Ds 2020:9
Utökad målgrupp för Allmänna arvsfonden
1. Sammanfattning
Målgruppen för stöd från Allmänna arvsfonden är i dag barn, unga och personer med funktionshinder. I promemorian Utökad målgrupp för Allmänna arvsfonden lämnas förslag till att utöka målgruppen för arvsfonden med äldre personer. Förslag lämnas även om hur arvsfondens tillgångar ska hanteras, hur medel för den nya målgruppen äldre ska avsättas och vilken kompetens Arvsfondsdelegationen bör ha. De föreslagna ändringarna av lagen om Allmänna arvsfonden föreslås kunna träda i kraft den 1 januari 2021.
2. Författningsförslag
2.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden
dels att 2, 5 och 8 b §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
1
Av de medel som under ett
Regeringen beslutar varje år
år har tillfallit fonden skall en om hur stor del av fondens tiondel läggas till fonden vid samlade tillgångar som ska vara årets utgång. Återstoden och tillgänglig för utdelning närmast årets avkastning skall vara följande år och lämnar samtidigt tillgängliga för utdelning från besked om beräknad nivå för de och med närmast följande år två därpå följande åren. men får också läggas till fonden.
2 a §
Högst en tiondel av de medel som regeringen genom sitt beslut gjort tillgängliga för utdelning får fördelas till verksamheter till förmån för äldre personer.
1 Senaste lydelse 1996:309.
Författningsförslag
5 §
Allmänna arvsfonden har till Allmänna arvsfonden har till ändamål att främja verksamhet ändamål att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer barn, ungdomar, äldre personer med funktionshinder. och personer med funktions-
nedsättning.
8 b §
2
Regeringen utser ledamöterna i Arvsfondsdelegationen. I Arvsfondsdelegationen skall I Arvsfondsdelegationen ska såväl ledamöter från Regerings- såväl ledamöter från Regeringskansliet, varav en är ordförande, kansliet, varav en är ordförande, som andra ledamöter ingå. En som andra ledamöter ingå. En majoritet av ledamöterna skall majoritet av ledamöterna ska utgöras av personer som inte utgöras av personer som inte arbetar i Regeringskansliet. arbetar i Regeringskansliet. Ledamöterna i Arvsfonds-Ledamöterna i Arvsfondsdelegationen skall ha god delegationen ska ha god kunskap om barn, ungdomar kunskap om barn, ungdomar, eller personer med funktions- äldre personer eller personer
hinder.
med funktionsnedsättning.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.
2 Senaste lydelse 2003:1066.
Ds 2020:9 Författningsförslag
2.2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden ska införas en ny paragraf, 20 b §, av följande lydelse.
20 b §
Kammarkollegiet ska senast i augusti varje år till regeringen lämna förslag på dels hur stor del av Allmänna arvsfondens samlade medel som ska göras tillgänglig för utdelning följande år, dels beräknad nivå för de två därpå följande åren.
Kammarkollegiet ska samråda med Arvsfondsdelegationen inför sin bedömning.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.
3. Uppdraget
Utredningsuppdraget syftar till att utreda förutsättningarna för en utökning av målgruppen för Allmänna arvsfonden till att även omfatta projekt inriktade på förhållanden för äldre personer. Med äldre avses i detta sammanhang främst pensionärer i högre ålder, 75 år eller äldre. I uppdraget ingår att bedöma och redovisa de konsekvenser som en utökad målgrupp kan ha för Allmänna arvsfonden och de redan befintliga målgrupperna barn, ungdomar och personer med funktionshinder. Om det bedöms lämpligt ska förslag lämnas till en utökad målgrupp och hur en sådan utökning ska avgränsas.
Promemorian Utökad målgrupp för Allmänna arvsfonden har utarbetats inom Socialdepartementet. Under utredningstiden har möten genomförts med Kammarkollegiet, Arvsfondsdelegationens ordförande, Myndigheten för delaktighet samt pensionärsorganisationerna Pensionärernas riksorganisation (PRO) och Riksförbundet pensionärsgemenskap (RPG). Betänkandet En arvsfond i takt med tiden (SOU 2018:70) som tidigare lämnats av 2017 års arvsfondsutredning bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
4. Bakgrund
I betänkandet Lagberedningens förslag till revision av ärvdabalken (SOU 1925:43) föreslogs lagändringar som lades till grund för inrättandet av Allmänna arvsfonden år 1928. Kusiner och avlägsna släktingar förlorade genom ändringar av arvsreglerna sin arvsrätt. Förändringarna motiverades med att släktens betydelse hade minskat och släktkänslan ansågs bli svagare eller upphöra helt i fråga om mer avlägsna släktingar. Begränsningen i arvsrätten medförde att det allmännas arvsrätt utökades väsentligt.
Lagberedningen framhöll att lagstiftningen, när arvsberättigade saknas, borde sörja för att statens arvsrätt inte framstod som en konfiskation till förmån för statens löpande utgifter utan att den i stället främjade ett allmännyttigt ändamål som alla kunde ställa sig bakom. Lagen om Allmänna arvsfonden syftade till att arvlåtaren i stället för att testamentera sin egendom till något annat allmännyttigt ändamål skulle låta kvarlåtenskapen tillfalla Allmänna arvsfonden. Då fanns t.ex. ingen skyldighet för kommunerna att anordna barnhem. Detta ändamål blev centralt i argumentationen för fondens målgrupp och var också det förslag som lades fram i regeringens proposition. Majoriteten i Första lagutskottet i riksdagen fann dock att även andra ändamål borde tillgodoses ur fonden (SOU 1967:2, s. 15):
Det syntes sålunda önskvärt att genom bidrag ur fonden bereda behövande kroniskt sjuka och ålderstigna en välbehövlig hjälp.
Båda kamrarna i riksdagen anslöt sig ändå till propositionens förslag. Ändamålet bestämdes till att omfatta vård och fostran av barn och unga. Det antogs även att de möjligen små tillgångar som fonden kunde komma att disponera över skulle vara verkningslösa om de splittrades på alltför många ändamål.
Bakgrund
Under de följande åren beviljades stöd till inrättande av barnhem, barnstugor, barnkolonier och ungdomslokaler för fritidsverksamhet samt till studiestipendier, till inköp av fordon anpassade för personer med funktionsnedsättning och till stöd åt familjer med många barn, om än i mycket begränsad omfattning. Den sociala verksamhetens utveckling inom samhället medförde en successiv begränsning av de områden, för vilka understöd från arvsfonden kunde komma i fråga. Exempelvis utvidgades statens och kommunernas åtaganden för verksamheter som barnavård och studiefinansiering. Tyngdpunkten inom bidragsverksamheten försköts allt mer mot inrättandet av ungdomslokaler. Av de 24 miljoner kronor som under åren 1958– 1965 beviljades i stöd ur fonden avsåg betydligt mer än hälften anordnandet av sådana lokaler. Däremot lämnades inte stöd till löpande kostnader. Stöden från Allmänna arvsfonden bidrog många gånger till att främja framväxten av ett utökat samhälleligt åtagande för vissa sociala frågor.
Med tiden blev det svårare att finna användning för de växande tillgångarna i arvsfonden. Trots att behov av stöd till andra insatser för barn och unga alltid skulle kunna finnas ansågs att det allmännas vidgade insatser inom barna- och ungdomsvården samt den gynnsamma utvecklingen av arvsfonden motiverade att ytterligare möjligheter att lämna bidrag ur fonden skapades. Därför ingick det i uppdraget till 1964 års Arvsfondsutredning att ompröva de ändamål som Allmänna arvsfonden skulle tillgodose. Där ingick att pröva en utvidgning av målgruppen till att omfatta även åldringar och handikappade. Att stödja olika åtgärder som främjar levnadsförhållandena för åldringar och handikappade ansågs vidare vara väl förenligt med de tankegångar som en gång låg bakom arvsfondens tillkomst.
Utredningen lämnade ett sådant förslag i betänkandet Allmänna arvsfonden (SOU 1967:2). Med åldringar avsågs dem som uppnått folkpensionsåldern 67 år eller dessförinnan fått ålderspension utan att någon strikt avgränsning eftersträvades. I den efterföljande propositionen Kungl. Maj:ts proposition nr 83 år 1969 (prop. 1969:83) hade förslaget om att inkludera äldre personer målgruppen utgått. Det föredragande statsrådet anförde (s. 43):
Det är angeläget att undvika en splittring av verksamheten som kan minska möjligheterna att göra effektiva insatser på något område. Jag
i
Bakgrund
anser därför att fondens bidragsändamål inte bör utvidgas i så stor omfattning som utredningen har föreslagit.
Dock kom personer med funktionsnedsättning att läggas till Allmänna arvsfondens målgrupp. Det medförde att även projekt inriktade på förhållanden för äldre personer med funktionsnedsättning kunde beviljas stöd.
När den nuvarande lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden infördes hade frågan om huruvida äldre personer skulle kunna ingå i Allmänna arvsfondens målgrupp prövats igen. Inte heller denna gång ansågs det vara möjligt att utvidga målgruppen till att också omfatta äldre personer. Regeringen anförde i sin proposition Ny lag om Allmänna arvsfonden (prop. 1993/94:124) följande (s. 19–20):
Allmänna arvsfonden har hittills inte varit i en sådan situation att det för utdelning tillgängliga beloppet inte har kunnat delas ut. Fondmedlen anses tvärtom otillräckliga. Detta har lett till att kraven på den sökandes egeninsats undan för undan har skärpts och att en allt hårdare prioritering görs mellan ansökningarna. Det finns alltså i dag inte något utrymme för att utvidga arvsfondens ändamål till att omfatta nya målgrupper utan att minska utrymmet för stöd till barn, ungdomar och funktionshindrade personer.
För närvarande bereds Arvsfondsutredningens betänkande En arvsfond i takt med tiden (SOU 2018:70) inom Regeringskansliet. I Arvsfondsutredningens uppdrag ingick inte att föreslå eventuella förändringar av målgruppen.
