RÅ 2007 not 27

Not 27. Ansökan av I.C. och G.C. om rättsprövning av arbetsplan för väg m.m. -Vägverket (2000-12-15) fastställde arbetsplan för Norra länken, delen Norrtull-Värtan, i Stockholm, m.m. - I.C. och G.C. m.fl. överklagade beslutet. - Regeringen (Näringsdepartementet, 2006-04-06) avslog de överklaganden som prövades i sak och anförde bl.a. följande. Regeringen finner att ärendet skall handläggas och bedömas enligt väglagen (1971:948) i dess lydelse före den 1 januari 1999 eftersom det i ärendet ingår en miljökonsekvensbeskrivning som överlämnats till länsstyrelsen för godkännande vid denna tidpunkt. Regeringen bedömer att den nämnda miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller uppställda krav. Regeringen finner vidare beslutsunderlaget tillräckligt och några ytterligare utredningar är därför inte nödvändiga. - Arbetsplanen ställdes inte ut för granskning innan den fastställdes. Enligt 17 § andra stycket väglagen behöver utställelse inte ske om vägen är förutsatt i en detaljplan. Bakgrunden till bestämmelsen är att de som berörs av arbetsplanen i sådana fall redan fått tillfälle att yttra sig över vägen, se prop. 1971:123 s. 161 och prop. 1992/93:67 s. 12. Regeringen har tidigare prövat överklaganden över två detaljplaner för Norra Länken i Stockholms kommun. Det gäller dels detaljplan för delen Roslagstull-Ugglevikskällan-Frescati inom stadsdelen Norra Djurgården (In96/1174/PL), dels detaljplan för delen Värtan inom stadsdelarna Norra Djurgården, Hjorthagen och Ladugårdsgärdet (In/1199/PL). Detaljplanerna för utbyggnaden av Norra Länken i dessa delar har vunnit laga kraft. Vid tidpunkten för Vägverkets fastställelsebeslut fanns det dock inte någon detaljplan för vägens sträckning mellan Norrtull och Roslagstull, Genom att inte ställa ut arbetsplanen för granskning har Vägverket således berett ärendet på ett felaktigt sätt. - Stockholms kommun har sedermera antagit en detaljplan för del av Norra Länken (Norrtull-Roslagstull) inom stadsdelen Vasastaden. Länsstyrelsens prövning av överklagandena av antagandet har inte lett till någon ändring av beslutet. Länsstyrelsens beslut har överklagats till regeringen. Regeringen fattar i dag beslut med anledning av dessa överklaganden. De omständigheter som de klagande anfört bedöms därvid inte utgöra skäl att upphäva kommunens beslut att anta detaljplanen. Norra Länkens sträckning är därmed i sin helhet förutsatt i detaljplan. Regeringen finner därför att förutsättningar nu föreligger att tillämpa undantagsregeln i 17 § andra stycket väglagen. Regeringen bedömer att en återförvisning av ärendet till Vägverket för ny behandling i syfte att ställa ut arbetsplanen för granskning därmed inte är nödvändig, Det saknas även i övrigt skäl att återförvisa ärendet till Vägverket. - Regeringen gör bedömningen att de åtgärder som föreslås i arbetsplanen inte medför intrång i parklandskapet eller naturmiljön eller skadar det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt i nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården. Regeringen finner inte heller att miljöbalkens regler i övrigt utgör skäl för regeringen att upphäva Vägverkets beslut att fastställa arbetsplanen. - Regeringen finner inte att de omständigheter som de klagande anfört bör föranleda någon ändring av Vägverkets beslut att fastställa arbetsplanen. Överklagandena bör därför avslås. - I ansökningen om rättsprövning anförde I.C. och G.C. bl.a. följande. Den detaljplan som regeringen hänvisar till, som förutsätter Norra länken med dess nu aktuella sträckning enligt arbetsplanen, antogs först den 15 mars 2004. Arbets- och detaljplanerna har således upprättats i omvänd turordning och arbetsplanen har kommit att styra detaljplanearbetet i väsentliga avseenden vilket medfört att alternativa sträckningar av Norra länken har blivit dåligt utredda. Cedersdalsalternativet har t.ex. inte kunnat beaktas vid antagandet av arbetsplanen. Skälet till att arbetsplanen inte ställdes ut förefaller vara att Vägverket skulle hinna fatta beslut om planen i sådan tid att övergångsbestämmelserna till miljöbalken skulle kunna utnyttjas. Detta medförde att miljöbalkens bestämmelser om tillåtlighetsprövning och