Prop. 1980/81:92
om ändring i miljöskyddslagen (1969:387)
Prop. 1980/81: 92
Regeringens proposition 1980/81: 92 om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387);
beslutad den 22 januari l98].
Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.
På regeringens vägnar THORBJÖRN FÄLLDIN ANDERS DAHLGREN
Propositionens huvudsakliga innehåll
Miljöskyddslagen. som trädde i kraft den I juli 1969. syftar till att så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt förebygga vattenförorening. luftförorening. buller och andra störningar. Mot bakgrunden av de erfaren- ' heter som har gjorts vid lagens tillämpning och av den skärpning av samhällets syn på miljöskyddsfrågor som har ägt rum sedan lagens till- komst förordas i propositionen vissa ändringari fråga om lagens system för förprövning. tillsyn och påföljder.
Förprövningt'n av miljöfarlig verksamhet sker i dag hos koncessions- nämnden för miljöskydd. om inte statens naturvårdsverk eller i vissa fall länsstyrelsen medger dispens från törprövningsplikten. Denna dispensrätt föreslås nu bli upphävd. I fråga om sådan miljöfarlig verksamhet som innebär mindre allvarliga störningar har det hittills räckt med en anmälan till länsstyrelsen. Anmälningsförfarandet skall enligt propositionen ersät- tas av en tillståndsprövning. För att berörda myndigheter och allmänheten skall få tillfälle att ta del av planerna på att inrätta miljöstörande anlägg- ningar så tidigt som möjligt föreslås att ett särskilt informations- och samrådsförfarande skall föregå själva tillståndsprövningen. Under sam- rådsförfarandet. som den planerade anläggningens innehavare skall svara för, skall allmänheten beredas möjligheter att framföra synpunkter på anläggningen och dess inverkan på miljön. För att förbättra möjligheterna att bedöma en planerad miljöfarlig verksamhet införs skyldighet för sökan- den i ett tillståndsärende att lämna en beskrivning av miljöeffekterna av verksamheten.
l Riksdagen [980/81. I .vmnl. Nr 92
Prop. 1980/81: 92
l-J
För att främja bl. a. ett ökat kommunalt inflytande på miljöVårdsområdet föreslås i propositionen att kommunerna genom ett frivilligt åtagande kan låta hälsovårdsnämnden ta över ansvaret för den löpande tillsynen av vissa slag av miljöfarliga verksamheter från länsstyrelsen. .
Beträffande påfölidssyxtemat föreslås att en skärpning genomförs. Straffmaximum för brott mot lagen föreslås bli höjt. Enligt propositionen bör påföljdssystemet förstärkas med en avgiftspåföljd (miljöskyddsavgift). Syftet med en sådan avgift är att eliminera de ekonomiska fördelar som överträdelser av lagen kan medföra. Miljöskyddsavgiftcn skall tas ut vid överträdelser som har medfört betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Avgiften skall enligt förslaget i princip motsvara de ekonomiska fördelarna av en överträdelse och påföras den fysiska eller juridiska person som utövar den verksamhet i vilken överträdelsen sked- de. Uppgiften att pröva frågor om uttagande av miljöskyddsavgiften före- slås ankomma på koncessionsnämnden på talan av naturvårdsverket.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den ljuli 1981.
Prop. 1980/81: 92
Förslag till
'.!-J
Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969: 387) dels att 9. 10. 13.17. 18. 22—24. 28. 29. 38—40. 45 och 47—50ss skall ha
nedan angivna lydelse.
dels att i lagen skall införas sexton nya paragrafer. IZas. 21 a &. 29aä. 44a€å och 52—63 ss. samt närmast före Slå en rubrik av nedan angivna
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 s* Koncessionsnämnden för miljöskydd kan på ansökan av den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet lämna tillstånd till verksamheten efter prövning enligt denna lag.
Skall fråga om tillkomst eller la- kalisering av viss verksamhet enligt l36aä byggnadslagen (1947z385) eller omframdragande eller begag- namle av rörledning enligt lagen (1978: 160) om vissa rörledningar prövas av regeringen. får ansökan ej upptagas av kan(essionmämn- den, innan sådan prövning skett.
Skall frågan om tillkmnsten eller lokaliseringen av viss verksamhet enligt 136as' byggnadslagen (1947: 385) eller om framdragandet eller begagnandet av rörledning enligt lagen (1978: 160) om vissa rörled- ningar prövas av regeringen. får frågan om tillstånd enligt denna lag inte avgöras. innan sådan prövning har skett.
10 sl
Regeringen kan föreskriva. att
I. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar ej får anläggas.
2. avloppsvatten av viss mängd. art eller sammansättning ej får ut- släppas.
3. fast avfall eller annat fast ämne ej får utsläppas eller uppläg- gas så att vattendrag. sjö eller an- nat vattenområde kan förorenas.
4. vissa slag av inrättningar eller deras användning ej får ändras på sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som eljest är av be- tydelse från störningssynpunkt
utan att lämnat tillstånd enligt denna lag el-
' Senaste lydelse 1978: 161. 2 Senaste lydelse 1975: 461.
koncessionsnämnden'
Regeringen får meddela före- skri/ier om att
1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas.
2. avloppsvatten av viss mängd. art eller sammansättning inte får släppas ut.
3. fast avfall eller annat fast ämne inte får slt't'ppas ut eller läg- gas upp så att vattendrag. sjö eller annat vattenområde kan förorenas.
4. vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras på ett sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som i annat arse- ende är av betydelse från störnings- synpunkt
utan att koncessionsnämndcn har lämnat tillstånd enligt denna lag
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
ler anmälan gjorts hos statens tta- turvårdsverk eller länsstyrelsen.
Naturvårdsverket får. efter pröv- ning i varje siirskiltjilll enligt denna lag. medge undantag från sådan skyldighet att söka tillstånd som jö- reskt't'vils med stöd av första stycket. I beslut om medgivande skall anges de villkor som skall gäl— la.
Föreslagen lydelse
eller anmälan ltar gjorts hos den myndighet som regeringen bestäm- mer.
Den sattt avser att utöva sådan miljöjarlig verksamhet för vilken krävs tillstånd enligt föreskrifter sotn har meddelats med stöd av denna lag skall. innan ansökan görs om tillstånd, i skälig otttfatt- ning och på lättzpligt sätt samråda med de statliga och kommunala myndigheter. organisationer och enskilda som katt lta ett intresse i saken.
13.5
Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig. Den skall innehålla de uppgifter. ritningar och tekniska beskrivningar som fordras för be- dömande av den tttiUr'ifarliga verk— .S'attzlwtens beskaffenhet, omfatt- ning oc/t verkningar.
Ansökan skall inges i det antal exemplar som koncessionsnämn- den anser behövligt.
Uppfyller ansökan ej vad som _fi'ireskrives i första stycket eller har den ej ingivits i tillräckligt antal ex-
Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig. Den skall innehålla
]. de uppgifter. ritningar och tekniska beskrivningar sotn behövs för att bedöma den miljöfarliga verksamhetens beska/]enIMt och ont/aiming.
2. en beskrivning av tttiljöetfek- terna såsom arten. styrkan och räckvidden av de störningar som verksamheten katt medföra.
3. förslag till de skyddsåtgärder eller andra _li'irsiktighetsmått som behövs för att jörebygga eller av- hjälpa olägenheterfrån verksamhe- ten, '
4. en redogörelse för det samråd sotn har ägt rutn enligt [27155 och vad sotn därvid ltar kottttnit fram.
Ansökningen skall inges i det an— tal exemplar som koncessions- nämnden anser behövligt.
Uppfyller ansr'ikningen inte vad som/öreskrivs i första stycket eller har den inte givits in i tillräckligt
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
emplar, skall sökanden föreläggas att avhjälpa bristen inom viss tid. I föreläggandet kan utsättas vite eller påföljd att bristen avhjälpes på sö- kandens bekostnad.
'.!!
Föreslagen lydelse
antal exemplar. skall koncessions- nämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. ] fö- reläggandetfär vite sättas ut. Efter- komnier sökanden inte ett föreläg- gande. får nämnden besluta att bristen skall avhjälpas på sökan- dens bekostnad eller. om bristen är så väsentlig att ansökningen inte katt ligga till grund för prövning av ärendet, avvisa ansökningen.
Har erforderligt samråd enligt 12 a # inte ägt rum. får koncessions- nämnden vid vite förelägga sökan- den att vidta de åtgärder som be- hövs.
17 53
Regeringen kan uppdraga åt länsstyrelsen att pröva fråga om tillstånd beträffande visst slag av ärenden. I fråga om ärenden som sålunda prövas av länsstyrelsen gäller i tillämpliga delar bestämmel- serna i denna lag om ärenden som prövas av koncessionsnämnden.
Regeringen katt uppdraga åt" länsstyrelsen att beträffande visst slag av ärenden medgiva undantag som avses i 105 andra stycket.
Regeringen får föreskriva attfrå- gor om tillstånd beträffande vissa slag av ärenden skall prövas av länsstyrelsen. ] fråga om ärenden som sålunda prövas av länsstyrel- sen gäller i tillämpliga delar bestäm- melserna i denna lag om ärenden som prövas av koncessionsnämn- den. Vad som sägs i 14 9” andra stycket 3 skall dock tillämpas en- dast om det behövs för utredningen i ärendet.
[8.5
l tillståndsbeslut skall noggrant anges den miljöfarliga verksamhet som tillståndet avser och de villkor som skall gälla.
I beslutet kan fastställas viss tid. i regel ej över tio år. inom vilken den med tillståndet avsedda verk- samheten skall ha satts i gång.
3 Senaste lydelse 1975: 461.
I ett tillståndsbeslut skall nog- grant anges den miljöfar iga verk- samhet som tillståndet avser och de villkor som skall gälla. Ont särskil- da skälföreligger, får tillstånd läm- nas för begränsad tid.
] beslutet skall fastställas en viss tid. högst tio år, inom vilken den med tillståndet avsedda verksam- heten skall ha satts igång.
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Zlaå
Den som fått tillstånd enligt den- na lag till miljöfarlig verksamhet kan ej på grund av bestämmelse i lagen eller i hälsovårdsstadgan (l958:663) eller i renhållningslagen (1979: 596) åläggas att upphöra med verksamheten eller att med avseen- de på denna vidtaga försiktighets- mått utöver vad som anges i till- ståndsbeslutet. om ej annat följer av 23—25 & eller 405 andra stycket.
23
Åsidosätter någon villkor som angivits i tillståndsbeslut och är av-
4 Senaste lydelse l979: 597.
I ärenden om tillstånd till miljö- farlig verksamltet får tillstånds- myndigheten på ansökan besluta att vissa arbeten får påbörjas utan hinder av att tillståndsfrågan inte har blivit slutligt avgjord. Ett så- dant beslut (igångsättningsmedgi- vande)får meddelas endast om sär- skilda skä/föreligger och det är up- penbart att tillstånd kommer att lämnas.
! igångsättningsmedgivanden skall noggrant anges de villkor som skall gälla i avvaktan på den slut- liga prövningen.
! fråga om attst'ikningar om igångsättningsmedgivande gäller [35 i tillämpliga delar. En sådan ansökan handläggs i samma ord- ning som en ansökan om tillstånd. Sammanträde eller besiktning be- höver dock inte äga rum. Har rege- ringen lämnat tillstånd till verksam- heten ifråga enligt l36as$ hygg- nadslagen (I947:385) eller lagen (I978.'I6()i om vissa rörledningar får igåttgsättningsmedgivande läm- nas utan hinder av att [435 andra stycket [ och 2 inte har iakttagits. om särskilda skäl talarför det.
77 54
Den som fått tillstånd enligt den- na lag till miljöfarlig verksamhet kan ej på grund av bestämmelse i lagen eller i hälsovårdsstadgan (19581663) eller i renhållningslagen (19791596) åläggas att upphöra med verksamheten eller att med avseen- de på denna vidtaga försiktighets- mått utöver vad som anges i till- ståndsbeslutet. om ej annat följer av 23—25 ä. 29.6 andra stycket eller 405 andra stycket..
& Äsidosätter någon villkor som har angivits i ett tillståndsbeslut
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
vikelsen betydande. kan konces— sionsnämnden förklara tillståndet
Föreslagen lydelse
och är avvikelsen betydande. får koncessionsnämnden föreskriva
förverkat och förbjuda fortsatt nya eller strängare villkor för verk- verksamhet. samheten eller förklara tillståndet förverkat och förbjuda fortsatt verksamhet. 24 5
Har tio år förflutit från det till- ståndsbeslut vunnit laga kraft eller har dessförinnan förhållandena ändrats väsentligt. katt konces- sionsnämnden föreskriva nya eller strängare villkor för verksamheten efter vad som är skäligt.
Om särskilda skäl föreligger. kan nämnden efter utgången av tid som anges i första stycket även om- pröva tillstånd att utsläppa av- loppsvatten i visst vattenområde.
Har tio år förflutit från det att ett tillståndsbelut har vunnit laga kraft. får koncessionsnämnden föreskriva nya eller strängare villkor för verk- samheten efter vad som är skäligt.
' Redan dessförinnan får sådana villkor föreskrivas av nämnden ef- - ter vad som är skäligt. om förhål- landena i omgivningen har ändrats väsentligt eller om användningen av ny prm'ess— eller reningsteknik i verksamheten skulle medföra en väsentlig förbättring från miljö- skyddssynpmtkt.
Om särskilda skäl föreligger. får nämnde-n efter utgången av den tid som anges i första stycket även om- pröva tillstånd att släppa ut av- loppsvatten i ett visst vattenom- råde.
28 55
Har regeringen fastställt villkor för tillstånd. får koncessionsnämn- den vid tillämpningen av 24. 25 eller 27% ieke avvika väsentligt från vill- koret utan att regeringen medgivit det.
Har regeringen fastställt villkor för ett tillstånd. får koncessions- nämnden vid tillämpningen av 24. 25. 27 eller 29.6 andra stycket inte avvika väsentligt från villkoret utan att regeringen har medgivit det.
295
Tillstånd förfaller. om den med tillståndet avsedda verksamheten ej satts i gång inom tid som föreskri- vits med stöd av 18 å andra stycket.
Visas giltigt skäl för dröjsmål el- ler skulle synnerligt men uppstå ge- nom att tillståndet förfaller. kan koncessionsnämnden förlänga ti-
5 Senaste lydelse 1975: 46l.
En tillstånd förfaller. om den med tillståndet avsedda verksam- heten inte har satts i gång inom den tid som har föreskrivits med stöd av 18 55 andra stycket.
Visas giltigt skäl för dröjsmålet eller skulle synnerligt men uppstå genom att tillståndet förfaller. får koncessionsnämnden förlänga ti-
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
den med högst tio år. om ansökan därom göres innan den föreskrivna tiden går ut.
Föreslagen lydelse
den med högst tio år. om ansökan därom görs innan den föreskrivna tiden går ut. Nämnden får därvid föreskriva nya eller strängare vill- körför verksamheten efter vad som är skäligt.
29aå
. K 0ru.'e.s'sionsnämtalens beslut om villkor eller föreskrifter enligt 23— 25. 27 9' eller 29 9" andra stycket andra meningen har samma verkan som ett til/ståndsbeslut.
385
Till skydd mot miljöfarlig verk- samhet som kan medföra fara för allmänna intressen skall tillsyn ut- övas av statens naturvårdsverk och länsstyrelserna.
Statens naturvårdsverk och läns- styrelserna utövar tillsynen av mil— jöfarlig verksamhet.
Naturvårdsverket har den centrala tillsynen. samordnar länsstyrelsernas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov bistånd i denna verksamhet. Länsstyrelsen utövar fortlöpande tillsyn inom länet.
Tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala or- gan som har att utöva tillsyn i sär- skilda hänseenden eller som eljest fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten.
- Tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala or- gan som har att utöva tillsyn i sär- skilda hänseenden eller som på an- nat sätt fullgör uppgifter av bety- delse för tillsynsverksamheten. Det åligger tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser av den- na lag beivras.
39å
Finner tillsynsmyndigheten att olägenhet av betydelse från allmän synpunkt uppkommer eller kan uppkomma genom miljöfarlig verk- samhet. kan myndigheten meddela råd eeh anvisningar om lämplig åt- gärd för att motverka olägenheten.
Finner en tillsynsmyndighet att olägenhet uppkommer eller kan uppkomma genom miljöfarlig verk- samhet. får myndigheten meddela råd om lämpliga åtgärder för att motverka olägenheten.
40.5
Om tillstånd icke givits enligt denna lag. kan länsstyrelsen med- dela föreläggande om sådant försik- tighetsmått eller förbud som är up- penbart behövligt för att lagens be- stämmelser skall efterlevas. [ brådskande fall eller när särskilt
Om tillstånd inte har givits enligt denna lag. får en tillsynsmyndighet meddela ett föreläggande om så- dant försiktighetsmått eller förbud som uppenbart behövs för att la- gens bestämmelser skall efterlevas. l brådskande fall eller när det i ("iv--
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
skäl eljest föreligger får föreläggan- det ges omedelbatt och i annat fall först sedan det visat sig att rättelse ej kan vinnas genom råd och anvis- ningar.
Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar icke länsstyrelsen från-att meddela sådan brådskande före- skrift som är nödvändig till följd av särskilda omständigheter.
Om tillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillståndsbe- slutet, kan länsstyrelsen förordna' om rättelse på hans bekostnad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse.
I beslut om föreläggande enligt denna paragraf kan länsstyrelsen utsätta vite.
Föreslagen lydelse
rigt finns särskilda skäl får föreläg- gandet ges omedelbart och i andra fall först sedan det visat sig att rät- telse inte kan vinnas genom råd.
Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana bråds- kande föreskrifter som är nödvän- diga till följd av särskilda omstän- digheter.
Om en tillståndshavare åsidosät- ter villkor som angivits i tillstånds- beslutet. får en tillsynsmyndighet förordna om rättelse på hans be- kostnad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse.
1 beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynmtyn- dig/tet sätta ut-vite.
44aå
Efter åtagande av en kommun
får länsstyrelsen överlåta åt hälso-
vårdsnämnden att utöva fortlö- pande tillsyn enligt denna lag. Sker sådan överlåtelse. skall vad sattt sägs i lagen om tillsynsmyndighet gälla även hälsovårdsnämnden.
45 56
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1. bryter mot förbud som med- delats med stöd av 8. 23 eller 41 & eller åsidosätter sådana bestämmel- ser som avses i 2 tå fjärde stycket.
2. underlåter att iakttaga före- skrift som regeringen meddelat en- ligt 10 & första stycket utan att un- dantag har medgivits med stöd av 10 å andra stycket eller 17 5 andra stycket. eller
3. åsidosätter villkor eller före- skrift som meddelats med stöd av 10.5 andra stycket eller 17 &. 18 5 första stycket, 19—21. 24, 25. 27
" Senaste lydelse 1975z46] och 727.
Till böter eller fängelse i högst två år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1. bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8. 23 eller 41.5 eller åsidosätter sådana be- stämmelser som har meddelats med stöd av 2 s fjärde stycket.
2. underlåter att iakttaga före- skrift som regeringen har meddelat _med stöd av 10 5.
3. åsidosätter villkor eller före- skrifter som meddelats med stöd av 17 &. 18 5 första stycket. 19—21 &. 2/ a 5 ara/ra stycket. 23 —25, 27 å.
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
eller 41 å. så att allmän eller en"- skild rätt kan kränkas.
dömes till böter eller fängelse i högst ett år.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra vad som åligger hönmn enligt 43 s' första stycket. dömes till böter.
10 Föreslagen lydelse 29 9" artdra stycket eller 41 ä. 4. underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43 s'förs- tn stycket eller i ansökan eller an- nan handling som avges enligt den- na lag eller enligtfi'ireskrift som har meddelats med stöd av lagen läm- nar vederln'irande "myndighet orik- tiga uppgifter rörande ett förhål- lande av betydelse för prövning av en fråga om tillstånd eller för till- synen . I ringafall döms inte till ansvar. 'l'ill ansvar enligt första stycket döms inte. mn ansvar/ör gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.
47 57
Har någon begått gärning som avses i 45 5 första stycket 1—3. kan övercxekutor meddela handräck- ning för att åstadkomma rättelse. I fråga om sådan handräckning gäller samma regler som för handräckning enligt 191 åutsökningslagen.
Har någon begått en gärning som avses 145 äförsta stycket 1—3. kan överexekutor meddela handräck- ning för att åstadkomma rättelse. l fråga om sådan handräckning gäller samma regler som för handräckning enligt 1.91 äutsökningslagen (1871-31 s. I).
Berörs allmänna intressen. får ansökan om handräckning göras av sta- tens naturvårdsverk eller annan myndighet som ärendet angår.
Efterkummes ej föreläggande en- ligt 40 ? första eller andra stycket. skall utmätningsmannen på anmo- dan av länsstyrelsen ombesörja att åtgärd vidtagas på den försumliges bekostnad.
Efter/töms inte ett föreläggande enligt 40.5 första eller andra stycket. skall krunöfirgde/nyndig- heten på anmodan av tillsyns- myndigheten ombesörja att åtgärd vidtas på den försumliges bekost- nad.
Det åligger polismyndighet att lämna den handräckning som behövs för utövande av tillsyn enligt denna lag.
48 å"
Mm beslut som meddelas av sta- tens tutturvårdsverk enligt il) # andra stycket eller av länsstyrelsen enligt l7 s andra stycket får talan ei föras.
'l'alan mot beslut enligt 14 åfem— te stycket andra punkten eller 43 så
7 Senaste lydelse 1975: 342. " Senaste lydelse 1975: 461.
Beslut enligt denna lugf'år över- klagas genom besviir has länssty- relsen. om beslutet har meddelats av hälsavårdsnämnden, och hos re- geringen. om beslutet har medde- lats av länsstyrelsen. koncessions- nämnden eller statens naturvårds-
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
tredje stycket eller rörande förbud vid vite enligt 51 .(t' föres hos kant- marrätten genom besvär.
Talan mot (tilltar beslut av kon— ('essionsnämnden, mzturvårdsver- ket eller länsstyrelsen enligt denna lagföres hos regeringen genom be- svär. .
För att tillvarataga allmänna intressen får naturt'årdsverket föra talan mot kom'essionsnämndens el- ler länsst_vrelsens beslut ifråga om tillstånd enligt lagen. mot konces- sionsnämndens beslut i fråga som avses i 4! # och mot länsst_vrelsens beslut ifråga som avses i 40 55 eller 43 9" andra stycket.
ll
Föreslagen lydelse
verk. Dock överklagas beslut om ersättning för kostnader enligt 14 9" femte stycket andra meningen eller 43 5 tredje stycket eller beslut om förbud vid vite enligt 5! .Q' hos kam- marrätten genom besvär. Om kla- gan över beslut ijrågor om miljö- skyddsavgift finns särskilda be- stämmelser i59—62 55.
Naturvårdsverket får föra talan mot beslut som har meddelats i frå- gor om tillstånd och ifrågor som avses i 40, 41 eller 43 .6 andra stycket.
Rätt att föra talan mot beslut som har meddelats [frågor om till- stånd har också kommuner och så- dana lokala arbetstagarorganisa- tioner som organiserar arbetstaga- re i den verksamhet som avses med beslutet.
49 59
Beslut ifråga om tillstånd enligt denna lag. beslut ifråga som avses i 41 å eller 43 å andra stycket och beslut enligt 14 & femte stycket andra punkten eller 43 % tredje stycket blir gällande när beslutet vunnit laga kraft. [ beslutet kan för- ordnas att det skall [ända till efter- rättelse omedelbart.
Beslut ifråga som avses i 40 & länder till efterrättelse omedelbart. om ej annorlunda förordnas.
Beslut ifrågor om tillstånd enligt denna lag. beslut ifrågor som avses i 41 & eller 43 å andra stycket och beslut enligt 14 & femte stycket andra meningen eller 43.5 tredje stycket blir gällande när beslutet har vunnit laga kraft. 1 beslutetfår förordnas att det skall gälla med omedelbar verkan.
Igångsättningsmedgivanden och beslut ij'rågor som avses i 40 & gäl- ler med omedelbar verkan. om ve- derbörande myndighet inte förord- nar annat i beslutet.
SOÖ
Har länsstyrelse med stöd av 40 & första stycket eller har hälso-'
i-'årdsnäntnd förbjudit miljöfarlig verksamhet eller ålagt den som ut- övar eller ämnar utöva sådan verk- samhet att vidtaga försiktighets- mått och begär han tillstånd till verksamheten enligt denna lag. kan koncessionsnämnden. om sökan- den ställer säkerhet för kostnad och
9 Senaste lydelse 1973: 927.
Har en tillsvnsmyndighet med stöd av 40 & första stycket förbjudit miljöfarlig verksamhet eller ålagt den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidta försik- tighctsmått och begär han tillstånd till verksamheten enligt denna lag. kan koncessionsnämnden. om sö- kanden ställer säkerhet för kostnad och skada; bestämma att tillsyns-
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
skada. bestämma att länsstyrelsens eller hälsovårdsnämndens beslut ej får verkställas förrän tillståndsfrå- gan avgjorts eller koncessions- nämnden föreskriver annat.
52
53
54
55
Föreslagen lydelse
myndighetens beslut inte får verk- ställas förrän tillståndsfrågan har avgjorts eller koncessionsnämnden föreskriver något annat.
Vad som sägs i första stycket skall gälla också sådana beslut om ingripanden mot miljöfarlig verk- samhet som hälsovårdsnämnden meddelar med stöd av hälsovårds- stadgan (l958:663).
Miljöskyddsavgift
&
En särskild avgift (miljöskydds- avgift) skall utgå. om en föreskrift som avses i45 åförsta stycket 1—3 har överträtts och överträdelsen har medfört dels ekonomiskaförde- lar'för den som utövar den miljöfar- liga verksamheten. dels betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar.
Miljöskyddsavgiften tillfaller sta- ten.
?
Miliöskyddsavgif'ten skall på- - föras den fysiska eller juridiska per- son som utövade den verksamhet i vilken ("ivertriidelsen skedde.
Miljöskyddsavgiften skall be- stämmas till ett belopp som svarar mot de ekonomiska fördelarna av överträdelsen.
Kan fllll bevisning om storleken av de ekonomiska fördelarna inte alls eller endast med svårighet läg- gas-fram, uppskattas fördelarna till ett skäligt belopp.
%
Miljc'iskyddsavgiften får sättas under vad som följer av 54 55 eller efterges, om särskilda omständig- heter föreligger.
Prop. 1980/81: 92
B
Föreslagen lydelse
565
Frågor om miliöskyddsavgift prövas av koncessionsnäntnden på talan av statens naturvårdsverk. Talan väcks genom ansökan. Om koncessionsnämnden gäller vid prövningen bestämmelserna i II och [5 Så. Dock ska/[ vid en om- röstning där lika röstetal uppkom- mer den Iindrigaste meningen gäl- la.
Miliöskyddsavgifi får ej påföras. om ansökningen inte har delgivits den som anspråket riktas mot inom tio år från det de i 52 # angivna förutsättningarna för påförande! inträtt.
575
Till säkerställa/ale av anspråk på miliöskyddsavgif't får koncessions- nämnden på yrkande av statens na- turvårdsverk förordna om kvar- stad. Därvid gäller i tillämpliga de- lar vad i [5 kap. rättegångslmlken ärföreskrivet om kvarstad för ford- ran.
58.5
Ont fötfarandet vid koncessions- nämndens prövning av frågor om miljöskyddsavgift gäller utöver fö- reskrifterna i 56 och 57 5,6 denna lag vad somfi'ireskrivs i3—6 åå 8— 26 st”. 29 5. 30 #. 3] # första stycket. 32 55 och 38—53 9.5 fört-'alt- ningspracesslagen (197! : 29] ). Därvid skall vad som sägs om riit- ten och länsrätt gälla koncessions- nämnden. I stället för de i 40 9" nämnda lag angivna högsta vites- beloppen får koncessionsnämnden bestämma beloppen till högst fent- tiotusen respektive etthundratusen kronor.
Kon(.'essionsnämndens beslut om miljöskyddsavgift eller om kvarstad till säkerställande av anspråk på sådan avgift verkställs som dont- stols dom eller beslut.
Prop. 1980/81: 92 |4
Föreslagen lydelse
59.5
Koncessionsnämndens beslut i ntål om miljöskyddsavgift överkla- gas Itos Svea hovrätt. Målet prövas av hovrätten i dess sammansätt- ning som vattenöverdomstol. [frå- ga om sådan talan gällerfi'iliande.
Koncessionsnämndens beslut som innebär ett avgörande av sa- ken överklagas genom vad. Det- samma gäller beslut vari nämnden i samband med avgörande av saken har avgjort frågor om kvarstad el- ler ersättning till en part eller skyl- dighet för en part att utge ersätt— ning. En särskild vadeanmälan be- hövs inte.
Koncessionsnt'immlens beslut överklagas genom besvär då nämn- den ltar
]. ogillat invändning om jäv mot en ledamot i nämnden eller invänd- ning om att hinder föreligger för talans prövning.
2. avvisat ett ombud eller ett bi- träde.
3. avvisat en ansökan om åläg- gande av miliöskyddsavgi/t.
4. avskrivit ett ärende om åläg- gande av miljöskyddsavgift.
5. förelagt någon att medverka på annat sätt än genom inställelse inför nämnden och underlåtenhet att iaktta fl'ireläggandet kan med/ö- ra en särskild påföljd för honom.
6. utdömt vite eller annan på- följd för underlåtenhet att iaktta fö- reläggande eller ådömt straffför en förseelse iför/"arandet eller ålagt ett vittne eller en sakkunnig att er- sätta kostnad som har vållats ge- nom försummelse eller tredska,
7. förordnat angående tituler- sökning av egendom eller annan liknande åtgärd.
8. förordnat angående ersätt- ning för någons medverkan i målet eller
9. utan samband med avgörande av saken utlåtit sig om kvarstad el- ler ersättning till en part eller skyl-
Prop. 1980/81: 92
[5
Föreslagen lydelse
dig/tet för en part att utge ersätt- ning.
Andra beslut _/år överklagas en- dast i samband med överklagande av ett beslut som innebär avgöran- de av saken.
605
Vadeinlagan eller besvärsinla- gan skall lta kommit in till hovrät- ten inom tre veckorfrån den dag då klaganden fick del av beslutet. Om en vadeinlaga eller en besvärsin- laga före ful/)Q'iljdstidens utgång har givits in till koncessimtmämn- den. hindrar detta inte att talan tas upp till prövning. Det ankommer på ltovrätten att avgöra om det finns hinder mot att pröva talan.
6I5
Betrt'i/Äznde rättegången i hav- rätten och högsta domstolen i mål om miljöskyddsavgift gäller. med nedan angivna avvikelser. i tillämp- liga delar vad som är föreskrivet i rättegångsbalken om tvistemål vari förlikning inte är tillåten och om besvär.
[ fråga om rättegångskostna- derna gäller rättegångsbalkens be- stämmelser om allmänt åtal i till- lämpliga delar. Beträffande natur- vårdsverket gäller i stället för be- stämmelserna i rättegångsbalken om föreläggande för part och parts utevaro i tvistemål vad som är före- skrivet för åklagare.
] ställetför de i 9 kap. 8 .5 rätte- gångsbalken angivna högsta vites- beloppen får rätten bestämma vitesbeloppen till högst femtiotusen respektive etthundratusen kronor.
625
Beslut av naturvårdsverket i frå- gor som gäller miljöskyddsavgi/"ten får inte överklagas.
Prop. 1980/81: 92 16
Föreslagen lydelse
635
En påförd miljöskyddsavgi/t bortfaller i den mån verkställighet inte har skett inom tio år från det att beslutet vann laga kraft.
Övergångsbestämmelser
|. Denna lag träder i kraft den ljuli 198l.
2. I fråga om ansvar för gärning som har begåtts före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser.
3. Bestämmelserna i 52—63 55 tillämpas endast i fråga om överträdelser som har skett efter ikraftträdandet.
4. Den som efter ikraftträdandet uppsåtligen eller av oaktsamhet åsido— sätter villkor eller föreskrift som har meddelats med stöd av l0 .5 andra stycket eller 17 5 andra stycket. i äldre lydelse. döms till böter eller fängelse i högst två år. 1 ringa fall döms inte till ansvar. Till ansvar enligt första stycket döms inte om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken .
5. Har en föreskrift som avses i punkten 4 första stycket överträtts efter ikraftträdandet och har överträdelsen medfört dels ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten. dels betydande stör- ningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. skall miljöskydds- avgift utgå. Beträffande miljöskyddsavgiften gäller i övrigt bestämmelser- na i 52— 63 55.
Prop. 1980/81: 92 l7
Utdrag JORDBRUKSDEPARTEMENTET PROTOKOLL
vid regeringssammanträdc 1980- 1 0-30
Närvarande: statsministern Fälldin. ordförande, och statsråden Ullsten. Friggebo, Mogård. Dahlgren. Åsling, Söder. Burcnstam Linder. Johans- son, Wirtén. Holm. Boo, Winberg. Adelsohn. Danell. Pctri. Eliasson
Föredragande: statsrådet Dahlgren
Lagrådsremiss med förslag till ändring i miljöskyddslagen ( 1969: 387)
1. Inledning
Med stöd av regeringens bemyndigande den l8 mars l976 tillkallade dåvarande chefen för jordbruksdepartementet sakkunniga' för att göra en översyn av miljöskyddslagcn (ML). De sakkunniga, som antog namnet miljöskyddsutredningen. avlämnade i december l978 delbetänkandet (SOU 1978: 80) Bättre miljöskydd l. l betänkandet läggs förslag fram om ändringari ML:s förprövnings-. tillsyns- och påföljdssystem.
Till protokollet i detta ärende bör fogas dels miljöskyddslagen och miljö- skyddskungörelsen (1969: 388) som bilaga I. dels miljöskyddsutrcdningens sammanfattning av betänkandet som bilaga 2. dels de lagförslag som läggs fram i betänkandet som bilaga 3. Beträffande nuvarande förhållanden samt utredningens närmare överväganden hänvisas i övrigt tili betänkandet.
Efter remiss har yttranden över miljöskyddsutredningens betänkande avgetts av justitiekanslern. riksåklagaren. Svea hovrätt. kammarrätten i Stockholm, rikspolisstyrelsen, brottsförebyggande rådet. socialstyrelsen. kammarkollegiet. statskontoret. riksrevisionsverket. riks—skatteverket. lin- jenämnden för hälso- och miljövårdsutbildning vid Umeå universitet. lant- bruksstyrelsen. liskeristyrelsen, statens naturvårdsverk. koncessions- nämnden för miljöskydd. stiftelsen industrins vatten- och luftvårdsforsk— ning, kommerskollegium, arbetarskyddsstyrelsen. statens planverk. sta-
' Riksdagsledamöterna Bengt Gustavsson. ordförande.'Tage Adolfsson. Birgit Frig- gebo. Per Olof Håkansson. Lars-Åke Larsson. Kjell A. Mattson samt Maj-Britt Theorin. Sedan Gustavsson och Friggebo avsagt sig sina uppdrag tillkallades som sakkunniga i deras ställen kammarrättspresidcnten Carl Axel Petri. ordförande. fr.o.m. den Zl december l976 och riksdagsledamoten Torkel Lindahl fr.o.m. den I november 1976.
2 Riksdagen l980/8I. ] saml. Nr 92
Prop. [980/81: 92 . 18
tens industrivcrk. delegationen för företagens uppgiftslämnande. statens provningsanstalt. miljöskadeutredningen (Ju l978:t)8). utredningen om den regionala laboratorieverksamheten (Jo l976104). samtliga länsstyrel- ser. länsstyrelsernas organisationsnämnd. kommunerna Botkyrka. Eskils- tuna. Gislaved. Helsingborg. Järfälla. Kalix. Karlstad. Kristianstad. Kungsbacka. Nora. Norrtälje. Stenungsund. Stockholm. Sundsvall. Sö- dertälje. Täby. Vilhelmina och Växjö. samarbetskommittén för hälso- vårdsnämnderna i rikets större kommuner. Svenska kommunförbundet. Svenska naturskyddsföreningen. Sveriges industriförbund. 'l'jänstemän- nens centralorganisation. Centralorganisationen SACO/SR. Landsorgani- sationen i Sverige. Kooperativa förbundet. Svenska hälsovårdstjänste- mannaförbundet, Lantbrukarnas riksförbund. Riksförbundet för allmän hälsovård. Sveriges fiskares riksförbund. Sveriges fritidstiskares riksför- bund. Miljövårdsgruppernas riksförbund och Miljöcentrum samt VattenÅ värnet.
Riksåklagaren har bifogat yttranden frän överåklagarna i Stockholm och Göteborg samt länsåklagarmyndigheterna i Malmöhus. Älvsborgs och Gävleborgs län. Vidare har socialstyrelsen bifogat yttranden frän omgiv- ningshygieniska avdelningen vid statens naturvårdsverk samt länsläkaror- ganisationerna i Södermanlands. Jönköpings. Kronobergs. Gotlands. Ble- kinge. Kristianstads. Malmöhus. Göteborgs och Bohus. Älvsborgs. Öre- bro. Gävleborgs. Västerbottens och Norrbottens län. Fiskeristyrelsen har överlämnat yttranden från fiskeriintendenterna i övre norra. nedre norra. östra. västra och nedre södra distrikten samt från havsliskelaboratoriets avdelningar i Göteborg och Lysekil. Kommerskollegium har bifogat ytt- randen från Sveriges grossistförbund samt handelskamrarna i Skåne och Stockholm. Länsstyrelserna har överlämnat yttranden från bl.a. Stock- holms läns Iandstingskommun. länsläkarorganisationen i Östergötlands län. länsveterinären i Jönköpings län. Svenska kommunförbundets länsav- delningar i Jönköping och Kalmar. kommunerna Ale. Berg. Bjuv. Bor- länge. Borås, Bräcke. Emmaboda. Falkenberg. Gotland. Göteborg. Halm— stad. Hylte. Hässleholm. Högsby. Jokkmokk. Kalmar. Karlshamn. Karl- skoga. Karlskrona. Kiruna. Krokom. Laholm. Landskrona. Lessebo. Lindesberg. Luleå. Lycksele. Lysekil. Malmö, Mjölby. Nordmaling. Norrköping. Norsjö. Nyköping. Nässjö. Olofström. Pajala. Piteå. Rag- unda. Robertsfors. Ronneby. Skellefteå. Storuman. Strömsund. Sträng- näs. Svalöv. Söderhamn. Sölvesborg. Trollhättan. Umeå. Varberg. Vän- näs. Västervik, Åre. Ängelholm. Örebro. Örnsköldsvik och Östersund. Vidare har från länsstyrelserna bilagts yttrande från bl. a. samarbetsgrup- pen i hälsovårdsfrågor för Torne och Kalix älvdalar. Gotlands naturvårds- förening. Kalmar läns naturvärdsförbund. Karlskrona naturvänner. Mel- lersta Blekinges naturvårdsförening. Gotlands. Kronobergs och Blekinge. Västernorrlands och Jämtlands läns handelskammare. Utvecklingsfonden i Gotlands län. Boliden Metall AB samt Mo och Domsjö AB.
Prop. 1980/81: 92 19
Härutöver har yttranden ingivits från statistiska centralbyrån. högskolan i Kalmar. Naturvårdsdirektörers förening. kommunerna Boden. Luleå. Piteå och Älvsbyn i samråd. Centerns ungdomsförbund. Biologsamfundet. Fältbiologerna. Norrlands naturvärn och allmänheten.
En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4.
Med stöd av regeringens bemyndigande den 29 oktober 1971 tillkallade dåvarande chefen för jordbruksdepartcmentet sakkunniga2 för utredning rörande kostnaderna för miljövärden. De sakkunniga. som antog namnet utredningen om kostnaderna för miljövärden (miljökastnadsutreclningen). avlämnade i april 1978 sitt sltttbetänkande (SOU 1978: 43) Miljökostnader. Miljön i samhällsekonomin — kostnadsslag. kostnadsfördelning. styrme- del. Utredningens sammanfattning av betänkandets innehåll bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 5.
Efter remiss har yttranden över miljökostnadsutredningens betänkande avgetts av socialstyrelsen. statskontoret. riksrevisionsverket. riksskattef verket. universitets- och högskoleämbetet. statens naturvårdsverk. koncessionsnämnden för miljöskydd. kommerskollegium. arbetsmark- nadsstyrelsen. arbetarskyddsstyrelsen. statens planverk. statens industri- verk. Sveriges lantbruksuniversitet. Sveriges meteorologiska och hydrolo- giska institut. lantbruksstyrelsen. ftskeristyrelsen. konsumentvcrket. sty- relsen för teknisk utveckling. länsstyrelserna i Stockholms. Uppsala. Sö- dermanlands. Östergötlands. Kronobergs. Kalmar. Blekinge, Kristian- stads. Malmöhus. Hallands. Göteborgs och Bohus. Älvsborgs. Örebro. Västmanlands, Kopparbergs. Gävleborgs. Västernorrlands. Västerbottens och Norrbottens län. naturresurs- och miljöutredningen (Jo 1978: 01). miljöskyddsutredningen (Jo 1976: 06). Centralorganisationen SACO/SR. Kooperativa förbundet, Landsorganisationen i Sverige. Lantbrukarnas riksförbund. Svenska kommunförbundet, Svenska naturskyddsförcning- en. Sveriges industriförbund. Sveriges hantverks- och industriorganisa- tion. Tjänstemännens centralorganisation. Kemikontoret. Svenska Trä- forskningsinstitutet. Naturvetenskapliga forskningsrådet. Södertälje kom- mun och Svenska vatten- och avloppsföreningen.
En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 6. _
Jag kommer i det följande att först under avsnittet Inledande synpunkter (2.1) ta upp vissa allmänna utgångspunkter för reformer på miljövårdsom- rådet i anslutning till en redogörelse för miljökostnadsutredningens betän- kande. I de därpå följande avsnitten behandlas miljöskyddsutredningens förslag till ändringar i miljöskyddslagen.
2Generaldirektören Valfrid Paulsson. ordförande. riksdagsledamöterna Birger Rosqvist. Jan Bergqvist. Inga Thorsson. Staffan Burenstam Linder. Sören Norrby och Sven Eric Äkerfeldt. Sedan lnga Thorsson och Burenstam Linder avsagt sig sina uppdrag tillkallades i deras ställen den leuni 1974 riksdagsledamoten Lennart Pettersson och den 20 december 1974 riksdagsledamoten lngrid Sundberg.
Prop. 1980/81: 92 20
2. Allmän motivering
2.l Inledande synpunkter
Miljövårdsarbetet i Sverige har utvecklats starkt under 1970-talet. Miljö- vården är numera en viktig del av samhällets uppgifter. Även om betydan- de insatser redan gjorts och fortlöpande görs för att lösa olika miljövårds- problem kommer behovet av ytterligare insatser att vara stort inom många områden. Samtidigt måste vidtagna åtgärder utvärderas och pågående verksamheter följas upp och ses över.
Ett av de viktigaste redskapen för miljövårdsarbetet är miljöskyddslagcn som varit i kraft sedan den I juli 1969. Lagen syftar till att förebygga vattenförorening. luftförorening, buller och andra störningar.
Kostnaderna för miljövärden är stora. men de är med hänsyn bl. a. till att miljövårdsinsatserna i allt högre grad integreras i andra åtgärder ofta svåra att urskilja och beräkna. Ännu svårare att beräkna är i allmänhet miljövår— dens intäktssida. Det är emellertid viktigt att vi. när kostnaderna för olika miljövårdsåtgärder diskuteras. också beaktar de betydande långsiktiga vinsterna för samhället av ett förebyggande miljövårdsarbete.
Beslut om reformer och åtgärder inom miljövårdsområdet har hittills i stor utsträckning avsett sådana frågor där klart definierade problem förele- gat och där godtagbara tekniska lösningar funnits till rimliga kostnader. Enligt min uppfattning har det också varit naturligt att i det inledande skedet av miljövårdsarbetet direkt angripa de konkreta problemen på detta sätt.
Allt eftersom flera av de mest påtagliga miljöproblemen angripits och delvis kunnat lösas. ökar behovet såväl av en mer noggrann prövning av fördelningen av resurserna inom ramen för miljöpolitiken som av att de samlade insatserna kan vägas mot satsningar inom andra sektorer. Det är samtidigt angeläget att effektiviteten i miljöskyddslagens system för för- prövning, tillsyn och påföljder ses över. Betydande brister föreligger ännu när det gäller kontrollen av bl.a. sådana föroreningar som härrör från industrin.
Jämsides med strävandena att kontinuerligt effektivisera det löpande miljövårdsarbetet måste vi i framtiden rikta ökad uppmärksamhet mot mera långsiktiga och därmed ofta mera svårgripbara hot mot miljön. Vissa av dessa såsom försurningen framstår redan nu som påtagliga och konkreta miljöproblem. Andra frågor som i framtiden kommer att bli allt viktigare är bl. a. luftens ökade koldioxidhalt som en följd av den omfattande förbrän- ningen av fossila bränslen. hoten mot ozonlagret samt kontrollen av så- dana kemiska ämnen som redan i mycket små koncentrationer i ett mera långsiktigt perspektiv kan skada människor och. miljö.
Det är vidare angeläget att vi i framtiden kan anlägga ett vidare perspek- tiv på miljövårdspolitiken. Vi måste kunna fatta våra beslut mot bakgrund
Prop. 1980/81: 92 21
av en mera samlad bedömning och prioritering av behovet av åtgärder inom hela miljövårdsområdet. Det är också nödvändigt att vi genom bättre och mer långsiktig planering i större utsträckning än f.n. söker förebygga miljövårdsproblem genom att åstadkomma en bättre hushållning med na- turresurserna. Många av miljöstörningarna har nämligen sin grund i ett direkt slöseri med naturresurser. Det är en viktig up'pgift för den av mig är 1978 tillsatta naturresurs- och miljökommittén att bl. a. från denna utgångs- punkt dra upp allmänna riktlinjer för en samlad långsiktig svensk naturre- surs- och miljöpolitik. .
Flera utredningar har under de senaste åren behandlat frågor av betydel- se från de utgångspunkter jag nu berört. Miljöskyddm[redningen har fått i uppdrag bl. a. mot bakgrund av de erfarenheter som har gjorts vid miljö- skyddslagens tillämpning att se över lagen och föreslå de ändringar som behöver göras för att ytterligare förbättra samhällets möjligheter att ingripa mot och kontrollera miljöfarlig verksamhet. Miljöskyddsutredningen har redovisat ett första resultat av sin översyn i det nyss nämnda delbetänkan- det Bättre miljöskydd l. Däri har lagts fram förslag om ändringar i lagens system för prövning. tillsyn och påföljder. Jag behandlar dessa förslag i det följande i avsnitten 2.2—2.4. Sitt fortsatta arbete ägnar miljöskyddsutred- ningen åt bl.a. de mycket viktiga frågorna om ytterligare åtgärder mot bullerstörningar och åtgärder för att återställa skadad miljö. Samtidigt pågår en översyn också av lagens ersättningsregler. Den uppgiften hand- has av miljöskadeuNet/ningen och syftar till att bl. a. förbättra möjligheter- na för enskilda att få ersättning för miljöskador.
Frågor om bl. a. fördelningen av kostnadsansvaret för ntiljövårtlsåtgär- derna och principerna för användningen av olika styrmedel inom miljö- vårdsarbetet har behandlats av miljökoxrnadsmrcdningm som under år 1978 lade fram sitt slutbetänkande Miljökostnader. Miljökostnadsutred— ningen har utifrån sina i direktiven angivna uppgifter att studera kostna- derna för miljövårdsinsatserna. principerna för kostnadsfördelningen samt användningen av olika styrmedel på miljövårdsområdet gjort en bred ge- nomgång av miljövårdspolitiken.
Mot denna bakgrund har utredningen lagt fram förslag om främjande av forskning rörande samhällsekonomisk värdering av miljöpolitikcns kostna- der och intäkter. Utredningcn har också förordat dels införandet av en särskild avgift på utsläpp utöver i tillståndsbeslut mcdgivna mängder som komplement till den tillståndsprövning som även fortsättningsvis föreslås vara det centrala styrmedlet. dels en längre gående tillämpning av princi- pen om förorenarens kostnadsansvar genom införande av en prövnings- och tillsynsavgift. Vid sin genomgång av styrmedel har utredningen funnit övervägande skäl tala mot en mera generell användning av subventioner. Utredningen har vidare förordat en vidgad långtidsplanering av miljövårds- arbetet.
Frågor rörande användningen av olika styrmedel i miljövårdspolitiken
Prop. 1980/81: 92 22
har varit föremål för omfattande diskussioner i olika sammanhang under miljövårdsarbetets uppbyggnadsskedc. Diskussionerna har därvid bl.a. gällt i vad mån de styrmedel som i första handanvänts. nämligen lagstift- ning och vissa ekonomiska stödåtgärder. skulle kompletteras med olika slag av avgifter på miljöfarlig verksamhet. ,
Genom det arbete som bedrivits inom ramen för miljökostnadsutred- ningen har det varit möjligt för företrädare'för politiska partier. organisa- tioner och myndigheter att gemensamt studera frågor om ansvaret för kostnaderna för miljövärden och styrmedlen för miljövårdspolitiken. Det är mitt intryck att därvid en betydande samstämmighet har uppnåtts i fråga om den grundläggande synen på många av dessa frågor inkl. avvägningen mellan ekonomiska och administrativa styrmedel. Detta arbete har därför i sig haft ett stort värde.
Den principiella utgångspunkten när det gäller fördelningen av kostna- derna för miljövårdsåtgärder bör enligt min mening vara att kostnaderna för den påfrestning på miljön som produktionen av varor och tjänster medför skall inräknas i priset för dessa varor och tjänster. Genom att priset påverkar konsumenternas val av varor och tjänster kan härigenom produk- tionen styras mot ett större hänsynstagande till miljön. Svårigheterna att fullt ut genomföra den angivna principen är emellertid uppenbara. De samhällsekonomiska miljökostnaderna kan indelas i kostnader för att fast- ställa och genomdriva krav på minskning av föroreningarna. kostnader för att uppfylla ställda krav och kostnader för den miljöstörning som äger rum trots vidtagna åtgärder. Det första av dessa slag av kostnader bärs i dag av miljömyndigheterna. det andra av förorenaren och det tredje av dem som utsätts för miljöstörningen. I enlighet med den internationellt vedertagna principen att förorenaren skall betala bör möjligheterna att i ökad utsträck- ning överföra även det första och det tredje slaget av kostnader till förore- naren fortlöpande prövas. En väg att åstadkomma sådan kostnadsöverfö- ring är enligt min mening att kontinuerligt skärpa miljökraven och utvidga deras tillämpningsområde. Härigenom kommer miljöstörningarna att mins- ka. dvs. kosta mindre. medan kostnaderna för att uppfylla ställda krav ökar. Självklart är att man genom skärpning av miljökraven så småningom kan nå en gräns där kostnaderna för att uppfylla kraven inte bedöms motsvara fördelarna från miljöskyddssynpunkt.
Miljökostnadsutredningen har funnit att prövningen'i det enskilda fallet av vilka miljökrav som skall gälla alltjämt måste vara miljövårdspolitikens grundläggande styrmedel. Generella styrmedel kan i vissa fall vara an- vändbara. främst för att angripa nationella och regionala föroreningspro- blem. Liksom huvuddelen av remissinstanserna instämmcrjag i utredning- ens allmänna bedömning på denna punkt. Viktigt i detta sammanhang är att prövninglssystemet görs så smidigt och effektivt som möjligt. Där så är möjligt bör också generella styrmedel prövas.
Miljökostnadsutredningen har behandlat möjligheterna att införa av-
Prop. 1980/81: 92 23
gifter för s.k. överutsläpp och restutsläpp. Överutsläpp beskrivs därvid som utsläpp som genom olyckshändelser.oaktsamhetm.m. sker utöver de i tillståndsbeslut medgivna mängderna. medan restutsläpp är de utsläpp som medges i tillståndsbeslut. Utredningen förordar dock avgift endast för överutsläpp. Ett styrsystem med utsläppsavgifter förutsätter att påfrest- ningarna på miljön av dessa utsläpp verkligen kan värderas i kronor. Utredningen har själv påvisat hur svår en sådan värdering är. Naturvårds- verket och åtskilliga andra remissinstanser har ännu inte funnit tiden mogen för ett sådant styrsystem. Jag delar denna bedömning. Utredningen har emellertid också behandlat frågan om avgifter för överutsläpp som ett sanktionsmedel för att åstadkomma en skärpt tillämpning av gällande lagstiftning. I detta avseende har den föreslagna överutsläppsavgiften sam- ma syfte som den miljöskyddsavgift som föreslagits av miljöskyddsutred- ningen. Jag återkommer därför till denna fråga vid behandlingen av miljöskyddsutredningens förslag om skärpta påföljder ( avsnitt 2.4 ).
Principen att den som förorenar också skall betala miljövårdskostna- derna tas av utredningen som utgångspunkt för en diskussion också av avgifter för att täcka myndigheternas kostnader för prövning och tillsyn. Ett antal remissinstanser tar upp och tillstyrker allmänt denna princip. Enligt min mening är det en naturlig konsekvens av principen om förore- narnas kostnadsansvar att kostnaderna för prövning och tillsyn i högre grad överförs på förorenaren. Miljökostnadsutredningens förslag om en avgift för prövning och tillsyn förtjänar därför att prövas noga. Ett antal remissinstanser har uttryckt oro över att en prövningsavgift kan leda till motstånd hos företagen mot att låta pröva sin verksamhet och att en tillsynsavgift kan försämra det goda samarbetet mellan företagen och till- synsmyndigheterna. Naturvårdsverket framhåller dock i sitt remissvar att avgifterna kan och bör utformas på ett sådant sätt att de inte negativt påverkar beteendet hos dem som skall betala avgifterna. Utformningen av avgiftssystcmet är därför av stor betydelse. Regeringen har i juni 1979 uppdragit åt naturvårdsverket att. under medverkan av riksrevisionsverket och riksskatteverket. utforma ett förslag till avgiftssystem. En första etapp av detta utredningsarbete har redovisats i rapporten Avgift på prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen (SNV PM 1310). Rapporten remissbe- handlas f.n. Sedan remissbehandlingcn har avslutats avser jag att åter-. komma till frågan.
Mot bakgrunden av vad jag nu har sagt vill jag understryka att de ställningstaganden somjag senare kommer att redovisa rörande frågor om olika slag av avgifter på miljövårdsområdet inte skall ses som någon slutpunkt i arbetet med dessa frågor.'Enligt min mening är det viktigt att detta arbete drivs vidare.
En av de frågor som miljökostnadsutredningen särskilt har studerat är hur kostnaderna skall bestridas vid återställande av skadad miljö. Utred- ningen har främst uppehållit sig vid sjt'ircstaureringar. [ en särskild rapport
Prop. 1980/81: 92 24
har utredningen presenterat bl. a. den väl utprovade teknik som i dag finns för att kunna restaurera skadade sjöar och vattendrag. Under perioden 1969—77 har statsbidrag utgått med totalt 5.8 milj. kr. till drygt 40 kommu- nala restaureringsprojekt. Bidrag har i allmänhet utgått med 50 % av kostnaderna. Utgångspunkt för kommuns beslut om sjörestauren'ng har i allmänhet varit den insats som bedömts rimlig för kommunens egna invå- nare". Miljökostnadsutredningen framhåller att i sådana fall då en sjö är av stor betydelse för människor utanför den berörda kommunen kan mer långtgående restaureringsåtgärder mycket väl vara motiverade från en regions eller från hela landets synpunkt än vad kommunen anser sig ha råd med. I dessa fall kan det. enligt miljökostnadsutredningen. vara motiverat med statsbidrag. som i så fall bör stå i proportion till de positiva effekterna utanför kommunen.
Enligt min mening är det angeläget att möjligheterna att restaurera förorenade sjöar tas till vara också i fortsättningen. Det mest akuta proble- met gälleri dag försurningen av sjöar och vattendrag orsakad av nedfall av svavel vilket främst kommer från källor i andra länder. Eftersom detta problem berör en allt större del av Sverige och då det i många fall är ett klart nationellt intresse att förhindra fortsatt försurning inom ett område är ett statligt stöd till kalkning enligt min mening motiverat. Statliga insatser kan också vara motiverade när det gäller vissa andra enstaka stora restau- reringsföretag av klart riksintresse. Jag avser därmed ett sådant fall som restaureringen av Hornborgasjön där staten lagt ned stora kostnader på utredningar och riksdagen uttalat sig om den restaurering som bör genom— föras. När det gäller restaurering i allmänhet av sjöar som förorenats genom kommunala eller industriella utsläpp och där restaureringen är ett lokalt intresse anserjag däremot inte att det är rimligt att staten helt eller delvis skall bära kostnaderna. Det bör i sådana fall vara den som svarat för utsläppen eller i andra hand den som har det närmaste intresset av restau- reringen som får ta på sig kostnaderna för restaureringen. Jag vill i detta sammanhang framhålla att det är angeläget att frågorna om ansvaret för att återställningsåtgärder vidtas i sådana fall där miljöstörningar ägt rum prö- vas vidare. Denna fråga är också som jag nyss har sagt en av huvudfrå- gorna i miljöskyddsutredningens fortsatta arbete.
En mer fmavstämd fördelning av resurserna inom miljöpolitiken och en eventuellt utökad användning av ekonomiska styrmedel skulle underlättas betydligt av ökade kunskaper om miljöpolitikcns kostnader och intäkter. Miljökostnadsutredningens analys är. som många remissinstanser fram- håller. en värdefull början. Som utredningen framhåller uppstår kostnader för att fastställa och genomdriva miljökrav. för att förhindra föroreningar. för forskning. undervisning och information. för att återställa förstörd miljö. för att skapa nya miljövärden. för att bevara områden för natur- vårds- och friluftsändamål samt för resterande miljöförstöring. Intäkter uppstår bl.a. där miljöstörningat' har kunnat undvikas. där miljön åter- ställts eller nyskapats och där värdefull natur bevarats.
Prop. 1980/81: 92 25.
Många av dessa kostnader och intäkter är självfallet mycket svåra att mäta men även grova uppskattningar kan ofta vara av värde. Miljökost- nadsutredningen har föreslagit att forskning rörande samhällsekonomisk värdering av miljöpolitikens kostnader och intäkter främjas. Jag delar uppfattningen att sådan forskning bör ges högre prioritet än hittills. Därvid kan man också undvika att intresset helt inriktas på sådana miljöstörningar som är lättast att identifiera och kostnadsberäkna. Naturvårdsverket har i sin anslagsframställning för budgetåret l980/8I med hänvisning bl.a. till utredningens förslag begärt medel under" anslaget till miljövårdsforskning bl.a. för start av ett nytt projektområde med inriktning på miljöekonomi. Vid min medelsberäkning under anslaget har jag också utgått från att en. ökad satsning på miljöekonomisk forskning skall kunna komma till stånd.
Med utgångspunkt i sin allmänna genomgång av hittillsvarande miljö- vårdsinsatser har miljökostnadsutredningen föreslagit en ökad långtids- planering inom miljövärden. Ett stort antal remissinstanser har instämt i detta förslag. Enligt min mening är en långsiktig planering av miljövärden mycket angelägen. Längtidsplaneringen bör genom samlade redovisningar och bedömningar ha till syfte att på ett tidigt stadium peka på de viktigaste miljöproblemen. ange hur olika problem bör prioriteras och vilka insatser som bedöms vara nödvändiga på olika områden. En sådan långtidsplan bör syfta till att underlätta långsiktiga politiska beslut på miljövårdsområdet. ] direktiven till naturresurs- och miljökommitte'n harjag också framhållit att dess arbete bör ses som inledning till en planmässig utredningsverksamhet inom naturresurs— och miljöområdet. l direktiven framhålls vidare att kommittén skall pröva möjligheterna att upprätta ett samlat program för framtida insatser när det gäller skyddet av den yttre miljön. Jag förutsätter mot denna bakgrund att formerna för en långtidsplanering inom miljövår- den kommer att mer ingående behandlas av denna kommitté.
Jag går nu över till att behandla de förslag till ändringar i miljöskyddsla- gen som har lagts fram av miljöskyddsutredningen.
2.2. Förprövningssystemet 2.2.1 Allmänna synpunkter
Förutsättningarna för att man skall få driva verksamhet eller vidta åtgärd som faller under ML anges i vissa tillåtlighetsregler. I dessa fastslås bl. a. att för miljöfarlig verksamhet skall väljas sådan plats att ändamålet med verksamheten kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan att kost- naden blir oskälig. Den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder. tåla den begränsning och iaktta alla andra försiktighetsmått som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet genom verksamheten.
Med stöd av bemyndiganden i ML har regeringen genom bestämmelser i miljöskyddskungörelsen (MK) infört förprövningsplikt i fråga om olika
Prop. 1980/81: 92 26
slag av miljöfarlig verksamhet som närmare anges i MK. För sådan miljö- farlig verksamhet som kan medföra de allvarligaste riskerna för miljön gäller skyldighet att söka tillstånd hos koncessionsnämnden för miljö- skydd. ] beslut om tillstånd meddelas föreskrifter om försiktighetsmått och de villkor i övrigt som skall gälla för den prövade verksamheten. För annan i MK närmare angiven verksamhet där riskerna inte har bedömts vara fullt så allvarliga gäller skyldighet att göra anmälan hos länsstyrelsen i god tid innan verksamheten påbörjas. [ anledning av en anmälan har länsstyrelsen möjlighet att bl.a. meddela råd och anvisningar eller föreläggande om försiktighetsmått. Skyldigheten att söka tillstånd eller att göra anmälan gäller inte bara när en ny fabrik eller annan inrättning skall anläggas utan också när en befintlig anläggning eller inrättning av det slag som anges i MK skall ändras. om ändringen kan medföra att störningen eller förore- ningen ökar eller får en annan sammansättning eller att sättet för utsläppet ändras.
Beträffande alla företag som är tillståndspliktiga har statens nuturvårds- verk befogenhet att efter prövning i varje särskilt fall medge undantag från skyldigheten att söka tillstånd (dispens). Dispensprövningen. som tillkom för att tillgodose behovet av ett snabbt och smidigt prövningsförfarande. sker under friare former än tillståndsprövningen men är i princip lika omfattande. eftersom samma tillåtlighetsregler skall tillämpas. En viss dispensprövning har lagts också på länsstyrelserna. Antalet dispensären- den har minskat under senare år.
Somjag tidigare har nämnt redovisas den nuvarande lydelsen av ML och MK i bilaga i. till vilkenjag'vill hänvisa för en mer detaljerad information om innehållet i de aktuella bestämmelserna.
Förprövningen av miljöfarlig verksamhet är en mycket viktig del av miljöskyddsarbetet. l likhet med utredningen och remissinstanserna anser jag att det nuvarande förprövningssystemet behöver förenklas och effekti- viseras i olika avseenden. Jag ansluter mig till utredningens förslag att naturvårdsverkets och länsstyrelsernas dispensrätt nu tas bort och att prövningen framdeles skall ske hos koncessionsnämnden och länsstyrel- serna. Naturvårdsverkets uppgifter som förprövande myndighet bör sålun- da upphöra. Verket bör därigenom kunna koncentrera sina insatser som central tillsynsmyndighet och som' företrädare för miljöskyddsintresset i miljöskyddsärendcn. Enligt utredningens förslag bör det nuvarande anmäl- ningsförfarandet förstärkas och kombineras med en förprövning av verk- samheten i fråga hos länsstyrelsen. Förslaget innebär att en miljöfarlig verksamhet inte skall få påbörjas. innan det föreligger ett besked från länsstyrelsen om de villkor på vilka verksamheten skall få bedrivas.
I likhet med flera remissinstanser anserjag att övervägande skäl talar för att formerna för förprövningen i princip bör vara desamma vid länsstyrel- serna som vid koncessionsnämnden. Utredningens förslag om en anmäl- ningsskyldighet för företagen kombinerad med förprövning av länsstyrel-
Prop. 1980/81: 92 27
serna bör ersättas med en reglering genom tillståndsprövning. Varken för företagaren eller prövningsmyndigheten torde ett tillståndstvång vara mera betungande än den av utredningen föreslagna regleringen under förutsätt- ning att prövningsförfarandet såsomjag förordar i det följande anpassas till ärendenas art.
Koncessionsnämndens uppgift i förprövningssystemet bör även i fort- sättningen vara att pröva sådan miljöfarlig verksamhet som bedöms kunna medföra de allvarligaste olägenheterna för miljön och där prövningen av tillåtlighetsfrågan således kräver särskild kompetens.
I likhet med vad som gäller f.n. bör det ankomma på regeringen att med stöd av ett bemyndigande i ML besluta om vilka slag av miljöfarlig verk- samhet som över huvud taget skall vara underkastade förprövningsplikt och vilka av dessa som skall prövas av koncessionsnämnden resp. länssty- relserna. . _
För riksdagens information villjag i korthet redovisa hur bemyndigandet enligt min mening bör användas. Jag delar utredningens och flertalet re- missinstansers uppfattning att förprövningsskyldigheten i fortsättningen i huvudsak bör omfatta de skilda slag av miljöfarlig verksamhet som i dag är underkastade tillstånds- eller anmälningsplikt enligt MK. Beträffande ärendenas fördelning mellan koncessionsnämnden och länsstyrelserna kan jag i stort sett ansluta mig till utredningens förslag. Förslaget innebär att vissa slag av miljöfarliga verksamheter. som nu är tillståndspliktiga och som av utredningen bedöms vara av mindre allvarlig art. i fortsättningen skall prövas av länsstyrelserna i stället för av koncessionsnämnden.
Utredningen föreslår att ett anmälningsärende som skall prövas av läns- styrelsen skall kunna hänskjutas till koncessionsnämnden för prövning. om länsstyrelsen anser det motiverat på grund av ärendets principiella vikt eller om naturvårdsverket begär det. Jag har samma uppfattning som utredningen att ärenden som är av den typ som normalt skall prövas av länsstyrelsen kan komma att visa sig vara så komplicerade eller kontrover- siella med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet att det finns anledning att tai anspråk den kompetens som finns hos koncessionsnämn- den. Det bör därför vara möjligt att hänskjuta sådana ärenden till nämn- den. Enligt min mening bör det ankomma på länsstyrelsen att själv avgöra när underställning skall ske. Därvid bör givetvis naturvårdsverkets upp- fattning i fråga om behovet av underställning tillmätas stor betydelse.
Naturvårdsverket kan uppenbarligen inte yttra sig i samtliga tillstånds- ärcnden hos länsstyrelserna. Verket bör emellertid kunna underlätta läns- styrelsernas prövning även av ärenden vari yttranden inte avges. om verket såsom jag förutsätter meddelar råd och anvisningar i fråga om de försiktighetsmått som i allmänhet bör gälla vid skilda slag av miljöfarlig verksamhet. Enligt min mening är det värdefullt om sådana anvisningar innehåller bl. a. exempel på sådana föreskrifter som normalt bör knytas till tillstånd till miljöfarlig verksamhet av olika slag. Dylika standardiserade
Prop. 1980/81: 92 28
villkorslöreskrifter bör som regel kunna tillämpas i sådana ärenden där tillståndsfrågan från miljöskytldssynpunkt framstår som relativt okompli- cerad och där det till följd därav går att tillämpa en viss schablonmässighet vid bedömningen. För tydlighets skull vill jag påpeka att det slag av råd och anVisningar som jag här har diskuterat självfallet inte är bindande för prövningsmyndigheterna.
Några remissinstanser har väckt frågan att införa förprövningsplikt en- ligt ML för fasta traftkanläggningar såsom flygplatser och vägar. Med hänsyn till att miljöskyddsutredningen enligt sina direktiv har i upprag att överväga denna fråga och enligt vad jag har inhämtat avser att i ett kömmande betänkande lägga fram förslag, som syftar till en från miljö- skyddssynpunkt effektivare prövning av dessa anläggningar. är jag inte beredd att nu ta ställning till hur miljöskyddsprövningen i dessa fall bör "vara utformad.
Som jag nyss har redovisat har regeringen enligt ML befogenhet att föreskriva anmälningsplikt beträffande miljöfarlig verksamhet som inte är tillståndspliktig. En sådan befogenhet bör finnas kvar. Som naturvårdsver- ket anför i sitt remissyttrande kan det beträffande viss slags verksamhet som normalt sett är mindre miljöfarlig än den tillståndspliktiga vara till— räckligt från kontrollsynpunkt med anmälningsplikt.
Var och en som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet för vilken tillståndsplikt inte råder har enligt ML rätt att begära prövning hos koncessionsnämnden. huruvida han får driva verksamheten och under vilka villkor det får ske. En sådan ordning med frivillig tillståndsprövning bör finnas också i ett reformerat prövningssystem.
2_2_2 "örprövningsförfarandcr
Enligt MK bör den som planerar att anlägga en förprövningspliktig miljöfarlig verksamhet i god tid inhämta råd och anvisningar från natur- vårdsverket eller länsstyrelsen. Genom sådana råd och anvisningar får företagaren kännedom om bl. a. vilka skyddsåtgärder som normalt brukar krävas för en verksamhet av aktuellt slag. Dessutom kan företagaren få allmän information om tillståndsprövningcn. En ansökan om tillstånd skall innehålla de uppgifter. ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att bedöma verksamhetens beskaffenhet. omfattning och verkningar. Samma krav i fråga om innehållet ställs också på en anmälan till länsstyrel- sen. Om ansökningshandlingarna visar sig vara ofullständiga kan konces- sionsnämnden förelägga sökanden att vid vite komplettera dessa. Även länsstyrelsen kan begära att ofullständiga handlingar i ett anmälningsa- rende kompletteras. Är verksamheten sådan att regeringen skall pröva den enligt l36aå byggnadslagen (l947:385) eller enligt lagen (1978: 160) om vissa rörledningar. får koncessionsnämnden inte behandla ansökan innan regeringens prövning skett. Koncessionsnämndcn skall enligt ML sörja för att varje ärende blir fullständigt utrett. Nämnden skall genom kungörelse i
Prop. 1980/81: 92 29
en eller flera ortstidningar eller på annat lämpligt sätt bereda—den som kan beröras av den miljöfarliga verksamheten tillfälle att yttra sig. Vidare skall nämnden samråda med de myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i frågan. Koncessionsnämnden är skyldig att hålla sammanträde med den saken angår och besiktning på platsen, om det inte är uppenbart Onödigt. Även länsstyrelsen har möjlighet att besiktiga platsen för en miljöfarlig verksamhet.
Jag har i det föregående ( avsnitt 2.2 .l) föreslagit att formerna för för- prövningen i princip bör vara desamma vid länsstyrelserna och konces- sionsnämnden. För länsstyrelsernas tillståndsprövning bör därför gälla samma bestämmelser som för koncessionsnämnden. om inte särskilda skäl föranleder annat. Samtidigt måste emellertid beaktas att de ärenden som länsstyrelserna avses få pröva blir av mycket varierande svårighetsgrad. [ vissa fall kan ärendena såsom tidigare har antytts vara så komplicerade att de i det närmaste kan jämföras med de ärenden som skall prövas av koncessionsnämnden. i flera andra fall kommer det redan på ett tidigt stadium av handläggningen att framgå att den aktuella miljöfarliga verk- samheten medför inga eller endast obetydliga olägenheter för miljön. Följ- aktligen måste bestämmelserna om förfarandet vara så utformade att de medger en flexibel handläggning. De enklaste ärendena bör. såsom också har förutsatts av utredningen, kunna handläggas i stort sett på samma sätt som i dag sker i vissa anmälningsärenden.
Föreskriften i ML om skyldighet för prövningsmyndighcten att sörja för en fullständig utredning av ärendena kan inte anses strida mot önskemålet om att handläggningen vid länsstyrelserna skall anpassas till omständighe- terna i varje särskilt ärende. Föreskriften syftar ytterst till att värna om miljön men tar främst sikte på den situationen att det i ärendet råder osäkerhet om vilken inverkan på miljön som den aktuella verksamheten kan ha. Kravet på utredningen i ett ärende skall därför inte drivas längre än vad som är nödvändigt för att tillgodose miljöskyddsintressct. Det nu sagda innebär för länsstyrelsernas del att de i enklare ärenden kan företa en mera summarisk prövning utan att de därmed kan anses åsidosätta föreskriften om utredningsplikt. Om riskerna för miljöolägenheter är liten. torde nämligen tillståndsfrågan i de flesta fall regelmässigt kunna avgöras på ett tillräckligt säkert sätt utan att ett omfattande utredningsmaterial behöver tas fram.
Med hänsyn till att de ärenden som länsstyrelserna avses få pröva är av så vitt skilda arter bör länsstyrelserna ha frihet att bedöma i vilka fall det behövs sammanträde med sökande och sakägare. Den föreskrift som gäller i dag för koncessionsnämnden i detta avseende. nämligen att sammanträde och besiktning skall hållas i alla de fall där det inte är uppenbart onödigt. är med hänsyn till att lokalkåinnedomen är god och att många ärenden kom mer att vara okomplicerade inte fullt tillämplig för länsstyrelsernas del. Huvudregeln bör vara att sammanträde skall hållas men enligt min mening
Prop. 1980/81: 92 30
bör länsstyrelserna inte vara skyldiga att hålla sammanträde och besikt- ning i ärcnden där det inte behövs för utredningen. Avsikten med en sådan regel är att länsstyrelserna regelmässigt skall hålla sammanträde och be- siktning i ärenden av invecklad beskaffenhet eller där sakägare kan antas resa invändningar mot den aktuella verksamheten medan sammanträde och besiktning bör kunna undvaras i de enklare ärendena.
lnformation och samråd
Utredningen föreslår att förprövningen alltid skall föregås av ett infor- mations- och samrådsförfarande. Syftet med förslaget är enligt utredning— en att ge allmänheten. sammanslutningar samt kommunala och statliga myndigheter möjlighet att på ett tidigt stadium sätta sig in i verkningarna av en planerad miljöfarlig verksamhet och kunna påverka verksamhetens lokalisering och utformning frän miljösynpunkt. Den närmare innebörden av förslaget är att en företagare som planerar att inrätta en förprövnings- pliktig anläggning skall inhämta råd och anvisningar från naturvårdsverket eller länsstyrelsen i huvudsaklig överensstämmelse med vad som nu gäller. Han skall vidare samråda med berörda myndigheter och medverka till att information om den planerade verksamheten lämnas till den del av allmän- heten som kan komma att beröras av verksamheten. Därvid skall allmän- heten ges möjlighet att framföra synpunkter.
Behovet av ett ökat samråd har över lag vitsordats under remissbehand- lingen. Också jag anser det angeläget att berörda myndigheter och allmän- heten får tillfälle att ta del av planerna på en miljöfarlig verksamhet så tidigt som möjligt. Detta gäller särskilt i fråga om sådan verksamhet som kan medföra betydande miljöstörningar eller där man av annan anledning kan förvänta sig att verksamhetens miljöpåverkan kan komma att tilldra sig särskilt intresse hos allmänheten. De föreslagna åtgärderna för samråd bör vara ägnade att öka förståelsen mellan parterna och torde i många fall medföra även den fördelen för företagaren att själva prövningsförfarandet kommer att gå snabbare. Såsom har understrukits från flera håll under remissbehandlingcn får ett samrådsförfarande inte bli ett självändamål och tillämpas slentrianmässigt. 1 vad mån åtgärder för samråd skall vidtas får bedömas från fall till fall. Ytterst bör det ankomma på den myndighet som senare skall pröva tillståndsfrågan att avgöra om erforderligt samråd har ägt rum.
Jag tillstyrker utredningens förslag att företagaren i tillståndsansökning- en skall redogöra för vilka samrådsåtgärder som vidtagits och vad som förekommit vid samrådet. När en ansökan har kommit in. blir det till- ståndsmyndighetens sak att avgöra om sökanden har fullgjort sin sam— rådsskyldighet. Finner tillståndsmyndigheten att så inte är fallet. måste myndigheten ta ställning till om bristerna i fråga om samråd bör avhjälpas under prövningsförfarandet eller om sökanden skall åläggas att vidta be- hövliga samrådsåtgärder innan handläggningen fortsätter. Enligt min me-
Prop. 1980/81: 92 31
ning bör således i MLinföras en befogenhet för tillständsmyndighetcn att förelägga sökanden att vid vite se till att kraven på samråd blir uppfyllda.
Med den av mig förordade uppläggningen av samrådsförfarandet ligger det i företagarens eget intresse att alltid inleda samrådet genom att ta kontakt med naturvårdsverket eller länsstyrelsen för att få upplysningar om hur samrådsskyldigheten i fortsättningen lämpligen bör fullgöras. I annat fall riskerar han att få vidta samrådsåtgärder sedan ansökan har ingetts och därmed drabbas av de förseningar och andra olägenheter som detta kan medföra för honom.
Beslutsunderlaget
För att beslutsunderlaget i förprövningsärendena skall bli bättre och mera fullständigt än f.n. föreslår utredningen vissa kompletteringar av ML:s bestämmelser om vad en ansökan om tillstånd skall innehålla. För— slaget innebär i huvudsak att sökanden redan i ansökan skall lämna en beskrivning av arten och omfattningen av de störningar som den aktuella verksamheten kan medföra (miljöeffektbeskrivning). Sökanden skall vara skyldig att i ansökningen också lämna förslag till de skyddsåtgärder och andra försiktighetsmätt som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägen— heter av verksamheten. I det sammanhanget har utredningen granskat det system med miljöcffektbeskrivningar — environmental impact statements — som tillämpas i USA. Enligt utredningen finns det knappast anledning att ta efter det amerikanska systemet.
Utredningens överväganden och förslag rörande beslutsunderlaget i för- prövningsärenden tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissin- stanser. Några remissinstanser, bl. a. Svenska naturskyddsföreningen och Svea hovrätt. anser att förslagen inte är tillräckligt långtgående. Enligt naturskyddsföreningens mening måste i varje ansökningsårende tas fram ett så komplett underlagsmaterial att allmänheten har en möjlighet att sätta sig in i frågan och bedöma vad den aktuella verksamheten får för miljökon- sekvenser. För detta ändamål behövs många gånger ett betydligt fylligare material än det som prövningsmyndigheten behöver för sin prövning. Det är enligt föreningen inte tillfyllest att låta myndigheterna från fall till fall avgöra om en miljöeffektbeskrivning skall krävas eller inte. Enligt hovrät- ten borde prövningsmyndigheten ha möjlighet att ålägga sökanden att presentera alternativ i fråga om lokaliseringen av den verksamhet som avses med en ansökan om tillstånd.
För egen del villjag i dessa frågor anföra följande. Syftet med tillstånds- prövningen är att samhället skall ges tillfälle att på förhand bedöma om effekterna av en planerad miljöfarlig verksamhet är sådan att verksamhe- ten kan tillåtas. För den skull mäste utredningen i ett tillståndsärende så långt möjligt klarlägga den inverkan på miljön som den aktuella anläggning- en kan medföra. Jag ansluter mig till miljöskyddsutredningens och remiss- instansernas uppfattning att ML bör kompletteras med bestämmelser som
Prop. 1980/81: 92
'.') lx)
ålägger sökanden en skyldighet att som beslutsunderlag i ett tillstånds- ärende förebringa en beskrivning av miljöeffekterna och att lämna förslag till skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått. Hur långt sökandens skyl- dighet i dessa hänseenden bör sträcka sig i det enskilda fallet kan emeller- tid inte anges på förhand i författningsbestämmelser utan den frågan måste avgöras av prövningsmyndigheten med hänsyn till omständigheterna i ' varje särskilt fall i enlighet med vad som f. n. gäller på ML:s område.
Erfarenheterna från BT Kemi-fallet har lärt oss att det i utredningen i ett miljöskyddsärende måste finnas uppgifter om hur det avfall som uppkom- mer i verksamheten skall hanteras. Det räcker därvid inte med att upp- märksamma bara det avfall som uppstår när produktionen fungerar nor- malt utan också det avfall som kan uppkomma när produktionsprocessen misslyckas. Det är således viktigt att avfallsfrägorna blir belysta i en miljöeffektbeskrivning. Därigenom får prövningsmyndigheterna bättre möjligheter än f.n. att meddela föreskrifter om hanteringen av främst det miljöfarliga avfallet. Trots de särskilda föreskrifter som numera gäller i fråga om insamling, transporter och slutligt omhändertagande av miljöfar- ligt avfall. bör enligt min åsikt föreskrifter om hanteringen av miljöfarligt avfall regelmässigt övervägas vid tillståndsprövningcn. Sådana föreskrifter bör vara inriktade på att det genom tillsynen skall vara möjligt att kontrol- lera att hanteringen sker på ett från miljöskyddssynpunkt betryggande sätt.
Med anledning av naturskyddsföreningens synpunkter villjag understry- ka att det är angeläget att både sökanden och prövningsmyndigheten söker beakta allmänhetens intressen när ställning tas till frågor om framläggande av utredning i ett tillståndsärende. Det ligger i sakens natur att utrednings- materialet kan vara både omfattande och komplicerat. Mot den bakgrun- den bör strävan vara att lämna en öppen och för allmänheten begriplig redovisning av miljökonsekvenserna av en planerad miljöfarlig verksam- het. Enligt min bedömning kommer- den av mig nu förordade lösningen att på ett enklare sätt tillgodose allmänhetens intressen än om ett obligatoriskt system med formaliserade miljöeffektbeskrivningar efter amerikanskt mönster skulle genomföras.
Som jag nyss nämnt ifrågasätter Svea hovrätt om inte sökanden borde vara skyldig att i ett tillståndsärende redovisa alternativ till den valda förläggningsplatsen. Enligt tillåtlighetsreglernai ML skall man välja sådan plats för verksamheten att ändamålet med denna kan nås med minsta möjliga intrång och olägenhet utan att kostnaden blir oskäligt hög, För tillämpningen av denna regel är det nödvändigt att koncessionsnämnden beaktar sådana alternativ till den av sökanden valda lokaliseringen som kan ha framförts i ärendet. även om tillståndsprövningen inte är upplagd så att nämnden i ett och samma ärende kan välja mellan olika lokaliseringsal- ' ternativ. Bedömningen är i stället inriktad på att avgöra huvuvida den av sökanden valda platsen kan godtas från miljöskyddssynpunkt. Med hänsyn härtill kan koncessionsnämnden inte med stöd av gällande bestämmelser
Prop. 1980/81: 92 33
avkräva sökanden en lika omfattande utredning rörande miljöeffekterna av en alternativ lokalisering som när det gäller den förläggningsplats som anges i tillståndsansökan. Men om frågan om en alternativ lokalisering kommer upp i ett tillståndsärende — t.ex. efter invändning från natur- vårdsverket — har koncessionsnämnden befogenhet att avkräva sökanden ett utredningsmaterial som är så utförligt att nämnden kan bilda sig en uppfattning om huruvida den av sökanden valda platsen kan godtas. Kan sökanden i ärendet inte Visa att den förläggningsplats som han har valt är lämplig med hänsyn till befarade olägenheter av verksamheten. riskerar han att få sin tillståndsansökan ogillad.
Det finns således redan enligt gällande bestämmelser möjligheter för koncessionsnämnden att avkräva sökanden utredning om alternativ lokali- sering av verksamheten. Enligt min bedömning är nuvarande bestämmel- ser med den av mig tidigare föreslagna kompletteringen tillräckligt långtgå- ende för att säkerställa att förprövningen blir effektiv från miljöskyddssyn- punkt även i det nu aktuella hänseendet. Därtill kommer att det övervä- gande flertalet förprövningsärenden avser ändring av redan befintliga an- läggningar där frågan om en ändrad lokalisering knappast blir aktuell.
Handläggningstiden
Enligt min mening måste industrin i planeringen av en utbyggnad av miljöfarlig verksamhet inte bara avsätta tid för utrednings-. projekterings- och byggnadsarbeten utan också ta hänsyn till den tid som själva tillstånds- prövningen tar. Vid särskilt stora industriutbyggnader är det ofrånkomligt att en noggrann miljöskyddsprövning tar ganska lång tid i anspråk. Då långa handläggningstider kan medföra kostnader och andra problem för företagaren är det angeläget att ta till vara de möjligheter som finns att minska handläggningstiderna.
Utredningen har i sitt betänkande tagit upp frågan om handläggningsti- dernai miljöskyddsärenden. Utredningen föreslår att det nuvarande förbu- det för koncessionsnämnden att inleda prövningsförfarandet enligt ML beträffande en anläggning som också skall prövas av regeringen enligt 136215 byggnadslagen eller lagen om vissa rörledningar skall tas bort. Därigenom blir det möjligt att påbörja handläggningen enligt ML samtidigt med regeringens prövning. I likhet med remissinstanserna biträder jag förslaget. Självfallet bör såsom utredningen föreslår tillståndsfrågan enligt ML inte få avgöras innan regeringens prövning har skett.
För att mildra olägenheterna av långa handläggningstider föreslår utred- ningen att koncessionsnämnden och länsstyrelserna i tillståndsärenden . under vissa förutsättningar skall få medge att vissa arbeten får sättas i gång. innan frågan om tillstånd slutligt har avgjorts. Ett sådant igångsätt- ningsmedgivande bör enligt utredningen få meddelas bara om synnerliga skäl talar för det och om det är uppenbart att verksamheten kan anses tillåtlig. ] ett beslut om igångsättningsmedgivande skall anges de villkor som skall gälla i avvaktan på den slutliga prövningen. 3 Rikxdagen [980/81. ] mm!. Nr 92
Prop. 1980/81: 92 34
Flertalet remissinstanser är positiva till eller har inte något att erinra mot utredningens förslag om igångsättningsmedgivande. Ett fåtal instanser är kritiska mot förslaget och menar att ett meddelat igångsättningsmedgi- vande skulle kunna påverka den slutliga prövningen.
Jag _vill erinra om att frågan om igångsättningstillstånd tidigare har bc- handlats av 1973 års riksdag. Riksdagen avslog då ett förslag om att i ML införa bestämmelser om igångsättningstillstånd (prop. 1973: 141. JoU I973:50. rskr 1973: 338). Enligt utskottet skulle regler om igångsätt- ningstillstånd medföra risker för felinvesteringar och föranleda svårigheter att i ett senare skede vägra vederbörande företag tillstånd.
Som jag tidigare framhållit är förprövningen en mycket viktig del av miljöskyddsarbetet. Den grundläggande principen bakom förprövningen är att miljöeffekterna av en viss verksamhet skall vara fullt klarlagda innan verksamheten får påbörjas. Först då kan ställning tas till de villkor på vilka verksamheten skall få bedrivas. Det kan emellertid inte förnekas att den nuvarande ordningen innebär att igångsättningsarbetet ibland fördröjs i onödan. eftersom inte ens schaktning eller liknande åtgärder-får påbörjas innan prövningen har avslutats. Inte ens i de fall då en anläggnings till- komst och lokalisering har avgjorts enligt 136 a ä byggnadslagen får an— läggningsarbetena påbörjas. Det är inte heller lagligen möjligt att sätta igång installationsarbeten för reningsanordningar vid en befintlig anlägg- ning även om det inte råder någon tvekan om att miljöskyddet därigenom skulle förbättras. Med hänsyn härtill och till att dispensprövningen föreslås bli slopad samtidigt som tillståndsplikten utvidgas till nya slag av miljöfar- lig verksamhet anser jag att sökanden i undantagsfall och under särskilt angivna förutsättningar bör kunna få påbörja anläggningsarbeten. innan prövningen har slutförts i alla detaljer. Utredningens förslag kan enligt min mening inte anses innebära ett avsteg från de grundläggande principerna. bakom förprövningen. Enligt förslaget får igångsättningsmedgivanden läm- nas bara i undantagsfall då det är uppenbart att tillstånd till den aktuella anläggningen eller åtgärden kommer att lämnas. Medgivandet avses gälla endast utförandet av en viss i medgivandet angiven del av anläggnings- eller byggnadsarbetena. däremot inte bedrivandet av sådan verksamhet som omfattas av lagen. Jag vill vidare understryka att sökanden. om han utnyttjar ett igångsättningsmedgivande. själv står all risk för att det i det slutliga tillståndsbeslutet kan komma att ställas krav på att anläggningen utformas på ett annat sätt än som förutsatts i medgivandet. Ett igångsätt- ningsmedgivande innebär sålunda inte något för förprövningsmyndigheten bindande ställningstagandc till de villkor som skall gälla för verksamheten. Jag kan således ansluta mig till utredningens förslag samtidigt som jag förutsätter att tillämpningen av bestämmelser om igångsättningsmedgivan- den blir restriktiv. '
Såsom utredningen föreslår bör i ett beslut om igångsättningsmedgi- vande anges de villkor som skall gälla för utnyttjandet av medgivandet.
") '.Il
Prop. 1980/81: 92
Tillståndsbesluts rättskraft
[ ett tillståndsbeslut enligt ML läggs intresscavvågningen fast mellan bl.a. företagare- och miljöskyddsintressena. Företagsekonomiska skäl ta- lar för att ett tillståndsbeslut blir gällande under lång tid. Däremot talar miljöskyddsskäl för att ett beslut skall kunna ändras så snart förhållandena föranleder det. Denna intressekonflikt har i ML lösts på följande sätt.
Ett tillstånd gäller i princip för all framtid. Det kan återkallas bara om villkor som har meddelats i beslutet har blivit åsidosatta. Även om själva tillståndet att driva viss miljöfarlig verksamhet således i allmänhet inte kan återkallas. är det möjligt att i miljöskyddets intresse företa en omprövning av verksamheten då tio år har förflutit sedan tillståndsbeslutet vann laga kraft. Då får nämligen koncessionsnämnden på talan av naturvårdsverket föreskriva nya eller strängare villkor för verksamheten efter vad som är skäligt (24 & ML). Men också under denna tioårsperiod kan en omprövning ske av villkoren för verksamheten. om förhållandena har ändrats väsentligt eller om verksamheten ger upphov till betydande olägenheter som inte förutsågs när tillståndet lämnades (24 och 25 55 ML).
På tillståndshavarens ansökan kan koncessionsnämnden upphäva eller mildra ett villkor. bl.a. om det är uppenbart att det inte behövs eller är strängare än nödvändigt.
Utredningen konstaterar att det i vissa avseenden råder osäkerhet om tolkningen av de bestämmelser som gäller ett tillståndsbesluts rättskraft. Enligt utredningen har möjligheterna att under nämnda tioårsperiod om- pröva villkor på grund av väsentligt ändrade förhållanden i praktiken blivit alltför begränsade med hänsyn till att de närmast ansetts gälla sådana förändringar som har anknytning till recipienten. Mot bakgrund härav förordar utredningen att det genom ändring i 24 & ML klargörs att även andra ändrade förhållanden än sådana som berör recipienten skall kunna medföra omprövning i skärpande riktning. Som exempel på sådana förhål- landen nämns att det har skett en utveckling i fråga om renings- eller processteknik som ger ökade möjligheter att begränsa störningarna från en anläggning. Vidare föreslår utredningen att ett åsidosättande av föreskriv- na villkor skall kunna föranleda inte bara som nu att tillståndet förklaras förverkat utan också att de villkor som har meddelats i samband med beslutet skärps. Utredningen föreslår också att koncessionsnämndens nu- varande praxis att i vissa fall meddela tidsbegränsade tillstånd bör lagfästas genom en komplettering av 18 % ML.
Tillämpningen av ML:s bestämmelser om rättskraften i tillståndsbeslut får betydande konsekvenser för både företagen och tillsynsmyndigheterna. Det är därför angeläget att så långt möjligt söka undanröja de svårigheter som har uppkommit vid bestämmelsernas tillämpning.
Jag har inledningsvis framhållit att samhällets syn på miljöskyddet har skärpts under de år ML har varit i kraft. Detta får konsekvenser också för omprövningsreglerna. Utredningens förslag till ändring av de nuvarande
Prop. 1980/81: 92 36
bestämmelserna ligger i linje med denna utveckling. Industriförbundet och några andra remissinstanser som företräder industri- och näringslivsintres- sen kritiserar förslaget att en ny process- eller reningsteknik skall kunna föranleda omprövning före tioårsperiodens utgång. Man menar att försla- get innebär en inte godtagbar försvagning av tillståndsbeslutens rättskraft genom att industrin inte får planeringsutrymme och tillräcklig säkerhet för sina investeringar.
Med hänsyn till att utvecklingen på olika områden i samhället går snabbt kommer de förhållanden som i olika avseenden förelåg när ett tillstånds- beslut meddelades att kunna ändras på avgörande punkter under en tioårs- period. Ett tillståndsbeslut får enligt min mening inte innebära en rätt att fortsätta att förorena miljön också sedan teknikens utveckling har gjort det möjligt att i väsentlig utsträckning eliminera störningen från en tillständsgi- ven verksamhet. Det är därför enligt min mening angeläget att bestämmel— serna förtydligas så att det klart framgår att också en utveckling på tekni- kens område under vissa förutsättningar kan ligga till grund för en ompröv— . ning. Jag vill betona att möjligheten att ompröva villkoren i sådana fall bör kunna komma till användning bara när en betydande minskning av stör- ningen från en verksamhet kan uppnås genom tillämpningen av ny teknik beträffande reningsformer eller produktionsmetoder. Avsikten är alltså inte att varje ny teknisk lösning som kommer fram under en tioårsperiod inom en industribransch skall kunna aktualisera en omprövning av gällan- de villkor för industrier inom branschen. Som en förutsättning för ompröv- ning på grund av den tekniska utvecklingen bör därför i lagen anges att en övergång till ny process— eller reningsteknik skall medföra en väsentlig förbättring från miljöskyddssynpunkt. Vid den skälighetsbedömning som skall ske i det enskilda omprövningsfallet måste givetvis också stor vikt fästas vid kostnaderna för övergången till den nya tekniken och till den tid som behövs för övergången. Med den tillämpning som jag nu har förordat för ifrågavarande omprövningsregel behöver man enligt min bedömning inte frukta att skäliga krav från industrins sida på planeringsutrymme och säkerhet för investeringar inte kan tillgodoses. Jag vill framhålla att också företagen har rätt att påkalla sådana ändringar i villkoren som möjliggör tillämpning av ny teknik som ger lägre kostnader.
Den säkerhet och trygghet som bestämmelserna om tillståndsbeslutens rättskraft syftar till att ge företagarna bör som utredningen anför inte kunna göras gällande av den företagare som har åsidosatt gällande villkor. Jag ansluter mig därför till utredningens förslag att det i sådana fall bör vara möjligt att inte bara såsom nu återkalla tillståndet utan även föreskri— va nya eller strängare villkor. Såsom koncessionsnämnden har påpekat bör dock en omprövning i sådant fall inte få ske annat än om avvikelsen är betydande.
Koncessionsnämnden har fäst uppmärksamheten på att ML saknar be- stämmelser om giltighetstiden för villkor som har föreskrivits vid en om-
Prop. 1980/81: 92 37
prövning. Jag delar nämndens uppfattning att detta förhållande" kan komma att medföra praktiska olägenheter och att det därför bör klargöras under vilka förutsättningar en förnyad omprövning kan ske. Enligt min mening bör lagen kompletteras med en regel som innebär att omprövningsbeslut likställs med tillståndsbeslut. Därigenom får förnyad omprövning av vill- kor normalt inte ske förrän tio år har förflutit från det att ett omprövnings- beslut vann laga kraft.
Jag biträder utredningens förslag att den praxis som utvecklats vid koncessionsnämnden att meddela tidsbegränsade tillstånd bör lagfästas i 18 s" ML. Möjligheterna att meddela ett tidsbegränsat tillstånd bör självfal- let utnyttjas bara i undantagsfall såsom i fråga om en befmtlig verksamhet där osäkerhet råder om verksamheten på sikt bör tillåtas på den plats där den hittills har drivits.
Innan jag lämnar omprövningsreglerna vill jag framhålla att frågan om vilken faktisk betydelse dessa regler kommer att få för miljöskyddet och för industrin blir beroende av hur naturvårdsverket kommer att handla. eftersom en omprövning kan komma till stånd bara efter framställning från naturvårdsverket. Med hänsyn till att ML numera varit i kraft drygt tio år kommer villkoren för allt fler tillståndsprövade verksamheter att kunna omprövas med stöd av tioårsregeln i 24 &. Naturvårdsverket kommer med anledning härav att behöva ägna ökad uppmärksamhet åt dessa frågor. Jag förutsätter att verket kommer att koncentrera sina insatser på de fall där nyttan är störst från miljövårdssynpunkt.
Bevisskyldigheten
Enligt utredningen har det under de år miljöskyddslagstiftningen varit i kraft hänt att företag som varit underkastade förprövningsplikt har inrät- tats och tagits i drift utan att någon prövning dessförinnan har skett. Hotet om straff för brott av detta slag har enligt utredningen inte varit tillräckligt effektivt. För att avhålla företagarna från att begå sådana brott föreslår utredningen inte bara att påföljden för sådana brott skall skärpas utan också att det skall införas en särskild bevisregel som skall tillämpas vid tillståndsprövningen av företag som påbörjat miljöfarlig verksamhet utan föregående prövning. Jag ämnar nu behandla den föreslagna bevisregcln och återkommer i det följande ( avsnitt 2.4 ) till förslaget om en skärpning av påföljderna.
Den föreslagna bevisregeln. som har utformats efter förebilderi vatten- lagen. innebär i huvudsak följande. Om viss miljöfarlig verksamhet som är- förprövningspliktig har börjat utövas utan tillstånd. skall de olägenheter som därefter uppkommer inom ett område som kan bli utsatt för störning från verksamheten anses föranledda av denna. Detta gäller dock inte om företagaren kan bevisa att det inte föreligger något samband mellan hans verksamhet och olägenheterna. Av de exempel som utredningen anger för att belysa hur regeln är tänkt att tillämpas framgår att regeln skall användas
Prop. 1980/81: 92 38
av prövningsmyndigheten när osäkerhet råder om sambandet mellan den aktuella miljöfarliga verksamheten och konstaterade olägenheter i reci- pienten. Tillåtlighetsfrågan skall således bedömas som om det vore klarlagt att verksamheten orsakat olägenheterna.
Enligt utredningen bör bevisregeln gälla också när sakägare för talan vid fastighetsdomstol om ersättning för skada till följd av en miljöfarlig verk- samhet som har påbörjats utan tillstånd.
De flesta remissinstanserna som har yttrat sig över förslaget om bevisre- geln tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Miljöskadeutrcdningen är dock kritisk mot att den föreslagna regeln redan nu skulle införas för att gälla vid skadeståndskrav mot miljöfarliga företag. Enligt miljöskadeutred- ningen är det från skadeståndsrättslig synpunkt ett långtgående steg av stor principiell betydelse som har föreslagits. utan att mar'i i betänkandet på något sätt diskuterar konsekvenserna av den nu aktuella regeln. Det bör enligt miljöskadeutredningen lämnas åt den att ta upp frågan om lämplighe- ten av att införa presumtionsregler av förevarande slag. när utredningen i enlighet med sina direktiv mera allmänt prövar reglerna om bevisning rörande samband mellan miljöskada och skadegörande" handling.
För egen del vill jag anföra följande. Enligt miljöskyddsutredningen är syftet med bevisregcln att förmå företagarna att efterkomma förprövnings- plikten. Den företagare som fullgör sin skyldighet skulle således inte riske- ra att regeln tillämpas mot honom. Ett införande av den föreslagna regeln skulle därför innebära ett ställningstagandc från lagstiftarens sida till hur frågan om bevisskyldigheten skall lösas också i normalfallen då förpröv- ningsplikten inte har åsidosätts. För att utredningsförslaget skall kunna bedömas måste därför enligt min mening frågan om bevisskyldigheten vid prövning enligt ML tas upp till en mer ingående granskning än vad utred- ningen har gjort. Man bör då skilja mellan frågor som gäller tillåtligheten och skadeståndsfrågor. Som jag tidigare har sagt föreligger en skyldighet för prövningsmyndigheterna att sörja för att utredningen i tillståndsären- den blir fullständig. Trots detta är det oundvikligt att det i vissa fall inte helt kan klarläggas vilken inverkan på miljön den aktuella miljöfarliga verksamheten har. Detta har förutsetts av lagstiftaren som för den skull i ML har infört bestämmelser som gör det möjligt för prövningsmyndigheten att skjuta upp den slutliga utformningen av villkoren till dess man fått erfarenhet av ett företags verkningar. För uppskovstiden fastställs provi- soriska villkor till skydd för_mil_jön. Osäkerhet om miljöeffekterna kan emellertid kvarstå även efter uppskovstiden. Prövningsmyndigheterna be- höver således en bevisregcl för att kunna fastställa såväl provisoriska som slutliga villkor.
När det i ett miljöskyddsärende råder osäkerhet om sambandet mellan den miljöfarliga verksamheten och dess effekter på miljön. dvs. i fall där det finns grundad anledning misstänka att verksamheten orsakat eller kan orsaka viss olägenhet men där detta inte kan bevisas, finns det i allmänhet
Prop. 1980/8'1 : 92 39
en konflikt mellan företagarintresset och miljöskyddsintresset. Av förarbe- tena till ML framgår att prövningsmyndigheten aldrig får låta en osäkerhet i beslutsunderlaget gå ut över människors hälsa och miljö. När sådan osäkerhet föreligger är det följaktligen företagarens sak att bevisa att hans verksamhet inte medför risker för hälsa och miljö. Denna grundsats fram- hölls av föredraganden vid ML:s tillkomst (prop. 1969: 28 s. 210). Den av utredningen föreslagna bevisregeln speglar sålunda i allt väsentligt innehål- let i gällande rätt vid tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet och den gäller givetvis vare sig verksamheten har påbörjats utan tillstånd eller inte. Något skäl för att i ML uttryckligen ange att företagarna har bevis- skyldigheten också i det fåtal fall då den miljöfarliga verksamheten har påbörjats utan tillstånd föreligger därför inte.
Vad åter angår prövningen av skadeståndsfrågor enligt ML skulle det innebära en förändring av rättsläget till de skadelidandes förmån om en bevisregcl av det slag som här diskuteras skulle införas. Till en sådan förändring ställerjag mig positiv. Något underlag för ytterligare ställnings- taganden i denna fråga finns emellertid inte i detta lagstiftningsärende. Man kan inte se frågan om bevisbördan för orsakssammanhang isolerad från övriga skadeståndsregler. Problemet sammanhänger nära bl.a. med frågorna hur stora beviskrav som bör ställas i fall av denna typ och hur man skall bedöma det praktiska fallet när också andra faktorer än en miljöfarlig verksamhet kan antas ha medverkat till hela eller en del av skadan. Det är här fråga om ett invecklat problemkomplex som lämpligen bör behandlas i ett sammanhang. Detta gör f.n. miljöskadeutredningen. som enligt sina direktiv skall allmänt pröva reglerna om samband mellan miljöskada och skadegörande handling. Man kan räkna med att utredning- en om något år kommer att lägga fram ett förslag om skärpta regler rörande företagares ansvar för miljöskador. Det förslaget bör inte föregripas. Som miljöskadeutredningen har föreslagit bör frågan om en bevisregcl av den föreslagna typen överlämnas till den utredningen.
2.2.3. Besw'irsrätten
Ett av koncessionsnämnden meddelat tillståndsbeslut enligt ML kan överklagas till regeringen av sökanden eller sakägare, Enligt grundläggan- de principer på förvaltningsrättens område anses fysisk ellerjuridisk per- son kunna i egenskap av sakägare överklaga ett beslut endast under förut- sättning att beslutet angår personen i fråga och att det gått honom emot. Som sakägare anses den som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga verksamhet som avses i ett tillståndsbe- slut. För att ta till vara allmänna intressen får naturvårdsverket överklaga ett tillståndsbeslut. Beslut i dispensärenden kan enligt gällande ordning över huvud taget inte överklagas. Detsamma gäller i princip också länssty- relsernas beslut om råd och anvisningar i anmälningsärenden.
Prop. 1980/81: 92 40
Som jag tidigare har anfört ( avsnitt 2.2.1 ) bör formerna för förprövning i princip vara desamma vid länsstyrelserna som vid koncessionsnämnden. Inte heller i fråga om besvärsrätten finns det f.n. anledning att ställa upp särskilda regler för besvär över tillståndsbeslut som meddelas av länssty- relserna. Detta innebär att länsstyrelsernas tillståndsbeslut bör överklagas till regeringen och att besvärsrätt skall tillkomma dem som enligt gällande ordning har sådan rätt och dessutom dem som i enlighet med vad jag kommer att föreslå i det följande bör tilläggas sådan rätt.
När jag i fortsättningen diskuterar besvärsrättens omfattning och inne- håll i fråga om tillståndsbeslut är resonemanget tillämpligt också på beslut om igångsättningsmedgivande och beslut rörande omprövning av villkor.
En viktig utgångspunkt för utredningen har varit att underlätta för all— mänheten att få insyn i och inflytande på de beslut som rör den egna miljön. 1 det sammanhanget har utredningen prövat frågan om att utvidga möjligheterna att överklaga tillståndsbeslut. Enligt utredningen bör kom- munerna tilläggas besvärsrätt även i de fall där en kommun inte är sak- ägare. Med en sådan besvärsrätt skulle enligt utredningen kommunmed- lemmarnas miljöskyddsintresse kunna tillgodoses bättre än hittills. När det gäller frågan huruvida besvärsrätt bör tillkomma organisationer som inte är sakägare har utredningen stannat för att tillägga endast fackliga organisa- tioner en sådan rätt. Utredningen anser att sådana organisationer inte bara skall kunna påverka den inre miljön utan även bör ha möjlighet att anföra besvär över beslut som avser den yttre miljön i anslutning till den egna , arbetsplatsen. Den föreslagna besvärsrätten bör enligt utredningen till- komma lokal arbetstagarorganisation.
Förslaget att ge kommunerna besvärsrätt tillstyrks över lag av remissin- stanserna. Även jag ansluter mig till detta förslag. Kommunernas besvärs- rätt bör ses som ett led i strävandena att stärka kommunernas ställning på ML:s område. Såsom utredningen har antytt ger en besvärsrätt för kom- munerna en möjlighet att ta till vara kommunmedlemmarnas intresse av en god miljö. Eftersom ett tillståndsbeslut enligt ML inte får stå i strid med kommunala planer skall det inte behöva bli aktuellt att utnyttja besvärsrät- ten i de fall kommunen inte accepterar lokaliseringen av en viss miljöfarlig verksamhet. Miljön inom en kommun kan påverkas inte bara av störningar från miljöfarlig verksamhet inom kommunen utan också av störningar från sådan verksamhet i närbelägna kommuner. För att på bästasätt kunna skydda den egna miljön måste en kommun enligt min uppfattning ges besvärsrätt även i fråga om tillståndsbeslut som gäller miljöfarlig verksam- het i en närliggande kommun.
Med anledning av att man i flera remissyttranden har tagit upp frågan om vilken kommunal myndighet som skall utöva kommunens besvärsrätt vill jag framhålla att den frågan bör varje kommun ha frihet att själv bestämma om.
Jag är i likhet med flertalet remissinstanser positivt inställd till att de
Prop. 1980/81: 92 4l
fackliga organisationerna nu ges rätt att överklaga tillståndsbeslut enligt ML. Kammarrätten i Stockholm och några andra remissinstanser har av principiella skäl ifrågasatt en sådan utvidgning av besvärsrätten. De har därvid hävdat att förhållandena i den yttre miljön knappast berör medlem- . marna i en facklig organisation mer än andra människor. Jag anser dock att det anSVar som de fackliga organisationerna har för arbetsmiljöfrågorna motiverar att de ges inflytande i sådana fall då det krävs en samordnad lösning för att på bästa möjliga sätt tillgodose både den yttre och den inre miljöns intressen. Jag förutsätter att detta inflytande regelmässigt kommer att göras gällande vid planeringen hos det berörda företaget. Den nu föreslagna besvärsrätten bör öka möjligheterna att fa frågor om sambandet mellan arbetsmiljö och yttre miljö allsidigt prövade. Jag tillstyrker sålunda utredningens förslag om besvärsrätt för lokal arbetstagarorganisation.
Svenska naturskyddsföreningen och flera andra ideella organisationer är i sina remissyttranden kritiska till utredningens ställningstagande att ideel- la organisationer inte bör ges en särskild besvärsrätt. Flertalet övriga remissinstanser delar utredningens uppfattning eller lämnar den utan erin- ran. Naturskyddsföreningen. som inte kan acceptera att ideella organisa- tioner generellt utesluts från att föra talan. anser att man av praktiska skäl bör begränsa besvärsrätten till rikstäckande eller regionala organisationer. Föreningen anser att den i varje fall för egen del bör få besvärsrätt. Enligt VatteHVärnet är det de centrala miljöskyddsorganisationerna som är bärare av det allmänna miljöskyddsintresset och som därför bör få komma till tals besvärsvägen.
Jag anser att ideella föreningar och andra organisationer på miljöskyd- dets och naturvårdens område utför ett betydelsefullt arbete. Det är viktigt att ta till vara dessa organisationers etfarenheter i miljövårdsarbetet. När det gäller tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet sker detta i många fall genom att organisationer som har medlemmar som berörs av sådan Verksamhet ges tillfälle att lägga fram sina synpunkter inför pröv- ningsmyndigheten. Allmänt sett gäller att möjligheterna att öva inflytande på innehållet i beslut enligt ML är större ju tidigare man kommer till tals i saken. Med det av mig förordade informations- och samrådsförfarandet kommer således möjligheterna för organisationerna att öva inflytande på beslutsprocessen i miljöskyddsärenden att förbättras. Hittills har besvärs- rätt för ideella organisationer som sådana inte ansetts föreligga. men i den praxis som tillämpas av regeringen tillåts en ideell organisation att som ombud föra talan för sakägare. De ideella organisationerna ges därmed möjligheter att få sina synpunkter beaktade i prövningsförfarandet. Jag vill här också erinra om det uppdrag som naturresurs- och miljökommitte'n har fått att se över formerna för ett vidgat inflytande för allmänheten över beslut som rör deras miljö. Jag ärinte beredd att tillstyrka att man på ML:s område gör avsteg från allmänna förvaltningsrättsliga principer genom att låta de ideella organisationerna över lag få en självständig besvärsrätt. Inte
Prop. 1980/81: 92 42
heller är det lämpligt att tillerkänna vissa utvalda organisationer sådan rätt. Jag ansluter mig sålunda till miljöskyddsutredningens ståndpunkt i denna fråga.
Jag ansluter mig också till utredningens förslag att naturvårdsverkets besvärsrätt i fortsättningen inte skall vara begränsad av kravet att klagan skall röra ett allmänt intresse. ! stället bör miljöskyddsintresset som sådant vara avgörande för om ett överklagande bör ske. Därmed kommer möjlig- heterna för naturvårdsverket att överklaga tillståndsbeslut i viss män att vidgas. '
2.2.4. Resursfrågur
De ändringar av förprövningssystemet som jag i det föregående har förordat får konsekvenser för berörda myndigheter. För naturvårdsverkets del kommer dispensprövningens upphörande att frigöra personal. [ likhet med utredningen anser jag att verket bör koncentrera sina insatser på förprövnings- och tillsynsområdena. Beträffande förprövningen krävs som jag tidigare har antytt att verket som företrädare för miljöskyddsintresset för talan inte bara såsom nu är fallet i tillståndsärenden hos koncessions- nämnden utan i framtiden också i en hel del tillståndsärenden hos länssty- relserna. Jag räknar dock inte med att det skall behövas någon förstärkning av verkets resurser för arbetsuppgifter som har samband med prövningen av tillståndsfrågor.
Koncessionsnämndens arbetsbörda torde komma att öka till följd av att naturvårdsverkets dispensrätt upphör. Genom att vid fördelningen av ärenden mellan nämnden och länsstyrelserna föra vissa grupper av åren- den från koncessionsnämndens prövning till prövning hos länsstyrelserna bör det enligt min mening vara möjligt att hålla nämndens arbetsbörda i huvudsak oförändrad jämfört med nuläget.
Den tillståndsprövning som skall utföras av länsstyrelserna kan enligt utredningen inte klaras med nuvarande personalresurser på naturvårdsen- heterna. Även remissinstanserna anser att en _förstärkning måste ske. Utredningen bedömer att länsstyrelserna sammantaget bör förstärkas med tio årsarbetskrafter för förprövningsverksamheten. För en förstärkning i denna storleksordning har också riksdagen uttalat sig vid behandlingen av civilutskottets betänkande med anledning av proposition 1979/80: lOOi vad avser anslag till länsstyrelserna m. m.jämte motioner (CU l979/80: 27. rskr 1979/80: 268). Till de anslagsfrågor som detta föranleder återkommer kom- munministern i ett senare sammanhang.
Som jag tidigare har sagt kan länsstyrelsernas beslut i anmälningsären- den i princip inte överklagas. Då länsstyrelserna i stället nu kommer att meddela tillståndsbeslut som går att överklaga. räknar jag med att rege- ringen framdeles får pröva ett ökat antal överklagade miljöskyddsärenden. Enligt min mening är det inte önskvärt att den del av regeringsarbetet som utgörs av prövning av förvaltningsärenden ökar i omfattning. Jag är dock
Prop. 1980/81: 92 43
f.n. inte beredd att förorda åtgärder för att begränsa möjligheterna att överklaga länsstyrelsernas tillståndsbeslut till regeringen. Förändringar i den riktningen kan emellertid behöva övervägas när man efter någon tid ser närmare hur den nya ordningen fungerar i praktiken.
2.2.5. Övergångsfrågor
De förändringar som jag nu har föreslagit i förprövningssystemet torde inte behöva föranleda andra övergångsproblem än sådana som hänger samman med dispensprövningens upphörande. Att denna prövning upphör innebär givetvis inte att meddelade dispensbcslut förlorar sin giltighet. Tillståndsprövning av sådana miljöfarliga anläggningar som drivs med stöd av dispensbcslut kan förr eller senare komma att aktualiseras. [första hand kommer detta att ske i anledning av att man planerar att genomföra sådana ändringar som omfattas av förprövningsplikten. I sådana fall är det enligt min mening från miljöskyddssynpunkt viktigt att koncessionsnämnden såsom hittills har varit fallet låter prövningen avse den aktuella miljöfarliga verksamheten i dess helhet och inte bara den del som avses bli ändrad.
Ansökningar om dispens som inte har hunnit avgöras före ikraftträdan- det kan inte handläggas och avgöras som dispensärenden därefter. såvida inte särskilda övergångsregler meddelas om detta. Jag anser inte att det finns något behov av sådana regler då jag räknar med att de allra flesta dispensansökningarna kommer att hinna avgöras före ikraftträdandet. Oavgjorda ärenden får överlämnas till vederbörande tillståndsmyndighet för handläggning som tillståndsärende-
2.3. Tillsynssystemet
Enligt bestämmelser i ML skall till skydd mot miljöfarlig verksamhet som kan medföra fara för allmänna intressen tillsyn utövas av naturvårds- verket och länsstyrelserna. Naturvårdsverket har den centrala tillsynen, samordnar länsstyrelsernas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov bi- stånd i denna verksamhet. Länsstyrelsen skall fortlöpande utöva tillsyn inom länet.
När råd och anvisningar från en tillsynsmyndighet om lämpliga åtgärder för att motverka olägenhet från en viss anläggning inte följs. kan enligt ML mer ingripande åtgärder vidtas. Om tillstånd enligt lagen inte har lämnats. kan länsstyrelsen meddela föreläggande om sådana försiktighetsmått eller förbud som är uppenbart behövliga för att lagens bestämmelser skall efterlevas. Vidare kan naturvårdsverket vid koncessionsnämnden föra talan om förbud eller försiktighetsmått.
Mot en tillståndsgiven verksamhet kan länsstyrelsen ingripa med före- skrifter dels när särskilda omständigheter påkallar ett brådskande ingripan- de. dels när en tillståndshavare har åsidosatt villkor som har getts i till- ståndsbeslutet. Efterkoms inte sådana föreskrifter kan åtgärder vidtas på den försumliges bekostnad.
Prop. 1980/81: 92 44
En tillsynsmyndighet har rätt att få tillträde till ett fabriksområde och att avkräva en företagare de upplysningar som behövs för tillsynen. De under- sökningar rörande en miljöfarlig verksamhet och dess verkningar som kan behövas för tillsynens fullgörande behöver inte utföras eller bekostas av tillsynsmyndigheten. Myndigheten kan förelägga företagaren att genomfö- ra sådana undersökningar. Men myndigheten kan också om det är lämpli- gare utse någon annan, t.ex. ett konsultföretag, att utföra undersökning- arna. Den som utövar den miljöfarliga verksamheten är i båda fallen skyldig att svara för undersökningskostnaderna.
I tillsynsärenden skall samarbete ske med hälsovårdsnämnden. Nämn- den är formellt inte tillsynsmyndighet enligt ML men nämnden har ändå viktiga tillsynsuppgifter på miljöskyddsområdet. Enligt hälsovårdsstadgan (1958:663) svarar hälsovårdsnämnden för att det vidtas erforderliga och skäliga åtgärder för att motverka bl. a. vattenförorening. luftförorening och buller inom kommunen. Vidare kan hälsovårdsnämnden ingripa mot en miljöfarlig verksamhet med stöd av hälsovårdsstadgan. lngripanden får dock inte ske. om verksamheten drivs i överensstämmelse med ett tillstånd som har lämnats enligt ML. I betänkandet (SOU l978z44) Kommunalt hälsoskydd har föreslagits att hälsovårdsstadgan skall ersättas med en ny lag, hälsoskyddslagen. Betänkandet bereds f. n. inom regeringskansliet.
Enligt miljöskyddsutredningen är det på tillsynsområdet som de allvarli- gaste bristerna i miljöskyddet finns. Tillsynsorganisationen måste enligt utredningen effektiviseras och tillföras ökade resurser. Utredningen före- slår att hälsovårdsnämnderna nu ges ställning som tillsynsmyndigheter enligt ML med ansvar för den löpande tillsynen inom kommunen. Utred- ningen föreslår att hälsovårdsnämndernas tillsynsuppgift i ett första skede skall begränsas till dels sådana slag av miljöfarlig verksamhet som är förprövningspliktig hos länsstyrelsen. dels sådan miljöfarlig verksamhet som inte är underkastad förprövningsplikt. I fråga om naturvårdsverkets tillsynsansvar föreslår utredningen den utvidgningen att verket på motsva- rande sätt som f. n. gäller för länsstyrelserna får möjlighet att tillsynsvägen ingripa med förelägganden eller förbud i enskilda fall. Utredningen lägger vidare fram förslag om viss förstärkning av resurserna hos naturvårdsver— ket och länsstyrelserna.
Förslaget att hälsovårdsnämnderna nu bör bli tillsynsmyndigheter enligt ML tillstyrks eller lämnas utan erinran av en stor- majoritet av remissin- stanserna. Några instanser, bland dem Stockholms kommun. anser att tillsynen över alla slag av miljöfarliga verksamheter bör föras över till hälsovårdsnämnderna. Svenska kommunförbundet anser att en decentrali- sering av tillsynen till kommunerna kommer att medföra en större effekti- vitet i tillsynen. Men förbundet framhåller i likhet med flera andra remiss- instanser att de ekonomiska förutsättningarna bör klargöras. innan försla- get genomförs.
För egen del vill jag framhålla följande. Jag delar den allmänna bedöm-
Prop. 1980/81: 92 45
ningen hos utredningen och remissinstanserna att den nuvarande situa- tionen på tillsynsområdet inte. är tillfredsställande. En bristande tillsyn över miljöfarlig verksamhet innebär risker för skador såväl på människor som på miljön. Jag vill i detta sammanhang också framhålla att skador som uppkommer genom olika slag av föroreningar ofta har direkta ekonomiska konsekvenser vid sidan av de mera långsiktiga negativa hälso- och miljö- effekterna. Även om det i flertalet fall är svårt att med någon noggrannhet beräkna kostnaderna för miljöskador är det dock klart att dessa i många fall representerar betydande ekonomiska värden. En av erfarenheterna från bl. a. BT Kemi-fallet är att kostnaderna för att i efterhand sanera och återställa en förstörd miljö blir mycket höga.
Många skäl talar således för att tillsynen bör effektiviseras. En väg att åstadkomma detta är att på det sätt som utredningen föreslår ge hälso— vårdsnämnden större befogenheter och ansvar i fråga om tillsynen. Kom- munerna får därmed på ett viktigt område ökade möjligheter att påverka förhållandena för innevånarna. Hälsovårdsnämnderna bör därför som ut— redningen föreslår ges ställning av tillsynsmyndigheter enligt ML. Med hänsyn till att inte alla kommuner har ekonomiska och personella möjlighe- ter att nu ta på sig en sådan uppgift bör reformen göras frivillig.
I många kommuner lägger hälsovårdsnämnderna redan i dag ned ett betydande arbete på miljö- och hälsoskyddsfrågor. Att i dessa fall också ge hälsovårdsnämnderna de formella tillsynsbefogenheterna enligt ML skulle bidra till både en effektivare tillsyn och ett bättre utnyttjande av de samla- de resurserna hos statliga och kommunala organ. I de kommuner som så önskar bör därför hälsovårdsnämnden kunna ges ställning som tillsyns- myndighet enligt ML. Därigenom får hälsovårdsnämnden jämfört med nuläget vidgade befogenheter att ingripa mot miljöfarlig verksamhet. Vi- dare kan nämnden lägga kostnaderna för en hel del av de undersökningar som behövs för tillsynens utförande på den som bedriver miljöfarlig verk- samhet. En klarare ansvarsfördclning uppnås också.
Miljöskyddsutredningen föreslog som jag tidigare berört att hälsovårds- nämndernas tillsynsuppgifter i ett första skede skulle avse sådana slag av miljöfarlig verksamhet som kommer att vara förprövningspliktig hos läns- styrelsen samt sådan verksamhet som inte är underkastad förprövnings- plikt. Med den lösning jag här förordat kommer kommunerna själva att få besluta om när de vill ta på sig ett formellt tillsynsansvar enligt miljö- skyddslagen. Miljöskyddsutredningens förslag till uppdelning av tillsynsar- betet mellan länsstyrelser och hälsovårdsnämnder bör kunna vara en lämp- lig utgångspunkt när det gäller att avgöra vilka slag av miljöfarliga verk- samheter som den kommunala tillsynen kan avse i första hand. Samtidigt måste självfallet ansvarsfördclningen vara så flexibel att hänsyn kan tas till. de särskilda förhållandena i de olika kommunerna.
Avsteg från den här angivna huvudprincipen för fördelningen av tillsyns- ansvaret bör således kunna ske i båda riktningarna. ! sådana fall där
Prop. [980/81: 92 46
särskild kompetens finns hos hälsovårdsnämnderna bör dessa således kun- na utöva tillsyn även över sådan verksamhet som i allmänhet skulle an- komma på länsstyrelsen. Om å andra sidan ett tillsynsärende eller en grupp av ärenden bedöms vara av särskilt komplicerat slag från t.ex. teknisk ellerjuridisk synpunkt bör kommunen kunna låta tillsynen ligga kvar hos länsstyrelsen ijust dessa fall även när kommunen i övrigt är beredd att ta på sig det tillsynsansvar det här gäller. Samma sak kan gälla om kom- munen inte bedömer det som lämpligt att hälsovårdsnämnden utövar till- syn över t. ex. en anläggning som drivs av kommunen själv.
Formellt bör den ordning med en frivillig kommunal tillsyn som jag här förordat genomföras på så sätt att i ML tas in bestämmelser som innebär att länsstyrelsen efter åtagande av vederbörande kommun får överlåta åt hälsovårdsnämnden att utöva fortlöpande tillsyn enligt ML och att de föreskrifter i lagen som gäller för tillsynsmyndighet skall gälla också hälso- vårdsnämnden när sådan överlåtelse har skett.
Den ordning jag nu har förordat bör göra det möjligt att låta kommuner- na ta över tillsynsansvar i miljöskyddsfrågor i den takt som den enskilda kommunen själv bedömer lämpligt med hänsyn till sina resurser och förut- sättningar i övrigt. Samtidigt innebär systemet. vilket enligt min uppfatt- ning är mycket viktigt. en klar ansvarsfördelning på det sättet att det alltid skall vara helt klart vilken myndighet som har det formella tillsynsansvaret när det gäller varje enskild miljöfarlig verksamhet och därmed förstahands- skyldigheten att ingripa när så erfordras.
[ det hittillsvarande tillsynsarbetet har som jag tidigare nämnt många hälsovårdsnämnder gjort betydande insatser genom ett informellt samar- bete med länsstyrelserna. Jag vill här understryka betydelsen av att myn- digheterna också i fortsättningen tar till vara alla möjligheter att genom ett nära samarbete i bl. a. det dagliga rutinarbetet utnyttja tillgängliga resurser effektivt. Särskilt viktigt är därvid att länsstyrelserna i det inledande ske- det på olika sätt kan bistå hälovårdsnämnderna i deras tillsynsarbete. Eftersom länsstyrelserna också under, överskådlig tid kommer att vara de organ som svarar för skötseln av det ADB-system som utnyttjas i tillsyns- arbetet. och som jag ytterligare berör i det följande. blir det också en viktig uppgift för länsstyrelserna att biträda hälsovårdsnämnderna genom att tillhandahålla den information från detta system som behövs i det löpande tillsynsarbetet. Det bör också vara angeläget att behålla och utveckla de samarbetsformer som innebär att hälsovårdsnämnderna bistår länsstyrel- serna vid den löpande tillsynen av sådana anläggningar där länsstyrelserna har kvar det formella tillsynsansvaret. Det kan bl.a. vara naturligt att hälsovårdsnämnden utför besiktningar och inspektioner i sådana fall där närheten till verksamheten och nämndens lokalkännedom gör det rationellt att arbeta på sådant sätt.
Den reform när det gäller tillsynsansvarets fördelning somjag här föror- dat ger enligt min mening förutsättningar för en utveckling som innebär ett
Prop. 1980/81: 92 47
större kommunalt ansvar för miljöskyddstillsynen. För att underlätta bl.a. kommunernas framtida arbete med tillsynen är det enligt min mening angeläget att kostnaderna i ökad utsträckning täcks genom avgifter. Natur- vårdsverket bedriver f.n. på regeringens uppdrag ett utredningsarbete om prövnings- och tillsynsavgifter på miljöskyddsområdet. En första rapport i frågan har nyligen redovisats och remissbehandlas f. n. När remissbehand- lingen har avslutats. avserjag att föreslå regeringen att uppdra åt verket att fullfölja utredningsarbetet och att lägga fram förslag om avgifter som här avses. Jag räknar med att sådant förslag kan föreligga under år 1982. Det är naturligt att frågor som rör bl. a. ansvarsfördelningen för tillsynen enligt ML ses över i samband med att ställning tas till kommande förslag om tillsynsavgifter. Därvid bör också resultatet av det kompletterande utred- ningsarbete när det gäller frågan om organisationen av besiktnings- och mätverksamheten enligt ML som jag tar upp i det följande vara ett viktigt underlag.
Den delvisa förändring av tillsynsansvaret som jag föreslagit bör innebä- ra en viss effektivisering av tillsynen. Det är emellertid nödvändigt att tillsynsverksamheten också effektiviseras på annat sätt. För naturvårds- verkets del harjag tidigare nämnt att viss personal kan frigöras för tillsyns- arbete när dispensprövningen upphör. Verket bör vidare ges möjligheter att vid behov kunna bistå länsstyrelserna med särskild kompetens i kvalifi- cerade tillsynsärenden. Ett'särskilt uttalat behov av sådant bistånd torde enligt min mening föreligga vid tillsynen av anläggningar inom vissa indu- stribranscher såsom gruvor. järn- och stålverk. metallverk. massa- och pappersfabriker och kemiska-fabriker. Särskild kompetens hos naturvårds- verket kan vidare behövas för åtgärder vid svårare akuta miljöstörningar. Miljöskyddsutredningen har beräknat att 2 milj. kr. bör under ett första verksamhetsår ställas till naturvårdsverkets förfogande för kvalificerade tillsynsuppgifter.
När det gäller naturvårdsverkets befattning med den löpande tillsynen i övrigt bör verket i enlighet med vad miljöskyddsutredningen föreslår också ha möjligheter att ingripa i enskilda fall. Med hänsyn till att naturvårdsver- ket inte bör ha ett förstahandsansvar i den löpande tillsynen skall verket självfallet inte gripa in i denna tillsyn annat än i särskilda fall och företrä- desvis på begäran av länsstyrelsen eller i förekommande fall hälsovårds- nämnden. Jag tänker då främst på tillsynen av sådana från miljösynpunkt besvärliga anläggningar som jag nyss nämnde. Uppgiften att väcka talan hos koncessionsnämnden om förbud mot miljöfarlig verksamhet som inte har tillstånd bör även i fortsättningen ligga enbart hos naturvårdsverket.
I fråga om länsstyrelsernas resurser har utredningen bedömt att en sammanlagd ökning med 15 årsarbetskrafter behövs. Också riksdagen har uttalat sig för en förstärkning i denna storleksordning i samband med behandlingen av prop. 1979/80: 100 i vad avser anslag till länsstyrelserna m. m.jämte motioner (CU l979/80: 27. rskr 1979/80: 268).
Prop. 1980/81: 92 ' 43
En ytterligare väg att förbättra länsstyrelsernas tillsynsresurser är att öka inslaget av ADB-teknik i tillsynsverksamheten. [ det ADB-system (Mi-(lll som successivt håller på att inrättas vid länsstyrelserna för stöd i tillsynsverksamheten enligt ML samlas fortlöpande alla väsentliga upp- gifter om sådana anläggningar som har prövats enligt ML. Med ADB- teknik kan t.ex. behandlas de uppgifter som företagen lämnar om den egenkontroll som föreskrivs i kontrollprogrammen. Erfarenheterna av sy- stemet från de länsstyrelser som hittills har utnyttjat detta är i huvudsak goda. Effektiviteten i systemet minskar emellertid om vissa län under mycket lång tid kommer att stå utanför. Enligt min uppfattning är det därför angeläget att systemet byggs ut. Ytterligare några län bör nu anslu- tas. Vid naturvårdsverkets fortsatta planering av ifrågavarande ADB-sy- stem. vilket bör ske efter samråd med länsstyrelsernas organisations-. nämnd, bör särskilt beaktas att systemet på sikt också bör kunna betjäna hälsovårdsnämnderna.
De anslagsfrågor som föranleds av vad jag nu har anfört kommer att tas upp i ett senare sammanhang.
En bidragande orsak till bristerna i tillsynen enligt ML är enligt miljö- skyddsutredningen den splittring som råder-när det gäller organisationen av undersöknings— och mätverksamheten. l anledning därav diskuterar utredningen i sitt betänkande frågan om att inrätta en särskild organisation som skulle vara gemensam för besiktning och reeipientkontroll och som skulle ha till uppgift att samordna de laboratorieresurser och andra re- surser som finns på området. Visst ansvar för forsknings— och utvecklings- arbete skulle vidare ligga på en sådan organisation. Enligt utredningen skulle därigenom en riksprovplats för miljön skapas. Detta skulle starkt underlätta tillsynsmyndigheternas arbete utan att minska deras ansvar för tillsynen. Med hänsyn till att inrättandet av en sådan organisation enligt utredningen framstår som komplicerat föreslås att de frågor som här är aktuella utreds vidare i särskild ordning.
Tanken på att i särskild ordning utreda hithörande frågor ytterligare får stöd av flera remissinstanser. Frågor som gäller organisationen av labora- torieresurser för bl.a. miljökontroll har övervägts också av utredningen om den regionala laboratorieverksamheten (LAB 76) som i betänkandet (SOU 1979: 3) Regional laboratorieverksamhet har lagt fram förslag dels om utbyggnad av regionala laboratorier inom ramen för ett rikstäckande företag. dels om att ett auktorisationssystem beträffande här aktuella labo- ratorier skall införas för att tillgodose samhällets krav på kvalitet i labora- torieverksamheten. LAB 76 har i sitt remissyttrande över miljöskydds- utredningens förslag ansett att en ytterligare organisationsutredning i enlig- het med utredningens förslag inte behöver genomföras med hänsyn till att de förslag LAB 76 har utarbetat i stort sett tillmötesgår syftet med en sådan utredning.
Prop. l980/8l: 92 ' 49
För egen del vill jag anföra följande. Kontroll av miljöstörande anlägg— ningar och av miljön kring sådana anläggningar sker genom bl.a. besikt— ningar och mätnings- och undersökningsverksamhet. Eftersom denna kon- troll utgör den grund på vilken tillsynen enligt ML vilar. är det av avgöran- de betydelse för tillsynen att denna kontrollverksamhet fungerar på ett tillfredsställande sätt. Det är i detta hänseende angeläget att befintliga resurser utnyttjas så effektivt som möjligt samtidigt som mät- och under- sökningsresultaten måste hålla en hög kvalitet. Jag anser att samhällets strävan på detta område bör inriktas på att åstadkomma största möjliga effektivitet och samordning av resurserna inom en organisationsform som på ett smidigt sätt kan samverka med tillsynsmyndigheterna och de företag som utövar miljöfarlig verksamhet. Med en effektivt fungerande mätnings- och kontrollverksamhet kan också tillsynsmyndighetens arbete underlät- tas avsevärt. Vissa av de förslag som lagts fram av LAB 76 kan vara av betydelse för att få en förbättrad kontrollverksamhet också inom miljö- vårdsområdet. Sedan remissbehandlingcn av nyss nämnt betänkande från LAB 76 har avslutats harjag tillsatt en arbetsgrupp med uppdrag att utreda AB Svensk laboratorietjänsts (Svelab) framtida organisation och verksam- het. lnom ramen för detta uppdrag kan man dock inte lösa alla de problem som miljöskyddsutredningen pekat på som angelägna att utreda vidare. Jag anser därför att frågor som rör organisationen av den undersöknings- och mätverksamhet som behövs enligt ML bör utredas vidare. Jag avser att i annat sammanhang återkomma till denna fråga.
2.4. Påföljdssystemet
2.4.1. Allmänna synpunkter
Enligt ML är straffet för den som bryter mot förbud mot viss miljöfarlig verksamhet eller underlåter att iaktta förprövningspliktcn genom att inrät- ta eller driva någon form av miljöfarlig verksamhet utan tillstånd böter eller fängelse i högst ett år. Till samma straff döms den som åsidosätter villkor eller föreskrifter som har meddelats i ett tillståndsbeslut. [ de sistnämnda fallen krävs för straffansvar dessutom att gärningen inneburit risk för kränkning av allmän eller enskild rätt. Till böter döms den som inte lämnar en tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om en anläggning som kan befaras vara miljöfarlig. För att straff skall inträda krävs i samtliga fall att gärningen begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Tiden för åtalspreskrip- tion för de brott som här är aktuella är två år. I vissa fall kan ett handlande som innebär en överträdelse av nu redovisade bestämmelser också vara belagt med straffi brottsbalken . De bestämmelser som främst är tillämp- liga är bestämmelserna i 13 kap. om spridande av gift eller smitta. förgöring eller vårdslöshet med gift eller smittämne.
Juridiska personer kan inte dömas till brottspåföljd. När en överträdelse av ML:s bestämmelser har skett i en miljöfarlig verksamhet som utövas av 4 Riksdagen l980/81. I sam/. Nr 92
Prop. 1980/81: 92 - 50
en juridisk person. är det sålunda en fysisk person som i straffrättsligt avseende bär ansvaret för gärningen. [ aktiebolag är det vanligtvis den verkställande direktören som bär detta ansvar.
Miljöskyddsutredningen har granskat tillämpningen av ML:s straftbe- stämmelser. Enligt utredningen rymmer den straffrättsliga delen av sank- tionssystemet i ML påtagliga brister. Den avhållande effekten anses ha varit liten. Flera omständigheter anses ha bidragit till detta förhållande. Såväl tillsynsmyndigheterna som polis- och åklagarmyndigheterna kanske inte alltid har haft tillräckliga resurser. Attityden hos många tillsynsmyn- digheter har av olika orsaker varit sådan att överträdelser mot ML inte ansetts böra mera regelmässigt anmälas till åtal. Föreskrifter i tillstånds- beslut har inte alltid utformats så att det varit möjligt att på ett enkelt och säkert sätt avgöra om en överträdelse har skett. Vidare har" den för straff- barhet i vissa fall uppställda förutsättningen att gärningen skall ha innebu- rit en risk för kränkning av allmän eller enskild rätt försvårat tillämpning- en. Den korta preskriptionstiden anses ha begränsat straffbcstämmelser- nas användbarhet. När fällande dom har meddelats. har de utdömda bötes- påföljderna i flera fall varit förhållandevis beskedliga. Inte i något fall har påföljden för brott mot ML bestämts till fängelse. Enligt utredningen är det en allvarlig brist i påföljdssystemet att en ekonomisk sanktion inte kan riktas mot enjuridisk person ens när denne haft vinning av en överträdelse av ML:s bestämmelser.
l syfte att åstadkomma en väsentlig effektivisering av påföljdssystemet föreslår miljöskyddsutredningen att en avgift kallad miljöskyddsavgift skall införas som påföljd för överträdelser av ML. Avgiften skall i princip ersätta straffet och utgöra den huvudsakliga påföljden för brott mot ML. Bara i vissa fall. till vilka jag strax återkommer, bör enligt utredningen straffdömas ut vid sidan av avgiften.
I fråga om den närmare utformningen av systemet med miljöskyddsav- gift förordar utredningen att avgiften skall kunna tas ut så snart en överträ- delse föreligger. även om uppsåt eller oaktsamhet inte kan bevisas. Vidare skall avgiften påföras den som utövar den miljöfarliga verksamheten i fråga. vilket innebär att avgiften till skillnad mot vad som gäller straff skall påföras en juridisk person i de fall denne utövar verksamheten. Enligt förslaget skall avgiften bestämmas med hänsyn till omständigheterna i det . särskilda fallet till ett belopp som motsvarar högst två gånger det vid tiden för överträdelsen gällande basbeloppet. Ny avgift skall påföras för varje påbörjat dygn som överträdelsen fortgår. Om vinningen av överträdelsen överstiger vad som kan bestämmas enligt sistnämnda regel. får avgiften enligt förslaget fastställas till ett belopp som motsvarar vinningen. Om särskilda skäl föreligger. kan avgiften enligt utredningens förslag nedsättas eller efterges.
Frågor om miljöskyddsavgiften bör enligt utredningen inte prövas av de allmänna domstolarna utan av koncessionsnämnden för miljöskydd.
Prop. 1980/81: 92 5l
Nämnden arbetar under domstolsliknande former och den har enligt utred- ningen den erfarenhet och den särskilda kompetens som behövs för att bedöma de frågor som här avses. Talan om uttagande av en miljöskyddsav- gift skall enligt förslaget väckas av naturvårdsverket.
Som jag nyss antydde anser utredningen att straff inte helt kan undvaras som påföljd för brott mot ML:s bestämmelser. Straffet bör enligt utred- ningen behållas för sådana fall av uppsåtliga eller grovt oaktsamma över- trädelser. där det skulle vara stötande för det allmänna rättsmedvetandet om inte påföljden bestämdes till fängelse. För stralibarhet bör enligt utred- ningen krävas att gärningen kunnat innebära betydande kränkning av miljöskyddsintresset. Samtidigt föreslår utredningen att straffskalans maximum höjs från fängelse ett år till fängelse två år. Därigenom förlängs preskriptionstiden till fem år.
Miljöskyddsutredningen anser att brottsbeskrivningarna i I3 kap. brotts- balken är otidsenliga och olämpliga för att beivra miljöbrott. Utredningen förordar därför att en översyn görs och att därvid bestämmelser som kriminaliserar miljöfarligt handlande införs i balken.
Som jag tidigare har redovisat har frågan om avgift vid vissa överträ-' delser av beslut enligt ML också tagits upp av miliökosrnadsulredningen som föreslår att det bör införas en särskild avgift på sådana överutsläpp som görs vid anläggningar som har prövats enligt ML. En sådan avgift syftar till att motverka överträdelser av villkor eller föreskrifter som har meddelats i samband med tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Avgiften är inte avsedd att ersätta vanliga straffpåföljder. Den bör enligt miljökost- nadsutredningen tas ut oavsett om överutsläppet inneburit en straffbar handling eller inte. Genom avgiften bör överutsläpp alltid bli olönsamma. Hur avgiften i det enskilda fallet skall beräknas bör enligt utredningen fastställas i förväg i samband med tillståndsprövningen av den miljöfarliga verksamhet som det gäller.
Något i detalj utarbetat förslag har inte lagts fram av miljökostnadsutred— ningen. Utredningen beräknar att det krävs en period på tre till fem år för att utarbeta och införa ett sådant avgiftssystem. Utredningen förordar att ett principbeslut bör fattas om att införa avgifter på överutsläpp och att samtidigt naturvårdsverket får i uppdrag att svara för att utarbeta ett avgiftssystem.
För egen del vill jag anföra följande. Samhällets syn på miljöbrottslighe- ten har skärpts under de år ML har varit i kraft. Skyddet av den yttre miljön har under senare tid varit föremål för allmän debatt bl.a. mot bakgrund av det som inträffat vid BT Kemi i Teckomatorp. Att det förelig- ger behov av ytterligare åtgärder mot miljöbrottsligheten understryks av flertalet remissinstanser. Jag delar denna uppfattning.
När det gäller att förändra det nuvarande straffrättsliga systemet i ML är jag emellertid inte beredd att gå så långt som har föreslagits av miljö- skyddsutredningen. Enligt min mening är det från samhällssynpunkt vär-
Prop. 1980/81: 92 52
defullt att på ML:s område behålla det straffrättsliga ansvaret för enskilda individer, eftersom ett sådant ansvar säkerligen verkar avhållande inte bara på grund av hotet om straff utan också på grund av de moraliska krav som därigenom ställs på de människor som svarar för driften av miljöfar- liga verksamheter. Att som utredningen har förordat ersätta straffet med en avgift för alla brott mot ML utom för de grova fallen skulle kunna ge underlag för en uppfattning enligt vilken det i det stora flertalet fall inte längre blir moraliskt förkastligt att bryta mot gällande bestämmelser. Re- spekten för bestämmelsernas efterlevnad skulle därmed tonas ned och avgiften skulle lätt kunna uppfattas som en omkostnad för driften av verksamheten. Jag anser därför i likhet med koncessionsnämnden. brotts- förebyggande rådet och andra remissinstanser att det straffrättsliga ansva- ret bör behållas i nuvarande omfattning. Det är emellertid nödvändigt att straffbestämmelserna ändras så att en strängare och mer effektiv tillämp- ning möjliggörs.
Överträdelser av ML:s bestämmelser kan enligt min mening i många fall anses innebära så allvarliga brott att de bör beivras med stöd av regler i brottsbalken. Jag ansluter mig därför till miljöskyddsutredningens och remissinstansernas uppfattning att särskilda straffbestämmelser till skydd för miljön bör införas i balken. Med det syftet har inomjustitiedepartemen- tet upprättats en promemoria med förslag till ändringar i brottsbalken (PM l980-02-l1 i anslutning till brottsförebyggande rådets PM (1979: 6) Krimi- nalisering av föroreningar av miljön. m.m.). Enligt departementsprome- morian bör i B kap. brottsbalken införas bestämmelser om ett allmänt miljöbrott av i huvudsak följande innehåll. Den som förorenar mark. vatten eller luft på ett sätt som kan antas medföra betydande olägenhet i miljön döms för miljöbrott till böter eller fängelse i högst två år. Om en sådan gärning varit ägnad att vålla varaktiga skador av stor omfattning eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art. döms för grovt brott till fängelse lägst sex månader och högst sex år. Har gärningen begåtts av grov oaktsamhet döms för vårdslöshet med I'llfUÖII till böter eller fängelse i högst två år. Förslaget innebär att enbart brottsbalkens bestämmelser skall tillämpas på gärningar som faller under såväl brottsbalkens som ML:s straffbestämmelser. Om däremot en gärningsman gjort sig skyldig till en oaktsamhet som inte kan anses grov eller om hans gärning inte är av så allvarlig beskaffenhet att betydande olägenhet i miljön kan antas ha upp- stått. blir_ enbart ML:s bestämmelser tillämpliga. I fråga om åtalspreskrip- tion medför de i promemorieförslaget upptagna straffskalorna att preskrip- tionstiden blir tio år för grova brott och fem år för övriga brott.
Promemorian har remissbehandlats och därvid fått ett i huvudsak gynn- samt mottagande. Avsikten är att riksdagen skall kunna ta ställning till ett förslag till ändringar i 13 kap. brottsbalken i sådan tid att ikraftträdandet kan samordnas med genomförandet av förslagen i förevarande lagstift— ningsärende.
Prop. 1980/81: 92 53
Såsom miljöskyddsutredningen och remissinstanserna har framhållit kan överträdelser av ML:s bestämmelser vara från ekonomisk synpunkt myc- ket fördelaktiga för den som utövar den miljöfarliga verksamheten. Det kan t. ex. vara fråga om att en viss verksamhet drivs trots att förbud mot verksamheten råder eller trots att driften borde ha stoppats med hänsyn till att reningsutrustningen gått sönder. Därigenom kan den som utövar verk- samheten göra en ekonomisk vinning som inte skulle ha uppkommit om han handlat på ett laglydigt sätt. Frestelsen att bryta mot bestämmelserna kan i vissa fall antas vara så stark att risken för ett straffrättsligt ingripande inte verkar tillräckligt avhållande. Stor enighet tycks råda om att det bör införas en avgiftspåföljd som syftar till att eliminera den ekonomiska vinningen av miljöbrott. Jag ansluter mig till denna uppfattning, som byg- ger på den grundläggande principen att det inte får löna sig att begå brott. Syftet med en sådan avgift skulle alltså vara att genom en indragning av vinsten av en överträdelse av ML motverka att den som bedriver miljöfar- lig verksamhct frestas att bryta mot lagen av ekonomiska motiv. Såsom bl.a. koncessionsnämnden och brottsförebyggande rådet har förordat bör en sådan avgiftspåföljd utformas som en från straffet fristående påföljd och ses som ett komplement till det nuvarande påföljdssystcmet. Till skillnad mot vad som gäller i fråga om straff bör avgiftspåföljden — som bör benämnas miljöskyddsavgift — även kunna drabba aktiebolag och andra juridiska personer, när gärningen har begåtts i verksamhet som drivs av en sådan person. Att en miljöskyddsavgift införs och utformas på detta sätt har dessutom fördelar från konkurrenssynpunkt. Ett företag som t.ex. drar ned sina kostnader genom att inte iaktta gällande föreskrifter för verksamheten kommer därigenom inte i en bättre ekonomisk situation än sina laglydiga konkurrenter.
l detta sammanhang vill jag ta upp frågan om företagsböter. Denna fråga som gäller möjligheterna att införa ett straffansvar för juridiska personer har diskuterats såväl av miljöskyddsutredningen som av en del remissin- stanser i samband med behandlingen av påföljdsfrågorna. Efter remissbe- handling av betänkandet (Ds Ju l978z5) Företagsböter och den inom justitiedepartementet upprättade promemorian (Ds Ju 1979: It)) Företags- böter — förslag till lagtexter har numera i prop. 1979/80: 100 (bil. 5 s. 15) konstaterats att förslagen inte utan ytterligare överarbetning kan läggas till - grund för några åtgärder. Denna överarbetning pågår f.n. inomjustitiede- partementet. Efter samråd med chefen för justitiedepartementet har jag kommit till den uppfattningen att frågan om att införa en miljöskyddsavgift bör kunna bedömas utan att resultatet av dessa överväganden avvaktas.
Jag övergår nu till att mera i detalj redovisa de förändringar i ML:s påföljdssystem som jag föreslår.
2.4.2. Ändringar i ML:s .rlmf/bestämmelst'r
Flertalet remissinstanser tillstyrker miljöskyddsutredningens förslag om en höjning av straffmaximum för brott mot ML:s bestämmelser från nuva-
Prop. l980/81: 92 54
rande fängelse i ett år till fängelse i två år. Några remissinstanser bland dem några länsåklagarmyndigheter anser att straffmaximum för grova brott borde sättas högre. Från vissa håll kopplas önskemål om en ytterliga- re höjning av straffmaximum ihop med frågan om preskriptionstidens längd. Många remissinstanser anser att en förlängning av preskriptionsti- den från nuvarande två år till fem år inte är tillräcklig utan förordar en tioårig preskriptionstid.
Vid bedömningen av frågorna om straffmaximum och preskriptionsti- dens längd måste enligt min mening hänsyn tas till det förslag till ändringar i brottsbalken som har lagts fram ijustitiedepartementets nyss nämnda promemoria. Om förslaget genomförs, kommer för grova miljöbrott att gälla ett straffmaximum på sex års fängelse och en preskriptionstid på tio år. Som förut har berörts riktar sig brottsbalkens straffbestämmelser bara mot uppsåtliga eller grovt oaktsamma gärningar som kan antas ha medfört betydande olägenhet i miljön. Det finns ett uppenbart intresse av att även i' andra fall kunna tillämpa kännbara påföljder för brott mot ML. Jag föror- dar därför att straffntaximum i ML lämpligen bestäms till två år. vilket medför en preskriptionstid på fem år. De fall där det framstår som befogat med högre straff och längre preskriptionstid torde utan undantag gälla brott som faller under de i brottsbalken föreslagna bestämmelserna” för grova miljöbrott.
Som jag tidigare har redovisat har miljöskyddsutredningen framhållit att påtagliga tillämpningssvårigheter föranletts av det nuvarande kravet på att vissa gärningar — t.ex. överträdelser av villkor eller föreskrifter i till- ståndsbeslut — skall ha kränkt allmän eller enskild rätt för att föranleda straffansvar. Jag föreslår att detta krav slopas. Sådana överträdelser som här är aktuella måste enligt min mening anses straffvärda. även om varje enskild gärning betraktad för sig inte kan anses ha orsakat någon större miljöskada. Den sammanlagda effekten av flera sådana överträdelser kan emellertid bli allvarlig för miljön. Slopas detta krav. framstår också grän- sen mellan det straffbara och det inte straffbara området som klarare. vilket bör underlätta tillämpningen för åklagare och domstolar. Det är emellertid inte rimligt att kriminalisera varje överträdelse av ett tillstånds- beslut. Bagatellartade förseelser bör enligt min mening inte vara straffbara.
I ML finns en bestämmelse om upplysningsplikt. som innefattar en skyldighet för den som utövar miljöfarlig verksamhet att lämna tillsyns- myndigheterna behövliga upplysningar. Utredningen föreslår att bestäm- melsen skall utvidgas till att gälla också i förhållande till prövningsmyn- digheterna. Vidare föreslås beträffande brott mot upplysningsplikten att straffskalans maximum höjs från nuvarande böter till fängelse i två år. Enligt utredningen bör samma straff kunna ådömas när upplysningsplikten visserligen har fullgjorts men där lämnade uppgifter varit oriktiga. Försla- gen i denna del har under remissbehandlingcn mottagits positivt.
Syftet med upplysningsplikten är att — så långt det är möjligt — tillför-
Prop. l980/81: 92 55
säkra berörda myndigheter ett tillfredsställande beslutsunderlag. Enligt min mening är en särskild föreskrift om skyldighet att lämna upplysningar till prövningsmyndigheterna överflödig. I fråga om prövningen av en till- ståndsansökan kommer prövningsmyndigheterna såsom jag i annat sam- manhang redovisar ( avsnitt 4 ) att få fullt tillräckliga medel för att komma till rätta med den situationen att utredningen i ett ärende är bristfällig. Jag ansluter mig däremot till uppfattningen att den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet bör kunna straffas. om han lämnar oriktiga uppgifter till en prövnings- eller en tillsynsmyndighet. Den begränsningen bör dock gälla att uppgifterna skall ha lämnats i en skriftlig handling och rört ett förhållande av betydelse för den fråga som myndigheten har prö- vat. Jag tillstyrker vidare utredningens förslag om höjning av straffmaxi- mum i fråga om brott som här avses.
Jag har nyss förordat att bagatellartade överträdelser av villkor eller föreskrifter i tillståndsbeslut inte bör vara straffbara. Också när det gäller andra brott mot ML:s bestämmelser såsom brott mot förprövningsplikten bör obetydliga förseelser undantas från det straffbara området. Jag föreslår följaktligen att lagens straffbestämmelser kompletteras med en föreskrift som innebär att ansvar för brott mot ML inte skall ådömas i ringa fall.
För att inga oklarheter skall "uppstå vid tillämpningen i de fall då en gärning faller under såväl brottsbalkens som ML:s brottsbeskrivningar bör särskilt anges att straffbestämmelserna i ML skall tillämpas endast subsi- diärt till brottsbalken , d.vs. ansvar enligt dessa bestämmelser inträder inte. om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken .
2.4.3. Miljösk_vddsm-'gift
Syftet med en miljöskyddsavgift är som jag nyss har framhållit att det inte skall vara lönsamt att begå brott mot ML. Denna grundtanke ligger också bakom de båda förslag till avgiftssystem som jag tidigare har redovi- sat. Den väsentligaste skillnaden från principiell synpunkt mellan förslagen ligger i det sätt på vilket avgiften skall fastställas. Miljöskyddsutredningens förslag innebär att avgiften bestäms efter en skönsmässig prövning av omständigheterna i det särskilda fallet. Enligt miljökostnadsutredningen-s förslag bör avgiften fastställas efter en i förväg bestämd taxa och baseras på storleken av överutsläppen. Just på denna punkt har miljökostnads- utredningens förslag mött kritik under remissbehandlingcn. Inte hellerjag tror att detta förslag är praktiskt genomförbart inom en överskådlig fram- tid. Enligt min uppfattning finns vidare risk för att miljökostnadsutrcd— ningens avgiftssystem skulle få ogynnsamma konsekvenser från miljö- skyddssynpunkt. Bl.a. skulle såsom koncessionsnämnden har påpekat tyngdpunkten i tillståndsprövningen kunna förskjutas till frågorna om överutsläppsavgifternas storlek. De utsläppsvärden som skulle komma att fastställas skulle också behöva inrymma betydande marginaler för normala driftstörningar, vilket i sin tur skulle kunna leda till en allmän höjning av'
Prop. 1980/81: 92 56
den faktiska störningsnivån. Jag är följaktligen inte nu beredd att förorda avgifter på överutsläpp i enlighet med miljökostnadsutredningens förslag.
Grundprincipen vid miljöskyddsavgiftens utformning bör enligt min upp- fattning vara att avgift skall tas ut bara i sådana fall då en överträdelse av ML har medfört ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamhet i vilken gärningen har begåtts. Eftersom avgiftens syfte är att eliminera dessa ekonomiska fördelar. bör den uppskattade storleken av dessa ligga till grund för beräkningen av avgiften. Med hänsyn till detta är det inte möjligt att fastställa miljöskyddsavgiften efter schablonmässiga grunder. Miljöskyddsavgiften bör således bestämmas med hänsyn till de ekonomiska fördelarna i varje särskilt fall. Med ekonomisk fördel avses den förbättrade ekonomiska ställning som en gärningsman eller någon i vars ställe denne är uppnår genom en överträdelse. Fördelen utgörs såle- des av en uppskattad skillnad i förmögenhetsställning mellan den situation som har uppkommit genom överträdelsen och den som skulle ha rätt om överträdelsen inte hade skett.
Med hänsyn till att det är många och skiftande förhållanden som inver- kar på bedömningen av hur stora de ekonomiska fördelarna har varit i det enskilda fallet, kan det ibland tänkas uppstå svårigheter att fastställa avgiften. I sådana fall bör miljöskyddsavgiften få uppskattas till skäligt - belopp. Därvid bör enligt min mening såväl allmänna som enskilda intres- sen vägas in. Från allmän synpunkt är det angeläget att avgiften bestäms så att överträdelser alltid blir olönsamma.
Miljöskyddsavgiften kommer sålunda till sin karaktär att påminna om en straffrättslig sanktion. Med hänsyn härtill och för att alla skall kunna garanteras en så lika behandling som möjligt inför lagen talar övervägande skäl för att reglerna ges en obligatorisk utformning. Under ML:s straffbe- stämmelser faller emellertid många olika slags gärningar. Om man ser till riskerna för miljön, omfattar bestämmelserna allt från ordningsförseelser och andra gärningar som över huvud taget inte inverkar på miljön till gärningar som medför allvarliga skador i miljön. Jag anser att det av administrativa och samhällsekonomiska skäl inte kan vara rimligt att utfor- ma avgiftssystemet så att frågan om uttag av en miljöskyddsavgift måste utredas och prövas beträffande alla slags överträdelser. Därför är det enligt min mening nödvändigt att utöver den avgränsning som kravet på ekono- misk fördel innebär införa ytterligare begränsningar av det avgiftsbelagda området. Från miljöskyddssynpunkt är det självfallet mest angeläget att avgift tas ut för överträdelser som orsakar miljöstörningar. Andra gärning- ar. vilka för övrigt mera sällan torde medföra några ekonomiska fördelar. bör kunna undantas från avgiftsplikt. Även brott mot förprövningsplikten. vilka brott ofta anförs som exempel på brott som medför ekonomiska fördelar, bör således falla utanför det avgiftspliktiga området om den tillståndspliktiga verksamheten inte har påbörjats och några miljöstörning- ar således inte har uppkommit. Genom ett resolut uppträdande från till-
Prop. 1980/81: 92 57
synsmyndigheternas sida bör det enligt min mening inte vara möjligt för företagen att vinna tid och därmed ekonomiska fördelar genom att påbörja byggandet av t.ex. en industrianläggning innan tillståndsfrågan har av- gjorts. Sådana handlingar torde knappast kunna genomföras utan att myn- digheterna får kännedom om dem. I en del fall torde dessutom ett sådant handlingssätt innebära också brott mot byggnadslagstiftningen. En avgift kan då påföras och ingripanden i övrigt ske med stöd av lagen (l976: 666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. ' Miljöskyddsavgiften bör sålunda förbehållas gärningar som orsakar stör— ningar i miljön. Men inte ens alla sådana gärningar bör beläggas med avgift. Jag anser att det skulle bli alltför betungande från administrativ synpunkt att låta alla överträdelser som medför miljöolägenheter omfattas av avgifts- plikt. I många fall kan det med hänsyn till det sätt på vilket föreskrifter i tillståndsbesluten är utformade vara svårt att avgöra i vilken omfattning otillåtna utsläpp har skett. Därtill kommer enligt vad som påpekats från många remissinstanser att mät- och kontrollmöjlighcterna inte alltid är av "tillfredsställande kvalitet. Jag anser med hänsyn till dessa förhållanden att avgiften skall tas ut bara i de fall då det är helt klart att verksamheten inte varit tillåten. Men även i sådana fall kan ibland ett otillåtet utsläpp av ett ämne anses vara mindre allvarligt för miljön. De i ett tillståndsbeslut medgivna utsläppen av ämnet i fråga kan t. ex. vara stora. Den extra belastning på miljön som det otillåtna utsläppet har orsakat kan därför i sådana fall bedömas vara av mindre betydelse, även om överträdelsen som sådan inte kan anses bagatellartad utan bör föranleda en brottspåföljd. För att inte binda administrativa resurser för prövning av sådana fall behöver det införas ett krav som anger att avgiften skall användas enbart i sådana fall där gärningen innebär ett allvarligt hot mot miljön. Jag förordar således att avgiftspåföljden bestäms till att gälla överträdelser som utöver ekono- misk fördel även skall ha medfört betydande störning för omgivningen eller risk för sådan störning. Att också en risk för störning bör omfattas moti- veras bl.a. av att nedgrävning eller annan otillåten deponering av miljöfar- ligt avfall bör kunna föranleda en avgiftspåföljd. innan störningen har inträffat. Med begreppet störning avser jag inte själva den konkreta skada eller det men för människors hälsa som en miljöfarlig verksamhet kan medföra. utan den mera allmänna inverkan på omgivningen som verksam- heten för med sig. Denna inverkan kan ibland medföra skadliga effekter, ibland bara risk för skada eller hälsorisker. Till skillnad mot ett straff bör miljöskyddsavgiften som jag tidigare har - sagt kunna tas ut även av juridiska personer. Det avgörande för vem som skall påföras avgiften i det särskilda fallet är vem som har utövat den miljöfarliga verksamhet i vilken gärningen har begåtts. Subjekt för avgiften kommer således att vara både fysiska och juridiska personer. I den sist- nämnda kategorin ingår såväl privaträttsliga subjekt såsom bolag och för- eningar som offentligrättsliga subjekt såsom kommunala och statliga inrätt- ningar av olika slag.
Prop. l980/81: 92 58
I de fall en miljöfarlig verksamhet drivs av en fysisk person bör denna vid en överträdelse av ML drabbas av både straff och miljöskyddsavgift. Jag vill erinra om att brott i många andra fall kan föranleda inte bara brottspåföljd utan också förverkande eller annan särskild rättsverkan.
För att de av mig förordade miljöskyddsavgifterna skall få avsedd effekt bör de kunna åläggas redan när utredningen visar att man i verksamheten har åsidosatt de stipulerade villkoren. driver förbjuden verksamhet e.d. Även miljöskyddsutredningens förslag innebär att miljöskyddsavgiften bör tas ut enligt principen om strikt ansvar. Ett företag bör alltså. vare sig det ägs av t. ex. ett aktiebolag eller av en enskild näringsidkare. kunna påföras en miljöskyddsavgift så snart det konstateras att en överträdelse som kan medföra en avgift har begåtts utan att det behöver bevisas att någon för överträdelsen ansvarig handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet. Den strikta tillämpningen bör emellertid kunna mildras genom att olika omstän- digheter i det enskilda fallet i viss utsträckning beaktas. Det kan tänkas förekomma fall där omständigheterna i övrigt — särskilt överträdelsens art — är sådana att det framstår som obilligt att ta ut avgiften. En regel som medger att avgiften nedsätts eller efterges bör sålunda införas. Som natur- vårdsverket har anfört bör regeln tillämpas restriktivt och hänsyn tas endast till särskilda omständigheter. när det framstår som obilligt att ta ut avgiften.
Brottsförebyggande rådet har väckt frågan om hänsyn vid beräkning av avgiftens storlek skall tas till eventuella skadestånd enligt ML eller kostna- der för återställande av förstörd miljö. Miljöskadeutredningen och någon ytterligare remissinstans har diskuterat huruvida avgiftssystemet kunde ges en reparativ funktion. [ dessa frågor vill jag för egen del anföra följande. Det förhåller sig visserligen så att den ekonomiska fördel som avgiften skall träffa och eliminera till en del kan sägas vara en följd av att företagen enligt nuvarande ordning ofta inte här de samhällsekonomiska konsekvenserna av de miljöstörningar som en viss gärning ger upphov till. Men avgiften kan fördenskull inte anses utgöra ersättning för uppkomna miljöskador. Avgiften måste här ses som en form av förverkande som utnyttjas för att i effektiviserande syfte komplettera de normala brottspå- följderna. Jag anser inte att man helt kan bortse från att det finns en risk för att sakägare som tillfogats skada genom den avgiftsgrundande gärningen kan ekonomiskt bli lidande om den ekonomiska fördelen dras in till staten genom miljöskyddsavgiften. När det gäller förverkande har den konflikten lösts så att vinning som motsvaras av skada för enskild inte får förverkas. Vid de gärningar för vilka miljöskyddsavgiften kan utgå kan den ekonomis- ka fördelen emellertid inte anses avspegla skador för enskilda på det sätt som är karakteristiskt för t. ex. förmögenhetsbrotten i brottsbalken . Något hinder mot att ta ut miljöskyddsavgiften när talan om skadestånd mot den avgiftspliktige har väckts eller kan komma att väckas bör lämpligen inte ställas upp. Sådana omständigheter bör i viss utsträckning kunna beaktas
Prop. 1980/81: 92 59
vid tillämpningen av den nyss förordade regeln om nedsättning eller efter- gift av avgiften.
] fråga om förhållandet mellan miljöskyddsavgiften och skadestånd är jag sålunda inte beredd att förorda att man vid miljöskyddsavgiftens be- stämmande bör beakta skadeståndsrättsliga aspekter i vidare mån än vad jag nyss har sagt. Jag vill dock inskjuta den reservationen att detta ställ- ningstagande kan behöva omprövas sedan närmare erfarenheter vunnits av avgiftssystemets tillämpning. En sådan omprövning kan också aktualiseras av kommande förslag från miljöskyddsutredningen om återställningsåt- gärder och från miljöskadeutredningen rörande framtida ersättningsregler för miljöskador.
Av rättviseskäl bör det inte komma i fråga att låta ett företags mer eller mindre dåliga ekonomi inverka på miljöskyddsavgiftens storlek. Inte heller sysselsättningsskäl eller andra skäl som hänger samman med ekonomin bör få beaktas när avgiftens storlek bestäms. Jag är medveten om att ett påförande av miljöskyddsavgift kan tyckas vara meningslöst. då ett företag saknar tillgångar eller med all sannolikhet kommer att försättas i konkurs på grund av andra skulder än avgiften. Dessa fall får dock antas komma att bli så sällsynta att de inte bör föranleda någon särskild undantagsreglering.
'Med hänsyn till miljöskyddsavgiftens syfte att eliminera den ekonomis- ka fördelen av en överträdelse av ML och till att avgiften i det särskilda fallet i princip skall motsvara storleken av denna fördel bör enligt min mening sambandet mellan avgift och fördel upprätthållas såväl före som efter skatt. Av detta följer att avgiften måste beaktas vid inkomsttaxering- en. Någon uttrycklig bestämmelse om detta torde inte behövas.
När det gäller frågan vilken myndighet som skall handha prövningen av frågor om miljöskyddsavgifterna står valet mellan de allmänna domstolar- na och koncessionsnämnden. På domstolarna ankommer att avgöra frågor om förverkande på grund av brott. Det föreslagna avgiftssystemet skiljer sig åtminstone i ett väsentligt avseende från förverkande genom att det för att avgiften skall kunna tas ut inte krävs bevisning om att den aktuella gärningen begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Den omständigheten innebär i sin tur att en samordning av prövningen av åtalsfrågan med _ prövningen av frågan om påförande av miljöskyddsavgiften för en och samma gärning inte framstår som självklar. Enligt min mening är det mycket viktigt att tillämpningen av de nya bestämmelserna blir enhetlig och att den kommer att handhas av ett organ som har sakkunskap i och erfarenhet av sådana miljöskyddsfrågor som det här är fråga om. Konces- sionsnämnden har en sammansättning som från rättssäkerhetssynpunkt gör nämnden likvärdig med de allmänna domstolarna. Jag förordar därföri likhet med miljöskyddsutredningen att koncessionsnämnden anförtros uppgiften att pröva frågor om miljöskyddsavgiften.
Avgiftsfrågorna bör inte tas upp av koncessionsnämnden självmant utan det bör ankomma på naturvårdsverket att väcka talan hos nämnden genom
Prop. 1980/81: 92 60
ansökan. Som tidigare har sagts bör tillämpningen av avgiften vara obliga- torisk. För naturvårdsverkets del innebär detta att verket är skyldigt att ansöka om uttagande av en avgift så snart tidigare angivna förutsättningar föreligger. Någon lämplighetsbedöming av huruvida en avgiftstalan bör väckas eller inte får alltså inte ske.
