SOU 1964:27
Lag om förvaltningsförfarandet : Besvärssakkunnigas slutbetänkande
Författningsförslag
Förslag till lag om förvaltningsförfarandet .
Förslag till lag om tillämpning av lagen den . . . om förvaltningsförfarandet å förfarandet hos riksdagen tillhörande eller underlydande organ .
Förslag till lag om tillämpning av lagen den . . . om förvaltningsförfarandet å förfarandet hos allmänt kyrkomöte tillhörande organ
Förslag till lag om tillämpning av lagen den . . . om förvaltningsförfarandet i ärende, där fråga är om tillämpning av kyrkolag eller prästerskapets privilegier .
Förslag till ändrad lydelse av 5 19 regeringsformen .
1. Allmänna motiv 1. Utredningsuppdraget . 2. Historisk översikt
Statsförvaltningens allmänna utveckling. Förvaltningsorganisationens utveckling . Rättsvårdens utveckling.. Ledande grundsatser för rättsvården . Besvärsinstitutets framväxt. . . Grundsatser för förvaltningsförfarandet.
3. Förvaltningsförfarandet' 1 främmande länder . 4. Allmänna synpunkter på lagstiftningsuppgiften.
Omläggning av utredningsarbetet. Rättssäkerheten som ändamål för en lag om forvaltmngsforfarandet Liktormigheten som riktmärke för den blivande lagstiftningen .
Begränsning till handläggning av ärenden . Begränsning till partsärenden . .
Administrativa partsärenden contra rättegångsmål.
Beskrivning av de administrativa partsärendena . . Begränsningar med hänsyn till ärendenas beskaffenhet och betydelse . Ärenden, vilka handläggas helt muntligt.
Administrativa partsärenden hos förv altningsdomstol. . Administrativa partsärenden hos allmänna och särskilda domstolar.
11
14
18
46
47
48 49
50 54
54 56 57 62 65 69
71 76
76 78 80
81 82 82 84 84 86 86 91
Administrativa pal tsärenden hos myndigheter, vilka företrädesvis utöva
annan än rättstillämpande verksamhet . . . . . . . . . . 93 Administrativa partsärenden hos beslutande församlingar . . . . . . 93 Partsärenden hos kommunal administrativ myndighet. . . . . . . . 94 Förfarandet hos andra än myndigheter . . . . . . . . . . . . . . 94 Förfarandefrågor som böra regleras. . . . 95 De praktiska möjligheterna att tillgodose behovet av regler rörande
angivna frågor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Lagtekniska hjälpmedel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Lagstiftningens utförlighet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Formaliseringens vådor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Bestämmelsernas materiella innehåll . . . . . . . . . . . . . . . 100 Specialbestämmelserna om domstolsprocessen . . . . . . . . . . . 104 Domstolsbegreppet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Författningsmaterialets disposition . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Lagen och specialförfattningarna . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
II. Motiv till förslaget till lag om förvaltningsförfarandet
Första avdelningen. Inledande bestämmelser
1 kap. Om lagens tillämpningsområde
1 5. Administrativt partsärende . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 2 5. Allmänna undantag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 3 5. Avvikande specialbestämmelser . . . . . . . . . . . . . . . 128
Andra avdelningen. Allmänna bestämmelser
2 kap. Om myndighet
1 5. Behörighet och sammansättning . . . . . . . . . . . . . . . 133 2 5. Domstol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 35.Jäv . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 4 5. Prövning av jävsfråga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 5 5. Verkan av jäv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 6 5. Omröstning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 7 5. Voteringsordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 8 5. Omröstningstema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 9 5. Absolut majoritet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 10 5. Lika röstetal . . . . . . . . . . . . . . . 165 11 5. Relativ majo1itet och röstsammanläggning . . . . . . . . . . 166 12 5. Omröstning i voteringsfråga. . . . . . . . . . . . . . . . . 167 13 5. Tystnadsplikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 14 5. Protokoll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 15 5. Service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 16 5. Undantag fö1 regeiingsärende . . . . . . . . . . . . . . . . 180 3 kap. Om part, ställföreträdare och ombud 1 5. Partsbehörighet och talerätt. . . . . . . . . . . . . . . . . 181 2 5. Partsställning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 3 5. Fysisk persons talan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 4 5. Juridisk persons talan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 5 5. Talan genom ombud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 6 5. Behörighet att vara ombud . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 7 5. Hinder att vara ombud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
. Avvisande av ombud .
. Fullmakt i ärende .
. Ombuds behörighet . Återkallelse och avsägelse . . Parts frånfälle m. m. .
. Biträde. .
. Allmän fullmakt.
4 kap. Om inlaga m. m.
15 25 35 45. 55
Inlaga .
Inlagas ingivande Felinkommen inlaga . . Inlaga på främmande språk . Mångfaldigande av inlaga .
5 kap. Om delgivning.
emmwawowawammmmmem
WHHi—A Chen-#CONHN NHOCDOOQGUQLOMH
:mwnwnwoomwm
05
x] ea:
. Ansvaret för delgivningen. . Delgivning genom överbringande.
. Sättet för handlings överbringande . . . Överbringande av handling i särskild ordning.
. Delgivning genom handlings tillgänglighållande . Delgivning genom anslag. . . . Sättet för delgivning genom anslag . . Delgivning genom part. . Delgivning å ort utom riket. . Delgivning i annan än föreskriven ordning . Intyg om delgivning. . Delgivning av annat än handling. p. Om frister, viten och straff
. Rådrum .
. Ursäktlig underlåtenhet. . Vitesbefogenhet. . Vites belopp. . . Utdömande av förfarandevite . . Påföljd vid brott mot tystnadsplikt . Påföljd vid ordningsförseelse
Tredje avdelningen. Bestämmelser om förfarandet i första instans
7 kap. Om ärendes anhängiggörande
1% Zä- 35
Ärendes anhängighet. . . Framställning, varigenom talan väckes . Muntlig framställning
8 kap. Om ärendes utredning.
OCDOOx'chUTu'åwml—Å mammomwoomamwaomwn
1—l
. Allmänna grundsatser . Parts medverkan . Partsoffentlighet. .Vägledning . . Kommunikation. . Föreläggande för part
. Utnyttjande av handlingar hos myndighet . Verkan av parts tystnadsplikt. . . Privata handlingar. . Parts rätt att vägra medverka.
207 208 212 216 216 217 218
220 222 225 228 230
232 232 234 240 240 248 250 250 261 262 262 263 264
265 266 269 272 274 277 278
281 284 286
288 294 301 306 319 321 331 337 338 339 341
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
ä- 5. 5- %- å- %- 5. g. 5 5 5 & å &
Tidsfaktorn.
Hörande av myndighet eller tjänsteman Sakkunnig . Muntlig handläggning
Kallelse å part. . . .
Sammanträde för muntlig handläggning Förhör i parts frånvaro.
Sammanträdes offentlighet .
Tolk. .
Ersättning till medverkande. . Sammanträde inför annan myndighet. Syn . . . Anteckning om muntlig uppgift . . Tillämpning i regeringsärende .
9 kap. Om särskilda utredningsmedel hos domstol
OCDOOQOÄCHÅQONH
...: O l—l hostel-15 mmmwnmwawawamammam-c &(”:wa memmwnwowawaemwaam H H MHooooqcz—Uihwm—g'
HHH
Fjärde avdelningen. Bestämmelser om besvärsförfarandet .
12 kap.
1
01th mammorna
&
. Medverkan av annan enskild än part . . Skriftlig medverkan . . Muntlig medverkan som vittne . Ersättning till vittne. . Förskott till vittne .
. Förhör med sakkunnig .
. Editionsskyldighet .
. Ersättning vid edition . Tvångsmedel
. Huvudförhandling .
. Om avvisande och avskrivning . Otjänlig framställning . . Annat hinder mot talans prövning. . . Handläggning av fråga om talans avvisande. . Ärendes avskrivning.
. Om ärendes avgörande
. Tidsfaktorn.
. Underlag för avgörandet. . Bevisprövningen.
. Beslutsterminologi . . . Besluts avfattning och motivering.
. Klagobesked och besvärshänvisning . Dokumentation av beslut .
. Tillkännagivande av beslut .
. Tidpunkt för ikraftträdande . Rättelse av oriktighet i beslut . . Skriftlig avfattning av beslut
. Normbeslut . . . . . .
Om förvaltningsbesvär Överklagbarhet .
. Underställningspliktigt beslut. . Beslut om återförvisning . . Besvärsrätt och besvärstalan . Instansordning
342 343 343 349 359 362 366 366 371 373 375 379 382 384
386 389 390 392 395 396 398 401 402 404
415 418 419 420
423 425 426 434 436 450 456 458 465 476 481 483
486
488 488 488 514 543
13 kap. Om kommunalbesvär . Hänvisning till kommunallagarna
. Om besvärstalans väckande . Besvärstid och besvärsinlagas ingivande . Menighets besvärstid . . Klagan utan tidsbegränsning
. Anslutningsbesvär . .
. Felinkommen besvärsinlaga.
. Besvärsinlagas innehåll. . . Föreläggande att fullständiga besvärsinlaga .
. Om besvärsärendes utredning . Hänvisning till 8 och 9 kap. . . Beslutsmyndighets uppgift . . Yrkande om inhibition eller omedelbar tillämpning. . Delgivning med motpart . . Förklaring
. Beslutsmyndighets utlåtande . . Besvärsmyndighets tillsyn å delgivningen med part
. Besvärsmyndighets utredningsbefogenheter . . Medverkan av part eller annan
. Vitesbefogenhet. . . Tillämpning i regeringsärende . . . . . .
. Om avvisande och avskrivning i besvärsförfarandet
. Besvärstalans avvisande . .
. Prövning av fråga om talans avvisande. Besvärsärendes avskrivning.
. Om besvärsärendes avgörande . Hänvisning till 11 kap.. . .
. Besvärsmyndighets behörighet vid sakprövningen .
. Återförvisning. . .
. Inhibition och förordnande om omedelbar tillämpning
H om
14
”i? st
QQMÅCADN
..; Ul W &?
HOCDOOQQUYJÅQJMH mammuten—c c:a:umwrnc mmmemwwnwocmwacmem'c ommwowowawo
1.1 03 HH
H q # P7 hoom—w mm)—Am
Femte avdelningen. Bestämmelser om särskilda rättsmedel.
18 kap. Om resning m. m. 1 5. Resning . 2 5. Åtgärd vid resning. . 3 5. Återställande av försutten tid. . 4 5. Ansökan om resning eller återställande av försutten tid. 5 5. Nullitetsbesvär
Sjätte avdelningen. Bestämmelser om kostnad .
19 kap. Om gäldande av kostnad m. m. 1 5. Huvudregel om myndighets och parts kostnad . 2 5. Ersättning till enskild part av allmänna medel. 3 5. Ersättning till enskild part från motpart . 4 5. Yrkande om ersättning . . . 5 5. Beslut om ersättning .
Sjunde avdelningen. Slutbestämmelser
545
546 546 555 556 558 562 568
572 575 575 575 575 575 583 583 585 589 590
591 595 597
598 600 601 603
608
613 643 644 653 655
658
665 683 695 697 699
1 5. Ikraftträdande och tillämpning i anhängiga ärenden . 2 5. Överklagande av beslut, meddelade före ikraftträdandet 3 5. Upphävande av vissa författningar. 4 5. Tillämpning av hänvisning till upphävd författning
III. Motiv till övriga lagförslag . . . .
Särskilt yttrande av ledamoten Petrén
Bilaga: Förteckning över remissutlåtanden Sakregister
701 701 704 707
708
709
713 717
Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. J ustitiedepartementet.
Sedan professorn N. Herlitz såsom sakkunnig inom justitiedepartementet verkställt en förberedande utredning angående reglering av förfarandet hos förvaltningsmyndigheter i ärenden rörande enskild rätt och därmed sam- manhängande frågor —— redovisad i betänkandet >>Förvaltningsförfarandet» (SOU 1946: 69) _ erhöll statsrådet Gunnar Danielson den 4 mars 1949 Då- digt bemyndigande att tillkalla högst tre utredningsmän jämte sekreterare och experter med uppgift att verkställa fortsatt utredning rörande det admi- nistrativa besvärsins-titutet och därmed sammanhängande frågor. Till utred- ningsmän utsågos Herlitz, tillika ordförande, regeringsrådet S. H. H. Björk- holm och landssekreteraren N. O. Åkesson. Utredningsmännen antogo he- nämningen besvärssakkunniga.
Besvärssakkunniga avgåvo den 28 augusti 1953 ett betänkande om »Åtgär— der för förenhetligande av hesvärstiden i administrativa mål» (SOU 1953: 30) och den 26 mars 1955 ett pr-incipbetänkande om »Administrativt rättsskydd» (SOU 1955: 19). Sedan sistnämnda principbetänkande remissbehandlats, uppdrogs genom nådigt beslut den 10 januari 1958 åt besvärssakkunniga att från delvis ändrade utgångspunkter fullfölja sin utredning rörande det admi- nistrativa hesvärsinstitutet och därmed sammanhängande ämnen.
Till de sakkunniga ha överlämnats för att tagas i övervägande vid utred- ningsuppdragets fullgörande ett antal skrivelser m. m., vilka omförmälas nedan i betänkandet (s. 50).
Besvärssakkunnigas sammansättning var t. o. m. den 16 januari 1958 oför- ändrad. Till ny ordförande efter Herlitz, som på egen begäran entledigats från uppdraget som utredningsman, utsågs den 17 januari 1958 Björkholm. Salntidigt förordnades som ny ledamot av besvärssakkunniga generaldirek- tören N. R. W. Lundberg. Björkholm avled den 18 mars 1960. Den 9 april 1960 uppdrogs åt Åkesson att vara besvärssakkunnigas ordförande. Tillika utsågs till ny ledamot av de sakkunniga numera hovrättsrådet, docenten B. E. G. Petrén.
Såsom sekreterare åt de sakkunniga ha tjänstgort Petrén t.o.m. den 13 februari 1958 och därefter numera kammarrättsassessorn C. B. 0. Wenner- gren. Petrén deltog under tiden den 14 februari 1958 intill sitt inträde som ledamot av besvärssakkunniga i de sakkunnigas utredningsarbete som expert. Såsom biträdande sekreterare ha varit förordnade för tiden den 1 januari 1950—den 31 juli 1951 sedermera kammarrättsassessorn E. Eklund och för tiden den 1 juni 1954—den 13 februari 1958 Wennergren.
Sedan till besvärssakkunniga överlämnats de över promemoria med för- slag till allmän verksstadga (SOU 1951: 12) avgivna yttrandena, avgåvo be- svärssakkunniga den 27 mars 1954 särskilt utlåtande i ämnet och framlade ett överarbetat förslag till sådan stadga. Till fullgörande av särskilt utred— ningsuppdrag ha besvärssakkunniga vidare den 16 november 1957 till stats— rådet och chefen för finansdepartementet överlämnat ett betänkande om »Förfarandet vid konsumtionsbeskattning» (SOU 1957: 50). Besvärssak— kunniga ha vidare avgivit remissyttranden i skilda ämnen, över vilka sär- skild förteckning bifogas; se bilaga.
Besvärssakkunniga ha nu slutfört sin utredning enligt direktiven den 10 januari 1958 och få härmed såsom resultat av sitt arbete överlämna ett be- tänkande med förslag till lag om förvaltningsförfarandet. Därvid är det för de sakkunniga angeläget framhålla, att de vid sin utredning i betydande mån kunnat bygga på 1946 års betänkande om förvaltningsförfarande-t och på de utredningsresultat, som nåddes under det tidigare skedet av de sakkunnigas arbete.
Vad som i lagstiftningshänseende eller eljest inträffat efter den 31 decem— ber 1963 har icke kunnat beaktas i betänkandet.
Särskilt yttrande har avgivits av undertecknad Petrén. Stockholm den 15 maj 1964.
Olof Åkesson Ragnar Lundberg Gustaf Petrén
/ Bertil lVennergren
I betänkandet använda förkortningar
AOSt ArbetarskyddsL AVS BesvärstidsL
BidragsförskottsL BiltrF
BrottsB ButikstängningsL BvL
ByL BySt
CheckL DelgivningsK
DomkapL EBO EpidemiL ExplF ExprL FamiljebidragsF
FamiljebostadsbidragsK FB
FBF FBL FDL FiskeL FLU FornminnesL FT FörfogandeL FörsamlingsL GRB GruvL HyresnämndsK
HyresreglL HälsovårdsSt InskrF Inser InterneringsL JaktL
.] DL JO JordförvärvsK
.l ordf örvärvsL
Allmän ordningsstadga den 14 december 1956, nr 617 Arbetarskyddslag den 3 januari 1949, nr 1 Allmän verksstadga den 7 januari 1955, nr 3 (omtryckt 1957: 616) Lag den 4 juni 1954, nr 355, om besvärstid vid talan mot förvaltande myndighets beslut Lag den 11 juni 1943, nr 382, om förskottering av underhållsbidrag till barn (bidragsförskottslag) KF den 25 oktober 1940, nr 910, angående yrkesmässig automobil- trafik m. m. Brottsbalk den 21 december 1962, nr 700 Butikstängningslag den 21 juli 1948, nr 608 Lag den 29 april 1960, nr 97, om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslag) Byggnadslag den 30 juni 1947, nr 385 Byggnadsstadga den 30 december 1959, nr 612 Checklag den 13 maj 1932, nr 131 KK den 10 juli 1947, nr 641, om delgivning i mål och ärenden vid domstol (delgivningskungörelse) Lag den 13 november 1936, nr 567, om domkapitel Ecklesiastik boställsordning den 30 augusti 1932, nr 400 Epidemilag den 19 juni 1919, nr 443 KF den 7 december 1883, nr 64, angående expeditionslösen Lag den 12 maj 1917, nr 189, om expropriation Förordning den 29 mars 1946, nr 99, om familjebidrag åt värnpliktiga m. m. (familjebidragsförordning) KK den 24 maj 1957, nr 358, om familjebostadsbidrag Föräldrabalk den 10 juni 1949, nr 381 Folkbokföringsförordning den 28 juni 1946, nr 469 Lag den 12 maj 1917, nr 269, om fastighetsbildning i stad Lag den 26 maj 1961, nr 262, om försäkringsdomstolen Lag den 1 december 1950, nr 596, om rätt till fiske Första lagutskottet Lag den 12 juni 1942, nr 350, om fornminnen Förvaltningsrättslig tidskrift Allmän förfogandelag den 26 maj 1954, nr 279 Lag om församlingsstyrelse den 2 juni 1961, nr 436 Rättegångsbalken i 1734 års lag Gruvlag den 3 juni 1938, nr 314 KK den 19 juni 1942, nr 431, med närmare föreskrifter angående hyresnämndernas verksamhet Lag den 19 juni 1942, nr 429, om hyresreglering m. m. Hälsovårdsstadga den 19 december 1958, nr 663 KF den 27 april 1956, nr 188, angående inskrivning och redovisning av värnpliktiga samt deras tjänstgöring m. m. (inskrivningsförordning) Lag den 3 juni 1932, nr 170, med särskilda bestämmelser om hand- läggning av inskrivningsärenden Lag den 13 juni 1937, nr 461, om förvaring och internering i säkerhets- anstalt Lag den 3 juni 1938, nr 274, om rätt till jakt Lag den 18 juni 1926, nr 326, om delning av jord ä landet Justitieombudsmannen KK den 17 juni 1955, nr 414, rörande tillämpning av jordförvärvs— lagen (jordförvärvskungörelse) Lag den 3 juni 1955, nr 272, om inskränkning i rätten att förvärva jordbruksfastighet (jordförvärvslag)
KL KommissionärsK
KonsbeskF
KPr KRSt
KU KÅ LAF LagsökningsL
LandstingsL LAV
LEV LivsmedelsSt Länsstyrelse I Löser MedbL Naan NaturskyddsL NJA NvL
Nytter NäringsfrihetsF Nöj esskF PassK
PatentF PrästvalsL RB RegRL Reka
RF RP
RÅ Seer
ServiceCirk
SFS SinnessjukL SjömansL Skogva SkolL SkolSt SL
SochjL TaxF TF
UngdomsfängelseL UnivStat Uppr UppbK
Upth
Kommunallag den 18 december 1953, nr 753 KK den 18 oktober 1946, nr 679, angående kommissionärer hos myn- digheter tillhörande statsförvaltningen KF den 3 april 1959, nr 92, om förfarandet vid viss konsumtions- beskattning
Kungl. proposition
Stadga den 1 december 1959, nr 545 (omtryckt 1963: 474), för kammar— rätten Konstitutionsutskottet Kammarrättens årsbok Lag om allmän försäkring den 25 maj 1962, nr 381 Lag den 20 december 1946, nr 808, om lagsökning och betalnings— föreläggande (lagsökningslag) Landstingslag den 14 maj 1954, nr 319 Lag den 30 juni 1943, nr 431, om allmänna vägar Lag den 3 september 1939, nr 608, om enskilda vägar Livsmedelsstadga den 21 december 1951, nr 824 Länsstyrelseinstruktion den 30 maj 1958, nr 333 Lag den 12 juni 1885, nr 27, angående lösdrivares behandling Lag den 22 juni 1950, nr 382, om svenskt medborgarskap Namnlag den 11 oktober 1963, nr 521 Naturskyddslag den 21 november 1952, nr 688 Nytt Juridiskt Arkiv Lag den 27 juli 1954, nr 579, om nykterhetsvård Lag den 14 juni 1907, nr 36, om nyttjanderätt till fast egendom KF den 18 juni 1864, nr 41, angående utvidgad näringsfrihet KF den 21 december 1945, nr 823, om nöjesskatt KK den 31 maj 1940, nr 471, om utfärdande inom riket av pass åt svensk medborgare för utrikes resa (passkungörelse) KF den 16 maj 1884, nr 25, angående patent Lag den 25 oktober 1957, nr 577, om prästval Rättegångsbalk den 18 juli 1942, nr 740 Lag den 26 maj 1909, nr 38, om Kungl. Maj:ts regeringsrätt KF den 30 juni 1942, nr 586, med närmare bestämmelser angående tillämpningen av rekvisitionslagen (rekvisitionsförordning) Regeringsformen Lag den 20 december 1946, nr 804, om införande av nya rättegångs- balken Regeringsrättens årsbok Lag den 28 maj 1937, nr 249, om inskränkning i rätten att utbekomma allmänna handlingar Cirkulär den 18 oktober 1946, nr 680, till samtliga till statsförvalt- ningen hörande myndigheter angående skyldighet att tillhandagå allmänheten med översändande av expeditioner m. 111.
Svensk författningssamling
Sinnessjuklag den 19 september 1929, nr 321 Sjömanslag den 30 juni 1952, nr 530 Skogsvårdslag den 21 maj 1948, nr 237 Skollag den 6 juni 1962, nr 319 Skolstadga den 6 juni 1962, nr 439 strafflag den 16 februari 1864 Lag den 4 januari 1956, nr 2, om socialhjälp Taxeringsförordning den 23 november 1956, nr 623 Tryckfrihetsförordning den 5 april 1949, nr 105 (omtryckt 1961: 466) Tullstadga den 7 oktober 1927, nr 391 Utsökningsbalken i 1734 års lag Utsökningslag den 10 augusti 1877 Lag den 15 juni 1935, nr 343, om ungdomsfängelse Universitetsstatuter den 6 april 1956, nr 117 Uppbördsförordning den 5 juni 1953, nr 272 KK den 5 juni 1953, nr 628, med vissa föreskrifter angående till— lämpningen av uppbördsförordningen den 5 juni 1953 KK den 6 juni 1952, nr 496, om upphandling och arbeten för statens behov m. m. (1952 års upphandlingskungörelse)
Uth UtlL ValL VapenF VarumärkesL VplL VägSt
VägtrF VäxelL ÄB ÅrendesL
Utlänningskungörelse den 4 juni 1954, nr 457 Utlänningslag den 30 april 1954, nr 193 Kommunal vallag den 6 juni 1930, nr 253 Vapenförordning den 10 juni 1949, nr 340 Varumärkeslag den 2 december 1960, nr 644 Värnpliktslag den 30 december 1941, nr 967 Stadga den 30 juni 1943, nr 437, angående behandlingen av Visa vägfrågor (vägstadga) Vägtrafikförordning den 28 september 1951, nr 648 Växellag den 13 maj 1932, nr 130 Årvdabalk den 12 december 1958, nr 637 Lag den 20 december 1946, nr 807, om handläggning av domstols- ärenden
Sammanfattning
Handläggningen av mål och ärenden hos de allmänna och särskilda dom- stolarna är enhetligt och utförligt reglerad i rättegångsbalken och i anslut— ning därtill meddelade författningar. I fråga om handläggningen av ärenden angående enskilda hos förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar finnas visserligen några allmängiltiga författningar, t. ex. om ingivande av handlingar och om besvärstid, men en allmän mot rättegångsbalken svaran- de förfarandclagstiftning saknas. Myndigheterna äro därför i stor utsträck- ning hänvisade till att med ledning av allmänna rättsgrundsatser och sed— vänjor själva utforma handläggningsordningen. Även om därvid likformighet eftersträvas, ligger det i sakens natur att sådan är svår att uppnå med hän- syn till myndigheternas mångfald, skiftande karaktär och kvalifikationer. Förvaltningsuppgifternas växlande beskaffenhet omöjliggör för övrigt en fullständig likformighet.
Såsom anföres i direktiven för de sakkunnigas arbete framträda behov av att förbättra förvaltningsförfarandet, att göra det mera enhetligt och att an- passa det efter nutida krav på snabbhet, effektivitet och rättssäkerhet, där- vid särskilt rättssäkerhetssynpunkter göra sig gällande. Besvärssakkunniga ha ansett tiden vara inne, att den lucka på förfarandelagstiftningens område fylles, som frånvaron av en allmän lag om handläggning av förvaltnings- ärenden angående enskilda utgör. De sakkunniga framlägga med tanke härpå förslag till en lag om förualtningsförfarandet. I Norge har i samma syfte den s. k. forvaltningskomiteen föreslagit en »lov om behandlingsmåten i for- valtningssaker». Lagar om förvaltningsförfarandet finnas vidare redan i and- ra länder, t. ex. Amerikas Förenta Stater, Österrike, Jugoslavien och Polen.
Den föreslagna lagen om förvaltningsförfarandet är avsedd att tillämpas hos förvaltningsmyndigheter —— varunder inbegripes Kungl. Maj:t i stats- rådet —— och domstolar, då de handlägga ärenden, som angå enskilda. I lag- förslaget upptagas regler för såväl förfarandet i första instans som för be- svärsförfarandet. Vidare återfinnas bestämmelser om tillämpning av de sär- skilda rättsmcdlen resning, återställande av försutten tid och nullitetsbesvår i förvaltningsårenden.
Lagen om förvaltningsförfarandet avses skola lända till efterrättelse icke blott inom statsförvaltningen utan även inom kommunalfo'rvaltningen, vis- serligen ej hos beslutande kommunal församling men väl hos kommunernas verkställande organ, i den mån de handlägga ärenden angående enskilda.
Hos de allmänna och särskilda domstolarna handläggas icke blott rätte- gångsmål utan även domstolsärenden. Besvärssakkunniga ha funnit, att den handläggningsordning, som föreslås i lagen om förvaltningsförfarandet, pas- sar bättre för domstolsärendeua än gällande ordning, som innebär att —— bortsett från vissa specialbestämmelser -— rättegångsbalkens rättegångsreg- ler skola följ as i tillämpliga delar. Lagen om förvaltningsförfarandet föreslås därför bliva tillämplig även ä domstols handläggning av domstolsärenden. Målsättningen har därvid för de sakkunniga varit att på förfarandelagstift- ningens område framdeles skola finnas två grundläggande lagverk, rätte- gångsbalken för rättegångsmålen och lagen om förvaltningsförfarandet för förvaltningsärenden angående enskilda.
Med tanke på rättssäkerheten ha besvärssakkunniga sett det som en central uppgift att utforma reglerna i en lag om förvaltningsförfarandet så att de giva verklig trygghet för att de avgöranden, som träffas i förvalt- ningen, bliva materiellt riktiga. Stor vikt har även fästs vid tillgodoseendet av förekommande rättelsebehov. Det är ett rättvisekrav, att lika fall be- handlas lika var de än förekomma. Såsom en huvuduppgift har därför fram- stått att likformighet skapas i handläggningshänseende så långt sig göra låter.
En lag om förvaltningsförfarandet kommer med den föreslagna upplägg- ningen att spänna över ett mycket stort område, inom vilket rymmas myn- digheter av alla slag och med förvaltningsuppgifter av mycket växlande be- skaffenhet. Det ligger i öppen dag att stora svårigheter då möta, när det gäller att utvälja de moment i handläggningen, beträffande vilka enhetliga normer böra gälla, och att avväga normernas innehåll. Punkt för punkt måste prövas vad som här ligger inom de praktiska möjligheternas ram. Av särskild betydelse är att normeringen icke går så långt att myndigheterna förlora den handlingsfrihet, som erfordras för att de på godtagbart sätt skola kunna full— göra sina förvaltningsuppgifter. Ständig uppmärksamhet måste vid bedöm- ningen av om och i vad mån normer skola meddelas ägnas denna synpunkt. I många fall har synpunkten ansetts kunna tillgodoses på det sättet att nor- mer visserligen föreslagits men gjorts flexibla till innehållet för att kunna anpassas till olika situationer. Även om normerna på vissa punkter kunnat göras relativt fasta och precisa, ha de sålunda på åtskilliga punkter närmast fått karaktären av allmänna riktlinjer.
När det gäller bestämmelsernas innehåll ha besvärssakkunniga i åtskilliga avseenden kunnat bygga på redan befintlig lagstiftning i ämnen rörande för- valtningsförfarandet och på allmänna förvaltningssedvänjor. En modernise— ring och vidareutveckling av förfarandet har emellertid även i dessa delar eftersträvats. Några huvudpunkter redovisas i det följande.
Rätten att föra talan genom ombud och att anlita biträde i förvaltnings- ärenden föreslås lagfäst.
Besvär får för närvarande inte anföras genom telegram. Besvärssakkun-
niga föreslå, att såväl besvär som ansökningar och andra framställningar skola kunna insändas genom telegraf eller annan f järrskrift.
Såsom allmän form för kungörande föreskrives för närvarande kyrkokun- görande. Behovet av en modern, effektiv form för allmängörande i stället för kyrkokungörande har vid upprepade tillfällen betonats i riksdagen. Be- svärssakkunniga föreslå, att kyrkokungörandet ersättes med kungörande ge- nom anslag på postanstalvt, i vissa fall i förening med annonsering i pressen.
Även i fråga om personlig delgivning av beslutsexpeditioner och andra handlingar föreslås allmängiltiga bestämmelser för förvaltningsärendena.
Rättsläget med avseende å jäv i statsförvaltningen är ej så klart och en- hetligt som önskvärt är. För att råda bot härpå föreslå de sakkunniga all- männa regler om jäv för statsmyndigheterna.
Reformkrav ha bl. a. framförts om införande av muntlighet i förvaltnings- förfarandet. De sakkunniga ha utgått från att det administrativa förfarandet i princip även framgent skall vara skriftligt. Att så förblir fallet är en förut- sättning för att det alltfort skall kunna vara billigt och enkelt. Mun-tlighet erfordras emellertid för vissa situationer och föreslås skola tillämpas, då det finnes vara av vikt för utredningen. Sådan muntlig handläggning får när- mast till uppgift att fullständiga en i övrigt skriftlig handläggning.
Bland övriga frågor om ärendes utredning, vilka de sakkunniga ägnat särskild uppmärksamhet, kunna nämnas spörsmålen om parts rätt till akt- insyn och om myndighets skyldighet att kommunicera utredningsmaterial med part. Besvärssakkunniga ha vidare bl. a. sökt precisera, om och i vad mån part skall vara skyldig att medverka vid ett ärendes utredning.
För att underlätta för den enskilde att själv föra sin talan och sålunda be- spara honom kostnader för biträdeshjälp föreslå de sakkunniga, att myndig- heterna i olika avseenden skola vara honom behjälpliga och vägleda honom. Även i övrigt ha de sakkunniga eftersträvat att bevara förfarandcts billighet. De sakkunniga ha också sökt tillgodose de reformkrav, som framförts i fråga om kostnadsfördelningen i förvaltningsförfarandet, genom förslag om regler beträffande viss rätt för enskild part till ersättning av allmänna medel för särskilda kostnader, som han ådragit sig vid fullgörande av sina utrednings- plikter.
I fråga om ärendes avgörande föreslås bestämmelser, avsedda att giva större stadga å-t beslutsförfarandet än det för närvarande äger. Särskild vikt har fästs vid att få till stånd regler om besluts motivering, om meddelande av besvärshänvisning och 0111 besluts tillkännagivande för part, vilka uppfylla de anspråk på rättssäkerhet som göras gällande i dessa hänseenden. I fråga om motivering föreslås, att beslut skall innehålla de skäl, på vilka avgörandet grundas, i den mån det icke av särskild anledning finnes obehövligt eller olämpligt. Besvärshänvisning avses skola meddelas, där det icke finnes upp-- enbart obehövligt. Beträffande besluts tillkännagivande angives, att beslut skall tillkännagivas part, där det icke finnes uppenbart obehövligt.
Med avseende å förvaltningsförfarandets ordinära rättsmedel, besvär, ter det sig naturligt att giva regler icke blott om överklagbarhet, besvärsrätt och besvärstid utan även om besvärsinlaga och dess ingivande. Beträffande be— svärsinlagas ingivande föreslå de sakkunniga i anslutning till den allmänna utvecklingstendensen, att ingivandet skall ske hos den myndighet, som med— delat det beslut, vilket överklagas. De sakkunniga ha även funnit det ända- målsenligt att i samband med inlagans mottagande en förberedande behand— ling av besvären äger rum hos beslutsmyndigheten.
Då förvaltningsärende handlägges hos domstol —— allmän eller särskild domstol eller förvaltningsdomstol —— finnas förutsättningar att anordna ett mera kvalificerat utredningsförfarande än hos myndigheter i allmänhet. Förutsättningarna böra tillvaratagas genom att särskilda bestämmelser meddelas om utredningsmedlen hos domstol. Besvärssakkunniga föreslå bl. a., att domstol skall äga höra vittne under ed och, då verkligt behov därav föreligger, handlägga ärende genom fullständig muntlig huvudförhandling alldeles som tviste- och brottmål handläggas i rättegång.
Något enhetligt domstolsbegrepp finnes ej i svensk rätt. De sakkunniga föreslå, att vid den föreslagna lagens tillämpning endast sådana myndig- heter skola betraktas som domstolar, vilkas ledamöter äro domare, d. v. s. befattningshavare som i och för sin befattning avlagt domared.
Även om bestämmelserna i en lag om förvaltningsförfarandet utformas under hänsynstagande till de skiftande förhållandena inom förvaltningen, torde det ej kunna undvikas att behov gör sig gällande av avvikande regler i specialförfatlningar. Lagen om förvaltningsförfarandet föreslås stiftad i civillags form. Dess bestämmelser föreslås icke skola kunna sättas ur kraft genom Specialregler i andra författningar än sådana som tillkomma under riksdagens medverkan. De sakkunniga ha även räknat med att den stomme av handläggningsregler, som lagen om förvaltningsförfarandet kommer att giva, måste kompletteras på åtskilliga områden, t. ex. beträffande det exeku- tiva förfarandet och taxeringsförfarandet.
Förslag till Lag om förvaltningsförfarandet
Första avdelningen. Inledande bestämmelser
1 kap. Om lagens tillämpningsområde
1 5.
Denna lag äger tillämpning i förvaltningsärende, i vilket någon kan vara part. Är förfarandet i förvaltningsärendet helt muntligt, gälla dock endast tillämpliga bestämmelser i 2, 3, 7, 8, 10 och 11 kap.
Med förvaltningsärende förstås ärende hos myndighet, vilket icke skall handläggas i rättegång eller därmed förbunden ordning.
2 5.
Där ej annat särskilt föreskrivits, är lagen icke tillämplig å förfarandet
a) hos riksdagen eller allmänt kyrkomöte eller dem tillhörande eller underlydande organ,
b) hos beslutande kommunal församling eller
e) i ärende, där fråga är om tillämpning av kyrkolag eller prästerskapets privilegier.
Att delar av lagen icke skola äga tillämpning, då regeringsärende handläg- ges hos Konungen, stadgas i 2 kap. 16 5.
3 5. I den mån författning, som utfärdats med riksdagen, efter dennas hö- rande eller i överensstämmelse med riksdagens beslut, upptager bestäm— melse avvikande från stadgande i denna lag, skall stadgandet icke gälla.
Andra avdelningen. Allmänna bestämmelser
2 kap. Om myndighet 1 5.
I fråga om myndighets behörighet att upptaga och avgöra ärende och om myndighets sammansättning vid ärendes handläggning gäller vad sär- skilt är stadgat.
2 5. Med domstol avses i denna lag myndighet, beträffande vilken i lag stad—
gats, att envar dess ledamot skall hava avlagt domared eller däremot svaran- de försäkran.
3 g.
Den, som har att hos statsmyndighet deltaga i handläggning av ärende, är därvid jävig,
1) om saken personligen rörer honom eller någon honom närstående, som angives i 4 kap. 13 & 2. rättegångsbalken, eller någon, för vilken han är ställföreträdare, eller angår bolag, samfund eller inrättning, i vars verksam- het han eller någon honom närstående, som nyss nämnts, har väsentligt intresse,
2) om han hos annan myndighet tagit befattning med saken; eller 3) om eljest särskild omständighet föreligger, som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet.
Beträffande jäv hos kommunal myndighet gäller vad därom är särskilt föreskrivet.
4 5. Uppkommer hos myndighet fråga om jäv, skall myndigheten så snart ske kan giva beslut däröver. I prövning av jävsfrågan må den, mot vilken jäv ifrågakommer, icke del- taga, med mindre myndigheten utan honom ej är beslutför och annan ej utan tidsutdräkt kan träda i hans ställe.
5 5.
Har någon befunnits jävig i ärende, äger han, därest icke jävsförhållan- det med hänsyn till sakens beskaffenhet eller omständigheterna i övrigt uppenbarligen saknar betydelse, ej vidare handlägga detta. Kan ersättare för honom icke utan hinderlig tidsutdräkt anskaffas, äger han dock vidtaga åtgärd, som ej utan synnerlig olägenhet kan uppskjutas.
6 &. Yppas vid överläggning till beslut hos statsmyndighet skiljaktiga me- ningar, skall omröstning ske i enlighet med föreskrifterna i 7—12 55. Beträffande omröstning hos kommunal myndighet gäller vad därom är särskilt föreskrivet eller eljest är i sådant avseende vedertaget.
7 5.
Vid omröstning skall myndighetens yngste medlem yttra sig först och sedan var efter annan, såsom de hava säte i myndigheten. Har ärendet be- retts av viss medlem, Skall dock denne säga sin mening först.
Envar Skall angiva de skäl, å vilka han grundar sin mening.
8 5. Över fråga, som hör till förfarandet, skall röstas särskilt. Förekomma inbördes oavhängiga frågor, skall, oaktat dessa omfattas av
samma talan, särskild omröstning ske rörande varje fråga för sig. Om kostnad skall röstas särskilt.
Har någon vid omröstning varit emot det slut, vari de flesta stannat, är han ändock skyldig att deltaga i senare omröstning.
9 5. Har vid omröstning någon mening erhållit mer än hälften av rösterna, skall den meningen gälla såsom myndighetens beslut.
10 &.
Finnas vid omröstning endast två meningar och hava de erhållit samma antal röster, skall den mening gälla som ordföranden biträder; dock skall, då fråga är om ansvar eller påföljd, om utdömande av vite, om frihets- berövande eller tvångsingripande i kroppsligt hänseende eller om beskatt— ning, den mening gälla som är den lindrigaste.
11 &.
Yppas vid omröstning flera än två meningar utan att någon enligt 9 5 blir gällande, skall den mening gälla, för vilken rösterna äro flera än för annan, eller, om för flera meningar rösterna äro lika många, den som biträtts av den främste bland dem, som röstat för någon av dessa meningar. Dock Skola, därest omröstningen avser fråga om ansvar eller påföljd, om utdömande av vite eller om frihetsberövande eller tvångsingripande i kropps- ligt hänseende, de röster, som äro ogynnsammast för den, som är föremål för åtgärden, sammanläggas med de för honom därnäst minst förmånliga och, om det erfordras, sammanläggningen fortsättas efter samma grund, till dess någon mening enligt 9 eller 105 skall gälla. Där omröstningen eljest avser fråga om penningar eller annat, som utgör viss myckenhet, skola rösterna för den större myckenheten sammanläggas med rösterna för den närmast mindre och, om det erfordras, sammanläggningen fortsättas efter samma grund, till dess någon mening enligt 9 eller 105 skall gälla.
12 5. Är det stridigt huru omröstning skall ske eller vilken mening som skall gälla, röstas särskilt därom.
13 5. Vad någon yttrat vid ärendes avgörande hos myndighet må icke utan ve- derbörligt medgivande uppenbaras för part eller annan.
14 5. I ärende skall föras protokoll, när skiljaktig mening förekommer, när huvudförhandling, sammanträde för muntlig handläggning eller syn hålles samt i övrigt när myndigheten finner protokoll erforderligt.
15 5. Myndighet bör inom sitt verksamhetsområde tillhandagå enskild med upplysningar och anvisningar, i den mån hinder icke möter.
16 &. Bestämmelserna i detta kapitel äga icke tillämpning, då regeringsärende handlägges hos Konungen.
3 kap. Om part, ställföreträdare och ombud 1 5.
Part i ärende angående en sak kan den vara, som saken rörer, så ock sammanslutning, som har att tillvarataga sina medlemmars intressen i visst i stadgarna angivet hänseende, i den mån saken rörer medlem i sådant avseende.
2 5. Den, som enligt 1 5 eller särskilt stadga-nde kan vara part, blir part genom att han själv behörigen väcker talan, så ock genom att annan väcker talan mot honom.
3 &.
Omyndig parts talan föres av ställföreträdare. Vad nu sagts gäller ock myndig parts talan rörande honom tillhörig egendom, varöver han icke rå- der, eller rättshandling, som han ej äger ingå.
I den mån, vari part trots omyndighet råder över egendom eller äger ingå rättshandling, må han själv föra sin talan.
I ärende angående personligt förhållande må omyndig part, i den mån hans omdömesförmåga, sakens beskaffenhet och omständigheterna i övrigt det medgiva, själv föra sin talan. Dock må i sådant fall tillika ställföre- trädaren föra talan för honom.
4 5. För bolag, samfund eller annan inrättning, som kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter, så ock för staten, kommun eller annan sådan menighet föres talan av partens ställföreträdare.
5 5.
Part må föra sin talan genom ombud. Vad i första stycket sägs länder icke till inskränkning i skyldighet att inställa sig personligen inför myndighet eller eljest fullgöra något, som på grund av bestämmelse i 8 kap. 15 5 eller 9 kap. 10 5 eller på grund av särskilt stadgande kan åvila part.
6 5. Såsom ombud må ej brukas annan än myndig person, som med hänsyn till redbarhet, insikter och andra förhållanden är lämplig för uppdraget.
7 &.
Står någon till den, som har att deltaga i ärendes handläggning hos myn— digheten, i sådant förhållande, som avses i 4 kap. 12 & rättegångsbalken, må han ej brukas som ombud i ärendet.
Ej må den vara ombud, som tillhör ell-er är anställd hos myndigheten eller som eljest i sin tjänst eller såsom ombud för motpart tagit befattning med saken. Kommissionär, kurator eller annan tjänsteman må dock brukas som ombud enligt därom meddelade särskilda föreskrifter.
8 5. Finner myndigheten, att någon uppträder som ombud, ehuru han enligt vad i 6 eller 7 5 sägs ej må brukas såsom sådant, skall myndigheten avvisa honom.
9 5.
Vill part föra talan genom ombud, skall han giva ombudet fullmakt munt- ligen eller skriftligen.
Skriftlig fullmakt skall innehålla ombudets malm och vara egenhändigt undertecknad av parten.
Ombud är icke skyldig förete skriftlig fullmakt, med mindre myndigheten med hänsyn till sakens beskaffenhet eller omständigheterna i övrigt det påfordrar. Fullmakt skall i sådant fall företes i huvudskrift.
10 &.
Fullmakt medför, därest ej inskränkning gjorts, behörighet för ombud att å partens vägnar angående saken
företaga alla handlingar för väckande och utförande eller återkallande av partens talan;
avgiva yttrande beträffande alla mot parten framställda yrkanden och rörande vad i ärendet vidare förekommit; samt
mottaga tillkännagivande av beslut, dock ej beslut, som avser något, vil— ket parten har att personligen fullgöra, så ock delgivning av inlagor och andra handlingar.
Inskränkning i ombuds behörighet skall icke gälla mot myndigheten eller mot annan part, innan den bragts till deras kännedom.
11 å . Fullmakt kan av parten när som helst återkallas. Vill ombud avsäga sig uppdraget att föra partens talan, åligger det honom
att på grund av fullmakten bevaka partens rätt, till dess denne hunnit vidtaga åtgärd för utförande av sin talan.
Mot myndigheten eller mot annan part skall återkallelse eller avsägelse ej gälla, innan den bragts till deras kännedom.
12 &. Dör parten eller förlorar han behörighet att själv föra sin talan, upphör icke därmed fullmakten att gälla. Har fullmakt givits av parts ställföreträdare och upphör sedan hans behörighet, skall fullmakten det oaktat gälla.
13 &. Part äger vid utförande av sin talan anlita biträde. Om biträde gäller vad i 6, 7 och 8 55 stadgas. Åtgärd, som inför myndighet företagits av biträde i partens närvaro, skall anses av parten godkänd, om han ej genast gör gensaga däremot.
14 5.
Har någon allmän fullmakt att förvalta annans egendom eller eljest hand- hava annans angelägenheter och är han på grund därav tillika behörig att föra huvudmannens talan inför myndighet, skall sådant ombud anses så- som ställföreträdare.
!; kap. Om inlaga m.m.
1 &.
Inlaga till myndighet skall vara ställd till myndigheten och angiva dens namn och postadress, från vilken inlagan härrör, samt, om ombud anlitas, jämväl dennes namn och postadress. Skall parts inlaga delgivas annan, har parten att däri uppgiva dennes postadress och övriga omständigheter, som kunna vara av betydelse för delgivningen.
Sådan inlaga, varigenom talan väckes, skall vara egenhändigt under- tecknad av parten eller hans ombud.
2 &.
Inlaga eller annan handling må inlämnas till myndighet genom bud eller insändas med posten. Handlings innehåll må ock meddelas genom telegraf eller annan f järrskrift, i vilket fall handlingen dock ofördröjligen skall till— ställas myndigheten.
Handling skall anses inkommen, då handlingen eller avi om försändelse, i vilken den finnes innesluten, eller telegram eller annat fjärrskriftsmedde- lande, återgivande handlingens innehåll, anlänt till myndigheten.
3 5.
Inkommer i ärende inlaga eller annan handling till myndighet, ehuru den skolat ingivas till annan myndighet, skall förstnämnda myndighet, där ej särskilda skäl föranleda annat, utan dröjsmål översända handlingen till rätt myndighet och därom underrätta parten.
4 €. Är inlaga eller annan handling avfattad på annat språk än det svenska, äger myndigheten, där det finnes erforderligt, påfordra, att handlingen översättes till svenska språket.
5 5. Har part icke ingivit inlaga eller annan handling till myndighet i det antal exemplar, som erfordras vid ärendets handläggning, må myndigheten ombesörja handlingens mångfaldigande på partens bekostnad.
5 kap. Om delgivning 1 &.
Delgivning av handling verkställes genom myndighetens försorg. Part, som det begär, må anförtros att ombesörja delgivning, om myn- digheten finner det kunna ske utan olägenhet. Myndigheten skall förelägga parten viss tid, inom vilken bevis om delgivningen sist skall hava inkommit till myndigheten. Har sådant bevis icke inkommit inom föreskriven tid, åligger det myndigheten att själv utan dröjsmål ombesörja delgivningen.
2 &.
Där ej annat följer av vad nedan stadgas, delgives handling genom att den i huvudskrift eller styrkt avskrift överbringas till den, med Vilken del— givningen skall ske, personligen eller, om ej annat föranledes av vad i 3 kap. 3, 5 och 10 55 sägs, till dennes ställföreträdare eller ombud.
Behörighet att vid delgivning med staten mottaga handlingen tillkommer, förutom myndighet som har att bevaka statens talan i ärendet, länsstyrel- sen i det län, där den myndighet är, hos vilken ärendet är anhängigt.
Skall delgivning ske med menighet eller samfund och saknas behörig ställföreträdare men finnes någon, som äger sammankalla dem, vilka hava att besluta i menighetens eller samfundets angelägenheter, må handlingen överbringas till denne.
Vägrar den, till vilken handlingen skall överbringas, att mottaga denna, anses delgivning dock hava verkställts.
8 &.
Överbringande av handling genom myndighetens försorg skall ske me- delst vanlig postförsändelse, där ej myndigheten finner annat sätt böra brukas.
Då omständigheterna det föranleda, bör försändelsen rekommenderas. Erfordras bevis om delgivningen, bör mottagningsbevis begäras.
4 5.
Finnes anledning antaga, att erforderligt bevis om delgivningen icke kan erhållas på sätt angives i 3 &, må myndigheten föranstalta om över- bringande av handlingen i särskild ordning genom postverket, polismyn- dighet, stämningsman eller annan enligt de närmare föreskrifter Konungen meddelar. Vid sådant Överbringande skall jämväl vad i 33 kap. 8-—10 åå rättegångsbalken är stadgat äga motsvarande tillämpning.
5 5.
Är handling, som skall delgivas, av vidlyftig beskaffenhet eller kan den ej lämpligen mångfaldigas, må delgivning ske genom att handlingen under viss tid hålles tillgänglig hos myndighet. Meddelande därom och om hand- lingens innehåll skall, innan nyssnämnda tid börjar löpa, på Sätt i 3 och 4 åå sägs överbringas till den som enligt 2 5 är behörig mottagare.
Delgivning skall anses hava skett vid utgången av den tid, under vilken handlingen hållits tillgänglig.
6 5.
Skall handling delgivas en obestämd krets av personer eller så många, att handlingen eller meddelande enligt 5 % icke utan större kostnad eller be- svär kan tillställas envar av dem, må handlingen i stället för att överbringas eller hållas tillgänglig anslås på sätt i 7 5 sägs.
Delgivning genom anslag må tillika brukas, då den, med vilken delgiv— ningen skall Ske, saknar känt hemvist eller känd uppehållsort inom eller utom riket eller har känt hemvist eller känd uppehållsort inom riket men ej träffas å Sådan ort. Med part, som har känt hemvist eller känd uppehållsort inom riket, må delgivning genom anslag dock ej ske, med mindre anled- ning förekommer, att han avvikit eller eljest håller sig undan.
7 g. Delgivning genom anslag verkställes genom att handlingen viss dag anslås å lämplig postanstalts anslagstavla för tid, som angives å handlingen. Med- delande därom och om handlingens innehåll skall senast anslagsdagen in- föras i tidning, om det kan antagas därigenom komma till vederbörandes kännedom. Å handlingen skall tecknas uppgift om anslagsdagen.
Är handlingen av vidlyftig beskaffenhet eller kan den eljest ej lämpligen anslås i huvudskrift eller avskrift, må den, i stället för att anslås, under viss tid hållas tillgänglig hos myndighet samt meddelande om tid och plats för tillgänglighållandet och om handlingens innehåll anslås och införas i tidning på sätt och under förutsättning, som angives i första stycket. Hand- lingen skall vara tillgänglig från och med anslagsdagen.
Då det kan ske utan större kostnad eller besvär, skall meddelande, som i första och andra styckena sägs, tillika sändas med posten till varje känd person, med vilken delgivning skall ske, under hans vanliga adress.
Delgivning skall anses hava skett å anslagsdagen eller i fall, som i andra stycket sägs, vid utgången av den tid, under vilken handlingen hållits till- gänglig.
Närmare bestämmelser beträffande postanstalts anslagstavla med avseende å delgivning genom anslag meddelas av Konungen.
8 5. Part må för delgivning inom riket anlita stämningsman samt äger för del- givning å utrikes ort påkalla biträde i utrikesdepartementet därmed.
9 5. Har den, med vilken delgivning skall ske, känt hemvist utom riket eller vistas han å ort utom riket, må delgivningen verkställas enligt lagen å den orten.
10 &. Har handling, som skolat delgivas någon, kommit denne till handa på annat sätt än ovan stadgas, skall delgivning ändock anses hava skett.
11 5. Rörande intyg om delgivning skall gälla vad i 33 kap. 25 5 rättegångs— balken är stadgat.
12 5. Vad i 1—11 55 stadgas om delgivning av handling skall i tillämpliga delar gälla om delgivning även av annat än handling.
6 kap. Om frister, viten och straff 1 &.
Där genom myndighets beslut part eller annan förelägges eller lämnas tillfälle att fullgöra något i ärende, skall han erhålla skäligt rådrum därtill.
2 &. Underlåter någon att ställa sig föreläggande, som i 1 & avses, till efterrät- telse och finnes skål antaga, att underlätenheten är ursäktlig, skall denna icke leda till påföljd eller eljest läggas honom till last i ärendet.
3 &. Föreläggandet må icke förenas med vite i annat fall än då så är stadgat. Vite må icke brukas mot statsmyndighet.
4 &.
Finnes vite böra brukas mot någon, skall detta bestämmas till belopp, som med hänsyn till hans ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt kan antagas förmå honom att iakttaga föreläggandet. Vite må ej, med mindre synnerliga skäl därtill äro, bestämmas till belopp, överstigande ett- tusen kronor.
5 5.
Fråga om utdömande av vitet prövas av myndighet, vilken utsatt detta. Vid behandlingen av sådan fråga äger myndigheten ompröva det föreläg- gande, med vilket vitet förenats.
Då särskilda skäl därtill äro, må myndigheten underlåta att utdöma för- suttet vite eller utdöma sådant med lägre belopp än det i föreläggandet ut- satta.
6 g.
Röjer någon utan giltigt skäl vad enligt förordnande meddelat av myndig- het jämlikt 8 kap. 3 5 första stycket eller 18 å andra stycket eller 9 kap. 10 & icke må uppenbaras, dömes han, där ej gärningen eljest är belagd med straff, till dagsböter.
7 5. Den, som stör sammanträde inför myndighet eller i ärende uttalar sig otillbörligt, straffes med böter, högst femhundra kronor. Domstol äger utan åtal upptaga fråga om ansvar för sådan förseelse som i första stycket sägs.
Tredje avdelningen. Bestämmelser om förfarandet i första instans
7 kap. Om ärendes anhängiggörande
1 5. Ärende blir anhängigt hos myndighet genom anmälan, ansökan eller annan framställning innebärande talans väckande eller genom åtgärd av myndigheten själv.
2 5. I framställning, varigenom talan väckes, skall parten tydligt angiva sitt yrkande samt de omständigheter, å vilka detta grundas.
3 &. Göres framställning muntligen i ärende, som skall handläggas skriftligen, skall framställningen upptecknas.
8 kap. Om ärendes utredning
1 5. Genom utredningen i ärende skola de omständigheter klarläggas, vilka äro av betydelse för dettas avgörande. Myndigheten skall leda utredningen och tillse, att ärendet blir så full- ständigt utrett som dess beskaffenhet fordrar. Part har att medverka vid utredningen.
2 &.
Utöver vad part enligt särskilda föreskrifter skall fullgöra har han att förebringa vad som är av betydelse för ärendets avgörande, i den mån det är för honom tillgängligt, och i erforderlig utsträckning yttra sig över det som eljest i ärendet förekommit.
Vad part Önskar förebringa eller anföra till stöd för sin talan Inå icke avvisas, med mindre det finnes sakna betydelse eller med ärendets avgö- rande icke kan anstå.
3 &.
Part äger taga del av vad som under utredningen tillföres ärendet. Myn— digheten må, i den mån det finnes erforderligt, förordna att vad parten eller hans ombud eller biträde därunder erfarit icke må uppenbaras.
Om synnerliga skäl därtill äro, må myndigheten vägra part att taga del av sådant som i första stycket sägs, dock att beträffande allmän handling omständighet skall föreligga som enligt lagen den 28 maj 1937 om inskränk— ning i rätten att utbekomma allmänna handlingar eller med stöd av den- samma meddelade föreskrifter utgör grund för vägran att utlämna hand— lingen.
4 5. Myndigheten har att vid behov vägleda part med avseende å hans med— verkan vid utredningen, i den mån det icke av särskild anledning finnes olämpligt.
5 5.
Kan vad som annorledes än genom viss part tillföres ärendet vara av bety- delse för dess avgörande, skall myndigheten, i den mån ej bestämmelserna i 3 5 andra stycket till annat föranleda, giva honom till känna vad Sålunda förekommit. Handling skall i sådant fall delgivas honom och tillfälle där- jämte lämnas honom att inom utsatt tid yttra sig över densamma.
Vad i första stycket sagts skall dock ej gälla, där tillkännagivande av sär— skild anledning finnes obehövligt eller med ärendets avgörande icke kan anstå eller hinder eljest möter.
6 &.
Myndigheten äger förelägga part att inom utsatt tid i angivet hänseende fullgöra skyldighet, som enligt 2 5 första stycket åligger honom. Innan före- läggande meddelas, som avser företeende av handling eller föremål, skall part, där det icke finnes uppenbart obehövligt, lämnas tillfälle att yttra sig.
I den mån sakens beskaffenhet det tillåter, må myndigheten i föreläg- gande angiva, att ärendet kan komma att avgöras i befintligt skick, därest föreläggandet ej efterkommes.
7 5. Ej må part, med mindre särskilda skäl därtill äro, föreläggas att med- verka vid utredningen rörande omständighet, varom hos myndigheten före— fintliga register, diarier eller andra sådana handlingar innehålla upplysning.
8 5.
Är part såsom yrkesutövare eller innehavare av allmän befattning för- pliktad iakttaga tystnad angående något som på grund av hans ställning anförtrotts honom eller som han i denna ställning erfarit, må han icke före- läggas att yttra sig därom, med mindre det är i lag medgivet eller den, till vilkens förmån tystnadsplikten gäller, samtycker därtill.
9 5.
Föreläggande må icke meddelas part att förete minnesanteckning eller annan sådan uppteckning, som är avsedd uteslutande för personligt bruk, eller skriftligt meddelande mellan parten och någon, som till honom står i Sådant släktskapsförhållande, som angives i 36 kap. 35 rättegångsbalken, eller mellan sådana närstående inbördes. Ej heller må föreläggande medde— las part att förete handling, om dess innehåll kan antagas vara sådant, att den som upprättat handlingen enligt vad i 8 & sägs ej må höras därom.
10 &. Ändå att föreläggande meddelats, må part vägra att medverka vid utred— ningen, i den mån han genom att lämna upplysning eller förete handling el-
ler föremål skulle röja, att han eller någon som till honom står i sådant släktskapsförhållande, som angives i 36 kap. 3 5 rättegångsbalken , förövat brottslig eller vanärande handling, eller skulle uppenbara yrkeshemlighet.
11 5. Å myndigheten ankommer att vaka över att utredningen icke onödigt fördröjes. Myndigheten må förelägga part att inom viss tid slutföra sin talan vid äventyr att ärendet eljest avgöres i befintligt skick.
12 5.
Av stats- eller kommunalmyndighet eller tjänsteman, som besitter sär- skild sakkunskap eller ock har eller utan större omgång kan förskaffa sig kännedom om omständighet av betydelse för ärendets avgörande, äger myn- digheten begära upplysningar eller yttrande i avseende, som myndigheten har att närmare angiva. Sådan hänvändelse skall, därest hinder icke möter, efterkommas utan dröjsmål.
Vad i första stycket stadgas gäller ock beträffande annan, som är satt att tillhandagå med yttrande i ämnet.
13 &.
Kräves för bedömande av viss fråga särskild fackkunskap och kan ytt- rande i frågan ej erhållas på sätt i 12 5 sägs, må myndigheten uppdraga åt person, känd för redbarhet och för skicklighet i ämnet, att såsom sakkunnig avgiva utlåtande. Ej må till sakkunnig utses den, beträffande vilken sådan omständighet föreligger, att hans tillförlitlighet därigenom kan anses för- ringad.
Utlåtande skall angiva de omständigheter och skäl, på vilka det däri givna omdömet är grundat.
Sakkunnig äger efter vad myndigheten prövar skäligt av allmänna medel erhålla arvode samt ersättning för kostnad, som han haft för uppdragets fullgörande, ävensom för tidsspillan.
14 5. Finnes för utredningen av vikt, att part eller annan höres muntligen, må myndigheten förordna om muntlig handläggning. Sådan handläggning skall äga rum vid sammanträde inför myndigheten å lämplig plats.
15 5.
Till sammanträde för muntlig handläggning skall part kallas. Föreläg— gande må därvid, i den mån sakens beskaffenhet det tillåter, meddelas ho— nom att inställa sig vid äventyr att ärendet eljest avgöres i befintligt skick. Parten må tillika föreläggas att inställa sig personligen.
16 å.
Myndigheten leder sammanträde för muntlig handläggning. Därvid skall den vaka över att ordning och reda iakttagas samt tillse, Såväl att de frågor handläggningen avser bliva med erforderlig fullständighet behandlade som att icke något upptages, vilket saknar betydelse i ärendet.
17 å.
Skall någon höras muntligen och förekommer anledning, att han i parts närvaro av rädsla eller annan orsak ej fritt utsäger sanningen, eller hindrar part någon, som höres muntligen, i hans berättelse genom att falla honom i talet eller annorledes, äger myndigheten förordna, att parten ej må vara tillstädes, medan berättelsen avgives.
Sedan part åter förekallats, Skall han, i den mån ej bestämmelserna i 3 5 andra stycket till annat föranleda, erhålla kännedom om vad i hans från— varo förekommit.
18 5.
Sammanträde för muntlig handläggning skall vara offentligt. Vad i 5 kap. 1 5 andra och fjärde styckena samt 2, 3 och 4 55 rättegångs- balken stadgas om förhandling inom stängda dörrar och om vägran av tillträde till förhandling Skall äga motsvarande tillämpning med iakttagande av att vad där stadgas om rätten skall gälla myndigheten.
Utöver vad som följ er av vad i andra stycket sägs må sammanträde hållas inom stängda dörrar, där det erfordras för hemlighållande av allmän hand- ling, som enligt vad därom stadgas icke må utlämnas till envar, eller av hän— syn till enskildas behöriga ekonomiska intresse eller privatlivets helgd.
19 5.
Då någon, som ej är mäktig svenska språket eller som är döv eller stum, Skall höras vid sammanträde för muntlig handläggning, må myndigheten anlita tolk.
Ej må den biträda som tolk, beträffande vilken sådan omständighet före- ligger, att hans tillförlitlighet därigenom kan anses förringad.
Den som annorledes än i tjänsten fullgör uppdrag som tolk äger efter vad myndigheten prövar skäligt av allmänna medel erhålla arvode samt ersätt- ning för kostnad och tidsspillan.
20 å.
Annan än part, sakkunnig eller tolk, som efter kallelse inställer sig vid sammanträde för muntlig handläggning eller eljest där höres av myndig— heten, må, då särskilda skäl därtill äro, efter myndighetens beprövande tillerkännas ersättning för nödiga kostnader till resa och uppehälle samt för tidsspillan.
Har myndigheten inkallat vederbörande självmant eller på framställning av annan myndighet, skall ersättningen gäldas av allmänna medel enligt vad därom är särskilt stadgat.
21 5.
Kan ej sammanträde för muntlig handläggning utan väsentlig olägenhet hållas inför myndigheten, må denna efter samråd med annan myndighet förordna, att sammanträdet i stället skall äga rum inför Sistnämnda myn- dighet. Sammanträde, där utsaga skall upptagas under ed eller försäkran, skall hållas inför domstol.
Till myndighet, inför vilken sammanträde skall hållas, skola översändas redogörelse för saken, uppgift om parts namn och adress, om vad som vid sammanträdet skall utredas och om vilka som därvid skola höras samt övriga erforderliga handlingar.
22 5.
För besiktning av fastighet eller område eller av föremål, som ej lämp- ligen kan flyttas till myndigheten, må denna hålla syn å stället. Å sådan syn skall vad i 14——21 55 är föreskrivet om sammanträde för muntlig handlägg- ning äga motsvarande tillämpning.
23 5. Om uppgift av betydelse för ärendes avgörande, som under utredningen tillföres ärendet annorledes än skriftligen, skall anteckning göras.
24 5. Vad i 1—23 55 föreskrivits om myndigheten skall i regeringsärende äga avseende å vederbörande statsdepartement.
9 kap. Om särskilda utredningsmedel hos domstol
l 5. Äger i ärende hos domstol annan enskild än part kännedom om omstän- dighet av betydelse för dettas avgörande, är han skyldig att i sådant avseende skriftligen eller muntligen medverka vid utredningen.
2 5. Är någon enligt 1 5 skyldig att skriftligen medverka vid utredningen, må domstolen förelägga honom att inom utsatt tid fullgöra vad honom åligger. Vad i 8 kap. 8 och 10 55 stadgas om inskränkning i parts skyldighet att medverka vid utredningen så ock vad i 36 kap. 35 rättegångsbalken sägs om undantag från vittnesplikt för anhörig till part skall äga motsvarande tillämpning i fråga om föreläggande som i första stycket sägs.
3 5. Beträffande muntlig medverkan vid utredningen enligt 1 & skola bestäm- melserna i 36 kap. rättegångsbalken om vittne lända till efterrättelse i till-
lämpliga delar, dock att om ersättning till vittne skall gälla vad i 4 och 5 55 sägs.
4 &. Vittne äger rätt till ersättning för nödiga kostnader till resa och uppe- hälle samt för tidsspillan efter vad domstolen prövar skäligt. Ersättning till vittne, som åberopats av enskild part, skall utgivas av par- ten. I annat fall skall ersättningen gäldas av allmänna medel. Om bestämmande av ersättning, som skall gäldas av allmänna medel, gäller vad därom är stadgat.
5 5.
Den som kallats till vittne äger att erhålla förskott avseende kostnader för resa och uppehälle. Förskott skall erläggas av den som enligt 45 har att svara för ersättningen till vittnet. Förskottets storlek bestämmes av dom— stolen.
Närmare bestämmelser om förskott meddelas av Konungen.
6 &. Skall sakkunnig höras muntligen hos domstol, skola bestämmelserna i 40 kap. 9—16 55 rättegångsbalken äga motsvarande tillämpning.
7 &.
Innehar annan enskild än part skriftlig handling eller föremål, som i ärende hos domstol kan antagas äga betydelse för dettas avgörande, är han skyldig att förete handlingen eller föremålet för domstolen.
Är någon skyldig att medverka vid utredningen på sätt i första stycket sägs, må domstolen efter hans hörande förelägga honom att inom utsatt tid fullgöra vad honom åligger.
Vad i 8 kap. 9 och 10 åå stadgas om inskränkning i parts skyldighet att medverka vid utredningen skall äga motsvarande tillämpning i fråga om föreläggande som i andra stycket sägs.
8 5.
Den som på föranledande av part eller domstolen tillhandahållit handling eller föremål äger rätt till ersättning för kostnad och besvär efter vad dom- stolen prövar skäligt.
Ersättning skall, om handlingens eller föremålets företeende påkallats
av enskild part, utgivas av parten. I annat fall skall ersättningen gäldas av allmänna medel.
9 5.
Domstols föreläggande för part enligt 8 kap. 6, 15 eller 22 5 eller ock för annan enligt 2 eller 7 5 detta kapitel må förenas med vite.
Har föreläggande om företeende av handling eller föremål ej efterkom- mits, äger domstolen förordna, att handlingen eller föremålet skall tillhanda- hållas genom utmätningsmannens försorg.
För genomförande av syn, som i 8 kap. 22 5 sägs, må domstolen påkalla handräckning av utmätningsman.
10 5.
Finnes i ärende hos domstol med hänsyn till sakens beskaffenhet eller eljest av särskilda skäl påkallat, att utredningen försiggår muntligen och i ett sammanhang, må domstolen besluta, att ärendet Skall företagas till hu— vudförhandling. Om kallelse å part till sådan förhandling skall gälla vad i 8 kap. 15 5 och 9 & detta kapitel är föreskrivet. Med avseende å offentlighet vid huvudförhandling skola stadgandena i 8 kap. 18 5 äga tillämpning. Be- träffande förhandlingen skall i övrigt vad i 43 och 46 kap. rättegångsbalken stadgas i tillämpliga delar lända till efterrättelse.
10 kap. Om avvisande och avskrivning
1 5. Är framställning, som i 7 kap. 2 5 sägs, behäftad med så väsentlig brist, att den är otjänlig som underlag för ärendets handläggning, och efterkommer parten icke uppmaning att avhjälpa bristen, må talan avvisas.
2 &- Föreligger i annat fall än i 1 5 sägs hinder mot talans upptagande till prövning, skall talan avvisas.
3 5. ' Fråga om talans avvisande skall, så snart anledning därtill förekommer, skyndsamt utredas och företagas till avgörande.
4 5.
Återkallar part sin talan, innan slutligt beslut meddelats i ärende, eller förfaller denna eljest före nämnda tidpunkt, skall ärendet avskrivas, där ett avgörande i sak icke finnes påkallat av hänsyn till allmänt eller enskilt in— tresse.
11 kap. Om ärendes avgörande
15.
Ärende skall avgöras så snart ske kan.
2 5. Beslut skall grundas å vad handlingarna innehålla och vad eljest före- kommit i ärendet. Har domstol företagit ärendet till huvudförhandling, skall beslutet grundas å vad vid förhandlingen förekommit.
3 5. Med iakttagande av vad i 2 5 är stadgat fastlägger myndigheten efter sam- vetsgrann prövning av allt, som förekommit rörande saken, vad i ärendet är bevisat eller eljest utrett.
4 &. Myndigheten avgör ärende i sak eller skiljer detta eljest från sig genom att meddela slutligt beslut. Övriga'avgöranden träffas genom beslut under förfarandet.
5 5. Beslut skall vara så avfattat, att avgörandets innebörd tydligt framgår. I den mån det icke av särskild anledning finnes obehövligt eller olämpligt, skall beslut innehålla de skäl, på vilka avgörandet grundas.
6 &.
Där det icke finnes uppenbart obehövligt, skall i beslut ingå besked huruvida besvär må anföras över detsamma ( klagobesked).
Besked att beslut må överklagas ( besvärshänvisning) skall innehålla upp- gift om besvärsmyndighet, om den myndighet till vilken besvärsinlaga skall ingivas och dennas adress samt om besvärstid, så ock om vad klagande eljest har att enligt särskilda föreskrifter iakttaga.
Ingår icke klagobesked i beslut, som meddelats av annan än Konungen, skall sådant besked på begäran lämnas.
7 &. Hos myndigheten skall vara att tillgå handling, som återgiver fattat beslut samt utvisar vilka som deltagit i detta eller eljest närvarit vid dess fattande ävenSOm dagen för beslutet. i
8 5. Beslut skall tillkännagivas part, där det icke finnes uppenbart obehövligt, så ock annan, som saken rörer, i den mån det finneserforderligft. Till-
känn-agivande skall ske genom delgivning på sätt stadgas i 5 kap. av expe- dition, som fullständigt återgiver beslutet. Beslut under förfarandet må dock vid sammanträde för muntlig handläggning eller annan förrättning munt— ligen tillkännagivas där närvarande.
Delgivning skall äga rum så snart ske kan. När besvärstid skall räknas från beslutets dag så ock då beslutets natur det påkallar, skall åtgärd för delgivning vidtagas ofördröjligen.
9 5.
Beslut länder utom i fall som i andra stycket sägs till efterrättelse utan hinder av att det ej äger laga kraft. Myndigheten äger dock för särskilt fall förordna, att beslut icke skall gälla, förrän det vunnit laga kraft.
Slutligt beslut, som innebär att någon skall göra eller tåla något eller som angår ansvar, blir gällande först då laga kraft inträtt. Där myndigheten för visst fall finner det av synnerliga skäl påkallat, äger den dock förordna, att beslut av angivet slag skall lända till omedelbar efterrättelse.
10 å.
Finner myndighet, att dess beslut till följd av skrivfel, missräkning eller annat dylikt förbiseende vid beslutets avfattande innehåller uppenbar orik- tighet, må myndigheten, sedan part erhållit tillfälle att yttra sig, meddela beslut om rättelse.
11 5. I ärende, som handlagts helt muntligt, skall slutligt beslut på begäran avfattas skriftligen.
12 5.
I fråga om beslut, varigenom föreskrift meddelas till allmän efterrättelse, skall i stället för bestämmelserna i 5 5 andra stycket samt 6 5 första stycket gälla, att beslutet skall, i den mån så finnes påkallat, innehålla de skäl, på vilka avgörandet grundas, ävensom, där det erfordras, klagobesked. Vidare skall rörande sådant beslut i .stället för stadgandena i 8 och 9 55 gälla, att det skall tillkännagivas genom att på lämpligt sätt bringas till allmän känne— dom och, därest icke i detsamma särskild dag för ikraftträdandet angives, lända till omedelbar efterrättelse.
Fjärde avdelningen. Bestämmelser om besvärsförfarandet 12 kap. Om förvaltningsbesvär 1 5.
Beslut av statsmyndighet, som lyder under Konungen, må överklagas genom förvaltningsbesvär.
Oaktat vad i första stycket sägs må beslut under förfarandet icke över- klagas, med mindre myndigheten därigenom
1) ogillat invändning om jäv mot någon, som deltager i handläggningen av ärendet hos myndigheten, eller invändning om att hinder för talans pröv- ning föreligger;
2) avvisat ombud eller biträde; 3) förordnat rörande saken i avbidan på slutligt beslut; 4) utlåtit sig angående utdömande av vite eller tillämpning av annan på- följd av ekonomisk natur eller påföljd innefattande frihetsberövande;
5) utlåtit sig angående undersöknings- eller säkringsmedel; eller 6) utlåtit sig angående ersättning för någons medverkan vid utredningen. Avser slutligt beslut upplysning, anvisning, anmodan, yttrande eller för— slag och är det av oförbindande art eller innefattar det framställning i ären- de, som det tillkommer annan myndighet att avgöra, må beslutet icke över- klagas.
Mot kommunal myndighets beslut må talan föras genom förvaltnings- besvär i den mån det är särskilt stadgat; och skall därvid vad ovan i denna paragraf föreskrivits äga motsvarande tillämpning.
2 5. Över beslut, vilket för att bliva gällande skall fastställas av högre myndig- het, må förvaltningsbesvär icke anföras i vad beslutet omfattas av fast- ställelseprövningen.
3 5. Mot myndighets beslut, varigenom ärende återförvisas till annan myn- dighet, må talan föras genom förvaltningsbesvär, endast om beslutet inne- fattar avgörande av fråga, som inverkar på ärendets utgång.
4 &.
Över myndighets beslut i ärende må förvaltningsbesvär anföras av den, som enligt 3 kap. 1 5 eller särskilt stadgande varit eller kunnat vara part i ärendet, därest beslutet gått honom emot. Beslut, varigenom kommunal myndighets beslut ändrats eller upphävts, må överklagas även av denna.
Besvärstalan må icke, med mindre synnerliga skäl därtill äro, avse annat eller mera än som omfattats av yrkande av klaganden hos beslutsmyndig- heten eller eljest hos denna varit föremål för prövning såvitt klaganden rörer.
Under förutsättning att saken icke därigenom ändras, må klagande åbe- ropa ny omständighet till stöd för sin talan.
5 5. Finnes ej enligt vad i 2 kap. 1 5 sägs viss myndighet angiven såsom behö- rig besvärsmyndighet, skola förvaltningsbesvär anföras över slutligt beslut
av myndighet, som lyder under länsstyrelse, domkapitel, styrelse, ämbets— verk eller annan myndighet, hos den överordnade myndigheten samt över slutligt beslut av annan myndighet hos Konungen i vederbörande stats- departement.
Talan mot beslut under förfarandet föres hos den myndighet, som har att pröva besvär över slutligt beslut i ärendet.
13 kap. Om kommunalbesvär
1 &. Med avseende å kommunalbesvär stadgas om överklagbarhet, besvärsrätt, besvärsgrunder och besvärsmyndighet i kommunallagarna.
14 kap. Om besvärstalans väckande
1 5.
Den, som vill anföra förvaltningsbesvär eller kommunalbesvär över myn- dighets beslut, skall inom tre veckor från den dag, då beslutet tillkännagavs honom, till myndigheten inkomma med besvärsinlaga, dock att vid talan mot kommunal myndighets beslut hos länsstyrelse besvärsinlagan skall in- givas till länsstyrelsen.
För förvaltningsbesvär över beslut under förfarandet, som icke meddelats i samband med slutligt beslut, gäller dock en besvärstid av en vecka från den dag, då beslut vari ändring sökes tillkännagavs klaganden.
2 &. Menighet äger för anförande av förvaltningsbesvär över slutligt beslut tillgodonjuta två veckor längre besvärstid än den i 1 5 första stycket före- skrivna.
3 &. Klagan över beslut, varigenom någon tillfälligt berövas friheten, är ej in— skränkt till viss tid.
4 5.
Har någon rätteligen anfört förvaltningsbesvär över slutligt beslut, äger annan klagoberättigad med motstående intresse överklaga beslutet, oaktat den för honom stadgade tiden utgått, därest han inom en vecka från det hesvärstiden för den tidigare klagande utgick inkommer med besvärs— inlaga till myndighet som i 1 5 sägs.
Återkallas eller förfaller eljest den tidigare klagandes talan, är ock den senare klagandes talan förfallen. '
5 5.
Inkommer besvärsinlaga inom föreskriven besvärstid till besvärsmyndig- heten, ehuru den skolat ingivas till beslutsmyndigheten, eller till besluts— myndigheten, ehuru den skolat ingivas till besvärsmyndigheten, må be- svärstalan anses fullföljd inom rätt tid.
6 5.
I besvärsinlaga, vilken skall ställas till besvärsmyndigheten, skall kla- gande uppgiva:
1) det beslut mot vilket talan föres ; 2) i vilken del beslutet överklagas och den ändring däri, som klaganden yrkar; samt
3) grunderna för sin talan, därest de ej framgå av vad han tidigare an- dragit i saken.
Klaganden skall i besvärsinlagan i erforderlig omfattning utveckla sin talan samt, där han önskar, att myndigheten skall föranstalta om viss utred- ning eller sammanträde för muntlig handläggning, angiva detta, så ock vid inlagan foga de tidigare ej förebragta bevis, vilka han vill åberopa och som äro för honom tillgängliga.
7 5. Uppfyller besvärsinlaga icke i 4 kap. 1 5 eller i 65 första stycket detta kapitel eller i särskild ordning givna föreskrifter, skall föreläggande med- delas klaganden att inom viss tid avhjälpa bristen. *
15 kap. Om besvärsärendes utredning
1 5.
I fråga om utredningen i besvärsärende skola med de tillägg och inskränk- ningar, som nedan i detta kapitel angivas, gälla bestämmelserna i 8 kap. och därjämte, om besvärsmyndigheten är domstol, vad som stadgas i 9 kap. Därvid skall iakttagas, att vad i 8 kap. föreskrives om myndigheten skall avse besvärsmyndigheten.
2 5. Beslutsmyndigheten har att biträda vid utredningen av besvärsärende ge- nom förberedande handläggning enligt vad i 3—6 55 sägs.
3 &.
Yrkar klagande i inlaga ingiven till beslutsmyndigheten, att beslut skall lända till efterrättelse oberoende av laga kraft eller att det icke skall äga tillämpning, har beslutsmyndigheten att, med angivande av sin mening, ofördröjligen underställa yrkandet besvärsmyndighetens prövning.
4 5.
Finnes motpart till klaganden eller förekommer annan med motstående intresse, skall beslutsmyndigheten, där det ej av särskilda skäl finnes obehövligt, delgiva honom besvärsinlagan med därvid fogade handlingar så ock det Överklagade beslutet, om detta icke förut givits honom till känna. Föreläggande skall därvid meddelas honom att inom viss tid till besluts- myndigheten inkomma med skriftlig förklaring över besvären.
5 5.
Förklaring, vilken skall ställas till besvärsmyndigheten, skall innehålla yttrande rörande besvärstalan samt de till stöd för denna anförda grunderna och i övrigt angiva de omständigheter förklaranden vill andraga. Förklaran- den skall, där han önskar, att besvärsmyndigheten skall föranstalta om viss utredning eller om sammanträde för muntlig handläggning, hemställa därom i förklaringen. Vid förklaringen skall han foga de tidigare ej förebragta be- vis, vilka han vill åberopa och som äro för honom tillgängliga.
6 5.
I skriftligt utlåtande till besvärsmyndigheten skall beslutsmyndigheten yttra sig om vad klagande och förklarande andragit ävensom, i den mån det icke skett i överklagade beslutet, angiva de skäl, på vilka detta grundats. Till besvärsmyndigheten skola, förutom utlåtandet, insändas alla i besvärsären— det inkomna och upprättade handlingar ävensom det överklagade beslutet och den därtill hörande akten.
Utlåtandet skall genom beslutsmyndighetens försorg i avskrift tillställas klagande och förklarande. Delgivning med part av vad i Övrigt annorledes än genom parten tillförts besvärsärendet under den förberedande hand- läggningen ankommer ock å beslutsmyndigheten.
. 7 &. Därest delgivning med part enligt 4 eller 6 5 ej skett i erforderlig omfatt- ning, skall besvärsmyndigheten tillse, att bristen avhj älpes.
8 5. Vid sin utredning äger besvärsmyndigheten enahanda befogenhet, som enligt vad särskilt stadgas tillkommit beslutsmyndighet vid dess behandling av saken.
9 &.
Besvärsmyndigheten äger icke på grund av vad i 1 & stadgas påfordra någons medverkan vid utredningen i annat hänseende än sådant, beträffande vilket skyldighet att medverka förelegat vid sakens behandling hos besluts— myndighet.
10 5. Även besvärsmyndighet, som ej är domstol, må, då den meddelar före- läggande för part enligt 8 kap. 6, 15 eller 22 &, förena föreläggandet med vite, om skäl därtill äro.
11 5. Vad ovan i detta kapitel föreskrivits om besvärsmyndigheten skall i rege- ringsärende äga avseende å vederbörande statsdepartement.
16 kap. Om avvisande och avskrivning i besvärsförfarandet
1 5.
Är besvärstalan icke fullföljd inom rätt tid, Skall den avvisas. Lag samma vare, om besvärsinlagan är behäftad med så väsentlig brist, att den är otjän- lig som underlag för ärendets handläggning och klaganden icke efterkommer föreläggande att avhjälpa bristen. Föreligger eljest hinder mot besvärstalans upptagande till prövning, skall talan ock avvisas.
Har klagande vid besvärs anförande förfarit felaktigt men därvid handlat i överensstämmelse med given besvärshänvisning, föranleder hans förfarande ej förlust av talan.
2 5. Om besvärstalans avvisande beslutar besvärsmyndigheten. Fråga om talans avvisande skall, så snart anledning därtill förekommer, skyndsamt utredas och företagas till avgörande.
3 &.
Återkallar klagande sin talan, innan slutligt beslut meddelats i besvärs- ärende, eller förfaller denna eljest före nämnda tidpunkt, skall ärendet avskrivas, där ett avgörande i sak icke finnes påkallat av hänsyn till annans intresse.
17 kap. Om besvärsärendes avgörande
1 5.
I fråga om beslut i besvärsärende skall vad i 11 kap. stadgas gälla med iakttagande av att vad där föreskrives om myndigheten skall avse besvärs- myndigheten.
Härjämte skall gälla vad nedan i detta kapitel sägs.
2 5. Vid avgörande av ärende, som anhängiggjorts genom förvaltningsbesvär, äger besvärsmyndigheten enahanda behörighet, som enligt vad särskilt stadgas tillkommit beslutsmyndighet vid dess prövning av saken.
Besvärsmyndighets behörighet vid avgörande av ärende, som anhängig- gjorts genom kommunalbesvär, följer av vad i kommunallagarna stad—gas om besvärsgrundema.
3 &. Undanröjes överklagat beslut, varigenom talan avvisats, skall besvärs- myndigheten visa ärendet åter till beslutsmyndighet. Återförvisning må ock ske, där det av utredningsskäl eller eljest finnes påkallat.
4 &.
Alltefter omständigheterna äger besvärsmyndighet, med verkan längst in- till dess ärendet avgjorts, förordna, att det överklagade beslutet Skall lända till efterrättelse oberoende av laga kraft eller att det icke skall äga tillämp- ning. Framställt yrkande om sådant förordnande skall skyndsamt upptagas till avgörande.
Femte avdelningen. Bestämmelser om särskilda rättsmedel
18 kap. Om resning m. m.
1 5.
Sedan beslut i förvaltningsärende vunnit laga kraft, må Konungen på an— sökan av den, som varit eller kunnat vara part i ärendet, bevilja resning.:
1. om med avseende å utredningen något nytt framkommer, som i vä— sentlig mån ställer saken i annan dager än vid ärendets avgörande;
2. om rättstillämpning, som ligger till grund för beslutet, uppenbart strider mot lag eller författning; eller
3. om på grund av fel vid ärendets handläggning eller annat särskilt för- hållande synnerlig anledning förekommer att saken ånyo prövas.
Ej må på grund av förhållande, som avses i 1., resning beviljas, därest det kan läggas sökanden till last, att den nya omständigheten ej framkommit vid sakens tidigare behandling.
Beslut, mot vilket talan föres genom kommunalbesvär, ävensom beslut i anledning av Sådana besvär må ej bliva föremål för resning.
2 5.
Beviljas resning, skall förordnas, att saken ånyo skall prövas av den myndighet, som sist meddelat beslut om saken. Är fråga om sak av beskaf— fenhet att kunna komma under Konungens prövning annorledes än som regeringsärende, må Konungen dock i uppenbart fall i stället för att besluta om åteI'fö—rvisning själv företaga prövningen.
3 5.
Har någon i förvaltningsärende försuttit laga tid för fullföljande av talan eller annan i författning bestämd likartad frist, dock ej tid för anförande av kommunalbesvär, och framstår hans underlåtenhet som ursäktlig, må Konungen på ansökan återställa den försuttna tiden genom att utsätta ny frist.
45.
Ansökan om resning eller återställande av försutten tid skall göras skrift- ligen.
5 5.
Är beslut i förvaltningsärende uppenbarligen behäftat med grovt fel, må det på särskild talan förklaras sakna laga verkan. Sådan talan föres genom nullitetsbesvär hos behörig besvärsmyndighet eller, om fullföljd ej kunnat äga rum, hos Konungen. Talan är ej inskränkt till viss tid.
Beträffande nullitetsbesvär skall i övrigt vad enligt denna lag gäller med avseende å besvärsförfarandet i tillämpliga delar lända till efterrät- telse.
Sjätte avdelningen. Bestämmelser om kostnad
19 kap. Om gäldande av kostnad m. m. 1 &.
Myndighets kostnad för handläggning av förvaltningsärende skall stanna å det allmänna.
För part uppkommande kostnad i förvaltningsärende skall bestridas av parten själv, i den mån annat icke följer av vad i 2 och 3 55 stadgas.
2 &.
Har enskild part i ärende, som ej väsentligen avser tvist mellan enskilda parter, haft särskild kostnad för sin medverkan vid utredningen, må han, om det med hänsyn till sakens beskaffenhet, medverkans art, myndighets åtgörande, ärendets utgång eller annat förhållande framstår som uppen- bart oskäligt att kostnaden bäres av honom, av allmänna medel erhålla er- sättning för kostnaden eller del därav.
Även i annat fall än i första stycket sägs må för kostnad i besvärsärende, då särskilda skäl därtill äro, ersättning av allmänna medel utgå till enskild part, som vinner bifall till sin talan.
3 5. I ärende, som väsentligen avser tvist mellan enskilda parter, mä part åläggas att helt eller delvis ersätta motparts kostnad, därvid bestämmelserna i 18 kap. rättegångsbalken skola lända till efterrättelse i tillämpliga delar.
4 5.
Yrkande om ersättning för kostnad i ärende skall framställas, innan myn- digheten meddelat slutligt beslut i ärendet. Överklagas beslutet, må yrkan- det, därest det avser ersättning av allmänna medel enligt 2 5 eller särskilt stadgande, framställas jämväl i besvärsärendet.
5 5.
I ärende väckt ersättningsfråga skall avgöras av myndigheten i det slut- liga beslutet.
