RÅ 2005 not 53

Not 53. Ansökan av C.L., B.P., A.S. och S.G. om rättsprövning av beslut om tillåtlighetsprövning av anläggning för termisk behandling av avfall i ärende ang. tillstånd enligt miljöbalken till behandling av farligt avfall i Stockholms kommun. - Stockholms kommun avser att utföra saneringsåtgärder av sammantaget stor omfattning inom Ulvsunda industriområde (f.d. kv. Lyftkranen), på den s.k. Gasverkstomten vid Husarviken och i Klara Sjö. Åtgärderna på de olika fastigheterna är enligt kommunen delar av ett och samma saneringsprojekt och kräver en tids- och arbetsmässig samordning. I projektet ingår även behandling av förorenade jordmassor som tidigare har grävts upp på Sickla Udde. - Efter ansökan av kommunen om bidrag för marksaneringen beviljade regeringen genom ett beslut den 26 mars 1998 enligt förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället kommunen högst 90 miljoner kr för ett sådant projekt. Som villkor för beslutet föreskrev regeringen bl.a. att deponering eller inneslutning av obehandlade jordmassor liksom deponering eller övertäckning av obehandlade sediment skall undvikas om behandlingsmetoder finns att tillgå till kostnader som håller sig inom projektets ram. - Stockholms kommun ansökte hos Stockholms tingsrätt, miljödomstolen, om tillstånd enligt miljöbalken, MB, till bl.a. följande åtgärder: att under två år, från den tidpunkt då en verkställbar tillståndsdom föreligger, inom angivna markområden på fastigheten Hjorthagen 1:3 (Gasverkstomten) gräva upp högst 20 000 ton förorenade jordmassor m.m., att under två år, från den tidpunkt då en verkställbar tillståndsdom föreligger, på Gasverkstomten före och efter behandling mellanlagra dels de massor som uppkommit vid arbetena på Gasverkstomten och i Ulvsunda, dels högst 25 000 ton massor (TS 20 procent) som uppkommit vid motsvarande saneringsarbeten inom Klara sjö och Sickla udde samt att under två år, från den tidpunkt då en verkställbar tillståndsdom föreligger på Gasverkstomten behandla alla ovannämnda förorenade massor m.m. om totalt högst 100 000 ton (TS >55 procent) genom blandning och homogenisering, avvattning och/eller torkning av våta sediment, torr- och våtskiktning av fyllnadsjord, tvättning av frånsiktade grovfraktioner samt termisk behandling. - I målet hos miljödomstolen inkom yttranden från Naturvårdsverket, Sjöfartsverket, Fiskeriverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Stockholms kommunstyrelse, Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Stockholms kommun, Östermalms stadsdelsnämnd, Stockholm Vatten, Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Lidingö kommun, Kungliga Djurgårdens Förvaltning, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, Förbundet för Ekoparken, Bromma Strands Utvecklings Aktiebolag, Östermalms Hyresgästavdelning samt ett antal boende i närheten av Gasverkstomten. Vidare inlämnades en protestlista mot uppförandet av en förbränningsanläggning på Gasverkstomten med ca 1 400 namnunderskrifter till miljödomstolen. Domstolen höll huvudförhandling i målet. - I regeringens nedan nämnda beslut antecknades bl.a. följande beträffande Miljödomstolens yttrande till regeringen. Vad gäller de planerade åtgärderna enligt tillståndsansökan på Gasverkstomten konstaterar domstolen att remissmyndigheterna inte motsätter sig att tillstånd lämnas till dessa åtgärder men att Kungliga Djurgårdens Förvaltning, föreningar och närboende som inkommit med yttranden däremot anser att åtgärderna inte är tillåtliga. Domstolen anser att lokaliseringen av behandlingsanläggningen på Gasverkstomten är synnerligen känslig vid gränsen till nationalstadsparken och på ett avstånd av endast 250-300 meter från bostadsområdet Hjorthagen där miljön redan är belastad av annan industriproduktion och trafik. Därför anser domstolen att det finns anledning att överväga extra försiktighetsåtgärder jämfört med anläggningen på f.d. kv. Lyftkranen. Vidare finner domstolen att behandlingsanläggningen inte medför något fysiskt intrång i nationalstadsparken som skulle vara otillåtet enligt 4 kap. 7 § MB. Domstolen bedömer att miljönyttan väger tyngre än den temporära störning som anläggningen åstadkommer. Domstolen finner att en behandling på Gasverkstomten av de förorenade massorna i en anläggning