miljökonsekvensbeskrivning inte blev tillämpliga i ärendet. De skärpta reglerna i miljöbalken kunde således därigenom förbigås. Vägverket har genom att inte ställa ut arbetsplanen för granskning berett ärendet på ett felaktigt sätt. Arbetsplanen, som tillkommit utan tillfredsställande utredning av möjliga alternativ, har fått långtgående konsekvenser genom att den bl.a. bildar underlag för såväl finansieringsöverenskommelse som detaljplan och den strider mot 4 kap. 7 § miljöbalken. - Regeringsrätten företog syn och höll muntlig förhandling. - Regeringsrätten (2007-02-26, Billum, Eliason, Kindlund, Lundin, Fernlund): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av punkten 2 i övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall tillämpas i detta mål. - Av 1 § i 1988 års rättsprövningslag framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Av 5 § rättsprövningslagen framgår att Regeringsrätten skall upphäva regeringens beslut om domstolen finner att beslutet strider mot någon rättsregel och det inte är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet. - Av handlingarna i målet framgår följande. Länsstyrelsen i Stockholms län godkände i beslut den 17 december 1998 enligt 24 § vägkungörelsen (1971:954) en miljökonsekvensbeskrivning daterad i oktober 1998 och kompletterad i december 1998. En miljökonsekvensbeskrivning daterad november 1999 var utställd under tiden den 23 november 1999 - 14 januari 2000. Den kompletterades genom ett tillägg i september 2000. Länsstyrelsen tillstyrkte i yttrande den 4 oktober 2000 att arbetsplanen fastställdes under förutsättning bl.a. att leden förbi Bellevueparken utformades och anlades på sätt som beskrevs i den kompletterande miljökonsekvensbeskrivningen. Den 6 oktober 2000 anhöll Vägverket, Region Stockholm hos Vägverket, Borlänge om fastställelseprövning av arbetsplanen. I framställningen uppgavs bl.a. dels att detaljplan för delsträckan Norrtull-Roslagstull saknades, dels att Vägverket, Region Stockholm på uppdrag av Stockholms kommun vid den tidpunkten utredde en alternativ sträckning, Cedersdalsalternativet. Utredningen om Cedersdalsalternativet blev klar i november 2000. Den 15 december 2000 fastställde Vägverket med stöd av 18 § väglagen arbetsplanen. Kommunfullmäktige i Stockholms kommun beslutade den 15 mars 2004 att anta detaljplan för del av Norra länken (Norrtull-Roslagstull). Beslutet överklagades först till Länsstyrelsen i Stockholms län och därefter till regeringen. Regeringen avslog överklaganden av det beslutet samma dag som den avslog överklaganden av Vägverkets i detta mål aktuella beslut om fastställelse av arbetsplanen. - Miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. Den innebär bl.a. att regeringen skall pröva tillåtligheten av nya verksamheter i större utsträckning än tidigare, bl.a. av motorvägar och motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer (tidigare 17 kap. 1 § 18, numera 17 kap. 1 § 2). Vidare infördes skärpta och utökade krav på miljökonsekvensbeskrivningar. - Enligt 27 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken gäller dock bl.a. att - om länsstyrelsen enligt väglagen godkänt miljökonsekvensbeskrivning för ny väg före miljöbalkens ikraftträdande - någon tillåtlighetsprövning av regeringen enligt 17 kap. 1 § 2 miljöbalken inte krävs om arbetsplan för vägen fastställts före den 1 januari 2001. - Enligt 15 § väglagen skall för byggande av väg upprättas en arbetsplan. Planen skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och de uppgifter som i övrigt behövs för att genomföra projektet. - Enligt 24 § andra stycket vägkungörelsen i dess lydelse före den 1 januari 1999 skulle, innan en miljökonsekvensbeskrivning som avsågs i 15 § väglagen fogades till arbetsplanen, länsstyrelsen godkänna miljökonsekvensbeskrivningen. Bestämmelsen återfinns sedan den 1 januari 1999 i 15 § väglagen (SFS 1998:832). - Sedan den 1 januari 1999 finns också i 15 § väglagen en hänvisning till vissa bestämmelser i miljöbalken såvitt avser kraven på miljökonsekvensbeskrivningen, bl.a. till 6 kap. 7 §. Tidigare gällande krav återfanns i själva bestämmelsen. Enligt 6 kap. 7 § 4 miljöbalken skall en miljökonsekvensbeskrivning bl.a. innehålla