NJA 2015 s. 587

A.P. åtalades den 3 oktober 2013 vid Helsingborgs tingsrätt för grovt rattfylleri begånget den 21 september 2013. A.P:s körkort, som hade omhändertagits av polis den 21 september 2013, återkallades tills vidare av Transportstyrelsen i beslut den 21 oktober 2013. Som skäl för beslutet angavs att det var sannolikt att A.P. skulle dömas för grovt rattfylleri och att det därför var sannolikt att hennes körkort skulle återkallas när ansvarsfrågan hade avgjorts. Efter begäran om omprövning fastställde Transportstyrelsen beslutet den 23 oktober 2013.

Tingsrätten (ordförande hovrättsassessorn Martin Sunnqvist) anförde i slutligt beslut den 2 december 2013 följande.

Bakgrund

Åklagaren har åtalat A.P. för grovt rattfylleri den 21 september 2013. Fråga har uppkommit om rättegångshinder föreligger med hänsyn till att A.P:s körkort återkallats som följd av samma händelse. A.P. har uppgett att hon har blivit av med körkortet för en tid av två år och att det är jämförbart med ett straff. Åklagaren har anfört att det enligt hennes mening inte strider mot förbudet mot dubbla förfaranden att körkortsåterkallelse och ansvar för trafikbrott prövas i två olika förfaranden.

Skäl för beslutet

HD har i sitt avgörande NJA 2013 s. 502 funnit att det svenska systemet med dubbla sanktioner för oriktiga uppgifter i skattesammanhang är oförenligt med förbudet mot dubbla förfaranden enligt Europakonventionen (EKMR), sjunde tilläggsprotokollet, artikel 4. Ett beslut om skattetillägg hindrar alltså åtal för skattebrott avseende samma gärning. Högsta förvaltningsdomstolen har i ett avgörande den 29 oktober 2013 (mål nr 658-660-13) anslutit sig till denna bedömning och funnit att ett åtal för skattebrott hindrar att skattetillägg tas ut för samma gärning.

HD:s ställningstagande i NJA 2013 s. 502 innebär att prejudikatet NJA 2010 s. 168 I-II numera saknar verkan. Där hade HD funnit att systemet med dubbla sanktioner och dubbla förfaranden var förenligt med EKMR. Det väsentliga skälet för detta var att det kunde vara acceptabelt att besluta om olika sanktioner i olika förfaranden, om det fanns en tillräckligt nära koppling mellan förfarandena när det gällde underlaget och tidssammanhanget, och om förfarandet som helhet var förutsebart. Det resonemanget härrörde från Regeringsrättens avgörande i RÅ 2000 ref. 65 i ett mål om körkortsåterkallelse, ett avgörande som i sin tur blev bekräftat av Europadomstolen i ett beslut den 13 december 2005 att inte meddela prövningstillstånd (mål nr 73661/01 Nilsson mot Sverige).

Mot denna bakgrund ställer sig tingsrätten frågan: Om det nu inte längre är möjligt att besluta om olika sanktioner i olika förfaranden när det gäller gärningar som har med skatt att göra, är detta då fortfarande möjligt när det gäller gärningar som har med trafik att göra?

Närmare bestämt är frågan om ett åtal för trafikbrott kan tas upp till prövning, om den åtalades körkort redan återkallats för samma gärning som avses i åtalet.

Hovrätten för Västra Sverige har i en dom den 30 september 2013 (mål B 1462-13) bedömt frågan och kommit fram till att detta fortfarande är möjligt.

Är körkortsåterkallelse att anse som straff?

Den första frågan är om en körkortsåterkallelse är att anse som ett straff. Det finns två viktiga skillnader mellan skattesanktionssystemet och trafiksanktionssystemet: Medan skattetillägg är en ren sanktion, helt jämförbar med straff som t.ex. böter, kan återkallelse av körkort tänkas innebära vissa positiva effekter, som t.ex. att en trafikfarlig person hålls borta från trafiken. Och medan skattetillägg innebär att staten tar egendom från en enskild, innebär återkallelse av körkort inte att en rättighet utan att ett tillstånd, som kan uppfattas som villkorat, tas från den enskilde.

Europadomstolen har i en dom den 19 februari 2013 (mål 47195/06 Müller-Hartburg mot Österrike) argumenterat för att återkallelse av tillstånd att utöva ett visst yrke inte är ett straff. Disciplinförfaranden som gäller inom en viss yrkeskår faller varken under den straffprocessuella delen av artikel 6 EKMR eller under förbudet mot dubbla förfaranden. Detta gäller även om disciplinförfarandet är en följd av en gärning som också utgör ett brott.

