RÅ 1993:88
Fråga i visst fall om lagligheten av beslut om förvar enligt utlänningslagen, när beslutet meddelats först sedan tidigare beslut om förvar upphört att gälla.
Kammarrätten i Jönköping
Enligt 6 kap. 4 § andra stycket och 6 § första och fjärde styckenautlänningslagen (1989:529) får, såvitt nu är i fråga, en utlänning inte hållas kvar i förvar mer än två veckor, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Ett beslut om förvar skall prövas på nytt senast två veckor efter den dag då förvarsbeslutet verkställdes. Om ny prövning inte sker inom föreskriven tid upphör beslutet om förvar att gälla.
Statens invandrarverk beslutade den 8 september 1993 om förvar av X. Som skäl till förvarsbeslutet antecknades att X:s identitet var oklar, att det var sannolikt att avvisning skulle komma att ske och att det fanns anledning anta att han skulle komma att hålla sig undan. Kammarrätten i Jönköping lämnade genom dom den 20 september 1993 hans överklagande utan bifall (mål nr 4866-1993). Invandrarverket beslutade härefter den 23 september 1993, på samma grunder och då det med hänsyn till en rad i beslutet angivna omständigheter fick anses föreligga synnerliga skäl för fortsatt förvar, att X skulle hållas kvar i förvar. Kammarrätten lämnade genom den överklagade domen den 1 oktober 1993 hans överklagande utan bifall. Därefter beslöt Invandrarverket den 6 och den 20 oktober 1993 att X fortfarande skulle hållas kvar i förvar. Kammarrätten upphävde genom dom den 26 oktober 1993 verkets beslut den 20 oktober 1993 om fortsatt förvar och förordnade att X omedelbart skulle försättas på fri fot. Vidare förordnade kammarrätten att X skulle stå under uppsikt med skyldighet för honom att anmäla sig tre gånger i veckan hos Polismyndigheten i Stockholm på plats och vid tidpunkt som myndigheten bestämmer (mål nr 5615-1993). Invandrarverket beslutade den 27 oktober 1993 att avslå ansökningar av X om uppehållstillstånd m.m. samt att avvisa honom enligt 4 kap. 1 § första stycket 1. och 2. utlänningslagen med förbud att före viss tid återvända till Sverige utan tillstånd av Invandrarverket (ärende nr 6-847742).
X överklagade Invandrarverkets beslut den 23 september 1993 hos kammarrätten och yrkade att han skulle försättas på fri fot. Han anförde följande. Ett beslut om förvar måste enligt 6 kap. 6 § utlänningslagen omprövas senast efter två veckor; i annat fall upphör beslutet att gälla. Det första beslutet hade upphört att gälla när Invandrarverket fattade det nu överklagade beslutet. För att ett nytt beslut om förvar skall kunna fattas torde krävas nya omständigheter som inte tidigare varit kända. Invandrarverket har inte kunnat visa på sådana omständigheter.
Domskäl
Kammarrätten i Jönköping (1993-10-01, Sönnerhed, Lindgren, referent, Lihuvudh) yttrade: Genom beslut av Invandrarverket den 8 september 1993 togs X i förvar med stöd av 6 kap. 2 § första stycket 1. och 3. samt andra stycket utlänningslagen. Som skäl angavs att X:s identitet var oklar, att det var sannolikt att avvisning skulle ske och att det fanns anledning att anta att han skulle hålla sig undan. Kammarrätten lämnade genom dom den 20 september X:s överklagande utan bifall. Enligt 4 § samma kapitel får en utlänning inte hållas kvar i förvar enligt angivna grunder mer än två veckor, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. - Av handlingarna framgår att Invandrarverket den 22 september, således inom två veckor efter den dag då förvarsbeslutet verkställdes, höll förhandling enligt 6 kap. 7 § utlänningslagen angående ny prövning av beslut om förvar. Det förhållandet att nytt beslut om förvar fattades först sedan det första beslutet om förvar upphört att gälla utgör enligt kammarrättens mening inte hinder mot att pröva om X alltjämt skall hållas i förvar. - X:s identitet är ännu oklar. Det är sannolikt att han kommer att avvisas. Kammarrätten delar Invandrarverkets bedömning att risk föreligger att han kommer att hålla sig undan vid ett avvisningsbeslut och att synnerliga skäl för fortsatt förvar föreligger. - Kammarrätten lämnar överklagandet utan bifall.
