RÅ 2003:35

Domskäl

Länsrätten i Stockholms län (2000-11-28, ordförande Jonsson samt de särskilda ledamöterna Schwartz och Riberdahl) yttrade: Enligt 10 kap. 1 § KL har varje medlem av en kommun rätt att få lagligheten av kommunens beslut prövad genom att överklaga till länsrätten. Därvid kan rätten inte bedöma lämpligheten och skäligheten i beslutet utan prövning kan endast ske i den begränsade omfattning som anges i 10 kap. 8 § nämnda lag. - Enligt 10 kap. 8 § KL skall ett överklagat beslut upphävas om 1. det inte har tillkommit i laga ordning, 2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. - Som grund för att det överklagade beslutet skall upphävas åberopar T.R. att beslutet strider mot 6 kap. 19 - 19 a §§ och 4 kap. 30 § KL. - Enligt 6 kap. 19 § KL får en nämnd kalla en ledamot eller en ersättare i fullmäktige, en annan nämnd eller beredning, en revisor eller en revisorsersättare, en anställd hos kommunen eller landstinget eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden för att lämna upplysningar. De som har kallats till ett sammanträde får, om nämnden beslutar det, delta i överläggningarna men inte i besluten. - Av 6 kap. 19 a § första stycket KL framgår att en nämnds sammanträden skall hållas inom stängda dörrar. Nämnden får dock besluta att dess sammanträden skall vara offentliga, om fullmäktige har medgett det. Enligt samma paragrafs andra stycke framgår att en nämnds sammanträden dock alltid skall hållas inom stängda dörrar i ärenden som avser myndighetsutövning, eller i vilka det förekommer uppgifter som hos nämnden omfattas av sekretess enligt sekretesslagen (1980:100). - Enligt 4 kap. 30 § KL får kommuner och landsting anställa politiska sekreterare att biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet. - Frågan i målet är huruvida en politisk sekreterare omfattas av bestämmelsen i 6 kap. 19 § KL eller inte och, om så är fallet, om denne med stöd av bestämmelsen kan medges permanent närvarorätt till kommunstyrelsens sammanträden. 6 kap. 19 § KL innehåller bestämmelser om närvarorätt för utomstående vid en nämnds sammanträden och enligt paragrafen får följande kategorier av utomstående kallas att närvara; förtroendevalda, revisorer, anställda och sakkunniga. Kommunstyrelsen är av den uppfattningen att ordet anställd i paragrafen omfattar anställda politiska sekreterare. Dessutom menar kommunstyrelsen att den politiska sekreteraren är särskilt sakkunnig. Enligt T.R. är den politiska sekreteraren varken att anse som anställd eller sakkunnig. - 6 kap. 19 § KL motsvaras av en liknande bestämmelse i 1977 års kommunallag (3 kap. 7 § andra stycket kommunallagen, 1977:179), någon ändring i sak har inte gjorts. I förarbetena till den gamla kommunallagen anför föredraganden bl.a. följande om rätten att tillkalla tjänstemän och särskilda sakkunniga. I kategorin tjänstemän hos den egna kommunen eller landstingskommunen ingår dels kommunstyrelsens respektive förvaltningsutskottets egna tjänstemän, dels tjänstemän som lyder under andra organ inom kommunens eller landstingskommunens förvaltning. Till gruppen särskilda sakkunniga hör bl.a. statliga tjänstemän, t.ex. hos länsstyrelsen, och experter i enskild tjänst. Att i lagen ange vem som skall anses som sakkunnig och får tillkallas med stöd av denna paragraf är knappast möjligt. Det är emellertid inte meningen att vem som helst skall kunna inkallas som sakkunnig. Den som anlitas som sakkunnig får i regel förutsättas inta en opartisk ställning i ärendet. Kommunstyrelsen och förvaltningsutskottet kan inte med stöd av denna paragraf besluta att ge närvarorätt åt företrädare för de anställda eller andra utpräglade intresserepresentanter. Kommunstyrelsen eller förvaltningsutskottet bör ha rätt att själva avgöra om tjänsteman skall ha permanent närvaro- och yttranderätt eller endast kallas till ett visst sammanträde (prop. 1975/76:187, s. 451). - Bestämmelserna