Prop. 1965:88

('med förslag till lag an\xad gående ändring i lagen den 28 maj 1937 (nr 24.9) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar',)

Kungl. Maj.ts proposition nr 88 år 1965

1

Nr 88

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till lag an­

gående ändring i lagen den 28 maj 1937 (nr 24.9) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar; given Stockholms slott den 19 mars 1965.

Under åberopande av bilagda i statsrådet förda protokoll över justitiede- partementsärenden för denna dag vill Kungl. Maj :t härmed föreslå riksda­ gen att antaga härvid fogade förslag till lag angående ändring i lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar.

GUSTAF ADOLF

Herman Kling

4

Kungl. Maj:ts proposition nr 88 år 1965

Utdrag av protokollet över justitiedepartementsärenden, hållet in­

för Hans Maj.t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 19 mars 1965.

Närvarande:

Statsministern

E

rlander

,

ministern för utrikes ärendena

N

ilsson

,

statsråden

S

träng

, L

indström

, L

ange

, L

indholm

, K

ling

, S

koglund

, E

denman

,

J

ohansson

, H

ermansson

, H

olmqvist

, A

spling

, P

alme

, S

ven

-E

ric

N

ilsson

.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler che­ fen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, fråga om sekretess kring förhandlingar om offentliga arbetstagares löner m. m. och anför.

I prop. 1964: 140 har riksdagen förelagts förslag till ändrad lydelse av § 62 regeringsformen samt §§ 70 och 71 riksdagsordningen. Förslaget innebär i huvudsak, att en riksdagens lönedelegation inrättas med uppgift att i för- handlingsfrågor rörande statsanställdas anställningsvillkor rådgöra med statsrådsledamot som Kungl. Maj :t därtill förordnat och att på riksdagens vägnar godkänna förhandlingsöverenskommelse, som träffats i sådan frå­ ga. Grundlagsförslaget innehåller därjämte en bestämmelse om tystnads­ plikt för lönedelegationens ledamöter. Innan förhandlingsöverenskommelse trältats eller förhandling eljest slutförts, får ledamot av lönedelegationen enligt förslaget icke utan delegationens tillstånd yppa vad vid sakens be­ handling förekommit. Grundlagsförslaget har med viss jämkning, som ej berör tystnadsplikten, slutligt antagits av 1965 års riksdag (KU 1964: 19 och 1965: 10, rskr 84).

1 nyssnämnda proposition framhöll jag, att det i senare sammanhang fick övervägas att komplettera sekretesslagen med regler om ett mot tyst­ nadsplikten svarande skydd för lönedelegationens handlingar. Offentlighets­ kommittén1 har i en den 30 oktober 1964 dagtecknad promemoria (stencil Ju 1964: A 5) framlagt förslag till sådana regler. I promemorian har kom­ mittén även behandlat frågan om sekretesskydd för andra myndigheters handlingar rörande löneförhandlingar m. m. samt framlagt förslag till lösning jämväl av denna fråga.

1 Ledamöter t kommittén var vid tiden för promemorians avgivande hovrättspresidenten B.

Kjellin, ordf., samt ledamoten av I kamm. B. F. Elmgren, expeditionschefen, numera generaltulldirektören G. L. Eriksson, redaktören A. Y. Pers och professorn N. Nilsson-Stjemquist.

5

Over promemorian har efter remiss yttranden avgivits av justitiekanslers- ämbetet, Svea hovrätt, socialstyrelsen, arbetsdomstolens ordförande, statens lönenämnd, statens avtalsnämnd, försvarets fabriksstyrelse, telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen, Landsorgani­ sationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation, Statstjänstemän- nens riksförbund, Sveriges akademikers centralorganisation, Publicistklub­ ben, Svenska tidningsutgivareföreningen och Svenska journalistförbundet,

.lag anhåller att nu få upptaga de frågor, som behandlats i offentlighets­ kommitténs promemoria.

Kungl. Maj:ts proposition nr 88 år 1965

Gällande bestämmelser

En del av de handlingar, som kan förekomma i ärende angående förhand­ ling om slutande av kollektivavtal eller annan överenskommelse rörande offentliga arbetstagares anställningsvillkor, är på grund av stadgandena i 2 kap.4 och 5 §§tryckfrihetsförordningen icke alls eller icke förrän för- handlingsärendet slutförts att anse som allmänna handlingar. Handling som icke är allmän omfattas icke av rätten för envar att utfå handling hos myndighet. Vad åter angår sådana i hithörande ärenden förekommande handlingar, som är allmänna, innehåller sekretesslagen, dvs. lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar, icke någon samlad reglering rörande dem. Beträffande vissa ty­ per av handlingar, som kan förekomma i ifrågavarande ärenden, innehåller sekretesslagen närmare regler. I 16 § sekretesslagen meddelas sålunda be­ stämmelser om handlingar innehållande uppgifter som lämnats för statlig eller kommunal statistik eller innefattande myndighets bearbetningar av så­ dana uppgifter. Avser sådan handling namngivna eller eljest identifierbara fysiska eller juridiska personer, är den i princip hemlig under 20 år från uppgiftens datum. Handlingen får dock utlämnas tidigare, om den som avses i handlingen samtycker till detta. Detsamma gäller, om man med hänsyn till uppgiftens eller bearbetningens natur eller det ändamål för vilket hand­ lingen önskas utlämnad och omständigheterna i övrigt har trygghet för att utlämnandet ej kommer att missbrukas till skada för den som avses i hand­ lingen. Enligt särskild bestämmelse i paragrafen skall dess principiella för­ bud mot utlämnande av där avsedda handlingar icke utgöra hinder för att i de fall och i den ordning Kungl. Maj:t bestämmer utlämna löncstatistiska uppgifter till löntagarna för granskning av uppgifternas riktighet eller be­ arbetningar av sådana uppgifter till förening av arbetsgivare eller arbetsta­ gare för begagnande vid förhandlingar om löneuppgörelser eller förberedel­ ser därtill. LönestatisUska uppgifter, som ej avser namngivna eller eljest

6

identifierbara personer eller företag, är däremot i allmänhet icke sekretess- belagda. Lönestatistisk undersökning eller utredning, som verkställts av myndighet för enskilds räkning, kan dock vara underkastad sekretess, i den mån 27 § sekretesslagen och med stöd därav utfärdade bestämmelser är till- lämpliga därpå (se SFS 1964: 278). I 24 § sekretesslagen finnes vidare reg­ ler om sekretess för handlingar i ärende som avses i lagen om medling i ar­ betstvister. Handling i sådant ärende får, i den mån myndighet som hand­ lägger ärendet så beslutar eller part som ingivit handlingen gjort förbehåll om sekretess, icke utlämnas tidigare än 20 år efter handlingens datum.

Vad angår handlingar i ärende avseende förhandling i rättstvist innehål­ ler 6 § sekretesslagen det stadgandet, att handling som upprättats eller an­ skaffats för myndighets räkning i någon dess rättstvist icke utan myndig­ hetens tillstånd får utlämnas förrän saken blivit slutligt avgjord eller 20 år förflutit från handlingens datum.

Kungl. Maj. ts proposition nr 88 år 1965

Nuvarande organisation av förhandlingsverksamheten rörande offentliga

arbetstagares anställningsvillkor m. m.

Efter mönster från den privata sektorn av arbetsmarknaden bestämmes de offentliga arbetstagarnas löner och övriga anställningsvillkor i vidsträckt omfattning efter förhandling mellan arbetstagarnas organisationer, å ena, samt stat eller kommun, å andra sidan. En stor del icke lönegradsplacerade arbetstagare i statens tjänst är sålunda anställda på villkor, som efter för­ handling fastställts i kollektivavtal. Beträffande statliga befattningshavare med tjänstemannaställning träffas rörande deras löner och åtskilliga andra anställningsvillkor efter förhandling överenskommelser, som visserligen icke har karaktär av kollektivavtal, därför att sådant avtal enligt gällande rätt icke kan avse arbetstagare med tjänsteansvar, men som ligger till grund för den författningsmässiga regleringen av anställningsvillkoren. Den kommunala sektorn företer härutinnan i stort sett samma bild som den statliga. Kommunala arbetstagare utan tjänstemannaställning är sålunda i regel anställda på villkor, som efter förhandling bestämts i kollektivavtal, medan anställningsvillkoren för flertalet kommunala tjänstemän fastställts i reglementen, som hämtat sitt innehåll från förhandlingsöverenskommel- ser utan kollektivavtals natur.