Regeringsrätten
I besvär hos Regeringsrätten yrkade X att kammarrättens dom skulle undanröjas och att han omedelbart skulle försättas på fri fot. Han anförde bl. a. följande. Enligt 6 kap. 6 § utlänningslagen upphörde ett beslut om förvar att gälla om inte ny prövning hade gjorts inom två veckor. Varje ny prövning av ett beslut skulle föregås av en förhandling enligt 6 kap. 7 § samma lag. Två veckor efter beslutet den 8 september 1993, dvs. den 22 september, hölls förhandling. Den 23 september 1993 meddelade Invandrarverket genom ett beslut daterat samma dag, att X skulle hållas kvar i förvar. En prövning kunde inte anses ha ägt rum förrän ett beslut hade fattats. Att hålla en förhandling var inte att jämställa med att en prövning gjordes. Det första beslutet från den 8 september 1993 hade därför upphört att gälla när den nya prövningen gjordes. Ett nytt beslut om förvar torde under dessa förhållanden kunna fattas endast på grundval av omständigheter som inte varit kända för Invandrarverket när det första beslutet togs. Några sådana omständigheter hade inte gjorts gällande från Invandrarverkets sida.
Prövningstillstånd meddelades.
Invandrarverket avgav yttrande i målet.
Regeringsrätten (1993-11-15, Voss, Dahlman, B. Sjöberg) yttrade, efter att ha redogjort för dels innehållet i 6 kap. 4 § andra stycket och 6 § första och fjärde styckenautlänningslagen, dels de omständigheter som återgivits inledningsvis, följande.
Fråga är i målet om tillämpning av i första hand 6 kap. 4 § andra stycket och 6 § första och fjärde styckenautlänningslagen.
Frågan om förvar kan inte anses ha blivit prövad förrän beslut har meddelats (jfr RÅ 1974 ref. 84). Invandrarverkets beslut den 23 september 1993 har inte meddelats inom den för ny prövning stadgade tiden, som utgick den 22 september 1993. Beslutet den 8 september 1993 om förvarstagande av X upphörde därför att gälla kl. 24 den 22 september 1993. Fråga uppkommer då om förutsättningar förelegat att på nytt ta X i förvar.
Regleringen av förvarsinstitutet i utlänningslagen bygger på att det frihetsberövande som ett förvarstagande innebär skall tillämpas restriktivt inom de gränser som lagen uppställer. Bestämmelserna om ny prövning syftar uppenbarligen till att tillgodose att fråga om fortsatt förvarstagande normalt skall avgöras innan tiden för tidigare förvarsbeslut upphört. Så har emellertid inte skett i förevarande fall.
Bestämmelserna om förvar hindrar enligt sin lydelse inte att nytt förvarsbeslut meddelas i fall som det förevarande när det finns synnerliga skäl för en längre förvarstid än två veckor. Något krav på att dessa skäl skall ha blivit kända först efter upphörandet av tidigare förvar kan inte utläsas av lagtexten. I förarbetena till bestämmelserna har inte behandlats frågan om förutsättningarna för ett beslut om nytt förvarstagande sedan tidigare förvarsbeslut upphävts eller annars upphört att gälla. Av rättssäkerhetsskäl är det enligt Regeringsrättens mening uteslutet att omständigheter som bedömts inte utgöra synnerliga skäl för förlängning av ett förvar, vilket därmed upphört, senare läggs till grund för ett nytt förvarsbeslut utan att det tillkommit något nytt av betydelse i ärendet. En beslutsmyndighet får således inte besluta om nytt förvarstagande på identiska omständigheter enbart därför att den ändrat uppfattning i frågan om dessa omständigheter kan anses konstituera synnerliga skäl.
Regeringsrätten finner att de omständigheter som angivits i förvarsbeslutet den 23 september 1993 utgjorde synnerliga skäl för att hålla X i förvar. Väl var dessa omständigheter kända för Invandrarverket, när det den 8 september beslutade förvarstagandet upphörde att gälla med utgången av den 22 september. I sammanhanget måste emellertid hänsyn tas också till följande förhållanden. Invandrarverket har i förvarsbeslutet den 23 september felaktigt antecknat att X tagits i förvar den 9 i stället för rätteligen den 8 september. Till följd härav kom beslutet att rättsligt sett innebära ett nytt förvarstagande i stället för fortsatt förvar som beslutet enligt sin lydelse avsåg. Vid den kompletterande muntliga utredningen den 22 september 1993 framkom nya sakuppgifter som ökade sannolikheten för att X skulle komma att avvisas från riket och även i övrigt stärkte grunderna för att hålla X i förvar. Någon prövning av frågan om synnerliga skäl förelegat för en längre förvarstid än två veckor hade inte företagits före beslutet den 23 september.