för termisk behandling, med de skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som Stockholms kommun åtagit sig att vidta, inte strider mot MB:s tillåtlighetsregler. - I ärendet hos regeringen inkom - utöver de myndigheter, föreningar och enskilda som yttrat sig i målet hos miljödomstolen - kommunfullmäktige i Stockholms kommun, Energimyndigheten, Försvarsmakten, Sveriges geologiska undersökning, Socialstyrelsen, Boverket, Vägverket, Institutet för miljömedicin och Statens geotekniska institut med yttranden i sak i de delar som var föremål för regeringens prövning. Kommunfullmäktige i Stockholms kommun tillstyrkte att tillstånd lämnades till de planerade åtgärderna. Ingen av remissmyndigheterna anförde att åtgärderna stred mot MB:s tillåtlighetsregler. De föreningar, närboende m.fl. som tidigare yttrat sig i ärendet hos miljödomstolen vidhöll sin åsikt att de planerade åtgärderna på Gasverkstomten inte var tillåtliga. Härutöver inkom ett antal skrivelser från enskilda personer. I huvuddelen av skrivelserna framfördes protester mot den planerade anläggningen för termisk behandling på Gasverkstomten. -Regeringen (Miljödepartementet, 2003-01-09): Skälen för regeringens beslut - Regeringen finner att utredningen i ärendet är tillräcklig för den prövning som regeringen har att göra. - Enligt 17 kap. 1 § 10 MB skall regeringen pröva tillåtligheten av anläggningar för behandling av farligt avfall, om huvuddelen av det avfall som avses bli behandlat i anläggningen kommer från andra inrättningar och mer än 10 000 ton farligt avfall årligen förbränns eller på annat sätt återvinns eller bortskaffas vid anläggningen. - I det aktuella projektet ingår att på Gasverkstomten och f.d. kv. Lyftkranen rena sammanlagt 100 000 ton förorenade jordmassor från samtliga i projektet ingående områden genom behandling i bl.a. anläggningar för termisk avdrivning/förbränning. Enligt Stockholms kommuns ansökan vill kommunen ha möjlighet att behandla samtliga massor på Gasverkstomten eller 50 000 ton på denna fastighet och resterande massor på f.d. kv. Lyftkranen. Miljödomstolen har bedömt att massorna är att anse som farligt avfall enligt avfallsförordningen (2001:1063) och därför med eget yttrande överlämnat ärendet till regeringen för erforderlig tillåtlighetsprövning. Regeringens prövning avser således tillåtligheten av att på de aktuella fastigheterna rena förorenade jordmassor i anläggningar för termisk behandling. Om regeringen finner behandlingen helt eller delvis tillåtlig ankommer det på miljödomstolen att därefter meddela beslut i tillståndsfrågan och föreskriva de närmare villkor som kan behövas för tillståndet. - Enligt det av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålet Giftfri miljö skall miljön vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden (prop. 1997/98:145 Svenska miljömål). Inriktningen är att målet skall vara uppfyllt inom en generation. Som ett led i arbetet för att uppnå detta mål skall förorenade områden undersökas och vid behov åtgärdas (prop. 2000/01:130 Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier). I propositionen anges att den teknikutveckling och kunskapsuppbyggnad som nu pågår vid olika saneringsarbeten har stor betydelse för att delmålet skall kunna uppnås. - Regeringen bedömer i likhet med domstolen att de aktuella jordmassorna är att anse som farligt avfall enligt avfallsförordningen. De i ärendet aktuella behandlingsanläggningarna på Gasverkstomten och f.d. kv. Lyftkranen utgör en del av Stockholms kommuns projekt för sanering av delar av Ulvsunda industriområde, Gasverkstomten, Klara sjö samt Sickla udde. Områdena är kraftigt förorenade av tidigare inom områdena bedriven industriell verksamhet. Föroreningarna består främst av polycykliska aromatiska kolväten (PAH). I jordmassorna förekommer även tungmetaller. - För att de planerade åtgärderna skall kunna anses tillåtliga måste de bl.a. uppfylla MB:s krav på lokaliseringen. Enligt 2 kap. 4 § MB skall för verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vattenområden annat än helt tillfälligt en sådan plats väljas som är lämplig med hänsyn till kraven i 1 kap. 1 §, 3 kap. och 4 kap. samma lag. Vidare skall för all verksamhet och alla åtgärder en sådan plats väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Enligt 