RÅ 2000:65

Länsrätten i Göteborg fann enligt beslut den 17 augusti 1999 inte skäl att inhibera det överklagade beslutet.

C.N. överklagade och yrkade att kammarrätten skulle upphäva det överklagade beslutet och förordna att körkortet omedelbart skulle återställas till honom.

Kammarrätten meddelade prövningstillstånd.

C.N. överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva det överklagade beslutet och förordna att hans körkort omedelbart skulle återställas till honom. Till stöd härför anförde han bl.a. följande. Genom att hans körkort återkallats efter det att tingsrätten fällt honom till ansvar för rattfylleri har han straffats två gånger för samma sak. Det kan inte anses vara i överensstämmelse med Europakonventionen.

Prövningstillstånd meddelades.

Länsstyrelsen bestred bifall till överklagandet.

Regeringsrätten (2000-12-18, Swartling, Baekkevold, Eliason, Schäder, Wennerström) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. C.N:s körkort och körkortstillstånd har återkallats enligt 5 kap. 2 §, 3 § 1 och 6 §körkortslagen (1998:488) på grund av att han enligt lagakraftvunnen tingsrättsdom gjort sig skyldig till grovt rattfylleri och olovlig körning. Spärrtiden har bestämts till arton månader.

Huvudfrågan i målet är om körkortsåterkallelsen strider mot den i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen (i fortsättningen artikel 4.1) fastlagda principen att ingen skall bli lagförd eller straffad två gånger för samma sak (ne bis in idem). C.N:s inställning i målet är att återkallelsen av hans körkort efter det att han fällts till ansvar för trafikbrott innebär att han straffats två gånger för samma sak.

Europakonventionen är - med de tillägg som gjorts genom bl.a. tilläggsprotokoll nr 7 - svensk lag enligt SFS 1994:1219.

Artikel 4.1 har i den till lagen fogade översättningen från de engelska och franska originaltexterna följande lydelse: "Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat."

Det är oklart vilken räckvidd som skall ges åt artikel 4.1 och den princip som uttrycks där. Ordalagen i artikeln ger sålunda inte någon klar vägledning i frågan om den svenska ordningen för körkortsingripande kan komma i konflikt med artikeln. Praxis på området är också knapphändig.

När det gäller de olika rekvisiten i den aktuella artikeln föreskrivs till att börja med att ingen får "straffas" på nytt för ett brott. Frågan är då om den ifrågavarande körkortsåterkallelsen utgör ett straff i konventionens mening.

Körkortsingripanden har i svensk rätt traditionellt ansetts företagna av trafiksäkerhetsskäl, dvs. de har betraktats som en skyddsåtgärd från samhällets sida mot förare som sätter trafiksäkerheten i fara. Ingripandena har således inte betraktats som straff. Det är emellertid svårt att hävda att en körkortsåterkallelse som görs med anledning av att körkortshavaren begått ett brott är en ren trafiksäkerhetsåtgärd. Spärrtiden bestäms i regel schablonmässigt i proportion till överträdelsens svårhetsgrad på samma sätt som straffet och således inte med hänsyn till en prognos i det enskilda fallet om ett framtida trafikfarligt beteende. Det innebär att körkortsåterkallelsen - på samma sätt som straffet för trafikbrottet - åtminstone delvis har till syfte att förmå körkortshavaren att respektera trafikreglerna. Med tiden har också gränsdragningen mellan säkerhetsåtgärd och straff blivit alltmer oklar när det gäller åtgärder av nu ifrågavarande slag (jfr bl.a. SOU 1991:39 s. 86 f., prop. 1993/94:133 s. 44 ff., prop. 1997/98:124 s. 42 f. och SOU 2000:26 s. 141 ff.).

Frågan om vilken typ av påföljder som utgör straff har prövats av Europadomstolen när det gäller tillämpningen av bl.a. artikel 6. Den artikeln innehåller uttrycket "anklagelse...för brott". Enligt Europadomstolens praxis skall man vid bedömningen av om anklagelse för brott föreligger ta hänsyn till bl.a. gärningens natur samt påföljdens karaktär och stränghet. Om sanktionen betraktas som ett straff anses det i princip vara fråga om en anklagelse för brott. Av särskilt intresse i förevarande sammanhang är ett par fall från senare tid, nämligen fallen Malige mot Frankrike (Europadomstolens dom den 23 september 1998, Reports 1998-VII s. 2922) och Escoubet mot Belgien (Europadomstolens dom den 28 oktober 1999).