Vid bedömningen om ett förfarande ska anses straffprocessuellt beaktas, enligt de kriterier som först lades fast i en dom den 8 juni 1976 (mål 5100-71 Engel m.fl. mot Nederländerna), målets klassificering enligt nationell rätt, gärningens karaktär och sanktionens kännbarhet. I ett avgörande den 23 november 2006 (mål 73053/01 Jussila mot Finland) prövade Europadomstolen om en sanktion var riktad mot en begränsad grupp med en särskild status, vilket skulle kunna tala för att den inte var ett straff i den mening som avses i EKMR. Det kan alltså sägas att det går en gräns mellan sanktioner riktade mot en begränsad grupp med en särskild status (disciplinförfaranden inom en yrkesgrupp) och mer generellt sanktionerade beteenden (straffprocessuella förfaranden). I Jussila-avgörandet fann Europadomstolen att mervärdesskattredovisande företagare inte var en sådan begränsad grupp med en särskild status att skattetillägg utgjorde ett disciplinförfarande.

Det finns veterligen inget fall som stödjer att körkortsåterkallelse skulle kunna anses som ett disciplinförfarande. Tvärtom har Europadomstolen i det nyss nämnda beslutet Nilsson mot Sverige ansett att det är fråga om ett straff. Detta ligger också i linje med avgörandet den 23 september 1998 i mål 27812/95 Malige mot Frankrike, där Europadomstolen uttalade att körkortsingripandet i fråga var en ”automatic consequence of the conviction pronounced by the criminal court” (p. 38). Därför, och då ingripandet kunde leda till att körkortet helt återkallades, var det fråga om ett straffprocessuellt förfarande enligt artikel 6 EKMR (frågan om dubbla förfaranden enligt tilläggsprotokoll 7 artikel 4 var inte uppe till prövning). Europadomstolen uttalade också att körkortsinnehav är viktigt i vardags- och yrkeslivet samt att även om körkortsingripande har en förebyggande karaktär har det samtidigt en bestraffande och avskräckande karaktär. Körkortsåterkallelser skulle då betraktas som straff. Detta bekräftas också i dom den 21 september 2006 i mål 59892/00 Maszni mot Rumänien. Regeringsrätten ansåg i RÅ 2000 ref. 65 att en svensk körkortsåterkallelse utgör straff i den mening som avses i tilläggsprotokoll 7 artikel 4.

Det anförda innebär att det står klart att körkortsåterkallelse räknas som straff i den mening som avses i artikel 6 EKMR och i tilläggsprotokoll 7 artikel 4. Detta har också Hovrätten för Västra Sverige konstaterat i sin ovan nämnda dom.

Kan olika sanktioner fortfarande beslutas i olika förfaranden?

Om nu körkortsåterkallelse är straff i EKMR:s mening, uppkommer frågan om det fortfarande är möjligt att besluta om olika sanktioner i olika förfaranden.

Om man ser till ordalydelsen i tilläggsprotokoll 7 artikel 4, att ingen får lagföras på nytt i en brottmålsrättegång för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd, kan saken tyckas alldeles klar: Förutsatt att en slutlig körkortsåterkallelse ska anses som ett straff, hindrar det en ny lagföring som kan resultera i ett annat straff.

Stöd för att det trots detta är möjligt att ha olika sanktioner i olika parallella förfaranden finns i Europadomstolens beslut den 30 maj 2000 att inte meddela prövningstillstånd i mål 31982/96 R.T. mot Schweiz. Det som prövades i det ovan nämnda Nilsson-målet var dock inte parallella förfaranden utan frågan om brottmålsdomen hindrade den efterföljande slutliga återkallelsen. Så var inte fallet, och detta bekräftas i den ovan nämnda Maszni-domen år 2006. Där har Europadomstolen uttalat att ett nära samband mellan två sanktioner (”l’étroite connexion entre les deux sanctions”) kan innebära att en körkortsåterkallelse är en tillåten kompletterande sanktion (”l’annulation en question s’apparente à une peine complémentaire à la condamnation pénale”). Det kan t.ex. vara fråga om en sådan automatisk eller schablonartad komplettering som var aktuell i Malige-domen.

Den slutsatsen torde kunna dras, att en brottmålsdom inte hindrar kompletterande sanktioner som är att betrakta som straff, såsom körkortsåterkallelser, som är schabloniserade och direkt grundar sig på bedömningen i det avgjorda brottmålet (se även justitieråden Lundius och Lindskog i NJA 2010 s. 168; frågeställningen togs inte upp till uttryckligt ställningstagande i NJA 2013 s. 502, jfr dock p. 68). I Europadomstolens avgöranden från senare tid, såsom domen den 16 juni 2009 i mål 13079/03 Ruotsalainen mot Finland, som handlade om skattetillägg, har någon diskussion inte förts om möjligheten att ha kompletterande sanktioner efter en brottmålsdom.