om politiska sekreterare infördes 1983 genom lagen (1983:565) om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner. Bakgrunden till denna lag var bl.a. att Regeringsrätten hade funnit att det var olagligt att inrätta tjänster som var avsedda att besättas efter partipolitiska grunder och där innehavarna skulle medverka framför allt i partiverksamheten. I dag finns bestämmelserna i 4 kap. 30-32 §§ KL. Någon förändring i sak har inte gjorts i bestämmelserna och motiven till lagen om politiska sekreterare, prop. 1982/83:132, gäller därför alltjämt. Utöver vad kommunstyrelsen åberopat av dessa förarbeten anför föredraganden bl.a. följande beträffande de politiska sekreterarnas uppgifter. Det är enligt föredragandens mening nödvändigt för de förtroendevalda att ha tillgång till en förvaltningsorganisation med tjänstemän som är beredda att ställa sina yrkeskunskaper till förfogande åt alla förtroendevalda oavsett deras politiska hemvist. När man genom lagstiftning öppnar möjlighet för kommuner och landstingskommuner att anställa politiska sekreterare får resultatet inte bli att de arbetsuppgifter som i dag ligger på tjänstemännen tas över av de politiska sekreterarna. Det biträde som de politiska sekreterarna skall lämna åt de förtroendevalda bör inriktas på politiska arbetsuppgifter. De politiska sekreterarna skall avlasta de förtroendevalda vissa arbetsuppgifter som de annars skulle ha haft hand om. Därav följer att de politiska sekreterarna inte skall ha sådana uppgifter som i dag hänförs till den traditionella tjänstemannaberedningen. Föredraganden vill alltså betona att det skall vara fråga om ett politiskt biträde åt de förtroendevalda och peka på att det med hänsyn till de politiska sekreterarnas särskilda ställning och arbetsuppgifter inte är lämpligt att de ingår i den vanliga kommunala tjänsteorganisationen. De bör ansvara direkt inför den eller de förtroendevalda som de har till uppgift att biträda. - Länsrätten gör följande bedömning - Att en politisk sekreterare inte faller in under kategorin sakkunnig i 6 kap. 19 § KL framgår av förarbetena till bestämmelsen, i vilka det - som ovan anförts - anges att en sakkunnig i regel får förutsättas inta en opartisk ställning i ärendet. - Såsom ovan framgår kom bestämmelserna om närvarorätt för utomstående vid en nämnds sammanträde till före bestämmelserna om politiska sekreterare. I förarbetsuttalandena till lagstiftningen om politiska sekreterare betonas de politiska sekreterarnas nära anknytning till de förtroendevalda och att de inte skall likställas med övriga anställda tjänstemän inom kommun och landsting. De politiska sekreterarna skall, till skillnad från övriga kommunala tjänstemän som ju har att biträda alla förtroendevalda oavsett politisk hemvist, biträda enskilda förtroendevalda eller ett partis förtroendevalda som grupp. De politiska sekreterarna har alltså en utpräglad förtroendeställning utan att formellt vara förtroendevalda. Mot denna bakgrund och då länsrätten tolkar förarbetsuttalandena till gamla kommunallagens motsvarighet till 6 kap. 19 § KL om att kommunstyrelsen med stöd av denna paragraf inte kan ge närvarorätt åt företrädare för de anställda eller andra utpräglade intresserepresentanter att detta gäller även om företrädaren skulle vara kommunalt anställd, finner länsrätten att de politiska sekreterarna, trots att de formellt sett är anställda, inte kan anses omfattas av den kategori anställda som avses i 6 kap. 19 § KL. Då det således enligt 6 kap. 19 § KL inte finns stöd för att bevilja den politiska sekreteraren närvarorätt till kommunstyrelsens sammanträden och då dessa sammanträden, enligt 6 kap. 19 a § KL, skall hållas inom stängda dörrar finner länsrätten att det överklagade beslutet strider mot lag och därför skall upphävas med stöd av 10 kap. 8 § KL. - Med bifall till överklagandet upphäver länsrätten det överklagade beslutet.