5. Allmänna arvsfondens stödgivning
5.1. Styrning av Allmänna arvsfonden
Bestämmelserna om Allmänna arvsfonden finns i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden och i förordningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden. Enligt 5–7 §§ lagen om Allmänna arvsfonden får stöd lämnas till organisationer som bedriver ideell verksamhet till förmån för barn, ungdomar och personer med funktionshinder. Enskilda personer kan inte beviljas stöd ur fonden. Regeringen redogör i den årliga skrivelsen till riksdagen för fördelningen av stöd under föregående år. Regeringen lämnar en översiktlig redogörelse för arvsfondens beslutspraxis och regeringens egen bedömning av medelsfördelningen. Inriktningen av stödgivningen anges i form av regeringens målformuleringar för de politikområden som berör Allmänna arvsfondens målgrupper. Regeringen redovisar även sin bedömning av vilka områden som bör prioriteras i fondens stödgivning. För närvarande finns tolv prioriterade områden för inriktningen av stödgivningen. Det kan avse projekt som syftar till att stärka barnets rättigheter, öka delaktighet och stärka demokratin eller förebygga våld, mobbning och trakasserier. Projekt kan också handla om att främja ett stärkt föräldraskap, främja fysisk och psykisk hälsa, ökad delaktighet i kulturlivet eller främja etableringen på arbetsmarknaden. Det kan även handla om projekt som syftar till att stärka rättigheterna för personer med funktionsnedsättning, ökad delaktighet och tillgänglighet för äldre personer med funktionsnedsättningar, stärka förutsättningarna för nyanländas mottagande och etablering, ökad jämställdhet och jämlikhet samt stärka inflytandet för barn och unga. Socialutskottet behandlar skrivelsen och ger i ett betänkande förslag till beslut som sedan
Allmänna arvsfondens stödgivning
behandlas i kammaren. Genom detta anses Arvsfondsdelegationens praxis ha förankrats hos och godtagits av riksdagen.
Arvsfondsutredningen har i betänkandet En arvsfond i takt med tiden (SOU 2018:70) bedömt att inget i dag hindrar att Arvsfondsdelegationen tillämpar egna kriterier vid sidan av dem som nämns i lagen. Att vissa av de kriterier som Arvsfondsdelegationen tillämpar som villkor för stöd inte har stöd i lag innebär inte att det finns anledning att gå fram med lagstiftning av formella skäl. Arvsfondsdelegationen kan således ge sina riktlinjer en utformning som motverkar att en delmålgrupp påtagligt skulle kunna missgynnas vid bedömning av ansökningar. Arvsfondsutredningens betänkande bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
5.2. Arvsfondsdelegationens stödgivning
Regeringen utser ledamöterna i Arvsfondsdelegationen som beslutar om ansökningarna om medel ur Allmänna arvsfonden. Styrningen av Allmänna arvsfonden bör inte bli allt för omfattande eller detaljerad. Dels kan stöd beviljas endast i mån av tillgång på medel, dels kan ett detaljerat regelverk leda till att stödformen betraktas som en civil rättighet i den mening som avses i artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Det kan leda till krav på överprövning av avslagsbeslut. Därför lämnar regeringen och riksdagen ett visst utrymme för Arvsfondsdelegationen att utveckla en praxis för bedömning av ansökningar. Statskontoret har på regeringens uppdrag granskat Allmänna arvsfonden. I sin rapport pekar Statskontoret på att Arvsfondsdelegationen har stor frihet att utforma verksamheten (Statskontoret 2017:20).
Allmänna arvsfonden lyfter tidvis fram t.ex. fokusområden eller särskilda satsningar i syfte att öka intresset för ansökningar från organisationer inom ett visst område.
Arvsfondsdelegationen använder sig av tre kriterier vid sin bedömning av ansökningar. Arvsfondslagen anger att stöd ur fonden i första hand ska lämnas till verksamhet som är nyskapande och utvecklande. Därutöver kräver Arvsfondsdelegationen att projekt ska bygga på deltagande från personer i målgruppen både vid planering och genomförande. Det ska också visas hur verksamheten
Ds 2020:9 Allmänna arvsfondens stödgivning
eller erfarenheter från verksamheten ska leva vidare efter att stödperioden avslutats. Stöd från Allmänna arvsfonden kan lämnas i mån av tillgång på utdelningsbara medel.
Enligt Arvsfondsutredningen finns det organisationer som är tveksamma inför att ansöka eller helt avstår från att söka stöd hos Allmänna arvsfonden. Skälet är att det är en omfattande process att genomföra en ansökan och det upplevs finnas en otydlighet kring hur kriteriet nyskapande tillämpas av Arvsfondsdelegationen. Det finns en risk för att organisationer har projektidéer som har potential att ge goda resultat men inte blir av därför att organisationerna själva inte ser idén som tillräckligt nyskapande.
Arvsfondsutredningen har i sitt betänkande bl.a. föreslagit att kriterier för stöd som i dag vilar på praxis i stället ska framgå i lagen. Arvsfondsutredningen bedömer att transparensen skulle öka om samtliga krav framgick i lagen. Arvsfondsutredningen föreslår att kriteriet nyskapande och utvecklande ersätts med begreppet utvecklande för målgruppen. Ändringen innebär inte att kravnivån sänks. Arvsfondsutredningen bedömer även att det bör framgå av lagen att stöd inte kan lämnas till en organisations löpande verksamhet.
1
Regeringens styrning i form av politikområdesmål och prioriterade områden är viktig för inriktningen av verksamheten. Arvsfondsdelegationen uppfattar inte styrningen som begränsande för stöd till angelägna projekt. De allra flesta ansökningar som beviljas stöd går att hänföra till något eller några av regeringens prioriterade områden.
Erfarenheter av ansökningsförfarandet
Statskontoret granskade på regeringens uppdrag Allmänna arvsfonden. Statskontoret menar i sin rapport att de höga kraven vid ansökningsförfarandet ställer högre krav på kompetens hos de sökande än tidigare. I dag ska de fylla i flera uppgifter om till exempel budgeten. Enligt Statskontoret ser de flesta organisationer som medverkat vid granskningen positivt på att kontrollerna och rättssäkerheten förstärks. Många pekade dock på att det finns en risk för att det kan bli krångligt att söka medel. Det kan i sin tur leda till
1 En arvsfond i takt med tiden (SOU 2018:70).
Allmänna arvsfondens stödgivning
att mindre föreningar sållas bort eller blir avskräckta från att ens ansöka. Det fanns också organisationer utan tidigare erfarenhet som menade att det var svårt att genomföra en ansökningsprocess. I Statskontorets undersökning menade dock de flesta organisationer att det var lätt att hitta information om hur man ansöker om stöd.
Arvsfondsutredningen har i sitt betänkande redovisat liknande synpunkter från aktörer inom civilsamhället. Åsikter har framförts med innebörden att den praxis som Arvsfondsdelegationen utvecklat uppfattas som begränsande och svår att tolka (SOU 2018:70).
Flera organisationer och även pensionärsorganisationer lyfter fram att det är komplicerat att söka stöd från Allmänna arvsfonden i dag för projekt om äldre med funktionsnedsättning. Det tar mycket tid i anspråk för organisationernas lokala föreningar som sällan har andra än helt ideella krafter att tillgå.
Inom Kammarkollegiet pågår ett omfattande arbete med att bättre utnyttja digitaliseringens möjligheter för att skapa högre målgruppsnytta och effektivare arbetssätt.
Handläggning och beslut
Antalet projekt och volymen beslutade projektmedel med fokus på målgruppen barn ökade under år 2018 jämfört med året innan. Detsamma gäller för målgruppen ungdomar. För målgruppen personer med funktionsnedsättning var volymen beslutade projektmedel oförändrad, medan antalet projekt minskade något. Av de organisationer som beviljades medel för nya projekt under år 2018 hade 65 procent inte beviljats medel ur Allmänna arvsfonden tidigare. År 2017 var motsvarande andel 63 procent. I och med satsningen Ålder är inget hinder har antalet projekt som fokuserar på målgruppen äldre med funktionsnedsättning ökat jämfört med åren 2016 och 2017.
Arvsfondsdelegationen bedömer i första hand ansökningar utifrån kvalitetskriterier. Det bidrar till att beviljandegraden för projekt kan se olika ut för de olika delområdena barn, unga och personer med funktionshinder. Det har under många år inte förekommit att ansökningar avslås på grund av att medel saknas. Med början år 2016 har Arvsfondsdelegationen successivt övergått till att använda ett nytt beslutssystem där beslut fattas om medel för hela
Ds 2020:9 Allmänna arvsfondens stödgivning
projektperioden i stället för ett år i sänder. Arvsfondsdelegationen beslutade år 2018 om stöd för 592 miljoner kronor, år 2017 för 1 011 miljoner kronor och 2016 för 1 082 miljoner kronor. Den stora skillnaden mellan åren beror på att det var relativt få nya projekt som startades 2018 samtidigt som det under 2017 och 2016 var ett antal pågående projekt kvar i det gamla beslutssystemet.
2
Det framgår av Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse att 92 procent av de beslutade medlen under år 2018 gick till projekt inom de prioriterade områdena.
3
Regeringen bedömer att det också
är angeläget att arvsfonden är öppen för behov och förslag som inte kunnat förutses. De särskilda satsningarna på fokusområden är ett sätt att öka intresset för att ansöka om stöd från arvsfonden. Arvsfondsdelegationen arbetar på olika sätt med att informera om möjligheten att söka stöd ur fonden. De tjänstemän i kommunerna som arbetar med föreningslivsfrågor är en värdefull kanal för att nå föreningar med information om Allmänna arvsfonden.
De allra flesta ansökningar som beviljas ligger inom de prioriterade områdena. Enligt Statskontoret menar företrädare för Arvsfondsdelegationen att regeringens skrivelse inte utgör någon stark styrning. De prioriterade områdena i skrivelsen till riksdagen uppfattas som vida, vilket gör att de flesta av de beviljade projekten passar in i någon av de prioriterade grupperna.
4
Genom Arvsfondsdelegationens service Telefonjouren kan föreningar testa sina idéer, vilket anses leda till färre projektansökningar som inte kan få bifall. Telefonjouren bidrar även till att de ansökningar som kommer in håller hög kvalitet vilket visat sig i en fortsatt hög bifallsfrekvens.
Under år 2018 avslog Arvsfondsdelegationen 441 ansökningar, ett historiskt lågt antal. Orsakerna till avslag har bl.a. varit att projekten inte bedömts vara tillräckligt nyskapande, att de inte haft tillräckligt hög delaktighet från målgruppen eller att de avsett sådan verksamhet som redan bedrivs som reguljär verksamhet. Andra ansökningar har avslagits på grund av att de inte haft en rimlig plan för projektets överlevnad, att de avsett kostnader för enstaka arrangemang eller att ansökan kommit från enskilda personer eller nystartade föreningar.