Den statliga förhandlingsverksamheten är för närvarande organiserad på olika sätt inom skilda förhandlingsområden. Vad först angår den statliga kollektivavtalssektorn har statens avtalsnämnd till allmän uppgift att hand­ lägga ärenden rörande kollektivavtal och därmed sammanhängande frågor inom statsförvaltningen samt inom den statliga verksamhet, som bedrives i bolagsform (2 § instruktionen för statens avtalsnämnd, SFS 1959: 528;

7

ändr. 1962: 312). En av nämndens centrala uppgifter är att i enlighet med särskilda i instruktionen meddelade regler medverka vid slutande av avtal om anställningsförhållanden för kollektivavtalsanställda inom nämndens ämbetsområde (3 § jfrd med 12—15 §§ nämnda instruktion). Inom den ci­ vila statsförvaltningen fattas visserligen själva beslutet att ingå kollektivav­ tal av vederbörande verksmyndighet (12 § punkt a.), i vissa fall dock efter godkännande av avtalsnämndens ordförande (12 § punkt c.). Men de för­ handlingar som föregår avtalets tillkomst skall för verksmyndighetens räk­ ning ofta föras av nämndens ordförande eller annan ledamot i nämnden el­ ler tjänsteman hos denna med biträde dels av en eller flera för viss tid eller för det särskilda fallet av verksmyndigheten utsedda representanter för ver­ ket och dels, om så anses erforderligt, av ytterligare ledamöter i nämnden

(12 § punkt b.). Denna ordning skall, om Kungl. Maj:t ej för visst fall an­ norlunda förordnar, iakttagas, när avtalet är av större betydelse för det verk som beröres därav eller med hänsyn till sannolika konsekvenser för annat verk (12 § punkt b.). På försvarets område fattas beslut att ingå kollektiv­ avtal av försvarets avtalsdelegation, som är en till avtalsnämnden ansluten delegation (5 § och 13 § punkt a.). Förhandlingar om slutande av kollek­ tivavtal på försvarets område föres av avtalsdelegationens ordförande med biträde dels, om så anses erforderligt, av annan ledamot i avtalsnämnden och dels av delegationen eller en eller flera medlemmar av delegationen (13 § punkt b.). Inom den statliga verksamhet, som bedrives i bolagsform, är vederbörande företagsledning avtalsslutande part. Företagsledningen äger också föra förhandlingar om slutande av kollektivavtal. På begäran av före­ tagsledning skall emellertid avtalsnämnden, i den mån det lämpligen kan ske, tillhandahålla biträde vid förhandlingar om slutande av kollektivavtal (15 §). För sådant ändamål kan ordföranden eller annan ledamot i nämn­ den eller tjänsteman hos denna anlitas (15 §). — Nämnden har även andra uppgifter än att på sätt nu framgått medverka vid tillkomsten av kollektiv­ avtal. Den skall exempelvis i viss utsträckning tillhandagå verksmyndighe- ler och företag med råd och upplysningar i frågor, som faller inom nämn­ dens verksamhetsområde (3 §). I vissa frågor om tolkning av gällande kol­ lektivavtal är verksmyndighet skyldig att före avgörandet inhämta utlå­ tande från nämnden resp. försvarets avtalsdelegation (12 § punkt d. och 13 § punkt e.). Till nämndens uppgifter hör också att verka för samarbete i lämpliga former med motsvarande organ inom kommunala och enskilda avtalsområden (3 §). Nämnden äger av andra myndigheter påkalla de upp­ lysningar och det biträde som erfordras för att fullgöra nämndens arbets­ uppgifter.

Vad angår den statliga tjänstemanna-sektorn och vissa kommunala tjänste­ män, t. ex. lärarpersonal, föres de centrala förhandlingarna med tjänste­ männens organisationer för närvarande av chefen lör civildepartementet eller befattningshavare i detta departement. Förhandi in gsövcrenskommelse

Kungl. Maj. ts proposition nr 88 år 1965

8

inom denna sektor slutes under förbehåll av Kungl. Maj :ts och riksdagens godkännande. Sedan Kungl. Maj :t godtagit träffad överensstämmelse, före- lägges överenskommelsen genom proposition riksdagen för godkännande.

På det kommunala området slutligen föres de centrala förhandlingarna rörande kollektivavtalsanställdas och tjänstemäns anställningsvillkor van­ ligtvis av kommunsammanslutning, såsom Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet eller Svenska landstingsförbundet. Lokala förhandlingar torde, i den mån icke även dessa handhas av kommunsammanslutning, re­ gelmässigt föras av kommunens löneorgan, t. ex. lönenämnd eller förvalt­ ningsutskott.

Kungl. Maj:ts proposition nr 88 år 1965

Reformförslag rörande förhandlingsverksamheten på

den offentliga sektorn

För närvarande förberedes reformer i syfte att utveckla nuvarande för­ handlingssystem inom den offentliga sektorn till större överensstämmelse med det som tillämpas på den privata arbetsmarknaden. I prop. 1965: 60 har Kungl. Maj:t lagt fram förslag till reform av de offentliga tjänstemän­ nens förhandlingsrätt m. in. Förslagen går bl. a. ut på att i princip ge sta­ tens och kommunernas tjänstemän samma rätt som övriga arbetstagare att genom sina organisationer förhandla om lön och andra ekonomiska förmå­ ner och att träffa kollektivavtal härom.

En annan reform som nu förberedes rör den statliga förhandlingsverksam- hetens organisation. I prop. 1965: 77 föreslås sålunda en omorganisation av den statliga förhandlingsverksamheten med verkan från den 1 juli 1965. Enligt propositionen skall den statliga förhandlingsverksamheten i löne- och anställningsfrågor koncentreras till ett centralt ämbetsverk benämnt statens avtalsverk. Dess centrala uppgifter skall vara förhandlingsverksam- het och därav betingat arbete med utredning och lönestatistik samt informa­ tion och utbildning rörande kollektivavtal. Verket skall enligt förslaget över­ ta den förhandlingsverksamhet, som för närvarande bedrives i civildeparte­ mentet, statens avtalsnämnd och andra statliga myndigheter. Avtalsverket avses skola handlägga kollektivavtalsfrågor som rör statens tjänstemän — tjänstemännen vid riksdagen och dess verk dock endast efter särskilt upp- drag —- och arbetare vid statliga verk och myndigheter, sådana icke-stat- liga tjänstemän, vilkas förmåner regleras genom statliga bestämmelser, samt arbetare och tjänstemän vid helstatliga bolag. I fråga om förhandling­ ar rörande arbetare vid statliga verk samt arbetare och tjänstemän vid hel­ statliga bolag förutsättes avtalsverket komma att fungera på i huvudsak samma sätt och i ungefär samma former som avtalsnämnden nu gör. Verket avses få befogenhet att i viss utsträckning överlåta till andra myndigheter att förhandla i kollektivavtalsfrågor. I propositionen förutsättes Kungl.

9

Maj :t komma att förbehålla sig att beträffande vissa tjänstemän själv hand­ lägga lönefrågor eller delegera handläggningen av dylika frågor till annat organ än avtalsverket. I dessa ärenden skall avtalsverket fungera som bere­ dande organ. Beträffande sådana arbetstagare, vilkas anställningsvillkor till­ hör riksdagens prövning, förutsättes avtalsverket ha att ingå kollektivavtal under förbehåll för Kungl. Maj :ts och riksdagens godkännande. Avtals­ nämndens uppgående i avtalsverket avses icke skola medföra ändring i vad nu gäller om rätten att sluta kollektivavtal rörande arbetare vid statliga verk samt arbetare och tjänstemän vid helstatliga bolag. Avtalsverkets förhand- lingsverksamhet skall enligt förslaget omfatta icke endast frågor om in­ gående eller förlängning av kollektivavtal. Även centrala förhandlingar i tvister om tolkning och tillämpning av redan ingånget avtal skall enligt pro­ positionen ankomma på avtalsverket, som också skall föra eller låta föra arbetsgivarens talan inför domstol i avtalstvister. Rätt att meddela bindande anvisningar rörande tillämpningen av kollektivavtal, som ingåtts av avtals­ verket, föreslås även tillkomma detta verk. Det skall härutöver ankomma på verket att i anledning av förfrågningar rörande tolkningen av kollektiv­ avtal lämna upplysningar därom även till icke-statlig arbetsgivare, för vil­ ken avtalet gäller. Enligt förslaget skall avtalsverket jämväl ha att i lämp­ liga former samarbeta med motsvarande organ inom kommunala och en­ skilda avtalsområden.