Domskäl

Kammarrätten i Stockholm (2002-03-04, Regner, Håvik och de särskilda ledamöterna Sahlin och Schwerin) yttrade. Svenska kommunförbundet har efter begäran av kammarrätten inkommit med följande yttrande. - Innan lagen om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner trädde ikraft den 1 juli 1983 saknades författningsregler om politiska sekreterare. Rollen som politisk sekreterare utvecklades inom den kommunala förvaltningen under 1970-talet. Anledningen härtill var att bereda de förtroendevalda möjlighet att ägna sig åt även andra uppgifter än sådana som hörde samman med beslutsfattande. De politiska sekreterarnas huvudsakliga uppgift var att avlasta de förtroendevalda i deras politiska arbete (prop. 1982/83:132 s. 4 samt Ds Kn 1982:7 s. 14). - I samband med tillkomsten av reglerna om politiska sekreterare konstaterades i förarbetena att kommuner och landstingskommuner valt olika former för att tillförsäkra de förtroendevalda politiskt biträde. Den ojämförligt vanligaste modellen var den s.k. tjänstemannamodellen. Övriga modeller för vilka det redogjordes var förtroendemannamodellen och ombudsmannamodellen. Föredragande statsrådet ansåg emellertid att kommunerna och landstingskommunerna borde ha så stor frihet som möjligt att välja den form som var lämplig med hänsyn till kommunens storlek, arbetsuppgifterna och omständigheterna i övrigt, även om han inte ansåg lagstiftning nödvändig i annat fall än vad gällde tjänstemannamodellen. Anledningen till detta var att det i praxis klarlagts att kommuner och landstingskommuner enligt då gällande rätt inte kunde anställa politiska sekreterare som tjänstemän dvs. den s.k. tjänstemannamodellen (prop. 1982/83:132 s. 8 f.). - Av RÅ 1980 2:1 framgår att eftersom befattningen som politisk sekreterare tillsattes efter partipolitiska grunder var befattningen att se som en form av kommunalt partistöd. Då sådant endast kunde utgå i den form som angavs i den dåvarande lagen (1969:596) om kommunalt partistöd ansågs förfarandet olagligt då det inte rymdes inom ramen för nämnda lag. - Skälen som låg bakom lagstiftningen om politiska sekreterare var således att den i praktiken vanligaste modellen för dessa uppdrag stred mot reglerna om kommunalt partistöd. - Vid tidpunkten för tillkomsten av reglerna om politiska sekreterare fanns i dåvarande kommunallag (3 kap.7 och 13 §§kommunallagen 1977:179) bestämmelser om utomståendes närvarorätt i styrelsen och övriga nämnder. Bestämmelsen tillkom i samband med 1977 års kommunallag och saknade i princip motsvarighet i tidigare lagstiftning. Emellertid pågick sedan 1972 viss försöksverksamhet på området genom lagen (1972:271) om närvarorätt vid sammanträde med kommunal eller landstingskommunal nämnd. I samband med tillkomsten av reglerna om utomståendes närvarorätt hade, såsom ovan nämnts, utvecklingen av de politiska sekreterarna redan tagit sin början. - I samband med tillkomsten av reglerna om utomståendes närvarorätt i 1977 års kommunallag framhöll föredragande statsrådet att de kommunala och landstingskommunala nämnderna själva har förutsättningar att avgöra vilken sakkunskap de behöver anlita och när tjänstemän och andra sakkunniga skall få närvara och yttra sig vid sammanträdena. Den ordning som dittills utan lagstöd tillämpats torde, enligt föredraganden, fungera bra. Föredragande statsrådet ansåg också att det saknades anledning att i lagen göra någon skillnad mellan olika kategorier av tjänstemän och sakkunniga (prop. 1975/76:187 s. 451). Om dessa uttalanden tolkas mot bakgrund av att det vid tidpunkten redan fanns politiska sekreterare i kommunerna anställda som tjänstemän, finns det inget som tyder på att lagstiftaren ansett att dessa skulle särbehandlas i detta sammanhang. De politiska sekreterarna måste således ha betraktats som anställda i lagens mening och kunnat erhålla närvarorätt efter beslut med enkel majoritet i nämnden. - I samband med att de politiska sekreterarna fick en speciell roll genom 