Har yrkande om ersättning av allmänna medel för kostnad framställts i ärende hos kommunal myndighet och finnes yrkandet böra helt eller delvis bifallas, skall dock frågan hänskjutas till avgörande av den myndighet, som har att upptaga klagan över beslut i ärendet.
Sj unde avdelningen. Slutbestämmelser.
20 kap. Om lagens ikraftträdande m. m. 1 5.
Denna lag träder i kraft den Har ärende blivit anhängigt hos myndighet före nämnda dag, må denna, då Särskilda skäl därtill äro, förordna, att ärendet skall handläggas hos myn- digheten enligt tidigare gällande ordning.
2 5. Beträffande överklagande av beslut, som meddelats före lagens ikraft- trädande, skola äldre bestämmelser tillämpas.
3 5.
Genom denna lag upphävas 45 förordningen den 10 januari 1759 angående fatalier i politi— och eko- nomimål;
förordningen den 12 november 1766 till befrämjande av lagarnas behö— riga verkställighet;
förordningen den 4 november 1876 om jäv i hushållsmål; lagen den 21 juni 1946 om rätt att i mål och ärenden, som tillhöra stats— eller kommunalmyndighets handläggning, insända handlingar med posten m.m. med undantag för bestämmelsen i 25 andra stycket lagen att vad i lag eller författning är stadgat därom, att handling skall hava inkommit till stats- eller kommunalmyndighet före visst klockslag å dagen, skall upp- höra att gälla;
21 5 lagen den 20 december 1946 om införande av nya rättegångsbalken;
2—5 samt 9—1155 lagen den 20 december 1946 om handläggning av domstolsärenden ; samt
lagen den 4 juni 1954 om besvärstid vid talan mot förvaltande myndighets beslut.
Såsom upphävda skola anses kungl. brevet den 18 december 1752 till amiralitetskollegium angående släktskapsjävs tillämpning i hushållningsmål;
kungl. brevet den 11 februari 1796 angående fatalietiders iakttagande; kungl. breven den 5 januari 1808 och den 3 februari 1818 om kungörelse av resolutioner och utslag genom uppläsande från vederbörande predik- stolar;
kungörelsen den 19 maj 1845 om besvärsskrifts eller ansöknings ingi- vande genom bud;
kungörelsen den 26 maj 1909 angående sättet för besvärs anförande hos kammarkollegiet; samt
kungl. cirkuläret den 5 november 1943 till statliga och kommunala myn— digheter om postverkets anlitande för delgivning av myndighets beslut m. m.
I den mån eljest annan före denna lags ikraftträdande utfärdad författning än sådan, som avses i 1 kap. 3 5, upptager bestämmelse avvikande från stad- gande i lagen, skall bestämmelsen alltfort gälla.
4 5. Förekommer i lag eller författning hänvisning till eller avses däri eljest lagrum, som enligt 3 5 ersatts genom bestämmelse i denna lag, skall den bestämmelsen i stället tillämpas.
Förslag till
Lag om tillämpning av lagen den . . . . . om förvaltningsförfarandet å förfaran- det hos riksdagen tillhörande eller underlydande organ.
Härigenom förordnas som följer. Handlägges förvaltningsärende, i vilket någon kan vara part, hos riks- dagen tillhörande utskott, nämnd eller deputerade eller hos något under riksdagen lydande verk, skall lagen om förvaltningsförfarandet lända till efterrättelse i tillämpliga delar.
Denna lag träder i kraft den
Förslag till Lag om tillämpning av lagen den . . . . . om förvaltningsförfarandet å förfaren-. det hos allmänt kyrkomöte tillhörande organ '
Härigenom förordnas som följer. -
Handlägges förvaltningsärende, i vilket någon kan vara part, hos allmänt kyrkomöte tillhörande utskott eller nämnd, skall lagen om förvaltningsför- farandet lända till efterrättelse 1 tillämpliga delar. *
Denna lag träder i kraft den
Förslag till Lag om tillämpning av lagen den . . . . . om förvaltningsförfarandet i ärende, där fråga är om tillämpning av kyrkolag eller prästerskapets privilegier
Härigenom förordnas som följer.
Vid handläggning av förvaltningsärende, i vilket någon kan vara part och där fråga är om tillämpning av kyrkolag eller prästerskapets privilegier, skall lagen om förvaltningsförfarandet lända till efterrättelse.
Denna lag träder i kraft den
Förslag till
ändrad lydelse av 5 19 regeringsformen
(Nuvarande lydelse)
5 19.
Regeringsrätten tillkommer det även att, i mål av beskaffenhet att kunna tillhöra dess eller kammar- rättens slutliga prövning, upptaga och avgöra alla ansökningar, att Konungen må bryta dom åter, som vunnit laga kraft, eller återställa la- ga tid, som försutten år. Alla övriga sådana ansökningar skola av högsta domstolen avgöras.
(Föreslagen lydelse) 5 19.
Det tillkommer högsta domstolen att, i mål av beskaffenhet att kunna tillhöra allmän eller särskild dom- stols slutliga prövning, upptaga och avgöra alla ansökningar, att Konung- en må bryta dom åter, som vunnit laga kraft, eller återställa laga tid, som försutten år. Alla övriga sådana ansökningar skola av regeringsrät- ten avgöras.
1. Allmänna motiv
1 . Utredningsuppdraget
Efter framställning av riksdagen (riksdagens skrivelse 1942: 236) förord- nade Kungl. Maj:t år 1944 dåvarande ledamoten av riksdagens första kam- mare professorn Nils Herlitz att såsom sakkunnig inom justitiedepartemen- tet verkställa en förberedande utredning angående reglering av förfarandet hos förvaltningsmyndigheter i ärenden rörande enskild rätt och därmed sammanhängande frågor.
Utredningsmannen avlämnade den 8 oktober 1946 sin utredning »För- valtningsförfarandet» (SOU 1946: 69). I betänkandet, som närmast hade karaktären av en planläggning av lagstiftningsarbetet på området, framla- des inga författningsförslag utan det utmynnade i uttalanden om önskvärd- heten av lagstiftning rörande olika till förvaltningsförfarandet hörande äm- nen. Besvärsinstitutet betecknades såsom i särskilt hög grad förtjänt av uppmärksamhet. Det framhölls, att ett stort antal frågor äro gemensamma för besvärsinstitutet och förvaltningsförfarandet i övrigt samt att många av dem lättare syntes kunna lösas, om man till en början begränsade sig till att behandla dem sådana de framträda inom besvärsinstitutet.
Efter remissbehandling av betänkandet tillkallades besvärssakkunniga att verkställa fortsatt utredning rörande det administrativa besvärsinstitutet och därmed sammanhängande ämnen. I det anförande till statsrådsproto- kollet den 4 mars 1949, som innehåller de ursprungliga direktiven för ut- redningen (se SOU 1955: 19 s. 8 och 9), betonade föredraganden, statsrådet Gunnar Danielson, att uppdraget var att betrakta såsom en första etapp i ifrågavarande lagstiftningsarbete. Det framhölls vidare, att vid uppdragets fullgörande borde uppmärksammas riksdagens skrivelse till Kungl. Maj:t den 6 mars 1948 (nr 67) med begäran om utredning angående fördelningen av kostnaderna i mål och ärenden, som avgöras av förvaltningsmyndighet.
Jämte det att, såsom framgår av vad ovan sagts, de sakkunniga vid upp— dragets fullgörande ålagts att uppmärksamma riksdagens skrivelse den 6 mars 1948 angående fördelningen av kostnaderna i mål och ärenden, som avgöras av förvaltningsmyndighet, vilken skrivelse överlämnats till de sak— kunniga, ha också till dem överlämnats för att tagas i övervägande vid full— görande av det dem lämnade uppdraget dels en skrivelse den 20 april 1949 från domkapitlet i Lund rörande ändrade bestämmelser beträffande hän— visning till besvär över domkapitels beslut i de mål, som avses i nådiga cir-
kulärbrevet den 2 november 1791 angående anslag av konsistoriernas utslag och anvisning till underdåniga besvärs anförande, jämte remissutlåtanden över skrivelsen, dels en skrivelse den 11 november 1950 från statstjänste- männens riksförbund angående viss tid för inkommande med s. k. påminnelse i tjänstetillsättningsärenden och dels riksdagens skrivelse den 6 december 1955 om ändring av gällande bestämmelser angående vissa kungöranden i kyrka. Vidare har en skrivelse den 7 december 1951 från Sveriges advokat- samfunds styrelse angående utredning rörande ändring av 1 & lösöreköps- förordningen överlämnats till de sakkunniga att beaktas ur de synpunkter, som föranledas av innehållet i lagen den 13 mars 1942 med vissa bestämmel- ser om kungörande i kyrka med därtill hörande tillåmpningskungörelse den 29 maj 1942. Slutligen har en av vägmarksersättningskommittén den 13 juni 1960 daterad promemoria angående vissa ändringar i lagen den 30 juni 1930 om allmänna vägar m. m. jämte över promemorian avgivna remissytt- randen överlämnats till besvärssakkunniga för att, såvitt angår frågan om er— sättning för kostnader i vägråttsmål, av de sakkunniga tagas i övervägande vid fullgörande av utredningsuppdraget.
Vad beträffar skrivelsen från domkapitlet i Lund antecknas, att det i den- samma omförmälda cirkulärhrevet numera upphävts (SFS 1963: 578) och att ändamålet med skrivelsen därigenom blivit tillgodosett. Skrivelsen från Sveriges Advokatsamfund har av de sakkunniga återlämnats, sedan dess innehåll beaktats vid de sakkunnigas överväganden rörande en allmän form för kungörande, som kan ersätta kyrkokungörandet.
Den 26 mars 1955 framlade besvärssakkunniga ett principbetänkande _— Administrativt rättsskydd (SOU 1955: 19) — vari, mot bakgrunden av en allmän översikt över det administrativa rättsskyddet, allmänna riktlinjer i korthet angåvos för de förslag som de sakkunniga, sedan utredningen slutförts, ämnade avgiva. I första hand ansågo besvärssakkunniga sig böra angiva, huru de fattat sitt uppdrag i avseende å besvärsinstitutet och huru de, i stora drag, tänkt sig den lagstiftning härom som de ville förorda. De sakkunniga diskuterade bl. a., huruvida en reform av besvärsinstitutet för- utsätter, att man samtidigt reglerar förvaltningsförfarandet i första instans. De sakkunniga framhöllo därvid, att en allmän lagstiftning om förvaltnings- förfarandet —— med hänsyn till förvaltningens mångskiftande beskaffen- het —— skulle möta stora svårigheter och draga långt ut på tiden. Även om vissa omständigheter talade för att reformen borde omfatta en samtidig reglering av förvaltningsförfarandet i dess helhet, ansågo de sakkunniga dock fullgoda skäl föreligga att —— i överensstämmelse med direktiven —— utarbeta en lagstiftning, som närmast avsåge besvärsinstitutet och vad därmed ägde oskiljaktigt samband. Bland sistnämnda spörsmål märktes även vissa frågor, som beröra myndigheter i första instans, nämligen om utformningen av beslut, meddelande av klagobesked och delgivning. Leda- moten Åkesson uttalade emellertid i ett till betänkandet fogat särskilt ytt-
rande, att de många för ifrågavarande områden gemensamma problem- ställningarna närmast innefattade ett vägande skäl att företaga en samlad översyn av förvaltningsförfarandet i dess helhet. Bland de allmänna frågor, vilka de sakkunniga vid sidan av spörsmålet om besvärsförfarandet upptogo till principiella överväganden, må nämnas frågorna om generella regler om domstolsprövning av rättsfrågor inom förvaltningen, om en utvidgning av regeringsrättens kompetens samt om inrättande av ett förvaltningsdomstols- system.
Sedan ett stort antal myndigheter och vissa sammanslutningar beretts tillfälle att inkomma med yttrande över principbetänkandet och därvid framställa de förslag och önskemål, vartill detsamma kunde giva anledning, inkommo yttranden från följande myndigheter och sammanslutningar: regeringsrättens ledamöter, justitiekanslersämhetet, hovrätten över Skåne och Blekinge, försvarets civilförvaltning, socialstyrelsen, arbetarskyddssty- relsen, försäkringsrådet, bostadsstyrelsen, statens hyresråd, medicinalsty- relsen, statens utlänningskommission, generalpoststyrelsen, statens biltra- fiknämnd, kammarkollegiet, kammarrätten, generaltullstyrelsen, riksräken- skapsverket, statens organisationsnämnd, skolöverstyrelsen, lantbrukssty— relsen, kommerskollegium, patent- och registreringsverket, statens pris- kontrollnämnd, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Stockholms, Söder- manlands, Kronobergs, Göteborgs och Bohus, Värmlands, Kopparbergs och Jämtlands län, poliskollegiet i Stockholms stad, poliskollegiet i Hälsingborgs stad, poliskollegiet i Kristianstads län, poliskollegiet i Hallands län, dom- kapitlet i Uppsala ärkestift, domkapitlet i Växiö stift, domkapitlet i Lunds stift, domkapitlet i Härnösands stift, svenska stadsförbundet, svenska lands- kommunernas förbund, svenska landstingsförbundet och Sveriges advokat- samfund. Ett yttrande inkom även från en enskild medborgare, f. d. lands— arkivarien C. G. Weibull.
I anförande till statsrådsprotokollet den 10 januari 1958 anförde dåvarande chefen för justitiedepartementet statsrådet Lindell:
Det är av stor vikt såväl ur allmän synpunkt som för de enskilda medborgarna att förvaltningen fungerar på ett tillfredsställande sätt. I samband med den an— svällning av förvaltningsapparaten som skett till följd av ökade »statsingripanden på olika områden har framträtt ett behov av att förbättra förfarandet, att göra det mera enhetligt och att anpassa det efter nutida krav på snabbhet, effektivitet och rättssäkerhet. Särskilt rättssäkerhetssynpunkten har ofta framhävts & diskussio- nen om hur förvaltningsförfarandet bör vara utformat för att bättre än vad nu är fallet tjäna sitt ändamål.
Efter att ha redogjort för bakgrunden till besvärssakkunnigas uppdrag och för innehållet i de sakkunnigas principbetänkande samt det därtill fo- gade särskilda yttrandet fortsatte statsrådet Lindell: Även bland remissinstanserna har delade meningar yppats rörande lämplighe—
ten av att upptaga besvärsinstitutet till särbehandling. I många yttranden har häv- dats, att reformarbetet av såväl principiella som praktiska skäl borde omfatta även
förfarandet i första inst-ans, medan man på andra håll ansluter sig till den åsikt, som omfattas av besvärssakkunnigas majoritet.
Då det gäller att bestämma uppläggningen av de sakkunnigas fortsatta arbete synes goda skäl kunna anföras för båda de ståndpunkter, som kommit till uttryck i det berörda avseendet. I och för sig ter det sig naturligt att i ett sammanhang angripa samtliga de problem, som är förknippade med förvaltningsförfarandets utformning. Å andra sidan omspänner förvaltningen ett så vidsträckt och mång- skiftande område, att en reglering av förfarandet över hela fältet kan befaras draga mycket långt ut på tiden. För att ett resultat skall kunna vinnas inom rim- lig tid sy:nes det mig lämpligt att — på sätt förutsatts i direktiven för besvärssak- kunniga -— utredningen tills vidare i huvudsak begränsas till besvärsinstitutet och vad därmed sammanhänger. Det bör dock övervägas om det är möjligt att i viss utsträckning tillmötesgå önskemålen om en reglering även av förfarandet i första instans utan att arbetet fördenskull behöver bli alltför mycket försenat. Ett flertal av de regler som de sakkunniga tänkt sig för besvärsförfarandet synes kunna tillämpas även i första instans. Vid det fortsatta utredningsarbetet bör un- dersökas, om icke en sådan vidgning av den blivande lagstiftningen-s omfattning låter sig genomföra.
I principbetänkandet redovisar de sakkunniga vissa överväganden rörande problemet om införande av domstolsmässig överprövning av rättsfrågor inom för- valtningen, vilket problem under senare tid varit föremål för livligt menings- skifte i den politiska debatten. Jag vill erinra om att riksdagen tidigare ställt sig avvisande till en reform i denna riktning (sammansatt konstitutions- och första lagutskotts ut]. 1954: 3). Även de sakkunniga har avvisat tanken att vid sidan av besvärsinstitutet generellt medgiva en domstolsmässig överprövning av admi- nistrativa avgöranden. De sakkunniga har i stället tänkt sig vissa reformer inom ramen för besvärsinstitutet. Sålunda har ifrågasatts att regeringsrätten skulle i viss omfattning, såvitt angår rättsfrågor, medverka i besvärsmål som skall prö- vas i statsrådet, och de sakkunniga har även berört frågan om särskilda rätts— medel mot regeringens beslut. Även med den sålunda antydda begränsningen torde problemet dock ej böra ingå i den nya etappen av besvärssakkunnigas ar— bete. Frågan om regeringsrättens kompetens undersökes för närvarande av en inom justitiedepartementet pågående utredning, varvid överväges om och i vad mån vissa grupper av ärenden, som nu avgöres i statsrådet, hellre bör upptagas till behandling i regeringsrätten. Det må även framhållas, att förevarande problem torde komma att belysas genom den utredning av statsrådens juridiska och poli- tiska ansvarighet som ankommer på författningsutredningen.
Beträffande utformningen av besvärsinstitutet och vad därmed sammanhänger har de sakkunniga i betänkandet framlagt riktlinjer bl. a. för besluts överklagbar- het, besvärsrått, instansordningen, besvärsförfarandet, tillvaratagandet av allmän- na intressen m. m. Vad de sakkunniga anfört har i allmänhet mötts med gillande vid remissbehandlingen, även om invändningar har framkommit i olika avse- enden. Från flera håll har framhållits, att det är vanskligt att bilda sig en sä— ker uppfattning om innebörden av förslagen innan dessa omsatts i lagtext jämte motiv. Det torde heller icke vara erforderligt att nu i detalj taga ställning till förslagen. En slutgiltig bedömning kan ske först sedan dessa närmare utarbetats. I stort sett synes emellertid förslagen vara ägnade att läggas till grund för en lag- stiftning i ämnet. Besvärssakkunniga torde därför nu böra fullfölja sitt arbete genom att utarbeta lagtext jämte tillhörande motiv. Härvid bör de givetvis beakta remissyttrandena över principbetänkandet och taga ställning till de spörsmål som däri framförts.
Genom beslut samma dag uppdrog Kungl. Maj:t åt besvärssakkunniga att under beaktande av vad föredragande departementschefen till statsrådspro- tokollet yttrat fullfölja sin utredning rörande det administrativa besvärs- institutet och därmed sammanhängande ämnen.
2. Historisk översikt
Det förvaltningsförfarande, som tillämpas i vår tid, är en produkt av en lång utveckling. Förfarandet uppvisar många egenartade drag, som låta sig för- klara bäst genom att man följer utvecklingen bakåt i tiden och söker utröna deras ursprung. Då besvärssakkunniga nu skolat med utgångspunkt från gällande förvaltningsorganisation och förvaltningssedvänjor utarbeta för- slag till regler om förvaltningsförfarandet, ha de sakkunniga med hänsyn till den särskilda betydelse den historiska bakgrunden har för förståelsen av vårt förvaltningsförfarande velat lämna en översikt över densamma.
Statsförvnltningens allmänna utveckling Vid nya tidens början fanns föga av statsförvaltning i nutida mening i Sverige. De offentliga uppgifterna skulle lösas genom förhandlingar och beslut på tingen. Den styrande makten tillkom konungen men var inskränkt till upprätthållande av ordning och rätt samt till skyddande av riket mot yttre fiender. I rådet hade konungen ett rådgivande organ. Konungen för- utsattes få tillräckliga inkomster för egen del och för den för rikets försvar erforderliga krigsmakten från kronogodsen samt genom vissa grundskatter. Rättsvård samt förvaltning av kronogods och upphörd av skatter var sålunda i huvudsak den kungliga förvaltningens föremål.
Under Gustaf Vasas tid sprängde den kungliga förvaltningen sin tidigare ram och utvecklades till en dynamisk höghetsförvaltning, vilken ingrep bjudande och befallande på en mängd områden, främst inom jordbruks- och handelsnäringarna, vilka dittills betraktats såsom landskaps, häraders eller enskilda individers angelägenheter. Det hävdades, att det var konunga- maktens rätt och plikt att sörja för rikets politi, och denna fattades i vidsträckt bemärkelse såsom innefattande rikets nytta och välfärd över huvud. Grunden lades till en »välfärdsstat». Förhållandet var icke enastående i Europa utan tvärtom utmärkande för den allmänna utvecklingen, vilken rönte inflytande av statsfilosofiska verk av bl. a. Machiavelli och Bodin, vilka förordade en så stark koncentration av makten hos fursten-staten som möjligt och aktivering av medborgarna till förmån för staten. Jämsides med denna statslära utvecklades från senare delen av 1500-talet merkantilis- men, som på sitt program uppställde skråväsende och detaljerad reglering av näringslivet.
1600-talet kännetecknades av en fortsatt, snabb utvidgning och differen- tiering av konungens-statens uppgifter. Utvecklingen avspeglas i ett tämli-
gen rikt författningsmaterial bestående av kungliga brev, patent, plakat, instruktioner för ämbetsverk, resolutioner på besvär och förfrågningar m. m. Försök gjordes vid slutet av 1600—talet att systematisera materialet. Schmedeman, som sedermera utgav Justitieverket, sammanställde sålunda även verk angående kyrko-, krigs-, politi- och ekonomiväsendet.1
Ärenden angående tillämpning av förvaltningsrättsliga författningar bör— jade uppfattas såsom en särskild typ av offentliga ärenden. Sannolikt un- der inflytande från tysk doktrin inom den s. k. förvaltningsläran synes det under denna tid ha blivit vanligt att benämna ärendena ekonomi- och politi— mål för att skilja dem från såväl exekutionsmålen som justitiemålen, d. v. 5. de mål som skulle handläggas i rättegång.
Vid 1700-talets början fanns en väl utvecklad materiell förvaltningsrättslig lagstiftning. Nehrman2, som i början av 1730-talet började föreläsa över ju- risprudentia oeconomica, d. v. s. förvaltningsrätt, kallade förvaltningsären— dena mål om allmänna hushållningen och indelade dem i politi-, ekonomi- och kammarmål. Han nämnde följande slag av förvaltningsrättsliga författ- ningar: sådana som äro gjorda att främja dygd och ärbarhet, främja rättvisan, skydda riket, rätt förvalta och Öka rikets ingälder, förbättra åkerbruket, nyttja bergverken. främja handeln, understödja manufaktorierna och hantverken, göra ungdomen skicklig till rikets tjänst, förekomma skadligt överflöd och de därpå följande »bräckeligheter» samt öka och bibehålla un- dersåtarnas antal genom anstalter till deras bekvämlighet och medelst un- derhåll för fattiga och »bräckeliga».
Någon fullt enhetlig terminologi kom dock inte till stånd. Förvaltnings- ärendena kallades än hushållningsmål, än politi- och ekonomimål, än blott politimål eller blott ekonomimål. Dessa uttryck brukades icke blott i äm- betsspråket och doktrinen utan även vid lagstiftningen och vidmakthöllos ända till mitten av 1800-talet. Författningar äro fortfarande i kraft, i vilka förvaltningsärenden betecknas med orden ekonomi- och politimål.
Även 1700-talet kom att kännetecknas av en detaljerad reglering av nä- ringslivet och vad som i övrigt hade samband med landets ekonomi. Under intryck av upplysningstidens tankevärld sådan den framträdde hos t. ex. Rousseau, Montesquieu, Locke och Adam Smith gjorde sig emellertid en reaktion gällande mot statens enväldiga bestämmande, och på det ekono- miska området efterträddes merkantilismen av den ekonomiska liberalis- men som tongivande lära. Upplysningstidens liberalism syftade till största möjliga frihet för den enskilde individen och minsta möjliga ingrepp i de enskildas förhållanden från statens sida. Under inflytande av liberalismen förändrades framför allt under 1800-talet synen på statens uppgifter. Åtskil- liga författningar, som reglerade det ekonomiska livet, avskaffades och
1 Posse, Bidrag till svenska lagstiftningens historia, s. 270. 2 Uppsala universitetsbibliotek, handskrift B 186.
staten hänvisades att intaga en mera passiv, kontrollerande ställning i stäl- let för den tidigare aktivt ingripande.
Mot slutet av 1800-talet uppträdde socialismen och angrep liberalismens samhällssystem bl. a. för det att staten enligt detta framstod som en natt— väktarstat, d. v. 5. en stat som blott vakar över att allt går rätt till men inte själv tager initiativ. Staten borde i stället enligt socialismens förespråkare aktivt ingripa i samhällsutvecklingen till förmån för vissa ideals förverkli- gande. Till följd av socialismens inflytande och de behov av kraftsamling, som de bägge världskrigen medförde, svängde så pendeln efterhand tillbaka mot en välfärds- och regleringsstat. Nya tekniska uppfinningar ha därjämte föranlett omfattande nya skyddsuppgifter för det allmänna. Genom den tek- niska och ekonomiska utvecklingen har staten ock under 1900-talet erhål— lit ofantligt mycket större resurser än under tidigare skeden. I samband härmed ha krav kommit att ställas på staten av innebörd icke blott att den skall skapa allmänt välstånd i landet genom att leda det ekonomiska livet och den tekniska utvecklingen utan även att den skall garantera en god lev- nadsstandard och social trygghet för envar. Till statens klassiska uppgifter sådana de återgåvos av Nehrman ha sålunda kommit en rad nya serviceupp- gifter. Med dessa i sikte talar man ibland om staten icke blott som välfärds- stat utan även som servicestat.
Förvaltningsorganisationens utveckling Den kraftiga utvidgning av den kungliga förvaltningen, som tog sin början under 1500-talet, medförde behov av myndigheter, som kunde ombesörja förvaltningsuppgifterna. Icke förrän vid början av 1600-talet kommo emel- lertid fast organiserade ämbetsverk med en särskild ämbets- och tjänste— mannakår till stånd. Ur den tidigare hovförvaltningen med dess kansli och kammare jämte underlydande fogdar, befallningsmän och ståthållare fram- växte en betydande central— och länsförvaltningsorganisation.1 Såväl de centrala organen som länsorganen framstodo såsom konungamaktens före- trädare och verkställande organ.
Den gren av den statliga förvaltningen, som först erhöll ett centralt organ, var justitieförvaltningen. År 1614 upprättades sålunda »Konungslige Hoff- rätten», d. v. s. Svea hovrätt, organiserad såsom ett kollegium å 14 perso- ner med drotsen i spetsen. Härnäst skapades år 1618 av kammaren Cammer— Rådet (kammarkollegiet), som under skattmästarens ledning kollegialt skulle svara främst för kameralförvaltningen men även i viss mån hade att verka för handeln och näringarna. Ur kansliet framträdde sedermera Cantzlij- Rådet (kanslikollegiet) såsom ett kollegialt organiserat ämbetsverk under kanslern med _— förutom utrikesförvaltningen — bl. a. politiförvaltningen, t. ex. postväsendet, såsom ämbetsuppgift. Vidare erhöllos genom amiralitetet
1 Edén, Den svenska centralregeringens utveckling till kollegial organisation i början av sjuttonde århundradet (1602—1634).
och krigsrådet (krigskollegiet) centrala kollegiala ämbetsverk för flottan och hären under ledning av amiralen och marsken.
Vid början av 1600-talet uppbyggdes även en fast statlig länsförvaltnings- organisation bestående av landshövdingar med vissa underlydande tj änste— män. En mellaninstans erhölls härigenom mellan fogdarna och regeringen med kollegierna.
Den sålunda skapade statsförvaltningsorganisationen sammanfattades i 1634 års RF, vilken i betydande delar framstår såsom en stadga för den nyskapade statsförvaltningsapparaten med dess rikskollegier.
Under den följande tiden utbröts den ena förvaltningsgrenen efter den andra från de ursprungliga fem rikskollegierna och anförtroddes åt särskild central myndighet, ibland utrustad med egna lokala organ. Nya förvalt— ningsgrenar tillkommo även och erhöllo företrädare i särskilda ämbetsverk eller tillades redan bestående. De centrala ämbetsverkens ställning försköts efterhand så att verken från att ha varit regeringsorgan nedsjönko till centrala, regeringen underordnade myndigheter. Denna utveckling kan an- ses fullbordad i och med 1719 års RF. Vid denna tidpunkt kan även i övrigt den organisatoriska stomme sägas vara färdigutbildad, som än i dag karak- teriserar den svenska statsförvaltningsapparaten. En fullt utbildad för- valtningshierarki kan sålunda urskiljas med konungen jämte rådet som högsta organ, centrala ämbetsverk på de mest betydelsefulla områdena så- som konungen med rådet närmast underordnade organ samt landshövdingar såsom endels direkt underordnade konungen med rådet, endels närmast un- derordnade de centrala ämbetsverken.
Den ursprungliga kollegiala organisationen av de centrala ämbetsverken kom under 1800-talet efterhand att utbytas mot en byråkratisk ordning med ensamt beslutande chefer. I organisatoriskt hänseende uppträda vidare fr. 0. In. slutet av 1800-talet — i viss mån som en reaktion mot det byråkra- tiska systemet —— nybildningar i form av nämnder, råd, kommittéer m. fl. organ utformade såsom beslutande församlingar och med lekmannainslag. Såsom ett särskilt betydelsefullt inslag i utvecklingen märkes även att från denna tid för åtskillig av staten reglerad lokal förvaltning kommunala organ, t. ex. hälsovårds-, byggnads- och barnavårdsnämnder, tagits i anspråk.
Rättsvärdens utveckling Konungen skulle enligt landslagens statsförfattning svara för rättsord- ningens upprätthållande. För detta ändamål tilldelades han icke blott högsta exekutiva makt utan även själv domsrätt och tillika högsta dom över alla domare.1 Konungen skulle » styrka, älska och vårda all rättvisa och sanning och nedtrycka all vrångvisa och osanning och all orätt både med lag och med sitt konungsliga välde».2 I vad mån konungen i sitt vårdande av rätten skulle
1 9 5 kap. V Konungabalken Landslagen. 2 & kap. V Konungabalken Landslagen.
utnyttja sin domsrätt eller sin administrativa makt var i stort sett en öppen fråga. För Slitande av tvister mellan enskilda och för utmätande av straff, framförallt dödsstraff, ansågs dock domsrätten böra tillgripas. Gentemot stormän nödgades konungen dock ofta även vid grova brott mot rättsordningen inskränka sig till förebrående och manande brev, s. k. mane- brev, eller till s. k. beskyddelsebrev, vari adressaten togs under konungens beskydd och av konungen garanterades oförkränkt rätt.
Domsrätten utövades vid tingen — räfst-, rättare- eller landsting —— eller vid hovet, av konungen personligen, ofta biträdd av rådet, eller av särskilt förordnade domstolar, oftast bestående av medlemmar av rådet. Bl. a. mär- kas s. k. borgrätter, gårdsrätter och »hovrätter». En särskilt förordnad dom- stol, t. ex. en rannsakningskommission, kunde även av konungen utsändas till landsorten.
En betydelsefull sida av rättsvården i förvaltningsfrågor var konungens uppgift att tjäna såsom allmän klagomur, att höra och avgöra »allmogens käromål». Av särskild vikt voro klagomålen angående övergrepp av fogdar, befallningsmän, domare, ståthållare och stormän, kyrkliga såväl som världs- liga.
Klagomålssakerna — såväl de som skulle avgöras genom dom som de vilka kunde avhjälpas i administrativ Väg —— synas ha utgjort en betydande del av de 5. k. regementssakerna, d.v. s. regeringsärendena, och betungat konungen i avsevärd grad. År 1614 lyckades Gustaf II Adolf genom en kraft- full insats avbörda sig en betydande del av Sina rättsvårdsuppgifter genom att inrätta Svea hovrätt och åt denna kungliga domstol uppdraga att döma bl. a. i de mål, som plågade vädjas till konungen eller underställas honom, samt i alla andra ärenden som »att konungens nämnd plåga rannsakas och dömas å räfst- eller landsting desslikes å rättareting». Såtillvida fick konungen emellertid genast Slå till reträtt som han fick lov att medgiva, att den som icke var nöjd med hovrättens dom skulle äga genom en ödmjuk böneskrift åtnjuta beneficium revisionis hos honom.
Vid sidan av den allmänna domsrätten ägde konungen — liksom för övrigt stormännen i allmänhet —— en vittgående disciplinär domsrätt i för- hållande till sina tjänare och tjänstemän, en domsrätt, som utövades bl. a. i de förut nämnda gårdsrättema och borgrätterna. Domsrätten var av största betydelse som garanti för lydnad och effektivitet i förvaltningen. Då kolle— gierna vid början av 1600-talet bildades, tedde det sig med tanke härpå na- turligt att giva dem makt och myndighet att utöva dylik domsrätt gentemot sina underlydande.
Redan CammerRådet erhöll vid sin tillkomst år 1618 domsrätt.1 Cammer— Rådet skulle sålunda förstärkt med sex av kamrerarna bilda en domstol, som snart började kallas CammerRätten och som skulle ha lika makt som någon annan domstol att döma över liv, ära och gods.2 Domen skulle i prin-
' Styffe, Samling af instructioner rörande den civila förvaltningen, s. 39. Kammarrättens straffrättsskipning bestod ända till 1925.
cip innefatta ett slutligt avgörande av saken men liksom beträffande hov- rättens dom skulle revision kunna sökas hos konungen. I främsta rummet skulle kammarrätten döma i mål angående bristande redovisning av för- sumliga redogörare men snart lades till domstolen även andra tvistiga sa- ker rörande kronans ingälder och gods, vilka hade samband med redovis— ningsärenden. Någon fullt klar gränsdragning mellan hovrättens och kammar- rättens jurisdiktioner synes inte ha kommit till stånd under dessa domsto- lars första årtionden. De negativa kompetenskonflikterna synas ha varit vanligare än de positiva.1 Hovrätten fann det bekvämt att till kammarrät- ten hänvisa invecklade tvister mellan kronan och enskilda om t. ex. jorda- gods. Till oklarheten bidrog även den snabba expansionen på den ekono- miska förvaltningens område, vilken ledde till inrättande bl. a. av bergskol- legiet och kommerskollegiet. Bergskollegiet erhöll domsrätt i såväl tviste- mål som brottmål från Bergslagen och blev därmed en slags hovrätt för denna landsdel, medan kommerskollegiet tilldelades domsrätt bl. a. i vissa växel- och sjörättsmål. Också krigsrådet (krigskollegiet) och amiralitetskollegiet utrustades med viss domsrätt huvudsakligen avseende disciplinära mål men även rörande boställssyner. Amiralitetskollegiet försökte utvidga sin domsrätt att avse alla mål, däri någon, som lydde under kollegiet, var part, men fick tillrättavisning från högsta ort. Drottning Christina förklarade: »Vid collegio bliver de saker, som höra till collegium proprie, därtill hava de sjöartiklarna ; men draga därtill stöld, gäld etc. och slika civila saker är orätt. — J urisdictio confunderas därmed.»2
Under 1600-talets sista årtionden stärktes tendensen att lägga avgörandet av tviste- och brottmål med administrativ anknytning till de administrativa kollegierna. Genom KBr den 5 januari 1685 till hovrätterna angående all- männingarna och KBr den 23 november 1694 till hovrätterna angående de quaestioners och stridigheters upptagande och avgörande, som uppkomma om sämje- och stadgehemmans samt stubberättigheters villkor, överfördes t. ex. vissa jordatvister till bergs- och kammarkollegierna. Enligt KF den 29 november 1689 skulle vidare de då sammanslagna kammar- och kommers- kollegierna upptaga och avgöra bl. a. tvistigheter, som efter handelsor- donnansen, seglations-, skrå- och accisordningarna samt flera handeln, manufakturerna och tulltäkten angående förordningar borde avgöras. För vissa administrativa tviste- och brottmål inrättades särskilda underrätter under kollegierna, t. ex. tull- och accisrätter.
Landshövdingarna liksom tidigare ståthållarna och befallningsmännen deltogo i tingsförhandlingarna inom sina län men fingo därvid enligt 1614 års rättegångso-rdinantia icke »kasta sig upp» som domare och konfundera sitt och häradshövdingens ämbeten. Särskilt ålåg det landshövdingen att vid tingen vaka över att väg-, bro-, skjutshållnings- och gästgiveriskyldigheterna blevo iakttagna och ändamålsenliga beslut därom fattade. Efterhand över—
1 Paasikivi, Veronkanto ja finanssikontrolliasioissa, s. 88. 2 Svenska riksrådets protokoll XIV, 1650 s. 29.
tog landshövdingen emellertid beslutanderätten i ärenden angående dylika allmänna besvär och tingens uppgifter i dessa ärenden blevo huvudsakligen av utredningskaraktär. I 1687 års landshövdingeinstruktion föreskrevs, att landshövdingen icke skulle befatta sig med tvistiga sakers avdövmande eller sammanblanda sitt ämbete och domarämbetet vare sig i städerna eller på landet. Det ålåg emellertid landshövdingen att handlägga exekutionsärenden, till vilka hörde ej blott handräckningsärenden utan även lagsökningsärenden. Vidare överfördes från de allmänna domstolarna till landshövdingarna be- slutanderätten i mål om ägotvister mellan kronohemman och mål angående klagan över husesyner. I den administrativa avdelningen av städernas råd, magistraten, som handlade bl. a. ärenden angående allmänna besvär, hade landshövdingen ock säte och stämma.
Inrättandet av centrala domstolar och ämbetsverk befriade endast delvis konungen från handläggningen av »allmogens käromål». Det förutsattes visserligen, att såväl hovrätterna som kollegierna och landshövdingarna skulle upptaga och avgöra ansökningar och klagomål från allmogen, och sådana ärenden förekomma även hos myndigheterna i fråga, men i stor utsträckning fortfor allmogen att söka konungen. Revisionsmålen från hov- rätterna och kollegierna samt övriga privata ansökningar och klagomål be- handlades till en början utan åtskillnad av konungen med rådet eller blott .av rådet. Efter åtskilliga organisationsförsök kom en mera bestående dele- gation av dylika ärenden till olika rådsdivisioner till stånd år 1670 genom inrättande av en division för justitiesaker, främst revisionsmålen, och en division för privata ansökningar och klagomål.1 Det stod konungen fritt att, när han så önskade, presidera å rådsdivisionerna.
1600-talets utveckling ledde sålunda fram till ett läge, där dömande och administrativa funktioner voro förenade icke blott hos konungen utan även hos kollegierna och i viss mån också hos landshövdingarna. Under för- arbetena på 1734 års lag ställdes man inför problemet att avgränsa de all- männa domstolarnas kompetens gentemot specialdomstolarna, kollegierna och landshövdingarna. I 1717 års förslag till rättegångsbalk2 hette det, att »under häradsting lyda alla å landet uppkommande twistiga mål, the undan- tagna, som till annan rätt, effter lag och konungens särskilta förordning lyda». Den slutgiltiga formuleringen blev emellertid en annan. I 10: 26 RB stadgades Sålunda, att de mål, som röra den allmänna hushållningen i riket, kronans varjehanda ingälder, och någons ämbete och tjänst, högre eller ringare, och fel däri, prövas och dömas av dem, som konungen vård och inseende däröver betrott, efter ty som i särskilda stadgar därom sägs. Genom den valda formuleringen erhölls även en norm, som angav vilka slag av :mål, som kunde undandragas de allmänna domstolarnas kompetens.
1 Hammarskjöld, Om inrättande af en administrativ högsta domstol eller regeringsrätt, s. 15 * Sjögren, Förarbetena till Sveriges rikes lag V, 5. 418.
Genom upplysningstidens idéer om människans fri- och rättigheter samt Montesquieus maktdelningslära kommo nya tendenser att göra sig gällande i utvecklingen. Från och med slutet av 1700-talet kan en strävan urskiljas att från den styrande och verkställande makten avskilja den dömande makten och göra denna till en självständig oberoende makt i statslivet. Ett första steg i angivna riktning togs 1789, då i samband med riksrådets indragning den avdelning inom rådet, som haft till uppgift att döma konungens dom i justitiesaker, justitierevisionen, ombildades till högsta domstolen. For- mellt kvarstod dock högsta domstolen som en gren av konungamakten; domstolen skulle döma i konungens namn och konungen skulle —— liksom ti- digare i justitierevisionen — äga två röster, då han deltog.
I och med att domsmakten började uppfattas som en självständig obero- ende makt — så framställes den t. ex. i KU:s memorial till 1809 års RF (men ej i RF, där formellt alltjämt styrande och dömande makt förenas hos konungen) — fick frågan om gränsdragningen mellan de allmänna domsto- larna och de administrativa myndigheterna en ny innebörd. Domsmakten kom enligt detta betraktelsesätt att framstå som ett värn icke blott mot en- skildas utan även mot överhetens, den verkställande maktens, övergrepp. Det gällde då att tillse, att domaremakten gavs oinskränkt kompetens i alla ärenden, som rörde enskild rätt. Sedan frågan tagits upp å flera riksdagar, uppdrog Kungl. Maj :t år 1817 åt den då verksamma lagkommittén m. fl. kommittéer att noga tillse, att alla rättsfrågor blevo skilda från de allmänna ärenden, som tillhörde de administrativa myndigheterna, på det att den be- fattning, som dessa myndigheter dittills ägt med ämnen, som borde till- komma domaremakten, framdeles skulle upphöra. I skrivelsen angavs som målsättning, att enskild rätt och säkerhet noggrant skulle kunna vårdas genom lagarnas oväldiga skipande av en oberoende domaremakt. Utred- ningsuppdraget resulterade i ett betänkande om rättsfrågors skiljande från de administrativa verken. Detta i sin tur ledde till KF den 17 april 1828 an- gående upphörande av styrelseverkens domsrätt i vissa mål, varigenom åt- skilliga mål överflyttades från de administrativa verken till de allmänna domstolarna.
I anledning av en motion vid 1868 års riksdag drog särskilda utskottet vid riksdagen upp riktlinjer för ett slutligt eliminerande av den administra- tiva domsrätten.1 Det radikala men tämligen doktrinära projektet strandade dock på praktiska svårigheter. Genom KF den 10 augusti 1877 angående vissa hittills i administrativ väg behandlade måls överlämnande till de allmänna domstolarna överflyttades emellertid ytterligare några målgrupper från de administrativa verken. Man tvangs nu erkänna, att det icke var möjligt att till de allmänna domstolarna överföra alla administrativa mål, som inne- fattade rättsfrågor. Reformsträvandena slogo därför i fortsättningen in på andra vägar.
1 Särskilda utskottets utlåtande 1868: 1.
Under senare hälften av 1800-talet utvecklades i Tyskland doktrinen om rättsstaten. Denna doktrin vilade på liberalismens grund och utgick från att den enskilde individen skulle äga största möjliga frihet och att inskränk- ningar i denna icke fingo göras annorledes än genom lag eller med stöd av lag. För ett förverkligande av detta program krävdes icke blott en skriven konstitution utan även en domaremakt, som övervakade såväl att den lag- stiftande makten iakttog konstitutionens regler som att den verkställande makten handlade lagenligt. Som ett nytt moment i utvecklingen inställde sig därför vid denna tid kravet på domstolskontroll över förvaltningen. De— batten kom att gälla icke blott frågan om domstolskontrollen som sådan utan även frågan, huruvida sådan kontroll skulle utövas av de allmänna domstolarna eller av självständiga förvaltningsdomstolar. Utvecklingen kom här att i olika länder gå skilda vägar.
Några mera allvarliga försök att generellt ställa förvaltningen under kontroll av de allmänna domstolarna gjordes inte i Sverige under 1800-talet. Man inriktade sig i stället mot slutet av århundradet på att söka få till stånd en högsta förvaltningsdomstol efter franska och tyska förebilder. Strävan- dena, som gynnades av det förhållandet att handläggningen av administra- tiva klagomål blivit alltmer betungande för regeringen, ledde år 1909 till regeringsrättens inrättande, därvid den beslutanderätt konungen i statsrådet haft i administrativa besvärsmål till betydande del överflyttades till ett kol- legialt sammansatt domstolsorgan. Också regeringsrättens domsrätt kom emellertid formellt att framstå som en gren av konungamakten, i det att denna domstol liksom högsta domstolen skulle döma i konungens namn. Vi- dare märkes, att regeringsrätten icke gavs exklusiv kompetens att avgöra ad- ministrativa besvärsmål innefattande rättsfrågor utan att dess kompetens bestämdes genom en enumeration.
Reformsträvandena i fråga om förhållandet mellan de allmänna domsto- larna och förvaltningen ha efter regeringsrättens tillkomst främst tagit sikte på ett fullt förverkligande av den rättsstatliga principen att möjlighet skall finnas till domstolsprövning — vid allmän eller administrativ domstol —— beträffande alla inom förvaltningsverksamheten uppkommande rättsfrågor.
I viss mån har tendensen under 1700-talet att upprätta administrativa spe- cialdomstolar fått en motsvarighet under 1900-talet, i det att särskilda organ då skapats med huvudsaklig uppgift att pröva besvär, t. ex. hyresrådet, för- säkringsrådet och försäkringsdomstolen, eller att avgöra administrativa disciplinmål, t. ex. medicinalstyrelsens disciplinnämnd.
Ledande grundsatser för rättsvården
Konungen skulle enligt landslagens statsförfattning icke blott upprätt- hålla rättsordningen utan även själv underkasta sig densamma. I konunga— eden fick konungen lova bl. a., att icke »på något sätt fördärva någon vare sig fattig eller rik till liv eller lem utan att han är lagligen förvunnen, som
lag och riksens rätt säga», och att ej heller »på något sätt taga från honom något gods utan efter lag och laga dom, som förr är sagt».1 Var närmare be- stämt gränserna för konungens och därmed statsförvaltningens maktutöv- ning skulle gå blev en tolkningsfråga, som kom att besvaras olika under olika tider. Ytterst blev gränsdragningen en styrkefråga. Vida gränser drog Gustaf Vasa, som ansåg sig kunna förklara, att »oss tillkommer på Guds och rättvisans vägnar och efter all naturlig skäl, att vi som en kristelig konung här på jorden eder och alla andra våra undersåtar hud och regler sätta». Principen om den administrativa maktens Iagbundenhet kom, se- dan statliga ämbetsverk och myndigheter tillskapats, givetvis att gälla även för dessa. I ämbetsverkens instruktioner återfinnas ofta erinringar härom. En mycket stor vikt lades över huvud taget vid rättsvården. Sålunda före— skrevs t. ex. i 1635 års landshövdingeinstruktion, att landshövdingen skulle hålla och handhava alla under honom boende undersåtar, högre och lägre, andliga och världsliga, vid Sveriges lag, laga stadgar och ordningar.2 Lag- bundenheten framträdde särskilt tydligt i fråga om ämbetsverkens döman- de verksamhet. Ett kammarråd skulle sålunda enligt kammar—rådseden i 1618 års instruktion för CammerRådet emot alla dem som kom för hans dom förhålla sig efter lag, laga stadgar och rättvisa.3 I 1689 års förordning om processen i kammar— och kommerskollegierna föreskrevs till och med uttryckligen, att kammarrätten icke i några mål vare sig civil— eller krimi- nalmål ägde arbitrera utan alltid skulle rätta sig efter beskriven lag, Kungl. Maj:ts förordningar och stadgar, general- och andra resolutioner. Den så- lunda fastslagna principen torde ha utövat visst inflytande även å handlägg- ningen av rent administrativa ärenden, även om prövningen här i regel var "fri inom mycket vida gränser.
För frihetstidens maktägande ständer blev det av vikt att behärska för- valtningsapparaten. Då ständerna blott i begränsad utsträckning kunde diri- gera handläggningen av enskilda ärenden, sökte de i stället leda förvalt- ningen genom att giva utförliga regler om förvaltningsmyndigheternas verk- samhet. I 1700-talets lagstiftning återfinnas sålunda mera ingående preci- seringar av myndigheternas befogenheter, såväl de materiella som de for- mella, än i tidigare författningar.
Genom rättsstatsdoktrinens krav på legalitetskontroll över förvaltningen skapades ett nytt behov av normer för förvaltningsmyndigheternas handlan- de. Alltsedan senare hälften av 1800-talet anses ock förvaltningslagstiftning på samma sätt som civillagstiftningen i möjligaste mån böra angiva tydliga normer för myndigheternas och de enskildas handlande. Det ligger dock i sakens natur att ett betydande utrymme för fritt skön måst utmätas på åtskilliga förvaltningsområden. En fortgående utveckling mot en mera fri bedömning kan skönjas.
I det krav på rättsenlig och rättvis utövning av förvaltningsmakten, som
* 3 5 kap. V Konungabalken Landslagen. ” Stylle, Samling af instructioner för landtregeringen s. 200. 3 Styffe, Samling af instructioner rörande den civila förvaltningen s. 28.
utmärkt utvecklingen sedan urminnes tid, ligger inneslutet att förvalt- ningsmakten icke må brukas godtyckligt eller för tillgodoseende av den beslutandes subjektiva syften. Kravet på objektivitet framskymtar ock här och var mera direkt utsagt i den förvaltningsrättsliga lagstiftningen. Så— lunda skulle t. ex. enligt 1624 års uppbördsförordning sockenskrivaren 1 ed lova att förfara så att fogden och uppbördsmannen såväl som allmogen skedde rätt och det ej underlåta för välds skull, räddhåga, vänsämja, måg- sämja, mutor, gåvor eller penningbegär.ll En landshövding skulle likaså enligt 1687 års landshövdingeinstruktion förhjälpa envar utan anseende till hans person till ett prompt bistånd och exekution i det som han genom dom eller eljest var berättigad till och varken för skyldskaps, vänskaps eller mu— tors skull därifrån stänga, hindra eller uppehålla honom.2 Ett kammarråd åter skulle enligt 1618 års instruktion för CammerRådet Såsom domare till- se, att varken Kungl. Maj:t och kronan eller den anklagade skedde någon orätt och ej underlåta detta för välds skull, mågsämja, frändsämja, vän- skap, penningbegär, mutor eller gåvor.3 Just anförtroendet av judiciella uppgifter åt förvaltningsmyndigheterna torde i hög grad ha bidragit till att hålla kravet på objektivitet levande hos dessa. Då de judiciella uppgifterna på 1800-talet fråntogos de administrativa myndigheterna, gjorde sig de rättsstatliga principerna gällande och gåvo ny styrka åt objektivitetskravet.
En särskild fråga är vilken betydelse som under århundradenas lopp till- mätts jäusförhållanden inom förvaltningen. Av ovan återgivna stadganden synes kunna utläsas, att ett jävsförhållande icke gjorde en tjänsteman in- habil. Han ägde besluta trots föreliggande jävsförhållande men skulle noga tillse, att jävsförhållandet icke inverkade på hans beslut. Den som var miss— nöjd kunde klaga och göra gällande, att obehöriga hänsyn tagits.
För rättegången i ämbetsverken gällde i princip 1615 års rättegångsprOv cess och enligt denna skulle en jävig domare självmant avträda. I domarereg— lerna p. 16: 7 förklarades vidare, att ingen fick vara domare i egen sak. Det synes troligt, att principen övat inflytande även på annan kollegial hand- läggning än rättegångarna.
Under 1700-talet med dess detaljerade reglering av förvaltningsverksam- heten kom även frågan om ett jävsförhållandes betydelse i ett förvaltnings- ärende att upptagas till reglering. I KBr den 18 december 1752 till amirali- tetskollegium förklarades, att lagen i rättegångsbalken 13: 1 tydligen ut- satte bland laga jäv de händelser att domaren och part äro i viss skyldskap och att domaren eller hans skyldomän äga i saken del eller kunna någon synnerlig nytta eller skada därav vänta, och att i anseende till grunden och beskaffenheten vad sålunda stadgats även borde lämpas till hushållnings— mål. Genom KBr den 8 augusti 1799 förklarades domarejäven tillämpliga ä
1 Styffe, Samling af instructioner för landtregeringen s. 176. ” Styffe, Samling af instructioner för landtregeringen s. 302. 3 Styffe, Samling af instruktioner rörande den civila förvaltningen, s. 28.
landshövdingen såsom överexekutor. Å andra sidan märkes KBr den 31 maj 1808 av innehåll att landshövding ej är jävig i ekonomi- och politimål av allmän beskaffenhet utan blott i sådana mål, som speciellt röra honom eller hans egendom, ävensom KF den 4 november 1876, som föreskrev, att stad- gandet i 13: 1 rättegångsbalken , att domare år jävig att handlägga mål, då han eller hans skyldeman hava i saken del, icke ägde tillämpning i hus- hållningsmål av allmän beskaffenhet.
Att viss betydelse tillmätts jävsförhållanden under gångna tider synes klart. Däremot är det oklart, i vad män och i vilka ärenden jävsförhållanden medfört inhabilitet och vilka jävsförhållanden, som må ha tillerkänts sådan verkan. Praxis torde här ha växlat från myndighet till myndighet och från tid till tid. Rättsläget måste än idag sägas vara relativt flytande.
Besvärsinstitutets framväxt
Enligt landslagens statsförfattning ålåg det konungen att höra och avgöra allmogens käromål, d.v.s. klagomål. Under 1500-talet började, sannolikt under tyskt inflytande, ordet besväring att användas som beteckning på. klagomål, som anfördes hos konungen. Så skriver t. ex. Gustaf Vasa i brev den 10 januari 15421 att »om någon danneman haver några märkliga be- sväringar eller klagomål antingen över våra fogdar, förläningsmän eller andra våra tjänare eller eder inbördes emellan, där i icke kunne bekomma rätt utöver, då må i låta giva oss dem till känna eller ock själva besöka oss därom». Ur denna rätt att gå till kungs med klagomål över tjänstemän ut— vecklades efterhand som statsförvaltningen uppbyggdes såväl inom dom— stolssektorn som inom den administrativa sektorn särskilda besvärs-— institut.
Första ansatsen till ett judiciellt besvärsinstitut skönjes i 1614 års rätte- gångsordinantia och 1615 års rättegångsprocess. I 20: 4 sistnämnda för- fattning stadgades sålunda, att hovrätten skulle upptaga klagomålssaker, i vilka gjordes gällande, att rätten förnekats av häradshövdingarna, lagmän— nen eller borgmästare och råd i städerna eller att saken länge uppehållits eller att själva domarna voro vederdelomän i saken, partiska och misstänkta- De som sålunda beskylldes skulle först stämmas av hovrätten och, om de. befunnos brottsliga, straffas. Men själva saken skulle skärskådas, rannsakas och dömas och ingalunda skjutas från hovrätten, med mindre någon märklig orsak det krävde. Besvären skulle alltså äga devolutiv verkan.2 Under ut— vecklingens gång på 1600-talet övergick man från att stämma domaren inför hovrätten till att kommunicera suppliken, d.v.s. besvärsskriften, med! honom för förklaring och huvudvikten lades alltmer på rättelse av själva saken. Besvär kom, troligen främst på grund av sina praktiska fördelar _ rättsmedlet ledde till snabb handläggning _ att bliva ordinarie rättsmedei
1 Konung Gustaf I:s registratur XIV, s. 5. 2 Bergendal, Bidrag till de svenska rättsmedlens historia, 5. 43.
i brottmål. I civilmål, där vad var ordinarie rättsmedel mot dom, framstod besvär som en talan mot förfarandebeslut innefattande rättsvägran —— vägrad stämning, vägrat vad etc. —— och som nullitetsklagan.
Inom den administrativa sektorn förblev det i fråga om klagomöjligheter— na i stort sett vid den traditionella ordningen att gå till kungs med klagomål även efter tillkomsten av kollegierna och landshövdingeämhetet. Möjligheter gåvos dock att anföra klagomål även hos dessa myndigheter. Vissa regler om handläggning av allmogens käromål återfinnas även i myndigheternas in- struktioner. Genom de s. k. sollicitationsplakaten den 30 augusti 1680 och den 26 april 1682 fastslogs en instansordning av innebörd, att alla ansök— ningar och klagomål skulle, såvida de ej rörde rättegångssaker, vilka an— kommo på domstol, ingivas till vederbörande guvernör eller landshövding, som hade att pröva ansökningen och, i den mån han kunde, »strax rätta och giva besked». Det skulle emellertid stå enskild, som ej var nöjd med beske- det, fritt att fullfölja sina klagomål hos konungen ävensom att klaga över en guvernör eller en landshövding. Rätten att få klagomål prövade av konungen var fastslagen i landslagens statsförfattning. Konungen kunde därför blott förordna om instansväg men icke beröva allmogen klagorätten. Bestämmel- sen efterlevdes att döma av åtskilliga uttalanden dåligt. Härtill kom att en— skilda personer i mycket stor utsträckning fogade sina besvär vid de allmänna besvär, som de olika stånden anförde vid riksdagarna.
Kollegierna synas under 1600-talet icke ha haft mycket att skaffa med allmogens käromål, om man bortser från kanslikollegiets rent expeditionella befattning med de suppliker, som anfördes hos konungen. En del besvär över underordnade tjänstemän och över arrendatorer (kronans inkomster voro en tid utarrenderade) återfinnas dock i kammarkollegiets protokoll. Vissa av dem synas ha lett till rättegång i kollegiet mot tjänstemännen eller arrendatorerna.1 Med klagomål över landshövdingar ägde kollegierna under 1600—talet i princip icke taga befattning; hovrättens uppgifter härvidlag i exekutionsärenden utgjorde undantag.
Naturligt nog var det i exekutionsärendena som utvecklingen av det admi- nistrativa besvärsinstitutet tog sin egentliga början. Fråga var här om ären- den, som stodo de judiciella nära, och en domstol fungerade här som över- instans. I KF den 21 augusti 1684 om exekutionsväsendets befordran m. m. framhölls, att man icke borde äga besvära sig hur som helst över landshöv- dingarna i exekutionssaker, och stadgades, att part, som ej var nöjd med en landshövdings svar och besked i sådan sak, skulle begära skriftlig resolu— tion, däri skälen emot och med skulle angivas. Därmed ägde parten sedan förfoga sig till konungen eller hovrätten, som saken hörde till, och supp- licando andraga sina skäl. Genom KF den 14 april 1687 infördes fatalie- tider för besvär i exekutionsärenden. Tiderna skulle beräknas från det
1 Handlingar rörande Sveriges historia IV, Kammarkollegiets protokoll 1620—38, 5. 127, 153, 158 och 307.
»exekutorens resolution och förordning blivit kungjord». Försummades fatalietiden utan laga förfall, borde klagan icke upptagas. Den som anförde obefogade klagomål skulle straffas med böter eller häkte. Klagomål över landshövdingen hade förvandlats till ett devolutivt rättsmedel mot lands- hövdingens beslut.
I 24 5 1723 års instruktion för kammarkollegiet förklarades, att hädan— efter inga ärenden skulle upptagas hos Kungl. Maj:t, som voro av den be- skaffenhet att kollegierna borde avgöra dem »efter förordningen och instruk- tionerna».1 Samtidigt delegerades i instruktionerna beslutanderätten i åt- skilliga ärendegrupper till kollegierna. Från och med denna tid inträda allt— så kollegierna som ordinarie instanser mellan landshövdingarna och konungen. Vid ungefär samma tid meddelades också förbud för enskilda att foga besvär vid ständernas allmänna besvär till riksdagarna.
I nyssnämnda instruktion för kammarkollegiet erhöll kollegiet i uppdrag bl. a. att avgöra tvister om kronans allmänningar och mellan kronohemman samt att vårda sig om landsvägar, broar, färjestäder och gästgiverier. Detta innebar bl. a. att kammarkollegiet blev besvärsinstans vid missnöje med en landshövdings beslut i ärenden angående angivna saker. Först i 1734 års instruktion nämnes emellertid kollegiet uttryckligen som besvärsinstans. I denna instruktion gåvos även föreskrifter om fatalietider vid besvär över landshövdings resolution i ärenden angående tvister om kronans allmän- ningar och annan jordeskillnad kronohemman emellan. Det är betecknande att det var just beträffande denna grupp av administrativa ärenden, vilka tidigare varit judiciella, som besvären härnäst gåvos ordnade former.
På 1750-talet befanns tiden vara inne att reglera besvärsmöjligheterna i andra grupper av ärenden än de förut nämnda. Initiativet togs år 1754 av justitierevisionen, vilken vid prövningen av ett besvärsmål funnit, att part. utan att vara bunden vid viss tid kunde besvära sig över kammarkollegiets utslag. Det får antagas, att förekomsten av fatalieregler i RB och UB i 1734 års lag kom frånvaron av allmänna fataliebestämmelser för förvalt— ningsärendena att framstå som en verklig brist. Justitierevisionen uppdrog2 åt den då sittande lagkommissionen att utreda saken och denna inkom efter att ha hört kollegierna den 12 december 1758 med en skrivelse, i vilken föreslogs, att det i politi- och ekonomimål skulle föreskrivas vissa fatalier jämte prestanda, som borde fullgöras. Vid skrivelsen fogades ett utkast till förordning.3 Efter vissa tillägg till lagkommissionens förslag utfärdades så KF den 10 januari 1759 angående fatalier i politi— och ekonomimål. Enligt förordningen skulle några fatalier icke gälla för ärenden, som ankommo på kronans hushållning och disposition med dess särskilda egendomar och in— komster, och ej heller i Sådana mål, vilka angingo gästgiverier, Vägar, broar
1 Styffe, Samling at instructioner rörande den civila förvaltningen, s. 105. 2 Riksarkivet. Rådsprotokoll i justitieärenden den 4 september 1754. 3 Riksarkivet. Rådsprotokoll i justitieärenden den 10 januari 1759.
och hållskjuts, men i andra politi— och hushållningsmål skulle Viss tid och visst fullgörande krävas vare sig fråga var om Inäl mellan enskilda personer eller mellan enskilda och kronan eller menigheter, i den mån de angingo nå— gon bestridd egendom och rättighet, besvär och tunga. Syftet angavs vara, att egendom och rättighet, som tillerkänts någon i ett politi— och ekonomi- Inål, skulle kunna innehavas och besittas med samma säkerhet, som vanns i tvistemål vid domstolarna. Man ville med andra ord skapa materiell rätts- kraft åt de administrativa avgörandena.
I förordningen refererades de bestämmelser, som redan givits om fatalier vid besvär över landshövdings, magistrats, kollegiers In. fl. myndigheters be- slut, samt gavs en generell regel om fatalier vid besvär över kollegiernas utslag. Det föreskrevs vidare efter förebild av 30: 3 då gällande RB, att den SOIII ville besvära sig hos konungen skulle ställa borgen för kostnad och skada och foga löftesskriften därom vid sina besvär. Den som utan be— visligt laga förfall försummat föreskriven tid eller föreskrivna prestanda skulle anses ha förlorat sin talan. Magistraterna, landshövdingarna och kollegierna skulle genom påskrift ä givna utslag >>tydelig'en underrätta par- terna ej allenast om tiden och dagen, då den missnöjde skall vid högre ort sina besvär ingiva, utan ock, när borgen och utslagets fullgörande haver rum, hur det ske bör». Vidare föreskrevs att, som lagen utsätter böter å den, vilken obefogat besvärar sig över domare och exekutorer, så borde icke heller den, utom kostnadsersättning, undgå laga plikt, efter omständighe- terna, som prövades klaga utan skäl hos Kungl. Maj:t.
Under 1700-ta1ets återstående årtionden tillkommo ytterligare regler rö- rande besvärs anförande, bl. a. regler om missnöjesanmälan samt om bi- fogande av det överklagade utslaget och bevis om utslagets delgivning med den klagande.
År 1826 fann Kungl. Maj:t vid föredragning av ett förslag till ny instruk- tion för kammarkollegiet, att brister förelågo i gällande författningar om sätt och tid för ändrings sökande i och kommunikation av utslag i ekonomi— Och politimål, och uppdrog åt en kommitté att granska och överse författ- ningarna i fråga, d. v. s. främst 1759 års förordning.1 Kommittén upplöstes emellertid utan att ha avgivit något betänkande. År 1843 tillsattes en ny kommitté för fullföljande av det arbete som påbörjats av 1826 års kommitté. Kommittén avlämnade den 17 januari 1846 ett betänkande med förslag till förordning angående tiden och sättet för kommunikation av och ändrings sökande i utslag rörande ekonomi- och politimål i allmänhet.2 Av kommit- téns förslag blev emellertid endast dess förslag om kortare besvärstider lagt till grund för lagstiftning och detta skedde först år 1866, då KF den 14 de— cember 1866 angående ändring av gällande stadganden om tid för besvärs anförande i mål som handläggas av förvaltande myndigheter och ämbets-
1 Riksarkivet. Statsrådsprotokoll i kammarärenden den 22 mars 1826. 2 Riksarkivet. Konseljakten till civildepartementets ärende nr 28 den 14 december 1866.
verk, tillkom. En nyhet i förordningen var, att menighet gavs längre be- svärstid än enskild.
Under 1900-talet har regeringsrätten med förebilder i huvudsak från processen vid de allmänna domstolarna och på grundval av de grundsatser, som utbildats vid hesvärsbehandlingen i statsrådet före regeringsrättens till— komst, i sin praxis ytterligare nyanserat besvärsinstitutet, t. ex. med av- seende å överklagbarhet, besvärsrätt och besvärsyrkandets innehåll.
Grundsatser för förvaltningsförfarandet Någon säker uppfattning om vilka grundsatser som varit vägledande för för- valtningsförfarandet under gångna tider, lär ej kunna erhållas. Vissa all- männa drag kunna dock skönjas.
Det kan till en början erinras om att processen vid de allmänna domsto- larna under 1600-talet i betydande delar omskapades under inflytande bl. a. från tysk—romersk rätt. För besvärsmålen utvecklades en särskild process- form, den summariska processen, vilken enligt Nehrman innebar, att »en orättlidande, med sakens föreställning och sina skäls andragande anmodar domaren eller exekutoren om hjälp och dessa lämna honom handräckning sedan contraparten är vorden hörd».l Karakteristiskt för processen var alltså dels att målen anhängiggjordes genom ansökan, dels att kommunikation med motpart i princip skulle äga rum före avgörandet.2 Processrättens regler torde utan tvekan redan på ett tidigt stadium ha utövat ett starkt inflytande på förfarandet hos kollegierna. Av särskild betydelse därvidlag bör det för- hållandet ha varit att reglerna för rättegång vid de allmänna domstolarna skulle äga direkt tillämpning även å rättegång i kollegierna, och att icke blott rättegångssakerna utan även förvaltningsärendena skulle handläggas kolle- gialt.
Å förfarandet hos landshövdingarna åter torde tingens rättegångslik- nande förvaltningsformer ha utövat stort inflytande. Dessa hade tagit så starkt intryck av rättegångsformerna att avgörandet av ett förvaltnings- ärende ej sällan betecknades som dom.3 Man dömde t. ex. skjutsjämkning. När landshövdingarna övertogo ärendena angående allmänna besvär från tingen, anammade de ofta även dessas traditionella former. Man finner sålunda t. ex., att landshövdingar »dömde» en väg allmän (terminologien bevarades ända in i vår tid). För förfarandet hos landshövdingarna blev det även av betydelse att de hade att handlägga exekutionsärenden. För dessa ärenden krävdes ett rättegångsliknande förfarande och grundsatserna för summarisk process kommo här att bliva normerande. Redan 1687 års lands- hövdingeinstruktion innehöll den utpräglat processuella regeln, att lands- hövdingarna i sina resolutioner skulle angiva »skäl och omständigheter, på
1 Nehrman, Inledning til then swenska processum civilem, 1751, s. 14. 2 Delldén, Rättegångssättet i Sverige, 5. 157 ff. 3 Boisman, Om rättskontrollerna, s. 139 ff.
det sollicitanten må därur kunna se och sluta, om han bör låta bero därvid eller kan med skäl inför Kungl. Maj:t eller dess kollegier sig vidare be- svära».
År 1689 gavs en särskild förordning om processen vid rättegångarna i kammar— och kommerskollegiet, kammarrevisionen, storasjö- och lillatulls- samt accisrätterna. Vidare tillkom år 1695 en särskild förordning om pro- cessen i rättegångssakernai kammarrätten. Därmed hade en speciell process skapats för vad man skulle kunna kalla de administrativa justitiesakerna. Målen skulle anhängiggöras genom stämning. Den stämde skulle avgiva skriftligt svaromål. Vid de i målet växlade skrifterna skulle alla dokument, som erfordrades för bevisningen, fogas. Muntligt förhör kunde hållas som komplettering till den skriftliga utredningen. Sedan s-kriftväxlingen slut- förts, skulle en relation över saken upprättas och delgivas parterna. Därefter skulle målet föredragas och beslut fattas genom votering. Domarna och re- solutionerna skulle skrivas med rubrik och motiveras med klara och tydliga ord.
Det synes sannolikt, att kollegierna, då de på 1720-talet blevo besvärs- instanser över landshövdingarna, vid utformningen av praxis för hand— läggningen av besvärsmål hämtade ledning från de normer, som gällde för rättegång i kollegierna. Det låg även nära till hands att söka förebilder i utsökningsbalkens regler om besvärsprocessen i hovrätten och i rättegångs— balkens regler om den skriftliga hovrättsprocessen. Detta gällde givetvis särskilt sådana ärenden, som tidigare handlagts såsom tvistemål vid de allmänna domstolarna och beträffande vilka kollegierna kommo att träda i stället för hovrätterna såsom mellaninstanser under justitierevisionen, sedermera högsta domstolen. Som tidigare nämnts låg det även i ständernas intresse, att förvaltningsmyndigheternas handlande i möjligaste mån blev bundet. Nämnda olika omständigheter jämte den traditionella starka käns- lan för betydelsen av rättens vårdande samverkade alla till en judicialisering av handläggningen av besvärsmål hos kollegierna.
Den grundsats, som återspeglas i domareregeln, att efter ens tal skall ingen dömas, torde tidigt ha ansetts böra vara vägledande även vid hand- läggningen av förvaltningsärenden. Genom KCirk den 24 oktober 1727 till kollegierna och landshövdingarna föreskrevs, att dessa, då de ämnade göra förfrågningar i ekonomimål, ex officio togo upp ett kronan angående ären- de, handlade ett privat ansökningsårende eller besvarade en remiss från överordnad myndighet, alltid skulle utforska om det publika målet rörde någon annans enskilda rätt och om så befanns vara fallet draga försorg om att målet blev kommunicerat med vederbörande och förklaring infordrad.1 Den sålunda fastslagna kommunilcationsprincipen inskärptes ytterligare
1 Riksarkivet. Inrikes— och civilexpeditionens registratur 1727.
genom flera kungliga brev och cirkulär och har alltsedan denna tid fram- stått såsom en av de mest betydelsefulla förfarandegrundsatserna.1
I besvärsmål utbildades den praxis, att utlåtande regelmässigt skulle in- hämtas från den myndighet som meddelat det överklagade beslutet. Också denna grundsats har bevarats till våra dagar.
I KF den 12 november 1766 till befrämjande av lagarnas behöriga verk- ställighet förklarades, att de riksens kollegier, som icke egentligen voro domstolar men likväl ägde skärskåda och avgöra enskildas ansökningar och tvister om varjehanda borgerliga rättigheter, borde äga den till lag- skipningen nödiga myndigheten att förelägga viten och fälla böter för oskick- ligt skrivande samt tillägga den som saken vinner behörig kostnadsersätt- ning av vederparten som saken förlorar.
Under 1800-talet bortföll den egentliga anledningen till brukande av judi- ciella former i förvaltningsförfarandet, då det stora flertalet ärenden angåen— de enskild rätt överflyttades till de allmänna domstolarna. Överflyttningen blev emellertid icke alldeles fullständig, i det att åtskilliga ärenden trots kraftiga framstötar kvarstannade hos förvaltningsmyndigheterna. Man finner också, att de traditioner, som utbildats i fråga om förvaltningsären- denas handläggning, i stort sett bibehöllos oförändrade under 1800-talet. Vissa grundsatser i rättegångsbalken i 1734 års lag och särskilda regler om administrativ process, som utfärdats eller eljest utbildats under 1700-talet, tjäna i betydande utsträckning sedvanerättsligt som rättesnöre även i våra dagar.
3. F örvalmingsförfarandet i främmande länder
I SOU 1955: 19 s. 16—36 ha de sakkunniga lämnat en allmän översikt över det administrativa rättsskyddets anordning i främmande länders rätt. En- dast mera i förbigående har emellertid därvid redogjorts för om och i vad mån förvaltningsförfarandet är rättsligen reglerat och för förekommande lagstiftnings innehåll. En sådan redogörelse får emellertid antagas vara av värde såsom bakgrund till besvärssakkunnigas lagförslag och lämnas därför i det följande.
Förvaltningsförfarandet i Finland har bevarat många drag från den tid, då Finland hade gemensam lagstiftning och förvaltning med Sverige. Samtidigt har emellertid naturligtvis åtskilliga särdrag utbildats. I lag den 24 mars 1950 om ändringssökande i förvaltningsärenden ha vissa allmänna regler givits om besvärsförfarandet avseende bl. a. överklagbarhet, instansordning, besvärstid och sättet för anförande av besvär. I lagen återfinnas även regler om besluts verkställbarhet och om skyldighet att vid överklagbara beslut
1 Delldén. Rättegångssättet i Sverige, 5. 159.
foga besvärshänvisning. Beträffande bl. a. högsta förvaltningsdomstolen och länsrätterna är föreskrivet i författningarna rörande dessa domstolar att laga rättegångsordning i tillämpliga delar skall iakttagas. Med laga rättegångs— ordning åsyftas närmast de allmänna rättegångsprinciper, som kommit till uttryck i rättegångsbalken, d. v. s. RB i 1734 års lag. I lagen den 29 januari 1955 om länsrätt finnas även vissa Specialregler om ärendenas behandling hos sådant organ, bl. a. om sättet för ärendenas anhängiggörande, om skyl- dighet att lämna motpart tillfälle till att avgiva bemötande eller förklaring och att i besvärsmål införskaffa utlåtande från beslutsmyndigheten. Särskil- da bestämmelser ha givits om muntligt förhör med part. Länsrätt har vidare tillagts befogenhet att höra vittnen och sakkunniga på ed och part under sanningsförsäkran.
Några generella regler om förvaltningsförfarandet finnas icke i Norge. I en innstilling den 13 mars 1958 har emellertid en kommitté, som tillsatts med uppdrag att utreda spörsmålet om mera betryggande former för den offentliga förvaltningen forvaltningskomiteen — framlagt förslag till en lov om behandlingsmåten i förvaltnings-saker. Förslaget innehåller reg- ler bl. a. om ojävighet, om handlingars offentlighet, om förvaltningsorganens utredningsplikt, om skyldighet för myndighet att, innan ett beslut medde- las, underrätta sakägaren om saken och bereda honom tillfälle att yttra sig, om beslut, dess motivering och delgivning m. m. samt om administrativ kla— gan. I särskilda avsnitt föreslås även regler om administrativa allmänna före- skrifter och om talan vid allmän domstol angående ett förvaltningsavgö- rande.
Förvaltningsförfarandet i Danmark saknar likaså generella regler. Vissa grundsatser angående förfarandet iakttagas, åtminstone hos de mera kvali- ficerade administrativa klagoinstanserna, t. ex. beträffande myndighets ut- redningsplikt och skyldighet att lämna sakägare tillfälle till yttrande, men grundsatsernas räckvidd synes mycket oklar.
Ej heller i Förbundsrepubliken Tyskland har någon generell författnings- mässig reglering av förvaltningsförfarandet kommit till stånd vare sig i de enskilda staterna eller på det federala planet. Förvaltningsdomstolarna, som räknas till domstolssektorn, ha däremot självfallet sin process författnings- reglerad. Nämnas bör dock att för Nordrhein—VVestfalen finnes en lag av den 23 juli 1957 betecknad Erstes Gesetz zur Neuordnung und Vereinfachung der Verwaltung, vari bl. a. regler givits om beslutsförfarandet (»das Be- schlussverfahren») att tillämpas av kollegiala myndigheter vid handhavan- det av vissa bestämda i författning angivna uppgifter.
Genom domstolskontrollen över förvaltningen har emellertid vissa all— männa grundsatser utbildats för förvaltningsförfarandet, vilkas åsido— sättande medföra förvaltningsaktens ogiltigförklaring vid överklagande. Så- lunda kräves t. ex. att den beslutande skall vara ojävig och att den beslutan- de myndigheten skall lämna sakägare tillfälle till yttrande, »rechtliches Ge-
hör», innan saken avgöres. En allmänt erkänd grundsats är även den att för- valtningsmyndigheterna skola motivera sina beslut, om besluten innebära att sökande icke erhållit bifall till sina yrkanden eller att en sakägares invänd- ningar icke tillgodosetts. Det framhålles i doktrinen ofta även såsom en grundläggande princip, att en förvaltningsakt skall grundas å en så fullstän- dig utredning som möjligt (den materiella sanningens princip) och att an- svaret för utredningen åvilar den beslutande myndigheten (officialprinci- pen).
Läget i Frankrike är i princip ej olikt det i Tyskland. Generell legal reg— lering av förvaltningsförfarandet saknas men genom de formkrav, som den högsta förvaltningsdomstolen, Conseil d'Etat, hävdar beträffande förvaltningsakterna, gälla i praktiken reflexvis vissa allmänna grundsatser för förfarandet. Utvecklingen av sådana grundsatser synes emellertid icke ha hunnit lika långt som i Tyskland. Det erkännes sålunda t. ex. visser- ligen, att sakägare har »les droits de la defense» men denna förmån be- gränsas till fall, då fråga är om ingrepp i personlig eller ekonomisk inte- gritet, och sträcker sig alltså icke lika långt som rätten till »rechtliches Ge- hör». En förutsättning för effektiv legalitetskontroll av förvaltningsakterna är, i synnerhet i sådana fall, då akterna äro resultat av skönsmässiga över- väganden, att de äro motiverade. En tendens kan därför urskiljas hos Conseil d'Etat att av förvaltningsmyndigheterna kräva att de motivera sina avgöranden.
Den franska ordningen har i stor utsträckning tjänat som förebild för för- valtningssystemens uppbyggnad i Belgien, Nederländerna och Italien. Rätts- läget i fråga om förvaltningsförfarandet är i stort sett detsamma i dessa län- der som i Frankrike. Flera förslag till en lag om förvaltningsförfarandet ha emellertid sett dagen i Italien men ännu ej resulterat i lagstiftning. Även i Belgien och Nederländerna ha lagstiftningsförslag rörande förvaltningsför- farandet framlagts men ännu icke realiserats.
Utförligt har förvaltningsförfarandet blivit reglerat i Allgemeines Ver- waltungsverfahrensgesetz den 23 maj 1950 i Österrike, som ersatt en tidi- gare lag i ämnet från 1925, samt i lagar, inspirerade av det österrikiska föredömet, i Polen, Tjeckoslovakien, Ungern och Jugoslavien. Den öster— rikiska lagen, som i princip gäller för hela statsförvaltningen, innehåller 80 paragrafer fördelade på fem huvudavsnitt: allmänna bestämmelser, utred— ningsförfarandet, beslut, rättsskydd och kostnader. Bland de allmänna be- stämmelserna återfinnas regler om myndigheterna och deras behörighet, om jäv, om parterna och deras företrädare, om inlagor, om anteckningar om muntliga uppgifter, om parts rätt till aktinsyn, om förelägganden och kallelser samt om delgivning, frister och tvångsmedel under förfarandet. I fråga om utredningsförfarandet finnas bestämmelser om parts rättigheter, om muntlig förhandling och om bevisningen. Avsnittet om beslut innehåller stadganden bl. a. om tiden för besluts meddelande och om besluts motive-
ring. Avsnittet om rättsskydd upptager föreskrifter om de olika rättsmedel som stå till buds. I kostnadsavsnittet slutligen finnas regler om parternas och myndigheternas kostnader och fördelningen därav.
Synnerligen utförligt synes förvaltningsförfarandet ha blivit reglerat i Jugoslavien genom lag den 19 december 1956 om det administrativa förfa- randet i allmänhet. Lagen innehåller icke mindre än 303 artiklar. I dess första kapitel fastställas elva grundläggande principer bl. a. legalitetsprin- cipen, objektivitetsprincipen, den materiella sanningens princip, den fria bevisprövningens princip, principen »audi alteram partem» (kommunika- tionsprincipen) och principen om förfarandets ekonomi (snabbhet och bil- lighet). I följande kapitel regleras partsbehörighet, anhängiggörande, utred- ning, beslut, administrativ klagan 1n. m. Även Tjeckoslovakien har en lag om förvaltningsförfarandet av sent datum, den 24 juni 1960. I lagen åter- finnas liksom i den jugoslaviska lagen regler som giva uttryck för den materiella sanningens princip, principen om parts rätt att taga del i ärendets utredning och principen om förfarandets billighet m. 111.
Efter förebild bl. a. av en föregångare till nyssnämnda tjeckoslovakiska lag utfärdades år 1957 i Ungern en lag innehållande allmänna regler för förvaltningsförfarandet. I Polen har 1928 års lag om förvaltningsförfarandet ersatts av en ny lag i ämnet den 14 juni 1960.
I Spanien utfärdades den 31 juli 1957 ley de procedemiento administra- tivo, som utförligt reglerar förvaltningsförfarandet. I lagen återfinnas reg— ler bl. a. om jäv, om parts- och processbehörighet, om utredningen och parts medverkan däri, om besluts form, innehåll och verkan samt om klago- möjligheter.
Portugal har en Cödigo Administrativo av den 31 december 1940, som reg- lerar den administrativa organisationen, myndigheternas kompetens, for- merna för besluts fattande, tj änstemännens rättsliga ställning och processen inför förvaltningsdomstolarna. Regler om det egentliga förvaltningsförfa- randet saknas emellertid i denna lag.
Slutligen må nämnas att förslag framlagts i Schweiz om införande av en federal lag om förvaltningsförfarandet. På det kantonala planet finnas re- dan lagar i ämnet.
Anglosachsisk rätt är i åtskilliga hänseenden särpräglad. Mot bakgrund av det rättssystematiska betraktelsesättet i England är det naturligt att någon generell legal reglering av förvaltningsförfarandet icke förefinnes. Också i England har emellertid genom domstolskontrollen, vilken äger rum genom de allmänna domstolarna, skapats vissa allmänna riktlinjer för förvaltnings- förfarandet, »the rules of natural justice». Reglerna om naturlig rättvisa in- nebära, att den beslutande skall vara ojävig, att ingen skall berövas något utan att ha fått tillfälle till försvar, att intet beslut angående enskild rätt skall få fattas utan att saken blivit grundligt utredd samt att beslut, som länder
enskild till men, skall vara motiverat. Grundsatserna utbildades ursprungli— gen av the Court of King's Bench vid kontrollen av underdomstolarna men ha sedermera i det väsentliga ansetts tillämpliga även för rättsligt betonad verksamhet hos förvaltningsmyndigheter, i synnerhet för »the administrative tribunals» (nämnder och råd av mera kvalific'erat slag), då de handlägga ärenden angående enskild.
Enligt Amerikas Förenta Staters konstitution kan en medborgare berövas livet, friheten eller egendom blott genom »a due process of law», varmed förstås ett kontradiktoriskt, rättvist och i princip offentligt förfarande, lett av opartiskt organ. Principen om »due process» anses tillämplig icke blott å domstolarna utan även å förvaltningsmyndigheter, då de handlägga åren- den angående den personliga och ekonomiska integriteten. Rätten till »notice and hearing» har betecknats såsom »fundamentals of fair play».
I en federal lag, Administrative Procedure Act, av den 11 juni 1946 ha be- stämmelser givits icke blott om domstolskontrollen över förvaltningen genom de allmänna domstolarna utan även och framför allt om själva för- valtningsförfarandet. Beträffande det egentliga förvaltningsförfarandet återfinnas i lagen dels vissa allmänna regler, dels ock vissa regler för de fall, då enligt särskilt stadgande beslut icke må fattas utan att parten beretts till- fälle till förhandling inför myndigheten (agency hearing).
Bland de allmänna reglerna kunna nämnas regler om rätt att anlita bi- träde vid personlig inställelse inför myndighet, om myndigheternas utred- ningsbefogenheter och om skyldighet för myndigheterna att omedelbart delgiva avslagsbeslut.
För handläggningen av sådana ärenden, där hearing skall hållas, om parten det begär — i regel ärenden rörande den personliga och ekonomiska integriteten — har skapats en intern funktionsfördelning enligt vilken uppgiften att undersöka och taga initiativ (investigate and prosecute), å ena, och uppgiften att meddela beslut (make decision), å andra sidan, skall vila på olika tjänstemän. Det föreskrives vidare, att den beslutande myndig- heten skall lämna part tillfälle att taga del av och ställning till fakta, argu— ment, erbjudande av uppgörelse och invändningar, i den mån tiden, för- farandets karaktär och det allmänna intresset det tillåter. Intet beslut får fattas, innan parterna givits tillfälle att framställa yrkanden om det ifråga- satta beslutets innehåll, göra invändningar mot motparters yrkanden och ange skäl för yrkanden och invändningar. I den mån uppgörelse icke kan träffas, skall myndigheten bereda part tillfälle till hearing. Reglerna om hearing äro tämligen utförliga och behandla förhandlingsledningen, bevis- ningen och protokollet. Stränga regler ha vidare uppställts i fråga om be— sluts innehåll med avseende å tydlighet och motivering.
4. Allmänna synpunkter på lagstiftningsuppgiften
Omläggning av utredningsarbetet Enligt de ursprungliga direktiven för besvärssakkunniga skulle de sakkun- niga i första hand utarbeta förslag till regler om besvärsförfarandet och vad därmed ägde samband. Riktlinjer för en sådan lagstiftning angåvos ock i principbetänkandet (SOU 1955: 19 s. 73 ff). De sakkunniga upptogo emel- lertid, såsom antytts i redogörelsen ovan för de sakkunnigas utredningsupp- drag, i detta betänkande (s. 101) även till övervägande, huruvida det kunde sägas, att man i allo förfarit rationellt, då utredningsuppdraget begränsats till besvärsförfarandet. De sakkunniga (hrr Herlitz och Björkholm) fram- höllo därvid, att skäl av vikt visserligen kunde anföras för en uppfattning att sättet för ärendenas behandling i första instans stode i sådant samman- hang med besvärsinstitutet, att en reglering av detsamma vore påkallad i omedelbart samband med en lagstiftning om besvär. Till förmån för en be- gränsning till besvärsförfarandet talade dock enligt de sakkunniga bl. a., att detta vore lättare att överblicka än förvaltningsförfarandet i sin helhet och att strävandena att genomföra likformighet där mötte mindre betänkligheter än på andra områden. För en allmän lagstiftning om förvaltningsförfarandet skulle stora svårigheter —— med hänsyn till förvaltningens mångskiftande beskaffenhet — möta redan vid bedömandet, vilka områden av förvaltningen denna lagstiftning borde överspänna. Vanskligheter skulle uppkomma vid den efterföljande översynen av specialförfattningarna och lagstiftningens genomförande kunde förväntas bliva i hög grad fördröjt. De sakkunniga ut- talade även en förmodan, att en lagstiftning om besvärsförfarandet skulle komma att påverka även förvaltningsförfarandet i övrigt. De sakkunniga räknade emellertid med att frågan om en allmän lagstiftning om förvalt- ningsförfarandet skulle upptagas, sedan lagstiftningen om besvär bragts till fullbordan. Enligt de sakkunnigas dåvarande mening förelågo sålunda full- goda skäl att såsom en första etapp utarbeta en lagstiftning om besvärsför- farandet utan att samtidigt allmänna regler föreslogos angående handlägg- ning av ärenden i första instans.
En av de sakkunniga (hr Åkesson) anmälde emellertid, såsom i kort- het nämnts ovan i redogörelsen för utredningsuppdraget, i ett vid prin- cipbetänkandet fogat särskilt yttrande avvikande mening och framhöll bl. a., att de många för ifrågavarande områden gemensamma problemställning— arna närmast innefattade ett vägande skäl för en samlad översyn av förvalt- ningsförfarandet i dess helhet. Det förefölle näppeligen särskilt ändamåls- enligt att vid ett reformarbete av detta slag börja uppifrån i stället för från grunden; det syntes icke vara verksamhetsformerna i de högre instanserna som i första hand krävde översyn. Det vore så mycket mera angeläget att här primärt uppmärksamma den första instansens reformproblem som verksamheten i denna vore av grundläggande betydelse för det totala resul-
tatet av förvaltningsarbetet; vad som gjordes eller underlätes i första instans bleve i praktiken i huvudsak bestående.