2 Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse 2018. 3 Arvsfondensdelegationens verksamhetsberättelse 2018. 4 Myndighetsanalys av Arvsfonden, Statskontoret 2017:20.
Allmänna arvsfondens stödgivning
Arvsfondsdelegationen beviljade år 2018 stöd till 26 procent av ansökningarna. Det minskande antalet nya ansökningar de senaste åren kan till största delen förklaras med att det är antalet lågkvalitativa ansökningar som blivit färre. Andelen ansökningar som leder till bifall har varit högre under de senare åren jämfört med år 2014 och tidigare.
De beslutade stöden för år 2019 uppgick till 822 miljoner kronor. Det är den högsta beslutade summan någonsin. I summan ingår även beslut för fleråriga projekt.
5
Projekt som riktar sig till äldre personer
Inom området Ökad delaktighet och tillgänglighet för äldre personer med funktionsnedsättningar fanns under 2018 sex projekt. Det är ett resultat av den särskilda satsningen på äldre med funktionsnedsättning som lanserades under år 2018. Under åren 2017 och 2016 fanns ett respektive två projekt inom den kategorin. Hela 33 projekt har kategoriserats som projekt som fokuserar på att stärka rättigheterna för äldre personer med funktionsnedsättning. Så många projekt har inte placerats i den kategorin sedan det prioriterade området infördes år 2008.
Inom det prioriterade området Ökad delaktighet och tillgänglighet för äldre personer med funktionsnedsättningar pågår projektet Läslust hela livet. Projektet syftar till att kompetensutbilda Studieförbundet Vuxenskolans högläsare i Kalmar som efter genomgången utbildning kan erbjuda personer med demens och boende inom äldreomsorgen en stunds avkoppling med fängslande och berikande berättelser. En digital kunskapsbank ska utvecklas under projekttiden i samarbete med Myndigheten för tillgängliga medier samt regionbibliotek och stadsbibliotek. I kunskapsbanken ska material, filmade föreläsningar och författarmöten sammanställas som inspirationsunderlag till högläsarna. Projektets metodmaterial, muntliga framställningar och projektverksamhet kommer att användas i Studieförbundet Vuxenskolans ordinarie verksamhet med målsättningen att det ska bli ett långsiktigt praktiskt hjälpmedel för både verksamma och nytillkomna högläsare över hela landet
6
5 Redovisning för förvaltningen av Allmänna arvsfonden 2019, Kammarkollegiet 2020. 6 Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse för 2018.
Ds 2020:9 Allmänna arvsfondens stödgivning
5.3. Tillgångar och utdelade medel
Kammarkollegiets arvsenhet administrerar bl.a. avveckling av de dödsbon som tillfaller Allmänna arvsfonden. Fonddelegationen förvaltar Allmänna arvsfondens förmögenhet. Inflödet av tillgångar varierar mellan åren liksom avkastningen på befintligt kapital. Fondkapitalets direktavkastning och 90 procent av inkomna medel avgör hur högt beloppet av utdelningsbara medel blir påföljande år. Resterande tio procent av de inkomna medlen läggs enligt nuvarande bestämmelser till fondens kapital. Fondens bundna kapital används inte för utbetalningar utan har placerats med sikte på långsiktigt god avkastning. Däremot är två procent av kapitalet placerat i en likvidportfölj som en buffert att användas vid behov.
Arvsfondens förvaltning
Allmänna arvsfondens förmögenhet förvaltas av Kammarkollegiets kapitalförvaltning. Fonddelegationen beslutar om arvsfondens placeringar, t.ex. placeringspolicy och placering i olika tillgångsslag.
Fondens bokförda värde uppgick den 31 december 2019 till 6 663 miljoner kronor, en ökning med 1 112 miljoner kronor sedan året innan. Marknadsvärdet är dock betydligt högre (se tabell 5.1).
Tabell 5.1 Fondens utveckling, Mnkr
Bokfört värde
2015 2016 2017 2018 2019
Tillgångar
5 362 5 608 6 014 6 552 7 212
Skulder
-400 -478 -475 -522 -549
Summa
4 962 5 130 5 539 6 030 6 663
Marknadsvärde
Tillgångar
7 642 8 224 8 903 8 744 10 740
Skulder
-400 -478 -475 -522 -549
Summa
7 242 7 746 8 428 8 222 10 191
Från och med 2016 beslutar Arvsfondsdelegationen om projektmedel för tre år i taget i stället för som tidigare ett år.
Kapitaltillväxten sker i huvudsak genom värdestegringar på det investerade kapitalet.
Allmänna arvsfondens stödgivning
Tabell 5.2 Medel som tillfallit arvsfonden (netto), Mnkr
2015 2016 2017 2018 2019
Arv
523 634 789 596
981
Metaller
-
0
16
76 114
Kapitalisering
-52
-63
-79
-60 -124*
Summa arv
471 571 726 612
971
Dir. avk.
177 148 185 168
159
Totalt
648
719
911
780 1 130
* Beloppet innehåller delbelopp som egentligen tillhör 2017 och 2018.
I dag läggs tio procent av de influtna arvsmedlen till fondkapitalet medan 90 procent läggs till nästa års utdelningsbara medel. Sedan år 2016 tillfaller värdet av återvunna metaller från personer som kremeras i Sverige Allmänna arvsfonden (se tabell 5.2). Kostnader för dödsboavveckling, förvaltning och administration finansieras av de medel som brutto tillfallit Allmänna arvsfonden och av direktavkastningen. Det utdelningsbara beloppet är således ett nettobelopp som är tillgängligt för utdelning nästa år.
Tabell 5.3 Utdelningsbara medel, Mnkr
2015
2016
2017
2018
2019
1 366
1 416
1 037
997
1 241
Utdelningsbara medel år 2019 var 1 241 miljoner kronor (se tabell 5.3). Utdelningsbara medel år 2020 är preliminärt 1 563 miljoner kronor. Ökningen av utdelningsbara medel beror främst på ett ökat inflöde av arvsmedel (se tabell 5.2). Summan varierar med värdet på arv som tillförts och avkastningen på det placerade kapitalet. I summan ingår även eventuellt överskott från tidigare år som följer med till året därpå. Medlen ska finansiera dels nya beslut under nästkommande år, dels fortsatt stöd till redan beslutade pågående treåriga projekt.
Tabell 5.4 Beslutade stöd räknade som ettåriga, Mnkr*
2015
2016
2017
2018
2019
642
734
597
647
749
*Beslutade medel kan avse fler år men här redovisas beslutade medel för enskilda år.
Ds 2020:9 Allmänna arvsfondens stödgivning
Skillnaden mellan beslutade medel och utdelningsbara medel kan förefalla stor. Det beror till del på att samlade överskott från tidigare år hela tiden överförs till året därpå. De flesta år är de medel som delas ut större än de medel som influtit till arvsfonden genom arv. Det överskott av utbetalningsbara medel som finns kan ses som en garanti för att beslut om medel för flera år ska gå att betala ut även om inflödet av medel skulle minska. Storleken på de utdelningsbara medlen beräknas för ett år i taget. Det gör att Arvsfondsdelegationens planering av kommande års verksamhet präglas av viss osäkerhet.
När Allmänna arvsfonden grundades ansågs det viktigt att trygga tillgången till medel att fördela för fondens ändamål. Det rådde osäkerhet om hur stort eller litet inflödet av arvsmedel skulle komma att bli. Innan fonden blivit så stor att utdelning av medel kunde ske enbart av avkastningen skulle utdelningen ske även med del av de årligen inkomna medlen. Därför bestämdes det att två tredjedelar av inkomna medel jämte avkastningen skulle delas ut medan en tredjedel av de inkomna medlen lades till fonden. Det antogs att enbart avkastningen med tiden skulle räcka till en godtagbar utdelning. Valet styrdes av uppfattningen att avkastning i form av ränta på nominellt fastställda placeringar betraktades som säker medan det betraktades som osäkert hur stort inflödet av arv kunde bli.
Med tiden förändrades förhållandena. Genom 1969 års lag angavs att en tiondel av de inkomna medlen skulle läggas till fonden. Då hade fondens förmögenhet vuxit till ca 40 miljoner kronor och de inkommande medlen uppgick till ca 10 miljoner kronor per år. Totalavkastningen uppgick då till ca 5 miljoner kronor. Arvsfondens tillgångar har fortsatt att öka. Mellan åren 2014 och 2018 ökade det bokförda värdet från 5,1 miljarder kronor till 6,6 miljarder kronor. Under år 2019 ökade tillgångarnas marknadsvärde till drygt 10 miljarder kronor. Sedan år 1993 har fondens förmögenhet i det närmaste tiodubblats. År 2017 var totalavkastningen 7,9 procent, år 2018 var den -1,3 procent och år 2019 blev den 18, 7 procent. Även om tillväxten för enskilda år kan variera så är fondens värdetillväxt betydande sett över längre tid. Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen har föreslagit att bestämmelsen i 2 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden ändras. De medel som tillfallit arvsfonden under ett år ska i sin helhet kunna delas ut. Bakgrunden är att
Allmänna arvsfondens stödgivning
Kammarkollegiet anser att fonden är så stor att den inte behöver byggas upp ytterligare.
Storleken på det varje år utdelningsbara beloppet beror som tidigare nämnts på nettovärdet av dels inkomna arv, dels direktavkastningen på placeringar. Direktavkastningen netto är tillgänglig för utdelning medan värdeökningen på det investerade kapitalet läggs till det bundna kapitalet. Att inte den totala avkastningen delas ut utan endast direktavkastningen vilar på praxis. Den största delen av kapitalet, 98 procent, är placerat med långsiktig inriktning för hög avkastning och värdesäkring. I dag är 2 procent av kapitalet placerat som en buffert för utbetalningar att användas vid behov.
Tabell 5.5 Marknadsvärde, bokfört värde, direktavkastning (brutto) och direktavkastning (netto), Mnkr
År Förmögenhet Förmögenhet Direktavkastning Direktavkastning
Marknadsvärde Bokfört värde
Brutto
Netto
2019
10 191
6 663
236
159
2018
8 222
6 030
260
168
2017
8 428
5 539
234
185
2016
8 224
5 608
236
148
2015
7 642
5 362
239
177
2014
7 491
5 109
227
166
2013
6 781
4 532
217
161
Källa: Regeringens skrivelser till riksdagen Redovisning av fördelning av medel från Allmänna arvsfonden och Kammarkollegiets redovisning för förvaltningen av Allmänna arvsfonden.