Såsom inledningsvis nämnts, berör reformverksamheten också riksdagens medverkan i förhandlings- och avtalssystemet. Enligt det nu slutligt antagna grundlagsförslaget skall sålunda en riksdagens lönedelegation inrättas. Den­ na skall, om ej riksdagen för visst fall annorlunda beslutar, ha att rådpläga med därtill förordnad statsrådsledamot i förhandlingsfrågor rörande an­ ställningsvillkor, som skall gälla för statens arbetstagare eller eljest tillhöra riksdagens prövning, samt att på riksdagens vägnar godkänna överenskom­ melse som träffats i sådan fråga.

Kungl. Maj:ts proposition nr 88 år 1965

Offentlighetskommitténs promemoria

1 offentlighetskommitténs promemoria föreslås en bestämmelse avsedd att tillgodose behovet av sekretess kring de handlingar som i samband med förhandling inkommer till eller upprättas hos riksdagens lönedelegation. Bestämmelsen, som reglerar frågan om löneförhandlingssekretess även hos andra myndigheter än lönedelegationen, omfattar utredningar och förslag rörande anställningsvillkor som upprättats för förhandling, vari myndighet har att deltaga. Enligt kommitténs mening synes det inte möjligt att därut­ över ange några bestämda kriterier på de fall då handlingar skall hållas hemliga. Det måste ligga i den förhandlande myndighetens hand att bedöma

10

i vilka fall handling skall lämnas ut. De skäl som talar för att inskränka tystnadsplikten för delegationens ledamöter till tiden fram till dess att förhandlingen lett till överenskommelse eller eljest slutförts torde enligt kommittén ha samma betydelse i fråga om handlingssekretessen.

Kommittén tillägger, alt lönedelegationen blir att betrakta såsom myndig­ het i tryckfrihetsförordningens mening (2 kap. 3 § tryckfrihetsförordning­ en). Om fullföljd av talan mot beslut, varigenom myndighet som tillhör el­ ler lyder under riksdagen avslår framställning om utbekommande av­ handling, gäller vad riksdagen bestämmer (2 kap. 11 § andra stycket tryck­ frihetsförordningen). Kommittén anser sig icke böra framlägga något för­ slag om rätt att överklaga beslut av lönedelegationen. En klagorätt skulle enligt kommittén uppenbarligen få ringa betydelse i praktiken.

Vad härefter angår 1 rågan om sekretess kring övriga myndigheters hand­ lingar angående löneförhandlingar framhåller kommittén, att det ännu är en öppen lråga hur förhandlingsarbetet kommer att organiseras på den stat­ liga sidan. Kommittén bar till grund för framställningen i promemorian lagt del antagandet alt en i förhållande till Kungl. Maj :t självständig myn­ dighet kommer att inrättas tör ändamålet. Eu sådan myndighet, i prome­ morian benämnd avtalsverket, skulle ingå i förhandlingar med företrädare lör arbetstagarna dels efter framställning från arbetstagarhåll, dels på eget initiativ eller efter uppdrag av Kungl. Maj :t eller chefen för civildepartemen­ tet. Kommittén utgår ifrån att förhandlingarna ofta kommer att föregås av samråd med andra myndigheter, statliga och kommunala, och med en­ skilda arbetsgivarorganisationer. Diskussioner måste vidare, framhåller kommittén, föras inom avtalsverket. Arbetet på förberedelsestadiet kan för­ väntas avsätta skriftligt material i betydande omfattning i form av prome­ morior m. in. Detsamma torde enligt kommittén bli fallet med själva för­ handlingsarbetet; de bud som växlas under förhandlingarna och de ut­ redningar dessa kräver torde som regel få skriftlig form. Avtalsverket kom­ mer sedan, innan det preliminära förhandlingsresultatet lägges fram för riksdagen eller dess Iönedelegation, att få redovisa detta för Kungl. Maj :t eller chefen för civildepartementet; det kan visa sig lämpligt att göra denna redovisning i en skriftlig framställning. Även Kungl. Maj :ts framställning till delegationen kan få skriftlig form.

Kommittén framhåller, att de skäl som i prop. 1964: 146 s. 164 anförts till stöd för förslaget om tystnadsplikt för ledamöterna i riksdagens lönededega- tion synes utgöra tillräckligt motiv för sekretess även hos andra myndig­ heter kring utredningar och förslag om anställningsvillkor för offentliga arbetstagare. Enligt kommitténs uppfattning skulle det för övrigt vara me­ ningslöst att belägga lönedelegationens handlingar med sekretess, om det hos civildepartementet och övriga statsmyndigheter förvarade materialet rö­ rande förhandlingarna skulle vara tillgängligt utan inskränkningar.

Kttngi. Maj. ts proposition nr 88 år 1965

12

redas av 6 § sekretesslagen, enHgt vilken handlingar, som upprättats eller anskaffats för myndighets räkning till utredning i någon dess råttstvist, ej må utlämnas utan myndighetens tillstånd föiTän saken blivit slutligen avgjord eller 20 år förflutit från handlingens datum. Skriftliga uttalanden om innebörden i gällande törtattningar eller avtal, som göres utan samband med råttstvist, bör däremot, i den mån de är att anse som allmänna hand­ lingar, inte få hållas hemliga. Sådana uttalanden får enligt kommitténs åsikt lätt karaktär av anvisningar för tolkning eller tillämpning och bör icke få undanhållas offentligheten.

Bestämmelsen om sekretess kring den offentliga förhandlingsverksam- heten töreslås i promemorian få formen av en ny paragraf i sekretesslagen, betecknad 34 a §. Enligt promemorian bör paragrafen erhålla följande ly­ delse:

»Har utredning eller förslag rörande anställningsvillkor upprättats för lörhandling, vari myndighet har att deltaga, må handlingen ej utan myn­ dighetens tillstånd utlämnas förrän fem år förflutit från handlingens da­ tum.

Har handling som avses i första stycket upprättats hos eller inkommit till riksdagens lönedelegation i samband med förhandling, må den ej hemlig­ hållas längre än till dess överenskommelse träffats eller förhandlingen el­ jest slutförts.»

Kommittén anser icke någon särskild bestämmelse om ikraftträdandet erforderlig. Ändringen kommer utan sådan bestämmelse att träda i kraft 4 veckor efter den dag, då lagen enligt därå meddelad uppgift utkom från trycket (lagen den 1 juni 1894 angående tiden för allmänna författningars trädande i kraft).

Knngl. Maj:ts proposition nr 88 år 1965

Remissyttrandena

Offentlighetskommitténs förslag har i princip godtagits eller läm­ nats utan erinran av justitiekansler sämbetet, socialstyrelsen, statens lönenämnd, försvarets fabriksstyrelse, järnvägsstyrelsen, Svenska stadsför­ bundet, Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsförbundet, Lands­ organisationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation, Statstjänstemännens riksförbund, Sveriges akademikers centralorganisation och Publi­ cist klubben.

Olika ändringar i kommitténs förslag förordas eller ifrågasattes av

Svea hovrätt, arbetsdomstolens ordförande, statens avtalsnämnd, telestyrel­ sen, Svenska arbetsgivareföreningen, Svenska tidningsutgivareföreningen och Svenska journalistförbundet.

14

arbetsgivarna i huvudsak samma ställning i förhandlingshänseende som de privata samt att ingen invändning kan resas häremot. Tjänstemännens centralorganisation finner det rimligt, att det allmänna som arbetsgivare får i huvudsak samma möjligheter till sekretess i samband med förhandlingar som arbetsgivarna har på det privata området. En liknande inställning kom­ mer till synes i remissvaren från Statstjänstemannens riksförbund och Sve­ riges akademikers centralorganisation.