Prövningen av mål om miljöskyddsavgift är en rättskipningsuppgift och som sådan av annan karaktär än den prövning av tillståndsfrågor som varit koncessionsnämndens hittillsvarande huvuduppgift. De'förfaranderegler som nu finns i ML lämpar sig inte för prövningen av avgiftsmål. Prövning— en måste enligt min mening bygga på förhandlingsprincipen och vara ackusatorisk. Koncessionsnämnden bör alltså i sitt avgörande inte få gå utöver yrkandena i målet. Det bör i första hand vara parterna — dvs. naturvårdsverket och den som utövar den aktuella miljöfarliga verksamhe- ten — som har att sörja för utredning och bevisning i ett mål. Med nyss angivna utgångspunkter bör förfarandet i avgiftsmål med fördel kunna regleras av de bestämmelser som finns upptagna i förvaltningsproeessla- gen (l97l : 29l). Lagen gäller rättskipningen i regeringsrätten. kammarrätt, skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt. Däri regleras bl.a. måls anhängiggörande och handläggning. vissa bevismedel. beslut och besvär. Vissa mindre modifieringar krävs dock. Bl.a. bör med hänsyn till de ekonomiska intressen som gör sig gällande i avgiftsmål gränserna för de högsta vitesbelopp som får bestämmas enligt nämnda lag avsevärt höjas. - Beträffande besvär över beslut om miljöskyddsavgift kommer den ord- ningen att gälla att överklaganden sker hos kammarrätten. Denna besvärs- ordning. som överensstämmer med vad som har föreslagits av miljö- skyddsutredningen, är enligt min åsikt lämplig. [ ML bör sålunda föreskri— vas att reglerna i förvaltningsproeesslagen med vissa modifieringar skall gälla i fråga om förfarandet i avgiftsmål.
Enligt bestämmelser i 26 kap. rättegångsbalken kan kvarstad läggas på lös egendom och skingn'ngsförbud meddelas beträffande fast egendom. om det skäligen kan befaras att den som är misstänkt för brott undanskaffar egendom eller på annat sätt undandrar sig att betala bl.a. värdet av förverkad egendom eller annan ersättning till det allmänna. Beslut om nu angivna säkerhetsåtgärder meddelas av rätten. Även om den praktiska nyttan inte skall överdrivas. anser jag i likhet med naturvårdsverket att dessa åtgärder bör vara möjliga att vidta för att säkra betalningen också av miljöskyddsavgiften. En sådan åtgärd bör i förekommande fall beslutas av koncessionsnämnden på talan av naturvårdsverket. Behövliga bestämmel— ser bör tas in i ML och utformas efter mönster av bestämmelserna i 26 kap. rättegångsbalken. '
I ML bör också tas in bestämmelser om hur miljöskyddsavgiften skall betalas. Om betalning inte erläggs inom två månader efter det att ett beslut om avgiften har vunnit laga kraft, bör avgiften kunna indrivas på samma sätt som gäller för skatter. Avgiften bör bortfalla, om indrivning inte har skett inom tio år.
Prop. l980/81: 92 Öl
2.4.4. Förhållandet mellan at'gif'rs- och brottnzålsförfaramle
Som jag tidigare har anfört skall miljöskyddsavgiften ses som en för- stärkning av påföljdssystemet och som ett komplement till de vanliga brottspåföljderna. Förslaget innebär att avgiften tas ut genom ett från brottmålsförfarandet fristående förfarande. Till skillnad från vad som gäl- ler straff kan avgiften ådömasjuridiska personer. En ytterligare skillnad är att det för avgiftens utdömande inte skall krävas bevis om att den aktuella gärningen begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Nu anförda omständig- heter ger vid handen att brottmåls- och avgiftsförfarandena kan genomfö- ras oberoende av varandra. Av praktiska och ekonomiska skäl finns anled— ning att överväga'om inte en viss samordning är motiverad.
Vinster av en samordning torde kunna hämtas främst i utredningsskedet. 1 den mån en förundersökning av åklagare sker i anledning av en misstanke om brott mot ML. torde det så gott som alltid finnas skäl för naturvårds- verket att avvakta att undersökningen färdigställs. innan verket tar ställ- ning till frågan om avgiftstalan skall väckas. ] åklagarens utredning torde uppgifter av betydelse för avgiftsfrågan många gånger redovisas. Utöver åklagarens utredning kommer självfallet att krävas utredning av frågor som direkt har samband med förutsättningarna för avgiftens uttagande såsom frågor om vinningen och om omfattningen av miljöstörningarna i det ak- tuella fallet. Den utredningen får naturvårdsverket sörja för genom att anlita egna och tillsynsmyndigheternas resurser. Vid behov bör självfallet sådant utredningsmaterial ställas till polis- och åklagarväsendets förfogan- de.
Jag anser att avgiftstalan bör kunna väckas. innan det har blivit klart om åtal väcks. För koncessionsnämndens del finns knappast anledning avvak- ta utgångcn av brottmålet. ] de allra flesta fall kommer avgiftstalan att riktas mot en juridisk person. I dessa fall kommer det straff som kan komma att utdömas i brottmålet inte att påverka bestämmandet av avgif- ten. Gäller avgiftstalan en fysisk person kan diskuteras huruvida nämnden bör beakta det straff som personen i fråga kan riskera för samma gärning. Men'eftersom avgiften syftar till att eliminera den ekonomiska fördelen av brottet och då denna inte minskar i storlek i anledning av ett straff. bör avgiften bestämmas utan hänsynstagande till straffet. Däremot kan det vara skäligt att domstolen i brottmålet med tillämpning av de principer som gäller för straffmätning i allmänhet beaktar att en miljöskyddsavgift har tagits ut.
Det torde knappast komma att bli aktuellt att tillämpa brottsbalkens förverkanderegler i fråga om brott som avses i ML:s straffbestämmelser. Skulle detta ändå inträffa och därjämte gälla en överträdelse för vilken frågan om uttagande av en miljöskyddsavgift har uppkommit. bör proble- met enligt min mening lösas så att avgiftsfrågan prövas först. Med hänsyn till att möjligheterna till uttag av miljöskyddsavgiften är större än förver- kandemöjligheterna och då förverkande inte får ske om det är uppenbart
Prop. 1980/81: 92 ' 62
obilligt. torde ett avgörande av avgiftsfrågan nästan alltid innebära att förutsättningar för ett förverkande inte kan anses föreligga. '
En näraliggande fråga är frågan om behovet av en eventuell samordning mellan ett vite och miljöskyddsavgiften. Det fallet kan tänkas att ett företag ålagts av en tillsynsmyndighet att vid vite upphöra med viss miljö- farlig verksamhet. Företaget efterkommer inte föreläggandet och talan om vitets utdömande väcks vid domstol. Samtidigt tas frågan om uttag av en miljöskyddsavgift för samma gärning upp i koncessionsnämnden. Inte heller i sådana fall behöver nämnden vänta på domstolens avgörande. Med hänsyn till de skilda syften som vitet resp. miljöskyddsavgiften skall tillgo- dose bör avgiften kunna bestämmas utan hänsyn till utgången av vitesmå- let.
2.4.5 Skyldighet (ut beivra brott mot ML
För att laglydnaden hos dem som utövar miljöfarlig verksamhet skall kunna förbättras har miljöskyddsutredningen föreslagit att i ML bör infö- ras bestämmelser som ålägger en tillsynsmyndighet att så snart misstanke om en överträdelse föreligger utreda frågan och i förekommande fall vidta åtgärder för att beivra överträdelsen. En hälsovårdsnämnd eller en länssty- relse som får kännedom om att en överträdelse har skett skall vidare enligt miljöskyddsutredningens förslag rapportera överträdelsen till naturvårds- verket.
Flertalet remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker förslaget att ML kompletteras med en allmän skyldighet för tillsynsmyndigheterna att beivra brott mot lagen. Även jag tillstyrker detta förslag.
Med det förslag som jag tidigare har lagt fram i påföljdsfrågorna finns inte behov av en rapporteringsskyldighet som är så långtgående som den som miljöskyddsutredningen har- föreslagit. Till naturvårdsverket bör bara allvarliga fall rapporteras. För övriga fall ankommer det på varje tillsyns- myndighet att självständigt bedöma om saken skall anmälas till åtal. I princip får sådan anmälan med det föreslagna stadgandet inte underlåtas i andra fall än då misstanken om brott visat sig ogrundad eller då överträdel- sen bedöms ha varit så ringa att straffrihet kan påräknas.
Jag anser att de nu förordade åtgärderna tillsammans med tidigare före- slagen förstärkning av tillsynsresurserna bör leda till att brott mot ML beivras i väsentligt större utsträckning än som hittills har skett.
2.4.6. Resursfrågur
Den reform av ML:s påföljdssystem som jag nu har föreslagit kommer att innebära att arbetsbelastningen ökar hos berörda myndigheter och domstolar. Jag räknar som tidigare nämnts med att ett större antal lagfö- ringar för miljöbrottslighet kommer att genomföras framdeles. Även om ökningen sett från miljösektorns synpunkt blir stor behöver detta inte leda till att arbetsvolymen för olika enheter inom polis-. åklagar- och domstols-
Prop. 1980/81: 92 . 63
sektorn ökar till den grad att resurserna där behöver stärkas. En närmare bedömning av frågan kan självfallet inte göras i nuvarande läge utan bör anstå tills erfarenheter av reformen erhållits.
För tillsynsmyndigheternas del krävs ökade insatser för att på olika sätt beivra brott mot ML. Jag bedömer att dessa insatser bör kunna utföras inom ramen för de resurser som finns tillgängliga sedan den av mig före- slagna förstärkningen av tillsynsresurserna har genomförts.
De arbetsuppgifter som föranleds av förslaget om miljöskyddsavgiften kommer i huvudsak att ligga på naturvårdsverket och koncessionsnämn— den. Jag har redan vid utformningen av avgiftssystemet tagit stor hänsyn till att tillämpningen inte får bli alltför betungande för de båda myndighe- terna. Jag anser att arbetsuppgifterna bör kunna klaras utan resursför- stärkning.
2 .4 . 7 Övergångsfrågor
Av 2 kap. 10 & regeringsformen följer att de av mig nyss förordade nya bestämmelserna om ansvar och om miljöskyddsavgift inte får tillämpas på överträdelser som har skett före ikraftträdandet av bestämmelserna.
Att dispensprövningen upphör medför som jag i det föregående har sagt inte att tidigare meddelade dispensbcslut förlorar sin verkan. Under lång tid framöver kommer sålunda de villkor och föreskrifter som upptagits i dispensbcslutet att vara normerande för driften av ett stort antal miljöfar- liga verksamheter. Att bryta mot sådana föreskrifter är enligt gällande ordning straffbelagt i samma omfattning som brott mot tillståndsbeslut. Den ordningen måste självfallet bibehållas även för framtiden. Straffbe— stämmelser som avser brott mot dispensbcslut begångna efter ikraftträdan- det av här föreslagna lagändringar bör därför tas upp i övergångsbestäm- melserna till lagen. Straffmaximum bör även för dessa brott höjas till två års fängelse. När sådana brott har begåtts före ikraftträdandet måste självfallet de nuvarande bestämmelserna alltjämt gälla. om lagföringen sker efter den tidpunkten.
Enligt min mening kan det inte anföras något skäl för att undanta brott mot dispensbcslut från tillämpningen av miljöskyddsavgiften. Den som efter avgiftens införande bryter mot ett dispensbcslut bör alltså i de fall då gärningen har medfört ekonomisk fördel och betydande störning för om- givningen kunna påföras en avgift. Behövliga föreskrifter om detta bör även tas upp bland övergångsbestämmelserna.
3. Upprättat lagförslag
I enlighet med vad jag nu har anfört har inom jordbruksdepartcmentet upprättats förslag till
lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387). Förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 7.
Prop. 1980/81: 92 64
4. Specialmotivering
9 ??
Koncessionsnämnden för miljöskydd kan på ansökan av den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet lämna tillstånd till verksamheten efter prövning enligt denna lag.
Skall frågan om tillkomsten eller lokaliseringen av viss verksamhet enligt 136 a & byggnadslagen (1947: 385) eller om framdragandet eller begagnandet av rörledning enligt lagen (1978: 160) om vissa rörledningar prövas av regeringen. får frågan om tillstånd enligt denna lag inte avgöras. innan sådan prövning har skett.
Första stycket överensstämmer med den gällande lydelsen. 1 andra stycket har viss ändring gjorts. För att minska handläggningsti- derna har nuvarande förbud att över huvud taget ta tipp ärenden som här avses till prövning enligt ML tagits bort. Innebörden av detta stycke är att handläggningen av sådana miljöskyddsärenden får påbörjas. men att ären- dena inte får avgöras innan regeringens prövning har skett. Samtidig hand- läggning hos regeringen och koncessionsnämnden blir därmed i fortsätt- - ningen möjlig. Det får förutsättas att nämnden kontinuerligt håller sig underrättad om läget i regeringsärendet så att handläggningen i miljö- skyddsärendet kan anpassas till detta. Möjligheten till samtidig handlägg- ning av miljöskyddsärendet bör givetvis inte utnyttjas av koncessions— nämnden när åtgärden kan medföra olägenheter från allmän eller enskild synpunkt. Så kan vara fallet t. ex. om olika lokaliseringsalternativ disktr- teras i ett 136 a å-ärende eller om tillåtlighetsfrågan i regeringsärendet av andra skäl framstår som svårbedömd. I sådana fall kan finnas risk för att arbete och kostnader skulle |komma att läggas ned i anledning av en handläggning som senare visar sig onödig. Stor betydelse måste tillmätas sökandens inställning. Vill han inte gå med på en samtidig handläggning av miljöskyddsärendet och 136 a å-ärendet bör koncessionsnämnden vänta med handläggningen av miljöskyddsärendet till dess regeringen har avgjort tillätlighetsfrågan.
10 &
Regeringen får meddela föreskrifter om att
1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas.
2. avloppsvatten av viss mängd. art eller sammansättning inte får släp- pas ut,
3. fast avfall eller annat fast ämne inte får släppas ut eller läggas upp så att vattendrag, sjö eller annat vattenområde kan förorenas.
4. vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras på ett sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som i annat avseende är av betydelse från störningssynpunkt
utan att koncessionsnämnden har lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmälan har gjorts hos den myndighet som regeringen bestämmer.
Prop. l980/81; 92 65
Som en följd av att dispensprövningen föreslås upphöra har andra stycket av förevarande paragraf tagits bort. De kvarvarande bestämmel- serna överensstämmer i allt väsentligt rncd första stycket av paragrafen i dess nuvarande lydelse. Såsom jag har anfört i den allmänna motiveringen ( avsnitt 2.2.1 ) skall i fortsättningen i princip gälla tillståndsplikt även för de slag av miljöfarlig verksamhet för vilka i dag gäller anmälningsplikt. Det anmälningsförfarande som hittills har gällt kommer sålunda att upphöra. Det har ansetts praktiskt att ha kvar en möjlighet att införa anmälningsplikt för vissa slag av miljöfarliga verksamheter som inte bedöms vara av så allvarligt slag att de bör tillståndsprövas. utan där det från miljöskyddssyn- punkt kan vara tillräckligt att tillsynsmyndigheten känner till att verksam- heten komrner att sättas igång. Bemyndigandet för regeringen att föreskri- va anmälningsplikt har därför behållits. Då tanken är att också hälsovårds- nämnden i framtiden skall kunna vara anmälningsmyndighet har utform- ningen av bemyndigandet ändrats.
Regeringen kan med stöd av 11 kap. 12 & regeringsformen för särskilda fall medge undantag från tillståndsplikt enligt denna paragraf. Det kan i enstaka fall visa sig lämpligt att kunna lämna ett sådant medgivande. Jag tänker på sådana fall där förhållandena är alldeles speciella och där en tillståndsprövning framstår som opraktisk. Som exempel kan nämnas att det i ett forsknings- och utvecklingsarbete uppkommer ett behov av att vidta en tillfällig åtgärd som är förprövningspliktig. Ett medgivande om undantag som här avses kan givetvis förenas med behövliga föreskrifter om försiktighetsmått.
12 a &
Den som avser att utöva sådan miljöfarlig verksamhet för vilken krävs tillstånd enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 & skall. innan ansökan görs om tillstånd. i skälig omfattning och på lämpligt sätt samråda med de statliga och kommunala myndigheter. organisationer och enskilda som kan ha ett intresse i saken.
Paragrafen. som saknar motsvarighet i nuvarande lag, handlar om det informations— och samrådsförfarande som utgör en förberedelse till för- prövningsförfarandet. Enligt paragrafen åligger det den företagare som planerar en miljöfarlig verksamhet för vilken tillståndsplikt råder att sam- råda dels med berörda samhällsorgan. såsom nt-tturvårdsverket. planver- ket. länsstyrelsen, byggnadsnämnden och hälsovårdsnämnden. dels med andra som kan ha intresse i saken. såsom berörd del av ortsbefolkningen och miljö- och naturvårdsorganisationer på orten. '
För företagare innebär bestämmelsen en skyldighet både att lämna infor- mation till myndigheter och allmänhet om den planerade verksamheten och att bereda dessa tillfälle att framföra synpunkter på verksamhetens lokalisering och bedrivande. Syftet därmed är att ge myndigheter, sak- ägare och allmänhet möjligheter till ett ökat inflytande vid prövningen av miljöfarlig verksamhet. 5 Riksdagen ]980/8] . I sam/. Nr 92
Prop.. 1980/81: 92 66
Avgörande för hur omfattande samråd som behövs i varje enskilt fall och sättet för detta måste vara de konsekvenser för omgivningen som den aktuella verksamheten kan befaras medföra. Betydelse bör också tillmätas vad som är känt om inställningen till den planerade verksamheten hos sakägare och allmänhet. Behovet av samråd kommer följaktligen att vari- era högst avsevärt med hänsyn till den planerade verksamhetens art och närmare utformning. Det kan förutsättas att kravet på mera mnfattande samrådsåtgärder föreligger främst i fråga om de slag av miljöfarlig verk- samhet som skall prövas av koncessionsnämnden. Särskilt gäller detta vid en nyetablering av en verksamhet eller i fråga om en verksamhet med stora störningar eller där man är osäker på störningarnas karaktär eller omfatt- ning. Beträffande dc slag av miljöfarlig verksamhet som skall tillståndsprö- vas av länsstyrelserna torde generellt sett behovet av samrådsåtgärdcr under förberedelseskedet inte vara lika långtgående. Det kan förutses att det kommer att föreligga ett förhållandevis stort antal fall där störningarna framstår som så beskedliga att det knappast är motiverat med ett förbere- dande samråd utöver kontakt med länsstyrelsen eller naturvårdsverket. Allmänhetens skäliga intresse av information och inflytande kan i dessa fall som regel tillgodoses genom åtgärder under prövningsförfarandet en- ligt 14 & ML. Föreligger cn sakägarcopinion mot den planerade verksam- heten. bör detta emellertid vara en omständighet som motiverar samråd med sakägarna före prövningen.
På samma sätt som den som ämnar bedriva miljöfarlig verksamhet bör inhämta råd och anvisningar från naturvårdsverket eller länsstyrelsen om den planerade verksamheten hör han inhämta råd om hur samrådsskyl- digheten skall fullgöras. Jag utgår också från att naturvårdsverket kommer att meddela anvisningar för tillämpningen av bestämmelsen.
Samrådet under förberedelsen bör bedrivas i så fria former som möjligt. Det är givetvis önskvärt att företagarna i så stor utsträckning som möjligt tar direkt kontakt med dem som kan ha intresse i saken. Antalet berörda myndigheter utöver miljömyndigheterna brukar i allmänhet inte vara stör- re än att en direkt kontakt kan tas från företaget. När det gäller kontakten med allmänheten kan det ibland räcka med sådana åtgärder som rundskri- velser eller annonsering i ortspressen. En annan möjlighet är att ordna informationssammanträden. En utställning om den planerade verksamhe- ten är en annan väg att nå ut med information. Genom att en kontaktman utses på det berörda företaget bör enskilda personer och sammanslutning- ar kunna få tillfälle att mera formlöst framföra synpunkter på den planera- de verksamheten och miljöfrågorna i anslutning därtill.
Förekommande meningsmotsättningar bör ofta vara lättare att utjämna under en förberedelse och en företagare bör kunna dra nytta av framförda synpunkter för den fortsatta planeringen och därmed minska riskerna för att krav ställs på tids- och kostnadskrävande undersökningar när tillstånds- förfarandet har inletts. Enligt min mening finns det sålunda goda möjlighe-
Prop. 1980/81: 92 67
ter till att ett väl avvägt samrådsförfarande skall kunna bidra till att besluts- underlaget. inte minst när det gäller miljökonsekvenserna. är så fullstän- digt som möjligt redan när ansökan om tillstånd ges in. Detta torde möjlig- göra en snabbare handläggning hos tillståndsmyndigheten. vilket regelmäs- sigt torde medföra ekonomiska fördelar för sökanden.
När det gäller kostnaderna för olika samrådsåtgärder är det företagaren som svarar för kostnaderna för de åtgärder han har vidtagit. Däremot svarar han inte för myndigheters. organisationers och enskildas kostnader för samråd.
Enligt 13 & skall en ansökan om tillstånd till den miljöfarliga verksamhe- ten innehålla uppgifter om vidtagna samrådsåtgärder och om vad som har framkommit vid samrådet. Om samrådsskyldigheten inte har fullgjorts. får tillståndsmyndigheten förelägga sökanden vid vite att vidta de samrådsåt- gärder som behövs.
13 .5
Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig. Den skall innehålla
1. de uppgifter. ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att bedöma den miljöfarliga verksamhetens beskaffenhet och omfattning.
2. en beskrivning av miljöeffekterna såsom arten. styrkan och räckvid- den av de störningar som verksamheten kan medföra.
3. förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som be- hövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter från verksamheten.
4. en redogörelse för det samråd som har ägt rum enligt 12 a så och vad som därvid har kommit fram.
Ansökningen skall mges i det antal exemplar som koncessionsnämnden anser behövligt.
Uppfyller ansökningen inte vad som föreskrivs i första stycket eller har den inte givits in i tillräckligt antal exemplar. skall koncessionsnämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. 1 föreläggandet får vite sättas ut. Efterkommcr sökanden inte ett föreläggande. får nämnden besluta att bristen skall avhjälpas på sökandens bekostnad eller. om bris- ten är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av ärendet. avvisa ansökningen.
Har erfordeligt samråd enligt 12 a 5 inte ägt rum. får koncessionsnämn- den vid vite förelägga sökanden att vidta de åtgärder som behövs.
Av 17 åt i detta lagförslag följer att bestämmelserna i förevarande para- graf gäller också när länsstyrelserna handlägger tillståndsärenden. Vad som sägs om koncessionsnämnden skall följaktligen i förekommande fall gälla vederbörande länsstyrelse.
Första Mycket har omarbetats i redaktionellt avseende. Enligt punkterna 2 och 3 som har tillagts i detta lagstiftningsärende är sökanden skyldig att beskriva miljöeffekterna av verksamheten och skall också lämna förslag till hur störningarna bör motverkas. Självfallet skall även samverkande och sammanlagda effekter beaktas och beskrivas. Hur omfattande beskriv- ningar som behöver göras beror naturligtvis på störningarnas art och omfattning samt karaktären på den omgivning som kan påverkas. En
Prop. l980/81: 92 68
miljöeffektbeskrivning skall inte bara ge koncessionsnämnden en fullstän- dig och rättvisande bild av de störningar verksamheten kan medföra och hur dessa skall förebyggas eller mildras utan skall även kunna ligga till grund för ställningstaganden till och synpunkter på verksamheten från andra berörda myndigheter och från sakägare och allmänheten. Det är därför viktigt att beskrivningen utformas så att den blir lättbegriplig och kan förstås utan särskild sakkunskap. Det ankommer på koncessions- nämnden att se till att dessa krav uppfylls av sökanden. Uppfyller en ingiven ansökan inte dessa krav. ankommer det på nämnden att med stöd av bestämmelserna i tredje stycket förelägga sökanden att komplettera ansökan. Ett sådant föreläggande kan alltså innebära en skyldighet för sökanden att utarbeta en "populär" version av miljöeffektbeskrivningen eller av andra för allmänheten viktiga delar av ansökningen.
Enligt punkten 4 som är ny skall ansökningshandlingarna innehålla upp- gifter om vilka förberedande samrådsåtgärder som har vidtagits enligt 12 a 5 i förslaget och vilka synpunkter som under samrådet har förts fram på den aktuella verksamheten. Sådana uppgifter ger koncessionsnämnden en uppfattning om huruvida samrådsskyldigheten enligt 12 a 5 har full- gjorts av företagaren och ger vidare ledning för bedömandet av vilka åtgärder för ärendets beredning som behövs under prövningsförfarandet enligt 14 &.
Tredje stycket. Om en ansökan om tillstånd är ofullständig, skall konces- sionsnämnden enligt den nuvarande lydelsen av detta stycke förelägga sökanden att avhjälpa bristen. Efterkommer sökanden inte ett sådant föreläggande, har koncessionsnämnden möjlighet att antingen på nytt före- lägga sökanden att komplettera ansökan och förena föreläggandet med en vitespåföljd eller låta avhjälpa bristen på sökandens bekostnad. Miljö- skyddsutredningen har föreslagit en ändring i detta stycke som innebär att koncessionsnämnden — i stället för att kunna avhjälpa bristen i en ansökan på sökandens bekostnad — får befogenhet att avgöra ärendet i befintligt skick.
Oftast ligger det i sökandens eget intresse att komplettera ansöknings- handlingarna i de hänseenden som krävs av tillständsmyndigheten. 1 de flesta fall torde därför en komplettering komma att ske utan att myndighe- ten behöver tillgripa ett formellt föreläggande med vitessanktion'. Självfal- let kan fall tänkas då sökanden inte har vilja eller förmåga att tillmötesgå myndighetens begäran om komplettering. För sådana fall behövs utöver vitesmöjligheten också en möjlighet att avhjälpa bristen på sökandens bekostnad. Detta kan t.ex-. ske genom att myndigheten uppdrar åt en sakkunnig att verkställa särskild utredning enligt 14 & fjärde stycket. Skul- le en befogenhet i sistnämnda avseende inte föreligga. torde myndigheten knappast kunna iakttaga skyldigheten enligt 14 5 första stycket att sörja för fullständig utredning av ärenden som kommer under myndighetens pröv- ning. Även om sålunda förevarande kompletteringsmöjlighet behålls. finns
Prop. l980/81: 92 69
det enligt min uppfattning anledning att överväga att i linje med utredning— ens förslag införa ytterligare möjligheter att komma till rätta med bristfäl- liga ansökningshandlingar. Behovet härav föranleds främst av att till— ståndsprövningen utökas till att avse även de slag av miljöfarlig verksam— het som i dag är underkastade anmälningsplikt. De fall i vilka det enligt min mening kan vara aktuellt för en tillståndsmyndighet att kunna skilja sig från ett ärende är fall där ett föreläggande om komplettering inte har efterkom- mits och där ansökan är så ofullständig att den inte kan ligga till grund för en prövning av ärendet. Har denna situation uppkommit bör tillståndsmyn- digheten rimligen få avvisa en ansökan utan prövning i sak. Av allmänna principer på förvaltningsrättens område torde följa att myndigheten i de fall som nu avses har befogenhet att avvisa en ansökan. även om föreskrift om detta saknas i den författning som är aktuell. [ klarhetens intresse bör en särskild föreskrift nu införas i ML. Tredje stycket i förevarande para- graf har utformats med hänsyn till nu anförda omständigheter.
I detta sammanhang vill jag knyta an till de synpunkter som jag i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2.2) har "fört fram om innebörden av tiIlståndsmyndigheternas utredningsplikt enligt 14 å och av bevisskyldig- heten i tillståndsärenden. Jag har där sagt att utredningskravet inte skall drivas längre än vad som behövs för att tillgodose miljöskyddsintresset och att en osäkerhet i beslutsunderlaget i ett tillståndsärende inte får gå ut över människors hälsa och miljön. En tillämpning av dessa principer ger till- ståndsmyndigheterna vissa ytterligare möjligheter att avgöra ärenden i vilka det föreligger brister i utredningen till följd av att sökanden inte har tillmötesgått myndigheternas krav på komplettering av ansökningshand- lingarna. Som alternativ till att låta avhjälpa bristerna på sökandens bc- kostnad måste tillståndsmyndigheterna enligt min uppfattning ha befogen- het att med tillämpning av den nämnda bevisregeln ogilla tillståndsansökan eller förena tillståndet med villkor som är så utformade att de säkerställer att miljöskyddskraven tillfredsställs. trots den föreliggande osäkerheten i besltttsundcrlaget. Sökanden. som alltså får stå sitt eget kast i dessa fall. har givetvis möjlighet att överklaga beslutet och därvid lägga fram den utredning som saknades. Men han har också möjlighet att få tillståndsfrå- gan omprövad i första instans. om han ger in en ny ansökan som har kompletterats i det aktuella hänseendet.
Fjärde stycket. Av bestämmelsen framgår att koncessionsnämnden får förelägga sökanden vid vite att fullgöra samrådsskyldighet enligt 12 a .5. om det av ansökan om tillstånd eller eljest framgår att företagaren brustit i detta avseende.
17 å
Regeringen får föreskriva att frågor om tillstånd beträffande vissa slag av ärenden skall prövas av länsstyrelsen. I fråga om ärenden som sålunda prövas av länsstyrelsen gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i denna lag om ärenden som prövas av koncessionsnämnden. Vad som sägs i 14 å
Prop. 1980/81: 92 70
andra stycket 3 skall dock tillämpas endast om det behövs för utredningen i ärendet.
Paragrafen motsvarar med vissa ändringar nuvarande 17 & första stycket. Andra stycket har tagits bort som en följd av att dispenspröv- ningen upphör.
Bemyndigandet i första meningen ger regeringen möjlighet att lägga en viss del av tillståndsprövningen på länsstyrelserna i enlighet med vad jag har förordat i den allmänna motiveringen ( avsnitt 2.2.2 ). Såsom framhölls vid lagens tillkomst (prop. 1969: 28 s. 273) avses med frågor om tillstånd inte bara frågor om att lämna tillstånd efter ansökan utan också frågor om omprövning av tillståndsbeslut. Ät länsstyrelserna kan således uppdragas att också pröva frågor som avses i 23—25. 27 och 29 åå detta lagförslag.
Jag har i den allmänna motiveringen uttalat att förfarandet vid länsstyrel- sernas tillståndsprövning bör följa samma bestämmelser som gäller för koncessionsnämndens prövning. om inte särskilda skäl föranleder annat. Denna princip avspeglas i paragrafens andra mening. Den skillnad som har angetts i tredje meningen gäller skyldigheten att hälla sammanträde och besiktning på platsen. För koncessionsnämnden gäller att sammanträde och besiktning skall hållas så snart det inte är uppenbart onödigt. Skälen till att ifrågavarande skyldighet för länsstyrelsernas del inte är lika långtgå— ende är såsomjag har redovisat i den allmänna motiveringen att länsstyrel- serna måstc ha större frihet att bedöma i vilka fall det behövs sammanträde och besiktning med hänsyn till att de ärenden som länsstyrelserna avses få pröva är av mycket varierande slag. Det är viktigt att länsstyrelserna hushållar med sina prövningsresurser genom att anpassa handläggningen till förhållandena i det enskilda ärendet. Ifrågavarande bestämmelse inne- bär att länsstyrelsen kan avgöra ett ärende titan sammanträde eller besikt- ning. om länsstyrelsen bedömer att en sådan åtgärd inte skulle tillföra utredningen i ärendet något av betydelse.
18 ä
1 ett tillståndsbeslut skall noggrant anges den miljöfarliga verksamhet som .tillståndet avser och de villkor som skall gälla. Om särskilda skäl föreligger. får tillstånd lämnas för begränsad tid.
1 beslutet skall fastställas en viss tid. högst tio år. inom vilken den med tillståndet avsedda verksamheten skall ha satts i gång.
Första stycket. Genom ett tillägg i denna paragraf har öppnats möjlighet att tidsbegränsa ett tillstånd. Såsom jag har nämnt i den allmänna motive- ringen (avsnitt 2.2.2) innebär tillägget att den praxis i denna fråga som har utvecklats vid koncessionsnämnden blir lagfäst. Möjligheten att tidsbe- gränsa ett tillstånd skall i överensstämmelse med koncessionsnämndens praxis användas bara i undantagsfall. Särskilda skäl för att begränsa ett tillstånd kan anses föreligga — förutom när sökanden har begärt det —
Prop. 1980/81: 92 71
t. ex. när en befintlig miljöfarlig verksamhet är olämpligt lokaliserad och driften därför inte på sikt bör få fortsätta på den aktuella platsen. Ett tidsbegränsat tillstånd kan i sådana fall användas för att medge en skälig avvecklingstid. Tidsbegränsning av tillståndet bör enligt min mening inte ske i fall där en planerad verksamhet bedöms vara tillåtlig men där det råder viss osäkerhet om störningarna. I sådana fall bör tillståndsmyndighe- ten i stället med stöd av 21 s i lagen skjuta upp avgörandet i viss del och meddela provisoriska föreskrifter om skyddsåtgärder för uppskovstiden.
Amira styckat. Regeln i detta stycke har ändrats från att vara fakultativ till obligatorisk. Dessutom har tidsperiodens längd begränsats till högst tio år. Enligt 29 å förfaller tillståndet om den fastställda tiden inte iakttages. Såsom har anförts vid lagens tillkomst (prop. 1969z28 sid. 274. 373) är bestämmelsen tillämplig bara i fråga om tillståndsbeslut som avser nyeta- blering eller ändring av en miljöfarlig verksamhet. Ett beslut som innehål- ler föreskrifter om skyddsåtgärder beträffande ett befintligt företag. vilket beslut kan meddelas efter frivillig ansökan eller efter framställning från naturvårdsverket enligt 41 å. kan av uppenbara skäl inte lämpligen förses med fastställd frist inom vilken verksamheten skall ha satts i gång. Där- emot är det såsom framhölls i 1969 års lagstiftningsärende påkallat att i sådana fall föreskriva en viss tid inom vilken skyddsåtgärderna skall ha utförts. Ett åsidosättande av en sådan föreskrift föranleder inte att tillstån— det förfaller utan aktualiserar en tillämpning av de påföljder som enligt lagen gäller för brott mot villkori tillståndsbeslut.
21 a 5
l ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet får tillståndsmyndig- heten på ansökan besluta att vissa arbeten får påbörjas utan hinder av att tillståndsfrågan inte har blivit slutligt avgjord. Ett sådant beslut (igångsätt- ningsmedgivande) får meddelas endast om särskilda skäl föreligger och det är uppenbart att tillstånd kommer att lämnas.
1 igångsättningsmedgivanden skall noggrant anges de villkor som skall gälla i avvaktan på den slutliga prövningen.
1 fråga om ansökningar om igångsättningsmedgivande gäller 13 &. En sådan ansökan handläggs i samma ordning som en ansökan om tillstånd. Sammanträde eller besiktning behöver dock inte äga rum. Har regeringen lämnat tillstånd till verksamheten i fråga enligt 136 aä byggnadslagen (1947: 385) eller lagen (1978: 160) om vissa rörledningar får igångsättnings- medgivande lämnas utan hinder av att 14 å andra stycket 1 och 2 inte har iakttagits. om särskilda skäl talar för det.
Paragrafen är ny och har kommenterats i den allmänna motiveringen ( avsnitt 2.2.2 ). Frågan om igångsättningstillstånd har behandlats i ett tidi- gare 1agstiftningsärende av 1973 års riksdag (prop. 1973: 141. JoU 1973:5(). rskr 1973: 338).
Första stycket. Av utformningen av detta stycke framgår att igångsätt- ningsmedgivanden kan lämnas bara i tillståndsärenden. Det krävs således att sökanden har gett in en fullständig ansökan om tillstånd till den aktuella
Prop. 1980/81: 92 72
verksamheten till koncessionsnämnden eller länsstyrelsen. Av syftet med denna paragraf följer att frågan om igångsättningsmedgivande inte är aktu- ell i ärenden som gäller ansökningar om tillstånd till sådan miljöfarlig verksamhet som inte är förprövningspliktig.
Ett igångsättningsmedgivande kan aldrig avse ett medgivande till att själva den miljöfarliga verksamheten får påbörjas exempelvis så att en viss del av en fabrik tas i drift. Ett medgivande som här avses kan i princip gälla bara viss del av anläggnings- eller byggnadsarbetena.
För att inte påverka den slutliga prövningen bör ett igångsättningsmedgi- vande inte omfatta sådana arbeten som gäller reningsanordningar eller utformningen av processtekniken. Jag anser dock att medgivande till in- stallation av reningsanordningar i undantagsfall bör kunna lämnas t.ex. när en äldre fabrik som orsakar kraftiga föroreningar skall byggas om och förses med modern reningsteknik. Vad jag nu har sagt utgör givetvis inget hinder för tillståndsmyndigheterna att enligt utarbetad praxis meddela delbeslut beträffande en viss del av den miljöfarliga verksamheten.
För att ett igångsättningsmedgivande skall få meddelas måste det i det enskilda ärendet vara fullt klart att påbörjandet av de anläggningsarbeten varom fråga är medför en vinst från miljöskyddssynpunkt eller från annan allmän synpunkt. Vidare måste det vara uppenbart att någon tveksamhet inte föreligger i tillätlighetsdelen. Har regeringen lämnat tillstånd till lokali- seringen av en anläggning enligt 136 a 5 byggnadslagen. måste det givetvis anses uppenbart att tillstånd enligt ML kommer att lämnas.
Andra stycket. Det är angeläget att de provisoriska villkoren utformas så att de inte förhindrar eller fördyrar den från miljöskyddssynpunkt lämpli- gaste lösningen av hur störningarna från den aktuella anläggningen skall begränsas när de slutliga villkoren skall fastställas. Såsom har påpekats i den allmänna motiveringen får den omständigheten att vissa arbeten redan har utförts inte påverka det slutliga avgörandet i ärendet. Om det vid den slutliga prövningen skulle visa sig att vissa arbeten inte borde ha fått utföras, är det sökanden som får ta konsekvenserna av det inträffade. Utnyttjar han ett igångsättningsmedgivande. står han alltså risken för att de arbeten som har utförts eller påbörjats kan föranleda en merkostnad vid uppfyllandet av de slutliga villkoren. Den som bryter mot provisoriska villkor kan drabbas av påföljder i samma utsträckning som gäller för brott mot de slutliga villkoren.
Tredje stycket. 1 vilket skede av handläggningen av ett tillståndsärende som beslut om igångsättningsmedgivande bör meddelas får avgöras från - fall till fall med beaktande av att beslutet innebär ett ställningstagande för att tillstånd kommer att lämnas. Enligt föreskrifterna i detta stycke skall handläggningen av en ansökan om ett igångsättningsmedgivande ske i samma ordning som gäller i fråga om tillståndsansökan. Dock behöver varken sammanträde eller besiktning hållas. Sannolikt torde det komma att visa sig praktiskt att begäran om igångsättningsmedgivande framställs
Prop. l980/81: 92 73
samtidigt med att tillståndsansökan ges in och att en gemensam handlägg- ning sker av de båda frågorna. Frågan om igångsättningsmedgivande torde i många fall inte kunna prövas i sin helhet förrän berörda myndigheter och sakägare beretts tillfälle att yttra sig över tillståndsansökan.
Vid en 136 a å-prövning av miljöfarlig verksamhet och vid en tillstånds- prövning av en rörledningsanläggning enligt lagen om vissa rörledningar har berörda myndigheter och sakägare haft möjlighet att framföra syn- punkter på den planerade verksamheten i regeringsärendet. ()m regering- ens avgörande i ett sådant ärende föreligger när ansökan om igångsätt- ningsmedgivande ges in. kan det med hänsyn till den utredning sotn redan har tillförts ärendet i vissa fall innebära en onödig tidsutdräkt att kungöra och remittera ansökan. Därför har tillståndsmyndigheterna enligt föreskrift i förevarande stycke fått befogenhet att underlåta dessa handläggningsåt- gärder. För att särskilda skäl skall anses föreligga måste vidare krävas att den brådska med arbetenas igångsättande som föreligger betingas av star- ka samhälls- eller företagsekonomiska skäl.
1 49 5 andra stycket har föreskrivits att beslut om igångsättningsmedgi- vande gäller med omedelbar verkan. Av 48 & följer att ett sådant beslut kan överklagas till regeringen och att rätt att klaga tillkommer bl. a. naturvårds- verket. Det torde mycket sällan bli aktuellt att ett igångsättningsmedgi- vande kommer att lämnas mot naturvårdsverkets bestridande.
22 å
Den som fått tillstånd enligt denna lag till miljöfarlig verksamhet kan ej på grund av bestämmelse i lagen eller i hälsovårdsstadgan ( 1958: 663) eller i renhållningslagen (1979: 596) åläggas att upphöra med verksamheten eller att med avseende på denna vidtaga försiktighetsmått utöver vad som anges i tillståndsbeslutet. om ej annat följer av 23—25 .5, 29 å andra stycket eller 40 lå andra stycket.
Ändringen i förevarande paragraf är en konsekvens av den ändring som har gjorts i 29 å andra stycket.
23 &
Äsidosätter någon villkor som har angivits i ett tillståndsbeslut och är avvikelsen betydande. får koncessionsnämnden föreskriva nya eller strängare villkor för verksamheten eller förklara tillståndet förverkat och förbjuda fortsatt verksamhet.
Paragrafen har utöver redaktionella jämkningar ändrats med anledning av miljöskyddsutredningens förslag om att en omprövning bör kunna ske av villkoren när ett tillståndsbeslut har åsidosatts. Under remissbehand- lingen har ifrågasatts om det är principiellt riktigt att omprövning skall kunna ske till följd av att villkor har åsidosatts. Med anledning härav vill jag till ledning för tillämpningen framhålla följande. Befogenheten att om- pröva villkoren i här avsedda fall skall inte ses främst som en extra påföljd
Prop. l980/81: 92 74
mot den som har brutit mot föreskrifterna i ett tillståndsbeslut. Vid sådana brott skall i första hand ingripanden ske enligt ML:s bestämmelser om tillsyn och ansvar. Ytterst kan förbud att fortsätta verksamheten meddelas företagaren. Även vid ganska svåra överträdelser torde många gånger vederbörande myndighets utredning av händelsen komma att visa att ett sådant förbud av olika skäl inte framstår som en realistisk åtgärd. Utred- ningen torde ibland komma att ge vid handen att det däremot framstår som påkallat att se över de villkor som gäller för den aktuella verksamheten. Regelmässigt har flera villkor fastställts och vissa av dessa är kopplade till varandra. Enligt nuvarande lydelse av lagen kan en omprövning ske bara i mildrande riktning på företagarens begäran. För att kunna tillgodose också miljöskyddsintresset har förevarande möjlighet att ändra villkoren även i skärpande riktning öppnats. Därmed får koncessionsnämnden rätt att ge- nomföra en förutsättningslös omprövning som ett alternativ till att förbjuda verksamheten.
24 5
Har tio år förflutit från det att ett tillståndsbeslut har vunnit laga kraft. får koncessionsnämnden föreskriva nya eller strängare villkor för verk- samheten efter vad som är skäligt.
Redan dessförinnan får sådana villkor föreskrivas av nämnden efter vad som är skäligt. om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt eller . = om användningen av ny process- eller reningsteknik i verksamheten skulle medföra en väsentlig förbättring från miljöskyddssynpunkt. _ Om särskilda skäl föreligger. får nämnden efter utgången av den tid som anges i första stycket även ompröva tillstånd att släppa ut avloppsvatten i ett visst vattenområde.
Utöver redaktionella ändringar har paragrafen förtydligats genom att det i andra stycket har tagits upp den omprövningsmöjlighet som gäller ny process- eller reningsteknik och som jag har behandlat i den allmänna motiveringen i avsnittet om tillståndsbesluts rättskraft ( avsnitt 2.2.2 ). Det förhållandet att den teknik i fråga om reningsformer eller produktionsme- toder som skall kunna föranleda strängare villkor har angetts som "ny" betyder inte att tekniken skall vara ny i den bemärkelsen att den har uppfunnits först efter det att det aktuella tillståndet lämnades. Tekniken i fråga kan mycket väl ha varit känd vid tillståndsprövningen. Anledningen till att föreskrifter om användningen av denna teknik då inte meddelades kan ha varit t. ex. att tekniken ansågs för outvecklad för att kunna tilläm— pas vid storskalig produktion. Det kan också ha varit så att kostnaderna för att installera och utnyttja tekniken i fråga inte bedömdes som rimliga. Vid det tillfälle då omprövningen är aktuell kan bedömningen utfalla på annat sätt. Såsom jag har uttalat i den allmänna motiveringen skall därvid stor vikt fästas vid kostnaderna för övergången till den nya tekniken och till den tid som behövs för övergången.
Av andra stycket följer att nya eller strängare villkor får föreskrivas
Prop. l980/81: 92 75
också när förhållandena i den miljö som omger verksamheten har ändrats väsentligt. innebörden är att alla förhållanden i omgivningen som har ändrats väsentligt och som medför att störningarna från viss verksamhet för framtiden inte bör tålas i samma utsträckning som tidigare kan utgöra grund för en omprövning. Läget kan vara det att det efter tillståndsbeslutet för viss verksamhet tillkommit utsläpp från andra industrier eller anlägg- ningar i samma vatten- eller luftområde. Med hänsyn härtill kan riskerna för människors hälsa och för miljön ha ökat på grund av att mängden föroreningar har ökat eller på grund av att effekten av föroreningarna har blivit kraftigare genom samverkan mellan olika förorenande ämnen (s.k. synergism). Det kan vidare förhålla sig så att den omgivande miljön efter tillståndsbeslutet har blivit mer känslig för störningarna från verksamhe- ten. Ett exempel härpå är när bostadsbebyggelse har uppförts på ett tidigare obebyggt Område i närheten av den störande anläggningen.
Att sådana förändringar som nu har angetts inträffar bör enligt min mening i stor utsträckning kunna motverkas genom en förnuftig planering. Störningarna från redan tillståndsgivna anläggningar måste givetvis beak- tas såväl vid miljöskyddsprövningen av planerad verksamhet som vid samhällsplaneringen i övrigt. Såsom har påpekats av föredraganden vid ML:s tillkomst ( prop. 1969: 28 s. 2 l7) har ett tillståndsbeslut den prioritets- verkan att innehavaren av tillståndet inte kan tvingas upphöra med den miljöfarliga verksamheten på grund av att ny bebyggelse har vuxit tipp i närheten. Men han kan enligt den nu behandlade bestämmelsen bli skyldig att vidta ytterligare skyddsåtgärder för att minska störningarna. När en fråga om omprövning aktualiseras utgör prioriteten bara en av flera om- ständigheter som skall beaktas vid den skälighetsavvägning som görs av koncessionsnämnden.
28 5
Har regeringen fastställt villkor för ett tillstånd. får koncessionsnämn- den vid tillämpningen av 24. 25. 27 eller 29 å andra stycket inte avvika väsentligt från villkoret utan att regeringen har medgivit det.
Den sakliga ändring som har Vidtagits i denna paragraf är en konsekvens av den ändring som har gjorts i 29 å andra stycket.
29 5
Ett tillstånd förfaller. om den med tillståndet avsedda verksamheten inte har satts i gång inom den tid som har föreskrivits med stöd av 18 å andra stycket.
Visas giltigt skäl för dröjsmålet eller skulle synnerligt men uppstå genom att tillståndet förfaller. får koncessionsnämnden förlänga tiden med högst tio år. om ansökan därom görs innan den föreskrivna tiden går ut. Nämn- den får därvid föreskriva nya eller strängare villkor för verksamheten efter vad som är skäligt.
Prop. 1980/81: 92 76
Utöver redaktionella justeringar har i andra stycket av denna paragraf tillagts en bestämmelse enligt vilken koncessionsnämnden i samband med förlängning av den för igångsättningen fastställda tiden får ompröva de i tillståndsbeslutet angivna villkoren i skärpande riktning. Eftersom nämn- den alltid kan tvinga fram en omprövning genom att avslå en begäran om förlängning. torde bestämmelsen inte innebära någon ändring av gällande rätt. Den skall ses som ett förtydligande som är motiverat av praktiska skäl. Om det vid tidpunkten för prövningen av frågan om förlängning har gått en längre tid från det tillståndsbeslutet meddelades. finns risk för att de ursprungligen fastställda villkoren inte svarar mot de miljöskyddskrav som ställs på likartade verksamheter vid det senare tillfället. Det framstår i sådana fall som praktiskt både för sökanden och berörda myndigheter att omprövningen skeri samband med att förlängningsfrågan avgörs.
29 a 5
Koncessionsnämndens beslut om villkor eller föreskrifter enligt 23—25, 27 5 eller 29 å andra stycket andra meningen har samma verkan som ett tillståndsbeslut.
Paragrafen har tillagts i detta lagstiftningsärende. Motivet till att införa bestämmelsen har jag redovisat i avsnittet om tillståndsbesluts rättskraft i den allmänna motiveringen ( avsnitt 2.2.2 ). Bestämmelsen avser att ge företagaren skäligt skydd mot en ny omprövningi skärpande riktning. Den gäller vid all omprövning som leder till att nya eller ändrade villkor eller föreskrifter meddelas. En omprövning i skärpande riktning före skyddsti- dens utgång kan emellertid ske. om något sådant förhållande föreligger som kan föranleda omprövning av villkoren i ett tillståndsbeslut.
38 &
Statens naturvårdsverk och länsstyrelserna utövar tillsynen av miljöfar- lig verksamhet.
Naturvårdsverket har den centrala tillsynen. samordnar länsstyrelsernas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov bistånd i denna verksamhet. Länsstyrelsen utövar fortlöpande tillsyn inom länet. '
Tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som har att utöva tillsyn i särskilda hänseen- den eller som på annat sätt fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverk- samheten. Det åligger tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser av denna lag beivras.
lförsta stycket har den nuvarande förutsättningen för tillsynens utövan- de. att fara för allmänna intressen skall föreligga. tagits bort på grund av att den ansetts innebära en onödig inskränkning i tillsynsbefogenheterna. Dessutom har en redaktionell justering gjorts.
Genom tillägget av sista meningen i tredje stycket har införts en allmän skyldighet för tillsynsmyndigheterna att se till att överträdelser mot ML beivras. Jag har behandlat frågan i den allmänna motiveringen (avsnitt
Prop. 1980/81: 92 77
2.4.5). Föreskriften riktar sig i första hand till länsstyrelsen och i förekom- mande fall (44 a &) hälsovårdsnämnden. eftersom det är dessa myndigheter som har huvudansvaret för den löpande tillsynen. När misstanke om att en överträdelse har skett har uppkommit hos en tillsynsmyndighet. måste myndigheten med anledning av förevarande bestämmelse ta upp saken och utreda den så att myndigheten kan bedöma om anmälan till åtal skall ske. Visar sig misstanken vara befogad, mäste sådan anmälan göras såvida inte överträdelsen är så bagatellartad att den kan antas gå fri från straff enligt 45 å andra stycket.
1 skyldigheten att verka för att överträdelser beivras ingår också en skyldighet för länsstyrelsen och i förekommande fall hälsovårdsnämnden att rapportera allvarligare överträdelser till naturvårdsverket. Detta är en förutsättning för att naturvårdsverket skall kunna fullgöra sina uppgifter att hos koncessionsnämnden väcka talan om förverkande av tillstånd eller om uttagande av miljöskyddsavgift i fall som avses i 23 resp. 52 &. Det ankommer på regeringen att meddela behövliga föreskrifter om hur denna rapportering skall gå till.
39 ?
Finner en tillsynsmyndighet att olägenhet uppkommer eller kan upp- komma genom miljöfarlig verksamhet. får myndigheten meddela råd om lämpliga åtgärder för att motverka olägenheten.
Genom en ändring som har gjorts i denna paragraf utgör det inte längre en förutsättning för åtgärden att meddela råd att olägenheten bedöms vara av betydelse från allmän synpunkt. De regler som en myndighet kan meddela enligt denna paragraf är till sin karaktär sådana att de anvisar en företagare hur han lämpligen kan förfara i vissa hänseenden men där det likväl står honom fritt att välja en annan väg för att nå det önskade resultatet. Då termen "anvisningar” inte längre bör användas som beteck- ning för sådana reglcr har termen tagits bort i denna och nästföljande paragraf (se prop. l975/76: I 12 s. 66 och 67).
40 i?
Om tillstånd inte har givits enligt denna lag. får en tillsynsmyndighet meddela ett föreläggande om sådant försiktighetsmått eller förbud som ' Uppenbart behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. I bråds- kande fall eller när det i övrigt finns särskilda skäl får föreläggandet ges omedelbart och i andra fall först sedan det visat sig att rättelse inte kan vinnas genom råd.
Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.
Om en tillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillståndsbeslu- tet. får en tillsynsmyndighet förordna om rättelse på hans bekostnad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse.
I beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.
Prop. l980/81: 92 78
I denna paragraf hargjorts vissa justeringar av redaktionell karaktär. Vidare har ordet "länsstyrelsen" genomgående bytts ut mot "en tillsyns- myndighet”. Såsom har föreslagits i den allmänna motiveringen ( avsnitt 2.3 ) bör befogenheten att ingripa mot miljöfarlig verksamhet med stöd av denna paragrafi framtiden tillkomma också naturvårdsverket. En sådan befogenhet tillkommer också en hälsovårdsnämnd. när tillsynsuppgifter har överlåtits till nämnden enligt vad som sägs i 44 a &. Formellt kommer därigenom den centrala. den regionala och den lokala tillsynsmyndighe- tens befogenhet att ingripa att vara lika omfattande och att sammanfalla i ett enskilt tillsynsärende. Detta bör som regel inte föranleda några problem med hänsyn till det samarbete och det samråd som får förutsättas komma att ske i tillsynsfrågor av större vikt. Huvudregeln bör naturligtvis vara att den myndighet bör ingripa-som har ansvaret för tillsynen över den anlägg- ning som är aktuell. I det särskilda fallet kan t. ex. länsstyrelsen ha begärt bistånd av naturvårdsverket när ett ingripande övervägs mot en från till- synssynpunkt besvärlig anläggning. t.ex. inom den kemiska industrin. Vid uppenbar passivitet från någon tillsynsmyndighets sida bör annan tillsyns- myndighet kunna gå in med ett föreläggande. Den omständigheten att någon tillsynsmyndighet anser att annan tillsynsmyndighet i ett visst fall borde ha ingripit med kraftfullare åtgärder än som skett utgör enligt min uppfattning inte skäl för den först nämnda myndigheten att ingripa. För naturvårdsverkets del gäller i sådant fall att verket har möjlighet att över- klaga tillsynsbcslut som har meddelats av länsstyrelsen eller hälsovårds- nämnden.
44 a 5
Efter åtagande av en kommun får länsstyrelsen överlåta åt hälsovårds- nämnden att utöva fortlöpande tillsyn enligt denna lag. Sker sådan överlå- telse. skall vad som sägs i lagen om tillsynsmyndighet gälla hälsovårds- nämnden.
De övervägandcn som ligger bakom bestämmelserna i denna paragraf har redovisats i den allmänna motiveringen ( avsnitt 2.3 ). Av bestämmel— sens utformning följer att tillsynsuppgifter inte kan delegeras till hälso- vårdsnämnden i en kommun i större omfattning än vad kommunen har åtagit sig. Det får förutsättas atl. samråd mellan kommunen och länsstyrel- sen sker. innan ett sådant åtagande görs. Kommunen svarar själv för att det finns resurser och kompetens för tillsynen. Länsstyrelsen skall därför inte pröva den frågan.
F.nligt andra meningen blir ML:s regler om tillsynsmyndighet tillämpliga ifråga om hälsovårdsnämnden. när tillsynsuppiftcr har överlåtits på nämn- den. Därvid får hälsovårdsnämnden de befogenheter och skyldigheter som framgår av föreskrifter i bl.a. 38—43 ss. Rörande samspelet mellan till- synsmyndigheter-na villjag hänvisa till vadjag i detta avseende tidigare har anfört i specialmotiveringen till 38 och 40 ss.
Prop. 1980/81: 92 79
En överlåtelse av vissa tillsynsuppgifter på hälsovårdsnämnden innebär inte att allt ansvar för den delen av tillsynen tas bort från länsstyrelsen. Enligt 38 å tredje stycket åligger det länsstyrelsen att på olika sätt bistå hälsovårdsnämnden i dess verksamhet. Detta kan särskilt vara påkallat om förhållandena i ett tillsynsärende är komplicerade från teknisk eller juri- disk synpunkt.
45 s
'l'ill böter eller fängelse i högst två år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
l. bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8. 23 eller 4l & eller åsidosätter sådana bestämmelser som har meddelats med stöd av lä fjärde stycket,
2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av lOåi.
3. åsidosätter villkor eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 17.5. ISÖ första stycket. l9—21ä. 2l aå andra stycket. 23—25. 27%. 29.5 andra stycket eller 4l &.
4. underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43.5 första Stycket eller i ansökan eller annan handling som avges enligt denna lag eller föreskrift som har meddelats med stöd av lagen lämnar vederbörande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för pröv- ning av en tillstånds- eller tillsynsfråga.
l ringa fall döms inte till ansvar. 'l'ill ansvar enligt första stycket döms inte. om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken .
Bestämmelserna iförsra stycke! överensstämmer till stora delar med den nuvarande lydelsen av stycket. Straffmaximum har höjts till två års fängel- se. Kränkningsrekvisitet i punkten 3 har slopats. Vidare har punkterna 2 och 3 ändrats som en följd av förslaget att dispensprövningen skall upphö- ra och av andra föreslagna ändringar i prövningssystemet. ] punkten 4 som är ny har förts in den bestämmelse om brott mot upplysningsplikten som nu finns i paragrafens andra stycke samtidigt som lämnandet av oriktiga uppgifter har straffbelagts.
Bakgrunden till höjningen av straffmaximum har jag redovisat i den allmänna motiveringen. Några remissinstanser har ifrågasatt om inte brot- ten i förevarande paragraf borde delas in i åtminstone två grader. en för svåra brott och en för ordinära brott. Av vad jag har sagt i den allmänna motiveringen framgår att jag förordar att vissa ändringar görs i 13 kap. brottsbalken som innebär att ansvar för grova miljöbrott skall kunna ådö- mas enligt brottsbalken . Med hänsyn till bl.a. detta bör en särskild straff- skala för grova brott inte införas i ML.
Eftersom den föreslagna straffskalan i ML gäller för samtliga brotts- typer. kommer straffmaximum för brott mot upplysningsplikten (punkten 4) att höjas väsentligt. från nuvarande böter till två års fängelse. Enligt Svea hovrätt bör samma straffskala gälla för detta brott som för normalfal-
Prop. 1980/81: 92 80
let av brottet osann försäkran enligt 15 kap. 10.6 första stycket brottsbal- ken, vilket skulle innebära fängelse i högst sex månader. Jag kan inte dela hovrättens uppfattning. Att lämna oriktiga uppgifter i ett miljöskydds- ärende kan i vissa fall få omfattande konsekvenser för samhället. vilket BT Kemi-fallet är ett belysande exempel på. Hovrätten har också tagit upp frågan om konkurrens mellan ett brott mot upplysningsplikten och övriga brott i paragrafen. Därvid har hovrätten pekat på möjligheten av att ett åsidosättande av upplysningsplikten kan utgöra ett led i ett förfarande som resulterar i ett annat brott mot ML. Enligt min mening följer av den utformning som straffbuden har fått i denna paragraf att domstolarna i de nu berörda fallen måste döma för två brott. Det är alltså frågan om vad som brukar kallas olikartad brottskonkurrens. Den omständigheten att t. ex. en överträdelse av ett tillståndsbeslut föregåtts av att oriktiga uppgifter har lämnats till vederbörande myndighet skall följaktligen inte ses bara som ett försvårande led i överträdelsen utan skall bedömas som ett brott för sig.
Straffbudet om brott mot upplysningsplikten (punkten 4) beskriver två skilda slags gärningar. Enligt det första ledet straffas den som underlåter att lämna en tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om den miljöfarliga verksamheten när myndigheten begär det såsom föreskrivs i 43 &. Syftet med denna upplysningsplikt är att ge en tillsynsmyndighet tillfredsställan- de underlag för att bedöma om verksamheten är miljöfarlig och om det till följd därav krävs ingripande från myndighetens sida. Mot bakgrund härav är det enligt min mening uppenbart att brott mot upplysningsplikten begås inte bara när den som bedriver verksamheten vägrar att lämna upplysning- ar utan också när han lämnar oriktiga uppgifter genom att t. ex. utelämna betydelsefull information eller lämna direkt felaktiga uppgifter. Att på sådant sätt lämna en tillsynsmyndighet vilseledande besked kan således inte anses innebära att innehavaren har fullgjort sin skyldighet att lämna "behövliga upplysningar”.
1 det andra ledet av punkten 4 straffbeläggs förfarandet att lämna orik- tiga uppgifter i en ansökan eller annan handling som avges enligt ML till en tillstånds- eller tillsynsmyndighet. Här krävs inte att uppgifternas läm- nande skall ha skett på begäran av en myndighet. En sådan skyldighet kan naturligtvis föreligga. Den regleras då inte av 43å utan av t.ex. l3ä eller föreskrifter som kan ha meddelats i tillståndsbeslut. Som ett praktiskt exempel på uppgifter vars riktighet straffsanktioneras genom bestämmel- sen i fråga kan nämnas uppgifter om utsläpp vilka skall avges till en tillsynsmyndighet enligt ett fastställt kontrollprogram. Straffbestämmelsen i detta led omfattar bara oriktiga uppgifter som lämnas i skriftliga handling- ar. Något praktiskt behov av att låta muntliga utsagor vid förhandlingar omfattas av bestämmelsen torde knappast föreligga. Andra än den som utövar den miljöfarliga verksamhet varom fråga är kan inte bestraffas för oriktiga uppgifter enligt denna bestämmelse.
Prop. 1980/81: 92 Sl
Bl.a. som en följd av att kränkningsrekvisitet slopas hari andra stycket av denna paragraf angetts att gärningar som är ringa faller utanför det straffbara området. Även med hänsyn till den i 385 lagförslaget upptagna skyldigheten för tillsynsmyndigheten att beivra brott är en sådan avgräns- ning enligt min bedömning nödvändig. om arbetsbelastningen hos dessa myndigheter skall kunna hållas på en rimlig nivå.
475
Har någon begått en gärning som avses i 455 första stycket 1—3. kan överexekutor meddela handräckning för att åstadkomma rättelse. ] fråga om sådan handräckning gäller samma regler som för handräckning enligt 1915 utsökningslagen (1877: 31 s. 1).
Berörs allmänna intressen. får ansökan om handräckning göras av sta- tens naturvårdsverk eller annan myndighet som ärendet angår.
Efterkoms inte ett föreläggande enligt 405 första eller andra stycket. skall kronofogdemyndigheten på anmodan av tillsynsmyndigheten ombe- sörja att åtgärd vidtas på den försumliges bekostnad.
Det åligger polismyndighet att lämna den handräckning som behövs för utövande av tillsyn enligt denna lag.
I tredje stycket har en följdändring gjorts. Övriga ändringar är av redak- tionell karaktär.
48 5
Beslut enligt denna lag får överklagas genom besvär hos länsstyrelsen. om beslutet har meddelats av hälsovårdsnämnden. och hos regeringen. om beslutet har meddelats av länsstyrelsen. koncessionsnämnden eller statens naturvårdsverk. Dock överklagas beslut om ersättning för kostnader enligt 14.5 femte stycket andra meningen eller 435 tredje stycket eller beslut om förbud vid vite enligt 51.5 hos kammarrätten genom besvär. Om klagan över beslut i frågor om miljöskyddsavgift finns särskilda bestämmelser i 62 5. - Naturvårdsverket får föra talan mot beslut som har meddelats i frågor om tillstånd och i frågor som avses i 40. 41 eller 43 5 andra stycket.
Rätt att föra talan mot beslut som har meddelats i frågor om tillstånd har också kommuner och sådana lokala arbetstagarorganisationer som organi- serar arbetstagare i den verksamhet som avses med beslutet.
Första stycket. Detta stycke ersätter de tre första styckena i paragrafens nuvarande lydelse. De sakliga ändringar som har vidtagits föranleds bl. a. av förslagen om att dispensprövningen skall tas bort och att tillsynsupp- gifter kan överlåtas på hälsovårdsnämnderna. Den huvudsakliga innebör- den av detta stycke är att beslut i tillstånds- och tillsynsfrågor överklagas hos regeringen. dock att besvär över hälsovårdsnämndens tillsynsbeslut i första hand prövas av länsstyrelsen. Med beslut i tillståndsfrågor avses här liksom på andra håll i lagen inte bara egentliga tillståndsbeslut utan också andra beslut som gäller frågor som hör ihop med ett tillstånd. såsom beslut i frågor om igångsättningsmedgivande och i frågor om omprövning av villkor. Enligt gällande ordning som har behållits i detta förslag överklagas 6 Riksdagen I980/8l. ! saml. Nr 92
Prop. 1980/81: 92 82
vissa beslut till kammarrätten och i sista hand sker prövning av regerings- rätten. Beslut om miljöskyddsavgiften överklagas också till kammarrätten. Särskilda bestämmelser om besvär gäller för sådana fall enligt förvaltnings- processlagcn (l97lz291) vartill hänvisning sker i 625. En erinran härom har tagits in i första stycket.
Andra stycket. I detta stycke som motsvarar tjärde stycket i paragrafens nuvarande lydelse regleras den särskilda besvärsrätt som tillkommer na- turvårdsverket. Nytt är att verkets besvärsrätt inte längre begränsas av att bara allmänna intressen får tillvaratas.
Tredje stycket. Den besvärsrätt som föreslås tillkomma kommuner och lokala arbetstagarorganisationer utan att dessa berörs som sakägare av det beslut som överklagas tas upp i detta stycke. Frågan har behandlats i den allmänna motiveringen ( avsnitt 2.2.3 ). Kommunernas besvärsrätt är såsom tidigare har sagts inte begränsad till beslut som rör en miljöfarlig verksam- het som är lokaliserad till kommunens eget område. Den avgörande förut- sättningen för om besvärsrätt föreligger är om kommunens yttre miljö kan bli utsatt för störningar från den aktuella verksamheten eller denna på annat sätt berör ett miljöskyddsintresse hos kommunmedlemmarna. Be- slut om att överklaga fattas av kommunfullmäktige. såvida fullmäktige inte har delegerat beslutanderätten till kommunstyrelsen eller annan nämnd enligt 5.5 kommunallagen (1977: 179).
Med uttrycket lokal arbetstagarorganisation bör förstås en sådan sam- manslutningav arbetstagare som skulle vara part i en lokal förhandling med den arbetsgivare som är aktuell i sammanhanget enligt lagen (1976: 580) om medbestämmande i arbetslivet.
49 5
Beslut i frågor om tillstånd enligt denna lag. beslut i frågor som avses i 415 eller 435 andra stycket och beslut enligt 145 femte stycket andra meningen eller 435 tredje stycket blir gällande när beslutet har vunnit laga kraft. I beslutet får föreskrivas att det skall gälla med omedelbar verkan.
Igångsättningsmedgivanden och beslut i frågor som avses i 405 gäller med omedelbar verkan. om vederbörande myndighet inte föreskriver an- nat i beslutet.
] paragrafen har utöver redaktionella ändringar gjorts den sakliga änd- ringen att igångsättningsmedgivanden enligt 21a5 i detta lagförslag har hänförts till sådana beslut som enligt andra stycket i förevarande paragraf blir gällande utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft. Denna lösning har ansetts mest följdriktig med hänsyn till det ändamål som bär upp bestämmelserna om igångsättningsmedgivanden. Överklagas ett så- dant beslut har regeringen möjlighet att förordna om inhibition och därmed hindra att medgivandet tas i anspråk. innan besvären har prövats.
Prop. 1980/81: 92 83
50 5
Har en tillsynsmyndighet med stöd av 405 första stycket förbjudit miljö- farlig verksamhet eller ålagt den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidta försiktighetsmått och begär han tillstånd till verksam- heten enligt denna lag. kan koncessionsnämnden. om sökanden ställer säkerhet för kostnad och skada. bestämma att tillsynsmyndighetens beslut inte får verkställas förrän tillståndsfrågan har avgjorts eller koncessions- nämnden föreskriver något annat.
Vad som sägs i första stycket skall gälla också sådana beslut om ingri- panden mot miljöfarlig verksamhet som hälsovårdsnämnden meddelar med stöd av hälsovårdsstadgan (1958: 663).
Ändringarna i denna paragraf utgör till en del en konsekvens av de ändringar i tillsynssystemet som jag har föreslagit i den allmänna motive- ringen ( avsnitt 2.3 ) och är i övrigt av redaktionell karaktär.
Miljöskyddsavgift
52 5
En särskild avgift (miljöskyddsavgift) skall utgå. om en föreskrift som avses i 45 5 första stycket 1—3 har överträtts och överträdelsen har med- fört dels ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksam- heten, dels betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar.
Miljöskyddsavgiften tillfaller staten.
Paragrafen innehåller de grundläggande bestämmelserna om miljö-- skyddsavgiften. Avgiften har knutits till sådana överträdelser som avses i punkterna 1—3 i45 5. Miljöskyddsavgiften skall som närmare har utveck- lats i den allmänna motiveringen tillämpas enbart på överträdelser som kan medföra dels ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten. dels allvarligare störning för omgivningen. Den typen av gärningar ryms inte i de beskrivningar som ges i 45 .5 första stycket 4.
Begreppet ekonomisk fördel betyder inte detsamma som begreppet vin- ning i brottsbalken . Det karakteristiska för sistnämnda begrepp är att det avser den nettovinst eller förmögenhetsökning som en gärningsman eller någon i vars ställe denne är tillförs omedelbart på grund av den brottsliga handlingen. Någon sådan omedelbar vinning torde inte uppkomma genom det slags överträdelser som omfattas av ML:s straffbestämmelser. De ekonomiska fördelar som kan uppkomma vid dessa överträdelser och som miljöskyddsavgiften avser att träffa är i allmänhet bara en indirekt följd av överträdelsen. _
"Ekonomisk fördel" får vidare inte förväxlas med "vinst" i företags- ekonomisk mening. Ett brott mot ML kan mycket väl ha inneburit ekono- miska fördelar för den som utövar den berörda miljöfarliga verksamheten. fastän verksamheten har gått med förlust från företagsekonomisk syn- punkt. Ett exempel på detta är när produktionen vid en anläggning inte
Prop. 1980/81: 92 84
stoppas utan fortsätts trots att reningsutrustningen gått sönder. Även om rörelsen går med förlust uppkommer ekonomiska fördelar i ett sådant fall. eftersom värdet av produktionen bidrar till täckning av arbetslöner och andra fasta kostnader som skulle ha uppkommit även om produktionen — såsom bort ske —- stoppats under den tid som reningsutrustningen repare- rades. Att förlusten blivit mindre genom överträdelsen än vad den skulle ha blivit vid ett laglydigt handlande utgör sålunda den ekonomiska fördelen i detta exempel.
Underlåter någon att iaktta förprövningsplikten (45 5 första stycket 2). kommer som jag har sagt i den allmänna motiveringen de fall då gärningen har bestått enbart av att byggandet av en anläggning har påbörjats utan tillstånd inte att omfattas av förevarande paragrafs tillämpningsområde. I sådana fall kan visserligen ekonomiska fördelar ha uppkommit men efter-- som någon verksamhet inte har satts igång är kravet på att gärningen skall ha medfört betydande störning för omgivningen inte uppfyllt. Inte heller kan någon risk för sådan störning anses föreligga. Det förhållandet att det förelåg risk för att verksamheten vid anläggningen så småningom skulle ha påbörjats utan att tillstånd erhållits. om inte ingripande hade skett. utgör inte en sådan risk för miljöstörning som här avses. Risken skall'ha manifes- terat sig direkt genom den otillåtna åtgärden. Jag har i'den allmänna motiveringen som exempel på här avsedd risk anfört det fallet att miljöfar- ligt avfall grävs ned eller deponeras på ett otillåtet sätt. Någon omedelbar miljöstörning uppkommer inte så länge det emballage i vilket avfallet är inneslutet är i tillfredsställande skick. Men redan genom den otillåtna deponeringen kan i många fall den bedömningen göras att det fanns risk för att farliga ämnen efter en tid kan komma ut i miljön. För sådana fall skall miljöskyddsavgiften således kunna tillämpas. '
Om själva verksamheten eller produktionen påbörjas vid en anläggning som har byggts utan tillstånd. när det krävs sådant. kan däremot förpröv- ningspliktens åsidosättande resultera i att utsläpp från anläggningen föran- leder olägenhet av väsentlig betydelse för omgivningen. Detta måste anses vara fallet. även om utsläppen till art eller omfattning inte har avvikit från vad som godtas i ett senare meddelat tillståndsbeslut. När utsläppen sked— de var de otillåtna och den omständigheten att verksamheten sedermera tillåts. t.ex. därför att företaget medför fördelar som från allmänna och enskilda synpunkter avsevärt överväger olägenheterna (6 5 ML). bör alltså inte påverka bedömningen i avgiftsfrågan.
En risk för miljöstörning kan anses föreligga också i vissa fall då en företagare underlåter att efterkomma en föreskrift om uppförande av sär- skilda säkerhetsanordningar t. ex. en skyddsdamm som syftar till att hind- ra skadliga utsläpp vid tekniska missöden. Eftersom anordningen har bedömts vara nödvändig. måste underlåtenheten anses ha medfört en akut risk för störning, även om något missöde som orsakat utsläpp ännu inte hunnit inträffa.
Prop. 1980/81: 92 85
Jag har i den allmänna motiveringen understrukit vikten av att prövning och uttag av miljöskyddsavgiften endast kommer att ske i de fall som framstår som allvarliga från miljöskyddssynpunkt. Detta har i lagtexten uttryckts så att gärningen skall ha medfört betydande störningar för omgiv- ningen eller risk för sådana störningar. Därvid skall beaktas t.ex. vad det är för område som har drabbats av den otillåtna störningen — om det är ett bostadsområde eller ett industriområde. om det är ett särskilt känsligt naturskyddsområde osv. — samt arten och omfattningen av de skador som har inträffat eller befaras. Det är inte bara de aktuella verkningarna som bör beaktas utan hänsyn bör även tas till hur förhållandena kan komma att utveckla sig i framtiden. Särskilt tungt väger hälsorisker som kan vara förknippade med den otillåtna verksamheten. Tillämpningen av regeln bör inte bereda några större svårigheter. Både naturvårdsverket och konces- sionsnämnden har numera en över tioårig erfarenhet av tillämpning av ML.
Som jag har utvecklat i den allmänna motiveringen räcker det för uttag av miljöskyddsavgiften att en överträdelse objektivt sett har konstaterats föreligga. Förhandenvaron av ett subjektivt rekvisit — uppsåt eller oakt- samhet — behöver således inte bevisas. Även vådahändelser kommer därmed att falla under tillämpningen av denna paragraf. Eftersom sådana händelser kan medföra ekonomisk fördel. bör det vara möjligt att också i dessa fall ta ut en miljöskyddsavgift. Obilliga verkningar av en sådan strikt tillämpning kan mildras med stöd av 55 5.
Den omständigheten att straffbestämmelserna i 45 5 första stycket l—3 skall tillämpas endast subsidiärt till brottsbalken inverkar givetvis inte på möjligheten att i förekommande fall ta ut en miljöskyddsavgift.
53 5 ' Miljöskyddsavgiften skall påföras den fysiska ellerjuridiska person som utövar den verksamhet i vilken överträdelsen har begåtts.
För tydlighetens skull har i denna paragraf angetts att också juridiska personer är subjekt för miljöskyddsavgiften.
Det avgörande för vem som i det enskilda fallet skall påföras avgiften är vem som i ekonomiskt avseende har svarat för utövandet av den miljöfar- liga verksamhet som är aktuell. Det ärju hos den personen. oavsett om han är en fysisk ellerjuridisk person. som de ekonomiska fördelarna skall ha uppkommit enligt 52 5. Jag har i den allmänna motiveringen uttalat mig för att alla slag av juridiska personer. oavsett vad de fyller för funktion. bör ktrnna vara subjekt för avgiften. En kommun kan sålunda i princip åläggas en miljöskyddsavgift för t. ex. brott mot ML i samband med driften av en avloppsreningsanläggning.
Tvekan kan uppstå om vem som är rätt avgiftssubjekt när en rörelse har överlåtits efter det att gärningen begicks men före avgiftstalans väckande. Drevs rörelsen av en fysisk person när gärningen begicks. skall han svara
Prop. 1980/81: 92 86
för avgiften likaväl som för det straff som kan dömas ut för gärningen. Han har ju tillgodogjort sig fördelarna. även om han har överlåtit rörelsen. I fråga om verksamhet som drivs av aktiebolag eller andrajuridiska perso- ner kan åtskillnad göras mellan det fall då överlåtelsen gäller själva bolaget som sådant och det fall då överlåtelsen avser den verksamhet. t.ex. en fabrik. vari överträdelsen har begåtts. Anspråket på miljöskyddsavgiften riktar sig mot den förmögenhetsmassa som hålls samman av t.ex. ett aktiebolag. Att bolaget överlåts inverkar sålunda inte ens i fall som gäller fåmansbolag på frågan om vem som är rätt avgiftssubjekt. Av samma skäl kan inte heller en överlåtelse av själva den anläggning vari överträdelsen ' har begåtts befria det överlåtande bolaget från ansvaret för miljöskyddsav- giften.
54 5
Miljöskyddsavgiften skall bestämmas till ett belopp som svarar mot de ekonomiska fördelarna av överträdelsen.
Kan full bevisning om storleken av de ekonomiska fördelarna inte alls eller endast med svårighet läggas fram. får miljöskyddsavgiften bestämmas till ett skäligt belopp.
Enligt vad jag har sagt i spccialmotiveringen till 52 5 karakteriseras de överträdelser för vilka miljöskyddsavgiften kan utgå av att en miljöfarlig verksamhet utövas antingen otillåtet — dvs. det råder ett förbud mot verksamheten eller också att tillstånd inte sökts trots att förprövningsplikt gäller — eller på ett otillåtet sätt — dvs. meddelade föreskrifter om försik- . tighetsmått åsidosätts. När miljöstörningarna från en anläggning överskri- der vad som är tillåtet enligt tillståndsbeslutet. åligger det innehavaren så snart saken inte är bagatellartad att vidta omedelbara åtgärder för att rätta till felet. I många fall, särskilt när störningarna kan bli allvarliga. torde den enda adekvata åtgärden vara att stoppa driften. om så sker torde det knappast bli aktuellt att ta ut en miljöskyddsavgift. även om straffansvar för överträdelsen kan komma att utkrävas. Någon vinning för företagaren eller allvarlig störning på omgivningen uppstår väl knappast. Tillämpning- en av miljöskyddsavgiften torde i stället komma att gälla i huvudsak enbart fall där det i efterhand kan slås fast att den miljöfarliga verksamheten inte borde ha utövats därför att verksamheten var otillåten i något av de hänseenden som nyss har sagts.
Innebörden av begreppet ekonomisk fördel har jag kommenterat i den allmänna motiveringen och vid 52 5.
När det gäller att i särskilda fall avgöra storleken av den ekonomiska fördelen kommer förhållandena att vara mångskiftande och gestalta sig olika från fall till fall. I fråga om ncdgrävning eller annan otillåten kvitt— blivning av miljöfarligt avfall torde det regelmässigt vara lätt att uppskatta fördelen. Vad företaget sparar genom den otillåtna åtgärden är kostnaden för ett riktigt omhändertagande av avfallet. Storleken på den kostnaden
Prop. 1980/81: 92 87
kan i de flesta fall avläsas i de taxor som tillämpas av Svensk Avfallskon- vertering AB (SAKAB) och andra seriösa behandlingsföretag. I princip samma bedömning torde kunna göras vid otillåten deponering av annat avfall och vid ett enstaka otillåtet utsläpp av t. ex. en processkemikalie. varigenom företaget slipper kostnaderna för att hålla inne och rena en processvätska.
I fråga om gärningar som består i att någon form av industriell verksam- het bedrivs varaktigt otillåtet eller på ett otillåtet sätt kan det vara svårare att bestämma den ekonomiska fördelen. För att beräkna den ekonomiska fördel som gärningen har medfört skall i princip enjämförelse göras mellan det ekonomiska utfallet av verksamheten under den tid som det otillåtna handlandet pågick och den ekonomiska situation som skulle varit för handen om överträdelsen inte hade begåtts. Det faktiska ekonomiska utfallet av verksamheten torde så gott som alltid kunna klarläggas med ledning av företagets räkenskaper. Men att utreda de ekonomiska följderna av ett rättsenligt. hypotetiskt handlande kan vara besvärligare. [ fall av förbud mot verksamheten liksom i fall där förprövningsplikten har åsido- satts skulle företagarens tänkta handlande ha inneburit att han avstått från att driva verksamheten och därmed också från de intäkter som verksamhe- ten gett upphov till. Om han inte drivit verksamheten skulle han å andra sidan kunnat bespara sig en del av de verkliga kostnaderna som han haft. I andra fall består gärningen i att en tillståndsgiven anläggning drivits en viss tid på ett otillåtet sätt 't. ex. genom att utsläppen av vissa ämnen varit för höga. Då skulle det tänkta handlandet med vilket gärningen skall jämföras ha inneburit att företagaren vidtagit åtgärder för att förhindra att utsläppen blev för höga. I sådana fall kan skilda uppfattningar föreligga om vilken åtgärd som från miljöskyddssynpunkt skulle ha krävts. Ibland torde be- dömningen utfalla så att den riktiga åtgärden skulle varit att stoppa driften. I andra fall kan anses att en mindre ingripande åtgärd varit tillfyllest. Med hänsyn till nu anförda omständigheter kan det i en hel del fall antas bli svårt att beräkna den ekonomiska fördelen genom en sådan jämförelse av två händelseförlopp som jag nu har talat om. Det är mot denna bakgrund som regeln om skälighetsuppskattning i andra stycket av förevarande paragraf skall ses.
Regeln innebär en lättnad i det beviskrav som annars skulle ha riktats mot naturvårdsverket. Givetvis ankommer det på naturvårdsverket att i ett avgiftsmål utforma yrkandet till att avse ett bestämt belopp och att ange vilka omständigheter som åberopas till stöd för detta. Det är också verkets uppgift att så långt det är möjligt och rimligt lägga fram utredning rörande de förhållanden som i det speciella fallet bör inverka på avgiftens storlek.
Av den hänvisning som i 62 5 detta lagförslag görs till 29 5 förvaltnings- processlagen (1971: 291) följer att miljöskyddsavgiften inte får bestämmas till högre belopp än vad som har yrkats av naturvårdsverket och inte heller till lägre belopp än vad som har medgivits av motparten. I det sistnämnda fallet får dock avgiften sättas lägre. om särskilda skäl föreligger.
Prop. 1980/81: 92 88
55 5 Miljöskyddsavgiften får nedsättas eller efterges. om särskilda omstän- digheter föreligger.
Som jag har anfört i den allmänna motiveringen bör avgiftsreglerna tillämpas obligatoriskt och strikt. För att mildra effekten av en sådan tillämpning har införts en befogenhet att sätta ned avgiften helt eller delvis. när särskilda omständigheter föreligger.
Att avgiften nedsätts torde såsom jag har anfört i den allmänna motive- ringen. bl.a. kunna komma i fråga när särskilda omständigheter i fråga om gärningens art motiverar det eller när skadestånd döms ut i anledning av samma gärning. Det kan t. ex. tänkas förekomma fall där driften omedel- bart inställs vid ett överutsläpp i en tillåten verksamhet. men där gärningen ändå medför viss ekonomisk fördel och betydande störning. I sådana fall kan det framstå som rimligt att sätta ned avgiften. Att jämkning är möjlig endast i undantagsfall och att regeln skall tillämpas restriktivt markeras genom kravet på att särskilda omständigheter skall föreligga.
Rörande förfarandet i avgiftsmäl har jag tidigare uttalat att det är par- . terna som skall sörja för utredningen och bevisningen i målen. Konces- sionsnämnden kommer således i avgiftsmäl inte att såsom gäller i till- ståndsärenden enligt ML vara skyldig att se till att utredningen blir full- ständig. Enligt 8 5 förvaltningsprocesslagen. vartill hänvisning görs i 62 5 lagförslaget. åligger det nämnden att se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Avgiftsmålens beskaffenhet gör att nämnden inte torde ha anledning att vara särskilt aktiv när det gäller att komplettera utredningen eller bevisningen. Detta innebär bl.a. att svaranden i ett avgiftsmäl får anses skyldig att förebn'nga bevisning rörande de omständig- heter som kan föranleda nedsättning av avgiften.
56 5
"Frågor om miljöskyddsavgift prövas av koncessionsnämnden efter ansö- kan av statens naturvårdsverk. Om koncessionsnämnden gäller därvid bestämmelserna i 11 och 15 55. Dock skall vid en omröstning där lika röstetal uppstår den lindrigaste meningen gälla.
Miljöskyddsavgift får ej påföras. om ansökan inte har delgivits den som anspråket riktas mot inom tio år från det gärningen begicks.
Med anledning av bestämmelsen i första stycket bör observeras att de jävsbestämmelser som enligt 12 5 gäller för tillståndsärenden inte kommer att gälla i fråga om avgiftsmålen. I stället kommer genom den hänvisning som görs i 62 5 lagförslaget till 41 5 förvaltningsproeesslagen (1971:291) rättegångsbalkensjävsrcgler att gälla.
Den i andra stycket föreslagna preskriptionstiden för avgiftstalan kom- mer att överensstämma med preskriptionstiden för åtal för grova miljö- brott. om det förslag till ändringar i 13 kap. brottsbalken som jag tidigare redovisat genomförs.
Prop. l980/8l : 92 89
57 5
Föreligger sannolika skäl för att någon skall påföras en miljö- skyddsavgift och kan det skäligen befaras att han genom att avvika eller genom att undanskaffa egendom eller på annat sätt undandrar sig att betala avgiften. får kvarstad läggas på så mycket av hans lösa egendom som svarar mot skulden. Om det räcker. får egendomen i stället ställas Linder förbud att säljas eller skingras. Skingringst'örbud får också meddelas på fast egendom som tillhör honom.
Finns lös egendom som har ställts under skingringsförbud hos tredje man, får denne förbjudas att lämna ut egendomen.
58 5
Beslut om kvarstad eller skingringsförbud meddelas av koncessions- nämnden. Frågor om kvarstad eller skingringsförbud får tas upp på yr- kande av statens naturvårdsverk.
Frågor om kvarstad eller skingringsförbud skall prövas så snart det kan ske. Är fara i dröjsmål. får nämnden omedelbart besluta åtgärden att gälla till dess annat förordnas.
59 5
Då koncessionsnämnden förordnar om kvarstad eller skingringsförbud skall. om inte ansökan om miljöskyddsavgift redan har gjorts. nämnden bestämma den tid inom vilken sådan ansökan skall göras. Tiden får inte bestämmas längre än som oundgängligen behövs.
Är den utsatta tiden otillräcklig. får nämnden medge förlängning av tiden. om framställning om detta görs före tidens utgång.
60 5
Har inte inom den tid som avses i 59 5 ansökan kommit in till konces- sionsnämnden och har inte heller framställning om förlängning av tiden gjorts eller förekommer inte längre skäl för kvarstad eller skingringsför- bud, skall åtgärden omedelbart hävas. Då nämnden avgör frågan om påfö- rande av miljöskyddsavgift. skall nämnden samtidigt avgöra om säkerhets- åtgärden fortfarande skall bestå. Nämnden får också i samband med beslut om miljöskyddsavgift förordna om sådana säkerhetsåtgärder.
61 5 .
Finner koncessionsnämnden att kvarstad bör läggas på arrende. hyra eller annat dylikt som utgår av fast egendom. skall nämnden förordna en god man att uppbära medlen. Därvid skall nämnden också meddela den betalningsskyldige förbud att utge något till annan än den gode mannen.
Meddelas skingringsförbud på fast egendom och är det synnerlig fara att egendomen genom vanvård eller på annat sätt väsentligen försämras. får nämnden förordna en god man att förvalta egendomen. Kostnad som behövs för egendomens förvaltning utgår av allmänna medel.
[ övrigt gäller om verkställande av kvarstad och skingringsförbud vad som sägs i utsökningslagen (1877131 s. 1). Vad där är föreskrivet om pant eller borgen skall dock ej äga tillämpning.
Bestämmelserna om kvarstad och skingringsförbud i 26 kap. rättegångs- balken har utgjort förebilder vid utformningen av 57—61 55.
Prop. 1980/81: 92 90
63 5
Om förfarandet vid prövning av frågor om miljöskyddsavgift gäller ut- över föreskrifterna i 56—61 55 denna lag vad som föreskrivs i 3—26 och 28—53 55 förvaltningsproccsslagen (1971129I). Därvid skall vad som sägs om rätten respektive länsrätt gälla koncessionsnämnden. [ stället för de i 40 5 nämnda lag angivna högsta vitesbeloppen om femtusen och tiotusen kronor får koncessionsnämnden bestämma beloppen till högst femtiotusen respektive högst etthundratusen kronor.
Beslut av naturvårdsverket i frågor som gäller miljöskyddsavgiften får inte överklagas.
Naturvårdsverket får föra talan mot beslut i frågor om miljöskyddsav- gift.
Enligt min mening är det en fördel att i fråga om förfarandet i avgiftsmäl kunna falla tillbaka på det regelsystem som finns i förvaltningsproeessla- gen (1971 : 291 ). Så gott som samtliga bestämmelser i den lagen torde med fördel kunna tillämpas för avgiftsmålen även om behovet av vissa bestäm- melser kan sättas i fråga med hänsyn till de förhållanden som kommer att råda i avgiftsmålen. Undantag har dock behövt göras för bestämmelserna i l. 2 och 27 55. Vidare bör koncessionsnämnden ha befogenhet att sätta ut viten som uppgår till högre belopp än vad som föreskrivs i 40 5 förvalt- ningsproeesslagen. Anledningen till det är att mycket stora ekonomiska värden kan stå på spel och att beloppen. om vitet skall vara effektivt. måste kunna anpassas efter detta.
Enligt 9 5 förvaltningsproccsslagen är förfarandet skriftligt. Muntlig för- handling kan hållas så snart det är till fördel för utredningen eller om svaranden begär det. I de flesta fall torde muntlig förhandling vara av betydelse för utredningen i avgiftsmäl. Att svaranden uteblir från en munt- lig förhandling hindrar inte målets handläggning och avgörande (14 5 för- valtningsprocesslagen),
Det har inte ansetts lämpligt att göra det möjligt för svaranden att överklaga naturvårdsverkets beslut att väcka talan om miljöskyddsavgift. Inte heller andra beslut av verket i avgiftsfrågor bör kunna överklagas. Fördenskull har föreskriften i andra stycket av förevarande paragraf in- förts. Självfallet får svaranden överklaga koncessionsnämndens beslut i avgiftsmäl enligt bestämmelserna om besvär i förvaltningsproeesslagen .
Enligt tredje stycket har naturvårdsverket tillagts befogenhet att föra talan mot koncessionsnämndens och kammarrätts beslut i avgiftsfrågor. Jag vill erinra om att naturvårdsverket f.n. enligt 48 5 har talerätt i bl.a. tillståndsfrågor.
63 5
Miljöskyddsavgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft.
Betalas inte miljöskyddsavgiften inom angiven tid. får avgiften jämte restavgift. beräknad enligt 58 5 1 mom. uppbördslagen (1953z272). indrivas iden ordning som enligt nämnda lag gäller för indrivning av skatt.
Prop. l980/81: 92 91
En påförd miljöskyddsavgift bortfaller i den mån indrivning inte har skett inom tio år från det att beslutet vann laga kraft.
1 paragrafen har tagits upp bestämmelser bl.a. om miljöskyddsavgiftens betalning och indrivning.
[ detta sammanhang bör anmärkas att miljöskyddsavgifter inte avses bli förenade med sådan förmånsrätt som enligt 1 l 5 förmånsrättslagen (1970: 979) har föreskrivits i fråga om fordran på skatt eller allmän avgift.
Övergångsbestämmelser
(. Denna lag träder i kraft den ljuli 1981.
2. I fråga om ansvar för gärning som har begåtts före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser.
3. Bestämmelserna i 52—63 55 tillämpas endast i fråga om överträdelser som har begåtts efter ikraftträdandet.
4. Den som efter ikraftträdandet uppsåtligen eller av oaktsamhet åsido- sätter villkor eller föreskrift som har meddelats med stöd av 10 5 eller 17 5 i deras äldre lydelse. döms till böter eller fängelse i högst två år. I ringa fall döms inte till ansvar. Till ansvar enligt första stycket döms inte. om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.
5. Har en föreskrift som avses i punkten 4 första stycket överträtts efter ikraftträdandet och har överträdelsen medfört dels ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten. dels betydande störning för omgivningen eller risk för sådan störning. skall en miljöskyddsavgift utgå. Beträffande miljöskyddsavgiften gäller i övrigt bestämmelserna i 52— 63 55.
Motiven till övergångsbestämmelserna har jag redovisat i den allmänna motiveringen ( avsnitt 2.4.7 ).
5. Hemställan
Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387).
6. Beslut
Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.
Prop. 1980/81: 92 93 Bilaga [
Nuvarande lydelse av miljöskyddslagen (1969: 387) och miljöskyddskungörelsen (1969: 388)
Miljöskyddslagen
Inledande bestämmelser . 1 5
Denna lag är tillämplig på
1. utsläppande-av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde,
2. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vattendrag, sjö eller annat vattenområde, om använd- ningen ej utgör byggande i vatten, '
3. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medfö- ra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus el- ler annat sådant, om störningen ej är helt tillfällig.
Lagen är icke tillämplig på sådant utsläppande av avfall som avses i lagen (1971 : 1 154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten eller på störning i ra- diomottagningsapparat. Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller inverkan av elektrisk ström från elektrisk anläggning, varom särskilda bestämmelser gäller.
Åtgärd eller användning som enligt vad nu sagts omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet.
2 5
Utöver bestämmelserna i denna lag gäller om miljöfarlig verksamhet vad som föreskrives i hälsovårds-, byggnads— och naturvårdslagstiftning eller i an- nan lagstiftning. I fråga om viss miljöfarlig verksamhet gäller särskilda be- stämmelser enligt lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskom- melsen d. 16 sept. 1971 mellan Sverige och Finland. '
Har regeringen enligt 136 & 5 byggnadslagen (1947:385) prövat frågan om tillkomst eller lokalisering av viss verksamhet eller enligt lagen (1978: 160) om vissa rörledningar prövat frågan om framdragande eller begagnande av sådan ledning, är beslutet bindande vid prövning enligt denna lag.
I fråga om byggande i vatten för att motverka vattenförorening och om
' ianspråktagande av mark för ledning eller annan anläggning för avloppsvat- ten finns bestämmelser i vattenlagen (1918z523).
Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer äger meddela sär- skilda bestämmelser till förebyggande av vattenförorening genom fast avfall.
3 5 Med avloppsvatten avses i denna lag ]. spillvatten eller annan flytande orenlighet,
Prop. 1980/81: 92 94
2. vatten som använts för kylning vid driften av fabrik eller annan inrätt— ning, - 3. vatten som avledes för sådan torrläggning av mark inom stadsplan eller byggnadsplan som ej sker för viss eller vissa fastigheters räkning,
4. vatten som avledes för torrläggning av begravningsplats.
Tillåtlighetsregler 4 5 För miljöfarlig verksamhet skall väljas sådan plats att ändamålet kan vin- nas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad.
5 5
Den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet skall vidtaga de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iakttaga de' för- siktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjäl- pa olägenhet.
Omfattningen av åliggande enligt första stycket bedömes med utgångs- punkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga och med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen.
Vid avvägningen mellan olika intressen skall särskild hänsyn tagas till å ena sidan beskaffenheten av område som kan bli utsatt för störning och betydel— sen av störningens verkningar, å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnaden för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt av försiktig- hetsmått som kommer i fråga.
6 5
Kan miljöfarlig verksamhet befaras föranleda olägenhet av väsentlig bety- delse, även om försiktighetsmålt som avses i 5 & iakttages, får verksamheten utövas endast om särskilda skäl föreligger.
Innebär den befarade olägenheten att ett stort antal människor får sina lev- - nadsförhållanden väsentligt försämrade eller att betydande förlust från na- turvårdssynpunkt uppkommer eller att liknande allmänt intresse skadas avse- värt, får verksamheten ej utövas. Regeringen kan dock lämna tillstånd enligt denna lag, om verksamheten är av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt.
Bestämmelserna i första och andra styckena gäller" ej verksamhet. vars till- komst eller lokalisering prövats enligt 136 a & byggnadslagen (1947:385), eller rörledning, vars framdragande eller begagnande prövats enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar. Första stycket eller andra stycket första punkten hindrar ej att sådan flygplats, väg eller järnväg, vars anläggande prövas i särskild ordning, användes för avsett ändamål.
75
Avloppsvatten av följande slag får icke utsläppas i vattendrag, sjö eller an-
l'rop. l980/8 l : 92 95
nat vattenområde om det ej är uppenbart att det kan ske utan olägenhet, nämligen
1. avloppsvatten som kommer från vattenklosett eller härrör från tätbe- byggelse och som ej undergått längre gående rening än slamavskiljning,
2. pressaft från siloanläggning,
3. urin från djurstall,
4. vassle,
5. ytbehandlingsbad i metallindustri eller koncentrerat sköljvatten från så- dant bad.
Regeringen kan föreskriva att vad som sägs i första stycket skall gälla även avloppsvatten av visst annat slag.
8 &
Är det av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt eller eljest med hän— syn till allmänt intresse, kan regeringen med avseende på viss del av landet förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde, om det kan ske utan oskäligt intrång för innehavare av fabrik eller inrättning som anlagts innan beslutet meddelats eller för kommun eller annan som dessförin- nan börjat avleda avloppsvatten.
Tillståndsprövning 9 &
Koncessionsnämnden för miljöskydd kan på ansökan av den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet lämna tillstånd till verksamheten ef- ter prövning enligt denna lag.
Skall fråga om tillkomst eller lokalisering av viss verksamhet enligt 136 a & byggnadslagen (1947:385) eller om framdragande eller begagnande av rörled- ning enligt lagen (1978:]60) om vissa rörledningar prövas av regeringen, får ansökan ej upptagas av koncessionsnämnden, innan sådan prövning skett.
10 &
Regeringen kan föreskriva, att I. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar ej får anläggas.
2. avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning ej får utsläppas,
3. fast avfall eller annat fast ämne ej får utsläppas eller uppläggas så att vattendrag, sjö eller annat vattenområde kan förorenas,
4. vissa slag av inrättningar eller deras användning ej får ändras på sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som eljest är av betydelse från _ störningssynpunkt
utan att koncessionsnämnden lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmä- lan gjorts hos statens naturvårdsverk eller länsstyrelsen.
Naturvårdsverket får, efter prövning i varje särskilt fall enligt denna lag, medge undantag från sådan skyldighet att söka tillstånd som föreskrivits med
Prop. l980/81: 92 %
stöd av första stycket. I beslut om medgivande skall anges de villkor som skall gälla.
11 &
Koncessionsnämnden består av ordförande och tre andra ledamöter. Vid förberedande åtgärd och vid prövning av fråga om avvisning av ansökan eller om avskrivning av ärende kan nämnden bestå av ordföranden ensam.
Ordföranden skall vara lagfaren och erfaren i domarvärv. En ledamot skall ha sakkunskap och erfarenhet i tekniska frågor. En ledamot skall ha er- farenhet av frågor som faller inom vcrksamhetsområdet för statens natur- vårdsverk. Den fjärde ledamoten skall ha erfarenhet av industriell verksam- het. Om ärendet enligt ordförandens bedömande i huvudsak avser kommu- nala förhållanden, skall som fjärde ledamot i stället ingå person med erfaren- het av kommunal verksamhet.
Regeringen förordnar ordförande, övriga ledamöter och, i den utsträck- ning det behövs, ersättare för dem. Bestämmelserna om ledamot gäller även ersättare.
Regeringen kan föreskriva att i koncessionsnämnden skall finnas flera av- delningar. Bestämmelserna om koncessionsnämnd gäller i tillämpliga delar avdelning.
12 &
Bestämmelserna i 4 kap. rättegångsbalken om jäv mot domare äger mot- svarande tillämpning på ledamot i koncessionsnämnden. Ledamot är dock icke jävig på den grund att han
1. i vattendomstol tagit befattning med ärende om samma miljöfarliga verksamhet som är under prövning hos koncessionsnämnden,
2. hos annan myndighet än vattendomstol tagit befattning med sådant ärende utan att fatta beslut varigenom ärendet avgjorts.
13 &
Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig, Den skall innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som fordras för bedömande av den mil- jöfarliga verksamhetens beskaffenhet, omfattning och verkningar.
Ansökan skall inges i det antal exemplar som koncessionsnämnden anser behövligt. '
Uppfyller ansökan ej vad som föreskrives i första stycket eller har den ej ingivits i tillräckligt antal exemplar, skall sökanden föreläggas att avhjälpa bristen inom viss tid. 1 föreläggandet kan utsättas vite eller påföljd att bristen avhjälpes på sökandens bekostnad.
14 & Koncessionsnämnden skall sörja för fullständig utredning av ärende som kommer under nämndens prövning.
Prop. l980/81: 92 97
Nämnden skall
1. genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt bereda dem som kan beröras av den miljöfarliga verksamheten tillfälle att yttra sig, .
2. samråda med de statliga och kommunala myndigheter som har väsentli- ga intressen att bevaka i frågan.
3. hålla sammanträde med dem som saken angår och besiktning på plat— sen, om det ej är uppenbart onödigt,
4. lämna den som gjort ansökan eller framställt erinran underrättelse om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och bereda honom till- fälle att yttra sig däröver, om ej annat följer av 15 & förvaltningslagen (1971:290).
Nämnden kan uppdraga åt en eller flera av ledamöterna att hålla samman- träde eller besiktning enligt andra stycket 3.
Nämnden kan uppdraga åt sakkunnig att verkställa särskild utredning. Kostnad för kungörelse och för utredning enligt. fjärde stycket betalas av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamheten. Nämnden fastställer på yrkande ersättning för utredningen.
Skall koncessionsnämnden avge yttrande till regeringen i ärende enligt 136 a 5 byggnadslagen (1947z385), äger bestämmelserna i första—femte styckena motsvarande tillämpning.
15 &
Yppas vid koncessionsnämndens överläggning till beslut skiljaktiga me- ningar, skall omröstning ske. Uppkommer därvid fråga om tillämpligheten av denna lag eller fråga om vidtagande av förberedande åtgärd eller fråga om underställning enligt 16 5, skall särskild omröstning ske beträffande sådan fråga.
Vid omröstning gäller den mening som fått de flesta rösterna eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden biträder.
16 å Finner koncessionsnämnden vid prövning av ansökan om tillstånd enligt denna lag att hinder mot tillstånd möter enligt 6 5 andra stycket första punk- ten men att det föreligger sådana omständigheter som anges i samma stycke andra punkten, skall nämnden med eget yttrande underställa frågan rege- ringens avgörande.
17 &
Regeringen kan uppdraga åt länsstyrelsen att pröva fråga om tillstånd be- träffande visst slag av ärenden. [ fråga om ärenden som sålunda prövas av länsstyrelsen gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i denna lag om ärenden som prövas av koncessionsnämnden. '
Regeringen kan uppdraga åt länsstyrelsen att beträffande visst slag—av ärenden medgiva undantag som avses i 10 å andra stycket.
7 Riksdagen ”MH,-"HI. I .vmnl. Nr 92
Prop. I980/81 : 92 98
Tillståndsbeslut 18 5 l tillståndsbeslut skall noggrant anges den miljöfarliga verksamhet som till— ståndet avser och de villkor som skall gälla. 1 beslutet kan fastställas viss tid, i regel ej över tio år, inom vilken den med tillståndet avsedda verksamheten skall ha satts igång.
19 & Lämnar regeringen tillstånd i fall som avses i 6 & andra stycket, kan rege- ringen meddela särskilda villkor för att tillgodose allmänna ändamål i byg- den.
20 5 Om regeringen lämnar tillstånd, kan regeringen uppdraga åt koncessions- nämnden eller länsstyrelsen att fastställa närmare villkor för tillståndet.
21 5
Om det när tillstånd till miljöfarlig verksamhet lämnas ej tillräckligt säkert kan bedömas vilka villkor som bör gälla i visst avseende, får avgörandet i denna del uppskjutas till dess erfarenhet av verksamheten vunnits.
I samband med uppskov enligt första stycket skall provisoriska föreskrifter om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått meddelas, om det är nöd- vändigt för att motverka olägenhet. Uppskjuten fråga skall avgöras så snart det kan ske.
22 5 Den som fått tillstånd enligt denna lag till miljöfarlig verksamhet kan ej på grund av bestämmelse i lagen eller i hälsovårdsstadgan den 19 december 1958 (nr 663) åläggas att upphöra med verksamheten eller att med avseende på denna vidtaga försiktighetsmått utöver vad som anges i tillståndsbeslutct, om ej annat följer av 23—25 & eller 40 å andra stycket.
23 & Åsidosätter någon villkor som angivits i tillståndsbeslut och är avvikelsen betydande, kan koncessionsnämnden förklara tillståndet förverkat och för- bjuda fortsatt verksamhet.
24 5 Har tio år förflutit från det tillståndsbeslut vunnit laga kraft eller har dess- förinnan förhållandena ändrats väsentligt, kan koncessionsnämnden före- skriva nya eller strängare villkor för verksamheten efter vad som är skäligt. Om särskilda skäl föreligger, kan nämnden efter utgången av tid som anges i första stycket även ompröva tillstånd att utsläppa avloppsvatten i visst vat- tenområdc.
Prop. l980/8l : 92 99
25 & Uppkommer genom miljöfarlig verksamhet betydande olägenhet som icke förutsågs när tillstånd lämnades, kan koncessionsnämnden meddela före- skrift som är ägnad att förebygga eller minska olägenheten för framtiden.
26 5 Fråga som avses i 23—25 & prövas efter framställning av statens natur- vårdsverk. 27 5 Efter ansökan av tillståndshavaren kan koncessionsnämnden upphäva el- ler mildra villkor i tillståndsbeslut, om det är uppenbart att villkoret ej längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständighet som icke förutsågs när tillståndet meddelades.
28 5 Har regeringen fastställt villkor för tillstånd, får koncessionsnämnden vid tillämpning av 24, 25 eller 27 & icke avvika väsentligt från villkoret utan att regeringen medgivit det.
29 5 Tillstånd förfaller, om den med tillståndet avsedda verksamheten ej satts i gång inom tid som föreskrivits med stöd av 18 å andra stycket. Visas giltigt skäl för dröjsmål eller skulle synnerligt men uppstå genom att tillståndet förfaller, kan koncessionsnämnden förlänga tiden med högst tio år, om ansökan därom göres innan den föreskrivna tiden går ut.
Ersättning m. m. 30 &
Den som orsakar olägenhet genom miljöfarlig verksamhet skall utge ersätt- ning härför. Har olägenheten ej orsakats genom försumlighet, skall dock er— sättning utgå endast om olägenheten är av någon betydelse och bara i den mån den ej skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena i orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden.
Om ej annat följer av vad nedan sägs, skall ersättningen bestämmas enligt allmänna skadeståndsregler.
31 5 Kan i fråga om skada eller olägenhet som drabbar egendom ersättningens belopp lämpligen uppskattas på förhand. skall ersättning bestämmas för framtida skada, om part begär det. Om det finns skälig anledning, kan ersättning för framtida skada på egen- dom bestämmas att utgå med visst årligt belopp. Ersättning som bestämts på
sådant sätt kan jämkas efter vad som är skäligt. om ändrade förhållanden på— kallar det.
Prop. l98ll/81 : 92 Int)
32 5 Med för miljöfarlig verksamhet att fastighet eller del av fastighet blir onyt- tig för ägaren eller att synnerligt men uppkommer vid bcgagnandet. skall fas- tigheten eller fastighetsdelen lösas, om ägaren begär det.
33 &
Fastighetsägare som vill fordra inlösen enligt 32 5 skall väcka talan vid den fastighetsdomstol inom vars område den miljöfarliga verksamheten i huvud- sak utövas cller skall utövas.
] fråga om inlösen gäller expropriationslagen (l972:7 19) i tillämpliga delar. 4 kap. 3 & expropriationslagen skall äga tillämpning ifråga om värdeökning som ägt rum under tiden från dagen tio år före det talan väcktes vid domstol. Ogillas yrkande om inlösen, tillämpas allmänna regler om rättegångskost- nad.
34 &
Den som vill framställa ersättningsanspråk eller annat enskilt anspråk på grund av miljöfarlig verksamhet skall väcka talan vid fastighetsdomstol som anges i 33 ä'. Även den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet kan påkalla prövning av ersättningsfråga på sätt som nu sagts. Han skall där- vid ange dc ersättningsbelopp som han erbjuder.
35 ä
I fråga om nedsättning, fördelning och utbetalning av ersättning, som fastställts att utgå på en gång för framtida skada på fastighet och som till- kommer ägaren av fastigheten eller innehavare av tomträtt i denna, samt om verkan därav gäller i tillämpliga delar expropriationslagcn (l972:719).
Om borgenär som har panträtt i fastigheten lider förlust därigenom att er— sättning blivit för lågt beräknad och ersättningen till följd av överenskom- melse mellan den ersättningsskyldigc och den crsättningsberättigade eller av annan anledning ej blivit prövad av domstol, har borgenären rätt att av den ersättningsskyldige få gottgörelse för förlusten mot avskrivning på fordrings- handlingen. Talan om sådan gottgörelse skall väckas vid fastighetsdomstol som anges i 33 &.
36 &
Väcker någon talan vid fastighetsdomstol om förbud mot miljöfarlig verk- samhet eller om åläggande för den som utövar eller ämnar utöva sådan verk- samhet att vidtaga försiktighetsmått och är fråga om tillstånd till vcrksamhe- ten enligt denna lag under prövning eller kommer den under prövning innan fastighetsdomstolen avgjort målet. skall domstolen förklara målet vilande till dess frågan avgjorts.
Prop. l98ll/8lz92 101
37 g"
1 mål enligt 34 å andra punkten äger bestämmelserna om kostnad i expro- priationsmål motsvarande tillämpning.
Ogillas talan som avses i 36 & på den grund att svaranden efter talans väck— ande sökt och erhållit tillstånd enligt denna lag, skall domstolen efter omständigheterna förordna att vardera parten skall själv bära sin rättegångs— kostnad eller att full eller jämkad ersättning skall tilläggas endera.
Tillsyn 38 &
Till skydd mot miljöfarlig verksamhet som kan medföra fara för allmänna intressen skall tillsyn utövas av statens naturvårdsverk och länsstyrelserna.
Naturvårdsverket har den centrala tillsynen, samordttar länsstyrelsernas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov bistånd i denna verksamhet. Läns- styrelsen utövar fortlöpande tillsyn inom länet.
Tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som har att utöva tillsyn i särskilda hänseen- den eller som eljest fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksatnheten.
39 &
Finner tillsynsmyndighet att olägenhet av betydelse från allmän synpunkt uppkommer eller kan uppkomma genom miljöfarlig verksamhet. kan myn- digheten meddela råd och anvisningar om lämplig åtgärd för att motverka olägenheten.
40 &
Om tillstånd icke givits enligt denna lag, kan länsstyrelsen meddela föreläg- gande om sådant försiktighetsmått eller förbud som är uppenbart behövligt för att lagens bestämmelser skall efterlevas. [ brådskande fall eller när sär- skilt skäl eljest föreligger får föreläggandet ges omedelbart och i annat fall först sedan det visat sig att rättelse ej kan vinnas genom råd och anvisningar.
Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar icke länsstyrelsen från att medde- la sådan brådskande föreskrift som är nödvändig till följd av särskilda omständigheter. '
Om tillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillståndsbeslutet, kan länsstyrelsen förordna om rättelse på hans bekostnad eller förelägga ho- nom att själv vidtaga rättelse.
1 beslut om föreläggande enligt denna paragraf kan länsstyrelsen utsätta vi— te.
41 5 Har tillstånd enligt denna lag icke meddelats, äger koncessionsnänmden på hemställan av statens naturvårdsverk besluta om förbud mot miljöfarlig verksamhet, som ej är tillåtlig enligt denna lag, eller meddela föreskrift om
Prop. l980/"81: 92 Itll
försiktighetsmått. Vid prövningen äger 14 och 16 55 motsvarande tillämp- ning.
42 &
För att utöva tillsyn enligt denna lag har tillsynsmyndighet rätt att vinna tillträde till fabrik eller annan anläggning vare sig den är i bruk eller ej, samt att företaga undersökning inom anläggningen eller område som hör till den- na.
Behövs undersökning på annan plats, har myndigheten rätt att vinna till— träde dit för att utföra undersökningen. Detta gäller dock ej hus, tomt eller trädgård.
Första och andra styckena gäller även den som skall utföra undersökning som avses i 43 å andra stycket andra punkten.
43 5
Kan verksamheten vid en anläggning befaras vara miljöfarlig. är innehava- ren skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om anläggningen.
Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befa- ras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersök- ningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon att göra'undersök- ningen.
Det åligger den som utövar verksamheten att ersätta kostnad för undersök- ning sorn avses i andra stycket andra punkten med belopp som tillsynsmyn- digheten fastställer. '
! beslut om föreläggande enligt andra stycket får tillsynsmyndighet utsätta vite.
44 5 Den som tagit befattning med tillsyn enligt denna lag får ej obehörigen yp- pa yrkeshemlighet som därigenom blivit känd för honom eller driftanord— ning, affärsförhållande eller förhållande av betydelse för landets försvar var- om han sålunda fått kännedom.
Ansvar. handräckning och besvär m. m. 45 5 Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet [. bryter mot förbud som meddelats med stöd av 8. 23 eller 41 5 eller åsi- dosätter sådana bestämmelser som avses i 2 & fjärde stycket, 2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen meddelat enligt 10 5 första stycket utan att undantag har medgivits med stöd av 10 5 andra stycket cller 17 å andra stycket, eller
Prop. 1980/81 : 92 103
3. åsidosätter villkor eller föreskrift som meddelats med stöd av 10 5 and- ra stycket eller 17 ä, 18 5 första stycket, 19—21. 24, 25, 27 eller 41 å, så att allmän eller enskild rätt kan kränkas,
dömes till böter eller fängelse i högst ett år.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 435 första stycket, dömes till böter.
46 5 Upphävd g. Lag 1975 nr 727.
47 &
Har någon begått gärning som avses i 45 5 första stycket 1—3, kan över- exekutor meddela handräckning för att åstadkomma rättelse. I fråga om så- dan handräckning gäller samma regler som för handräckning enligt 191 & ut- sökningslagen.
Berörs allmänna intressen, får ansökan om handräckning göras av statens naturvårdsverk eller annan myndighet som ärendet angår.
Efterkommes ej föreläggande enligt 40 & första eller andra stycket. skall utmätningsmannen på anmodan av länsstyrelsen ombesörja att åtgärd vidta- ges på den försumliges bekostnad.
Det åligger polismyndighet att lämna den handräckning som behövs för ut- övande av tillsyn enligt denna lag.
48 &
Mot beslut som meddelas av statens naturvårdsverk enligt 105 andra stycket eller av länsstyrelsen enligt 17 å andra stycket får talan ej föras.
Talan mot beslut enligt 14 & femte stycket andra punkten eller 43 & tredje stycket eller rörande förbud vid vite enligt 51 & föres hos kammarrätten ge- nom besvär.
Talan mot annat beslut av koncessionsnämnden, naturvårdsverket eller länsstyrelsen enligt denna lag föres hos regeringen genom besvär.
För att tillvarataga allmänna intressen får naturvårdsverket föra talan mot koncessionsnämndens eller länsstyrelsens beslut i fråga om tillstånd enligt la- gen, mot koncessionsnämndens beslut i fråga som avses i 41 å och mot läns- styrelsens beslut i fråga som avses i 40 9 eller 43 5 andra stycket.
49 5 Beslut i fråga om tillstånd enligt denna lag, beslut i fråga som avses i 41 5 eller 43 å andra stycket och beslut enligt 14 å femte stycket andra punkten el- ler 43 å tredje stycket blir gällande när beslutet vunnit laga kraft. [ beslutet kan förordnas att det skall lända till efterrättelse omedelbart. Beslut i fråga som avses i 40 6, länder till efterrättelse omedelbart. om ej an- norlunda förordnas.
Prop. 1980/81 : 92 104
50 &
Har länsstyrelse med stöd av 40 & första stycket eller har hälsovårdsnämnd förbjudit miljöfarlig verksamhet eller ålagt den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidtaga försiktighetsmått och begär han tillstånd till verksamheten enligt denna lag, kan koncessionsnämnden, om sökanden stäl- ler säkerhet för kostnad och skada, bestämma att länsstyrelsens eller hälso- vårdsnämndens beslut ej får verkställas förrän tillståndsfrågan avgjorts eller koncessionsnämnden föreskriver annat.
51 5
Vill någon för att utreda verkningarna av miljöfarlig verksamhet som han utövar eller ämnar utöva företaga mätning eller annat undersökningsarbete på fast egendom som annan äger eller innehar, kan länsstyrelsen, om skäl fö— religger, föreskriva att tillträde till egendomen skall lämnas under viss tid. Behöver mätapparat eller liknande instrument utsättas kan länsstyrelsen även föreskriva förbud vid vite att rubba eller skada instrumentet.
Föreskrift som avses i första stycket kan meddelas även på ansökan av den som skall utföra undersökning som avses i 43 å andra stycket andra punkten.
Undersökningsarbetet skall utföras så att minsta skada och intrång vållas. För skada och intrång skall ersättning lämnas av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamheten. Talan om ersättning väckes vid fastig- hetsdomstol som anges i 33 _S.
52 5 Upphävd g. Lag 1975 nr 461.
Övergångsbestämmelser
]. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1969, då lagen den 30 november 1956 (nr 582) om tillsyn över vattendrag. sjöar och andra vattenområden skall upphöra att gälla.
2. Mål som vid lagens ikraftträdande är anhängigt vid allmän domstol el- ler vattendomstol och som rör fråga, varom bestämmelse meddelas i denna lag, handlägges och bedömes enligt äldre bestämmelser.
3. Har före ikraftträdandet förrättningsman förordnats enligt 10 kap. 32 ä 4 mom. vattenlagen för att handlägga fråga varom bestämmelse medde- las i denna lag, skall äldre bestämmelser tillämpas på förrättningen.
4. Har vattendomstol genom laga kraft ägande beslut eller har synemän i utlåtande varvid skall bero lämnat medgivande att kloakvatten eller industri- ellt avloppsvatten utsläppes eller att fast avfall utkastas, utsläppes eller upp- lägges, anses medgivande som tillstånd enligt denna lag. Beslut som i annat fall enligt förut gällande ordning meddelats om åtgärd till skydd mot miljö- farlig verksamhet äger tillämpning till dess annorlunda förordnas.
5. Uppkommer i ärende enligt denna lag fråga om åtgärd till skydd mot miljöfarlig verksamhet som påbörjats före lagens ikraftträdande och efter
Prop. 19811/81: 92 105
ikraftträdandet fortsatt utan att medföra ökad eller ny olägenhet, kan kon— cessionsnämnden medge det anstånd med åtgärdens genomförande som är oundgängligen nödvändigt.
6. Bestämmelsen i 32 & äger ej tillämpning i fråga om miljöfarlig verksam- het, som börjat före lagens ikraftträdande Och som efter ikraftträdandet fortsatt utan att medföra väsentligt ökat men.
7. Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till lagrum. som ersatts genom bestämmelse i denna lag, skall i stället den bestämmelsen till- lämpas.
Miljöskyddskungörelsen
Prövnings- och anmälningsskyldighet ) &
Med tillstånd avses i denna kungörelse sådant tillstånd till miljöfarlig verk- samhet som lämnas av koncessionsnämnden för miljöskydd efter prövning enligt miljöskyddslagen.
Medgivande av undantag från skyldighet att söka tillstånd kallas i denna kungörelse dispens. Dispens lämnas av statens naturvårdsverk eller, i fall som anges i 12 5, av länsstyrelsen.
2 5
Följande slag av fabriker eller andra inrättningar får ej anläggas utan till- stånd eller dispens: 1. gruva eller anrikningsverk. 2. sintrings-, järn- eller stålverk eller ferrolegeringsverk, 3. metallverk eller metallraffinaderi, 4. an— läggning för kemisk eller termisk ytbehandling, beläggning med metall eller betning av metall eller anläggning för avfettning där mer än 25 ton organiska lösningsmedel förbrukas varje år, 5. cementfabrik, 6. anläggning för fram- ställning av kalk genom skifferbränning, 7. mineralullsfabrik. 8. träsliperi, pappersbruk, cellulosa- eller wallboardfabrik, 9. sockerfabrik, 10. stärkelse- fabrik, 11. mejeri, torrmjölk—, glass- eller chokladfabrik, 12. slakteri, kött- konservfabrik eller anläggning för destruktion av animaliskt avfall eller raffi-_ nering av animaliskt fett, 13. fiskmjöls- eller fiskoljefabrik eller fabrik för beredning eller konservering av fisk eller skaldjur, 14. fabrik för beredning eller konservering av grönsaker, rotfrukter, frukter eller bär, 15, margarin- fabrik eller anläggning för raffinering av vegetabiliskt fett, 16. jästfabrik, 17. benmjöls— eller hudlimsfabrik, 18. bryggeri, maltfabrik, 19. fabrik för beredning eller färgning av textilier, ulltvätteri, 20. tvättinrättning för mer än 10 000 kg tvättgods per dygn, 21. garveri eller annan anläggning för skinnbe- redning, 22. fabrik för framställning av baskemikalicr, 23. fabrik för fram- ställning av gödselmedel, 24. fabrik för framställning av plast, konstfiber el- ler syntetiskt gummi. 25. anläggning för vcrkstadsindustri med en tillverk- ningsyta överstigande 5 000 kvadratmeter, 26. kimröksfabrik, 27. läkeme-
Prop. 1980/81 : 92 ' lllh
delsfabrik, 28. krut- eller:sprängämnesfabrik, 29. fabrik för raffinering av oljor, 30. fabrik för framställning av färg, harts, fernissa eller lösningsmedel, 31. tvättmedelsfabrik, 32. fabrik för framställning av bekämpningsmedel, 33. atomkraftanläggning, 34. ångkraftanläggning eller annan anläggning för eldning med fossilt bränsle med tillförd effekt överstigande 50 MW, 35. kol- eller spaltgasverk, 36. upplag eller anläggning för behandling av avfall såsom slam, bark eller avfall från fabrik eller hushåll, om den tillförda avfallsmäng- den överstiger 50 ton om året, eller upplag eller anläggning för behandling av oljeavfall, kemiskt avfall eller annat specialavfall, 37. ladugård, stall eller an- nan anläggning för djur med utrymme för mer än 100 djurenheter, varvid som en enhet anses ett fullvuxet nötkreatur, två ungnöt, tre suggor, tio slaktsvin, tio pälsdjur eller 100 fjäderfän, 38. anläggning för torkning av gödsel från djur, 39. fabrik för framställning av glas.
3 5
1 fråga om åtgärd som innefattar ändring av inrättning som anges i 2 & 1-—24 eller 26—38 eller ändring av användningen av sådan inrättning gäller följande.
Kan åtgärden på en gång eller efter hand medföra ökning av förorening el- ler annan störning som avses i miljöskyddslagen eller ändring av förorenings sammansättning eller sättet för dess utsläppande, får den ej vidtagas utan till- stånd eller dispens, om det ej är uppenbart att verksamheten vid inrättningen eller den av åtgärden berörda delen av inrättningen efter åtgärdens vidtagan- de kan ske utan störning av betydelse från hälso- eller naturvårdssynpunkt el- ler med hänsyn till annat allmänt intresse.
Åtgärd som icke är t'örcnad'mcd prövningsskyldighet enligt andra stycket men som likväl är av väsentlig betydelse från störningssynpunkt får ej vidta- gas utan att i god tid dessförinnan anmälan gjorts hos länsstyrelsen.
4 &
Skall inrättning som anges i 2 & utföras eller ändras så att avloppsvattnet från inrättningen leds till avloppsanläggning som tillhör annan, får denne ej utsläppa avloppsvattnet från avloppsanläggningen utan tillstånd eller dis- pens.
5 &
Avloppsvatten av följande slag från mark, byggnad eller anläggning får ej utsläppas i vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller ledas till annan till- hörig avloppsanläggning utan tillstånd eller dispens: 1. avloppsvatten från tätbebyggelse med mer än 200 invånare, 2.- avloppsvatten från kasern, hotell eller därmed jämförlig inrättning som ej ingår i tätbebyggelse med mer än 200 invånare och som är avsedd för mer än 200 personer, 3. avloppsvatten från sjukhus, 4. pressaft från siloanläggning, 5. urin från djurstall, 6. vassle, som ej är av endast spillkaraktär. 7. ytbehandlingsbad i metallindustri eller kon-
Prop. l980/81 : 92 107
centrerat sköljvatten från sådant bad.
6 &
Har tillstånd att avleda avloppsvatten som anges i 5 5 lämnats enligt miljö- skyddslagen eller enligt tidigare gällande ordning eller har dispens meddelats beträffande sådant avledande, får avloppsvatten icke utan tillstånd eller dis- pens utsläppas till större mängd, av annan art eller sammansättning eller på annat sätt än som tidigare har bestämts, om det ej är uppenbart att det kan ske utan olägenhet av betydelse från hälso- eller naturvårdssynpunkt eller med hänsyn till annat allmänt intresse.
7 &
Fast avfall eller annat fast ämne från mark, byggnad eller anläggning får ej utsläppas i vattendrag, sjö eller annat vattenområde utan tillstånd eller dis- pens, om det ej är uppenbart att det kan ske utan olägenhet av betydelse från hälso- eller naturvårdssynpunkt eller med hänsyn till annat allmänt intresse. Vad som har sagts nu äger motsvarande tillämpning i fråga om uppläggande av fast ämne så att vattenområde kan förorenas. '
8 5
Följande slag av fabriker och andra inrättningar får ej anläggas utan att i god tid dessförinnan anmälan gjorts hos länsstyrelsen: l. gjuteri, 2. kabel— fabrik, gummifabrik, 3. krossverk, makadamverk, stenhuggeri, 4. asfalt- verk. oljegrusverk, 5. anläggning för framställning av kalk eller kalkproduk- ter. 6. kritbruk, 7. fabrik för framställning av byggnadsmaterial på mineral- bas, 8. täkt av fast berg, block. sten, grus, sand, lera eller morän med undan- tag av husbehovstäkt och sidotag i samband med vägbyggnad, 9. porslins-, kakel-eller lergodsfabrik, 11. träimpregneringsverk, 12. fabrik för framställ- ning av färdiglagad mat, rökeri, 13. kafferosteri, 14. spritfabrik, 15. läske- ldrycksfabrik, 16. fabrik för impregnering av papper eller plast— eller konstfi- bermaterial, 17. fabrik för framställning av plastprodukter, 18. fabrik för framställning av elektrodkoks, grafit eller grafitelektroder, 19. fabrik för filler- eller pigmentframställning. 20. acetylengasverk, 21. tvättinrättning för mer än 1 000 kg tvättgods per dygn. 22. vattenverk för mer än 5 000 perso- ner, 23. gasturbinkraftanläggning, 24. skrotupplag eller anläggning för skrothantering, 25. anläggning för central uppsamling av oljeavfall, kemiskt avfall eller annat specialavfall, 26. sågverk för framställning av mer än 14 000 kubikmeter trävaror per år, 27. plywood- eller spånskivefabrik, 28. anläggning för ytbeläggning med färg eller lack, där mer än 25 kg färg el- ler lack förbrukas varje timme och torkningen sker vid förhöjd temperatur, 29. ackumulatorfabrik, 30. laboratorium för framkallning av mer än 20 000 rullar fotografisk film per år eller för framställning av mer än 300 000 pap- persbilder per år, 31. anläggning där mer än 200 kg klor lagras eller användes varje dygn, 32. motorsport- eller bilprovningsbana för stadigvarande bruk,
Prop. 19811/81 : 92 108
33. skjutbana som är stadigvarande inrättad för skarpskjutning utomhus. Anmälan enligt första stycket. behövs ej. om prövningsskyldighet. enligt 2 5 föreligger. P. 10. upphävd g. F 1976 nr 330.
9 ä
[ fråga om åtgärd som innefattar ändring av inrättning som anges i 8 & eller ändring av användningen av sådan inrättning gäller följande.
Kan åtgärden på en gång eller efter hand medföra ökning av förorening el- ler annan störning som avses i miljöskyddslagen eller ändring av förorenings sammansättning eller sättet för dess utsläppande, får den ej vidtagas utan att i god tid dessförinnan anmälan har gjorts hos länsstyrelsen, om det ej är upp- enbart att verksamheten vid inrättningen eller den av åtgärden berörda delen. av inrättningen efter åtgärdens vidtagande kan ske utan störning av betydelse från hälso- eller naturvårdssynpunkt eller med hänsyn till annat allmänt in- tresse.
Åtgärd för vilken anmälningsskyldighet enligt andra stycket icke föreligger men som likväl är av väsentlig betydelse från störningssynpunkt får ej vidta- gas utan att i god tid dessförinnan anmälan har gjorts hos länsstyrelsen.
10 &
Avloppsvatten, som härrör från kasern, hotell eller därmed jämförlig in- rättning eller från hushåll och som ej avses i 5 5 1 eller 2, får ej utsläppas i vattendrag, sjö eller annat vattenområde utan att i god tid dessförinnan an- mälan har gjorts hos länsstyrelsen. Hälsovårdsnämnden kan dock befria från anmälningsskyldighet i fråga om avloppsvatten från enstaka hushåll, om det är uppenbart att olägenhet ej kan uppkomma.
11 & Den som planerar att anlägga inrättning eller vidtaga annan åtgärd som är förenad med prövnings- eller anmälningsskyldighet bör i god tid inhämta råd och anvisningar från statens naturvårdsverk eller länsstyrelsen.
Prövning av länsstyrelsen 12 &
Fråga om dispens prövas av länsstyrelsen. såvitt avser
ångkraftanläggning eller annan anläggning för eldning med fossilt bränsle. om den tillförda effekten ej överstiger 300 MW,
upplag eller anläggning som avses i 2 5 36, om den tillförda avfallsmäng— den ej överstiger 10 000 ton om året,
anläggning som avses i 2 % 4, 37 eller 38, utsläppande av avloppsvatten från tätbebyggelse med mer'än 200 men högst 2 000 personer.
utsläppande av avloppsvatten som avses i 5 5 2—5 eller 7,
Prop. l980/81: 92 It)?)
_ utsläppande eller uppläggande av ämne som avses i 7 _5.
Har ärende som enligt första stycket skall prövas av länsstyrelsen samband med dispensärendc hos naturvårdsverket, skall länsstyrelsen hänskjuta ären- det till verket för avgörande. Även annat ärende får hänskjutas till verket, om särskilda skäl föreligger.
Förfarandet hos koncessionsnämnden 13 &
Kungörelse enligt 145 andra stycket 1 miljöskyddslagen skall innehålla uppgift om
1. arten av verksamheten och platsen för denna,
2. plats där handlingarna i ärendet hålles tillgängliga för den som önskar taga del av dem,
3. den tid inom vilken yttrande över ansökningen eller framställningen skall avges.
l fråga om framställning som avses i 26 eller 41 5 miljöskyddslagen eller ansökan om ändring av tillstånd skall kungörelsen innehålla uppgift också om den åtgärd eller ändring som yrkas.
Om av ansökningen eller framställningen framgår att ärendet rör endast viss eller vissa personer eller företag, är det tillräckligt att var och en av dessa tillställes underrättelse med ovan angivet innehåll i rekommenderat brev.
14 &
Ett exemplar av handlingarna i ärendet och av kungörelse eller underrättel- se enligt 13 5 skall genast sändas till den plats där handlingar skall hållas till- gängliga.
Meddelande om ansökan skall genast tillställas statens naturvårdsverk, länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden. Meddelande om framställning som avses i 26 eller 41 & miljöskyddslagen skall genast tillställas länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden.
15 &
Koncessionsnämndens ordförande planlägger och leder arbetet med ären- de som inkommer till nämnden. Den tekniskt sakkunnige ledamoten biträder ordföranden och kan efter ordförandens bestämmande leda undersöknings— arbete och vara föredragande inför nämnden. Ordföranden kart även upp- draga åt annan tjänsteman hos nämnden att vara föredragande.
16 &
Besked om tid och plats för sammanträde eller besiktning meddelas parter- na genom kungörelse i ortstidning eller genom underrättelse i den ordning som anges i 13 å tredje stycket. Länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden skall på lämpligt sätt underrättas.
Prop. l980/81:92 IH)
17 & Chefen för statens planverk eller den han sätter i sitt ställe får närvara vid koncessionsnämndens sammanträde med rätt att yttra sig och få sin mening antecknad men ej att deltaga i nämndens beslut.
18 &
Koncessionsnämndens beslut, som innebär avgörande av saken, sättes upp särskilt och skrives under av ordföranden. Om beslut går sökanden eller an- nan, som fört talan i ärendet, emot, skall i beslutet anges de skäl på vilka det grundas, i den mån det ej är uppenbarligen obehövligt. Beslut skall innehålla besvärshänvisning.
Har ledamot i koncessionsnämnden skiljaktig mening, skall denna anteck— nas.
[ ärende hos koncessionsnämnden föres protokoll när sammanträde eller besiktning enligt 14 å andra stycket 3 miljöskyddslagen hålles, när skiljaktig mening förekommer eller när nämnden eljest finner protokoll erforderligt.
19 å Koncessionsnämndens beslut skall sändas till statens naturvårdsverk, länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden. Har nämnden samrått med annan myndighet i ärendet, skall beslutet sändas också till den myndigheten.
Förfarandet hos statens naturvårdsverk 20 & I fråga om ansökan hos statens naturvårdsverk om dispens äger 13 & första och andra styckena miljöskyddslagen motsvarande tillämpning. , Uppfyller ansökan ej vad som föreskrivs i 13 5 första stycket miljöskydds- lagen skall sökanden föreläggas att avhjälpa bristen inom viss tid vid äventyr att ärendet avgöres i befintligt skick.
2.1 &
Kungörelse om ansökan om dispens skall innehålla uppgift om arten av verksamheten och platsen för denna. Kungörelsen införes genom statens na- turvårdsverks försorg i ortstidning på sökandens bekostnad.
Om ansökan rör endast viss eller vissa personer eller företag äger 13 & tred- je stycket motsvarande tillämpning.
22 5 l dispensärendc skall statens naturvårdsverk samråda med de statliga och kommunala myndigheter som kan antagas ha väsentliga intressen att bevaka i ärendet. Meddelande om ansökan skall genast sändas till länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden. Finner naturvårdsverket att dispensärendc på grund av ärendets principiel- la vikt eller annan särskild omständighet ej bör prövas i sak, skall ansökning-
Prop. 1980/81:92 ' . ' 111
en omedelbart avslås.
Naturvårdsverket skall föranstalta om besiktning på platsen eller om sam- manträdemed parterna om det är nödvändigt-för utredningen. Besked om' tid Och plats för besiktning eller sammanträde meddelas parterna på lämpligt sätt. Besked skall även lämnas länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden.
23 5 Beslut som statens naturvårdsverk meddelar med anledning av ansökan om dispens skall Sändas till länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden. Har natur- vårdsverket samrått med annan myndighet i ärendet, skall beslutet sändas också till den myndigheten.
Förfarandet hos länsstyrelsen 24 5 l dispensärende hos länsstyrelsen äger 20—23 555 motsvarande tillämpning.
Därvid skall vad som sägs om länsstyrelsen i 22 och 23 55 avse statens natur- vårdsverk.
25 5 Anmälan enligt 3 eller 8—10 & skall göras skriftligen. Anmälningshand- lingen skall innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för bedömande av den miljöfarliga verksamhetens beskaffenhet, omfattning och verkningar.. Anmälningshandlingen skall inges i det antal exemplar som länsstyrelsen anser behövligt.
26 5 I anmälningsärende skall länsstyrelsen samråda med de statliga och kom- munala myndigheter som kan antagas ha väsentliga intressen att bevaka i ärendet. Meddelande om anmälan skall genast sändas till statens naturvårds- verk och hälsovårdsnämnden. I fråga om täkter som avses i 8 5 8 behöver dock meddelande till naturvårdsverket sändas endast i form av månatlig sam- manställning över inkomna anmälningar.
27 5 l anmälningsärende skall länsstyrelsen, så snart ärendet är tillräckligt ut- rett,
meddela råd och anvisningar som avses i 39 & miljöskyddslagen eller meddela föreläggande om åtgärd eller förbud enligt 40 5 första stycket mil- jöskyddslagen eller
lämna besked om att anmälan icke föranleder någon åtgärd från länsstyrel- sens sida.
28 & Länsstyrelsen skall samråda med statens naturvårdsverk, innan länsstyrel-
Prop. l980/81: 92 _ 1 12
sen meddelar råd och anvisningar enligt 39 å miljöskyddslagen (1969z387) el— ler föreläggande enligt 40 & samma lag. Samråd med naturvårdsverket skall också ske, innan länsstyrelsen begär handräckning enligt 47 & tredje stycket nämnda lag, om det kan befaras att kostnaden för handräckningen ej kan ut- tagas av den försumlige. Vad som sagts nu gäller ej, om saken är så bråd- skande att samråd ej hinner ske.
_ 29 s
Statens naturvårdsverk och hälsovårdsnämnden skall underrättas om åt- gärd som länsstyrelsen vidtager med anledning av anmälan. Har länsstyrelsen samrått med annan myndighet i ärendet, skall också den myndigheten under- rättas.
30 % Länsstyrelsen skall underrätta statens naturvårdsverk om förhållande in— om länet som kan föranleda tillämpning av 23—25 eller 41 & miljöskyddsla- gen.
Särskilda bestämmelser 31 5 Den som hos koncessionsnämnden, statens naturvårdsverk eller länsstyrel- sen tagit befattning rned tillstånds—, dispens- eller anmälningsärende får ej obehörigen yppa yrkeshemlighet som därigenom blivit känd för honom eller driftanordning, affärsförhållande eller förhållande av betydelse för landets försvar varom han sålunda fått kännedom.
32 &
Statens naturvårdsverk skall föra register för anteckning om ansökningar, anmälningar, beslut och andra åtgärder i fråga om miljöfarlig verksamhet.
Så snart naturvårdsverket har fått underrättelse från koncessionsnämnden eller länsstyrelse om ansökan eller anmälan som inkommit till myndigheten eller om myndighetens beslut eller åtgärd i övrigt eller från fastighetsdomstol om talans väckande eller domstolens beslut med anledning av sådan talan, skall anteckning härom göras i registret. Även ansökan hos naturvårdsverket samt verkets egna beslut och åtgärder skall antecknas i registret.
33 &
Väcker någon talan vid fastighetsdomstol enligt miljöskyddslagen och av- visas ej talan, skall domstolen genast underrätta statens naturvårdsverk där- om. Så snart naturvårdsverket har mottagit sådan underrättelse, skall verket meddela domstolen vad registret innehåller rörande den inrättning eller det företag som talan avser.
Fastighetsdomstolen skall också underrätta naturvårdverket om beslut som domstolen meddelar med anledning av talan som avses i första stycket.
Prop. l980/81: 92 113
Om ny anteckning rörande samma inrättning eller företag införes i registret sedan naturvårdsverket lämnat sådant meddelande som avses i första stycket men innan verket har mottagit underrättelse om fastighetsdomstolens beslut 1 målet, skall verket genast lämna domstolen besked om anteckningen.
34 & Statens naturvårdsverk meddelar närmare föreskrifter angående ansökan om dispens eller anmälan enligt 3 eller 8—10 5.
35 5 Har statlig myndighet sökt handräckning som avses i 47 & miljöskyddsla- gen (1969z387), får kostnaden för handräckningen på begäran av utmätnings- mannen förskjutas av allmänna medel.
Övergångsbestämmelser
]. Denna kungörelse träder i kraft den 1 juli 1969. Genom kungörelsen upphäves kungörelsen av den 30 november 1956 (nr 583) om förprövning rö- rande åtgärder till motverkande av vattenförorening m. m.
2. Prövnings- eller anmälningsskyldighet enligt 2—11 && föreligger icke, om ej annat följer av 3 nedan, beträffande åtgärd vartill tillstånd lämnats el— ler varom anmälan eller ansökan gjorts enligt äldre bestämrnelser. Anmäl- ningsskyldighet enligt 10 & föreligger ej heller i fråga om avloppsvatten som börjat utsläppas före den 1 juli 1969, om anmälningsskyldighet ej förelegat enligt äldre bestämmelser.
3. Har avloppsvatten från tätbebyggelse med mer än 1 000 invånare börjat utsläppas före den 1 juli 1969 utan att tillstånd lämnats enligt äldre bestäm- melser, får utsläppandet utan hinder av 5 & fortsättas till utgången av juni 1972. Göres dessförinnan ansökan om tillstånd eller dispens, får utsläppan- det fortsättas intill dess beslut meddelats i ärendet.
X RiÅ.1'tlt'l_L'('/l WML-""All. I moll. Nr 93
Prop. l980/81: 92 | 15
Miljöskyddsutredningens sammanfattning av betänkan- det (SOU 1978: 80) Bättre miljöskydd I
Inledning
När miljöskyddslagen — ML —(1969:387) trädde i kraft den 1 juli 1969 infördes för första gången i vårt land en samlad lagstiftning till skydd mot vattenföro- rening, luftförorening, buller och andra störningar från fast egendom.
Under den tid som gått har samhällets syn på miljöskyddet skärpts, bl. a. genom gjorda erfarenheter och ökade kunskaper. Krav på ändringar i miljöskyddslagstiftningen har också förts fram vid flera tillfällen från skilda håll bl. a. från riksdagen och myndigheter som har prövnings- eller tillsyns- uppgifter enligt ML och från andra organ samt från allmänheten.
Det åligger utredningen att mot bakgrund av erfarenheterna av ML:s tillämpning överväga vilka förändringar av lagstiftningen som behöver göras för att ytterligare förbättra samhällets möjligheter att gripa in mot och kontrollera miljöfarlig verksamhet.
I detta delbetänkande lägger utredningen fram förslag angående förpröv- nings-,tillsyns- och påföljdssystemen samt besvärsrätten. lett särskilt avsnitt — 9 Resursbehovet för bättre miljöskydd — behandlas de omedelbara konsekvenserna på resurssidan med anledning av utredningens förslag. Vissa frågor i anslutning till de som omfattas av förevarande betänkande kan komma att behandlas också under utredningens fortsatta arbete.
lbilaga 3 till betänkandet lämnas — mot bakgrund av ioktober 1977 erhållna tilläggsdirektiv — en kronologisk redogörelse för vad som inträffat vid BT Kemi KVK Aktiebolag i Teckomatorp. [ övrigt har tilläggsdirektiven inte föranlett några särskilda aVSnitt, utan har utredningens förslag i anledning av dessa arbetats in under respektive avsnitt.
Förprövningssystemet
Miljöskyddslagstiftningen är tillämplig på s. k. miljöfarlig verksamhet. varmed enligt ML förstås
1. utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark. byggnad eller anläggning i vattendrag. sjö eller annat vattenområde,
2. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vattendrag. sjö eller annat vattenområde. om användningen ej utgör byggande i vatten,
3. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra
Prop. l980/81: 92 1 16
störning för omgivningen genom luftförorening, buller. skakning, ljus eller annat sådant. om störningen ej är helt tillfällig.
ML är dock inte tillämplig på all miljöfarlig verksamhet. Vissa undantag finns angivna i lagen. ML reglerar inte heller exklusivt allt som, gäller för miljöfarlig verksamhet. Parallellt med ML:s bestämmelser gäller också vad som stadgas i bl.a. hälsovårds-, byggnads- och naturvårdslagstiftningarna.
Utredningen har granskat ML:s tillåtlighetsregler. d. v. 5. de bestämmelser som anger kraven för att en miljöfarlig verksamhet skall få påbörjas. fortsätta eller ändras. Man har därvid funnit att det grundläggande systemet med en individuell prövning av olika miljöfarliga verksamheter efter generella måttstockar fungerar väl. Detta kan bl. a. utläsas i de förbättringar av miljön som kunnat åstadkommas under den tid ML tillämpats. Den fortlöpande utvecklingen på det tekniska och ekonomiska området täcks hela tiden in genom reglernas utformning och kompletteras väl med av statens natur- vårdsverk utarbetade riktlinjer för olika branscher.
Utredningen har som allmän utgångspunkt för sitt arbete med översynen av prövningssystemet inriktat sig på att effektivisera förprövningen genom att nedbringa såväl antalet prövningsformer som antalet prövande myndig- heter.
lden nuvarande lagstiftningen krävs att man inhämtartillstånd innan man påbörjar eller ändrar i miljöskyddskungörelsen — MK — (19691388) särskilt uppräknade miljöfarliga verksamheter. Sådant tillstånd meddelas av konces- sionsnämnden för miljöskydd. Samma slags anläggningar kan emellertid också bli föremål för s. k. dispens. Detta innebär att statens naturvårdsverk och i vissa fall länsstyrelsen — med fastställande av villkor för verksamheten — lämnar dispens från skyldigheten att söka tillstånd för verksamheten. Tanken bakom dispenssystemet var att man härigenom skulle kunna erbjuda ett enklare, snabbare och smidigare sätt att få prövat under vilka villkor en miljöfarlig verksamhet kunde få bedrivas. För vissa uppräknade miljöfarliga verksamheter krävs s. k. anmälan till länsstyrelsen. innan verksamheten får påbörjas. Slutligen har hälsovårdsnämnden rätt att befria från anmälnings- skyldigheten i vissa fall.
Utredningen föreslår att systemet förenklas så att endast två myndigheter, koncessionsnämnden och länsstyrelsen, verkställer förprövningen till vissa miljöfarliga verksamheter. Därvid skall de stora, tunga och besvärliga verksamheterna alltjämt prövas av koncessionsnämnden. Övriga förpröv- ningspliktiga verksamheter skall prövas av länsstyrelsen efter anmälan. Länsstyrelsen skall genom ett besked. som måste föreligga innan den anmälda verksamheten får påbörjas, fastställa vilka villkor som skall gälla för verksamhetens bedrivande. Såväl naturvårdsverkets som länsstyrelsens dispensgivning föreslås sålunda försvinna.
Vad gäller naturvårdsverkets roll i förprövningsdelcn föreslås verket i fortsättningen uppträda som part till skydd för miljön. Detta skall självfallet gälla inför koncessionsnämnden. Naturvårdsverket ges också rätt att påkalla att ett anmälningsärende vid länsstyrelsen skall överlämnas till koncessions- nämnden för tillståndsprövning.
Utredningen föreslår också införandet av ett informations- och samråds- förfarande. som i tiden skall föregå ansökans/anmälningens behandling vid den förprövande myndigheten. Syftet med detta förslag är att ge allmänheten.
Prop. l980/81: 92 ll7
sammanslutningar, kommuner och myndigheter möjlighet att på ett tidigt stadium sätta sig in i verkningarna av en planerad miljöfarlig verksamhet och kunna påverka verksamhetens lokalisering och utformning ur miljösyn- punkL
Tillsynssystemet
Tillsyn över miljöfarlig verksamhet har allmänt ansetts som det område där de största bristerna inom miljöskyddet f. n. finns. Bristerna sägs ha sin grund i otillräckliga resurser. en splittrad laboratorieorganisation m. m.
Vidare har man från många håll framhållit att oklarheten om var gränserna för tillsynsansvaret mellan länsstyrelserna och hälsovårdsnämnderna går också bidragit till den bristande tillsynen.
För utredningen har det varit angeläget att tillskapa en tillsynsorganisation som på ett effektivt sätt kan utöva tillsyn över miljöfarlig verksamhet. En grundläggande tankegång har härvid varit att i sådant syfte ta till vara ' hälswårdsnämndernas kännedom om de lokala förhållandena. Hälsovårds- nämnden är ofta den myndighet som först får reda på om något inte fungerar Då avsett sätt och den myndighet som snabbast kan rycka ut för att rätta till eventuella missförhållanden.
Utredningen föreslår därför att hälsovårdsnämnden görs till lokal tillsyns- myndighet enligt ML med tillsynsansvar för dels all icke förprövningspliktig miljöfarlig verksamhet dels sådan miljöfarlig verksamhet som lörprövas av länSStyrelsen efter anmälan. På sikt menar utredningen att tillsynsansvaret över all miljöfarlig verksamhet kan överföras till hälsovårdsnämnderna.
Mot bakgrund av det faktum att landets hälsovårdsnämnder står olika rustade för att axla ett tillsynsansvar föreslår utredningen att kommunen under en övergångsperiod av fem år skall äga rätt att överlåta delar av sitt tillsynsansvar till länsstyrelsen.
Utredningen är medveten om att ett överförande av tillsynsuppgifter till hälsovårdsnämnderna innebär en ökande ekonomisk belastning på kommu- nerna. I ett kortsiktigt perspektiv anser utredningen att denna fråga kan lösas bl. &. inom ramen för den allmänna utjämningen mellan stat och kommun. I ett längre perspektiv bör det bli aktuellt med ett system av s.k. finansie- ringsavgifter för tillsynen av den typ miljökostnadsutredningen (Jo 197 1 208)— MlKO — föreslagit i sitt slutbetänkande — Miljökostnader, SOU 1978143.
Utredningen har funnit att en stor brist i fråga om tillsynen är att det inte finns någon samordnad organisation för besiktning och kontroll. Därför ' föreslås att en särskild utredning tillsätts för att utreda en framtida organisation härav i anslutning till ett alternativ som diskuteras i bilaga 2 till betänkandet.
Vad gäller naturvårdsverkets ställning som central tillsynsmyndighet föreslår utredningen inga förändringar däri. De resurser som frigörs vid naturvårdsverket i och med att verkets dispensprövning upphör bör överföras till bl. a. arbetet med riktvärden för miljökvalitet och riktlinjer för recipient- kontroll. Denna del av verkets verksamhet framstår som ytterligt viktig för att en effektiv tillsyn skall kunna bedrivas.
För att bättre än nu förse lokala och regionala tillsynsmyndigheter med
Prop. watt/81:92 Il8
experthjälp vid tillsyn av tekniskt komplicerad miljöfarlig verksamhet företrädesvis inom kemisk industri samt järn-, stål- och cellulosaindustri föreslår utredningen att medel ställs till naturvårdsverkets förfogande för att användas till att knyta expertis på speciella områden till verket. Utredningen menar att det bör ankomma på naturvårdsverket självt att närmare bedöma vilka områden man ,bör prioritera samt hur verksamheten skall organise- ras. '
På tillsynssidan föreslår utredningen även att länsstyrelsen tills vidare får det direkta tillsynsansvaret över sådan miljöfarlig verksamhet som tillstånds- prövas av koncessionsnämnden. Härvid vinner man, menar utredningen,en koncentration av länsstyrelsens resurser till de besvärligaste tillsynsfallen. Länsstyrelsens tillsynsansvar är emellertid inte begränsat till denna uppgift. Det åligger också länsstyrelsen att fastställa kontrollprogram för sådan miljöfarlig verksamhet som prövas efter anmälan och som skall ligga till grund för hälsovårdsnämndernas tillsyn. Särskilt under de första åren av hälsovårdsnämndernas tillsynsansvar räknar utredningen med att länssty- relsen på olika sätt måste stödja hälsovårdsnämnderna i deras tillsynsverk- samhet. Om möjligheten för kommunerna att under en femårig övergångstid överlåta delar av tillsynsansvaret till länsstyrelsen har redan talats.
Samordningen av recipientkontrollen är en regional uppgift och föreslås som hittills ankomma på länsstyrelsen.
Påföljdssystemet
Utredningen vill inledningsvis erinra om att påföljd endast riktar sig mot ett relativt litet antal lagöverträdare och inte drabbar det stora flertalet utövare av miljöfarlig verksamhet som lojalt rättar sig efter miljöskyddslagstiftningen. För den som överträder bestämmelserna rymmer ML:s sanktionssystem såväl administrativa som straffrättsliga påföljder.
Bland de förra kan nämnas förordnande om rättelse och förbjudande av fortsatt verksamhet. I vissa situationer kan även vite och handräckning tillgripas. Det anses allmänt att de administrativa påföljderna väl fyller sin plats i ML. men att de borde utnyttjas i större utsträckning än vad som nu är fallet.
Ytterst är det emellertid hotet om straff som skall garantera att prövnings- och tillsynsmyndigheternas påbud efterkommes. I stort sett kan fyra typer av brott mot ML urskiljas. Dessa är överträdelse av förbud mot miljöfarlig verksamhet, underlåtenhet att iakttaga förprövningsplikt, åsidosättande av villkor eller föreskrift samt underlåtenhet att fullgöra upplysningsplikt. För straffansvar krävs att åklagaren kan visa att gärningen täcks av den tilltalades uppsåt eller oaktsamhet. Vid åsidosättande av villkor eller föreskrift fordras dessutom bevisning om att risk för kränkning av allmän eller enskild rätt förelegat. Brott mot upplysningsplikten kan medföra ett bötesstraff. lövriga fall av överträdelse kan påföljden bli böter eller fängelse i högst ett år. Härav följer att åtalspreskriptionstiden är två år.
Den straffrättsliga delen av sanktionssystemet i ML anses rymma påtagliga brister. Man har samtidigt framhållit att vissa otillåtna angrepp på den yttre miljön är av den arten att de bör hänföras till ekonomisk brottslighet och
Prop. l980/81: 92 H*)
därmed också ges högsta prioritet. I genomsnitt två fällande brottmålsdomar enligt ML per år anses dock inte svara mot antalet överträdelser. ! stället ifrågasätts om inte bl. a. det låga antalet domar speglar straffbestämmelsernas ineffektivitet.
Ett vidgat och skärpt straffansvar har efterlysts såvitt avser utövarens plikt att på begäran lämna behövliga upplysningar om den miljöfarliga verksam- heten. Erfarenheterna sägs också tala för införande av en lagstadgad skyldighet för tillsynsmyndighet att rapportera iakttagna brott till polis eller åklagare.
Andra frågor som väckts rör åtalspreskriptionstidens längd och möjlighe- terna att utkräva ansvar av andra än fysiska personer. Bevisfrågor, straffmät- ning och straffmaximum har också diskuterats. Man har även ifrågasatt den preventiva verkan av straffsanktioner där betydande ekonomiska intressen är involverade. Ett bötesstraff som endast uppgår till en bråkdel av det kalkylerade ekonomiska utbytet anses knappast kunna verka avhållande på utövare av miljöfarlig verksamhet från åtgärder som strider mot miljöskydds- bestämmelserna. Företrädare av den åsikten menar att ekonomiska sanktio- ner, som inte var maximerade och som riktade sig direkt mot utövaren skulle få större effekt än nuvarande bötespåföljder. Brst möjligheter i vad avser skyddet av den yttre miljön har också varit föremål för debatt bl. a. med bakgrund till det vid BT Kemi i Teckomatorp inträffade.
Vid sin granskning har utredningen funnit att kritiken i stora delar är berättigad.
Samhällets syn på miljöskyddet har skärpts under de år ML varit i kraft. Erfarenheterna från lagens tio första år har visat på nödvändigheten av en effektivitetshöjning och en allmän åtstramning i den del av ML:s sanktions- system som nu är i fråga.
Ett effektivare sanktionssystem kan åstadkommas bl. a. genom en utvidgad och skärpt upplysningsplikt samt genom införande av en lagstadgad rapporteringsskyldighet för tillsynsmyndighet, men framför allt genom att rättstillämpningen även såvitt avser påföljd förs ut till de myndigheter som dagligen sysslar med och har störst erfarenhet av de ofta komplicerade miljöskyddsfrågorna. Utredningen har bedömt det nödvändigt att, på en relativt kon till buds stående tid. ta fram ett påföljdssystem som bör råda bot på de allvarligaste bristerna i nu gällande ordning. Detta har enligt utredningens uppfattning kunnat ske utan avkall på rättssäkerheten.
En allmän åtstramning kan nås bl. a. genom att vid sidan av de mera traditionella påföljderna införa en sanktion som bättre än böter svarar mot de ekonomiska överväganden som kan ligga bakom ett otillåtet angrepp på den yttre miljön. Sanktionen bör vidare vara direkt riktad mot den som kan ha intresse av en överträdelse. Ofta har också denne de bästa förutsättningarna att hindra överträdelsen.
Mot denna bakgrund föreslår utredningen en utvidgad och skärpt plikt för utövare av miljöfarlig verksamhet att på begäran till prövnings- och tillsynsmyndighet under straffansvar lämna behövliga upplysningar om verksamheten och anläggningen.
Vidare föreslår utredningen införande av en lagstadgad skyldighet för tillsynsmyndighet att vid grundad misstanke om överträdelse undersöka om sådan skett. Tillsynsmyndigheten skall också i princip vara skyldig att ta
Prop. l980/8l: 92 l20
sådana initiativ att en överträdelse beivras.
lnte något fall har kommit till utredningens kännedom där påföljden för brott mot ML bestämts till fängelse. De utdömda bötespåföljderna har i flera fall varit förhållandevis beskedliga. Utredningen har den uppfattningen att samhällets reaktion på otillåtna angrepp riktade mot den yttre miljön generellt sett måste skärpas för att tilltron till ML:s möjligheter inte skall urholkas.
Med hänsyn härtill föreslår utredningen att påföljden för överträdelser som idag skulle resulterat i ett bötesstraffersätts av en s. k. miljöskyddsavgift. [ princip skall sådan avgift tas ut så snart man på objektiva grunder kan konstatera att överträdelse av ML skett. Avgiften skall bättre kunna svara mot de ekonomiska kalkyler och värden som kan ligga bakom överträdelser av det här slaget. Den skall nå ävenjuridiska personer, vilket ej är fallet med straffav mera traditionellt slag. Miljöskyddsavgiften föreslås bli relaterad till penningvärdet samt utgå med f. n. högst ca 25 000 kr för varje dygn som överträdelsen fortgår. Skulle överträdarens vinning överstiga det framräk- nade totalbeloppet kan miljöskyddsavgiften bestämmas till ett belopp som motsvarar vinningen i fråga. Vid bagatellartade överträdelser å andra sidan kan påföljden nedsättas eller efterges. En lämplig preskriptionstid anses vara fem år.
Naturvårdsverket föreslås få en förstärkt partsställning och skall iegenskap av central tillsynsmyndighet ta initiativ till en avgiftsprövning. Enligt förslaget bör det ankomma på den domstolsliknande koncessionsnämnden med sin allsidiga och kvalificerade sammansättning att besluta i ärenden rörande miljöskyddsavgift.
Syftet med miljöskyddsavgiften är sålunda att den skall göra en överträ- delse olönsam och därmed också verka effektivt avhållande ijämförelse med nuvarande ordning. Samtidigt har flera rättssäkerhetsgarantier byggts in i systemet, bl. a. kan ett beslut om avgift genom besvär prövas av kammarrätt och i vissa fall av regeringsrätten.
Utredningen har vid sin granskning funnit att det straffrättsliga sanktions- systemet i ML inte helt kan undvaras. Tvärtom anser utredningen att straffmaximum bör höjas till fängelse i två år och åtalspreskriptionstiden förlängas till fem år vid överträdelser som kunnat innebära betydande kränkning av miljöskyddsintresse och som täcks av gärningsmannens uppsåt eller grova oaktsamhet. I dessa fall bör enligt utredningens uppfattning påföljden med hänsyn till allmän laglydnad regelmässigt bestämmas till fängelse. -
Utredningen delar också den uppfattningen att brottsbalken . BrB. bör få en sådan utformning att lagens bestämmelser bättre kan svara upp mot kravet på ett fullgott miljöskydd. Dock avstår utredningen från att f. n. lägga ett förslag i den delen, eftersom brottsförebyggande rådet arbetar med samma fråga.
Besvärsrätten
Enligt ML får beslut av naturvårdsverket eller länsstyrelsen i fråga om dispens från tillståndsprövning inte överklagas. Besvärsrätt finns däremot beträffande beslut av koncessionsnämnden rörande tillstånd. Länsstyrelsens
Prop. 1980/81: 92 12!
möjlighet att meddela tillstånd har inte utnyttjats i praktiken. Beslut i anmälningsärenden av länsstyrelsen kan som regel överklagas. Dock är det mera tveksamt om länsstyrelsens inte lörpliktigande råd och anvisningar i ett anmälningsärende kan föras vidare till en fullföljdsinstans.
Besvärsrätt har som regel den som beslutet rör om detta har gått honom emot. Sökanden men också en förhållandevis vidsträckt grupp av sakägare har sålunda besvärsrätt enligt ML. I lagen har också naturvårdsverket tillagts rätt att anföra besvär. _
Bortsett från en diskussion om besvärsrätt beträffande länsstyrelsernas beslut i anmälningsärenden förefaller inte någon särskild debatt ha förts om vilka beslut enligt ML som över huvud taget bör vara möjliga att överklaga. '
Med utredningens förslag försvinner dispensförfarandel och möjligheterna för länsstyrelsen att meddela tillstånd. Förprövningsformerna blir i fortsätt- ningen tillstånd och besked. En utvidgning av besvärsrätten sker genom utredningens förslag att tillåta fullföljd mot båda dessa former av beslut.
Till utredningen har också framförts förslag avseende ökade möjligheter för bl.a. enskilda att påverka i och för sig överklagbarä beslut rörande den yttre miljön. Förslag om ett informations- och samrådsförfarande är ett av de sätt på vilket utredningen vill tillgodose önskemål om ökade möjligheter för t.ex. enskilda att kunna påverka ett beslut innan det fattats. Utredningen anser emellertid att möjligheterna även bör ökas för enskilda och andra att få ett sådant beslut prövat i en andra instans. Besvärsrätt har därvid också efterlysts för bl. a. länsstyrelser och kommuner samt för fackliga och ideella organisationer.
Utredningen har funnit övervägande skäl tala för att även kommunerna bör få besvärsrätt enligt ML. Däremot har utredningen stannat för att låta naturvårdsverket även i fortsättningen vara exklusiv statlig myndighet med besvärsrätt men vill samtidigt erinra om andra statliga myndigheters möjlighet att hos naturvårdsverket begära ett överklagande.
[ annan ML närliggande lagstiftning har besvärsrätt införts för fackliga organisationer. Sålunda har de fackliga organisationerna erhållit besvärsrätt i den nyligen ikraftträdda arbetsmiljölagen (l977zll60), som rör den inre miljön. Utredningen har inte funnit annat än att de fackliga organisationerna bör få möjlighet att anföra besvär i fråga om beslut som rör också den yttre miljön. Skälen har däremot inte ansetts tillräckligt starka för att frångå förvaltningsrätten i övrigt och ge de ideella organisationerna en ytterligare utvidgad besvärsrätt. Samtidigt har utredningen kunnat konstatera att problemet inte förefaller alltför stort, eftersom regeringens praxis i dessa frågor är tillmötesgående.
Resursbehovet för bättre miljöskydd
l stort innebär de förslag Utredningen behandlar i detta delbetänkande att koncessionsnämnden kan komma att få något ökade arbetsuppgifter. Naturvårdsverkets uppgifter på prövningssidan bortfaller men i ställer ökar den del av verkets uppgifter som främst består av utfärdandet av centrala anvisningar. För länsstyrelsenas del ökar arbetsuppgifterna på förprövnings-
Prop. l980/81: 92 12!
sidan medan en avlastning sker av tillsynsuppgifter till hälsovårdsnämn- derna. På tillsynssidan innebär vidare utredningens förslag att en utbyggnad av hälsovårdsnämndernas resurser måste ske.
Vad gäller koncessionsnämnden antar utredningen att den ökade belast- ningen främst kommer att ligga på prövning av miljöskyddsavgifter. Den förstärkning av nämnden som kan komma att behövas i anledning härav torde inte kräva något särskilt förslag från utredningens sida. Behovet kan i stället tillgodoses inom ramen för den normala budgetbehandlingen.
Vid naturvårdsverket frigörs cirka 11 årsarbetskrafter i och med att verkets dispensprövning föreslås upphöra. En del av dessa årsarbetskrafter beräknas kunna sättas in på att förstärka verkets insatser inom tillsynsområdet. Förstärkningar behövs också av verkets fackprövning av ärenden inför koncessionsnämnden och länsstyrelsen. Det är också viktigt att naturvårds- verket ges möjlighet att intensifiera arbetet med att ta fram riktvärden för miljökvalitet och recipientkontroll.
För att kunna tillskapa en av utredningen föreslagen specialiststab vid naturvårdsverket för tillsyn m. m. av speciellt svåra miljöfarliga verksam- heter föreslår utredningen att naturvårdsverket under det "första budgetåret tillförs 2 Mkr. Därefter får utbyggnadstakten av staben, vilket bl. a. samman- hänger med vilka projekt som blir aktuella. visa det ytterligare behovet.
När det gäller länsstyrelsernas och kommunernas behov av resurser innebär utredningens förslag behov av betydande förstärkningar.
Länsstyrelsernas tillsynsverksamhet kommer alltjämt att ha ett behov av_ förstärkning trots att hälsovårdsnämnderna blir lokala tillsynsmyndigheter och därmed tar över en stor del av länsstyrelsernas tidigare tillsynsuppgifter. En ökning av länsstyrelsernas personal med minst 15 tjänster för tillsyns- verksamhet anser utredningen motiverad. Detta innebär att ungefär varannan länstyrelse kan få en extra person för tillsynsuppgifter.
Vad gäller länsstyrelsernas utökade förprövningsverksamhet beräknar utredningen behovet av personalförstärkning till ungefär 10 personer.
Beträffande hälsovårdsnämnderna har statskontoret på uppdrag av utred- ningen beräknat det omedelbara förstärkningsbehovet till cirka 50 årsarbets- krafter. Utredningen lägger emellertid inte fram något konkret förslag i den delen. Det får i stället ankomma på vederbörande kommun att bedöma om och i så fall vilka resurser som måste tillföras hälsovårdsnämnden för att den skall kunna fullgöra uppgiften som lokal tillsynsmyndighet enligt ML. Om möjligheterna att finansiera behovet av resursförstärkning har redan talats.