Mellan år 2013 och år 2019 ökade det bokförda värdet av arvsfondens tillgångar med 47 procent medan marknadsvärdet ökade med 50 procent. Under samma tidsperiod har direktavkastningen netto varierat mellan åren (se tabell 5.5). Direktavkastningen brutto har ökat med nära 9 procent men eftersom den totala kostnaden för arvsfondens hantering ökar med ökad förmögenhet, dvs. allt från kostnader för arvsfondenheten, kapitalförvaltning till arvsfondsdelegationen, påverkar det nettot för direktavkastningen.
Förekomst av testamenten
Enligt branschorganisationen Giva Sverige är det 21 procent av svenskarna som har ett skrivet testamente. Det är ca en procent som har skrivit in en gåva till en ideell organisation i sitt testamente. Det
Ds 2020:9 Allmänna arvsfondens stödgivning
kan jämföras med att ungefär 68 procent av svenskarna regelbundet skänker pengar till ideella organisationer under tiden de lever.
En orsak till att så få donerar en del av sin kvarlåtenskap till välgörande ändamål kan vara att man helt enkelt inte känner till möjligheten. Bara sju procent av svenskarna uppger att de vet att man kan ta med en organisation i sitt testamente.
7
Kvarlåtenskapen efter den som saknar släktarvingar och som inte har testamenterat till någon annan tillfaller Allmänna arvsfonden, som har ställning av legal arvinge, dvs. en arvsrätt grundad på den legala arvsordningen, utan att vara släkt med den avlidne. Genom ett testamente kan en eller flera andra testamentstagare utses. Det är ca 600 dödsbon som tillfaller arvsfonden varje år. Alla innehåller inte ekonomiska tillgångar utan det är ca 400 dödsbon som ger medel för Allmänna arvsfonden.
Utmaningar för Kammarkollegiets arvsenhet
Dödsbon med större tillgångar blir allt fler och det finns ofta fastigheter eller bostadsrätter som ska säljas. När tillgångarna i ett dödsbo är omfattande är det, enligt Kammarkollegiet, inte ovanligt att det förekommer ett ohederligt eller brottsligt agerande från personer i arvlåtarens omgivning. Det ökar kraven på handläggningen hos Kammarkollegiet. Det har också blivit vanligare med bristbon, det vill säga dödsbon med begränsade eller inga tillgångar, vilket har ökat Allmänna arvsfondens ansvar för gravsättning. Den avveckling som även i dessa fall måste göras är inte sällan mer tidskrävande än om det finns tillgångar i boet.
5.4. Utvärdering
Den utvärdering av 43 andra utvärderingar av arvsfondsprojekt, som slutfördes år 2018 av Handelshögskolan i Stockholm, visar att man kan betrakta Allmänna arvsfonden och dess omfattande projektverksamhet som en källa till idémässig förnyelse och organisatorisk dynamik i det svenska civilsamhället, framför allt inom välfärdsområdet. Forskarna menar i sin studie att man kan betrakta det som
7 www.givasverige.se.
Allmänna arvsfondens stödgivning
att det civila samhället, med stöd av Allmänna arvsfonden, erbjuder ett antal nya eller annorlunda initiativ och potentiella lösningar på samhällsproblem. Enligt forskarna utgör Allmänna arvsfonden genom sitt stöd till projekt en viktig källa till nya resurser för civilsamhället. Stödet bidrar även till att ge legitimitet till många genomförda utvecklingsprojekt. Forskarna tycker det är värt att notera att den omfattande projektverksamhet som finansieras med medel ur Allmänna arvsfonden i sig fungerar som ett slags ”projektledarskola” för det civila samhällets organisationer. Många personer har utvecklats i sitt engagemang inom civilsamhället genom ett ansvar som projektledare för ett arvsfondsprojekt och detta är en resurs både för organisationer och individer.
8
5.5. Allmänna arvsfondens legitimitet
Allmänna arvsfonden är beroende av en allmän acceptans för att de arvsmedel som tillfaller fonden används för de ändamål som avses i arvsfondslagen. Nyttoperspektivet var starkt betonat när inrättandet av arvsfonden föreslogs.
Om statsarvet får viss på förhand i lag bestämd användning, om vilken alla kunna vara ense, bör detta också i sin mån vara ägnat att minska testamentsfrekvensen, i det att arvlåtaren ofta kan förutsättas lika gärna se att kvarlåtenskapen användes för nämnda ändamål som i något annat allmännyttigt syfte.
Grundtanken bakom Allmänna arvsfonden är således att den som saknar arvsberättigade släktingar ska veta att kvarlåtenskapen genom att den tillfaller Allmänna arvsfonden kommer att användas till förmån för någon av fondens målgrupper. Den som tycker att det ändamålet är gott nog behöver inte göra mer. För den som önskat att kvarlåtenskapen ska gå till ett ändamål som främjar förhållanden för äldre personer har Allmänna arvsfonden hittills inte varit ett alternativ. En utvidgning av målgruppen kan öka intresset för att låta arvet tillfalla Allmänna arvsfonden genom att fler kan se att arvet kommer att användas till ett för dem godtagbart ändamål.
Oftast tillfaller kvarlåtenskap Allmänna arvsfonden på grund av att arvsberättigade släktingar saknas och ingen annan utsetts i
8 Allmänna arvsfondens årsberättelse 2018. 9 Lagberedningens förslag till revision av ärvdabalken (SOU 1925:43), sid 117.
Ds 2020:9 Allmänna arvsfondens stödgivning
testamente. Där testamenten finns är det Kammarkollegiet som hanterar dessa. Det rör sig om ungefär 1 200 testamenten per år. I en uppföljning baserad på ett urval av ett mindre antal sådana ärenden 2011 visades att i 70–80 procent av dessa ärenden är den som utsetts som arvinge en fysisk person. Det förekommer i ett fåtal fall att Allmänna arvsfonden utsetts till arvinge i testamente. Det betyder att det allra mesta av den kvarlåtenskap som tillfaller Allmänna arvsfonden inte föregås av en uttalad viljeyttring.
De tidigare utredningar om arvsfonden som genomförts under åren har i olika delar berört kärnfrågorna. De medel som tillförs fonden måste komma till god användning. Det är därför viktigt att t.ex. nyttan kan påvisas, att medel inte används för sådant som stat eller kommun ansvarar för eller att insamlade medel bara läggs på hög. Ett minskat förtroende för Allmänna arvsfonden kan i längden leda till att användningen av testamenten ökar. Inflödet av medel kommer från endast ca 400 dödsbon per år. Skulle det inflödet minska så skulle det snabbt påverka arvsfonden negativt.
6. Överväganden och förslag
6.1. Förändringsbehovet
Frågan om huruvida äldre personer skulle ingå i Allmänna arvsfondens målgrupp diskuterades vid fondens tillkomst år 1928 och har sedan väckts många gånger under åren. Det bärande skälet emot en utvidgning av målgruppen har ända sedan fondens tillkomst varit att tillgången till medel inte har varit större än att de behövts för att tillgodose behovet av stöd för projekt för de redan befintliga målgrupperna. Arvsfondens från början små medel ansågs bli verkningslösa om de skulle splittras på ett flertal ändamål. Tidigare ställningstaganden har i första hand utgått från prioriteringar av vilka ändamål som är mest angelägna när tillgången till medel bedöms vara begränsad. Givet fondens starka finansiella ställning samt de strukturella överskotten råder inte längre dessa begränsningar.
Behovet av stöd för projekt till förmån för äldre ökar i takt med det demografiska åldrandet i samhället. Med stigande ålder riskerar allt fler äldre personer att påverkas negativt av olika förändringar, t.ex. ökad grad av ensamhet (minskat socialt nätverk), ökade hinder för delaktighet och inflytande, minskat välbefinnande och försämrad hälsa. Fördomar eller stereotypa föreställningar som utgår från en människas ålder kan leda till diskriminering, s.k. ålderism.
Både andelen av befolkningen och antalet personer i hög ålder i Sverige väntas öka under många år framöver (se figur 6.1). Det medför att projekt som berör målgruppen kan ha stor och ökande betydelse för ett stort antal personer när erfarenheter sprids vidare. Det kan även ha stor betydelse för samhället i övrigt om det kan bidra till ökad självständighet för den åldrande befolkningen.
Överväganden och förslag
Figur 6.1 Procentuell ökning av antalet personer i åldersgrupperna 75–79, 80–85 och 85 år och äldre jämfört med år 2020
Källa: Socialdepartementets analysfunktion.
Ett starkt skäl att nu överväga en förändring som även inkluderar äldre personer i målgruppen är att Allmänna arvsfonden har en ekonomi som bedöms öppna för den möjligheten.
Flera pensionärsorganisationer har vid ett möte med föreliggande utredning lyft fram behoven av ökade insatser från det civila samhället riktade till samhällets seniorer. Samhället står med sin åldrande befolkning inför stora utmaningar och det civila samhället är en viktig aktör för att möta den förändringen. Civilsamhället skulle med stöd från Allmänna arvsfonden ytterligare kunna bidra till utveckling av bättre förhållanden för äldre personer. Utanförskap i frågor som samhällets digitalisering, ensamhet och naturliga arenor för möten är exempel på sådana områden där pensionärsorganisationerna ser behov av mer insatser. De framhåller även att fler skulle kunna finna det intressant att lämna kvarlåtenskap till Allmänna arvsfonden om målgruppen utvidgas också till ändamål för den seniora befolkningen.
Ds 2020:9 Överväganden och förslag
6.2. Utvidgad målgrupp
Förslag: Allmänna arvsfondens ändamål breddas så att det
omfattar att främja verksamhet även till förmån för målgruppen äldre personer. Begreppet funktionshinder ersätts av funktionsnedsättning.
Skälen för förslaget: Det civila samhället har genom sina lokala och
rikstäckande organisationer många gånger kunnat upptäcka nya eller förändrade behov. Genom ideella organisationers engagemang och kreativitet har nya erfarenheter vunnits och nya metoder kunnat utvecklas och spridas för att få reguljär tillämpning. Allmänna arvsfonden har under sin drygt 90-åriga historia ofta kunnat lämna ett betydelsefullt stöd för sådana arbeten. Barnstugor, färdtjänst och personlig assistans började exempelvis som projekt med stöd från arvsfonden. Andra exempel är Självmordslinjen som drivs av föreningen Mind och föreningen Bris stödtelefon. Allmänna arvsfonden har under hela sin tid syftat till att stödja sociala innovationer och socialt entreprenörskap.
