RÅ 2000:19

Skattemyndigheten i Stockholms län beslutade den 10 januari 1997 att fastställa generellt statsbidrag, utjämningsbidrag och utjämningsavgift för Täby kommun för år 1997 med stöd av 5 § lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, 9 § lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och 9 § lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting samt med hänsyn tagen till bestämmelserna i lagen om införande av nämnda lagar (SFS 1995:1517).

Täby kommun överklagade beslutet till regeringen och yrkade att lagen om utjämningsavgift för kommuner och landsting, lagen om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen om införande av dessa lagar inte skulle tillämpas. Som skäl anförde kommunen i huvudsak att nämnda lagar uppenbart stred mot grundlag. Regeringen, som fann att de ifrågavarande lagarna inte uppenbart stod i strid med bestämmelse i grundlag, beslutade den 20 mars 1997 att avslå överklagandet.

Täby kommun ansökte om resning i det av regeringen avgjorda ärendet och yrkade att allmän kommunalskatt m.m. för år 1997 skulle utbetalas till kommunen med 1 315 234 757 kr. Till stöd för ansökningen anförde kommunen i huvudsak följande. Både den kommunala självstyrelsen och den kommunala beskattningsrätten var grundlagsfästa. I 1 kap. 1 § regeringsformen, RF, angavs att "den svenska folkstyrelsen" förverkligades bl.a. "genom kommunal självstyrelse". Enligt 1 kap. 7 § andra stycket RF innebar den kommunala beskattningsrätten att kommunerna fick ta ut skatt för skötseln av "sina" uppgifter. Vilka dessa uppgifter var framgick inte av bestämmelsen. Enligt förarbetena gav bestämmelsen rätt för en kommun att ta ut skatt som behövdes för skötseln av de uppgifter som på olika grunder åvilade kommunen (prop. 1973:90 s. 191). Enligt 8 kap. 5 § RF skulle föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden meddelas i lag. En grundläggande bestämmelse om kommunernas allmänna befogenheter fanns i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), KL. Enligt denna bestämmelse fick kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som hade anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skulle handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Frågan var emellertid om bestämmelsen i 8 kap. 5 § RF gav riksdagen en obegränsad rätt att föreskriva skyldigheter för kommunerna eller om denna rätt var inskränkt på så sätt att befogenheterna eller skyldigheterna inte fick avse uppgifter som saknade anknytning till vederbörande kommun eller till dess invånare. Någon sådan begränsning framgick inte av själva lagtexten. Enligt kommunens uppfattning måste bestämmelsen dock anses innebära att riksdagen fick föreskriva endast befogenhet eller skyldighet att fullgöra sådana uppgifter som kommunen kunde finansiera genom skatteuttag enligt 1 kap. 7 § andra stycket RF, dvs. sådana som naturligen kunde anses utgöra kommunens egna uppgifter. Av principen om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten följde alltså att kommunerna inte kunde åläggas skyldighet att fullgöra uppgifter som var artfrämmande för kommunens verksamhet. Finansiering av andra kommuners verksamhet hade hittills ansetts artfrämmande. 1995 års utjämningssystem stred således mot RF. Som "ett led i strävandena att stärka och utveckla den kommunala självstyrelsen och demokratin i Europa och världen" antog Europarådets ministerkommitté i juni 1985 en konvention om kommunal självstyrelse, i syfte att "lägga fast grundläggande principer för att trygga den kommunala självstyrelsen som en av de viktigaste grundstenarna i ett demokratiskt styrelseskick" (prop. 1988/89:119). Sverige ratificerade konventionen år 1989 (SÖ 1989:34). Av konventionen framgick bl.a. att principen om kommunal självstyrelse skulle erkännas i nationell lagstiftning (artikel 2), att kommunerna inom ramen för den nationella ekonomiska politiken skulle ha rätt till egna tillräckliga resurser, att resurserna skulle motsvara de uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag, att åtminstone en del av resurserna skulle komma från lokala skatter och avgifter som kommunerna kunde bestämma nivån på samt att ekonomisk utjämning eller liknande åtgärder inte fick minska kommunernas handlingsfrihet inom det egna ansvarsområdet (artikel 9). I konventionens artikel 11, som bar rubriken "Rättsskydd för den kommunala självstyrelsen", stadgades att kommunerna skulle ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunal självstyrelse som fanns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen. De av staten vid redovisning av kommunens skattemedel åberopade lagarna hade sin grund i ett under våren 1995 framlagt förslag till lag om utjämning av skatteinkomster i kommuner (prop. 1994/95:150). Lagrådet avstyrkte lagförslaget eftersom den föreslagna lagen inte var förenlig med bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket RF. Lagförslaget antogs inte och regeringen återkom med förslag till de nu aktuella lagarna (prop. 1995/96:64). I fråga om syfte, lagreglernas materiella innebörd och effekter var dessa lagar identiska med det förslag som lagrådet bedömde som helt främmande och stridande mot grundlagsbestämmelsen i 1 kap. 7 § RF. I rättsligt hänseende var följaktligen lagarna i likhet med det tidigare förslaget oförenliga med RF. Den omständigheten att ett annat lagråd sedermera, med hänvisning till den "konstitutionella praxis" som tidigare lagstiftning "kan sägas ge uttryck för" inte "vill motsätta sig förslaget" ändrade inte denna slutsats. Ett senare lagråd hade uttalat sig vid granskning av ett förslag om rätt för landstinget och kommunerna i Skåne län och Västra Götalands län att lämna bidrag till annan kommun (prop. 1997/98:153). Lagrådet anförde (bet. 1997/98:FiU28) bl.a. att föreskrifter som ålade eller gav en kommun rätt att lämna bidrag till andra kommuner för att finansiera deras verksamhet i princip var oförenliga med RF om detta skedde för att främja skatteutjämning mellan ekonomiskt starka och svaga kommuner.