2 kap. 7 § MB gäller kraven i den utsträckning de inte kan anses orimliga att uppfylla. - Syftet med de aktuella åtgärderna är att minska miljöbelastningen i områdena. Ett tillvägagångssätt med rening av de förorenade jordmassorna på platsen där de grävts upp med efterföljande återfyllnad av de renade massorna, har fördelar från miljösynpunkt. Bland annat minimeras antalet tunga transporter till och från platsen liksom tidsåtgången för projektet. Det är även ett ekonomiskt fördelaktigt alternativ. Förfarandet kan också ses som en naturlig avslutning av den tidigare på platsen bedrivna verksamheten. Ett återställningsförfarande med rening på plats, under en begränsad tid, av massor som grävts upp inom området bör därför kunna godtas under förutsättning att sådana försiktighetsmått kan vidtas att behandlingen kan genomföras utan att oacceptabla störningar från miljö- och hälsosynpunkt uppkommer i omgivningarna. Stockholms kommun vill emellertid ha möjlighet att i anläggningen på Gasverkstomten, och i viss mån även i anläggningen på f.d. kv. Lyftkranen, också behandla jordmassor som grävs upp inom de övriga områdena i projektet. - Stockholms kommun anför att det för närvarande saknas lämpligare platser lokalt och regionalt där massorna kan tas om hand, vilket delvis uppges bero på den stora omfattningen av massor och den tidsram som gäller för projektet. Kommunen bedömer att det inom kommunen knappast är möjligt att finna en plats där en permanent efterbehandlingsanläggning kan etableras utan betydande intressekonflikter. - Vad gäller alternativa anläggningar för behandling av förorenade jordmassor har i ärendet upplysts att miljödomstolen genom en dom den 29 juni 2001 lämnat SÖRAB, som ägs av bl.a. Stockholms kommun, tillstånd att utöka sin verksamhet vid Löt avfallsanläggning i Vallentuna kommun. Tillståndet omfattar bl.a. mottagande av högst 100 000 ton förorenad jord för behandling genom bl.a. termisk avdrivning. - Både Gasverkstomten och f.d. kv. Lyftkranen ligger relativt nära bostadsbebyggelse. Av handlingarna framgår att behandling av det särskilt kvicksilverförorenade området i Klara sjö inte längre ingår i projektet. Vidare framgår av utredningen att sådana skyddsåtgärder kan vidtas att utsläppen till luft och vatten vid behandlingen inte innehåller ämnen som överskrider några begränsningsvärden i gällande normer och riktlinjer till skydd för människors hälsa och miljön. - Området kring Gasverkstomten är inte planlagt för industriändamål. Det finns ingen detaljplan som närmare reglerar markanvändningen på aktuell del av Gasverkstomten. I kommunens översiktsplan är området betecknat som stadsutvecklingsområde på längre sikt. Endast en mycket liten del av den förorenade marken kommer att saneras genom kommunens projekt. Behovet av ytterligare sanering inom området är mycket stort. I omgivningarna finns omfattande verksamheter med industriell inriktning samt stora trafikleder. Oavsett vad som anges ovan om innehållet i utsläppen från anläggningarna för termisk behandling medför de ett tillskott - om än litet - till bakgrundshalterna av aktuella ämnen i omgivningen. Av dessa skäl bör endast termisk behandling av massor som grävts upp inom området och som efter behandling skall återföras till fastigheten godtas. Ren tjära och tjärbemängd koks samt förorenade massor från övriga i ärendet aktuella områden bör därmed inte behandlas i anläggningen på fastigheten. Det kan också antas att det finns platser som är bättre från miljö- och hälsoskyddssynpunkt än Gasverkstomten för behandling av dessa massor. En på detta sätt begränsad behandling i anläggningen på Gasverkstomten finner regeringen inte medför någon negativ påverkan på nationalstadsparken, då fråga är om en tillfällig åtgärd som minskar risken för spridning av befintliga föroreningar till angränsande markområden. - Regeringen finner således att det inte är visat att en lokalisering på Gasverkstomten av en anläggning för termisk behandling av de sammanlagt 100 000 ton förorenade massorna från de i ärendet aktuella områdena uppfyller MB:s krav. Regeringen finner dock att termisk behandling på Gasverkstomten under två år av högst 20 000 ton massor som grävs upp inom området, med undantag för ren tjära och tjärbemängd koks, bör kunna