Till de sakkunnigas ståndpunkt anslöto sig vid remissbehandlingen av principbetänkandet regeringsrättens flesta ledamöter (Lundevall, Hjärne, Kuylenstierna, Eklund, Eckerberg, Lorichs, Thelander, Jarnerup, Klacken- berg, Öhman och Hedfeldt), generaltullstyrelsen, skolöverstyrelsen, kam- markollegiet, statens biltrafiknämnd, länsstyrelserna i Södermanlands och Jämtlands län, patent- och registreringsverket, domkapitlet i Härnösand, svenska landstingsförbundet, svenska landskommunernas förbund och Sve- riges advokatsamfund, det senare dock med den reservationen, att utrednings- arbetet borde omfatta även förfarandet i första instans hos myndighet, som eljest fungerade som besvärsinstans. I åtskilliga av nämnda yttranden under- ströks emellertid, att en allmän reglering av förvaltningsförfarandet på längre sikt vore önskvärd. I yttranden av justitiekanslersämbetet, hovrätten över Skåne och Blekinge och försvarets civilförvaltning framhölls, att beak- tansvärda skäl anförts för båda ståndpunkterna men att en utvidgning av ut- redningen att omfatta förvaltningsförfarandet kunde befaras fördröja utred- ningsarbetet i så hög grad, att en sådan utvidgning fördenskull inte borde ske.
På reservantens sida ställde sig ett regeringsråd (Quensel), kammarrät- ten, kommerskollegium, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Krono— bergs, Stockholms och Värmlands län, poliskollegiet i Stockholms stad och svenska stadsförbundet. I yttrandena framhölls bl. a., att handläggningen i första instans bleve grundläggande för hela förfarandet och att en översyn av verksamhetsformerna där vore ur rättssäkerhetssynpunkt angelägnare än en reglering av besvärsförfarandet.
Efter övervägande av vad i principbetänkandet och remissyttrandena an- förts mcddelade Kungl. Maj:t som ovan (5. 52) nämnts nya direktiv, enligt vilka de sakkunniga hade att i huvudsak begränsa sin utredning till besvärs- institutet och vad därmed sammanhänger, därvid de sakkunniga dock borde överväga, om det vore möjligt att i viss utsträckning tillmötesgå önskemålen om en reglering av förfarandet i första instans utan att arbetet fördenskull behövde bli alltför mycket försenat. För besvärssakkunniga blev det i enlig- het härmed en första uppgift, då utredningsarbetet återupptogs, att bilda sig en uppfattning om vilka regler som kunde tänkas vara erforderliga beträf- fande handläggningen av förvaltningsärenden i första instans. Endast här- igenom kunde underlag erhållas för en bedömning av huruvida och i vad mån utredningsarbetet lämpligen kunde inriktas på framläggande av för- slag även till sådana regler. Vid sina överväganden funno de sakkunniga, att de bestämmelser, som erfordras beträffande förfarandet i första instans, en- kannerligen i fråga om ärendes utredning och avgörande, i huvudsak ägde
motsvarighet i föreskrifter, vilka de sakkunniga tidigare utformat för be— :svärsförfarandet. Vissa regler om beslut i första instans och deras delgiv— ning hade de sakkunniga vidare redan under det föregående utrednings— arbetet förberett. Det befanns under sådana omständigheter, att jämförelse- vis få stadganden skulle behöva utarbetas, som voro nya i den meningen att de helt saknade motsvarighet i det tidigare upprättade utkastet till en lag om besvärsförfarandet. Det merarbete, som skulle ligga däri att förfarande— frågorna betraktades icke blott ur besvärsinstansernas utan även ur första- instansernas synvinkel, ansågs icke behöva bliva av den omfattning att nå— gon mera betydande tidsförlust skulle vållas av en omläggning av utred- ningsarbetet till att omfatta även första instans. Bedömningen utföll i stort sett lika, antingen man nöjde sig med en partiell reglering av förfarandet i första instans eller toge steget fullt ut till en fullständig reglering av detsam- ma. De sakkunniga ansågo det under sådana förhållanden bäst överens- stämma med direktivens anda, att arbetet inriktades på framläggande av ett förslag till en lag om förfarandet i såväl första instans som i besvärsinstans, och valde därför denna lösning.
De sakkunniga ha i denna del även haft samråd med författningsutred- ningen, från vars sida önskemål uttalats om tillkomsten av en allmän för- farandelagstiftning för förvaltningen. Utredningen har ock i sitt förslag till grundlag (SOU 1963: 16, se 4 kap. 10 &) intagit en regel om att grundläg— gande bestämmelser om förvaltningsförfarandet skola givas i lag. Antages utredningens grundlagsförslag i denna del, kommer sålunda lagstiftning av den art, som besvärssakkunniga ansett sig böra förbereda, att erfordras som följdlagstiftning till regeringsformen .
Besvärssakkunnjga framlägga som resultat av sitt arbete förslag till lag om förvaltningsförfarandet jämte vissa härmed sammanhängande författnings- förslag. Av skäl, som komma att anföras nedan, ha de sakkunniga däremot icke upprättat förslag till den följdlagstiftning, som en lag om förvaltnings- förfarandet i sin tur kommer att kräva.
Rättssäkerheten som ändamål för en lag om förvaltningsförfarandet
Då allmänna riktlinjer skola uppdragas för en lag om förvaltningsförfa- randet, träder kravet på rättssäkerhet i förgrunden. Genom den för- valtningsrättsliga lagstiftningen erhålla myndigheterna befogenheter att befalla över de enskilda medborgarna och taga deras tjänster och egendom i anspråk till förmån för det allmänna bästa. Det uppdrages emellertid även åt myndigheterna att avhjälpa enskilda medborgares nöd och att med eko- nomiska och andra medel främja olika enskilda intressen. Det är av största vikt att avgörandena i ärenden angående tillämpning av sådan lagstiftning som nu sagts stå i god överensstämmelse med gällande rätt — att de bliva materiellt riktiga. Medborgarna måste resa anspråk härpå i de mera ut- vecklade samhällen, där rättssäkerhetskravet naturligen sträcker sig längre
än till rent elementära garantier mot maktmissbruk och godtycke från myn- digheternas sida. Det måste för svenskt vidkommande även hållas i minnet, att förvaltningen ej står under de allmänna domstolarnas kontroll. Avsak- naden av den rättssäkerhetsgaranti, som tillgången till sådan kontroll inne- bär, föranleder att särskild vikt i stället måste fästas vid förvaltningsförfa- randets uppbyggnad. Det gäller att i möjligaste mån bygga in garantierna för rättssäkerheten direkt i förfarandet.
Strävan efter standardhöj ning gör sig i dagens samhälle gällande i rätts— säkerhetshänseende lika väl som i andra avseenden. Genom rättegångsrefor- men förstärktes garantierna för materiellt riktiga avgöranden i rättegång i betydande mån. Förvaltningsförfarandet står härnäst i tur. Krav resas nu på förbättring och utbyggnad av de anordningar, som positivt bidraga till att myndigheternas verksamhet leder till materiellt riktiga resultat. Rättssäker— het i denna vidare mening utgör målet för vad som brukar betecknas som preventivt rättsskydd. T ill de faktorer vilka äro av betydelse för detta rättsskydd, höra bl. a. behörighetskraven å förvaltningspersonalen, dennas ansvarsställning och kontrollen över personalen genom överordnade eller fristående organ. Att resultatet av en verksamhet tillika i hög grad är be- roende av den ordning, i vilken förvaltningsärendena handläggas ligger emellertid i öppen dag. Handläggningsordningen är därför av central bety- delse för det preventiva rättsskyddet. För besvärssakkunniga har det fram- stått som en huvuduppgift att utforma reglerna i en lag om förvaltnings- förfarandet så att de giva verklig trygghet för att de avgöranden, som träffas i förvaltningsärenden, bliva materiellt riktiga.
Författningsutredningens förslag, att genom stadgande i grundlag garanti skall skapas för en lagbestämd ordning för handläggning av förvaltnings- ärenden angående enskilda, vittnar i sin mån om den stora betydelse i rätts- säkerhetshänseende, som i våra dagar fästes vid förvaltningsförfarandet. Att detta tilldrager sig sådan uppmärksamhet beror givetvis i första hand på den offentliga förvaltningens växande betydelse för de enskilda medborgarna på allt flera av den mänskliga verksamhetens områden. Men förklaringen tor- de även vara att söka däri, att den respekt för den enskilda människan, som kännetecknar ett demokratiskt statsskick, föranleder ökat aktgivande på den enskilde medborgarens ställning i förhållande till det allmänna och dess organ. Den enskilde medborgaren anses enligt ledande demokratiska idéer böra ha rätt till ett hänsynsfullt och korrekt bemötande från myndig— heternas sida. Ett lagfästande av grundläggande regler, som trygga en så- dan ordning, utgör ett betydelsefullt led i strävandena att stärka den en- skilde medborgarens ställning. Även denna sida av rättssäkerheten är värd att noga beakta vid utformningen av en lag om förvaltningsförfarandet.
Förbättrade rättssäkerhetsgarantier av nu angiven art erhållas emellertid icke helt kostnadsfritt. Som bekant ledde rättegångsreformen på sin tid till kostnadsökningar såväl för det allmänna som för de enskilda rättssökande.
En utbyggnad av förvaltningsförfarandet kan antagas i viss mån få lik- nande följder. Skärpas kraven på myndigheterna i fråga om utredning, be- slutens utformning m.m. och på de enskilda parterna med avseende å deras medverkan, fordras större insatser av olika slag. Därmed stiga också kostnaderna. Besvärssakkunnigas förslag är emellertid ej jämförligt med rättegångsreformen. Det är ej av så genomgripande beskaffenhet som denna utan kan närmast beskrivas som ett lagfästande och en försiktig utbyggnad av gällande ordning. Kostnadsökningarna torde därför bliva begränsade. Säkra hållpunkter för en uppskattning i pengar saknas. Några mera preci— serade beräkningar torde ej heller erfordras. Ökad rättssäkerhet i förvalt- ningen är ett samhällsvärde, för vars skull det allmänna måste vara berett till åtminstone sådana smärre ekonomiska uppoffringar, om vilka det kan bliva fråga. I ett samhälle med stigande välstånd kan knappast en måttlig kostnadsökning betraktas som allvarligt hinder för en standardhöjande reform av förvaltningsförfarandet. Vad gäller enskild parts kostnadssitua- tion torde denna böra beaktas såtillvida som att han, därest hans medverkan vid utredningen i ett förvaltningsärende vållar honom kostnader över hövan, skall kunna erhålla viss ersättning av allmänna medel.
Rättssäkerheten i förvaltningen har emellertid icke blott en preventiv utan även en korrektiv sida. Hur förnämliga anordningar, som än vidtagas till stärkande av det preventiva rättsskyddet. kan dock aldrig undvikas, att oriktiga avgöranden trots allt emellanåt träffas. I den mån så blir fallet, är det angeläget, att betryggande möjligheter finnas att vinna rättelse. Även härutinnan har en lag om förvaltningsförfarandet en viktig uppgift att fylla genom att giva bestämmelser om rättsmedel. Besvärssakkunniga ha ansett sig böra fästa stor vikt vid att utforma sådana rättelsemöjligheter, att före- kommande rättelsebehov bliva i möjligaste mån tillgodosedda.
Dkformigheten som riktmärke för den blivande lagstiftningen
Enligt de direktiv, som ursprungligen meddelades besvärssakkunniga, skulle de sakkunniga söka utforma mera enhetliga förfarandebestämmelser, dock endast i fråga om besvär och vad därmed sammanhängde. Ett för i princip hela förvaltningen likformigt besvärsförfarande skulle eftersträvas. Även för en lagstiftning rörande förvaltningsförfarandet i dess helhet —— i såväl första instans som besvärsinstans blir det en huvuduppgift att skapa likformighet i handläggningshänseende så långt det är ändamålsenligt. Lika förfarandefrågor höra i princip behandlas lika var de än förekomma. Strävan efter likformighet får dock ej drivas därhän att denna blir ett självändamål. Kravet å likformighet måste träda tillbaka, där avvikelser påkallas av bä— rande sakliga eller funktionella skäl. Särskild uppmärksamhet tilldrager sig vid funktionella bedömningar den inom statsförvaltningen pågående rationaliseringsverksamheten, som bl. a. tager sikte på att klarlägga, under
vilka former en förvaltningsuppgift kan lösas på enklaste, billigaste och mest arbetsbesparande sätt.
Begränsning till handläggning av ärenden
Inom den offentliga förvaltningen kunna två huvudformer av verksamhet urskiljas. Den ena består av handläggning och avgörande av ärenden och den andra av faktiskt handlande. Sistnämnda huvudform dominerar inom sådana förvaltningsgrenar som undervisning, sjukvård, fångvård, vägbyg- gande, skogsvård, statistikväsende och forskning. Myndigheters faktiska .handlande skulle väl kunna räknas till förvaltningsförfarandet i vidare me- ning men ligger enligt de sakkunnigas direktiv vid sidan av förevarande lagstiftningsuppgift. Denna tager i stället sikte på den andra huvudformen av förvaltningsverksamhet, den som består av handläggning och avgörande av ärenden. Det förtjänar framhållas, att någon skarp skiljelinje ej går mellan faktiskt handlande och avgörande av ärende såtillvida som att i fråga om de 5. k. konkludenta handlingarna beslut och handlande äro ett. Detta förhållande synes dock ej ägnat vålla några svårigheter vid bedömningen av vad som är att uppfatta som ett ärende. Ej heller i övrigt torde någon tvekan behöva uppkomma härvidlag. Att hållandet av en lektion i en skola eller utförandet av en kirurgisk operation icke är att betrakta som ett ärende är lika klart som att disciplinär bestraffning av en elev eller en patients debitering för sjukhusvård utgöra ärenden.
Ärenden kunna angå individuella saker eller frågor av generellt intresse. Vid avgörandet kunna myndigheterna äga en allt efter tillämplig materiell lagstiftnings innehåll större eller mindre grad av handlingsfrihet. Besluten utöva rättsverkningar, om och i den mån den materiella lagstiftningen det medgiver.
Utländsk lagstiftning om förvaltningsförfarandet har ofta begränsats att gälla blott för handläggning av ärenden, vilka avgöras medelst förvaltnings- aktcr, varmed förstås beslut, vilka utöva rättsliga verkningar. En motsva- rande begränsning har övervägts för förevarande lagstiftnings del. Den skulle närmast innebära, att ärenden angående meddelande av upplysningar, avgivande av yttranden och förslag, lämnande av råd och anvisningar samt anmodanden av oförbindande slag m.m. skulle avskiljas. Enligt de sak- kunnigas mening är det emellertid av så stort värde att ordnade, enhetliga former iakttagas även i dylika ärenden, att dessa icke böra undantagas från lagstiftning i förevarande sammanhang. I princip synas samma handlägg- ningsregler böra gälla i dessa ärenden som i ärenden, vilka avgöras genom sådana beslut, till vilka bestämda verkningar knutits i lag eller annan för- fattning.
Begränsning till partsärenden
Ärenden angå i allmänhet även andra än det beslutande organet självt, så— som enskilda fysiska eller juridiska personer, kommuner och statliga eller kommunala myndigheter. Även rent interna ärenden förekomma emellertid, vilka ej röra andra än det beslutande organet självt, t. ex. ärenden om ar- betets fördelning och utförande hos det beslutande organet och om medde- lande av tjänsteföreskrifter. Visst behov av vägledande normer för dylika interna ärendens handläggning och avgörande föreligger obestridligen. Så- dana finnas ock i viss omfattning redan meddelade i AVS, instruktioner, arbetsordningar m.m. Att i en och samma författning uppställa till likfor- mighet i handläggningshänseende syftande regler för både rent interna ärenden och ärenden, vilka angå andra än det beslutande organet, låter sig emellertid ej med fördel göra. Utredningsdirektiven giva ej heller anvisning på en Sådan dubbelverkande lagstiftning. Enligt dessa skall fastmera en till den senare ärendegruppen begränsad lagstiftning utarbetas. Ärendena ha här benämnts partsärenden med hänsyn till att någon däri kan föra talan som part.
Administrativa partsärenden contra rättegångsmål Övervägandena i det föregående ha lett fram till att det är förvaltningsverk- samhet bestående av handläggning av partsärenden, som bör bliva föremål för reglering i en blivande lag om förvaltningsförfarandet. Partsärendebe-- greppet såsom det ovan definierats omfattar emellertid rent faktiskt även tviste— och brottmål samt andra mål och ärenden, vilka traditionellt hänföras till den dömande verksamheten. Då uppenbarligen reglerna om handlägg— ningen av dessa mål och ärenden ej höra hemma i en lag om förvaltnings- förfarandet, erfordras en ytterligare bestämning av de ärenden, å vilkas hand— läggning en lag om förvaltningsförfarandet bör äga tillämpning.
Enligt andra länders konstitutionella system drages vanligen en skarp principiell skiljelinje mellan den av landets politiska ledning dirigerade, främst av lämplighetssynpunkter inspirerade förvaltande verksamheten och den av oavhängiga domstolar handhavda dömande verksamheten. Vanligen finnes möjlighet till domstolskontroll i vad gäller de rent rättsliga momen- ten i förvaltningens avgöranden. I vårt land har någon liknande skiljelinje aldrig dragits mellan förvaltning och dömande. Ej heller har den förval— tande verksamheten ställts under den dömandes kontroll. I stället tillämpas den ordningen att behandlingen av partsärenden inom förvaltningen och domstolsväsendet Sker efter i princip likartade grunder och under samma ansvar för de beslutande. I båda fallen är sakprövningen lagbunden och ut— rymme kan finnas för fritt skön såväl inom ramen för de allmänna dom— stolarnas rättstillämpning som under förvaltningsmyndigheternas förvalt- ningsutövning. Dock erbjuder sig i praktiken en betydligt större frihet att anlägga lämplighetssynpunkter under förvaltningsutövningen än under
dömandet. Skillnaden är emellertid, då det gäller behandlingen av parts- ärenden, ej så utpräglad att förvaltande och dömande verksamhet kunna sä— gas framstå som artskilda. Fråga blir snarare om en gradskillnad.
Mot bakgrund av vad nu sagts låter det sig knappast göra att finna några bestämda, på verksamhetens art byggande kriterier, med vilkas hjälp den dömande verksamhetens partsärenden kunna avskiljas från förvaltnings- verksamhetens. Man hänvisas i stället till att taga fasta på formella krite- rier.
För rättsskipningen vid de allmänna domstolarna har utbildats ett sär- skilt för avgörande av tvister mellan enskilda och för lagföring av lagöver- trädare avpassat förfarande benämnt rättegång. I denna ordning hand- lägges den stora massan av partsärenden i deras dömande verksamhet. Före— skrift om handläggning i rättegång torde därför utgöra ett ändamålsenligt formellt kriterium, till vilket man kan anknyta, då det gäller att avgränsa förvaltningsverksamhetens partsärenden från den nyss nämnda dömande verksamhetens.
Självfallet bör rättegång i tviste- och brottmål framgent liksom hittills regleras av RB. En lag om förvaltningsförfarandet måste utformas under hänsynstagande härtill. Icke blott i tviste- och brottmål hos de allmänna domstolarna utan även i åtskilliga specialmål hos sådana särskilda dom— stolar som vattendomstolar, expropriationsdomstolar, ägodelningsrätter och arbetsdomstolen äger den rättsskipande verksamheten karaktär av rätte- gång. I vederbörande författningar talas Sålunda om rättegång i vatten-, expropriations- respektive jorddelningsmål samt om rättegång vid arbets— domstolen. Även dylika rättegångsmål böra falla utanför en lag om förvalt- ningsförfarandet.
För mål om lagsökning och betalningsföreläggande hos de allmänna un- derrätterna har föreskrivits en summarisk handläggningsordning att tilläm- pas i normala fall med möjlighet att få målen hänskjutna till rättegång. Motsvarande har stadgats i fråga om konkursdomares handläggning av kon— kursansökningsmål. Ej heller beträffande mål, vilka skola handläggas i dy- lik med rättegång nära förbunden ordning, synes på allvar kunna över- vägas att inordna förfarandet under en lag om förvaltningsförfarandet. Till övriga hos domstolar förekommande ärenden återkomma de sakkunniga (s. 91 ).
Hittills redovisade överväganden ha lett fram till att lagen om förvalt- ningsförfarandet i princip skall normera handläggningen av alla mål och ärenden hos myndighet —— domstol eller förvaltningsmyndighet —— i vilka någon uppträder eller i vart fall kan uppträda som part och för vilka hand- läggning i rättegång eller därmed förbunden ordning ej stadgats. Med en sådan uppläggning erhålles i förfarandehänseende en uppdelning av alla partsärenden i å ena sidan administrativa partsärenden och å andra sidan rättegångsmål. Förverkligas denna besvärssakkunnigas tanke, komma i
framtiden två grundläggande Iagverk att finnas på förfärandelagstifiningens område, en balk för rä—ttegångsmål samt en däremot svarande författning för administrativa partsärenden. Att härutöver såväl för vissa rättegångs- mål som för grupper av administrativa partsärenden kommer att erfordras särlagstiftning med avvikande eller kompletterande regler ligger i öppen dag.
Beskrivning av de administrativa partsärenden: Bland de administrativa partsärendena återfinnas ärenden av den mest skiftande beskaffenhet och betydelse. Mångfalden och heterogeniteten faller särskilt i ögonen vid betraktande av förstainstansorganens förvaltningsupp— gifter. Här förekomma icke blott åligganden avseende ensidig myndighets— utövning utan även uppgifter, som skola lösas på mer eller mindre avtals- liknande vägar genom beslut, som mången gång närmast äro att anse som partsbesked från det allmänna. Förvaltningsmyndigheterna uppträda såväl bjudande och befallande som hjälpande och stödjande. Rena serviceuppgif— ter åvila ibland myndigheterna. Än meddela de förbud och uppställa krav av olika slag, än lämna de tillstånd, koncessioner, legitimationer och auktori- sationer. De flesta partsärenden angå utanför myndigheten stående enskilda. Bland partsärendena finnas emellertid även ärenden, vilka förutom myn— digheten själv angå blott någon av dess tjänstemän, t. ex. avlöningsärenden och disciplinärenden. Åskilliga partsärenden äro enkla förvaltningsbestyr, medan andra äro av största betydelse för det allmänna eller för enskild. Förvaltningsuppgifterna regleras i ett otal författningar av skiftande valör: grundlagar, lagar, förordningar tillkomma med eller utan riksdagens med- verkan, kungörelser, brev, cirkulär och myndighetsföreskrifter.
Tillämpningsområdet för en lagstiftning om förfarandet i administrativa partsärenden är icke i allo på förhand givet. Särskilda överväganden er- fordras med hänsyn till ärendenas växlande beskaffenhet och betydelse. Även det förhållandet att de organ, som handlägga ärendena, äro av skilda typer kräver beaktande.
Begränsningar med hänsyn till ärendenas beskaffenhet och betydelse I den allmänna debatten har ifrågasatts, huruvida det är lämpligt eller ens möjligt att utforma en lag med Sikte på generell tillämpning å förvaltnings- ärenden i allmänhet. Tillämpningsområdet borde, har det sagts, begränsas till vissa från rättssäkerhetssynpunkt Särskilt betydelsefulla ärenden, där ett mera processliknande förfarande framstår som eftersträvansvärt.
De sakkunniga äro medvetna om att åtskilliga skäl kunna anföras mot att en lag om förvaltningsförfarandet uppbygges för tillämpning i alla slag av administrativa partsärenden. Fara föreligger bl.a. för att de enskilda bestämmelserna i en sådan lag, för att kunna givas generell giltighet, få täm— ligen urvattnat innehåll och härigenom icke erbjuda de garantier i fråga om rättssäkerhet, effektivitet och allmän ändamålsenlighet, som anses er- forderliga i ärenden av större rättslig betydelse. Å andra sidan möter risken
att bestämmelserna visa sig onödigt omständliga för ärenden av enklare beskaffenhet.
En begränsning av tillämpningsområdet till vissa väl avgränsade, mera likartade ärendegrupper skulle visserligen öka möjligheterna att utforma fasta och entydiga normer. De sakkunniga ha emellertid vid sina under- sökningar funnit, att det även inom ramen för en lagstiftning med generell tillämpning i stort sett låter sig göra att skapa de garantier, vilka normalt krävas för en trygg och ändamålsenlig handläggning. I den mån garantier härutöver erfordras, kunna handläggningsreglerna lämpligen utbyggas med hjälp av speciallagstiftning. Sådan utbyggnad torde för övrigt icke kunna undvaras för vissa ärendegruppers del, t. ex. för taxeringsärendena, upphand— lingsärenden och ärenden om administrativa frihetsberövanden, hur strängt tillämpningsområdet än begränsas.
Mot en begränsning av tillämpningsområdet till vissa ärendegrupper talar även den omständigheten att själva urvalet innebär ett svårt tekniskt pro— blem. Av större betydelse är emellertid att, om lagen om förvaltningsförfa- randet gives generell tillämpning, avgörande fördelar vinnas just därigenom. De sakkunniga ha redan givit till känna som sin mening, att det ligger ett väsentligt värde däri att förvaltningen verkar under enhetliga former. De fördelar, som ligga i stabilitet och likformighet inom förvaltningen i dess helhet, måste anses mer än Väl uppväga vad som till äventyrs går förlorat genom att bestämmelserna på enskilda punkter ej alltid kunna göras lika fasta och utmejslade som eljest måhända varit möjligt. De måste även an- ses rättfärdiga en formalisering av förfarandet i rutin- och bagatellärenden, vilken mången gång i och för sig kan te sig umbärlig. Så länge formalise- ringen ej inverkar hinderligt på ärendenas handläggning, bör den kunna godtagas utan invändning. De sakkunniga ha under angivna förutsättningar ansett sig böra icke utesluta ärenden av mindre vikt utan välja den mål- sättningen atrt den blivande lagen skall vinna så vid tillämpning som möjligt.
Det har ovan nämnts, att ärenden kunna angå såväl individuella saker som generella frågor. Ett ärende, som rör en generell fråga, avgöres vanligen genom beslut, som skall lända till allmän efterrättelse, s.k. normbeslut, t. ex. taxebeslut och fridlysningsbeslut. Normbesluten och de ärenden, i vilka de meddelas, intaga väl i åtskilliga avseenden en särställning i för- valtningsförfarandet och det kan på grund härav ifrågasättas, om de icke böra uteslutas från tillämpningsområdet för en lag om förvaltningsförfa- randet. Gränsen mellan individuella beslut och normbeslut är emellertid flytande. Det synes angeläget, att samma handläggningsordning gäller för ärenden med samma reella innebörd utan avseende å den form, i vilken avgörandena framträda. De sakkunniga ha därför ansett, att även administra- tiva partsärenden, vilka avgöras genom normbeslut, böra falla inom lagens tillämpningsområde, därvid dock behovet av särregler kräver särskilt be- aktande.
lag om förvaltningsförfarandet skall gälla med avseende å administrativa partsärenden över lag, antingen de syfta till meddelande av individuella beslut eller normbeslut, antingen fråga är om myndighetsutövning eller lämnande av partsbesked eller service, antingen saken utgöres av en be- tydelsefull rättslig angelägenhet eller ett enkelt förvaltningsbestyr.
Ärenden, vilka handläggas helt muntligt Administrativa partsärenden handläggas i regel skriftligt åtminstone i nå- got led. Det får emellertid för den skull ej lämnas obeaktat att i åtskilliga smärre partsärenden tillämpas ett helt muntligt förfarande, som genom sin enkelhet och formlöshet väsentligen skiljer sig från den skriftliga hand- läggning, som utgör den normala formen för partsärendens behandling. Behovet av rättssäkerhetsgarantier är Visserligen ej så framträdande i ären- den, för vilka ett sådant helt muntligt förfarande kan ifrågakomma, men det saknas ingalunda helt. Det förtjänar särskilt framhållas, att myndigheterna i åtskilliga fall äga frihet att bestämma, om och i vad mån ett ärende skall handläggas skriftligen. Lämnas det muntliga förfarandet oreglerat, blir följden, att myndighetens val kommer att stå icke blott mellan skriftligt och muntligt utan även mellan ett förfarande med och ett utan rättssäkerhets- garantier. En sådan ordning kan ej godtagas. Bestämmelser böra finnas och i lämplig mån lända till efterrättelse, vilken handläggningsform som än väljes. De sakkunniga ha därför tänkt sig, att lagen om förvaltningsförfa- randet i princip skall gälla även i partsärende, som handlägges i enkla, helt muntliga former, självklart dock endast under förutsättning att bestämmel- serna över huvud äro ägnade att tillämpas å sådant förfarande.
Administrativa partsärenden hos förvaltningsdomstol Särskild uppmärksamhet kräver det förhållandet att administrativa parts— ärenden handläggas icke blott hos förvaltande myndigheter utan även hos särskilda, speciellt för sådana ärenden anordnade förvaltningsdomstolar, nämligen regeringsrätten, kammarrätten, försäkringsdomstolen och försäk- ringsrådet. Förvaltningsdomstolarna fungera i allmänhet som besvärsin- stanser men någon gång också som första instans. Enligt 55 RegRL har t. ex. regeringsrätten att såsom första instans upptaga och avgöra mål om biskops skiljande från prästämbete m. m. Förverkligas i någon form det förslag om socialdomstol, som framlagts av utredningen rörande administra- tiva frihetsberövanden (SOU 1960: 19), erhålles ytterligare exempel på en förvaltningsdomstol med uppgift att döma i första instans.
Med avseende å förfarandet hos förvaltningsdomstolarna. gäller för när- varande, att särskilda för regeringsrätten och försäkringsrådet utformade bestämmelser i stort sett saknas, medan för kammarrättens vidkommande tämligen utförliga förfaranderegler finnas i KRSt och försäkringsdomsto- lens förfarande uttömmande bestämmes av stadganden i FDL. Ett gemen-
samt drag är emellertid att RB:s regler i tillämpliga delar lända till efter- rättelse —— hos regeringsrätten och försäkringsrådet på sedvanerättslig grund och hos kammarrätten och försäkringsdomstolen till följd av uttryckliga stadganden.
Frågan om regleringen av förfarandet hos förvaltningsdomstol var före- mål för besvärssakkunnigas överväganden redan i samband med planering— en av en lag om besvärsförfarandet.
Besvärssakkunniga föreslogo sålunda i sitt principbetänkande (SOU 1955: 19 s. 86—89), att skillnad skulle göras i fråga om besvärsförfarandet allteftersom besvären handlades av organ, Vilka genom sin organisation erbjödo särskilda garantier för en tillfredsställande prövning av besvärs- mål och vilka i följd härav, i viss anslutning till gängse språkbruk, borde i lag betecknas som förvaltningsdomstolar, eller av ordinära förvaltnings- myndigheter. Distinktionen avsågs få den betydelsen, att förvaltningsdomstol skulle erhålla möjligheter till utredningsåtgärder, som ej förelågo för andra besvärsprövande myndigheter. Dessa utredningsmöjligheter skulle avvä- gas så, att de icke blevo väsentligt mindre än de, som stå de allmänna dom- stolarna till buds. Såsom förvaltningsdomstol betecknad myndighet borde kunna ålägga editionsplikt och äga höra annan än part under ed. De sak— kunniga förutsatte, att en myndighet, där så funnes erforderligt skulle kunna tilläggas egenskapen av förvaltningsdomstol, även då den handlägger andra mål än besvärsmål.
Såsom villkor för att en myndighet skulle kunna betecknas som förvalt- ningsdomstol borde uppställas, att den regelmässigt verkade kollegialt och under alla förhållanden rymde något juridiskt inslag. Såsom förvaltnings- domstolar borde enligt detta förslag och med beaktande av gällande regler re- geringsrätten, kammarrätten, försäkringsrådet, riksvärderingsnämnden, sin— nessjuknämnden, (poliskollegierna) och hyresrådet kunna förklaras. För- utsättningar borde ock finnas för att förklara vissa centrala verk, i den mån de verkade kollegialt, för förvaltningsdomstolar.
Åtskilliga remissinstanser togo i sina utlåtanden upp de sakkunnigas för- slag om införande av ett förvaltningsdomstolssystem. Ett regeringsråd (Ek— lund) sade sig sakna anledning att motsätta sig att termen förvaltningsdom- stol — om så ur systematisk eller annan synpunkt skulle finnas lämpligt — användes i blivande lagtext. Ej heller kommerskollegium ville motsätta sig en undersökning av möjligheterna att utveckla systemet med särskilda för- valtningsdomstolar. Flera remissinstanser uttalade sig om huruvida, vid ett genomförande av de sakkunnigas förslag, förutsättning funnes att för- klara dem som förvaltningsdomstolar. Länsstyrelserna i Göteborgs och Bo— hus, Värmlands och Jämtlands län ansågo, att det även borde undersökas i vad mån länsstyrelse borde kunna förklaras för förvaltningsdomstol. Dom— kapitlen i Växjö och Lund framhöllo, att den fortsatta utredningen borde om- fatta även frågan om domkapitels funktion som förvaltningsdomstol. Sven-
ska landskommunernas förbund ansåg däremot någon utvidgning av det nu- varande beståndet av förvaltningsdomstolar icke böra ifrågakomma.
Mycket bestämd gensaga mötte de sakkunnigas förslag i ett flertal ytt- randen. Flera regeringsråd (Lundevall, Jarnerup, Hedfeldt och Öhman) framhöllo sålunda, att det ur flera synpunkter vore angeläget, att beteck- ningen domstol förbehölles sådana organ, som i väsentliga hänseenden fyll- de de krav, som sedan gammalt ställas på en domstol. Dessa krav vore up- penbarligen högre än dem, som de sakkunniga i detta avseende angivit. Två regeringsråd (J arnerup och Hedfeldt) ansågo vidare, att termen förvaltnings— domstol helt borde avskaffas. Hovrätten över Skåne och Blekinge under- strök, att det —— utöver de krav som de sakkunniga angivit _ borde fordras, att myndigheten intoge en fristående, självständig ställning, enär benäm- ningen förvaltningsdomstol eljest kunde föranleda en missvisande föreställ— ning om myndighetens reella karaktär. Kammarkollegiet tvivlade på att det verkligen tjänade något praktiskt syfte att sammanföra ifrågasatta mycket olikartade myndigheter under benämningen förvaltningsdomstolar. Termi- nologien kunde verka vilseledande och förvirrande. Länsstyrelsen i Koppar- bergs län anförde att, i den mån behov skulle förefinnas att förläna någon särskild myndighet befogenheter att meddela editionsföreläggande och höra annan än part under ed, detta borde kunna lösas utan att myndigheterna ge- nerellt uppdelades i förvaltningsdomstolar och administrativa myndighe— ter. Poliskollegiet i Kristianstads län gjorde en jämförelse med de minimi- krav den tyska författningsdomstolen i ett utslag år 1954 uppställt på en domstol: Ordföranden skall vara rättsbildad, domstolsmedlemmarna skola under den tid, för vilken de förordnats, icke kunna avsättas och i sitt arbete skola de vara obundna av föreskrifter uppifrån, förfarandet skall uppfylla kraven på en »rättsstatlig processordning»; särskild vikt lades vid att munt- lighetsprincipen vore genomförd. Enligt poliskollegiets uppfattning skulle ett realiserande av de sakkunnigas förslag i denna del innebära en skenåt- gärd utan reellt värde.
I fråga om den lagtekniska sidan av spörsmålet framfördes under remiss- behandlingen förslag, som följde en annan linje än de sakkunnigas. Ett regeringsråd (Hedfeldt), vars yttrande ett annat regeringsråd (Jarnerup) i huvudsak åberopade, framhöll sålunda, att det förefölle vara en frukt— bärande tanke att dela upp lagstiftningsuppgiften på två, så att man var för sig reglerade dels den överprövning av förvaltningsakter, som i viktigare fall borde stå den enskilde till buds och äga domstolsmässig karaktär, dels ock det besvärsförfarande inom administrationen, som icke hade denna prägel. Med en sådan uppdelning borde man i de viktigare fallen nå en önskvärd noggrannhet och säkerhet i förfarandet utan att därför tynga den stora massan av besvärsmål med former, som endast i de kvalificerade fal- len vore påkallade. Det underströks, att det i ett domstolsmässigt förfarande måste betecknas som ett minimikrav att representanter för det allmänna
infördes som de klagandes motparter. Flera regeringsråd (Eklund, Hjärne och Thelander) uttalade sympati för regeringsrådet Hedfeldts förslag till differentiering av lagstiftningen.
Vad gäller förslaget att vidga utredningsbefogenheterna för myndighet med ställning som förvaltningsdomstol yttrade justitiekanslersämbetet att, om behov härav förelåge, det förefölle lämpligt, att detta behov tillgodosåges. Patent- och registreringsverket framhöll, att det vore angeläget, att dess besvärsavdelning i samband med den nya lagstiftningen otvetydigt finge karaktär av förvaltningsdomstol (beträffande nuvarande ställning se SFS 1962: 365). De särskilda befogenheter, som enligt de sakkunnigas tanke skulle tillkomma förvaltningsdomstolar, skulle nämligen vara av stort värde för besvärsavdelningen. Särskilt gällde detta hörande av vittnen under ed. Länsstyrelsen i Jämtlands län uttalade, att möjligheten att ålägga editions- plikt och höra annan än part under ed helt visst skulle bli till stor nytta till främjande av en tillfredsställande utredning i föreliggande mål. Försäk- ringsrådet förde en mera långtgående reform av sin process på tal. Rådet ifrågasatte sålunda, om icke förutsättningarna för att öppna möjlighet för rådet att i vissa fall inför sig anordna en fullständig muntlig förhandling borde bliva föremål för närmare övervägande. Ett regeringsråd (Quensel) gjorde gällande, att muntliga förhandlingar eller bevisupptagningar inför Kungl. Maj :t i statsrådet eller regeringsrätten icke syntes böra införas utan att man beträffande dessa instanser finge nöja sig med möjlighet att an- ordna förhör i kungl. kansliet eller hos lämplig myndighet, när icke i stället målets återförvisning till lägre instans borde ske. Slutligen må nämnas, att länsstyrelsen i Kopparbergs län uttalade tvekan, om rättigheten att ålägga edgång borde utsträckas utöver det område, där eden av historiskt betingade skäl för närvarande anses böra förekomma.
Det allmänna behov av enhetliga förfaranderegler, som ovan skildrats, gör sig gällande icke minst med avseende å förfarandet hos förvaltnings- domstolarna. Det bör i detta sammanhang erinras om att förvaltningsdom- stolskommittén enligt sina direktiv har att föreslå åtgärder för förvaltnings- domstolsväsendets förenhetligande. Det framstår därför som en viktig uppgift att åvägabringa enhetliga regler om förfarandet hos förvaltnings- domstol.
En första fråga, till vilken ställning måste tagas vid uppgiftens lösande, är om förfarandet hos dessa organ alltfort i allt väsentligt skall bygga på Rst förfarandebestämmelser eller om det skall föras in under en lag om förvaltningsförfarandet. Vid bedömningen härav äro olika synpunkter att beakta.
I Förbundsrepubliken Tyskland och andra länder, där domstolskontroll över förvaltningen anordnats genom särskilda förvaltningsdomstolar, ha dessa — i princip på samma sätt som allmänna domstolar vid klandertalan mot ett förvaltningsavgörande — att pröva blott lagligheten av det påtalade
förvaltningsbeslutet. I den mån förvaltningsdomstol i Sverige anförtrotts prövning av administrativa partsärenden, har den däremot (utom i kom- munalbesvärsärenden) att bedöma den fullföljda saken i hela dess vidd. Domstolen träder så att säga i förvaltningsmyndighets ställe. Dess sakpröv— ningskompetens blir identiskt densamma som förvaltningsmyndighetens. Den kan därigenom ock sägas fullgöra samma administrativa funktion som denna. Den omständigheten att en domstol, då den handlägger ett administra- tivt partsärende, i fråga om prövningskompetens och funktioner i övrigt allmänt sett icke skiljer sig från rättstillämpande förvaltningsmyndighet ta- lar starkt för att förfarandet i alla grundläggande avseenden bör vara upp- byggt på enahanda sätt hos organen i fråga. Formerna för talans anhängig- görande, partsställningen och utredningens allmänna uppläggning torde t. ex. böra vara desamma för domstolsförfarandet som för myndighetsför— farandet i övrigt. Dessa faktiska förhållanden måste tillmätas avgörande be- tydelse, då det gäller att taga ställning till under vilkendera av de båda huvudarterna av förfarande handläggningen hos förvaltningsdomstol skall inordnas, underRB eller under den allmänna lagstiftningen om förvalt- ningsförfarandet. Besvärssakkunniga ha därför stannat för att förfarandet hos förvaltningsdomstol skall sortera under en lag om förvaltningsförfaran— det.
Olika lagtekniska möjligheter erbjuda sig, då det gäller att samordna för- farandet hos förvaltningsdomstol med förvaltningsförfarandet i allmänhet. Riktmärke för de sakkunnigas arbete härvidlag har varit att så långt som möjligt hålla samman de grundläggande reglerna för förvaltningsförfa- randet oavsett handläggningsmyndigheternas karaktär. Överensstämmel- sen med avseende å kompetens och funktioner mellan förvaltande myn- digheter och förvaltningsdomstolar vid handläggning av partsären- den nödvändiggör en sådan sammanhållning. De sakkunniga ha också ansett, att en enhetlig ordning för förvaltningsförfarandet inklusive förfa— randet hos förvaltningsdomstol äger ett betydande egenvärde. Det har ock i realiteten visat sig möjligt att låta de allmänna bestämmelserna i en lag om förvaltningsförfarandet om t. ex. ärendes utredning och avgörande bliva direkt tillämpliga å förfarandet hos förvaltningsdomstol. Vad gäller stora delar av lagstiftningsområdet erfordras inga regler för domstolsförfarandets del utöver de allmänna, grundläggande bestämmelserna; i andra delar kunna domstolsförfarandet normerande Specialregler ej undvaras. De önskemål om ett mera utvecklat förfarande hos domstol med avseende å utrednings— medel m. ni., som framkommit under remissbehandlingen och för vilka be- svärssakkunniga själva givit uttryck i sitt principbetänkande, måste tillgodo- ses. Det låter sig dock väl göra inom ramen för en allmän lag om förvalt- ningsförfarandet genom en påbyggnad på vissa punkter av normalordning— en för handläggning av ärende i första instans och av besvärsärende.
Administrativa partsärenden hos allmänna och särskilda domstolar
Utöver rättegångsmål förekomma hos allmän underrätt s. k. domstolsären- den. I hovrätt och högsta domstolen handläggas vidare vissa ärenden, i vilka talan fullföljes från länsstyrelse eller överexekutor. Domstolarnas verksam— het med avseende å dessa ärenden, vilka obestridligen äro partsärenden, är såsom processlagberedningen anförde i sitt förslag till ÄrendesL (KPr 1946: 28 s. 76 f) icke artskild från den rättstillämpande verksamhet, som förekommer hos andra samhällsorgan. Den frågan uppkommer därför, om förfarandet i dylika ärenden bör lyda under RB eller under en lag om för— valtningsförfarandet. Å frågan kunna anläggas såväl principiella som prak- tiska synpunkter.
De ärenden, som allmän underrätt har att handlägga, betecknas i 15 ÄrendesL såsom ärenden angående rättsvård. Exempel på dylika ärenden utgöra adoptionsärenden, förmynderskapsärenden, boutredningsärenden m. fl. ärenden enligt GB, FB och ÄB samt arvsskatteärenden och vissa aktie— bolagsärenden. Ytterligare exempel kunna hämtas ur bestämmelserna om domförhet i 6 & ÄrendesL. Enligt 6 & RP skall om behandlingen av ärenden, som domstol eller domare har att upptaga, gälla vad därom är stadgat. Så- dan specialreglering, som avses i 65 RP, återfinnes främst i ÄrendesL, vil- ken är tillämplig å ärenden angående rättsvård, som allmän underrätt har att upptaga självmant eller efter ansökan och som ej enligt lag eller för- fattning skola handläggas i den för tvistemål eller brottmål stadgade ord— ningen, dock ej ärenden, som angå straff eller annan med brott förenad påföljd. Härutöver finnas även vissa särskilda förfarandebestämmelser i olika specialförfattningar, t. ex. i fråga om adoptionsärenden i FB och be- träffande arvsskatteärenden i KF den 6 juni 1941 om arvsskatt och gåvo- skatt. I anslutning till allmän underrätt verkar även en inskrivningsdomare för handläggning av inskrivningsärenden. Beträffande densamme gäller ej ÄrendesL utan Inser.
Den i ÄrendesL föreskrivna normalordningen för handläggning av an— sökningsårenden och ärenden, vilka upptagas ex officio, är utformad på lik- artat sätt som skriftligt förvaltningsförfarande. I likhet med vad som gäller för förfarandet hos regeringsrätten, kammarrätten, försäkringsdomstolen och försäkringsrådet skall emellertid RB subsidiärt lända till efterrättelse i tillämpliga delar. I 11 5 ÄrendesL stadgas uttryckligen, att angående be- handlingen av ärende i allt, varom ej i lagen är särskilt föreskrivet, vad om tvistemål är stadgat skall lända till efterrättelse, i den mån det är tillämpligt.
ÄrendesL har uppbyggts på sådant sätt, att däri allenast angivits avvikel- serna från den allmänna rättegångsordningen (se KPr 1946: 28 s. 82). I en— lighet härmed gäller att, eftersom rättens avgörande enligt 9 5 ÄrendesL skall ske genom beslut, talan mot avgörandet skall föras genom besvär, varav följer att överrättsförfarandet vanligen blir skriftligt.
Hovrätterna och högsta domstolen fullgöra emellertid som nämnts upp— gift som överinstans även i förhållande till andra myndigheter än under— rätterna. De ha sålunda att pröva bl. a. besvär över länsstyrelses beslut i mål om tvångsarbete enligt Löser, SochjL och BvL samt besvär över läns- styrelses beslut i gåvoskatteärende, över överexekutors beslut i utsöknings— mål och över inskrivningsdomares beslut i inskrivningsärende. Högsta dom- stolen har även att pröva besvär över vissa beslut av advokatsamfundets styrelse. I 21 & RP föreskrives, att vad i RB är stadgat om fullföljd av talan till hovrätt och högsta domstolen samt om rättegången därstädes i mål, som väckts vid underrätt, om ej särskild föreskrift därom är meddelad, skall äga motsvarande tillämpning i fråga om fullföljd i högre rätt av mål, som upp- tagits av annan världslig domstol eller myndighet och enligt lag eller för— fattning må fullföljas i hovrätt, dock att talan skall föras genom besvär. Samma förfarandeordning kommer följaktligen att gälla i dessa ärenden som i ärenden, i vilka talan fullföljts från underrätt.
Rättsläget synes alltså kunna sammanfattas sålunda att för överrätternas del finnes en enhetlig förfarandeordning, vilken utgöres av det i RB stad- gade skriftliga besvärsförfarandet, medan för underrätternas del en Särskild för domstolsärenden avpassad ordning gäller, vilken avviker från RB:S nor- malordning men som kan gå överi denna under vissa förutsättningar. Fråga är vilken grundläggande ordning som är den ändamålsenligaste för ärenden hos allmän domstol, RB:s eller den, som en lag om förvaltningsförfarandet kan erbjuda. Vid bedömningen härav synes naturligt att utgå från ären- denas beskaffenhet och de krav de ställa på utredning och handläggning i övrigt.
Urvalet av ärenden, med vilka allmän domstol har att taga befattning, har icke skett med utgångspunkt från vilken form av handläggning de krä— va. Att ärendena anförtrotts åt allmän underrätt och ej åt någon förval- tande myndighet låter sig mången gång förklara endast på historisk väg. Anledningen kan även vara att finna i ett organiskt samband med frågor av privaträttslig natur, som tillhöra domstolarnas centrala verksamhetsfält. Till följd av nämnda omständigheter går det oftast icke att påvisa någon skillnad med avseende å behovet av handläggningsregler mellan domstols- ärenden och ärenden, vilka förvaltande myndigheter ha att handlägga. De ställa allmänt sett samma krav i förfarandehänseende, t. ex. i fråga om for- merna för anhängiggörande, utredning och avgörande eller med avseende å muntlighet. Angivna omständigheter tala starkt för att förfarandet hos all- män domstol i ärende, på samma sätt som förvaltningsdomstolsförfarandet, inordnas under lagen om förvaltningsförfarandet. Därvid bortfaller i allt väsentligt behovet av särreglering av förfarandet i underrätt och för över- rättsförfarandets del erhålles en mera funktionell ordning än den som RB tillhandahåller. I fråga om förfarandet hos hovrätt och högsta domstolen i ärenden, som fullföljts från länsstyrelse eller överexekutor, bör särskilt
framhållas att, då handläggningen i underinstans sker enligt lagen om för- valtningsförfarandet, det är angeläget att även handläggningen i överinstans äger rum enligt dess ordning. De sakkunniga ha i enlighet med det sagda tänkt sig att lagen om förvaltningsförfarandet skall gälla även hos allmän domstol vid dess handläggning av ärenden. Lagens regler böra då träda i stället för handläggningsreglerna i ÄrendesL, som upphäves i motsvarande del. Vissa Specialregler t. ex. om domförhet komma dock alltfort att fordras. Vidare märkes, att som följd av den föreslagna ordningen 21 & RP måste upp- hävas.
Får lagen om förvaltningsförfarandet till uppgift att reglera underrätts handläggning av domstolsärenden, bör den lämpligen även bliva tillämplig å inskrivningsdomares handläggning av inskrivningsärenden.
Administrativa partsärenden hos myndigheter, vilka företrädesvis utöva annan än rättstillämpn- de verksamhet
Därest förfarandet i en lag om förvaltningsförfarandet utformas för tillämp— ning icke bara hos förvaltande myndigheter utan även hos domstolar, då de handlägga administrativa partsärenden, kan icke undvikas, att den rättstill- lämpande verksamhetens behov i viss utsträckning komma att sätta sin prä— gel på den förfarandeordning, som föreskrives. Avsikten är emellertid, såsom närmare utvecklas i det följ ande, att föreskrifterna skola givas en så elastisk utformning att förfarandet icke formbindes mera än som är sakligt på- kallat. Myndigheter, vilkas huvuduppgift är av praktisk, icke rättslig natur och vilka endast sällan ha att taga befattning med administrativa parts— ärenden, kunna dock det oaktat komma att känna sig främmande inför upp- giften att tillämpa en sådan lagstiftning. Den tanken kunde därför uppstå, att en gräns borde dragas för lagens tillämpningsområde, som undantager förfarandet i administrativa partsärenden hos sådana myndigheter. Uppen- barligen skulle det dock vara otillfredsställande, om samma grundläggande garantier för korrekt behandling icke gällde hos sådana myndigheter som nu nämnts som hos andra myndigheter, då de handlägga ärenden av mot— svarande slag. Med tanke på önskvärdheten av att lagen vinner så vid tillämp- ning som möjligt och på svårigheterna att över huvud draga en gräns, som icke utesluter ärenden, för vilka lagens förfarandeordning har viktiga upp- gifter att fylla, ha besvärssakkunniga stannat för att icke föreslå några be- gränsningar av lagens tillämpningsområde, vilka hänföra sig till myndig— heternas normala arbetsuppgifter, begränsade vana vid formbunden hand- läggning e. d.
Administrativa partsärenden hos beslutande församlingar Några andra allmänna begränsningar av tillämpningsområdet för en lag om förvaltningsförfarandet, vilka hänföra sig till egenskaper hos myndig- heterna, än ovan diskuterats synas ej behöva övervägas. Lagen bör alltså
i princip gälla för alla myndigheter utan avseende å vilka förvaltningsuppgif— ter, som i övrigt åligga dem, så snart de taga befattning med administrativa partsärenden. De speciella problem, som sammanhänga med lagens tillämp— ning å administrativt partsärende hos Konungen (i statsrådet, högsta dom— stolen och regeringsrätten), behandlas nedan (s. 126) i specialmotiveringen. Särskilda överväganden fordras vidare rörande lagens tillämpning å de parts- ärenden, som undantagsvis kunna uppkomma hos riksdagen, allmänt kyrko- möte och beslutande kommunala församlingar, samt å partsärenden avse- ende kyrkliga ämnen eller eljest fallande under kyrkliga myndigheters. kompetens. Jämväl till dessa och övriga gränsdragningsproblem återkomma de sakkunniga i specialmotiveringen vid behandlingen av lagförslagets be— stämmelser om lagens tillämpningsområde.
Partsärenden hos kommunal administrativ myndighet Någon tvekan behöver mot bakgrund av vad förut sagts icke hysas om att en lag om förvaltningsförfarandet bör vinna tillämpning å den handläggning av partsärenden, som enligt författningarna äger rum hos byggnadsnämnden. barnavårdsnämnder och andra kommunala myndigheter för specialreglerad förvaltning. Det kan däremot vara tvivel underkastat om lagens tillämp- ningsområde även bör utsträckas till handläggningen hos kommunernas, styrelser och övriga verkställande organ av partsärenden tillhörande den s. k. oreglerade kommunalförvaltningen, t. ex. personalärenden och ärenden rö- rande tillhandahållande av nyttigheter av olika slag. Såsom närmare ut- vecklasi motiven till 1 kap. 2 & synes böra eftersträvas, att handläggningen av sådana kommunala partsärenden äger rum under enahanda garantier för materiellt riktiga resultat och rättssäkerhet i övrigt som avses skola be- redas part i motsvarande ärenden inom den statliga förvaltningen. Besvärs- sakkunniga vilja här även peka på angelägenheten av att fasta normer er— hållas för de kommunala besvärsnämndernas verksamhet. Lagen om för-' valtningsförfarandet föreslås därför skola tillämpas å alla slag av partsären- den hos de kommunala administrativa myndigheterna.
Förfarandet hos andra än myndigheter Den frågan möter tillika, om lagen bör gälla även beträffande offentlig för- valtningsverksamhet, som bedrives av andra organ än myndigheter, t. ex. av anstalter, stiftelser och sammanslutningar med mer eller mindre of- fentligrättslig prägel. I Norge har visserligen forvaltningskomiteen före- slagit, att en lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker Skall gälla även i förvaltningsärenden hos sådana organ som nu sagts. Det behov av reglering av handläggningsformerna, som gör sig gällande, synes emellertid för svenskt vidkommande mycket växlande till art och grad. Tillräckligt fog för generellt ingripande i förfarandet hos andra organ än myndigheter från lagstiftarens sida torde ej föreligga. I den mån reglering behövs och den som meddelas i en lag om förvaltningsförfarandet motsvarar behovet, bör lagen i stället göras
tillämplig genom särskilda bestämmelser. I enlighet härmed bör tillämp- ningsområdet för en lag om förvaltningsförfarandet ej omfatta andra admi— nistrativa partsärenden än sådana, som handläggas hos myndigheter.
Förfarandefrågor som böra regleras Då det gäller att avgöra vilka förfarandefrågor som kunna och höra nor- meras för de administrativa partsärendenas del, är det naturligt att utgå från de allmänna bestämmelser, som redan finnas på förvaltningsförfaran- dets område rörande vissa spörsmål, t. ex. om handlingars ingivande, myn- dighets vägledningsskyldighet, handlingars delgivning med posten och be- svärstid. I detta sammanhang är det även anledning att uppmärksamma sådana äldre författningar, vilka alltfort måste anses vara i kraft, ehuru de mer eller mindre fallit i glömska. Där återfinnas bestämmelser om t.ex. jäv, besvärshänvisning, delgivningsbevis och rättegångskostnad. En genom- gång av de förfarandeföreskrifter, som finnas insprängda i förvaltnings- rättsliga specialförfattningar av olika slag, giver vidare vid handen, att" det vanligen är vissa bestämda företeelser, som där upptagits till behandling tillsammans med de materiella reglerna, t.ex. spörsmål om jäv, omröst- ning, ärendes anhängiggörande, parts medverkan vid utredningen, föreläg- ganden under ärendes utredning, kommunikation, vite och andra tvångs- medel, besluts innehåll, överklagbarhet och tidpunkten, då beslut länder till efterrättelse, samt besvärsrätt, besvärshänvisning och delgivning. Även en sådan genomgång giver därför värdefull ledning vid bestämmandet av vad som kan och bör normeras i en lag om förvaltningsförfarandet. Också RB lämnar i viss mån uppslag i förevarande sammanhang, i synnerhet de av— snitt däri, som innehålla gemensamma bestämmelser för tviste- och brott- mål.
Mot angivna bakgrund anmäla sig i stort sett följande förfarandefrågor såsom ämnen ägnade för normering i en lag om förvaltningsförfarandet: jäv, omröstning, dokumentation genom protokoll e. d., partsställning m.m., ombud och fullmakt, inlaga, delgivning av expeditioner och andra hand— lingar, frister och laga förfall, vite och straff i förfarandet, ärendes anhäng- iggörande i första instans, ärendes utredning därstädes, avvisande och av- skrivning i första instans, ärendes avgörande i sak i första instans, besluts överklagbarhet och besvärsrätt, besvärstalans väckande, besvärstid, utred— ningen i besvärsärende, avvisande och avskrivning i besvärsinstans, besvärs- ärendes avgörande i sak, särskilda rättsmedel och kostnad i förvaltningsför— farandet.
Besvärssakkunniga ha funnit behov av föreskrifter föreligga i samtliga ovan uppräknade avseenden. Behovet av normer är emellertid en sak. En annan sak är om och i vad mån det är praktiskt möjligt att tillgodose det— samma i en lagstiftning med generell räckvidd. Nästa spörsmål blir därför, i vilken utsträckning och på vad sätt de skilda förfarandefrågorna kunna normeras.
De praktiska möjligheterna att tillgodose behovet av regler rörande angivna frågor Det är av vikt att hålla i sikte, att de formella bestämmelserna om förfa- randet såtillvida äro att betrakta som en utbyggnad av de materiella för- valtningsrättsliga reglerna som de skola gestalta de former, under vilka den materiella rätten skall omsättas i praktiskt skeende av rättslig bety— delse. På grund härav måste tillses, att de formella förfarandebestämmel- serna ståi ett ändamålsenligt funktionellt samband med de materiella rätts- reglerna. Detta krav framträder med särskild styrka i fråga om de två vikti— gaste leden i förfarandet: utredning och beslut. De materiella rättsreglerna kunna ge förfarandereglerna växlande uppgifter. Förfarandereglernas funk- tion blir t. ex. i åtskilliga avseenden en annan i ex officio upptagna ärenden om enskilds förpliktande än i ansökningsårendeu avseende förmåner, till-— stånd m.m. Utgångsläget för föreskrifter om utredningen i ärenden, t.ex. med avseende å enskild parts rätt att taga del av utredningsmaterialet före ärendes avgörande eller beträffande anordnande av sammanträde för munt— lig handläggning, eller för stadganden om beslut, t. ex. rörande dessas moti- vering, är uppenbarligen ej alls detsamma, då saken angår åtgärder till tryggande av allmän ordning och säkerhet, som exempelvis då fråga är om byggnadslov eller annat tillstånd. I åtskilliga ärenden, t.ex. inom social- och sjukvården, är saken av så ömtålig beskaffenhet att särskilda sekretess-v synpunkter måste tillgodoses vid handläggningen. Det kan även framhållas, att den enskilda partens behov av trygghet och hänsynsfull behandling krä— ver beaktande i betydligt större utsträckning vid ensidig myndighetsutöv- ning än vid avtalsliknande mellanhavanden mellan myndighet och enskild. Till allmänna synpunkter av den typ, som nu angivits, kunna fogas mera speciella, som hänföra sig till enskildheter av olika slag i den materiella lagstiftningen.
Om sålunda sakens beskaffenhet regelmässigt spelar stor roll, då bestäm- melser skola utformas rörande handläggningen av olika ärenden, är å andra sidan uppenbart, att åtskilliga förfarandefrågor äro så neutrala och ur den materiella rättens synvinkel likgiltiga, att de låta sig lösa generellt tämligen oberoende av sakens beskaffenhet i det särskilda fallet. Synbara bevis å rik- tigheten härav utgöra de allmängiltiga formföreskrifter, som redan nu finnas t. ex. om handlingars ingivande och om besvärstid. Såsom ytterligare exempel på förfarandefrågor av denna art kunna nämnas spörsmål angående jäv, omröstning, fullmakt och besluts dokumentation.
Vad gäller förfarandefrågor, som icke kunna bedömas jämförelsevis obe- roende av den materiella rättens innehåll, vållas givetvis särskilda vansk- ligheter av den heterogenitet i sakligt hänseende, som kännetecknar våra myndigheters förvaltningsuppgifter. Motsvarande svårigheter ha emellertid övervunnits i en rad främmande länder på ett framgångsrikt sätt vid gene— rell lagstiftning om förvaltningsförfarandet. Den svenska förvaltningsrät-
ten avviker ej från dessa länders på ett sådant sätt, att förutsättningarna att lösa ifrågavarande problem kunna antagas vara mindre gynnsamma i Sverige än i dessa länder. De vanskligheter, som möta, ha ock under arbetets gång visat sig icke vara större än att de låta sig bemästra.
Lagtekniska hjälpmedel
För att kunna utforma generella normer rörande förfarandefrågor, som bero av den materiella rätten, måste man i stor utsträckning avstå från att göra dessa absoluta. Genom att välja »bör»-reg1er i stället för »skall»-regler och genom att uppmjuka »skall»-regler medelst behovs-, låmplighets- och skå- lighetskriterier kan erforderlig flexibilitet erhållas.
Med avseende å föreskrifter att någon bör göra eller underlåta något i förfarandehänseende skulle kunna ifrågasättas, om de ha något värde. Ytligt sett framstå de som rekommendationer, vilka ej giva helt säkra hållpunk- ter. I praktiken bliva de dock långtifrån verkningslösa. S'tadgas att myndig— het bör vara verksam på visst sätt, äger myndigheten sålunda icke utan gil- tig anledning underlåta vidtaga åtgärder av angivet slag. Föreligger behov av regler rörande en förfarandefråga men möta hinder mot utfärdande av bindande föreskrifter, synes det de sakkunniga under alla förhållanden vara att föredraga, att en »bör»—regel införes framför att alls ingen bestämmelse meddelas.
Alternativet till regler av den art, som nu beskrivits, äro regler i absolut form men utbyggda med behovs—, lämplighets- eller skälighetskriterier. Vis- serligen måste i första hand eftersträvas, att stadgandena om förvaltnings- förfarandet bliva enkla, rätlinjiga och entydiga. Men då det gäller förfa- randeföreskrifter, vilka skola tillämpas rörande saker av skiftande beskaf— fenhet, låter det sig naturligen icke göra att i alla fall vinna enkla och pre- cisa formuleringar. Man nödgas då stundom välja sådana ordalag som att en åtgärd skall vidtagas, såvida den icke finnes obehövlig eller olämplig, eller att den skall komma till stånd, därest det finnes erforderligt. Ej sällan måste utrymme även lämnas för viss skälighetsprövning. Det kan t. ex. filmas vara lämpligt att stadga, att något skall göras eller underlåtas, når särskilda eller synnerliga skäl därtill äro. Fördelen med regler av denna art är att huvudregler erhållas, från vilka avsteg ej må göras utan att bärande skäl klart kunna redovisas.
De lagstiftningsmetoder, som nu beskrivits, äro allmänt vedertagna. Det ligger därför i och för sig intet anmärkningsvärt i att de komma till an- vändning i förevarande sammanhang. De sakkunniga ha med det sagda en- dast velat framhålla, att de med hänsyn till föreliggande lagstiftningsuppgifts karaktär måste tillgripas i jämförelsevis stor omfattning.
De förhållandevis allmänna regler, som bliva resultatet av sådan lagstift- ning som nu skildrats, kunna naturligen ej vara tillfyllest för alla områden av förvaltningsförfarandet. På många områden, där förfarandet måste vara
mera utvecklat, krävas därutöver mera speciella och detaljerade föreskrif- ter. Till denna fråga återkomma de sakkunniga i det följande (5. 131).
lagstiftningens utför-lighet Den tidigare planerade lagstiftningen om besvärsförfarandet var avsedd att göras tämligen utförlig. Lagen skulle visserligen icke belastas med regler, som utan att vara av väsentlig betydelse vore ägnade att tynga förfarandet, klavbinda myndigheter eller parter och göra lagen mindre tillgänglig för gemene man, men regleringen skulle göras så fullständig, att framdeles intet utrymme behövde lämnas för en analogisk tillämpning av Rst regler (prin- cipbetänkandet SOU 1955: 19 s. 78).
Angivna riktlinjer mötte vissa gensagor under principbetänkandets re- missbehandling. Sålunda uttalade ett regeringsråd (Kuylenstierna), att han visserligen trodde, att en administrativ besvärslag av mera begränsat inne- håll vore önskvärd, men att han tills vidare ställde sig skeptisk till tanken på en vittutseende administrativ rättegångsbalk, som de sakkunniga syntes åsyfta. Justitiekanslersämbetet ifrågasatte även, om all den reglering, som de sakkunniga tänkt sig, vore erforderlig och om den vore till gagn. Även kammarkollegiet manade till återhållsamhet och framhöll som sin mening, att lagstiftning borde äga rum endast på sådana områden, där frånvaron av enhetliga regler framstått som en brist. Uttryck för tveksamhet inför lag- stiftningens omfattning kommo även till synes i åtskilliga andra yttranden.
En utvidgning av lagstiftningens tillämpningsområde till att omfatta även förfarandet i första instans föranleder förnyade överväganden med avse- ende å lagstiftningens utförlighet. Den lagstiftning om besvärsförfarandet, som de sakkunniga planerat, avsågs visserligen icke skola bliva så utför- lig och detaljerad, som vissa remissmyndigheter synas ha befarat och som de sakkunnigas uttalanden måhända kunde giva anledning förmoda, men det var dock tänkt, att den relativt noggrant skulle normera handläggningen av besvärsärenden. Medtages nu även förfarandet i första instans i en bli- vande lagstiftning, förändras läget. Vid en normering av handläggningen av ärenden i första instans kräva vissa nya faktorer beaktande, vilka icke göra sig gällande i besvärsförfarandet. Bl.a. måste uppmärksammas, att ären- den i första instans anhängiggöras, utredas och avgöras på ett flertal olika sätt, medan förfarandet i besvärsärenden på motsvarande punkter är täm— ligen enhetligt. Vidare föreligger ett mera påtagligt behov i första instans än i besvärsinstans av möjlighet att handlägga ärenden snabbt, enkelt och arbetsbesparande. Kraven på formell stringens måste också allmänt sett vara lindrigare med avseende å förfarandet i första instans än då det gäller besvärsförfarandet. Viss utförlighelt kan dock ej undvikas, t. ex. i fråga om regleringen av utredningsförfarandet, utan att garantierna för materiellt riktiga resultat allvarligt försvagas.
I det föreliggande förslaget till lag om förvaltningsförfarandet ha reglerna
utformats med en så hög grad av utförlighet, som har varit möjlig med hänsyn till de mångskiftande situationer, i vilka de skola tillämpas. På vissa punkter ha bestämmelserna kunnat göras relativt preciserade och fast utformade, på andra ha de, som redan framhållits, närmast fått karaktären av allmänna riktlinjer.
Bland de förfarandefrågor, vilka äro av den karaktär, att en tämligen utförlig och detaljerad reglering är icke blott möjlig utan även önskvärd, märkas främst de tidigare nämnda frågor, vilka betecknats som neutrala t. ex. spörsmålen om jäv, omröstning, ombud, fullmakt och delgivning. Det måste antagas vara enbart till gagn för myndigheterna att i dessa hänseenden ha en i stort sett uttömmande normering att tillgå och att icke vara hänvi- sade att efter eget bedömande i de olika fallen söka utfinna den lämpligaste lösningen. En reglering av sådana frågor som nu sagts verkar icke hindrande å myndigheternas verksamhet utan är ägnad att underlätta densamma och medför rationalisering av arbetet. Även för de enskilda medborgarna är det av värde att detaljerade bestämmelser finnas i fråga om sådana spörsmål som nu sagts, förutsatt att normeringen icke går så långt att risker uppstå för rättsförluster. Det gäller sålunda även här att avväga bestämmelsernas innehåll på sådant sätt att de fylla sina ändamål utan att förorsaka forma- lism och tungroddhet.
Formaliseringeus vådor
Vid utformningen av de enskilda bestämmelserna i en lag om förvaltnings- förfarandet har man att utgå från ett rättsläge, som innebär att i den mån föreskrifter rörande förfarandet ej finnas, det står envar myndighet fritt att inom vida gränser själv välja formerna för handläggning av administra— tiva partsärenden. Uppställandet av relativt ingående konkreta och fasta normer för handläggningen av förvaltningsärenden i allmänhet måste an- tagas på ett stort antal områden leda till att tidigare formfri handläggning formbindes och till att myndigheternas handlingsfrihet i motsvarande mån beskäres.
Förvaltningsförfarandet är emellertid redan och måste av naturliga skäl även framdeles vara åtminstone i någon mån formbundet. Att lämna myn— digheterna en helt oinskränkt handlingsfrihet vid valet av handläggnings- former kan icke komma i fråga. Det är ett allmänt intresse att resultaten bliva riktiga. Detta intresse främjas av att vissa handläggningsnormer iakt- tagas. Varje medborgare har vidare berättigade anspråk på att kunna förutse med betydande säkerhet, hur hans ärende kommer att handläggas. Vidare måste fordras, att alla i princip röna samma behandling; likheten inför la- gen är ett oeftergivligt rättssäkerhetskrav. För att tillgodose dessa krav er- fordras att vissa normer för myndigheternas handlande uppställas.
Lika uppenbart är emellertid, att en normering icke får så insnöra myn— digheterna att dessa förlora sådan handlingsfrihet, som erfordras för att
de på godtagbart sätt skola kunna fullgöra de uppgifter, som den materiella lagstiftningen ålagt dem. Behovet av handlingsfrihet för myndigheterna växlar emellertid allt efter sakens beskaffenhet. Starkt gör sig ett sådant behov gällande exempelvis i situationer, där fråga är om avvärjande av fara för allmän ordning och säkerhet. I ärenden av sådan art låter det sig ofta icke göra att i alla avseenden iakttaga de särskilda former för ett ärendes behandling, som i och för sig äro önskvärda, utan att förvaltningsuppgiftens framgångsrika fullföljande äventyras. I förvaltningsärenden i allmänhet torde verksamhetens resultat dock normalt ej vedervågas genom att hand- läggningen något uppehålles på grund av iakttagandet av vissa formkrav.
Då ställning skall tagas till hur långt en formbindning av förvaltnings- förfarandet bör sträcka sig, får en avvägning ske mellan å ena sidan rätts- säkerhetsintressena och å andra sidan myndigheternas behov av obunden— het. Härutöver måste emellertid hänsyn tagas till att formkravs iakttagande ofta nog gör handläggningen mera omständlig och därigenom ökar den sam- manlagda arbetsmängd, som åvilar en myndighet. Antalet ärenden, som en myndighet med oförändrad tillgång till arbetskraft avverkar, kan nedgå. En formalisering av förvaltningsförfarandet kan sålunda befaras komma att i viss mån ske till priset av minskad arbetseffektivitet. Samtidigt bör emellertid beaktas, att arbetseffektiviteten allmänt sett främjas av att ord— nade handläggningsformer stå till reds. Denna positiva effekt torde i viss mån reducera den förut skildrade negativa effekten.
Det framstår som synnerligen angeläget, att lagstiftningen uppbygges så att negativa verkningar förebyggas. De sakkunniga ha, då de utformat sina förslag till förfaranderegler, oavlåtligen haft denna synpunkt i tankarna. De äro emellertid väl medvetna om att delade meningar från angivna syn- punkt kunna råda om hur långt man bör sträcka sig i fråga om en reglering av förvaltningsförfarandet.
Bestämmelserna materiella innehåll
Då det gäller de föreslagna förfarandebestämmelsernas materiella innehåll är att märka, att besvärssakkunniga i enlighet med sina i principbetänkan— det angivna grundsatser dels sökt kodifiera den praxis, som utbildat sig på grundval av gällande rätt, dels velat vidare utveckla och modernisera för- farandet på sådana punkter, där de ansett förutsättningar härför föreligga.
De sakkunniga ha i detta sitt arbete kunnat bygga på olika rättskällor. En viktig källa har utgjorts av de i den historiska återblicken skildrade fundamentala principer, å vilka förvaltningsförfarandet bygger. De sak- kunniga ha även i andra hänseenden sökt klarlägga de förvaltningsrättsliga sedvanor, som efter hand ha utbildats, och tagit hänsyn till dessa. Ett rikt material har därvid stått till buds i regeringsrättens och andra förvaltnings- domstolars praxis i processuella frågor. Vid övervägandena rörande de en- skilda förfarandefrägornas lösande har det vidare varit naturligt att hämta
ledning ur de förut nämnda redan befintliga allmänna och speciella förvalt- ningsrättsliga förfarandebestämmelserna liksom på många punkter ur RB :s regler i motsvarande delar.
Det förtjänar understrykas, att den omständigheten att vägledning i viss mån hämtats ur RB icke föranletts av en strävan från de sakkunnigas sida att judicialisera förvaltningsförfarandet. De sakkunniga ha fastmera vinn- lagt sig om att söka bevara förvaltningsförfarandets egenart och att slå vakt om sådana för förvaltningsförfarandet utmärkande egenskaper som enkel- het, smidighet, snabbhet och billighet. De förebilder, som RB kunnat giva, ha därför efterliknats endast i den omfattning så kunnat ske utan efter- sättande av nämnda krav.
Enligt de sakkunnigas mening måste det dock anses ligga ett betydande värde i att, där förhållandena äro analoga, likalydande bestämmelser gälla för rättegång och för förvaltningsförfarande. De sakkunniga ha därför i före- kommande fall, bl. a. med avseende å delgivning, frister och laga förfall, ef- tersträvat en sådan överensstämmelse. Därvid ha de sakkunniga ställts inför valet att i lagförslaget upptaga bestämmelser med samma lydelse som motsvarande stadganden i RB eller att giva bestämmelserna formen av en hänvisning till Rst ifrågavarande stadganden. Bl.a. med hänsyn till ange- lägenheten av att lagtexten blir överskådlig och lättläst ha de sakkunniga i dylika fall med ett fåtal undantag föredragit att ej hänvisa till RB utan i stället i lagförslaget intagit fullständiga regler. I åtskilliga fall ha de sak- kunniga emellertid därvid med hänsyn till lagförslagets uppbyggnad i övrigt och föreliggande reformbehov ansett sig böra omdisponera och omformu— lera de ur RB hämtade reglerna.
Till grund för förslaget till lag om förvaltningsförfarandet ha lagts de i den historiska återblicken skildrade grundsatserna om lagbundenhet, objek- tivitet och opartiskhet samt om parts rätt till information. Vidare har som riktpunkt uppställts, att förvaltningens avgöranden skola — så långt det är praktiskt genomförbart _— bygga på de faktiska förhållandena, d. v. s. den princip, som i främmande rätt brukar kallas den materiella sanningens princip. Lagförslaget har tillika utformats med utgångspunkt från grund- satsen att ansvaret för att dessa sakförhållanden klarläggas normalt skall åvila den beslutande myndigheten, d. v. s. från official- eller undersöknings- principen. Nu nämnda grundsatser äro välkända inom förvaltningen och tjäna redan i vid omfattning till ledning för myndigheterna. Beträffande till- lämpningen av dem i olika lägen torde praxis dock växla högst betydligt. Fråga blir därför i dessa stycken närmast om att generalisera, närmare klar- lägga och i skriven rätt omsätta vad som redan får antagas i stort sett bliva iakttaget av myndigheterna.
Vid utformningen av innehållet i de enskilda reglerna ha de sakkunniga haft att utgå från de förhållanden, som råda på de skilda områden inom förvaltningen, där lagen avses vinna tillämpning. Förvaltningen är emel-
lertid så mångskiftande att det är omöjligt att förutse alla de situationer, som kunna uppkomma; lagstiftningen måste därtill kunna tillämpas icke blott på nuvarande former av förvaltningsverksamhet utan även på fram— tida. Någon fullt säker bild av vad som är lämpligast har därför ej alltid kunnat erhållas. Då det Sålunda icke varit möjligt att vinna en fullständig överblick över alla de lägen, i vilka reglerna kunna komma att aktualiseras, ha de sakkunniga måst nöja sig med att utgå från de viktigaste och vanligast förekommande situationerna i förvaltningen.
Även om målsättningen i stora delar varit, att lagstiftningen närmast skall framstå som en kodifiering av vedertagna grundsatser rörande de ämnen, som falla inom lagstiftningens ram, ha de sakkunniga, som ovan nämnts, i olika avseenden övervägt nya lösningar i syfte att få till stånd modernise- ring, vidareutveckling och standardhöjning av förfarandet.
I första hand ha de sakkunniga därvid inriktat sig på förfarandets all- männa gestaltning främst med avseende å ärendenas utredning och avgö— rande. Nuvarande ordning, som bygger på GRB samt under 1700- och 1800- talen utbildade traditioner, ter sig i detta avseende tämligen föråldrad. Särskilt ha de nya grundsatser, som genom RB införts i rättegången, fram- kallat krav på förnyelse. Nedan angivas några punkter, på vilka lagförsla- get innebär nyheter i förhållande till vad nu gäller. Som exempel på mera speciella områden, där de sakkunniga föreslå nyheter, kunna dessförinnan nämnas reglerna om delgivning av handling (surrogatdelning och anslags— delgivning) och ingivande av handling (överbringande genom telegraf och annan fjärrskrift).
Reformkrav ha bl. a. framförts om införande av muntlighet i förvaltnings- förfarandet. De sakkunniga ha utgått från att det administrativa förfaran- det i princip även framgent skall vara skriftligt. Att så förblir fallet är en förutsättning för att det alltfort skall kunna vara billigt och enkelt. Muntlig- het erfordras emellertid för vissa situationer och föreslås skola tillämpas, då det finnes vara av vikt för utredningen. Sådan muntlig handläggning får närmast till uppgift att fullständiga ett i övrigt skriftligt förfarande.
Bland övriga frågor om ärendes utredning, vilka de sakkunniga ägnat Sär- skild uppmärksamhet, kunna nämnas spörsmålen om parts rätt till aktinsyn och om myndighets skyldighet att kommunicera utredningsma- terial med part. Besvärssakkunniga ha vidare bl. a. sökt precisera, om och i vad mån part skall vara skyldig att medverka vid ett ärendes utredning.
För att underlätta för den enskilde att själv föra sin talan och sålunda bespara honom kostnader för biträdeshjälp, föreslå de sakkunniga, att myn- digheterna i olika avseenden skola vara honom behjälpliga och vägleda honom. Även i övrigt ha de sakkunniga eftersträvat att bevara förfarandets billighet. De sakkunniga ha ock sökt tillgodose de reformkrav, som framförts i fråga om kostnadsfördelningen i förvaltningsförfarandet, genom förslag om regler beträffande viss rätt för enskild part till ersättning för särskilda
kostnader, s'om han ådragit sig vid fullgörande av sina utredningsplikter.
I fråga om ärendes avgörande föreslås bestämmelser, avsedda att giva större stadga åt beslutsförfarandet än det för närvarande äger. Särskild vikt har lagts å att få till stånd regler om besluts motivering, om meddelan- de av besvärshänvisning och om besluts tillkännagivande för part, vilka uppfylla de anspråk på rättssäkerhet som göras gällande i dessa hänseen- den. I fråga om motivering föreslås, att beslut Skall innehålla de skäl, på vilka avgörandet grundas, i den mån det icke av särskild anledning finnes obehövligt eller olämpligt. Besvärshänvisning föreslås skola meddelas, där det icke finnes uppenbart obehövligt. Beträffande besluts tillkännagivande föreslås, att beslut skall tillkännagivas part, där det icke finnes uppenbart obehövligt.
Med avseende å förvaltningsförfarandets ordinära rättsmedel, besvär, ter det sig naturligt att giva regler icke blott om överklagbarhet, besvärsrätt och besvärstid utan även om besvärsinlaga och dess ingivande. Beträffande he— svärsinlagas ingivande föreslå de sakkunniga i anslutning till den allmänna utvecklingstendensen, att ingivandet skall ske hos den myndighet, som med— delat det beslut, vilket överklagas. De sakkunniga ha även funnit det ända- målsenligt att i samband med stadganden om ingivande föreslå vissa regler om en förberedande behandling av besvärsärendet hos beslutsmyndigheten.
I principbetänkandet (SOU 1955: 19 s. 91 ff) diskuterades vissa nya tale- möjligheter, som skulle kunna utvecklas inom besvärsinstitutets ram: talan mot myndighets underlåtenhet att handla (inaktivitetstalan), fastställelse- talan samt gottgörelsetalan. Spörsmålen behandlades endast i ett fåtal remiss— yttranden över betänkandet.
Tanken på införandet av en inaktivitetstalan vann icke de myndigheters sympati, som under remissbehandlingen yttrade sig därom. Det erinrades om att andra möjligheter stå till buds att komma till rätta med tjänsteför— summelser av ifrågavarande slag, främst möjligheterna att hänvända sig till justitiekanslern eller riksdagens ombudsmän. Det pekades även på den övervakning från pressens sida, som möjliggöres genom allmänna hand- lingars offentlighet.
Införandet av generella regler om fastställelsetalan tillstyrktes av dom- kapitlet i Växiö och arbetarskyddsstyrelsen. Kommerskollegium förklarade sig icke ha något att erinra mot att möjligheterna att införa en sådan talan undersöktes. Kammarkollegiet och hovrätten över Skåne och Blekinge funno det däremot ej lämpligt, att en generell rätt till fastställelsetalan infördes i förvaltningsförfarandet. Som skäl angavs att införandet av en sådan rätt skulle kunna leda till överbelastning av förvaltningsapparaten. Talan om förhandsbesked borde medgivas endast då särskilt behov av bindande för— handsbesked gjorde sig gällande.
Vad angår gottgörelsetalan ansågo kammarkollegiet och kommerskolle— giet angeläget att frågan vidare utreddes. Hovrätten över Skåne och Blekinge
ställde sig däremot kritisk och ansåg det ligga närmast till hands att talan om skadestånd mot det allmänna på grund av en förvaltningsakts påstådda felaktighet genomgående skall föras hos allmän domstol.
Med hänsyn till vad som framkommit vid remissbehandlingen ha besvärs- sakkunniga ansett sig böra avstå från att fullfölja sina tankar på generella regler om nya former av administrativ talan. Dessa torde i stället böra tagas i betraktande vid speciallagstiftning.
Det bör även anmärkas, att de sakkunniga med avseende å tillvarata- gandet av allmänna intressen i besvärsärenden funnit sig böra stå fast vid sin i principbetänkandet (s. 91) intagna ståndpunkt att det bör ankomma å speciallagstiftning att inrätta särskilda organ att föra talan å det allmän— nas vägnar säsom enskild parts motpart.
Beträffande särskilda rättsmedel finnas för närvarande för förvaltnings— förfarandets del inga andra stadganden än de i RF 5 19 meddelade om åter- brytande av dom och återställande av försutten tid. De sakkunniga föreslå, att den lucka i lagstiftningen som här föreligger fylles genom särskilda be- stämmelser om resning, återställande av försutten tid och nullitetsbesvär i förvaltningsärende.
Specialbestämmelsema om domstolsprocesseu
Vid handläggning av förvaltningsärenden hos domstol torde i den stora huvuddelen fall vanligt förvaltningsförfarande, som för övrigt står den skrift- liga rättegången i överrätt enligt RB nära, vara tillfyllest. Stundom måste dock större krav ställas å förfarandet än som kunna tillgodoses inom denna ram. Av en domstol förväntar man sig icke blott en särskilt kvalificerad rättslig bedömning utan även en gedigen utredning. För att en domstol skall kunna motsvara sådana krav i utredningshänseende fordras tillgång till ett mera utvecklat förfarande än det ordinära administrativa. Till domstols för- fogande synas utöver de ordinära utredningsbefogenheterna böra ställas även sådana mera långtgående befogenheter som rätt att avkräva envar skrift- lig utsaga om sådant, som är av betydelse för utredningen, rätt att höra envar under ed som vittne, rätt att höra sakkunniga under ed, rätt att med— dela envar editionsföreläggande samt rätt att bruka vite och exekutiv hand— räckning som tvångsmedel. En ändamålsenlig lagteknisk lösning för till- godoseende av angivna synpunkt har befunnits vara att i ett kapitel samla er- forderliga specialbestämmelser om särskilda utredningsmedel hos domstol såsom en påbyggnad på de i lagen i övrigt meddelade allmänna bestäm- melserna om utredningsmedlen i förvaltningsförfarandet. Besvärssakkunniga ha tänkt sig, att de särskilda utredningsmedlen skola kunna användas som komplementi ett skriftligt förfarande. De ha emellertid räknat med att behov någon gång kan uppkomma av en utbyggnad av för— farandet till full muntlighet. En rättegång är i princip helt muntlig. Hand- läggningen av rättegångsmålen är koncentrerad till en huvudförhandling,
som kännetecknas av fullt genomförd muntlighet och av att utrednings- materialet skall förebringas i omedelbar form. Skildrade ordning anses vara den från rättssäkerhetssynpunkt mest tillfredsställande som står att vinna. Tillgång till handläggning vid sådan huvudförhandling finnes redan såvitt angår vissa administrativa partsärenden, nämligen i fråga om domstolsären- den enligt ÄrendesL. Det vore icke tillfredsställande, om den rättssäkerhets- garanti, som tillgången till huvudförhandling nu utgör för dessa ärendens del, skulle gå förlorad genom en övergång från BB till en lag om förvalt- ningsförfarandet. Av vida större betydelse är emellertid att avsaknad av full muntlighet i den för administrativa partsärenden avsedda domstolsprocessen skulle föranleda en klasskillnad mellan denna domstolsprocess och domstols- processen enligt RB. Det vore enligt de sakkunnigas mening olyckligt, om domstolsprocessen i en lag om förvaltningsförfarandet utformades så att fog funnes för den värderingen att processen hos domstol enligt lagen om för— valtningsförfarandet ej gåve lika gott rättsskydd som domstolsprocessen enligt RB. Det är angeläget att, i den mån ett verkligt behov av fullständig muntlig process ger sig till känna i ett förvaltningsärende, det kan tillgodo— ses genom anordnande av huvudförhandling. De sakkunniga föreslå därför, att i lagen om förvaltningsförfarandet meddelas en specialbestämmelse för domstols del, som ger domstol möjlighet att efter Rst mönster anordna huvudförhandling även i administrativt partsärende.
Domstolsbegreppet
Därest i lagen om förvaltningsförfarandet intagas specialbestämmelser om domstol, blir det nödvändigt att där också angiva vilka myndigheter som vid bestämmelsernas tillämpning skola betraktas som domstolar. Något enhet- ligt domstolsbegrepp finnes ej såsom framgår av redogörelsen för besvärs- sakkunnigas tidigare förslag angående ett förvaltningsdomstolssystem och yttrandena däröver. Det måste därför anses stå lagstiftaren fritt att utforma det domstolsbegrepp, som ter sig som det mest ändamålsenliga.
De sakkunniga ha under intryck av den i remissyttrandena framförda kritiken mot deras förslag i principbetänkandet ansett sig böra övergiva tanken på ett särskilt förvaltningsdomstolssystem byggande å förvaltande myndigheter. Med hänsyn till vidden av de utredningsbefogenheter, som avses skola tillkomma domstol, ha de sakkunniga i stället funnit sig böra knyta an till en mera restriktiv, traditionell uppfattning om vad som bör förstås med domstol. Såsom domstolar höra sålunda enligt de sakkunnigas mening icke andra betraktas än de allmänna domstolarna, sådana särskilda domstolar som vattendomstolarna, expropriationsdomstolarna, ägodelnings- rätterna och arbetsdomstolen, i den mån där över huvud taget förekommer handläggning av förvaltningsärenden, samt de domstolar, vilka utgöra för- valtningsdomstolar i snävare mening, nämligen regeringsrätten, kammar- rätten, försäkringsdomstolen och försäkringsrådet. Såsom resultat av för-
valtningsdomstolskommitténs arbete kan kretsen av förvaltningsdomstolar dock komma att vidgas.
Frågan är då om domstolarna i en lag om förvaltningsförfarandet böra angivas genom en uppräkning eller genom en allmän beskrivning. En upp- räkning blir tyngande och dessutom behäftad med den praktiska olägenhe- ten att ändring i lagen blir nödvändig, för den händelse någon domstol av- skaffas eller en ny domstol inrättas. En bättre lösning synes därför vara att i lagen söka angiva de kriterier, genom vilka domstolarna skilja sig från myndigheter i övrigt.