Kommunen åberopade ett rättsutlåtande av f.d. hovrättslagmannen E.H.. Slutsatsen i utlåtandet var att lagen om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen om utjämningsavgift för kommuner och landsting inte fick tillämpas i vad de, mot ordalydelsen i 1 kap. 7 § andra stycket RF, föreskrev skyldighet för kommuner och landsting med skattekraft över genomsnittet att, genom avräkning från de av kommuninvånarna inbetalda kommunalskattemedlen, till staten lämna bidrag till förmån för kommuner och landsting med skattekraft under genomsnittet samt rätt för kommuner och landsting av det senare slaget att uppbära sådana bidrag.

Regeringsrätten (2000-05-02, Björne, Rundqvist, Hulgaard, Nilsson, Wennerström) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Med anledning av resningsansökningen skall Regeringsrätten pröva om det, på sätt anges i 37 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291), på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att på nytt pröva ärendet om utjämningsavgift m.m. för året 1997 avseende Täby kommun. Den åberopade resningsgrunden är att tillämpade lagbestämmelser uppenbart strider mot 1 kap. 7 § andra stycket RF och därför inte bort tillämpas.

Regeringsrätten redogör inledningsvis för de bestämmelser som har särskilt intresse i målet. De återfinns i RF, KL och de tidigare angivna lagarna om generellt statsbidrag, utjämningsbidrag och utjämningsavgift. Vidare berörs det år 1995 framlagda men inte antagna förslaget till kommunal skatteutjämning och konventionen om kommunal självstyrelse.

Regeringsformens bestämmelser

RF innehåller grundläggande bestämmelser om kommunal självstyrelse och beskattningsrätt. I 1 kap. om statsskickets grunder föreskrivs bl.a. följande. Den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse (1 kap. 1 § andra stycket). Kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter (1 kap. 7 § andra stycket). I 8 kap. under rubriken lagar och andra föreskrifter anges i 5 § att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestäms i lag. Vidare anges där att i lag också meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.