Reservationer och särskilt yttrande
Till betänkandet har fogats dels en gemensam reservation av ledamöterna Håkansson, Larsson och Theorin, alla (5), dels en reservation av ledamoten Lindahl. (fp), dels ock ett särskilt yttrande av experten Helmerson. Ledamöterna Håkansson, Larsson och Theorin framhåller i sin gemen- samma reservation bl. a. följande. Genom majoritetens tolkning av direk- tiven omöjliggörs dessvärrre den översyn som utredningen redan i detta delbetänkande bort göra. Ledamöterna framhåller vidare att som en första reform beträffande tillsynen borde naturligtvis med hänsyn till vunna
Prop. l980/81: 92 123
erfarenheter ett kraftfullt förslag ha lagts beträffande resursförstärkning av bl.a. sådan tillsyn som avser tekniskt komplicerade anläggningar. Vidare borde arbetet med det i bilagan 2 till betänkandet skisserade "AB Svensk Miljökontroll" redan nu ha fullföljts. Härigenom skulle bl. a. hela tillsynen direkt ha kunnat överföras till hälsovårdsnämnderna. 1 påföljdsdelen ser reservanterna det med hänsyn till vunna erfarenheter —bl. a. från det vid BT Kemi inträffade — närmast som självklart att utredningen skulle lägga fram förslag om skärpningari BrB samt att åtalspreskriptionstiden bör bestämmas till 10 år i stället för av majoriteten förordade 5 år. Reservanterna ansluter sig principiellt till tanken på miljöskyddsavgifter men beklagar att majoriteten inte velat ta tid på sig att ytterligare konkretisera förslaget som med den utformning det nu fått torde vara i behov av ytterligare överväganden för att bli verkligt effektivt.
Ledamoten Lindahl uttalar sig i sin reservation för att vissa ideella föreningar som tillvaratar miljöintressen borde kunna tillerkännas besvärs- rätt.
Experten Heimerson ställer sig i sitt särskilda yttrande avvisande till utredningens förslag om införandet av en miljöskyddsavgift.
Prop. l980/81: 92
17.5
Miljöskyddsutredningens lagförslag
1. Förslag till Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969z387)
Härigenom förskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969:387)' (le/satt9,10,13.15,17,18.20,23,24,28.38—40,42,43,45 och 47—51 59” skall ha nedan angivna lydelse
dels att rubrikerna närmast före 9, 18 och 44 a 55 skall ha nedan angivna
lydelse
delsatt i lagen skall införas sex nya paragrafer, 12 a, 17 a, 17 b, 43 a, 44 a och 462 åå, av nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse '
Tillståndsprövning
Föreslagen lydelse
Prövning av miljöfarlig verksamhet
9 53 Koncessionsnämnden för miljöskydd kan på ansökan av den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet lämna tillstånd till verksamheten efter prövning enligt denna lag.
Skall frågan om tillkomst eller lokalisering av viss verksamhet en- ligt 136 a & byggnadslagen (1947z385) eller om framdragande eller begag- nande av rörledning enligt lagen (19781160) om vissa rörledningar prövas av regeringen, får ansökan ej upptagas av koncessionsnämnden, innan sådan prövning skett.
10
Regeringen kan föreskriva, att
Skall frågan om tillkomst eller lokalisering av viss verksamhet en- ligt 136 a & byggnadslagen (1947z385) eller om framdragande eller begag- nande avrörledning enligt lagen ( 1978:160 ) om vissa rörledningar prövas av regeringen, fårfrågan om tillstånd ei avgöras av koncessions- nämnden, innan sådan prövning skett.
Q4
1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar ej får anläggas, 2. avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning ej får utsläp- paS.
3. fast avfall eller annat fast ämne ej får utsläppas eller uppläggas så att vattendrag, sjö eller annat vattenområde kan förorenas,
4. vissa slag av inrättningar eller
4. vissa slag av inrättningar eller
' Lagen omtryckt 1972z782
? Tidigare 46 & upphävd g. Lag 1975:727.
3 Senaste lydelse 1978:161.
4 Senaste lydelse l975z461 .
Prop. l980/81: 92
Nuvarande lydelse
deras användning ej får ändras på sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som eljest är av bety- delse från störningssynpunkt
utan att koncessionsnämnden lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmälan gjorts hos statens natur- vårdsverk eller länsstyrelsen.
Na turva'rdsverket får, efter prövning i varje särskilt fall enligt denna lag, medge undantagfrän sa'dan skyldighet att söka tillstånd som föreskrivits med stöd av första stycket. [ beslut om medgivande skall anges de villkor som skall gälla.
1 26 Föreslagen lydelse
deras användning ej får ändras på sätt som kan medföra ökad eller ny olägenhet eller som eljest är av bety- delse från störningssynpunkt
utan att koncessionsnämnden, efter ansökan. meddelat tillstånd enligt denna lag eller länsstyrelsen. efter anmälan. lämnat besked om de villkor som skall gälla.
12aå
Den som vill pa'börja eller väsent- ligen ändra miUö/arlig verksamhet. som är förprövningspliktig enligt denna lag. skall i god tid innan ansökan eller anmälan därom inges inhämta råd och anvisningar från naturvårdsverket och länsstyrelsen.
När förutsättningarna för verksam - heten i stort har klarlagts skall./öreta— garen i samråd med länsstyrelsen bereda. berörda kommuner och myne digheter som verksamheten anga'r till- .fälle attframställa önskemål om verk- samhetens närmare omfattning och utformning ur miljösynpunkt.
[ god tid innan ansökan eller anmälan ges in till koncessionsnämn- den respektive länsstyrelsen skal/före- tagaren medverka till att information ' rörande verksamhetens omfattning, utformning och störningar ur miljösyn- punkt lämnas sammanslutningar, som verksamheten kan komma att beröra. och ortsbefolkningen vid särskilt sam- manträde, genom ortspressen eller på annat lämpligt sätt. Länsstyrelsen i det län där verksamheten skall bedrivas får bestämma att sammanträde skall anordnas.
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
127
Föreslagen lydelse
Utövaren skall på lämpligt sätt bereda enskilda personer tillfälle att till honom framställa önskemål om åtgärder och försiktighetsmått för att förebygga eller avhjälpa olägenheter genom verksamheten.
135
Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig. Den skall innehålla de uppgif- ter. ritningar och tekniska beskriv- ningar som fordras för bedömande av den miljöfarliga verksamhetens be- skajfenhet, omfattning och verkning- ar.
Ansökan skall inges i det antal. exemplar som koncessionsnämnden anser behövligt.
Uppfyller ansökan ej vad som före- skrives i första stycket eller har den ej ingivits i tillräckligt antal exemplar, skall sökanden föreläggas att avhjäl— pa bristen inom viss tid. I föreläg— gandet kan utsättas vite eller påföljd att bristen avhjälpes på sökandens bekostnad.
Ansökan eller anmälan omförpröv- ning skall vara. skriftlig. Den skall innehålla
] . uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar rörande den miljöfarliga verksamhetens beskaffenhet och om- fattning,
2. beskrivning av arten, styrkan och räckvidden av de störningar som verk- samheten medför eller kan befaras medföra,
3. förslag till skyddsåtgärder, be- gränsning av verksamheten ochförsik- tighetsmått i övrigt för att _;örebygga eller avhjälpa olägenheter av verksam- heten,
4. uppgift om de åtgärder som vidtagits enligt I 2 a 5 samt om vad som huvudsakligen förekommit med an- ledning av dessa åtgärder.
Handlingarna skall inges i det antal exemplar somförprövningsmyndighe- ten anser behövligt.
Uppfyller handlingarna ej vad som föreskrives i första stycket eller har de ej ingivits i tillräckligt antal exemplar. skall sökanden eller den som gjort anmälan föreläggas att avhjälpa bristen inom viss tid. I föreläggandet kan utsättas vite eller påföljd att ärendet avgöres i befint- ligt skick.
15 &
Yppas vid koncessionsnämndens överläggning till beslut skiljaktiga meningar, skall omröstning ske. Uppkommer därvid fråga om tillämplig- heten av denna lag eller fråga om vidtagande av förberedande åtgärd eller fråga om underställning enligt 16 &, skall särskild omröstning ske beträffande
[sådan fråga.
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
Vid omröstning gäller den mening som fått de flesta rösterna eller, vid lika röstetal, den mening som ordfö- randen biträder.
[ 28 F öres/ugen lydelse
Vid omröstning gäller den me— .ning.som fått de flesta rösterna eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden biträder. [ärende angå- ende miljöskvddsavgifi gäller dock vid lika röstetal den lindrigaste mening- en.
l7å5
Regeringen kan uppdraga åt läns- styrelsen att pröva fråga om tillstånd beträffande visst slag av ärenden. ] fråga om ärenden som sålunda prövas av länsstyrelsen gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i denna lag om ärenden som prövas av koncessions- nämnden.
Regeringen kan uppdraga a't läns- styrelsen att beträffande visst slag av ärenden medgiva undantag som avses i 10 5 andra stycket.
Länsstyrelsen skall i anmälnings- ärende samråda med de statliga och kommunala myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i ären- det.
Ont det är nödvändigt för utred- ningen i ärendet kan länsstyrelsen
1. genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt bereda dem som kan beröras av den miljöfar- liga verksamheten tillfälle att yttra sig.
2. hålla .sammanträde med dem saken angår och besiktning på plat- sen,
3. lämna den som gjort anmälan eller framställt erinran underrättelse om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och bereda honom tillfälle attyttra sig däröver, om ej annat följer av 15 55 förvaltnings- lagen ( ] 971.290).
Kostnadför kungörelse betalas av _
den som gjort anmälan.
Finner länsstyrelsen att anmälan på grund av ärendets principiella vikt eller av annan omständighet ej bör prövas av länsstyrelsen, skall länsstyrelsen överlämna ärendet till koncessions- nämnden för tillståndsprövning enligt denna lag. Anmälningsärende skall alltid överlämnas till koncessions- nämnden. om naturvårdsverket på- kallar det innan länsstyrelsen avgjort ärendet.
5 Senaste lydelse l975:461
Prop. l980/81: 92 129
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
17 å ä
] ärende om förprövning av miljö- farlig verksamhet kan efter ansökan respektive anmälan beslut fattas om att vissa arbeten får påbörjas utan" hinder av att ärendet icke prövats slutligt. Sådant beslut (igångsättnings- medgivande) _får lämnas endast om synnerliga skäl talar för det och det är uppenbart att verksamheten kommer att anses tillåtlig.
Medgivande skall innehålla de före- skrjfter som skall gälla i avbidan på den slutliga prövningen.
] fråga om ansökan respektive anmälan som avser igångsättnings- medgivande gäller 13—15 55 och 17 5 i tillämpliga delar. Sammanträde och besiktning behöver dock ej äga rum. Har regeringen enligt 136 a 5 bygg- nadslagen (1947:385) prövat frågan om lokalisering av verksamheten, får igångsättningsmedgivande lämnas utan hinder av att 14 59 andra stycket I och 2 ej iakttagits, om synnerliga skäl talar för det.
17 b &
Har miljöfarlig verksamhet, för vilken skyldighet föreskrivits att söka tillstånd eller göra anmälan, börjat utövas utan föregående prövning av koncessionsnämnden eller länsstyrel- sen och uppkommer därefter olägen- heter eller kan sådana befaras upp- komma inom område som kan bli utsatt/ör störningfrån verksamheten, skall olägenheterna anses föranledda av verksamheten, där ej annat visas eller framgår av förhållandenas na- tur.
Tillståndsbeslut Tillståndsbeslut m. m. 18 ä 1 tillståndsbeslut skall noggrant 1 tillståndsbeslut skall noggrant anges den miljöfarliga verksamhet anges den miljöfarliga verksamhet som tillståndet avser och de villkor som tillståndet avser och de villkor 9 Riksdagen l980/8I. I sattt/. Nr 92
Prop. l980/81: 92
Nuvarande lydelse
som skall gälla.
131)
Föreslagen lydelse
som skall gälla. Meddelas tillstånd för begränsad tid skall även tillståndsti- dens längd anges i beslutet.
1 beslutet kan fastställas viss tid, i regel ej över tio år, innan vilken den med tillståndet avsedda verksamheten skall ha satts i gång.
20 56
Om regeringen lämnar tillstånd, kan regeringen uppdraga åt konces- sionsnämnden eller länsstyrelsen att fastställa närmare villkor för tillstån- det.
Om regeringen lämnar tillstånd eller besked, kan regeringen uppdra- ga åt koncessionsnämnden eller länsstyrelsen att fastställa närmare villkor för tillståndet eller beskedet.
23ä
Åsidosätter någon villkor som angivits i tillståndsbeslut och är avvi- kelsen betydande, kan koncessions- nämnden förklara tillståndet förverkat och förbjuda fortsatt verksamhet.
24
Har tio år förflutit från det till- ståndsbeslut vunnit laga kraft eller har dessförinnan förhållandena änd- rats väsentligt, kan koncessionsnämn- den föreskriva nya eller strängare villkorför verksamheten efter vad som är skäligt.
Åsidosätter någon villkor som angivits i tillståndsbeslut, kan kan- cessionsnämnden ompröva frågan om vilka villkor som skall gälla för tillstån— det. Är avvikelsen betydande kan nämnden förklara tillståndet förver- kat och förbjuda fortsatt verksam- het.
%
Har tio år förflutit från det till- ståndsbeslut vunnit laga kraft kan koncessionsionsnämnden föreskriva nya eller strängare villkor för verksam - heten. Redan dessförinnan kan så- dana villkor föreskrivas av nämnden, om väsentligt ändrade förhållanden inträffat i fråga om renings- eller processteknik, område som kan bli utsatt för störningar eller verksamhe- tens verkningar. Prövning enlig första och andra punkten skall ske med tillämpning av 5 5.
Om särskilda skäl föreligger, kan nämnden efter utgången av tid som anges i första stycket även ompröva tillstånd att utsläppa avloppsvatten i visst vattenområde.
28
Har regeringen fastställt villkor för tillstånd, får koncessionsnämnden vid tillämpning av 24, 25 eller 27å icke avvika väsentligt från villkoret utan att regeringen medgivit det.
gt
Har regeringen fastställt villkor för tillstånd eller besked, får konces- sionsnämnden vid tillämpning av 24, 25 eller 27 & eller länsstyrelsen icke avvika väsentligt från villkoret utan att regeringen medgivit det.
6 Senaste lydelse 1975:461.
'7 Senaste lydelse 19752461.
Prop. l980l81: 92
Nu varande l vd else
38' %
Till skydd mot miljöfarlig verk- samhet som kan medföra fara för allmänna intressen skall tillsyn utövas av statens naturvårdsverk och länssty- relserna.
Naturvårdsverket har den centrala tillsynen, samordnar länsstyrelser- nas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov bistånd i denna verksam- het. Länsstyrelsen utövarfortlöpande tillsyn inom länet.
131
Föreslagen lydelse
Tillsyn över miljöfarlig verksamhet skall utövas av hälsovårdsnämnderna. länsstyrelserna och naturvårdsverket.
Hälsovårdsnämnden utövar den lo- kala tillsynen inom kommunen, om inte regeringen bestämmer annat.
Länsstyrelsen har den regionala til/- synen inom länet. samordnar hälso- vårdsnämndernas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov bistånd i denna.
Naturvårdsverket har den centrala tillsynen, utarbetar anvisningar och riktlinjer, samordnar länsstyrelser- nas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov bistånd i denna.
Tillsynsmyndigheterna skall samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som har att utöva tillsyn i särskilda hänseenden eller som eljest fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverk- samheten.
39
Finner tillsynsmyndighet att olä- genhet av betydelse från allmän synpunkt uppkommer eller kan upp- komma genom miljöfarlig verksam- het, kan myndigheten meddela råd och anvisningar om lämplig åtgärd för att motverka olägenheten.
40 .
;
Om tillstånd icke givits enligt denna lag, kan länsstyrelsen meddela föreläggande om sådant försiktig- hetsmått eller förbud som är uppen- bart behövligt för att lagens bestäm- melser skall efterlevas. 1 brådskande fall eller när särskilt skäl eljest före- ligger lår föreläggandet ges omedel- bart och i annat fall först sedan det visat sig att rättelse ej kan vinnas genom råd och anvisningar.
Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar icke länsstyrelsen från att
&
Finner tillsynsmyndighet att olä- genhet uppkommer eller kan upp- komma genom miljöfarlig verksam- het, kan myndigheten meddela råd och anvisningar om lämplig åtgärd för att motverka olägenheten.
Om tillstånd icke givits enligt denna lag, kan tillsynsmyndighet meddela föreläggande om sådant försiktighetsmått eller förbud som är uppenbart behövligt för att lagens bestämmelser skall efterlevas. 1 brådskande fall eller när särskilt skäl eljest föreligger får föreläggandet ges omedelbart och i annat fall först sedan det visat sig att rättelse ej kan vinnas genom råd och anvisningar.
Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar icke tillsynsmyndighet från att
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
meddela sådan brådskande föreskrift som är nödvändig till följd av särskilda omständigheter.
Om tillståndshavare åsidosätter villkorsom angivitsitillståndsbeslu- tet, kan länsstyrelsen förordna om rättelse på hans bekostnad eller före- lägga honom att själv vidtaga rättel- se.
1 beslut om föreläggande enligt denna paragraf kan länsstyrelsen utsätta vite. ' '
Föreslagen lydelse
meddela sådan brådskande föreskrift som är nödvändig till följd av särskilda omständigheter". '
Om tillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillståndsbe- slut, kan til/synsntyndigltet förordna om rättelse på hans bekostnad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse.
1 beslut om föreläggande enligt denna paragraf kan tillsynsmyndighet utsätta vite.
42 &” För att utöva tillsyn enligt denna lag har tillsynsmyndighet rätt att vinna. tillträde till fabrik eller annan anläggning vare sig den är i bruk eller ej, samt att företaga undersökning inom anläggningen eller område som hör till denna.
Behövs undersökning på annan plats. har myndigheten rätt att vinna tillträde dit föratt utföra undersökningen. Detta gäller dock ej hus, tomt eller
trädgård.
Första och andra styckena gäller även den som skall utföra undersök- ning som avses i 43 å andra stycket andra punkten.
Kan verksamheten vid en anlägg- ning befaras vara miljöfarlig. är inne- havaren skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet behövliga upp/y - ningar om anläggningen.
Första och andra styckena gäller även den som skall utföra undersök- ning som avses i 43 åförsta stycket andra punkten.
(9
43.
Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndighet kan i stället, om det finnes lämpligare, föreskriva att sådan undersökning skall utföras av annan än den som utövar verksamheten och utse någon att göra undersökningen.
Det åligger den som utövar verk- samheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i andra stycket andra punkten med belopp som tillsynsmyndigheten faststäl- ler.
Det åligger den som utövar verk- samheten att ersätta kostnad för undersökning som avses i första stycket andra punkten med belopp som tillsynsmyndigheten faststäl- ler.
1 beslut om föreläggande enligt andra stycket får tillsynsmyndighet utsätta vite.
aSenaste lydelse 1973z927. 9Senaste lydelse 1973z927.
Prop. l980/81: 92
Nuvarande lydelse
Ansvar. handräckning och besvär m. m.
I 3 3 Föreslagen ll't'lP/St"
43 a 5 Som ett led i tillsynen över miljö— farlig verksamhet skall tillsynsmyndig- het, så snart anledning föreligger. till behandling upptaga/råga om överträ-
delse sam avses i 45 5. Får lokal eller regional tillsynsmyn- dighet kännedom om sådan överträ— delse skall rapport därom avges till
. naturvårdsverket.
Framstår överträdelsen som ringa. kan naturvårdsverket låta saken hero.
Upplysningsplikt. påföljder. handräck- ning och besvär m. m.
44 a Q'
Den som utövar eller ämnar utöva verksamhet, som kan antagas vara miljöfarlig, är skyldig att på begäran lämna prövnings- och tillsynsmyn— dighet behövliga upplysningar om verksamheten.
Den som uppsåtligen eller av oakt— samhet som ej är ringa underlåter att fullgöra sin upplysningsplikt eller läm— nar oriktig uppgift, dömes till böter ellerjängelse i högst två år.
45510
Den som uppsåtligen eller av oakt- samhet
1- bTYter mot förbud som medde- lats med stöd av 8, 23 eller 41 & eller åsidosätter sådana bestämmelser som avses i 2 & fjärde stycket.
2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen meddelat enligt 10% första stycket utan att undantag har medgivits med stöd av 1059 andra stycket eller 17 35” andra stycket, eller
3. åsidosätter villkor eller före- skrift som meddelats med stöd av 105 andra stycket eller 175. 185 första stycket, 19—21, 24, 25, 27 eller 41 å". så att allmän eller enskild rätt
Den som
]. bryter mot förbud som medde- lats med stöd av 8. 23 eller 41 & eller åsidosätter bestämmelser som avses i 2 &" fjärde stycket,
2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen meddelat enligt 105 'utan att igångsättningsmedgivande har meddelats. eller
3. åsidosätter villkor eller-föreskrift som meddelats för tillstånd eller besked eller medstöd av 17a 5 andra stycket, 21. 23—25. 27 eller 41 5, skall påföras miljöskyddsavgift.
10 Senaste lydelse 19752461 och 727.
Prop. l980/81: 92
Nuvarande liv/else
kan kränkas,
dömes till böter eller fängelse i högst ett år.
Den som uppsåtligen eller av oakt- samhet underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 43 å/örsta styck- et, dömes till böter.
134
Föreslagen lydelse
Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet gör sig skyldig till överträ- delse som avses i första stycket dömes, om gärningen kunnat innebära bety- dande kränkning av miljöskyddsin- tresse. till böter eller fängelse i högst två år.
46ä”
47
Har någon begått gärning som avses i 45 % första stycket 1—3. kan överexekutor meddela handräck-
Miljöskyddsavgift bestämmes med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet till ett belopp som motsvarar högst två gånger det vid tiden för överträdelsen gällande bas- beloppet enligt Iagen (1 962.381) om allmän försäkring. Ny avgift skall påföras för varje påbörjat dygn över- trädelsen fortgår.
Överstiger den vinning överträdel- sen medjört iförsta stycket angivet maxim/belopp, kan miljöskyddsavgif- ten bestämmas till belopp som motsva- rar vinningen.
Framstår överträdelsen som ringa må miljöskyddsavgiften nedsättas eller helt eftergivas. Beslut om eftergift kan meddelas även när det av särskilda omständigheter finnes uppenbart att påföljd ej är erforderlig.
Fråga om miljöskyddsavgift prövas av koncessionsnämnden efter ansökan av naturvårdsverket. Bestämmelserna i l 1 , 12 och 15 5555 äger motsvarande tillämpning på förfarandet.
Miljöskyddsavgift tillfaller staten.
Har ansökan om miljöskyddsavgift ej inkommit till koncessionsnämnden inom fem år från det överträdelsen begicks, fa'r avgift ej påföras.
512
Har någon gjort sig skyldig till över- trädelse som avses i 45 5. kan över- exekutor meddela handräckning för
" Upphävd g. Lag 1975:727.
12 Senaste lydelse 19751342.
Prop. l980l8]: 92
Nuvarande lydelse
ning för att åstadkomma rättelse. 1 fråga om sådan handräckning gäller samma regler som för handräckning enligt 191 & utsökningslagen.
Berörs allmänna intressen, får an- sökan om handräckning göras av statens naturvårdsverk eller annan myndighet som ärendet angår.
Efterkommes ej föreläggande en- ligt 40ä första eller andra stycket, skall utmätningsmannen på anmo- dan av länsstyrelsen ombesörja att åtgärd vidtages på den försumliges bekostnad.
115
Föreslagen lydelse
att åstadkomma rättelse. I fråga om sådan handräckning gäller samma regler som för handräckning enligt 191 & utsökningslagen.
Ansökan om handräckning får göras av naturvårdsverket eller annan myndighet som ärendet angår.
Efterkommes ej föreläggande en- ligt 40é första eller andra stycket skall utmätningsmannen på anmo- dan av tillsynsmyndighet ombesörja att åtgärd vidtages på den försum- liges bekostnad.
Det åligger polismyndighet att lämna den handräckning som behövs för utövande av tillsyn enligt denna lag. '
al3
48
Mat beslut som meddelas av statens naturvårdsverk enligt 10 5 andra stycket eller av länsstyrelsen enligt 1 7 55 andra stycket får talan ej föras.
Talan mot beslut enligt 14 % femte stycket andra punkten eller 4355 tredje stycket eller rörande förbud vid vite enligt 5155 föres hos kammarrätten genom besvär.
Talan mot annat beslut av koncessionsnämnden, naturvårdsverket eller '
h
Mot länsstyrelsens beslut som avser fråga om överlämnande av anmäl- ningsärende till koncessionsnämnden för tillståndsprövning får talan ej föras.
Talan mot beslut enligt 14 & femte stycket andra punkten, 435 andra stycket, 45 55 första stycket eller rörande förbud vid vite enligt 51 & föres hos kammarrätten genom be- svär.
länsstyrelsen enligt denna lag föres hos regeringen genom besvär.
För att tillvarataga allmänna in tres - sen får naturvårdsverket föra talan mot koncessionsnämndens eller länsstyrelsens beslut i fråga om till- stånd enligt lagen, mot koncessions- nämndens beslut i fråga som avses i 41 å och mot länsstyrelsens beslut i
Talan mot beslut av hälsovårds- nämnden enligt denna lag föres hos länsstyrelsen genom besvär.
Naturvårdsverket får föra talan mot koncessionsnämndens beslut i fråga om tillstånd och miljöskyddsav- gift enligt lagen. mot koncessions- nämndens eller länsstyrelsens beslut i fråga om igångsättningsmedgivande enligt lagen, mot koncessionsnämn-
'3 Senaste lydelse 19751461.
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
fråga som avses i 40 åeller 43 å andra stycket.
136
Föreslagen lydelse
dens beslut i fråga som avses i 41 Q', mot länsstyrelsens eller hälsovårds- nämndens beslut i fråga som avses i 40 % eller 43 åförsta stycket och mot länsstyrelsens besked i anmälnings- ärende. Vad nu sagts gäller, utom såvitt avser miljöskyddsavgift. även kommun och lokal arbetstagarorgani- sation i den mån saken för miljö- skyddsintresse.
49 t'”
Beslut i fråga om tillstånd enligt denna lag, beslut i fråga som avses i 41 5 eller 43 59 andra stycket och beslut enligt 14 55 femte stycket andra punk- ten eller 43 ; tredje stycket blir gällande när beslutet vunnit laga kraft. 1 beslutet kan förordnas att det skall lända till efterrättelse omedel- bart.
Beslut i fråga som avses i 40ä länder till efterrättelse omedelbart. om ej annorlunda förordnas.
Beslut i fråga om tillstånd enligt denna lag, beslut ifråga om igångsätt- ningsmedgivande i tillståndsärende. beslut ifråga som avses i 14 58" femte stycket andra punkten, 41 5. 4335 första och andra styckena samt 45 55 första stycket blir gällande först när
beslutet vunnit laga kraft. 1 beslutet kan förordnas att det skall lända till efterrättelse omedelbart.
Besked i anmälningsärende och igångsättningsmedgivande i sådant ärende samt beslut i fråga som avses i 40% länder till efterrättelse omedel- bart, om ej annorlunda förordnas.
5055
Har länsstyrelsen med stöd av 40 & första stycket eller har hälsovårds- nämnd förbjudit miljöfarlig verk- samhet eller ålagt den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidtaga försiktighetsmått och begär han tillstånd till verksamheten enligt denna lag. kan koncessions- nämnden, om sökanden ställer sä- kerhet för kostnad och skada, bestämma att länsstyrelsens eller hälsovårdsnämndens beslut ej lår verkställas förrän tillståndsfrågan avgjorts eller koncessionsnämnden föreskriver annat.
Har tillsynsmyndighet med stöd av 40,5 första stycket eller har hälso- vårdsnämnden eljest förbjudit miljö- farlig verksamhet eller ålagt den som utövar eller ämnar utöva sådan verk- samhet att vidtaga försiktighetsmått och begär han tillstånd till verksam- heten enligt denna lag, kan konces- sionsnämnden. om sökanden ställer säkerhet för kostnad och skada, bestämma att tillsynsmyndighetens el - ler hälsovårdsnämndens beslut enligt annan lagstiftning ej får verkställas förrän tillståndsfrågan avgjorts eller koncessionsnämnden föreskriver annat.
14 senaste lydelse l973:927.
Prop. 1980/81: 92 l37
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
51 ÖIS Vill någon för att utreda verkningarna av miljöfarlig verksamhet som han
utövar eller ämnar utöva företaga mätning eller annat undersökningsarbete . på fast egendom som annan äger eller innehar, kan länsstyrelsen, om skäl föreligger, föreskriva att tillträde till egendomen skall lämnas under viss tid. Behöver mätapparat eller liknande instrument utsättas kan länsstyrelsen även föreskriva förbud vid vite_att rubba eller skada instrumentet.
Föreskrift som avses i första Föreskrift som avses i första stycket kan meddelas även på ansö- stycket kan meddelas även på ansö- kan av den som skall utföra under- kan av den som skall utföra under- sökning som avses i 43% andra sökning som avses i 435 första stycket andra punkten. stycket andra punkten.
Undersökningsarbetet skall utföras så att minsta skada och intrång vållas. För skada och intrång skall ersättning lämnas av den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamheten. Talan om ersättning väckes vid fastighetsdomstol som anges i 33 &.
Övergångsbestimmelser
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980. Bestämmelserna i 17 bä gäller inte miljöfarlig verksamhet som börjat utövas före ikraftträdandet.
Bestämmelserna i 44 a och 45 åå tillämpas endast i fråga överträdelSe som skett efter bestämmelsernas ikraftträdande. Beträffande överträde15e som skett före bestämmelsernas ikraftträdande skall äldre bestämmelser tilläm- pas.
Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till föreskrift som ersatts genom bestämmelse i denna lag tillämpas i ställetden nya bestäm- melsen.
2. Förslag till Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370) .
Härigenom föreskrives att 20ä kommunalskattelagen (1928z370) skall ha nedan angiven lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 20 51
Vid beräkning av inkomsten från särskild förvärvskälla skola'från samtliga ur förvärvskällan under beskattningsåret härflutna intäkter i penningar eller penningars värde (bruttointäkt) avräknas alla omkostnader under beskatt- ningsåret för intäkternas förvärvande och bibehållande. Att koncernbidrag, som icke utgör sådan omkostnad. ändå skall avräknas i vissa fall och inräknas i bruttointäkt hos mottagaren framgår av 43 ä 3 mom.
15 Senaste lydelse l973z927. ' Senaste lydelse 1976:67.
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
Avdrag må icke ske för:
den skattskyldiges levnadskostna- der och därtill hänförliga utgifter. däruti inbegripet vad skattskyldig utgivit som gåva eller såsom perio- diskt understöd eller därmed jämför- lig periodisk utbetalning till person i sitt hushåll;
värdet av arbete, som i den skatt- skyldiges förvärvsverksamhet ut- förts av den skattskyldige själv eller andre maken eller av den skattskyl- diges barn som ej fyllt 16 år;
ränta å den skattskyldiges eget. i hans förvärvsverksamhet nedlagda kaphak
svenska allmänna skatter; kapitalavbetalning å skuld; avgift enligt 8 kap. studiestöds- lagen (19732349);
avgift enligt lagen (1972z435l'om överlastavgift;
avgift enligt lagen (19762666) om påföljder och ingripande vid olovligt byggande m. m.;
belopp, för vilket arbetsgivare är ansvarig enligt 75% uppbördslagen (1953:272); '
avgift enligt lagen ('l976:206) om felparkeringsavgift;
förlust, som är att hänföra till kapitalförlust.
|38
Föreslagen lydelse
Avdrag må icke ske för: den skattskyldiges levnadskostna- der och därtill hänförliga utgifter. däruti inbegripet vad ' skattskyldig utgivit som gåva eller såsom perio- diskt understöd eller därmedjämför- lig periodisk utbetalning till person i sitt hushåll;
värdet av arbete, som i den skatt- skyldiges förvärvsverksamhet ut- förts av den skattskyldige själv eller andre maken eller av den skattskyl- diges barn som ej fyllt 16 år;
ränta å den skattskyldiges eget, i hans förvärvsverksamhet nedlagda kapital;
svenska allmänna skatter; kapitalavbetalning å skuld; avgift enligt 8 kap. studiestöds- lagen (l973z349);
avgift enligt lagen (19721435) om överlastavgift;
avgift enligt lagen (l976:666) om påföljder och ingripande vid "olovligt byggande m. m.; '
belopp, för vilket arbetsgivare är ansvarig enligt 755 uppbördslagen '(19532272);
avgift enligt lagen (l9761206) om felparkeringsavgift;
miljöskyddsavgift enligt skyddslagen ( ] 96938 7);
förlust-, som. är att hänföra till kapitalförlust.
miljö-
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
Prop. 1980/81:92 139
Remissammanställning över betänkandet Bättre miljö-
skydd [ Innehåu 1 Allmänna synpunkter ......................................... 2 Förprövningssystcmet ......................................... 2.1 Allmänna synpunkter ......................................... 2.2 Förprövningen vid länsstyrelsen m. m ............................ ' 2.3 lnformation och samråd m. m .................................. 2.4 Bcslutsundcrlag, miljöeffek(beskrivningar m. m. .................. 2.5 Parallell handläggning enligt byggnads- och miljöskyddslagstift- ningen ...................................................... 2.6 Igångsättningsmedgivande ..................................... 2.7 Fördelning av I'örprövningspliktiga ärenden m.m. .............. 2.8 Särskild bevisregcl ............................................ 2.9 Nya eller strängare villkor ..................................... 2.9.1 Åsidosiittande av gällande villkor ........................ 2.9.2 Förändringar i t. ex. renings- eller processteknik ........... 2.10 Övriga frågor ............................................... 3 Tillsynssystcmct .............................................. 3.1 Allmänna synpunkter ......................................... 3.2 Hälsovårdsnämnden som tillsynsmyndighet ...................... 3.3 Kommunens möjlighet att frånträda tillsynsansvaret under en över- gångsperiod ................................................. 3.4 Länsstyrelsetillsyn över hälsovårdsnämnd m. m. .................. 3.5 Naturvårdsv'crkets ställning ................................... .. 3.6 Maktbefogcnhcter m. m. ...................................... 3.7 Expertstab vid naturvårdsverket ................................ 3.8 AB Svensk Miljökontroll ...................................... 3.9 ADB-systemet M1-01 ......................................... 3.10 Övriga frågor ................................................ 4 Påföljdssystemet ............................................. 4.1 Allmänna synpunkter ......................................... 4.2 Miljöskyddsavgift som påföljd ................................. 4.3 Miljöskyddsavgiftcns tekniska lösning ........................... 4.4 Straff i miljöskyddslagen ...................................... 4.5 Ätalspreskriptionstiden i miljöskyddslagen ....................... 4.6 Brott mot upplysningsplikten i miljöskyddslagen .................. 4.7 Rapporteringsskyldighet ...................................... 4.8 Miljöbrott i brottsbalkcn ...................................... 4.9 Övriga frågor ................................................ 5 Besvärsrätten ................................................ 5.1 Allmänna synpunkter ......................................... 5.2 Besvärsrätt vid olika beslut .................................... 5.2.1 Besvär vid förprövningsbeslut av länsstyrelse ............. 5.2.2 Bcsvt'ir vid igitngsiittningsmedgivande .................... 5.3 Kretsen av besvärsberättigade .................................. -
Prop. 1980/81 : 92 141)
5.3.1 Besvärsrätt för kommuner ................................ 324 5.3.2 Besvärsrätt för fackliga organisationer ..................... 329 5.3.3 Besvärsrätt för ideella organisationer . . ...................... 332 5.3.4 Besvärsrätt för statliga myndigheter . . . ..................... 335 5.4 Ö'vrigafrågor..........................; ..................... 337 6 Resurser .................. 339 6.1 Allmännasynpunkter.....................'. ................... 339 6.2 Resurser vid naturvårdsverket . . . . . . . . . . . . . . . ................... 344 6.3 Rcsurscr vid länsstyrelserna ............................... - ..... 345 6.4 Resurser vid hälsovårdsnämnderna .............................. 347 6.5 Finansieringsavgiftcr .......................................... 359 6.6 Övriga frågor ................................................ 362 7 Övrigt ...................................................... 367 7.1 Samordning med annan lagstiftning ............................. 367 7.2 Grundvattenfrågan ........................................... 373
Prop. 1980/81 : 92 141
1 Allmänna synpunkter
Flertalet remissinstanser är positiva till eller har inte något att erinra mot merparten av miljöskyddsutredningens förslag i förprövnings-, tillsyns-, påföljds- och besvärsavsnitten. Naturligtvis framförs synpunkter och erin- ringar på enskildheter i betänkandet, (. ex. beträffande i vilken omfattning ' hälsovårdsnämnd kan göras till tillsynsmyndighet, åtalspreskriptionstidens längd samt den tekniska utformningen av påföljden miljöskyddsavgift. Bara beträffande förslagen i resursavsnittct är kritiken mer allmän.
Det finns emellertid också remissinstanser sotn menar att förslagen inte ger någon tillfredsställande lösning av problemen inom miljöskyddsområdet.
1.1 Justitiekanslern: BT Kemi-fallet var i vissa avseenden särpräglat —- — —. De brister i miljöskyddslagstiftningcn och de svårigheter vid till— lämpningen av denna som jag kunde konstatera vid mitt utredning är dock till stor del av allmängiltig karaktär — — —.
1.2 Riksåklagaren: Miljöskyddsutrcdningens förslag till ändringar i miljö- skyddslagen bygger på de erfarenheter som vunnits sedan lagen trädde i kraft den 1 juli 1969. Under denna tid har även ökade kunskaper om bl.a. orsaker till förändringar i vår miljö samt vissa inträffade händelser skärpt samhällets syn på miljöskyddet. Det förefaller mig helt klart att en översyn av lagstift- ningen är befogad.
1.3 Svea hovrätt: Hovrätten kan i huvudsak ansluta sig till de av utredningen angivna allmänna utgångspunkterna för översynen, De förslag till ändringar i miljöskyddslagen som utredningen lägger fram ger dock i flera fall anled- ning till erinringar och synpunkter.
1.4 Rikspolisstyrelsen: — — _ Samhällets syn på miljöskyddet har skärpts. Det delbetänkande som miljöskyddsutredningen lagt fratn belyser de allvarli- gaste problemen och svårigheterna för att få vårt skydd av livsmiljön effekti- vare.
1.5 Linjenämnden för hälso- och miljövårdsutbildning: 1 stort instämmer lin- jenämnden med utredningens förslag och anser det positivt att koncessions- nämnden och länsstyrelsen verkställer prövningen av miljöfarlig verksamhet och att tillsynen läggs på hälsovårdsnämnden och statens naturvårdsverk. Behovet av utbildning tordc i stort kunna tillgodoses med den nuvarande treåriga grundutbildningen av hälsovårdsinspektörer samt fort- och vidareut- bildning av dessa och de nu yrkesverksamma hälsovårdsinspektörerna.
1.6 Lantbruksstyrelsen: Om utredningens förslag i sin helhet kommer att ge- nomföras så är det lantbruksstyrelsens uppfattning att på sikt så kommer prövnings- och tillsynsverksamheten att få dimensioner som är bättre anpas-
Prop. 1980/81: 92 14:
sade till jordbruksverksamhet och dess positiva och negativa påverkan på omgivningsmiljön.
1.7 Statens naturvårdsverk: Miljöskyddsutredningen föreslår vissa föränd— ringar i miljöskyddslagen för att ytterligare förbättra samhällets möjligheter att gripa in mot och kontrollera miljöfarlig verksamhet. Statens naturvårds- verk ställer sig positivt till merparten av utredningens förslag som verket an- ser väl svara mot de erfarenheter och de kunskaper som verket fått genom tio års miljöskyddsarbete.
1.8 Miljöskadeutrcdningen: I allt väsentligt synes förslagen i betänkandet välmotiveradc. De stämmer väl med miljöskadeutredningens allmänna in- ställning. — — —
1.9 Länsstyrelsen i Södermanlands län: [ dclbetänkandet —— —— — l'ramläggs väsentliga och betydelsefulla förändringar i förhållande till nuvarande miljö— skyddslagstiftning. — — ——
Länsstyrelsen konstaterar dock att utredningen inte framlagt något förslag till lösning av frågan om reglering av buller från vägar och iiygplatser. 1 det fortsatta utredningsarbetet förutsätter länsstyrelsen att denna fråga ges hög prioritet.
1.10 Länsstyrelsen i Gotlands län: — — — Det nu framlagda delbetänkandet innehåller många för miljöskyddsarbetet betydelsefulla synpunkter och för- slag till förändringar. Dessa är mycket intressanta och i vissa avseenden att beteckna som radikala.
— — -— Med hänsyn till att föreslagna förändringar är av genomgripande karaktär hade en redovisning av målsättningen för det framtida miljöskydds- arbetet varit av stort värde. Redan med nuvarande lagstiftning finns viss oklarhet härvidlag. — — — '
1.11 Emmaboda kommun: Enligt kommunens uppfattning kan föreliggande delbetänkande av miljöskyddsutredningen —— — — läggas till grund för änd- rad lagstiftning inom miljöskyddsområdct. Kommunen vill dock betona vikten av att kommunerna erhållcr ekono- misk kompensation för de arbetsuppgifter som därvid kommer att överföras från staten till kommunerna.
1.12 Gislaveds kommun: Sammanfattningsvis tillstyrker Gislaveds kommun miljöskyddsutredningens förslag vad avser förändring av förprövningssyste- met, tillsynssystemet, påföljdssystemet och besvärsrätten. Kommunen vill emellertid starkt understryka att om utredningens förslag, vad avser hälsovårdsnämndens utökade befogenheter inom tillsynsområdet, genomförs, måste ekonomisk kompensation erhållas. Åtminstone under en
Prop. 1980/81 : 92 143
övergångsperiod måste såväl regionala som centrala myndigheter bistå hälso- vårdsnämnden med teknisk expertis inom de områden som är mera kompli- cerade ur miljövårdssynpunkt.
1.13 Hylte kommun: Utredningens strävanden att förenkla nuvarande tillstånds—, anmälnings- och tillsynssystcm samt att effektivisera påföljdssy- stetnct är positiva. lnförande av ett informations- och samrådsförfarande fö- re behandling av ansökan/anmälan bör kunna ge allmänheten m. fl. intresse- rade godtagbar insikt för att kunna framföra synpunkter beträffande plane- rad miljöfarlig verksamhet och påverka beslut om dess lokalisering och ut— formning ur miljösynpunkt. Dock får ett ärende ej fördröjas alltför länge.
1.14 Högsby kommun: Med undantag för påtalade resursförltållanden har kommunen i övrigt. i sak, inga invändningar mot ifrågavarande utredning och förslag.
1.15 Kristianstads kommun: Utredningens lagändringsförslag undanröjer många av de brister som vidlått nuvarande miljöskyddslagstiftning. Förenk- lingen av ansökan/anmälan och överförandet av tillsynen till de lokala hälso— vårdsnämnderna är av stort värde. . Det skärpta påföljdssystemet och den förenklade besvärsgången underlät- tar åtgärdandet av miljöfaror.
1.16 Luleå kommun: Vad beträffar tillsynen, så bör den utformas så att den ej delas på flera organ innan man utarbetat klart utsagda gränser för tillsyns- verksamheten. Möjligheten att väcka åtal mot den försumlige bör förstärkas så att preskriptionen blir minst tio år. För att kunna hjälpa kommunerna bör någon typ av statligt företag bildas, vilket skall kunna åtaga sig uppgiften att arbeta fram beslutsunderlag åt det lokala tillsynsorganet och att en rådgivandegrupp bildas inom naturvårdsver- ket till vilken kommunerna kan vända sig med komplicerade tillsynsfall. För att kostnaderna för förprövningar och tillsyn ej skall överföras på skattebetalarna bör en avgift avkrävas den som anmäler att han kommer att driva miljöfarlig verksamhet.
1.17 Lysekils kommun: Miljöskyddsutredningens arbete syftar till det vällov- liga målet att förbättra samhällets möjligheter att skydda vår miljö. Det är allmänt omvittnat att nuvarande tniljöskyddslagstiftning — samtidigt som den ofta upplevs som komplicerad i tillämpningshänscende — anses föga ef— fektiv ur påföljdssynpunkt. l föreliggande delbetänkande lägger utredningen fram förslag, som med undantag av resurs- och finansieringssidan i allt vä- sentligt förefaller goda i fråga om såväl förprövning och tillsyn som påföljd och besvärsrätt.
Prop. 1980/81 : 92 |44
1.18 Mjölby kommun: Allmänt. anser kommunen att utredningsförslaget är i stort bra och bör förbättra den mindre goda situation som råder i dag främst vad beträffar tillsynen och påföljden. Ett villkor är emellertid att de personel- la resurscr som krävs tillgodoses.
1.19 Norrköpings kommun: — .—.— —— anser att med hänsyn'till de många och komplicerade frågorna på miljöområdet och det samband med varandra dessa frågor ofta har, en allmän översyn av miljöskyddslagen ;— .— — borde _ ha skett i ett sammanhang. Utredningen borde vidare ha utrett frågan om en riksomfattande tillsynsorganisation innan det föreslagna tillsynssystemet ge- nomföres. Förslaget om miljöskyddsavgifter är inte helt genomarbetat och borde ytterligare ha utretts.
1.20 Ragunda kommun: — = ——- anser att det föreslagna förprövnings- och påföljdssystemet torde komma att förbättra samhällets möjligheter att ingri- pa mot och kontrollera miljöfarlig verksamhet.
Beträffande besvärsrätten bör den följa övriga förvaltningsrättsliga princi- per.
Kommunen delar ej utredningens uppfattning, att tillsynen skulle fungera bättre, bara för att hälsovårdsnämnden övertar denna ? _ —. En resurs- förstärkning bör i stället ske på länsstyrelserna — ——- r. Hälsovårdsnämn- ' derna i de större kommunerna torde kunna överta de föreslagna tillsynsupp- gifterna utan större problem eftersom _man där har en uppbyggd organisation av miljöteknikcr m. fl. och redan i dag kontrollerar viss miljöfarlig verksam— het.
] de mindre kommunerna däremot -.—- — — finns inte samma resurser, varken personella, ekonomiska eller erfarenhetsmässiga, för att överta en så omfattande och ansvarsfull tillsyn som det ju ändå är fråga om.
1.21 Växjö kommun: -— _—,— —.-. Ur kommunal synpunkt är miljöskyddsutred- ningens föreliggande förslag ett exempel på sådan uppgiftsöverföring. Kom- munen vill understryka nödvändigheten av att kommunerna i alla sådana sammanhang tillförsäkras full ekonomisk kompensation för sina ökade in- satser.
Den teknisk-ekonomiska utvecklingen, den ökade kunskapen om miljö- störningarnas konsekvenser och den tidvis intensiva debatten om hithörande frågor motiverar en översyn av lagstiftningen'angående miljöskydd m. m. Ytterst gäller det att skydda den enskilda människans integritet och intressen. För henne är det likgiltigt om en skyddsåtgärd är statlig eller kommunal.
Utöver vad som redovisas i det följande har kommunen ej några erinringar mot de förslag som framlägges i betänkandet.
1.22 Örnsköldsviks kommun: Totalt sett innebär föreliggande förslag till för— ändringar i miljöskyddslagen ett steg mot en bättre ansvarsfördelning inom
Prop. 1980/81: 92 145
miljövärden. Det är därför angeläget att förslaget i den delen kommer till ut- förande. Ännu bättre vore om minoritetens uppfattning om att tillskapa ett AB Svensk Miljökontroll kunde förverkligas. Härigenom skulle målet, ett to- talt kommunalt engagemang i miljöfrågorna. kunna förverkligas snabbare. — Endast på en punkt ställer sig kommunen helt avvisande till förslaget. nämligen i vad avser införande av miljöskyddsavgifter i den föreslagna for- men.
1.23 Svenska hälsovårdstjänstemannaförbundet: Förbundet ställer sig posi- tivt till principerna i föreliggande förslag. Enligt all erfarenhet av hittills be- driven tillsynsverksamhet ligger det avgörande fördelar i att tillsynsmyndig- heten finns nära de objekt som tillsynen omfattar. Härvid tas den i ärenden av här aktuell typ så viktiga kännedomen om lokala förhållanden till vara.
De påpekanden som i fortsättningen görs får således ses som detaljan- märkningar.
1.24 Lantbrukarnas riksförbund: Enligt LRFs uppfattning behövs en effek- tiV'miljöskyddsverksamhet. Rådgivning och tillsyn bör vara de väsentligaste bitarna i detta system. Hotet om straff bör inte som utredningen gjort lyftas fram som en central målsättning för påföljdssystemet. Enligt LRFs uppfatt- ning måste kravet på likabehandling och rättssäkerhet ges större vikt än vad utredningen gjort i sitt betänkande. Förbundet vill vidare med skärpa fram- hålla att insatserna inom miljöskyddet måste förbehållas de verkligt allvarliga miljöstörningarna medan däremot mera bagatellartade störningar måste ac- cepteras. Principen att påföljd vid överträdelser skall kunna drabba även ju- ridisk person anser förbundet välmotiverad. Förbundet anser att de insatser för miljöskyddet som görs på lokal nivå är väsentligast och bör prioriteras.
1.25 Riksförbundet för allmän hälsovård: FAH hälsar med tillfredsställelse de förslag till ändringar som framlagts i betänkandet. Utredningens redovis- ning i de olika avsnitten återspeglar de betydande insatser som under senare år åstadkommits för att förbättra vår miljö samtidigt som bristfälligheter rö- rande lagstiftning och organisation blivit belysta oeh pcnetreradc.
1.26 Länsåklagarmyndighelen i Malmöhus län: Som sammanfattande omdöme beträffande betänkandets innehåll anser jag att de framförda för- slagen inte ger någon tillfredsställande lösning av problemen inom miljö— skyddsområdet.
1.27 Omgivningshygieniska avdelningen vid statens naturvårdsverk: Sam- manfattningsvis vill vi framhålla att de föreslagna förändringarna i miljö- skyddslagstiftningen synes vara välmotiverade. Vissa svårigheter kan dock förutses uppstå främst inom hälsovårdsnämttderna som enligt förslaget får väsentligt vidgade uppgifter. Detta kommer att nödvändiggöra förstärkning lt) Riku/(mun798018!. Inu/nl. Nr 93
Prop. 1980/81: 92 146
av hälsovårdsnämndernas resurser och kompetens, bl. a. genom omfattande vidareutbildning av personal inkl. hälstwårdsinspektörer och distriktsläkare m. fl. Avdelningen är beredd engagera sig i denna utbildning. Förslaget korn— rner att ställa krav på samarbete i olika former och på olika nivåer. — — —
1.28 Svenska kommunförbundets länsavdelning i Kalmar: Länsavdelningen tillstyrker i allt väsentligt utredningens förslag, som ligger väl i linje med läns- avclelningens allmänna uppfattning, att centrala och regionala uppgifter i större utsträckning bör överföras till kommunerna. Utredrtingctts förslag är realistiska och väl anpassade till kommunernas möjligheter. Länsavdelningen vill dock starkt understryka. att kommtntcrna måste få ekonomisk kompen- sation för de nya uppgifterna genom justering av det allmänna skatteutjäm- ningsbidragct.
1.29 Stockholms läns landsting: Landstingets allmänna omdöme om delbe- tänkandet är att det förordar en försiktig reformering av miljöskyddslagens formregler i stället för att ta det bredare grepp som — —— — reservanterna anser att direktiven syftade till. Ett mera omfattande översyn över hela miljö— skyddslagstiftrtingen torde också behövas i syfte inte bara att få en enhetlig syn på miljöskyddet i de olika författningar som reglerar det, utan också att få till stånd en bättre bevakning av miljöfrågorna över lag. Landstinget räk- nar med att utredningcrt i sitt fortsatta arbete korntner att göra en sådan bre- dare översyn och lägga frarn förslag som reellt llyttar fram positionerna i mil- jöskyddsvcrksamhcten.
2 Förprövningssystemet
2.1 Allmänna synpunkter
Remissinstanserna sluter över lag tipp bakom miljöskyddsutredningens förslag att förprövningssystcmct skall förenklas genom att antalet prövnings— former minskas varvid bl. a. nuvarande dispensprövnirtg tas bort och genom — att prövningen i fortsättningen skall ligga enbart hos koncessionsnämndcn för miljöskydd och länsstyrelserna.
Sc 10 och 18 åå ML i utredningens lagförslag.
2.1.1 Justitiekanslern: Miljöskycldslagens regelsystem för förprövning av mil- jöfarlig verksamhet är krångligt, svåröverskådligt och, i vart fall för den inte väl initierade, delvis svårbegripligt. Det är därför angeläget att åstadkomma . en förenkling och effektivisering av systemet. Utredningens förslag i föreva— rande hänseende innehär. såvitt jag kan bedöma, en betydande förbättring.
2.1.2 Riksåklagaren: Det är enligt min mening tillfredsställande att förpröv- ningcrt läggs på bara två myndigheter inte minst därför att naturvårdsverket frigörs från uppgiften att tillåta miljöfarlig verksamhet. — — —
Prop. l98tl/81:92 |47
2.1.3 Kammarrätten i Stockholm: Kammarrätten tillstyrker förslaget att av- skaffa de nuvarande reglerna om naturvårdsverkets och länsstyrelsernas dis- pensgivning. Vidare finner kammarrätten i likhet nted utredningen att koncessions- nämndens tillstånd liksom hittills skall krävas beträffande de stora, tunga och besvärliga miljöfarliga verksamheterna samt att möjligheten alltjämt skall stå öppen att frivilligt ansöka om tillstånd till sådan miljöfarlig verk— samhet som ej är underkastad tillståndstvång.
2.1.4 Lantbruksstyrelsen: Det föreslagna prövningssystemet är jämfört med nuvarande en förenkling som många gånger kommer att minska riskerna för dubbelarbete vid utredningar. Vidare bör länsstyrelsen i måttga fall lta lättare än naturvårdsverket och koncessionsnämnden att få allmänhetens och andra regionala och lokala synpunkter belysta. Det planerade förfarandet torde också vara till fördel för annan regional och lokal planering. Förenklingen får dock inte medföra att sakkunskapen vid prövningen ut- armas vilket exempelvis kan leda till en oenhetlig prövning mellan län och li- kaså oenltetlig tillsyn och oenhetligakrav från olika ltälsovårdsnämnder. Så- väl länsstyrelser som hälsovårdsnämnder bör helst ha tillgång till jordbruks- utbildad personal. Samråd med lantbruksnämnderna bör regelmässigt ge- nomföras när jordbruksverksamhet på ett eller annat sätt uppmärksammas enligt ntiljöskyddslagstiftningen.
2.1.5 Fiskeristyrelsen: lnför en ändring av nuvarande system ansluter sig fis- keristyrelsett till de principer som redovisats — — —. Styrelsen utgår därvid ifrån att de synpunkter verkligen beaktas som utredningen framfört ifråga om sådan miljöfarlig verksamhet som -— typiskt sett — är lämplig att länssty- relsen förprövar. Även de enklaste företag kan i vissa fall på grttnd av sin omfattning. speciella inriktning eller på grund av lokala förhållanden vara nog så förödande för miljön. Sådana ärenden måste därför ges en allsidigare prövning än den mera summariska förprövning som sker i samband med an- ntälan. Styrelsens ställningstagande förutsätter vidare att det föreslagna skärpta antnälningsförfarandet genomförs, dvs. den anmälda verksamheten får inte påbörjas förrätt villkor fastställts för densamma. — — —
2.1.6 Statens naturvårdsverk: — — —— tillstyrker miljöskyddsutredningens förslag om att enbart två myndigheter, koncessionsnämnden och länsstyrel— sen, i fortsättningen skall pröva miljöfarlig verksamhet samt att, som en kon- sekvens härav. den nuvarande dispensprövningen vid naturvårdsverket och länsstyrelsen upphör. En absolut förutsättning härför är emellertid att natur- vårdsverket får möjlighet att påkalla att ett prövningsärende vid länsstyrelsen skall överlämnas till koncessionsnämnden för prövning i enlighet med utred- ningens förslag. Detta förutsätter självfallet att verket rutinmässigt underrät- tas om alla sådana ärenden. Detta är särskilt viktigt eftersom länsstyrelsernas
Prop. 1980/81: 92 |ng
resurser skiftar och de dessutom som påpekats i betänkandet —— —— _. har att iaktta andra intressen än miljöskyddets och att därför svåra avvägnings- problem kan uppstå vid prövningen.
Enligt 18 å i förslaget får koncessionsnämnden tidsbegränsa tillståndsti- dens längd. Detta innebär endast att gällande praxis lagfästes. Enligt natur- vårdsverkets mening bör denna möjlighet finnas även vid länsstyrelsens för- prövning.
Utredningen har i övergångsbestämmelserna inte föreslagit någon särregel för anhängiga dispettsärenden vid lagens ikraftträdande. Det innebär, som naturvårdsverket uppfattar det, att pågående dispettsärenden skall överläm- nas till vederbörande prövningsmyndighet, när lagändringarna träder i kraft. Naturvårdsverket har inte ttågon erinran mot detta. Det är inte ovanligt att det i dispensvillkor har föreskrivits, att sökanden skall redovisa vissa uppgif— ter till naturvårdsverket och att naturvårdsverket därefter skall ta ställning till om det behövs ytterligare skyddsåtgärder. Vidare kan det ha föreskrivits, att sökanden tillsammans med länsstyrelsen skall lösa en viss fråga och att i händelse av tvist frågan får underställas naturvårdsverket för avgörande. I sådana och liknande fall krävs ett klargörande av vad som skall gälla sedan dispensverksamheten upphört. Enligt naturvårdsverkets uppfattning bör också dessa frågor föras över till aktuell prövningsmyndighet för handlägg- ning. ' '
Även om naturvårdsverket i princip tillstyrker utredningens förslag beträf— fande förprövningssystemet vill naturvårdsverket ifrågasätta om inte det nu- varande antnälnittgsförfarandet katt behållas beträffande vissa enklare typer av sådan miljöfarlig verksamhet, som nu uppräknas i 8 & miljöskyddskungö- relsen. __- Nuvarandesystem innebär att miljöfarliga verksamheter delas i tre katego- rier _ förprövningspliktiga (sådana som medför så påtagliga risker för mil- jöstörningar att villkoren för verksamheten bör bestämmas på förhand), an- mälttittgspliktiga (något mindre miljöstörande anläggningar vars existens till- synsmyndigheterna dock bör känna till så att de vid behov katt ingripa med råd och anvisningar) oclt övriga. ] och med utredningens förslag om ett s. k. förstärkt anmälningsförfarande. som i realiteten är ett förprövningssystem. försvinner mellankategorin ltelt. Det föreslagna förprövningssystemet är vis- serligen avsett att innebära en förstärkning för miljövärden. Det går emeller- tid inte att bortse från att länsstyrelsernas ökade prövuingsverksamhet kont- mer att ta inte oväsentliga resurser i anspråk och det katt vara risk för att dessa kommer att tas från de resurser som avsatts för tillsynsarbetet. Såsom utredningen funnit i sitt arbete hänför sig de allvarligaste bristerna i nuvaran- de system till tillsynen och lättlsstyrelsernas uppgift att utöva den faktiska till- synen över tniljöfarlig verksamhet har visat sig övermäktig med nuvarande resurser. Den förstärkning av resurserna som utredningens förslag innebär är emellertid inte så stor att den kommer att förslå till ett tillfredsställande till- synsarbete. l ett sådant läge är det nödvändigt att resurserna fördelas så att
Prop. 1980/81: 92 149
de kan sättas in där de gör den största nyttan.
Naturvårdsverket anser på gruttd härav att anmälttingsförfarandet bör fin- nas kvar för vissa enklare typer av miljöfarlig verksamhet. — -— —
Naturvårdsverket anser att hälsovårdsuätnttderna bör anförtros uppgiften att handlägga ovannämnda anmälningsärendcn, dock med möjlighet för na- turvårdsverket och länsstyrelse att påkalla förprövning av verksamheten, att- tingen generellt eller i det särskilda fallet beroende på den enskilda hälso- vårdsnämndens resurser. De verksamheter, som bör göras anntälningsplikti- ga, är sådana, där det normalt bör räcka att hälsovårdsnämnden i förväg känner till att en viss verksamhet skall påbörjas. — — — Hälsovårdsnämn- den bör också ha möjlighet att överlämna ärendet till länsstyrelsen för för- prövning.
2.1.7 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Koncessionsnämnden tillstyrker de föreslagna ändringarna av förprövnittgssystetttet. innebärande i huvudsak att dispensförfarattdet avskaffas och att anntälningsförfarandet stramas upp.
2.1.8 Statens planverk: Planverket anser det välbetänkt att man koncentrerar förprövningen till endaSt två myndigheter. Skillnaden mellan koncessions— nämndens tillstånd och naturvårdsverkets dispens har på många håll upplevts som oklar. Att dispenserna ej har kunnat överklagas torde ha varit en kom- plicerande faktor. Den föreslagna ändringen får anses som en lag- och rätts— teknisk förbättring,
2.1.9 Delegationen för företagens uppgiftslämnande: Utredningen föreslår att man skall förenkla systemet så att endast två myndigheter. koncessions- nämnden och länsstyrelsen. verkställer förprövningett till-vissa miljöfarliga verksamheter. DEFU ställer sig positiv till förslaget bland annat på grund av att antalet kontakter med olika myndigheter därmed ntinskar för företagen.
2.1.10 Länsstyrelsen i Stockholms län: Länsstyrelsen tillstyrker förslaget att naturvårdsverkets förprövning skall upphöra och att beslutsformen dispens skall försvinna. Länsstyrelsen anser emellertid att man dessutom bör kunna överväga att göra även hälsovårdsnämnderna till prövningsmyndigheter, sär- skilt för sådana verksamheter. där nämnderna redan i dag ltar visst ansvar. Systemet kunde utformas flexibelt så att länsstyrelsen delegerade prövnings- ansvaret för vissa verksamheter till nätnnderna efter bedötnning av de enskil- da nämndernas resurser.
2.1.11 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Länsstyrelsen delar utredningens strävan att decentralisera och förenkla förprövningen så långt möjligt är, för att därigenom minska krångel och riskerna för oklarheter och missförstånd. Utredningens förslag att endast två myndigheter, koncessionsnämnden för
Prop. l980/81: 92 150
miljöskydd och länsstyrelsen. verkställer förprövning bör genomföras.
— —— — Från många håll har framförts att även hälsovårdsnämnden bor— de vara prövningsmyndighet. Länsstyrelsen anser att skäl kan finnas för överförande av viss förprövning till hälsovårdsnämnderna. Utredningen ger emellertid hälsovårdsnämnderna så betydelsefulla och resurskrävande upp- gifter i tillsynsverksamheten att det f. n. måste anses tveksamt att nu ytterli- gare belasta nämnderna ävenmed tidsödande och betungande förprövnings- uppgifter.
2.l.12 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Länsstyrelsen tillstyrker förslaget om koncessionsnämnden och länsstyrelsen som förprövningsmyndigheter. Ge- nom att dispenssystemet försvinner undanröjs en vanlig källa till missför- stånd hos allmänheten. — — —
2.1.13 Länsstyrelsen i Kalmar län: Länsstyrelsen anser. att utredningens för- slag till ändringar i nuvarande prövningssystern är riktiga. Det nuvarande dis- penssystemet har fyllt en viktig funktion genom att det kunnat minska anta- let ärenden hos koncessionsnämnden och gett sökanden ett snabbare beslut. Benämningen dispens har emellertid varit olämplig, då innebörden lätt har missförståtts genom att många missletts att tro att dispens innebär undslip- pande av miljöskyddskrav. Den rättsliga regleringen med dispensprövning har också varit otillfredsställande. Dispensbeslutens rättsverkningar har- av många uppfattats som oklara. Vidare har det varit en brist, att dispensbeslu- ten inte kunnat överklagas.
2.1.14 Länsstyrelsen i Gotlands län: De synpunkter utredningen framfört be- träffande ändringar i prövningssystemet torde i huvudsak inte behöva föror- saka någon diskussion. Det finns dock anledning att närmare kommentera vissa avsnitt.
Utredningen har bl. a. uppehållit sig vid förhållandet att länsstyrelserna på grund av sin ställning som regionala organ "alltid kommer att tvingas väga in jämväl andra faktorer än det rena miljöskyddet". Detta belyser än mer beho— vet av en målsättning för miljöskyddet. Samma behov måste anses föreligga vad gäller den föreslagna nya rollen för statens naturvårdsverk — — — som ””miljöskyddsombudsman".
2.1.15 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Länsstyrelsen ansluter sig till utred— ningens förslag om förenkling av förprövningssystemet så att endast konces- sionsnämnden för miljöskydd och länsstyrelsen verkställer förprövning till vissa miljöfarliga verksamheter. — — —
2.1.16 Länsstyrelsen i Hallands län: I likhet med utredningen anser länssty- relsen att en förenkling av förprövningssystemet är önskvärd och tillstyrker
Prop. l980/8l: 92 - ISI
därför förslaget att dispenssystemet slopas. Erfarenheten ger vid handen att innebörden av de olika prövningsforrnerna i många fall varit oklar för såväl företag som allmänhet. — — —
2..l.l7 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Förslaget att ersätta nuva- rande prövningssystern med ett system där enbart koncessionsnämnden och länsstyrelsen blir beslutande myndigheter är välgrundat. Dispensförfarandet var lämpligt i samband med miljöskyddslagens tillkomst för att avlasta kon- cessionsnämnden. Dispensprövningen har emellertid klara nackdelar och har dessutom givit allmänheten fel föreställning om hur lagen fungerar. — — —
2.1.18 Länsstyrelsen i Värmlands län: — —' — Utredningen anför att en viss osäkerhet rätt om möjligheten att lämna ett tidsbegränsat tillstånd. Man har därför gjort ett-tillägg i 18 &. Detta tilläggs lydelse bör ändras till: Tillstånd katt meddelas för begränsad tid. —— — —— En del av dessa anmälningsärenden skulle enligt länsstyrelsen eventuellt kunna handläggas av hälsovårdsnämnden med rätt för denna att överlämna dem till länsstyrelsen. '
2.1.19 Länsstyrelsen i Kopparbergs län: Länsstyrelsen som i huvudsak biträ- der de förslag beträffande förprövningen som redovisas i betänkandet, får samtidigt erinra om att handläggningen av anmälningsärendena enligt det nya systemet innebär utökade arbetskrävande rutiner med bland annat obli- gatoriskt samrådsförfarande, avhållande av förberedande sammanträden samt kungörelsedelgivning.
2.1.20 Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Länsstyrelsen tillstyrker i princip för- slaget om ett förenklat förprövningssystem innebärande att prövningsfor- merna reduceras till två, tillståndsprövning och prövning efter anmälan. De största fördelarna med det nya systemet är att det är enklare än det nuvaran- de. att fastare regler införs i anmälningsärendena — — —.
2.1.21 Länsstyrelsen i Västerbottens län: Länsstyrelsen har för sin del intet att invända mot att nuvarande dispens- och anmälningsförfarande försvin- ner. Begreppet "dispens” har ofta missförståtts och oklarhet har ofta förele- gat angående rättsverkningarna av de föreskrifter länsstyrelsen meddelat i samband med anmälan. En uppenbar fördel är dessutom att prövningen kommer att ske av två myndigheter i stället för tre.
2.1.22 Länsstyrelsen i Norrbottens län: Den föreslagna ändringen att dispens slopas och att prövning endast skall ske hos länsstyrelsen eller koncessions— nämnden tillstyrks. Den föreslagna möjligheten för naturvårdsverket att få - anmälningsärende överlämnat till koncessionsnämnden för tillståndsprövl ning accepteras, under förutsättning att naturvårdsverket utnyttjar möjlighe-
Prop. l980/81: 92 t52
ten återhållsamt, dvs. endast då förhållandena klart motiverar det eller ären- det kan vara principiellt viktigt.
2.1.23 Botkyrka kommun: — — —— Såväl länsstyrelse som naturvårdsverket kan överlämna resp. påkalla överlämnande av ett anmälningsärende till kon- cessionsnämnden för tillståndsprövning. Enligt kommunens mening borde även hälsovårdsnämnden kunna påkalla att ett anmälningsärende överläm- nas till koncessionsnämnden. Motivet härtill är hälsovårdsnämndens känne- dom om de lokala förhållandena samt närheten till den lokala opinionen.
2.1.24 Eskilstuna kommun: Prövning av miljöskyddsärenden skall enligt ut- redningens förslag göras av koncessionsnämnden och länsstyrelsen. '— — — Detta ger klarare regler för vilken beslutsmyndighet som skall handlägga re- spektive ärendetyp. Uppdelningen i två beslutsformer — tillstånd och besked — synes ändamålsenlig. Redan av beslutets form framgår i de flesta fall ären- detyp och beslutsmyndighet. Kommunen vill hävda att det mot bakgrund av de överväganden som i re- formarbetet med ny byggnadslagstiftning görs angående kommunens ansvar för planläggning och plangenomförande skulle innebära fördelar om en kommunal myndighet, hälsovårdsnämnden, vore beslutsmyndighet för vissa ärendegrupper. Detta kan exempelvis gälla mindre avloppsreningsverk. Andra prövningspliktiga verksamheter är till sin art Sådana att hälsovårds— nämnden med fördel kunde vara prövningsmyndighet. Hit hör krossverk, as- faltverk. motorsport- och bilprovningsbanor, skrotupplag samt livsmedels- anläggningar. Kommunen föreslår att länsstyrelsen får möjlighet att delegera rätten att förpröva sådana verksamheter till hälsovårdsnämnden.
2.1.25 Göteborgs kommun: Göteborgs kommun delar utredningens uppfatt- ning att det är värdefullt att en begränsning av antalet prövningsformer och antalet prövande myndigheter genomförs. — — —
2.1.26 Hylte kommun: Om tillsynen trots allt skulle överföras, bör hälso— vårdsnämnderna även förpröva den aktuella verksamheten —— — —.
2.1.27 Hässleholms kommun: — —-— — Man kan dock konstatera att utred- ningens förslag innebär ett förenklat förprövningsförfarande men också ett mera omsorgsfullt prövnings- och anmälningssystem vilket bör stärka förut— sättningen att åstadkomma ett bättre miljöskydd.
2.1.28 Karlstads kommun: Förprövningssystemet kommer säkert att innebä- ra en effektivisering genom föreslagen uppdelning av arbetsuppgifterna på prövande myndigheter och expertorgan.
Prop. l980/81: 92 |53
2.1.29 Kungsbacka kommun: Förslaget att slopa förfarandet med diSpensgiv- ning avseende skyldighet att söka tillstånd för viss miljöfarlig verksamhet till- styrkes. Det nuvarande systemet kan för såväl länsstyrelserna som natur- vårdsverket leda till intressekonflikter genom att myndigheterna dels skall fö- reträda miljöskyddsintresset, dels meddela dispenser från plikten att söka till- stånd.
2.1.30 Laholms kommun: —- — — finner föreliggande förslag om att endast två prövningsinstanser inrättas lämpligt. Nuvarande förhållande med till- stånd resp. dispens och anmälan har vållat en hel del huvudbry för såväl id- kare av miljöfarlig verksamhet som allmänhet.
2.1.3] Lycksele kommun: — — —— Ytterligare effektivisering skulle dock kunna ske genom överförande av vissa ärenden för lokal prövning i hälso- vårdsnämnd.
2.1.32 Lysekils kommun: Det är således bra att den begreppsförvirrande s. k. ”dispensprövningen” föreslås försvinna helt och än bättre är förslaget om att endast koncessionsnämnden och länsstyrelsen skall verkställa förprövning till miljöfarlig verksamhet medan naturvårdsverkets funktion som förprö- vande myndighet avses upphöra. Miljöskyddslagstiftningens tillätlighets— prövning kommer härigenom att upplevas som betydligt klarare och mera lättförståelig.
2.1.33 Malmö kommun: —— — — tillstyrker att förprövningssystemet för- enklas till att omfatta endast två myndigheter, koncessionsnämnden och länsstyrelsen. Uppdelningen i vilka ärenden som skall prövas av vilken myn- dighet bör klart framgå av miljöskyddskungörelsen. Dock bör som föresla- gits naturvårdsverket kunna påkalla att ett anmälningsärende vid länsstyrel- sen i stället tillståndsprövas i koncessionsnämnden. — — —
2.1.34 Nora kommun: — — — Att överföra förprövningen av miljöfarlig verksamhet till hälsovårdsnämnderna är, som utredningen påpekar, olämp- ligt då hälsovårdsnämnderna föreslås få en utökad tillsynsverksamhet och därigenom en ökad arbetsbelastning.
2.1.35 Norrköpings kommun: — —- — finner den av miljöskyddsutredning- en föreslagna förändringen rörande instanser och prövningsformer vara be— fogad. Länsstyrelsens beslut bör dock kunna innefatta förbud mot etable- ringen av en icke önskad verksamhet.
2.1.36 Norrtälje kommun: Kommunen delar utredningens mening att endast koncessionsnämnden oeh länsstyrelsen blir prövningsinstanser och att sådana uppgifter ej skall överföras till hälsovårdsnämnderna.
Prop. l980/81: 92 |54
2.1.37 Nyköpings kommun: —' -— — finner i stort sett detta system tillfreds- ställande. Dock bör vissa erinringar göras. Om en effektivisering av miljö- vårdsärenden skall komma till stånd vore det lämpligt att vissa ärendegrup- per också förprövades av hälsovårdsnämnden. Därmed skulle man vinna att länsstyrelserna kunde avlastas och därmed få tid över för andra uppgifter.
— — — Kommunen anser att hälsovårdsnämnden i fortsättningen bör få förpröva ärenden rörande miljöfarlig verksamhet vid krossverk, makadam- verk, asfaltverk, oljegrusverk, olika slag av täkt, fabrik för framställning av färdiglagad mat, rökeri, tvättinrättning, skrotupplag, anläggning för upp- samling av oljeavfall m. m.. motorsportbana och skjutbana. Dessutom bör den nuvarande rätten enligt 10 & miljöskyddskungörelsen bibehållas.
Därutöver anser kommunen att förprövning av verksamhet enligt 2 5 MK vid ladugård, stall eller annan anläggning mycket väl kan handläggas vid häl- sovårdsnämnderna — — —. Hälsovårdsnämnderna har hittills också själva handlagt ärenden rörande utsläpp av pressatt från siloanläggning och urin från djurstall även om lagstiftning härom saknas. Det är således rimligare att hälsovårdsnämndens befogenheter i detta avseende fastställes i lag än att de helt borttas.
2.1.38 Nässjö kommun: — — — Det finns verksamheter vilka borde kunna förprövas av hälsovårdsnämnderna. Exempel härpå är djurstallar, viss livs- medelsindustri där nämnden redan nu har att meddela tillstånd enligt annan lagstiftning samt skjutbanor. En sådan ordning skulle dessutom medverka till ytterligare decentralisering av beslutsfattandet.
2.1.39 Stockholms kommun: —- — —— tillstyrker att endast koncessions- nämnden och länsstyrelserna blir prövningsinstanser — — —'.
Kommunen instämmer helt i utredningens bedömning att prövningsupp- gifter inte skall överföras till hälsovårdsnämnderna.
2.1.40 Storumans kommun: Storumans kommun har i princip ingen invänd- ning mot det av utredningen framlagda förslaget, under förutsättning att för- slaget medför en enklare och snabbare handläggning av miljöskyddsärende- na. Enklare rutiner får givetvis ej medföra, att kvalitén på de bedömningar som göres av förprövningsmyndigheten eftersättes. —— — —
2.1.4] Strömsunds kommun: Det rationellare förprövningsförfarandct mel- lan koncessionsnänutden. naturvårdsverket och resp. länsstyrelse samt den breddning av inflytandekretscn vid prövning av miljöskyddsfrågor, som ut- redningen föreslår, är ett steg i rätt riktning. Det är inte bara ett klokt för- slag, det inrymmer också en medvetenhet om betydelsen att allt fler, myndig- heter, ideella organisationer och enskilda, ges möjlighet att få vara med att utforma och skydda det totala samhällets yttre miljö. — — —
Jl Jl Prop. [OSO/Sl : 92 I. _
2.1.42 Umeå kommun: Det är välkommet med den strukturering av lagstift- ningsområdet som gjorts. Principen att koncessionsnämnden och länsstyrel- sen verkställer prövningen av miljöfarlig verksamhet och att naturvårdsver- ket och hälsovårdsnämnden får en mer renodlad ställning i tillsynsverksam- heten är positiv.
Vissa typer av anmälningsärendcn borde redan nu kunna prövas av hälso- vårdsnämnden, t. ex. asfaltverk.
2.1.43 Västerviks kommun: — — — Det bör sålunda särskilt poängteras att de i utredningsförslaget angivna förprövningsmöjligheterna synes vara avse- Värt bättre och för allmänheten entydigarc än den nuvarande ordningen.
2.1.44 Samarbelskommittén för hälsovårdsnämnderna i rikets större kom- muner: Kommittén tillstyrker i likhct med hälsovårdsnämnderna förslaget av utredningen att förprövningen av miljöfarliga verksamheter handlägges av två instanser. koncessionsnämnden och länsstyrelsen, med den uppdelning av ärendena dem emellan som skisserats samt att nuvarande dispensprövning tas bort.
2.1.5 Svenska kommunförbundet: — .— — tillstyrker de föreslagna förenk- lingarna i förprövningssystemet. — —— ——
2.1.46 Svenska naturskyddsföreningen: Föreningen vill inledningsvis instäm- ma i utredningens konstaterande att bl. a. nuvarande dispensprövning ibland . missuppfattas och kanske också av andra skäl mer och mer spelat ut sin roll. En reformering av prövningssystemet på bl. a. denna punkt är alltså önsk— värd. . Liksom utredningen vill föreningen för sin del förorda att de komplicerade ärendena handläggs av koncessionsnämnden och att besvär mot koncessions- nämndens beslut föres hos regeringen. Däremot är föreningen tveksam till förslaget att låta länsstyrelserna bli prövningsmyndighet för övriga ärenden. Det finns i huvudsak två skäl till denna tveksamhet från föreningens sida. Tyngst vägande är att länsstyrelserna är ett samordningsorgan som har att fö- reträda även andra intressen än miljövård. Inte minst det faktum att länssty— relsernas kontroversiella beslut regelmässigt fattas av länsstyrelsernas lek- rnannastyrelser vilka har sådan sammansättning att stimulans till industrialiserings- och andra utvecklingsprojekt snarare än kraftfullt försvar av miljön är att vänta gör-det olämpligt att länsstyrelserna anförtros denna Viktiga miljövårdsuppgift. Alldenstund så gott som samtliga miljövårdsmyn— (ligheter är underbemannade och tyvärr kan väntas förbli så under lång tid framöver finns det också en annan mycket allvarlig risk med att låta länssty— relsen vara prövningsmyndighet. Förklaringen till detta är att länsstyrelsen skulle få hand om såväl prövnings- som tillsynsfrågor. — — — Om inte re- surserna är tillräckliga, _ — — är det i denna situation troligt att länsstyrel-
Prop. HSO/81:92 l56
serna anser sig vara tvungna att prioritera prövningen framför tillsynen. Ef- tersom de största bristerna redan i dag finns på tillsynssidan är detta en myc- ket olycklig utveckling. Allt detta talar enligt föreningens mening för att förprövnings- och tillsynsuppgifterna bör skiljas åt, varvid det enligt för- eningens mening är lämpligt att länsstyrelserna behåller de senare — —-— —. ' Föreningen är väl medveten om att det å andra sidan finns fördelar med att låta länsstyrelserna vara prövningsmyndighet. Föreningen menar emellertid att de ovan redovisade nackdelarna är så avgörande att de knappast kan vä- gas upp av dessa fördelar. I varje fall borde enligt föreningens mening mera noggrant utredas om det finns en alternativ regional förprövningsorganisa- tion där relationen mellan för- och nackdelar är mera gynnsam. Vad för- eningen därvid i första hand tänker på är ett system med fristående regionala koncessionsnämnder. — —— —
2.1.47 Sveriges industriförbund: Förslaget att upphäva dispensinstitutet samt att all förprövning skall göras av endera koncessionsnämnden eller länsstyrel- sen är ändamålsenligt. Industriförbundet har intet att invända mot de i be- tänkandet skisserade riktlinjerna för valet mellan prövningsformerna ansökan-tillstånd resp. anmälan-besked. Förbundet förutsätter härvid att länsstyrelserna utvecklar en lämplig praxis i vad som gäller handläggningen av anmälningsärenden av olika karaktär och grad av komplexitet. Emellertid anser förbundet att ordet ”anmälan” korresponderar dåligt med det utvidga- de prövningsförfarandet. Missuppfattning kan uppkomma. Något hinder för att använda ordet ”ansökan” även i detta fall torde inte föreligga.
2.1.48 Centralorganisationen SACO/SR: — l— — tillstyrker förslaget om koncessionsnämnden och länsstyrelsen som förprövningsmyndigheter. Några allvarliga anmärkningar kan visserligen inte riktas mot det nuvarande syste- met. Utredningens förslag bör dock medföra en förenkling av handläggning- en i många ärenden och dessutom i åtskilliga ärenden medföra en för den för- ' '
prövningspliktige välkommen decentralisering av beslutsfattandet. — — "—
2.1.49 Landsorganisationen i Sverige: De förslag som lagts beträffande för- prövning dvs. att koncessionsnämnden blir enda myndighet som har att lämf ha tillstånd och att länsstyrelserna ger besked med villkor i anledning av än- mälan och skärpningen vad avser igångsättning är motiverade.
2.1.50 Svenska hälsovårdstjänstemannaförbundet: Förbundets allmänna uppfattning är att man bör så långt möjligt renodla länsstyrelsens ställning ' som prövande myndighet och hälsovårdsnämndens som tillsynsmyndighet. Ändock talar praktiska skäl för — — — att hälsovårdsnämnden blir för- prövningsmyndighet rörande mindre avloppsanläggningar — eventuellt ge- nom delegation från länsstyrelsen. '
Prop. l980/8l: 92 [57
2.151 Lantbrukarnas riksförbund: LRF delar utredningens uppfattning att det grundläggande systemet med individuell prövning om miljöfarlig verk- samhet skall få påbörjas, fortsätta eller ändras bör behållas. -— — —
2.1.52 Riksförbundet för allmän hälsovård: FAH konstaterar att utredning- en föreslår ett förenklat prövningssystem, som i huvudsak inte ger anledning till speciella invändningar. Den föreslagna ordningen att länsstyrelsen skall lämna besked om de villkor som skall gälla innan anmäld verksamhet får på- börjas finner förbundet betydelsefull. FAH ser emellertid som angeläget att prövningssystemet inte blir kvar vid vad utredningen föreslår. Systemet bör ägnas fortsatt uppmärksamhet för att i möjligaste mån vara anpassat till krav och utveckling. Att miljövärden får god anknytning på lokal nivå, dvs. med kommunal förankring, är en fråga av stor betydelse.
2.1.53 Sveriges fritidsfiskares riksförbund: Förbundet kan i princip ansluta sig till den —- — — föreslagna ändringen vad gäller förprövning vid miljöfar- lig verksamhet. En förutsättning är doek att utredningens synpunkter härvid- lag i allo beaktas och att även till synes små ingrepp ges en allsidig prövning. Erfarenhetsmässigt står det nämligen klart att också sådana kan få en ofta katastrofal inverkan, inte minst'vad gäller fiskebestånd,
2.1.54 Miljövårdsgruppernas riksförbund och Miljöcentrum: — — — delar utredningens uppfattning att förprövningssystemet bör förenklas så att en- dast två myndigheter, koncessionsnämnden och länsstyrelsen, i framtiden verkställer förprövning angående vissa miljöfarliga verksamheter. Vi ställer oss dock synnerligen kritiska till att förprövningsplikten f. n. oeh enligt det nu aktuella förslaget endast gäller vissa fabriker och inrättningar, som finns uppräknade i miljöskyddskungörelsen. — — — vi hävdar att all verksamhet, som kan leda till skador på'människor och miljö bör förprövas.
2.1.55 Vattenvärnet: —- — — Förenklingen vad beträffar arbetsfördelningen mellan koncessionsnämnden och länsstyrelserna innebär en rationalisering som kommer det samlade miljöskyddet till godo.
2.1.56 Överåklagaren i Göteborgs åklagardistrikt: Från åklagarsynpunkt finns inget att erinra mot de föreslagna ändringarna som innebär en förenk— ling och effektivisering i förhållande till nuvarande system, A_v vikt är emel- lertid att villkor som uppställs för bedrivande av viss miljöfarlig verksamhet så långt möjligt preciseras för att undvika de bevissvårigheter som vanligtvis förekommer i utredningar om miljöbrott.
2.1.57 Stockholms läns landsting: -— — — För landstinget förefaller denna uppsortering naturlig. Den bör göra det möjligt för koncessionsnämnden att koncentrera sig på de största och mest miljöpåverkande aktiviteterna, samti-
Prop. 1980/81: 92 158
digt som det stora flertalet fall kan prövas snabbt genom decentraliseringen till länsstyrelserna. Strukturomvandlingcn i den svenska-industrin gäller i hög grad miljöstörande verksamheter — t. ex. järn- och stålverk, trä- och massa- industri -— och kan kräva mycket kvalificerade avgöranden om miljöeffek- terna, där en centraliserad prövning är nödvändig. l fråga om den regionala prövningen instämmer landstinget i utredningens uppfattning att länsstyrel- serna är att föredra som prövningsmyndighet framför ett tänkt system med regionala koncessionsnämnder med den nuvarande koncessionsnämnden som överinstans. Frågor där miljöintressena måste vägas mot andra sam- hällsintressen bör då avgöras i förtroendemannastyrelsen, medan mera ren— odlade miljöfrågor kan beslutas i länsförvaltningen.
2.1.58 Karlskrona naturvänner: Framlagt förslag tolkas som en förenkling och biträds. —— — —
2.1.59 Kronobergs och Blekinge handelskammare: — — — Utredningen har inriktat sig på att effektivisera denna förprövning genom att minska såväl an- talet prövningsformer som antalet prövande myndigheter. Med tanke på att handläggningstiderna härigenom kan förkortas avsevärt tillstyrker handels- kammaren utredningens förslag på denna punkt.
2.1.60 Naturvårdsdirektörers förening: Föreningen har inget att erinra emot_ att det nuvarande dispenssystemet försvinner. — — —
2.1.61 Biologsamfundet: — — _— finncr förslaget om ändring i förpröv— ningsförfarandet vara ett steg i rätt riktning. Genom att huvuddelen av ärett- dena kommer att prövas av länsstyrelsen, ökar ansvarstrycket genom närhe- ten till problemen, samtidigt som den regionala överblicken kan_bättre ut— nyttjas. Förutsättningcn för att detta system skall fungera är 1) att centrala anvisningar och direktiv blir så enhetliga som möjligt och 2) att naturvårds- cnhetcrnas tillgång till naturvetenskaplig expertis väsentligen ökar. — — ——
2.2 Förprövningen vid länsstyrelsen m.m. Många remissinstanser menar att ytterligare förenkling av förprövnings- systemet bör kunna ske genom att prövningen hos länsstyrelsen i likhet med prövningen hos koncessionsnämnden utformas som ett tillståndsförfarande och inte såsom utredningen har föreslagit som ett modifierat anmälningsför- farande.
Se 10, 17, 20 och 28 åå ML i utredningens lagförslag.
2.2.1 Svea hovrätt: — —- —— När det gäller utformningen av förprövningsför- farandet vid länsstyrelsen vill emellertid hovrätten ifrågasätta om man inte bör gå ett steg längre än utredningen föreslagit. Enligt förslaget skall konces- sionsnämnden meddela beslut efter ansökan medan länsstyrelsens beslut kal-
Prop. l980/8l: 92 tal")
las besked och lämnas efter anmälan. Vidare föreslås att anmälningsförfa- randet förstärks och ges mera av reell förprövningskaraktär än f. n. i huvud- sak avses gemensamma bestämmelser gälla för förfarandet i ansökningsären- den inför koncessionsnämnden och anmälningsärenden inför länsstyrelsen. Enligt hovrättens mening bör man dock överväga att ta steget fullt ut och in- föra ett enhetligt ansökningsförfarande. Regelsystemet kan på så sätt ytterli- gare förenklas och länsstyrelsens ställning stärkas. För företagen är det även en fördel om länsstyrelsens beslut omfattas av rättskraft på samma sätt som beslut av koncessionsnämnden. Självklart bör prövningssystemet göras så flexibelt att handläggningen kan smidigt anpassas till omständigheterna i det enskilda ärendet. På så sätt bör kunna förebyggas att ett enhetligt ansök- ningsförfarande leder till ökad byråkrati.
2.2.2 Kammarrätten i Stockholm: Förslaget innebär att vissa slag av miljöfar- lig verksamhet skall ”'anmälas” till länsstyrelsen och inte får påbörjas innan länsstyrelsen lämnat ”besked om de villkor som skall gälla" (IO 5). Den som överträder föreskriften riskerar särskilda påföljder enligt 45 5. Även om det inte sägs vare sig i den föreslagna författningstexten eller i motiven, synes det uppenbart att, om länsstyrelsen finner den anmälda verksamheten inte kunna tillåtas ens om villkor föreskrivs. länsstyrelsen måste lämna ett sådant nega- tivt besked med anledning av anmälan och att den påtänkta verksamheten då inte får bedrivas. .
Vad utredningen sålunda föreslagit innebär i verkligheten att för miljöfar— lig verksamhet av ifrågavarande slag krävs tillstånd av länsstyrelsen. Enligt kammarrättens mening bör då också i klarhetens intresse länsstyrelsens be— slut i lagtexten kallas beslut om ”tillstånd” och anmälan betecknas som "an— sökan”. — —— —
Om alltså — — — tillstånd skall meddelas i vissa fall av koncessionsnämn— den och i andra fall av länsstyrelsen men tillståndsbesluten, såsom utredning— en tänkt sig, skall ha olika rättsverkningar, uppkommer vissa problem. De rättsverkningar och den trygghet för sökanden som ett tillstånd av konces- sionsnätnnden medför framgår någorlunda klart av lagtexten. —' — —— Där- emot framgår inte av den föreslagna lagtexten vad som i detta hänseende skall gälla beträffande länsstyrelsens beslut i '”anmälningsärende”.
Enligt kammarrättens mening är det emellertid principiellt otillfredsstäl- lande att, om man har ett system med tillståndstvång där koncessionsnämn- den skall besluta i vissa fall och länsstyrelserna i andra, ge tillståndsbesluten helt olika innebörd beroende på vilken myndighet som meddelat beslutet. I de fall tillståndstvång anses böra finnas bör enligt kammarrättens mening meddelade tillstånd ha samma rättsverkningar och alltså bereda sökandena samma trygghet. i annat fall skulle en person, som enligt gällande regler av länsstyrelsen fått sitt obligatoriska besked om tillstånd till viss verksamhet, därefter också behöva söka tillståndav koncessionsnämnden för att få den
Prop. l980/81: 92 mo
större tryggheten. En sådan ordning skulle säkerligen vara obegriplig för fler— talet sökande.
Om. såsom nu förordats, koncessionsnämndens och länsstyrelsernas till- ståndsbeslut skulle få samma rättsverkningar, skulle den frågan uppkomma huruvida. i sådana fall då tillståndstvång inte gäller, frivilliga ansökningar om tillstånd alltid liksom nu borde prövas av koncessionsnämnden eller om möjligen ansökningar i enklare fall skulle kunna prövas av länsstyrelsen. Denna fråga skulle behöva regleras i författningstexten. — — —
Av skäl som nu anförts avstyrker kammarrätten utredningens förslag att länsstyrelsen i vissa fall efter anmälan skall lämna besked om de villkor som skall gälla. -— — —— vill kammarrätten för sin del i stället föreslå ett system som -— — —— innebär att länsstyrelserna i vissa fall skall meddela tillstånd till miljöfarlig verksamhet och att sådant tillstånd i princip skall medföra samma rättsverkningar som tillstånd av koncessionsnämnden.
2.2.3 Socialstyrelsen: —' »— — Enligt styrelsens uppfattning är dock den av utredningen föreslagna terminologin olyckligt vald. Det bedöms sålunda mindre lämpligt att kalla länsstyrelsens beslut i ett ärende där miljöfarlig verksamhet prövats "besked" liksom att länsstyrelsens förprövning skall ske efter ”anmälan". Redan av den anledningen att ”anmälan" för närvarande används för en prövning som till sitt innehåll är annorlunda än den föreslag- na motiverar att ett annat begrepp används. Det finns annars risk att länssty- relsens beslut i anmälningsärende före och efter den föreslagna förändringen förväxlas.
Eftersom länsstyrelsens prövning kommer att ha karaktären av tillstånds- prövning, bör detta klart framgå av benämningen. Länsstyrelsen bör sålunda meddela "tillstånd” och inte ”besked".
2.2.4 Kammarkollegiet: — .— — Lagförslaget ger sken av att ”anmälan” är något annat än ”ansökan” och "besked" något annat än ”tillstånd”. Nå- gon begreppsmässig skillnad mellan uttrycken synes dock ej vara avsedd. För att undanröja missförstånd vid tillämpningen bör, enligt kammarkollegiets mening. ett enhetligt uttryckssätt väljas, förslagsvis ”ansökan" och ”till- stånd”.
2.2.5 Riksrevisionsverket: [ detta sammanhang vill RRV peka på en fråga som berör besvärsmöjligheterna och rättskraften i de av länsstyrelsen lämna- de beskeden. Länsstyrelsens besked ges enligt utredningens förslag inte sam- ma rättskraf t som ett tillstånd av koncessionsnämnden. Ett länsstyrelsebeslut i form av ett besked hindrar således inte att frågan om tillåtlighet kan prövas av koncessionsnämnden och att nämnden efter framställning från SNV enligt 41 å miljöskyddslagen— —— — kan fastställa hårdare villkor för den miljö- farliga verksamheten. Till skillnad från de nuvarande dispensbesluten skall besvär kunna anföras hos regeringen över ett beslut om besked.
Prop. l980/Sl: 92 - l6|
Om man önskar ändring av villkoren i ett länsstyrelsebesked har således så- väl sökanden som SNV tnöjlighet att välja mellan besvär till regeringen eller begäran om prövning i KN.
Enligt RRVs mening bör konsekvenserna av denna dubbla möjlighet till överprövning närmare övervägas under den fortsatta beredningen av utred- ningens förslag.
2.2.6 Linjenämnden för hälso- och miljövårdsutbildning: — — —— anser dock att ytterligare förenklingar är befogade. För att rationalisera och för— enkla ärendehandläggningen och underlätta för allmänheten att förstå vad prövningen innebär vill nämnden föreslå att enbart tillstånd bör utfärdas. Det föreslagna begreppet ”besked" — som skall kunna överklagas och vara grundläggande för frågor om avgift eller straff vid överträdelse av i beskedet lämnade villkor — synes ägnat att skapa oklarhet kring rättskraften i pröva- de ärenden.
2.2.7 Lantbruksstyrelsen: Rättssäkerheten för den anmälningspliktige bör vara densamma som i nuvarande system, dvs. att ett besked från en länssty- relse skall ge samma säkerhet som ett tillstånd enligt nuvarande system ger. En företagsekonomiskt rimlig avskrivningstid för gjorda investeringar måste nämligen säkras. Under förutsättning att verksamheten bedrivs enligt de vill- kor som givits för den bör verksamheten inte kunna stoppas utan att de före- tagsekonomiska konsekvenserna utreds och regleras. Ett alternativ kan vara att länsstyrelserna bemyndigas att för viss verksam- het lämna tillstånd och med samma rättssäkerhet som tillstånd från konces- sionsnämnden och regeringen ger. Lantbruksstyrelsen kräver i en del fall, när statligt stöd till omfattande ani- malieproduktion prövas. att tillstånd enligt miljöskyddslagstiftningen skall inhämtas innan beslut i ärendet kan fattas. Lantbruksstyrelsen är även av detta skäl angelägen om att länsstyrelsens prövning enligt det förslagna syste- met ger oförändrad rättssäkerhet. Om så ej blir fallet kommer lantbrukssty- relsen även i fortsättningen att kräva tillstånd från koncessionsnämnden för att säkra statliga garantiåtaganden.
2.2.8 Statens naturvårdsverk: — — — finner det vara positivt att miljö- skyddsutredningen föreslår en förenkling av tillståndsbe-greppen. Begreppen "tillstånd" från koncessionsnämnden respektive ”besked” från länsstyrel- sen täcker någorlunda väl innebörden av de båda myndigheternas beslut. Verket vill dock förorda en ytterligare förenkling så att begreppet ”tillstånd" ' används för både koncessionsnämndens och länsstyrelsens beslut. Verket vill vidare ifrågasätta om begreppet "anmälan” bör behållas för prövningsplikti- ga anläggningar. — — — Verket föreslår att begreppet ”anmälan” i sam- band med prövning ersätts av det gemensamma begreppet ”ansökan” samt
att myndigheternas beslut benämnes ”tillstånd”. Il Riku/uge” WHO/8]. / sum/. Nr 92
Prop. l980/81: 92 - lol
Länsstyrelsens beslut föreslås ej få samma rättskraft som koncessions- nämndens beslut. Detta innebär t. ex. att föreläggande kan meddelas enligt 40 &, talan väckas enligt 36 och 4] 55, trots att verksamheten har prövats av länsstyrelsen enligt miljöskyddslagens tillåtlighetsregler. En konsekvens av denna skillnad i rättskraft kan bli att företagare väljer koncessionsnämnden i stället för länsstyrelsen som prövningsmyndighet. Enligt naturvårdsverkets mening finns det ej skäl att göra denna skillnad. särskilt som det föreslås att länsstyrelsens besked skall kunna överklagas till regeringen. — — — Natur- vårdsverket menar att den förenkling som utredningen åsyftat beträffande förprövningssystemet även bör slå igenom på detta område så att rättskraften blir densamma både för koncessionsnämndens och länsstyrelsens beslut.
2.2.9 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Formerna för förprövningen borde ytterligare kunna förenklas om även länsstyrelsens beslut benämndes till- stånd. Den skillnad i rättsverkan mellan koncessionsnämndens och länssty- relsens beslut som alltjämt kvarstår, markerar vilken myndighet som lämnat tillstånd. Någon risk för missförstånd borde därför inte föreligga. ] lagtexten markeras detta vid behov genom införandet av ”koncessionsnämndens till- stånd” respektive "länsstyrelsens tillstånd”.
2.2.10 Länsstyrelsen i Östergötlands län: — — — anser att ordet "besked" är mindre lämpligt som term för länsstyrelsens beslut som ofta torde innehål- la relativt komplicerade villkor. Ordet besked används i annan lagstiftning som beteckning för ett förhandsuttalande inför ett kommande beslut — — — . Alla prövningsbeslut torde oavsett benämning —— — — i allmän- het uppfattas som tillstånd att på vissa villkor bedriva viss verksamhet. Om de råd och anvisningar som nu meddelas ej följs kan länsstyrelsens tillsynsbe- fogenheter med förbud och .förelägganden aktualiseras. Härigenom får även dessa råd och anvisningar i realiteten en sådan tyngd och verkan att de kan jämställas med tillståndsvillkor. Det synes därför lämpligt att endast använda formen tillstånd med därtill knutna villkor för alla beslut som blir följden av prövningsverksamheten hos både länsstyrelserna och koncessionsnämnden. — — — Att vissa skillnader föreligger i rättsverkningarna mellan länsstyrel- sernas och koncessionsnämndens beslut utgör inget hinder att kalla båda till- stånd. — — —
2.2.1] Länsstyrelsen i Jönköpings län: — — — Det föreslagna systemet med anmälan till länsstyrelsen kan dock även i fortsättningen medföra viss osä- kerhet hos utövaren rörande vilken väg som skall väljas vid förprövningen. Om den aktuella anläggningen enligt miljöskyddskungörelsen skall prövas genom anmälan till länsstyrelsen, kan ändock tillstånd sökas hos konces- sionsnämnden. Länsstyrelsen skall vidare, om man finner att anmälan på grund av ärendets principiella vikt eller av annan omständighet ej bör prövas
Prop. l980/81 : 92 163
av länsstyrelsen, överlämna detsamma till koncessionsnämnden för till- ståndsprövning. Om länsstyrelsen prövar ärendet och sökanden ej är nöjd med länsstyrelsens beslut kan denne antingen söka tillstånd hos koncessions- nämnden eller överklaga länsstyrelsens beslut till regeringen. Denna olägen- het skulle kunna undanröjas genom att såväl koncessionsnämnden som länsstyrelsen gjordes till tillståndsmyndigheter med motsvarande uppdelning av ärendena enligt utredningens förslag. Länsstyrelsen finner dock den före- slagna lösningen medföra sådana uppenbara fördelar ur förprövningssyn- punkt jämfört med nuvarande system att föreliggande förslag tillstyrkes.
2.2.12 Länsstyrelsen i Kronobergs län: — — Att länsstyrelsens besked måste avvaktas innan den miljöfarliga verksamheten får påbörjas är mycket positivt. På så sätt markeras anmälningsförfarandets betydelse i miljövårds- arbetet. Länsstyrelsens handläggning av anmälningsärenden bör kunna gå snabbt, normalt inom två månader.
2.2.13 Länsstyrelsen i Kalmar län: Det bör noteras att anmälan enligt förelig- gande ändringsförslag får en annan innebörd än anmälan enligt nuvarande system. Detta kan komma att ge anledning till missförstånd. Vidare kan det ur språklig synpunkt diskuteras om länsstyrelsens beslut skall benämnas ”be- sked”. Detta begrepp kan ge upphov till tveksamhet, då man inom andra rättsområden ibland talar om förhandsbesked, vilka anses inte kunna över- klagas. Det kan ifrågasättas om inte beskedet i vanlig ordning bör kunna be- nämnas beslut.
2.2.l4 Länsstyrelsen i Kristianstads län: Även länsstyrelsens prövning bör ske som tillstånd med samma rättsverkningar som vid koncessionsnämndens prövning, särskilt som det är avsett att länsstyrelsens ställningstaganden skall kunna överklagas. Möjligheten för länsstyrelsen att överlämna ärenden av principiell vikt 0. d. till koncessionsnämnden bör kvarstå. Däremot saknas motiv för att såsom utredningen föreslår ge naturvårdsverket rätt att påkalla att ett ärende, som handlägges hos länsstyrelsen, skall överlämnas till konces- sionsnämnden.
2.2.15 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Utredningen inför utan särskild moti- vering ett nytt begrepp, kallat besked, som skall utgöra resultatet av länssty— relsens förprövning av ett anmälningsärende. Eftersom ett dylikt länsstyrel- sens besked avses meddelas med villkor och besvärsrätt på samma sätt som varje annat länsstyrelsens beslut ifrågasättes om inte länsstyrelsens handlägg— ning av ett anmälningsärende kan utmynna i ett beslut. I detta sammanhang vill länsstyrelsen framhålla att det av den reviderade lagtexten bör framgå tydligare än som visats i utredningen vilka rättsverkningar som är förknippa- de med ett tillstånd och ett besked eller beslut'av länsstyrelsen.
Prop. l980/81: 92 164
2.2.16 Länsstyrelsen i Hallands län: — —— —— anser att den föreslagna för- stärkningen av anmälningsförfarandet är en klar förbättring från miljö- skyddssynpunkt men vill i sammanhanget framhålla följande. Utredningens förslag att tillståndsbesluten utan att-avvakta en tioårsperiod skall under vis- sa omständigheter kunna förenas med nya och strängare villkor innebär en försvagning av tillståndsbeslutens rättskraft. Skärpningen av anmälningssy- stemet medför å andra sidan att länsstyrelsens besked i anmälningsärende får anses komma att tillerkännas en viss grad av rättskraft. Utredningen fram- håller sålunda bl. a. att villkoren i beskedet — om föreslaget avgiftssystem införes — blir grundläggande för avgiftsfrågor. Vidare sägs att särskilda skäl bör föreligga för att i samband med tillsyn skärpa de villkor, som föreskrivits i beskedet. Besked skall dessutom kunna överklagas. Även om besked i rättskraftshänseende inte är helt likställda med tillstånd, är skillnaderna en- ligt länsstyrelsens mening i detta avseende relativt små. Vidare är kraven på innehållet i tillståndsansökan och anmälan identiska. De föreslagna pröv- ningsformerna företer alltså stora likheter. Länsstyrelsen anser därför att en ytterligare förenkling av förprövningssystemet bör genomföras, innebärande ett renodlat tillståndssystem med prövningen fördelad mellan koncessions- nämnden och länsstyrelser.
2.2.l7 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Begreppen ”anmälan" och ”besked” är inte särskilt lämpliga. ”Anmälan” ger intrycket att man kan starta verksamheten så snart man anmält den. Länsstyrelsen föreslår därför att även prövningen hos länsstyrelsen betecknas som ”ansökan om tillstånd" och att tillståndsbeslut av länsstyrelsen ges samma rättskraft som tillstånds— beslut av koncessionsnämnden. -—— — —
2.2.18 Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Den rättsliga verkan av de villkor som länsstyrelsen meddelar vid ett beslut om besked synes något oklar. —— — — Skälet till att utredningen föreslagit ett system med så vag rättsverkan fram- går inte av texten. Det torde dock inte vara omöjligt att man ansett att läns- styrelserna inte kan ha expertis inom alla de områden som omfattas av lag— stiftningen. Det skall således finnas en viss möjlighet att göra bedömningar på bristfälligt underlagsmaterial. Om dessa bedömningar sedermera visar sig vara felaktiga, kan dessa rättas till inom tillsynens ram.
Enligt den nu gällande miljöskyddskungörelsen (3 &) finns det möjligheter att företa mindre ändringar vid fabrik eller anläggning efter enbart en anmä- lan till länsstyrelsen. Denna anmälan kan behandlas på ett enkelt och smidigt sätt. Det framgår inte av utredningen om det är avsikten att ha denna enklare prövningsform kvar. Enligt länsstyrelsens uppfattning bör det finnas möjlig- heter till ett sådant enklare prövningsförfarande.
2.2.19 Länsstyrelsen i Värmlands län: Genom föreslagen begränsning av till- ståndens rättskraft — — _ och den samtidiga betoningen av att beskeden
Prop. l980/8l : 92 165
skall vara avgiftsgrundande och att man kan anföra besvär över dessa m. m. gör att skillnaderna mellan instituten blir ganska små. Det finns en betydande risk att skillnaden mellan tillstånd och besked framstår som oklar för både de direkt berörda och en större allmänhet. —— — —
Ovan nämnda oklarheter skulle enligt länsstyrelsen kunna undanröjas och en förklaring uppnås om en modifierad form av utredningens alternativ ] väljs. Enligt detta alternativ lämnas ansökan till koncessionsnämnden eller till länsstyrelsen med rätt för länsstyrelsen att överlämna ett ärende till kon— cessionsnätnnden om omständigheterna så påkallar. Besluten får i båda in- stanserna formen av tillstånd. Vissa anläggningar behandlas i detta alternativ genom anmälan på samma sätt som för närvarande. — — ——
2.2.20 Länsstyrelsen i Örebro län: Vissa fabriker och inrättningar vars stör- ningar bedöms som inte allt för miljöfarliga får inte anläggas utan att länssty- relsen efter anmälan lämnat besked om vilka villkor som skall gälla (10 & ML). Dessa villkor torde liksom villkor i tillstånd vara bindande. Besvär får anföras över länsstyrelsens beslut. i övrigt är verkan av beskedet om villkor mer oklart. — — — Möjligheten att senare skärpa villkoren bör enligt läns- styrelsens mening anges i lagtexten på samma sätt som skett i 24 & ML beträf- fande tillstånd. Frånvaron av motsvarande bestämmelse i fråga om villkor i besked skulle för övrigt kunna tolkas så att möjlighet att skärpa villkoren inte finns,
Utredningen anför att villkor som meddelats i besked utgör en naturlig ut- gångspunkt vid tillsynen. Hälsovårdsnämnden skall på grundval av dessa vill- kor meddela föreläggande eller förbud — — —-. Eftersom 40 & tredje stycket ML endast nämner villkor i tillståndsbeslut, synes eventuella ingripanden få ske med stöd av 40 & första stycket. Om villkor i besked skall ha den direkta verkan, som utredningen anger, bör detta framgå av lagtexten.
—— — — Enligt förslaget kan länsstyrelsens lämnade besked i ett anmäl- ningsärende överklagas hos regeringen. Eftersom all tniljöfarlig verksamhet kan prövas av koncessionsnämnden skulle överprövning av besked kunna ske i nämnden. Det bör klargöras om denna möjlighet till överprövning i två itt- stanser skall vara möjlig. Enligt länsstyrelsens mening vore det bättre från så- väl rättssäkerhets- som tillsynssynpunkt om länsstyrelsen kunde meddela till- stånd med bindande villkor som endast kunde överprövas av regeringen. Även för anläggningens ägare vore'sannolikt en sådan prövning att föredra. Med hänsyn till de rättsverkningar ett tillstånd av koncessionsnämnden har kan dock ägaren tänkas föredra ett sådant tillstånd.
2.2.2] Länsstyrelsen i Västmanlands län: Den prövning av anmälningsären- den som föreslås ske vid länsstyrelsen har många likheter med koncessions- prövning. Därför är det knappast lämpligt att ha skilda benämningar på de två prövningsformerna. Också vid länsstyrelsens prövning bör därför ordet tillstånd användas. Även prövningsförfarandet hos länsstyrelsen bör ske ef-
Prop. l980/8 ] : 92 [66
ter ansökan och inte efter anmälan. Härigenom undviker man missförstånd på grund av sammanblandning med nuvarande anmälningsförfarande.
2.2.22 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Förslaget att länsstyrelsen skall lämna "besked" med erforderliga villkor i anmälningsärende vid länsstyrel- sen föranleder viss tveksamhet. Om anmälningsförfarande skall råda vid länsstyrelseprövning — — — kan ordet "medgivande" anses ha ett klarare innehåll än det nya ordet "besked”. .Vlcn skäl talar också för att man skulle sträva efter att helt jämställa prövning vid koncessionsnämnden och vid länsstyrelsen och kalla båda besluten för "tillstånd". Detta kan leda till att de formella prövningskraven på länsstyrelsen ökar något med hänsyn till rättskraften i tillståndsbeslutet — — —. Å andra sidan bör en prövning hos länsstyrelsen, med beaktande av alla möjligheter till återförsäkring av beslu- tcn, inte behöva ha ett handikapp i form av sämre rättskraft än ett beslut av koncessionsnämnden. Även vid prövning av ett anmälningsärende hos läns— styrelsen är ambitionerna högaatt tillgodose krav på inllytande från kommu- nerna, naturvårdsverkct och allmänheten m. fl. Om skillnaden i prövnings- förfarande reellt sett är liten, bör båda prövningarna resulterai tillstånd. En något mer summarisk prövning på länsstyrelsenivå innebär inte nödvändigt- vis att prövningen har lägre kvalitet. —— — —
2.2.23 Länsstyrelsen i Norrbottens län: — — — Med hänsyn till föreslagna ändringar bör dock anmälan till länsstyrelsen ersättas av tillstånd. Som skäl för ändring av anmälan till tillstånd kan bl. a. anföras att begreppet anmälan allmänt torde uppfattas som mindre förpliktande. Det är också inkonsekvent att enligt utredningens förslag prövning av kommunala avloppsreningsan- läggningar skall ske endast efter anmälan (oavsett storlek) medan anordnan- de av vattentoalett enligt hälsovårdsstadgan kräver tillstånd av hälsovårds- nämnden.
Någon ändring i förhållande till utredningens förslag av länsstyrelsens handläggning av sådant ärende, som normalt torde bli mindre omfattande än prövningen hos koncessionsnämnden, erfordras inte. Bestämmelserna i 24 och 27 55 miljöskyddslagen för omprövning av tillståndsbeslut kan möjligen anföras som skäl emot att anmälningsärendena blir tillståndsärenden. För att göra det möjligt att något lättare ändra villkor i tillstånd från länsstyrelsen kan vissa kompletteringar införas som möjliggör en önskvärd smidighet i till- lämpningen. Om anmälningsförfarandet behålls trots det ovan anförda bör övervägas att kalla länsstyrelsens beslut för medgivande.
2.2.24 Eskilstuna kommun: — — — 17 å i utredningens förslag ger före- skrifter för länsstyrelsens handläggning av anmälningsärenden. Kommunen menar att hälsovårdsnämndens uppgifter som tillsynsmyndighet i anmäl- ningsärenden underlättas och befrämjas av största möjliga öppenhet och kontakt gentemot sökande och sakägare redan vid förprövningen. Därför fö-
Prop. 1980/81: 92 l67
reslås att anmälningsärenden handläggs efter i huvudsak samma regler som gäller för tillståndsärenden enligt 14 å ML. — — —
2.2.25 Hässleholms kommun: Ordet ”besked" får anses som ett alltför vagt uttryck vid prövning av miljöfarlig verksamhet och kan av allmänheten upp- fattas som mindre krävande och förpliktigande än tillstånd. Med anledning härav bör även länsstyrelsens prövning utmynna i ett tillstånd i stället för be- sked om villkor för verksamheten.
2.2.26 Norrköpings kommun: De föreslagna benämningarna på förpröv- ningsförfarandet hos länsstyrelsen är mindre lämpliga. Så bör "anmälan" kallas för vad den egentligen är, nämligen ”ansökan". Länsstyrelsens beslut bör få en klarare bestämning. Om man inte vill använda ”tillstånd" utan för- behålla det för koncessionsnämndens beslut torde "medgivande" bättre bc- skriva vad beslutet innehåller.
2.2.27 Olofströms komm-un: Utredningen föreslår med anledning av att dis— pensförfarandet missuppfattas att tillståndsansökan till lät't'sstyrelsen skall kallas anmälan. Anmälan är enligt allmänt språkbruk något annat och ter- men kommer därför säkert att missuppfattas i stil med "att det räcker med bara en anmälan”. Eftersom länsstyrelsens prövning egentligen innebär en tillsté'mdsprövning bör den också kallas ansökan resp. beslut om tillstånd. Om det finns anledning särskilja koncessionsnämndens tillstånd kan detta benämnas koncession. _
2.2.28 Västerviks kommun: — — — Det kan dock ifrågasättas om inte den föreslagna anmälningsskyldighetcn också kan misstolkas. En enligt kommu- nens mening bättre och tydligare formulering är att de ifrågavarande anlägg- ningarna inte finge anläggas förrän länsstyrelsen på begäran lämnat besked över de villkor som skall gälla.
2.2.29 Skellefteå kommun: Till skillnad från tidigare anmälningsförfarande, måste länsstyrelsens besked — enligt den föreslagna ändringen — avvaktas innan anmäld verksamhet får påbörjas. Sistnämnda förhållande bör innebä- ra, att anläggningar som anmälan gäller i högre grad än för närvarande får ett ur miljöskyddssynpunkt riktig utformning. —— — —
2.2.30 Svenska kommunförbundet: — — _ Allmänhet och företag torde få svårt att förstå skillnaden mellan ett koncessionsnämndstillstånd och ett länsstyrelsebesked, särskilt som det skall föreligga särskilda skäl för att vid tillsynen kunna skärpa de ställningstaganden som föregått även ett besked. ' Enligt förbundet finns det anledning överväga ytterligare ett steg mot ett förenklat och effektiviserat prövningssystem. Sålunda bör tillstånd kunna ges av koncessionsnämnden beträffande anläggningar enligt 136 5 a i bygg-
Prop. ]980/81z92 168
nadslagen, —— — —. För övriga anläggningar bör länsstyrelsen kunna medge tillstånd. Vid tveksamhet om lämplig prövningsmyndighet bör koncessions- nämndens uppfattning vara utslagsgivande.
Med ett regelsystem, som medger en omprövning av tillstånd under löpan- de lO-årsperiod, om speciella förhållanden så kräver, torde denna förenklade tillståndskonstruktion kunna tillgodose både företagens, allmänhetens och myndigheternas intressen.
2.3 Information och samråd m. m.
Det övervägande antalet remissinstanser är positiva till eller har inte något att erinra mot utredningens förslag som syftar till att allmänheten, samman- slutningar, kommuner och myndigheter dels skall få möjlighet att på ett ti- digt stadium sätta sig in i verkningarna av en planerad miljöfarlig verksam- het, dels kunna påverka verksamhetens lokalisering och utformning ur miljö- skyddssynpunkt. '
Många instanser anser emellertid att utredningens förslag om information och samråd är alltför långtgående.
Se 12 a och 17 55 ML i utredningens lagförslag.
2.3.1 Justitiekanslern: Vid min utredning av BT Kemi-fallet kunde jag notera att det rådde missnöje från ortsbornas sida med informationen till allmänhe- ten om koncessionsärendena och om verksamheten vid fabriken. Man tyckte att den information man fick var alltför knapp och kom på ett för sent sta- dium. Man föreföll hysa den åsikten att allmänheten i realiteten knappast ha- de några möjligheter att komma till tals och utöva inflytande. lnformationsfrågan har uppmärksammats av utredningen, som i en ny be- stämmelse, 12 a &, föreslår regler om ökat samråd och förbättrad informa- tion. Förslaget innebär tvivelsutan en väsentlig förbättring. Till utredningens uttalande — _ —— att endast tillståndspliktiga ärenden normalt bör bli före- mål för ett mera fullständigt informationsförfarande ställer jag mig dock frå- gande.
2.3.2 Riksåklagaren: —— -— — Länsstyrelsens allmänna Skyldighet enligt den föreslagna lydelsen i 17 5 att samråda med berörda myndigheter synes mig böra kompletteras med en särskild bestämmelse om att länsstyrelsen, då an- ledning därtill förekommer, bereder naturvårdsverket tillfälle yttra sig i an- mälningsärende före länsstyrelsens avgörande. Detta skulle skapa en garanti för att ett överlämnande till koncessionsnämnden sker vid behov.
2.3.3 Svea hovrätt: — — — föreslår att 12 a & fjärde stycket får sådan ut- formning att ”den som kan komma att beröras av företaget” skall få tillfälle att framställa de angivna önskemålen. Vidare synes de sammanslutningar
som nämns i tredje stycket böra få motsvarande möjlighet att framställa öns- kemål. '
Prop. l980/81: 92 . 169
2.3.4 Kammarrätten i Stockholm: Vad först gäller frågan om inhämtande av råd och anvisningar kan kammarrätten inte finna annat än att bestämmelsen därom i nuvarande 11 & miljöskyddskungörelsen är tillräcklig. Något behov av att flytta denna bestämmelse till miljöskyddslagen och dessutom föreskri- va att inhämtandet av råd och anvisningar skall vara obligatoriskt föreligger inte.
Vad härefter gäller de i 12 a 5 — — — föreslagna reglerna om informa- tionsplikt m. m. synes de enligt kammarrättens mening gå för långt. Det är i och för sig viktigt att information lämnas men det bör lämpligen ske i veder- börande myndighets regi sedan ärendet anhängiggjorts där. Regler därom har intagits i 14 å och i den föreslagna nya lydelsen av 17 & miljöskyddslagen. Dessa regler måste anses tillräckliga. Att dessutom i 12 a % införa bestämmel- ser om ett liknande förfarande redan före ärendets anhängiggörande synes ägnat att skapa onödigt krångel.
2.3.5 Kammarkollegiet: — — — Det förberedande informationsarbetet be- höver kanske inte alltid bli så omfattande som författningsrummet enligt sin ordalydelse kan synas förutsätta. Dels kan det finnas skäligen enkla fall, som inte påfordrar något mera kostsamt informationsförfarande, dels kan ibland ett alltför omfattande förberedelsearbete visa sig föga gagna prövningsmyn- digheterna i deras utrednings— och beslutsverksamhet.
—— — — Utredningens avsikt kan knappast ha varit att en företagare i alla förekommande fall skall behöva vända sig både till naturvårdsverket och länsstyrelsen. En rimlig tolkning borde vara att råden och anvisningarna skall. inhämtas från naturvårdsverket i sådana fall, då koncessionsnämnden ger tillstånd efter ansökan, och från länsstyrelsen i sådana fall, då länsstyrelsen lämnar besked efter anmälan.
—— — — Samma tidsfrist — i god tid'innan —' har kommit att anges i såväl första som tredje styckena av det nu föreslagna författningsrummet. Givetvis skall dock de i första stycket angivna föreskrifterna först iakttagas, innan kommuner och myndigheter bereds tillfälle att yttra sig enligt andra stycket och information om företaget lämnas enligt tredje stycket. I tredje stycket ut- säges inte klart, i vad mån de sammanslutningar och den ortsbefolkning till vilka information skall lämnas även skall beredas tillfälle att framlägga sina synpunkter; jfr beträffande den efterföljande informationsverksamheten i länsstyrelsen 17 & utredningens lagförslag och i koncessionsnämnden 14 5 miljöskyddslagen. En precisering av författningstexten i angivna hänseende synes påkallad. — — -— "Utövaren” i sista stycket bör till förebyggande av missförstånd utbytas mot det i författningsrummets föregående stycken — — — använda ordet ”företagaren”. Även detta stycke torde avse ett för- beredelsernoment. Det är säkerligen inte utredningens mening att stycket skall tillämpas på ett företag som" redan drivs i enlighet med ett vederbörligen lämnat medgivande. — -— —
De statliga och kommunala myndigheter som anges i författningsrummets
Prop. l980/8l: 92 170
första stycke är enligt ordalydelsen snävare avgränsade i jämförelse med vad som nämns i 12 a 5 andra stycket författningsförslagct. Det får i samman- hanget påpekas att det ofta inte är oviktigt att samråd sker med de myndighe- ter som har att bevaka de lokala planfrågorna. .
Den föreslagna lydelsen av 17 5 kan i sina huvuddrag sägas överensstämma med vad som gäller för koncessionsnämnden enligt 14 & miljöskyddslagen . 14 9 är dock enligt ordalydelsen inte fullt lika restriktiv, när det gäller att ltö- ta dem som kan beröras av den miljöfarliga verksamheten —— vilket också verkar befogat med hänsyn till att det ofta är anläggningar av större allmänt intresse och med allvarligare konsekvenser ur miljösynpunkt som kommer under koncessionsnämndens prövning.
2.3.6 Fiskeristyrelsen: — — Förslaget att införa ett informations- och samrådsförfarande som i tiden skall föregå ansökan/anmälningens behand- ling tillstyrkes. Det måste vara mycket positivt för allmänhet, sammanslut- ningar, kommuner och myndigheter att så tidigt som möjligt erhålla informa- tion om en planerad miljöfarlig verksamhet för att kunna påverka dess loka-
lisering och utformning.
2.3.7 Statens naturvårdsverk: — -— — tillstyrker utredningens förslag om informations- och samrådsförfarande i samband med prövningen. —— — -— Naturvårdsverket anser att det är viktigt att kontakter mellan företagen, be- rörda myndigheter och sammanslutningar och allmänheten blir så goda som möjligt.
Enligt 12 a 5 i förslaget skall den som vill påbörja eller väsentligen ändra miljöfarlig verksamhet, som är förprövningspliktig enligt miljöskyddslagen , i god tid innan ansökan eller anmälan därom ges in, inhämta råd och anvis- ningar från naturvårdsverket och länsstyrelsen. Enligt naturvårdsverkets uppfattning torde det vara tillräckligt att råd och anvisningar inhämtas an- tingen från naturvårdsverket eller länsstyrclsen. vilket f. n. stadgasi 1 1 5 mil- jöskyddskungörelsen.
1 17 & miljöskyddslagen föreslås bl. a. att länsstyrelse skall kunna kungöra ett ärende om det är nödvändigt för utredningen. Det är ofta svårt att på ett tidigt stadium av ärendets handläggning avgöra om det är nödvändigt att kungöra ärendet och ofta visar det sig först efter en kungörelse om ärendet är kontroversiellt. På grund härav och för att garantera förbättrad information anser naturvårdsverket att det i princip skall vara obligatoriskt att kungöra ärendet, eftersom det är det enklaste och säkraste sättet att nå dem som kan beröras av en miljöfarlig verksamhet.
2.3.8 Koncessionsnämnden för miljöskydd: — — — De nya bestämmelserna om information och samråd —— — -—— är enligt koncessionsnämndens mening i och för sig ändamålsenliga, när fråga är om företag som kan antagas föran- leda mera betydande omgivningsstörningar eller andra olägenheter. Beaktas
Prop. 1980/81:92 171
bör emellertid att åtskilliga förprövningspliktiga företag. såväl industriella som kommunala. är föga ingripande, varför för deras del en särskild informations— och samrådsprocedur före tillstånds- eller anmälningsförfa- randet skulle innebära en helt onödig men ganska tidsödande omgång. Kon- cessionsnämnden anser att det är tillräckligt med en föreskrift om att den som planerar ett förprövningspliktigt företag i god tidskall inhämta råd och anvisningar från naturvårdsverket eller länsstyrelsen (jfr 11 & miljöskydds- kungörelsen) jämte en bestämmelse av innebörd att länsstyrelsen kan ålägga företagaren att före ingivande av ansökan eller anmälan informera kommu- ner. myndigheter, sammanslutningar och ortsbefolkning om den planerade verksamheten.
2.3.9 Stiftelsen industrins vatten- och luftvårdsforskning: Den information som föreslås i 12 a 5 har likhet med sådan information som ges i vattentnål enligt vattenlagen. Viktigt är att detta institut inte slentrianmässigt växer ut till en andra koncessionsförhandling med den tid och kostnad detta kan med- föra. 1 de flesta fall torde den information som ges i samband med konces— sionsförhandlingen vara fullt tillräcklig.
2.3.10 Statens planverk: — — — Förslaget främjar bl. a. miljögruppernas möjligheter att komma till tals. Dessa är ofta synnerligen aktiva i konces- sionsärenden och har känt det som en brist att de alltför sent kommit in i tnil- jöskyddsprövningen. Samrådsförfarandct är dock inte tillfyllest för bygg- nadsnämndernas bedötnning av planl'rågorna — — —.
— _ — Enligt planverkets erfarenhet från remissyttranden i koncessions- ärenden är det inte ovanligt att problem uppstår med anledning av bristande samordning mellan miljöskydds- och planprocessen..— — _
— —— — Angeläget är att — — — ställningstaganden till miljöstörande verksamheter föregås av översiktliga konsekvcnsbeskrivningar från miljö- vårdssynpunkt, så att kostnaderna för erforderliga tekniska miljövårdsåtgär— der kan vägas mot nyttan av förändringar och så att effektiva åtgärdspro- gram kan upprättas. — -— — planverket har även förutsatt att dessa frågor uppmärksammas i den pågående översynen av plan- och byggnadslagstift- ningen och att berörda myndigheter ges uppdrag och resurser att utarbeta råd och vägledning för kommunernas och länsstyrelsernas arbete i dessa hänseen- den.
Obligatoriska remissinstanser i miljöskyddsärenden bör — som hittills en- ligt koncessionsnämndens praxis — vara kommunstyrelsen och hälsovårds- nämnden, men även byggnadsnämnden, som hittills regelmässigt lämnats ut— anför, bör höras. Även länsstyrelsernas planenheter bör delges då de ofta är ovetande om de nylokaliseringar som sker enligt miljöskyddslagen. genom att endast naturvårdsenheten yttrar sig. Planverket har i ett stort antal re- missvar påpekat vikten av att de lokala planmyndigheternas yttranden före- ligger. Det hade varit önskvärt om det i motivuttalandena till nuvarande lag
Prop. l980/81: 92 172
slagits fast betydelsen av att plansynpunkter förs fram genom byggnads- nämnden och planenheten.
—- — — Även om man inte kan gå så långt som till att kräva fastställd plan före varje miljöskyddsprövning bör dock någon form av planarbete va- ra igångsatt och planförslagcts inriktning vara känd vid miljöskyddspröv- ningen. Förhållandet synes böra föranleda ändring i lagtexten så att bygg- nadsnämndens tidiga medverkan inskrivs som ett obligatorium. Utredning- ens förslag i 12 & synes därför inte tillfyllest för att garantera byggnadsnämn— dens medverkan. Vidare bör i lagen inskrivas' att lokalisering av nyanläggning bör föregås av planmässig prövning.
2.3.1] Delegationen för företagens uppgiftslämnande: -— —- — Långa hand- läggningstider, bland annat på grund av nuvarande lagstiftning, orsakar in- dustrin problem bland attnat på exportmarknaden. DEFU anser det angelä- ' get att det ökade samrådet sker på ett sådant sätt och i sådana former att handläggningstiderna inte förlängs utan i stället förkortas. Det är därför vik- tigt att kontakter mellan företagen, myndigheterna, sammanslutningar och allmänheten inte formaliseras i onödan. En anpassning bör ske till omstän- digheterna i det enskilda fallet.
2.3.12 Länsstyrelsen i Stockholms län: Förslaget om ett informations- och samrådsförfarande som skall föregå behandlingen av en anmälan eller ansö- kan tillstyrks. Ordalydelsen — — — bör dock ändras så att det klart framgår att informations- och samrådsfrågan inte skall behandlas schablonmässigt utan att hänsyn skall tas till omständigheterna i varje särskilt fallf l anmälningsärende skall länsstyrelsen samråda med de statliga och kom- munala myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i ärendet. Det är angeläget att dessa samråd kan ske så snabbt och enkelt som möjligt, särskilt i rutinärenden och i ärenden av mindre vikt.
2.3.13 Länsstyrelsen i Södermanlands län: -— —— —' delar utredningens upp- fattning om det angelägna i att bred information i miljöfrågor lämnas all- mänheten så tidigt som det är praktiskt möjligt, särskilt då det är fråga om . stora och omgivningspåverkande anläggningar. De föreslagna reglerna är emellertid så ambitiösa, att länsstyrelsen ställer sig tvivlande till om det går att leva upp till den tänkta ambitionsnivån. Såväl företag som länsstyrelsen kommer att ställas inför stora krav och svåra avvägningsfrågor. Detta gäller inte minst länsstyrelsen, som skall bedöma, vilket infortnations- och sam- rådsbehov som kan föreligga. ] många fall kan företagens förebärande av sekretesskrav i fråga om exempelvis produktion, i det tidiga informationsske— de det är fråga om, innebära särskilda problem. Länsstyrelsen vill också be— tona att utredningens förslag kan komma att leda till ökad formalisering och byråkratisering, samt att handläggningstiderna för ärendena kan komma att öka väsentligt. — —— —
Prop. l980/81: 92 173
— — —- Det bör därför övervägas, om inte lagtexten i 12 5 a bör omarbe- tas —— mildras —— i vissa avseenden, så att inte kraven blir större än att myn— digheterna och företagen kan klara erforderlig information i de verkligt stora och betydelsefulla miljöskyddsärendena. '
Länsstyrelsen anser vidare att det knappast kan vara meningsfullt att den som planerar miljöfarlig verksamhet före ansökan eller anmälan skall tvingas inhämta råd och anvisningar från såväl naturvårdsverket'som länsstyrelsen. - — -— Första stycket 12 5 a bör därför ändras till innebörden att råd och anvisningar skall inhämtas från länsstyrelsen som vid behov kan påkalla bi— stånd från naturvårdsverket och samråda med hälsovårdsnämnd.
— — — Länsstyrelsen konstaterar att även 17 % ML innehåller vissa av- vägningsfrågor. Således sägs i andra stycket: Om det är nödvändigt för utred- ningen i ärendet kan länsstyrelsen etc. Troligen avses härmed att i väsentliga och betydelsefulla _fall av miljöfarlig verksamhet skall de, som kan beröras härav, beredas tillfälle att yttra sig före beslut. Ordvalet (nödvändigt) synes inte tillämpligt, då det antyder något objektivt påvisbart medan det i realite- ten är en bedömningsfråga.
2.3.14 Länsstyrelsen i Östergötlands län: — _ .— Det förefaller vidare onö- digt att den som vill påbörja eller väsentligt ändra miljöfarlig verksamhet som är förprövningspliktig före ansökan skall inhämta råd och anvisningar från både länsstyrelsen och naturvårdsverket. Samråd med länsstyrelsen bor- de vara fullt tillräckligt. — — — ,
De föreslagna formerna för information och samråd synes oklara. Det fö- refaller föga meningsfullt att kräva att ett företag skall informera och eventu— ellt även hålla sammanträde på platsen i ett så tidigt skede som utredningen tänkt sig. Det borde i stället räcka att företagaren ifråga samråder med läns— styrelsen varefter ansökan inges. Sedan ansökningshandlingarna eventuellt kompletterats kungörs ärendet. 1 kungörelsen kan tid för sammanträde med information från sökanden meddelas. Efter det att skriftväxling avslutats sker sammanträde med parterna. Ny besiktning hålls endast om det framstår som nödvändigt.
2.3.15 Länsstyrelsen i Jönköpings län: — — — Den föreslagna samrådsplik— ten äri och för sig önskvärd. Underlåtenhet att fullgöra samrådsskyldigheten är enligt förslaget osanktionerad. Det oaktat är det värdefullt att sådan skyl- dighet skrivs in i lagen. Det bör emellertid vara fullt tillräckligt att samråd sker endast med länsstyrelsen. 1 de fall länsstyrelsen önskar erhålla synpunk- ter från naturvårdsverket bör detta kunna ske utan att samråd med natur- vårdsverket föreskrivs i lagen.
Det informationsförfarande, som enligt utredningens förslag skall föregå ansökans resp. anmälans behandling, synes något komplicerat. Det borde räcka att sökanden samråder med länsstyrelsen varefter ansökan eller anmä- lan inges. Sedan handlingarna kompletterats kungörs ärendet. 1 kungörelsen
Prop. l98tl/81: 92 174
kan tid för information från sökanden och sammanträde utsättas. Detta sammanträde bör i princip ledas av prövningsmyndigheten. Sedan skriftväx- ling avslutats sker sammanträde med parterna. Ny besiktning kan härvid hål— las om detta framstår som nödvändigt.
2.3.16 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Beträffande de delar av författnings— förslaget som rör prövningen ställer länsstyrelsen sig mycket tveksam till stör- re delen av den föreslagna lydelsen av 12 a 5. — — —— Det förefaller märkligt att naturvårdsverket, som föreslås få klar partställning, skall påverka ut- formningen av en ansökan. Ett samråd tried länsstyrelsen borde vara fullt till- räckligt. .
—- — — Vidare föreslås företagaren bli skyldig att före ansökan eller an- mälan bereda kommuner, myndigheter, sammanslutningar, ortsbefolkning och enskilda personer möjlighet att påverka densamma. Detta kommer — — — att medföra stora praktiska problem. Förslaget bäddar för en omfattande korrespondens innan sökanden kommit in med ärendet till pröv- ningsmyndigheten. Detta kommer sannolikt att uppfattas som besvärande för sökanden, som vanligtvis inte vill offentliggöra sitta planer förrän ett får- digt förslag föreligger. Dessutom skulle prövningen försvåras om remissin- stanserna band upp sig redan i detta skede.
Det sagda skall inte tolkas så att länsstyrelsen motsätter sig ett vidgat samråds- och informationsförfarande _— tvärtom. Men detta bör i stället ske under inledningsskedet av myndighetens behandling av ansökan/anmälan. Bestämmelserna om samråd bör därför i tillämpliga delar föras över till 17 &.
2.3.17 Länsstyrelsen i Kalmar län: — — — 1 de flesta fall torde här samråd med länsstyrelsen vara fullt tillräckligt. 1 övrigt är de former för information och samråd som anges i denna paragraf oklara. Länsstyrelsen anser det vä— sentligt att det kommer till stånd en ökad information om miljöfarlig verk- samhet och att det därmed också ges ökade möjligheter att framställa syn- punkter oeh önskemål om denna. För att information och eventuellt sam- manträde på platsen skall kunna ge avsett resultat bör vetskapen om vcrk- samheten och dess eventuella effekter vara relativt fullständig. Det förefaller därför mindre meningsfullt att informera på det sätt som utredningen tänkt sig i ett alltför tidigt skede. Det borde räcka att sökanden efter samråd med länsstyrelsen på sätt som sker i planärenden inger ansökan. Sedan ansök— ningshandlingarna eventuellt kompletterats kungörs ärendet. [ kungörelsen kan tid för information från sökanden och tid för sammanträde anges. Sa- dan information och eventuellt sammanträde bör hållas i god tid innan tid för slutligt yttrande till prövningsinstansen har gått ut enligt kungörelsen. Se- dan skriftväxlingen avslutats sker sammanträde med parterna. Ny besiktning hålls endast om det framstår som nödvändigt. Genom ett sådant förfarings- sätt får allmänheten tillfälle att ställa frågor och sökanden får möjlighet att
Prop. 1980/81 : 92 175
rätta till eventuella missförstånd i ett betydligt tidigare skedei handläggning- en än med nuvarande system.
2.3.18 Länsstyrelsen i Blekinge län: — — — ställer sig positiv till ett ökat samrådsförfarande i enlighet med vad'som föreslås i 12 åå första stycket mil- jöskyddslagen.
— — — Risk föreligger dock att en omfattande skriftväxling fördröjer projekteringstiden och beslutsprocessen med fördyringar som följd. Sökan- den kan uppfatta förfarandet som besvärande, då man ofta inte vill offentlig- göra sitta planer förrän ett färdigt förslag föreligger. Det kan knappast heller vara realistiskt att räkna med att retnissinstanserna kan inta sin slutliga ställ- ning i ett så pass tidigt skede. — — ——
Länsstyrelsen föreslår i stället att den som avser att utföra förprövnings- pliktig verksamhet inledningsvis samrådet tried naturvårdsverket och länssty- relsen varcfter ansökan/anmälan inges. Sedan ansökningshandlingarna even- tuellt kompletterats kungörs ärendet. [ kungörelsen bör tid för information från sökanden och för sammanträde utsättas. Prövningsmyndigheten bör le- da sådant vidgat samråds- och infortnationsförfarande. Sedan skriftväxling avslutats hålls satnmanträde med parter och andra berörda. varvid ny besikt- ning om så erfordras kan företas.
2.3.19 Länsstyrelsen i Kristianstads län: — — —- anser att det av utredningen i 12 a & föreslagna samråds— och informationsförfarandet helt bör utgå, efter- som ett tillämpande därav skulle leda till en omfattande byråkratisering och väsentligt ökad tidsåtgång för genomförande av ett tniljöskyddsärende. Det kan inte vara rimligt att en sökande blir skyldig att innan ansökan inges in- hämta råd och anvisningar från såväl naturvårdsverket som_länsstyrelsen. Ett samrådsförfarande med länsstyrelsen torde vara fullt tillräckligt. I mer komplicerade fall är det naturligt att länsstyrelsen tar kontakt med natur- vårdsverket för samråd, vilket är en självklarhet som det synes överflödigt att lagstifta om.
Sista stycket i ovannämnda paragraf, dvs. att utövare skall på lämpligt sätt bereda enskilda personer tillfälle att framställa önskemål om åtgärder och försiktighetsmått, synes direkt olämpligt. Ett sådant förfaringssätt torde inte bidra till att få till stånd en konstruktiv behandling av frågan om lämpliga miljöskyddsåtgärder.
Det föreslagna samråds- och informationsförfarandet innan ansökan in- lämnas bör ersättas med erforderliga föreskrifter om samråd och informa- tion med den förändringen att länsstyrelsen bör avgöra informationens omfattning och verkställande. Om sammanträde befinnes nödvändigt bör detta hållas så snart som möjligt efter det att ansökan inlämnats och alltså varken så som utredningen föreslår innan denna tidpunkt eller så som nu sker vid koncessionsärenden efter det att såväl myndigheter som sakägare avgett skriftliga yttranden. Koncessionsnämndens sammanträden synes närmast va-
Prop. l980/81: 92 t76
ta en kvarleva från tidigare lagstiftnings mer formella domstolsförfarande och knappast nödvändiga vid en administrativ tillståndsprövning.
2.3.20 Länsstyrelsen i Hallands län: Beträffande frågan om samråd och in- formation delar länsstyrelsen utredningens uppfattning att kommuner, myn- digheter, sammanslutningar och allmänhet bör få ökade möjligheter att sätta sig in i verkningarna av en planerad miljöfarlig verksamhet. Det föreslagna samråds- och informationssystemet bör ge ökade möjligheter att på ett tidigt stadium beakta frågor, som regleras av annan närliggande lagstiftning exem- pelvis räddningstjänst enligt brandlagen. Reglerna för samråd och informa- tion — -— —— bör emellertid kttnna förenklas och förtydligas. Det synes exempelvis knappast ändamålsenligt att den som planerar en prövningsplik- tig verksamhet skall inhämta råd och anvisningar både från naturvårdsverket och länsstyrelsen. Det borde räcka med att samråd sker med länsstyrelsen, som därvid kan förmedla synpunkter från naturvårdsverket.
2.3.21 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Förslaget om en utökad in— formationsplikt — — — kan i stort sett tillstyrkas. Lagtexten kan dock inge uppfattningen att även tillkomsten av relativt små anläggningar skall föregås av omfattande och tidskrävande information. Av betänkandet — — — framgår dock att utredningen inte tänkt sig en sådan tolkning. Lagförslaget bör därför justeras så att detta framgår av den slutliga lagtexten. Sökande el- ler anmälare föreslås —— — — vara skyldig att i god tid innan ansökan och anmälan inges inhämta råd och anvisningar från naturvårdsverket och läns- styrelsen. Denna skyldighet bör kunna begränsas till att avse endast råd och anvisningar från länsstyrelsen.
2.3.22 Länsstyrelsen i Älvsborgs län: — —— — Ett samråd med länsstyrelsen borde vara fullt tillräckligt. De former för information och samråd som an— ges i samma paragraf är för övrigt oklara. Enligt länsstyrelsens uppfattning kan den utvidgade informationsplikten rimligen endast avse större verksam— heter. Detta bör komma till direkt uttryck i lagtexten. Vidare bör det ankom- ma på länsstyrelsen att leda informationssammanträden och svara för annon- sering i lokaltidningar m. m.
2.3.23 Länsstyrelsen i Värmlands län: — —— — Det kan t. ex. inte anses vara nödvändigt att vid förberedelserna av ett ärende samråda med både statens naturvårdsverk och länsstyrelsen.
2.3.24 Länsstyrelsen i Västmanlands län: — —— — Föreskrifterna i paragra- fen förefaller onödigt detaljerade och det finns risk att ett tungt system till- skapas.
Att detta egentligen inte varit utredningens avsikt framgår av avsnitt 5.3.1 . I stället har man avsett att informations- och samrådsfrågan i ett tidigt skede
Prop. l980/Sl : 92 H?
skall läggas i länsstyrelsens hand. Detta bör emellertid klart komtna till ut- tryck i lagtexten. Som utrcdttingcn påpekar är det viktigt att det ökade sam— rädsförfarandet inte formaliseras. Länsstyrelsen bör i varje enskilt fall ha tnöjlighct att bestämma informationens omfattning. Relativt snart kommer praxis för detta att ha utbildats.
I samma paragraf föreskrivs obligatoriskt samråd med naturvårdsverket och länsstyrelsen. Också detta förefaller vara onödigt. Naturvårdsverket katt knappast vara intresserat att förhandsdisktttera alla ärenden. Länsstyrelsen bör få ansvaret för att verket blir inkopplat på ett tidigt stadium i större eller kontroversiella ärenden.
2.3.25 Länsstyrelsen i Gävleborgs län: —— — —— tillstyrker i princip att regler om förhandsinfortnation införs men föreslår att de görs enklare och klarare än i utredningens förslag. Exempelvis borde det räcka att den som vill påbör— ja en miljöfarlig verksatnhet inhätntar råd och anvisningar från en instans, nämligen länsstyrelsen. Naturvårdsverket kan sedan kopplas in när så be- döms önskvärt. Den obligatoriska informationen bör kunna lämnas samti- digt och på samma sätt till kommuner och myndigheter och till sammanslut- ningar och ortsbefolkning och samtliga intressenter bör ha möjlighet att där— vid framföra önskemål om verksamhetenlinnan ansökan slutligt utformas. Där offentligt sammanträde skall hållas, eventuellt efter länsstyrelsens be- stämmande. bör det anordnas av huvudmannen för verksamheten och inte — — — av länsstyrelsen. Underrättelse om den tilltänkta verksamheten bör av prövningsmyndighetcn tillställas ägarna till de fastigheter som gränsar till den där verksamheten skall bedrivas. För att detta skall underlättas bör upp-' gift om vilka dessa fastigheter är obligatoriskt ingå i ansökan eller anmälan.
2.3.26 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Det tidiga in fortnatit.)ttsförfaran— det i prövningsäret'tden på länsnivän tillstyrks i huvudsak. Detta får dock inte bli alltför stelt och omständligt utan måste i någon mån få anpassas till omständigheterna. — — -—
2.3.27 Länsstyrelsen i Västerbottens län: —— — — Bestämmelsen förefaller onödigt byråkratisk och kan vara vilseledande. Samråd med länsstyrelsen borde här vara tillräckligt. Länsstyrelsen kan ju ändåi tveksamma fall samrå- da med naturvårdsverket om detta skulle visa sig vara nödvändigt.
! fråga om in formationsskyldigheten föreslår utredningen att innan anmä- lan eller ansökan inges till länsstyrelsen respektive koncessionsnämndcn skall företagaren medverka till att information om verksamhetens omfattning. ut— formtting och störningar ur miljösynpunkt lämnas till sammanslutningar som verksamheten kan beröra och till ortsbefolkning. Utredningen har tänkt sig att det skall kunna ske vid sammanträde, genom ortspressen eller på annat lätnpligt sätt. Enligt länsstyrelsens mening bör all dylik information ledas av prövnittgstnyndigheten. l tillståndsärenden bör koncessionsnätnntlen kunna ll Riku/utgett 198058]. I .vuml. Nr 93
Prop. l980/8l: 92 178
uppdra åt länsstyrelsen att ombesörja erforderlig information. I många fall torde kungörelsetörfarandc vara tillräcklig information om planerade verk- samheter.
2.3.28 Länsstyrelsen i Norrbottens län: Den föreslagna lydelsen av 12 a & fin- ner länsstyrelsen vara mer långtgående än som anges i spccialmotiveringen. Länsstyrelsen delar de synpunkter som anförs i spccialmotiveringen. Lydel- sen av 12 a & bör ändras så att avsikten med samråds- och informationsplik— ten tillgodoses utan onödig byråkratisering. Normalt bör samråd med läns- styrelsen vara tillräckligt. Därvid bör även behovet av sammanträde eller an- nan form av information för alltnänheten diskuteras. Vid behov bör då även kommunens eventuella synpunkter på informationsbehovet beaktas.
2.3.29 Eskilstuna kommun: — — — Den uppfattning utredningen i anslut— ning härtill uttrycker i den allmänna motiveringen om vikten av tidigare kon- takter mellan företagen och berörda myndigheter, delar kommunen. Lagtex- ten återspeglar dock inte helt utredningens uppfattning. Således sägs i 12 a 5 andra stycket att företagen i samråd rrted länsstyrelsen skall kontakta bl. a. komtnuncn när t'örutsättningarna för verksamheten i stort har klarlagts. En- ligt kommunens uppfattning bör kontakt på tidigast möjliga stadium tas också med kommunen. 1 12 a & första stycket bör därför föreskrivas sam- rådsskyldighet inte bara med naturvårdsverket och länsstyrelsen, utan också med hälsovårdsnätnnden i den kommun dit verksamheten avses lokaliseras. En positiv följd av att den kommunala tillsynsmyndigheten på detta sätt blir informerad är bl. a. att den nödvändiga kopplingen till kommunens översikt- liga planering kan göras på ett tidigt skede.
2.3.30 Falkenbergs kommun: —— — — Det bör inte ankomma på den sökan- de att i detta skede ingå i polemik med allmänhet och aktionsgrupper. Kun- görandet bör i stället ankomma på prövningsmyndigheten genom någon form av kungörelse eller remissförfarande och berörda sammanslutningar, myndigheter och enskilda personer sålunda ha att till prövningsmyndigheten inge sina synpunkter i ärendet.
2.3.3] Gislaveds kommun: — — — Införandet av ett infortnations- och samrådsförfarande som ett led i förprövningssystemet är angeläget och kan innebära bättre möjligheter för framför allt allmänheten att få insyn i ärende- na och därmed möjlighet till påverkan. Enligt kommunens mening bör dock primärkommunernas inflytande på tillståndsprövningen förstärkas, förslags- vis genom att bestämmelser finns om att kommunens yttrande regelmässigt skall inhämtas i satnrådsförfarandet.
2.3.32 Göteborgs kommun: I fråga om de föreslagna informations- och sam- rådsreglerna anser kommunen att hälsovårdsnämnden alltid bör höras, även i
Prop. 1980/81: 92 179
fråga om enkla anmälningsärenden. Detta är nödvändigt för att hälsovårds- nämnden skall kunna utföra de föreslagna tillsynsuppgifterna.
2.3.33 Kungsbacka kommun: I förslagets 12 a & bör begreppet ”väsentligen ändra” preciseras. Uttrycket synes oklart, och kan därför ge anledning till tolkningssvårigheter.
2.3.34 Malmö kommun: — — — anser att det föreslagna informations- och samrådsförfarandet bör införas. Särskild vikt bör fästas vid hälsovårds— nämndernas roll i planeringsskedet.
Kommunen har funnit att behandling av miljövårdsärenden stundom för- svåras på grund av att ägandcförhållandena är oklara. Kommunen vill därför föreslå att dessa svårigheter undanröjs genom någon åtgärd, exempelvis infö- randet av någon form av depositionsavgift för utövaren av miljöfarlig verk- samhet.
2.3.35 Skellefteå kommun: Det informations- och samrådsförfarande som utredningen föreslår, och som skall föregå behandlingen vid förprövande myndighets handläggning av ansökan/anmälan är vällovligt. Texten i försla- gets 12 5 a tredje stycket bör dock göras tydligare . . . ”skall företagare med- verka till att information . . . Här bör klart framgå vem som är ansvarig för informationen.
2.3.36 Stenungsunds kommun: — —— — Remisstiden för de organ som skall yttra sig vid prövning måste dock förlängas i förhållande till nuvarande ordning. Tidpunkt för företagets informationsskyldighet bör förläggas före samrådsförfarandet — — —.
2.3.37 Strängnäs kommun: — — — finner det vidare av stor betydelse att utredningen föreslår regler för ökat samråd och förbättrad information. Kommunen anser emellertid att samrådsförfarandet bör vara så ordnat att kommunerna redan inför klarläggandet av förutsättningar för miljöfarlig verksamhet får avge synpunkter däröver. l uppräkningen — — — borde därför även ingå hälsovårdsnämnden i egenskap såväl av lokal tillsynsmyn- dighet enligt ML som kommunal myndighet ur hälsoskyddshänseende.
2.3.38 Sundsvalls kommun: — — — det är angeläget att kommunen kan komma in på ett så tidigt stadium 'som möjligt.
1 ett etableringsärende är väl också förhållandet det, att företagare redan från början tar kontakt med den kommun som berörs av verksamheten för att ta reda på planförutsättningar m. m. för lokalisering av en miljöstörande verksamhet inom kommunen. Om det gäller att ändra en redan pågående verksamhet, som dock ej innebär en väsentlig ändring, kan däremot möjligen
Prop. 1980/81: 92 131)
kontakterna med kommunen komma först efter det att råd och anvisningar inhämtats från naturvårdsverket och_länsstyre1sen.
Eftersom det sålunda är en viktig förutsättning att lokaliseringsfrågan dis- kuterats före det en miljöstörande verksamhet skall etableras. är det för sent att låta kommunen komma in först efter det förutsättningarna i övrigt i stort sett skulle ha klarlagts.
Kommunen föreslår därför att bestämmelserna omformas så att kommu- nen får vara med redan på ett tidigt stadium.
2.3.39 Södertälje kommun: I 12 a & bör det även framgå på vilket eller vilka sätt som enskilda personer kan framföra sina önskemål om åtgärder eller för- siktighetsmått i de fall informationsmöten inte kommer till stånd genom länsstyrelsens försorg. _
2.3.40 Vilhelmina kommun: —— — — Syftet är att ge allmänheten och kom- muner för att ta några exempel möjlighet att på ett tidigt stadium kunna sätta sig in i problemen och kunna påverka verksamhetens lokalisering och ut- formning.
Det senare bedömer kommunen som tillfredsställande eftersom kommu- nen och allmänheten står för den lokala kännedomen och därför ofta har sto- ra möjligheter att bedöma vilka eventuella problem som kan uppstå vid den miljöfarliga verksamheten.
2.3.41 Västerviks kommun: —— —— — Utredningsförslaget att naturvårdsver- ket som tillsynsmyndighet har möjlighet att besluta att ett "anmälningsären- de" hos länsstyrelsen skall överlämnas till koncessionsnämnden för till- ståndsgivning får dock förhoppningsvis den effekten att en länsstyrelsepröv- ning ej kommer att ske i panik och enbart ur regionalpolitiska synpunkter.
2.3.42 Åre kommun: Det föreslagna samråds- och informationsförfarandet ser kommunen också positivt på. Kommunen anser det riktigt att detta befäs- tes i lagtexten så att ”utövaren" av den planerade verksamheten vet vad han har att rätta sig efter. Kommunen anser det också viktigt att allmänheten, i likhet med förslaget, informeras innan den miljöprövande myndigheten behandlar ärendet.
2.3.43 Samarbetskommittén för hälsovårdsnämnderna i rikets större kom- muner: 1 vad avser förslaget om ett utvidgat informations- och samrådsförfa- rande har kommittén intet väsentligt att erinra — dock bör påpekas att från flera håll understrukits nödvändigheten av att hälsovårdsnämnden höres, in- nan länsstyrelsen fastställer kontrollprogram, inte minst med hänsyn till häl- sovårdsnämndens tillsynsuppgifter enligt förslaget. Det utvidgade
Prop. HSO/81:92 181
informations- och samrådsförfarandet vid förprövning kommer också att ställa krav på ökade insatser från hälsovårdsnämnclernas sida.
2.3.44 Svenska naturskyddsföreningen: — — —— Föreningen tillstyrker —— — — men vill betona att det i ett motivuttalande till lagtexten måste slås fast att detta inte innebär någon inskränkning i den redan i dag rådande skyl- digheten för alla som änmar inleda miljöfarlig verksamhet att samråda med tillsynsmyndigheterna.
Enligt föreningens mening är det viktigt att 'de personer. organisationer Och myndigheter som kan komma att beröras av planerad miljöfarlig verk- samhet får kännedom om denna på ett så tidigt stadium som möjligt. Utred- ningens förslag om vidgad samråds— och informationsplikt för företagarna är därför välkommet och tillstyrks av föreningen. Enligt föreningens mening bör det klart utsägas att det är länsstyrelsen som ansvarar för att informa- tionssanunanträden kommer till stånd. Protokoll skall föras vid sådant sam- manträde och bli offentlig handling. l förberedelserna för prövningsmyndig- hetens handläggning av en ansökan eller anmälan skall också enligt förening- ens mening ingå en minst tre veckor lång utställning av handlingarna. Under utställningstiden inkomna synpunkter skall bli en del av underlagsmaterialet och beaktas vid prövningen.
I sammanhanget måste betonas att vidgad information från företagarens sida och/eller ett informationssammanträde i länsstyrelsens regi inte kan er- sätta — — — miljökonsekvensbeskrivningar — — -—.
2.3.45 Sveriges industriförbund med instämmande av Stockholms handels- kammare: — — — ställer sig — — —— tveksamt till den nya lagstadgade in- formationsplikten _ som förslaget nu är utformat. Gällande lagstiftning ger förvisso ett mycket gott utrymme för allmänhetens insyn och argumentation. Det är också till fördel för såväl industriföretag som myndigheterlatt allmän- heten inte bara är väl informerad utan även förstår den ofta komplicerade tekniskt/naturvetenskapliga information som lämnas i samband med ett prövningsärende. En information rätt utformad och lämnad vid rätt tid- punkt. kan undanröja många missförstånd och t. o. m. underlätta ett pro- jekts genomförande. Den föreslagna utformningen av 12 5 kan dock ge incitament till förlängda förhandlingar — speciellt som länsstyrelserna i förslaget ej ges någon instruk- tion om hur den stipulerade informalionsaktiviteten skall utformas. Praktis— ka riktlinjer för länsstyrelserna måste därför utarbetas. Detta ger en garanti för en likartad handläggning över hela landet. — — — Förbundets förslag är följande: "Den som vill påbörja eller väsentligen ändra miljöfarlig verksamhet som är förprövningspliktig enligt denna lag. skall i god tid innan ansökan eller an- mälan därom inges inhämta råd och anvisningar från länsstyrelsen.
I samband med att ansökan eller anmälan ges in till koncessionsnämnden
Prop. 19811/81: 92 182
resp. länsstyrelsen skall företagaren medverka till att information rörande verksamhetens omfattning, utformning och störningar ur miljösynpunkt lämnas sammanslutningar och enskilda, som verksamheten kan komma att beröra, samt ortsbefolkningen vid särskilt sammanträde, genom ortspressen eller på annat lämpligt sätt.
Länsstyrelsen i det län där verksamheten skall bedrivas får enligt gällande regler bestämma att sammanträde skall anordnas.”
Förbttndet förutsätter, precis som utredningen, att en fullständig informa- tion — — _— skall krävas enbart i större tillståndsärenden.
2.3.46 Centralorganisationen SACO/SR: — — — är positiv till ett ökat samrådsförfarande i enlighet med vad som föreslås i 12 a 5 första stycket. Den ökade informationsskyldigheten enligt tredje stycket är enligt centralor- ganisationens mening likaså i och för sig positiv, men det finns dock en på- taglig risk att detta förfarande kan fördröja projekteringstid och beslutspro- cess på ett sätt som innebär avsevärda fördyringar.
2.3.47 Landsorganisationen i Sverige: — —— — vill i detta sammanhang un- derstryka vikten av vad som utredningen föreslår rörande information och samråd i anslutning till förprövning. Det är väsentligt att organisationerna ges möjlighet till samråd och information om miljöskyddsärende för att kun- na använda besvärsrätten i bevakningen av medlemmarnas totalmiljö.
2.3.48 Kooperativa förbundet: Med hänsyn till att nuvarande förhållanden inte är tillfredsställande anser KF att utredningens förslag om utvidgad infor- mationsskyldighet bör accepteras trots den ökade belastningen på företagen som följer härav. Värdet av informationen ökar ju tidigare den ges. Av hän- syn till målgrupperna måste informationen begränsas till en översiktlig pre- sentation av den planerade verksamheten, tänkbara miljöskyddsåtgärder samt positiva och negativa effekter på miljön. Härav följer att någon skyldig- het att i detalj redovisa tekniska lösningar och miljöeffekter varken kan eller bör föreligga. Därför bör av förarbetena klart framgå att den lämnade infor- mationen inte binder företaget i det fortsatta utvecklingsarbetet samt att brott mot informationsskyldigheten icke föreligger enbart på grund av att ej redovisade lösningar slutligen väljes. För att bli meningsfull och nå fram måste informationen såväl vad avser omfattning som innehåll anpassas till de tilltänkta åtgärdernas miljöskadan- de effekter. Om i lag eller riktlinjer ges föreskrifter för informationens ut- formning finns risk för att i många fall informationsplikten blir formellt upp- fylld utan att syftet uppnås samtidigt som i andra fall informationen blir onö- digt betungande. Man kan ej heller bortse från att framför allt i anmälnings- ärenden kan förekomma fall där information icke erfordras. KF finner att den icke formbundna lösning utredningen valt är att föredra. l enskilda ären- den kan det dock vara svårt för företagen att avgöra hur informationsplikten
Prop. l980/81: 92 [83
skall fullgöras eller om information kan underlåtas. KF föreslår därför att länsstyrelsen på begäran i enskilt ärende skall meddela anvisningar för infor- mationens utförande samt att länsstyrelse skall äga rätt befria från informa— tionsplikt i de ärenden där information ej erfordras.
2.3.49 Svenska hälsovårdstjänstemannaförbundel: Beträffande det före— skrivna samrådet i samband med förprövning bör det framgå av lagtexten att samråd med hälsovårdsnämnden är obligatoriskt. 2.3.50 Lantbrukarnas riksförbund: —. — — Avsikten är att allmänheten, sammanslutningar, kommuner och myndigheter skall få möjlighet att på ett tidigt stadium sätta sig in i verkningarna av en planerad verksamhet och kun- na påverka verksamhetens lokalisering och utformning ur miljösynpunkt. LRF ställer sig tveksamt till möjligheterna att uppnå denna målsättning, men vill inte motsätta sig det föreslagna syftet under förutsättning att det inte medför orimliga krav på den som vill utöva viss verksamhet.
2.3.51 Sveriges fritidsfiskares riksförbund: — -— — ställer sig vidare positivt till det av utredningen föreslagna — — —— införandet av ett informations- och samrådsförfarande som skall föregå ansökningens och anmälningens be- handling vid den förprövande myndigheten. Det framstår som en svår brist i miljöskyddslagstiftningen att inte allmänheten, sammanslutningar, kommu- ner och myndigheter från början getts denna möjlighet att på ett tidigt sta- dium erhålla information om och sätta sig in i effekterna av en planerad mil- jöfarlig verksamhet. Mycket av den miljöförstörelsc som skett skulle härige- nom ha kunnat undvikas eller mildras.
2.3.52 Länsåklagarmyndigheten i Älvsborgs län: —— — — För att säkerställa att — — — naturvårdsverket verkligen ges möjlighet att överlämna anmäl-
ningsärenden till koncessionsnänmdcn bör direkt anges att länsstyrelse alltid skall samråda med naturvårdsverket innan ett anmälningsärende avgöres.
2.3.53 Omgivningshygieniska avdelningen vid statens naturvårdsverk: Enligt vår erfarenhet har miljöfrågorna ofta kommit in på ett så sent stadium i pla- neringsprocessen att en förutsättningslös diskussion med utgångspunkt i mil- jöaspekten inte kunnat genomföras. Det är viktigt att miljömedicinska aspekter kommer in på ett så tidigt stadium som möjligt i planeringsproces- sen. '
När det gäller samråds- och informationsförfarandet i övrigt ställer vi oss tveksamma till om de föreslagna reglerna skapar tillräckliga förutsättningar för att ge berörda sammanslutningar och enskilda möjlighet att påverka bc- slutsprocessen. Erfarenheterna visar, att det knappast är möjligt för berörd tredje part att direkt i samband med t. ex. ett av länsstyrelsen anordnat offentligt möte hinna sätta sig in i de ofta komplexa problemen på ett sådant
Prop. l980/81: 92 134
sätt att man kan presentera så väl underbyggda argument att de kan bli beak- tade. En uppföljning i llera steg parallellt med den fortlöpande planeringen borde prövas för att effektivisera informationsutbytet.
2.3.54 Skånes handelskammare: — — — Beträffande informations- och samrådsplikten bör en uttalad målsättning vara att denna skall kunna resulte- ra i en förkortad tid för hanteringen av ärenden hos myndigheterna.
2.3.55 Stockholms läns landsting: — — — tillstyrker utredningens förslag att den som planerar en miljöfarlig verksamhet skall medverka till att ortsbe- folkningen och berörda sammanslutningar före ansökan till koncessions- nämnden eller anmälan till länsstyrelsen får information om verksamhetens omfattning, utformning och miljöstörningar. Även förslagen om samråd med naturvårdsverket, länsstyrelsen och berörda kommuner och myndighe- ter kan tillstyrkas.
2.3.56 Svenska kommunförbundets länsavdelning i Jönköping: Införandet av ett informations- och samrådsförfarande som ett led i förprövningssyste- met är ett vällovligt försök att komma till rätta med framför allt allmänhe- tens insyn och möjlighet att påverka miljöskyddsärenden. Enligt länsavdel- ningens mening bör dock kommunernas inflytande på tillståndsprövningen förstärkas i första hand, exempelvis genom att sätta som krav att kommu- nens yttrande regelmässigt skall inhämtas i samrådsförfarandet.
2.3.57 Kalmar läns naturvårdsförbund: Kravet på att den som ansöker om förprövning skall informera ortsbefolkning, sammanslutningar och liknande om verksamhetens omfattning, utformning och störningar ur miljösynpunkt —— — — är utmärkt, men det måste framgå av lagtexten att sökanden skall sträVa efter att göra informationen begriplig för vanliga människor. En up— penbar fara med att låta sökanden ansvara för informationen är att miljöolä- genheterna undervärderas. Lydelsen i 12 å & att "utövaren skall på lämpligt sätt bereda enskilda perso- ner tillfälle att till honom framställa önskemål" osv. måste enligt vår mening ändras till "bereda enskilda personer. föreningar, organisationer och liknan- de tillfälle att".
2.3.58 Gotlands handelskammare: — — — vill även tillstyrka utredningens förslag till ett nytt informationsförfarande. Allmänhet, sammanslutningar, kommuner och myndigheter ges ökade möjligheter att tidigt sätta sig in i verkningarna av en planerad miljöfarlig verksamhet för att kunna påverka lokalisering och utformning med hänsyn till kravet på miljöskydd. —— — —— Men kammaren vill dock i anslutning till detta avsnitt av betänkandet uttala sin bestämda uppfattning, att den särskilt lagfästa informationsplikten måste tillämpas på sådant sätt, att handläggningstiderna förkortas och icke för-
Prop. HSO/81:92 rss
längs. Det är enligt kammarens mening en förutsättning för att kunna accep- tera det breddade informationsansvaret.
2.3.59 Kronobergs och Blekinge handelskammare: — — —— vill starkt beto- na vikten av att detta förfarande inte byråkratiscras och formaliseras med ökade handläggningstider och onödig pappersexercis som följd. I stället bör de redan etablerade kontaktvägarna — formella och informella — utgöra ett viktigt element i det dagliga arbetet även i framtiden.
2.3.60 Västernorrlands och Jämtlands läns handelskammare: — — — Det tänkta informations- och samrådsförfarandet katt accepteras under förut- sättning att det icke göres så invecklat att uppskov mcd investeringsbeslnt ger konkurrenter i andra länder uppenbara kostnadsfördelar.
2.3.6] Utvecklingsfonden i Gotlands län: — —— — För undvikande av miss- förstånd föreslås textändring i författningsförslagets 12 ä 5 första stycket ”inhämtas råd och anvisningar från naturvårdsverket och länsstyrelsen".
Utvecklingsfonden vill särskilt understryka betydelsen av att effektiva samråd kommer till stånd och att förutsättningar ges för en snabb och god information. Därmed kan förhoppningsvis planerade projekt mot vilka in- vändningar reses på ett tidigt stadium korrigeras så att effektivitetsförluster och fördyringar i görligaste mån undvikes.
2.3.62 Boliden Metall AB: Den nytillkomna paragrafen om informations- plikt (12 a 5) innebär ett i förhållande till vår erfarenhet onödigt formaliserat förfarande. Det är angeläget att kontakter med berörda myndigheter kan tas och fortgå på ett informellt sätt. i synnerhet i inledningsfasen av ett förpröv- ningsärende. Först då. ansökan inlämnats finns alla relevanta handlingar till- gängliga, varför den föreskrivna informationen ”i god tid innan ansökan el- ler antnälan ges in" inte alltid är möjlig på ett formellt riktigt sätt. Dessutom vill vi förorda att informationsplikten gentemot myndigheterna begränsas till länsstyrelsen.
2.3.63 M0 och Domsjö AB: — — — Man kan konstatera att i dag är tiden för handläggning av ett koncessionsärende så lång att det i allmänhet finns mycket god tid för intresserade att ta del av de handlingar. som sökanden lämnat in. Förfarandet får inte innebära ytterligare tidsutdräkt.