Domstolar kännetecknas främst av att de i princip uteslutande ha till upp- gift att skipa rätt, vilket giver dem en neutral ställning i samhället, och av att de organisatoriskt intaga en självständig, från förvaltningen fristående ställning. Liknande kännetecken uppvisa emellertid även andra organ än de som de sakkunniga ansett böra betraktas som domstolar i en lag om för- valtningsförfarandet. Ett mera specifikt kännetecken måste därför väljas såsom avgörande gränsmärke. I det läget ha besvärssakkunniga ansett sig böra taga fasta på att domstolar till skillnad från förvaltningsmyndigheter med liknande uppgifter och ställning äro sammansatta av tjänstemän, vilka äro särskilt utbildade för och tränade i rättsskipning. Ett konkret uttryck härför utgör befattningshavarnas skyldighet att avlägga domared. Sist- nämnda omständighet utgör visserligen ett mycket formellt kriterium men det synes icke desto mindre vara det mest adekvata som står till buds. Såsom domstol har i lagen om förvaltningsförfarandet i enlighet härmed betecknats sådan myndighet, beträffande vilken i lag stadgats, att envar dess ledamot skall ha avlagt domared eller däremot svarande försäkran.
Förfatmingsmaterialets disposition De sakkunniga ha ställts inför vanskliga avgöranden, då det gällt att på lämpligaste sätt disponera författningsmaterialet. Det har därvid varit av intresse att studera den lagtekniska lösningen av motsvarande spörsmål i RB. I denna lag regleras såväl rättegången i tvistemål som rättegången i brottmål. Författningsmaterialet har fördelats å allmänna bestämmelser, avseende samtliga instanser, samt å bestämmelser om rättegång i under— rätt, om rättegång i hovrätt, om rättegång i högsta domstolen och om sär- skilda rättsmedel. Av de allmänna bestämmelserna äro vissa gemensamma för tviste— och brottmål, medan andra ägnas uteslutande åt tviste- eller brott— mål. Bland de för tviste- och brottmål gemensamma stadgandena märkas särskilt kapitlen om bevisning. De särskilda föreskrifterna om rättegång i underrätt innehålla inga gemensamma stadganden utan äro uppdelade i två avsnitt, ett för tviste- och ett för brottmål. Med avseende å rättegången i hovrätt finnas dels gemensamma bestämmelser beträffande rättsmedel och överklagbarhet, dels ock var för sig regler om vad i tvistemål och om
vad i brottmål. Motsvarande teknik tillämpas i princip för reglerna om rät— tegång i högsta domstolen. Stadgandena om särskilda rättsmedel slutligen äro dels gemensamma, dels speciella för tvistemål och för brottmål.
Enligt vad ovan sagts skola i lagen om förvaltningsförfarandet ingå be— stämmelser både om förfarandet i första instans och om förfarandet i be- svärsinstans. Bestämmelserna äro avsedda att vara gemensamma för alla slag av administrativa partsärenden, som kunna förekomma. Någon ge- nerell uppdelning motsvarande fördelningen i RB å tvistemål och brottmål kan alltså ej bliva aktuell. På vissa punkter gör sig behov dock gällande av en differentiering av bestämmelserna med hänsyn till ärendenas beskaffen- het, såsom i fråga om omröstning, besluts verkställbarhet och kostnader. I så— dana fall få speciella uppdelningar i ärendegrupper verkställas inom ramen för de individuella bestämmelserna.
Tanken är vidare, att förfarandereglerna med de undantag, som betingas av myndigheternas egenskap av förstainstansorgan respektive besvärsorgan, skola vara gemensamma för alla myndigheter inklusive domstolarna. Någon uppdelning i ett mera utvecklat och ett mindre utvecklat förfarande kommer därför ej i fråga. Härtill skall emellertid fogas den reservationen att, i och med att föreskrifter föreslås om särskilda utredningsmedel hos domsrtol, domstolsprocessen i realiteten får en mera kvalificerad karaktär än för- valtningsförfarandet i övrigt. De sakkunniga vilja dock understryka, att fråga icke blir om två å skilda grunder uppbyggda system utan om ett grundläggande system, å Vilket en överbyggnad anbragts.
Mot bakgrund av vad förut sagts om bestämmelsernas materiella inne- håll är uppenbart, att skilda avdelningar erfordras för vissa regler om för- farandet i första instans och förfarandet i besvärsinstans. Lika klart är emellertid att liksom i RB en avdelning omfattande allmänna för alla in— stanser gemensamma stadganden lämpligen bör finnas. Svårigheterna upp- komma, då det gäller att disponera författningsmaterialet mellan den all- männa avdelningen och nämnda särskilda avdelningar samt mellan de sår- skilda avdelningarna inbördes.
Vad först gäller innehållet i en allmän avdelning behöver någon tvekan icke råda om att t. ex. spörsmålen om jäv, omröstning, handlingars ingi- vande, frister och laga förfall samt delgivning böra regleras i denna avdel- ning och ej i de särskilda avdelningarna. Beträffande åtskilliga förfarande- frågor, vilka hänföra sig till ärendes utredning och avgörande, ha de sak- kunniga kommit till den uppfattningen att de böra lösas på enahanda sätt, oavsett fråga är om handläggning i första instans eller i besvärsinstans. Ställning måste då tagas till huruvida de bestämmelser, som utarbetas rö— rande dessa relativt allmängiltiga frågor om utredning och beslut, skola utformas såsom gemensamma stadganden och intagas i den allmänna av- delningen eller ej. Vid valet mellan de båda alternativen ha de sakkunniga ansett avgörande vikt böra fästas vid praktiska hänsyn.
Goda skäl kunna från allmänna systematiska synpunkter anföras för att i den allmänna avdelningen samla allt, som är av gemensamt intresse för första instans och besvärsinstans. Det kan förefalla inkonsekvent att icke dela upp stadgandena avseende utredning och avgörande på den allmänna och de särskilda avdelningarna enligt samma principer som tillämpas be- träffande övriga förfarandefrågor. I RB äro exempelvis reglerna om bevis- ning gemensamma för alla instanser. Emellertid skulle en uppdelning av be— stämmelserna om utredning och avgörande å dels den allmänna avdelningen, dels ock de särskilda avdelningarna göra lagen betydligt mindre överskåd- lig och svårare för myndigheterna att bruka. Härtill kommer att för första instansens del föga bleve att tillägga utöver vad som utsagts i de gemensam- ma bestämmelserna. Bland myndigheterna, särskilt de som äro verksamma i första instans i förvaltningsförfarandet, finnas många, vilka icke förfoga över juridiskt skolade tjänstemän. Med tanke härpå är det särskilt ange- läget att en disposition välj es, som är ägnad att för dessa myndigheter un— derlätta lagens tillämpning. Uppenbart blir det enklast för en myndighet att bilda sig en uppfattning om det utrednings- och beslutsförfarande, som åsyftas i lagen, därest ett ärendes hela handläggning beskrives i ett sam— manhang. De sakkunniga ha därför ansett sig böra avstå från att i den all- männa avdelningen intaga regler om utrednings— och beslutsförfarandet. Härigenom blir det möjligt att för de olika instanserna var för sig skildra handläggningens gång i ett sammanhang från ärendets anhängiggörande till besluts fattande och tillkännagivande.
Frågan om kostnads fördelning i förvaltningsärende hör visserligen till de spörsmål, som äro av gemensamt intresse för alla instanser. Det fram— står emellertid som onaturligt att behandla kostnadsfrågan, innan spörs- målen om utredning och avgörande färdigbehandlats. Till följd härav ha kostnadsreglerna hänvisats till en gemensam avdelning för sig i lagens slurt— parti.
Nästa fråga blir hur det författningsmaterial, som avser utredning och beslut och som är av gemensamt intresse för första instans och besvärsin— stans, skall disponeras mellan de särskilda avdelningarna om förfarandet i första instans och förfarandet i besvärsinstans inbördes. Närmast till hands ligger att till undvikande av upprepning välja någon form av hänvisning mellan avdelningarna. Det har redan framhållits, att det till förebyggande av tillämpningssvårigheter är angeläget, att en sådan disposition väljes att handläggningens gång i första instans blir skildrad i ett sammanhang. I den mån en hänvisningsteknik skall tillämpas, böra därför endast hänvisning— ar från avdelningen för besvärsförfarandet till avdelningen för förfarandet i första instans komma i fråga. Att sådana hänvisningar ske, där överens— stämmelse i förfarandet avses skola råda, synes för besvärsförfarandets del huvudsakligen vara till fördel. I avdelningen för besvärsförfarandet ha där— för förfarandefrågorna i betydande omfattning reglerats medelst stadgan-
den, vilka hänvisa till föreskrifter i den särskilda avdelningen för första in- stans.
Spörsmålen angående särskilda rättsmedel intaga en sådan särställning att bestämmelserna härom böra få sin plats i en avdelning för sig. Disposi— tionen har utformats i enlighet härmed.
Under hänvisning till ovanstående och tidigare redovisade överväganden föreslå de sakkunniga en lag om förvaltningsförfarandet, som omfattar sju avdelningar: inledande bestämmelser, allmänna bestämmelser, bestämmelser om förfarandet i första instans, om besvärsförfarandet, om särskilda rätts- medel och om kostnad samt slutbestämmelser.
De inledande bestämmelserna reglera lagens tillämpningsområde. Bland de allmänna bestämmelserna återfinnas bestämmelser om domstolsbegreppet, jäv, omröstning, protokoll, service, part, ställföreträdare, ombud, inlaga, delgivning av handling, frister, viten och straff. Stadgandena om förvalt- ningsförfarandet i första instans avse ärendes anhängiggörande, utredning och avgörande, avvisande och avskrivning samt särskilda utredningsmedel hos domstol. Avdelningen om besvärsförfarandet upptager bestämmelser om överklagbarhet, besvärsrätt, besvärstid, besvärsinlaga m. m., besvärsären- des utredning och avgörande samt avvisande och avskrivning. I femte avdel— ningen regleras resning, återställande av försutten tid samt nullitetsbesvär. I sjätte avdelningen återfinnas föreskrifter om huru kostnaderna i förfaran- det, såväl myndigheternas som de enskildas, skola fördelas, och i sjunde avdelningens slutbestämmelser regleras lagens ikraftträdande m. m.
Lagen och speeialförfattningarna
Utvidgningen av lagstiftningen att omfatta jämväl förfarandet i första instans synes i huvudsak icke behöva rubba de riktlinjer i fråga om förhållandet mellan densamma och specialförfattningarna, som de sakkunniga uppdragit i sitt principbetänkande (SOU 1955: 19 s. 75 ff). Enligt vad där angives borde detta förhållande gestaltas så, att lagen — som borde stiftas i den ordning RF 5 87 mom. 1 föreskriver _- skulle gälla allenast i den mån ej annat följ de av bestämmelse i författning, som utfärdats före lagens ikraftträdande eller därefter utfärdas med riksdagen eller i överensstämmelse med dess beslut. Lagen skulle sålunda principiellt lämna bestående särregler orubbade men ej bereda utrymme för nya avvikelser, med mindre de på nu nämnt sätt stad- gats under riksdagens medverkan. De sakkunniga anförde emellertid även, att det, för att lagen skulle få åsyftad verkan, vore ofrånkomligt, att i sinom tid en genomgående revision av specialförfattningarna ägde rum med syfte att utrensa opåkallade avvikelser. De sakkunniga antogo det vara mest än- damålsenligt, att denna genomgång företoges först sedan Kungl. Maj :t och riksdagen fattat beslut om lagen och man sålunda i en godkänd lagtext vun- nit en säker utgångspunkt för bedömande av behovet av Specialregler inom olika förvaltningsområden. Godtoges detta förfaringssätt, syntes lagen ej böra
träda i kraft förrän i samband med genomförandet av den lagstiftning, som översynen av specialförfattningarna föranledde. I en blivande remiss av det förslag, de sakkunniga avsåge att framlägga, skulle myndigheterna kunna åläggas att, till ledning för ståndpunktstagandet rörande gällande special— författningar, uttala sig om i vad mån Specialregler i författningar fallande inom vars och ens verksamhetsområde borde bibehållas, upphävas eller ändras.
Besvärssakkunniga anse sig, då de nu framlägga sitt slutbetänkande, kun- na fasthålla vid sin i principbetänkandet redovisade ståndpunkt om rela— tionen mellan lagen och specialförfattningarna. På en väsentlig punkt vilja de sakkunniga dock nu förorda en annan uppläggning. När lagen avses skola täcka förfarandet i alla instanser, blir det en nära nog oöverkomlig uppgift att i ett sammanhang överse alla specialförfattningar, som innehålla förfa— randeregler. Sedan lagen utfärdats, bör därför dess ikraftträdande ej upp- skjutas, till dess alla specialförfattningarna blivit genomgångna och de lag- förslag, som kunna föranledas därav, antagna. Man torde i stället böra låta sig nöja med att — liksom vid införandet av BesvärstidsL — samtidigt med lagens ikraftträdande genomföras erforderliga ändringar blott i de viktigaste specialförfattningarna. I den mån remissmyndigheterna -— på sätt de sak— kunniga tidigare föreslagit — i remissyttrandena över förevarande betän- kande uttala sig om vilka särregler de finna påkallade, envar inom sitt för— valtningsområde, böra förslag till erforderliga ändringar i dessa special— författningar kunna utarbetas successivt utan alltför stor tidsutdräkt.
I vad mån efter lagens ikraftträdande behov av avvikande förfarande— regler kan uppkomma vad gäller specialförfattningarna, är vanskligt att förutsäga. Avvikande regler t. ex. om delgivning av handling, besluts till— kännagivande, besluts överklagbarhet, besvärsrätt och besvärstid kunna dock förmodas mera sällan komma att erfordras. Kompletterande bestäm- melser torde däremot oftare komma i fråga, t. ex. om saklegitimation, be- svärsrätt, parts skyldighet att medverka samt särskilda uxtrednings- och tvångsmedel.
II. Motiv till förslaget till lag om förvaltningsförfarandet
Första avdelningen. Inledande bestämmelser
] KAP.
Om lagens tillämpningsområde
1 5 . Gällande rätt
Det område, inom vilket nu förefintliga författningar med generell tillämp- ning beträffande förvaltningsförfarandet skola gälla, har genomgående be- stämts genom ett mer eller mindre preciserat angivande av de myndighe— ter, för vilka författningarna skola lända till efterrättelse. Lagen den 21 juni 1946 om rätt att i mål och ärenden som tillhöra stats- eller kommunalmyn- dighets handläggning insända handlingar med posten m. m. förklaras så- lunda gälla hos stats- och kommunalmyndighet. Med statsmyndighet skall enligt 1 5 lagen förstås alla till statens förvaltning hörande myndigheter och inrättningar, nämnder, kommissioner och kommittéer samt med kommu- nalmyndighet alla till kommunal styrelse eller förvaltning hörande stäm- mor och representationer, myndigheter, styrelser, kollegier, nämnder, råd, kommissioner, revisorer, utskott och kommittéer jämte underlydande verk och inrättningar. I 3 5 lagen stadgas emellertid, att denna icke skall äga tillämpning beträffande riksdagen eller allmänna kyrkomötet, deras avdel- ningar, utskott, nämnder, deputerade, revisorer, ombudsmän och verk eller beträffande klagan över val till riksdagen, ej heller i fall då vad i 33 kap. 3 & RB är stadgat om inlaga i rättegång skall gälla.
BesvärstidsL äger tillämpning vid talan mot beslut av förvaltande myn- dighet, en lokution, som närmast går tillbaka till KF den 14 december 1866 angående ändring av gällande stadganden om tid för besvärs anförande i mål, som handläggas av förvaltande myndigheter och ämbetsverk. KCirk den 22 mars 1907, bih. nr 13, angående avfattandet av utlåtanden, skrivelser m. m. i ämbetsärenden är ställt till samtliga förvaltande ämbetsmyndigheter i ri- ket och KCirk den 5 juni 1931, nr 213, angående remissers verkställande och besvarande till statens förvaltande myndigheter.
Vad i KCirk den 5 november 1943, nr 772, om postverkets anlitande för delgivning av myndighets beslut är föreskrivet gäller för statliga och kom—
munala myndigheter och ServiceCirk:s föreskrifter lända till efterrättelse för samtliga till statsförvaltningen hörande myndigheter.
De i 2 kap. TF givna bestämmelserna om allmänna handlingars offentlig- het äga tillämpning å stats- och kommunalmyndigheter. Med statsmyndig— het skall enligt TF 2: 3 förstås statsdepartementen, försvarets kommando- expedition, riksdagen och allmänna kyrkomötet, deras avdelningar, utskott, nämnder, fullmäktige, deputerade och revisorer, domstolar och ämbetsverk samt övriga till statens förvaltning hörande myndigheter och inrättningar, nämnder, kommissioner och kommittéer. Kommunalmyndighet åter defi- nieras i samma paragraf på enahanda sätt som i 1 & nyssnämnda 1946 års lag.
Utländsk rätt
Den i Finland gällande lagen om ändringssökande i förvaltningsärenden skall äga tillämpning, då medelst besvär ändring sökes av beslut i ärenden, vilka handläggas av förvaltningsmyndighet och i vilka ändringssökande icke bör ske vid allmän domstol. I 2 & lagen ha de myndigheter angivits, vilka skola vara att anse som förvaltningsmyndigheter.
I det i Norge framlagda förslaget till lov om behandlingsmåten i forvalt- ningssaker har tillämpningsområdet bestämts med utgångspunkt från ob- jektet för handläggningen. Det föreslås sålunda, att lagen skall tillämpas i »forvaltningssaker», varmed skall förstås ärenden, i vilka ett förvaltnings- organ handlar å statens eller kommuns vägnar. Angivna vidsträckta till- lämpningsområde avses emellertid skola gälla blott för de allmänna kapitel i lagen, som avhandla habilitet (jäv), offentlighet, myndighets väglednings- plikt och parts rätt att bruka ombud. De kapitel i lagen, å vilka tyngdpunkten ligger, nämligen de som avhandla utredning, beslut och klagan, ha förbehål- lits för förvaltningssaker, vilka avgöras medelst sådana individuella beslut, som äro bestämmande för enskilda rättssubjekts offentligrättsliga rättig- heter och plikter. Från kapitlens tillämpningsområde uteslutas härigenom bl. a. ärenden, som uppkomma i samband med förvaltning av det allmännas egendom, affärsdrivande verksamhet eller tillhandahållande av tjänster i förbindelse med undervisning, forskning och hälsoväsende. En uttrycklig bestämmelse föreslås vidare om att lagen icke i någon del skall gälla beträf- fande sådan handläggning, vilken regleras i lagstiftningen om processen vid de allmänna domstolarna, i de lagar, som anknyta till denna lagstiftning, t. ex. konkurslagstiftningen, eller i jordskifteloven. Vissa kapitel i lagen äg- nas åt handläggningen av sådana ärenden, vilka avgöras medelst normbe- slut. För tillämpning av kapitlen fordras, att fråga är om »administrative lovforskrifter», vilka äro bindande för ett obestämt antal eller en obestämd krets av rättssubjekt. Det bör tillfogas, att lagen föreslås skola lända till efterrättelse icke blott hos förvaltningsmyndigheter utan även hos offentliga organ eller inrättningar utanför förvaltningen och hos privata rättssubjekt i
ärenden, där dessa äga befogenhet att träffa sådana individuella beslut eller normbeslut som ovan sagts.
Administrative Procedure Act i Amerikas Förenta Stater gäller för för- farandet hos alla »agencies». »Agency» definieras på sådant sätt, att däri inneslutes de flesta federala myndigheterna. Att vissa delar av lagen gälla blott, då särskild föreskrift givits om »agency hearing», har redan nämnts i översikten över förvaltningsförfarandet i främmande länder (s. 75).
Tillämpningsområdet för Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz i Ös- terrike har bestämts genom en uppräkning av myndigheter, omfattande i stort sett förbundsstatens statsförvaltningsmyndigheter. Det stadgas, att la- gen skall lända till efterrättelse, i den mån myndigheterna handlägga ären- den angående >>behördlichen Aufgaben», d. v. s. i den mån de uppträda som organ för höghetsförvaltning. Från lagens tillämpningsområde har myn- digheternas handläggning av skatteärenden och tjänstemannaärenden un- dantagits ; förfarandet i dessa ärenden specialregleras. Undantag ha vidare stadgats för vissa valärenden och ärenden angående den statliga uppsikten över kommunerna. Det har vidare föreskrivits, att lagen icke äger tillämp- ning, då myndigheter tillhörande den allmänna statliga förvaltningen samt organ för den allmänna säkerheten utöva dem med avseende å upprätthål- lande av allmän ordning och säkerhet tillkommande befogenheter att utan föregående handläggning vidtaga åtgärder för avvärjande av omedelbart hotande fara och att använda utanför det exekutiva förfarandet fallande tvångsbefogenheter.
Såsom ytterligare exempel å hur tillämpningsområdet för en lagstiftning om förvaltningsförfarandet kan bestämmas må nämnas, att den i Jugosla- vien gällande lagen om förvaltningsförfarandet äger tillämpning hos förvalt— ningsmyndigheterna, övriga statliga organ och autonoma subjekt, då de ha att besluta i administrativa ärenden angående någons rättigheter, skyldig- heter eller rättsliga intressen. Utanför lagens tillämpningsområde faller för- farandet vid träffande av avtal och företagande av andra civilrättsliga hand- lingar samt förfarandet vid meddelande av normativa föreskrifter.
De sakkunniga
I den allmänna inledningen ha de sakkunniga skildrat olika typer av för- valtningsärenden och stannat för att en blivande lagstiftning om förvalt- ningsförfarandet bör avse de administrativa partsärendena. Vad därmed åsyftas har även klargjorts i den allmänna inledningen (s. 82). De sakkun— niga ha vidare utgått från att lagen i princip bör lända till generell efterrät— telse för dylika förvaltningsärendens del, då de handläggas hos myndig- heter. Lagen avses däremot ej skola gälla i partsärenden hos statliga eller kommunala bolag eller hos andra utanför myndighetskretsen fallande subjekt.
Den redogörelse, som i den allmänna inledningen lämnats för de admi-
nistrativa partsärendena, är kortfattad. För att lagens tillämpningsområde i sakligt hänseende skall åskådliggöras bättre lämnas i det följande en mera ingående beskrivning av de administrativa partsärenden, å vilka lagen avses bliva tillämplig.
Den svenska förvaltningen är synnerligen mångskiftande och stadd under stark utveckling. Nya förvaltningsuppgifter tillkomma snart sagt varje år och äldre försvinna efterhand som samhällsomdaningen fortskrider. En be- tydande del av förvaltningsverksamheten utövas gentemot de enskilda med en av höghetsmakt garanterad, rättsskapande auktoritet. Man plågar här tala om myndighetsutövning. Denna kan komma till uttryck icke blott ge- nom beslut, som rikta sig mot en eller flera bestämda personer, utan även ge- nom föreskrifter, vilka skola lända till allmän efterrättelse, t. ex. genom ord- nings- och trafikföreskrifter eller taxebestämmelser. Myndighet utövas så- som närmare framgår av det följande i olika sakliga sammanhang.
Den administrativa myndighetsutövning, som främst faller i Ögonen, är den som har till syfte att skapa och vidmakthålla ett ordnat samhälle _ det allmännas klassiska uppgift. Tvångsmakt står i stor omfattning till för- valtningsorganens förfogande för denna uppgifts fullföljande. Enskilda in- tressen måste här ofta nog träda tillbaka till förmån för allmänna. Det all- männas vilja framgår dels direkt av lagstiftningen, t. ex. genom SL (BrottsB) eller specialförfattning, dels ock genom myndigheters i enskilda ärenden meddelade bud eller förbud. I det förra fallet förmås den enskilde att efter- komma det allmännas vilja genom straffhotet, därvid för utkrävande och utmätande av straff åklagarmyndigheterna och de allmänna domstolarna stå till förfogande. I det senare fallet förfogar det beslutande organet ofta över administrativa tvångsmedel såsom vite, exekutiv handräckning, hand- räckning genom polismyndighet, omedelbart våld m. m. Straffsanktionering är emellertid tänkbar även med avseende å individuella beslut.
Genom det allmännas befogenheter skapas plikter för enskilda att göra, tåla eller underlåta något. Bland plikterna att något göra, prestationsplikter- na, kunna bl. a. nämnas skatteplikter och liknande ekonomiska prestations- plikter, skolplikt, värnplikt, civilförsvarsplikt, brandförsvarsplikt, plikt att mottaga medborgerliga uppdrag, plikt att efterkomma polismans tillsägelser t. ex. i fråga om trafik och uppträdande, anmälningsplikter och registrerings- plikter. Såsom exempel på plikter att något tåla kunna nämnas plikt att fin- na sig i intrång i rätt till fast och lös egendom samt i inskränkningar i den personliga självbestämmanderätten, t. ex. plikt att tåla expropriationsin- trång och exekution, att låta vaccinera sig, att underkasta sig isolering vid smittsam sjukdom och vård å olika vårdanstalter, såsom vårdanstalt för alkoholmissbrukare, ungdomsvårdsanstalt och anstalt för sinnessjukvård. Plikter att något underlåta framgå dels av stadganden om straffbeläggning av vissa gärningar, dels av förbud av olika slag, t. ex. förbud enligt ByL att bebygga eller eljest nyttja fast egendom på visst sätt och fridlysning enligt lagstiftningen för natur- och kulturminnesskydd, trafikförbud samt förbud
att bedriva viss verksamhet eller vidtaga viss åtgärd, t. ex. förbud att föra varor eller penningar in i eller ut ur landet. Ej sällan utformas en förvalt- ningsrättslig reglering så att Viss verksamhet icke får bedrivas titan särskilt tillstånd av myndighet; för förande av bil fordras körkort, för handel med explosiva varor och bedrivande av yrkesmässig automobiltrafik särskilda till- stånd, för utövande av läkarverksamhet läkarlegitimation etc. I vissa fall blir här fråga om en ingående kompetensprövning.
I stor omfattning meddelar det allmänna genom sina organ beslut om den enskildes status i olika avseenden, t. ex. i fråga om civilstånd, faderskap, förmynderskap, adoptivförhållande, namn, medborgarskap, rösträtt, valbar- het, medlemskap i församling och borgerlig kommun. Myndigheter med- dela bindande beslut i dylika frågor och utfärda bevis härom av olika slag, t. ex. pass, präst- och mantalsskrivningsbevis.
I myndighetsutövning ingår även funktionen att slita tvister mellan enskil- da. Denna funktion är dock i huvudsak anförtrodd åt de allmänna domsto— larna och fullgöres av dem genom dömande verksamhet. Även inom den tra- ditionella förvaltningen handläggas dock någon gång ärenden angående sli- tande av tvister mellan två självständiga subjekt, t. ex. mellan kommuner, mellan kommun och enskild samt mellan försäkringskassor.
Till ett ordnat samhälle hör vidare i större eller mindre grad omvårdnaden om enskild, som är i behov av hjälp. I viss mån tillgodoses behovet genom föreskrifter om vårdnadsplikter för anhöriga. I det moderna samhället in- går emellertid social omvårdnad av den enskilde från det allmännas sida Såsom en synnerligen betydelsefull uppgift. Genom lagstiftning har på detta område för den enskilde uppkommit förvaltningsrättsliga anspråk, t. ex. ä folkpension, allmän tjänstepension, ekonomisk hjälp vid sjukdom och olycks- fall, barnbidrag, bidragsförskott, mödrahjälp, familjebostadsbidrag, bostads- lån, bosättningslån och socialhjälp samt å stipendier, utbildningsbidrag och studielån. Ärenden angående dylika förvaltningsrättsliga anspråk bilda en betydelsefull grupp av partsärenden.
Av det allmänna bedrives även i stor utsträckning praktiskt betonad verk- samhet av servicekaraktär, t. ex. lots- och väderlekstjänst, konsumenttjänst, maskinprovning, arbetsförmedling, undervisning och sjukvård. Sådan verk- samhet tager sig huvudsakligen uttryck i faktiskt handlande. I viss utsträck- ning kan den emellertid giva upphov även till partsärenden, t. ex. ärenden angående på meteorologiska och hydrologiska iakttagelser grundade direk- tiv för avtappning eller innehållande av vatten i samband med skötseln av vattenregleringar och kraftverk, avstängning från arbetsförmedling, inträde i viss skola, relegation och andra disciplinära åtgärder inom undervisnings- väsendet, examina samt intagning på ett sjukhus. I den mån det allmänna intager en faktisk monopolställning, såsom i stor utsträckning är fallet på undervisningens och sjukvårdens områden, få partsärenden angående tjäns- ter från det allmännas sida en särskild tyngd.
allmänt ekonomisk natur. Verksamheten kan vara offentligrättsligt regle- rad men är ofta icke underkastad andra bestämmelser än de allmänna privat- rättsliga, för mellanhavanden mellan enskilda subjekt avsedda. De avgöran- den myndigheterna träffa i dylika sammanhang få karaktär av partsbesked. Ett ärende, som utmynnar i ett partsbesked, blir emellertid från den enskil- da motpartens sida att betrakta som ett partsärende. Genom administra- tivt överklagande kan han vanligen, i sista hand hos Konungen, få parts- ståndpunkten icke blott laglighets- utan även lämplighetsprövad. Förhål- landet inverkar icke i princip på hans möjlighet att vid allmän domstol föra tvistemålstalan mot det allmänna, därest förutsättningar för en dylik rätts— lig talan föreligger och han förmenar, att den ståndpunkt, som det allmänna slutgiltigt intager, är rättsligen oriktig.
Inom området för åsyftad förvaltningsverksamhet av ekonomisk natur märkes avyttring och förvärv av tjänster och förnödenheter samt egendoms- förvaltning och skadereglering. Sådan verksamhet omhänderhas väl i stor omfattning av statliga och kommunala bolag m. fl. självständiga subjekt och avses därmed falla utanför lagens tillämpningsområde men förekommer även hos myndigheter. Affärsverksamhet bedrives t. ex. av sådana verk som postverket, televerket, statens järnvägar och vattenfallsstyrelsen samt av kommunala el-, gas- och vattenverk. Upphandling av varor och förnöden- heter ombesörjes dels centralt av postverket, försvarets intendenturverk m. fl. myndigheter, dels ock av myndigheter i allmänhet. Myndigheter ha även att träffa avtal om enskildas tjänster, t. ex. kollektivavtal och enskilda arbetsavtal. Egendomsförvaltning ankommer t. ex. å domänstyrelsen och byggnadsstyrelsen. Myndigheter förvalta också i stor utsträckning sina egna förvaltningsbyggnader. Såsom exempel på skadereglerande verksamhet kan nämnas den befattning försvarets civilförvaltning tager med ärenden angå- ende ersättning för skada, som vållats av kronans fordon eller vid militära övningar.
Annan praktisk förvaltningsverksamhet än sådan av servicenatur eller ekonomisk natur ger endast i undantagsfall upphov till partsärenden. Eko- nomisk planeringsverksamhet, statistisk verksamhet och utredningsverk— samhet består t. ex. så gott som uteslutande av faktiskt handlande. Någon gång uppkomma dock även här p-artsärenden, såsom då myndighet tillagts befogenhet att påkalla enskildas medverkan.
Såsom framhållits i den allmänna inledningen förekomma partsärenden icke blott i sådan verksamhet, som angår förhållanden mellan myndigheter och utomstående, utan även på det inre myndighetsplanet. Även tjänstetill- sättnings-, avlönings- och disciplinärenden samt andra personalärenden ut- göra sålunda partsärenden.
De sakkunniga ha som nämnts i den allmänna inledningen stannat för att en lag om förvaltningsförfarandet bör äga generell tillämpning å sådana
ärenden, som enligt de sakkunnigas betraktelsesätt utgöra administrativa partsärenden. Den motivering de sakkunniga lämnat för sitt ställningsta- gande synes böra kompletteras på några punkter, nämligen vad gäller lagens tillämpning å enkla förvaltningsbestyr (jfr s. 84) samt å ärenden angående tillhandahållande av tjänster och å ärenden med civilrättslig anknytning (jfr s. 86).
I fråga om förualtningsbestgren kan behovet av förfarandereglering före— falla obetydligt. Ärendena fordra i regel ingen nämnvärd utredning och myn- digheterna kunna i stor utsträckning skilja dem från sig genom konkluden- ta åtgärder. Så är t. ex. fallet i ärenden angående försäljning av frimärken och färdbiljetter, ombesörjande av avskrift av allmän handling, utfärdande av registerutdrag, läkarintyg samt polismans anvisningar till trafikant. För- valtningsbestyren skulle därför i och för sig utan större olägenhet kunna av- skiljas från lagens tillämpningsområde. Bestämmelserna härom måste emel- lertid i så fall utformas så att det tydligt framgår, att det blott är å de helt okomplicerade förvaltningsbestyren som lagen ej skall tillämpas. Det måste t. ex. stå fullt klart, att lagen skall tillämpas å förvaltningsbestyr, som ut- vecklas till verkliga tvisteärenden. Uppenbarligen är det förknippat med be- tydande lagtekniska svårigheter att uppfylla dessa krav. Tämligen utför- liga, detaljerade bestämmelser skulle erfordras. Förvaltningsbestyren be- handlas emellertid i regel helt muntligt och förfarandereglerna i lagen om förvaltningsförfarandet föreslås då skola gälla blott i tillämpliga delar. För förvaltningsbestyrens del torde detta innebära en huvudsakligen blott sym- bolisk tillämpning. Att under sådana förhållanden belasta lagtexten med de- taljerade undantagsbestämmelser för förvaltningsbestyrens del, vilka i stort sett skulle sakna praktisk betydelse, synes ej försvarligt.
Beträffande ärenden angående tillhandahållande av tjänster och ärenden med civilrättslig anknytning lägger man märke till att från tillämpningsom- rådet för utländsk lagstiftning om förvaltningsförfarandet ofta undantagits frågor, som huvudsakligen äro att bedöma enligt civilrättsliga regler, t. ex. köp och försäljning av egendom, hyra och arrende, anställning av personal genom civilrättsliga tjänsteavtal och skadestånd. Vid sidan av tillämpnings- områdena för utländsk lagstiftning befinna sig merendels även ärenden rörande utbildning, sjukvård, trafik, telefon, telegraf, elektricitet och vatten.
Besvärssakkunniga fästa för sin del vikt vid att det allmännas verksam— het på sådana områden som nu sagts ofta är av stor faktisk betydelse för den enskilde på grund av att prestationer motsvarande det allmännas över huvud taget ej kunna fås på annat håll eller i vart fall ej kunna fås lika förmån- ligt annorstädes. Behov gör sig härigenom gällande av garantier för rättvis och likformig behandling, oaktat rättsliga anspråk på prestationerna ej kunna framställas. Det är vidare angeläget att, då tillgången är begrän-
sad, nyttigheterna fördelas på ett så materiellt tillfredsställande sätt som möjligt, vilket förutsätter tillförlitlig utredning och objektiv bedömning. Den norska forvaltningskomiteen anför i ämnet (Instillingen s. 3) : E»Når det offentlige antar et anbud, ansetter eller avskjediger en arbeider, leier ut en leilighet eller selger en eiendom, er det av stor interesse for den enkelte at avgjörelsen treffes i betryggende former. Komiteen er også av den mening at saksbehandlingen på området for den offentlige forretningsvirksomhet vil få sta- dig större betydning for den enkelte borger etter hvert som det offentliges virk- somhet på dette område öker i omfång. Sterlig på områder hvor den offentlige forretningsvirksomhet har en monopolartet karakter, kommer betydningen av en betryggende saksbehandling og kontroll i saker, som berörer den enkelte, sterkt i forgrunnen. Avslag på söknad om telefon eller om tildeling av ström fra en offent- lig virksomhet vil fra den enkeltes side sett ikke stille seg vesentlig forskjellig fra et avslag på söknad om kjöpelöyve eller importlisens. Og i virkeligheten utöves det også i slike tilfelle offentlig myndighet fra vedkommende virksomhets side. Gode grunner kunne tale for at de krav om betryggende behandlingsformer som stilles til den ordinaere forvaltning, fikk anvendelse også på offentlig forretnings- virksomhet når den er av monopolartet karakter og foretar fordeling av goder til borgerne.»
Forvaltningskomiteen hävdar emellertid att, även om det är av stort in- tresse att handläggningsformerna bli så tillfredsställande och betryggande som möjligt på hela det fält, där offentlig verksamhet förekommer, det dock, när det gäller handläggning av ärenden tillhörande egenförvaltning och af- färsverksamhet, i första hand är fråga om ett samfundsintresse och icke om den enskilde medborgarens intresse. Rättssäkerhetsgarantierna på dessa om- råden böra med hänsyn härtill enligt kommitténs mening i första hand säk- ras genom kontroll och rationalisering och icke genom handläggningsregler. Kommittén anser därför riktigast, att handläggningen av ärenden rörande det allmännas affärsverksamhet, egenförvaltning och rena tjänsteprestatio- ner väsentligen hålles utanför tillämpningsområdet för den lag som före- slås.
De skäl, som anförts ovan och i forvaltningskomiteens instilling, ha dock övertygat de sakkunniga om att för svenskt vidkommande ifrågavarande slag av förvaltningsverksamhet icke bör lämnas utanför lagens tillämpnings- område. De Särskilda situationer, som kunna uppkomma, t. ex. i upphand- lingsärenden, böra kunna bemåstras genom att avvikande bestämmelser meddelas i speciallagstiftning.
De sakkunniga övergå härefter till de mera tekniska spörsmål, vilka sam- manhänga med beskrivningen i lagtext av lagens tillämpningsområde. I den allmänna inledningen ha de sakkunniga på anförda skäl kommit fram till att lagen i princip skall lända till efterrättelse i sådan av myndighetsorgan be- driven förvaltningsverksamhet, som består i handläggning av ärende, i vil- ket någon kan vara part, men att vissa inskränkningar erfordras i fråga om lagens tillämpning hos riksdagen, allmänt kyrkomöte och deras organ, hos
beslutande kommunala församlingar m. m. Lagtexten har disponerats så, att i 1 & intagits de grundläggande bestämmelserna, medan till 2 5 hänförts föreskrifter om de allmängiltiga inskränkningar som påkallas.
Av de grundläggande bestämmelserna om i vilka ärenden lagen skall till- lämpas skall kunna utläsas, att fråga skall vara om partsärenden, att dessa skola vara av administrativ karaktär, samt att de skola utgöra föremål för handläggning hos myndighet.
Det förhållandet att lagen skall tillämpas endast i partsärende kan lämpli- gen uttryckas genom att lagen förklaras tillämplig i ärende, i vilket någon kan vara part. För att det skall framgå, att ärendet skall vara av administra- tiv karaktär, kan beskrivningen lämpligen utbyggas så att den utsäger, att ärendet skall vara ett förvaltningsärende. Såsom framhållits i den allmänna inledningen kräver emellertid ordet förvaltningsärende en särskild definition för att gränsen mot den dömande verksamhetens mål och dess övriga parts- ärenden skall framgå med erforderlig tydlighet. En oklanderlig positiv defi- nition har i många sammanhang utan framgång eftersökts. Ej heller be- svärssakkunniga ha lyckats utfinna en sådan definition utan liksom norska forvaltningskomiteen i stället valt att negativt bestämma innebörden av or- det förvaltningsärende. De sakkunniga föreslå sålunda, att med förvaltnings- ärende skall förstås ett ärende, som icke skall handläggas i rättegång eller därmed förbunden ordning. Det valda kriteriet framstår visserligen som
mycket formellt men synes det oaktat vara det mest rationella, som står till buds.
Slutligen skall i enlighet med vad nyss sagts av lagtexten kunna utläsas, att lagen skall tillämpas blott i förvaltningsverksamhet, som utövas av myndig- het, men ej i förvaltningsverksamhet hos annat offentligrättsligt organ eller hos privaträttsliga organ. Då det gäller att finna den lämpliga benämningen har man att väl ja mellan uttrycken »stats- och kommunalmyndighet», »myn- dighet», >>förva1tningsmyndighet» och »förvaltande myndighet». Eftersom bland de myndighetsorgan, hos vilka lagen avses bliva tillämplig, även finnas å ena Sidan domstolar och å andra sidan sådana speciella organ som skogs— vårdsstyrelserna, vilka äro myndigheter titan att vara vare sig helt statliga eller helt kommunala, ha de sakkunniga valt att i lagtexten bruka det neutra- la ordet myndighet.
Såsom myndigheter äro i första hand alla det allmännas organ att betrak- ta, åt vilka uppdragits att självständigt fullgöra offentliga förvaltningsupp- gifter. Bland organen återfinnas bl. a. centrala ämbetsverk, nämnder och råd, länsstyrelser och andra regionala myndigheter samt lokala myndig- heter men även sådana ämbeten som justitiekanslersämbetet och riksåkla- gareämbetet. Ibland knytas självständiga beslutsfunktioner även till ämbe- ten eller tjänster, Vilka i organisatoriskt hänseende tillhöra viss myndighet.
Inom kammarkollegiet finnes t. ex. ett kammaradvokatfiskalsämbete, inom hovrätterna advokatfiskalsämbeten, hos underrätterna inskrivningsdomare— ämbeten och hos länsstyrelserna taxeringsintendenter. Hos myndigheter kunna även finnas inrättade tjänster, vilkas innehavare i Vissa ärenden äga besluta å myndighetens vägnar men i andra ärenden kunna ha att besluta å sitt eget ämbetes vägnar. Så är t. ex. fallet med skolinspektörer och bygg— nadsinspektörer. Normalt knytas dock inga självständiga beslutsbefogen- heter till tjänster. En polisman företräder t. ex. under sin myndighetsutöv- ning den polismyndighet, till vilken han hör och ej något eget ämbete.
Såsom framgår av redogörelsen för gällande rätt har i vissa författningar med allmän räckvidd inom förvaltningsförfarandet genom uppräkningar angivits vad som bör förstås med myndighet. Besvärssakkunniga ha över- vägt en liknande uppräkning för förevarande lags del men ansett sig böra avstå härifrån med hänsyn till svårigheterna att hålla en sådan uppräkning aktuell och då något egentligt behov därav ej gör sig gällande, eftersom i förevarande sammanhang med myndighet åsyftas samtliga organ och ämbe- ten, vilka utgöra myndigheter.
Under hänvisning till vad ovan anförts föreslå besvärssakkunniga, att det i 1 5 första stycket stadgas, att lagen äger tillämpning i förvaltningsärende, i vilket någon kan vara part, samt att det i andra stycket angives, att med förvaltningsärende förstås ärende hos myndighet, vilket icke skall hand- läggas i rättegång eller därmed förbunden ordning.
Sådana ärenden som ovan angivits handläggas företrädesvis skriftligen, vilket ej utesluter viss muntlighet under hand t. ex. i form av muntliga för- frågningar per telefon o. (1. Det förekommer emellertid även, att ärenden av åsyftat slag handläggas under enkla, helt muntliga former. Bägge arter av handläggning kunna även användas i ett och samma ärende på så sätt att vissa moment, t. ex. anhängiggörande och utredning, äro helt muntliga, me- dan andra moment, t. ex. avgörandet sker i skriftlig form. På skäl, som an- förts i den allmänna inledningen (se s. 86), avses lagen som sådan skola bliva tillämplig såväl å ärenden, vilka handläggas helt eller delvis skriftligt, som å ärenden, vilka handläggas helt muntligt. I ärenden av sistnämnt slag inträder emellertid den begränsningen att lagens bestämmelser skola gälla endast i den mån de verkligen låta sig tillämpa i ett helt muntligt förfaran- de. De olika reglerna i lagen, vilka utformats med tanke på skriftligt för- farande, höra lämpligen genomgås till utrönande av vilka av dessa som det kan komma i fråga att tillämpa i ett helt muntligt förfarande.
Vissa kapitel i lagen avhandla spörsmål, som i huvudsak sammanhänga med skriftlighet. Dessa kapitel _ 4 kap. om inlaga, 5 kap. om delgivning och 6 kap. om frister, viten och straff —— ha följaktligen ingen uppgift att fylla i ett helt muntligt förfarande. Motsvarande gäller beträffande 9 kap. om särskilda utredningsmedel hos domstol, 12—17 kap. om besvärsförfarandet,
18 kap. om resning m. m. och 19 kap. om gäldande av kostnad. I övriga ka— pitel —— 2 kap. om myndighet, 3 kap. om part, ställföreträdare och ombud, 7 kap. om ärendes anhängiggörande, 8 kap. om ärendes utredning, 10 kap. om avvisande och avskrivning samt 11 kap. om ärendes avgörande -— finnas talrika bestämmelser av beskaffenhet att kunna och böra tillämpas även i helt muntligt förfarande. Åtskilliga stadganden i t. ex. 8, 10 och 11 kap. kunna visserligen ej tillämpas enligt sin ordalydelse i helt muntligt hand— lagda ärenden, men de grundsatser, å vilka de vila, böra följas lika väl i dyli— ka ärenden som i skriftligt handlagda ärenden.
Det ligger i sakens natur, att en helt muntlig handläggning icke erbjuder samma rättssäkerhetsgarantier som en skriftlig. En muntlig handläggning bör därför normalt övergå till skriftlig, om intressemotsättning gör sig gäl- lande eller ärendet eljest visar sig icke vara så enkelt att det lämpligen kan behandlas helt muntligt. Något stadgande om rätt för part att på begäran er- hålla skriftlig handläggning har dock ej bedömts erforderligt. I stället före- slås i 11 kap. 11 5, att i ärende, som handlagts helt muntligt, slutligt beslut på begäran skall avfattas skriftligen. Härigenom öppnas möjlighet för den, som är missnöjd med utgången i ett muntligen handlagt ärende, att få ären- det överfört till skriftlig procedur och att fullfölja sin talan genom över- klagande av det skriftliga beslutet. Stadgandet i 11 kap. 11 5 blir det enda i lagstiftningen, som är avsett enkom för ärende, som handlägges helt munt— ligt.
Under hänvisning till det ovan anförda föreslås såsom en andra mening i första stycket av förevarande paragraf att, om förfarandet i förvaltnings- ärendet är helt muntligt, endast tillämpliga bestämmelser i 2, 3, 7, 8, 10 och 11 kap. skola gälla.
2 5 . De sakkunniga
Från ett tillämpningsområde, som avgränsats på sätt föreslagits i 1 g, kom- ma naturligen vissa undantag att erfordras. I den mån undantagen äro av principiell betydelse eller av generell räckvidd, synas regler härom böra beredas plats i själva lagen. Övriga undantag torde böra regleras genom specialförfattningarna.
Beslutande statliga och kommunala församlingar — riksdagen, allmänt kyrkomöte, landsting, fullmäktige m. fl. —— utgöra myndigheter, som avses i 1 5 andra stycket. Deras normala verksamhet faller dock utanför tillämp- ningsområdet för en lag om förvaltningsförfarandet, eftersom den icke ut— göres av handläggning av administrativa partsärenden utan av lagstiftning, samhällsplancring, budgetarbete m. m. Administrativa partsärenden före- komma emellertid någon gång även hos de beslutande församlingarna. Där-
est särskilt undantag ej stadgades, skulle lagen om förvaltningsförfarandet bli tillämplig ä församlingarnas handläggning av ärendena i fråga. För- samlingarnas normala arbetsformer äro emellertid så vitt skilda från den handläggningsordning, som stadgas i lagen om förvaltningsförfarandet, och de organisatoriska förhållandena så särpräglade, att tillämpning av lagen om förvaltningsförfarandet icke lämpligen kan komma i fråga. De sakkun- niga föreslå därför, att lagen icke skall vara tillämplig å förfarandet hos riksdagen, allmänt kyrkomöte eller beslutande kommunal församling.
Över beslutande kommunal församlings beslut kunna kommunalbesvär an- föras hos statlig myndighet. Det hos statlig myndighet handlagda kommunal- besvärsärendet är att betrakta som ett statligt förvaltningsärende. Eftersom det tillika utgör ett partsärende, blir lagen om förvaltningsförfarandet till- lämplig, i den mån särskilt undantag ej stadgas. Den omständigheten att det primära ärendet är undantaget från tillämpningsområdet utgör icke skäl nog att tillika undantaga besvärsärendet. Beaktas bör att övriga kommunal— besvärsärenden avseende klagan över beslut av kommunalt administrativt organ skola handläggas enligt lagen (se nedan).
Till de beslutande församlingarna finnas knutna utskott, nämnder och andra organ. Vad först gäller riksdagens organ märkes, att där förekomma administrativa partsärenden av olika slag, t. ex. personal— och låneärenden. Vidare handläggas partsärenden i viss omfattning av myndigheter och befatt- ningshavare, vilka lyda under riksdagen, t. ex. av riksbanken, riksgälds- kontoret och riksdagens ombudsmän. Av älder anses det emellertid vara en angelägenhet för riksdagen allena att meddela föreskrifter för riksdagen tillhörande nämnder, utskott m. fl. och för riksdagen underlydande myndig— heter och befattningshavare. Förfarandet hos nämnda organ torde därför icke böra regleras i en lag enligt RF & 87. Jämväl detta förfarande hör till följd härav undantagas från lagens tillämpningsområde. Motsvarande synes böra iakttagas i fråga om förfarandet hos allmänt kyrkomöte tillhörande organ. De sakkunniga föreslå emellertid, att riksdagen och allmänt kyrko- möte upptaga till särskilt övervägande, i vad mån förevarande lagstiftning genom särskild författning, antagen i den för sådan gällande ordningen, lämpligen bör sättas i kraft även för riksdags- och kyrkomötesmyndighe- ternas del.
Beträffande vissa kapitel i lagen, t. ex. 9 kap. om särskilda utredningsme- del hos domstol och 18 kap. om resning m. m., kan tillämpning över huvud taget ej komma i fråga med avseende å partsärenden hos riksdags- eller kyr- komötesmyndigheterna. I fråga om andra kapitel är direkt tillämpning av vissa paragrafer utesluten. Så är t. ex. fallet beträffande flertalet paragra- fer i 12 kap. om förvaltningsbesvär, eftersom de äro avfattade med sikte på beslut av myndigheter, vilka lyda under Konungen. Några svårigheter att
sovra ut de bestämmelser, som äro ägnade att tillämpas hos riksdags- och kyrkomötesmyndigheterna, torde dock ej vållas härav. Uppräkning av till— lämpliga bestämmelser torde därför ej erfordras. Det torde vara tillfyllest, att lagen förklaras skola gälla i tillämpliga delar. Författningarna skulle då kunna givas följande innehåll:
Handlägges förvaltningsärende, i vilket någon kan vara part, hos riksdagen tillhörande utskott, nämnd eller deputerade eller hos något under riksdagen lydan- de verk, skall lagen om förvaltningsförfarandet lända till efterrättelse i tillämpliga delar.
Handlägges förvaltningsärende, i vilket någon kan vara part, hos allmänt kyrko- möte tillhörande utskott eller nämnd, skall lagen om förvaltningsförfarandet lända till efterrättelse i tillämpliga delar.
I överensstämmelse med vad nu sagts angives i förevarande paragraf att lagen, där ej annat särskilt föreskrivits, icke är tillämplig å förfarandet hos riksdagen eller allmänt kyrkomöte tillhörande eller underlydande organ.
Kommunernas styrelser och övriga verkställande organ ha dels att för- valta kommunernas angelägenheter, dels ock att fullgöra dem genom spe- ciallagstiftning anförtrodda särskilda förvaltningsuppgifter, t. ex. barna- och nykterhetsvård. Vid förvaltningen av kommunens angelägenheter äro de i regel ej bundna av andra regler än de i kommunallagarna meddelade be— stämmelserna, vilka i huvudsak ej reglera verksamhetens materiella sida. Så- dan förvaltning benämnes därför ofta oreglerad. Förvaltning av det senare slaget är däremot i allmänhet noga reglerad i specialförfattningarna. Den be- nämnes därför reglerad eller specialreglerad. Partsärenden förekomma inom båda slagen av förvaltning.
Kommunernas styrelser och fakultativa verkställande organ ha företrädes- vis att handlägga ärenden tillhörande oreglerad förvaltning. Där förekomma emellertid i viss mån även ärenden rörande specialreglerad förvaltning. Hos kommunernas obligatoriska specialorgan, t. ex. hos barnavårdsnämnd, byggnadsnämnd, hälsovårdsnämnd och socialnämnd, är verksamheten i allt väsentligt specialreglerad. Inslag av oreglerad förvaltning återfinnas emel- lertid även hos sådana organ. Den specialreglerade förvaltningen angår i regel sådana ämnen att den ger upphov till partsärenden. Nämnda förhål- lande sätter sin särskilda prägel på förvaltningsverksamheten i fråga. Ett karakteristiskt drag är att kommunal specialreglerad förvaltning likställes med lokal statlig förvaltning såtillvida som meddelade beslut må överkla- gas genom förvaltningsbesvär. Förvaltningsuppgifternas allmängiltiga ka- raktär framgår även därav att frågan om en uppgift skall läggas å kommu- nal myndighet eller lokal statlig myndighet närmast betraktas som en lämp- lighetsfråga. Förvaltningsuppgifter fördelas och omfördelas mellan kom- munala och statliga myndigheter med utgångspunkt i huvudsak från prak- tiska, men ej principiella överväganden. Någon saklig skillnad mellan lokal
statlig förvaltning och specialreglerad kommunal förvaltning kan därför ej påvisas. Det framstår mot bakgrund av nämnda olika omständigheter såsom ett naturligt krav att, då administrativt partsärende handlägges hos kommu- nalt verkställande organ, detta skall tillämpa samma förfarande som det en statlig myndighet har att tillämpa i motsvarande situation. Särskilt ange- läget är att en fullvärdig handläggningsordning iakttages hos de obliga- toriska specialorganen med tanke på den stora betydelse dessa organs för- valtningsuppgifter äga för den enskilde. Annat kan därför ej gärna komma i fråga än att lagen om förvaltningsförfarandet skall lända till efterrättelse vid kommunalt verkställande organs handläggning av partsärende angå- ende specialreglerad förvaltning.
Den oreglerade kommunala förvaltningen ger ej sällan upphov till parts- ärenden. I den mån så är fallet, rör det sig i allmänhet om tjänstetillsätt- ningsärenden, avlöningsärenden, disciplinärenden och andra personalären- den. Partsärenden kunna vidare uppkomma i samband med förvaltningen av kommunernas fastigheter och andra tillgångar, affärsverksamhet samt verksamhet avseende tillhandahållande av tjänster och nyttigheter, t. ex. partsärenden angående köp och försäljning av fast eller lös egendom, till- handahållande av gas, vatten, elektricitet, fjärrvärme, renhållning och kom- munikationsmedel. Den oreglerade kommunala förvaltningen dominerar hos kommunernas styrelser och fakultativa verkställande organ men sådan för- valtning ankommer även i viss utsträckning å obligatoriska specialorgan. Beslut, som meddelas i ärenden angående oreglerad förvaltning, kunna icke överklagas genom förvaltningsbesvär utan endast klandras medelst kommu- nalbesvär.
Då kommunal myndighet handlägger partsärende, som faller under den oreglerade förvaltningen, äger myndigheten inom de i kommunallagarna ut- stakade gränserna pröva saken fritt. Oreglerad förvaltning i den mening, som nu åsyftats, förekommer emellertid även inom statlig ekonomisk för- valtning, t. ex. i partsärenden angående köp, försäljning, skadestånd, till- handahållande av tjänster. Den omständigheten att sakprövningen inom vida gränser är fri är därför icke något speciellt utmärkande för kommunal förvaltning. I äldre tid tedde sig den kommunala ekonomiska förvaltningen mera lik privat än offentlig verksamhet. Utvecklingen har emellertid gått mot ett jämställande av kommunal förvaltning med statlig. I våra dagar ta— lar man om offentlig förvaltning som en enhetlig typ av förvaltning, för vil- ken dels staten, dels kommunerna äro huvudmän.
Besvärssakkunniga hysa såsom ovan (5. 117) anförts den uppfattningen att behovet av ordnade handläggningsformer i och för sig icke blir mindre därigenom att sakprövningen i ärendena i stort sett är fri. Den ståndpunkten har därför intagits, att lagen om förvaltningsförfarandet skall tillämpas även i partsärenden, där i huvudsak inga andra rättsregler gälla än de van- liga privaträttsliga eller där sakprövningen företrädesvis utgöres av lämplig-
hetsavvägningar. Anledning saknas på det hela taget att härvidlag göra åt- skillnad mellan statlig och kommunal förvaltning. En part bör icke vara sämre ställd i förfarandehänseende, därför att en kommun och icke staten är huvudman för förvaltningen i fråga. Innan slutlig ställning tages till om lagen om förvaltningsförfarandet skall tillämpas hos kommunalt verkstäl- lande organ vid handläggning av partsärende tillhörande den oreglerade för- valtningen, bör emellertid även den organisatoriska sidan tagas i betrak- tande.
I tidigare skeden ombesörjdes kommunernas angelägenheter i stor ut- sträckning av förtroendevalda lekmän. I en av lekmän handhavd förvaltning kunna knappast sådana krav i handläggningshänseende ställas som de vilka innefattas i den föreslagna lagen om förvaltningsförfarandet. Successivt har kommunalförvaltningen emellertid utvecklats till en förvaltning med nästan lika starka tjänstemannainslag som den statliga förvaltningen. Även om vissa landskommuner fortfarande icke förfoga över tjänstemän eller eljest över personer, vilka äga förutsättningar att handhava en förfarandeordning, som föreskrives i en lag om förvaltningsförfarandet, torde dock vid den tid- punkt, då en sådan lag kan träda i kraft, den organisatoriska förstärkning av kommunerna, som pågår, ha nått så långt att några betänkligheter från organisatorisk synpunkt ej längre behöva möta mot en tillämpning av lagen om förvaltningsförfarandet å kommunala partsärenden. Det förtjänar även anmärkas, att undantag från tillämpningsområdet för lagen ansetts ej böra göras för förfarandet hos några statliga myndigheter med hänsyn till orga- nisatoriska förhållanden e. d. Nu anförda förhållanden ha övertygat be- svärssakkunniga om att någon särställning ej bör givas partsärenden angå- ende kommunal oreglerad förvaltning. Lagen om förvaltningsförfarandet synes alltså böra lända till efterrättelse för dessa ärendens del i lika mån som för partsärenden avseende specialreglerad kommunalförvaltning och parts- ärenden angående statlig förvaltning. Den omständigheten att beslut i ären- den angående oreglerad förvaltning icke kunna överklagas medelst förvalt- ningsbesvär utan endast klandras medelst kommunalbesvär nödvändiggör dock vissa Specialregler t. ex. om delgivning.
Vad i lagen föreskrives bör rimligen tillämpas även beträffande förfaran- det hos statliga myndigheter av kyrklig karaktär, t. ex. stiftsnämnder och domkapitel. Vissa frågor angående medlemskap i svenska kyrkan, kyrkans sakrament, prästerskapets privilegier m. ni. (se SOU 1955: 47) kunna emellertid ej regleras annorledes än genom kyrkolag. Den omständigheten att ett ämne förbehållits reglering i kyrkolag torde med hänsyn till det nära samband, som kan råda mellan materiella och formella frågor (jfr s. 96), i princip få anses innebära, att även handläggningen av frågor tillhörande ämnet skall regleras genom kyrkolag. Det förhållandet att förfarandefrågor av mera neutral karaktär reglerats i allmän civillag eller annan författning
motsäger icke denna uppfattning; se t. ex. KPr 1946: 16 s. 20 angående be- stämmelser om handlingars insändande med posten. Eftersom det icke kan komma i fråga att giva lagen om förvaltningsförfarandet kyrkolags natur, får i stället den metoden tillgripas att förfarandet i ärende, där fråga är om tillämpning av kyrkolag eller prästerskapets privilegier, undantages från lagens tillämpningsområde och en särskild författning av kyrkolags natur utfärdas, i vilken stadgas, att vid handläggning av förvaltningsärende, i vil- ket någon kan vara part, lagen om förvaltningsförfarandet skall lända till efterrättelse.
Kungl. Maj:t i statsrådet utgör statlig myndighet. I den mån annat icke stadgas, kommer även förfarandet i administrativt partsärende hos Kungl. Maj :t i statsrådet att falla inom lagens tillämpningsområde. På denna punkt erfordras emellertid särskilda överväganden, därvid de sakkunniga utgå från nuvarande grundlagsregler.
I handläggningen av regeringsärende kunna två moment urskiljas, i det att ärendet först beredes i vederbörande statsdepartement samt därefter fö- redrages och avgöres i konselj inför Konungen. I fråga om beredningen före- skrives i RF 5 10, att regeringsärendena, innan de föredragas hos Konungen i statsrådet, genom nödiga upplysningars inhämtande från vederbörande ämbetsverk skola beredas av den föredragande, d. v. s. i regel vederbörande departementschef. Av betydelse för handläggningen inför Konungen i stats- rådet äro bl. a. bestämmelserna i RF 5 4, som stadga vissa behörighetsvill- kor för statsrådets ledamöter, RF & 7, som föreskriver, att alla regerings- ärenden utom kommandomål skola föredragas inför Konungen i statsrådet och där avgöras, RF & 8, som innehåller vissa bestämmelser om beslutförhet, RF 5 9, i vilken regler återfinnas om protokoll, samt RF 5 38, som giver reg- ler om underskrift av Konungens skrivelser, utgående expeditioner m. in. Det göres stundom gällande, att vad i RF i dessa delar angivits är avsett att vara uttömmande och att det följaktligen icke låter sig göra att i annan för- fattning än grundlag meddela kompletterande föreskrifter. Denna åsikt för- tjänar att närmare skärskådas.
Frågorna om statsrådets sammansättning, behörighetsvillkor för dess ledamöter, beslutförhet, protokoll och expcditioners underskrift måste i nu- varande grundlag anses ha med exklusivitet förbehållits reglering genom sådan lag. Det synes därför uteslutet att utan omfattande grundlagsändringar göra vad i 2 kap. lagförslaget stadgas om myndighets sammansättning, jäv, omröstning, tystnadsplikt, protokoll och upplysningsskyldighet tillämpligt å Konungen i statsrådet.
I fråga om regeringsärendenas beredning gäller det allmänna stadgandet i RF 5 10. Det bör emellertid även uppmärksammas, att statsdepartemen- tens benämningar och fördelningen av ärendena departementen emellan en- ligt RF 5 5 skall bestämmas av Konungen genom en särskilt utfärdad, of-
fentligen kungjord stadga. RF & 5 utsäger visserligen inte-t om regeringsären- denas beredning. Det anses emellertid, att Konungen i stadgan om statsde- partementen och därtill anknytande instruktioner för departementspersona— len även äger meddela föreskrifter om arbetet i departementen. Att Konung- ens befogenhet härvidlag skulle vara exklusiv kan emellertid ej antagas. Före- skrifter om arbetet i departementen böra alltså kunna meddelas även i en av Konungen och riksdagen gemensamt stiftad lag, t. ex. i lagen om förvalt- ningsförfarandet.
Enligt besvärssakkunnigas mening är det angeläget, att framför allt vad i 8 kap. stadgas om ärendes utredning iakttages vid beredning i statsdeparte- menten av regeringsärende, som är administrativt partsärende. Särskilt må framhållas vikten av att ett enhetligt förfarande iakttages inom hela stats- förvaltningen och att de rättssäkerhetsgarantier, vilka lagen är avsedd att skänka, komma att gälla i lika mån, då ett ärende beredes såsom regerings- ärende som vid ärendets handläggning i lägre instans. Lagförslaget har därför utformats med utgångspunkt från att lagen skall gälla även för statsdepartementen vid deras beredning av administrativa partsärenden. Den bör härvid gälla i sin helhet. Sålunda bör t. ex. även vad i 2 kap. stad- gas om jäv, protokoll och upplysningsskyldighet iakttagas av statsdeparte- menten.
Ett särskilt spörsmål är om och i vad mån vad i lagen stadgas om ärendes avgörande skall gälla, då efter departementsberedningen Konungen i stats- rådet upptager ärendet till avgörande. Några hinder av principiell natur kun- na enligt besvärssakkunnigas uppfattning ej möta mot att lagen blir till- lämplig även härvidlag. Vissa praktiska svårigheter lära däremot vara för- knippade med lagens tillämpning å partsärendes avgörande i statsrådet. Svårigheterna torde dock icke vara av sådan ant att de icke låta sig bemästra. Bland bestämmelserna om ärendes avgörande återfinnas bl. a. stadganden om motivering av beslut och besluts tillkännagivande. Det är enligt de sak- kunnigas mening angeläget, att i administrativa partsärenden samma regler i sådana avseenden tillämpas hos Konungen i statsrådet som hos förvalt- ningsmyndigheterna i allmänhet.
I den mån departementen fungera såsom förvaltningsmyndigheter med självständig beslutanderätt, bör lagen även lända till efterrättelse utan in- skränkningar, t. ex. då departementschef handlägger ärende om utlämnande av allmän handling eller om disciplinär åtgärd mot tjänsteman eller då chefen för utrikesdepartementet beslutar i ett tjänstetillsättningsärende c. (1.
Den ståndpunkt, vilken de sakkunniga ovan intagit, kan utläsas av ett stadgande i andra stycket av förevarande paragraf varest angives, att det i 2 kap. 16 5 stadgas, att delar av lagen icke skola äga tillämpning, då rege— ringsärende handlägges hos Konungen.
Det bör anmärkas, att författningsutredningen i sitt betänkande om Sve-
riges statsskick (SOU 1963: 16 och 17) framlagt förslag om nya former för regeringsärendens avgörande, vilka i väsentliga delar rubba de grundvalar, på vilka förestående ställningstaganden vila. Nya överväganden komma där- för att erfordras rörande lagens tillämpning i regeringsärenden, därest för- fattningsutredningens förslag genomföras.
3 5. Gällande rätt
I 4 5 RP föreskrives att vad om rättegången i vissa mål vid allmän domstol är i lag eller författning särskilt stadgat skall gälla, även om det strider mot bestämmelse i nya rättegångsbalken. Vidare föreskrives i 21 5 RP, att vad i RB är stadgat om fullföljd av talan till hovrätt och högsta domstolen samt rättegången därstädes i mål, som väckts vid underrätt, om ej särskild före— skrift därom är meddelad, skall äga motsvarande tillämpning i fråga om fullföljd i högre rätt av mål, som upptagits av annan världslig domstol eller myndighet och enligt lag eller författning må fullföljas i hovrätt; dock skall talan föras genom besvär. Stadgandet innebär, att RB:s regler om besvärs- process skola gälla, i den mån avvikande bestämmelser icke meddelats i spe- cialförfattning. I fråga t. ex. om anförande av besvär över länsstyrelses be- slut i ett gåvoskatteärende gälla sålunda primärt föreskrifterna i 60 å KF den 6 juni 1941 om arvsskatt och gåvoskatt och subsidiärt reglerna i 52 kap. RB jämte därtill anslutande kapitel.
Samma teknik för bestämmande av förhållandet mellan en allmän förfa- randelagstiftning och en speciallagstiftning som den senast skildrade har kommit till användning i BesvärstidsL. Där stadgas sålunda, att besvär över förvaltande myndighets beslut, om ej annat följer av lag eller författning, vid äventyr av talans förlust skola hava inkommit till vederbörande myn- dighet inom viss tid.
De sakkunniga
Såsom de sakkunniga tidigare anfört (s. 84) ha de arbetat med den mål- sättningen att en lagstiftning bör komma till stånd innehållande regler, vilka kunna bilda stomme för förfarandet på förvaltningens olika områden. De sakkunniga ha föreställt sig, att på en mängd områden _ sannolikt på fler- talet — andra förfaranderegler än lagens icke komma att erfordras. Efter lagens ikraftträdande torde sålunda förvaltningsrättsliga författningar i allmänhet kunna utfärdas utan särskilda förfarandebestämmelser. Icke ens i fråga om fullföljd av talan torde andra föreskrifter erfordras än sådana som angiva instansordningen. Lagens regler komma att ge tillräcklig ledning med avseende å besvärsrätt, besvärstid m. m.
På åtskilliga områden torde behov dock föreligga av stadganden, vilka på en eller flera punkter komplettera lagens förfaranderegler. Vilken form,
som bör väljas för stadgandenas meddelande, blir naturligen beroende av de- ras betydelse. Enklare föreskrifter böra t. ex. kunna meddelas i administrativ ordning. På några ställen i lagen, beträffande vilka behov av komplette- rande föreskrifter kan antagas göra sig gällande tämligen ofta, har ansetts lämpligt att erinra om Specialregler, som må finnas meddelade. Så är t. ex. fallet i 3 kap. 2 5 om partsbegreppet, 8 kap. 2 _S om parts skyldigheter och 14 kap. 7 5 om besvärsinlagas innehåll. I några fall ha regler med materiellt innehåll ej meddelats i lagen, utan hänvisning i stället skett till speciallag- stiftning, såsom i 2 kap. 1 5 om myndighets behörighet och sammansätt- ning, 12 kap. 1 5 fjärde stycket om förvaltningsbesvärstalan mot kommunal myndighets beslut och 13 kap. 1 5 om kommunalbesvär.
Det förtjänar påpekas, att fråga även kan uppkomma om att i special- författning meddela bestämmelser i ämnen, vilka lämnats helt oreglerade i lagen eller över huvud taget ej omnämnts där, t. ex. beträffande interimis- tiska beslut, undersöknings- och säkringsmedel samt andra ordinära rätts— medel än besvär.
De sakkunniga ha emellertid förutsatt, att i specialförfattningarna kunna komma att behövas icke blott föreskrifter, vilka komplettera lagens regler, utan även bestämmelser med innehåll, som avviker från innehållet i lagens regler. Bestämmelser av sistnämnda slag torde sålunda på vissa områden komma att erfordras i fråga om t. ex. kommunikation, besluts innehåll och överklagbarhet, tidpunkten, då beslut skall lända till efterrättelse, och be- svärstiden.
I de båda författningar, för vilka redogjorts under gällande rätt, har för- hållandet mellan den allmänna förfarandelagstiftningen och specialförfatt- ningar enligt allmänt vedertagen ordning bestämts så, att den allmänna förfarandelagstiftningen angivits skola gälla över hela det aktuella området men under den väsentliga förutsättningen att annat ej stadgats i specialför- fattning. Från grundsatsen att specialförfattning tager över allmän författ- ning har man naturligen att utgå också då det gäller att bestämma förhål- landet mellan en blivande allmän lag om förvaltningsförfarandet och olika författningar med specialföreskrifter avseende förvaltningsförfarandet.
Frågan är då om ett stadgande i en författning av vilken valör det vara månde skall taga över ett stadgande i lagen eller sätta denna helt ur kraft eller om ett krav å viss kvalitet hos den konkurrerande specialförfattningen bör upprätthållas. Vid övervägandet av frågeställningen lämna besvärssak- kunniga tillsvidare sådana författningar å sido, som redan gälla, då lagen om förvaltningsförfarandet träder i kraft.
Bestämmelser om förvaltningsförfarandet kunna meddelas i författning— ar av allehanda slag: grundlag (t. ex. 2 kap. TF), allmän civil— och kriminal- lag (t. ex. UtlL och BvL), kyrkolag, kommunallag, annan lag eller för— ordning, som stiftas av Kungl. Maj :t och riksdagen gemensamt (t. ex. FBF och TaxF), författning, som tillkommer efter riksdagens hörande (t. ex. BySt
och AOST), bevillningsförfattning, beslutad av riksdagen allena, författning, som beslutas av Kungl. Maj:t (t. ex. förordningar, kungörelser och instruk- tioner), samt arbetsordningar, tillämpningsföreskrifter o. d., som beslutas av underordnad myndighet.
Lagen om förvaltningsförfarandet föreslås såsom tidigare (s. 109) angivits stiftad i den ordning, som RF 5 87 mom. 1 föreskriver. Att grundlagsregler taga över en sådan lags bestämmelser är självfallet. Någon tvekan behöver heller icke råda om att, därest i kyrkolag eller genom av Konung och riks- dag gemensamt stiftad lag i särskilt avseende meddelas ett stadgande med innehåll avvikande från innehållet i en bestämmelse i lagen om förvaltnings- förfarandet, detta stadgande enligt allmänna grundsatser skall gälla fram- för den allmänna lagens bestämmelse. Vad som däremot kan vara föremål för delade meningar är, om och i vad mån det bör vara möjligt, att i en för- fattning av lägre valör än nyss sagts giva regler, vilka skola äga företräde framför den allmänna lagens förfaranderegler.
När det gäller BesvärstidsL, vilken har karaktär av allmän civillag, har angivits, att den skall gälla, om ej annat följ er av lag eller författning. Härav kan slutas, att lagen icke hindrar Kungl. Maj:t att inom det Kungl. Maj:t tillkommande lagstiftningsområdet stadga annan besvärstid än den i lagen angivna. Ej heller lägger den hinder i vägen för annan myndighet än Kungl. Maj :t att, i den mån myndigheten äger erforderlig behörighet, i administra- tiv ordning meddela bestämmelser om annan besvärstid.
En blivande lag om förvaltningsförfarandet får ses som ett uttryck för Kungl. Maj:ts och riksdagens samfällda uppfattning om de grundläggande rättigheter och skyldigheter, som skola gälla för myndigheter och parter i förvaltningsförfarandet. Den form för lagstiftning som valts innefattar bety- delsefulla garantier för noggrann och allsidig avvägning av de olika intres- sen, som göra sig gällande i förvaltningsförfarandet. Inga avvikelser böra under anförda förhållanden komma till stånd utan samma noggranna pröv- ning. Syftet nås endast om riksdagen medverkar vid bestämmelsernas till- komst. Avvikande bestämmelser böra därför icke kunna meddelas i författ- ning, vid vars tillkomst riksdagen ej medverkar.
Såsom framgått av vad ovan sagts kan riksdagens medverkan ske under olika former: genom gemensam lagstiftning _ »med riksdagen» — genom inhämtande av riksdagens yttrande — »efter riksdagens hörande» —— eller genom bevillningsförfattning — »i Överensstämmelse med riksdagens be- slut» eller »i anledning av riksdagens beslut». De sakkunniga föreslå, att i lagtexten angives att, i den mån författning, som utfärdats med riksdagen, efter dennas hörande eller i överensstämmelse med riksdagens beslut, upp- tager bestämmelse avvikande från stadgande i lagen, stadgandet icke skall gälla.
Det synes angeläget att fasthålla, att lagen icke skall kunna sättas ur kraft genom andra bestämmelser än sådana, vilka varit föremål för omedelbar
granskning av riksdagen. Då besvärssakkunniga uppställt krav på riks- dagens medverkan vid avvikande bestämmelsers tillkomst, ha de därför utgått från att riksdagen ej delegerar denna sin lagstiftningsuppgift till Ko— nungen eller annan myndighet.
Vissa förfarandegrundsatser äga ett sådant innehåll att de kunna sägas giva uttryck för medborgerliga rättigheter. Ytterligare fasthet i systemet skulle kunna vinnas genom att desamma inskreves i katalogen över de med- borgerliga rättigheterna i grundlagen, om en dylik katalog kommer till stånd. Ifrågavarande spörsmål faller utom ramen för förevarande lagstiftnings- uppgift men kan lämpligen behandlas i samband med förestående författ— ningsrevision.
Under sitt arbete med de enskilda reglerna i lagen ha de sakkunniga sökt bilda sig en uppfattning om i vilka hänseenden och för vilka ärendegrupper avvikelser från lagens regler komma att erfordras. Resultaten redovisas i motiveringarna till de olika paragraferna. Såsom en allmän synpunkt kan här anföras, att i varje förekommande fall en avvägning måste ske mellan skälen för en särskild reglering och önskemålet om största möjliga enhet- lighet inom förvaltningsförfarandet. Den principen synes böra upprätthål- las, att särregler skola tillåtas endast om starka skäl tala för dem.
Det bör framhållas, att den föreslagna ordningen förutsätter att det, sedan lagen om förvaltningsförfarandet trätt i kraft, vid utformningen av varje lagstiftning på förvaltningens område överväges, om och i vad mån avvi- kande bestämmelser erfordras. Vissa lagtekniska problem komma att möta, då det gäller att utforma de särregler, som kunna befinnas erforderliga. Några sådana problem av mera allmängiltig innebörd skola behandlas i det följande.
Det kan befinnas, att en bestämmelse i lagen ej alls bör gälla på ett om— råde och att den fråga bestämmelsen avhandlar bör lämnas oreglerad. I så- dant fall torde i speciallagstiftningen böra angivas, att bestämmelsen i lagen om förvaltningsförfarandet ej skall lända till efterrättelse.
Den situationen kan även uppkomma att den ordning, som föreskrives i lagen om förvaltningsförfarandet beträffande viss fråga, t. ex. delgivning, finnes böra utbytas mot en annan. I sådana fall måste tillses, att särregeln utformas på sådant sätt att det står fullt klart, att lagens motsvarande be- stämmelse är helt satt ur kraft.
Vanligast torde emellertid bliva, att behov gör sig gällande av en särregel, som endast delvis upphäver en bestämmelse i lagen om förvaltningsförfaran- det. Det kan t. ex. bli fråga om att meddela föreskrifter om annan besvärs- tid än den lagen föreskriver men ej annan ordning beträffande besvärs anfö- rande i övrigt eller att delvis ersätta lagens jävsregler med bestämmelser om speciella jävsgrunder. I dylika fall kan det stundom för sammanhangets skull _— för att icke särregeln skall sväva i luften _ [te sig önskvärt att inskriva hela regleringen i specialllagstiftningen, som då kommer att innehålla såväl
de av lagens grundläggande bestämmelser, vilka skola gälla även inom spe- cialområdet, som särregeln i fråga. I möjligaste mån torde man emellertid böra söka undvika, att regler givas i speciallagstiftning, vilka icke utsäga annat eller mera än lagens regler. I stället torde erforderlig samordning böra upprättas t. ex. genom att det angives, att viss ordning skall gälla med av— vikelse från vad därutinnan är stadgat i lagen om förvaltningsförfarandet. Anses erforderlig samordning ej kunna åvägabringas på annat sätt än ge— nom viss upprepning av den allmänna lagens föreskrifter, är det emellertid av vikt att tillse, att en sådan formulering väljes att det klart framgår vari avvikelsen består, så att icke felaktigt antages att i allo en särordning avsetts.
Den kombinationen är även tänkbar att ett stadgande i lagen om förvalt- ningsförfarandet finnes böra dels utfyllas på någon eller några punkter, dels ock på en eller flera punkter ersättas med avvikande särregler. I dylika och liknande situationer gäller det att avfatta specialförfattningens lagtext så att det tydligt framgår var den allmänna regleringen i lagen om förvalt— ningsförfarandet slutar och avvikande specialreglering vidtager. Över huvud taget bör stor vikt läggas vid att systemet blir överskådligt och lätt att tilläm— pa. Risk finnes eljest för rättsförluster på grund av misstag beträffande tillämpligheten av den allmänna lagen, å ena, och specialförfattningen, å andra sidan.
På vissa områden måste man räkna med att lagens förfaranderegler måste utbyggas i tämligen stor omfattning ävensom med att åtskilliga avvikande stadganden komma att erfordras. Så torde t. ex. bliva fallet i fråga om taxe— rings-, utmätnings— och fastighetsregleringsförfarandena. Specialreglerna torde komma att sätta sådan prägel på förfarandena att dessa komma att framstå som specialprocesser. Nämnda förhållande är icke ägnat rubba sy- nen å tillämpligheten av en lag om förvaltningsförfarandet, så länge speci- alprocesserna utformas på denna lags grund.
De särskilda problem, som uppkomma vid lagens ikraftträdande med av- seende å förhållandet mellan lagen och redan befintliga specialförfattningar, behandlas nedan (5. 705) i motiveringen till föreslagna övergångsbestämmel- ser.
Andra avdelningen. Allmänna bestämmelser
2 KAP.
Om myndighet
1 5. Gällande rätt
Vad angår de allmänna domstolarna innehålla 1— 3 kap. RB bestämmelser om sammansättning, beslutförhet m.m. samt 10 och 19 kap. RB regler om laga domstol, forumregler. Motsvarande föreskrifter för förvaltningsmyndighe— ternas del återfinnas främst i dessas instruktioner men även t. ex. i sådana specialförfattningar som TaxF, NvL och BvL.
De sakkunniga
Det skulle kunna ifrågasättas, om icke lagen borde innehålla vissa forum- bestämmelser. Behov härav torde i någon mån föreligga i fråga om kom- petensfördelningen mellan sidoordnade lokala och regionala myndigheter. Såvitt besvärssakkunniga kunnat finna äro förhållandena på de olika för- valtningsområdena dock så växlande att underlag saknas för generella regler som skulle kunna få praktiskt värde. De sakkunniga ha därför ansett sig ej böra föreslå några forumregler. Andra frågor om kompetensfördelningen mellan myndigheter, t. ex. mellan centrala verk eller mellan Kungl. Maj:t i statsrådet och regeringsrätten, lämpa sig uppenbarligen bäst för reglering i annan författning än en lag om förvaltningsförfarandet. Några regler före- slås därför ej heller i sådana avseenden.
Vad gäller myndighets sammansättning vid avgörande av ett förvaltnings— ärende äro förhållandena inom de olika förvaltningsområdena så växlande, att utrymme måste finnas för skilda slag av organisatoriska lösningar. Det är av samma skäl ej heller möjligt att uppställa några allmänna kompetens- krav beträffande dem, som hos myndighet skola deltaga i ett förvaltnings- ärendes handläggning. I nämnda hänseenden erforderliga bestämmelser bö- ra därför ankomma å speciallagstiftning, t. ex. myndigheternas instruktioner eller specialförfattningar för särskilda förvaltningsområden.
Även om de sakkunniga sålunda avstått från att föreslå stadganden om myndighets behörighet, sammansättning m. m., ha de likväl med hänsyn till spörsmålens betydelse för förfarandet ansett, att en erinran om dem bör återfinnas i lagen. Förevarande paragraf har i enlighet härmed utformats såsom en hänvisning till speciallagstiftning.
25.
Gällande rätt
I RB och RP skiljes mellan allmänna och särskilda domstolar. Såsom all— män domstol räknas allmän underrätt, hovrätt och högsta domstolen. Be- träffande de särskilda domstolarna stadgas i 4 5 RP allenast att om dem och rättegången vid dessa skall gälla vad därom är stadgat. Någon upplysning om vilka myndigheter, som i RP avses med särskilda domstolar, lämnas sålunda ej. Viss ledning för bedömningen kan emellertid hämtas ur 1 5 lag den 20 maj 1955 om avstängning av domare. Där stadgas, att med domare i lagen i fråga avses ledamot och lagfaren befattningshavare, som ej är ledamot, vid allmän underrätt, hovrätt, nedre justitierevisionen eller högsta domstolen eller vid vattendomstol, ägodelningsrätt eller expropriationsdom- stol eller vid regeringsrätten, arbetsdomstolen, försäkringsrådet, statens hy- resråd eller kammarrätten eller, då Konungen förordnat därom, vid annan särskild domstol. Av speciellt intresse i förevarande sammanhang är att re- geringsrätten, försäkringsrådet, statens hyresråd och kammarrätten i nämn- da lagrum betecknats såsom särskilda domstolar. Att till i RP åsyftade sär- skilda domstolar numera även skall räknas den år 1961 tillkomna försäk- ringsdomstolen ligger i öppen dag.
I doktrinen benämnas ofta de domstolar, vilka ha förvaltningsrättslig lag- skipning till huvuduppgift, förvaltningsdomstolar. Denna term är emeller- tid okänd i lagstiftningen. Det förekommer även att beteckningen förvalt- ningsdomstol användes i en mera vidsträckt bemärkelse för att angiva så— dana kvalificerade besvärsmyndigheter som länsprövningsnämnderna, in- skrivningsrådet, riksvärderingsnämnden, patent— och registreringsverkets be- svärsavdelning och sinnessjuknämnden. Vidare märkes att i doktrinen be— nämningen särskilda domstolar plågar förbehållas för sådana domstolar, som utvecklats ur allmänna domstolar. Denna terminologi tillämpas även av författningsutredningen i dess förslag till ny RF.
Vid bedömningen av vilka myndigheter, som äro att betrakta såsom dom— stolar, ligger det nära till hands att anlägga ett formellt betraktelsesätt och fästa avgörande avseende vid vilken ställning deras ledamöter intaga. Därest ledamotsbefattningarna hos en myndighet utgöra domarbefattningar, torde myndigheten ovedersägligen ha karaktär av domstol. Å en domare ställas kvalificerade anspråk på opartiskhet och objektivitet. Dessa komma till konkret uttryck genom krav på att befattningshavaren skall avlägga domared eller däremot svarande försäkran. Sådana krav gälla för närvarande — för- utom för de allmänna och särskilda domstolarnas befattningshavare _ för ledamot i kammarrätten jämlikt 22 & KRSt, för ledamot i försäkringsdomsto- len enligt 16 & FDL samt för ledamot i övervakningsnämnd, kriminalvårds- nämnden, ungdomsfängelsenämnden och interneringsnämnden enligt 37: 5 BrottsB. Beträffande ledamot i regeringsrätten har särskilt stadgande om
domared ej meddelats. Enligt praxis avlägger emellertid den, som inträder som ledamot i regeringsrätten och ej tidigare avlagt domared eller försäk— ran, sådan ed eller försäkran, innan han tager säte i domstolen. Samma praxis tillämpas i försäkringsrådet. Oaktat det ej föreskrivits, att ledamot skall avlägga domared eller försäkran, tillämpas sålunda den ordningen att ledamöterna, även lekmannaledamöterna, avlägga domared eller försäkran enligt 4: 11 RB. I hyresrådet förekommer däremot ej att ledamot i och för sin tjänstgöring därstädes avlägger domared eller försäkran. Sådan edsav- läggelse äger veterligen ej heller rum hos någon annan myndighet än de förut angivna.
De sakkunniga
I 9 kap. föreslås bestämmelser om särskilda utredningsmedel hos domstol. Även annorstädes i lagförslaget upptagas föreskrifter, vilka hänföra sig till domstol. Med hänsyn till angivna förhållanden erfordras ett stadgande, som klargör vilka myndigheter, som vid tillämpning av lagen skola anses såsom domstolar.
Såsom anförts i den allmänna inledningen (s. 106) ha besvärssakkunniga av praktiska skäl ansett sig icke böra förorda, att de myndigheter, som skola anses som domstolar, uppräknas i lagen. De sakkunniga ha i stället funnit sig böra föreslå, att den erforderliga legaldefinitionen utformas med utgångs- punkt från myndighetens sammansättning och att såsom domstol i lagens mening betraktas myndighet, där ledamot är domare. För att en myndighet skall kunna betraktas som domstol bör dock ej vara tillfyllest, att blott nå- gon eller några av dess ledamöter äro domare. Det synes böra krävas, att envar ledamot intager sådan ställning.
Ordet domare behöver emellertid närmare bestämmas. Det har härvid synts mest ändamålsenligt att taga fasta på det formella kriteriet att tjänsteman- nen i fråga är skyldig att i och för sin tjänsteutövning avlägga eller ha avlagt domared eller däremot svarande försäkran.
Den förordade lösningen innebär, att avgörande för om en myndighet skall anses såsom domstol i lagens mening blir, om stadgande meddelats i specialförfattning om att envar ledamot av myndigheten skall avlägga domared. Myndighet, som är att anse som domstol, har i lagen tillagts vitt- gående utredningsbefogenheter gentemot enskilda. Skyldigheter för enskilda av det slag, som följa härav, anses icke böra införas annorledes än genom lag. Med hänsyn härtill torde böra gälla, att endast föreskrift om domared, som meddelats i lag, skall kunna föranleda att bestämmelserna om domstol i lagen om förvaltningsförfarandet bliva tillämpliga å myndigheten.
Enligt den valda definitionen bliva med tillämpning av gällande rätt för- utom de allmänna och särskilda domstolarna följande myndigheter att anse som domstolar, nämligen försäkringsdomstolen, övervakningsnämnden, kri- minalvårdsnämnden, ungdomsfängelsenämnden och interneringsnämnden.
Vare sig i RegRL eller annorstädes finnes föreskrift om att ledamot i rege- ringsrätten skall avlägga domared. Godtages besvärssakkunnigas förslag rörande metoden för bestämmande av vilka myndigheter som skola betrak- tas som domstolar, erfordras komplettering i lag med ett stadgande om skyl- dighet för ledamot av regeringsrätten att avlägga domared. Föreskriften om domared för domare i kammarrätten är för närvarande upptagen i KRSt, som är en administrativ författning. För att bestämmelserna om domstol i en lag om förvaltningsförfarandet skola bliva tillämpliga å kammarrätten, krä- ves under nyss angivna förutsättning, att i lag intages stadgande om skyl- dighet för ledamot i kammarrätten att avlägga domared. Anses bestämmel- serna om domstol böra tillämpas t. ex. å hyresrådet, försäkringsrådet eller annan liknande myndighet, erfordras föreskrift om domared för myndig- hetens ledamöter i lämplig speciallag.