Den närmare innebörden av bestämmelserna i 1 kap. 7 § RF om kommunernas självstyrelse och beskattningsrätt belyses i lagmotiven.

I prop. 1973:90 med förslag till ny regeringsform m.m. (där nuvarande 1 kap. 7 § motsvarades av 1 kap. 5 §) uttalar justitieministern i detta hänseende bl.a. följande (s. 190 f.).

I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt sett gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Utgår man från detta synsätt, är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.

Vid en grundlagsreglering av hithörande frågor måste beaktas att den kommunala självstyrelsen är föremål för överväganden inom olika statliga utredningar. Utredningsuppdragen berör flera för kommunerna betydelsefulla angelägenheter. Länsberedningen har sålunda att överväga uppgiftsfördelningen i stort mellan stat och kommun samt frågan om ansvarsfördelningen mellan primär- och sekundärkommuner. Den kommunalekonomiska utredningen har i uppdrag att pröva frågan om en begränsning av den kommunala beskattningsrätten och möjligheten att samordna den primär- och sekundärkommunala utdebiteringen. Liksom [grundlag]beredningen anser jag att resultatet av detta utredningsarbete inte bör föregripas genom mera kategoriska grundlagsföreskrifter, i all synnerhet som arbetet rör frågor där grundlagreglering för närvarande helt saknas eller är knapphändig.

Vad jag hittills har framhållit talar visserligen för att man iakttar återhållsamhet när det gäller att i grundlag ange den kommunala självstyrelsen. Det hindrar enligt min mening emellertid inte att RF ger tydligt uttryck åt vissa fundamentala drag i fråga om kommunernas ställning i styrelseskicket.

Genom lagstiftningen har som nämnts kommunerna fått betydelsefulla åligganden. Dessa uppgifter ger många gånger stor handlingsfrihet åt kommunerna. Av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens är emellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns alltså utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i RF. Jag föreslår därför att det redan i RF:s inledande paragraf tas in en bestämmelse med innehåll att den svenska folkstyrelsen förverkligas förutom genom ett representativt och parlamentariskt statsskick också genom kommunal självstyrelse. Det senare uttrycket är visserligen obestämt, men det kan likväl anses belysande när det gäller att ge uttryck åt principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna.

Den kommunala initiativrätten är starkt förbunden med den kommunala beskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunala ändamål och åtgärder förutsätter en kombination av politiskt och ekonomiskt ansvar. Liksom [grundlag]beredningen anser jag att principen om rätt för kommunerna att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet skall förankras i grundlag. Jag förordar emellertid att principen kommer till uttryck redan i 1 kap. RF om statsskickets grunder (5 §). De grunder efter vilka kommunalskatt får tagas ut skall naturligtvis bestämmas i lag. En bestämmelse om detta är i departementsförslaget upptagen i 8 kap. 5 § RF.

Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och kommun bör mot bakgrund av vad jag nyss har sagt inte anges i grundlag. Däremot delar jag beredningens uppfattning att RF bör anvisa på vilket sätt kommunernas uppgiftsområde skall avgränsas. I princip bör också här ställas kravet att lagformen skall anlitas. Genom kravet på riksdagens medverkan skapas en garanti för att frågorna om de kommunala arbetsuppgifterna blir föremål för den allmänna debatt och därav följande genomlysning som deras vikt fordrar. Jag föreslår en bestämmelse i ämnet i 8 kap. 5 § RF. Genom att välja formuleringen att kommunernas befogenheter och åligganden skall anges i lag har jag velat tydligt markera att kommunerna också i fortsättningen skall ha sig tilldelade ett område där de själva mera fritt bedömer vilken verksamhet som skall bedrivas.

Vidare uttalar justitieministern i specialmotiveringen följande (s. 231).

Bestämmelsen i andra stycket om den kommunala beskattningsrätten är som övriga föreskrifter i kapitlet ett principstadgande. Den är alltså inte att läsa så att den kommunala beskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek. Av 8 kap. 5 § i departementsförslaget framgår att principens närmare förverkligande är underkastat lagstiftning.