Svenska journalistförbundet tinner icke det föreslagna sekretesskyddet motiverat vare sig av faktiska erfarenheter eller andra sakskäl. Den sakligt ogrundade tro på nödvändigheten av sekretess kring löneförhandlingar, som man enligt förbundets mening tidigare sett många drastiska exempel på, hål­ ler alltmer på att försvinna inom den privata sektorn av näringslivet. Offent­ liggörande av öppningsbud så snart de överlämnats till motparten, informa­ tion om törhandlingsarbetet i dess olika faser och över huvud taget större öppenhet börjar bli regel. Detta kontrasterar starkt mot civildepartementets hävdande av sekretess i de flesta lägen. Den större öppenheten och offent­ liga redovisningen är också enligt förbundets åsikt starkt motiverad både av ett allmänt intresse kring dessa frågor och av de i varje förhandling di­ rekt berörda medlemmarnas intresse och behov av att få fortlöpande infor­ mation, så snart en sådan inte kan vålla påvisbara olägenheter och även­ tyra ett förhandlingsresultat. Det hävdas stundom att sådana olägenheter skulle bli en konsekvens av öppen redovisning. Förbundet har ännu inte kun­ nat få belägg för ett enda påvisbart fall då något sådant skulle ha inträffat.

Också här torde föreställningarna om skadeverkningar bottna i lösa anta­ ganden och bristande kännedom om de faktiska förhållandena. Härtill kom­ mer ännu eu synpunkt av betydelse. Eftersom det är en naturlig ordning, att förhandlingsdelegationer under förhandlingsarbetet rådgör med sin upp­ dragsgivare — många gånger med en ganska stor krets — är sekretess of­ tast omöjlig att upprätthålla i praktiken. Erfarenheten visar tydligt, att förhandlingspositioner och givna bud ändå mycket snabbt sipprar ut till of­ fentligheten. Under sådana förhållanden är det riktigare och ärligare att parterna blir i stånd att ge den korrekta och öppna information som alltid är bättre än ryktesspridning. Förbundet föreslår att sekretessbestämmelsen utformas på annat sätt än i kommitténs förslag (se härom s. 24).

I några remissvar påpekas, att en reglering av sekretesskyd­ det för förhandlingsverksamheten i nuvarande läge blir i viss mån provi­ sorisk. Sålunda framhåller justitiekanslersämbetet att, innan erfarenhet vunnits av hur den nya förhandlingsordningen kommer att verka i prakti­ ken, de föreslagna bestämmelserna torde få betraktas som i viss mån provisoriska. Om ändringar visar sig påkallade, torde sådana kunna över­ vägas i samband med den pågående översynen av sekretesslagstiftningen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 88 år 1965

16

ganisations sida kan knappast heller göras någon erinran mot att dylika handlingar sekretessbelägges under längre tid. Publicistklubben framhåller att det för arbetande journalister blir av stor betydelse, vilka möjligheter av- talsverket eller motsvarande myndighet får att sekretessbelägga sina utred­ ningar och förslag. Enligt kommitténs förslag skall sekretessen avse hand­ lingar som upprättats för förhandling. Eu sådan formulering lämnar bety­ dande möjligheter till sekretessbeläggning öppna för myndigheten. Det är svårt att se en klargörande, praktisk distinktion mellan vad kommittén kal­ lar »skrivelser och förslag mellan myndigheter i organisations- och löneirk-gor» och vad kommittén karakteriserar som >: utredningar och förslag som har ett direkt samband med en pågående eller kommande förhandling». Del bhr alltid möjligt att försvara en sekretessbeläggning med att handlingen har ett direkt samband med kommande förhandling. Publicistklubben finner det emellertid svårt att formulera bestämmelsen så att denna dunkelhet elimine­ ras.

Det för sekretess föreslagna villkoret att fråga skall vara om förhand­ ling, vari myndighet har att deltaga, kritiseras bl. a. av telestyrelsen, som menar, att det föreslagna sekretesskyddet blir ofullstän­ digt, därför att det endast »tager sikte på myndighet som deltager i förhand­ ling». Enligt telestyrelsens mening bör sekretesskyddet gälla oberoende av om myndigheten medverkar i förhandlingen eller ej. Telestyrelsen föreslår därför att satsen »vari myndighet har att deltaga» utgår. Arbetsdomstolens ordförande påpekar, att kommunerna enligt 1954 års kommunala delega­ tionslag äger uppdraga åt kommunförbund att sluta för dem bindande kol­ lektivavtal. Sådan delegation brukar visserligen ej förekomma men faktiskt föres avtalsförhandlingarna i regel av kommunförbunden och de särskilda kommunernas befattning med sådana frågor inskränker sig ofta till att de

eventuellt med vissa tillägg — för egen del godkänner de centralt träffade uppgörelserna. Kommunförbunden är icke myndigheter och deras handling­ ar är alltså ej allmänna handlingar. Om emellertid en handling upprättas av en kommun på begäran av kommunförbund för att användas vid förbundets förhandlingar, bhr den kopia av handlingen som ligger kvar hos kommunen en allmän handling. Avgörande för om denna handling skall omfattas av sekretesskydd bhr då enligt förslaget, om myndighet har att deltaga i kom­ munförbundets förhandling. Som regel torde så ej vara fallet. Med hän­ syn härtill kan det måhända föreligga behov av en särskild möjlighet att be- lägga dylika handlingar med sekretess, varvid det bör tillkomma kommunen alt avgöra, om de skall utlämnas. Eventuellt kan motsvarande behov uppkomma i fråga om handling, som upprättas av statlig myndighet för att användas vid ett kommunförbunds avtalsförhandlingar.

Tjänstemännens centralorganisation finner rekvisitet »vari myndighet har att deltaga» kunna ge anledning till oklarhet i tillämpningen. I kommitténs promemoria nämnes t. ex. att förhandlingarna med avtalsverket ofta torde

Kungl. Maj.ts proposition nr 88 år 1965

20

ses tillfyllest. Den femåriga skyddstiden lämnas vidare utan erinran av bl. a. justitiekanslersämbetet, arbetsdomstolens ordförande, socialstyrelsen, för­ svarets fabriksstyrelse, telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, Svenska arbets­ givareföreningen, Sveriges akademikers centralorganisation och Publicist­ klubben.

En viss tvekan rörande lämpligheten av den föreslagna femåriga skydds­ tiden kommer till synes i vissa remissvar. Landsorganisationen i Sverige ifrågasätter sålunda om det verkligen föreligger ett praktiskt behov av så lång skyddstid som 5 år. Tjänstemännens centralorganisation yttrar, att ar- betstagarparten på den privata arbetsmarknaden icke ens efter viss tids förlopp bär rätt att taga del av motpartens handlingar, såvida icke överens­ kommelse träffats därom. Det måste även ur tjänstemannasynpunkt accep­ teras att motparten får möjlighet till en viss långsiktig prövning av olika principfrågor som rör de offentliganställdas löne- och anställningsvillkor. Man kan dock ifrågasätta, om sekretesstiden behöver vara längre än 3 år. Att en hithörande handling, som inkommit till riksdagens lönedelegation, enligt förslaget skall bli offentlig redan vid förhandlingens slut, synes i nå­ gon mån tala emot att sekretess eljest skulle behöva upprätthållas i 5 år. I vart fall bör sekretesstiden icke utsträckas längre än i förslaget skett.

Statstjänstemannens riksförbund anser att man under alla förhållanden måste godtaga att utredningshandlingar m. m. som upprättats såsom under­ lag för viss förhandling sekretessbelägges till dess förhandlingen slutförts.

Det måste också rimligen förutsättas, att myndighet i vissa fall kommer att verkställa utredningar och göra uttalanden i skriftlig form, som är av­ sedda att utgöra underlag för en följd av förhandlingar. Om så är fallet, kan knappast från personalorganisations sida göras erinran mot att dylika handlingar sekretessbelägges under längre tid. Om härvid fem år eller en kortare tidsperiod skall väljas, är en skönsmässig fråga som inte med säker­ het kan besvaras. Skäl talar både för och emot en kortare tid än fem år.