tillåtas. - - - Regeringens beslut. - Regeringen tillåter vid prövning enligt 17 kap. MB behandling av förorenade massor i Stockholms kommuns planerade anläggningar för termisk behandling inom och vid f.d. kv. Lyftkranen och på fastigheten Hjorthagen 1:3, den s.k. Gasverkstomten. Tillåtligheten gäller endast behandling under en period av två år av högst 50 000 ton förorenade massor på f.d. kv. Lyftkranen och högst 20 000 ton förorenade massor på Gasverkstomten. Beträffande Gasverkstomten gäller tillåtligheten endast inom detta område uppgrävda massor, dock inte sådana massor som enligt kommunens ansökan utgörs av ren tjära och tjärbemängd koks. - Regeringen överlämnar ärendet till Stockholms tingsrätt, miljödomstolen, för fortsatt prövning av Stockholms kommuns ansökan om tillstånd enligt MB till aktuella saneringsåtgärder. - C.L., B.P., A.S. och S.G. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas såvitt avsåg anläggningen på Gasverkstomten. De begärde också att Regeringsrättens prövning av målet skulle anstå till dess EU-kommissionen prövat deras klagomål om överträdelse i förevarande ärende av rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. - C.L. och B.P. anförde i huvudsak följande. Anläggningen för behandling av farligt avfall kommer delvis att ligga inom Nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården. Parkens gränser framgår av en karta till regeringens proposition om bildandet av Nationalstadsparken (prop. 1994/95:3, bilaga 3). Länsstyrelsen i Stockholms län har senare i en rapport till regeringen den 16 januari 1996 angående ett samordningsuppdrag om Nationalstadsparken ändrat parkens gräns vid Husarvikens södra strand och olagligt förskjutit den ca 100 meter norrut. Husarvikens södra strand omfattas dessutom av strandskydd vilket inte har beaktats i ärendet. Länsstyrelsens beslut den 3 juni 1999 innebar inte, vilket påståtts av Stockholms kommun, att stranden undantagits från strandskydd. Anläggningen kommer att ligga nära bostäder och orsaka stora olägenheter i form av lukt, buller, damm och hälsofarliga utsläpp. Bullermätningar, som de själva låtit utföra under den tid anläggningen fanns på plats, visade stora avvikelser från de bullernivåer kommunen angett i sin ansökan och överskred i vissa fall av Naturvårdsverket rekommenderade högsta tillåtna värden. Anläggningen riskerar att medföra omfattande skador på djur och växter. Det s.k. Djurgårdsstaketet och flera unika byggnader på Gasverkstomten omfattas av kulturminnesskydd. En lämpligare plats för att ta hand om de uppgrävda massorna vore Lövsta, som i kommunens översiktsplan angetts som ett område för drift av anläggningar med miljöfarlig verksamhet. Det finns även en anläggning i Högsbytorp i Upplands-Bro som skulle kunna användas. Möjligheterna att utnyttja dessa anläggningar har inte utretts tillräckligt. Ett annat förhållande som bör lyftas fram är att kommunen inte förmått att ta hand om det förorenade vatten som verksamheten genererat. - A.S. och S.G. anförde att regeringen inte låtit utreda alternativa placeringar för den miljöfarliga verksamheten med ett större skyddsavstånd till bostadsområdena. A.S. anförde också att regeringen, som konstaterat att behovet av ytterligare sanering av Gasverkstomten är mycket stort, inte tagit ställning till hanteringen av de kvarvarande förorenade jordmassorna. Det finns därför en risk för att anläggningen blir permanent på platsen. - EU-kommissionen beslutade den 14 december 2004 att inte inleda ett formellt överträdelseförfarande mot Sverige med anledning av de klagomål som anförts beträffande tillämpningen av rådets direktiv 85/337/EEG i nu aktuellt ärende. - Regeringsrätten höll den 16 mars 2005 muntlig förhandling i målet. - Regeringsrätten (2005-05-09, Billum, Dexe, Nord, Stävberg, Lundin): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt 17 kap. 1 § 10 MB, skall regeringen pröva tillåtligheten av anläggningar för behandling av farligt avfall, om huvuddelen av det avfall som avses bli behandlat i anläggningen kommer från andra inrättningar och mer än 10 000 ton farligt avfall årligen förbränns eller på annat sätt återvinns eller bortskaffas vid anläggningen. Härvid skall beaktas MB:s krav beträffande lokaliseringen. Enligt 2 kap. 4 § MB skall för verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vattenområden annat än helt tillfälligt en sådan plats väljas som är lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 §, 3 kap. och 4 kap. För all verksamhet och alla åtgärder skall en sådan plats väljas att ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. - En invändning som har framförts i målet gäller om anläggningen för behandling av de förorenade massorna på Gasverkstomten kan anses medföra intrång i Nationalstadsparken. - Av 4 kap. 7 § MB framgår att området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården är en nationalstadspark (den s.k. Nationalstadsparken). I den proposition som låg till grund för bildandet av Nationalstadsparken namngavs det område som i sin helhet ansågs vara av riksintresse och som borde utgöra nationalstadspark. Den föreslagna yttre avgränsningen redovisades översiktligt på en karta (prop. 1994/95:3 s. 40 och bilaga 3). Vidare uttalades bl.a. följande. Avgränsningen av en nationalstadspark bör i sina huvuddrag läggas fast i samband med lagstiftning. Det skulle dock föra för långt att i lagen närmare precisera markanvändning och områdesgränser. Både statliga myndigheter och kommuner har goda kunskaper om de områden det gäller och hur de bör avgränsas mer i detalj. Sådana avgränsningar sker lämpligen i samband med den vidare översiktsplaneringen enligt plan- och bygglagen (1987:10). Det är först i samband därmed som det är möjligt att beakta de lokala förutsättningarna på sådant sätt att mer preciserade gränser kan bestämmas med utgångspunkt från bestämmelsens syfte (a. prop. s. 33 f. och s. 42). - En precisering av Nationalstadsparkens gränser har skett i gällande Översiktsplan 1999 för Stockholm. Av plankartan får anses framgå att Gasverkstomten - som i planen har betecknats som ett stadsutvecklingsområde - är belägen utanför Nationalstadsparken. Länsstyrelsen som bl.a. granskat om planen tillgodoser riksintressena har inte haft någon erinran mot planen i nu berörda delar. Mot nämnda bakgrund finner Regeringsrätten att den aktuella anläggningen inte kan anses medföra intrång i Nationalstadsparken. - En ytterligare invändning som framförts gäller om anläggningen kommer att vara belägen inom strandskyddat område. Enligt 7 kap. 13 § MB råder strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Strandskyddet omfattar enligt 7 kap. 14 § MB land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. I enlighet med 11 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken omprövade Länsstyrelsen i Stockholms län den 3 juni 1999 (dnr 18611-99-22769) ett tidigare beslut om undantag från strandskydd och förordnade att strandskyddet skulle ha den omfattning som framgick av till beslutet bifogade kartor. Enligt uppgift från länsstyrelsen har kartorna förkommit. Länsstyrelsen har till Regeringsrätten ingett en rekonstruktion av kartan över aktuellt område med en upplysning om att Gasverkstomten inte omfattas av strandskydd med undantag för ett mindre område väster om befintlig kraftledning mittemot Laduvikens utlopp i Husarviken. - Utredningen i målet får anses ge vid handen att viss mindre del av Gasverkstomten kan vara strandskyddat område. Såvitt framkommit är platsen för själva anläggningen inte belägen inom strandskyddat område. Det kan dock inte uteslutas att någon mindre del av den av regeringen prövade verksamheten kan komma att beröra ett sådant område för vilket särskilda skyddsbestämmelser gäller (7 kap. 16 § MB). Även om så skulle vara fallet kan emellertid konstateras att ett strandskydd inte medför hinder för en verksamhet som regeringen lämnat tillstånd till (7 kap. 17 § första stycket 2 MB). - När det gäller alternativa platser för behandling av avfallet finner Regeringsrätten att den utredning som regeringen haft till sitt förfogande varit tillräcklig. De invändningar som framförts om att kommunen inte förmått att ta hand om det förorenade vattnet från verksamheten och om att kommunens uppgivna bullernivåer har överskridits avser förhållanden efter regeringens beslut och inverkar inte på rättsprövningen. - De aktuella bestämmelserna i MB är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger vid tillåtlighetsprövning enligt MB eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2005-03-15, Lindvall)