Vid en samlad bedömning med utgångspunkt i utredningsläget den 23 september 199,3 och med beaktande av de i det föregående angivna förhållandena finner Regeringsrätten att Invandrarverket ägt att angiven dag fatta nytt beslut om förvarstagande av X utan hinder av att tidigare beslut om förvar upphört att gälla.
Med hänsyn till det anförda har Invandrarverkets beslut den 23 september 1993 utgjort laglig grund för förvarstagande av X.
Till följd av kammarrättens dom den 26 oktober 1993 och Invandrarverkets beslut den 27 oktober 1993 är frågan om förvarstagande av X inte längre aktuell.
Regeringsrätten avslår besvären.
Regeringsråden M. Sjöberg och Berglöf hade skiljaktig mening i huvudsaken och anförde: Lika med majoriteten och på de grunder som denna anfört anser vi att Invandrarverkets beslut av den 8 september 1993 upphört att gälla den 22 september 1993 kl. 24.00. Vad därefter angår frågan om det efterföljande beslutets giltighet gör vi följande bedömning.
Förvar och uppsikt är förvaltningsprocessuella tvångsmedel syftande till bl.a. att säkra verkställighet av kommande eller fattade beslut om avvisning. De nuvarande bestämmelserna om tvångsmedel i utlänningsärenden har i huvudsak hämtat sitt innehåll från motsvarande bestämmelser som 1976 infördes i dåvarande utlänningslagen av år 1954. Reglerna av år 1976 tillkom i rättssäkerhetens intresse och innebar en precisering av förutsättningarna för användningen av de ifrågavarande tvångsmedlen och ett bestämt angivande av tiderna för förvar. Som förebild användes i vissa hänseenden rättegångsbalkens regler om häktning och anhållande (se Melander, Frihetsberövande enligt utlänningslagen, Lund 1981, s. 11 ff. och Wikrén/Sandesjö, Utlänningslagen, 4:e upplagan s. 209 ff. och där gjorda hänvisningar). I samband med 1976 års lagändring gjorde också föredragande statsrådet klara uttalanden om vikten av restriktivitet i fråga om användningen av frihetsberövande åtgärder (prop. 1975/76:18 s. 130). I 1989 års utlänningslag, i vilken de aktuella reglerna för användandet av tvångsmedlen modifierats något, infördes den uttryckliga regeln att beslut om förvar och uppsikt upphör att gälla om inte ny prövning sker inom föreskriven tid.
Det ligger i sakens natur att stor återhållsamhet måste iakttas i fråga om frihetsinskränkande åtgärder, särskilt gäller detta frihetsberövande åtgärder. Detta har också betonats under förarbetena både till den nuvarande utlänningslagen och till tidigare utlänningslagstiftning. Vidare synes det finnas anledning att vid tillämpning av utlänningslagens tvångsmedelsbestämmelser söka ledning i rättegångsbalkens regelsystem på motsvarande område.
Mot bakgrund av vad nu antecknats synes det enligt vår bedömning ligga närmast till hands att tolka förvarsreglerna så att, om ny prövning inte sker inom föreskriven tid, frågan om tagande i förvar är förfallen i den meningen att beslut om nytt förvarstagande inte kan ske på samma omständigheter som dem som grundat det tidigare beslutet eller som varit kända för besvärsmyndigheten före löpande giltighetstids utgång. En annan tolkning skulle leda till att tidsgränserna för förvar, trots en mycket ingående reglering av frågan, i realiteten skulle bli osäkra och kunna kringgås. Vidare måste den som är föremål för tvångsåtgärder enligt utlänningslagen, i likhet med den som är frihetsberövad enligt de straffprocessuella reglerna, ha ett berättigat intresse av att kunna förlita sig på att, när ett beslut om förvarstagande väl upphört att gälla, han inte utan nya skäl skall kunna berövas sin frihet på nytt.
Av handlingarna i målet framgår inte att några i sammanhanget väsentliga och för Invandrarverket nya omständigheter inträffat sedan dess beslut av den 8 september upphört att gälla med utgången av den 22 september. Vid sådant förhållande har verket även om de omständigheter som framkom vid förhandlingen den 22 september kunde anses innefatta synnerliga skäl för förvar - inte ägt att den 23 september besluta om fortsatt förvar. Detta leder i sin tur till att även senare beslut kan vara ogiltiga. Beträffande dessa beslut föreligger emellertid ingen utredning i detta mål.
Vi bifaller besvären och upphäver Invandrarverkets beslut den 23 september 1993 och kammarrättens dom den 1 oktober 1993.