Av de nämnda rättsfallen drar tingsrätten följande slutsats: Utgångspunkten är att ett slutligt beslut om en sanktion hindrar andra sanktioner för samma gärning. Undantag kan enligt Europadomstolens praxis göras för vissa kompletterande sanktioner som direkt grundar sig på bedömningen i en lagakraftvunnen brottmålsdom.

Är parallella förfaranden tillåtna?

Ett förfarande om skattetillägg inleds genom beslutet att påföra skattetillägg (se NJA 2013 s. 502 p. 71). Det hindrar sedan att åtal väcks. Frågan är nu när ett förfarande om körkortsåterkallelse ska anses inledas.

Enligt 5 kap. 7 § körkortslagen kan polis eller åklagare besluta att ett körkort ska omhändertas. Transportstyrelsen ska sedan enligt 7 kap. 5 § körkortslagen utan dröjsmål pröva om ett omhändertaget körkort ska återkallas tills vidare eller lämnas tillbaka. Enligt 5 kap. 5 § körkortslagen ska ett körkort återkallas tills vidare om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas slutligt. Enligt 5 kap. 10 § körkortslagen gäller att om ett körkort varit omhändertaget eller återkallat tills vidare under minst så lång tid som skulle ha bestämts som spärrtid, får det när återkallelsefrågan slutligt avgörs beslutas att ytterligare ingripande inte ska ske. Transportstyrelsens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Förfarandet fungerar alltså så att det ursprungliga omhändertagandet kan uppfattas som en direkt verkställighet av den återkallelse som kan förväntas ske i framtiden. Mot bakgrund av omhändertagandets ingripande verkan, och då det genast underställs Transportstyrelsen som gör en självständig bedömning av skälen för det, måste det anses vara omhändertagandet som inleder förfarandet. Det innebär i sin tur att återkallelseförfarandet redan pågår när åtalet väcks, och det är då inte fråga om en sådan kompletterande sanktion som avsågs i Maszni-domen. Det är i stället en fristående sanktion, och om besluten om omhändertagande och återkallelse var slutliga, skulle de enligt tilläggsprotokoll 7 artikel 4 hindra åtal för samma gärning som låg till grund för återkallelsen (res judicata).

I NJA 2013 s. 502 uttalade HD att om ett slutligt avgjort mål (res judicata) skulle hindra ett nytt, skulle också ett pågående mål (lis pendens) hindra ett nytt. Den principen får för svensk rätts del antas gälla generellt vid tillämpningen av tilläggsprotokoll 7 artikel 4.

Om kompletterande sanktioner, som direkt grundar sig på bedömningen i det avgjorda brottmålet, är tillåtna, förutsätts det att de beslutas efter det att det finns en lagakraftvunnen brottmålsdom. Det stämmer överens med en sådan lis pendens-princip, som HD slog fast i NJA 2013 s. 502. Då är följande slutsats svår att komma ifrån: Den svenska ordningen, där omhändertaganden och återkallelser av körkort beslutas av förvaltningsmyndighet och förvaltningsdomstol parallellt med att åtal väcks i allmän domstol, är inte förenlig med den lis pendens-princip som HD slog fast i NJA 2013 s. 502.

Hovrätten för Västra Sverige har, som sagt, i sitt avgörande funnit att det fortfarande är möjligt att parallellt besluta om olika sanktioner i olika förfaranden. Tingsrätten anser emellertid, som framgått, att detta är svårt att förena med HD:s ställningstaganden i NJA 2013 s. 502.

Bör tingsrätten vara återhållsam i sin prövning av den svenska ordningens förenlighet med EKMR?

HD har i NJA 2013 s. 502 p. 54-55 uttalat att det finns anledning för domstolarna att visa återhållsamhet vid åsidosättande av lagar i sådana fall då åsidosättandet får stora rättsliga och praktiska effekter. Omständigheter som bör beaktas är bl.a. hur viktig rättigheten är och vilka möjligheter lagstiftaren har haft att anpassa det svenska rättsläget till de krav som EKMR kan ställa.