2.3.64 Naturvårdsdirektörers förening: — — —— Ett samråd med länsstyrel- sen bör vara tillräckligt. då länsstyrelsen vid behov kan rådfråga naturvårds— verket. I övrigt är de former för information och samråd som anges i nämnda paragraf oklara. Det förefaller föga meningsfullt att kräva att ett företag skall informera och eventuellt även hålla sammanträde på platsen i ett så ti- digt skede som utredningen tänkt sig. Enligt föreningens uppfattning borde
Prop. l980/81: 92 186
det räcka att företagaren ifråga samråder med länsstyrelsen varefter ansökan inges. Sedan ansökningshandlingarna eventuellt kompletterats kungörs ären- det. I kungörelsen kan tid för särskild information från sökanden och sam- manträde utsättas, där det bedöms motiverat. Nämnda verksamheter bör i princip ledas av prövningsmyndigheten. Det bör dock i tillståndsärenden kunna uppdragas åt länsstyrelsen att sköta nämnda frågor. Sedan skriftväx- lingen avslutats sker sammanträde med parterna och besiktning, om detta anses befogat.
2.4 Beslutsunderlag, miljöeffektbeskrivningar m. m. Miljöskyddsutredningen har föreslagit att prövningsmyndighetens skyldig— het att sörja för fullständig utredning borde kompletteras med en utvidgad skyldighet för den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet att beskriva de miljöeffekter som verksamheten medför eller kan befaras medfö- ra. Enligt utredningen skall utövaren även vara skyldig att lämna förslag till bl. a. skyddsåtgärder och begränsningar av verksamheten. Förslaget till- styrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Flera instanser framhåller dock att förslagen inte är tillräckligt långtgående. Se bl. a. 13 & ML i utredningens lagförslag.
2.4.1 Justitiekanslern: l BT-Kemi-fallet tog tillåtlighetsprövningarna mycket lång tid. Detta berodde till största delen på ärendets komplexitet och stora omfattning men till en del också på bolagets sätt att förhålla sig. Bolaget till- lämpade enligt många bedömares mening en medveten förhalningstaktik. Ansökningshandlingarna var ofullständiga. Bolaget efterkom visserligen fö— reläggande om komplettering men också det tillkommande materialet var ofullständigt. Myndigheten hade alltså att på nytt begära komplettering som också den, när den väl inkom. visade sig behäftad med brister osv. De korrektionsmedel som anvisas i 13 & miljöskyddslagen är vitesföreläg— gande och avhjälpande av bristen på sökandens bekostnad. Båda föga effek- tiva. När det gäller vite kan ju företaget förväntas invända att komplettering- en faktiskt ingavs inom föreskriven tid och att den såvitt företaget kunde bedöma innehöll de nödvändiga uppgifterna. Att anlita utomstående torde långt ifrån alltid medföra tidsvinst. Utredningen har ägnat detta dilemma en- dast obetydlig uppmärksamhet. I den föreslagna lydelsen av 13 & heter det emellertid att prövningsmyndigheten i föreläggande om komplettering kan utsätta, förutom vite, påföljd att ärendet avgörs i befintligt skick. Detta är en förbättring.
2.4.2 Svea hovrätt: Det har från olika håll anförts att det beslutsunderlag som är tillgängligt för prövningsmyndighetett ofta är bristfälligt. Man har så- lunda bl. &. diskuterat om det inte finns skäl att efter amerikansk förebild ålägga den som bedriver eller avser att bedriva miljöfarlig verksamhet att re-
Prop. 1980/81: 92 187.
dovisa s.k. miljöeffektbeskrivningar. Utredningen har i enlighet med direk- tiven övervägt frågan och föreslagit vissa ändringar av bestämmelserna om vad ansökan skall innehålla. Hovrätten har inte någon erinran mot dessa för- slag. Emellertid har kritiken till stor del avsett det förhållandet att prövnings- myndigheten endast" har att ta ställning till ett utarbetat förslag medan alter- nativ, exempelvis beträffande lokalisering, inte utan förnyad ansökan kan komma under myndighetens bedömning. Någon ändring i detta hänseende" _ ' innebär utredningens förslag inte. Enligt hovrättens mening finns det skäl att ta fasta på den framförda kritiken. För att effekterna av miljöstörande verk- samhet skall kunna bli föremål för en allsidig bedömning bör olika alternativ kunna vägas mot varandra. Hovrätten ifrågasätter därför om prövningsmyn- digheten inte bör få möjlighet att ålägga-sökanden att presentera alternativ för den sökta verksamheten.
2.4.3 Kammarkollegiet: — —— —— I detta sammanhang har av utredningen — — — särskilt nämnts de i USA föreskrivna s. k. environ mental impact statements. Utredningen har funnit ett system uppbyggt med det amerikans- ka som modell alltför omfattande och speciellt för att införlivas med den svenska lagstiftningen. De fordringar på ansökans eller antnälans innehåll som uppställs i utredningsförslaget kan också i de flesta fall sägas fullt ut uppfylla skäliga krav på miljöeffektbeskrivningar. Krav på mera utförliga ut- redningar blir knappast motiverade, när det gäller de anmälningsärenden som länsstyrelsen kommer att besluta i. 1 den mån det iandra ärenden kan vi- sa sig befogat att införskaffa mera ingående utredningar, bör koncessions- nämnden kunna föranstalta härom med tillämpning av 14 & miljöskyddsla- gen.
2.4.4 Lantbruksstyrelsen: — — — Så kallade miljökonsekvensbeskrivningar enligt amerikansk förebild anser lantbrttksstyrelsen ej behövliga för jord— bruksverksamhet. Nuvarande system ger tillräckliga möjligheter att allsidigt belysa jordbruksärenden. En fördel med s. k. miljökonsekvensbeskrivningar kan dock vara att ärendenas inte bara negativa utan också positiva effekter från miljösynpunkt kan bli belysta och att hänsyn också kan tas till andra faktorer än rent företagsekonomiska, biologiska och tekniska sådana.
2.4.5 Koncessionsnämnden för miljöskydd: — — — De ändrade bestämmel- serna om innehållet i ansökan eller anmälan (13 & ML") torde inte innebära nå- gon egentlig förändring mot vad som redan nu tillämpas beträffande ansök-
ningar — —— —. Nämnden ifrågasätter dock, om förslaget att i komplette- ringsföreläggande skall kunna utsättas påföljd att ärendet avgöres i befintligt skick —— — — är förenligt med stadgandet i 14 & första stycket ML att kon- cessionsnämnden skall sörja för fullständig utredning av ärenden som kom- mer under nämndens prövning. — — —
Prop. 1980/81: 92 ms
2.4.6' Länsstyrelsen i Stockholms län: — —— —— anser det angeläget att denna modernare syn på miljöskyddet får komma till uttryck i lagens tillåtlighets- regler. Detta kan exempelvis ske så att 5 & ges en förtydligad lydelse enligt vil- ken särskild hänsyn tas till arten, styrkan. räckvidden och varaktigheten av de skadeverkningar som en störning orsakar. Med sådan innebörd skulle 5 & verksamt kunna bidra till att prövningen av utsläpp i framtiden blev mer reci- pientanpassad än vad som hittills ibland varit fallet. — — ——
l överensstämmelse med ovanstående föreslår länsstyrelsen vidare att and- ra punkten i den föreslagna 13 & ML formuleras så att det klart framgår att en ansökan eller anmälan även skall innehålla uppgifter om varaktigheten av de skadeverkningar som den planerade verksamheten kommer att orsaka.
2.4.7 Länsstyrelsen i Kronobergs län: — —— — anser att utredningen inte gi-
sr
vit frågan om krav på redogörelse för miljöpåverkan” — — — en till- fredsställande behandling.
Att beskriva alla de tänkbara miljöeffekter som följer av en planerad verk- samhet och att redovisa alla realistiska alternativ för att nå samma syfte och miljöeffekterna av dessa, måste betraktas som självklarheter i en samhälls- planering som strävar mot en ekologisk grundsyn. Det bör åligga myndighe- terna att ta fram sådant beslutsunderlag.
Enligt den föreslagna lydelsen av 13 5 punkt 2, skall ansökan/anmälan in- nehålla beskrivning av arten, styrkan och räckvidden av de störningar som verksamheten medför eller kan befaras medföra. Detta är enligt länsstyrel- sens uppfattning ändå ett steg i rätt riktning. Det är dock oklart om med stör- ning även avses synergistiska och kumulativa effekter med redan befintliga utsläpp.
2.4.8 Länsstyrelsen i Blekinge län: 1 13 & förslaget till miljöskyddslag anges att ansökan eller anmälan om förprövning bl. a. skall innehålla beskrivning av arten, styrkan och räckvidden av de störningar som verksamheten medför eller kan befaras medföra. . Utredningen har icke närmare än så angett vilka krav på redogörelse för miljöpåverkan som avses. Det är oklart om med störning även avses samver- kande (synergistiska) och sammanlagda" (kumulativa) effekter. — — —
2.4.9 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Innehållet i den föreslagna 13 5 punkt 2 synes enligt länsstyrelsens uppfattning kunna medföra vissa tolkningspro- blem. Framför allt är det tveksamt vad som innefattas i begreppet "räckvid- den". Länsstyrelsen anser att punkt 2 bör förtydligas så att klara gränser kan uppsättas när det gäller kraven på ansöknings- och anmälningshandlingarnas innehåll.
2.4.10 Botkyrka kommun: — —- — Genom att beskriva miljöeffekterna av en viss verksamhet belyses både kort- och långsiktiga direkta och indirekta
Prop. 1980/81 : 92 189
fysiska. ekonomiska och sociala effekter av verksamheten i fråga. Förhopp: ningsvis blir då eventuella miljörisker kända och kan utgöra underlag för be- slut. Något direkt förslag om miljöeffektbeskrivning har ej komtnit från ut- redningens sida. Kommunen anser att miljöeffektbeskrivning skall föregå al- la större verksamheters förprövning. — —— —
2.4.1t Eskilstuna kommun: — — — För att ge prövningsmyndigheten möj- lighet att av sökanden begära in kompletterande underlag. utöver vad som framgår av den föreslagna lydelsen i 13 .å tredje stycket, föreslår kommunen att i lagtexten tas in en generell befogenhet för prövningsmyndigheten av un- gefärlig lydelse: ”Uppfyller handlingarna ej vad som föreskrives i första styc- ket eller är handlingarna annars otillräckliga som underlag för
n
prövning . . .
2.4.12 Norrtälje kommun: Det synes positivt att man i lagen inför en skyldig- het att i ansökan skall angivas de miljöeffekter som uppstår på grund av den sökta verksamheten samt vilka åtgärder och begränsningar som skall företa- gas i ett vidare perspektiv för att förebygga olägenheter.
2.4.13 Stockholms kotnmun: — —— — Det är en förbättring att det i lagen in- förs en utvidgad skyldighet att i ansökan ange miljöeffekter på grund av den miljöfarliga verksamheten samt skyddsåtgärder och begränsningar för att fö- rebygga eller avhjälpa olägenheter.
2.4.14 Södertälje kommun: — — — anser det väsentligt att en ansökan som inte är fullständig kompletteras innan den prövas och inte avgörs i befintligt skick för såvitt inte utgången i ärendet är helt klar. Sista meningen i 13 å i författningsförslaget bör ha samma lydelse som den nuvarande. Vidare anser kommunen det borde vara möjligt att avslå en ansökan som är ofullständig.
2.4.15 Täby kommun: —— — — föreslår att 5. k. miljöeffektbeskrivningar skall införas. Sådana används i USA sedan flera år — —— — och har även in- förts i en del andra länder. Det är ju till sist ändå miljöeffekterna som såväl förprövningen som tillsynen gäller och därför är det en beskrivning av dessa som bör vara den viktigaste grunden för förprövningen.
2.4.16 Svenska naturskyddsföreningen: — —— — Det är visserligen sant att prövningsmyndigheten med stöd av gällande lag har möjlighet att kräva-rela- tivt omfattande underlagsmaterial, men det finns ingenting i lagen som säger att prövningsmyndigheten regelmässigt skall göra detta. Det är en av de vä- sentliga brister som råder f. n. Enligt föreningens tnening måste ett så kom- plett ttnderlagsmaterial tas fram i varje ansökningsärende att allmänheten har chans att sätta sig in i frågan och bedöma vad den sökta verksamheten får för miljökonsekvenser. För detta erfordras många gånger ett betydligt fylli-
Prop. 1980/81 : 92 190
gare material än det prövningsmyndigheten, som ofta har erfarenhet av lik- nande ärenden, anser sig behöva. Med nuvarande och av utredningen före- slagna krav på underlagsmaterial finns det risk för att materialet blir alltför tekniskt och svårgenomträngligt för alla utom experter. —. — —
—— —- — Detta visar enligt föreningens mening att miljökonsekvensbe- skrivningar behövs i Sverige lika väl som i USA — — —. lnnan de tas i bruk i Sverige behöver de emellertid anpassas till svenska behov, till svensk rätts— tradition och till svenskt prövningsförfarande. Enligt föreningens mening måste initiativ omgående tas i utredningen eller regeringen för att genom forskning få till stånd erforderligt utvecklingsarbete. En del i detta arbete måste vara att skapa klara regler om att alternativredovisningar skall kunna krävas och att tniljökonsekvensbeskrivningar skall kunna granskas vid offentliga utfrågningar etc. Inom ramen för detta utvecklingsarbete bör också övervägas om miljökonsekvensbeskrivningar skall krävas vid alla pröv- ningsärenden eller om användningen kan inskränkas till'framför allt principi- ella frågor och större ärenden. Under alla förhållandenimåste lagtexten sedan resultatet av dessa överväganden föreligger formulerastpå sådant sätt att det klarare framgår när miljökonsekvensbeskrivningar skall göras. Det är inte tillfyllest att låta prövningsmyndigheten från fall till fall mer eller mindre godtyckligt avgöra om en miljökonsekvensbeskrivning skall krävas eller inte, vilket skulle bli fallet om nuvarande eller av utredningen föreslagna regler följs.
2.4.17 Centralorganisationen SACO/SR: Förslaget till utformning av 13 & tillstyrkes. Dock borde utredningen här på ett mera utförligt sätt ha redovisat och exemplifierat innehållet i de krav på miljöeffektbeskrivning som skall åt- följa ansökan. Sådan effektredOVisning skall beskriva alla tänkbara miljöef- fekter, som följer av den tilltänkta åtgärden. Vidare skall alla realistiska al- ternativ för att nå samma syfte redovisas.
2.4.18 Sveriges industriförbund: — —— — godtar att det i författningstexten ges utrymme för den i 13 & meddelade preciseringen av vad en ansökan bör innehålla, dock med förbehållet att texten i anslutning till punkt 2 i första stycket bör arbetas om.
— — — Förbundet vill därför föreslå följande formulering:
”2. Beskrivning av arten av de störningar som verksamheten väntas med— föra samt bedömning av styrkan och räckvidden av dessa störningar.”
Orden ”begränsning av verksamheten” i punkten 3 är överflödiga efter- som de inte utgör annat än en exemplifiering av vad som sägs med formule- ringen "skyddsåtgärder . . . och försiktighetsmått i övrigt". Det är för öv- rigt inte att vänta att sökanden skall föreslå en begränsning av verksamheten om inte förhållandena är klart och tydligt exceptionella.
Prop. 1980/81: 92 191
2.5 Parallell handläggning enligt byggnads- och miljöskyddslagstift- ningen
De remissinstanser som direkt uttalar sig i frågan delar utredningens'be- dömning att beträffande en och samma anläggning parallell handläggning bör kunna ske av lokaliseringsfrågan enligt 136 a & byggnadslagen och till- ståndsfrågan enligt miljöskyddslagen .
Se 9 & ML i utredningens lagförslag.
2.5.1 Koncessionsnämnden för miljöskydd: — — — Den föreslagna änd- ringen i 9 5 andra stycket ML, innebärande att lokaliseringsprövning enligt 136 & & byggnadslagen m. m. inte skall omöjliggöra en parallell handlägg- ning vid koncessionsnämndcn, tillstyrkes. Nuvarande utformning av lagrum- met har i många fall medfört att prövningen enligt ML onödigtvis försenats.
2.5.2 Stiftelsen industrins vatten- och qutvårdsforskning: — — _— En paral— lell handläggning enligt båda lagarna skulle spara tid och rekommenderas av stiftelsen.
2.5.3 Länsstyrelsen i Värmlands län: — — —— tillstyrker att koncessions— nämnden för miljöskydd får rätt att pröva ärenden enligt 136 a & BL paral- lellt med regeringens prövning.
2.5.4 Länsstyrelsen i Västerbottens län: Utredningen föreslår vidare att kon- cessionsnämnden skall få möjlighet att parallellt med regeringens prövning av 136 a & byggnadslagen fortsätta handläggningen av ett koncessionsären- de. Förfarandet synes kunna bidraga till att avsevärt förkorta handläggnings-
tiderna. — — —
2.5.5 Sveriges industriförbund med instämmande av Stockholms handels- kammare: Förbundet tillstyrker — — — förslaget att koncessionsnämnden får rätt att samtidigt med regeringen handlägga ärenden som faller under 136 a & BL. — — ——
2.5.6 Skånes handelskammare: — — — För näringslivet är det av särskild vikt att handläggningstiden kan förkortas. Man bör därför även eftersträva att de ärenden som prövas jämlikt både miljöskyddslagen och 136 a & bygg- nadslagen behandlas enligt de två lagarna parallellt.
2.6 Igångsättningsmedgivande
Flertalet remissinstanser är positiva till eller har inte något att erinra mot miljöskyddsutredningens förslag att medgivande till att påbörja vissa arbeten skall kunna lämnas innan prövningen av tillståndsfrågan i sin helhet slut- förts. Ett fåtal av de hörda är emellertid kritiska mot förslaget och hänvisar
Prop. l980/81: 92 - I92
bl. a. till att ett igångsättningsmedgivande negativt skulle kunna påverka den slutliga prövningen. Se 17 a & ML i utredningens lagförslag.
2.6.1 Riksåklagaren: Vad beträffar igångsättningstillstånd enligt den före- slagna 17 a & torde rescrvationerna "synnerliga skäl talar för” och ”uppen- bart att verksamheten kommer att anses tillåtlig" innehålla tillräcklig säker- het för att ett sådant tillstånd inte meddelas som sedan binder myndigheten vid den slutliga prövningen.
2.6.2 Kammarrätten i Stockholm: Förslaget att särskilt beslut om igångsätt- ningsmedgivande skall kunna meddelas vill kammarrätten inte motsätta sig, eftersom sådant medgivande skall få lämnas endast då synnerliga skäl förelig- ger.
2.6.3 Brottsförebyggande rådet: BRÅ ställer sig kritiskt mot förslaget till rätt till igångsättningsmedgivande.
— -— —— Utredningen har kopplat samman igångsättningstillståndet med förslaget om att avskaffa dispensinstitutet. De uppgifter utredningen lämnar angående dispensinstitutets användning som "täckmantel” för igångsätt- ningsmedgivandc tyder emellertid inte på att detta skett i någon större omfattning. — —— —
— — — 1 övrigt bör behovet av igångsättningstillstånd kunnatillfredsstäl- las genom den praxis med delbeslut som har utvecklats vid prövningsmyndig- heten.
Utredningen har dessutom föreslagit att igångsättningsmedgivande i de flesta fall skall ges först efter det att ansökan kungjorts och berörda myndig- heter och sakägare beretts tillfälle att yttra sig. Större delen av handlägg- ningstiden av ärendet har då gått. Sökandena kan därför inte räkna med att göra någon större tidsvinst. Det är därmed troligt att de — icke så få — över- trädelserna av bestämmelserna om förprövningstvång inte kommer att upp- höra på grund av den föreslagna bestämmelsen. Av rättsliga avgöranden på den punkten framgår att arbetet ofta påbörjas i ett tidigare skede t. o. m. fö- re det prövningsansökan har gjorts.
2.6.4 Statens naturvårdsverk: Med hänsyn till att dispensmöjligheten, som ibland har utnyttjats för att snabbt lösa angelägna frågor om igångsättande av miljöfarlig verksamhet. föreslås upphöra är det angeläget att prövnings- myndigheterna får möjlighet att lätnna igångsättningsmedgivande. De re- mstriktionersom utredningen före-slår för att koncessionsnämnden och läns- styrelserna skall kunna lämna sådant medgivande, bedömer naturvårdsverket vara tillfyllest för att förhindra olägenhet från miljöskyddssynpunkt. Natur- vårdsverket tillstyrker därför utredningens förslag om igångsättningsmedgi- vande.
Prop. l980/8l : 92 It);
2.6.5 Koncessionsnämnden för miljöskydd: — — — Också förslagen om igångsättningsmedgivande — — — bör enligt koncessionsnämndens mening genomföras. Möjligheten att lämna igångsättningsmedgivande kan bl. a. få stor betydelse för sådana brådskande företag för vilka dispensförfarandet nu kan utnyttjas för att få till stånd en snabb prövning.
2.6.6 Stiftelsen industrins vatten- och qutvårdsforskning: lgångsättnings- medgivande skulle på ett tillfredsställande sätt minska den nu rådande stel-
bentheten i handläggning av tillståndsärenden enligt ML. Genom ett sådant medgivande kan byggnationer i begränsad skala komma till stånd i fall där” tillåtligheten är klar, trots att villkoren i detalj inte hunnit fastställas.
2.6.7 Länsstyrelsen i Stockholms län: —— — — tillstyrker förslagen att an- mälningspliktig verksamhet inte skall få påbörjas förrän s. k. besked förelig— ger, och att länsstyrelsen i särskilda fallskall kunna medge igångsättnings- tillstånd. '
2.6.8 Länsstyrelsen i Södermanlands län: — _ _ ställer sig positiv till ut- redningens förslag att igångsättningsmedgivande skall kunna lämnas. l ett mycket begränsat antal fall kan det vara till väsentlig fördel ur såväl miljö- skyddssynpunkt som ur företags- och samhällsekonomisk synpunkt att an- läggningsverksamhet får påbörjas innan miljöskyddsfrågan slutligt prövats. Särskilt i ärenden där lokaliseringsfrågan prövats enligt 136 a % BL, vilket normalt tar avsevärd tid och föregås av omfattande utredningar och flera all- männa sammanträden, kan skäl finnas att denna möjlighet utnyttjas. Även i anmälningsärenden kan i enstaka fall behov föreligga att lämna igångsätt- ningsmedgivande.
Skillnaden i skrivningen i 49 & ML första och andra styckena beträffande igångsättningsmedgivande i tillstånds- respektive anmälningsärenden synes oförklarlig. Såväl besked i anmälningsärende som igångsättningsmedgivande i sådant ärende bör bli gällande först sedan beslutet vunnit laga kraft. [ dessa fall synes i allmänhet skäl saknas att förordna att beslutet skall lända till ef- terrättelse omedelbart. För beslut enligt 40% ML måste dock nuvarande ordning gälla.
2.6.9 Länsstyrelsen i Jönköpings län: —— — _ Länsstyrelsen ges emellertid tillfälle att meddela igångsättningstillstånd. Detsamma gäller koncessions- nämnden i tillståndsärenden. I vissa fall kan detta vara till fördel. Störningar från en befintlig miljöfarlig verksamhet kan t. ex. tidigare undanröjas eller minskas genom att reningsanläggningen på detta sätt snabbare kan börja byggas. Länsstyrelsen tillstyrker utredningens förslag angående igångsätt- ningstillstånd.
2.6.10 Länsstyrelsen i Örebro län: Möjligheterna att lämna igångsättnings- l3 Riku/agan [981158]. / tum/. Nr 92
Prop. 1980/81: 92 194
medgivande innan besked lämnas bör endast ges i de fall det är fråga om mindre ändring av pågående verksamhet. Detta för att eliminera riskerna för urholkning av lagstiftningen.
2.6.11 Länsstyrelsen i Jämtlands län: —— — — anser att det i vissa fall — framför allt i brådskande lokaliseringsstödsärenden — kan vara av betydelse att sådant medgivande kan lämnas. Förutsättningen bör dock vara att igång- sättningsmedgivande endast skall ges när det är uppenbart att det inte förelig- ger några risker från miljöskyddssynpunkt. Det bör också understrykas att förfarandet skall tillämpas med restriktivitet. Om så inte sker finns risk för att grundtanken i prövningssystemet — förprövningen — förfelas.
2.6.l2 Länsstyrelsen i Västerbottens län: — — — Utredningen föreslår också att prövningsmyndighet skall ges möjlighet att besluta om igångsätt- ningsmedgivande. Enligt länsstyrelsens mening bör ett dylikt förfarande — förutsatt att det tillämpas med varsamhet — kunna bidraga till att påskynda igångsättningen av till exempel ur sysselsättningssynpunkt angelägna företag.
2.6.13 Länsstyrelsen i Norrbottens län: Förslaget att besked måste avvaktas före påbörjande är lämpligt och tillstyrks. Förslaget om igångsättningstill- stånd tillstyrks. Restriktiv tillämpning förutsätts.
2.6.14 Karlskoga kommun: — — — Trots att det understryks att restriktivi- tet skall ske vid tillämpningen kan man fråga sig om inte det faktum att möj- ligheten förefinnes kan komma att verka urholkande på lagstiftningen. Det torde vara bättre om prövande myndigheter tillfördes sådana resurser att ärendena kunde prövas inom sådan rimlig tid att igångsättningsmedgivan- de blev överflödigt.
2.6.15 Svenska naturskyddsföreningen: _ — — uttryckte — — — oro för att ett igångsättningsmedgivande i vissa fall skulle kunna komma att påverka den slutliga prövningen eller i varje fall minska tilltron till denna. — — —
Föreningens — —- — oro kvarstår alltjämt. Även i dag är föreningen myc- ket tveksam till att prövningsmyndigheten skall ges möjlighet att ge igång- sättningsmedgivande. Föreningens tveksamhet förstärks också av det faktum att de situationer —— byggande av externa reningsanläggningar vid befintlig miljöfarlig verksamhet — där igångsättningsmedgivandct i första hand var tänkt att användas inte längre är lika vanligt förekommande som under la— gens första år. Då behovet av igångsättningsmedgivande sålunda synes mins- ka samtidigt som det blir allt viktigare att stärka tilltron till miljöskyddslagen gör att föreningen för sin del avstyrker att förslaget genomförs.
2.6.16 Sveriges industriförbund med instämmande av Stockholms handels- kammare: —— — — ansluter sig ävenledes till förslaget om s. k. igångsätt-
Prop. 1980/81: 92 l95
ningsmedgivande. Den restriktiva tillämpning av detta institut som motiven synes förorda förefaller alldeles omotiverad. — — —
2.6.17 Kooperativa förbundet: — — — vill understryka att möjligheten till igångsättningstillstånd i vissa fall kan vara av stort värde, förutom i ärenden som prövats enligt 136 a & byggnadslagen även vid prövningar av om- och tillbyggnader av befintliga anläggningar. [ sistnämnda fall är det regelmässigt fråga om förbättringar av det befintliga miljöskyddet. Även om några me- ningsskiljaktigheter inte föreligger beträffande önskvärdheten av åtgärderna kan prövningen av detaljvillkoren dra ut på tiden. I dessa fall vore det till för- del både för företaget och miljöintresscna om förberedelsearbeten kunde komma igång snabbare med stöd av,ett igångsättningstillstånd.
2.6.18 Länsåklagarmyndigheten i Malmöhus län: — — — Det synes dock tveksamt om det är lämpligt att låta vissa arbeten enligt 17 a & påbörjas utan hinder av att ärendet inte prövats slutligt.
2.6.19 Länsåklagarmyndigheten i Älvsborgs län: Föreslagna 17 a & angående igångsättningsmedgivande tillstyrkes. Det torde inte föreligga någon nämn— värd risk för att alltför tidig igångsättning skulle binda myndigheterna vid de- ras prövning.
2.7 Fördelning av förprövningspliktiga ärenden m. m. Mot utredningens förslag till fördelning av förprövningspliktiga ärenden mellan koncessionsnämnden och länsstyrelserna synes flertalet remissinstan- ser inte ha något att erinra. En del instanser bl. a. huvuddelen av länsstyrel- serna anser att flera ärendetyper borde flyttas från konecssionsnätnnden till länsstyrelserna. Andra remissinstanser pekar på miljöfarliga verksamheter som enligt deras mening borde vara förprövningspliktiga, t. ex. olika trafik- anläggningar och vissa kraftledningsanläggningar.
2.7.1 Riksrevisionsverket: En central myndighet kan skaffa sig en avsevärt högre kompetens i miljöskyddsfrågor än vad man kan göra på regional nivå. Detta gäller frågor om såväl miljös'kyddsteknik och miljöeffekter som ekono- mi. Samtidigt har man på regional nivå större kunskaper om de regionala och lokala förhållanden som bör påverka ställningstaganden i miljöskyddsfrå- gor. Viktiga kriterier vid en fördelning av prövningen av miljöfarlig verksam- het mellan central och regional nivå är enligt RRVs mening miljöfarlighet, miljöeffekternas geografiska begränsning och den miljötekniska utveckling- en. Tillgång till utvecklad och vedertagen miljöskyddstcknik inom en bransch är t. ex. skäl att låta prövningen ske på regional nivå. Mot denna bakgrund anser RRV att en fördelning av förprövningsärenden mellan koncessionsnämndsprövning och länsstyrelseprövning inte bör ses som någon slutlig lösning. Allteftersom miljöskyddstekniken och kunskaper-
Prop. l980/8l: 92 190
na om miljöeffekter utvecklas bör fördelningen förändras. Det bör enligt RRVS uppfattning närmast ankomma på naturvårdsverket att aktualisera förändringar i fördelningen mellan koncessionsnämndsprövning och länssty- relseprövning.
En viktig aspekt i samband med prövning på länsstyrelsenivå är enhetlighe- ten i besluten mellan olika län och regioner. Givetvis bör lokala och regionala förhållanden beaktas, men i övrigt skall man kunna räkna med att en anlägg- ning bcdöms likartat oberoende av i vilket län den skall ligga. En viktig förut- sättning härvidlag är att det finns centralt utfärdade anvisningar för länssty- " relsernas prövning rörande de branscher som det här gäller. För att ge ökad tyngd åt sådana anvisningar bör det övervägas att i miljöskyddskungörelsen under rubriken ”Förfarandet vid länsstyrelserna” föreskriva att naturvårds— verket skall utfärda anvisningar för sådan prövning.
2.7.2 Lantbruksstyrelsen: ] detta sammanhang får lantbruksstyrelsen också framhålla att verksamhet som nu ej tillståndsprövas enligt miljöskyddslag- stiftningen i fortsättningen bör prövas. Här kan exempelvis nämnas väg- och kraftledningsföretag.
2.7.3 Koncessionsnämnden för miljöskydd: — — _ har inte heller funnit anledning till erinran mot att fördelningen av de förprövningspliktiga ärende- na mellan tillstånd och anmälan sker i huvudsak på sätt föreslagits i bilagan 4 i betänkandet.
2.7.4 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Med det förprövningssystem som utredningen föreslår kan såväl länsstyrelsen som naturvårdsverket påkalla koncessionsnämndens prövning av anmälningspliktig verksamhet. Med hän- syn härtill behöver förteckningen över generellt tillståndspliktig verksamhet ej göras alltför omfattande. Vid den slutliga utformningen av miljöskydds- kungörelsen bör därför övervägas. om inte ytterligare förenkling kan ske ge- nom att fler ärenden förs över till länsstyrelserna så att förteckningen över tillståndspliktig verksamhet enligt miljöskyddslagen kunde fås att tner över- ensstämma med verksamhet, för vilken föreligger prövningsplikt enligt 136 a & byggnadslagen.
2.7.5 Länsstyrelsen i Östergötlands län: — — — anser att ytterligare ärenden bör föras över till länsstyrelserna. Med det system som nu föreslås katt såväl länsstyrelsen som naturvårdsverket påkalla koncessionsprövning av en verk- samhet. Med hänsyn härtill saknas skäl att göra listan på verksamheter som generellt skall prövas av koncessionsnämnden alltför omfattande.
Många prövningsärenden rörande tung industri är relativt enkla och skulle kunna prövas av länsstyrelserna. Enligt länsstyrelsens uppfattning skulle lis- tan med tillståndspliktiga industrier enligt miljöskyddslagen— — — kunna fås att mer överensstämma med de verksamheter för vilka föreligger pröv-
Prop. l980/81: 92 197
ningsplikt enligt 136 a & byggnadslagen— — —. Härigenom skulle systemet ytterligare kunna förenklas samtidigt som möjligheterna till decentralisering bättre tillvaratogs.
2.7.6 Länsstyrelsen i Jönköpings län: Förprövning bör dessutom krävas för husfabriker. för ytbehandling genom trumling inom tnetallindustrin samt för anläggning för förbränning av döda sällskapsdjur.
2.7.7 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Fördelning av ärendegrupper tnellan koncessionsnämnden och länsstyrelsen är självfallet beroende av-de resurser för ändamålet som ställs till respektive myndigheters förfogande. Bortsett från detta finns det knappast anledning att göra listan över tillståndspliktig verksamhet längre än vad som kan anses nödvändigt med hänsyn till ärende- gruppens normala svårighetsgrad, eftersom såväl länsstyrelsen som natur- vårdsverket föreslås kunna påkalla tillståndsprövning av en anmälningsplik- tig verksamhet.
2.7.8 Länsstyrelsen i Kalmar län: Enligt länsstyrelsens mening bör vissa juste- ringar kunna göras i 2 & MK som anger de generellt tillståndspliktiga anlägg- ningarna. En del verksamheter inom de tillståndspliktiga anläggningarna kan vara relativt enkla och skulle därför kunna prövas av länsstyrelsen. Exempel på anläggningar som skulle kunna undantas från generell tillståndsplikt är gruva eller anrikningsverk, sockerfabrik, stärkelsefabrik och vcrkstadsin— dustri med en tillverkningsyta överstigande 5000 ml. 1 förteckningen över anmälningspliktiga verksamheter enligt 6 % MK bör vissa justeringar sannolikt aktualiseras. Exempelvis bör det ökande antalet fiskodlingar bli föremål för prövning genom anmälan. Även anläggningar el— ler verksamheter som inte finns upptagna i förteckningen. men ändå är av bc- tydelse ur miljösynpunkt, bör kunna bli föremål för samma prövning i de fall då länsstyrelsen finner anledning att påkalla sådan.
2.7.9 Länsstyrelsen i Blekinge län: —— — — Ett flertal ärendegrupper som det nu krävs koncessionsnämndens tillstånd för föreslås i stället bli antnäl- ningspliktiga till länsstyrelsen. Då såväl länsstyrelsen som naturvårdsverket föreslås kunna påkalla koncessionsprövning av en anmälningspliktig verk— samhet. saknas enligt länsstyrelsens uppfattning skäl att göra listan på gene- rellt tillståndspliktiga verksamheter alltför omfattande. — — —
2.7.10 Länsstyrelsen i Kristianstads län: — — _ har inte tagit ställning till — — — förslaget till fördelning av förprövningsärenden mellan konces- siOnsnämnden och länsstyrelsen m. in. utan förutsätter att detta förslag, som innebär en ändring av miljöskyddskungörelsen, remissbehandlas i särskild ordning. Länsstyrelsen vill dock redan nu påpeka att täkt av fast berg, grus m. m. helt saknas bland föreslagna förprövningspliktiga verksamheter. Mo-
Prop. l980/8] : 92 [93
tivering härför har ej lämnats.
2.7.1] Länsstyrelsen i Malmöhus län: _ — —— vill dock ifrågasätta om grup- pen av fabriker eller andra inrättningar som ej får anläggas utan koncessions- nämndens tillstånd måste vara så omfattande som utredningen föreslår. Det är numera sällan fråga om nyetablering utan utvidgning eller ändring av be- fintliga anläggningar. Ofta är därför prövningen ej särskilt omfattande. Nära 10 års tillämpning av miljöskyddslagen har givit länsstyrelsen tillräcklig erfa- renhet för att bedöma svårighetsgraden i förprövningsärenden. Deccntralise- ringssträvanden och möjligheten att skapa förutsättningar för en längre gå- ende förenkling av prövningssystemet bör tillvaratas. Med hänsyn härtill samt till att det föreslagna prövningssystemet innebär att såväl länsstyrelsen som naturvårdsverket kan överlämna ett anmälningsärende till koncessions- nämnden för prövning bör antalet tillståndspliktiga anläggningar kunna be- gränsas till sådana som är förprövningspliktiga enligt 136 a 5 i byggnadsla— ' gen.
2.7.12 Länsstyrelsen i Göteborgs'och Bohuslän: Den föreslagna uppdelning- en av ärenden mellan koncessionsnämnden och länsstyrelsen tycks i stort va- ra väl avvägd — — —. Det kan möjligen ifrågasättas om inte flera typer av verksamhet skulle kunna behandlas av länsstyrelsen. Motivet härtill skulle vara att sådana ärenden på begäran av företagaren. naturvårdsverket eller länsstyrelsen alltid kan hänskjutas till koncessionsnämnden, för avgörande, medan ansökningsärenden hos koncessionsnämnden, oavsett hur obetydliga de är. aldrig kan delegeras till länsstyrelsen för avgörande. Med föreslagen lydelse kommer l0 & miljöskyddskungörelsen fortfarande inte att innefatta infiltration av avloppsvatten i marken. Därför bör inskjutas att avloppsvatten av där angivet slag "ej får utsläppas i mark. vattendrag etc.”.
Hälsovårdsnämndens prövning av utsläpp av avloppsvatten borde kunna utökas till ”avloppsvatten från upp till 5 hushåll, om det etc.”. I vart fall bör antalet hushåll klart anges. Nuvarande uttryck, "enstaka hushåll”, har med- fört tolkningsproblem.
På liknande sätt borde hälsovårdsnämnden enligt 5 & kungörelsen kunna få medge tippning av upp till 2000 m3 muddermassor från områden som läns- styrelsen i särskild ordning angivit såsom icke förorenade av tungmetaller etc. Därmed skulle ett stort antal ärenden om fördjupning av småbåtshamnar kunna behandlas på lokal nivå. Ett förtydligande bör vidare ske i 5 & kungö- relsen så att det klart framgår att paragrafen avser bl. a. dumpning av mud- dermassor. För närvarande kan lagen (l97l:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten även tillämpas på sådan verksamhet. Den bör dock behand- las enligt miljöskyddslagen. Vidare bör muddring och muddertippning om möjligt prövas i ett sammanhang.
Tillkomsten av parkeringshus medför ofta så betydande miljöstörning att
Prop. 1980/81: 92 [99
en förprövning av länsstyrelsen är motiverad. Sådana anläggningar —— över en viss angiven storlek — bör därför tas med i listan av anläggningar i 6 ämil- jöskyddskungörelsen.
2.7.13 Länsstyrelsen i Älvsborgs län: — — — I princip bör den centrala mil- jöskyddsprövningen i första hand förbehållas verksamheter av intresse från rikssynpunkt dvs. sådana verksamheter som angivits i 136 a & byggnadslagen.
—— — —— Med hänsyn till att såväl länsstyrelsen som naturvårdsverket skall kunna påfordra prövning av ett anmälningsärende inför koncessionsnämn— dcn borde enligt länsstyrelsens uppfattning listan på tillståndspliktig verk- samhet kunna göras kortare än vad som föreslagits. — _ —
2.7.14 Länsstyrelsen i Västmanlands län: Enligt länsstyrelsens uppfattning bör övervägas om ytterligare decentralisering och förenkling av prövnings- verksamheten kan ske genom att något begränsa antalet tillståndspliktiga verksamheter som kräver koncessionsnämndens tillstånd. Därigenom skulle ytterligare ärenden föras över till länsstyrelserna. Detta borde kunna ske utan risk eftersom både naturvårdsverket och länsstyrelsen kan påkalla konces- sionsprövning.
2.7.15 Länsstyrelsen i Kopparbergs län: Genom slopandet av dispenssystemet kommer antalet ärenden troligen att öka hos koncessionsnämnden och fram— för allt hos länsstyrelserna. Då prövningen vid koncessionsnämnden av i var- je fall enklare och mera okomplicerade ärenden är tämligen formbunden och tidsödande. finns det skäl att föra över behandlingen av ytterligare ärenden till länsstyrelsens styrelse från koncessionsnämnden. Med det system som .nu föreslås kan nämligen saväl länsstyrelsen som naturvårdsverket påkalla kon- cessionsprövning av en anmälningspliktig verksamhet. Det är därför enligt länsstyrelsens bedömande av vikt att man anpassar listan över generellt till- ståndspliktiga verksamheter på ett sådant sätt att man uppnår en bättre av- Vägd arbets- och ansvarsfördelning mellan koncessionsnämnden å etta sidan och länsstyrelserna å den andra.
2.7.16 Länsstyrelsen i Gävleborgs län: När det gäller fördelningen mellan tillståndsärenden. som prövas av koncessionsnämnden, Och anmälningsz'iren- den. som prövas av länsstyrelsen, medför de föreslagna reglerna att onödigt många frågor måste behandlas av koncessionsnämnden. Många ärenden även beträffande tung industri är relativt enkla och skttlle mycket väl kunna prövas av länsstyrelserna. l första hand gäller detta när det är fråga om änd- ring av befintlig verksamhet. länsstyrelsen föreslår att samtliga ändringar av normalt tillståndspliktiga verksamheter medför anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt utom när angivna storleksgränser i gällande tillstånd över— skrids. På så vis kan koncessionsnämnden avlastas ett antal ärenden av mittd-
Prop. watt/st: 92 . zoo
re principiell vikt samtidigt som möjligheterna till decentralisering utnyttjas bättre. Eftersom både naturvårdsverk och länsstyrelse kan bestämma att ett anmälningsärende skall överlämnas till koncessionsnämnden för tillstånds— prövning finns ändå garantier för att ändringar blir tillståndsprövade när så behövs.
2.7.17 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: — —— — En schablonmässig upp- delning av förprövningsärcnden mellan koncessionsnämnden och länsstyrel- sen är dock svår att göra. Det förordas därför att endast ärenden enligt 136 a & byggnadslagen regelmässigt prövas av koncessionsnämnden, men att länsstyrelsen beträffande övriga anläggningstyper och verksamheter får befo- genhet att i nära samråd med naturvårdsverket hänföra dessa till länsstyrel- sen eller koncessionsnärnnden. med beaktande av ärendets karaktär. Ett så- dant förfarandc främjar troligen effektiviteten i hanteringen av förpröv- ningsärenden. Även samverkan med naturvårdsverket torde främjas.
2.7.18 Länsstyrelsen i Jämtlands län: — — — anser att ytterligare ärendety- per efter hand bör kunna överföras från koncessionsnämnden till länsstyrel- serna.
2.7.l9 Botkyrka kommun: — — — Större vägar. flygplatser och kraftled- ningar återfinns ej i miljöskyddslagstiftningen och är således ej förpröv- ningspliktiga. [ dag återfinns i el-lagen bestämmelser om framdragande eller begagnande av elektrisk starkströmsledning. För detta erfordras tillstånd som meddelas av regeringen eller av statens industriverk. Genom att en kraft- ledning kan medföra negativa effekter på människor, djur och växter faller det sig. enligt kommunens åsikt, naturligt att dylik verksamhet prövas enligt miljöskyddslagstiftningen. Större vägar och flygfält medför inte enbart bul- lerstörningar utan påverkar även till exempel grund— och ytvatten. djurliv osv. Kommunen anser att såväl kraftledningar som större vägar och flygplat— ser skall vara förprövningspliktiga enligt miljöskyddslagstiftningen.
— _ — Något som i det föreliggande förslaget ej berörs är transporter till och från en förprövningspliktig verksamhet. Dessa kan bestå av olja eller andra miljöfarliga ämnen. Visserligen regleras transporter i viss mån av "Förordning om miljöfarligt avfall" (Sl—'S l975:346). I vissa fall upplever kommunen det som otillft'edsställande att transporterna ej prövas i samband med verksamhetens övriga behandling. Transporterna i och för sig kan ju även medföra störningar av miljön. ex. oljetransporter. Kommunen föreslår att miljöskyddslagen kompletteras med regler för samtidig prövning av tran- sporter till och från en förprövningspliktig verksamhet.
2720 Kungsbacka kommun: I bilaga 4 har utredningen framfört förslag till fördelning av förprövningsärenden mellan tillstånd och anmälan. Enligt för- slaget skall sten- och grttstäkter ej längre anmälningsprövas. Kommunen fin-
Prop. l980/8l: 92 . Ztll
ner detta olyckligt, då grustäktsvcrksamhet kan ge upphov till svåra omgiv- ningshygieniska olägenheter t. ex. genom fordons- Och maskinbullcr, dam- ning samt grundvattenförorening. Kommunen anser därför att det finns all anledning att behålla nuvarande ordning med prövningsskyldighet för berg-. sten—, grus— och sandtäktsverksamhet. Härtill bör också jordtäktsverksamhet fogas.
2.7.2] Norrtälje kommun: I förslaget till fördelning av förprövningsärenden finns ej medtaget "större kraftledningar". ”flygplatser", hetvattenledningar m. m. Kommunen anser att dessa objekt är av en sådan karaktär att de bör förprövas enlig-t miljöskyddslagen .
2.7.22 Sundsvalls kommun: Gränsdragningen mellan ärenden. som skall prö- vas av koncessionsnämnden eller av länsstyrelse, synes ha bestämts i hög grad utifrån målsättningen att uppnå en ungefär oförändrad belastning på konces- sionsnämnden. Detta kan möjligen vara en något tveksam metod. Enligt för- slaget har dock naturvårdsverket en absolut rätt få ärenden överförda från länsstyrelse till koncessionsnämnden för tillståndsprövning. Kommunen an- ser i samband härmed att i lagens förarbeten bör uttalas att om hälsovårds- nämnd på grund av särskilda lokala omständigheter hos naturvårdsverket an- håller orn att verket skall överföra ärende till-koncessionsnämnden för till- ståndsprövning så skall normalt en sådan framställning villfaras av verket.
2.7.23 Täby kommun: — — — Det är väl känt att större vägar och flygplat— ser medför omfattande störningar och dessa borde därför göras förpröv- ningsskyldiga. Vidare borde även större kraftledningar obligatoriskt förprö- vas på grund av de risker för djur och växter som följer av de höga elektriska fältstyrkorna i omgivningarna.
Fortfarande finns ett antal "oprövade” företag kvar från tiden före miljö— skyddslagens tillkomst. Det borde nu vara dags att införa bestämmelser i la— gen om att dessa företag skall prövas så att man får en ordentlig kontroll även över dessa.
2.7.24 Centrelorganisationen SACO/SR: Eftersom både länsstyrelsen och naturvårdsverket föreslås kunna påkalla koncessionsprövning av en anmäl- ningspliktig verksamhet. saknas skäl att göra listan på generellt tillståndsplik- tiga verksamheter alltför lång. Viss risk kan dock föreligga att resurserna vid koncessionsnämnden i alltför hög grad bindes vid prövning av ärenden som är av mindre betydelse från miljöskyddssynpunkt.
2.7.25 Svenska hälsovårdstjänstemannaförbundet: Miljöskyddskungörelsens utformning bör övervägas ytterligare. Således verkar den gräns (5000 ml) un- der vilken mekanisk verkstadsindustri ej skall behöva prövas för högt satt. Enligt hälsovårdstjänstemännens erfarenheter kan större åkeriföretag som
Prop. l980/81: 92 - 202
är lokaliserade inom eller i närheten av områden för bostadsbebyggelse orsa- ka stora olägenheter. Det bör därför övervägas om inte dessa ofta mycket bullrande verksamheter borde förprövas.
Förbundet ifrågasätter även om inte täktverksamhet även fortsättningsvis bör bli föremål för förprövning.
Beträffande djurstallar med mindre än 100 djurenheter har i en hel del fall olägenheter för omgivningen uppstått. En av svårigheterna här är att bygg- nadslov ju inte erfordras för ekonomibyggnader för lantbruket. Eftersom nuvarande hälsovårdsstadga dessutom inte ger möjligheter till att påverka planerad verksamhet får hälsovårdsnämnden i planeringsstadiet nöja sig med att ge råd och rekommendationer. Detta förhållande har i vissa fall inneburit att då nämndens rekommendation inte följts har ingripande fått ske sedan anläggningen tagits i bruk vilket inte får anses tillfredsställande.
Förprövning bör därför ske av anläggningar ned till 20 djurenheter.
2.7.26 Vattenvärnet: Utredningen har i denna fas ej sett över 105 miljö- skyddslagen. Enligt Vattenvärnets mening bör emellertid ramen för förpröv— ningstvånget vidgas. Ej endast utsläpp av spillvatten bör kunna utlösa rege- ringsbeslut om förprövningstvång. Man måste i högre grad än tidigare beakta det fall att en planerad anläggning" tar i anspråk stora mängder vatten som re- surs i sin verksamhet. Behovet av stora kvantiteter vatten i en anläggning bör därför kunna utlösa en förprövning av den art som avhandlas i lO & ML.
2.7.27 Naturvårdsdirektörers förening: — — ——. kan emellertid tänka sig att ytterligare ärenden förs över till länsstyrelserna som anmälningsärenden. Med det system som nu föreslås kan nämligen såväl länsstyrelsen som natur- vårdsverket påkalla koncessionsprövning av en anmälningspliktig verksam— het. Med hänsyn härtill saknas enligt föreningens uppfattning skäl att göra listan på generellt tillståndspliktiga verksamheter alltför omfattande. Många prövningsärenden rörande tung industri kan vara relativt enkla och skulle utan vidare kunna prövas av länsstyrelserna. Enligt föreningens uppfattning skulle listan med tillståndspliktiga industrier enligt miljöskyddslagen— —— —— kunna fås att mer överensstämma med de verksamheter för vilka fö- religger prövningsplikt enligt 136 aå byggnadslagen— —— —. Härigenom skulle systemet ytterligare kunna förenklas samtidigt som möjligheterna till decentralisering bättre tillvaratogs. — — -—
2.7.28 Boden, Luleå, Älvsbyn och Piteå kommuner i samråd: —— —- — anser att prövningssystemet bör utformas i enlighet med utredningens förslag men att antalet prövningspliktiga anläggningar kompletteras med verkstadsin- dustri av betydenhet som understiger 5000 ml. större garage och bensinstatio- ner samt anläggningar för djurhållning av betydenhet som understiger lOO djurenheter.
Prop. l980/8 ! : 92 203
2.8 Särskild bevisregel Miljöskyddsutredningens förslag om en särskild bevisregcl lämnas utan er-' inran av flertalet hörda. Förslaget innebär att den som påbörjar miljöfarlig verksamhet utan att dessförinnan ha inhämtat föreskrivet tillstånd blir bevis- .skyldig för att inträffade olägenheter inte beror på verksamheten. Flera re- missinstanser bl. a. miljöskadeutredningen tvekar när det gäller regelns till- lämplighet vid skadeståndstalan mot utövare av miljöfarlig verksamhet. Se 17 b & ML i utredningens lagförslag.
2.8.1 Koncessionsnämnden för miljöskydd: — — — Den föreslagna bevisre- geln bedömer koncessionsnämnden vara av värde framför allt genom att den kommer att innebära en ökad motivation för att uppfylla förprövningsplik- ten. '
2.8.2 Miljöskadeutrcdningen: — — —- Regeln motiveras väsentligen av dess värde vid tillämpningen av tillåtlighetsreglerna i lagen —— — — och från den- na synpunkt synes det inte finnas något att invända mot den. Emellertid an- tyder motiven, närmast i förbigående — — —. att den skall bli tillämplig också då skadeståndstalan förs mot den miljöfarliga verksamheten. Man skulle alltså på grund av företagarens försummelse att söka tillstånd presu- mera ett orsakssammanhang med en inträffad miljöskada eller kanske rentav med ett förekommande missförhållande i miljön. Naturligtvis skulle detta in- nebära en förbättring i de skadelidandes situation, som i och för sig ligger i linje med de reformer som miljöskadeutredningen syftar till. Emellertid är det från skadeståndsrättslig synpunkt ett långtgående steg av stor principiell betydelse som föreslås, utan att betänkandet på något sätt diskuterar konse- kvenserna av en sådan regel. [ litteraturen har visserligen påpekats tendenser till en sådan bedömning i skadeståndspraxis när en skyddsföreskrift av något slag åsidosatts — — —. Men det bör framhållas att i de nu avsedda fallen det varit fråga om bristfälligheter i fråga om anordningar, som varit ägnade att förebygga just den inträffade skadan; ett orsakssammanhang har alltså redan med hänsyn till skadeförloppet tett sig sannolikt. Om något sådant är inte fråga i de fall som miljöskyddsutredningen har i sikte.
Förebilder för den föreslagna bestämmelsen är "vissa regler i vattenlagen, som går ut på att den som utan föregående domstolsprövning låtit utföra vat— tenföretag blir bevisskyldig beträffande de dessförinnan rådande förhållan- dena i vattnet —— — —Ä. Emellertid synes inte heller denna bevisskyldighet utan vidare kunna jämföras med den bevisregcl som nu föreslås. Vattenlags- regeln tillämpas i en situation, där de rådande förhållandena i vattnet är av bestående art och också de faktiska omständigheterna vanligen ger ett starkt stöd för att vattensituationcn i viss utsträckning påverkats av det förpröv- ningspliktiga företaget. De olägenheter som skulle omfattas av ML:s regel kan däremot inte sällan ha inträffat i det förflutna, kanske under relativt kort
Prop. l980/81 : 92 304
tidrymd (t. ex. vissa personskador på grund av förgiftning eller buller); det förhållandet som påstås ha utlöst skadan kan ha varit av momentan natur. och svårt att utreda i efterhand; och presumtionen skulle uppkomma redan
då ett område "kan bli utsatt för störning genom verksamheten" — det skul- le synbarligen inte ens behöva vara sannolikt att någon sådan påverkan före-. kommit, bara att den var möjlig. Att märka är här att skadeståndsregeln i miljöskyddslagen också omfattar skadefall som mycket väl kan ha naturliga orsaker — t. ex. sprickor i hus, vilka påstås bero på skakning från spräng- ning i trakten. Räckvidden av regeln beror visserligen till stor del av hur de ei- terade orden, och orden "förhållandenas natur", närmare kommer att tol—
kas" i praktiken. Man får dock räkna med att en skadelidande med stöd av re- geln kommer att kunna kräva skadestånd också i fall, där i verkligheten före- taget inte (nämnvärt) bidragit till den inträffade skadan.
Det kan naturligtvis sägas att från preventionssynpunkt en regel som den föreslagna har sitt värde. Skadeståndspåföljden skulle emellertid träffa på ett sätt som ofta blir slumpartat Och ibland obilligt hårt. [ vart fall bör man tän- ka sig för väl, innan man på en viss punkt för in en sådan särpräglad princip i miljöskyddslagens ersättningssystem. Det är mera naturligt att lämna åt mil- jöskadeutredningen att ta upp frågan om lämpligheten av sådana presum- tionsrcgler, när utredningen i enlighet med sina direktiv mera allmänt prövar reglerna om bevisning rörande samband mellan miljöskada och skadegöran- de handling.
Övervägande skäl synes alltså tala- för att bevisregeln tills vidare inte bör gälla vid skadeståndskrav mot miljöfarliga företag.
2.8.3 Länsstyrelsen i Kronobergs län: —— — — Den föreslagna bevisregeln —— — _ är bra, men bör även omfatta sådan miljöfarlig verksamhet som inte är förprövningspliktig.
2.8.4 Sundsvalls kommun: Den särskilda bevisregel med s. k. omvänd bevis- börda för företag, som startar miljöfarlig verksamhet utan tillstånd, som fö- reslås. tillstyrkes då den bör verka kraftigt återhållande när det gäller att star- ta verksamhet innan förprövning har-skett.
2.8.5 Landsorganisationen i Sverige: Den diskussion som förs om särskild be- visregel finner LO intressant och värdefull och vill därför tillstyrka använ- dandet av denna vid fastställandet av ansvar för uppkommen olägenhet. Det måste vara den som bedriver verksamhet som skall bevisa att det inte finns ett samband mellan föroreningen och verksamheten, och inte som nu att myn— digheterna eller sakägare skall bevisa sambandet.
2.8.6 Sveriges industriförbund: — -— — eftersom förbundet inte vill försva— ra att prövningspliktig verksamhet påbörjas utan vederbörligt tillstånd accep- teras förslaget om bevisregcl.
Prop. l980/81 : 92 205
2.9 Nya eller strängare villkor
Miljöskyddsutredningens förslag att det i fråga om gällande tillståndsbe- slut skall införas en möjlighet att föreskriva nya eller strängare villkor på grund av åsidosättande av gällande villkor eller vid t. ex. förändringar i renings- eller processteknik får ett blandat mottagande av det relativt fåtal re- missinstanser som har uttalat sig i frågan.
Se 23 resp. 24 å ML i utredningens lagförslag.
2.9.1 .ffsidosälrande av gällande vil/kor
2.9.l.l Svea hovrätt: — — — finner den föreslagna ändringen principiellt diskutabel. Om det befinnes vara omöjligt att med hjälp av 40 å förmå en il- lojal företagare att vidtaga rättelse bör verksamheten förbjudas. Skulle före- tagaren finna det svårt att efterleva villkoren är det honom obetagct att enligt 27 & hos koncessionsnämnden ansöka om ändring av dessa. Utredningen har ej heller visat att det föreligger ett egentligt behov av en lagändring på denna punkt. Hovrätten ifrågasätter även om en sådan medför att länsstyrelsernas handlande underlättas i någon väsentlig mån. '
2.9.1.2 Koncessionsnämnden för miljöskydd: —— — —— kan i huvudsak godta förslagen till ändringar i 23 & ML. Beträffande 23 & anser nämnden dock att där införd möjlighet att ompröva tillståndsvillkoren bör gälla endast om av— vikelsen från tidigare föreskrivna villkor är betydande. Om varje avvikelse, hur ringa den än är, skulle kunna medföra omprövning av alla gällande vill- kor, försvagas väsentligt den rättskraftsverkan som reglerna i 22.—26 åå ML är avsedda att ge. Koncessionsnämnden föreslår därför att 23 5 ges följande lydelse — —- —: Åsidosätter någon villkor som angivits i tillståndsbeslut och är avvikelsen betydande, kan koncessionsnämnden ompröva frågan om vilka villkor som skall gälla för tillståndet eller förklara tillståndet förverkat oeh förbjuda fortsatt verksamhet. '
2.9.1.3 Länsstyrelsen i Stockholms län: —— — — I den nya lydelsen anges emellertid att koncessionsnämnden även skall kunna ompröva villkoren i be- slutet, om dessa åsidosätts av innehavaren. Motiven för denna nya bestäm- melse förefaller inte helt klara. Om de ursprungligen givna villkoren varit miljömässigt och tekniskt riktiga, synes det omotiverat att ändra dem med den motiveringen att företaget brutit mot dem. Då bör i stället påföljden bli att miljöskyddsavgift tas ut och, om överträdelsen skett med uppsåt eller ge- nom grov oaktsamhet, att gärningen anmäls till åtal. Om avvikelsen däremot berott på att villkoren varit felaktiga och omöjliga att följa, bör utövaren med stöd av 27 & ML begära omprövning av villkoren, Gör _han detta utan onödig tidsutdräkt skall självfallet inga påföljder komma i fråga. Såvitt länsstyrelsen kan bedöma bör sålunda 23 & kvarstå i sin hittillsvarande lydel- se.
Prop. l980/81: 92 206
2.9.l.4 Stenungsunds kommun: — — — kräver därför att både tillstånd och villkor i den nya ML kan tidsbegränsas även till tider kortare än 10 år.
—— — — Utredningens förslag beträffande omprövning föreslås omarbe- tas så att alla tillsynsmyndigheter dvs. även länsstyrelser och hälsovårdsf nämnder skall kunna begära omprövning av respektive verksamhet. Alterna- tivt kan en skyldighet införas i lagstiftningen där SNV i varje enskilt fall mås- te höra och kräva synpunktcr av länsstyrelse och hälsovårdsnämnd innan de själva tar ställning i frågan. Skyldigheten att taga ställning i omprövningsfrå- gan skall alltid finnas.
Från kommunens sida är det också viktigt att lagstiftningen kompletteras, så att nya villkor skall kunna krävas under tillståndsperioden om skador misstänks på mark, vatten, luft eller befolkning, och om nya reningsmetoder kan tillämpas.
Dcn erfarenhet som finns i kommunen beträffande utbyggnad avs. k. mil- jöfarlig verksamhet visar att bolagen tidsmässigt ofta ansöker långt i förväg. Detta medför att vissa villkor knyts till utbyggnaden, trots att villkor för nu- varande verksamhet borde införas/sättas. Detta medför att då utbyggnaden är klar gäller villkor. som inte är relevanta, dvs. efter sin tid. Därför måste den nya ML ge möjligheter till omprövning om en eventuell utbyggnad inte sker inom 5 år. Alternativt kan en total omprövning av hela verksamheten ske då utbyggnaden tages i bruk. På så sätt kan de missförhållanden/oklar- heter undvikas beträffande villkor knutna till en utbyggnad.
Från kommunen finns flera exempel på att koncessionsnämnden knutit villkor till en utbyggnad som sedan ej blivit av, varför avsedda villkor saknas för delar av nuvarande verksamhet t. ex. vad gäller buller och luftutsläpp. Detta är oacceptabelt från kommunens sida.
2.9.l.5 Svenska naturskyddsföreningen: Utredningen föreslår vissa omfor- muleringar i 23 —— — — & miljöskyddslagen . Genom dessa omformuleringar blir det klarare i vilka situationer omprövning av tillstånd kan bli aktuell. Detta är i och för sig välkommet, men föreningen menar för sin del att regler- na härvidlag borde ha skärpts så att tillståndet inte endast kan utan skall dras in vid betydande avvikelse från gällande villkor. Vidare menar föreningen att strängare villkor på motsvarande sätt inte endast kan utan skall krävas om förhållandena ändrats väsentligt.
2.9.l.6 Sveriges industriförbund: — —-— Med den möjlighet en tillstånds- havare har att med stöd av 27 & begära ändring av orealistiskt satta villkor kan förbundet godta den föreslagna skärpningen av 23 5.
2.9.2 Förändringar i t. ex. renings- eller processteknik
2.9.2.l Svea hovrätt: I sin nu gällande lydelse behandlar lagrummet bl. a. fall då förhållandena väsentligen ändrats efter det ett tillståndsbeslut vunnit laga
Prop. l980/8l: 92 207
kraft. Förslaget syftar främst till att även ändringar efter ett tillståndsbeslut i fråga om process- eller reningsteknik skall kunna föranleda omprövning. Häremot har hovrätten inte något att erinra. Enligt vad som anges i motiven — — — bör emellertid också ogynnsamma effekter som man inte räknade med eller var medveten om vid tillståndsgivningen av företaget kunna föran- leda omprövning. Befogenheten att meddela föreskrifter när olägenheter uppkommer som inte förutsågs när tillstånd lämnades regleras f. n. i 25 5. Då en klar gränsdragning mellan de båda lagrummen är önskvärd bör 25 & ändras såvida stadgandets nu gällande lydelse ej anses vara tillfyllest i detta avseende. Första stycket i 24 & synes böra bearbetas redaktionellt.
2.9.2.2 Koncessionsnämnden för miljöskydd: — — — kan i huvudsak godta förslagen till ändringar i — —— — 24 5. 24 & ML innehåller inte, vare sig i gäl- lande lydelse eller enligt utredningens förslag, några bestämmelser om giltig- hetstiden för villkor som föreskrivits vid en omprövning med tillämpning av paragrafen. Denna brist har hittills inte medfört några praktiska olägenheter, eftersom det ännu inte gått 10 år sedan ML trädde i kraft och omprövning av villkor i skärpande riktning därför inte förekommit i någon större utsträck- ning. l framtiden kan emellertid sådan omprövning bli vanlig, och konces- sionsnämnden anser att förutsättningarna för omprövning i skärpande rikt— ning av villkor, som fastställts med tillämpning av 24 & ML. bör närmare an- ges. Också med avseende på villkor, som föreskrivits med stöd av 23 å (i före- slagen lydelse) eller 25 å ML bör förutsättningarna för omprövning klargö- ras. Omprövningsreglernas innebörd torde i huvudsak böra ansluta till den av utredningen föreslagna utformningen av 24 5 första stycket.
2.9.2.3 Stiftelsen industrins vatten- och qutvårdsforskning: _ — — konsta- terar att skyddet för företagen ytterligare urholkas genom de nya möjlighe- ter som föreslås för upprivande av koncessionsbeslut.” De tekniska lösningar företagen kan acceptera för sitt tillstånd förutsättes kunna avskrivas under den tioårsperiod som gäller för tillståndet. — — -—
För företagens planering vore det ytterst allvarsamt om den säkerhet som nu föreligger när företag fått koncessionsbeslut skulle minska eller i prakti- ken helt försvinna. Under en tioårsperiod får man räkna med att några aktu- ella tekniska lösningar kommer fram och företaget därför skulle tvingas utre- da lämplighet i det enskilda fallet och kostnader för metodens genomföran- de.
Stiftelsen motsätter sig bestämt denna—försvagning av koneessionsbeslutens . rättskraft. '
2.9.2.4 Länsstyrelsen i Södermanlands län: — — — har noterat att genom ändring av 24 & ML sker en väsentlig urholkning av rättsverkan i konces- sionsnämndens tillståndsbeslut genom att väsentligt ändrad process- eller re-
Prop. l980/8]: 92 ' 208
ningsteknik föreslås kunna vara skäl till omprövning redan inom 10— årsperioden från lagakraftvunnet beslut. Vid oklarhet om process- och re— ningsteknik har hittills frågan behandlats av koncessionsnämnden så att till- stånd givits under en prövotid, under vilken erforderliga utredningar och be- dömningar skall ske. Detta förfarande synes ha fungerat väl. Såväl företag som myndigheter är redan vid tillståndets lämnande medvetna om föreliggan- de oklarheter och osäkerheter. Det kan-ifrågasättas, om nu gällande ordning inte är tillfyllest. Den föreslagna ändringen av 24 & ML torde även komma att innebära att företagare i fortsättningen blir mindre benägna att frivilligt söka tillstånd hos koncessionsnämnden.
2.9.2.5 Länsstyrelsen i Västerbottens län; -— — — ställer sig tveksam till här föreslagen skärpning av lagen, För flertalet verksamheter torde med säkerhet kunna förutses att ändrade. förhållanden kommer att inträffa relativt snart med hänsyn till den tekniska utvecklingen. Konsekvensen av bestämmelsen kan komma att leda till dels en viss återhållsamhet i fråga om investeringar (man avvaktar de eventuella strängare krav som ändå kan komma) och dels försvåra en långsiktig planering. Länsstyrelsen är därför av den meningen att nuvarande lydelse —— —. = bör bibehållas.
2.9.2.6 Svenska naturskyddsföreningen: Utredningen föreslår vissa omfor- muleringar i .— —. —— 24 5. Genom dessa omformuleringar blir det klarare i vilka situationer omprövning av tillstånd kan bli aktuell. Detta är i och för sig välkommet, men föreningen menar -— — e- att reglerna härvidlag borde ha skärpts så att tillståndet inte endast kan utan skall dras in vid betydande avvi- kelse från gällande villkor. Vidare menar föreningen att strängare villkor på motsvarande sätt inte endast kan utan skall krävas om förhållandena ändrats väsentligt.
2.9.2.7 Sveriges industriförbund med instämmande av Stockholms handels- kammare: Förslaget att ny process- eller reningsteknik skall kunna leda till villkorsändringar i koncessionsbeslut motverkar däremot det tidigare åbero- pade effektivitetskravet. industrin måste ha planeringsutrymme och rimlig säkerhet för sina investeringar i minst tio år. Detta slogs med all rätt fast re- dan av de **immissionssakkunniga", och lagfästes också i miljöskyddslagen. Industrin — och kreditgivarna :? behöver alltjämt en tioårig rättskraft i till- ståndsbeslut för fall där produktionsförhållandena ej nämnvärt ändras. Här har för övrigt en praxis etablerats av koncessionsnämnden som i sina beslut kan låta vissa avgöranden och föreskrifter bli beroende på en "prövotid” in- nan det slutgiltiga avgörandet träffas. Detta system _— som redan tillämpas till övermått av nämnden —. kan till nöds bestå och fylla det behov som ut- redningen vill täcka med sitt eget förslag. Mot denna bakgrund avstyrker f ör- bundet bestämt förslaget om villkorsändringar inom tio år med hänsyn till ny teknik.
Prop. l980/81 : 92 209
2.9.2.8 Skånes handelskammare: Den av utredningen föreslagna försvag- ningen av koncessionsbeslutens rättskraft, vilken blir konsekvensen av att koncessionsbesluten skall kunna rivas upp innan koncessionstiden löpt ut, ger enligt Handelskammarens mening anledning till stark oro. De investe- ringar i ny teknik som företagen gör är normalt beräknade att avskrivas un- der den tid koncessionen gäller. Ur ekonomisk synvinkel skulle ett genomfö- rande av förslaget leda till en osäkerhet som måste bedömas som oaccepta- bel. Samtidigt vill Handelskammaren erinra om att berörda företag kontinu— erligt tillgodogör sig ny teknik inom det miljövårdande området. De tekniska landvinningarna torde byggas in i processerna så snart den miljömässiga nyt- tan bedöms motsvara de kostnader som tekniken medför. Handelskammaren avstyrker således den föreslagna lagändringen i detta avseende.
2.9.2.9 Boliden Metall AB: — — — För de flesta verksamheter kan man med säkerhet förutse att sådana ändrade förhållanden kommer att inträffa relativt snart på grund av den tekniska utvecklingen. Ur företagens synpunkt måste det dock med tanke på planering och ekonomi upplevas som såväl osä- kert som orimligt att sådana förändringar när som helst kan leda till stränga- re krav. '
Det kan dessutom med säkerhet förutses att företagen själva tillgodogör sig den tekniska utvecklingen på lämpligt sätt. Det är emellertid mycket vä- sentligt att den i beslut fastlagda tillståndsramen står fast och rubbas endast i de fall, då väsentliga störningar i miljön uppträtt.
2.9.2.10 M0 och Domsjö AB: Koncessionsbeslut har hittills gällt i minst tio år och endast varit möjliga att riva upp om allvarlig, oförutsedd miljöpåver- kan kunnat konstateras. Nu föreslås att ”väsentligt ändrade förhållanden i fråga om renings— eller processteknik” skall vara tillräckligt. Vid en förhand- ling gör den sökande ekonomiska överväganden då det gäller vilka krav som är möjliga att gå med på. Det är då nödvändigt för den sökande att veta hur lång tid tillståndet kommer att gälla. Hur skall den sökande ställa sig till krav på avancerad och dyrbar reningsutrustning om han vet-att beslutet kan rivas upp endast av den anledningen att en ny reningsmetod uppfunnits? Det är då naturligt att en ekonomisk säkerhetsmarginal byggs in för att kunna klara eventuellt tillkommande miljökostnader då ett beslut rives upp.
2.10 Övriga frågor
2.10.1 Statens planverk: Ett särskilt problem är behovet av skyddsområden kring miljöstörande anläggningar. I miljöskyddsärenden sker ofta en bedöm- ning att skyddsområde behövs men någon möjlighet att påfordra att det ak- tuella företaget inlöser eller på annat sätt kompenserar berörd fastighet finns ej i miljöskyddslagen. En lämplig ordning kunde vara att tillståndsmyndighe- ten kunde avgränsa det område, inom vilket företaget skulle ha lösenskyldig-
l4 Riku/(lyan MXU/XI. I .ru/nl. Nr 92
Prop. l980/81: 92 210
het som kunde utlösas av den enskilde utan att denne skulle ha bevisbördan för onyttighet eller synnerligt men. En ändring av 32 & miljöskyddslagen i nämnd riktning får anses önskvärd.
2.10.2 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: — — — önskar i samman- hanget ta upp en fråga som ej närmare berörs i betänkandet men som länssty- relsen ofta möter i sin praktiska verksamhet. Som ett viktigt led i tillsynsverk- samheten anmodas den som utövar miljöfarlig verksamhet att — exempelvis i samråd med länsstyrelsen — utarbeta ett ”kontrollprogram” beträffande verksamhetens miljöpåverkan i omgivningen — — —. Kontrollprogrammet ”fastställes” sedan av länsstyrelsen. Trots att denna procedur och terminolo- gi använts regelmässigt av såväl länsstyrelserna som koncessionsnämnden i stort sett ända sedan miljöskyddslagens tillkomst saknas direkta bestämmel- ser därom i miljöskyddslagen. Detta framstår naturligtvis som egendomligt för andra än väl initierade fackmän. Det lagliga stöd som finns för länsstyrel- sens handlande i nu berört hänseende återfinns i 43 5 andra stycket första punkten miljöskyddslagen. som lyder: "Tillsynsmyndighet får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsy- nens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verk— ningar.” ! bestämmelsen nämns-ej något om_ skyldigheten för företagaren att upprätta ”kontrollprogram” än mindre något om länsstyrelsens ”fastställel- se” av programmet. Enligt länsstyrelsens mening är tiden nu mogen att brin- ga teori och praktik i bättre överensstämmelse med varandra. Här beskrivet förfarande och använd terminologi bör således komma till uttryck i författ- ningen.
2.10.3 Länsstyrelsen i Västmanlands län: — — — vill — — —- påpeka ange- lägenheten av att man vid förprövningen i större utsträckning än hittills beak- tar att driftstörningar i reningsanläggningar inträffar.
2.104 Karlskrona kommun: Enligt utredningen åligger det länsstyrelsen att fastställa kontrollprogram för sådan miljöfarlig verksamhet som prövas efter anmälan och som skall ligga till grund för hälsovårdsnämndernas tillsyn. Ur kommunernas synpunkt är det angeläget att hälsovårdsnämnderna .beredes tillfälle att medverka vid utformandet av kontrollprogrammet.
2.105 Täby kommun: — — _— Erfarenhetsåterföring från det praktiska till- synsarbetet har hittills inte kommit till stånd i någon större utsträckning. Ett system för sådan återföring borde tas fram för att misstag vid förprövningar ej skall behöva upprepas.
2.10.6 Södertälje kommun: — — — anser att utredningen borde närmare ha studerat Naturskyddsföreningens framförda förslag om att 6 & miljöskydds— lagen Också borde hävda nyttoövervikt från allmän synpunkt för att miljö-
Prop. HSO/81:92 2ll farlig verksamhet skall komma ifråga.
2.10.7 Kalmar läns naturvårdsförbund: Såvitt vi kan se har utredningen inte berört problemet med alla befintliga anläggningar som inte är prövade enligt miljöskyddslagen . Här krävs en kraftinsats för att klara av alla dessa anlägg- ningar, men hur det skall gå till framgår ej av utredningen.
3 Tillsynssystemet
3.1 Allmänna synpunkter Flertalet remissinstanser är positiva till eller har inte något att erinra mot utredningens förslag att hälsovårdsnämnderna, länsstyrelserna och natur- vårdsverket skall vara tillsynsmyndigheter samt att tillsynen skall omfatta all miljöfarlig verksamhet. Flera kritiska röster finns emellertid också. Dessa av- ser främst hälsovårdsnämndernas roll enligt miljöskyddslagen . Se bl. a. 38 och 39 åå ML i utredningens lagförslag.
3.1.1 Kammarrätten i Stockholm: 1 38 5 första stycket miljöskyddslagen (jfr 39 5 och 48 å sista stycket) föreslår utredningen den ändringen att tillsynen skall avse all miljöfarlig .verksamhet och inte blott sådan som kan medföra fara för allmänna intressen. Kammarrätten tillstyrker detta förslag. Härige- nom sker en anpassning till vad som gäller enligt hälsovårdsstadgan.
3.1.2 Brottsförebyggande rådet: BRÅ anser att den dåliga efterlevnaden av ML främst beror på dels att tillsynen av miljöfarlig verksamhet inte är till- räckligt effektiv, dels att straffbestämmelserna i ML i .vissa avseenden är oklara och inte täcker alla miljöfarliga gärningar. Övervakningen av miljö- farlig verksamhet bör därför skärpas och överträdelser regelmässigt anmälas till åtal. Tillsynen bör enligt BRÅ ligga på den myndighet som kan förväntas ha de bästa resurserna såväl tekniskt som personalmässigt att förebygga över— trädelser och upptäcka dem.
3.1.3 Socialstyrelsen: -— — — delar utredningens uppfattning att det finns förutsättningar att uppnå en effektiv tillsynsorganisation genom att ansvaret fördelas mellan central, regional och lokal nivå.
Styrelsen får betona nödvändigheten av att en noggrann fördelning av uppgifterna mellan de olika tillsyhsorganen görs. — — —
innan en fördelning av tillsynsuppgifterna sker, bör dessa noggrant analy- seras vad gäller behov av kompetens, omfattning etc. Enligt styrelsens upp- fattning är det vid en sådan analys lämpligt att skilja mellan de tillsynsuppgif- ter som avser att kontrollera efterlevnaden av de villkor länsstyrelsen medde— lat i samband med sin prövning och sådan tillsyn som riktas mot miljöfarlig verksamhet som inte är prövningspliktig.
Prop. 1980/81: 92
212 3.1.4 Kammarkollegiet: 1 den tnån resurser kan finnas disponibla bör i prin- cip intet vara att erinra mot utredningens förslag att hälsovårdsnämnderna, länsstyrelserna och naturvårdsverket skall vara tillsynsmyndigheter och att tillsynen skall omfatta all miljöfarlig verksamhet.
I 39 &" miljöskyddslagen kommer enligt utredningens förslag att stå ”olä- genhet uppkommer" i stället för det nuvarande "olägenhet av betydelse från allmän synpunkt uppkommer". Det bör vara av vikt att tillsynsmyndigheten ges tillfälle att ingripa så tidigt som möjligt för att förebygga mera allvarliga komplikationer. Ändringsförslaget tillstyrkes därför.
3.1.5 Riksrevisionsverket: Tillsynens läge har sannolikt påverkats av den kraftiga ärendetillströmningen i form av bl. a. prövning enligt ML. Härige- nom har utrymmet för såväl direkta övervaknings- och kontrollinsatscr som planering och uppföljning av tillsynen påverkats negativt. Antalet miljöfarliga anläggningar är mycket stort. Genom kontrollpro- grammen produceras en mängd data gällande var och en av dessa anläggning— ar. En utvidgad recipientkontroll i enlighet med utredningens förslag kom- mer att öka de datamängder som tillsynsmyndigheterna har att hantera. I denna situation kan det enligt RRVs mening vara mindre relevant att uppstäl- la mål av typen "varje miljöfarlig anläggning skall besökas en gång per år". Snarare ställs krav på att tillsynsinsatserna inriktas mot de mest angelägna områdena. Det är enligt RRVs uppfattning angeläget att denna typ av priori- teringar kommer till stånd. RRV konstaterar i detta sammanhang att berörda tillsynsmyndigheter har att bedriva tillsyn cllcr tillsynsliknande aktiviteter enligt flera olika författ- ningar (förutom ML bl. a. lagen om hälso- och miljöfarliga varor, natur- vårdslagen och hälsovårdsstadgan). Utrymmet. för tillsyn enligt ML på t. ex. regional nivå torde sålunda påverkas av vilka krav som ställs på tillsynsinsat- ser enligt andra lagar. Detta kräver enligt RRVs uppfattning en samordnad planering av tillsynsinsatser enligt olika författningar. Resurserna för tillsyn bör enligt RRVs mening även kunna utnyttjas mera effektivt om tillsynsbegrcppet och de olika tillsynsmyndigheternas uppgifter kunde ges ett mer konkret innehåll än vad som görs i utredningens förslag. Viktigt är bl. a. att det centrala tillsynsansvaret också komtner att innebära ett ansvar för samordning, planering och prioritering av tillsynsinsatserna. Det bör därför övervägas att, i likhet med vad som nu gäller för tillåtlighets- prövningen, i miljöskyddskungörelsen föra in konkreta föreskrifter-om tillsy- nen.
3.1.6 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Koncessionsnämnden har i stort sett inte funnit anledning till erinran mot utredningens förslag i denna del.
3.1.7 Helsingborgs kommun: — — — konstaterar med tillfredsställelse att
Prop. rose/st: 92 :|;
utredningen ingående penetrerat frågan om tillsynen. Man har bl. a. riktat uppmärksamheten på otillräckliga resurser samt oklarheter om gränsdrag- ningen för tillsynsansvaret mellan länsstyrelserna och hälsovårdsnämtiderna. Med hänsyn till den avgörande betydelse för miljöskyddet, som ligger i ut- övandet av en fullgod tillsyn, finner kommunen utredningens synpunkter och förslag till lösningar i allt väsentligt godtagbara. Utredningens konstateran- den beträffande värdet av hälsovårdsnämndcrnas lokalkännedom, förutsätt- ningarna att som första part komtna i kontakt med uppkomna problem "och snabbt kunna rycka ut när så erfordras, är fakta som kommunen anser att man på sikt inte katt negligera. För att dessa förutsättningar skall kunna nå full utnyttjandegrad, förutsätter kommunen i likhet med utredningen att kvalitativa och kvantitativa resurser måste tillgodoses. Utredningen ger etnel- lertid viss anvisning till lösning genom att påminna om att kommunförbun- det gör viktiga regionala insatser när det gäller att samordna hälsovårds- nämndens verksamhet. En inventering beträffande behov av och förutsätt- ningar för interkommunalt samarbete i olika former bör — — — vara en an- gelägen uppgift i syfte att förverkliga ett meningsfullt och effektivt arbete in- om miljöskyddet. Att varje kommun skall eftersträva att göra sig oberoende genom att tillgodose hela resursbehovet inom egen hälsovårdsnämnd skulle sannolikt inte leda fram till den tillsyn som situationen kräver och utredning- en avser med sina förslag. Tillsynen i vad avser såväl omfattning som kvalité måste — — — vara avgörande faktorer. — — —
3.1.8 Hässleholms kommun: — — — Man ltar därvid påtalat de otillräckliga resurser sann de oklarheter som i dag föreligger i vad avser gränsdragningen för tillsynsansvaret mellan länsstyrelsen och hälsovårdsnämtiderna. Utred- ningens konstaterandcn vad beträffar hälsovårdsnämndcrnas lokalkänne- dom, dcras tnöjlighct att som första myndighet komma i kontakt med upp— komna problem och att snabbt kunna rycka ut när så erfordras. är fakta som måste tillmätas mycket stor betydelse. För att dessa förutsättningar skall kunna utnyttjas till fullo förutsätter kommunen i likhet med utredningen att såväl kvalitativa som kvantitativa rcsursbehov måste tillgodoses. Enligt kom- munens bedömning bör i samband härmed en utredning rörande behov av och förutsättning för ett samarbete mellan kommunerna vara en angelägen uppgift. — —— —
3.1.9 Norrköpings kommun: — — —— anser att förslaget till tillsynsorganisa- tion bort anstå till dess en riksomfattande organisation för-besiktningar, provtagningar och analyser hunnit byggas upp. men ansluter sig dock till ut— redningens uppfattning, att tillsynen över miljöfarlig verksamhet är det område inom miljöskyddet, som hittills visat de största bristerna.
3.1.10 Stockholms kommun: — — — Det är också angeläget att klara råd och anvisningar för tillsynsverksamheten utfärdas för hela landet för att en
Prop. 1980/81: 92 214
så likformig bedömning som möjligt skall göras i landets kommuner. Risk föreligger annars att miljöskyddsfrågor kan få stå tillbaka för ekonomiska bedömningar i en kommun.
3.1.11 Landsorganisationen i Sverige: Av utredningen föreslås förändringar i 38 och 39 åå ML så att tillsynen skall omfatta all miljöfarlig verksamhet och ej som hittills, enbart när denna kan medföra fara för allmänna intressen, satnt att myndigheten skall kunna ingripa när olägenhet uppkommer. Detta syn- sätt anger förändringar i ambitionsnivån i lagstiftningen, ett synsätt som LO kan instämtna i.
Utredningen har emellertid inte fullföljt detta synsätt eller rättare sagt gjort det svårt att leva upp till det genom att exempelvis i fråga om förslagen rörande tillsyn inte lägga fram ett tillräckligt enhetligt förslag.
3.1.12 Länsåklagarmyndigheten i Malmöhus län: — — — l betänkandet har inte föreslagits någon form av sådan — som jag ser det — mycket angelägen inspektionsskyldighet. Vad gäller naturvårdsverkets tillsynsskyldighet före- slår utredningen inga förändringar. lnte heller regionalt utövas — på grund av brist på resurser — sådan intitiativverksamhet i önskvärd omfattning. Ej heller i detta hänseende har några förbättringsåtgärder föreslagits. Det är i dessa avseenden. som enligt mitt förmenande de största bristerna förelegat i gällande tillsynsverksamhet. — — —
3.2 Hälsovårdsnämnden som tillsynsmyndighet
Flertalet remissinstanser är positiva till eller har inte något att erinra mot utredningens förslag att hälsovårdsnämnden görs till tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen . Däremot framförs många kritiska synpunkter på omfatt- ningen av nämndernas ansvar. Regelmässigt görs också en koppling mellan frågorna om tillsyn och resurser.
3.2.1 Justitiekanslern: Det råder en för såväl myndigheter som allmänheten besvärande oklarhet om hälsovårdsnämndernas ställning som tillsynsorgan med avseende på miljöskydd. Det är därför angeläget att hälsovårdsnämn- dernas roll klargörs och preciseras. ' ' Starka skäl talar för att hälsovårdsnämnderna, såsom utredningen före- slår, ges ställning som ansvarig lokal tillsynsmyndighet enligt miljöskyddsla- gen. Övervakning av miljöfarlig verksamhet ligger väl i linje med hälsovårds— nämndernas uppgifter i övrigt. För allmänheten ter det sig naturligt att i förs- ta hand vända sig till en lokal myndighet i miljöskyddsfrågor. Vinster i effek- tivitet kan göras. Åtskilliga skäl härutöver skulle kunna anföras.
Det är således lätt att argumentera för att hälsovårdsnämnderna tilldelas ett formellt tillsynsansvar enligt miljöskyddslagstiftningen, men det är utom- ordentligt svårt att avgöra var gränsen mellan länsstyrelsernas och hälso- vårdsnämndernas tillsynsansvar skall dras. Svårigheten bottnar i att de kom-
Prop. l980/81: 92 215
munala hälsovårdsnämnderna är i hög grad heterogena med avseende på er— farenhet av myndighetsutövning, sakkunskap och kapacitet, vilket är en _— hclt naturlig _ följd av att de lokala behoven är högst skiftande.
Jag tror att det finns anledning befara att utredningen här tagit ett alltför stort första steg. Många hälsovårdsnämnder kan förväntas — med viss re- sursförstärkning —— klara de föreslagna tillsynsuppgifterna på ett tillfredsstäl- lande sätt, men det finns säkert åtskilliga hälsovårdsnämnder för vilka dessa uppgifter är övermäktiga. Lokalisering 'n av miljöfarlig verksamhet är inga- lunda knuten till större kommuner och det är högst osäkert om små kommu- ner med bara ett fåtal tillsynsobjekt — som dock kan kräva tillgång till bety- dande och skiftande sakkunskap — kommer att anse sig kunna förse sina hälsovårdsnämnder med den sakkunniga personal som krävs för en effektiv och ändamålsenlig övervakning.
Vill man beakta hälsovårdsnämndernas högst varierande förutsättningar att på ett fullgott sätt klara något mera krävande tillsynsuppgifter måste man — utan att avkall görs på kravet på klara gränser — försöka åstadkomma ett tillsynssystem som inrymmer en viss flexibilitet. Här finns givetvis flera alter- nativ. t. ex. följande. Hälsovårdsnämnderna ges ett självständigt tillsynsan- svar för all icke förprövningspliktig verksamhet, och på länsstyrelserna an- kommer tillsynen över sådan miljöfarlig verksamhet som prövas av konces- sionsnämnden. Så långt ser jag inga större problem. Svårigheterna är kon- centrerade till mellangruppen, dvs. verksamhet som förprövas av länsstyrel- sen. Beträffande sådan verksamhet skulle tillsynsansvaret primärt kunna läg- gas på länsstyrelsen. som emellertid efter prövning i varje enskilt fall skulle äga överlåta ansvaret till hälsovårdsnämnden om denna enligt länsstyrelsens bedömning har förutsättningar att klara av tillsynen. Alternativt kan tillsyns- ansvaret i lagen läggas på hälsovårdsnämnden men länsstyrelsen ges möjlig- het att i samband med förprövningen förbehålla sig själv tillsynen.
3.2.2 Riksåklagaren: Med hänsyn till de övriga tillsynsuppgifter som tillkom-' mer hälsovårdsnämnderna är det naturligt att de som utredningen föreslår tillförs tillsynsuppgifter enligt miljöskyddslagen. För en stor del av tillsynen krävs emellertid tillgång till kvalificerade experter. Härtill kommer de svårig- heter som kan uppstå för ett kommunalt organ vid avvägningen mellan ar- betsmarknadspolitiska intressen och miljöskyddsintressen. Av dessa skäl bör alltjämt såväl länsstyrelsens som naturvårdsverkets tillsyn bibehållas och ut- byggas. '
3.2.3 Svea hovrätt: —— — —— Det är givetvis angeläget att tillsynen bedrivs ef- fektivt. En bidragande orsak till att den f. n. inte fungerar tillfredsställande är bristen på personal vid länsstyrelsernas naturvårdsenheter. Emellertid an- för utredningen i annat sammanhang — —— — att länsstyrelserna även med tillräckliga personalresurser har och förmodligen alltid kommer att ha en
Prop. 1980/81: 92 Zlo
svår ställning vid sin kontrollutövning, exempelvis ur arbetsmarknads- och sysselsättningsaspekter. Vad utredningen uttalat torde emellertid även och kanske i än högre grad gälla hälsovårdsnämnderna. Nämnderna och deras personal kan vid fullgörandet av tillsynsuppgifterna mycket lätt komma i lo- jalitetskonflikter som kan bli besvärande. Allmänt framstår det som mest na- turligt att tillsynen åvilar statliga och inte kommunala organ. Tilläggas må också att man inte får en ens ungefärlig uppfattning om vad tillsynen enligt den lösning utredningen föreslår kommer att kosta.
Hovrätten efterlyser en mera ingående diskussion med olika alternativ all- sidigt belysta. Hovrätten ställer sig alltså tveksam till förslaget att göra hälso— vårdsnämnderna till tillsynsmyndighet.
3.2.4 Kammarrätten i Stockholm: Som en nyhet föreslår utredningen att även hälsovårdsnämnderna skall vara tillsynsmyndighet enligt miljöskyddsla- gen. Kammarrätten finner det lämpligt att detta slås fast i lagen. Hälsovårds- nämnderna bör kunna fullgöra viktiga uppgifter i den föreslagna egenska- pen. Emellertid torde detta förslag i själva verket knappast innebära någon större nyhet i sak. eftersom hälsovårdsnämnderna redan är tillsynsmyndighe- ter enligt hälsovårdsstadgan och i sådan egenskap har skyldigheter att ingripa i det stora flertalet fall då ingripande också kan ske med stöd av miljöskydds- lagen. Ett problem för såväl hälsovårdsnämnden som länsstyrelsen torde hit- tills ofta ha varit att avgöra vilkendera författning som i det särskilda fallet lämpligast borde tillämpas. Sådana problem kommer att kvarstå, men det kan ändå vara en fördel att miljöskyddslagen och hälsovårdsstadgan har samma regionala och lokala tillsynsmyndigheter.
3.2.5 Brottst'örebyggande rådet: — — — anser det från brottsförebyggande synpunkt vara tveksamt med en fullständig delegering av tillsynsansvaret till hälsovårdsnänmderna.
— — _ En överflyttning av tillsynsansvaret med möjligheter till tvångsin- gripanden till en myndighet som det för dem som berörs av miljöfarlig verk- samhet i många fall är naturligast att ta kontakt med är naturligtvis i och för sig positiv. Detta innebär emellertid inte omedelbart en effektivisering av till- synen. Det finns tvärtom skäl som talar för att effektiviteten skulle minska. Hälsovårdsnämndernas personalresurser är klart otillräckliga för en utvidg- ning av arbetsområdet. Dessutom är personaltillgången och resurserna i öv- rigt mycket ojämnt fördelade mellan de olika kommunerna. Det är ytterst oklart i vilken takt resurserna kan öka. Skall överträdelser mot ML:s bestäm- melser motverkas fordras effektiva ingripanden genom förelägganden m. m. från tillsynsmyndigheten. Hälsovårdsnämnderna har därvid inte tillgång till jurister i samma utsträckning som länsstyrelserna. Helt naturligt finns inte möjligheter att ha miljöexperter knutna till varje hälsovårdsnämnd. lnte hel- ler den tekniska utrustningen lär kunna nå samma höga standard som en me- ra centraliserad tillsynsmyndighet katt förfoga över. Även om hälsovårds-
Prop. 1980/81: 92 : l 7
nämnderna har möjlighet till bistånd från naturvårdsverket i speciella ärend den är det den kontinuerliga kontrollen av miljöfarlig vcrksatnhet som är vik- tigast för efterlevnaden av ML:s beslämtnelser. En svaghet med en decentrali- sering av tillsynen är dessutom att risken ökar för hänsynstagande till andra faktorer än de miljöskyddsmässiga.
BRÅ anser sig inte kunna ta direkt ställning mot en överflyttning av till- synsansvaret till hälsovårdsnämnderna eller föreslå någon alternativ lösning.
3.2.6 Riksrevisionsverket: _ —— — finner det rimligt att låta hälsovårds- nämndernas tillsyn också omfatta miljöskyddslagen bl. a. för att man på det- ta sätt bättre skall kunna utnyttja de resurser som totalt kan disponeras för tillsynen. Det är dock enligt verkets uppfattning väsentligt att i första hand överväga andra åtgärder än en resursökning för att åstadkotnma en bättre fungerande tillsyn.
RRV delar utredningens uppfattning att en fungerande tillsyn kräver att tillsynsmyndigheternas arbete huvudsakligen får karaktär av initiativverk— samhet. RRV delar också utredningens åsikt att, i de fall då det finns behov av särskild expertis, sådan bör utnyttjas i ökad utsträckning när utövaren av miljöfarlig verksamhet har kostnadsansvaret enligt ML.
3.2.7 Lantbruksstyrelsen: Ett överförande av en stor del av tillsynsansvaret till hälsovårdsnämnderna är också enligt lantbruksstyrelsens mening en posi- tiv åtgärd, dock med det förbehållet att hälsovårdsnämnderna åläggs att skaffa sakkunskap för sina bedömningar. Länsstyrelserna och naturvårdsverket skulle också därigenom få ökade re— surser för tillsyn av särskilt miljöfarlig verksamhet. Utredningens redovisning av rättsfall där den ej särskilt miljöfarliga jordbruksverksamheten är väl fö- reträdd talar också för en resursomfördelning för mer effektiv tillsyn av sär- skilt miljöfarlig verksamhet.
3.2.8 Fiskeristyrelsen: — — Förhållandena kan ofta vara mycket kompli- cerade inom ett vattensystem. Att till en början splittra upp tillsynsansvaret som utredningen föreslår i två delar, länsstyrelse och hälsovårdsnämnd, är från fiskets utgångspunkter ingen acceptabel lösning. Även om förslaget på sikt syftar till att överföra all tillsynsverksamhet till hälsovårdsnämnderna avstyrkes förslaget. Även inom en kommun kan miljöskyddsprobletnen vara mycket skiftande och i fråga om tillsyn kräva tillgång till en väl rustad till- synsorganisation. Överförandet av tillsynsarbetet kommer att medföra en ökad ekonomisk belastning på kommunerna. Styrelsen anser att det är orea- listiskt att räkna med att kommunerna generellt kommer att ha möjlighet att satsa resurser i erforderlig utsträckning. [ tillsynsfrågor måste dessutom ofta hela vattensystem eller i vart fall stora delar av vattensystem behandlas som
en helhet. ] ett sådant sammanhang anser styrelsen att kommunen utgör en
Prop. l980/81:92 218
för liten administrativ enhet. Att lägga det generella ansvaret för tillsynen på kommunen anser styrelsen därför vara fel. Ur samordningssynpunkt borde i stället en huvudman ha ansvaret för ett helt vattensystem. Med hänsyn till den nuvarande administrativa indelningen av landet samt till önskemålet om att så stora vattenområden som möjligt kan kontrolleras av en och samma huvudman bör länsstyrelsen även i fortsättningen vara tillsynsmyndighet.
3.2.9 Statens naturvårdsverk: Det är uppenbart att tillsynsorganisationen måste effektiviseras och tillföras ökade resurser. Naturvårdsverket tillstyrker därför utredningens huvudförslag i detta avsnitt, nämligen att hälsovårds- nämnderna ges ställning som tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen . l författningsförslagets 38 & talar utredningen om lokal, regional och cent- ral tillsyn, vilket på ett naturligt sätt anknyter till berörda myndigheters ställ- ning inom förvaltningen. Vid studium av kompetensfördelning och samar- betsformer behöver emellertid även en uppdelning göras i centrala, dvs. sty- rande funktioner, och löpande tillsyn. Bland de skäl utredningen åberopar för att göra hälsovårdsnämnderna till tillsynsmyndigheter kan särskilt understrykas att arrangemanget medför ett resurstillskott. Den goda lokalkännedom som finns inom nämnderna och bland dess tjänstemän är mycket värdefull. Hälsovårdsnämndernas resurser bör därför, som utredningen påpekar, i stor utsträckning användas för initia- tivverksamhet i form av inspektioner. De nu existerande Oklarheterna om vil- ken författning som är tillämplig i ett visst fall bör i huvudsak kunna undan- röjas och därigenom minskar även risken för dubbelarbete. När det gäller fördelningen av arbetsuppgifter mellan de tre tillsynsmyndigheterna förordar emellertid naturvårdsverket ett mer flexibelt system än det som utredningen anger.
Att fastställa kontrollprogram för alla slag av anläggningar bör som utred- ningen förordar alltjämt vara en uppgift för länsstyrelserna. Kontrollpro- grammet utgör grunden för tillsynsverksamheten och även för det ADB- system inom tillsynsområdet, Ml-Ol, som håller på att införas vid vissa läns- styrelser. Naturvårdsverket anser i likhet med utredningen att ansvaret för detta—system bör ligga kvar hos länsstyrelserna och självfallet även att all er- forderlig service skall ges till hälsovårdsnämnderna.
Utredningens mening att tillsynsansvaret för all miljöfarlig verksamhet så småningom bör överföras till hälsovårdsnämnderna kan naturvårdsverket ej biträda. — —— —
Naturvårdsverket anser det självklart att dubbelarbete skall undvikas och att samarbetsregeln i 38 % skall tillämpas både då naturvårdsverket deltar i lö- pande tillsyn och då länsstyrelse medverkar i ärende som normalt ankommer på hälsovårdsnämnd.
I överensstämmelse med vad som f. n. stadgas i 10 & bör i författningen anges att regeringen kan föreskriva efter vilka grunder tillsynsansvaret skall
Prop. l980/8l: 92 2|9
fördelas mellan länsstyrelserna och hälsovårdsnämnderna. Även naturvårds- verkets initiativrätt bör fastställas i detta sammanhang och avse såväl centra— la funktioner som löpande tillsynsverksamhet. Ett-sådant stadgande i miljö- skyddslagen skulle resultera i att miljöskyddskungörelsen kom att innehålla konkreta föreskrifter för myndigheternas verksamhet på tillsynsområdet och inte som nu enbart på prövningsområdet. Det kan ej uteslutas att detta för- hållande ibland bidragit till att tillsynsfrågorna getts för låg prioritet.
3.2.10 Stiftelsen industrins vatten- och luftvårdsforskning: — — — finner det ytterst tveksamt att engagera hälsovårdsnämnderna som tillsynsmyndig- het. Redan i dag har reningsverken kontrollverksamhet rörande de företag i kommunerna som avleder sitt avloppsvatten till reningsverken. Denna kon- troll är eller skall vara samordnad med kontrollen enligt miljövårdslagen. Att inom kommunerna bygga upp ytterligare kompetens och kapacitet på områ- det förefaller vara onödigt dubbelarbete, speciellt som hälsovårdsnämnderna redan belastas hårt. _ _ _ __ ___ __ _
För mindre industrier där tillsynen inte behöver bli speciellt omfattande, kan det kanske vara praktiskt att överlåta detta arbete åt hälsovårdsnämn- den.
Med hänsyn till nödvändig kompetens och distans till lokala opinionsytt- ringar anser stiftelsen att länsstyrelsen bör handha tillsyn av koncessionsplik— tiga företag.
3.2.1] Delegationen för företagens uppgiftslämnande: —— — — anser, lik- som utredningen, att — — — skälen starkt talar för en decentralisering av tillsynsansvaret. En överflyttning av huvuddelen av tillsynsansvaret till hälso- vårdsnämnden ökar förutsättningarna för en effektiv tillsyn. Förslaget inne- bär en klar förbättring jämfört med nuvarande förhållanden men är enligt delegationen inte tillräckligt långtgående. Hälsovårdsnämnderna bör redan nu få ansvaret för tillsyn av all miljöfarlig verksamhet.
De fördelar som DEFU vill framhålla med en överföring av tillsynsansva- ret från regional till lokal nivå hänger framför allt samman med att möjlighe— terna till en effektiv och mindre byråkratisk tillsyn ökar. Kontinuerlig kon— takt mellan berört företag och tillsynsmyndighet är ett av de absolut viktigas- te inslagen i miljövårdsarbetet. Ett stort avstånd mellan tillsynsmyndighet och utövare av miljöfarlig verksamhet medför uppenbara risker för att allt— för stor vikt läggs vid uppgiftsinsamlande och skrivbordskontroll. Ett lokalt tillsynsansvar ger också möjligheter att tillvarata den samlade kunskapen in- om kommunen genom samordning med t. ex. gatukontoret, byggnadsnämn- den och brandförsvaret. Enligt delcgationens mening är det framför allt god lokalkännedom och fältarbete som ger förutsättningarna för en effektiv till- syn. Det har för övrigt även framkommit i utredningsarbetet att det bästa sät- tet att förbättra tillsynen är att öka antalet tillsynsbesök.
Prop. l980/81 : 92 220
3.2.12 Länsstyrelsen i Stockholms län: — — — anser att den kontrollerande tillsynen bör delegeras till hälsovårdsnämnden, så som utredningen föresla— git. Beslut om att delegera även ansvaret för tillsynen av tillståndspliktiga verksamheter bör dock inte fattas förrän erfarenhet vunnits av det första ste- get av reformen.
3.2.13 Länsstyrelsen i Uppsala län: Som redan framhållits är det länsstyrel- sens erfarenhet att en fungerande tillsyn kräver regelbunden kontakt och kunskap även hos den kontrollerande myndigheten. Utredningens förslag att göra hälsovårdsnämnderna till tillsynsmyndighet kan i vissa avseenden innebära en rationalisering i form av kortare resvägar, samordning med besiktning enligt annan lagstiftning etc. Vinsten torde dock från resurssynpunkt vara marginell. Till nackdelarna hör att tillsynsarbetet splittras på flera händer.
3.2.14 Länsstyrelsen i Södermanlands län: — _ —— delar utredningens för- slag att förutom naturvårdsverket och länsstyrelserna även hälsovårdsnämn- derna blir tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen. Hälsovårdsnämnderna besitter god lokalkännedom, vilket kommer att underlätta deras övertagande av tillsynsuppgifterna.
3.2.15 Länsstyrelsen i Östergötlands län: — — _ delar utredningens upp- fattning om-att hälsovårdsnämnderna bör kunna tilldelas tillsynsansvar en- ligt miljöskyddslagen. Hälsovårdsnämndernas lokalkännedom torde vara till stor nytta i tillsynssammanhang. Hälsovårdsnämnderna har redan i dag i stor utsträckning tagit på sig sådana uppgifter; Länsstyrelsen ifrågasätter där- emot förslaget om att all tillsyn på sikt bör läggas på kommunal nivå. Det kan inte vara rimligt att inom landets drygt 270 kommuner skaffa fråm all den expertis som erfordras för tillsyn av alla sorters miljöfarliga anläggning- ar. Ett sådant överförande av tillsynsansvaret kräver bl. a. en samordnad central organisation för rådgivning, besiktning och kontroll. Frågorna om ' denna organisations uppbyggnad och uppgifter måste klarläggas innan något beslut kan tas om ansvaret för tillsynen.
3.2.16 Länsstyrelsen i Jönköpings län: Läget inom tillsynsområdet är i alla delar ej tillfredsställande men att som utredningen säger uppgiften blivit, länsstyrelserna övermäktig är betydligt överdrivet. — — —
—— — — länsstyrelsen har svårt att godta ett sådant radikalt överförande av tillsynen från länsstyrelserna till hälsovårdsnämnderna som utredningen föreslagit. Länsstyrelsen delar emellertid utredningens uppfattning att det är förenat med stora fördelar att en stor del av tillsynsarbetet utförs av hälso- vårdsnämnderna, men det förutsätter förutom ovan angiven resursförstärk- ning även en stor utbildningsinsats. Enligt länsstyrelsens mening bör fördel— ningen av tillsynsarbetet mellan länsstyrelse och hälsovårdsnämnd ske på ett
Prop. l980/8l: 92 221
mer elastiskt sätt och bedömas från fall till fall beroende på hälsovårdsnämn- dernas resurser och inte minst de typer av anläggningar som finns i de olika kommunerna. — — — Huvudansvaret för tillsynsarbetet bör ligga kvar på länsstyrelsen. [ sammanhanget vill länsstyrelsen helt allmänt understryka vik— ten av en bättre samordning av den yttre och inre miljön — — —.
3.2.17 Länsstyrelsen i Kalmar län: — —— — Enligt länsstyrelsens mening är det en riktig utveckling att också hälsovårdsnämnderna tilldelas tillsynsan- svar enligt miljöskyddslagen. Hälsovårdsnämndernas lokalkännedom och möjligheter till snabba kontakter med verksamheterna inom kommunen tas redan nu ofta i anspråk i samband med tillsynsarbetet som sker i gott samar- bete mellan länsstyrelsen och hälsovårdsnänmderna. Länsstyrelsen ställer sig emellertid ytterst tveksam till en uppdelning av tillsynsansvaret på det sätt som utredningen föreslår. Dels beror det på att den resurs- och kompetensni- vå som skulle krävas i dag sannolikt finns endast hos ett fåtal större kommu- ner. En utbyggnad av nödvändiga resurser hos alla hälsovårdsnämnder skulle ta åtskillig tid och kräva stora ekonomiska satsningar. Dels måste man också beakta den bredd i arbetsuppgifter som begreppet tillsyn innefattar. Utred- ningen har sannolikt inte på ett tillfredsställande sätt för sig klargjort omfatt- ningen av tillsynsbegrcppet. Det kan här bara som exempel nämnas det vä- sentliga arbete som berör samråd mellan tillsynsmyndigheter och anlägg- ningsansvariga vad gäller erfarenheter om drift, funktion, förbättringar och ändringar för att driva produktion och reningsanläggningar på ett sådant sätt att utsläppen hålls nere på lägsta möjliga nivå. —— — —
3.2.18 Länsstyrelsen i Gotlands län: Föreslagna förändringar får ur resurs- synpunkt anses både nödvändiga och efterlängtade. Den mest omfattande förändringen är den som erhålles genom att även hälsovårdsnämnderna in- volveras i systemet. Denna förändring har dessutom kombinerats med en ändring av kriterierna för ingripande. Allmänfarlighetsrekvisitet har slopats.
En effektivitetsvinst som utredningen inte närmare berört är de fördelar som erhålles genom att hälsovårdsnämnden är ett kommunalt organ. En vik- tig informationskälla är därvid det interna remissförfarandet som normalt sett föregår en byggnadslovsprövning. Hälsovårdsnämnden får god känne- dom om såväl nya som förändrade industribyggnationcr. Fördelen är också att behovet av byggnadslov är en i alla kretsar etablerad företeelse.
3.2.19 Länsstyrelsen i Kristianstads län: — — — anser det både naturligt och angeläget att hälsovårdsnämnderna ges tillsynsuppgifter enligt miljöskydds- lagen. Rcdan i dagsläget fullgör många hälsovårdsnätnnder sådana tillsyns- uppgifter utan att vara formellt ansvariga härför. Länsstyrelsens tillsynsarbe- tc bedrives i stor utsträckning i intimt samarbete med hälsovårdsnämnderna, vilkas lokalkännedom och närhet till tillsynsobjekten ofta är en värdefull till- gång i tillsynsarbetet.
Prop. 1980/81: 92 222
32.20 Länsstyrelsen i Malmöhus län: — — — Enligt länsstyrelsens mening bör emellertid tillsynsbefogenheterna ligga kvar hos länsstyrelser]. De pro- blem som uppkommer i tillsynsverksamheten är ofta av sådan tekniskt och juridiskt kvalificerad natur att kommunerna i regel har betydande svårigheter att inom en ram, som står i rimligt förhållande till kommunernas ekonomiska resurser, skaffa den expertis och -— vanligtvis kostsamma — utrttstning, som erfordras för uppgifternas fullgörande. —— —- —
3.2.21 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohuslän: — —— — Det synes i och för sig vara en riktig utveckling att hälsovårdsnämnderna mera aktivt deltar i till- synsarbetet även om konfliktsituationer kan uppstå när hälsovårdsnämnden skall kontrollera kommunala anläggningar. Länsstyrelsen är emellertid skep- tisk till tanken att hälsovårdsnämnderna åtminstone f. n. kan ta över viss del av tillsynen. Denna skepsis grundas främst på bristande personalresurser men också på risken för splittring av tillsynsarbetet. — __ —
Länsstyrelsens erfarenheter av tillsynsverksamheten är att den kräver allt- mera specialiserad arbetskraft. Detta gäller inte bara den verksamhet som fö- reslås bli prövad av koncessionsnämnden titan också de relativt kvalificerade anläggningar som föreslås bli prövade av länsstyrelsen. Det förefaller vara ett resursslöseri att ett mycket stort antal specialister skall tillföras hälsovårds- ' nämnderna med ett ofta dåligt utnyttjande som följd. Särskild uppmärksam- het bör ägnas det förhållandet att hälsovårdsnämnderna i regel saknar till- gång till juridisk expertis. Det är länsstyrelsens erfarenhet att juridisk expertis mycket ofta anlitas inte bara vid tillståndsprövning utan också i tillsynsarbe- tet med t. ex. förelägganden. — —— —
3.2.22 Länsstyrelsen i Älvsborgs län: — — —— delar i princip utredningens uppfattning om att hälsovårdsnämnden bör bli tillsynsmyndighet inom mil- jöområdet. Hälsovårdsnämnderna har redan i viss utsträckning tagit på sig denna uppgift med gott resultat. Länsstyrelsen är emellertid inte beredd att biträda utredningens förslag beträffande uppdelningen av tillsynsansvaret mellan länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden. Många hälsovårdsnämnder har redan nu kompetens att svara för tillsynen av komplicerade anläggning- ar. Andra har mycket begränsade resurser. — — —
3.2.23 Länsstyrelsen i Värmlands län: Brister i tillsynen kan enligt länsstyrel- sens uppfattning inte i första hand hänföras till brister i utformningen av den nuvarande organisationen. Länsstyrelsen anser dock i likhet med utredning- en att det är motiverat att modifiera denna så att hälsovårdsnämnderna får vissa tillsynsuppgifter enligt miljöskyddslagen . Det finns dock påtagliga be- gränsningar i möjligheterna att tillgodogöra sig de tänkbara fördelar som lig- ger i en lokal tillsynsorganisation.
—— — — Länsstyrelsen tillstyrker att hälsovårdsnämnderna tilldelas upp-
Prop. l980/81: 92 223
gifter enligt ML men avvisar bestämt tanken att på sikt överlåta hela tillsynen enligt ML på nämnderna.
3.2.24 Länsstyrelsen i Örebro län: _— —— — De angivna bristerna talar för att en förbättring av tillsynen måste komma till stånd. — —— — Tillsynen bör en— ligt länsstyrelsens uppfattning läggas på den myndighet, som vid en samlad bedömning av de olika momenten i tillsynen och av resurserna kan förväntas ha de största förutsättningarna att fullgöra den på tillfredsställande sätt. Det erfordras också en noggrann kartläggning av hälsovårdsnämndernas nuva— rande arbetsuppgifter och deras faktiska möjlighet att sköta dessa. Därefter bör klargöras för- och nackdelarna av att det till dessa arbetsuppgifter läggs även tillsynen enligt miljöskyddslagen. Slutligen bör det klargöras vilken ut— ökning av nämndens personella resurser — såväl kvantitativt som kvalitativt — som en överflyttning av tillsynen på hälsovårdsnämnderna skulle behöva medföra. Enligt länsstyrelsens uppfattning har utredningen inte gjort en till— räcklig analys av ovannämnda frågor. Därför finns det inte tillräckligt under— lag för det ställningstagande som utredningen gjort. — — —
Det bör närmare utredasom det blir någon större vinst med att kombinera olika slags tillsyn vid ett besökstillfälle. Utredningens uppfattning i denna fråga synes inte grunda sig på någon djupare analys. - — —
— — — Enligt länsstyrelsens mening måste krävas att man säkert vet att nämnderna får tillräckliga resurser, innan ytterligare tillsynsuppgifter flyttas över på nämnderna. I nuläget torde endast några få av landets hälsovårds- nämnder ha resurser att klara tillsynen enligt miljöskyddslagen.
Utredningen har tagit allt för lätt på frågan om hälsovårdsnämndernas för- måga att klara åtgärdsfrågan från formell synpunkt. Länsstyrelsens mångåri- ga erfarenhet av handläggning av besvärsärenden visar att det ofta brister i nämndernas formella handläggning. Detta gäller även i relativt enkla ären-
_ den. — —- — Dessa erfarenheter gör att länsstyrelsen är kritisk mot förslaget ' att hälsovårdsnämnderna skall få befogenhet att utfärda förelägganden och förbud enligt miljöskyddslagen. — —— — '
Trots de kritiska synpunkter som förs fram anser länsstyrelsen att en stor del av tillsynen enligt miljöskyddslagen på sikt kan föras till hälsovårdsnämn- derna. Redan i dag medverkar nämnderna med viss övervakning. Endast be- träffande kvalificerat miljöfarliga verksamheter, varav bara ett fåtal finns i varje län, bö'r länsstyrelsen ha tillsynsansvar. — — — Länsstyrelsen bör där- för i likhet med vad som sker med vissa ärenden enligt byggnads- och natur- vårdslagen ges möjligheter att delegera tillsynsuppgifter till hälsovårdsnämnd allt efter det nämnden får kvantitativa och kvalitativa personella resurser att klara uppgiften. En sådan lösning eliminerar också risken för att tomrum i tillsynen uppstår under det övergångsskede på fem år som utredningen före-
' slagit. _ — —
Prop. 1980/81: 92 224
3.2.25 Länsstyrelsen i Västmanlands län: — — — Flera hälsovårdsnämnder skulle enligt länsstyrelsens uppfattning redan nu kunna ta på sig mer kompli- cerade tillsynsuppgifter. Om fördelningen av tillsynsansvaret mellan länssty- relsen och hälsovårdsnämnden skedde genom delegation — — —— skulle ett smidigare och betydligt klarare system tillskapas som bl. a. innebar möjlighet till längre gående tillsynsansvar än vad utredningen hittills tänkt sig för hälso- vårdsnämnder med bättre resurser. Detta alternativ bör därför närmare över- vägas. Länsstyrelsen är i princip positiv till att på sikt lägga så stor del av till- synsverksamheten som möjligt på lokal nivå. För stora eller komplicerade miljöfarliga anläggningar torde det dock vara mest rationellt att tillsynen lig- ger kvar på länsstyrelserna. Denna fråga bör bli föremål för ytterligare över- väganden i samband med det fortsatta utredningsarbetet.
3.2.26 Länsstyrelsen i Kopparbergs län: —— — — delar den uppfattningen att hälsovårdsnämnden mera aktivt än f. n. bör i myndighetsställning delta i till- synen enligt miljöskyddslagen men ställer sig tveksam till lämpligheten av att all tillsyn på sikt avses komma att överföras till nämnderna. De i betänkandet föreslagna övergångsbestämmelserna som innebär att länsstyrelsen bibehåller tillsynen över en koncessionsprövad anläggning synes innebära ändamålsen- lig fördelning av tillsynsuppgifterna och bör därför bli bestående på sikt.
3.2.27 Länsstyrelsen i Gävleborgs län: — -— — tillstyrker att hälsovårds- nämnderna blir tillsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen. Härigenom får hälsovårdsnämnderna rätt att besöka alla anläggningar i kommunen och ut- öva tillsyn där.
3.2.28 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Hälsovårdsnämndernas roll i mil- jövärden bör stärkas. Som grund för detta bör en klarare offentligrättslig ställning för hälsovårdsnämnderna eftersträvas, vilket kan ske genom att häl— soskyddsutrcdningens förslag snarast genomförs. For _att optimera miljö- vårdsinsatserna på den regionala nivån förutser länsstyrelsen att en ökad kontakt mellan länsstyrelse och hälsovårdsnämnder och en målmedveten samverkan måste komma till stånd. Med hänsyn till att hälsovårdsnämnder- na fortfarande har mycket varierande förutsättningar att självständigt hand- lägga miljövårdsfrågor förefaller dock lämpligast att överföringen av tillsyns- uppgifter till hälsovårdsnämnderna sker i den takt och omfattning som läns- styrelsen finner rimligi överenskommelse med kommunerna, allt inom de ra- mar utredningen föreslår. Därvid bör förekomsten av anvisningar i bedöm-
ningsfrågor (naturvårdsverket) samt hälsovårdsnämndernas resurser av per- sonal och expertis beaktas. —— — —
3.2.29 Länsstyrelsen i Västerbottens län: Att i allt större utsträckning tilldela hälsovårdsnämnderna ett ökat tillsynsansvar är i och för sig en riktig utveck- ling. De har också i nära samarbete med länsstyrelserna påtagit sig en icke
Prop. l980/81: 92 ' 225
oväsentlig del av den nuvarande tillsynsverksamheten, där deras lokalkänne- dom är en värdefull tillgång.
Länsstyrelsen ställer sig dock tveksam till att all tillsyn på sikt överförs till hälsovårdsnänmderna. Det kan knappast vara rimligt att samtliga landets kommuner själva skaffar sig den expertis som erfordras för utövande av till- syn av alla slags miljöfarliga anläggningar. Det borde därför ut samhällets synpunkter vara betydligt mindre kostsamt att i stället förstärka länsstyrel- sens resurser i det avseendet. — — —
Förläggande av all tillsyn på lokal nivå kommer sannolikt att leda till att inriktningen och omfattningen av tillsynen kommer att variera inom vida gränser mellan de olika kommunerna. En dylik utveckling av tillsynsverk- samheten är knappast önskvärd. Ett visst beroendeförhållande kan ej heller uteslutas exempelvis i fråga om tillsynen av kommunala avloppsreningsverk eller i förhållande till en för viss ort helt dominerande industri.
Enligt länsstyrelsens mening bör tillsynen av den miljöfarliga verksamhet som kommer att falla under koncessionsnämndens prövning även i framtiden åvila länsstyrelsen.
3.2.30 Bergs kommun: — — — är övertygad om att större kommuner har hälsovårdsförvaltningar som med, rimliga förstärkningar kan överta tillsyns- ansvaret. l mindre kommuner med industrianläggningar av okomplicerad art ifrågasätts dock lämpligheten av att överföra tillsynen till hälsovårdsnämnd. Mot ett sådant tillsynssystem i små kommuner talar också att huvudparten av anläggningar där miljöskyddslagen är tillämplig drivs av kommunen.
Kommunen anser att tillsynen i mindre kommuner kan utövas av länssty- relse och att resurserna med fördel samlas på regional nivå samtidigt som samarbetet mellan hälsovårdsnämnd och länsstyrelse förbättras.
3.2.3] Borlänge kommun: Det måste anses naturligt och rationellt att tillsy- nen enligt miljöskyddslagen till stor del övertages av kommunerna även om hälsovårdsnämnderna i dag har varierande resurser och kunnande inom området. — — —
3.2.32 Botkyrka kommun: — — — finner det synnerligen tillfredsställande att hälsovårdsnämnden erhåller den lokala tillsynen och tillstyrker förslaget.
3.2.33 Bräcke kommun: Utredningen föreslår att hälsovårdsnämnden tillde- las tillsynsansvaret för all miljöfarlig verksamhet. Principiellt måste det upp— fattas som riktigt att tillsynsansvaret förlägges till den myndighet som har den bästa kännedomen om lokala förhållanden men detta medför också att man måste ställa krav på att erforderliga resurser kan tillföras kommunerna och deras hälsovårdsnämnder. — —— —
I? Riksdagen l980/8I. I .mml. Nr 92
Prop. l980/81: 92 226
3.2.34 Emmaboda kommun: — — — delar helt utredningens uppfattning att hälsovårdsnämnderna på sikt bör överta tillsynen av all miljöfarlig verk- samhet. Förslaget ligger helt i linje med de allmänna strävandena'att överföra ansvar från central och regional nivå till kommunerna. Det förefaller också välmotiverat att tills vidare dela ansvaret mellan länsstyrelsen och hälsovårds- nämnderna på det sätt som föreslås av utredningen. Den föreslagna möjlig- heten för kommun att själv avgöra vilka anläggningar som'under en över- gångstid skall ligga under länsstyrelsens tillsyn medger en praktisk anpass- ning till varje enskild kommuns förhållande. Beträffande de lokala hälso- vårdsnämndernas praktiska möjligheter att genomföra en adekvat tillsyn konstateras att det är helt nödvändigt med en långtgående vidareutbildning av hälsovårdsnämndernas personal. Staten måste vara beredd att ta ett eko- nomiskt ansvar för denna vidareutbildning. — — —
3.2.35 Eskilstuna kommun: Utredningens ståndpunkt att-hälsovårdsnämn— derna bör ges ställning som lokal tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen— — — tillstyrks. Kommunen vill särskilt betona förslaget att tillsynsansva- ret på sikt bör gälla alla anläggningar. — _— —
— — — Kommunen menar att tidpunkten för överförandet av all lokal tillsynsverksamhet till hälsovårdsnämnden bör läggas fast redan nu.
— — — Så länge hälsovårdsnämnden inte har all tillsyn bör det föreskri- vas att länsstyrelsen till kommunen regelbundet redovisar föroreningssitua- tion och miljöskyddsåtgärder avseende de verksamheter, för vilka länsstyrel- sen har tillsynen. '
3.2.36 Kalix kommun: Betänkandet är till synes en anpassning av miljö- skyddslagstiftningen till den utveckling som skett från lagstiftningens till-, komst år 1969. Nuvarande lagstiftning är svårförståelig för främst allmänhe- ten som är van att vända sig till hälsovårdsnämnden med klagomål på miljö- och omgivningshygieniska problem. Kontaktvägen från allmänheten till till- synsmyndigheten — länsstyrelsen — och berörd befattningshavare för aktu- ell verksamhet på länsstyrelsen är för lång och besvärlig för att kunna nyttjas i praktiskt bruk. ——_— — Förhållandena har förorsakat dels ett väsentligt merarbete för hälsovårds- nämnden vid medverkan för att om möjligt vidarebefordra från allmänheten framförda klagomål, samt dels en orationell medverkan i tillsynsverksamhe- ten och vid erfarenhetsåterföringen till både regionala och centrala myndig- heter. Att myndighetsansvaret i enlighet med föreslagen ändring av 38 och 39 åå överföres på hälsovårdsnämnden är av grundläggande betydelse för att en serviceinriktad och funktionell tillsyn skall erhållas.
3.2.37 Laholms kommun: — _ — instämmer helt i miljöskyddsutredning- ens konstaterande att hälsovårdsnämnden oftast är den myndighet som först får reda på om något ej fungerar på avsett sätt och därvid snabbast kan rycka
Prop. l980/81: 92 227
ut för att rätta till missförhållanden, att hälsovårdsnämnden ofta har en lo- kalkännedom som bör tillvaratagas och att oklarheten mellan tillsynsansva- ret mellan länsstyrelsen och hälsovårdsnämndcn vållat problem. —- — — _
Kommunen finner det därför lämpligt att hälsovårdsnämnden blir lokal tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen och att den föreslagna fördelning- en av tillsynen mellan länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden, är lämplig un- der ett övergångsskede. — — —
Kommunen förutsätter vidare att — — — vid komplicerade tillsynsären- den kommer expertis från länsstyrelsen och centrala verk att stå till hälso— vårdsnämndens förfogande.
3.2.38 Landskrona kommun: Utredningens förslag om utökad tillsyn såsom grund för framtida miljövårdsarbete kan i och för sig synas riktigt, med ut- gångspunkt från att tillsynsresurserna har en väsentlig betydelse för effektivt miljövårdsarbete. Härvidlag måste givetvis naturvårdsverk och länsstyrelser få utökade resurser. — —— — Denna s. k. steg—för—steg—metod, varigenom hälsovårdsnämnderna i inledande skede'blir lokal tillsynsmyndighet för ej förprövningspliktig verksamhet och sådan miljöfarlig verksamhet som prö- vats av länsstyrelsen, kan synas motiverad med hänsyn till kommunernas skiftande resurser. För av koncessionsnämnden prövad verksamhet överföres ju ej heller omedelbart tillsynen från länsstyrelserna till hälsovårdsnämnder- na. Men ostridigt innebär förslaget att kommunen tillföres väsentligt ökade uppgifter och kostnader för skydd av totalmiljön, särskilt på sikt. —— _— —
3.2.39 Lindesbergs kommun: — —. — delar utredningens uppfattning att tillsynen enligt miljöskyddslagen är ett område som behöver stärkas och att hälsovårdsnämnden kan vara lämpad att ta över tillsynen genom sin goda
kännedom om lokala förhållanden. Hälsovårdsnämnden är ofta som påpe- kas den myndighet som först får reda på missförhållanden. — — ——
3.2.40 Lysekils kommun: Att hälsovårdsnämnden bör bli tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen är säkerligen riktigt ur allmän samhällssynpunkt. [ vilken omfattning och inom vilken tidsrymd tillsynen kan överföras från länsstyrelsen till kommunen behöver dock klarläggas bättre, inte minst ur resurs— och finansieringssynpunkt. På samma sätt som kommunen under en femårig övergångsperiod enligt utredningen föreslås få rätt att överlåta delar av detta nya tillsynsansvar till länsstyrelsen, kan det — — — också vara lämpligt att kommunen ges rätt att åta sig hela tillsynsarbetet om förutsätt- ningar därtill finnes eller kan skapas.
3.2.4] Malmö kommun: —— — — Det får därför anses vara ett välmotiverat förslag att göra hälsovårdsnämnderna till lokal tillsynsmyndighet. Med sin lokalkännedom och som det organ som ofta först nås av allmänhetens klago-
Prop. 1980/81: 92 228
mål, bör hälsovårdsnämnden vara den myndighet som snabbast kan rätta till missförhållanden.
Kommunen tillstyrker förslaget att en uppdelning av länsstyrelsens och hälsovårdsnämndens tillsynsobjekt görs så att hälsovårdsnämnden har till- synsansvar för all icke förprövningspliktig miljöfarlig verksamhet och för så- dan miljöfarlig verksamhet som förprövas av länsstyrelsen efter anmälan.
3.2.42 Mjölby kommun: —— — — En förstärkning av resurserna som mot- svarar behovet kan vara svår att få till stånd främst i de minsta kommunerna — _— ——. I många fall är det emellertid möjligt för flera kommuner att sam- arbeta om en tjänst vilket bör påpekas. Resursbchovet kan också variera kraftigt beroende på bl. a. industrins struktur inom kommunen.
En viss effektivisering av tillsynen kan troligen uppnås genom en överflytt- ning av tillsynen till hälsovårdsnämnderna främst genom förkortade resor, att dubbelbesök undviks samt den lokala kännedom som hälsovårdsnämn- derna har.
3.2.43 Nora kommun: När det gäller tillsynssystemet anser kommunen att hälsovårdsmyndighcternas lokalkännedom bör utnyttjas. Det förefaller na— turligt att hälsovårdsnämnderna görs till lokal tillsynsmyndighet för all miljö- farlig verksamhet, med undantag föf vissa tekniskt komplicerade anläggning- ar. — —— —
3.2.44 Nordmalings kommun: — — — Hälsovårdsnämnderna har icke så väl utbildad personal att den kan ta över tillsynen över miljöfarlig verksam- het. — — —
3.2.45 Nyköpings kommun: Det är i tillsynssystemet som de största'bristerna finns i nuvarande miljöskydd. Det är därför positivt att utredningen föreslår en effektivisering av tillsynsorganisationen genom att tillsynsansvaret för mil- jöfarlig verksamhet läggs över från länsstyrelserna till hälsovårdsnänmderna. En allvarlig brist är dock att utredningen —' — — inte har gjort en total över- syn av tillsynssystemet och lagt fram ett genomarbetat förslag om hur tillsy- nen skall fungera i praktiken och framför allt hur resursförstärkningen till hälsovårdsnämnderna skall ske.
3.2.46 Nässjö kommun: Att hälsovårdsnämnden ges ställning som tillsyns— myndighet enligt ML är ett länge närt önskemål. Härigenom undanröjes den oklarhet som f. n. råder rörande vem och enligt vilken lagstiftning ingripan- de skall genomföras. l vissa fall är detta enbart en bekräftelse av rådande för- hållanden. — — —
3.2.47 Robertsfors kommun: — — —— instämmer i betänkandets huvudprin—
PrOp. l980/8l: 92 229
cipcr angående överföring av tillsyn till hälsovårdsnämnderna men förutsät- ter att ekonomiska resurser ställs till kommunernas förfogande för de ökade arbetsuppgifter som påförs kommunerna.
3.2.48 Skellefteå kommun: —— — — avstyrker vidare av principiella skäl att länsstyrelsens tillsynsuppgifter överföres till kommunerna.
3.2.49 Stockholms kommun: Hälsovårdsnämndcrnas arbete inom miljö- vårdssektorn har utökats kraftigt ttnder senare år. Ansvarsfördelningen mel- lan hälsovårdsnämnder och länsstyrelser har dock varit oklar varför tillsynen över miljöfarlig verksamhet inom vissa områden inte har fungerat helt till- fredsställande. Genom att överföra tillsynen helt till hälsovårdsnämnderna tas nämndernas kunskaper och kännedom om de lokala förhållandena tillva- ra. — — —
3.2.50 Storumans kommun: _ — — anser att man genom att överföra till- synsuppgiften från länsstyrelsen till hälsovårdsnämnden tillskapar ett till- synssystem som borde fungera bättre än det som finns i dag, under förutsätt- ning att vidareutbildning anordnas för de tjänstemän som skall handha tillsy- nen. — — —
=— — — Storumans kommun anser vidare utredningens farhågor beträf- fande tillsynen av kommunens egna anläggningar vara ogrundade. — — —
3.2.5] Strängnäs kommun: — — — l tillsynsorganisationen föreslås ingå naturvårdsverket, länsstyrelserna och hälsovårdsnämnderna. Utredningen föreslår vidare att hälsovårdsnämnderna göres till lokal tillsynsmyndighet en- ligt ML. Kommunen ansluter sig till utredningens mening men vill starkt be- tona att kommunen ser det angeläget att all lokal tillsyn på sikt underställes hälsovårdsnämnderna. Därigenom borde största möjliga effektivisering kun- na erhållas, då hälsovårdsnämnderna torde vara den av tillsynsmyndigheter- na, som har lättast att kunna följa utvecklingen ur miljöskyddshänseende in— om en kommun.
3.2.52 Sundsvalls kommun: -— — — tillstyrker förslaget om att tillsynen över miljöfarlig verksamhet läggs över från länsstyrelserna på kommunernas hälsovårdsnämnder när det gäller verksamhet i kommunen.
Att kommunerna ej haft möjligheter att gå in med kontroll av om de före— skrivna villkoren verkligen efterföljts när det gällt en miljöstörande verksam- het i den egna kommunen har upplevts som en stor brist.
3.2.53 Södertälje kommun: För att ge stadga åt hälsovårdsnämudens arbets- uppgifter enligt miljöskyddslagen är det nödvändigt att på sikt all tillsyn läggs på hälsovårdsnämnderna. Under de första ärett av kommunal miljö- skyddstillsyn är det ofrånkomligt med en viss regional medverkan från läns-
Prop. l980/8l: 92 230
styrelsen. På sikt torde hälsovårdsnämnderna komma att få hela tillsynsan- svaret. En parallell med bygg- och planfrågorna och deras tyngdpunktsför- skjutning till kommunen kan ses som förebild. — —— —
Kommunen delar utredningens ståndpunkt att hälsovårdsnämnden på sikt skall bli lokal tillsynsmyndighet för alla ärenden enligt miljöskyddslagen . Denna lösning torde bli den effektivaste genom att utnyttja det kontaktnät och den lokalkännedom som en lokal myndighet har.
Komtnunen anser att det tydligare borde ha framförts att kommunen själv kan begära hos regeringen att få hela tillsynsansvaret fastställt när kommun byggt upp erforderliga personella och eventuella tekniska resurser. Enligt kommunens uppfattning hade det varit önskvärt att utredningen redan nu lagt fast när hälsovårdsnämnderna skall ta hela ansvaret för tillsynsverksam- heten inom miljöskyddsområdet.
3.2.54 Umeå kommun: Tillsynen enligt miljöskyddslagen är en verksamhet som har stor betydelse för kommunens möjligheter att observera och kon- trollera faktorer av vikt för hälsa och miljö. _ Utredningens förslag att överföra en viss del uppgifter enligt miljöskydds- - lagen till hälsovårdsnämnderna medför en ökad ekonomisk belastning för kommunerna.
Kommunen vill ändå tillstyrka att en del av de statliga tillsynsfunktionerna och därtill hörande myndighetsuppgifter överförs till hälsovårdsnämnderna." Detta måste dock innebära att motsvarande resurser överföres till kommu- nen.
3.2.55 Växjö kommun: Eftersom besiktnings- och kontrollorganisationen skall utredas kan det enligt kommunens mening ej vara lämpligt att nu göra ändringar i tillsynssystemet. Sådana ändringar bör övervägas först sedan den förutnämnda utredningen är slutförd.
3.2.56 Örebro kommun: — — —- Kommunen tror på en förbättrad tillsyn genom hälsovårdsnämndens medverkan. Förutsättningarna är dock
1. att betydande personalförstärkningar med speeialkunskap ställs till för- valtningens förfogande; h) . att personalen på hälsovårdsförvaltningen i övrigt under en övergångstid f är tillfälle fördjupa sina kunskaper beträffande de speciella arbetsuppgif- ter och den lagstiftning som hör samman med ML;
3. att en organisation i huvudsak enligt nu föreliggande utredningsförslag
från organisationsavdelningen kommer till utförande samt
4. att anvisningar utfärdas för hälsovårdsnämnderna beträffande ärendenas
praktiska handläggning.
3.2.57 Östersunds kommun: Förslaget om att hälsovårdsnätnnderna skall gö-
Prop. l980/8l: 92 231
ras till lokal tillsynsmyndighet för miljöskyddslagen löser problemet med oklarheter om var gränserna för tillsynsansvaret mellan länsstyrelse och bål-
sovårdsnämnd går. . Att övergången skall ske successivt under en femårsperiod synes lämpligt.
3.2.58 Samarbetskommitle'n för hälsovårdsnämnderna i rikets större kom- muner: — — — tillstyrker-'i princip förslaget att överflytta den-lokala tillsy- nen enligt miljöskyddslagen till hälsovårdsnämnderna, som därigenom ges ett samlat ansvar för miljötillsynen enligt såväl miljöskyddslag som hälso- vårdslagstiftning. Det kan ifrågasättas om det inte vore riktigast att redan från början fastställa en tidpunkt, då hälsovårdsnämnderna skall överta an- svaret för tillsyn av all miljöstörande verksamhet så att nämnderna får en ut- gångspunkt för sin planering för de utökade arbetsuppgifterna. Viss tvek- samhet har också uttalats från flera hälsovårdsnämnder beträffande försla- get att nämnderna skall kunna föra över vissa tillsynsobjekt till länsstyrelsen under en övergångstid. En sådan ordning kan medföra oklarheter i fråga om ansvar för tillsynen och kompetenstvister till förfång för en effektiv tillsyn.
3.2.59 Svenska kommunförbundet: Att hälsovårdsnämnderna blir tillsynsor- gan enligt miljöskyddslagen kan innebära flera fördelar. Hälsovårdsnämn- derna har en god kännedom om lokala förhållanden och rika tillfällen att gö- ra iakttagelser av betydelse för miljöskyddet. Även om miljöskyddslagstift- ningen 1969 bröts ut ur hälsovårdsstadgan och tillsynen lades på länsstyrel- serna. har för allmänheten hälsovårdsnämnderna fortsatt att vara det organ som man i första hand vänder sig till, då en miljöfarlig verksamhet i kommu- nen ger anledning till klagomål eller farhågor. Från allmän, kommunal synpunkt finns det flera fördelar med att hälso-' vårdsnämnderna får ett direktansvar för miljöskyddstillsynen. Bl. a. innebär det ökade möjligheter att kontrollera utsläpp och andra faktorer av betydelse för arbetsmiljö, underhåll och drift vid de kommunala anläggningar som till- kommit för att tillgodose väsentliga samhällsintressen — — —. Det finns dock synpunkter som kan tala mot ett sådant överförande av till- synsuppgifterna. Framför allt är det kommunernas nuvarande ekonomiska situation som gör det tveksamt, öm kommunerna f. n. bör åläggas ytterligare arbetsuppgifter inom miljöskyddet. — —-l— ' '—
Även om viss tveksamhet — — — kan föreligga beträffande överförandet på hälsovårdsnämnderna av den lokala tillsynen över miljöfarlig verksamhet anser förbundet att den decentralisering av tillsynsverksamheten som därige- nom sker till kommunerna kommer att medföra större effektivitet i tillsynen. Förbttndet ställer sig därför positiv till förslaget. Innan det genomförs bör dock de ekonomiska förutsättningarna klarläggas."
3.2.60 Svenska naturskyddsföreningen: — — — Det sagda innebär emeller- tid inte att föreningen instämmer i miljöskyddsutredningens förslag att prak-
Prop. l980/81: 92 232
tiskt taget all tillsyn enligt miljöskyddslagen skall föras över till hälsovårds— nämnderna. Tvärt om finns det enligt föreningens mening starka skäl som ta- lar för att tillsynsuppgifterna liksom f. n. skall fördelas mellan hälsovårds- nämnderna, länsstyrelserna och i någon mån naturvårdsverket.
-— — — De kommunala hälsovårdsnämnderna och deras personal har möjlighet att så småningom bygga upp — — — kunskap om den egna kom- munen medan länsstyrelserna och deras personal knappast har möjlighet att bygga upp en lika god kunskap om ett helt län. Dessutom har hälsovårds- nämnderna snarlika tillsynsuppgifter på bl. a. hälsovårds- och arbetsmiljö- området vilket gör att hälsovårdsnämnderna och deras personal dels mer eller mindre ”på köpet" får kunskaper om den yttre miljön och de verksamheter som påverkar den, dels har goda möjligheter att samordna olika tillsynsverk- samheter och därmed minska den totala arbetsinsatsen.
Om sålunda hälsovårdsnämndernas bättre kännedom om den egna kom- munen talar för att vissa tillsynsuppgifter skall ligga hos dem, talar andra omständigheter för att andra tillsynsuppgifter skall ligga hos länsstyrelserna. Detta gäller främst den fortlöpande tillsynen av redan förprövad miljöfarlig verksamhet som bedrivs i stor skala eller som är av komplicerad natur.
Ytterligare ett skäl varför länsstyrelsen bör sköta tillsynen av större indu- strianläggningar är att de aktuella industrierna ofta har en mycket domine- rande ställning i orten. Av kommunalekonomiska skäl, sysselsättningsskäl ete. råder det ofta mer eller mindre uttalade beroendeförhållanden mellan dessa'industrier och kommunen. — — —
Enligt föreningens mening bör tillsynsuppgifterna enligt miljöskyddslagen fördelas så mellan hälsovårdsnämnderna och länsstyrelsen att de senare får hand om tillsynen av mera storskalig och komplicerad miljöfarlig verksamhet . medan hälsovårdsnämnderna får sköta tillsynen av de mindre och enklare an- läggningarna. Den exakta gränsdragningen skulle antingen kunna åstadkom- mas genom att i miljöskyddskungörelsen tas in en katalog över vilka verk- samheter som skall tillses av den ena eller andra myndigheten eller också kun- de prövningsmyndigheten i samband med förprövningen från fall till fall be- sluta om vilken myndighet som skall sköta tillsynen. Naturligtvis skulle pröv- ningsmyndighetens beslut i detta fall'styras av vägledande riktlinjer i miljö- skyddskungörelsen. För miljöfarlig verksamhet som över huvud taget inte förprövats skulle i detta fall hälsovårdsnämnden generellt kunna bli tillsyns- myndighet. ' '
3.2.6] Sveriges industriförbund med instämmande av Stockholms handels- kammare: —- —— — avstyrker emellertid förslaget att det nu fastlägges att hälsovårdsnämnderna på sikt skall ha hand om all tillsynsverksamhet enligt miljöskyddslagen. Erfarenheterna visar att det tagit lång tid för länsstyrelser- na att till sig knyta erforderlig teknisk expertis för kontroll och tillsyn av tung
Prop. l980/8l: 92 233
processindustri. Att upprepa en sådan besvärlig rekryteringsprocess på kom- munnivå Och att skaffa kompetent personal förefaller orimligt att klara av in- om överskådlig tid.
Hälsovårdsnämnderna bör rustas upp personellt för att på sikt kunna ta om hand tillsynen för de s. k. beskedsärendena. — — —
3.2.62 Tjänstemännens centralorganisation: —— — — är tveksam till att lägga ett så stort ansvar för en effektivare tillsyn på hälsovårdsnämnderna. För att en effektiv tillsyn skall kunna utföras måste goda resurser och kompetens fin- nas. Det torde vara svårt att bygga upp en heltäckande kompetens som kan mäta sig med de resurser som står till förfogande för "motparten". Om man mot förmodan skulle lyckas bygga upp en stor kompetens på de områden som kan bli aktuella inom varje kommun, torde utnyttjandet av vissa speeia- lister bli begränsat, eftersom personer med specialkunskaper normalt endast kommer att utnyttjas under en begränsad tid på ”sitt" område.
3.2.63 Centralorganisationen SACO/SR: —— — — tillstyrker att hälsovårds— nämnderna ges tillsynsansvar enligt miljöskyddslagen. — —- —
3.2.64 Kooperativa förbundet: — —'— Däremot tror inte KF att det är lämpligt att överföra tillsynen till hälsovårdsnämnderna i den omfattning som utredningen föreslår. Endast de allra största kommunerna torde kunna anställa och effektivt utnyttja personal med de speeialistkunskaper inom skil- da områden som erfordras för en väl fungerande tillsyn. KF ser också en fara i att hälsovårdsnämnderna, framför allt på mindre orter, kotnmcr i konflikt med kommunens intresse av arbetstillfällen. KF föreslår att länsstyrelserna blir tillsynsmyndighet för sådan miljöfarlig verksamhet som prövas av kon- cessionsnämnden samt för de större och besvärligare anmälningsärendena.
3.2.65 Svenska hälsovårdstjänstemannaförhundet: — — — anser att en vä- sentlig effektivisering av tillsynen kommer att kunna ske i och med att hälso- vårdsnämnden blir tillsynsmyndighet.
Dock vill förbundet starkt understryka att effektiviteten är beroende av att arbetsfördelningen mellan olika myndigheter är klar och entydig. Av den an- ledningen bör som ovan berörts länsstyrelsens roll som prövande myndighet och hälsovårdsnämndens som tillsynsmyndighet renodlas. Detta är inte minst viktigt ur allmänhetens synpunkt som då har en myndighet — hälsovårds- nämnden — att vända sig till vid klagomål eller förfrågningar.
Mycket av den kunskap som hälsovårdsnämnden erhåller under utövandet av tillsyn måste återföras till olika planeringsproecsser inom kommunen.
Allt talar för att all tillsyn enligt miljöskyddslagstiltningen inom den i be- tänkandet föreslagna femåriga övergångsticlen bör åläggas hälsovårdsnämn- den.
Detta torde på sikt beträffande kunskapsbchovet inte behöva utgöra något
Prop. l980/81: 92 234
problem eftersom det förutsätts att tillsynsmyndigheten kan erhålla expert- hjälp från centralt håll.
3.2.66 Lantbrukarnas riksförbund: —— — — delar utredningens uppfattning om att tillsynen bör i så stor utsträckning som möjligt ske lokalt. Hälsovårds- nämnden är en lämplig instans för att utöva tillsynen under förutsättning att tillräckliga resurser ställs till hälsovårdsnämndens förfogande. — — —
3.2.67 Riksförbundet för allmän hälsovård: — — — anser utredningens sytt- punkter och förslag till lösningar av tillsynen i princip acceptabla. Konstate- randen beträffande det värde som ligger i hälsovårdsnämndernas lokalkänne— dom, förutsättningarna att som första part komma i kontakt med uppkomna problem och snabbt kunna rycka ut när så erfordras. är fakta som FAH an- ser så tungt vägande att de på sikt måste bli beaktade och inordnade i ett praktiskt handlingsmönster. — — —
3.2.68 Sveriges fritidsfiskares riksförbund: — — — Från fritidsfiskets sida ställer vi oss dock ytterst tveksamma till att en sådan effektiv organisation skall kunna åstadkommas genom utredningens förslag att tillsynsansvaret över all miljöfarlig verksamhet på sikt skall överföras till hälsovårdsnämn- derna. Som utredningen påpekar är det visserligen sant att kommunernas hälsovårdsnämnder är de som bör äga bästa kännedomen om de lokala för- hållandena, men i de kärva ekonomiska förhållanden som råder, och med sannolikhet kommer att råda under lång tid, inom de allra llesta av landets kommuner. är det inte realistiskt att räkna med att dessa skall kunna avsätta de betydande medel som krävs, personellt, laboratoriemässigt rn. m., för en fungerande och kontinuerlig tillsyn.
Till detta kommer — —— — att miljöfarlig verksamhet inom en kommun ofta medför effekter långt utanför dennas gränser, exempelvis i hela vatten- system. Kommunen utgör därmed en alltför snäv administrativ enhet.
3.2.69 Miljövårdsgruppernas riksförbund oeh Miljöcentrum: —— — —— delar i princip utredningens uppfattning att hälsovårdsnämnden i fortsättningen
görs till lokal tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen i stället för länssty- relsen. — —— — En överföring av den lokala tillsynen över miljöfarlig verk-' samhet till hälsovårdsnämnderna kräver odiskutabelt kraftiga förstärkningar av hälsovårdsnämndernas resurser både på den personella sidan och labora- toriesidan.
Vår uppfattning att tillsynsverksamheten bör-övergå till hälsovårdsnämn- derna bottnar i att dessa hälsovårdsnämnder självfallet känner de lokala för- hållandena bäst. Å andra sidan bör det poängteras att hälsovårdsnämnderna i sin tillsynsverksamhet i vissa fall på grund av sin lokala politiska förankring kan komma att sätta arbetsmarknadspolitiska frågor och partipolitiska frå-
Prop. l980/81: 92 235
gor före miljöfrågorna. Den enskildes möjligheter att föra sin talan i den händelse han drabbas av miljöfarlig verksamhet bör därför förstärkas.
3.2.70 Stockholms läns landsting: Enligt landstingets mening är ambitionen att bättre utnyttja hälsovårdsnämndens lokala kännedom för tillsynen över miljöfarlig verksamhet 1 och f_ör sig riktig, men de flesta kommunerna 1 lan-
det är små och har knappa resurser för tillsynsarbetet. Många miljöfarliga verksamheter ligger' 1 småkommuner — — — och hälsovårdsnämnderna tor- de behöva ett starkt stöd av regional och central sakkunskap för att genom- gående kunna ta på sig ett så stort ansvar som utredningen föreslår. — —— —-—-
3.2.7l Svenska kommunförbundets länsavdelning i Jönköping: Under förut- sättning att kommunerna erhåller ekonomisk kompensation i enlighet med utredningens förslag är länsavdelningen positiv till att tillsynsarbetet överförs till kommunerna. Avdelningen vill dock ifrågasätta om kraftigt utökad till- syn, bekostad av kommunerna, är rätt väg att komma till rätta med miljöpro- blemen. Större krav på att företagen själva på sikt tar ett ökat ansvar för mil- jöskyddet borde ställas.
3.2.72 Svenska kommunförbundets länsavdelning i Kalmar: — — — delar utredningens uppfattning, att hälsovårdsnämnderna på sikt bör överta tillsy- nen av all miljöfarlig verksamhet. Detta förslag ligger väl i linje med de all- männa strävandena att överföra ansvar från central och regional nivå till kommunerna.
Länsavdelningen finner det välmotiverat att tills vidare dela ansvaret mel- lan länsstyrelsen och hälsovårdsnämnderna på det sätt som föreslås av utred- ningen. Med hänsyn till hälsovårdsnämndernas nuvarande personalresurser är det rimligt att tillsynen av de större objekt, som förprövas av koncessions- nämnden, tills vidare sköts av länsstyrelsen.
3.2.73 Samarbetsgruppen i hälsovårdsfrågor för Torne- och Kalix älvdalar:
— — — SHTK anser vidare att hela tillsynsansvaret bör åvila hälsovårds: nämnderna, i synnerhet bör detta gälla kommuner där de miljöfarliga verk-
samheterna (i regel) är av mindre omfattning.
Vid behov eller vid mer komplicerade objekt förutsätts helt naturligt möj- ligheterna till konsultation och samråd med t. ex. naturvårdsverket eller länsstyrelserna.
— — —— En sådan i hälsovårdsnämnderna utbyggd och samlad organisa- tion för beslut och tillsyn bör bidra till rationella fördelar, både personellt och ekonomiskt, samt föra miljö- och naturvårdsproblemen närmare allmän- heten.
3.2.74 Mellersta Blekinges naturvårdsförening: — — — Beträffande till- synssystemet är vi tveksamma till förslaget att helt överföra detta på lokala
Prop. l980/81: 92 236
hälsovårdsnämnder. Det ligger ett värde i decentralisering och närhet men hänsyn måste även tagas till möjligheterna att samla kunskaper och resurser, denna verksamhet bör innehålla ett visst mått av lokalt oberoende och enhet- lighet i bedömningen. Vi ser det således som en styrka om länsstyrelserna fortsatt behåller en stor del av ansvaret för tillsynsverksamheten men i intimt samarbete med de lokala hälsovårdsnämnderna.
3.2.75 Västernorrlands och Jämtlands läns handelskammare: — — — är synnerligen tveksam till att förlägga tillsynsverksamheten till kommunerna. Såväl kommuner som industrier tar miljön i anspråk. Dessutom är trots allt antalet miljöstörande verksamheter i det stora flertalet kommuner så begrän- sade, men samtidigt kanske så komplicerade, att hälsovårdsnämnderna svår- ligen kan behärska materien utan betydande personella förstärkningar. Det torde därför finnas anledning ifrågasätta, om inte länsstyrelserna borde vara de organ, som ansvarar för tillsynen. — — —
3.2.76 Boliden Metall AB: Det är helt orimligt att begära att hälsovårds- nämnderna — —— — skall kunna besitta erforderlig teknisk kompetens för att utöva tillsyn av komplicerade anläggningar, i första hand processindustri- er. Det torde av resurs- och kostnadsskäl inte heller vara möjligt att inom rimlig tid höja den tekniska kunskapsnivån inom hälsovårdsnämnderna i er- forderlig grad. Länsstyrelsen bör därför vara primär tillsynsmyndighet med möjlighet att delegera tillsynen av enklare verksamhet till hälsovårdsnämn- derna.
3.3 Kommunens möjlighet att frånträda tillsynsansvaret under en övergångsperiod Av föregående avsnitt framgår att flertalet remissinstanser inte har något att erinra mot utredningens förslag att hälsovårdsnämnderna genom kommu- nen uncler en femårig uppbyggnadsperiod skall ha möjlighet att frånträda de- lar av sitt tillsynsansvar som avser all icke förprövningspliktig verksamhet och den verksamhet som förprövas vid länsstyrelsen. En del av remissinstan- serna. främst länsstyrelserna. har emellertid också kritiska synpunkter på förslaget och menar i motsats till utredningen att hälsovårdsnämnderna bör få sina tillsynsuppgifter genom delegering från länsstyrelsen.
3.3.1 Svea hovrätt: Utredningen föreslår vidare att hälsovårdsnämnderna un- der en övergångstid skall kunna överlåta delar av sitt tillsynsansvar till läns- styrelsen. Enligt förevarande paragraf utövar emellertid hälsovårdsnämnden den lokala tillsynen inom kommunen om inte regeringen bestämmer annat. På sikt avses hälsovårdsnämnderna få tillsynsansvaret för all miljöfarlig verksamhet. Det avses ankomma på regeringen att bestämma när tillsynsan- svaret kan överflyttas till hälsovårdsnämnderna. Såsom redan framgått med- delas dock enligt regeringsformen föreskrifter om kommunernas befogenhe- ter och åligganden i lag.
Prop. I980/8]: 92 237
3.3.6 Länsstyrelsen i Blekinge län: — _— — För att utföra tillsynen och de yt- terligare arbetsuppgifter tillsynsmyndigheten åläggs enligt utredningens för- slag krävs ett ekologiskt och tekniskt kunnande som det knappast är troligt att landets 277 häls0vårdsnämnder var för sig får till förfogande. Med hän- syn härtill och till vad kommunerna i länet framfört är det enligt länsstyrel— sens uppfattning mest ändamålsenligt att fördelningen av tillsynsansvaret mellan länsstyrelse och hälsovårdsnämnd sker genom delegation på likartat sätt som sker i vissa frågor rörande naturvårdslagen — — —.
3.3.7 Länsstyrelsen i Kristianstads län: _— — — föreslår att fördelningen av tillsynsansvaret mellan länsstyrelse och hälsovårdsnämnd i stället sker genom delegation av länsstyrelsen på sätt som sker i vissa frågor enligt naturvårdsla— gen. Sådan delegering bör ske efter överenskommelse mellan länsstyrelsen och vederbörande kommun, varvid hänsyn bör tas till kommunens möjlighe- ter att utöva tillsyn mot bakgrund av resurser och förekomst av speciella mil- jöfarliga verksamheter inom kommunen.
3.3.8 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: — — — För den händelse utredningens förslag genomförs i detta avseende anser länsstyrelsen att ett al- ternativ till denna uppdelning. som framstår som stelbent, skulle vara någon form av delegering av tillsynsuppgifterna till hälsovårdsnämnden i den takt hälsovårdsnämnderna får erforderliga resurser. I den föreslagna 38 & miljö- skyddslagen anges att hälsovårdsnämnden skall utöva den lokala tillsynen in- om kommunen och att länsstyrelsen skall utöva den regionala tillsynen in- om länet. Vad detta innebär är oklart. Detta måste klarläggas så att tillsyns- uppgifterna fördelas och samordnas på lämpligt sätt.
3.3.9 Länsstyrelsen i Älvsborgs län: — — — Enligt länsstyrelsens uppfatt- ning bör fördelningen av tillsynsansvaret mellan hälsovårdsnämnden och länsstyrelsen avgöras från fall till fall och ske genom delegationsbeslut fatta- de inom respektive län och inte genom central kungörelse.
3.3.10 Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Ansvarsfördelningen i tillsynsarbetet mellan länsstyrelse och hälsovårdsnämnd blir av större intresse först när det gäller att avgöra vem som ansvarar för att tillräcklig tillsyn bedrivs vid viss verksamhet och vem som skall meddela erforderliga förelägganden och för- bud. Här kommer också frågorna om de olika hälsovårdsnämndernas resur- ser och kompetens in. Dessa frågor torde bäst kunna bedömas av de berörda kommunerna och hälsovårdsnämnderna själva. Länsstyrelsen föreslår att tillsynsansvaret i här berörda avseenden får ligga kvar hos länsstyrelserna men att dessa får möjlighet att efter framställning från hälsovårdsnämnd helt eller delvis delegera tillsynsansvaret, exempelvis inom vissa branscher, till hälsovårdsnämnderna. Härigenom får dessa möjlighet att själva avgöra hur mycket ekonomiska och personella resurser som de skall satsa på tillsyns-
Prop. HSO/81:92 238
3.3.2 Kammarrätten i Stockholm: Utredningen föreslår (38 å andra stycket) att hälsovårdsnämnden utövar den lokala tillsynen inom kommunen, ”om inte regeringen bestämmer annat”. Man har tänkt sig en övergångstid av fem år, då tillsynsansvaret åtminstone delvis inte skall behöva ankomma på häl- sovårdsnämnden. Med hänsyn till att hälsovårdsnämnden faktiskt redan har fullt tillsynsansvar enligt hälsovårdsstadgan, även om nämndens resttrser för ändamålet ibland kan vara otillräckliga, anser kammarrätten att de föreslag- na orden "om inte regeringen bestämmer annat” bör utgå.
3.3.3 Riksrevisionsverket: — _ — avstyrker utredningens förslag att kom- munerna till länsstyrelserna under en övergångstid skall ha ensidig rätt att flytta över tillsynsansvaret för vissa eller i mycket speciella fall alla anlägg- ningar. Om länsstyrelserna får någon form av tillsynsansvar över hälsovårds- nämnderna bör det vara möjligt för länsstyrelsen att vid behov stödja nämn- derna inom ramen för en sådan tillsyn.
3.3.4 Länsstyrelsen i Uppsala län: — _— —— är inte negativ till att hälsovårds- nämnderna ges ökade befogenheter men fördelningen av tillsynsansvaret bör självfallet ske genom delegation på sätt som nu sker i vissa frågor enligt na- turvårdslagen. Att som utredningen föreslår på sikt överföra allt tillsynsan- . svar på hälsovårdsnämnderna torde i praktiken leda till antingen en sämre tillsyn eller resursslöseri i kommuner som måste bygga upp särskilda resurser för tillsynen av enstaka och komplicerade verksamheter. Behov kan också finnas att hänskjuta en fråga till överordnad instans.
3.3.5 Länsstyrelsen i Södermanlands län: — — — delar också i stort sett ut- redningens förslag att hälsovårdsnämndernas tillsynsområde i detta skede skall omfatta icke förprövningspliktig och icke tillståndspliktig verksamhet — således huvudparten av all miljöstörande verksamhet — samt att kommu- nerna under en övergångsperiod av fem år skall äga rätt att överlåta delar av sitt tillsynsansvar till länsstyrelsen. Länsstyrelsen vill dock varna för en allt- , för stelbent begränsning av tillsynsansvaret, samtidigt som det måste fram- hållas det angelägna i att full klarhet alltid finns om vilken tillsynsmyndighet ' som har ansvaret för ett visst tillsynsobjekt. Fördelningen av tillsynsansvaret mellan länsstyrelse och hälsovårdsnämnd bör därför ske genom delegation i princip på sätt som nu sker i vissa frågor rörande naturvårdslagen. Överta- gandet av tillsynsuppgifterna bör härjämte ske efter en av kommunen fram- lagd tidsplan. Länsstyrelsen anser att erfarenheterna av hälsovårdsnämnder- nas övertagande av nu aktuella tillsynsuppgifter bör få bilda underlag för om och när tillsynsansvaret för alla miljöfarliga anläggningar skall läggas på 10- kal nivå. I en överarbetad miljöskyddskungörelse är det nödvändigt att sam- verkan i tillsynsfrågorna mellan länsstyrelse och hälsovårdsnämnd närmare regleras.
Prop. l980/8]: 92 339
verksamheten och individuella och smidiga lösningar av ansvarsfördelnings- frågorna borde bli möjliga. En fördelningsgrund som därvid på sikt kan komma att bli vanlig är att länsstyrelsen har ansvaret för tillsynen vid anlägg- ningar där fortlöpande mätningar sker och hälsovårdsnämnderna vid övriga anläggningar. Härigenom skulle de bearbetningsmöjligheter av mätvärden som håller på att skapas inom miljövårdens informationssystem (Delprojekt Ml-Ol) utnyttjas på bästa sätt.
3.3.11 Länsstyrelsen i Norrbottens län: Behovet av ökade insatser för tillsyn inom miljöskyddsområdet har länge framhållits och ökade resurser har också tillkommit. Ytterligare förstärkning av tillsynsverksamheten kan behövas i vissa län. Den av utredningen föreslagna utökningen av tillsynsorganen ge- nom att även hälsovårdsnämnderna formellt skall utöva tillsyn enligt miljö— skyddslagen är i princip lämplig. Hälsovårdsnämnderna deltar redan i viss ut- sträckning i tillsynsarbetet inom miljöskyddet. Deras resurser är dock be- gränsade. För att en överflyttning till hälsovårdsnämnderna av tillsynsansvar enligt miljöskyddslagen skall medföra någon förbättring är det nödvändigt att hälsovårdsnämnderna har tillräckliga personella resurser och kunskaper/sakkunskap beträffande aktuella tillsynsobjekt. Detta är oftast inte fallet i dag. — — — Riskerna för att de nu begränsade resurserna för tillsyn splittras är uppenbara och måste beaktas. Ett successivt överflyttande av tillsynsuppgifter till hälsovårdsnämnderna bör därför ske i den takt perso- nella resurser ställs till förfogande. Formerna för detta bör utredas (t. ex. de- legering av länsstyrelsen efter framställning från kommunen på liknande sätt som enligt naturvårdslagen, vissa grupper av anläggningar och verksam- heter). Enligt utredningens förslag skall länsstyrelsen som tillsynsorgan vid behov bistå hälsovårdsnämnderna i deras tillsynsarbete och informera om detta. För att länsstyrelsen skall kunna fullgöra dessa uppgifter är det nödvändigt att länsstyrelsen också får syssla med direkt tillsynsverksamhet för att kunna bibehålla och utveckla sitt kunnande i väsentliga avseenden. Detta bedömer länsstyrelsen vara angeläget även för att länsstyrelsen som besluts- och remissorgan i prövningsärenden skall kunna motsvara skäliga krav på kännedom om praktiska driftsförhållanden och resultat. Länsstyrel— sen bör därför även i fortsättningen ha tillsynsansvaret för vissa typer av an- läggningar. Länsstyrelsen föreslår därför att tillsynen beträffande anlägg- ningar som tillståndsprövats av koncessionsnämnden även framdeles skall ut- övas av länsstyrelsen.
3.3.12 Länsstyrelsernas organisationsnämnd: Enligt utredningen bör tillsyns- ansvaret på sikt överföras till hälsovårdsnämnderna. Inledningsvis föreslås att tillsynsansvaret begränsas till icke förprövningspliktig miljöfarlig verk- samhet och sådan verksamhet som prövas av länsstyrelsen efter anmälan. Sistnämnda ansvar skall hälsovårdsnämnd efter eget bedömande kunna över-
Prop. 1980/8l : 92 240
låta till länsstyrelsen i länet avseende särskilt angivna anläggningar. LON för— ordar i stället samma lösning som i byggnads- och naturvårdslagstiftningen. Detta innebär att länsstyrelserna delegerar sin befogenhet angående tillsyn och beslutanderätt i samband därmed till de hälsovårdsnämnder som förfo- gar över erforderlig sakkunskap.
3.3.l3 Kiruna kommun: _ —- _ Fördelningen mellan tillsynsmyndigheterna av tillsynsobjekten under en övergångstid om högst fem år tillstyrkes av kom- munen som under denna tid hinner arbeta in en organisation för handläggan- de av samtliga miljöfarliga verksamheter som finns inom kommunen.
3.3.14 Kungsbacka kommun: Förslaget om successiv övergång av tillsynen från länsstyrelsen till hälsOVårdsnämnden tillstyrkes. Förfarandet synes utgö- ra en praktisk lösning och bör göra det lättare för båda parter att planera, di- mensionera och anpassa sin verksamhet.
3.3.15 Lessebo kommun: — — — Ett generellt överförande av tillsynsupp- gifter som förprövats av länsstyrelsen synes något tveksamt. Viss speciell verksatnhct med ett fåtal enheter inom länet bör lämpligen ligga kvar hos länsstyrelsen. Hälsovårdsnämnder bör i sådana fall ha rätt att begära tillsyn från länsstyrelsen, varom beslut kan fattas i varje enskilt ärende. För mindre kommuner med en eller två tjänstemän hos hälsovårdsnämnden kan viss till- syn som kräver komplicerade mätningar bli ett problem. Denna tillsyn bör för sådana nämnder kunna lösas, dels genom fortlöpande samarbete med länsstyrelsens personal, dels genom anlitande av konsultfirmor. Angeläget i tillsynsarbetet är nära kontakter mellan tillsynsorgan och företag samt att om möjligt samma personal handlägger frågorna. Detta bör kunna ske genom hälsovårdsnämndens arbete.
Övertagandet av viss miljötillsyn anser kommunen vara möjlig i takt med att resurser ställs till förfogande. För små kommuner som Lessebo måste hela tiden ett nära samarbete — —— — fortlöpande ske med länsmyndigheten.
3.3.16 Malmö kommun: Landets hälsovårdsnämnders resurser för att i dag överta denna funktion är mycket olika. Det är därför rimligt att de under en övergångsperiod kan överlämna tillsynsansvaret till länsstyrelsen. Nämnder- na bör emellertid i sin planering verka för att successivt kunna överta uppgif- terna. Huruvida hälsovårdsnämnderna på längre sikt skall kunna överta all tillsynsverksamhet är en fråga som i dag är svår att ta ställning till. Den ökade ekonomiska belastning sotn dettainnebär för kommunerna måste lösas an- tingen med direkta statliga subventioner eller via något avgiftssystem.
3.3.17 Skellefteå kommun: Den möjlighet som ges för kommunerna att un- der de första fem åren efter lagändringen överlåta delar av tillsynsansvaret på länsstyrelserna synes betänksam. Detta kan komma att nyttjas av de flesta
Prop. l980/81: 92 24l
kommunerna. Följden kan bli att länsstyrelserna i allt för hög grad får arbeta med de mindre tillsynsobjekten och därför ej får tillräcklig tid över för de mera tidskrävande uppgifterna i fråga om större miljöstörande verksamhe- ter.
Med avseende på ovan sagda synes det rättare att kommunerna — om till- synsuppgifter enligt miljöskyddslagen skall överföras på hälsovårdsnämnder- na — fick ett antal år på sig för att tillskapa resurser innan tillsynsuppgifter- na övertages. Som förslaget nu är utformat kan följden bli att varken länssty- relsen eller hälsovårdsnämndcn känner sig skyldig att utöva tillsyn av vissa objekt.
3.3.18 Stockholms kommun: —- — — anser inte att det är nödvändigt att i Stockholms kommun under en övergångsperiod låta länsstyrelsen svara för delar av den tillsyn som enligt utredningen föreslås för hälsovårdsnämnder- na.
