RÅ 2010 not 36

Not 36. Ansökan av B.G. m.fl. om rättsprövning av ett beslut att anta detaljplan. - Sedan ett första planförslag ställts ut år 2001 beslutade Kommunfullmäktige i Nacka kommun den 11 december 2006 att anta detaljplan för Älgö i syfte bl.a. att underlätta en pågående omvandling från fritidsboende till permanentboende. Sedan beslutet överklagats avslog Länsstyrelsen i Stockholms län överklagandena. Länsstyrelsens beslut överklagades till regeringen. Bl.a. kommunstyrelsen yttrade sig varefter regeringen (Miljödepartementet, 2009-07-16) , med ändring av länsstyrelsens beslut, upphävde kommunfullmäktiges beslut i de delar som medgetts av kommunen och avslog överklagandena i övriga delar. - Regeringen tog först upp invändningar om jäv och anförde. Regeringen konstaterar att de tre politikerna inte röstat vid det kommunfullmäktigesammanträde där planen slutligen antogs. Jäv föreligger därmed inte för dessa. Beträffande jävsinvändningarna mot kommunens tjänsteman, som äger en fastighet på Älgö, framgår att tjänstemannen varit närvarande vid nämndsammanträden där bl.a. detaljplanen för Älgö behandlats. Om hon även varit närvarande under den tid som detaljplanen för Älgö behandlades framgår inte. Hon har däremot inte deltagit i handläggningen och utformningen av detaljplanen. Även om lämpligheten av tjänstemannens närvaro kan ifrågasättas mot bakgrund av bestämmelsen i 6 kap. 24 § kommunallagen (1991:900) finner regeringen dock att ett eventuellt fel i det här fallet inte kan ha haft sådan betydelse för utgången i ärendet att det på denna grund bör föranleda att kommunfullmäktiges beslut ska upphävas. - Av 5 kap. 24 § första stycket 3 PBL framgår att det av kungörelsen ska anges i vilken utsträckning mark eller särskild rätt till mark kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17-19 §§ PBL. Enligt 5 kap. 25 § tredje stycket PBL ska underrättelse om innehållet i kungörelsen skickas per brev till de fastighetsägare och innehavare av särskild rätt till mark vars mark kan komma att tas i anspråk. I utställningskungörelsen angavs att en förteckning över de fastigheter som skulle komma att beröras av inlösen eller släntanpassning fanns tillgänglig i utställningslokalerna. Av kommunens yttrande framgår att berörda fastighetsägare och rättighetsinnehavare även underrättats per brev om innehållet i kungörelsen inför utställningen den 15 maj till 12 juni 2006. Beslutet om utställningen upphävdes på grund av jäv. Samma planhandlingar ställdes därför ut på nytt under perioden den 29 september till den 20 oktober 2006. Informationen om denna andra utställning meddelades sakägarna genom kungörelse. Något skriftligt meddelande sändes inte ut. I kungörelsen angavs dock att de yttranden som inkommit under den första utställningsperioden skulle betraktas såsom inkomna under den senare utställningen och att man inte behövde skicka in något nytt yttrande om man inte hade ändrat sig i förhållande till det tidigare yttrandet. Regeringen konstaterar att berörda sakägare underrättats om innehållet i kungörelsen inför utställningen under våren 2006. Det hade varit lämpligt att kommunen även inför utställningen under hösten 2006 åter underrättat berörda fastighetsägare. Att underrättelse inte skickats till dem inför utställningen under hösten 2006 får dock anses vara godtagbart med hänsyn till att utställningshandlingarna varit desamma som under den första utställningen samt upplysningen om att tidigare ingivna yttranden skulle behandlas såsom inkomna under den senare utställningen. Fastighetsägarna bedöms därmed inte ha förlorat sin rätt att yttra sig över förslaget. Regeringen finner att det inte föreligger skäl att upphäva antagandebeslutet på den grunden att underrättelse inte skulle ha skett. - Vad avser ändringar gjorda mellan utställning och antagandebeslut konstaterar regeringen att antalet ändringar får betraktas som relativt begränsat. De ändringar som avser allmänna platser medför inte att förslaget till detaljplan ändras i väsentlig utsträckning. De ändringar som gjorts beträffande enskilda fastigheter har främst avsett justeringar avseende byggnadsytor samt möjliggjort att ordna tillfarter till några av fastigheterna. För en fastighet har användningsgränsen flyttats för att möjliggöra en justering av fastighetsgränsen. Sammantaget finner regeringen att de ändringar som förekommit inte medfört att förslaget till detaljplan ändrats väsentligt. En ny utställning har således inte varit nödvändig. - I