Vid sidan av den dömande verksamheten förekomma hos domstolarna även administrativa göromål. Vissa av dessa giva upphov till partsärenden. Så är t. ex. fallet med personaladministrationen. För domstols handläggning av administrativa angelägenheter har ofta föreskrivits en annan, mindre kva- lificerad sammansättning än för den dömande verksamheten. Beslutande- rätten kan t. ex. ha uppdragits åt domstolens ordförande ensam i hans egen- skap av verkschef eller ha delegerats till befattningshavare, som icke är le- damot av domstolen. Formellt kommer vad i lagförslaget stadgats om dom- stol, t.ex. beträffande särskilda utredningsmedel, att bliva tillämpligt även då domstol är verksam som förvaltande myndighet. Det ligger emellertid i så öppen dag att specialbestämmelserna om domstol äro avsedda att tilläm— pas endast i domstols dömande verksamhet att det icke behöver befaras att domstol i annan verksamhet gör bruk av de befogenheter, som dessa be- stämmelser i och för sig ställa till förfogande. Det särskilda ansvar, under vilket domstols befattningshavare verka, får anses utgöra betryggande garan- ti härför.
Det synes även böra framhållas, att de befogenheter, som i lagförslaget tillagts domstol, avses skola utövas allenast av domstolen som sådan. Något utrymme för delegation från domstolen i ordinarie sammansättning till t. ex. en föredragande gives icke.
Under hänvisning till vad ovan anförts föreslå de sakkunniga, att det stadgas, att med domstol i denna lag avses myndighet, beträffande vilken i lag stadgats, att envar dess ledamot skall hava avlagt domared eller däremot svarande försäkran. 3 5. Gällande rätt Domare är enligt 4: 13 RB jävig att handlägga mål: 1. Om han själv är part eller eljest har del i saken eller av dess utgång kan vänta synnerlig nytta eller skada;
2. om han med part är eller varit gift eller är trolovad eller är i rätt upp— eller nedstigande släktskap eller svågerlag eller är syskon eller är i den släktskap, att den ene är avkomling till den andres syskon eller att de äro syskonbarn, eller i det svågerlag, att den ene är eller varit gift med den andres syskon eller syskons avkomling eller med någon, från vilkens syskon den andre härstammar, eller om han på grund av adoption står i motsvarande förhållande till part;
3. om han till någon, som har del i saken eller av dess utgång kan vänta synnerlig nytta eller skada, står i förhållande, som avses i 2;
4. om han eller någon honom närstående, som avses i 2, är förmyndare eller god man för part eller eljest parts ställföreträdare eller är ledamot av styrelsen för bolag, förening eller annat samfund, stiftelse eller annan så- dan inrättning, som är part, eller, då kommun eller annan sådan menighet är part, är ledamot av nämnd eller styrelse, som handhar förvaltningen av den angelägenhet målet rör;
5. om han eller någon honom närstående, som sägs i 2, till någon, som har del i saken eller av dess utgång kan vänta synnerlig nytta eller skada, står i förhållande, som avses i 4;
6. om han är parts vederdeloman, dock ej om parten sökt sak med ho— nom för att göra honom jävig;
7. om han i annan rätt såsom domare eller befattningshavare fattat beslut, som rör saken, eller hos annan myndighet än domstol eller såsom skiljeman tagit befattning därmed;
8. om han i saken såsom rättegångsombud fört parts talan eller biträtt part eller vittnat eller varit sakkunnig; eller
9. om eljest särskild omständighet föreligger, som år ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i målet.
Med uttrycket »del i saken» 1 p. 1 bör enligt motiven till bestämmelsen förstås ett intresse i saken, som är av rättslig natur, t. ex. att domaren inta— ger sådan ställning att han skulle kunna uppträda såsom intervenient. Med att någon av sakens utgång kan vänta synnerlig nytta eller skada åsyftas andra intressen i saken, som visserligen icke berättiga domaren att upp— träda i processen men som dock äro av avsevärd betydelse för honom. Per- son, som äger sådana intressen i saken, betecknas stundom i processrätten såsom intressent. Såsom nämnts i den historiska återblicken (s. 64) före- skrevs i KF den 4 november 1876 att GRB :s stadgande, att domare är jävig att handlägga mål, då han eller hans skyldemän hava i saken del, icke skall äga tillämpning i hushållsmål av allmän beskaffenhet. Av ovan återgivna motivuttalande till 4: 13 RB får anses framgå att dess jävsregler skola tol- kas på det sätt 1876 års författning anvisar.
En persons vederdeloman är den, som är motpart till personen i en pro- cess.
Enligt motiven till p. 9 böra under där intagen generalklausul föras
sådana fall som de, då domaren i annan rätt har en lika sak eller är parts uppenbare ovän. Vidare angives jävsförhållande enligt bestämmelsen kunna anses föreligga, då domaren är i parts tjänst eller på annat sätt kan antagas vara i ekonomiskt beroende av part.
Rst regler om domarjäv iakttagas naturligen även hos förvaltningens domstolar. Beträffande regeringsrätten och försäkringsrådet saknas dock uttryckliga bestämmelser om att så skall ske, medan föreskrifter inne— fattande hänvisningar till domarjävsreglerna meddelats för kammarrättcns del i 22 & KRSt och för försäkringsdomstolens del i 16 & FDL. Domarjävsreg— lerna äro vidare på grund av uttryckliga stadganden tillämpliga hos de flesta av förvaltningens domstolsliknande organ; se t. ex. 19 å HyresreglL (hyres- nämnderna), 2 5 SinnessjukL (sinnessjuknämnden), 2 5 lagen den 21 de- cember 1949 med särskilda bestämmelser om utskrivning från sinnessjukhus (utskrivningsnämnd), 6 's" UngdomsfängelseL (ungdomsfängelsenämnden), 5 & InterneringsL (interneringsnåmnden) och 13 å lagen den 25 september 1953 om motverkande i vissa fall av konkurrensbegrän-sning inom närings- livet (näringsfrihetsrådet).
Beträffande länsstyrelserna föreskrives i 37 å Länsstyrelsel, att vad om jäv mot domare är stadgat ock skall gälla den, som deltager i handlägg- ningen av ärende inom länsstyrelsen, där ej ärendet är blott av expeditionell art. 1 mål och ärenden av allmän beskaffenhet skall jäv dock icke anses föreligga därför att den, som deltager i handläggningen, såsom samhälls- medlem har del i saken.
Hänvisning till 11st bestämmelser om domarjäv återfinnas även i spe- cialförfattningarna i fråga om några andra regionala myndigheter, såsom i 18 å DomkapL (domkapitel) och 26 & GruvL (bergmästare m. fl.), och beträffande ett antal lokala myndigheter, såsom i 6 % UL (utmätningsman), 295 1 mom. UnivStat (konsistorium), 395 EBO (boställsnämnd), 165 mi- litära rättegångslagen (bestraffningsberättigad befattningshavare), 57 & LAV (vägsynenämnd) och 2:49 a Nytter (arrendenämnd). Här bör även erinras om föreskriften i 24 å andra stycket RP att, om enligt lag eller för- fattning för besiktning, uppskattning eller annan sådan uppgift ojävig per- son skall anlitas och särskild föreskrift därom ej är meddelad, därtill ej må tagas någon, mot vilken förekommer jäv, som gäller mot domare.
För vissa myndigheter ha givits speciella, från domarjävsreglerna mer eller mindre avvikande jävsregler. I främsta rummet märkes den i 16 & KL, 28 & LandstingsL och 19 & FörsamlingsL intagna, å ledamöter i de kom- munala organen tillämpliga bestämmelsen, som utsäger, att ledamot ej må deltaga i behandling av ärende, som personligen rör honom eller någon ho- nom närstående, som sägs i 4 kap. 13 5 2. RB om jäv mot domare. Närmare redogörelse för denna bestämmelse och övriga specialstadganden om jäv kommer att lämnas nedan.
Att med bestämdhet angiva vad som gäller i fråga om jäv med avseende å myndigheter, å vilka varken stadgandena om domarjäv eller speciella jävs- regler på grund av föreskrift i författning äro tillämpliga, låter sig icke göra. Spörsmålet bedömes på växlande sätt såväl av myndigheterna som inom rättsvetenskapen. Vissa hållpunkter finnas emellertid.
En sådan är det i den historiska återblicken (s. 64) nämnda KBr den 18 december 1752 till amiralitetskollegium, enligt vilket de i 13:1 GRB stadgade intressent- och släktskapsjäven, vilka medförde obehörighet att deltaga i måls handläggning, även borde gälla i förvaltningsärenden. För— fattningen bör enligt besvärssakkunnigas mening anses ännu utöva in- flytande. Enligt den grundtanke, som författningen återger, skulle i våra da— gar 4: 13 p. 1—3 RB i tillämpliga delar gälla för förvaltningen. I praktiken skulle sålunda åtminstone samma jäv _ sakägare— och släktskapsjäven _ vara tillämpliga inom statsförvaltningen som inom kommunalförvaltningen. Den ovan återgivna kommunala jävsregeln upptager nämligen just de jävs- grunder, som återfinnas i nämnda stadganden i RB.
Det är å ena sidan klart, att åtskilliga situationer förekomma inom för- valtningen, där frågan om jäv praktiskt sett saknar betydelse. De sakkun- niga tänka härvid på ärenden av expeditionell art men även på att det ur allmän synpunkt knappast finnes anledning att reagera t. ex. mot att en fader viger sitt barn eller att en tjänsteman utanordnar lön till sig själv eller till en släkting. Att märka är även att i ärenden angående allmän ordning och så- kerhet så snabba åtgärder ofta erfordras, att möjlighet icke finnes att beakta jäv. Företräde måste även på andra områden stundom givas effek— tiviteten framför garantien för opartiskhet. Å andra sidan är det ock tydligt, att vissa ärenden, t. ex. disciplinärenden och ärenden angående betydande ingrepp i den personliga och ekonomiska integriteten, äro av den karaktär att de beslutande organen rimligen böra ha att iakttaga även andra jäv än de i 4: 13 p. 1—3 RB upptagna.
Det torde kunna antagas, att den kommunala jävsregeln utövar infly— tande även utanför sitt egentliga tillämpningsområde och på många håll fattas såsom generellt minimikrav i jävsavseende. Samtidigt som bestäm- melsen giver styrka åt sedan gammalt hävdade grundsatser, torde den emel- lertid även verka i negativ riktning såtillvida som det blivit svårare att inom det oreglerade området upprätthålla andra jävsgrunder än de av regeln om- fattade, t. ex. ställföreträdarejäv.
Även jävsreglerna i 37 5 LänsstyrelseI torde öva inverkan utanför sitt egentliga tillämpningsområde. De centrala verken torde t. ex. i besvärs— ärenden från länsstyrelserna anse sig skyldiga iakttaga samma jävsregler som dessa. Även andra länsmyndigheter torde ställa sig reglerna till efter- rättelse.
I det följande komma några rättsfall att återgivas, vilka i någon mån belysa rättsläget på det oreglerade området. Att rättspraxis i fråga om jäv
är obetydlig till omfattningen torde ha sin grund däri, att jävsförhållanden i förekommande fall, där de kunna antagas ha någon betydelse, regelmässigt beaktas av myndigheterna och att en tjänsteman hellre frivilligt avstår från att deltaga i handläggningen av ett ärende än utsätter sig för risken av miss- tanke om partiskhet.
I fråga om sakägarejävet finnes ett rättsfall, RÅ 1929 S 344, enligt vil- ket en skorstensfejaremästare av jäv ansågs förhindrad deltaga vid behand- lingen i brandstyrelse av ärende angående förbud för honom att såsom bi- träde vid yrkets utövande använda viss person. Numera är 16 & KL tillämplig å brandstyrelse.
Exempel å släktskapsjävets tillämplighet ger JO:s ämbetsberättelse 1961 s. 349, där rektor vid allmänt läroverk förklarades på grund av jäv hindrad att taga befattning med frågan om sin sons intagning i läroverket.
Beträffande ställföreträdarejäven märkes RÅ 1915 ref. 98, i vilket leda- möter av byggnadsnämnd förklarats av jäv hindrade att deltaga i behandling av ärende om byggnadslov för sparbank, av vars styrelse de voro ledamöter. Numera är 165 KL tillämplig å byggnadsnämnd. I RÅ 1958 ref. ö ansågs därför den omständigheten, att ordförande i byggnadsnämnd tillika var ledamot i en kommunal byggnadskommitté, som gjort framställning om byggnadslov, icke medföra jävshinder för ordföranden att handlägga ären— det om byggnadslov.
Bestämmelsen i 93 & Upth varav framgår, att den som är delägare, sty- relseledamot eller anställd i bolag eller ekonomisk förening, som inlämnat anbud, ej utan vidare skall anses jävig (se nedan), tyder på att ställföreträ- darejävet i fråga icke gör sig gällande med samma styrka i förvaltningen som i rättegång. Det förhållandet att 16 å KL icke upptager ställföreträdare- jäv av ifrågavarande slag torde även få anses giva stöd för den uppfatt- ningen att det icke behöver beaktas i samma män i förvaltningsförfarandet som i rättegång. Det kan i sammanhanget även nämnas att den omstän- digheten att generaldirektören i bostadsstyrelsen var medlem i HSB:s för- troenderåd av JO icke ansetts medföra jäv för honom vid behandling av visst ärende, vari HSB var part; se JO:s ämbetsberättelse 1952 s. 195 ff.
I administrativa besvärsärenden torde undantagslöst det s.k. tvåinstans- jävet vara att iakttaga. Från äldre praxis kan erinras om RÅ 1909 E 27, där ledamot av domkapitel ansågs jävig i besvärsärende rörande förslag till folkskolläraretjänst, i vilkets upprättande han såsom ordförande i skolrådet deltagit. Vidare kan nämnas RÅ 1934 K 23, i vilket rättsfall en byråchef i järnvägsstyrelsen av jäv ansågs förhindrad att deltaga vid handläggningen av ett besvärsärende angående disciplinär bestraffning, enär han deltagit i ärendets tidigare handläggning i vederbörande distriktskollegium.
I vad mån jäv skall anses föreligga i andra ärenden än besvärsärenden för den som tagit befattning med ärendet hos annan myndighet, är ovisst. Be— stämmelsen i 29 % UnivStat (se nedan) ger vid handen, att situationer kunna
förekomma inom förvaltningen, där det av praktiska skäl icke låter sig göra att betrakta detta förhållande såsom jävsgrundande. KU har dock med hänsyn till vikten av att förtroendet för myndigheterna icke rubbas där- igenom att omständigheter föreligga, vilka kunna föranleda uppkomsten av misstankar om bristande objektivitet, vid flera tillfällen funnit anledning att i sina dechargememorial påtala bl.a. statsråds, statssekreterares, landshöv- dingars och verkschefers engagemang vid sidan av tjänsten; se KU:s me- morial 1961: 15 s. 4 f. och s. 7 f. samt 1962: 17 s. 25 f.
Närmast till de allmänna jävens område är RÅ 1957 I 224 att hänföra. Le- damot av brandstyrelse ansågs där icke på grund av jäv förhindrad att deltaga vid handläggning hos styrelsen av ärende om inköp av chassi till en brandbil, ehuru han intog ledande befattning inom företag, som lämnat offert. Här må å andra sidan erinras om JO:s uttalande, att tingsnotarie, som förordnats att tjänstgöra såsom ordförande i hyresnämnd, vore jävig att handlägga hyresmål, däri häradshövdingen var part; se JO:s ämbets- berättelse 1959 s. 357. Det är att märka, att domarjävsreglerna som ovan nämnts uttryckligen äro tillämpliga å hyresnämnd, medan hos brand- styrelse de kommunala j ävsreglerna gälla.
Besvärssakkunniga övergå härefter till att lämna en redogörelse för speci- alregleringar av jävsfrågan, som finnas inom förvaltningen, och börja med 16% KL. Enligt denna bestämmelse må fullmäktig ej deltaga i behand- ling av ärende, som personligen rör honom eller någon honom närstående, som sägs i 4 kap. 13 5 2. RB om jäv emot domare. Jävsfallen ha sålunda som förut nämnts begränsats till sakägare- och släktskapsförhållanden. I KPr 1953: 210 s. 151 framhöll emellertid statsrådet och chefen för inrikesdepar- tementet, att det kunde antagas, att förhandenvaron av jävsregeln ofta skulle förmå ledamot att vid en intressekollision av annat slag hellre fri- villigt avstå från att deltaga i ärendet än att ådraga sig misstanken att handla i eget eller annans enskilda intresse.
Regeln i 16 å KL riktar sig till fullmäktig men blir genom hänvisningar i andra lagrum tillämplig även på kommunens styrelse och dess fakultativa, enbart på kommunallagsgrund tillsatta nämnder. Den har vidare förklarats tillämplig å nämnderna för specialreglerad förvaltning; se t. ex. 14 å andra stycket SkolL, 85 BvL och 8 5 HälsovårdsSt. Med 16 å KL analoga bestäm- melser finnas i 28 & LandstingsL och 19 å FörsamlingsL.
Den i 16 & KL för jäv stadgade förutsättningen, att ärendet skall röra vederbörande eller någon honom närstående personligen, kan anses mot- svara den i 4: 13 p. 1 RB angivna förutsättningen att personen i fråga skall vara part eller eljest ha del i saken eller av dess utgång vänta synnerlig nytta eller skada. I praxis har — i RÅ 1958 E 10 —— folkskolestyrelses val av folk- skollärare undanröjts, enär en av de i valet deltagande ledamöterna i styrel- sen var svärfar till den valde, och — i RÅ 1959 E 48 —— skols-tyrelses val av
skolvaktmästare upphävts på grund att ordföranden var svåger till den valde. Vidare har i RÅ 1956 ref. 14 vid behandlingen i kommunalfullmäktige av ärende om inköp av fastighet den omständigheten, att ledamot var gift med en syster till säljarens hustru, ansetts utgöra jäv vid det förhållandet, att det måste antagas, att säljarens hustru, oaktat fastigheten var mannens en- skilda egendom, kunde vänta synnerlig nytta av försäljningen och ärendet därför finge anses röra henne personligen. Släktskapsjäv ansågs även till— lämpligt i RÅ 1962 ref. 63 å ledamot i kommunalfullmäktige vid fullmäkti- ges handläggning av ärende angående bidrag till en vägsamfällighet på den grund att en systersons hustru ägde fastighet inom samfälligheten. I RÅ 1963 ref. 7 ansågs partsjäv föreligga för ledamot i kommunalfullmäktige be— träffande ärende om inköp av fastighet, då han såsom fastighetsmäklare med rätt till provision företrätt säljaren vid förhandlingarna med kommunen.
Enligt motiven till 16 å KL får ärende, som angår ett bolag, regelmässigt anses röra huvudaktieägare i bolaget personligen. Uttalandet motsäges icke av RÅ 1957 ref. 14. Ledamot av stadsfullmäktige, som var huvuddelägare i ett fastighetsaktiebolag, vilket stod i begrepp att köpa tomt inom viss stadsdel, ansågs där icke jävig vid fullmäktiges behandling av ett stads- planeförslag av innebörd bl. a. att ett område för handelsändamål skulle tillkomma inom stadsdelen. I motiveringen framhölls, att bolaget vid tidpunkten för fullmäktiges beslut icke var ägare till mark inom området och att det förhållandet att bolaget avsett att köpa mark inom området med hänsyn till omständigheterna icke kunde anses innebära, att huvudaktie- ägaren ägde ett så starkt intresse av ärendets utgång, att detsamma finge anses personligen röra honom.
I kravet att ett ärende skall personligen röra vederbörande eller någon honom närstående ligger även att jäv icke anses föreliggai ärenden avseende generella föreskrifter eller eljest av allmän beskaffenhet. Från praxis kan nämnas, att i RÅ 1956 I 208 vid handläggning i stadsfullmäktige av ärende rörande fastställande av avgift för nyttjanderätt till tomter på en 6 den om- ständigheten att ledamot själv eller anförvant till ledamot innehade sådan nyttjanderätt icke ansetts utgöra jäv för ledamoten. Ej heller har i RÅ 1957 I 202 vid behandlingen i kommunalfullmäktige av ärenden om rätt för barn från viss församling inom kommunen att få deltaga i barnbespisningen i den samrealskola, vid vilken undervisning skulle meddelas dern, den om- ständigheten att ledamot såsom målsman till sådant barn undertecknat en petition till fullmäktige ansetts utgöra jävshinder.
Uppräkningen av jävsgrunder i 16 & KL är uttömmande. Andra förhål- landen än de i paragrafen såsom jäv angivna kunna icke föranleda, att beslut anses icke tillkommet i laga ordning. Förekomsten av ställföreträ- darejäv kan t. ex. icke medföra ogiltigförklaring av ett beslut. I RÅ 1958 I 177 har den omständigheten att ordförande i drätselkammare tillika var ordförande i lokalstyrelse för bank icke ansetts kunna grunda jävshinder
för honom att deltaga vid drätselkammarens handläggning av ärende an- gående stadens köp av en tomt av banken. Ej heller ansågs i RÅ 1958 I 244 jävshinder föreligga för ledamöter i styrelsen för en folketshusförening att deltaga såsom ledamöter i stadsfullmäktige vid behandlingen av ett ärende om beviljande av anslag till föreningen.
Med behandling av ärende avses i 16 å KL icke blott fattandet av beslut utan även överläggningen före beslutet. Det må här erinras om RÅ 1942 ref. 50, där den omständigheten att ledamot av kyrkorådet tillåtits deltaga i överläggningen _— men ej vid omröstningen — i ärende angående utarren- dering av en del av församlingen tillhörig fastighet, oaktat ett av honom av— givet anbud förelåg till prövning, ansetts innebära att förslaget icke tillkom- mit i laga ordning.
Utredning om vidgning av de kommunala jävsgrunderna har begärts i motioner vid 1962 och 1963 års riksdagar. Motionerna ha icke föranlett nå- gon riksdagens åtgärd; se KU:s utlåtanden 1962: 12 och 1963: 2.
De sakkunniga skola härefter redogöra för vissa specialbestämmelser om jäv, som finnas inom statsförvaltningen. Enligt 62 5 1 mom. och 85 & TaxF gäller att ledamot i taxeringsnämnd och prövningsnämnd skall avträda, då fråga förekommer om taxering, som angår honom själv, hans hustru, för- äldrar, barn eller syskon eller oskiftat dödsbo, däri han äger del, då fråga är om taxering av bolag, förening eller stiftelse, vars styrelse eller förvalt- ning han tillhör, så ock då fråga är om taxering av någon, för vilken han är förmyndare, god man eller ombud eller vilken han mot ersättning biträtt med upprättande av deklaration, som skall tjäna till ledning vid taxeringen. För ledamot i prövningsnämnd tillkommer dessutom enligt 85 å TaxF att han skall avträda, då fråga förekommer om taxering, i vars behandling han tidigare deltagit i taxeringsnämnd eller med vilken han i annan egen- skap än ledamot av prövningsnämnden haft att taga befattning samt då eljest särskild omständighet föreligger, som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i målet.
I 93 & Upth föreskrives, att i prövning av anbud den icke må deltaga, som är med anbudsgivare i den skyldskap eller det svågerlag, som utgör jäv mot domare, ej heller den som i ärendet har ekonomiskt intresse, dock att på myndigheten skall i varje särskilt fall bero, huruvida den, som är delägare, styrelseledamot eller anställd i bolag eller ekonomisk förening, som in- lämnat anbud, skall anses vara jävig.
Mot lantmätare stadgas i 2: 9 JDL följande jäv: om han själv är del- ägare; om han är med delägare i den skyldskap eller det svågerlag, som en- ligt lag utgör jäv mot domare; om han eller någon, som är med honom så- lunda skyld eller besvågrad, eljest äger del i saken eller kan vänta synnerlig nytta eller skada av förrättningen; om han som ägodelningsnämndeman del- tagit i åtgärd eller beslut, som rör saken; om han varit fullmäktigi saken; om
han är i någon delägares tj änst; eller om han är delägares vederdeloman eller uppenbare ovän. 15 5 Reka innehåller en regel av innehåll, att emot ledamot i värderingsnämnd i ärende, som ej avser upprättande av taxa, dessa jäv sko- la gälla: om han är med enskild sakägare i den skyldskap eller det svågerlag, som enligt lag utgör jäv mot domare; om han eller någon, som är med ho- nom sålunda skyld eller besvågrad, har del i saken eller kan vänta syn— nerlig nytta eller skada därav; om han 51 ämbetets vägnar deltagit i åtgärd eller beslut, som rör saken; om han varit fullmäktig i saken eller yttrat sig däri som sakkunnig; om han är enskild sakägares vederdeloman eller uppenbare ovän; om han står under enskild sakägares förmanskap eller är i hans tjänst eller av honom åtnjuter lön eller underhåll; samt om eljest särskild omständighet föreligger, som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i saken. Den, som deltagit i upprättande av taxa, må ej av sådan orsak anses jävig i ärende angående ändring i myndighets beslut rö- rande ersättning enligt taxan.
Det må ävenledes erinras om att i 29 å UnivStat _ vid sidan om en hänvis- ning till Rst regler om domarjäv —— stadganden återfinnas, enligt vilka ordföranden i konsistorium ej må anses jävig att deltaga i behandling av ärende, vilket han förut såsom rektor handlagt, ej heller ordföranden eller annan att deltaga i behandlingen av fråga, med vilken han tidigare tagit befattning hos annan universitetsmyndighet.
I det norska förslaget till lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker nämnas såsom inhabilitetsgrunder, d. v. s. jäv, sakägare-, släktskaps- och ställföreträdareförhållanden. Vidare förklaras tjänsteman inhabil »når andre saeregne omstendigheter foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Sistnämnda grund skall särskilt gälla då inhabilitetsinvänd- ning gjorts av part. Är överordnad tjänsteman inhabil, skall avgörande i saken ej heller kunna träffas av direkt underordnad tjänsteman hos samma förvaltningsorgan. En tjänsteman skall, även om han är inhabil, kunna vid— taga ätgärder eller träffa preliminärt avgörande i en sak, då det ej kan anstå utan väsentlig olägenhet eller skada.
De sakkunniga
Ordet jäv betyder egentligen ovisshet, tvivelsmål. Det brukas i våra dagar huvudsakligen i processuella sammanhang för att beteckna sådant tvivel om någons opartiskhet, som bör medföra obehörighet för den det gäller att deltaga i handläggningen av ett ärende.
För objektivitet och opartiskhet vid handläggningen kan man sörja genom att såsom på 1600-talet inskärpa skyldigheten för de beslutande att icke låta sig påverka av ovidkommande hänsyn. Man kan även genom lämnande av föreskrifter, som innefatta förbud för tjänstemän att inneha bisysslor, enskilda uppdrag m. m., och genom uppställande av allmänna behörighets— villkor i viss mån förebygga uppkomsten av jävssituationer och skapa moståndskraft mot obehörigt inflytande. Den trygghet, som erhålles ge—
nom bestämmelser av nu nämnda slag, kan emellertid icke anses tillfyllest. I sista hand kunna endast jävsregler skänka tillräckliga garantier för en opartisk handläggning. Enligt besvärssakkunnigas mening är det i parts— ärenden i förvaltningsförfarandet lika väl som i rättegång av väsentlig be- tydelse för den enskildes rättssäkerhet och för förtroendet för de beslutande organen att regler om jäv finnas och iakttagas. Det är även till fördel för den enskilde tjänstemannen att få avträda i jävssituationer och därigenom undgå att ställas inför intressekonflikter. En reglering av jävsfrågan har ock i olika sammanhang framhållits såsom en av de viktigaste lagstiftnings— uppgifterna inom förvaltningsförfarandet. Det må här vara tillräckligt att erinra om den behandling av frågan om allmänna regler om jäv för förvalt— ningen som förekom vid 1954 års riksdag; se sammansatta konstitutions- och första lagutskottets utlåtande 1954: 5.
Rst jävsbestämmelser äro utformade med en bestämd verksamhet i ögonsikte — rättsskipningen. Vid avvägningen av jävsregler för administra- tiva partsärenden har man att —— förutom rättsskipande och därmed jäm- förbar verksamhet — beakta en mängd andra slag av verksamheter: förvalt- ning av allmän egendom, upphandlingsverksamhet, handläggning av ären- den om enskildas status, verksamhet för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, socialvärdande verksamhet, serviceverksamhet, affärsdrivan- de verksamhet m.m. Behovet av garantier för en opartisk handläggning växlar från område till område. Det är en avsevärd skillnad i detta avse- ende t. ex. mellan ett ärende om beviljande av en förmän till en av flera sö- kande och ett ärende om registrering. Helt andra krav måste också upprätt- hållas i ärenden om prestationsskyldigheter, t. ex. skatteärenden, än i ären- den avseende fullgörande av serviceuppgifter, t. ex. meddelande av ett utlå— tande om ett vattenprovs bakteriehalt. I vissa situationer saknar som tidigare nämnts frågan om partiskhet eller opartiskhet helt betydelse. Det förhål- landet att hänsyn måste tagas till så många olika verksamhetsgrenar och så olikartade behov leder till att lika preciserade regler om jäv icke kunna uppställas för förvaltningsförfarandet som för rättegång. Jävsbestämmel- serna måste givas en tämligen elastisk utformning för att icke leda till orimliga resultat.
Särskilt beaktande måste skänkas det förhållandet, att det i många lägen icke är möjligt att ställa lika stränga formkrav på en förvaltningsmyndig— het, vilken — ofta med kort varsel _— har att praktiskt ingripa i de aktuella händelserna i samhället, som på en domstol, vilken i huvudsak har att be- fatta sig med och bedöma redan inträffade händelser. Icke minst med tanke på behovet av effektivitet i förvaltningen finnes sålunda anledning att iakt— taga varsamhet vid jävsreglernas utformning och icke binda myndigheterna alltför hårt.
Även om åtskilliga skäl kunna andragas för att mindre omfattande jävs- regler uppställas för förvaltningsmyndigheterna än för domstolarna, finnas
dock även omständigheter, vilka peka i annan riktning. Särskilt mä fram— hållas, att skönsmässiga bedömningar förekomma i mycket stor utsträckning inom förvaltningen och att betydelsen av opartiskhet enligt sakens natur då är särskilt framträdande. Vidare må erinras om att det i förvaltningsförfa- randet vanligtvis finnes blott en part. Stora krav måste då ställas på myn- dighetens fristående ställning. Frånvaron av motpart medför viss risk för att i förhållande till parten alltför välvilliga beslut kunna träffas. Det all- männa saknar oftast möjlighet att besvärsvägen få ett för den enskilde allt- för förmånligt beslut omprövat.
Övervägandena föra fram till att tämligen allmänt hållna jävsregler böra givas, så elastiskt utformade att de smidigt kunna anpassas till förvalt— ningens skiftande behov. Riktpunkten bör vara, att reglerna skola vara ägnade att trygga opartiskhet vid det särskilda ärendets handläggning och tillika skapa och vidmakthålla förtroendet till denna myndigheternas opartiskhet utan att lägga onödiga hinder i vägen för deras verksamhet.
För de kommunala myndigheternas del gälla — i såväl oreglerad som reglerad förvaltning — med hänsyn till deras förhållanden särskilt avpassade jävsbestämmelser. Övervägande skäl tala för att dessa bestämmelser icke rubbas utan bibehållas såsom Specialregler vid sidan av allmänna jävsreg- ler i en lag om förvaltningsförfarandet.
Frågan om jäv hos kommunal myndighet synes under sådana förhållan- den över huvud taget icke böra regleras i denna lag. De sakkunniga föreslå därför, att det i tydlighetens intresse i andra stycket av förevarande para- graf angives, att beträffande jäv hos kommunal myndighet skall gälla vad därom är särskilt föreskrivet.
Reglerna om jäv i statsförvaltningen böra giva svar i två avseenden; dels vilka förhållanden, som skola anses jävsgrundande, dels ock vilken rättslig betydelse, som skall tillmätas förekomsten av sådant förhållande. I före- liggande lagförslag har reglerna uppdelats på så sätt att i förevarande para— graf intagits föreskrifter om jävsgrunderna, medan bestämmelser om deras betydelse återfinnas i 5 5. I det följande komma alltså blott de olika jävsför- hållandena att behandlas. Dessa böra emellertid ses mot bakgrunden av vad i 5 & föreslås rörande jävens rättsverkan.
En möjlighet vore att angiva tillämpliga jävsgrunder genom en allmän klausul av det enkla innehållet, att jäv uppkommer så snart särskild omstän- dighet föreligger, som är ägnad att rubba förtroendet till vederbörandes opartiskhet. En sådan regel skulle emellertid giva myndigheterna alltför ringa ledning vid tillämpningen. Resultatet skulle sannolikt bliva, att myn— digheterna i RB sökte svar på olika uppkommande spörsmål om det ena eller andra förhållandet borde anses jävsgrundande eller ej. En dylik ordning
vore uppenbart otillfredsställande och de sakkunniga ha därför avvisat tan— ken på eu så allmän och obestämt utformad jävsregel. Vad nu sagts inne- bär dock icke, att en sådan generalklausul som den nyss angivna kan und- varas för statsförvaltningen. Behovet härav är tvärtom mycket stort. Klau- sulen bör därför ingå bland jävsreglerna, men dessa höra i första hand angiva de för alla områden gemensamma typsituationer, vilka böra karakte- riseras som jäv.
Vid bestämmandet av nu nämnda typsituationer ha de sakkunniga häm— tat ledning av RB:s bestämmelser om domarjäv. Att så skett ha de sak- kunniga ansett naturligt med hänsyn dels till att dessa vila på allmänna rättsliga överväganden, dels ock till att de i stor utsträckning redan nu, med eller utan stöd av författningsföreskrifter, tillämpas av de statliga för- valtningsmyndigheterna såsom varande även i förvaltningsförfarandet än- damålsenliga.
Innan de sakkunniga ingå på de olika typsituationer, som böra betrak- tas såsom jävsgrundande i statsförvaltningen, måste emellertid bestäm- mas, å vilka personer jävsreglerna böra vara tillämpliga. Med hänsyn till reglernas syfte är den naturliga utgångspunkten härvid, att dessa böra gälla för envar, som tager befattning med ett ärende på sådant sätt att möj- lighet finnes för honom att påverka utgången. I överensstämmelse härmed bör jäv gälla icke blott för den, som har att ensam eller tillsammans med andra fatta beslut i ärendet, utan även för den, som deltager i ärendets utredning, medverkar som föredragande, deltager i överläggningen eller eljest anlitas som rådgivare. Däremot saknas anledning att hävda jäv beträffande den, som vidtager blott rent expeditionella åtgärder i ärende, t. ex. diarieföring eller verkställande av delgivning. De sakkunniga ha ansett, att den åsyftade avgränsningen vinnes, om reglerna i nära överensstäm— melse med 37 & Länsstyrelsel angives tillämpliga å den som har att hos statsmyndighet deltaga i handläggning av ärende.
Beträffande innebörden av ordet ärende må hänvisas till vad därom an- förts vid behandlingen av 1 kap. 1 5. Det må erinras om att även t. ex. ären- de avseende avgivande av yttrande kan vara att betrakta som ett administra- tivt partsärende.
Vid angivandet av de olika typsituationer, vilka böra grunda jäv i stats— förvaltningen, är i första hand den situationen att beakta, att vederbörande själv är part i ärendet.
Man kan emellertid icke nöja sig med att föreskriva jäv blott för den som själv är part. I 4: 13 p. 1 RB nämnes såsom jävsgrundande därutöver att vederbörande har del i saken eller av dess utgång kan vänta synnerlig nytta eller skada. Motsvarande bör rimligen i princip gälla även för för- valtningsförfarandet. Den i RB lämnade beskrivningen av intresseförhål- landena lämpar sig emellertid icke för detta. Där göres nämligen icke alltid skillnad mellan att ha del i saken och att vänta synnerlig nytta eller skada
av dess utgång. Vidare låta de olika intressen, som böra beaktas, sig icke beskriva på ett lika enkelt sätt. De personer man vill träffa synas icke kunna angivas närmare än som personer, vilka saken rör. Motsvarande beskrivning har valts i 3 kap. 1 &, då det gällt att fastställa vem som kan vara part i ett ärende. De sakkunniga kunna därför i denna fråga hänvisa till vad de anföra om saklegitimation i motiven till 3 kap. 1 5 och 12 kap. 4 5.
I enlighet med vad nu sagts bör jäv gälla för den som är part i ärendet eller som saken eljest rörer. Med hänsyn till att gränsen mellan part och den saken eljest rörcr är flytande, synas de båda grupperna emellertid kunna sammanfattningsvis angivas med uttrycket »den saken rörer».
Att en sak rör någon såsom samhällsmedlem anses regelmässigt icke sak- legitimera honom. I förtydligande syfte torde liksom i 165 KL detta för- hållande böra utmärkas genom att det tillägget göres, att saken skall per- sonligen röra någon för att jäv skall anses föreligga. Härigenom klargöres även, att jävsregeln icke skall tillämpas å sådana personer, vilka i egenskap av särskilt utsedda representanter för visst intresse deltaga i handläggning- en av ett ärende, allenast på grund av denna deras ställning. Jäv bör sålunda icke gälla uteslutande på grund av den nytta eller skada beslutet i ett ärende kan medföra för en större eller mindre del av den grupp, vars intressen en dylik ledamot representerar.
Svårigheter kunna stundom uppstå, då det gäller att draga gränsen mel- lan fall, då en sak rör någon såsom samhällsmedlem och då den rör honom personligen. Det torde emellertid böra överlåtas ät praxis att draga grän- serna mellan »kollektiv»-ärenden och »personindividualiserade» ärenden. En annan sak är att någons personliga intresse av utgången i ett »kollek- tiv»-ärende stundom kan vara så vägande, att jäv måste anses föreligga för honom enligt förutnämnda generalklausul.
Såväl av jävsbestämmelsen i 4: 13 p. 1 RB och de kommunala jävsbestäm- melserna som av nu föreslagna jävsregel torde kunna utläsas, att den om- ständigheten att någon som samhällsmedlem har del i saken icke utgör grund för jäv. KF den 4 november 1876 om ändring i stadgandena om jäv mot domare bör följaktligen upphävas i samband med att lagen om förvalt— ningsförfarandet träderi kraft. Även 1752 års brev om jäv bör upphävas.
Härefter kunna de situationer upptagas, då en sak visserligen icke rör vederbörande personligen men väl en nära släkting till honom. Även för dessa höra och kunna jävsregler lämpligen föreskrivas för statsförvalt- ningen. De sakkunniga ha hyst tvekan att låta reglerna omfatta alla de skyldskaps— och svågerlagsförhållanden, som upptagas i RB :s jävsregler. Vis— sa av dessa te sig i dagens läge såsom tämligen betydelselösa, t. ex. svågerlags- förhållandet mellan en person och hans svärfars syskon samt mellan en person och hans makes farfars syskon. Med hänsyn till det påtagliga värdet av en enhetlig reglering ha de sakkunniga emellertid icke ansett sig böra föreslå någon avvikelse från Rst och KLzs reglering på denna punkt. De
föreslå sålunda, att jäv skall anses föreligga, då saken personligen rörer nå- gon vederbörande närstående, som angives i 4: 13 p. 2 RB.
Härnäst skall ställning tagas till om motsvarighet till de i 4: 13 p. 4 och 5 RB upptagna ställföreträdarejäven bör och kan stadgas för statsförvalt- ningens del.
Vad först angår ställföreträdarskap för fysiska personer märkes, att ställ— företrädaren —— förmyndaren eller den gode mannen — har att identifiera sig med den han företräder och i allo bevaka hans intressen. I ärenden, som angå den företrädde, kan ställföreträdaren komma att föra talan som part. Minst lika starka skäl föreligga därför att stadga jäv i anledning av ställ- företrädarskap för en fysisk person som i anledning av släktskap till denne. Några speciella förvaltningsrättsliga förhållanden kunna ej heller åberopas mot en sådan jävsregel. De sakkunniga föreslå därför, att vederbörande skall anses jävig, då saken personligen rörer någon, för vilken han är ställföre— trädare.
I RB stadgas jäv även för det fall, att saken rör någon, för vilken en när- stående är ställföreträdare. En motsvarande regel för förvaltningsförfaran- det skulle enligt de sakkunnigas mening föra för långt. Under alla förhål- landen bör den inskränkas till fall, då ställföreträdaren för partstalan. Fal- len synas emellertid icke vara av så stor praktisk betydelse, att de kräva särskild reglering. De böra kunna bedömas med ledning av generalklau- sulen.
Ställföreträdarskap för juridiska personer grundar visserligen icke jäv i kommunalförvaltningen. De betänkligheter av praktisk art m. ni., som där kunna möta mot ett lagfästande av ställföreträdarejävet, sakna emellertid i stort sett motsvarighet i statsförvaltningen. Ställföreträdarskap för juridisk person synes därför i jävshänseende böra bedömas på i princip samma sätt som ställföreträdarskap för fysiska personer. Sålunda bör t. ex. den som är verkställande direktör i ett bolag eller verkställande ledamot i en stiftelses styrelse anses jävig i ärende, som rör bolaget respektive stiftelsen. Det nu angivna fallet täckes av den regel som nyss föreslagits om jäv i ärende, som angår någon, för vilken vederbörande är ställföreträdare.
Man kan emellertid även på grund av aktieinnehav eller ställning såsom ledamot i styrelsen för ett bolag, en förening eller annat samfund, en stiftelse eller annan sådan inrättning eller i nämnd eller styrelse, som tillsatts att förvalta kommuns eller annans menighets angelägenheter, vara så starkt engagerad i den juridiska personens angelägenheter att jäv bör anses före- ligga. Enligt 4: 13 p. 4 och 5 RB gäller utan undantag jäv för den som är ledamot i styrelse för juridisk person som saken rör. En motsvarande re- gel skulle enligt de sakkunnigas mening föra för långt för förvaltningsför- farandet. Det måste t. ex. beaktas, att på många håll tjänstemän från stat- liga verk placerats i styrelser för statliga eller halvstatliga bolag för att de skola kunna vinna bättre sakkännedom om bolagens verksamhet och i sina
verk lättare kunna handlägga och bedöma ärenden rörande bolagen. De sak- kunniga föreslå därför, att jäv skall föreligga blott för de fall att ärendet angår bolag, samfund eller inrättning, i vars verksamhet vederbörande eller någon honom närstående, som förut nämnts, har väsentligt intresse. Före- trädesvis avses därmed personliga intressen. Även allmänna lojalitetsintres- sen torde dock böra beaktas. Genom en sålunda utformad bestämmelse torde några legitima förvaltningsrättsliga intressen icke trädas för nära. Inne— börden av bestämmelsen blir i sak densamma som följer av motsvarande regel i 93 5 Upth.
Av redogörelsen för rättspraxis framgår, att tvåinstansjävet redan i stor utsträckning iakttages inom statsförvaltningen, framför allt i besvärsären- den. En föreskrift om detta jäv föreslås också i lagen. Vid utformningen av stadgandet har den grundtanke fasthållits, som ligger bakom RB:s regel: do- maren bör ej få ompröva vad han å tjänstens vägnar åtgjort, enär han då kan befaras gå till verket med en förutfattad mening. Jävig i besvärsärende bör i följd härav utan tvekan den vara, som deltagit i det beslut, som över— klagats.
Något tveksamt är om och i vad mån jävet bör utsträckas även till den som på annat sätt än som beslutande deltagit i handläggningen av besvärs— ärendet i lägre instans, t. ex. såsom föredragande. Med hänsyn till bl. a. ange- lägenheten av att tilltron till förvaltningens objektivitet upprätthålles vilja emellertid de sakkunniga förorda, att såsom jäv beaktas även den omstän- digheten att vederbörande hos den lägre instansen i någon form —— det må vara på vad sätt som helst, dock ej blott rent expeditionellt _ tagit befattning med saken.
Då ett ärende skall handläggas hos en myndighet, kan det emellertid även i andra ärenden än besvärsärenden förekomma, att tjänsteman hos myndigheten redan tagit befattning med detsamma hos annan myndighet. Så kan t. ex. vara fallet vid Överordnad myndighets granskning (revision, inspektion o.d.) av underordnad myndighets beslut och då myndighet har att besluta i partsärende, som annan myndighet haft på remiss eller haft att mottaga och med eget yttrande vidarebefordra. Enligt de sakkunnigas me- ning bör den situationen att tjänsteman på grund av sådana förhållanden som nu sagts ånyo ställs inför ett partsärende, med vilket han tagit befatt- ning hos annan myndighet, bedömas på samma sätt som den då vederböran- de medverkat till ett överklagat beslut. Han bör sålunda anses jävig.
I enlighet med vad nu sagts föreslå de sakkunniga, att det föreskrives, att den är jävig som hos annan myndighet tagit befattning med saken. Ifråga— varande jäv torde emellertid i många fall sakna betydelse och då enligt 5 & ej inverka på vederbörandes behörighet att deltaga i handläggningen av åren- det. Det kan måhända därutöver erfordras avvikande bestämmelser av sam- ma slag som reglerna i 29 å UnivStat.
I RB nämnas såsom särskilda jävsgrunder, att vederbörande är parts vederdeloman eller att han fört talan i saken såsom ombud för part eller biträtt part eller vittnat eller varit sakkunnig. Anledning saknas, när det gäller förvaltningsförfarandet, att särskilt nämna dessa jävsgrunder. I vad mån förhållandena skola anses grunda jäv eller ej, synes på ett tillfreds- ställande sätt kunna bedömas med ledning av generalklausulen. Såsom exempel på andra situationer, som komma att bli bedömda efter denna klausul, kunna nämnas de, då någon är vederbörandes uppenbare vän eller ovän, då ett beroendeförhållande av personlig eller ekonomisk natur eller ett lydnadsförhållande råder mellan vederbörande och den saken rör eller någon honom närstående eller då vederbörande eljest av den ena eller andra anledningen är engagerad i saken på ett sådant sätt, att misstanke lätt kan uppkomma om att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedöm- ning.
I den mån behov föreligger på ett område av att uttryckligt förklara vissa andra förhållanden än de i denna paragraf särskilt nämnda för jävsgrun- dande, får detta ske i vederbörande specialförfattning. Sålunda kan det t. ex. vara lämpligt att i TaxF bibehålla jäv för den, som mot ersättning biträtt den skattskyldige, om vars taxering fråga är, med upprättande av deklaration.
4 5 . Gällande rätt
I 4: 14 RB stadgas att, om domare vet omständighet föreligga, som kan an- tagas utgöra jäv mot honom, han är skyldig att självmant giva det till känna. Regler givas vidare om när jävsinvändning skall framställas av part.
Enligt 4: 15 andra stycket RB skall rätten, då part i rätt tid gjort jäv mot domare, så snart ske kan giva särskilt beslut däröver. I prövning av jävsfråga må domaren enligt 4: 15 tredje stycket RB ej deltaga, med mindre rätten utan honom ej är domför och annan domare ej utan tidsutdräkt kan taga säte i rätten.
l förvaltningsförfarandet anses fråga om jäv skola upptagas av myndig- heten ex officio. I vissa fall torde dock för dess beaktande erfordras åtgärd av part eller annan. Allmänna regler härom saknas i förvaltningsrätten, men de specialbestämmelser om jäv som finnas äro skrivna med utgångspunkt från förutnämnda grundsats.
Huruvida den, mot vilken jäv gjorts gällande, äger deltaga i handlägg- ningen av jävsfrågan torde för förvaltningsförfarandets del icke kunna generellt besvaras.
De sakkunniga
Fråga om jäv uppkommer vanligen antingen inom myndigheten genom anmälan från vederbörande själv, som anser sig jävig, eller genom påpe— kande från en kollega till honom eller ock genom invändning från part. Jävsfrågor handläggas för närvarande mycket formlöst inom förvaltnings- förfarandet. Formliga beslut fattas oftast icke, utan den, mot vilken jäv anses föreligga, överlåter ärendet i vanlig tjänsteväg till annan. Så torde ock kunna förfaras sedan förevarande lagförslags jävsregler trätt i kraft.
Göres jävsinvändning av part, bör myndigheten —— kommunal såväl som statlig _ dock meddela ett formellt beslut i frågan. Så bör ock ske, om dela— de meningar göra sig gällande i en inom myndigheten uppkommen fråga om jäv. Med tanke på dylika fall föreslå de sakkunniga en föreskrift i förevaran— de paragraf av innehåll att, om hos myndighet fråga om jäv uppkommer, myndigheten så snart ske kan skall giva beslut däröver. Föreskriften får såsom framgår av vad ovan sagts icke fattas såsom ett tvång att i alla fall, då en jävsanledning uppmärksammas, meddela ett formligt beslut därom. Det torde i de flesta fall vara tillräckligt att den, mot vilken jäv kan anses vara för handen, självmant frånträder handläggningen och låter annan träda in i sitt ställe.
I överensstämmelse med huvudregeln i gällande rätt anse de sakkunniga, att jäv bör iakttagas ex officio av myndigheten. Att upprätthålla denna grundsats är så mycket mera påkallat inom förvaltningsförfarandet, som där icke alla, som saken rör, före ärendets avgörande få vetskap om ären- dets existens och det ofta är obekant vem som handlägger det. Uppenbart orimligt vore det att göra jävsfrågans upptagande beroende av parts invänd- ning i sådana fall, där endast en part finnes. Det kan befaras, att de jäv då i stor utsträckning skulle sättas ur spel, som ha till syfte att förebygga ett gynnande av denne.
Enligt GRB ägde domaren rätt att deltaga i prövning av fråga om jäv mot honom. Enligt RB har rätten begränsats till sådana fall, då domstolen eljest icke vore domför och annan domare icke utan tidsutdräkt kan taga säte i domstolen. De sakkunniga kunna ansluta sig till den i RB intagna ståndpunkten såsom lämplig även för förvaltningsförfarandets del och före- slå i förevarande paragraf en därav betingad regel.
5 5. Gällande rätt
Enligt 4: 15 första stycket RB gäller att, sedan fråga om jäv mot domare uppkommit, han må vidtaga allenast sådan åtgärd i målet, som icke utan synnerlig olägenhet kan uppskjutas och ej innefattar avgörande av målet. Sådan åtgärd må vidtagas, även om domaren förklarats jävig.
I princip gäller för förvaltningsförfarandets del detsamma som i rätte— gång, nämligen att jäv föranleder obehörighet att deltaga i handläggningen av ärendet i fråga. Vittgående undantag tillåtas emellertid med hänsyn dels till sakens beskaffenhet och åtgärdens natur, dels ock till kravet på snabb- het och effektivitet. I det föregående ha flera exempel lämnats å situationer, då ett jävsförhållande föreligger men uppenbarligen saknar betydelse. Det torde dä icke tillerkännas någon rättslig verkan med avseende å vederbö- randes behörighet att handlägga ärendet. Det kan vidare erinras om att jävs— regler icke gälla i fråga om åtgärder av rent expeditionell beskaffenhet. Fram- för allt i ärenden angående allmän ordning torde vidare mången gång av praktiska skäl tillåtas, att en jävig person icke blott vidtager utredningsåt— gärder o. (1. utan även meddelar beslut i ärendet.
De sakkunniga
Jäv, som stadgas i 3 5 eller i kommunallagarna, bör i princip medföra obe- hörighet för den jävige att befatta sig med saken. Detta är jävets innebörd. Till och med i RB har emellertid visst undantag ansetts böra stadgas från principen; brådskande åtgärder får även den som är jävig vidtaga. Huvud- regeln bör gälla också i förvaltningsförfarandet, men samma undantag bör givetvis tillåtas för dettas del som för rättegångens. Man torde i sj älva verket få gå än längre än i RB och tillåta medverkan även i åtgärder, som innefatta avgörande av ärendet. I t. ex. ärenden angående allmän ordning och säkerhet fordras ej sällan omedelbara beslut för att erforderlig effekt skall vinnas. I princip bör emellertid gälla, att den som är jävig skall försöka skaffa en er- sättare. Endast om sådan icke utan hinderlig tidsutdräkt kan anskaffas, bör han äga vidtaga erforderliga åtgärder, som icke kunna anstå utan att stora olägenheter skulle uppstå. De sakkunniga föreslå därför i förevarande para- graf den regeln, att den som är jävig skall, om ersättare för honom icke utan hinderlig tidsutdräkt kan anskaffas, äga vidtaga åtgärd, som ej utan synner- lig olägenhet kan uppskjutas.
En jävsregels syfte är att garantera en opartisk handläggning. I förvalt- ningsförfarandet förekomma i motsats till vad som är fallet i rättegång åt- skilliga slag av partsärenden, där frågan om opartiskhet saknar betydelse, t. ex. ärenden angående ren verkställighet, där någon valmöjlighet mellan olika åtgärder icke föreligger, registreringsärenden, där fråga är blott om att fastställa förhandenvaron av vissa objektiva kriterier, ochärenden angående meddelande av upplysningar eller lämnande av andra icke bindande utta- landen. Dct synes med hänsyn till dessa och liknande ärenden icke möjligt att för förvaltningsförfarandets del upprätthålla rättegångsregeln att jäv alltid skall medföra obehörighet att handlägga ärendet. En så sträng regel skulle icke tjäna något förnuftigt ändamål i rutinärenden och andra icke kontro- versiella ärenden. Det bör emellertid beaktas, att även i ärenden, där frågan
om jäv vanligtvis saknar betydelse, denna någon gång kan få viss vikt. Det är vidare att märka, att omständigheterna i ett vanligt partsärende kunna vara sådana, att t. ex. ett perifert Släktskapsjäv eller ett tvåinstansjåv uppen- barligen saknar betydelse. Det synes därför icke möjligt att göra jävs verkan beroende enbart av sakens beskaffenhet. De sakkunniga föreslå en regel om jävs verkan av innehåll att, om någon befunnits jävig i ärende, han ej vidare skall äga handlägga detta, därest icke jävsförhållandet med hänsyn till sakens beskaffenhet eller omständigheterna i övrigt uppenbarligen saknar betydelse.
Att jäv icke hindrar expeditionella åtgärders vidtagande följer av regeln i 3 5 att jäv endast gäller för deltagande i handläggning av ärende.
6 5. Gällande rätt
Om omröstning i domstol återfinnas regler för tvistemål i 16 kap. RB och för brottmål i 29 kap. RB. De grundläggande stadgandena äro av samma inne- håll för de båda slagen av mål och de skiljaktigheter, som förekomma, hän- föra sig huvudsakligen till detaljer. Särskilda föreskrifter gälla för sådana mål, i vilka nämnd deltager. Dessa kunna här förbigås.
Omröstningsreglerna ange dels i vilken ordning omröstning skall ske, dels hur omröstningstemat skall utformas och dels hur rösterna skola beräk- nas. Till grund för den systematiska uppbyggnaden ligga den klassiska kol- legiala omröstningsmetodens principer.
Omröstning skall enligt 16:1 och 29: 1 RB tillgå så att envar ledamot i domstolen avgiver sitt votum, därvid den yngste skall säga sin mening först och sedan var efter annan, såsom de hava säte i domstolen. Har målet beretts av viss ledamot, skall han dock säga sin mening först. Envar skall angiva de skäl, å vilka han grundar sin mening.
Uppdelning ä olika omröstningstemata skall jämligt 16: 2 och 29: 2 RB ske, när i ett mål flera olika frågor förekomma. Sålunda skall alltid röstas särskilt över fråga, som hör till rättegången. Vidare skall i tvistemål röstas särskilt, såvitt sakens beskaffenhet påkallar det, t. ex. beträffande varje omständighet, som för sig är av omedelbar betydelse för utgången (t. ex. svek, betalning, preskription) och i brottmål, om det erfordras, t.ex. be- träffande skuldfrågan och påföljdsfrågan var för sig. Har någon vid tidi- gare omröstning varit emot det slut, vari de flesta stannat, är han det oaktat skyldig att deltaga i senare omröstning.
Vidkommande röstberäkningen stadgas i 16: 3 och 29: 3 RB att, om nå- gon mening får mer än hälften av rösterna (absolut majoritet), den me— ningen skall gälla som domstolens beslut. Uppnås icke absolut majoritet men erhåller en mening hälften av rösterna, skall den meningen gälla i
tvistemål, om ordföranden är bland dem, som röstat dårå, och i brottmål, om den är den lindrigaste.
Yppas i tvistemål flera än två meningar utan att någon av dem enligt vad nyss sagts skall gälla, blir enligt 16: 4 RB den mening domstolens be— slut, för vilken rösterna äro flera än för annan mening (relativ majoritet), eller, om rösterna äro lika många för flera meningar, den mening, som biträtts av den främste bland dem, som röstat för någon av dessa meningar. Är i tvistemål _ såsom oftast är fallet — fråga om penningar eller annat, som utgör viss myckenhet, skola rösterna emellertid enligt den för kolle- gial omröstning gällande principen »maius includit minus» sammanläggas på så sätt att rösterna för den större myckenheten sammanläggas med rös- terna för närmast mindre myckenhet o. s. v., till dess någon mening blir gällande genom att den erhåller hälften av rösterna, däribland ordföran- dens, eller mer än hälften av rösterna. I brottmål skall jämlikt 29: 4 RB alltid, då flera meningar än två yppas, de röster, som äro ogynnsammast för den tilltalade, sammanläggas med de för honom därnäst minst förmån- liga o. s. v., till dess någon mening skall gälla. Reglerna om omröstning i brottmål skola enligt 16:6 RB gälla även i tvistemål, där fråga är om ansvar, utdömande av vite, reseförbud eller hållande i häkte.
Av helt annan typ än den nu beskrivna kollegiala omröstningsmetoden är den omröstningsmetod, som vanligen tillämpas i representativa församlingar och som brukar kallas parlamentarisk eller kollektiv.
Föreskrifter härom finnas bl. a. i 22 å KL. Enligt detta lagrum skall ett kommunalt organs ordförande efter avslutad överläggning framställa pro- position så avfattad, att den kan besvaras med ja eller nej. Proposition skall framställas på varje mening, som yppats under överläggningen. Beslutet fattas därefter i regel genom acklamation, och den mening blir alltså myn- dighetens beslut, som röner mest bifall, då propositionerna framställas för besvarande. Nöja sig de beslutande icke med acklamationsförfarandet, skall verklig omröstning ske. Därvid skola icke såsom vid den kollegiala omröst- ningen de i handläggningen deltagande i tur och ordning säga sin mening. De skola i stället avgiva ja- eller nej-röster för de meningar, som gjorts till föremål för proposition.
Ha endast två meningar framkommit, ställas vid voteringen dessa mot varandra. Utgången bestämmes genom enkel pluralitet av de avgivna rös— terna. Vid lika röstetal skiljer vid val lotten, men i övriga fall blir den mening beslut, som ordföranden biträder.
Ha flera än två meningar yppats, skola successiva omröstningar ske, så att vid sista omröstningen två yrkanden —- genom proposition och kontra- proposition — kunna uppställas mot varandra. Proposition blir därvid den mening som ordföranden vid det acklamativa förfarandet funnit bifallen. Vid omröstning om vilket förslag som skall gälla såsom kontraproposition
deltaga även de som vid det acklamativa förfarandet uttalat sig för den me- ning, som blivit proposition. Den sovring av yrkanden, som blir resultatet av omröstningen om kontraproposition, ger ofta ett annat resultat än en så- dan sammanläggning av röster, som sker vid kollegial omröstning, sanno— likt skulle ha givit.
Medlem äger i allmänhet avstå från att rösta, något som icke är möjligt vid kollegial omröstning. Vid uppkommande lika röstetal ankommer emeller— tid enligt RÅ 1958 ref. 11 å ordföranden _ oavsett att han under omröst- ningen förklarat sig avstå från att rösta _ att tillkännagiva, vilken mening bland de röstande han biträder.
En viss uppdelning å olika omröstningstemata sker även vid kollektiv om- röstning. Sålunda skall t. ex. alltid röstas särskilt om ett bordläggnings— yrkande. I RÅ 1934 E 279 upphävdes ett beslut, enär särskilda voteringar ej verkställts beträffande yrkanden om bordläggning och om uppskov för ut- redning.
Inom statsförvaltningen torde vid omröstning hos kollegialt sammansatta organ RB:s omröstningsregler i tillämpliga delar brukas relativt undantags- löst. Uttryckliga regler om att så skall ske finnas stundom; se t.ex. 225 KRSt, 9 & arbetsordningen för försäkringsrådet, 65 UngdomsfängelseL an- gående omröstning i ungdomsfängelsenämnden och 55 InterneringsL an— gående omröstning i interneringsnämnden. Att RB:s omröstningsregler sko- la tillämpas vid omröstning i regeringsrätten anses följa av dess ställning som domstol. Vidare skall enligt 27 å AVS, om flera deltaga i avgörande av diseiplinärende, envar äga en röst; i övrigt skola RB :s bestämmelser om om- röstning i brottmäl i överrätt äga motsvarande tillämpning. Hänvisning till RB:s regler om omröstning i tvistemål återfinnes t. ex. i 12 å FDL och 15 g instruktionen den 6 december 1957, nr 651, för kammarkollegiet.
Exempel på föreskrifter om ordningen för rösters avgivande, vilka äro tydligt påverkade av RB:s regler, kunna även anföras. Sålunda skall t. ex. i konsistorium enligt 29 5 2 mom. UnivStat den till fullmaktsåldern yngste yttra sig först och sedan var efter annan såsom de hava plats i konsisto- riet. I 88 & InskrivnF stadgas, att vid omröstning i inskrivningsrådet den militäre ledamoten skall rösta först och sist ordföranden. I anledning av sist anförda bestämmelse kan framhållas, att det i vissa fall, särskilt då fråga är om myndigheter, i vilka lekmän ingå som medlemmar, ibland lik- som i häradsrätt torde förekomma den ordningen att ordföranden säger sin mening först. I hyresrådet rösta _ enligt praxis _ partsrepresentanterna först. Sitta eljest i myndighet både ämbetsmän och lekmän, torde det van- liga vara att de förra avgiva sina vota först. Enligt 12 & FDL ankommer det på domstolen att själv bestämma, i vilken ordning omröstningen skall äga rum.
o
Även a stadganden rörande röstberäkningen, vilka rönt inflytande från RB:s regler, kunna exempel givas. Sålunda skall enligt 2: 49 a Nytter, om vid omröstning i arrendenämnd _ som består av tre ledamöter _ var röstande har sin mening och två meningar ej kunna sammanjämkas, ord- förandens mening anses som nämndens beslut. En liknande regel återfinnes i 58 å LAV om omröstning i vägsynenämnd och i 19 & HyresreglL beträffande omröstning i hyresnämnd. Enligt 29 5 2 mom. UnivStat skall vid omröstning i konsistorium enkel röstövervikt gälla. Falla rösterna lika, skall vid val lotten skilja men i övriga fall den mening gälla som ordföranden biträder. Såsom disciplinnämnds beslut skall enligt 64 & SjömansL den mening gälla, varom flertalet enar sig, eller, om alla tre i nämnden äro av olika mening, den som är för sjömannen näst lindrigast. Erinras må även om att enligt 64 och 88 55 TaxF vid omröstning hos taxeringsnämnd och prövningsnämnd den mening skall anses som nämndens beslut, som flertalet biträtt eller, om rösterna utfalla lika, den som länder till den skattskyldiges förmän. Kan den— na grund ej tillämpas, gäller den mening, som biträdes av ordföranden.
I instruktionerna för kollegiala verk återfinnes i allmänhet en regel av innehåll, att såsom myndighetens beslut i annat fall än som avses i 27 & AVS den mening skall gälla, varom de flesta förena sig, eller vid lika röstetal den som biträdes av ordföranden. Regeln bör ses mot historisk bakgrund. Avsik- ten torde regelmässigt icke ha varit att rubba den sedan gammalt tillämpade kollegiala omröstningsordningen, varför det hos de myndigheter, å vilka regeln är tillämplig, får anses åligga de i handläggningen deltagande att i tur och ordning giva sina meningar till känna. Omröstningsregeln får emellertid anses giva uttryck för krav å absolut majoritet. Härutinnan skiljer den sig från bestämmelserna i 16: 4 RB om omröstning i tvistemål, då flera än två meningar yppats, vilka förutsätta, att relativ majoritet skall vara tillfyllest, såvitt fråga icke är om kvantitetsspörsmål. Det må framhållas, att det ligger nära till hands för sådana nya organ som t. ex. länsskolnämnderna med de- ras starka inslag av lekmannaledamöter, vilka äro vana vid den kollektiva omröstningsmetoden, att välja denna. Förut skildrade omröstningsregel synes ej heller lägga direkt hinder i vägen härför. Det har icke varit möjligt för de sakkunniga att vinna en säker uppfattning om hur myndigheterna i allmänhet i praktiken gå till väga, då i ett ärende flera meningar göra sig gällande utan att någon av dem vinner absolut majoritet. Är fråga om kvan- titetsspörsmål, torde dock — åtminstone i ärenden, som angå enskild _ i regel röstberäkning ske enligt sammanläggningsmetoden. Gäller ett ärende ett spörsmål av annan karaktär, måste resultatet åvägabringas på annat sätt. En möjlighet är här att en subsidiär omröstning verkställes av innebörd, att den eller de, som icke röstat å någon av de två meningar, som vid den förs— ta omröstningen fått högst röstetal, anmodas att subsidiärt rösta på någon av dessa båda meningar. En annan möjlighet är att medelst successiva omröst-
ningar enligt kollektiv metod få fram allenast två meningar till en slutvo- tering. Sistnämnda alternativ synes emellertid strida mot den kollegiala om- röstningsmetodens grundtankar.
Beträffande frågan om uppdelning i olika omröstningstemata i förvalt— ningsärenden kunna följande exempel från regeringsrättens praxis anföras såsom belysning. Formella frågor rörande handläggningen upptagas regel- mässigt till särskild omröstning, då så erfordras. Sålunda var t. ex. frågan om regeringsrättens behörighet att pröva besvärsärendet föremål för sär- skild omröstning i RÅ 1952 I 139 ang. kostnad för märkning av handdukar. Vidare röstades i RÅ 1951 Fi 1278 avseende nöjesskatt särskilt beträffande fråga huruvida klaganden finge anses saklegitimerad eller ej. Särskild om— röstning har ock verkställts i RÅ 1956 S 178 aug. nykterhetsvård om återför- visning, i RÅ 1956 I 126 ang. förelägganden enligt HälsovårdsSt om inford— rande av yttrande och i RÅ 1960 S 161 ang. nykterhetsvård om verkställande av ytterligare utredning. Gäller ett ärende flera frågor, som icke omedelbart betinga varandra, röstas även särskilt om varje fråga för sig, då det erford- ras. Sålunda röstades i RÅ 1951 I 110, som gällde besvär över ett avgörande i ett disciplinmål, dels om åläggande att undergå läkarundersökning, dels ock om avstängning från tjänstgöring.
Fråga kan även uppkomma om att rösta särskilt beträffande ett besluts motivering; se t. ex. RÅ 1959 Fi 385, där fråga var huruvida ett belopp utgjort skattepliktig intäkt eller ej (två ledamöter ansågo beloppet skattepliktigt så- som intäkt av tjänst, medan övriga två ledamöter funno det skattepliktigt såsom periodiskt understöd; utslaget utfärdades i enlighet med den sist- nämnda meningen, enär den biträtts av den äldste av de vid avgörandet del- tagande ledamöterna). I detta sammanhang kunna invecklade situationer uppkomma, för vilka generellt giltiga lösningar ej erbjuda sig; se härvidlag t. ex. RÅ 1962 K 589 angående återkallelse av trafikkort och körkort, därvid tre meningar yppades i regeringsrätten.
Från praxis i fråga om utfinnandet av omröstningens resultat kan näm- nas, att kammarrätten enligt KÅ avd. II 1946 ref. 7 i ett pleniavgörande beslutat att låta utgången bestämmas av den mening, vilken erhållit rela— tiv majoritet. Målet gällde fråga om med vilket belopp en kommun varit berättigad till gottgörelse av staten för vård å enskilt spädbarnshem. Över- ståthållarämbetet hade tillerkänt kommunen ersättning efter 2 kronor 40 öre för dag. Vid omröstningen i kammarrättens plenum röstade elva leda- möter för ej ändring, sju ledamöter för ersättning efter 2 kronor 70 öre för dag och sju ledamöter för ersättning efter 4 kronor för dag. Kammar- rätten beslöt, att utslaget skulle utfärdas i enlighet med den mening, som erhållit elva röster. Skiljaktig mening anfördes emellertid av tre ledamöter, vilka hävdade, att kammarrättens utslag borde utfärdas i enlighet med den mening, som innebar, att ersättning skulle utgå efter 2 kronor 70 öre för dag. Kammarrättens majoritet torde ha bedömt den föreliggande frågan som
en principfråga och ej som en beloppsfråga i vanlig mening. Exempel å till- lämpning av sammanläggningsmetodeni regeringsrätten utgör RÅ 1956 J 0 5, där fråga var om ersättning för på grund av paratyfus nedslaktade höns: två ledamöter röstade för ett ersättningsbelopp av 219 704 kronor, två ledamöter för ett belopp av 213 000 kronor och en ledamot för ett belopp av 194 772 kronor; utslaget utfärdades i enlighet med deras mening, som ansågo, att ersättningen borde bestämmas till 213 000 kronor. I mål om ansvar, påföljd e. (1. tillämpas sammanläggning i analogi med RB:s regler om omröstning i brottmål. I RÅ 1955 K 411 röstade två ledamöter för indragning av körkort under sex månader, en för sådan indragning under tre månader och två för varning. Utslaget utfärdades i enlighet med den ledamots mening, som ville indraga körkortet under tre månader.
Då vid omröstning inom poliskollegium viss mening blivit gällande, oaktat en lindrigare mening erhållit hälften av rösterna, har efter besvär av åklaga- ren målet återförvisats till kollegiet för utfärdande av nytt utslag i enlighet med den lindrigare meningen; se RÅ 1960 ref. 10.
Den kollektiva omröstningsordningen torde knappast brukas inom stats- förvaltningen i vidare män än uttryckliga föreskrifter om densammas till— lämpning äro meddelade. Inom kommunalförvaltningen är den däremot alle- narådande även vad gäller myndigheter för specialreglerad förvaltning. Ut- tryckliga hänvisningar till KLzs omröstningsregler finnas t. ex. i 3 & BySt, 4 & SochjL, 5 5 NvL och 8 5 BvL.
De sakkunniga
Även om statsförvaltningens organ vanligen äro byråkratiskt organiserade, återfinnas i denna förvaltning åtskilliga myndigheter med kollegial sam- mansättning. Fråga är icke blott om kollegialt beslutande tjänstemän utan även och framför allt om organ, i vilka lekmän ingå såsom representanter för särskilda intressen eller för den allmänna medborgerliga opinionen. En tendens kan skönjas till förmån för ökat lekmannainslag av angiven typ icke minst på länsförvaltningens område. Omröstningsreglerna kunna där- för påräkna växande intresse.
Gällande ordning i fråga om omröstning inom statsförvaltningen bygger så gott som undantagslöst på den grundsatsen att envar, som deltager i hand— läggningen, skall giva sin mening till känna och, om beslut fattas som stri- der mot densamma, till protokollet låta anteckna meningen. Nu nämnda grundsats förutsätter, att omröstning sker enligt en kollegial metod. RB:s regler om omröstning kunna emellertid icke anses giva tillräcklig ledning, när det gäller kollegial omröstning i förvaltningsärenden. Tvekan kan t. ex. uppkomma om i vilka lägen sammanläggningsmetoden skall komma till användning vid röstberäkning och huru eljest skall förfaras, då mera än två meningar hävdas och ingen av dem erhållit absolut majoritet. Med tanke
icke minst på de nya kollegiala organ, som tillkomma och som icke ha någon tradition, från vilken ledning kan hämtas, ter det sig angeläget att få klar- lagt vad som bör iakttagas i fråga om omröstning i förvaltningsärende. De sakkunniga ha med hänsyn härtill ansett behov föreligga av särskilda reg— ler om kollegial omröstning i förvaltningen.
Vanligtvis torde termen omröstning förbehållas för det fall att vid hand- läggningen olika meningar yppas. Reglerna i RB utgå sålunda från att om- röstning skall förekomma, endast då skiljaktiga meningar föreligga. 1 an- slutning till vad som stadgas i 16: 1 och 29: 1 RB föreslå besvärssakkunniga därför att i 6 € såsom en inledande bestämmelse föreskrives att, om vid över— läggning till beslut hos statsmyndighet skiljaktiga meningar yppas, omröst- ning skall ske i enlighet med föreskrifternai följ ande paragrafer.
Hos de kommunala myndigheterna har den kollektiva omröstningsmetoden vunnit hävd. Det kunde måhända från vissa synpunkter, t. ex. med tanke på ledamöternas ämbetsansvar för beslutens innehåll, ifrågasättas, om inte för ärenden angående specialreglerad förvaltning den kollegiala metoden borde införas. Starka praktiska skäl tala emellertid häremot. Det kan icke begäras av kommunala nämnder i gemen att de skola bemästra den tämli- gen invecklade kollegiala omröstningsmetoden. Härtill kommer att det skulle te sig främmande och verka tungrott, om en och samma myndighet skulle ha att tillämpa olika omröstningsregler alltefter ärendenas beskaffenhet. De sakkunniga anse sig därför icke böra föreslå en sådan ordning. Lämpligaste utvägen torde vara att i lagen göra ett generellt undantag från huvudregeln om kollegial omröstning såvitt angår kommunal myndighet. De sakkunniga föreslå sålunda i andra stycket av förevarande paragraf ett stadgande av innehåll, att beträffande omröstning hos kommunal myndighet skall gälla vad därom är särskilt föreskrivet eller eljest är i sådant avseende vedertaget.
7 5. De sakkunniga
I fråga om ordningen för rösternas avgivande tillämpas vanligtvis vid kollegial omröstning, att den yngste medlemmen yttrar sig först och sedan var efter annan, som de ha säte i myndigheten. Är viss medlem föredra- gande eller har han eljest berett ärendet, skall han dock regelmässigt säga sin mening först. Även om vissa avvikelser såsom framgått av redogörelsen för gällande rätt skulle kunna ifrågakomma, böra dock enligt de sakkunnigas mening nu återgivna principer för omröstningsordningen lagfästas som huvudregel för myndigheterna. De sakkunniga förutsätta, att ordningen med fördel skall kunna tillämpas även då myndighet består uteslutande av lekmän eller av såväl tjänstemän som lekmän.
Det får anses ligga i sakens natur att den, som har att deltaga i ett avgö-
rande hos statlig myndighet, icke äger undandraga sig denna plikt genom att nedlägga sin röst eller eljest avstå från att uttala en mening. Något sär- skilt stadgande — utöver föreskrifterna om turordningen vid omröstning och att vid omröstning myndighetens samtliga medlemmar skola yttra sig — har därför icke ansetts erforderligt.
Med de sakkunnigas förslag kommer sålunda ancienniteten inom myn- digheten att bliva bestämmande för ordningen vid rösternas avgivande —— även i fråga om ledamöter, som icke äro tjänstemän — därest icke sedvane- mässigt eller eljest särskild turordning räknas. Även i fall, då ledamöter äro utnämnda eller förordnade samtidigt, tillämpas dem emellan van- ligen en viss turordning. I sista hand får, därest annan grund icke finnes, levnadsåldern vara bestämmande.
Liksom vid omröstning enligt RB bör medlem av myndighet vid omröst- ning till beslut angiva de skäl, å vilka han grundar sin mening. Självfallet kan han motivera sitt ståndpunktstagande genom att instämma i ett tidigare avgivet votum.
8 5. De sakkunniga
I ett ärende kunna flera frågor föreligga till bedömande. Dessa kunna vara antingen efterordnade varandra på det sätt att ställning bör tagas till den ena, innan den andra bedömes, eller ock sidoordnade varandra. I sistnämn- da fall kunna de vara helt fristående från varandra eller ock i större eller mindre grad beroende av varandra. Det sätt, på vilket uppdelningen i om- röstningstemata sker i sådana ärenden, kan komma att bli avgörande för utgången i ärendet.
Förfarandefrågor framstå som förfrågor i förhållande till själva sakfrå- gan. Det står därför till en början klart, att särskild omröstning alltid bör ske över fråga, som hör till förfarandet. De sakkunniga föreslå i första styc- ket av förevarande paragraf en föreskrift härom. De vanligaste frågorna av nu åsyftat slag torde vara de, som angå hinder för talans upptagande till ma- teriell prövning, t. ex. spörsmål om rätt forum, råttidigt anhängiggörande, saklegitimation, res judicata och litispendens. Vidare höra hit frågor om för- ordnande om muntlig handläggning, om initiativ till annan särskild utred- ning och om bordläggning.
I RB talas om det fall, att i ett tvistemål flera käromål förekomma och i ett brottmål ansvar yrkas för flera brott. Motsvarande situationer med sido- ordnade frågor förekomma i förvaltningsförfarandet. I ett och samma ären- de kan fråga t. ex. vara om byggnadslov till två olika byggnadsföretag eller om disciplinärt ansvar för flera olika förseelser. Ofta torde emellertid i fall som det förstnämnda två olika ärenden anses föreligga, ehuru sakägaren må—
hända behandlar dem båda i en och samma inlaga. Såsom ytterligare exem- pel på sidoordnade frågor kunna nämnas det fall, att i ett ärende fråga är såväl om ett förbuds innehåll som om dess giltighetstid, och det fall, att ett ärende angår dels ett tertiärlåns storlek, dels ock omfattningen av statlig räntesubvention med avseende å primär— och sekundärlån för samma bygg- nadsföretag. I den mån sidoordnade frågor såsom i angivna exempel äro in- bördes oavhängiga, bör naturligen särskild omröstning ske rörande varje fråga för sig, även om de omfattas av samma talan. Några svårigheter torde regelmässigt icke möta, när det gäller att avgöra, huruvida frågor äro så oavhängiga av varandra, att de skola upptagas till omröstning var för sig.
I RB stadgas, att det skall röstas särskilt över fordran, som åberopats till kvittning. Även i förvaltningsförfarandet finnes visst, ehuru begränsat, utrymme för kvittningsinvändningar. I den mån en kvittningsinvändning framställes i ett förvaltningsärende, framstår det som naturligt, att man röstar särskilt över denna fristående fråga, om skiljaktiga meningar yppas.
I förevarande sammanhang kunna även frågor angående verkställighet och kostnader uppmärksammas. I den män i förvaltningsförfarandet yr- kande framställes eller fråga eljest uppkommer om dylika spörsmål, böra de göras till föremål för särskild omröstning. Sålunda bör röstas särskilt över ett yrkande om inhibition eller ett yrkande om att det beslut, som skall meddelas, måtte lända till omedelbar efterrättelse liksom ock om parts yr- kande om ersättning för sina kostnader i ärendet.
Med tanke på ovannämnda och liknande fall föreslå de sakkunniga den omröstningsregeln i andra stycket av förevarande paragraf att, om inbördes oavhängiga frågor förekomma, särskild omröstning skall ske rörande varje fråga för sig, oaktat frågorna omfattas av samma talan, och att om kostnad skall röstas särskilt.
Vid såväl kollektiv som kollegial omröstning ger sig stundom ett behov till känna av uppdelning av omröstningen i särskilda omgångar — av att stegvis närma sig avgörandet _— även i andra lägen än dem, då delade me- ningar yppats i formella »förfrågor». Man kan här peka t. ex. på det fall, att en principfråga föreligger, vilken bör lösas, innan spörsmålet om dess praktiska tillämpning i det enskilda fallet upptages till bedömning. Är i ett ärende om meddelande av tillstånd till viss verksamhet tveksamt, dels huruvida tillstånd av ifrågavarande slag över huvud bör medgivas, dels ock huruvida den som söker sådant tillstånd uppfyller kompetenskraven, framstår det naturligt att först rösta om principfrågan och därefter om det konkreta ansökningsfallet. Man kan tänka sig, att den i sådant ärende beslutande myndigheten består av tre ledamöter, av vilka två anse, att prin- cipiella hinder icke böra anses möta mot meddelande av sådant tillstånd, varom fråga år, medan den tredje finner sådana principiella hinder vara för handen. Av de två förstnämnda finner den ene men ej den andre sökan-
den kompetent. Den tredje finner sökanden kompetent.-Röstas direkt om till— ståndets meddelande, blir resultatet avslag, enär en röstar mot, därför att han anser sökanden inkompetent, och en, enär han anser principiella hinder möta mot tillstånds meddelande. Det beslut, som sålunda framkommer, kan emellertid icke anses representativt för myndighetens uppfattning. Denna kommer till riktigare uttryck, om det först röstas i principfrågan, därvid resultatet med två röster mot en blir att tillstånd i och för sig bör kunna meddelas, och därefter om själva ansökningen, vilken kommer att bifallas med två röster mot en. För tvistemål gäller enligt RB att, därest beträffande samma käromål fråga är om flera omständigheter, som var för sig äro av omedelbar betydelse för utgången, de skola uppställas till särskild omröst- ning, såvitt sakens beskaffenhet påkallar det. Nämnda regel återspeglar samma tankegångar som de, vilka de sakkunniga nu återgivit. Processlagbe- redningen framhöll (SOU 1938: 44 s. 209) om regelns tillämpning följande:
Tydligt 'är, att uppdelningen i olika frågor har sin praktiska begränsning. Så- som exempel på fall, där omröstning rörande särskilda frågor bör företagas, må nämnas: i mål om skadeståndsskyldighet fråga, om dylik skyldighet föreligger, och om skadeståndets belopp, i mål om fordran fråga om fordringens uppkomst och om preskription eller betalning, i mål om testamentsklander fråga om giltig- heten av bevakning och om testators förmåga att upprätta testamente. Av stadgan- dets avfattning framgår, att särskild omröstning kan ske endast beträffande ma- teriella rättsfakta, som äro av omedelbar betydelse för målets utgång. Däremot bör sådan omröstning ej kunna ske beträffande särskilda frågor, som avse bevis- prövningen, t. ex. rörande äktheten av ett i målet åberopat skriftligt bevis eller tilltron till en vittnesutsaga eller bevisvärdet av en omständighet, som är att hänföra till indiciebevisning. Den ordning, i vilken de olika frågorna skola före- tagas till omröstning, bör vara beroende av deras rättsliga sammanhang. Om meningsskiljaktighet föreligger, huruvida en fordran uppkommit eller icke, bör sålunda denna fråga avgöras före frågan om fordringens belopp; likaledes bör vid tvist om köp av lös egendom fråga, huruvida reklamation rätteligen skett, avgöras före frågan om fel i varan.
Vad processlagberedningen sålunda anförde kan tjäna såsom vägledning även i förvaltningsförfarandet för analoga lägen. Förhållandena inom för- valtningen äro emellertid så mångskiftande, att de sakkunniga icke ansett andra allmänna regler om uppdelning av omröstningen möjliga än de förut nämnda. Spörsmålet bör kunna avgöras från fall till fall med beaktande av de materiella rättsreglemas syfte, logikens krav och omständigheterna i övrigt.
Såsom ett specialfall av ovan skildrade situationer kan det läget betrak- tas, att under överläggning samtliga ledamöter komma till samma slut men på olika grunder. I en myndighet med tre ledamöter finna t. ex. samtliga, att talan bör avvisas, den förste, enär han anser parten sakna saklegitima- tion, den andre på grund av att han finner talan för sent väckt och den tredje av den anledningen, att res judicata enligt hans mening är för han-
den. I ett sådant läge synes myndighetens mening icke kunna komma till rätt uttryck, med mindre varje grund för avvisning uppställes till omröst- ning för sig. Sådan uppdelning av omröstningen är i det anförda exemplet möjlig, eftersom grunderna icke äro avhängiga av varandra. Det kan vid sålunda företagen omröstning visa sig, att grunderna falla i tur och ordning, enär ingen av dem samlar mer än en röst. Talan skall då upptagas till materiell prövning. De sakkunniga tillåta sig att även i detta stycke åbe- ropa processlagberedningen, vilken härutinnan anförde (SOU 1938: 44 s. 208):
Till förmån för den meningen, att då majoritet erhållits för ett visst slut, domen alltid skall bestämmas med hänsyn till detta, har anförts, att den omständigheten, att majoriteten anser ett visst resultat såsom det rätta, om ock av olika skäl, gör det i och för sig sannolikt, att detta resultat är det riktiga, och att rättegångens syfte är att åstadkomma ett rent praktiskt avgörande av den i målet föreliggande tvistefrågan. Häremot kan emellertid framhållas, att även om en parts främsta intresse är att ernå ett för honom förmånligt resultat och att motiveringen för honom är av mindre betydelse, parten dock icke med rätt kan göra anspråk på annat än ett lagligen grundat avgörande. För en riktig dom måste fordras, att majoritet även föreligger beträffande de grunder, å vilka slutet stöder sig. Det måste därför anses oriktigt att vid bestämmande av utgången tillmäta grunderna mindre vikt än slutet. Omröstningen bör med hänsyn härtill ordnas på sådant sätt, att utgången i första hand bestämmes efter grunderna för sluten och icke efter sluten oberoende av grunderna. Med grunder avses i detta sammanhang de faktiska omständigheter, som äro av omedelbar betydelse för utgången (omedel— bart relevanta fakta). För vinnande av detta syfte böra alla ledamöter ha att yttra sig om de omständigheter, av vilka utgången beror. Detta synes lämpligast ske på det sättet, att dessa omständigheter, i den mån det erfordras, göras till föremål för särskilda omröstningar.
Uppdelningen av omröstningen har sin naturliga begränsning däri, att den icke kan äga rum, där grunderna gripa in i varandra och höra ses i ett sammanhang. Har för erhållande av ett tillstånd uppställts flera villkor torde det t. ex. i regel icke kunna komma i fråga att rösta särskilt beträffande varje villkor för sig. Äro i ett dylikt ärende samtliga röstande ense om slutet men av olika mening beträffande grunden, får enligt de allmänna voterings- regler, som uppställas i det följande, utrönas vilken mening som skall anses såsom myndighetens.
Föreslagna omröstningsregler förutsätta, att den, som vid en tidigare omröstning varit emot det slut, vilket därvid blivit myndighetens, är skyl- dig att deltaga i senare omröstningar. Han har då att utgå från det resul- tat, som framgått ur de tidigare omröstningarna, ehuru han icke har något ansvar för att dessa premisser äro riktiga. Det måste enligt de sakkunnigas mening föreligga en ovillkorlig skyldighet att deltaga i de successiva om- röstningar, som kunna anordnas. En regel härom har intagits såsom ett tredje stycke i förslaget till 8 5.
95.
De sakkunniga
Vid sammanräkning av rösterna bör uppenbarligen majoritetsprincipen komma till användning så långt detta är möjligt. De sakkunniga kunna där- för ansluta sig till den grundsats, som finnes uttalad såväl i 16: 3 andra stycket och 29: 3 andra stycket RB som i åtskilliga förvaltningsrättsliga be- stämmelser, och föreslå som huvudregel att, om vid omröstning någon me- ning erhållit mer än hälften av rösterna, den meningen skall gälla såsom myndighetens beslut.
10 5.
De sakkunniga
I det läge, då blott två meningar yppats och vardera erhållit hälften av rösterna, bör enligt de sakkunnigas mening i allmänhet gälla den för mot- svarande fall i tvistemål stadgade regeln att den mening skall bliva myn- dighetens beslut, som ordföranden biträder. Vem som är ordförande är van— ligen klart, t. ex. i nämnder av olika slag. I kollegialt arbetande verk är det normalt den fungerande verkschefen eller eljest den inom myndigheten med högsta tjänsteställning. Tillämpad å avgöranden, som träffas av ett två- manskollegium, medför regeln att, om de två i handläggningen deltagande äro av olika meningar, den, som har högre tjänsteställning, har avgörandet i sin hand.
Nu angivna ordföranderegel kan emellertid icke givas oinskränkt gil- tighet. För brottmål gäller i stället för nämnda regel i angivna läge, att den mening skall gälla, som är för den tilltalade lindrigast. En motsvarande bestämmelse bör enligt de sakkunnigas mening stadgas för de analoga situationer i förvaltningsförfarandet, i vilka fråga är om ansvar eller om påföljd av något slag. Med påföljd åsyftas då även t. ex. sådant beslag, som beslutas enligt lagen den 4 juni 1913 angående förbud mot införsel till riket av varor med oriktig ursprungsbeteckning. Samma regel bör gälla beträf— fande vites utdömande. Är fråga om föreläggande av vite, torde däremot ord- föranderegeln böra gälla.
Med nu nämnda ärenden om ansvar och påföljd höra i förevarande sam— manhang likställas ärenden om ingrepp i enskilds personliga rörelsefrihet, d. v. s. ärenden om s. k. administrativa frihetsberövanden, ävensom ären— den om tvångsingrepp i den kroppsliga integriteten, t. ex. ärenden om steri- lisering och kastrering, skyddskoppsympning och läkarundersökning.