Svea hovrätt ifrågasätter, om det ainnat än rent undantagsvis kan antagas föreligga behov att hemlighålla handling under längre tid än till dess över­ enskommelse träffats eller förhandlingen eljest slutförts. Det kan enligt hovrättens mening övervägas att i stället tillämpa den konstruktion som kommit till användning i 34 § sekretesslagen. Man skulle då normalt låta sekretessen upphöra i och med att förhandlingen avslutats men medge rätt för den förhandlande myndigheten att vid särskilda skäl hålla handlingen hemlig under viss tid, högst fem år. Beträffande handling som icke har samband med vass förhandling borde sekretesstiden kunna sättas till före­ slagna fem år från handlingens datum. Hovrätten är dock medveten om att den ifrågasatta ordningen kan medföra tekniska svårigheter och att den av kommittén valda konstruktionen har fördelen att vara enklare i tillämp­ ningen.

Den femåriga sekretesstiden avstvrkes av Svenska tidningsutgivareför-

Kungl. Maj.ts proposition nr 88 år 1965

22

nått slutskedet och att den information som skulle lämnas lönedelegationen därför skulle kunna begränsas till frågor som är aktuella vid den pågående förhandlingen. Det är svårt för föreningen att bilda sig en närmare uppfatt­ ning om i vilken utsträckning det i praktiken kommer att bli möjligt att ge­ nomföra en sådan begränsning av informationen till lönedelegationen. För­ eningen vill emellertid i sammanhanget understryka att handlingar som upprättats i samband med en pågående avtalsrörelse i mycket stor omfatt­ ning har betydelse även för kommande avtalsrörelser. Det måste i praktiken ställa sig mycket svårt att från de informationer, som lämnas lönedelega­ tionen i samband med en avtalsrörelse, undantaga alla uppgifter som kan få betydelse jämväl för de framtida avtalsrörelserna. Detta bör beaktas vid utformningen av sekretesskyddet för lönedelegationens handlingar.

Frågan vilken myndighet som skall äga ge tillstånd till utlämnande av eljest sekretessbelagd handling beröres i somliga remissvar. Arbetsdomstolens ordförande konstaterar, att det enligt försla­ get skall ankomma på myndighet, som har att deltaga eller deltagit i för­ handlingen, att meddela tillstånd till utlämnande, även om handlingen fin­ nes, exempelvis i avskrift, hos annan myndighet. Med hänsyn till bestäm­ melsens avfattning kan emellertid tvekan uppstå vilken myndighet som har att medge utlämnande, om flera myndigheter deltager eller deltagit i sam­ ma förhandling. Sådan befogenhet synes böra tillkomma den myndighet en­ sam, som på arbetsgivarsidan leder eller lett förhandlingsarbetet, d. v. s. vid statliga förhandlingar i regel avtalsverket. Svea hovrätt yttrar, att så­ som den föreslagna bestämmelsen utformats envar myndighet, som har att deltaga i förhandling för vilken en viss utredning upprättats, skulle ha att bestämma, om denna handling lår utlämnas. Vid vissa typer av förhandling­ ar kan ett flertal myndigheter tänkas samtidigt deltaga. Så kan t. ex. bli fallet på det kommunala området, där samtliga rikets städer och köpingar kan föra förhandlingar genom Svenska stadsförbundet. Situationen synes bli den att prövningen, huruvida en hemlig handling skall utlämnas, skall anses tillkomma antingen samtliga förhandlande myndigheter gemensamt eller envar myndighet. Intetdera alternativet är tillfredsställande. Svenska kommunförbundet påpekar, att närmare ställning icke tagits i promemorian till frågan, vilken myndighet som i olika situationer skall äga att där så fin­ nes lämpligt utlämna eljest sekretessbelagd handling. Problemställningen aktualiseras när en för förhandling upprättad handling eller kopia därav icke förvaras hos den myndighet, som på kommunens vägnar lett förhand­ lingen utan hos annan myndighet. Den föreslagna lagtexten synes innebära, att det i sådant fall är den myndighet som fört den förhandling för vilken handlingen upprättats, som har att avgöra om en eljest sekretessbelagd handling får utlämnas, även om handlingen förvaras hos annan myndighet. Det är önskvärt, att det av motiven till den föreslagna lagstiftningen eller av lagtexten kommer att klart framgå, hur den berörda frågan skall lösas.

Kungi. Maj:ts proposition nr 88 år 1965

23

Ändamålet med det föreslagna sekretesskyddet tillgodoses bäst, om den myndighet, som fört viss förhandling, har att bestämma om frigivandet av alla de handlingar som upprättats för förhandlingen, oavsett var handling­ arna förvaras. Svenska stadsförbundet förutsätter, att den föreslagna be­ stämmelsen har den innebörd som lagtexten synes ge vid handen, nämligen att den i förhandlingen deltagande myndigheten — för kommunernas vid­ kommande lönemyndigheten —- skall vara den myndighet som har att pröva huruvida handling får utlämnas före sekretesstidens utgång, även om hand­ lingen förvaras hos annan myndighet. Det synes dock tveksamt, om sådan befogenhet är helt förenlig med principerna för prövning av fråga om ut­ lämnande av allmän handling och om åsyftad säkerhet därigenom vinnes beträffande handling förvarad hos annan myndighet. Nämnda innebörd av bestämmelsen framgår icke klart av motiven men är enligt förbundets upp­ fattning likväl nödvändig om syftet med lagstiftningen skall uppnås.

Några remissorgan framför synpunkter på tillståndsgiv- ningen. Landsorganisationen i Sverige förutsätter, att införande a'\ en sekretessbestämmelse icke kommer att kunna tagas till intäkt för föränd­ ringar i negativ riktning när det gäller myndigheternas nuvarande infor­ mations- och samrådsverksamhet i förhållande till de anställdas organi­ sationer. Sveriges akademikers centralorganisation betonar likaledes, att sekretesskyddet icke får hindra det förtroliga utbyte mellan parternas främsta företrädare av även skriftliga informationer, som ofta är ett villkor för ett framgångsrikt förhandlingsarbete. Organisationen utgår ifrån att det föreslagna sekretesskyddet icke avser att omöjliggöra sådan informa­ tion men ifrågasätter, om detta icke bör framgå åtminstone av förarbetena.

Statstjänstemannens riksförbund framhåller, att förhandlingarna på den privata arbetsmarknaden alltmer synes äga rum i relativt öppna former.

Förhandlande myndighets tillstånd till offentliggörande av handling, som upprättats för förhandling, bör därför lämnas i varje situation där ett of­ fentliggörande inte kan anses innebära någon olägenhet för pågående eller kommande förhandlingar. Det synes icke överensstämma med vare sig den privata arbetsmarknadens ordning eller offentlighetsprincipen att — såsom kommittén föreslagit — för offentliggörande av eljest hemlig uppgift kräva att myndigheten skall anse detta lämpligt från förhandlingssynpunkt. Ett motivuttalande härom bör enligt förbundets mening göras. Förbundet anser sålunda att eu handling som efter förhandlingsöverenskommelse skulle ha blivit offentlig om den överlämnats till riksdagens lönedelegation, vilket må­ hända lika gärna hade kunnat ske, regelmässigt bör hos myndighet göras offentlig efter särskilt medgivande. Handlingens art bör alltså vara avgö­ rande för om den kan offentliggöras och icke vilket organ som förvarar den.

Arbetsdomstolens ordförande anser att det får förutsättas att vederböran­ de myndighet, då det gäller handling som ingivits av arbetstagarorganisa­ tion, icke lämnar tillstånd till offentliggörande, om detta kan anses ofören-

Kungl. Maj:ts proposition nr 88 år 1965

26

att det skall betraktas som konfidentiellt. Åtminstone till dess närmare er­ farenheter vunnits torde sekretesskyddet icke böra utsträckas till dylika handlingar.

I några remissvar förordas dock en utsträckning av sekretesskyddet till handlingar som icke har samband vare sig med förhandling om slutande av avtal eller med uppkommen rättstvist. Statens avtalsnämnd, som utgår ifrån att rättstvist i sekretesslagens mening icke föreligger förrän talan anhängig- gjorts inför domstol eller det åtminstone för parterna framstår såsom en realitet att saken kommer att dragas inför domstol, menar, att sekretess­ skyddet också bör omfatta andra handlingar rörande tolkning eller tillämp­ ning av kollektivavtal än sådana som har samband med uppkommen rätts­ tvist. Nämnden fortsätter:

För närvarande förekommer inom nämnden endast undantagsvis sådana utredningar eller sådana uttalanden och rekommendationer till olika statli­ ga arbetsgivare att de skriftliga handlingar i vilka de sammanfattas kan an­ ses ha tillkommit i anslutning till en förestående rättstvist eller ens inför en påkallad förhandling angående en viss bestämd tvist om rätta tolkningen eller tillämpningen av en avtalsbestämmelse. Tvärtom tillkommer dessa ut­ redningar och rekommendationer ofta efter hänvändelse från en statlig ar­ betsgivare för att denne icke skall invecklas i en onödig förhandling eller rättstvist och avlåtna skrivelser innehålla måhända alternativa förslag till lösningar. Skulle sådana uttalanden vara tillgängliga för allmänheten, skulle arbetstagarsidan i förekommande fall kunna åberopa dem mot arbetsgiva­ ren, något som i sin tur skulle kunna allvarligt försvåra möjligheterna att nå en ur arbetsgivarens synpunkt gynnsam lösning av ett spörsmål.

