RÅ 2002:25
Återkallelse av körkort på grund av grovt rattfylleri har inte ansetts kunna bli föremål för nåd. Yttrande till regeringen.
Jönköpings tingsrätt dömde den 21 mars 2001 K.L. för grovt rattfylleri. Domen vann laga kraft. Länsstyrelsen i Jönköpings län återkallade den 28 maj 2001 K.L:s körkort och körkortstillstånd i 16 månader med stöd av 5 kap. 2 § och 3 § 1 och 5 körkortslagen (1998:488) jämförda med 5 kap. 6 § samma lag.
K.L. anhöll om att regeringen av nåd skulle befria honom från körkortsåterkallelsen.
Regeringen beslöt den 29 november 2001 att inhämta Regeringsrättens yttrande i ärendet och anförde bl.a. följande. Regeringen har tidigare i flera beslut ansett att frågan om körkortsingripande på grund av brott inte är ett sådant ingrepp som kan bli föremål för nåd. Med hänsyn härtill har regeringen inte tagit upp ansökningarna till prövning. Fråga har nu uppkommit om denna rättstillämpning bör ändras.
I en till remissen fogad promemoria anfördes bl.a. följande:
Nådeinstitutet
Nådeinstitutets omfattning hade vid 1974 års regeringsform i praxis kommit att utvidgas till att omfatta även myndighetsingripanden mot enskilda om dessa haft sin grund i att skydda samhällets intresse av att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt i högre eller mindre grad haft repressiv prägel (prop. 1973:90 s. 413). Departementschefen uttalade att det fanns anledning att ändra nådeinstitutets omfattning så att det överensstämde med praxis. Nåd kom därigenom att omfatta inte bara straff och andra egentliga brottspåföljder utan också vissa andra offentligrättsliga rättsverkningar av brott och närbesläktade ingrepp mot enskilds person och egendom.
I regeringens praxis har nådeinstitutet ansetts omfatta bl.a. utdömda viten och straffskatt.
I ett nådeärende rörande näringsförbud pga. brott begärde Justitiedepartementet (Ju/BIRS) ett uttalande av HD. HD hemställde i uttalande 1999-11-15 att regeringen måtte finna att det aktuella slaget av näringsförbud var en sådan rättsverkan som kunde bli föremål för nåd. Regeringen avslog ansökan om nåd genom beslut 1999-12-09. (JuN99/159).
Körkortsingripandet har hittills ansetts vara en administrativ trafiksäkerhetsåtgärd som inte kan bli föremål för nåd. Regeringen har i flera beslut (exempelvis beslut 2000-01-27 N1999/8965/TP) ansett att fråga om nytt körkort utan prov efter återkallelse inte var en sådan fråga som kan bli föremål för nåd. Ansökningarna har därför inte tagits upp till prövning.
Även för exempelvis serveringstillstånd, tillstånd för försäljning av folköl och behörighet för läkare finns två parallella system för sanktioner, varav indragning av tillstånd/behörighet ses som administrativa åtgärder. I dessa exempel väger myndigheten in även andra omständigheter av betydelse i bedömningen. Enbart det faktum att personen har dömts för brott behöver således inte leda till en indragning.