Allmänna arvsfondens stöd är tidsbegränsat. Drift av verksamhet varken är eller bör vara en uppgift för fonden, som dessutom inte kan garantera att medel finns för utdelning. Kostnader för löpande drift måste täckas på annat sätt, vilket är ett skäl bakom att Allmänna arvsfonden ställer krav på att ett projekt som beviljats stöd ska kunna överleva efter att stödet tagit slut. Det finns andra aktörer som lämnar årliga ekonomiska bidrag till ideella organisationer.
Forskare vid Handelshögskolan i Stockholm har på Arvsfondsdelegationens uppdrag genomfört en studie utifrån 43 utvärderingar av arvsfondsprojekt. Enligt studien, som slutfördes 2018, kan Allmänna arvsfonden och dess omfattande stöd till projektverksamhet ses som en källa till idémässig förnyelse och organisatorisk dynamik i det svenska civilsamhället, framför allt inom välfärdsområdet. Forskarna menar i studien att man kan betrakta det som att det civila samhället, med stöd av Allmänna arvsfonden, erbjuder ett antal nya eller annorlunda initiativ och potentiella lösningar på samhällsproblem.
10
Allmänna arvsfonden bidrar således
till både social innovation och socialt entreprenörskap.
10 Arvsfondsdelegationens verksamhetsberättelse 2018.
Överväganden och förslag
Livet som senior kan mycket väl uppgå till eller överstiga en tredjedel av en individs hela livslängd. Genom att utöka Allmänna arvsfondens målgrupp får arvsfonden möjligheter att bidra till en liknande välbehövlig idéutveckling till förmån för äldre personer i samhället. Det finns behov både av insatser för att på individnivå främja delaktighet och av samhällsövergripande insatser för att motverka diskriminering. Sammantaget skulle det kunna ge ökade välfärdsvinster för individer och för samhället att genom ökad delaktighet från den seniora befolkningen få del av mer kunskap och erfarenhet inom många områden. Genom att stödja projekt riktade till målgruppen äldre personer skulle Allmänna arvsfonden kunna bidra såväl till att motverka riskfaktorer för psykisk och annan ohälsa som att undanröja hinder för delaktighet och inflytande.
Precisering av en utökad målgrupp
Av 5 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden framgår att arvsfonden enligt den nu gällande ändamålsbestämmelsen ska främja verksamhet till förmån för målgruppen barn, unga och personer med funktionshinder. Med stöd i uttalanden i förarbeten tillämpas en avgränsning av målgruppen barn till personer i åldrarna upp till och med 11 år. Med unga förstås personer mellan 12 och 25 år. I personkretsen enligt 5 § ingår även personer med funktionshinder.
11
Delgruppen personer med funktionshinder saknar övre åldersgräns. Det gör det möjligt att ansöka om medel till projekt för äldre personer förutsatt att det gäller personer med funktionsnedsättning. Frågor som rör den seniora befolkningen ur andra aspekter kan i dag normalt inte komma i fråga för stöd från Allmänna arvsfonden.
Målgruppen äldre personer föreslås avgränsas till personer över 65 år. I takt med stigande ålder kan det för vissa uppstå hinder för att delta i samhällslivet i samma utsträckning som tidigare. Behov finns av innovativa lösningar för att bibehålla full delaktighet i samhället. Projekt till förmån för målgruppen kan bidra till att övervinna hinder som uppstår till följd av åldrandet och öka möjligheterna till delaktighet i samhället. Behovet av insatser får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, men bedöms sannolikt öka med stigande ålder. Trots individuella skillnader och
Ds 2020:9 Överväganden och förslag
skilda lokala förutsättningar så är det sannolikt främst personer i åldern 75 år eller äldre som i detta sammanhang kommer att avses med äldre personer.
Ett tecken på att det börjar bli svårare för den enskilde att på egen hand hantera yttre förändringar och överbrygga avstånd är ofta att denne blir beroende av hjälp och stöd från närstående eller omsorg och service från kommunen. Enligt Stockholms läns äldrecentrum är det ca tre gånger så vanligt att en kvinna i åldern 75–84 år behöver hjälp jämfört med en kvinna i åldern 65–74 år. För män är skillnaden mellan åldersgrupperna något mindre än för kvinnor.
12
Många har då
behov av hjälp med flera vardagliga aktiviteter. Risken är stor att den enskilde blir allt mindre delaktig i, och får allt svårare att påverka, även andra förhållanden kring sin egen vardag. Det är därför viktigt att uppmärksamma olika hinder för delaktighet och inflytande för målgruppen äldre personer. Det är även rimligt att utgå från att människor i den åldersgrupp som här huvudsakligen avses skulle kunna motverka eller bryta isolering eller utanförskap genom ökat engagemang och deltagande i civilsamhällets verksamheter. För kvinnor som oftare än män lever ensamma i hög ålder har sådana insatser stor betydelse.
I samband med ett eventuellt genomförande av förslaget om utökad målgrupp ska regeringen även, i enlighet med 31 § arvsfondslagen, se över den kommande inriktningen av stödet för den utökade målgruppen. Vid utformningen av de prioriterade områdena i den årliga skrivelsen till riksdagen kan regeringen ge den ytterligare vägledning som bedöms behövas. Målet för den nationella äldrepolitiken föreslås årligen i budgetpropositionen, utgiftsområde 9. Prioriterade områden som kan utgöra vägledning vid bedömning av ansökningar kan t.ex. gälla delaktighet och inflytande ur olika perspektiv. Stöd till målgruppen äldre personer skulle exempelvis kunna avse att undanröja hinder för att ta del av den snabba tekniska utvecklingen, vilket i sin tur kan bidra till att överbrygga växande fysiska avstånd på grund av förändrad samhällsservice.
12 Äldreomsorgens ”debutanter”, rapport 2018:2, Stockholms läns äldrecentrum 2018.
Överväganden och förslag
Omständigheterna i det enskilda fallet avgörande
Bedömningen av huruvida ett projekt fyller ett behov som ska tillgodoses genom stöd från Allmänna arvsfonden får göras utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Beroende på vilka frågor det kan handla om och olikheter i lokala förutsättningar så kan möjligheter och hinder för den enskilde se olika ut i olika delar av landet.
Hälsan är inte socioekonomiskt eller geografiskt jämnt fördelad bland vuxna. Vid 30 år fyllda förväntas den som har eftergymnasial utbildning leva cirka fem år längre än den som endast har förgymnasial utbildning.
13
Sedan 1980 har männens medellivslängd
ökat med närmare åtta år och är nu 80,7 år, medan kvinnornas medellivslängd har ökat med lite drygt fem år och är 84,1 år. Regionalt finns en skillnad om ca två år både för kvinnor och för män. Detta är skillnader och förändringar som förklaras av vad som sker under människors hela levnad och som inte är koncentrerade enbart till den senare delen av livet. Genomsnittsåldern var över 81 år för dem som fick äldreomsorg under åren 2013–2015 enligt en rapport från Stiftelsen Stockholms läns äldrecentrum. Av dessa var två av tre kvinnor.
14
Det finns också en stor variation av kulturella normer och synsätt och vad det egentligen innebär att åldras väl. När äldre personer i sin dagliga livsföring möter svårigheter som påverkar deras möjligheter till självständighet och delaktighet har det betydelse vilka möjligheter det finns för att kompensera för det så att svårigheter och förluster kan undvikas eller motverkas. Upphovet till sådana svårigheter behöver inte ha något med försämrad hälsa eller funktionsförmåga att göra utan kan bero på yttre faktorer som utglesning och ökade avstånd till kommersiell och offentlig service. Det kan handla om andra samhällsförändringar som den fortgående digitaliseringen av tjänster och service.
Det blir även framöver i processen kring ansökan, handläggning och beslut som det slutligen klargörs om ett projekt är av ett slag som Arvsfondsdelegationen slutligen bedömer är möjligt att stödja. Regeringens politikområdesmål och de prioriterade områdena har en
13 Folkhälsans utveckling-Årsrapport 2018, Folkhälsomyndigheten. 14 Äldreomsorgens ”debutanter”, rapport 2018:2, Stockholms läns äldrecentrum 2018.
Ds 2020:9 Överväganden och förslag
styrande påverkan av de kommunikativa insatserna som syftar till att få in fler bra ansökningar inom de prioriterade områdena.
Delaktighet och inflytande i demokratiskt perspektiv
Inom en snar framtid kommer en fjärdedel av alla svenskar att vara 65 år eller äldre. I underlagsrapporten Vem är den äldre? till utredningen Nationell kvalitetsplan för äldrepolitiken visade en genomgång av forskningen genomgående att uppfattningar om ålder i stor utsträckning handlar om stereotypa och negativt laddade egenskaper som kopplas till vissa rättigheter eller förluster av rättigheter.
15
Det är väl känt att det förekommer diskriminering på grund av ålder både i arbetslivet och i andra sammanhang. Stereotypa föreställningar om äldre personer, s.k. ålderism, öppnar för diskriminering som dels medför rättsförluster och förluster av livskvalitet för den enskilde, dels förluster för samhället i stort genom att kunskaper och erfarenheter inte tas till vara. År 2008 skrev gerontologiprofessorn Lars Andersson vid Linköpings universitet boken Ålderism som tecknar en bakgrund till att äldre behandlas diskriminerande och med stereotypa föreställningar.
16
Äldre personer i behov av stöd jämställs ofta med andra personer som har äldreomsorg medan yngre personer med funktionsnedsättning jämställs med befolkningen i övrigt. Detta har belagts t.ex. i fråga om inflytande över den omsorg eller service som äldre kvinnor och män behöver. Genom att använda s.k. interna referenser när det gäller äldre personer hålls möjligheterna till inflytande och självbestämmande tillbaka. Det påverkar också människors självbild. Äldre personer ser de egna begränsningarna som orsak till att inte kunna leva ett normalt liv, medan yngre personer med funktionsnedsättning ser samhällets bristande anpassning som orsak.
17
Representativiteten i de politiska församlingarna, dvs. hur väl de speglar befolkningssammansättningen, varierar mellan olika kommuner och regioner. På övergripande nivå verkar sammansättningen
15 Vem är den äldre? kap 8. Rapport till Utredningen Nationell kvalitetsplan för äldrepolitiken (2015:03). 16 Ålderism, Lars Andersson, Studentlitteratur 2008. 17Tre decennier med socialtjänstlagen, Red. Pettersson U, Gleerups 2014.