I Malige-fallet fann Europadomstolen att Frankrikes system med poängavdrag vid trafikförseelser som så småningom skulle kunna leda till körkortsåterkallelse kunde betraktas som ett tilläggsstraff och att artikel 6.1 därför var tillämplig. Domstolen konstaterade bl.a. att det var obestritt att brottet - fortkörning - var av straffrättslig natur och, vad gäller påföljdens (poängavdragets) natur, att poängavdraget var en automatisk konsekvens av det fällande utslaget från brottmålsdomstolen och hade inte bara en preventiv utan också en bestraffande och avskräckande funktion.

I Escoubet-fallet fann domstolen att en interimistisk återkallelse i sex dagar på grund av en misstänkt rattfylleriförseelse inte utgjorde ett beslut rörande en anklagelse för brott. Domstolen anförde beträffande sanktionens karaktär bl.a. att den omedelbara återkallelsen inte förutsatte någon utredning i skuldfrågan och var helt oberoende av de straffrättsliga förfaranden som senare kunde följa. Den interimistiska återkallelsen framstod som en preventiv åtgärd för trafikanternas säkerhet; den var konstruerad främst för att ta potentiellt farliga trafikanter tillfälligt av vägarna.

Det finns viktiga skillnader mellan det franska system som bedömdes i Malige-fallet och det svenska regelsystemet. Bl.a. är ett körkortsingripande inte en automatisk följd av brottmålsdomen; det finns i princip möjlighet att underlåta att ingripa och att nyansera ingripandet med hänsyn till omständigheterna. Frågan är då om systemen kan anses skilja sig åt på något avgörande sätt i de avseenden som Europadomstolen tillmätte särskild betydelse vid bedömningen av om ett straff förelåg. Det finns anledning att mot denna bakgrund ytterligare något beröra det svenska systemet.

Enligt 5 kap. 3 § körkortslagen skall ett körkort återkallas om förutsättningarna enligt någon av åtta punkter är uppfyllda. Tre av dessa punkter tar inte sikte på fall där körkortshavaren begått brott utan gäller situationer där körkortshavaren inte bör ha körkort på grund av opålitlighet i nykterhetshänseende eller på grund av sjukdom, skada eller liknande. Det torde vara klart att en körkortsåterkallelse i dessa fall inte kan anses utgöra ett straff och fallen är inte av större intresse i förevarande sammanhang. Av intresse är däremot de punkter (1-4 och 6) där det normalt förutsätts att körkortshavaren har begått brott. Enligt vissa av dessa punkter (1, 2 och 4) är det - bortsett från ringa överträdelser - tillräckligt för att återkallelse skall ske att körkortshavaren har begått angivet brott. Det gäller i fråga om grov vårdslöshet i trafik och rattfylleri (punkt 1), s.k. smitning (punkt 2) och brott mot regler som är väsentliga från trafiksäkerhetssynpunkt (punkt 4). I övriga fall (punkterna 3 och 6) gäller som förutsättning för återkallelse - utöver att brott begåtts - att vissa andra rekvisit är uppfyllda. Enligt punkt 3 skall återkallelse ske om körkortshavaren genom upprepade brott i väsentlig grad har visat bristande vilja eller förmåga att rätta sig efter de bestämmelser som gäller i trafikens eller trafiksäkerhetens intresse för förare av motorfordon. Enligt punkt 6 skall återkallelse ske om det med hänsyn till annat brott som körkortshavaren gjort sig skyldig till kan antas att han inte kommer att respektera trafikreglerna och visa hänsyn, omdöme och ansvar i trafiken eller om han på grund av sina personliga förhållanden i övrigt inte kan anses lämplig som förare av körkortspliktigt fordon.