3.3.19 Centralorganisationen SACO/SR: — — —- Denna konstruktion på fördelningen av ansvar mellan länsstyrelse och kommuner kan starkt ifråga- sättas. För att inom fem år överföra den direkta tillsynen på hälsovårds- nämnderna krävs i vissa fall mycket omfattande resursförstärkningar vid nämnderna. För att utföra tillsynen och de ytterligare arbetsuppgifter som tillsynsmyndigheten åläggs enligt utredningens förslag krävs ett ekologiskt och tekniskt kunnande som innebär en omfattande utbyggnad av nämnder- nas personal. SACO/SR anser att den mest ändamålsenliga fördelningen av tillsynsansvar mellan länsstyrelse och hälsovårdsnämnd sker genom delega- tion på likartat sätt som i vissa frågor rörande naturvårdslagen —— —— _. Det- ta skulle innebära att länsstyrelsen på kommunens ansökan delegerar tillsyns- ansvaret i den takt som hälsovårdsnämnderna byggs ut med nödvändig och kvalificerad expertis.
3.3.20 Riksförbundet för allmän hälsovård: — — — Mot denna upplägg-
ning vill FAH invända och anser att hälsovårdsnätnnden bör svara för miljö- skyddstillsynen i hela dess vidd, men att tidpunkten för övertagande av den- na uppgift skulle fastläggas till förslagsvis tre till fem år efter riksdagsbeslut. Under denna tid skulle alla de ändringar som en omläggning kommer att in- nebära kunna utvärderas och planeras. En förbättrad tillsyn förutsätter såväl kvalitativa som kvantitativa resurser. vilket från skilda synpunkter kräver en' ”inkubationstid" för att skapa reella förutsättningar.
3.3.2] Svenska kommunförbundets länsavdelning i Kalmar: — — — anser utredningens förslag, att kommunerna under en femårig övergångstid skall kunna överlåta tillsynsansvaret för vissa anläggningar till länsstyrelsen, rea- listiskt och väl anpassat till kommunernas möjligheter att successivt överta
tillsynsansvaret. Länsavdelningen anser det särskilt positivt, att respektive lö Riksdagen 1980.-W]. I .ruml. Nr 9.3
Prop. l980/81 : 92 242
kommun själv får avgöra vilka anläggningar som under övergångstiden skall ligga under länsstyrelsens tillsyn. Detta medger en praktisk anpassning till varje enskild kommuns förhållanden.
3.3.22 Naturvårdsdirektörers förening: — — — delar utredningens uppfatt- ning om att hälsovårdsnämnderna bör ges tillsynsansvar enligt tniljöskydds- lagen. Bl. a. hälsovårdsnämndernas lokalkännedom torde vara till stor nytta i tillsynssammanhang. Anmärkas bör att hälsovårdsnämnderna redan i dag i stor utsträckning har tagit på sig denna uppgift. Föreningen vill emellertid framhålla vissa svårigheter med en formell uppdelning av tillsynsansvaret på föreslaget sätt mellan i första hand hälsovårdsnämnd och länsstyrelse. Bl. a. måste lösas hur krav på återföring av tillsynserfarenheter till prövningsmyn- digheten (länsstyrelsen) skall tillgodoses. Ett närmare samverkansförfarande måste utvecklas. Förutsättttingarna att bedriva tillsyn av en viss sorts verk- samhet varierar också från nämnd till nämnd. Många hälsovårdsnämnder har utan tvekan redan nu kvalifikationer för komplicerade tillsynsuppgifter. En stelbent begränsning av tillsynsansvaret på föreslaget sätt förefaller dock direkt olämpligt. Naturligare är att fördelningen av tillsynsansvaret mellan länsstyrelse och hälsovårdsnämnd sker genom delegation på sätt som sker i vissa frågor rörande naturvårdslagen.
3.4 Länsstyrelsetillsyn över hälsovårdsnämnd m. m. Av föregående avsnitt framgår att flertalet re1r1issinstanser inte har något att erinra mot utredningens ställningstagande att hälsovårdsnämnderna bör kuttna fullgöra tillsyn även över kommunal miljöfarlig verksamhet utan att länsstyrelserna därvid behövet fungera som tillsynsmyndighet över hälso- vårdsnäntnderna. Det finns emellertid flera instanser som är kritiska tttot en sådan lösning. Dessa förordar att ansvaret i stället läggs på länsstyrelserna vid kommunal miljöfarlig verksamhet.
3.4.1 Socialstyrelsen: Utredningen har berört frågan om det är lämpligt att hälsovårdsnämnden utövar tillsyn över sådan miljöstörande verksamhet som kommunen har driftansvar för. Frågan synes dock inte ha varit föremål för någon mer ingående analys. Enligt socialstyrelsens mening är det angeläget att denna fråga upptas till en ingående diskussion. Särskilt med tanke på de miljöskyddsavgifter som föreslås utgå, torde kommunerna vara mer benägna att satsa på en intern driftskontroll än på en offentlig tillsyn genom hälso- vårdsnämnden. Vidare medför den effektivisering av tillsynen som utred- ningen föreslagit och de strängare straff, som utredningen diskuterat, en kla- rare åtskillnad mellan driftansvar och tillsynsansvar. Det måste också upp- fattas som mindre tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt att den myn- dighet som skall utöva tillsyn är beroende av ekonomiska medel som ställs till förfogande av den myndighet som tillsynen riktas mot. Utredningen bör där- för kompletteras med en djupare analys av hälsovårdsnämndens roll som
Prop. l980/81 : 92 ' 243
myndighet gentemot den egna kommunen samt en vidare diskussion om fi- nansieringsfrågan. Det finns skäl att pröva om inte finansieringen åtminstone delvis bör ske på ett sådant sätt att hälsovårdsnämnden blir oberoende av an-' slag från dem som tillsynen berör. Ett annat alternativ är att tillsynen över kommunalt bedriven verksamhet utövas av länsstyrelsen.
3.4.2 Statskontoret: — — — Länsstyrelsen bör dock tillförsäkras tillräckligt inflytande över tillsynens utformning och omfattning även vid de anläggning- ar, som hälsovårdsnämnden kommer att ha tillsynsansvar för. Länsstyrelsen skall inte bara fastställa kontrollprogram för samtliga anläggningar i länet utan bör också ha möjlighet att vid behov ingripa i tillsynsarbetet. Länssty- relsen ges därigenom ett övergripande ansvar för tillsynen i länet.
3.4.3 Riksrevisionsverket: Utredningen anser att länsstyrelsernas verksamhet inte skall innebära att de —— — — skall vara tillsynsmyndighet i förhållande till hälsovårdsnämnderna. Två faktorer -— — — torde spela roll vid bedöm- ningen av denna fråga. Dessa faktorer gäller dels möjligheten att få till stånd en enhetlig standard på hälsovårdsnämndernas tillsyn, dels eventuell påver- kan på den lokala tillsynsmyndighetens arbete med hänsyn till att en betydan- de del av detta arbete kommer att avse kommunala anläggningar. RRV anser att dessa faktorer talar för att en lösning övervägs enligt vilka länsstyrelserna får någon form av tillsyn över hälsovårdsnämnderna.
3.4.4 Statens naturvårdsverk: — — — I detta sammanhang konstaterar ut- redningen att länsstyrelserna ej — som fallet är enligt hälsovårdsstadgan — bör vara tillsynsmyndighet i förhållande till nämnderna. Naturvårdsverket delar denna uppfattning. Det föreslagna systemet med möjlighet för hälso— vårdsnämnderna att under en tid av högst fem år till länsstyrelsen överlåta tillsynsansvaret för vissa eller i mycket speciella fall för alla anläggningar be- dömer verket dock som otillräckligt och dessutom som onödigt stelt. I stället bör föreskrivas att länsstyrelserna och hälsovårdsnämnderna efter överlägg— ningar skall dela upp tillsynsansvaret mellan sig och även reglera formerna för samverkan i de fall båda myndigheterna bör delta i visst slag av tillsyns- ärende. Det bör ankomma på länsstyrelsen att fördela tillsynsansvaret.. Häl- sovårdsnämnderna bör dock inte ensidigt ha rätt att frånsäga sig det tillsyns- ansvar som utredningen föreslår.
3.4.5 Länsstyrelsen i Uppsala län: — — — Andra problem som återstår att lösa är frågan om kommunen indirekt via sin hälsovårdsnämnd skall kontrol- lera sig själv när det gäller de egna anläggningarna eller om länsstyrelsen skall göra detta.
3.4.6 Länsstyrelsen i Blekinge län: Enligt länsstyrelsens uppfattning är det otillfredsställande att hälsovårdsnämnden svarar för tillsynen av kommunens
Prop. l98tl/8 l : 92 - ' 244 egna anläggningar.
3.4.7 Länsstyrelsen i Hallands län: Utredningen synes ej vara främmande för att länsstyrelsen kan behöva ingripa mot en hälsovårdsnämnd men anser att ”eventuella missförhållanden torde normalt kunna klaras upp utan att läns- styrelsen formellt har tillsynsfunktion i förhållande till nämnderna". Läns- styrelsen anser emellertid att rätt till ingripande bör vara författningsenligt reglerad och att föreskrifter härom bör intagas i miljöskyddslagen. Mot bakgrunden av det anförda bör enligt länsstyrelsens mening huvudan- svaret för miljöskyddstillsynen ligga kvar hos länsstyrelsen i avvaktan på till- komsten av en auktoriserad miljökontrollorganisation. En successiv överfö- ring av tillsynsansvaret till hälsovårdsnämnderna kan dock lämpligen ske be- träffande vissa verksamheter och då i första hand sådana där tillsynen för- enas med annan kontroll, som redan åvilar nämnderna. — — — Under alla förhållanden bör länsstyrelsen vara tillsynsmyndighet i förhållande till hälso- vårdsnämnden.
3.4.8 Länsstyrelsen i Västerbottens län: Utredningen anser inte att länsstyrel- sen skall vara tillsynsmyndighet i förhållande till nämnderna som nu är fallet enligt hälsovårdsstadgan. Utredningen anser att nämnderna bör ha en sådan ställning och organisation som gör att tillsyn av detta slag inte är erforderlig. Eventuella missförhållanden anser man normalt skall kunna klaras upp utan att länsstyrelsen formellt har tillsynsfunktion i förhållande till nämnderna. Som ett sista — och fullt tillräckligt — korrektiv anser man vara att en till- synsfråga besvärsvägen kan bringas under länsstyrelsens prövning. Utred- ningens förslag torde sannolikt leda till att det nära samarbete som nu är rå- dande mellan länsstyrelse oeh hälsovårdsnämnd successivt kommer att urhol- kas och Iänsstyrclsen alltmer får karaktären av beslttts- och besvärsinstans. En sådan utveckling är knappast någon part betjänt av.
3.4.9 Gotlands kommun: ] utredningen framföres farhågor för konfliktsitua- tioner då hälsovårdsnämnd skall ha tillsyn över kommunala anläggningar. Kommunen får här konstatera att dessa sitttationer redan finns vid tillsyn en— ligt hälsovårdsstadgan och andra författningar, varför miljöskyddslagstift- ningen i denna del inte innebär ttågon nyhet.
3.4.10 Kristianstads kommun: — — — Beträffande tillsynen borde det fin- nas kvar en lagstadgad möjlighet för länsstyrelsen att på eget initiativ ingripa om uppenbar olägenhet ej kunnat rättas till av lokal tillsynsmyndighet.
3.4. lt Norrtälje kommun: — —— — Vad gäller tillsynen av kommunens egna anläggningar såsom reningsverk o. d. bör tillsynsverksamheten emellertid kvarstå vid länsstyrelsen för att lokala intressekonflikter ej skall uppstå.
l Prop. l98tl/81: 92 245
3.4.12 Ronneby kommun: — — Hälsovårdsnämnden må ej vara tillsyns- organ för kommunens egna anläggningar. — — —
3.4.13 Sundsvalls kommun: — _ — har särskilt tagit upp det problem som kan uppstå genom att den som speciallagsreglerad nämnd har att utöva till- syn också vid miljöstörande verksamhet för vilken andra kommunala nämn- der har ansvar.
Kommunen tror för sin del ej att några svårigheter härvidlag skall behöva uppstå. — —-— —
3.4.14 Söderhamns kommun: Farhågorna att en jävsituation skulle kunna uppstå vid hälsovårdsnämndernas utövade tillsyn över kommunens egna an- läggningar — — —— är överdrivna och bör inte fälla frågan om en överföring av tillsynsansvaret till hälsovårdsnämnderna.
34.15 Svenska naturskyddsföreningen: Till länsstyrelsens tillsynsuppgifter bör också höra att kontinuerligt följa hälsovårdsnämndernas tillsynsarbete. Vid behov skall länsstyrelsen ha möjlighet att tvinga fram åtgärder från häl- sovårdsnämndernas sida eller också ha rätt att själv ta över sådana ärenden som inte sköts tillfredsställande av hälsovårdsnämnderna.
3.4.16 Vattenvärnet: l och för sig är den ökade klarheten i tillsynsorganisa- tionen av godo. Vattenvärnet ställer sig dock frågande till möjligheten att helt anförtro hälsovårdsnämnderna den lokala kontrollen. Tveksamheten gäller icke endast nämndernas rent tekniska utrustning. som kan vara otill- räcklig, liksom de personella resurserna. utan även nämndernas ställning. Hälsovårdsnämnden är en kommunal nämnd som är politiskt sammansatt. Erfarenheterna visar att en dominerande industri på orten, till vilken de kom- munala myndigheterna av bl. a. sysselsättningsski-il måste ta hänsyn. kan på- räkna överseende hos olika kommunala nämnder med sin verksamhet. Det kan därför befaras att den kommunala tillsynen i vissa fall blir mindre effek— tiv. Enligt Vattenvärnets mening bör därför länsstyrelserna ges ett direkt an- svar för att hälsovårdsnämnderna på ett effektivt sätt sköter sin tillsynsupp- gift med möjlighet för länsstyrelserna att lokalt ingripa.
Besvärsrättert till länsstyrelsen är därvidlag icke tillräcklig tttan en direkt tillsynsplikt att hälsovårdsnämnderna fullgör sina uppgifter bör föreskrivas för länsstyrelserna.
3.4.17 Svenska kommunförbundets länsavdelning i Kalmar: — — — anser det också mycket positivt. att bestämmelserna i hälsovårdslagstiftningen om att länsstyrelsen skall vara tillsynsmyndighet i förhållande till hälsovårds- nämnderna föreslås slopade. Dessa bestämmelser speglar ett föråldrat förhål- lande och fyller ingen funktion.
Prop. l98tl/8] : 92 246
3.4.18 Kalmar läns naturvårdsförhund: ] många kommuner finns stora före- tag som dominerar ekonomin genom att ge mänga arbete och vara stora skat- tebetalare. En nitisk hälsovårdsnämnd kommer därför eventuellt att motver- ka kommunens eget intresse av stort skatteunderlag från företaget. Det är vidare känt att företagen i kraft av sitt ställning kan idka påtryckning i den kommunala förvaltningen. Företaget kan t. ex. hota med att flytta till en an- nan kommun. Tillsynspersonalen kan därför räkna med att räka i kontlikt mellan sitt ttppdrag att sköta tillsynen effektivt och sitt arbetsgivare (kommu- nen) som vill ha goda relationer med företagen. Och hur gör man i de fall då kommunen själv driver tillståndspliktig verksamhet. t. ex. avloppsrenings- verk eller soptipp.
3.4.19 Utvecklingsfonden i Gotlands län: — — — Tillsyn över kommunalt bedriven verksamhet borde enligt vår tnening i första hand åvila länsstyrel-
SCll .
3.5 Naturvårdsverkets ställning
lVliljöskyddsutredningens förslag att ge naturvårdsverket en mera renodlad ställning som central tillsynsmyndighet för skyddet av den yttre miljön får ett i huvudsak positivt mottagande.
3.5.1 Justitiekanslern: Enligt den föreslagna ordningen komtner naturvårds- verket inte längre att tillhöra prövningsmyndigheterna. Som jag ser det — bl. a. med BT Kettil-fallet i åtanke % kotnmer etnellertid verket enligt försla- get att spela en mycket viktig roll vid prövningsförfarandet. Särskilt betydel- sefulla blir naturvårdsverkets insatser vid länsstyrelseprövning. där verket med dess tillgång till expertis katt bota eventuella brister i Iänsst_vrelsetjt'inste- männens sakliga kunnande och där verket bör vaka över att regional praxis inte blir olikartad. Vikten av att verket får tillräckliga resurser bör framhål— las.
3.5.2 Kammarrätten i Stockholm: l betänkandet sägs — — — att utredning- en inte föreslär några förändringar av naturvårdsverkets ställning som central tillsynsmyndighet. Kammarrätten delar utredningens uppfattning att sådana förändringar inte bör ske.
3.5.3 Riksrevisionsverket: — _ — delar utredningens uppfattning att sta- tens naturvårdsverks — — — roll som miljöskyddspart bör stärkas. RRV ifrågasätter dock utredningens förslag att naturvårdsverket skall kunna på- kalla att ett prövningsärende vid länsstyrelsen överlämnas till koncessions- nämnden. ittnan länsstyrelsen tneddelat sitt beslut. Enligt RRVs uppfattning skulle en sådan regel onödigt komplicera prövningssystemet. Risken torde också vara stor att naturvårdsverkets förhandsbevakning av länsstyrelsernas
handläggning skttlle kräva betydande personalresurser. Om en sådan bevak-
Prop. l980/8l: 92 347
ning skall vara effektiv. måste ritnligen samtliga ärenden översiktligt grans- kas inom naturvårdsverket redan "innan länsstyrelsen prövat ärendet. Såvitt RRV kan fintta bör naturvårdsverkets möjlighet att anföra besvär över läns- styrelsernas beslut utgöra en tillräcklig garanti för att en ändamålsenlig praxis i prövningen skall åstadkommas. RRV vill även erinra om länsstyrelsernas möjligheter, enligt utredningens förslag, att till koncessionsnärnnden föra över sådana ärenden som är svåra från tniljöskyddssynpttnkt.
3.5.4 Statens naturvårdsverk: Miljöskyddsutredningens förslag innebär en förändring av naturvårdsverkets roll i miljöskyddsarbetet till att mer renodlat föra miljövårdens talan vid framför allt koncessionsnämndens men även vid länsstyrelsens prövning. En viktig förutsättning såväl för att länsstyrelserna skall kttnna klara en förprövning av den omfattning sotn utredningen förut- satt som för att uppnå en enhetlighet i bedömningarna mellan länsstyrelserna är att naturvårdsverket utfärdar centrala råd och anvisningar för prövning och bedömning. Enligt naturvårdsverkets uppfattning faller de räd och an- visningar som verket ger ut ej in ttnder l & begränsningskttngörelsen.
—— — —— Om regeringen skttlle finna att begränsningskungörelsen ontfattar verkets råd och riktlinjer enligt miljt'iskyddslagen och ej medger undantag från kungörelsen skulle detta arbete avsevärt försvåras.
3.5.5 Länsstyrelsen i Gotlands län: Utredningen har bl. a. uppehållit sig vid förhållandet att länsstyrelserna pågrund av sitt ställning som regionala organ "alltid kommer att tvingas väga in jämväl andra faktorer än det rena miljö- skyddet". Detta belyser än mer behovet av en målsättning för miljöskyddet. Samma behov tnåste anses föreligga vad gäller den föreslagna nya rollen för statens naturvårdsverk — — — som ”'tniljöskyddsombttdstnan".
3.5.6 Länsstyrelsen i Kristianstads län: — — — Det synes vara en fördel — -— — att naturvårdsverkets verksamhet renodlas som ett centralt expert- organ utan egna förprövningsuppgifter. '
3.5.7 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: —— — —— Natttrvardsvcrkets nya roll som ”'miljöombudsman" blir klarare och torde ge verket tnöjlighct till ett kraftfullt agerande.
3.5.8 Länsstyrelsen i Gävleborgs lätt: — — — De största fördelarna med det nya systemet är — — — att statens naturvårdsverk ges en tner uttalad parts— ställning än för närvarande.
3.5.9 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: — —— — Det är angeläget att na— turvårdsverket arbetar med sikte på fördjupat branschkutmande och olika — principiella snarare än detaljerade — åtgärdsrikllinjcr. Effektstudicr. riktlin- jer för miljökvalitet och övergripande prioriteringsdiskussioneri miljövärden
Prop. l980/81: 92 248
blir allt nödvändigare, och länsstyrelsens behov av direkt stöd från SNV i handläggningen av olika sådana spörsmål kommer snarast att öka. bl. a. i samband med att tniljöscktorn får ökat utrymme i länsplaneringen.
3.5.10 Falkenbergs kommun: — _ — Om naturvårdsverket ges karaktär av part i miljövårdssammanhang komtner detta att medföra, att verkets krav alltför ensidigt inriktas på tniljövårdens intressen utan den nyanserade be- dömning som ekonomiska och andra faktorer kan ge anledning till. Det är sannolikt att naturvårdsverkets synpunkter, i dess egenskap av centralt äm- betsverk, kommer att tilltnätas stor betydelse. inte minst med hänsyn till att verket förfogar över expertis i en omfattning som inte står motparten till buds. Enligt kommunens uppfattning skall naturvårdsverket i miljösamman- hang uppträda med den avvägning och balans som ett objektivt ställningsta- gande kräver.
3.5.ll Göteborgs kommun: — — — Särskilt viktigt anser kommunen vara att naturvårdsverkets roll renodlas att vara inriktad på skyddet av miljön.
3.5. 12 Karlskrona kommun: Naturvårdsverkets ställning som central tillsyns- myndighet bibehålles. Verkets arbete med utarbetande av riktvärden för mil- jökvalitet och riktlinjer för reeipientkontroll bör förstärkas. Detta är ytterst angeläget för hälsovårdsnämndernas tnöjlighetcr att effektivt utföra tillsyns— arbetet enligt utredningens förslag.
— — —- Vidare måste det anses positivt att statens naturvårdsverk i fort-
sättningen får rollen att inför koncessionsnämnden uppträda som part till skydd för miljön.
3.5.13 Kungsbacka kommun: Förslaget i 39 5 innebär att hälsovårdsnämn- den kan meddela råd och anvisningar för att motverka olägenhet. [ utred— ningen har begreppet "olägenhet" inte närtnare definierats. Ej heller är be- greppet klarlagt i rättspraxis på sätt. som kan jämföras med begreppet ”sani- tär olägenhet” i hälsovårdsstadgan. Det är därför angeläget att naturvårds- verkets arbete med tttfärdandc av normer och riktlinjer intensifieras.
3.5.14 Laholms kommun: — — _ finner vidare att statens naturvårdsverk givits en sådan roll att, trots att dess formella dispensprövning upphör, na- turvårdsverkets roll blir starkare.
3.5.15 Nora kommun: — — _ Eftersom länsstyrelser stundtals i alltför hög utsträckning tar hänsyn till näringslivets utveckling i den egna regionen på bekostnad av miljöskyddets krav. bör som utredningen föreslagit naturvårds- verkets ställning som företrädare för miljöskyddet stärkas. Naturvårdsverket bör ges möjlighet att åstadkomtna en överprövning av länsstyrelsernas beslut hos koncessionsnämnden eller regeringen.
Prop. l980/Sl: 92 249
35.16 Norrtälje kommun: Utöver naturvårdsverkets uppgift att utarbeta an- visningar i enlighet med utredningen anser kommunen att naturvårdsverket även skall anvisa av verket godkända konsultföretag till hjälp för kommuner— nas tillsynsverksamhet.
3.5.17 Skellefteå kommun: Beträffande statens naturvårdsverk synes det till- fredsställande att verket genom befrielse från dispensprövning i ökande omfattning kan nyttja sina resurser för att bl. a. utfärda generella anvisning— ar som kan nyttjas vid förprövning och tillsyn.
3.5.18 Storumans kommun: —— — — Naturvårdsverkets roll i framtiden fö- refaller något diffus. Verkets möjlighet att föra ett ärende inför koncessions- nämnden bör endast tillgripas i de fall då det är oundgängligen nödvändigt ur miljösynpunkt. Naturvårdsverket skall ansvara för och utarbeta riktlinjer och anvisningar för tillsynsmyndigheterna. Hälsovårdsnämnderna har i sin nya roll som tillsynsmyndighet ett stort behov av klara riktlinjer och anvis- ningar för sin verksamhet. Fortbildningskurser och annan utbildningsverk— samhet för personal vid hälsovårdsnämnderna är också enligt kommunens uppfattning en synnerligen angelägen uppgift som bör komma igång snarast efter lagens ikraftträdande.
3.5.19 Södertälje kommun: — —— — De friställda resurserna vid naturvårds- verket anser kommunen bör utnyttjas till utbildningsverksamhet för tillsyns- området som kommunen anser bör ha en mycket hög prioritet. lnom natttr- vårdsverkets omgivningshygieniska avdelning finns redan en undervisnings- sektion som mycket snabbt skulle kunna tas i anspråk för korta aktualitets- och vidareutbildnings-kurser av personal vid länsstyrelser och hälsovårds- nämnder eftersom nuvarande utbildning av hälsovårdsinspektörer upphör inotn kort.
3.5.20 Östersunds kommun: Beträffande riktvärden för tniljökvalitet och riktlinjer för recipientkontroll är det ytterligt viktigt att naturvårdsverket får utökade resurser på detta område. Detta för att hälsovårdsnämnderna skall kunna bedriva effektiv tillsyn.
3.5.21 Svenska naturskyddsföreningen: Beträffande naturvårdsverkets upp- gifter i tillsynssammanhang instämmer föreningen i stort i vad utredningen föreslår. Behovet av den expertpool som utredningen föreslår minskar. dock väsentligt om mera komplicerade tillsynsuppgifter även i fortsättningen sköts av länsstyrelserna såsom föreningen föreslår. Viss expertmedverkan från na- turvårdsverkets sida kommer dock alltid att krävas. I stort bör dock verkets tillsynsarbete såsom utredningen föreslår koncentreras på att. utarbeta råd och anvisningar för övriga prövnings- och tillsynsmyndigheters arbete. ."
Prop. l980/8l: 92 lit)
3.5.22 Sveriges industriförbund med instämmande av Stockholms handels- kammare: — — — Industrin har heller inget att invända mot utredningens förslag att "dispensinstitutet" upphävs. Åtgärden kan innebära en ytterliga- re effektivisering i och med att naturvårdsverket får en mer renodlad roll i den framtida miljöadministrationen. — — —
3.5.23 Centralorganisationen SACO/SR: —— — — Natttrvårdsverkets ställ- ning som högsta myndighet för bevakning av samhällets miljövård renodlas. De resurser som härigenom frigöres torde bli en välkommen förstärkning av verkets insatser för att i ökad utsträckning kunna meddela råd och anvisning- ar för miljöskyddslagens praktiska tillämpning.
3.5.24 Kooperativa förbundet: Beträffande de organisationsförändringar ut- redningen föreslår för tillsynsvcrksamheten, biträder KF förslaget att natur— vårdsverket frikopplas från det direkta tillsynsarbetet. Natttrvårdsverkets speeialistkunskaper kommer säkerligen att utnyttjas rationellare, om de katt inriktas på riktlinjearbeten och biträda i särskilt besvärliga ärenden. — — —
3.5.25 Länsåklagarmyndigheten i Älvsborgs län: — —— — Naturvårdsverket kommer att slippa tillåta miljöfarlig verksamhet, något som är oförenligt med naturvårdsverkets ställning som central myndighet med strävan att för- bättra miljövården. Vidare får naturvårdsverket starkare partsställning i mil- jöfrågor ätt för närvarande.
3.5.26 Stockholms läns landsting: Länsstyrelsens möjlighet att överlämna ärenden till koncessionsnätnnden för tillståndsprövning liksom förslaget att stärka naturvårdsverkets ställning som partsorgan företrädande miljöintres- scna kan tillstyrkas som en naturlig konsekvens av utredningens förslag.
3.6 Maktbefogenheter m. m. Flertalet remissinstanser har inte något att erinra mot miljöskyddsutred- ningens förslag att den tillsynsmyndighet som handhar tillsynen i det enskilda fallet också skall ha rätt att använda i lagen tillgängliga maktmedel. Kritik framförs emellertid även mot förslaget och avser främst hälsovårdsnämnder- nas och naturvårdsverkets möjligheter som bedöms bli alltför omfattande. Andra remissinstanser anser att det för ett föreläggande om förbud eller försik- tighetsmått bör räcka med att åtgärden är behövlig för att lagens bestämmel- scr skall el'tcrlcvas och inte som i dag uppenbart behövlig.
Se bl. a. 40 & ML i utredningens förslag.
3.6.1 Kammarrätten i Stockholm: — — — Emellertid har genom förslaget till ändrad lydelse av 40 å och 47 5 tredje stycket miljöskyddslagen, möjligen .
Prop. l980/8l: 92 251
oavsiktligt, naturvårdsverket fått vissa befogenheter, som hittills endast till- kommit länsstyrelse, bl. a. att meddela förbud och föreläggande vid vite. En- ligt kammarrättens mening bör naturvårdsverket inte få sådana befogenhe- ter. Jämlikt 41 & kan naturvårdsverket i där angivna fall hemställa hos kon- cessionsnämnden om ingripande med förbud eller föreskrift. Därjämte bör naturvårdsverket anses oförhindrat att, om så skulle finnas påkallat. anmäla till länsstyrelsen att behov föreligger av ett ingripande med stöd av 40 Q'. Dessa naturvårdsverkets möjligheter finner kammarrätten tillräckliga.
Enligt den föreslagna ändringen av 40 & miljöskyddslagen skall även hälso- vårdsnämnden få befogenhet att använda vissa tvångsmedel. bl. a. förbud och föreläggande vid vite. Ett genomförande av detta förslag skulle visserli- gen innebära en anpassning till motsvarande nu gällande regler i hälsovårds- stadgan och skulle därför från denna synpunkt kunna anses som en förbätt- ring, men kammarrätten hyser ändå starka betänkligheter däremot av följan- de skäl.
Kammarrätten har erfarenheter av hälsovårdsnämndernas verksamhet be- träffande tillämpningen av såväl hälsovårdsstadgan som även vissa andra författningar. Kammarrätten har kunnat konstatera, att hälsovårdsnämnder- na i allmänhet gör goda insatser då det gäller att övervaka att gällande be- stämmelser efterlevs. Nämnderna saknar emellertid i flertalet fall juridiska kunskaper och de har därför uppenbara svårigheter att. då ingripanden be- höver göras, utforma sina beslut därom på ett tillfredsställande sätt. Såvitt framgått av de hälsovårdsmål som under en följd av år kommit under kam- marrättens prövning, har hälsovårdsnämnderna endast i undantagsfall för- mått ge sina beslut om ingripande enligt hälsovårdsstadgan en godtagbar av- fattning. Detta förhållande har inneburit mycket stora olägenheter. Dels har den enskildes rättssäkerhet kunnat bli lidande därav, dels har nämndernas in- gripanden inte alltid blivit effektiva och dels har överinstanserna nödgats läg- ga ner mycket mera arbete och tankemöda under målens handläggning än vad som skulle ha krävts. om de överklagade besluten varit tillfredsställande avfattade.
På grund av det anförda avstyrker kammarrätten förslaget att ge hälso- vårdsnämnderna befogenhet att använda sådana tvångsmedel som sägs i 40 &. Endast länsstyrelserna bör enligt kammarrättens mening ha denna befo- genhet. _ —— —
Enligt den nuvarande ordalydelsen av 40 & fjärde stycket miljöskyddslagen kan vite utsättas endast i beslut om föreläggande. Eftersom även förbud bör kunna meddelas vid vite, bör detta klart utsägas i lagtexten.
3.6.2 Statens naturvårdsverk: När det gäller prövningssystemet anser utred— ningen att dispensinstitutet bör utmönstras och att naturvårdsverket i stället bör ges en starkare ställning som "miljöskyddsombudsman", bl. a. med stöd av 17 % sista stycket och 48 & sista stycket. Inom påföljdssystemet före-
Prop. HSO/81:92 252 slås verket få liknande uppgifter. Det vore därför naturligt att ge naturvårds- verket full initiativrätt även på tillsynsområdet. Den centrala ntyndigheten skall också kunna medverka i löpande tillsyn på sätt som utredningen före- slår —— — —.
3.6.3 Stiftelsen industrins vatten- och qutvårdsforskning: Stiftelsen finner det ytterst oroande att naturvårdsverket som uttryckligen föreslås få en mera utpräglad partsställning och hälsovårdsnämnderna skall kunna utfärda för- bud mot en verksamhet med de konsekvenser ett sådant kan få även för ar- betskraften. Stiftelsen anser därför att länsstyrelsen med sin allsidiga sam- mansättning och översikt över näringslivet även i fortsättningen exklusivt skall ha ifrågavarande befogenheter.
3.6.4 Länsstyrelsen i Stockholms län: Den åtgärdande tillsynen kräver själv- fallet helt andra resurser än den kontrollerande. Länsstyrelsen anser därför att den åtgärdande tillsynen även i fortsättningen bör utövas av länsstyrelsen.
3.6.5 Länsstyrelsen i Östergötlands län: I 40 & anges att förelägganden om försiktighetsmått och förbud endast får meddelas om det är uppenbart be- hövligt för att lagens bestämmelser skall efterlevas. Det är alltså egentligen endast i kvalificerat klara fall som tillsynsmyndigheten kan använda rättelse- mcdlen. Det bör i stället, som i andra tillsynssammanhang, t. ex. hälsovårds- lagstiftningen, räcka med att åtgärden är behövlig för att bestämmelserna skall efterlevas.
3.6.6 Länsstyrelsen i Kalmar län: — —— — anser att det är principiellt riktigt att hälsovårdsnämnden blir lokal tillsynsmyndighet, men utredningens för- slag är i många avseenden —— — _" oklart och ger ett något stelbent intryck. Utöver vad som tidigare anförts vill länsstyrelsen peka på att utredningsför- slagets oklarheter kan ge upphov till flera gränsdragningsproblem. l40 åmil- jöskyddslagen, som reglerar rätten för tillsynsmyndigheterna att ingripa med tvångsmedel — föreläggande, förbud m. m. — anges endast att ”tillsyns- myndighet" har dessa befogenheter. Såväl statens naturvårdsverk. länsstyrel- sen som hälsovårdsnämnden kan således ingripa i visst fall. Enligt spccialmo- tiveringen till 40 & ML är det enligt utredningen meningen med bestämmel- serna i denna paragraf "att den tillsynsmyndighet som har tillsynen i det en- skilda fallet också skall ha möjlighet att använda sig av alla de tvångsmedel som paragrafen innehåller”. För att undvika kompetenskonflikter är det lämpligt att paragrafen i varje fall utformas så att det klart framgår vad som är avsett.
Utredningen uttalar vidare, att om en länsstyrelse beträffande viss anlägg— ning meddelat ett ”besked”, innehållande vissa villkor, kan hälsovårds- nämnden på grundval av dessa villkor meddela föreläggande eller förbud.
Prop. l980/8l: 92 253
Besvär över hälsovårdsnämndens beslut anföres enligt förslaget till 48 & sista stycket ML hos länsstyrelsen. Länsstyrelsen kan då som besvärsmyndighet få pröva t. ex. ett föreläggande om att vidtaga åtgärder, som länsstyrelsen själv redan beslutat om i anmälningsärendct. Besvärsrätten i detta led i besvärs— proeessen synes härvid bli illusorisk.
För att komma till rätta med vissa av de problem, som ovan berörts, torde en lösning vara att miljöskyddslagstiftningen utformas så, att länsstyrelsen skall ha tillsynsansvaret när det gäller anläggningar, som skall prövas av kon- cessionsnämnden, samt ha rätt att vid behov ingripa med tvångsmedel mot sådana anläggningar. Länsstyrelsen skall även ha sistnämnda befogenhet be— träffande övriga enligt miljöskyddslagstiftningen förprövningspliktiga an- läggningar, där tillsynsansvaret inte övertagits av hälsovårdsnämnden. Häl- sovårdsnämnden skall således kunna ingripa med tvångsmedel dels beträf- fande sådan miljöfarlig verksamhet som inte är förprövningspliktig och dels i den utsträckning tillsynsansvaret överförts från länsstyrelsen till hälsovårds- nämnden. En sådan överföring skulle exempelvis kunna ske genom delega— tion på sätt som sker i vissa frågor rörande naturvårdslagen. I de fall hälso- vårdsnämnden ingriper med råd och anvisningar, föreläggande eller förbud bör detta ske efter samråd med länsstyrelsen såvida inte starkt brådskande föreskrift eller förbud anses behövas.
] övrigt kan det mot bakgrunden av innehållet i nuvarande miljöskyddslag och dess tillämpning ifrågasättas om det verkligen varit avsikten att — vilket utredningens förslag innebär —— även naturvårdsverket skall kunna ingripa med föreläggande och förbud rn. m. enligt den föreslagna utformningen av 40å ML. Kompetensfördelningen härvidlag mellan olika berörda tillsyns- myndigheter synes inte alls vara berörd i betänkandet.
3.6.7 Länsstyrelsen i Älvsborgs län: länsstyrelsen ställer sig också tveksam till förslaget om att såväl hälsovårdsnämnd. länsstyrelse som naturvårdsver- ket skall äga rätt att meddela förbud och föreläggande om försiktighetsmått. För närvarande är det endast länsstyrelsen som äger rätt att göra detta. Det rimmar enligt länsstyrelsens uppfattning illa med utredningens uttalande i olika sammanhang om att naturvårdsverkets partställning bör förstärkas att Verket samtidigt ges befogenhet att utfärda förbud och förelägganden. Enligt nuvarande ordning skall naturvårdsverket underställa ett dylikt ärende kon- cessionsnämndens prövning..Enligt länsstyrelsens uppfattning bör ifrågava- rande befogenheter förbehållas myndigheter som har kompetens att bedöma Verkningarna —— framför allt från sysselsättningssynpunkt — av ett dylikt be- slut. Av de aktuella tillsynsmyndigheterna är det endast länsstyrelsen som har denna kompetens. Länsstyrelsen har däremot inget att erinra mot att samtli- ga tillsynsmyndigheter ges rätt att meddela råd och anvisningar för att kom- ma till rätta med uppmärksammade missförhållanden.
3.6.8 Länsstyrelsen i Skaraborgs län: [ lagförslaget till 39 och 40 55 är inte
Prop. NSU/Sl: 92 354
närtnarc angivet vad som menas med tillsynsmyndighet. [ spccialmotivering- en —— — — är dock angivet att avsikten med bestämmelserna är att det är den tillsynsmyndighet som har tillsynen i det enskilda fallet som har möjlighet att använda dessa bestämmelser. Enligt länsstyrelsens uppfattning borde detta förhållande framgå av lagtexten.
3.6.9 Länsstyrelsen i Västerbottens län: Enligt nuvarande regler skall tillsyns— myndighet kunna dels ingripa med råd och anvisningar och dels med föreläg— ganden. Utredningen föreslår att hälsovårdsnämnderna skall kunna utnyttja samma befogenheter. Länsstyrelsen har inth att invända häremot. Nämnden bör dock ges rätt att i besvärligare ärenden överlämna fråga om föreläggan- den eller förbud till länsstyrelsen för prövning. Det bör också föreligga skylv dighet för ltälsovårdsnämnden att i de fall ingripanden sker med stöd av nämnda lagrum rapportera detta till länsstyrelsen.
3.6.10 Länsstyrelsen i Norrbottens län: — — — Utredningen har redovisat vissa svårigheter som ltälsovärdsnämnderna kan komma att få att utforma beslut i tillsynsärenden och i sammanhanget menat att länsstyrelsen bör kun- na lämna viss juridisk information och bistånd. Eftersom länsstyrelsen före- slås bli besvärsmyndighet för sådana beslut torde sådan hjälp från länsstyrel- sen endast kunna bli mycket begränsad och allmän. Att hälsovårdsnämnden överlämnar dc besvärliga besluten i tillsynsärenden till länsstyrelsen är ingen lämplig ordning. 1 så fall skulle i stället hälsovårdsnätnndens roll som tillsyns— organ enligt miljöskyddslagen begränsas till löpande bevakning med rappor- tering till länsstyrelsen, som sedan får följa upp och vid behov ingripa på lämpligt sätt. t. ex. med äläggande eller förbud.
Hälsovårdsnämnden skulle enligt förslaget komma att fatta rättsligt bin— dande beslut i ofta komplicerade tekniska frågor med långtgående ekonomis- ka konsekvenser. Riskerna för mycket olika utfall i likartade ärendcn kortt— muner emellan torde vara stora, vilket katt medföra därpå följande prövning- ar av besvär. Avsevärda resurser katt komma att krävas för sådana prövning- ar. Även detta talar för att tillsynsansvaret beträffande anläggningar som till- ståndsprövats av koneessionsnämnden fortsättningsvis bör ligga kvar hos länsstyrelsen.
3.6.1! Botkyrka kommun: — _ —— anser att tniljöskyddslagens 40 & befrias från den begränsning som ordet "uppenbart” innebär — — —.
3.6.12 Eskilstuna kommun: — — —— I sammanhanget bör noteras att repre- sentanter för de hälsovårdsnämnder som utredningen varit i kontakt med nästan undantagslöst ansett att hälsovårdsnämtiderna bör få tillsynsuppgifter enligt miljöskyddslagstiftningcn med ett eget klart avgränsat ansvar. Man har därvid ofta understrukit att man också vill ha tillgång till maktmedel och inte endast ha till uppgift att rapportera vidare vad man iakttagit. Den mening
Prop. l980/81: 92
| .) 'Jl 'Jl
som här framkommit delas helt av kommunen.
3.6.13 Kungsbacka kommun: Den föreslagna lagtexten i 51 & bör få sådan ly- delse, att även hälsovårdsnämnd får rätt att utfärda vitesföreläggande för att skydda sin mätutrustning.
3.6.14 Norrtälje kommun: Kommunen anser att den föreslagna 40 5 första stycket ändras så att ordet "uppenbart" borttages.
3.6.15 Södertälje kommun: — — — 151 åanscr kommunen att även den lo- kala tillsynsmyndigheten skall ha möjlighet föreskriva tillträde till egendo- men under viss tid.
Kommunen vill framhålla att de råd och anvisningar som tillsynsmyndig- heten kan meddela enligt 39 & kommer att få lika liten rättsverkan som de råd och anvisningar länsstyrelsen i dag meddelar vilket har upplevts som en stor brist. Orsaken till denna kritik är att råd och anvisningar som meddelas inte kan överklagas. Därför kan tillsynsmyndigheten enligt 39 9" inte föreskriva att vissa skyddsåtgärder skall genomföras utan att endast vissa åtgärder bör vidtas. Först genom nästa steg med föreläggande enligt 40 5 kan kraven göras' tvingande. Kommunen anser att denna fråga är av stor vikt för tillsynsmyn- digheten och att utredningen borde ingående diskuterat denna frågeställning.
3.6.16 Täby kommun: När det gäller föreläggandeparagrafen i miljöskydds- lagen, 40 5, är det viktigt att uppmärksamma den avsevärda begränsning som finns jämfört med hälsovårdsstadgan. Enligt 40 _5, får tillsynsmyndighet med- dela föreläggande eller förbud endast om det är ”uppenbart behövligt” för att lagens bestämmelser skall efterlevas.
Kommunen anser att ordet "uppenbart" bör utgå ur texten i 40 &.
3.6.l7 Sveriges industriförbund med instämmande av Stockholms handels- kammare: — — — Emellertid bör föreläggande och förbud enligt 405 an- komma enbart på länsstyrelse. Detta ter sig som naturligt eftersom det ankom- mer på länsstyrelsen att i samråd med sökanden upprätta kontrollprogram och rimligen även som enda statliga myndighet föreskriva om undersökning. Talan mot sådana beslut bör enligt förbundets uppfattning alltid föras hos den mest sakkunniga miljöinstansen — koncessionsnämnden — och ej i kammarrätten.
3.6.18 Naturvårdsdirektörers förening: — —— — Såvitt framgår av special- motiveringen till paragrafen skall det ankomma på den myndighet som har tillsynsansvaret för en viss verksamhet att också meddela förelägganden för verksamheten i fråga. Samma resonemang torde gälla för råd och anvisning- ar enligt 39 &. Detta innebär att det i praktiken endast kan bli fråga om att hälsovårdsnämnd eller länsstyrelse, som ju sinsemellan kommer att dela allt
Prop. l980/8l: 92 256
tillsynsansvar för anläggningar, kan utnyttja befogenheterna i nämnda pa- ragrafer. För klarhetens skull bör detta komma till direkt uttryck i lagtexten. Enligt föreningens uppfattning bör hälsovårdsnämnd vidare äga rätt att i be- svärligare ärenden överlämna fråga om föreläggande eller förbud till länssty- relsen för prövning. Vidare bör rapporteringsskyldighet föreligga för hälso— vårdsnämnd till länsstyrelse i de fall ingripanden sker med stöd av nämnda paragrafer för verksamheten som prövats av länsstyrelsen.
3.7 Expertstab vid naturvårdsverket
Miljöskyddsutredningens förslag om inrättande av en expertstab vid natur- vårdsverket får ett i stort sett positivt mottagande. En del remissinstanser me- nar dock att delar av staben borde kunna förläggas till regioner med speciellt miljöfarlig verksamhet.
3.7.1 Rikspolisstyrelsen: Förslaget innebär bl. a. att statens naturvårdsverk — _— _ till verket kan knyta expertis på speciella områden av miljöstörande verksamhet och att resurser frigörs för SNVs arbete med bl. a. riktvärden för miljökvalitet och riktlinjer för recipientkontroll. Detta arbete anser rikspo— lisstyrelsen vara viktigt för en effektiv tillsyn och har således intet att erinra mot den delen av förslaget.
3.7.2 Riksrevisionsverket: Utredningen föreslår vidare att tillsynsorganisatio— nen förstärks mcd expertis på speciellt komplicerade miljöfarliga anläggning- ar. Om en sådan förstärkning anses nödvändig, bör resurserna enligt RRVs mening samlas centralt till naturvårdsverket. Mot bakgrund av att problemen med den miljöfarliga industrin förändras relativt snabbt bör dessa resurser ställas till förfogande i form av medel för att anlita konsulter. Förutom till löpande tillsynsinsatser bör sådana medel också kunna användas för utvärde— ring av tillsynsinsatserna,
3.7.3 Statens naturvårdsverk: —— —— — Om man vill bygga upp en effektivare tillsyn torde det därför vara nödvändigt att utnyttja den sakkunskap som finns inom'verket för de branscher som kan bedömas kräva kvalificerad till- synsexpertis. Naturvårdsverket anser därför att utredningens förslag om att verket tillförs ökade resurser för kvalificerad tillsyn inom vissa branscher är ett viktigt steg mot en effektivare tillsyn. Naturvårdsverket har gjort vissa överväganden beträffande behovet av re- sursförstärkning. Tillsynsverksamheten bör koncentreras till — fortlöpande regelbttnden tillsyn inom vissa branscher med svåra miljö— problem — snabbingripande vid svåra akuta utsläppssituationer — stickprovskontroll inom alla områden där miljöfarlig verksamhet bedrivs — medverkan i andra komplicerade ärenden, exempelvis där-åtalsanmälan kan bli aktuell
Prop. l980/8l: 92 357
— medverkan i utbildning av tillsynspersonal.
Gruvor, järn- och stålverk, metallverk, massa- och pappersindustri samt kemisk industri bedöms av utredningen vara besvärliga ur tillsynssynpunkt. Naturvårdsverket delar utredningens uppfattning.
Personalbehovet kan överslagsmässigt med utgångspunkt i att alla anlägg— ningar inom de berörda branscherna kontrolleras en gång per år genom be— sök beräknas till ett tiotal personer. Viss del av anslaget bör därutöver använ— das till att anlita utomstående expertis för provtagning, undersökning och ut-
redning samt till resor m. m. Det av utredningen förordade beloppet om 2 milj. kr. är därför ett minimum.
Beträffande den organisatoriska frågan har naturvårdsverket övervägt om inte ansvaret för att göra upp årliga tillsynsprogram, leda och samordna till- synsverksamheten och hålla kontakt med undersökningslaboratorier, veten- skapliga institutioner m. m. bör ankomma på den tillsynsenhet som ingår i tekniska avdelningens nuvarande organisation. En samordning av tillsynsfrå— gorna med branschansvariga och övriga handläggare inom avdelningen är dock nödvändig. I vart fall fordras en ledningsgrupp för att utforma pro- gram för tillsynsverksamheten och svara för att resurserna utnyttjas på avsett sätt genom årlig rapportering angående verksamhetens bedrivande. Natur- vårdsverket är dock inte berett att nu lägga fram förslag till organisation utan det torde få ankomma på verket att självt utforma organisationen.
3.7.4 Länsstyrelsen i Stockholms län: — —— —— Länsstyrelsen anser också att en expertstab bör bildas vid naturvårdsverket enligt utredningens förslag.
3.7.5 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Enligt länsstyrelsens mening bör vissa delar av den föreslagna nya expertstaben — — — inte knytas till naturvårdsverket, utan till länsstyrelser i län där speciellt miljöfarlig verk- samhet är koncentrerad. ] flera sammanhang har denna länsstyrelse exempel- vis påtalat de problem som den petrokemiska industrin i länet medför. Länsstyrelsen anser således att särskild resursförstärkning för denna industri- bransch bör ställas till länsstyrelsens förfogande.
3.7.6 Länsstyrelsen i Norrbottens län: Utredningens förslag att en specialist- stab skapas vid naturvårdsverket för tillsyn vid svåra anläggningstyper till- styrks. Länsstyrelsen utgår då från att länsstyrelsen vid behov skall ha möj- lighet att få bistånd vid sin tillsyn och att centralt beslutade tillsynsaktiviteter sker i samråd och samarbete med berörda länsstyrelser och hälsovårdsnämn- der. '
3.7.7 Stenungsunds kommun: —— — —— Som komplement och hjälp för till- synsmyndigheterna bör en central enhet finnas för experthjälp och med till- gång till avancerade laboratorieresurser.
I7 Riksdagen [98018]. / sum/. Nr 92
Prop. l980/8l: 92 153
3.7.8 Sundsvalls kommun: — — — anser att det är angeläget att utredning- ens förslag om särskilda medel till naturvårdsverket för anskaffande av cx- pcrter på den särskilt miljökänsliga industriverksamheten snarast förverkli- gas.
3.8 AB Svensk Miljökontroll Flertalet remissinstanser är positiva till eller har inte något att erinra mot miljöskyddsutredningens förslag om tillsättande av en särskild utredning som skall undersöka möjligheterna att samordna den särSkilda expertis som anli- tas för mätnings- och undersökningsverksamhet. En del instanser motsätter sig tanken på inrättandet av ett monopolföretag och menar att någon form av auktorisation är fullt tillräcklig. Andra tycker att en organisationsutrcd— ning över huvud taget är obehövlig.
3.8.1 Socialstyrelsen: För arbetet vid hälsovårdsnämnderna är också ställ— ningstagandet till — — — organisationen för besiktning och recipientkon— troll inom tillsynen enligt miljöskyddslagen av stor betydelse. Enligt styrel- sens uppfattning skulle uppbyggnaden av en sådan organisation lösa många av de problem som f. n. råder i samband med tillsynen enligt miljöskydds- lagstiftningen. Bl. a. skulle man genom det föreslagna systemet få till stånd en opartisk tillsynsorganisation och slippa att i så stor utsträckning som f. n. vara hänvisad att lita på att utövarna av miljöfarlig verksamhet rapporterar korrekta uppgifter. För hälsovårdsnämndernas tillsynsverksamhet skulle en uppbyggnad av nämnda organisation dessutom medföra att man inte blir så beroende av att anställa personal med processtekniska kunskaper som man' annars bedöms bli.
3.8.2 Kammarkollegiet: ] bilaga 2 till utredningen har diskuterats ett alterna— tiv till organisation av besiktning och recipientkontroll i form av riksprov- plats och regionala laboratorier. Kollegiet vill liksom utredningen förorda att det närmare utformandet av en på dylikt sätt sammansatt samordnad organi- sation särskilt utreds. De med en sådan organisation förenade kostnaderna bör dock inte underskattas.
3.8.3 Statskontoret: Statskontoret anser liksom utredningen'att de organisa- toriska frågorna bör belysas vidare i den mått de inte redan har behandlats av utredningen om den regionala laboratorieverksamheten (LAB 76). Vi vill . dock betona att länsstyrelsen även fortsättningsvis bör ges stort inflytande över utformningen av recipientkontrollen. Länsstyrelsen har överblick över de emissioner som förekommer i länet och bör därför bäst kunna samordna recipientkontrollen med kontrollprogrammen för de miljöstörande anlägg— ningarna.
Prop. l980/8l: 92 259
3.8.4 Fiskeristyrelsen: — — — Utredningen har föreslagit att organiserandet av en sådan verksamhet blir föremål för en särskild utredning. Hithörande frågor kan också diskuteras i anslutning till remissbehandlingcn av utred- ningen LAB 76 (SOU l979z3).
3.8.5 Statens naturvårdsverk: _— -— — Om ett statligt bolag inrättades kunde därigenom på sikt en välbehövlig resursförstärkning erhållas. Att införa yt- terligare en tuttg instans i miljövårdsarbetet kan emellertid innebära nya ris- ker för byråkratisering. Detta är bl. a. skälet till att miljövärden tills vidare undantagits från systemet med riksprovplatser. Av allra största vikt är också att frågan om kunskapsåterföring från tillsynsverksamheten till miljövårds- myndigheterna beaktas.
Som miljöskyddsutredningen påpekar behandlas liknande frågor av utred- ningen om den regionala laboratorieverksamheten — LAB 76. Sedan denna avslutat sitt arbete bör enligt verkets mening miljöskyddsutredningens för- slag om särskild utredning av hithörande ganska komplicerade organisatoris- ka problem aktualiseras. Om en utredning tillsätts bör denna förutsättnings- löst studera hur en besiktnings- och kontrollorganisation bör organiseras. Därvid bör framför allt två frågeställningar belysas, dels det uppenbara be- hovet av en väl fungerande, regionalt organiserad besiktnings- och kontroll- organisation, dels behovet av en fortsatt tillgång till expertis vid den centrala myndigheten som har ett övergripande ansvar för miljökontroll och tillsyn.
3.8.6 Stiftelsen industrins vatten- och luftvårdsforskning: Stiftelsen motsät- ter sig bestämt inrättande av ett monopolföretag med de påtagliga risker det- ta för med sig för stelbenthet och ökade kostnader. Därtill komtner företagen trots allt att behöva nuvarande organisationer för mellanliggande kontroll. Erfarenheter av monopol manar ej till efterföljd.
Stiftelsen vill i och för sig inte motsätta sig en utredning, men finner det helt klart att en auktorisation av ett antal seriösa företag är det enda som fordras för en tillfredsställande lösning av de problem som bl. a. på kvalitets- sidan fittns i dag. Enbart risken att få sin auktorisation indragen bör utgöra tillräcklig garanti för att sådana företag skall vinnlägga sig om noggrannhet och opartiskhet.
3.8.7 Statens planverk: — —— — En sådan bör kunna komma till stånd ge- nom att anläggningar som kräver särskild sakkunskap underkastas officiell provning i form av teknisk provning, kontroll eller besiktning vid riksprov— plats enligt lagen om riksprovplatser (SFS l974z896). En sådan riksprovplats bör utses för miljöskyddsärenden. Riksprovplatser torde även kunna utgöra ett stöd för de mindre kommuner, som saknar egen sakkunskap.
3.8.8 Statens provningsanstalt: — —— —— vill konstatera att utredningen inte lagt fram något förslag i en av de viktigaste frågorna, nämligen hur bcltovet
Prop. l980/8lz92 260
av provning och kontroll skall täckas. Det är angeläget att denna fråga får en lösning som går utanför de snäva områdesgränser som begränsat de diskus- sioner som hittills förts på olika håll.. SP föreslår därför att statsmakterna nu besltttar att riksprovplatslagstiftningcn skall tillämpas även på de områden som tills vidare står utanför dentta. Därmed får man möjligheter till den tota- la samordning av provnittgs- och kontrollresurserna som är önskvärd. SP är beredd att därefter utreda frågan om den framtida organisationen för prov- ning och kontroll och lägga fratn förslag till regeringen om denna.
3.8.9 Utredningen om den regionala laboratorieverksamheten: — — — LAB 76 anser _ — — att de förslag till organisation av regional laboratorieverk- satttltet och till auktorisation av laboratorier vilka redovisas i LAB 76:s be- tänkande (SOU 1979z3) Regional laboratorieverksamhet bör ligga till grund
för den regionala laboratorieverksamheten på miljöskyddsområdet. I sitt betänkande föreslår LAB 76 en utbyggnad av ett antal regionala labo- ratorier med kompetens och utrustning för att utföra laboratorieundersök— ningar inom två eller flera av ämnesområdena livsmedelskontroll, miljökon- troll, konsum!ionsvattenkontroll, veterinärmedicinsk diagnostik och lant- brukskemi och ntcd ett upptagningsområde som helt eller delvis sammanfal- ler nted vissa administrativa indelningar (t. ex. länen).
För att i första hand tillgodose samhällets krav på en kvalitativt godtagbar laboratorieverksamhet föreslår LAB 76 utvidgad auktorisation av laborato- rier inom sitt utredningsområde. Enligt LAB 76:s uppfattning skallen aukto- risation av ett laboratoriuttt för vissa undersökningar inte bara vara en kom- petensförklarittg från den ansvariga centrala myndighetens sida utan även va- ra konsumentvägledande och utgöra en form av konsumentgaranti. LAB 76 föreslår vidare att centrala tillsynsmyndigheter inom utredningsområdet skall kunna anvisa regionala och lokala tillsynsmyndigheter de auktoriserade labo- ratorier, som i första hand skall anlitas i tillsynsverksamheten (anvisningsla- boratorier).
LAB 76 har — — — lagt särskild vikt vid behovet- av att lta kapacitet för undersökningar inom flera ämnesområden sammanhållna vid de regionala laboratorierna och finner det olämpligt att genom en särskild riksprovplats c. d. för tttiljöuttdersökningar särskilja den laboratorieverksamhet som där- vid erfordras.
l — — -— miljöskyddsutrcdningens betänkande heter det att systemet med riksprovplatser för officiell provning är intressant när det gäller formerna för anlitande av särskild expertis för undersöknings- och mätverksamhct inom besiktning och recipientkontroll enligt miljöskyddslagen. En organisation med riksprovplatssystemet som förebild skttlle inom området -— täcka behovet av besiktning och recipientkontroll inom landet —— ansvara för att verksamheten bedrivs sakkunnigt, effektivt och objektivt =— ansvara för att den som utför besiktning och recipientkontroll ltar den
Prop. l980/81: 92 261
kunskap och erfarenhet som behövs
—- ansvara för att utrustning som används är lämplig och tillförlitlig
—— upprätta och på begäran tillhandahålla skriftliga beskrivningar av de metoder som tillämpas —— på lämpligt sätt sprida känttedottt om erfarenheter av allmänt itttresse som vunnits
—— i den mån erfarenheterna från besiktning och tniljökontroll ger attlcdttittg till åtgärder särskilt uppmärksamma myndighetertta på detta
—— genom egen forskning och utvecklingsverksamhet eller på annat lämpligt sätt säkerställa att verksantheten på sikt katt bedrivas sakkunnigt och ef- fektivt.
LAB 76:s förslag i auktorisations- och organisationsfrågorna torde tillgo- dose de sex första kraven.
Beträffande den föreslagna skyldigheten att uppmärksamma myndigheter- na på anmärkningsvärda iakttagelser anser LAB 76 att en sådan skyldighet är svår att förena med kravet på objektivitet. En anmälningsskyldighet av detta slag skulle också försvåra det förtrocttdefulla samarbetet ntcllan de regionala laboratorierna och avnämarna, ett samarbete som är viktigt att åstadkomma för att på ett tidigt stadium kttnna spåra olika missförhållanden även utanför den officiella provningen. Anmälningsskyldigheten bör därför vila på inläm- naren.
LAB 76 anser det vidare inte vara realistiskt att kräva forskning och ut- vecklingsverksamltet vid de regionala laboratorierna. Sådan verksamhet be- drivs nu vid universitetet och andra forskttingsinstitutioner samt på centralla- boratorier vid vissa myndigheter. Det bör ingå i tillsynsntyndigltetcns ansvar att föra ut relevanta forskningsrön till de regionala laboratorierna.
LAB 76 har även prövat att organisera den regionala laboratorieverksam- heten efler mönster av riksprovplatser. Dessa är dock så starkt anpassade till teknisk provttingsverksamhct att de inte blir ändamålsenliga för kctnisk- biologisk provning.
LAB 76 finner — — -— ytterligare en organisationsutredtting vad avser den regionala (decentraliserade) laboratorieverksantheten inom miljökon- trollområdet vara obehövlig. Beträffande samordningsansvaret för denna verksamhet anser LAB 76 — — -— att detsamma bör åvila statens ttatttr- vårdsverk i egenskap av central tillsynsmyndighet på miljövårdsområdet.
3.8.10 Länsstyrelsen i Stockholms län: .— — — Det är betänkligt att utred- ningen inte utarbetat något förslag till en framtida. sammanhållen tillsynsor- ganisation. En ny utredning i denna fråga innebär en Onödig försening. Un- der rådande omständigheter tillstyrker dock länsstyrelsen förslaget att en så- dan tttrednittg tillsätts.
3.8.1] Länsstyrelsen i Uppsala län: — — — Den nuvarande splittringen vad gäller mätresurserna och undersökningsverksamheten är därför olycklig.
Prop. 1980/81: 92 262
Standardisering av analysmetoder och auktorisation av laboratorier är en utveckling som bör främjas. I första hand gäller detta i fråga om besiktning av miljöfarlig verksamhet. Länsstyrelsen delar i övrigt utredningens uppfatt- ning att den samordnade recipientkontrollen är en regional uppgift.
3.8.12 Länsstyrelsen i Södermanlands län: —— — — För att bl. a. åstadkom- ma en bättre tillsynsorganisation och samtidigt därmed underlätta för hälso- vårdsnämnderna i övertagandet av tillsynsansvaret hade det varit värdefullt. om utredningen redan nu klarlagt frågan om ”AB Svensk Miljökontroll". Utredningen anser emellertid att undersöknings- och mätverksamhetens organisatoriska problem måste bli föremål för en särskild utredning innan en tillfredsställande lösning kan åstadkommas. Enligt länsstyrelsens mening bör frågan skyndsamt utredas. I sammanhanget må framhållas att det vid Studs- vik i Södermanlands län finns avsevärda resurser vad gäller mättekniskt kun- nande och utrustning för mätning, intcrkalibrering och övrig kontrollverk— samhet hos de företag, myndigheter och institutioner, som där bedriver olika slags verksamhet.
3.8.13 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Länsstyrelsen delar utredningsmajori- tetens uppfattning att frågan hur undersöknings- och mätverksamheten skall organiseras är komplicerad och ingen lösning framstår som självklar. Dessa frågor behandlas också, som utredningen anger, av utredningen om den re- gionala laboratorieverksamheten. Länsstyrelsen vill dock understryka att problemet bör lösas skyndsamt.
3.8.1-4 Länsstyrelsen i Hallands län: — —— — En generell överflyttning av till- synsansvaret på kommunerna förutsätter tillskapandet av en auktoriserad ntiljökontrollorganisation — —— —.
— —— — Den skisserade organisationen bör enligt länsstyrelsens uppfatt- ning kunna vara av stort värde när det gäller kontroll och övervakning inom miljöskyddsområdet. Förslaget förtjänar därför att närmare bearbetas till- sammans med de förslag som kommer att framläggas av utredningen om den regionala laboratorieverksamheten.
3.8.15 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: — — — vitsordar behovet av en samordnad organisation för undersökningar och kontroll och att en särskild utredning tillsätts för detta. Likväl vill länsstyrelsen påpeka att vissa orienterande undersökningar även framdeles lämpligast kan företas av läns— styrelsens personal.
3.8.16 Länsstyrelsen i Värmlands län: — — — Länsstyrelsen anser även att olägenheterna av den nuvarande decentraliserade undersöknings- och mät- verksamheten har överdrivits.
Besiktning av miljöfarliga anläggningar och recipientkontroll är till sin ka-
Prop. l980/8l: 92 263
raktär relativt olikartade verksamheter. Det har inte motiverats varför just dessa delar av tillsynsverksamheten skulle behöva samordnas i en särskild organisation. Den samlade kompetensen inom respektive område kan inte i nämnvärd omfattning väntas öka genom en sammanslagning. Tvärtom före- ligger det en risk för motsatsen. Besiktning av processindustri utförs i dag delvis av företag som har mycket stort specialkunnande tack vare att de ak- tivt arbctar med utveckling av processteknik och projekterar anläggningar in- om industrin. Det vore olyckligt om detta samband skulle försvinna vilket till - stor del skulle bli följden om utredningens intentioner fullföljdes. Hur ambi- tiöst en central organisation än byggs upp kommer man ändå att i viss ut- sträckning vara beroende av utomstående expertis. Vidare kan sammanslag- ningen till en stor monopolorganisation leda till att grogrunden för nya idéer och intitativ försämras. Det skulle dessutom uppstå svåra gränsdragnings- problem mellan monopolföretagets och myndigheternas ansvarsområden.
En stor del av _— — — problemen bör man kunna komma till rätta med genom förbättrade ADB-rutiner inom miljövärden och genom att skapa ett prövningssystem för formell auktorisation av de laboratorier o. cl. som arbe- tar inom miljöv årdsområdet.
— — — Länsstyrelsen anser därför att utredningens betänkande inte ger tillräckligt underlag för beslut såvitt avser tillsynens organisation och utövan- de. Ett utrcdningsuppdrag bör således inte begränsas till att omfatta frågan om en organisation för besiktning och kontroll utan omfatta hela tillsynsom- rådet.
3.8.17 Länsstyrelsen i Västmanlands län: — — — En väg att åstadkomma större enhetlighet som nämns av utredningen är att upprätta ett organ, som skall bistå de lokala och regionala myndigheterna i tillsynsfrågor, svara för besiktningar m. m. Utredningen föreslår att denna fråga skall bli föremål för
en grundligare utredning innan man kan ta ställning. Länsstyrelsen tillstyrker detta.
3.8.18 Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Utredningen har föreslagit en utred- ning om en samordnad organisation för besiktning och kontroll, "AB Svensk Miljökontroll”. En sådan kan antas få både fördelar och nackdelar. Den största fördelen vore att erfarenhetsåterföringen skulle effektiviseras. En nackdel kan vara att organisationen skulle kunna bli en flaskhals i miljö- vårdsarbetet om den inte får tillräckliga resurser. Under alla omständigheter får organisationen absolut inte utvecklas till ytterligare en miljövårdsmyndig- het. Risk för detta kan utläsas ur betänkandets bilaga 2, enligt vilken organi- sationen i praktiken skulle få ett avgörande inflytande över programmen för de regelbundna undersökningarna av vatten- och luftkvalitet i anslutning till miljöfarlig verksamhet.
3.8.l9 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Inrättande av AB Svensk Miljö—
Prop. 1980/81: 92 264
kontroll skulle medföra en bättre genomsnittlig kvalité på mät- och besikt- ttingsverksamhetcn vid olika'anläggningstyper. Då brister i mät- och kon— trollhänseende varit ett av de httvudsakliga skälen mot olika slag av miljö- skyddsavgifter, vilket bl. a. länsstyrelsen åberopat i samband med miljökost- ' nadsutredningens förslag, föreslås att inrättandet av AB Svensk Miljökon- troll eller liknande besiktningsorgan kommer till stånd. — —— —
3.8.20 Länsstyrelsen i Västerbottens län: —-'— — finner för sin del nödvän- digt att först studera de förslag som kan komma att redovisasi LAB 76 innan något klart ställningstagande till formerna för den fortsatta undersöknings- och mätverksamheten är möjlig. För att nå jämförbara resultat måste givet- vis en standardisering ske av undersöknings- och mätverksamheten såväl i fråga om metodutvecklittgen som utveckling av apparatur m. m. Dentta sam- ordning bör kuntta ske inom tanten för den verksamhet som statens natur- vårdsverk f. n. bedriver. lnom landet finns ett flertal laboratorier av hög standard. Det förslag som skisserats innebär en monopolisering av verksam— heten.
För de konsultföretag sotn utför besiktningar, kontroller m. m. betyder förslagets genomförande bortfall av en stor marknad. Det förefaller vara en riktigare utveckling att de företag som nu bedriver konsultverksamhet genom ttågon form av auktorisation får fortsätta sin verksamhet. Härigenom kunde ett visst konkurrensförhållande upprätthållas. Den nuvarande ordningen där utövare av miljöfarlig verksamhet upprättar förslag till kontrollprogram som sedan fastställts av länsstyrelsen har fungerat väl. Härigenom har omfatt— ningen av undersöknings- och mätverksamheten i varje särskilt- fall kunnat anpassas till de faktiska förhållandena. Det finns enligt länsstyrelsens mening ingen anledning att införa en organisation som knappast skulle leda till annat än ökad byråkrati och ökade kostnader för såväl kommuner som företag. Så- vitt nu kan bedömas vore en riktigare utveckling att nuvarande ordning bibe- hålles och den del av statens naturvårdsverk som nu sysslar med bl. a. metod- utveckling. standardisering och interkalibrering tillförs ökade resurser.
3.8.2] Eskilstuna kommun: Den undersöknings- och mätningsverksamltet som föreskrivs i kontrollprogram skall, enligt kommunens mening, inte utfö-
ras av hälsovårdsnämndens personal. En centralt placerad resurs, eventuellt som ett särskilt "AB Svensk Miljökontroll". skulle här kunna vara till stor hjälp.
3.8.22 Kalmar kommun: — — -— anser att om inte kommunerna skall få "klä skott" för fortsatt bristfällig tillsyn av miljöfarlig verksamhet så bör ovan nämnd organisation för ttndersöknings- och mätverksamhet först till— skapas innan kommunerna tar över något tillsynsansvar.
3.8.23 Karlshamns kommun: — — —— Det blir också nödvändigt att nämn-
Prop. watt/81:92 265
derna får tillgång till expertis för undersöknings- och mätverksamheten. Den modell till expertorgan, som skisseras — — —- kan därför livligt tillstyrkas.
3.8.24 Lessebo kommun: -— — — anser att tillskapandet av ett nytt verk skulle skapa ny splittring i tillsynsarbetet samtidigt som intentionerna att tillsynen skall ligga så nära källan som möjligt äventyras. Den förenkling av gränsdragningar som utredningens förslag innebär, skttlle sannolikt försvin- na.
3.8.25 Lycksele kommun: Utredningens iakttagelser angående brister föror- sakade av att samordnad organisation för besiktning och kontroll saknas bör snarast bli föremål för särskild utredning. Det är av yttersta vikt att kontroll- och mätverksamheten ttppfyller alla krav på opartiskhet och oberoende.
3.8.26 Malmö kommun: Utformningen av den framtida organisationen för besiktning och kontroll är av största betydelse för hälsovårdsnämndernas långsiktiga planering. Vissa hälsovårdsnämnder. främst i storstadsområdena. har redan i dag resurser för kvalificerad mätverksamhet. Den merbelasttting det ökade tillsynsansvaret innebär kan då täckas antingen genom en utbygg- nad av redan befintliga mätresurser eller genom att en ny laboratorieorgani- sation för recipientkontroll byggs ut. Kommunen vill i detta sammanhang även avvakta det förslag som kommer att framläggas av utredningctt "LAB 76".
3.8.27 Stockholms kommun: Kommunen anser inte att utredningen ger till- räckligt underlag för att ta ställning till om det är lämpligt att inrätta en riks- täckande organisation för besiktning och recipientkontroll. De konkreta för- utsättningarna för att bilda en sådan organisation bör dock snarast tttredas.
3.8.28 Storumans kommun: — —— — En förbättrad tillsyn på fältet tnåstc följas av enhetlig och skicklig undersöknings- och mätningsorgattisation, i annat fall kan hela tillsynsarbetet äventyras då effekten av miljöfarlig verk- samhet ofta i detalj måste undersökas.
3.8.29 Sundsvalls kommun: Det är uppenbart att knappast några nätnnder i dag har resurser att övertaga tillsynsuppgifterna utan resursförstärkning. Det är också så att förutsättningarna är mycket skiftande mellan nämnderna när det gäller framför allt att skaffa sig de resurser, som erfordras för att till- fredsställande klara den tekniska kontrollen. Kommunen beklagar därför att utredningen inte närmare studerat möjligheterna att tillskapa ett kontrollfö- retag — — —. Denna fråga bör enligt kommunens mening utredas snarast möjligt. Om hälsovårdsnämnderna i gemen får tillgång till erforderlig es- perthjälp, bör det vara möjligt att överföra all tillsyn till hälsovårdsnämnder- na. l avvaktan på att så sker bör det anses självklart att länsstyrelserna utför
Prop. l980/8 ] : 92 266
sitt tillsytt av större objekt i nära samverkan med hälsovårdsnämnderna ont nämnderna så önskar. Genom ett sådant förfarattde underlättas ett senare överförande av tillsynen till hälsovårdsttätttndertta.
3.8.30 Söderhamns kommun: De ttya formerna för ttttdersöknittgs- och mät- verksamhet som skisserats i betänkandet ntåstc ha klara fördelar getttetttot det system som tillämpas i dag. Tillsynstnyttdigltetertta får ttted det nya syste- tttet ett gott stöd, samtidigt sotn misstankarna om att felaktiga tttät- och provtagningsresultat skttlle redovisas i det närmaste bortfaller.
3.8.3l Umeå kommun: Enligt kommunens uppfattning har det _— — — framförda orgattisatiottsalternativet för besikttting och recipientkontroll många fördelar fratttför nuvarande ordning. Framför allt skulle ntatt ktttttta konttna till rätta nted snedvridttittgar i prissättning, tveksamheter i fråga om opartiskhet och farhågor beträffande kvalitén på kontroll- och mätverksattt- hetett.
För att uppfylla krav på opartiskhet och oberoende förefaller tttrcdnittgetts förslag att med anknytning till de bestämmelser som gäller för riksprovplats etablera regionala orgatt för dessa uppgifter väl befogat. Kommunen fitttter det liksom utredningen tveksatnt httruvida ntan bör välja att fortnellt inrätta riksprovplatser för besiktning och recipietttkorttroll. i stället bör tttatt ta fasta på det bästa i systetttet och välja ttågot annorlunda organisationsfornt. Här- vid bör de regionala laboratorierna utgöra en väsentlig resurs, som på vissa platser, möjligen i anslutning till universiteten. bör bilda basen i den regiona- la organisationen för undersöknings- och mätverksattthet. Det är angeläget att en utredning av bl. a. organisationsfrågatt snarast görs.
Kommunen vill i detta sattttttanltattg peka på det arbete som pågår inom länsstyrelsen att bl. a. tillsammans med befintliga laboratorier. Umeå kom- tttuns laboratorium och statens latttbrttksketniska anställs ttorrlandsfilial, skapa en kontpctetts- och resursmässigt stark organisation. Satttverkan nted Unteå universitet och där pågående forskningsverksamhet är också en vä- sentlig del i länsstyrelsens arbete.
Vad gäller finansieringen av verksamheten vill kontmutten enbart påpeka det angelägna i att utrymme skapas för att täcka kostnader för kvalitetskon- troll och utvecklingsarbete.
3.8.32 Samarbetskommitlén för hälsovårdsnämnderna i rikets större kom- muner: Kommittén understryker angelägenheten av att frågorna rörande undersökttings- och tttätverksamlteten (expertis. laboratorieresurser, regio- nalt samgående etc.) löses snarast möjligt, varvid den skiss som presettteras i bilaga 2 till betänkandet bör kuttna tjäna till ledning.
3.8.33 Svenska kommunförbundet: Beträffande frågan om behovet av en "riksprovplats för miljön” och därmed förknippade organisatoriska och
Prop. l980/8l: 92 ' 267
ekonomiska problem tillstyrker förbundet att frågan utreds ytterligare. Re- missbehandlingen av utredningen om den regionala laboratorieverksamheten — LAB 76 —- bör dock avvaktas innan en ny organisationsutredning dras igång.
3.8.34 Sveriges industriförbund med instämmande av Stockholms handels- kammare: — — — motsätter sig bestämt att ett centralt monopolföretag för miljökontroll byggs upp. Den dagliga tillsynen kan och bör som hittills självklart bedrivas av företagen själva enligt uppgjorda kontrollprogram. Den är helt enkelt en del av löpande processkontroll. Större årliga genom- gångar sköts som regel av en tredje part. Här kommer de konsulterande laboratorierna/instituten in.
Förbundet finner det helt klart att en auktorisation av ett antal seriösa fö- retag är det enda som fordras för att få till stånd en tillfredsställattde lösning vad gäller en garanterad kvalitet på den service som dessa företag kan erbjtt- da.
3.8.35 Tjänstemännens eentralorganisation: TCO anser att den organisation av tillsynsverksamheten som skissas — — — på ett bra sätt löser de problem som — — — diskuterats.
Ett ”AB Svensk Miljökontroll” skulle kunna utgöra ett värdefullt stöd för myndigheterna, lokala såväl som centrala, när det gäller samordning och ut- veckling av tillsynen och genom att man på ett rationellt sätt inom ratnen för en sådan organisation Också kan upprätthålla en god kompetens på många olika ontråden. Med en sådan organisation bör också hälsovårdsnämndernas möjligheter att utöva myndighetsansvar förbättras väsentligt.
3.8.36 Landsorganisationen i Sverige: Frågan om en kommunal myndighets möjlighet att svara för tillsynen av en lags efterlevttad ltar bl. a. föranlett LO att kräva den kommunala tillsyttctts (av arbetsmiljölagen ) överförande till yr- kesinspektionen. ] konsekvens med detta katt knappast utredningens förslag om hälsovårdsnämttden som tillsynsntyndigltet anses lyckat. Dcntta tillsyn
bör vara en uppgift för länsstyrelserna eller motsvarande. Ett införande av systentet ttted riksprovplatser för miljökontroll skttlle kunna garantera kvalitet och kontinuitet av verksamheten samtidigt som ovälden ej skulle behöva sättas ifråga. En sådan ordning skulle på ett ratio- nellt sätt ha förutsättningar att samordnas med besiktning och kontroll av den inre miljön i företagen, varigenom de totala resurserna på ett effektivt sätt kunde utnyttjas.
3.8.37 Stockholms läns landsting: — — — Det är alltså högst motiverat att vidareutveckla de förslag till organisation av kontroll Och övervakning som skisseras i en bilaga till betänkandet. — — —
Prop. l980/81: 92 268
3.9 ADB-systemet Ml-Ol Flera remissinstanser anser att det ADB-system, Ml-Ol, som miljöskydds- utredningen bedömcr som värdefullt och som håller på att införas vid vissa länsstyrelser, kommer att underlätta tillsynsarbetet också för hälsovårds- nämnderna. Andra är kritiska och ifrågasätter om den effektivitetsvinst som Ml-Ol är tänkt att ge till stor del kommer att gå förlorad med Ml-Ol vid länsstyrelserna och den lokala tillsynen vid hälsovårdsnämnderna.
3.9.1 Socialstyrelsen: För hälsovårdsnämnderna kommer den typ av uppgif- ter som ovan beskrivits att bl. a. ställa krav på uppläggning av administrativa rutiner för registrering och uppföljning som de flesta nämnder saknar. Hur dessa rutiner skall läggas upp är beroende av uppbyggnaden av miljövårdens informationssystem, projektet Ml-Ol hos miljödatanämnden. Enligt styrel- sens uppfattning är en uppbyggnad av detta projekt mycket angelägen för att underlätta för hälsovårdsnämnderna att registrera och bevaka miljöstörande verksamhet.
3.9.2 Statskontoret: [ detta sammanhang kan nämnas, att Ml-Ol skulle kun- na användas för att förse hälsovårdsnämnderna med i stort sett samma rap- porter om tillsynsobjekten som länsstyrelserna får i dag. Den inskränkningen måste dock göras, att de terminalrutiner för vissa utdatarapporter, som i det modifierade Ml-Ol-systemet kotnmer att finnas på länsstyrelserna, inte utan vidare kan införas på hälsovårdsnämnderna. I anslutning till den utredning sotn pågår inom Ml kan hälsovårdsnämndernas behov utredas och Ml-Ol- rutinerna anpassas till dessa. Utredningen påpekar att en samlad återföring av erfarenheter från tillsy— nen saknas. Några av orsakerna till detta anges vara, att mät- och laborato- rieverksamheten är splittrad på ett stort antal laboratorier samt att formellt underlag för kvalitetskontroll av laboratorie— och besiktningspersonal sak- nas. Statskontoret vill i detta sammanhang peka på att även kontrollprogram- mens utformning är av stor betydelse för möjligheten att utnyttja resultat från tillsynsverksamheten för sammanställningar och miljöstatistik av olika slag. Detta gäller både vid manuellt genomförda bearbetningar och i än högre grad vid automatisk databehandling (ADB). I det datasystem, Ml-Ol, som har utvecklats för tillsynsmyndigheterna, samlas bl. a. resultat från mätverksamheten inom tillsynen. Uppgifterna i Ml-Ol kan användas för att göra t. ex. branschvisa eller områdesvisa sam- manställningar, som kan användas bl. a. som underlag för nya prövningsbe- slut. Jämförelse mcllan mätvärden från olika anläggningar försvåras dock om kontrollprogrammen inte är enhetliga. En ökad standardisering av kon- trollprogrammcn för de miljöstörande anläggningarna skulle öka möjlighe— terna att få jämförbara resultat.
Prop. l980/81: 92 269
3.9.3 Länsstyrelsen i Uppsala län: Möjligheterna att hålla samman. skapa överblick och återföra information från tillsynen till andra funktioner på mil— jöskyddsområdet har inte närmare studerats av utredningen. Såvitt länssty- relsen kan finna utgör här miljövårdcns informationssystem Ml-Ol det in- strument varigenom arbetet skulle kunna hållas samman. Frågor som rör in- och uttag ur systemet bör dock studeras särskilt men framför allt måste en mer målmedveten satsning göras än som f. n. sker om systemet skall bli riks- täckande inom överskådlig tid.
3.9.4 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Utredningen bedömer Ml-Ol — det ADB-system som håller på att införas för tillsynsarbetet bl. a. i Söderman- lands län — som värdefullt i den nya tillsynsorganisationen. Länsstyrelsen delar denna uppfattning. De hittillsvarande erfarenheterna av Ml-Ol-arbetet är positiva, och det bör i den nya tillsynsorganisationen bli möjligt att med hjälp av databearbetningar samordna och systematisera den lokala tillsyns— verksamheten.
3.9.5 Länsstyrelsen i Jönköpings län: — —— — Vid en överföring av tillsynen till hälsovårdsnämnderna på det radikala sätt utredningen föreslagit kommer svårigheter att hålla materialet i Ml-Ol å jour-att uppstå då ansvaret för syste- met kommer att ligga kvar på länsstyrelsen. lnformationsutbyte måste ske av obearbetat material från hälsovårdsnämnd till länsstyrelse och av bearbetat material i motsatt riktning vilket inte tagits hänsyn till i utredningen. För att systemet skall utnyttjas optimalt krävs omedelbar närhet till användarna och förutsätter en terminal vid varje hälsovårdsnämnd. Ml-Ol i den form som systemet befinner sig i efter modifieringen är alltså dåligt anpassat till det för- slag till överföring av tillsynen som föreligger från utredningen. Ansvaret och underhållet av Ml-Ol bör ligga på samma myndighet som har ansvar för till- synen.
3.9.6 Länsstyrelsen i Kalmar län: — _ — Utredningen har alltför lätt be- handlat frågan om miljövårdcns informationssystem (MI-01), som f. n. hål- ler på att byggas upp inom ett antal länsstyrelser i landet, och dess betydelse och framtida utnyttjande i tillsynsarbetet. Vidare har effekterna i miljön ('re- cipientkontrollen) och dess återkoppling till de miljöfarliga anläggningarna och deras tillsyn föga behandlats i frågan om hur tillsynen i den miljöfarliga verksamheten skall effektiviseras.
3.9.7 Länsstyrelsen i Blekinge län: Vid länsstyrelserna håller ett ADB-system inom tillsynsområdet Ml-Ol på att införas. Utredningens motivering om nyt- tan av att ha kvar detta system är oklar. Om huvuddelen av tillsynen förs över till hälsovårdsnämnd kommer den effektivitetsvinst som MI-Ol är tänkt att ge till stor del att gå förlorad. Det kan inte vara rationellt att bygga vidare på ett ADB-system där sista länken-i informationsflödet utgörs av telefon-
Prop. 1980/81: 92 270
kontakt mellan länsstyrelse och hälsovårdsnämnd.
3.9.8 Stockholms kommun: Införandet av datasystemet Ml-Ol bör påskyn- das så att ett fungerande system finns klart när den nya miljöskyddslagett trä- der i kraft.
3.9.9 Storumans kommun: Ml-Ol måste som ett led i tillsynsarbetet snabbt införas inom varje län. —— —— _
3.9.10 Södertälje kommun: Utbytet av erfarenheter från tillsynssidan har hit- tills nästan undantagslöst saknats. vilket är en allvarlig brist i nuvarande till- synsarbete. Kommunen anser att tillsyns- och analysrapporter som under årens lopp samlats hos länsstyrelserna blir utvärderade och sammanställda så att i framtiden mer ändamålsenliga kontrollprogram kan utarbetas. Här vill kommttnen framhålla att det är väsentligt att uppbyggnaden av Ml-Ol- systemet utformas på sådant sätt att systemet inte bara blir en länsstyrelsean— gelägenhet utan att även hälsovårdsnämnderna får tillgång till systemet och dess lagrade uppgifter.
3.9.1] Täby kommun: Det datasystem som är under uppbyggnad och som är avsett att underlätta och effektivisera tillsynen — Ml-Ol — är anpassat till den gällande lagstiftningen och betjänar därför länsstyrelserna. Ett naturligt krav är att en ändring sker så att även hälsovårdsnämnderna får tillgång till Ml-Ol genom terminaler i kommunerna samt genom den anpassning som i övrigt kan bli nödvändig.
3.9.12 Stockholms läns landsting: _ — _ tillstyrker vidare att miljövårdcns infortnationssystcm Ml-Ol snarast byggs ut och införs i alla län.
3.9.l3 Statistiska centralbyrån: — — — vill framhäva vikten av att jämfö- relser och översikter tas fratn som ett underlag för att välja miljöskyddsåtgär- der och utvärdera deras effekter. Statistik över miljöfarliga anläggningar. emissioner och avfall är en del i ett sådant underlag. För att sådan informa- tion skall kunna erhållas från Ml-Ol krävs att Ml-Ol omfattar samtliga lätt, att alla anläggningar som har en påvisbar miljöstörande effekt ingår samt att såväl flöde som halt och drifttid inrapporteras. På alternativa uppgiftsinsam-. lingar måste samma krav ställas.
3.10 Övriga frågor 3.10.l Kammarrätten i Stockholm: Enligt 41 & miljöskyddslagen har konces-
sionsnämnden befogenhet att i vissa fall ingripa mot tniljöfarlig verksamhet ' genom förbud eller föreskrift om försiktighetsmått. För överträdelse av såda- na beslut har i 45 5 nu gällande lydelse stadgats böter eller fängelse. Enligt ut-
Prop. 1980/81: 92 27l
redningens förslag skall vid sådan överträdelse i stället för straff eller därut- över påföras miljöskyddsavgift. Koncessionsnämnden kan däremot inte stad- ga vite i dessa fall.
Utredningen har inte föreslagit någon ändring av koncessionsnämndens befogenheter enligt 41 5.
Enligt kammarrättens mening bör koncessionsnämndens egentliga uppgift vara att meddela beslut om tillstånd och villkor i förprövningsärenden m. m., inte att i konkurrens med länsstyrelserna meddela beslut om ingripan- den av i stort sett samma slag som vanligen förekommer med stöd av 40 & miljöskyddslagen och tillämpliga bestämmelser i hälsovårdsstadgan.
Enligt vad kammarrätten inhämtat tillämpas 41 & nästan aldrig i prakti- ken.
Kammarrätten föreslår att bestämmelsen i 41 & utrensas ur miljöskyddsla— gen. Den initiativrätt, som tillkomtner statens naturvårdsverk enligt detta lagrum och som kammarrätten tidigare berört, synes med fördel i stället kun- na utövas genom anmälan till länsstyrelsen om behov av ingripande med stöd av 40 s
3.10.2 Statens naturvårdsverk: Uttrycken allmänna intressen i 38 5 och all- män synpunkt i 39 å föreslås utgå. Detta tillstyrker naturvårdsverket.
3.10.3 Länsstyrelsen i Blekinge län: — — —— delar utredningens uppfattning att samordning av kontrollen av omgivningspåverkan (s. k. recipientkon- troll) är en regional uppgift, som liksom hittills bör ankomma på länsstyrel- sen. — — —
3.10.4 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Länsstyrelsens roll i tillsynssyste- met tillstyrks. Bland annat med hänsyn till bristen på personal för tillsyn upp- levs förutsättningarna för länsstyrelsen att bedriva ändamålsenlig teknisk till- syn på större komplicerade processindustrier som begränsade. Förslaget att inrätta en central enhet vid naturvårdsverket för tillsyn bl. a. på ccllulosain- dustrin och den tyngre kemiska industrin är därför rimligt. Det är dock tvek- samt om detta bör genomföras innan man tagit ställning till organiserandet av ett "AB Svensk Miljökontroll”. Länsstyrelsen bedömer som ändamålsen- ligt att ett sådant besiktningsorgan för mätning och teknisk kontroll i första hand inrättas till stöd för länsstyrelsens och hälsovårdsnämndernas adminis- trativa tillsyn. Detta är inte enbart en resursfråga. Fördelarna med en sådan organisation är också att den kan åstadkomma enhetlighet i mätnings-, redovisnings- och utvärderingshänseende, vilket också ökar värdet i det framtida nyttjandet av miljövårdcns datasystem Ml-Ol. Den kan alltså meto- diskt bidra till ett allt bättre kunskapsunderlag för administrativa beslut i oli— ka miljöskyddsärenden.
— — — För att nå ett bättre resursutnyttjande på länsnivå vill länsstyrel- sen föreslå att länshälsovårdskonsulenten nu införlivas med naturvårdsenhe-
Prop. 1980/81: 92 272
ten. För detta talar det nära sambandet mellan hälsovårdsnämnder och läns- styrelse i den nya tillsynsorganisationen, liksom behovet av förstärkt miljö- medicinsk bevakning, hanteringen av frågor om hälso- och miljöfarliga äm— nen m. m.
3.105 Centralorganisationen SACO/SR: —— — — delar utredningens upp- fattning att samordningen av kontrollen av omgivningspåverkan. s. k. recipi- entkontroll, är en regional uppgift och att denna liksom hittills bör ankomma på länsstyrelsen.
3.101) Kalix kommun: Med hänsyn till den enorma betydelse erfarenhetsåter- föring och epidemiologiskt arbete haft för uppmärksammandet av miljöris— ker såsom fenoxisyror, bly i bensin, asbest, radon m. fl. vore det av värde om länsläkarorganisationcns resurser liksom länsstyrelsens resurser inkopplades i arbetet. 38 5 miljöskyddslagen bör utformas i enlighet härmed.
4 Påföljdssystemet
4.1 Allmänna synpunkter
Miljöskyddsutredningens förslag om en allmän åtstramning av påföljds- systemet får ett i stort sett positivt mottagande. Dock riktar många remissin- stanser kritik mot särskilt den tekniska utformningen av påföljden miljö- skyddsavgift. Vidare anser instanserna allmänt att åtalspreskriptionstiden för brott mot miljöskyddslagen bör förlängas till tio och inte fem år som utred- ningen föreslagit. Dessutom finns det remissinstanser som tncnar att den fö- reslagna rapporteringsskyldigheten är alltför långtgående.
4.1.1 Riksrevisionsverket: Målsättningen med översynen har i fråga om på- följdssystemet varit att komplettera det nuvarande sanktionssystemet i miljö— skyddslagen med bestämmelser som bättre kan förmå potentiella överträdare att avstå från en otillåten handling. Utredningen föreslår här bl. a. vissa för- ändringar vad avser straffpåföljden. RRV har ingen erinran mot utredning- ens förslag i denna del.
4.1.2 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Koncessionsnämnden instämmer - i utredningens bedömning — — —— att ML:s nuvarande sanktionssystem inte har tillräckligt avhållande verkan och att påföljden vid en överträdelse bör kunna _bestämmas så att överträdelsen framstår som olönsam. Enligt nämn- dens mening följer emellertid inte härav att överträdelserna av ML:s regelsy- stem bör avkriminaliseras. Såsom närmare utvecklas nedan bör i stället nuva- rande straffbestämmelser bibehållas men göras mer effektiva, där så är befo- gat, och dessutom kompletteras med skyldighet att i vissa fall erlägga s. k. miljöskyddsavgift.
Prop. 1980/81: 92 273
Tanken med en miljöskyddsavgift, som bestätnmes med beaktande av den vinning som överträdelsen medfört för utövaren av en miljöfarlig verksam— het, anser koncessionsnämnden vara riktig.
Enligt koncessionsnämndens mening bör ML:s påföljdssystem omfatta två från varandra fristående reaktionsformer: dels straffbestämmelser med så- dan utformning att de kan antagas verka effektivt avhållande i förhållande till "normala" överträdelser, dels därutöver en särskild miljöskyddsavgift som skall uttagas vid överträdelser av vinningstyp och är avsedd att eliminera vinningen och därigenom minska frestelsen att begå sådana brott. Konces- sionsnämnden anser för sin del inte att det ligger något stötande i att för sattt- ma brott kunna tillgripa två skilda samhällsreaktioner; avsikten med miljö- skyddsavgiften är att förhindra att någon genom brott bereder sig en orätt- mätig vinning, och avgiften tjänar sålunda samma syfte som förverkandcbe- stämmelser har vid vissa andra brott av vinningstyp.
De "vanliga" straffbestämmelserna bör givetvis handhas av de allmänna åklagarna och domstolarna. l fråga om miljöskyddsavgiften synes däremot utredningens förslag att naturvårdsverket skall föra talan vid koncessions- nämnden innebära betydande fördelar, inte minst från bevisningssynpunkt, och nämnden ansluter sig därför till detta förslag. — — —
4.1.3 Stiftelsen industrins vatten- och luftvårdsforskning: Stiftelsen har intet att erinra mot de strängare rättsreglerna vid överträdelse av lagen. — — —
4.1.4 Länsstyrelsen i Stockholms län: — — -— tillstyrker i stort utredningens förslag till ändrat påföljdssystem, och noterar med särskild tillfredsställelse att överträdelser skall kttnna leda till påföljd utan att man visat att allmän el- ler enskild rätt kränkts. —— — — '
Utredningens förslag om miljöskyddsavgift är betydligt tner genomarbetat än miljökostnadsutredningens förslag om avgifter på s. k. överutsläpp. Frå- gor om avgiftens storlek kunde dock belysts utförligare.
4.1.5 Länsstyrelsen i Uppsala län: —— —- — Vad däremot gäller frågan om in— förande av olika sanktioner i fortn av avgifter etc. torde dessa sakna allmän- preventiv betydelse eftersom de problem som förekommer huvudsakligen är av tillfällig eller oförutsedd natur. 1 första hand gäller det att lösa ett pro- blem. Detta betyder dock inte att lagens sanktionsbestämmelser är överflödi- ga. 1 fall av åsidosättande eller uppenbar underlåtenhet måste ett effektivt in— gripande från samhället kunna ske. En förlängning av preskriptionstiden för miljöbrott är enligt länsstyrelsens uppfattning synnerligen angelägen efter- som möjligheterna att bevisa att brott föreligger både är resurskrävande och tidsödande. — — —
4.1.6 Länsstyrelsen i Östergötlands län: — — —— delar helt utredningens uppfattning att påföljden vid brott mot miljöskyddslagen måste avsevärt lx Riksdagen 1980.-"RI. I sunt/. .-'N-"'r 92
Prop. 1980/81: 92 374
skärpas. i utredningen föreslås att detta skall ske genom införande av s. k. miljöskyddsavgift. — — —
4.1.7 Länsstyrelsen i Kronobergs län: —— — — delar uppfattningen att pä— följden vid brott mot miljöskyddslagen måste ändras för att få brottsföre- byggande effekt.
4.1.8 Länsstyrelsen i Cotlands län: Till utgångspunkt för en diskussion om påföljd vid överträdelse av ML är det angeläget fastslå att kontroll av miljö- farlig verksamhet även fortsättningsvis måste bygga pä ett ömsesidigt förtro- ende mellan myndighet och industri. För det fåtal utövare av industriell verk- samhet sotn inte anses ha erforderligt miljöansvar bör emellertid finnas sådan påföljd som avskräcker från brott mot meddelade föreskrifter. Den föreslag- na miljöskyddsavgiften synes ur denna synpunkt fylla ställda krav.
4.1.9 Länsstyrelsen i Blekinge län: — — »— delar helt utredningens uppfatt- ning att påföljdssystemet vid brott mot miljöskyddslagen måste förstärkas. Vad gäller straffpåföljd enligt miljöskyddslagen anser länsstyrelsen, främst med hänsyn till att effekterna av utsläpp i den yttre miljön ej sällan kan fast- ställas förrän efter ett flertal år, att preskriptionstiden bör utsträckas till 10 är.
Länsstyrelsen tillstyrker utredningens förslag i 45 Q' om miljöskyddsavgift för överträdelse av förbud mot miljöfarlig verksamhet och underlåtenhet att iaktta förprövningsplikt samt för åsidosättande av villkor eller föreskrift som meddelats med stöd av miljöskyddslagen .
För att avgiften skall kunna uppfylla det angivna syftet krävs att den i kla- ra fall av överträdelse snabbt kan tas ut av utövaren av den miljöfarliga vcrk- samheten. Det är därför nödvändigt att förutsättningar ges för en effektiv tillämpning av den föreslagna 45 & miljöskyddslagen. Länsstyrelsen delar därför utredningens förslag om att koncessionsnämnden — med sin erfaren- het av bedömningar på tniljöskyddsområdet — bör vara beslutande organ i frågor om miljöskyddsavgift.
Länsstyrelsen har tidigare i yttrande över kostnaderna för miljövärden (SOU l978:43) avstyrkt förslaget om uttagande av avgift för överutsläpp. Länsstyrelsen har därvid framfört svårigheten att tekniskt fastställa överut- släppens storlek samt att värdera ett visst överutsläpps omgivningspåverkan speciellt i kombination med andra utsläpp. Avancerad teknisk utrustning och kvalificerad personal krävs.
Länsstyrelsen anser det nödvändigt för bibehållande av allmänhetens till- tro till lagstiftningen och med stöd av densamma givna villkor att en sådan avgift — som kan ha ett klart förebyggande syfte — kan uttas för nämnda förseelser.
4.1.10 Länsstyrelsen i Kristianstads län: — — — delar utredningens uppfatt-
Prop, 1980/81: 92 275
ning att nuvarande straffbestämmelscr vid överträdelser enligt miljöskydds- lagstiftningen inte är tillräckligt effektiva. Hittillsvarande erfarenheter även från flagranta fall av överträdelser tyder på att nuvarande system är uddlöst och har låg preventiv effekt.
4.1.11 Länsstyrelsen i Malmöhus län: — — — delar utredningens uppfatt- ning att påföljden vid brott mot miljöskyddslagen måste skärpas. Införandet av en miljöskyddsavgift utgör ett lämpligt instrument för att avskräcka från överträdelser av föreskrivna utsläppsvillkor.
Det straffrättsliga systemet är dock ett nödvändigt komplement. Utred- ningen föreslår här att straffmaximum höjs till fängelse i två år och att åtals- preskriptionstiden förlängs till fem år. Med hänsyn till att långtidseffekten av vissa utsläpp kan vara svår att bedöma samt att verkningarna av bl. a. av- fallsdeponeringar och ncdgrävning av avfall kan påvisas först efter lång tid och då det av utredningstekniska skäl kan vara tidsödande att påvisa miljö- brott ansluter sig länsstyrelsen till reservanternas förslag om en preskriptions- tid av 10 år. '
4.1.12 Länsstyrelsen i Älvsborgs län: — _ —— anser att erfarenheterna från de gångna årens miljöskyddsarbete klart visar att påföljden vid brott mot miljöskyddslagen måste avsevärt skärpas. Länsstyrelsen har heller i princip inget att invända mot att ett avgiftssystem införs för brott mot miljöskydds- lagen. — — —
4.1.13 Länsstyrelsen i Värmlands län: Att påföljdsmöjligheterna utnyttjas i mycket liten utsträckning beror framför allt på att det straffrättsliga systemet har en mindre lämplig uppbyggnad. De straffrättsliga påföljderna är allmänt betraktade 'som relativt verk- ningslösa. Den föreslagna skärpningen av straffsatserna vid miljöbrott och förlängningen av preskriptionstiderna vore därför välkomna förbättringar liksom införandet av ett avgiftssystem.
4.1.14 Länsstyrelsen i Västmanlands län: — —- — delar utredningens upp-
fattning att påföljden vid brott mot miljöskyddslagen måste skärpas avse-
värt. Utredningen föreslår att en tniljöskyddsavgift skall tas ut när företag åsidosätter villkor i beslut eller på annat sätt bryter mot miljöskyddslagen. Det finns inget att erinra mot denna målsättning. — -— —
4.1.15 Länsstyrelsen i Gävleborgs län: —— — — delar utredningens uppfatt- ning att ett effektivt påföljdssystem är en viktig förutsättning för miljö- skyddsarbetet och att nuvarande system inte fungerar tillfredsställande. Ut- redningens förslag tillstyrks i huvudsak. —— _- —
4.1.16 Länsstyrelsen i Jämtlands län: —— — — delar utredningens uppfatt-
Prop. msn/81:92 ' 276
ning att påföljden vid brott mot miljöskyddslagen måste'avsevärt skärpas. Den föreslagna påföljdsskärpningen synes lämpligt avvägd.
Reglerna för fastställande av tniljöskyddsavgifterna kan dock ytterligare böra klarläggas. Förutsättningen för en tillförlitlig och rättvis bestämning av avgiftens storlek är att pålitlig kontroll- och mätutrustning finns att tillgå. Av den anledningen är det angeläget att instrument och metoder för övervakning och mätning av miljöeffekterna utvecklas.
4.1.17 Falkenbergs kommun: Beträffande påföljdssystemet anför utredning- en vikten av att påföljden för brott mot miljöskyddslagen utformas på ett så- dant sätt att en överträdelse "blir olönsam. Kommunen delar i princip utred- ningens uppfattning i detta avseendc. Liksom det är viktigt att en effektiv till- syn utövas är det viktigt att brott mot meddelade föreskrifter beivras.
4.1.18 Järfälla kommun: Även påföljdssystemet i den nuvarande miljö- skyddslagen har visat sig helt otillräckligt. Klara och upprörande miljöbrott har inte bestraffats. —— — — Detta visar på nödvändigheten av att straffbe- stämmelserna för miljöbrott skärps.
—— — —— Men med hänsyn till vilken'tid det kan ta att upptäcka och utreda skadorna av miljöfarlig verksamhet bör preskriptionstiden förlängas till tio ar.
4.1.19 Laholms kommun: _ — _— delar i princip betänkandets grundtanke om att straffet för ett miljöbrott skall stå i proportion till vinningen av ett så- dant. Kommunen instämmer även i att preskriptionstid och straffmaximum för miljöbrott bör höjas.
Kommunen instämmer i att vid brott mot miljöskyddslagen bör böter eller avgifter kunna tittas av juridiska personer, men är av den uppfattningen att dessa bör utdömas av domstolarna liksom tidigare och att koncessionsnämn- den bör bibehållas som ett organ för teknisk och miljömässig prövning av miljöfarlig verksamhet.
4.1.le Lysekils kommun: — — — delar utredningens uppfattning att miljö- skyddslagstiftningens påföljdssystem bör skärpas. Kommunen vill också an- sluta sig till förslaget om införande av en s. k. miljöskyddsavgift som ersätt- ning för bötesstraff. Att straffmaximum höjs till fängelse i två år och åtals-
preskriptionstiden förlängs till fem år synes — — — ej vara tilltaget i över- kant. 4.1.21 Karlskoga kommun: — — — Till skillnad från tidigare skall
— —.— — ansvar kunna utkrävas även av juridisk person. Detta får anses vara en klar fördel jämfört med tidigare då ansvaret endast varit riktat mot fysisk
person. Man behöver då inte efterforska i samma omfattning vem som varit
Prop. 1980/81: 92
| J '—J x.]
närmast ansvarig för överträdelsen. Den avgift som föreslås för överutsläpp kan vara svår att tillämpa.
4.1.22 Nyköpings kommun: —— — _— Utredningen föreslår en rad positiva förbättringar i syfte att få ett effektivare sanktionssystem. Med hänsyn till er- farenheterna från bl. a. det som inträffade vid BT Kemi i Teckomatorp, borde dock utredningen ha lagt fram ett förslag om skärpning i brottsbalken. Av samma skäl är den föreslagna höjningen av straffmaximum till fängelse i två år att betrakta som alltför mild straffskärpning.
4.1.23 Strängnäs kommun: Utredningen föreslår som straffsanktion dels ut- tagande av miljöskyddsavgifter, dels böter eller fängelse. Kommunen har inget att invända emot föreslaget system med särskilda miljöskyddsavgifter; som därigenom direkt kan ställas i relation till miljööverträdelsens ekonomis- ka vinning. Kommunen finner även att utredningens förslag om 5 års pre- skriptionstid för miljööverträdelser vad avser särskild miljöavgift kan anses som rimlig.
4.1.24 Växjö kommun: Enligt spridd uppfattning är de administrativa och straffrättsliga påföljder som miljöskyddslagens sanktionssystetn inrymmer alltför milda. ] synnerhet har de milda straffdomar som meddelats i vissa fall uppfattats som närmast utmanande. Åtgärder för skärpning av påföljderna kan därför förväntas få stöd i den allmänna rättsuppfattningen.
4.1.25 Samarbetskommittén för hälsovårdsnämnderna i rikets större kom- muner: Utredningens förslag till skärpning av sanktionerna vid överträdelse mot miljöskyddslagstiftningen tillstyrkes. -—- — —
4.1.26 Svenska kommunförbundet: — — — tillstyrker att brottsbalkens be- stämmelser om skydd för miljön ses över med målet att precisera straffbar, miljöfarlig verksamhet. Vidare förutsätts att utredningsarbetet kring miljö- skyddsavgifter fortsätter så-att det klarläggs om en sådan avgift lämpligen bör komplettera nuvarande bötesstraff. och vilken effekt en sådan avgift kan få på miljövårdsarbetet. — — —
Preskriptionstidens längd är givetvis också av betydelse för påföljdssyste- mets effektivitet som hjälpmedel i miljöskyddet. Förbundet är medvetet om att frågan om preskriptionstidens längd är komplicerad "med hänsyn till både principiella och praktiska skäl men menar att frågan bör ytterligare övervä- gas.
4.1.27 Svenska naturskyddsföreningen: Utredningens förslag att något rekvi— sit om kränkning av allmän eller enskild rätt inte skall uppställas, vare sig i fråga om miljöskyddsavgift eller i fråga om straff tillstyrks av föreningen.
Prop. 1980/81: 92 278
4.1.28 Centralorganisationen SACO/SR: —- — — delar helt utredningens uppfattning att påföljdssystemet vid brott mot miljöskyddslagen måste för- stärkas. Vad gäller straffpåföljd anser förbundet att, främst med hänsyn till att effekterna av utsläpp i den yttre miljön ofta inte kan fastställas förrän ef- ter ett flertal år. preskriptionstiden bör avsevärt förlängas med hänsyn till se- na effekter.
4.1.29 Lantbrukarnas riksförbund: — — — finner det märkligt att utred- ningen som motiv för skärpning av påföljdssystetnet använder sig av det för— hållandet att så få personer har fällts till ansvar för brott mot miljöskyddsla- gen i det nuvarande systemet. Detta argument borde rätteligen höra hemma i diskussionen om tillsynsmyndigheten och dess resurser och inte i första hand i avsnittet om påföljdssystemet. De allvarliga händelser som inträffat bl. a. vid BT Kemi motiverar enligt LRFs uppfattning vissa skärpningar. Förbun— det vill därför inte motsätta sig den utökning av såväl möjligt fängelsestraff som utsträckning av åtalspreskriptionstiden som utredningen föreslagit. En— ligt LRFs uppfattning är den föreslagna miljöskyddsavgiften riktig till sin princip men förbundet finner många oklarheter i det föreslagna systemet och ifrågasätter om utredningen verkligen lyckats föreslå ett system som garante— rar rättssäkerheten hos den enskilde och undanröjer risken för godtycklig be- handling.
4.1.30 Vattenvärnet: En skärpning av påföljdssystemet torde vara nödvän- dig. Administrativa avgifter av påföljdsnatur kan inge oro ur rättssäkerhets- synpunkt. Utredningens förslag om miljöskyddsavgifter synes dock vara omgärdat med så många garantier ur rättssäkerhetssynpunkt att dylika be- tänkligheter får vika. Tanken att det icke får löna sig att överträda miljö— skyddsregleringar är riktig och måste nu förverkligas.
4.1.31 Stockholms läns landsting: Utredningen föreslår skärpta påföljder för överträdelser mot miljöskyddslagen , och landstinget har ingen anledning att motsätta sig dessa förslag. Utredningens redogörelse för hur milt det nuva- rande påföljdssystemet verkat och inte minst beskrivningen av händelserna vid BT Kemi tyder på att sanktionerna inte längre svarar mot det allmänna rättsmedvetandet. Utredningen föreslår att sanktionssystemet utvidgas med en miljöskydds— avgift på upp till 25 ()()0 kr. per dygn som överträdelsen pågår, eller det högre belopp som motsvarar det ekonomiska utbytet av överträdelsen. Avgiften har flera fördelar framför ett bötessystem. Dels kan den drabba även juridis— ka personer, dels kan den bli så stor att företaget får ett ekonomiskt incita- ment att sluta med föroreningen. Förslaget svarar mot en utveckling mot avkritninalisering och avgifter in- om andra områden, t. ex. trafiken, och kan i princip tillstyrkas. Industrins representant i utredningen pekar dock på flera tekniska brister i förslaget.
Prop. l980/8] : 92 279
som motiverar att det ytterligare övervägs innan det blir lagfäst. Landstinget finner denna försiktiga hållning väl motiverad.
4.1.32 Kalmar läns naturvårdsförbund: — — — välkomnar förslaget på straffskärpning. Det skall inte under några omständigheter löna sig ekono- miskt att bryta mot lagen. Preskriptionstiden som föreslås bli 5 år anser vi va- ra för kort, minst l0 år måste den vara.
4.1.33 Utvecklingsfonden i Gotlands län: — — — anser att man bör — —— — stimulera till frivilliga skyddsåtgärder genom information och ut- ökat samarbete med företagen i syfte att förebygga oavsiktliga överträdelser. Det är enligt vår mening lämpligt att börja med en inkörningstid av förprövnings- och tillsynsverksamheten sa att erfarenheter av dessa verksam- heter kan ligga till grund för ett omarbetat påföljdssystem.
4.1.34 Naturvårdsdirektörers förening: — — — delar helt utredningens upp- fattning att påföljden vid brott mot miljöskyddslagen måste avsevärt skär- pas. — — —
4.2 Miljöskyddsavgift som påföljd Miljöskyddsutredningens förslag att införa påföljden miljöskyddsavgift för att göra en lagöverträdelse olönsam och i syfte att kunna kräva ut ansvar även av andra än fysiska personer hälsas med tillfredsställelse av ett stort an- tal remissinstanser. Såsom framgår av detta och följande avsnitt har många instanser emellertid kritiska synpunkter på den tekniska lösningen. Ett mind— re antal av de hörda är kritiska mot förslaget av principiella skäl. Sc 45 och 46 59" ML i utredningens lagförslag.
4.2.1 Justitiekanslern: — — — Liksom utredningen anser jag att starka skäl talar för införandet av en avgiftspåföljd av detta slag.
Liknande avgifter kännetecknas vanligen av en långtgående schablonise- ring. — —— — Utredningen har i stället strävat efter höggradig individuell an- paSSning. Följden har blivit ganska krångliga regler, som kan befaras visa sig svåra att praktisera. Jag kan — —- — peka på att det kan vara nog så besvär- ligt att utreda och bedöma ett företags ekonomiska förhållanden — — —.
Avgiftspåföljden är baserad på tanken att överträdelser alltid skall vara olönsamma för företaget. Påföljden har emellertid den eftersträvade avhål- lande effekten endast om företaget är "solvent", dvs. har ekonomisk möjlig- het att erlägga den utdömda avgiften. BT Kemi-fallet visar att man måste räkna med att det finns företag, som åsidosätter villkor och föreskrifter och som, när överträdelserna väl uppdagas, visar sig vara konkursmässiga. Det kan mycket väl vara så att företaget avsiktligt driver sin ekonomi i botten för
Prop. l980/8l: 92 280
att undgå de ekonomiska följderna av den otillåtna miljöförstöringen —— i BT Kemi-fallet rörde det sig om ålerställningskostnader om tiotals miljoner kr.
Utredningen har inte tagit upp det nu antydda problemet till undersökning och diskussion. Jag utgår från att änmct måste tas upp vid det fortsatta ut- redningsarbetet.
4.2.2 Riksåklagaren: De nutida kriminalpolitiska strävandena går ut på en avkriminalisering av de områden där så är möjligt. Införandet av avgifter som sanktion är av stor principiell betydelse inte minst för att uppnå enhetlig- het vid bedömningen och för att med ett strikt ansvar för överträdelser kom— ma åt ett allvarligt åsidosättande av samhällets krav. — — — Den av miljöskyddsutredningen föreslagna ordningen innebär en långt gå- ende depenalisering. Fråga är — _ —— dels om miljöskyddslagens område — — — är lämpat för en depenalisering på föreslaget sätt, dels om tiden kan anses mogen för en så genomgripande förändring av sanktionssystemet på detta avgränsade område. — — — Vad utredningen framlägger i form av ett förslag har av utredningen om kostnaderna för miljövärden i slutbetänkan- det (SOU l978:43) Miljökostnader ansetts böra bli föremål för ytterligare ut— redning. I justitiedepartementets promemoria (Ds Ju l978:5) Företagsböter har skett en kartläggande undersökning om korporativt ansvar och dragits upp riktlinjer för ett eventuellt lagstiftningsarbete på området. Såsom utredningen konstaterar måste sanktionssystemet under den tid mil- jöskyddslagen tillämpats sägas ha varit tämligen ineffektivt, Svårigheterna att upptäcka och beivra brott har varit avsevärda. Det objektiva kränknings— rekvisitet har varit svårtolkat. Även det subjektiva rekvisitet har vållat svårig— heter. Det föreslagna avgiftssystemet med ett närmast strikt ansvar skulle en- ligt min mening medföra betydande fördelar. Detta gäller inte minst i fråga om effektivitet. Med den föreslagna förstärkningen i fråga om tillsynen skul- le upptäckt av en överträdelse kunna ske på ett tidigt stadium. Beslutet om avgiftens storlek och omfattning i övrigt skulle läggas på ett enda genom sin sammansättning väl kvalificerat och domstolsliknande organ. En betydande fördel "skulle slutligen vara att en avgift skulle kunna drabba inte en enskild person utan det företag, vari vinsten uppkommit. med stor kraft. Utredning- ens förslag ger emellertid i vissa avseenden anledning till tvekan. Flera av-de statsåklagare som haft att yttra sig över utredningens förslag har med skärpa tagit avstånd från avgiftssystemet. — —— —
Förslaget om beräkningsgrunderna för avgiftens storlek synes vagt. Med nuvarande mätningsmetoder och den mängd särskilda omständigheter som kan påverka mätningens resultat torde svårigheter föreligga att bestämma ett överutsläpps storlek. Att beräkna den vinning en överträdelse kan ha med- fört förefaller även det förenat med osäkerhet. Eftersom avgiften skall be- stämmas med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet blir pröv- ningen även diskretionär. Dessa svårigheter, som redan förutsetts av utred- ningen, torde emellertid i mycket kunna antagas vara av övergående natur.
Prop. l980/8l: 92 281
Vad som i viss mån talar emot en depenalisering på grundval av enbart det föreliggande delbetänkandet är att den nuvarande lagstiftningen tillämpats under en relativt kort tid och att det först nu är-möjligt att sammanställa de erfarenheter man kunnat draga av tillämpningen. En effektivisering av straffbestämmelserna är enligt min mening möjlig att genomföra genom främst ett borttagande av kränkningsrekvisitet samt en höjning av straff- maximum med en därav följande förlängning av preskriptionstiden. Jag vill i samma syfte även framföra tanken på en uppdelning av brott mot miljö- skyddslagen i grovt brott och ordinärt brott. ] sådant fall skulle kränknings- rekvisitet kunna bibehållas som ett kriterium på grovt brott. För sådant brott är en höjning av straffmaximum till fängelse i högst två år angelägen. 'Om man stannar för att avgränsa det straffbara området på sätt som föreslagits i betänkandet bör —— för att lagstiftningen skall få önskad effektivitet — det subjektiva rekvisitet bibehållas i oförändrad omfattning.
— — — Det framstår som ytterst angeläget att med ledning av hittills vun- na erfarenheter och kunskaper motverka miljöförstöringen. Enbart strafflag- stiftningen torde inte ens med de av mig antydda ändringarna kunna bli ett tillräckligt effektivt och återhållande instrument. Däremot finner jag utred- ningens grundtanke bärande, att en överträdelse ej skall kunna framstå som lönande för utövaren av den miljöfarliga verksamheten. Även med beaktan- de av de av mig ovan nämnda utredningarna om miljökostnader och före- tagsböter samt de av mig berörda svårigheterna av praktisk-teknisk natur framstår således skälen för ett antagande av utredningens förslag som" så star- ka att jag anser mig böra biträda förslaget. Samhällets möjligheter till ett ef- fektivt ingripande synes ej heller böra skjutas på framtiden. Förslaget bör därför i denna del läggas till grund för lagstiftning.
4.2.3 Svea Hovrätt: — — — anser att om en effektivisering av miljöskydds- lagens sanktionssystem skall uppnås bör ansvaret — såsom utredningen fun- nit — läggas på utövaren av den miljöfarliga verksamheten. Enligt hovrät— tens uppfattning får ett system med miljöskyddsavgifter godtagas. — —— —
4.2.4 Kammarrätten i Stockholm: — — — har liksom utredningen den upp- ' fattningen att nuvarande sanktionssystem måste förstärkas för att vidmakt- hålla tilltron till miljöskyddslagstiftningens effektivitet. De skäl utredningen anfört till stöd för sitt förslag att införa miljöskyddsavgift är dock enligt kammarrättens mening ej tillräckliga för att uppväga påpekade nackdelar. '
Kammarrätten har erfarenheter av flera olika typer av administrativa av- gifter, särskilt skattetillägg och förseningsavgifter enligt taxeringslagen. Erfa- renheterna är ej odelat positiva. Avgifterna är i och för sig inte svåra att be- räkna men tillämpningen har ändå medfört problem. —— — —
Vad utredningen anfört om det nuvarande straffsystemets bristande effek- tivitet och de skäl som åberopats för att införa ett system med sanktioner ge- ' nom avgifter synes i lika hög grad kunna gälla vårt straffrättsliga system i
Prop. l980/8l192 282
stort. Problemen synes vara desamma vad gäller 5. k. ekonomisk brottslig-- het. Dessa problem torde böra lösas i ett större sammanhang och inte genom införande av avgifter på skilda områden. [ synnerhet bör man inte införa en sådan avgift av helt ny typ som utredningen föreslagit. [ avbidan på en lös- ning i större sammanhang borde det enligt kammarrättens mening gå att nå en viss effekt genom den föreslagna höjningen av strafflatituden i miljö- skyddslagen och därav följande längre preskriptionstider i kombination med effektivare tillsyn och kontroll. Den aviserade översynen av brottsbalken kan möjligen också leda till förbättringar. Även den i 17 b & föreslagna bevisre- geln torde få en viss betydelse.
Med hänsyn till det anförda avstyrker kammarrätten förslaget om miljö- skyddsavgift.
4.2.5 Rikspolisstyrelsen: —— — — tillstyrker ett påföljdssystem med miljö- skyddsavgifter i väsentlig omfattning. — —— —
4.2.6 Brottsförebyggande rådet: — — —— avstyrker den form av administra— tiva avgifter som utredningen föreslår. BRÅ anser att det från kriminalpoli- tisk synpunkt inte är motiverat att depenalisera vissa överträdelser av ML:s bestämmelser. Ett avgiftssystem på miljövårdsområdet bör endast komplet- tera ett straffrättsligt ansvar. Det föreslagna avgiftssystemet är enligt BRÅ behäftat med en rad oklarheter och brister och står i strid mot llera av de all- männa principer som BRÅ anser bör vara vägledande vid en depenalisering. Förslaget till avgiftssystem synes vidare enligt BRÅ innebära att ett slags kor- porativt ansvar införs i svensk rätt utan de överväganden av principiell och praktisk natur som skulle behövas för en sådan reform. Med hänsyn till att denna fråga utreds inom justitiedepartementet anser BRÅ att ett system av den art utredningen föreslår f. n. ej skall genomföras. BRÅ ställer sig där- emot i princip positivt till en fortsatt utredning av förutsättningarna för att införa ett avgiftssystem.
— — —— En önskad effektivisering av sanktionssystemet bör —— — — inte vara ett tillräckligt skäl för depenalisering. Kan en effektivisering inte komv ma till stånd på annat sätt kan man i stället överväga att utnyttja både ett straffrättsligt ansvar och ett avgiftssystem.
— _ —— Beräkningen av vinningen kommer säkerligen att innebära en rad svårigheter. — — —
Utredningen behandlar inte frågan om hänsyn vid beräkningen av avgif- tens storlek skall tas till eventuella skadestånd enligt ML eller kostnader för återställande av förstörd miljö. Utredningen nämner inte heller om skatte- mässiga hänsyn skall tas vid bestämmandet av vinningen. — -— —
BRÅ anser vidare att utredningen ställer upp alltför vida ramar för bedöm- ningen av om avgiften skall tas ut eller ej. —— — — .
En av svagheterna med företagsböter kan enligt BRÅ vara den möjlighet företaget har att byta identitet eller genom andra skentransaktioner undgå
Prop. 1980/8 l : 92 283
ansvar. — -— —— Utredningen går inte in på frågan om förutsättningar finns för att genom bestämmelser i ML söka motverka sådana transaktioner utan förutsätter att överträdelserna i sådana fall är av sådan beskaffenhet att de kunnat medföra betydande kränkning av miljöskyddsintresse. I sådana fall bör enligt utredningen straffansvar kunna utkrävas av den fysiska person som är direkt ansvarig. Denna slutsats är emellertid enligt BRÅ mycket osä- ker. —— _ —
En annan icke behandlad risk med företagsböter kan även vara att det inte blir företagsledningen eller företagsägarna som främst drabbas av sanktionen utan att kostnaderna övervältras på arbetstagare och konsumenter.
BRÅ anser att dessa och andra svagheter med korporativt ansvar på miljö- skyddsområdet bör utredas innan ett sådant ansvar införs. — — —
Mot bakgrund av det anförda avstyrker BRÅ att administrativa sanktioner införs i den form utredningen föreslår. —— —- —
4.2.7 Statskontoret: — — — har tidigare i annat sammanhang uttryckt sin tveksamhet till s. k. överutsläppsavgifter. som tas ut vid varje konstaterat fall av överutsläpp. —— — ——
Miljöskyddsutredningen föreslår, att avgiften skall prövas i efterhand un- der domstolsliknande former i koncessionsnämnden och bestämmas med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet. Med denna utformning av avgiftssystemet är statskontoret nu berett att tillstyrka förslaget inklusive för- slaget om överutsläppsavgifter. Tillämpningsproblem kommer att finnas, men det är också möjligt, att sanktionssystemet tvingar fram ökade insatser och därmed snabbare utveckling inom mät— och analysmetodområdet.
4.2.8 Riksrevisionsverket: Den grundläggande tanken i denna del är att mil- jöskyddslagen skall få en sådan utformning att en överträdelse skall framstå som klart olönsam i jämförelse med kostnaderna för att följa med stöd av la- gen meddelade förbud, villkor eller föreskrifter. Utredningen föreslår därför att en miljöskyddsavgift införs. Även miljökostnadsutredningen har —— — —— föreslagit att en särskild avgift skall införas för att minska de 5. k. överutsläppen. Skillnaden i sak mellan de två utredningarnas förslag gäller såväl avgifter- nas storlek som formerna för avgiftsbesluten. Om avgifter skall användas som ett ekonomiskt styrmedel i enlighet med miljökostnadsutredningens för- slag, bör avgiften för utsläpp vara känd på förhand. Miljöskyddsutredningen tycks dock mera se avgiften som en del i ett påföljdssystem. Avgiften kan därför enligt detta förslag mycket väl sättas i efterhand och då också tillåtas variera utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. [ detta system kan också avgift utgå vid brott mot fastlagd administrativ ordning, t. ex. att för- prövningsplikten inte uppfyllts.
RRV har yttrat sig över miljökostnadsutredningens förslag — _ —. Ver- ket anförde då att flera problem var förbundna med införandet av en över-
Prop. l980/81: 92 284
utsläppsavgift och förordade därför en närmare utredning. Det kan konsta- teras att flera av de i detta yttrande nämnda problemen inte torde gälla den av miljöskyddsutredningen föreslagna avgiften. Detta system torde därför vara lättare att införa. Å andra sidan kommer en sådan avgift sannolikt att - innebära att en något större del av tillsynsmyndigheternas resurser måste-an- vändas för att administrera avgiften. _
Utgångspunkten för båda avgiftsförslagen har varit att minska överutsläp- pen. Om problemen med överutsläppen bedöms kräva en snabb lösning, an- ser RRV mot bakgrund av vad som nyss sagts att miljöskyddsutredningens avgiftsförslag är att föredra.
4.2.9 Fiskeristyrelsen: Ett påföljdssystem, som medger kännbara ekonomis- ka vidräkningar, synes i många fall vara det enda sättet att ge miljöskydds- frågorna dignitet hos de industrier som är obenägna att bära sitt samhällsan- svar. I likhet med vad som förs fram i betänkandena från såväl miljökost- nadsutredningen som miljöskyddsutredningen anser styrelsen att straff och avgift skall finnas sida vid sida. Beträffande avgiftssystemets utformning an- sluter sig styrelsen i princip till det framförda förslaget.
4.2.10 Statens naturvårdsverk: — —— — Någon tvekan om att en avgift skul- le vara ett effektivt styrmedel i detta fall råder knappast. Naturvårdsverket vill därför — —— — tillstyrka införandet av något slags miljöskyddsavgift.
Naturvårdsverket förespråkar ett avgiftssystem på miljökostnadsutred- ningens grunder, dvs. ett system som i största möjliga utsträckning bygger på att vissa på förhand bestämda avgifter utgår oberoende av omständigheterna i det enskilda fallet. — — ——
Risken med ett avgiftssystem av den typ miljöskyddsutredningen föreslår är att stora resurser hos naturvårdsverket och koncessionsnämnden binds vid administration och prövning av avgifterna. Den enkelhet som miljökostnads- utredningen eftersträvat i fastställandet av avgiftens storlek går helt förlorad i miljöskyddsutredningens förslag. .
Det katt vidare föreligga risk för att förorenarnas ansträngningar mer in- riktas på att argumentera för låga eller inga avgifter än på att försöka för- hindra respektive avhjälpa överutsläpp och andra förseelser.
Enligt naturvårdsverkets uppfattning fyller utredningens avgiftsförslag in- te de krav man på sikt kan ställa på ett effektivt system med tonvikt lagd på förebyggande effekter. _
lnte desto mindre måste verket konstatera att utredningens förslag innebär väsentliga förbättringar jämfört med nuvarande bötessystem. Ofta svårbevis- bara rekvisit som uppsåt eller oaktsamhet samt risk för kränkning av allmän eller enskild rätt föreslås slopade. Genom att avgiften föreslås belasta i första hand utövaren av miljöfarlig verksamhet (den juridiska personen) torde av— gifterna kunna göras betydligt mer kännbara än nuvarande personliga böter. Väsentligt är också att rättstillämpningen överförs till de myndigheter som
Prop. l980/8l: 92 285
har bäst kännedom om miljöskyddslagstiftningen och dess praktiska tillämp- ning. Andra fördelar med utredningens förslag är att miljöskyddsavgiften ut— går också för brott mot förprövningsplikten och när villkor angående ut- formning av och tid för färdigställande av reningsanläggningar inte hålls. En stor del av inträffade överutsläpp torde ha sin orsak just i att sådana villkor inte respekteras. Vidare bör det — till skillnad mot miljökostnadsutredning- ens förslag som beräknas kräva en övergångsperiod på 3—5 år —vara möj- ligt att ganska omgående införa det avgiftssystem, som utredningen föreslår. Med hänsyn till att en snabb förbättring av nuvarande sanktionssystem är önskvärd är naturvårdsverket villigt att i huvudsak tillstyrka att utredningens förslag tillämpas under en övergångsperiod.
En ny utredning bör snarast tillsättas för att få fram ett avgiftssystem med en mer förebyggande karaktär enligt miljökostnadsutredningens principer.
4.2.1] Kommerskollegium: — _ — Mycket synes emellertid tala för att be- hov föreligger att — — — också få till stånd ett sanktionssystem med effek- tivare verkan än det nu tillämpade. Rent principiellt har kollegiet inget att in- vända mot förslaget att tillgripa ett miljöavgiftssystcm för detta syfte. Syste- met synes ligga i linje med den internationellt tagna principen om förorena- rens kostnadsansvar och kan i varje fall på det inhemska planet bidra till en ökad konkurrensneutralitet.
4.2.12 Statens planverk: — _ — Då förslaget innebär att effektivare medel ställs till förfogande för att bekämpa brott enligt miljöskyddslagen vill plan- verket tillstyrka detsamma. Tillämpande av ett kännbart avgiftssystem i stäl- let för böter kan förhoppningsvis begränsa benägenheten hos företagen att kalkylera med utgiften utan att någon förbättringsåtgärd vidtas. — —— —'
4.2.13 Miljöskadeutredningen: Vad angår den översyn av påföljdssystemet som sker i betänkandet, är från miljöskadeutredningens synpunkt den före- slagna miljöskyddsavgiften av särskilt intresse. ——. — —' Mot att en sådan av- gift införs synes det inte vara något att erinra. Här kan dock erinras om att — såsom ofta framhållits i den internationella debatten — ett avgiftssystem också kan tänkas fylla en viss reparativ funktion; genom avgifterna kan vissa skadelidande kompenseras sotn inte kan få skadestånd enligt vanliga regler. kanske därför att det skadegörande företaget inte kan identifieras med till- räcklig säkerhet eller har upphört med sin verksamhet. Sådana avgifter torde då knappast kunna begränsas till överutsläpp. Det är tänkbart att miljöska- deutredningen kommer att finna, att ett fullgott skydd för de skadelidande är svårt att åstadkomma utan att på längre sikt ett system av detta slag införs. Att utreda detta ligger visserligen knappast inom ramen för miljöskadeutred- ningens nuvarande direktiv, och det är över huvud taget svårt att nu säga nå- got närmare om utredningsresultaten i detta avseende. Men under alla
Prop. HSO/81: 92 ggr, omständigheter har det värde om ett avgiftssystem konstrueras med tanke på
att det eventuellt i en framtid kan behöva ändras så att det också fyller en er- sättande funktion.
4.2.14 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Utredningens förslag att en miljö- skyddsavgift införes, som skall tas ut när det på objektiva grunder konstate- ras att överträdelse skett av ML:s bestämmelser, bör verksamt kunna bidra till ett bättre miljöskydd. Föreslagna regler för fastställande av miljöskyddsav- gift synes också betydligt klarare, än vad som tidigare föreslagits av miljö- kostnadsutredningen. — -—— —
4.2.l5 Länsstyrelsen i Östergötlands län: — — — i det fåtal fall som veder- börande ej alls är benägen att vidta rättelse kan dock påföljderna bli verk- ningslösa. Möjligheterna att genom besvär och kringgående manövrar för- dröja förfarandet är i sådana fall ganska stora. De straffrättsliga sanktioner- na, med låga bötesbelopp som trolig utgång, är ej heller avskräckande. Mot bakgrund härav och av erfarenheterna från annan lagstiftning är infö— rande av ett avgiftssystem en påkallad och ändamålsenlig åtgärd. Det är här- vid angeläget att avgiftsbeslut kan ske så snabbt och enkelt som möjligt men naturligtvis samtidigt också på ett tillfredsställande rättssäkert sätt.
4.2.16 Länsstyrelsen i Jönköpings län: —— — — Med den utformning utred- ningens förslag givits har utredningen uppenbart strävat efter att uppnå den effekten att en överträdelse av i förslaget angiven art måste framstå som olönsam för företagaren. Liksom utredningen finner länsstyrelsen att mycket talar för att ett avgiftssystem, bättre än nuvarande ordning, skulle verka av- hållande vid merparten av de överträdelser, som i dag resulterar i bötespå- följder. De i utredningen refererade fallen får med all tydlighet anses visa att det nuvarande påföljdssystemet inte kan anses ha den avhållande verkan som önskvärt vore. Om avgiftssystemet införes måste förprövningsmyndigheter— na fortsättningsvis i högre grad utforma villkor och föreskrifter med tanke på att de skall användas vid avgiftsprövning. De svårigheter som i dag föreligger att för vissa branscher, t. ex. ytbehandlingsindustrin, i samband med dis- pensprövningar och prövningar i anmälningsärenden precisera villkor res- pektive råd och anvisningar måste lösas. Som utredningen sagt får man också räkna med att både mätteknik och metoder förbättras efter hand. Oaktat att så kommer att ske torde det ändock i en del branscher under ett antal år framåt kvarstå problem av ovanstående art. ,
Sammanfattningsvis ställer sig länsstyrelsen positiv till införande av en mil- jöskyddsavgift. Vissa med avgiften sammanhängande frågor bör emellertid ytterligare utredas med sikte bland annat på att undanröja här angivna olä- genheter och länsstyrelsen kan inte tillstyrka att ett avgiftssystem införes in— nan så skett. — — ——
Prop. [OSO/Sl: 92 287
4.2.17 Länsstyrelsen i Kronobergs län: — — — Nuvarande påföljdssystem har en stor brist i det att straff inte kan utkrävas av juridisk person. Den före- slagna miljöskyddsavgiflen är i detta avseende ett önskvärt komplement till det straffrättsliga sanktionssystemet. Om avgiften införs är det knappast nödvändigt att höja straffskalans maximum.
4.2.18 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: — — —' delar utredningens uppfattning att hittillsvarande påföljdssystem inte varit effektivt för miljö- vården. Det föreslagna avgiftssystemet kan sannolikt få en mera avhållande effekt än det nuvarande straffsystemet. — — —
4.2.19 Länsstyrelsen i Örebro län: — — — delar i princip utredningens upp- fattning men är tveksam om s.k. överutsläpp alltid kan avgiftsbeläggas. I tillståndsbeslut och andra beslut angivna gränser för utsläpp i luft och vatten är ofta satta som månadsmedelvärden eller också finns inga utsläppsnivåer angivna. Svårigheter kan därför uppstå om överutsläpp skett under någon tid. Vidare är kontroll- och mätutrustning samt mätmetoder än så länge be— gränsade och kommer sannolikt att vara det under lång tid framöver. Om ett misstänkt överutsläpp förnekas kan frågan om avgift knappast tas upp till behandling förrän skuldfrågan blivit klarlagd i domstol. Länsstyrelsen anser också att alla överutsläpp som orsakats av försummelse skall betraktas-som ' brott mot miljöskyddslagen med straffsanktion även om skadan på naturmil- jön är ringa. — — —
4.2.20 Länsstyrelsen i Kopparbergs län: Föreslagna regler för fastställande av miljöskyddsavgift är betydligt klarare än de som tidigare föreslagits av miljö- kostnadsutredningen. Länsstyrelsen accepterade i sitt yttrande över nyss- nämnda utredning införandet av en miljöavgift vid överutsläpp under förut- sättning att ett avgiftsuttag kan konstrueras och tillämpas på ett ur allmän rättvisesynpunkt godtagbart sätt. ' Enligt länsstyrelsens mening föreligger dock fortfarande brister när det gäller kontroll- och mätutrustning. Det är vidare oklart hur systemet med miljöavgift skall tillämpas i vissa fall. — — —
4.2.21 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: — — — Införande av miljö- skyddsavgift bör emellertid ske utan att detta avvaktas. Som har belysts i in- ledningen talar länsstyrelsens erfarenheter för att straffavgifter bör förutses sem enstaka företeelser snarare än som ett brett tillämpat, administrativt in- strument. Möjligheten att ta ut avgift i föreslagen ordning är dock befogad att införa, främst med syfte på de fall där misstanke om otillbörlig ekono- misk vinning av överträdelse eller andra särskilda behov av påföljd förelig- ger. — — —
4.2.22 Länsstyrelsen i Västerbottens län: —— _— — Ehuru länsstyrelsen som
Prop. l980/81: 92 288
tidigare antytts är av den uppfattningen att påföljden av brott mot miljö— skyddslagen bör skärpas ställer sig dock länsstyrelsen tveksam till införande av en s. k. miljöskyddsavgift, Enligt länsstyrelsens mening löses flertalet problem genom att industrierna vid maskinhaveri eller andra störningar re- gelmässigt kontaktar länsstyrelsen för samråd om lämpliga åtgärder. Ett av- giftssystem skulle uppenbart motverka de öppna kontakter mellan länsstyrel-
se och industri som nu är rådande. —— — — Det bör i lagen föreskrivas att ansökan om miljöskyddsavgift inte får inlämnas till koncessionsnämnden utan hörande av länsstyrelsen. Länsstyrelsen är vidare av den uppfattningen att det många år framöver kommer att finnas allvarliga brister i fråga om kontroll- och mätningsutrustning liksom svårigheten att bedöma huruvida det är fråga om medveten överträdelse eller tillfälliga störningar. ] den mån
den presumtive-misstänkte förnekar all skuld torde ej heller miljöskyddsavÄ gift kunna utdömas förrän skuldfrågan blivit prövad av domstol. I den mån miljöskyddsavgift införs bör tillämpningen ske med stor varsamhet.
4.2.23 Länsstyrelsen i Norrbottens län: En gärning är ett brott endast om gär- ningen medför fällande dom vid allmän domstol. Genom utredningens för- slag kommer således sådana överträdelser mot miljöskyddslagen som sker av oaktsamhet inte längre att vara brottslig gärning. I stället för en straffrättslig påföljd skall för sådan gärning utgå en administrativ avgift. Länsstyrelsen ifrågasätter om inte en sådan ordning får en verkan som är motsatt utred- ningens syften. . Genom att avkriminalisera överträdelsen mot miljöskyddslagen återstår för företagaren inte någon annan återhållande faktor än den av utredningen omtalade vinningsberäkningen. Det står alltså företagaren fritt att exempel- vis väga den kostnadsmässiga vinsten av en minskad skötsel och tillsyn över företagets utrustning och processer mot den miljöskyddsavgift som skulle ut- gå om någon överträdelse mot miljöskyddslagen skulle uppstå på grund av sådan bristande skötsel och tillsyn. Ett sådant förfarande från företagarens sida är inte fel enligt utredningens sätt att resonera. Företagaren handlar inte moraliskt fel. Huvudsaken är — något spetsigt uttryckt .— att han betalar vad det kostar.
Länsstyrelsen vill emellertid inte förneka att det kan finnas behov av någon form av miljöskyddsavgift. Den främsta fördelen med en sådan avgift torde " vara att den, till skillnad mot ett åtal, kan riktas mot företaget såsom juridisk person. Mot bakgrund av vad som ovan anförts om värdet av att bibehålla domstolen som medel för att visa samhällets ogillande får länsstyrelsen där- för föreslå att miljöskyddslagens straffbestämmelser till sin konstruktion be- hålles oförändrade samt att åtgärder för att påföra någon miljöskyddsavgift får vidtas först sedan lagakraftvunncn dom på brott 'mot miljöskyddslagen föreligger. Härigenom undanröjs även risken för att ett företag kan påföras miljöskyddsavgift för t. ex. ett otillåtet utsläpp som skett av ren olyckshän- delse eller eljest av omständigheter över vilket företaget inte råder. — — —
Prop. l980/8l: 92 289
4.2.24 Länsstyrelsernas organisationsnämnd: Fråga om miljöskyddsavgift prövas av koncessionsnämnden efter ansökan av naturvårdsverket, 46 &" fjär- de stycket lagförslaget. LON anser att länsstyrelserna bör kunna anförtros uppgiften att göra ansökan om miljöskyddsavgift i de fall de i sin tillsyn upp- märksammat och utrett frågan om överträdelse. Länsstyrelsen förfogar över erforderlig juridisk och miljöteknisk sakkunskap. Utredningens förslag i denna del innebär enligt LON en onödig centralisering. Även om naturvårds— verket ensamt kan göra ansökan måste likväl länsstyrelsen utföra förberedel- searbetet. Att på detta sätt låta två myndigheter arbeta med samma sak inne- bär bl. a. samordningsproblem med risk för att prövningsförfarandet för- dröjs.
4.2.25 Mjölby kommun: Den föreslagna miljöskyddsavgiften är positiv dels på grund av avgiftens storlek, dels därför att den även kan användas mot ju— ridisk person.
4.2.26 Nora kommun: Vad gäller påföljdssystemet stöder kommunen försla- get om att ett system av miljöskyddsavgifter ersätter de nuvarande förhållan- devis beskedliga bötesstraffen, som erfarenhetsmässigt inte visat sig ha den avskräckande verkan som vore önskvärt. Det måste komma att framstå som mer ekonomiskt lönsamt att följa lagen än att göra sig skyldig till lagöverträe delser.
4.2.27 Norrtälje kommun: — — — anser att miljöskyddsavgifterna är ett bättre påtryckningsmedel än nuvarande påföljdssystem. -
4.2.28 Olofströms kommun: Frågan om att sätta ett pris på miljön har disku- terats flitigt under senare år och det har funnits principiella invändningar mot att ett företag så att säga skall kunna köpa sig rätten att förstöra miljön. Ris— ken för byråkratiskt krångel har även framhållits. Den föreslagna miljö- skyddsavgiften skall användas enbart vid överträdelser av ML och är därför lättare att acceptera. Självfallet uppstår annorlunda relationer mellan utövare och tillsynsmyn- dighet om utövaren vet att myndigheten rapporterar misstankar om överträ- delse av ML. Man kan vänta sig mindre öppenhet och en viss obenägenhet att diskutera inträffade utsläpp av misstag.
4.2.29 Stenungsunds kommun: Utredningens förslag om avgifter vid överträ- delse av fastställda villkor är tveeggat. Sådana sanktioner kan enligt vår upp- fattning väsentligt försvåra tillsynen och undergräva förtroendet mellan före- tag och myndigheter. Det kan bli svårare att få reella uppgifter om vad före- tagen har för möjlighet att begränsa utsläpp, då företagen vid tillståndspröv- ning kan komma att begära större marginaler för sin verksamhet än i dag. Mätningar och analyser enligt kontrollprogram kan förfuskas genom att l9 Riku/(rymt [98()f81. I sum/. Nr 92
Prop. l980/8] : 92 290
dessa genomförs vid en för företaget lämplig tidpunkt. Risk finns att företa- gen ej öppet redovisar nya metoder för t. ex. rening m. m. Det är fel att en enskild miljöskandal (BT. Kemi) skall medföra straffsanktioner, som ej kom- mer att bli rättvisa eller adekvata för övriga företag.
Villkoren för ett företags verksamhet kan — — — i stället utformas så att en målsättnings nivå och en straffpåföljds nivå sätts. Överskrides straffpå- följdsnivån skall miljöskyddsavgift utgå i enlighet med utredningens förslag.
Enda möjligheten till att få ett rättvisande straffpåföljdssystem är, att vill- koren för likartade/jämförbara industrier jämställs inom landet. F. n. är villkoren mycket olika utformade för respektive verksamhet och region. En sådan jämställning skulle även ge ett bättre bedömningsunderlag och under- lätta tillsynsverksamheten.
4.2.30 Stockholms kommun: — — — anser det viktigt att påföljdssystemet ändras så att påföljd kan riktas mot juridisk person, att preskriptionstiden förlängs och att kravet på bevisning om att risk förelegat för kränkning av allmän eller enskild rätt tas bort.
Kommunen har inget principiellt att invända mot att det införs en s.k. miljöskyddsavgift. — — —
4.2.3] Södertälje kommun: — — — anser att miljöskyddsavgift även skall kunna tas ut vid överträdelse mot förbud meddelade med stöd av 40 &.
Utredningen föreslår att miljöskyddsavgiften skall tillfalla staten. Kommu- nen förordar i stället att miljöskyddsavgiften fonderas. Medel från fonden kan därefter t. ex. tas i anspråk för sanering av miljöskador som bl. a. till- kommit förc miljöskyddslagens tillkomst m. m.
4.2.32 Västerviks kommun: Miljöskyddsavgiften bör enligt kommunens me- ning bli ett verksamt medel för tillsynenvav den yttre miljön. Kompletterad genom den föreslagna skyldigheten för regional och lokal tillsynsmyndighet att anmäla verkliga överträdelser mot lagstiftningen till naturvårdsverket för- stärker också lagstiftningcn på ett avgörande sätt. —— — —
4.2.33 Svenska naturskyddsföreningen: — —— — anser det angeläget att den sanktion som utdöms vid brott mot miljöskyddslagen är så kännbar att en överträdelse av bestämmelserna inte framstår som lönsam. De båda utred- ningarnas förslag om en miljöskyddsavgift har förutsättningar att bli ett så- dant sanktionssystem och tillstyrks av föreningen. —— — —
4.2.34 Sveriges industriförbund med instämmande av Stockholms handels- kammare: Industrin motsätter sig definitivt den föreslagna miljöskyddsavgif- ten på överutsläpp — — —. Förslaget kommer _ om det genomförs — att avsevärt reducera och försvåra den nödvändiga löpandekontaktcn mellan myndigheter och företag. Förbundet har i sitt yttrande till departementet
Prop. l980/8l: 92 29l
över MlKO — _ — utvecklat skälen mot miljöavgifter — alla kategorier.
4.2.35 Centralorganisationen SACO/SR: Vad gäller den föreslagna miljö- skyddsavgiften anser SACO/SR att den kan tänkas bli en effektivare sank— tion än de sällan tillämpade bötes- och fängelsestraffen. Förslaget tillstyrkes därför.
4.2.36 Landsorganisationen i Sverige: En princip som — — — angetts av ut- redningen och som LO delar är att en lagöverträdelse skall framstå som olön- sam i förhållande till att följa lagvillkor eller föreskrifter. Den föreslagna ut- formningen av miljöskyddsavgiften förefaller LO tilltalande eftersom den knyter an till uppfattningar som framförts av LO i yttrande över arbetsmiljö- utredningens förslag. Det är emellertid LOs uppfattning att utredningen här har skyndat fram för hastigt. i förslaget anges att ett avgiftssystem skulle kunna medföra hårdare förhandlingar i koncessionsnämnden, och att denna åtminstone på kort sikt kan komma att inta en tolerantare hållning i dessa frågor. Vidare att man skall ta hänsyn till den ansvariges ekonomiska förhål- landen samt på vilket sätt överträdelsen skett vid bestämmande av avgifterna. Även om några exempel redovisats för hur man bör göra bedömningen före- faller det behövas bättre preciseringar av principer _för avgifterna. [ förslaget anges att hänsyn bör tas till den felandes ekonomi när avgiften bestämmes. LO utgår från att ett sådant hänsynstagande ej sker på ett sådant sätt att brott mot miljöskyddslagstiftningen i något fall kommer att framstå som lön- samt. .
Ytterligare konsekvenser av miljöavgifterna kan bli att företagen. på grund av den kraftiga kostnaden, innehåller föroreningarna. Då det f. n. inte finns motsvarande styrka i påföljdsmöjligheter i arbetsmiljölagen , kan detta med- föra en förhöjd risk för de anställda. Utredningens förslag i denna del bör därför samordnas med en motsvarande lagändring på arbetsmiljöområdet.
4.2.37 Kooperativa förbundet: —— —— — har i yttrande över miljökostnadsut- redningens betänkande ”Miljökostnader” accepterat att en särskild avgift uttas av företaget vid överutsläpp. Härvid anslöt sig KF till principen, att den som gör ett överutsläpp skall betala för den skada som orsakats. [ begreppet skada inbegripes i detta sammanhang även risken för framtida skadeverk- ningar av utsläppet. Däremot finner KF inte motiverat med den automatiskt verkande avgift utredningen föreslagit. En ren ”polisiär” avgift gagnar inte ett positivt och förtroendefullt arbete mellan industrins och myndigheternas handläggare, som båda kan dra nytta av kunskapsutbyte och gemensamt främja bättre miljövård.
4.2.38 Riksförbundet för allmän hälsovård: Förslaget att påföra en miljö- skyddsavgift finner FAH intressant och välmotiverat. — — —
Prop. 1980/8]: 92 292
4239 Sveriges fritidsfiskares riksförbund: Det är i dag ett välkänt faktum att, ut mer kortsiktiga aspekter, brott mot miljöskyddslagen ofta är i hög grad lönsamt genom de vanligen helt obetydliga påföljderna. Förbundet de- lar helt utredningens uppfattning att en betydande straffskärpning är nöd- vändig. Vidare tillstyrks den föreslagna miljöskyddsavgiften, avsedd att tas ut när det på objektiva grunder kan konstateras att brott mot miljöskyddsla- gen skett. Straffskärpning samt avgift bör tillsammans kunna göra överträ- delser olönsamma och därmed verka som starkt preventiva medel.
4.2.40 Miljövårdsgruppernas riksförbund och Miljöcentrum: — — —— delar i övrigt utredningens uppfattning att personligt straff för de ansvariga vid miljöbrott bör kopplas till någon form av ekonomiska sanktioner mot före- taget i fråga.
4.2.4l Överåklagaren i Stockholm: Överträdelser av miljöskyddslagen kan vara dikterade av rent ekonomiska överväganden. Ett företag kan vinna mycket på att t. ex. underlåta att installera ett reningsverk eller att förbättra ett redan existerande. En sådan underlåtenhet kan sedan medföra omfattan- de skador på miljön. För att förhindra och beivra sådana allvarliga brott är den av utredningen föreslagna miljöskyddsavgiften onekligen en effektiv och kraftfull sanktionsform. — —- —
4.2.42 Överåklagaren i Göteborgs åklagardistrikt: Uppdelningen på ett admi- nistrativt sanktionssystem, avsett för normalfallen av överträdelser, och ett straffrättsligt förfarande förbehållet grövre fall tillstyrks. En miljöavgift bör få god preventiv effekt. Avgiften skall enligt förslaget påföras även juridisk person som utövar miljöfarlig verksamhet. Möjligen borde detta uttryckas klarare i lagtexten. Det bör dessutom övervägas om inte bestämmelsen kunde kompletteras så att fysisk person, som företrätt juridisk person vilken ålagts avgift, kunde jämte den juridiska personen åläggas betalningsskyldighet. Möjlighet till jämkning eller eftergift skulle föreligga. Detta kunde få bety- delse för fall där den juridiska personen upphört med verksamhet eller avgift av annat skäl inte kan tas ut men där företrädaren gjort sig vinst av överträ- delsen.
4.2.43 Länsåklagarmyndighetcn i Malmöhus län: —— — — tar bestämt av- stånd från förslaget att koncessionsnämnden skall kunna utdöma "miljöav- gifter” efter ett sanktionssystem, som bygger på så osäkra och invecklade be- räkningsgrunder, som förslaget innebär. Det ter sig stötande ur rättssäker- hetssynpunkt att ålägga administrativ myndighet en funktion av så typiskt domstolskrävande art. Därtill kommer att den administrativa avgiften skulle kunna påföras "verksamhetsutövaren”, även om denne är ett bolag, och till belopp som skyhögt överstiger straffrättsliga bötessanktioner.
— — — De skäl som anförts i betänkandet för att ålägga koncessions-
Prop. l980/8 ] : 92 393
nämnden den besvärliga prövningen av frågan om påförande av avgiftssank- tion och bestämmande av dess storlek är ej övertygande. Förslaget ger i den- na del närmast intryek av att ha tillkommit i förhastande.
— — — Varför behövs inte "rättssäkerhetsmekanismer", när det gäller prövningen av de oerhört höga sanktionsavgifterna. Att som i betänkandet gjorts jämställa kommande praxis i koncessionsnämnden med domstolsprax- is förefaller inte riktigt med hänsyn till att avgöranden i koncessionsärendcn icke har tillnärmelsevis samma genomslagskraft som rättsfallen i de allmänna domstolarna. Härtill kommer att proceduren i koncessionsnämnden i princip är skriftlig och att den redan nu har en tendens att bli långdragen. Upprepade remisser och återremisser i stora och besvärliga avgiftsärenden bidrager defi- nitivt till långa processuella förfaranden. — — ——
— — — Fastställande av gällande sanktionsavgifter — även sådana avgif- ter om skattetillägg och byggnadsavgifter — har på ett helt annat sätt kunnat knytas an till prövning av schablonartad karaktär. Härtill kommer att det för miljöavgifterna kan gälla oerhört stora belopp, upp till 25 000 kr. per dygn.
Miljöskyddsutredningens förslag om möjlighet att utdöma avgift för bolag utan avvaktande av ett mera principiellt ställningstagande i saken, som kan förväntas i anledning av betänkandet om "företagsböter", ter sig närmast självrådigt.
4.2.44 Svenska kommunförbundets länsavdelning i Jönköping: För att råda bot på bristerna i sanktionssystemet föreslår utredningen att en s. k. miljö- skyddsavgift införs. Avgiften Skall bättre än nuvarande bötesstraff kunna svara mot de ekonomiska kalkyler och värden som kan ligga bakom överträ- delser mot miljöskyddslagstiftningen. Styrelsen är i princip positiv till försla- get, även om vissa svårigheter kan förutses vad beträffar beräkning av avgif- tens storlek.
4.2.45 Svenska kommunförbundets länsavdelning i Kalmar: — — ,— konsta- terar med tillfredsställelse att den automatiskt verkande miljöskyddsavgift, som föreslogs i miljökostnadsutredningen, reviderats i detta utredningsför- slag. Det avgiftssystem som nu föreslås kan accepteras. förutsatt att tillämp- ningen blir smidig och att regelsystemet utnyttjas i syfte att stoppa större medvetna brott mot lagstiftningen.
4.2.46 Kronobergs och Blekinge handelskammare: — —— — är här av den uppfattningen att ett genomförande av detta förslag avsevärt skulle försvåra och reducera de nödvändiga löpande kontakterna mellan företag och myn- . digheter. Det torde i dag knappast föreligga några tekniska möjligheter att med större säkerhet bestämma när ett överutsläpp som bör avgiftsbeläggas har förekommit. Att utveckla en teknik härför torde sannolikt medföra oproportionerligt höga kostnader. Vidare skulle den föreslagna avgiften en-
Prop. 1980/81: 92 294
' ligt handelskammarens mening leda till en avsevärd olikhet i det rättsliga ut- gångsläget mellan olika företag. En sådan brist på rättslig jämlikhet kan han- delskammaren inte acceptera varför utredningens förslag på denna punkt av- styrkes.
4.2.47 Naturvårdsdirektörers förening: — — — anser att den föreslagna på- följdsskärpningen i och för sig är lämplig. Föreslagna regler för fastställande av miljöskyddsavgift är betydligt klarare än vad som tidigare föreslagits av miljökostnadsutredningen. Föreningen vill dock understryka att allvarliga brister fortfarande finns — och av allt att döma kommer att finnas under åt- skilliga år framöver — vad gäller kontroll- och mätutrustning. Vidare förelig- ger oklarheter i hur föreslaget system skall kunna tillämpas i vissa situationer. I samtliga de fall som redovisas — — — förhåller det sig så att den försumli- ge erkänt att otillåtna utsläpp skett eller att han på annat sätt brutit mot mil- jöskyddslagen. Även om förhållandena i flertalet fall måhända är sådana fö- rekommer emellertid inte sällan att den som är misstänkt förnekar att brott blivit begånget. ( sådana fall synes fråga om miljöskyddsavgift knappast kunna väckas förrän skuldfrågan blivit klarlagd i allmän domstol. —— — —
4.3 Miljöskyddsavgiftens tekniska lösning
Även om ett stort antal remissinstanser synes föredra miljöskyddsavgiften framför miljökostnadsutredningens s. k. överutsläppsavgift, har ändå en hel del instanser kritiska synpunkter på framför allt avgiftens tekniska utform- ning.
Se 46 & ML i utredningens lagförslag.
4.3.1 Svea hovrätt: Utgångspunkten vid avgiftssystemets utformning har en- ligt utredningen varit att överträdelser av miljöskyddslagens bestämmelser skall bli olönsamma; företagaren skall i princip erlägga vad det hade kostat att följa lagen. Emellertid blir denna regel endast en hjälpregel i förslaget. Enligt huvudregeln skall miljöskyddsavgiften beräknas per dygn. Tanken är att en sådan [beräkningsgrund skall bidra till att en pågående överträdelse snarast avbryts. Detta är självfallet en beaktansvärd synpunkt. Emellertid kan man inte bortse från att -— — — överutsläpp eller andra överträdelser i många fall knappast kan relateras till ett bestämt antal dagar. Huvudregeln är då över huvud taget inte möjlig att tillämpa. Förseelsetidens längd synes vidare många gånger vara ett dåligt mått på hur allvarlig överträdelsen är. Förslaget att avgift skall beräknas per dygn är således långt ifrån invänd- ningsfritt. Den nyssnämnda hjälpregeln blir enligt förslaget tillämplig när vinningen överstiger det maximibelopp som i särskilt fall kan bestämmas enligt" huvud-
Prop. l980/81: 92 395
regeln. Stadgandet synes förutsätta att avgiften kan beräknas per dygn. -— — — Här må framhållas att inte heller vinningen alltid är ett tillförlitligt mått på hur allvarligt man skall se på en viss överträdelse. Den som saknar re- ningsanläggning och tillfälligt behöver släppa ut ett giftigt ämne i ett vatten- drag kan tjäna stora summor på att underlåta att vidta reningsåtgärder me- dan vinningen i ett fall där vederbörande redan har en fungerande anläggning kan vara ringa trots att utsläppen i övrigt är likartade. Tydligt är att utred- ningens förslag inte tillfredsställande fångar in det fall att ett allvarligt över- utsläpp både pågår kort tid och medför ringa vinning.
Utformningen av avgiftssystemet bör med hänsyn till det anförda övervä- gas ytterligare. En utväg skulle kunna vara att man nöjer sig med en mer all- mänt hållen regel av innehåll att miljöskyddsavgift skall bestämmas främst med hänsyn till den vinning överträdelsen medfört, eventuellt med tillägg att avgift där så kan ske skall påföras för varje dygn överträdelsen fortgått. Det - får antagas att koncessionsnämnden kommer att tillämpa en sådan bestäm- melse med försiktighet tills närmare erfarenhet vunnits av avgiftssystemet. Någon maximering av avgiften synes därför ej erforderlig. Önskas emellertid en sådan kan denna sättas till förslagsvis 100 gånger det vid tiden för överträ- delsen gällande basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. En regel om maximibelopp bör kompletteras med möjlighet att fastställa avgif- ten till högre belopp, om särskilda skäl föreligger därtill, t. ex. att vinningen är avsevärt högre än maximibeloppet.
45 &: Föregående lagrum (44 a &) stadgar liksom andra stycket förevaran- de paragraf straff för den som (fysisk person) begår viss förseelse. [ första stycket föreskrivs att den som begår viss förseelse skall påföras miljöskydds- avgift. l paragrafen bör intagas föreskrift att miljöskyddsavgift kan påföras såväl fysisk som juridisk person.
46 &: Som framgått i det föregående förordar hovrätten en lösning som i väsentliga delar avviker från vad utredningen föreslagit. ] fråga om det för- slag till lagtext som utredningen har lagt fram vill hovrätten anföra följande.
Avsikten synes vara att miljöskyddsavgiften skall beräknas per dygn i de fall där så kan ske — — —. Reservationen synes böra komma till uttryck i lagtexten.
Att avgiften skall bestämmas med hänsyn till omständigheterna i det sär- skilda fallet är självklart och behöver inte utsägas i lagtexten.
Andra stycket synes vara avsett att tillämpas inte bara när vinningen över- stiger det maximibelopp som kan fastställas enligt första stycket, utan också
när avgiftsberäkning per dygn inte kan ske — — —. Det senare fallet har in- te kommit till uttryck i lagtexten. ] anslutning till exempel 1 — — -— anförs bl. a. att det gällde att förmå fö-
retaget att upphöra med pågående överträdelse, varför miljöskyddsavgiften bestämdes till ett högre belopp än som eljest var motiverat. Uttalandet ger in- tryck av att avgiften skall bestämmas också med hänsyn till att företaget kan antagas fortsätta överträdelsen även sedan avgift påförts. En sådan lagtill-
Prop. l980/81: 92 296
lämpning är givetvis inte godtagbar.
Miljöskyddsavgifter kan enligt förslaget komma att uppgå till betydande belopp och avgifternas ställning i förmånsrättsligt hänseende vid konkurs därigenom få inte oväsentlig betydelse. Då avgifterna, bl. a. med hänsyn till syftet att vara sanktionsmedel, på många sätt är att jämställa med böter sak- nas anledning att tillerkänna dem bättre förmånsrätt än sådana. Det bör där- för stadgas att miljöskyddsavgifter skall ha förmånsrått vid konkurs enligt 19 5 förmånsrättslagen (l970:979).
4.3.2 Kammarrätten i Stockholm: En administrativ sanktionsavgift bör enligt kammarrättens mening vara så konstruerad att dess storlek kan beräknas på ett enkelt schablonmässigt sätt. Avvägningsproblem kan visserligen enligt kammarrättens erfarenhet inte undgås när på grund av särskilda skäl eftergift eller nedsättning av avgift kan komma i fråga, men ett system där avväg- ningsproblem uppkommer redan vid bestämmandet av avgiften i normalfal- let är enligt kammarrättens mening inte lämpligt. Ett sådant system kan befa— ras leda till godtycke och ojämnhet i rättstillämpningen. Detta förhållande är speciellt oroande på grund av de mycket störa belopp det kan bli fråga om. -— — — införandet av ett avgiftssystem kommer att verka hämmande på fö- retagarnas spontana kontakter med myndigheterna och försvåra det samar- bete som är önskvärt. Om förslaget härom likväl skulle anses böra genomfö- ras, vill kammarrätten beträffande utformningen av den föreslagna lagbe- stämrnelsen om påförande av miljöskyddsavgift — — — anföra följande. Av motiven framgår att miljöskyddsavgiften skall kunna påföras ej endast fysiska personer utan även juridiska personer. Detta "framgår dock inte av den föreslagna lagtexten, som snarare tyder på motsatsen. De föreslagna bestämmelserna i 45 & bör ges en annan avfattning. Om möjligt bör klargöras bättre vem som skall drabbas av miljöskyddsavgiften. Om det föreslagna avgiftssystemet blir infört, tillstyrker kammarrätten förslaget till ändring av 20 & kommunalskattelagen.
4.3.3 Kammarkollegiet: Miljöskyddslagstiftningen rör områden där i och för sig obetydliga misstag och uraktlåtenheter ofta kan förorsaka accelererande skadeverkningar. Häri kan visserligen ligga ett motiv till att — såsom utred- ningen förordar — införa ett mera strikt verkande avgiftssystem. Systemets huvudsyfte bör emellertid vara att förebygga och motverka alla skador på miljön. Effektiva kontrollmöjligheter måste stå till buds, om ett system upp-' byggt helt i enlighet med utredningens förslag skall kunna fylla detta syfte. Tillfredsställande resurser torde i vart fall f. n. inte finnas. Enligt vad utred- ningen själv anfört — — — verkar de nuvarande mätmetoderna knappast att vara tillräckliga. Man har i själva verket att realistiskt räkna med att de i många fall svårbemästrade miljöproblemen fordrar ett förtroendefullt sam- arbete mellan företagare och sakkunniga myndigheter för att kunna lösas. —— — — Inrapporterar företagaren lojalt ett genom olyckshändelse eller av
Prop. l980/81: 92 297
misstag inträffat åsidosättande av miljöskyddsföreskrift, riskerar han —— —— — likväl att drabbas av sanktioner som inte alltid ter sig så oväsentliga ur ekonomisk synpunkt. Han kan sålunda lockas att dölja om något felaktigt inträffat. Hans handlande kan visserligen då komma att överskrida gränsen till vad som är straffbart. När och om hans förfarande sent omsider blir upp- dagat, erbjuder emellertid de straffrättsliga sanktionerna knappast någon tillfyllestgörande bot mot de kanske svårreparabla skadeverkningar som hans uraktlåtenhet kan ha förorsakat. Ofta har kanske också preskriptionstiden utgått. Visserligen synes utredningen ha utgått från att i vissa situationer ur- säktliga överträdelser inte skall behöva med föra miljöskyddsavgifter —— — —. Till bättre gagn för miljöskyddsintresset vore dock förmodligen att i lagtexten införa ett klart uttalande av innebörd att miljöskyddsavgift inte skall påföras för försummelse. som inte beror på vare sig uppsåt eller oakt- samhet, om företagaren skyndsamt inrapporterar det inträffade till tillsyns- myndigheten och om han dessutom snarast vidtar de åtgärder som skäligen kan påfordras av honom för att förebygga ett upprepande och vidare skade- verkningar.
Kollegiet finner utredningens förslag beträffande nytt påföljdssystem i och för sig värt beaktande. Förslaget bör dock göras till föremål för ytterligare genomarbetningar och överväganden. innan det kan läggas till grund för lagstiftning.
4.3.4 Statens naturvårdsverk: Vid avgiftsprövningen bör omständigheter i det enskilda fallet bedömas mycket restriktivt. Till dessa omständigheter räk- nas då självfallet inte överträdelsens/överutsläppets omfattning. Hänsyn till olika omständigheter bör endast tas när det synes uppenbart obilligt att inte göra det. Naturvårdsverket erinrar om att hänsyn till t. ex. förorenarens vilja att avhjälpa ett fel tas redan genom avgiftens konstruktion. Den som snabbt åtgärdar en överträdelse betalar avgift för kortare tid än den som agerar lång- samt.
i vissa fall ger utredningens förslag utrymme för beslut om avgifter på för- hand. Detta gäller främst reningsanläggningar som inte färdigställs i tid. Här bör det vara möjligt att redan i prövningsvillkoren ange en avgift som skall utgå för varje dygns försening. Sådana "förseningsavgifter" tillämpas sedan länge i byggbranschen.