Överväganden och förslag
av lokala och regionala politiska församlingar spegla andelen äldre personer i samhället förhållandevis väl. I riksdagen är dock bara två procent av ledamöterna 65 år eller äldre.
18
Ur demokratiskt perspektiv är det viktigt att seniorer eller äldre personer kan vara delaktiga så att deras situation synliggörs innan beslut fattas. Hinder för delaktighet och inflytande gör att individer får mindre plats i vardagslivet i det demokratiska samhället. Det leder till att samhället förlorar möjligheten att tillägna sig den kunskap och erfarenhet seniorerna har.
Delaktighet och digitalisering i samhällsperspektiv
Allt fler äldre personer har god kunskap och förmåga att kunna klara sig i det allt mer digitaliserade samhället. Fortfarande har dock många svårigheter att hänga med i samhällets snabba förändring. De som inte längre deltar i arbetslivet blir inte heller lika delaktiga i den fortgående digitaliseringen som de som i sitt arbete får stöd att kunna använda nya digitala verktyg. Digitalisering och annan teknikutveckling sker snabbt och riskerar lämna äldre personer efter eller utanför. Trygghetsfrågor kring kort-, bank- och andra bedrägerier visar ofta att många, även äldre personer är sårbara. Många får allt längre till olika servicegivare vilket inte alltid kompenseras med utveckling av lätt tillgänglig service och tjänster i andra former. Här kan insatser för att underlätta för äldre personer att använda digitala verktyg vara till god hjälp för målgruppen.
I en medlemsundersökning genomförd av SPF Seniorerna uppgav hälften av de svarande att de upplever svårigheter och viss oro vid användning av digitala lösningar. De som inte använder internet alls, eller upplever svårigheter i användningen, riskerar att hamna i utanförskap och att deras vardag därmed försvåras. Det kan handla om att det blir svårare att resa och röra sig i samhället, hantera betalningar och ekonomi, vara en del av sociala gemenskaper, ta del av samhällsinformation eller att sköta myndighetsärenden. Det kan leda till sämre förutsättningar att delta i samhällslivet och därmed också i den demokratiska processen. Som medborgare måste man räkna med att kontinuerligt behöva uppdatera sin digitala kompetens
18Hur gamla är de som bestämmer, Rapport 6, Delegationen för Senior arbetskraft (S 2018:10).
Ds 2020:9 Överväganden och förslag
och sina digitala verktyg då utvecklingen inte kommer att avstanna utan snarare fortsätta i samma snabba takt som hittills. Den kompetens var och en har i dag åldras kontinuerligt. Samtidigt kan den enskildes digitala kompetens och möjlighet till kunskapsutveckling minska med åldern. Det digitala utanförskapet är således inte ett övergående problem.
19
Internetstiftelsen visar i sin årliga undersökning hur svenskarnas användning av internet ser ut. De i högre ålder, de med lägre utbildning och lägre inkomster släpar efter andra grupper när det handlar om att använda digitala samhällstjänster. De som är 65 år eller äldre ligger efter när det gäller att ha en digital brevlåda och att nyttja kollektivtrafikens e-tjänster. De med lägst utbildning och de som bor i hushåll med lägst inkomster ligger långt efter i nyttjandet av e-tjänster för pension. Sammantaget riskerar de med hög ålder, låg inkomst och låg utbildning att hamna i ett utanförskap i det digitala samhället. Detta är en utmaning som myndighetssverige brottas med.
20
Social delaktighet i hälsoperspektiv
De flesta äldre personer har förhållandevis god hälsa och lever aktiva liv i en följd av år efter att ha trappat ned eller helt lämnat yrkeslivet. Det är t.ex. inte fler än tre procent av dem i åldern 65–79 år som har hemtjänst eller bor i särskilt boende.
21
Statistik visar att med stigande
ålder deltar människor allt mindre i t.ex. sociala och kulturella aktiviteter och risken för ensamhet och social isolering ökar. Skillnader mellan kvinnor och män, där kvinnor i högre utsträckning deltar i sociala och kulturella aktiviteter, består under hela livet.
22
Ensamhet är en av de vanligaste orsakerna till försämrad livskvalitet både hos kvinnor och män mellan 65 och 80 år. Längre avstånd till samhällelig eller kommersiell service och sociala sammanhang kan förvärra ensamheten och påverka möjligheter till delaktighet negativt. Då ökar risken ytterligare både för psykisk ohälsa och för annan ohälsa. På motsvarande sätt är känslan av delaktighet, ett
19 Digitalisering, SPF Seniorerna 2019. 20 Internetstiftelsen, Svenskarna och internet, 2019. 21 Introduktion till kritiska åldersstudier, Äldrekollo, J. Andersson m.fl., Lunds universitet. 22 Digital teknik för social delaktighet bland äldre personer, Folkhälsomyndigheten 2018.
Överväganden och förslag
socialt nätverk och social stimulans skyddsfaktorer för psykisk hälsa.
I en nyligen publicerad rapport från Folkhälsomyndigheten har forskare vid Aging Research Center (ARC)
23
undersökt före-
komsten av psykisk ohälsa i form av ångest och depression bland personer 77 år eller äldre. Resultaten från en epidemiologisk studie visar att under åren 1992–2014 rapporterades ångestproblem av i genomsnitt 33 procent av de äldre svenska kvinnorna och 20 procent av de äldre svenska männen. Depressiva symtom rapporterades av i genomsnitt 18 procent av kvinnorna och 12 procent av männen. En ökning av depressiva symtom observerades bland både äldre svenska kvinnor och män under denna period.
24
Det kan ofta vara svårt att upptäcka psykisk ohälsa hos personer i högre ålder. Symtombilden ser ibland annorlunda ut än hos personer i yngre ålder. Många symtom kan också ta sig uttryck i form av fysiska besvär. Forskning visar att symtom på psykisk ohälsa bland äldre personer många gånger ses som en del av åldrandet. Därför kan psykisk ohälsa undgå att uppmärksammas av personen själv, anhöriga eller personal inom sjukvård eller omsorg. Utmaningen ligger i att identifiera de personer i hög ålder som har eller riskerar att utveckla psykisk ohälsa. Det är viktigt för att kunna motverka negativa konsekvenser av förändringar i hälsa, funktionsförmåga och sociala förhållanden.
25
Ofrivillig ensamhet, men också utanförskap, leder till stark olust menar Peter Strang, professor i palliativ medicin. Riskerna för depression och för självmord ökar. Dessutom kan påslaget av stresshormoner på lång sikt leda till hjärt- och kärlsjukdomar. Hjärnstressen när hjärnan jobbar så intensivt med att hitta tillbaka till gemenskapen, kan också leda till minnesproblem och demens. Ensamhet är dessutom kopplat till vårt smärtcentrum. Smärtan blir starkare. Att höra till t.ex. familjen, kollegorna, grannarna, föreningen eller bara för en stund supportrarna på läktaren är inte bara ett grundläggande behov. Gemenskap aktiverar också hjärnans belöningssystem. Sociologiskt brukar människans "jag" beskrivas som en social skapelse. Vi blir till i samspel med andra, våra tankar
23 ARC drivs gemensamt av Karolinska Institutet och Stockholms universitetet. 24 Skillnader i psykisk ohälsa bland äldre personer, Folkhälsomyndigheten 2019. 25 Skillnader i psykisk ohälsa bland äldre personer, Folkhälsomyndigheten 2019.
Ds 2020:9 Överväganden och förslag
uppstår och formuleras i vårt språk. Det är oerhört svårt att finnas till utan relationer. Allt vi pratar om är i relation till en omvärld, vi är alltid i ett sammanhang.
26
En utvidgning av arvsfondens målgrupp också till äldre personer ger bättre förutsättningar för att motverka eller bryta isolering och utanförskap.
En utökad målgrupp påverkar styrningen
Enligt 31 § lagen om Allmänna arvsfonden ska regeringen varje år redovisa hur fonden förvaltats, hur stöd från fonden fördelats samt ange den kommande inriktningen av stödet. Regeringens målformuleringar för de politikområden som berör Allmänna arvsfondens målgrupper samt regeringens prioriterade områden berörs av en utökad målgrupp.
Arvsfondsdelegationen tillämpar också vissa egna kriterier för bedömning av ansökningar. Arvsfondsdelegationen arbetar även med tidsbegränsade särskilda satsningar som ett sätt att öka intresset från föreningar att ansöka om stöd. Under 2019 beslutade Arvsfondsdelegationen om en sådan tidsbegränsad satsning när det gäller barns och ungas psykiska hälsa. Allmänna arvsfonden styrs även, precis som andra myndigheter, av generella statliga regelverk i tillämpliga delar. Styrningen av Allmänna arvsfondens stödgivning bör inte bli allt för omfattande eller detaljerad. Allmänna arvsfonden har många gånger kunnat lämna stöd till organisationer som tidigt upptäckt eller riktat ljuset på behov eller möjligheter som inte tidigare varit kända eller fått uppmärksamhet. Det är därför viktigt att även projekt utanför de prioriterade områdena, som omnämns i avsnitt 5.1, kan få stöd också fortsättningsvis. En alltför detaljerad reglering av villkor skulle lätt kunna motverka detta syfte.
Ett av de kriterier som tillämpas vid bedömning av projekt är att projektet enligt 6 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden ska vara nyskapande och utvecklande. Arvsfondsdelegationen har utvecklat ytterligare två bedömningsgrunder. En handlar om att målgruppen för projektet ska vara delaktig i så stor utsträckning som möjligt genom att påverka planering och genomförande av projekten samt helst även vara delaktig i verksamheten efter projektens slut.
26 Att höra till, Prof. P. Strang, Natur&Kultur 2015.
Överväganden och förslag
Enligt den andra bedömningsgrunden måste det också finnas en rimlig plan för hur projektet ska finnas kvar när finansieringen från Allmänna arvsfonden är slut.
En utökning av målgruppen påverkar styrningen. Antingen kan nuvarande prioriterade områden utökas med ytterligare att antal prioriterade områden eller så kan de nuvarande prioriterade områdena ersättas av mer generellt utformade prioriteringar.