I 11 kap. 14 § RF slutligen finns regler om s.k. lagprövning. Bl.a. gäller följande. Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag får föreskriften inte tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpningen dock underlåtas endast om felet är uppenbart.

Kommunallagen

I 1 kap. 1 § KL anges att Sverige är indelat i kommuner och landsting och att dessa på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i lagen eller i särskilda föreskrifter. Enligt 2 kap. 1 § KL får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.

Bestämmelsen i 2 kap. 1 § ger uttryck för den s.k. lokaliseringsprincipen som gäller på det kommunalrättsliga området. Den innebär att en angelägenhet, för att omfattas av den kommunala kompetensen, måste avse ett till kommunen knutet intresse och vara i någon bemärkelse avgränsad till kommunens geografiska område.

Vid sidan av KL finns ett stort antal olika lagar som innehåller föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldigheter på vissa områden. Även när det gäller dessa områden kan gällande bestämmelser sägas utgå ifrån lokaliseringsprincipen.

1995 års lagstiftning

Våren 1995 lade regeringen fram förslag till lagstiftning om en interkommunalt finansierad inkomst- och kostnadsutjämning och ett nytt generellt statsbidrag till kommuner och landsting (prop. 1994/95:150). I prop. 1995/96:64 (s. 21) sammanfattades förslaget på följande sätt.

Inkomstutjämningen skulle i princip inte kräva statliga tillskott utan finansieras genom att kommuner respektive landsting med en beskattningsbar inkomst per invånare överstigande riksgenomsnittet skulle erhålla ett avdrag från skatteinkomsterna, medan kommuner respektive landsting med en beskattningsbar inkomst understigande riksgenomsnittet skulle erhålla ett tillägg till skatteinkomsterna. Även kostnadsutjämningen skulle i princip vara självfinansierad genom att kommuner respektive landsting med ogynnsamma strukturella förhållanden skulle erhålla ett tillägg till skatteinkomsterna, medan kommuner respektive landsting med en gynnsam struktur skulle erhålla ett avdrag från skatteinkomsterna.

Vid sidan av inkomst- och kostnadsutjämningen skulle generella statsbidrag betalas ut till kommuner respektive landsting. Statsbidragen skulle bl.a. fungera som ett instrument för generella ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn, och fördelas med ett enhetligt belopp per invånare. Därmed skulle inkomst- och kostnadsutjämningen inte påverkas av nivån på statsbidragen till kommuner och landsting.

Lagrådet avstyrkte förslaget och anförde därvid, efter att ha redovisat bl.a. tillämpliga bestämmelser i RF och KL, följande (bet. 1994/95:FiU19 s. 101 f.).

Mot denna bakgrund framstår det som helt främmande att betrakta skatt, som av en kommun eller ett landsting tas ut för att tillföras andra kommuner eller landsting, som uttagen för skötseln av vederbörande kommuns eller landstings uppgifter. Den ordning beträffande utjämning av skatteinkomster som har tillämpats under senare år kan inte föranleda någon annan bedömning. Uttagandet av skatt i kommuner och landsting, som får vidkännas avdrag, kommer därmed att strida mot vad som i 1 kap. 7 § andra stycket RF anges om ändamålet med den kommunala beskattningen.

Det kan tilläggas att syftet med den föreslagna lagen möjligen kan, åtminstone delvis, tillgodoses med någon annan teknik avseende avgifter och bidrag, vilken inte skulle strida mot RF:s bestämmelser. Detta kan dock inte anses inverka på bedömningen av det nu förevarande förslaget.

Förslaget avslogs av riksdagen. Senare samma år lade regeringen fram förslag till den nu aktuella lagstiftningen som antogs av riksdagen (prop. 1995/96:64).

Enligt lagen om generellt statsbidrag till kommuner och landsting fördelas ett sådant bidrag till kommuner med ett enhetligt belopp per invånare i kommunen den 1 november året före det år bidraget betalas ut (1 §).