För att det blivande avtalsverket och övriga berörda myndigheter på ett tillfredsställande sätt skall kunna tillvarataga det statliga arbetsgivarintres- set bör enligt avtalsnämndens mening arbetet få bedrivas under former och på villkor, som så nära som möjligt ansluter till vad som gäller för motsva­ rande organ på den allmänna arbetsmarknaden. Någon rätt till insyn utan dessa organs medgivande från motpartens eller allmänhetens sida i arbetet med tolknings- och tillämpningsfrågor och därmed sammanhängande råd­ givning till egna medlemmar eller utomstående föreligger ej. Avtalsnämn­ den anser det av största betydelse också för den verksamhet, som skall be­ drivas av det blivande avtalsverket, att sekretesskyddet även för handlingar av nu förevarande slag gives en sådan utformning och omfattning, att jäm­ väl innehållet i de myndighetens handlingar, som innehåller råd och anvis­ ningar i olika tolknings- och tillämpningsspörsmål icke kan begagnas till arbetsgivarpartens nackdel vid avgörandet av de ofta känsliga och svårbe­ dömda spörsmål, som de hänföra sig till.

De olika statliga arbetsgivarna och i synnerhet de statsägda aktiebolagen torde vara mindre benägna att utlämna material och uppgifter till ledning för tolkningen och tillämpningen av en viss avtalsbestämmelse eller ett spörsmål av här angivet slag, om icke garantier kan ställas för att de med­ delade uppgifterna eller synpunkterna icke kan komma till motpartens kän­ nedom då så bedömes icke böra ske.

Mellan avtalsnämnden och olika på den allmänna arbetsmarknaden verk­

Kungl. Maj.ts proposition nr 88 år 1965

27

samma arbetsgivareorganisationer har hittills förekommit ett utbyte av skriftligt material av olika slag, såsom meddelanden om att en viss tillämp­ ning eller tolkning av en bestämmelse rekommenderas, eller kommentarer till ingångna överenskommelser. Det torde utan tvekan vara av största be­ tydelse för det blivande avtal sverket att få del av dessa meddelanden och kommentarer. Med hänsyn till att dessa handlingar inom allmänna arbets­ marknaden anses vara av förtrolig beskaffenhet, måste man utgå ifrån, att ett sådant utbyte icke kommer att erhålla önskvärd omfattning, om icke ga­ rantier skapas för att utlämnade handlingar icke kommer till obehörigas kännedom via statliga myndigheter och organ, som fått del av dessa.

I sitt yttrande till offentlighetskommittén med anledning av dess tryckta diskussionspromemoria, upprättad i januari 1964, har avtalsnämnden fram­ hållit, att nu berörda utredningar och handlingar bör tillerkännas samma sekretesskydd, som i promemorian föreslagits för de myndigheter, som be­ driver affärsverksamhet i fråga om hos dessa förvarade allmänna hand­ lingar, innehållande utredningar eller affärshändelser, vilka tillhöra verk­ samheten. För den händelse detta avtalsnämndens förslag icke anses böra genomföras, bör handlingar, som innehåller utredningar eller rekommen­ dationer i anslutning till uppkommande tolknings- och tillämpningsspörs- mål i fråga om ett bestående kollektivavtal eller överenskommelse undanta­ gas från offentlig insyn enligt samma regler, som föreslagits för handlingar, som anskaffats av någon myndighet inför dess förhandlingar med en ar­ betstagarorganisation för slutande av avtal.

Telestyrelsen menar, att förhandling kan avse — förutom slutande av avtal — tvister i intressefrågor, d. v. s. anställningsfrågor som ej är av- talsreglerade. Vid förhandling kan fråga också vara om ett kodifierande el­ ler i annan ordning fastställande av ett förhållande, varom tvist ej råder men som kräver närmare precisering eller förtydligande. Även i dessa fall är sekretesskydd nödvändigt. Orden »eller annan handling» bör därför in­ skjutas efter ordet »förslag» i lagtexten.

Svenska arbetsgivareföreningen anser det icke rimligt att begränsa sekre­ tesskyddet till utredningar och förslag, som har ett direkt samband med på­ gående eller kommande förhandling. Föreningens erfarenheter ger vid han­ den att det inom varje fackligt organ i stor utsträckning upprättas hand­ lingar som, även om de icke har något direkt samband med en viss pågåen­ de eller kommande förhandling, likväl är av den arten att förhandlingsar­ betet avsevärt kan försvåras om handlingens innehåll kommer till motpar­ tens kännedom. Som exempel på sådana handlingar kan nämnas protokoll förda vid interna konferenser och överläggningar. Andra exempel utgör cir­ kulär eller liknande skrivelser med anvisningar rörande tolkning eller till- lämpning av ingångna avtal. Om handlingar av sistnämnda art upprättas i anledning av någon aktuell rättstvist, föreligger visserligen ett fullt tillfreds­ ställande sekretesskydd enligt 6 § sekretesslagen. Även om anvisningar av ifrågavarande art utfärdas utan samband med någon vid utfärdandet ak­ tuell rättstvist kan emellertid — med hänsyn till att den behandlade frågan

Kungl. Maj.ts proposition nr 88 år 1965

28

i ett senare skede kan bli föremål för tvist mellan parterna — ofta föreligga ett starkt, av taktiska skäl betingat intresse att handlingens innehåll icke kommer till motpartens kännedom. — Föreningen tager också upp frågan om sekretesskydd för informationsmaterial, som inkommer till myndighet från arbetsgivarorganisation, och framhåller att det i icke ringa utsträck­ ning förekommer utbyte av uppgifter mellan företrädare för det statliga ar- betsgivarintresset och arbetsgivarorganisationer på den allmänna markna­ den. Sådana uppgifter, som exempelvis kan avse lönestatistik, cirkulär och promemorior samt även mera allmänna erfarenheter och synpunkter, kan av de statliga arbetsgivarorganen ha begärts i anledning av en viss förhand­ ling men kan också lämnas utan något sådant samband. Det är givet att in­ tresset för ett sådant utbyte för de privata arbetsgivarorganisationernas del avsevärt kommer att minska i styrka, om garantier icke kan lämnas för att de uppgifter och övriga informationer som tillhandahålles företrädarna för det statliga arbetsgivarintresset icke kommer till utomståendes kännedom. Då sekretesskyddet enligt den av kommittén föreslagna 34 a § över huvud endast synes avse handlingar upprättade hos myndighet och icke av myn- digheten utifrån införskaffade handlingar synes de föreslagna bestämmel­ serna omöjliggöra att sådana garantier lämnas.

Vad kommittén anfört rörande k lagorätt mot lönedelegatio- nens beslut att vägra utlämna handling har icke föranlett erinran från annat remissorgan än Svenska journalistförbundet. Förbundet förkla­ rar sig visserligen dela kommitténs uppfattning att en klagorätt mot beslut, varigenom »myndighet» avslår framställning att utfå hithörande handling, kan komma att få ringa betydelse i praktiken. Det förefaller dock förbun­ det riktigt med hänsyn till sakens principiella betydelse att klagorätt skall finnas även när det gäller handlingar i samband med löne- och avtalsför­ handlingar för offentliga arbetstagare, även om denna rätt skulle komma till användning endast i enstaka fall. Förbundet föreslår därför, att klago­ rätt medtages i lagen.

I formellt hänseende ifrågasätter justitiekansler sämbetet, huruvida icke bestämmelserna, som i den föreslagna nya paragrafen upptagits i skil­ da stycken, lämpligen kan upptagas i ett stycke med därav föranledd re­ daktionell jämkning.

