SOU 1966:60
Offentlighet och sekretess : Offentlighetskommitténs betänkande : lagförslag med motiv
Herr Statsrådet och Chefen för Justitiedepartementet
Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 3 juni 1960 förordnade chefen för _iustitiedepartementet den 7 september 1960 hovrättspresidenten Björn Kjellin, då- varande ledamoten av riksdagens första kammare rektor Bengt Elmgren, dåvarande t.f. expeditionschefen Lennart Eriksson, redaktören Anders Y. Pers och professorn Nils Stjernquist att såsom sakkunniga inom departementet verkställa översyn av lagstiftningen om allmänna handlingars offentlighet och därmed sammanhängande frågor samt dåvarande expeditionschefen Rune Hermansson, dåvarande kanslirådet Ake Kromnow, byråchefen Sven-Hugo Ryman och förste arkivarien Ingel Wadén att såsom experter biträda vid utredningen. Till sekreterare i utredningen förordna- des den 1 oktober 1960 assessorn vid hovrätten över Skåne och Blekinge Erik Holm- berg. Den 18 oktober 1960 entledigades Hermansson från uppdraget att vara expert, och samma dag förordnades dåvarande lagbyråchefen Göran Borggård att vara expert. Den 4 februari 1965 entledigades Eriksson från uppdraget att vara sakkunnig. Samma dag förordnades Borggård att vara sakkunnig. Den 18 januari 1966 förord- nades ledamoten av första kammaren ombudsmannen Thure Dahlberg att vara sak— kunnig. Den 5 februari 1966 avled Elmgren.
De sakkunniga har antagit benämningen offentlighetskommittén.
Som ett led i sitt utredningsarbete publicerade kommittén är 1964 en tryckt diskus- sionspromemoria med utkast till nya bestämmelser om allmänna handlingars offent- lighet. Promemorian lades till grund för en serie överläggningar med företrädare för myndigheter och organisationer. Den föranledde också ett antal skriftliga framställ- ningar. Detta utredningsmaterial redovisas såsom bilagor.
Den 9 augusti 1966 förordnades majoren Otto Axelson, kaptenen Malte Ericson och ryttmästaren Lars Grönlund att vara experter. De har biträtt kommittén vid arbetet med bestämmelser om skydd för försvarsintressen.
Till kommittén har överlämnats eller i övrigt inkommit 34 framställningar, vilka är upptagna på en vid betänkandet fogad förteckning. Kommittén har avgivit 19 remissyttranden.
Kommittén har slutfört uppdraget att verkställa översyn av lagstiftningen om all- männa handlingars offentlighet och därmed sammanhängande frågor och får härmed vördsamt överlämna betänkande med lagförslag jämte motiv och bilagor (bilagorna i ett särskilt band).
Den 30 juni 1961 uppdrog Kungl. Maj:t åt kommittén att verkställa utredning rörande upphovsrätt till handlingar, upprättade hos myndighet som avses i 2 kap.
3 % tryckfrihetsförordningen. Samma dag förordnade Kungl. Maj:t att en skrivelse den 25 juni 1959 från chefen för försvarsstaben, rikets allmänna kartverk och sjö- fartsstyrelsen med förslag till vissa ändrade bestämmelser rörande kartsekretessen skulle, såvitt den ej behandlats genom Kungl. Maj:ts brev den 25 september 1959 och genom prop. 1961: 14, jämte ett av lantmäteristyrelsen avgivet yttrande däröver överlämnas till kommittén för att övervägas vid fullgörandet av kommitténs upp- drag. Kommittén beräknar att redovisa dessa delar av sitt uppdrag under första halvåret 1967.
Stockholm den 2 december 1966. BJÖRN KJELLIN GÖRAN BOHGGÄRD THURE DAHLBERG ÅKE KROMNOW
ANDERS Y. PERS SVEN-HUGO RYMAN NILS STJERNQUIST INGEL WADEN
/Erik Holmberg
Lagförslag
FÖRSLAG
till ändrad lydelse av 2 kap. och 7 kap. 3 Q' tryckfrihetsförordningen
Härigenom förordnas, att 2 kap. och 7 kap. 3 % tryckfrihetsförordningenl skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
2 kap. Om allmänna handlingars offentlighet2 OFFENTLIGHETSGRUNDSATSEN 1 %
Till främjande av ett fritt meningsut- byte och en allsidig upplysning skall, i den ordning nedan sägs, varje svensk medborgare äga fri tillgång till allmänna handlingar. I denna rätt mä gälla alle- nast sådana inskränkningar som påkal- las antingen av hänsyn till rikets säker— het och dess förhällande till främmande makt eller i anledning av myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn eller för brotts förekom- mande och beivrande eller till skydd för statens, menigheters och enskildas behö- riga ekonomiska intresse eller av hänsyn till privatlivets helgd, personlig säkerhet, anständighet och sedlighet.
I särskild av Konungen och riksdagen samfällt stiftad lag skola noga angivas de fall, då enligt nyssnämnda grunder allmänna handlingar skola hållas Item- liga.
Till främjande av ett fritt meningsut- byte och en allsidig upplysning skall, i den ordning nedan sägs, varje svensk medborgare äga fri tillgång till allmänna handlingar. Undantag från denna regel skall gälla endast i de fall då handling enligt detta kapitel med därtill hörande, genom lag beslutad tillämpningsförteck- ning skall hållas hemlig.
* Tryckfrihetsförordningen senast omtryckt 1965; se 1965: 818. 2 Vid 8—16 %% har såsom en not återgivits den tillämpningsförtcckning som hänför sig till paragrafen.
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
ALLMÄNNA HANDLINGAR 2 %
Allmänna handlingar iiro alla hos stats- eller kommunalmyndighet förvarade handlingar, vare sig de till myndigheten inkommit eller blivit där upprättade.
Vad i detta kapitel sägs om handling skall även avse karta, ritning eller bild.
Allmänna handlingar äro alla hos myndighet förvarade handlingar, vare sig de till myndigheten inkommit eller blivit där upprättade.
Som handling anses ej blott framställ- ning i skrift eller bild utan även upptag- ning som måste ätergivas för att kunna läsas eller avlyssnas.
35
Med statsmyndighet förstås i detta ka- pitel statsdepartementen, försvarets kom- mandoexpedition, riksdagen och allmän- na kyrkomötet, deras avdelningar, ut— skott, nämnder, fullmäktige, deputerade och revisorer, domstolar och ämbetsverk samt övriga till statens förvaltning hö- rande myndigheter och inrättningar, nämnder, kommissioner och kommittéer.
Med kommunalmyndighet förstås i detta kapitel alla till kommunal styrelse eller förvaltning hörande stämmer och representationer, myndigheter, styrelser, kollegier, nämnder, räd, kommissioner, revisorer, utskott och kommittéer jämte underlydande verk och inrättningar.
Med myndighet förstås i detta kapitel varje statligt eller kommunalt organ som har att fatta beslut självständigt.
Vad i detta kapitel stadgas om myn- dighet skall äga motsvarande tillämp- ning pä bolag, förening, stiftelse och annat enskilt organ i vad dess åtgärder genom klagan eller underställning kunna dragas under myndighets prövning.
45
Minnesanteckning eller annan upp- teckning, som hos myndighet verkställts allenast för måls eller ärendes föredrag- ning eller beredande till avgörande, skall ej hos myndigheten anses som allmän handling, om ej uppteckningen, sedan målet eller ärendet hos myndigheten slutbehandlats, omhändertagits för för- varing.
Brev eller annat personligt meddelande till befattningshavare hos myndighet skall anses som allmän handling, om det hän- för sig till mål eller ärende, med vilket denne har att taga befattning.
5 % Handling skall anses inkommen till myndighet, då den avllimnals till myndigheten eller till befattningshavare, som har att mottaga handlingen eller eljest taga befatt- ning med mål eller ärende, till vilket handlingen hänför sig.
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
Diarier, journaler, register eller andra sådana förteckningar skola anses upprät— tade, då de färdigställts för anteckning eller införing. Protokoll och därmed jäm- förliga anteckningar skola anses upprättade, då de av myndigheten justerats eller eljest blivit färdigställda. Andra handlingar, som hänföra sig till visst mål eller ärende, skola anses upprättade, då de expedierats eller, om expedition ej äger rum, dä målet eller ärendet blivit av myndigheten sluthehandlat.
0 %
Tävlingsskrift, anbud eller annan sådan handling, som enligt tillkännagivande skall avlämnas i förseglat omslag, skall ej anses inkommen före den tidpunkt, som be- stämts för öppnandet.
1)om eller annat myndighets beslut, som enligt vad därom är stadgat skall avkun- nas eller expedieras, samt protokoll och därmed jämförliga anteckningar, som hån- föra sig till sådant beslut, skola anses upprättade, först då beslutet avkunnats eller expedierats.
Protokoll hållna hos riksdagens eller allmänt kyrkomötes utskott, riksdagens revi- sorer eller statliga kommittéer eller hos kommunalmyndighet i ärende, som myndig- heten handhar allenast för beredning, skola anses upprättade, först då det ärende protokollen avse hos myndigheten slutförts och, såvitt angår protokoll hos riksdagens revisorer, berättelse däröver offentliggjorts.
75
Vad i detta kapitel stadgas om allmän— na handlingar äge ej tillämpning & exem- plar av tryckt skrift, som avses i 4 kap. 7 5, eller ä enskilda brev eller skrifter, vilka överlämnats till allmänt arkiv eller bibliotek eller eljest till myndighet ute- slutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Angåen- de rtillhandahållande av handlingar som nu nämnts gälle vad särskilt är föreskri- vet.
Som allmän handling skall ej anses försändelse eller meddelande, som in- lämnats till eller upprättats hos myndig- het för befordran.
Allmänna handlingar äro ej heller exemplar av tryckt skrift, som avses i 4 kap. 7 5 eller som anskaffats till all- mänt bibliotek, eller enskilda brev eller skrifter, vilka överlämnats till allmänt arkiv eller bibliotek eller eljest till myn- dighet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings— och studieändamål. An- gående tillhandahållande av handlingar som nu nämnts gälle vad särskilt är före- skrivet.
UNDANTAG FRÅN OFFENTLIGHETSGRUNDSATSEN 8 %
Har någon till myndighet meddelat något i förtroende om sina personliga eller ekonomiska förhållanden eller eljest
14 TF 2: 8 (Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
trätt i förtrolig förbindelse med myndig- het eller med den som bedriver verksam— het under myndighets tillsyn, skall, i fall som angivas i tillämpningsförteckningen, allmän handling som innehåller sådant meddelande eller uppgifter om vad som iakttagits, inhämtats eller åtgjorts med anledning av den förtroliga förbindelsen. så ock allmän handling som eljest äger samband med denna hållas hemlig.
Allmän handling rörande bevisupptag— ning till framtida säkerhet skall hållas hemlig i fall som angivas i tillämpnings- förteckningen; åberopas handlingen till bevis hos myndighet, får den dock ej hållas hemlig i vidare mån än som följer av övriga stadganden i detta kapitel.
Med stöd av denna paragraf skall handling hållas hemlig, om den rör per- sonliga förhållanden, så länge den en- skilde lever, dock högst femtio år, och eljest högst tjugo år.
Tillämpningsfårteclcning till 8 5
Till första stycket
2 kap. 8 & första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handlingar vilka in— kommit eller upprättats såsom ett led i
1. undersökning, vård eller behandling inom den allmänna sjukvården eller socialvården eller under medverkan av läkare, tandläkare, psykolog, barnmorska, sjuksköterska, skol- eller sjukhuskurator eller sjukgymnast,
själavård, medling i äktenskap eller rådgivning i frågor om samlevnad, familjeplanering, barnavård, nykterhetsvård, yrkesutbildning eller andra personliga förhållanden,
offentlig arbetsförmedling eller rättshjälp eller ock offentlig medling mellan enskild och annan i rättslig angelägenhet, dock ej medling i hyrestvister enligt vad därom är stadgat;
2. medling i arbetstvist, ärende om förhandsbesked i taxerings- eller beskattningsfråga, provning, bestämning av egenskaper eller myckenhet, värdering, vetenskaplig, teknisk, eko- nomisk eller statistisk utredning eller undersökning, som myndighet utför för enskilds räk- ning eller eljest enligt uppdrag, eller bankrörelse eller annan affärsmässig verksamhet, som myndighet bedriver till allmänhetens tjänst.
2 kap. 8 5 första stycket tryckfrihetsförordningen skall jämväl tillämpas på handlingar vilka avse förtrolig förbindelse med näringsidkare och vilka inkommit till eller upprättats hos myndighet såsom ett led i tillsyn över denne eller i beskattningsärende.
Till andra stycket
2 kap. 8 & andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handlingar vilka in- kommit eller upprättats såsom ett led i
ärende som handlägges inom stängda dörrar hos domstol, beskickning, konsulat eller notarius publicus angående sjöförklaring eller annan bevisupptagning till framtida säkerhet.
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
9 &
Har enskild lämnat myndighet uppgift för officiell statistik eller för annan dylik av myndighet anordnad undersökning, skall uppgiften och bearbetning därav som kan giva upplysning om den enskil- des förhållanden hållas hemlig i fall som angivas i tillämpningsförteckningen, dock ej längre än tio år. Vad nu sagts skall ock gälla, om myndigheten inhäm- tat uppgiften ur allmän handling som den enskilde lämnat myndighet för annat ändamål och som skall hållas hemlig.
Uppgift till register över brott eller andra personliga förhållanden, vilket fö- res av myndighet, samt anteckning i re— gistret skola hållas hemliga i fall som angivas i tillämpningsförteckningen.
Tillåmpningsförteckning till 9 Q' Till första stycket
2 kap. 9 % första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handlingar till- hörande
l. statistik hos statistiska centralbyrån, annan statlig myndighet eller kommunal myn- (lighet,
2. annan av myndighet anordnad forskning, undersökning eller utredning rörande person- liga, tekniska eller ekonomiska förhållanden, som bedrives i enlighet med beslut av Konung— en, av centralt ämbetsverk, av akademisk forskningsinstitution eller av kommuns beslutande organ och som är av vetenskaplig eller eljest av allmän karaktär och sålunda icke hänför sig till visst mål eller ärende.
Till andra stycket
2 kap. 9 5 andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på
1. allmänna kriminalregistret, register sammanställt för officiell statistik angående perso- ner som förövat brott eller förseelser eller som ådagalagt samhällsfarlig asocialitet, annat register angående brott eller förseelser som föres på grund av lag eller enligt föreskrift av Konungen samt socialregister som föres på grund av lag;
2. register över dem som vårdas eller ha vårdats inom kriminalvården, ungdomsvården eller nykterhetsvården;
3. polisregister som föres på grund av lag;
4. register angående utlänningar som vistas i riket.
log
Allmän handling, som innehåller upp- gift om någons personliga förhållanden, skall, i fall som angivas i tillämpnings- förteckningen, hållas hemlig, om utläm-
16 TF 2: 10 (Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
nande kan antagas leda till att han eller någon honom närstående skulle förkle- nas eller lida annat men.
Har någon gjort anmälan eller avgivit utsaga och kan det befaras att han eller någon honom närstående skulle utsättas för våld eller annan menlig åtgärd, om annan finge kännedom om anmälan eller utsagan, skall, i fall som angivas i till- lämpningsförteckningen, allmän hand- ling som innehåller anmälan eller utsa- gan hållas hemlig.
Tillämpningsförteckning till 10 5 Till första stycket
2 kap. 10 5 första stycket lryckfrihetsförordningen skall tillämpas på
1. handlingar angående undersökning, vård eller behandling inom kriminalvården, den allmänna sjukvården eller socialvården eller under medverkan av läkare, tandläkare, psyko- log, harnmorska, sjuksköterska, skol- eller sjukhuskurator eller sjukgymnast, dock icke beslut av kriminalvårdsnämnden, ungdomsfängelsenämnden, interneringsnämnden, psykiat— riska nämnden eller lokal nämnd eller styrelse och ej heller annan hos sådan myndighet upprättad handling, såvida icke myndigheten i fråga om viss handling förordnat därom;
2. handlingar i förvaltningsärende om avbrytande av havandeskap, om sterilisering, om kastrering eller om åtgärder mot smittsamma sjukdomar;
3. handlingar i förvaltningsärende om hjälpåtgärder, övervakning eller andra förebyg— gande åtgärder inom barnavården eller nykterhetsvården, (lock ej beslut som i sådant ärende meddelas av annan myndighet än barnavårdsnämnd eller nykterhetsnämnd;
4. handlingar i förvaltningsärende om omhändertagande för undersökning eller vård inom sjukvården, barnavården eller nykterhetsvården eller om upphörande därav eller ock om kontroll över utlänningar, dock ej beslut i sådant ärende;
5. handlingar i förvaltningsärende om sjukförsäkring, om folkpensionering eller tilläggs- förmåner till folkpension, om försäkring för tilläggspension, om yrkesskadeförsäkring, om ersättning för skada uppkommen vid tjänstgöring för rikets försvar, om socialhjälp, om hjälpverksamhet i samband med arbetslöshet, om familjebidrag eller annan sådan ersättning vid tjänstgöring för rikets försvar, om statligt eller kommunalt stöd för studier, bosättning eller näringsverksamhet, om bostadsförmedling eller om inskränkning i rätten att inköpa rusdrycker, dock ej ansökan eller beslut i sådant ärende;
6. handlingar upprättade hos eller inkomna till annan myndighet än riksdagens ombuds- män under förundersökning i brottmål eller annan undersökning eller utredning för mål eller ärende hos domstol eller skiljemän, för ärende om nåd i brottmål eller för disciplin- ärende, dock ej på myndighetens protokoll, beslut eller yttrande och ej heller på handling, vari fastslås eller påstås att någon efter det han fyllt tjugoett år förövat brott eller ådaga— lagt samhällsfarlig asocialitet;
7. protokoll, beslut och andra handlingar i mål eller ärende hos domstol, vilket kan hand— läggas inom stängda dörrar.
Till andra stycket
2 kap. 10 å andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på
1. handlingar angående myndighets tillsyn i enlighet med författning över befattnings— havare, näringsidkare eller annan;
2. handlingar angående ingripande mot någon på grund av sjukdom eller psykisk abnor- mitet eller ingripande inom barnavården eller nykterhetsvården;
3. handlingar angående förundersökning i brottmål eller motsvarande utredning om sam- hällsfarlig asocialitet.
Stadgandet får dock icke tillämpas på anmälan eller utsaga, som någon avgivit under ämbetsansvar eller disciplinärt ansvar, och ej heller på angivelse till åtal i fall då allmänt åtal förutsätter att angivelse skett eller i fall då allmänt åtal må väckas allenast om angi- velse skett eller åklagare finner det påkallat från allmän synpunkt.
115
Allmän handling rörande enskilds ekv- nomiska förhållanden skall, i fall som angivas i tillämpningsförteckningen, hål— las hemlig, om utlämnande kan leda till att han lider skada såsom näringsidkare, mister anställning eller utsättes för an— nat allvarligt men. Tillhör handlingen ärende angående beskattning eller angå- ende ansökan om patent eller annat så— dant rättsskydd, skall den, till dess tio år förflutit från det den inkom eller upprät— tades, hållas hemlig även om utlämnande icke kan leda till sådant men.
Tillämpningsförteckning till 11 5
2 kap. 11 % tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på A. handlingar i ärende om köp eller försäljning av fast eller lös egendom eller av elektrisk kraft, om hyra, arrende eller annan rätt att nyttja fast eller lös egendom, om upplåning av pengar eller ock om arbetsbeting eller annat uppdrag; dock skall vad nu sagts gälla beslut, avtal eller annan handling, som angiver utgången, endast om myndigheten förordnat därom och högst ett är;
B. handlingar, dock icke ansökan eller beslut, i ärende om statligt ekonomiskt stöd åt bostadsbyggande, jordbruk, skogsbruk, fiske, industri, hantverk, teknisk forskning eller utveckling, handel eller transportrörelse;
C. handlingar —— dock icke beslut, avtal eller annan handling som angiver utgången _ i ärende
1. om beräknande av, anstånd med, nedsättning av, befrielse från eller återbetalning av annan direkt eller indirekt skatt än arvsskatt, om taxering eller annan värdering för beskatt— ningsändamål, om registrering till skattskyldighet, om beräknande av avgift till socialför— säkring eller om inkomstberåkning för sådan försäkring, dock icke på uppteckning av upp— gifter, som vid muntlig förhandling inför prövningsnämnd lämnats angående skattskyldigs förhållanden, om ej nämnden förordnat därom;
2. om in- eller utförsel av varor, om beräknande av tullavgifter eller om valutakontroll;
3. om tillsyn över förmyndare och gode mån, om tillsyn i enlighet med lag eller med före- skrift av Konungen över byggande, jordbruk, skogsbruk, fiske, industri, hantverk, gruvdrift, grus- eller stentäkt, utvinning av olja eller gas, handel, servering av mat och dryck, trans- porter eller bank- eller förs'äkringsrörelse, över advokaters, fondkomissionärers, mäklares, skeppsklarerares eller handelskamrars verksamhet eller över annan sådan näringsverksam- het, om tillstånd att bedriva verksamhet som nu sagts, att företaga särskilda däri ingående förvaltningsåtgärder eller att förvärva eller avyttra egendom, om arbetarskydd, om reglering av arbetstid eller om arbetstillstånd för utlänningar;
4. om reglering eller övervakning av priser eller av karteller eller annan konkurrensbe- gränsning, dock skall vad nu sagts ej gälla kartellregister i annat fall än då vederbörande företagare eller den myndighet som för registret gjort framställning till Konungen om att lagrummet skall vara tillämpligt på uppgifterna i registret rörande viss överenskommelse och, sedan ärendet avgjorts, Konungen förordnat därom;
5. om tvist mellan arbetsgivare och arbetstagare angående rätten till arbetstagares upp- finningar;
6. om förundersökning i brottmål eller annan undersökning eller utredning för mål eller ärende hos domstol eller skiljemän eller för disciplinärende;
7. angående ansökan om patent, såvida de ej enligt lag skola hållas tillgängliga för all- mänheten;
D. protokoll, beslut och andra handlingar i mål eller ärende hos domstol vilket kan hand- läggas inom stängda dörrar;
E. handlingar angående uppfinning, som har särskilt avseende på krigsmateriel och som icke har tillkommit här i riket, såvida hemligt patent meddelats eller sökes.
125
Driver myndighet affärsverksamhet eller äger staten eller kommun del i bo- lag, förening eller annan sådan samfäl- lighet som driver affärsverksamhet, skall, i fall som angivas i tillämpningsförteck- ningen, allmän handling angående kon- struktionsarbete, utredning, prov, pris- sättning eller affärshändelse som står i samband med verksamheten hållas hem— lig, om det kan antagas att utlämnande skulle på det allmännas bekostnad gynna någon, som driver likartad rörelse, eller eljest lända verksamheten till skada.
Är staten eller kommun eller statligt eller kommunalt företag i annat fall part i rättstvist, förhandling eller annat eko- nomiskt mellanhavande som ej avser anställningsvillkor, skall, i fall som angi- vas i tillämpningsförteckningen, allmän handling som rör mellanhavandet hållas hemlig, om det kan antagas att utläm- nande skulle försvåra uppgörelse eller försämra statens, kommunens eller före- tagets ställning såsom part.
Vad i andra stycket stadgas skall äga motsvarande tillämpning då mellanha- vandet avser anställningsvillkor och sta- ten eller kommun eller statligt eller kom- munalt företag är part.
Tillåmpningsförteckning till 12 5 Till första stycket
2 kap. 12 5 första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på
1. handlingar inkomna till eller upprättade hos postverket, televerket, statens järnvägar, luftfartsverket, statens vattenfallsverk, domänverket, försvarets fabriksverk eller Södertälje kanalverk eller därunder lydande myndighet samt handlingar inkomna till eller upprättade hos Konungen i ärende rörande verket eller myndigheten;
2. handlingar inkomna till eller upprättade hos riksbanken eller myndighet som lyder under riksbanken eller ock hos riksdagens bankoutskott i ärende rörande riksbanken;
3. handlingar angående kommuns hamnrörelse, dess jordbruk eller skogsbruk, dess verk- samhet för att förse kommunens medlemmar med bostäder, vatten, elektrisk ström, gas eller värme eller för att för deras räkning ombesörja transporter, renhållning eller sotning eller ock annan av kommunen bedriven affärsrörelse som står i samband med rörelse eller verksamhet som nu sagts;
4. handlingar inkomna till eller upprättade hos myndighet i dennas egenskap av företrä- dare för staten eller kommun såsom delägare i bolag, förening eller annan sådan sam- fällighet;
5. handlingar angående uppdrag som myndighet mot ersättning utför för enskilds räkning eller angående utrustning eller metoder för utförande av sådana uppdrag.
Till andra stycket
2 kap. 12 å andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på
1. handlingar angående överläggning med annan stat eller mellanfolklig organisation om handelsutbyte eller annat ekonomiskt mellanhavande, dock högst trettio år;
2. handlingar i upphandlingsärende eller annat ärende om köp eller försäljning av fast eller lös egendom eller av elektrisk kraft, om hyra, arrende eller annan rätt att nyttja fast eller lös egendom, om upplåning av pengar eller ock om arbetsbeting eller annat uppdrag; dock skall vad nu sagts gälla beslut, avtal eller annan handling, som angiver utgången, endast om myndigheten förordnat därom och högst ett år;
3. utredningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättats hos myndighet såsom led i eller förberedelse för förlikningsförhandling, rättegång eller skiljeförfarande, till dess att tvisten bilagts, avtal träffats eller förhandlingen slutförts;
4. utredningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättats hos myndighet såsom led i eller förberedelse för förhandling med företrädare för näringsidkare eller för- hrukare om prisreglering för livsmedel, till dess att tvisten bilagts, avtal träffats eller för- handlingen slutförts.
Till tredje stycket
2 kap. 12 & tredje stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på
1. utredningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättats hos myndighet såsom led i eller förberedelse för förhandling för slutande av kollektivavtal eller för annan reglering av anställningsvillkor, i högst fem år; har handlingen upprättats hos eller inkom— mit till riksdagens lönedelegation, får den dock ej hållas hemlig längre än till dess avtal träffats eller förhandlingen slutförts;
2. utredningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättats hos myndighet såsom led i eller förberedelse för förlikningsförhandling, rättegång eller skiljeförfarande i fråga om kollektivavtal eller eljest i fråga om anställningsvillkor, till dess att tvisten bilagts, avtal träffats eller förhandlingen slutförts.
135
Allmän handling, som angår planerade åtgärder med avseende på statens pen-
ningväsende eller finanser, skall, i fall som angivas i tillämpningsförteckningen, hållas hemlig, om det kan antagas, att åtgärderna skulle motverkas av att hand- lingens innehåll kommer till allmänhe- tens kännedom.
Tillämpningsförteckning till 13 ä'
2 kap. 13 % tryckfrihelsförordningen skall tillämpas på handlingar, inkomna till eller upprättade hos Konungen, riksdagens lmuknutskott, riksbanken eller riksgäldskontoret.
145
Minnesanteckning eller annan upp— teckning, som hos myndighet upprättats allenast för måls eller årendes föredrag- ning eller beredning, skall, i fall som an- givas i tillämpningsförteckningen, hållas hemlig, om utlämnande kan försvåra handläggningen av annat mål eller ären- de, dock högst tio år. Vad nu sagts skall och gälla utkast och förslag till myndig— hetens beslut eller skrivelse.
Allmän handling, som angår inspek- tion, utredning, prov eller likartad un- dersökning, skall, i fall som angivas i tillåmpningsförteckningen, hållas hemlig så länge handlingen begagnas för sådan undersökning, om det kan antagas att utlämnande skulle motverka denna.
Tillämpningsförteckning till 14 5 Till första stycket
2 kap. 14 % första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på sådana minnesan- teckningar, andra uppteckningar, utkast och förslag som skola anses upprättade först då målet eller ärendet slutbehandlats och som ej omhändertagas såsom arkivhandlingar i målet eller ärendet och ej heller eljest redovisa uppgifter på vilka myndighetens beslut grundats men likväl bevaras för att underlätta handläggningen av andra mål eller ärenden.
Till andra stycket
2 kap. 14 5 andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på
1. handlingar angående planer eller annan förberedelse för inspektion, revision eller annan kontrollåtgärd som det åligger myndighet att företaga;
2. handlingar, upprättade såsom underlag för kunskapsprov eller psykologiskt prov inom skolväsendet eller krigsmakten eller eljest vid uttagning till utbildning, vid examination. vid anställning eller vid befordran;
3. handlingar angående utredning om direkt eller indirekt skatt eller annan allmän avgift eller pålaga eller om bidrag, lån, kredilgaranti eller annan förmån.
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
15 å
Allmän handling, som angår myndig- hets åtgärder för att förebygga, utreda eller beivra brott eller asocialitet, skall, i fall som angivas i tillämpningsförteck- ningen, hållas hemlig, om det kan anta- gas att utlämnande skulle motverka åt- gärderna eller skada den framtida verk- samheten. Vad nu sagts skall ock gälla allmän handling, som angår kriminal- vård, vård eller behandling av psykisk sjukdom eller abnormitet eller av miss- bruk av rusgivande medel eller sam- hällsvård av barn eller unga personer.
'1'illr'impnings/örteckning till 15 5
2 kap. 15 % tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på
1. handlingar, som angå polismyndighets, tullmyndighels eller åklagares verksamhet, dock icke på anmälan som inkommit till justitiekanslern eller någon av riksdagens ombudsmän eller handling som inkommit eller upprättats med anledning av sådan anmälan;
2. handlingar, som angå myndighets utredning av förhållande som kan föranleda ansvar för ämbetsbrott eller disciplinär bestraffning;
3. handlingar i ärende hos justitiekanslern, domstol eller militär myndighet angående tvångsmedel i brottmål;
4. handlingar om tillverkning eller kontroll av sedlar eller mynt eller om förvaring eller transport av pengar eller värdeföremål;
5. handlingar angående kriminalvård, sluten psykiatrisk vård eller vård på ungdomsvårds- skola eller vårdanstalt för alkoholmissbrukare, dock icke beslut av kriminalvårdsnämnden, ungdomsfängelsenämnden, interneringsnämnden, psykiatriska nämnden eller lokal nämnd eller styrelse och ej heller annan hos sådan myndighet upprättad handling, såvida icke myndigheten i fråga om viss handling förordnat därom.
16 %
Allmän handling, som angår militärt försvar, civil/örsvar, psykologiskt eller ekonomiskt försvar eller annan försvars- åtgärd eller försvarsförberedelse, skall, i fall som angivas i tillämpningsförteck- ningen, hållas hemlig, om det skulle vålla fara för rikets säkerhet att handlingens innehåll kommer till annan stats känne- dom eller eljest kunna skada försvaret av riket att innehållet röjes.
Tillämpaingsförteckning till 16 ä'
2 kap. 16 % tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handling, som innehåller uppgift om
1. planering, forskning, utvecklingsarbete, produktion, lagring eller annan förberedelse för rikets försvar;
22 TF 2: 17 (Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
2. storlek, benämning, beteckning, sammansättning, utrustning, beredskap, kapacitet. slridsduglighet eller annat sådant förhållande med avseende på stab, förband eller annan enhet eller på myndighet, företag, organisation eller sammanslutning, dess mobilisering. ledning, samband, gruppering, basering, förläggning, förflyttning, koncentrering, underhåll. bevakning, operationer eller strid eller annan dess åtgärd eller verksamhet för rikets försvar eller ock omflyttning eller undanförsel av människor, djur, anläggningar eller förnöden- heter;
3. underrättelsetjänst, såkerhetstjånst eller signalskyddstjänst, i vad avser organisation, mål, medel, metoder, verksamhet eller resultat;
4. vapen, ammunition, sprängmedel, minor, fordon, fartyg eller luftfartyg. materiel för eldledning, navigering, spaning, signalering, underrättelsetjänst eller signalskyddstjånst eller ock annan materiel eller förnödenhet för rikets försvar;
5. befästning, berganlåggning, ledningscentral, spaningsanläggning, krigsflygbas, krigs- ankarplats, spärranordning, förrådsanläggning, kommunikationsled, förbindelseled, för— bindelse för distribution av elektrisk kraft eller annan förnödenhet eller eljest om byggnad, anläggning, anordning eller område, som användes eller skall användas för rikets försvar;
6. topografiska, geodetiska, meteorologiska eller andra förhållanden i naturen, som kunna ha inflytande på militär verksamhet.
17 %*
Allmän handling, som angår rikets jör— hållande till annan stat eller svensk myn— dighets eller medborgares förhållande till annan stats myndighet eller medbor— gare eller som eljest rör annan stat eller dess medborgare, skall hållas hemlig, om utlämnande kan vara till skada för riket eller störa dess mellanfolkliga förbin- delser eller föranleda att någon utsättes för övergrepp eller lider men. Vad nu sagts om annan stat avser jämväl mel- lanfolklig organisation.
Sedan trettio år förflutit från det handlingen inkom eller upprättades, får den ej hållas hemlig, såvida icke Konung- en medgiver det. Sådant medgivande må gälla längst till dess att fyrtio år förflu— tit från det handlingen inkom eller upp- rättades.
18 %
Allmän handling, som lämnar eller kan bidraga till upplysning om chiffer eller kod eller eljest om metod att för obehö— riga dölja meddelandens innebörd eller att på annat sätt skydda meddelanden eller telekommunikation, skall hållas
1 Minoritetsförslag se specialmotiveringen.
hemlig, om det skulle vålla skada att metoden röjes. Vad nu sagts skall äga motsvarande tillämpning på allmän handling, som lämnar upplysning om läs, larmsystem, lösen eller annan skyddsanordning.
195
Handling, som har upprättats eller företetts vid förhandling inför domstol, samt beslut i målet eller ärendet skola, sedan domstolen skilt målet eller ärendet från sig, utan hinder av bestämmelserna i 8—18 55 lämnas ut, såvida icke dom- stolen därvid förordnat att bestämmelse som nu sagts alltjämt skall äga tillämp— ning pä handlingen. Sådant förordnande skall gälla utan hinder av att det icke äger laga kraft.
Förordnande som avses i första styc— ket får ej meddelas i annat fall än då den förhandling, vid vilken handlingen upprättats eller företetts, eller det sam- manträde, vid vilket beslutet avkunnats, har hållits inom stängda dörrar eller eljest under sådana förhållanden att handlingens innehåll icke därigenom sprides.
Bestämmelserna i denna paragraf sko- la äga motsvarande tillämpning i fråga om handling, som hos annan myndighet än domstol upprättats eller företetts vid offentlig förhandling, samt myndighe- tens beslut i ärende som handlagts vid sådan förhandling.
205
Begär någon att för forskning, under- sökning eller annat sådant ändamål få del av allmän handling som skall hållas hemlig enligt vad som stadgas i 8—18 55 och kan det skäligen anses uteslutet att utlämnandet skulle medföra skada, äger myndigheten ställa handlingen till hans
förfogande; om så anses erforderligt, skall myndigheten uppställa förbehåll om sättet att handhava handlingen och begagna dess innehåll.
215
Om handling skall hållas hemlig en- dast till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska intresse och den en— skilde begär utlämnande eller samtycker därtill, skall handlingen utlämnas. Sam- tycker den enskilde med förbehåll, skall det gälla. Handling angående vård eller behandling, i vilken läkare. medverkar, skall utan hinder av den enskildes be- gäran eller samtycke hållas hemlig, om det måste antagas att utlämnande skulle motverka värden eller behandlingen eller eljest äventyra den enskildes hälsa.
Föreskriften i första stycket gäller ej handling som skall hållas hemlig med stöd av 9 5 andra stycket.
225
Konungen må medgiva att handling som avses i 9—18 55 skall utlämnas utan hinder av vad där stadgas. I fråga om handlingar hos riksdagen eller dess myn- digheter gäller dock vad riksdagen be- stämmer. Då någon sålunda får del av handling, skall, om så anses erforderligt, förbehåll om sättet att handhava hand- lingen och begagna dess innehåll upp- ställas.
TILLHANDAHÅLLANDE AV HANDLING M. M.
8 %
Allmän handling, som ej skall hållas hemlig, skall på begäran genast eller så snart ske kan utan avgift tillhandahållas den som för läsning eller avskrivning på stället önskar taga del därav; han åge ock mot fastställd avgift erhålla avskrift
zsg
Allmän handling, som ej skall hållas hemlig, skall på begäran genast eller så snart ske kan utan avgift tillhandahållas den som för läsning, avlyssning, avskriv- ning eller avbildning på stället önskar taga del därav; han äge ock mot fast—
av handlingen. Skyldighet att tillhanda- hålla handling på stället skall dock ej föreligga, om betydande hinder därför möter. Kan hos kommunalmyndighet förvarad handling tillhandahållas på stället, gålle rätten att erhålla handlingen i avskrift endast i den utsträckning där- om är i kommunallag eller eljest särskilt stadgat. Myndighet vare ej skyldig att för utlämnande framställa kopia av kar- ta. ritning eller bild, om svårighet därför möter och handlingen kan tillhandahål- las på stället.
ställd avgift erhålla avskrift eller kopia av handlingen. Erfordras för läsning eller avlyssning på stället särskilt hjälp- medel, skall detta ställas till förfogande. Skyldighet att tillhandahålla handling på stället skall dock ej föreligga, om bety- dande hinder därför möter. Myndighet vare ej skyldig att för utlämnande fram- ställa kopia av karta, ritning eller bild, om svårighet därför möter och hand- lingen kan tillhandahållas på stället.
Handling, som endast till viss del skall hållas hemlig, skall ulan hinder därav till- handahållas på stället, om det kan ske på sådant sätt att vad i den delen beröres icke uppenbaras. Kan det ej ske, äge den som vill taga del av handlingen erhålla avskrift av densamma med uteslutande av den del som är hemlig.
Begär någon att få del av allmän hand— ling som skall hållas hemlig allenast på grund av att den lämnar eller kan bidra— ga till upplysning om chiffer eller kod eller eljest om metod att för obehöriga dölja meddelandens innebörd, åligger det myndigheten att skriftligen redogöra för vad handlingen innehåller, i den mån det kan ske utan att metoden röjes.
245
Allmänna handlingar, som ej uppen- bart äro av ringa betydelse, skola hos myndighet hållas registrerade eller så ordnade, att det utan omgång kan fast- ställas, om handling inkommit eller upp- rättats.
Myndighet skall på begäran tillhanda- gä allmänheten med upplysningar ur de hos myndigheten förvarade handlingar, som ej enligt 8—18 55 skola hållas hem- liga, såvida ej betydande hinder möter.
255
Framställning om allmän handlings utbekommande göres hos den myndighet, där handlingen finnes, och skall av den myndigheten prövas.
Är vården om handlingen enligt arbetsordning eller givet uppdrag anförtrodd viss befattningshavare, har han att själv besluta i fråga om handlingens utlämnande; dock åligge honom att därvid ställa sig till efterrättelse av myndigheten meddelade föreskrifter samt att, då det kan ske utan omgång, i tveksamma fall hänskjuta frågan till myndighetens avgörande. Vägrar befattningshavaren att utlämna handlingen, skall, om sökanden det begär, frågan hänskjutas till myndigheten.
Om behörighet för viss myndighet att i stället för myndighet, som avses i första stycket, pröva fråga om allmän hand- lings utlämnande stadgas i 14 å andra stycket.
10 5 Har myndighet avslagit framställning om utbekommande av allmän handling och anser sökanden att beslutet icke är lagligen grundat, äge han, i den ordning nedan sägs, söka ändring i beslutet; be- slut, som meddelats av departementschef, må dock ej överklagas.
11 &
Ändring, som avses i 10 5, skall sökas hos den myndighet, som har att upptaga .klagan över beslut eller åtgärd i det mål ell-er ärende, till vilket handlingen hör, eller om klagan ej är tillåten i så- dant mål eller ärende eller handlingen ej tillhör mål eller ärende, som myndig- heten har att handlägga, hos den myn- dighet, som i allmänhet har att upptaga klagan över myndighetens beslut eller åtgärder. Vad nu sagts gälle ock angåen- de den ordning i vilken ändring skall sökas.
Om behörighet för viss myndighet att i stället för myndighet, som avses i första stycket, pröva fråga om allmän hand- lings utlämnande stadgas i 30 å andra stycket.
26 %
Avs-lår myndighet framställning om utbekommande av allmän handling, sko- la skälen angivas i beslutet. Sökanden äger, i den ordning nedan sägs, söka ändring i beslutet; beslut, som meddelats av departementschef, må dock ej över- klagas.
27 %
Ändring, som avses i 26 5, skall sökas hos den myndighet, som har att upptaga klagan över beslut eller åtgärd i det mål eller ärende, till vilket handlingen hör, eller om klagan ej är tillåten i sådant mål eller ärende eller handlingen ej till— hör mål eller ärende, som myndigheten har att handlägga, hos den myndighet. som i allmänhet har att upptaga klagan över myndighetens beslut eller åtgärder. Vad nu sagts gälle ock angående den ordning i vilken ändring skall sökas.
Finnes enligt vad ovan sagts ej behörig myndighet, skall ändring sökas i fråga om beslut av kommunalmyndighet hos länsstyrelse, beträffande beslut av myndighet. som lyder under länsstyrelse, domkapitel, styrelse, ämbetsverk eller annan överord- nad myndighet, hos den överordnade myndigheten samt i andra fall hos Konungen i vederbörande statsdepartement. Angående beslut av myndighet, som tillhör eller lyder under riksdagen, gälle dock vad riksdagen bestämmer.
Talan, som hos Konungen fullföljes i statsdepartementen, skall i regeringsrätten föredragas och avgöras.
(Nuvarande lydelse)
12 %
Angående fullföljd av talan mot myn- dighets beslut, varigenom klagan avsla- gits, äge vad i 11 % är stadgat motsvaran- de tillämpning; har klagan bifallits, vare talan mot beslutet ej tillåten.
28 5 Angående fullföljd av talan mot myn- dighets beslut, varigenom klagan avsla- gits, äge vad i 27 & är stadgat motsvaran- de tillämpning; har klagan bifallits, vare talan mot beslutet ej tillåten.
295
Vill någon klaga över myndighets beslut, äge han erhålla underrättelse om vad han därvid har att iakttaga.
Mål eller ärende angående utlämnande av allmän handling skall alltid behandlas skyndsamt. Expedition skall tillhandahållas klaganden utan avgift. Ej må för full- följd av talan eller dess prövning gälla särskilda villkor, såsom erläggande av full- följdsavgift eller myndighets tillstånd.
145 305
Finnes hos myndighet allmän handling, som skall hållas hemlig, och anser myn- digheten särskild åtgärd böra vidtagas till beredande av trygghet mot obehörigt ut- lämnande, äger myndigheten förse handlingen med anteckning därom att den är hemlig. Sådan anteckning skall innehålla uppgift å det lagrum, som åberopas för handlingens hemlighållandc, dagen för anteckningen samt den myndighet, som låtit verkställa anteckningen.
Beträffande särskilda slag av handlingar, vilkas hemlighållande för rikets säkerhet är av synnerlig betydelse, äger Konungen förordna att viss myndighet skall pröva fråga om utlämnande. Har sådant förordnande meddelats, skall å handling som däri avses, jämte de uppgifter som angivas i första stycket, antecknas den myndighet, som sålunda är behörig att pröva fråga om utlämnande. Framställning hos annan myn- dighet att utbekomma handling, varå dylik anteckning skett, skall ofördröjligen på sökandens begäran hänskjutas till den behöriga myndigheten.
Ej må i annan ordning än i detta lagrum sägs handling förses med anteckning därom att den är hemlig.
7 kap. Om tryckfrihetsbrott 3 %
Har meddelande, ————————— är stadgat.
Om någon genom att lämna meddelan- de till annan förövar uppror, högförrä- deri, landsförräderi, laindssvek, spioneri, grovt spioneri eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, sä ock om någon som på grund av allmän be- fattning eller i och för utövande av lag-
Har någon eljest lämnat meddelande för offentliggörande i tryckt skrift, må han, utan hinder av vad i 1 kap. I 5 andra stycket är stadgat, åtalas och fäl- las till ansvar enligt vad därom är stad- gat, om han därigenom
1. förövat uppror, högförräderi, land-s—
stadgad tjänsteplikt erhållit kännedom om förhållande, varom han eljest enligt lag har att iakttaga tystnad, uppenbarar vad han sålunda erfarit, ma", ehuru med- delandet skett för offentliggörande i tryckt skrift, gärningen åtalas och an- svar därför ädömas enligt vad därom är stadgat.
Onransvar för utlämnande av allmän handling, som skall hållas hemlig, stad- gas i den särskilda lag, som avses i 2 kap.
förräderi, landssvek, spioneri, grovt spio- neri eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott;
2. röjt något, varom han erhållit kän— nedom på grund av allmän befattning eller under utövande av lagstadgad tjäns- teplikt, och röjandet innefattar brott mot rikets säkerhet; eller
3. röjt något som han på grund av stadgande i lag icke ägt yppa såsom vittne.
Om ansvar för utlämnande av allmän handling, som skall hållas hemlig, gäller vad i lag och författning är stadgat.
15.
Övergångsbestämmelser
Utan hinder av de nu beslutade ändringarna skall tryckfrihetsförordningen fort- farande gälla i sin äldre lydelse till årets utgång.
Lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma all- männahandlingar samt med stöd därav meddelade föreskrifter upphöra vid årets utgång att gälla.
Förordnande, som jämlikt l 5 andra stycket, 8 %, 12 % tredje stycket, 17 5 första stycket andra punkten, 20 å andra stycket första punkten, 24 %, 33 %, 34 å andra stycket eller 36 % första stycket andra punkten, andra stycket eller tredje stycket andra punkten nämnda lag meddelats rörande viss handling, skall avse att fråga om utlämnande av handlingen skall prövas jämlikt 2 kap. tryckfrihetsförordningen i dess nya lydelse med därtill hörande tillämpningsförteckning. Kan handlingen en- ligt nya lagen hållas hemlig endast om myndighet förordnat därom, skall sådant för- ordnande anses föreligga.
Utan hinder av vad i 2 kap. 19 % första stycket tryckfrihetsförordningen i den nya lydelsen föreskrives skall fråga om utlämnande av domstols protokoll över hand- läggning, som ägt rum före den 1 januari 1948, samt annan handling, som före nämnda dag upprättats hos domstolen eller dit inkommit, prövas enligt nämnda kapitel med därtill hörande tillämpningsförteckning.
FÖ RSLAG till ändrad lydelse av % 38 mom. 1 riksdagsordningen
Härigenom förordnas, att % 38 mom. 1 riksdagsordningen1 skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.
1 Riksdagsordningen senast omtryckt 1965; se 1965: 816.
(Föreslagen lydelse)
å38
l. Konstitutionsutskottet tillkommer att granska rikets grundlagar, lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar, vallagen, stadgan om ersättning för riksdagsmannauppdra- gets fullgörande ävensom den riksdags- stadga, vilken riksdagen jämlikt & 78 äger fastställa, samt att hos riksdagen föreslå de ändringar diiruti, dem utskot— tet anser högst nödiga eller nyttiga och möjliga att verkställa, så ock att meddela utlåtande över de från kamrarna till ut— skottet hänvisade frågor rörande grund- lagarna samt ovan omförmälda lagar och stadgar.
1. Konstitutionsutskottet tillkommer att granska rikets grundlagar, lagen med tillämpningsförteckning till 2 kap. tryck- frihetsförordningen, vallagen, stadgan om ersättning för riksdagsmannauppdra- gets fullgörande ävensom den riksdags- stadga, vilken riksdagen jämlikt 5 78 äger fastställa, samt att hos riksdagen föreslå de ändringar däruti, dem utskot- tet anser högst nödiga eller nyttiga och möjliga att verkställa, så ock att meddela utlåtande över de från kamrarna till ut- skottet hänvisade frågor rörande grund- lagarna samt ovan omförmälda lagar och stadgar.
FÖRSLAG
till lag med tillämpningsförteckning till 2 kap. tryckfrihetsförordningen
Härigenom förordnas att såsom tillämpningsförteckning till 2 kap. tryckfrihets— förordningen skola gälla följande bestämmelser.
Tillämpningsförleckning till 2 kap. 8 ; tryckfrihetsförordningen Till första stycket
2 kap. 8 % första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handlingar vilka inkommit eller upprättats såsom ett led i
]. undersökning, vård eller behandling inom den allmänna sjukvården eller social- vården eller under medverkan av läkare, tandläkare, psykolog, barnmorska, sjuk— sköterska, skol- eller sjukhuskurator eller sjukgymnast,
själavård, medling i äktenskap eller rådgivning i frågor om samlevnad, familje- planering, barnavård, nykterhetsvård, yrkesutbildning eller andra personliga för- hållanden,
offentlig arbetsförmedling eller rättshjälp eller ock offentlig medling mellan en— skild och annan i rättslig angelägenhet, dock ej medling i hyrestvister enligt vad därom är stadgat;
2. medling i arbetstvist, ärende om förhandsbesked i taxering-s- eller beskattnings- f-räga, provning, bestämning av egenskaper eller myckenhet, värdering, vetenskaplig, teknisk, ekonomisk eller statistisk utredning eller undersökning, som myndighet utför för enskilds räkning eller eljest enligt uppdrag, eller bankrörelse eller annan affärsmässig verksamhet, som myndighet bedriver till allmänhetens tjänst.
2 kap. 8 5 första stycket tryckfrihetsförordningen skall jämväl tillämpas på hand- lingar vilka avse förtrolig förbindelse med näringsidkare och vilka inkommit till eller upprättats hos myndighet såsom ett led i tillsyn över denne eller i beskattnings- ärende.
Till andra stycket
2 kap. 8 å- andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handlingar vilka inkommit eller upprättats såsom ett led i
ärende som handlägges inom stängda dörrar hos domstol, beskickning, konsulat eller notarius publicus angående sjöförklaring eller annan hevisupptagning till framtida säkerhet.
Tillämpningsförteckning till 2 kap. 9 5 tryckfrihetsförordningen Till första stycket
2 kap. 9 & första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handlingar tillhörande
]. statistik hos statistiska centralbyrån, annan statlig myndighet eller kommunal myndighet,
2. annan av myndighet anordnad forskning, undersökning eller utredning rörande personliga, tekniska eller ekonomiska förhållanden, som bedrives i enlighet med beslut av Konungen, av centralt ämbetsverk, av akademisk forskningsinstitution eller av kommuns beslutande organ och som är av vetenskaplig eller eljest av allmän karaktär och sålunda icke hänför sig till visst mål eller ärende.
Till andra stycket
2 kap. 9 & andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på
1. allmänna kriminalregistret, register sammanställt för officiell statistik angående personer som förövat brott eller förseelser eller som ådagalagt samhällsfarlig asocia- litet, annat register angående brott eller förseelser som föres på grund av lag eller enligt föreskrift av Konungen samt socialregister som föres på grund av lag; '
2. register över dem som vårdas eller ha vårdats inom kriminalvården, ungdoms- vården eller nykterhetsvården;
3. poli-sregister som föres på grund av lag;
4. register angående utlänningar som vistas i riket.
Tillämpningsfärteckning till 2 kap. 10 5 tryckfrihetsförordningen Till första stycket
2 kap. 10 5 första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på
1. handlingar angående undersökning, vård eller behandling inom kriminalvården, den allmänna sjukvården eller socialvården eller under medverkan av läkare, tand- läkare, psykolog, barnmorska, sjuksköterska, skol- eller sjukhuskurator eller sjuk- gymnast, dock icke beslut av kriminalvårdsnämnden, ungdomsfängelsenämnden, interneringsnämnden, psykiatriska nämnden eller lokal nämnd eller styrelse och ej
heller annan hos sådan myndighet upprättad handling, såvida icke myndigheten i fråga om viss handling förordnat därom;
2. handlingar i förvaltningsärende om avbrytande av havandeskap, om sterilise- ring, om kastrering eller om åtgärder mot smittsamma sjukdomar;
3. handlingar i förvaltningsärende om hjälpåtgärder, övervakning eller andra förebyggande åtgärder inom barnavården eller nykterhetsvården, dock ej beslut som i sådant ärende meddelas av annan myndighet än barnavårdsnämnd eller nykterhets- nämnd;
4. handlingar i förvaltningsä-rende om omhändertagande för undersökning eller vård inom sjukvården, barnavården eller nykterhetsvården eller om upphörande där- av eller ock om kontroll över utlänningar, dock ej beslut i sådant ärende;
5. handlingar i förvaltningsärende om sjukförsäkring, om folkpensionering eller tilläggsförmåner till folkpension, om försäkring för tilläggspension, om yrkesskade- försäkring, om ersättning för skada uppkommen vid tjänstgöring för rikets försvar, om socialhjälp, om hjälpverksamhet i samband med arbetslöshet, om familjebidrag eller annan sådan ersättning vid tjänstgöring för rikets försvar, om statligt eller kom- munalt stöd för studier, bosättning eller näringsverksamhet, om bostadsförmedling eller om inskränkning i rätten att inköpa rusdrycker, dock ej ansökan eller beslut i sådant ärende;
6. handlingar upprättade hos eller inkomna till annan myndighet än riksdagens ombudsmän under förundersökning i brottmål eller annan undersökning eller ut- redning för mål eller ärende hos domstol eller skiljemän, för ärende om nåd i brott— mål eller för disciplinärende, dock ej på myndighetens protokoll, beslut eller yttrande och ej heller på handling, vari fastslås eller påstås att någon efter det han fyllt tjugoett år förövat brott eller ådagalagt samhällsfarlig asocialitet;
7. protokoll, beslut och andra handlingar i mål eller ärende hos domstol, vilket kan handläggas inom stängda dörrar.
Till andra stycket
2 kap. 10 å andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på
1. handlingar angående myndighets tillsyn över befattningshavare, näringsidkare eller annan;
2. handlingar angående ingripande mot någon på grund av sjukdom eller psykisk abnormitet eller ingripande inom barnavården eller nykterhetsvården;
3. handlingar angående förundersökning i brottmål eller motsvarande utredning om samhällsfarlig asocialitet.