1983 års lag diskuterades inte frågan om närvarorätten. Frågan diskuterades inte heller i samband med utarbetandet av KL. I 6 kap. 19 § KL finns den nu gällande regeln om utomståendes närvarorätt, den motsvarar i sak 3 kap. 7 § andra stycket i 1977 års kommunallag (prop. 1990/91:117 s. 199). Detta skall ställas i relation till att lagstiftaren i samband med tillkomsten av reglerna om politiska sekreterare i andra avseenden särreglerat de politiska sekreterarnas anställningsform (se främst 4 kap. 31 § KL). - Mot bakgrund av det ovan anförda menar vi att lagstiftaren inte haft för avsikt att behandla de politiska sekreterarna annorlunda än "vanliga" anställda i fråga om närvarorätt i styrelsen eller övriga nämnder. Emellertid kan inte bortses från det resonemang länsrätten för. De politiska sekreterarnas roll är speciell i den mening att de inte generellt kan anses opartiska och att de har till uppgift att företräda en viss politisk åsiktsinriktning. I praktiken har detta dock inte utgjort något problem. I landets kommuner anses bestämmelsen i 6 kap. 19 § KL vara tillämplig även på politiska sekreterare. I den praktiska tillämpningen har en del kommuner beslutat om generell närvarorätt för politiska sekreterare, andra beslutar om närvarorätt i enskilda fall och slutligen har i vissa kommuner bestämmelsen inte tillämpats på politiska sekreterare. - Av det anförda anser vi sammantaget att bestämmelsen i 6 kap. 19 § KL om utomståendes närvarorätt, i enlighet med föredragande statsrådets uttalande i prop. 1975/76:187 s. 451, inte skall anses göra någon skillnad mellan olika kategorier av tjänstemän och sakkunniga. Det bör således ankomma på de kommunala nämnderna att själva besluta huruvida politiska sekreterare skall ha närvarorätt eller inte. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Enligt 6 kap. 19 § KL får en nämnd kalla bl.a. en anställd hos kommunen eller en särskild sakkunnig att närvara vid ett sammanträde med nämnden för att lämna upplysningar. Beslutet om närvarorätt fattas med enkel majoritet. Om någon annan utomstående än de som räknas upp i 19 § skall få närvara krävs enhällighet och att närvaron begränsas till det aktuella sammanträdet. - Enligt 4 kap. 30 § KL får en kommun anställa politiska sekreterare med uppdrag att biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet. En tolkning enligt ordalydelsen av 6 kap. 19 § KL skulle således ge vid handen att en nämnd med enkel majoritet får kalla en politisk sekreterare att närvara vid ett sammanträde med nämnden för att lämna upplysningar. - Emellertid finns anledning att fråga sig om den särskilda ställning som de politiska sekreterarna har jämfört med andra anställda i kommunen medför en annan bedömning. - Bestämmelserna om de politiska sekreterarnas anställning finns i 4 kap. 30-32 §§ KL. Dessa bestämmelser motsvarar innehållet i den numera upphävda lagen om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner, genom vilken möjligheten att anställa politiska sekreterare infördes, och motiven till denna lag är därför alltjämt av intresse. - I propositionen (prop. 1982/83:132) med förslag till lag om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner anförde föredragande statsrådet inledningsvis att det enligt hans mening var nödvändigt för de förtroendevalda att ha tillgång till en förvaltningsorganisation med tjänstemän som var beredda att ställa sina yrkeskunskaper till förfogande åt alla förtroendevalda oavsett deras politiska hemvist. Han anförde vidare bl. a. följande. När man genom lagstiftning öppnar möjlighet för kommuner och landstingskommuner att anställa politiska sekreterare får resultatet inte bli att de arbetsuppgifter som i dag ligger på tjänstemännen tas över av de politiska sekreterarna. Bestämmelserna måste utformas med hänsyn till detta. Det biträde som de politiska sekreterarna skall lämna åt de förtroendevalda bör inriktas på politiska arbetsuppgifter. - Som exempel på uppgifter som borde kunna