Kungl. Maj. ts proposition nr 88 år 1965

Departementschefen

För närvarande saknas i huvudsak sekretesskydd för allmänna handling­ ar, som angar stats- och kommunalmyndigheternas förhandlingsverksam- het för att avägabringa kollektivavtal eller annan reglering av arbetstaga­ res anställningsvillkor. Såsom offentlighetskommittén funnit och tämligen

29

allmänt vitsordats under remissbehandlingen, föreligger emellertid behov av sekretesskydd för vissa allmänna handlingar av detta slag. Med vid­ sträckt insyn i det allmännas förhandlingsmaterial kan nämligen den ol- fentlige arbetsgivaren löpa risk att råka i förhandlingsmässigt underläge. Även för arbetstagarpart, som förhandlar med det allmänna, kan det va­ ra ett intresse att förhandlingsmaterial, som parten överbringar till mot­ sidan, åtminstone för en tid kan hållas hemligt. Sekretesskydd kan också vara önskvärt för att främja samarbetet mellan arbetsgivarorgan på den enskilda arbetsmarknadssektorn och motsvarande organ på den offent­ liga sektorn. Ehuru behovet av sekretess på förhandlingsväsendets omiåde i viss mån existerar redan nu, kan det antagas inom kort öka i styrka, om man, såsom för närvarande planeras, övergår till kollektivavtalssystem även på den offentliga tjänstemannasektorn. Jag anser därför att sekretesslagen nu bör kompletteras med en bestämmelse i syfte att tillgodose sekretessbe­ hovet på förevarande område. Bestämmelsen får betraktas såsom i någon mån provisorisk, så länge erfarenheter icke vunnits av de nu aktuella re­ formerna rörande de offentliga arbetstagarnas förhandlingsrätt.

Enligt den av kommittén föreslagna bestämmelsen skall sekretesskyddet avse utredning eller förslag rörande anställningsvillkor som upprättats för förhandling, vari myndighet har att deltaga. Den sålunda föreslagna av- gränsningen av sekretessområdet har godtagits eller lämnats utan erinran av åtskilliga remissorgan men remisskritik har också i olika avseenden rik­ tats däremot. I likhet med kommittén anser jag, att sekretessbestämmelsen bör begränsas till att avse handlingar innefattande utredning eller förslag. Slutna kollektivavtal eller andra ingångna överenskommelser rörande an­ ställningsvillkor bör sålunda falla utanför bestämmelsens tillämplighetsom­ råde. När det gäller att i övrigt avgränsa sekretessområdet, synes övervä­ gande skäl tala för att, såsom kommittén också föreslagit, åtminstone i första hand taga fasta på syftet med handlingens upprättande. Är detta syfte att handlingen skall begagnas vid förhandling av visst närmare an­ givet slag eller vid förberedelse till sådan förhandling, bör den omfattas av sekretessbestämmelsen. Huruvida handlingen upprättats av forhandlande myndighet, annan myndighet eller enskild, bör däremot vara utan bety­ delse för sekretessbestämmelsens tillämplighet, om blott syftet med hand­ lingens upprättande är det nu angivna. Har handlingen upprättats av an­ nan än myndighet, måste den självfallet ha inkommit till myndighet för att sekretesslagen överhuvud skall vara tillämplig på densamma. Vid be­ skrivningen av det slag av förhandling, som bestämmelsen skall taga sikte på, torde böra beaktas, att sekretessen kring förhandling i rättstvist redan är reglerad i 6 § sekretesslagen, liksom också att på den här ifrågavaran­ de arbetsmarknadssektorn förhandling kan på arbetsgivarsidan föras i som­ liga fall av myndighet eller under medverkan av myndighet och i andra fall utan deltagande från någon myndighets sida. Det sistnämnda inträffar när

Kungl. Maj. ts proposition nr 88 år 1965

30

kommunsammanslutning eller statligt eller kommunalt företag förhandlar utan biträde av myndighet. Vad bestämmelsen i förevarande hänseende bör taga sikte på, synes med hänsyn härtill böra vara sådan förhandling för slutande av kollektivavtal eller för annan reglering av anställningsvillkor, vari myndighet, kommunsammanslutning eller statligt eller kommunalt företag har att deltaga. Med statligt eller kommunalt företag torde här bö­ ra förstås aktiebolag, vari staten eller kommun äger åtminstone hälften av- aktierna, och annan privaträttslig juridisk person, vari staten eller kom­ mun är huvudintressent.

På grund av vad nu anförts vill jag föreslå, att sekretessområdet i första hand skall omfatta allmänna handlingar, som innefattar utredning eller förslag och som tillika tillkommit för att begagnas vid förhandling av nyss angivet slag eller vid förberedelse till sådan förhandling.

Vid remissbehandlingen har ifrågasatts att under sekretessbestämmelsen även inbegripa utredning eller förslag, som väl icke upprättats för att begag­ nas vid dylik forhandling eller förberedelse därtill men som inkommit till myndighet för sådant ändamål. Frågan synes böra bedömas olika alltefter­ som handlingen inkommit från myndighet eller från annan. I det förra fal­ let är handlingen vanligtvis förut offentlig och den torde icke böra förlora denna sin egenskap på den grund att den införskaffas av förhandlande myn­ dighet för att användas i dess arbete. I det senare fallet däremot synes sek­ retesskydd böra föreligga. Som exempel på sådant fall kan nämnas, att en handling, som en arbetsgivarorganisation upprättat till utredning vid dess förhandling med arbetstagarorganisation, översändes till myndighet för att tjäna till utredning jämväl i myndighetens förhandlingsverksamhet.

I enlighet härmed föreslår jag, att bestämmelsen om förhandlingssekretess skall gälla även utredning och förslag, som inkommit från annan än myn­ dighet för att begagnas vid sådan förhandling för slutande av kollektivav­ tal eller for annan reglering av anställningsvillkor, vari myndighet, kommun- sammanslutning eller statligt eller kommunalt företag har att deltaga, eller Aid förberedelse till dylik förhandling, oaktat handlingen upprättats i annat syfte.

Lönestatistisk utredning utgör ofta ett viktigt utredningsmaterial i för- handlingssammanhang. Under remissbehandlingen har också uppmärksam­ het ägnats frågan om sekretess kring lönestatistisk utredning, som myndig­ het verkställer. Om dylik utredning icke verkställts i det speciella syftet att tjäna till utredning vid sådan förhandling, varom här är fråga, eller vid för­ beredelse därtill utan exempelvis för att ingå i underlaget för en bedömning av samhällsekonomien överhuvud, lärer utredningen falla utanför tillämp­ ningsområdet för den här föreslagna bestämmelsen om förhandlingssekre­ tess. Den kan däremot vara hemlig enligt 16 § sekretesslagen. Förutsättning härför är att den avser namngivna eller eljest identifierbara personer eller företag. Har utredningen åter tillkommit just för att användas vid sådan för

Kungl. Maj. ts proposition nr 88 år 1965

31

handling, som i det föregående angivits, eller vid förberedelse därtill, blir den föreslagna bestämmelsen om förhandlingssekretess tillämplig på utred­ ningen. I sådant fall kan jämsides med denna bestämmelse även 16 § sekre­ tesslagen vara att tillämpa. Enligt andra stycket i 16 § kan lönestatistisk bearbetning, hänförlig under paragrafen, i de fall och i den ordning Kungl. Maj :t bestämmer, utlämnas till förening av arbetsgivare eller arbetstagare för att begagnas vid förhandlingar om löneuppgörelser eller förberedelser därtill. Där så finnes böra ske med dylik lönestatistisk bearbetning, som bli­ vit av statsmyndighet upprättad just för förhandlingsändamål, lägger be­ stämmelsen om förhandlingssekretess icke hinder i vägen härför, eftersom Kungl. Maj :t, såsom jag senare skall beröra, enligt 37 § sekretesslagen äger befogenhet att medge utlämnande av sådan handling.

I anledning av vad Svea hovrätt anfört i sitt remissvar vill jag nämna, att sådana fall som att kommerskollegium eller statistiska centralbyråns utred­ ningsinstitut verkställt utredning för exempelvis arbetstagarorganisations räkning för att av denna begagnas vid löneförhandling med myndighet, går in under specialregleringen i 27 § sekretesslagen och med stöd därav utfär­ dade bestämmelser. Så länge icke organisationen för förhandlingsändamål överlämnat utredningen till myndighet, torde bestämmelsen om förhand­ lingssekretess icke bli tillämplig därpå.