Arvsfondsdelegationens erfarenheter är att de ansökningar som beviljats stöd i de allra flesta fall faller inom något eller några av de prioriterade områdena. Orsakerna till avslag har bl.a. varit att projekten inte bedömts vara tillräckligt nyskapande. De kan också ha saknat tillräckligt hög delaktighet från målgruppen eller avsett verksamhet som redan finns som etablerad och spridd verksamhet. Andra ansökningar har avslagits på grund av att de inte haft en rimlig plan för projektets överlevnad. De kan också ha avsett kostnader för enstaka arrangemang. Avslag ges även när ansökan kommer från enskilda personer eller företag.
Ökat antal ansökningar
När målgruppen utvidgas förväntas antalet ansökningar öka. Hur stor ökningen kommer att bli är svårt att bedöma. Ett ökat antal ansökningar kan komma att påverka behovet av resurser för handläggning, uppföljning och redovisning m.m. Fler ansökningar innebär att fler projekt ska kvalitetsgranskas och kontrolleras. En bredare målgrupp behöver nås av kommunikationsinsatser. Resursbehovet bedöms årligen i samband med Kammarkollegiets regleringsbrev. Kostnader för ökad administration finansieras med arvsfondsmedel.
Funktionshinder ersätts av funktionsnedsättning
Uttrycket funktionshinder i 5 § bör bytas ut mot funktionsnedsättning. Det uttrycket används numera vanligen i offentliga sammanhang och i författningstext, t.ex. socialförsäkringsbalken och diskrimineringslagen samt i den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Ändringen är rent språklig och innebär alltså ingen ändring i sak.
Ds 2020:9 Överväganden och förslag
6.3. Fondens användning
Förslag: Kravet på att viss del av de medel som har tillfallit
Allmänna arvsfonden under året ska läggas till fonden tas bort. Det innebär att hela massan av fondens tillgångar beaktas när det utdelningsbara beloppet ska fastställas. Regeringen ska få besluta hur stor del av tillgångarna som ska göras tillgängligt för utdelning nästkommande år och i samband med detta ange beräknad nivå för de två därefter följande åren. Kammarkollegiet ska efter samråd med Arvsfondsdelegationen varje år lämna ett underlag för regeringens beslut.
Skälen för förslaget: Nyttoperspektivet var starkt betonat när
inrättandet av Allmänna arvsfonden föreslogs: ”Om statsarvet får viss på förhand i lag bestämd användning, om vilken alla kunna vara ense, bör detta också i sin mån vara ägnat att minska testamentsfrekvensen, i det att arvlåtaren ofta kan förutsättas lika gärna se, att kvarlåtenskapen användes för nämnda ändamål som i något annat allmännyttigt syfte
.” Detta innebär att det centrala i att staten med
stöd av arvsfondslagen samlar in dessa arv är att de ska delas ut för det bestämda ändamålet. Denna grundtanke gäller fortfarande.
Fonden har i sig själv inte något annat syfte än att understödja ett jämnare flöde för utdelning eftersom inkommande arvsmedel varierar mellan åren. De bestämmelser som reglerar hur inkommande medel och förvaltade medel ska disponeras har sitt ursprung i att det dels från början saknades medel för utdelning, dels var osäkert hur inflödet av medel skulle utvecklas. Det var viktigt att kunna dela ut medel redan från start.
Dagens arvsfond fungerar så att 90 procent av inkommande arv, medel från metallåtervinning vid krematorier samt direktavkastningen är tillgängliga för utdelning. Arvsfondens förmögenhet växer med tio procent av de arvsmedel som varje år tillfaller Allmänna arvsfonden. Fonden växer därutöver med värdeökningen på det samlade investerade kapitalet. Fondens förmögenhet har mer än fördubblats sedan 2007 och i det närmaste tiodubblats sedan 1993. Den oro och osäkerhet som under vintern och våren 2020 ökat och för närvarande råder på finansmarknaderna påverkar också
27 Lagberedningens förslag till revision av ärvdabalken (SOU 1925:43), Sid 117.
Överväganden och förslag
arvsfondens tillgångar. På kort sikt kan avkastningen riskera att bli lägre under 2020. Det kommer förmodligen att ta några år innan värdet på fondens tillgångar återhämtat sig.
Nuvarande principer för hanteringen av tillgångarna har under en lång följd av år gett ett kraftigt ökat värde på tillgångarna. Tillväxten beror bara till begränsad del på tillskott av arvsmedel och till huvuddelen på värdeutvecklingen för aktier. Direktavkastningen netto används för utdelning medan värdeutvecklingen läggs till det bundna kapitalet. Den största delen av de utdelningsbara medlen består av närmast föregående års nettobelopp av inkomna arv.
I förlängningen kan det bli svårt att upprätthålla legitimiteten för arvsfonden om fonden fortsätter växa utan att det avspeglas i de medel som lämnas för utdelning.
Lagen om Allmänna arvsfonden anger att tio procent av de medel som varje år inkommer ska läggas till fonden. Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen har bedömt att bestämmelsen om detta bör ändras, eftersom fonden inte behöver byggas upp ytterligare genom tillskott från arvsmedel. I sitt remissvar på Arvsfondsutredningens betänkande (SOU 2018:70) menar Kammarkollegiet att det huvudsakliga skälet är att medlen ska komma till användning i samhället genom stöd till målgrupperna i stället för att läggas på hög i fonden. Att enbart avskaffa kravet på att viss del av inflytande medel ska läggas till fonden skulle dock enligt bedömningen i denna utredning leda till en uppdelning mellan tidigare inkomna arv, som förvaltas långsiktigt som kapital, och senare inkomna arv som lämnas direkt för utdelning. En sådan uppdelning behövs inte.
En detaljerad reglering av hur medlen ska hanteras leder inte till att en viss nivå av utdelningsbara medel säkerställs utan beskriver endast vilka slags medel som summan utdelningsbara medel är sammansatt av. Utredningen föreslår därför i stället att regeringen genom bemyndigande i lag ska få i uppgift att varje år fastställa ett belopp tillgängligt för utdelning av stöd under det kommande året samt ange en beräknad nivå för beloppets storlek för de därefter närmast följande två åren. Detta ger Arvsfondsdelegationen goda förutsättningar att planera sin verksamhet, särskilt med tanke på att Arvsfondsdelegationen beslutar om stöd till treåriga projekt vid ett och samma tillfälle. Det utdelningsbara beloppet ska finansieras ur de samlade tillgångarna och bör kunna tillgodose de behov av medel som följer av Arvsfondsdelegationens vid varje tid tillämpade
Ds 2020:9 Överväganden och förslag
grunder för bedömning av ansökningar om stöd. Förändringen syftar till att Allmänna arvsfonden ska kunna behandla tillgångarna som en enhet för att genom en effektiv förvaltning möjliggöra årlig utdelning av medel till stöd för allmännyttiga ändamål enligt lagens bestämmelse om ändamål.
Kammarkollegiet ges i uppdrag att varje år i ett underlag till regeringen och efter samråd med Arvsfondsdelegationen redovisa en bedömning och förslag till utdelningsbara medel. Underlag för regeringens årliga beslut enligt förslaget ovan bör lämnas i samband med det årliga kostnadsförslaget för Allmänna arvsfondens verksamhet.
Utvidgad målgrupp ökar behovet av utdelningsbara medel
Med en utvidgad målgrupp antas behovet av utdelningsbara medel öka. En utvidgad målgrupp förväntas leda till fler ansökningar och ett ökat behov av utdelningsbara medel. Efter en utvidgning av målgruppen kan efterfrågan på medel öka gradvis och under flera år.
En större volym utdelningsbara medel bedöms vara möjlig att ställa till förfogande under en mycket lång tid. Kammarkollegiet bedömer att värdet av de dödsbon som tillfaller Allmänna arvsfonden trendmässigt kommer att fortsätta öka bl.a. som en följd av stigande fastighetspriser och bostadspriser. I sin skrivelse till regeringen Kostnadsförslag för Allmänna arvsfondens verksamhet 2020 redovisar Kammarkollegiet att myndigheten inte ser tendenser till minskat inflöde till fonden.
28
Kammarkollegiets bedömning är
snarare att inflödet kommer att fortsätta öka även de närmast kommande åren.
Utredningens förslag innebär att hela massan av fondens tillgångar beaktas när det utdelningsbara beloppet för nästkommande år ska fastställas och beräknad nivå för ytterligare två år anges. Det utdelningsbara beloppet bör motsvara de behov av medel som följer av de bedömningsgrunder Arvsfondsdelegationen tillämpar vid varje tid.
Den föreslagna ordningen ger möjlighet till en för flera år i följd känd nivå på det utdelningsbara beloppet. Det underlättar den långsiktiga planeringen för Arvsfondsdelegationen. Praxis för stöd-
28 Kammarkollegiet Dnr.1.3-07328-2019.
Överväganden och förslag
givningen kan då vila på en mer förutsebar ekonomi. Sett över flera år skulle ett jämnare belopp utdelningsbara medel underlätta för Arvsfondsdelegationen att bestämma kravnivån för stöd. Vid ett högre söktryck skulle kravnivån annars behöva ändras mer eller oftare. Den möjlighet till framförhållning som ändringen ger är till fördel även för Kammarkollegiets kapitalförvaltning.
Ställningstaganden om målgruppens omfattning är en balansgång mellan målgruppens definition, rimliga kvalitetskrav och tillgängliga medel. En fortsatt stor kapitalväxt kan ge intryck av att medel som samlats in inte kommer till avsedd användning. På lång sikt torde det vara avgörande för arvsfondens förtroende att de medel som tillförs Allmänna arvsfonden kan komma till användning för projekt med god kvalitet. Ett sådant ställningstagande medför att fokus förändras från uppbyggnad av fonden till utdelning av arv. Som redan nämnts är det också det grundläggande syftet med arvsfonden.
6.4. Medel för målgruppen äldre personer
Förslag: Av det belopp som regeringen beslutar ska vara tillgängligt
för utdelning får högst en tiondel fördelas till verksamheter till förmån för äldre personer.
Skälen för förslaget: Förslaget om att utöka målgruppen för
Allmänna arvsfonden till att omfatta även äldre personer får inte riskera att leda till undanträngning av nuvarande målgrupper. I nuläget förefaller en sådan risk inte vara överhängande med tanke på dels det stora fondkapitalet, dels förslaget i föregående avsnitt om hur arvsfondens medel ska disponeras. I ett längre perspektiv finns dock alltid en risk för undanträngningseffekter eftersom det finns en osäkerhet om bland annat omfattningen av influtna arvsmedel och den ekonomiska utvecklingen, men även om behovet av medel för att främja verksamhet för de olika målgrupperna.