anförtros de politiska sekreterarna angavs i propositionen medverkan vid en politisk beredning av ärenden, biträde med information till partigruppen och partiorganen, biträde med att utarbeta förslag till motioner, interpellationer, frågor, yttranden, beslut och reservationer i de beslutande organen samt rena handsekreterarsysslor. Föredragande statsrådet betonade också att det inte är lämpligt att de politiska sekreterarna, med hänsyn till deras särskilda ställning och arbetsuppgifter, ingår i den vanliga kommunala tjänsteorganisationen (prop. s. 10 f.). - De politiska sekreterarna har vidare, enligt föredragande statsrådet, en utpräglad förtroendeställning utan att formellt vara förtroendevalda. Denna förtroendeställning är inte förenlig med de garantier om anställningstrygghet som enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS, tillkommer anställda i allmänhet (prop. s. 16). Vidare måste, enligt föredragande statsrådet, de politiska sekreterarnas intresse av trygghet i anställningen vika för intresset av att en nyvald politisk majoritet inte blir bunden av ett antal politiska sekreterare som tillsatts med utgångspunkt från det tidigare majoritetsförhållandet. Deras anställningstid bör därför anknyta till mandatperioden för kommunfullmäktige och landstinget. Med hänsyn till de politiska sekreterarnas svaga anställningstrygghet föreslogs också att de skulle ges rätt till tjänstledighet från sin ordinarie anställning i samma utsträckning som de förtroendevalda (prop. s. 17). - Enligt kammarrättens mening framgår klart av bestämmelserna i 4 kap. 30-32 §§ KL och av förarbetena till den tidigare lagen om politiska sekreterare att de politiska sekreterarna har en utpräglad förtroendeställning och att de därför inte helt kan jämställas med de tjänstemän som ingår i den kommunala tjänstemannaorganisationen. Emellertid görs i 6 kap. 19 § KL ingen skillnad mellan olika kategorier av anställda i kommunen. Som kommunförbundet framhållit har lagstiftaren i vissa avseenden särreglerat de politiska sekreterarnas anställningsform. Däremot framgår varken av bestämmelserna om politiska sekreterare eller av förarbetena till dessa att avsikten varit att denna grupp anställda skulle särbehandlas när det gäller närvarorätten. Inte heller i övrigt finns grund för att i det aktuella avseendet ge politiskt anställda sekreterare en särställning i förhållande till andra anställda och förtroendevalda inom den kommunala organisationen. Kammarrätten finner med hänsyn till det anförda att en av kommunen anställd politisk sekreterare omfattas av begreppet anställd i 6 kap. 19 § KL. - På grund av det anförda skall Nynäshamns kommuns överklagande bifallas. - Kammarrätten upphäver länsrättens dom.

Kammarrättsrådet Sandström, referent, anmälde skiljaktig mening enligt följande. Kammarrätten gör följande bedömning. - Stycke 1 och 2 i enlighet med majoriteten. - Emellertid kan man vid tillämpningen av bestämmelsen i 6 kap. 19 § KL inte bortse från den särskilda ställning som en politisk sekreterare har i jämförelse med annan anställd i kommunen. - Stycke 4-7 i enlighet med majoriteten. - Enligt kammarrättens mening framgår klart av bestämmelserna i 4 kap. 30-32 §§ KL och av förarbetena till den tidigare lagen om politiska sekreterare att de politiska sekreterarna har en utpräglad förtroendeställning och att de inte kan jämställas med de tjänstemän som ingår i den kommunala tjänstemannaorganisationen. Det kan därför inte ha varit avsikten att de politiska sekreterarna skall jämställas med sådana anställda som enligt 6 kap. 19 § KL med enkel majoritet kan ges rätt att närvara vid nämndens sammanträden. - I likhet med länsrätten finner kammarrätten att en politisk sekreterare inte med stöd av 6 kap. 19 § KL kan kallas som sakkunnig, eftersom en sakkunnig i regel får förutsättas inta en opartisk ställning. - På grund av det anförda skall Nynäshamns kommuns överklagande avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.