RÅ 2005:36

Miljö-, bygg- och räddningsnämnden i Sunne kommun beslutade den 19 mars 2003, § 56, att bevilja bygglov för uppförande av en telemast med tillhörande teknikbyggnad på fastigheten Ivarsbjörke 1:449 i kommunen.

Sedan nämndens beslut överklagats avvisade Länsstyrelsen i Värmlands län i beslut den 16 maj 2003 överklagandena på den grunden att avståndet mellan klagandenas fastigheter/bostäder och masten bedömdes vara alltför långt - mer än 300 m - för att dessa skulle anses ha talerätt.

Länsstyrelsens beslut överklagades. Klagandena anförde bl.a. följande. Länsstyrelsen har felaktigt avvisat deras överklaganden. Avståndet från masten till deras bostadshus varierar mellan 450 och 1000 m. Masten kommer på grund av närhet, placering och höjd att vara synlig från deras bostadshus på ett mycket störande sätt, vilket kommer att resultera i otrevnad och minskade fastighetsvärden. Möjligheten att avstycka fastigheter försvåras och medför negativa ekonomiska konsekvenser. Länsstyrelsen har inte bedömt de klagandes rätt att överklaga individuellt utifrån de speciella förhållanden som råder. Den regel som länsstyrelsen tillämpat om när en fastighetsägare skall anses ha talerätt saknar rättslig grund. Som stöd för att de skall anses ha rätt att överklaga hänvisas till uttalanden i förarbeten och till ett avgörande från Regeringsrätten. De har även bifogat en karta där avstånden från masten till deras respektive fastighet framgår.

Kammarrätten i Göteborg överlämnade genom beslut den 15 december 2003 med eget utlåtande ärendena till regeringen för prövning. Kammarrätten anförde bl.a. följande. Med hänsyn till det avstånd från mastplatsen som klagandenas fastigheter är belägna på och till att klagandena inte kan anses särskilt berörda av beslutet om bygglov gör kammarrätten den bedömningen att det överklagade beslutet inte angår klagandena på sådant sätt att de har rätt att överklaga beslutet om bygglov. Kammarrätten anser således att länsstyrelsens beslut inte bör ändras.

Klagandena kom därefter in med ytterligare skrivelser. De anförde därvid utöver vad de tidigare framfört bl.a. att AA, BB, CC samt DD ägde fastigheter som gränsar till mastfastigheten.

Regeringen (Miljödepartementet, 2004-11-04) yttrade: Regeringen, som finner att ärendet kan avgöras på befintligt underlag, har i detta ärende att pröva om länsstyrelsens beslut den 16 maj 2003 att avvisa klagandena är riktiga. Regeringen finner därvid, mot bakgrund av bl.a. vad kammarrätten anfört, att vad klagandena framfört inte utgör skäl att göra annan bedömning av deras rätt att överklaga beslutet av miljö-, bygg- och räddningsnämnden. Överklagandena bör därför avslås. - Med hänsyn till att regeringen nu slutligt prövar överklagandena saknas det anledning att särskilt pröva frågan om inhibition. - Regeringen avslår överklagandena.

AA, BB, CC, DD och EE ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att detta skulle upphävas. De anförde bl.a. följande. De äger alla fastigheter som gränsar till den fastighet bygglovet gäller, dvs. "mastfastigheten". De åberopar gällande rättspraxis som innebär att talerätt föreligger för ägare till fastighet som gränsar till den fastighet på vilket byggnadsföretaget är beläget. Denna praxis omfattas inte av begränsningar av typ som regeringen anfört, dvs. att byggnadsföretaget dessutom skall vara lokaliserat nära klagandens fastighetsgräns för att talerätt skall föreligga, se t.ex. rättsfallet RÅ 1992 ref. 81. Om Regeringsrätten likväl skulle finna anledning att pröva hur nära sökandenas fastighetsgränser byggnadsföretaget skall vara beläget för att talerätt skall föreligga görs gällande att "närhetsrekvisitet" är uppfyllt. Avståndet mellan masten och deras närmaste fastighetsgränser varierar mellan 150 m och 400 m. Avståndet till masten från deras respektive bostadshus alternativt sommarhus är mellan 450 m och 950 m. Vägledning rörande "närhetsrekvisitet" ges i RÅ 1992 ref. 81 där klagandena ansågs ha talerätt vad gällde uppförande av fyra vindkraftverk lokaliserade ca 550 m från deras fastigheter.

Regeringen anförde i ett yttrande bl.a. följande.

Talerätt i bygglovsärenden.