Enligt punkterna 1, 2 och 4 sker återkallelse således i princip direkt på grund av ett brott. När det gäller punkterna 3 (upprepade brott) och 6 (annat brott) är det däremot inte brottsligheten ensam utan brottsligheten i förening med andra faktorer - viljan och förmågan att rätta sig efter gällande regler respektive respekten för trafikreglerna, omdömet och ansvaret i trafiken eller lämpligheten med hänsyn till personliga förhållanden - som utgör grund för återkallelse. Det kan därför mot bakgrund av bl.a. Malige-fallet hävdas att en återkallelse enligt punkterna 1, 2 eller 4 ligger närmare att karaktäriseras som straff än en återkallelse enligt punkterna 3 eller 6. Samtidigt är det grundläggande syftet med samtliga återkallelsegrunder att ett körkort skall återkallas om körkortshavaren inte kan anses lämplig att inneha körkort. Den omständigheten att lagstiftaren därvid valt ut vissa brott som självständiga återkallelsegrunder, medan det i fråga om andra brott ställs ytterligare krav för återkallelse borde därför inte medföra att en återkallelse i de olika fallen karaktäriseras på olika sätt. En återkallelse enligt punkt 3 eller 6 hänför sig visserligen inte till ett enda brott utan till flera olika brott eller andra omständigheter. Detsamma kan dock gälla även vid återkallelse enligt punkterna 1, 2 och 4. Av större betydelse är dock att det inte heller i dessa fall föreligger någon automatik mellan det angivna brottet och återkallelsen. Enligt 5 kap. 9 § skall sålunda - med undantag för vissa rattfylleribrott - i stället för att körkortet återkallas körkortshavaren varnas om varningen av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Föreligger synnerliga skäl får enligt 5 kap. 10 § andra stycket, med avvikelse från lagen, återkallelse underlåtas eller spärrtid sättas ned om det kan ske utan fara för trafiksäkerheten; underlåtes återkallelse får varning meddelas i stället.

Regleringen innebär således att man även vid prövningen av en fråga om körkortsingripande enligt punkterna 1, 2 och 4 har att beakta andra omständigheter än själva brottet och att detta gäller med avseende på både frågan om ett ingripande över huvud taget skall ske och - i förekommande fall - frågan om ingripandets omfattning, t.ex. spärrtidens längd. Detta talar för att man - vid bedömningen av om en körkortsåterkallelse med anledning av brott utgör straff eller säkerhetsåtgärd - inte bör göra någon skillnad mellan olika här behandlade fall (punkterna 1-4 och 6) beroende på grunden för återkallelse.

Vid en jämförelse mellan den här beskrivna svenska ordningen för körkortsingripanden och den ordning som var föremål för bedömning i Malige-fallet framkommer en påtaglig skillnad bl.a. såtillvida som ett ingripande enligt den svenska ordningen i princip inte är en automatisk följd av det fällande utslaget i brottmålsdomen. Även den svenska ordningen bygger emellertid i hög grad på schabloner och körkortsingripandena är följaktligen i mycket stor utsträckning direkt relaterade till överträdelsernas svårhetsgrad. Den omständigheten att ett körkortsingripande enligt den svenska lagstiftningen inte är en automatisk följd av brottmålsdomen kan därför inte på något avgörande sätt sägas skilja den svenska ordningen från den som bedömdes i Malige- fallet. Det bör vid bedömningen av om körkortsingripandena utgör straff också beaktas att det svenska systemet har det gemensamt med det franska att ingripandena till viss del får anses ha en bestraffande och avskräckande funktion.

Innan ställning tas till frågan om körkortsåterkallelserna bör betraktas som straff finns det anledning att anknyta också till Escoubet-fallet. Europadomstolen kom i det fallet fram till att en interimistisk återkallelse i sex dagar på grund av en misstänkt rattfylleriförseelse inte utgjorde ett beslut rörande en anklagelse för brott. Även enligt den svenska körkortslagstiftningen kan interimistiska återkallelser ske. I själva verket bygger lagstiftningen på att en körkortsåterkallelse med anledning av brott skall ske i så nära anslutning till brottet som möjligt och då på grundval av interimistiska beslut. Enligt 5 kap. 7 § körkortslagen skall ett körkort omhändertas av polis eller åklagare bl.a. om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas enligt 5 kap. 3 § 1 eller 4. Enligt 5 kap. 5 § körkortslagen skall ett körkort återkallas tills vidare i avvaktan på ett slutligt avgörande av återkallelsefrågan om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas slutligt på någon av de grunder som avses i 5 kap. 3 § 1-7.