Vad sedan angår sekretesstidens längd har kommittén föreslagit, att handling som omfattas av bestämmelsen om förhandlingssekretess icke utan tillstånd av därtill behörig myndighet skall få utlämnas förrän 5 år för­ flutit från handlingens datum eller, om handlingen upprättats hos eller in­ kommit till riksdagens lönedelegation, förrän överenskommelse träffats el­ ler förhandlingen eljest slutförts. Förslaget har härutinnan tillstyrkts eller lämnats utan erinran av flertalet remissorgan. Även jag kan ansluta mig

till förslaget i denna del.

Såsom kommittén funnit, bör möjlighet finnas att med tillstånd av där­ till behörig myndighet utlämna eljest sekretessbelagd handling redan före skyddstidens utgång. Spörsmålet, vilken myndighet som bör vara behörig att besluta om tillstånd att utlämna eljest sekretessbelagd handling av här ifrågavarande slag, är icke alldeles lättlöst. Enligt kommitténs förslag skall sådan behörighet tillkomma myndighet som har att deltaga i den förhand­ ling för vars skull handlingen tillkommit. Förslaget bygger på den helt visst riktiga grundtanken att tillståndsprövningen i allmänhet bör åvila den myndighet som förhandlar. Det förefaller emellertid som om reglering­ en av förevarande spörsmål skulle behöva göras något mera differentieiad än i kommitténs förslag. Såsom reglerna om den statliga förhandlingsor­ ganisationen nu är och framdeles kan antagas bli utformade och såsom förhandlingsväsendet på den kommunala sektorn gestaltar sig, kan det på förberedelsestadiet, innan det ännu blivit bestämt hur eu förhandling skall föras på arbetsgivarsidan, stundom vara ovisst vilken eller vilka myndighe­

Kungl. Maj. ts proposition nr 88 år 1965

32

ter som kan ha att deltaga i den kommande förhandlingen. Även då en för­ handling pågår eller efter det den avslutats kan den föreslagna regeln tänkas medföra vissa svårigheter. Det kan sålunda inträffa, att förhandlingsärende handlägges av särskilt bildade organ bestående av representanter för ett flertal myndigheter. Detta förekommer särskilt när företrädare för statens avtalsnämnd eller det därtill anslutna organet försvarets avtalsdelegation medverkar i förhandlingen, och någon ändring härutinnan torde icke kom­ ma att inträda genom avtalsverkets tillkomst. Om förslaget innebär att till­ ståndsprövningen i dylikt fall skall åvila organet såsom sådant, kan den invändningen göras att dylika organ icke alltid består eller bör bestå läng­ re än till dess förhandlingen slutförts. Skulle åter förslagets innebörd va­ ra den, att tillståndsprövningen i den nu diskuterade situationen skall till­ komma vilken som helst av de myndigheter som är representerade i orga­ net eller alla dessa myndigheter i förening, kan däremot anmärkas, i det förra fallet att tillståndsprövningen kan komma att falla på myndighet, som icke är särskilt skickad för en sådan uppgift, och i det senare fallet alt tillståndsproceduren kan bli alltför omständlig. Vidare synes riksda­ gens lönedelegation, som ju icke har att deltaga i själva förhandlingen, ej med det föreliggande förslaget få behörighet att besluta om tillstånd till ut­ lämnande av handling, som finnes hos delegationen. Liksom förhandling kan föras av organ, som representerar många myndigheter, kan det på den kommunala sektorn omvänt inträffa, att förhandling föres av sammanslut­ ning utan att någon myndighet alls deltager i förhandlingen. Vad den före­ slagna regeln innebär för sådant fall är icke helt klart.

Jag har på grund av vad nu anförts kommit till den uppfattningen att man med bibehållande av grundtanken i kommitténs förslag bör söka i nå­ got större utsträckning anpassa regleringen av frågan, vilken myndighet som skall omhänderha tillståndsprövningen, efter de skiftande förhållanden som råder på området. Med de differentierade former, i vilka förhandling kan äga rum, förefaller det dock knappast möjligt att åstadkomma en i alla tänkbara situationer fullgod ordning. Man nödgas inrikta sig på en lösning som främst lämpar sig för den stora massan av tänkbara fall.

Vad först angår tillstånd för statlig myndighet alt utlämna hithörande handling synes det som huvudregel böra tillkomma det i prop. 1965:77 föreslagna statens avtalsverk att besluta härom. En sådan huvudregel ter sig naturlig med hänsyn bl. a. till att avtalsverket får antagas komma att medverka vid handläggningen av det stora flertalet förhandlingsärenden på den statliga sektorn och att verket, där så sker, också torde komma alt in­ taga en ledande ställning vid ärendets handläggning. Från huvudregeln bör emellertid vissa undantag göras. Även efter avtalsverkets inrättande kan en del lokala förhandlingsärenden på den statliga sektorn komma att hand­ läggas utan medverkan från avtalsverkets sida. I sådana fall bör tillstånds-

Kungl. Maj. ts proposition nr 88 år 1965

34

ringsmyndigheten finner handlingen vara offentlig, har den att bifalla fram­ ställningen. Finner förvaringsmyndigheten handlingen hänförlig under 35 §, blir frågan om handlingens utlämnande beroende av om tillstånd därtill meddelas av behörig myndighet. Avslås framställningen, kan klagan över beslutet föras i den utsträckning och på det sätt 2 kap. 10—12 §§ tryck­ frihetsförordningen stadgar. Såvitt angår klagan mot beslut av myndighet, som tillhör eller lyder under riksdagen, gäller enligt tryckfrihetsförordning­ en vad riksdagen bestämmer härom. Vad angår möjligheterna att få till stånd ändring av beslut, varigenom tillståndsprövande myndighet vägrar till­ låta utlämnande, står — förutom den möjlighet att hänvända sig till överord­ nad myndighet som kan följa av allmänna förvaltningsrättsliga principer -_ beträffande statsmyndighet, som ej tillhör eller lyder under riksdagen, ock­ så den förut nämnda utvägen till buds att med åberopande av 37 § sekre­ tesslagen begära Kungl. Maj:ts förordnande att handlingen skall utlämnas.

I det föregående har jag uppehållit mig vid frågan om sekretess kring sådan förhandling som syftar till slutande av kollektivavtal eller reglering på annat sätt av anställningsvillkor. Vad sedan angår spörsmålet om sekre­ tess kring förhandling i rättstvist rörande tolkning eller tillämpning av slu­ tet kollektivavtal eller annan bestående överenskommelse angående anställ­ ningsvillkor synes sekretessbehovet på detta område, såsom kommittén fun­ nit, i stort sett bli tillgodosett genom bestämmelsen i 6 § sekretesslagen, enligt vilken handling som upprättats eller anskaffats för myndighets räk­ ning i någon dess rättstvist icke utan myndighetens tillstånd får utlämnas förrän saken blivit slutligen avgjord eller 20 år förflutit från handlingens datum. Rättstvist i sekretesslagens mening torde föreligga, när parter häv­ dar olika meningar i en sak, som kan bli föremål för prövning av domstol eller annan behörig myndighet, även om saken ännu icke är anhängig där

(jfr prop. 1937: 107 s. 17, 25 och 44). Såsom under remissbehandlingen på­ pekats av bl. a. arbetsdomstolens ordförande, torde ett tillägg till 6 § böra göras, så att stadgandet även kommer att avse rättsvist, som rör statligt eller kommunalt företag.

Under remissbehandlingen har framförts olika önskemål om ett mera vittgående sekretesskydd på förhandlings- och avtalsväsendets område än jag i det föregående förordat. Jag är i vart fall icke i nuvarande läge beredd att tillmötesgå dessa önskemål.

De av mig förordade lagändringarna torde böra träda i kraft den 1 iuli 1965.

I enlighet med vad i det föregående anförts har inom justitiedepartemen­ tet upprättats förslag till lag angående ändring i lagen den 28 maj 1937 (nr 24-9) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar.

Föredraganden hemställer, att förslaget måtte genom proposition före­ läggas riksdagen till antagande.

Kungl. Maj. ts proposition nr 88 år 1965