planhandlingarna ingår en miljöredovisning som syftar till att beskriva effekterna för miljö-, hälso- och naturresursfrågorna vid en utbyggnad enligt planförslaget. Planområdet är i huvudsak redan ianspråktaget för bebyggelse och planen syftar till att möta den tilltagande permanentbosättningen och de krav som detta medför. Regeringen finner mot bakgrund bl.a. härav att den omständigheten att en miljökonsekvensutredning, utöver den befintliga miljöredovisningen, inte upprättats inte utgör tillräckliga skäl för att upphäva planbeslutet. Vidare antecknas att PBL inte ställer krav på miljökonsekvensbeskrivning för anläggningsarbete på gator eller ledningsnät, ej heller för anläggning av matarledningar utanför planområdet. - Vid en samlad bedömning finner regeringen att det inte framkommit att planhandlingarna eller handläggningen i kommunen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens planbeslut inte tillkommit i laga ordning. - Vad gäller invändningarna om strandskydd konstaterar regeringen att kommunen medgett att detaljplanen upphävs avseende område på Korsholmen, del av vattenområde i Marenviken samt för område för båtklubb och bryggor vid Torskholmen. För dessa områden gäller fortsatt strandskydd enligt regeringens beslut den 9 oktober 2008. Vid sådant förhållande bör detaljplanen för Älgö upphävas i enlighet med kommunens medgivande. - Detaljplanens syfte är vidare att bibehålla befintlig fastighetsindelning och kommunen har i planarbetet inte funnit behov av upprättande av fastighetsplan. För de fastigheter som berörs av inlösen av mark kommer lantmäteriförrättning att ske. Frågan prövas inte i ärendet. - B.G. m.fl. ansökte om rättsprövning och yrkade att regeringens beslut skulle upphävas. Sökandena åberopade att regeringens beslut stred mot ett antal bestämmelser i regeringsformen, PBL, miljöbalken (MB), kommunallagen och konkurrenslagen (1993:20). - Efter att ha hållit muntlig förhandling yttrade Regeringsrätten (2010-04-15, Heckscher, Eliason, Almgren, Dexe, Stenman) följande under Skälen för Regeringsrättens avgörande : - - - Av utredningen i målet framgår bl.a. följande. Arbetet med detaljplanen påbörjades redan 1998 med ett programbeslut som gav riktlinjer inför den fortsatta handläggningen. Syftet med planen, som omfattar 562 fastigheter, är enligt plan-beskrivningen att underlätta den pågående omvandlingen från fritidsboende till permanentboende och samtidigt bibehålla den ursprungliga bebyggelsekaraktären och skärgårdsmiljön. Den tilltagande permanentbosättningen har gjort det nödvändigt att bygga ut kommunalt vatten och avlopp samt att förbättra vägnätet. Länsstyrelsen i Stockholms län förelade i beslut den 16 juni 2003 kommunen att senast den 31 december 2008 se till att en allmän vatten- och avloppsanläggning kom till stånd för fastigheterna på Älgö. Efter överklagande ändrade regeringen beslutet endast på det sättet att tidpunkten när den allmänna va-anläggningen senast skulle vara utförd bestämdes till den 31 mars 2010. - Sökandena har anfört att detaljplanen i olika avseenden strider mot flera bestämmelser i framför allt 5 kap. PBL om planförfarandet. De har gjort gällande bl.a. att planförslaget och planförfarandet inte har varit tillräckligt tydligt. När planförslaget ställdes ut 2006 saknades väsentligt beslutsunderlag, och det material som ställdes ut var omfattande och oöverskådligt. Plankartan uppfyller inte heller kraven på tydlighet. Det har bl.a. i det nu pågående genomförandeskedet visat sig att tomterna i kallelserna till lantmäteriförrättning angetts med fel mått och att de angivna vägsträckningarna i några fall inte överensstämmer med verkligheten. - Regeringsrätten kan konstatera att planförfarandet dragit ut på tiden och att detaljplanen efter samråd, ytterligare utredningar och revideringar varit föremål för tre utställningar, nämligen en år 2001 och två år 2006. Den första utställningen år 2006 underkändes på grund av jäv. Den andra utställningen 2006 omfattade därför samma underlag som den första men de skilde sig båda i några avseenden från förslaget 2001. - Enligt 5 kap. 2 § första stycket PBL ska vid utformningen av en detaljplan skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. - Enligt 5 kap. 9 § tredje stycket PBL ska planhandlingarna utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön. Av förarbetena till bestämmelsen framgår bl.a. följande. Den är en av flera bestämmelser som ska skapa förutsättningar för ökad delaktighet i planprocessen