NJA 2021 s. 65

Trafikverket överklagade avvisningsbeslutet i Växjö tingsrätt, mark- och miljödomstolen, och yrkade att länsstyrelsens beslut skulle upphävas och ärendet återförvisas till länsstyrelsen för ny rättidsprövning.

Länsstyrelsen avstyrkte bifall till överklagandet.

Mark- och miljödomstolen (rådmannen Bengt Johansson och tekniska rådet Lars Fransson) anförde i dom den 8 maj 2019 följande.

BAKGRUND

Samhällsbyggnadsnämnden i Jönköpings kommun beslutade den 19 april 2018 att bevilja bygglov för nybyggnad av fritidshus på fastigheten Båtshagen 1:2. Det tilltänkta fritidshuset ska ersätta ett tidigare fritidshus på platsen som brunnit. Trafikverket överklagade beslutet till länsstyrelsen, som i beslut den 22 augusti 2018 ändrade Samhällsbyggnadsnämndens beslut endast på så sätt att nämndens beslut förenades med följande villkor:

– För det fall att uteplats anordnas i enlighet med handlingarna i ärendet, utmed husfasad mot Vättern, ska absorberande bullerskydd (skärmar) uppföras på sidorna om uteplatsen ut från husfasaden. Den bullerdämpande åtgärden ska vara av sådan konstruktion att 50 dB(A) ekvivalent ljudnivå samt 70 dB(A) maximal ljudnivå uppnås vid uteplatsen i anslutning till byggnaden.

Trafikverket överklagade länsstyrelsens beslut, men länsstyrelsen beslutade den 21 september 2018 att avvisa överklagandet eftersom det inkommit för sent.

Trafikverket har överklagat länsstyrelsens avvisningsbeslut till mark- och miljödomstolen.

YRKANDEN M.M.

– – –

Trafikverket har som grund för överklagandet anfört huvudsakligen följande. Trafikverket företräder inte det allmänna i detta mål. Trafikverket skiljer sig i många delar från andra myndigheter i och med att verket har en ganska blygsam omfattning avseende myndighetsutövning m.m. Trafikverket uppträder oftast i rollen som fastighetsägare, sakägare eller annan typ av intressent. – – –. Trafikverkets huvuduppgift är istället att bygga, underhålla och förvalta transportinfrastruktur. I detta specifika mål har Trafikverket överklagat länsstyrelsens beslut med stöd av 13 kap. 10 § plan- och bygglagen. Av denna paragraf följer att ”Ett beslut som gäller staten i egenskap av fastighetsägare eller innehavare av en särskild rätt till en fastighet får överklagas av den statliga myndighet som förvaltar fastigheten”.

I förevarande fall innehar Trafikverket vägrätt dvs. en särskild rätt till fastigheten avseende den fastighet som berörs av bygglovet. Denna rätt innebär att Trafikverket har en nyttjanderätt till fastigheten. Det är som innehavare av denna rätt som Trafikverket överklagat beslutet och inte såsom en företrädare för det allmänna. – – –. Det innebär att huvudregeln att ett beslut ska överklagas inom tre veckor från att klaganden tog del av beslutet gäller. Länsstyrelsens beslut ska således upphävas och målet återförvisas till länsstyrelsen.

Länsstyrelsen har i yttrande anfört huvudsakligen följande. Med uttrycket ”part som företräder det allmänna” enligt 44 § förvaltningslagen avses fall då en myndighet uppträder i ett ärende i sin offentligrättsliga roll, detta till skillnad från när myndigheten uppträder som part i en privaträttslig angelägenhet (prop. 2016/17:180 s. 335, se även s. 265 f.). Vägrätt innefattar enligt 30 § väglagen (1971:948) rätt för väghållaren att nyttja mark eller annat utrymme som behövs för en väg trots den rätt någon annan kan ha till fastigheten. Den mark vägrätten innefattar utgörs av vägområdet dvs. mark som behövs för vägbanan, angränsande dike/slänt, viltstängsel, samt en smalare kantremsa på var sida av vägen. Trafikverkets befogenheter med stöd av vägrätten omfattar inte den aktuella byggplatsen. Vidare grundas vägrätten direkt på väglagen och är en förutsättning för Trafikverkets möjligheter att sköta den offentlig¬rättsliga uppgiften att vara väghållare för det statliga vägnätet. Enbart det förhållandet att Trafikverket har vägrätt kan därför inte innebära att bygglovsärendet för verkets del har varit en privaträttslig angelägenhet.