Av förarbetena till plan- och bygglagen (1987:10), PBL, framgår att det i enlighet med Lagrådets förslag inte i lagtexten har angivits vem som är behörig att överklaga beslut enligt PBL. Lagrådet anförde bl.a. följande (prop. 1985/86:1 bil. s. 325 f.).

"Att bestämmelser kan avvaras beror på att det av allmänna grundsatser, som har utbildats i praxis, följer vem som får överklaga beslut. Grundtanken har kommit till uttryck i 11 § förvaltningslagen där det föreskrivs att besvär får föras av den som beslutet angår, om det gått honom emot. Att exakt bestämma kretsen av besvärsberättigade med ledning av uttrycket "den som beslutet angår" låter sig av naturliga skäl inte ofta göra. I allmänhet torde det beträffande beslut enligt PBL ej vara tveksamt vem som får anföra besvär. De beslut där det enligt PBL kan vara vanskligt att avgöra kretsen besvärsberättigade är beslut i planärenden. Här ger emellertid bestämmelser om förfarandet god vägledning."

PBL avsåg inte att inverka på tidigare praxis vid bestämningen av den krets som skall ha rätt att föra planfrågor och andra ärenden vidare till de statliga överinstanserna. Grundtanken var att denna krets skall vara väl avgränsad och att den innefattar långt ifrån alla enskilda och sammanslutningar som bör ha möjlighet att utöva inflytande på den kommunala hanteringen av frågorna. En annan viktig utgångspunkt för en redogörelse av vilka som har rätt att överklaga är att denna grupp avgränsas på huvudsakligen samma sätt i såväl planärenden som ärenden om bygglov och marklov. Rättspraxis är sådan att någon principiell skillnad därvidlag inte kan spåras. Enligt fast praxis anses beslut avseende detaljplan angå ägare till de fastigheter som ligger inom planområdet eller som gränsar direkt till detta, medan beslut om lov anses beröra ägare till fastighet som direkt angränsar den fastighet som avses med lovet. Även om en gata eller väg skiljer klagandens fastighet från den i ärendet aktuella eller från planområdets gräns brukar rätt att överklaga anses föreligga. Därutöver anses beslutet angå ägare till fastigheter i nära grannskap, om de är särskilt berörda med hänsyn till arten och omfattningen av den aktuella åtgärden, natur- eller trafikförhållandena på platsen m.m. (se Didón m.fl., Plan- och bygglagen, s. 13:11 f.).

Den krets som skall ha rätt att överklaga bör sålunda huvudsakligen avgränsas på samma sätt i såväl planärenden som ärenden om bygglov. När det gäller bygglov har i praxis, i analogi med hur bedömningen sker i ett detaljplaneärende, avståndet mellan klagandens fastighetsgräns och det område som påverkas av byggnadsföretaget varit avgörande. Rätten att klaga har således grundat sig på avståndet mellan det område som normalt borde ingå i en detaljplan för det aktuella byggnadsföretaget och klagandens fastighetsgräns. Vid bedömningen har därvid beaktats den påverkan som byggnadsåtgärden med sin utformning eller funktion skulle kunna få på nyttjandet av fastigheter i omgivningen.

När det gäller mobilmaster uppförs dessa ofta inom stora fastigheter. Eftersom en mast i princip endast påverkar området närmast masten kommer ett begränsat område inom fastigheten att beröras. Då kretsen av klagoberättigade, som nämnts ovan, bör vara samma oberoende av om en mast prövas genom detaljplan eller i ett enskilt bygglovsärende har avståndet mellan klagandens fastighetsgräns och det område som tas i anspråk för byggnadsföretaget varit avgörande för om denne skall anses ha rätt att klaga. Vanligtvis har därför enbart den omständigheten att någon äger mark som angränsar till en större fastighet inom vilken mark tas i anspråk för en byggnadsåtgärd (s.k. rågranne) inte ansetts medföra rätt att klaga om inte byggnadsföretaget lokaliseras nära grannens fastighetsgräns. Mot bakgrund av de bedömningar som Statens strålskyddsinstitut gjort vad gäller strålningsrisken, har det, i ärenden om uppförande av mobilmaster, inte funnits skäl att godta längre avstånd på grund av eventuell strålningsrisk. Inte heller enbart den omständigheten att någon kan se mobilmasten på håll innebär generellt en sådan påverkan på boendemiljön som bör medföra rätt att klaga. En mobilmast är statisk och uppförs oftast i fackverksteknik vilket innebär att upplevelsen av landskapsbilden endast marginellt kan bli påverkad för den som kan se masten på håll.