Stadgandet får dock icke tillämpas på anmälan eller utsaga, som någon avgivit under ämbetsansvar eller disciplinärt ansvar, och ej heller på angivelse till åtal i fall då allmänt åtal förutsätter att angivelse skett eller i fall då allmänt åtal må väckas allenast om angivelse skett eller åklagare finner det påkallat från allmän synpunkt.
Tillämpningsförteckning till 2 kap. 11 5 tryckfrihetsförordningen
2 kap. 11 % tryckfrihet-sförordningen skall tillämpas på A. handlingar i ärende om köp eller försäljning av fast eller lös egendom eller av elektrisk kraft, om hyra, arrende eller annan rätt att nyttja fast eller lös egendom, om upplåning av pengar eller ock om arbetsbeting eller annat uppdrag; dock skall
vad nu sagts .gäll-a beslut, avtal eller annan handling, som angiver utgången, endast om myndigheten förordnat därom och högst ett är;
B. handlingar, dock icke ansökan eller beslut, i ärende om statligt ekonomiskt stöd åt bostadsbyggande, jordbruk, skogsbruk, fiske, industri, hantverk, teknisk forskning eller utveckling, handel eller transportrörelse;
C. handlingar _— dock icke beslut, avtal eller annan handling som angiver ut- gången —— i ärende
1. om beräknande av, anstånd med, nedsättning av, befrielse från eller återbetal- ning av annan direkt eller indirekt skatt än arvsskatt, om taxering eller annan värdc- ring för beskattningsändamål, om registrering till skattskyldighet, om beräknande av avgift till socialförsäkring eller om inkomstberäkning för sådan försäkring, dock icke på uppteckning av uppgifter, som vid muntlig förhandling inför prövnings- nämnd lämnats angående skattskyldigs förhållanden, om ej nämnden förordnat därom;
2. om in- eller utförsel av varor, om beräknande av tullavgifter eller om valuta- kontroll;
3. om tillsyn över förmyndare och gode mån, om tillsyn i enlighet med lag eller med föreskrift av Konungen över byggande, jordbruk, skogsbruk, fiske, industri, hantverk, gruvdrift, grus- eller stentäkt, utvinning av olja eller gas, handel, servering av mat och dryck, transporter eller bank- eller försäkringsrörelse, över advokater.—;, fondkomissionärers, mäklares, skeppsklarerarcs eller handelskamrars verksamhet eller över annan sådan näringsverksamhet, om tillstånd att bedriva verksamhet som nu sagts, att företaga särskilda däri ingående förvaltningsåtgärder eller att förvärva eller avyttra egendom, om arbetarskydd, om reglering av arbetstid eller om arbets- tillstånd för utlänningar;
4. om reglering eller övervakning av priser eller av karteller eller annan konkur— rensbegränsning, dock skall vad nu sagts ej gälla kartellregister i annat fall än då vederbörande företagare eller den myndighet som för registret gjort framställning till Konungen om att lagrummet skall vara tillämpligt på uppgifterna i registret rörande viss överenskommelse och, sedan ärendet avgjorts, Konungen förordnat därom;
5. om tvist mellan arbetsgivare och arbetstagare angående rätten till arbetstagares uppfinningar;
6. om förundersökning i brottmål eller annan undersökning eller utredning för mål eller ärende hos domstol eller skiljemän eller för disciplinärende;
7. angående ansökan om patent, såvida de ej enligt lag skola hållas tillgängliga för allmänheten;
D. protokoll, beslut och andra handlingar i mål eller ärende hos domstol vilket kan handläggas inom stängda dörrar;
E. handlingar angående uppfinning, som har särskilt avseende på krigsmateriel och som icke har tillkommit här i riket, såvida hemligt patent meddelats eller sökes.
Tillämpningsförteckning till 2 kap. 12 5 tryckfrihetsförordningen Till första stycket
2 kap. 12 % första stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på 1. handlingar inkomna till eller upprättade hos postverket, televerket, statens järn- vägar, luftfartsverket, statens vattenfallsverk, domänverket, försvarets fabriksverk
eller Södertälje kanalverk eller därunder lydande myndighet samt handlingar in- komna till eller upprättade hos Konungen i ärende rörande verket eller myndigheten;
2. handlingar inkomna till eller upprättade hos riksbanken eller myndighet som lyder under riksbanken eller ock hos riksdagens bankoutskott i ärende rörande riks- banken;
3. handlingar angående kommuns hamnrörelse, dess jordbruk eller skogsbruk, dess verksamhet för att förse kommunens medlemmar med bostäder, vatten, elektrisk ström, gas eller värme eller för att för deras räkning ombesörja transporter, re—n- hållning eller sotning eller ock annan av kommunen bedriven affärsrörelse som står i samband med rörelse eller verksamhet som nu sagts;
4. handlingar inkom-na till eller upprättade hos myndighet i dennas egenskap av företrädare för staten eller kommun såsom delägare i bolag, förening eller annan sådan samfällighet;
5. handlingar angående uppdrag som myndighet mot ersättning utför för enskilds räkning eller angående utrustning eller metoder för utförande av sådana uppdrag.
Till andra stycket
2 kap. 12 å andra stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på
1. handlingar angående överläggning med annan stat eller mellanfolklig organisa- tion om handelsutbyte eller annat ekonomiskt mellanhavande, dock högst trettio år;
2. handlingar i upphandlingsärende eller annat ärende om köp eller försäljning av fast eller lös egendom eller av elektrisk kraft, om hyra, arrende eller annan rätt att nyttja fast eller lös egendom, om upplåning av pengar eller ock om arbetsbeting eller annat uppdrag; dock s-kall vad nu sagts gälla beslut, avtal eller annan handling, som angiver utgången, endast om myndigheten förordnat därom och högst ett år;
3. utredningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättats hos myndig— het såsom led i eller förberedelse för förlikningsförhandling, rättegång eller skilje- förfarande, till dess att tvisten bilagts, avtal träffats eller förhandlingen slutförts;
4. utredningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättats hos myn- dighet såsom led i eller förberedelse för förhandling med företrädare för närings— idkare eller förbrukare om prisreglering för livsmedel, till dess att tvisten bilagts, avtal träffats eller förhandlingen slutförts.
Till tredje stycket
2 kap. 12 & tredje stycket tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på
1. utredningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättats hos myn- dighet säsom led i eller förberedelse för förhandling för slutande av kollektivavtal eller för annan reglering av anställningsvillkor, i högst fem år; har handlingen upp- rättats hos eller inkommit till riksdagens lönedeleg-ation, får den dock ej hållas hem- lig längre än till dess av'tal träffats eller förhandlingen slutförts;
2. utredningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättats hos myn- dighet såsom led i eller förberedelse för förlikningsförhandling, rättegång eller skiljeförfarande i fråga om kollektivavtal eller eljest i fråga om anställningsvillkor, till dess att tvisten bilagts, avtal träffats eller förhandlingen slutförts. 3 — ööö-2759
2 kap. 13 % tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handlingar, inkomna till eller upprättade hos Konungen, riksdagens bankoutskott, riksbanken eller riksgälds- kontoret.
Tillämpningsförteckning till 2 kap. 14 5 tryckfrihetsförordningen Till första stycket
2 kap. 14 5 första stycket ttryckfrihetsförordningen skall tillämpas på sådana min- nesanteckningar, andra uppteckningar, utkast och förslag som skola anses upprät- tade först då målet eller ärendet slutbehandlats och som ej omhändertagas såsom arkivhandlingar i målet eller ärendet och ej heller eljest redovisa uppgifter på vilka myndighetens beslut grundats men likväl bevaras för att underlätta handläggningen av andra mål eller ärenden.
Till andra stycket
2 kap. 14 å andra stycket tryckfrilietsförordningen skall tillämpas på
1. handlingar angående planer eller annan förberedelse för inspektion, revision eller annan kontrollåtgärd som det åligger myndighet att företaga;
2. handlingar, upprättade såsom underlag för kunskapsprov eller psykologiskt prov inom skolväsendet eller krigsmakten eller eljest vid uttagning till utbildning, vid examination, vid anställning eller vid befordran;
3. handlingar angående utredning om direkt eller indirekt skatt eller annan allmän avgift eller pålaga eller om bidrag, lån, kreditgaranti eller annan förmån.
Tillämpningsförteckning till 2 kap. 15 5 tryckfrihetsförordningen
2 kap. 15 & tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på
1. handlingar, som angå polismyndighets, tullmyndighets eller åklagares verksam- het, dock icke på anmälan som inkommit till justitiekanslern eller någon av riks- dagens ombudsmän eller handling som inkommit eller upprättats med anledning av sådan anmälan;
2. handlingar, som angå myndighet-s utredning av förhållande som kan föranleda ansvar för ämbetsbrott eller disciplinär bestraffning;
3. handlingar i ärende hos justitiekanslern, domstol eller militär myndighet an- gående tvångsmedel i brottmål;
4. handlingar om .tillverkning eller 'kontroll av sedlar eller mynt eller om förvaring eller transport av pengar eller värdeföremål;
5. handlingar angående kriminalvård, sluten psykiatrisk vård eller vård på ung- domsvårdsskola eller vårdanstalt för alkoholmissbrukare, dock icke beslut av krimi- nalvårdsnämnden, ungdomsfängelsenämnden, interneringsnämnden, psykiatriska nämnden eller lokal nämnd eller styrelse och ej heller annan hos sådan myndighet upprättad handling, såvida icke myndigheten i fråga om viss handling förordnat därom.
2 kap. 16 & tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handling, som innehåller uppgift om
1. planering, forskning, utvecklingsarbete, produktion, lagring eller annan förbere- delse för rikets försvar;
2. storlek, benämning, beteckning, sammansättning, utrustning, beredskap, kapa- citet, stridsduglighet eller annat sådant förhållande med avseende på stab, förband eller annan enhet eller på myndighet, företag, organisation eller sammanslutning, (less mobilisering, ledning, samband, gruppering, basering, förläggning, förflyttning, koncentrering, underhåll, bevakning, operationer eller strid eller annan dess åtgärd eller verksamhet för rikets försvar eller ock omflyttning eller undanförsel av män- niskor, djur, anläggningar eller förnödenheter;
3. underrättelsetjänst, säkerhetstjänst eller signalskyddstjänst, i vad avser organisa- tion, mål, medel, metoder, verksamhet eller resultat;
4. vapen, ammunition, sprängmedel, minor, fordon, fartyg eller luftfartyg, materiel för eldledning, navigering, spaning, signalering, underrättelsetjänst eller signalskydds- tjänst eller ock annan materiel eller förnödenhet för rikets försvar;
5. befästning, bergantäggning, ledningscentral, spaningsanläggning, krigsflygbas, krigsankarplats, spärranordning, förrådsanläggning, kommunikationsled, förbindelse— led, förbindelse för distribution av elektrisk kraft eller annan förnödenhet eller eljest om byggnad, anläggning, anordning eller område, som användes eller skall användas för rikets försvar;
6. topografiska, geodetiska, meteorologiska eller andra förhållanden i naturen, som kunna ha inflytande på militär verksamhet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1970.
FÖRSLAG
till lag om ändringi rättegångsbalken
Härigenom förordnas, att 9 kap. 6 % rättegångsbalken skall upphöra att gälla, att 5 kap. 1, 4 och 5 55, 23 kap. 14 och 21 55, 36 kap. 5 %, 37 kap. 5 5, 38 kap. 2 och 8 %% och 39 kap. 5 % rättegångsbalken1 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives ävensom att i rättegångsbalken skola införas tre nya paragrafer av nedan angivna lydelse, nämligen i 36 kap. efter 5 % en paragraf betecknad 5 a & och efter 6 & en paragraf betecknad 6 a & samt i 38 kap. efter 8 5 en paragraf betecknad 9 5.
1 Senaste lydelse av 5 kap. 1 % och 36 kap. 5 % se 1964: 166.
5 kap.
15;
Förhandling vid domstol skall vara offentlig.
Kan det antagas, att vid förhandling skall förekomma något, som är stötande för anständigheten och sedligheten, eller att till följd av offentligheten något kan uppenbaras, som med hänsyn till rikets säkerhet bör hållas hemligt för främ- mande makt, äge rätten förordna, att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar. Förordnande, som nu sagts, må ock meddelas, om anledning förekom- mer, att till följd av offentligheten yrkes- hemligh—et skulle röjas.
(Jfr not vid paragrafens rubrik.)
I mål om ansvar för utpressning må rätten, om målsäganden begär det eller rätten eljest finner det lämpligt, förord- na, att förhandling skall hållas inom stängda dörrar. Förhandling, som under
Kan det antagas, att vid förhandling skall förekomma något, som är stötande för anständigheten och sedligheten, eller att till följd av offentligheten något kan uppenbarats, som med hänsyn till rikets säkerhet bör hållas hemligt för främ- mande makt, äge rätten förordna, att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar. Förordnande, som nu sagts, må ock meddelas, om anledning förekom— mer, att till följd av offentligheten yrkes- hemlighet skulle röjas eller någon skulle utsättas för våld eller annat övergrepp eller utom riket lida annan skada.
Företes vid förhandling allmän hand- ling, som enligt tryckfrihetsförordningen skall hållas hemlig, och är det av synner- lig vikt att ej genom handlingens offent- liggörande något nppenbaras som av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse bör hållas hemligt, äge rätten förordna att förhandlingen i vad den angår denna handling skall hållas inom stängda dör- rar. Vad nu sagts skall äga motsvarande tillämpning då befattningshavore eller annan höres som vittne angående något varom han eljest på grund av lag eller författning har att iakttaga tystnad.
I mål om ansvar för utpressning må rätten, om målsäganden begär det eller rätten eljest finner det lämpligt, förord- na, att förhandling skall hållas inom stängda dörrar. Förhandling, som under
1 Det föreslagna tredje stycket ersätter lagen den 10 juli 1947 om inskränkning av offent- ligheten vid domstol beträffande allmänua handlingar, vilken är av följande lydelse: »Företes vid förhandling inför domstol allmän handling, som enligt vad därom är stadgat icke md utlämnas till envar, och finnes det vara av synnerlig vikt att ej genom handlingens offentliggörande något uppenbaras som av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen bör hållas hemligt, äge domstolen, även om föreskrift därom eljest ej är i lag meddelad, förordna att förhandlingen i vad den angår sådan handling skall hållas inom stängda dörrar.»
förundersökning i brottmål äger rum vid domstol, skall hållas inom stängda dörrar, om den misstänkte begär det eller rätten finner, att offentligheten skulle vara till men för utredningen. I brottmål skall, när skäl äro därtill, för- handling som angår personundersök- ning, sinncsundersökning eller annan ut- redning rörande den tilltalades levnads- omständigheter och personliga förhållan- den i övrigt, äga rum inom stängda dör- rar.
förundersökning i brottmål äger rum vid domstol, skall hållas inom stängda dörrar, om rätten finner, att offentlig- heten skulle vara till men för utredning- en. I brottmål skall, när skäl äro därtill, förhandling som angår personundersök- ning, sinnesundersökning eller annan ut- redning rörande den tilltalades levnads- omständigheter och personliga förhållan- den i övrigt, äga rum inom stängda dör- rar.
Förhör med den som är under femton år eller lider av sinnessjukdom, sinnesslöhet eller annan rubbning av själsverksamheten må hållas inom stängda dörrar. Är eljest för särskilt fall föreskrivet, att förhandling må hållas inom stängda dör- rar, vare det gällande.
45
Rätten äge förordna, att vad som förekommit vid förhandling inom stängda dörrar icke får uppenbaras.
(Jfr 39 % Seer)
Utan hinder av vad i tryckfrihetsför- ordningen är stadgat om hemlighållande av allmänna handlingar skall part äga utfå handling som företes eller upprät- tas vid förhandling eller eljest åberopas till bevis samt beslut och dom. Om det av hänsyn till allmänt eller enskilt in— tresse är av synnerlig vikt att innehållet i handling som företas eller upprättas vid förhandling eller eljest åberopas till bevis icke sprides till obehöriga, må dock rätten vägra att utlämna handling- en till parten.
Utlämnar rätten till part eller annan allmän handling som enligt tryckfrihets- förordningen skall hållas hemlig, skall rätten, om det anses erforderligt, upp- ställa förbehåll om sättet att handhava handlingen och begagna dess innehåll.
5 % Över-läggning till dom eller beslut skall hållas inom stängda dörrar, om rätten ej finner det kunna ske offentligt. Hålles överläggning inom stängda dörrar, må, utom
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
rättens ledamöter, närvara endast sådan rättens tjänsteman, som har att taga befatt- ning med målet. När särskilda skäl äro därtill, 'må rätten medgiva även annan att närvara vid sådan överläggning. Avkunnande av dom eller beslut skall ske offentligt. Har förhandling hållits inom stängda dörrar, må ock dom eller beslut avkunnas inom stängda dörrar.
Avkunnande av dom eller beslut skall ske offentligt. Har förhandling hållits inom stängda dörrar, må ock dom eller beslut avkunnas inom stängda dörrar, i fråga om utgången dock allenast om målet avser olovlig underrättelseverk- samhet och det kan befaras att utläm— nande av den tilltalades nanm medför att denne, hans anhöriga eller annan enskild person utom riket utsättes för övergrepp eller lider skada.
9 kap.
6 %
[töjer någon utan giltigt skäl vad en- ligt rättens eller undersökningsledarens förordnande icke får uppenbaras, straf- fes han med dagsböter.
23 kap. 14 %
Undersökningsledaren äge inhämta yttrande av sakkunnig. Finnes redan under förundersökningen sakkunnig böra utses av rätten, äge undersökning—S' ledaren framställa begäran därom. Han äge ock hos rätten begära föreläggande, att skriftligt bevis skall företes eller före- mål tillhandahållas för besiktning.
Undersökningsledaren äge inhämta yttrande 'av sakkunnig. Finnes redan un- der förunder—sökningen sakkunnig böra utses av rätten, äge undersökningsleda- ren framställa begäran därom. Han äge ock hos rätten begära förordnande, att allmän handling skall tillhandahållas, och föreläggande, att annat skriftligt be- vis skall företes eller att föremål skall tillhandahållas för besiktning.
215
Vid förundersökningen skall protokoll föras över vad därvid förekommit av bety— delse för utredningen.
Sedan utsaga av misstänkt eller annan upptecknats, skall, innan förhöret avslutas, utsagan upplösas eller tillfälle på annat sätt lämnas att granska uppteckningen samt den hörde tillfrågas, om han har något att erinra mot innehållet. Erinran, som ej föranleder ändring, skall antecknas. Därefter mä uppteckningen ej ändras. Har ut-
sagan först efter granskningen antecknats i protokollet, skall uppteckningen biläggas
handlingarna.
I mindre mäl mä i stället för protokoll föras kortfattade anteckningar över det väsentliga, som förekommit vid undersökningen.
Så snart åtal beslutats, äge den miss- tänkte eller hans försvarare på begäran erhålla avskrift av protokoll eller an- teckningar från förundersökningen.
(Jfr 39 5 Seer)
Så snart åtal beslutats, äge den miss- tänkte eller hans försvarare på begäran erhålla avskrift av protokoll eller an- teckningar från förundersökningen. Är protokollet eller anteckningarna av så— dan beskaffenhet att de enligt tryckfri- hetsförordningen skola hemlighållas, skall undersökningsledaren, om det an- ses erforderligt, uppställa förbehåll om sättet att handhava avskriften och be- gagna dess innehåll.
36 kap. 5 %
Ämbets- eller tjänsteman eller den som är förordnad eller vald att förrätta of— fentligt tjänsteärende eller utöva annan allmän befattning må ej höras som vittne angående något, varom han på grund av denna sin ställning har att iakttaga tyst- nad.
Ej heller vid advokat, läkare, tand- läkare, barnmorska eller deras biträden höras angående något, som på grund av
Den som närvarit vid domstols eller jurgs överläggning inom stängda dörrar må ej höras om vad därvid förekommit eller om hur de särskilda ledamöterna röstat. Medlare som avses i giftermåls— balken må ej höras om vad han erfarit vid medling.
Den som på grund av allmän befatt- ning eller lagstadgad tjänsteplikt vunnit kännedom om innehållet i allmän hand- ling, som skall hållas hemlig jämlikt 2 kap. 16, 17 eller 18 5 tryckfrihetsförord- ningen, eller om motsvarande uppgifter av hemlig natur mä icke höras såsom vittne därom utan tillstånd av den myn- dighet under vilken han löd. I ärendet om sådant tillstånd lända föreskrifterna om ordningen för prövning av fråga om utlämnande av allmän handling till efter- rättelse.
Advokat, läkare, tandläkare, psykolog, barnmorska, sjuksköterska, skol- eller sjukhuskurator eller sjukgymnast må
denna deras ställning förtrotts dem eller de i samband därmed erfarit, med mind- re det är i lag medgivet eller den, till vilkens förmån tystnadsplikten gäller, samtycker därtill.
icke höras angående något som på grund av hans ställning förtrotts honom eller som han i anledning av sådant medde- lande erfarit, med mindre det är i lag medgivet eller den, till vilkens förmån tystnadsplikten gäller, samtycker därtill. Ej heller mä under annan förutsättning befattningshavare eller tjänstepliktig höras angående förtroligt meddelande i personlig angelägenhet eller därav föran- ledda iakttagelser eller ätgärder av sådan art att, om uppgift därom influtit i all— män handling, denna skolat hållas hem— lig jämlikt 2 kap. 8 5 första stycket eller 9 5 första stycket tryckfrihetsförord- ningen eller angående uppgift till statlig eller kommunal statistik om enskilds förhållanden. Har någon såsom biträde hos person som avses i detta stycke eller i allmän tillsynsverksamhet fått känne- dom om förhållande som sålunda icke får gppas, gälle för honom samma tyst- nadsplikt.
Rättegångsombud, biträde eller försvarare må ej höras som vittne om vad för uppdragets fullgörande förtrotts honom, med mindre parten medgiver, att det må yppas.
Utan hinder av vad i andra eller tredje stycket sägs vare annan än försvarare skyldig att avgiva utsaga i mål angående brott, för vilket icke är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år.
Utan hinder av vad i tredje och fjärde styckena sägs vare annan än försvarare skyldig att avgiva utsaga i mål angående brott, för vilket icke är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år.
Om tystnadsplikt för präst inom svenska kyrkan är särskilt stadgat. Präst inom annat trossamfund än svenska kyrkan eller den som i sådant samfund intager mot- svarande ställni-ng må icke höras som vittne om något, som han vid hemligt skrifter- mål eller därmed jämförliga förhållanden erfarit.
5 a %
Äger någon enligt tryckfrihetsförord- ningen ej uppenbara vem som författat skrift eller vem som eljest, på sätt i 1 kap. 1 5 andra stycket nämnda förord- ning sägs, Iämnat meddelande för offent- liggörande i tryckt skrift, må han ej hel- ler höras såsom vittne därom, såvida icke
[. mälet angår gärning, som åsyftas i 7 kap. 3 5 andra stycket tryckfrihetsför- ordningen, eller annat brott, för vilket är stadgat strängare straff än fängelse i två är, samt
2. rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av syn- nerlig vikt att förhöret hålles.
6 a 5
Kan i annat fall än i 5 och 6 55 sägs omständighet, varom någon på grund av allmän befattning eller lagstadgad tjäns- teplikt har att iakttaga tystnad, antagas äga betydelse som bevis och kan bevis— ningen icke Iämpligare föras på annat sätt, äger rätten förelägga honom att av— giva vittnesmål; rätten inhämte dock, om så kan ske, först yttrande av den myndighet varunder han lyder.
37 kap. 5 %
Beträffande förhör med part under sanningsförsäkran skall i övrigt vad i 36 kap. 5 och 6 gå, 7 5 första stycket samt 15—18 åå är stadgat om vittnesför- hör äga motsvarande tillämpning.
Beträffande förhör med part under sanningsförsäkran skall i övrigt vad i 36 kap. 5, 5 a, 6 och 6 a 55, 7 5 första styc- ket samt 15—18 %% är stadgat om vitt- nesförhör äga motsvarande tillämpning.
38 kap. 2 %
Innehar någon _— __ _ _ _ _ _ _ _
Ej vare part eller honom närstående, som nu sagts, skyldig att förete skriftligt meddelande mellan parten och någon honom närstående eller mellan sådana närstående inbördes. Befattningshavare eller annan, som avses i 36 kap. 5 &, må ej förete skriftlig handling, om dess in- nehåll kan antagas vara sådant, att han ej må höras som vittne därom; inne- haves handlingen av part, till förmån för vilken tystnadsplikten gäller, vare
—35.
Ej vare part eller honom närstående, som nu sagts, skyldig att förete skrift- ligt meddelande mellan parten och nå— gon honom närstående eller mellan så- dana närstående inbördes. Befattnings- havare eller annan, som avses i 36 kap. 5 eller 5 a &, må ej förete skriftlig hand- ling, om dess innehåll kan antagas vara sådant, att han ej må höras som vittne därom; innehaves handlingen av part, till förmån för vilken tystnadsplikten
han ej skyldig att förete handlingen. Stadgandet i 36 kap. 6 & om vittnes rätt att vägra att yttra sig äge motsvarande tillämpning i fråga om innehavare av skriftlig handling, om dess innehåll är sådant, som avses i nämnda lagrum.
Skyldighet att _________
gäller, vare han ej skyldig att förete handlingen. Stadgandct i 36 kap. 6 5 om vittnes rätt att vägra att yttra sig äge motsvarande tillämpning i fråga om in— nehavare av skriftlig handling, om dess innehåll är sådant, som avses i nämnda lagrum.
— den företes.
så
Om tillhandalulllande av allmän hand- ling, som förvaras hos stats- eller kom- munalmyndighet, gälle vad därom är stadgat. Hava eljest avvikande bestäm- melser meddelats om skyldighet att före- te skriftlig handling, vare de gällande.
(Jfr 38 å andra stycket Seer)
Allmän handling, som skall hållas hemlig jämlikt 2 kap. 16, 17 eller 18 5 tryckfrihetsförordningen, må icke före- tes som bevis utan tillstånd av den myn- dighet som skall pröva fråga om utläm- nande av handlingen; och lände i ären- det om tillstånd föreskrifterna om ord— ningen för sådan prövning till efterrät- telse.
Är staten eller kommun part i tviste- mål, gälle om dess skyldighet att förete annan handling än i första stycket sägs vad eljest är föreskrivet för part.
Kan i annat fall än som avses i första och andra styckena allmän handling antagas äga betydelse som bevis och kan bevisningen icke lämpligare föras på annat sätt, äger rätten förordna att hand- lingen skall tillhandahållas rätten eller nndersökningsledaren; rätten inhämte dock, om så kan ske, först yttrande av den myndighet som förvarar handling- en. Är dennas innehåll sådant att befatt- ningshavare eller annan, som avses i 36 kap. 5 5, icke mä höras som vittne där- om, mä handlingen ej företes som bevis. Ej heller mä, med mindre synnerlig an- ledning förekommer därtill, handlingen företes som bevis, om därigenom yrkes- hemlighet skulle uppenbaras.
Dä rätten återställer handling som av- ses i denna paragraf, skall rätten, om anledning därtill föreligger, med beak- tande av vad i 2 kap. 19 5 tryckfrihets-
förordningen är stadgat göra anteckning på handlingen om vad som är av bety- delse vid prövning av begäran att utbe- komma handlingen.
9 % (Jfr 8 % i nuvarande lydelse) Hava avvikande bestämmelser medde- lats om skyldighet att förete skriftlig handling, vare de gällande.
39 kap. 5 %
Innehar någon föremål, som lämpligen kan flyttas till rätten och som kan antagas äga betydelse som bevis, vare han skyldig att tillhandahålla det för syn; sådan skyl- dighet åligge dock ej i brottmål den misstänkte eller den som till honom står i sådant förhållande, som avses i 36 :kap. 3 &. Stadgandet i 36 kap. 6 % om vittnes rätt att vägra att yttra sig äge motsvarande tillämpning i fråga om rätt för part eller annan att vägra att tillhandahålla föremål för syn. Om skyldighet att förete skriftlig hand- ling för syn gälle vad i 38 kap. 2 % är stadgat.
Vad i 38 kap. 3—8 åå är stadgat äge Vad i 38 kap. 3—9 55 är stadgat äge motsvarande tillämpning beträffande motsvarande tillämpning beträffande föremål eller skriftlig handling, som skall föremål eller skriftlig handling, som skall tillhandahållas för syn. tillhandahållas för syn.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1970. Genom lagen upphäves lagen den 10 juli 1947 (nr 630) om inskränkning av offentligheten vid domstol beträffande all- männa handlingar.
FÖRSLAG
till lag om ändring i brottsbalken
Härigenom förordnas, att 17 kap. 13 5 samt 20 kap. 3 och 14 55 brottsbalken skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives samt att i 17 kap. brottsbalken skall efter 16 % införas en ny paragraf, betecknad 17 %, av nedan angivna lydelse.
17 kap. 13 %
Den som bryter mot förbud att sälja Den som bryter mot förbud att sälja eller skingra gods eller att utgiva annans eller skingra gods eller att utgiva annans gods, rubbar gods som blivit satt i kvar- gods, rubbar gods som blivit satt i kvar-
stad, utmätt eller beslagtaget, skadar eller borttager myndighets anslag eller försegling eller eljest olovligen öppnar vad myndighet tillslutit eller ock över- träder annat dylikt av myndighet med- delat förbud, dömes för 6 v e r t r ä (1 e 1— se av myndighets bud till böter eller fängelse i högst ett år.
stad, utmätt eller beslagtaget, Skadar eller borttager myndighets anslag eller försegling eller eljest olovligen öppnar vad myndighet tillslutit, bryter mot för- behåll som myndighet uppställt vid ut— lämnande av allmän handling eller ock överträder annat dylikt av myndighet meddelat förbud, dömes för 6 v e r t r ä- delse av myndighets bud till böter eller fängelse i högst ett år.
Vägrar någon inträde som förrättningsman äger fordra, dömes för h i n (] ran d 0 av förrättning till böter.
17 5
Har någon brutit mot förbehåll som myndighet uppställt vid utlämnande av allmän handling och skulle handlingen hållas hemlig av hänsyn till enskilt in- tresse, mä åklagare väcka åtal endast om målsäganden angivit gärningen till åtal eller ätal finnes påkallat ur allmän synpunkt.
20 kap. 3 %
Yppar ämbetsman vad han är pliktig att hemlighålla eller utnyttjar han olov- ligen sådan hemlighet, dömes, om ej gär- ningen eljest är särskilt belagd med straff, för brott mot tystnads- plikt till suspension eller avsättning; om skäl äro därtill, skall tillika dömas till fängelse i högst ett år. I ringa fall skall dömas allenast till böter.
Om ämbetsman lämnar ut allmän handling som skall hållas hemlig eller olovligen yppar eller utnyttjar dess inne- håll eller om han bryter mot tystnads— plikt som åligger honom jämlikt lag, författning eller särskild föreskrift, dö- mes, om ej gärningen eljest är särskilt belagd med straff, för brott mot tystnadsplikt till suspension eller avsättning; om skäl äro därtill, skall till- lika dömas till fängelse i högst ett år. I ringa fall skall dömas allenast till böter.
Begår den som varit ämbetsman sådan gärning, dömes till böter eller fängelse enligt vad i första stycket sägs.
145
Åklagare mä, utan hinder av vad eljest må vara stadgat, åtala brott, varigenom ämbetsman åsidosatt sin tjänsteplikt; dock skall gälla vad i denna balk stadgas att åtal ej må ske utan förordnande av Konungen eller den Konungen bemyn- (ligat och vad i annan lag eller författ- ning är föreskrivet om åtal för gärning, som avses i 3 5 och som är särskilt be- lagd med straff, eller gärning, för vilken straff är stadgat allenast om den förövas av ämbetsman.
Åklagare mä, utan hinder av vad eljest må vara stadgat, åtala brott, varigenom ämbetsman åsidosatt sin tjänsteplikt; dock skall gälla vad i denna balk stadgas att åtal ej må ske utan förordnande av Konungen eller den Konungen bemyn- digat och vad i annan lag eller författ- ning är föreskrivet om åtal för gärning, för vilken straff är stadgat allenast om den förövas av ämbetsman.
Riktar sig gärning som avses i 3 ä' mot enskilt intresse och har målsäganden icke angivit gärningen till åtal, mä åkla— gare väcka ätal endast om det finnes pä- kallat ur allmän synpunkt.
Denna lag träder i kraft (len 1 januari 1970.
FÖRSLAG
till lag om ändrad lydelse av 14 kap. 3 & giftermålsbalken
Härigenom förordnas, att 14 kap. 3 % giftermälshalken1 skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.
3?!
Medlare äger ——————————
Medlare har att iakttaga tystnad om vad han vid medlingen erfarit och han må ej höras som vittne därom.
— förlika makarna. Medlare har att iakttaga tystnad om vad han vid medlingen erfarit.
(Jfr 36 kap. 5 % första stycket BB i föreslagen lydelse)
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1970.
FÖRSLAG
till lag om inskränkning av parts rätt att utbekomma—allmänna handlingar Finnes i ärende hos annan myndighet än domstol att det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att innehållet i allmän handling som skall hållas hemlig icke sprides till obehöriga, må utlämnande av handlingen till sökande,
* Senaste lydelse av 3 % se 1946: 822.
klagande eller annan part i ärendet vägras. Vad nu sagts skall ej gälla myndighetens beslut och må ej heller lända till inskränkning i partens rätt att få del av alla om— ständigheter som läggas till grund för ärendets avgörande.
Utlämnas handlingen till parten eller till hans ombud eller biträde, skola erforder— liga förbehåll göras angäende sället att handhava handlingen och begagna dess inne- håll.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1970.
FÖRSLAG
till lag om upphävande av 35 5 lagen den 30 juni 19344 (nr 437) för Sveriges riksbank
Härigenom förordnas att 35 % lagen den 30 juni 1934 för Sveriges riksbank1 skall upphöra att gälla.
35 5
Följande ärenden i riksbanken skola hållas hemliga: kreditärenden och så— dana ärenden, som omförmälas i 14, 15 och 16 55, ävensom andra ärenden, som röra kunders förhållanden till riksban- ken eller annan kreditinrättning; ären- den av penningpolitisk natur beträffande vilka fullmäktige finna, att deras offent- liggörande kunde medföra skada för riksbanken; frågor om tillverkning och kontroll av banksedlar samt om vården av riksbankens behållningar.
Överläggningar och beslut i sådana frågor skola upptagas i särskilt proto- koll, vars innehåll ej må yppas förrän femtio år efter protokollets datum, där ej riksdagens bankoutskott, dess reviso- rer eller fullmäktige i riksbanken anse sådant tidigare kunna ske utan skada för riksbanken.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1970.
* Senaste lydelse av 35 å se 1962: 192.
Allmän motivering
I. Utredningsuppdraget och utredningsarbetet
Kungl. Maj:t bemyndigade den 3 juni 1960 chefen för justitiedepartementet att tillkalla sakkunniga för översyn av lag- stiftningen om allmänna handlingars offentlighet och därmed sammanhäng- ande frågor. Vid utverkande av bemyn- digandet anförde departementschefen till statsrådsprotokollet:
Sedan gammalt har i vårt land grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet upp- rätthållits. Grundsatsen är fastslagen i 2 kap. 1 % i 1949 års tryckfrihetsförordning, som stadgar att, till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, varje svensk medborgare skall äga fri till- gång till allmänna handlingar. I denna rätt må dock enligt samma stadgande gälla in- skränkningar, som påkallas av vissa när- mare angivna allmänna och enskilda in- tressen. 2 kap. tryckfrihetsförordningen upptar vidare regler om vad som skall för- stås med allmän handling, om prövning av fråga om allmän handlings utbekommande m.m. I vilka fall undantag från offentlig- hetsprincipen skall gälla angives emellertid ej närmare i tryckfrihetsförordningen. Den- na fråga skall regleras i särskild av Ko- nungen och riksdagen samfällt stiftad lag. De sålunda förutsatta lagbestämmelserna finns i lagen den 28 maj 1937 om inskränk- ningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. I denna lag regleras ingående de olika fall, då allmänna handlingar av sådana hänsyn som angives i 2 kap. 1 % tryckfrihetsförordningen skall hållas hem- liga.
Det må erinras om att 1937 års sekretess- lagstil'tning icke berördes av den reforme- ring av tryckfrihetsrätten som är 1949 ledde
till antagandet av en ny tryckfrihetsförord— ning. 1944 års tryckfrihetssakkunniga hade enligt sina direktiv ej att ingå på frågan om allmänna handlingars offentlighet i vi— dare mån än som föranleddes av tryckfri- hetsförordningens omarbetande. Under re- missbehandlingen av tryckfrihetssakkunni— gas betänkande (SOU 1947:60) upprepades vissa betänkligheter som vid tillkomsten av 1937 års lagstiftning anförts mot en utbryt- ning av sekretessreglerna ur själva grund— lagen. I propositionen med förslag till ny tryckfrihetsförordning (l948:230) anförde departementschefen härom, att ett uppta- gande av frågan om sekretessreglernas ställ- ning skulle fördröja och försvåra genom— förandet av den föreslagna tryckfrihetslag- stiftningen. Spörsmälet om en revision av sekretesslagstiftningen på grundval av de erfarenheter som vunnits efter antagandet av 1937 års bestämmelser borde upptagas särskilt. Frågan huruvida gränsdragningen mellan offentliga och hemliga handlingar utförligare än enligt förslaget borde anges i grundlagen kunde enligt departementsche- fens uppfattning till dess anstå.
Vid tidpunkten för dessa uttalanden på- gick redan en utredning genom särskilda sakkunniga angående tillämpningen av 1937 års lagstiftning om allmänna handlingars offentlighet (1943 års sekretessutredning). Utredningen hade fått till uppgift att över- väga, vilka åtgärder som kunde anses er- forderliga för att åstadkomma en praxis som tillgodosåg kravet på en så vidsträckt offentlighet som möjligt utan att andra be- rättigade intressen träddes för nära. Utred- ningen slutförde sitt uppdrag år 1949 och uttalade därvid bl.a., att det missnöje med myndigheternas tillämpning av 1937 års lagstiftning som tidigare yppats syntes ha sammanhängt med krigsförhållandena och den ökade sekretess som dessa föranlett. Sedan mera normala förhållanden inträtt, hade också en liberalare tillämpning av
sekretessbestämmelserna uppkommit. En viss osäkerhet i praxis kvarstod dock allt- jämt. Denna berodde enligt utredningens mening på att sekretessreglerna icke i alla avseenden motsvarade de anspråk som borde ställas på denna lagstiftning. Det vid- lyftiga arbete som en översyn av sekretess- lagstiftningen skulle kräva borde emellertid enligt utredningens mening anstå till dess i praxis en viss erfarenhet vunnits av den nya tryckfrihetsförordningens bestämmelser i ämnet.
Sedan numera drygt ett decennium för- flutit efter den nya tryckfrihetsförord- ningens tillkomst synes det vara anledning att ånyo till övervägande upptaga frågan om allmänna handlingars offentlighet. Öns- kemål härom har framförts från flera håll. Bl.a. har riksdagen år 1957 gjort en fram- ställning i frågan. I skrivelse till Kungl. Maj:t nämnda år har riksdagen (konstitu- tionsutskottets utl. nr 4) uttalat, att tiden borde vara inne för en närmare undersök- ning av frågan om en revision av sekretess- Iagstiftningen mot bakgrunden av de änd- rade samhällsförhållandena och den erfa- renhet som vunnits av den nya tryckfri— hetsförordningen. Jag vill förorda att en utredning nu igångsättes med detta syfte. Vid utredningen bör utformningen av sekre- tesslagstiftningen omprövas i såväl sakligt som formellt hänseende. Vad angår det sak- liga innehållet har riksdagen i sin nyss be- rörda framställning gjort det uttalandet, att vid revisionen av sekretesslagstiftningen bör beaktas, om och i vad mån dispens från sek- retessreglerna bör kunna medgivas i vidare utsträckning än vad nu är förhållandet. Även för egen del vill jag ge uttryck åt den åsikten, att riktmärket bör vara att undan- tag från offentlighetsprincipen skall ske en- dast där det oundgängligen påkallas av vik- tiga allmänna eller enskilda intressen. Detta innebär dock ej, att det enbart kan bli fråga om begränsningar i sekretessen i jäm- förelse med nuvarande lagstiftning. Erfa- renheten synes visa, att på vissa punkter lagstiftningen i sin gällande lydelse icke medger den sekretess som allmänna och en- skilda intressen kräver. Vad angår den formella uppbyggnaden av lagstiftningen bör bl.a. övervägas om den nuvarande för- delningen av reglerna mellan grundlag å ena sidan och lag eller författning av annan natur å andra sidan bör bibehållas eller om en annan ordning kan anses lämpligare. Härvid bör dock beaktas, att grundlagen
ej bör belastas med detaljregler. I den mån utformningen av reglerna rörande tystnads— plikt beröres av sekretesslagstiftningen bör utredningen vara oförhindrad att upptaga dessa regler till bedömande. Hinder bör ej heller eljest föreligga att vid utredningen, i den mån anledning därtill förekommer, upptaga frågor som ej direkt avser sekre- tesslagstiftningen men som på ett eller an— nat sätt äger samband med denna.
Jag vill i det följande beröra vissa frågor, som synes böra särskilt uppmärksammas vid utredningen.
I ett av särskild utredningsman avgivet betänkande angående sekretessen vid för- undersökning i brottmål (SOU 1955: 17) har gjorts en översyn av sekretesslagens regler om polis- och åklagarmyndigheternas hand- lingar samt bestämmelserna om tystnads- plikt för polismän och åklagare. Det för- slag som framlagts i betänkandet innebär en noggrannare reglering än för närvarande i båda dessa hänseenden, varvid dock för— utsättes att publiciteten skall vara så fri som möjligt. Förslaget innebär vidare, att uppgifter icke, såsom nu är fallet, skall kunna av polis- och åklagarmyndigheter lämnas okontrollerat till pressen i skydd av den i tryckfrihetsförordningen stadgade anonymitetsrätten. Utredningsförslaget har ännu ej lett till att någon proposition föro— Iagts riksdagen. Vid remissbehandlingen har visserligen många remissinstanser ställt sig positiva till förslaget, men invändningar har också framkommit särskilt från press- organisationerna. Det har framhållits, att pressen har tillgång till andra nyhetskällor än polis- och åklagarmyndigheterna — ny- hetskällor som ofta är mindre tillförlitliga —— och att förslaget icke skulle leda till bättre skydd mot publicitetsskador utan kanske snarare öka dem. Såsom min före- trädare i ämbetet, statsrådet Lindell, med- delade i ett interpellationssvar i andra kam- maren den 26 april 1958 har regeringen också funnit det tveksamt om ett genom- förande av förslaget verkligen skulle vara den bästa utvägen, då det gäller å ena sidan att skydda enskilda personer mot att oför— skyllt utsättas för lidande genom att brotts- utredningar på ett tidigt stadium utlämnas och å andra sidan tillgodose pressens legi— tima uppgift att sörja för en god nyhetsför- medling till allmänheten. Man borde, enligt vad som vidare framhölls i interpellations- svaret, under någon tid avvakta, huruvida ej en mera tillfredsställande lösning kunde
ernås genom att pressen och polis- och åklagarmyndigheterna på ett förtroendefullt sätt samarbetar och genom att pressen fri- villigt ålägger sig den återhållsamhet som är nödvändig för att inte enskilda perso- ner skall på ett obehörigt sätt utsättas för skandalisering och lidande. På utredningen torde nu få ankomma att undersöka, om frågan kan anses ha fått en godtagbar lös- ning i praxis eller om ändring i lagstift- ningen — på grundval av det avgivna be- tänkandet eller med annan utformning —- är erforderlig.
Frågan om gränsdragningen mellan all- männa handlingar och privata meddelan- den eller brev, som berör tjänsteangelägen- heter, har vid olika tillfällen varit föremål för övervägande. Vid tillkomsten av 1937 års sekretesslagstiftning gjordes ej något försök att i lagtexten närmare fixera denna gräns. I propositionen (1936:140) påpeka- de departementschefen, att avsikten ej var att med den nya lagstiftningen göra någon ändring i vad som dittills ansetts gälla i ifrågavarande avseende. Ett visst utrymme måste enligt departementschefens mening otvivelaktigt alltid finnas för skriftliga an- teckningar och meddelanden i tjänsten vilka icke kunde sägas vara allmänna handlingar. 1944 års tryckfrihetssakkunniga upptog i sitt förslag till ny tryckfrihetsförordning en bestämmelse av innehåll, att brev och andra sådana personliga meddelanden som in- kommit till myndighet skulle, ehuru de ej var ställda till myndigheten, anses som all- männa handlingar, om de ej uppenbart var utan betydelse för mål eller ärende som myndigheten hade att handlägga. Förslaget i denna del upptogs emellertid ej i proposi- tionen med förslag till ny tryckfrihetsför- ordning. Departementschefen förklarade i propositionen, att han efter att ha övervägt de sakkunnigas förslag i belysning av såväl remissyttrandena som tidigare uttalanden i samma ämne, stannat för att låta gräns- dragningen mellan allmänna handlingar och privata meddelanden eller brev även i fort- sättningen ankomma på rättspraxis. Frågan har emellertid åter upptagits av militieom- budsmannen i skrivelse till Kungl. Maj:t den 7 december 1953. I skrivelsen har mili- tieombudsmannen med hänvisning till vissa av honom uppmärksammade fall betecknat avsaknaden av klargörande bestämmelser på området som otillfredsställande och för- ordat att frågan löses genom lagbestämmel- ser efter de riktlinjer som kommit till ut- 4 —— ööö-2759
tryck i tryckfrihetssakkunnigas förslag. Ul— redningen här nu i anslutning till övriga sekretessfrågor upptaga denna fråga till närmare prövning.
Vid 1960 års riksdag har vidtagits änd- ring i 4 % sekretesslagen i syfte att bereda sekretesskydd för handlingar rörande det psykologiska försvarets planläggning. [ samband med förberedelserna för denna lagändring påpekades, att det förelåge be- hov av utvidgning av sekretesskyddet även såvitt anginge andra områden av försvaret. Bl.a ifrågasattes om icke sekretesskyddet för sådana handlingar som rör krigsmak- ten borde kunna grundas på en mera gene- rell formulering av 4 & sekretesslagen än f.n., och vidare framhölls behovet av sekre- tesskydd för olika grenar av totalförsvaret som ej är omnämnda i nämnda stadgande. Såsom redan förutskickats i den proposi- tion, i vilken förslag om lagändringen före- lades riksdagen (prop. 1960:38), torde hit- hörande frågor få upptagas till prövning vid utredningen.
I framställningar till Kungl. Maj:t och på annat sätt har under senare år åtskilliga andra frågor som berör sekretesslagstift- ningen aktualiserats. Sålunda har gjorts gällande, att chifferhemligheten i vissa fall icke f.n. åtnjuter det sekretesskydd som är önskvärt. Bland övriga problem som av olika anledningar aktualiserats och som torde få uppmärksammas vid utredningen må nämnas frågorna om sekretessen vid upphandling och arbeten för statens behov, vid sinnesundersökning i brottmål och vid psykologiska prov inom försvaret samt frå- gan om utlännings rätt att utbekomma all- männa handlingar.
Såsom framhållits i den förut berörda riksdagsskrivelsen av år 1957 är det ange- läget, att i fråga om diarieföring och för- varing av offentliga handlingar tillämpas en sådan ordning, att allmänhetens obehind- rade tillgång till sådana handlingar säker- ställes. Utredningen bör överväga vilka åt- gärder i detta syfte som kan anses behöv- liga.
Utredningsuppdraget har rört nära nog alla slag av statlig och kommunal verk- samhet. Kommittén har icke inom sig rymt den sakkunskap som fordras för bedömning av alla intressen av sekretess och har därför funnit det nödvändigt att få till stånd en diskussion med myn-
digheter och andra som företräder skilda intressen på området. Ett syfte med en sådan diskussion har varit att få mate- rial till avvägningarna mellan behoven av sekretess och det allmänna intresset av insyn och belysning.
Av dessa skäl publicerade kommittén år 1964 som ett led i sitt utredningsar- bete en diskussionspromemoria om of- fentlighet och sekretess.1 Promemorian innehöll vissa resonemang om sekretess- reglernas tekniska utformning, såsom om enumeration contra mera generellt utformade regler, om reglernas konstitu- tionella valör och om samordningen mellan handlingssekretess och tystnads- plikt. Promemorian innehöll också ett författningsutkast med stadganden av- sedda att ingå i TF, i RB, i BrB m.m. (i det följande benämnt 1964 års utkast).
Kommittén inbjöd ett stort antal myn- digheter och organisationer att delta i överläggningar om PM 1964. Överlägg- ningarna ägde rum vid ett tiotal sam- manträden under 1964. Vad som yttra- des vid sammanträdena togs upp på fo- netisk väg. U'tskrifterna har bearbetats så att upprepningar och vissa menings- utbyten angående gällande bestämmelser m.m. har uteslutits eller förkortats. I bearbetat skick fogas utskrifterna till detta betänkande.” Vissa myndigheter och organisationer har till kommittén ingivit skriftliga redogörelser och framställning- ar. En sammanställning av dessa bi- fogas."
Kommitténs förslag bygger, när det gäller den närmare utformningen av sek- retessbestämmelserna, till stor del på PM 1964 samt på vad som kom fram vid överläggningarna under är 1964 och vad som anförts skriftligen i anslutning till PM 1964. I allmänhet har kommittén icke ansett det nödvändigt att i detalj redovisa de föreslagna bestämmelsernas förhistoria. Kommittén har sålunda i allmänhet icke lämnat några mera in-
gående redogörelser för tillämpningen av gällande bestämmelser, de prelimi- nära övcrvägandena i PM 1964 och de synpunkter som anlades på denna.
II. Offentlighetsgrundsatsen utomlands
A. FINLAND 1. Inledning
Finland torde intill senaste tid ha varit det enda land jämte Sverige som upp- rätthåller principen om att myndighe- ternas handlingar är offentliga. I Fin- land liksom i Sverige kan denna prin- cip härledas från 1766 års tryckfrihets- förordning, vilken för övrigt som en av sina främsta tillskyndare hade en finsk präst, Anders Chydenius. Grund— tanken om allmänna handlingars of- fentlighet levde kvar under den tid då Finland var förenat med Ryssland. Un- der Alexander II:s regering utfärdades 1865 en förordning med uttryckliga stadganden rörande handlingsoffentlig- het, vilka betecknats såsom överraskan- de liberala och fullständigaf Offentlig- heten inskränktes emellertid genom en är 1891 utfärdad förordning (Anders- son, anf. st. samt finska lagberedning- ens betänkande angående allmänna handlingars offentlighet, 1939 nr 4, s. 11).
Efter frigörelsen från Ryssland med— delades i 1919 års tryckfrihetslag vissa allmänt hållna bestämmelser om utgi— vande av offentliga handlingar. Regeln
* Diskussionspromemorian trycks som bi- laga 1 till betänkandet. Den citeras i fort- sättningen PM 1964. Sidhänvisningarna i betänkandet gäller bilagan.
” Se bilaga 2. ” Se bilaga 3. * Edward Andersson, Om allmänna hand— lingars offentlighet, i Tidskrift, utgiven av Juridiska föreningen i Finland, 1964, s. 480. Den följande framställningen bygger i vä- sentliga delar på Anderssons studie.
om att allmänna handlingar var offent- liga var ingenstädes direkt utsagd men ansågs framgå indirekt av vissa stad- ganden om fall då publicering var för- bjuden. Efter långvarigt förberedelsear— bete på 1930- och 1940-talen antog riks- dagen år 1950 lag om allmänna hand- lingars offentlighet. Lagen utfärdades den 9 februari 1951. Den komplettera- des av en den 22 december 1951 ut- färdad förordning innefattande vissa undantag i fråga om allmänna hand- lingars offentlighet. Båda författningar- na trädde i kraft den 1 januari 1952. Angående deras lydelse hänvisas till bi- laga 4.
2. Bestämmelsernas konstruktion
Offentlighetsprincipen är fastslagen ge- nom vanlig lag, inte genom grundlag. Något krav på att undantagen från principen skall vara noga angivna finns inte. Inte heller fordras att undantags- stadgandena skall vara samlade i en och samma lag. Hemlighållas skall i första hand ärende eller handling, var- om så i lag stadgats (9 % första stycket i lagen). Vidare ger lagen fullmakt för regeringen att genom förordning före- skriva att ärende eller handling skall hemlighållas, om det påkallas av sta- tens säkerhet eller dess förhållande till främmande makter, försvarets intresse, förekommande eller heivrande av brott, handhavande av statens eller självsty- relsesamfunds eller enskilds affärs- verksamhet eller rättegång, eller en- skilds betydelsefulla personliga intresse på själavårdens, hälso- och sjukvår- dens, vårdväsendets, fångvårdens, be- skattningens eller den offentliga kon- trollverksamhetens område (9 % andra stycket i lagen). Den ovannämnda för- ordningen av år 1951 grundar sig på detta fullmaktsstadgande. I viss omfatt- ning medger också lagen inskränkning- ar i offentligheten genom beslut för
särskilda fall (9 % tredje stycket, 10 och 11 åå). Sådana beslut torde emellertid vara ovanliga.