Regeringsrätten har i förevarande mål inte anledning att ta ställning till i vad mån interimistiska beslut om körkortsingripanden innefattar straff eller säkerhetsåtgärd. Den omständigheten att det i det svenska systemet kan finnas fall som i nämnda avseende bör behandlas på samma sätt som Escoubet-fallet bör dock inte påverka bedömningen av hur man skall karaktärisera slutliga körkortsåterkallelser.

Regeringsrätten finner mot denna bakgrund att en körkortsåterkallelse i de fall som omfattas av punkterna 1-4 och 6 får anses utgöra ett straff i den mening som avses i artikel 4.1.

För att artikel 4.1 skall tillämpas är det som framgått inte tillräckligt att någon straffas på nytt för ett brott. Ytterligare rekvisit skall vara uppfyllda, bl.a. att straffet ådöms (eller lagföringen sker) i en "brottmålsrättegång" och att personen i fråga redan blivit "slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat".

Vad först beträffar begreppet "brottmålsrättegång" (engelska "criminal proceedings"; franska "pénalement") synes det vid första påseende ligga närmast till hands att anse att en sådan föreligger så snart en rättegång kan utmynna i en brottspåföljd som utgör ett straff. Det kan dock ifrågasättas om en så långtgående tolkning är avsedd. Till att börja med framstår det som egendomligt - om nämnda tolkning varit avsedd - att man över huvud taget infört termen "brottmålsrättegång" i bestämmelsen; införandet tyder på att en begränsning av tillämpningsområdet varit avsedd (jfr Johan Munck, Tidskrift för Sveriges Domareförbund nr 1/2000 s. 18). Det finns anledning att här erinra om att domstolen i en rättegång angående körkortsingripande på grund av trafikbrott inte gör någon ny prövning av brottet; det är alltså inte en brottmålsrättegång i den meningen att själva brottet prövas. Det sagda talar för att termen brottmålsrättegång bör reserveras för rättegångar av sistnämnda slag, dvs. rättegångar där brottet prövas.

Av intresse i sammanhanget är vidare den officiella kommentar (Explanatory Report) som utfärdats med avseende på det sjunde tilläggsprotokollet. I punkt 32 i kommentaren anförs följande:

"Article 4, since it only applies to trial and conviction of a person in criminal proceedings, does not prevent him from being made subject, for the same act, to action of a different character (for example, disciplinary action in the case of an official) as well as to criminal proceedings."

Det är således tydligt att disciplinförfaranden mot t.ex. statstjänstemän kan falla utanför artikel 4.1. Däremot ger kommentaren inte något klart besked i frågan om hur gränsdragningen i övrigt skall ske mellan "criminal proceedings" och förfaranden som föranleds av ett brott och som medför en påföljd men som ändå faller utanför artikel 4.1. Det bör påpekas att den omständigheten att disciplinförfaranden nämns inte behöver strida mot synsättet att en rättegång skall anses utgöra en brottmålsrättegång så snart brottspåföljden utgör ett straff, eftersom disciplinpåföljder i Europadomstolens praxis beroende på omständigheterna har ansetts kunna falla utanför ramen för vad som enligt artikel 6 skall anses utgöra straff. Samtidigt kan konstateras att kommentaren inte lägger några hinder i vägen för en tolkning som innebär att det svenska förfarandet vid körkortsingripanden faller utanför artikel 4.1 såsom en "action of a different character".

När det sedan gäller förutsättningen att personen ifråga redan skall ha blivit "slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat" bör följande framhållas. Av den officiella kommentaren (punkt 29 jfrd med punkt 22) framgår att härmed i första hand avses att det skall föreligga en lagakraftvunnen dom i saken. Om man ser till ordalagen i artikeln ligger det dock nära till hands att läsa dessa så att - för det fall lagstiftningen i ett land föreskriver att ett brott skall föranleda brottspåföljder enligt två skilda förfaranden - personen i fråga blivit slutligt dömd enligt den nationella lagstiftningen först sedan båda förfarandena slutförts. Även i detta avseende lämnar således bestämmelserna utrymme för skilda tolkningar (se även Högsta domstolens dom den 29 november 2000 i mål nr B 868-99).