för allmänhet, sakägare och förtroendevalda. Det är ytterst de enskilda fastighetsägarna och rättighetsinnehavarna som själva måste bevaka de avvägningar mellan olika intressen som kommunen gör. När det gäller kartan och planbestämmelserna är det viktigt att de utformas på ett så entydigt och klart sätt som möjligt. Enbart själva planhandlingarna kan emellertid knappast ge en fullständig bild av den blivande miljön. Därför har den formuleringen valts att det av planhandlingarna ska tydligt framgå ”hur planen reglerar miljön”. Bestämmelsen bör alltså betraktas som ett grundläggande krav på de formella planhandlingarna - ett krav som i 26 § kompletteras med bestämmelser om planbeskrivning, illustrationer till denna och annat material som vid utställningen belyser förslagets innebörd. Syftet med bestämmelserna är att säkerställa en tillfredsställande informationsnivå (prop. 1985/86:1 s. 165 ff. och 591 f.). - Regeringsrätten konstaterar att det utdragna planförfarandet, omkring åtta år, medför svårigheter när det gäller att överblicka detaljplanens effekter i alla delar, vilket väcker frågan om ett nytt formellt samrådsförfarande borde ha ägt rum inför utställningen av detaljplaneförslagen år 2006. Kommunen har emellertid i enlighet med 5 kap. 27 § PBL efter utställningstiden sammanställt de synpunkter som senast under utställningstiden framförts skriftligen och redovisat sina förslag med anledning av dem i utlåtanden. Dessa har varit tillgängliga för de berörda. Det måste också beaktas att det är fråga om ett och samma detaljplaneförfarande och utredningen visar inte annat än att de enskilda fastighetsägarna haft tillfredsställande möjligheter att följa planarbetet och bevaka sina intressen beträffande den egna fastigheten och förslagets konsekvenser för miljön på Älgö i stort. Regeringsrätten kan inte heller finna att den intresseavvägning som vid detaljplaneläggningen ska göras mellan allmänna och enskilda intressen gjorts på ett sådant sätt att den står i konflikt med 5 kap. 2 § PBL. - Sökandena har gjort gällande att det kartunderlag som använts vid utformningen av detaljplanen i vissa delar varit felaktigt och att först i det nu påbörjade genomförandeskedet enskilda fastighetsägare upptäckt att intrånget i deras fastigheter varit större eller annorlunda än vad de har kunnat utläsa av planförslagen. Regeringsrätten ifrågasätter inte att i något eller några fall felaktigheter förekommer i detaljplanen. Vid en genomgång av handlingarna i målet har Regeringsrätten emellertid inte kunnat finna annat än att kartunderlaget varit av sådan kvalitet att detaljplanen kommit att ge en rättvisande bild av vad planen innebär för de allra flesta fastighetsägarna. - Sökandena har i sammanhanget framhållit att, om en fastighetsplan i enlighet med deras till kommunen framställda önskemål hade upprättats, de felaktigheter som finns skulle ha kunnat undvikas. Regeringsrätten kan konstatera att det i och för sig inte finns något hinder mot att göra en fastighetsplan redan under detaljplaneläggningen. Huvudregeln är dock att fastighetsplanen, under vissa förutsättningar, ska upprättas i genomförandeskedet. Om en sådan upprättas, får den inte strida mot detaljplanen, men om syftet med detaljplanen inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. I sådana fall ska detaljplanen anses ha den utformning som framgår av fastighetsplanen (6 kap. 5 § PBL). Det är alltså möjligt att i genomförandeskedet göra smärre korrigeringar i detaljplanen. Huruvida det i detta fall är lämpligt att med en fastighetsplan göra smärre korrigeringar i den antagna detaljplanen omfattas emellertid inte av Regeringsrättens prövning. Enligt Regeringsrätten har inte framkommit avvikelser mellan de faktiskt gällande fastighetsgränserna och de i detaljplanen angivna i sådant antal och sådan omfattning att detaljplanen inte borde ha lagts till grund för kommunens beslut om att anta planen. - Sökandena hävdar att en miljökonsekvensbeskrivning av flera olika skäl skulle ha upprättats. Enligt 5 kap. 18 § andra stycket PBL i den lydelse som är tillämplig i målet ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Miljökonsekvensbeskrivningen ska möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Av paragrafens tredje stycke framgår att, om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 11 § MB, också bestämmelserna i 6 kap. 11-18 och 22 §§ MB ska tillämpas vid upprättandet av detaljplanen. - I 6 kap. 11 § tredje stycket MB föreskrivs att