3. Handlingsbegreppet och proceduren Huvudregeln är, liksom i Sverige, att allmänna handlingar är offentliga (1 % första stycket). Allmänna handlingar är av myndighet upprättade och utfär- dade, ävensom till myndighet insända eller ingivna handlingar, som innehas av ifrågavarande myndighet (2 % första stycket). Offentlighetsprincipen gäller för både statliga och kommunala myn- digheter (2 å andra stycket). I fråga om tidpunkten då handlingar blir till- gängliga meddelas föreskrifter i 3—5 55. Till väsentlig del överensstämmer dessa föreskrifter med vad som i Sve- rige gäller på grund av 2 kap. 5 % TF. Enligt 5 % i den finska lagen är hand- ling, som är under utarbetande hos myndighet, »ånnu icke offentlig», »ej heller inom myndighet uppgjort för- slag, utkast, betänkande, utlåtande, pro- memoria eller annan utredning». Den- na bestämmelse anses göra det möjligt att i vidsträckt omfattning hemlighålla utredning som sammanbragts inom myndigheten även efter det att beslut har fattats (Andersson s. 575). Enskilda handlingar, som har läm- nats i förvar hos allmänt arkiv eller annan myndighet, betraktas i Finland som allmänna handlingar. Enligt en särskild bestämmelse (18 %) får emel- lertid innehållet i dem icke yppas i strid med villkor som har föreskrivits vid överlämnandet. Enligt 6 % första stycket äger finsk medborgare rätt att få del av allmän handling, som är offentlig. På myndig- het ankommer att pröva, om utlänning skall få del av allmän handling. Enligt 7 % skall myndighet på be- gäran lämna officiell avskrift av eller utdrag ur offentlig handling. Om så i
anseende till utrymmet och utan olä- genhet för tjänsteverksamheten kan ske skall myndigheten också utlämna handling för läsning och avskrivning hos myndigheten. Denna regel anses in- nebära, att den enskilde inom ramen för stadgandet kan begära både att ge- nast få se en handling och att senare få en avskrift av den.
Överklagande kan ske enligt regler liknande de svenska (8 5). Högsta in- stans är högsta förvaltningsdomstolen.
4. Tidsgränser för sekretessen Beträffande tiden för hemlighållande hänvisar lagen i första hand till särskil- da stadganden i lag, förordning eller förordnande (20 % första stycket). För andra fall är 25 års sekretess regel (21 % första stycket). Vissa handlingar som är hemliga av hänsyn till enskild är dock hemliga tills 20 år har för- flutit efter dennes död eller, om utred- ning därom icke förebringas, tills 50 år har förflutit från det handlingen är dagtecknad eller inkom till myndighe- ten (21 å andra stycket). Sekretessti- den kan dock även i vissa andra fall genom beslut av statsrådet förlängas med upp till 50 år (22 å). Sekretessti- den för utrikeshandlingar av vissa slag har förlängts till 40 år (uppgift från finska riksarkivets sida vid offentlig- hetskommitténs besök i Finland).
5. Sekretessreglernas innehåll Hemlighållande föreskrives för vissa fall i lagen. Bortsett från de inom myn- dighet uppgjorda handlingar, som angi- vits i lagens 5 & (se under 3), är så fallet med bl.a. myndighets intyg rö- rande själavård eller kyrkotukt, vid fängelse, uppfostringsanstalt, vårdan— stalt eller sjukhus förda anteckningar, läkarintyg samt andra med dessa jäm- förbara bevis rörande enskild (17 % första stycket).
Särskilda stadganden om sekretess finns exempelvis i beskattningslagen och i lagen om vården av dem, som missbrukar berusningsmedel (Andersson s. 580).
I 1951 års förordning föreskrives hemlighållande av handlingar av skilda slag, bl.a. handlingar rörande förhållan- det till andra stater (1 % p. 2), rörande försvaret (1 % p. 3), rörande brottsbe- kämpning (1 % p. 4 och 5), rörande fångvården (1 5 p. 6), rörande krimi- nalvården i övrigt och rörande social- vård och övervakning (1 % p. 7), röran- de statlig och kommunal affärsrörel- se m.m. (1 % p. 8) och rörande enskilds näringsverksamhet, ekonomiska ställ- ning m.m. (1 5 p. 9).
Vidare finns det talrika stadganden om offentlighet och hemlighållande av ärenden och handlingar i olika förord- ningar, av vilka åtskilliga har tillkom- mit före 1951 års lag. I den mån något sådant stadgande skulle falla utanför den ram som anges i 9 % andra stycket av 1951 års lag (se ovan) torde det icke utgöra laglig grund för hemlighål- lande av handlingar (Andersson s. 580). Detta gäller även sådana stadganden som har tillkommit innan 1951 års lag trädde i kraft (28 å). Räckvidden av så- dana förordningsstadganden synes av dessa skäl stundom vara oklar.
Till polismyndighet eller allmän åkla- gare inkomna uppgifter rörande brott samt vid undersökning av sådant ären- de upprättade protokoll är icke offent- liga, innan saken har förevarit vid dom- stol eller nedlagts (4 5 i 1951 års lag). Ärende anses nedlagt, då polismyndig— het eller allmän åklagare så beslutat (2 5 i 1951 års förordning). Förundersök— ningshandlingarna angående icke åtala- de gärningar blir, i den mån särskilda sekretessregler inte finns, offentliga se- nast vid preskriptionstidens inträde.. Föreskrifterna i 1951 års förordning
om sekretess till skydd för utrikespoli— tiska förhållanden och för försvaret har tillämpning på förundersökningshand- lingar. Något motsvarande skydd torde emellertid icke vara föreskrivet för en- skild person.
6. Tillämpningen Vid det besök offentlighetskommittén avlade i Finland under försommaren 1966 uppgav företrädare för statliga myndigheter, att tillämpningen av be- stämmelserna om allmänna handlingars offentlighet inte innebar några nämn- värda problem. Företrädare för han— dels- och industriministeriet menade så- lunda att bestämmelserna inom detta ministerium inte vållade några större svårigheter. En företrädare för social- ministeriet uppgav att socialnämnderna tidigare hade haft svårt att tillämpa bestämmelserna men att ministeriet ha- de meddelat vissa anvisningar för till- lämpningen och att nämndernas svårig- heter därefter syntes ha minskat. Från JO-ämbetets sida uppgavs, att det inte hade riktats mänga klagomål till äm- betet från allmänheten mot myndighe- ternas säht att handlägga sekretessfrå- gor. Enligt vad som uppgavs från den centrala fångvårdsmyndigheten frågades det mycket litet efter handlingar inom denna myndighets verksamhetsområde. En företrädare för Stadsförbundet yttrade, att offentlighetsprincipen i praxis är ganska långt tillgodosedd, san- nolikt längre än vad som hade förut- setts av lagstiftaren. Från Landskom- munernas förbunds sida uppgavs att man inom vissa förvaltningar, såsom social- och hälsovården, hade varit be- nägen att hemlighålla alldeles för myc- ket men att det å andra sidan också hade förekommit att man hade slarvat med sekretessen genom att exempelvis lämna över handlingar till annan myn- dighet utan att förse dem med anteck-
ning om att de är hemliga. Det kunde förekomma att kommunalmän noncha- lerade bestämmelserna om handlingars offentlighet och handlade efter bond- förstånd.
Från Finlands journalistförbund framhölls att offentlighetsprincipen un- der de senaste fem åren hade blivit allt- mera allmänt erkänd, och förhållande- na nu betecknades som mycket bättre än under åren närmast efter andra världskriget. Det sades vidare att det är lättare att få uppgifter ju högre man går inom myndigheterna.
Andersson anför följande i sin förut citerade studie (s. 502):
Vid studium av lagstiftningen om hand— lingsoffentlighet får man en mycket klar bild av, att denna lagstiftning i vårt land åtminstone tillsvidare haft tämligen ringa praktisk betydelse. Praxis har ej klarlagt lagens tolkningsfrågor, och t.o.m. lagens grundprinciper är ofta rätt främmande för myndigheterna. I jämförelse med vad som gäller i Sverige är skillnaden markant. Tydligt är, att särskilt tidningspressen ic- ke i större utsträckning i vårt land utnytt- jar den informationstillgång, som hand— lingsoffentligheten utgör, och särskilt att rättsfrågorna sällan eller aldrig ställs på sin spets, utan man nöjer sig med myndig- heternas avslag. Signifikativt är, att i in- tet publicerat rättsfall ett pressorgan upp- trätt som besvärande. Orsaken till detta sakförhållande synes åtminstone delvis va- ra, att handlingsoffentligheten ej har sam— ma hävd i vårt land som i Sverige, där den i snart två sekel åtnjutit grundlagsskydd.
Vid kommitténs besök i Finland fram- höll företrädare för justitieministeriet, att myndigheternas förhållande till pres- sen i stort sett är gott. Pressen respek- terar vanligen önskemål från tjänste- mäns sida att, då ett förhållande är of- fentligt men likväl av något skäl ömtå- ligt, vänta med publiceringen eller iakt- ta en viss återhållsamhet vid publice- ringen. Det nämndes vidare att det fö- rekommer ett förtroligt samråd även
angående hemliga förhållanden. En tjänsteman kan bekräfta ett hemligt förhållande men hemställa att ingenting publiceras om det eller att källan inte anges. Företrädaren för Stadsförbundet uppgav att förhållandet till pressen på det hela taget bereder mindre svårig- heter än förhållandet till enskilda. Fö- redragningslis—tor till kommunala sam- manträden skickas ofta, sades det, till tidningarna ett par dagar i förväg. Det händer också att tidningarna i förtroen- de får reda på de föredragande tjänste- männens förslag till beslut med skyl- dighet att före publiceringen kontrolle- ra hur det har gått. Det nämndes ock- så att kommunalmyndigheterna försö- ker stå till tjänst med service per te- lefon.
Journalistförbundets företrädare be- kräftade att myndigheterna lämnade service per telefon. Det vanliga sättet är att man ringer upp registratorn och frågar efter ärendet. Registratorn bru- kar då ge de önskade upplysningarna. Gäller det en handling där ordalagen betyder mycket, ber man i regel att få se handlingen. Om det är klart att handlingen inte är hemlig, får man i allmänhet se den genast. Hos lands- kommunernas myndigheter är det, framhöll förbundets företrädare, ofta mycket svårt att få ut handlingar. Vi- dare har det varit många slitningar mellan press och polis. För polisutred- ningarnas del ligger en grundläggande svaghet i att förfarandet inte är regle- rat i lag utan att allt sker enligt direkta order. Nyhetsbyräer och större tidning- ar har journalister som specialiserar sig på vissa ämnesområden. Finska no- tisbyrån har daglig bevakning i mi- nisterierna, men i övrigt är det inte möjligt att rutinmässigt hålla personal hos myndigheterna. I fråga om kommu- nala myndigheter håller man en viss bevakning via föredragningslistor för
sammanträden med fullmäktige och nämnder.
B. DANMARK
1. Inledning Någon allmän regel om offentlighet gäller inte i Danmark. På särskilda om- råden finns det bestämmelser om olika former av offentlighet. Inom kommu- nalförvaltningen är de beslutande för- samlingarnas sammanträden i regel of- fentliga. I vissa fall förekommer hand- lingsoffentlighet som ett led i förfaran- det. Ansökningar och planer skall så- lunda i vissa fall kungöras, och vissa register och förteckningar är tillgäng- liga för allmänheten. Men som huvud- regel beror allmänhetens tillgång till myndigheternas handlingar på dessas skönsmässiga prövning. Frågan om att införa offentlighet i förvaltningen har övervägts vid skilda tillfällen, framförallt av forvaltnings- kommissionen av 1946 och av offentlig- hedskommissionen av 1956.
2. Forvaltningskommissionen I forvaltningskommissionens sjunde bc- tänkande, avgivet 1950, sammanfattar kommissionen sin inställning så att det råder enighet om att frågan om offent- lighetsprincipens införande i dansk statsförvaltning företrädesvis är ett po- litiskt spörsmål, att det är omöjligt att i ett slag genomföra en ordning lik- nande den svenska — en detaljerad ge- nomgång av reformens realiserande på de olika sakområdena måste först göras — och att allmänhetens tillgång till för- valtningens handlingar betyder ökat ad- ministrativt arbete och därmed ökning av de offentliga utgifterna. Kommis- sionens majoritet (åtta ledamöter) me- nade att det danska ministerialsystemet, som innebär att ministern är ansvarig för alla administrativa avgöranden in-
om hans ämbetsomräde, gör en princi- piell och generell utvidgning av allmän- hetens tillgång till förvaltningshand- lingarna opåkallad, ja onödig, och att en sådan skulle medföra avgörande olä- genheter och osäkra fördelar. Minorite- ten (sju ledamöter) ansåg trots de in- vändningar som framkommit riktigt att söka tillmötesgå de från olika håll framförda kraven på utvidgning av of- fentligheten och förordade därför en grundlig undersökning, i vad mån en sådan var möjlig.
3. Forfatningskommissionen Frågan om offentlighet i förvaltning— en dryftades även inom forfatnings- kommissionen av 1946. En arbetsgrupp inom kommissionen uttalade sig i ett utlåtande för en ingående undersök- ning av frågan. Spörsmålet berördes dock icke i kommissionens år 1953 av- givna betänkande.
4. Offentlig]:edskommissionen
Offentlighedskommissionen av 1956 re- dovisar i sitt betänkande (nr 325, 1963) skäl för och emot offentlighetsprinci- pens införande (s. 42—48). Under skil— da rubriker diskuterar ,lkommissionen offentlighet som led i folkstyret, kon- trollhänsyn, ärendenas utredning, bety- delsen för tjänstemännens ställning, pa- rallellerna med offentligheten i rätte- gång, betydelsen för pressen, erfaren- heterna från utlandet, främst Sverige, hänsynen till privatlivets helgd samt konsekvenserna för myndigheterna i form av ökat arbete och ökade kostna- der.
För en allmän offentlighet talar, en- ligt vad som anföres i betänkandet, bl.a. att allmänheten bör ha kunskap om vad som försiggår inom statliga och kommunala myndigheter och möjlighet att diskutera och ta ställning till all- männa angelägenheter. Offentlighet får
antagas medverka till att skapa och upprätthålla intresset för dessa och till att ställa allmänna problem under de- batt. Medborgarna bör vidare kunna kontrollera att allt går riktigt till i för- valtningsarbetet. Medborgarna är i sti— gande grad underkastade ingrepp från samhällets sida. Förvaltningen måste i betydande utsträckning fatta sina be- slut utan stöd av fasta riktlinjer i lag, och avgörandena får då en skönsmässig karaktär. Tillgång till myndigheternas handlingar bör ge medborgarna möjlig- het att kontrollera att ärendena under- kastas den erforderliga grundliga pröv- ningen, att de upplysningar och förkla- ringar som inhämtas är hållbara, att avgörandena träffas utifrån sakliga hänsyn och icke påverkas av ovidkom- mande intressen samt att det icke sker favorisering eller godtycke, eventuellt direkt ämbetsmissbruk. En allmän of- fentlighet skulle vidare vara ägnad att underbygga och öka tilliten till förvalt- ningen. Skepsis och misstro från all- mänhetens sida kan ta sig uttrycki ogrundad klagan, angrepp i pressen o.d. Denna skepsis och misstro kunde mins- ka genom offentligheten. Till förmån för offentlighetsprincipen kan vidare anföras hänsyn till utredningen i ären- dena. Förklaringar skulle avges under det ansvar som skulle följa av att de blev offentliga och att den saken rör skulle få möjlighet att komma med be- riktigande. Genom offentligheten skulle vidare tjänstemännens meningar och synpunkter i större utsträckning kom— ma till offentlighetens kännedom. Det kan göras gällande att det sakliga ele- mentet i förvaltningen därigenom skulle stärkas. Möjligheten till offentlig kritik skulle också verka sporrande på tjänste- männen.
I sina allmänna resonemang anför offentlighedskommissionen på flera punkter omständigheter som reducerar
värdet av att införa offentlighetsprin- cipen eller som direkt talar emot att den införs. Redan under den rådande ordningen får allmänheten kännedom om ärenden hos förvaltningen. Pressen har goda möjligheter att skaffa infor- mation. Förvaltningen ger själv i stor utsträckning orientering om ärenden som är under behandling eller avgjor- da. Vad gäller den kommunala förvalt- ningen ges tillräcklig information ge- nom offentliga förhandlingar och ge- nom referat frän förhandlingar inom stängda dörrar. Vad beträffar kontroll- synpunktema pekar kommissionen på existerande rättsliga och politiska ga- rantier, såsom tjänstemännens discipli- nära och straffrättsliga ansvar, möjlig- heten att få ärenden prövade i minst två instanser och att hänvända sig till den ansvarige ministern, den parlamen- tariska kontrollen, domstolskontrollen samt den tillsyn som folketingets om- budsman utövar. I fråga om utredning- en av ärenden framhåller kommissio- nen, att vetskapen om att förklaringar och uttalanden kan bli offentliga inne- bär en risk att sagesmännen vägrar att uttala sig eller att de inte uttalar sig med den uppriktighet och klarhet som behövs. Detta gäller särskilt uttalanden med bedömningar av personers kvali- fikationer för bestämda uppgifter eller tjänster. Det finns en risk för att man då i stället kommer att bygga avgöran- dena på handbrev som inte läggs till akterna eller på muntliga upplysningar. Vad beträffar offentlighetens betydelse för tjänstemännens ställning framhål- ler kommissionen risken för att allmän- hetens kännedom om deras uttalanden försvagar förvaltningens handlingskraft i svåra situationer, exempelvis när det kan vara tal om att handla emot en utbredd populär uppfattning. Kommis— sionen erinrar vidare om faran för att offentligheten skulle leda till att perso-
ner missbrukar upplysningar om andra personers personliga och privata för- hållanden. Mot en allmän offentlighet talar slutligen hänsyn till förvaltning- ens arbetsbörda.
Ett flertal inom kommissionen (elva ledamöter) kom till det resultatet att det enligt dess mening inte förelåg »til- straekkelig samfundsmaessig trang» till en så genomgripande reform och att de olägenheter den skulle medföra och de svårigheter som skulle vara förenade med »den nrermere tilrettelreggelse af ordningen» var större än de fördelar den skulle innebära (s. 7). Minoriteten (nio ledamöter) menade att de i be- tänkandet redovisade motiven för infö- rande av en allmän offentlighet var så avgörande att de skäl som talade emot måste få vika. En av de ledamöter som ingick i minoriteten menade dock att man i första hand borde begränsa sig till att genomföra en lag om »partsof— fentlighed i forvaltningen» och sedan på grundval av erfarenheterna därav genomföra en allmän regel om offent- lighet i förvaltningen.
Kommissionen framlade ett utkast till »lov om offentlighed i förvaltningen» jämte detaljmotivering (se bilaga 4). Kommissionen var i huvudsak enig om utformningen av detta utkast för det fall att regeringen och folketinget an- slöt sig till minoritetens förslag om att en allmän offentlighetsprincip skulle införas (s. 7). Huvudregeln om offent- lighet uttrycktes i lagens 1 %. Enligt 2 % första stycket skulle emellertid denna regel icke tillämpas, om tillgången till upplysningar skulle komma i strid med väsentliga hänsyn till vissa uppräknade intressen, däribland statens säkerhet, brotts förebyggande, offentliga eller privata ekonomiska intressen, privatli- vets helgd eller personliga angelägen- heter i övrigt, sedligheten samt offent- lig kontroll— eller regleringsverksamhet.
Andra stycket i samma paragraf gav re- geringen behörighet att genom »konge- lig anordning» bestämma att offentlig- hetsregeln inte skulle tillämpas inom förvaltningsområden, där de i första stycket angivna intressena i allmänhet utesluter meddelande av upplysningar. I ett utkast till »Anordning om offent- lighed i forvaltningen» (se bilaga 4) re- dovisade kommissionen för två mini- steriers (justits- och socialministerier- nas) vidkommande exempel på hur de administrativa bestämmelserna skulle kunna utformas.
5. 1961; års lag om marisa/fentlighed» Inom offentlighedskommissionen rådde enighet om att parters behov av insyn i utredningsmaterial inte var tillräckligt tillgodosett genom de då gällande be- stämmelserna (betänkandet s. 7). Kom- missionen framlade ett utkast till »lov om partsoffentlighed i forvaltningen».
År 1964 framlades för folketinget ett förslag (lovforslag nr 107) till »lov om partsoffentlighed i forvaltningen». För- slaget byggde på kommissionens utkast och överensstämde i huvudsak med det- ta. Förslaget antogs av folketinget med det tillägget att förslag till revision av lagen skulle framläggas för folketinget under folketingsåret 1969—70 (se bi- laga 4). Lagen trädde i kraft den ] ok- tober 1964.
Under behandlingen av förslaget till »lov om partsoffentlighed i forvaltning- en» under våren 1964 uttalade dåvaran- dc justitieministern Hzekkerup, att tan- ken på den allmänna offentlighetsprin- cipen inte därmed var skrinlagd utan skulle tas upp i nordiskt samarbete.
C. NORGE
1. Inledning I Norge finns inte några allmänna be- stämmelser i lag om offentlighet i för-
valtningen. Sammanträden med kom- munernas beslutande församlingar är offentliga; beslut kan dock fattas att ett visst ärende skall handläggas inom stängda dörrar. Handlingarna i de ären- den, som skall behandlas vid ett sam- manträde, skall dessförinnan hållas tillgängliga för läsning. I statsförvalt- ningen gäller däremot som huvudregel, att varken allmänheten eller parterna eller andra direkt intresserade kan göra anspråk på att få kännedom om det material som läggs till grund för avgö- randet eller att få vara tillstädes vid kollegiala organs sammanträden. Un- dantag från huvudregeln gäller emel- lertid på särskilda områden, exempel- vis i patent-, byggnads-, pris- och kon— kurrens- samt skattelagarna.
Om praxis kan följande upplysning- ar hämtas ur det betänkande som år 1958 avgavs av den nedan nämnda for- valtningskomitéen (s. 125):
Selv om hovedregelen imidlertid er at ingen har noe krav på å gjare seg kjent med for- valtningens saksdokumenter, viser likevel forvaltningens praksis at man i stor ut- strekning soker å imetekomme offentlig- hetens interesse i å folge med i forvalt- ningens arbeid. Forvaltningen er også selv interessert i å orientere offentligheten. Det behov som ber er tilstede trenger seg stadig sterkere frem og må tas hensyn til. Der det ikke er gitt bestemmelser om hem- melighold eller taushetsplikt, soker derfor förvaltningen mest mulig å stå til tjeneste med å gi presse og offentlighet opplys- ninger, når det kan skje uten ä skade noen berettiget interesse. Men da det helt er overlatt til förvaltningen selv å avgjere hvilke opplysninger den vil meddele of- fentligheten, vil det i atskillig utstrekning bero på vedkommende tjenestemanns inn- stilling og — man kan si —— storre eller mindre forsiktighet, hvilke opplysninger pressen og offentligheten får.
2. Forvaltningslcomitéen År 1951 tillkallades en kommitté med uppdrag att utreda frågan om behovet
av mera betryggande former för den offentliga förvaltningen. Denna kom- mitté (forvaltningskomitéen) behandla- de bl.a. frågan om tillgång för allmän- heten till myndigheternas handlingar samt frågan om s.k. partsoffentlighet. Kommittén avgav ett betänkande 1958 med förslag till »lov om behandlings- måten i forvaltningssaker» innehållan- de bl.a. bestämmelser om offentlighet och »partsoffentlighet» (se bilaga 4).
Kommittén anförde i betänkandet (s. 119) att, om allmänheten genom pres- sen kunde följa med i förvaltningens arbete, detta på samma sätt som i rät- tegången skulle verka sporrande, främ- ja sakligheten och objektiviteten och öka allmänhetens tillit till förvaltning- ens avgöranden. I det enskilda ärendet skulle partens rättsställning tryggas genom att kännedomen om andra ären— dens behandling främjar likhet i avgö- randena och motverkar och försvårar godtycke och korruption.
Kommitténs majoritet (tio ledamö- ter) yttrade (s. 127) att det skulle få betydelse som en väsentlig garanti för rättssäkerheten om inte bara parter och andra direkt intresserade utan också allmänheten fick tillgång till förvalt- ningens »saksdokumenter». Kommittén nämner att offentlighetsprincipen i Sve- rige har lett till att skriftliga uttalanden från tjänstemän och enskilda blir för- behållsamma och försiktiga, så att det finns risk för att handlingarna inte ger uttryck för vad som i verkligheten har varit avgörande. Häremot anför kom- mittén att det i och för sig är en för- del att uttalanden och förklaringar av— ges under en känsla av ansvar. De in- terna referat och promemorior som ut- arbetas till bruk vid handläggningen in- om den beslutande myndigheten måste likväl, menar kommittén, undantas. Kommittén säger sig räkna med att in- förandet av offentlighet skulle medföra
ökat arbete för förvaltningen. Många direkta hänvändelser från pressen och andra skulle dock falla bort under en ordning med offentlighet. Tjänstemän— nen skullc få en fast och klar linje att följa och detta skulle spara tid.
Två av kommitténs ledamöter yttra- de (5. 131) att betänkligheterna mot oi- fentlighet är så starka att man bör låta tanken att lagfästa ens en begränsad offentlighet falla. Dessa ledamöter pe— kar i sin reservation på att norsk rätt redan innehåller vissa garantier mot maktmissbruk och godtycke. De näm- ner härvid domstolskontrollen över förvaltningen och de parlamentariska kontrollmedlen. De framhåller vidare, att myndigheterna under det rådande systemet följer en liberal praxis när det gäller meddelanden till offentligheten; de områden där man iakttar återhåll- samhet är till stor del just de där nu- dantag skulle gälla även enligt kommit- téns förslag. Offentlighet skulle också påverka utredningen ofördelaktigt. Ma- terialet kommer att framläggas på an- nat sätt och kommer inte längre att ge en riktig och fullständig bild av de fak- ta som skall bedömas. Offentligheten kan medföra en skevhet i myndigheter- nas förfarande även på det sättet att de offentliga ärendena kommer att lägga beslag på myndigheternas tid och tan- kar till nackdel för andra, kanske lika viktiga ärenden. Dessa två ledamöter pekade slutligen på de arkivmässiga olägenheter som skulle följa av offent- ligheten.
En tredje ledamot menade att regler- na om offentlighet skulle ha liten bety- delse för rättssäkerheten och att de samtidigt skulle medföra betydande kostnader och tidsförlust i förvaltning- en. Han framhöll emellertid, att en ut- vidgad offentlighet kunde ha väsentlig betydelse för utvecklingen av det de- mokratiska politiska systemet. Man bor-
de emellertid, om man med detta syfte ville genomföra offentlighetsprincipen, meddela speciella och mera bestämda regler om offentlighet för olika förvalt- ningsområden, så att inte förvaltningen skulle behöva göra en konkret värde- ring av om det särskilda dokumentet skall vara offentligt.
Enligt 9 % i lagutkastet skulle förvalt- ningens »saksdokumenter» vara offent- liga. Statsrådsprotokollen, äklagarmyn- (ligheternas handlingar och vissa inter- na arbetspapper skulle vara generellt undantagna (10 & andra—fjärde styc- kena). Undantag från offentligheten skulle vidare gälla i fall när offentlig- görande skulle kunna skada rikets sä- kerhet eller privatlivets helgd eller när vissa andra hänsyn talade för hemlig— hållande, såsom enskildas eller det all- männas ekonomiska intressen eller of- fentlig kontroll eller reglering (12 å).
Enligt de i forvaltningskomitéens ut- kast till »lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker» intagna reglerna om »partsoffentlighet» (20—23 59) skulle en part som regel få rätt att yttra sig före avgörandet samt ta del av hand- lingarna i ärendet. Parten skulle också i den mån »en forsvarlig utforelse» av tjänsten tillät det få tillfälle att lägga fram sin sak muntligen. Genom en sär- skild bestämmelse fastslogs att tjänste- män »så vidt mulig» skulle föra anteck- ningar om upplysningar vid muntliga konferenser eller telefonsamtal och lägga dessa till akten.
3. Offentlighetsutvalget Forvaltningskomitéens betänkande över- lämnades av justisdepartementet till en rad förvaltningsmyndigheter för yttran- de. Största delen av yttrandena — vilka ännu icke har blivit offentliggjorda i sin helhet — gick emot kommitténs för- slag i fråga om en allmän offentlighet. Justisdepartementet ansåg därför en
närmare utredning nödvändig. En ut- redningskommitté med tre ledamöter, heyesterettsdommer Reidar Skau, ord- förande, heyesterettsadvokat Fredrik Sejersted och hoyesterettsadvokat Aud- var Os, tillsattes den 17 april 1964 med uppdrag att överväga frågan om att in- föra offentlighetsgrundsatsen i förvalt- ningen (offentlighetsutvalget). I direk- tiven för utredningsarbetet anfördes bl.a.:
De uttalelser som er kommet inn under behandlingen av Forvaltningskomitéens innstilling, viser etter Justisdepartementets oppfatning at Spörsmålet om å innfare of- fentlighetsprinsippet trenger naermere uu- dersokelser og utredning for det kan settes fram forslag om dette. En innforing av offentlighetsprinsippet vil få konsekvenser både for förvaltningen i sin alminnelighet og for partene i de enkelte forvaltnings- saker, og alle sider av spersmålet bor gjores til gjenstand for en meget omhygge- lig vurdering. Hele problemkomplekset bor derfor utredes og vurderes på nytt, bl.a. i lys av det materiale som er kommet inn under behandlingen av Forvaltningskomi— téens innstilling. Videre bor det offentlig- hetsprinsipp som praktiseras i Sverige og Finland studeres naarmere, og det bor også sekes samarbeid med danske myndigheter, da sporsmålet om å innfere offentlighets- prinsippet nylig er utredet av en dansk komité.
Justisdepartementet vil foreslå at det settes ned et utvalg på tre personer til å forestå det arbeid som her er nevnt. Etter departementets oppfatning bor utvalget sammensettes av personer utenfor den forvaltning som bereres ved en eventuell innforing av offentlighetsprinsippet, slik at utvalget på fritt og uhildet grunnlag kan vurdere de innvendinger som er reist mot forslaget fra Forvaltningskomitéens fler- tall. Offentlighetsutvalget torde komma att redovisa sitt arbete ungefär samtidigt
med offentlighetskommittén.
4. Förslag till Stortinget om »parts- offentlighet» Regeringen framlade i april 1965 för
stortinget ett förslag till »lov om be- handlingsmåten i forvaltningssaker (for- valtningsloven)» (Ot. prp. nr 38/1964— 65). Förslaget blev inte behandlat av stortinget 1964—65 men framlades efter stortingsvalen på nytt för stortinget i oktober 1965 (Ot. prp. nr 2/1965—66). Lagförslaget, som i september 1966 än- nu icke slutbehandlats av stortinget, in- nehåller föreskrifter om partsoffentlig- het vilka i huvudsak överensstämmer med 20—23 %% i forvaltningskomitéens utkast (17—21 åå; se bilaga 4).
D. AMERIKAS FÖRENTA STATER1
1. Inledning Rättssystemet i Förenta Staterna har utvecklats ur det engelska. Ursprungli- gen har allmänna handlingar här be- traktats såsom tillhörande den verkstäl- lande makten, domarmakten eller den lagstiftande makten; var och en av dessa förfogade över de handlingar som tillhörde dess verksamhetsområde. För utlämnande fordrades särskilt tillstånd. Handlingssekretessens princip fram- trädde i första hand i prejudikat, vilka ansågs uttrycka Common Law och vil- ka såsom undantag medgav viss till- gång till allmänna handlingar. Undantag från huvudregeln om sekretess kunde också fastställas genom lag. Offentliga på grund av lag eller sedvanerätt var sådana handlingar som register Över lagfarter och inteckningar, bilregister, äktenskaps- och födelseregister och ut- slag i skuldfordringsmål (se EeIc, NAT s. 160).
2. Delstaterna
I åtskilliga av delstaterna har gjorts för- sök att, vanligen i syfte att tillgodose offentlighetskravet, reglera frågan om allmänna handlingars offentlighet ge— nom skriven lag. Civil- och strafflag- stiftningen tillhör delstaternas kompe-
tensområde, och dessas handlingar är därför av ett särskilt intresse för med- borgarna. Enligt en år 1953 framlagd undersökning (Harold L. Cross, The People's Right to Know. Legal Access to Public Records and Proceedings. New York 1953) har sådan lag tillkom— mit i 38 av delstaterna, medan i 10 del- stater Common Law alltjämt reglerar tillgången till myndigheternas hand- lingar. I 15 av de 38 delstaterna med lagreglering av tillgången till handling- ar innebär regleringen att vissa slag av handlingar skall hållas tillgängliga eller att vissa slag av handlingar skall vara hemliga. Det är oklart, vilka slutsatser man kan dra av en sådan reglering i fråga om handlingar som inte berörs av regleringen. Med utgångspunkt från Common-Law-doktrinen ligger det när— mast till hands att anta att dessa senare handlingar inte är tillgängliga för en- var. I de återstående 23 staterna finns lagföreskrifter, som förklarar att all- männa handlingar i princip skall hållas tillgängliga för envar, och dessutom sär- skilda la'gar med undantag från denna regel. Rättsmedlet för den som får en begäran om tillgång till en viss hand- ling avslagen är att hos domstol anhål- la om förordnande att handlingen skall utlämnas (writ of lnandamus). Dom-
1 Framställningen angående delstaterna grundar sig i första hand på en uppsats av professor Hilding Eek, Handlingssekre- tess och tystnadsplikt i främmande rätt, i Nordisk Administrativt Tidsskrift (NAT) 1958 s. 154. Uppsatsen återfinnes i för- kortat skick i Sekretessen vid förundersök- ning i brottmål, SOU 1955:17, s. 22 — 32 . Redogörelsen för den federala ordning- en grundar sig huvudsakligen på kongress- tryeket, 89th Congress, främst Senate Re- port No. 813, House Report No. 1497 och Public Law 89—487. Vissa upplysningar har också hämtats från »Attorney General's Manual on the Administrative Procedure Act, prepared by the United States Depart- ment of Justice», 1947.
stolen kan vägra sådant förordnande, om den anser sökandens syfte såsom icke lojalt (improper) eller om den, i enlighet med oskrivna regler, anser att handlingen överhuvudtaget icke är all- män (public) eller att den på grund av sakens natur eller det allmännas in- tressen (public policy) inte kan omfat- tas av offentligheten. Begäran om dom- stolens förordnande kan också utan stöd av skriven lag avslås i fråga om handlingar som befinner sig i guvernö- rens omedelbara vård, som hänför sig till myndigheternas »interna» angelä- genheter eller som har utväxlats i tjäns- ten och vidare i fråga om vissa polis- handlingar.
3. Federationen
Den federala lagen om förvaltningsför- farandet (the Administrative Procedure Act av den 11 juni 1946) innehöll i sin Section 3 vissa bestämmelser om »public information»; den ursprungliga lydelsen av Section 3 återges i bilaga 4. I första hand skulle varje myndighet i the Fede— ral Register offentliggöra beskrivningar av dess egen organisation, allmänna ut- talanden om dess förfarande samt regler för sakprövningen, uttalanden om myn- dighetens allmänna inställning och fast- slagna tolkningsprinciper m.m. För det andra skulle varje myndighet publicera eller hålla tillgängliga för allmänheten alla slutliga utlåtanden och beslut i ären- den (utom dem som det fanns skälig grund att hemlighålla under ytterligare förutsättning att de inte hade åberopats som precedensfall — »except those re- quired for good cause to be held confi- dential and not eited as precedents») och vidare alla särskilda föreskrifter (»and all rules»). För det tredje skulle, i den mån ej annorlunda stadgats genom lag, allmänna handlingar (»matters of offi- cial records») hållas tillgängliga för personer som hade ett rimligt och di-
rekt intresse av saken med inskränk- ning dock för upplysningar som av skä- lig orsak borde hemlighållas (»available to persons properly and directly con- cerned except information held confi- dential for good cause found»). Begrep- pet allmänna handlingar omfattade då icke »den stora massan av skriftligt material som hänförde sig till en myn- dighets inre arbete» (Attorney General's Manual s. 25). Informationsskyldighe- ten enligt alla bestämmelserna i Sec- tion 3 fick dock vika om det var fråga om en Förenta Staternas angelägenhet som påkallade hemlighållande i det all- männas intresse eller om det gällde ett ärende som uteslutande hänförde sig till myndighetens interna förvaltning (»any function of the United States requiring seerecy in the public interest» eller »any matter relating solely to the internal management of an agency»).
År 1958 antog kongressen en lag med den innebörden att behörigheten för förvaltningscheferna att bestämma över förvaringen och bruket av myndighe- ternas handlingar inte innebar att de fick hålla dem hemliga för allmänhe- ten. År 1962 klarlade president Ken- nedy att inom den federala förvalt- ningen ingen annan än presidenten själv kunde genom »executive privilege» undanhålla kongressen information ur federala källor, en ståndpunkt som år 1965 bekräftades av president Johnson.
I mitten av 1950-talet började krav resas genom förslag i kongressen om ändringar i Section 3 av 1946 års lag om förvaltningsförfarandet. Förslag väcktes därefter gäng på gång om änd- ringar i bestämmelserna. Något beslut om ändring fattades icke förrän år 1964. Senaten beslöt då för sin del vis- sa ändringar på grund av ett förslag av senatorerna Everett Dirksen och Edward Long. Beslutet fattades dock så sent under sessionen att represen-
tanthuset inte hann behandla frågan. Senatorerna Dirksen och Long återkom med sitt förslag i början av nästa kon- gress åtföljda av tjugo andra senatorer (S. 1160). Förslaget tillstyrktes med smärre ändringar av senatens Com- mittee on the Judiciary (Senate Report No. 813) och antogs i enlighet med ut- skottets tillstyrkan av senaten den 13 oktober 1965. Inom representanthuset behandlades förslaget av the Committee on Government Operations (House Re- port No. 1497). Förslaget tillstyrktes utan ytterligare ändringar och antogs av representanthuset den 20 juni 1966. Den nya lagen utfärdades den 4 juli 1966 (Public Law 89—487). Ändringen träder i kraft den 4 juli 1967. Även den nya lydelsen av Section 3 återges i bi- laga 4.
I de två utskottsutlåtandena riktades kritik mot utformningen av Section 3 i 1946 års lag. Representanthusutskottet anförde att uttrycket »public informa- tion» på sätt och vis var en oriktig rub- rik på Section 3 (i utlåtandet kallad »5 U.S.C. 1002») dels på grund av de allmänt formulerade inskränkningarna i informationsskyldigheten, dels på grund av att lagen inte angav något rättsmedel för den som får avslag på en begäran att utfå en handling. Ut- skottet anförde närmare härom:
In a sense, "public information" is a misnomer for 5 U.S.C. 1002, since the sec- tion permits withholding of Federal agency records if secrecy is required "in the public interest" or if the records relate "solely to the internal management of an agency." Government information also may be held confidential "for good cause found." Even if no good cause can be found for secrecy, the records Will be made available only to "persons properly and directly con- cerned." Neither in the Administrative Procedure Act nor its legislative history are these broad phrases defined, nor is there a recognition of the basic right of any person—not just those special classes
"properly and directly concerned"—to gain access to the records of official Govern- ment actions. Above all, there is no remedy available to a citizen Who has been wrong- fully denied access to the government's public records. The present statute, there- fore, is not in any realistic sense a public information statute.
Section 3 i sin nya lydelse skiljer sig från den äldre framförallt i följande hänseenden.
1) Det är inte längre endast personer med en viss relation till saken utan en— var (»any person») som har rätt att ut- få handlingar (Subsection e).
2) De allmänt formulerade indikatio- nerna att vägra utlämna en handling (»any function of the United States re- quiring secrecy in the public interest», »any matter relating solely to the in- ternal management of an agency», »re- quired for good cause to be held con— fidential», »for good cause found») ut— går och ersättes med inskränkningar som formulerats med större skärpa. All- mänheten skall sålunda inte ha till- gång till handlingar, som är »specifi- cally required by Executive order to be kept secret in the interest of the na- tional defense or foreign policy», »re- lated solely to the internal personnel rules and practices of any agency», »speeifically exempted from disclosure by statute», »trade secrets and com- mercial or financial information obtain- ed from any person and privileged or confidential», »inter—ageney or intra- agency memorandums or letters which would not be available by law to a private party in litigation with the agency», »personnel and medical files and similar files the disclosure of which would constitute a clearly unwarranted invasion of perso—nal privacy», »in- vestigatory files compiled for law en- forcement purposes except to the extent available by law to a private party»,
»contained in or related to examination, operating, or condition reports prepared by, on behalf of, or for the use of any agency reponsible for the regulation or supervision of financial institutions», »geological and geophysical informa- tion and data (including maps) con- cerning wells» (denna sista inskränk- ning motiverad av hänsyn till verksam- heten för utvinning av olja och gas); se närmare Subsection e.
3) Den som får avslag på en begäran att utfå en handling som inte är till- gänglig redan på grund av föreskrifter- na om »the Federal Register» samt om utlåtanden och beslut (Subsections a och b) kan vända sig till federal di- striktsdomstol och begära förordnande att handlingen skall utlämnas. Saken skall behandlas med förtur. »Bevisbör- dan» ligger på myndigheten, vilket har motiverats med att den enskilde inte kan föra någon bevisning eftersom han inte vet vilka motiv myndigheten har haft. Domstolen skall pröva frågan »de novo»; domstolen skall alltså göra en fullständig sakprövning av frågan om utlämnande och inte inskränka sig till att pröva om myndigheten har förfarit olagligt.
Det senatsutskott som behandlade förslaget yttrade som sammanfattande motiv för sitt tillstyrkande:
The committee feels that this bill, as amended, would establish a much-needed policy of disclosure, while balancing the necessary interests of confidentiality.
A government by secrecy benefits no one.
It injures the people it seeks to serve; it injures its own integrity and operation.
It breeds mistrust, dampens the fervor of its citizens, and mocks their loyalty.
For these reasons, the committee reports the bill With the recommendation that it be adopted, as amended.
Representanthusutskottet sammanfattade sina skäl på följande sätt:
A democratic society requires an informed, intelligent electorate, and the intelligence of the electorate varies as the quantity and quality of its information varies. A danger signal to our democratic society in the United States is the fact that such a po- litical truism needs repeating. And repeated it is, in textbooks and classrooms, in news- papers and broadcasts.
The repetition is necessary because the ideals of our democratic society have out- paced the machinery which makes that society work. The needs of the electorate have outpaced the laws which guarantee public access to the facts in Government. In the time it takes for one generation to grow up and prepare to join the councils of Government—from 1946 to 1966—the law which was designed to provide public information about Government activities has become the Governmenfs major shield of secrecy.
S. 1160 will correct this situation. It provides the necessary machinery to assure the availability of Government information necessary to an informed electorate.
E. ÖVRIGA LÄNDER
Det synes icke erforderligt att lämna någon detaljerad redogörelse för be- stämmelser och praxis rörande offent- lighet och information om myndighe- ternas verksamhet i övriga länder. Att döma av källor som har varit tillgäng- liga1 finns det inte något land utöver Finland, Förenta Staterna och Sverige som hyllar principen om fri tillgång för pressen eller allmänheten till myn- digheternas skriftliga material. Särskil- da typer av handlingar kan emellertid vara tillgängliga för envar och då givet—
1 Eek i NAT 1958 s. 154 och i SOU 1955: 17 s. 22, Working papers nr 3, 4, 6, 7, 12 och 17 till Förenta nationernas Seminar on judicial and other remedies against the abuse of administrative authority with special emphasis on the role of parlia- mentary institutions i Stockholm den 12— den 25 juni 1962, den danska offentligheds- kommissionens Betaenkning om Offentlig- hed i Forvaltningen, nr 325, 1963, s. 35— 38.
vis i första hand sådana som tillkommer i publicitetssyfte. En omfattande infor- mation om verksamheten i övrigt be- drivs på många håll. Men vad som då skall offentliggöras och sättet på vilket det sker beror på myndigheternas be- dömande, inte på innehållet i lag.
III. Offentlighetsgrundsatsens utveck- ling i Sverige och huvuddragen av gällande bestämmelser
A. HISTORIK1
Grundsatsen om offentlighet i rättskip- ning och förvaltning har i vårt land er- känts och tillämpats sedan lång tid. Offentlighet i den meningen att allmän- heten ägcr åhöra rättsförhandlingar kan sägas gå tillbaka till en tid, då tingsmenigheten tog verks—am del i av- görandet av rättsliga tvister och allmän- na angelägenheter på häradsting och landsting. Såsom en rättighet för varje medbo-rgare att fritt ta del av myndig- heternas handlingar framträder offent- lighetsgrundsatsen först vid slutet av frihetstiden. Den då införda medbor- gerliga rättigheten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter åsyftade att till- godose kravet på upplysning om all- männa angelägenheter. För detta syfte erfordrad-es att varje medborgare ägde rätt att fritt ta del av myndigheternas handlingar och att offentliggöra dessa. Införandet av en sådan rätt och dess vidare utveckling sammanhänger där- för nära med tryckfrihet-en.
I fråga om allmänna handlingar in- nehöll 1766 års TF detaljerade regler, vilka i princip innebar att alla hand- lingar, som rörde rättskipning och för- valtning, skulle vara tillgängliga för en- var och få tryckas fritt. Sålunda stad- gades att rättegångshandlingar vid dom- stolar, kollegier, Konungens befallnings- havande, konsistorier och andra publika verk skulle få tryckas och att envar
som anmälde sig skulle ha rätt att utfå sådana handlingar. Dock undantogs vissa handlingar, bl.a. handlingar i för- likta brottmål. Även omröstningsproto- koll skulle utlämnas, så snart dom eller utslag hade fallit. I förordningen stad- gades att tryckning skulle vara tillå- ten av, bl.a., alla de domar och utslag, resolutioner, reskripter, instruktioner, konstitutioner, reglementen och privile- gier m.m. dylikt av vad art och be— skaffenhet de vara må som före detta vore utgångna och än vidare utginge ifrån rådskammare och kansli, departe- ment eller expeditioner samt hovrätter, överrätter och kollegier tillika med de- ras och andra ämbetsmäns ämbetsbrev. Offentligheten omfattade ej blott såda- na utfärdade handlingar utan även till myndigheterna inkomna handlingar, nämligen alla societeters och verks samt enskilda personers memorialer, ansök— ningar, projekt och förslag, betänkan- den samt besvär med utslag och svar dårå. För att tryckning av handlingar- na skulle möjliggöras stadgades att i alla arkiv skulle lämnas fri tillgång till avskrivning av handlingarna på stäl— let eller till deras uthekommande i be- vittnad avskrift, Rätten att utfå och trycka handlingar skulle omfatta även riksrådets och ständernas handlingar; därvid gjordes dock undantag till skydd för utrikespolitiska ärenden av hemlig natur.
Allmänna handlingars offentlighet begränsades så småningom under Gustaf III:s regering. I 1792 års TF, som ut- färdades av förmyndarregeringen kort efter hans död, sades ingenting om of— fentlighetsprincipen (E. Nyman, In- dragningsmakt och tryckfrihet 178”— 1810, s. 76). Sannolikt har tidigare fö-
* Redogörelsen för offentlighetsgrund- satsens utveckling bygger i det väsentliga på 1944 års tryckfrihetssakkunnigas be- tänkande, SOU 1947:60, s. 65 — 69 .
reskrifter därom ansetts icke vidare gälla (SOU 1947: 60 s. 66).
I 86 % av 1809 års RF, vari angavs vad som skulle förstås med tryckfrihet, stadgades, att alla handlingar och pro- tokoll i vad mål som helst ovillkorligen skulle genom trycket kunna utgivas, med undantag av protokoll i statsrådet och hos Konungen i ministeriella ären- den och kommandomål. Undantagna var även banko— och riksgäldsverkens protokoll och handlingar rörande ären- den, vilka borde hållas hemliga. TF av år 1812, vilken beträffande allmänna handlingar i huvudsak stämde överens med den år 1810 utfärdade, byggde i fråga om rätten att utgiva och utbekom- ma sådana handlingar på de principer som hade kommit till uttryck i 1766 års TF; i väsentliga delar var den or- dagrant avskriven ur denna.
I 2 % 4 mom. av 1812 års TF uppräk- nades skilda typer av handlingar, bå- de sådana som upprättats hos myndig- heter och sådana som inkommit till myndigheter, som det i regel skulle stå envar fritt att utge i tryck. Med rätten att trycka dessa handlingar var för- knippad en rätt att hos myndigheter ut- få alla sådana handlingar i avskrift samt att i alla arkiv få fritt avskriva alla slags handlingar eller, om betydan— de hinder däremot förelåg, utfå dem i avskrift. Undantag från rätten att utfå och trycka handlingar stadgades i frå- ga om vissa grupper av handlingar. Så- lunda fanns inskränkningar i fråga om de högsta statsorganens handlingar, sär- skilt till skydd för ärenden av utrikes- politisk, militär och ekonomisk natur, i fråga om ministeriella handlingar och diplomatiska personers enskilda anteck- ningar och berättelser över ministeriel- la ärenden samt i fråga om utdrag av kyrkoböcker och andra själavården och kyrkodisciplinen rörande handlingar i avseende på enskilda personers leverne 5—566-2759
och seder. Vidare fanns vissa särskilda regler om tryckningen av allmänna handlingar. Exempelvis fick protokoll och handlingar i förlikta brottmål väl utlämnas men ej utges i tryck utan par- ternas tillstånd eller, om de avlidit, före 50 år efter deras död.
Först 1897 infördes i 1812 års TF ett nytt undantag, nämligen till skydd för försvarshemligheter. Sedermera inför- des ett flertal nya undantag, huvudsak- ligen för att skydda enskildas person— liga och ekonomiska förhållanden från att blottställas vid statliga ingripanden på de sociala och ekonomiska område- na eller för att skydda statens intresse vid ekonomiska mellanhavanden med enskilda.
År 1912 framlades ett förslag till helt ny tryckfrihetslag, avsedd att ersätta 1812 års TF. Kommunala handlingar samt allmänna av Konungen stadfäste inrättningars och stiftelsers handlingar skulle enligt förslaget i princip bli of- fentliga på samma sätt som statliga myndigheters handlingar. Åtskilliga nya undantag från offentlighetsprincipen uppställdes utöver de då i 1812 års TF inskrivna. Förslaget genomfördes icke i sin helhet men kom att ligga till grund för vissa ändringar i bestämmelserna om handlingars offentlighet. Efter fram- ställningar från riksdagen åren 1921 och 1925 framlade år 1927 professor N. Herlitz på offentligt uppdrag en ut- redning med förslag till ändrade be- stämmelser rörande allmänna handling- ars offentlighet (SOU 1927:2). Försla- get innebar en från både materiell och formell synpunkt genomgripande om- daning av gällande bestämmelser på området. Ämnet skulle enligt förslaget, liksom tidigare, regleras inom ramen av 2 % i 1812 års TF. Liksom i 1912 års förslag upptogs uttryckliga stad- ganden om att offentlighetsgrundsatsen skulle omfatta även kommunala hand-
lingar. Beträffande vissa rättssubjekt skulle Kungl. Maj:t kunna förordna om offentlighetsregelns tillämpning. De i förslaget uppställda undantagen från offentlighetsregeln gick i vissa hänse- enden längre än vad som föreslagits i 1912 års betänkande. .
År 1933 uppdrog chefen för justitie- departementet åt tre sakkunniga (pro- fessor Herlitz, talmannen August Säv- ström och fil. dr Sigurd Hansson) att biträda vid fortsatt utredning av frågan om allmänna handlingars offentlighet. De sakkunniga avgav år 1935 förslag till författningsändringar i ämnet jämte motiv till dessa ( SOU 1935:5 ). För- slaget byggde på 1927 års utredning. Även här upptogs föreskrifter om att kommunala myndigheters handlingar skulle jämställas med de statliga myn- digheternas. Däremot föreslogs inga regler om enskilda rättssubjekts hand- lingar. Undantagen från offentlighets- regeln skulle enligt förslaget brytas ut ur grundlagen till en särskild lag; i 1812 års TF skulle endast mera allmänt an- ges de förutsättningar under vilka in- skränkning i offentlighetsprincipen fick stadgas i den särskilda lagen. Förslaget till denna lag innehar en genomgripan- de revision av sekretessreglerna, vilkas omfattning utökades i förhållande till gällande rätt. Slutligen föreslog de sak- kunniga ett administrativt besvärsinsti- tut för fall då myndighet vägrade ut- lämna handling.
På grundval av 1935 års betänkande utarbetades inom justitiedepartemen- tet förslag till nya bestämmelser om all- männa handlingars offentlighet. Re- formfrågans huvudpunkter var de kom- munala handlingarnas offentlighet samt sekretessbestämmelsernas utbrytning ur grundlagen. Det inom departementet utarbetade förslaget anslöt sig i båda dessa hänseenden till 1935 års förslag. Proposition med förslag till ändringar
i RF, R0 och 1812 års TF framlades för 1936 års riksdag (nr 140). Vid pro- positionen fogades såsom bilaga ett för- slag till en särskild lag om inskränk- ningar i råtten att utbekomma allmän- na handlingar jämte motiv. Till detal- jerna i förslaget hade departements- chefen ej tagit slutlig ståndpunkt.
Enligt 1936 års proposition skulle tryckfrihetsförordningen innehålla den grundläggande regeln om allmänna handlingars offentlighet samt de defi- nitioner och procedurregler som erford- rades för avgränsning av begreppet all- männa handlingar och för prövningen av frågor om utlämnande av handling- ar. I enlighet med 1935 års förslag in- togs i grundlagen föreskrifter om be- svär med i regel regeringsrätten eller högsta domstolen såsom slutinstanser. Vad beträffar inskränkningar i offent- ligheten skulle grundlagen innehålla endast en bestämmelse om att i rätten att utbekomma allmänna handlingar skulle gälla allenast de inskränkningar som påkallades av vissa mera allmänt angivna intressen; beskrivningen av dessa intressen återfinnes med vissa ändringar i den nuvarande lydelsen av 2 kap. 1 % TF (jfr SOU 1947:60 s. 219).
Riksdagen antog med vissa ändring- ar (KU 1936:37) det framlagda för- slaget om ändring i grundlagarna så- som vilande. Förslaget blev vid 1937 års riksdag slutligt antaget, och i sam- band därmed biföll riksdagen efter vis- sa ändringar ett genom proposition till denna riksdag (nr 107) framlagt för- slag till lag om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (KU 1937: 21). Detta förslag hade utar- betats på grundval av 1936 års depar- tementsförslag. Lagen om inskränk- ningar i rätten att utbekomma allmän- na handlingar (Seer) utfärdades den 28 maj 1937. Åtskilliga av dess bestäm-
melser har sedan ändrats. Stadgandet om sekretess av hänsyn till försvaret (4 %) har utvidgats vid skilda tillfällen. Ett par stadganden (5 och 35 55) upp- hörde i samband med nya TF:s till- komst att gälla och ersattes med före- skrifter i dennas 2 kap. Bestämmelser- na om sekretess i beskattningsårenden m.m. och i verksamheten för pris- och konkurrenskontrollen (17 och 20 55) har ändrats i samband med andra re- former. En översyn av vissa stadgan- den (10, 26, 36, 38 och 39 55) gjordes vid nya KB:s införande. Det nya för- handlingssystemet för offentliga tjäns- temän framtvingade ett nytt stadgande (35 å) och ändring av ett annat (6 å). Flera andra ändringar har gjorts. De har emellertid icke berört lagens upp- byggnad i stort.