När det gäller Europadomstolens inställning i de nu berörda avseendena är bl.a. det tidigare berörda Malige-fallet av visst intresse. Det bör då till att börja med påpekas att den talan som Malige förde gick ut på att det automatiska poängavdraget - utan möjlighet för honom som körkortsinnehavare att överklaga till domstol - berövat honom hans rätt till tillträde till domstol enligt artikel 6.1. Domstolen fann som sagt att det var fråga om anklagelse för brott - och även ett straff - och att artikel 6.1 var tillämplig. Av särskilt intresse i förevarande sammanhang är att domstolen fann att kraven i artikel 6.1 var tillgodosedda genom den domstolsprövning som föregick den fällande domen och att konventionen inte kunde anses kräva en ytterligare domstolsprövning avseende poängavdraget. Något uttalande om att den franska ordningen - med delvis skilda system för vanlig brottspåföljd respektive körkortsingripande - skulle kunna strida mot artikel 4.1 gjordes inte. Av intresse är också ett fall om prövningstillstånd (admissibility) hos Europadomstolen som avgjordes den 30 maj 2000 (appl. no. 31982/96 by R.T. against Switzerland). Sökanden (R.T.) hade på grund av ett rattfylleribrott först fått sitt körkort återkallat av en administrativ myndighet och därefter dömts till fängelse och böter av en annan myndighet. Sedan R.T. överklagat beslutet om körkortsåterkallelse fastställdes härefter detta beslut av en förvaltningsdomstol. Domstolen fann att någon brottmålsrättegång inte hade upprepats i strid med artikel 4.1, varvid domstolen bl.a. pekade på att de olika sanktionerna fängelse, böter och körkortsåterkallelse var förutsedda i den nationella lagstiftningen.

Regeringsrätten gör följande sammanfattande bedömning.

En återkallelse av körkort på grund av brott får anses utgöra ett straff i den mening som avses i artikel 4.1. Varken artikelns ordalydelse eller den officiella kommentaren ger något klart svar på frågan om det svenska förfarandet vid sådana körkortsåterkallelser omfattas av artikelns begrepp "brottmålsrättegång". Det ges inte heller något klart besked i frågan om körkortsinnehavaren skall anses "slutligt dömd" redan genom en lagakraftvunnen dom av allmän domstol på grund av trafikbrottet. Formuleringarna i de sistnämnda båda avseendena tyder dock enligt Regeringsrättens mening närmast på att båda frågorna bör besvaras med nej.

Det finns anledning att vid tolkningen av artikeln också beakta ändamålet med denna. Det kan då konstateras att det ansetts vara ett viktigt rättssäkerhetskrav att den som slutligt dömts eller frikänts skall vara trygg i den meningen att han är skyddad mot att åtalas och straffas på nytt för samma brott. Den svenska ordningen innebär att den som åtalas för ett trafikbrott redan från början vet - eller bör veta - att en lagakraftvunnen fällande dom normalt kommer att följas av ett körkortsingripande. Det förhållandet att detta ingripande sker i ett separat förfarande synes inte innebära att trygghets- och rättssäkerhetsintressena eftersätts. Den svenska ordningen synes med andra ord inte strida mot ändamålet bakom artikel 4.1.

Ett starkt stöd för att den svenska ordningen för körkortsåterkallelse på grund av trafikbrott inte står i strid med artikel 4.1 ger Europadomstolens avgöranden i Malige-fallet och i det förenämnda fallet om prövningstillstånd (R.T. mot Schweiz). Europadomstolens uttalanden och slutsatser i dessa fall kan - även om det i Malige-fallet inte var fråga om en direkt tillämpning av artikel 4.1 - inte tolkas på annat sätt än att ett brott kan föranleda att olika sanktioner påförs av skilda myndigheter och domstolar om detta är förutsatt i lagstiftningen.

Regeringsrätten kommer mot denna bakgrund sammanfattningsvis fram till att artikel 4.1 inte utgör något hinder mot att tillämpa körkortslagens bestämmelser.

I likhet med underinstanserna finner Regeringsrätten att 30 kap. 9 § första stycket rättegångsbalken - som C.N. också åberopat - inte är tillämpligt i körkortsmål.

Med hänsyn till det anförda och då det inte framkommit annan grund för ändring av kammarrättens dom skall överklagandet avslås.