Någon kontinuerlig Uppmätning Och analys av utsläppen är oftast inte möjlig för en rimlig kostnad. Kontrollen måste därför i regel baseras på stickprov.
— — — I de flesta fall sker mätningar och provtagningar inte varje dag utan med vissa intervaller. Utsläppsvillkoren är ofta utformade som vecko— och månadsmedelvärden eller ibland anges att ett utsläpp "normalt” inte får överskrida ett visst värde. Om medelvärdet överskrids måste enligt natur- vårdsverkets uppfattning avgift kunna påföras för varje dygn i perioden. Även i de fall där utsläppsmängderna är maximerade och alltså aldrig får
Prop. 1980/81292 298
överskridas, men provtagning sker med vissa intervaller, bör avgift kunna påföras för varje dag under en period, trots att man inte med mätningar har påvisat att överskridande skett varje dygn. [ sådana fall får mätresultalcn an- ses utgöra indicier på att reningsutrustningen inte fungerat på rätt sätt under en viss period. Den föreslagna utformningen av 46 5 första stycket kan möj- ligtvis tolkas så, att det måste visas genom mätresultat c. (1. för varje dygn att överträdelsen skett för att dygnsavgift skall kunna påföras. Antingen måste lagtexten omarbetas eller också måste det av förarbetena klart framgå att av- giften skall kunna bestämmas per dygn i ovan angivna fall. Utsläppen av vis- sa parametrar går inte att mäta med någon större precision. Som redan fram- hållits i miljökostnadsutredningens yttrande bör endast mättekniskt säker- ställda överskridanden föranleda miljöskyddsavgift.
] många fall kan det vara lämpligast att koppla såväl villkor som avgifter till reningsutrustningen och dess kvalitet snarare än till själva utsläppen.
Några exempel skall nämnas på detta. — Föreskriven reningsutrustning har ej färdigställts i rätt tid. Avgiften kan bestämmas med hänsyn till uppskjutna kapital- och driftskostnader.
— Reningsutrustning visar sig ha lägre kapacitet än vad som föreskrivits. Avgiften kan bestämmas med hänsyn till kapitalkostnaden, som regel skillnaden mellan aktuell kostnad och vad som borde nedlagts.
— Reningsanläggningen har ojämn funktion. Detta beror ofta på en kom- bination av konstruktionsbrister, otillräckligt underhåll och dålig skötsel. Även här går det att få fram ett rent tekniskt-ekonomiskt underlag för att bestämma avgiften.
i ovan relaterade fall skulle man ej i första hand behöva studera själva överutsläppet. Därigenom undvikes också problem med mätnoggrannhet o. d. och rätt använd kan avgiften i dessa fall väntas få den önskvärda före- byggande effekten. Givetvis måste också själva överutsläppet läggas till grund för bestämning av miljöskyddsavgift, t.ex. i sådana fall där de teknis- ka sambanden är mindre uppenbara. Också i de fall utsläppen beror på brist på kemikalier får en annan bedömning än den rent teknisk-ekonomiska gö- ras, eftersom kostnaden för kemikalier är ganska ringa medan effekten kan vara stor.
-— —- — Naturvårdsverkets mening är också att miljöskyddsavgift inte skall vara regel utan endast skall drabba sådana fall där påföljd redan nu är önskvärd från miljöskyddssynpunkt, men där nuvarande system ej fungerar. Utredningens förslag, som är otillräckligt underbyggt på denna punkt, skulle emellertid leda till ett helt annat resultat.
—— —- — Här saknas emellertid det vanligaste fallet, nämligen överutsläpp av begränsad omfattning. — — —
Det förekommer ofta att utövare haft problem med driftstörningar utan att dessa varit av haverikaraktär och med tillfälliga överutsläpp som följd. Dessa innebär formellt sådan överträdelse som avses i förslaget till 45 _5. Ofta leder sådana begränsade utsläpp ej till de direkta miljöeffekter som beskrivs i
Prop. 1980/81: 92 299
utredningens exempel. I de flesta fall kan den berörda utövaren anses ingåi den majoritet som lojalt försöker följa miljöskyddslagen . Eftersom det nor- malt inte är risk för att allmän eller enskild rätt kan kränkas eller det som re- gel ej rör sig om uppsåt eller oaktsamhet har det varken funnits möjlighet el- ler anledning att koppla in de rättsvårdande myndigheterna. I stället anges i naturvårdsverkets allmänna råd för tillsyn enligt miljöskyddslagen , RR 197814, avsnitt 3 ,5: Driftstörningar, fel på reningsutrustning eller oljeutsläpp genom olycks- händelse o. (I. av sådan omfattning att de kan leda till större överskridan— den av tillåtna utsläpp skall omgående anmälas till länsstyrelsen och hälso- vårdsnämnden.
4.3.5 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Koncessionsnämndens invänd- ningar mot utredningens utformning av reglerna om miljöskyddsavgift grun- dar sig främst på att avgiften föreslås bli den enda påföljden vid alla överträ- delser av miljöskyddslagens regler med undantag för de allra grövsta. Försla- get skullc möjligen kunna accepteras, om det vore så att flertalet överträdel- ser utgjorde vinningsbrott, dvs. förövades i avsikt att uppnå ekonomiska för- delar. Koncessionsnämndens uppfattning är att detta inte är fallet. Det över- vägande antalet överträdelser av gällande tillståndsvillkor består säkerligen av, var för sig, relativt obetydliga försummelser som i många fall kan återfö- ras på bristfälliga instruktioner till driftpersonalen och otillräcklig övervak- ning. Denna typ av överträdelser kan inte med framgång bekämpas med en miljöskyddsavgift, motsvarande värdet av företagarens vinning genom över— trädelsen, eftersom någon sådan vinning i regel inte uppkommer. För att över huvud taget få till stånd någon samhällsreaktion mot dessa överträdelser — vilka sammantagna medför betydande miljöskador och som dessutom le- der till att respekten för gällande tillståndsvillkor försvagas — skulle man bli tvungen att överge avgiftens anknytning till vinningsbegreppet och basera av- giften på en mycket fri skälighetsbedömning. Detta måste emellertid innebä- ra en klar försämring i förhållande till dagsbotssystemet. som dock har den fördelen att reaktionen genom att vara anpassad till den ansvariges betal- ningsförmåga uppfattas som någorlunda "rättvis". Härtill kommer att var- ken naturvårdsverkets eller koncessionsnämndens organisation är lämpad för att handlägga det stora antal småförseelser som — om respekten för lagstift- ningen skall upprätthållas — bör bli föremål för prövning. — —- — I detta sammanhang vill koncessionsnämnden också beröra det förslag till avgifter på s. k. överutsläpp som framlagts av miljökostnadsutredningen i dess slutbetänkande (SOU l978:43) "Miljökostnader". Enligt detta förslag — — -— bör avgift utgå i samtliga fall då överutsläpp konstaterats och avgif- ten skall vara känd i förväg, vilket åstadkommes genom att den fastställs i samband med prövningen av verksamheten och efter hand revideras med hänsyn till penningvärdes— och andra kostnadsförändringar. — Förslaget är enligt koncessionsnämndens mening oacceptabelt. Det är bara en del av till-
Prop. 1980/81: 92 300
s'tåndsvillkoren som kan och bör formuleras i sådana termer att de katt läggas till grund för en taxa på överutsläpp. I många fall går villkoren ut på att vissa skyddsåtgärder e. d. skall genomföras utan att deras effekt i förväg kan an- ges i form av maximala utsläppsvärden. Också där det är möjligt att konstru- er'a en taxa, skulle arbetet därmed innebära en mycket stor belastning på kon- cessionsnämndens i förhållande till arbetsuppgifterna begränsade kapacitet. Risken är uppenbar att tyngdpunkten i prövningen blev förlagd till frågorna om överutsläppsavgifternas storlek. Med hänsyn till att avgifterna är avsedda att utgå helt oberoende av om utsläppen subjektivt sett är ursäktliga eller ej, måste de maximalt tillåtna utsläppsvärdena inrymma betydande marginaler för ”normala” driftstörningar, vilket kan befaras leda till en allmän höjning av den faktiska störningsnivån. Härtill kommer den enligt koncessionsnämn- dens mening mycket betydelsefulla konsekvensen att i förväg fastställda av- gifter på överutsläpp kommer att uppfattas som ett godkännande från sam- hällets sida av att överutsläpp sker, förutsatt att vederbörande företagare är beredd att betala härför. En dylik ”ransonering med plånboken” kan befa— ras få mycket olyckliga verkningar, när det gäller allmänhetens tilltro till de miljövårdande myndigheternas opartiskhet och oberoende av ekonomiska intressen, och starkt nedsätta de vanliga människornas vilja att för egen del undvika onödiga utsläpp. — -— —
Miljöskyddsavgiften bör — — —— reserveras för överträdelser av vinnings- typ och torde därför kommai fråga endast i ett begränsat antal fall. Avgiften bör drabba den fysiska eller juridiska person som utövar den ifrågavarande verksamheten, eftersont det är utövaren som kan bereda sig vinning genom att bryta mot ML:s bestämmelser eller gällande tillståndsvillkor. Avgiftens storlek bör så nära som möjligt motsvara vinningen, men givetvis blir det ofta nödvändigt med skönsmässiga uppskattningar. De exempel på avgifts- bestämning som lämnats i miljöskyddsutredningens specialmotivering — —— — synes kunna tjäna till ledning vid rättstillämpningen.
4.3.6 Stiftelsen industrins vatten-"och luftvårdsforskning: — — —— Avgifter- na motsätter sig stiftelsen emellertid bestämt. De sanktioner som lagen med- ger och en förbättrad tillsyn bör enligt stiftelsens menlng vara tillräckliga för att komma till rätta med notoriska överträdelser — — —.
Med hänsyn till de högst varierande tillståndsregler som föreligger, är det ytterst svårt annat än i vissa specifika fall att fastställa vad som är normalut- släpp. — — -—
I dag har i många, för att inte säga i de flesta. företag utbildats en praxis att kontakt tas med tillsynsmyndigheten om något sker som påverkar utsläp— pet negativt. Härigenom kan företaget få råd och anvisningar och tillsyns- myndigheten vidtaga mått och steg med hänsyn till omständigheterna.
Liknande kontakter tas ofta med reningsverken då företagen är anslutna till sådana. Dessa kontakter är informella och kan tas av personal.
Prop. 1980/81: 92 301
Om företaget kan belastas med en avgift är det troligt att rapporteringen läggs på ett annat plan i företaget och därmed försenas. En möjligast öppen kommunikation mellan företagen och tillsynsmyndigheten är i hög grad önskvärd.
4.3.7 Kommerskollegium: — — — Genomförbarheten i praktiken av en så- dan ordning har kollegiet emellertid svårt att bedöma, då de grunder på vilka avgifterna skulle baseras inte mera ingående konkretiserats i utredningen. Åt- skilliga svårigheter torde möta. — — — Även i sitt yttrande över MlKOs be- tänkande Miljökostnader där också förslag om ett avgiftssystem framfördes fann kollegiet anledning framhålla att olika praktiska konsekvenser inte före- föll tillräckligt belysta. Kollegiet vill ifrågasätta om inte ett beslut om ett så— dant system bör anstå tills i sammanhanget berörda myndigheter fått närma- re studera och praktiskt utforma ett system mera i detalj för att möjliggöra en säkrare bedömning.
4.3.8 Länsstyrelsen i Stockholms län: Utredningen beskriver i specialmotive- ringen till 46 5 ett antal tänkta fall där miljöskyddsavgift skulle utgå och an- ger också hur stor avgiften kunde ha blivit i de olika fallen. Länsstyrelsen har inga väsentliga invändningar mot dessa beskrivningar, men anser att utred- ningen valt fall där det vore relativt lätt att bedöma en skälig miljöskyddsav- gift. Bland utredningens exempel återfinns sålunda inte den överträdelse som torde vara vanligast, nämligen otillåtna utsläpp från en anläggning med god- känd och funktionsduglig reningsanläggning. Dessa överträdelser beror ofta på bristande uppmärksamhet hos driftpersonalen, och medför vanligen inga nämnvärda ekonomiska fördelar för företaget. Att då bestämma miljö- skyddsavgiftens storlek med ledning av dessa ekonomiska fördelar vore inte rimligt; avgiften skulle bli så låg att hotet om den inte skulle verka avskräc— kande.
Avgiftens storlek bör vidare på något sätt relateras till den miljöskada som överträdelsen orsakat. Otillåtna utsläpp av beständiga eller svårnedbrytbara föroreningar bör sålunda resultera i särskilt höga avgifter och detta även om överträdelsen ej medfört ekonomiska fördelar för utsläpparen.
Länsstyrelsen menar vidare att utredningen borde ha berört de svåra be- visfrågor som kan uppkomma, särskilt vad gäller utsläpp till luft och utsläpp av komplicerade blandningar av organiska substanser.
Länsstyrelsen anser sig dock kunna förorda att beslut fattas om att ett sy- stem med miljöskyddsavgifter införs. De oklarheter som länsstyrelsen berört -— — —— bör dock dessförinnan övervägas ytterligare.
4.3.9 Länsstyrelsen i Södermanlands län: — — — vill dock understryka att
allvarliga brister fortfarande finns vad gäller kontroll- och mätutrustning, och att dessa brister torde komma att finnas under åtskillig tid framåt. Det bör vidare understrykas att avgiftsgrundande faktorer måste vara av
Prop. 1980/81: 92 302
otvetydig art. Underlåtcnhet att inge erforderlig ansökan/anmälan eller brott mot tidsbestämda villkor i tillstånd och besked kan här betraktas som för—
summelser av den art, som bör avgiftsbeläggas. Att avgiftsbelägga överut- släpp är däremot mycket svårt eftersom det i de flesta fall torde komma att
saknas en helt invändningsfri utsläppskontroll. Det torde erfordras att re- ningssteg helt eller till väsentliga delar kommit ur funktion, som medför så- dan klarhet i överutsläppssituationer. att förfarandet med naturvårdsverkets anmälan till koncessionsnämnden leder till att miljöavgift döms ut. Det lek-. niska konstaterandet erfordras således som komplement till mätvärden från . utsläppskontrollen. Principen att innehavaren av miljöfarlig verksamhet själv ansvarar för drift- och utsläppskontroll kan medföra att en avgift för överutsläpp frestar till att rapportera oriktiga mätresultat.
Vad gäller brott mot tidsbundna villkor, uteblivna mätvärdesrapporter etc. bör ett enklare avgiftsförfarande kunna införas där länsstyrelsen direkt be- slutar om avgift enligt en förutbestämd taxa (jämför förseningsavgit'ter vid deklaration, felparkering, hastigltetsöverträdelser).
4.3.10 Länsstyrelsen i Östergötlands län: — — — De nu föreslagna reglerna för fastställande av miljöskyddsavgift är betydligt klarare än vad som tidiga- re föreslagits av miljökostnadsutredningen. Länsstyrelsen vill dock under- stryka att allvarliga brister fortfarande finns — och av allt att döma kommer att finnas under åtskilliga år framöver —— bl. a. vad gäller kontroll— och mät- utrustning. —— — —
Länsstyrelsen anser det angeläget att ett avgiftssystem kan införas så snart som möjligt. Det föreslagna systemet kan i och för sig vara lämpligt men bör snarast preciseras.
4.3.11 Länsstyrelsen i Gotlands län: — — —— Miljöskyddsavgiften kan dock förväntas medföra minskad benägenhet från industrins sida att vid Pröv- ningstillfället acceptera miljöskyddskrav t. o. m. sådana som redan är etab- lerade. Dessa krav har ju tillkomtnit under förhållanden som måste betraktas som mera "toleranta". En sådan diskussion riskerar att förlänga prövnings- tiden och också ta i anspråk ökade resurser från samtliga inblandade parter — industrin samt prövnings- och tillsynsmyndigheterna.
Vissa svårigheter kan också uppkomma att formulera kraven för verksam- heten så precist att bedömningen av om överträdelse har skett kan bli helt entydig. Kan detta inte åstadkommas följer en inte oväsentlig administrativ ärendehantering.
Länsstyrelsen vill för sin del förorda en ytterligare utveckling av frågeställ- ningen och en exemplifiering av hur krav på olika miljöfarliga verksamheter skall formuleras innan definitiv ställning tages i denna del.
4.3.12 Länsstyrelsen i Malmöhus län: — — — införandet av en miljö- skyddsavgift utgör ett lämpligt instrument för att avskräcka från överträdel-
Prop. 1980/81: 92 303
ser av föreskrivna utsläppsvillkor.
4.3.13 Länsstyrelsen i Hallands län: — — — Visserligen är föreslagna regler för bestämmande av milj öskyddsavgift väsentligen klarare än vad som tidiga- re föreslagits av miljökostnadsutredningen (SOU l978z43). Fortfarande före- ligger dock påtagliga brister i fråga om exempelvis basdata och kontroll- och mätutrustning. Frågan om införande av avgifter inom miljövårdsarbetet bör därför bli föremål för ytterligare utredning.
4.3.14 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: — — — Ett avgiftssystem för överutsläpp kan dock medföra nackdelar som noga bör övervägas innan ett sådant system införs. Det bör också studeras vad avgiftssystemet kommer att innebära t. ex. för en viss industribransch med många enheter och många kända föroreningar. _ — —
Det nuvarande påföljdssystemet måste alltså förstärkas. Detta skulle, som ett alternativ till avgiftssystemet. kunna lösas genom att ett strikt straffrätts- ligt ansvar införes för överträdelser utan nuvarande bevisbörda att överträ- delsen har medfört skada.
4.3.15 Länsstyrelsen i Älvsborgs län: Erfarenheterna från de gångna årens miljöskyddsarbete visar att påföljden vid brott mot miljöskyddslagen måste avsevärt skärpas. l Älvsborgs län har förekommit flera fall av allvarliga över- utsläpp av miljöfarliga ämnen till naturmiljön. ] samtliga fall rör det sig om utsläpp som skett i strid mot beslut som meddelats a_v koncessionsnämnden för miljöskydd. l inget fall har emellertid dessa utsläpp lett till fällande dom. Anledningen härtill har oftast varit att åklagaren inte kunnat styrka att ut- släppet ifråga lett till skada. Det krävs nämligen att åklagaren skall kunna vi- sa dels att det varit fråga om oaktsamhet, dels att allmän eller enskild rätt kunnat kränkas. — — — Detta visar klart att nuvarande påföljdsregler är relativt verkningslösa. Reglerna i 45 & miljöskyddslagen kan givetvis ändras på sådant sätt att olägenhetsrekvisitet slopas. Det skulle då för fällande dom räcka med oaktsamhet och att utsläpp skett i strid med meddelade villkor. Ett alternativ till sistnämnda förslag utgör det avgiftssystem som föresla- gits av miljöskyddsutredningen. Avgiften skall kunna uttagas oavsett om ut- släppet skett till följd av oaktsamhet eller utsläppet lett till skada eller ej. Problemen med ett avgiftssystem är att allvarliga brister fortfarande finns ifråga om kontroll- och mätutrustningar. Många av de beslut som fattats un- der de år som miljöskyddslagen funnits är heller inte ut formade på sådant sätt att ett avgiftssystem direkt kan knytas till dessa. Det föreligger vidare oklarheter beträffande de olika myndigheternas roll i ett avgiftssystem. [ nu- varande system ankommer det i första hand på polismyndighet och åklagare att säkra bevisning och driva ärendet inför allmän domstol. Avgiftsprövning— en kommer emellertid att ske med koncessionsnämnden som prövningsmyn- dighet i första instans samt med kammarrätterna och regeringsrätten som be-
Prop. l980/81: 92 304
svärsinstanser. Det skall ankomma på naturvårdsverket att hos nämnden väcka fråga om avgift. Med hänsyn till att utredningen många gånger torde bli komplicerad bör möjlighet finnas'för tillsynsmyndighet att påkalla polis- myndighets medverkan i utredningsarbetet.
l likhet med utredningen anser länsstyrelsen att avgift inte skall tagas ut om' en överträdelse är tveksam och att systemet endast skall tillämpas på de klara fallen. — -— —
4.3.16 Länsstyrelsen i Värmlands län: Ett administrativt avgiftssystem kan rätt använt leda till betydande förbättringar av respekten för ML. Avgifter skall enligt utredningen påföras vid ]) överträdelse av förbud 2) underlåtenhet att iakttaga förprövningsplikt 3) åsidosättande av villkor eller föreskrift. Överträdelsen behöver enligt förslaget inte vara uppsåtlig eller ha skett av oaktsamhet för att avgift skall utgå. Länsstyrelsen anser det vara en fördel att utredningen — i motsats till miljökostnadsutredningen — inte föreslår att av- gift skall påföras automatiskt utan först efter prövning av omständigheterna i det enskilda fallet. Länsstyrelsen välkomnar förslaget och tror att tillämp- ningen vad gäller 1 och 2 relativt snart skall kunna få fastare former. Vad gäl- ler punkt 3 torde dock tillämpningen vålla problem. Betydande svårigheter kan här förutses när det gäller att tillräckligt in- vändningsfritt fastställa [. ex. omfattningen av ett överskridande. Länsstyrel- sen anser att man av rättssäkerhetsskäl måste ställa högre krav på underlaget för avgiftsberäkning än vad utredningen antyder. Länsstyrelsen anser det emellertid samtidigt vara mycket angeläget att man undviker att skapa ett system där fastställandet av villkor och utformningen av kontrollen, på be- kostnad av andra angelägna syften, alltför hårt styrs av kraven på rättvisa på- följder. Länsstyrelsen anser införandet av miljöskyddsavgifter vara ett mycket an- geläget komplement till nuvarande påföljdssystem. Länsstyrelsen anser dock att varken miljökostnadsutredningen eller denna utredning anvisat helt god- tagbara vägar för införande av avgifter för åsidosättande av villkor eller före— skrifter. Problemen inom detta område måste utredas ytterligare. Länsstyrelsen vill slutligen i detta sammanhang anföra en viss tveksamhet beträffande utredningens ofta återkommande betoning av ekonomiska mo- tiv. när det gäller överskridande av en gräns för högsta tillåtna utsläpp. Det kan visserligen finnas ett visst fog för att betrakta driftstörningar och olycks- händelser, som leder till överskridande av villkor, som ekonomiskt betingade om man förutsätter att de kunnat undvikas genom t. ex. buffertsystem, bätt- re driftinstruktioner eller bättre underhåll. Det ter sig dock inte realistiskt att generellt beteckna dessa typer av överskridanden som orsakade av medvetna ekonomiska överväganden i avsikt att erhålla en vinning på miljöns bekost- nad. Många exempel kan anföras på att överskridanden i stället kan medföra
Prop. l980/81z92 305 betydande kostnader för utövaren t. ex. i form av återställningsåtgärdcr.
4.3.17 Helsingborgs kommun: -— — — Det ifrågasättes emellertid om de mättekniska förutsättningarna är eller inom rimlig tid kommer att vara så ut- vecklade att möjlighet föreligger att uppnå sådana mätresultat att man vid rättslig prövning kan infria de krav på exakthet som då ställs. Även andra omständigheter i samband med överutsläpp kan bidraga till att försvåra den bedömning och utvärdering som skall läggas till grund för uttag av miljö- skyddsavgift. Gränsvärden i betydligt större utsträckning än vad som f. 11. finns att tillgå är en viktig förutsättning. Det ryms emellertid så mycket posi— tivt i förslaget till miljöskyddsavgi ft att det finns anledning hoppas att de svå- righeter som påtalats skall kunna lösas. Naturvårdsverkets delvis ändrade uppgifter med bl. a. fastställande av riktlinjer och gränsvärden i tillsynsarbe- tet torde kunna underlätta utdömandet av miljöskyddsavgift. — — —
4.3.18 Hässleholms kommun: — — —— Förslaget att påföra en miljöskydds- avgift är intressant och välmotiverat. En förutsättning är dock att mättekni- ken är så utvecklad att kraven på exakthet vid en rättslig prövning kan infri- as. Dessutom bör gränsvärden i mycket större omfattning än vad som nu är fallet finnas att tillgå. Förslaget om miljöskyddsavgift är dock så positivt att det finns anledning att hoppas att påtalade problem kan lösas. _ —— —
4.3.19 Norrköpings kommun: —— — — anser att det föreslagna påföljdssy- stemet inte är helt genomarbetat. Förslaget med miljöskyddsavgifter ger upp- hov till vissa svårigheter och borde bättre ha utretts och konkretiserats. San- nolikt måste bestämmelserna kompletteras för att kunna tillämpas på ett ef- fektivt sätt. — —— —
4.3.20 Stockholms kommun: — — — De praktiska problemen med en så- dan avgift anser kommunen dock ännu inte vara lösta. Det krävs en utred- ning om ett avgiftssystem är möjligt att införa med tanke på tillgänglig mät- teknik, utformningen av villkor för prövade verksamheter och uppläggning- en av tillsynen.
4.3.21 Svenska naturskyddsföreningen: — — _ Utredningens förslag att avgiften skall utdömas av koncessionsnämnden efter ansökan av naturvårds- verket är dock mera tveksamt. Bättre vore om en avgiftsnorm kunde faststäl- las redan i samband med förprövningen och avgiften sedan automatiskt kun- de påföras av tillsynsmyndigheten med möjlighet att i förekotnmandc fall få frågan om nedsättning prövad i efterhand. Frågan hur avgiften skall beräk- nas när ett fast ämne, en vätska eller en gas successivt lagras upp i behållare eller liknande och sedan vid ett tillfälle släpps ut i stor mängd måste också klarläggas. Vidare måste det klart slås fast att nedsättning av avgiftsbeloppets storlek inte skall användas annat än i speciella undantagsfall och att avgifts- 20 Riku/utgett 198012”. / sunt/. Nr 92
Prop. l980/81: 92 306
beloppet inte endast kan utan skall höjas om företagarens vinning med över- trädelsen är större än den normala avgiften. Den särskilda omröstningsregel beträffande miljöskyddsavgift som föreslås i 15 å synes inte motiverad och bör utgå. Vidare anser föreningen att avgift bör kunna påföras ända upp till 10 år efter det att överträdelsen begicks.
4.3.22 Sveriges industriförbund med instämmande av Stockholms handels- kammare: — — — menar vidare, att de tekniska förutsättningarna att med någon säkerhet bestämma när ett överutsläpp bör avgiftsbeläggas ofta är yt- terst små. Här kan förhållandena vara olika för olika anläggningar. Den rättsliga osäkerheten blir således en av de mest stötande konsekvenserna av utredningens förslag. Härtill kommer, att tillstånden långt ifrån alltid inne- fattar ett givet ”avgiftsunderlag”. Ett överutsläpp kan f. ö. bli ytterst svårt att definiera även om ett avgiftsunderlag kan konstrueras fram. Besluten kan vara grundade på ett antagande om funktion av vissa anordningar. Denna funktion kan, när väl ett nytt system körs igång, visa sig ej svara mot upp- ställda specifikationer och krav. Tillstånden kan också baseras på månads- medelvärden, årsmcdeltal eller konjunkturvariationer. Det blir följaktligen enligt förbundets bedömning svårt för naturvårdsverket att föra talan om överutsläpp inför koncessionsnämnden. Att denna typ av processer därtill undandrar kapacitet — personell och ekonomisk — från det praktiska miljö- vårdsarbetet är höjt över allt tvivel. Avgiftside'n måste därför avvisas i alla avseenden. ll stället bör händelser av berört slag — som praxis redan är — bli rapporte— rade till tillsynsmyndigheten. Företaget försöker i samråd med denna vidtaga åtgärder för att få ner utsläppen samtidigt som myndigheten vidtar de mått och steg som omständigheterna motiverar. På samma sätt bör incidenter med oavsiktliga utsläpp behandlas. Drift- störning" måste med självklarhet betraktas som en ursäktlig avvikelse vilket ej bör leda till någon form av sanktion. Förbundet kan ej heller finna det nödvändigt att miljöskyddsavgift utgår enligt 45 & första och andra styckena. — — —
4.3.23 Riksförbundet för allmän hälsovård: — — —Det kan emellertid. en- ligt förbundets uppfattning, ifrågasättas om de mättekniska förutsättningar- na är eller inom rimlig tid kommer att vara så utvecklade att möjlighet före- ligger att uppnå sådana mätresultat att man vid rättslig prövning kan infria de krav på exakthet som då ställs. Även andra omständigheter i samband med överutsläpp kan bidraga till att försvåra den bedömning och utvärdering som skall läggas till grund för uttag av miljöskyddsavgift. Tillgång till gräns- värden i betydligt större utsträckning än vad som f. n. finns är en annan vik- tig förutsättning. Det ryms emellertid så mycket positivt i förslaget till miljö- skyddsavgift att det finns anledning hoppas att de svårigheter som anförts skall kunna lösas. Naturvårdsverkets föreslagna delvis ändrade uppgifter
Prop. l980/81: 92 307
med bl. a. fastställande av riktlinjer och gränsvärden i tillsynsarbetet torde kunna skapa förutsättningar för tillgång till underlag vid krav på miljö- skyddsavgift.
4.3.24 Överåklagaren i Stockholm: — — — Miljöskyddsavgiften kan emel- lertid kritiseras i flera hänseenden. Så bör det t. ex. vara svårt att bestämma ett överutsläpps storlek, eftersom — vilket utredningen själv anser — mätme- toderna ännu ej är tillräckligt utvecklade och exakta. Det torde likaledes'vara svårt att avgöra hur länge ett överutsläpp pågått. Vidare förhåller det sig så att många av koncessionsnämndens hittills meddelade tillstånd ej innehåller kvantitetsuppgifter utan uppgifter om reningsprocesser eller andra villkor, vilka bör vara svåra att lägga till grund för en rättvis miljöskyddsavgift. Till detta kommer att avgiften per dygn skall kunna uppgå till ett så högt belopp som två gånger basbeloppet eller f. n. 26 200 kr. Om företagets vinning av att åsidosätta miljöskyddslagens bestämmelser varit större. kan miljöskyddsav- giften dessutom bestämmas till det högre belopp som vinningen utgör. Med hänsyn till bl. a. dessa synpunkter anser jag att det finns så många osäker- hetsfaktorer förenade med bestämmande av avgiftens storlek att riskerna för felaktiga beslut får anses vara alltför stora. Enligt min mening bör därför frå- gan om införande av en miljöskyddsavgift utredas ytterligare.
4.3.25 Länsåklagarmyndigheten i Älvsborgs län: — — — De nämnda typer- na av avgifter är avsedda att användas i relativt okomplicerade situationer. Den föreslagna miljöskyddsavgiften (som väl borde kallas miljöskadeavgift) är tänkt att användas för även invecklade fall där det oftast kan vara stridigt mellan naturvårdsverket och utövare av verksamheten om överträdelse skett och än mer om de närmare omständigheterna och omfattningen av överut- släpp.
—— — — Avkriminalisering av överträdelser som faller under förslagets 45 5 första stycket medför att dessa icke kommer att utredas av polis och åklagare. Därför måste naturvårdsverket tillföras utredningsresurser som er- fordras för beredande av talan inför koncessionsnämnden. — — —
— — — Avgifterna kan i vissa fall gälla betydande belopp. Detta kan gö- ra det nödvändigt för utövaren av verksamheten att lägga ned stora kostna- der för att söka hävda att överträdelse ej förekommit eller i vart fall haft långt mer begränsad omfattning än vad motparten naturvårdsverket gör gäl- lande i sin ansökan till koncessionsnämnden enligt 46 & fjärde stycket. Om utövaren skulle få gehör för sin uppfattning av koncessionsnämnden synes han ej kunna få sina utredningskostnader och kostnader för förande av talan ersatta. Detta kan leda till att utövaren gör en avvägning och avstår från att föra sin talan, som han anser berättigad, eftersom han räknar med att det blir billigare att betala avgiften. Det är icke försvarbart ur rättssäkerhetssyn- punkt att han tvingas att foga sig på detta sätt av den anledningen att bevis- bördan faktiskt skjutits över på honom genom att kravet på oaktsamhet och
Prop. l980/8] : 92 308
uppsåt borttagits och ersatts med strikt ansvar. — — —
— — — Lämpligheten av att koncessionsnämnden anförtros uppgiften att" pröva fråga om miljöskyddsavgift har inte närmare utretts och ej heller vil- ken belastning och vilka kostnader detta skulle draga med sig för nämnden.
— — — Vad blir konsekvenserna för de fall som avses i 45 å andra styc- ket, som gäller de mest graverande fallen. Tydligen avser utredningen att brottmål mot ansvarig gärningsman skall löpa parallellt med en avgiftsprö- cess i koncessionsnämnd—kamtnarrätt-regeringsrätt mot samma gärningsman eller mot annan fysisk eller juridisk person för samma överträdelse. Utred- ningen anser att koncessionsnämnden eller domstol för att hindra ”dubbel- bestraffning” bör kunna lindra påföljd —— —— —. Men vem skall vänta på vem. — — — i sådant fall blir det naturligt att den allmänna domstolen kommer att avvakta med att avgöra brottmålet till dess lagakraftvunnet be- slut föreligger i den administrativa processen, dels för att kunna ta hänsyn till ålagd avgift, dels — och viktigare — för att kunna väga in de sakkunniga in- stansernas prövning vid avgörandet av brottmålet. Domstolen vill ej gärna komma i den situationen att fällande dom ges i brottmålet och ”friande” ut- slag ges i det administrativa målet. Risken blir att läget blir detsamma som i förhållandet skattemål-skattebrottmål med mycket lång fördröjning innan slutlig dom föreligger. —— — —
—— — — införande av avgiftssystem för miljökränkning bör sättas in i sitt sammanhang med den tveksamma frågan om företagsböter.
—— —— — Utredningen uttalar att den vill- nå ökad effektivitet vid bekäm- pande av miljökränkningar utan att göra-avkall på rättssäkerheten. Det är tveksamt om förslaget kan främja varken det ena eller det andra.
4.3.26 Mo och Domsjö AB: Då det gäller uppenbara överträdelser av typ Teckomatorp, är strängare straff en naturlig påföljd. Däremot kan man stäl- la sig frågande till hur ett avgiftssystem skall kunna tillämpas vid tillfälliga störningar i löpande produktion med gällande tillstånd och med den mättek- nik som finns tillgänglig i dag. Många tillstånd är givna som månads- eller årsutsläpp. Hur skall man i sådana fall konstatera och värdera tillfälliga höga utsläpp. — — —— Om en fabrik har problem med att klara ett tillstånd på grund av t. ex. ett maskinhaveri, kan man i dag rådgöra med länsstyrelsen eller naturvårdsver- ket för att komma överens om vilka åtgärder som skall vidtagas. Skulle ett avgiftssystem införas kommer den myndighet man rådgör med att vara tvungen att rapportera vidare till koncessionsnämnden. Ett avgiftssystem skulle därför kunna försämra de öppna och goda kontakter som vi i dag har. Problemet att exakt mäta "överutsläpp" och svårigheten att jämföra en anläggning med en annan, gör att vi vill tillbakavisa tankarna på att införa en miljöskyddsavgift.
Prop. 1980/81: 92 309
4.4 Straff i miljöskyddslagen Remissinstanserna delar i allmänhet tniljöskyddsutredningens uppfattning att straffbestämmelserna i miljöskyddslagen måste skärpas. Den kritik som riktas mot förslaget rör i huvudsak enskildheter. Se 45 & ML i utredningens lagförslag.
4.4.1 Justitiekanslern: Mot bakgrund av vad utredningen anför om att dom- stolarna har en benägenhet att döma milt i mål om brott mot miljöskyddsla- gen och om att annan påföljd mot det föreslagna brottet än fängelse skulle vara stötande framstår det som något förvånande att utredningen vill behålla böter i straffskalan. Är i ett enskilt fall omständigheterna sådana att fängelse ej bör komma i fråga, finns möjligheten att döma till villkorlig dom och bö- ter.
4.4.2 Svea hovrätt: Utredningen uttalar att åklagaren bör väcka åtal för brott mot miljöskyddslagen endast då han har anledning att räkna med att dom- stolen kommer att döma till fängelse. Enligt utredningens förslag skall böter ändock ingå i straffskalan. Utredningen anför härvid att under domstolsför- farandet gärningen någon gång kan framstå i en för gärningsmannen fördel— aktigare dager eller kan beträffande gärningen framkomma nya mildrande omständigheter. Emellertid torde väl domstolen vid sådant förhållande finna att "betydande kränkning av miljöskyddsintresse” ej förelegat och ogilla åtalet. Med hänsyn till att endast flagranta överträdelser skall bli föremål för allmänt åtal kan det ifrågasättas om inte endast fängelse bör kunna följa för brott mot 45 å andra stycket miljöskyddslagen . Om det ändock skulle befin- nas vara lämpligt att böter ingår i straffskalan för sådant brott bör straflbe- stämmelsen omformuleras så att det framgår att fängelse skall vara normal- straffet.
4.4.3 Rikspolisstyrelsen: — — — tillstyrker vidare den föreslagna höjningen av påföljden för brott mot miljöskyddslagen till fängelse i högst två år.
4.4.4 Brottsförebyggande rådet: BRÅ tillstyrker förslaget till höjning av straffmaximum till två år i bestämmelsen i 45 & ML. — — —
_— —— — För mindre allvarliga angrepp mot miljön i form av överträdelser av föreskrifter, förbud eller villkor, som satts upp till skydd för miljön, bör det finnas kvar straffbestämmelser i ML. Ohörsamhet mot myndigheter och föreskrifter bör betraktas som straffvärt när det gäller ett så viktigt område som miljöskyddet. Eventuellt kan dessa straffbestämmelser kompletteras med administrativa sanktioner. — — — De lindrigaste överträdelserna kan undantas från straff genom en regel om att ansvar ej skall utdömas för ringa brott.
BRÅ ställer sig — — — positivt till en fortsatt utredning av frågan om av-
Prop. l980/81192 Mt)
gifter som ett komplement till straffbestämmelserna.
En ändring bör även göras i.lydelsen av straffbestämmelserna i ML. Över- trädelser av förbud, villkor eller föreskrifter som meddelats till skydd för mil- jön är enligt BRÅ straffvärda även om gärningarna inte var för sig kan sägas innebära risk för skador i miljön eller hota några miljöskyddsintressen. Över- trädelsernas sammanlagda effekt katt bli förödande för miljön. Det är därför viktigt att den miljöfarliga verksamheten bedrivs inom de ramar som myn- digheterna ställer upp. För att straffbestämmelserna skall få den effekten bör krav inte ställas på att gärningen — som f. n. är fallet — kan kränka allmän eller enskild rätt eller — som föreslås — kunna innebära betydande kränk- ning av miljöskyddsintresse. Det är oklart vad dessa rekvisit egentligen inne— bär. Som utredningen påpekar har denna oklarhet säkerligen inneburit att tillsynsmyndigheten dragit sig för att anmäla överträdelser till åtal. Även för utövare av miljöfarlig verksamhet bör det framstå som osäkert vilka överträ- delser som är kriminella. En straffbestämmelse utan dessa rekvisit bör enligt BRÅ medföra att gränsen framstår som klarare mellan straffbara och tillåtna handlingar på miljöskyddsområdet. Däremot finns det anledning att som ut- redningen föreslår höja straffmaximum i bestämmelsen i 45 & ML till två år.
4.4.5 Statens naturvårdsverk: — — — delar utredningens uppfattning att straffet för fysisk person bör bibehållas för fall av uppsåtliga eller grovt oakt- samma överträdelser. där det skulle vara stötande för det allmänna rättsmed- vetandet om inte påföljden bestämdes till fängelse. Det är därför riktigt att skärpa straffet. Böter eller fängelse högst två år, som utredningen föreslår, indikerar dock inte att denna påföljd är tänkt för de grövsta överträdelserna. För detta krävs i vart fall att bötespåföljden utmönstras ur straffskalan.
4.4.6 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Beträffande straftbestämmelser- na anser koncessionsnämnden att nuvarande stadganden i 45 & ML bör änd- ras i två hänseenden. Dels bör kravet på bevisning om att allmän eller enskild rätt kunnat kränkas genom överträdelsen borttagas; detta rekvisit innebär stora bevisningssvårigheter för åklagaren och torde ha bidragit till att åklaga- re och även domstolar alltför ofta handlat enligt maximen "hellre fria än fäl- la". Dels bör straffmaximum höjas från ett till två års fängelse, så att pre- skriptionstiden förlängs till fem år och möjlighet ges till verkligt kännbara straff för grova överträdelser som ingår i en systematisk brottslighet av vin— ningstyp. — Anledning saknas att ändra nuvarande subjektiva rekvisit i 45 5 ML, "uppsåtligen eller av oaktsamhet”. Koncessionsnämnden vill framhålla att oaktsamhcten vid miljöskyddsförseelser ofta kan bestå i bristfälliga in- struktioner och otillräcklig övervakning.
4.4.7 Miljöskadeutrcdningen: Beträffande straffpåföljd för brott mot miljö- skyddslagen framhålls i betänkandet att lagstridig handling eller underlåten—
Prop. 1980./sr: 92 31 |
het bör åtalas bara när åklagaren har skäl att räkna med ett fängelsestraff; att påföljden böter medtagits synes bero på att gärningen efter åtalet kan kom- ma att te sig mindre allvarlig än först antogs — — —. Emellertid verkar det motiverat att åtal väckes också när på grund av den skyldiges speciella per- . sonliga förhållanden det finns skäl att'vänta att domstolen trots allt dömer till skyddstillsyn eller villkorlig dom i förening med böter. Man kan sällan med säkerhet utgå från att frihetsberövande alltid följer på visst brott, även om hänsyn till allmän laglydnad kan tala för detta (jfr bl. a. NJA 1976 s. 334, NJA 1977 s. 535). När överträdelsen är av den allvarliga natur som anges i 45 5 andra stycket lagförslaget bör den under alla omständigheter komma under domstols bedömande — inte minst för att man skall inskärpa rättsord- ningens stränga syn just på miljöbrott, även innan de önskvärda ändringarna i 13 kap. brottsbalken kommit till stånd. Härvid bör man också beakta den fördel det kan innebära för en skadelidande att i samband med åtal föra talan om skadestånd för en miljöskada, eventuellt genom åklagaren. — Om den föreslagna straffbestämmelsen kan f. ö. anmärkas, att med kommitténs in- ställning det vore naturligt att i lagtexten markera att fängelse skall vara nor- malstraffet och böter endast ådömas i ringa fall.
4.4.8 Länsstyrelsen i Jönköpings län: — — — ] preventivt syfte föreligger även skäl att skärpa nu gällande fängelsepåföljd. Länsstyrelsen finner en skärpning åtminstone i enlighet med utredningens förslag vara påkallad.
4.4.9 Länsstyrelsen i Gotlands län: Beträffande straffrättsliga påföljder och där föreslagna skärpningar finns i princip inget att erinra. Med de förbätt- ringar i tillsynen av ML:s efterlevnad som bör åstadkommas uppfattas också föreslagen preskriptionstid som rimlig. Om tillsynen är så bristfällig att brott mot ML inte upptäcks inom fem år måste den betecknas som misslyckad.
4.4.10 Länsstyrelsen i Hallands län: Om ett avgiftssystem — — — införes bör denna ändring inte kombineras med en avkriminalisering av föreslaget omfång. Med den utformning som straffbestämmelserna fått i utredningens förslag kommer endast de mycket grova överträdelserna att bli straffsanktio- nerade medan flertalet av de överträdelser som nu är belagda med straff inte skulle träffas av straffrättslig påföljd. Enligt länsstyrelsens mening rimmar detta illa med den skärpta sytt på miljöbrottslighet som samhället numera in- tar. 1 den mån straffpåföljder för andra än bagatellartade miljöbrott ersätts med en avgift kan detta inte utan fog komma att uppfattas som ett påföljds- system, som medger att överträdaren köper sig fri från påföljd. Länsstyrelsen anser därför att straffbestämmelserna ej bör vara så snävt avgränsade som föreslagits av utredningen.
4.4.11 Länsstyrelsen i Älvsborgs län: — — — Eftersom avgiftssystemet en—
Prop. HSO/81:92 3l2
dast kan tillämpas i begränsad utsträckning ifrågasätter länsstyrelsen om inte straffet för brott mot förbud, villkor eller föreskrifter bör bibehållas i varje fall i samma omfattning som i dag. — — —
4.4.12 Länsstyrelsen i Kopparbergs län: —— — — som anser den föreslagna påföljdsskärpningen angelägen får dock ifrågasätta om inte åtalspreskrip- tionstiden borde förlängts till att gälla i tio år. — — —
4.4.13 Gislaveds kommun: Utredningen föreslår vidare att maximistraffet för miljöbrott höjs till fängelse i två år samt att preskriptionstiden utökas från två till fem år. Gislaveds kommun tillstyrker utredningens förslag.
4.4.14 Lycksele kommun: Beträffande de straffrättsliga påföljderna synes så-
. väl skärpningen av den maximala fängelsestrafftiden till två år som den ut- ökade preskriptionstiden till fem år nödvändig. Det torde t. o. m. kunna ifrågasättas om icke grov oaktsamhet skulle kräva ytterligare skärpning rik- tad mot fysisk person. Tidigare nämnd avgiftssanktion kommer ju troligen att-i större utsträckning drabba juridiska personer.
4.4.15 Skellefteå kommun: Beträffande de straffrättsliga påföljderna synes skärpningen av både längden på maximala fängelsestrafftiden till två år och den utökade preskriptionstiden till fem år vara viktiga, då avgiftssanktionen troligen kommer att i stor utsträckning drabba juridiska personer. Därför bör man vid grovt oaktsamma överträdelser av miljöskyddslagen ha möjlig- het att döma fysisk person.
4.4.16 Stockholms kommun: — —— — tillstyrker utredningens förslag om skärpning av de straffrättsliga sanktionerna, som innebär att fängelsestraffet ökas till högst två år. — —— ——
4.4.17 Vännäs kommun: —— — — Ett förlängt straffmaximum till två år kombinerat med förlängd åtalspreskriptionstid till fem år torde dessutom på ett bättre sätt än i dag motverka de överträdelser av ML som f. n. förekom- mer.
4.4.18 Sveriges industriförbund: —- — — har ingen anledning att ursäkta överträdelser av det slag som åsyftas i andra stycket och har därför intet att erinra mot den föreslagna straffskärpningen.
4.4.19 Miljövårdsgruppernas riksförbund och Miljöcentrum:
— — —— menar att fängelsestraff kanske inte har någon större avskräc- kande effekt när det gäller yrkesbrottslingar som dynamitarder, knarklanga- re och liknande. Vi hyser dock uppfattningen att hårda fängelsestraff när det
4.4 U.,
Prop. l980/81: 92
gäller avancerade miljöbrott av typen BT Kemi skulle ha en klart avskräckan- de effekt på ansvariga företagsehefer på grund av deras sociala ställning i samhället. — —— ——
Vi hävdar att hårda fängelsestraff vid svåra miljöbrott dessutom är moti- veradeav att sådana brott är en avancerad och synnerligen osmaklig form av ekonomisk brottslighet; offren saknar ofta helt möjlighet att värna sig mot sådana brott.
— — —— Vi kan inte acceptera utredningens förslag att höja maximistraf— fet vid miljöbrott från sex månaders fängelse till två års fängelse. Vi menar istället att livstids fängelse skall utdömas vid svåra miljöbrott.
4.4.20 Överåklagaren i Stockholm: Brott mot miljöskyddslagstiftningen har visat sig kunna vara av mycket allvarlig karaktär. Svårigheterna att upptäcka och beivra dessa brott har också varit stora. På grund härav ser jag positivt på den föreslagna straffskärpningen. vilken ju också medför en förlängning av åtalspreskriptionstiden. _— — —
4.4.21 Länsåklagarmyndigheten i Malmöhus län: — — — Det svårbestämda rekvisitet ”så att allmän eller enskild rätt kan kränkas” bör kunna utgå. Överträdelser av villkor för undvikande av förgiftningar av jord, vatten eller luft bör i och för sig vara tillräckligt allvarligt och straffas utan annat rekvisit än att uppsåtligt eller oaktsamt åsidosättande av sådan regel sker. Miljö- skyddslagens bestämmelser innefattar —— i synnerhet i sin nuvarande lydelse —— överträdelser, som icke enbart har karaktären av ordningsförseelser. Strafftiden för normalbrottet bör vara böter eller fängelse i högst två år. För grovt brott bör fängelse — liksom för allvarligare förmögenhetsbrott —— kun- na sättas till sex år med angivande av de kvalifikationsgrunder i tillämpliga delar som gäller vid dessa brott. T. ex. att brottet varit av särskilt farlig art genom att det medfört stor fara eller orsakat stor skada eller inneburit avse— värd ekonomisk vinning. Härmed följer automatiskt att preskriptionstiden för dessa brott blir tio år.
— — _- l stället synes det vara uppenbart att den fastslagna straffskärp— ningen tillkommit med enda syfte att förlänga preskriptionstiden, som med rätta ansetts alltför kort. Om detta skall anses utgöra motiv nog för att höja strafflatituden skall det klart anges och icke iklädas missvisande lagregler om höga straff. För egen del tror jag, när det gäller grova överträdelser av mil— jöbrott, att fängelsepåföljd bör vara ett oundvikligt medel i preventiv syn- punkt att avhålla kallt beräknande presumtiva brottslingar från att begå så— dana brott. Vi måste därför inse att en sådan effekt icke kan ersättas med aldrig så höga administrativa avgifter. Vinningsaspekterna av att underlåta åtgärder eller bryta mot villkor i industriella sammanhang kan vara avsevär- da. I regel har vi inte heller här att göra med de invändningar som eljest i den allmänna debatten brukar anföras mot fängelsestraff, såsom att det använ- des mot socialt utslagna människor beträffande vilka en frihetsberövande på-
Prop. l98ll/8l : 92 3|4
följd ltar föga preventiv verkan och för vilka frihetsstraff lätt blir en ytterli- gare fixering i kriminalitet i stället för ett återhållande och ett förbättrande korrektiv för framtiden. De lagbrytare vi här har att göra med är i regel soci— alt väletablerade personer, som kanske när det gäller att chansa på det här området är beredda att spela med höga ekonomiska riskmöjligheter men knappast med risken att få ett frihetsstraff. Ett sådant straff bör ur allmän- preventiv synpunkt te sig minst lika näraliggande som vid t. ex. skattebedrä- geri och rattfylleri.
4.4.22 Länsåklagarmyndigheten i Älvsborgs län: — —— — Bevissvårigheter vid överträdelse av villkor eller föreskrift föreligger i dag beträffande rekvisi- tet risk för kränkning av allmän eller enskild rätt. Oklarhet och skilda upp- fattnittgar råder om vad rekvisitet innebär, objektivt sett. —— — —'
En grundläggande förutsättning för att miljöskyddslagens ansvarsbestäm- melser skall fungera bättre är att man slopar rekvisitet risk för kränkning av allmän eller enskild rätt. Redan ett uppsåtligt eller oaktsamt överträdande av villkor eller föreskrift i beslut enligt ML borde medföra straffansvar. Denna lösning ter sig naturlig med hänsyn till de noggranna avvägningar konces- sionsnämnden och länsstyrelsen förtttsättes göra vid meddelande av villkor eller föreskrift. Oftast torde också redan i villkoret eller föreskriften förelig- ga en så att säga av samhället deklarerad skaderisk. Genom slopandet av rek- visitet får koncessionsnämndens och länsstyrelsernas villkor och föreskrifter en helt annan tyngd än som är fallet för närvarande. Förslaget torde också medföra att utövarna av miljöfarlig verksamhet blir mer medvetna om vikten att hålla sig inom de utsläppsgrättser som uppställts.
— —— — Vid ett bibehållande av nuvarande sanktionssystetn för miljö- brott borde detta med hänsyn till allmänpreventiva synpunkter ändras så att man vid överträdelser av villkor eller föreskrift uppdelar överträdelserna i två svårighetsgrader, normalfall och grova fall. För normalfallen bör stadgas bö- ter eller fängelse i ett år medan för de grova fallen endast bör stadgas fängelse med ett straffmaximum högre än vad som föreslagits av utredningen, 45 & ML. Det bör i ringa fall vara möjligt besluta att åtal ej skall ske.
4.4.23 Länsåklagarmyndigheten i Gävleborgs län: Det finns enligt min me- - ning —— — — inte orsak att nämnvärt inskränka kriminaliseringen av miljö- brott. Jag har den uppfattningen att miljöbrotten med skattebrottslagstift- nittgen som förebild borde uppdelas i tre grader; grovt brott, ordinärt brott och ringa brott. Gärningens omfattning och farlighet för miljön samt vin- ningen av gärning bör främst vara omständigheter som styr brottet till ttågon av de tre graderna. Påföljderna kan lämpligen bli desamma som för motsva- rande brott i skattebrottslagen. — — —
4.4.24 Boliden Metall AB: Vid uppsåtligt utsläpp eller utsläpp som skett på grund av grov oaktsamhet bör givetvis straffsanktion kunna tillämpas och vi
Prop. l980/8l: 92 315
motsätter oss ej den skärpning sotn här förordas.
4.5 Åtalspreskriptionstiden i miljöskyddslagen
Beträffande åtalspreskriptionstiden anser ett stort antal remissinstanser att miljöskyddsutredningens förslag om en förlängning till fem år inte är till— räcklig, utan förordar tio år i samband med vissa brott mot miljöskyddsla— gen.
4.5.l Rikspolisstyrelsen: —— —— —— Från olika håll har framförts synpunkter på att straffet för här avsedda brott torde böra sättas ännu högre med tanke på preskriptionsreglerna. Enligt styrelsens uppfattning kan ett sådant resone— mang inte vara riktigt. Det straff som bör följa på ett brott skall bestämmas med hänsyn till hur samhället uppfattar brottet. Preskriptionsreglerna är en följd av brottets svårighetsgrad. Det får inte bli så att preskriptionsreglerna bestämmer påföljden. Är det fel på preskriptionsreglerna bör dessa ändras.
4.5.2 Statens naturvårdsverk: -— — _— Då det gäller miljöbrott kan det dröja lång tid innan effekterna av brottet uppträder. Detta innebär i sin tur att brottet kan hinna bli preskriberat innan det upptäcks, om preskriptionstiden är för kort. Preskriptionstiden är i dag 2 år, men kommer att förlängas till 5 år om utredningens förslag om Straffskärpning går igenom. Enligt natur- vårdsverkets uppfattning är även en 5-årig preskriptionstid väl kort. Förutom att det kan dröja lång tid innan brottet upptäcks är miljöbrott typiskt sett svårare att utreda än andra brott. Naturvårdsverket delar därför — — —— re- servanternas uppfattning, att preskriptionstiden bör bestämmas till 10 år. Detta kan lämpligen ske genom att en särskild preskriptionsregel av den typ man har i skattebrottslagen införes.
4.5.3 Länsstyrelsen i Södermanlands län: — — — I övrigt anser länsstyrel- sen att starka skäl talar för att preskriptionstiden för miljöbrott förlängs från föreslagna fem år till tio år.
4.5.4 Länsstyrelsen i Östergötlands län: -— — — anser att preskriptionstiden bör förlängas till tio år i stället för föreslagna fem. Huvudskälet är att det ofta tar lång tid innan effekterna av brott mot miljöskyddslagen blir märkba- ra.
4.5.5 Länsstyrelsen i Jönköpings län: — —— — Genom en sådan skärpning skulle en längre preskriptionstid erhållas och därmed också möjligheten till noggrannare utredningar vinnas. Frågan är dock om ens den förlängda tiden av fem år är tillräcklig och länsstyrelsen vill förorda ytterligare överväganden om möjligheterna att förlänga den.
Prop. 1980/81: 92 3l6
4.5.6 Länsstyrelsen i Älvsborgs län: — — —— De ärenden som i första hand är av intresse i detta sammanhang är de där villkor meddelade i miljöskydds- beslut överskrides. Normalt regleras genom dessa villkor hur mycket av olika ämnen som får släppas ut med rökgaser eller med avloppsvattnet. En överträ- delse av ett dylikt villkor kommer normalt till tillsynsmyndighetens känne- dom i samband med den mänadsrapportering som regelmässigt sker. Själv- fallet skall tillsynsmyndigheten när man får kännedom om ett dylikt förhål— lande omedelbart väcka fråga om åtal eller miljöskyddsavgift. [ dessa 5 .k. normalsituationer torde en förlängning av preskriptionstiden till fem år vara tillräcklig. Emellertid kan det i vissa fall inträffa att en överträdelse av ett meddelat villkor först uppdagas efter lång tid. 1 första hand torde det bli frå- ga om fall då avfall deponerats i strid mot meddelade föreskrifter. För fall av denna karaktär skulle erfordras en avsevärt längre preskriptionstid.
4.5.7 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Vad gäller preskriptionstiden för brott mot miljöskyddslagen vill länsstyrelsen förorda tio är snarare än fem år, med hänsyn till frågans allvar och svårigheterna att tidigt upptäcka brott. Det normala sambandet mellan straffmaximum och preskription bör därför kunna frångås.
4.5.8 Länsstyrelsernas organisationsnämnd: Preskriptionstiden —— 5 år enligt utredningens förslag — synes enligt. LONs mening vara för knapp. I vart fall bör den vara längre -— förslagsvis 10 år -— vid grava överträdelser, som regel- mässigt måste föregås av tidsödande utredningar — —— —.
4.5.9 Botkyrka kommun: —— — — föreslår att preskriptionstiden för miljö- brott förlängs till 10 år. — — —
4.5.10 Bräcke kommun: Ätalspreskriptionstidens längd för brott mot miljö- skyddslagen har av utredningen föreslagits till fem år. Ärendet avseende BT Kemi i Teckomatorp har dock visat att det även i väsentligt längre tidsper- spektiv måste vara angeläget att från samhällets sida kunna beivra flagranta angrepp på miljön. En åtalspreskriptionstid av minst tio år förordas därför.
4.5.11 Hässleholms kommun: — —— — Föreslagen ökning av preskriptionsti- den från två till fem år är enligt kommunens bestämda uppfattning otillräck- lig med hänsyn till den långa tidsrymd som kan förflyta innan ett miljöbrott upptäcks. En preskriptionstid på 10 är bör därför vara ett rimligt krav.
4.5.12 Kalix kommun: Med anledning av svårigheterna att få brott mot mil- jövårdslagstiftningen handlagda och svårigheterna att inom 5 år påvisa följ- derna av dessa brott. borde åtalspreskriptionstiden ha förlängts till 10 år.
4.5.13 Mjölby kommun: Många överträdelser mot miljöskyddslagen kom-
Prop. l980/8l: 92 3t7
mer inte till tillsynsmyndighetens kännedom förrän efter ganska lång tid, även utredningarna kan i vissa fall ta lång tid. Det är därför positivt att pre- skriptionstiden förlängs till fem år.
4.5.14 Nora kommun: Preskriptionstiden bör kraftigt förlängas. från nuva- rande två är till ca tio år. Miljöeffekterna av en lagöverträdelse kan visa sig först efter det att en längre tid förflutit och den därpå följande utredningen kan bli tidskrävande, på grund av sin komplicerade natur.
4.5.15 Nyköpings kommun: — —— — Med hänsyn till den långa tid som ofta kan förflyta mellan det att ett miljöbrott begås och till dess skador på miljön visar sig och brottet kan avslöjas, är en förlängning av preskriptionstiden till åtminstone tio år befogad.
4.5.16 Stockholms kommun: — — —- tillstyrker utredningens förslag om skärpning av de straffrättsliga sanktionerna, som innebär att — — — pre- skriptionstiden förlängs till fem år.
4.5.17 Södertälje kommun: Effekten av ett miljöbrott kan visa sig långt efter det att den brottsliga handlingen har begåtts. Kommunen anser därför att den föreslagna preskriptionstiden är för kort och föreslår att den förlängs till minst 10 år.
4.5.18 Täby kommun: — — — Eftersom brott mot miljöskyddslagen ofta kan vara av sådan karaktär att det dröjer lång tid innan de upptäcks (hur lång tid tar det t. ex. för nedgrävda tunnor att rosta sönder) borde utred— ningen ta i övervägande en förlängning jämfört med förslaget.
4.5.19 Växjö kommun: Eftersom vissa miljöbrott genom olika åtgärder går att dölja relativt länge anser kommunen att preskriptionstiden för sådana brott bör utsträckas till tio år mot av utredningen föreslagna fem år. I över— ensstämmelse härmed förordar kommunen på grund av sambandet mellan straff och preskriptionstid en skärpning av påföljden fängelse till att gälla högst tre år.
4.5.20 Samarbetskommittén för hälsovårdsnämnderna i rikets större kom- muner: — —— — Vidare må framhållas att från flera nämnder föreslagits en förlängning av preskriptionstiden för brott mot miljöskyddslagen till 10 är, detta på grund av att följderna av överträdelse mången gång visar sig först lång tid efter det gärningen begåtts.
4.5.21 Svenska naturskyddsföreningen: — — — Miljöbrott upptäcks många gånger förhållandevis sent därför att effekterna inte visar sig förrän efter några år. Det är därför "enligt föreningens mening nödvändigt att preskrip-
Prop. l980/8l : 92 ' 318
tionstiden är 10 år. Antingen måste en undantagsregel skapas med denna in- nebörd eller också måste straffskalans maximum höjas i erforderlig utsträck- ning.
4.5.22 Tjänstemännens eentralorganisation: När det gäller påföljdssystemet anser TCO att ätalspreskriptionen vid .överträdelser som kunnat innebära be- tydande kränkning av miljöintresset och som täcks av gärningsmannens upp- såt eller grova oaktsamhet bör vara tio år i stället för av utredningen föreslag- na fcm år.
4.5.23 Landsorganisationen i Sverige: Som utredningen själv redovisar kan en lagöverträdelse upptäckas eller effekten av denna visa sig först flera år ef- ter brottet. Utredningen föreslår därför förlängd preskriptionstid. LO anser att denna tid är för kort och bör utsträckas till 10 år. Denna tid bör också gäl— la åtgärd för indrivning av avgift, satnt åtalspreskription.
45.24 Svenska hälsovårdstjänstemannaförhundet: Preskriptionstiden fem år är i kortaste laget om det inte är möjligt att få beräkna tiden från det brottet uppdagats i stället för som nu den dag brottet begåtts. Är detta inte möjligt bör preskriptionstiden utsträckas till tio år med tanke på de ofta mycket tidskrävande utredningar som följer på uppdagandet av miljöbrott. Man kan förvänta sig en förbättrad undersökningsteknik som i framtiden gör det möj- ligt att spåra gamla utsläpp.
4.5.25 Riksförbundet för allmän hälsovård: — — —' ansluter sig till utred- ningens förslag om förlängning av preskriptionstiden för miljöbrott, men an- ser det tveksamt om en förlängning av preskriptionstiden till fem år är till- räcklig.
4.5.26 Miljövårdsgruppernas riksförbund och Miljöeentrum: —— — —— 1 lag-' stiftningen finns ett direkt samband mellan straffsatsen och preskriptionsti- den. En straffsats vid miljöbrott på maximalt 2 års fängelse leder till en preskriptionstid på 5 år. Denna preskriptionstid är alldeles för kort, emedan det kan ta många år innan nedgrävda gifttunnor rostar sönder och flera år in- nan giftet når ut i t. ex. dricksvatten. Det tar dessutom ca 15—25 år att ut- veckla caneer från exponeringstillfället. Med andra ord behövs snarare en preskriptionstid på ca 20—25 år vid svåra miljöbrott, vilket stämmer väl överens med vår uppfattning att svåra miljöbrott bör leda till livstids fängelse för de ansvariga.
4.5.27 Överåklagaren i Göteborgs åklagardistrikt: — —— — Den brist som fö- relegat i den förhållandevis korta preskriptionstiden för brott mot miljö- vårdslagen har genom den föreslagna straffskärpningen undanröjts. Eventu- ella krav på ytterligare förlängning av preskriptionstiden kunde lämpligen
Prop. ]980/8h92 3 |9
åstadkommas genom en särskild föreskrift i miljöskyddslagen . Med den nära kontakt mellan tillsynsmyndighet och utredare som förutsättes ser jag dock inte något behov av en längre preskriptionstid.
4.5.28 Länsåklagarmyndigheten i Älvsborgs län: Gällande preskriptionstid för brott mot miljöskyddslagen är för kort. För normalfallen bör preskrip- tionstiden vara 5 år och för de grova fallen 10 år.
4.5.29 Länsåklagarmyndigheten i Gävleborgs län: —— —- — Preskriptionsti- den bör inte understiga 5 år. Det kan ifrågasättas om den inte bör vara 10 år. För ringa brott kan lämpligen gälla särskild åtalsprövning, dvs. åtal må endast ske, där så är påkallat från allmän synpunkt.
4.6 Brott mot upplysningsplikten i miljöskyddslagen Miljöskyddsutredningens förslag om en utvidgad upplysningsplikt för ut- övare av miljöfarlig verksamhet mot tillsyns- och förprövningsmyndighet får ett i stort sett positivt mottagande av remissinstanserna. Se 44 a & ML i utredningens lagförslag.
4.6.1 Justitiekanslern: Förslaget om en utvidgad och skärpt upplysningsplikt för utövare av miljöfarlig verksamhet — —— — är ägnat att bota brister i mil- jöskyddslagen som BT Kemi-fallet också demonstrerar.
4.6.2 Svea hovrätt: Enligt det föreslagna stadgandet skall — förutom liksom f. n. tillsynsmyndighet — även prövningsmyndighet kunna infordra hand— lingar från den som avser att utöva miljöfarlig verksamhet. Det synes hovrät— ten oklart vilka handlingar — utöver dem som prövningsmyndigheten kan in- fordra nted stöd av 13 å — som avses. Det kan vidare ifrågasättas vilket in- tresse prövningsmyndigheten kan ha av handlingar från en företagare efter det tillståndsbeslutet har meddelats. Enligt hovrättens mening torde det inte vara erforderligt att prövningsmyndigheten har rätt att infordra handlingar enligt detta stadgande. Enligt 15 kap. 10 5 första stycket brottsbalken straffas den som gör sig skyldig till osann försäkran med böter eller fängelse i högst sex månader. För sådant brott skall bl. a. den dömas som under edlig förpliktelse uppsåtligen lämnar osann uppgift. Mot bakgrund härav synes den nu föreslagna påfölj- den för brott mot upplysningsplikten enligt miljöskyddslagen anmärknings- värt sträng. Enligt hovrättens mening bör i normalfallet samma straffskala gälla för sådant brott som för brottet osann försäkran. Påföljden fängelse i högst två år synes böra förbehållas fall, där brottet är grovt. Det torde vidare kunna förmodas att lagstiftningens syfte bättre tillgodoses om underlåtenhet att fullgöra upplysningsplikt medför föreläggande att vid vite fullgöra upp-
Prop. 1980/81: 92 321)
giften än om påföljden utgöres av straff.
Utredningen har inte alls berört frågan om konkurrens mellan brott mot 44 a & första stycket och brott mot 45 % första stycket. Det bör kunna vara möjligt att bedöma ett åsidosättande av upplysningsplikten enligt 44 a 5 som ett led i förfarandet och en försvårande omständighet vid överträdelse av 45 5.
4.6.3 Brottsförebyggande rådet: —— — — tillstyrker utredningens förslag om en straffsanktionerad utvidgad och skärpt plikt för utövare av miljöfarlig verksamhet att lämna behövliga upplysningar om anläggningen och verksam- heten. BRÅ anser emellertid att det inte minst mot bakgrund av företagsled- ningens agerande i BT Kemi-ärendet finns anledning att gå ett steg vidare och ålägga utövaren att i vissa situationer lämna behövliga upplysningar även utan särskild begäran.
I bestämmelserna i 13 & ML uppräknas vissa uppgifter som ansökan eller anmälan om förprövning skall innehålla. För den händelse utövaren äger kunskap om vissa skadliga effekter som kan bli följden av verksamheten och som sedermera inträffar men utelätnnar dem i ansökan är det osäkert om Straffbestämmelsen i 44 a 5 blir tillämplig. En icke seriös utövare kan även underlåta att upplysa tillsynsmyndigheten eller lämna oriktiga uppgifter om verksamheten som myndigheten inte ansett sig föranlåten att begära vilket in- te hindrar att uppgiften skulle varit av största betydelse för den fortsatta till- synen. BRÅ anser att det är väl förenligt med ML:s syfte att ålägga utövaren en utvidgad upplysningsplikt i sådana situationer. BRÅ är medvetet om att det mot ett sådant förslag kan anföras att utövaren ställs inför en alltför svår uppgift att välja ut de fakta som kan lta betydelse i det enskilda fallet. För ansvar bör därför krävas att utövaren handlat uppsåtligen eller av grov oakt- samhet. Utövaren eller den som ämnar utöva verksamhet bör således i be- stämmelsen även förpliktas att på eget initiativ lämna de behövliga upplys- ningar som påkallas av förhållandena. Straffbestämmelsen bör även omfatta sådana situationer.
4.6.4 Fiskeristyrelsen: — — — tillstyrker förslaget att införa en utvidgad och skärpt plikt för utövare av miljöfarlig verksamhet att på begäran och un- der straffansvar lämna behövliga upplysningar om verksamhet och anlägg- ning.
4.6.5 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Utredningens förslag (44 aå ML) att gällande upplysningsplikt i förhållande till tillsynsmyndighet skall utsträckas att gälla också gentemot prövningsmyndighet tillstyrkes. Den där- med förenade straffbestämmelsen synes dock kunna överföras till 45 5.
4.6.6 Delegationen för företagens uppgiftslämnande: Det är naturligt att den myndighet som skall pröva om en fabrik eller annan inrättning skall få anläg-
Prop. 19811/81: 92 321
gas bör tillförsäkras ett fttlltäekande oclt korrekt beslutsunderlag. Det har gi- vetvis stor betydelse att uppgifterna från den som tänker utöva miljöfarlig verksamhet är korrekta så långt denne har möjlighet att kontrollera. Samti- digt vill delegationen, framför allt då det gäller tillsynen, varna för en övertro på information via blanketter och andra dokument. Delegationen anser det befogat med en skärpt vaksamhet mot att alltför stor tilltro fästs vid informa- tion pappersvägen på bekostnad av behövliga insatser för att lösa de faktiska problemen.
4.6.7 Länsstyrelsen i Stockholms län: —— — — tillstyrker förslaget om utvid- gad och skärpt upplysningsplikt för utövare av miljöfarlig verksamhet.
4.6.8 Malmö kommun: — — — Som synnerligen angelägen anser kommu- nen skyldigheten för utövaren av miljöfarlig verksamhet att lämna behövliga upplysningar om verksamheten och anläggningen.
4.6.9 Miljövårdsgruppernas riksförbund och Miljöeentrum: BT Kemi- skandalen har i övrigt visat att det är oerhört viktigt att företag som bedriver miljöfarlig verksamhet lämnar korrekt information om verksamhetens art och inriktning till den tillståndsgivande myndigheten. BT Kemis fabrik i Tec— komatorp torde över huvud taget aldrig ha fått drifttillstånd om korrekt in— formation lämnats från början från företagsledningen angående verksamhe— ten. Vi delar därför utredningens uppfattning att samhället för att markera den vikt man fäster vid upplysningspliktens fullgörande bestämmer straff- skalans maximum vid lämnande av felaktiga uppgifter till fängelse i högst två år. Eventuellt skulle vi vilja se att man tillämpade en ändå högre straffsats.
4.6.10 Länsåklagarmyndigheten i Gävleborgs län: — — —— Underlåtenhet att lämna upplysningar till tillsyttsorgan, att dokumentera miljöverksamhe- ten och att bevara sådan dokumentation, allt enligt vad författning och tillstånds- eller tillsynsorgan föreskriver. bör vara kriminaliserat, förslagsvis som "försvårande av miljökontroll” (jämför försvårande av skattekontroll i skattebrottslagen).
4.6.1] Gotlands handelskammare: Det förslag till vidgad och skärpt plikt för utövare av miljöfarlig verksamhet, att till prövnings- och tillsynsmyndigheter lämna upplysningar om verksamheten och anläggningen, finner handelskam- maren stå i överensstämmelse med direktivens föreskrift ”att överväga vilka förändringar av denna lagstiftning, som behöver göras för att ytterligare för— bättra samhällets möjligheter att ingripa mot och kontrollera miljöfarlig verksamhet”.
21 Riksdagen [98038]. I sum/. Nr 92
Prop. I980/8l:92 - 322
4.7 Rapporteringsskyldighet
Ett flertal remisinstanser anser att den av ntiljöskvddsutredningen före- slagna skyldigheten för tillsynsmyndighetcn att rapportera en lagöverträdelse ät alltför omfattande. Men det finns också en del instanser som hävdar att den förslagna skyldigheten inte är tillräckligt långtgående.
Se 43 a &" ML i utredningens lagförslag.
4.7.1 Justitiekanslern: Förslaget om — —— — den föreslagna skyldigheten för tillsynsmyndighet att vid grundad misstanke om överträdelse göra undersök- ning härom är ägnat att bota brister i miljöskyddslagen som BT Kemi-fallet också demonstrerar.
4.7.2 Svea hovrätt: Enligt motiven — —- — föreligger inte endast en skyldig- het för tillsynsmyndigheten att undersöka om en överträdelse skett när grun- dad misstanke härom uppkommit utan i princip även en skyldighet att ta så— dana initiativ att en överträdelse kommer att beivras. Det kan ifrågasättas om lagtexten tillräckligt tydligt avspeglar intentionerna. Paragrafen bör även ses över redaktionellt.
4.7.3 Brottsförebyggande rådet: — — — föreslår en utvidgad anmälnings- plikt för tillsynsmyndighet. Tillsynsmyndigheten skall när det finns anled- ning till misstanke om brott göra anmälan därom till åklagare eller polismyn- dighet.
— _— — I många fall förekommer det säkert att anställda känner till över- trädelserna men att de underlåter att rapportera saken till polis eller tillsyns— myndighet på grund av lojalitet mot företaget. Allt detta medför att tillsynen över miljöfarlig vcrksatnhet är av största betydelse för att motverka brott mot ML. Efterlevnaden av ML beror troligen främst på hur effektiv tillsynen år. Enligt BRÅs mening finns det ett stort utrymme för angelägna förbätt- ringar på den punkten.
— —— — Troligen har intentionen hos de lokala tillsynsmyndigheterna att bygga tillsynen på utövarnas frivilliga medverkan medfört att myndigheterna dragit sig för kraftfulla ingripanden och åtalsanmälningar. Därtill bidrar det faktum att tillsynsmyndigheten inte ltar någon författningsreglerad allmän skyldighet att anmäla brott till åtal. De lokala tillsynsmyndigheterna tänker säkerligen inte heller i strafftermer vid övervakningen av de miljöfarliga verk- samheterna. Anmälningar till åtal görs därför oregelbundet och inkonse- kvent. För utövaren måste straffhotet framstå som avlägset. 1 många fall tor- de det även vara oklart var gränsen går mellan straffbara och tillåtna hand- lingar. Såväl straffbestämmelserna i ML som i 13 kap. brottsbalken är i många avseenden oklara. Det fordras stora och invecklade utredningar för fällande domar. Därtill kommer de rättsvårdande myndigheternas ovana vid denna typ av brott.
Brott enligt ML hör under allmänt åtal. Emellertid upptäcks inte sällan ef-
Prop. l980/8]: 92 323
fekterna först när lång tid har gått sedan gärningen begicks och det är då svårt att åstadkomma en tillfredsställande utredning t. ex. angående vem som är gärningsman. I många fall finns inte heller några målsägande. Det är därför av största vikt att tillsynsmyndigheten som har direkt kontakt med ut- övarna och känner till miljöns beskaffenhet anmäler misstanke om brott till åtal. Sedan ML:s tillkomst har emellertid få överträdelser rapporterats till polis och åklagare.
När avsikten nu är att förbättra kontrollen av miljöfarlig verksamhet och förebygga överträdelserna bör tillsynsmyndighet enligt BRÅ åläggas att till polis eller åklagare anmäla misstanke om brott. Förebild för en sådan skyl- dighet finns i annan lagstiftning t. ex. i taxeringslagstiftningen. Oavsett om förslaget om införande av miljöskyddsavgifter antas bör därför 43 a & kom- pletteras med en bestämmelse om skyldighet för tillsynsmyndighet att när det föreligger anledning till misstanke om brott göra anmälan därom till åklagare eller polismyndighet. 43 a & jämte den ovan föreslagna kompletteringen bör för övrigt inte införas i ML utan i miljöskyddskungörelsen.
4.7-4 Fiskeristyrelsen: För—Slaget att införa lagstadgad skyldighet för tillsyns- myndighet att vid grundad misstanke Om överträdelse undersöka detta till- styrkes.
4.7.5 Statens naturvårdsverk: — — — anser i denna del att en strikt tillämp- ning av 43 a 5. 45 5 och 46 5 skulle medföra att tillsynsmyndigheterna fick avdela stora resurser för att hantera ett stort antal småärenden av mycket litet intresse för miljövårdsarbetet. För naturvårdsverkets del skulle — med den föreslagna rapporteringsskyldigheten för hälsovårdsnämnd och länsstyrelse —— avsevärda resurser få avsättas för att gå igenom och pröva om rapporterad överträdelse är ringa eller ej. De angivna paragraferna måste därför omarbe— tas så att rapporteringsskyldighetcn till naturvårdsverket begränsas och att naturvårdsverket ges rätt att utfärda anvisningar beträffande rapporterings- Slx'Yldigheten. Det är också viktigt att reglerna utformas så, att avgiften kan fastställas skönsmässigt utan alltför stor bundenhet vid utsläppens storlek. Naturvårdsverkets möjligheter att enligt 43 a & avskriva ett ärende måste också utvidgas eller också måste i förarbetena till lagen mer preciserat anges vad som menas med ”ringa". Det bör också framgå om naturvårdsverket skall fatta särskilt beslut om att inte föra talan om avgift och om i så fall det- ta beslut skall kunna överklagas. Naturvårdsverket anser att det börövervägas om inte ett institut motsva- rande strafföreläggande bör införas.
4.7.6 Koncessionsnämnden för miljöskydd: — — — Nämnden anser dock att den i 43 a & ML föreslagna rapporteringsskyldigheten bör — — — be- gränsas till omständigheter som hälsovårdsnämnden resp. länsstyrelsen bedö- mer vara av väsentlig betydelse.
Prop. l980/81: 92 334
4.7.7 Stiftelsen industrins vatten- och qutvårdsforskning: Ifråga om rappor- teringen av "överutsläpp” förutsätter stiftelsen att utredningen avser flag- ranta fall. De exempel som anges i speeialmotiveringarna tyder på detta, medan skrivningen i 45 & talar om ”åsidosättande av villkor eller föreskrift”. — Det är nödvändigt att tillämpningsföreskrifter klart definierar att det måste vara fråga om grava och flagranta fall av överträdelse.
4.7.8 Länsstyrelsen i Stockholms län: — — — anser att erfarenheterna hit- tills väl motiverar att skyldigheten för tillsynsmyndighet att ingripa mot över- trädelser stadgas i lag. Paragrafens formulering bör emellertid modifieras så att tillsynsmyndighet inte blir ovillkorligt skyldig att utreda och rapportera rent obetydliga överträdelser. Förslaget skulle annars kunna orsaka mycket arbete till liten nytta för miljön.
4.7.9 Länsstyrelsen i Uppsala län: Utredningens förslag om obligatorisk an- mälan av överträdelser till naturvårdsverket synes orealistiskt och torde yt- terst vara en fråga om var bedömningen av begreppet överträdelse skall ligga — hos den myndighet som handhar tillsynen eller på central instans. Under alla förhållanden måste frågan om vad som är en överträdelse utredas och närmare definieras mot bakgrund av hittills fattade beslut. En central anvis- ning härom tillsammans med den samrådsplikt som nuvarande lagstiftning föreskriver i tillsynsärende torde fullt ut garantera enhetliga bedömnings- grunder.
4.7.10 Länsstyrelsen i Östergötlands län: I utredningen föreslås att rapporte- ringsplikt till naturvårdsverket införs för hälsovårdsnämnd och länsstyrelse. Sådan plikt bör endast föreligga för överträdelser av någon betydelse. Det bör i första hand ankomma på lokal eller regional tillsynsmyndighet att bedö- ma om så är fallet. Det bör vidare i första hand ankomma på de lokala och regionala tillsynsmyndigheterna att bedöma om anmälan till åklagare eller koncessionsnämnd skall göras. Det tredje stycket i den föreslagna 43 & bör utgå eftersom det antyder att en formell prövning-skall ske även av natur- vårdsverket i frågan om åtal skall väckas.
4.7.l1 Länsstyrelsen i Kalmar län: I utredningen föreslås enligt 43 & ML att generell rapporteringsplikt till naturvårdsverket införs för hälsovårdsnämnd och länsstyrelse vad gäller överträdelse som avses i 45 & ML. Detta klarlägger i och för sig skyldighet, som åvilar tillsynsmyndighet, vilken erhåller känne- dom om överträdelse enligt nämnda paragraf. Sådan rapporteringsplikt bör emellertid inte vara urskiljningslös. Det bör i första hand ankomma på lokal och regional tillsynsmyndighet att bedöma om överträdelse är uppenbar eller I av någon betydelse. Det bör vidare i första hand ankomma på de lokala och regionala tillsynsmyndigheterna att bedöma om ett ärende skall lämnas till åtalsprövning eller inte.
Prop. 1980/81: 92 32)
4.7.12 Länsstyrelsen i Kristianstads län: Enligt länsstyrelsens uppfattning in- nebär förslaget en mycket långt gående centralbyråkrati Och onödig pappers- exercis. Förslaget andas dessutom en ogrundad misstro mot länsstyrelsens kompetens och omdöme. Länsstyrelsen anser att förutsättningarna för be— dömning av dylika överträdelser är minst lika goda hos länsstyrelserna som hos naturvårdsverket. Länsstyrelsen föreslår att sista stycket får följande ly- delse: Framstår överträdelsen som ringa kan tillsynsmyndigheten låta saken bero.
4.7.13 Länsstyrelsen i Malmöhus län: — —— — Med hänsyn till länsstyrelsens mångåriga erfarenhet som tillsynsmyndighet och tillgången på teknisk och juridisk expertis hos länsstyrelsen borde det — utan att man åsidosätter mil- jöskyddslagens krav —— vara tillräckligt att låta länsstyrelsen ta ställning till om man skall låta saken bero eller rapport bör överlämnas till naturvårdsver- ket för vidare åtgärd.
4.7.l4 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: —— — »— Liksom f. n. bör det ankomma på tillsynsmyndigheten att göra en egen bedömning av vilka överträdelser som är så allvarliga att de bör komma ifråga för påföljd. Ett okritiskt rapporterande av överträdelser till naturvårdsverket kommer att itt- nebära en mängd onödigt administrativt arbete. Därtill kommer att tillsyns- myndigheten i fall. där naturvårdsverket finner anledning att hos konces— sionsnämnden väcka fråga om påföljd. fortlöpande måste förse naturvårds- verket med nödvändiga faktauppgifter som verket i sin tur skall vidarebe- fordra till koncessionsnämnden. Endast tillsynsmyndighcten med sin känne- dom orn omständigheterna kring överträdelsen torde nämligen ha tillgång till relevant faktamaterial. Det anförda talar för att tillsynsmyndigheten, utan något administrativt mellanled, skall ha rätt att själv begära hos koncessions- nämnden att den ansvarige påföres en miljöavgift.
4.7.15 Länsstyrelsen i Skaraborgs län: I utredningens förslag till 43 a & anges
att om lokal eller regional tillsynsmyndighet får kännedom om en överträdelse skall rapport lämnas till naturvårdsverket. Texten kan t'ydas så att denna be- stämmelse skall vara ovillkorlig. Det är naturvårdsverket som skall avgöra om överträdelsen är ringa. Det kan dock inte bortses ifrån att det alltid har legat och alltid kommer att ligga ett ansvar även på tillsynsmyndigheten att avgöra om överträdelsen är ringa. Det kan inte vara ett intresse från tillsyns- myndighetens sida att rapportera småsaker. Bestämmelsen bör således kom- pletteras med en passus att tillsynsmyndigheten även får avgöra om överträ- delsen är bagatellartad.
4.7.16 Länsstyrelsen i Värmlands län: —— — — anser en rapporteringsskyl- dighet vara väl motiverad. Den utgör en förutsättning för att statens natur— vårdsverk skall kunna fullgöra sina uppgifter som samordnande miljö-
Prop. 1980/81 : 92 326
skyddstnyndighet. En rapporteringsskyldighet av i lagförslaget angivet slag riskerar dock att försämra samarbetet mellan tillsynsmyndigheter och utöva- re. Utövaren kan bli mindre benägen att öppet diskutera förekommande problem i fråga om miljöskyddet och eventuellt även bli mera återhållsam, när det gäller uppgifter om verksamheten i övrigt, om det finns en för myn- digheten tvingande skyldighet att vidarerapportera även obetydliga avvikel- ser från givna villkor. Resultatet kan ytterst bli förseningar i miljöskyddsar— betet och en begränsning av utbytet av erfarenheter mellan tillsynsmyndighet och utövare.
Vid sidan av nämnda samarbetssvårigheter riskerar en tillsynsverksamhet som verkar i enlighet med de föreslagna bestämmelserna att minska i effekti- vitet på grund av en för hårt bindande formalisering. Därtill kommer att re- spekten för en myndighet, som saknar rätt att göra även de enklaste skälig- hetsbedömningar i avgiftsfrågan, löper risk att urholkas.
Länsstyrelsen anser därför att föreskriften om rapportering bör få en an- nan utformning. En första bedömning av om en överträdelse är bagatellartad bör ankomma på ansvarig tillsynsmyndighet. Den föreslagna ärendegången i övrigt förefaller ändamålsenlig.
4.7.17 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: —— — — I detta sammanhang av- styrker dock länsstyrelsen den föreslagna plikten för hälsovårdsnämnd och länsstyrelse att anmäla allehanda överträdelser av miljöskyddsvillkor till nå- turvårdsverket för prövning. En konsekvent tillämpning av detta förfarande bedöms som orealistiskt av praktiska skäl. Också av principiella skäl är för- slaget föga ägnat att främja en positiv utveckling av miljövärden, som delvis framgått av inledningen. Då det knappast är möjligt eller önskvärt att bedri- va en polisiär tillsyn över all miljöfarlig verksamhet, främjas miljövärden bäst av ett så öppet samarbetsklimat som möjligt mellan myndigheter och fö- retag eller motsvarande. Detta utesluter inte att det bör ankomma på länssty- relse eller hälsovårdsnämnd när uppenbara överträdelser mot miljöskyddsla— gen föreligger att ta initiativ till påföljd hos naturvårdsverket.
Det är också uppenbart nödvändigt att så sker för att ett förstärkt på— följdssystem skall få någon verkan. Länsstyrelserna kommer i sin prövnings- och tillsynsroll att vara beroende av ett allt mer fördjupat samråd med nat ur- vårdsverket i olika frågor. Detta bör otvivelaktigt också gälla frågor om överträdelser av föreskrifter och villkor. — —— —
4.7.18 Länsstyrelsernas organisationsnämnd: _ — —— Om länsstyrelsen får kännedom om överträdelse som avses i 45 & lagförslaget skall rapport avges till naturvårdsverket —— — —. Sådan rapport skall enligt utredningen lämnas även om länsstyrelsen bedömer att överträdelsen inte kommer att beivras. Detta framstår för LON sotn onödigt. Med hänsyn till länsstyrelsernas stora erfarenhet av miljöskyddsarbete bör de kunna befrias från att avge rapport t. ex. i bagatellartade fall eller där preskriptionstiden för påförande av miljö-
Prop. l980/81: 92 327
skyddsavgift uppenbarligen överskridits. Detsamma bör i princip gälla även i fråga om hälsovårdsnämnds rapporteringsskyldighet.
4.7.19 Eskilstuna kommun: Utredningens förslag i 43 a 5 om initiativ- och rapporteringsskyldighet för tillsynsmyndigheten står i samklang med liknan- de skyldigheter som t. ex. byggnadsnämnden har enligt lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. Bestämmelsen kan väntas främja en enhetlig rättstillämpning och ge effektivare tillsyn.
4.7.20 Gislaveds kommun: — — — instämmer i utredningens förslag men vill framhålla svårigheten för tillsynsmyndigheten att konstatera om överträ— delse skett. Förmodligen kommer stora arbetsinsatser med åtföljande dryga kostnader att vara nödvändiga för att få en misstanke om överträdelse av miljölagstiftningens bestämmelser bekräftad. Det är väsentligt att hälso— Vårdsnämnderna får erforderligt stöd från regionala och centrala myndighe- ter i sådana fall.
4.7.21 Malmö kommun: För tillsynsmyndigheten bör skyldighet finnas att undersöka om överträdelse skett när grundad misstanke härom föreligger. F'ör hälsovårdsnämndens del bör detta innebära att företa en undersökning om orsakerna till en eventuell överträdelse och även uppmana utövaren av miljöfarlig verksamhet att inkomma med förklaringar och att åstadkomma rättelse. Om misstanke om brott mot miljöskyddslagen föreligger eller rättel- se av konstaterad överträdelse inte kan uppnås, bör nämnden i egenskap av tillsynsmyndighet rapportera till länsstyrelsen och/eller naturvårdsverket där sedan uttagande av straffavgift kan påkallas eller rapportering ske till polis eller åklagare.
4.7.22 Norrtälje kommun: — —— — kan ej tillstyrka att absolut rapporte- ringsplikt åläggs till naturvårdsverket om överträdelse sker enligt vad som an- ges i 43 a &. Såsom tillsynsmyndighet bör hälsovårdsnämnden kunna avgöra vilka ärenden som behöver rapporteras.
4.7.23 Stockholms kommun: _ — — avstyrker att tillsynsmyndigheterna åläggs absolut rapporteringsplikt till naturvårdsverket om överträdelse (43 a 5). Denna absoluta rapporteringsskyldighet går stick i stäv mot utred- ningens uttalade önskemål om att göra tillsynen decentraliserad och att und- vika krångel och pappershantering.
4.7.24 Södertälje kommun: Utredningen föreslår vidare att den lokala till- synsmyndigheten skall få det fulla ansvaret även för kommunala anläggning- ar där s. k. besked har lämnats. Genom att initiativ— och rapporteringsskyl- digheten enligt 43 & liknar skyldigheten för byggnadsnämnder vid olovligt byggande bör förslaget främja en enhetlig rättstillämpning och därigenom en
Prop. l980/8l:92 328 effektivare tillsyn.
4.7.25 Åre kommun: Den föreslagna skyldigheten för tillsynsmyndighet att rapportera fråga om överträdelse till naturvårdsverket belyser ytterligare häl- 50vårdsnämndens dilemma vid övertagande av tillsynsansvaret. Hälsovårds- nämnderna kommer enligt utredningen uppenbarligen att få denna lagstifta- de skyldighet trots att de flesta nämnder ej har resurser till detta. Detta sätter hälsovårdsnämnderna och deras tjänstemän i en fullständigt ohållbar situa- tion, nämndcn är skyldig att rapportera men saknar resurser att utöva tillsy- nen som behövs som underlag för en eventuell rapport och eventuella över- trädelser kommer därigenom inte att beivras.
4.7.26 Samarbetskommittén för hälsovårdsnämnderna i rikets större kom- muner: —— — — Dock måste sättas ett frågetecken för den i 43 a & föreslagna rapporteringsskyldigheten, vilken många av hälsovårdsnämnderna funnit va- ra alltför långtgående, inte minst mot bakgrund av de av utredningen konsta— terade svårigheterna att någorlunda tillförlitligt konstatera överträdelse, med hänsyn både till bristfälligheter i mätmetodik och ofullständiga utsläppsvill- kor. Dessutom synes bestämmelsen strida mot det av utredningen i andra sammanhang eftersträvade lokala inflytandet.
4.7.27 Sveriges industriförbund: — —— _ anser att den i 43 a & föreskrivna rapporteringsskyldigheten bör kompletteras med en skälighetsrcgel.
4.7.28 Centralorganisationen SACO/SR: —— — — tillstyrker i princip den föreslagna 43 a 5, men vill samtidigt framhålla risken för en alltför stor käns- lighet gentemot t. ex. tillfälliga lokala opinioner samt risken för att tillsynsar- betet i vissa fall långsiktigt kan försvåras. när bagatellartade överträdelser måste rapporteras.
4.7.29 Miljövårdsgruppernas riksförbund och Miljöeentrum: Inom ramen för Miljöeentrums projekt ”miljörättsröta" har vi för övrigt konstaterat att myndigheterna ofta ser mellan fingrarna när företag bryter mot miljöskydds- lagen. Miljöskyddsutredningen säger att tillsynsmyndighet i princip skall va- ra skyldig att ta sådana initiativ att överträdelser beivras. Vi hävdar med be- stämdhet att myndighet skall vara skyldig att vidta sådana initiativ att över- trädelser beivras.
4.7.30 Överåklagaren i Stockholm: —- — — Den i 43 a & miljöskyddslagen inskrivna rapporteringsskyldigheten bör vara en garanti för att upptäckta brott även beivras.
4.7.3] Överåklagaren i Göteborgs åklagardistrikt: —- — — Från åklagarsyn- punkt kan anmärkas att ett nära samarbete mellan polis-, åklagar- och till-
Prop. l980/8l: 92 329
synsmyndighet är en förutsättning för effektivt beivrande av miljöbrott. Den i 43 aå införda rapporteringsskyldigheten till naturvårdsverket — som i egenskap av central tillsynsmyndighet bör vara bäst skickad att bedöma om en överträdelse ej bör föranleda åtgärd eller bör beivras genom avgift eller straffrättsligt förfarande — är tillfredsställande om, som utredningen förut- sätter, lokal eller regional tillsynsmyndighet vid misstanke om brott därjämte gör polisanmälan. Detta tillgodoser kravet på att polis och åklagare kan in- gripa i ett så tidigt skede som möjligt. Regionalt bör dessutom sådan kontakt finnas mellan tillsynsmyndigheter och utredare — polis och åklagare — att ett organiserat samarbete är väl förberett.
4.7.32 Länsåklagarmyndigheten i Älvsborgs län: —— — — Risken för att vid den regionala eller lokala tillsynen miljöskyddsintressena inte tillräckligt be- aktas minskar genom den i 43 a & föreslagna rapporteringsskyldigheten till naturvårdsverket.
— — — Det har iakttagits att länsstyrelserna som tillsynsmyndighet varit obenägna att till åtal anmäla fall där de haft kännedom om att utsläpp skett. Anledningen kan ha varit att länsstyrelserna inte velat förstöra möjligheterna att samarbetsvägen komma till rätta med utövaren av den miljöfarliga verk- samheten, att överträdelsen inte ansetts tillräckligt kvalificerad. eller att osä— kerhet förelegat om risk för kränkning av allmän eller enskild rätt varit för handen. En bestämmelse i enlighet med den föreslagna 43 a & i ML kunde medföra att nämnda skäl i framtiden inte kommer att få så stor styrka samt att praxis vad gäller åtalsanmälningar utvecklas efter mer enhetliga linjer.
4.7.33 Gotlands handelskammare: — — — Helt naturligt synes — — — va- ra, att tillsynsmyndigheterna skall vara skyldiga att ta initiativ i aktuella fall, så att överträdelser kan beivras.
4.7.34 Naturvårdsdirektörers förening: I utredningen föreslås att rapporte- ringsplikt införs för hälsovårdsnämnd och länsstyrelse. Sådan plikt bör en- dast föreligga för överträdelser av någon betydelse. Det bör i första hand an- komma på lokal eller regional tillsynsmyndighet att bedöma om så är fallet. Det bör vidare i första hand ankomma på de lokala och regic'mala tillsyns- myndigheterna att bedöma huruvida ett ärende skall lämnas till åtalspröv- ning eller ej.
4.8 Miljöbrott i brottsbalken - I likhet med miljöskyddsutredningen framhåller flera remissinstanser Vikten av att skyddet av den yttre miljön ges en framträdande roll även i brottsbalken .
4.8.1 Rikspolisstyrelsen: Vid grövre överträdelser mot miljöskyddslagen har åklagare och polis att svara för utredningen. Polisens beredskap i sådana fall
Prop. HSO/81:92 . 330
att utreda kvalificerade brott mot miljöskyddslagen ärinte särskilt god. Erfa- renheter från BT Kemi visar bl. a. att utbildningen måste ökas på detta område. Detta är — inom ramen för de särskilda enheterna för bekämpning av ekonomisk brottslighet — också avsikten.
Enligt rikspolisstyrelsens mening bör man vidare, beträffande konkurren— sen mellan påföljdsbestämmelser i brottsbalken och miljöskyddslagen , ställa frågan om inte samtliga påföljder för miljöbrott bör återfinnas i miljö- skyddslagen. Ett sådant förfaringssätt torde också ligga väl i linje med kon- kurrensen mellan bestämmelser i brottsbalken och annan speciallagstiftning. Bestämmelserna i 13 kap. brottsbalken bör därvid revideras så att de fram- gent inte avser miljöbrott.
4.8.2 Brottsförebyggande rådet: — — —— anser att samhällets strängare syn på angrepp mot miljöskyddet bör återspeglas i straffsystemet. En uppvärde- ring av miljöbrott bör därför resultera i att straffbestämmelser till skydd för miljön snarast införs i BrB. Dessa synpunkter har utförligare diskuterats i en promemoria som upprättats vid den översyn av organiserad och ekonomisk brottslighet som pågår inom BRÅ. — —— — I den promemorian diskuteras förslag till ändringar i 13 kap. 8—9 && BrB som tar sikte på främst förore- ningar av miljön. Vidare pekas där på vissa ofullständighetcr i ML:s straffbe- stämmelser. På sikt bör emellertid enligt BRÅ en mer omfattande översyn av vissa lagrum i 13 kap. BrB ske för att i BrB åstadkomma ett tillfredsställande skydd för miljöskyddsintressen.
Ett fortsatt sådant utredningsarbete bör enligt BRÅ resultera i att straff- bestämmelserna till skydd för miljön på lång sikt får en annan utformning än vad t'. n. är fallet. Allvarligare angrepp mot miljön bör i framtiden beivras enligt BrB. — — —
På kort sikt bör emellertid enligt BRÅ vissa ändringar göras i straffbestäm- melserna för att motverka angrepp mot miljöskyddet. En ändring av 13 kap. 8—9 && BrB bör snarast genomföras så att bevissituationen för polis och åklagare underlättas beträffande kravet på att miljöförorcningar skall vara farliga för den omgivande miljön.
4.8.3 Kammarkollegiet: Utredningen har framhållit såsom angeläget att 13 kap. BrB snarast får en mera tidsenlig utformning för att kunna möta den all- varligaste delen av miljöbrottsligheten. Utredningen har emellertid avstått från att lägga fram ett konkret förslag i denna fråga, med hänsyn till att be- stämmelserna i angivna kapitel redan är föremål för brottsförebyggande rå- dets översyn och till att en revidering sannolikt kommer att beröra även an- nan lagstiftning än miljöskyddslagen. Till vad utredningen — — —— anfört i denna fråga torde det bli anledning att återkomma, sedan brottsförebyggan- de rådet slutfört sin översyn. Det torde få förutsättas att detta arbete bedrives med all nödvändig skyndsamhet.
Prop. 1980/81: 92 331
4.8.4 Länsstyrelsen i Stockholms län: Utredningen diskuterar behovet av att ge 13 kap. i BrB en mera tidsenlig utformning. Länsstyrelsen understryker behovet av att en ändring och skärpning av lagstiftningen snabbt kommer till stånd.
4.8.5 Länsstyrelsen i Gotlands län: Föreslagen ändring i brottsbalken får mot bakgrund av att dessa bestämmelser anses ha "högre" moralbildande effekt ses som riktig och understryker därmed samhällets värdering av den miljö- vårdande verksamheten.
4.8.6 Länsstyrelsen i Kristianstads län: — — — finner det däremot befogat att påföljderna för miljöbrott skärps genom ändring i brottsbalken.. Inte minst BT Kemi-affären understryker behovet av en straffskärpning.
4.8.7 Länsstyrelsen i Älvsborgs län: — — -— Samtidigt bör bestämmelsernai 13 kap. brottsbalken snarast ses över.
4.8.8 Eskilstuna kommun: — — — anser att det är olyckligt att en översyn av brottsbalkens bestämmelser, främst 13 kap. orn allmänfarliga brott, inte har kunnat göras parallellt med miljöskyddsutredningens arbete. En reform av det slag som antyds — — — skulle effektivt komplettera miljöskyddslag- stiftningens sanktionsmöjligheter.
4.8.9 Stenungsunds kommun: Enligt kommunens uppfattning är ML en lag, som skall reglera miljöverksamhet inom vissa givna gränser. Brott — — — genom medveten handling eller grov ovarsamhet skall —— —- — därför hänfö- ras till brottsbalken. Brottsbalken bör därför omarbetas i detta avseende. Bl. a. bör längre preskriptionstid (gärna 10 år) införas liksom hårdare straff- satser.
Det har tyvärr visat sig att brott mot speciallagstiftning sällan kunnat beiv- ras eller haft någon kännbar verkan.
4.8.10 Södertälje kommun: — — — vill angående påföljdssystemet fram- hålla att det många gånger är svårare att upptäcka och utreda frågor om mil- jöbrott än annan kriminalitet. Vidare konstaterar kommunen att det pågår ett utredningsarbete angående miljöbrott inom brottsförebyggande rådet. Kommunen förutsätter, att detta arbete leder till att påföljden för miljöbrott skärps.
4.8.11 Växjö kommun: — — — vill understryka vikten av att en revidering av 13 kap. brottsbalken sker'bcträffande miljöbrotten i den riktning som ut-
redningen redovisar.
4.8.12 Landsorganisationen i Sverige: Det får anses förvånande att utred-
Prop. 1980/81: 92 332
ningen så starkt understryker nödvändigheten att för vissa typer av brott kunna använda 13 kap. BrB, och att det härför är nödvändigt med en änd- ring eller ett tillägg i detta kapitel, men sedan avstår från att lägga något för- slag. — — ——
4.8.13 Miljövårdsgruppernas riksförbund och Miljöeentrum: — —— — I sammanhanget bör också påpekas att polis och åklagarmyndighet rent gene- rellt saknar ekonomiska och personella resurser för att utreda miljöbrott. Vi- anser därför att polisens och åklagarnas resurser för att utreda miljöbrott bör förstärkas på samma sätt som samhället under senare år har förstärkt poli- sens och åklagarnas möjligheter att utreda traditionella ekonomiska brott. Vi understryker dessutom vikten av att det snarast i brottsbalken införs en sär- skild paragraf angående miljöbrott, emedan det har visat sig att 13 kap. 7——10 åå brottsbalken (vårdslöshet med gift) ej är tillämpligt vid miljöbrott.
Enligt vår uppfattning bör en paragrafi brottsbalken om miljöbrott vara så allmänt hållen att det för fällande dom räcker med att brottet allmänt sett har utgjort en fara på samma sätt som när domstolarna systematiskt fäller bilförare för rattfylleri till fängelsestraff om de har haft över en viss pro- millehalt i blodet, oberoende av om de åstadkommit skada eller inte i sam- band med att de kört alkoholpåverkade.
4.8.14 Överåklagaren i Stockholm: _ — _ vill liksom miljöskyddsutred- ningen framhålla att brottsbalkens13 kap. bör underkastas en översyn. 7—9 55 — —— — skulle efter vissa ändringar kunna bli effektiva sanktioner mot den allvarliga miljöbrottsligheten.
4.8.15 Överåklagaren i Göteborgs åklagardistrikt: De grövsta fallen av brott mot miljön bör, som utredningen föreslagit, beivras genom bestämmelser i brottsbalken. Här saknas förslag från utredningen vilket är en viss brist, då de nuvarande bestämmelserna visat sig otillräckliga. Det vore olyckligt om omarbetningen av 13:e kapitlet i brottsbalken skulle dröja. — —— —
4.8.16 Länsåklagarmyndigheten i Malmöhus län: Beträffande brottsbalksbe- stämmelserna i 13 kap. har utredningen funnit angeläget att de snarast bör få en mer tidsenlig utformning. Denna uppfattning delar jag helt. Dessa be- stämmelser har ju tillkommit långt innan debatten om miljöfarliga-gifter från industriella anläggningar aktualiserats. 1 det numera riksbekanta s. k. BT Kemi-målet har olika domstolsprövningar visat att det är vanskligt att tolka farerekvisitet. Även i de fall då överträdelse om koncessionsbestämmclser förelegat eller företaget medelst vilseledande kunnat påvisas ha erhållit kon- cessionstillstånd på oriktiga grunder har t. ex. avsevärt utspridande av gift i vatten icke ansetts innebära allmän fara. Detta med hänsyn till att åklagaren icke ansetts kunna visa att giftmängden varit så stor — i förhållande'till för-
Prop. l980/81: 92 333
oreningar av annan allmän art — att tillskottet i och för sig haft sådan effekt. Farerekvisitet borde tydligare utformas, möjligen med anlitande av presum- tionsregel för allmänfara under vissa angivna förutsättningar. I praxis finns endast ett refererat PID-prejudikat (NJA 1959 s. 254 "isotopfallet”), där den konkreta allmänfaran dock icke närmare avhandlats.
Ändringar i brottsbalken kan förväntas ta avsevärd tid. Att som utred- ningen gjort skjuta detta viktiga lagstiftningsproblcm på framtiden är icke tillfredsställande.
4.8.17 Länsåklagarmyndigheten i Älvsborgs län: —— — — Det är att beklaga att utredningen icke närmare behandlat de ändringar Som bör ske i 13 kap. brottsbalken utan skjutit frågan ifrån sig till BRÅ. Nödvändiga straffrättsli- ga reformer bör ej rimligen försenas på grund av BRÅs existens.
4.8.18 Länsåklagarmyndigheten i Gävleborgs län: Utredningen har inte framlagt förslag om ändring av de bestämmelser i 13 kap. brottsbalken vilka bl. a. avser spridande av gift eller smitta. Skälet härtill är att BRÅ arbetar med frågan. Det är tveksamt om skäl finns att göra ingrepp i brottsbalkens kapitel om allmänfarliga brott. Möjligheten att vid sidan därav ha en täckan- de miljöbrottslagstiftning bör först övervägas.
4.9 Övriga frågor
4.9.1 Kammarkollegiet: Omröstning. Utredningen föreslår såsom tillägg till nuvarande omröstningsregler att i ärende angående miljöskyddsavgift (45 och 46 åå förslaget till lag om ändring av miljöskyddslagen ") skall vid lika rös- tetal den lindrigaste meningen gälla. Häremot bör i princip intet vara att erinra. Koncessionsnämndens sam- mansättning enligt 11 & miljöskyddslagen skulle dock kunna ge anledning till en viss tveksamhet härvidlag. Vid denna paragrafs tillkomst framhölls inom lagrådet att ledamoten med erfarenhet inom naturvårdsverkets verksamhets- område och den fjärde ledamoten med viss rätt kunde sägas representera motstående intressen. Deras fullständiga opartiskhet i alla lägen skulle enligt denna åsikt kunna sättas i fråga. Faran härför bör dock vara ringa. Såväl ordföranden som ledamöterna och ersättarna för dem förordnas av regering- en. Jävsbestämmelserna i 12 & miljöskyddslagen får också beaktas.
4.9.2 Riksskatteverket: Indrivning. — _. — Grundläggande bestämmelser om upphörd och indrivning av skatt och avgifter som påförs av myndigheter återfinns i lag. i fråga om indrivningsåtgärdcr, inbegripet beslut om påföran- de av restavgift, torde det direkt strida mot regeringsformen att i en förord- ning införa bestämmelser härom. —— — —
—— — — Med hänsyn till det anförda anser RSV att regler — — — om uppbörd och indrivning av miljöskyddsavgift skall inarbetas i miljöskyddsla- gen.
Prop. l980/81: 92 334
4.9.3 Statens naturvårdsverk: hza'rivning. [ 46 å i förslaget stadgas att miljö- skyddsavgift tillfaller staten. Enligt utredningen skall beslut om miljöskydds- avgift översändas till länsstyrelsen i dess egenskap av uppbördsmyndighet. Vidare har föreslagits att avgiften jämte restavgift skall kunna indrivas i sam- ma ordning som skatt enligt 64 & uppbördslagen, men åtgärd för indrivning bör inte få vidtas sedan fem år förflutit från det avgiftsbeslutet vann laga kraft. indrivning skall emellertid inte äga rum förrän tidigast två månader ef- ter det beslutet vann laga kraft eller vid den tidigare tidpunkt som kan ha fö- reskrivits med stöd av miljöskyddslagen. Naturvårdsverket tillstyrker i prin- cip det föreslagna indrivningsförfarandet, men anser att vissa frågor bör ut- redas. Särskilt i de fall då lagakraftägande beslut måste föreligga för att in- drivning skall få ske kan enligt naturvårdsverkets mening sådana situationer uppstå att åtgärder som kvarstad och skingringsförbud eller annan handräck- ning kan behöva aktualiseras. Frågan uppstår då också om vilken myndighet som skall begära sådan handräckning. Utredningen har inte heller berört hu- ruvida avskrivning respektive avkortning av påförd avgift skall kunna ske. Naturvårdsverket vill understryka vikten av att dessa frågor utreds och att ut— tryckliga lagregler ges härom samt om verkställighetsförfarande och eventu- ellt handräckningsförfarande. Dispensöverlrädelse. 1 utredningens förslag till lydelse av 45 5 har- överträ— delse av dispensvillkor inte medtagits. Givetvis bör även överträdelse av dis- pensvillkor kunna medföra att miljöskyddsavgift påföres. 45 & bör därför ändras i överensstämmelse härmed.
[fullföljdsinstans. Enligt utredningens förslag skall koncessionsnämnden besluta i ärenden rörande miljöskyddsavgift samt kammarrätt och regerings- rätt vara överinstans i sådana ärenden. Naturvårdsverket delar helt utred- ningens uppfattning att koncessionsnämnden med sin stora erfarenhet av miljöskyddsprövningar bör vara beslutsmyndighet. Däremot delar natur- vårdsverket inte utredningens uppfattning att kammarrätt. som saknar erfa- renhet av miljötekniska åtgärder skall vara överinstans. Naturvårdsverket anser i stället att besvär bör föras direkt hos regeringen på samma sätt som besvär mot tillståndsprövning föres hos regeringen.
4.9.4 Koncessionsnämnden för miljöskydd: Fullföljdsinstans. — —— — Som överinstans i ärenden om miljöskyddsavgift har utredningen föreslagit kam- marrätten i Stockholm, varifrån talan skall kunna fullföljas till regeringsrät- ten. Koncessionsnämnden anser emellertid att dessa ärenden har sådant sam- band med tillståndsprövningen att besvär över koncessionsnämndens beslut bör föras hos regeringen.
4.9.5 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Fullföljdsinslans. — — — Länsstyrelsen tillstyrker att koncessionsnämnden blir den myndig- het som i första instans beslutar i avgiftsfrågor. Genom sin verksamhet och kvalificerade sammansättning är nämnden väl skickad för uppgiften. Genom
Prop. 1980/8] : 92
.a.) '_44 '.!l
att ansvaret av samtliga avgiftsfrågor i landet läggs på en myndighet bör, vil- ket utredningen också påpekar, kontinuitet och en för hela landet enhetlig bedömning av avgiftsfrågor kunna skapas. Utredningen har emellertid utan närmare motivering föreslagit att koncessionsnämndens beslut i en avgifts- fråga skall kunna överklagas till kammarrätt. En sådan ordning kan dock all— varligt ifrågasättas. Kammarrätten saknar helt expertis i miljöskyddsfrågor. Genom att överprövningen kommer att äga rum i fyra olika kammarrätter i landet motverkas dessutom i hög grad den eftersträvade enhetligheten i be- dömningen av dessa frågor. Länsstyrelsen anser därför att nämndens beslut endast bör kunna överprövas av regeringsrätten med den fullföljdsbcgräns- ning som där gäller. Ett alternativ skulle kunna vara att överprövning sker av vattenöverdomstolen, som förfogar över erforderlig expertis för ändamålet.
4.9.6 Länsstyrelsen i Värmlands län: Fullfölja'sinstans. — — — Länsstyrel- sen anser att besvär över miljöskyddsavgift i likhet med vad som gäller miljö- skyddslagen i övrigt skall anföras hos regeringen och ej hos kammarrätten.
5 Besvärsrätten
_' 5.1 _Allmänna synpunkter
Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran miljöskydds- utredningens förslag om att alla typer av förprövningsbeslut skall kunna överklagas och att kommun och lokal arbetstagarorganisation får besvärs- rätt. Ett antal remissinstanser menar emellertid att utredningens förslag inte går tillräckligt långt när det gäller ideella organisationers rätt att fullfölja ta- lan. Se 48 & ML i utredningens lagförslag.
5.1.1 Justitiekanslernr— — — har inga erinringar mot utredningens förslag i denna del.
5.1.2 Riksåklagaren: Beträffande det föreslagna besvärssystemet har jag intet att erinra.
5.1.3 Koncessionsnämnden för miljöskydd: I förslaget till ändrad lydelse av 48 % ML anges i sista stycket att talan mot beslut av hälsovårdsnämnd enligt ML föres hos länsstyrelsen genom besvär. Koncessionsnämnden vill påpeka att i visst hänseende, nämligen såvitt gäller talan mot beslut enligt 43 5 andra stycket ML, talan skall föras hos kammarrätten. I övrigt har koncessions- nämnden inte funnit anledning till erinran mot utredningens förslag i hithö- rande frågor.
5.1.4 Länsstyrelsen i Östergötlands län: —— — — tillstyrker den föreslagna utvidgningen av besvärsrätten att gälla även länsstyrelsernas beslut. Utred-
Prop. l980/8l: 92 336
ningens överväganden i fråga om de besvärsberättigades krets med besvärs— rätt för kommun, naturvårdsverket och fackliga organisationer synes vara rimliga och väl avvägda bl. a. med hänsyn till den förvaltningsrättsliga praxis som gäller på andra områden.
5.1.5 Karlskrona kommun: Vad gäller besvärsrätten har utredningen konsta- terat behov av en vidgad besvärsrätt och föreslår att även kommunen får rätt att besvära sig över beslut. Vidare föreslås att fackliga organisationer som nu har besvärsrätt enligt arbetsmiljölagen även får möjlighet att an föra besvär i frågor som rör den yttre miljön. Detta tillstyrkes. Dessutom bör föreningar och organisationer som berörs kunna tillerkännas besvärsrätt.
5.1.6 Mjölby kommun: I betänkandet föreslås att besvärsrätten utökas att gälla även för kommuner och fackliga organisationer. Detta bör vara tillfyl- lest även för ideella organisationcr och enskilda personer som inte direkt be- rörs av beslutet, eftersom de kan framföra sina argument till de förtroende- män som representerar kommunen eller den fackliga organisationen.
5.1.7 Samarbetskommittén för hälsovårdsnämnderna i rikets större kommu- ner: — —— — har inga andra synpunkter på utredningens förslag i denna del än att det synes naturligt att den föreslagna kommunala besvärsrätten delege- ras till hälsovårdsnämnderna.
5.1.8 Riksförbundet för allmän hälsovård: — — — har i princip intet att in- vända mot föreslagna ändringar rörande besvärsrätten.
5.2 Besvärsrätt vid olika beslut
De remissinstanser som uttalar sig beträffande fullföljdsrätten vid förpröv- ningsbeslut av länsstyrelse samt vid igångsättningsmedgivande ser i huvudsak positivt på förslaget om utvidgad besvärsrätt.
5.2.1 Besvär vid förprövningsbeslut av länsstyrelse
5.2.l.1 Kammarrätten i Stockholm: — — — tillstyrker förslaget — — — att talan inte skall få föras mot länsstyrelsens beslut som avser fråga om över- lämnande av anmälningsärende till koncessionsnämnden. Samma regel bör gällai fråga om överlämnande till koncessionsnämnden om, såsom kammar- rätten tidigare förordat. länsstyrelsens förprövning skall avse fråga om till- stånd efter ansökan i stället för besked i anmälningsärende.
Kammarrätten anser det vara självklart att länsstyrelsens slutliga avgöran- den i förprövningsärenden skall kunna överklagas vare sig besluten, såsom utredningen föreslagit, kallas besked i anmälningsärenden eller, såsom kam- marrätten förordat, betecknas såsom beslut om tillstånd (efter ansökan).
Prop. HSO/81:92 337
5.2.1.2 Länsstyrelsen i Jönköpings län: — — — hälsar den av utredningen föreslagna fullföljdsrätten mot beslut i tillstånds- och anmälningsärenden
välkommen. Genom den utökade fullföljdsrätten åstadkommes en väsentlig utveckling av besvärsrätten i jämförelse med nuvarande ordning. —— — —
5.2.1.3 Svenska naturskyddsföreningen: —— — — tillstyrker för sin del att be- svärsrätt skall finnas för alla tillståndsbeslut oavsett vilken den förprövande myndigheten är. Däremot bör det enligt föreningens mening noga övervägas om inte länsstyrelsernas — — — beslut skall överklagas till koncessions- nämnden i första besvärsinstans och endast i undantagsfall behöva fullföljas till regeringen i andra besvärsinstans. Det förefaller enligt föreningens me- ning naturligt att den prövningsmyndighet som anförtros uppgiften att för- pröva stora och komplicerade ärenden också skulle kunna anses kompetent att överpröva och därmed skapa en praxis för de mindre och enklare ärende- na.
5.2.1.4 Laholms kommun: — — —- anser att såväl tillståndsbeslut som an- mälningsbesked bör kunna överklagas av de olika besvärsberättigade. — —- — Besked bör lämpligen överklagas till koncessionsnämnden.
5.2.2 Besvär vid igångsättningsmedgivande
5.2.2.1 Kammarrätten i Stockholm: I likhet med utredningen finner kam- marrätten övervägande skäl tala för att igångsättningsmedgivande skall få överklagas, men i motsats till utredningen anser kammarrätten att en förut- sättning härför bör vara att igångsättningsmedgivandet skall gälla utan hin— der av att det inte vunnit laga kraft. — —- —
5.2.2.2 Länsstyrelsen i Stockholms län: — —— — Vidare har länsstyrelsen inget att erinra mot förslaget att besvär skall få föras hos regeringen mot be- slut i fråga om igångsättningsmedgivande, oavsett om det meddelats av kon- cessionsnämnden eller länsstyrelsen.
5.2.2.3 Länsstyrelsen i Jönköpings län: — — —— Vad avser utredningens för- slag om införande av möjligheten för såväl koncessionsnämnden som läns- styrelserna att meddela igångsättningstillstånd delar länsstyrelsen utredning- ens mening att beslut i fråga om dylikt tillstånd skall kunna överklagas.
5.2.2.4 Svenska naturskyddsföreningen: — —— -- Skulle ändå denna möjlig- het med igångsättningsmedgivande öppnas tillstyrker föreningen ulredning- — ens förslag att sådant medgivande skall kunna överklagas. I sådant fall bör också reglerna vara så utformade att viss tid förflyter innan medgivandet vin- 21 Riksdagen [OKG/SI, ! .tuml. Nr 93
Prop. l980/81 : 92 338
ner laga kraft. Den av utredningen föreslagna ordningen att igångsättnings- medgivande som ges av länsstyrelsen skall lända till efterrättelse genast kan inte accepteras av föreningen.
5.3 Kretsen av besvärsberättigade Miljöskyddsutredningens förslag att tillerkänna kommuner och lokal ar- betstagarorganisation, men ej ideella organisationer, utvidgad besvärsrätt får ett i huvudsak positivt mottagande. Avvikande uppfattningar i dessa frågor finns emellertid också.
5.3.1 Besvärsrätr för kommuner
5.3.1.1 Kammarrätten i Stockholm: Som en nyhet har föreslagits att även kommun skall ha besvärsrätt i samtliga fall, då sådan rätt tillkommer natur- vårdsverket, utom i ärenden om miljöskyddsavgift. Kammarrätten har ingen- ting att erinra häremot. Vederbörande kommun har då möjlighet att tillvara- ta sina invånares behöriga intresse av ett gott miljöskydd inom kommunen. Det i 48 & sista stycket föreslagna tillägget ”i den mån saken rör miljöskydds- intresse" synes vara onödigt och bör därför utgå ur lagtexten.
5.3.1.2 Socialstyrelsen: — — — Utredningen har också funnit övervägande skäl tala för att även kommunerna skall tilldelas sådan besvärsrätt. Styrelsen får i anledning därav framhålla att det är angeläget att även den lokala till- synsmyndigheten, nämligen hälsovårdsnämnden, tilldelas besvärsrätt.
5.3.l.3 Statens naturvårdsverk: — — — instämmer i utredningens förslag att kommunerna, i sin egenskap av företrädare för det allmänna intresset på lo- kal nivå, bör tillerkännas besvärsrätt över beslut enligt miljöskyddslagen.
5.3.l.4 Statens planverk: Utredningens förslag att kommunen skulle få be- svärsrätt i miljöskyddsärenden finner planverket välbetänkt. Härigenom kan kommunen få tillfälle att reagera mot lokaliseringen av anläggningar, som in- te prövats i samband med den fysiska planeringen.
5.3.1.5 Länsstyrelsen i Stockholms län: Vad gäller de besvärsberättigades krets anser länsstyrelsen det särskilt värdefullt att utredningen föreslår be- svärsrätt enligt ML för kommun i syfte att tillgodose kommunens och där- med kommuninnevånarnas miljöskyddsintresse.
5.3.1.6 Länsstyrelsen i Uppsala län: Vad gäller förslaget om utökad besvärs- rätt har länsstyrelsen svårt att finna något skäl till varför speciellt kommun — — —- skall ges sådant företräde. Dessa intressen har redan i dag möjlighet att påverka beslutet i samband med remissförfarandet eller i exempelvis länsstyrelsens styrelsebehandling.
Prop. l980/81: 92 339
5.3.1.7 Länsstyrelsen i Jönköpings län: — — — Såvitt avser beslut i tillstånds- och anmälningsärenden samt i ärenden rörande igångsättnings- medgivande bör — enligt länsstyrelsens uppfattning — kommunerna tiller— kännas besvärsrätt. I dessa typer av ärenden kan kommunerna ha ett visst in- tresse att bevaka såväl sina egna som kommunmedlemmarnas intressen. Att kommunerna skulle tillerkännas rätt att föra talan mot beslut rörande före- läggande, förbud eller föreskrifter ställer sig länsstyrelsen däremot mera tveksam till. Något egentligt motiv för generell besvärsrätt för kommunerna i dylika fall synes inte finnas.
5.3.1.8 Länsstyrelsen i Kronobergs län: — — — ställer sig positiv till försla- get att ge besvärsrätt för kommun. Denna besvärsrätt bör lämpligen tillkom- ma hälsovårdsnämnden eftersom nämnden är kommunens miljövårdsorgan.
5.3.1.9 Länsstyrelsen i Kalmar län: — — — tillstyrker att — förutom sak- ägare — även —- — — kommuner tillerkännes besvärsrätt enligt förslaget till ändrad lydelse av 48 & sista stycket ML.,
Det kan ifrågasättas om de besvärsberättigades krets bör utvidgas härut- över. Alltför många besvärsberättigade kan bl. a. medföra ibland onödiga fördröjningar av tillkomsten av viktiga anläggningar.
5.3.1.10 Bergs kommun: — — — anser det riktigt att kommun erhåller be- svärsrätt.
Med hänsyn till hälsovårdsnämndernas ställning och möjlighet att ingripa med stöd av hälsovårdsstadgan i miljöärenden bör även hälsovårdsnämnd tillförsäkras besvärsrätt.
5.3.1.11 Botkyrka kommun: —— — — anser att kommunen även erhåller be- svärsrätt rörande beslut angående miljöskyddsavgift samt sådan miljöfarlig verksamhet som är belägen utanför kommunens egna gränser men i något av- seende påverkar dess miljö — — —.
5.3.1.12 Eskilstuna kommun: — — — anser att den besvärsrätt enligt ML som kommunen får enligt utredningens förslag kommunalt bör delegeras till hälsovårdsnämnden. För denna ståndpunkt talar att besvärsrätten gäller i . den mån saken rör miljöskyddsintresse. Det stämmer också väl överens med hälsovårdsnämndens uppgifter som tillsynsmyndighet. Den relativt korta be- svärstiden talar också för att den kommunala tillsynsmyndigheten får föra kommunens talan.
Ideella organisationers intressen inom miljövärden torde ofta kunna tillva- ratas härigenom. Detta kan exempelvis ske genom att organisationerna knyts till en beredning med uppgift att bevaka miljö- och naturvårdsfrågor. '
5.3.l.13 Falkenbergs kommun: — — —— Även kommuner — — — bör en-
Prop. l980/81: 92 340
ligt utredningen tilläggas besvärsrätt. Kommunen har inget att erinra mot ut- redningens förslag i denna del. Det är enligt kommunens bedömning angelä- get att alla som kan vara berörda ges tillfälle att besvärsvägen få ett ärende prövat. Detta kan visserligen innebära en belastning på besvärsinstansen men innebär samtidigt en rättssäkerhet för den enskilde och bör inte avsevärt för- sena ett ärendes handläggning. Det bör dock observeras, att besvärsrätt inte bör tilläggas andra än de som är berörda i ett ärende. Lokaliseringen av en in- dustri till en viss landsända kan för därav berörda vara så betydelsefull att mera allmängiltiga synpunkter må tillmätas avgörande betydelse. Inte minst av detta skäl bör kretsen av besvärsberättigade begränsas på sätt som angi- Vits.
5.3.l.l4 Gislaveds kommun: —— — — Förutom direkta sakägare får t. ex. kommunen alltid rätt att föra besvär över koncessionsnämndens och länssty- relsernas beslut i prövningsärenden.
Kommunen instämmer i utredningens förslag och vill starkt understryka vikten av att kommunen får möjlighet att bevaka invånarnas intressen i mil- jöskyddsfrågorna.
5.3.1..15 Göteborgs kommun: Utredningens förslag att ge kommunerna be- svärsrätt är välmotiverat. Göteborgs kommun anser att hälsovårdsnämnden bör utöva denna rätt. _— — — "
5.3. 1.16 Kungsbacka kommun: —- — — biträder utredningens förslagatt be- svärsrätten bör kvarligga hos kommunstyrelsen, som har att avväga skilda in- tressen i ärenden av detta slag.
Kommunen anser det angeläget att inte endast den kommun där viss verk- samhet sker eller planeras får besvärsrätt utan också grannkommun. Det är nämligen icke ovanligt att immissioner av olika slag till största delen drabbar en grannkommun.
5.3.].17 Laholms kommun: — — —— vill beträffande besvärsrätten anföra att såväl kommun som hälsovårdsnämnd bör ha besvärsrätt. — -— —
5.3.1.18 Landskrona kommun: Den kommunen tillagda besvärsrätten enligt miljöskyddslagen hälsas givetvis med tillfredsställelse.
I sammanhanget vill kommunen — — — peka på kommunens möjligheter att genom tillskapande av beredningsgrupper av skilda slag låta allmänheten få tillfälle att utan alltför byråkratiska handläggningsrutiner informeras om planerad, miljöfarlig verksamhet. '
5.3.l.l9 Lessebo kommun: — —- — finner kommunens rätt att väcka besvär riktig. Däremot är det oklart vilken besvärsrätt hälsovårdsnämnden som till- synsorgan har. Det förefaller naturligt att hälsovårdsnämnden får besvärsrätt
Prop. l980/81:.92 34l inom miljöområdet, något som måste klarläggas under beredningsarbetet.
5.3.1.20 Nora kommun: När det slutligen gäller besvärsrätten stöder kommu- nen förslaget om att kommunerna bör ha en generell besvärsrätt och inte som nu är fallet endast då kommunen är att betrakta som sakägare.
5.3.1.2] Norrtälje kommun: — —— — Det synes särskilt betydelsefullt att även kommunerna får besvärsrätt.
5.3.1.22 Stenungsunds kommun: Utredningens förslag till besvärsrätt måste omarbetas. Det bör vara en självklarhet att tillsynsmyndigheter enligt ML dvs. länsstyrelse och hälsovårdsnämnd, liksom de parter som berörs av koncessions- eller länsstyrelsebeslut skall kunna överklaga detta. Att som ut- redningen föreslår kommunen och inte hälsovårdsnämnden skall få anföra besvär är olämpligt, eftersom hälsovårdsnämnden ofta är tillsynsmyndighet gentemot kommunen. Om inte hälsovårdsnämnden får besvärsrätt måste besvärstiden förlängas till minst åtta veckor så att hälsovårdsnämnden genom normal kommunal be- slutsprocess kan få sina synpunkter beaktade, då kommunen skall överklaga ett beslut av koncessionsnämnden eller länsstyrelsen.
5.3.1.23 Stockholms kommun: —— — — anser det särskilt betydelsefullt att även kommuner får besvärsrätt.
5.3.1.24 Storumans kommun: — -— — Kommunens rätt att anföra besvär enligt ML, bör enligt Storumans kommuns mening åvila kommunfullmäkti- ge, men med lagstadgad rättighet för fullmäktige att delegera besvärsrätten till hälsovårdsnämnden.
5.3.l.25 Södertälje kommun: —— — —— anser att besvärsrätten bör utökas till att berörd kommun skall ha besvärsrätt, med tanke på luftföroreningar och andra vidsträckta störningar.
5.3.1.26 Sölvesborgs kommun: Den egendomliga konstruktionen av begrän— sad besvärsrätt i nuvarande miljöskyddslagstiftning har dessbättre föreslagits bli ändrad. Det viktigaste härvid är givetvis att ”kommunen” har tillerkänts besvärsrätt. Begreppet ”kommunen” borde dock ha analyserats. Hälsovårdsnämnden bör givetvis alltid äga besvärsrätt på grund av i f örsla— get tillerkända befogenheter. Kommunstyrelsen bör även ha besvärsrätt inte enbart som ansvarig för kommunens markinnehav utan även som ansvarig för kommunikationer, ledningsnät och recipienter. Byggnadsnämndernas besvärsrätt och talerätt bör särskilt uppmärksam- mas. Det kan inte ligga någon mening i — vilket vid flera tillfällen förekom-
Prop. l980/81: 92 342
mit — att koncessionsnämnden eller annan myndighet skall syssla med ett fö- retags eventuella skadeverkningar, då företaget av plan- eller byggnadstek- niska skäl ändå aldrig kommer att medges. Till förebyggande av meningslösa utredningar inom prövningssystemet borde byggnadsnämnd tillerkännas ve- torätt eller sökande till koncession föreläggas att förete bevis om att hinder enligt byggnadslagstiftningen inte föreligger.
5.3.1.27 Trollhättans kommun: —— _ — Det föreslås sålunda att kommun ges möjlighet att föra miljöfråga under regeringens prövning genom besvär. Trollhättans kommun finner att förslaget härom är välgrundat och i god överensstämmelse med rättsuppfattningen. — — —-
5.3.l.28 Täby kommun: När det gäller kommuns besvärsrätt bör denna — —— _ ej vara begränsad till den kommun där den störande verksamheten är belägen utan gälla berörd kommun överhuvud. En stor industri i närheten av en kommungräns kan ju direkt störa flera grannkommuner.
Vidare borde undantaget i besvärsrätten beträffande miljöskyddsavgift slopas. .
5.3.1.29 Vilhelmina kommun: — -— — anser också att hälsovårdsnämnder— na som tillsynsorgan bör ha rätt att anföra besvär.
5.3.l.30 Vännäs kommun: Utredningens förslag att ge kommunerna besvärs- rätt bör därför enligt kommunens uppfattning ändras så att hälsovårdsnämn- den som tillsynsmyndighet ges den rätten.
5.3.1.3l Svenska kommunförbundet: —— — — välkomnar förslaget att låta kommunerna få besvärsrätt enligt miljöskyddslagen. — — -—
5.3.l.32 Sveriges industriförbund med instämmande av Stockholms handels- kammare: — — —— förutsätter att den föreslagna besvärsrätten mot konces- sionsnämndens eller länsstyrelsens beslut enbart skall innefatta den kommun inom vilken den prövade verksamheten är avsedd att bedrivas. — — —
5.3.1.33 Svenska hälsovårdstjänstemannaförbundet: l konsekvens med den rapporteringsskyldighet som ålägges hälsovårdsnämnden bör nämnden också tillerkännas besvärsrätt. .
Vidare bör bringas större klarhet i kommunens besvärsrätt i förhållande till angränsande kommuner.
5.3.l.34 Svenska kommunförbundets länsavdelning i Jönköping: — — -— finner det tillfredsställande att utredningen genom att tillerkänna kommu- nerna besvärsrätt ger dessa en möjlighet att bevaka kommuninvånarnas in- tresse i de för flertalet människor angelägna miljöfrågorna.
Prop. l980/8l: 92 343
5.3.l.35 Svenska kommunförbundets länsavdelning i Kalmar: —— — —— anser det välmotiverat att kommunerna _- genom sin speciella ställning — får be— svärsrätt. —— — —
5.3.2 Besvärsrätl för fackliga organisationer
5.3.2.l Kammarrätten i Stockholm: Förslaget att medge besvärsrätt även för lokal arbetstagarorganisation har — -— — motiverats med att utredningen finner det "lämpligt att de som representerar arbetstagarna inte bara skall kunna påverka den inre miljön, utan även ges möjlighet att anföra besvär över beslut som avser den yttre miljön i anslutning till den egna arbetsplatsen". Denna motivering kan inte övertyga kammarrätten om lämp- ligheten av att i strid med allmänna förvaltningsrättsliga principer ge arbets- tagarorganisationbesvärsrätt i mål enligt miljöskyddslagen. Den yttre miljön utanför arbetsplatsen berör inte arbetstagarna mer än andra medborgare, t. ex. egna företagare, pensionärer och studerande. Om kommunen får be- svärsrätt, kan traktens samtliga invånares intressen tillvaratas av kommunen. Dessutom finns alltid möjlighet för envar, som anser ett miljöskyddsintresse hotat, att anmäla saken till kommunen eller naturvårdsverket och hemställa om ett överklagande. Kammarrätten avstyrker förslaget att i miljöskyddsla- gen ge lokal arbetstagarorganisation en särskild besvärsrätt.
5.3.2.2 Statens naturvårdsverk: — — — delar också utredningens uppfatt- ning att fackliga organisationer bör ha besvärsrätt på miljöskyddslagens område. De fackliga organisationerna har givetvis ett särskilt intresse för frå- gor som rör den inre arbetsmiljön, men även den yttre miljön i anslutning till den egna arbetsplatsen är av intresse för de fackliga organisationerna. Försla- get tillstyrkes därför.
5.3.2.3 Länsstyrelsen i Uppsala län: Vad gäller förslaget om utökad besvärs— rätt har länsstyrelsen svårt att finna något skäl till varför speciellt — — — lo— kal arbetstagarorganisation skall ges sådant företräde. Dessa intressen har re— dan i dag möjlighet att påverka beslutet i samband med remissförfarandet el— ler i exempelvis länsstyrelsens styrelsebehandling.
5.3.2.4 Länsstyrelsen i Jönköpings län: —— — —— Enligt motiveringen för för- slaget i fråga synes denna besvärsrätt endast vara avsedd att kunna utnyttjas vad gäller beslut rörande den yttre miljön i anslutning till den egna arbets- platsen. Länsstyrelsen anser en medverkan av den fackliga organisationen i detta sammanhang värdefull och tillstyrker förslaget.
5.3.2.5 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Utredningen föreslår även besvärs- rätt för lokal arbetstagarorganisation. Detta avstyrkes av länsstyrelsen. Att ge en kategori intresseorganisationer särskilda rättigheter syneshelt omotive-
Prop. 1980/81 : 92 344
rat. Förhållandena i den yttre miljön berör knappast medlemmarna i en fack- lig organisation mer än andra människor. Länsstyrelsen anser att nuvarande möjlighet för juridisk person att agera som ombud för någon besvärsberätti- gad är helt tillfyllest från rättssäkerhetssynpunkt.
5.3.2.6 Länsstyrelsen i Kalmar län: Beträffande de fackliga organisationerna är det naturligt, att besvärsrätt för dessa införts i arbetsmiljölagen och inom vissa andra rättsområden, när det gäller bl. a. den inre miljön.
— — — I propositionen 196928 med förslag till miljöskyddslag m. m. ut.— taladc departementschcfen —- — — att begreppet omgivningen inte omfattar den störande anläggningen. ”Personer som är verksamma inom själva stör- ningskällan skyddas genom arbetarskyddslagstiftningen. Det torde inte kom— ma att bereda några svårigheter att avgränsa miljövårdsorganens kompetens- område från arbetarskyddsorganisationens.”
Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas om det inte är tillräckligt om sakägare — grannar och andra närboende beroende på störningarnas räck- vidd eller de som mer eller mindre regelbundet vistas eller rör sig i områden som kan beröras av störningen —— samt kommuner och naturvårdsverket er- håller besvärsrätt. Ur juridiska synpunkter är det angeläget att gränsdrag- ningen mellan miljöskyddslagens och arbetsmiljölagens tillämpningsområde beaktas.
5.3.2.7 Göteborgs kommun: -— —— Det förslag om besvärsrätt för de fack- liga organisationerna som utredningen lägger fram bör följas av att de även ges rätt till yttrande i förprövningsärendet.
5.3.2.8 Storumans kommun: — — — Kommunens uppfattning är att en fackförenings besvärsrätt enligt ML icke generellt bör anges till att omfatta den yttre miljön. Fackets besvärsrätt bör inskränkas till frågor som rör åtgär- der eller utsläpp från den egna industrin som negativt kan påverka den yttre eller inte arbetsmiljön för de anställda. Fackförening och företag bör även ges besvärsrätt i fall där en närbelägen industri eller motsvarande, negativt kan komma att påverka de anställdas yttre och inre arbetsmiljö.
5.3.2.9 Sölvesborgs kommun: Facklig organisation bör av naturliga skäl inte tillerkännas besvärsrätt i koncessionsmål. Däremot torde man inte kunna överskatta betydelsen av att de fackliga organisationerna gör sina medlem- mar medvetna om och uppmärksamma på miljöfarlig verksamhet. Det torde inte vara möjligt att bedriva sådan verksamhet utan att arbetstagare medver- kar eller har kännedom om förhållandet. Rätten att göra anmälan hos ansva- rig myndighet l'inns givetvis alltid.
5.3.2.10 Svenska kommunförbundet: — — -— ifrågasätter dock förslaget att låta lokal arbetstagarorganisation erhålla besvärsrätt. Med den vida omfatt-
Prop. 1980/81: 92 345
ning arbetstagarorganisations besvärsrätt skulle få torde följden bli att det omgående reses krav på besvärsrätt även från andra grupper i samhället, som kan ha skäl att bevaka skyddet av miljön. Risken att förslaget öppnar väg för en ännu mera omfattande, tidsödande och dyrbar förprövningsverksamhet är uppenbar.
Utredningen hänvisar till att i den nya arbetsmiljölagen stadgats besvärs- rätt för skyddsombud och arbetstagarorganisation. Förbundet vill här påpe- ka att denna besvärsrätt avser den enskilda, konkreta arbetsplatsens inre och yttre miljö. Den generella besvärsrätt, som utredningen vill ge lokal arbetsta— garorganisation har ej begränsats till en enskild arbetsplats utan synes avse all miljöfarlig verksamhet i kommunen.
5.3.2.11 Sveriges industriförbund med instämmande av Stockholms handels- kammare: — — —— På samma sätt förutsätter förbundet att lagstiftaren med "arbetstagarorganisation” enbart avser organisation inorn sökande företag (48 å). Centrala arbetstagarorganisationer (eller motsvarande regionalt) skall ej ha talerätt.
5.3.2.12 Tjänstemännens centralorganisation: — —— — instämmer i utred- ningsförslaget att de fackliga organisationerna får besvärsrätt i fråga om be- slut som rör den yttre miljön.
5.3.2.13 Centralorganisationen SACO/SR: Utredningens förslag till utökad besvärsrätt tillstyrkes. Med de betydelsefulla uppgifter som de fackliga orga- nisationerna har inom arbetsmiljöområdet får det anses vara naturligt att dessa uttryckligen tillerkännes besvärsrätt i ärenden som prövas enligt miljö- skyddslagen.
5.3.2.14 Landsorganisationen i Sverige: Vad utredningen anför om att de fackliga lokalorganisationerna — — -— får föra talan mot beslut, anknyter till tidigare av Landsorganisationen framförda synpunkter i samband med yttrandet över arbetsmiljöutredningen. — — ——
5.3.2.15 Kooperativa förbundet: — — — Mot bakgrund av att de anställda på ett tidigt stadium genom medbestämmandelagen kan påverka företagets planer, ser inte KF något speciellt skäl till att de fackliga organisationerna er- håller besvärsrätt. Dessa har ju även möjligheter att via arbetsmiljölagen på- verka tekniska lösningar.
5.3.2.16 Lantbrukarnas riksförbund: — — — Enligt LRFs uppfattning är utredningens diskussion om den utvidgade besvärsrätten summarisk och bristfällig. LRF har ingen anledning att på nuvarande stadium ifrågasätta be- svärsrätt för de fackliga organisationerna. Åtminstone inte om det avser lo-
Prop. HSO/81: 92 346
kala organisationer med medlemmar inom berört företag. Förbundet vill dock framhålla att andra grupper t. ex. lantbrukets organisationer i många fall borde ha minst likartade möjligheter att överklaga ett beslut som i framti- den kan komma att påverka luft, mark och vatten, kanske t. o. m. på relativt stort avstånd från en planerad utsläppspunkt. Rätten att uppträda som sak- ägare då skada redan inträffat. innebär inte att möjligheterna att i förväg undvika skada får begränsas.
5.3.2.17 Karlskrona naturvänncr: Av utredningen framförda åsikter biträds i huvudsak. Vi kan emellertid icke finna det adekvat. att ge fackliga organisa- tioner besvärsrätt enligt ML. Framförda motiv är icke bärande. Arbetsmiljö-. lagen ger fackliga organisationer besvärsrätt inom arbetsmiljön oavsett den- na är inne eller ute.
5.3.3 Besvärsrätt för ideella organisationer
5.3.3.l Kammarrätten i Stockholm: I likhet med utredningen anser kammar— rätten att anledning saknas att tillerkänna ideella organisationer särskild be— svärsrätt.
5.3.3.Z Brottsförehyggande rådet: — — — Lokala arbetstagarorganisationer är inte i första hand intressenter för miljöskydds- och naturvärdsintressen. ] många fall kan t. o. m. intressekonflikter beträffande tniljöskyddet uppträ- da. Naturvårdsverkets funktion skall enligt utredningen i fortsättningen vara att uppträda som part för miljöskyddsintressen. Verket kan emellertid som central tillsynsmyndighet även behöva ta andra hänsyn. En utvidgning av be- svärskretsen till organisationer som renodlat företräder miljöskyddsintresscn borde därför innebära ett förstärkt skydd för ML:s regler. Eftersom besvärs- rätten i många avseenden under senare år utvidgats bör det inte — trots vissa tekniska problem — vara omöjligt att ge ytterligare ideella organisationer så- dan rätt. — —- —— Från miljöskyddslagstiftning i USA finns det exempel på att enskilda personer och organisationer har möjligheter till inflytande i mil— jöskyddsärenden bl. a. genom besvärsrätt. Erfarenheterna därifrån lär vara positiva på så sätt att farliga verksamheter på miljöorganisationers inrådan förbjudits.
Mot bakgrund härav finns det enligt BRÅ anledning att ytterligare utreda om inte ideella organisationer i viss begränsad omfattning kan tillerkännas besvärsrätt.
5.3.3.3 Socialstyrelsen: — —— — Korporationer som lokala miljöskyddsgrup— per, l'iyresgästföreningar och andra kan tnyckct väl hävda att de bör ges möj- lighet att påverka sin närmiljö genom besvärsrätt.
Det mest konsekventa är att lagstiftaren antingen är generös gentemot alla slags korporationer eller att inga korporationer tillerkänns besvärsrätt.
Prop. l980/81: 92 347
5.3.3.4 Linjenämnden för hälso- och miljövårdsutbildning: Bortsett från fackliga organisationer har utredningen inte velat ge ideella organisationer någon besvärsrätt, bl. a. av det skälet att en reell sådan besvärsrätt redan fö- religger. Det kan emellertid starkt ifrågasättas om inte åtminstone vissa orga— nisationer av detta slag sotn oegennyttigt offrar tnassor av tid och arbete på att förbättra den yttre miljön borde tillerkännas även formell besvärsrätt.
5.3.3.5 Statens naturvårdsverk: Miljögrupper och andra ideella föreningar gör i allmänhet en positiv insats i miljövårdsarbetet och det är självfallet av intresse att i samband med prövning av miljöfarlig verksamhet höra för- eningar, som har medlemmar som berörs av verksamheten. Att låta sådana föreningar få självständig besvärsrätt har naturvårdsverket i och för sig ingen . erinran mot. Däremot anser naturvårdsverket att det inte finns skäl att ideella föreningar över lag, som tillvaratar miljöskyddsintressen. tillerkänns besvärs- rätt. Med hänsyn till de gränsdragningssvårigheter som utredningen pekar på och till den liberala praxis regeringen tillätnpar ansluter sig naturvårdsverket till utredningens bedömning, att deIidcella organisationerna inte bör få nå— gon vidgad besvärsrätt. Naturvårdsverket vill i detta sammanhang erinra om att verket efter hän- vändelse från t. ex. ideell förening har rätt att besvära sig mot beslut enligt miljöskyddslagen . Den inskränkning i besvärsrätten. som f. n. gäller (all- mänt intresse) föreslås utgå. Naturvårdsverket tillstyrker detta. Om denna ändring genomförs kommer alltså naturvårdsverkets besvärsrätt att vidgas. Detta stämmer väl överens med vad som tidigare sagts om naturvårdsverkets roll som "miljöskyddsornbudsmatf' inom förprövnings- och tillsynsområ- det.
5.3.3.6 Länsstyrelsen i Skaraborgs län: Givetvis innebär det stora problem att ge ideella organisationer besvärsrätt. Vad är t. ex. en ideell organisation. En- ligt länsstyrelsens uppfattning bör denna fråga prövas i ett vidare perspektiv.
5.3.3.7 Västerviks kommun: — — — En reservant anser att det i utrednings- förslaget även borde intagas en bestämmelse om att vissa ideella miljöorgani— _. sationer borde tillerkännas bevärsrätt. Kommunen anser att detta är direkt olämpligt. Vilka föreningar som i så fall skulle vara besvärsberättigade är
svårbedömbart. Möjlighet för sådan organisation att genom att någon en- skild medlem i organisationen på sakägares uppdrag besvärar sig om ombud finnes. Naturvårdsverkets förstärkta ställning måste också borga för tillvara- tagande av de allmännas intresse.
5.3.3.8 Svenska naturskyddsföreningen med instämmande av Fältbiologer- na: — — — Däremot är föreningen mycket kritisk till utredningens behand-
ling av organisationernas besvärsrätt. Det förefaller föreningen som om ut— redningen på denna punkt mera sneglat på hur annan lagstiftning löst denna
Prop. l980/8] : 92 348
fråga än gett sig in på en saklig bedömning av det berättigade i att ge olika ka- tegorier organisationer besvärsrätt. Det är enligt föreningens mening själv- klart att en fackförening skall ha besvärsrätt när det gäller arbetsmiljöfrågor. Lika självklart borde det vara att naturvårds- och miljöorganisationer skall ha besvärsrätt när det gäller yttre miljö. Utredningens slutsats att den som ansetts lämplig att ha besvärsrätt enligt arbetsmiljölagen också är lämplig att ha det enligt tniljöskyddslagen har föreningen svårt att förstå. Långt bättre vore att försöka kartlägga de olika organisationernas arbete och därav dra slutsatser om vilka som bör ges besvärsrätt. Föreningen skulle ha förståelse för om en sådan kartläggning av praktiska skäl måste begränsas till rikstäck— ande eller regionala organisationer och besvärsrätt följaktligen bara kunna ges till sådana, men kan inte acceptera att naturvårds- och miljöorganisatio- ner generellt utestängs från att få föra talan. [ varje fall yrkar föreningen för egen del att få besvärsrätt.
5.3.3.9 Sveriges fritidsfiskares riksförbund: Vad gäller möjligheterna att föra talan mot beslut enligt miljöskyddslagen har till utredningen framförts krav på att sådan besvärsrätt bl. a. bör ges till ideella organisationer. För- bundet finner det helt otillfredsställande att utredningen inte hörsammat denna begäran. En sådan besvärsrätt borde således som en självklarhet till- komma fritidsfiskets riksorganisation. — — .— '
5.3.3.10 Miljövårdsgruppernas riksförbund och Miljöeentrum: Miljödebat- ten under 60- och 70-talet är i stor utsträckning en följd av de ideella miljöor- ganisatiönernas upplysnings— och informationsverksamhet. Det faktum att det har tillsatts en miljöskyddsutredning är likaledes i stor utsträckning en följd av de ideella miljöorganisationernas arbete. — — —
Vi hävdar med bestämdhet att det i en demokrati bör vara självklart att ideella miljö- och hälsoorganisationer skall ha besvärsrätt enligt miljöskydds- lagen. Vi delar alltså inte utredningens uppfattning i denna fråga.
Vi erinrar i sammanhanget om de missförhållanden, som avslöjades inom olika myndigheter i samband med BT Kemi-skandalen. Besvärsrätt för ideel- la miljöorganisationer enligt miljöskyddslagen är en självklar del i vaktslag- ningen över vår demokrati.
5.3.3.ll Vattenvärnet: —— — — Miljöskyddssammanslutningar på riksplanet bör tillerkännas besvärsrätt i miljöskyddsmål. Kommuner och fackliga orga- nisatiotter har specialintressen att företräda och företräder ej miljöskydds- synpunkter. De centrala miljöskyddsorganisationerna är bärare av det all- männa miljöskyddsintresset som bör få komma till tals besvärsvägen. För att undvika svårigheter i praktiken kunde besvärsrätten begränsas till sådana organisationer som efter anmälan uppförts på en av statlig myndighet förd förteckning över besvärsberättigade organisationer.
Prop. l980/8l: 92 349
5.3.3.12 Gotlands naturvårdsförening: Beträffande besvärsrätten finner för— eningen att det bör finnas inskriven besvärsrätt även för ideella föreningar. som är partipolitiskt och fackligt oberoende.
5.3.3.l$ Kalmar läns naturvårdsförbund: Även om den ideella naturvården får möjligheter att påverka prövningen anser vi det vara mycket viktigt att besvärsmöjligheten över länsstyrelsens beslut finns även för ideella natur- vårdsorganisationer och liknande.
5.3.3.l4 Karlskrona naturvänner: Däremot finner vi det angeläget, att ideella föreningar. som tillvaratar miljöintressen. ges besvärsrätt. — — _—
5.3.3.15 Mellersta Blekinges naturvårdsförening: —— — — Det vore en brist att inte bättre tillvarata deti ideella natur- och miljörörelsens engagemang och lokalkännedom där man tidigt engagerar dessa. Att ge dessa organisationer besvärsrätt skulle snarare minska konflikterna än öka dem. Vi vill påpeka den avgörande roll dessa ideella rörelser haft för vår debatt och insikt i ekolo- gins livsviktiga betydelse. Tidvis har ju denna verksamhet varit den enda fak- torn som gett utvecklingen den vändning som vi nu efteråt med tacksamhet kan se tillbaka på.
5.3.3.16 Norrlands naturvärn: Ideella föreningar, t. ex. Svenska natur- skyddsföreningen, Samfundet för hembygdsvård, Älvräddarna m. fl., bör ha rätt att överklaga beslut om tillstånd och även rätt att föra talan i brott- mål. Det förefaller som om åklagarna hittills i de få fall där åtal väckts icke" har fört talan vidare när domstolen utmätt för milda straff.
5.3.4 Besvärsrätt för statliga myndigheter
5.3.4.l Kammarrätten i Stockholm: —— —— — Naturvårdsverket bör, såsom utredningen föreslagit, kunna överklaga koncessionsnämndens och länssty- relsens avgöranden i förprövningsärenden, såväl slutliga beslut som igång- sättningsmedgivanden, samt tillsynsmyndighets beslut i fråga om förbud och förelägganden m. m. Om utredningens förslag beträffande möjligheter att på ansökan av naturvårdsverket påföra miljöskyddsavgift blir genomfört, — — — bör natufv-år—dsverket självfallet i egenskap av sökande få överklaga koncessionsnämndens avgörande i sådant ärende. Detta torde väl inte behö— va direkt utsägas i lagtexten, men kammarrätten har ingenting emot att en bestämmelse därom, såsom föreslagits, för fullständighetens skull tas med i 48 5 sista stycket.
Prop. HBO/81 : 92 35.0
5.3.4.2 Fiskeristyrelsen: Vid miljöstörande verksamhet. främst då sådan som avser vatten, är fisket vanligen den part som lider den ojämförligt största di- rekta skadan. Fiskeristyrelsen är den facktnyndighet som företräder såväl yr- kesfisket som fritidsfisket, dvs. det allmänna fiskeintresset. Av den anled- ningen anser styrelsen det vara synnerligen otillfredsställande att fiskeintres— set inte kunnat ges en motsvarande ställning inom miljöskyddslagstiftningens ram som inom ramen för gällande vattenlag —— — —. Det borde t. ex. vara möjligt för den fackmyndighet som företräder det allmänna fiskeriintresset — bl. a. en fiskerinäring av stor betydelse för landets försörjning — att föra talan mot beslut i olika prövningsärenden. Det är likaså nödvändigt att for- malisera fiskeriintressets möjligheter att påverka utformningen av villkoren för att antnälningspliktig verksamhet skall få påbörjas. Detsamma gäller även utformningen av de kontrollprogram som ingår i den tillsynsverksamhe- ten.
5.3.4.3 Statens naturvårdsverk: Statliga myndigheters besvärsrätt bör. som utredningen påpekar, inte vidgas till att avse även andra myndigheter än na- turvårdsverket.
5.3.-1.4 Länsstyrelsen i Jönköpings län: Genom den i 48 & miljöskyddslagen intagna befogenheten för naturvårdsverket att i där angivna fall tillvarata de allmänna intressena anser länsstyrelsen — i likhet med utredningen — att be- svärsrätten inte bör utvidgas att omfatta även andra statliga myndigheter.
5.3.4.5 Länsstyrelsen i Kalmar län: — — — tillstyrker, att — förutom sakäg- are — även statens naturvårdsverk — — — tillerkännes besvärsrätt enligt förslaget till ändrad lydelse av 48 55 sista stycket ML.
5.3.-1.6 Länsstyrelsen i Kristianstads län: —- — — har vid flera tillfällen Upp- levt avsaknaden av besvärsrätt som en nackdel. l vissa fall har länsstyrelsen haft en annan uppfattning än naturvårdsverket innebärande mer skärpta krav på miljöskyddsåtgärder. l sådana fall synes det föga meningsfullt för länsstyrelsen att vända sig'till naturvårdsverket och begära ett överklagande. Länsstyrelsen anser inte att de av utredningen åberopade skälen på effektivi- tet i det rättsliga förfarandet är tillräckligt starka för att besvärsrätten inte skall utvidgas till att omfatta även länsstyrelserna. Länsstyrelsen förordar så- lunda att även dessa får besvärsrätt.
5.3.4.7 Svenska naturskyddsföreningen: Vad gäller de besvärsberättigades krets tillstyrker föreningen utredningens förslag att naturvårdsverket som en- da statliga myndighet bör ha besvärsrätt. — —— —
Prop. msn/81:92 ss.
5.3.-4.8 Sveriges fritidsfiskares riksförbund: _ — — finner det egendomligt att fiskeristyrelsen som fackmyndighet inte getts möjlighet att föra talan mot beslut i olika prövningsärenden. — — —
5.3.4.9 Svenska kommunförbundets länsavdelning i Jönköping: En annan nyhet är "att naturvårdsverket ges mycket stora befogenheter ifråga om be- svärsrätt. Bl. a. får verket rätt att anföra besvär över vissa beslut som fattas av hälsovårdsnämnd. Detta innebär för hälsovårdsnämndernas del att ytterli- gare en myndighet utöver länsstyrelsen har tillsyn över del av verksamheten. Styrelsen ifrågasätter om inte länsstyrelsens tillsyn är tillfyllest även i dessa fall.
5.4 Övriga frågor
5.4.1 Kammarrätten i Stockholm: Utredningen har föreslagit att talan mot koncessionsnämndens beslut i ärenden om tniljöskyddsavgift skall föras hos kammarrätten (48 å andra stycket). —— —— —— Om ett sådant system skulle bli infört, anser kammarrätten i likhet med utredningen att _det skulle vara rikti- gast att göra kammarrätten till besvärsinstans i mål om dessa avgifter. Enligt nu gällande bestämmelser (48 & tredje stycket) skall talan mot beslut enligt 40 & miljöskyddslagen om föreläggande och förbud samt om rättelse på den enskildes bekostnad föras hos regeringen. Kammarrätten har tidigare erinrat om att likartade beslut kan meddelas också med stöd av hälsovårds- stadgan och att talan mot sådana beslut kan fullföljas till kammarrätten och regeringsrätten. Mål av nu ifrågavarande slag synes vara mindre väl ägnade för en politisk prövning av regeringen. Det synes också mycket otillfredsstäl- lande att mot likartade ingripanden av länsstyrelserna talan skall kunna föras skilda vägar beroende på vilken författning (miljöskyddslagen eller hälso— vårdsstadgan) länsstyrelsen i det särskilda fallet valt att åberopa, ett val som troligen ofta kan vara i viss mån slumpartat. För att undanröja nu påtalade olägenheter och i någon mån åstadkomma en bättre samordning mellan mil- jöskyddslagstiftningen och hälsovårdsstadgan föreslår kammarrätten att be- slut enligt 40 & miljöskyddslagen i fortsättningen skall överklagas hos kam- marrätten i stället för hos regeringen. Av delvis samma skäl som nu anförts i fråga om beslut enligt 40 fe" vill kam- marrätten ifrågasätta om inte även sådana beslut som koncessionsnämnden med stöd av 41 & kan meddela om förbud och föreskrifter borde överklagas hos kammarrätten och inte hos regeringen. — — —
Prop. l980/8 !: 92
',.t 'Jl IJ
Beträffande frågan vilka beslut som skall lända till efterrättelse omedelbart utan hinder av att de inte vunnit laga kraft (49 &) vill kammarrätten anföra följande.
Enligt nu gällande lydelse av 49 & första stycket blir koncessionsnämndens beslut i fråga om tillstånd gällande först när beslutet vunnit laga kraft. men i beslutet kan förordnas att det skall lända till efterrättelse omedelbart. Häri har utredningen inte föreslagit någon ändring.
[ 49 5 andra stycket ltar utredningen däremot föreslagit en ny bestämmelse om att besked i s. k. anmälningsärende hos länsstyrelsen skall lända till efter- rättelse omedelbart, om ej annorlunda förordnas.
— — — Enligt kamtnarrättens mening saknas anledning att i 49 & behand- la koncessiOnsnämndens tillståndsbeslut och länsstyrelsens motsvarande be- slut olika då det gäller frågan när besluten skall lända till efterrättelse.
Visserligen torde det inom förvaltningsrätten vara vanligt att tillståndsbe- slut länder till efterrättelse omedelbart utan hinder av att de inte vunnit laga kraft 0 fr t. ex. byggnadslov), men beträffande tttt ifrågavarande beslut enligt miljöskyddslagen får kanske övervägande skäl anses tala för en motsatt re- gel. Kammarrätten föreslår därför, dock med en viss tvekan, att såväl kon- cessionsnämndens tillståndsbeslut som länsstyrelsens motsvarande beslut skall bli gällande först när besluten vunnit laga kraft men att i varje beslut skall kunna förordnas att det skall lända till efterrättelse omedelbart. .
Emellertid vill kammarrätten i detta sammanhang fästa uppmärksamheten på följande. En förutsättning för ett stadgande om att ett sådant tillstånds- beslut av koncessionsnämnden eller länsstyrelsen skall gälla först sedan det vunnit laga kraft måste vara att den som vill utnyttja tillståndet med säkerhet kan veta när beslutet vunnit laga kraft. l annat fall riskerar han påföljder för överträdelse av lagen. Eftersom de besvärsberättigades krets ofta är stor och inte sällan svår att exakt bestämma, torde i sådana fall kungörelsedelgivning av beslutet bli nödvändig. Enligt vad kammarrätten inhämtat tillämpar kon— cessionsnämnden f. n. regelmässigt ett sådant delgivningsförfarande.
Eftersotn igångsättningsmedgivande enligt 17 a & endast skall få lämnas om synnerliga skäl talar för det och om det är uppenbart att verksamheten kommer att anses tillåtlig, anser kammarrätten att ett sådant medgivande. i likhet med vad som vanligen gäller beträffande interimistiska beslut, i nor- malfallet bör lända till efterrättelse omedelbart, vare sig medgivandet läm- nats av koncessionsnämnden eller av länsstyrelsen. Beslutsmyndigheten eller, efter besvär, regeringen bör dock kunna förordna annorlunda.
Utredningen har föreslagit att beslut i fråga som avses i 45 5 första stycket, dvs. beslut i fråga om påförande av miljöskyddsavgift, i allmänhet inte skall bli gällande förrän det vunnit laga kraft men att i beslutet skall kunna förord- nas att det skall lända till efterrättelse omedelbart. Kammarrätten _ —— — finner att det skulle vara otillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt om en sådan avgift i något fall skulle kunna tas ut innan beslutet om avgiftens påförande vunnit laga kraft. Kammarrätten avstyrker därför förslaget här- om.
Prop. l980/81 : 92 353
Enligt nu gällande lydelse av 49 å andra stycket länder sådant beslut av länsstyrelse som avses i 40 5 till efterrättelse omedelbart. Om ej annorlunda förordnas. Häri har utredningen inte föreslagit någon ändring. Om emeller- tid utredningens förslag till ändrad lydelse av 40 å —— — — skulle bli genom- fört, skulle i framtiden även beslttt av natttrvårdsverket och av hälsovårds- nämnd om ingripande enligt 40 & bli gällande omedelbart, om ej annorlunda förordnades.
Enligt kammarrättens mening skulle det vara klart olämpligt om en hälso- vårdsnämnds beslut av detta slag i allmänhet skulle lända till efterrättelse omedelbart. Kammarrätten vill som skäl för denna åsikt åberopa vad kam- marrätten tidigare — — — anfört om sina erfarenheter av hälsovårdsnämn- dernas svårigheter att rätt utforma beslut om ingripanden enligt hälsovårds- stadgan. Av principiella skäl och för att om möjligt uppnå samstämmighet med de likartade ingripanden, som hälsovårdsnämnd och länsstyrelse kan be' sluta om med stöd av hälsovårdsstadgan, vill kammarrätten föreslå att beslut enligt 40 & miljöskyddslagen, oavsett vilken myndighet som meddelar det, in- te skall gälla förrän det vunnit laga kraft, men att vederbörande myndighet skall ha rätt att, om det är påkallat av särskilda skäl, förordna att beslutet skall gälla omedelbart. En sådan regel skulle också bättre överensstämma med vad som gäller beträffande koncessionsnämndens likartade ingripanden med stöd av 41 ä.
6 Resurser
6.1 Allmänna synpunkter
Remissinstanserna anser i allmänhet att miljöskyddsutredningens förslag i resursdelen är otillräckliga. Särskilt kopplas frågorna om tillsyn och resurser samman. Kritiken är speciellt stark när det gäller hälsovårdsnämndernas bris- tande resurser.
6.l.1 Justitiekanslern: l min utredningsrapport i BT Kemi-fallet uttalade jag —— — — att tillsynsorganens resursbehov måste uppmärksammas och föran- leda någon form av åtgärder. Jag konstaterar därför med tillfredsställelse att utredningen undersökt behovet av resursförstärkningar. Huruvida de beräk- ningar som gjorts är realistiska undandrar sig mitt bedömande.
6.1.2 Riksrevisionsverket: Utredningen föreslår för att tillgodose ett _första- handsbehov att länsstyrelserna förstärks med 25 tjänster och att hälsovårds- nämnderna tillförs resurser motsvarande 50 årsarbetskrafter. Utredningen konstaterar att dessa beräkningar är osäkra. Till denna osäkerhet bidrar en- ligt RRVs mening att frågan om vad som katt anses som en rimlig ambitions- nivå i tillsynen inte närmare diskuterats. RRV har också tidigare i avsnittet Om tillsynen pekat på andra åtgärder än resurstillskott för att åstadkomma en bättre tillsyn.
23 Riksdagen [98058]. I mm!. Nr 92
Prop. HBO/81: 92 354
Mot bakgrund av vad som sagts anser RRV det inte möjligt att nu ta ställ- ning till utredningens förslag om ökade resurser. Resursbehovct bör enligt RRVs mening prövas inom ramen för den årliga budgetprocessen.
6.1.3 Lantbruksstyrelsen: Utredningens förslag innebär att tillsynsverksam- heten för jordbrukets del llyttas ner på regional och lokal nivå i en större omfattning ätt som hitintills varit fallet. Lantbruksstyrelsen anser att för jordbrukets del är en sådan omfördelning av resurserna en fördel dock under den förutsättningen att det inte kommer att medföra någon prutning på en sakkunnig handläggning och bedömning av jordbrttksärendett. Lantbruksstyrelsen delar i princip utredningens mening att den verksamhet som orsakar miljöförstöring också skall bära de kostnader för prövning och tillsyn som förorsakas. — — —
6.1.4 Koncessionsnämnden för miljöskydd: — — _ har inte möjlighet att bedöma, om det av utredningen angivna förstahandsbehovet av resursför- stärkningar till naturvårdsverket, länsstyrelserna och hälsovårdsnämnderna — — — är tillräckligt. Nämnden vill dock framhålla att en mycket betydan- de insats krävs för att radikalt förbättra tillsynsverksamheten och att dettna fråga måste ges mycket hög prioritet.
6.1.5 Länsstyrelsen i Stockholms län: Som framgått —— — —— ställer sig läns- styrelsen i allt väsentligt positiv till utredningens förslag. Länsstyrelsen anser emellertid bestämt att förslagen varken kan eller bör genomföras innan man gjort en seriös uppskattning av resursbehoven och försäkrat sig om att dessa kommer att kunna tillgodoses. Det synes föga meningsfullt att stifta ambitiö- sa lagar och därvid väcka förhoppningar om stora förbättringar, om man in- te samtidigt ser till att de myndigheter som skall arbeta enligt de nya bestäm- melserna får erforderliga resurser.
Förslaget innebär —- — —— att handläggningen vid länsstyrelserna kommer att kräva betydligt större resurser än nu, både på naturvårdsenheten och juri- diska enheten. Häremot skall givetvis vägas att länsstyrelserna enligt försla- get befrias från stora delar av nuvarande tillsynsansvar. Detta torde emeller- tid inte komtna att innebära att resurser av nämnvärd omfattning frigörs för handläggningsuppgifter: den tillsyn som hittills bedrivits har, åtminstone vid länsstyrelsen i Stockholms län, varit av mycket begränsad omfattning.