Vid nya TF:s tillkomst företogs icke någon genomgripande översyn av be- stämmelserna om allmänna handling- ars offentlighet och om inskränkningar däri. I propositionen uttalade föredra- gande departementschefen (1948: 230 s. 85) att Spörsmålet om en revision av sekretesslagstiftningen på grundval av de erfarenheter som vunnits efter anta- gandet av 1937 års bestämmelser borde upptagas särskilt. Bortsett från att, så- som nyss antytts, ett par bestämmelser i Seer (5 och 35 55) ersattes med fö- reskrifter i 2 kap. TF innebar reformen icke någon ändring i denna lag. Även beträffande de i 1812 års TF intagna definitionerna och procedurreglerna av- stod man från mera omfattande änd- ringar. Begreppet allmänna handlingar fick dock i vissa hänseenden en ny ut- formning ( SOU 1947:60 s. 72 , prop. 1948:230 5. 121). Förtydligande be— stämmelser meddelades också om s.k. hemligstämpling.
B. HUVUDDRAGEN AV GÄLLANDE BESTÄMMELSER
Varje svensk medborgare äger fri till- gång till allmänna handlingar. I denna rätt må gälla allenast sådana inskränk- ningar som påkallas antingen av hän- syn till rikets säkerhet och dess förhål- lande till främmande makt eller 1 an- ledning av myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn eller för brotts förekommande och be- ivrande eller till skydd för statens, me- nigheters och enskildas behöriga eko- nomiska intresse eller av hänsyn till privatlivets helgd, personlig säkerhet, anständighet och sedlighet. I särskild av Konungen och riksdagen samfällt stiftad lag skall noga angivas de fall, då enligt angivna grunder allmänna hand- lingar skall hållas hemliga; den lag som här åsyftas är Seer. Nu återgivna be— stämmelser utgör 2 kap. 1 % TF. Även utlänningar har tillgång till allmänna handlingar. För dem kan dock begräns- ningar föreskrivas även i annan lag än Seer eller genom administrativ för- fattning (14 kap. 5 5 andra stycket). Allmänna handlingar är alla hos stats- eller kommunalmyndighet förva- rade handlingar, vare sig de till myn- digheten inkommit eller blivit där upp— rättade. Vad i 2 kap. TF sägs om hand- ling skall även avse karta, ritning eller bild. (2 kap. 2 % TF.) Vad som menas med myndighet anges i 2 kap. 3 % TF. Begreppet allmän handling preciseras i vissa hänseenden i 4—6 åå. Förbere- dande uppteckningar av vissa slag faller enligt 4 % utanför begreppet allmän handling, i den mån de inte efter ären- dets avgörande omhändertas för förva- ring. I fråga om andra handlingar som tillkommer hos myndighet anger 5 % andra stycket när de skall anses vara upprättade och alltså underkastade of- fentlighetsgrundsatsen; huvudregeln är
att en sådan handling är upprättad när den har expedierats eller, om expedi- tion ej äger rum, när målet eller ären- det har blivit slutbehandlat av myn- digheten. I 6 % meddelas vissa mera speciella regler om när handling skall anses inkommen eller upprättad. I 7 % dras gränsen mellan allmänna hand- lingar och handlingar som, ehuru in- komna till myndighet, likväl betraktas som icke allmänna handlingar. Vad som här åsyftas är dels gransknings— och biblioteksexemplar som skall av- lämnas av alla tryckta skrifter, dels en- skilda brev och skrifter, vilka depone- rats hos eller överlåtits till myndighet för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål.
Reglerna om sättet för utlämnande av handlingar meddelas i 2 kap. 8 % TF. Huvudregeln är att allmän handling, som ej skall hållas hemlig, på begäran genast eller så snart ske kan utan av- gift skall tillhandahållas den som för läsning eller avskrivning på stället önskar ta del av den och att denne vi- dare har rätt att mot fastställd avgift erhålla en avskrift av handlingen. Den- na regel förtydligas och modifieras i vissa hänseenden i paragrafen.
Proceduren för prövningen i första instans av frågor om utlämnande be- handlas i 9 5. Framställningen skall gö- ras hos den myndighet, där handlingen finns, och skall prövas av denna. Om handlingen handhas av en viss befatt- ningshavare, är det likväl denne som i första hand skall besluta i fråga om ut- lämnande. Vissa regler om denna för- stahandsprövning meddelas i paragra- fens andra stycke.
Besvärsinstitutet regleras i 10—12 55. Den huvudsakliga innebörden i dessa paragrafer är att ändring skall sökas hos överordnad myndighet och i fråga om beslut av kommunal myndighet i regel hos länsstyrelsen samt att beslut
som meddelas av departementschef inte kan överklagas. I fråga om beslut av allmän domstol är högsta domstolen sista instans, i övrigt prövas besvär i sista hand av regeringsrätten.
Den som vill klaga har enligt 13 5 rätt att få fullföljdshänvisning. I sam- ma paragraf sägs att mål eller ärende angående utlämnande av allmän hand- ling alltid skall behandlas skyndsamt, att expedition skall tillhandahållas kla— ganden utan avgift samt att för fullföljd av talan eller dess prövning inte får gälla särskilda villkor, såsom erläggan- de av fullföljdsavgift eller myndighets tillstånd.
I 2 kap, 14 % TF meddelas regler om hemligheteckning, s.k. hemligstämpling. Den vanliga eller enkla hemligheteck- ningen, vilken behandlas i första styc- ket, syftar till att bereda trygghet mot obehörigt utlämnande. Den är icke av- görande, då det gäller att pröva, om en handling är hemlig, utan kan betraktas som en varningssignal. Stadgandet in- nehåller vissa formkrav för hemlighe- teckning. Andra stycket handlar om s.k. kvalificerad hemligheteckning. Innebör- den av en sådan beteckning, som kan förekomma på handlingar, vilkas hem- lighållande anses vara av synnerlig be- tydelse för rikets säkerhet, är att pröv- ningen förbehålles viss myndighet. Hit- tills meddelade beslut om sådan hemlig- beteckning innebär att prövningen an- kommer på chefen för ett visst departe- ment.
Reglerna i Seer har i allmänhet for- men av direkta förbud mot utlämnan- de. I vissa fall har dock sekretessen icke reglerats uttömmande genom la- gen. Några paragrafer — 11 % första stycket, 14 % fjärde stycket samt 15, 22 och 23 %% — innehåller förbud av den konstruktionen att vissa handlingar ej må utlämnas i andra fall än som anges
i annan lag. En liknande konstruktion har 17 % första stycket och 31 %.
I fråga om flera viktiga grupper av handlingar —— handlingar angående för- svaret (4 å), angående granskning, in- spektion eller kunskapsprov (7 å), an- gående utredning, kontroll eller stöd- verksamhet med avseende på näringsli- vet (21 å), angående rättshjälp åt en- skilda genom andra myndigheter än rättshjälpsanstalt eller notarius publicus (26 å andra stycket), angående under- sökningar och utredningar m.m. till en- skildas tjänst (27 å) samt angående ut- låning annorledes än genom postbank- en eller riksbanken av allmänna medel (32 å) — bereder emellertid Seer en— dast möjlighet att inom vissa gränser anordna sekretess; den närmare regle- ringen skall i dessa fall göras genom ad- ministrativa författningar.
Denna administrativa reglering har fått en betydande omfattning. Sekretess av hänsyn till försvaret har sålunda fö- reskrivits genom sex skilda kungörelser och vissa särskilda föreskrifter angåen- de kartor. Bestämmelserna för civilför- valtningen i allmänhet, vilka grundar sig på 7, 21, 26, 27 och 32 %% Seer, är samlade i en kungörelse med fem para- grafer och ett sjuttiotal olika punkter. De administrativa föreskrifterna är föl- jande:
'l'ill 4 5 SelcrL
Kungl. kungörelse den 8 december 1939 (nr 835) med förordnande om inskränkning i rätten att utbekomma allmänna handlingar rörande folkhushållningen vid krig, krigsfa- ra eller andra utomordentliga, av krig för- anledda förhållanden (folkhushållningens sekretesskungörelse; ändrad genom kungl. kungörelse den 16 december 1949, nr 713);
Kungl. kungörelse den 12 april 1940 (nr 204) med förordnande angående vissa tull- verkets handlingar jämlikt 4 å andra styc- ket lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om in-
skränkningar i rätten att utbekomma all- männa handlingar;
Kungl. kungörelse den 9 december 1949 (nr 616) med förordnande på civilförsvarets område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkning i rätten att utbekom- ma allmänna handlingar (civilförsvarets sekretesskungörelse, CFSeer);
Kungl. kungörelse den 16 juni 1950 (nr 462) med förordnanden på försvarsväsen- dets område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att ut- bekomma allmänna handlingar (försvarets sekretesskungörelse, FSeer);
Kungl. Maj:ts föreskrifter den 25 septem— ber 1959 rörande utgivning av kartor m.m., 8—14 åå (återgivna i skriften RAK-infor- mation, utgiven av rikets allmänna kart- verk, meddelande nr B3, 1963, )kartsekre- tessbrevet») ;
Kungl. kungörelse den 22 april 1960 (nr 119) med förordnande på det psykologiska försvarets område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar;
Kungl. kungörelse den 25 maj 1962 (nr 200) med förordnande beträffande signalskydds- tjänsten inom totalförsvaret jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkning- ar i rätten att utbekomma allmänna hand- lingar.
Till 7 5 Seer
Kungl. kungörelse den 4 januari 1939 (nr 7) med förordnanden på civilförvaltning- ens område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att ut- bekomma allmänna handlingar (civilför- valtningens sekretesskungörelse, CSeer; nytryck i SFS 1964:278; därefter ändrad genom kungl. kungörelse den 21 maj 1965, nr 112);
FSeer; se under 4 5; CFSeer; se under 4 5.
Till 21 5 Seer CSeer; se under 7 &.
Folkhusbållningens sekretesskungörelse; se under 4 5.
Till 26, 27 och 32 55 Seer CSeer; se under 7 5.
Av de nämnda författningarna innehål- ler FSeer och kungörelsen den 25 maj 1962 angående signalskyddet förord- nanden angående s.k. kvalificerad hem- ligheteckning. Sådana förordnanden har dessutom meddelats genom följande två särskilda kungörelser:
Till 3 5 Seer
Kungl. kungörelse den 16 december 1949 (nr 696) med förordnande på utrikesför- valtningens område om behörighet att prö- va fråga om utlämnande av allmän hand- ling.
'I'iIl 10 5 Seer Kungl. kungörelse den 27 april 1956 (nr 181) med förordnande på statspolisens verksamhetsområde om behörighet att prö- va fråga om utlämnande av allmän hand- ling.
Förbuden mot utlämnande är merendels icke ovillkorliga. Då ett förbud är med- delat i statens eller kommuns intresse, har i många fall befogenhet tillagts Kungl. Maj:t eller viss myndighet att medge utlämnande. I fall då en förbuds- bestämmelse är given närmast till skydd för enskildas intressen föreskrives i re- gel att handling skall lämnas ut, om den som avses i handlingen samtycker därtill. Bestämmelser till skydd för en- skilda är också ofta villkorliga såtillvi- da att däri föreskrives utlämnande, om trygghet kan anses vara för handen att utlämnandet icke kommer att missbru- kas till skada för den enskilde eller, i vissa fall, hans nära anhöriga.
I flertalet fall anges en viss maximi- tid för sekretessen. I fråga om hand- lingar rörande enskildas personliga för- hållanden är maximitiden i regel 70 år, i fråga om försvars- och utrikesförhål- landen i regel 50 år, i fråga om ekono- miska förhållanden i regel 20 år. Andra
tider förekommer också, såsom två och fem år. I vissa bestämmelser anges att sekretessen upphör då ärendet har slut- behandlats eller då annan händelse har inträffat. I andra fall åter anger Seer inte någon tidsgräns. Så är fallet med uppgifter och anteckningar som tillförts det allmänna kriminalregistret eller re- gister som avses i lagen om polisregis- ter. Så är också fallet med vissa slag av försvarshandlingar, i det att den i 4 & första stycket angivna tidsgränsen 50 år skall gälla endast om ej särskilda för- hållanden påkallar hemlighållande un— der längre tid. I 1 % FSeer har för så- dana fall dragits en yttersta gräns vid är 1870; handlingar upprättade är 1870 eller tidigare kan sålunda icke hållas hemliga med stöd av 4 % Seer och FSeer.
Tanken bakom systematiken i Seer är enligt förarbetena (se prop. 1937: 107 s. 39 ) följande. Bestämmelserna i 1—9 55 är avsedda att tillgodose statens och i vissa fall kommuners intresse av dis- kretion rörande vissa grenar av det all- männas verksamhet. Bestämmelsen i 10 % är föranledd dels av nämnda hän- syn, dels av hänsyn till att enskildas förhållanden inte bör blottas onödigt- vis. I 11—14 %% meddelas bestämmelser i huvudsak till skydd för enskildas per- sonliga förhållanden vid ingripanden från det allmännas sida. Några av de följande paragraferna syftar till att skydda enskilda mot att deras ekono- miska angelägenheter blottställs i ären- den, där staten för kontroll eller från annan därmed jämförlig synpunkt av- kräver dem uppgifter; till denna grupp av paragrafer torde få hänföras 15—23 åå. Genom 24—27 %% skyddas enskildas intressen i situationer, i vilka staten el- ler kommun utövar en förmedlande verksamhet till enskildas tjänst eller på liknande sätt biträder enskilda perso- ner. Med 28—34 åå avses att skydda så-
väl statens och kommuners som enskil- das intresse av diskretion i den verk- samhet som affärsdrivande verk utövar samt eljest vid ekonomiska förbindelser mellan det allmänna och enskilda per- soner. (Den år 1965 införda 35 % torde kunna hänföras till samma grupp.) I 36 % regleras sekretessen vid domstolarna. Slutligen meddelas i 37—43 55 vissa allmänna stadganden angående dispens, allmän handling såsom bevis i rätte- gång, parts rätt att utfå allmänna hand- lingar, straff vid utlämnande i strid mot lagen m.m. I förarbetena framhölls emellertid, att de linjer efter vilka för- slagets disposition gjorts icke hade kun- nat upprätthållas helt på grund av åt- skilliga stadgandens mångsidiga ka- raktär.
För de särskilda stadgandenas inne— håll redogöres i någon män i special- motiveringen. I övrigt hänvisas till lag- texten och till gängse handboksmässiga framställningar, främst Malmgren, Sve- riges grundlagar, och Elsin, Allmänna handlingars offentlighet och sekretess.
IV. Offentlighetens funktion i dagens samhälle
Ett väsentligt drag i det demokratiska samhällsskicket är den vidsträckta ytt- randefriheten. För att medborgarna skall vara i stånd att i val ta ställning till ge- mensamma frågor måste de ha tillgång till information och möjlighet att följa och deltaga i offentligt meningsutbyte. Information och debatt är också en för- utsättning för att medborgarna skall hysa intresse och känna ansvar för sam- hällsfrågor. De som är utsedda att för- valta de allmänna angelägenheterna — både förtroendemän och tjänstemän — måste å sin sida som underlag för sina beslut och sitt handlande oavbrutet få upplysning om de villkor under vilka
medborgarna lever och inblick i dessas värderingar och önskemål.
Yttrandefriheten i tryckt skrift har i vårt land av ålder omgetts med särskilda garantier. Tryckfriheten har ingående reglerats i grundlag. Enligt TF syftar tryckfrihetcn till att säkerställa inte bara ett fritt meningsutbyte utan även en all- sidig upplysning. De där givna rättsliga garantierna för yttrandefriheten tar främst sikte på att skydda denna mot in- gripande och hinder från myndigheter- nas sida. Då det gäller att säkerställa till- gången till en allsidig upplysning om handläggningen av allmänna angelägen- heter, har i vårt land sedan länge en särskilt stor betydelse tillagts rätten för envar att få tillgång till myndigheternas handlingar.
Omfattningen av den information som lämnas om allmänna angelägenheter speglar på sitt sätt effektiviteten i folk- styret. Det är också uppenbart att myn- digheterna i ett samhälle, där den poli- tiska makten ytterst bygger på medbor- garnas mandat, är tvungna att oberoende av lagregler sörja för att medborgarna får en vidsträckt information. Den ak- tiva informationstjänsten torde flerstä- des utomlands vara mycket omfattande. Myndigheterna anordnar presskonferen- ser och pressvisningar, ställer samman material till artiklar eller kommunikéer, inrättar permanenta organ för att till- handahålla upplysningar och besvara frågor. Även i vårt land har verksamhet av denna typ, särskilt under senare år, fått allt större betydelse.
Frågan om information till medbor- garna är dock inte bara en kvantitativ fråga. Det finns en risk för att en myn- dighet som skall sprida upplysning om sin egen verksamhet väljer att offentlig- göra sådana fakta som ställer myndig- heten i en fördelaktig dager och att dölja sådana som vittnar om misslyckanden eller om brister i organisation eller ar-
betsmetoder.1 Det finns därför, även i ett samhälle med rikt flöde av information, ett behov av upplysning som är oberoen- de av myndigheternas egen aktivitet. Även detta behov kan tillgodoses på olika sätt. Den fria pressen har här en av sina viktigaste uppgifter. Tidnings- männens yrkesetiska krav att bevara sina källors anonymitet medverkar, sär- skilt om det stödjes av lagbestämmelser, till att öka effektiviteten i pressens belys- ning av missförhållanden. Det är emel- lertid uppenbart, att ett system sådant som vårt, där myndigheternas skriftliga material är tillgängligt för vem som helst, har stora företräden när det gäller att ge objektiv information. En på detta sätt utformad offentlighet ökar medbor- garnas möjligheter att kontrollera, hur de allmänna organen fullgör sina upp- gifter.
Rätten att ta del av myndigheternas hand- lingar gör det möjligt för medborgarna att få insyn i myndigheternas handlägg- ning av särskilda ärenden oavsett om de själva är parter i dessa ärenden eller ej. Myndigheterna arbetar ständigt i vet- skap om att allt skriftligt material som rör deras handläggning och beslut fort- löpande blir allmänt tillgängligt och kan granskas av vem som helst. Denna vet- skap är ägnad att förebygga felaktighe- ter och är en sporre till grundlighet och omtanke. Genom att offentligheten på detta sätt stimulerar till korrekt hand- läggning av tjänsteuppgifter är den en av de viktigaste rättssäkerhetsgaran- tierna.
I Sverige är förvaltningsmyndigheter- na icke, såsom i de flesta andra länder, inordnade som avdelningar i stora mi- nisterier. Vi har i stället ett system med självständiga centrala ämbetsverk, vilka organisatoriskt står fria från det stats- departement under vilket de lyder och ofta i sin tur intar en överordnad ställ-
ning till självständiga lokala förvalt- ningsorgan. Det karakteristiska för detta förvaltningssystem är att ärendena hand- läggs enligt generella regler i lag eller författning hos den myndighet där de är anhängiga och att ansvaret för beslu- ten inte kan formlöst föras över till en myndighet på en annan nivå inom syste- met, genom underhandsdirektiv e.dyl. Härav följer också att besluten i stor ut- sträckning måste få skriftlig form och att de som regel kan genom överkla- gande föras under överordnad myndig- hets prövning. Även direktiv till under— ordnad myndighet, när sådana förekom- mer, och yttrande av en myndighet i ett ärende som handläggs av en annan måste få skriftlig form. Offentligheten spelar härvid en stor roll som garanti för laglighet och ändamålsenlighet.
På samma sätt som offentligheten kan betecknas som en garanti för rättssäker- het kan den sägas främja effektiviteten i den statliga och kommunala förvalt- ningen. Utvecklingen bärs fram genom att nya metoder och tänkesätt bryter igenom. Statens och kommunernas pla-
1 Jfr C. J. Hamson, Remedies against the abuse of administrative authority — se- lected studies, United Nations ST/TAO/HR/ 19, New York 1964, s. 20: »Publicity——— is the opposite of the circulation of news by or on behalf of the organs of govern- ment (even when the news so circulated happens to be true). News so circulated either evidently is propaganda or gives the appearance of so being; and propaganda is not publicity, in spite of the current de- gradation of words. Publicity means essen- tially the submission of an event by way of information to the judgement of a public disposed to judge of such events and able to give effect to their judgement; propa- ganda is, in principle, the prevention of such judgement, and constitutes an attempt intellectually to influence or coerce a group by information which is at least selected, when it is not false.» Jfr också D. C. Rowat, How much administrative secrecy? The Canadian Journal of Economies and Poli- tical Science, 1965, s. 496: »——— under a secrecy system 'official news” is by defini- tion slanted news».
nering förutsätter på många områden en offentlig belysning och debatt redan på ett tidigt stadium. Inom den offent- liga sektorn är vinsten och lönsamheten svåra att mäta. Vinstin-tresset är ej så avgörande för verksamhetens bestånd och framgång som inom privata företag; företagsekonomiska faktorer har inte samma betydelse såsom drivfjädrar till förnyelse och framsteg. En öppen debatt om hur de allmänna angelägenheterna sköts är därför ett ännu nödvändigare inslag än inom det privata näringslivet för att organisation och verksamhets- former skall moderniseras och utvecklas. Om publiciteten bygger på tillgång till allmänna handlingar kan den offentliga debatten komma på ett tidigt stadium och påverka planeringsarbetet. Är publi- citeten däremot beroende på bedömande från fall till fall från myndigheternas sida kan den komma för sent.
Inom myndigheter av många slag på- går oavbrutet ett omfattande utrednings- arbete. Åtskilliga myndigheter har till huvudsaklig uppgift att bedriva forsk- ning, andra gör utredningar såsom ett led i planläggningen för sin egen verk- samhet eller för att få underlag för av- göranden i den löpande förvaltningen.
Mycket av detta utredningsarbete, även sådant som inte publiceras i tryck, kan ha intresse för enskilda eller orga- nisationer, exempelvis såsom hjälpmedel för dem i deras förvärvsverksamhet. Mycket dubbelarbete kan sparas genom att myndigheternas utredningar och andra handlingar är tillgängliga för vem som helst.
Det hävdas stundom, att offentligheten också har en negativ verkan på myndig- heternas förvaltningsverksamhet, t.ex. genom att verka hämmande på initiativ till åtgärder som ter sig mindre popu- lära. En tänkbar konsekvens är också att grunden för en åtgärd inte redovisas
i skrift eller i varje fall inte i handlingar som införlivas med myndighetens arkiv; avgörande upplysningar kan inhämtas vid sammanträden eller telefonsamtal eller genom handbrev eller andra »för- troliga» meddelanden och sedan inte redovisas i arkiverade handlingar. De som i en eller annan egenskap —— såsom parter, sakkunniga, vittnen osv. — med— verkar till utredningen hos myndigheter- na eller lämnar uppgifter till dessa kan tänkas bli ovilliga därtill om de känner till att uppgifterna blir tillgängliga för allmänheten. Det kan förhålla sig så att de inte vågar säga sanningen eller ge uttryck för sin uppfattning därför att de fruktar obehag eller repressalier.
Det kan emellertid icke generellt göras gällande att tillgången till allmänna ' handlingar har en negativ verkan på förvaltningen. Om det i något fall skulle kunna påvisas att offentligheten häm- mar värdefulla initiativ, torde så speciel- la förhållanden föreligga att botemedlen måste vara helt andra än att mera all- mänt hemlighålla handlingar, framför allt ändrade metoder för urval och ut- bildning av befattningshavare. Även far- hågorna för att motiven för åtgärder e.d. icke redovisas i skrift torde vara över- drivna. Mycket talar dock för att lag- stiftningen om förvaltningsmyndigheter— nas förfarande bör byggas ut med gene- rella regler om skyldighet att verkställa anteckning om sakligt material som har tillförts ett ärende på annat sätt än skriftligen och om skyldighet att moti- vera beslut (jfr 8 kap. 23 å och 11 kap. 5 & i förslaget till lag om förvaltnings- förfarandet, SOU 1964: 27). Vad särskilt beträffar offentlighetens inverkan på parters och andras beredvillighet att medverka till utredningen vill kommit- tén framhålla att denna inverkan inte behöver gå i enbart en riktning. Att nå— gon avhåller sig från att lämna uppgifter till en myndighet kan också bero på att
han räknar med att den offentliga belys- ningen skulle ge vid handen att hans uppgifter är osanna eller hans omdömen ogrundade. Ju större intressen som står på spel i ett ärende, desto viktigare är det att oriktiga framställningar kan bli vederlagda.
Offentligheten medför att också parten får kännedom om utredningen i ärendet. För parten kan det emellertid vara av långt större betydelse att få del av utred- ningen än för medborgaren i allmänhet. Parten har ett intresse icke blott att få kännedom om utredningen utan även att kunna tillse att denna är så fullständig och tillförlitlig som i hans fall är på- kallat. Härav följer att sekretessbestäm- 1nelser i allmänhet icke kan tillämpas gentemot parten. Den konflikt som så- ledes kan uppkomma mellan partens intresse att få del av utredningen och behovet av sekretess kan i princip lösas på två sätt: antingen kan man låta sekretessen i det enskilda fallet vika så- vitt gäller parten eller också kan man utesluta användandet av sekretessbelagt material såsom bevis i ärendet, något som kan medföra att utredningen förblir ofullständig. Frågan om partens rätt att ta del av utredningsmaterial regleras ge- nom särskilda lagbestämmelser på olika områden. I rättegång vid domstol gäller härvid såsom en undantagslös regel att dom eller beslut skall grundas på utred— ningen i målet eller ärendet. Såvitt an- går parten måste alltså sekretessen vika, om sekretessbelagt material åberopas. Inom förvaltningsförfarandet är frågan icke generellt reglerad (se 8 kap. 3 och 5 55 samt 11 kap. 2 å i besvärssakkun- nigas förslag till lag om förvaltningsför- farandet, SOU 1964: 27). Strävandena i Danmark och Norge efter ökad offent- lighet i förvaltningen har främst inrik— tats på vad som kallats partsoffentlighet (se under HB och G).
V. Offentligheten och tryckfriheten
A. GÄLLANDE BESTÄMMELSER
I den ursprungliga lydelsen av 86 % RF stadgades, att alla handlingar och proto- koll i vad mål som helst skulle ovillkor- ligen genom trycket kunna utgivas. Fö- reskriften undantog från tryckningsrät- ten endast protokollen i statsrådet och hos Konungen i ministeriella ärenden och kommandomål samt banko- och riksgäldsverkens protokoll och hand- lingar rörande ärenden som borde hållas hemliga.
1812 års tryckfrihctsförordning anknöt till detta grundläggande stadgande ge- nom föreskriften i 2 5 4 mom. Där, lik- som i RF, framställdes tryckningsrätten som det primära. Rätten att utbekomma handlingar framstod lagtekniskt som ett medel att förverkliga tryckningsrätten. Från tryckningsrätt och från offentlig- het undantogs vissa andra typer av handlingar än de i RF angivna, exem- pelvis utdrag av kyrkoböcker eller av andra själavården och kyrkodisciplinen rörande handlingar i avseende på en- skilda personers leverne och seder. In- skränkning i tryckningsrätten stadgades också för vissa typer av handlingar, som var fritt tillgängliga hos myndighet. I ett av de i 2 % 4 mom. ingående undantagen angavs sålunda att »sådant, som rörer styggelser, eller högeligen sårar blyg- samheten, eller innehåller hädelser emot Gud, eller lastliga uttryck om rikets va- rande överhet, eller vad i avseende på personer, vilka ett mål icke egentligen beträffar, kunde i sådana handlingar hava influtit otidigt, anstötligt eller för- klenligt», i regel icke finge uti dem genom trycket kungöras. Däremot kunde publicering i tryck av offentligen till- gängliga handlingar aldrig föranleda an- svar enligt de regler som gällde för de s.k. egentliga tryckfrihetsbrotten, såsom ärekränkning.
Efter de år 1937 genomförda ändring- arna bedöms frågorna om otillåtet ytt- rande och otillåtet offentliggörande helt oberoende av varandra. Den som är an- svarig för en tryckt skrift kan sålunda drabbas av påföljd för otillåtet yttrande i skriften, även om det tryckta är häm- tat från en offentlig handling. Vad som har praktisk betydelse torde framförallt vara, att han kan drabbas av åtal och skadeståndstalan för ärekränkning. Det kan exempelvis vara straffbart som för- tal att i tryckt skrift återge innehållet i en inlaga till domstol, trots att inlagan är offentlig handling och fritt tillgänglig för envar. (Se härom SOU 1947: 60 s. 121 och s. 243 samt prop. 1948: 230 s. 176 .)
Enligt TF råder ett generellt förbud att genom tryckt skrift offentliggöra all- män handling, som skall hållas hemlig (7 kap. 5 5 första stycket). Då det gäller uppgifter som är hämtade ur en sådan handling, liksom andra uppgifter om hemliga förhållanden, är emellertid pub- liceringsförbudet betydligt mera begrän- sat; ett allmänt publiceringsförbud finns bara i fråga om uppgifter som är hem- liga av hänsyn till rikets säkerhet. I övrigt råder förbud mot offentliggörande endast i fall då domstol eller undersök- ningsledare har föreskrivit tystnadsplikt (se 9 kap. 6 % m.fl. lagrum i RB) samt då myndighet vid utlämnande av hemlig handling uppställt förbehåll om att handlingens innehåll inte får uppen- baras. Under förarbetena till TF avvisa- des tanken på ett mera allmänt publi- ceringsförbud, vilket skulle gälla oavsett om uppgifterna erhållits från allmänna handlingar eller på annat sätt ( prop. 1948: 230 s. 176 ).
Myndigheternas befattningshavare är i stor utsträckning underkastade en tyst- nadsplikt som är avsevärt mera omfat- tande än förbuden att i tryck offentlig- göra uppgifter (se närmare under VII). Emellertid får sådana tystnadsplikter
i betydande omfattning vika för tryck- frihetsrättens princip om ansvarsfrihet för meddelare. Denna princip är en av tryckfrihetsrättens grundläggande regler. Av 1 kap. 1 5 andra stycket och 3 % TF följer att ett meddelande för offent- liggörande i tryckt skrift till dennas författare eller till annan person med viss angiven relation till skriften kan föranleda ansvarspåföljd eller skade— stånd endast i de fall som särskilt an- ges i TF. Konflikten mellan meddelar- skyddet och befattningshavares tystnads- plikt har lösts så att befattningshavaren kan åtalas och dömas endast om han har utlämnat en allmän handling som skolat hållas hemlig eller om den tystnadsplikt han har överträtt var stadgad i lag (7 kap. 3 5 andra och tredje styckena TF); härunder faller bl.a. de fall då medde- landet utgör spioneri, vårdslöshet med hemlig uppgift eller annat brott mot rikets säkerhet. En tystnadsplikt, som allenast är stadgad i en av Kungl. Maj:t beslutad författning eller föreskriven av administrativ myndighet, hindrar såle- des inte en befattningshavare att i strid mot ordalagen i bestämmelsen om tyst- nadsplikt lämna ett meddelande för of- fentliggörande i tryckt skrift; befatt— ningshavaren löper alltså inte någon risk att bli indragen i rättsligt förfarande eller undersökning från myndighets sida. För vissa praktiskt betydelsefulla fall, bl.a. polisens förundersökningar, har härigenom ansvaret för vad som får spridas bland allmänheten i realiteten flyttats från myndigheterna till dem som är ansvariga för de tryckta skrifterna.
B. ÖVERVÄGANDEN OM OFFENT- LIGHETEN OCH MEDDELAR- SKYDDET
Straffbestämmelserna inom tryckfrihets- rätten bygger på principer som delvis skiljer sig från vad som eljest gäller.
Regeln att var och en skall svara rätts- ligt för sina gärningar har fått vika för andra hänsyn. Straffrättsligt ansvar för innehållet kan i regel utkrävas endast av skriftens utgivare eller, i fråga om icke periodisk skrift, dess författare; andra medverkande går fria från ansvar. Det står även var och en fritt att lämna meddelanden för offentliggörande i tryckt skrift. Författare och meddelare, som icke önskar uppge vem han är, har vi- dare rätt till anonymitet. Syftet med des- sa regler har varit att främja möjligheten att föra fram upplysning och meningar; lagstiftningen bör utesluta undersökning- ar bland allehanda medverkande perso- ner, kanske sådana som inom en myndig- het eller ett enskilt företag har vidarebe- fordrat information i strid mot överord- nades intressen. För att missgrepp och felaktigheter från myndigheters och and- ras sida skall kunna påtalas effektivt är det en förutsättning att de som har vet- skap om vad som har skett inte avhål- ler sig från att meddela sitt vetande på grund av fruktan för repressalier; kom- mittén vill erinra om följande under för- arbetena till TF åberopade uttalande ur 1912 års betänkande med förslag till tryckfrihetsordning:
Den fortgående självrannsakan, varav sam- hället är i behov, torde allra minst i ett samhälle av våra begränsade dimensioner och inom ett folk av vår läggning kunna undvara ett effektivt anonymitetsskydd. Hänsyn till den sociala omgivningen: familj, förmän, kamrater, affärsförbindelser osv., och fruktan för andligt eller ekonomiskt obehag från dess sida utövar hos oss ett övermäktigt tryck på den enskildes yttran- defrihet. Tydligen innebär ingalunda den demokratiska utveckling, varemot samhäl- let tenderar, någon förändring i sådant hän- seende, snarare tvärtom. Falsk »kåranda» och falsk »solidaritetskänsla» förbliva sam- hällsskadliga faktorer att räkna med. Ano- nymitetsskyddet är mot detta tryck säker- hetsventilen, som i månget fall ensam möj- liggör, att ord sägas, som böra bliva utta-
lade, fakta framdragas, som böra bliva framdragna.
Vår tryckfrihetsförordning har således redan i stor omfattning godtagit, att pub- licitetsorganen själva tar ansvaret för vad som publiceras, även i den mån detta utgör eller bygger på uppgifter som härrör från någon myndighet. Var gränsen skall dras mellan myndigheter- nas och författarnas, utgivarnas osv. an— svar framstår knappast som en princip— fråga utan som en ren lämplighetsfråga. Det bör betonas att frågan inte rör pub- licitetens omfattning utan vem som skall bära ansvaret för vad som skall publi- ceras.
Enligt 1964 års utkast skulle hand- lingssekretessen och tystnadsplikten sam- ordnas på så sätt att röjande för publice- ring av sådant som var hemligt enligt TF skulle vara lika straffbart, vare sig en allmän handling utlämnats eller uppgif- ten lämnats på annat sätt (PM 5. 14, 51). Röjandet skulle alltså kunna beivras utan hinder av TF:s princip om ansvarsfrihet för meddelare. Samordningen av hand- lingssekretessen och tystnadsplikten blev under kommitténs överläggningar utsatt för kritik främst från pressens och ra- dions företrädare men även från myn- dighets- och tjänstemannahåll, och kom- mittén har funnit det nödvändigt att ta upp frågan till nytt övervägande.
I fråga om utlämnande av hemlig handling för offentliggörande i tryckt skrift anser sig kommittén böra förorda samma ordning som gäller nu och som skulle gälla även enligt PM 1964, näm- ligen att sådant utlämnande skall kunna beivras oberoende av principen om med- delarskydd.
Vad beträffar övriga typer av medde- landen för publicering vill kommittén framhålla, att de intressen som ligger bakom TF i allmänhet torde främjas bäst, om publicitetsorganen själva får ta
ansvaret. Hur noga man än söker be- gränsa området för handlingssekretessen finns det risker för att informationsfri- heten skulle inskränkas på ett olyckligt sätt, om det bleve möjligt att ingripa mot allt meddelande för publicering av uppgifter som faller inom handlingssek- retessens område. En fara är att den omständigheten att en handling beteck— nas som hemlig kunde föranleda att tjänstemän skulle avhålla sig även från att på begäran upplysa om sådana delar av handlingens innehåll, som måste be- traktas som icke hemliga. En annan fara, som ligger särskilt nära till hands i fråga om uppgifter som inte är nedtecknade, är att en tjänsteman kan ha svårt att för- utse, hur den rättsliga bestämningen av gränsen mellan hemligt och offentligt kommer att utfalla; och det kan befaras att en osäkerhet härom merendels kom- mer att leda till att tjänstemännen iakt- tar en så stor försiktighet att informa- tionsfriheten beskärs i onödan.
Det torde vara nödvändigt att, nu lik- som vid TF:s tillkomst, göra en kompro- miss mellan önskemålet att publicitets- organen skall erhålla tillräcklig informa- tion och behovet att helt och hållet hind- ra spridning av hemliga uppgifter. Upp- gifter av betydelse för rikets säkerhet kan i viss mån sägas inta en särställ- ning. Att de i strafflagstiftningen upp- dragna reglerna om skydd mot spioneri och annat olovligt uppgiftslämnande skall ha företräde framför intresset av insyn och offentlig debatt torde accep- teras tämligen allmänt (se prop. 1948: 230 s. 55 ff). Det kan vara nödvändigt att belägga även vissa andra uppgifter med en ovillkorlig sekretess. Under för- arbetena till TF fästes uppmärksam— heten på exempelvis hemliga skrifter- mål, yrkeshemligheter och behandlingen av könssjukdomar hos namngivna per- soner ( SOU 1947:60 s. 126 ). Kriteriet i gällande rätt, om tystnadsplikten är
stadgad i lag eller ej, garanterar, att friheten att lämna meddelanden för publicering i tryck inte begränsas utan riksdagens medverkan. Det beror emel- lertid ofta på tillfälligheter, om en tyst- 'nadsplikt stadgas i lag eller ej. Avgö-
rande för om ett ämne regleras i lag är vanligen helt andra förhållanden; det finns en risk att större uppmärksamhet icke ägnas frågan om tystnadspliktens innebörd i tryckfrihetsrättsligt hänseen- de. Om möjligt bör man finna ett annat kriterium för att skilja ut de tystnads- plikter som skall ha företräde framför informationsfriheten.
Konflikten mellan krav på förtrolig behandling och intresset av upplysning föreligger även i rättegång. Vittnen är i vissa fall skyldiga att även vid vittnes- förhör iakttaga sin tystnadsplikt. Vida- re kan vittnen i någon omfattning vara berättigade att vägra lämna uppgift. Kommittén föreslår, såsom närmare ut— vecklas i det följande, vissa ändringar i reglerna om vittnes tystnadsplikt. Ett riktmärke är att, utöver sådant som är hemligt av hänsyn till rikets säkerhet, tystnadsplikten skall omfatta i huvud- sak endast sådant som anförtrotts lä- kare, advokat eller annan person, till vars yrke det hör att ta emot förtroen- den, och sådant som denne erfar i an— ledning av den förtroliga hänvändelsen; förslaget ansluter sig härvidlag delvis nära till gällande rätt (36 kap. 5 & andra — femte styckena RB). Kommittén har den uppfattningen, att reglerna för vitt- ne bör kunna bli vägledande även i fråga om befattningshavares tystnadsplikt i förhållande till författare m.fl. Den av- vägning av motstridiga intressen som måste göras är i dessa båda situationer likartad. Då intresset av tystnadspliktens iakttagande är så starkt att det bör segra över sanningskravet i rättegång vid all- män domstol, bör man ge det företräde även framför informationsfriheten. Ä
andra sidan talar betydelsen av en fri och fullständig information för att tyst- nadskravet icke sträcks längre än nu angivits.
Den bestämning av rätten att lämna meddelanden för offentliggörande i tryckt skrift som nu förordats, dvs. så att endast förtroliga uppgifter i person- liga angelägenheter och uppgifter som är hemliga av hänsyn till rikets säker- het undantas, innebär på stora områden av samhällslivet en betydande ökning av informationsfriheten. Inom de grenar av den statliga och kommunala verksam- heten som kan betecknas såsom rättstill- lämpning eller maktutövning kommer icke någon annan tystnadsplikt att gälla gentemot pressen än den som syftar till att slå vakt om rikets säkerhet. Den fri- het som nu räder för personal inom po- lisen att lämna meddelanden för publi— cering kommer att bestå, dock med be- gränsning 'i fråga om bekämpning av brott mot rikets säkerhet. Frihet att läm- na meddelanden till tryckta skrifter kommer, till skillnad från vad som gäl- ler nu, att råda inom sådana grenar av socialvården som handhar tvångsingri- panden mot enskilda. Å andra sidan kommer de nuvarande möjligheterna att utan påföljd lämna meddelanden för offentliggörande i tryckta skrifter att be- gränsas på somliga områden. Framför- allt är att märka att läkares, advokaters och vissa andra yrkesutövares tystnads- plikt i fråga om förtroliga meddelanden och därav föranledda iakttagelser och åtgärder kommer att upprätthållas även då det gäller meddelande för publicering. Detta torde knappast innebära någon märkbar ändring av vad som i praktiken iakttas redan nu.
C. OFFENTLIGHETEN OCH OTILLÅTNA YTTRANDEN
Såsom angivits i det föregående bedöms enligt TF frågorna om otillåtet yttrande
och otillåtet offentliggörande helt obe- roende av varandra. Samma framställ- ning kan vara straffbar både som otill— låtet yttrande och som otillåtet offent- liggörande. Om en myndighet med till- lämpning av offentlighetsreglerna läm- nar ut en handling, kan den som publi- cerar den genom tryckt skrift icke fällas till ansvar för otillåtet offentliggörande. Däremot kan publiceringen vara straff- bar såsom otillåtet yttrande. Detta för- hållande kan ses som ett uttryck för den tidigare nämnda grundsatsen, att den för en tryckt skrift ansvarige bedömer frå- gan om vad skriften skall innehålla på eget ansvar. En myndighet påtar sig, då den med tillämpning av bestämmelserna om offentlighet lämnar ut en allmän handling, inte något ansvar för det sätt på vilket uppgifterna däri kan komma att begagnas. Detta gäller inte bara det fall att uppgifterna begagnas för en framställning i tryckt skrift utan även muntligt spridande och annat begag- nande av uppgifterna. Den som munt- ligen om en annan lämnar en uppgift som är ägnad att utsätta denne för and- ras missaktning kan sålunda dömas för förtal, även om uppgiften är hämtad från ett offentligt beslut. Vidare kan den dömas för utpressning, som genom hot att om annan lämna ett på en offentlig handling grundat menligt meddelande tvingar denne att överlämna en summa pengar.
Kommittén vill erinra om att de publi- ceringsetiska regler, som har utarbetats av Publicistklubben och som tillämpas inte bara inom pressen utan också inom Sveriges radio, innebär långt gående in- skränkningar i fråga om publicering av vissa slags uppgifter som hos myndig- heterna är offentliga. I första hand gäl- ler detta domar och beslut i brottmål.
Icke desto mindre måste risken för otillbörlig användning av uppgifter höra till de omständigheter som beaktas vid
utformningen av reglerna om vad som skall hållas hemligt. I vad mån denna risk bör leda till att handlingar skall hemlighållas mås-te bero på en avvägning mellan å ena sidan de intressen som till- godoses genom offentlighetsprincipen och å andra sidan den enskildes behov av skydd mot de skador som typiskt sett kan inträffa till följd av handlingarnas utlämnande. Den betydelsen har emel- lertid den angivna principen om själv- ständigt bedömande av otillåtet yttrande att man i viss utsträckning kan bygga på att även utlämnade handlingar handha- ves under ansvar och att man därför kan bortse från skaderisker som icke är av allvarligare art.
VI. Sekretessreglernas utformning
A. ALLMÄNT OM INNEHÅLL OCH FORM
1. Innehåll
I välfärdsstaten har samhällsorganen ta- git på sig många nya uppgifter. Åtskil- liga av dessa har prägel av maktutöv- ning eller rättstillämpning. Dit hör yr- kesinspektionen, socialförsäkringsväsen- det samt tvångsingripanden mot alko- holmissbrukare och försumliga föräld- rar. Det allmänna har emellertid också fått ökade uppgifter av servicekaraktär. Den officiella statistiken förser i ökande omfattning både myndigheter och en- skilda med uppgifter av betydelse för deras planering. Statens byggnadsforsk- ningsinstitut, statens institut för konsu- mentfrågor och åtskilliga andra institu- tioner förser allmänheten med forsk- ningsrön av ekonomiskt värde. De stat- liga och kommunala affärsverken utför mot ersättning tjänster åt enskilda; även vissa myndigheter, som inte brukar räk- nas till affärsverken, utför mot ersätt- ning uppdrag åt enskilda. I den samhäl- leliga servicen ingår också en mångfald
typer av kostnadsfri eller subventione- rad vård, hjälp och rådgivning utan in- slag av myndighetsutövning. Hit hör den allmänna sjukvården, själavården hos kyrkan, rådgivningen i familje-, abort- och nykterhetsfrågor, hjälp i rättsliga angelägenheter hos rättshjälpsanstalter samt hushållningssällskapens och skogs- vårdsstyrelsernas rådgivande verksam- het.
För den som utnyttjar den service som samhället erbjuder genom vård, hjälp och rådgivning är det säkerligen ofta en förutsättning att den angelägenhet som hänvändelsen rör förblir en sak mel- lan honom och myndigheten. Vänder man sig till en läkare vid ett allmänt sjukhus, räknar man med att läkaren, på samma sätt som en privatpraktise- rande läkare, betraktar de uppgifter han får och de iakttagelser han gör såsom förtroliga. Går man till en rättshjälps- anstalt eller en alkoholrådgivningsbyrå för att diskutera en personlig angelägen- het, utgår man på samma sätt från att de uppgifter man lämnar skall behand- las som förtroenden. Det skulle äventyra de verksamheter det gäller, om de en- skilda behövde befara att de förtroliga uppgifterna komme att vidarebefordras, t.ex. genom att användas som bevis emot dem hos en annan myndighet.
Det förda resonemanget kan till stor del tillämpas även på myndigheters af- färsmässiga serviceverksamhet. Den en- skilde har ett särskilt skäl att förutsätta förtrolig behandling i att han har be- talt för myndighetens tjänst; skyddades inte hans uppgifter med sekretess, kunde han föredra att anlita en privat service, och grunden för den av myndigheten be- drivna verksamheten skulle ryckas un- dan.
Kommittén anser därför att man inom de här avsedda verksamhetsgrenarna måste sträva mot en absolut sekretess, som, åtminstone i fråga om de person-
liga angelägenheterna, principiellt inte hör vika ens för kravet på bevisning in- för andra myndigheter.
Rättegången omges sedan gammalt av offentlighet. Dä domstolsmålen ofta rör förhållanden som griper djupt in i mån- niskors privatliv, kan man utgå från att offentligheten i många fall tillfogar par- ter och vittnen stort lidande. Ser man sekretessproblemet från de enskildas synpunkt, framstår skälen för sekretess i många fall som utomordentligt starka. Det finns emellertid än i dag goda skäl för regeln om offentlighet inför rätta. Domstolarna är de centrala rättskip- ningsorganen. Hur de fullgör sin uppgift är allas angelägenhet. Offentligheten är ett medel att sprida upplysning om la- gens innehåll men också ett medel för allmänheten att följa domstolarnas ar- bete, en garanti för både opartiskhet och grundlighet. I den mån domstolarna åt- njuter ett särskilt förtroende hos med- borgarna, ligger förklaringen helt säkert till väsentlig del i det starka hävdandet av offentligheten.
Det som har sagts om rättegången kan i betydande omfattning med samma rätt sägas om förvaltningen. Även förvalt- ningsmyndighetema har ofta att inom sitt område tillämpa lag eller författ- ning av ingripande betydelse för den en- skilde. Ett exempel är polis- och åkla- garmyndigheternas åtgärder för att före- bygga och utreda brott. Dessa åtgärder omfattar avgöranden av största bety- delse för enskildas rörelsefrihet och egendom, såsom beslut om anhållande och beslag och, framförallt, beslut i frågan, om en undersökning skall full- följas med åtal eller om den skall läg— gas ner. Andra exempel på rättstillämp— ning inom förvaltningen är beskattnings- väsendet, utlänningskontrollen, social- försäkringsväsendet samt ingripanden på grund av fysisk eller psykisk sjuk- dom.
Det kan väl möta stora hinder att på sådana områden söka hävda samma krav på offentlighet som inom domstols- proceduren. Rimliga motiv för sekretess kan helt säkert ofta anföras. Några typer av ärenden är kanske i gemen så pass bagatellartade för dem de rör att kravet på insyn inte upplevs som särskilt bety— delsefullt. I andra slag av ärenden kan de förhållanden som berörs i utred- ningen uppfattas som så högst person- liga och vara av den djupt generande karaktär att sekretessen nära nog är ett livsvillkor för de inblandade; ärenden om intagning på mentalsjukhus och ärenden om åtgärder mot könssjukdo- mar kan tjäna som belysning. Sekretess kan också vara en förutsättning för att parter och andra skall medverka till ut- redningen utan att göra svårigheter. Den utredningsapparat som står till förfo— gande i brottmålsprocessen kräver ofta en betungande medverkan från andras sida än parternas och är dessutom dyr- bar; ett lika effektivt maskineri kan knappast tillhandahållas i alla typer av ärenden.
Om man alltså i åtskilliga typer av förvaltningsärenden måste tänka sig en mera vidsträckt sekretess än i domstols- processen, måste man å andra sidan hålla i minnet att tilltron till myndig- heterna kräver att deras verksamhet så långt det är möjligt öppnas för allmän- hetens insyn. Det är vidare ofta svårt att med sekretessregler åstadkomma det skydd man åsyftar. Den som har ett be- hov eller ett starkt intresse av upplys- ning kan ofta med måttligt besvär skaffa sig den vetskap han behöver från andra. Vad man främst kan uppnå genom sek- retess torde vara att förebygga efter- forskningar på grund av lust att trakas- sera eller eljest i oträngt mål. Det synes emellertid, att döma av vad som kommit fram vid kommittén-s överläggningar på grund av PM 1964, vara tämligen få
människor som utnyttjar offentligheten för sådana syften. Slutligen kan man inte bortse från att sekretessen i fråga om sådana personliga förhållanden, som upplevs som på något sätt skamliga, kan medverka till att konservera gängse vär- deringar av dessa förhållanden även i fall då värderingarna är djupt irratio- nella. Det traditionella hemlighetsmake- riet kring ett sådant förhållande som utomäktenskaplig börd kan exempelvis ha bidragit till att alltför länge hålla den föreställningen vid makt att sådan börd är något skamligt.
2. Form
Enligt direktiven bör offentlighetskom- mittén bl.a. överväga, om den nuvarande fördelningen av reglerna mellan grund- lag å ena sidan och lag eller författning av annan natur å andra sidan bör bibe- hållas eller om en annan ordning kan anses lämpligare; därvid bör dock be- aktas, att grundlagen ej bör belastas med detaljregler.
Det utkast som framlades till diskus- sion i PM 1964 präglades i lägre grad än de nuvarande bestämmelserna av strä- van efter detaljreglering. De delvis gans— ka omfattande reglerna i Seer och de därtill anknutna kungörelserna skulle ersättas med ett fåtal bestämmelser som i tämligen allmänna ordalag beskrev för- utsättningarna för sekretess. De särskil- da bestämmelserna tog inte sikte på be- stämda myndigheter eller slag av åren- den utan på de intressen som behövde skydd, såsom rikets säkerhet och dess förhållande till andra stater, enskildas säkerhet mot våld och mot andras miss— aktning samt skyddet för enskilda mot ekonomisk förlust.
Bestämmelsernas konstruktion gjorde att den sammanlagda mängden text minskade betydligt i jämförelse med de gällande bestämmelserna. Enligt vad som uttalades i PM (5. 11) kunde det då 6 — 566-275!)
knappast anses att en återflyttning av undantagen till TF skulle belasta denna med alltför vidlyftiga detaljregler. De nya bestämmelserna skulle också enligt PM ingå i 2 kap. TF .
Diskussionen kring PM 1964, både i pressen och vid de av kommittén anord- nade sammanträdena, kom till stor del att röra just bestämmelsernas konstruk- tion. Som en förtjänst hos utkastet fram- hölls, att bestämmelserna blev mera överskådliga än de nuvarande. Det sades också, att sådana bestämmelser, om till- lämpningen lades i händerna på tjänste- män med vana vid lagtillämpning, borde ge goda resultat. Å andra sidan befara- des, att tolkningen och tillämpningen av de nya bestämmelserna i många fall kunde kräva mycket arbete och att av- görandena icke i samma utsträckning som nu skulle kunna ankomma på un- derordnade tjänstemän utan oftare be- höva hänskjutas till myndigheten som sådan eller till högre befattningshavare. Bestämmelserna skulle också, menade man, sakna nödvändig fasthet. Sekre- tessen kunde, i skydd av de tänjbara be- stämningarna, utsträckas till förfång för intresset av insyn. Det skulle bli allt svå- rare att genom åtal beivra brott mot be- stämmelserna, vare sig det var fråga om utlämnande av handling som bort hållas hemlig eller vägran att lämna ut hand- ling som bort utlämnas. Det fanns en risk, att myndigheterna fann sig nödsa- kade att komplettera de generellt hållna grundlagsbestämmelserna med uppräk- ningar som kom att utgöra rättesnören i den dagliga tillämpningen. Olägenhe- terna med det gamla systemet skulle då kvarstå. Därtill skulle komma, att man inte hade lika stor säkerhet för en om- sorgsfull prövning av detaljbestämmel- sernas innehåll som enligt den nuva- rande ordningen. Särskilt från pressens sida betonades, att principen om att un- dantagen från offentligheten skall vara
noga angivna i lag har ett värde genom att den inskärper betydelsen av restrik- tiv tillämpning. De svepande formule- ringarna i bestämmelserna kunde, me- nade man, bli en hävstång till onödig sekretess.