SOU 2000:26 Körkortsingripanden
I betänkandet Körkortsingripanden, SOU 2000:26, analyseras bl.a. frågan om körkortsingripanden med anledning av brott bör anses utgöra en trafiksäkerhetsåtgärd eller bör betraktas som en straffrättslig reaktion på brott. Sammanfattningsvis anser utredningen att körkortsingripandet till sin natur bör anses vara en straffrättslig sanktion. Utredningen konstaterar att körkortsingripandet innehåller åtskilliga moment som normalt förknippas med straffrättsliga sanktioner. Även om körkortsingripanden i Sverige ursprungligen har motiverats av trafiksäkerhetshänsyn, tas i rättstillämpningen ofta hänsyn till praktiska skäl och personliga omständigheter (kortare spärrtid för yrkesförare, 48-timmarsregeln vid omhändertagande av körkort) vilket visar att trafiksäkerhetshänsyn inte alltid avgör. Utredningen hänvisar också till Europakonventionen och Europadomstolens syn i frågan. Domstolen har i domar rörande art. 6 och 7 i Europakonventionen (Malige mot Frankrike, Weber mot Schweiz och Pierre Bloch mot Frankrike) som kriterier för om en påföljd skall anses föreligga uttalat att sanktionen skall påföras som en följd av en dom för ett brott. Därvid skall man beakta åtgärdens natur och syfte (dvs. om den är av bestraffande natur), dess beteckning i nationell lag, proceduren för att fastställa och genomföra sanktionen och hur ingripande den är. Utredningen anser att domarna leder till bedömningen att körkortsingripandet bör anses vara ett straff i Europakonventionens mening.
Utredningen behandlar också frågan om vad som kan utgöra "särskild rättsverkan". "Av ordalydelsen i 1 kap. 8 § BrB följer... att det är fråga om en författningsreglerad följd av brott, vilken inte består av en påföljd eller i skyldigheten att betala skadestånd" (utredningen s. 88). Utredningen hänvisar även till Kommentar till brottsbalken, del III, Ulf Berg m.fl., s. 452, där bl.a. återkallelse av körkort karaktäriseras som en särskild rättsverkan.
RÅ 2000 ref. 65
Regeringsrätten har i RÅ 2000 ref. 65 analyserat om körkortsingripande pga. brott bör anses vara ett straff i Europakonventionens mening. En person som hade dömts för grovt rattfylleri hade även fått sitt körkort återkallat av länsstyrelsen. Klaganden ansåg att körkortsingripandet stred mot den i artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen angivna principen om ne bis in idem. Regeringsrätten ansåg att körkortsingripanden måste anses vara ett straff i den mening som avses i artikel 4.1. Regeringsrätten ansåg dock i likhet med underinstanserna att den svenska ordningen för körkortsingripande med anledning av brott inte kunde anses strida mot principen att ingen skall bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott. För att artikel 4.1. skall tillämpas krävs nämligen inte bara att någon straffas på nytt för ett brott utan också att straffet ådöms i en "brottmålsrättegång" och att personen redan blivit slutligen frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättsordningen i den aktuella staten. Regeringsrätten ansåg att körkortsingripandeförfarandet inte kunde anses utgöra någon brottmålsrättegång eftersom denna term bör reserveras för rättegångar där brottet prövas. Vidare uttalade rätten att det ovan nämnda Maligefallet innebär att brott kan föranleda att olika sanktioner påförs av skilda myndigheter och domstolar om det är förutsatt i lagstiftningen. Så är fallet med körkortsingripanden enligt körkortslagen. Regeringsrätten konstaterade att den som åtalas normalt vet eller borde veta att en lagakraftvunnen fällande dom normalt kommer att följas av ett körkortsingripande.
Slutsatser
Återkallelse av körkort till följd av brott är en för den enskilde ingripande åtgärd som av denne ofta betraktas som ett straff. Ingripandet har dock i Sverige betraktats som en administrativ åtgärd utifrån främst trafiksäkerhetshänsyn. Detta motsvarar synen på flera andra fall av ingripanden/indragningar av tillstånd, certifikat och licenser till följd av brott, som i de flesta fall har betraktats som administrativa ingripanden som inte kan bli föremål för nåd. Skillnaden vad avser näringsförbud, som ju ansetts kunna bli föremål för nåd, är att domstolen beslutar om näringsförbud i samband med straffprocessen.
Mot bakgrund av Regeringsrättens dom och vad som framkommer i betänkandet (SOU 2000:26) talar mycket för att körkortsingripanden till följd av brott kan ses som en särskild rättsverkan som kan bli föremål för nåd. I det aktuella ärendet bör yttrande inhämtas från Regeringsrätten med tillämpning av 2 § lagen (1974:579) om handläggning av nådeärenden.