6.1.6 Länsstyrelsen i Östergötlands län: I föreliggande utredning anges att det aktuella behovet av förstärkningar vid hälsovårdsnämnderna för att klara tniljötillsynen uppgår endast till ca 50 tjänster. Någon mer långsiktig bedöm- ning av vilka resursförstärkningar som behövs redovisas inte. Enligt länssty— relsens ttppfattning måste behovet av resurser på central, regional och komv munal nivå _ liksom den ovan nämnda organisationsfrågan — klarläggas in— nan några mer långtgående beslut fattas om ansvaret för tillsynen. Likaså bör
',.) 'Jt '.!:
Prop. 1980/81:92
möjligheterna att underlätta tillsynsarbetet genom införande av tekniska hjälpmedel — ADB-system etc. — klarläggas innan dylika beslut fattas. Länsstyrelsen vill i detta sammanhang understryka det utomordentligt sto— ra behov som föreligger av utökade resurser för miljötillsyn inom samhället i
stort. —— — — Den sammanlagda förstärkningen för länsstyrelserna totalt med 15 tjänster på tillsynssidan som utredningen föreslår är — — — ytterst
angelägen liksom den föreslagna förstärkningen med 10 tjänster för den ut- vidgade prövningsverksatnlteten vid länsstyrelserna. Det bör understrykas att dessa förstärkningar enbart avser behovet för tillkommande arbetsuppgifter och inte kan väntas ge ökade tnöjliglteter att avhjälpa dagens brister.
6.1.7 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Oavsett hur fördelningen av tillsynsan- svaret komtner att ske. står det klart att myndigheterna totalt sett måste få betydande resursförstärkningar inom miljöskyddssektorn för att de redan beslutade miljöpolitiska målen skall kunna förverkligas.
6.1.8 Länsstyrelsen i Kalmar län: Utredningen har synbarligen på ett otill- räckligt sått penetrerat resursbehovet i personal och kunskaper vid landets hälswårdsnåmnder för att dessa skall kunna klara tillsyn av alla de slag av miljöfarlig verksamhet som kan finnas inom kommunen. De 50 tjänster som utredningen anger som personalförstärkning vid landets hälsovårdsnämnder måste vara helt otillräckligt och de kan knappast fördelas på ett ändamålsen- ligt sätt. Man borde vid resonemang om förstärkning av tillsynsresurser an- lägga samhällsekonomiska perspektiv. Beträffande tillsynen av åtskilliga verksamheter torde det vara betydligt mindre kostsamt för samhället att för- stärka regionala tillsynsorgan för att effektivisera tillsynen till en av stats- makterna uppställd ambitionsnivå.
6.1.9 Länsstyrelsen i Blekinge län: Oavsett hur fördelningen av tillsynsansva- rel kommer att ske, står det klart att myndigheterna totalt sett måste få bety- dande resursförstärkningar inom miljöskyddssektorn för att de miljöpolitis- ka målen skall kunna förverkligas. Beträffande tillsynen kan det med hänsyn till tillgängliga resurser knappast vara realistiskt att tänka sig att alla kommuner skaffar sig nödvändig exper- tis. Det måste vara betydligt mindre kostsamt att förstärka länsstyrelsens na- turvårdsenheter för att nå samma mål.
6.1.10 Länsstyrelsen i Kopparbergs län: Förslaget att all tillsyn på sikt skall läggas på hälsovårdsnämnderna förefaller vara både irrationellt och kost- samt. Redan nu har hälsovårdsnämnderna i länet bristande resurser att klara de arbetsuppgifter som de är ålagda. För dessa måste tillsynsverksamheten — om inte betydande personalförstärkning sker —— bli omöjlig att fullgöra på ett någorlunda tillfredsställande sätt. Det kan inte vara rimligt att inom landets drygt 270 kommuner skaffa fram all den expertis som erfordras för tillsyn av
Prop. 1980/81: 92 356
alla slags miljöfarliga anläggningar. — — —
Länsstyrelsen anser därför att utredningens övervägande om tillsyn och förstärkning av tillsynsresurserna måste sättas in i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det torde med säkerhet förhålla sig så att det blir betydligt mind- re kostsamt för samhället att förstärka länsstyrelsens tillsynsresurser än häl— sovårdsnämndernas för att nå uppsatt mål.
6.1.11 Länsstyrelsen i Gävleborgs län: Oavsett hur reglerna för miljöskydds- arbetet utformas och hur ansvaret fördelas mellan olika myndigheter är re- sultatet i högsta grad beroende på vilka resurser som satsas, i första hand på tillsynsarbetet. Med de blygsamma resursförstärkningar, som utredningen angivit och som dessutom beträffande hälsovårdsnämnderna är beroende av beslut i respektive kommuner, kan miljöskyddsarbetet inte fungera på sådant sätt som utredningen förutsatt. Enligt en nyligen gjord uppskattning har länsstyrelsens behov av förstärkningar enbart för tillsyn enligt miljöskyddsla- gen bedömts vara 2 till 3 personer även om visst tillsynsarbete överförs till hälsovårdsnätnnderna. Resttrsbehovet synes därför behöva övervägas ytterli- gare. Givetvis bör därvid ambitionsnivån ställas i relation till de resurser som man är beredd att satsa på uppgiften.
6.1.12 Länsstyrelsernas organisationsnämnd: 1 fråga om resursbehov inom länsstyrelserna för dessa ärenden vill LON erinra om att LON — -— — erhål- lit regeringens uppdrag att utreda naturvårdsenheternas organisation och re- surser. LON har anledning att i detta utredningsarbete även beakta de förslag miljöskydddsutredningen framlagt. '
6.1.13 Lycksele kommun: Väsentliga förstärkningar måste till centralt för samordnande funktioner, riktvärden m. m. Regionalt för samordning, till- syn och förprövning samt lokalt för betydligt ökande tillsynsuppgifter.
6.1. 14 Pajala kommun: — — — uttalar att på grund av att genomförande av tttrcdningsförslaget kommer att medföra ökade kommunala kostnader kan det ej tillstyrkas.
6.1.15 Storumans kommun: — — — vill sammanfattningsvis framhålla vik- ten av att framlagda förslag genomförs i en takt som resursmässigt kan an- passas till kommunens ekonomi och tillgång på personal.
6.1.16 Strängnäs kommun: — — — saknar visserligen riktigt underlag för att kunna bedöma det av statskontoret framräknade behovet, men vill dock starkt ifrågasätta om denna resurs verkligen är tillräcklig ens under en över— gångsperiod. Kommunen finner utredningens mening riktig att hälsovårds- nämndens tillsynsansvar enligt ML får utbyggas under en femårig övergångsv tid med hänvisning till nämndernas i dag olika resurser. Kommunen finner
'J- x.!
Prop. 1980/81: 92 3
det därför lämpligt att länsstyrelserna under den femåriga övergångstiden får ta hand om en del av nämndernas tillsynsansvar.
6.1.17 Sundsvalls kommun: — — —— Det är måhända möjligt att i viss omfattning med stöd av 43 & ML ålägga den som bedriver den miljöfarliga verksamheten att bekosta undersökningarna.
6.1.18 Svenska naturskyddsföreningen: Oavsett hur tillsynen organiseras måste det med skärpa framhållas att tillsynsmyndigheterna måste få väsent- ligt större resurser än i dag. Tillsynspersonalen tnåste också få en utbildning som svarar mot behovet. Som föreningen redan framhållit tordejust tillsyns- organisationens bristande resurser vara ett av dagens allvarligaste problem i miljöskyddssatnmanhang. Det är absolut nödvändigt att detta får en snar lös- ning. De personalförstärkningar utredningen föreslår är självklart mycket välkomna men är enligt föreningens mening helt otillräckliga för att lösa bristsituationen. För att någon kommunal tillsynsorganisation av värde skall kunna tillkomma erfordras enligt föreningens uppfattning att statliga stimu— lans-bidrag åtminstone i inledningsskedet lämnas för avlöning av kommunala tjänstemän för tillsynsvcrksatnheten.
6.1.19 Centralorganisationen SACO/SR: Oavsett hur tillsynsansvaret kom- mer att fördelas står det klart att myndigheterna totalt sett tnåste ges bety- dande resttrsförstärkningar för att de miljöpolitiska tnålen skall kunna för— verkligas. Det av statskontoret beräknade behovet av nya tjänster innebär en gr0v underskattning och kan inte accepteras som ett realistiskt menat förslag. Såväl regionala som kommunala myndigheter måste ges resurser som på ett rimligt sätt motsvarar lagstiftningens ambitioner. För att undvika alltför sto- ra variationcr av tillsynens kvalitet och omfattning mellan Olika kommuner bör ett särskilt statsbidrag tillskapas som kompenserar kommunerna för de- ras ökade utgifter i samband med övertagandet av tillsynen.
6.1.20 Lantbrukarnas riksförbund: — —— — Enligt LRFs uppfattning har ut- redningen inte fullt ut tagit konsekvenserna av sina rekotnmendationer efter- som utredningen avstått ifrån att föreslå resurstilldclning till hälsovårds— nämnderna. Däremot föreslås ökade resurser såväl åt naturvårdsverket som åt länsstyrelsen. Dessa ökade resurser föranledes i första hattd av ökad ambi- tionsnivå. LRF vill emellertid påpeka att denna ökade ambitionsnivå bör kunna uppnås inom nuvarande ramar eftersom utredningens förslag innebär en avservärd avlastning av såväl naturvårdsverket som av länsstyrelserna.
6.1.21 Länsåklagarmyndigheten i Malmöhus län: Såväl naturvårdsverket som länsstyrelserna bör ha erforderlig personal för "initiativverksamhet". Även en mycket liten tilldelning av personal på denna sektor bör kunna göra stora insatser på ett område som i stort sett hittills tett sig obevakat.
Prop. l980/8l: 92 358
Att i en situation där huvudansvaret på tillsynsverksamhet — — -— före- slagits bli överfört på hälsovårdsnämnderna överlåta åt kommunerna själva att avgöra "om” och i så fall vilka resurser som måste tillföras hälsovårds- nämnderna är inte ägnat att skapa garantier-för att någon förändring sker till det bättre i praktiken.
6.1.22 Samarbetsgruppen för hälsovårdsfrågor i Torne- och Kalix älvdalar: lfall det är utredningens mening att fullfölja intentionerna i framlagt förslag bör helt naturligt resursbehovet säkerställas. — — ——
_ — — Det kan även i frågasättas om ej ett resurstillskott direkt via stat- liga medel —— löner —— borde utgå till kommunerna.
6.1.23 Västernorrlands och Jämtlands läns handelskammare: Handelskam— maren har redan —- — — påtalat behovet av att begränsa resursförstärkning- en så mycket som möjligt, eftersom bl. a. kostnaderna för prövning, tillsyn etc. dels tar i anspråk resurser som kan användas för miljöinvesteringar och dels katt onödigtvis fördröja näringslivets beslutsprocess.
6.2 Resurser vid naturvårdsverket ] sitt remissyttrande pekar naturvårdsverket på att miljöskyddsutrcdningen överskattat den arbetsbesparing man kan göra genom att verkets roll som till- synsmyndighet renodlas. Flertalet remissinstanser har emellertid inte något att erinra mot utredningens bedömningar i denna del.
6.2.1 Statskontoret: Utredningen föreslår, att naturvårdsverkets resurser skall förstärkas dels genom att verket befrias från dispensverksamheten utan att anslagen minskas, dels genom att resurser ställs till förfogande för inrät- tande av en expertstab för tillsyn. Under första budgetåret bör 2 milj. kr. av- sättas för detta ändamål. Därefter får omständigheterna visa det ytterligare behovet. Vidare pekar utredningen på att de resurser, som frigörs vid nat ur- vårdsverkets omgivningshygieniska avdelning när hälsovårdsinspektörsut- bildningen fr. o. m. budgetåret 1979/80 överförs till Umeå. skulle kunna användas för vidareutbildning av hälsovårdsnämndernas tjänstemän i frågor som har att göra med tillsyn enligt miljöskyddslagen. Statskontoret tillstyrker resursomdisponeringarna enligt förslaget samt re- sursförstärkningen för första budgetåret men vill samtidigt peka på, att nu— turvårdsverket sedan sin tillkomst genom nya och/eller ändrade arbetsupp— gifter har ställts inför betydande anpassnings- och ändringsproblem ifråga om sin organisatoriska och administrativa uppbyggnad. Det är naturligt att för en så dynamisk organisation vid några tillfällen låta göra en mer genom- gripande översyn av arbets- och organisationsformer. En sådan översyn skul— le ge ett bättre underlag för en bedömning av det framtida resursbehovet.
Prop. 1980/81 : 92 359
6.2.2 Statens naturvårdsverk: Enligt naturvårdsverkets uppfattning har ut- redningen överskattat den arbetsbcsparing som ett slopande av dispenspröv- - ningen innebär. De jurister, som svarar för handläggningen av dispensären- den, har redan i dag andra uppgifter utöver dispensprövningen. Sålunda bi- träder de vid handläggningen av ärenden som skall prövas av regeringen samt med juridisk rådgivning inom tekniska avdelningen. Denna verksamhet mås- te givetvis fortgå även efter det att dispensprövningen upphört. Koncessions- ärendena tenderar också att bli alltmer komplicerade varför behovet av ju- ristmedverkan vid handläggningen av sådana ärenden blivit större. De perso- nalresurser som friställs på juristsidan är därför mindre än vad utredningen beräknat. På teknikersidan kommer det inte att friställas några resurser. ef- tersom de ärenden naturvårdsverket i dag prövar i stället kommer att prövas av koncessionsnämnden eller länsstyrelsen. Naturvårdsverket blir i dessa fall remissmyndighet och kan då inte självt planera resursutnyttjandet. Detta kommer inte att medföra någon resursbesparing för verket. För naturvårdsverkets del kommer det att behövas resurser både på jurist- oeh teknikersidan för att handlägga avgiftsärendena — —— —. Utredningen har också inskärpt vikten av ett effektivare utnyttjande av lagens administra- tiva maktmedel. Även här krävs juristernas medverkan. lnriktningen på är- betet med centrala råd och riktlinjer, som föreslås för naturvårdsverkets del. medför också behov av nya resurser på teknikersidan. Vidare måste verkets '- faekprövning av främst länsstyrelseärenden förstärkas. De resurser som fri- ställs genom att dispensprövningen upphör är alltså betydligt mindre än vad utredningen beräknat och de kommer dessutom att behöva tas i anspråk för — — — nämnda arbetsuppgifter.
6.2.3 Gislaveds kommun: — — — tillstyrker förslaget till utökade resurser för naturvårdsverket och länsstyrelserna inom de områden där särskild ex- pertis måste finnas.
6.3 Resurser vid länsstyrelserna
Ett förhållandevis litet antal remissinstanser har erinran mot miljöskydds- utredningens bedömning att länsstyrelserna har ett omedelbart behov av re— sursförstärkning med 25 tjänster för förprövning och tillsyn.
6.3.1 Statskontoret: Utredningen föreslår att länsstyrelserna förstärks med cirka 15 tjänster för tillsyn och cirka 10 tjänster för förprövning. Detta för- slag baseras delvis på beräkningar av resursbehovet som statskontoret tidiga- re gjort och vi tillstyrkcr därför förslaget.
6.3.2 Länsstyrelsen i Kalmar län: Utredningens förslag innebär också väsenta ligt ökade arbetsuppgifter för länsstyrelserna på förprövningsområdet. Vida- re kommer de redan nu underdimensionerade resurserna för tillsyn att få
Prop. l980/Sl : 92 360
oförändrad eller ökande belastning under åtminstone en betydande tid fram- åt trots, att vissa tillsynsuppgifter övertas av hälsovårdsnämnderna. En för- utsättning för att förslaget skall kunna genomföras i sina huvudlinjer med en förbättring av nuvarande förhållanden som mål är att länsstyrelserna erhåller tillräckliga resurser för sina uppgifter. En förstärkning av naturvårdsenheter- na är här helt nödvändig. Länsstyrelsen vill vidare erinra om att den ökade arbetsbelastningen också berör vissa andra enheter inom planeringsavdel- ningen, främst den juridiska enheten. — — ——
6.3.3 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Utredningen räknar med att länsstyrel- sen behöver förstärkas med ca 25 tjänster, varav 15 för tillsyn och 10 för för- prövning. Även denna resursförstärkning är på sikt helt otillräcklig. — — — Länsstyrelsens ökade engagemang i miljöskyddsfrågor kräver en personal- ökning som. såvitt nu kan bedömas, klart överstiger vad utredningen har fö- reslagit.
6.3.4 Länsstyrelsen i Älvsborgs län: — — —— vill vidare framhålla att de kraf- tigt ökade arbetsuppgifter inom förprövningsområdet som länsstyrelserna kommer att tilldelas enligt betänkandet ställer krav på personalförstärkning- är såväl inom naturvårdsenheten som på juristsidan.
Vad sedan gäller länsstyrelsernas tillsynsresurser förhåller det sig så att dessa är otillräckliga oavsett om hälsovårdsnämnderna engageras i tillsynsar- betet eller ej. Detta framhålles också av utredningen.
6.3.5 Länsstyrelsen i Kopparbergs län: Länsstyrelsen vill — — — erinra om - att resursbehovet inom naturvårdsenheten är akut. — _ —
—- —— — En ökning av. länsstyrelsernas personal med minst 15 personer för tillsynsverksamheten och 10 för förprövningen såsom föreslås i föreliggande betänkande anser länsstyrelsen otillräckligt.
6.3.6 Centralorganisationen SACO/SR: Länsstyrelsernas pressade arbetssi- tuation inom natur- och miljövårdsarbetet torde vara välkända företeelser. Redan i dag föreligger behov av förstärkning framför allt inom naturvårds- enheten men i vissa fall även inom de juridiska enheterna. — — — Den för- ändrade funktion länsstyrelsen föreslås få i förprövningen kräver medverkan i större utsträckning än f. n. av juridiskt utbildad personal. De flesta kom- munerna har inga egna jurister varför hälsovårdsnämnderna när det gäller handläggningsfrågor och tolkningsfrågor kommer att i hög grad vara hänvi- sade till länsstyrelserna. Den av miljöskyddsutredningen föreslagna utök- ningen av personalen med sammanlagt 25 tjänster för såväl förprövning som tillsyn är under alla förhållanden helt otillräcklig.
6.3.7 Gotlands naturvårdsförening: Länsstyrelsernas resurser för tillsyn bör utökas så att varje länsstyrelse får åtminstone en ny tjänst. — — ——
Prop. l980/81: 92 36!
6.4 Resurser vid hälsovårdsnämnderna
Kritiken från remissinstanserna är kraftig beträffande miljöskyddsutred- ningens bedömning av hälsovårdsnämndernas resursbehov.
6.4.1 Socialstyrelsen: Självfallet måste vissa s. k. rationaliseringsvinster upp— nås i samband med överförandet av tillsynsuppgifterna enligt miljöskydds- lagstiftningen till hälsovårdsnämnderna. Bl. a. har hälsovårdsnämnderna re- dan tillsyn över flera av de aktuella anläggningarna i andra avseenden. Möj- ligheterna att uppnå rationaliseringsvinster begränsas emellertid av att det ofta inte är samma personal som utför den nuvarande tillsynen som samtidigt kommer att utöva tillsyn enligt miljöskyddslagstiftningen. Det måste också konstateras att helt nya uppgifter kommer att åläggas hälsovårdsnämnderna. Dessa uppgifter består i bevakning och registreringsarbete i samband med uppföljning av att de villkor länsstyrelsen meddelat vid sin prövning uppfylls. Vidare kommer att ställas krav på att hälsovårdsnämnderna förser sig med personal med lämplig utbildning inom det processtekniska området. Enligt styrelsens uppfattning har utredningen underskattat hälsovårdsnämndernas behov av ökade resurser i samband med ett övertagande av det lokala tillsyns- ansvaret enligt miljöskyddslagstiftningen.
6.4.2 Statskontoret: —— — — vill understryka vikten av att hälsovårdsnämn- derna ges tillräckliga resurstillskott i samband med att visst tillsynsansvar en- ligt miljöskyddslagen läggs över på nämnderna. Statskontoret har tidigare i den utredning, som gjordes på uppdrag av miljöskyddsutredningen, uppskat- tat tillsynsbehovet för de anläggningar, som hälsovårdsnämnderna förutsat- tes få tillsyn över, till omkring 50 årsarbetskrafter. Miljöskyddsutredningen föreslår att hälsovårdsnämnderna skall tillföras dessa resurser.
Det tillsynsansvar, som utredningen nu vill lägga på hälsovårdsnämnder- na, förefaller'dock vara mer omfattande än vad statskontoret baserade den- na resursuppskattning på.-
6.4.3 Statens naturvårdsverk: Utredningen har inte lagt fram något konkret förslag till resursförstärkning för hälsovårdsnämnderna utan anser att det får ankomma på kommunerna att bedöma vilka resurser som måste tillföras häl- sovårdsnämnderna. Det omedelbara förstärkningsbehovet har dock beräk- nats till ca 50 årsarbetskrafter.
Naturvårdsverket vill understryka vikten av att hälsovårdsnänmderna ges tillräckliga resurser för att kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter. För detta krävs betydligt större resurser än vad utredningen synes ha antagit. Vilket till- synsansvar hälsovårdsnämnderna skall ha under den femåriga övergångspe- rioden är en förhandlingsfråga mellan länsstyrelserna och hälsovårdsnämn- derna. Om inte hälsovårdsnämnderna får ordentliga resurser anser natur— vårdsverket att endast ett mycket begränsat tillsynsansvar kan överlåtas på hälsovårdsnämnderna.
Prop. l980/8] : 92 363
6.4.4 Delegationen för företagens uppgiftslämnande: Delegationen är med- veten om att det finns stora skillnader i fråga om nämndernas resurser. Kvali- teten på tillsynen är avhängig de resurser som finns i form av personal, analy- ser och mätinstrument. Flera nämndcr kommer därför att behöva säväl nt- bildning som ökade resurser för att på egen hand kunna skapa tillfredsstäl- lande förhållanden. Enligt DEFU bör detta inte avgöra frågan om att tilldela nämnderna hela tillsynsansvaret. Tillfredsställande lösningar bör övergångs- vis kunna uppnås genom att hälsovårdsnämnderna i särskilda fall tillkallar expertis från länsstyrelsernas naturvårdsenhetcr och även från naturvårdsver- ket.
6.4.5 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Utredningen anser att den ökande ekonomiska belastningen på kommunerna genom överförandet av tillsyns- uppgifter enligt miljöskyddslagen i ett kortsiktigt perspektiv kan lösas bl. 3. inom ramen för den allmänna utjämningen mellan stat och kommun. I ett längre perspektiv bör det enligt utredningen bli aktuellt med ett system av s. k. finansieringsavgifter av den typ miljökostnadsutredningen föreslagit. Länsstyrelsen delar dessa uppfattningar. Det måste dock konstateras att i de hittillsvarande överläggningarna om utjämning av kostnaderna mellan stat och kommun har miljöskyddsfrågorna inte tillhört de prioriterade. lntc hel— ler har ambitionerna i nya lagar och lämnade direktiv inom miljövårdsområ— det följts upp i budgetpropositionerna och beslut i budgetfrågor. Om miljö— skyddsutredningens förslag till bättre miljöskydd skall få den effekt som di- rektiven till utredningen förespeglar krävs att staten ställer ökade resurser till förfogande.
6.4.6 Länsstyrelsen i Jönköpings län: — — — Det kan starkt ifrågasättas om man genom denna mycket ringa resursförstärkning lever upp till utredning- ens mål att tillskapa en tillsynsorganisation som på ett effektivt sätt kan ut- öva tillsyn över miljöfarlig verksamhet. Länsstyrelsen har gjort en konkret genomgång av länets kommuner med hänsyn till hälsovårdsnämndernas re- surser och befintliga branscher och därvid kommit fram till att, vid en över- föring av tillsynsansvaret enligt utredningens förslag, förstärkningen för lä- nets del bör uppgå till cirka 20 tjänster.
6.4.7 Länsstyrelsen i Kalmar län: — — — Länsstyrelsen vill emellertid ytter- ligare peka pä de stora merkostnader som ett genomförande av utredningens förslag skulle medföra för kommunerna. Kostnaderna mäste uppenbart bli betydligt större än de som utredningen antyder. En av förutsättningarna för en ändring av tillsynsansvaret på det sätt som utredningen anger är därför att kommunerna erhåller ekonomisk kompensation för de ökade resurser som de måste införskaffa.
6.4.8 Länsstyrelsen i Gotlands län: Den största missbedömningen återfinns
'» O" '_'.)
Prop. l980/81: 92
sannolikt i uppskattningen av resurserna för den lokala tillsynen. _ — —
Enligt utredningen finns i landets 277 kommuner ca 650 hälsovårdstjänste- män. Det framgår också att merparten av hälsovårdsnämnderna är underbe- mannade med hänsyn till de arbetsuppgifter som enligt annan lagstiftning faller inom deras ansvar. Vidare anges att endast "en mycket ringa del" av personalen är sysselsatt med tillsyn av miljöfarliga anläggningar. Att i detta sammanhang beskriva 50 ytterligare årsarbetskrafter som "betydande” för- stärkning måste även vid en försiktig bedömning anses som en klar överdrift.
6.4.9 Länsstyrelsen i Malmöhus län: Utredningen utgår från att länsstyrelsen skall kunna lämna bistånd med rådgivning till hälsovårdsnämnderna bl. a. i juridiska frågor. Med hänsyn till att länsstyrelsen är besvärsinstans förutsät- ter länsstyrelsen att rådgivningen ej avser enskilda ärenden hos hälsovårds- nämnderna. Förutom att länsstyrelsen givetvis är beredd att lämna allmänna råd i frågor, som gäller lagtolkning, är länsstyrelsen införstådd med att råd— givning kan erfordras även i tekniska frågor. Detta får dock inte innebära att man med hänsyn till de nya arbetsuppgifterna enligt lagförslaget underlåter att i erforderlig omfattning förstärka hälsovårdsnämndens resurser. ] övrigt anser länsstyrelsen att utredningen räknat alltför lågt när man an- ger en förstärkning av hälsovårdsnämndernas resurser med 50 årsarbetskraf- ter. Med kännedom om de resurser som finns på hälsovårdsnämnderna f. n. för att klara tillsynsverksamheten enligt annan lagstiftning och det faktum att tillsynsverksamheten hos länsstyrelsen har hållits på en mycket låg nivå under den tid som nuvarande lagstiftning tillämpats, anser länsstyrelsen att hälsovårdsnämnderna behöver ett väsentligt större resurstillskott än vad ut- redningen föreslår.
6.4.10 Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län: Enligt länsstyrelsens upp— fattning har utredningen gjort en grov felbedömning av erforderlig resurs- förstärkning till hälsovårdsnämnderna för att utredningens intentioner med hälsovårdsnämnderna som tillsynsmyndighet skall kunna genomföras. — —— — Felbedömningen kommer, åtminstone under de närmaste åren, att innebära ökad belastning på länsstyrelserna. — — — Man kan ifrågasätta om 50 personer fördelade på 270 hälsovårdsnänmder och 25 personer på 24 länsstyrelser kan anses innebära betydande förstärkning. Om man utgår från att samtliga hälsovårdsnämnder skulle behöva förstärkas med minst en ny tjänst — ett ganska rimligt antagande — kan man starkt ifrågasätta om inte en motsvarande personalökning hos länsstyrelserna skulle ge en totalt sett bättre tniljökontroll. Om varje hälsovårdsnämnd skall byggas ut med erfor- derlig specialistkapacitet för ett fullgott tillsynsarbete inom resp. kommun kommer specialisterna att utnyttjas dåligt. Länsstyrelsen kan däremot — om erforderliga resurser ställs till förfogande — anpassa sin personalstyrka så att den blir bättre utnyttjad för länets samtliga kommuner. Den av utredningen föreslagna uppläggningen av tillsynsarbetet kommer av anförda skäl att an-
l'rop. l980/81: 92 364
tingen försämras eller medföra mycket starkt ökade kostnader för samhället — oavsett om finansieringen sker med skattemedel eller med avgifter enligt det system som miljökostnadsutredningen föreslagit. _ — ——
6.4.1] Länsstyrelsen i Älvsborgs län: Av vad som framgår av inhämtade ytt- randen fr'ån angivna kommuner i länet hyser man här en allvarlig oro för de merkostnader kommunerna skulle drabbas av om förslaget i tillsynsdelen ge- nomföres. Ett genomförande av förslaget i denna del förutsätter att kommu— nerna är beredda på att satsa betydande resurser på miljövärden under kom- mande år. En förutsättning härför synes vara att kostnadsansvaret mellan stat och kommun klarlägges. Innan så skett bör ett överförande av ytterligare arbetsuppgifter på kommunerna ej komma ifråga.
6.4.12 Länsstyrelsen i Skaraborgs län: — — -— Utredningen har beräknat att det erfordras ca 50 nya tjänster vid hälsovårdsnämnderna för att klara till- synsuppgifterna. Detta torde vara en bedömning av det omedelbara behovet under den första tiden efter lagändringen. — — —
6.4.13 Länsstyrelsen i Värmlands län: Det torde vara helt orealistiskt att tner- arbetet för hälsovårdsnämnderna skulle kunna klaras med ett tillskott av 50 tjänster till landets 277 kommuner. — — — Utgångspunkten för utredningen är enligt direktiven att skapa ett bättre miljöskydd än det nuvarande. Att, som ett led i strävan att uppnå det målet, överföra hela tillsynen på hälsovårdsnämnderna katt inte vara samhällseko— nomiskt försvarbart. Självfallet finns alltid möjligheten att låta hälsovårds- nämndernas uppgifter i realiteten skötas av andra (. ex. en stor centralt upp- byggd besiktningsorganisation av det slag som redovisats — —— —. Även det— ta alternativ ställer sig länsstyrelsen dock tveksam till av såväl praktiska som principiella skäl.
6.4.l4 Länsstyrelsen i Örebro län: Den av statskontoret beräknade förstärk- ningen av hälsovårdsnämnderna med ca 50 årsarbetskrafter torde ej på långt när räcka.
Enligt länsstyrelsens uppfattning innebär också överförande av tillsynen på hälsovårdsnämnderna ytterligare ett" fall av övervältring av statens kostnader på kommunerna. — — — Mot bakgrund av att hälsovårdsnämnderna redan är underbemannadc måste enligt länsstyrelsens mening frågan om hur kom- munerna skall finansiera de ökade kostnaderna för hälsovårdsnämndernas tillsyn vara klarlagd innan kommunerna får dessa uppgifter. — — —
6.4.15 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: — — — Man klarar dock inte be- hovet av förbättrad tillsyn genom att formellt överflytta tillsynsansvar till hälsovårdsnämnderna. Den delvisa överföringen av tillsynsansvaret till nämnderna måste rimligen följas av en uppgörelse mellan staten och kommu-
Prop. 1980/81z92 365 nerna om resursförstärkningar för hälsovårdsnämnderna. — — —
6.4.16 Länsstyrelsen i Norrbottens län: — — — För att man skall få ett till- fredsställande underlag för beslut krävs ytterligare utredningar. Oklarheten är störst då det gäller hälsovårdsnämnderna. Behoven där är också beroende av resultatet av bl. a. hälsovårdsstadgeutredningens förslag och samordning- en med annan lagstiftning. De av utredningen föreslagna förstärkningarnai övrigt för att täcka förstahandsbehovet tillstyrker länsstyrelsen.
6.4.17 Borlänge kommun: _ — — Den förväntade förbättrade miljötillsy- nen i revideringen av miljöskyddslagen kan helt utebli om man inte på ett bättre sätt än utredningen föreslagit tillser att hälsovårdsnämnderna får den personalförstärkning som är nödvändig för tillsynen. Statliga insatser i exem- pelvis statsbidragsform för kommuner som aktivt övertager miljötillsynen från länsstyrelsen torde kunna stimulera kommunerna till ökade insatser som utredningen förväntar sig. '
6.4.18 Borås kommun: — — — vill erinra om den överenskommelse som träffades mellan regeringen och de båda kommunförbunden i juni 1978. en- ligt vilken den kvantitativa utbyggnaden av barnomsorg och äldrevård skall prioriteras. Den förutsatta dämpningen av den kommunala expansionen in- nebär att förbättringar inom andra områden än de prioriterade, exempelvis inom miljövärden, enligt regeringsöverenskommelsen får genomföras endast - i den utsträckning som är möjlig inom i huvudsakliga resurser. — — —
6.4.19 Botkyrka kommun: — —— — Kommunen motsätter sig ett överföran- de av tillsynsuppgifter på hälsovårdsnämnden om ej statlig kompensation för kommunens ökade kostnader kan erhållas.
6.4.20 Emmaboda kommun: Genom utredningens förslag åläggs kommuner- na ett vidgat ansvar på miljövårdsområdet. Det förefaller väl motiverat att så blir fallet. En absolut förutsättning för att kommunen skall kunna överta an- svaret för miljöskyddstillsynen är att kommunen erhåller ekonomisk kom- pensation för de uppgifter som då överförs från staten till kommunerna. Kommunen är synnerligen skeptisk till den beräkning av hälsovårdsnämnder- nas resurshehov som redovisats i utredningen. — — —
6.4.2] Eskilstuna kommun: — —— — instämmer i utredningens uppfattning att överförandet av tillsynsuppgifter på hälsovårdsnämnderna innebär en ökande ekonomisk belastning på kommunerna. Däremot är kommunen myc- ket tveksam inför utredningens bedömning att frågan katt lösas inorn ramen för den allmänna utjämningen mellan stat och kommun. Vissa kommuner får i förhållande till andra en oproportionerlig andel tillsynskostnader på grund av industristrukturella skillnader mellan kommunerna, därest omför-
Prop. l980/81 : 92 366
delningen av ansvar genomföres på föreslaget sätt. Skatteutjänmingssystemet tar ingen hänsyn härtill, åtminstone inte i det förslag som kommunalekono- miska utredningen redovisat. En ny bcräkningsvariabel som tar hänsyn till industristrukturen behöver därför tillföras om en rättvis omfördelning av kostnaderna skall kunna uppnås. ] den kommande propositionen. med för- slag om ändring av miljöskyddslagen , bör den här redovisade problematiken uppmärksammas och konkreta förslag till lösningar redovisas.
6.4.22 Gislaveds kommun: — — — anser inte att kostnadstäckning för till- synsarbetet skall ingå i den uppgörelse som eventuellt kommer att ske mellan staten och kommunerna och som är en del av den proposition om den kortt- munala ekonomin som framlagts för riksdagen. Alla kommuner behöver inte avsätta lika stora resurser för tillsynsarbetet och därför bör hänsyn tagas till den enskilda kommunens ökade kostnader.
Huruvida kostnadstäckning skall ske genom att berörda företag finansie- rar tillsynen eller genom att statsbidrag utgår är ur kommunens synpunkt ointressant, då det väsentliga är att kommunen erhåller full kostnadstäck- ning.
6.4.23 Gotlands kommun: — — _— Överföring av ytterligare ansvar för till— syn på hälsovårdsnärnnderna utan att man förvissar sig om att rcsurscr här— för har tillskapats katt leda till att tillsynen ytterligare försämras och att and- ra områden inom nämndernas verksamhet blir lidande. —— —— —
-— — — Även om den nytillkomna tillsynen kan samordnas med befintlig tillsyn är det kommunens bestämda uppfattning att de beräknade resurserna inte kan ge en sådan standard på tillsynen inom miljöskyddet som allmänhe— ten och centrala myndigheter kräver.
6.4.24 Helsingborgs kommun: — — — Enligt kommunens uppfattning är det tänkta tillsynssystemet miljöbefrämjande genom att lokala problem beva- kas på lokal nivå med de förutsättningar detta innebär från effektivitetssyn- punkt. Det förutsätter emellertid resurser som saknas i dag hos flertalet häl- sovårdsnämnder. Resurserna måste tillgodoses om hälsovårdsnämnderna skall infria den tillsyn som avses komma till stånd för att avhjälpa nuvarande brister. — — —— Vidare bör förutsättningen vara att tillsynsverksatnheten i dess helhet skall åvila hälsovårdsnämnden. Det måste understrykas att den kvalité som måste inrymmas i ett utökat tillsynsansvar är en fråga om perso— nal, undersökningar och teknisk utrustning. Då det inte kan vara rimligt eller ens möjligt att varje mindre hälsovårdsnämnd skall kunna vara självförsör— jande i hithörande sammanhang, bör det vara av största intresse att undersö— ka behov och förutsättningar till interkommunalt samarbete för att lösa till- synsfrågan för dessa hälsovårdsnämnder. — —— —
6.4.25 Hylte kommun: Det torde bli i det närmaste omöjligt för de flesta
Prop. l980/81: 92 367
kommuner att tillsätta erforderlig och sakkunnig personal. Vidare saknas ofta erforderliga mätningsutrustningar m. m. inom kommunerna.
Ett system med ständigt utnyttjande av konsulter bedömes fungera dåligt. Detsamma torde gälla bistånd av personal från länsstyrelsen, som redan har stor arbetsbörda. Decentralisering av beslutsfattandet kostar stora pengar.
Personell brist och annan resursbrist vid länsstyrelsen får ej utgöra orsak till att tillsynsverksamheten överflyttas till hälsovårdsnämnderna.
6.4.26 Hässleholms kommun: Enligt kommunens uppfattning har det före- slagna tillsynssystemet. som innebär att lokala problem bevakas på kommu- nal nivå, stora fördelar ur effektivitetssynpunkt. Detta förutsätter emellertid resurser som i dag saknas hos flertalet hälsovårdsnämnder. Av årsberättelser- na framgår, att man i flera kommuner icke på ett tillfredsställande sätt kan bedriva den tillsynsverksamhet som i dag krävs på grund av avsaknaden av resurser. För att infria den tillsyn som avses komma till stånd måste hälso- vårdsnämnderna tillförsäkras betydande resursförstärkningar. Ett ställnings- tagande beträffande överförande av tillsynen till kommunal nivå måste grun- das på de resurser som ställs till förfogande.
— —— —— Då man icke kan begära att en hälsovårdsnämnd i en mindre kommun skall vara självförsörjande i detta avseende bör som tidigare nämnts behovet och förutsättningen för ett samarbete mellan närliggande kommuner undersökas för att lösa tillsynsfrågan för dessa nämnder.
6.4.27 Kalmar kommun: — — — anser att den ekonomiska belastningen på kommunen blir sådan att den inte kan anses lösas tillfredsställande enbart in- om ramen för den allmänna utjämningen mellan stat och kommun. I det lag- förslag som läggs fram bör därför ingå ett förslag om särskilda bidrag och/eller ett konkret förslag till finansieringsavgifter för tillsynen.
6.4.28 Karlshamns kommun: Utredningen har ganska väl redovisat bristerna inom den nuvarande miljöskyddslagstiftningen och föreslår de ändringar som anses behövliga. Man har dock ej med nödvändig tyngd påpekat vilka resursförstärkningar som erfordras för att åstadkomma en välbehövlig effek- tivitet, särskilt på tillsynssidan. Med skärpa måste understrykas att tillsyns- uppgifterna ej kan läggas på de kommunala hälsovårdsnämnderna förrätt er- forderliga resurser skapats på den personella sidan. Inte minst viktigt är ut- bildning av redan befintlig personal.
6.4.29 Karlskrona kommun: Den resursförstärkning för hälsovårdsnämnder- na som räknats fram av statskontoret uppgår till ca 50 årsarbetskrafter för hela landet. Detta synes vara för knappt tilltagen resursförstärkning.
—— — —— Med hänvisning till vad ovan anförts tillstyrkes i princip utredning- ens förslag. under förutsättning. att kommunerna erhåller full kostnadstäck- ning för de ökade utgifter, som det vidgade tillsynsansvaret innebär.
Prop. l980/8l : 92 368
6.4.30 Karlstads kommun: Tillsynssystemets grundtanke, att flytta tillsynen så nära den miljöfarliga verksamheten som möjligt, är riktig, men kräver en ordentlig personalförstärkning. Detta torde gälla även påföljdssystemet och uttagandet av miljöskyddsavgifter. — — — Utredningens förslag till ett bättre informations- och samrådsförfarande samt en utökad besvärsrätt bedömes riktigt ur allmänrättslig synpunkt. Men även detta förslag kräver, om det skall bli meningsfullt", en resursförstärk- ning. Utredningens förslag att lägga tillsynsfunktionen på hälsovårdsnämnden bör inte tillstyrkas förrän resursfrågorna lösts. — — — Samordningsmöjlig- heterna med andra hälsovårdsnämndsuppdrag är begränsade med tanke på de olika kompetensornrådena.
6.4.3] Lessebo kommun: På personalsidan innebär förslaget ökade behov av resurser. Systemet med ensaminspektörer måste helt slopas. Ingen hälso- vårdsnämnd kan i fortsättningen klara sig med en tjänsteman. Splittringen av arbetsuppgifter inom hälsovårdsnämndens arbetsområden är så omfattande att viss arbetsfördelning tnåste komma till stånd genom att ytterligare en tjänst tillkommer. Fördelarna i det nya lagförslaget är dock så stora att den- na begränsade resursförstärkning synes helt motiverad.
—— — Det är dock helt klart att hälsovårds- nämnden inte kan ta på sig dessa tillsynsuppgifter utan ekonomiska förstärk- ningar. Nämnden har under en lång tid pålagts uppgifter genom ändrade el- ler nytillkomna lagstiftningar och icke kompenserats ekonomiskt för dessa
6.4.32 Lindesbergs kommun:
arbetsuppgifter.
Det finns därför sannolikt ett uppdämt behov av tjänster som innebär att statskontorets beräkning av 50 årsarbetskrafter inte alls täcker det verkliga behovet inom hälsovårdsnämnderna.
Kommunen anser därför att klara besked bör utgå om, på vilket sätt resur- ser skall tillföras hälsovårdsnämnden, för' att den skall kunna fullgöra upp— gifter som lokal tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen . lnnan sådana uppgifter föreligger kan och bör inte föreliggande ändringar i miljöskyddsla- gen genomföras eflersom de i sådana fall inte kommer att innebära en effek- tivisering av tillsynen av miljöfarlig verksamhet.
6.4.33 Malmö kommun: Det är helt klart som tidigare framhållits att kom- munen måste tillföras ökade resurser om hälsovårdsnämnden skall överta tillsynsansvaret enligt miljöskyddslagen , särskilt som hälsovårdsnämnden på längre sikt beräknas överta tillsynsansvaret för samtliga anläggningar som ut- övar miljöfarlig verksamhet. Det måste ankomma på varje kommun att själv bedöma detta ökade resursbehov. Att i dag räkna fram ett omedelbart för-
Pmp. l980/81: 92 369
stärkningsbehov för landet i sin helhet förefaller helt orealistiskt.
Ett ökat utbildninngehov för hälsovårdsnämndernas personal får ej heller glömmas bort i detta sammanhang. 6.4.34 Nora kommun: — — —— Det måste dock starkt poängteras att de öka- de kostnader som uppstår i Och med att statliga uppgifter överförs till kom- munerna inte får belasta kommunerna ekonomiskt utan måste finansieras med ett heltäckande statsbidrag. Kommunen är med anledning av detta kri- tisk till att utredningen inte utarbetat något konkret förslag till statsbidrags- system. — — —
Reformen innebär ett behov av betydande personalförstärkningar. Hur stort behovet är kan vara svårt för en kommun att bedöma, bl. a. med bak- grund av att resursbehovet ej enbart är relaterat till antalet invånare i kom- munen utan även till näringslivets verksamhet och omfattning. Frågan bör utredas i samråd med länsstyrelsen.
6.4.35 Norrtälje kommun: — —— — Därest den nya reformen skall kunna ge- nomföras i praktiken krävs dock en rejäl resursförstärkning vid hälsovårds— nämnderna. Statskontorets beräkning i betänkandet beträffande behov av nya tjänstemän vid hälsovårdsförvaltningarna är helt orealistisk, om den i ut— redningen föreslagna tillsynsuppgiften skall bli meningsfull och ej enbart en pappersprodukt. — — ——
Kommunen anser att det i dagens trängda ekonomiska läge är svårt att stäl- la erforderliga resurser till förfogande och förutsätter att resurser förs över till kommunerna från staten i de allmänna ekonomiska uppgörelser som sker med jämna mellanrum.
6.4.36 Ronneby kommun: — — — Den resursförstärkning för hälsovårds- nämnderna som framräknats uppgår till ca 50 årsarbetskrafter för hela latt- det. Detta torde vara en siffra som är tilltagen i underkant.
Innan tillsynsuppgifterna lägges på hälsovårdsnämnderna måste erforder- liga resurser skapas på den personella sidan. Vidare måste befintlig berörd personal erhålla kompletterande utbildning.
Därest tillsynsuppgifterna skall delas mellan hälsovårdsnämnderna och länsstyrelserna skall delningen ske efter fastställda regler. Detta får dock icke innebära att hälsovårdsnämnderna skall ha de minst attraktiva tillsynsupp- gifterna.
6.4.37 Stenungsunds kommun: — — — Förslaget innebär dock en avsevärd belastning på kommunens personella och ekonomiska resurser. Detta liksom utbildning och anskaffning av kompetent personal bör belysas bättre i utred- ningen. Finansieringen av den utökade kommunala tillsynen måste lösas in— nan förslaget till ML träderi kraft, då det inte enbart går att hänvisa till den allmänna utjämningen mellan stat och kommun. — — —
24 Riks'tlugett 198013]. ] .vmttl. Nr 92
Prop. l980/81: 92 370
Det bör dock påpekas att tillsynsuppgifterna kommer att variera starkt mellan olika kommuner. Statliga bidrag erfordras för kommuner av typ Stenungsund med flera miljöstörande industrier.
6.4.38 Stockholms kommun: För att förslaget skall kunna genomföras som planerat krävs dock att nämnderna får ökade resurser. I utredningen har inte någon konkret beräkning gjorts av vilka resurser som erfordras hos hälso- vårdsnämnderna när dessa åläggs ökade arbetsuppgifter. — —— — Det är nödvändigt att resursanspråk och finansieringsfrågor för ett överförande av tillsynsattsvaret till hälsovårdsnämnderna klaras ut innan utredningens för- slag genomföres.
6.4.39 Storumans kommun: —— — Miljöskyddsutredningen har diskuterat flera olika möjligheter till finansiering, bl. a. har införandet av ett särskilt statsbidrag behandlats. Storumans kommun anser i motsats till utredningen att införande av ett statsbidrag skulle ge kommunerna bättre möjligheter att snabbt bygga upp tillsynsverksamheten. Statsbidraget bör kunna utgå med förslagsvis 50% under en femårsperiod. — — ——
6.4.40 Sundsvalls kommun: Kommunen som sålunda i princip är med på att tillsynsverksamheten överflyttas från länsstyrelsen till kommunerna vill beto- na vikten av att en överflyttning ej sker med mindre att också ekonomiska re- surser tillförs kommunerna så att dessa kan ta på sig den ökade kontrollen. Resurserna kan enklast förstärkas genom att statsbidrag utgår för de öka- de kostnader som kommunerna får.
6.4.4] Svalövs kommun: — — —— vill starkt understryka vikten av dels att staten ersätter kommunen för de engångskostnader som uppstår i samband med anskaffande av viss utrustning och för den erforderliga utökade tillsyns- personalen, dels att möjligheter beredes för åtminstone de mindre kommu- nerna att även i fortsättningen utnyttja länsstyrelsens expertis för handlägg- ningen av komplicerade ärenden.
6.4.42 Södertälje kommun: — — — Det är dessutom viktigt att utredningen slår fast att resursbehovet i fråga om tillsynen skall omprövas varje år. Däri- genom är det möjligt att bygga upp en för kommunen väl anpassad tillsynsor— ganisation.
6.4.43 Trollhättans kommun: — _ — Trollhättans kommun som i sak delar utredningens uppfattning om att hälsovårdsnämnderna utgör en naturlig till- synsresurs i miljövårdsärenden finner det angeläget att betona att kommu- nernas ekonomi kan försvåra skapandet av erforderliga resurser.
6.4.44 Täby kommun: När det gäller frågan om hur erforderliga resurser
Prop. l980/81:92 37l
skall kunna tillföras 'kommunernas hälsovårdsnämnder menar utredningen att det får ankomma på ”vederbörande kommun att bedöma om och i så fall i vilken utsträckning resurser måste tillföras hälsovårdsnämnden för att den skall kunna fullgöra uppgifter som lokal tillsynsmyndighet enligt miljö- skyddslagen”. Enligt kommunens uppfattning är det ej godtagbart att re- sursfrågan behandlas på detta sätt. Frågan är hur det skall kunna garanteras att den föreslagna förändringen verkligen genomförs fullt ut — dvs. att även de resurstillskott sker som behövs för att förändringen skall få avsedd effekt.
Ett rimligt krav vore t. ex. att utredningen skulle belysa möjligheterna till statsbidrag för erforderliga resursförstärkningar hos kommunerna — en stat- lig uppgift blir ju enligt förslaget kommunal.
6.4.45 Umeå kommun: Hälsovårdsnämnden måste få resurser som kun- skapsmässigt möjliggör en kvalificerad utvärdering av de rapporter som blir resultatet av kontrollen genom kontrollprogrammen. För detta krävs ett re- ellt tillskott av resurser. — — —
6.4.46 Varbergs kommun: Hälsovårdsnämnderna har redan i dag sådan ar- betsbelastning att en prioritering av de arbetsuppgifter som åläggs nämnden enligt lag eller centrala myndigheter måste göras, vilket således innebär att endast en viss kvot av tillsynsuppgifterna kan fullgöras av hänsyn till de i all- mänhet bristfälliga personalresurserna. För en ytterligare utökning av till- synsuppgifterna måste därför krävas att det säkerställes att tillsynsmyndighe- ten erhåller tillräckliga resurser även i ett långsiktigt perspektiv, för att kunna fullgöra uppgiften. Utredningen borde därför mer konkret ha anvisat hur hälsovårdsnämndernas resurser långsiktigt kan säkerställas.
6.4.47 Växjö kommun: Skulle — — — tillsynsskyldigheten ändras på det sätt som föreslagits i betänkandet, kommer detta att nödvändiggöra cn be- tydligt större ökning av resurserna på hälsovårdsnämnderna än vad utred- ningen har räknat med. Kommunen avstår från att söka beräkna behovet av resurstillskott i en sådan situation men konstaterar att i betänkandet redovi- sat förstärkningsbehov på ca 50 årsarbetskrafter är helt orealistiskt.
6.4.48 Åre kommun: — —— —— anser det riktigt att tillsynen enligt miljö- skyddslagen på sikt överförs till hälsovårdsnämnden.
För att hälsovårdsnämnden på ett effektivt sätt skall kunna sköta denna tillsyn krävs resurser i form av statsbidrag eller motsvarande, utbildning av personal och ledamöter och samordning av besiktningsverksamheten typ riksprovplatser ”AB Svensk Miljökontroll”.
6.4.49 Samarbetskommitte'n för hälsovårdsnämnderna i rikets större kom- muner: Även om kommittén tillstyrker förslaget om att hälsovårdsnämnder- na skall ta ansvaret från länsstyrelserna för den lokala tillsynen över miljöfar-
Prop. 1980/81: 92 372
lig verksamhet, vill kommittén starkt understryka vad som framkommit i samtliga remissvar från de deltagande nämnderna, nämligen att ett sådant överförande av arbetsuppgifter från stat till kommun oundgängligen kräver att kommunerna kompenseras för de merutgifter som blir följden av försla— get. Särskilt för de stora kommunerna med en ur miljöskyddssynpunkt be- svärlig verksamhetsstruktur kommer förslaget att innebära betydande ekono- miska konsekvenser. Kommittén beklagar att utredningen gått förbi de kom- munalekonomiska följderna av förslaget utan att avge något konkret förslag till lösning.
6.4.50 Svenska kommunförbundet: För de tillsynsuppgifter som enligt utred- ningen i första omgången skall läggas på hälsovårdsnämnderna, beräknar statskontoret ett behov av 50 årsarbetskrafter. Därest nuvarande tillsyn är behäftad med så allvarliga brister som görs gällande, finner dock förbundet denna beräkning vara tveksam. En märkbar ökning av tillsynsaktiviteterna torde kräva minst 100—150 årsarbetskrafter.
Hälsovårdsnämndernas verksamhet kostar f. n. kommunerna ca 200 tnilj. kr./år. Om ökningen av resursbehovet är 150 personer kommer denna kost- nad att stiga med ca 10%. Härtill skall läggas kostnader för utbildning, spe- cialtjänster. instrumentutrustning m. m.
Utredningen anser att den ökande ekonomiska belastningen på kommu- nerna till följd av överförande av tillsynsuppgifter på hälsovårdsnämnderna bl. a. bör kunna finansieras inom ramen för den allmänna utjämningen mel- lan stat och kommun. Skatteutjämningssystemet ger emellertid ingen auto- matisk kompensation för kostnadsökningar som uppstår när nya arbetsupp- gifter tillförs kommunerna.
Sammantaget bör en realistisk bedömning av finansieringsfrågan leda till att kommunerna i allt väsentligt själva kommer att få stå för kostnadsök- ningar till följd av ökade tillsynsuppgifter.
6.4.5] Centralorganisationen SACO/SR: — — _ Om den föreslagna för- ändringen skall f å någon praktisk effekt är det därför helt nödvändigt att den kommande propositionen på allvar tar itu med frågan om hur erforderliga re- surser på hälsovårdsnämnderna skall kunna garanteras.
6.4.52 Riksförbundet för allmän hälsovård: — — — Ett ställningstagande till överförande av tillsynen till kommunal nivå måste därför grundas på de resurser som ställs till förfogande. Vidare bör förutsättningen vara att till- synsverksamheten i dess helhet skall åvila hälsovårdsnämnden. Det måste un- derstrykas att den kvalitet som måste inrymmas i ett utökat tillsynsansvar är en fråga om personal. undersökningar och teknisk utrustning. Då det inte kan vara rimligt eller ens möjligt att varje mindre hälsovårdsnämnd skall kuntta vara självförsörjande i hithörande sammanhang vill FAH understryka angelägenheten av att behov och förutsättningar till interkommunalt samar-
Prop. l980/81 : 92 373
bete under-sökes för att få tillsynsfrågan löst på ett från resurssynpunkt lämp- ligt sätt. Om resursbehovet inte blir tillgodosett anser FAH att tillsynsansva- ret inte bör överföras till hälsovårdsnämnden. — -— —
6.4.53 Svenska kommunförbundets länsavdelning i Kalmar: Kommunerna åtar sig genom utredningens förslag ett vidgat ansvar på miljöskyddsområ- det. Länsavdelningen har i detta yttrande i allt väsentligt tillstyrkt utrednings- förslaget. Detta sker emellertid under den viktiga förutsättningen. att kom- munerna får ekonomisk kompensation för de uppgifter, som nu överförs från staten till kommunerna. — — —
Länsavdelningen delar utredningens uppfattning, att denna kompensation bör utgå som en del i det allmänna skatteutjämningsbidraget och inte som ett speeialdcstinerat bidrag.
Länsavdelningen är mycket skeptisk till den beräkning av hälsovårdsnämn— dernas resursbehov, som redovisasi utredningen — — —. Det kan ifrågasät- tas om det är meningsfullt att över huvud taget försöka precisera antalet tjänster. — — _
6.4.54 Naturvårdsdirektörers förening: Föreningen är inte beredd att accep- tera förslaget om att all tillsyn på sikt bör läggas på lokal nivå. Det kan inte vara rimligt att inom landets drygt 270 kommuner skaffa fram all den exper- tis som erfordras för tillsyn av alla sorters miljöfarliga anläggningar som kan finnas inom kommunen. Föreningen anser att ett resonemang om förstärk- ning av tillsynsresurserna måste sättas in i ett samhällsekonomiskt perspek- tiv. Beträffande tillsynen av vissa verksamheter torde det nämligen förhålla sig så att det är betydligt mindre kostsamt för samhället att förstärka länssty- relsernas tillsynsresurser än att förstärka hälsovårdsnämndernas för att upp- nå ett visst uppsatt mål. Utredningen torde ha varit medveten om detta efter- som man föreslagit ett lS-tal ytterligare tjänster vid länsstyrelserna för till- synsuppgifter. För övrigt anges i betänkandet att det aktuella behovet av per- sonalförstärkningar vid hälsovårdsnämnderna för att klara miljötillsynen en- dast uppgår till ca 50 tjänster, dvs. en person vid var sjätte hälsovårdsnämnd. Enligt föreningens mening förutsätter en målmedveten decentralisering till hälsovårdsnämnderna dels att kommunerna vill ge miljövårdsarbetet hög prioritet, dels att i princip varje hälsovårdsnämnd får personalförstärkning och möjlighet att utbilda personal.
6.5 Finansieringsavgifter
Även om en del remissinstanser är negativa till 5. k. finansieringsavgifter vid förprövning och tillsyn förefaller flertalet hörda inte ha något att erinra mot miljöskyddsutredningens ställningstagande att utövaren av miljöfarlig verksamhet i större utsträckning än hittills skall svara för kostnaderna i sam- band med förprövning och tillsyn.
Prop. l980/81 : 92 374
6.5.1 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Utredningen nämner — —— — att mil— jökostnadsutredningenföreslagit avgiftsbeläggning av tillsynsverksamheten. Länsstyrelsen har i yttrande över betänkandet (SOU 1978:43) avstyrkt till- synsavgifter. Om hälsovårdsnämnden får visst tillsynsansvar enligt miljö- skyddslagen, och denna tillsyn avgiftsbeläggs, kan avgränsningsproblem uppstå huruvida tillsynen i det enskilda fallet sker enligt miljöskyddslagen, hälsovårdsstadgan, livsmedelslagstiftningen eller annan författning.
6.5.2 Länsstyrelsen i Västmanlands län: Ett led i målsättningen att varje för- orenare skall stå för de kostnader hans verksamhet orsakar samhället är att generella prövnings— och tillsynsavgifter tas ut. —— — —— Det skulle .enligt länsstyrelsens uppfattning vara möjligt att införa sådana avgifter.
6.5.3 Länsstyrelsen i Kopparbergs län: — — i yttrande över miljökost- _. nadsutredningens betänkande tog länsstyrelsen avstånd från avgiftsbelägg- ning vare sig den avsåg tillståndsprövning eller tillsynsverksamhet.
Länsstyrelsen ansåg att kostnader för miljöprövning av ärenden och tillsyn skulle bestridas av det allmänna, dvs. stat och kommun.
6.5.4 Bergs kommun: Ett system där hälsovårdsnämndens tillsynsverksamhet finansieras genom statligt anvisade medel vore enligt vår uppfattning en bätt- re garanti för en fungerande tillsyn inom nämndernas ansvarsområde. Så kallade finansieringsavgiftcr som i dag delvis tillämpas inom livsmedels- kontrollcn är enligt vår mening icke ägnad att öka förståelsen för tillsyns- verksamheten.
6.5.5 Eskilstuna kommun: — —— — föreslår dessutom, att man i propositio- nen redovisar ett alternativ med en avgiftsfinansierad tillsynsverksamhet, som täcker kommunernas framtida kostnader för den föreslagna verksamhe— ten.
6.5.6 Falkenbergs kommun: — —— —— tillstyrker förslaget angående finansie- ring av tillsynen med avgifter.
6.5.7 Kalix kommun: Man måste dock därvid enligt Kalix kommuns mening förutsätta. att statliga medel ställes till förfogande i sådan omfattning, att kommunerna kan utföra de arbetsuppgifter som tillkommer. En avgiftsfi- nansierad tillsyn medför risker för en arbetskrävande administration, som kan ta i anspråk en del av tillsynsresurserna.
6.5.8 Lessebo kommun: — — —— anser det svårt att införa avgifter av detta slag. Skall tjänstemannen ute i kommunen effektivt kunna sköta tillsynen får inte en tveksam avgift utgöra ett hinder. Skall avgifter uttagas för miljökrä- vande verksamhet bör den fastställas till en årlig avgift vid förprövningen och
Prop. [%li/81:92 375 ställas i relation till verksamhetens omfattning.
6.5.9 Lysekils kommun: Avgörande för om en i praktiken effektiv kommu- nal tillsynsverksamhet skall kunna tillskapas är frågan om hur det erforderli- ga resurstillskottet skall finansieras. Utredningen har inte tillräckligt beaktat detta faktum. — — — Att avgiftsfinansiering kan vara en lösning på sikt vill kommunen inte hålla för otroligt, men att man — som utredningen gör gäl- lande — kan anta att kommunerna överlag skulle vara så välvilliga att de är beredda betala för att överta ett betungande tillsynsansvar från länsstyrelser- na, synes närmast få betecknas som önsketänkande från utredningens sida. — _— — Kommunen menar för sin del att miljöskyddsutredningen i sitt fort- satta arbete närmare bör studera finansieringsproblematiken och därvid utgå från förutsättningen att kommunerna måste ges full kostnadstäckning för en lokal tillsynsverksamhet enligt miljöskyddslagen.
6.5.10 Nora kommun: —- — — 1 händelse av att statsbidrag ej blir aktuellt bör finansiering ske genom avgifter.
6.5.1] Nässjö kommun: — —— —- När det gäller finansieringen av de utökade resurserna är det enligt kommunens mening angeläget att ett system med av- giftsfinansiering på sikt inrättas. Det bör dock framhållas att statliga resurs- garantier måste ges i avvaktan på att ett sådant system kommer till stånd.
6.5. 12 Stenungsunds kommun: — -— —— Miljöfinansieringsavgifter kan i och för sig vara en komplettering. — — —
6.5.13 Sundsvalls kommun: — —' — Enligt kommunens uppfattning borde kostnaderna för kontroll och tillsyn påföras företagen, helst genom någon generell avgift, anpassad till respektive verksamhet, varigenom avgift och in- spektion och kontroll inte direkt sammankopplas.
6.5.14 Södertälje kommun: Om landets hälsovårdsnämnder åläggs tillsynsan- svar enligt miljöskyddslagen , är det lämpligt att finansieringen av dessa nya arbetsuppgifter kan ordnas inom ramen för de förslag som MlKO framlagt. Det kan inte vara en rimlig ordning att kräva ett tillsynsarbete av kommuner- nas hälsovårdsnämnder, ett arbete som f. n. åvilar staten, men inte till nämn- derna destinera medel som enligt MlKO föreslås inflyta till staten i form av prövnings- resp. tillsynsavgifter.
6.5.15 Östersunds kommun: Överföringen av tillsynsuppgifter till hälso- vårdsnämnderna innebär en ökad ekonomisk belastning för kommunerna. I ett längre perspektiv bör systemet med s. k. finansieringsavgiftcr för tillsynen enligt miljökostnadsutredningen bli aktuellt.
Prop. 1980/81: 92 376
6.5.16 Svenska kommunförbundet: Beträffande finansiering i ett längre per- spektiv hänvisar utredningen till möjligheten med ett system med s. k. finan- sieringsavgifter av den typ miljökostnadsutredningen föreslagit. Förbundet har i sitt yttrande över sistnämnda utredning ställt sig tveksamt till lämplighe- ten av sådana avgifter och gör nu samma bedömning. Utredningen ger inte heller underlag för någon beräkning av i vilken utsträckning eventuellt såda- na avgiftcr kan bidra till finansieringen.
6.5.17 Landsorganisationen i Sverige: En för LO grundläggande princip är att insatser rörande miljöfrågorna i sin helhet måste vara förebyggande. Kostnaderna för miljöfarlig verksamhet såväl när det gäller förprövning som tillsyn skall den som bedriver eller tänker bedriva verksamhet svara för. Dessa kostnader bör därvid ha en sådan utformning att någon vägningsmöj- lighet mellan detta och att förstöra miljön inte kan uppstå.
6.5.18 Svenska hälsovårdstjänstemannaförbundet: Om utredningens förslag resulterar i ett riksdagsbeslut innebär detta att hälsovårdsnämnden har att ut- öva tillsyn över åtskilliga objekt som äges av den egna kommunen. Kommunerna känner säkert sitt ansvar för dessa frågor men i allmänhe- tens rättsmedvetande kan det måhända uppfattas som stötande att tillsyns- myndigheten är helt beroende av anslag från den som äger tillsynsobjekten. Säkerställande av hälsovårdsnämndens resurser bör i princip ske i form av tillsynsavgifter som fastställs samtidigt med kontrollprogram antingen som ett engångsbelopp för hela tillståndsperioden eller som en årlig avgift.
6.5.19 Stockholms läns landsting: —— — — har i yttrande över miljökost— nadsutredningens' slutbetänkande tillstyrkt förslaget om miljöavgifter, dvs. att förorenaren skall betala för prövning och tillsyn. — —- — Landstinget har ingen anledning att nu ta någon annan ståndpunkt när miljöskyddsutred- ningen i sitt betänkande hänvisar till miljökostnadsutredningens förslag.
6.5.20 Boden. Luleå, Älvsbyn och Piteå kommuner i samråd: För att kostna- derna för förprövningar och tillsyn ej skall överföras på skattebetalarna bör en avgift avkrävas den som anmäler att han kommer att driva miljöfarlig verksamhet.
Finansieringsavgiften får inte innebära att utövaren kan köpa sig rätt att förstöra miljön.
6.6. Ovriga frågor Bland övriga frågor rörande resurserna tar remissinstanserna bl. a. upp ut- bildningssituationen.
6.6.1 Socialstyrelsen: — — — Det finns enligt styrelsens uppfattning anled-
Prop. 19801'81: 92 377
ning att fästa uppmärksamheten på att hälsovårdsnämnderna kommer att ställas inför uppgifter som principiellt skiljer sig från de tidigare. Hittills har hälsovårdsnämndens tillsyn varit effektorienterad, dvs. nämnderna har ställt krav med utgångspunkt i befarade effekter på framför allt befolkningen. För denna uppgift har nämndernas personal en lämplig utbildning. Utredningen föreslår nu att hälsovårdsnämndernas tillsyn även skall vara processinriktad. Detta kräver en i grunden annan kompetens hos nämnderna. Detta problem har såvitt framgår av betänkandet inte behandlats. 1 och för sig torde det va- ra möjligt att nyanställa personal vid hälsovårdsnämnderna med en lämplig teknisk utbildning för denna tillsyn. Det synes också vara möjligt att på sikt vidareutbilda den personal, som för närvarande tjänstgör vid hälsovårds- nämnderna. Styrelsen anser det nödvändigt att peka på att tillsynen enligt miljöskyddslagen kräver en kompetens som inte annat än i undantagsfall finns vid landets hälsovårdsnämnder. Det är också enligt styrelsens uppfatt- ning tveksamt om det i framtiden är möjligt att i en och samma grundutbild- ning meddela tillräckliga kunskaper för såväl effektorienterad som process- orienterad tillsyn. För att samhällets tillsynsorganisation skall förfoga över personal med tillfredsställande kompetens bör därför möjligheterna att infö- ra olika utbildningslinjer för tillsynspersonalen övervägas.
6.6.2 Linjenämnden för hälso- och miljövårdsutbildning: Linjenämnden an- svarar för planeringen och genomförande av den treåriga grundutbildningen till hälsovårdsinspektörer samt fort- och vidareutbildning av yrkesverksam- ma hälsovårdsinspektörer. Dessa utbildningar skall primärt tillgodose hälso- vårdsnämndernas behov av utbildad personal, hälsOvårdsinspektörer och motsvarande.
Miljöskyddsutredningens förslag innebär att omfattande och svåra arbets- uppgifter överflyttas till hälsovårdsnämnderna.
Detta kommer att medföra behov av ytterligare utbildning inom hälso- och miljövårdsområdet. Linjenämnden finner det därför naturligt att detta för- hållande framför allt måste beaktas i den fortsatta utbildningen av personal som skall ansvara för dessa arbetsuppgifter.
Den treåriga utbildningen av hälsovårdsinspektörer syns till stor del täcka in den föreslagna utvidgningen av arbetsuppgifter som läggs på hälsovårds- nämnderna.
I utbildningen ingår moment som skall ge översiktliga kunskaper inom in- dustriella processer och tekniker, olika industrisektorers utsläpp till luft, mark och vatten, bullerproblem och arbetsmiljö samt miljöeffekter, behand- lingsmetoder och mätteknik.
Vissa förändringar torde emellertid vara nödvändiga för att i stort kunna täcka in det behov av kunskap som krävs för arbetsuppgifterna.
Ytterligare utbildning utöver grundutbildningen bör kunna erhållas genom fort— och vidareutbildningskurser av den typ som nu ges för yrkesverksamma hälsovårdsinspektörer. De nuvarande kurserna i t. ex. miljökemi och vatten
Prop. 1980/81: 92 378
och vattenvård bör med viss omdisponering av innehållet kunna tillgodose detta.
Det är viktigt att resurser ges utbildningsmyndigheter och hälsovårds- nämnder i sådan omfattning att kunskaper och experthjälp kan erhållas för att arbetsuppgifterna som överflyttas till hälsovårdsnämnderna kan lösas på tillfredsställande sätt. Linjenämnden får därför föreslå att frågan rörande re- sursbehov (personal, utbildning. laboratorier m. m.) blir föremål för ytterli- gare utredning och klarläggande.
6.6.3 Statens naturvårdsverk: —— — — anser att den föreslagna decentralise- ringen av tillsynen kommer att ställa stora krav på en omfattande utbild- ningsverksamhet. Denna verksamhet, som bör omfatta både grundläggande utbildning och efterutbildning, bör naturvårdsverket svara för i egenskap av central tillsynsmyndighet. Utredningen menar att utbildningsresurser kom- mer att frigöras när hälsovårdsinspektörsutbildningen överförs till Umeå. Om så inte skulle bli fallet måste väsentliga utbildningsresurser tillföras na- turvårdsverket.
6.6.4 Länsstyrelsen i Kalmar län: Förutom utbildning och resursförstärk- ningar kommer utredningens förslag att kräva vidareutbildning av hälso— vårdsnämndernas nuvarande personal. Länsstyrelsen anser att de betydande satsningar på utbildning, som därvid kommer att krävas, kan spridas till tlera högskoleorter. lnom södra högskoleregionen har Kalmar högskola ett kurs— utbud inom naturvetenskap och teknik med tonvikt på miljöi vid bemärkel- se. En god bas finns således för att utforma lämpliga sektoriella vidareutbild- ningar. Utbildningen vid Kalmar högskola tar sikte på — förutom planerings-, rådgivnings- och tillsynsfunktioner — frågor rörande immission och emission av föroreningar. Detta ger också möjlighet till tjänstgöring även inom olika funktioner inom industrin.
6.6.5 Länsstyrelsen i Gotlands län: Utredningen har som en åtgärd för att. förbättra tillsynen pekat på behovet av ökad utbildning för myndighetsperso- nalen. Detta är förvisso en väsentlig uppgift för naturvårdsverket och läns- styrelserna. Vad som inte berörts och som sannolikt skulle kunna anses minst lika värdefullt är utbildningen av den personal som på industrierna sköter de reningsanläggningar som är en följd av ställda miljöskyddskrav. Vilket an— svar och vilka initiativ bör myndigheter ta i denna fråga.
6.6.6 Länsstyrelsen i Skaraborgs län: — — —— För att kunna bedriva tillsyn inom miljöskyddsområdet erfordras vittgående kunskaper inom många dis- cipliner. 1 en mindre kommun kan det finnas anläggningar med mycket olika inriktningar allt ifrån komplicerade kemisk-tekniska fabriker till enkla jord- bruksanläggningar. I vissa fall kan dock de sistnämnda vara nog så komplice- rade t. ex. vid skälighetsbedömningar.
Prop. l980/81: 92 379
— -— _ Oberoende av vilken bedömning som görs av behovet av hälso- vårdsinspektörer kommer det att inom några år finnas ett stort behov av häl- sovårdsinspektörer med en bred utbildning. Det är angeläget att den nuva- rande utbildningen byggs ut till att motsvara denna framtida efterfrågan. Un- der dc närmaste åren kommer även behovet av vidareutbildning av hälso- vårdsinspektörer med den kortare grundutbildningen att vara stort.
Utbildningen av hälsovårdsinspektörer har under de senaste åren förlängts och ingår nu som en utbildningslinje vid universitetet i Umeå. Underlag finns emellertid för utbildning av hälsovårdsinspektörer även i andra delar av lan- det.
Länsstyrelsen får därför i detta sammanhang peka på skrivelsen den 16 maj 1975 som länsstyrelsen och Skövde kommun tillställt utbildningsdeparte- mentet med förslag att anordna en hälso- och miljövårdslinje vid den blivan- de högskolan i Skövde. 1 anslagsframställning för högskolan 1979/80 under- strök Skaraborgs läns landsting och Skövde kommun vikten av att bl. a. en dylik linje inrättas. Regionstyrelsen för västra högskoleregionen har också tillstyrkt att en sådan linje inrättas. Länsstyrelsen vill än en gång understryka angelägenheten härav.
6.6.7 Gotlands kommun: Hälsovårdsnämndernas övertagande av visst till- synsansvar skapar ett stort behov av vidareutbildning av nämndernas tjänste- män. Denna fråga är av så väsentlig betydelse för nämndernas möjligheter att klara det nya ansvarsområdet att den bör ägnas särskild uppmärksamhet i det fortsatta utredningsarbetet.
6.6.8 Kalmar kommun: Utredningen betonar att förslaget att göra hälso- vårdsnämnderna till tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagstiftningen ska- par ett stort behov av vidareutbildning av nämndernas tjänstemän. Kommunen vill kraftigt understryka att för att underlätta deltagandci vi- dareutbildningen bör denna inte koncentreras till Stockholmsregionen. Hög- skolan i Kalmar t. ex. synes med sitt kursutbud vara synnerligen lämpad för att ge nu nämnd utbildning.
6.6.9 Stockholms kommun"; — — — anser att om hälsovårdsnämnderna görs till tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen kommer det att finnas ett permanent behov av vidareutbildning inom miljöområdet för nämndernas personal. Kommunen tillstyrker att en sådan utbildning knyts till naturvårds— verkets omgivningshygieniska avdelning. '
6.6.10 Vilhelmina kommun: — -— — anser att skall en sådan överföring av tillsyn överföras från länsstyrelsen till hälsovårdsnämnden krävs en mycket god utbildning av hälsovårdsnämndens personal och kanske också en för- stärkning.
Prop. l980/81 : 92 380
6.6.1] Svenska kommunförbundet: — — — vill även peka på behovet av en utredning om hur tillsynspersonalens grund- och vidareutbildning skall pla- neras, genomföras och bekostas.
6.6.12 Svenska kommunförbundets länsavdelning i Kalmar: — — — vill starkt understryka det behov av fortbildning för hälsovårdsnämndernas per- sonal, som utredningens förslag innebär. Staten måste vara beredd att ta ett ekonomiskt ansvar för denna fortbildning.
Flera av utredningens förslag —— t. ex. ansvarsfördelningen inom tillsynen och fortbildningen — ställer ökade krav på samverkan mellan länsstyrelsen och kommunerna. Många problem kan sannolikt lösas på länsplanet. Läns- avdelningen förutsätter, att genomförandet av utredningens förslag sker i samverkan mellan länsstyrelsen och länsavdelningens hälso- och miljövårds- delegation.
6.6.13 Institutionen för naturvetenskap och teknik vid högskolan i Kalmar: Högskolereformen den 1 juli 1977 innebar bl. a. att i Kalmar inrättades en 10— kal linje, Miljö- och Naturvetarlinjen. Utbildningen är treårig — — —. Av särskilt intresse för de av utredningen framlagda förslagen är miljötekniker- grenen, varianten för tillsyn. Utbildningen här avser att förbereda för verk- samhet inom vad som i dag åvilar kommuner enligt arbetsmiljölagstiftning- och vad som enligt hälsovårdsstadgeutredningen och denna utredning före- slås överföras från länsstyrelse till kommun inom miljöskyddslagstiftningens område. Det kan tilläggas att även övriga varianter i Miljö- och Naturvetar- linjen innehåller många beröringspunkter med det arbetsfält, som behandlas av miljöskyddsutredningen. —— — — Allmänt kan sägas att undervisningen i Kalmar tar sikte på att utbilda ele- verna så att de ej blott kan ha planerings— och tillsynsfunktioner inom kom- munal verksamhet utan även kan syssla med frågor rörande emission och im- mission av föroreningar. De bör alltså kunna tjänstgöra även på olika funk- tioner inom industrin. Ett framgångsrikt tillsynsarbete förenklas och effekti— viseras till berörd allmänhets och personals bästa med lämpligt utbildad per- sonal både vid driftsanläggning och myndighet. För att den med utredningens förslag avsedda förbättringen av tillsyns— verksamheten skall bli en verklighet, måste en myndighetsuppföljning ske, så att föreslagna resursförstärkningar genomförs. Det hade varit önskvärt med konkreta anvisningar eller rekommendationer (t. ex. kopplade till överföring av medlen för allmän utjämning mellan stat och kommun) om dessa medels användning för förstärkning inom hälsovårdsnämndens tillsynsarbete.
Mot bakgrund av vad som framförts — — — vill vi betona att de resurs- förstärkningar, som sedan länge anmälts av dem som nu sysslar med frågor rörande tillsyn, är nödvändiga för att nå de med lagstiftningen avsedda må- len. Vidare krävs utbildning av personal. Utbildningen vid högskolan i Kal- mar synes oss väl lämpad att i detta sammanhang beaktas såväl vad gäller ny-
Prop. l980/8 I: 92 hål
utbildning som fort- och vidareutbildning av redan tjänstgörande personal.
7 Övrigt 7.1 Samordning med annan lagstiftning
Flera remissinstanser framhåller vikten av att miljöskyddslagen samordnas med annan miljö- och hälsoskyddslagstiftning.
7.1.1 Kammarrätten i Stockholm: —— — — I samband med tillkomsten av miljöskyddslagstiftnitigen 1969 överfördes vissa bestämmelser om sådan för- prövning från 1958 års hälsovårdsstadga till miljöskyddslagstiftningen. l öv- rigt vidtogs endast några smärre ändringar i hälsovårdsstadgan. Bl. a. inför- des i några paragrafer (38, 42, 63 55) hänvisningar till miljöskyddslagstift- ningen. l 2 & miljöskyddslagen infördes samtidigt en erinran om förekomsten av viss annan lagstiftning, däribland hälsovårdslagstiftningen. Därutöver sy- nes knappast ha gjorts något försök till samordning mellan hälsovårds- och miljöskyddslagstiftningen. Uppmärksamheten har sannolikt varit mera inrik- tad på vattenlagstiftningen.
Resultatet har blivit att bestämmelser om skydd mot vad som i miljö- skyddslagen kallas miljöfarlig verksamhet nu finns såväl i hälsovårdsstadgan som i miljöskyddslagstiftningen. De särskilda författningarna är konstruera- de på olika sätt och täcker inte helt samma områden, men i det stora flertalet fall, då ingripande mot miljöfarlig verksamhet kan ske enligt miljöskyddsla- gen, torde ingripande i samma syfte också kunna ske med stöd av hälso- vårdsstadgan.
Vissa regler om skyldighet att söka tillstånd eller göra anmälan finns allt- jämt i hälsovårdsstadgan.
Central tillsynsmyndighet. enligt hälsovårdsstadgan är, såvitt nu är i fråga, socialstyrelsen. Naturvårdsverket har däremot formellt ingen funktion enligt hälsovårdsstadgan, men verkets råd och anvisningar, som utfärdats med stöd av miljöskyddslagstiftningen, kan ofta vara av stort intresse i hälsovårdsmål. ] övrigt är länsstyrelserna och hälsovårdsnämnderna tillsynsmyndigheter en- ligt hälsovårdsstadgan och kan bl. a. ingripa med förelägganden och förbud vid vite. — — —— Talan mot sådana beslut kan fullföljas till kammarrätten och regeringsrätten. Likartat ingripande med vitesföreläggande eller vitesför- bud kan göras av länsstyrelsen enligt 40 & miljöskyddslagen, men beslutet överklagas då i stället hos regeringen. Vid prövning av mål enligt hälsovårds- stadgan måste man ofta beakta även vissa regler i miljöskyddslagstiftningen (t. ex. 7 & miljöskyddslagen) utan att detta anges i hälsovårdsstadgan. Be- träffande vissa avlopp krävs enligt hälsovårdsstadgan (42, 46 55) antingen tillstånd av hälsovårdsnämnden eller anmälan till nämnden. Beträffande samma avlopp krävs i många fall enligt 10 & miljöskyddskungörelsen anmä- lan till länsstyrelsen. Hälsovårdsstadgan saknar regler om möjlighet till frivil-
Prop. 1980/8k92 382
lig förprövning motsvarande bestämmelsen i 9 & miljöskyddslagen, men ett tillstånd av koncessionsnämnden enligt detta lagrum medför hinder för häl- sovårdsnämnden och länsstyrelsen att ingripa med stöd av hälsovårdsstad- gan. Detta framgår av 22 & miljöskyddslagen, men därom sägs ingenting i hälsovårdsstadgan. —— -— ——
l ett nyligen framlagt betänkande (SOU 1978144) har hälsovårdsstadgeut- redningen lämnat förslag till ny hälsovårdslagstiftning. avsedd att ersätta l958 års hälsovårdsstadga. Ett genomförande av detta förslag skulle emeller- tid enligt kammarrättens mening inte medföra några påtagliga förbättringar i fråga om samordningen med miljöskyddslagstiftningen. Nu berörda problem skulle i allt väsentligt finnas kvar.
Den troligen enda möjligheten att lösa dessa problem synes vara en total och samordnad översyn av hälsovårds— och miljöskyddslagstiftningen och därmed i övrigt sammanhängande lagstiftning. Kanske skulle det bli möjligt att på så sätt få till stånd en enhetlig och genomtänkt "hälso- och miljö- skyddslag” och därmed i huvudsak komma ifrån de nuvarande svårigheter- na. Kammarrätten vill föreslå att utredningsarbete i sådant syfte snarast på- börjas.
En sådan mera långsiktig lösning skulle emellertid kräva tidsödande och kvalificerade arbetsinsatser. l avvaktan därpå kan det finnas skäl att vidta vissa särskilt angelägna partiella ändringar i den nuvarande lagstiftningen, men arbetet därmed bör enligt kammarrättens mening inte få fördröja den nödvändiga totala och samordnade översynen.
7.l.2 Socialstyrelsen: — _ »— Tillsyn över sådan miljöstörande verksamhet som inte är förprövningspliktig, sammanfaller till viss del med den tillsyn sotn hälsovårdsnämnderna hittills utövar enligt hälsovårdsstadgan. l många fall är det till och med svårt att dra en gräns mellan miljöskyddslagens och hälsovårdsstadgans tillämpningsområde. Ett liertal ärenden som blivit före— mål för prövning under senare år har visat på dessa svårigheter. Visserligen undanröjs några av de problem som råder för närvarande genom att hälso- vårdsnämnden blir första instans enligt de båda författningarna. De huvud- sakliga problemen kvarstår dock. Det har nämligen stor betydelse för den en- skilde om en viss störning bedöms otillåten enligt hälsovårdsstadgan eller en— ligt miljöskyddslagstiftningen. Socialstyrelsen har därför bl. a. i sitt yttrande över hälsovårdsstagdeutredningens betänkande ”Kommunalt hälsoskydd” föreslagit att den framtida hälsoskyddslagstiftningen skall bli en renodlad immissionsrätt och miljöskyddslagstiftningen en emissionsrätt. Genom en så- dan gränsdragning skulle de tolkningsproblem som ovan redovisats helt un- danröjas. Såvitt styrelsen har fått sig bekant, stämmer en sådan gränsdrag- ning mellan de båda författningarna med de erfarenheter som hälsovårds- nämnder och länsstyrelser i olika sammanhang redovisat.
7.1.3 Statens naturvårdsverk: Miljöskyddsutredningen har i sitt utrednings-
Prop. l980/81: 92 383
arbete brutit ut frågan om prövning av vägar och flygplatser till ett komman- de betänkande. Naturvårdsverket delar utredningens bedömning att denna fråga kan behandlas för sig. Verket vill dock understryka att genomförandet av nu föreslagna lagändringar inte behöver invänta utredningens bedömning i denna fråga. Utredningen har inte gått igenom de interhationella överens- kommelser på det yttre miljöskyddets område, som Sverige undertecknat ef- ter miljöskyddslagens ikraftträdande. Naturvårdsverket förutsätter att utred- ningen gör en sadan genomgång i sitt kommande arbete. Vidare förutsätter naturvårdsverket att miljöskyddsprövningens roll beaktas i det fortsatta ar- betet med en ny plan— och byggnadslag.
7.1.4 Länsstyrelsen i Jönköpings län: — — — Av många skäl vore det önsk- värt med en samordningsregcl som klargjorde att miljöskyddsprövningen bör föregå byggnadslovsprövningen, dock bör regeln förses med erforderliga fö- reskrifter för att jämka de värsta olägenheterna med en sådan huvudregel. Detta spörsmål bör bli en angelägenhet för utredningen att dryfta i det fort- satta arbetet med bl. a. samordningsproblem i förhållande till annan lagstift- ning.
7.1.5 Länsstyrelsen i Kronobergs län: Länsstyrelsen erinrar om att vi i yttran- de över betänkandet kommunalt hälsoskydd (SOU l978:44) föreslagit att miljöskyddslagen , hälsovårdsstadgan och kommunala renhållningslagen ef— ter översyn samordnas till en ny lagstiftning som träder i kraft samtidigt.
7-1-6 LänSSIYrelsen i Skaraborgs län: En genomgång och förbättring av gäl- lande miljöskyddslagstiftning är i och för sig välbehövlig. Utredningen har i enlighet med direktiven föreslagit att nu gällande lagstiftning skall omarbetas i tillämpliga delar. Det kan dock ifrågasättas om det inte nu varit ett lämpligt tillfälle att belysa miljövårdsfrågorna i ett vidare perspektiv t. ex. samord- ningen med hälsovårds- och arbetsmiljölagstiftningen samt behovet och in- riktningen av miljövårdsforskning.
7.1.7 Länsstyrelsen i Västernorrlands län: — — — föreslår också att man nu samtidigt tar ställning till prövningsförfarandet enligt miljöskyddslagen och prövningsförfarandet enligt 1977 års vattenlagsutredning, om detta inte leder till oacceptabla tidsförskjutningar. Från länsstyrelsens synpunkt framstår en samordnad behandling av dessa frågor som ändamålsenlig.
7.1.8 Länsstyrelsen i Västerbottens län: — _— —-— Det nu avlämnade betän- kandet kan sägas ingå i ett större sammanhängande lagstiftningskomplex in-. nefattande tidigare avlämnade förslag till ”Ny renhållningslagstiftning" och ”Kommunalt hälsoskydd”. Vad beträffar förslaget till ”Ny renhållnings- lagstiftning” har detta utsatts för kritik vilket också är fallet med förslaget ”Kommunalt hälsoskydd”. Länsstyrelsen ansåg i yttrandet till socialdeparte-
Prop. 1980/81192 384
mentet över detta att renhållning-miljöfrågor—hälsoskydd hade ett sådant ad- ministrativt och lagtekniskt samband att frågorna borde övervägas i ett sam- manhang. Med hänsyn härtill och med åberopande av då pågående översyn av miljöskyddslagen ansåg sig inte länsstyrelsen kunna tillstyrka att förslaget till hälsoskyddslag slutbehandlades. Länsstyrelsen är fortfarande av den upp- fattningen att hela lagstiftningskomplexet inklusive de ytterligare delbetän- kanden, som aviserats bör övervägas i ett sammanhang. Länsstyrelsen vill därför uttala samma tveksamhet om lämpligheten av att slutbehandla förelig- gande delbetänkande som tidigare uttalades i fråga om kommunalt hälso- skvdd — — —.
7.1.9 Länsstyrelsen i Norrbottens län: Ändring av prövningen enligt miljö- skyddslagen bör så vitt möjligt samordnas med ändring av prövningssystemet enligt vattenlagsutredningens förslag.
7.1.10 Botkyrka kommun: — —— —Som tidigare nämnts försvinner hälso- vårdsnämndens möjligheter att agera mot störningar i den yttre miljön enligt 38 & hälsovårdsstadgan. [ stället hänvisas hälsovårdsnämnden till 5 och 40 åå miljöskyddslagen.
Kommunen befarar dock att hälsovårdsnämndens möjligheter att motver- ka miljöstörningar på samma sätt som tidigare kommer att försvåras. Hälso- vårdsstadgans 38 & bör inarbetas i miljöskyddslagen — —— —.
7.1.11 Eskilstuna kommun: — — — föreslår att ändringarna i miljöskydds- lagen samordnas tidsmässigt med den nya hälsoskyddslagen, så att dessa bå- da lagar träder i kraft samtidigt.
7.1.12 Göteborgs kommun: Kommunen anser att det är nödvändigt att mil- jöskyddsutredningens förslag vid propositionsarbetet samordnas med hälso- vårdsstadgeutredningens förslag till ny hälsovårdslag (SOU l978:44) efter— som det senare förslaget bygger på att tillsynen enligt miljöskyddslagen över- föres till hälsovårdsnämnden.
7.1.13 Hylte kommun: — —- — Miljöfarlig verksamhet kan många gånger med nuvarande lagstiftning angripas enligt hälsovårdsstadgan t. ex. 38 5 eller ML/ MK. Samordning mellan dessa båda lagar är alltså nödvändig.
7.1.14 Järfälla kommun: — — _ Enligt förslaget till ny hälsoskyddslag skall hälsovårdsstadgans 38 & försvinna. Det innebär att vissa problem inte kan bearbetas med vare sig hälsoskyddslagen eller miljöskyddslagen. Dessa båda lagar måste därför samordnas. Även formerna för utdömande av vite bör samordnas.
Prop. 1980/81: 92 . 385
7.1.15 Laholms kommun: —— — —— Slutligen måste beträffande tillsynen poängteras att ett överförande av denna till hälsovårdsnämnden ger en sam— ordnad tillsyn med stöd av olika lagar. Sålunda kan tillsynen samordnas mel- lan t. ex. livsmedelslagen och miljöskyddslagen, lagen om hälso- och miljö— farliga varor och miljöskyddslagen samt djurskyddslagen och miljöskyddsla— gen. Just tillsynen enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor har kommit åt sidan genom den splittrade tillsynsorganisationen.
7.1.16 Landskrona kommun: Under det fortsatta utredningsarbetet bör yt— terligare åtgärder för ett förenklat och effektiviserat prövningssystetn övervä— gas, därvid särskilt bör beaktas pågående utredning om ny plan- och bygg— nadslagstiftning liksom utformningen av de bestämmelser. som skall ersätta 136 a & byggnadslagen .
7.1. 17 Norrtälje kommun: —- — — anser det angeläget att det fortsatta arbe— tet med miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen samordnas och att de båda
lagarna träder i kraft vid samma tidpunkt. _
Hälsovårdsnämnden har i dag i 38 & hälsovårdsstadgan ett bra styrmedel vid all miljöstörande verksamhet. Denna paragraf är föreslagen att utgå i samband med det nya förslaget till hälsoskyddslag. Paragrafen med dess vid— sträckta möjligheter bör i någon form överföras till den nya miljöskyddsla- gen.
7.1.18 Stockholms kommun: — — —— anser det mycket angeläget att det fortsatta arbetet med miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen samordnas och att de båda lagarna träder i kraft vid samma tidpttnkt.
Samordning bör också ske med det fortsatta arbetet med miljökostnadsut- redningens förslag och med de förslag som kommer att lämnas av utredning- en LAB 76.
7.1.1!) Storumans kommun: —— — — delar till fullo synpunkterna vad be- träffar samordningen av lagstiftningen mellan den yttre och inre miljön med rätt för skyddsombuden att ingripa både inom den inre och den yttre miljön kring den egna arbetsplatsen.
7.1.20 Strängnäs kommun: — — _ Hälsovårdsnämnderna kan därvid, vil- ket också framhållits i betänkandet angående ny hälsoskyddslag (SOU 1978:44). i tveksamma fall tillämpa antingen miljöskyddslagen eller hälso- skyddslagen. Kommunen får därför trycka hårt på att ikraftträdandet av dessa båda lagar samordnas i tiden.
7.1.21 Södertälje kommun: — _ — vill även ta upp frågan om samordning mellan tillkomsten av ny hälsoskyddslag och här föreslagna ändringar i mil- jöskyddslagen. Enligt 38 & hälsovårdsstadgan kan hälsovårdsnämnden ingri- pa med föreläggande som gällt den yttre miljön. (Exempelvis störningar från 35 Riksdagen IOM/18]. I .vuml. Nr 9.7
Prop. 1980/81: 92 . 386
grannfastighets grundvattenförorening, byggarbetsplatser m. m.). I förslaget till ny hälsoskyddslag har denna möjlighet försvunnit. I stället hänvisas till miljöskyddslagen. Användningen av miljöskyddslagen är betydligt mer omständlig och restriktiv eftersom mängder av hänsyn skall tas enligt 5 åmil- jöskyddslagen.
Därför bör enligt kommunens uppfattning andemeningen i nuvarande 38 & hälsovårdsstadgan på något sätt inskrivas i författningsförslaget för att kun— na användas vid ärenden av lägre dignitet.
7.1.22 Täby kommun: En bättre samordning mellan förändringarna i miljö- skyddslagstiftningen och hälsovårdslagstiftningen måste ske. I nuvarande hälsovårdsstadga har 38 & tillsammans med 71 och '75 55 kunnat användas för förelägganden som gällt den yttre miljön (t. ex. i fråga om störningar från byggarbetsplatser, från företag i grannfastigheter, i fråga om dagvatten m. m.). Sanitär olägenhet har ej behövt föreligga enligt 38 ä. ] förslaget till ny hälsoskyddslag bortfaller 38 5 och en renodling-till sanitära olägenheter sker med undantag för nämndens allmänna åligganden enligt 4 &. Föreläg- gandcn beträffande störningar i den yttre miljön blir i stort sett inte möjliga. I stället är det meningen att hälsovårdsnämnderna i dessa frågor skall arbe- ta med miljöskyddslagen. Motsvarande paragrafer för 38 å och 71 och 75 55 blir då miljöskyddslagens5 och 40 55. Enligt kommunens uppfattning bör hälsovårdsstadgans 38 & med eventuel- la erforderliga justeringar föras över till miljöskyddslagen.
7.1.23 Växjö kommun: —— — — vill i detta sammanhang framhålla vikten av samordning av åtgärder med anledning av det här behandlade betänkandet och det tidigare av hälsovårdsstadgeutredningen lämnade betänkandet Kom- munalt hälsoskydd, (SOU 1978:44). Med utgångspunkt i kommunens här ovan redovisade uppfattning om ändring i tillsynssystemet skulle en sådan samordning innebära att nuvarande bestämmelser i 38 & hälsovårdsstadgan behålles till dess hälsovårdsnämndens tillsynsskyldighet enligt miljöskyddsla- gen har reglerats.
7.1.24 Samarbetskommitte'n för hälsovårdsnämnderna i rikets större kom- . muner: — —— — vill erinra om att kommittén i sitt yttrande över hälsovårds- stadgeutredningens betänkande (SOU l978:44) framhöll nödvändigheten av att tniljöskyddsutredningens förslag samordnas med hälsovårdsstadgeutred— ningens förslag vid departementens propositionsarbete. Härvid bör upp— märksammas att 38 å i nuvarande hälsovårdsstadga föreslås slopad i hälso- vårdsstadgeutredningens förslag till hälsoskyddslag. Enligt kommitténs tipp- fattning bör en motsvarighet till 38 % finnas kvar, eftersom hälsovårdsnämn- derna eljest förlorar lagstöd att ingripa mot vissa slag av störningar, som inte härrör från fast egendom.
Prop. 1980./81: 92 387
7.1.25 Centralorganisationen SACO/SR: [ betänkandet ”Kommunalt hälso- skydd” (SOU l978:44) föreslås ”miljöparagrafen" (38 &) försvinna med tatt- ke på att hälsovårdsnämnderna blir tillsynsmyndighet enligt miljöskyddsla- gen. SACO/SR:s bedömning är att miljöskyddslagen inte ger hälsovårds- nämnderna samma möjligheter att agera i vissa omgivningshygieniska ären- den som den nuvarande hälsovårdsstadgan. Det kan därför ifrågasättas om inte en paragraf med text liknande 38 & hälsovårdsstadgan borde införas i miljöskyddslagen.
7.1.26 Landsorganisationen i Sverige: Det förhållandet att gränsvärden för den inre miljön baserar sig på en normalarbetsdag, gör det angeläget att be- gränsa förekomsten av miljörisker också i den yttre miljön. En bättre sam- ordning och utnyttjande av resurserna för mätning och kontroll är därför önskvärd.
De risker som vi utsätts för i arbetsmiljön kan inte betraktas isolerat från den yttre miljön. Förekomsten av kemiska ämnen och produkter innebär en möjlig påverkan både i arbetet och under fritiden. Exempelvis bullersituatio- nen under fritiden har på grund av en allt större förekomst av mekaniserade produkter förvärrats. De insatser som görs för att minimera risker av arbetet kan riskera att äventyras av att avvägningar och insatser inte sker mellan ytt- re och inre miljö.
För att skapa bra arbetsförhållanden i förebyggande syfte har skyddsom- buden som fackliga företrädare getts rätt att delta i planeringen. Denna rätt måste för att få ett totalgrepp över miljön också inbegripa de yttre miljöfrå- gorna.
7.2 Grundvattenfrågan Flera remissinstanser har pekat på att man i miljöskyddslagen bör s'å fast att även grundvattnet skall skyddas mot störningar från miljöfarlig verksamhet.
7.2.1 Länsstyrelsen i Stockholms län: Definitionen av begreppet miljöfarlig verksamhet i l & ML omfattar endast emissioner i luft och vattenområde. Länsstyrelsen anser att paragrafen bör formuleras om så att den även avser förorenande av mark och grundvatten.
7.2.2 Länsstyrelsen i Södermanlands län: Genom att både koncessionsnämn- den och länsstyrelserna föreslås bli enda prövningsmyndigheter har möjlighe- ten till samordning tillskapats vid prövning av t. ex. byggande i vatten och anläggande av miljöfarlig verksamhet. Detta borde närmare ha utretts i före— liggande betänkande. Detta gäller också skydd mot förorening av grundvat- ten vid exempelvis utsläpp — infiltration — av avloppsvatten.
Prop. 1980./81: 92 388 7.2.3 Länsstyrelsen i Kalmar län: I direktiven uppdras åt utredningen att bl. a. behandla vissa samordningsproblem med annan lagstiftning. Särskilt omnämns i direktiven samordningsfrågor som rör miljöskyddslagen och vat- tenlagen. I vattenlagen finns endast vissa allmänna regler om skydd mot för- orening av grundvatten och miljöskyddslagen innehåller heller inga uttryckli- ga bcstämmelser i dessa avseenden även om viss praxis här har utvecklat sig. En annan samordningsfråga som direktiven anger är frågan om tippning av fasta ämnen i vattenområde, som f. n. prövas enligt såväl miljöskyddslagen som vattenlagen. Detta är två exempel på oklarheter som ofta vållar problem och merarbete i det praktiska miljövårdsarbetet. Länsstyrelsen anser det vara en brist att utredningen här inte följt direktiven och försökt lösa ett par myc- ket ofta återkommande frågeställningar vid prövning av miljöfarlig verksam- het. Länsstyrelsen anser det angeläget att dessa frågor inte skjuts åt sidan. Det är därför väsentligt att de tas upp i mi[jöskyddsutredningens kommande betänkande.
7.2.4 Länsstyrelsen i Kristianstads län: —— — — En viktig fråga som länssty- relsen i Kristianstads län därvid framförde gäller miljöskyddslagens tillämp- ningsområde. Miljöskyddslagen är f. n. ej tillämplig på förorening av grund- vatten. Detta medför vissa svårigheter när det gäller att förhindra utsläpp av föroreningar på och i marken.
Länsstyrelsen anser det vara en brist att denna väsentliga fråga cj beaktats av utredningen.
7.2.5 Länsstyrelsen i Västerbottens län: Det synsätt som utvecklats sedan mil- jöskyddslagens tillkomst om i vilken mån grundvattenskyddssynpunkter skall vägas in i prövningen av ärenden enligt miljöskyddslagen har inte varit enhetligt. Således har kunnat konstateras att synsättet ofta varierat från ett generellt förbud mot påverkan av grundvattnet till ett mera nyanserat syn- sätt. där tttgångspunkten varit om frågan gällt ett ur vattenförsörjningssyn— punkt skyddsvärt eller icke Skyddsvärt grundvatten.
7.2.6 Göteborgs kommun: Vad gäller prövningspliktens omfattning anser Göteborgs kommun att det bör övervägas om inte grundvattenskyddet bör tillgodoses inom tniljöskyddslagens ram.
7.2.7 Kalmar kommun: Miljöskyddsutredningen har hänskjtttit frågan om skydd mot förorening av grundvatten till ett kommande betänkande. Hälsovårdsnämnderna har f.n. med stöd av 7 kap. 38 å i hälsovårdsstad- gan kunnat föreskriva åtgärder till skydd mot föroreningar av grundvatten.
l förslag till ny hälsoskyddsstadga — —— — har denna paragraf utmönst- rats.
Kommunen förutsätter att det fortsatta arbetet med ovan nämnda lagstift- ning samordnas så att inte möjligheterna att skydda grundvattnet tillfälligt bortfaller.
Prop. 1980/81: 92 ' 389
7.2.8 Kristianstads kommun: De inledande bestämmelserna i miljöskyddsla- gen anger de naturliga resurser som man vill skydda med lagen". Man anger där bl. a. i flera paragrafer ”vattendrag, sjö eller annat vattenområde”. Häl- sovårdsnämnden har ständigt återkommande ärenden där risken för grund- vattenförorening är aktuell och har i en del fall haft svårigheter finna lagligt stöd för beivrande av sådan förorening. Det har ifrågasatts huruvida-man icke skulle till ovan angivna vattenbegrepp även kunna foga ”grundvatten”.
7.2.9 Södertälje kommun: Det är i dag praxis att vid prövning enligt miljö- skyddslagen öven beakta företagets inverkan på grundvattnet trots att det in- te finns stöd för detta i lagen. Kommunen finner detta otillfredsställande och föreslår att 1 5 andra stycket får följande lydelse: ”användning av mark, byggnad eller anläggning på så sätt som eljest kan medföra förorening av grundvatten, vattendrag, sjö eller annat vattenområde . . ." Om även grundvattenfrågan kunde prövas enligt miljöskyddslagen borde minskad byråkrati kunna åstadkommas. För närvarande måste ett flertal ärenden prövas både enligt miljöskyddslagen och vattenlagen.
7.2.10 Samarbetskommittén för hälsovårdsnämnderna i rikets större kom-
muner: — — — vill för egen del understryka vad som framkommit i ett par
yttranden, nämligen att frågan om grundvattenskyddet inom miljöskydds- lagstiftningens ram löses genom komplettering av 7 och 10 95 miljöskyddsla- gen.
Prop. l980/8l: 92 ' 390
Miljökostnadsutredningens sammanfattning av betän- kandet (SOU 1978: 43) Miljökostnader, Miljön i samhälls- ekonomin — kostnadsslag, kostnadsfördelning, styrmedel
Inledning
Utredningens arbete har inriktats på dels en allmän. översiktlig kartläggning av kostnaderna för miljövärden. dels studier av ett antal problemområden. ] de senare har stort intresse ägnats styrmedelsfrågorna. Utredningens delbe- tänkanden har remissbehandlats liksom en del av det övriga material som utarbetats. De synpunkter som därvid förts fram har utredningen således kunnat dra nytta av i sitt arbete med slutbetänkandet. Huvuddelen av slutbetänkandet har ägnats en ekonomisk analys av miljöpolitikens olika kostnader och intäkter. hur dessa kostnader fördelas och hur olika styrmedel påverkar kostnadslördelningen och möjlighetema att nå miljöpolitiska mål till lägsta samhällsekonomiska kostnad. De tidigare betänkandena, remiss- behandlingen av dessa samt den ekonomiska analysen har lett fram till de slutsatser och förslag som redovisas i kapitel 14 och l5.
Miljöproblem och miljövårdsåtgärder i Sverige
Utsläpp av föroreningar och andra ingrepp i miljön lörorsakar problem av olika slag. I många fall märks påverkan förhållandevis snabbt och framlör allt i utsläppens närområden. Ofta är också effekterna sådana att de så småningom lörsvinner sedan utsläppet upphört. ] andra fall kan effekterna av viss ft'jroreningstilllörsel bli märkbara först efter hand. när påverkan nått en viss nivå. Påtagligast blir de i utsläppens närområden. men också områden långt från utsläppskällorna berörs efter hand. Övergödning av sjöar och vattendrag, fo'rsu rning, anrikning av tungmetaller o. dyl. i näringskedjoma är exempel på denna typ av miljöeffekter. De återgår i allmänhet mycket långsamt sedan utsläppen upphört. Svårast att komma åt är långtidseffek- terna. dvs. den påverkan som blir märkbar först efter mycket lång tid och oftast är mycket långvarigt bestående eller irreversibel och spridd över stora områden.
Övergödning av sjöar och vattendrag lörorsakas i första hand av närsalter. Utsläppen av sådana från den kemiska industrin och framför allt från de kommunala avloppsanläggningarna har under de senaste åren nedbringats avsevärt. De viktigaste källorna till fosforutsläpp är ett [OO-tal kemiska industrier. ca ] 400 kommunala avloppsanläggningar och ca 130 000 jord- bruksföretag. Utlakningen av närsalter från jordbruket har ökat under de
Prop. 1980/81: 92 391
senaste åren.
Övergödningen av sjöarna påverkar också deras syrehushållning. Ungelär samma effekt har utsläppen av syreförbrukande organisk substans. Huvud— sakliga källor till sådana utsläpp är ett 100-tal massa- och pappersfabriker samt avloppsanläggningarna. genom vilka även utsläppen från de flesta av 700 livsmedelsfabriker sker Utsläppen från alla dessa verksamhetsområden har minskat kraltigt de senaste åren.
Tungmetaller har visat sig kunna .tnrikas i näringskedjorna. Utsläpp av sådana ämnen förekommer främst lrån ett 40-tal järn-. stål- och metallverk, ca 100 giuterier och ca 700 ytbehandlingsindustrier. Kvicksilverutsläppen har minskat mycket påtagligt under senare år. Huvuddelen av resterande utsläpp härrör från ca 7 000 tandläkare. några få batterifabriker. ett 100-tal kemiska fabriker. några l0-t'al gruvor och metallverk samt från förbränning av fossila bränslen. Huvudsaklig kalla för blyutsläpp' är landets 3.8 milj. motorfordon. En stor k'.illa' '.irocksa några få metallverk. Amnen med liknande förmaga '.ttt anrikas r organismema '.irde klorerade organiska föreningar som fjrekommer i vissa bekämpningsmedel ijond- och skogsbruk samt i utsläpp från ett 50-tal massa- och pappersindustrier och ett lO-t'al petrokemiska industrier.
Giftiga ämnen har ofta långtidseffekter. Bl. a. har många tillsatskemikalier inom industrin visat sig ha det. Rester av sådana kemikalier förekommer i avloppsvattnet från bl. a. ca 60 gruvor. 100 massa- och pappersfabriker. 40 textilfabriker. 1 600 tvätterier. några ] OOO-tal verkstadsindustrier och några 100-tal kemiska fabriker. Avgaserna från motorfordon bidrar med andra sådana ämnen. Kunskaperna om dessa giftiga ämnen är bristfälliga. Allt fler har upptäckts och det bedöms sannolikt att ett stort antal produkter som f. n. används inom industrin kan komma att visa sig ha sådana egenskaper.
Försurning 'av mark och vatten lörorsakas främst av svaveldioxider från förbränning av olja och från vissa industriprocesser samt av kväveoxider från dessa källor och från motortraliken. Huvudsakliga källor är l—l.2 miljoner enskilda oljepannor för uppvärmning. ca 100 energiproducerande anlägg- ningar. några få cementfabriker och ca 40 järn-. stål- och metallverk. Processvavel kommer främst från ett 50-tal massafabriker och ett 3()-t'al andra industrier. Mer än 50 ".» av det svavel som faller ner över Sverige beräknas härröra från utländska källor.
Motorfordon utgören väsentlig källa till såväl löroreningen av tätortsluften som bullerproblemen i tätorterna. Förbränning av olja för uppvärmning påverkar också starkt luften i tätorterna. Till bullerproblemen bidrar llygtr'a- liken kring de 220 llygplatserna i landet. Buller alstras också vid de större industrikomplexen.
Föroreningssituationen i landet som helhet speglas främst genom redogö- relser för övergödnings- och lörsurningslörhällanden i sjöar och vattendrag samt för luftkvaliteten i tätorterna. Av landets omkring l00 000 sjöar är huvuddelen Rirhållandevis opåverkade av löroreningsutsläpp. l norra Sverige beräknas några få procent vara övergödda av närsalter medan i södra Sverige 10—20 procent visar tydliga tecken på övergödning. l högre eller lägre grad försurade sjöar finns i hela landet. dock främst i de sydvästra delarna. Koncentrationen av svaveldioxid i tätorternas luft ligger i allmänhet på en 10—20 gånger högre nivå än bakgrundsnivån långt från lörorcningskällor. Observerade koncentrationer i de största tätortema ligger i allmänhet lägre än
Prop. l980/81: 92
|.» © ls.)
natuwårdsverkets riktvärde för högsta godtagbara halt. I några tätorter överskrids dessa dock regelmässigt. Fotokemiska smogreaktioner före- kommer i storstäderna.
Miljövården bedrivs genom åtgärder av tre principiellt skilda slag. Det första är skydd av vissa områden genom fysisk planering eller andra former av säkerställande. Det andra är skydd av naturmiljön mot negativa effekter av mänsklig verksamhet. främst genom förebyggande tekniska åtgärder. miljö- skydd. Det tredje. slutligen. är återskapande eller nyskapande av önskvärd miljö.
Grövt räknat har närmare l miljard kronor årligen investerats i miljövårds- åtgärder. framför allt miljöskydd. sedan 1969. De årliga drift- och kapital- kostnaderna för kommuner och industrier ka'n uppskattas till l.5—2.0 miljarder kronor. Dessa miljövårdsinsatser motsvarar sammanlagt ca 0,7 procent av bruttonationalprtxlukten år 1974. Resultaten av de gångna årens miljöskyddsinsatser har framför allt kunnat registreras i form av minskade utsläpp av föroreningar. Beräkningar visar t.ex. att utsläppen av olika organiska och suspenderade ämnen till sjöar och vattendrag minskat till närmare hälften under perioden 1969—1974. Stoftutsläppen till atmosfären har halverats. Utsläppen av svaveldioxid har kunnat minskas i viss utsträck- ning. Praktiskt taget allt avloppsvatten från tätorterna behandlas nu i reningsverk med längre gående rening än slamavskiljning,. Motsvarande redovisning av effekterna i miljön saknas i stort sett. Rent allmänt står det dock klart att den tidigare negativa utvecklingen kunnat brytas i fråga om många föroreningstyper och även 'att miljösituationen avsevärt förbättrats på många håll.
Miljöpolitiska styrmedel i Sverige
l den svenska miljövårdspolitiken ligger tyngdpunkten på '.tdn'tinistrativa styrmedel med fysisk planering och tillståndsprövning som de viktigaste. Generella förbud mot eller regler för viss verksamhet förekommer på en del områden. dock ibland med möjligheter iill undantag efter särskild prövning. Lokaliseringsprövning förekommer för bl. a. ett antal typer av tyngre industrietablering. Produktnormer tillämpas i några fall. Direkta utsläpps- normer tillämpas endast i fråga om motorfordon. För vissa slag av utsläpp. främst till luften. har emellertid riktlinjer utarbetats. vilka i kombination med tillstt'tndsprövningen får styrande effekt. För ett antal verksamheter gäller anmälningsskyldighet.
Den fysiska planeringen styr lokaliseringen i stort av olika samhällsakti- viteter som inrlustriverksamhet. bostadsbyggande. medan tillståndspröv- ning. utsläppsnormer m. fl. regler kan sägas ange förutsättningarna för olika verksamheter i det enskilda fallet.
Ekonomiska styrmedel används endast i begränsad utsträckning. och då som komplement till de administrativa. De sanktioner som används föratt ge eftertryck åt '.tdministrativa styrmedel är t. ex. ofta ekonomiska (vite. böter. skadestånd). Existcrztnde avgifter tas mestadels ut i linansieringssyftc. t. ex. för att täcka de företagsekonomiska kostnaderna för avfallshantering eller provtagning och laboratorieanalys. Någon ansats till avgift med styrande
Prop. l980/8l: 92 393
syfte finns också medan däremot avgifter som relateras till de samhällseko- nomiska kostnader som en miljöstörning orsakar. dvs. avgifter som täcker kostnaderna för externa effekter. inte förekommer. Subventioner knyts främst till genomförande av åtgärder som föreskrivs i tillståndsbeslut el. dyl.
Vid sidan av de administrativa styrmedlen i form av t. ex. generella regler och förbud eller villkor efter särskild prövning och de ekonomiska. t.ex. subventioner. finns andra vägar för styrning i olika avseenden. De kan samlas under rubriken insamling och spridning av kunskap. dvs. forskning. utbildning och information.
Miljövårdsarbete utomlands och i internationella organisationer
Miljöproblem är internationella i flera avseenden. De flesta länder. särskilt de på ungefär samma utvecklingsnivåer. möter t. ex. i huvudsak samma slags föroreningar. Dessa härrör från egen produktion och konsumtion. men beror också på att föroreningar med vindar och vattenströmmar sprids mellan länderna. Handeln med miljöfarliga varor och ämnen medverkar också till att miljöproblem sprids. Ett enskilt land kan således endast i begränsad omfattning lösa sina miljöproblem självt. Internationellt samarbete kan därför ibland vara ett nödvändigt medel för att nå även nationella miljömål med avseende på immissionsbegränsningar. Med hänsyn till de omfattande insatser i fråga om forskning. teknikutveckling m. m. som krävs innebär samarbete länderna emellan också ett effektivare resursutnyttjande. Skyddet av de gemensamma naturresurserna som världshaven och lufthavct kräver gemensamma mål. Även skyddet av resurser. som väl ligger under nationell jurisdiktion. men som har avgörande betydelse för hela jorden. är i stor utsträckning en internationell angelägenhet.
Det internationella samarbetet på naturvårdens och miljövårdens områden har också efter hand fått en allt större omfattning. Praktiskt taget alla mellanstatliga organisationer. både de med världwmspännande och de med regional räckvidd har i större eller mindre utsträckning sådana frågor på sina program. Samarbete i mindre grupper av stater och en mängd bilaterala avtal och överenskommelser hör också till bilden. liksom mera informella kontakter. inte minst på forskningens område.
Flertalet .av FNs fackorgan. kommissioner m. m. sysslar i någon utsträck- ning med naturvårds- och miljövårdsfrågor. Som ett av resultaten av konferensen om människans miljö i Stockholm l972 inrättades UNEP. styrelsen för FNs miljöprogram. för att leda det internationella miljösamar- betet. UNEP skall samordna miljövårdsprogrammen inom FN-systemet. Utöver FN-systemet finns ett antal andra organisationer med världen som verksamhetsområde och miljö- och naturvård på programmet. Medlem- skapet varierar. men ide flesta fall är dessa organisationer inte mellanstatliga. utan räknar bland sina medlemmar ideella organisationer. vetenskapliga institutioner och andra internationella organisationer. Även regeringar och ämbetsverk kan dock delta. Många av dessa organisationer återfinns på naturvårdsområdct.
Prop. 1980/81: 92 394
De gemensamma problemen och förutsättningarna för samarbete och likartade lösningar gäller kanske i än högre grad för regioner eller grupper av länder på samma utvecklingsnivå än globalt. Flera organisationer med främst västeuropeiska medlemmar har gett miljövårdsfrågor stort utrymme. Det starka sambandet mellan ekonomisk utveckling och miljöproblem har medfört att organisationer som skapats för att främja ekonomisk utveckling efter hand fått en mycket omfattande miljövårdsverksamhet. Detta gäller bl. a. OECD.
1972 antog OECD ett antal vägledande principer rörande internationella ekonomiska aspekter på miljöpolitik. i första hand den s.k. Polluter Pays Principle. PPP. dvs. principen om förorenarens kostnadsansvar. PPP är enbart en effektivitetsprincip som syftar till att uppsatta mål skall nås till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Den säger ingenting om hur förorena- rens betalningsansvar skall utkräi'as. dvs. hur styrmedlen skall utformas. l programmet för ()ECDs fortsatta arbete på miljövårdsområdet intar frågor om förorening över gränserna —- transfronticr pollution — en central plats.
Det nordiska samarbetet på miljövårdsområdet leds under nordiska ministerrådet av den nordiska ämbetsmannakommitten för miljövårdsfrå- gor. lluvudpunkterna i utvecklingen av det nordiska samarbetet är en samordning av miljövi'trdsåtgärder i de nordiska länderna när så är lämpligt. ett genomförande av gemensamma nordiska projekt på miljt'ivårdsområdet och ett utbyte av information om miljövårdsarbetet i de enskilda länderna. Ett viktigt resultat av det nordiska miljövårdssamarbetet är den nordiska miljöskyddskonventionen.
Arbetet ide internationella organisationerna utmynnar oftast i rekommen- dationertill medlemsländerna om riktlinjer och principer för deras nationella miljövårdsarbete. Dessutom samlas ett rikt material av utredningar. över- siktcr och information.
För att hårdare binda ländernas politik i en viss fråga sluts konventioner mellan berörda stater. De länder som ansluter sig till konventionen förbinder sig att vidta eller avstå från vissa preciserade åtgärder. Staterna förutsätts genom nationell lagstiftning och övervakning svara för att reglerna i konventionen efterlevs. Resultaten av konventionen blir således helt bero- ende av de enskilda staternas sätt att genomföra sin del av överenskommel- sen. De enda sanktionsmöjligheter som finns är de olika ländernas sanktioner mot egna medborgare som överträder de nationella bestämmelserna. Däremot saknas sanktionsmöjligheter mot stater som inte fullgör sina åtaganden.
Konventionerna på miljövårdsområdet gäller främst skyddet av haven och särskilda havsområden. Svenska kustvatten berörs av sju olika konventio- ner.
Inom ramen för det internationella miljövårdsarbetet görs också översikter över medlemsländernas nationella miljövårdsarbete.
En strävan att samla reglering av olika miljövårdsfrågor i en övergripande miljöskyddslagstiftning kan därvid noteras. liksom _en önskan om en samlad miljöadministration genom miljömyndigheter. ministerier eller samord- ningsorgan. Miljöskyddslagar av ramlagstyp rapporteras ha trätt i kraft eller hålla påatt utarbetas i flera länder. För tillämpningen av sådan lagstiftning utnyttjas i en del fall och för vissa ämnen eller utsläppstyper generella.
Prop. l980/81: 92 395
bindande normer och standards. [ andra fall bygger lagtillämpningen främst på bedömningar i det enskilda fallet. ofta med ledning av vägledande standards och riktlinjer för utsläpp. Bland de styrmedel som redovisas intar regleringar och tillståndsprövning i olika fontter en central plats. Det samlade intrycket av de olika ländernas redogörelser är emellertid ett ökat intresse för avgifter. De existerande avgifternas huvudsakliga funktioner är finansiering och kostnadsfördelning. Avgifter infördes tidigast på vattenvårdsområdet. medan avgifter på andra typer av miljöstörningar som luftföroreningar. buller. industriavfall m. m. har börjat tillämpas under de senaste åren.
PPP anges i många länder vara ledamle för fördelningen av kostnaderna för de miljövårdsåtgärder som beslutas. [ flertalet fall tillämpas dock olika former av stöd (subsidier. förmånliga lån) till sådan industri som varit i verksamhet då respektive regleringar införts.
Miljö och ekonomi
Miljt'jproblem är inte några nya företeelser. men de har under de senaste årtiondena blivit fler och även av andra orsaker kommit att uppmärksammas alltmer. Den ökande kt'mcentrationen till tätorter har ökat pu nktbelastningen på miljön. Konsumtionsstandarden har ökat med större tryck på miljön som följd. Produktionstekniken har under lång tid varit miljöslösande på grund av att användningen av miljöfaktorerna länge varit kostnadsfria till skillnad från andra produktionsfaktorer som arbetskraft och råvaror. Ökad och mera Spridd kunskap om löroreningars miljöeffekter har Också bidragit till den växande uppmärksamheten. liksom det större utrymmet för intresse för god miljö sedan de grundläggande materiella behoven täckts. Välfärden har alltmer kommit att bli beroende av tillgång till god miljö vid sidan av konsumtion av varor och tjänster.
1 en ekonomi av svensk typ med i de flesta fall decentraliserade produktions- och konsumtionsbeslut fungerar i vissa sammanhang. prissy- stemet som ett styrorgan för att uppnå en i någon mening effektiv' produktion och konsumtion. Priset på en vara kan sägas utgöra ett mått på den uppoffring (i form av råvaror. arbetskraft osv.) som sker i olika led fram till dess att konsumenten köper varan. Om alla dessa uppoffringaravspeglas i prissättningen kommer ingen att förlora på att någon köper varan. dvs. alla dessa uppoffringar kompenseras. Såväl produktions- som konsumtionssek— torn utnyttjar skilda slag av miljöresurser och släpper ut restprodukter i miljön. En del av denna användning av miljön medför uppoffringar. Om ersättning inte erläggs Rir dessa uppoffringar kommer varornas priser inte att ge korrekt information. och prissystemets styrande och kompenserande egenskaper försämras.
Miljöproblem är exempel på fall då prissystemet inte vidarebefordrar korrekt infomtation. Detta ger upphov till 5. k. negativa externa effekter. En negativ extern effekt föreligger då ett eller flera företags produktion och/eller en eller flera individers konsumtion försämrar produktionsvillkoren för övriga företag och/eller levnadsstandz-trden för andra individer utan att betalning erläggs av den eller dem som åstadkommer effekten. Den negativa externa effekten är således en kostnad som drabbar andra än den som
1T.e.x'. en produktion och konsumtion som ger största möjliga totala välfärd enligt någon mät— metod.
Prop. l980/81: 92 ' 396
åstadkommer effekten. Detta kan t. ex. vara förhållandet vid produktion av en viss vara. Därmed uppstår en skillnad mellan de kostnader producenten räknar med och de verkliga kostnaderna för varan. mellan den privateko- nomiska och den samhällsekonomiska kostnaden. Sambandet mellan dessa båda kostnader och externa effekter kan förenklat beskrivas: samhällseko-' nomiska kostnader = privatekonomiska kostnader + externa effekter.
Den samhällsekonomiska kostnadskalkylen används emellertid sällan som underlag vid prissättning o. dyl. Skälen härtill är främst svårigheterna att fastställa värdet på de externa effekterna och det faktum att någon entydig äganderätt till miljöfaktorer som luft och vatten inte finns.
Produktions- och konsumtionsaktiviteter ger ofta upphov till restproduk- ter. Restprodukterna kan tas om hand som returprodukter eller avfall. eller släppas ut som föroreningar i miljön. Den totala kostnaden som drabbar samhället till följd av att restprodukter bildas består av kostnader för att förhindra utsläpp. kostnader för att förhindra skador till följd av att utsläpp sker och slutligen de kostnader som skador och olägenheter till följd av utsläpp innebär. För en effektiv miljöpolitik gäller det att finna den kostnadskombination som ger den lägsta totala kostnaden. Det behöver inte. innebära att mängden föroreningar blir noll. En kostnadsminimering kan mycket väl innebära att en viss mängd restprodukter tillåts bli föroreningar. Det gäller sådana fall där kostnaderna för att förhindra utsläpp är större än kostnadema för att förhindra skador plus välfärdsförlusterna till följd av att skador ändå uppstår.
En viss miljöpolitik ger upphov till flera olika'slags kostnader men också intäkter. För val av miljöpolitisk inriktning behövs alltså en kartläggning av dess kostnader och intäkter. Grovt kan en indelning göras i miljövårdcns kostnader och intäkter samt miljt'ilörstt'iringens kostnader.
Miljövårdens kostnader och intäkter
Kostnaderna för miljövärden kan hänföras till sex olika grupper.
Den första utgörs av kostnader föratt reglera vilka restprodukter som får ta formen av föroreningar. och för att kontrollera att reglerna följs. Dvs. främst myndigheternas kostnader för tillståndsprövning. tillsyn och kontroll. Även de verksamheter som prövas förorsakas kostnader av detta slag. nämligen för att utarbeta tillståndsansökningar och för den löpande kontroll som före- skrivs.
Den andra gruppen av kostnader utgörs av alternativvärdet av de resurser som tas i anspråk föratt förhindra utsläpp. dvs. kostnader för reningsutrust- ning. processändringar. produktionsomläggning o.dyl.
Den tredje gruppen av kostnader hänför sig till forskning. undervisning och information kring olika föroreningars förekomst och effekter samt medel och metoder att motverka dessa. Den offentliga forskningen kan dels syfta till att ge allmän tillgång till viktiga forskningsrön med hänsyn till de samhälls- ekonomiska vinster som görs om de tillämpas. dels syfta till att göra det möjligt att bedöma uppgifter om egenskaperna hos en särskild produkt eller process.
Den fjärde gruppen är s. k. återställningskostnader. Hit hör kostnader för
Prop. l980/8l: 92 . 397
sjörestaurering. sanering av oljeskador. återställning av grustäkter etc. Möjligheterna att identifiera förorenarc och kräva ut kostnadsansvar är här mycket varierande. En princip för kostnadsfördelning kan här i stället vara att tio som får intäkterna av åtgärden direkt eller via en offentlig budget svarar för kostnaderna. Restaurering till följd av olagliga utsläpp där förorenaren kan identifieras och ställas till ansvar bör dock helt bekostas av förorenaren.
Den femte kostnadsgruppen omfattar kostnader för att skapa nya miljö— varor som t. ex. vandringsleder och bassängbad. antingen som substitut för förstörd miljö eller på grund av att den allmänna höjningen av välståndet gör det möjligt.
Den sjätte gruppen. slutligen. kan benämnas bevarandekostnader. Här avses kostnader för avsättande av mark— och vattenområden för bl. a. naturvårds- och friluftsändamål. Bevarz-tndekostnaden utgörs i huvudsak av markens värde vid alternativ användning.
På samma sätt som miljövårdcns kostnader kan spaltas upp i ett antal delkostnader kan intäkterna delas upp. Intäkterna av åtgärder för att förhindra utsläpp utgörs av att skador och olägenheter till följd av utsläpp undviks. Intäkterna av återställande åtgärder är värdet för framtiden av att skador och olägenheter som orsakats av tidigare utsläpp upphör.
Den tredje och fjärde gruppen intäkter avser värdet av de tjänster som nyskapade miljövaror och bevarade naturområden kommer att avkasta.
Miljöförstöringens kostnader
Utformningen av en miljöpolitik måste bygga på en bedömning av denna politiks konsekvenser i olika avseenden. Konsekvenserna kan anges som kostnader och intäkter. Varje miljövårdsåtgärd innebär att begränsade resurser tas i anspråk. För att de begränsade resurserna skall användas så effektivt som möjligt är det viktigt att intäkterna av en miljövårclsåtgärd kartläggs. En utformning av miljöpolitiken kan innebära att vissa miljöstör- ningar undviks medan andra kvarstår. I en kalkyl över denna miljöpolitik ingår värdet av de undvikna miljöstörningarna som en intäkt. Omvänt utgör resterande störningar kostnader — miljöförstöringens kostnader.
Det går emellertid oftast endast i begränsad omfattning att dels objektivt fastställa en aktivitets miljöpåverkan. dels objektivt värdera denna påverkan. Flera metoder för att beräkna olika typer av kostnader har dock utvecklats. beroende på vad som skall värderas och vilken information som finns tillgänglig. Även om dessa metoder sällan ger mera exakta värden kan även grova uppskattningar ibland vara värdefulla. särskilt när alternativet oftast är att helt avstå från försök till uppskattning.
Miljöförstöringens kostnader kan vara direkta— (. ex. kostnader till följd av påverkan från ett föroreningsutsläpp — eller indirekta — kostnader för att förhindra att skador uppkommer på grund av de utsläpp som sker. I båda fallen kan kostnaderna vara finansiella — t. ex. i form av ökade utgifter eller minskade inkomster — eller s. k. övriga välfärdskostnader — t. ex. ökade bullerstörningar eller sämre badvatten.
De metoder som finns för beräkning av kostnader och intäkter på miljöområdet. och inte minst beräkning av miljöförstöringens kostnader. är
Prop. l980/8l: 92 398
mycket varierande och ofta mycket oexakta. De kan innefatta allt från faktiska kvantifieringar av vissa företeelser till politiska värderingar av andra. I Canada. Italien. Storbritannien och USA hart. ex. försök gjorts att beräkna kostnader till följt] av luftfi'iroreiting. De visar bl. a. att olika metoderatt mäta samma delkostnad. t. ex. hälsoskador. kan ge mycket olika resultat.
Väsentligt för uppskattningen av välfärdskostnaderna är värderingen av olika kvalitet på miljöfaktorer som vatten. luft. landskap osv. Då det gäller privata nyttigheter. dvs. varor och tjänster. återspeglas konsumenternas värderingar delvis genom faktiska köp av dessa varor och tjänster. I fråga om kollektiva nyttigheter. som flertalet miljöfaktorer. kan emellertid inte konsumenternas värderingar observeras på samma direkta sätt då dessa nyttigheter inte är föremål för direkta köp på någon marknad. I stället måste försök göras att uppskatta den s.k. marginella betalningsvillighcten. Den anger vad konsumenterna är beredda att betala för en viss miljöförbättring. eller vad de kräver i ersättning för en försämring.
Om en enkel och entydig kurva över den marginella betalningsvillighcten för olika miljt'ifaktorer fanns tillgänglig skulle miljöpolitiska beslut i hög grad förenklas. Varje miljövårdskostnad skulle då kunna balanseras mot en på förhand känd miljt'ivårdsintäkt. Några sådana kurvor har emellertid hittills inte kunnat utarbetas. Vad som skett är att miljöförstöringens kostnader indelats på olika sätt. t. ex. i finansiella och övriga välfart'lskostnader för att sedan kartläggas med hjälp av olika metoder. Då metoderna främst för kartläggningen av övriga välfärdskostnader är relativt outvecklade (med undantag för vissa metoder för att beräkna värderingar av förändrade rekreationsmöjlighetcr. som närmare redovisas i kapitlet om sjörestaurering) är steget fortfarande långt till målet att kartlägga den marginella betalnings- villighcten för miljöförändringar. '
Val av styrmedel vid begränsad information
Diskussionen om fördelar och nackdelar med olika miljöpolitiska styrmedel fo'rs ofta med den utgångspunkten att miljövårdcns marginella intäkter och kostnader är kända. När så är fallet kan den optimala miljökvaliteten fastställas och lämpligaste styrmedel väljas. I verkligheten är dock kunska- perna om främst miljöförstöringens kostnader högst begränsade. Utred- ningen har i sin analys utgått från detta förhållande. Tillgången på information är nämligen betydelsefull för valet av styrmedel.
De miljöpolitiska styrmedlen klassificeras ofta som administrativa eller ekonomiska. De administrativa förutsätts direkt reglera beteendet hos den de riktas mot. medan de ekonomiska syftar till att indirekt via ekonomiska överväganden leda till önskat beteende. Såväl administrativa som eko- nomiska styrmedel kan vara generella eller individuella.
Utredningen har också utgått från direktivens uttalande om att de miljöpolitiska målen skall nås med så små uppoffringar som möjligt. dvs. till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Den typ av miljöpolitiska mål som behandlas är kvantitativa. operationella mål. De kan ses som delmål. underordnade det kvalitativt formulerade. övergripande miljöpolitiska målet "att garantera alla en livsvänlig miljö". I idealfallet med fullständig
Prop. l980/81: 92 399
information sätts dessa delmål så att de marginella kostnaderna för politiken motsvaras av de marginella intäkterna. På grund av kunskapsbristerna i fråga om de marginella kostnaderna och än mer om de marginella intäkterna kan dock den praktiska målformuleringen skilja sig från vad som teoretiskt vore önskvärt.
Miljöavgifter har i debatten ofta setts som ett alternativ till regleringar av olika slag. Det teoretiskt mest önskvärda är att en sådan avgift direkt motsvarar värdet av de externa effekter som t. ex. ett föroreningsutsläpp förorsakar. Då skulle den som beslutar om en verksamhets omfattning få ta hänsyn till de verkliga samhällsekonomiska kostnaderna i sina kalkyler och komma att välja den föroreningsgrad där de marginella reningskostnaderna motsvarade de marginella externa effekterna.
Av samma skäl som i fråga om regleringar kan inte sådana perfekta avgifter sättas. Det hindrar dock inte att även i detta fall ett miljöpolitiskt mål fastställs. varefter en avgift väljs som bedöms motsvara de marginella reningskostnaderna förönskad reniiigsnivå. I teorin skulle genom justeringar av avgiften det fastställda målet kunna nås. Verkligheten kompliceras dock av att graden av utsläppsreduktion sällan förändras kontinuerligt utan i intervall samt att investeringar i viss reningsutrustning hindrar eller fördröjer en anpassning till avgiftsändringar.
Vid båda slagen av styrmedel utgörs de samhällsekonomiska kostnaderna av kostnader för att fastställa miljövårdskrav. välja styrmedel och admini- strera det. kostnader för att uppfylla ställda krav på Riroreningsredukiion samt kostnader för den miljöstörning som alltjämt tillåts. I båda fallen kommer kostnaderna av det första slaget huvudsakligen att bäras av någon miljömyndighet och kostnaderna av det andra slaget av förorenaren. Den tredje kostnaden drabbar dem som utsätts för miljöstörningen. men i avgiftsfallet får förorenaren också betala för den föroreningsmängd som släpps ut. Utsläppen får sålunda inte ske gratis. Detta kan vara önskvärt från moralisk synpunkt. men har också effekten av ett ständigt tryck på förorenaren att söka minska utsläppen för att minska sina kostnader.
Med utgångspunkten att de miljöpolitiska målen skall nås med så små uppoffringar som möjligt kan styrmedelsvalet vid verklighetens ofullständiga kunskap bestämmas av den föroreningssituation som skall angripas. I det fall en verksamhet svarar för hela föroreningsmängden är det troligt att regleringsmetoden snabbare leder fram till det miljöpolitiska målet. Om flera verksamheter svarar för föroreningen och det saknar betydelse vem som minskar sina utsläpp. och om de vidare. som normalt är. har olika gränskostnader för föroreningsreduktion kan en avgiftsfösning vara effekti- vast. Avgiftslösningens totala kostnader beror dock på i vilken grad felaktiga resursallokeringar uppkommer då avgiften stegvis flyttas i riktning mot den rätta avgiftsnivån. Inget av de båda styrmedlen kan här generellt sägas vara överlägset det andra.
Föroreningssituationen är i de flesta fall en kombination av de båda fallen. Lokalt kan utsläppen från en emittent ha avgörande betydelse för miljöför- hållandena. medan det med hänsyn till den totala föroreningsbilden kan sakna betydelse om en viss utsläppsminskning sker där eller någon annan- stans. Valet av styrmedel behöver således inte vara ett antingen-eller utan bör snarare vara ett både—och. Utsläppsbcgränsning med hänsyn till lokala 'krav
Prop. l980/81: 92 400
kan ske genom individuell prövning och reglering medan därutöver styrning med hänsyn till den totala föroreningsmängden skulle kunna göras med t. ex. generella avgifter på resterande utsläpp.
Ekonomiska styrmedel kan också ha formen av subventioner. Under förutsättning att subvention utbetalats per reducerad föroreningsenhet och att dess rätta storlek kan fastställas utan felallokering av investeringar i reduceringsteknik leder detta styrmedel fram till att det miljöpolitiska målet uppnås till lägsta kostnad. Som tidigare visats gäller detta under likartade förhållanden — god information om kostnader m.m. — även för andra styrmedel. Från kostnadslördelningssynpunkt innebär subventioner att den miljöstörande verksamheten inte bär sina kostnader fullt ut. En del av dem övertas i stället av samhället.
Subventioner kan inte sägas vara överlägsna avgifter eller regleringar som styrmedel. men kan väljas då en annan kostnadsfördelning eftersträvas än en där förorenaren svarar för kostnaderna. Ett nära till hands liggande motiv är farhågor för sysselsättningsproblem om t. ex. en företagare skulle välja att lägga ner en verksamhet framför att vidta erforderliga miljöskyddsåtgärder. Orsakssammanhangen är dock ofta mer komplexa än ett direkt beroende miljövårdsåtgärder—sysselsättning. och lösningar med mera renodlade styr- medel. dvs. ett styrmedel för vart och ett av målen förbättrad miljö och bibehållen sysselsättning är ofta effektivare.2 Subventioner av sysselsätt- ningsskäl är också ett arbetsmarknadspolitiskt eller regionalpolitiskt styr- medel snarare än ett miljöpolitiskt.
' Däremot förefaller det rimligt att subventionera utveckling och utprovning av nya miljösparande processer. Motivet härtill är att nya forskningsrön oftast kommer hela samhället till godo.
I den miljöpolitiska debatten om lämpliga styrmedel saknas en väsentlig del så länge metoder att bestämma och värdera olika miljöstörningar inte utvecklats mer än på mycket begränsade'områden. Det är angeläget att utveckla sådana metoder som underlag såväl för beslut om miljöpolitiska mål som för val av lämpligaste styrmedel. Utredningen har i sin diskussion av olika styrmedel utgått från att informationen är begränsad. I framtiden behöver dock inte denna informationsbrist alltid råda. vilket kan leda till andra val av styrmedel. Den information som finns tillgänglig om bl. a. externa effekter och kostnaderna för att reducera utsläpp är. som framhållits. av betydelse för vilket styrmedel som är lämpligast.
Återställande av förstörd miljö
När det gäller naturmiljön innebär "återställa" , "restaurera" inte ett fullstän- digt återskapande av tidigare, opåverkade förhållanden. Det får i stället uppfattas som att ett på något sätt påverkat område ställs i ordning så att det så nära som möjligt svarar mot det ursprungliga. En vidare tolkning är emellertid också möjligt. nämligen att ett förstört område ställs iordning. men ges delvis annan utformning och användning än den ursprungliga. Begreppet återställa kan alltså ha skiftande innebörd. Möjligen vore det rimligarelatt tala om att reparera.
Förutsättningen för att en återställande åtgärd skall vidtas måste vara att
2Som en randanmärk- ning kan påpekas att subventioner till miljö— skyddsåtgärder inte kan garantera en helt oför- ändrad sysselsättning. Modernare. mindre mil- jöstörande processer är i många fall också mind- re arbetskrävande.
Prop. 1980/81: 92 4(ll_
den totala intäkten (nyttan) av åtgärden är större än den totala kostnaden för att genomföra den (totalkraven). Hur långt en återställande åtgärd skall drivas avgörs av de marginella intäkterna och kostnaderna.
Återställande åtgärder medför både intäkter och kostnader. Kostnaderna kan fördelas på åtminstone två olika kostnadsbärare. Kostnaderna kan bäras av dem som har nytta av att de återställande åtgärderna genomförs (intäktsfinansiering). Detta förutsätter emellertid att de som har nytta av en åtgärd är kända och möjliga att på något sätt debitera vissa kostnader. Kostnaderna kan också bäras av dem som. genom utsläpp el. dyl.. gjort de återställande åtgärderna nödvändiga (förorenaren betalar).
I fråga om restaureringsbehov på grund av redan gjorda utsläpp har utredningen av flera skäl utgått ifrån att det i flertalet fall inte går att upprätthålla principen om att förorenaren skall betala. I stället måste intäktsfinansiering väljas. Då det gäller förutsebara återställningsbehov till följd av utsläpp eller andra ingrepp är det tänkbart att. som i fråga om t. ex. grustäkt, göra ett tillstånd beroende av att återställningsåtgärder garanteras. Här kan alltså principen om förorenarens kostnadsansvar tillämpas.
Vid intäktsfinansiering är det endast i undantagsfall möjligt att debitera just dem som har verklig nytta av att en restaurering genomföras. Restau- reringsobjekten — en badsjö. landskapsbild el. dyl. — är kollektiva nyttigheter. och avgifter för användningen kan endast i undantagsfall tas ut (fiskekort). I stället får kollektiv finansiering med offentliga medel tillgripas. Det är därvid viktigt att intäkternas storlek och geografiska spridning kartläggs. Intäkternas storlek (dvs. nyttan av åtgärderna) används för att avgöra om dessa bör genomföras. medan intäkternas geografiska spridning används för att avgöra över vilken/vilka offentliga budgetar de skall finansieras.
Utredningen har valt restaurering av sjöar och vattendrag till utgångspunkt för sin diskussion om kostnadsfördelning och styrmedel i samband med återställande av förstörd miljö. Restaurering av en sjö kan leda till att det dels skapas förutsättningar för vissa redan förekommande aktiviteter till lägre samhällsekonomisk kostnad än tidigare. dels kan förutsättningar för helt nya aktiviteter eller produkter skapas. Dessa positiva efTekter— intäkter— kan vara av lokal karaktärtkommunens badsjö). men de kan också vara nationella eller internationella (Hornborgasjön). Verksamheter som ger upphov till positiva externa effekter tenderar att vid privatekonomiskt grundade beslut få en omfattning som är mindre än den samhällsekonomiskt optimala eftersom de privatekonomiska intäkterna understiger de samhällsekonomiska. Beslut om restaureringsåtgärder måste därför. för att garantera en optimal omfattning. fattas på andra grunder än sådana som vilar på individuella beslut i en marknadsekonomi.
En traditionell organisationsform för beslut om verksamheter av detta slag är kommunen. Kommunala beslut om sådana åtgärder kan emellertid i vissa fall även förväntas leda till felaktiga restaureringsbeslut när effekterna har stor geografisk spridning. Då kan ett krav på en fullständig finansiering över den kommunala budgeten resultera i att kommunens vilja att genomföra en restaurering minskas. trots att projektet kan vara samhällsekonomiskt motiverat. En politik på riksnivå för att undvika detta . är att använda subventioner som styrmedel. Principen för en sådan politik grundar sig på en modell för ersättning till kommunen för de postiva externa effekterna genom 26 Riksdagen l980/8l. ! saml. Nr 92
Prop. l980/81: 92 _ 402
att tillföra den ett motsvarande bidrag. Därigenom kan en samhällsekono- miskt optimal omfattning av verksamheten erhållas.
Statsbidrag och miljöpolitik
Problemen med bidrag — subventioner — har belysts med utgångspunkt i sjörestaurering. Det framgår bl. a. att ett bidragssystem med stark bindning till kostnader kan leda till felaktiga beslut. Dessa skulle kunna undvikas om bidragen i stället knöts till eventuella positiva externa effekter.
Det kommunala beslutet om att genomföra en restaurering av ett vattendrag grundas normalt på en undersökning av limnologiska förutsätt- ningar. val av teknik och beräknade kostnader. Om ett bidragssystem tillämpas. som i genomsnitt innebär 50 procents bidrag per projekt. utgår kommunen i sin bedömning från en i stort sett halverad kostnad. Bidraget räknas i den kommunala kalkylen som en intäkt trots att det rör sig om en transferering som kanske inte alls eller endast delvis motsvaras av samhälls- ekonomiska intäkter. Detta kan leda till ' att santhällsekohomiskt icke lönsamma projekt bedöms som lönsamma i kommunen och därför genom- förs. Det kan också medföra att en bidragskö bildas om anslagen för bidrag är begränsade. Åtgärder. som utan bidrag kanske skulle genomförts omgående uppskjuts i väntan på bidrag.
En bidragsgivning motsvarande eventuella positiva externa effekter skulle ge kommunen ett större incitament att hushålla med sina resurser på ett samhällsekonomiskt bättre sätt. Det skall poängteras att detta förutsätter att de kommunala myndigheterna har tillgång till ett beslutsunderlag som kan ge ' anvisningar om hur projektets kostnader förändras vid olika restaurerings- grader. De detaljerade kostnads- och intäktskurvorna från utredningens teoretiska exempel kommer dock i praktiken att motsvaras av ganska grova approximationer. där några punkter på kurvan och i bästa fall dennas huvudsakliga form är kända.
Svårigheterna i bedömningen av den samhällsekonomiska lönsamheten i- ett restaureringsprojekt. såväl lokalt som nationellt. hänger samman med att de skapade nyttigheterna i de flesta fall är av kollektiv karaktär och därmed omöjlig att sälja på vanligt sätt. När så är fallet avviker det samhällseko- nomiska värdet betydligt från det privatekonomiska. och kompletterande värderingsmetoder måste utnyttjas för en uppskattning av resursinsatsernas effekter och lönsamhet, Många av effekterna av en sjörestaurering är s. k. rekreationseffekter. Betydelsen av dessa är stor för flertalet restaureringspro- jekt. De utgör huvuddelen av de observerade effekterna i flera undersök- ningar i USA. I kommunernas restaureringsplaner här i landet anges rekreation och friluftsliv som primär restaureringsanledning i ca tre fjärde- delar av planerade projekt.
Betydande intresse har i den ekonomiskt inriktade miljövårdslitteraturen' - ägnats åt att finna metoder att värdera de rekreationseffekter som saknar marknadspriser. De metoder som utvecklats kan hänföras till någon av tre huvudgrupper. Den första utgörs av metoder som baseras på en direkt uppskattad betalningsvillighet genom frågor till dem som använder rekrea- tionsresursen. Metoden kan utformas på olika sätt. men alltid med risk att
Prop. l980/81: 92 ' 403
realismen i svaren kan vara svår att fastställa. Den andra gruppen omfattar metoder som baseras på någon form av indirekt uppskattad betalningsvillig- het. Utgångspunkten är där en kartläggning av nyttigheter som normalt marknadsförs och som står i viss relation till de rekreationseffekter som skall värderas. Marknaden för komplementvaror kan t. ex. studeras. De intäkter som genereras av miljöförbättringen kan också antas sprida sig till en marknad där prisförändringar kan observeras. t. ex. mark och byggnader. Den tredje gruppen metoder innebär ett rimlighetsresonemang om storleken på icke prissatta effekter i förhållande till kostnader och de intäkter som kan kvantifieras. T. ex. kan från de beräknade kostnaderna dras de effekter som kan värderas till marknadspriser, Den eventuella skillnad som då uppkommer ställs mot de icke prissatta effekter som projektet väntas ge upphov till.
Miljöpolitik i internationellt perspektiv
Slutsatserna av utredningens genomgång av frågor rörande internationella miljöproblem i internationellt perspektiv och internationella miljövårdspro- blem kan sammanfattas enligt följande.
Oavsett ekonomiskt system i övrigtförutsätter en aktiv miljöpolitik i många fall en hög grad av centralisering. Detta hänger samman med miljövarornas kollektiva karaktär. Centralism på miljövårdsområdet behöver inte vara oförenlig med långtgående decentralisering av beslutsfattandet i övrigt om produktion och konsumtion av varor och tjänster. Behovet av central styrning av miljöpolitiken bör vara till fördel för samarbetet mellan länder med olika ekonomiska system.
Det är från miljösynpunkt inte alltid motiverat med samma produkt- normer i samtliga länder med avseende på miljöfarliga produkter. Det gäller miljörisker som endast berör det land där varan används. En nationell miljöpolitik vad gäller sådana produktkrav står inte i konflikt med strävan att lösa internationella miljöproblem. Olika produktnormer i olika länder kan dock påverka den internationella handeln trots att alla produkter. som importeras eller tillverkas inom landet. möter samma produktkrav i ett visst land.
Det enskilda landet kan göra samhällsekonomiska vinster genom en nationell miljöpolitik utan att det föreligger någon internationell samordning ifråga om det miljöpolitiska målet. Om det är känt att även andra länder. med vilka konkurrens förekommer. avser att skärpa sin miljöpolitik. bör dock möjligheterna till en tidsmässig samordning undersökas för att omställnings- problem i görligaste mån skall undvikas. Med tanke på den internationella arbetsfördelningen bör också styrmedel som ger samma placering av kostnadsansvaret för miljövårdsåtgärderna väljas. Gemensamma principer för miljöpolitiken. som t.ex. principen om förorenarens kostnadsansvar bedöms därför som värdefulla.
Där miljöresurserna är gemensamma globalt eller för flera länder är det nödvändigt med gemensamma miljöpolitiska mål vad avser miljöresursernas kvalitet. I övriga fall bör utgångspunkten vara att det enskilda landet bestämmer sin miljökvalitet. Med hänsyn till spridningen över gränserna av
Prop. l980/81: 92 404
föroreningar kan dock detta vålla svårigheter. inte minst i fråga om fördelningen mellan länderna av miljövårdskostnaderna.
För Sveriges del innebär detta att det är angeläget att dels definiera vilka internationella miljöresurser som berör flera länder (däribland Sverige) och som bör ha en viss miljökvalitet. dels diskutera hur ett förorenande land (internationella föroreningar) skall ta hänsyn till miljökraven i det land som förorenas. Det förorenade landets miljöpolitiska målsättning. kompensa- tionskrav från de inblandade länderna osv. är frågor som därvid bör behandlas.
Utredningens slutsatser av det samlade utredningsarbetet Utformning av rti/_liö/m/ilik
Utredningens slutsatser av det samlade utredningsarbetet hänför sig främst till kostnader. intäkter och styrmedel i miljöpolitiken samt till kostnadsför- delningsfrågor.
Målet för samhällets miljöpolitik som det uttrycks i bl.a. utredningens direktiv är att garantera alla en livsvänlig miljö. hejda miljöförstöringen och så långt möjligt återställa förstörd miljö. Detta skall göras med så små uppoffringar som möjligt. Det kan också uttryckas så att miljöpolitiken skall drivas på ett sådant sätt att intäkterna av insatta resurser blir så stora som möjligt. Uppskattningar av kostnader och intäkter samt resurstillgången bestämmer således utformningen av delmålen i miljöpolitiken.
Utredningen har i sin kartläggning av kostnader och intäkter funnit sådana av flera olika slag med varierande möjligheter att värdera i pengar. Kostnaderna består av uppoffringar. skador. olägenheter etc. En del av dem. t. ex. kostnader för en reningsanläggning. för reparation av en korrosions- skada. eller för kalkning av en sjö. kan direkt anges i pengar — monetärt. Andra kostnader består också av uppoffringar. men av resurser som är svårare att värdera. t. ex. hälsa. trivsel. estetiska värden och icke prissatta naturre- surser. Att direkt ange ett monetärt värde på dessa kostnader— uppoffringar— är sällan möjligt. men genom metoder förindirekt värdering kan i vissa fall objektiv värdering i pengar göras av även sådana kostnader. Ett sätt att värdera kostnader som måste tillgripas då objektiva värderingsmetoder saknas är politiska värderingar. Motsvarande gäller för intäkter. De består således inte endast av inkomster i pengar av en viss åtgärd. utan av fördelar i form av god miljö. hälsa. trivsel. rekreationsmöjlighetcr. glädjen av en rik fauna och flora etc.
En någorlunda god uppfattning om kostnaderna för olika miljövårdsåt- gärder är en nödvändig förutsättning för att samhällsekonomiska bedöm- ningar av och prioriteringar mellan miljövårdsinsatser och mellan miljövardsinsatser och andra investeringar skall kunna göras. Kännedom om kostnader för åtgärderna enbart är däremot inte tillräckligt för sådana bedömningar. De förväntade intäkterna av åtgärderna måste också vara kända. Dessa intäkter består till stor del av miljöskador som undviks eller skadad miljö som återställs genom de miljövårdande insatserna eller av positiva värden som bevaras eller skapas. Kunskaper om effekterna av olika miljöstörningar — föroreningsutsläpp. ingrepp i naturen etc. — och skyddsåt-
Prop. l980/81 : 92 405
gärder är således centrala för en samhällsekonomiskt grundad tnilji'jvå'rdspö- litik. _
Svårigheterna att beräkna kostnader och intäkter beror dels- på att tillräckliga kunskaper om effekterna i miljön av ett visst föroreningsutsläpp eller annat ingrepp ofta saknas. dels på att metoder att beräkna värdet av dessa effekter finns i än mindre utsträckning.
Stora resurser satsas och kommer att satsas på effektstudier vilket kommer att leda till ökade möjligheter till miljöeffektbeskrivningar i framtiden. Miljöförstöringens kostnader — och de intäkter det innebär att undvika dessa - kostnader - kommer således att i ökad utsträckning kunna identifieras och beskrivas kvalitativt. I de samhällsekonomiska bedömningar som utgör grunden för beslut om miljöpolitikens inriktning kommer de emellertid att vägas mot miljövårdens kostnader. som huvudsakligen uttrycks monetärt. Det är därför viktigt att så långt möjligt redovisa miljöförstöringens kostnader ijämförbara termer och klart ange vilka poster som kunnat ges en sådan värdering. Utredningen anser att redan mycket grova uppskattningar av miljöpolitikcns kostnadsposter oftast är bättre än inga alls. Betydelsefullt är också att samtliga kostnadsposter redovisas. även om deras värden inte kan anges monetärt.
Utredningen finner det angeläget att möjligheterna att uppskatta miljöpo- litikens intäkter och kostnader väsentligt förbättras för att de önskvärda samhällsekonomiska avvägningarna skall kunna göras. Detta kräver kunskaper dels om de fysiska effekterna av föroreningsutsläpp och andra miljöeffekter. dels om hur dessa effekter skall värderas. En betydande del av miljövårdsforskningen satsas och kommer att satsas på problem kring de fysiska effekterna. Utredningen anser att den bör kompletteras med forsk- ning och utvecklingsarbcte rörande samhällsekonomisk värdering av dessa effekter och av konsekvenser i övrigt av miljöpolitiska åtgärder.
1 avsaknad av möjligheter att monetärt ange direkta och indirekta kostnader och intäkter av en miljöstörning. måste denna värdering göras politiskt utifrån tillgängliga kvalitativa ef'fektbeskrivningar. Det politiska beslutet innebär att ekonomiska vikter läggs på de faktorer där objektiv värdering saknas. Även med betydligt mer utvecklade metoder än dagens för en mera objektiv värdering av olika komponenter i beslutsunderlaget kommer stora områden att finnas kvar där sådana politiska värderingar måste göras.
Dessa politiska värderingar får framför allt göras i form av övergripande miljöpolitiska beslut. Utredningen bedömer att miljövården i framtiden kan väntas bli ställd inför svårare prioriteringsproblent än tidigare. framför allt på grund av att uppmärksamheten i ökande utsträckning måste riktas mot de. mera långsiktiga och därmed ofta också mera svårgripbara miljöstörningarna. Tillsammans med kravet på samhällsekonomiska avvägningar även gentemot andra samhällssektorer visar detta enligt utredningens uppfattning - klart på behovet av en långsiktig miljöpolitik. lin långtidsplanering på miljövårdsområdet ger ett instrument för att ställa samman och utvärdera tillgängliga kunskaper om miljöeffekter "och värderingen av dem. tekniska och andra möjligheter att motverka negativa effekter etc. som underlag för beslut om miljöpolitikcns inriktning. Resultatet av detta arbete blir en plan över den miljöpolitik som skall föras.
Prop. l980/81 : 92 406
Kommittén för riktlinjer för den framtida naturresurs- och miljöpolitiken. som tillsattes i början av 1978. har enligt sina direktiv som en väsentlig uppgift att finna lämpliga former för ett planeringssystem på miljövårdsom— rådet.
Syftet mcd långtidsplaneringen äratt ge underlag förövergripande politiska beslut om miljövårdspolitikens inriktning under kommande planeringspe- riod och för miljövårdsområdets avstämning gentemot and ra samhällssekto- rer. Planeringen bör omfatta hela miljövårdsområdet. dvs. naturvård. miljöskydd. produktkontroll samt rekreation och friluftsliv. Den bör inne- hålla löljande huvudmoment:
— redovisning av det aktuella läget inom miljö och miljövård sont utgångs- punkt för vidare åtgärder — identifiering och beskrivning av långsiktiga miljöproblem — redovisning av olika möjligheter att lösa dessa problem och kostnader för dessa åtgärder — redovisning av alternativa åtgärdsplaner för olika miljövårdsomräden inklusive konsekvensbeskrivningar med avseende på såväl effekter i miljön som budgetmässiga och samhällsekonomiska kostnader.
Utredningen har funnit det önskvärt att den långsiktiga miljövårdsplane- ringen blir en integrerad del av det löpande miljövårdsarbetet. En mycket viktig utgångspunkt för planeringsarbetet är enligt utredningens uppfattning en utvärdering av den hittills bedrivna miljöpolitiken. På samma sätt måste uppföljning och utvärdering av planernas genomförande utgöra ett centralt inslag i det fortsatta planeringsarbetet.
M ilj/ipoliliska sfv/"medel
("jenomförandet av miljöpolitiken kräver styrmedel. De mest använda styrmedlen är regleringar. lett fåtal fall. som t. ex. i fråga om svavelhalten i bränslen och blyhalten i bensin används generella regleringar. I allmänhet sker emellertid regleringen av-miljöstörande verksamhet etc. genom pröv- ning och föreskrifter om villkor i det enskilda fallet. Ekonomiska styrmedel förekommer nästan uteslutande i form av subventioner.
Problemen vid val av styrmedel hänger samman med att de har olika effektivitet och medför olika kostnader att använda. Såväl regleringar som avgifter har ekonomiska konsekvenser — kostnader — för de styrda. Kostna- derna fördelas emellertid på skilda sätt för olika styrmedel. Styrmedel måste sålunda väljas dels med hänsyn till effektiviteten. dels med hänsyn till den kostnadsfördelning som betraktas som önskvärd.
Med hänsyn till arten av flertalet av de problem miljöpolitiken är inriktad på och till de olika för- och nackdelar hos olika styrmedel som framkommit under utredningsarbetet har utredningen funnit att reglering i det enskilda fallet alltjämt måste vara det grundläggande styrmedlet. Generella styrmedel (regleringar eller avgifter) kan i vissa fall vara användbara. främst för att angripa nationella eller regionala föroreningsproblem. De måste dock oftast kompletteras med åtgärder i det enskilda fallet för att lösa lokala problem. Exempel härpå är lagstiftningen om svavelhalt i bränslen. som tnåste kompletteras med tillståndsprövning för stora bränsleförbrukare och
Prop. 1980/81: 92 407
planering av uppvärmningen i tätorter.
Generella styrmedel är således användbara och lämpliga i de fall t. ex. totala utsläppsmängder skall reduceras och det saknar betydelse var reduktionen sker — det råder utbytbarhet mellan utsläppsreduktionerna. Ett exempel på full utbytbarhet är utsläppen av freoner som påverkar ozonlagret i atmosfä- ren.
Generella. bindande normer är inte lämpliga då det gäller lokala problem. eftersom de inte möjliggör hänsynstagande till speciella. lokala förhållan- den.
De begränsningar som gäller för generella regleringar gäller även för generella avgifter.
Utredningen anser däremot att vägledande riktlinjer är värdefulla komple- ment till den enskilda prövningen. Denna typ av riktlinjer motiveras inte av utbytbarhet mellan utsläppsreduktionerna. utan av likartade förhållanden.
Ett allvarligt problem i miljöpolitiken är de 5. k. överutsläppen. Genom olyckshändelser. oaktsamhet etc. sker utsläpp utöver de i tillståndsbeslut medgivna mängderna. Dessa utsläpp förorsakar samhället kostnader i form av miljöstörningar. obehag för kringboende etc. Utredningen anser det nödvändigt med skärpta åtgärder för att komma till rätta med detta förhållande dels i form av utbyggd tillsyn och skärpt tillämpning av befintlig lagstiftning. dels i form av särskild avgift på överutsläpp. Avgiften bör utgå i administrativ ordning i samtliga de fall då överutsläpp konstaterats. oavsett om överutsläppet berott på uppsåt. oaktsamhet. olyckshändelse eller haft annan orsak. Avgiften har till främsta syfte att göra det direkt olönsamt att överskrida fastställda utsläppsgränser och lönsamt att med olika medel öka driftsäkerhet och kontroll i reningsanläggningar och processer. Den är däremot inte avsedd att ersätta den straffpåft'jljd som skall följa på utsläpp genom uppsåt eller oaktsamhet. Inte heller ersätter den skadestånd för skada på egendom eller person. Avgiften måste bestämmas så att den blir minst så hög som kostnaderna för att innehålla motsvarande mängd föroreningar. Det får således inte bli ekonomiskt lönsamt att ens för en kortare period välja utsläpp mot avgift i stället för de föreskrivna miljöskyddsåtgärderna. Genom de kostnadskalkyler som görs i samband med tillstånds- eller dispenspröv- ning bör det vara möjligt att ungefär beräkna avgiftens storlek.
En vanlig invändning mot avgifter på utsläpp är att sådana skulle innebära att förorenare kan köpa sig rätten att förorena. Enligt utredningens uppfatt- ning kan ett avgiftsföst system sägas innebära att förorenare får tillstånd att göra utsläpp gratis trots att även dessa tillåtna utsläpp medför kostnader för samhället. Om principen att den som utnyttjar naturresurserna också skall betala för detta skall hävdas fullt ut aktualiseras avgifter på s.k. restut- släpp.
Utredningen har Studerat problemen med att fastställa en sådan avgift och konstaterat att sådana värderingsmetoder som skulle behövas som underlag för ett system med avgifter på restutsläpp inte finns till förfogande. Till skillnad från en avgift på överutsläpp kan en avgift på restutsläpp inte beräknas alltför schablonmässigt. För att en restutsläppsavgift skall kunna upplevas som någorlunda rättvisande måste den stå i god pr0portion till den faktiska miljöbelastningen. På grund av dessa svårigheter har utredningen inte tagit upp denna typ av avgift bland sina förslag. Utredningen under-
Prop. 1980/81: 92 408
stryker emellertid det angelägna i att principen om fullt kostnadsansvar för utnyttjande av naturresurser får utgöra en utgångspunkt i det fortsatta miljöpolitiska arbetet.
Enligt utredningens uppfattning bör för ianspråktagande av naturmiljön i princip gälla samma villkor som för övriga produktionsfaktorer. nämligen att ersättning skall lämnas för de uppoffringar som görs. Överutsläpps- och restutsläppsavgifter har i olika grad styrande effekt. De utgör en väg att informera om den samhällsekonomiska värderingen av miljölörstöringens kostnader3 och få in dessa i de företagsekonomiska kalkylerna. Samtidigt innebär de att kostnaderna för ianspråktagandet av miljön i ökad utsträckning får bäras av dem som tar den i anspråk. Från kostnadsfördelningssynpunkt måste emellertid påpekas att de kostnader i form av miljöstörningar och andra olägenheter som de avgiftsbelagda utsläppen medför alltjämt också bärs av dem som drabbas. Teoretiskt skulle de drabbade kunna kompenseras med de inbetalade avgifterna. I praktiken är det däremot i stort sett omöjligt att identifiera dem och deras olägenheter av olika delar i den totala förorenings- bilden och värdera dessa olägenheter. '
Kosmads/ördelning
Vägledande för utredningens arbete. liksom för miljövårdspolitiken hittills har varit principen om att förorenaren skall betala (PPP). Sedan statsbidragen till miljöskyddsåtgärder inom industrin i stort sett upphört. tillämpas PPP också i stor utsträckning med avseende på kostnaderna för miljöskyddsåt- gärder. Statsbidrag utgår dock alltjämt till kommunala avloppsrenings- verk.
En utsträckning av förorenarens kostnadsansvar till att avse flera av de kostnader som förorsakas av att miljöstörande verksamhet bedrivs. får olika effekt. beroende på vilka kostnader som väljs. Om kostnadsansvaret utsträcks till att gälla myndighetskostnaderna, dvs. kostnaderna för pröv- ning. tillsyn. forskning och undersökning blir resultatet i första hand enbart en omfördelning av kostnaderna. Om förorenaren åläggs att betala för överutsläpp och restutsläpp blir resultatet främst en styrande effekt.
Utredningen anser att det från kostnadsfördelningssynpunkt är lämpligt att belägga tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen med avgifter för att täcka de direkta myndighetskostnaderna för denna verksam- het. Till dessa kostnader bör även föras forsknings- och undersökningsverk— samhet som erfordras för behandling av sådana frågor. En omläggning enligt samma principer av de registreringsavgifter som utgår enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor bör också övervägas.
Enligt utredningens uppfattning bör en prövnings- och tillsynsavgift kunna införas inom en relativt kort tid. Efter ett principbeslut om en sådan avgift återstår arbete med utformning i detalj av avgiften. t. ex. noggrannare kostnadsberäkningar och fastställande av olika avgiftsklasser samt utarbe- tande av uppbördssystem. .
Utredningen har i sin diskussion av styrmedel av Nera skäl tagit avstånd från en mera generell användning av subventioner. men anser att de kan vara befogade i vissa situationer. I de fall det är angeläget att föra ut information om att vissa åtgärder vanligen är lönsamma att genomföra kan bidragsgivning
3Överutsläppsavgif'terna är dock mindre hårt kopplade till värdet av de externa effekterna än restutsläppsavgifterna.
Prop. 1980/81: 92 409
i vissa fall fungera som ett informationsmedel. Andra skäl för bidragsgivning kan vara att de subventionerade åtgärderna även ger intäkter i form av positiva externa effekter som t. ex. kunskaper och erfarenheter som kan nyttiggöras vid andra företag av liknande slag. Subventioner till försöksan- läggningar är därför enligt utredningens uppfattning motiverade. Samma uppfattning gäller för återställning av förstörd miljö. som har positiva effekter utanför kommungränserna. t. ex. försöksprojekt där kunskap görs tillgänglig för landet som helhet. projekt av riksintresse - ofta projekt av vetenskaplig karaktär. eller då prioriteringar mellan projekt måste göras för landet som helhet. Subventionen kan då ses som betalning för något samhället önskar få utfört. Subventioner till miljövårdsåtgärder av sysselsättnings- och regional- politiska skäl kan också vara befogade. Subventionen utgör emellertid då inte ett miljöpolitiskt styrmedel utan ett regionalpolitiskt.
Utredningens ställningstaganden och förslag
Sammanfattning
De slutsatser utredningen dragit av sina olika studier och remissbehand- lingcn av dem har lett fram till dels ett antal preciserade förslag. dels rekommendationer och synpunkter som det enligt utredningens uppfattning är angeläget att beakta och vidareutveckla i det fortsatta miljöpolitiska utredningsarbetet.
Utredningens direkta förslag omfattar främjande av forskning rörande samhällsekonomisk värdering av miljö- politikcns kostnader och intäkter.
införandet av en särskild avgift på överutsläpp som komplement till den tillståndsprövning som även fortsättningsvis föreslås vara det centrala styrmedlet.
längre gående tillämpning av principen om förorenarens kostnadsansvar genom införande av en prövnings- och tillsynsavgift. bestående av en engångsdel och en årlig del.
Utredningen avvisar spccialdestination av de medel som tas in via de föreslagna avgifterna.
] sin genomgång av styrmedel har utredningen funnit övervägande skäl tala mot en mera generell användning av subventioner.
Utredningen har också under sitt arbete blivit övertygad om behovet av en långtidsplanering av miljövårdsarbetet. Utredningen har därvid avsett poli- tiskt fastställda. övergripande långtidsplaner för avvägningar mellan-miljö- vårdskrav och behovet inom andra samhällssektorer och för avvägningar mellan miljövårdcns olika områden.