Kommittén vill framhålla, att grundsat- sen om att inskränkningarna i offentlig- heten skall »noga angivas» knappast är förverkligad för närvarande.
Åtskilliga av bestämmelserna i Seer har vänt upp och ner på huvudregeln om offentlighet och föreskriver sekre- tess för hela kategorier av handlingar med allenast den inskränkningen att en viss angiven myndighet kan ge tillstånd till utlämnande. Så är fallet med stats- rådsprotokollen (1 % första och andra styckena), protokoll vid riksdagens hem- liga utrikesdebatter (2 5 första stycket), handlingar i ärenden som angår rikets förhållande till främmande makt (3 & första stycket), utredningar i myndighe- ters och i statliga och kommunala före- tags ännu icke avgjorda rättstvister (6 €), handlingar i stadsplaneärenden m.m. (8 5) och åtskilliga andra slag av handlingar (se 9, 31, 33, 34 och 35 åå). Andra bestämmelser föreskriver sekre- tess som huvudregel men anger att hand- ling skall lämnas ut, om man kan vara säker på att utlämnandet inte kommer att missbrukas till skada för vissa an- givna personer (13 %, 14 % första styc- ket, 16 5 första stycket, 19 5 första styc- ket, 25 å och 28 5); här är alltså pre— sumtionen för sekretess, och utlämnan- de förutsätter att särskilda förhållanden är för handen. En tredje grupp av be- stämmelser anger visserligen ett antal typer av handlingar men låter avgöran- det i det enskilda fallet bero på om ut- lämnande kan eller kan antagas lända till skada av ett angivet slag (4 å och de med stöd därav utfärdade kungörelser- na, 10 5, 19 å andra stycket, 20 5 första
stycket samt 21 å och de med stöd därav utfärdade bestämmelserna i 2 % CSeer) ; denna konstruktion står nära den i PM 1964 begagnade.
Den svenska offentlighetslagstiftning- ens särdrag är att frågor om tillhanda— hållande av handlingar är rättsfrågor och alltså undandragna myndigheternas fria skön. Syftet är att slå vakt om rät— ten till insyn och därmed om möjlighe- ten att utsätta myndigheternas åtgärder för belysning i tal och skrift. Man måste då verkligen sträva efter att utforma un— dantagen från offentligheten med preci- sion. Det måste också vara värdefullt, om grundlagen klart ger vid handen, att undantagen skall tillämpas restriktivt. Likaledes är det från denna synpunkt ett önskemål att gränserna för sekretessen är uppdragna i grundlag.
I dessa hänseenden kan kritik riktas både mot gällande lag och mot utkastet i PM 1964. TF kan inte sägas direkt an- ge sekretessens gränser. Såsom nyss ut— vecklats, är vidare enumerationsprinci- pen i Seer mera sken än verklighet, och i den mån den formellt upprätt- hålles har den i många fall lett till att sekretesstadgandena har gjorts så vid- sträckta att de omfattar onödigt många handlingar. Ett drag hos de nuvarande bestämmelserna bör dock understrykas, nämligen att de i allmänhet inte medger att handlingar i nya typer av ärenden eller inom nyinrättade myndigheter be— läggs med sekretess utan att bestämmel- serna ändras. Häri ligger ett värde från offentlighet-ssynpunkt, som knappast var tillräckligt beaktat i PM 1964.
Kommittén vill emellertid hävda, att det är möjligt att ta till vara företrädena i 1964 års utkast och likväl ge sekretes- sen en fast avgränsning. Bestämmelserna om de hänsyn som skall tas vid sekre— tessprövningen bör flyta in i TF; de kan få ungefär samma omfattning som i ut- kastet. Risken att sekretessen skall vid-
gas genom författningsändringar utan att de intressen som talar för insyn be- aktas kan då elimineras lika väl som en- ligt PM 1964. Bestämningen av de för- valtningsområden eller de typer av åren- den där sekretess skall upprätthållas kan, i de fall då det synes erforderligt, göras i författning och då genom före- skrifter som kan ändras lättare än grundlag; det kravet bör dock upprätt- hållas, att föreskrifterna skall ha form av lag och alltså inte kunna ändras utan riksdagens medverkan.
Det förslag kommittén nu framlägger innebär att kommittén i stor utsträck- ning har gått dem till mötes som kriti- serade 1964 års utkast därför att det inte lämnade erforderlig ledning för tillämp- ningen. Ett moment av uppräkning kom- mer på nytt till synes i bestämmelserna. Kommittén finner det naturligt att detta moment framhäves redan i namnet på den lag som skall ange de förvaltnings- områden eller typer av ärenden där sek- retess skall upprätthållas. Enligt försla- get skall denna lag betecknas lag med tillämpningsförteckning till 2 kap. TF . Såvitt möjligt bör denna lag icke inne- hålla några andra regler för tillämp- ningen än just bestämningen av förvalt- ningsområdena eller ärendetyperna.
Principen, att sekretessreglerna skall tillämpas restriktiv-t, bör komma till ut» tryck genom en föreskrift i 2 kap. 1 % TF, att undantag från offentlighetsre- geln skall gälla endast i de fall som an- ges i nämnda kapitel med därtill höran- de tillämpningsförteckning.
I vissa fall kommer mera exakta be- stämningar att ersättas med allmänt be- skrivande, som kräver en mera kvalifi- cerad prövning. Det är exempelvis lätt att konstatera, om ett statsrådsprotokoll rörande ett statligt bolag är två år gam- malt (1 & andra stycket Seer), svårare att avgöra, om utlämnande kan antagas
på det allmännas bekostnad gynna nå- gon, som driver likartad rörelse, eller eljest lända verksamheten till skada (2 kap. 12 5 första stycket TF enligt kommitténs förslag). Det kan också vara lätt att utröna, om en handling i ett ärende angående barnavård angår en- skilds personliga förhållanden och pre- sumtionen således skall vara för sekre- tess (14 & första stycket Seer), men måhända är det svårare att bedöma, om utlämnande kan antas leda till en sådan skada som avses i 2 kap. 10 % första stycket TF enligt förslaget.
I andra fall går det däremot knappast att finna någon sådan skillnad mellan gällande bestämmelser och de föreslag- na. Att pröva, om offentliggörande av en handling »kan skada rikets försvar eller eljest medföra våda för dess säker- het» (1 & FSeer), torde kräva en tanke- möda jämförlig med den som behövs för att, i enlighet med 2 kap. 16 % TF för- slaget, bedöma, »om det skulle vålla fara för rikets säkerhet att handlingens innehåll kommer till annan stats känne- dom eller eljest kunna skada försvaret av riket att innehållet röjes». En jäm- förelse mellan uttrycken »skäligen kan befaras, att utlämnande skulle motverka brotts upptäckande eller brottmäls ut- redning eller åtgärder till förekomman- de av brott» (10 5 Seer) och »kan antagas att utlämnande skulle motverka åtgärderna (dvs. åtgärder för att före- bygga, utreda eller beivra brott) eller skada den framtida verksamheten» (2 kap. 15 & TF enligt avfattningen i för- slaget) torde utfalla på liknande sätt. Samma lär gälla uttrycken »sådana upp- lysningar om enskilda företags eller sammanslutningars affärs- eller driftför- hållanden, vilkas offentliggörande kan lända vederbörande företag eller sam- manslutning till men,» (2 % CSeer) och »kan leda till att [enskild] lider skada såsom näringsidkare, mister anställning
eller utsättes för annat allvarligt men» (2 kap. 11 & TF enligt förslaget).
Kommittén vill hävda, att de tillämp- ningssvårigheter som förslagets bestäm- melser skulle medföra till betydande del är sådana som alltid följer med en för- fattningsändring. Det kan väl förmodas, att förslaget i vissa typer av ärenden även bortsett därifrån är svårare att be- mästra än Seer. Men förklaringen lig- ger då i de flesta fall i att offentligheten vidgas — att ett stadgande om absolut sekretess under begränsad tid ersätts med ett som låter sekretessen bero på om en viss risk anses vara för handen, att presumtionen, från att ha varit för sekretess, enligt förslagets regler blir för offentlighet, att en mera skönsmässig prövning (»myndighetens tillstånd») er- sätts med en mindre skönsmässig (»kan antagas att utlämnande skulle på det allmännas bekostnad gynna någon, som driver likartad rörelse, eller eljest lända verksamheten till skada»). Sådana änd- ringar av sekretessreglerna torde emel- lertid vara nödvändiga, om man vill upp- nå att, i enlighet med direktiven, »undan- tag från offentlighetsprincipen skall ske endast där det oundgängligen påkallas av viktiga allmänna eller enskilda in- tressen». Ett förord för det nuvarande systemet innebär alltså enligt kommitténs mening att man tar ståndpunkt för en mera omfattande sekretess.
När det gäller den förberedande pröv- ning som enligt 2 kap. 9 & andra stycket TF i gällande lydelse skall göras av den som har handlingen i sin vård, har, vill det synas, under överläggningarna kring FM 1964 ofta förbisetts, att nuvarande regler om interna föreskrifter skulle be- stå enligt utkastet. Man har ofta inte hel- ler fäst tillbörligt avseende vid att reg- lerna om hemligstämpling skulle finnas kvar. Det finns således — och härvidlag
stämmer det nu framlagda förslaget överens med utkastet — möjlighet för en myndighet att vid avgörande av ett ären- de eller mottagande av en handling föreskriva att handlingen inte får läm- nas ut utan prövning av myndigheten eller besluta att förse handlingen med hemligstämpel. För den som fattar be- slut i ett ärende eller, såsom ett led i be- redningen, granskar en inlaga i ett ären- de, torde det, sedan han vant sig vid de nya bestämmelserna, inte vara mycket svårare än för närvarande att göra en preliminär bedömning av frågan, om en stadgad förutsättning för sekretess är för handen. En av myndigheten åsatt hemligheteckning torde i praktiken upp- fattas som en sådan föreskrift, som en underordnad befattningshavare är skyl- dig att rätta sig efter.
I ärenden där sekretessfrågor ofta uppkommer, exempelvis upphandlings- ärenden, kan en myndighet mycket väl införa den ordningen att myndigheten regelmässigt vid avgörandet tar ställning till om någon handling skall hemlig- stämplas. Ingenting hindrar att det i ad- ministrativ ordning föreskrivs att beslut om hemligstämpling skall omprövas periodiskt, exempelvis vart eller vart- annat år. Detta skulle också medföra en vinst från arkiveringssynpunkt: sekre- tessreglerna skulle inte i nämnvärd grad tvinga till särskild behandling och för- varing av äldre handlingar bara därför att de en gång har ansetts hemliga.
En sådan ordning skulle givetvis inte befria myndigheten från skyldigheten att på begäran pröva, om handlingen verk- ligen skall hållas hemlig.
Ehuru de nu föreslagna bestämmel- serna, främst tack vare tillämpningsför- teckningen, torde vara klarare utfor- made och lättare att tillämpa än 1964 års utkast, vill kommittén, liksom i PM 1964 (s. 22), understryka att vidareut- bildningen av tjänstemän bör bli av
värde som ett medel att främja enhetlig- het i tillämpningen.
Slutsatserna av detta resonemang om sekretessreglernas form är följande.
1. De principiella förutsättningarna, liksom gränserna för sekretessen, bör an- ges i grundlag.
2. De i grundlagen fastställda gränser— na för sekretessen bör, i de fall grund- lagen angivcr, kunna preciseras, kon- kretiseras och krympas (men ej utvid- gas) genom en i lag angiven uppräkning av förvaltningsområden och ärendetyper på vilka grundlagsreglerna skall äga till- lämpning. Dessa »tillämpningsbestäm- melser» bör icke ha grundlags karaktär, eftersom de till sin natur måste vara detaljerade och måste kunna ändras fortlöpande.
B. VISSA FRÅGOR MED ALLMÄN RÄCKVIDD
1. Skall sekretessen vara tidsbegränsad?
TF:s princip att undantagen från offent- lighetsgrundsatsen skall vara noga an- givna har tagit sig uttryck inte bara i att man har strävat efter att i sekretessbe- stämmelserna ange de slag av handlingar som skall hållas hemliga utan även i att man i de flesta av bestämmelserna har angivit en längsta tid för sekretessen.
I PM 1964 anfördes vissa argument mot att maximitider föreskrevs (s. 15). Tiderna måste, yttrades det, för att täcka alla upptänkliga fall sättas betydligt längre än som erfordrades för flertalet fall. En tendens kunde uppkomma att utan mera ingående prövning avslå an- sökningar om utbekommande så länge maximitiden inte hade löpt ut. Å andra sidan, anfördes det vidare, kunde det in- träffa att det i fråga om vissa förhållan- den var av vikt att upprätthålla sekre- tess även sedan åtskilliga decennier hade gått till ända.
Enligt utkastet skulle maximitid före- skrivas endast för utrikessekretessen. Sekretessen kring polisarbetet och kring prövningar m.m. skulle medges till dess ärendet slutförts. En liknande gräns skulle i regel gälla för upphandlings- ärenden och andra ärenden om avtal mellan staten eller kommun och enskild. I de s.k. förtroendefallen och beträffan- de straffregister m.m. skulle en i princip obegränsad sekretess medges. I övrigt skulle sekretessen bero på en prövning i varje särskilt fall av de intressen som från sakliga synpunkter hade betydelse för sekretessavgörandet.
Frågan om tidsgränser blev inte mera ingående belyst under kommitténs över- läggningar på grundval av PM 1964. Vissa av de synpunkter som anlades på enumerationsprincipen var emellertid i samma mån tillämpliga på frågan om tidsgränser. Beträffande utrikessekretes- sen var den härskande meningen, att en tidsgräns skulle ha ett särskilt värde med hänsyn till den nödvändigtvis svåra bedömningen av skaderekvisitet. Dessut- om framhölls, att det borde vara en för- del att i förhållande till främmande sta- ter kunna hänvisa till en generell regel; faran för påtryckningar kunde därmed reduceras.
Vad kommittén i det föregående (un- der VI A 2) har anfört om enumerations- principen synes till stor del ha tillämp- ning även på regler om maximitid för sekretess. Kommittén vill särskilt fram- hålla, att tidsgränserna nödvändigtvis blir mycket vidsträckta, om de skall om- fatta alla fall i vilka sekretess måste upprätthållas, något som kan leda till att den stora mängden av handlingar hemlighålls i onödan. Är det möjligt att genom andra åtgärder inskränka sekre- tessen till vad som sakligt sett måste hållas hemligt, fyller tidsgränserna inte någon funktion såsom medel att värna om offentligheten. Å andra sidan kan de
möjligen i vissa fall leda till att viktiga intressen måste uppges.
Kommittén vill alltså i det väsentliga ansluta sig till PM 1964 i detta hänseen- de. Det kan dock ifrågasättas, om inte 1964 års utkast gick väl långt i att av- skaffa tidsgränserna. I vissa situationer måste sekretess vara det normala under några år. Så är fallet främst med den s.k. förtroendesekretessen. Med syftning på dessa situationer har kommittén i det föregående (under VI A 1) uttalat sig för att sekretessen skall få den omfattning som den enskilde har förutsatt och att sekretessen, åtminstone i fråga om de personliga angelägenheterna, principiellt inte bör vika ens för kravet på bevisning inför andra myndigheter. Om emellertid sekretessen i dessa fall helt får bero på vad den enskilde har förutsatt (jfr PM 1964 s. 43), kan praktiska olägenheter inställa sig. Särskilt måste det vara svårt för t.ex. en arkivmyndighet att ta ställ- ning till forskares eller annans anspråk att få del av handling med »förtroligt» material sedan lång tid har förflutit från det handlingen tillkom.
På grund av det anförda föreslår kom- mittén en sådan avfattning av sekretess- bestämmelserna i 2 kap. TF, att tids- gränserna skall finnas kvar inte bara för utrikessekretessen utan också för vissa andra typer av sekretess, nämligen dem där sekretessen inte skall bero på en prövning av skaderisk e.dyl. Hit hör, utom de egentliga »förtroendefallen» (8 5), officiell statistik och annan dylik av myndighet anordnad undersökning (9 & första stycket). Hit föres också vis- sa andra fall då sekretessen syftar till att skydda ett allmänt intresse eller då sekretessbestämmelserna är så avfattade att en vidsträckt tillämpning kan emot- ses. Härvid har tidsgränsen i något fall angivits i grundlagen (se 2 kap. 14 % första stycket TF), i andra fall i tillämp- ningsförteckningen (se exempelvis vissa
föreskrifter under 2 kap. 12 % TF). Även för handlingar i patent- och beskatt- ningsärenden skall enligt förslaget gälla en sekretess oberoende av skaderisk. Denna sekretess skall upprätthållas i tio år. Fortsatt hemlighållande skall enligt huvudregeln bero på om utlämnande kan orsaka skada (2 kap. 11 & TF).
Då det gäller att bestämma sekretess- tidens längd bör man göra skillnad mel- lan personliga och andra förhållanden. Beträffande personliga förhållanden bör maximitiden avpassas så att den täcker den tid, under vilken enskild rimligen kan ha intresse av att motsätta sig ut- lämnande. Den tid som nu gäller för de flesta typer av handlingar rörande per- sonliga förhållanden, sjuttio år (se prop. 1937: 107 s. 38 — 39 ), torde kunna för- kortas till femtio år. Kommittén vill nämna att den finska lagen om allmänna handlingars offentlighet i de närmast motsvarande fallen begränsar sekretes- sen till femtio år för den händelse myn- digheten inte äger kännedom om den en- skildes frånfälle och utredning därom icke företes av sökanden (21 å andra stycket). För andra förhållanden kunde en förkortning från den nuvarande nor- maltiden tjugo till tio år övervägas. Från vissa håll uttalades under överläggning- arna på grundval av PM 1964, att även tio år är en onödigt lång sekretesstid för ekonomiska förhållanden i allmänhet (företrädarna för bankinspektionen, mynt- och justeringsverket och statens institut för konsumentfrågor vid sam- manträdet den 27 november 1964 samt företrädaren för statens provningsan- stalt vid sammanträdet den 4 december 1964). Kommittén anser det dock icke tillrådligt att genom ett stadgande i grundlag skära ner tiden till tio år. Intet hinder föreligger däremot att i annan ordning begränsa sekretesstiden (se här- om under 2 kap. 22 % TF i förslaget).
Då den för förtroendefallen stadgade
maximitiden har löpt ut, kan det undan- tagsvis komma i fråga att upprätthålla fortsatt sekretess enligt något annat stad- gande, exempelvis stadgandet om sekre- tess kring personliga förhållanden i fall då utlämnande kan antagas leda till men eller förklenande (2 kap. 10 & TF i för- slaget) eller stadgandet om sekretess till skydd för ekonomiska intressen i fall då utlämnande kan leda till att enskild ut- sätts för allvarligt men (2 kap. 11 & TF i förslaget). Exempel av detta senast an- givna slag kan förekomma inom statens skeppsprovningsanstalts verksamhet. Här gäller nu en särregel om sekretess i fem— tio år (4 % p. 19 i CSeer). Då denna torde vara betingad av risken för att upp- dragsgivaren lider skada, torde sekretess- behovet kunna tillgodoses genom 2 kap. 11 % TF i förslaget, vilket stadgande icke anger någon tidsgräns för sekretessen. Flertalet av de nuvarande sekretess- bestämmelserna till skydd för enskilds personliga intressen skyddar principiellt endast den enskilde själv. Efter dennes död gäller ej någon sekretess, även om den stadgade tidsfristen ännu inte har löpt ut. Detta framgår av att enligt de åsyftade bestämmelserna handling skall lämnas ut, om trygghet kan anses vara för handen, att utlämnandet inte kom- mer att missbrukas till skada eller för- klenande för den enskilde (se 13, 14, 16 och 25 åå Seer). För vissa betydelse- fulla fall fordras emellertid för utläm- nande även att trygghet föreligger mot att skada eller förklenande kommer att drabba den enskildes »nära anhöriga» (13 och 14 åå). Härigenom kan stundom indirekt uppnås ett sekretesskydd även efter det att den enskilde har avlidit. Ett sådant skydd kan också följa av att en handling kan röra flera personer; sedan en av dessa avlidit, kan sekretess likväl behövas för att skydda de övriga, och det är inte alltid möjligt att ställa hand- lingen till förfogande i vad den rör den
I fråga om den sekretess som skall förutsätta en prövning av skaderisken, dvs. i huvudsak sekretessen i den del av de allmänna organens verksamhet som kan hänföras till myndighetsutöv-ning, medförde PM 1964 knappast någon prin- cipiell ändring av möjligheten att skydda avlidens anhöriga. Enligt 2 kap. 13 5 första stycket TF i 1964 års utkast skulle handling av där avsett slag hemlighållas, om utlämnande kunde antagas leda till att den enskilde eller någon honom när- stående skulle utsättas för våld eller för andras missaktning. Något annorlunda förhöll det sig med sekretessen i för- troendesituationerna. Denna sekretess skulle enligt PM vara avhängig av vad den enskilde förutsatt. I motiveringen anfördes, att den som lämnar ett förtro- ligt meddelande ofta torde förutsätta att sekretessen upprätthålles under hans liv, stundom måhända ännu någon genera- tion (s. 43). Den enskildes motiv skulle inte ha någon betydelse. Det låg således i dennes makt att utsträcka sekretessen just i avsikt att skydda sina efterlevande.
Kommittén har stannat för att i denna fråga förorda en ordning som ansluter sig nära till gällande regler. Förtroen- desekretessen kring personliga förhål- landen skall sålunda enligt förslaget upphöra då den enskilde, som har läm- nat det förtroliga meddelandet, dör. Sek- retessen utanför förtroendesituationer kring personliga förhållanden skall gälla så länge det kan antagas att utlämnande leder till att den enskilde eller någon honom närstående utsättes för men eller förklenande. Den sekretess som syftar till att skydda den enskilde själv skall således upphöra när han dör.
Det kan inte rimligen vara myndig- hetens skyldighet att i varje ärende om utbekommande av en handling rörande enskilds personliga förhållanden utreda, om den enskilde ännu är i livet. I stället
torde myndigheten, om inte dess egna handlingar ger erforderlig upplysning eller det framstår som självklart att den enskilde har dött, vara berättigad att ut- gå från att han lever intill dess att sö- kanden styrker motsatsen.
2. Besvärsinstitutet
I PM 1964 diskuterades två förslag till ändringar av besvärsinstitutet. Dels skul- le besvärsrätt tilläggas JK och riksda- gens ombudsmän; syftet var att i ökad omfattning få till stånd en prövning i högre instans av frågor med allmänt in- tresse. Dels skulle det bli möjligt att överklaga även ett beslut, varigenom en handling lämnades ut; syftet med denna ändring var främst att bereda skydd åt enskild, som ansåg sig lida skada genom utlämnandet, och indirekt förebygga att myndigheten, medveten om att bara ena sidan hade besvärsrätt, i tveksamma fall valde att besluta till hans nackdel. En nödvändig komplettering av den sist- nämnda ändringen ansågs vara, att myn- digheten skulle kunna förordna om an- stånd med utlämnande i avbidan på att ett beslut därom skulle vinna laga kraft. Då denna möjlighet kunde bli utnyttjad till att fördröja utlämnande, beteckna- des tanken på rätt att besvära sig över utlämnande såsom diskutabel. (S. 17.)
Förslaget om besvärsrätt för JK och riksdagens ombudsmän mötte icke några invändningar under överläggningarna på grundval av PM 1964.
Kommittén vill erinra om att riksda- gens ombudsmän har som särskild upp- gift att »med synnerlig uppmärksamhet och nit iakttaga vad till skyddande av tryckfriheten är stadgat» (22 % instruk- tionen för riksdagens ombudsmän), och dit hör offentlighetslagstiftningen. JK har enligt instruktionen den 3 december 1965 (6 %) liknande åligganden. Det finns helt säkert ett praktiskt behov av
att, oberoende av enskilda sökandes akti- vitet, till ledning för tillämpningen få en fond av prejudicerande beslut från be- svärsmyndigheterna. Detta behov kan bli särskilt kännbart med stadganden så- dana som de av kommittén föreslagna. En besvärsrätt för riksdagens ombuds- män och JK skulle endast ha syftet att möjliggöra en prövning av ärenden av principiell betydelse. Ombudsmännen eller JK skulle alltså inte ingripa med överklagande på eget initiativ för att hjälpa enskild part, hur berättigad den- nes sak än kunde vara. Denna metod att medverka till pre judikathildningen skulle ha det företrädet framför befogenheten att väcka åtal, att talan lättare kan föras utan att uppfattas som ett moraliskt klander av myndigheten eller tjänste- mannen.
Offentlighetskommittén har likväl an- sett sig icke böra lägga fram något för- slag om besvärsrätt för JK och ombuds- männen. Dessa har en ställning som organ för extraordinär kontroll utan be- fogenhet att ingripa i handläggningen av ärenden genom direktiv, rättelse eller på annat sätt. Befogenheten att anföra besvär över beslut i frågor om utläm- nande av handlingar skulle innebära en principiell ändring i ämbetenas ställning och funktioner. Det finns en risk för att ämbetenas innehavare, oberoende av vad som uttalades från statsmakternas sida, skulle känna sig föranlåtna att ingripa även då det inte är motiverat av hän- syn till rättsbildningen och på det sättet så småningom bli inordnade bland de mera ordinära kontrollorganen. I varje fall talar enligt kommitténs mening övervägande skäl för att en sådan änd- ring inte genomföres för en så speciell grupp av ärenden som sekretessärenden. En möjlighet att på sådant sätt utan åtal få en rättsfråga prövad av domstol kan nämligen tänkas ha betydelse på många områden.
Ombudsmännen och JK gör en viktig insats för rättsbildningen, inte minst i frågor om allmänna handlingars offent- lighet, genom sina uttalanden i de hos dem uppkommande ärendena. I synner— het får de uttalanden som publiceras genom ombudsmännens tryckta ämbets- berättelser stor praktisk betydelse. Det synes kommittén naturligt att bygga vi- dare på denna praxis och alltså, fram- deles som hittills, låta ombudsmännens och JK:s betydelse för rättsbildningen bero enbart på den sakliga tyngden i deras uttalanden.
En besvärsrätt för den som anser sig lida skada genom att en handling lämnas ut har vissa skäl för sig. Det är inte osannolikt, att en sådan besvärsrätt skulle leda till en mera vidsträckt offent- lighet: myndigheten skulle inte ha lika stor anledning som nu att i tvekan »för säkerhets skull» belägga en handling med sekretess och flytta över initiativet på den sökande. Starka farhågor ut- trycktes emellertid under kommitténs överläggningar för att den med besvärs- rätten förbundna möjligheten att kom— plettera ett beslut om utlämnande med ett interimistiskt kvarhållande skulle kunna leda till onödig fördröjning. Sär- skilt från pressens sida framhölls, att det är mycket viktigt att handlingar hålls tillgängliga genast. Ett utlämnande vid en något senare tidpunkt kan för pressen vara helt värdelöst. Man tvingas då att söka sina upplysningar ur andra källor.
Tänkbart vore väl att det bleve möj- ligt att överklaga beslut att handling skall lämnas ut men att myndighet lik- väl inte finge möjlighet att förordna om anstånd med utlämnande. Fullföljden skulle emellertid då i regel te sig me- ningslös: har handlingen redan lämnats ut, kan den vanligen inte med någon effekt göras hemlig igen. Det skulle ock-
så te sig egendomligt om en fullföljds- instans beträffande en handling som redan var utlämnad skulle göra ett ut- talande i frågan om sökanden vore be- rättigad att få del av den. Att av hänsyn till prejudikathildningen införa en typ av fastställelsebeslut — av innebörd att handlingen var eller icke var av den be- skaffenhet att den borde utlämnas till envar -— torde icke vara påkallat för denna begränsade grupp av ärenden.
Kommittén anser sig därför inte bö- ra lägga fram något förslag om rätt att överklaga beslut om utlämnande av handling.
3. Skall dom eller beslut kunna hemlig— hållas?
Frågan om hemlighållande av dom och beslut diskuterades i PM 1964 med ut- gångspunkt från stadgandet i Europa- råds-konventionen om de mänskliga rät- tigheterna om att domen i rättegång skall avkunnas offentligt (s. 17). En viss jämkning föreslogs i Rst bestämmelse om avkunnande av dom och beslut; jämkningen innebar, att själva domslutet och motsvarande del av ett beslut inte skulle kunna avkunnas inom stängda dörrar. Mot en sådan jämkning, som tidigare förts på tal av 1951 års rätte- gångskommitté i en promemoria som från justitiedepartementet överlämnats till offentlighetskommittén, restes under kommitténs överläggningar inga invänd- ningar.
Vad som kan anföras mot en ändring av RB:s regel på denna punkt är att publiceringen av en dom i något enstaka fall skulle kunna få till följd att allvar— liga övergrepp begås mot den dömde eller någon honom närstående, framför- allt när det gäller politiska flyktingar vilkas namn blir kända genom mål om olovlig underrättelseverksamhet. Risken härför underströks i rättegångskommit- téns promemoria.
Kommittén anser att avvägningen av de olika intressena på denna punkt är synnerligen vansklig. Det är inte möj- ligt att genom någon jämkning av be- stämmelsen kringgå svårigheterna. Det kan emellertid knappast hävdas, att den praxis som nu upprätthålles sakligt sett strider mot de syften som Europaråds- konventionen vill tillgodose. Enbart bris— ten på rent formell överensstämmelse kan inte få vara avgörande. Kommittén anser att en särregel måste finnas för dessa fall. En sådan regel måste emel- lertid avfattas med försiktighet, så att någon utsträckt tillämpning inte behöver riskeras. Möjlighet att avkunna domslut inom stängda dörrar bör finnas endast om målet avser olovlig underrättelse- verksamhet och det kan befaras, att ut- lämnande av den tilltalades namn med- för att denne, hans anhöriga eller annan enskild person utom riket utsättes för övergrepp eller lider skada (se 5 kap. 5 å andra stycket RB enligt kommitténs förslag).
Den nuvarande möjligheten att återge skälen till ett avgörande inom stängda dörrar i fall då förhandlingen har varit hemlig bör bestå. Härigenom kan det bli möjligt att förebygga exempelvis att namnet på ett vittne sprids bland all— mänheten i fall då det kan befaras att vittnet eljest skulle bli utsatt för repres- salier.
Enligt PM 1964 talade de skäl som kan anföras för att domslut skall vara offent- ligt också för att andra avgöranden som rör enskildas rätt i allmänhet skall vara offentliga. Utkastets stadganden torde, anfördes det, endast i ringa omfattning göra det möjligt att hemlighålla beslut som rör enskilds rätt, men en generell föreskrift om att sådant beslut inte får hemlighållas ansågs inte tillrådlig.
Den omständigheten att någon har bli- vit föremål för ett beslut i ett förvalt-
ningsärende kan helt säkert, om den blir känd av hans arbetsgivare eller annan utomstående, ofta lända honom till ska- da. Man behöver bara tänka på beslut om nykterhetsvård eller om anhållande för asocialt levnadssätt. Hemliga beslut om inskränkning i personlig frihet måste emellertid undvikas om det överhuvud- taget är möjligt. Det finns härvidlag knappast någon avgörande skillnad mel- lan förvaltningsbeslut och domstolsav- göranden.
Å andra sidan måste beaktas, att re- socialiserande åtgärder inom socialvår- den ofta förutsätter, att t.ex. grannar eller arbetskamrater till den som är före- mål för en åtgärd inte får vetskap om denna. I fråga om hjälpåtgärder, över- vakning och andra åtgärder som vid— tages medan den som avses befinner sig i sin vanliga miljö kan ett mått av dis- kretion vara ett villkor för ett gott resul- tat. Beslut om omhändertagande för vård bör däremot enligt kommitténs me— ning alltid vara offentligt. Ärenden om avbrytande av havandeskap, sterilise— ring, kastrering eller åtgärder mot ut— bredning av könssjukdomar kan röra förhållanden som är av sådan natur att av humanitära skäl även besluten bör hållas hemliga.
Kommittén vill förorda att sekretessen till skydd för enskildas personliga för- hållanden som regel skall omfatta alle- nast handlingar som inte anger utgången i ärenden. Beslut skall vara offentliga med undantag för beslut i ärenden om avbrytande av havandeskap, sterilise- ring, kastrering eller åtgärder mot smitt- samma sjukdomar samt de ovan antydda besluten i barnavårds- och nykterhets- vårdsärenden. Dessa beskrivs i författ- ningstexten såsom ärenden om hjälpåt- gärder, övervakning eller andra förebyg- gande åtgärder inom barnavården eller nykterhetsvården. I likhet med vad som gäller nu skall länsstyrelsens och rege—
ringsrättens avgöranden i överklagade och underställda ärenden vara offent- liga.
Nu gällande regel, enligt vilken över- instansernas beslut i barnavårds- och nykterhetsvårdsärendena är offentliga, har såvitt kommittén har sig bekant icke lett till någon skada. Det väsentliga in- tresset härvidlag torde vara, att besluten icke publiceras i pressen. Det torde vara en lojalt iakttagen yrkesetisk regel, att pressen undviker att dra fram sådana förhållanden som blottas i besluten på ett sätt som kan skada dem besluten rör.
Även beslut som ingriper i enskildas ekonomiska förhållanden bör enligt kommitténs mening som regel vara of- fentliga. Detta gäller både beslut om skatter och andra pålagor samt beslut om bidrag och andra förmåner. Samma gäller avtal mellan myndighet och an- nan. Gällande lag ger i flera fall uttryck för att så bör vara fallet. Socialnämnds beslut om socialhjälp är sålunda offent- ligt (14 % tredje stycket Seer). Så är också fallet med beslut om statligt stöd åt företagsamhet i de viktiga fall som omnämns i 2 5 p. 1 av CSeer (stats- bidrag till enskild företagsamhet m.m.). Beskattningsbeslut är också i regel of- fentliga; en dithörande fråga (om för- mögenhetslängdens offentlighet) skall behandlas närmare i specialmotiveringen (under 2 kap. 11 % TF). Även beslut i ärenden om upphandling, entreprenader osv. är i regel offentliga; frågan om un- dantag härifrån skall medges behandlas i specialmotiveringen (under 2 kap. 11 % TF).
Däremot är det uppenbart, att avgö- randen som faller inom ramen för en offentlig affärsverksamhet måste kunna hållas hemliga i vissa fall. Om exempel- vis en kund hos domänverket önskar hålla sina konkurrenter i ovisshet om sina virkesinköp från verket och om de villkor som betingats därvid, bör verket
Det är vidare tydligt, att träffade av- tal och andra avgöranden måste kunna omges med sekretess av hänsyn till för— svaret och relationerna till andra stater.
4. Sekretess vid domstol m.m.
Offentlighetstraditionen i vårt land har sitt ursprung i offentligheten vid dom- stolarna. Allmänheten, samlad till ting, deltog i överläggningarna och besluten. Rättskipningen utövas nu av yrkesdo- mare och särskilt valda lekmän, men kvar finns grundsatsen att envar har tillträde till domstolarnas förhandlingar. Endast för särskilt ömtåliga fall har be- gränsningar gjorts i denna grundsats och då genom bestämmelser i lag. Dä även avgörandena är tillgängliga för vem som helst, finns det goda möjlig- heter för medborgarna att få inblick i domstolarnas rättstillämpning.
En sida av offentligheten hos dom- stol är att protokoll, skriftliga bevis och nedteckningar av muntliga utsagor och av vad som eljest iakttagits vid förhand- ling är tillgängliga i efterhand. Härige- nom blir det möjligt för den som inte har närvarit vid förhandlingen att skaffa sig insyn i materialet.
För närvarande kan en handling som har företetts eller upprättats vid dom- stolsförhandling hållas hemlig endast om förhandlingen har hållits inom stängda dörrar. Därutöver krävs, att domstolen, då den avgör målet, förord- nar att handlingen även i framtiden skall vara hemlig. Ett sådant förordnande kan ha den formen, att handlingen inte får lämnas ut utan domstolens tillstånd förr- än viss i förordnandet bestämd tid, högst 70 år, har förflutit. Gäller förordnandet en handling som kan hänföras under något sekretesstadgande, såsom en från kriminalvården inlånad behandlings- journal, kan förordnandet i stället inne-
hålla att detta stadgande skall äga till— lämpning även framdeles.
I PM 1964 föreslogs att sambandet mellan förhandlings— och handlingsof- fentlighet inte skulle upprätthållas (s. 18). En handling som hade företetts vid en offentlig förhandling skulle visserli- gen i regel inte kunna hållas hemlig där- efter. Men om särskild anledning före- låg att dess innehåll inte hade blivit spritt bland allmänheten, skulle den lik- väl få hållas hemlig enligt reglerna i 2 kap. TF. Bakgrunden till denna jämk- ning var, att- det ofta inte finns något praktiskt behov av att domstol förord- nar om handläggning inom stängda dör- rar, därför att det inte finns någon åhö- rare tillstädes, men att det likväl i dylika fall kan finnas anledning att låta sekre- tessen bestå. Något särskilt förordnande om framtida sekretess skulle överhuvud- taget inte behövas.
Överläggningarna på grundval av PM 1964 kom endast i ringa män att röra frågan om sambandet mellan förhand- lings- och handlingsoffentligheten. Nå- gon anmärkning torde inte ha riktats mot tanken att lösa upp sambandet. Kommittén har ändå ansett sig böra ytterligare överväga frågan om samban- det mellan förhandlingsoffentlighet och handlingsoffentlighet.
De nuvarande reglerna är behäftade med den svagheten, att domstolen måste förordna om handläggning inom stängda dörrar så snart någon handling skall företes som måste vara hemlig i fram- tiden. Det kan ofta vara så, att åbero- pandet vid förhandlingen inte röjer nå- got sekretessintresse av vikt. Om dom- stolen som ett led i personutredningen i ett brottmål vill återge vissa avsnitt ur en handling som lånats in från kriminal- vården, finns det kanske inte något star— kare behov att utestänga eventuella åhörare. Behovet att hålla handlingen hemlig när den efter rättegången har
återsänts till kriminalvården kvarstår emellertid, lika väl som i fråga om hand- lingar som rör andra personer. Tvångct att förordna om handläggning inom stängda dörrar kan i sådana fall leda till sakligt omotiverade inskränkningar i förhand]ingsoffentligheten, vilken får anses vara det centrala momentet i dom- stolarnas offentlighetstradition.
Ett företräde hos den nuvarande ord- ningen är emellertid, att domstolen vid målets avgörande har att ta ställning till det framtida sekretessbehovet. Det är av stort värde med tanke på allmänhetens insyn, att gränserna för sekretessen blir fixerade och inte kan vidgas efter av- görandet. Domstolen har också vid av- görandet av sakfrågan utredningen ak— tuell, och det kan inte bereda några större bekymmer att då pröva, vilka handlingar som saklöst kan vara till- gängliga för framtiden och vilka som fortfarande möjligen kan behöva hem- lighållas. En prövning i framtiden, kan- ske många år efter avgörandet, erbjuder större svårigheter. Det måste vara en betydande vinst om man kan begränsa antalet fall då en sådan prövning måste göras.
Av dessa skäl anser kommittén, att man visserligen bör lösa upp samban- det mellan förhandlingsoffentlighet och handlingsoffentlighet: för att en hand- ling som har företetts vid en förhandling skall kunna hållas hemlig skall det inte ovillkorligen krävas att förhandlingen har hållits inom stängda dörrar. Däre- mot vill kommittén förorda, att det nu- varande kravet på ett särskilt förord- nande om handlingssekretess bör fin- nas kvar: framtida sekretess skall förut- sätta att domstolen, då den skiljer målet från sig, beslutar att handlingen alltjämt skall vara underkastad sekretessreg- lerna. Ehuru sekretess vid förhandlingen inte skall vara någon ovillkorlig förut-
sättning för att en vid förhandlingen företedd handling skall kunna hållas hemlig i framtiden, är det dock givet att ett offentligt företeende kan ha en sådan verkan att hemlighållande är menings- löst. Den i 1964 års utkast upptagna regeln att en handling, som har upprät- tats eller företetts vid offentlig förhand- ling, därefter får hållas hemlig endast om särskild anledning föreligger att dess innehåll inte har blivit spritt bland all- mänheten, bör därför enligt kommitténs mening få en motsvarighet i förslaget (se 2 kap. 19 % TF), varvid regeln dock bör få en något stramare formulering, som klargör att hemlighållande kan kom- ma i fråga endast i undantagsfall, jäm- förliga med förhandling inom stängda dörrar.
Det torde inte finnas någon anledning att behålla möjligheten att meddela tids- bestämda förordnanden om hemlighål- lande. De argument som i det föregåen- de (under VI B 1) har anförts mot tids- gränser i allmänhet lär vara tillämpliga även på domstols förordnande för sär— skilt fall. Ett förordnande bör endast få innehålla, att vad som stadgas om hem- lighållande i 2 kap. TF alltjämt skall äga tillämpning på handlingen. Till skill— nad från de nuvarande reglerna torde de framtida sekretessreglerna kunna avfat- tas så att de omfattar alla typer av dom- stolshandlingar som kan behöva hemlig- hållas.
De särskilda reglerna i Seer om handlingsoffentlighet vid domstol har tillämpning endast på handlingar som företes eller upprättas vid förhandling. Åtskilliga av handlingarna i domstolar- nas akter läggs aldrig fram vid förhand- lingen; dessa handlingar är underkas- tade de allmänna sekretessreglerna. Av praktisk betydelse är härvidlag framför- allt förundersökningsprotokollen och journaler över sinnesundersökningar.
Vissa avgöranden träffas också utan för- handling, enbart på grundval av en skriftlig procedur. Detta förekommer särskilt ofta hos överrätterna.
Det kan helt säkert ofta vara oklart i vad mån en handling har »företetts» vid en förhandling i den mening som sekre- tesstadgandet åsyftar (se Lännergren— Petrén i Tidskrift för Sveriges advokat- samfund 1960 s. 194). Det skulle i vissa hänseenden skapa större klarhet, om samma regler kom att gälla för alla handlingar i domstolsakterna, oberoende av om handlingarna har företetts vid förhandling eller ej. Det är emellertid knappast möjligt att på ett otvetydigt sätt särskilja de handlingar som borde komma in under den särskilda regle- ringen, om man uppger kravet på att handlingarna skall vara upprättade eller företedda vid förhandling. Ersättes detta krav med att handlingar exempelvis skall ha varit »tillgängliga» för domstolen vid avgörandet skulle tillämpningen för- svåras, i synnerhet i fall då domstolen har lånat in andra myndigheters akter. Därtill kommer att en regel som låt av- görandet bero på om en handling varit tillgänglig skulle lägga ansvaret för sek- retessprövningen på alla ledamöter av domstolen även i fråga om handlingar som inte hade företetts vid förhandling. Dessa skulle alltså principiellt bli skyl- diga att genomgå samtliga handlingar i akten, oavsett om dessa hade åberopats i målet eller ej, något som strider mot RB:s grundsatser.
Kommittén vill av dessa skäl förorda, att den särskilda regleringen av sekre- tessen vid domstolarna liksom nu kom- mer att gälla bara sådana handlingar som har upprättats eller företetts vid förhandling.
Vissa praktiska problem kan uppkom- ma, då en handling, som tillhör en för- valtningsmyndighet och som är under- kastad en sekretessbestämmelse, tillhan-
dahålles en domstol för att begagnas som bevis i rättegång. I mål om falsk- deklaration eller vårdslös deklaration brukar självdeklarationen inges då åtalet väcks, i brottmål av allvarligare slag in- fordrar domstolen ofta kriminalvårdens behandlingsjournal. Sociala nämnders akter kan infordras för att tjäna som be- visning i familjemål. På handlingar av detta slag kan de särskilda reglerna om offentlighet vid domstol bli tillämpliga. Företes sådan handling vid förhandling, får den alltså inte hemlighållas därefter, såvida inte förhandlingen har hållits inom stängda dörrar och domstolen dess- utom har förordnat att handlingen allt- jämt skall vara hemlig. Att en hemlig handling skall företes vid en förhandling är en särskilt stadgad grund att hålla förhandlingen inom stängda dörrar (se lagen den 10 juli 1947 om inskränkning av offentligheten vid domstol beträffande allmänna handlingar). Det finns inte någon föreskrift om att domstolen, då handlingen återställes till förvaltnings- myndigheten, skall meddela i vad mån handlingen vid besöket hos domstolen har blivit offentlig. Det kan då tänkas att en handling som rätteligen är offent- lig alltjämt anses hemlig (se Lännergren- Petrén, anf. arb. s. 196—198). Kommittén vill framhålla, att kravet på att det materiella underlaget till ett domstolsavgörande skall kunna granskas gäller även här. Det är inte rimligt att en sådan handling skall kunna hemlig- hållas på andra grunder än dem som gäller de hos domstolen förvarade hand- lingarna. Någon särregel om hemlighål- lande bör därför icke införas för dessa fall. I stället bör övervägas en föreskrift om att domstol skall, då den återställer en inlånad handling, göra anteckning på den om vad som är av betydelse för ett framtida bedömande av fråga om utläm- nande. Denna fråga behandlas i special- motiveringen under 38 kap. RB.
Bestämmelserna i Seer om sekretess hos domstolar är tillämpliga inte bara på allmänna domstolar utan även på sär- skilda domstolar, såsom regeringsrätten, vattendomstolarna och arbetsdomstolen (prop. 1947:260 5. 17 och 21, RÅ 1961 not. S 191). De är däremot inte tillämp- liga på förvaltningsmyndigheter som inte har karaktär av domstol. Inte heller finns bestämmelser med samma inne- börd för beslutande församlingar. De i Seer stadgade inskränkningarna i of- fentligheten utgör dock ej »hinder för offentliggörande av handlingar i ärenden hos riksdagen eller allmänna kyrkomö— tet eller hos kommunal stämma eller re- presentation, där myndighet som hand- lägger ärendet finner sådant erforder- ligt för ärendets behandling» (40 å); som en konsekvens härav torde handlingar företedda vid ett offentligt sammanträde med en beslutande församling i regel bli offentliga för framtiden.
I fråga om statliga och kommunala beslutande församlingar eller förvalt— ningsmyndigheter finns inte ett så klart samband som i fråga om domstol mellan vad som förekommer vid en eventuell förhandling och vad som beslutas. För- handlingen har inte på samma sätt som i rättegång betydelse såsom underlag för avgörandet. Intresset att utöva kon- troll över själva handläggningen har därför inte så stor betydelse. Andra syn- punkter kan emellertid tala för en vid- sträckt offentlighet. Hos de beslutande församlingarna förekommer hemliga förhandlingar ytterst sällan, i varje fall i fredstid. Hos förvaltningsmyndigheter- na är däremot offentliga förhandlingar sällsynta.
Givetvis måste frågan om hemlighål- lande av handlingar som har diskuterats offentligen även i dessa fall prövas med beaktande av att deras innehåll därige- nom har blivit spritt bland allmänheten, och det måste, i framtiden som hittills,
vara regel att en sådan handling betrak- tas som offentlig. Enligt kommitténs me- ning bör samma principer kunna gälla här som i rättegång. Då flertalet för— valtningsärenden handläggs utan offent- lig förhandling, skulle det dock var-a be- tungande att kräva ett särskilt förord- nande i varje ärende, där sekretess kan komma i fråga. Det bör vara tillräck- ligt, att förordnande meddelas beträf- fande de handlingar som har företetts vid en offentlig förhandling (se 2 kap. 19 & tredje stycket TF i förslaget).
5. Vissa undantag från sekretessreglerna
Innehållet i en handling, som normalt skall hållas hemlig, kan spridas på andra vägar än genom att handlingen företes vid en offentlig förhandling. Den till vars förmån sekretessen gäller kan själv sprida innehållet i tal och skrift. En tjänsteman kan röja innehållet, eller detta kan komma fram under en press— debatt. En bestämmelse som handlade om sådana situationer fanns i 1964 års utkast (2 kap. 15 % första stycket andra punkten). I bestämmelsen angavs att all- män handling kunde utlämnas utan hin- der av vad i 8—14 55 av utkastets 2 kap. TF stadgades, om dess innehåll kom- mit till mångas kännedom på annat sätt än genom en offentlig förhandling; un- dantag gjordes för sådant som enskild hade meddelat i förtroende. Någon nämnvärd kritik riktades inte mot hu- vudtanken i bestämmelsen. Däremot framhölls, att det i praktiken kunde bli svårt att avgöra om innehållet i en hand- ling hade kommit till »mångas» känne- dom. Från militärt håll framhölls att exempelvis en uppgift om en hemlig för- svarsanläggning bör hemlighållas, även om anläggningen och dess funktion är känd för ortsbefolkningen; det kan, så- des det, finnas möjlighet att hålla upp- giften hemlig för främmande stater så länge den inte har publicerats i tryck.
Att innehållet i en hemlig handling har blivit känt, måste givetvis beaktas vid prövningen av frågor om utlämnande. Om en handling, som har kommit till en myndighet från en annan och som borde hållas hemlig, har lämnats ut av misstag hos den mottagande myndigheten, kan det i regel inte finnas något rimligt in- tresse att hålla den hemlig hos den av- sändande myndigheten. Om en person, som har varit föremål för någon åtgärd från en nykterhetsnämnds sida, träder fram öppet med en tryckt redogörelse för sina mellanhavanden med nämnden och dess tjänstemän, skulle det mera sällan kunna vålla honom någon skada, om nykterhetsnämnden lämnade ut de handlingar som låg till grund för nämn- dens beslut angående honom. En riktig tillämpning av sekretessregler sådana som de av kommittén föreslagna kan i sådana situationer leda till att handling- arna lämnas ut. En viss aktsamhet måste dock iakttas. En främmande makts un- derrättelseväsende kan exempelvis, för att få kännedom om en omständighet som hålls hemlig, på försök sprida en uppgift om hur det förhåller sig. Att uppgiften till äventyrs råkar vara riktig skall då givetvis inte leda till att den myndighet som förvarar handlingen i vilken den riktiga uppgiften finns läm- nar ut denna. Skadan kan ligga i be— kräftelsen.
Kommittén anser sig icke böra föreslå någon särskild regel om den betydelse som skall fästas vid att kännedom om en hemlig uppgift redan har blivit spridd. I de fall då sekretessbestämmelserna inte leder till utlämnande finns, såsom utvecklas i det följande, möjligheten för myndigheten eller sökanden att begära dispens hos Kungl. Maj:t.
Det finns en mängd lägen, i vilka ett intresse av offentliggörande står emot sekretessintresset. Det kan vara fråga om att i skogsbruk eller för industriens
behov nyttja flygbilder, kartor och andra uppmätningar, som är hemliga av hän- syn till försvaret. Det kan vara ett rent forskningsintresse: en historiker måste för att klarlägga relationerna mellan Sverige och Storbritannien under andra världskriget få tillgång till rapporter och brev som hålls hemliga av hän- syn till främmande stat; en kriminolog behöver för sitt arbete ta del av de upp— gifter som under en viss tid har kom- mit in till det allmänna kriminalregist— ret. Det kan vara ett mera partsbetonat intresse: en advokat som biträder en per- son i ett ärende om nykterhetsvård kan behöva orientera sig i akter med hem- liga handlingar för att på ett riktigt sätt kunna fullgöra sin uppgift. Det kan också förhålla sig så att ett rykte har kommit i svang som skadar någon en- skild eller — något som kan vara sär- skilt ödesdigert i krig — sprider misstro eller misströstan; detta rykte kan veder- läggas endast genom att innehållet i en hemlig handling röjes. Sekretessbestämmelserna är till sin karaktär inskränkningar i den medbor- gerliga rätten att få tillgång till myndig- heternas handlingar. De begränsar i prin- cip icke myndighets handlingsfrihet, då det gäller att fullgöra de uppgifter som åligger myndigheten enligt lag eller för- fattning. Man kan dock ej bortse från att de bygger på förefintligheten av ett skyddsvärt intresse och att därför myn- digheten som regel måste anses skyldig att ej eftergiva sekretesskyddet i andra fall än då lag eller författning ger myn- digheten stöd härför, t.ex. då handlingar skall utställas till granskning enligt före- skrift i lag. En mera diskretionär rätt att disponera över sekretessen torde en- dast tillkomma Kungl. Maj:t, varvid jämväl Kungl. Maj:t får anses bunden av den hänsynen till enskild att vad denne meddelat i förtroende icke offentliggöres. Enligt ett stadgande i PM 1964 skulle
sekretessen genomgående vika för be- stämmelse i lag (2 kap. 17 5 första styc- ket TF). I ett annat stadgande föreskrevs, att sekretessen i allmänhet skulle kunna hävas även genom författning beslutad av Kungl. Maj:t (i fråga om handlingar hos riksdagen eller dess myndigheter skulle det dock tillkomma riksdagen eller dess kamrar att meddela beslut); undantag gjordes för sådant som en- skild meddelat i förtroende (andra styc- ket i samma paragraf). Förbehåll om sättet att handha handlingen och be- gagna dess innehåll skulle uppställas vid behov.
Den konstruktion kommittén nu före— slår med grundlagsreglernas räckvidd angiven i en genom lag beslutad tillämp- ningsförteckning gör det möjligt att i högre grad än enligt PM 1964 redan vid sekretessbestämmelsernas tillkomst be- akta motstående intressen. Någon sär- skild bestämmelse som lämnar utrymme för att i lag besluta om inskränkningar i den i TF stadgade sekretessen behövs därför inte (se också 14 kap. 5 & första stycket TF). Den föreskrift som ger Kungl. Maj:t behörighet att genom för- fattningsföreskrifter begränsa sekretes- sen upptas utan saklig ändring i förslaget (2 kap. 22 % TF).
För mindre vanligt förekommande ty- per av konflikter mellan intresse av sek- retess och intresse av utlämnande anvi- sade PM 1964 tre olika vägar:
1) Den myndighet som förvarar en hemlig handling skulle kunna utlämna den utan hinder av 8—14 åå i utkastets 2 kap. TF , om, på grund av att rykte uppkommit eller eljest, hemlighållande skulle innebära större olägenhet än ut- lämnande; myndigheten skulle dock icke äga röja något som enskild meddelat i förtroende (2 kap. 15 5 första stycket andra punkten TF).