regeringen får meddela föreskrifter om vilka slags planer och program som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan samt om undantag från kravet på miljöbedömning. Regeringen har meddelat sådana föreskrifter i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Av 4 § andra stycket i aktuell lydelse (SFS 2005:356) framgår att, i fråga om bl.a. detaljplaner enligt 5 kap. PBL, genomförandet ska antas medföra en betydande miljöpåverkan endast om myndigheten eller kommunen med beaktande av kriterier som närmare anges i bilaga 4 till förordningen finner att så är fallet. Dessa bedömningskriterier avser planens karakteristiska egenskaper, typen av påverkan och det område som kan antas bli påverkat. - Kommunen har i fråga om den aktuella detaljplanen gjort den bedömningen att planen inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i den mening som avses i 6 kap. 11 § MB. Däremot har i planärendet gjorts en miljöredovisning som avser de effekter för miljö-, hälso- och naturresursfrågorna som ett genomförande av planen kan komma att få. Med hänsyn till den utredningen och till att de nyssnämnda bestämmelserna ger kommunen ett utrymme för bedömning finner Regeringsrätten att det inte strider mot 5 kap. 18 § PBL att en fullständig miljökonsekvensbeskrivning inte har gjorts. - Sökandena har vidare gjort gällande vissa formella brister i kommunens hantering av planärendet. - Enligt 5 kap. 24 § första stycket 3 PBL ska det framgå av kungörelsen om utställning av planförslaget i vilken utsträckning mark eller annat utrymme m.m. till följd av planens antagande kan komma att tas i anspråk enligt vissa bestämmelser i 6 kap. PBL. Av 5 kap. 25 § första stycket 1 framgår att underrättelse om innehållet i kungörelsen senast dagen för kungörandet i brev ska sändas till kända sakägare. Sådan underrättelse behöver inte sändas om ett stort antal personer ska underrättas och det skulle innebära större kostnad och besvär än som är försvarligt med hänsyn till ändamålet med underrättelsen att sända den till var och en. Ägare av sådan mark m.m. som anges under 24 § första stycket 3 ska dock alltid underrättas enligt första stycket (5 kap. 25 § tredje stycket PBL). - I målet framgår att kommunen inför utställningen av planförslaget september-oktober 2006 inte sände underrättelse om innehållet i kungörelsen i brev till de sakägare vars mark skulle tas i anspråk enligt planen. Enligt kommunen var anledningen till detta att det gällde samma planhandlingar som tidigare ställts ut och att kommunen upplyst om att de yttranden som getts in under utställningen maj-juni 2006 skulle behandlas som inkomna vid den senare utställningen. - Regeringsrätten konstaterar att kungörandet inte har skett helt enligt bestämmelserna. Alla sakägare torde dock ha känt till att den nya utställningen skulle äga rum. Det är därför uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet. Den underlåtna åtgärden utgör därför inte skäl att upphäva regeringens beslut. - I 6 kap. 24 § kommunallagen som reglerar jäv i kommunala nämnder föreskrivs att en förtroendevald eller en anställd som är jävig i ett ärende inte får delta eller närvara vid handläggningen av ärendet. Det är klarlagt att ingen av de personer som angetts vara jäviga - - - har deltagit i kommunfullmäktiges beslut att anta detaljplanen. De sökande hävdar att jävet består i att nämnda personer deltagit i nämndsammanträden som lett fram till beslutet att anta detaljplanen och på det sättet påverkat utformningen av denna. Regeringsrätten finner att, oavsett om jäv förekom eller inte under de nämndsammanträden som är i fråga, detta inte kan ha påverkat utgången i ärendet. Skäl att upphäva regeringens beslut av den anledningen föreligger därför inte. - Regeringsrätten finner att regeringens beslut inte heller strider mot de övriga bestämmelser om förfarandet som de sökande anfört. - De sökande har vidare hävdat att regeringens beslut strider mot regler om skydd för egendomsrätten. - Regler om den avvägning mellan olika intressen som ska göras i ett planärende finns i 1 kap. 5 § PBL som föreskriver att både allmänna och enskilda intressen ska beaktas vid prövning av frågor enligt lagen, om inte annat är särskilt föreskrivet. Den bestämmelsen liksom de i övrigt tillämpliga bestämmelserna i PBL är allmänt hållna och ger myndigheten ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet har inte kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (mål nr 6375-09, fd 2010-02-17, Königsson)