Trafikverkets argument för att bygglov inte bör ges på den aktuella platsen är sammanfattningsvis kopplade till att bullerriktvärden inte iakttas och att väg E4 är av riksintresse för kommunikationer och en internationellt viktig väg och godsstråk. Dessa faktorer är ett uttryck för verkets offentligrättsliga roll och kan inte jämställas med ett privaträttsligt agerande, t.ex. då verket agerar som hyresgäst, kund eller i något annat avtalsrättsligt sammanhang (jfr 1 § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket).

Enligt länsstyrelsens uppfattning har Trafikverket således företrätt det allmänna i bygglovsärendet. Överklagandetiden ska därför räknas från den dag beslutet meddelades. – – –.

Trafikverket har i bemötande av länsstyrelsens yttrande anfört bl.a. följande. Det är korrekt som länsstyrelsen anger att Trafikverkets rättighet till intilliggande fastighet grundar sig på vägrätt enligt väglagen och att vägrätten i sig inte ger någon rådighet över den fastighet som är föremål för det ursprungliga överklagandet. Att det är en allmän väg medför dock inte att Trafikverket överklagat aktuellt bygglov såsom varande i sin offentligrättsliga roll. – – –.

Trafikverket har som angetts i överklagandeskriften överklagat beslutet om bygglov med stöd av 13 kap. 10 § PBL. Denna paragraf tillkom för att förtydliga att även staten såsom innehavare av olika typer av rättigheter till fastighet har möjlighet att överklaga ett beslut enligt PBL. Trafikverket överklagar årligen ett antal beslut om bygglov eftersom de verksamheter som planeras kan tänkas få påverkan på den verksamhet som Trafikverket bedriver på den eller de fastigheter som ligger invid, detta på samma sätt som övriga ”grannar” får möjlighet att yttra sig.

I detta fall är det fråga om drift av en väg och det överklagade bygglovet avser en bostad placerad i närheten av vägen. En sådan placering av en byggnad riskerar att påverka Trafikverkets nyttjande av den intill¬liggande fastigheten. Detta kan yttra sig i att Trafikverket av en tillsynsmyndighet föreläggs att utreda vägbuller, vidta bullerskyddsåtgärder eller andra åtgärder som kan inskränka användandet av fastigheten. Detta skiljer sig på intet sätt från annan verksamhet, exempelvis en industri eller motsvarande.

DOMSKÄL

– – –

Trafikverkets rätt att överklaga det aktuella beslutet följer av 13 kap. 10 § plan- och bygglagen (2010:900), medan den tid när ett överklagande senast ska ha kommit in till beslutsmyndigheten framgår av 44 § förvaltningslagen (2017:900). Frågan i målet gäller om Trafikverket är en part som företräder det allmänna enligt 44 § förvaltningslagen.

Av förarbetena till bestämmelsen framgår att, med uttrycket part som företräder det allmänna, avses fall då en myndighet uppträder i ett ärende i sin offentligrättsliga roll. Om myndigheten uppträder som part i en privaträttslig angelägenhet gäller i stället huvudregeln i första meningen (prop. 2016/17:180 s. 335). Bestämmelsen tillkom som en ren följd av en samtidigt företagen ändring i förvaltningsprocesslagen och motiverades främst av praktiska skäl, dvs. en strävan att undvika onödiga delgivningar (se prop. 1997/98:101 s. 92).

Enligt förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket är Trafikverket en statlig myndighet med en generaldirektör som myndighetschef. Trafikverket lyder under Infrastrukturdepartementet.

Enligt 5 § väglagen (1971:948) är staten väghållare för allmänna vägar, men regeringen eller den regeringen bestämmer, får besluta att en kommun ska vara väghållare inom kommunen. Av 6 § väglagen framgår att Trafikverket handhar väghållningen för statens räkning och har tillsyn över kommunernas väghållning. Enligt 30 § väglagen innefattar vägrätt en rätt för väghållaren att nyttja mark eller annat utrymme som behövs för en väg, trots den rätt som någon annan kan ha till fastigheten.