2) Samma myndighet skulle, om nå- gon begärde att för forskning, rättslig
granskning eller annat sådant ändamål få del av allmän handling och om det skäligen kunde anses uteslutet att utläm- nande skulle medföra skada, ställa hand— lingen till hans förfogande utan hinder av de nyss angivna sekretessbestämmel- serna; om så ansågs erforderligt, skulle myndigheten uppställa förbehåll om sät- tet att handha handlingen och begagna dess innehåll (2 kap. 15 å andra stycket TF).
3) Det skulle vara möjligt för Kungl. Maj:t respektive riksdagen eller dess kamrar att även genom beslut för ett särskilt fall häva sekretessen (jfr 37 5 Seer). För sådan dispens skulle inte gälla några riktlinjer utöver den att däri- genom inte fick röjas något som enskild meddelat i förtroende (2 kap. 17 å andra stycket TF). Förbehåll skulle även här uppställas, om så ansågs erforderligt.
De under 2) och 3) nämnda metoder- na att dispensera från sekretessen anslu- ter sig nära till gällande lagstiftning. Båda fick dock enligt utkastet mera vid- sträckt syftning än enligt Seer (se PM 1964 s. 19 och 49). Någon kritik torde icke ha framförts på dessa punkter, och kommittén tar i sitt förslag upp stad- gandena utan större ändringar i jämfö- relse med utkastet (2 kap. 20 och 22 55 TF).
Tidningsartiklar om förhållanden på sociala inrättningar och om handlägg- ningen av ärenden inom socialvården kan vara grundade enbart på berättel- ser av personer som har varit intagna på inrättningarna eller eljest föremål för myndigheternas åtgärder. Detta kan del- vis ha berott på att befattningshavarna har ansett sig av sin tystnadsplikt hind- rade att stå till tjänst med svar på tid- ningens frågor om de enskildas förhål- landen. Med den avfattning som bestäm- melsen om utlämnande efter särskild prövning har erhållit i kommitténs för- slag — att hemlig handling skall kunna 7—566-2759
ställas till förfogande för forskning, un- dersökning eller annat sådant ändamål —— torde det i regel bli möjligt att ge tid- ningen en fullständig, på handlingarna i ärendet grundad infomation. Det bör i sådana fall ej anses som en skada för den person det gäller att det kommer fram uppgifter som strider mot hans egna. Risken för skada kan vidare be- gränsas genom förbehåll, t.ex. att upp- gifterna icke får publiceras på så sätt att detaljer rörande de intagnas vårdsitua- tion blottas eller att andra inblandade personer namnges. Ansvaret för att för- behållet iakttages vid publiceringen fal- ler enligt 7 kap. 5 % tredje stycket TF på utgivaren.. För att detta ansvar skall kunna utkrävas torde förutsättas att denne har ägt kännedom om förbehållet. Den utväg som angivits under 1) är mera diskutabel. Det måste vara vansk- ligt för en myndighet att utan precise- rade direktiv pröva, om hemlighållande skulle innebära större olägenhet än ut- lämnande. Hur skulle exempelvis en social myndighet kunna väga hänsynen till en part i ett barnavårdsärende mot omtanken om det förtroende som myn- digheten anser sig äga? Eller hur skall en kommunal hamnstyrelse kunna av- göra, om olägenheten av att hemlighålla kustbefästningars läge och beskaffenhet, med tanke på värdet av en allsidig de- batt om hamnens utbyggnad, är större eller mindre än den olägenhet som rö- jandet kan medföra för försvaret? Kom- mittén anser sig böra avstå från att lägga fram något förslag på denna punkt. De önskemål om att häva sekretess som här åsyftas bör få tillgodoses genom dispens- beslut för särskilda fall, i regel av Kungl. Maj:t (se 2 kap. 22 & TF i förslaget).
6. Myndighets tillstånd och enskilds samtycke Sekretess som är stadgad till skydd för allmänna intressen kan ofta hävas genom
att en viss myndighet, i regel den myn- dighet som handlägger det ärende till vilket handlingen hör, ger tillstånd till utlämnande (se t.ex. 3 5 andra stycket och 8 5 Seer). I dessa fall kan pröv- ningen av en ansökan om att få del av en handling ankomma på två myndig- heter. Den myndighet som förvarar handlingen prövar om den är hemlig eller ej. Är den inte hemlig, skall den lämnas ut. Är den hemlig, kan den myn- dighet som handlägger ärendet likväl tillåta att den lämnas ut.
Konstruktionen att viss myndighets tillstånd förutsättes för utlämnande har blivit kritiserad såsom oförenlig med stadgandet i 2 kap. 9 % TF, att fråga om utbekommande av handling skall prövas av den myndighet hos vilken handlingen finns (se i denna fråga SOU 1947: 60 s. 75, JK-ämbetets remisskritik, återgiven i prop. 1948:230 5. 122, Lännergren—Pet— rén, anf. arb. s. 198, prop. 1965: 88 s. 23 och 33). Kravet på tillstånd medför en klar begränsning i den förvarande myn- dighetens prövningsrätt, och sakligt måste denna konstruktion anses vara mindre väl förenlig med TF:s grund- tanke, att prövningen skall utföras av den förvarande myndigheten (utom i de undantagsfall som avses i 2 kap. 14 å andra stycket TF).
Det framgår av vad som anförts i det föregående (under VI A 2), att kommit- tén strävar efter att i sekretesstadgan- dena ange de förutsättningar som måste föreligga för att en handling skall få hållas hemlig. Principen att sekretess- prövningen skall följa i lag angivna rikt- linjer kommer med detta system att för- verkligas i högre grad än enligt Seer. Bl.a. kommer de stadganden, som be- tecknar vissa handlingar såsom hemliga men ger möjlighet åt myndighet att ge tillstånd till utlämnande, att ersättas med föreskrifter, enligt vilka handlingar skall hållas hemliga endast då vissa vill-
kor är uppfyllda. Föreskrifterna bör kunna avfattas så att de ger utrymme för alla de hänsyn som normalt skall tas vid sekretessprövningen. I ett mera särpräglat läge, då det kan vara befogat att lämna ut en handling som omfattas av en sekretessbestämmelse, finns den möjligheten att Kungl. Maj:t förordnar om utlämnande genom särskilt beslut. Att därutöver ge myndighet behörighet att generellt ge tillstånd till utlämnande av hemliga handlingar torde inte vara erforderligt och ej heller lämpligt. Ett motiv till det i några av Seer:s stad- ganden upptagna kravet på tillstånd av viss myndighet torde ha varit att det stundom kunde bli nödvändigt att sam- arbete ägde rum mellan myndigheterna inbördes ( prop. 1937: 107 s. 44 ). Ett så- dant samarbete kan emellertid ske, även om prövningen göres av den myndighet som förvarar handlingen ( prop. 1948: 230 s. 135 ). Med nutida kommunikatio- ner lär det i regel vara möjligt att sam- råda med befattningshavare hos annan myndighet utan att utlämnandet fördrö- jes därigenom.
I kommitténs lagförslag finns av dessa skäl inte någon motsvarighet till de nu- varande stadganden som ger annan myn- dighet än Kungl. Maj:t behörighet att lämna tillstånd till utlämnande av hand- ling, som eljest skall hållas hemlig. Före- skrifterna om s.k. kvalificerad hemlig- stämpling överföres däremot oföränd— rade till kommitténs förslag (2 kap. 30 å andra stycket TF).
Enskild kan i regel genom samtycke åstadkomma att en i hans intresse före- skriven sekretess hävs. Denna regel be- hölls i 1964 års utkast (2 kap. 15 & tredje stycket TF). Därvid gjordes för- behåll för vad som kunde bli bestämt i lag. Utkastet öppnade sålunda en möj— lighet att genom lag föreskriva, att hand—
ling, som skulle hållas hemlig endast till skydd för enskilds intresse, skulle kun- na undanhållas även denne själv och den som hade fått hans samtycke att få del av den. Syftet var främst att ge un- derlag för beståmmelser i lagar angåen- de sjukvård m.m. som skulle göra det möjligt att skona en person som under- gick vård från att få full kännedom om en läkares undersökningsfynd och hypo- teser o.dyl. Promemorians ståndpunkt var, att detta inte var en sekretessfråga utan en fråga som hörde hemma i lag- stiftningen angående vården. Mot denna ståndpunkt anfördes under överlägg- ningarna år 1964, att det kunde finnas behov att hemlighålla en handling för den som avses i handlingen även när han inte är föremål för någon vård. Med tanke på dessa fall måste det, sade man, vara lämpligt att bestämmelserna i äm- net kom att ingå bland sekretessbestäm- melserna. Det borde också, framhölls vidare, underlätta handhavandet av reg— lerna om hemlighållande, om de vore samlade på ett ställe.
Såsom framhölls i PM 1964 (s. 43), leder de skäl som talar för att en hand- ling hålls hemlig för allmänheten inte utan vidare till att den skall undanhål- las den person vars förhållanden den avhandlar. Regeln måste tvärtom vara att denne skall ha tillgång till alla hand- lingar som redogör för hans förhållan- den och andras bedömning av dessa. En bestämmelse härom kan lämpligen ut- formas så att handlingen skall utläm— nas, om den enskilde begär utlämnande eller samtycker därtill.
Enligt de nuvarande bestämmelserna i Seer är den behörig att lämna sam- tycke vars personliga förhållanden hand- lingen angår (se särskilt 14 5). I allmän- het är sekretessen också föreskriven just i dennes intresse. Och den omständig- heten att en handling kan innehålla upp— gifter om två eller flera personers för-
hållanden lär inte orsaka några prin- cipiella problem; i den mån det inte är möjligt att dela upp handlingen så att var och en kan disponera över den del som rör honom, lär samtycke av två eller flera krävas.
Det synes emellertid lämpligt att i be- stämmelsen om samtycke anknyta när- mare till ordalagen i RB:s bestämmelse om vittnesförhör (36 kap. 5 % andra stycket) än till de ordalag som begagnas i bl.a. 14 5 Seer. Liksom i 1964 års ut- kast bör sålunda föreskrivas att, om all— män handling skall hållas hemlig endast till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska intresse och den enskilde begär utlämnande eller samtycker där- till, handlingen skall utlämnas.
Om den enskilde ger sitt samtycke be- gränsad innebörd i ett eller annat hän- seende, skall myndigheten uppställa ett i enlighet därmed avfattat förbehåll. Ett stadgande med detta innehåll fanns i 1964 års utkast och har icke mött någon kritik under kommitténs överläggningar.
Såsom nyss nämndes skulle behovet att undanhålla en person uppgifter om hans förhållanden enligt PM 1964 regle- ras i bestämmelser angående den verk- samhet i vilken uppgifterna lämnas. I fråga om uppgifter till en läkarjournal skulle alltså regleringen göras i sjuk- vårdslagstiftningen, i fråga om uppgifter till en behandlingsjournal inom krimi- nalvården i de lagar som behandlar denna osv. Det är här fråga om hänsyn som måste tas till den vårdade just på grund av hans tillstånd. Om den hand— ling det gäller är hemlig eller ej, är av ringa intresse. Man kan, såsom anfördes i PM 1964 (s. 43), väl tänka sig fall då en sinnessjuk skulle kunna ta skada av att få kännedom om innehållet i en handling som utan olägenhet kan hållas tillgänglig för allmänheten.
Det finns likväl, såsom framhölls un- der kommitténs överläggningar, vissa
praktiska skäl som talar för att frågan regleras bland sekretessbestämmelserna. Om så sker, vinner man också större säkerhet för att den principiella inne- börden i inskränkningen blir beaktad. Kommittén vill därför förorda, att denna lagtekniska fråga löses på samma sätt som i gällande rätt. Härmed är icke sagt, att icke vissa längre gående inskränk- ningar skulle kunna föreskrivas i lag i fråga om exempelvis en häktads eller en mentalvårdspatients förbindelse med yttervärlden (se t.ex. 15 å i den av 1966 års riksdag antagna lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, prop. 1966: 53 s. 187 ).
Enligt nu gällande bestämmelse får en handling angående anstaltsvård m.m. i de avsedda situationerna undanhållas den vars förhållanden avses i hand- lingen, om det finns »grundad anled- ning antaga att genom handlingens ut- lämnande ändamålet med vården eller behandlingen skulle motverkas» (14 å andra stycket Seer). Denna bestäm- melse gäller dock icke kriminalvården. På detta område kan möjligheten att vägra utlämnande trots samtycke vara mera vidsträckt (se 12 5 första stycket Seer). Stadgandet i 14 å andra stycket har gett upphov till vissa svårigheter i praxis (Welamson, Läkarsekretessen s. 112). I det väsentliga torde det emeller- tid innefatta lämpliga riktlinjer för sek- retess gentemot den som avses i hand- lingen, och kommittén föreslår en be- stämmelse i ämnet, som nära ansluter till den gällande. Enligt den av kommit- tén föreslagna bestämmelsen (2 kap. 21 % första stycket TF) skall handling an- gående vård eller behandling, i vilken läkare medverkar, trots den enskildes be- gäran eller samtycke hållas hemlig, om det måste antagas att utlämnande skulle motverka vården eller behandlingen eller eljest äventyra den enskildes hälsa.
Bestämmelsen i 14 å andra stycket
Seer ger stöd för hemlighållande av handling angående behandling eller vård på anstalt även i fall där motivet till sek- retessen inte i första hand är hänsyn till den vårdades hälsa. Sådan handling torde exempelvis kunna hållas hemlig i fall då det fordras för att hindra kam- rater till någon som är intagen på an- stalt inom socialvården från att sätta sig i förbindelse med den intagne och förse honom med rusgivande medel eller söka förmå honom att rymma. På motsva- rande sätt skall handling angående an- staltsvård inom kriminalvården enligt 12 % första stycket Seer hållas hemlig även om den intagne som handlingen rör samtycker till utlämnande (SOU 1935: 5 s. 59, prop. 1937: 107 s. 17 ). Det synes kommittén riktigast att hänföra behovet av sekretess i sådana situationer till dem där det är fråga om att värna om effektiviteten i myndigheters arbete. Kommittén återkommer till frågan i an- nat sammanhang (under 2 kap. 15 & TF).
Sådan handling angående anstaltsvård m.m. som nämns i 14 å andra stycket Seer skall vidare undanhållas den vår- dade eller den som har hans samtycke om det finns »grundad anledning antaga, att genom handlingens utlämnande någons personliga säkerhet (skulle) sättas i fara». Vidare kan vissa slags handlingar _ sådana som inne- håller anmälningar och upplysningar till nykterhetsnämnd m.fl. — undanhållas dem de avser, om det finns grundad an— ledning att »antaga att den, om vilken anmälan gjorts eller upplysningarna läm- nats, skulle missbruka kännedom i be- rörda hänseende till skada för annan person». Inte heller i dessa fall är det fråga om att skydda den person som av- ses i handlingen. Den som skall skyddas är i stället den som har ställt diagnos, avgivit rapport om ett uppträde, gjort en anmälan eller lämnat upplysningar osv. Frågan om skydd för sådana perso-
ner behandlas i annat sammanhang (2 kap. 10 å andra stycket TF).
Den i 1964 års utkast ingående bestäm- melsen om att handling som är hemlig av hänsyn till enskild skulle kunna un- danhållas denne och den som har hans samtycke, om detta medgavs i lag, gjor- de det möjligt att hemlighålla kriminal- register och andra sådana samlingar av personuppgifter för den som uppgifterna gäller. I PM 1964 anfördes, att, om sek- retessen kring registren inte kunde upp- rätthållas mot de registrerade, arbetsgi- vare och personer i liknande ställning skulle kunna bereda sig tillgång till de registrerade uppgifterna genom att er- hålla fullmakt av platssökande eller på liknande sätt (s. 44). Med den här ovan förordade ändringen av regeln om ver- kan av den enskildes samtycke fordras en särskild bestämmelse om dessa regis- ter. I kommitténs förslag har denna be- stämmelse utformats så att handling som skall hållas hemlig jämlikt före- skriften om registren (2 kap. 9 5 andra stycket) inte skall omfattas av regeln om verkan av enskilds samtycke (2 kap. 21 å andra stycket).
7. Sekretess mellan myndigheter m.m. Seer stadgar »inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar». Denna rätt framgår ur bestämmelser i 2 kap. TF . Enligt dessa bestämmelser äger varje svensk medborgare fri tillgång till allmänna handlingar med endast de in- skränkningar som stadgas i Seer. Den- na konstruktion innebär, att de i Seer stadgade inskränkningarna har omedel- bar betydelse endast gentemot allmän- heten; innebörden av en inskränkning är att den begränsar möjligheten för en enskild att med åberopande enbart av TF erhålla tillgång till en handling som omfattas av inskränkningen. När en handling på grund av ett stadgande i
Seer ej må »utlämnas», avses sålunda enbart utlämnande (utbekommande) i TF:s mening. Seer:s bestämmelser är däremot icke bindande vid prövning av frågor, om handlingar skall tillhanda- hållas andra myndigheter, och reglerar inte heller myndigheternas behörighet att begagna handlingarna eller uppgifter ur dem i sin verksamhet.
Att Seer icke är omedelbart bindan- de i förhållandet mellan myndigheter antages allmänt: myndighet kan ha ett mera vidsträckt anspråk än en enskild medborgare att få del av en hemlig handling. Å andra sidan är det uppen- bart, att inte varje myndighet utan in- skränkningar kan få del av hemliga handlingar som förvaras hos andra myn- digheter (se härom prop. 1947: 260 s. 23 , prop. 1948:230 5. 122, prop. 1955: 160 s. 144 , prop. 1956: 150 s. 348 , S. Walberg i Svensk juristtidning 1955 s. 585 och Welamson, Läkarsekretessen, s. 122). Den avgörande synpunkten anses vara, om det skulle vara förenligt med det sekretesskyddade intresset att tillhanda— hålla handlingen. Ett exempel: statisti- ska centralbyrån samlar in uppgifter för att, efter bearbetning, ställa dem till all- mänhetens förfogande som underlag för planering av skilda slag. Syftet är icke att ge underlag för kontroll eller för skattemyndigheters beslut. Det skulle äventyra centralbyråns möjligheter att få fullständiga och korrekta uppgifter, om uppgiftslämnarna skulle behöva räkna med att uppgifterna ställdes till förfogande för användning mot dem.
Vad som sagts nu gäller bara i den mån särskilda bestämmelser inte finns. Vissa slag av hemliga handlingar är un- derkastade särskilda föreskrifter; så är fallet med handlingar som tillhör det allmänna kriminalregistret, de polisre- gister som avses med 1965 års lag i äm- net och kommunernas socialregister, likaså med självdeklarationer. Det finns
också bestämmelser som tar sikte på det förfarande där hemliga handlingar er- fordras såsom bevis. Domstolarnas till— gång till hemliga handlingar som erford- ras som bevis i rättegång är sålunda reglerad genom bestämmelser i 38 å andra stycket Seer, och för taxerings- myndighetemas del gäller regler i 46 å i 1956 års taxeringsförordning.
I litteraturen har antagits, att de tyst- nadsplikter som enligt RB tar över den allmänna vittnesplikten även hindrar att de därav omfattade upplysningarna lämnas till förvaltningsmyndighet (Eek i Landskommunernas tidskrift 1955 s. 535). I samma riktning har Welamson uttalat sig: konsekvensen skulle närmast kräva, menar han, att överhuvud intet intresse av upplysningars tillhandahål- lande — annat än för utredning i de grövsta brottmålen —- vare sig det före— trädes av enskild eller av offentlig myn- dighet borde beaktas såsom grund för utlämnande av handling, i vad den inne- håller upplysningar som enligt 36 kap. 5 5 andra stycket RB är undandragna vittnesplikt (Läkarsekretessen s. 116). De är 1955 införda bestämmelserna om rätten för taxeringsmyndigheter att be- reda sig tillgång till allmänna handlingar (numera i 46 % taxeringsförordningen) ger emellertid stöd för att taxeringsmyn- digheterna skall kunna få del även av handlingar, vilkas innehåll omfattas av sådan tystnadsplikt som har företräde framför vittnesplikten (se prop. 1955: 160 s. 145—148).
Seer:s bestämmelser är inte norme- rande, då frågan är, om en myndighet vid behandlingen av ett ärende kan be- gagna upplysningar som den har inhäm- tat vid handläggningen av ett annat ärende. Avgörande är härvidlag vad som på grund av lag, författning eller praxis gäller om förfarande och beslutsunder- lag. Det är naturligt, att en myndighet, i den mån bestämmelser om förfarandet
inte lägger hinder i vägen, anser sig oförhindrad att ta del av skriftligt ma- terial i myndighetens besittning, även till den det detta är hemligt.
Att en handling begagnas i myndig- hetens verksamhet behöver inte leda till att dess innehåll sprids bland allmän- heten. Skulle emellertid en myndighet finna det nödvändigt att som ett led i sitt arbete ge offentlighet åt en hemlig handling, bör icke heller detta betraktas som ett utlämnande i TF:s och Seer:s mening (se härom SOU 1927:2 s. 226 om bankinspektionens handlingar m.m. och prop. 1937: 107 s. 15 om riksdagens, kyrkomötets och de kommunala försam- lingarnas handlingar). En myndighet torde icke ens i sin egen informations- verksamhet vara omedelbart bunden av de i Seer stadgade inskränkningarna. Vissa bestämmelser i Seer har emeller- tid fått sin utformning bestämd av att de skulle vara direkt normerande även för myndighetens egen verksamhet (se 18 5 och förarbetena till 20 % första stycket Seer, SOU 1955: 45 s. 136 och prop. 1956: 148 s. 55).
Frågan om allmänna handlingar såsom bevis i rättegång eller förvaltningsärende har icke sådant samband med principen om handlingars offentlighet att den där- för måste regleras i TF. Från praktisk synpunkt förefaller det ändamålsenligt att frågan regleras tillsammans med övriga spörsmål om förfarandet. Det är sålunda något villsamt, att de av sekre- tesskäl betingade inskränkningarna i be- visningen i rättegång i fråga om vittnes- mål och enskilda handlingar föreskrivs i RB (36 kap. 5 och 6 %% samt 38 kap. 2 %) men i fråga om allmänna hand- lingar anges i Seer (38 å andra styc- ket).
Enligt 1964 års utkast skulle Seer:s bestämmelse om allmänna handlingar såsom bevis i rättegång föras över till
RB (såsom 38 kap. 8 5 första och tredje styckena). Häremot torde icke någon kritik ha riktats, och det förslag kom- mittén nu lägger fram går på samma linje.
När det gäller innehållet i bestämmel— sen om allmänna handlingar såsom bevis i rättegång, anser kommittén att de nu- varande föreskrifterna i 38 å andra stycket Seer bör kunna tjäna som före- bild. Av betydelse är särskilt, att sekre- tessen kring förtroliga meddelanden i personliga angelägenheter framdeles som hittills i regel bör ha företräde framför intresset av bevisning. Kretsen av yrkes— utövare, som är behöriga att mottaga förtroliga meddelanden under denna stränga sekretess, blir enligt kommitténs förslag, lika väl som enligt 1964 års ut- kast, mera vidsträckt än den är för när— varande (se närmare specialmotiveringen under 36 kap. 5 % RB).
Vad gäller förvaltningsförfarandet ytt- rades i PM 1964 (s. 21), att det kunde visa sig lämpligt att införa stadgandet om sekretess mellan myndigheter i en framtida lag om förvaltningsförfarandet. Som ett provisorium intogs dock i ut- kastet en allmänt hållen bestämmelse, enligt vilken allmän handling skulle till— handahållas annan myndighet, om ej därigenom något skulle röjas som en- skild meddelat i förtroende och det ej heller eljest skulle lända det allmänna eller enskild till synnerligt men (2 kap. 15 % fjärde stycket TF). Förbehåll gjor- des för särskilda föreskrifter. I fråga om proceduren skulle samma regler gälla som för sekretessärenden.
Någon bestämmelse i ämnet fanns inte i besvärssakkunnigas senare avgivna för- slag till lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964: 27). I remissyttrande över detta förslag anförde offentlighetskom— mittén att frågan om begagnande av all- män handling såsom bevis borde regle- ras inom lagstiftningen om förfarandet,
för förvaltningsmyndigheternas del då närmast i 8 kap. av det remitterade för- slaget, vilket handlade om ärendes ut- redning.
Kommittén har övervägt att i ett för- slag till en särskild provisorisk lag om tillhandahållande av allmänna hand- lingar åt förvaltningsmyndigheter ta in en bestämmelse motsvarande 2 kap. 15 & fjärde stycket TF enligt 1964 års utkast. Vad gäller innehållet i bestämmelsen anser kommittén likväl att det knappast vore lämpligt att hemlig handling all— tid, bortsett från förtroendesekretessen, skulle få tillhandahållas annan myndig- het så snart det ej skulle lända till syn- nerligt men för det allmänna eller för enskild. Möjligen borde bestämmelsen avfattas i närmare anslutning till reg- lerna om utlämnande för forskning m.m. till enskilda efter särskild prövning av skaderisken (2 kap. 20 % TF i det nu framlagda förslaget). Att den mottagan- de myndighetens befattningshavare är bundna av tystnadsplikt i fråga om handlingens innehåll är en omständighet som i så fall skulle beaktas vid denna prövning. Som Welamson utvecklat (Lä- karsekretessen s. 123), kan det dock icke anses att det vid varje utlånande av en handling till myndighet föreligger trygg- het mot missbruk eller skada i den me- ning som avses såväl i gällande som i föreslagna regler. Beträffande uppgifter som omfattas av förtroendesekretess lig- ger det nära till hands att anse att varje bruk, som står i strid med vad den en- skilde har förutsatt, medför skada.
Kommittén anser emellertid att frågan om tillhandahållande av handlingar åt förvaltningsmyndigheter inte har ett så nära samband med de frågor kommit- tén har i uppdrag att utreda att kommit- tén anser sig böra framlägga ett förslag i ämnet. Det kan förutsättas att frågan blir föremål för fortsatt uppmärksamhet i samband med Spörsmålet om framtida
bestämmelser för förvaltningsförfaran- det.
När det gäller behörigheten för en myndighet att i sin verksamhet begagna hemliga handlingar i egna ärenden, kny- ter sig det största intresset inte till sekre- tessreglerna utan till vad som skall gälla för myndigheternas förfarande och till vissa organisatoriska frågor.
Vad beträffar förfarandet kan regler— na om beslutsunderlag och kommunika- tion utformas så, att de automatiskt medför begränsningar i begagnandet av hemliga handlingar som bevis. Är en myndighet hindrad att beakta andra för- hållanden än dem som har förekommit i ärendet och dessutom skyldig att be- reda parterna insyn i hela utredningen, kommer myndigheten ofta att finna sig förhindrad att utnyttja hemliga hand- lingar som bevis.
I organisatoriskt hänseende vill kom- mittén framhålla att det kan uppstå stora olägenheter, om en och samma myndighet handhar både serviceuppgif— ter och myndighetsfunktioner. Ett exem- pel på detta är att en kommunalt an- ställd nykterhetsrådgivare sorterar un- der nykterhetsnämnden. Enligt 12 & NvL åligger det kommunal nykterhetsnämnd att låta verkställa undersökning, om det kommer till nämndens kännedom att någon har använt alkoholhaltiga drycker till uppenbar skada för sig eller annan. Strikt tillämpad leder denna bestäm- melse till att en rådgivare som admi- nistrativt lyder under en nykterhets- nämnd är skyldig att underrätta nämn- . den om missbruksfall som kommer till hans kännedom under rådgivningsverk- samheten. Det skulle också kunna göras gällande att nykterhetsnämnden är skyl- dig att inhämta upplysningar ur rådgi- varens journalanteckningar för utred- ning i ett ärende som rör någon som har besökt rådgivaren. Liknande problem kan uppkomma inom barnavården bl.a.
som följd av bestämmelsen om anmäl- ningsplikt (93 % BvL).
För att en rådgivningsverksamhet i personliga angelägenheter skall kunna fungera, så att de människor som önskar råd inte stöts bort, krävs att dessas upp- gifter mottas i största förtroende och verkligen kan hållas hemliga hos råd- givaren. Man kan inte bortse från att rådgivare kan komma i konflikter med de krav som har kommit till uttryck i de sociala lagarnas bestämmelser om åt— gärds- eller anmälningsplikt. En sådan konflikt kan självfallet bli särskilt svår- löst, om rådgivaren i förtroende får reda på att ett barn är i fara. Det är svårt att generellt ange vad som är det riktiga handlandet i en sådan situation. Sådana extrema fall kan dock inte användas som motivering för att rådgivningsverksam- heten skulle vara organiserad på ett så- dant sätt att därmed följer skyldighet att mera rutinmässigt lämna upplys- ningar till barnavårds- eller nykterhets- nämnder.
Rådgivningsorganen bör alltså ha en självständig ställning.
Kommittén har, såsom skall utvecklas närmare i specialmotiveringen (under 2 kap. 3 och 27 %% TF), i sitt arbete upp- märksammat en speciell sida av denna fråga, nämligen att rådgivningsorganens handlingar inte genom ett besvärsför- farande skall komma under de kommu- nala nämndernas handläggning.
VII. Handlingssekretess och tystnadsplikt
Enligt PM 1964 (s. 13) skulle den rätts— liga regleringen av tystnadsplikten i hu- vudsak knytas an till föreskrifterna om handlingssekretess. Några sakliga skäl ansågs icke föreligga att anlägga olika betraktelsesätt beroende på om en hem- lighet hade influtit i en allmän handling
eller icke. I det förra fallet ansågs det vidare likgiltigt, om sekretessen bröts genom att handlingen lämnades ut eller genom att dess innehåll yppades på an- nat sätt. Särskilda bestämmelser kunde dock behövas för tystnadsplikter utan motsvarighet i föreskrifterna om hand- lingssekretess, såsom domares och jury- mans skyldighet att iaktta tystnad om vad som har förekommit vid överlägg- ning inom stängda dörrar.
Sammankopplingen av handlingssek- retessen och tystnadsplikten kom i 1964 års författningsutkast till uttryck i en ny lydelse av brottsbalkens stadgande om brott mot tystnadsplikt, 20 kap. 3 &. En— ligt den där föreslagna lydelsen var det brott mot tystnadsplikt att, till skada för allmänt eller enskilt intresse eller eljest med överskridande av behörighet, lämna ut allmän handling som enligt TF skulle hållas hemlig eller yppa eller utnyttja dess innehåll. Lika med innehållet i så- dan handling skulle anses förhållande, varom befattningshavare hade fått kän- nedom på grund av sin ställning, av så- dan beskaffenhet att, om uppgift därom hade influtit i allmän handling, denna enligt TF skolat hållas hemlig. Vidare jämställdes därmed annat förhållande som befattningshavaren på grund av stadgande i lag icke hade ägt yppa så— som vittne; innebörden härav precisera- des genom ett förslag till ny lydelse av 36 kap. 5 % RB.
För att någon skulle fällas till ansvar för brott mot tystnadsplikt förutsattes således att gärningen hade inneburit överskridande av behörighet eller att det leddes i bevis att den hade medfört ska- da för allmänt eller enskilt intresse. I en- lighet med allmänna regler om det sub- jektiva rekvisitet krävdes vidare, att går- ningsmannen hade haft vetskap om att handlingen eller uppgiften omfattades av sekretess och (i det senare fallet) om att skada skulle inträda.
Straffet för brott mot tystnadsplikt av de nu beskrivna slagen skulle vara suspension eller avsättning och even- tuellt därutöver fängelse i högst ett år. I ringa fall skulle dock dömas allenast till böter.
Sammankopplingen av handlingssek- retessen och tystnadsplikten blev, såvitt gällde relationerna till tryckta skrifter, livligt diskuterad under överläggningar- na på grundval av PM 1964. Pressens och radions företrädare framhöll att sam- mankopplingen på många områden kun- de leda till en ödesdiger begränsning av informationens frihet. Frågan härom kommer i ett annat läge genom den ut- sträckning av meddelarskyddet som kommittén i det föregående (under VB) har uttalat sig för; yttrandefrihetens krav blir därigenom tillgodosedda bättre än genom stadgandena i 1964 års utkast. Bortsett från relationerna till de tryckta skrifterna torde knappast några anmärk- ningar ha riktats mot förslaget att låta bestämmelserna om handlingssekretess bli normerande för tystnadsplikten. Att så bör vara fallet har också framhållits i andra sammanhang (se t.ex. Kaijser i FT 1961 s. 94, Welamson, Läkarsekre- tessen s. 14).
Offentlighetskommittén, som i det föl- jande resonemanget bortser från tyst- nadspliktens relation till tryckfrihetens meddelarskydd, en fråga som behandlats i det föregående (under V B), ansluter sig i det väsentliga till principen om parallellitet mellan handlingssekretessen och tystnadsplikten. Det är en naturlig utgångspunkt att röjande av en viss om- ständighet bör bedömas på samma sätt oberoende av om den har antecknats i en allmän handling eller ej. Avgörande bör i det ena som i det andra fallet vara å ena sidan det intresse som talar för hemlighållande och å andra sidan det ändamål som motiverar utlämnande. Författningsbestämmelserna skulle ock-
så bli mera överskådliga, om det bleve möjligt att i det väsentliga låta hand- lingssekretessen bli normerande för tyst- nadsplikten.
I ett hänseende vill kommittén helt ansluta sig till diskussionspromemorians ståndpunkt, nämligen i fråga om röjande av hemlig handlings innehåll. Sådana uppgifter som föranleder att denna skall hållas hemlig skall givetvis i regel inte heller få röjas på annat sätt än genom utlämnande av handlingen, utom i de fall då det är påkallat av tjänstens krav. Att innehållet i en hemlig handling om- fattas av tystnadsplikt har slagits fast i rättspraxis (NJA I 1953 s. 654). Kom- mittén anser denna regel vara av sådan betydelse att den bör komma till ut- tryck i lagtext.
I andra hänseenden synes det däremot nödvändigt att söka andra lösningar än de i PM 1964 föreslagna.
PM 1964 innebar, att allt vetande som en befattningshavare eller tjänstepliktig (i det följande talas för enkelhetens skull endast om befattningshavare) skaf- fade sig på grund av sin ställning skulle i detta hänseende bedömas på samma sätt som innehållet i handlingar. Om en muntlig uppgift eller en iakttagelse var av sådan beskaffenhet att den, om den sattes på pränt, skulle ha föranlett att handlingen blev att betrakta som hemlig, skulle uppgiften eller iakttagelsen även omfattas av tystnadsplikt. Samma regel skulle gälla uppgifter i förberedande uppteckningar och andra skriftliga fram- ställningar som inte är upprättade i TF:s mening och därför inte allmänna hand- lingar.
Denna regel ger utan tvivel uttryck åt något väsentligt, låt vara att det i vissa lägen inte är de enstaka uppgifterna utan just den skriftliga sammanställ- ningen av dem som ger upphov till sek- retessbehovet. I praktiken skulle däre- mot denna regel knappast ge tillräcklig
vägledning. Både för befattningshavarna själva och för dem som i efterhand skulle bedöma frågor om överskridande av tystnadsplikt skulle det ofta ställa sig svårt att få svar på en så hypotetisk fråga som hur en handling skulle ha klassificerats enligt TF, om den hade haft ett visst innehåll. Det skulle svår- ligen kunna hindras att myndigheterna föreskrev en längre gående skyldighet att iaktta tystnad, och den praktiska nyttan av att söka precisera gränserna för det centrala sekretessområdet skulle då vara ringa. I de fall då en sådan längre gående tystnadsplikt inte hade föreskrivits skulle det finnas en viss risk för efterhandskonstruktioner. Därtill kommer att röjande av sådana fakta som åsyftas här redan nu torde kunna föran- leda ansvar i judiciell eller disciplinär ordning såsom tjänstefel, även om det inte står i strid med någon uttrycklig bestämmelse om tystnadsplikt. (Se i dessa frågor prop. 1959: 19 med förslag till sjukhuslag s. 233, JO 1964 s. 428 och Kaijser i FT 1961 s. 82.)
Kommittén vill alltså icke förorda nå— gon bestämmelse om att upplysningar som icke innefattas i allmän handling skall jämställas med innehållet i sådan handling då det gäller att bestämma gränserna för tystnadsplikten. Den nuva- rande möjligheten att reglera tystnads- plikten fristående från föreskrifterna om handlingssekretess bör i stället få bestå. Det lär då icke finnas tillräcklig anledning att göra en fullständig genom- gång av bestämmelser i lag eller författ- ning om tystnadsplikt med syfte att när- mare anpassa deras avfattning efter fö- reskrifterna i TF. Även sådana efter ordalagen vittgående bestämmelser om tystnadsplikt som 91 5 första stycket BvL kan finnas kvar.
Att en bestämmelse om tystnadsplikt på detta sätt kan ha en mera vidsträckt och obestämd omfattning än motsvaran—
__ —. _a. m.. __
::.-..,... s...-.,...
de föreskrift om handlingssekretess bör ses i samband med att bestämmelsen om tystnadsplikt tar sikte på situationer av annat slag och riktar sig till en större personkrets än föreskriften om hand- lingssekretess. Tystnadsplikten skall ge riktlinjer för befattningshavarnas dag- liga handlande i och utom tjänsten och bör fördenskull ge ett besked som är lätt att förstå; den särskilda regleringen av rättigheten att lämna meddelanden för offentliggörande i tryckt skrift torde ge tillräcklig garanti för att befattnings- havarnas medborgerliga yttrandefrihet inte trädes för när. Föreskrifterna om handlingssekretess skall däremot tjäna till ledning vid det mera kvalificerade bedömandet av frågor om utlämnande av handlingar. Det är vid ett sådant be- dömande i högre grad möjligt att väga innehållet i den handling som någon vill se och pröva i vad mån utlämnande kan komma att orsaka en sådan skada som är beskriven i TF eller eljest stå i strid med något förbud mot utlämnande.
En i viss mån annan fråga är det, om någon kan dömas för brott mot tystnads- plikt för att han i strid med någon be- stämmelse har omtalat förhållanden som framgår av en offentlig handling. All tillämpning av strafflag förutsätter att det göres vissa förbehåll som inte är utsagda i bestämmelserna om de sär- skilda brotten, förbehåll som brukar be- tecknas straffrihetsgrunder. Ett förbehåll av detta slag är att en gärning som är nödvändig för en offentlig tjänsts rätta bedrivande är straffri, även om den for- mellt strider mot strafflag. Det kan också förmodas att en bestämmelse om tystnadsplikt skulle tolkas och tillämpas på sådant sätt att det inte ansåges brotts- ligt att ha röjt något som vid en närmare prövning befanns ligga inom det om- råde som enligt TF är offentligt. I vart fall har kommittén sig icke bekant något domstolsavgörande, genom vilket någon
har fällts till ansvar för brott mot tyst- nadsplikt i fall då han har röjt en upp- gift som innehålles i en offentlig hand- ling (jfr NJA I 1915 s. 513, Kaijser i FT 1961 s. 74 och Welamson, Läkarsekre- tessen s. 15—17).
Den bestämning, som enligt PM 1964 skulle införas i brottsbalkens bestäm- melse om brott mot tystnadsplikt (20 kap. 3 g) och som innebar att en fäl- lande dom skulle förutsätta att går- ningen hade medfört skada för allmänt eller enskilt intresse eller innefattat överskridande av behörighet, hade sam- band med förslaget att sammankoppla tystnadsplikten och handlingssekretessen och syftade särskilt till att i viss mån kompensera den föreslagna utvidgningen av 7 kap. 3 & TF. Sedan tanken på en sådan sammankoppling övergivits, är även den föreslagna ändringen i 20 kap. 3 & BrB inaktuell.
Bestämmelsen om straff för utläm- nande av allmän handling som skolat hållas hemlig bör, såsom förordades i PM 1964, överföras från 41 & Seer till 20 kap. 3 % brottsbalken. I den mån så- dan gärning förövas ouppsätligen, kan den bli att anse som tjänstefel enligt 20 kap. 4 & eller 21 kap. 18 & brottsbalken eller enligt motsvarande disciplinstraff— rättsliga bestämmelser (19 5 första styc- ket statstjänstemannalagen den 3 juni 1965 och 18 % första stycket stadgan den 3 december 1965, nr 602, om vissa tjänstemän hos kommuner m.fl.).
På grund av det anförda föreslår kom- mittén en sådan avfattning av 20 kap. 3 & brottsbalken att för brott mot tyst- nadsplikt skall dömas, om ämbetsman utlämnar allmän handling som skall hållas hemlig eller olovligen yppar eller utnyttjar dess innehåll eller ock bryter mot tystnadsplikt som åligger honom jämlikt lag, författning eller särskild fö- reskrift. Någon anledning att ändra den nu stadgade straffskalan —— suspension
eller avsättning och om skäl är därtill tillika fängelse i högst ett är men i ringa fall allenast böter — torde icke före- ligga. Regeln att, om den som har varit ämbetsman begår brott mot tystnads- plikt, han skall dömas till böter eller fängelse bör kvarstå. Straffbestämmel- sen får tillämpning även på den som utan att vara underkastad ämbetsansvar är eller har varit anställd i allmän tjänst eller fullgör eller har fullgjort lagstad- gad tjänsteplikt (20 kap. 12 å andra och tredje styckena BrB).
Brott, varigenom någon har åsidosatt sin tjänsteplikt, faller i regel under allmänt åtal utan hinder av vad som kan vara stadgat om att endast målsäganden kan väcka åtal eller att angivelse av denne krävs (20 kap. 14 % BrB). Undantag gäl- ler bl.a. för vissa brott mot tystnads- plikt. I de fall då en specialbestämmelse om brott mot tystnadsplikt innehåller särskild straffbestämmelse och dessutom en föreskrift om åtal, skall denna före- skrift gälla.
BvL:s bestämmelse om brott mot tyst- nadsplikt (91 % första stycket) innehål- ler en särskild straffbestämmelse, och för allmänt åtal förutsättes angivelse av målsäganden (92 å andra stycket). Sam- ma är förhållandet med SochL (64 % första stycket) och NvL (64 å andra stycket). En likartad bestämmelse i sjuk- vårdslagen (35 5) innehåller däremot icke någon straffbestämmelse (se prop. 1959: 19 s. 234), och brott mot den där stadgade tystnadsplikten kan alltså åta- las utan angivelse av den enskilde. Även brott mot tystnadsplikten i lagen om allmän försäkring angående enskildas personliga förhållanden (18 kap. 28 %) kan åtalas utan angivelse.
På det ekonomiska området krävs an- givelse vid brott mot den tystnadsplikt som är stadgad i arbetarskyddslagen (51 och 68 55). Samma är förhållandet med
brott mot tystnadsplikter angivna i ett flertal andra författningar (se exempel- vis 19 å och 20 % 4 mom. läkemedelsför- ordningen, 26 å och 27 g 4 mom. giftför- ordningen, 22 å och 23 & 4 mom. be- kämpningsmedelsförordningen, 12 å och 13 g 2 mom. andra stycket narkotikaför- ordningen samt 112 % livsmedelsstad- gan). Enligt vissa skatte- och taxerings- författningar kan brott mot tystnads- plikt som utgör ämbetsbrott åtalas utan angivelse av målsägande (se exempelvis 117 och 122 åå taxeringsförordningen, 49 % förordningen om förfarandet vid viss konsumtionsbeskattning och 75 5 förordningen om allmän varuskatt). I andra fall fordras icke i något fall an- givelse av målsägande (se exempelvis 87 & rusdrycksförsäljningsförordningen efter ändring den 26 maj 1961; jfr 35 & ölförsåljningsförordningen; se också 1 kap. 9 5 och 10 kap. 9 & lagen om säker- het på fartyg).
Enligt PM 1964 skulle den nu stad- gade begränsningen i rätten att väcka allmänt åtal för brott mot tystnadsplikt icke bestå. I PM anfördes, att, i fall då brott mot tystnadsplikt angriper ett en- skilt intresse, för allmänt åtal visserligen normalt borde krävas att målsäganden hade angivit brottet (s. 58). Om det var påkallat ur allmän synpunkt, skulle emellertid åklagare kunna väcka åtal även utan angivelse. Någon kritik rik- tades icke mot promemorians stånd- punkt i denna fråga under överläggning- arna år 1964.
Under förarbetena till 1948 års reform av bestämmelserna om ämbetsbrott ut- gick man från att regeln, att brott mot tystnadsplikt utan begränsning skall va- ra underkastat allmänt åtal, efter hand skulle komma att gälla även på de om- råden där det då fanns särskilda straff- och åtalsbestämmelser (SOU 1944: 69 s. 411). Även i vissa senare utfärdade författningar har emellertid krav på an-
givelse av målsägande influtit. Frågan synes därvid i allmänhet inte ha blivit närmare belyst (se exempelvis förslaget till arbetarskyddslag i prop. 1948: 298 s. 308 , förslaget till SochL i prop. 1955: 177 s. 311 och förslaget till ändring i NvL i prop. 1964: 202 s. 21 , 25 och 27 ). I motiven till BvL yttras att »med hän- syn till skyddsintresset för tystnadsplik- ten bör —— i likhet med vad som gäller enligt SochL brott mot denna få åtalas av allmän åklagare endast om det anges till åtal av målsäganden» ( prop. 1960: 10 s. 382 ).
Inskränkningar i den allmänna åtals- rätten kan vara motiverade av hänsyn till målsäganden. Man kan mena att den- nes personliga eller ekonomiska förhål- landen inte mot hans önskan skall ut- sättas för den publicitet som ett åtal medför, även om beivrande eljest är önskvärt. Vid vissa brottstyper kan man i stället ha menat att något allmänt in- tresse av åtal inte föreligger och att det därför kan överlämnas till målsäganden att ta initiativ. (Se härom yttrande av RÅ-ämbetet, prop. 1962: 10C s. 134.) Vad beträffar brott mot tystnadsplikt är den först angivna synpunkten tydligen den viktigaste.
I BrB har det i allmänhet inte över- låtits åt målsäganden att helt disponera över frågan, om åtal skall väckas. Med få undantag har befogenhet tillagts åkla- garen att, om målsäganden inte tar nå- got initiativ, väcka åtal i de fall då han finner det påkallat ur allmän synpunkt (prop. 1962: 10C s. 151, 540). I motiven yttras att, om åklagaren överväger att väcka åtal för angivelsebrott utan att an- givelse har skett, skälen för att måls- äganden inte har angivit brottet bör be- aktas (s. 153, jfr s. 134). Det kan mot denna bakgrund förutsättas, att reglerna om subsidiärt allmänt åtal kommer att tillämpas så att åklagarna vid åtalspröv- ningen tar vederbörlig hänsyn till måls-
ågandenas intresse. Då därtill kommer att en regel om angivelse såsom förut- sättning för åtal kan från både måls- ägandens och den felande tjänsteman- nens sida utnyttjas på ett sätt som inte kan godtagas, vill kommittén förorda att allmänt åtal skall kunna väckas för brott mot tystnadsplikt även utan angi- velse av målsägande, om åtal finnes på- kallat från allmän synpunkt.
Enligt vissa författningar gäller tyst- nadsplikt även för personer som icke är underkastade brottsbalkens bestämmel- ser i ämnet, och här stadgas ofta att åtal får ske endast efter angivelse av måls- ägande (se exempelvis 91 och 92 %% BvL och de nyss anmärkta stadgandena i vissa skatte- och taxeringsförfattningar). Räckvidden av sådana stadganden om angivelse torde efter brottsbalkens ikraftträdande i många fall vara oklar. Kommittén anser icke påkallat att göra en genomgång av dessa stadganden i detta sammanhang.
VIII. Diarieföring m. m.
I anledning av motioner framhöll 1957 års riksdag i skrivelse (nr 182) till Kungl. Maj:t, att en ordnad diarieföring är av väsentlig betydelse för allmänhe- tens tillgång till offentliga handlingar. På detta område borde, enligt vad KU anförde i det till grund för skrivelsen liggande utlåtandet (nr 4), tillämpas be- stämda och så långt möjligt enhetliga regler. Utskottet ifrågasatte, om icke föreskriften i den sedermera upphävda allmänna verksstadgan av den 7 januari 1955 (11 &) om skyldighet för myndig- het att vårda sitt arkiv och däröver föra förteckning (se 13 å i den nu gällande allmänna verksstadgan av den 3 decem- ber 1965, nr 600) borde kompletteras med närmare reglering av frågan om den omedelbara diarieföringen av in- kommande och utgående handlingar.
Riksdagsskrivelsen omnämndes i direk- tiven för offentlighetskommitténs utred- ningsarbete, och i anslutning därtill ytt- rades, att utredningen borde överväga vilka åtgärder som kunde anses behöv- liga för att säkerställa allmänhetens obe- hindrade tillgång till offentliga hand- lingar.
Bestämmelser och praxis i fråga om diarieföring växlar mellan skilda myn- digheter. Inom vissa myndigheter förs ett enda diarium, inom andra förs flera. Grunden för fördelningen av handling- arna på diarierna kan vara organisato- risk; varje byrå eller avdelning för dia- rium över sina ärenden. Fördelningen på diarier kan också bygga på funktio- nell grund; ett diarium kan exempelvis föras över förvaltningsärenden av en viss typ, ett annat över personalärenden, ett tredje över remisser. Det kan förhålla sig så, att handlingar av alla slag skall antecknas i diarium, men det kan också vara förutsatt, att handlingar av sär- skilda typer eller handlingar av mindre betydelse inte antecknas i diarium utan blott läggs till akter eller också endast samlas i viss ordning, t.ex. kronologisk.
En typ av diarieföring, som förekom- mer bl.a. hos de allmänna domstolarna, är att målen eller ärendena förtecknas för myndigheten eller dess avdelningar och att inkomna och upprättade hand- lingar förtecknas på särskilda dagboks- blad för de skilda målen och ärendena. Dagboksbladet för ett visst mål eller ärende brukar följa akten till dess att målet eller ärendet är slutbehandlat.
För den som vill följa en myndighets arbete dag för dag eller ha reda på de handlingar som en viss dag har kommit in till eller upprättats hos myndigheten erbjuder en central diarieföring de största fördelarna. Den äter, som vill följa en viss avdelnings verksamhet, handläggningen av en viss typ av åren— den eller gången av ett bestämt ärende
torde vanligen vara mera betjänt av en på något sätt specialiserad diarieföring. Det kan möjligen anses, särskilt med hänsyn till pressens intressen, att en cen- tral diarieföring är att föredra från offentlighetssynpunkt framför en specia- liserad. Avgörande för valet av metod för diarieföring måste emellertid i första hand vara vad som är lämpligt med hän- syn till myndighetens eget arbete.
Kommittén vill erinra om att diarie- föringen saknar betydelse för den rätts- liga frågan, om en handling skall betrak- tas som inkommen eller upprättad och därmed som en allmän handling ( prop. 1948: 230 s. 131 ). Diarieföringen kan emellertid ha praktisk betydelse som ett medel att underlätta allmänhetens insyn. Det kan förhålla sig så, att den enskilde bara om en handling är diarieförd har någon reell möjlighet att få reda på att handlingen existerar och att utverka prövning av frågan om utlämnande.
Enligt en av chefen för försvarsstaben meddelad föreskrift för krigsmakten (provisoriska bestämmelser för sekre- tesstjänsten inom krigsmakten, Prov- SekretessB, punkt 311) skall hemliga handlingar registreras i särskilt register. En liknande föreskrift ingår bland vissa av civilförsvarsstyrelsen utgivna före- skrifter rörande handhavandet av hem- liga handlingar hos civila myndigheter m.m. (FHH; punkt 118). Dessa senare föreskrifter är inte omedelbart bindande, utan det tillkommer myndighet att själv bestämma i vad mån föreskrifterna skall äga tillämpning på myndighetens verk- samhetsområde.
Kommittén vill framhålla att det för att allmänhetens tillgång till handlingar skall tryggas är av vikt att diarium eller register, i den mån sådant föres, hålles tillgängligt för allmänheten. Från denna synpunkt är det att föredra att även handlingar som anses hemliga registre- ras tillsammans med andra handlingar,
något som inte behöver innebära att in- nehållet röjes. Det bör f.ö. observeras, att den omständigheten att ett diarium innehåller uppgift om handlingar, som är försedda med hemligheteckning eller eljest enligt myndighets bedömande skall anses hemliga, icke utgör grund för att hemlighålla också diariet. Diariets ka- raktär av offentlig eller hemlig hand- ling beror på dess eget innehåll.
Å ena sidan är det alltså knappast möjligt att av hänsyn till offentlighets- intresset ordna diarieföringen på samma sätt inom alla myndigheter. Å andra sidan finns det vissa skäl som talar för en regel att varje myndighet skall vara skyldig att på något sätt registrera de hos myndigheten förvarade handlingar- na och att förteckningarna över dessa skall vara tillgängliga för allmänheten. Utöver det förut anförda skälet -— att registreringen ger allmänheten en prak- tisk möjlighet att få sekretessfrågan prö- vad — kan man framhålla, att en regi- streringsskyldighet skulle minska risken för att myndigheterna undanhåller all- mänheten handlingar vilkas innehåll anses ömtåligt trots att laglig grund för hemlighållande inte är för handen. En sådan skyldighet skulle också ge myn- digheten anledning att på ett tidigt sta- dium ta ställning till frågan, om en viss handling är allmän eller enskild. Kom- mittén vill erinra om att de statliga myn- digheterna enligt de s.k. servicecirkulä- ren (SFS 1946:680 och 1964z794) är skyldiga att från diarier eller andra hos dem förvarade, för allmänheten tillgäng- liga handlingar lämna sådana begärda uppgifter, som ej kräver särskild efter- forskning. Allmänhetens möjlighet att få sådant biträde torde i hög grad vara beroende av om myndigheten har sina handlingar registrerade.