Skäl kunna anföras för att den omröstningsregel, som vid lika röstetal giver företräde åt den lindrigaste meningen, bör komma till användning även
då fråga är om ingrepp, som rikta sig mot enskild egendom. De sakkunniga ha härvid i tankarna sådana fall, då stat eller kommun i en eller annan form gör anspråk på enskilds egendom eller önskar inskränka egendomens ut- nyttjande. De sakkunniga ha emellertid funnit, att det icke låter sig göra att utforma någon generell föreskrift härom. I den mån behov föreligger av regler av berört slag, få dessa intagas i speciallagstiftning. För ett vik- tigt område föreslå de sakkunniga emellertid, att omröstningsregeln göres tillämplig, nämligen beträffande taxering och beskattning i övrigt. Vid lika röstetal i ärende rörande sådan fråga synes — i överensstämmelse med vad sedan gammalt gäller för taxeringsnämnd och prövningsnämnd i taxerings- förfarandet — den för den skattskyldige förmånligaste meningen böra bliva myndighetens beslut.
Den nu förordade omröstningsregeln avses i ett ärende komma till använd- ning i princip blott vid omröstningar, som omedelbart angå någon av de ovan angivna frågorna. För omröstning t. ex. i en förfarandefråga i ett ären- de om frihetsberövande blir huvudregeln, (1. V. 8. ordföranderegeln, att till- lämpa.
Då det gällt att finna en beteckning för den mening, som i förevarande fall skall gälla, ha de sakkunniga valt uttrycket »den mening som är den lindrigaste». Lindrighetsgraden skall i de angivna fallen bedömas med utgångspunkt från den enskilde, som drabbas av den ifrågasatta åtgärden, t. ex. den, vars intagning å anstalt är under bedömande. Någon uttryck- lig bestämmelse härom torde ej vara erforderlig i själva lagtexten. Det bör tilläggas, att det för regelns tillämplighet är utan betydelse, om mot— sidan är företrädd av allmän eller enskild part eller motpart helt saknas.
11 5.
De sakkunniga
Förevarande paragraf reglerar den situationen, att flera än två meningar yppats men ingen av dem erhållit absolut majoritet. [ en myndighet med sex ledamöter kan t. ex. för en mening ha avgivits en röst, för en annan två röster och för en tredje tre röster. I den mån ärendet rör kvantitetsspörs- mål, bör i detta läge enligt allmänt vedertagna kollegiala omröstningsgrun- der sammanläggning av rösterna ske enligt principen »maius includit mi- nus», till dess någon mening blir gällande enligt 9 eller 10 5. Med kvantitets- spörsmål åsyfta de sakkunniga icke blott frågor om penningar eller annat, som utgör viss myckenhet, utan även frågor om ansvar, påföljd, utdömande av vite, frihetsberövande, tvångsingripande i kroppsligt hänseende eller be- skattning, allt i den mån en kvantitetsgradering av meningarna låter sig genomföra.
Är saken av den karaktär att en kvantitetsgradering icke är möjlig, sak-
nas förutsättningar för sammanläggning av rösterna. Sammanläggning av röster kan t. ex. icke verkställas då i ett ärende om ianspråktagande av fast egendom en röstar för äganderättsförvärv, en för servitutsrättsförvärv och en för nyttjanderättsförvärv. Vid kollektiv omröstning vinnes i ett sådant läge majoritet genom att en av meningarna slås ut vid förberedande votering om kontraproposition så att vid den slutliga voteringen endast två meningar stå mot varandra. Motsvarande ordning ter sig emellertid främ- mande för kollegial omröstning. Vid sådan bör i stället den mening gälla, för vilken rösterna äro flera än för annan, eller, om för flera meningar rös— terna äro lika många, den mening som biträtts av ordföranden. Biträder ord- föranden icke någon av de meningar, som erhållit lika många röster, bör i stället den av dessa meningar givas företräde, som omfattas av den främste av dem, som röstat å meningarna, d. v. s. i regel den av ifrågavarande med— lemmar, som avgivit sin röst sist.
Då de sakkunniga föreslagit regler för rösternas sammanräkning, ha de utgått från att därvid i första hand hänsyn tages endast till själva slutet. De sakkunniga vilja emellertid erinra om vad de ovan anfört beträffande önskvärdheten av att genom successiva omröstningar enighet om grun- derna för ett avgörande i möjligaste mån skapas, innan slutlig omröstning äger rum. I åtskilliga lägen lärer det emellertid icke vara möjligt att genom successiva omröstningar förebygga, att i slutomgången majoritet föreligger blott för slutet men icke för motiveringen. I sådana fall får med hjälp av reglerna i 9 eller 10 & avgöras, vilken motivering som skall förklaras utgö- ra myndighetens. Röstsammanräkningen bör därvid begränsas till de moti— veringar, som fört fram till det slut, som segrat.
12 5. De sakkunniga Med hänsyn till de skiftande förhållanden, som föreligga inom förvalt- ningen, kan tvekan stundom antagas komma att uppstå angående omröst- ningsfrågor. För att möta dylika situationer bör enligt de sakkunnigas me— ning givas en regel av samma innehåll, som återfinnes i stadgandena i 16: 5 och 29: 5 RB. Särskild omröstning skall sålunda företagas, såväl om det är stridigt, huru omröstning skall ske, som om efter verkställd omröstning oenighet föreligger rörande vilken mening, som skall gälla.
13 5. Gällande rätt Enligt 4:11 RB skall domare i domareden lova bl.a. att varken förr än dom avsäges eller sedan uppenbara dem, som till rätta gå, eller andra de rådslag, rätten inom stängda dörrar håller. Domare, som bryter mot ifrågavarande tystnadsplikt, kan straffas enligt 25: 3 SL för brott mot tyst- nadsplikt.
Överläggningar liknande dem, som äga rum i rättegångsmål hos de all- männa domstolarna, förekomma i viss utsträckning i förvaltningsärenden, t. ex. hos förvaltningsdomstolar och andra kollegialt sammansatta organ. Vidare märkas de överläggningar, som ske i anslutning till en föredragning mellan den beslutande och föredraganden. Vanligen blir det dock i förvalt- ningsärenden fråga om överläggningar i andra former rörande ärendenas avgörande. Improviserade samråd och informella diskussioner äro för- härskande. Kontakt tages därvid ej sällan även med tjänstemän hos andra myndigheter än beslutsmyndigheten för att få del av deras åsikter och syn— punkter på föreliggande frågor.
Bestämmelser om sådana interna överläggningar som sist sagts finnas knappast. Särskilda förbud mot yppande av vad som yttrats vid överlägg- ningar i samband med ärendes avgörande hos förvaltningsmyndighet finnas dock i några fall. Såsom exempel på dylikt förbud kan här nämnas 117 & TaxF, varest stadgas, att för obehörig ej må uppenbaras vad som upplysts eller i övrigt yttrats vid sammanträde med taxeringsnämnd eller sådant sam- manträde med prövningsnämnd, som icke är offentligt. Åtskilliga av de före— skrifter om tystnadsplikt rörande vissa sakfrågor, som finnas meddelade i förvaltningsrättsliga författningar, ha emellertid en så allmän räckvidd att de i praktiken i stor utsträckning även tillgodose behovet av sekretess med avseende å innehållet i yttranden vid samråd och andra överläggningar. Så är t. ex. fallet med stadgandena om tystnadsplikt i 64 & SochjL och 91 å BvL. Där föreskrives, att den, som är eller varit verksam vid behandlingen av frågor enligt lagarna, ej må obehörigen yppa vad han därvid erfarit rörande enskilds personliga förhållanden.
Även om uttryckliga bestämmelser om tystnadsplikt saknas, anses tra- ditionellt inom förvaltningen av den offentliga tjänstens beskaffenhet — i likhet med vad som gäller hos domstol — följa skyldighet för tjänstens utövare att iakttaga tystnad i fråga om vad som yttras vid sluten, hemlig överläggning till beslut hos vederbörande förvaltningsmyndighet.
I vad mån tjänstemän utan uttryckligt stadgande äro förhindrade att uppenbara vad som avhandlas internt hos en förvaltningsmyndighet annor- ledes än vid hemlig överläggning kan ej angivas generellt. Frågan synes vara att bedöma mot bakgrund av sakens beskaffenhet och de omständigheter, under vilka yttrandena fällts. Det kan antagas, att tystnadsplikt i förhållan— devis vid omfattning åvilar tjänstemän t. ex. beträffande åsikter och om— dömen, som meddelats i förtroende under ett ärendes beredning.
Vid bedömningen av en tystnadsplikts innebörd är att beakta vad i TF 1: 1 andra stycket sägs om svensk medborgares informationsfrihet i all- mänhet. Tjänsteman får antagas härvidlag ej intaga någon särställning. Där stadgas sålunda, att det skall stå envar fritt att, i alla de fall, då ej annat är i förordningen föreskrivet, meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till dess författare eller
utgivare eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyheter till perio- diska skrifter. Viss inskränkning av denna informationsfrihet skall dock enligt 7 kap. TF råda. Sålunda angives i TF 7: 5, att allmän handling, som skall hållas hemlig, ej må genom tryckt skrift offentliggöras. Ej heller må genom tryckt skrift offentliggöras uppgifter rörande förhållanden, vilkas röjande skulle enligt lag innefatta brott mot rikets säkerhet, vare sig de härröra från allmänna handlingar eller erhållits på annat sätt. I TF 7: & föreskrives att, om den, som på grund av allmän befattning eller i och för utövande av allmän tjänsteplikt erhållit kännedom om förhållande, vars röjande skulle innefatta brott mot rikets säkerhet eller varom han eljest enligt lag haft att iakttaga tystnad, uppenbarar vad han sålunda erfarit, gärningen må, ehuru sådant meddelande skett för offentliggörande i tryckt skrift, åtalas och straffas enligt vad därom är stadgat. Innebörden härav blir för en tjänstemans del, att hans frihet att lämna meddelande för of- fentliggörande i tryckt skrift icke röner inskränkning genom honom åvi- lande tystnadsplikt i andra fall än då tystnadsplikten är föreskriven i lag.
JO anför i skrivelse den 30 augusti 1963 (JO:s ämbetsberättelse 1964 s. 428 ff.) till t. f. generaldirektören Rolf Broberg bl.a. följande såsom svar å en hemställan om JO:s utlåtande huruvida något i en inom riksförsäk- ringsverket utfärdad promemoria angående verkets pressombudsmans verk- samhet kunde anses stridande mot bestämmelserna om offentlighet i den allmänna förvaltningen:
I vår lagstiftning finnes icke något generellt förbud för förvaltnings- tjänstemännen att, innan ett förvaltningsbeslut avkunnats eller expedierats, för obehörig yppa beslutets innehåll eller att i övrigt, innan ett mål eller ärende slutbehandlats, lämna upplysningar till utomstående om myndig- hetens inställning till målet eller ärendet. Ett förtroendefullt samråd mellan olika befattningshavare inom ett verk om hur visst ärende bör avgöras skulle omöjliggöras eller i hög grad motverkas om upplysningar rörande tjänste- männens inställning till ärendet skulle kunna opåtalt lämnas utomstående. Även om någon positiv föreskrift icke meddelats därom, torde därför regel- mässigt av tjänstens beskaffenhet följa att tjänstemännen ha att iakttaga tystnadsplikt rörande dylika förhållanden. Ett överträdande därav torde vara att betrakta som ett brott mot 25 kap. strafflagen.
Det nu sagda gäller tjänstemännens förhållande till utomstående i all- mänhet. När det gäller utlämnande av uppgifter för offentliggörande i tryckt skrift är emellertid att beakta tryckfrihetsförordningens stadganden i 1 kap. 1 5 andra stycket och 7 kap. 35 andra stycket. Dessa bestämmelser inne- bära att det står envar fritt att lämna meddelanden för nämnt ändamål med undantag dock för vissa särskilt angivna fall, av vilka här närmast är av intresse det fallet att fråga är om förhållanden varom tjänstemannen enligt lag har att iakttaga tystnad. Med lag förstås därvid stadgande som tillkommit genom samfällt beslut av Konungen och riksdagen.
Eftersom för riksförsäkringsverkets del — liksom för flertalet andra för- valtningsmyndigheter —— någon tystnadsplikt i avseende å ännu icke med- delade avgöranden ej är stadgad i lag, medför tryckfrihetsförordningen att
straff icke kan ådömas, därest någon för pressen i förtid yppar vad ett av— görande kommer att innebära.
När den i 7 kap. 35 gjorda begränsningen till i lag stadgad tystnads- plikt skedde, förutsatte man —— enligt vad som framgår av konstitutionsut- skottets utlåtande 30/1948 s. 33 — att i vissa fall tystnadsplikt, ehuru icke lagstadgad, ändå kunde vara av den vikt att den i och för sig borde äga tillämpning även beträffande meddelande för offentliggörande i tryckt skrift. I den mån så var förhållandet, förutsattes vidare att förslag skulle framläggas om sådan tystnadsplikts upptagande i lag.
Något förslag att för förvaltningsmyndigheternas del i lag stadga en tyst- nadsplikt beträffande innehållet i ännu icke meddelade avgöranden har dock icke blivit framlagt. Säkerligen beror detta därpå att något trängande behov av dylik lagstiftning ej framkommit i praktiken, och detta torde i sin tur bero på att på grund av fast rotad ämbetsmannatradition det jäm- förelsevis sällan förekommer förtida avslöjanden av verkens kommande avgöranden. Det torde ej vara för djärvt att antaga att därest sådana av- slöjanden skulle bli vanliga, situationen för verken skulle bli tämligen ohållbar och en lagstiftning framtvingas.
De sakkunniga.
Det synes i förevarande lagstiftningssammanhang naturligt att till över- vägande upptaga de sekretessproblem, vilka sammanhänga med det utbyte av åsikter och den diskussion i olika former, som försiggår hos en myndighet, då ett förvaltningsärende skall avgöras.
Om ärendes avgörande föreslås allmänna bestämmelser i 11 kap. Till av- görandet höra en rad överväganden, vilka hänföra sig till värdering och pröv- ning av utredningsmaterialet. De innefatta t. ex. ändamålsavvägningar, per- sonlighetsbedömningar och andra mer eller mindre ömtåliga ställnings— taganden. Vid tillämpning av ett fritt skön finnes utrymme för synpunkter av de mest skilda slag. Överläggningarna kunna också gälla den rätta tolk- ningen av ett aktuellt författningsrum. Även i dylika fall blir fråga om en rad lämplighetsbedömningar av olika art. Från sådana diskussioner som nu sagts är att skilja utbyte av upplysningar om faktiska omständigheter av be- tydelse för ärendets avgörande. Det skall dock icke fördöljas, att gränsen mellan meddelande av uppgifter om fakta och avgivande av värderande om- dömen i praktiken stundom kan bliva i viss mån flytande.
Såsom närmare utvecklas i det följande (s. 313) bör i princip allt utred— ningsmaterial vara tillgängligt för part. Intet material bör få läggas till grund för ett ärendes avgörande, med mindre part kan taga del av detsamma.
Vad däremot gäller de överväganden, som hänföra sig till ett ärendes av— görande, är det från rättssäkerhetssynpunkt tillfyllest att i beslutets moti- vering angives vilka värderingar av utredningsmaterialet som bestämt ut- gången i ärendet. Offentlighet erfordras icke i fråga om de olika åsikter och omdömen, som uttalats av tjänstemän och andra, då de yttrat sig över frågor angående ärendets avgörande. Beträffande dessa yttranden måste
fastmera beaktas, att åsiktsutbytet skulle kunna menligen hämmas, om yttrandenas innehåll finge uppenbaras. I princip bör därför gälla, att vad någon yttrat vid ärendes avgörande icke får uppenbaras vare sig för part eller för annan.
Meddelas en regel härom i lagen om förvaltningsförfarandet, blir den emellertid tillämplig allenast i partsärenden. I och för sig erfordras den även i ärenden av allmän natur. Sin största betydelse får en dylik regel dock i partsärenden. De sakkunniga ha därför ansett övervägande skäl tala för att en regel i ämnet upptages i lagen om förvaltningsförfarandet.
Intages en regel om tystnadsplikt i lagen om förvaltningsförfarandet, vilken tidigare gällt allenast på grund av sedvanerätt eller administrativ föreskrift, inträder den särskilda effekten att tystnadsplikten vidgas att gälla även med avseende å lämnande av meddelande för offentliggörande i tryckt skrift. Håremot torde intet vara att invända beträffande den tyst- nadsplikt, varom nu är fråga. Det synes fastmera angeläget, att den med hänsyn till de intressen, som betinga densamma, blir tillämplig även i så- dant sammanhang.
Åtskilligt av vad som yttrats vid ärendes avgörande kan komma att offentliggöras genom att det intages i motiveringen till beslutet, i skiljaktig mening eller i utlåtande över besvär över beslutet. Det, som på dessa vägar blivit offentligt, kommer att kunna diskuteras öppet. Även annat, som yttras vid en överläggning, kan vara framfört utan anspråk på sekretess. I den mån det uttryckligen eller underförstått medgives, att det yppas, bör det kunna ske.
Under hänvisning till vad ovan anförts föreslå besvärssakkunniga, att det stadgas, att vad någon yttrat vid ärendes avgörande hos myndighet icke utan vederbörligt medgivande må uppenbaras för part eller annan.
Brott mot tystnadsplikten kommer att kunna beivras enligt de allmänna straffbestämmelserna om brott mot tystnadsplikt i 25: 3 SL (20: 3 BrottsB).
14 &. Gällande rätt Huvudregeln för rättegång beträffande protokollföring är enligt 6: 1 första st. RB, att protokoll skall föras för varje mål särskilt. I vissa enklare mål behöver protokoll dock icke föras. Protokoll skall enligt 6: 2 RB föras av befattningshavare vid rätten eller lagfaren ledamot av rätten och under- tecknas av honom. Den, som till saken eller till någondera parten står i så- dant förhållande, att hans tillförlitlighet därigenom kan anses förringad, må ej anlitas som protokollförare. Protokoll skall enligt 6:3 RB alltid innehålla uppgifter om förfarandets yttre form. Vidare skall protokollet enligt samma lagrum upptaga rättens beslut, som ej uppsättes särskilt, samt skiljaktiga meningar, som yppas vid omröstning inom rätten. I övrigt
gälla enligt 6:4 och 5 RB olika regler för protokoll vid huvudförhand— ling och för protokoll vid muntlig förberedelse eller annan jämförlig för- handling. Såsom allmän regel gäller, att vad som upptagits i inlaga eller annan handling icke behöver antecknas i protokollet. Hänvisning skall i stället ske till handlingen. I den mån handlingarna icke innehålla upplys- ningar om yrkanden och invändningar, medgivanden av motparts eller annans yrkanden eller om vilken bevisning parterna vilja åberopa eller önska före— bringa, skola uppgifter härom intagas i protokollet. Vittnes- och sakkunnig— utsagor skola enligt 6: 6 RB alltid antecknas i underrätt i den omfattning de kunna antagas vara av betydelse i målet. I hovrätt behöver anteck- ning av utsaga ske allenast, om den kan antagas bliva av betydelse vid full- följd till högsta domstolen. I högsta domstolen är sådan anteckning ej nödig. Vad nu sagts gäller även om rättens iakttagelser vid syn å stället. I övrigt må enligt 6: 7 RB vad som anföres eller eljest förekommer vid förhandling ej antecknas i protokollet, med mindre särskilda skäl föranleda därtill. Parts utveckling av talan i rättsligt hänseende må icke upptagas i detta. Utsaga av part, målsägande, vittne eller sakkunnig må enligt rättens bestäm- mande jämlikt 6: 9 BB i stället för att antecknas i protokollet upptagas genom stenografi eller på fonetisk väg. Närmare bestämmelser om proto- koll ha intagits i KK den 26 september 1947 med närmare föreskrifter för de allmänna domstolarna om protokollföring, dagböcker och aktbildning m. m. (protokollskungörelse).
Tidigare redovisades hos förvaltningsmyndigheterna liksom hos de all- männa domstolarna handläggningen av ärenden i betydande omfattning i protokoll. Protokolleringen har emellertid såsom alltför omständlig och tidsödande övergivits i stor utsträckning till förmån för enklare och efter förhållandena i det särskilda fallet anpassade former för bevarande i skrift av uppgifter om handläggningen. Alltjämt återfinnas emellertid i special- författningarna regler om protokollering; se t. ex. 19 å HyresreglL (hyres— nämnd) samt 61 5 1 mom (taxeringsnämnd) och 90 å TaxF (prövnings- nämnd). Inom kommunalförvaltningen skall vid varje sammanträde föras protokoll; se t. ex. 39 % KL. Sådan protokolleringsskyldighet gäller även hos de specialreglerade organen, dock att för dessas del i regel stadgats, att det ej är erforderligt, att protokoll upptager annat än förteckning å närvarande ledamöter samt för varje ärende beslutet och skälen därför; se t. ex. 5 & NvL och 8 & HälsovårdsSt.
I 31 5 KRSt föreskrives, att protokoll skall föras över de mål och åren- den, som förekomma inför kammarrätten. Över åtgärder för måls eller ären— des beredande till avgörande må i stället för protokoll föras anteckningar, såvida icke skiljaktig mening förekommer eller kammarrätten eljest finner protokoll erforderligt. Protokoll över muntlig handläggning skall upptaga
vad som förekommit vid handläggningen. Enligt 14 & BvL skall vad som framkommit vid utredningen av betydelse i sådant ärende som omförmäles i lagen upptecknas i protokoll eller tillvaratagas på annat betryggande sätt.
Även om protokoll eljest icke föres i ett ärende, torde sådant upprättas i fall, då skiljaktig mening förekommit vid besluts fattande. I vad mån skilj- aktig mening skall antecknas, framgår i regel av specialförfattningarna. Att så skall ske, då den hävdas av ledamot av kollegial myndighet, ligger i sa- kens natur. I regel skall även skiljaktig mening, vilken framföres av före- dragande eller annan, som utan beslutanderätt deltager i ett ärendes slut- liga handläggning, antecknas. Sålunda stadgas i 9 5 andra st. AVS, att pro— tokoll skall upprättas, när skiljaktig mening förekommer. För försäkrings- domstolen gäller enligt 12 5 andra st. FDL, att skiljaktig mening skall an— tecknas i protokoll eller fogas vid domstolens beslut.
I några författningar stadgas, att vid muntlig förhandling protokoll skall föras över vad som förekommit vid förhandlingen; se t. ex. 28 & NvL be- träffande förhör hos länsstyrelse i ärende om tvångsintagning å vårdan- stalt, 7 5 6. bestraffningsordning den 4 mars 1960 för järnvägsstyrelsen med underlydande förvaltningsorgan rörande huvudförhör i disciplinmål och 83 & TaxF i fråga om muntlig förhandling hos prövningsnämnd. I sistnämnda lagrum stadgas tillika, att parts utveckling av talan ej skal] upptagas i pro—to— kollet, där det ej är påkallat av särskilda skäl. Enligt 44 5 2 mom. Länssty— relsel skall protokoll föras, utom i ärenden för vilka det finnes särskilt stad- gat, jämväl när beslut expedieras genom protokollsutdrag, då muntligt för- hör eller sammanträde med menighet hålles, då auktion eller annan offent- lig förrättning äger rum eller när länsstyrelsen finner, att protokoll eljest är erforderligt. Protokoll skall underskrivas av den, som fört protokollet, samt påtecknas av övriga, som deltagit i ärendets handläggning.
I specialförfattningar återfinnas ofta bestämmelser om att protokoll skall föras vid särskilda tillfällen eller i särskilda ärenden, t. ex. vid beslut om tjänsteresa, vid anbuds öppnande, vid tj änstetillsättning, avsked och discipli- när hestraffning. Skälen till protokolleringsskyldigheten kunna vara flera. Ofta är den dock motiverad av ett särskilt behov av möjlighet till kontroll i efterhand av handläggningen. l 9 5 andra st. AVS stadgas som allmän re- gel, att protokoll _— förutom i vissa där förut nämnda fall — skall föras, då myndigheten finner, att protokoll eljest är erforderligt.
Frågan om myndighets skyldighet att föra anteckningar över huvud an- gående handläggningen av ärende och beslut behandlas under 8 kap. 23 å och 11 kap. 7 5.
De sakkunniga
Det kan ur flera synpunkter vara av betydelse, att möjlighet finnes att överblicka det material, som förts samman i ett ärende, de åtgärder som
vidtagits och de beslut som fattats samt den allmänna gången av handlägg- ningen. De sakkunniga ha härvidlag främst haft att beakta betydelsen ur förfarandesynpunkt av att så sker för den beslutande myndigheten själv, för part och för de organ, som vid fullföljd av talan ha att ompröva i ärendet meddelat beslut.
Vad först angår utredningsmaterialet — partsinlagor, skriftliga bevis, myndighetsutlåtanden o. d. — föreligger vid skriftlig handläggning i regel icke behov av någon särskild redovisning. Det torde regelmässigt vara till- fyllest, att materialet hålles samlat i en akt. Ofta kan det därvid vara till fördel att vissa anteckningar göras i diarium eller dagbok om det inkomna materialet och tidpunkten för dess mottagande m. 111. Över huvud taget torde stor frihet böra medgivas myndigheterna när det gäller att avgöra huruvida, i vilken utsträckning och på vad sätt utredningsmaterialet och handläggningens gång skall redovisas.
Även vid skriftlig handläggning kunna emellertid muntliga uppgifter ingå i utredningsmaterialet. Dessa böra upptecknas. De sakkunniga föreslå i 8 kap. 23 å en regel härom. Det har förutsatts, att sådan uppteckning som nu nämnts skall kunna ske i enkla former.
Ett protokoll anses allmänt utgöra den mest ändamålsenliga formen för redovisning av vad som förevarit vid ett sammanträde. Hålles i ett ärende muntlig handläggning, synes därför böra krävas, att protokoll föres där- över. Såsom sammanträde för muntlig handläggning blir även syn enligt 8 kap. 22 5 att betrakta. Än starkare skäl tala för att protokoll föres hos domstol i de exklusiva fall, då i stället för sammanträde för muntlig hand- läggning hålles huvudförhandling enligt 9 kap. 10 9. De sakkunniga föreslå i förevarande paragraf en föreskrift om protokoll för angivna fall.
Ett protokoll bör i huvuddrag återgiva vad som förevarit vid samman- trädet och göras så utförligt som omständigheterna påkalla. Protokollet bör i regel innehålla uppgift om vilka som deltagit i handläggningen från myndighetens sida och vilka som i övrigt varit närvarande. Protokollet bör underskrivas av protokollföraren och dess riktighet bestyrkas av den som fört ordet vid sammanträdet. I fråga om innehållet blir att beakta vad i 8 kap. 23 & sägs om dokumentation av relevanta fakta, som meddelas munt- ligen. Några andra regler i förevarande lag om protokolls form och innehåll ha de sakkunniga emellertid icke bedömt erforderliga. Tillämpas de all- mänt vedertagna grundsatser, för vilka nu redogjorts, torde däri ligga till- räckliga garantier i nämnda avseenden. Myndighet bör ock äga viss frihet att anpassa protokollet efter förhållandena i det särskilda fallet.
I fråga om myndighets beslut i ett ärende föreslå de sakkunniga i 11 kap. 7 5 en allmän bestämmelse om dokumentation. De sakkunniga hänvisa till motiven till nämnda paragraf, av vilka bl. a. framgår, att protokoll stun- dom kan vara en ändamålsenlig form för dokumentationen.
Oavsett formen för redovisning av ett beslut framstår i regel protokollet
såsom den lämpligaste formen för återgivande av skiljaktig mening, som förekommit vid omröstning till beslut. Meningen kan i regel icke lämpligen intagas i själva beslutet. De sakkunniga föreslå därför, att protokoll skall föras, när skiljaktig mening förekommer.
Behov av protokoll kan vara för handen även i andra fall än de nu sagda, t. ex. vid anbuds öppnande och vid upprättande av tjänsteförslag. I den mån protokoll bedömes erforderligt, bör sådant naturligen föras. De sakkunniga föreslå därför en allmän föreskrift av innebörd, att protokoll skall föras, när myndighet finner sådant erforderligt.
15 5. Gällande rätt
I RB finnas åtskilliga bestämmelser, vilka giva uttryck för tanken att dom— stolarna skola giva parterna anvisningar till ledning för rätta iakttagandet av gällande formföreskrifter m. m. Beträffande inlaga stadgas sålunda i regel att, om inlagan ej uppfyller givna föreskrifter eller eljest är ofull- ständig, rätten skall förelägga parten att avhjälpa bristen; se t. ex. 42: 3 RB (stämningsansökan i tvistemål), 50: 7 och 51: 7 RB (vadeinlaga i tviste- respektive brottmål). 52: 6 RB (besvärsinlaga till hovrätt) och 55: 7 RB (re- visionsinlaga). Om rättegångsfullmakt ej är avfattad på stadgat sätt, skall rätten vidare enligt 12: 16 RB förelägga parten att avhjälpa felet.
Angivna, för rättegång gällande grundsats har givits analog tillämpning i förvaltningsförfarandet. I RÅ 1952 ref. 3 har sålunda part, som endast med skrivmaskin anhragt sitt namn å bevärsskrift, ansetts böra beredas tillfälle att underteckna skriften, ehuru hesvärstiden gått till ända, och i RÅ 1954 K 452 har part, som underlåtit att underteckna sin besvärsskrift, beretts tillfälle att bota bristen. Vidare har ombud i RÅ 1950 ref. 30 beretts tillfälle att i efterhand styrka sin behörighet.
Då på 1800-talet 5. k. kommissionärer inrättades hos de statliga myn- digheterna var tanken, att allmänhetens förbindelser med myndigheterna därigenom skulle underlättas. Utvecklingen under förra hälften av 1900— talet gick emellertid i den riktningen att myndigheternas kontakter med allmänheten i allt större utsträckning skedde utan kommissionär såsom mellanhand. Kommissionärsväsendet kom till följd härav att i sin ursprung- liga form framstå såsom föråldrat och bristfälligt. I betänkande med för- slag angående kommissionärsväsendet vid statens förvaltningsmyndigheter m. m. (SOU 1945: 34) s. 78 f anförde utrednings—mannen härom bl. a. föl- jande:
Det största och mest påtagliga av de missförhållanden beträffande kommissio— närsväsendet, som hänföra sig till gällande bestämmelser, är enligt utrednings- mannens mening, att kommissionärernas verksamhet omfattar, förutom utföran-
det av en del i allmänhet något mera kvalificerade uppdrag, innebärande en reell, positiv insats från kommissionärens sida, även en hel delmycket enkla, delvis i det närmaste mekaniska handlingsmoment. Även om det förhåller sig på det sättet, att uppdrag av dessa senare slag på sin tid utgjort den egentliga anled- ningen till kommissionärsinstitutionens införande, framstår i allt fall för en modern uppfattning kommissionären i denna del som en skäligen opåkallad och konstlad mellanhand mellan myndigheterna och allmänheten. Det gäller häriförsta hand en sådan funktion som översändande till sökande och andra av myndig— hets expeditioner av skilda slag. Det synes omotiverat att, sedan myndigheten nedlagt ett ofta betydande arbete på ett ärendes handläggning och för detta arbete debiterat en förhållandevis obetydlig stämpelavgift, den enkla åtgärden att mot postförskott översända den i ärendet utfärdade expeditionen till sökanden eller parten skall för denne medföra en ytterligare kostnad. Detta synes knappast förenligt med modern uppfattning om förhållandet mellan myndigheter och allmänheten. Över huvud taget framstår det som främmande för vår tids all- männa inställning till hithörande och jämförliga frågor, nästan som en anomali, att myndigheterna i ett demokratiskt samhälle ej i förevarande hänseende all- mänt träda i direkt kontakt med allmänheten-medborgarna. Liknande synpunkter göra sig gällande i fråga om vissa andra av de nuvarande kommissionärsbestyren, såsom ingivande till myndighet av handlingar, föranstaltande om enklare komplet- tering av handlingar i ärenden, där det icke finnes några parter med sinsemellan stridiga intressen, lämnande av vissa underrättelser angående meddelade före- lägganden och givna eller förestående beslut, tillhandahållande av begärda enstaka uppgifter samt meddelande av enklare, främst muntliga, råd och anvisningar i frågor, som falla inom myndighetens verksamhetsområde.
Nu anmärkta brister hos kommissionärsväsendet sammanhänga med ochhava del- vis sin grund i bestämmelserna i & 16 expeditionslösenförordningen den 7 decem- ber 1883 (nr 64) rörande expeditioners tillhandahållande i betydelsen av att hållas tillgängliga hos myndigheten samt den i samband därmed stående före- skriften om viss s. k. »liggetid» i & 19 i samma förordning. Det torde därför med visst fog kunna sägas, att den av statsrevisorerna framförda kritiken mot kom- missionärsväsendet principiellt sett ytterst riktar sig icke så mycket mot kommis- sionärskungörelsen och dess tillämpning utan snarare mot den bakomliggande grundsatsen i nyssnämnda författningsrum, eller att myndigheterna såsom sådana i princip ej äro skyldiga att tillställa enskilda personer expeditioner, utfärdade med anledning av gjorda ansökningar, eller att avsända svar på av enskilda framställda förfrågningar etc. (Jämför JO:s ämbetsherättelser 1937 sid. 193 ff. och 1942 sid. 160.) På sätt torde framgå av det ovan anförda anser även utred- ningsmannen detta vara ohållbart med nutida allmänna åskådningssätt och särskilt oförenligt med tidens krav på förenkling av det administrativa förfarandet. Att märka är ock att flerstädes inom det statliga förvaltningssystemet i så väl lag- stiftning som praxis modernare synpunkter och metoder arbetat sig fram eller i allt fall tendenser i sådan riktning framträtt.
Utredningsmannen framlade bl. a. förslag till kungörelse angående kom- missionärer hos statens förvaltningsmyndigheter och utkast till Kungl. Maj :ts cirkulär till statens förvaltningsmyndigheter angående utförande så- som tjänsteåligganden av vissa hittills av kommissionär omhänderhavda göromål m. 111. På grundval av förslagen utfärdades KK den 18 oktober 1946,
nr 679, angående kommissionärer hos myndigheter tillhörande statsförvalt- ningen samt KCirk den 18 oktober 1946, nr 680, till samtliga till statsför- valtningen hörande myndigheter angående skyldighet att tillhandagå allmän- heten med översändande av expeditioner m. m., det s. k. servicecirkuläret. Sistnämnda cirkulär har följ ande lydelse:
Expeditioner av alla slag, avgiftsbelagda såväl som icke avgiftsbelagda, även— som ingivna handlingar, vilka skola återställas till ingivaren, och medel, som utanordnats till eller eljest tillkomma viss person, böra, såframt ej tillhanda- hållande i annan ordning begärts eller annat tillvägagångssätt är särskilt före- skrivet eller av omständigheterna påkallat, tillställas vederbörande med anlitande av postverket, därest hans adress är känd eller utan svårighet kan utrönas. Skall avgiftsbelagd expedition lösas av person, som är bosatt å myndighetens förlägg- ningsort, bör dock i regel expeditionen ej översändas med mindre begäran därom framställts. Sådan expedition bör ej heller i andra fall översändas, där med skäl kan antagas att expeditionen icke kommer att utlösas.
Avgift, som utgår enligt förordningen d. 7 dec. 1883 ang. expeditionslösen, må vid översändande av expedition av tjänstebrevsberättigad uttagas medelst tjänste— postförskott oavsett att beloppet icke tillkommer statsverket.
Där expedition ej översändes, bör såvitt möjligt vederbörande på lämpligt sätt underrättas om att expeditionen finnes att hämta mot erläggande av den avgift varmed den må vara belagd.
Erfordras i anhängigt ärende komplettering av enkel beskaffenhet, skall myndig- heten meddela anvisning om vilka åtgärder som böra vidtagas för bristens avhjäl— pande, såframt icke på grund av förefintligheten av motsatta partsintressen eller av annan särskild anledning myndigheten finner olämpligt att lämna sådant biträde. Anvisningarna böra, där ej särskilda förhållanden föranleda till annat, läm— nas under hand antingen genom telefon eller genom skriftligt meddelande, vilket där så lämpligen finnes kunna ske bör tecknas direkt å ingiven ansökan eller anmälan och eljest givas enklast möjliga form.
Meddelas föreläggande annorledes än i form av expedition, som översändes till eller skall delgivas den det angår, skall myndigheten såvitt möjligt underrätta honom om innehållet i föreläggandet. Myndighet skall vidare från diarier eller andra hos myndigheten förvarade, för allmänheten tillgängliga handlingar lämna sådana begärda uppgifter, som ej kräva särskild efterforskning. Skriftlig uppgift om förhållande, beträffande vilket hittills plågat utfärdas avgiftsbelagt bevis, såsom diariebevis, taxeringsbevis, mantalsskrivningsbevis eller registreringsbevis, skall dock alltjämt lämnas genom utfärdande av sådant bevis.
Jämväl i övrigt bör myndighet tillhandagå allmänheten med erforderliga upp- lysningar i frågor, som beröra myndighetens verksamhetsområde, såvida icke lämnande av sådant biträde av särskild anledning finnes medföra olägenhet.
Vad sålunda anbefallts bör fullgöras med minsta möjliga tidsutdräkt och under iakttagande av föreskrifterna i cirkuläret d. 5 nov. 1943 till statliga och kommu- nala myndigheter om postverkets anlitande för delgivning av myndighets beslut m. m.
KM:t vill tillika anmoda de till statsförvaltningen hörande myndigheterna att i den utsträckning som finnes lämplig tillhandahålla allmänheten enkla blan- ketter till ansökningar och anmälningar i sådana slag av ärenden, som förekomma i större antal. Dessa blanketter böra i erforderlig omfattning även innehålla upp— lysningar om handlingar och avgifter, som skola bifogas ansökan eller anmälan. Där ej särskilt förhållande föranleder till annat, böra blanketterna tillhandahållas
kostnadsfritt. Jämväl för meddelanden från myndighet böra i lämplig omfatt- ning användas tryckta kort eller andra blanketter.
I det norska förslaget till lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker återfinnes en regel av innehåll att förvaltningsorganen inom sitt område ha en allmän vägledningsplikt. I motiven framhålles bl. a., att myndighet i för— hållande till part skall ge all den vägledning som är nödvändig för att parten skall undgå fel eller försummelser. Muntliga råd och anvisningar samt hjälp med enkla ansökningar avses skola ingå.
De sakkunniga
Man förväntar sig i ett demokratiskt samhälle av myndigheterna, att den offentliga maktutövning, som erfordras för upprätthållande av åsyftad ordning inom samhällslivets olika områden, sker under allt det hänsyns- tagande till enskilda intressen, som rymmes inom befogenheternas ram. Vår tids lagstiftning på förvaltningens område har antagit sådana proportioner och i många fall blivit så invecklad, att de enskilda endast med svårighet utan myndigheternas bistånd själva kunna bilda sig en uppfattning om sina rättigheter och skyldigheter. Vad särskilt gäller sociallagstiftningen följer av dess syften att de myndigheter, som ha att tillämpa densamma, skola vara aktivt verksamma för spridande av kännedom om förmånerna och villkoren för desamma så att så många som möjligt av dem, för vilka förmånerna äro avsedda, verkligen komma i åtnjutande av dem. Men även på områden, där det allmänna uppträder med krav på prestationer eller andra uppoffringar från de enskildas sida, ter det sig med nutida betrak- telsesätt naturligt, att förvaltningsmyndigheterna lägga sig vinn om att upplysa de enskilda om gällande föreskrifters innehåll och att lämna enk- lare anvisningar till deras ledning. Angelägenheten av en sådan upplys- ningsverksamhet från myndigheternas sida har vid olika tillfällen under- strukits icke minst för beskattningsområdets del.
Tanken på viss service från myndigheternas sida gentemot allmänheten har kommit till öppet uttryck i servicecirkuläret. Genom detsamma har en — framför allt under andra världskrigets krisår -—— framvuxen ny syn på förhållandet mellan myndigheterna och allmänheten befästs och ytterligare utvecklats. Grundtanken är att förvaltningsmyndigheterna skola gå allmän— heten till mötes och lämna de upplysningar och anvisningar av allmän natur, som erfordras för att den enskilde skall kunna tillvarataga sin rätt.
Sådan upplysningsverksamhet som nu sagts gör det lättare för den en- skilde att på ett sakligt givande sätt väcka och föra sin talan i ett förvalt- ningsärende och medverka vid utredningen i detta. Den service, som härige— nom beredes den enskilde, är emellertid av värde icke blott för honom själv utan främjar även i viss mån det allmänna intresset av att materiellt riktiga resultat uppnås i förvaltningsverksamheten. Det förtjänar även beaktas, att en förvaltning, som är inriktad på att informera de enskilda och hjälpa dem till rätta genom råd och anvisningar, naturligen tillvinner sig goodwill och allmänhetens förtroende. Härigenom underlättas förvaltningsarbetet.
Behovet av information och myndigheternas möjlighet att tillgodose det- samma växlar från område till område. Upplysningsverksamhet kan ofta lämpligen bedrivas med tillhjälp av broschyrer eller andra skriftliga redogö- relser. Även tillhandahållandet av blanketter försedda med anvisningar ut- gör ej sällan en ändamålsenlig form av information. Allmän information av beskrivet slag torde vanligen vara tillfyllest. Såväl i anhängiga ärenden som i ärenden i vardande kan det emellertid mången gång vara svårt för den en- skilde att utan en på det enskilda ärendet inriktad vägledning bilda sig en uppfattning om de förvaltningsrättsliga konsekvenserna av viss åtgärd eller om de villkor han måste uppfylla för att kunna vinna bifall till en ansökan. Individuella muntliga eller skriftliga besked och anvisningar utgöra då bästa vägen att meddela den enskilde de upplysningar han behöver för att han skall kunna tillvarataga sin rätt och för att hans medverkan skall giva det sakliga underlag, som erfordras för att myndigheten skall kunna nå fram till ett materiellt riktigt resultat. Sekretessbestämmelser kunna dock stundom i viss utsträckning lägga hinder i vägen för meddelande av dylika besked och anvisningar. I ärenden, vilka angå parter med motsatta intressen, måste vidare krävas, att myndighetens vägledning sker på ett sådant sätt att dess objektivitet och opartiskhet ej blir ifrågasatt. I princip böra myndigheterna emellertid enligt besvärssakkunnigas mening inom ramen för sina resurser samt med beaktande av sekretessynpunkter och de partsintressen, som kunna vara knutna till saken, informera enskild om gällande lagstiftnings och tillämpad praxis” innebörd, i den mån behov härav kan antagas före— ligga. De sakkunniga föreslå, att det föreskrives, att myndighet inom sitt verksamhetsområde bör tillhandagå enskild med upplysningar och anvis- ningar, i den mån hinder icke möter.
I fråga om myndighets information och service i anhängiga ärenden kun- na och höra mera specificerade åligganden stadgas på särskilda punkter. De sakkunniga komma därför i det följande att föreslå åtskilliga bestäm— melser, vilka äro att betrakta som påbyggnader på nyss föreslagna allmänna regel; se 4 kap. 3 5 om översändande av felingiven handling, 10 kap. 1 5 angående botande av brist i framställning, varigenom talan väckes, 8 kap. 4 5 rörande vägledning med avseende å parts medverkan vid utredningen och 14 kap. 7 5 om botande av brist i besvärsinlaga. Även stadgandena i 11 kap. 6 5 om klagobesked och besvärshänvisning kunna med visst fog betrak- tas som service- och informationsregler. Det bör även tillfogas, att på skilda håll (5 kap. 1 5, 8 kap. 5 5, 11 kap. 8 5 och 15 kap. 4 5) föreslås bestämmel- ser, vilka ålägga myndigheterna att ex officio giva part sina beslut till känna och delgiva vissa handlingar med part.
Vad här sagts om myndighets skyldighet att meddela upplysningar och annan service torde böra kompletteras genom föreskrifter av mera specifi- cerat innehåll i en kungörelse eller ett cirkulär. Servicecirkuläret måste — såsom framgått av föreslagna bestämmelse — under alla förhållanden över- ses i samband med en lagstiftning om förvaltningsförfarandet. Det synes då
vara en ändamålsenlig lösning att erforderliga kompletterande serviceföre- skrifter meddelas i ett omarbetat servicecirkulär. I detta kunde sålunda närmare avhandlas myndighets tillhandahållande av upplysningsbroschyrer och blanketter, lämnande av skriftliga uppgifter i form av särskilda avgifts- belagda bevis och liknande praktiska frågor. I den mån behov därav före- ligger, synes i servicecirkuläret även böra meddelas föreskrifter om infor- mation av allmänheten på andra områden än sådana där partsärenden upp— komma. Med sådana områden tager lagen om förvaltningsförfarandet ej befattning och det kan därför vara lämpligt, att servicecirkuläret i mån av behov kompletterar den i förevarande paragraf föreslagna allmänna bestäm- melsen med motsvarande föreskrift för andra ärenden än partsärenden.
16 &. De sakkunniga
Såsom de sakkunniga anfört i motiven till 1 kap. 2 & kunna de bestäm- melser, som i förevarande kapitel intagits om jäv, omröstning, tystnadsplikt, protokoll och upplysningsskyldighet icke givas tillämpning å Kungl. Maj:t i statsrådet. Handläggningen i konselj och i kommandoväg av förvaltnings- ärenden bör exklusivt regleras genom RF. I 1 5 kapitlet hänvisas endast till vad särskilt är stadgat om myndighets behörighet och sammansättning. Vad i 2 & sägs om domstol syftar icke på en sådan myndighet som Kungl. Maj :t i statsrådet. Inga bestämmelser i kapitlet böra följaktligen äga tillämpning, då regeringsärende handlägges hos Konungen.
Däremot avses jävsreglerna skola gälla för dem, som i statsdepartemen- ten inklusive kommandoexpeditionen förbereda handläggningen av admi- nistrativa partsärenden för föredragning i konseljen. Omröstningsreglerna bliva i detta sammanhang emellertid utan praktisk betydelse. Bestämmel- sen om upplysningsskyldighet och om protokoll åter kunna i princip lända till efterrättelse även för handläggningen av partsärenden i ett departement. Vid muntlig handläggning därstädes i ett disciplinärende bör t. ex. protokol- leringsskyldighet i princip gälla.
3 KAP.
Om part, ställföreträdare och ombud
1 &. Gällande rätt
Ordet part användes enligt allmänt språkbruk för att beteckna en person, som i en situation, faktisk eller rättslig, står på viss sida. Man talar t. ex. om parter i ett kontraktsförhållande och om arbetsmarknadens parter.
I rättegång är regelmässigt fråga om ett motsatsförhållande mellan två rättssubjekt, som stå på var sin sida. Det ter sig därför särskilt naturligt att där tala om parter. Part är i tvistemål den som påkallar domstolens prövning av saken — käranden —— samt den, mot vilken hans talan riktas — sva- randen. I brottmål utgöras parterna av å ena sidan åklagaren och måls- äganden och å andra sidan den tilltalade. Ordet part har i rättegång givits en specifik innebörd och till ställningen som part ha bestämda rättigheter och skyldigheter i rättegången knutits.
Till skillnad från vad som är fallet i rättegång är i förvaltningsförfaran- det vanligen icke fråga om ett motsatsförhållande mellan två rättssubjekt. I stället står där oftast — på eget eller myndighetens initiativ -— en enskild ensam inför myndigheten. Därjämte förekomma emellertid även ärenden av olika slag, i vilka ett motsatsförhållande mellan skilda rättssubjekt råder.
Den, som påkallar myndighets prövning av en sak, kallas i regel i första instans sökande och ibesvärsinstans klagande, medan den, som i ett ärende, där ett motsatsförhållande råder, står mot sökanden eller klaganden, ofta benämnes förklarande. Såsom en gemensam beteckning på dem, som föra talan i förvaltningsärenden, användes stundom ordet part. Detta är före- trädesvis fallet i ärenden, där ett motsatsförhållande råder mellan två sidor; se t. ex. 81 & TaxF, 29 å SochjL, 66 5 3 mom. FBF och 20 & HyresreglL. Det förekommer emellertid att ordet part användes även då andra ärenden åsyftas; se t. ex. 57 å Länsstyrelsel, 39 5 Seer och 16 å ExplF. Något en- hetligt partsbegrepp har dock icke utbildats i förvaltningsförfarandet och man kan ej av den omständigheten att en person betecknas som part utan vidare draga några slutsatser om hans rättsliga ställning.
Om partsbehörighet i tvistemål återfinnas stadganden i 11: 1 och 2 RB. Sådan behörighet tillkommer envar fysisk person samt bolag, förening
eller annat samfund, stiftelse eller annan sådan inrättning, som kan för— värva rättigheter och ikläda sig skyldigheter, liksom ock kronan samt kommun eller annan sådan menighet. Enligt 20: 14 RB skall vad i 11: 2 RB sagts äga motsvarande tillämpning beträffande målsägande i brottmål.
Några allmänna bestämmelser om talerätt finnas icke i RB. Av reglerna i 14: 9 RB om interventionsrätt framgår emellertid, att såsom förutsättning för talerätt i rättegång kräves, att saken rör vederbörandes rätt. Därmed förstås ett intresse i saken, som är av rättslig natur; det är sålunda icke tillfyllest att vederbörande kan vänta nytta eller skada av sakens utgång. Målsägande är enligt 6: 8 SL den, emot vilken brott begånget är, eller som därav förnärmad blivit eller skada lidit.
Behörighet att vara subjekt för en talan i förvaltningsförfarandet till- kommer i regel varje fysisk och juridisk — såväl privaträttslig som offent- ligrättslig — person. Den, som saknar råttssubjektivitet, äger följaktligen icke partsbehörighet. I praxis har i överensstämmelse härmed partsbehörig- het frånkänts t. ex. »firman Bröderna Prim» (RÅ 1927 ref. 14), som till följd härav inte kunde åläggas att borttaga en kiosk, och »Timrå kommu— nalkontor» (KÅ 1937 avd. 11 ref. 31), som icke ansågs behörigt föra talan om fattigvård. Metodiken åskådliggöres särskilt väl i NJA I 1961: 444, som angick fråga i vattenmål i vad mån lappby ägde rättssubjektivitet och rätt att föra talan om ersättning för intrång i renskötsel.
På grund av särskilda stadganden kan dock juridisk person, som be- finner sig under bildande men ännu icke uppnått rättssubjektivitet. föra talan i ärende rörande dess bildande; se t. ex. 3 5 lagen den 1 juni 1951 om ekonomiska föreningar. I andra ärenden gälla dock för dylika personer un- der bildande självfallet vanliga regler, varför partsbehörighet saknas; se t. ex. RÅ 1926 Jo 55 (ang. inrättande av vissa flottningsdammar) och 1933 Jo 31 (ang. fastställelse å avstyckning). Vidare är att märka, att på grund av stadganden i specialförfattningar partsbehörigheten i förvaltningsförfa- randet i särskilda fall kan avvika från den civilrättsliga rättssubjektiviteten antingen så att partsbehörighet frånkännes ett subjekt, som enligt civil- rättens regler utgör rättssubjekt, eller så att partsbehörighet tillerkännes ett subjekt, som enligt civilrättens rättsregler icke äger rättssubjektivitet. Sålunda är t. ex. enligt 53 5 2 mom. kommunalskattelagen icke handels- bolag, kommanditbolag eller rederi skattskyldig och därmed part i taxe- ringsförfarandet, utan skattskyldighet och därmed partsbehörighet tillkom- mer i stället envar delägare för sig.
De spörsmål, som äro föremål för bedömande i förvaltningsförfarandet, åro av den natur att även andra intressen än sådana som äro av utpräglat rättslig natur äro att beakta. Vad gäller enskilda subjekt kan talerätt till följd härav tillkomma icke blott den, vars privaträttsliga eller medborgerliga
rättigheter saken rör, utan även den, som har intressen i saken av annan natur. Regelmässigt kräves dock, att intresset skall vara väsentligt och erkänt eller eljest beaktat av den lagstiftning eller sedvanerätt, om vars tillämpning fråga är. Den närmare avgränsningen av enskilds saklegitima— tion i förvaltningsförfarandet framgår bäst av praxis i besvärsrättsfrågor, vilken redovisas i det följande är s. 517 ff.
Redan här skall emellertid redogörelse lämnas för en speciell talerätts- fråga, nämligen spörsmålet om fack- och liknande intresseorganisationers talerätt i ärenden, som röra enskild medlem eller en grupp av medlemmar och icke i första hand organisationen själv. I ärenden, som direkt angå nå- gon eller några enskilda medlemmar, har regeringsrätten ansett sådan organisation som nu sagts i allmänhet icke äga föra talan till förmån för medlemmarna; se t. ex. RÅ 1913 ref. 64 beträffande Svenska j ärnvägstjänste- mannaförbundet i ärende angående löneförhöjning till medlem, RÅ 1952 I 261 i fråga om Sveriges Skorstensfejaremästares Riksförbund i ärende angå— ende uppsägning av medlem från befattning, RÅ 1958 K 801 med avseende å Sällskapet Länkarna i Göteborg i ärende angående återkallelse av medlems körkort och RÅ 1961 Ju 182 rörande avdelning 1 av Sveriges Fångvårds- mannaförbund i ärende om disciplinär bestraffning av medlem. I praktiken ordnas emellertid, om organisation anhängiggör talan, saken regelmässigt så att organisationen beredes tillfälle visa, att dess företrädare befullmäk— tigats av medlemmen i fråga att föra talan för honom.
I fråga om myndighets eller annat offentligrättsligt subjekts rätt att föra talan hos annan myndighet i egenskap av fastighetsägare, affärsdrivande or- gan eller eljest såsom företrädare för sådana intressen, som normalt upp- bäras av enskilda, gäller i princip detsamma som ovan sagts om enskilda subjekts talerätt.
I ärende angående kommuns rätt till statsbidrag föres talan hos vederbö- rande statliga myndighet av den kommunala myndighet, som har att före- träda kommunen i angelägenheten i fråga, vanligen kommunens styrelse. Kommunal myndighet har även att föra talan hos statlig myndighet i vissa tvister mellan kommuner; se t. ex. 16 5 lag den 6 juni 1925 om polisväsendet i riket och 27 & SochjL.
Från specialförfattningarna kunna exempel nämnas å bestämmelser, vil- kas innebörd är, att tjänsteman såsom partsorgan för det allmänna har att föra talan inför förvaltningsmyndighet. Enligt 2 5 KF den 2 juni 1961 om för- farandet i anmärkningsmål äger sålunda revisor föra talan hos revisions- myndighet om anmärkning mot myndighets räkenskap. Fiskeriintendent äger enligt 16 & fiskeristadgan den 24 september 1954 hos länsstyrelsen göra fram- ställning om särskilda bestämmelser rörande fiskets vård och bedrivande. Såsom ytterligare exempel må erinras om den partsställning som ombuds- mannen för näringsfrihetsfrågor intager i ärende, som handlägges av nä- ringsfrihetsrådet enligt lag den 25 september 1953 om motverkande i vissa
fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet. I den mån ett partsorgan tillskapats för det allmänna, uppträder detta dock regelmässigt med talerätt först i besvärsinstans. Redogörelse härför kommer att lämnas vid behand- lingen av besvärsrätten (s. 518).
Den organisatoriska lösningen förekommer även att uppgiften att inför viss myndighet företräda ett allmänt intresse icke anförtrotts ett för ända— målet särskilt skapat partsorgan utan tillagts en myndighet såsom särskilt åliggande vid sidan av dess övriga förvaltningsuppgifter. I 3 5 FornminnesL stadgas t. ex. om rätt för riksantikvarien att göra framställning hos länssty- relse om fastställande av gränser för fast fornlämning. Vidare kan erinras om att enligt 19 5 1 mom. NvL ansökan om tvångsintagning av den, som är hem- fallen åt alkoholmissbruk, göres hos länsstyrelsen av nykterhetsnämnden eller av polismyndigheten i orten. I åtskilliga författningar stadgas om hand- räckningsansökan av myndighet hos exekutiv myndighet; se t. ex. 148 5 andra stycket ByL om ansökan av allmän åklagare eller av byggnadsnämnd hos överexekutor om rättelse av olaglig nybyggnad m. m., 39 & FiskeL om ansökan av allmän åklagare, statens fiskeritj änsteman eller av länsstyrelsen eller fiskeristyrelsen förordnad fisketillsynsman, då allmänt fiskeriintresse beröres, om rättelse, när fiskeredskap utsatts eller anordning vidtagits i strid med vad som gäller om fiskådra, 34 5 NaturskyddsL om allmän åklagares eller länsarkitekts ansökan hos överexekutor rörande rättelse av olagliga åt- gärder och 9 5 strandlag den 30 maj 1952 om ansökan av allmän åklagare, byggnadsnämnd eller byggnadsinspektör om rättelse av olaglig bebyggelse.
I det norska förslaget till lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker upptagas icke några regler om partsställningen. I motiven anföres, att parts- begreppet är obestämt och flytande samt att risk föreligger att en legal- definition, även om den gives mycket allmän formulering, kan visa sig för vid eller för trång. Spörsmålet har därför ansetts böra överlåtas åt special— lagstiftning och praxis.
De sakkunniga
Behörighet i och för sig att vara subjekt för en talan, partsbehörighet, bör i förvaltningsförfarandet självfallet tillkomma envar —- fysisk såväl som juridisk — person. Huruvida rättssubjektivitet föreligger beträffande en sammanslutning c. d. får allt efter subjektets karaktär avgöras än med led- ning av civilrättsliga regler men med beaktande av eventuellt förefintliga för- valtningsrättsliga specialbestämmelser än med ledning blott av offentligrätts- liga grundsatser.
Enligt de sakkunnigas mening bör det i princip anses åligga myndighet att ex officio tillse, att rättssubjektivitet föreligger. Härav bör emellertid icke anses följa skyldighet för myndigheten att i ett ärende efterforska, huruvida en sammanslutning e. d. äger råttssubjektivitet, med mindre an- ledning finnes till antagande, att brist härutinnan föreligger. Registrerings-
bevis för aktiebolag torde exempelvis icke behöva krävas in rutinmässigt i varje fall utan blott då det av särskilda skäl finnes påkallat.
Rätt att föra talan i ett bestämt förvaltningsärende bör icke tillkomma annan än den som är saklegitimerad i fråga om den sak, som ärendet gäller. Vem som i det enskilda fallet är saklegitimerad får bedömas med ledning av de i ärendet tillämpliga rättsreglerna och deras syften (se vidare 5. 535).
Vid utformningen av lagstiftning om förvaltningsförfarandet yppas be- hov att skilja sådana medverkande, som föra talan, från övriga medver- kande, vilka bidraga till utredningen genom utlåtanden, upplysningar eller på annat sätt. Särskilda rättigheter och skyldigheter höra i förfarandet tilldelas de förra, t. ex. i fråga om rätt att få del av utredningsmaterialet och skyldighet att vara aktivt verksamma för klarläggande av omständig- heterna i ärendet. Det ter sig naturligt att i en förfarandelagstiftning be- teckna den som för talan såsom part. De sakkunniga föreslå därför, att ordet part väljes som benämning å den som för talan i ett förvaltnings.- ärende, ehuru ordet måhända för närvarande icke är brukligt i alla slag av förvaltningsärenden.
De sakkunniga ha bedömt det vara av värde att det i en lag om förvalt- ningsförfarandet återfinnes en allmän beskrivning av vem som kan vara part i ett ärende. Som ovan nämnts kräves härför rättssubjektivitet och sak- legitimation. Besvärssakkunniga föreslå, att det stadgas, att part i ärende angående en sak kan den vara, som saken rörer. Det förutsättes, att detta allmänna stadgande kan komma att kompletteras med mera detaljerade bestämmelser i specialförfattningarna. Specialstadganden om talerätt för myndigheter m. fl. komma vidare alltfort att erfordras vid sidan av den all- männa regeln.
De sakkunniga ha övervägt att föreslå en utförligare bestämmelse angå— ende partsbehörigheten motsvarande stadgandena i 11: 1 och 2 RB men funnit, att något egentligt behov av en sådan bestämmelse icke är för han— den. Det föreslagna stadgandet synes tillfyllestgörande klargöra även att rättssubjektivitet utgör förutsättning för befogenheten att vara part i ett ärende. Att så avses vara fallet framgår även av innehållet i 4 5 i föreva— rande kapitel.
Av redogörelsen för gällande rätt framgår, att intresseorganisationer och fackföreningar endast i begränsad utsträckning tillerkänts talerätt i ären- den, som angå medlemmarna i sådana hänseenden, i vilka sammanslut— ningarna ha till uppgift att bevaka medlemmarnas intressen. För de en- skilda medlemmarna av en fackförening eller liknande organisation ter det sig emellertid ofta naturligt, att organisationen för deras talan i ären- den, som angå just sådana intressen, som denna har till uppgift att bevaka.
Så mycket naturligare ter sig detta som man inom kollektivavtalsrätten t. o. m. gått så långt att den enskilde medlemmen tillåtes att föra talan, först om organisationen undandrager sig att göra detta (13 5 lagen om arbetsdomstol). Vidare kan påpekas, att medlemskapet i en organisation kan sägas vara betingat bl. a. av behovet av sakkunnig hjälp i frågor angåen— de anställning, arbetsvillkor m. m. Organisationen framstår därför i all- mänhet som en naturlig ställföreträdare för medlem i alla fackliga ärenden. Den ordning, enligt vilken för närvarande fullmakt avkräves de förenings- funktionärer, som i förvaltningsärenden föra talan för medlemmar, synes i många fall, då det är uppenbart, att talan föres enligt medlemmens önskan, innebära en onödig omgång.
Det skulle vara av obestridligt värde för de enskilda medlemmarna av fack- och likartade sammanslutningar, om vederbörande organisation till- erkändes rätt att självständigt föra talan inför myndighet i ärende be— rörande dess fackintressen, oaktat ärendet närmast angår enskild medlem. Sammanslutningarna ha också ett betydande eget intresse av att få föra talan, särskilt i ärenden, vilka visserligen formellt röra blott en eller någ- ra få enskilda medlemmar men som reellt genom prejudicerande verkan kunna få betydelse för en större grupp. Intressekonflikter kunna visserligen uppstå mellan en enskild och hans organisation, men detta förhållande synes ej böra betraktas som ett hinder mot att organisation tillägges talerätt. En förutsättning är dock givetvis att den enskilde bevaras vid sin talerätt. De sakkunniga föreslå under hänvisning till det sagda en specialregel om sak- legitimation av innehåll, att sammanslutning, som har att tillvarataga si- na medlemmars intressen i visst i stadgarna angivet hänseende, kan vara part, d. v. 5. får föra talan, i ärende, i den mån saken rörer medlem i sådant avseende.
I motsats till vad som gäller enligt lagen om arbetsdomstol bör som nämnts i förvaltningsförfarandet i allmänhet ej den enskildes talerätt ute— slutas genom att organisationen utövar sin. Officialprövning tillämpas re- gelmässigt i förvaltningsförfarandet och myndigheten har att inom den ram, som uppdrages av yrkandena, avgöra saken under beaktande av alla i ärendet förekommande omständigheter. Skulle den enskildes och hans or— ganisations yrkanden till äventyrs på någon punkt avvika från varandra, har myndigheten att pröva om och i vad mån särskilt avseende bör fästas härvid.
25.
Gällande rätt
Part i rättegång rörande viss sak blir under förutsättning av saklegitima— tion den som väcker en talan. Ofta betecknas den, mot vilken talan väckts, som motpart. Vill någon deltaga såsom intervenient i en rättegång, skall han enligt 14: 10 RB göra ansökan därom hos rätten. Det förtjänar fram-
hållas, att ställningen som part i ett rättegångsmål hänför sig till alla de instanser, i vilka målet handlägges. Den uppkommer, då målet anhängig- göres i underrätt, och består sedan till dess målet slutligt avgjorts. Parts— kretsen kan inte utvidgas vid fullföljd i målet till högre instans. Däremot kan egenskapen av kärande och svarande givetvis växla.
Partssuccession kan äga rum, t. ex. då part avlider och dödsboet efter denne inträder i hans ställe.
Ställning — i tillämpliga delar motsvarande partsställningen i rättegång ——- uppkommer i förvaltningsförfarandet för den som saken rörer (sakägare) i första hand, då han ger till känna anspråk i ett ärende genom att göra en ansökan, anföra besvär, göra en anmälan e. d. Sådan partsställning får emellertid även anses uppstå för sakägare, mot vilken anspråk göras gäl— lande, antingen genom att myndigheten på eget initiativ tager upp saken, t. ex. fråga om ett förpliktande föreläggande för sakägaren, eller genom att en sakägare med motsatta intressen vänder sig mot honom. Det kan även förekomma, t. ex. i ett byggnads- eller hälsovårdsärende, att en sak— ägare kallas att taga del i ett anhängigt förvaltningsärende och att tillkänna— giva sin ståndpunkt. Även i detta fall får sådan partsställning som förut sagts anses uppkomma för sakägaren.
Särskilda partsorgan för det allmänna, t. ex. taxeringsintendent och revisor, intaga givetvis partsställning, då de föra talan i ett ärende. Det- samma gäller t. ex. myndighet, som hos annan förvaltningsmyndighet för talan om utdömande av vite e. d.
Såsom framgår av redogörelsen för besvärsrätt (s. 521) tillkommer i vissa lägen klagorätt kommunala organ för reglerad förvaltning, vilkas beslut ändrats. I den mån de föra besvärstalan, få de anses intaga samma ställning som övriga klagande. Däremot betraktas de icke som parter, då de i be- svärsinstans avgiva yttranden över besvär, som anförts över deras beslut.
I kommunalbesvärsärende kan talan föras av kommunmedlem och, om be- slutet efter besvär ändras, av kommunen. Kommunmedlem och kommun, som föra talan, torde därvid vara att betrakta som parter.
Partskretsen bestämmes icke i förvaltningsförfarandet såsom i rätte- gång slutgiltigt i första instans, utan den som saken rörer kan inträda som part i besvärsinstans, oaktat han icke fört talan i tidigare instans. En för- utsättning härför är dock i princip, att det beslut som han överklagar är det första rörande en viss sak, som under dennas gång genom instanserna gått honom emot.
Partssuccession äger rum i förvaltningsförfarandet på samma sätt som i rättegång. Partssuccessorn inträder i partens rättigheter och skyldigheter. Har part anfört besvär, må partssuccessorn t. ex. fullfölja partens talan, om denna ännu icke avgjorts vid successionstillfället; se t. ex. RÅ 1957 K 955, där ny ägare av fastighet övertog förre ägarens talan om byggnadslov.
De sakkunniga
I föregående paragraf har generellt angivits vilka som äga förutsättningar att förvärva partsställning i ett förvaltningsärende. Härjämte kan talerätt tillkomma någon, t. ex. ett partsorgan för det allmänna, på grund av en specialreglering.
Åtskilliga regler i lagförslaget anknyta till en persons ställning som part. Så är framför allt fallet i 8 kap. om utredningen. Det bör även särskilt framhållas, att myndighets beslut enligt 11 kap. 8 5 skall givas »part» till känna. Mot bakgrund av vad nu sagts är det tydligt, att det i varje ärende måste klargöras, vilka som äga partsställning i detta. Ett stadgande erfordras sålunda, vilket närmare angiver när och på vad sätt den, som kan vara part i ett ärende, blir part i detsamma.
Partsställning förvärvas naturligen i första hand genom att en saklegiti- merad person själv väcker talan. Härmed åsyftas att enskild eller myn— dighet genom anmälan, ansökan, besvär etc. påkallar en saks prövning hos det beslutande organet.
Vidare bör partsställning anses tillkomma den, mot vilken annan väcker talan. De sakkunniga ha därvid i första hand haft i tankarna, att enskild person eller statligt partsorgan eller annan myndighet hos behörig myndighet framställer yrkanden, som rikta sig mot annan.
De sakkunniga ha emellertid även tänkt på det fall, då en myndighet på eget initiativ tager upp ett ärende och ifrågasätter åtgärder, som ingripa i en— skilds intressesfär. I sistnämnda fall väckes en talan mot den enskilde av det allmänna, ehuru särskild partsföreträdare för det allmänna saknas. Den beslutande myndigheten kan nämligen ej betraktas som subjekt för ta- lan, eftersom den skall besluta angående densamma.
Partsställning får ej anses uppkomma för myndighet, då den avgiver ut- låtande över besvär, som anförts över dess beslut. Partsställning bör ej ens anses tillkomma kommunalt organ för reglerad förvaltning i ärende angåen- de besvär över dess beslut, oaktat organet äger besvärsrätt, därest beslutet i besvärsärendet skulle gå det emot.
Partsställningen bör anses uppkomma vid den tidpunkt, då saken blir anhängig. Den som gör en ansökan bör alltså anses som part i och med ansökningens ingivande och den, mot vilken en talan väckes, bör betraktas som part så snart saken blivit anhängig och icke först sedan han fått del av de anspråk, som riktas mot honom. Reglerna i senare kapitel utgå härifrån.
Väcker någon talan rörande en sak, beträffande vilken han saknar tale- rätt, kan han visserligen icke bli part i ärende rörande denna sak men han är otvivelaktigt att betrakta som part i fråga om det processuella spörs- målet rörande hans talerätt. Vid handläggningen av frågan om avvisande av hans talan är han därför att behandla som part (jfr NJA I 1959: 195 om skyldighet att förete bevis om processbehörighet). Motsvarande gäller i
fråga om andra formella förutsättningar för en talan. För att partsställ- ning skall uppkomma för en person i ärende angående en sak bör sålunda krävas att talan är behörigen väckt.
Liksom en sakägare kan inträda såsom intervenient i rättegång kan han även i förvaltningsförfarandet ingripa i ett ärende med egna yrkanden rörande saken. I den mån så sker, får sakägaren anses väcka en talan och han blir att betrakta som part i och med ingripandet. Utrymme finnes vid sådant förhållande ej för något särskilt intervenientbegrepp.
Stundom kan man i förvaltningsförfarandet icke stanna vid att låta en sakägare själv avgöra, om han skall intervenera eller ej. Lägen kunna tänkas, där en sakägare kan finna det med sitt intresse förenligt att icke medverka i ärendet men där det ur allmänna synpunkter, främst ange— lägenheten av att ett mot vederbörande rättskraftigt avgörande erhålles, är av vikt att sakägaren medverkar som part; jfr t. ex. 105 å TaxF, då en skattskyldig befrias från taxering för ett belopp, enär annan skattskyldig finnes böra taxeras för detsamma. Myndigheten lär i dylika lägen äga kalla sakägaren att deltaga med verkan att själva kallelsen, vare sig den leder till några insatser från sakägarens sida eller ej, gör honom till part. Några generella regler om sådan kallelse ha emellertid icke bedömts erforderliga.
3 5. Gällande rätt
En fysisk persons civilrättsliga handlingsförmåga kan vara inskränkt på grund av stadgande i lag, förordnande av myndighet eller föreskrift av en- skild.
Person, som lider av sinnessjukdom, sinnesslöhet eller annan rubbning av själsverksamheten, saknar rättslig handlingsförmåga; avtal, som han under inflytande av rubbningen ingått, är ogiltigt enligt lagen den 27 juni 1924 om verkan av avtal, som slutits under inflytande av rubbad själs- verksamhet.
Den som är omyndig på grund av ålder eller rättens beslut äger enligt 9: 1 och 10: 3 FB icke själv råda över sin egendom eller åtaga sig för- bindelser i vidare mån än som följer av vad som skall gälla på grund av lag eller villkor vid förvärv genom gåva eller testamente. Lagstadganden, vilka giva omyndig rådighet över egendom och förmåga att med förpliktande verkan åtaga sig förbindelser, återfinnas i 9 och 10 kap. FB. Enligt 9: 3 FB må underårig sålunda själv råda över vad han genom eget arbete förvärvat efter det han fyllt sexton år och omyndigförklarad må enligt 10: 5 FB råda över vad han förvärvat genom eget arbete efter omyndighetsförklaringen. Idkar omyndig näring med vederbörligt tillstånd av överförmyndaren eller förmyndaren, äger han enligt 9: 5 och 10: 6 FB med vissa undantag ingå
sådana rättshandlingar, som falla inom området för rörelsen. Det ligger vidare i sakens natur, att omyndig med bindande verkan kan förvärva för- måner, t. ex. gåvor, som ej förplikta till motprestation, i den mån han be- sitter sådan intellektuell mognad att han förstår innebörden av förvärvet.
Ett barn står enligt 6 kap. FB under vårdnad —— av föräldrarna, endera av dem eller särskilt förordnad förmyndare —— till dess det fyllt tj uguett år eller ingått äktenskap. Enligt 6: 4 FB må dock barn, som fyllt aderton år _ och i visst fall även barn, som fyllt sexton år — själv taga tjänst eller annat arbete. I vad mån underårig eljest äger ingå avtal, som rör hans per- son, eller med laga verkan vidtaga åtgärder i personliga angelägenheter, lämnas öppet i FB. En viss bestämmanderätt får emellertid antagas till- komma den underårige allt efter ålder och sakens beskaffenhet.
Enligt 13: 3 FB åligger det den, som är förmyndare för en omyndigför- klarad, att sörja för myndlingens person, i den mån det med hänsyn till grunden för omyndighetsförklaringen eller eljest finnes nödigt. Omyndig- förklarad må enligt 10: 4 FB normalt utan hinder av omyndighetsförkla- ringen själv sluta avtal om tjänst eller annat arbete.
I 5: 1 SL stadgas, att gärning, som eljest är straffbar, är strafflös, om den begås av barn, innan det fyllt femton år. Häremot svarande bestämmelse återfinnes i 83: 1 BrottsB. Där föreskrives, att för brott som någon begått innan han fyllt femton år ej må dömas till påföljd. Av stadgandena följer, att underårig i straffrättsligt hänseende har ett personligt ansvar för sina gär- ningar efter fyllda femton år.
Som exempel på fall, då förordnande av myndighet inskränker rådighe- ten över egendom, kan nämnas domstols beslut att gäldenär skall avträda sin egendom till konkurs.
Särskilda föreskrifter angående rådigheten över egendom lämnas ibland, då egendom överlåtes genom testamente eller gåva. Sådana föreskrifter kunna såväl utvidga som inskränka den rådighet, som eljest enligt lag skulle tillkomma egendomens ägare. Föreskrifterna kunna t. ex. innebära, att vissa förmögenhetstillgångar skola förvaltas av bank, till dess mottagaren uppnått viss ålder.
Utländsk fysisk persons civilrättsliga handlingsförmäga skall i princip bedömas med ledning av lagen i hans hemland. Uttryckliga regler om omyn- diga utlänningars rättshandlingsförmåga finnas i lagen den 8 juli 1904 om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, förmynderskap och adoption. Sålunda stadgas i 4 kap. 5 & nämnda lag att, om förmynder- skap för underårig är anordnat enligt främmande lag, denna lag skall lända till efterrättelse i fråga om verkan av omyndigheten och förmyndarens be- hörighet att handla å den underåriges vägnar. Samtidigt stadgas emeller- tid som undantag från denna huvudprincip att, om den underårige här i ri- ket företagit rättshandling på förmögenhetsrättens område, som han enligt den främmande lagen är obehörig att företaga, rättshandlingen likväl skall
vara bindande för honom, om han ägt behörighet enligt svensk lag och den, emot vilken rättshandlingen företogs, varken insåg eller bort inse hans bristande behörighet. Enligt 5 kap. 6 5 samma lag skall vad nu sagts äga motsvarande tillämpning om förmynderskap för omyndigförklarad är an- ordnat i enlighet med utländsk lag. Vidare må erinras om att särskilda be- stämmelser finnas meddelade i 79 5 VäxelL och 58 å CheckL om utlännings behörighet att ingå växel— och checkförbindelse.
I SL göres ej skillnad mellan utlänning och svensk med avseende å straff- myndighetsåldern. En utlänning, som begått ett brott i Sverige, är sålunda ansvarig för detsamma, om han uppnått femton års ålder, även om han icke är straffmyndig enligt lagen i sitt hemland. I BrottsB göres ingen änd- ring härutinnan.
Förmågan att företaga giltiga processhandlingar, processbehörigheten, är i tvistemål avhängig av den civilrättsliga handlingsförmägan. Förhål- landet har i 11: 1 andra stycket RB uttryckts på det sätt att, om parten ej råder över det, varom tvistas, eller tvisten rör rättshandling, som han ej själv äger ingå, talan skall föras av den som är partens ställföreträdare. I undantagsfall kunna på grund av denna regel även barn under femton år vara processbehöriga. Från specialprocessrätten kan nämnas, att en tolv- åring äger fullfölja talan mot rättens beslut angående hans adoption; se 4: 5 och 20: 8 FB. Vidare kan nämnas, att barn torde kunna överklaga ett beslut om handräckning enligt 191 å UL för dess förflyttning till vårdnads— havare, om beslutet strider mot barnets vilja och barnet nått sådan mogr nadsgrad att dess samtycke bedömes erforderligt (jfr NJA I 1949: 229, där handräckning för fjortonårig flickas överlämnande till vårdnadshavare vägrades, enär hon motsatte sig åtgärden).
I brottmål är jämlikt 21: 1 RB en för brott misstänkt oavsett ålder, till- räknelighet eller eventuell omyndighetsförklaring i och för sig alltid be- hörig att själv föra sin talan. På grund av att straffmyndighet icke inträder förrän efter fyllda femton år, komma dock aldrig yngre personer än sådana som uppnått denna ålder att föra talan såsom tilltalade i brottmål. Är den misstänkte omyndig, skall rätten emellertid, om det med hänsyn till brottets beskaffenhet eller eljest finnes erforderligt, höra den som har vårdnaden om honom. Vårdnadshavaren äger ock självständigt föra talan för den omyndige vid sidan av denne. Vidare skall enligt 21: 3 RB offentlig försva- rare förordnas, bl. a. om den misstänktes rätt på grund av sakens beskaffen- het eller eljest finnes icke kunna tillvaratagas utan biträde.
Är målsägande i brottmål omyndig och rör brottet hans person, må han enligt 20:14 RB angiva brottet själv och föra talan själv, om han fyllt aderton år. I övriga fall såsom då brottet rör egendom, varöver målsägan- den ej råder, eller rättshandling, som han ej äger ingå, saknar han process- behörighet.
nationella lagen men stadgar tillika i 11: 3, att utlänning, som enligt lagen i sitt hemland är oförmögen att föra sin talan, likväl skall äga föra talan här i riket, om han enligt svensk lag är behörig därtill.
Några allmänna regler om processbehörighet i förvaltningsförfarandet finnas icke. I de förvaltningsrättsliga specialförfattningarna återfinnas dock stundom bestämmelser i ämnet. Sålunda må t. ex. enligt 13 & MedbL den som fyllt aderton är själv göra ansökan eller anmälan rörande sitt medborgarskap (se NJA II 1950 s. 342—343) och i 12 5 religionsfrihetslagen den 26 oktober 1951 förutsättes, att den som fyllt aderton år må föra själv- ständig talan i ärenden om sin religionstillhörighet (se NJA II 1951 s. 299— 303). Vidare framgår av 6 5 PassK, att medgivande av vårdnadshavare ej fordras för utfärdande av pass till underårig, som fyllt aderton år.
Då bestämmelser saknas, får med ledning av civilrättens regler om rätts- lig handlingsförmåga och med analogisering av RB:s stadganden om pro- cessbehörighet i olika uppkommande fall avgöras, huruvida en person äger behörighet att själv föra talan i förvaltningsförfarandet.
Den som är uppenbart sinnessjuk torde i princip icke äga själv föra sin talan i förvaltningsförfarandet; se t. ex. RÅ 1922 E 230, där en person, vilken såsom sinnessjuk var ställd under förmyndare, icke ansågs äga över- klaga ett prästval. På straffprocessen närstående områden såsom i ärenden rörande administrativa frihetsberövanden och disciplinärenden torde dock en sinnessjuk tillåtas föra talan själv vid sidan av sin ställföreträdare. I bagatellärenden torde vidare, när sinnessjukdomen är av sådan beskaffen— het att den sjuke utan svårighet kan föra talan själv, myndigheterna be— trakta honom som processbehörig.
I den mån en omyndig saknar civilrättslig handlingsförmäga med av- seende å sin egendom, lärer han ej heller kunna föra talan i förvaltningsför- farandet i ärenden angående densamma. Å andra sidan får antagas att, i den mån den omyndige råder över egendom och äger vidtaga rättshandlingar, han i motsvarande mån äger föra talan i förvaltningsärende. En omyn- dig, som själv förvaltar en honom tillhörig fastighet, torde t. ex. äga göra ansökningar angående fastigheten enligt byggnads- och hälsovårdslag— stiftningen, och en omyndig, som haft egen arbetsinkomst efter fyllda sex- ton år, äger själv avgiva deklaration för inkomsten och föra talan angående densamma i taxeringsförfarandet. Underårig statstjänsteman, som fyllt sexton år, lärer vidare äga sj älv föra sin talan i ett avlöningsmål.
Beträffande förmåner, som icke förplikta till motprestation, torde en omyndig äga själv ansöka och eljest föra talan därom i förvaltningsärende under förutsättning att han uppnått tillräcklig grad av mognad för att förstå förmånens innebörd. En underårig moder kan t. ex. själv ansöka om moder- skapspenning. Beträffande ansökan om pension enligt LAF stadgas dock i 3 & KK den 25 maj 1962, nr 894, att för omyndig sökande ansökningen skall undertecknas av förmyndaren.
I ärenden, som angå underårigs person, blir processbehörigheten beroen- de dels av sakens beskaffenhet, dels ock av den underåriges ålder och mog- nad. I praxis ha fjortonåringar tillåtits själva föra talan om befrielse från sista skolåret; se t. ex. Kungl. Maj:ts i statsrådet beslut den 18 januari 1957 på ansökan av Mona Gudrun Johansson. Någon tvekan torde ej råda om att en underårig värnpliktig äger överklaga vid inskrivningsförrättning meddelat beslut rörande honom. Den som uppfyller lagens krav beträffande minimiålder för erhållande av körkort, d. v. s. i vissa fall en femtonåring, har tillåtits föra talan i körkortsärende; se RÅ 1957 K 607. I ärende angåen- de sterilisering har sakägaren, oaktat hon var underårig (20 år), tillåtits föra talan själv; se RÅ 1952 I 215.
I fråga om ärenden angående administrativa frihetsberövanden och dis- ciplinärenden torde liksom beträffande brottmål iakttagas, att part utan hinder av underårighet tillåtes att själv föra sin talan. Det är därvid att märka, att i förvaltningsförfarandet —— i motsats till vad som är fallet i straffprocessen —— parter kunna förekomma, som äro under femton år. Endast i undantagsfall torde dock den, som ej uppnått femton år, anses äga sådan förmåga till självständigt omdöme att processbehörighet bör tillL erkännas honom. Från praxis kan nämnas att i RÅ 1941 S 128 en femton- årig flicka tilläts själv föra talan i ärende angående omhändertagande för skyddsuppfostran; jfr 24 g 2 mom. tidigare gällande BvL (nu 19 5 BvL), enligt vilket stadgande barn som fyllt femton år, skulle beredas tillfälle yttra sig, innan beslut meddelades om omhändertagande.
Avgörande vid bedömningen av processbehörigheten anses de förhål— landen böra vara, som råda, då parten vidtager den åtgärd, om vars giltig- het fråga är ; se t. ex. RÅ 1939 Fi 647, där parts besvärstalan ej upptogs till prövning, enär denne ej varit myndig vid besvärsskriftens undertecknande.
Beträffande utländsk fysisk persons behörighet att föra talan torde sam- ma regler iakttagas som ifråga om svensk medborgare. När det gäller att bedöma den rättsliga handlingsförmägan har man emellertid i princip att utgå från utlänningens hemlands civilrättsliga lagstiftning. Exempelvis an- sågs i rättsfallet RÅ 1958 S 104, som angick bidragsförskott, en utfästelse att gälda underhållsbidrag, vilken gjorts av en tjeckoslovakisk medborgare, som uppnått den i hans hemlands lag stadgade myndighetsåldern av 18 är, giltig, oaktat vederbörande ej uppnått den i Sverige stadgade myndighets- åldern. I den mån frågan om processbehörigheten blivit reglerad i special- författning, äger denna reglering tillämpning oavsett partens medborgar- skap, såvida annat ej stadgats. Det kan t. ex. erinras om stadgandet i 13 å MedbL, att den som fyllt aderton år utan hinder av att han står under annans vårdnad själv äger göra ansökan eller anmälan enligt lagen. Regeln gäller tydligtvis även sådan utlänning, som enligt lagen i sitt hemland ej förrän vid senare ålder äger sj älv taga ställning till honom berörande frågor i ärende angående medborgarskap.
I den mån en part saknar behörighet att själv föra talan, föres partens talan av den, som är hans ställföreträdare.
Beträffande omyndig är enligt 13: 1 och 18: 1 FB förmyndaren eller eventuellt en god man ställföreträdare i ärenden, som angå den omyndiges egendom eller eljest hans ekonomiska förhållanden. Förmyndaren skall t. ex. avgiva självdeklaration för omyndig beträffande vad han har under sin förvaltning; se 47 & TaxF.
Vad angår ärenden rörande den omyndiges person företrädes han av den som har vårdnaden om honom. I ett ärende om omhändertagande för skydds- uppfostran har vårdnadshavaren ansetts vara behörig ställföreträdare och detta oaktat denne själv icke var myndig; se RÅ 1951 S 96, där en omyndig- förklarad moder i egenskap av vårdnadshavare för sitt barn fick föra talan i mål om barnets omhändertagande. Här kan erinras om regeln i 20: 4 FB, enligt vilket lagrum omyndig moder får föra talan för sitt barn i faderskaps- mål, om hon har vårdnaden om barnet. Har vårdnadsförhållandet upphört, ger ej enbart släktskapsförhållandet eller egenskapen av förmyndare någon rätt att företräda barnet i dessa ärenden; se t. ex. angående mål om omhän- dertagande för skyddsuppfostran RÅ 1940 ref. 40, där fader, vars underåriga dotter var gift, förklarades ej behörig föra talan för henne, samt RÅ 1954 S 128, där föräldrar, som ej hade vårdnaden, ej fingo föra talan för sitt barn, och RÅ 1960 S 189, där modern, som fråntagits vårdnaden, ej fick föra talan men väl fadern. I RÅ 1942 S 227 ansågs förmyndare, som icke hade vårdnaden om myndlingen, ej behörig att föra talan i mål om mynd— lingens omhändertagande för skyddsuppfostran. Normalt är dock förmyn— dare behörig företräda ej processbehörig part även i personliga angelägen- heter. Från äldre praxis kan sålunda nämnas, att i RÅ 1911 ref. 102 förmyn- daren för en omyndigförklarad, då myndlingen entledigats från sin tjänst, ansetts behörig överklaga beslutet härom. Från nu skildrade talerättsfrågor böra de skiljas, som angå föräldrars eller andra anhörigas rätt att föra talan för egen del i ärenden angående en underårig; se härom s. 529.
Är en parts rättsliga handlingsförmäga inskränkt på grund av förord- nande av myndighet eller föreskrift av enskild vid överlåtelse av egendom, torde vanligen framgå av förordnandet respektive föreskriften vem eller vilka som äro ställföreträdare.
Om omyndig själv är processbehörig och för sin talan, torde hans ställ— företrädare — förmyndaren eller vårdnadshavaren allt efter sakens be- skaffenhet — likväl i viss utsträckning äga föra en självständig talan jämte parten; se t. ex. RÅ 1939 S 371, där fader och underårig son båda fingo föra talan i mål om sonens omhändertagande på alkoholistanstalt.
De sakkunniga
Såväl regler om rättslig handlingsförmäga som bestämmelser om pro- cessbehörighet ha till syfte att skydda den, som saknar förutsättningar att själv tillvarataga sina intressen. I fråga om processbehörigheten tillkommer dessutom den praktiska synpunkten, att det med tanke på förfarandets be- höriga gång är angeläget, att talan föres av en person, som förmår klargöra sina anspråk och fatta, varom ärendet handlar. Reglerna om kommunika— tion, beslutsmotivering, besvärshänvisning etc. förutsätta, att den som för talan förstår innebörden av åtgärderna och uttalandena.
Eftersom föreskrifterna om rättslig handlingsförmäga och bestämmelser- na om processbehörighet ha likartat syfte, framstår det som naturligt, att sistnämnda bestämmelser utformas så, att en persons processbehörighet sammanfaller med hans rättsliga handlingsförmäga. För förvaltningsför- farandets del framstår detta som så mycket mera naturligt, som vissa typer av förvaltningsärenden stå civilrättsliga avtal nära, t. ex. upphandlings- ärenden, och andra avse ingående av rent civilrättsliga avtal, t. ex. ärende om utarrendering av kronoj ord.