I nu aktuellt mål har Trafikverket överklagat länsstyrelsens beslut i en fråga som gällt bygglov för nybyggnad av ett fritidshus på fastigheten Båtshagen 1:2 i Jönköpings kommun. Den aktuella fastigheten sträcker sig över väg E4. Trafikverket har som väghållare för väg E4 vägrätt enligt väglagen (1971:948). Detta förhållande gör att Trafikverket enligt 13 kap. 10 § plan- och bygglagen har rätt att överklaga beslutet. Inom vilken tid ett överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut senast ska ha kommit in till beslutsmyndigheten framgår av 44 § förvaltningslagen. Med hänsyn till syftet med bestämmelsen i 44 § förvaltningslagen är Trafikverket vid överklagandetidens beräkning, enligt mark- och miljödomstolen, att betrakta som en part som företräder det allmänna. Tiden för att överklaga länsstyrelsens nu aktuella beslut ska därför räknas från den dag beslutet meddelades. Eftersom Trafikverkets överklagande kommit in för sent har länsstyrelsen haft grund för att avvisa överklagandet. Trafik¬verkets överklagande av länsstyrelsens avvisningsbeslut ska därför avslås.

DOMSLUT

Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.

Trafikverket överklagade i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, och yrkade att länsstyrelsens beslut skulle upphävas och målet återförvisas till länsstyrelsen.

Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Lars Borg och Roger Wikström, referent) anförde i dom den 28 maj 2020 följande.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Trafikverket har anfört i huvudsak följande: Verket överklagade länsstyrelsens beslut, angående det beviljade bygglovet, med stöd av 13 kap. 10 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Verket överklagade dels som innehavare av särskild rätt, i form av vägrätt, dels som verksamhetsutövare mot vilken krav om bullerreducerande åtgärder kan komma att riktas. Verket överklagade således inte beslutet som företrädare för det allmänna, varför överklagandet av länsstyrelsens beslut kom in i rätt tid.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Mark- och miljööverdomstolen gör ingen annan bedömning än den underinstanserna gjort i frågan om Trafikverket överklagat länsstyrelsens beslut som företrädare för det allmänna. Överklagandet ska därför avslås.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.

Hovrättsrådet Ralf Järtelius, med vilken hovrättsrådet Birgitta Bylund Uddenfeldt instämde, var skiljaktig och anförde följande.

Fristen för att överklaga länsstyrelsens beslut regleras i 44 § förvaltningslagen (2017:900). Där föreskrivs det att ett överklagande ska ha kommit in till beslutsmyndigheten inom tre veckor från den dag då den som överklagar fick del av beslutet genom den myndigheten. Om den som överklagar är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet dock ha kommit in inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades. Frågan i detta mål är om Trafikverket överklagat länsstyrelsens beslut som företrädare för det allmänna i den mening som avses i bestämmelsen.

Enligt 13 kap. 10 § plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, får ett beslut som gäller staten i egenskap av fastighetsägare eller innehavare av en särskild rätt till en fastighet överklagas av den statliga myndighet som förvaltar fastigheten. I fall där klagorätten grundas på denna bestämmelse får myndigheten anses agera som innehavare av en fastighetsanknuten rättighet snarare än som företrädare för det allmänna. I detta fall grundas Trafikverkets klagorätt på 13 kap. 10 § PBL. Myndigheten ska därför inte anses som företrädare för det allmänna i den mening som avses i 44 § förvaltningslagen. Överklagandefristen ska därmed räknas från den dag då Trafikverket fick del av beslutet, vilket innebär att överklagandet har inkommit i rätt tid. Mot denna bakgrund anser jag att mark- och miljödomstolens dom bör ändras på så sätt att länsstyrelsens avvisningsbeslut upphävs.

Trafikverket överklagade och yrkade att HD skulle upphäva länsstyrelsens avvisningsbeslut.

Länsstyrelsen yttrade sig.

Betänkande