Regeringens prövning av ärendet

Regeringen har i sitt beslut den 4 november 2004 endast haft att pröva om länsstyrelsens beslut att avvisa överklagandena i det aktuella ärendet var riktigt. Det kan därvid noteras att Kammarrätten i Göteborg gjort samma bedömning som länsstyrelsen i fråga om talerätten.

I bygglovsärendet kan konstateras att bostadshusen på sökandenas fastigheter är belägna på ett avstånd om mer än 450 m från masten och att avståndet från masten till närmaste fastighet som ägs av någon av sökandena är ca 160 m. Mot bakgrund av avståndet från masten till sökandenas bostadshus/fastighetsgränser, ansåg regeringen att enbart den omständigheten att sökandena äger fastigheter som gränsar direkt till den större fastighet som bygglovet gäller, inte innebär att de har rätt att klaga. På de avstånd som det är fråga om framkom det inte i ärendet att störningar i form av strålning uppkommer. I ärendet framkom inte heller att lokaliseringen av mobilmasten i sig skulle kunna medföra störningar i form av buller, trafik eller skugga eller att masten på annat sätt skulle kunna påverka boendemiljön eller nyttjandet av sökandenas bostadshus eller fastigheter på sätt att de, trots avståndet, skulle ha besvärsrätt. Det framkom inte heller att masten skulle uppföras i ett opåverkat naturområde eller i ett område med särskilt värdefulla naturvärden. Regeringen bedömde att enbart den omständigheten att vissa av de sökande från sina bostadshus på håll kan se masten inte utgör tillräckliga skäl för att de i aktuellt fall kan anses berörda på sådant sätt att de skulle ha rätt att klaga. Regeringen fann mot denna bakgrund att det inte fanns skäl att ändra länsstyrelsens beslut att avvisa överklagandena.

Det av sökandena i rättsprövningsärendet åberopade rättsfallet från Regeringsrätten (RÅ 1992 ref. 81) avsåg fyra vindkraftverk och en transformatorkiosk på Stora Alvaret på Öland där det var ostridigt att vindkraftverken alstrade ljud av inte obetydlig intensitet. Den aktuella mobilmasten kan enligt regeringens mening inte anses vara jämförbar med vindkraftverken eftersom masten varken ger ljud- eller skuggstörningar som kan påverka förhållandena för sökandenas fastigheter. Dessutom är en mobilmast, till skillnad från vindkraftverk, statisk.

Regeringen finner att det i rättsprövningsärendet inte framkommit skäl för någon annan bedömning av sökandenas rätt att överklaga bygglovet än den som länsstyrelsen och regeringen tidigare gjort.

Regeringsrätten (2005-06-22, Lavin, Dexe, Nord, Stävberg, Brickman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. - Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234).

I det beslut som i målet är föremål för rättsprövning har regeringen prövat länsstyrelsens beslut att avvisa grannars överklagande av ett beslut om bygglov för en telemast med tillhörande teknikbyggnad. Länsstyrelsen har i sitt beslut förklarat att ägare till fastigheter som direkt gränsar till den fastighet som bygglovet gäller kan vara undantagna från rätten att föra talan om avståndet till bygglovsobjektet skulle vara förhållandevis långt. I fallet ansåg länsstyrelsen att avståndet från fastigheterna/bostäderna till masten var alltför långt - mer än 300 m - för att fastighetsägarna skulle anses ha talerätt. Regeringen fann i sitt beslut inte skäl att göra annan bedömning än den länsstyrelsen gjort och avslog därför överklagandena.

Den rättsregel som länsstyrelsen haft att tillämpa och som regeringen också beaktat finns i 22 § förvaltningslagen (1986:223). Regeln innebär att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Vad gäller beslut om beviljande av bygglov tillämpas enligt fast rättspraxis regeln sålunda att ägare till fastigheter som direkt gränsar till den fastighet som bygglovet avser är berörda av beslutet på ett sådant sätt att klagorätt föreligger (RÅ 1992 ref. 81 samt RÅ 1998 not. 78 och 79). Frågan huruvida en byggnad eller annan anläggning som bygglovet omfattar kan medföra fara eller betydande olägenheter för grannar beaktas inom ramen för den materiella prövningen (3 kap. 2 och 14 §§ PBL jämförda med 8 kap. 2 § första stycket 5 PBL). Vid denna prövning kan avståndet mellan den ifrågavarande anläggningen och en grannes bostad komma att tillmätas betydelse.

Eftersom sökandenas fastigheter gränsar direkt till den fastighet som bygglovet avser har sökandena haft rätt att överklaga beslutet om bygglov. Regeringens beslut är följaktligen inte lagligen grundat och skall därför upphävas.