Enligt förslaget i avsnitt 6.3 ska hela massan av fondens tillgångar beaktas när det utdelningsbara beloppet ska beslutas av regeringen. Förslaget innebär bland annat att den tiondel av de arvsmedel som under året tillfaller fonden, och som i dag läggs till fonden, ska vara tillgängligt för utdelning. Högst en tiondel av det av regeringen beslutade utdelningsbara beloppet bör därför avsättas för utdelning
Ds 2020:9 Överväganden och förslag
till verksamhet till förmån för den nya målgruppen äldre personer. På så sätt minskar risken för undanträngning av de befintliga målgrupperna: barn, unga och personer med funktionsnedsättning.
Fördelningen av medel följs upp löpande av Arvsfondsdelegationen och redovisas i myndighetens verksamhetsberättelse. Den nya bestämmelsen bör utvärderas tre år efter att den trätt i kraft.
6.5. Arvsfondsdelegationen
Förslag: När ändamålet för Allmänna arvsfonden breddas ska
kvalifikationskraven för Arvsfondsdelegationens ledamöter utökas till att även omfatta god kunskap om den nya målgruppen äldre personer. Begreppet funktionshinder ersätts med funktionsnedsättning.
Skälen för förslaget: Enligt 8 b § i arvsfondslagen ska ledamöterna i
Arvsfondsdelegationen ha god kunskap om barn, ungdomar eller personer med funktionshinder. När målgruppen även omfattar äldre personer så behöver Arvsfondsdelegationen följaktligen även ha god kunskap om äldre personer. Dessutom ersätts begreppet funktionshinder ersätts med funktionsnedsättning.
6.6. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Förslag: De föreslagna bestämmelserna ska träda i kraft den
1 januari 2021.
Skälen för förslaget: Ändringarna bör träda i kraft så snart som
möjligt och därför föreslås ikraftträdandet till den 1 januari 2021. Utredningen bedömer att de nya bestämmelserna kan tillämpas direkt och att det inte krävs några övergångsbestämmelser.
7. Konsekvenser
Sammanfattande bedömning
Förslagen saknar konsekvenser för staten och kommuner, regioner, företag eller enskilda personer. Förslaget att tydligt betona Arvsfondens primära syfte att dela ut arvsmedel framför förvaltning har gynnsam effekt för möjligheterna att stödja projekt. Det är till fördel för det civila samhället. Förslaget att utvidga målgruppen kan med beaktande av Arvsfondens goda ekonomi genomföras med liten risk för undanträngning av befintliga målgrupper. Förslag lämnas dock för att minska en sådan risk.
Ett tydligare fokus på syftet att dela ut arv kan stärka förtroendet för arvsfonden. Verksamheten vilar långsiktigt på de förutsättningar som ges av de årligen inkommande medlen från arv och återvinning av metall. En arvsfond har i sig inget särskilt värde utöver att utgöra en buffert för att hålla en jämnare nivå av utdelningsbara medel eftersom inkomna medel varierar mellan olika år. Ett större kapital än nödvändigt kan ge intryck av att medel samlas på hög.
Viljan att låta Allmänna arvsfonden få arv
Oftast tillfaller kvarlåtenskap Allmänna arvsfonden på grund av att arvsberättigade släktingar saknas och ingen annan utsetts i testamente. Kammarkollegiet hanterar ungefär 1 200 sådana testamenten per år. I en uppföljning av ett urval av ärenden år 2011 visades att i 70–80 procent av dessa ärenden är den som utsetts som arvinge en fysisk person. Det förekommer i ett fåtal fall att Allmänna arvsfonden utsetts till arvinge i testamente. Det betyder att det allra mesta av den kvarlåtenskap som tillfaller Allmänna arvsfonden inte föregås av en uttalad viljeyttring att så ska ske.
Konsekvenser
På lite längre sikt kan intresset för att låta kvarlåtenskap tillfalla Allmänna arvsfonden öka om målgruppen utvidgas. I dag är inte Arvsfonden ett alternativ för dem som önskar att kvarlåtenskapen ska kunna användas till nytta för äldre personer.
Ingenting tyder på att den tidigare utökningen av målgruppen till vuxna personer med funktionsnedsättning har inverkat negativt på viljan att låta kvarlåtenskapen tillfalla Allmänna arvsfonden.
Ökat söktryck
En utökad målgrupp kan antas medföra fler ansökningar som först och främst kan väntas få den effekten att de tillgängliga medlen efter Arvsfondsdelegationens beslut kommer till den användning som avses. Hur stor ökningen kommer att bli är svårt att bedöma. Ett ökat antal ansökningar kan komma att påverka behovet av resurser för handläggning, uppföljning och redovisning m.m. Fler ansökningar innebär att fler projekt ska kvalitetsgranskas och kontrolleras. En bredare målgrupp behöver nås av kommunikationsinsatser.
Regeringen prövar resursbehovet för att hantera ett ökat intresse och ett ökat antal ansökningar i samband med Kammarkollegiets regleringsbrev för respektive år. Finansiering av eventuellt ökade kostnader för kansliverksamheten sker med arvsfondsmedel.
Risken för undanträngningseffekter
En utökad målgrupp kan förväntas medföra en ökad efterfrågan på Allmänna arvsfondens utdelningsbara medel. Utredningen bedömer att förslaget om ändring av bestämmelsen om hur arvsfondens medel ska disponeras i nuläget avvärjer risk för undanträngning. Ändringen syftar till att de medel som hålls tillgängliga för utdelning bör motsvara de medel som behövs för utdelning enligt Arvsfondsdelegationens tillämpade kriterier. Fonden bedöms ha lång tids uthållighet för att kunna fungera som buffert för att säkra tillgång till utbetalningsbara medel, särskilt om inflödet av arvsmedel skulle minska.
I en längre konjunktursvacka kan dock ett högt tryck på utdelningsbara medel medföra att fondförmögenheten minskar. På längre sikt finns en risk att de utdelningsbara medlen minskar, vilket
Ds 2020:9 Konsekvenser
innebär att de tillgängliga medlen för verksamheter till förmån för befintliga målgrupper blir mindre. En ny målgrupp riskerar i en sådan situation att tränga undan medel för befintliga målgrupper. För att minska en sådan risk föreslås i avsnitt 6.4 att högst en tiondel av det belopp som regeringen beslutar ska vara utdelningsbart under nästkommande och det två därefter följande åren ska fördelas till verksamhet till förmån för den nya målgruppen äldre.
8. Författningskommentar
2 § Regeringen beslutar varje år om hur stor del av fondens samlade tillgångar som ska vara tillgänglig för utdelning närmast följande år och lämnar samtidigt besked om beräknad nivå för de två därpå följande åren.
Paragrafen reglerar hur de medel som tillfallit fonden ska hanteras. Paragrafen ändras på så sätt att kravet på att viss del av inflytande medel ska läggas till fonden tas bort. Ändringen innebär att hela massan av fondens tillgångar beaktas när det utdelningsbara beloppet för nästkommande år ska fastställas.
Regeringen beslutar hur stor del av tillgångarna som ska göras tillgänglig för utdelning. Beslutet bör grunda sig i de behov av medel som följer av Arvsfondsdelegationens vid varje tid tillämpade grunder för bedömning av ansökningar om stöd. I samband med beslutet anger regeringen även beräknad nivå för de två därefter följande åren. Bedömningen av hur stort det utdelningsbara beloppet beräknas bli de två följande åren bör vara utformat så att det kan tjäna som ledning för Arvsfondsdelegationens beslut om stöd till treåriga projekt.
Förslaget behandlas i avsnitt 6.3.
2 a § Högst en tiondel av de medel som regeringen genom sitt beslut gjort tillgängliga för utdelning får fördelas till verksamheter till förmån för äldre personer enligt 5 §.
Paragrafen reglerar fördelningen av tillgängliga medel mellan sådana verksamheter som enligt 5 § omfattas av Allmänna arvsfondens ändamål. Huvuddelen av de medel som enligt regeringens beslut ska vara tillgängliga för utdelning ska avsättas för verksamheter till förmån för målgrupperna barn, unga och personer med funktions-
Författningskommentar
nedsättning. En tiondel av de medel som är tillgängliga för utdelning får tilldelas verksamheter till förmån för äldre personer.
Förslaget behandlas i avsnitt 6.4.
5 § Allmänna arvsfonden har till ändamål att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar, äldre personer och personer med funktionsnedsättning.
Paragrafen anger Allmänna arvsfondens ändamål. Av bestämmelsen följer att fondens målgrupper är barn (0–11 år), ungdomar (12–25 år), äldre personer och personer med funktionsnedsättning.
Genom ändringen utvidgas Allmänna arvsfondens ändamål så att det även omfattar att främja verksamhet till förmån för målgruppen äldre personer. Med äldre personer avses i arvsfondslagens mening personer över 65 år. Det ska röra sig om personer vars möjligheter att leva ett självständigt och aktivt liv är begränsade, t.ex. på grund av försämrad funktionsförmåga eller stora avstånd till samhällsservice.
Begreppet funktionshinder ersätts av funktionsnedsättning. Ändringen i den delen är endast av språklig karaktär.
Förslaget behandlas i avsnitt 6.2.
8 b § Regeringen utser ledamöterna i Arvsfondsdelegationen.
I Arvsfondsdelegationen ska såväl ledamöter från Regeringskansliet, varav en är ordförande, som andra ledamöter ingå. En majoritet av ledamöterna ska utgöras av personer som inte arbetar i Regeringskansliet.
Ledamöterna i Arvsfondsdelegationen ska ha god kunskap om barn, ungdomar, äldre personer eller personer med funktionsnedsättning.
Paragrafen reglerar hur Arvsfondsdelegationen ska vara sammansatt. Enligt tredje stycket ska ledamöterna i Arvsfondsdelegationen ha god kunskap om minst någon av Allmänna arvsfondens målgrupper. Till följd av ändringen i 5 § ändras bestämmelsen så att kvalifikationskraven utökas till att även omfatta god kunskap om äldre personer. God kunskap innebär bl.a. en god överblick, verksamhetskunskap och goda omvärldskontakter.
Ds 2020:9 Författningskommentar
Funktionshinder ersätts av funktionsnedsättning och skall ersätts av ska. Dessa ändringar är endast av språklig karaktär.
Förslaget behandlas i avsnitt 6.5.