Av lagen om utjämningsbidrag till kommuner och landsting framgår att kommuner och landsting för inkomst- och kostnadsutjämning kan få utjämningsbidrag från staten enligt bestämmelserna i lagen (1 §). Innebörden av lagen är sammanfattningsvis att de kommuner och landsting som har sämre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skattekraft och vissa strukturella förhållanden erhåller ett statligt bidrag.

Av lagen om utjämningsavgift för kommuner och landsting framgår att kommuner och landsting under de förutsättningar som anges i lagen skall betala en utjämningsavgift till staten (1 §). Lagen innebär sammanfattningsvis att kommuner och landsting som har bättre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skattekraft och vissa strukturella förhållanden skall erlägga en utjämningsavgift till staten.

Enligt lagen om införande av de nyssnämnda lagarna skall det nya systemet träda i kraft successivt. Innebörden av införandereglerna är att bidragsförändringar som uppstår till följd av det nya systemet jämfört med tidigare system skall minskas genom särskilda införandetillägg och -avdrag som trappas ned under införandetiden.

I förarbetena behandlas frågan om hur lagen om utjämningsavgift förhåller sig till RF:s regler om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Där anförs bl.a. följande (prop. 1995/96:64 s. 26-28).

Den kommunala självstyrelsen och kommunernas beskattningsrätt är fastslagna i RF. Självstyrelsens faktiska innehåll påverkas därutöver av lagstiftning på olika områden samt av de allmänna förutsättningarna i övrigt, inte minst de ekonomiska, som gäller för den kommunala verksamheten. Det är av stor vikt att självstyrelsen ges ett materiellt innehåll för att intentionerna i RF om kommunal självstyrelse skall uppnås.

I kraft av den kommunala självstyrelsen och med sin demokratiska förankring har kommunerna och landstingen successivt anförtrotts allt fler verksamheter av stor nationell betydelse, främst skola, vård och omsorg. En förutsättning för att landet skall kunna ha ett decentraliserat ansvar för nationellt betydelsefulla verksamheter inom självstyrelsens ram är emellertid att kommuner och landsting har reella förutsättningar att bedriva de aktuella verksamheterna på ett önskvärt sätt. Skillnader i de ekonomiska förutsättningarna kommer annars att leda till alltför stora skillnader i verksamhetens standard, vilket inte är acceptabelt i ett nationellt fördelningspolitiskt perspektiv.

Den kommunala beskattningsrätten utgör en viktig del av den kommunala självstyrelsen. Beskattningsrätten har emellertid olika innebörd för olika kommuner och landsting eftersom medborgarnas beskattningsbara inkomster varierar starkt över landet; något som återspeglar sig i stora skillnader i relativ skattekraft, dvs. beskattningsbara inkomster per invånare i relation till genomsnittet för landet. Det finns också stora skillnader i strukturella förhållanden vilka har stor betydelse för de kommunala kostnaderna. En helt avgörande förutsättning för att självstyrelsen skall få ett substantiellt innehåll är därför att kommuner och landsting ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar, vilket ställer krav på en utjämning. En sådan har också skett under lång tid, med brett parlamentariskt stöd.

Under de senaste åren har stora förändringar ägt rum när det gäller de ekonomiska förutsättningarna för kommunsektorn samt de ekonomiska relationerna mellan staten och sektorn. Ett nytt system för statsbidrag och utjämning infördes år 1993, som bl.a. innebar en renodling av bidragets syfte till att avse utjämning av ekonomiska förutsättningar, en minskad detaljstyrning av kommunal verksamhet samt en övergång till ett "nettoflöde" av bidrag från staten till kommuner och landsting. Omläggningen sammanföll med en kraftig lågkonjunktur, som bl.a. innebar att utvecklingen av de kommunala intäkterna totalt sett blev mycket svag samtidigt som de statliga finanserna kraftigt försämrades. Det finns inte utrymme för en ökning av statsbidragen. Det har därför blivit allt svårare att åstadkomma en stabil och över tiden hållbar utjämning. Om det skall vara möjligt att upprätthålla en långtgående utjämning krävs därför att alla kommuner och landsting solidariskt medverkar i ett nationellt statligt system för utjämning.