Den vanligaste anledningen till att en person saknar rättslig handlings- förmäga är omyndighet på grund av ålder eller omyndighetsförklaring. De sakkunniga föreslå för detta fall såsom huvudregel, att omyndig parts talan skall föras av ställföreträdare.
Ställföreträdare är såsom framgår av redogörelsen för gällande rätt ve- derbörandes förmyndare eller eventuellt en god man eller, om saken angår vederbörandes person och särskild vårdnadshavare finnes jämte förmyn— daren, vårdnadshavaren. En förmyndare torde i regel kunna förutsättas vara rätt ställföreträdare även i ärenden rörande omyndigs person. Det torde normalt icke böra anses åligga myndighet att ex officio undersöka, huru- vida annan vårdnadshavare finnes, med mindre speciell anledning förekom- mer till antagande att särskild sådan förordnats.
En person kan sakna rättslig handlingsförmäga även på den grund att hans själsverksamhet är rubbad. Han kan vidare sakna rådighet över viss egendom på grund av att den avträtts till konkurs eller ock kan rådigheten genom föreskrift i gåvobrev eller testamente ha undandragits honom. Med tanke på nämnda och liknande fall föreslå de sakkunniga, att det i anslut— ning till förutnämnda huvudregel om att omyndig parts talan föres av hans ställföreträdare stadgas, att vad som föreskrivits i denna regel skall gälla även myndig parts talan rörande honom tillhörig egendom, varöver han icke råder, eller rättshandling, som han ej äger ingå. .
Uppmärksammar myndighet, att part —— ehuru myndig — handlar under inflytande av rubbad själsverksamhet, har myndigheten att överväga vil- ken betydelse förhållandet bör tillmätas i handläggningshänseende. Är frå-4
ga om ärende med självklar utgång, rutinärende eller liknande okvalifice- rat ärende, för vars handläggning partens själstillstånd saknar betydelse, eller kan det eljest antagas gå att nå ett förnuftigt resultat utan hinder av partens tillstånd, torde särskild åtgärd från myndighetens sida i anledning av förhållandet i fråga icke erfordras. I viktigare fall torde det emellertid vara lämpligt att myndigheten avbryter handläggningen och söker föran- stalta om att partens talan föres av biträde, ombud eller ställföreträdare. Är fråga om ärende, som upptagits på myndighets initiativ och i vilket ett allmänt intresse kräver avgörande, t. ex. ett hälsovårdsärende, kan läget fordra, att myndigheten gör anmälan till överförmyndaren angående behovet av ställföreträdare. Sådan anmälan kan även vara påkallad i ansöknings- ärende, där det är ett allmänt intresse, att parten kommer till sin rätt, t. ex. i vissa socialärenden. Endast undantagsvis torde det däremot kunna komma i fråga att avvisa en talan på den grund att parten saknar handlingsförmäga till följd av rubbad sj älsverksamhet.
Ställföreträdare för konkursgäldenär beträffande konkursegendom är konkursförvaltaren och för person, vars rådighet inskränkts genom före- skrift i gåvobrev eller testamente, den, som i brevet eller testamentet ut- setts som förvaltare, eller särskilt förordnad god man.
Såsom framgår av översikten över gällande rätt kan emellertid en omyn- dig med laga verkan företaga vissa rättshandlingar. Har omyndig genom eget arbete förvärvat medel, äger han sålunda t. ex. råda över dessa. Rådig- het över egendom kan även tillkomma honom på grund av föreskrift i gåvo- brev eller testamente. Har han erhållit vederbörligt tillstånd att idka näring, följer vidare därav en vidsträckt rådighet och rättslig handlingsförmäga. Det är ock att märka, att omyndig med bindande verkan kan förvärva förmåner, som ej förplikta till motprestationer, i den mån han har nått sådan intellektuell mognad, att han förstår innebörden av transaktio- nen. Mot bakgrund av nu nämnda förhållanden föreslå de sakkunniga den undantagsregeln att part må själv föra sin talan i den mån, vari han trots omyndighet råder över egendom eller äger ingå rättshandling. I överens- stämmelse med nämnda regel torde omyndig äga själv föra talan i ärende om lön, sjukpenning, fastighet, som han själv förvaltar, patent å uppfinning han själv gjort eller rörelse, som han sj älv driver. Vidare torde en omyndig kunna själv söka stipendier och sociala förmåner.
Underårig, som är gift, står icke under vårdnad och kan alltså fritt be- stämma över sina personliga förhållanden. Vidare må underårig, som fyllt aderton år, och i visst fall även den, som icke fyllt mera än sexton är, själv taga tjänst. Straffansvar åvilar omyndig vid fyllda femton år. I vad mån självbestämmanderätt i personliga angelägenheter i övrigt tillkommer underårig har lämnats öppet i FB och får bedömas med hänsyn tagen till hans ålder, förståndsutveclding och sakens beskaffenhet. Av vad nu sagts följer, att undantag från huvudregeln, att omyndig parts talan föres av
ställföreträdare, fordras även med hänsyn till underårig omyndigs själv— bestämmanderätt i personliga angelägenheter.
I vilken utsträckning en omyndigförklarad person äger bestämma över sin person är beroende av anledningen till omyndighetsförklaringen. Utrymme finnes ofta för en tämligen vidsträckt sj älvbestämmanderätt.
Bland förvaltningsärenden, som angå personligt förhållande, märkas sär— skilt ärenden angående bestraffningar, frihetsberövanden och tvångsingri- panden i kroppsligt hänseende. Med bestraffningar åsyftas då även ådöman- de av böter och disciplinstraff men icke utdömande av vite. Även andra enskilds personliga förhållanden kunna bli föremål för avgörande i förvalt- ningsförfarandet. Exempel härpå utgöra ärenden angående körkort, kyrko- och mantalsskrivning, medborgarskap, skolplikt och värnplikt.
I den mån en omyndig —— underårig eller omyndigförklarad — äger att själv bestämma över en personlig angelägenhet eller eljest själv här an- svaret för sitt handlande, bör han äga föra talan i förvaltningsförfarandet i motsvarande omfattning. De sakkunniga föreslå, att uttryck gives åt detta förhållande genom att det stadgas, att i ärende angående personligt för- hållande omyndig part själv må föra sin talan, i den mån hans omdömes— förmåga, sakens beskaffenhet och omständigheterna i övrigt det medgiva.
Även om omyndig part själv är processbehörig i ett ärende angående per— sonligt förhållande och måhända själv för talan, bör hans ställföreträdare tillika äga föra talan för honom. Härigenom kan den omyndiges intressen tillvaratagas på bästa sätt. Uppträda den omyndige och hans ställföre- trädare samtidigt med olika yrkanden, bör myndigheten fritt beakta bådas yrkanden. I sammanhanget finnes anledning att erinra om följande ut- talande av processlagberedningen (SOU 1938: 44 s. 270) rörande den miss— tänktes talan i brottmål:
Om den misstänkte är omyndig, är det för att hans intressen skola bliva be- hörigen tillgodosedda ofta av vikt, att den som har vårdnaden om honom höres i målet. I fråga om lindrigare brott eller då den misstänkte nått en viss förstånds- mognad, torde han dock i många fall själv kunna tillvarataga sin rätt. Det bör därför åligga rätten att. om det med hänsyn till brottets beskaffenhet eller eljest finnes erforderligt, höra den misstänktes förmyndare eller, då vårdnaden om honom ej tillkommer förmyndaren, den som har vårdnaden. Liksom hittills bör denne intaga en i viss mån självständig ställning i rättegången. För att tydligt ut- märka, att hans befogenhet ej är inskränkt till att biträda den omyndige, har stadgats, att han äger föra talan för denne. Han kan sålunda förebringa bevis— ning och eljest vidtaga åtgärder i rättegången, som stå den misstänkte till buds. Beträffande förmyndarens och den misstänktes inbördes ställning, då de båda äro tillstädes vid rätten, ha några bestämmelser icke ansetts behöva meddelas. I allmänhet torde några svårigheter härvid icke uppkomma. Därest förmynda- rens och den misstänktes åtgärder skulle komma i strid med varandra, torde rätten ha att träffa sitt avgörande efter vad som finnes mest förmånligt för den misstänkte. Uppenbart är, att förmyndaren ej äger fullfölja talan mot dom, om den misstänkte förklarat sig nöjd med domen; ej heller kan förmyndaren avgiva nöjdförklaring å den misstänktes vägnar.
Under hänvisning till det anförda föreslå de sakkunniga, att ställföre- trädaren skall äga föra talan för omyndig part i ärende angående personligt förhållande, oaktat att parten själv för talan.
Det skulle kunna ifrågasättas att av praktiska skäl bestämma en lägsta åldersgräns för behörigheten att föra talan rörande personligt förhållande. RB fastställer emellertid bestämd åldersgräns endast för det fall, då i brott— mål brottet rör omyndig målsägandes person. Den omyndige äger i sådant fall föra talan själv under förutsättning att han fyllt aderton år. Motsvarande begränsning finnes inte i fråga om den tilltalade, som alltså kan föra talan själv, även om han bara är femton år, och för tvistemål saknas uttryckligt angiven åldersgräns över huvud taget.
De sakkunniga anse, att man i förvaltningsförfarandet än mindre än i rättegång bör uppställa någon generell åldersgräns för processbehörigheten. Denna bör snarare vara avhängig av förståndsutvecklingen än av levnads- åldern, allt sett mot bakgrund av sakens beskaffenhet. I princip bör för un- deråriga såväl som för dem, som äro i myndig ålder, gälla, att endast den bör få föra sin talan, som nått sådan utvecklingsgrad att han äger förmåga att framlägga sin sak på ett begripligt sätt och bedöma följderna av sina åtgärder.
Föres omyndig parts talan av ställföreträdare, företräder denne parten i alla de avseenden i förfarandet, där icke partens rent personliga medverkan kräves. Lagens stadganden om part komma med andra ord att bliva ome- delbart tillämpliga på ställföreträdaren.
Vad gäller utländsk medborgares processbehörighet i svenskt förvalt— ningsförfarande står till en början klart, att den icke bör vara mindre om- fattande än svensk medborgares. Myndigheterna böra kunna utgå från att en utländsk medborgare är processbehörig, om en svensk medborgare i sam— ma situation äger processbehörighet. Med hänsyn till den förvaltnings- rättsliga lagstiftningens interna och å svenska förhållanden inriktade karak- tär bör utländsk medborgares processbehörighet å andra sidan ej sträcka sig längre än svensk medborgares. I den mån fråga är om ärende, där process— behörigheten enligt de föreslagna föreskrifterna är avhängig av den rättsliga handlingsförmägan, är dock givetvis att beakta, att denna i princip skall bedömas med utgångspunkt från utlänningens hemlands lag och att detta förhållande kan få till följd att utländsk medborgare blir processbehörig, oaktat en svensk medborgare i samma ålder och omständigheter i övrigt sak- nar processbehörighet.
45.
De sakkunniga
I den mån förfarandet är skriftligt, saknar spörsmålet om juridisk persons processbehörighet ofta praktiskt intresse. Inlagor undertecknas med den
juridiska personens firma av behörig firmatecknare och anledning saknas i regel att göra den distinktionen att talan ej föres av den juridiska perso- nen utan av en ställföreträdare för densamma. Distinktionen kan emeller- tid få betydelse under handläggningens gång t. ex. då förelägganden skola utfärdas angående prestationer i förfarandet, såsom rörande lämnande av upplysningar eller företeende av handlingar, eller då tillfälle till yttrande skall beredas parten. Stå tvångsmedel till buds, får frågeställningen särskild skärpa. Skall muntlig handläggning äga rum, fordras även klarhet rörande processbehörigheten. I likhet med vad som stadgas i 11: 2 andra stycket RB bör i förevarande lag föreskrivas, att för part, som är juridisk person, talan skall föras av den som är partens ställföreträdare. Upplysning om vem som intager ställföreträdareställning får hämtas ur de bestämmelser, som reglera förhållandet i fråga. För privaträttsliga rättssubjekts del är att beak- ta såväl civilrättsliga lagregler som bolagsordningar, föreningsstadgar o. d., medan beträffande de offentligrättsliga subjekten tillämpliga bestämmelser huvudsakligen återfinnas i lagar, instruktioner, arbetsordningar m. 111.
Här äro särskilt att beakta de 5. k. partsorganen, vilka självständigt föra talan som ställföreträdare för det allmänna i särskilda slag av ärenden eller stundom som representant för något specialintresse, t. ex. advokatfiskal, taxeringsintendent, riksantikvarieämbetet. Kompetensregler för dessa organ ha vanligtvis intagits i lag eller annan författning.
55.
Gällande rätt
Parts talan i tvistemål och målsägandes talan i brottmål må enligt 12: 1 RB respektive 20: 14 RB föras genom ombud. Den misstänktes talan i brottmål må enligt 21: 2 sista stycket RB ock föras genom ombud, såvida fråga icke är om utförande av talan vid tillfälle, då den misstänkte enligt 21: 2 första och andra styckena RB är skyldig att infinna sig personligen. Har den miss- tänkte för sig ställt rättegångsombud, anses ombudet enligt 21: 3 andra stycket RB såsom försvarare vid de tillfällen, då den misstänkte är skyldig att infinna sig personligen och enligt vad ovan sagts har att själv föra sin talan.
Den omständigheten att part i tvistemål eller målsägande i brottmål låter föra sin talan genom ombud befriar honom icke från skyldighet att inställa sig personligen vid huvudförhandling eller eljest, då det finnes erforderligt. 12: 1 andra stycket RB innehåller en erinran härom.
För förvaltningsförfarandets del torde numera vara allmänt erkänt, att parts talan må föras genom ombud, därest annat icke särskilt stadgas och sakens natur icke påkallar parts personliga medverkan. I specialförfatt-
ningarna förutsättes stundom, att ombud må anlitas; se t. ex. 11 [& Hyres- nämndsK (sökanden eller hans ombud).
Direkt förbud mot anlitande av ombud torde icke förekomma i någon för- valtningsrättslig författning. Däremot framgår stundom, att det är förutsatt, att partshandlingar i förfarandet skola utföras av parten personligen. Då i 23 & TaxF föreskrivits, att självdeklaration skall avgivas på heder och sam- vete, anses detta t. ex. innefatta krav på att deklarationen undertecknas av den skattskyldige själv under personligt ansvar. Att den skattskyldige äger anlita biträde vid deklarationens upprättande är en annan sak.
I 41 5 andra stycket UtlL stadgas, att utlänning vid förhör äger åtnjuta biträde av därtill lämplig person, och i 20 å BvL föreskrives, att den ärendet rör må anlita biträde, när han höres av barnavårdsnämnden eller företrä- dare för denna. Sistnämnda bestämmelse äger tillämpning även å muntlig handläggning i ärende enligt BvL hos länsstyrelsen. Av stadgandena måste anses följa, att partens talan vid förhör icke må föras genom ombud. Även för andra straffprocessen närliggande områden torde gälla, att part vid munt- ligt förhör o. d. väl må anlita biträde vid utförande av sin talan men icke må föra sin talan genom ombud.
Enligt sakens natur torde vidare i vissa ärenden angående ingripanden i kroppsligt hänseende gälla att parten personligen skall lämna erforderliga medgivanden.
I det norska förslaget till lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker har upptagits en regel om att part äger rätt att anlita biträde av advokat eller annat ombud på alla stadier av ett ärendes handläggning.
De sakkunniga
Enligt de sakkunnigas mening framstår det som naturligt och ändamåls- enligt, att i förvaltningsförfarandet liksom i rättegång såsom huvudregel gäller, att part skall äga befullmäktiga ombud att föra hans talan. De sak- kunniga föreslå därför, att det i första stycket av förevarande paragraf stad— gas, att part må föra sin talan genom ombud. Därvid äro de sakkunniga medvetna om att regeln icke har större praktisk betydelse i ett rent skrift- ligt förfarande. Part har nämligen då möjlighet att faktiskt anlita ombud, som över huvud icke synes i ärendet. Det oaktat är det från principiell syn- punkt av vikt att det uttryckligen slås fast, att part äger bruka ombud.
Den föreslagna regeln bör givetvis icke lända till inskränkning i parts skyldighet enligt 8 kap. 15 5 eller 9 kap. 10 5 eller särskilt stadgande att — oaktat talan föres genom ombud —— personligen inställa sig då muntlig hand- läggning eller huvudförhandling hålles inför myndighet och hans personliga närvaro finnes erforderlig. En erinran härom föreslås intagen i paragrafens andra stycke.
Skyldighet kan även åligga part jämlikt bestämmelser i specialförfatt-
ningar att personligen lämna skriftliga upplysningar och uppgifter, t. ex. avgiva självdeklaration och försäkringar av olika slag eller eljest fullgöra något i förfarandet. Den föreslagna huvudregeln bör självfallet ej heller med— föra inskränkning i sådana skyldigheter. Även härom har erinran ansetts böra göras i lagtexten.
Förvaltningsärenden finnas vilkas natur är sådan, att det framstår som önskvärt, att part liksom i straffprocess för sin talan själv —— med rätt givet- vis att anlita sakkunnigt biträde — och icke genom ombud. De sakkunniga tänka här företrädesvis på ärenden, vilka angå vederbörandes person eller personliga förhållanden, t. ex. ärenden om frihetsberövanden, disciplinärt ansvar och ingripanden i kroppsligt hänseende. Det synes emellertid icke möjligt att utforma något generellt undantag från rätten att föra talan genom ombud med syfte att tillgodose ifrågavarande behov. Erforderliga stadgan- den fåi stället givas i specialförfattningarna.
Ovan angivna begränsningar i parts möjlighet att föra talan genom om- bud återverka å ombuds behörighet. Härtill återkomma de sakkunniga vid behandlingen av 10 Q.
6 5 . Gällande rätt
I 12: 2 RB uppställas vissa allmänna villkor för behörigheten att vara rätte- gångsombud. Sålunda föreskrives, att såsom ombud ej må brukas annan än den som rätten med hänsyn till redbarhet, insikter och tidigare verksamhet finner lämplig att vara ombud i målet. Vidare skall ombud vara svensk med- borgare med hemvist inom riket; dock må även annan brukas som ombud, om rätten med hänsyn till målets beskaffenhet och övriga omständigheter finner det lämpligen kunna ske. Den som är omyndig eller i konkurstillstånd må icke vara ombud. Prövningen av ett ombuds lämplighet förutsättes vara strängare i överrätt än i underrätt och mera ingående i invecklade och vid- lyftiga mål än i enkla och mindre omfattande.
Enligt 12: 5 RB må rätten såsom ombud avvisa den som finnes olämplig och, om skäl äro därtill, förklara honom obehörig antingen för viss tid eller tills vidare att brukas som ombud vid den rätten. Enligt 12: 6 RB skall rät- ten, om ombud avvisas och parten ej är tillstädes och själv vill föra sin talan, förelägga parten att för sig ställa ombud, som kan godkännas. Underlåter parten det och infinner han sig ej personligen, skall han anses som utebliven. Är ombud, som avvisas, advokat, skall anmälan om avvisandet göras hos advokatsamfundets styrelse. Vidare gäller enligt 12: 7 RB att, om någon, som ej må vara ombud, i rättegång gör gällande å honom överlåtet anspråk och det finnes sannolikt, att överlåtelsen skett, för att han skall kunna föra
talan i målet, rätten skall förelägga honom att för sig ställa ombud. Under- låter han det, skall han anses som utebliven.
Några allmänna regler om ombuds behörighet i förvaltningsförfarandet finnas icke. En viss analogisk tillämpning av RB:s regler torde emellertid ske. När det gäller ett ombuds allmänna personliga kvalifikationer, torde prövning mera sällan äga rum. Förvaltningsförfarandets skriftlighet medför nämligen, att fråga om ombuds kompetens sällan eller aldrig uppkommer. Vem parten anlitar för inlagors uppsättande och utredningsmaterials an- skaffande kommer ofta över huvud icke till myndighetens kännedom. Även då ombudet öppet framträder i ärende, leda nyss angivna förhållanden till att myndigheten vanligen icke inlåter sig på en närmare granskning av om- budets person. I och för sig torde dock även i förvaltningsförfarandet myn- dighet äga pröva ombuds lämplighet. I fråga om utlännings behörighet torde RB:s regler i viss utsträckning anses böra följas. Den som är omyndig torde vidare redan enligt allmänna grunder anses sakna ombudsbehörighet. Där- emot torde en person knappast kunna anses obehörig att uppträda som om— bud på grund av att han är i konkurstillstånd, såvida fråga icke är om ären- den, där just konkurstillstånd måste anses utgöra kriterium å olämplighet.
Genom pleniavgörande den 1 oktober 1963 i mål angående kommunal- besvär av M. Bernewitz har regeringsrätten fastslagit, att juridisk person ej kan godkännas såsom parts rättegångsombud.
Då förvaltningsmyndighet äger pröva ombuds lämplighet, kan den även avvisa den som befinnes olämplig. I 20 å andra stycket BvL stadgas att, om biträde visar oskicklighet eller oförstånd eller befinnes eljest vara olämplig, han må avvisas. Principiellt möter måhända ej hinder att myndigheten t. o. m. förklarar en person obehörig för viss tid eller tillsvidare att uppträda som ombud inför myndigheten men sådana åtgärder lära ej ha vidtagits i praktiken.
Behov av analog tillämpning i förvaltningsförfarandet av regeln i 12: 7 RB angående överlåtelse av anspråk torde knappast yppa sig.
De sakkunniga
Beträffande den, vilken skall uppträda som part i förvaltningsförfarandet, kunna självfallet icke uppställas några krav på personliga kvalifikationer utöver vad som fordras för processbehörighet. En myndighet har alltså att finna sig i att både vårdslösa och mindre nogräknade personer föra talan hos densamma och kan t. ex. icke förelägga part att anlita kvalificerat ombud, långt mindre avvisa part på grunder varom nu är fråga. En annan sak är, att det ibland av hänsyn till partens bästa kan framstå som lämpligt, att myndigheten tillråder honom att ställa ombud för sig.
De regler som föreslagits om processbehörighet i 3 5 utgå från att den som är omyndig — på grund av underårighet eller omyndighetsförklaring — i princip saknar processbehörighet. Under sådana förhållanden bör den som är omyndig ej heller äga behörighet att vara ombud i förvaltningsför- farandet och det bör föreskrivas, att ombud skall vara myndig person. Härav följer tillika att blott fysisk person skall kunna vara ombud. Tillräckliga skäl synas icke föreligga att i alla situationer anse den som är i konkurstillstånd obehörig som ombud. De sakkunniga föreslå därför icke någon regel om sådan obehörighetsgrund. Det får i stället från fall till fall avgöras, om kon- kurstillståndet är av betydelse för ombudets lämplighet i ärendet.
När det gäller ombud för part, kan det icke fordras, att myndighet skall vara skyldig att godtaga vem det vara månde. Myndighet i förvaltnings- förfarandet bör liksom domstol i rättegång i princip äga avvisa den, som icke är lämplig. Lämplighetsprövningen bör emellertid icke vara alltför sträng. Några allmänna krav på speciella insikter, vare sig rättsliga eller andra, torde icke böra ställas å ombud. Normalt synes icke böra krävas mera än allmän redbarhet och allmänna medborgerliga insikter. I de flesta fall torde t. ex. böra godtagas, att en närstående utan särskilda kvalifikationer uppträder som ombud. Myndighetens arbete underlättas visserligen, om parts talan föres av ett kvalificerat ombud, t. ex. en advokat, men det måste beaktas, att den enskilde i förvaltningsförfarandet icke bör åsamkas större kostnader än som med hänsyn till omständigheterna är oundgängligen på- kallat. Uppträder ett ombud osäkert, osakkunnigt eller omdömeslöst, bör myndigheten i första hand söka hjälpa ombudet till rätta på samma sätt som den vägleder part, som själv för sin talan. Först om det visar sig ——- eller erfarenhetsmässigt är — omöjligt att på denna väg komma till rätta med om- budet, bör detta förklaras olämpligt och avvisas. Det kan dock finnas anled— ning — icke minst av hänsyn till parten — att skärpa kraven å ombud i ett ärende av stor ekonomisk eller personlig betydelse.
De sakkunniga anse med hänsyn till vad ovan anförts, att regeln om om- buds personliga kvalifikationer lämpligen kan givas ett innehåll, som inne— bär viss modifiering av regeln i 12: 2 första stycket RB, och föreslå att det stadgas, att såsom ombud ej må brukas annan än myndig person, som med hänsyn till redbarhet, insikter och andra förhållanden är lämplig för upp' draget.
Den omständigheten att en person är utländsk medborgare torde icke i och för sig böra diskvalificera honom såsom ombud i förvaltningsförfaran- det. I den mån han uppfyller de krav, som med hänsyn till ett ärendes be- skaffenhet böra ställas i fråga om lämplighet, bör hinder icke möta att god- taga honom såsom ombud i ärendet. De sakkunniga ha sålunda icke funnit någon särskild regel om utländsk medborgares behörighet att vara ombud påkallad.
7 5. Gällande rätt
Förutom ovan nämnda allmänna krav i fråga om ombuds lämplighet upp- ställer BB i 12: 3 och 4 vissa speciella obehörighetsgrunder. Sålunda stadgas i 12: 3 RB, att lagfaren domare i eller rättsbildad befattningshavare vid all- män domstol eller allmän åklagare eller utmätningsman ej må vara ombud, med mindre Konungen för visst mål giver lov därtill. Ej heller må nämnde- man vid den domstol han tillhör föra annans talan. I 12: 4 RB givas regler om ombudsmannajäv. Dessa äro att person står i sådant förhållande till ledamot i rätten, som avses i 4: 12 RB, eller tagit befattning med saken som domare, befattningshavare vid domstol eller ombud för motpart.
Generella regler om särskilda obehörighetsgrunder för ombud och om ombudsmannajäv saknas i förvaltningsförfarandet. Däremot finnas i spe- cialförfattningar förbud för befattningshavare att vara annan behjälplig i vissa ärenden och därmed även att vara ombud för annan i dessa ärenden. Sålunda må t. ex. enligt 32 & instruktionen den 25 maj 1962, nr 365, för pa- tent- och registreringsverket tjänsteman i verket icke utan tillstånd i varje särskilt fall åtaga sig uppdrag av kommun eller enskild i ärende, som är eller kan bliva föremål för handläggning av ämbetsverket. I 18 5 instruk- tionen den 27 juli 1961, nr 452, för byggnadsstyrelsen stadgas, att tjänste- man hos byggnadsstyrelsen icke utan tillstånd i varje särskilt fall må åtaga sig uppdrag av kommun eller enskild i ärende, som är eller kan bliva före- mål för handläggning inom styrelsen. Vidare må t. ex. enligt 27 5 2 mom. Länsstyrelsel tjänsteman å landskontoret ej mot ersättning lämna skatt- skyldiga inom länet biträde med upprättande av deklarationer eller andra i skatte-, taxerings- och uppbördsförfattningarna avsedda uppgifter eller handlingar, ej heller annat biträde i skatte- eller uppbördsärenden. Motsva— rande regel för befattningshavare å överståthållarämbetets skatteavdelning finnes i 31 & instruktionen den 5 december 1947, nr 926, för överståthållar- ämbetet. En likartad bestämmelse finnes även i 43 å andra stycket BiltrF, varest tjänsteman, som har att avgiva utlåtande angående frågor om tillstånd till yrkesmässig trafik m. 111. eller att föredraga eller till föredragning be- reda eller besluta i sådana ärenden, förbjudes att, där han ej är hos myn- digheten anställd kommissionär, mot ersättning uppsätta ansökningar i så- dana ärenden eller biträda vid uppsättande av sådan ansökning eller vid an- skaffande av till densamma hörande handlingar.
Hos myndighet förordnad kommissionär är enligt 3 5 första stycket Kom— missionärsK skyldig att åtaga sig uppdrag bl. a. att uppsätta ansökningar, anmälningar och andra handlingar, som skola ingivas till myndigheten, att ombesörja komplettering av handlingar, som skola ingivas till myndigheten,
att till densamma ingiva handlingar och inbetala medel samt att i ärende, som är anhängigt hos myndigheten, verkställa sådan komplettering av hand- lingar, varom myndigheten ej själv föranstaltar. Kommissionär är dock icke skyldig att åtaga sig uppdrag, som kräver särskild sakkunskap eller är av vidlyftig beskaffenhet. I frågor, vilka angå parter med motsatta intressen, må kommissionär icke utan myndighetens medgivande åtaga sig uppdrag, vilka avse uppsättande av handlingar, som skola ingivas till myndigheten, upprättande av sammanställningar eller utredningar på grundval av hand- lingar, som förvaras hos myndigheten, eller lämna bistånd med råd och upp— lysningar. Har myndighet kommissionär, må enligt 15 & KommissionärsK hos myndigheten anställd tjänsteman, som icke är förordnad till kommissionär, ej mot ersättning utföra uppdrag, som avses i 3 5 första stycket kungörel— sen, i annat fall än där vederbörande kommissionär med hänsyn till att ett uppdrag kräver särskild sakkunskap eller är av vidlyftig beskaffenhet icke är villig att åtaga sig detsamma; dock må myndigheten, om särskilda skäl äro därtill, beträffande visst uppdrag medgiva undantag från vad nu sagts. I betänkande med förslag angående kommissionärsväsendet (SOU 1945: 34) hade generellt förbud föreslagits för hos kommissionärsmyndighet anställd tjänsteman att hos denna mot ersättning utföra vissa uppdrag (betänkandet s. 93 och 94).
Om praxis i förevarande avseende i förvaltningsförfarandet är vanskligt att uttala sig. Att lagfaren domare m. fl. i 12: 3 RB angivna befattningshava- re vid allmän domstol icke på grund av sin tjänsteställning i och för sig äro förhindrade att vara ombud i förvaltningsärende torde vara klart. En domare kan t. ex. uppträda som ombud för en god vän i ett hyresmål. I övrigt torde emellertid kunna antagas, att RB:s regler i viss utsträckning tillämpas ana— logivis. Sålunda torde t. ex. befattningshavare hos en myndighet i regel icke tillåtas att föra talan som ombud hos denna, såvida vederbörande icke inta- ger ställning som konmiissionär, kurator, konsulent e. d. med uppgift just att bistå allmänheten i ärenden inom myndighetens verksamhetsområde. Ej heller torde en befattningshavare, som deltagit i ett ärendes avgörande, god- tagas som ombud för part i ärende angående överklagande av avgörandet. Det i RB stadgade släktskapsjävet för ombud iakttages sannolikt även i för- valtningsförfarandet, i vart fall i den mån ärendet är sådant att jävet har någon betydelse. Även det jäv, som föranledes av att en person varit ombud för motpart, torde i princip gälla i förvaltningsförfarandet.
De sakkunniga
Liksom fallet är i rättegång torde även för förvaltningsförfarandets del böra uppställas vissa krav till säkerställande av ombuds oavhängiga ställning och förebyggande av jävssituationer. De enligt RB gällande reglerna ha tjänat till utgångspunkt för de sakkunnigas överväganden i denna del.
Vad först angår släktskapssituationen kan erinras om att nära släktskap mellan parts ombud och den som har att deltaga i ett ärendes handläggning icke avses ovillkorligen skola grunda jäv för den senare; se härom 2 kap. 3 5 p. 1 lagförslaget. Sannolikt är emellertid att befattningshavaren på grund av generalklausulen i p. 3 samma paragraf likväl skulle anse sig jävig. För att förebygga uppkomsten av en dylik situation, som skulle framtvinga för- ändringar i myndighetens sammansättning, synes det rimligt att det _— lik- som i RB — stadgas, att den, som står i visst släktskapsförhållande till den, .som har att deltaga i ärendes handläggning hos myndigheten, är obehörig att uppträda som ombud i ärendet. De i 4: 13 RB angivna släktskapsförhål- landen, till vilka 2 kap. 3 5 p. 1 lagförslaget hänvisar, synas emellertid omfatta en alltför vidsträckt krets för att lämpligen kunna åberopas i nu förevarande sammanhang. De sakkunniga ha därför valt att på sätt skett i 12: 4 RB i stället hänvisa till de släktskapsförhållanden, som angivas i 4: 12 RB.
Den generella regeln i 12: 3 RB om domares m. fl. befattningshavares obehörighet som ombud vid domstol är betingad av den lagfarne domarens ställning inom domstolsväsendet. Tillräcklig anledning att utsträcka regelns tillämpning till förvaltningsförfarandet och utpeka just dessa tjänstemän såsom obehöriga att överhuvud vara ombud i förvaltningsärende föreligger icke. I den män på grund av särskilda — organisatoriska eller principiella — skäl vissa tjänstemän, domare eller andra, anses icke böra äga åtaga sig uppdrag som ombud i förvaltningsförfarandet eller å speciellt område av detta, få regler härom framdeles liksom hittills givas i instruktioner och andra specialförfattningar.
I så måtto böra emellertid de till grund för 12: 3 RB liggande intressena vinna beaktande även för förvaltningsförfarandet att en regel gives om att den är obehörig att vara ombud, som tillhör eller är anställd hos myndig- heten. Det skulle kunna inverka menligt på myndighetens anseende för objektivitet, om medlem av myndigheten eller annan befattningshavare där tillätes uppträda som ombud inför densamma. Ett generellt undantag erfordras emellertid från nu nämnda obehörighetsregel för kommissionär hos myndighet, som enligt vad därom är stadgat har att i viss utsträckning lämna bistånd _ t. o. m. såsom ombud — i frågor, som beröra den egna myn- dighetens verksamhetsområde. Undantaget bör även gälla för sådana per- soner, som äro anställda hos myndigheten och enligt särskilda föreskrifter ha att hjälpa enskilda till rätta i bestämda avseenden, t. ex. kuratorer på sjuk- hus, personalvårdsassistenter vid militära förband samt kuratorer och kon- sulenter hos olika socialvärdande organ.
Tanken bakom regeln i 12 : 4 RB om ombudsj äv för den, vilken såsom doma- re eller befattningshavare vid domstol tagit befattning med saken tidigare, synes vidare böra förtjäna beaktande i förvaltningsförfarandet. Det ter sig stötande att den, som tidigare tagit befattning med en sak i tjänsten, upp-
träder som ombud i saken, då denna kommer före hos annan över-, under- eller sidoordnad myndighet. En ledamot i hyresnämnd bör t. ex. icke äga uppträda som ombud för part i hyresrådet i ett ärende, i vars handläggning i nämnden han tagit del. Obehörighet bör gälla icke blott för den, som deltagit i beslut angående saken, utan även för den som över huvud taget i sin tjänst tagit befattning med densamma, alltså även t. ex. för en föredra— gande, som ej deltager i avgörandet. Det tidigare angivna undantaget för kommissionär och kurator bör givetvis gälla även beträffande nu förevarande obehörighetsgrund. Självfallet bör liksom i rättegång ej heller den, som tidigare varit ombud för en part, tillåtas uppträda som ombud för motpart.
8 5. De sakkunniga
Fråga om prövning av ombuds behörighet jämlikt 6 och 7 gg kan i ett ärende uppkomma dels i ett inledande skede, då en person anmäler sig som ombud i ärendet, dels under ärendets gång. Prövningen skall i princip ske ex officio. Kan ombudet ej godtagas, skall myndigheten avvisa detsamma. Det är emel- lertid uppenbart, att möjligheterna att pröva ombuds lämplighet äro syn- nerligen begränsade i ärende, som handlägges helt skriftligen. Svårigheterna äro särskilt framträdande för central myndighet, som normalt icke äger någon på personlig kännedom grundad uppfattning om den, som i ett ärende anmäler sig som ombud. I regel torde få presumeras, att ombudet uppfyller skäliga lämplighetskrav. Förekomsten av ombudsjäv kan en beslutsmyndig- het däremot utan större svårighet fastställa.
Beträffande avvisande av ombud bör särskilt beslut meddelas. De sakkun- niga föreslå, att det stadgas att, om myndigheten finner, att någon uppträ- der som ombud, ehuru han enligt vad i 6 eller 7 5 sägs ej må brukas såsom sådant, myndigheten skall avvisa honom.
Ett särskilt spörsmål utgör frågan om giltigheten av de processhandlingar, som vidtagits av en person såsom ombud, innan han avvisats. Enligt de sak- kunnigas mening bör liksom i rättegång avvisande gälla med verkan först från och med tillfället för avvisandet. Visserligen ligger i viss mån intresset att skydda part bakom regeln om avvisande av olämpligt ombud, men det ligger i fullmaktsförhållandets natur att detta intresse icke kan tillgodoses ända därhän att part, som dock frivilligt valt personen i fråga som ombud, helt befrias från de processuella förpliktelser, som personen ådragit honom, innan han avvisades. Processhandlingar, som en avvisad person företagit som ombud före avvisandet, böra därför gälla mot och för parten.
Att talan må föras mot beslut om avvisande föreslås i 12 kap. 1 & lagför- slaget.
Myndighet, som avvisat ombud, bör naturligen underrätta parten om sitt
beslut. Det blir sedan partens sak att i anledning härav vidtaga de åtgärder han finner för gott — övertaga processföringen själv eller befullmäktiga ett nytt ombud. Sker avvisandet vid muntlig handläggning eller huvudförhand— ling, torde följden, om parten icke är personligen tillstädes, ofta bli att nytt sammanträde måste utsättas. Det nya sammanträdet bör icke anordnas tidi- gare än att parten erhåller skäligt rådrum att själv övertaga utförandet av sin talan eller att för sig ställa behörigt ombud. Är parten tillstädes men vill eller kan han ej själv föra talan, hör han beredas skäligt rådrum att vidtala nytt ombud.
Är ombud, som avvisas, advokat, torde advokatsamfundets styrelse böra underrättas av myndigheten om avvisandet.
9 5. Gällande rätt
Den, som vill föra talan genom ombud, skall enligt 12: 8 RB giva ombudet fullmakt muntligen inför rätten eller ock skriftligen. Skriftlig fullmakt skall vara egenhändigt undertecknad av parten och enligt 12: 9 RB företes i huvudskrift, när ombudet första gången vid rätten för talan i målet. Är full- makten, då den skall företes, icke tillgänglig, skall rätten giva ombudet tid att förete den; detta gäller dock ej i fråga om vade- eller missnöjesanmälan. Finnes uppskov olägligt, må rätten fortsätta med handläggningen av målet, dock utan att däri meddela dom eller slutligt beslut. Utfärdas fullmakt, skall behörigheten anses innefatta vad ombudet tidigare åtgjort i rättegången. Finner rätten ovisst, huruvida parts underskrift å fullmakt är riktig, må rätten medgiva anstånd för ovisshetens undanröjande.
Enligt 12: 10 RB kan innehållet i skriftlig fullmakt överbringas genom telegraf eller telefon enligt vad därom är föreskrivet. Äsyftade särskilda föreskrifter återfinnas i KK den 10 juli 1947 om överbringande av rätte- gångsfullmakt genom telegram. Har innehållet i skriftlig fullmakt över- bringats på sätt nu sagts, gäller uppteckning därav som fullmakt. Om rätten finner det erforderligt, skall fullmakten dock företes i huvudskrift för rätten vid påföljd att uppteckningen eljest anses ogill som fullmakt.
Såsom fullmakt för kronan eller kommun eller annan sådan menighet eller allmän inrättning gäller enligt 12: 11 RB i behörig ordning utfärdat förordnande eller utdrag av protokoll över beslut, varigenom ombud förord- nats. För bolag, förening eller annat samfund, stiftelse eller annan sådan inrättning må styrkt utdrag av protokoll över sådant beslut gälla som full- makt.
En rättegångsfullmakt skall enligt 12: 12 RB innehålla ombudets namn. Den må icke ställas till innehavaren. Fullmakt skall avse visst mål eller
rättegång i allmänhet. Vill part meddela fullmakt allenast för viss domstol eller särskilt rättegångstillfälle, skall det angivas i fullmakten. Muntlig full- makt gäller allenast i det mål, vari den givits.
Är rättegångsfullmakt ej så avfattad som sägs i nyssnämnda paragraf, skall rätten enligt 12: 16 RB förelägga parten att avhjälpa felet. Avhjälpes ej felet, må fullmakten ej gälla.
Ombud må enligt 12: 13 RB ej sätta annan i sitt ställe, med mindre parten givit lov därtill. Äger ombud sätta annan i sitt ställe, må även den, som av ombudet bemyndigats, överlåta åt annan att föra partens talan, om ombudet givit lov därtill.
I 2 5 tredje stycket ÄrendesL föreskrives såvitt nu är i fråga, att fullmakt för ombud ej erfordras, med mindre rätten finner fullmakt böra företes. I förvaltningsförfarandet torde i allmänhet en därmed överensstämmande ordning tillämpas. Företeende av fullmakt torde sålunda i regel icke krävas i mindre betydelsefulla ärenden. Så snart fråga är om ärenden av större ekonomisk eller personlig betydelse, torde dock regelmässigt fullmakt in- fordras, om den icke självmant företetts av ombudet. Fullmakt torde vidare krävas oftare hos domstolar och domstolsliknande organ än hos andra instan- ser. I regeringsrätten, kammarrätten, försäkringsrådet och försäkringsdom- stolen fordras t.ex. regelmässigt att fullmakt företes. Företer ombud ej självmant fullmakt, beredes honom tillfälle att inom viss tid styrka sin be- hörighet; se RÅ 1950 ref. 30 .
Som nämnts förekommer det ofta inom förvaltningsförfarandet, att den som är ombud för part ej uppträder öppet utan undertecknar inlagorna med partens namn utan angivande av att namnet tecknats av ombud. Uppmärk— sammas detta, kan det även i sådana fall bli aktuellt att infordra fullmakt; se t. ex. RÅ 1956 Fi 1480.
Det bör här även erinras om KK den 19 maj 1845, varest i fråga om in- givande genom ombud stadgas att, »om sakägaren egenhändigt undertecknat besvärsskrift eller ansökning, som till Kungl. Maj:t samt vederbörande kol- legier eller ämbetsmän ingives, utgör den omständighet, att fullmakt för ingi- vandet ej blivit bifogad, icke hinder för skriftens eller ansökningens upp- tagande till prövning».
Ett särskilt slag av ombudsställning förekommer på grundval av bestäm- melserna i 18: 10 HB att, om någon är »frånvarande, och förefaller något, där i han ej kunnat syssloman nämna; då må skyldemän, eller vän hans, för honom tala och svara, sedan han, där så fordras, borgen satt, att den frånvarande skall för gott känna det han gjort haver». Det kan antagas, att visst utrymme finnes för tillämpning av nu återgivna bestämmelser om negotiorum gestio även i förvaltningsförfarandet. Då part är frånvarande eller av annan anledning, t. ex. svår sjukdom, förhindrad att lämna fullmakt
till någon, torde sålunda en anhörig eller vän kunna tillåtas att i viss utsträckning föra talan för honom; se t. ex. RÅ 1945 S 282: morbroder fick föra talan angående ersättning från sjukkassa till systerson, som på grund av sinnessjukdom intagits å sinnessjukhus.
Uttrycklig bestämmelse om makes rätt att företräda andre maken i situa— tioner av skildrat slag finns i 5: 14 GB. Sådant ombud är att skilja från ställ- företrädare för part, som saknar processbehörighet. I 3 & KK den 25 maj 1962, nr 394, stadgas i fråga om ansökan om pension enligt LAF att, om sökande, som är myndig, är ur stånd att själv underteckna sådan ansökan, ansökningen i den ordning riksförsäkringsverket bestämmer må underteck- nas av viss eller vissa med sökandens förhållanden förtrogna personer.
Föreskrifter om fullmakts innehåll saknas för förvaltningsförfarandets del. Reglerna i 12: 12 och 13 RB torde i viss utsträckning givas analog till— lämpning.
De sakkunniga
Föreskrifter om fullmakt för den, som uppträder såsom ombud för part i förvaltningsförfarandet, kunna icke undvaras. RB:s regler om rättegångs- fullmakt kunna lämpligen tagas som utgångspunkt. Det skulle t. o. m. kunna ifrågasättas om icke 12 kap. RB skulle kunna förklaras gälla »i tillämpliga delar» även i fråga om fullmakt i förvaltningsförfarandet. I den allmänna inledningen ha en sådan lösnings för- och nackdelar diskuterats mera gene- rellt (s. 101). Härtill må i förevarande sammanhang fogas, att RB:s regle- ring av spörsmålet om ombud och rättegångsfullmakt framstår som mycket utförlig och detaljrik. Lika omfattande föreskrifter beträffande motsva- rande spörsmål i förvaltningsförfarandet skulle te sig överdrivna mot bak- grund av det behov av regler, som normalt yppas därstädes. Vidare märkes att, om hänvisning sker till RB, svårigheter kunna befaras uppkomma på åtskilliga punkter vid tillämpningen, eftersom RB delvis avhandlar spörs- mål och utgår från förhållanden, vilka äro främmande för förvaltningsför— farandet. Den ifrågasatta lösningen skulle även strida mot den teknik, som de sakkunniga tillämpat i fråga om övriga delar av lagstiftningen. De sak- kunniga ha därför ansett sig icke böra förorda, att frågan löses genom en hänvisning till RB. Särskilda, för förvaltningsförfarandets behov och för- hållanden avpassade regler höra i stället eftersträvas. Därvid böra endast sådana frågor som äro av väsentlig betydelse tagas i betraktande.
I många förvaltningsärenden torde det te sig mest naturligt, att part be- fullmäktigar ombud muntligen. I mera betydelsefulla ärenden torde däremot skriftlig fullmakt som regel vara lämpligast. Att i lagen angiva när den ena eller andra formen skall väljas låter sig icke lämpligen göra. De sak- kunniga föreslå därför i första stycket av förevarande paragraf en regel av innehåll, att part, som vill föra talan genom ombud, skall giva ombudet full- makt muntligen eller skriftligen.
Beträffande skriftlig fullmakt bör gälla, att den skall innehålla ombudets namn och vara egenhändigt undertecknad av parten. De sakkunniga före— slå föreskrift härom i andra stycket av förevarande paragraf.
Enligt besvärssakkunnigas mening bör det generellt icke krävas av den, som uppträder som ombud, att han styrker sin behörighet. Förvaltnings- ärendenas natur är ofta sådan, att det skulle te sig som en överflödig for- malitet från myndighetens sida att kontrollera denna. Å andra sidan bör naturligtvis möjlighet finnas för myndighet att, om den finner anledning därtill, fordra att ombud styrker sin behörighet. Är fråga om muntlig hand- läggning erfordras icke mera än att parten, om han är närvarande, munt- ligen bekräftar, att ombudet är befullmäktigat att föra hans talan.
Vid skriftlig handläggning så ock vid muntlig handläggning i partens frånvaro kan ombudet emellertid icke styrka sin behörighet på annat sätt än genom företeende av skriftlig fullmakt. Myndighet bör i sådant fall äga förelägga ombud att förete sådan i huvudskrift. Dylik åtgärd torde vara påkallad i de flesta ärenden av större betydelse för parts ekonomiska eller personliga förhållanden samt då talan föres i högre instanser. Fullmakt torde vidare böra infordras, då motpart gjort invändning om ombudets be— hörighet eller då någon omständighet tyder på att ombudet ej erhållit annat än ett begränsat uppdrag från parten. Är den som uppträder såsom ombud advokat, får han normalt anses svara för sin behörighet. Fullmakt torde där- för som regel icke behöva infordras av advokat. På grundval av nu redovi- sade överväganden föreslå de sakkunniga, att i lagen stadgas, att ombud icke är skyldig förete skriftlig fullmakt, med mindre myndigheten med hän- syn till sakens beskaffenhet eller omständigheterna i övrigt det påfordrar, och att fullmakti sådant fall skall företes i huvudskrift.
Skriftlig fullmakt, som företetts, bör i huvudskrift eller styrkt avskrift bifogas handlingarna i ärendet. Särskild bestämmelse härom synes icke på- kallad.
Finner myndigheten erforderligt, att skriftlig fullmakt företes, bör myn— digheten giva ombudet skäligt rådrum att framskaffa dokumentet; se härom 6 kap. 1 & lagförslaget. Liksom i rättegång bör dock, om ärendet icke tål uppskov, myndigheten äga fortsätta handläggningen av detta, t. ex. hålla muntlig handläggning, oaktat fullmakt ej företetts för ombudet. Myndig— heten bör däremot icke meddela slutligt beslut i ärendet, förrän fullmakten företetts och ombudets behörighet sålunda styrkts. Om skriftlig fullmakt utfärdas först sedan ärendet anhängiggjorts, bör den anses avse jämväl vad ombudet tidigare åtgjort i ärendet.
Fråga kan även uppkomma, huruvida parts underskrift å företedd full— makt är riktig. Även i sådant fall bör myndigheten giva ombudet skäligt råd- rum att styrka fullmaktens riktighet.
Uppträder någon såsom »negotiorum gestor» enligt 18: 10 HB eller make som företrädare för andra maken enligt 5: 14 GB, hör han behandlas på sam- ma sätt som vanligt ombud. Är saken av stor betydelse, torde kunna ifråga-
komma att förelägga »gestorn» att förete fullmakt från parten. Ärendet får då, om det tål uppskov, vila, till dess kontakt nåtts med den frånvarande eller god man förordnats för honom eller, då fråga är om person, som blivit sjuk, till dess förmyndare eller god man förordnats eller han blivit i stånd att själv underteckna fullmakten.
KK den 19 maj 1845 synes böra upphävas i samband med ikraftträdandet av denna lag.
Några föreskrifter ha icke ansetts påkallade i förevarande lag om över— bringande av fullmakt medelst telegraf eller telefon. Där icke särskilda skäl till annat föranleda, bör sådant överbringande kunna godtagas utan att ut- tryckliga regler härom finnas.
Ej heller har någon mot 12: 11 RB svarande regel beträffande fullmakt från juridiska personer ansetts erforderlig. Sådant protokollsutdrag, som omförmäles i nämnda paragraf, torde utan särskilt stadgande vara att god- taga i förvaltningsförfarandet såsom fullmakt.
När det gäller skriftlig fullmakts form och innehåll samt substitutions- rätten är det enligt de sakkunnigas mening av vikt att såvitt möjligt samma principer iakttagas för förvaltningsförfarandet som för rättegång. Några uttryckliga regler i ämnet synas emellertid icke påkallade.
En fullmakt att föra talan »i rättegång» i allmänhet torde i regel få anses inbegripa rätt att föra talan jämväl i förvaltningsförfarandet.
Att ett ombud icke skall avvisas på grund av brist i fullmakten utan att först ha beretts tillfälle att bota bristen följer av den allmänna servicegrund— sats, som kommer till uttryck i 2 kap. 15 & lagförslaget.
Substitutionsrätten kan av myndigheten kontrolleras endast om skriftlig fullmakt lämnats. Därest under ett ärendes gång byte av ombud äger rum, kan detta utgöra anledning för myndigheten att, i den mån det icke redan skett, infordra fullmakt till utrönande av det nya ombudets behörighet.
10 &. Gällande rätt
Enligt 12: 14 RB medför rättegångsfullmakt behörighet för ombudet att å partens vägnar angående saken väcka talan samt påkalla åtgärd (t. ex. kvar- stad), även om åtgärden ankommer å annan myndighet än rätten, mottaga delgivning av inlagor och andra handlingar, dock ej föreläggande för parten att infinna sig personligen, företaga alla handlingar för utförande av partens talan samt avgiva svaromål å alla mot parten framställda yrkanden, avstå från yrkande, som framställts av parten, och medgiva motpartens yrkande, ingå förlikning, söka verkställighet av rättens dom samt uppbära parten tillerkänd ersättning för rättegångskostnad. Avser fullmakt rättegång i allmänhet, må ombudet dock ej väcka talan eller mottaga stämning angående
sak, varom förlikning ej är tillåten. Hänför sig fullmakt åter allenast till viss domstol, äger ombudet vid den domstolen samma behörighet som ovan sagts och äger tillika anmäla missnöje eller vad mot beslut eller dom, som med- delas av domstolen. Gäller fullmakt allenast särskilt rättegångstillfälle, äger ombudet vid det tillfället samma behörighet som ovan sagts med det undan- taget att ombudet ej äger väcka talan eller påkalla åtgärd, ej heller söka verkställighet av rättens dom eller uppbära parten tillerkänd ersättning för rättegångskostnad.
Inskränkning i ombuds behörighet må enligt 12: 15 RB ske allenast så- vitt angår ombudets rätt att väcka talan, att mottaga delgivning av stämning, att ingå förlikning, att söka verkställighet av rättens dom eller att uppbära parten tillerkänd ersättning för rättegångskostnad. Har annan inskränkning skett, skall den vara utan verkan. Har inskränkning, som är tillåten, icke skett i fullmakten, skall den ej gälla mot rätten och motparten, innan den bragts till deras kännedom muntligen inför rätten eller ock skriftligen.
Bestämmelserna i 12:14 RB vila på den grundtanken, att ett ombud skall äga att å partens vägnar företaga alla handlingar i målet, som erford- ras för förande av partens talan, med undantag för sådana som enligt sakens natur eller domstolens bedömande skola företagas av parten personligen, såsom avgivande av muntliga utsagor. Har någon erhållit fullmakt att föra en persons talan i ett förvaltningsärende, ans-es han enligt de allmänna grundsatser, som framträda i 12: 14 RB, äga i allo företräda parten i ärendet och därvid företaga sådana handlingar, som kunna ifrågakomma för talans utförande. I RÅ 1962 Fi 1545 hade en make fått fullmakt av andra maken att >>hos skattemyndigheter och kammarrätten ingiva samt underteckna samtliga handlingar, som kunna vidröra mina intressen i skattemål avs. för år 1956—57». Med den befullmäktigade maken verkställd delgivning av kammarrättens utslag betraktades såsom behörig delgivning och hos rege- ringsrätten anförda besvär avvisades, enär de inkommit först å 63:e dagen efter dagen för delgivningeni fråga. I RÅ 1962 ref. 02 betraktades delgivning med rättegångsombud som behörig delgivning.
I det norska förslaget till lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker har föreskrivits, att alla framställningar i en sak kan ske genom ombud och att part har rätt att medföra ombud, när han uppträder personligen inför förvaltningsorganet. Alla meddelanden och förelägganden från förvaltnings— organet skola riktas till partens ombud.
De sakkunniga
Det är av stor betydelse för såväl myndigheten som andra parter att full klarhet råder om vilka befogenheter som i förfarandet tillkomma den som erhållit uppdrag att såsom ombud föra parts talan i visst ärende eller i för- valtningsärenden i allmänhet. Regler böra därför i lagen liksom i RB givas om fullmakts rättsverkningar med avseende å ombuds befogenheter.
En fullmakt för någon att företräda en part i visst ärende synes naturli— gen böra — under beaktande av vad i 5 5 andra stycket sagts om parts skyl- dighet att personligen fullgöra vissa prestationer — medföra i stort sett obegränsad processuell behörighet för ombudet. Fullmakt att företräda en part i en viss angiven sak torde sålunda, om inga inskränkningar gjorts, böra innefatta befogenhet att väcka talan i en eller flera instanser angående saken, ävensom att återkalla samt, om detta är tillåtet, ändra och utvidga talan. Vidare torde ombud böra äga påkalla utredningsåtgärd, t. ex. syn å stället. Under förfarandets gång synes ombudet böra äga företaga alla band- lingar för utförande av partens talan, såsom framställande av yrkanden och ingivande av utredningsmaterial. Ombudet bör vidare lämpligen äga mot- taga delgivning av motparts inlagor och andra handlingar i ärendet samt avgiva yttrande beträffande alla mot parten framställda yrkanden och i ärendet av motpart eller myndigheten förebragt utredningsmaterial. Därvid bör ombudet givetvis äga vitsorda riktigheten av påstådda fakta. I och för sig bör ombudet, vilket enligt vad ovan sagts bör äga ändra och återkalla sin huvudmans talan, även äga rätt att medgiva motparts talan ävensom myn- dighetens krav helt eller delvis. Det är dock att märka, att dispositionsrätt över saken vanligtvis icke tillkommer part i förvaltningsförfarandet. Ett medgivande är därför i regel att betrakta blott som ett vitsordande av vissa faktiska omständigheter, vilkets bevisvärde måste prövas. Av samma skäl äro anordningar motsvarande civilprocessens förlikning mellan parter som rättshandlingar av självständig natur så sällsynta i förvaltningsförfarandet, att särskild hänsyn till detta institut icke behöver tagas i detta sammanhang. Fullmakt för någon att företräda parti visst ärende synes slutligen även böra anses medföra befogenhet för ombudet att mottaga tillkännagivande av be- slut under förfarandet och av det slutliga beslutet i ärendet.
Beträffande ombuds behörighet på grund av sådan fullmakt som nu sagts synas sålunda i själva verket inga andra begränsningar böra gälla än de, som följa av vad i 5 5 andra stycket sägs om parts skyldighet att, oaktat talan föres av ombud, personligen fullgöra något i förfarandet. I anslutning här- till och till de skyldigheter, som kunna åvila part att personligen fullgöra något som ålagts honom i ett slutligt beslut, torde sålunda den begräns— ningen i ombuds behörighet böra inflikas, att ombudet icke skall äga mot- taga tillkännagivande av beslut under förfarandet eller slutligt beslut i ären- det, i den mån det avser något, vilket parten har att personligen fullgöra.
Vad ovan sagts har hänfört sig till fullmakt för någon att föra parts talan i visst ärende. Det förekommer emellertid även att fullmakt utfärdas för någon att företräda en person inför domstolar och andra myndigheter i vad ärenden det vara månde. En dylik allmän fullmakt synes böra ge ombudet samma behörighet i ett bestämt ärende som om fullmakten utfärdats enkom för detsamma.
Avser fullmakt allenast ärendes handläggning hos viss myndighet, torde
den böra anses innefatta rätt för ombudet att i allt, som hänför sig till hand- läggningen hos denna myndighet, med laga verkan företräda parten, såvida fråga icke är om något, som parten har att personligen fullgöra. Skall 1 åren- det förhandling, syn eller annan handläggning åga rum inför annan myn- dighet än beslutsmyndigheten, torde fullmakten dock, även om den an- givits avse blott beslutsmyndigheten, böra anses gälla även inför sådan myn- dighet. Har ombuds fullmakt begränsats till ärendes handläggning hos viss myndighet, följer därav jämväl, att fullmakten icke giver ombudet befo- genhet att fullfölja talan hos högre myndighet. Även om behörighet i över- ensstämmelse med vad förut sagts bör anses tillkomma ombudet att mot— taga tillkännagivande av det slutliga beslutet, synes dock med tanke på att ombudet ej äger fullfölja talan lämpligt att beslutet ej tillkännagives om— budet utan parten personligen.
Avser fullmakt blott särskilt tillfälle vid ett ärendes handläggning, bör ombudet anses äga med laga verkan företräda parten i alla de avseenden, som förut nämnts, i den mån de aktualiseras vid tillfället i fråga.
Sedan ett ärende avgjorts och det slutliga beslutet givits ombudet tillkän- na, kunna olika åtgärder komma i fråga, såsom lyftande av penningmedel, som tillerkänts parten genom beslutet, eller fullgörande av vissa prestationer. I princip står man här inför nya ärenden, i vilka ombud kan befullmäkti- gas. 1 vad mån den fullmakt, på vilken ombudet stött sig i ärendet, bör anses innefatta behörighet att företräda parten jämväl i sådana nya ärenden, blir beroende av fullmaktens utformning. Är fullmakten t. ex. utformad som en allmän fullmakt att företräda parten inför domstolar och myndigheter, med- för den givetvis behörighet för ombudet att företräda parten även i dylika följdärenden. Särskilda regler härom synas ej påkallade.
Till särskilt övervägande bör upptagas, om och i vad mån part skall äga i visst eller vissa avseenden inskränka ombuds behörighet. Inskränkningar till viss myndighet och visst tillfälle ha redan berörts. Förbuden i 12: 15 RB för part att inskränka ombuds behörighet beträffande vissa särskilda åt- gärder äro betingade främst av att rättegången är muntlig och omedelbar. Inskränkningar i viktiga hänseenden i ombuds behörighet skulle i rättegång kunna helt förrycka handläggningen. I förvaltningsförfarandet, som före- trädesvis är skriftligt och där omedelbara ställningstaganden sällan erford— ras, möta icke samma betänkligheter mot att part inskränker sitt ombuds behörighet. De sakkunniga föreslå därför, att part skall äga inskränka sitt ombuds behörighet i vilket som helst av de avseenden, som angivits i före- varande paragraf. För att inskränkningen skall gälla mot myndighet och annan part, måste den dock givas dem till känna.
Part bör givetvis även kunna giva fullmakt, som avser vidtagande blott av någon av de åtgärder, som ovan nämnts, t. ex. för avgivande av en förkla- ringsskrift.
11 å. Gällande rätt
I 12: 17 RB stadgas, att rättegångshandling, som ombud i partens närvaro företagit, är utan verkan mot parten, om han genast gör gensaga däremot. Vidare föreskrives i 12: 18 RB, att fullmakt kan när som helst återkallas av parten. Vill ombud avsäga sig partens talan, åligger det honom att på grund av fullmakten bevaka partens rätt, till dess denne hunnit vidtaga åtgärd för utförande av sin talan. Mot rätten och motparten är återkallelse eller av— sägelse ej gällande, innan den bragts till deras kännedom muntligen inför rätten eller ock skriftligen.
Vad i 12: 17 och 18 RB stadgats i fråga om rättegångsfullmakt torde i till- lämpliga delar analogivis gälla även beträffande fullmakt att föra talan i förvaltningsärende.
De sakkunniga
Bestämmelserna i 12: 17 och 18 RB om förhållandet mellan part och hans ombud äro av allmängiltig innebörd. I förevarande paragraf föreslås före- skrifter av motsvarande innehåll för förvaltningsförfarandet. Någon direkt motsvarighet till bestämmelsen i 12:17 RB ha de sakkunniga dock icke ansett påkallad. I rätten att återkalla fullmakt ligger naturligen även inne- sluten en rätt att vid muntlig handläggning med rättslig verkan göra gen- saga mot ombuds åtgärd eller uttalande.
12 &. Gällande rätt
Dör parten eller förlorar han rådighet över det, varom tvistas, upphör enligt 12: 19 RB icke därmed fullmakten att gälla. Rätten skall dock, när anled- ning förekommer därtill, om rättegången underrätta dödsboet eller partens ställföreträdare. Har fullmakt givits av parts ställföreträdare och upphör sedan hans behörighet, är fullmakten dock gällande.
Regeln i 12: 19 RB, som bygger på samma grundsats som 21 å avtalsla— gen, får anses äga allmängiltig innebörd och torde lända till analog efter- rättelse beträffande fullmakt att föra talan i förvaltningsärende.
De sakkunniga
Vad i 12:19 RB stadgats för rättegång bör naturligen i tillämpliga delar även gälla i förvaltningsförfarandet. De sakkunniga föreslå i förevarande paragraf föreskrifter i ämnet i enlighet härmed.
13 5 . Gällande rätt
Enligt 12: 22 RB äger part vid utförande av sin talan anlita biträde. Reg- lerna om behörighet och avvisande i 12: 2—5 55 och 6 5 andra stycket RB gälla även beträffande rättegångsbiträde. Vidare stadgas, att rättegångshand— ling, som biträde i partens närvaro företagit, skall anses av parten godkänd, om han ej genast gör gensaga däremot.
Försvarare i brottmål kan betraktas som ett särskilt slags biträde; se 21: 3 RB. Försvarare har dock vissa mera långtgående befogenheter än biträde i allmänhet, i det att han enligt 21: 8 RB kan självständigt vidtaga processuella åtgärder för bevakande av den misstänktes rätt.
Enligt 5 5 lagen den 19 juni 1919 om fri rättegång må, då part, som åt- njuter fri rättegång, finnes icke kunna själv eller genom någon som i tj änste- ställning eller eljest lämnar honom bistånd behörigen tillvarataga sina in- tressen vid talans väckande eller utförande, lämplig person på hans begäran förordnas att mot ersättning av allmänna medel biträda honom därvid. I brottmål skall dock i fråga om biträde till den misstänkte gälla vad i RB är stadgat om offentlig försvarare.
Att part i förvaltningsförfarandet, då detta är skriftligt, äger anlita bi- träde t. ex. för uppsättande av inlagor, som han sedan själv undertecknar, är klart. Däremot är det icke utan vidare sagt att han må anlita biträde vid muntlig handläggning inför myndighet. Det torde dock numera allmänt anses, att det vid muntlig förhandling är tillåtet för part att medföra biträde. Enstaka regler om rätt att anlita biträde i olika situationer finnas i några specialförfattningar; se t. ex. 41 & UtlL, 20 & BvL, 23 & AVS och 6 & Löser.
De sakkunniga
En part i ett förvaltningsärende kan erfara behov av biträde vid upprät— tande av en inlaga, vid personlig kontakt med myndigheten per telefon eller vid besök samt vid sammanträde för muntlig handläggning e. d. hos myn- digheten. I vad mån part anlitar biträde för författande av en skrift saknar egentligt rättsligt intresse. Däremot är det av betydelse att få klarlagt, huru— vida part vid personlig kontakt med myndigheten skall äga anlita biträde. Av särskild vikt är frågan om parts rätt att anlita biträde vid sammanträde inför myndigheten. Behov av en sådan rätt gör sig särskilt starkt gällande i de fall, då part icke anses kunna tillåtas föra talan genom ombud, t. ex. i åtskilliga brottmål närstående ärenden. Enligt besvärssakkunnigas mening bör det mot bakgrund av den allmänna rätt att anlita ombud som ovan före- slagits generellt stå en part fritt att i stället för ombud anlita biträde vid
utförande av sin talan. Med hänsyn särskilt till möjligheten att i förvalt- ningsförfarandet anordna muntlig handläggning bör uttryckligen stadgas i förevarande lag, att part vid utförande av sin talan äger anlita biträde. En hänvisning till bestämmelserna om ombud i 6, 7 och 8 55 torde vara tillfyl- lest för att angiva de krav, som böra ställas å ett biträde.
Ett biträde intager i motsats till ett ombud icke någon självständig ställ- ning i förhållande till parten och äger icke att i partens frånvaro handla å dennes vägnar. Det är alltid parten själv som utför sin talan, även då biträ- det är närvarande. Liksom i RB synes emellertid en föreskrift böra givas om att part skall anses ha godkänt handling, företagen av biträdet i partens närvaro, om parten icke genast gjort gensaga däremot.
14 5 . Gällande rätt
Har någon allmän fullmakt att förvalta annans egendom eller eljest hand- hava annans angelägenheter och är han på grund därav tillika behörig att föra huvudmannens talan inför rätta, gäller enligt 12: 23 RB om sådant om- bud vad om ställföreträdare år stadgat.
I förvaltningsförfarandet prövas från fall till fall, huruvida sådan allmän fullmakt som nyss sagts kan anses innesluta rätt att föra talan i förfarandet. Fullmaktshavaren torde, om fullmakten befinnes giva honom rätt att föra huvudmannens talan, behandlas på samma sätt som ombud i allmänhet.
De sakkunniga
De sakkunniga föreslå i förevarande paragraf ett stadgande av samma sak— liga innebörd som 12: 23 RB.
I vad mån en fullmakt, som har till huvudsakligt ändamål att meddela behörighet att företräda fullmaktsgivaren i angelägenheter av privaträttslig natur, tillika kan anses innefatta behörighet för ombudet att föra talan i förvaltningsförfarandet får prövas från fall till fall. Har någon erhållit s. k. disponentfullmakt eller allmän fullmakt att förvalta en persons egendom eller eljest vårda hans angelägenheter, torde det dock i regel ligga nära till hands att antaga, att han jämväl äger föra personens talan när det gäller mellanhavanden med det allmänna i förvaltningsärenden angående full- maktsgivarens ekonomiska förhållanden, t. ex. lämnande av uppgifter med rättslig verkan, mottagande av delgivning av förelägganden angående en fastighet och verkställande av fastighetsägare åvilande anmälningsskyldig- het. Däremot torde icke utan vidare kunna antagas, att fullmakten gäller i förvaltningsärenden rörande fullmaktsgivarens personliga förhållanden.
Sådant ombud som nu sagts bör icke få ställning såsom ombud i vanlig mening utan såsom ställföreträdare, vilket innebär, att den befullmäktigade skall behandlas enligt de regler, som gälla för part. Detta förhållande får betydelse t. ex. vid tillämpning av reglerna i 6 och 7 55 om behörighet — den befullmäktigade kan icke avvisas och i 10 å —— den befullmäktigade äger mottaga föreläggande som avser något som parten har att personligen full- göra.
4 KAP.
Om inlaga m. m.
1 5. Gällande rätt
För rättegång meddelas i 33: 1 RB vissa allmänna föreskrifter dels rörande inlagor över huvud, dels ock beträffande stämningsansökan och skriftligt svaromål.
Rörande inlaga i allmänhet föreskrives, att den skall innehålla uppgift å domstolen samt å parternas namn, yrke och hemvist, d. v. s. mantalsskriv- ningsadress.
I en stämningsansökan skall käranden tillika uppgiva sin egen och, om den är honom bekant, även svarandens postadress samt de övriga omständig- heter, som äro av betydelse för delgivning med parterna. Därjämte skola ombuds namn och postadress uppgivas. I skriftligt svaromål skall svaranden även uppgiva sin postadress och de övriga omständigheter, som äro av be- tydelse för delgivning med honom, samt, om han vidtalat ombud att före- träda honom, ombudets namn och postadress.
Såsom gemensam föreskrift stadgas ock i 33: 1 RB att, om ändring sker i förhållande, som part sålunda uppgivit, parten utan dröjsmål skall an- mäla det till rätten.
Särskilda regler finnas vidare i 42: 2 RB om stämningsansökan i tviste- mål, i 45: 4 RB om stämningsansökan i brottmål, i 47: 2 RB om målsägan— des stämningsansökan i brottmål, i 50: 4 RB om vadeinlaga i tvistemål, i 50: 9 RB om vadesvarandes genmäle i tvistemål, i 51: 4 RB om vadeinlaga i brottmål, i 51: 9 RB om vadesvarandes genmäle i brottmål, i 52: 3 RB om besvärsinlaga hos hovrätt, i 52: 8 RB om motparts förklaring i sådant be- svärsmål, i 55: 4 RB om revisionsinlaga, i 55: 9 RB om revisionssvarandens genmäle, i 56: 4 RB om besvärsinlaga hos högsta domstolen, i 56: 9 RB om motparts förklaring i sådant besvärsmål, i 58: 5 och 12 RB om resnings- ansökan och ansökan om återställande av försutten tid. Beträffande samt- liga nu nämnda inlagor gäller, att de skola vara egenhändigt undertecknade av parten eller hans ombud eller, såvitt angår den tilltalade i brottmål, hans försvarare. I övrigt växla kraven allt efter de särskilda behov, som skola tillgodoses.
Enligt 2 & ÄrendesL skall skriftlig ansökan vara egenhändigt underteck-
nad av sökanden eller hans ombud. Sökandens hemvist och postadress skola uppgivas.
Allmänna regler om inlagors innehåll saknas för förvaltningsförfaran- dets del. Det må dock erinras om att i ServiceCirk myndigheterna anmodas att i den utsträckning som finnes lämpligt tillhandahålla allmänheten enkla blanketter till ansökningar och anmälningar i sådana slag av ärenden, som förekomma i större antal. Det förutsättes även i åtskilliga författningar, att ansökan eller anmälan till myndighet skall avfattas å särskilt formulär; se t. ex. 2 5 KK den 25 maj 1962, nr 394, med vissa bestämmelser rörande an- sökan om pension enligt LAF, m. m. och 5 & PassK. Ej sällan innehålla för- fattningarna uppräkningar av olika uppgifter, som skola lämnas i en ansö- kan. Ofta föreskrives, att sökanden skall lämna uppgift om postadress. Så stadgas t. ex. i 112 g TaxF, att skattskyldig i besvärsskrifter och övriga inla- gor i taxeringsärenden skall lämna fullständig uppgift om sin postadress. Författningarna innehålla vidare ej sällan krav å egenhändigt undertecknan- de; se t. ex. 3 5 KK den 9 september 1938 med tillämpningsföreskrifter till lag den 17 juni 1938 om avbrytande av havandeskap angående ansökan om tillstånd till avbrytande av havandeskap och 9 & SinnessjukL angående an- sökan om intagande å sinnessjukhus för vård.
De krav, som i praxis ställas å en inlaga, kunna i allmänhet icke beteck- nas som höga. Egenhändigt undertecknande av parten eller hans ombud kräves dock som regel, då fråga är om inlagor, varigenom talan väckes, t. ex. ansökningar och besvärsinlagor.
Inkommer inlaga, som ej alls är undertecknad eller som är undertecknad med maskinskrift eller namnstämpel, torde myndigheterna i allmänhet bereda vederbörande tillfälle att själv eller genom befullmäktigat ombud underteckna inlagan; se t. ex. RÅ 1952 ref. 3 (omsättningsskattemål) och 1954 K 452 (körkortsmål). Är en inlaga icke undertecknad av någon person och framgår ej från vem den härrör, tillerkännes den ingen verkan i an- hängighetsavseende; se t. ex. RÅ 1952 I 43.
Den omständigheten att inlaga ställts till fel myndighet anses vanligen icke utgöra hinder för behörig myndighet att upptaga ärendet; se t. ex. RÅ 1955 E 1 (besvär över val ställda till länsstyrelse i stället för rätteligen till Kungl. Maj:t).
De sakkunniga
Regler höra i förevarande lag lämpligen givas om parters och andras inlagor av olika slag, t. ex. ansökningar, besvärsskrifter, anmälningar, svarsskrif- ter i anledning av förfrågningar, motparts förklaringar och resxningsansök- ningar. Erforderliga föreskrifter synas i huvudsak naturligen böra få sin plats i de kapitel, som avhandla den handläggning, till vilken inlagorna
höra. stadganden om besvärsinlaga böra sålunda t. ex. återfinnas i kapitlet om besvärstalans väckande och bestämmelser om ansökan o. d. i kapitlet om ärendes anhängiggörande. Det framstår emellertid som ändamålsenligt att i lagen liksom i RB vissa bestämmelser om inlagor av gemensamt intresse samlas på ett ställe.
Man bör enligt de sakkunnigas mening i förvaltningsförfarandet icke stäl— la alltför stora krav å inlagas innehåll. Andra än sådana, som avse upp- gifter, vilka äro oumbärliga för handläggningen av förvaltningsärendet, böra icke stadgas.
Ett elementärt krav, som bör kunna ställas å en inlaga i förvaltningsför- farandet, är att inlagan angiver dens namn och postadress, från vilken in— lagan härrör, samt, om ombud anlitas, jämväl dennes namn och postadress. Ha uppgifter i dessa hänseenden lämnats redan i tidigare inlaga, behöva de emellertid icke upprepas. Av en inlaga bör vidare lämpligen framgå, till vi]- ken myndighet den är riktad. Skall parts inlaga delgivas annan, torde tillika rimligen böra krävas, att parten uppgiver dennes postadress och övriga omständigheter, som kunna vara av betydelse för delgivningen.
Andra krav än nu angivna torde icke böra ställas på inlaga i allmänhet. Uppgift om yrke och hemvist, d. v. s. mantalsskrivningsadress, synes t. ex. icke generellt böra fordras. I den mån behov föreligger av sådan uppgift på särskilt område, få regler härom givas i vederbörande specialförfattning.
I fråga om sådan inlaga, varigenom talan väckes, fordras i praxis att den skall vara egenhändigt undertecknad av parten eller hans ombud. De sak- kunniga föreslå i enlighet härmed, att i förevarande paragraf en allmän föreskrift intages beträffande sådan inlaga, varigenom talan väckes, av innehåll, att den skall vara egenhändigt undertecknad av parten eller hans ombud. Övriga bestämmelser om sådana inlagors innehåll återfinnas i re- spektive kapitel; se 7 kap. 2 5 om framställning, varigenom talan väckes, och 14 kap. 6 5 om besvärsinlaga. I 10 kap. 1 5 och 16 kap. 1 & finnas regler om huru myndighet skall förfara vid brist i fråga om inlagas innehåll.
2 5. Gällande rätt
Enligt 33: 3 RB må inlaga eller annan handling till rätten inlämnas genom bud eller insändas med posten i betalt brev. Handling, som sålunda inkom- mer, skall anses ingiven av den som undertecknat handlingen. Handlingen skall anses inkommen, då handlingen eller avi om försändelse, i vilken handlingen finnes innesluten, avlämnats till rätten eller dess kansli.
I praxis har telegram ej godtagits såsom vadeinlaga; se NJA I 1956: 273. I sammanhanget må erinras om att rättegångsfullmakt på grund av uttrycka lig föreskrift i 12: 10 RB får överbringas genom telegram. Enligt KK den
10 juli 1947 om överbringande av rättegångsfullmakt genom telegram skall därvid tillgå så, att fullmakten i huvudskrift uppvisas å någon telegraf- verkets, statens järnvägars eller enskild svensk järnvägs till allmänt be- gagnande upplåtna telegrafanstalt. Den som på telegrafanstalten mottager telegrammet skall teckna bevis på fullmakten, att den blivit uppvisad, och på telegramblanketten, att den där gjorda avskriften ordagrant överens- stämmer med huvudskriften; sistnämnda bevis skall ingå i det telegram, som avsändes. Telegrammet, som må befordras även med telefon, skall vid befordringen i föreskriven ordning kollationeras; bevis därom skall med— delas på det utskrivna telegrammet.
Enligt 1 5 lagen den 21 juni 1946 om rätt att i mål och ärenden som till— höra stats- eller kommunalmyndighets handläggning insända handlingar med posten m. m. må ansökan, besvärsinlaga eller annan handling, som skall ingivas till stats- eller kommunalmyndighet, insändas med posten i betalt brev. Enligt 2 & samma lag skall handling, som inkommer till stats— eller kommunalmyndighet med posten, anses ingiven av den, som under- tecknat handlingen. Handlingen skall anses ingiven den dag, då handlingen eller avi om försändelse, i vilken handlingen finnes innesluten, inkom till mottagaren.
Handling kan i förvaltningsförfarandet givetvis även inlämnas genom bud (jfr ovan s. 209). I praxis har förekommit, att tjänsteansökningar, som bragts till vederbörande myndighets kännedom telegrafiskt före ansök- ningstidens utgång, ansetts inkomna i rätt tid, ehuru själva ansöknings— handlingarna kommit myndigheten till handa först efter ansökningstidens utgång; se FT 1949 s. 157 ff. I NJA I 1959: 235 godtogs på motsvarande sätt telegrafiskt gjord ansökan om ersättning för mistad fiskerätt. Besvär genom telegram godtagas dock i regel icke; se t. ex. RÅ 1959 K 815 och Ju 176 (kör- kortsmål resp. mål om verkställande av straff). I förstnämnda mål var dock en ledamot skiljaktig och förklarade hinder inte föreligga mot upptagande av klagandens tal-an till prövning, enär telegram om anförande av besvär inkommit i rätt tid och besvären därefter fullföljts. Då besvär anförts ge- nom telegram, som inkommit till hyresrådet inom rätt tid och som därefter kompletterats genom en av klaganden egenhändigt underskriven besvärs— skrift, har hyresrådet emellertid upptagit besvären till prövning; se Svenne- gård, Ur hyresrådets praxis, s. 324.
I 10 & Upth stadgas, att anbud skall avgivas antingen skriftligen i till- slutet omslag eller genom telegram, vars innehåll genast skall bekräftas ge- nom skriftliga anbudshandlingar. Enligt KCirk den 30 juni 1960, nr 494, får, då i anbudsivnfordran angivits, att anbud må avgivas med telex, även telex användas vid avgivande av anbud.
Det bör även nämnas, att i 2 5 andra stycket nyssnämnda 1946 års lag angives, att vad i lag eller författning är stadgat därom, att handling skall
hava inkommit till stats- eller kommunalmyndighet före visst klockslag å dagen, skall upphöra att gälla.
Tvekan kan stundom uppkomma beträffande den tidpunkt, vid vilken en handling skall anses inkommen till en myndighet. Det står till en början klart att, om handlingen viss dag inlämnas hos myndigheten under dess expeditionstid, den skall anses inkommen denna dag, vare sig handlingen överlämnats till registratorn hos myndigheten personligen eller till en expeditionsvakt eller till annan tjänsteman. Inlämnas en handling viss dag efter expeditionstidens slut, anses den icke inkommen denna dag, för såvitt icke registratorn personligen (RÅ 1941 ref. 7; jfr NJA I 1953: 96) eller annan tjänsteman, som äger behörighet att företräda myndigheten, mottagit hand- lingen (RÅ 1957 ref. 46: Besvär, som skolat ingivas tilllänsstyrelse, ha på sista dagen av den för besvärs anförande stadgade tiden men efter det läns- styrelsens ämbetslokaler stängts för allmänheten överlämnats till veder- börande landskamrerare i dennes bostad. Besvären ha ansetts i rätt tid an- förda). Har myndighet uppsatt särskild brevlåda utanför sina lokaler, vilken är tillgänglig för allmänheten jämväl efter expeditionstidens utgång, torde handling, som viss dag nedlagts i brevlådan före midnatt, vara att anse som inkommen den dagen. I fråga om postfack torde däremot handling, som bevisligen insorterats efter tjänstetidens utgång viss dag, inte anses inkom— men den dagen.
De sakkunniga
I förevarande lag böra upptagas bestämmelser, som angiva vilka andra vägar än personligt ingivande som stå till buds för överbringande av en handling till myndighet. Bestämmelserna böra lämpligen utformas efter förebild av 33: 3 RB. Jämväl 1946 års lag om insändande av handlingar med posten bör tjäna till vägledning. Tillämpningen av nu gällande stadganden i ämnet synes ändamålsenlig utom vad gäller möjligheten att vid ingivande av hand- ling taga teleförbindelser i anspråk. De sakkunniga föreslå därför icke andra sakliga ändringar i gällande bestämmelser än den att en handlings innehåll under vissa förutsättningar skall kunna överbringas genom telegraf eller annan fjärrskrift.
Ett tydligt behov av möjlighet att vidarebefordra en handlings innehåll genom telegraf har givit sig till känna i praxis. Ett införande av en sådan möjlighet synes icke ägnat att väcka några betänkligheter. Det må erinras om att inlaga med maskinskriven underskrift redan godtagas i praxis. Med telegraf bör likställas annan fjärrskrift, såsom telex och teleprinter. De sak- kunniga ha sålunda ansett sig'böra föreslå det tillägget till nu gällande be- stämmelser om ingivande av handling, att sådan —- i stället för att ingivas personligen —- skall icke blott kunna inlämnas genom bud eller insändas med posten i betalt brev utan dess innehåll skall även kunna meddelas ge-
nom telegraf eller annan fjärrskrift. De sakkunniga ha tänkt sig, att därvid lämpligen skall tillgå på i princip samma sätt och med i huvudsak samma garantier som då rättegångsfullmakt överbringas genom telegram. Erforder- liga tillämpningsföreskrifter synas kunna utfärdas i administrativ ordning. Att, då handling insändes med posten, försändelsen skall vara vederbörligen frankerad synes självklart och torde ej behöva angivas i lagtexten.
Av ordningsskäl bör dock den handling, vars innehåll meddelats genom telegraf eller telex e. d., i huvudskrift översändas till myndigheten ome- delbart efter det telegrammet eller meddelandet avsänts. Att så sker är sär- skilt angeläget när fråga är om inlaga, vilken skall vara egenhändigt under- tecknad av parten eller hans ombud. De sakkunniga föreslå därför den regeln att, om en handlings innehåll meddelats genom telegraf eller annan fjärr— skrift, handlingen ofördröjligen skall tillställas myndigheten.
Underlåter part att på sätt föreskrivits efter telegrafering, telexskrivning e. d. tillställa myndigheten handling, kan det komma i fråga att avvisa par— tens talan, i den mån fråga är om inlaga, varigenom talan väckes. Någon egenhändigt undertecknad inlaga föreligger nämligen då icke. Avvisande bör dock givetvis icke beslutas, förrän parten beretts tillfälle att inkomma med inlagan men underlåtit att efterkomma myndighetens föreläggande härom. Fråga blir om en avvisningssituation likartad med den som uppkommer, då en inlaga inkommer med maskinskriven underskrift och parten icke efter- kommer föreläggande att ingiva en egenhändigt undertecknad inlaga.
Har handlings innehåll meddelats genom telegraf eller annan fjärrskrift, bör handlingen lämpligen anses inkommen till myndigheten då fjärrskrifts- meddelandet anlänt till denna. I övrigt bör handling i överensstämmelse med gällande rätt anses inkommen, då densamma eller avi om försändelse, i vil- ken den finnes innesluten, anlänt till myndigheten. De sakkunniga föreslå i andra stycket ett stadgande i enlighet härmed.
I den mån bestämmelserna i 1946 års lag om insändande av handlingar med pos-ten ersättas av stadganden i en lag om förvaltningsförfarandet, böra bestämmelserna upphävas. De sakkunniga föreslå därför, att samtliga be- stämmelser i 1946 års lag upphävas utom regeln i 2 5 andra stycket om att vad som är stadgat om att handling skall ha inkommit före visst klockslag skall upphöra att gälla.
3 &. Gällande rätt
Anhängiggöres i tviste- och brottmål talan vid domstol, som enligt bestäm- melserna i 10 och 19 kap. RB icke är behörig att upptaga densamma, skall talan avvisas. l avvisningsbeslutet kan rätten eventuellt utpeka behörig domstol.
Vade— och besvärsinlagor till hovrätt skola enligt 50: 1, 51: 1 och 52: 1 RB ingivas till underrätten. Ingiver parten i stället av misstag inlagan till hov- rätten, plägar hovrätten omgående översända densamma till underrätten. Inkommer inlagan i sådant fall för sent till underrätten, avvisas talan.
I förvaltningsförfarandet förekommer ej sällan, att part gör en framställ- ning hos fel myndighet. Är framställningen ställd till myndigheten, lärer denna i regel liksom domstol avvisa ansökningen, vilket stundom torde ske formlöst genom att partens inlaga återställes till honom och upplysning därvid eventuellt lämnas om hos vilken myndighet framställning rätteligen bör göras. Det förekommer emellertid även att myndigheten i sådant fall som det angivna vidarebefordrar framställningen till behörig myndighet. Allmänt torde iakttagas att, om inlaga inkommer till myndighet, som är överordnad den myndighet, till vilken inlagan rätteligen bort ingivas, in- lagan vidarebefordras av den överordnade myndigheten till den behöriga lägre myndigheten.
Kungl. Maj:t har den 26 september 1921 beslutat, att till Kungl. Maj:t ställd framställning i ärende, vars avgörande tillkommer underordnad myndighet, må utan föregående anmälan för Kungl. Maj:t överlämnas till sådan myndighet.
Besvär till kammarrätten skola enligt 96 å TaxF ingivas eller insändas till kansliet hos den prövningsnämnd, som meddelat det överklagade be- slutet. Den omständigheten att besvären ingivits eller insänts direkt till kammarrätten må dock ej utgöra hinder för målets prövning; kammarrät- ten har att i sådant fall omedelbart översända handlingarna till prövnings- nämndens kansli. Regler med motsvarande innehåll återfinnas även t. ex. i 86 å Uppr och 30 & NöjesskF, och grundsatsen iakttages av kammarrätten även i andra mål; se angående socialhjälpsmålen JO:s ämbetsberättelse 1961 s. 329 ff.
De sakkunniga
Ju mera förvaltningsverksamheten vidgas och ju flera myndigheter som tillkomma, desto svårare blir det mången gång för den enskilde att finna ut, till vilka myndigheter han skall vända sig i olika angelägenheter. Mot bakgrund härav framstår det som naturligt, att myndigheterna i möjligaste mån vägleda den enskilde och stå till tjänst med upplysningar, då denne är villrådig och förfrågar sig. Det kan dock givetvis icke generellt begäras av myndighet, att den skall lämna vägledning på andra områden än dem, som falla inom eller gränsa till dess eget verksamhetsområde. Man kan t. ex. icke begära, att en häradsskrivare skall lämna anvisning om vart den skall vända sig, som önskar erhålla ett statligt bosättningslån eller fridlysning av ett naturminnesmärke. Då i 2 kap. 15 & stadgats om myndighets upplysnings-
skyldighet har ock begränsning skett till myndighetens verksamhetsområde.