Ett konstaterande av att ordningen med körkortsåterkallelser och straff för trafikbrott är oförenlig med EKMR kan onekligen få stora rättsliga och praktiska effekter. När det gäller rättighetens vikt konstaterar tingsrätten att rätten att inte bli bedömd för samma gärning i olika parallella förfaranden är en viktig rättsstatlig garanti. Det har betydelse för både den enskilde och beslutsfattaren att alla relevanta frågor kan bedömas i ett sammanhang. När det gäller de möjligheter lagstiftaren har haft att anpassa det svenska rättsläget till de krav som konventionsrätten kan ställa konstaterar tingsrätten att en av regeringen tillsatt utredning i SOU 2000:26, Behov av nya former för körkortsingripande, bedömde just den nu aktuella frågan. Utredningen föreslog att körkortsåterkallelser (”förarförbud”) skulle prövas i allmän domstol i anslutning till brottmålet. Tillfälliga ingripanden skulle beslutas av polis och åklagare i anslutning till brottmålet och med möjlighet till överklagande till allmän domstol. Med tanke på den koppling mellan de skatte- och trafikrelaterade sanktionsförfarandena som gjordes i NJA 2010 s. 168 I och II har frågan på nytt blivit aktuell, sedan EU-domstolen genom sin dom den 26.2.2013 i mål C-617/10 Åkerberg Fransson gav anledning till misstanke om att avgörandet i NJA 2010 s. 168 I och II inte längre var hållbart. Sammantaget måste skälen för återhållsamhet anses lika svaga beträffande det trafikrelaterade sanktionssystemet som beträffande det skatterelaterade.

Sammanfattning av bedömningen

Det står klart att körkortsåterkallelse räknas som straff i den mening som avses i artikel 6 EKMR och i tilläggsprotokoll 7 artikel 4.

Utgångspunkten är att ett slutligt beslut om en sanktion hindrar andra sanktioner för samma gärning. Undantag kan enligt Europadomstolens praxis åtminstone i trafikmål göras för vissa schabloniserade kompletterande sanktioner som direkt grundar sig på bedömningen i en lagakraftvunnen brottmålsdom.

Tingsrätten anser att förfarandet för återkallelse av körkort inleds när körkortet omhändertas. Det innebär i många fall att återkallelseförfarandet pågår när åtalet väcks.

Körkortsåterkallelse är då inte en sådan kompletterande sanktion som direkt grundar sig på bedömningen i ett avgjort brottmål. Det är i stället en fristående sanktion, och om beslutet om återkallelsen var slutligt, skulle det hindra åtal för samma gärning som låg till grund för återkallelsen (res judicata).

HD har i NJA 2013 s. 502 funnit att om ett slutligt avgjort mål (res judicata) skulle hindra att ett nytt förfarande inleds, ska också ett pågående mål (lis pendens) hindra att ett nytt förfarande inleds. Detta förbud mot parallellt pågående förfaranden stämmer mycket väl överens med att vissa kompletterande sanktioner i trafikmål kan beslutas på grundval av en lagakraftvunnen brottmålsdom.

Det innebär att ett pågående förfarande för körkortsåterkallelse hindrar ett åtal för samma gärning som låg till grund för återkallelsen.

Att den svenska ordningen inte är oproblematisk i förhållande till EKMR tilläggsprotokoll 7 artikel 4 har varit känt i vart fall sedan SOU 2000:26 publicerades. Om tiden är mogen för ett åsidosättande av ordningen med dubbla förfaranden när det gäller sanktioner för gärningar på skatteområdet, är den det också när det gäller sanktioner på trafikområdet.

Tillämpning i detta mål

Beslut om återkallelse av A.P:s körkort tills vidare fattades av Transportstyrelsen den 21 oktober 2013. Återkallelsen gäller 24 månader från det att polismyndigheten den 21 september 2013 omhändertog körkortet. Omhändertagandet och återkallelsen grundades på en misstanke om att A.P. gjort sig skyldig till grovt rattfylleri den 21 september 2013. Sedan A.P. begärt omprövning beslutade Transportstyrelsen den 23 oktober 2013 att inte ändra sitt beslut. Åtal väcktes mot A.P. för samma gärning den 3 oktober 2013. Eftersom det då redan pågick ett förfarande om en sanktion för denna gärning ska åtalet avvisas.

Beslut

Talan avvisas.

Åklagaren överklagade i Hovrätten över Skåne och Blekinge och yrkade att hovrätten skulle undanröja tingsrättens avvisningsbeslut och visa målet åter till tingsrätten för fortsatt handläggning.

A.P. bestred yrkandet.

A.P. överklagade och yrkade att HD med ändring av hovrättens beslut skulle fastställa tingsrättens beslut.

Riksåklagaren motsatte sig att hovrättens beslut ändrades.

Betänkande