En långtgående utjämning ligger väl i linje med vad som tydligt uttrycks i Europarådets konvention om kommunal självstyrelse som Sverige anslöt sig till år 1989. Konventionen behandlar bl.a. frågan om kommunernas ekonomiska resurser. Bl.a. understryks behovet av ekonomisk utjämning mellan kommuner. Det sägs att skyddet av ekonomiskt svagare kommuner kräver inrättande av förfarande för ekonomisk utjämning eller liknande åtgärder som är avsedda att rätta till effekterna av den ojämna fördelningen av möjliga inkomstkällor och ekonomiska bördor.

- - -

[Den lagtekniska]lösningen innebär att de kommuner och landsting som har sämre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skattekraft och mätbara strukturella förhållanden ges ett statligt bidrag i syfte att jämna ut skatteinkomster och strukturellt betingade kostnadsskillnader. Samtidigt får de kommuner och landsting som har bättre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skattekraft respektive strukturella förhållanden erlägga en utjämningsavgift till staten. Därigenom kommer ingen kommun och inget landsting att ta ut skatt för skötseln av en annan kommuns eller ett annat landstings uppgifter.

Bidraget och avgiften bör totalt sett vara beloppsmässigt ungefär lika stora. Därigenom skapas en finansiell stabilitet som inte äventyrar saneringen av statens finanser.

Med denna konstruktion kommer förslaget att ansluta till den konstitutionella praxis som utvecklats när det gäller ekonomisk utjämning i kommunsektorn. Det skulle också uppfylla riksdagens beslut att det skall ge samma effekter för varje kommun respektive landsting som det förslag som regeringen presenterade i kompletteringspropositionen. Förslaget uppnår därigenom också de mål för utjämningssystemet som riksdagen i bred parlamentarisk enighet har ställt sig bakom. Förslaget innebär därtill att den kommunala självstyrelsen ges ett reellt innehåll för alla kommuner och landsting.

Regeringen anser sammanfattningsvis att förslaget är förenligt med RF:s bestämmelser och att det bidrar till att uppfylla RF:s intentioner i fråga om den kommunala självstyrelsen.

Den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse

Den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse innehåller beträffande kommunal utjämning följande bestämmelser i artikel 9.5.

Skyddet av ekonomiskt svagare kommuner kräver inrättande av förfaranden för ekonomisk utjämning eller liknande åtgärder, som är avsedda att rätta till effekterna av den ojämna fördelningen av möjliga inkomstkällor och ekonomiska bördor. Sådana förfaranden och åtgärder får inte minska kommunernas handlingsfrihet inom deras eget ansvarsområde.

Sverige har ratificerat konventionen. Eftersom det svenska rättssystemet ansågs uppfylla de krav som konventionen ställer, föranledde Sveriges tillträde inte några lagstiftningsåtgärder.

Regeringsrättens bedömning

Regeringsrättens prövning gäller om skattemyndighetens och regeringens tillämpning av framför allt lagen om utjämningsavgift innefattar grund för resning i ärendet. Som resningsgrund har kommunen hävdat att lagen uppenbart strider mot 1 kap. 7 § RF och därför enligt 11 kap. 14 § RF inte får tillämpas.

Regeringsrätten konstaterar till en början att RF:s regler om kommunernas självstyrelse och beskattningsrätt har principkaraktär. Bestämmelsen om att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter är så allmänt hållen att dess närmare räckvidd i nu aktuella hänseenden inte kan bestämmas enbart utifrån lagtextens ordalag. Av de ovan redovisade lagmotiven framgår att anledningen till denna allmänt hållna formulering delvis varit en önskan att inte föregripa resultatet av då pågående utredningar. Därutöver har framhållits att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor samt att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i stället måste i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Vidare framgår av lagmotiven att syftet med bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket RF är att i grundlag förankra rätten för kommuner att ta ut skatt för att täcka sitt behov av medel, däremot inte att närmare ange för vilka ändamål skatt får tas ut. Detta bestäms i lag.