Det kan emellertid göras gällande, att en registreringsplikt avseende alla in- kommande och utgående skrivelser m.m,
skulle medföra mycket arbete. Kommit- tén vill mot detta framhålla, att några större krav i formellt hänseende inte skulle behöva ställas på en registrering. Det måste exempelvis vara fullt tillräck- ligt, om handlingarna i ett ärende i tids- följd antecknades på ett aktomslag, i vil- ket handlingarna förvaras, eller på ett särskilt dagboksblad i stil med dem som förs hos domstolarna. Vidare måste det rimligen förhålla sig så, att myndighe- ternas egen verksamhet främjas av att deras befattningshavare får den kon- tinuerliga överblick över sitt material som följer av att alla handlingarna är registrerade.
Icke desto mindre synes det kommit- tén osäkert, om det är möjligt att genom- föra en regel om generell registrerings— skyldighet. På skilda verksamhetsområ- den torde det finnas en mångfald hand- lingar av begränsat intresse. Det kan vara enkla meddelanden, uppgifter och påminnelser som lämnas på blanketter hos något affärsdrivande verk eller för- frågningar och svar av rutinkaraktär. Det kan vara pressklipp, cirkulär och reklamtryck som bara indirekt eller i ringa mån rör myndighetens verksam- het. Kravet på registrering av sådana handlingar skulle inom myndigheter med livlig omsättning av rutinhand- lingar kunna försvåra verksamheten utan att i högre grad öka överblicken över beståndet av de handlingar som har någon betydelse för allmänheten. Det kan finnas andra metoder att säkra denna. Det torde också ofta vara möj- ligt att genom moderna tekniska meto- der förvara även viktigare handlingar så att kraven på säkerhet och överskåd- lighet tillgodoses. Det krav som kan ställas från offentlighetssynpunkt är en- dast att allmänhetens tillgång till de all- männa handlingarna och möjlighet att vinna prövning av frågor om utlämnan- de inte äventyras genom att handlingar
undanhålles från registrering eller arki— vering eller förvaras på sådant sätt att deras tillvaro ej blir känd för allmän- heten.
På grund av det anförda vill kommit- tén föreslå en bestämmelse om att all- männa handlingar, som ej uppenbart är av ringa betydelse, skall hos myndighet hållas registrerade eller så ordnade, att det utan omgång kan fastställas, om handling inkommit eller upprättats. Be- stämmelsen bör, på grund av den bety- delse den har för allmänhetens tillgång till handlingarna hos myndigheterna, få sin plats i 2 kap. TF (se 2 kap. 24 5 för- slaget).
KU erinrade i sitt nämnda utlåtande om en föreskrift i allmänna verksstadgan av 1955 (6 5 3 mom.) om att, i den mån så erfordrades på grund av myndighe- tens storlek, omfattningen av dess be— röring med allmänheten eller omständig- heterna i övrigt, det ålåg chefen att till- se att särskilda anordningar vidtogs för att underlätta för parter samt för tid- ningspressen och andra intresserade att erhålla upplysning om ärenden hos myn- digheten. Denna föreskrift torde inom vissa myndigheter ha tillämpats så, att alla handlingar som har inkommit till myndigheten eller upprättats där, bort- sett från dem som myndigheten har an- sett hemliga, har hållits samlade en viss kortare tid för att kunna läsas av i första hand pressens och radions företrädare, innan de har tillställts dem som inom myndigheten har skolat ta hand om dem.
Föreskriften har med smärre jämk- ningar överförts till den nya allmänna verksstadgan (8 5). Där stadgas, att che- fen skall tillse att, i mån av behov, sär- skilda anordningar vidtas för att under- lätta för parter, företrädare för nyhets- organen och andra intresserade att få upplysning om myndighetens verksam- het.
Behovet att hålla handlingar samlade på det nyss angivna sättet växlar med ärendenas karaktär, myndighetens stor- lek osv. Kommittén vill emellertid häv- da, att de återgivna föreskrifterna be- träffande sådana myndigheter, hos vilka det är svårt att få överblick över inkom- mande och utgående handlingar, innebär en skyldighet att på andra sätt främja överblicken över handlingarna. En nära till hands liggande åtgärd är då att utan särskild anmaning hålla de nyinkomna och nyupprättade handlingarna tillgäng- liga under tillkännagiven tid och på be- stämd plats, i den mån de inte behöver behandlas omedelbart.
I anslutning till den nya allmänna verksstadgan och de nya författningarna om statens tjänstemän har gjorts en översyn av instruktioner och motsva- rande föreskrifter för statliga myndig- heter (se SFS 1965:628 och åtskilliga andra författningar utfärdade i decem- ber 1965). Som en följd av denna över- syn har 8 5 i verksstadgan eller före- skrift av likartad innebörd blivit till- lämplig för praktiskt taget hela den ci- vila statsförvaltningen.
Sådana föreskrifter gäller däremot icke för domstolsväsendet. En särskild anledning att här föreskriva skyldighet att vidta särskilda anordningar för att underlätta för allmänheten att få upp- lysning om myndighetens verksamhet kan sägas ligga i att, såsom tidigare nämnts, någon central diarieföring i re- gel icke finns hos domstolarna. Enligt kommitténs mening bör en sådan före- skrift som 8 5 i den nya allmänna verks- stadgan övervägas även för domstolarnas del. Kommittén återkommer till frågan i specialmotiveringen (under 2 kap. 24 & TF).
Vad gäller krigsmakten är ifrågava- rande föreskrift i den allmänna verks- stadgan tillämplig i fråga om flertalet av de centrala förvaltningsmyndigheterna
samt de för krigsmakten gemensamma myndigheterna och institutionerna, så- som försvarets forskningsanstalt och militärpsykologiska institutet, däremot icke i fråga om försvarsstaben, försvars- grenarnas staber, territoriella staber eller i försvarsgrenarna ingående för- band, utbildningsanstalter m.m. Även här synes en komplettering önskvärd.
De s.k. servicecirkulären gäller endast för statliga myndigheter. Den gängse uppfattningen på kommunalt håll torde vara, att kommunala myndigheter bör gå allmänheten till handa på samma sätt (se JO 1965 s. 561). Någon föreskrift därom med giltighet över hela det kom- munala fältet finns emellertid inte. Inte heller finns för kommunerna någon ge- nerell föreskrift motsvarande 8 % i den allmänna verksstadgan. Sådana före— skrifter torde inte kunna meddelas på annat sätt än genom lag. Enligt kom- mitténs mening skulle det ha ett bety- dande principiellt värde, om det slogs fast att de kommunala myndigheterna är skyldiga att gå nyhetsorganen och allmänheten tillhanda med uppgifter och upplysningar på samma sätt som stats- myndigheterna.
Kommittén vill erinra om att besvärs- sakkunniga i 2 kap. 15 & av sitt förslag till lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964: 27) har tagit in ett stadgande om att myndighet inom sitt verksamhetsom- råde bör tillhandagå enskild med upp- lysningar och anvisningar, i den mån hinder icke möter. Som de sakkunniga har anfört i motiveringen bör en sådan bestämmelse kompletteras genom före- skrifter av mera specificerat innehåll (s. 179). Sådana kompletterande före- skrifter, meddelade av Kungl. Maj:t, är emellertid icke bindande för kommunala myndigheter. Därtill kommer, som de sakkunniga också nämner, att lagen om
förvaltningsförfarandet inte tar befatt- 8—566-2759
ning med andra områden än sådana där partsärenden uppkommer.
På grund av vad här sagts anser kom- mittén att föreskrifter motsvarande in- formationsbestämmelserna i servicecir- kulären och i den allmänna verksstad— gan bör övervägas även för de kommu- nala myndigheternas del. Kommittén återkommer även till denna fråga i spe- cialmotiveringen.
IX. Offentligheten och datamaskinerna Automatisk databehandling (ADB) före- kommer på allt flera områden. Som exempel kan nämnas statistikproduktio- nen, folkbokförings- och uppbördsväsen- det och den allmänna försäkringen. Övergång till ADB planeras för fordons- registreringen och polisregistreringen. ADB kommer vidare till användning inom försvaret och sjukvården samt för bokföring, redovisning och vetenskaplig forskning.
Övergången till ADB medför åtskilliga problem i fråga om offentlighetsprinci- pens praktiska tillämpning. Ett problem som från kommitténs synpunkt är helt grundläggande är i vad mån reglerna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet är tillämpliga på andra me- toder att lagra information än skriftlig handling. Det vore otillfredsställande, om allmänhetens rätt att få del av upp- lysningar samlade hos myndigheterna skulle bero av vilket medel som begagnas för att lagra upplysningarna. Detta pro- blem synes redan genom rättspraxis ha fått en tillfredsställande lösning (.se un- der 2 kap. 2 & TF i specialmotiveringen). Kommittén föres-lår i det följande en förtydligande regel att som handling skall anses ej blott framställning i skrift eller bild utan även upptagning som måste återgivas för att kunna läsas eller avlyssnas (2 kap. 2 & TF).
Det är likväl tydligt att en rätt för all-
mänheten att ur upptagningar inhämta upplysningar i samma omfattning som gäller i fråga om skriftliga handlingar kan ställa myndigheterna inför svårig- heter. En fara är att myndigheterna för att kunna uppfylla allmänhetens krav på omedelbar tillgång till upptagningar skulle nödgas eftersätta de krav som deras egen verksamhet ställer. Dessa pro- blem diskuteras under 2 kap. 23 & TF. Enligt vad som föreslås i detta stadgande skall de regler som nu gäller i fråga om skriftliga handlingar i det väsentliga bli vägledande även beträffande upptagning- ar av skilda slag. Som kommittén fram— håller i motiveringen till stadgandet, kan det dock bli nödvändigt att fastställa särskilda avgifter för utskrifter eller kopior av upptagningar.
Om man sålunda lyckas finna princi- piellt godtagbara lösningar på de pro- blem som uppkommer vid övergång till ADB, kvarstår likväl frågan, om ett så- dant system i praktiken kommer att ge allmänheten lika goda möjligheter att få insyn i myndigheternas verksamhet och upplysningar ur deras material som de hittills brukade traditionella metoderna.
Ett krav är att upptagningen är håll- bar, så att den lagrade informationen inte utplånas så länge det är av betydelse att den finns kvar. Vad man i praktiken måste kräva här varierar i fråga om olika typer av handlingar. En rationell arkivvård förutsätter att handlingar av mindre vikt gallras ut efter viss tids för- lopp. På motvarande sätt måste det god- tas, att mindre betydelsefull information, som upptagits med ADB, utplånas när den inte längre är aktuell. I övrigt är det ett självklart önskemål att den informa- tion som lagras på elektronisk väg e.d. är lika beständig som om den hade haft skriftlig form. Kommittén vill erinra om att riksarkivet i en framställning den 9 november 1965 till Kungl. Maj:t har an- hållit om utredning av det komplex av
frågor som sammanhänger med behand- lingen av magnetband och andra lag- ringsmedier.
Ett annat krav är att information som upptagits med ADB är lika överskådlig som skriftliga handlingar kan vara. I föregående avsnitt (under VIII) har kommittén förordat en allmänt hållen regel, att handlingar som ej uppenbart är av ringa betydelse skall hos myndig- het hållas registrerade eller så ordnade, att det utan omgång kan fastställas om handling inkommit eller upprättats. Ehu- ru denna regel avfattats närmast med tanke på skriftliga handlingar, torde den kunna bli tillämplig även för informa- tion lagrad genom ADB. Vad som för en viss typ av lagringsmedium fordras för att kravet på överskådlighet skall vara uppfyllt får prövas efter mediets förutsättningar; den av riksarkivet be- gärda utredningen kan här ge ökad klar- het.
Kraven på beständighet och överskåd- lighet måste uppställas redan av hänsyn till myndigheternas egen verksamhet. Vad som behövs för att offenlighetsprin- cipen inte skall förlora i betydelse sam- manfaller i dessa hänseenden med myn- digheternas egna behov. Det kan antagas att övergången till ADB härvidlag, gene- rellt sett, snarast kommer att bli till för- del från offentlighetssynpunkt.
Annorlunda kan det förhålla sig i fall då enskilda har önskemål om insyn som inte sammanfaller med dessa myndighe- ternas anspråk. En skriftlig handling kan i regel utan större besvär hållas till- gänglig för andra ändamål än det för vilken den har tillkommit. En befolk- ningslängd som har upprättats för något beskattningsändamål kan studeras av den som vill ha upplysningar om adres- ser eller yrken och kan ligga till grund för bevis och utdrag att företes inför rätta. En skriftlig sammanställning av forskningsresultat, gjord för ett statligt
eller kommunalt ändamål, kan den till- godogöra sig som för egen räkning arbe- tar med ett liknande projekt. Skulle de skriftliga handlingarna hos myndigheter- na i större omfattning ersättas med elek- troniska upptagningar, kan man befara att det skulle bli svårare för allmänheten att i sådana fall snabbt få del av den hos myndigheterna samlade informatio- nen.
Man är här inne på en fråga som inte är av rättslig natur utan mera rör den anda i vilken lagen tillämpas. Kommittén anser det ytterst angeläget att framhålla att man, då man jämför fördelar och olägenheter av att övergå till ADB, måste ta med i beräkningen det värde för all- mänheten som ligger i att man snabbt kan få fram upplysningar ur myndig- heternas handlingar. I de fall man över- går till ADB bör man, vid val av teknisk utrustning, vid uppläggning av program osv., så långt möjligt skapa säkerhet för att informationen kan hållas tillgänglig för allmänheten. Såsom framhölls från presshåll under överläggningarna på grundval av PM 1964 (anförande av herr Michanek, bilaga 2 s. 185), bör man här- vid beakta att tidsfaktorn kan ha av- görande betydelse för nyhetsorgan—en.
Enligt 2 kap. 8 & TF i den nuvarande lydelsen kan den enskilde välja mellan att ta del av en handling på stället och att mot avgift få en avskrift framställd. Myndigheten är dock inte skyldig att till- handahålla handling på stället, om be- tydande hinder därför möter. Med tanke på denna situation, liksom eljest när det inte beror på den enskilde att handling utlämnas genom avskrift, har för de kommunala myndigheternas del den åsik- ten framförts att avgift icke bör tas ut (F. Kaijser i Svensk socialvårds tidning 1961 s. 271). Denna uppfattning kan. väl inte hävdas utan inskränkning för de statliga myndigheternas del. Under för- arbetena till TF förutsattes tvärtom, att
avgift skulle erläggas här lika väl som eljest, då handling utlämnades genom avskrift (se prop. 1948: 230 s. 134 ). Frå- gan kan få starkt ökad praktisk räckvidd vid en mera allmän övergång till ADB. Kommittén vill då framhålla att en lojal tillämpning av TF kräver att myndighe- terna så långt möjligt begränsar de olä- genheter och kostnader som det kan medföra för de enskilda att uppgifter till följd av övergång till ADB inte kan hål- las tillgängliga lika snabbt som tidigare. Det kan exempelvis inte anses oförenligt med TF eller med vad som stadgas i författningar om expeditioner m.m., om myndigheterna informellt tillhandahåller avskrifter eller kopior som lån utan att ta betalt för dem.
X. Anonymitetsskyddet A. GÄLLANDE BESTÄMMELSER
1. Inledning Tryckfriheten utgör i första hand en rätt för varje svensk medborgare att, i enlighet med bestämmelserna i TF, »i tryckt skrift yttra sina tankar och åsik- ter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättel- ser i vad ämne som helst: (1 kap. 1 5 första stycket). Tryckfriheten innefattar också rätt för envar att, med inskränk- ningar enligt TF, tmeddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till dess författare eller utgivare eller, om för skriften finnes särskild redaktion, till denna eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyheter till periodiska skrifter» (1 kap. 1 % andra stycket). Straff eller skadestånd i anledning av ett meddelande som omfattas av denna senare beskrivning får ådömas endast i de fall TF medger det (1 kap. 3 5). I syfte att förebygga 'att den som har läm- nat ett meddelande blir utsatt för annat obehag tillförsäkrar TF honom dessutom
rätt att, med vissa undantag, förbli ano- nym (3 kap. 1 och 4 åå). Ansvaret för tryckt skrifts innehåll vilar enligt TF i stället på en viss person, beträffande pe— riodisk skrift i första hand dess utgivare och i fråga om annan skrift i regel dess författare (8 kap. 1 och 5 55). Frågan vem som har lämnat ett meddelande för offentliggörande i skriften får överhu- vudtaget ej väckas i tryckfrihetsmål (3 kap. 2 och 4 åå), dvs. mål angående an- svar eller enskilt anspråk pä grund av tryckfrihetsbrott samt fristående mål om konfiskering av tryckt skrift.
Dessa bestämmelser om meddelarens rätt till anonymitet anknyter till vad som gäller om skriftens författare; denne har, om han icke vill framträda, rätt att förbli anonym.
2. Ansvar för meddelande
Det sagda innebär, att den som har läm- nat ett meddelande för offentliggörande i tryckt skrift överhuvudtaget inte kan drabbas av ansvar för skriftens inne- håll, varken för yttrande i skriften eller för offentliggörande genom skriften. För meddelandet som sådant kan emellertid straffrättslig påföljd ådömas i vissa fall i annat mål än tryckfrihetsmål, dvs. i vanlig straffprocessuell ordning. Inne- fattar meddelandet ärekränkning mot en- skild person, kan sålunda meddelaren fällas till ansvar i enlighet med vad som eljest gäller om ärekränkning; härvid förutsättes dock, att meddelandet inte har blivit infört i skriften (7 kap. 3 % första stycket). Om den som är bunden av en tystnadsplikt — befattningshavare eller tjänstepliktig — lämnar ett av tystnadsplikten omfattat meddelande för offentliggörande i tryckt skrift, kan vidare ansvar utkrävas i vissa fall, näm- ligen när meddelandet utgör brott mot rikets säkerhet och när tystnadsplikten eljest har ålagts genom lag (se 14 kap. 6 5). Även utlämnande av allmän hand-
ling mot gällande föreskrifter kan med- föra ansvar. I vissa fall kan ansvar ut- krävas även när meddelandet saknar samband med allmän anställning eller tjänsteplikt. Så är, efter en ändring i samband med BrB:s ikraftträdande, fallet då meddelandet innebär spioneri eller annat grovt högmålsbrott eller brott mot rikets säkerhet av vissa i TF angivna slag. Överlämnande av allmän handling för publicering kan också un— der vissa förutsättningar beivras även om den ansvarige har fått del av hand- lingen utan samband med allmän an- ställning eller tjänsteplikt, nämligen om han genom överlämnandet bryter mot ett förbehåll som myndigheten har upp- ställt vid utlämnandet. (Se i dessa delar 7 kap. 3 5 andra och tredje styckena samt SOU 1947:60 s. 246.) Tystnads- plikt som har ålagts på administrativ väg, vare sig genom författning eller särskilt beslut, viker däremot för prin- cipen om ansvarsfrihet för meddelare. Detsamma gäller den tystnadsplikt i fråga om en allmän handlings innehåll som, utan särskilt stöd av lag, anses följa av handlingens hemliga natur. Här må också erinras om att vissa slag av gärningar som kan begås genom tryckt skrift icke åtnjuter tryckfrihets- rättsligt skydd utan skall bedömas en- ligt allmänna straffrättsliga och proces- suella regler. Så är fallet med förfaran- den som är »brottsliga i annat avseen- de än såsom ett överskridande av tryck- frihetens gränser» (SOU 1947:60 s. 120), exempelvis bedrägeri, oredligt för- ufarande, svindleri, illojal konkurrens och inbjudan att deltaga i utländskt lot- teri (SOU 1947: 60 s. 250 f, prop. 1948: 230 s. 172 och KU 1962: 11). På grund av ett stadgande i TF (7 kap. 2 %) är vidare tillkännagivande i annons eller annat sådant meddelande samt medde- lande genom chiffer eller på annat sätt, som är hemligt för allmänheten, undan-
tagna från den tryckfrihetsrättsliga regleringen, om ej av meddelandets in- nehåll omedelbart framgår att ansvar för tryckfrihetsbrott kan ifrågakomma. Återgivande i tryckt skrift av annans verk i strid mot författarrättsliga be- stämmelser och andra sådana förfaran- den är också undantagna från TF:s an- svarsordning (1 kap. 8 å andra stycket). _ Det är då en självklar konsekvens att ett meddelande, som ingår som ett led i ett sådant brott, kan bestraffas enligt de allmänna straffrättsliga reglerna om gärningsmannaskap och annan medver- kan.
Vad som nu har anförts rör frågan, i vilken omfattning straffrättslig påföljd kan ådömas den som har lämnat ett meddelande för offentliggörande i tryckt skrift. Med straffrättslig påföljd jämstäl- ler TF skadestånd (1 kap. 3 €). TF inne- håller däremot icke några föreskrifter om i vilken utsträckning åtgärder eljest kan vidtagas mot den som har lämnat ett meddelande för offentliggörande i tryckt skrift. Civilrättens regler torde ge ett visst utrymme för sanktioner i lägen där TF förbjuder straff och skadestånd. Exempelvis har inom doktrinen utta- lats att något generellt hinder icke finns för en arbetsgivare att vidtaga rättsliga åtgärder mot en anställd för att denne i strid mot anställningsavtalet har yppat interna förhållanden för offentliggöran- de i tryckt skrift (Eek, Nya tryckfri- hetsförordningen s. 71; jfr arbetsdom- stolens dom 1961 nr 27).
3. Skyddet för meddelares anonymitet
Såsom tidigare nämnts, ger TF åt med— delare en rätt att vara anonym: »bok- (tryckare, förläggare eller annan, som har att taga befattning med skrifts tryckning eller med tryckt skrifts ut- givning», får icke mot meddelarens vil- ja yppa vem denne är, »med mindre
sådan skyldighet är i lag föreskriven» (3 kap. 1 och 4 åå). Däremot finns icke något förbud för den som eljest har fått kännedom om vem som har läm- nat ett meddelande att röja vem denne är. Inte heller finns något generellt för- bud att bedriva efterforskningar efter ursprunget till en anonym uppgift. Det torde emellertid i regel vara straffbart som tjänstefel, om en ämbetsan-sv—arig bland underordnade anordnar förhör för att utröna om ett publicerat press- meddelande härstammar från någon av dem (JO 1964 s. 440). Givetvis gäller detta dock icke fall där meddelandet, enligt vad som utvecklats ovan, kan föranleda ansvar trots att det har läm- nats för offentliggörandc i tryckt skrift. Att förmå en tidningsman att röja sin sagesman torde kunna föranleda ansvar enligt reglerna om anstiftan till brott.
Inskränkningen i anonymitetsrätten för fall då skyldighet att yppa medde- laren är i lag föreskriven syftar i första hand på vittnesplikten. I fall då ett med- delande för offentliggörande i tryckt skrift kan föranleda ansvar kan bevis- ning behöva förebringas i frågan vem som har lämnat meddelandet. Bevis- ningen kan måhända föras endast ge- nom förhör med någon som enligt TF:s stadganden normalt är skyldig att be- vara meddelarens anonymitet. I ett så— dant fall genombrytes anonymitetskyd- det. Vittnesplikten inträder icke först i brottmålet utan redan under förunder- sökningen, dock ej förrän denna fort- skridit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brott (23 kap. 13 % RB). Föreligger icke skälig misstanke mot någon, gäller icke vittnesplikten. Ej hel- ler finns det någon skyldighet att med- verka till ett allmänt efterforskande, om någon har lämnat ett meddelande, eller att uttala sig om annat än frågan, om den misstänkte har lämnat medde- landet (prop. 1948: 230 s. 144; se också
Eek, Nya tryckfrihetsförordningen s. 64).
Vittnesplikten kan inträda även i andra fall än dem där meddelandet kan föranleda straffrättsligt ansvar. Tidi- gare nämndes, att något generellt hin- der icke ansetts föreligga för en arbets- givare att vidtaga rättsliga åtgärder mot en anställd för att denne har yppat för- hållanden för offentliggörande i tryckt skrift. Om den anställde blir avskedad och därefter väcker talan mot arbets- givaren om skadestånd eller om lön un- der uppsägningstid e.d. och gör gällan- de att han icke lämnat något medde- lande, torde den som har mottagit med- delandet vara skyldig att vid vittnesför- hör yttra sig i frågan, om det verkligen har lämnats av den anställde. Frågan, vem som har lämnat ett meddelande, kan vidare tänkas få betydelse i mål av vad slag som helst. Att en part har lämnat ett meddelande kan exempelvis utgöra ett bevis för att han vid en viss tidpunkt befann sig på samma ort som den som mottagit meddelandet. Frågan, om bevisningen skall tillåtas, får i så— dana fall avgöras med ledning av RB:s stadganden. Domstolen skall sålunda avvisa bevis, om den finner att omstän- dighet som part vill bevisa är utan be- tydelse i målet eller att beviset ej er- fordras eller uppenbart skulle bli utan verkan (35 kap. 7 % RB). Om vittnes- förhör gäller dessutom, att domstolen skall avvisa frågor, som uppenbart ej hör till saken eller som är förvirrande eller eljest otillbörliga (36 kap. 17 % tredje stycket RB).
B. HISTORIK
1. Framställningar från pressens organisationer I ett för några år sedan handlagt ären- de hos JO, där frågan var, huruvida ett vittne bort utfrågas om han lämnat
ett visst meddelande till pressen, avgav Pressens samarbetsnämnd — ett organ för samarbete mellan Publicistklubben, Svenska tidningsutgivareföreningen och Svenska journalistförbundet — ett ut- låtande. I utlåtandet uttryckte nämnden önskemål om utredning rörande möj- ligheterna att förstärka anonymitets- skyddet. JO återgav nämndens utlåtan- de i den skrivelse genom vilken han avgjorde ärendet (JO 1959 s. 82). Sam- tidigt överlämnade han en avskrift av skrivelsen till chefen för justitiedepar— tementet, för att de i utlåtandet anförda synpunkterna skulle kunna beaktas vid blivande lagstiftning i ämnet.
Pressens samarbetsnämnd hemställde i januari 1959 hos Kungl. Maj:t att Kungl. Maj:t ville efter vederbörlig ut- redning för riksdagen framlägga förslag till ändringar i gällande lagstiftning till avhjälpande av vissa av nämnden an- givna brister i reglerna om anonymitets- skyddet. Kungl. Maj:t överlämnade den 2 juni 1961 nämndens framställning till offentlighetskommittén för att fram- ställningen skulle vara tillgänglig under utredningsarbetet. Även den av JO till chefen för justitiedepartementet över- lämnade avskriften av skrivelsen i ären- det om vittnesförhöret har tillställts of- fentlighetskommittén.
I utlåtandet till JO och i framställ- ningen till Kungl. Maj:t redogör samar- betsnälmnden för gällande bestämmel- ser om anonymitetsskyddet. Därefter diskuterar nämnden tänkbara åtgärder för att förstärka detta skydd. Nämnden uttalar sig för lagändringar i två hän- seenden. Dels önskar nämnden en för- stärkning av det allmänna, i 3 kap. 1 och 4 %% TF stadgade anonymitetsskyd- det. En lösning, som nämnden för på tal men av praktiska skäl icke förordar, vore att införa en tystnadsplikt gällan- de för envar med avseende på vad han vet om författares identitet. En annan
och mindre långtgående lösning, som nämnden ger sitt stöd, vore att införa ett generellt förbud mot efterforskan- de; den som söker utforska författares eller meddelares identitet skulle alltså kunna straffas, även om han icke är underkastad ämbets-ansvar. Dels uttalar sig nämnden för att anonymitetsskyd- det i andra rättegångar än tryckfrihets- mål skall förstärkas. En utväg vore här- vidlag enligt nämnden att bygga ut de nuvarande reglerna i 36 kap. 5 % RB om tystnadsplikt för vittnen med före- skrifter om journalister; nämnden hän- visar till dansk och norsk rätt. En an- nan möjlighet vore att tillägga överrätt att »från fall till fall besluta om tyst- nadsplikts hävande till förmån för vitt- nesplikten».
2. Enkel fråga i riksdagen 1959
Som svar på en fråga av herr Braconier yttrade dåvarande chefen för justitie- departementet statsrådet Lindell den 4 februari 1959 i andra kammaren (prot. nr 3 s. 4), att ett vidsträckt anonymi- tetsskydd utgjorde en av hörnstenarna i vår tryckfrihetslagstiftning.Underhän- visning till det nyssnämnda JO-ären- det framhöll herr Lindell att den un- dersökning av anonymitetsskyddets ut- formning som hade skett i anslutning till detta ärende syntes visa att anled- ning kunde föreligga att göra en över— syn av lagstiftningen på området. Herr Lindell sade sig vara beredd att med- verka därtill, ehuru han för dagen sa- de sig icke kunna precisera i vilka for- mer och vid vilken tidpunkt en sådan utredning kunde komma till stånd.
3. Motioner vid 1964 års riksdag
I motioner vid 1964 års riksdag (I: 245 och 11: 180 samt 11: 175) framfördes önskemål om förstärkning av anonymi- tetsskyddet i olika hänseenden. I samt-
liga motioner begärdes ett förbud mot efterforskning av källan till ett medde- lande. I motionen II: 175 uttrycktes dessutom önskemål om att vittnesplik- ten för pressens folk borde gälla blott i grövre brottmål.
I utlåtande (nr 4) över motionerna hänvisade KU till den ovan nämnda framställningen från Pressens samar- betsnämnd och till JO-årendet. Utskot- tet nämnde att både nämndens fram- ställning och den till justitiedeparte— mentet överlämnade avskriften av JO- skrivelsen hade sänts vidare till offent- lighetskommittén. Utskottet sade sig förutsätta att kommittén med anledning av dessa handlingar kom att uppmärk- samma de spörsmål som hade berörts i motionerna. Utskottet avstyrkte där- för motionerna, och riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.
0. UTLÄNDSK RÄTT1
1. Danmark
I Danmark gäller särskilda ansvars- regler för pressen, något påminnande om de svenska. Huvudregeln är att re- daktören ansvarar för allt material som publiceras anonymt eller under pseu- donym men att namngivna författare själva ansvarar för sina bidrag. Vissa
1 Framställningen grundar sig i huvud- sak på »IPI Survey, Professional Secrecy and the Journalist», utgiven av The In- ternational Press Institute, Ziirich, 1962 (citeras IPl), och på referat av en diskus- sion vid tjugonde nordiska juristmötet i Oslo 1954, utgivet i tryck Oslo 1956 (ci— teras 20 NJ). Beträffande Danmark se vi- dare »Betmnkning om vidner» nr 316, 1962, och justitsministeriets >forslag til Lov om aendringer i lov om rettens plejer, folke- tingsåret 1964—65. I fråga om Finland se regeringens proposition till 1965 års riks- dag nr 193 med förslag till lagar om änd- ring av 17 kap. rättegångsbalken och tryck- frihetslagen samt lagutskottets betänkande däröver, nr 38.
undantag finns, dels så att anonym för- fattare eller uppgiftslämnare stundom kan göras ansvarig, dels så att redak- tören i vissa fall svarar gemensamt med en namngiven författare. Något förbud för en journalist att röja en källa motsvarande det i 3 kap. 1 och 4 åå TF stadgade finns icke. Det anses emellertid som en oskriven lag att journalister iakttar tystnad om sina in- formationskällor och att en önskan hos en uppgiftslämnare att förbli anonym så långt möjligt respekteras (IPI s. 54 och Betzenkning om Vidner s. 59).
I rättegång gäller, efter en genom lag den 21 april 1965 beslutad ändring i retsplejeloven, att redaktör, redaktions- sekreterare och journalister vid perio- disk skrift som trycks i Danmark är fritagna från skyldighet att avge vitt- nesmål om vem som är författare eller källa till en i skriften återgiven icke namngiven artikel eller uppgift. Det- samma gäller »andre, der i kraft af deres tilknytning til vedkommende skrift, trykkeri, nyhedsbureau eller for- lag har fået kendskab til forfatterens eller kildens identitet». I denna huvud- regel (172 % första stycket retsplejelo- ven) stadgas inskränkning för två fall (andra stycket i samma paragraf), nämligen dels för det fall att målet an— går ett brott som kan medföra högre straff än »haefte» (ett kortvarigt frihets- straff), dels för det fall 'att målet an- går brott mot tystnadsplikt som åvilar någon i »offentlig tjeneste eller hverv.» Därutöver gäller som gemensamma vill- kor för dessa två fall att vittnesmålet är nödvändigt för utredningen och att hänsynen till viktiga offentliga eller pri- vata intressen avgörande talar för att vittnesplikt ålägges.
Möjligheten att göra undantag från huvudregeln om frihet från vittnesplikt vid brott som kan medföra högre straff än »haefte» motiveras i förarbetena till
1965 års lagändring (Betaenkning om vidner s. 60) med att det ofta måste fin- nas ett uppenbart behov av att ålägga vittnesplikt vid allvarligare brott. Vida- re hänvisas till svårigheten 'att finna nå- got bättre kriterium för vittnesplikt. Det nämns också att enligt den före- slagna lydelsen domstolarna kan be- gränsa vittnesplikten till mål som angår ett efter allmän uppfattning grövre brott.
2. Finland
I Finland gäller i huvudsak de allmän- na straffrättsliga reglerna om gärnings- mannaskap och medverkan beträffande ansvarighet för tryckskrifts innehåll. Detta betyder, att huvudredaktören för periodisk tryckskrift i allmänhet alltid svarar för innehållet i skriften. I egen- skap av åtalad för skriftens innehåll är huvudredaktören ej skyldig att uppge författarens eller annan medverkandes namn. Huvudredaktören kan, om han vill skydda denne, påtaga sig ansvaret ensam. Om huvudredaktören inte är ansvarig enligt de allmänna reglerna, skall han likväl i regel straffas för väl- lande till missbruk av tryckfriheten, om han ej gitter visa att han till förbrytel- sens förebyggande iakttagit all den akt- samhet som på honom ankommit.
Det är straffbart att utan författares tillstånd utsätta dennes namn på tryck- skrift (11 % första stycket tryckfrihets- lagen; jfr 3 kap. 1 % första stycket och 5 % första stycket första punkten TF). Eljest finns icke något straffsanktione- rat förbud att röja en författares eller meddelares identitet. En tidigare straff- bestämmelse för det fall att utgivare, förläggare eller boktryckare eljest utan författares tillstånd uppenbarade den- nes namn, såframt ej anställt åtal rö- rande tryckskrifts innehåll därtill för- anledde (11 å andra stycket tryckfri- hetslagen), upphävdes genom en av
Mm..—___..m—r
riksdagen år 1966 beslutad ändring. I motiveringen till ändringen (regering- ens proposition till 1965 års riksdag nr 193 s. 4) anges att hemlighållande av källa i huvudsak berör pressens egna intressen och att man bäst inom pres- sens egen krets kan skapa de närmast på fackliga normer grundade regler, som journalisten har att iakttaga när han skyddar sina källors anonymitet (jfr SOU 1947: 60 s. 87 och prop. 1948: 230 s. 145 147).
Tidigare var det osäkert, i vad mån en journalist kunde vägra att vid vitt- nesmål röja en anonym författare eller meddelare (I-PI s. 63, regeringens nyss- nämnda proposition s. 1). Samtidigt med den nyssnämnda ändringen i tryck- frihetslagen ändrades emellertid rätte- gångsbalken därhän, att journalisten på ungefär samma sätt som i Danmark har rätt att vägra röja anonym förfat- tare eller meddelare. Enligt den nya huvudregeln (17 kap. 24 å andra styc- ket rättegångsbalken) får utgivare, för- läggare eller boktryckare av eller hu- vudredaktör vid periodisk tryckskrift undandraga sig att besvara fråga om vem som är författare till i skriften ingående artikel eller meddelande eller vem som givit uppgifterna, på vilka artikeln eller meddelandet grundar sig, ävensom fråga, som ej kan besvaras utan att författaren eller meddelaren blir yppad. Detsamma gäller i tillämp- liga delar författare till artikeln eller meddelandet samt den som fått känne- dom om nämnda omständigheter i sitt arbete hos vederbörande förläggare, re- daktion eller boktryckare. Huvudregeln inskränkes (tredje stycket av samma paragraf) i fall då målet gäller brott, varpå kan följa sex års tukthus eller strängare straff, eller försök till eller delaktighet i dylikt brott, eller uppgift, vilken givits av någon trots sådan tyst- nadsplikt, för vars brytande särskilt
straff är stadgat. I dessa fall kan dom- stolen förplikta vittnet att besvara frå- gan.
I regeringens proposition (s. 1) mo- tiveras lagändringen med att pressens uppgift enligt regeringens uppfattning är, förutom att förmedla sedvanliga ny- heter, att avslöja missförhållanden i samhället och sakligt kritisera bl.a. myndigheternas verksamhet. Enligt vad som vidare anföres i motiveringen kan uppnåendet av detta syfte hotas, om pressen ej har rätt att skydda sina käl- lor.
Beträffande inskränkningarna i rät- ten att vägra besvara fråga _- då alltså fråga är om ett mycket grovt brott el- ler om brott mot tystnadsplikt —— ytt— ras i motiveringen (s. 3) att domstolen i varje enskilt fall bör särskilt pröva, om det finns tillräckliga skäl att för— plikta journalisten att avslöja sin källa. Av sådana skäl nämns främst, att vitt- nesmålet är nödvändigt för sakens ut- redning 'samt att vägande offentliga el- ler enskilda intressen, t.ex. att man därigenom skulle undvika att döma en oskyldig, talar för att vittnesmålet krä- ves. Även andra omständigheter bör kunna beaktas, yttras i det följande. Sålunda bör vid åtal för brott mot tyst- nadsplikt hänsyn tas bl.a. till om upp- giften har bringats till allmänhetens kännedom i ett ur allmän synpunkt godtagbart syfte eller om därigenom enbart åsamkats skada, utan att upp- giften allmänt sett skulle haft annan betydelse än väckande av sensation.
Samtidigt föreskrevs (17 kap. 34 % rättegångsbalken ) att, om utgivare eller annan i 24 å andra stycket nämnd per- son -förpliktades att besvara där avsedd fråga, vittnet skulle höras inom slutna dörrar.
3. Norge Norge har, i likhet med Finland, inte
någon särskild ansvarighetsordning för mål om tryckt skrifts innehåll. De all- männa reglerna om ansvarighet, där- ibland reglerna om medverkan och om det subjektiva rekvisitet, tillämpas. För det fall att den skyldige icke kan straf- fas, därför att han är obekant och hans namn icke på anmodan anges, har strafflagen dock infört subsidiärt an- svar för tryckt skrifts innehåll för ut- givaren, förläggaren och boktryckaren. Dessa kan bli ansvariga även i de fallen att författaren var otillräknelig eller av annat skäl icke kan bestraffas eller av- såg att undandra sig bestraffning. Vid sidan härav stadgas även ett självstän- digt straffansvar för utgivaren för oakt- samt intagande i skrift av artikel med brottsligt innehåll. För att bli fri från detta ansvar måste utgivaren visa att han icke har förfarit oaktsamt.
Även norsk rätt saknar ett sådant allmänt stad-gande om skyldighet att förtiga informationskälla som föreskrif- terna i 3 kap. 1 och 4 %% TF. En sådan skyldighet har emellertid slagits fast i vissa regler med karaktär av heders- kodex. Dessa regler tillämpas av en hedersdomstol inom den norska press- organisationen (IPI s. 131).
I rättegång kan utgivaren av en tryckt skrift, om han åberopas som vittne, efter en är 1951 genomförd lagändring vägra att uppge vem som har författat ett bidrag eller lämnat en upplysning. Samma rätt har den som eljest genom sitt arbete för skriften har fått känne- dom därom. Vittnesplikt inträder dock oberoende av omständigheterna i det särskilda fallet då skriften innehåller upplysningar som »må antas å vaere gitt ved straffbart brudd på taushetsplikt» och då vittnet vägrar att lämna så full— ständiga upplysningar som han kan skaffa fram från författaren eller med- delaren utan att uppge dennes namn. Även eljest kan emellertid domstolen
besluta att vittnesmål skall avges, när den efter avvägning av de stridande in- tressena finner det påkallat. Domstolen kan i så fall bestämma att vittnesmålet skall meddelas inom stängda dörrar och under förbehåll om tystnadsplikt. Bestämmelserna gäller både brottmål och tvistemål (177 % tredje stycket straf- feprosessloven och 209 % tredje stycket tvistemålsloven).
I motiveringen till det förslag, vari- genom bestämmelserna om inskränk- ning av journalisternas vittnesplikt fick sin nuvarande innebörd (Ot. prp. nr 28, 1950, s. 32) yttras som skäl för regeln om avvägning av de stridande intres- sena:
Sakens viktighet er utvilsomt et moment som har krav på å komme i betraktning, men det bor neppe vaere avgjerende alene. I de tilfelle, hvor saken gjelder et forhold som kan medfere streng straff (enten for den som har fremsatt beskyldningene el- ler for den som de er rettet mot), vil det vanligvis også vaere meget om å gjore å få saken oppklart. Men på den annen side vil det nettopp i slike saker kunne medfore saerlig store ubehageligheter for den ano- nyme hjemmelsmann eller forfatter om hans navn blir kjent. Dels av denne grunn og dels fordi det ikke alltid er like nod- vendig av hensyn til sakens oppklaring å få tak i kilden, kan det også i slike tilfelle etter omstendighedene vzere grunn til å inn— romme fritakelse. —- Ser en dernest hen til de tilfelle hvor saken i seg selv er mindre betydningsfull, vil den samfunnsmessige interesse i å få den oppklart vanligvis vaere mindre. Men til gjengeld vil det ofte også vasre mindre betenkelig å forlange opplys- ning. En ubetinget anonymitetsrett i disse tilfelle kan derfor ikke anbefales.
4. Nordiska Rådet
I mars 1965 väcktes inom Nordiska Rå- det ett medlemsförslag (sak A 68/j) med hemställan om rekommendation till de nordiska regeringarna att »utreda infö- randet av likartade rättsregler, som lämnar författare och meddelarc i de
nordiska länderna ett tillfredsställande anonymitetsskydd». Förslaget, som än- nu icke har behandlats av rådet, har varit utsänt på remiss till skilda myn- digheter och organisationer i Danmark, Finland, Norge och Sverige. Danmarks justitsministerium yttrade, att enligt dess mening 1965 års ändring i retsple- jeloven hade medfört en sådan utbygg- nad av pressens rätt att säkra sina käl- lors anonymitet att det inte fanns an- ledning att på nytt överväga frågan. Finlands justitieministerium, som avgav sitt utlåtande medan frågan alltjämt var under utredning i Finland, yttrade att ministeriet hade utgått från att nå- got behov att revidera lagstiftningen in- te förelåg för de övriga nordiska län- dernas vidkommande. Ministeriet hade i stället vid inledningen av utrednings- arbetet i Finland utgått från att den till- satta kommissionen skulle sträva efter att så nära som möjligt följa den i dessa länder gällande lagstiftningen på om- rådet. Ministeriet förklarade sig dock berett att, om man i dessa länder ansåg behov föreligga för lagsamarbete i frå- gan, delta-ga däri. Norges justis- och po- litidepartement ansåg att det inte fanns behov att revidera bestämmelserna i 177 % tredje stycket straffeprosessloven och 209 % tredje stycket tvistemålslo- ven. Bestämmelserna blev, yttrar de- partementet, antagna efter ingående överväganden, och det är inte känt att de inte skulle ha verkat tillfredsstäl- lande.
D. ÖVERVÄGANDEN
1. Förbud mot efterforskning I Sverige skyddas pressens källor i främsta rummet genom TF:s särskilda ansvarighetsregler, enligt vilka en per- son, i regel utgivaren, är ensam ansva- rig för innehållet i periodisk skrift. På motsvarande sätt skyddas den som ano-
Allm. mot. X D 1 123 nymt medverkar till en icke periodisk skrift genom att ansvaret här i princip åvilar författaren, om denne framträder öppet, och eljest i regel utgivaren. Av dessa regler följer att det är obehövligt att, för att fastställa ansvaret, efter— forska vem som har lämnat ett medde- lande eller på annat sätt medverkat till publiceringen. I mål om ansvar för tryckfrihetsbrott i periodisk skrift får sålunda fråga vem som har författat ett bidrag i skriften eller lämnat ett meddelande för offentliggörande däri icke väckas. Ett liknande skydd gäller om det är fråga om tryckfrihetsbrott genom en icke periodisk skrift; självfal- let omfattar dock skyddet då icke en författare som framträder öppet och alltså är ansvarig för skriften.
Även då det icke är fråga om att be- stämma ansvaret för skriftens innehåll föreskriver TF ett långtgående skydd för anonymiteten. Utgivare eller annan som har att ta befattning med skrifts tryckning eller med tryckt skrifts ut- givning får icke röja författaren eller meddelaren mot dennes vilja, »med mindre sådan skyldighet är i lag före- skriven». Överträdelse av denna tyst- nadsplikt är straffbelagd. Utomstående, som har fått kännedom om en publice- rad uppgifts ursprung, är däremot oför- hindrad att berätta därom för andra. Det är inte heller förbjudet för enskilda att efterforska en anonym sagesman. Däremot torde det i regel vara tjänste- fel, om en statstjänsteman eller en ämbetsansvarig kommunaltjänsteman bland sina underordnade eller bland dem som har haft med skriften att göra söker utröna om ett däri publi- cerat meddelande härstammar från nå- gon av de underordnade. En myndig- het får på detta sätt söka klarhet om ursprunget till ett i tryck publicerat meddelande endast om det kan antagas att meddelandet innefattar ett brott som
enligt TF får beivras, dvs. i huvudsak om det har lämnats i strid mot en i lag föreskriven tystnadsplikt.
Pressens samarbetsnämnd uttalar sig i sin framställning för vissa förstärk- ningar i anonymitetsskyddet. Av prak- tiska skäl vill nämnden icke förorda ett straffsanktionerat förbud för envar att yppa namnet på en författare eller med- delare som inte har framträtt öppet. Kommittén anser också för sin del up- penbart att en så vidsträckt tystnads- plikt skulle få ringa effekt.
Ett förbud för envar att efterforska en anonym uppgifts ursprung föreslås däremot av nämnden. Kommittén anser emellertid av samma skäl att även ett sådant förbud är alltför långtgående. Är det lovligt att berätta om vad man vet måste det också vara tillåtet att fråga om det. Om en tidning innehåller ett uppseendeväckande meddelande, blir det en naturlig reaktion hos läsar- na att fråga sig från vem det härrör. Det skulle framstå som obegripligt för många om redan en fråga till någon som förmodas vara initierad skulle va- ra en otillåten efterforskning.
Det kan också från mera allmänna utgångspunkter diskuteras, om en så generell förstärkning av anonymitets— skyddet som nämnden förordat verkli- gen är angelägen. De tryckfrihetsråtts— liga garantierna riktar sig i främsta rummet mot samhällets organ. Regler- na om ansvarsfrihet för meddelare och det härav följande förbudet för myn- dighet att bedriva efterforskningar be- reder härvidlag ett skydd som är av stor betydelse för pressens möjlighet att påvisa brister och fel hos myndig- heterna; kommittén vill erinra om den utbyggnad av reglerna om ansvarsfri— het för meddelare som har föreslagits i det föregående (under V B ovan). Det kan väl sägas att det finns ett allmänt intresse av kritik även mot företagare
och andra enskilda som intar en fram- skjuten position framför sina medmän- niskor (se citatet under V B ovan från 1912 års betänkande med förslag till tryckfrihetsordning). Det kan emellertid finnas beaktansvärda skäl att bevara hemligheter även gentemot pressen, exempelvis familjeförhållanden och yr- keshemligheter av tekniskt eller ekono- mis—kt slag. Åtgärder riktade mot per- soner som har lämnat ut sådana hem- ligheter till pressen kan därför inte an— ses vara under alla förhållanden straff- värda. Det kan göras gällande att nu- varande regler om skydd för meddela- res och författares anonymitet innebär en rimlig kompromiss. Som jämförel- se kan erinras om att presslagarna i Danmark, Finland och Norge överhu- vudtaget inte innehåller regler om straff för röjande av författare eller medde- lare som önskar vara anonym; frågan regleras där endast genom tidningsmän- nens yrkeskodex.
Kommittén anser alltså att övervägan— de skäl talar mot samarbetsnämndens förslag om förbud mot efterforskning.
2. Anonymitetsskyddet och vittnes- plikten
Såsom nyss nämndes, får i tryckfrihets- mål icke väckas fråga vem som har för- fattat ett bidrag i tryckt periodisk skrift eller lämnat ett meddelande för offent- liggörande däri. Härmed är utsagt, att i sådant mål fråga vem som är författare eller meddelare icke får ställas till vitt- ne. I andra mål än tryckfrihetsmål finns inte något generellt hinder att ta upp frågan om källan till ett meddelande som har lämnats för offentliggörande i tryckt skrift. Av rättens skyldighet att tillse att i målet »ej indrages något, som ej är av betydelse» (43 kap. 4 %, 46 kap. 4 % och 47 kap. 24 % RB), föl- jer dock att parterna kan förhindras att
ta upp frågan vem en anonym uppgifts- lämnare är, om inte denna fråga har betydelse för målet (jfr JO 1959 s. 89 —91). Vidare gäller det i 3 kap. 1 och 4 %% TF stadgade förbudet för perso- ner knutna till utgivande av tryckt skrift att yppa vem som har författat bidrag i skriften eller lämnat medde- lande för offentliggörande däri. Såsom tidigare anmärkts, träder dock förbu- det tillbaka för lagstadgad skyldighet att röja sagesmannen; här kommer främst vittnesplikten i fråga.
Pressens samarbetsnämnd har i sin framställning riktat kritik mot den be- gränsning av anonymitetsskyddet som vittnesplikten medför. En mindre nog- räknad person kan, yttrar nämnden, väcka en konstruerad talan blott i syfte att tvinga en journalist in i vittnesbåset och där röja en meddelare i ett känsligt fall. Nämnden vitsordar dock att fall kan finnas, då det är rimligt att anony- mitetsskyddet får vika för utrednings- intresset, exempelvis i mål om grovt brott. Nämnden visar på möjligheten att utsträcka reglerna om plikt eller rätt för vissa yrkesmän att vid vittnesför- hör iaktta tystnad om anförtrodda för- hållanden e.d. En annan möjlighet vore enligt nämnden, att det skulle ankom- ma på överrätt att från fall till fall be- sluta om tystnadspliktens hävande till förmån för vittnesplikten.
För pressens arbetsmöjligheter är det av vikt att författare och uppgiftsläm- nare som önskar vara anonyma skyd- das så långt det är möjligt. Ett strikt ano- nymitetsskydd skapar hos allmänheten det förtroende, som är en förutsättning för nyhetsförmedlingens frihet och obe- roende. Enligt kommitténs mening inne- bär den nuvarande regeln —— att vitt- nesplikten generellt har företräde fram- för anonymitetsskyddet — ett alltför stort ingrepp i detta skydd, ett ingrepp
som inte utan vidare kan anses motive- rat av de intressen man har velat till- godose med vittnesplikten. En brist är särskilt att vittnesplikten kan göras gäl- lande av part utan att det finns möjlig- het att i det enskilda fallet få vikten av de motstående intressena prövad av domstolen. Man kan inte bortse från att vittnesplikten kan leda till att förfat— tares och uppgiftslämnares identitet röjs och alltså innebär en viss inskränk- ning i anonymitetsskyddet.
Reglerna om kollision mellan anony- mitetsskyddet och vittnesplikten bör om möjligt vara så klara att man kan för- utse deras verkningar: den som tänker lämna ett meddelande för publicering bör kunna få ett klart besked om ris- kerna att bli utsatt för åtal.
Det torde knappast vara möjligt att formulera en regel som helt uppfyller detta krav. Emellertid torde icke några betänkligheter föreligga mot en huvud- regel att vittnesplikt icke i något fall skall inträda utan att domstolen efter särskild prövning har funnit att skälen för detta väger tyngre än de skäl som talar för ett obrutet anonymitetsskydd. En sådan regel gäller i Danmark och Finland och i fråga om flertalet typer av mål även i Norge.
Frågan om ytterligare begränsningar av vittnesplikten har lösts på skilda sätt i å ena sidan Danmark och Finland och å andra sidan Norge. I Danmark och Finland är alla tvistemål och vissa brott- mål generellt undantagna från vittnes- plikten. I Norge däremot skall dom- stolen även i tvistemål och i mål om brott och förseelser av alla slag göra en avvägning mellan de stridande intres- sena.
Från yttrandefrihetssynpunkt skulle det vara en fördel, om det bleve klar- lagt att en anonym författare eller med- delare inte löper risk att bli röjd i mål av vad slag som helst. Enligt kommit-
téns mening har i detta hänseende de danska och de finska reglerna ett före- träde framför de norska. Även för svensk rätts vidkommande bör man sträva efter att klart skilja mellan mål där anonymitetsskyddet skall vara obe- skuret och mål där vittnesplikt kan kom- ma i fråga efter domstolens bedömande.
Ett gemensamt drag för reglerna i Danmark, Finland och Norge är att vittnesplikten kan göras gällande i mål om ansvar för meddelande som inne— fattar brott mot tystnadsplikt. Den svenska tryckfrihetsrättens princip om ansvarsfrihet för meddelande, som läm- nas för publicering i tryckt skrift, leder till att åtal kan väckas för sådant med- delande endast inom snäva gränser. Kommittén föreslår i betänkandet en ny lydelse av 7 kap. 8 % andra stycket TF, som på det hela taget skulle ytterligare begränsa möjligheterna att väcka såda- na åtal. Det synes naturligt att utforma reglerna om kollision mellan vittnes- plikt och anonymitetsskydd så att vitt- nesplikten skall kunna få företräde i de fall där åtal enligt denna bestämmel- se får väckas.
Vad gäller brottmål i övrigt torde i huvudsak två typer ha praktisk bety- delse.
Kommittén syftar i första hand på fall då ett yttrande i en tryckt skrift är straffbart i annat hänseende än som ett missbruk av yttrandefriheten, exem- pelvis såsom bedrägeri eller svindleri. Ett sådant brott kan ha begåtts utan att de som har tagit befattning med skriften har insett den brottsliga inne- börden av t.ex. en annonstext, och det kan här även från deras synpunkt vara ett starkt intresse att brottet klaras upp (se SOU 1947: 60 s. 85).