en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd. - Enligt 17 § väglagen skall en arbetsplan ställas ut för granskning. En arbetsplan för väg som är förutsatt i en detaljplan eller i områdesbestämmelser, behöver inte ställas ut. - Sedan den 1 januari 1999 finns också i 17 § en bestämmelse om att vid utställning av en arbetsplan gäller vad som i 6 kap. 8 § första stycket miljöbalken sägs om att en miljökonsekvensbeskrivning skall kungöras och hållas tillgänglig för allmänheten. - Enligt 18 § väglagen skall en arbetsplan fastställas av Vägverket efter samråd med länsstyrelsen. Sedan den 1 januari 1999 gäller att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen samt resultatet av samråd och yttranden skall beaktas då arbetsplanen fastställs. - Vidare infördes med verkan fr.o.m. den 1 januari 1999 bestämmelser i 3 a § väglagen om att 2-4 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 §miljöbalken skall tillämpas vid prövning av ärenden enligt väglagen. I de två sistnämnda bestämmelserna finns föreskrifter om miljökvalitetsnormer. - Enligt en övergångsbestämmelse (punkt 3, SFS 1998:832) till de nu redovisade ändringarna i väglagen skall ett ärende handläggas och bedömas enligt äldre bestämmelser, om det i ärendet ingår en miljökonsekvensbeskrivning som vid lagens ikraftträdande den 1 januari 1999 hade överlämnats till länsstyrelsen för godkännande enligt 24 § vägkungörelsen. Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i miljöbalken skulle dock tillämpas omedelbart. - Eftersom länsstyrelsen godkände miljökonsekvensbeskrivningen den 17 december 1998 och Vägverket fastställde arbetsplanen den 15 december 2000 omfattades således inte fastställelsebeslutet av kravet på tillåtlighetsprövning enligt miljöbalken. Vidare var det de äldre - inte lika stränga - bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i väglagen som blev tillämpliga på arbetsplanen och inte miljöbalkens regler. - När Vägverket fastställde arbetsplanen hade den inte varit utställd. En förutsättning för att Vägverket skall kunna underlåta utställning av arbetsplanen är som framgått att det finns en fastställd detaljplan. Någon sådan fanns dock inte vid den tidpunkten. Den antogs av kommunen först den 15 mars 2004. Detta innebär att Vägverket, om verket tillämpat bestämmelsen i väglagen korrekt, inte kunnat fastställa arbetsplanen före den 1 januari 2001. Miljöbalkens bestämmelser skulle då ha blivit tillämpliga. - Regeringen har i det klandrade beslutet påpekat att Vägverket genom att inte ställa ut arbetsplanen för granskning har berett ärendet på ett felaktigt sätt. Eftersom regeringen samma dag som den avslog överklaganden av beslutet om arbetsplan också avslog överklaganden av beslutet om detaljplan - som därigenom vann laga kraft - fann den dock att det vid tidpunkten för regeringsbeslutet förelåg förutsättningar att tillämpa undantagsregeln i 17 § andra stycket väglagen. - Regeringsrätten gör följande bedömning. - Skälet till undantaget i 17 § andra stycket väglagen är att det saknas anledning att ställa ut en arbetsplan när den väg som föreslås i den inte i något hänseende avviker från vad som bestämts i en fastställd detaljplan. I sådana fall har nämligen de som berörs redan beretts tillfälle att yttra sig (prop. 1971:23 s. 161). Om det däremot inte finns någon detaljplan den dag då Vägverket fastställer en arbetsplan som inte har ställts ut har varken Vägverket eller den som överväger att överklaga fastställelsebeslutet tillgång till allt underlag. Den korrekta innebörden av 17 § andra stycket väglagen måste därför enligt Regeringsrättens mening vara att vägen skall vara förutsatt i en detaljplan som vunnit laga kraft innan Vägverket fastställer beslutet om arbetsplan. Regeringens rättstillämpning var således oriktig. Beslutet strider därför mot en rättsregel och skall upphävas om det inte är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet. - Vidare förhåller det sig på följande sätt. Om Vägverket hade tillämpat lagen korrekt, och alltså ställt ut arbetsplanen, skulle det ha medfört att fastställelsebeslutet fattats efter den 1 januari 2001. Detta skulle i sin tur ha inneburit att miljöbalkens bestämmelser hade blivit