Det är emellertid långt ifrån alltid som den enskilde skaffar sig full säkerhet om vilken myndighet som är behörig att upptaga hans sak, innan han ingiver handlingar rörande denna. Det förekommer därför ej sällan, att en myndighet får mottaga handlingar rörande saker, som ankomma på annan myndighets prövning. Även i sådana fall ter det sig naturligt, att myndigheten lämnar den enskilde vägledning och bistånd. Är det uppenbart, till vilken myndighet handlingarna i stället bort ingivas, hj älpes parten enk- last till rätta genom att handlingarna vidarebefordras till denna myndighet. Såsom särskilt naturligt framstår detta tillvägagängssätt, då den enskilde ingivit handlingarna till myndighet, som befinner sig i samma instanskedja som den behöriga myndigheten. Även i andra fall, där handlingarna angå en sak, med vilken myndigheten är förtrogen, ter det sig naturligt att myndig- heten ger den enskilde den servicen att den vidarebefordrar handlingarna till rätt myndighet. Då handlingar på sätt nu angivits översändas till rätt myndighet, bör underrättelse samtidigt lämnas den enskilde om översän- dandet. Saknar myndighet kännedom om vilken annan myndighet, som är behörig att handlägga viss sak, beträffande vilken en inlaga eller annan handling felaktigt inkommit till myndigheten, synes normalt icke kunna begäras av myndigheten att den utreder till vilken myndighet handlingen rätteligen bort ingivas och vidarebefordrar handlingen dit. Man kan ej hel- ler helt bortse från risken att möjligheten att få en handling vidarebefordrad till rätt myndighet missbrukas, när det är bekvämare att ingiva handlingen hos t. ex. en ortsmyndighet än hos behörig myndighet. Beträffande själv— deklarationer har noga angivits i TaxF, hos vilka myndigheter de få ingivas. Stora arbetstekniska problem skulle kunna uppstå, om även andra myndig- heter vore skyldiga att mottaga och vidarebefordra självdeklarationer. Då särskilda skäl därtill föranleda, bör en myndighet därför äga återställa eller vägra mottaga en felingiven handling i stället för att taga hand om den och vidarebefordra den till rätt myndighet. Skulle på något område särskild risk föreligga att allmänheten missbrukar myndighets service i fråga om vidare- befordran av handlingar, får spörsmålet tagas upp till särskild behandling i vederbörande specialförfattning.
Att det skall ingå i myndighets serviceåligganden att icke blott giva upp- lysningar och anvisningar inom sitt verksamhetsområde om var en sak skall anhängiggöras utan även vidarebefordra felingivna handlingar kan icke utläsas ur föreskrifterna i 2 kap. 15 & lagförslaget. Särskilda föreskrifter böra därför meddelas härom. Därvid synes böra stadgas att, om i ärende inlaga eller annan handling inkommer till myndighet, ehuru den skolat ingivas till annan myndighet, förstnämnda myndighet, där ej särskilda skäl föranleda annat, utan dröjsmål skall översända handlingen till rätt myn- dighet och därom underrätta parten.
I 2 & andra stycket har angivits, när en handling skall anses inkommen
till en myndighet. För en vidarebefordl'ad handlings del blir innebörden av föreskrifterna i fråga, att handlingen icke skall anses ha inkommit till den behöriga myndigheten förrän den anlänt dit. Är särskild tid bestämd, inom vilken viss handling skall ha inkommit till en myndighet, och anländer handlingen efter vidarebefordran från annan myndighet, dit den felaktigt ingivits, först efter denna tids utgång, måste den därför i princip anses för sent inkommen. Äro särskilda påföljder förknippade med tidens försittande, böra de i enlighet härmed inträda. Häremot synes normalt intet kunna er— inras. Har till handlingens för sena ankomst bidragit att den myndighet, dit handlingen felaktigt ingivits, underlåtit att med erforderlig snabbhet vidarebefordra handlingen, torde nämnda förhållande dock ofta kunna till- mätas betydelse såsom giltig ursäkt för fatalietidens försittande. Är fråga om frist, som myndigheten själv utsatt, torde myndigheten därför såsom an- gives i 6 kap. 2 & lagförslaget böra underlåta att tillämpa påföljden eller att eljest lägga den enskilde förseningen till last. Gäller det en författningsbe- stämd frist, höra utsikter föreligga att erhålla den försuttna fristen åter- ställd genom det särskilda rättsmedlet återställande av försutten tid eller att på annat liknande sätt komma till rätta med situationen. De sakkunniga kunna härvidlag hänvisa till vad som anföres vid behandlingen av 18 kap. 3 5 lagförslaget.
I vissa fall kan ett misstag i fråga om var handling skall ingivas ligga så nära till hands att särskilda föreskrifter lämpligen böra meddelas om de åt- gärder, som böra vidtagas, då ett sådant misstag inträffar, och om misstagets rättsföljder. I 14 kap. 5 5 lagförslaget har en specialregel upptagits om följ- den av felaktigt ingivande av besvärsinlaga till beslutsmyndighet eller be- svärsmyndighet. I övrigt torde det böra ankomma på speciallagstiftning att i mån av behov meddela sådana föreskrifter.
4 &. Gällande rätt
Det förutsättes men är icke uttryckligen stadgat att inlagor och liknande handlingar i rättegång skola vara avfattade på svenska språket. Stadgan- dena i 5 kap. RB om tolk vid förhandlingi rättegång redovisas nedan (s. 371).
Även för förvaltningsförfarandet gäller naturligen, att svenska språket skall användas. Inlagor och andra handlingar anses sålunda böra vara av- fattade på svenska språket. I 7 5 KK den 2 december 1960 med tillämpnings— bestämmelser till varumärkeslagen och kollektivmärkeslagen stadgas t. ex. bl. a. att ansökan i varumärkesärende skall vara avfattad på svenska språ— ket, därest icke registreringsmyndigheten för särskilt fall medgiver annat. I den mån en handling inkommer till myndighet avfattad på annat språk
och hos myndigheten finnes någon som kan förstå detta, torde hinder dock inte anses möta mot att handlingen godtages i befintligt skick. Enklare hand- lingar avfattade på engelska och tyska torde t. ex. i enlighet härmed ofta accepteras. Finnes icke någon hos myndigheten, som är i stånd att förstå på främmande språk avfattad handling, får myndigheten anses äga anmoda den som ingivit handlingen att tillhandahålla en översättning, vid äventyr att ärendet eljest icke prövas. Myndighet åvilande undersökningsplikt kan emellertid i vissa fall tänkas medföra skyldighet för myndigheten att ex offi- cio utan kostnad för part låta översätta handlingen.
De sakkunniga
På grund av att den svenska arbetsmarknaden under senare tid i betydande omfattning tillförts utländsk arbetskraft, inträffar det ej sällan, att myndig- het får att göra med person, vilken ej behärskar svenska språket. Över huvud taget medför den ökade rörligheten på den internationella arbetsmarknaden och de vidgade internationella kontakternai övrigt, att man måste räkna med att som parter i svenska förvaltningsärenden uppträda personer, vilka sakna erforderliga kunskaper i svenska språket och avfatta sina inlagor och övriga handlingar på sitt modersmål. De sakkunniga anse därför behov föreligga av regler, vilka angiva, hur myndighet skall förfara, då inlaga eller annan handling inkommer, vilken är avfattad på annat språk än det svenska.
Såsom huvudregel bör gälla, att i inlagor och andra handlingar till myn— dighet svenska språket skall användas. Denna huvudregel är så självklar att den icke behöver komma till direkt uttryck. Å andra sidan bör icke en talan avvisas å den rent formella grunden att inlagan är avfattad på annat språk än det svenska. Finnes hos myndigheten tjänsteman, som behärskar språ- ket och förstår handlingens innehåll, bör denna kunna godtagas i befintligt skick. Skriftlig översättning lärer regelmässigt ej erfordras av handling av- fattad på danska eller norska språket. I finsktalande trakter torde översätt- ning ej heller fordras av på finska språket avfattad handling. Översättning torde ofta även kunna undvaras i fråga om andra språk i enkla fall, i syn- nerhet då den tjänsteman, som behärskar det främmande språket, tillika är den som har att besluta i ärendet.
Förfogar icke myndigheten över någon, som kan klargöra en på främ— mande språk avfattad handlings innehåll, bör myndigheten äga påfordra att parten låter översätta handlingen till svenska. Efterkommes icke sådan anmodan, bör partens talan kunna avvisas. Kräva allmänna intressen, att myndigheten är verksam för ett ärendes utredning, kan myndigheten dock icke låta det bero på parten huruvida en handling, som är av betydelse för utredningen, skall bli tillgänglig på svenska eller ej. Myndigheten måste i sådant fall, även om den ej själv förfogar över någon, som kan översätta
handlingen, i sista hand föranstalta om dess översättande på det allmännas bekostnad.
De sakkunniga återkomma nedan till frågan om tolk vid muntlig hand- läggning (s. 372).
5 &. Gällande rätt
Enligt 33: 2 RB åligger det part att, då från honom inkommen inlaga eller annan handling skall delgivas, vid handlingen foga styrkt avskrift därav. Skall delgivning ske genom rättens försorg och erfordras för delgivningen flera avskrifter, är parten skyldig att tillhandahålla dem. Tillhandahåller part ej avskrift, må rätten på partens bekostnad ombesörja handlingens avskrivande.
I förvaltningsrättslig lagstiftning förekommer ej sällan föreskrift om att en ansökan eller annan handling skall ingivas i två eller flera exemplar; se t. ex. 14 & KK den 25 augusti 1955 med vissa tillämpningsföreskrifter till NvL och 1 5 KK den 11 oktober 1963 med tillämpningsbestämmelser till namnlagen. Sådan föreskrift är ofta betingad av interna arbetstekniska skäl, t. ex. att ett exemplar skall tillföras ett särskilt register eller eljest arkiveras för sig eller att flera myndigheter skola handlägga saken ur olika synpunkter. Endast sällan har föreskriften sin grund däri, att handlingen skall del- givas med annan; se dock t. ex. 46 5 2 mom. ValL.
De bestämmelser i specialförfattningarna, som föreskriva, att en handling skall delgivas annan, äro i regel utformade så att de giva intryck av att handlingen skall delgivas i original; se t. ex. 23 å NvL och 39 & SochjL. Myndighet anses emellertid ej sällan i sådana fall böra delgiva handlingen i avskrift; se JO:s uttalande i ämbetsberättelsen 1939 s. 190, återgivet nedan s. 239. Då avskrift ej finnes bifogad handlingen, har myndigheten tydligen att ex officio låta göra en sådan.
I praxis förekommer understundom, att part av myndighet ålägges ingiva inlaga eller annan handling i flera exemplar, t. o. m. flera originalexemplar, för att delgivning skall kunna äga rum med motpart utan att myndigheten avhänder sig samtliga exemplar av handlingarna. Sålunda skall taxerings- intendent alltid avgiva besvärs- och förklaringsskrift i två exemplar, av Vilka det ena delgives den skattskyldige. Skattskyldig däremot behöver ingiva sina handlingar i blott ett exemplar, enär delgivning med taxeringsintendent lämpligast sker genom överlämnande av akten i ärendet, sedan den skatt- skyldiges inlaga infogats i denna.
Är part enligt föreskrift i författning skyldig att ingiva en handling i flera exemplar men underlåter han att fullgöra denna sin skyldighet, torde
myndigheten i regel äga ombesörja avskrift på partens bekostnad, d. v. s. mot lösen enligt 3 & ExplF. Uttryckligt stadgande härom finnes för inskriv- ningsärendenas del i 7 5 Inser.
De sakkunniga
Enligt 8 kap. 5 g lagförslaget skall handling, som annorledes än genom viss part tillföres ett ärende och kan vara av betydelse för dess avgörande, del- givas parten. Delgivning av en handling skall enligt 5 kap. 2 5 lagförslaget verkställas genom att handlingen i huvudskrift eller styrkt avskrift över- bringas till den, med vilken delgivningen skall ske. Såsom närmare utveck- las vid behandlingen av 5 kap. 2 & (s. 239) bör en handling normalt över- bringas icke i original utan i avskrift.
Det synes rimligt att av part, som inger en handling, vilken skall delgivas annan part, begära att han tillhandahåller för delgivningen erforderlig av— skrift. Sådant krav synes böra kunna ställas på part även då en av honom ingiven handling skall delgivas annan än part, exempelvis myndighet.
Har part icke bifogat avskrifter i det antal, som erfordras för handlings delgivning, bör myndigheten göra honom uppmärksam på bristen och an- moda honom att avhjälpa densamma. Efterkommes ej myndighetens an— modan, bör denna äga ombesörja handlingens mångfaldigande på partens bekostnad.
Stundom kan det för myndighetens interna verksamhet, t. ex. vid ärendes föredragning, vara av värde att ha tillgång till avskrifter av en handling. Det bör då emellertid ej utan uttryckligt stöd i författning rimligen kunna be- gäras av part att han tillhandahåller de avskrifter, av vilka myndigheten anser sig äga behov. Parts skyldighet att ingiva avskrift av handling bör lämpligen _ betraktad med utgångspunkt från förfarandets behov — ej sträcka sig längre än till fall, då en handlings delgivning med någon ingår som ett normalt och naturligt led i handläggningen.
Då tvekan kan råda om huruvida en handling skall delgivas eller ej och därmed även om huruvida part skall tillhandahålla en avskrift, bör myn- digheten i mån av behov hellre verkställa avskrift på egen än på parts be- kostnad. En liberal tillämpning torde över huvud taget vara att rekommen— dera med avseende å den föreslagna befogenheten för myndighet att på— fordra ingivande av avskrift.
Under hänvisning till det ovan anförda föreslå de sakkunniga ett stadgan— de av innehåll att, om part icke ingivit inlaga eller annan handling till myn— dighet i det antal exemplar, som erfordras vid ärendets handläggning, myn— digheten må ombesörja handlingens mångfaldigande på partens bekostnad.
5 KAP.
Om delgivning
Inledning
Regler erfordras i förvaltningsförfarandet dels om huruvida och i vad mån utredningsmaterial, beslut m. ni. skall bringas till parters och andras kän- nedom, dels ock om huru därvid skall tillgå. I förstnämnda avseende behöv- liga bestämmelser meddelas lämpligen i anslutning till de stadganden, med vilka de funktionellt sammanhänga. Sålunda föreslås t. ex. i 8 kap. 5 5 före- skrifter om skyldighet för myndighet att giva part utredningsmaterial till känna och i 11 kap. 8 & stadganden om besluts tillkännagivande. Att kallel- ser, meddelanden och förelägganden skola givas vederbörande till känna har däremot ansetts så självklart att särskilda regler därom ej föreslagits. Det kan förutsättas att — även efter genomförandet av en lag om förvalt- ningsförfarandet — jämväl i specialförfattningar komma att finnas före- skrifter om skyldighet för myndighet att bringa visst material till parters och andras kännedom.
Vad härefter gäller tillvägagångssättet, då något skall bringas till någons kännedom, stå i princip två vägar till buds: en skriftlig handling kan ställas till vederbörandes förfogande eller materialet kan redovisas muntligen för honom. Utrymmet för sistnämnda tillvägagångssätt är mycket begränsat i förvaltningsförfarandet ; det föreslås i 11 kap. 8 & kunna komma till använd- ning endast i fråga om beslut under förfarandet. Det är följaktligen det först— nämnda tillvägagångssättet som i främsta rummet bör uppmärksammas. Man står här inför spörsmål, som med fördel kunna göras till föremål för en gemensam reglering avseende alla de olika situationer i förvaltningsförfaran- det, där fråga uppkommer om att bringa något till någons kännedom genom en handling. De olika tekniska åtgärder, vilka kunna ifrågakomma, då det gäller att ställa en handling till någons förfogande, ha sammanfattande be— nämnts delgivning. Ordet delgivning användes sålunda endast i denna mera inskränkta tekniska bemärkelse men icke för att mera allmänt beteckna att något bringas till någons kännedom.
1 5. Gällande rätt
Delgivning i rättegång skall enligt 33z4 RB ske genom rättens försorg. Begär part att få ombesörja delgivning, må det anförtros honom, om rät-
ten finner det kunna ske utan olägenhet. Delgivning av tredskodom skall emellertid med vissa undantag ske genom rättens försorg, allenast om parten begär det. Har åklagare själv utfärdat stämning, skall delgivning därav ske genom hans försorg. Åklagare äger ock ombesörja delgivning av kallelse eller föreläggande, som utfärdats av honom. Under förundersök— ning i brottmål ombesörjes delgivning av kallelse eller beslut av den som utfärdat kallelsen eller meddelat beslutet.
Part är enligt 33: 26 RB ej skyldig att utgiva kostnad för delgivning ge— nom rättens försorg, om ej annat är stadgat.
Delgivning i förvaltningsförfarandet verkställes så gott som undantags- löst genom vederbörande myndighets försorg. Ett betydelsefullt undantag återfinnes i 215 5 UL, varest stadgas att, om besvärstid skall räknas från erhållen del av överexekutors beslut, beslutet skall genom den vinnandes försorg delgivas vederparten. Ytterligare exempel på föreskrift om partsdel— givning utgör 46 5 2 mom. ValL. Några principella hinder kunna ej anses föreligga mot att myndighet, då part det begär, överlåter delgivningbestyret å honom.
Delgivning i förvaltningsförfarandet sker regelmässigt utan kostnad för enskild.
De sakkunniga
Vad gäller ansvaret för delgivnings verkställande står klart att detta i första hand bör vila å vederbörande myndighet. Liksom i rättegång torde emellertid möjlighet böra finnas för part att få ombesörja delgivning, om han det begär och det finnes kunna ske utan olägenhet.
Delgivning genom part torde kunna bliva aktuell bl. a. i ärende, i vilket myndighet uppträder såsom part. Det kan i sådana ärenden mången gång te sig ändamålsenligt att myndigheten—parten liksom åklagare i brottmål ombesörjer delgivning i stället för den myndighet, hos vilken ärendet är anhängigt.
Delgivning genom enskild part kan tänkas förekomma i ärenden, där två enskilda parter stå mot varandra på samma sätt som i rättegång. Så- dan delgivning torde bliva aktuell oftare i fråga om inlagor o. d. än i fråga om handling innefattande beslut. Ett praktiskt fall av delgivning av besluts- handling genom part föreligger dock då part — till förebyggande av osäker- het om tiden för lagakraftvinnande av ett gynnande beslut t. ex. om bygg— nadslov — själv vill ombesörja delgivning av beslutshandlingen med dem som äro besvärsberättigade.
Det bör ankomma på myndigheten att avgöra, om parts begäran att själv få ombesörja delgivning lämpligen bör bifallas. Liksom vid delgivning ge- nom part i rättegång bör tillgå så, att myndigheten förelägger parten viss
tid, inom vilken bevis om delgivningen sist skall ha inkommit till myndig- heten. Inkommer icke bevis inom föreskriven tid, bör det åligga myndig- heten att själv utan dröjsmål ombesörja delgivningen.
Av det förhållandet att delgivningsbesväre—t lagts å myndigheten följer även att eventuella kostnader för myndighets befattning med delgivning skola bäras av det allmänna.
2 &. Gällande rätt
Delgivning i rättegång av handling skall, om ej annat stadgas, enligt 33: 6 första stycket RB verkställas genom att handlingen i huvudskrift eller styrkt avskrift överlämnas till den som sökes för delgivning. Det förut- sättes, att den som verkställer delgivningen skall uppsöka den med vilken delgivning skall ske och att han skall utfärda intyg om den verkställda delgivningen liksom ock att mottagaren skall teckna ett skriftligt erkän- nande därom. Vägrar den som sökes för delgivning att mottaga handlingen, skall enligt nämnda lagrum delgivning dock anses ha verkställts.
Enligt 33: 7 RB må delgivning ej ske, där gudstjänst pågår eller samman- komst för gemensam andaktsutövning eljest äger rum.
Är fråga om delgivning med dödsbo eller konkursbo eller med bolag, förening eller annat samfund, stiftelse eller annan sådan inrättning, skall delgivning enligt 33: 17 RB ske med någon, som äger företräda boet, sam- fundet eller inrättningen. Äro flera gemensamt behöriga därtill, må del- givning ske med någon av dem, med delägare i dödsbo dock endast om han sitter i boet. Har delgivning skett med delägare i dödsbo, åligger det honom att utan dröjsmål underrätta övriga delägare om delgivningen. Del- ägare i dödsbo, som sitter i boet, äger mottaga delgivning, ehuru boet ej står under delägarnas förvaltning; han svarar för att handlingen utan dröjsmål överlämnas till någon, som äger företräda boet. Är ej någon be- hörig att företräda samfund, med vilket delgivning skall ske, men finnes någon, som äger sammankalla dem, vilka hava att besluta i samfundets angelägenheter, skall delgivning ske med honom.
Delgivning med kommun eller annan sådan menighet skall enligt 33: 18 RB ske med den, på vilket det ankommer att sammankalla dem som hava att för menigheten besluta rörande talans utförande; med landsting må delgivning ock ske genom att handlingen överlämnas till länsstyrelsen. I 30 å andra stycket (i) KL föreskrives, att kommunens styrelse har att själv eller genom ombud föra kommunens talan i alla mål och ärenden, där detta icke på grund av lag eller fullmäktiges beslut ankommer på an- nan. Motsvarande bestämmelser finnas i övriga kommunallagar. Delgiv- ning med kommun kan sålunda i regel med laga verkan ske med dess styrelses ordförande. Med härad eller tingslag skall delgivning enligt 33: 19
andra stycket RB ske genom att handlingen uppläses i kyrkorna i de för— samlingar, som höra till häradet eller tingslaget, samt anslås å en för all- mänheten tillgänglig plats i rättens kansli.
Med kronan skall enligt 33: 19 första stycket RB delgivning ske genom att handlingen överlämnas till länsstyrelsen i det län, där domstolen är, eller ock, om kronans talan i målet skall bevakas av annan myndighet, till denna. Riksbanken är enligt NJA I 1959: 385 att betrakta såsom ett från kro— nan skilt rättssubjekt, som närmast bör hänföras till sådan inrättning som avses i 33:17 RB. Delgivning med riksbanken anses alltså med laga ver— kan kunna ske allenast med den som äger företräda riksbanken. Vad som gäller i fråga om delgivning med riksbanken får antagas även äga tillämp- ning beträffande delgivning med riksdagen och dess övriga verk. De sakkun- niga återkomma nedan (5. 250) till föreskrifterna i 33: 16 RB om delgivning med delägare i byalag, gruva och gemensamhetsfiske.
Har någon hos nedre justitierevisionen skriftligen anmält ombud, som äger för honom mottaga stämning eller annan handling, må enligt 33:20 RB i den omfattning anmälan avser delgivning ske med ombudet. Anmä- lan må göras endast av den som, då anmälan sker, äger hemvist inom riket och skall avse viss tid ej överstigande tre år. Såsom ombud må endast den anmälas, som äger hemvist inom riket. Vid anmälan skall ombudets post— adress uppgivas. Sker ändring däri, skall anmälan därom göras. Möjlig- heten att hos nedre justitierevisionen anmäla ombud utnyttjas endast i obetydlig omfattning. Enligt vad besvärssakkunniga inhämtat finnas ge- nomsnittligt blott 10—15 gällande anmälningar antecknade.
Har part hos rätten uppgivit ombud i målet, bör delgivning, som ombu- det äger behörighet att mottaga, enligt 33: 21 RB ske med ombudet.
Har part, som saknar hemvist inom riket, ej hos rätten uppgivit om- bud, som äger att för parten mottaga delgivning i målet, skall rätten enligt 33:22 RB förelägga honom, då han första gången för talan, att för sig ställa sådant ombud och göra anmälan därom hos rätten. Underlåter han det, må delgivning med honom ske genom att handlingen med posten sän- des till honom under hans senaste kända adress.
Såsom framgår av redogörelsen ovan, avhandla RB:s bestämmelser om delgivning uteslutande sådana typer av kvalificerad delgivning som kän— netecknas av att det uppdrages åt viss person att bevisligen överlämna den handling, som skall delgivas, vederbörande i handom. Sådan delgivning äger även rum i förvaltningsförfarandet, t. ex. genom polismyndighet, men kommer mera sällan till användning. Man får här i stället vanligen nöja sig med mindre tillförlitliga och ej så effektiva slag av delgivning. Förhållandena äro t. ex. ofta sådana att särskilt bevis om delgivningen ej erfordras. Delgivningen kan då ske på det enkla sättet att handlingen över- sändes med posten eller bud som vanligt brev.
Särskilda regler om vem som är behörig mottaga delgivning för juridiska personer saknas för förvaltningsförfarandet. Av lagstiftning, förenings- stadgar m. m. framgår dock i regel vem som är behörig att för den juri- diska personen föra talan och följaktligen även mottaga delgivning. Att de regler i RB, som utvidga behörigheten att mottaga delgivning utöver den egentliga ställföreträdarkretsen, i viss omfattning tillämpas analogivis i förvaltningsförfarandet torde kunna antagas.
I KBr den 5 januari 1808 meddelas vissa föreskrifter om delgivning med bl. a. menigheter genom kyrkokungörande (se 5. 251).
Har någon uppgivit ombud i ett ärende, kan delgivning ske med ombu— det. Utkvitteras en rekommenderad postförsändelse av någon med stöd av en s. k. postfullmakt, anses behörig delgivning jämväl ha skett; se t. ex. RÅ 1947 Fi 799 och 1957 Fi 139. Här må även erinras om RÅ 1960 ref. 46, där regeringsrätten ansåg byggnadsnämnd ha erhållit behörig del av länsstyrel— ses utslag den dag då nämndens sekreterare å mottagningsbevis tecknat er- kännande om mottagandet av rekommenderad försändelse, innehållande utslaget. Däremot anses delgivning ej ha ägt rum då någon utan stöd av fullmakt kvitterat sådan försändelse; se t. ex. RA 1952 Fi 1371, återgivet i Svensk Skattetidning »Regeringsrättsutslag 1952» s. 87. I RÅ 1954 ref. 50 hade kammarrättens utslag, som i rekommenderat brev med mottagnings- bevis med allmänna posten tillsänts skattskyldig, mot kvitto utlämnats till dennes hustru, vilken enligt mottagningsbeviset var adressatens befullmäk- tigade ombud. Behörig delgivning ansågs icke ha skett vid utkvitteringen, sannolikt därför att det ej ansetts tillförlitligen styrkt, att hustrun verkligen haft fullmakt.
De sakkunniga
Vid betraktande av de anspråk, som kunna ställas å delgivningssystemet i å ena sidan rättegång och liknande förfaranden och å andra sidan förvalt- ningsförfarandet i allmänhet, framträda vissa olikheter. Främst märkes, att samma krav på delgivningens tillförlitlighet och effektivitet icke behöva ställas i förvaltningsförfarandet i allmänhet som i rättegång. Tillgång er- fordras visserligen stundom till samma kvalificerade delgivningsformer som de, vilka stadgas i RB, men för normalfallen kan man nöja sig med andra enklare delgivningsformer. I en lag om förvaltningsförfarandet synes handlings översändande i vanligt tjänstebrev med posten böra intaga cen- tral ställning bland delgivningsformerna. Vidare märkes, att frågan om delgivning med obestämda personkretsar icke blivit föremål för reglering i RB men kräver sin lösning för förvaltningsförfarandets del.
Skilda utgångspunkter gälla sålunda i betydelsefulla avseenden för sådan delgivning, med vilken RB har att befatta sig, och för delgivning i förvalt- ningsförfarandet. Dessa olikheter måste sätta sin prägel på lagstiftningen.
Det låter sig följaktligen icke göra att lösa frågan om delgivning i förvalt- ningsförfarandet enbart genom hänvisning till 33 kap. RB . På de punkter, där det är möjligt med hänvisning, t. ex. i fråga om kvalificerad delgiv- ning genom postverket eller polismyndighet, torde denna metod dock lämp— ligen böra komma till användning.
Beträffande vissa delgivningsbestämmelser i RB vore hänvisning vis- serligen i och för sig möjlig men synes ej lämplig, då bestämmelserna enligt besvärssakkunnigas mening erhållit en ej fullt ändamålsenlig utformning. Hit höra t. ex. föreskrifterna om delgivning med kronan. De sakkunniga ha i sådana fall ansett sig böra föreslå bestämmelser innefattande avvikel- ser från motsvarande föreskrifter i RB. I den mån de sakkunnigas förslag godtagas, kan ifrågasättas, om ej nämnda föreskrifter i RB böra ändras. Genomföres sådan ändring, återkommer möjligheten att hänvisa till RB.
Huvudregeln i fråga om delgivning i förvaltningsförfarandet bör, såsom framgått av vad ovan anförts, vara att delgivning av handling skall verk- ställas genom att handlingen i huvudskrift eller styrkt avskrift överbringas till den, med vilken delgivningen skall ske. Överbringande bör kunna ske medelst vanlig postförsändelse e. (1. eller genom mera kvalificerat förfarande under medverkan av postverket, polismyndighet, stämningsman eller annan. Bestämmelser om när det ena eller andra sättet skall tillgripas föreslås i 3 och 4 55. Icke i alla fall är det emellertid möjligt att verkställa delgivning genom att handlingen överbringas. De sakkunniga föreslå därför i det följande vissa andra sätt för delgivning: tillgänglighållande (5 5) och an- slag (6 och 7 55).
Saknar den, med vilken delgivning skall ske, förmåga att själv upp- träda inför myndigheten —— se 3 kap. 3 och 4 55 lagförslaget _ följer natur— ligen härav att handlingen skall överbringas icke till honom själv utan till hans ställföreträdare. Beträffande spörsmålet om vem eller vilka som äro behöriga att företräda en juridisk person kunna de sakkunniga hänvisa till vad de ovan anfört vid behandlingen av processbehörigheten (s. 199). Be— stämmelsen i 2 5 första stycket har utformats i enlighet med vad nu sagts.
Beträffande delgivning med dödsbo bör gälla detsamma som om delgiv- ning med juridiska personer i allmänhet, vilket innebär att, såvida dödsboet ej är avträtt till förvaltning av boutredningsman, då denne enligt 19: 12 ÄB är behörig ställföreträdare, handlingen skall överbringas till samtliga döds- bodelägare (se 18: 1 ÄB) eller anslås; se nedan (5. 258). De sakkunniga ha icke funnit tillräckliga skäl att för förvaltningsförfarandets del föreslå mot- svarighet till de specialbestämmelser om delgivning med dödsbo som åter- finnas i 33: 17 RB.
Av 3 kap. 10 å lagförslaget följer, att den som erhållit fullmakt att föra parts talan äger behörighet att mottaga delgivning å partens vägnar i ärendet, såvitt fråga icke är om föreläggande för part att personligen full-
göra något; jfr 3 kap. 5 & lagförslaget. I den mån part valt att föra talan genom ombud, får det antagas överensstämma med hans önskemål att ombudet mottager delgivning i ärendet. Delgivningen bör under sådana förhållanden ske med ombudet och icke med parten personligen, dock att såsom anförts vid behandlingen av 3 kap. 10 5 (s. 215) delgivning av expe- dition innefattande slutligt beslut lämpligen ej bör ske med ombud, vars fullmakt ej ger honom rätt att fullfölja fullmaktsgivarens talan.
Något behov att för förvaltningsförfarandets del stadga motsvarighet till 33:20 RB om hos nedre justitierevisionen anmält ombud torde icke vara för handen.
Veterligen har ej heller något behov av sådana befogenheter, som stad— gas i 33:22 RB, att förelägga part, som ej har hemvist i riket, att ställa ombud för sig, yppats i förvaltningsförfarandet. Reglerna om anslagsdel- givning i 6 och 7 55 torde vara tillfyllest. De sakkunniga föreslå därför icke någon motsvarighet till 33:22 RB för förvaltningsförfarandets del.
Har särskild myndighet utsetts att bevaka statens talan på ett visst för— valtningsområde, är denna myndighet behörig ställföreträdare för staten i förvaltningsärenden, som uppkomma på området, och vid delgivning med staten bör handlingen överbringas till myndigheten. Liksom i rättegång torde emellertid såsom en allmän reservmöjlighet delgivning med staten med laga verkan alltid böra kunna ske genom att handlingen överlämnas till länsstyrelsen i det län, där den myndighet är, hos vilken ärendet är anhängigt.
Något praktiskt behov att i delgivningshänseende göra skillnad mellan sådana statliga verk som lyda under riksdagen och verk som höra under Kungl. Maj:t torde icke kunna påvisas. Även vid delgivning med riksdagen och dess verk bör reservmöjligheten att överbringa handlingen till veder— börande länsstyrelse stå till buds. De sakkunniga föreslå med hänsyn här— till att nu berörda bestämmelser göras tillämpliga icke på delgivning med kronan utan på delgivning med staten, vilket begrepp innefattar även riks- dagen och dess verk.
Delgivning med kommun eller annan menighet bör ske enligt den all— männa regeln i första stycket genom att handlingen överbringas till be— hörig ställföreträdare, i praktiken ordföranden i kommunens styrelse,. Det må erinras om att det för häradsallmänning i regel finnes en allmän— ningsstyrelse, som är behörig att för menigheten besluta om talans utförande i ärenden rörande allmänningen, och att det för tingslag finnes en styrelse för de tingshusbyggnadsskyldige, vilken äger talebefogenhet i ärende rörande tingshusbyggnadsskyldigheten. Även delgivning med härad och tingslag torde därför utan olägenhet kunna ske enligt den allmänna regeln (se dock vidare nedan 5. 258).
Kommunal myndighet föreslås i 12 kap. 4 & kunna överklaga beslut, var— igenom dess beslut ändrats; se vidare nedan 5. 540. Myndigheten företräder i sådant fall icke kommunen; den kan t. o. m. ibland råka i motpartsställ- ning i förhållande till denna. Ej heller kan myndigheten anses företräda staten. Mot bakgrund av det sagda framstår det som mest naturligt att i angivna lägen betrakta den som ett subjekt med speciell offentligrättslig partsbehörighet, närmast såsom sådan inrättning som omförmäles i 33: 17 RB. Delgivning med myndigheten skall då enligt huvudregeln ske med nå- gon, som äger företräda densamma, vanligtvis dess ordförande.
Det kan tänkas förekomma, att en menighet eller ett samfund saknar särskild ställföreträdare. Så är t. ex. stundom fallet i fråga om vissa sam- fälligheter. Finnes då någon som äger sammankalla dem, vilka hava att besluta i menighetens eller samfundets angelägenheter, bör delgivning kunna ske genom att handlingen överbringas till denne. Ett särskilt stadgande härom har upptagits i förevarande paragrafs tredje stycke.
De sakkunniga återkomma nedan (5. 258) till spörsmålet om delgivning med juridisk person, som bildas av en större grupp personer men för vilken ej ens finnes någon sammankallande medlem.
Delgivningens primära syfte av kunskapsmeddelelse kräver icke, att ve— derbörande behåller delgiven handling längre tid än som behövs för vin- nande av kännedom om handlingens innehåll. Originalhandlingar, som delgivas, måste givetvis återställas efter erhållen del. Ur allmän förfarande- synpunkt framstår det emellertid som otillfredsställande, om part blott får tillfälle att taga del av en handling under en kortare tid och icke äger tillgång till densamma under ärendets fortsatta handläggning. Såvida icke sekretesskäl eller andra särskilda skäl lägga hinder i vägen, synes därför delgivningen böra ordnas så att den delgivne får behålla handlingen i fråga. Bestämmelsen i 4 kap. 5 & lagförslaget om parts skyldighet att ingiva inlagor och andra handlingar i mer än ett exemplar har utformats med tanke härpå. Med de metoder för mångfaldigande, som numera regelmässigt stå myn- digheterna till buds, torde några större svårigheter icke möta att åstad— komma för delgivning erforderliga avskrifter. De sakkunniga återkomma nedan vid behandlingen av 5 5 till spörsmålet hur delgivning skall tillgå då fråga är om handlingar, som äro av mycket vidlyftig beskaffenhet eller eljest icke lämpligen kunna mångfaldigas. Följande uttalande av JO (äm- betsberättelsen 1939 s. 190) belyser vad nu sagts:
Någon föreskrift om på vad sätt delgivningen skall ske innehåller lagen (19 5 lagen den 12 juni 1931 om behandling av alkoholister) icke. Såsom av förevarande ärende synes framgå har i Stockholm tillämpats det sättet för delgivning, att hand- lingarna, av vilka avskrift icke tages, i huvudskrift överlämnas till den som ansök- ningen avser, vilken därefter, under det delgivaren väntar, tager mer eller mindre flyktig del av handlingarnas innehåll och sedan återlämnar dem till delgivaren.
Detta förfaringssätt måste jag beteckna såsom ur flera synpunkter olämpligt. Då syftet med delgivningen är att den delgivne skall erhålla kännedom om ansökning- en och den till stöd för densamma åberopade utredningen för att kunna framföra de erinringar, som han kan finna påkallade, hör han givetvis hava tillgång till handlingarna under förklaringstiden. Särskilt i händelse utredningen är mera vid- lyftig måste det anses föreligga ett uppenbart behov för den delgivne att vid för- klarings avfattande kunna i lugn och ro inhämta noggrann kännedom om hand- lingarnas innehåll. Den föreskrivna delgivningen synes därför lämpligast böra ske genom att en bestyrkt avskrift av handlingarna tillställes förklaranden att av ho- nom behållas. Då man i ärenden av nu ifrågavarande slag ofta torde hava att göra med personer, som äro bragta ur sinnesjämvikt och icke rygga tillbaka för despe- rata handlingar, synes den risken ingalunda utesluten, att vederbörande river sön- der eller på annat sätt förstör till honom överlämnade handlingar, vilkas innehåll uppväcker hans missbelåtenhet. Berörda risk utgör ytterligare ett skäl för att handlingarna icke skola överlämnas i huvudskrift utan i avskrift.
Den, med vilken delgivning skall ske, bör icke kunna omintetgöra del- givningen genom att vägra att taga emot handlingen, då den vid ett per- sonligt sammanträffande överlämnas till honom. Liksom i rättegång bör därför i förvaltningsförfarandet gälla att, om någon vägrar mottaga hand- ling som skall överbringas, delgivning dock skall anses hava verkställts.
Den omständigheten att en rekommenderad postförsändelse icke utlösts kan ej utan vidare tolkas som en vägran att mottaga delgivningsförsän- delsen. Anledningen kan visserligen vara tredska men kan även vara borto- varo e. d. Delgivning kan alltså icke —— utan att det utredes att vederbörande vägrat utlösa försändelsen — anses verkställd i ett sådant fall. I övrigt mär- kes att vägran att mottaga handling saknar betydelse för alla de fall då någon rättsverkan ej knutits till delgivningen.
Någon motsvarighet till ordningsföreskriften i 33: 7 RB om att delgiv- ning ej må ske där sammankomst för gemensam andaktsutövning äger rum synes icke erforderlig för delgivning i förvaltningsförfarandet. Det ligger i sakens natur att delgivningsåtgärder icke böra företagas i sådana sammanhang, som de i lagstadgandet angivna.
3 och 4 Så.
Gällande rätt
Delgivning i rättegång kan verkställas såsom postdelgivning, stämnings- mannadelgivning eller annorledes. Föreskrifter om tillvägagångssätten återfinnas i DelgivningsK. I 33:5 RB stadgas, att delgivning genom rät— tens försorg inom riket skall ske genom posten, om ej rätten finner den böra verkställas på annat sätt. Om förordnande av stämningsman föreskri- ves i 33: 24 RB. Intyg av bl. a. stämningsman, nämndeman, landsfogde, stads— fogde, landsfiskal, stadsfiskal, notarius publicus, svensk konsul, vid svenskt
konsulat anställd tjänsteman, polisman i stad, då han verkställt delgivningen efter förmans uppdrag, och tjänsteman vid postverket gäller enligt 33: 25 RB såsom fullt bevis, att delgivning blivit så verkställd, som intyget innehåller.
När delgivning skall ombesörjas av domstol (domstolsdelgivning), an- kommer det enligt 3 & DelgivningsK på rätten att bestämma hur den skall verkställas. Skall domstolsdelgivning ske med åklagare, länsstyrelse eller annan statsmyndighet, bör enligt 4 & DelgivningsK den enkla metoden bru- kas att handling, som skall delgivas, översändes genom tjänstebrev eller bud med begäran om skriftligt erkännande av mottagandet. På samma sätt bör förfaras även i annat fall, då erkännande av delgivningen kan påräknas (t. ex. vid delgivning med advokat). Finnes, såsom normalt är fallet, domstolsdelgivning ej kunna med trygghet äga rum genom nyss- nämnda enkla metod, bör enligt 5 & DelgivningsK, om den sökte vistas å ort med adresspostanstalt, som finnes upptagen i särskild förteckning, del— givningen verkställas genom postverket i särskild i DelgivningsK föreskri- ven ordning (postdelgivning) samt i annat fall uppdragas åt stämnings- man eller annan, vars intyg utgör fullt bevis om verkställd delgivning (stämningsmannadelgivning). Enligt 8 & DelgivningsK må emellertid, om sådant föranledes av särskilda omständigheter, utan hinder av föreskrif- terna i nyssnämnda 4 och 5 55, domstolsdelgivning verkställas på annat sätt än där sägs.
Rätten att bruka postdelgivning är enligt 1 & kungörelsen förbehållen domstol, varmed enligt författningen avses förutom allmän domstol även domstol i vattenmål, ägodelningsrätt, expropriationsdomstol och arbets- domstolen.
Vid postdelgivning skall enligt 6 5 DelgivningsK utgående exemplar av den handling som skall delgivas inneslutas i tjänstebrevskuvert, som på framsidan skall förses med tydlig och fullständig uppgift om den söktes namn, yrke och postadress. Vid kuvertet skall fästas av postverket upp- rättad blankett för delgivningsbevis. Försändelsen skall avlämnas till post- befordran såsom vanligt brev. Vederbörande brevbärare ombesörjer, att försändelsen överlämnas till den som sökes för delgivning och att denne å delgivningsbeviset tecknar erkännande om mottagandet. Delgivnings- beviset återställes därefter till domstolen av brevbäraren med posten. Sådan postdelgivning som nu sagts kan benämnas kvalificerad postdelgivning till skillnad från postdelgivning genom vanlig postförsändelse.
För stämningsmannadelgivning bör enligt 7 5 DelgivningsK företrädes- vis anlitas någon, som bor eller tjänstgör i närheten av den plats, där del- givningen kan väntas komma att äga rum. Utgående exemplar av den hand- ling som skall delgivas skall inneslutas i kuvert, som förses med erforder- liga adressuppgifter m. m. Vid kuvertet skall fogas blankett till delgiv- ningsbevis. Genom tjänstebrev eller på annat lämpligt sätt skall kuvertet och blanketten tillställas den som har att utföra delgivningsuppdraget. Är
särskild skyndsamhet påkallad, må det meddelande som skall delgivas överbringas till den, på vilken delgivningsuppdraget ankommer, genom telegraf eller telefon. Delgivningen verkställes i sådant fall genom att tele— grammet eller utskriften av telefonmeddelandet överlämnas till den sökte. Delgivningsbevis tecknas å styrkt avskrift av telegrammet eller utskriften.
Skall delgivning enligt domstols beslut ombesörjas av part, sökande eller annan sakägare, bör domstolen enligt 10 & DelgivningsK, om delgivningen skall verkställas inom riket, låta innesluta ett exemplar av den handling, som skall delgivas, i kuvert varmed förfares såsom vid stämningsmanna- delgivning. Kuvertet med bifogad blankett till delgivningsbevis, skall, jämte rättens föreläggande om delgivning, utlämnas eller i tjänstebrev översän- das till parten eller hans ombud.
Jämlikt KK den 25 oktober 1957 om rätt för åklagare att använda post- delgivning har rätt tillerkänts åklagare att bruka sådan postdelgivning som omförmäles i DelgivningsK.
I 33: 8——10 RB ha vissa regler givits, som innebära uppmjukningar av kravet på överlämnande av handling till vederbörande personligen. Ifråga— kommande åtgärder betecknas ofta som surrogatdelgivning. Enligt reglerna må överlämnande i stället för till adressaten ske till annan medlem av den- nes hushåll m. fl. eller, då adressaten driver rörelse med fast kontor, till kontorsbiträde och, när fråga är om överlämnande av handling till juri- disk person, som har kontor, till biträde å kontoret med skyldighet för den som sålunda mottagit handlingen att vidarelämna den till vederbörande. Meddelande om handlingens överlämnande skall sändas med posten till del- givningsadressaten under dennes vanliga adress.
I sammanhanget är även att uppmärksamma stadgandet i 33: 12 andra stycket andra meningen RB att, om den sökte har känt hemvist inom riket och han eller någon, till vilken handlingen enligt 33: 8 RB må överläm- nas, ej träffas, samt upplysning ej heller kan vinnas, var den sökte uppe- håller sig, rätten, om den finner skäl därtill —— i stället för att förordna om kungörelsedelgivning — må förordna, att handlingen i slutet kuvert skall avlämnas i den söktes hemvist eller, om så ej kan ske, fästas å hans husdörr. Avlämnande förutsättes företrädesvis ske genom att försändel- sen nedlägges i brevlåda.
Surrogatdelgivning enligt 33: 8 eller 12 RB må dock enligt 33: 13 RB icke äga rum beträffande stämning i brottmål och i fråga om stämning i tviste- mål blott om anledning förekommer, att den sökte avvikit eller eljest håller sig undan.
I KCirk den 5 november 1943 till statliga och kommunala myndigheter om postverkets anlitande för delgivning av myndighets beslut m. m. anföres, att det är angeläget att magistrater, lands- och stadsfiskaler samt f j ärdings- män och polismän icke i onödan betungas med delgivning av myndighets
beslut, tillställande av underrättelser eller handlingar från myndighet eller indrivning av lösenhelopp och andra avgifter, varmed beslut eller handlingar må vara belagda. Där framhålles med hänsyn härtill lämpligheten av att myndigheterna i de fall, då annat tillvägagångssätt icke är särskilt föreskri- vet eller eljest av omständigheterna påkallat, i görligaste mån anlita post— verket för dylika ärenden i stället för att påkalla handräckning.
Cirkuläret innehåller även vissa anvisningar huru skall förfaras vid så- dan postdelgivning. Översändandet bör sålunda, när omständigheterna där- till föranleda, ske under rekommendation. Erfordras bevis om dagen för delgivningen, bör mottagningsbevis begäras, därvid en kortfattad uppgift om handlingens diarienummer, datum eller dylikt bör lämnas såväl å för- sändelsens adressida som å mottagningsbeviset. Denna uppgift hör av tjänsteman hos myndigheten bestyrkas med hans signatur. Där så finnes påkallat, bör genom anteckning å försändelsen utmärkas, att densamma må utkvitteras endast av adressaten personligen.
Bestämmelser om att delgivning skall ske med posten återfinnas även i specialförfattningar; se t. ex. 35 % Uppr, 74 5 2 mom. första stycket FBF och 95 å BvL. Det är att märka, att delgivning med posten genom rekommenderat brev förutsätter medverkan från den, med vilken delgiv— ning skall ske, i så måtto att han uthämtar försändelsen på postanstalten. Sådan delgivning kan alltså icke brukas i de fall, då anledning finnes till antagande, att vederbörande icke kommer att utlösa försändelsen. I 38 5 VplL har man i syfte att förbättra delgivningens effektivitet straffbelagt bl. a. värnpliktigs underlåtenhet att avhämta rekommenderad försändelse från militär myndighet.
För taxeringsförfarandet gälla särskilda delgivningsregler, som dock an- knyta till BB. I 54 5 TaxF stadgas sålunda att, om det beträffande anma- ning eller annan i förordningen avsedd handling finnes vara av betydelse att erhålla bevis för att handlingen kommer skattskyldig eller annan till- handa, delgivning må verkställas genom posten i enlighet med vad i RB stadgas om delgivning genom posten av annan handling än stämning, d. v. 5. genom vad ovan benämnts kvalificerad postdelgivning. Underrättelse om taxeringsnämnds och länsprövningsnämnds beslut skall enligt 69 5 4 mom. resp. 92 & TaxF sändas till den skattskyldige i rekommenderat brev. För delgivning av underrättelse om prövningsnämnds beslut föreskrives även, att mottagningsbevis skall begäras. Återkommer försändelse som obe— ställbar och förekommer anledning att den skattskyldige kan anträffas, skall underrättelsen delgivas honom genom kvalificerad postdelgivning. I KK den 27 juni 1957 med föreskrifter om delgivning genom posten av handling från taxeringsmyndighet regleras den kvalificerade postdelgivningen på i sak samma sätt som i DelgivningsK.
Föreligger i förvaltningsförfarandet behov av effektivare delgivning än den som erhålles genom översändande av brev med posten, kan myndighet
i mån av befogenhet tillgripa delgivning genom polismyndighet; jfr l & allmän polisinstruktion den 4 juni 1948. Uttryckliga regler om sådan del- givning i det egentliga förvaltningsförfarandet synas dock numera vara säll- synta; se dock 54 & fjärde st. TaxF, 66 & NvL, 57 & SochjL och 95 & BvL.
Vissa bestämmelser om hur myndighet, som vill låta verkställa delgiv- ning genom polismyndighet, skall förfara finnas i KK den 3 juli 1916 an— gående sättet för skriftväxling mellan domstolar, civila, militära och ecklesiastika ämbetsmyndigheter samt ämbets- och tjänstemän i tjänsten rörande ärenden. I kungörelsen föreskrives bl. a., att framställning om handräckning i första hand skall göras omedelbart hos behörig myndig- het men att länsstyrelse eller annan ämbetsmyndighet må anlitas som mel- lanhand, när frågan rörer person, vars hemvist ej är med säkerhet känd, så ock i vissa andra fall. I övrigt torde de i 7 & DelgivningsK givna bestäm- melserna om stämningsmannadelgivning tillämpas analogt.
I den mån myndighet icke äger låta verkställa delgivning genom polismyn- dighet, torde delgivning i stället kunna ske med anlitande av stämningsman.
Det förekommer även att myndighet delgiver beslut genom någon av sina tjänstemän. Som exempel härpå kan nämnas, att i ärende om oriktig be— räkning av tullavgift delgivning kan ske genom tullpersonal (3 5 KK den 22 juni 1928 med tillämpningsföreskrifter till förordningen angående förfa- randet i vissa fall vid oriktig avgiftsberäkning hos tullverket). Är fråga om delgivning med tjänsteman, person i militärtjänst, anställd, elev eller annan till myndighet knuten person, sker delgivning ofta genom ett över- lämnande hos myndigheten. Delgivning kan även ske genom utmätnings- man, t. ex. då i samband med utmätning av lösen för expedition denna överlämnas till vederbörande; jfr 19 & ExplF. Enligt 75 5 2 mom. InskrF må i visst fall delgivning av inskrivningsbok ske genom sjömanshusom- budsman.
Det är oklart i vad mån analogisk tillämpning av 33: 8—10 RB om surro- gatdelgivning är möjlig i förvaltningsförfarandet, t. ex. vid delgivning ge— nom polismyndighet. Oklarheten gör sig framför allt gällande rörande bety— delsen av de i 33: 13 RB stadgade förbuden mot surrogatdelgivning av stäm— ningar, då t. ex. expeditioner innefattande förpliktande beslut skola del- givas. Stundom äro emellertid bestämmelserna tillämpliga på grund av uttrycklig hänvisning i förvaltningsrättslig författning; se t. ex. 54 & TaxF. Ibland framgår å andra sidan, att bestämmelserna i fråga icke äro tillämp- liga; se t. ex. 66 å NvL, 57 & SochjL och 95 & BvL. Vad gäller 33: 12 andra stycket andra meningen RB om delgivning genom försändelses avlämnande i den söktes hemvist eller genom dess fästande å husdörr märkes att särskilt förordnande av rätten fordras för att tillvägagångssättet skall få tillämpas. Någon analogisk tillämpning torde därför knappast kunna komma i fråga i förvaltningsförfarandet.
De sakkunniga
De metoder för överbringande av handling och de grundsatser för valet mellan metoderna, som för närvarande tillämpas i förvaltningsförfarandet, synas i stort sett ändamålsenliga. En blivande lagstiftning kan därför i hu- vudsak inriktas på ett förtydligande och lagfästande av gällande ordning i förevarande avseenden.
Överbringande av handling bör naturligen normalt ske genom vanligt tjänstebrev med posten. De sakkunniga föreslå i 3 5 första stycket ett stad- gande av innehåll att överbringande av handling genom myndighetens för- sorg skall ske medelst vanlig postförsändelse, där ej myndigheten finner annat sätt böra brukas.
I många fall torde det vara tillfyllest, att tjänstebrevet lämnas till post- befordran såsom lösbrev. Så torde t. ex. i regel kunna ske vid överbringande av enklare meddelanden och avskrifter av handlingar. Försändelser innehål- lande originalhandlingar och mera betydelsefulla meddelanden, t. ex. besluts- expeditioner, torde regelmässigt böra rekommenderas. Är fråga om mass- expeditioner, t. ex. av debetsedlar, lärer man dock av praktiska skäl vara nödsakad att eftergiva kravet på rekommendation.
Erfordras uppgift om dagen för delgivningen, kan bekräftelse rörande mottagandet av den rekommenderade försändelsen ej undvaras. Mottag- ningsbevis bör därför då begäras. Motsvarande gäller, när det visserligen icke är nödvändigt att äga tillgång till uppgift om delgivningsdagen men väl om att delgivning verkligen ägt rum, t. ex. då ett sammanträde icke kan hållas, med mindre samtliga sakägare bevisligen kallats till detsamma, eller ett ärende icke får avgöras, förrän sakägare bevisligen underrättats och beretts tillfälle taga del av handlingarna i ärendet.
I 3 5 andra stycket föreslås föreskrifter om rekommendation och om mot- tagningsbevis i enlighet med vad nu sagts.
Såsom ovan nämnts anses utkvitteringen av en rekommenderad försän- delse av annan än adressaten utan stöd av behörig fullmakt icke såsom del- givning. Delgivning kan i sådant fall anses äga rum först då den som ut- kvitterat försändelsen i sin tur överlämnar denna till adressaten. Genom att å försändelse utmärka, att densamma må utkvitteras endast av adressaten personligen, förebygges obehörig utkvittering med därav följande osäkerhet om huruvida och när delgivning skett.
I mycket brådskande fall kan det vara lämpligt att sända ett meddelande om t. ex. en beslutsexpeditions innehåll genom telegraf eller telex och där- efter överbringa expeditionen genom postförsändelse eller på annat sätt.
Ovannämnda cirkulär av år 1943 om postverkets anlitande för delgivning torde kunna upphävas, därest föreslagna bestämmelser genomföras.
Metoden att överbringa en handling genom rekommenderat brev med posten lider av den svagheten att den ger åsyftat resultat blott under för-
utsättning att adressaten medverkar genom att utlösa försändelsen på ve— derbörande postanstalt eller hos vederbörande lantbrevbärare. Vidare mär— kes att garanti saknas för snabb delgivning; mottagaren har 15 dagar till förfogande för att avhämta försändelsen.
Andra metoder, som i stället kunna komma i fråga för överbringande av en handling _ delgivning genom polismyndighet, brevbärare eller stäm— ningsman — äro emellertid behäftade med den nackdelen att de äro för- hållandevis omständliga och arbetskrävande. Sådana metoder synas därför icke böra tillgripas i normalfallen utan endast i undantagsfall, då en del- givning medelst vanlig postförsändelse misslyckats eller eljest grundad an- ledning finnes att antaga, att erforderligt bevis om delgivningen ej kan erhål- las genom delgivning enligt metoden i fråga.
Delgivning med anlitande av polismyndighet är en metod, som för när- varande brukas endast i undantagsfall i förvaltningsförfarandet. Nämnda metod bör dock alltfort i princip stå till buds. Den torde företrädesvis kunna användas t. ex. vid överbringande av expedition innefattande beslut om ett omhändertagande, som skall verkställas omedelbart. Med hänsyn till arten och vikten av de uppgifter, som i första hand åvila polismyndigheterna, sy— nes emellertid angeläget, att man i möjligaste mån undviker att belasta dem med delgivningsbestyr i andra fall än just dem, där deras medverkan av andra skäl erfordras.
Goda skäl tala för att förvaltningsmyndigheterna över lag tilldelas sam- ma befogenhet att anlita postverket för delgivning genom brevbärare, som tillkommer de allmänna domstolarna, åklagarna och taxeringsmyndigheter— na. Utvecklingen har gått mot en koncentrering av delgivningsbestyret hos postverket och det synes följdriktigt att låta postverket i första hand till- godose även det behov av en effektivare delgivning än postdelgivning enligt 3 5, som kan yppa sig i förvaltningsförfarandet. De sakkunniga föreslå där- för, att ifrågavarande delgivningsmetod generellt införes i förvaltnings- förfarandet. Att i siffror uppskatta den ökning av postverkets bestyr med delgivning, som blir följden av förslagets förverkligande, låter sig icke göra. De sakkunniga vilja emellertid understryka, att avsikten icke är att myndig- heterna skola äga begagna sig av den kvalificerade postdelgivningen vid andra tillfällen än då postdelgivning enligt 3 5 kan antagas ej giva resultat. Man kan därför utgå från att den övervägande delen av delgivningsförsän— delser framdeles liksom hittills kommer att expedieras såsom lösbrev eller rekommenderade brev.
Vistas den, med vilken delgivning skall ske, å ort med adresspostanstalt, som icke finnes upptagen i den särskilda förteckningen, som upprättas av postverket i och för brevbärardelgivningen, och är följaktligen sådan delgiv- ning ej möjlig, kan det vara ändamålsenligt att i stället låta delgivningen verkställas av stämningsman. Denna delgivningsmöjlighet bör därför finnas att tillgå vid sidan av delgivning genom postverket eller polismyndighet.
Stundom kan det vara praktiskt att överbringa en handling på annat sätt än med anlitande av postverket, polismyndighet eller stämningsman. En myndighets beslut, t. ex. anordningsbeslut och beslut om tjänstetill- sättning, som rör någon av dess egna tjänstemän, överbringas t. ex. lämp- ligen genom bud inom verket och en stämpelbelagd expedition, som icke utlösts, genom utmätningsman. I den mån dylika och liknande speciella delgivningsmöjligheter äro tillgängliga och mera praktiska än delgivning genom postverket, polismyndighet eller stämningsman, höra de naturligt- vis användas.
Det låter sig icke lämpligen göra att i förevarande lagtext i detalj reglera tillvägagångssättet vid delgivning genom brevbärare, polismyndighet, stäm- ningsman eller annan, som skall lämna handlingen adressaten i handom. Er- forderliga tillämpningsföreskrifter få i stället utfärdas av Konungen. Därvid synes i första hand böra eftersträvas, att föreskrifterna inarbetas i Del- givningsK. En samordning med denna kungörelses föreskrifter måste i vart fall under alla förhållanden komma till stånd. Såvitt möjligt böra ena— handa tekniska lösningar, t. ex. beträffande blanketter o. d., väljas, så att delgivarna —— brevbärarna, polismännen, stämningsmännen m. fl. — kunna gå tillväga på samma sätt oavsett om fråga är om delgivning av försändelse från domstol eller försändelse från förvaltningsmyndighet.
Under åberopande av vad ovan anförts föreslå de sakkunniga i 4 5 ett stadgande som utsäger att, om anledning finnes antaga, att erforderligt bevis om delgivningen icke kan erhållas på sätt angives i 3 5, myndigheten må föranstalta om överbringande av handlingen i särskild ordning genom postverket, polismyndighet, stämningsman eller annan enligt de närmare föreskrifter Konungen meddelar.
Det är emellertid angeläget att icke blott de tekniska hjälpmedlen äro ensartade utan även att likartade normer i övrigt gälla i fråga om delgiv- nings verkställande i rättegång och i förvaltningsförfarandet. En förutsätt- ning för att främst delgivning genom brevbärare men även delgivning genom polismyndighet, stämningsman eller annan skall kunna fungera smidigt är att delgivningsförsändelsen icke ovillkorligen måste utlämnas till adressa- ten eller hans ombud personligen utan att möjlighet till surrogatdelgivning enligt 33: 8—10 RB står till buds vid försändelsens överlämnande. De sak- kunniga föreslå därför, att dessa lagrum genom en hänvisning givas motsva- rande tillämpning i förvaltningsförfarandet i fråga om sådan delgivning, vilken förutsätter adressatens uppsökande och försändelsens lämnande denne i handom.
Surrogatdelgivning må enligt 33: 13 RB ej brukas, då fråga är om vissa stämningar. Motsvarande undantag torde av rättssäkerhetsskäl vara på- kallade för förvaltningsförfarandets del t. ex. beträffande vissa slag av för— pliktande beslut. Att generellt angiva dessa i förevarande lagstiftningssam— manhang låter sig emellertid knappast göra. Man är härvidlag hänvisad till
speciallagstiftningen. Vidare märkes, att det för tillämpning av en påföljd för ohörsamhet mot myndighets hud och befallning torde krävas, att veder- börande verkligen fått delgivningsförsändelsen med myndighetens förplik— tande beslut i sin hand. Nämnda förhållande talar för att surrogatdelgivning undvikes t. ex. beträffande försändelser med vitesförelägganden.
Den proformadelgivning genom försändelsens nedläggande i brevlåda eller fästande på husdörr, som beskrives i 33: 12 andra stycket andra me- ningen RB, må enligt 33: 13 RB icke brukas i fråga om stämning i brott- mål och beträffande stämning i tvistemål blott om anledning förekommer, att den sökte avvikit eller eljest håller sig undan. En särskild rättsäkerhets- garanti ligger däri att det i rättegång ankommer på domstol att avgöra, om proformadelgivning skall få äga rum eller ej. Även om det på motsvarande sätt i förvaltningsförfarandet förbehålles vederbörande myndighet att be- stämma, huruvida proformadelgivning skall verkställas eller ej, erhålles generellt ej härigenom en tillräcklig rättssäkerhetsgaranti. De sakkunniga ha därför icke ansett sig böra föreslå någon motsvarighet till proformadel- givningen enligt 33: 12 andra stycket andra meningen RB. Vad i 6 5 föreslås om anslagsdelgivning får i stället vid behov vinna tillämpning.
55.
Gällande rätt Är vid handling, som skall delgivas, fogad karta, ritning eller annan bilaga av vidlyftig beskaffenhet, må rätten enligt 33: 6 andra stycket RB föreskriva, att bilagan i stället för att överlämnas skall hållas tillgänglig å rättens kansli. Underrättelse härom skall fogas vid handlingen.
Det må även erinras om att dom och slutligt beslut i mål, som avgöres utan huvudförhandling, så ock dom och slutligt beslut, som ej avkunnas vid huvudförhandling eller annat sammanträde, enligt 17: 9 och 12 samt 30: 7 och 10 RB skall meddelas genom tillgänglighållande å rättens kansli. Parterna skola underrättas om tiden för meddelandet.
Inom förvaltningsförfarandet förekommer ej sällan att, företrädesvis då fråga är om vidlyftiga handlingar, delgivning sker genom tillgänglighål- lande, varom vederbörande underrättas; se t. ex. 17 & BySt om utställande av förslag till plan till granskning, 23 ä 3 mom. GruvL om tillgänglighållande av ansökningshandlingar i ärende om utmål, 152 & TaxF om tillgänglighål- lande av fastighetslängd, 40 & ValL om framläggande av röstlängd för gransk- ning och 7 5 PatentF om tillgänglighållande av handlingar i patentärende.
De sakkunniga
I förvaltningsförfarandet kan inträffa, att handling, som skall delgivas, är av mycket vidlyftig och skrymmande beskaffenhet. Fråga kan t. ex. i pa-
tent—, väg— och planärenden uppkomma om delgivning av omfattande rit- ningar och beskrivningar. I dylika fall möta ej sällan betydande praktiska svårigheter av teknisk natur att verkställa delgivning genom överbringande av handlingarna. Möjlighet för ett annat slag av delgivning nämligen del— givning genom tillgänglighållande bör därför alltfort stå öppen. De sak- kunniga föreslå sålunda, att delgivning av vidlyftig handling skall få verk- ställas genom att handlingen under viss tid hålles tillgänglig hos myndig- het och meddelande därom och om handlingens innehåll, innan tiden bör— jar löpa, överbringas till enligt 2 & behörig mottagare på sätt angives i 3 och 4 55.
Praktiska svårigheter att verkställa delgivning genom överbringande av handling kunna även uppkomma, då endast en huvudskrift föreligger, som bör kvarstanna hos myndigheten, och denna ej lämpligen kan mångfaldigas, t. ex. då en större akt skall delgivas. Genom ljuskopiering o. d. torde visser— ligen i regel de flesta handlingar utan alltför stor kostnad och svårighet kunna mångfaldigas, men fall kunna det oaktat inträffa, då ett mångfaldi- gande icke kan ske utan betydande besvär och kostnader. De sakkunniga föreslå därför, att delgivning genom tillgänglighållande skall kunna bru- kas även i fall då handling, som skall delgivas, ej lämpligen kan mång— faldigas.
Som regel torde handlingen lämpligen kunna hållas tillgänglig hos den myndighet, hos vilken ärendet är anhängigt. Bor den, med vilken delgiv- ning skall ske, långt från den ort, där myndigheten har sitt säte, såsom ofta är fallet, då fråga är om en central myndighet, kan det emellertid komma i fråga att i stället hålla handlingen tillgänglig hos lokal myndig- het med säte å eller i närheten av vederbörandes bostadsort, t. ex. hos stads- eller landsfiskal, stadsfogde, häradsskrivare, distriktslantmätare, drätselkammare eller kommunalnämnd eller på pastorsexpedition.
Tiden för tillgänglighållandet av en handling bör bestämmas så att veder- börande erhåller skäligt rådrum att taga del av handlingen. Med hänsyn till att tidpunkten för delgivning ej sällan utgör utgångspunkt för beräkning av en tidsfrist, erfordras en bestämmelse om när delgivning skall anses ha skett vid delgivning genom tillgänglighållande. Man har att välja mellan dagen för delgivning av meddelande om tillgänglighållandet, den första dagen för till- gänglighållandet samt sista dagen för tillgänglighållandet. De två först nämnda dagarna kunna icke gärna komma i fråga, enär tidsfristen då skulle bli för kort för den som icke omedelbart tager del av de tillgängliga hand- lingarna. Då det med visst fog kan göras gällande, att delgivningen icke fullbordats, förrän den till vederbörandes förfogande ställda tiden tillända- lupit, ter det sig mest naturligt att anse delgivning ha skett först den sista dagen för tillgänglighållandet. De sakkunniga föreslå därför en regel av inne- håll att delgivning skall anses hava skett vid utgången av den tid, under vil- ken handlingen hållits tillgänglig.
6 och 7 55.
Gällande rätt
I 33: 12 RB finnas regler om delgivning genom ett särskilt kungörelseförfa— rande att tillämpas, då den som sökes för delgivning varken inom eller utom riket har känt hemvist och upplysning ej kan vinnas, var han uppehåller sig, liksom ock då den sökte har känt hemvist inom riket men han eller någon, till vilken handling enligt 33: 8 RB må överlämnas, ej träffas samt upplysning ej heller kan vinnas, var den sökte uppehåller sig. Kungörelse- förfarandet skall tillgå på det sättet, att handlingen anslås å en för allmän- heten tillgänglig plats i rättens kansli samt meddelande därom införes i allmänna tidningarna och, om det kan antagas därigenom komma till den söktes kännedom, även i annan tidning.
I 33: 13 RB angives, att vad sålunda stadgats i 33: 12 RB, ej gäller för del- givning av stämning i brottmål.
1 33:16 RB återfinnas Vissa bestämmelser om delgivning med delägare i byalag, då dessa äro flera än tio, med delägare i gruva och med delägare i gemensamhetsfiske, för vilket syssloman är utsedd. Delgivning med delägare i sådant byalag som nämnts må sålunda ske genom att styrkt avskrift av handlingen överlämnas till en av delägarna att vara tillgänglig för dem alla samt handlingen därefter, med underrättelse om vilken av delägarna som be- kommit avskriften, uppläses i församlingens kyrka och anslås å en för all- mänheten tillgänglig plats i rättens kansli. Delgivning med delägare i gruva i mål avseende gruvan må ske genom att handlingen överlämnas till gruv— föreståndaren; han skall svara för att handlingen utan dröjsmål föredra— ges å stämma eller i styrkt avskrift överlämnas till varje delägare. Vad nu sagts äger motsvarande tillämpning vid delgivning med delägare i gemen— samhetsfiske, för vilket syssloman är utsedd. Med härad eller tingslag skall som förut nämnts delgivning enligt 33: 19 andra stycket RB ske genom att handlingen uppläses i kyrkorna i de församlingar, som höra till häradet el- ler tingslaget samt anslås å en för allmänheten tillgänglig plats i rättens kansli.
Behov av delgivning genom allmänt kungörande gör sig naturligen än star- kare gällande i förvaltningsförfarandet, där man ofta måste rikta sig till stora och obestämda personkretsar, än i rättegång. Det bör anmärkas, att i förevarande sammanhang blott åsyftas sådant kungörande, som har karak- tär av bekantgörande för sakägare. Om allmängörande av allmänna före- skrifter o. (1. är ej fråga.
Kungörande (ibland kallat delgivning) regleras i åtskilliga författningar. Av författningarna framgår ofta direkt, att kungörandet är avsett att vara
likvärdigt i delgivningshänseende med ett överbringande av en handling till vederbörande (»anses ha fått del då — —>>). Även utan direkt stöd i för- fattning torde kungörandet i regel få antagas ha sådan delgivningsuppgift.
Ett kungörande kan omfatta handlingen i oavkortat skick, ett samman— drag av denna eller en underrättelse om att handlingen hålles tillgänglig hos myndighet under viss tid. Det kommer till stånd genom vissa vanligen form- bundna publiceringsåtgärder. Ej sällan äro olika kungörelseformer kombi- nerade inbördes och med överbringande av handling.
Den oftast föreskrivna formen för kungörande är alltjämt kungörande i kyrka. I KBr den 5 januari 1808 stadgas, att resolutioner och utslag, som Konungens Befallningshavande eller kollegierna meddela uti ekonomi— och politimål, vilka röra antingen hela menigheter eller så många särskilda per— soner, att en bestyrkt avskrift av samma beslut icke kan varje person utan större besvär och kostnad tillställas, skola kungöras genom uppläsande från vederbörande predikstolar samt att på enahanda sätt skall förfaras med kommunikationsresolutionen i nämnda fall. Kyrkokungörande ofta i för- ening med annat förfarande föreskrives också i ett avsevärt antal special- författningar; se t. ex. 41 & ValL, 41 & FiskeL och 33 & VägSt.
Kungörandet får emellertid numera endast sällan formen av uppläsande i kyrka. I lag den 13 mars 1942 med vissa bestämmelser om kungörande i kyrka stadgas nämligen, att i de fall, då i lag eller författning föreskrivits, att kungörelse skall uppläsas i kyrka, i stället å lämplig plats i eller vid kyr— kan skall anslås kungörelsens rubrik eller kort uppgift om dess innehåll samt anvisning om var kungörelsen finnes att tillgå. Kyrkokungörande är alltså numera i verkligheten ett kungörande genom anslag. Konungen äger emel- lertid förordna, att kungörelse, som är av synnerlig betydelse eller rör kyrk- liga angelägenheter, skall upplåsas i kyrkan jämte det att anslag sker. Till— lämpningsföreskrifter till lagen ha utfärdats i KK den 29 maj 1942.
Kyrkokungörande har samma rättsliga verkan som personlig delgivning med vederbörande. Är fråga om kungörande av beslut, skall besvärstid Så- lunda räknas från den dag, då rubriken eller uppgiften om besluts innehåll kungjordes. Har ett utslag kungjorts i flera socknar på olika dagar, skall en- ligt KBr den 3 februari 1818 hesvärstiden räknas från den dag, då utslaget kungj ordes i den socken, där det sist upplästes, d. v. s. anslogs.
Vid sidan av kyrkokungörande förekomma andra former av kungörande genom anslag.
Förslag till tjänster och beslut om tjänstetillsättningar anslås ofta enligt regler i verkens instruktioner å myndighetens egen anslagstavla; jfr 29 5 AVS. Även beslut i andra ärenden kunna kungöras på samma sätt ; se t. ex. 44 & BiltrF och 74 5 2 mom. FBF.
Enligt 9 & Förvaltningsföreskrifter för postkontor och postexpeditioner, utfärdade av generalpoststyrelsen år 1951, skola i för allmänheten tillgäng— lig del av postkontors lokal finnas anslagna bl. a. »Postunderrättelser» och
meddelande om insändande av postsparbanksböcker för ränteanteckning. Härutöver må även andra meddelanden anslås enligt av generalpoststyrelsen i varje särskilt fall meddelad föreskrift. Sådan föreskrift har t. ex. läm— nats om anslag av meddelande om poströstning. Ett anslag skall helst upp- sättas på särskild för ändamålet avsedd anslagstavla.
Då fråga är om kungörande genom anslag anses delgivning ha skett ge- nom anslagets uppsättande. Så stadgas stundom uttryckligen; se t. ex. i 18 å tredje stycket ButikstängningsL. Besvärstid skall i dessa fall alltid räknas från anslagsdagen.
Det förekommer även att genom anslag kungöres, att visst beslut kommer att meddelas; se t. ex. 65 5 LAV och 150 & ByL. Då i enlighet härmed beslut meddelas efter anslag, räknas hesvärstiden i regel från dagen för beslu- tets meddelande.
Kommunala beslut givas kommunens medlemmarpch övriga som beröras därav till känna genom ett särskilt anslagsförfarande kombinerat med till- gänglighållande. Enligt 24 & fjärde stycket KL skall senast å andra dagen efter det fullmäktiges protokoll justerats genom ordförandens försorg juste— ringen och det ställe, där protokollet finnes tillgängligt, tillkännagivas å kom- munens anslagstavla. Tillkännagivandet skall vara försett med uppgift å den dag det anslagits. Det må ej avlägsnas före utgången av stadgad besvärstid. Bevis om dagen för justeringens tillkännagivande skall tillika åtecknas pro- tokollet eller särskilt utfärdas. Vad som föreskrivits beträffande tillkänna- givande om verkställd justering av fullmäktiges protokoll skall enligt 39 och 45 åå KL äga tillämpning även å tillkännagivande om verkställd justering av kommunens styrelses och vissa andra nämnders protokoll. Motsvarande gäller även enligt 34, 50 och 54 55 LandstingsL samt 27 och 52 55 samt 57 g 2 mom. FörsamlingsL beträffande tillkännagivande om verkställd justering av landstings- och församlingsorgans protokoll. Tiden för anförande av be- svär över de kommunala besluten räknas från dagen för tillkännagivandet av beslutsprotokollets justering och dess tillgänglighållande.
Skall sammanträde för bestämmande av rågångarna kring ett skifteslags ägor hållas och är mark, som beröres av förrättningen, samfälld för flera än tio fastigheter med skilda ägare, må enligt 7 kap. 1 & JDL, om ej känd sty— relse eller förvaltare finnes för samfälligheten, kallelsen sändas till en av delägarna att vara för dem alla tillgänglig. Delgives kallelse på nämnda sätt, skall tillika uppgift om vilken delägare kallelsen tillställts intagas i kun— görelsen om förrättningen och kungörelsen anslås i socken- eller rådstugan eller å annan lämplig plats inom kommunen. Liknande bestämmelser åter- finnas även i andra författningar; se t. ex. 23 5 3 mom. GruvL angående del- givning i ärende om utmål och 17 5 4 mom. BySt om delgivning i planärende.
I 13 5 2 mom. Skogva finnes stadgande om kungörande av ett speciellt slag. Kan den, med vilken delgivning av interimistiskt avverkningsförbud rätteligen skolat ske, icke anträffas, må delgivning ske på så sätt, att med-
delande om förbudet anslås å avverkningsplatsen och uppläses för avverk- ningsmanskapet. Ansökan om koncession att bearbeta stenkolsfyndighet skall enligt 3 5 lag den 28 maj 1886 angående stenkolsfyndigheter m. m. bl. a. anslås på lämpligt ställe i orten.
Det bör tillfogas, att skriftlig delgivning med vederbörande liksom ock kyrkokungörande och annat kungörande genom anslag stundom skall kom- pletteras genom allmängörande, främst införande i kungörelsesamling och annonsering i pressen. Dylika åtgärder ersätta icke delgivning med vederbö- rande personligen utan ha till syfte att giva en mera allmän spridning åt ett beslut.
Bland kungörelsesamlingarna märkas särskilt länskungörelserna. I KK den 23 oktober 1915 stadgas, att i varje län genom länsstyrelsens försorg länskungörelser skola utgivas. Däri skola intagas _ förutom tillkännagi- vanden, som enligt gällande författningar skola införas däri, och länsstyrel— sens egna meddelanden —— även tillkännagivanden, som blivit av myndighe- ter, tjänstemän eller enskilda för allmänhetens kännedom till intagande överlämnade. I den mån kungörelserna skola kungöras i kyrka, skall detta angivas. Därjämte kan emellertid, om det är av synnerlig vikt, att tillkänna- givandet vinner spridning bland allmänheten, länskungörelsen anslås å lämpliga platser inom länet. Plan för anslagens uppsättande skall uppgöras av polischef och fastställas av länsstyrelsen. Betraktat ur allmängörandets synvinkel torde länskungörelserna dock sakna egentlig praktisk betydelse.
Reformsträvanden
Frågan om en enhetlig, efter tidens krav anpassad form för kungörande, som kan ersätta kyrkokungörandet, har sedan länge tilldragit sig lagstifta- rens uppmärksamhet. Frågan har alltsedan början av 1800-talet vid åt- skilliga tillfällen varit föremål för riksdagens behandling. Den första mera betydande reformen på området genomfördes emellertid först 1894 genom att i lag den 1 juni detta år angående kungörelsers uppläsande i kyrka stad- gades att, förutom i de fall då enligt lag eller författning eller enligt bestäm- melse i kyrkohandboken kungörelse skulle uppläsas i kyrka, sådan upp— läsning skulle ske allenast när Konungen eller länsstyrelsen därom förord— nade. Krav på inskränkning i kungörelseuppläsandet från predikstolen åter- kom sedan i ett flertal motioner under 1900-talets första årtionden. Till nå- gon riksdagsframställning kom det emellertid icke förrän 1936, då riksdagen hos Kungl. Maj:t begärde ytterligare utredning angående inskränkning av kungörelseläsandet i kyrkorna och förslag i ämnet.
Första lagutskottet uttalade i sitt av riksdagen godkända utlåtande 1936: 3, att kungörelseläsandet från predikstolen borde väsentligt inskränkas. Den stora spridning tidningarna fått accentuerade enligt utskottet det otidsen- liga i det gamla uppläsningsförfarandet. I de flesta fall, där uppläsningen i
kyrka kunde avskaffas, måste den emellertid ersättas med ett annat förfa- rande. Utskottet nämnde därvid särskilt möjligheten att anslå offentliga meddelanden på kommunala anslagstavlor eller att kungöra dem genom an- nonser i pressen.
Vidare anhöll 1939 års lagtima riksdag, att frågan om ändring av kommu— nallagarnas bestämmelser i ämnet måtte beaktas vid den av riksdagen år 1936 begärda utredningen. I konstitutionsutskottets i ärendet avgivna utlå- tande (1939: 13), som godkändes av riksdagen, anfördes bl. a., att en tänkbar lösning vore att låta anslå offentliga meddelanden på kommunala anslags— tavlor och införa dem i ortens tidningar.
Sedan den av riksdagen år 1936 begärda utredningen verkställts, framla- des vid 1942 års riksdag förslag till nu gällande lag med vissa bestämmelser om kungörande i kyrka (KPr 1942: 26). Det angavs, att lagen var avsedd endast som en provisorisk åtgärd i avbidan på slutförandet av pågående ut- redning om införande av ett nytt system, varigenom kyrkokungörande helt kunde avskaffas. I propositionen angavs vissa riktlinjer för det nya syste- met. Efter att allmänt ha understrukit betydelsen av att uppläsandet i kyr— ka ersattes med mera tidsenliga former för tillkännagivande, framhöll de— partementschefen, att vid valet mellan olika sätt för kungörande likformig- het inom likartade rättsområden borde eftersträvas. Vissa typer borde ut— finnas, vilka kunde användas för ett större antal fall. Vid sidan av viss åt- gärd, som skulle vara den huvudsakliga, borde en del hjälpåtgärder kunna föreskrivas, allt efter vad som i olika fall funnes påkallat.
Den i propositionen åsyftade utredningen verkställdes av särskild utred- ningsman, numera häradshövdingen Olof Thulin, som den 25 september 1945 avgav en promemoria med förslag till lag om officiella anslagstavlor i lands- och stadskommunerna samt till vissa ändringar i kommunala och därmed sammanhängande lagars bestämmelser om kungörande. Promemo— rian innehåller bl. a. redogörelse för erfarenheterna från tillämpningen av 1942 års lag, varom en enkät gjorts, ävensom uppgifter angående förekomsten av kommunala anslagstavlor samt redogörelse för vissa finska lagregler i ämnet och deras tillämpning. Utredningsmannen erinrade inledningsvis om, att 1942 års lag om kungörelse i kyrka varit avsedd att få blott provisorisk karaktär och att det gällde att finna en form för kungörande som kunde er- sätta kyrkokungörandet.
Av det nya kungörandesystemet borde krävas, att det skulle vara effektivt och billigt samt att det skulle kunna utgöra utgångspunkt för beräknande av fatalietid. Vad man främst hade att välja mellan vore anslag ä kommunala anslagstavlor och annonsering i ortspressen. Det förra systemet vore billigt och enkelt men kunde aldrig bliva effektivt. Annonsering vore effektivt men tämligen dyrbart, särskilt när den skulle ske i flera tidningar. I så stor ut— sträckning som möjligt borde emellertid användas annonsering för medde- landen, som vore avsedda att spridas till en större allmänhet. Särskilt gällde
detta i städerna. Emellertid borde förutsättningar skapas även för ett system med anslag å kommunala anslagstavlor. Anslag å dessa tavlor borde sedan införas som en avvecklingsform för kyrkokungörandet.
Promemorian mynnade ut i förslag till en lag om officiella anslagstav- lor, enligt vilken det skulle åligga kommun att anordna anslagstavla för of- ficiella tillkännagivanden i landskommun i eller invid sockenstuga eller annat ställe, där kommunalstämma eller municipalstämma skall hållas, samt i stadskommun i eller invid ställe där stadsfullmäktigesammanträde skall hållas. Anslagen skulle ombesörjas av särskild anslagsförrättare med preci- serade uppgifter.
Kommunallagskommittén tog promemorian under övervägande vid full- görandet av det åt kommittén lämnade uppdraget. Dess arbete utmynnade i att i KL, som ovan nämnts, bestämmelser upptogos om anslag å kommuns anslagstavla av tillkännagivanden om sammanträden och justering av pro- tokoll. I övrigt ha de i Thulins promemoria framlagda förslagen icke föran- lett någon lagstiftningsåtgärd.
Frågan om inskränkning av kyrkokungörandet var ånyo föremål för riks- dagens behandling år 1955. I sitt över motioner i ämnet avgivna utlåtande (1955: 41) anförde första lagutskottet, att utskottet delade motionärernas uppfattning, att den nu tillämpade publiceringsmetoden — kyrkokungö— rande — icke vore tillfredsställande och att åtgärder borde vidtagas i syfte att få till stånd en bättre ordning. Utskottet erinrade vidare bl. a. om att besvärssakkunniga vid sin utredning komme in på spörsmålet om delgiv- ning av administrativa beslut med bl. a. menigheter och en obestämd per- sonkrets. Vilka publiceringsförfaranden som borde komma till användning i stället för kyrkokungörande finge enligt utskottet bero på de särskilda kraven inom olika lagstiftningsområden. Som en allmän grundsats uttalade utskottet emellertid, att man borde söka skapa sådana publiceringsmetoder, vilka medförde ett verkligt allmänt bekantgörande. Från denna utgångspunkt syntes man enligt utskottet böra eftersträva att använda annonsering i ortspressen, medan däremot anslagsförfaranden i allmänhet ej vore ända- målsenliga. Att helt undvika publicering genom anslag syntes dock bl. a. av ekonomiska skäl ej låta sig göra. Det kunde möjligen även visa sig lämpligt att, sedan kyrkokungörandet avskaffats i viktigare sammanhang, genom ett allmänt stadgande utbyta denna kungörelseform även i återstå- ende författningar och att därvid använda sig av en annan form av anslag såsom ersättning. Vid försök att skapa en ny sådan publiceringsmetod ge- nom anslag läge det närmast till hands att söka begagna sig av de numera in- rättade kommunala anslagstavlorna. Utskottet fann sig emellertid icke kunna tillstyrka vare sig att någon omedelbar lagändring skedde eller att en sär- skild utredning i frågan tillsattes.
I skrivelse till Konungen den 6 december 1955, nr 376, gav riksdagen, under åberopande av vad som anförts & utskottets utlåtande, som sin mening till
känna vad utskottet i utlåtandet angivit. Riksdagens skrivelse jämte utskot- tets utlåtande överlämnades till 1951 års rättegångskommitté för att tagas i beaktande vid fullgörandet av kommitténs uppdrag.
Rättegångskommittén överlämnade den 25 juli 1956 en promemoria med förslag till vissa ändringar i bestämmelserna om delgivning m. m. I pro— memorian behandlades bl. a. frågan om upphävande av RB:s bestämmelser om delgivning genom kungörande i kyrka. Kommittén anförde beträf- fande kyrkokungörandet som sin mening att detta i fråga om profana kungörelser praktiskt taget saknade betydelse i publiceringshänseende och att åtgärder därför borde vidtagas i syfte att få till stånd en bättre ordning. Enligt kommitténs uppfattning syntes de publiceringsåtgärder, som före- skrivits utöver kyrkokungörandet vid delgivning med byalag, vari delägarna vore flera än tio, och med härad och tingslag, vara tillräckliga för att bringa delgivningen till vederbörande rättssubjekts kännedom. Med hänsyn härtill syntes enligt kommittén några betänkligheter ej möta mot att föreskrifterna om kungörande i kyrka i 33: 16 och 19 RB slopades utan ersättning i annan form. Kommittén föreslog även avskaffande av det i 23 & ExprL föreskrivna kyrkokungörandet. Rättegångskommitténs nu återgivna förslag har ännu icke föranlett någon lagstiftningsåtgärd.
Genom en motion vid 1960 års riksdag om avskaffande av kungörandet i kyrka bragtes frågan ännu en gång inför riksdagen. Första lagutskottet hem- ställde i sitt över motionen avgivna utlåtande (1960: 15) efter en redogö- relse för vad som tidigare förevarit hos riksdagen i frågan och för pågående utredningar i fråga om lagfarts- och inteckningsrätten, förvaltningsförfa- randet, jorddelningsrätten, utsökningsrätten och vattenlagen ävensom för rättegångskommitténs förslag beträffande RB och ExprL, att motionen icke måtte föranleda någon riksdagens åtgärd. Riksdagen beslöt i enlighet här- med. Slutligen kan nämnas att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t (1963: 274) i anledning av förslag från riksdagens revisorer och motioner hemställt om en översyn av gällande bestämmelser rörande kungörelseför- farandet.
De sakkunniga
Såsom framgått av redogörelsen för frågan om kungörelsedelgivning före- ligger icke minst för förvaltningsförfarandets del behov av tillgång till en särskild form för delgivning i sådana fall, då överbringande av handling icke lämpligen kan ske. Kyrkokungörandet får anses ha spelat ut sin roll och det gäller att finna en annan form av kungörande. Därvid bör en sådan delgivningsform eftersträvas som kan ersätta kyrkokungörandet över hela linjen.
Anledningen till att frågans lösning dröjt så länge, trots att behovet av reform varit påtagligt, är — bortsett från de lagtekniska problemen —- uppen-
barligen att söka i svårigheten att finna en allmänt godtagbar metod. Den delgivningsform, man söker, bör vara så beskaffad, att den effektivt bringar kännedom om handlingen i fråga samtidigt som den utgör en säker utgångs- punkt för beräkning av fatalietider. Den bör vidare vara enkel och billig samt lämpa sig för förvaltningens olika områden. En delgivningsform som i alla avseenden motsvarar samtliga dessa krav torde emellertid icke stå att finna.
De delgivningsformer, som främst komma i åtanke, äro delgivning genom anslag av en eller annan typ samt delgivning genom annons i pressen. Del- givning genom anslag uppfyller kraven å enkelhet, billighet och har egenska- pen att utgöra säker utgångspunkt för fatalieberäkning men fyller i regel icke kravet på att effektivt sprida kännedom om handlingen. Annons i pres— sen däremot får anses uppfylla rimliga anspråk på effektivitet, men ekono— miska skäl lägga hinder i vägen för ett mera allmänt bruk av denna delgiv- ningsform.
Beaktas enbart kravet å billighet, är det uppenbart, att den bästa formen är delgivning genom anslag. Tages äter hänsyn enbart till kravet å effekti— vitet, är delgivning genom annons i tidning att för