Regeringsrätten (2002-02-11, Ragnemalm, Lavin, Hulgaard) anförde i yttrande följande. Sedan den 1 januari 1995 gäller den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) som svensk lag. Till följd härav har svenska domstolar och förvaltningsmyndigheter att lägga de avgöranden som meddelats av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) till grund för sin rättstillämpning.
Regeringen har i sin till remissen fogade promemoria som skäl för inhämtande av Regeringsrättens yttrande i ärendet hänvisat till bl.a. uttalanden i Regeringsrättens dom i rättsfallet RÅ 2000 ref. 65 angående frågan om körkortsåterkallelse utgör ett straff i Europakonventionens mening. Vad där anförts saknar emellertid av följande skäl betydelse för svaret på den nu ställda frågan.
I konventionen förekommande begrepp som "brott" och "straff" är autonoma och klassificeringen av en viss företeelse i olika nationella rättssystem är inte avgörande i sådana fall där konventionsreglerna skall beaktas vid tillämpningen av den (rent) nationella rätten. Om en tolkning av konventionen leder till att en körkortsåterkallelse på grund av en lagöverträdelse får anses utgöra ett straff för ett begånget brott, skall t.ex. de i artikel 6 (om rätt till en rättvis rättegång) eller - som i det nämnda rättsfallet - artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet (om rätt att inte bli lagförd eller straffad två gånger) föreskrivna rättssäkerhetsgarantierna iakttas i samband med körkortsåterkallelser, även om dessa i den (rent) nationella lagstiftningen inte betraktas som straffrättsliga reaktioner utan som administrativa säkerhetsåtgärder. Europadomstolens tolkning av konventionens begrepp är alltså i sådana sammanhang direkt avgörande för rättsskyddets omfattning.
Det förhåller sig emellertid inte så, att de i konventionen förekommande termerna, uttrycken och begreppen - som de preciseras av Europadomstolen - skulle i något avseende styra tolkningen av samma eller liknande termer, uttryck och begrepp i sådan svensk lagstiftning som saknar samband med konventionens fri- och rättighetsregler. Även om en körkortsåterkallelse, som mer eller mindre automatiskt sker på grund av brott, betraktas som ett straff i konventionens mening (vilket också hävdas i det i regeringens promemoria åberopade betänkandet SOU 2000:26), saknar detta varje betydelse vid bestämmandet av nådeinstitutets tillämpningsområde. Intet hindrar således att en körkortsåterkallelse vid en tolkning av 11 kap. 13 § regeringsformen anses utgöra ett administrativt ingripande som faller utanför de i stadgandet nämnda kategorierna ("brottspåföljd", "annan sådan rättsverkan av brott" etc.). Någon konflikt med Europakonventionen kan inte uppstå av den enkla anledningen att konventionen väl innehåller regler som blir tillämpliga vid handläggningen av ärenden om återkallelse av körkort men saknar bestämmelser om omfattningen - eller existensen - av nationella nådeinstitut.
Enligt grundlagens förarbeten (prop. 1973:90 s. 412 f.) skall 11 kap. 13 § regeringsformen inte innefatta några ändringar i nådeinstitutets tillämpningsområde, sådant detta bestämts i § 26 i 1809 års regeringsform och därpå grundad praxis. Regeringen har enligt egen uppgift konsekvent - och även nyligen - ansett att ett körkortsingripande på grund av brott utgör en administrativ trafiksäkerhetsåtgärd, som inte kan bli föremål för nåd. Regeringsrätten har inga invändningar mot denna grundlagstolkning och ser ingen anledning att nu ändra en väletablerad praxis. Återkallelse av körkort till följd av grovt rattfylleri bör därför inte kunna bli föremål för nåd.
__________
I beslut den 2 maj 2002 fann regeringen (Näringsdepartementet, N2002/1969/TP) att återkallelse av körkort på grund av brott inte var en sådan åtgärd som kunde bli föremål för nåd, varför K.L:s ansökan avvisades.