Under våren 1978 tillsattes en kommitté för att utarbeta riktlinjer för den framtida naturresurs- och miljöpolitiken. En central uppgift för denna kommitté är att utarbeta ett system för långsiktig planering på miljövårds- området. Utredningen har därför begränsat sig till att redovisa sin syn på syftet med en sådan planering. och de krav som utredningen under sitt arbete funnit väsentliga. Utredningen vill dock framhålla det angelägna i att en långtidsplanering av det slag utredningen förordat kan inledas snart.
Utredningen hari sina diskussioner om styrmedel och om tillämpning fullt
Prop. 1980/81: 92 410
ut av principen om förorenarens kostnadsansvar behandlat frågan om avgifter på restutsläpp. men inte lagt fram förslag om en sådan avgift eftersom sådana värderingsmetoder saknas som skulle behövas som underlag för ett system med avgifter på restutsläpp. Utredningen anser det dock angeläget att hithörande problem uppmärksammas i det fortsatta miljöpolitiska arbetet.
Gmmnr/öramle
Genomförandet av utredningens förslag har olika tidsdimensioner. Den miljöekonomiska forskningen bör inledas omedelbart. Detsamma gäller förberedelsearbetet för prövnings- och tillsynsavgiften samt den särskilda avgiften på överutsläpp. Införandet av avgifterna. däremot. kräver en viss övergångstid. med hänsyn till dels den detaljutformning som återståratt göra. dels den tid för anpassning till nya förhållanden som krävs tör att övergångsproblemen skall bli så små som möjligt.
Utredningen har inte lagt fram något konkret förslag om organisationen av den miljöekonomiska forskningen. men har redovisat de utgångspunkter som bör gälla och pekat på ett för en femårsperiod anvisat anslag via t. ex. anslaget för miljövårdsforskning som en möjlig väg. Utredningen har beräknat de årliga personalkostnaderna för den föreslagna miljöekonomiska forskningsverksamheten till 0.7 miljoner kronor i 1978 års kostnadsläge.
Den föreslagna prövnings- och tillsynsavgiften bör kunna införas på relativt kort sikt. Det arbete med detaljutformning som krävs bedömer utredningen kunna slutföras på l a 1 1/2 är. Det omfattar bl. a. en noggrannare kostnadsberäkning än den utredningen genomfört.
Utredningen föreslår att principbeslut fattas om att införa avgift på prövnings- och tillsynsverksamhet enligt miljöskyddslagen . lagen om hälso- och miljöfarliga varor samt 3å lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten och att naturvårdsverket i samarbete med övriga berörda myndigheter ges i uppdrag att utarbeta förslag till avgiftssystem.
Förslaget om särskild avgift på överutsläpp kräver längre tid för sitt genomförande. Med hänsyn till det arbete som erfordras för att utforma ett sådant system. den föreslagna anknytningen till riktlinje-arbetet samt den övergångsperiod som är nödvändig bör en 3—5-årsperiod beräknas för genomförandet.
Utredningen föreslår att principbeslut fattas om införandet av avgift på överutsläpp och om ungefärlig tidpunkt för dess genomförande. samt att arbetet med att utforma avgiftssystemet omedelbart inleds. Med hänsyn till detta arbetes mera långsiktiga karaktär samt dess anknytning till såväl miljöforskning som naturvårdsverkets riktlinjearbete samt miljöekonomisk forsknings- och utvecklingsverksamhet föreslår utredningen att naturvårds- verket i samarbete med övriga berörda myndigheter skall svara för utveck- lingen av systemet.
[(t)/lsekt'rfnsel'
Utredningens förslag syftar till att de totala samhällsekonomiska kostnaderna för miljöpolitiken skall minskas genom att val av mål och medel efter hand görs med bättre kännedom om miljöpolitikcns olika kostnader och intäk—
Prop. 1980/81: 92 411
ter.
En av utredningens grundtankar har varit att ianspråktagandet av resurseri form av miljö på samma sätt som då det gäller kapital och arbetskraft bör belasta den aktuella verksamheten som en kostnad. Samtliga produktions- faktorer har ett alternativvärde. Denna inställning. som innebär en ökad jämställdhet mellan olika prmluktionsfaktorer i fråga om ersättningen för deras utnyttjande. kan i vissa fall leda till problem förde verksamheter som på - detta sätt får sin kostnadsbild förändrad. Genom den föreslagna övergångs- tiden bör dock dessa problem kunna bemästras. Det bör dessutom påpekas att de samhäl|sekonomiska omställningskostnader som kan uppkomma bör ses mot bakgrund av framtida intäkter till följd av minskade miljöstörningar.
Utredningens förslag kommer att påverka statsfinanserna genom att både inkomster och utgifter skapas. Utredningen bedömer att de statsfinansiella intäkterna från tillsyns- och prövningsavgiften kommer att ligga i storleks— ordningen 100 milj. kronor. På utgiftssidan har beräknats 0.7 milj. kronor för den föreslagna miljöekonomiska forskningen. Därtill kommer kostnader för ökad tillsynsverksamhet, vars omfattning utredningen dock inte tagit ställning till.
Prop. l980/81: 92 412
Remissammanställning över betänkandet Miljökost- nader, Miljön i samhällsekonomin — kostnadsslag, kost- nadsfördelning, styrmedel '
Innehåll 1 Analys av miljöpolitikens intäkter och kostnader ............... 399 2 Förslaget om främjande av forskning rörande samhällsekonomisk värdering av miljöpolitikcns kostnader och intäkter ............. 402 3 Styrmedel i miljövårdspolitiken .............................. 404 4 Avgift på överutsläpp ....................................... 407 4.1 Svårigheterna att definiera överutsläpp .................... 407 4.2 Övriga invändningar mot avgift på överutsläpp ............. 409 4.3 Avgifter på restutsläpp ........................ . .......... 410 5 Miljöpolitikens kostnadsfördelning ............................ 411 6 Avgift på prövning och tillsyn ................................ 412 6.1 Villigheten att komma till prövning ........................ 413 6.2 Samarbetet mellan företagen och tillsynsmyndigheterna ..... 414 6.3 Motiv ur de tillstyrkande remissvaren ..................... 418
7 Långtidsplanering av miljövården ............................. 419
Prop. l980/81: 92 413 1 Analys av miljöpolitikens intäkter och kostnader
Endast ett fåtal remissinstanser har tagit upp utredningens analys av kostnader och intäkter. Flera av dessa sätter stort värde på analysen (exempelvis länsstyrelserna i Malmöhus och Västernorrlands län). Andra reser invändningar mot metoderna för analysen.
Företagsekonomiska institutionen vid Göteborgs universitet: För att genom- föra samhällsekonomiska överväganden vid miljövård använder sig utre- darna av traditionell makroekonomisk teori som bygger på att priserna är det bästa styrmedlet för att uppnå effektiv produktion i marknadssystemet. — — — Genom utredningens syn på priser som bra regulatorer blir ett huvudmål vid fullständig information att uppnå ett läge där marginalintäk— tema är lika stora som marginalkostnadema. Problemet är givetvis att, som påpekas i utredningen. man ej har denna fullständiga information om utseendet på kurvorna för marginalkostnader och marginalintäkter. — — — Trots detta bygger en övervägande del av den ekonomiska analysen på antaganden om fullständig information om kostnadskurvomas utseende (se kap 7— 12). Detta är en alltför förenklad bild av de ekonomiska sam- manhangen. Därigenom bygger de resultat som tas fram på orealistiska antaganden och analyser.
Vad som framför allt saknas är:
— En beskrivning av ett "verkligt ekonomiskt-system." — — -—
— En beskrivning av miljöproblemens tidsmässiga bundenhet. dvs. vad som sker i dag bestämmer i stor utsträckning vilka handlingsmöjligheterna är i framtiden.
— En mer detaljerad konsekvensbeskrivning där man försöker analysera Vilka målkonfiiktcr som kan uppkomma på grund av det stora antalet aktörer som finns i dessa sammanhang.
Sveriges lantbruksuniversitet: Utredningens framställning baseras i stor Utsträckning på nationalekonomins välfärdsteori. Sveriges lantbruksuni- Versitet anser denna vara en viktig utgångspunkt för en ekonomisk analys av miljöproblem. De modeller som presenteras kan dock oftast endast betraktas som en illustrering av principiella variabelsamband. Den prak- tiska tillämpningen av dessa principer vållar ofta sådana problem att delvis andra vägar måste sökas. Så till exempel är en förutsättning för teorins tillämpning att enskilda konsumenter anser att substitutionsmöjligheter föreligger mellan bättre miljö och marknadsförda nyttigheter.
Ofta torde den enskilde ha sådan osäkerhet om sina preferenser därvid- lag att en direkt jämförelse med de skilda nyttigheterna blir spekulativ och därför föga meningsfull.
Sveriges lantbruksuniversitet anser att utredningen i större utsträckning borde ha studerat även andra metoder för analys av miljöförorcningamas
Prop. l980/81: 92 414
betydelse för välfärden. Multimålmetoder. institutionell ekonomi och den typ av flerdimensionella riskanalyser som används i bl.a. energi- och miljökommitte'ns betänkande (SOU 1977: 67) kan nämnas. I konkreta be- slutssituationer med stor osäkerhet. flerdimensionella konsekvenser och betydande motsättningar mellan olika intressenter är ofta någon av de alternativa metoderna lämpligare eller i varje fall ett värdefullt komple- ment till välfärdsteorin.
Uppsala universitet: Den ekonomiska teori och det sätt att se på värdering- en av alternativa åtgärder inom miljövården som framhävs i utredningen kan ifrågasättas i vissa avseenden. — — — Som exempel på angreppssätt. vilka inte alls berörs, kan nämnas de miljöeffektbeskrivningar. — — — som krävs i samband med vissa federala projekt i USA. ] lagtexten sägs ut- tryckligt att man skall arbeta tvärvetenskapligt vid utarbetandet av nämnda miljöeffektbeskrivningar. — — — Vid undervisning i miljöekonomi inom ramen för Uppsala universitets miljövårdsutbildning betonas före- komsten av flera alternativa metoder som i väsentliga avseenden liknar den cost-benefrtanalys som utredarna förordar. nämligen s. k. multimålme- toder där man likaledes arbetar med en endimensionell målfunktion. l stället-för att maximera nuvärdet i penningmässiga termer, maximerar man nyttan med hjälp av en additativ eller multiplikativ nyttofunktion. Att inte alls uppmärksamma sådana alternativa möjligheter synes vara ett utslag av en slags renlärighetssträvan. Det bör i sammanhanget påpekas att man även inom ekonomemas krets finner flera skolbildningar. Vid sidan av konventionell ekonomi kan man t. ex. peka på institutionell ekonomi. — — — Renodlingen av ett angreppssätt i den teoretiska delen gör det svårare att ta ställning till utredarnas rekommendationer. En mindre ensidig teori- och metodgenomgång hade med andra ord sannolikt resulterat i ett bättre beslutsunderlag. Betoningen på penningmässiga effekter i den teoretiska analysen leder mycket riktigt till penningmässiga rekommendationer. näm- ligen avgifter som medel till att styra företag och konsumenter mot ett i miljöavseende bättre beteende.
Vissa remissinstanser reser invändningar mot två speciella inslag i vår- deringen av intäkter och kostnader. Den första gäller värderingen av flora och fauna.
Svenska naturskyddsföreningen: I synnerhet när det gäller behandlingen av miljöpolitikcns intäkter anser föreningen att uredningen tagit alltför lätt på svårigheterna att åstadkomma sådana mätmetoder. Bitvis tyder utredning- ens resonemang t.o.m. på att den inte gjort klart för sig. vad som skall inkluderas i miljövårdcns intäkter. Som exempel kan nämnas att det hu- vudsakliga värdet av ostörda naturmiljöer och en balanserad flora och fauna inte — som utredningen tycks föreställa sig — ligger i det rekreations-
Prop. l980/8l: 92 415
värde och de skönhetsupplevelser som kan hänföras till områdena utan i de väl fungerande ekosystemens betydelse som en livsgrundval för oss själva och alla andra levande varelser. En kalkyl över miljöpolitikcns intäkter får enligt föreningens mening inte endast ta med i tiden närliggande och/eller lätlvärderade poster utan måste utvidgas till att också omfatta mera svår- gripbara och svårvärderade poster.
Länsstyrelsen i Kronobergs län anför liknande synpunkter.
Den andra invändningen gäller värderingen av oåterkalleliga ingrepp.
Länsstyrelsen i Stockholms län: Dessa exempel (tre av länsstyrelsen an- förda exempel) antyder att konventionell ekonomisk teori inte ger någon ledning då det gäller att angripa de verkligt svåra miljöproblemen, dvs. sådana som avser permanenta, irreparabla miljöskador. Det kan därför. enligt länsstyrelsens mening, ifrågasättas om ekonomisk teori alls bör användas i miljövården. En sådan användning kan kanske t. o. m. innebära en risk därigenom att man frestas att i första hand ta itu med akuta, övergående miljöskador eftersom man för just dessa kan föra sådana intäkts-utgiftsavvägningar som skisserats i betänkandet. Detta skulle i så fall motverka den omprövning av synen på miljöskyddet som pågår i vårt land och utomlands och som innebär att uppmärksamheten alltmer för- skjuts från akuta, lokala miljöproblem till de kroniska och globala.
Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Umeå universitet: Fakultets- nämnden kan inte utan reservationer acceptera utredningens uppfattning att den miljöpolitiska målsättningen kan formuleras som ett ekonomiskt maximeringsproblem. — — — Om man definierar miljövårdcns intäkter (på det sätt utredningen gjort) har man i realiteten reducerat miljövården till en fråga om vad nu levande generationer anser väsentligt. Detta är förmodli- gen av mindre betydelse när det är fråga om reversibla ingrepp men det ekonomiska betraktelsesättet räcker inte när det är fråga om irreversibla ingrepp. Här bör i stället ett ekologiskt betraktelsesätt ligga till grund för- ställningstagandet.
Liknande synpunkter framförs av statskontoret, Svenska kommunför- bundet och Svenska naturskyddsföreningen. En remissinstans tar upp ett resonemang kring en del invändningar.
Prop. l980/81: 92 - 416
Statens naturvårdsverk: Naturvårdsverket stöder utredningens åsikt att ökade ansträngningar bör göras att kartlägga konsekvenserna av miljöför- störing och miljövårdande åtgärder. Verket anser liksom utredningen att miljövårdspolitiken kan utformas effektivare med hjälp av sådan informa- tion. Med den osäkerhet som råder beträffande miljövårdens marginella kostnader och intäkter ger dock de samhäll sekonomiska teorierna f.n. inte mycket stöd vid faktiska val och dimensionering av insatser på miljöområ- det. Som utredningen påpekar måste okunnigheten om miljöförstöringens kostnader ofta leda till att man gör en politisk värdering av vad som kan vara en rimlig nivå för utsläpp m. m. I den mån sådana mål eller restriktio- ner inte fastställts politiskt blir det i stället miljömyndigheternas sak att välja ambitionsnivå. Enligt verkets mening får svårigheterna att på objek- tiva grunder formulera mål för miljövårdspolitiken inte leda till att man avstår därifrån.
Naturvårdsverket vill betona att svårigheterna att fylla ekonomiska mo- deller med adekvata kostnads- och intäktsdata inte hindrar att utrymme finns för ett ökat ekonomiskt tänkande på miljövårdcns område. Inte minst bör det vara möjligt att förbättra den relativa värderingen av olika insatser.
2 Förslaget om främjande av forskning rörande samhällsekono- misk värdering av miljöpolitikcns kostnader och intäkter
Praktiskt taget samtliga remiSSinstanser behandlar förslaget om främ- jande av forskning och alla dessa instämmer i behovet av ökad forskning. Flera remissinstanser ser det största värdet med fortsatt forskning i att den kan ge ett underlag för allmänna avvägningar inom miljövårdspolitiken (exempelvis länsstyrelserna i Västmanlands och Västernorrlands län och Sveriges industriförbund). Därutöver behandlar en del remissinstanser frågan om anslag till forskningen, forskningens inriktning samt dess organi- sation. .
I fråga om anslag till miljöekonomisk forskning avstyrker Sveriges indu- striförbund att särskilda medel ställs till förfogande och anför att studier av föreslagen typ skall ingå i de ordinära ekonomisk-vetenskapliga forsk- ningsprojekten. Kooperativa förbundet avstyrker forskning. som syftar till att utforma principer för avgiftsbeläggning. men avvisar inte annan typ av rniljöekonomisk forskning som då bör stödjas med hjälp av bidrag från allmänna forskningsmedel. Flera remissinstanser yrkar å andra sidan på större anslag än de 0,7 milj. kr. som utredningen föreslagit (exempelvis statskontoret, fiskeristyrelsen och länsstyrelsen i Blekinge län).
Länsstyrelsen i Kristianstads län: Länsstyrelsen finner det i och för sig befogat med utvecklingsarbete angående miljövårdcns ekonomiska
Prop. l980/81: 92 417
aspekter men anser det angeläget att ett sådant arbete knytes an till den konkreta verkligheten inom miljövårdcns olika områden och till de reella praktiska lösningar på problemen, som finns.
Länsstyrelsen i Hallands län anför liknande synpunkter.
Statens naturvårdsverk: En stor del av det pågående forskningsprogram- met inriktas på att studera, särskilt identifiera, effekter av olika ämnen och åtgärder i den yttre miljön. Det är väsentligt att en utvidgad samhällseko- nomisk miljöforskning kopplas till nämnda effektstudier eller till projekt inom ramen för det tekniska miljöskyddet.
Länsstyrelsen i Kronobergs län anför praktiskt taget detsamma.
Koncessionsnämnden för miljöskydd: Med hänsyn till att medelstilldelning- en för forskning ej är obegränsad bör — — - enligt nämndens mening — i vart fall under ett inledningsskede — sådan forskning prioriteras som avser att utröna vilka effekter i miljön som olika föroreningsutsläpp kan ha.
Sveriges naturvetareförbund: Det är — — —- nödvändigt att kvalificerad ekologisk sakkunskap deltar även i den mera rent ekonomiska forsknings- och utredningsverksamheten.
Universitets- och högskoleämbetet: Denna forskning måste som Utredningen understryker betraktas som ett komplement till den synnerligen angelägna " teknisk—naturvetenskapliga miljövårdsforskningen på vars resultat mycket av den miljöekonomiska forskningen måste bygga. Denna starka koppling innebär också att den föreslagna forskningen måste bli tvärvetenskaplig till sin natur. — — —
UHÄ tillstyrker — — — förslaget att forskningen förläggs till högskolan. UHÄ delar däremot inte utredningens åsikt att forskningen skall styras av miljövårdsmyndighetema. Enligt UHÄ bör de forskningsbeställande och forskningsutförande funktionerna i princip vara åtskilda. Detta utesluter givetvis inte samarbete. Den miljöekonomiska forskningen måste planeras och genomföras i samråd mellan högskolan och miljövårdsmyndighetema.
Uppsala universitet: Utan att ta ställning till fruktbarheten för aktuell typ av miljöekonomisk forskning vill Uppsala universitet rekommendera en bre- dare syn på de samhällsvetenskapliga forskningsinsatser, som behövs inom miljöområdet. Utöver konventionell ekonomisk teori (välfärdsteori. cost-benefitanalys) bör fruktbarheten i andra nationalekonomiska ansatser 27 Riksdagen I980/81. I saml. Nr 92
Prop. l980/81: 92 418
(institutionell ekonomi) och i mer tvärvetenskaplig forskning prövas. Flera samhällsvetenskaper utöver nationalekonomin kan tänkas lämna värde- fulla bidrag. Utöver den normativa forskning (utvärdering av alternativa miljövårdsåtgärder) som utredningen föreslår är en mer historiskt beskri- vande analys av olika miljöärendens handläggning angelägen.
Sveriges lantbruksuniversitet: Ett av forskningens huvudsyften bör vara att ta fram material till den föreslagna långtidsplanen för miljövården. Härvid bör bl.a. frågan hur en viss miljövårdsbudget bör fördelas mellan olika miljövårdsåtgärder ägnas stor uppmärksamhet. - — — Även besluts- processen bör vara föremål för forskning och integreras med den ekono- miska forskningen. — — — Utvärdering av det hittillsvarande miljövårdsar— betet beträffande styreffektivitet inom olika områden av miljövården bör vara en viktig del av forskningen. Den miljöekonomiska forskningen bör ha nära anknytning till naturvetenskaplig och teknisk forskning. Den mil- jöekonomiska forskningen bör ha en bredare ansats än den som präglar- utredningen.
3 Styrmedel i miljövårdspolitiken
Ett stort antal remissinstanser har tillstyrkt fortsatt allmän inriktning på administrativa styrmedel med ekonomiska styrmedel som komplettering i en del fall. Endast två har dock penetrerat frågan närmare.
Statens naturvårdsverk: Naturvårdsverket instämmer i att en individuell prövning av utsläpp m.m. liksom hittills bör ligga till grund för beslut om miljöstörande verksamheter. Endast genom sådan prövning kan tillräcklig hänsyn tas till varierande lokala förhållanden.
Generella styrmedel bör användas främst i de fall det är mindre viktigt från miljöskadesynpunkt var reduktioner av utsläppen sker, dvs. när det - gäller att angripa regionala eller nationella föroreningsproblem.
Många gånger kan en kombination av individuell prövning och mera generella styrmedel (typ avgifter) vara effektiv. Olika styrmedel kan kom- plettera varandra såväl när det gäller att åstadkomma effekter av delvis olika slag som när det gäller att hålla kostnaderna för samhällets styrning på rimlig nivå. Som jämförelse kan nämnas den nuvarande regleringen av svavelutsläpp genom en kombination av produktnormer (högsta svavelhalt i olja) och prövning av större anläggningar som förbränner olja (t.ex. oljekraftverk och fjärrvärmeverk).
Avgifter som styrmedel i miljövårdspolitiken behöver icke nödvändigt- vis vara relaterade till utsläpp av föroreningar utan kan kopplas till för- brukningen av naturresurser, miljöfarliga råvaror, tillsatser, konsumtions- varor, förpackningar etc.
Prop. l980/81: 92 419
På vissa andra samhällsområden används avgifter (och deras motsats — subventioner) åtminstone delvis för att påverka efterfrågan på varor och tjänster. Som exempel kan nämnas punktskatter på vissa hälsofarliga varor (sprit, tobak, godsaker) å ena sidan och de låga taxoma inom sjukvården å den andra sidan.
På miljöområdet används däremot i dagsläget inte sådana avgifter. För- packningsavgiften var, som MIKO påpekade i rapporten (SOU 1974: 44) Effekter av förpackningsavgiften, primärt ett led i finansieringen av ett prisstopp på livsmedel, även om ett miljöpolitiskt bisyfte fanns med i bilden.
Naturvårdsverket har i sitt yttrande över energikommissionens betän- kande (SOU 1978: 17) föreslagit att energiproduktionen skall beskattas på ett sätt som bl. a. tar hänsyn till olika energikällors miljöfarlighet. Detta kan ske genom att skatteuttaget knyts till energiråvaroma (olja, kol, kärn- bränsle, vatten etc.). Liknande punktskatter eller avgifter bör övervägas för ämnen som konstgödsel, vissa bekämpningsmedel etc., vars allmänna användning är angelägen att begränsa från miljövårdssynpunkt. [ dessa fall är en mer individuell prövning eller bindande normer ofta tänkbara. Inte heller är användningen av ”mjuka” styrmedel som utbildning, råd och
. rekommendationer alltid tillräcklig. Ett mer påtagligt incitament som av- gifter behövs i förening med nämnda styrmedel.
Avgifter på miljöfarliga varor av olika slag kan motiveras på i princip samma sätt som direkt utsläppsrelaterade avgifter men har därutöver den fördelen att man slipper besvärliga mätproblem.
Naturvårdsverket anser att generella styrmedel över huvud taget bör få en större roll i miljöpolitiken. En vidgad användning av dessa styrmedel bör samordnas med en motsvarande satsning på forskning och utvärdering beträffande deras effekter.
Svenska naturskyddsföreningen: Föreningen kan för sin del hålla med ut- redningen i dess resonemang (rörande administrativa och ekonomiska styrmedel). Föreningen är väl medveten om att det många gånger kan vara svårt att fastställa en avgift som är riktig, men liksom utredningen anser föreningen att denna svårighet inte är större än exempelvis den i dag bemästrade svårigheten att ålägga en företagare skyddsåtgärder upp till en - ekonomiskt rimlig nivå. Det bör också enligt föreningens mening framhål- las att om en avgift sätts för högt blir resultatet att förorenaren får högre kostnader än som motsvarar de skador han förorsakar. Om å andra sidan avgiften sätts för lågt blir resultatet att vissa samhällsekonomiska kostna- der övervältras på samhället. lngetdera alternativet är helt optimalt, men från samhällets synpunkt måste det ändå vara väsentligt bättre att förore- naren belastas med ungefär de kostnader han förorsakar samhället än att han inte får några kostnader alls. Även om varje enskilt beslut inte blir optimalt. så kanändå systemet att lägga kostnaden på förorenaren genom
Prop. 1980/81: 92 420
avgifter och/eller skyddsåtgärder visa sig vara det optimala systemet — förutsatt att spridningen runt det rätta värdet blir så liten som möjligt och framför allt lika stor på båda sidor.
Många av de invändningar som i den allmänna debatten framförs mot ekonomiska styrmedel — framför allt mot en särskild avgift på restutsläpp — tycks bero på en rädsla för att avgiften i något fall skall sättas högre än det optimala värdet. Föreningen vill med anledning härav framhålla att en avgift utgör ett incitament för företagaren att utveckla bättre teknik som sänker utsläppsnivån och därmed den kostnad restavgiften förorsakar. Den för högt satta avgiften kan i ännu högre grad än en optimalt eller för lågt satt avgift initiera framtagandet av ny teknik som gagnar såväl den enskilde företagaren som samhället. Enligt föreningens mening finns det mot denna bakgrund ingen anledning att se en i något fall för högt satt avgift som ett avgörande hinder mot införande av ekonomiska styrmedel. Från samhällsekonomisk synpunkt kan det t.o.m. vara så att det är lämpligare att tillåta en större felmarginal över än under det optimala värdet.
Ytterligare en omständighet som talar för att avgifter bör utnyttjas i större utsträckning än hittills är enligt föreningens mening att samhällets kostnader för individuell prövning av miljöstörande verksamhet blir allt mer kostsam. Visserligen kan dessa kostnader. som utredningen föreslår, delvis lyftas över på förorenarna, men från samhällsekonomisk synpunkt måste det ändå vara bättre att satsa pengarna på exempelvis miljöförbätt- rande åtgärder än på ett alltför kostnadskrävande individuellt prövnings- förfarande.
Bland de administrativa styrmedlen bör enligt föreningens mening kvali- tetsnormer komma till användning i större utsträckning än i dag. Detta gäller i synnerhet för vatten- och luftområden. Kvalitetsnormer bör kunna variera från ett område till ett annat allt efter de lokala ekologiska och andra förhållandena. Enligt föreningens mening bör kvalitetsnormer kunna komma till användning såväl inom ramen för miljöskyddslagstiftningen som vid central planering av markanvändningen, vattenanvändningen etc.
Dessutom har två remissinstanser anmält avvikande mening rörande subventioner i miljövårdspolitiken.
Lantbrukarnas riksförbund: Det är väsentligt att generösa bestämmelser tillämpas för statsbidrag till miljövårdande åtgärder, såväl till reningsan- läggningar av olika slag, framtagning av ny teknik som för restaurering av landskap och sjöar. Förbundet delar således inte utredningens restriktiva syn på subventioner som medel inom miljöpolitiken.
Prop. l980/81: 92 421
Länsstyrelsen i Kristianstads län: Det kan konstateras att erfarenheterna av att använda subventioner som stimulans vid utbyggnad av kommunala avloppsanläggningar och avfallsanläggningar och som stimulans åt indu- strin vid utförande av externa miljöförbättringar har varit i hög grad posi- tiva. Miljövårdseffektema har varit snabba och påtagliga. Man bör ej bortse från behovet av motsvarande sådan stimulans i lämplig utformning även i fortsättningen. Ett område där stimulans kan rekommenderas är till utredningar och undersökningar av regional karaktär samt till genomföran- de av önskvärda regionala lösningar. Man skulle därigenom i många fall underlätta en ur miljösynpunkt angelägen samordning över kommun- och länsgränser.
4 Avgift på överutsläpp
Bland remissinstanserna råder starkt delade meningar om förslaget om avgift på överutsläpp med en betydande övervikt för de tveksamma eller negativa. Konsumentverket, några få länsstyrelser. Landsorganisationen i Sverige. Tjänstemännens centralorganisation. Lantbrukarnas riksförbund och Svenska naturskyddsföreningen är klart positiva. Den övervägande delen av länsstyrelserna och de statliga myndigheterna liksom också Svenska kommunförbundet är tveksamma eller negativa. Industrins orga- nisationer är starkt negativa med undantag av Sveriges hantverks- och industriorganisation — Familjeföretagen. Statens naturvårdsverk intar en särställning genom att inte finna tiden mogen för ett styrsystem med utsläppsavgifter men förespråkar avgifter som sanktionsmedel mot över- trädelser av miljöskyddslagen . Även andra remissinstanser ser frågan om avgift på överutsläpp huvudsakligen som ett sanktionsmedel och hänvisar till miljöskyddsutredningens arbete. Många remissinstanser. särskilt bland de statliga myndigheterna, begär över huvud taget fortsatt utredning av frågan.
4.l Svårigheterna att definiera överutsläpp
Den dominerande invändningen mot förslaget om avgifter på överut- ' släpp är svårigheterna att definiera vad som är överutsläpp. Den invänd- ningen har i sin tur två aspekter dels sägs det att villkoren ej är uttryckta i utsläppsvärden. dels hävdas det att mätmetoder saknas. Några remissin- stanser har uttryckt en oro för att avgiften skall framtvinga beslut just i utsläppsterrnen i stället för, som nu är vanligt förekommande, i form av specifikationer av vilken teknik som skall användas.
Sveriges industriförbund: Avgifter på överutsläpp utgör den del av utred- ningens "förslagspaket" som förbundet betraktar som oacceptabelt. — —
Prop. 1980/81: 92 . 422
— Förslaget om en avgift på överutsläpp bygger på ett flertal missuppfatt- ningar, varav förbundet vill belysa två. Den första är att det finns utsläpps- värden givna i tillstånd enligt miljöskyddslagen. Så är ingalunda alltid fallet. — — —
Den andra missuppfattningen gäller tron på en i dag redan väl fungeran- de kontinuerlig mätteknik. Kontroll för en eventuell avgiftsberäkning för- utsätter ständig registrering av ett stort antal parametrar. En sådan situa- tion föreligger i praktiken inte och förutsätts ej heller i nuvarande kontroll- program. — — — För att kontinuerligt kunna mäta vid utsläppspunkten krävs en omfattande utveckling på instrumentsidan. Även om sådana instrument inom en acceptabel tid kom ut på marknaden skulle avgifterna även här leda till en orimlig insats av mätningar, debiteringskontroll. revision av mätinstrument och analysmetoder.
Länsstyrelsen i Kalmar län: Utredningens förslag om särskild avgift för s.k. överutsläpp saknar övertygelse i sin motivering. — — — Det bör här framhållas svårigheten att definiera överutsläpp. För vissa anläggningar och vissa typer av utsläpp kan överutsläpp definieras men i flertalet fall är det mycket svårt och ofta är det omöjligt med hänsyn till anläggningens art och utformningen av givna villkor. Dessutom tillkommer ofta stora mät- tekniska problem.
Länsstyrelsen i Kopparbergs län: Flera omständigheter synes tala mot en avgiftsbeläggning även vad avser s.k. överutsläpp. Sålunda har såväl koncessionsnämnden som statens naturvårdsverk hitintills visat sig obe- nägna att fastställa s. k. gränsvärden. Nödvändigtvis måste en sådan gräns- värdesbestämning utgöra en grundförutsättning för ett beslut om avgiftsut- tag.
Problemen att definiera och/eller mäta överutsläpp har framhållits i övrigt bl. a. av följande remissinstanser, nämligen länsstyrelsemai Stock- holms, Uppsala. Östergötlands, Jönköpings, Blekinge, Hallands, Göte- borgs och Bohus, Älvsborgs, Västmanlands, Västernorrlands, Västerbot- tens och Norrbottens län, statskontoret, statens industriverk, riksrevi- sionsverket. Sveriges kemiska industrikontor, Svenska träforskningsinsti- tutet. Sveriges hantverks- och industriorganisation — Familjeföretagen.
Statens naturvårdsverk: Naturvårdsverket anser det i princip riktigt att avgiftsbelägga utsläpp av föroreningar — även 8. k. restutsläpp. Mot bak- grund av de mätmässiga problem som relaterats ovan är det emellertid för tidigt att nu införa utsläppsavgifter. Man skulle då riskera dels att orimligt stora resurser satsades på mätteknisk utveckling, dels att mätningarna inriktades på sådana parametrar som är relativt lätta att mäta. Detta skulle
.Prop. l980/8 [: 92 423
leda till att intresset koncentrerades till utsläpp av ämnen som är mindre intressanta från miljösynpunkt.
Tiden är alltså inte mogen för ett styrsystem med utsläppsavgifter. Naturvårdsverket inkluderar härvid inte avgifter som sanktionsmedel vid tillämpningen av miljöskyddslagen. — — —
— — — Det krävs att ett enkelt och effektivt sanktionssystem införs som gör det klart olönsamt att bryta mot prövningsvillkoren. Det domstolsför- farande som nu — i sällsynta fall — används vid brott mot miljöskyddslagen
uppfyller inte dessa krav.
Sanktionssystemet behöver inte utformas med målsättningen att skapa en hundraprocentig efterlevnad av villkoren eller exakt rättvisa. Det vä- sentliga är att man åstadkommer en allmän förstärkning av respekten för prövningsvillkoren. Kort sagt får det inte löna sig att bryta mot villkoren.
Mätsvårigheter behöver härvid inte utgöra något större problem. I de fall mätningar måste genomföras kan alltid mätnoggrannheten ”skänkas" till förorenaren. Det är inte marginella överutsläpp som i första hand skall förhindras utan de stora överutsläppen som beror på att utrustningen mer eller mindre är ur funktion, att kemikalier inte tillsätts etc.
Att miljöskyddsbeslut numera normalt innehåller krav på viss teknik behöver inte försvåra en avgiftsbeläggning. En teknisk funktionskontroll torde tvärtom i regel vara lättare att genomföra än en mätning av de faktiska utsläppen (jfr ovan).
Fördelen med en inriktning av kontrollen mot den tekniska reningsut- rustningen (motsv.) är att man på ett relativt enkelt sätt (t.ex. genom inspektioner) kan få kännedom om större överutsläpp. Behovet av stora och ofta dyrbara system för övervakning av utsläppen kan tonas ned.
4.2 Övriga invändningar mot avgift på överutsläpp
Länsstyrelsen i Jönköpings län: De överutsläpp som nu förekommer — oavsett deras orsak — rapporteras nästan undantagslöst till tillsynsmyn- dighet utan dröjsmål. Enligt länsstyrelsens mening skulle införande av en överutsläppsavgift minska benägenheten att internt och externt rapportera överskridanden och därmed försvåra tillsynsarbetet.
Länsstyrelsen i Kristianstads län: Förslaget om införande av en särskild straffavgift för överutsläpp _äri hög grad lösligt och diskutabelt. — -— — Det normalt goda och nödvändiga kreativa samarbete, som i dag sker mellan parterna på miljövårdsfältet, skulle sannolikt komma att helt spolieras.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län: Den rent administrativa hanteringen av avgifterna. inbegripet utvecklande och tillämpning av avgiftsprinciper. inger betänkligheter vad gäller användningen av resurser. Både hos förore-
Prop. l980/8l: 92 424
nare och myndigheter inställer sig risken att avgiftsfrågan träder i förgrun- den i olika situationer. vilket kan leda till att sakfrågan i viss mån kan skymmas.
Statens industriverk: Ett ökat kostnadsansvar ger rent generellt ett högre kostnadsläge för olika industribranscher. Exportindustrins och den för importkonkurrens utsatta industrins konkurrensläge gentemot utlandet kan försämras om övriga konkurrentländer inte ändrar sina miljöpolitiska krav i motsvarande grad.
Svenska kommunförbundet: Styrelsen finner det — — — principiellt även- tyrligt att introducera ett system med avgifter för överutsläpp, eftersom det ger intryck av att samhället accepterar miljöförorcningar i det fall där den verksamhet, som vållar föroreningen, är så lönsam att den kan bära kostnaden för en särskild avgift.
Dessa invändningar har tagits upp även av en del andra remissinstanser.
4.3 Avgifter på restutsläpp
Landsorganisationen i Sverige: LO anser dessutom att frågan om avgifter på restutsläpp inte helt bör avfärdas. Det är främst på praktiska grunder som MIKO avvisat denna form av avgift. Möjligheter att undanröja dessa svårigheter bör göras föremål för studier bl. a. inom ramen för det fortsatta forsknings- och utredningsarbete som MlKO föreslår.
Svenska naturskyddsföreningen: Till skillnad från vad utredningen föreslår vill föreningen föreslå en särskild avgift på s.k. restutsläpp. Föreningen anser att dessa utsläpp förorsakar samhället sådana kostnader som enligt den tidigare diskuterade principen om förorenarens kostnadsansvar bör belasta den som gör utsläppet: En rimligt beräknad restavgift måste enligt föreningens mening bidra till att företagen i sina företagsekonomiska kal- kyler tvingas sätta ett pris på recipientkapacitet m. ni. som betydligt bättre än dagens noll-värde svarar mot det samhällsekonomiska värdet av resur- sen. Resultatet härav borde enligt föreningens mening bli att industripro- cesser m.m. fortlöpande kontrolleras och tekniken utvecklas i en från både miljövårdssynpunkt och mera allmän samhällsekonomisk synpunkt positiv riktning. Föreningen är väl medveten om den av utredningen påta- lade svårigheten att beräkna en optimal restavgift, men anser att även en ganska grovt uppskattad avgift är bättre än ingen alls. Risken att avgiften på ett oriktigt sätt skall snedvrida konkurrensen mellan två företag borde enligt föreningens mening kunna hållas på en rimlig nivå.
Prop. l980/81: 92 435
Även länsstyrelsen i Kronobergs län förordar avgift på restutsläpp, dock endast för verksamheter som prövas enligt öö miljöskyddslagen .
Statens naturvårdsverk: Som utredningen framhåller bör avgifter på rest- utsläpp grundas på en värdering av utsläppens miljöskador. Svårigheten att värdera dessa skador behöver som tidigare nämnts inte utesluta att anifter används.
Det är däremot troligt att svårigheten att värdera restutsläppens skade- verkningar leder till att ev. avgifter endast skulle få en symbolisk karaktär. Även om det vore önskvärt att i en avgift inkludera kostnader för olika miljörisker och för svårbelagda långtidseffekter skulle det bli svårt att motivera och få gehör för sådana avgifter. Enligt verkets bedömning är det just svårfångade effekter av det nyss nämnda slaget som normalt bör väga tyngst i en restavgift. Om bara påtagliga miljöeffekter beaktas när avgiften bestäms skulle avgiften sannolikt bli låg. Därmed skulle avgiften inte heller nämnvärt påverka teknisk utveckling eller miljövårdsinsatsema i övrigt.
5 Miljöpolitikens kostnadsfördelning
Principen att den som förorenar också betalar miljövårdskostnadema (PPP) tas av utredningen som utgångspunkt för diskussionen av såväl avgifter för prövning och tillsyn som för avgifter för överutsläpp och restutsläpp. Ett antal remissinstanser tar upp och tillstyrker allmänt denna ' princip (länsstyrelsen i Uppsala län, Sveriges lantbruksuniversitet, lant- bruksstyrelsen, Svenska naturskyddsföreningen, Landsorganisationen i Sverige och statens naturvårdsverk).
Statens naturvårdsverk: MIKO:s motiv för att föreslå en avgiftsfinansie-. ring av samhällets kostnader för miljövården är som redan nämnts en konsekvent tillämpning av PPP. Denna är inte något självändamål utan baseras bl. a. på antagandet att samhällsekonomiskt riktiga lösningar be- träffande produktionen av varor och tjänster kräver att alla kostnader inkl. s.k. externa kostnader beaktas vid beslut om produkten. Om alla kostna- der inte beaktas vid prissättningen av olika produkter finns risk för att produktionen blir större än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Till deextema kostnaderna för miljöstörande verksamhet kan räknas såväl kostnader för förstörd miljö som samhällets kostnader för att reglera och kontrollera miljöstörande verksamheter. .
En annan viktig aspekt av PPP är att åstadkomma rättvisa mellan olika förorenare och därvid också gynna en konkurrens på lika villkor mellan företag nationellt och internationellt.
Prop. l980/8l: 92 _ 426
Svenska naturskyddsföreningen: Föreningen instämmer helt i den princip om förorenarens betalningsansvar som legat till grund både för utrednings- direktiven och utredningens arbete och förslag. Denna princip bör i så stor utsträckning som möjligt läggas till grund också för den framtida miljöpoli- tiken.
Sveriges lantbruksuniversitet: Principen att den som förorenar också beta- lar miljövårdskostnadema (PPP) tas som utgångspunkt av utredningen (exv. sid. 36, 159 och 302). Principens tillämpning torde ej vålla några större svårigheter när det är fråga om föroreningar från geografiskt kon- centrerade utsläpp eller när det är fråga om substanser vilka är främmande för den omgivande naturliga miljön. Sveriges lantbruksuniversitet instäm- mer därför i att denna princip normalt bör ligga till grund för bestämmande av ansvarsfrågan för miljöförbättrande åtgärder.
Vad som är att betrakta som förorening är dock i vissa fall beroende av -hur omvärlden, dvs. andra företag. organisationer och hushåll. agerar. lnom lantbruket förekommer ofta restprodukter, vilka ej är främmande för den. naturliga miljön, men som ändock påskyndar olika ekologiska pro- cesser, t.ex. ökad biologisk aktivitet i vattendrag och sjöar. Likaså kan lantbrukets produktionsaktiviteter medföra kortare eller längre förändring- ar av landskapsbilden. t. ex. igenbuskning av hagmarker vilka tas ur betes- drift. öppning av ett skogsområde genom kalhygge osv., vilka kan upple- vas som estetiska miljöförorcningar långt innan de får sådan omfattning att de kan sägas medföra ekologiska förändringar av sådan art att produk- tionsmetoderna från denna utgångspunkt måste förändras. Tillämpningen av PPP i dessa situationer vållar påtagliga svårigheter förutom att det reser frågetecken från såväl välfärdsekonomiska som fördelningspolitiska aspekter.
6 Avgift på prövning och tillsyn
Bland remissinstanserna råder starkt delade meningar om förslaget om avgift för prövning och tillsyn. Landsorganisationen i Sverige, Tjänste- männens centralorganisation och Svenska naturskyddsföreningen ställer sig positiva liksom alla centrala statliga myndigheter utom kommerskolle- gium och koncessionsnämnden för miljöskydd. Bland länsstyrelserna är nio negativa, åtta positiva. två tillstyrker en avgift på prövningen men inte på tillsynen och tre tar inte ställning. Svenska kommunförbundet och Svenska vatten- och avloppsverksföreningen är tveksamma. Lantbrukar- nas riksförbund, Kooperativa förbundet och industrins organisationer är negativa med undantag av Sveriges hantverks- och industriorganisation — Familjeföretagen.
Det är framför allt tre problem remissinstanserna tar upp, nämligen
Prop. l980/81: 92 427
villigheten att komma till prövning. samarbetet mellan företagen och till- synsmyndigheterna samt praktiska svårigheter och rättvisesynpunkter. Dessa problem belyses av följande representativa exempel ur remissvaren.
6.1 Villigheten att komma till prövning
Koncessionsnämnden för miljöskydd: Även om avgiftsreglerna skulle ges en sådan utformning att de inte påverkar valet av prövningsförfarande, anser sig koncessionsnämnden böra avstyrka tanken på avgiftsbeläggning. Från allmän miljösynpunkt är det angeläget att miljöfarlig verksamhet i största möjliga utsträckning underkastas ett prövningsförfarande, där möj- ligheterna att genom reningsanordningar och/eller ändringar i fabrikations- processer etc. minska störningarna för omgivningen blir allsidigt belysta. Detta gäller inte bara med avseende på nya företag och större utbyggnads- åtgärder utan är minst lika betydelsefullt i fråga om äldre företag som fortsätter verksamheten utan genomgripande förändringar. En mycket vä- sentlig del av koncessionsnämndens arbete gäller prövning av pågående Verksamhet i ärenden som anhängiggjorts av företagen själva efter mer eller mindre kraftiga påtryckningar från tillsynsmyndigheterna. En avgifts- beläggning skulle sannolikt drastiskt minska företagens benägenhet att underkasta sig annan prövning än den direkt obligatoriska. En sådan utveckling skulle enligt koncessionsnämndens åsikt innebära ett steg bakåt i strävandena att förbättra vår yttre miljö.
Länsstyrelsen i Jönköpings län: För närvarande resulterar kontakter på samrådsbasis mellan företag och myndigheter inte så sällan i att verksam- heter kommer till prövning även om det är tvivelaktigt om prövningsskyl- dighet de facto föreligger. Man har anledning att fråga sig om villigheten att komma till prövning både i dessa fall och där klar skyldighet föreligger kommer att bestå efter ett eventuellt införande av en obligatorisk pröv- ningsavgift.
Länsstyrelsen i Kronobergs län: Ett sådant avgiftssystem kan knappast påverka antalet ansökningar nämnvärt. Som utredningen påpekar, följer det av författning och inte av ekonomisk drivkraft att ansökan görs. Möjli- gen kan prövningsbenägenheten komma att minskai de fall där tveksamhet råder om en verksamhet är förprövningspliktig. Sådana fall har dock varit mycket ovanliga i Kronobergs län. Experten Helmerson anför i sin reser- vation att industrin kan tänkas undandra sig förpliktelser, om den därmed sparar pengar på det. Detta är allvarligt och måste förebyggas genom t. ex. information. Å andra sidan brukar industriförbundet annars deklarera att
företagarna gärna är laglydiga, varför problemet kanske aldrig uppstår.
Statens naturvårdsverk: Tanken att låta olika verksamheter betala även samhällets kostnader för resp. verksamhet har alltmer vunnit insteg på
Prop. l980/81: 92 428
olika samhällsområden (kärnkraftproduktionen betalar för kämkraftsin- spektionen. bankerna för bankinspektionen etc).
En viktig begränsning i dessa strävanden är självfallet att uttaget av avgifter från olika verksamheter inte får motverka syftet med de statliga insatserna. En avgift för prövning av miljöfarlig verksamhet får t. ex. inte försvåra eller försena prövningen.
Av RRV:s undersökningar, som refereras av utredningen, framgår att en ökad avgiftsbeläggning av myndigheternas verksamhet bör kunna ske utan att syftet med verksamheten äventyras.
Avgörande är dock enligt naturvårdsverkets mening att avgifterna utfor- mas på ett sådant sätt att de inte negativt påverkar beteendet hos dem som skall betala avgifterna. Huvuddelen av en prövningsavgift bör då inte knytas till själva prövningsförfarandet utan bör utgå årligen och baseras på de kostnader som en normal prövning och tillsyn anses kräva. Dessa kostnader kan i sin tur antas variera med förorenarens miljöstörande effekt, produktionsapparatens komplexitet, antal anläggningar etc. Vidare bör avgiften utformas så att den kan utgå oberoende av om en miljöstö- rande industri (motsv) hunnit bli prövad eller ej.
Riksrevisionsverket: Om de stora kostnadsskillnader mellan olika pröv- ningsförfaranden som redovisas av utredningen också skulle återspeglas i prövningsavgifterna, torde man inte kunna utesluta att valet av prövnings- förfarande påverkas. Från miljöskyddssynpunkt skulle det vara till nack- del om detta skulle innebära att företag skulle bli mindre benägna att pröva miljöfarlig verksamhet i koncessionsnämnden. — — — RRV vill peka på att det finns alternativa former för en avgiftsfinansiering av prövningsverk- samheten. Ett sådant alternativ är att låta den årliga tillsynsavgiften täcka myndigheternas kostnader för miljöskyddsprövningen.
6.2 Samarbetet mellan företagen och tillsynsmyndigheterna
Länsstyrelsen i Jönköpings län: Den grundläggande basen i det nuvarande tillsynsarbetet är fortlöpande och öppna kontakter mellan förorenama och tillsynsmyndigheterna. Dessa kontakter har många gånger varit av infor- mell art vilket enligt länsstyrelsens mening ofta givit snabbare och bättre resultat än om ett mer formellt förfarande skulle ha tillämpats.
Tillsynen har många gånger också initierats av förorenaren som velat ha diskussion och erhålla rådgivning om aktuella problem i stället för att gå vägen över t. ex. könsult.
En avgiftsbeläggning skulle avsevärt förändra företagets benägenhet för sådana kontakter. Därmed skulle också en av de stora tillgångarna i det svenska miljövårdsarbetet gå förlorad.
Prop. 1980/81: 92 429
Länsstyrelsen i Hallands län: Länsstyrelsen avstyrker utredningens förslag att införa en prövnings- och tillsynsavgift på miljövårdsområdet. Det hit- tillsvarande praktiska miljöskyddsarbetet är i väsentliga delar byggt på ett gott samarbete mellan företrädarna för de organ som bedriver den s.k. miljöfarliga verksamheten och tillsynsmyndigheterna. Det får anses viktigt att detta samarbete får fortsätta som hittills för att underlätta arbetet på miljöskyddsområdet. Införandet av en prövnings- och tillsynsavgift torde därför enligt länsstyrelsens mening motverka det avsedda syftet. Risker föreligger nämligen att avgiftsplikten ifråga kan försvåra de nuvarande umgängesformema mellan de i miljöskyddsarbetet inblandade parterna.
Kommerskollegium: Vad gäller utredningens förslag om att principbeslut fattas om att införa avgift på prövnings- och tillsynsverksamhet enligt miljöskyddslagen , lagen om hälso- och miljöfarliga varor samt 3 5 lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten kan den kommentaren göras, att det för framgång i miljövårdsarbetet är angeläget att ett förtroendefullt samarbete upprätthålles mellan tillsynsmyndigheter och företag och kom- muner. Ett införande av ett avgiftssystem i linje med det av utredningen förordade kan medföra negativa konsekvenser utan att motsvarande sam- hällsekonomiska fördelar uppnås.
Sveriges industriförbund: Förbundets avgörande invändning mot denna avgiftsbeläggning är risken för en markant försämring av det i miljöskydds- lagen förutsatta samrådet mellan industri och myndigheter. Det formella samrådet kommer sannolikt att minimeras med hänsyn till kostnaderna. Det informella (och kanske viktigaste) samrådet industri myndighet emel- lan kommer att försvåras och förlora sin traditionellt öppna karaktär. Allt till men för miljön.
Länsstyrelsen i Malmöhus län: I enlighet med principen om förorenarens betalningsansvar för åtgärder att motverka förorening och att ersätta ev. skador som uppkommit genom förorening skall enligt förslaget förorenaren betala kostnader för bl. a. prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet. Ett sådant betalningsansvar överensstämmer med avgiftsbeläggning av annan statlig verksamhet. Länsstyrelsen tillstyrker förslaget om sådana avgifter men vill dock understryka att formerna för avgifterna måste vara sådana att de inte förhindrar ett förtroendefullt samarbete mellan de före- tag som bedriver miljöfarlig verksamhet å ena sidan och tillstånds- och tillsynsmyndigheter å den andra. En avgiftsbeläggning av t.ex. tillsyns- verksamheten torde — rätt utformad — kunna medföra att företagen genom rationella och effektiva kontrollfunktioner aktivt verkar för en förenklad och totalt sett mindre kostnadskrävande kontrollverksamhet.
Riksrevisionsverket: För att avgifterna inte skall störa kontakterna mellan berörda företag och tillsynsmyndigheter anser RRV, i likhet med utred-
Prop. 1980/81: 92 430
ningen, att "tidsskrivning" för tillsynen inte bör tillämpas vid avgiftsdebi- teringen. Tillsynsavgiften skulle enligt RRV:s mening kunna differentieras efter den branschindelning som tillämpas i 2, 5 och 8 55 miljöskydds- kungörelsen och efter anläggningens storlek.
Sveriges kemiska industrikontor: När det gäller förslaget som sådant kan slutligen sägas att det är ett uttryck för benägenheten att ställa "samhälle” och industri i motsats till varandra. Utredningen förefaller att betrakta ett företags ambition att med ett visst risktagande investera i en utbyggnad eller nyanläggning som något ovidkommande och inte som en möjlighet till samhällsintäkter i form av ökad sysselsättning, ökad export m.m. på för ”samhället" förmånliga villkor. Att ”samhället” bestrider utgifterna för den av ML:s bestämmelser påkallade prövningen och tillsynen av verk- samheten borde enligt Kemikontorets synsätt betraktas som en självklar form av medverkan i en i nuläget särskilt önskvärd utveckling.
Med förslaget begär utredningen ett carte blanche att få utforma ett system som ökar industrins miljöskyddsköstnader i ingalunda blygsam mån. Om den av utredningen angivna årliga kapital- och driftkostnaden på 2000—2 500 Mkr för industrins miljöskydd under perioden 1975—1980 är korrekt skulle prövnings- och tillsynsavgiftema sålunda öka årskostnaden med minst 100 Mkr eller fem procentenheter. Att det nuvarande ekono- miska läget gör att åtskilliga företag kommer att uppleva marginaleffekten av den nya pålagan som besvärande noterar utredningen endast i förbigå- ende (sid. 312).
Sveriges industriförbund: Förbundet kan ej heller se någon möjlighet att realisera rättvisa schabloner för avgiftsuttag. En del mycket stora förore- ningsmål är både administrativt och tekniskt enkla medan andra — ytligt sett små ärenden — kan fordra mycket arbete både för koncessionsnämnd och naturvårdsverk eller länsstyrelse. Detta faktum slår genom de flesta branscher. Att få en något så när rättvisande taxa synes då synnerligen svårt. Man skulle få en stor spännvidd på avgifterna mellan olika bran- scher.
Enligt förbundets mening rör det sig i själva verket här om en ny typ av punktskatt baserad på en skäligen skönsmässig och osäker grund. Bristerna i rättssäkerheten är framträdande. Det bör också påpekas att ett avgifts— system av denna karaktär inte är en princip som direkt anknyter till miljövårdspolitiken. Här bör statsmakterna således avvakta den översyn av de offentliga taxoma som görs av den s. k. förvaltningsutrcdningen.
Länsstyrelsen i Kalmar län: Utredningens förslag om allmän prövnings- och tillsynsavgift syns inte ha någon förankring i det praktiska miljövårds-
Prop. l980/81: 92 431
arbetet på det regionala och lokala planet. En allmän prövningsavgift i den utformning som utredningen skisserat skulle försvåra den regionala miljö- vårdsmyndighetens arbete och avgifterna skulle drabba skilda tillståndssö- kande mycket olika. Särskilt skulle mindre företag drabbas hårdare.
En allmän tillsynsavgift skulle tvivelsutan innebära ett allvarligt avbräck i nuvarande tillsynsarbete. Sedan miljöskyddslagstiftningens tillkomst har tillsynsarbetet successivt byggts upp som ett i stort sett väl fungerande förtroendefullt samarbete. Den regionala tillsynsmyndigheten fungerar som en tillsyns-. kontakt- och rådgivningsinstans. som försöker lösa miljö- frågornai samförstånd med företag och kommuner. En allmän tillsynsav— gift skulle allvarligt riskera att förändra det hittills uppbyggda arbetssättet. Därmed riskerar man också att få en markant minskad effektivitet i miljö- skyddsarbetet. En ökad administration med försämrade kontakter och omfattande aniftsförhandlingar skulle kunna medföra en omöjlig arbets- situation för de redan nu starkt underbemannade naturvårdsenheterna.
Den förmodade statsfinansiella inkomstförstärkningen skulle sannolikt snabbt ätas upp av ett ökat personalbehov och minskade miljöintäkter i form av försämrad miljö som resultat av försämrade och minskade kon- takter.
Länsstyrelsen i Jönköpings län: Oavsett om man sätter prövningsavgiftens storlek schablonmässigt baserad på t. ex. ärendetyp och branschtillhörig- het eller försöker få täckning för myndighetens verkliga kostnader lär kraftiga orättvisor mellan olika sökande komma att uppstå. i det första fallet debiteras företagen lika oavsett om verksamheten eller störningen är liten eller stor. I det andra fallet kan. även om verksamheten miljöstör- ningen och lokaliseringen är likartade. två företag få högst olika kostnader beroende på handläggningssättet. Detta kan ju komma att avsevärt påver- kas av slumpar-tade omständigheter. t. ex. av miljöopinioner.
En minskning av den på frivilligt initiativ baserade tillsynen skulle kräva mera aktiva insatser från myndighetens sida innebärande krav på avse- värda resursförstärkningar. Att arbeta i motvind kräver mer än arbeta i medvind.
Koncessionsnämnden för miljöskydd: Koncessionsnämnden anser det inte nödvändigt att närmare gå in på de svårigheter av praktisk art som upp- kommer om man skall försöka konstruera ett avgiftssystem, men nämnden är övertygad om att de blir mycket stora. Erfarenheterna av liknande uppgifter i vattenrättsskipningen är inte uppmuntrande, och ändå är det där fråga om en synnerligen homogen grupp av företag. Med den spänn- vidd miljöskyddslagen har blir det nödvändigt att jämföra företag av de mest skilda slag. från de största till de minsta och inom nästan alla områ- den av näringslivet. Härtill kommer att man — från rättvisesynpunkt — måste överväga att avgiftsbelägga också de kommunala företagen, såsom
Prop. 1980/81: 92 432
avloppsreningsverk och avfallsbehandlingsanläggningar. Om dessutom de ofta förekommande ändringarna i äldre tillstånd och naturvårdsverkets framställningar om prövning jämlikt 41 & miljöskyddslagen skall beaktas vid avgiftssystemets utformning, torde det vara uppenbart att fråga blir om ett utomordentligt komplicerat och svårhanterligt förfarande.
Fiskeristyrelsen: Fiskeristyrelsen tillstyrker en avgiftsbeläggning av till- ståndsprövning och tillsyn. Införandet av en sådan avgift förutsätter själv- klart en motprestation i form av en bättre tillsynsverksamhet. Denna måste effektiviseras och ges vidgade resurser. Vidare krävs förbättrade övervak- ningsmöjligheter i form av kontinuerligt registrerande instrument, standar- diserade analysmetoder etc. Även undersökningsinsatsema måste utökas liksom möjligheten att i anslutning till en tillståndsgivning kräva undersök- ningar för att åstadkomma ett bättre bedömningsunderlag.
Länsstyrelsen i Örebro län: I fråga om införandet av en prövnings- och tillsynsavgift är länsstyrelsen i princip av samma mening som utredningen. Dock anser länsstyrelsen att avgifterna måste vara mera schablonmässiga än vad utredningen angett. Fastställandet av avgiftens storlek i varje enskilt fall får inte innebära så omfattande bedömningar och administrativt arbete att förtjänsten med avgiften därmed mer eller mindre går förlorad. Dessutom måste det från sökandens synpunkt sett vara av fördel att direkt kunna erhålla klart besked om kostnademas storlek. Länsstyrelsen före— slår därför att avgifterna i princip utformas som en stämpelavgift för prövningsdelen och en fast årsavgift för tillsynen. Avgifterna bör härvid med säkerhet sättas så lågt att de av sökanden inte uppfattas som oskäliga.
6.3 Motiv ur de tillstyrkande remissvaren
De flesta av de remissinstanser som tillstyrker förslaget om avgift för prövning och tillsyn lämnar ingen utförlig motivering för sitt ställningsta- gande utan instämmer i utredningens överväganden. Följande exempel kan dock lämnas på motiv ur de tillstyrkande remissvaren.
Landsorganisationen i Sverige: Principen om strikt kostnadsansvar anser LO riktigt och MIKO:s förslag måste anses vara en logisk konsekvens av denna princip varför LO tillstyrker förslaget.
Riksrevisionsverket: Enligt RRV:s uppfattning — — — ligger detta förslags principer i linje med rådande avgiftspraxis i statsförvaltningen. RRV till- styrker att statens naturvårdsverk får-.i uppdrag att med medverkan av berörda myndigheter utarbeta förslag till ett avgiftssystem inom området. — — — När det gäller avgifter för tillsyn enligt miljöskyddslagen torde det vara möjligt att genom årsavgifter få ett godtagbart avgiftssystem. Avgift-
Prop. l980/81: 92 433
ema skulle enligt RRV:s mening kunna differentieras efter tillsynsbehovet inom olika industribranscher.
Svenska naturskyddsföreningen: Det är i dag dokumenterat att tillsynsmyn- digheterna och ibland också prövningsmyndigheterna har mycket begrän- sade resurser. Vidare torde många myndigheter ha uppfattningen att an- sökningar bör prioriteras i förhållande till planerings- och tillsynsuppgifter. Resultatet blir att mycket viktiga planerings- och tillsynsuppgifter i dag blir eftersatta.
Mot denna bakgrund och vad som tidigare sagts om principen om föro- renarens kostnadsansvar delar föreningen utredningens uppfattning att kostnaderna för prövningsförfarandet och en stor del av tillsynsverksam- heten bör bäras av den förorenande verksamheten. Då det statsfinansiella läget synes vara en av de tyngst vägande orsakerna till underbemanningen hos prövnings- och tillsynsmyndigheterna skulle en sådan överflyttning av kostnadsansvaret kunna skapa förutsättningar för en betydligt bättre och mera riktigt prioriterad verksamhet hos de berörda myndigheterna. Någon ökad risk för att förorenande verksamhet startas utan föregående prövning till följd av avgiftsbeläggningen torde knappast föreligga då ju reformen kommer att ge tillsynsmyndigheten ökade resurser att kontrollera efterlev- naden av gällande lagar. Om tillsynsavgiften inte utformas som en timav— gift utan som en fast årlig avgift eller som en avgift vars storlek bestäms av produktionen torde heller inte finnas någon risk att den för föroreningen ansvarige endast av kostnadsskäl drar sig för att kontakta tillsynsmyndig- heten.
7 Långtidsplanering av miljövården
Ett tjugotal remissinstanser har tagit upp utredningens förslag till lång- tidsplanering på miljövårdsområdet. Samtliga dessa är positiva till vidgad långtidsplanering men endast ett mindre antal har kommenterat förslaget närmare.
Landsorganisationen i Sverige: Vad gäller miljöpolitiken i stort förordar MIKO att denna framdeles i ökad utsträckning grundas på en mer långsik- tig planering. MIKO:s argument för detta är övertygande och LO kan instämma i vad som anförs om miljöpolitikcns allmänna inriktning. Allt eftersom de värsta, sedan lång tid tillskapade miljöproblemen angripits. Ökar behoven av en mer finavstämd fördelning av resurserna inom ramen för miljöpolitiken samtidigt som de samlade insatserna måste vägas mot satsningar inom andra sektorer. Prioriteringsproblemen kommer därmed att bli svårare. Dessa måste som påpekas av MIKO i stor utsträckning lösas genom övergripande politiska beslut. En effektiv långtidsplanering 28 Riksdagen [ 980/8/ . [ ram/. Nr 92
Prop. 1980/81: 92 434
kommer därvid att öka förutsättningama för en ur samhällsekonomisk synvinkel gynnsam avvägning mellan olika insatser både inom ramen för miljöpolitiken och mellan dessa och satsningar inom andra samhällssek— torer.
MIKO har inte närmare gått in på hur ett långsiktigt planeringssystem bör utformas, utan hänvisar till "Kommittén för riktlinjer för den framtida naturresurs- och miljöpolitiken”. Detta får inte innebära att uppbyggandet av en mer långsiktig miljöpolitik skjutes alltför långt på framtiden.
Sveriges industriförbund: Förbundet tillstyrker tanken på övergripande långtidsplaner tt. ex. vart femte år) för avvägningar mellan miljövårdskrav och behovet inom andra samhällsområden.
Enligt förbundets uppfattning skulle en sådan övergripande långtidspla- nering uttryckas i "vägledande riktlinjer" på politisk nivå. Ett sådant system kan vara till fördel för företagens långsiktsplanering — både emit- tenter och produkttillverkarc. Även ur samhällets synpunkt är det önsk- värt att få en översiktlig bild av miljövårdsinsatserna i form av rullande femårsplaner och då kopplade till långtidsutredningama. På så sätt kan miljöinsatsernas del i nationalbudgeten tänkas framstå tydligare och väg- ning följaktligen ske gentemot andra samhälleliga åtaganden.
Sveriges kemiska industrikontor: Kemikontoret har i och för sig intet att invända mot tanken på en långtidsplan för miljövården. Om den knyts till långtidsutredningarna eller ej är en fråga av enbart praktisk att. För att arbetet på en sådan plan skall kunna tillföra miljöskyddsområdets industri- del något av värde måste ämnesområdet dock breddas till att inkludera även anspråk hänförliga till arbetarskyddet. energiutnyttjandet och syssel- sättningsförmågan. Att miljöskyddet och dess resursanspråk behandlas som en isolerad företeelse gårfinte längre för sig. Resultatet blir felaktigt vare sig perspektivet är samhällsekonomiskt eller företagsekonomiskt.
Statens industriverk: Industriverket anseri likhet med miljökostnadsutred- ningen att en långsiktig planering av miljö och politiken är nödvändig för att lösa miljövårdsproblemen. Av å ena sidan. arbets— och naturmiljöpoli- tiska och å den andra regionalsysselsättnings- och industripolitiska skäl är det nödvändigt att få tillstånd en fungerande långtidsplanering av miljövår- den. Framför allt bör effekterna av allt mer skärpta miljökrav beaktas. En sådan långtidsplanering förutsätter bl. a. en miljöekonomisk forskning ut- ifrån både teori och empiri. Långtidsplaneringen bör dock inte separeras från övrig samhällsplanering. utan bör integreras med såväl fysisk som ekonomisk planeringsverksamhet. lndustriverket anser också i likhet med miljökostnadsutredningen att man i miljövårdsplaneringen och — forsk-
Prop. l980/81: 92 435
ningen skall uppmärksamma sambandet mellan den yttre miljön (natur- miljö) och den inre (arbetsmiljö).
Statens naturvårdsverk: Naturvårdsverket anser att en långsiktig planering av miljövården är mycket angelägen och snarast bör komma till stånd.
Liksom utredningen anser verket att grundläggande miljökrav bör beak- tas vid planeringcn inom alla samhällssektorer. De hänsyn som bör tas gäller enligt verket miljövård och hushållning med naturresurser i vid mening, dvs. såväl begränsning av utsläpp och minskad användning av farliga ämnen som utnyttjandet av mark och vatten. — — —
Långsiktsplancringen bör genom samlade redovisningar och bedömning- ar främst ha till syfte att på ett tidigt stadium klargöra för berörda parter var de stora miljöproblemen ligger. hur olika problem prioriteras och ungefär hur stora ekonomiska insatser som bedöms vara nödvändiga på olika områden. En långtidsplan bör få en sådan form att den möjliggör långsiktiga politiska beslut på miljövårdsområdet.
Statens planverk: Enligt planverket är det en angelägen uppgift att i den fortsatta fysiska riksplaneringen utveckla former för geografisk beskriv- ning, analys och utvärdering av de miljövårdsproblem som kan påverka den regionala utvecklingen. Det torde vara särskilt angeläget att utveckla metoder för ett arbete på regional nivå som belyser förväntade risker och potentiella möjligheter i olika länsdelar till ledning för såväl den kommuna- la som den nationella miljövårdspolitiken. Planverket förutsätter att till- räckliga resurser avsätts för ett sådant arbete och att riktlinjer för arbetet formuleras av statsmakterna inom ramen för den fortsatta fysiska rikspla- neringen. Den kommunala planeringen omfattar både förändringar av mar- kens användning och bevarande av viktiga miljöer och markresurser. Planerna får därför en stor betydelse för miljövården.
Den fysiska planeringens arbetsformer behöver emellertid utvecklas på sådant sätt att den bättre än hittills kan tjäna som instrument även för miljövårdspolitiken. Planverket ser de översiktliga fysiska planerna i hu- vudsak som beskrivningssystem som för politiska beslutsfattare, allmän- het och olika intressenter klart och översiktligt bör redovisa de beteende- regler som samhället genom offentliga beslut knyter till utnyttjandet av marken inom geografiskt identifierade områden. i den fysiska planeringen är pågående markanvändning utgångspunkt. Planeringsarbetet avser att ge underlag för planbeslut om ändrad markanvändning. i princip är endast sådana markanvändningsförändringar tillåtna som anges i planbeslutet. Miljösituationen är emellertid beroende av en rad förändringar som kan inträffa utan kommunala beslut. Det är angeläget att de miljövårdsproblem som är förknippade med pågående markanvändning beskrivs bättre än vad som nu sker i den översiktliga fysiska planeringen. Länsstyrelserna böri
Prop. l980/8l: 92 436
ökad utsträckning biträda kommunerna i detta arbete så att för stat och kommun gemensamma utgångspunkter för handläggningen av miljövårds- ärenden kan utvecklas. — — —
I fysiska planer avsedda förändringar verkställs först när resurser för erforderliga åtgärder avsatts i något organs budget. Planverket har därför anledning att fortlöpande uppmärksamma sambanden mellan den fysiska och den ekonomiska planeringen. Det har därvid visat sig att den fysiska planeringen ensam står för långtidsaspekten i den kommunala planeringen. Alla andra kommunala planeringsformer är utpräglat kortsiktiga. För mil- jövården, där tidsperspektivet i många fall torde vara utomordentligt lång- siktigt, är det därför nödvändigt att finna nära anknytningar till den kom- munala fysiska översiktsplaneringen. Den miljövårdande kompetensen finns främst företrädd hos statliga organ, centralt hos koncessionsnämn- den och naturvårdsverket och regionalt hos länsstyrelserna. Till bilden hör att miljöstörningar sprids utan hänsyn till administrativa gränser och att studieobjekten utgörs av naturliga kretslopp eller öppna ekosystem som i många fall är betydligt större än kommuner och län. Det är väsentligt att den statliga miljövårdsadministrationen på regional nivå avsätter tillräck- liga resurser för analys av sådana miljövårdsförhållanden som bör utgöra externa förutsättningar för kommunernas planering.
Prop. l980/81: 92 437
Förslag till Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969: 387)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen(1969: 387)
dels att 9. lt). 13. 17. 18. 22—24. 28. 29. 38—40. 45 och 47—50 ss skall ha nedan angivna lydelse.
dels att i lagen skall införas sexton nya paragrafer. l2a &. 21 a 5. 29 a å. 44 a s och 52—63 åå. samt närmast före 52 å en rubrik av nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9å'
Koncessionsnämnden för miljöskydd kan på ansökan av den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet lämna tillstånd till verksamheten
efter prövning enligt denna lag.
Skall fråga om tillkomst eller la- kalisering av viss verksamhet enligt l36 a & byggnadslagen (l947:385) eller omframdragande eller begag— nande av rörledning enligt lagen (l978: l60) om vissa rörledningar prövas av regeringen. får ansökan ej upptagas av kancessionsnämn- den, innan sådan prövning skett.
Skallfrågan om tillkomsten eller lokaliseringen av viss verksamhet enligt l36 a 5 byggnadslagen(1947: 385) eller om framdragande! eller begagnandet av rörledning en- ligt lagen (1978: 160) om vissa rör- ledningar prövas av regeringen, får frågan om tillstånd enligt denna lag inte avgöras. innan sådan prövning har skett.
lota"Z
Regeringen kan föreskriva, att
1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar ej får anläggas.
2. avloppsvatten av viss mängd. art eller sammansättning ej får ut— släppas,
3. fast avfall eller annat fast ämne ej får utsläppas eller uppläg- gas så att vattendrag. sjö eller an- nat vattenområde kan förorenas.
4. vissa slag av inrättningar eller deras användning ej får ändras på sätt som kan medföra ökad eller ny
:Senaste lydelse l978: I6l. * Senaste lydelse 1975: 46l .
Regeringen får meddela jöre- skrifter om att
1. vissa slag av fabriker eller andra inrättningar inte får anläggas.
2. avloppsvatten av viss mängd. art eller sammansättning inte får släppas ut,
3. fast avfall eller annat fast ämne inte får släppas ut eller läg- gas upp så att vattendrag, sjö eller annat vattenområde kan förorenas.
4. vissa slag av inrättningar eller deras användning inte får ändras på ett sätt som kan medföra ökad eller
Prop. l980/81: 92
Nuvarande lydelse
olägenhet eller som eljest är av be- tydelse från störningssynpunkt
utan att koncessionsnämnden lämnat tillstånd enligt denna lag el- ler anmälan gjorts hos statens na- turvårdsverk eller länsstyrelsen.
Naturvårdsverketfår, efter pröv- ning i varje särskilt fall enligt denna lag. medge undantag från sådan skyldighet att söka tillstånd som fö- reskrivits med stöd av första stycket. ] beslut om medgivande skall anges de villkor som skall gäl- la.
438
Föreslagen ly dels e
ny olägenhet eller som iannat avse- ende är av betydelse från störnings- synpunkt
utan att koncessionsnämnden har lämnat tillstånd enligt denna lag eller anmälan har gjorts hos den myndighet som regeringen bestäm- mer.
l2aå
Den som avser att utöva sådan miljöfarlig verksamhet för vilken krävs tillstånd enligt fiiireskrifter som har meddelats med stöd av 10 .6 skall. innan ansökan görs om tillstånd. i skälig omfattning och på lämpligt sätt samråda med de stat- - liga och kommunala myndigheter. organisationer och enskilda som kan ha ett intresse i saken.
13%
Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig. Den skall innehålla de uppgifter. ritningar och tekniska beskrivningar som fordras för be- dömande av den miljöfarliga verk- samhetens beskaffenhet. ontfatt- ning och verkningar.
Ansökan skall inges i det antal exemplar som koncessionsnämn- den anser behövligt.
Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig. Den skall innehålla
]. de uppgifter. ritningar och tekniska beskrivningar som behövs
för att bedöma den miljöfarliga
verksamhetens och omfattning.
2. en beskrivning av miljöeffek- terna såsom arten. styrkan och räckvidden av de störningar som verksamheten kan medföra.
3 . förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga eller av— hjälpa olägenheterfrån verksamhe- ten,
4. en redogörelse för det samråd som har ägt rum enligt 12 a # och vad som därvid har komtnith'am.
Ansökningen skall inges i det än- tal exemplar som koncessions- nämnden anser behövligt.
beskaffenhet
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
Uppfyller ansökan ej vad som föreskrives i första stycket eller har den ej ingivits i tillräckligt antal ex- emplar. skall sökanden föreläggas att avhjälpa bristen inom viss tid. I föreläggandet kan utsättas vite eller påföljd att bristen avltjälpes på sö- kandens bekostnad.
439
Föreslagen lydelse
Uppfyller ansökningen inte vad som föreskrivs i första stycket eller har den inte givits in i tillräckligt antal exemplar. skall koncessions- nämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. I fö- reläggandet får vite sättas ut. Efter- kommer sökanden inte ett föreläg- gande, får nämnden besluta att bristen skall avly'älpas på sökan- dens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av ärendet. avvisa ansökningen.
Har erforderligt samråd enligt 12 a 5 inte ägt rum. får koncessions- nämnden vid vite förelägga sökan- den att vidta de åtgärder som be- hövs.
l7 #1
Regeringen kan uppdraga åt länsstyrelsen att pröva fråga om tillstånd beträffande visst slag av ärenden. I fråga om ärenden som sålunda prövas av länsstyrelsen gäller i tillämpliga delar bestämmel- serna i denna lag om ärenden som prövas av koncessionsnämnden.
Regeringen kan uppdraga åt länsstyrelsen att beträffande visst slag av ärenden medgiva undantag som avses i 10 9' andra stycket.
Regeringen fär föreskriva att frä- gor om tillstånd beträffande vissa slag av ärenden skall prövas av länsstyrelsen. l fråga om ärenden som sålunda prövas av länsstyrel- sen gäller i tillämpliga delar bestäm- melserna i denna lag om ärenden som prövas av koncessionsnämn- den. Vad som sägs i 14 3? andra stycket 3 skall dock tillämpas en- dast om det behövs för utredningen i ärendet.
185
I tillståndsbeslut skall noggrant anges den miljöfarliga verksamhet som tillståndet avser och de villkor som skall gälla.
I beslutet kan fastställas viss tid. i regel ej över tio år. inom vilken den med tillståndet avsedda verk- samheten skall ha satts i gång.
3 Senaste lydelse 1975: 46l .
I ett tillståndsbeslut skall nog- grant anges den miljöfarliga verk- samhet som tillståndet avser och de villkor som skall gälla. Ont särskil- da skälföreligger. får tillstånd läm- nasför begränsad tid.
I beslutet skall fastställas en viss tid. högst tio år. inom vilken den med tillståndet avsedda verksam- heten skall ha satts i gång.
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
440
Föreslagen lydelse
Zlaå
Den som fått tillstånd enligt den- na lag till miljöfarlig verksamhet kan ej på grund av bestämmelse i lagen eller i hälsovårdsstadgan (l958: 663) eller i renhållningslagen (1979: 596) åläggas att upphöra med verksamheten eller att med maten- de på denna vidtaga försiktighets- mått utöver vad som anges i till- ståndsbeslutet. om ej annat följer av 23—25 & eller 40 å andra stycket.
1 ärenden om tillstånd till miljö- farlig verksam/tet får tillstånds- myndigheten på ansökan besluta att vissa arbeten får påbörjas utan hinder av att tillståndsfrågan inte har blivit slutligt avgjord. Ett så- dant beslut (igångsättningsmedgi— vande)_får meddelas endast om sär- skilda skäl föreligger och det är up- penbart att tillstånd kommer att lämnas.
I igångsättningsmedgivanden skall noggrant anges de villkor som skall gälla i avvaktan på den slut- liga prövningen.
! fråga om ansökningar om igångsättningsmedgivande gäller 13 5. En sådan ansökan handläggs i santnta ordning som en ansökan om tillstånd. Sammanträde eller besiktning behöver dock inte äga rum. Har regeringen länutat till- stånd till verksamheten ifråga en— ligt 136 a ? byggnadslagen (l947.'385)' eller lagen (1978:/60) om vissa rörledningar får igång- sättningsmedgivande lämnas utan hinder av att l4 # andra stycket ] och 2 inte har iakttagits. om sär- skilda skäl talar för det.
Den som fått tillstånd enligt den- na Iag till miljöfarlig verksamhet kan ej på grund av bestämmelse i lagen eller i hälsovårdsstadgan (l958z663) eller i renhållningslagen (19791596) åläggas att upphöra med verksamheten eller att med avseen- de på denna vidtaga försiktighets- mått utöver vad som anges i till- ståndsbeslutet. om ej annat följer av 23—25 5. 29 5)" andra stycket eller 40 å andra stycket.
2355
Åsidosätter någon villkor som angivits i tillståndsbeslut och är av-
4 Senaste lydelse l979: 597.
Åsidosätter någon villkor som har angivits i ett tillståndsbeslut
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
vikelsen betydande, kan konces- sionsnämnden förklara tillståndet förverkat och förbjuda fortsatt verksamhet.
,,
1.
Har tio år förflutit från det till- ståndsbeslut vunnit laga kraft eller har dessförinnan förhållandena ändrats väsentligt. kan konces- sionsnämnden föreskriva nya eller strängare villkor för verksamheten efter vad som är skäligt.
Om särskilda skäl föreligger. kan nämnden efter utgången av tid som anges i första stycket även om- pröva tillständ att utsläppa av- loppsvatten i visst vattenområde.
.,
4.
Har regeringen fastställt villkor för tillstånd, får koncessionsnämn- den vid tillämpningen av 24. 25 eller 27 & icke avvika väsentligt från vill- koret utan att regeringen medgivit det.
441 Föreslagen lydelse
och är avvikelsen betydande. får koncessionsnämnden föreskriva nya eller strängare villkorför verk- samheten eller förklara tillståndet förverkat och förbjuda fortsatt verksamhet.
45
Har tio år förflutit från det att ett tillståndsbeslut har vunnit laga kraft. får koncessionsnämnden fö- reskriva nya cllcr strängare villkor för verksamheten efter vad som är skäligt.
Redan dessförinnan får sådana villkorföreskrivas av ttätnnden ef- ter vad som är skäligt, om för/tål- landena i omgivningen har. ändrats väsentligt eller om användningen av ny process- eller reningsteknik i verksamheten skulle medföra en väsentlig förbättring från miljö- skyddssynpunkt.
()m särskilda skäl föreligger. får nämnden efter utgången av den tid som anges i första stycket även om- pröva tillstånd att släppa ut av- loppsvatten i ett visst vattenom- råde.
855
Har regeringen fastställt villkor för ett tillstånd. får koncessions- nämnden vid tillämpningen av 24, 25. 27 eller 29 si andra stycket inte avvika väsentligt från villkoret utan att regeringen har medgivit det.
29å
Tillstånd förfaller. om den med tillståndet avsedda verksamheten ej satts i gång inom tid som föreskri- vits med stöd av l8 % andra stycket.
Visas giltigt skäl för dröjsmål el- ler skulle synnerligt men uppstå ge- nom att tillståndet förfaller. katt koncessionsnämnden förlänga ti-
” Senaste lydelse l975: 46l.
Ett tillstånd förfaller. om den med tillståndet avsedda verksam- heten inte ltar satts i gång inom den tid som har föreskrivits med stöd av IS & andra stycket.
Visas giltigt skäl för dröjsmålet eller skulle synnerligt men uppstå genom att tillståndet förfaller. får koncessionsnämnden förlänga ti-
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
den med högst tio år. om ansökan därom göres innan den föreskrivna tiden går ut.
442
Föreslagen lydelse
den med högst tio år. om ansökan därom görs innan den föreskrivna tiden går ut. Nämnden fär därvid föreskriva nya eller strängare vill- korför verksamheten efter vad som är skäligt.
29aå
K om'essionsnämndens beslut om villkor eller _)Q'r'reskril'ter enligt 23— 25. 27 5 eller 29 å andra stycket andra meningen har samnta verkan som ett tillståndsbeslut.
3895
Till skydd mot miljöfarlig verk- samhet som kan medföra fara för allmänna intressen skall tillsyn ut- övas av statens naturvårdsverk och länsstyrelserna.
Statens naturvårdsverk och läns- styrelserna utövar tillsynen av mil- jöfarlig verksamhet.
Naturvårdsverket har den centrala tillsynen. samordnar länsstyrelsernas tillsynsverksamhet och lämnar vid behov bistånd i denna verksamhet. Länsstyrelsen utövar fortlöpande tillsyn inom länet.
'liillsynsmyndigheterna skall sam— arbeta med varandra samt med så- dana statliga och kommunala organ som har att utöva tillsyn i särskilda hänseenden eller som eljest fullgör uppgifter av betydelse för tillsyns- verksamheten.
Tillsynsmyndighetcrna skall sam- arbeta med varandra samt med så- dana statliga och kommunala organ som har att utöva tillsyn i särskilda hänseenden eller som på annat sätt fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten. Det åligger tillsynsmyndigheterna att verka för att (”iverträdelser av denna lag beiv- ras.
395
Finner tillsynsmyndigheten att olägenhet av betydelse från allmän synpunkt uppkommer eller kan uppkomma genom miljöfarlig verk— samhet. kan myndigheten meddela råd och anvisningar om lämplig åt- gärd för att motverka olägenheten.
Finner en tillsynsmyndighet att olägenhet uppkommer eller kan uppkomma genom miljöfarlig verk- samhet. får myndigheten meddela råd om lämpliga åtgärder för att motverka olägenheten.
405
Om tillstånd icke givits enligt denna lag. kan länsstyrelsen med- dela föreläggande om sådant försik- tighetsmått eller förbud som är uppenbart behövligt för att lagens bestämmelser skall efterlevas. 1
Om tillstånd inte har givits enligt denna lag. får en til/synsmyndig/tet meddela ett föreläggande om så- dant försiktighesmått eller förbud som uppenbart behövs för att la- gens bestämmelscr skall efterlevas.
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
brådskande fall eller när särskilt skäl eliestföreligger får föreläggan— det ges omedelbart och i annat fall först sedan det visat sig att rättelse ej kan vinnas genom råd oc/t anvis- ningar.
Tillständsbeslut enligt denna lag hindrar icke länsstyrelsen från att meddela sådan brådskande före- skrift som är nödvändig till följd av särskilda omständigheter.
Om tillståndshavare åsidosätter villkor som angivits i tillståndsbe- slutet. kan länsstyrelsen förordna om rättelse på hans bekostnad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse.
1 beslut om föreläggande enligt denna paragraf katt länsstyrelsen utsätta vite.
ifrån att meddela sådana
443 Föreslagen lydelse
I brådskande fall eller när det i öv- rigt finns särskilda skäl får föreläg- gandet ges omedelbart och i andra fall först sedan det visat sig att rät- telse inte kan vinnas genom råd.
Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en tillsynsmyndighet bråds- kande f't'ireskrifter som är nödvän- diga till följd av särskilda omstän- digheter.
Om en tillståndshavare åsidosät- ter villkor som angivits i tillstånds- beslutet. får en tills_wzsmyndighet förordna om rättelse på hans be- kostnad eller förelägga honom att själv vidtaga rättelse.
] beslut om föreläggande enligt denna paragraf får en tillsynsmyn- dighet sätta ut vite.
44as=
Efter åtagande av en kommun
för länsstyrelsen överlåta åt hälso- vårdsnämnden att utöva _fill'llö- pande tillsyn enligt denna lag. Sker - sådan ("ivet'lätelse. skall vad som sägs i lagen om tillsyttsmyndighet gälla häIsttvärdsnämnden.
45 åh
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1. bryter mot förbud som medde- lats med stöd av 8. 23 eller 41 & eller åsidosätter sådana bestämmelser som avses i 25 fjärde stycket.
2. underlåter att iakttaga före- skrift som regeringen meddelat en— ligt lOåförsta stycket utan att utt— datttag har medgivits med stöd av 105 andra stycket eller 17.5 andra stycket. eller
3. åsidosätter villkor eller före— skrift som meddelats med stöd av [0.6 andra stycket eller l7ä. l8å
& Senaste lydelse l975: 461 och 727.
Till böter eller fängelse i högst två år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
l. bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 8. 23 eller 4ls' eller åsidosätter sådana be- stämmelser som har meddelats med stöd av 2ä fjärde stycket.
2. underlåter att iakttaga före- skrift som regeringen ltar meddelat med stöd av 105.
3. åsidosätter villkor eller före- skrifter som har meddelats med stöd av l7å. 185 första stycket,
Prop. l980/81: 92
Nuvarande lydelse
första stycket. l9—2l. 24. 25. 27 eller 41 å. så att allmän eller enskild rätt katt kränkas.
dömes till böter eller fängelse i högst ett år.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra vad som åligger honont enligt 43 .Ö' första stycket. dömes till böter.
444 Föreslagen lydelse
l9—Zl &. Zlaé' andra stycke . 23— 25. 27 5. 299" andra stycket eller 4l &.
4. underlåter att fill/göra vad som åligger honom enligt 435förs- ta stycket eller i ansökan eller att- nan handling som avges enligt den- na lag eller föreskrift som har tried- delats med stöd av lagen lätnnar vederbörande myndighet oriktiga uppgifter rörande ett förhållande av betydelse för prövning av en till- stånds- eller tillsynsfråga.
] ringafall döms inte till ansvar. Till ansvar ett/igt första stycket döms inte. om ansvarför gärningen kan ådömas enligt brottsbalken .
47 57
Har någon begått gärning som avses i 45å första stycket 1—3. kan överexekutor meddela handräck- ning för att åstadkomma rättelse. [ fråga om sådan handräckning gäller samma regler som för handräckning enligt l9l s utsökningslagen.
Har någon begått en gärning som avses i 45.5 första stycket l—3. kan överexekutor meddela handräck- ning för att åstadkomma rättelse. ] fråga om sådan handräckning gäl- ler samma regler som för hand- räckning enligt 91 & utsökningslagen (1877:31 s. 1) .
Berörs allmänna intressen. får ansökan om handräckning göras av sta- tens naturvårdsverk eller annan myndighet som ärendet angår.
Efterkommes ej föreläggande en- ligt 405 första eller andra stycket. skall utmätningsnmnnen på anmo- dan av länsstyrelsen ombesörja att åtgärd vidtages på den försumliges bekostnad. '
[:'fterkoms inte ett föreläggande enligt 405 första eller andra stycket. skall kronofogdemyndig- heten på anmodan av tillsynsmyn- digheten ombesörja att åtgärd vid- tas på den försumliges bekostnad.
Det åligger polismyndighet att lämna den handräckning som behövs för utövande av tillsyn enligt denna lag.
48 st
Mot beslut som meddelas av sta- tens naturvårdsverk enligt 1055 and- ra stycket eller av länsstyrelsen en- ligt 175 tilldra stycket får talan ej föras.
Talan mot beslut enligt I4s$fem- te stycket andra punkten eller 43 &? tredje stycket eller rörande förhud
7 Senaste lydelse 1975: 342. " Senaste lydelse l975z461.
Beslut enligt denna lag får över- klagas genom besvär Itos länssty- relsen. om beslutet har meddelats av ltälsovårdsnämnden. och hos re- geringen. om beslutet har medde- lats av länsstyrelsen. koncessions- nämnden eller statens naturvårds— verk. Dock överklagas beslut om
Prop. 1980/81: 92
Nuvarande lydelse
vid vite enligt 51.5 föres hos kam- marrätten genom besvär.
'l'alan nlot annat beslut av koncessicmsnämnden, naturvårds— verket eller länsstyrelsen enligt denna lag föres hos regeringen ge- nom besvär.
För att tillvarataga allmänna intressen får naturvårdsverket föra talan mot konc'essionsnc'imnde/ts el- ler länsstyrelsens beslut i fråga om tillstånd enligt lagen. mot konces- sionsnärmzdens beslut i fråga som avses i 41 .5 och mot länsstyrelsens beslut ifråga som avses i 40,5 eller 43 5 andra stycket.
. 445
Föreslagen lydelse
ersättning för kostnader enligt 14 ,5 femte stycket andra meningen eller 43.5 tredje stycket eller beslut om förbud vid vite enligt 51.5 hos karn- marrätten genom besvär. Om kla- gan över beslut i frågor om miljö- skyddsavgift finns särskilda be- stämmelser i 62 .5. '
Naturvårdsverket får föra talan mot beslut som har meddelats i frå- gor om tillstånd och iji'ågor som avses i 40. 4] eller 43 .5 andra stycket.
Rätt att föra talan mot beslut som har meddelats i frågor om till- stånd har också kommuner och så- dana lokala arbetstagarorganisa- tioner som organiserar arbetstaga- re i den verksam/tet som avses med beslutet.
49 .59
Beslut ifråga om tillstånd enligt denna lag. beslut ifråga som avses i 415 eller 435 andra stycket och beslut enligt 145 femte stycket and- ra punkten eller 435 tredje stycket blir gällande när beslutet vunnit laga kraft. ! beslutet kan förordnas att det skall lända till efterrättelse omedelbart.
Beslut ifråga som avses i 405 länder till efterrättelse omedelbart. om ej annorlunda förordnas.
Beslut ifrågor om tillstånd enligt denna lag. beslut ifrågor som avses i 4l5 eller 435 andra stycket och beslut enligt [4.5 femte stycket and- ra meningen eller 435 tredje stycket blir gällande när beslutet har vunnit laga kraft. I beslutet får föreskrivas att 'det skall gälla med omedelbar verkan.
Igångsättningsmedgivanden och beslut ifrågor som avses i 40.5 gäl- ler tried omedelbar verkan. om ve- derbörande myndighet inte före- skriver annat i beslutet.
50 5
Har länsstyrelse med stöd av 405 första stycket eller har hälsovårds- nämnd förbjudit miljöfarlig verk- samhet eller ålagt den som utövar eller ämnar utöva sådan verksam- het att vidtaga försiktighetsmått och begär han tillstånd till verksam- heten enligt denna lag. kan konces- sionsnämnden. om sökanden ställer säkerhet för kostnad och skada. be- stämma att länsstyrelsens eller häl- sovårdsnämndens beslut ej får " Senaste lydelse 1973: 927.
Har en tillsynsmyndighet med stöd av 405 första stycket förbjudit miljöfarlig verksamhet eller ålagt den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidta försik- tighetsmått och begär han tillstånd till verksamheten enligt denna lag. kan koncessionsnämnden. om sö- kanden ställer säkerhet för kostnad och skada. bestämma att tillsyns- myndighetens beslut inte får verk- ställas förrän tillståndsfrågan har
Prop. 1980/8lz92 . Nuvarande lydelse
verkställas förrän tillståndsfrågan avgjorts eller koncessionsnämnden föreskriver annat.
'I! I—J
53
54
55
446
Ft'ireslagen lydelse
avgjorts eller koncessionsnämnden föreskriver något annat.
Vad som sägs i första stycket skall gälla också sådana beslut om ingripanden mot miljt'i/arlig verk- samhet som hälsovårdsnämnden meddelar med stöd av hälsm'årds- stadgan ( I 958: 663 ).
Miljöskyddsavgift
&"
En särskild avgift (mil/"öskydds- avgift) skall utgå. om en f(n'eskrift som avses i 45 öjo'rsta stycket I—3 har överträtts och överträdelsen har medfört dels ekonomiskajorde- larji'ir den som utövar den mil/"("Har- liga verksamheten. dels betydande störningar för mngivningen eller riskför sådana störningar.
llliliöskyddsavgiften till/aller sta- ten.
&
Mill/('iskyddsautgiften skall på- föras den j_"vsiska eller juridiska per- son som utövar den verksamhet i vilken överträdelsen ltar begåtts.
&
ll/liljt'iskvddsavet"/ten ska/l be- stämmas till ett belopp som svarar mot de ekonomiska förde/(una av överträdelsen.
Kan full bevisning om storleken av de ekonomiska fördelarna inte alls eller endast med svårighet läg- gas fram. får tniljöskvddsavgil'ten bestämmas till ett skäligt belopp.
&
llliljöskyddsavgiften får nedsät- tas eller e/"terges. om särskilda ont- ständig/leterföreligger.
56.5
Frågor om miliöskvddsavgift prövas av kom'essionsniininden ef- ter ansökan av statens naturvårds-
Prop. l980/8l: 92
447 Föreslagen lydelse
verk. Ont koneessionsnämrlden gäl- ler därvid bestämmelserna i I I och 15 Q's? . Dock ska/[ vid en ontröstnin g där lika röstetal uppstår den lindri- gaste meningen gälla. Miljt'isk)-'d(l.s(n-'gift får ej påföras. om ansökningen inte har delgivits den som anspråket riktas mot inom tio ärfrän det gärningen begicks.
57 5
Föreligger sannolika skäl för att någon skall påföras en miljö- skyddsavgift och kan det skäligen befaras att han genom att avvika eller genom att undanskaffa egen- dom eller på annat sätt undandrar sig att betala avgiften. får kvarstad läggas på så mycket av hans lösa egendom som svarar mot skulden. Om det räcker. får egendomen i stället ställas under förbud att så!- jas eller skingras. Skingringsförbud får också meddelas på fast egen— dom som tillhör honom.
Finns lös egendom som har ställts under skingringsförbud hos tredje man. får denne förbjudas att lämna ut egendomen.
58.5
Beslut om kvarstad eller sking- ringsförbud meddelas av konces- sionsnämnden. Frågor om kvar- stad eller skingringsftfirbml får tas upp på yrkande av statens natur- vårdsverk.
Frågor om kvarstad eller sking- ringsförbud skall prövas så snart det kan ske. Ärfara i dröjsmål. får nämnden omedelbart besluta åt- gärden att gälla till dess annat för- ordnas.
Då koncessionsnämnden förord- nar om kvarstad eller skingrings- förbud skall, om inte ansökan om miljöskyddsm'gift redan har gjorts, nämnden bestämma den tid inom vilken sådan ansökan skall göras.
Prop. 1980/81: 92 448 Föreslagen lydelse
Tiden får inte bestämmas längre än som oundgängligen behövs.
Är den utsatta tiden otillräcklig. får nämnden medgeförlängning av tiden. om framställning om detta görs före tidens utgång.
60 5
Har inte inom den tid som avses i 59 :$ ansökan kommit in till konces- sionsnämnden och ltar inte heller framställning om förlängning av ti- den gjorts eller förekommer inte längre skäl för kvarstad eller sking- ringsförbud. skall åtgärden ome- delbart hävas. Då nämnden avgör frågan om påförande av miljö- skyddsavgift. skall nämnden samti- digt avgöra om säkerhetsåtgärder: fortfarande skall bestå. Nämnden får också i samband med beslut om milit'iskyddsm-gifl förordna om så— dana säkerhetsåtgärder.
61 å
Finner kom'essionsnämnden att kvarstad bör läggas på arrende. hyra eller annat dylikt som utgår av fast egendom. skall nämnden för- ordna en god man att uppbära medlen. Därvid skall nämnden ock- så meddela den betalningsskyldige förbud att utge något till annan än den gode mannen.
Meddelas skingringsförbud på fast egendom och är det synnerlig fara att egendomen genom vanvård eller på annat sätt väsentligen för- sämras, får nämnden förordna en god man att förvalta egendomen. Kostnad som behövs för egendo- mens förvaltning utgår av all- männa medel.
! övrigt gäller om verkställande av kvarstad och skingringsförbud vad som sägs i utst'ikningslagen ( 1877:31 s. ] ). Vad där är föreskri- vet om pant eller borgen skall dock ej äga tillämpning.
Prop. 1980/81: 92 449 Föreslagen lydelse
62 5
Om förfarandet vid prövning av frågor om mil/öskyddsavgift gäller utöver föreskrifterna i 56—61 935 denna lag vad som föreskrivs i 3— 26 och 28—53 5.6 förvaltningspro- cesslagen (1971:291). Därvid skall vad som sägs om rätten respektive länsrätt gälla koncessionsnämn- den. ! stället för de i40 $$ nämnda lag angivna högsta vitesbeloppen om femtusen och tiotusen krattor får koncessionsnämnden bestäm- ma beloppen till högst femtiotusen respektive högst ett/notdratusen kronor.
Beslut av naturvårdsverket i frä- gor som gäller miljöskyddsavgiften får inte överklagas.
Naturvårdsverket får föra talan mot beslut ifrågor om miljöskydds- avgift.
635
Miljöskyddsavgil'ten skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft.
Betalas inte miljöskyddsavgiften inom angiven tid. får avgiften jäm- te restavgift. beräknad enligt 58 s" 1 mom. uppbt'irdslagen (l953:272l. indrivas i den ordning som enligt nämnda lag gällerför indrivning av skatt.
En påförd miljöskyddsavgift bort/aller i den mån indrivning inte har skett inom tio år från det att beslutet vann laga kraft.
Övergångsbestämmelser
]. Denna lag träderi kraft den ljuli 1981.
2. I fråga om ansvar för gärning som har begåtts före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser.
3. Bestämmelserna i 52—63 åå tillämpas endast i fråga om överträdelser som har begåtts efter ikraftträdandet.
4. Den som efter ikraftträdandet uppsåtligen eller av oaktsamhet åsido- sätter villkor eller föreskrift som har meddelats med stöd av IO & eller l7 & i deras äldre lydelse, döms till böter eller fängelse i högst två år.
Prop. 1980/81: 92 450
[ ringa fall döms inte till ansvar. Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brottsbalken .
5. Har en föreskrift som avses i punkten 4 första stycket överträtts efter ikraftträdandet och har överträdelsen medfört dels ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten. dels betydande störning för omgivningen eller risk för sådan störning. skall en miljöskyddsavgift utgå. Beträffande miljöskyddsavgiften gäller i övrigt bestämmelserna i 52— 63 5.5.
Prop. l980/81: 92 451
Utdrag
LAGRÅDET PROTOKOLL vid sammanträde l980-12-l9
Närvarande: justitierådet Holmberg. regeringsrådet Hellner. justitierådet Persson.
Enligt lagrådet den 14 november l980 tillhandakommet utdrag av proto- koll vid regeringssammanträde den 30 oktober l98(l har regeringen på hemställan av statsrådet Dahlgren beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen (19691387).
Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Arne Kar- dell.
Förslaget föranleder följande yttrande.
Lagrådet:
Det till lagrådet remitterade förslaget innefattar ändringari miljöskydds— lagens system för förprövning. tillsyn och påföljder. l sistnämnda hänseen- de innebär förslaget bl.a. att vid överträdelser av föreskrifter. förbud och villkor som meddelats med stöd av lagen en särskild avgift. miljöskyddsav- gift. undcr vissa förutsättningar skall kunna påföras den som utövar den miljöfarliga verksamheten.
Lagrådet finner de nu föreslagna ändringarna av miljöskyddslagen böra godtagas. Införandet av möjligheten att uttaga miljöskyddsavgift som en förstärkning av påföljdssystemet vid överträdelser av lagen möter ingen erinran. Den nya sanktionsmöjligheten torde kunna medverka till att icke önskvärda störningar av miljön förebyggs.
[ fråga om ordningen för prövningen av frågor om uttagande av miljö- skyddsavgift och de särskilda bestämmelserna i övrigt i förslaget får lagrå— det anföra följande.
40 och 44 a åå Lagrådet:
De ändringar i bestämmelserna om tillsyn som skall göra det möjligt för kommunerna att från länsstyrelserna överta tillsynsuppgifter att fullgöras av hälsovårdsnz'imndcrna syftar till att åstadkomma — förutom en effektivi- sering av tillsynen — "en klar ansvarstl'irt'lelning på det sättet att det alltid skall vara helt klart vilken myndighet som har det formella tillsynsansvaret när det gäller varje enskild miljöfarlig verksamhet och därmed första- handsskyldighetcn att ingripa när så erfordras" (s. 3” i remissprotokollet). Den föreslagna lagtexten i 44 aå svarar väl mot vad föredragande departe- mentschefen sålunda uttalat. Paragrafen talar nämligen om att länsstyrel- sen får "överlåta" åt hälsovårdsnämnden att utöva fortlöpande tillsyn. och
Prop. l980/81: 92 452
spccialmotiveringen till paragrafen uppehåller sig till yttermera visso vid frågan i vilken omfattning tillsynsuppgifter kan delegeras till hälsovårds- nämnd. Enligt vanliga regler för delegation medför denna att delegator- ganet blir ensamt kompetent på delegationsområdet och att befogenhet för det delegerande organet att ingripa i ett enskilt ärende förutsätter ett återtagande av delegationen. Överlåtelse av tillsyn enligt 44115 leder följ- aktligen enligt det sagda till att länsstyrelsens befogenhet upphör i samma mån som hälsovårdsnämnden tilläggs kompetens.
[ spccialmotiveringen till 40% förekommer emellertid vissa tlttalandcn som inte är förenliga med vad nu anförts om innehållet i 44:15 och effekter- na av en delegation. Det uttalas sålunda att den regionala och den lokala tillsynsmyndighetens befogenhet att ingripa "formellt" kommer att vara lika omfattande och sammanfalla i ett enskilt tillsynsärende men att "hu— vudregeln'" bör vara att den myndighet bör ingripa som har ansvaret för tillsynen över den anläggning som är aktuell. Om det i den allmänna motiveringen angivna syftet att åstadkomma en klar ansvarsfördelning skall nås kan enligt lagrådets mening endast gälla den ordning som 44aä anvisar enligt sin ordalydelse och som ansluter till vedertagen ordning vid delegation. Remediet vid fall av passivitet av en hälsovårdsnämnd får i enlighet härmed vara återtagande av delegationen — något som f.ö. alltid måste vara möjligt om tillsynen skall vara säkrad — och ingripande av länsstyrelsen såsom på nytt primärt ansvarig tillsynsmyndighet.
Delegation av tillsynsuppgifter till hälsovårdsnämnd skall enligt vad som anförs i remissprotokollct till 44aä inte förutsätta att länsstyrelsen vid prövning funnit att kommtmcn har resurser och kompetens för tillsynen. Den kommun som vill lägga tillsynsansvar på sin hälsovårdsnämnd skall i stället själv svara för att det finns resurser och kompetens. Den tänkta ordningen synes innebära att länsstyrelsen aldrig skall kunna — på skäl som hänför sig till saken — avböja en framställning från en kommun om överlåtelse av tillsynsuppgifter och heller aldrig kunna återta en genomförd delegation. Lagrådet kan inte linna att något skäl anförts för att på detta område. där en förbättring av tillsynen eftersträvas. inte upprätthålla det vanliga kravet på lämplighet hos förvaltningsbeslut i de hänseenden. där rättslig bundenhet inte är för handen.
52. 54 och 55 åå
L ag rå det :
Förutsättningarna för att miljt'fiskyddszwgift skall utgå är att en överträ- delse. som objektivt sett utgör en brottslig gärning enligt 45 & första stycket l—3. har ägt rum samt att övertrå'tdelsen har medfört å ena sidan ekonomis- ka fördelar för utövaren av den miljöfarliga verksamheten och å andra sidan betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störning- ar. Att en överträdelse har skett torde det i regel inte möta några problem
Prop. 1980/81: 92 - 453
att konstatera. Inte heller behöver det i allmänhet möta några större svårigheter att konstatera förhandenvaron av de andra två förutsättningar- na. Att betydande störningar uppkommit eller riskeras framgår ofta ome- delbart vid en besiktning på platsen eller av företagna mätningar och kontroller. Och att den som gjort det otillåtna utsläppet haft ekonomisk fördel därav på det ena eller andra sättet kan i de flesta fall antas på goda grunder utan närmare undersökningar.
Frågan om de ekonomiska fördelarna blir mer komplicerad när det gäller att tillämpa 545. Miljöskyddsavgiften skall enligt denna paragrafi första- hand bestämmas till ett belopp som svarar mot de ekonomiska fördelarna av överträdelsen. Häri framträder det grundläggande syftet med avgiften: genom den skall den som begått överträdelsen berövas de ekonomiska fördelarna av denna.
] remissprotokollet har. både i den allmänna motiveringen och i anslut- ning till 52 och 5455. närmare utvecklats synpunkter på frågan hur den ekonomiska fördelen skall beräknas. Som en grundläggande formel har angivits (s. 42) att fördelen utgörs av en uppskattad skillnad i förmögen- hetsställning mellan den situation som har uppkommit genom överträdel- sen och den som skulle ha rätt om överträdelsen inte hade skett. Det kan ifrågasättas om denna formel. som tydligen hämtats från det skadestånds- rättsliga området. ger någon ledning för bedömningen i alla de situationer som här är i fråga. För att uppskatta vilken vinst den skyldige kan ha av ett otillåtet utsläpp torde det knappast komma i fråga att göra en närmare utredning om företagets ekonomiska utveckling dels i det verkliga förlop— pet och dels i ett hypotetiskt alternativ. Alltför många svårutredda faktorer kan inverka på det ekonomiska utfallet av ett företags verksamhet för att någon tillförlitlig beräkning skall kunna ske på denna väg. I stället torde man som regel få stanna vid mera omedelbara bedömningar av inbesparade kostnader o.d. faktorer. Att detta får antas vara tanken bakom förslaget framgår av de exempel som ges och av det resonemang som förs om de skattemässiga konsekvenserna av att miljöskyddsavgift betalas ts. 45).
Det nu anförda kan belysas med några typfall. Om någon bygger ut en befintlig anläggning eller ändrar driften vid en anläggning i strid mot förprövningsplikten och det sker ett utsläpp som medför betydande stör— ning torde ett fastställande av miljöskyddsavgift aktualiseras när utsläppet har kommit under kontroll antingen genom frivilliga åtgärder från företaga- rens sida. vilka godtas från miljöskyddssynpunkt. eller genom föreskrifter- som meddelas i tillsynsväg eller av koncessionsnämnden. Vid bedömandet av de ekonomiska fördelarna har man då en fast utgångspunkt i kostna- derna för de åtgärder som utförts eller ålagts. Samma resonemang kan i och för sig föras när det gäller nyanläggningar av förprövningspliktiga företag. I sådana fall är emellertid, såsom antytts i remissprotokollet. utsikterna betydligt större att kunna upptäcka överträdelsen och ingripa med förelägganden och förbud innan något utsläpp har hunnit ske.
Prop. l980/81: 92 454
Ett annat typfall av överträdelser är att någon åsidosätter meddelade villkor och åstadkommer ett utsläpp med betydande olägenheter som följd. Även här får man räkna med att det förr eller senare sker ett ingripande mot det otillåtna utsläppet. om inte företagaren självmant vidtar godtag- bara åtgärder. och kostnaderna för de anordningar som avkrävs honom kan då läggas till grund för uppskattningen av de ekonomiska fördelarna av utsläppet. En ekonomisk vinst kan han också ha gjort genom att inbespara driftskostnaderna för en reningsanordning som han underlåtit att utnyttja. Om det går att visa att företagaren haft någon ytterligare fördel av överträ- delsen. t.ex. att den gett honom ekonomisk möjlighet att göra en vinstgi- vande affär, torde också detta böra beaktas. Det säger sig emellertid självt att man häri regel torde stöta på oöverkomliga utredningssvårigheter.
Miljöskyddsavgift skall enligt förslaget — på skäl som i och för sig får anses godtagbara — kunna påföras även om det otillåtna utsläppet beror på en ren vådahändelse. t.ex. att ett reningsftlter gått sönder utan någons förvållande. Om företagaren då handlar lojalt och stoppar driften eller vidtar behövliga motåtgärder så snart felet upptäcks torde det. såsom även framhållits i remissprotokollet. knappast bli aktuellt med någon miljö- skyddsavgift. Även om utsläppet hinner orsaka olägenheter är det svårt att se att företagaren skulle kunna dra någon ekonomisk fördel av händelsen. särskilt om kostnaden för reparation av skadan avräknas. Om han däremot utnyttjar situationen och låter utsläppet fortsätta sedan felet upptäckts och bort åtgärdas bör bedömningen i princip bli densamma som i det fallet att ett otillåtet utsläpp skett medvetet från början.
Det anförda torde ge vid handen att bestämmandet av miljöskyddsavgif; ten ofta får grundas på en bedömning av vilka reningsanordningar och andra åtgärder som enligt miljöskyddslagens regler skäligen kunnat krävas av den som begått överträdelsen. Eftersom avgiften kommer att fastställas i efterhand bör bedömningen då vanligen kunna bygga på de faktiska förhållandena att vissa föreskrifter och villkor fastställts av tillsyns- eller prövningsmyndigheter. I huvudsak blir det alltså fråga om bedömningar från fall till fall inom ett brett fält av olikartade företeelser och det är enligt lagrådets mening godtagbart att man valt att inte binda de myndigheter som har att handlägga avgiftsfrågorna med närmare regler för prövningen.
Det kan också tänkas fall då man inte kan åstadkomma en någorlunda tillförlitlig beräkning av de ekonomiska fördelarna av en överträdelse. Ett exempel är det tidigare berörda att en överträdelse på goda grunder kan antas ha möjliggjort vinstgivande dispositioner som inte går att utreda närmare. Ett annat är att en anläggning utförs och drivs i strid mot gällande förprövningsplikt och att verksamheten förbjuds av myndigheterna sedan förhållandet uppdagats. Företaget har kanske inte alls drivits med någon förtjänst under denna tid och i varje fall kan det förtida driftstoppet innebära ett betydande företagsekonomiskt bakslag. Det är möjligt att man i en sådan situation. trots att anläggningen aldrig skulle ha tillåtits vid en
Prop. l980/81: 92 455
förprövning. får göra en beräkning av vilka reningsanordningar som skulle ha krävts. när nu anläggningen trots allt finns till. Men om inte heller detta anses ge ett tillfredsställande resultat finns som en andrahandsutväg den i andra stycket av 54ä intagna skälighetsregeln. Dess förebild torde vara 35 kap. ss rättegångsbalken . Lagrådet anser att regeln är behövlig och ända- målsenlig. Dess innebörd blir dock tydligare om den formuleras om så att orden "får miljöskyddsavgiften bestämmas"-byts ut mot "uppskattas för- delarna”.
Omständigheterna i ett enskilt fall kan vara sådana att det framstår som alltför hårt mot den som begått överträdelsen att påföra honom en avgift som fullt ut motsvarar de ekonomiska fördelarna. Den föreslagna 55 &" ger då möjlighet att bestämma ett lägre belopp än som motsvarar fördelarna eller att avstå från att fastställa något belopp. Avsikten med stadgandet är att det skall tillämpas av prövningsmyndigheten i avgiftsärendet. Det kan alltså inte komma i fråga att. efter det avgift har fastställts. nedsätta eller efterge avgiften med stöd av stadgandet. Denna innebörd av paragrafen framträder klarare om den ges förslagsvis följande lydelse: "Miljöskydds- avgiften får sättas under vad som följer av 54 & eller efterges. om särskilda omständigheter föreligger."
56 & Lagrådet:
Frågan vilken myndighet som skall handha prövningen av frågor om miljöskyddsavgift har i förslaget lösts så. att uppgiften lagts på konces- sionsnämnden. Koncessionsnämnden har en sådan sammansättning att nämnden är väl kvalificerad för uppgiften. Av betydelse för ställningsta- ' gandet till förslaget är emellertid också att reglerna för handläggningen av ärenden om miljöskyddsavgift är så utformade att rättssäkerhclsintressena blir tillgodosedda. ! detta avseende föreslås. såsom framgår av 62 s. att förvaltningsprocesslagens bestämmelser skall bli tillämpliga i stället för de förfaranderegler som enligt miljöskyddslagen gäller för nämndens hand- läggning av hittillsvarande Uppgifter. Vad här föreslagits synes. såsom lagrådet närmare utvecklar under 62 å. godtagbart. Med hänsyn till det anförda och då den föreslagna ordningen även i övrigt synes ändamålsenlig för handläggningen av nu förevarande ärenden finner lagrådet sig böra godtaga att prövningen får ankomma på koncessionsnämnden.
Väckande av talan om påförande av miljöskyddsavgift skall ankomma på naturvårdsverket. Enligt vad föredragande statsrådet uttalar skall na- turvårdsverket vara skyldigt att väcka talan så snart de i den allmänna motiveringen angivna förutsättningarna föreligger.. Det tilläggs att någon lämplighetsprövning huruvida avgiftstalan bör väckas inte får ske.
Naturvårdsverket har givetvis att. innan talan väckes. för sin del ta ställning till om överträdelse enligt vad som sägs i 52 & föreligger och om överträdelsen medfört ekonomiska fördelar för den som utövar verksam—
Prop. 1980/81: 92 456
heten och betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Något hinder för naturvårdsverket att vid övervägandet av om talan skall väckas beakta även sådana särskilda omständigheter som enligt 55 å kan medföra att miljöskyddsavgift el'terges föreligger inte enligt den utformning bestämmelserna om miljöskyddsavgift fått i förslaget. Det kan knappast heller finnas något starkt intresse av att talan väcks i fall då enligt verkets mening miljöskyt'ldsavgift skall efterges.
Om emellertid avsikten är att naturvårdsverket inte skall ta hänsyn till vad som sägs i 55 s när frågan. huruvida talan skall väckas. övervägs. torde en uttrycklig bestämmelse härom böra meddelas. En sådan bestäm- melse upptas lämpligen i första stycket av 56 å. som därvid förslagsvis kan ges följande lydelse: "Frågan om miljöskyddsavgift prövas av konces- sionsnämnden på talan av statens naturvårdsverk. Naturvårdsverket skall väcka talan om de i 52 & angivna förutsättningarna för att miljöskyddsav- gift skall utgå föreligger. 'falan väcks genom ansökan. Om koncessions- nämnden gäller vid prövningen bestämmelsernai H och 15 åå Dock skall vid omröstning där lika röstetal uppkommer den lindrigaste meningen gälla."
Enligt den i andra stycket av 56 & upptagna preskriptionsbestämmelsen får miljöskyddsavgift inte påföras om ansökningen inte har delgivits den mot vilken anspråket riktats inom tio år från det gärningen begicks. Vad som åsyftas med uttrycket "gärningen begicks" framgår ej klart av remis- sen. Enligt förslaget skall miljöskyddsavgift kunna påföras även vid våda- händelser. Sådana kan knappast kz'trakteriscras-som gärningar. I 52 & be- tecknas de förfaranden och händelser som kan föranleda påförande av miljöskyddsavgift som överträdelser: en föreskrift. ett förbud eller ett villkor som avses i 45 5 första stycket l—3. skall ha överträtts. I enlighet härmed borde. om den grundläggande omständighet som överträdelsen utgör skall vara utgångspunkten för beräkningen av preskriptionstid. ut- trycket ”gärningen begicks" utbytas mot "överträdelsen skedde".
Utgångspunkten skulle med en sådan avfattning av stadgandet bli den- samma som gäller för beräkning av åtalspreskription beträffande brott enligt 45 å första stycket l—3. I det enskilda fallet torde beräknandet av preskriptionstiden för påförande av miljöskyddsavgift få ske enligt de allmänna principer som tillämpas i fråga om åtalspreskription. Av betydel- se blir därvid arten av den föreskrift som överträdelsen gäller: beaktas får huruvida överträdelsen innebär ett handlande eller en underlåtenhet och om överträdelsen skall anses fortgå sedan föreskriften först överträddes.
Med uttrycket "gärningen begicks" iden föreslagna lagtexten kan emel- lertid ha avsetts att beakta att det för att miljöskyddsavgift skall påföras inte är tillräckligt att en föreskrift överträtts. För påförande av avgift förutsättes därutöver att ('.tvertrz'idelsen medfört ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten och betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Det händelseförlopp som
Prop. 1980/81: 92 457
kan föranleda att miljöskyddsavgift påföres har alltså inte utspelats förrän de ekonomiska fördelarna och miljöstörningarna. eller risken. uppkommit. Man kan jämföra med brott, vilka för sin fullbordan förutsätter att viss verkan inträtt. Preskriptionstid för sådant brott räknas från det verkan inträdde (35 kap. 4 & BrB). I detta sammanhang kan även uppmärksammas det till lagrådet nu remitterade förslaget till ändring i brottsbalken . som upptar stadgande om straff för miljöbrott. [ förslaget har. i syfte att ut- gångspunkten för beräkning av preskriptionstid för miljöbrott skall förskju- tas till en senare tidpunkt än då själva handlingen företogs. eftersträvats att utforma brottsbeskrivningen så att den omfattar även det fall att viss-effekt inträtt.
Det kan med hänsyn till det nu anförda finnas anledning att preskrip- tionstid för påförande av miljöskyddsavgift inte skall börja löpa innan förutsättningar för påförandet föreligger. Enligt lagrådets mening talar goda skäl för en sådan ordning. Den leder emellertid till att preskriptionstid i vissa fall kan komma att börja löpa först efter en mycket lång tid.
Skall preskriptionstiden beräknas på sätt nu angivits bör lydelsen av andra stycket i 56 & jämkas. Bestämmelsen torde böra avfattas så att preskription inträder om ansökningen inte har delgivits den som anspråket riktas mot inom tio år från det de i 52 .' angivna förutsättningarna för påförandet inträtt.
Persson är skiljaktig såvitt framgår av följande yttrande:
Koncessionsnämnden är en förvaltningsmyndighet. Förfarandet vid nämnden regleras i miljöskyddslagen och miljöskyddskungörelsen. Dessa regler suppleras av bestämmelser i förvaltningslagen . Utmärkande drag i förfarandet är att nämnden med mycket begränsade undantag håller offent- liga sammanträden och besiktningar på platsen för de företag som prövas. att förhandlingarna inför nämnden sker i tämligen fria former och att nämnden har ett eget utredningsansvar i ärendena. Den ordning som nu föreslås för handläggningen av frågor om miljöskyddsavgift innebär att nämnden i dessa ärenden kommer att fungera som en domstol. Nämnden skall sålunda, till skillnad från vad som gäller för dess verksamhet i övrigt, kunna höra vittnen och sakkunniga på ed, förelägga och även döma ut viten till betydande belopp, döma till böter för rättegångsförseelser, beslu- ta om editionsförelägganden mot parter och andra, förordna om säkerhets- åtgärder etc.
Enligt min mening är koncessionsnämnden genom sin sammansättning och sin förtrogenhet med bedömningar av den art som kan antas komma i fråga i avgiftsärenden väl skickad att handlägga sådana ärenden. Men jag kan inte inse att det är vare sig behövligt eller lämpligt att förvandla nämnden till en specialdomstol för handläggningen av avgiftsfrågor. Följ- den av denna ordning blir att nämnden kommer att uppträda i olika uppen- barelseformer inom skilda sektorer av sin verksamhet, dels som domstol i
Prop. l980/81: 92 458
avgiftsärenden och dels som förvaltningsmyndighet med helt andra hand- läggningsformer i övriga ärenden. Det märkliga ] denna ordning accen- tueras av att det också inom den sistnämnda gruppen förekommer ärenden som principiellt sett inte skiljer sig från avgiftsärendena. Jag tänker på de fall där naturvårdsverket inför nämnden för talan mot en företagare om_ förbud eller åläggande av nya eller strängare skyddsåtgärder. Det kan mycket väl tänkas att ett sådant ärende handläggs samtidigt med ett av- giftsärende mot samme företagare.
Det kan också ifrågasättas om förslaget är förenligt med den sedan länge tillbaka och särskilt i samband med tingsrätts- och fastighetsdomstolsrefor- men tillämpade principen att inte inrätta specialfora om inte starka skäl av speciell art talar för detta. [ varje fall bör avsteg från den principen föregås av mer ingående överväganden. innefattande en undersökning av alterna- tiva lösningar. än som har skett i detta lagstiftningsärende.
Förslaget har närmast motiverats med rättssz'ikerhetsskäl. Vad man där- vid tänkt på är tydligen de företagare och andra som kan bli påförda avgift. Men samma argument kan med visst fog åberopas av dem som blir föremål för förbudstalan och liknande ingrepp enligt miljöskyddslagen . Och så småningom kanske också enskilda och organisationer som uppträder på den skadelidande sidan i tillståndsärenden ställer frågan varför inte också deras rättssäkerhet väger lika tungt och motiverar en domstolsmässig behandling av deras angelägenheter. En utveckling mot en formalisering av koncessionsnämndens arbetsformer också i tillståndsärenden kan inte vara önskvärd.
Enligt min mening kan nämnden väl klara den nya uppgiften inom ramen för det nuvarande beprövade handläggningssystemet utan att det behöver innebära någon risk för rättssäkerheten (jfr också miljöskyddsutredningens förslag 5. 185 f). Såsom framgår av vad som i remissprotokollet och av lagrådet anförts i anslutning till reglerna om avgiftens bestämmande kan antas att det i avgiftsärendena i stor utsträckning kommer att bli fråga öm bedömningar av samma art som sker i andra miljöskyddsärenden. De enda avvikelser från de vanliga förfarandereglerna som kan vara motiverade är att en särskild omröstningsregel på sätt som föreslagits tillämpas. att ersättning för sakkunnig som utses av nämnden bör utgå av allmänna medel och möjligen att det bör föreskrivas att nämnden skall vara bunden av parternas yrkanden. Däremot ser jag ingen anledning att jämka pä regeln om nämndens ansvar för att utredningen blir fullständig. Den hän- visning som i den delen i förslaget görs till 8 & första stycket förvaltnings- proeesslagen innebär knappast något annat. Även sistnämnda stadgande avser en ofticialprövning. och att nämnden inte har anledning ägna mer möda åt ett avgiftsärende än "dess beskaffenhet kräver” är självklart. Jag menar också att miljöskyddslagens regel om att sammanträde med parter och besiktning i princip bör hållas är lämplig för avgiftsärendenas del. I detta avseende är förslaget inkonsekvent. eftersom man samtidigt som
Prop. 1980/81: 92 459
rättssäkerhetsaspekterna betonas föreslår att nuvarande förfarande ersätts med en ordning ' *m innebär att förfarandet som huvudregel skall vara skriftligt. Beträffande säkerhetsåtgärderna får jag hänvisa till vad som anförs under 57—61 5.5.
En parallell som ligger nära till hands är statens va-nämnd. Den handläg- ger mål enligt lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar samt - mål enligt lagen om fjärrvärmeanläggningar. Nämnden är en förvaltnings- myndighet (prop. 19712176 s. 51 och 1975/76: 149 s. 86) utan de vittgående domstolsmässiga befogenheter som nu föreslagits för koncessionsnämn- den men handlägger trots detta inte bara rent va-rättsliga frågor utan också frågor av allmänrättslig art. såsom frågor om ogiltighet av avtal och tolk- ning av avtal samt skadeståndsskyldighet. Nämndens beslut överklagas till Svea hovrätt i dess egenskap av vattenöverdomstol.
Lagtekniskt kan vad jag nu förordat lösas så att i 56 & efter den första meningen införs regler av innebörd att beträffande förfarandet vid konces- sionsnämnden tillämpas vad som i allmänhet gäller för nämnden med de avvikelser som ovan berörts, dvs. i fråga om omröstning. ersättning till sakkunnig och bundenhet av parternas yrkanden. Det faller av sig självt att vissa förfaranderegleri lagen inte kan få tillämpning på avgiftsärenden utan att detta behöver sägas ut. t. ex. att ansökningar skall kungöras i ortstid- ning.
Om man emellertid anser att frågan om miljöskyddsavgift bör handläg- gas i domstolsmässiga former är det enligt min mening-riktigast och mest konsekvent att prövningen anförtros åt befintliga domstolar. Detta är också den vanliga ordningen i de fall då avgifter av sanktionskaraktär förekommer och prövningen av avgifterna är av mer skönsmässig karaktär eller förutsätter en bedömning av subjektiva moment. Som exempel kan nämnas varselavgil't enligt lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder. vilken avgift åläggs av allmän domstol på talan av arbetsmarknadsstyrel- sen. och tilläggsavgift enligt lagen om påföljder och ingripanden vid olov- ligt byggande m.m.. som fastställs av allmän domstol på talan av allmän åklagare efter begäran av byggnadsnämnden. [ de fall avgift fastställs av förvaltningsmyndighet rör det sig om avgifter av mindre ingripande karak- tär vilka bestäms efter schablonmässiga grunder. Här kan nämnas bygg- nadsavgift och särskild avgift enligt nyssnämnda påföljdslag. där faststäl- landet ankommer på byggnadsnämnden. och skattetillägg enligt taxerings- lagen som fastställs av den lokala skattemyndigheten. Att miljöskyddsav- giften hör till den förstnämnda. mera kvalificerade kategorin torde vara obestridligt.
Ett från kompetenssynpunkt fullt godtagbart alternativ till den i remis-' sen föreslagna ordningen får man om prövningen anförtros åt fastighets- domstolarna eller kanske ännu hellre vattendomstolarna. Vad först gäller vattendomstolarna så har dessa en för ändamålet lämplig sammansättning av jurister och tekniker som har erfarenhet av bedömningar av liknande
Prop. 1980/81: 92 460
art. Det lämpliga synes då vara att avgiftsfrågorna handläggs i den ordning som gäller för brottmål enligt vattenlagen. Man får därigenom en färdig handläggningsordning. att koppla på. En fördel med denna lösning är att också rättegångskostnadsfrågor kan beaktas. vilket inte är möjligt enligt det remitterade förslaget eller det av mig förordade koncessionsnämndsal- ter'nativet. Om vid det pågående arbetet med en vattenlagsreform brottmå- len utmönstras ur vattenlagen kan man i stället låta målen handläggas i den ordning som gäller för andra stämningsmål enligt vattenlagen.
En annan och mycket väsentlig fördel med vattendomstolsalternativet vinner man genom att målen kommer att i andra instans prövas av den för hela riket gemensamma vattenöverdomstolen. som utgörs av Svea hovrätt iden för vattenmål föreskrivna sammansättningen. F. n. handläggs vatten- målen på två av hovrättens avdelningar. Också ledamöterna i vattenöver- domstolen. som utgörs av jurister och tekniker, har den erfarenhet och sakkunskap som krävs för prövningen av frågor av förevarande typ. Vat— tenöverdomstolen handlägger f.ö. inte bara vattenmål utan också andra slag av fastighetsmål. Av särskilt intresse i sammanhanget är att en av avdelningarna prövar de miljöskyddsmål som fullföljs-från fastighetsdom- stolarna inom hovrättens domsområde. Från vattenöverdomstolen sker fullföljd till Högsta domstolen som sista instans.
Vattendomstolsorganisationen och vattenöverdomstolen torde kunna klara den nya uppgiften utan någon förstärkning. Om det remitterade förslaget genomförs krävs däremot som en minimiätgärdatt kammarrätten tillförs ledamöter med teknisk sakkunskap.
Något hinder mot att behålla naturvårdsverket som ensam behörig sö- kandepart också vid vattendomstolsalternativet synes inte föreligga (jfr ' den ovan berörda varselavgiften). En annan lösning är att talan utförs av allmän åklagare på begäran av naturvårdsverket. vilket motsvarar det system som gäller i fråga om tilläggsavgiften enligt den tidigare nämnda påföljdslagen.
Den lagtekniska lösningen blir enkel. Det torde räcka med att det i 565 föreskrivs att frågan om miljöskyddsavgift prövas av vattendomstol på talan av statens naturvårdsverk och att beträffande behörig domstol. för- farandet och fullföljd av talan tillämpas vad som gäller om brottmål enligt vattenlagen (alternativt: andra stämningsmål enligt vattenlagen. Vid detta alternativ kommer på grund av 20? rättegångsbalkens promulgationslag vissa brottmålsregler ändå att bli tillämpliga. bl.a. i fråga om rättegångs— kostnader och fullföljd). Vidare krävs vissa regleri fråga om säkerhetsåt- gärder (se under 57—6l åå).
Det tredje alternativet — fastighetsdomstolarna — ligger i linje med att fastighetsdomstolarna handlägger också andra mål enligt miljöskyddsla- gen. framför allt mål om skadestånd och andra enskilda anspråk (34.5 miljöskyddslagen ). Även med denna lösning får man behövlig teknisk sakkunskap i både första och andra instans. Det lämpligaste synes här vara
Prop. l980/81: 92 461
att samma förfaranderegler görs tillämpliga som gäller för fastighetsdom- stols handläggning av andra mål enligt miljöskyddslagen . För detta behövs bara en hänvisning i den föreslagna 56% till vad som gäller i fråga om mål om enskilda anspråk enligt miljöskyddslagen . Såsom anmärkts ovan vid vattendomstolsalternativet kommer emellertid vissa brottsmålsregler att bli tillämpliga, vilket måste anses som en fördel.
57 — 6l åå Lagrådet:
Till säkerställande av det allmännas anspråk på miljöskyddsavgift skall enligt dessa paragrafer kvarstad eller'skingringsförbud kunna tillgripas. Behovet av att ha tillgång till sådana säkerhetsåtgärder har visserligen inte närmare belysts i lagstiftningsärendet men å andra sidan är det också svårt att finna några skäl varför möjligheten till säkerhetsåtgärder inte bör stå till buds. l enstaka fall kan det vara angeläget med ingripande på ett tidigt stadium för att förhindra att vinster som gjorts på överträdelser av miljö- skyddsföreskrifter görs oåtkomliga för det allmänna. Lagrådet har därför ingen erinran mot att möjlighet införs att i särskild ordning säkerställa det allmännas anspråk på miljöskyddsavgift.
De föreslagna bestämmelserna om kvarstad och skingringsförbud har hämtat sitt sakliga innehåll från rättegångsbalkens motsvarande regler. Det ' är tydligt att tanken är att största möjliga överensstämmelse med balkens bestämmelser om kvarstad och skingringsförbud skall föreligga. Lagrådet ansluter sig helt till denna tanke. Emellertid vill lagrådet föreslå att den förverkligas på ett enklare sätt än genom en fullständig. med rättegångsbal- kens bestämmelser parallell reglering i miljöskyddslagen. nämligen genom en direkt hänvisning till dessa bestämmelser. Väljes en sådan teknik. som ju är en garanti för överensstämmelse. vinns samtidigt att ändringar i rättegångsbalken automatiskt slår igenom i fråga om säkerställande av anspråk på miljöskyddsavgift. Denna synpunkt har omedelbar aktualitet med hänsyn till de förestående ändringarna i rättegångsbalkens regler om säkerhetsåtgärder i samband med utsökningsbalkens ikraftträdande. pla- nerat till den I januari l982, dvs. redan sex månader efter ikraftträdandet av ändringarna i miljöskyddslagen.
Ändringarna i rättegångsbalken innebär bl.a. att skingringsförbud för- svinner såsom säkerhetsåtgärd samtidigt som tillämpningsområdet för kvarstad utvidgas'så att kvarstad kan läggas också på fast egendom. Det synes praktiskt att vid de nu aktuella ändringarna i miljöskyddslagen utforma bestämmelserna med tanke på kvarstat'lsinstitutets blivande räck- vidd och alltså helt förbigå skingringsförbud. Om ändringarna i miljö- skyddslagen och i rättegångsbalken träder i kraft såsom planerat blir det härvid endast en fördröjning på sex månader av införandet av möjligheten att göra fast egendom till föremål för säkerhetsåtgärd i samband med anspråk på miljöskyddsavgift. Denna fördröjning torde sakna praktisk
Prop. l980/8lz92 ' 462
betydelse. Lagrådet föreslår i enlighet med det anförda att miljöskyddsla- gens bestämmelser om säkerhetsåtgärder begränsar sig till regler om kvar- stad och i detta hänseende utformas som en hänvisning till rättegångsbal- ken.
Enligt nu gällande ordning kan kvarstad beslutas av domstol och av överexekutor. Utsökningsreformen innebär att endast domstol kommer att ha kompetens att besluta om kvarstad. Även betalningssäkring — som företer stora likheter med kvarstad — kan beslutas endast av domstol. [ remissen föreslås att kvarstad till säkerställande av anspråk på miljöskyddsavgift skall beslutas av koncessionsnämnden. Denna kommer som förvaltningsmyndighet att få en unik ställning med den föreslagna befogenheten. De principiella överväganden som föregått förslaget på den- na punkt har inte redovisats i remissprotokollet.
Såsom framgår av det föregående kan det godtagas att koncessions- nämnden som förvaltningsmyndighet tillägges befogenhet att fastställa för- pliktelse att erlägga miljt'iskyddszwgift. Samma skäl som bestämt detta ställningstagande talar för att godta nämnden såsom beslutande också i fråga om säkerhetsåtgärder. Därtill kommer intresset av att undvika att bedömningen av samma frågor — överträdelse av miljöskyddsföreskrift. betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana samt ekonomis- ka fördelar för verksamhetens utövare — skall göras på flera håll. vilket blir fallet om kvarstadsbeslut inte skulle få fattas av koncessionsnämnden och av instanser som överprövar dess beslut om miljöskyddsavgift. Något bättre alternativ än nämnden erbjuder sig inte enligt lagrådets mening. Lagrådet tillstyrker därför förslaget att också kvarstadsfrägor i ärenden om miljöskyddsavgift prövas av koncessionsnämnden.
Den föreslagna ordningen såväl i sak som i fråga om kvarstad bygger på att teknisk och industriell sakkunkap är företrädd vid prövningen. Så är fallet vid prövning i koncessionsnämnden. Vid kammarrättens överpröv- ning saknas emcllertid denna sakkunskap. Lagrådet finner detta vara en allvarlig brist. särskilt som det kan förutses att det inte sällan kommer att vara tvistigt vilket tekniskt alternativ till vad som faktiskt förevarit som skall ligga till grund för beräkningen av den ekonomiska fördel som företa- get haft av överträdelsen. Bristen bör enligt lagrådets mening botas genom att kammarrätten vid prövning av mål angående miljt'iskyddsavgift tillförs särskilda sakkunniga. En bestämmelse härom bör upptagas i miljöskydds— lagen i anslutning till regleringen av förfarandet i ärenden om miljöskydds- avgift.
Det allmännas anspråk på miljöskyddstwgift är till sin karaktär ett be- talningsanspråk. När avgiften slutligt bestämts är situationen entydigt den att staten har en fordran på den som begått,överträdelsen. Även om skyldighet att erlägga miljöskyddsavgift har åtskilligt gemensamt med för- verkande som påföljd för brott synes'avgiftsskyldighctens karaktär av betalningsförpliktelse böra leda till att rättegångsbalkens kvarstadsbestäm—
Prop. l980/81: 92 . 463
melser vid krav på betalning för fordran skall vara de bestämmelser som tillämpas när fråga är om säkerställande av miljöskyddsavgift. Lagrådet förordari enlighet härmed att miljöskyddslagens hänvisning till rättegångs- balken avser dess bestämmelser om kvarstad i tvistemål.
Såsom föreslås i remissen bör naturvårdsverket vara exklusivt behörigt att yrka kvarstad för miljöskyddsavgift.
Lagrådet föreslår på grund av det anförda att kvarstadsbestämmelserna i miljöskyddslagen får följande lydelse:
"Till säkerställande av anspråk på miljöskyddsavgift får koncessions- nämnden och domstol som prövar besvär över beslut angående sådan avgift på yrkande av statens naturvårdsverk förordna om kvarstad. Därvid gäller i tillämpliga delar vad i 15 kap. rättegångsbalken är föreskrivet om kvarstad för fordran." '
Persson är skiljaktig och anför:
Jag har under 56ä förordat i första hand att avgiftsfrågorna skall hand- läggas av koncessionsnämnden och att därvid skall tillämpas i huvudsak samma förfaranderegler som i övrigt gäller för nämnden. [ andra hand har jag föreslagit att uppgiften anförtros åt vattendomstolarna eller fastighets- domstolarna. Om man följer de senare alternativen löser sig frågan om säkerhetsåtgärder på ett enkelt sätt. Vattendomstolarna har. på grund av hänvisningen i lf kap. l & sista stycket vattenlagen. befogenhet att i brott- mål som de handlägger enligt vattenlagen besluta om säkerhetsåtgärder enligt 26 kap. rättegångsbalken. Såvitt gäller miljöskyddsavgiften behövs därför endast regler som dels innehåller — i stället för vad som stadgas i 26 kap. l & rättegångsbalken— de speciella förutsättningarna för kvarstad på förevarande område Uag utgår då från att bestämmelserna redan nu utfor- mas med tanke på den situation som föreligger efter ikraftträdandet av utsökningsbalken och följdlagstiftningen till den"). dels anger de paragrafer i 26 kap. som inte skall tillämpas (zs andra och tredje styckena samt 3 och 4 åå). dels innehåller att kvarstad beslutas på yrkande av naturvårdsverket. Att vad som i 26 kap. sägs om åtal skall ha tillämpning på naturvårdsver— kets talan i målet faller av sig självt utan särskilt påpekande. Bestämmel— serna om kvarstad kan lämpligen bilda 57 å.
Skall avgiftsmålen prövas vid vattendomstol enligt reglerna för andra stämningsmål än brottmål eller vid fastighetsdomstol får behandlingen av kvarstadsfrågan ske på samma sätt som i övrigt gäller för dessa domstolars befattning med sådana frågor. En hänvisning bör då göras till vad som enligt 15 kap. RB gäller ifråga om kvarstad för fordran. Det kan nämnas att enligt förslaget till ändring i rättegångsbalken i anslutning till Utsökningsre- formen vattendomstofarna och fastighetsdomstolarna får befogenhet att handlägga kvarstadsfrågor såväl före som efter det rättegång inletts.
Om koncessionsnämnden skall pröva avgiftsfrågorna enligt nuvarande förfaranderegler och alltså behåller sin karaktär av förvaltningsmyndighet
Prep. 1980/81: 92 464
anser jag det uteslutet att kvarstadsfrågor skall handläggas av nämnden. Enligt nuvarande system kan kvarstad inte beslutas av andra organ än överexekutor och domstol och efter utsökningsreformens genomförande blir endast domstol behörig. Kvarstad i anslutning till avgiftsärenden bör därför vid detta alternativ på vanligt sätt prövas av tingsrätt enligt de regler som kommer att gälla från ikraftträdandet av utsökningsbalken . Reglerna om miljöskyddsavgift bör även då innehålla en hänvisning till vad som enligt 15 kap. rättegångsbalken gäller i fråga om kvarstad för fordran. Också om nämnden omvandlas till ett slags specialdomstol enligt det remitterade förslaget anser jag det bäst överensstämmande med den ord— . ning som blir den gällande efter utsökningsbalkens ikraftträdande att kvar- stadsfrågan handläggs av tingsrätt enligt reglerna för kvarstad för fordran i 15 kap. rättegångsbalken . Någon motsvarighet till det föreslagna systemet torde inte finnas. Att hänvisa till avgiftsärendenas speciella natur är knap- past heller något bärkraftigt argument mot att tillämpa det normala pröv- ningssystemet. Tingsrätterna kommer efter Utsökningsreformen att få prö— va kvarstadsfrågor också i andra speciella sammanhang. som kan erbjuda väl så komplicerade bedömningar, t. ex. i omfattande och invecklade patenttvister eller entreprenadtvister som skall avgöras av skiljemän.
62 % Lagrådet:
Såsom lagrådet anfört i det föregående år det av avgörande betydelse för att koncessionsnämnden skall tilläggas kompetens att fastställa förpliktelse att utge miljöskyddsavgift och att besluta om kvarstad till säkerhet för sådan att förfarandet hos nämnden tillgodoser rättssäkerhetsintresset. ] remissen föreslås att nämnden skall tillämpa reglerna för förvaltnings- proeessen i inte oväsentlig utsträckning. Förfarandet i nu avsedda ärenden får härigenom en domstolsmässig prägel och kommer därför att bli ett främmande inslag i koncessionsnämndens verksamhet som förvaltnings- myndighet. Formaliseringen främjar emellertid otvivelaktigt rättssäker- hetsintresset. Lagrådet finner det konsekvent och ändamålsenligt att redan handläggningen i första instans av frågor om miljöskyddsavgift får den domstolsmässiga prägeln.
Utformningen av paragrafen enligt det remitterade förslaget föranleder emellertid anmärkningen att hänvisningen till 28% förvaltningsproeessla- gen bör utgå, eftersom denna paragraf inte rör handläggningen i första instans. Vidare anmärkes att förvaltningsprocesslagens regler i 35—37 ååå blir tillämpliga titan särskild föreskrift därom i och med att kammarrätten sätts in som besvärsinstans. Också hänvisningen till dessa paragrafer bör därför utgå.
[ den föreslagna paragrafens tredje stycke stadgas fullföljdsrätt för na- turvårdsverket. Av verkets egenskap av part med talerätt i frågor om miljöskyddsavgift följer automatiskt rätt att fullfölja talan när ett avgöran-
Prop. l980/81: 92 465
de gått verket emot. Stycket bör alltså utgå. Däremot bör paragrafen tillföras en bestämmelse om att talan får föras särskilt mot beslut i fråga om kvarstad.
Höjningen av maximibeloppen för viten enligt förvaltningsprocesslagen böri mål om miljöskyddsavgift gälla oavsett i vilken instans vitesföreläg- gandet blir aktuellt.
I enlighet med det anförda föreslår lagrådet att 625 — som om lagrådets förslag i fråga om kvarstad till säkerhet för miljöskyddsavgift följs skall betecknas 58å — ges följande lydelse:
"Om förfarandet vid koncessionsnämndens prövning av frågor om inif- jöskyddsavgift gäller utöver föreskrifterna i 56 och 57 åå denna lag vad som föreskrivs i 3—26. 29—34 och 38—53 åå förvaltningsproeesslagen (1971:291). Därvid skall vad som sägs om rätten och länsrätt gälla konces- sionsnämnden. I stället för de i 40.5 nämnda lag angivna högsta vitesbelop- pen om femtusen och tiotusen kronor skall i mål om miljöskyddsavgift gälla högst femtiotusen respektive högst etthundratusen kronor.
Mot beslut i fråga om kvarstad får talan föras särskilt. Beslut av statens naturvårdsverk i frågor som gäller miljöskyddsavgift får inte överklagas."
[ anslutning till 57—61åå har lagrådet redovisat behovet av särskild sammansättning av kammarrätten vid prövning av mål angående miljö- skyddsavgift. Sammansättningen. som får aktualitet endast vid avgöran- den i sak och i kvarstadsfrågor. bör regleras i en särskild paragraf omedel— bart efter förfarandereglerna. Paragrafen. som om lagrådets förslag följs får beteckningen 59.5. synes kunna utformas efter mönster i viss utsträck- ning av den paragraf. 165 å. i taxeringslagen som reglerar kammarrättens sammansättning vid handläggning av mål om allmän fastighetstaxering. och l3aå lagen om allmänna förvaltningsdomstolar (i lydelse enligt SFS 1980: 274). där sammansättningen vid handläggning av kommunalbesvärs- mål är föreskriven. Lagrådet föreslår föjande lydelse:
"Vid handläggning i kammarrätten av mål angående miljöskyddsavgift skall deltaga tre av rättens ledamöter, varav minst två ordinarie. samt två av regeringen för högst fem år i sänder förordnade ledamöter. varav den- ene skall ha sakkunskap och erfarenhet i tekniska frågor och den andre erfarenhet av industriell verksamhet.
Kammarrätten är dock domför utan de särskilda ledamöterna
]. vid prövning av besvär över beslut som ej innebär att målet eller fråga - om kvarstad avgöres.
2. Vid förordnande rörande saken i avvaktan på målets avgörande samt vid annan åtgärd som avser endast måls beredande.
3. vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att detta prövats i sak."
En bestämmelse enligt vad nu förordats föranleder jämkning också av llå tredje stycket och lZå fjärde stycket lagen (l97l:289) om allmänna 30 Riksdagen I980/8I. [ saml. Nr 92
Prop. l980/81: 92 466
förvaltningsdomstolar.
Lagrådet föreslår för ll å tredje stycket följande lydelse: "(_)m särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering och om miljt'iskyddsavgift finns bestämmelser i taxe- ringslagen (19561623) respektive miljöskyddslagen (l969: 387). Bestäm- melser om särskild sammansättning vid behandling av kommunalbesvärs- mål finns i l3aå."
Med avseende på l2å fjärde stycket föreslås lydelsen: ”Om domförhet vid behandling av mål om fastighetstaxering och mål om miljöskyddsavgift finns bestämmelser i taxeringslagen (l956: 623) re- spektive miljöskyddslagen (l969z387). Bestämmelser om domförhet vid behandling av kommunalbesvärsmål finns i l3a å."
Persson hänvisar till vad han anfört vid 56å och 57—6l åå.
63 å Lagrådet:
l paragrafen skall enligt det remitterade förslaget verkställigheten av beslut om miljöskyddsavgift regleras. varjämte upptas en preskriptionsre- gel med avseende på fastställda förpliktelser att betala sådan avgift.
Enligt vad lagrådet tidigare antytt kan åläggande att utge miljöskyddsav- gift i vissa hänseendenjämställas med en förverkandepåföljd. varigenom vinningen av ett lagstridigt förfarande fråntages den som begått överträdel- sen. I vart fall ligger det avsevärt närmare till hands att jämställa miljö- skyddsavgiften med förverkande än att betrakta den som likställd med en skatt eller annan sådan betalningsskyldighet till det allmänna. Den i remis- sen föreslagna ordningen för verkställighet av beslut om miljöskyddsavgift inordnar emellertid verkställigheten under de för skatter gällande reglerna. Lagrådet vill förorda att verkställigheten i stället ansluts till vad som gäller för verkställighet av domstols dom. varigenom betalningsskyldighet ålagts. En sådan ordning möjliggör direkt tillämpning av utsökningsbalkens verk- ställighetssystem och synes stå i bättre överensstämmelse med intention- erna bakom utsökningsreformen. Direkt verkställbarhet i fråga om såväl själva beslutet om miljöskyddsavgift som beslut om kvarstad till säkerstäl- lande av anspråk på avgift nås genom att i miljöskyddslagen föreskrivs att verkställighet får ske i den ordning som gäller för domstols dom eller beslut. Någon särskild anpassning av verkställighetsreglerna till den gäl- lande utsökningsordningen under tiden från ändringen i miljöskyddslagen till utsökningsbalkens ikraftträdande torde inte vara påkallad.
Verkställighet av beslut om miljöskyddsavgift bör handläggas som all- mänt mål. I verkställighetsföreskrifter till utsökningsbalken. utfärdade med stöd av dess 1 kap. 6 å. kan den närmare regleringen härav ske.
Lagrådet föreslår att paragrafen (60å enligt lagrådets förslag) får föl- jande lydelse.
Prop. l980/81: 92 467
"Beslut om miljöskyddsavgift eller om kvarstad till säkerställande av anspråk på sådan avgift verkställs som domstols dom eller beslut.
En påförd miljöskyddsavgift bortfaller i den mån verkställighet inte har skett inom tio år från det att beslutet vann laga kraft."
Persson hänvisar vad gäller kvarstaden till vad han anfört vid 57—61 åå.
Övergångsbestämmelserna Lagrådet:
Genom lZaå införs som en nyhet en skyldighet för den förprövnings- skyldige att anordna ett förberedelseförfarande innan ansökan ges in. Denna bestämmelse blir tillämplig i och med lagens ikraftträdande. En följd härav är att den som planerar att ge in en ansökan kort tid efter ikraftträdandet blir nödsakad att skjuta upp ingivandet till dess han hunnit med det föreskrivna samrådsförfarandet. Han riskerar annars att få ett föreläggande enligt det nya fjärde stycket i 13å. Det framgår inte av remissprotokollet om det som nu berörts kan medföra några olägenheter för parter och prövningsmyndigheter. Det är naturligtvis inget som hindrar att sökanden. fastän någon skyldighet inte föreligger. anordnar erforderligt samråd redan före ikraftträdandet. Skulle det anses att den nya ordningen kommer att medföra olägenheter under ett övergångsskede kan övervägas att låta 12 aå och de härtill accessoriska reglerna i 13 5 första stycket 4 och fjärde stycket inte blir-tillämpliga på ansökningar som görs före en viss senare dag än ikraftträdandedagen. På detta sätt löstes övergångsproble- men när det förberedelseförfarande. som utgör förebilden för det nu före- slagna. infördes i vattenlagen 1953 (se lagen 1952: 235 om ändring i vatten- lagen och kung. 1953: 177 ang. förberedelse av vissa företag enligt vattenla- gen).
Biträdes vad lagrådet föreslagit i det föregående bör i punkterna 3 och 5 "bestämmelserna i 52—63 åå" ändras till ”bestämmelserna i 52—60åå".
Prop. 1980/81: 92 468
Utdrag JORDBRUKSDEPARTEMENTET . - PROTOKOLL
. vid regeringssammanträde [981-01-22
Närvarande: statsministern Fälldin. ordförande. och statsråden Ullsten. Bohman. Wikström. Friggebo. Mogård. Dahlgren, Åsling. Söder. Buren— stam Linder. Johansson. Wirtc'n. Holm. Andersson. Winberg. Adelsohn. Danell. Petri. Eliasson
Föredragande: statsrådet Dahlgren
Proposition om ändring i miljöskyddslagen(1969: 387)
Föredraganden anmäler lagrådets yttrande' över förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen (19692387).
Föredraganden redogör för lagrådets yttrande och anför. I anslutning till 40 och 44 (1.5.6 i lagförslaget uttalar sig lagrådet om innebörden av den delegation av tillsynsansvaret som skall kunna ske enligt 44 a å. Jag har i sak inget att erinra mot vad lagrådet anför i den delen. Om tillsynen har överlåtits på hälsovårdsnämnden och det i något undantagsfall skulle inträffa att nämnden visar passivitet; är således reme- diet att länsstyrelsen återtar delegationen innan den ingriper. Jag vill tillägga att ett sådant återtagande i brådskande fall givetvis måste kunna ske med omedelbar verkan.
l spccialmotiveringen till 44 a åuttalarjag att kommunen själv svarar för att det finns resurser och kompetens för den tillsyn man vill åta sig och att länsstyrelsen inte skall pröva den frågan. Med detta uttalande harjag inte — såsom lagrådet synes ha uppfattat det — avsett att länsstyrelsen skall bortse från lämplighetsaspekter vid prövningen av frågor om överlåtelse av tillsynsuppgifter. Av vad jag i denna del har anfört i den allmänna motive- ringen framgår att fördelningen av tillsynsuppgifter mellan länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden måste ske med utgångspunkt i vad som är lämpligt med hänsyn både till tillsynsverksamheten i stort och till de skiftande lokala förhållandena. Vad jag främst velat markera med mitt uttalande är att länsstyrelsen har att utgå från att en kommun är beredd att satsa de resurser som behövs för de tillsynsuppgifter som kommunen har beslutat att åta sig. Länsstyrelsen får alltså inte som villkor för en överlåtelse av sådana uppgifter ställa krav på att kommunen t.ex. skall ha ett visst antal
' Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde den 30 oktober 1980.
Prop. l980/81: 92 469
tjänstemän anställda för den aktuella tillsynen eller att dessa tjänstemän skall ha viss utbildning eller kompetens. Med de förtydliganden somjag nu har gjort bör prövningen av frågor om överlåtelse av tillsynsuppgifter inte föranleda några problem.
Innan jag lämnar tillsynsfrågorna vill jag fästa uppmärksamheten på att den tillsynsordning som har föreslagits till en del får ses som ett provisori- um. Som jag har antytt i remissprotokollet bör frågan om ett större kom- munalt ansvar för miljöskyddstillsynen tas upp i samband med att ställning tas till kommande förslag om tillsynsavgifter.
Jag har ingen erinran mot vad lagrådet anfört och föreslagit vid gransk- ningen av 52. 54 och 55 9'9'.
] anslutning till 56 5 har lagrådet diskuterat frågan huruvida naturvårds- verket — innan talan om påförande av miljöskyddsavgift-väcks — skall beakta även sådana särskilda omständigheter som enligt 55 å kan medföra att avgift efterges. Enligt min mening saknas skäl att ålägga naturvårdsver- ket skyldighet att väcka talan i de fall då miljöskyddsavgift enligt verkets mening bör efterges. Såsom lagrådet anmärkt lägger bestämmelserna i lagförslaget inte heller något hinder i vägen för verket att beakta sådana särskilda omständigheter som avses i 55 5.
I fråga om preskriptionsbestämmelsen i 56 å andra stycket har lagrådet föreslagit en viss jämkning. Jag kan ansluta mig till den föreslagna utform- ningen av lagtexten.
Jag anser att lagrådets förslag till ändring av kvarstadsbestämmelserna i 57—61 555 innebär vissa förbättringar. Jag förordar därför att lagrådets - förslag genomförs. Viss justering i texten behöver dock göras med hänsyn till vad jag i det följande föreslår i fråga om prövningen i högre instanser av mål om miljöskyddsavgift. Jag förordar sålunda att kvarstadsbestämmel- serna tas upp i en paragraf som bör betecknas 57 å och ges följande lydelse.
57 å
Till säkerställande av anspråk på miljöskyddsavgift får koncessions- nämnden på yrkande av statens naturvårdsverk förordna om kvarstad. Därvid gäller i tillämpliga delar vad i 15 kap. rättegångsbalken är föreskri- vet om kvarstad för fordran.
Enligt lagrådet är det en allvarlig brist att kammarrätten. som enligt det remitterade lagförslaget är överinstans i mål om miljöskyddsavgift. inte har den sakkunskap i tekniska och industriella frågor som finns företrädd i koncessionsnämnden. Lagrådet föreslår därför i anslutning till 62 $$ att kammarrätten vid prövningen av sådana mål får en särskild sammansätt- ning genom att den förstärks med två sakkunniga ledamöter. Med anled- ning av de synpunkter som kommit fram vid lagrådsgranskningen i denna fråga föreslår jag efter samråd med chefen för justitiedepartementet och statsrådet Petri att mål om miljöskyddsavgift i andra instans bör prövas av
Prop. 1980/81: 92 470
vattenöverdomstolen i stället för kammarrätten. Såsom har påpekats av en av lagrådets ledamöter finns i Svea hovrätt i dess sammansättning som vattenöverdomstol den erfarenhet och sakkunskap som krävs för prövning av frågor av det här aktuella slaget. Förebild till den nu föreslagna ordning- en. som även innebär att avgiftsmålen i sista instans kommer att prövas av högsta domstolen. finns i lagen (l976: 839) om statens valnämnd.
Rättsmedlet mot koncessionsnämndens beslut varigenom saken avgörs bör vara vad. Mot vissa andra beslut som är av den karaktären att de bör få överklagas särskilt bör rättsmedlet vara besvär. Fullföljdstiden bör be- stämmas på det sätt som är gängse i förvaltningssammanhang. nämligen tre veckor efter den dag då klaganden fått del av beslutet. Särskild vadeanmä- lan bör inte krävas. I fråga om rättegången i hovrätten och högsta domsto— len bör i tillämpliga delar gälla vad som föreskrivs i rättegångsbalken om tvistemål vari förlikning inte är tillåten och om besvär med vissa undantag.
Med hänsyn till vad jag nu har anfört förordar jag i fråga om det remitterade lagförslaget dels att 62 å ändras och betecknas 58 å. dels att fyra nya paragrafer tas in och betecknas 59—62 åå. Paragraferna bör erhål- la följande lydelse.
58å
Om förfarandet vid koncessionsnämndens prövning av frågor om miljö— skyddsavgift gäller utöver föreskrifterna i 56 och 57 åå denna lag vad som föreskrivs i 3—6 åå. 8—26 åå. 29 å. 30 å. 3l å första stycket. 32 å och 38— 53 åå förvaltningsprocesslagen (1971:291 ). Därvid skall vad som sägs om rätten och länsrätt gälla koncessionsnämnden. ] stället för de i 40 å nämnda lag angivna högsta vitesbeloppen får koncessionsnämnden be- stämma beloppen till högst femtiotusen respektive etthundratusen kronor.
Koncessionsnämndens beslut om miljöskyddsavgift eller om kvarstad till säkerställande av anspråk på sådan avgift verkställs som domstols dom eller beslut. '
59å
Koncessionsnämndens beslut i mål om miljöskyddsavgift överklagas hos Svea hovrätt. Målet prövas av hovrätten i dess sammansättning som vattenöverdomstol. I fråga om sådan talan gäller följande.
Koncessionsnämndens beslut .som innebär ett avgörande av saken överklagas genom vad. Detsamma gäller beslut vari nämnden i samband med avgörande av saken har avgjort frågor om kvarstad eller ersättning till en part eller skyldighet för en part att utge ersättning. En särskild vadean- mälan behövs inte.
Koncessionsnämndens beslut överklagas genom besvär då nämnden har
1. ogillat invändning om jäv mot en ledamot i nämnden eller invändning om att hinder föreligger för talans prövning. '
2. avvisat ett ombud eller ett biträde. .
3. avvisat en ansökan om åläggande av miljöskyddsavgift.
4. avskrivit ett ärende om åläggande av miljöskyddsavgift.
5. förelagt någon att medverka på annat sätt än genom inställelse inför nämnden och underlåtenhet att iaktta föreläggandet kan medföra-en sär- skild påföljd för honom.
Prop. l980/8]: 92 471
6. utdömt vite eller annan påföljd för underlåtenhet att iaktta föreläggan- de eller ådömt straff för en förseelse i förfarandet eller ålagt ett vittne eller en sakkunnig att ersätta kostnad som har vållats genom försummelse eller tredska.
7. förordnat angående undersökning av egendom eller annan liknande åtgärd.
8. förordnat angående ersättning för någons medverkan i målet eller
9. utan samband med avgörande av saken utlåtit sig om kvarstad eller ersättning till en part eller skyldighet för en part att utge ersättning.
Andra beslut får överklagas endast i samband med överklagande av ett beslut som innebär avgörande av saken.
bOå
Vadeinlagan eller besvärsinlagan skall ha kommit in till hovrätten inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om en vadein- laga eller en bcsvärsinlaga före fullföljdstidens utgång har givits in till koncessionsnämnden. hindrar detta inte att talan tas upp till prövning. Det ankommer på hovrätten att avgöra om det finns hinder mot att pröva talan.
ol å
Beträffande rättegången i hovrätten och högsta domstolen i mål om miljöskyddsavgift gäller. med nedan angivna avvikelser. i tillämpliga delar vad som är föreskrivet i rättegångsbalken om tvistemål vari förlikning inte är tillåten och om besvär. .
I fråga om rättegångskostnaderna gäller rättegångsbalkens bestämmel- ser om allmänt åtal i tillämpliga delar. Beträffande naturvårdsverket gäller i stället för bestämmelserna i rättegångsbalken om föreläggande för part och parts utevaro i tvistemål. vad som är föreskrivet för åklagare.
I stället för de i 9 kap. 8 å ri'ittegångsbalken angivna högsta vitesbelop- pen får rätten bestämma vitesbeloppen till högst femtiotusen respektive etthundratusen kronor.
62 å
Beslut av naturvårdsverket i frågor som gäller miljöskyddsavgiften får inte överklagas.
Till 58å andra stycket har med viss redaktionell ändring flyttats den verkställighetsregel som lagrådet förordat i anslutning till 63 å i det remit- terade förslaget. Verkställighet av avgifts- och kvarstadsbeslut bör hand- läggas som allmänt mål. Som lagrådet uttalar torde för den gällande ut- sökningsordningens del inte behövas någon särskild föreskrift om detta och för den kommande utsökningsbalkens del kan den aktuella frågan regleras i verkställighetsföreskrifter som regeringen meddelar. Som lagrå- det påpekar behövs ingen uttrycklig bestämmelse om naturvårdsverkets rätt att överklaga koncessionsnämndens beslut i avgiftsmäl när beslutet har gått verket emot.
Med anledning av bestämmelserna i 59—61 åå villjag framhålla att det är tvistemålsreglerna som gäller i fråga om rättsmedlet vad med undantag av att vadeanmälan inte behöver göras och att utgångspunkten för fullföljdsti- den beräknas på särskilt sätt enligt 60 å. Om ena parten har vädjat. har
Prop. l980/81: 92 472
alltså motparten möjlighet att anslutningsvädja enligt 50 kap. 2 å rätte- gångsbalken inom en vecka efter fullföljdstidens utgång. Med hänsyn till innehållet i 61 å saknas utrymme för tillämpning av 20 å lagen (1946: 804) om införande av nya rättegångsbalken. Naturvårdsverket kommer alltså att företräda det allmänna också i högsta domstolen. Rättegångskostnads— regeln i 61 å medför bl. a. att om naturvårdsverkets talan ogillas. kan den mot vilken talan om påförande av miljöskyddsavgift har väckts få ersätt- ning för sina kostnader i högre instanser till skillnad-mot vad som gäller i koncessionsnämnden.
Till följd av vad jag nyss har förordat i fråga om 58 å andra stycket bör som 63-å tas upp den regel om preskription av betalningsskyldigheten för miljöskyddsavgift som i det remitterade förslaget tagits upp i 63 å andra stycket.
I anslutning till granskningen av övergångshestömma/sana har lagrådet pekat på möjligheten av att den i 12 a å föreskrivna samrådsskyldigheten under en övergångstid skulle kunna föranleda olägenheter för parter och prövningsmyndigheter. Jag anser inte att några större problem skall behö- va uppstå. om myndigheterna såsom jag utgår från tillämpar de nya be- stämmelserna på ett praktiskt och förnuftigt sätt. Några särskilda över- gångsregleri fråga om samrådsskyldigheten torde därför inte krävas.
Utöver vad som har nämnts i det föregående bör vissa redaktionella ändringar göras i det remitterade lagförslaget. Jag vill samtidigt nämna att förslag till ändring av 47 å ML nyligen lagts fram för riksdagen i prop. l980/ 81 : 88 med förslag till handräckningslag. m.m.
Jag vill erinra om att regeringen numera i budgetpropositionen (prop. l980/81: 100) har lagt fram förslag i de anslagsfrågor som har föranletts av de resursförstärkningar som jag förordade i remissprotokollet. På jord- bruksdepartcmentets huvudtitel (bil. 13) har föreslagits att på anslaget H 1. Statens naturvårdsverk ] milj. kr. anvisas till en utvidgad tillsynsverksam- het och till en utbyggnad av Ml-(H-systemet. På kommundepartementets huvudtitel (bil. 18) har föreslagits att naturvårdsenheterna förstärks med 15 handläggartjänster för att möta de nya arbetsuppgifterna. En ytterligare förstärkning av naturvårdsenheterna sker också genom det i samma sam- manhang framlagda förslaget att de 26 länshälsovårdskonsulenterna fr. o. m. kommande budgetår skall vara inordnade i naturvårdsenheterna.
Hemställan Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen
att antaga det av lagrådet granskade förslaget till lag om ändring i miljöskydt'lslagen (l969: 387) med vidtagna ändringar.
Prop. 1980/31; 92 . 473 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga det förslag som föredra- ganden har lagt fram.
Prop. 1980/81: 92 474
Innehåll Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... [ Propositionens lagförslag ..................................... 3 Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 30 oktober 1980 . . 17 1 Inledning ............................................... 17 2 Allmän motivering ........................................ 20 2.1 Inledande synpunkter ................................. 20 2.2 Förprövningssystemet ................................. 25 2.2.1 Allmänna synpunkter ............................ 25 2.2.2 Förprövningsförfarandet ......................... 28 2.2.3 Besvärsrätten .................................. 39 2.2.4 Resursfrågor .................................... 42 2.2.5 Övergångsfrågor ................................ 43 2.3 Tillsynssystemet ...................................... 43 2.4 Påföljdssystemet ..................................... 49 2.4.1 Allmänna synpunkter ............................ 49 2.4.2 Ändringar i ML:s straffbestämmelser .............. 53 2.4.3 Miljöskyddsavgift ............................... 55 2.4.4 Förhållandet mellan avgifts- och brottmålsförfarande 61 2.4.5 Skyldighet att beivra _brott mot ML ............... 62 2.4.6 Resursfrågor .................................... 62 2.4.7 Övergångsfrågor ................................ 63 3 Upprättat lagförslag ...................................... 63 4 Specialmotivering ........................................ 64 5 Hemställan .............................................. 91 6 Beslut .................................................. 91 Bilaga 1 Nuvarande lydelse av miljöskyddslagen(1969:387) och miljöskyddskungörelsen ( 1969: 388) ................. 93 Bilaga 2 Miljöskyddsutredningens sammanfattning av betänkan- det (SOU 1978: 80) Bättre miljöskydd ] .............. 115 Bilaga 3 Miljöskyddsutredningens lagförslag ................. 125 Bilaga 4 Remissammanställning över betänkandet Bättre miljö- skydd l .......................................... 139
BilagaS Miljökostnadsutredningens sammanfattning av betän- kandet (SOU 1978:43) Miljökostnader. Miljön i sam- hällsekonomin — kostnadsslag, kostnadsfördelning.
styrmedel ........................................ 390
Bilaga 6 Remissammanställning över betänkandet Miljökost- nader. Miljön i samhällsekonomin .................. 412 Bilaga 7 Det remitterade lagförslaget ........................ 437 Utdrag av lagrådets protokoll den 19 december 1980 ............. 451 Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 22 januari 1981 . 468 Hemställan .................................................. 472 Beslut ...................................................... 473
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1981