tillämpliga i ärendet. Som har nämnts ovan krävs enligt dessa bl.a. att regeringen prövar tillåtligheten av sådana projekt som det här gäller. Ett annat krav är att det i miljökonsekvensbeskrivningen redovisats alternativa platser. Det bör här påpekas att de sökandes främsta invändning är att andra alternativ, i första hand det s.k. Cedersdalsalternativet, inte har utretts tillräckligt. Den utredning om detta alternativ som kommunen hade beställt var klar först i november 2000, alltså efter det att länsstyrelsen i sitt yttrande tillstyrkt att arbetsplanen skulle fastställas. - Vad först gäller konsekvenserna av att allmänheten gått miste om sin rätt att anlägga synpunkter på den nu aktuella arbetsplanen kan följande nämnas. Handläggningen av frågan om Norra länkens sträckning genom nationalstadsparken har pågått under mycket lång tid. Den detaljplan som regeringen upphävde år 1998 hade varit föremål för samråd och utställning under år 1993. Miljökonsekvensbeskrivningarna i både den tidigare arbetsplanen och den nu aktuella har varit utställda. - Vidare bör det vid en prövning enligt 5 § rättsprövningslagen vara möjligt att beakta att det numera finns en fastställd detaljplan med samma vägsträckning och att samråd och utställning har förekommit under arbetet med den. Regeringsrätten förklarar i domen rörande detaljplanen att regeringens beslut skall stå fast. - Vad sedan gäller den tillåtlighetsprövning av regeringen som skulle ha krävts om Vägverket hade handlagt ärendet korrekt hade den innefattat krav på en miljökonsekvensbeskrivning som uppfyller miljöbalkens krav. En sådan skall bl.a. innehålla en redovisning av alternativa platser. Även om den i detaljplaneärendet genomförda utredningen av Cedersdalsalternativet inte uppfyller kraven på en korrekt genomförd miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbalken får den dock enligt Regeringsrättens mening anses ge ett tillräckligt underlag för kommunens slutsats att Cedersdalsalternativet inte är ett realistiskt alternativ. - Vid bedömningen av vad tillåtlighetsprövningen skulle ha lett till är det också av intresse att regeringen genom beslut både år 1996 och år 2006 avslagit överklaganden av beslut rörande detaljplaner enligt vilka Norra länken skall byggas i tunnel genom nationalstadsparken. En sådan lösning förutsattes också i den proposition genom vilken förslaget till bestämmelsen om nationalstadsparken lades fram (prop. 1994/95:3 s. 45 f.) och berördes av bostadsutskottet vid riksdagsbehandlingen (bet. 1994/95:BoU6 s. 8). - Syftet med undantaget i 5 § rättsprövningslagen är att undvika en onödig, förnyad behandling av ärendet som inte kan leda till annat resultat än tidigare (prop. 1990/91:176 s. 14). I den nu aktuella detaljplanen har Norra länken samma sträckning som den hade i den upphävda planen. Ändringen i förhållande till 1996 års plan är, såvitt nu är av intresse, att den del av tunneln som enligt den tidigare planen skulle byggas i ett öppet schakt nu skall anläggas genom en jordtunnel. På grund härav och med beaktande av att ärendet varit föremål för utredning under mer än femton år anser Regeringsrätten att det är uppenbart att ytterligare en utredning om sträckningen inte skulle leda till något annat resultat än hittills. Skäl att på grund av den nu redovisade felaktiga rättstillämpningen upphäva beslutet föreligger därför inte. - De sökande har också ansett att beslutet strider mot 4 kap. 7 § miljöbalken på grund av det intrång i nationalstadsparken som det kommer att medföra. Regeringsrätten har i domen rörande detaljplanen funnit att det beslutet inte strider mot den bestämmelsen. Skäl att göra någon annan bedömning såvitt avser arbetsplanen föreligger inte. Regeringsrätten finner således att beslutet inte kan anses strida mot 4 kap. 7 § miljöbalken på sätt de sökande angett. Det har heller inte framkommit att regeringen skulle ha felbedömt fakta eller att det vid handläggningen förekommit något annat fel än det som Regeringsrätten ovan har tagit ställning till, som påverkat utgången i ärendet. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet i något annat hänseende strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2007-01-30 Liljeros)