I syfte bl.a. att tillförsäkra riksdagen ett inflytande över normgivningen beträffande kommunerna har i 8 kap. 5 § RF intagits en regel som anger att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer samt för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. Vidare anges att i lag även meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.

Den grundläggande lagstiftningen i angivna hänseende är KL. Där anges i 2 kap. 1 § att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Bestämmelsen uttrycker den för den kommunala kompetensen grundläggande lokaliseringsprincipen.

Lokaliseringsprincipen är emellertid inte ovillkorlig. Under åren har riksdagen antagit lagar som innebär utvidgning av kommunernas kompetens och samtidigt avsteg från den generella bestämmelsen om kommunernas kompetens och de kommunalrättsliga grundprinciperna. De åtgärder som därvid aktualiserats har inte haft den annars gängse anknytningen till den egna kommunen. Exempel på sådana lagar är lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport och lagen (1994:693) om rätt för kommuner och landsting att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd.

Kommunal skatteutjämning, som är den i målet aktuella frågan, har under åren varit föremål för lagstiftning flera gånger varvid olika tekniska konstruktioner använts. Såväl förändringar i det kommunala skatteunderlaget som kommunala bidrag till staten i utjämningssyfte har härvid kommit till användning. Som exempel kan nämnas lagen (1985:533) om skatteutjämningsavgift. Effekten av de olika åtgärderna har generellt sett varit att kommuner med låg skattekraft gynnats och kommuner med hög skattekraft belastats.

De lagar som enligt Täby kommun är grundlagsstridiga ingår som en del i ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting som gäller fr.o.m. år 1996. Utjämningssystemet beaktar skillnader mellan kommunerna dels beträffande skatteinkomster, dels beträffande strukturella förhållanden. De huvudsakliga komponenterna är utöver utjämningsavgiften ett utjämningsbidrag och ett generellt statsbidrag. Enligt systemet kan både bidrag och avgift bli aktuella för en kommun. De totala beloppen för utjämningsbidrag och utjämningsavgift avses bli ungefärligen lika stora.

Lagen om utjämningsavgift medför en skyldighet för bl.a. Täby kommun att betala en avgift till staten. Avgiften är inte specialdestinerad i den statliga budgeten. Det förutsätts dock att belopp motsvarande de inbetalade avgifterna skall komma att inom ramen för det nya utjämningssystemet tillföras andra kommuner.

Vid bedömningen huruvida lagen om utjämningsavgift står i uppenbar strid med 1 kap. 7 § RF beaktar Regeringsrätten sammanfattningsvis följande. Bestämmelsen i RF är ett principstadgande med syfte att skydda kommunernas beskattningsrätt och har avsiktligen getts en allmän utformning. Anledningen till denna utformning var delvis det då pågående utredningsarbetet rörande bl.a. kommunalekonomiska frågor, som dock inte lett till någon ändring av bestämmelsen, men också behovet av fortlöpande förändringar på området. En omfattande lagstiftning har också tillkommit successivt under åren och avsett kommunernas verksamhet och ekonomi liksom relationen mellan kommunerna och den statliga verksamheten och ekonomin. Ett viktigt inslag har härvid varit den ekonomiska utjämning mellan kommunerna som skett med användande av olika metoder. Här kan bl.a. nämnas skyldighet för vissa kommuner att betala avgifter till staten. Lagen om utjämningsavgift får anses ansluta till den lagstiftningspraxis som sålunda utbildats under en lång följd av år.

På grund av det anförda finner Regeringsrätten att varken lagen om utjämningsavgift eller någon av de övriga lagar som reglerar det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet för kommuner och landsting står i uppenbar strid med 1 kap. 7 § RF. Täby kommuns resningsansökan skall därför avslås.