]En annan typ av fall är de då en tid- ning meddelar att ett brott har för- övats som icke dessförinnan har kom- mit till polisens kännedom. Om i ett sådant fall polisutredningen försvåras
av att tidningens personal vägrar att röja sagesmannen, innebär detta att tid- ningen förhindrar den utredning och det klarläggande som tidningens egen publicering har gjort angelägen (se C. Rasting, 20 NJ s. 92). Särskilt om det gäller ett grövre brott kan det vara ett samhällsintresse att utredningen bedri- ves effektivt.
För fall sådana som dessa har man både i Danmark och i Finland gått den vägen att man har anknutit till straff- skalan för det brott som rättegången gäller. En liknande metod måste enligt kommitténs mening begagnas för vårt vidkommande.
Enligt 36 kap. 5 % fjärde stycket RB (femte stycket enligt kommitténs för- slag) viker läkares, advokaters med fle- ras tystnadsplikt angående förtroliga hänvändelser för vittnesplikten i mål om brott för vilket icke är stadgat lind- rigare straff än fängelse i två år (för försvarare gäller dock en obeskuren tystnadsplikt även i sådant mål). Om minimistraffet understiger fång-else i två år, upprätthålles alltså tystnadsplik- ten. Innebörden härav är att vittnes- plikt gäller enda-st då fråga är om verk- ligt grova brott såsom mord, dråp, våldtäkt, grovt rån, mordbrand, allmän- farlig ödeläggelse, grovt sabotage samt de grövsta högmålsbrotten och brotten mot rikets säkerhet.
Enligt kommitténs mening finns det knappast skäl att dra gränsen lika högt då det gäller anonymitetsskyddet; en så- dan regel torde på det hela taget ge ett ännu mera vidsträckt skydd än den finska lagen, där gränsen är dragen ef- ter vad som maximalt kan följa på brot- tet.
Kommittén vill i stället förorda att vittnesplikt skall — efter den särskilda prövningen av domstolen —— kunna ut- krävas i mål om brott för vilket är stadgat svårare straff än fängelse i två år. Det blir i så fall möjligt att ålägga
skyldighet att röja författare eller med- delare inte bara i mål om sådana brott som nyss angivits utan även i mål om t.ex. grov misshandel, grov stöld, rån, utpressning, sabotage, grov urkundsför- falskning, mened eller sådana former av svindleri eller trolöshet mot huvudman som anses grova. Anonymitetsskyddet skulle däremot ha företräde i mål om misshandel, grovt förtal, vanlig stöld eller urkundsförfalskning, beljugande av myndighet eller bestickning. Avgörande vid gränsdragningen är åklagarens eller målsägandens beskrivning av gärningen, ej hans brottsrubricering; det är dom- stolens sak att avgöra under vilket lag- rum och vilken straffskala gärningen hör.
I Danmark och Finland har man gi- vit anonymitetsintresset företräde fram- för utredningsintresset i alla tvistemål. Även kommittén anser att man i dessa mål som regel bör kunna ge företräde åt intresset av anonymitetsskydd. Det är dock tveksamt, om detta skall gälla i alla tvistemål. Särskilt finns det an- ledning a'tt diskutera om så bör vara fallet i mål om upphovsrätt till tryckt skrift (se SOU 1947: 60 s. 85) och i mål om arbetsavtal där det lägges arbetsta- garen till last att han har brutit avtalet genom att lämna ut hemlig uppgift för offentliggörande i tryckt skrift.
En tänkbar situation är att, sedan en skrift anonymt har publicerats i tryck, en person för skadeståndstalan mot skriftens utgivare eller förläggare och påstår att det är han som har författat skriften eller att den publicerade skrif- ten eljest innebär intrång i hans upp- hovsrätt. Det kan förhålla sig så att tvis- tefrågan inte kan klarläggas utan att den som har lämnat skriften till utgi- varen eller förläggaren dras in i rätte- gången. I regel torde det likväl vara möjligt att utreda frågan på annat sätt. Det kan exempelvis tänkas, att käran- den kan styrka sitt påstående genom
skriftlig utredning eller vittnesbevisning om sina egna förarbeten till skriften. Det är vidare möjligt för utgivare och förläggare att i avtal med den som fram- lägger ett verk anonymt förbehålla sig rätt att röja dennes namn i händelse av rättegång om upphovsrätt till ver- ket.
Vad beträffar mål om arbetsavtal torde det sällan göras gällande att den anställde har brutit avtalet genom en indiskretion för publicering i tryck. Om så någon gång sker, torde det ofta fin— nas starka skäl att hålla på anonymi- teten; det kan förhålla sig så att den anställde har haft goda skäl för sitt för- farande. Även om man inte går så långt att man kriminaliserar åtgärder från arbetsgivarens sida för att efterforska källan till meddelandet, kan det vara naturligt att åtminstone befria de tid- ningsmän som har mottagit meddelan- det från skyldigheten att röja sagesman- nen.
Kommittén anser av dessa skäl att anonymitetsskyddet liksom i Danmark och Finland generellt bör få företräde framför vittnesplikten i tvistemål.
Kommittén föreslår således att den i TF stadgade skyldigheten att slå vakt om författares och meddelares anonymitet utvidgas så att den i regel kommer att gälla även vid vittnesförhör. Företräde åt vittnesplikten skall enligt förslaget kunna ges endast i vissa slag av brott- mål, nämligen dels i mål om ett sådant brottsligt meddelande för publicering i tryckt skrift där 7 kap. 3 % andra styc- ket TF medger åtal, dels i mål om an- nat brott för vilket är stadgat strängare straff än fängelse i två år. Som en yt- terligare förutsättning för åläggande av vittnesplikt i dessa fall skall gälla att rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att förhöret hålles.
Specialmotivering
TRYCKFRIHETSFÖRORDNINGEN
2. kap. Om allmänna handlingars offentlighet
Det av kommittén föreslagna 2 kap. TF blir förordningens längsta. Det synes lämpligt att indela kapitlet i underav- delningar med särskilda rubriker (jfr 8 kap.). 1 % bör utgöra en underavdel- ning med rubriken Offentlighetsgrund- satsen, 2—7 55 en underavdelning med rubriken Allmänna handlingar, 8—22 %% en underavdelning med rubriken Undan- tag från offentlighetsgrundsatsen och 23—30 åå en underavdelning med rubri- ken Tillhandahällande av handling m.m.
1 % Offentlighetsgrundsatsen Såsom anförts i den allmänna motive- ringen (VI A 2) bör undantagen från offentlighetsgrundsatsen komma till ut- tryck i grundlag, och för vissa fall bör TF:s bestämmelser om inskränkningar i offentligheten kompletteras med sär- skild tillämpm'ngsförteckning med ka- raktär av lag. I enlighet härmed före- slår kommittén ett stadgande i 2 kap. 1 % TF om att undantag från huvudregeln om offentlighet skall gälla blott i de fall som anges i samma kapitel med därtill hörande, genom lag beslutad tillämp- ningsförteckning. Därmed kan det nuva- rande andra stycket utgå. Uppräkningen av de intressen för vil- ka sekretess får föreskrivas blir över- flödig genom de föreslagna 8—18 åå.
Lagen med tillämpningsförteckning till 2 kap. TF bör, liksom Seer enligt gällande rätt, tillhöra KUzs gransknings— område. Kommittén återkommer härtill under 38 % RO.
Lagen måste givetvis promulgeras så- som en lag för sig. Kommittén vill emel- lertid förorda, att förteckningen dess- utom återges i den utgåva av grundla- garna som vart fjärde år publiceras i Svensk författningssamling och att den därvid delas upp så att den del av för- teckningen som hör till en viss paragraf i 2 kap. TF följer omedelbart efter den- na paragraf. Härigenom skulle förteck- ningens sammanhang med stadgandena i TF markeras, och bestämmelserna skulle bli mera överskådliga. Kommittén utgår från att ett utkast till lagen med tillämpningsförteckning bifogas den pro- position varmed förslaget till grund- lagsändringar förelägges riksdagen (jfr prop. 1936: 140 ).
Rätten att ta del av allmänna handling— ar tillkommer enligt 2 kap. 1 % TF svens- ka medborgare. Enligt 14 kap. 5 % andra stycket är emellertid utlänning, såvitt ej annat följer av TF eller annan lag eller författning, likställd med svensk medborgare. Utlänningars rätt till all- männa handlingar kan alltså inskränkas även i annan ordning än genom Seer och därpå grundade föreskrifter och be- slut. Det kan dock ske endast genom författning, inte genom beslut för sär- skilt fall. (Se i denna fråga prop. 1948: 230 s. 194.) Någon författning som be-
gränsar utlänningars tillgång till allmän- na handlingar — bortsett från vissa reg- ler om försäljning av kartblad —— finns inte.
Överbefälhavaren hemställde i skri- velse den 12 december 1951 till Konung- en att föreskrifter mätte utfärdas i äm- net. Han yttrade, att det på försvarets område finns åtskilliga handlingar vil- ka, ehuru offentliga, dock är av den na- turen att de bör undandras främmande makts uppmärksamhet. Han framhöll även, att genom systematisk samman- ställning av offentliga handlingar upp- gifter kan inhämtas som kan vara till allvarligt men för försvaret. Om en ut- länning gör framställning om utbekom- mande av allmän handling rörande ri- kets försvar borde därför enligt överbe- fälhavarens mening den ordningen gälla att framställningen prövades av för- svarsstabschefen eller den myndighet som denne bemyndigade därtill. En lik- nande ordning borde gälla på andra om- råden av betydelse för det totala för— svaret, såsom kommunikationsväsendet och folkförsörjningen.
Frågan om utlännings rätt att utbe- komma allmänna handlingar har genom direktiven överlämnats till kommittén.
Endast för fall då annan stat direkt eller indirekt är berörd lär det finnas någon anledning att överväga en sär- skild ordning för dem som icke är svenska medborgare. Det kan gälla det rena försvarsintresset, vare sig inom krigsmakten eller inom andra delar av totalförsvaret (se under 16 å i det föl- jande). Det kan gälla hänsyn av politisk art till annan stat eller dess myndigheter eller medborgare eller också behov att skydda personer som vistas utrikes mot övergrepp (se under 17 5). Det kan ock- så gälla behovet att mot insyn skydda chiffer, koder, lösen, låskombinationer och andra sådana skyddsanordningar
(se under 18 5). 9 — ööö-2759
Främsta syftet med bestämmelserna om sekretess till skydd för försvaret eller utrikesrelationer av skilda slag är just att förebygga att sådana uppgifter lämnas ut som i ett eller annat samman— hang kan användas mot riket. Bestäm- melserna bygger på den förutsättningen att uppgifter som har betydelse härvid- lag inte utan fara kan lämnas ut ens till landets egna medborgare. Det skulle, om så skedde, inte vara möjligt att gardera sig mot att svenska medborgare, över- lagt eller oöverlagt, gav vidare sprid- ning åt uppgifterna så att dessa slutligen kom att begagnas till skada för riket.
De här avsedda sekretessbestämmel- serna bör alltså utformas så att de till- godoser önskemålet bakom överbefäl- havarens framställning, nämligen att skydda riket mot följderna av att upp- gifter kommer till annan stats känne- dom. Det är då svårt att se att det skulle finnas något rimligt behov att genom någon särskild bestämmelse in- skränka utlänningars tillgång till hand— lingar. Att genom begränsning av utlän- ningars tillgång till myndigheternas handlingar hindra sådana systematiska sammanställningar av eljest offentliga uppgifter som överbefälhavaren näm- ner i sin framställning lär knappast vara möjligt. Detta skulle förutsätta en om- fattande beskärning av yttrandefrihe- ten på alla områden. Det bör också upp- märksammas att medborgare i andra stater efter hand i allt större utsträck- ning kan komma att bosätta sig i Sve- rige och i mänga hänseenden få samma ställning som svenskar. Det kommer med tiden att framstå som alltmera orea- listiskt att behandla de här bosatta ut— länningarna på annat sätt än svenska medborgare. En särskild regel för ut- länningar kunde vidare tas till intäkt för att myndigheter krävde legitimation av dem som begärde att få läsa allmän- na handlingar.
Kommittén framlägger av nu anförda skäl icke något förslag om en särskild bestämmelse om utlänningars tillgång till handlingar.
2 % Begreppet allmän handling
I PM 1964 föreslogs, att vad som i 2 kap. TF sägs om handling skulle gälla även mekanisk eller elektrisk upptag— ning. Motivet härtill var, att grundsatsen om offentlighet borde gälla för allt hos myndigheterna samlat informationsma- terial, vare sig det har skriftlig form el- ler har fixerats på annat sätt (5. 24). Kommittén vill erinra om att enligt gäl- lande arkiveringsbestämmelser för stats- myndigheter i allmänhet »film och foto- grafiska kopior, hålkort, fonogram och dyl.» är arkivhandlingar (anmärkning under 3 % A i riksarkivets cirkulär med anvisningar rörande tillämpningen av allmänna arkivstadgan, SFS 1961: 591).
Ett senare utslag av regeringsrätten ( RÅ 1965 nr 25 ) torde få uppfattas så, att de med 1964 års utkast avsedda regi- streringarna är att anse som handlingar redan enligt TF:s nuvarande lydelse. Att så är fallet bör emellertid i tydlighetens intresse anges uttryckligen. Detta kan ske genom en bestämmelse, att som handling anses ej blott framställning i skrift eller bild utan även upptagning som måste återgivas för att kunna för- stås. Den nu gällande föreskriften om karta, ritning och bild blir då överflö- dig.
Vad som skall gälla om sättet för ut- lämnande av upptagningar behandlas under 23 5.
3 % Begreppet myndighet 2 kap. 3 & TF innehåller särskilda de- finitioner av begreppen statsmyndighet och kommunalmyndighet. Med statsmyn-
dighet förstås statsdepartementen, för- svarets kommandoexpedition, riksdagen och allmänna kyrkomötet, deras avdel- ningar, utskott, nämnder, fullmäktige, deputerade och revisorer, domstolar och ämbetsverk samt övriga till statens för- valtning hörande myndigheter och in- rättningar, nämnder, kommissioner och kommittéer. Med kommunalmyndighet
förstås alla till kommunal styrelse eller förvaltning hörande stämmor och repre- sentationer, myndigheter, styrelser, kol- legier, nämnder, råd, kommissioner, re- visorer, utskott och kommittéer jämte underlydande verk och inrättningar.
I PM 1964 föreslogs att statsrådsbe- redningen, statsdepartementen och för- svarets kommandoexpedition skulle ut- göra en myndighet. I övrigt skulle med myndighet förstås riksdagen och allmän- na kyrkomötet, deras avdelningar, ut- skott, nämnder, fullmäktige, deputerade och revisorer, domstolar och ämbets- verk, kommunala stämrnor och repre- sentationer, ävensom varje annat till statlig eller kommunal förvaltning hö- rande organ som ägde att självständigt fatta beslut.
I motiveringen till föreskriften om statsrådsberedningen, statsdepartemen- ten och kommandoexpeditionen (s. 25) anfördes, att dessa i stor utsträckning fungerade som regeringens gemensam- ma kansli; att en handling översändes från ett departement till ett annat be- tydde inte alltid att det förra departe- mentets överväganden hade avslutats (jfr SOU 1927: 2 s. 46, 48).
Angående ändringen i övrigt anfördes i huvudsak, att det inte längre syntes föreligga något behov att dela upp myn- digheterna i stats- och kommunalmyn- digheter och att de båda definitionerna därför kunde ersättas med en enda de- finition av begreppet myndighet. Upp- räkningarna skulle kunna förkortas, och en mera generell bestämning skulle kun-
na införas, enligt vilken som myndighet skulle anses varje till statlig eller kom- munal förvaltning hörande organ som ägde att självständigt fatta beslut. Med beslut skulle då avses även yttrande i formell ordning, exempelvis på grund av författningsföreskrift eller remiss.
Under överläggningarna på grundval av PM 1964 uttrycktes farhågor för att föreskriften om statsrådsberedningen, statsdepartementen och kommandoexpe- ditionen skulle kunna tillämpas så att inte bara koncept, korrektur och annat skriftligt meningsutbyte under bered— ningen av konseljärenden utan även full- gångna skrivelser som växlades mellan skilda departement undandrogs offent- ligheten. Som exempel nämndes skrivel- ser till utrikesdepartementet från övriga departement med begäran om verkstäl- lighet utomlands (se yttrande av herr Petrén vid sammanträdet den 22 maj 1964, bilaga 2 s. 107).
TF:s myndighetsbegrepp fyller två upp- gifter. Dels bestämmer det gränsen mel- lan vad som är myndighet och vad som icke är myndighet. Dels anger det vad som är en myndighet och icke två eller flera, något som är av betydelse då det gäller att enligt 5 % bestämma den tid- punkt då handlingar skall vara tillgäng- liga.
Vad gäller handlingar som upprättas hos myndighet innebär TF, att en myn- dighets interna överväganden skall kun- na skyddas mot insyn till dess att myn- digheten har tagit ståndpunkt. En grundtanke är att en befattningshavare eller ett organ, som beslutar i denna egenskap och på eget ansvar eller eljest kan sägas intaga en självständig ställ- ning, också är en myndighet. Denna tanke har dock knappast kommit till ett fullt tydligt uttryck i den nuvarande ly- delsen av 2 kap. 3 % TF. De där gjorda uppräkningarna kan inte sägas ge någon
nämnvärd ledning för avgörandet av särskilda tolkningsfrågor. Den i PM 1964 föreslagna lydelsen kan väl sägas ge en lösning av frågan om statsdepar- tementens ställning men är, bl.a. på grund av den där gjorda uppräkningen, inte helt klargörande. Enligt kommitténs mening kommer TF:s myndighetsbe- grepp till tydligare uttryck genom en än mera allmänt hållen regel att varje stat- ligt eller kommunalt organ, som har att fatta beslut självständigt, är en myndig- het.
Att någon på grund av författning eller delegation fattar beslut på myndig- hets vägnar (se exempelvis 11 och 12 %% BvL) bör icke leda till att han betraktas som särskild myndighet. I fall, där verk- samheten inte går ut på att fatta egent— liga beslut i förvaltningsrättslig mening dvs. beslut som utövar rättsliga verk- ningar (jfr besvärssakkunnigas slutbe- tänkande, SOU 1964: 27 s. 81), kan det avgörande vara, om organet åstadkom- mer sitt arbetsresultat självständigt, i eget namn och på eget ansvar. Ett exem- pel på självständighet av detta slag är, att en chefstjänsteman inom en kommu- nal förvaltning i enlighet med instruk- tion avger yttrande i de ärenden i vilka den förvaltande nämnden skall fatta be- slut. Ett annat exempel är sjukvården på en sjukhusklinik för vilken klinik- chefen bär ansvar.
Den föreslagna utformningen av myn- dighetsbegreppet klargör tydligare än den gällande regeln, att en befattnings- havare i ett hänseende kan vara en myn- dighet för sig, i andra ingå i en annan myndighet (jfr JO 1951 s. 60, 1952 s. 132 och 1955 s. 178). Som exempel kan anföras, att inspektörerna för arméns truppslag är befattningshavare inom ar- méstaben och att vissa av demiegenskap av personalkårschefer samtidigt är sär- skilda myndigheter. På liknande sätt bör, såsom nyss antytts, chefen för en
sjukhusklinik betraktas såsom myndig- het för sig i fråga om sjukvården på kliniken samt journalföring och andra åtgärder, som har omedelbart samband med sjukvården, och sjukhusets direk- tion anses som myndighet då det är frå- ga om administrationen; den omständig- heten att klinikchefen till äventyrs på grund av delegation fattar beslut i vissa administrativa ärenden leder icke till att han härvid betraktas som myndighet.
För departementens del innebär myn- dighetsbegreppet att den verksamhet som har samband med beredningen av regeringsärenden och expedieringen av beslut i sådana ärenden anses försiggå inom en myndighet, Kungl.Maj:ts kansli (uppenbarligen ingår icke häri helt fri- stående myndigheter sådana som justitie- kanslers- eller riksåklagarämbetet eller nedre justitierevisionen, vilka av histo- riska skäl brukar hänföras till Kungl. Maj:ts kansli). I vissa fall, exempelvis en del tjänstetillsättningar, fattas beslut av departementschefen eller annan befatt- ningshavare i departementet. Det kan anses att dessa därvid handlar på grund av delegation av Kungl. Maj:t. Enligt en annan uppfattning är departementet i fråga om dylika ärenden, departements- ärenden, en självständig myndighet (jfr SOU 1947: 60 s. 79). Utrikesdepartemen- tet intar en dubbelställning därför att det saknas ett särskilt centralt ämbets- verk för utrikesförvaltningen och denna funktion fullgöres av departementet.
I en till kommittén framförd fråga, om postbanken är att anse som en sär- skild myndighet eller som en del av postverket (se bilaga 3 s. 230), innebär myndighetsbegreppet, att postbanken är en särskild myndighet i de fall då be- slut fattas i dess namn av postbanksde- legationen eller annat behörigt organ (se 11, 18 och 20 åå i instruktionen den 3 december 1965, nr 841, för postverket) men att postbanken är att anse som en
del av postverket i angelägenheter där det ankommer på poststyrelsen att fatta beslut (se 16 å i instruktionen).
I anslutning till de farhågor som ut- trycktes under överläggningarna vill kommittén vidare erinra om att en inom ett departement tillkommen handling stundom bör betraktas såsom allmän på den grund att det ärende till vilket den hör är slutbehandlat; så med interna fö- reskrifter för arbetet.
Den föreslagna utformningen av myn- dighetsbegreppet torde underlätta lös- ningen av ett i den allmänna motivering- en (VI B 7) berört problem, nämligen hur man skall göra sekretessen kring sjukvård, rådgivning i personliga frågor och annan sådan verksamhet effektiv. Betraktar man en rådgivare såsom sär- skild myndighet i den mån han sysslar med rådgivning, ankommer det på ho- nom att fatta beslut i fråga om utläm— nande av handlingar som hör till rådgiv- ningsverksamheten. På samma sätt skall chefen för en sjukhusklinik (överläka- re) själv fatta beslut i frågor om utbe- kommande av sjukjournaler och andra handlingar rörande enskilda som vårdas på kliniken (jfr i fråga om gällande rätt RÅ 1963 not. I 120). Ändring skall sökas hos den myndighet, som har att uppta klagan över beslut eller åtgärd i det ärende, till vilket handlingen hör (2 kap. 27 % TF enligt kommitténs förslag). Detta torde i fråga om överläkare inne- bära, att besvär skall anföras hos me- dicinalstyrelsen (22 % sjukvårdslagen den 6 juni 1962, 2 % allmänna läkarin- struktionen den 10 maj 1963). Samma torde bli fallet i fråga om rådgivnings- verksamhet som bedrives av läkare.
Vad beträffar annan rådgivning inom den sociala verksamheten (socialhjälp, nykterhetsvård, barnavård) kan av na- turliga skäl någon tillsyn liknande den som medicinalstyrelsen utövar över lä- karna knappast tänkas. Någon klagan
över beslut eller åtgärd i det mål eller ärende, till vilket handlingen hör, dvs. in- om ramen för rådgivningen, kan inte heller komma i fråga. Det kan vidare inte sägas att någon myndighet har att i allmänhet uppta klagan över rådgiva- rens beslut eller åtgärder, såsom anges i 2 kap. 27 % första stycket av kommit- téns förslag. I ärenden om utbekomman- de av handlingar blir i stället den regel i andra stycket av samma paragraf till- lämplig, enligt vilken ändring i fråga om beslut av kommunalmyndighet skall sö- kas hos länsstyrelse. Skulle sådan råd- givning bedrivas av statligt organ, blir allmänna regler om klagan över orga- nets åtgärder tillämpliga.
I PM 1964 föreslogs att bestämmelserna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet angående myndighet skulle äga motsvarande tillämpning på bolag, förening, stiftelse och annan sådan sam- fällighet i vad dess åtgärder genom be- svär eller underställning kunde dras un- der myndighets prövning. I motivering- en till stadgandet (s. 25) yttrades, att man borde sträva efter samma garantier för korrekt rättstillämpning, vare sig det förvaltande organet var en myndighet eller formellt var ett privaträttsligt sub- jekt. Mot stadgandet har knappast rik- tats någon kritik under de av kommittén anordnade överläggningarna, och kom- mittén upptar i sitt förslag ett stadgande med samma innebörd. Stadgandet avfat- tas dock så att det blir tillämpligt även på enskild person under samma förut— sättningar som skall gälla i fråga om bo- lag osv, Kommittén vill erinra om att vissa organ som faller utanför den tradi- tionella förvaltningsorganisationen redan nu betraktas som myndigheter vid till- lämpningen av 2 kap. TF. Detta torde otvivelaktigt gälla inte bara skogsvårda- styrelserna utan även hushållningssäll- skapen, AB Svensk Bilprovning i fråga
om inspektionsverksamheten, de allmän- na försäkringskassoma, notarius publi- cus och institutet för nyttiggörande av forskningsresultat, INFOR (4 % 6. CSeer, prop. 1964: 132 s. 36 och 63, RÅ 1965 nr 1 — jfr B. Hamdahl m.fl., Lagen om allmän försäkring, s. 223 — 26 % första stycket Seer och 2 % 32. CSeer i lydelse enligt SFS 1965: 112). Dessa in- rättningar torde således vara att hänföra under första stycket i den nu föreslagna 2 kap. 3 %. Åtskilliga andra liknande fall kan finnas eller uppstå i framtiden. Så- som nämndes i PM 1964 (s. 26) före- ligger inte nägot hinder att genom lag eller annan författning, exempelvis så- som villkor då statsbidrag beviljas, före— skriva att ett privaträttsligt organ skall vara underkastat TF:s bestämmelser om handlingsoffentlighet i vidare om- fattning än vad som följer av det före- slagna stadgandet.
Riksarkivet har i skrivelse den 17 janu- ari 1964 riktat kommitténs uppmärksam- het på arkiven hos församlingar av främmande trosbekännare. Riksarkivet har förklarat sig hysa den uppfattning- en, att någon skyldighet för dessa för- samlingar att överlämna sina kyrkobok- föringshandlingar till arkivmyndighet icke föreligger. Riksarkivet har vidare menat att frågan om dessa församlingars arkiv, liksom liknande frågor om arkiven hos de allmänna försäkringskassorna och hos andra organ med samma ställning, kan ha samband med offentligheten hos de i dessa arkiv ingående handlingarna.
Rätten till egen officiell kyrkobokfö- ring, som tidigare tillkommit åtskilliga församlingar av främmande trosbekän- nare, synes efter det att förordningen den 6 augusti 1894 angående kyrko- böckers förande hade trätt i kraft ha kvarstått endast för romersk-katolska och mosaiska församlingar. De mo- saiska församlingarna har sedermera
helt upphört att föra officiella kyrko- böcker. Av de katolska församlingarna torde S:t Eriks och S:ta Eugenia för- samlingar i Stockholm samt församling- arna i Göteborg, Malmö och Gävle alltjämt föra officiella kyrkoböcker.
Genom förordningen den 23 decem- ber 1910 angående kyrkoböckers fö- rande, vilken trädde i kraft den 1 ja- nuari 1911, begränsades rätten för för- samlingar av främmande trosbekänna- re att med officiellt vitsord föra egna kyrkoböcker till att gälla endast födel- se- och dopbok, vigselbok samt död- och begravningsbok (2 5). Rättigheten att föra vigselbok bortföll genom för- ordningen den 3 december 1915 angå- ende kyrkoböckers förande (2 å).
I 32 % 2 mom. i 1910 års förordning föreskrevs, att födelser och dödsfall i församling av främmande trosbekän- nare med rätt till egen kyrkobokföring skulle anmälas hos församlingens före- ståndare samt att det ålåg denne att skyndsamt meddela pastor i vederbö- rande församling av svenska kyrkan er- forderliga underrättelser för inskriv- ning i denna församlings kyrkoböcker. En bestämmelse med samma innebörd infördes i 1915 års förordning (32 5). Denna förordning äger, på grund av en föreskrift i 1 % förordningen den 28 juni 1946 om ikraftträdande av folk- bokföringsförordningen, alltjämt till- lämpning såvitt angår församling av främmande trosbekännare med rätt till egen kyrkobokföring. I ett nyligen av- givet betänkande har centrala folkbok- förings- och uppbördsnämnden föresla- git att de romersk-katolska församling- arnas rätt till egen kyrkobokföring skall upphöra (SOU 1966:16, 44 & förslaget till folkbokföringsförordning och moti- veringen s. 138).
Den praktiska innebörden av rätten till egen kyrkobokföring är, att födel- ser och dödsfall skall anmälas inte till
hemförsamlingen av svenska kyrkan utan till den katolska församlingens föreståndare. Medlemmarna i de främ- mande församlingarna torde från och med 1911 vara fullständigt redovisade i svenska kyrkans kyrkoböcker. Skri- velser från landsarkivet i Göteborg samt från stadsarkiven i Stockholm och Mal- mö, vilka bilagts riksarkivets framställ— ning, synes också visa att önskemålen om överlämnande av de ifrågavarande församlingarnas arkiv gäller endast el- ler i varje fall främst tiden t.o.m. 1910.
De församlingar av främmande tros- bekännare, som har rätt till egen kyr- kobokföring, har härigenom erhållit en offentlig funktion. Skyldigheten att lämna underrättelse till församlingsfö- reståndare om barns födelse är sanktio- nerad med bötesstraff, och sådan un- derrättelse kan framtvingas genom vi- te. Föreståndare eller präst i främman- de församling är alltjämt underkastad straffansvar för fel eller försummelse i avseende på honom åliggande anteck- ningar i kyrkohok angående borgerli- ga förhållanden eller meddelande av ämbetsbevis därom (femte stycket punkt 5 i övergångsbestämmelserna till 1951 års religionsfrihetslag). Enligt kommitténs mening måste det på grund av dessa förhållanden anses, att en församling av främmande trosbekänna- re i den mån den handhar officiell kyr- kobokföring är myndighet i TF:s me- ning. Kyrkoböckerna skall alltså i mot- svarande mån hållas tillgängliga för en- var med de inskränkningar som stad- gas i 13 å Seer.
Om de officiella kyrkoböckerna hos främmande församlingar i enlighet med det sagda är allmänna handlingar, kan det inte anses tillfredsställande, att el- jest gällande bestämmelser om vård av arkiv och överlämnande därav till ar— kivmyndighet inte är tillämpliga. Frå- gorna härom måste emellertid belysas
även från andra utgångspunkter än de tryckfrihetsrättsliga, och kommittén an- ser sig inte kunna framlägga något förslag i ämnet.
Handbrev och minnesanteckningar
PM 1964 innehöll ett stadgande, en- ligt vilket brcv och andra sådana per- sonliga meddelanden, som inkommit till myndighet, skulle, ehuru de icke var ställda till myndigheten, anses som all- männa handlingar, om de icke uppen- barligen var utan betydelse för mål el- ler ärende, som myndigheten hade att handlägga. En förebild till stadgandet fanns i 1944 års tryckfrihetssakkunni- gas förslag till TF men uteslöts därur, när proposition förelades riksdagen ( prop. 1948:230 5. 130).
I motiveringen till stadgandet i dis- kussionspromemorian (s. 27) yttrades, att principiella skäl talade för tryckfri- hetssakkunnigas ståndpunkt. Det kun- de väl, sades det, synas från psykolo- gisk synpunkt berättigat, om en myn- dighet som mottagit ett förtroligt brev inte ville svika brevskrivarens förtro- ende genom att införliva brevet med akten i ärendet. Men om ett sådant re- sonemang accepterades, skulle rättssä- kerhetskravet åsidosättas: den som be- rördes av brevets innehåll skulle sakna möjlighet till bemötande eller klarläg- gande. I PM framhölls emellertid ock— så, att bestämmelsen skulle ha begrän- sat värde i den mån myndigheterna an- såg sig oförhindrade att grunda sina avgöranden på material som icke hade förekommit vid partsförhandling och icke heller hade dokumenterats i hand- lingarna. I PM hänvisades till besvärs- sakkunnigas utredningsarbete, som då ännu inte var avslutat.
Enligt 8 kap. 23 å i besvärssakkun- nigas förslag till lag om förvaltnings-
förfarandet (SOU 1964:27) skall det åligga förvaltningsmyndighet att göra anteckning om uppgift av betydelse för ärendes avgörande, som under utred- ningen tillförs ärendet annorledes än skriftligen. I 11 kap. 2 % i lagförslaget föreskrives, att beslut skall grundas på vad handlingarna innehåller och vad eljest förekommit i ärendet. I motive- ringen till 8 kap. 23 % yttrade emeller- tid besvärssakkunniga (s. 384) att, i den mån muntliga uppgifter lämnas i förtroende under sluten överläggning till beslut eller därmed jämförbara förhållanden, anteckningsskyldighet ej borde gälla samt att visst utrymme även borde finnas för utbyte av förtroliga meddelanden mellan tjänstemän t.ex. i tillsättningsärenden utan dokumenta- tionsskyldighet.
Offentlighetskommittén tillstyrkte i sitt remissyttrande de angivna bestäm— melserna. Emellertid tog kommittén av- stånd från de återgivna motivuttalan- dena och framhöll att de gav utrymme för en synnerligen olycklig och för den enskilde äventyrlig praxis i tillsättnings- ärenden. Den myndighet som har an- svaret för viktiga tjänstetillsättningar måste självfallet, anförde kommittén, ha möjligheter att inhämta upplysning- ar och omdömen om de sökande. Men just i dessa fall borde, yttrade kommit- tén vidare, de inhämtade upplysningar- na och uttalandena antecknas och ar— kiveras. Den naturliga begränsningen av denna skyldighet, så att den inte blir alltför betungande, ligger, fortsatte kommittén, i att endast det som är av betydelse för ärendets avgörande be- höver antecknas. Kommittén hänvisa— de Också till det system med offentliga vitsord, som tillämpas inom krigsmak- ten.
Offentlighetskommittén ansluter sig i fråga om personliga meddelanden till den ståndpunkt varåt PM 1964 gav ut-
tryck. Det är en icke godtagbar tanke, att upplysningar av betydelse för myn- digheters avgöranden skall kunna läm— nas myndigheterna och behandlas av dem på ett sätt som innebär att de i författning reglerade eller eljest veder- tagna formerna kringgås. Offentlighets- grundsatsen förlorar i betydelse såsom garanti för rättssäkerheten, om det är möjligt för myndigheterna att inhämta upplysningar utan att dessa kommer till synes i aktmaterialet.
Av dessa skäl upptar kommittén i sitt förslag en föreskrift om handbrev och liknande meddelanden med i hu- vudsak samma innebörd som den i 1964 års utkast. Medan där angavs att de med stadgandet åsyftade meddelandena skulle vara allmänna handlingar, om de ej uppenbart var utan betydelse för mål eller ärende, som myndigheten ha- de att handlägga, skall emellertid en- ligt förslaget det avgörande vara, om meddelandet hänför sig till mål eller ärende, med vilket mottagaren har att ta befattning. Uttrycket »mål eller ären- de» har då samma innebörd som i den redan gällande bestämmelsen i 5 % för- sta stycket och åsyftar alltså myndig- hetens verksamhet i vidsträckt mening.
I nuvarande 2 kap. 4 % TF föreskrivs, att minnesanteckning eller annan upp- teckning, som hos myndighet verkställts allenast för måls eller ärendes före- dragning eller beredande till avgörande, ej skall anses som allmän handling hos myndigheten, om ej uppteckningen, se- dan målet eller ärendet slutbehandlats hos myndigheten, omhändertagits för förvaring. En viss tendens har uppkom- mit att betrakta sådana anteckningar, genom vilka sakupplysningar tillförs ett ärende, såsom minnesanteckningar, över vilka tjänsteman principiellt kan förfoga (Malmgren, Sveriges grundlagar, s. 234, jfr KU 1950: 17 s. 21 rörande ett före
TF:s ikraftträdande avgjort ärende). Fö- reskriften skall emellertid, enligt vad som uttalades vid dess tillkomst (SOU 1947: 60 s. 220, se också JO 1958 s. 222), tillämpas så att därigenom ej något av det sakliga material, på vilket myndighet grundar sina beslut och åtgärder, un- dandras från offentlighetsprincipens tillämpning.
Det har också visat sig svårt att klart avgränsa de handlingar som i stadgan- dets mening »omhändertagits för för- varing». I motiven förutsättes (SOU 1947:60 s. 220) att befattningshavare äger disponera över de uppteckningar som stadgandet åsyftar och att han kan ta dem ur akten och behålla dem till ledning vid behandlingen av likartade mål eller ärenden; sker så, anses upp- teckningarna inte som allmänna hand- lingar.
Det torde förekomma i stor utsträck- ning, att uppteckningar av det slag som avses i 4 % förvaras av tjänstemän i ord- nade former och kommer till använd- ning vid handläggningen av andra ären- den men likväl inte anses omhändertag- na för förvaring och alltså icke betrak- tas som allmänna handlingar. Härige- nom har paragrafen kommit att funge- ra som ett sekretesstadgande.
Att uppteckningar som hänför sig till myndighets överväganden inför ett av- görande tas i förvar för att kunna be- gagnas vid senare tillfälle kan vara på- kallat av hänsyn till kontinuiteten i myndighetens verksamhet. Dubbelarbe- te kan också undvikas därigenom. I många fall kan det dessutom vara av värde för forskningen att ha tillgång till sådana uppteckningar. Det finns av dessa skäl ett uppenbart intresse att dessa uppteckningar betraktas som all- männa handlingar och omhändertages såsom sådana. Om de däremot betrak- tas icke såsom tjänstehandlingar utan såsom de enskilda tjänstemännens pri-
vata, kan man icke räkna med att de på samma sätt kommer tjänsten till nytta. Det finns då också större risker för att de förkommer.
Domare och jurymän är skyldiga att hålla tyst med vad som har förekommit vid överläggning inom stängda dörrar; ett viktigt motiv härtill torde vara att den som deltar i en överläggning inte skall hållas tillbaka från att säga sin preliminära mening på ett tidigt sta— dium av överläggningen. Ett tvång att föra hela överläggningen inför offent- ligheten skulle kunna göra deltagarna onödigt förbehållsamma och därigenom försämra resultatet. På samma sätt kan det finnas skäl att undanhålla skriftliga inlägg och förslag i en överläggning från insyn.
Det kan enligt kommitténs mening icke vara ändamålsenligt att det sekre- tessintresse som sålunda är för handen skall tillgodoses genom att handlingar betraktas som privata. Det bör klargö- ras, att uppteckningar av det slag som åsyftas i 4 & är allmänna handlingar. Trots de betänkligheter man kan hysa mot att uttryckligen begränsa allmän- hetens insyn i myndigheternas övervä- ganden bör man i stället möta sekretess- intresset genom att införa en bestäm- melse om hemlighållande. Genom en så- dan 'bestämmelse kan hemlighållandet inskränkas genom särskilda villkor, och därutöver kan en tidsgräns fast- ställas.
Kommittén vill alltså föreslå att nu- varande 4 5 utgår ur 2 kap. TF och att intresset att skydda interna övervägan- den mot insyn i stället tillgodoses ge- nom ett sekretesstadgande. Kommittén återkommer till frågan om vad detta skall innehålla (under 14 % första styc- ket).
Om de närmare konsekvenserna av att 4 % utgår vill kommittén anföra föl- jande.
Stadgandet i 4 å om uppteckningar innebär en avvikelse från övriga regler om vad som är allmänna handlingar. Då 4 % försvinner, blir dessa regler tillämp- liga på uppteckningarna. Detta torde medföra att uppteckningarna i regel blir allmänna handlingar då målet eller ären- det har blivit slutbehandlat av myndig- heten. Härav följer icke en skyldighet att bevara alla uppteckningar och ut- kast som föregår ett beslut. Vad som skall bevaras beror i första hand på gäl- lande arkivbestämmelser, dvs. för stats- myndigheter i allmänhet allmänna ar- kivstadgan den 10 november 1961 (nr 590) och de därtill hörande, av riks- arkivet samma dag utfärdade anvis— ningarna (nr 591) samt kungörelsen den 11 december 1953 (nr 716) angå- ende utgallring av handlingar hos vis- sa statsmyndigheter. I fråga om kom- munala myndigheter torde i praktiken de råd och anvisningar som riksarkivet utfärdat rörande vården av kommuna- la arkiv (den 14 juni 1933, nr 483) och om gallring i kommunernas arkiv (den 30 oktober 1958, nr 530) anses vägle- dande. I den mån bestämmelser eller andra dylika riktlinjer saknas torde ledning få sökas i vad som följer av tjänstens karaktär.
Allmänna arkivstadgan definierar ic— ke närmare begreppet arkivhandling. Riktlinjer till ledning för vad som skall anses vara en arkivhandling meddelas emellertid i riksarkivets anvisningar till stadgan. Här sägs att till en myndig- hets arkivhandlingar räknas bl.a. sådana handlingar som upprättats hos myn- digheten för dess eget bruk t.ex. kon- cept. Vidare sägs att handling, som hänföres till mål eller ärende, blir ar- kivhandling först då målet eller ärendet slutbehandlats hos myndigheten och att som arkivhandling inte räknas anteck- ningar eller meddelanden av endast till- fällig betydelse eller sådana utkast,
kladdar och liknande arbetspapper, vil- kas betydelse upphör i och med upp- rättandet av slutligt koncept eller full— bordande av arbete (3 % A—C).
Arkivstadgan är tillämplig på arkiv hos statsmyndighet, varom stadgas i 2 kap. 3 % TF och som är förlagd inom riket, med undantag för arkiv hos stats- departementen, riksdagen och allmän- na kyrkomötet, deras avdelningar, ut- skott, nämnder, fullmäktige, deputera- de och revisorer ävensom riksarkivet, krigsarkivet och landsarkiven.
De statsmyndigheter som är under- kastade allmänna arkivstadgan torde på grund av det anförda vara skyldiga att, såvitt gäller förarbeten till beslut, bevara sådant material som är ägnat att belysa vad som har förekommit i ärendet och sådant som kan vara till nytta för myndighetens framtida arbe- te. Samma gäller för vissa av de övriga myndigheterna på grund av särskilda föreskrifter. Riksarkivets råd och an- visningar för kommunala arkiv får an- ses vila på liknande grund. Det torde kunna betraktas som en generellt giltig regel att sådant material som nyss an— givits bör bevaras. Kommittén har med sitt ändringsförslag velat underlätta ett sådant bevarande.
åå
Biträde åt myndighet vid föredragning m.m.
Enligt ett i PM 1964 föreslaget tredje stycke i 2 kap. 5 % TF skulle, om en myndighet vid måls eller ärendes för - dragning eller beredande till avgörande erhöll biträde av någon som ej tillhör- de myndigheten, vid tillämpningen av bestämmelserna om handlingars offent- lighet så anses som om denne tillhörde myndigheten. Syftet med bestämmelsen var att förebygga att handlingar som utväxlas under en till sin art intern be-
redning blir allmänna handlingar och därmed tillgängliga för utomstående. I promemorian (s. 28) hänvisades till ett avgörande av regeringsrätten (RÅ 1958 nr 55), enligt vilket ett icke färdigställt utlåtande betraktades som allmän handling på grund av att det hade kom- mit in till en myndighet. I ett seder- mera publicerat avgörande (RÅ 1963 nr 16) har regeringsrätten ansett att någon rätt ej föreligger att hos en myndighet ta del av ett inom myndigheten upp- gjort organisationsförslag, ehuru detta i preliminärt skick hade tillställts leda- möter och experter i en statlig utred- ning (jfr S. Jamerup i FT 1964 s. 126; se också JO 1964 s. 444 och RÅ 1965 nr 26).
Avgörandet från 1963 synes medge slutsatsen att en handling som för pre- liminär granskning sänds från en myn- dighet till någon utomstående inte där- med anses expedierad från myndighe- ten. I det fall att mottagaren är en be- fattningshavare hos en myndighet torde emellertid, på grund av den princip som kom till uttryck i 1958 års avgö- rande, handlingen få anses inkommen till denna myndighet och därmed all- män hos denna. Det är knappast möj- ligt att av de två avgörandena dra någ- ra säkra slutsatser angående bedöm- ningen av handlingar som under hand växlas mellan befattningshavare hos skilda myndigheter.
De problem som den i 1964 års ut- kast föreslagna regeln syftar på torde i praktiken ofta lösas genom att den per- son som lämnar biträde uttryckligen eller underförstått förordnas att tillfäl- ligt tillhöra myndigheten. Om, för att anknyta till ett av de i PM 1964 valda exemplen, en industriman biträder en delegation vid handelsförhandlingar med en annan stat, förrättar han i den- na egenskap ett tjänsteärende och bör anses tillhöra delegationen (jfr prop.
1962: 10 B 5. 289, 291). På samma sätt måste en tjänsteman hos kommerskolle- gium, om han skulle utses att biträda delegationen, anses tillhöra denna.
Ett annat fall är att en proposition i korrektur sänds för underhandsgransk— ning till en berörd verkschef eller en annan sakkunnig tjänsteman. Ytterliga- re ett fall är att ett riksdagsutskott eller en av riksdagens ombudsmän behöver en sammanställning av statistiska data eller en redogörelse för gällande rätt och för att spara arbete ber om hjälp av sekreteraren hos en utredningskom- mitté eller en annan tjänsteman som har samma frågor under arbete men in- te har slutfört det. Kommittén anser att det även i dessa fall ligger närmast till hands att tolka gällande bestämmelser på det sättet att den tjänsteman som lämnar biträde därvid anses tillhöra den myndighet han hjälper. Avgörande synes vara, att det här inte är fråga om att avge ett yttrande för en myndighet eller att eljest ge uttryck för en myn— dighets ståndpunkt utan endast att hjäl- pa till med insamling eller kontroll av fakta.
Det är vidare svårt att utforma en re- gel så att den ger utrymme för det fullt lojala informella samarbetet mellan myndigheter utan att inbjuda till att gängse regler om kommunikation mel- lan myndigheter som sådana kringgås. En fara är att man i större omfattning övergår till ett informellt samarbete och att därigenom det sakliga material, som tillföres ärenden genom myndig- heters yttranden, minskar. Detta skulle försämra möjligheterna för parter och andra att följa ärendenas handläggning och överhuvudtaget inverka menligt på offentligheten i förvaltningen. En an- nan fara är att ansvarsfördelningen mellan myndigheter skulle bli mera oklar. (Se N. Herlitz i FT 1964 s. 78, noten.)
Riskerna med den i utkastet föreslag- na regeln belyses i ett hänseende av att det från postverkets sida har hävdats att regeln skulle bli tillämplig i fall då en affärsdrivande myndighet tar kon- takt med t.ex. annonsbyråer eller mark- nadsundersökningsföretag (bilaga 3 s. 230). Det är enligt kommitténs mening uppenbart att korrespondens mellan en myndighet och ett företag om ett upp- drag måste utgöra allmänna handling- ar. En avfattning som medger den mot- satta tolkningen måste undvikas.
Enligt kommitténs mening ligger det ett värde i att TF anger en principiellt klar gräns mellan myndigheter. Den nya utformningen av myndighetsbe- greppet — att som myndighet skall an— ses varje statligt eller kommunalt organ som har att fatta beslut självständigt —— torde ge tillräcklig ledning för till- lämpningen då det gäller att i ett gräns- fall ta ställning till om en handling som inkommer till eller sänds från en be- fattningshavare has en myndighet där- med skall anses vara en allmän hand- ling.
Kommittén anser sig av dessa skäl icke böra ta med i sitt betänkande den i utkastet föreslagna regeln om under- handssamarbete mellan myndigheter.
Enligt 99 % RF må riksdagens ombuds- män övervara alla domstolars och myn- digheters överläggningar och beslut, dock utan rättighet att yttra sin mening, samt äga tillgång till alla domstolars och myndigheters protokoll och hand- lingar. I 1963 års JO-utrednings betänk- ande »Riksdagens justitieomhudsmän» (SOU 1965:64) behandlas frågan, om de har tillgång även till uppteckningar som avses i 2 kap. 4 % TF och som inte är allmänna handlingar (s. 230).
Det är självklart, att en av riksda- gens ombudsmän som följer en över- läggning hos en myndighet därvid skall
få del av sammanställningar, promemo- rior m.m. som har ställts i ordning till tjänst för dem som deltar i överlägg- ningen. Det kan förutsättas, att om— budsmannen efter överläggningen åter- lämnar sådana handlingar och låter det bero på myndighetens prövning, om de efter avgörandet skall tas om hand hos myndigheten och därmed bli allmänna handlingar.
Skulle ombudsmannen som ett led i sin tillsynsverksamhet begära att få del av myndighetens handlingar, är myn- digheten skyldig att överlämna dessa, även sådana promemorior, utkast m.m., som ännu inte är upprättade i TF:s me- ning. Den rätt att få del av myndig- heternas handlingar som ombudsman- nen har på grund av 99 % RF omfattar alltså även icke allmänna handlingar. I och med att en sådan handling kom- mer in till ombudsmannens expedition blir den allmän.
En annan situation, som också berö- res av JO-utredningens framställning, är den att en av riksdagens ombuds- män eller någon av hans tjänstemän såsom ett led i sitt arbete med utred- ningen av en rättsfråga ber en tjänste- man hos en annan myndighet att få ta del av någon av denne uppgjord prome— moria. Beträffande sådana fall hänvisar kommittén till vad som har sagts i det föregående under denna paragraf.
Gå
Nuvarande 6 5 har oförändrad inta- gits i förslaget.
7 % Enskilda skrifter
Enligt nuvarande 7 % skall vad i 2 kap. TF stadgas om allmänna handlingar icke äga tillämpning på exemplar av tryckt skrift, som avses i 4 kap. 7 % (dvs. gransknings- och biblioteksexem-
plar), eller på enskilda brev eller skrif- ter, vilka överlämnats till allmänt arkiv eller bibliotek eller eljest till myndighet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Angå- ende tillhandahållande av sådana hand- lingar skall gälla vad som är särskilt föreskrivet.
Privat arkiv, som bildas av person med central politisk position eller ämbets- man med diplomatiska eller militära uppgifter, kan innehålla handlingar med hemligt innehåll. Det kan gälla handlingar som tillhör en myndighets arkiv och som av misstag har införli- vats med det privata arkivet. Sådana handlingar är givetvis myndighetens egendom och skall återlämnas dit, även om de kommer i dagen först efter det att arkivbildaren har lämnat sin posi- tion. Det kan förutsättas att myndighe- ten i sådana fall bevakar sin rätt att återfå handlingarna. Från dessa hand- lingar bortses i det följande.
Det kan också vara fråga om kopior eller avskrifter av hemliga rapporter eller liknande handlingar som inkom- mit till en myndighet och vilkas inne- håll myndigheten ansett sig böra bringa till den persons kännedom som innebar det privata arkivet. Det torde i dessa fall i regel förutsättas att denne får be- hålla kopian eller avskriften så länge han behöver den för sin befattning och att han därefter av säkerhetsskäl skall återställa den. I ett sådant fall har frå- gan om äganderätten till handlingen inte någon större praktisk betydelse. Det kan vara tveksamt, i vad mån gäl- lande bestämmelser innebär förbud att sprida handlingarnas innehåll till ut- omstående. Det bör väl vara möjligt att vid överlämnandet uppställa sådana förbehåll och förse handlingen med så- dan anteckning, att både mottagaren och, efter hans död, hans efterlevande
förstår att handlingen skall återställas. Det kan emellertid tänkas, att en efter- levande utan att själv ha någon känne- dom om de särskilda handlingarna läm- nar en utomstående tillgång till arkivet.
En tredje grupp av handlingar som kan ingå i ett arkiv av det nu avsedda slaget är koncept till eller kopior av tjänsteskrivelser eller rapporter som ar- kivbildaren själv har upprättat under sin aktiva tid. Med sådana handlingar kan jämställas dagboksanteckningar om förhållanden som han har sysslat med i sin befattning. I dessa fall kan ännu större svårigheter uppkomma därige- nom att handlingarna ofta icke torde innehålla någon anteckning om att de- ras innehåll är hemligt.
Det är ett starkt önskemål att enskil- da arkiv av det nu skildrade slaget kommer i en offentlig arkivinstitutions eller annan myndighets besittning. Svå- ra skador kan vållas av att handlingar tillhörande ett sådant arkiv kommer i obehöriga händer. Vidare har dessa ar- kiv ofta stor betydelse för forskning- en, varför det kan vara ett allmänt intresse att bevara dem för framtiden. Emellertid kan frågan om äganderätten till eller rätten att förfoga över dessa arkiv inte lösas inom ramen för offent- lighetsreglerna, utan frågan måste he- lysas även från andra synpunkter. Kom- mittén utgår från att det i framtiden som hittills kommer att bero på den enskil- de ägarens samtycke, om privata arkiv kommer att lämnas i myndighets be- sittning. '
Vad beträffar fall då överenskom- melse inte kan uppnås utan där arkiv stannar i enskild besittning måste lös— ningen åstadkommas genom tjänste- föreskrifter för de avsedda befattning- arna eller genom bestämmelser av straffrättslig karaktär. Vissa risker kan elimineras eller begränsas genom en så enkel åtgärd som att den myndighet det
gäller kan fästa ägarens uppmärksam- het på möjligheten att arkivet kan in- nehålla handlingar med hemligt inne- håll.
I fråga om de enskilda arkiv som överlåtes till eller deponeras hos myn- dighet kunde det däremot tänkas att låta reglerna om allmänna handlingars offentlighet och inskränkningar däri vara tillämpliga. På grund av de en- skilda intressen som kan vara förbund- na med privatarkiven är det emellertid icke möjligt att bereda allmänheten till- gång till arkiven enligt samma regler som gäller för allmänna handlingar. Arkivbildaren eller hans efterlevande torde ofta uppställa det villkoret att de själva får behålla rätten att förfoga över handlingarna (se prop. 1948:230 5. 132). Möjligheterna att få privata ar- kiv över i allmän besittning skulle med säkerhet minska, om de enskilda rätts— innehavarna genom överlämnandet skulle avhända sig denna rätt.
Lika äventyrligt skulle det knappast vara, om de hos myndigheter förvara- de privatarkiven bleve underkastade väl de sekretessregler som gäller för all- männa handlingar men inte reglerna om allmänhetens rätt att ta del av dem. En i ett sådant arkiv ingående hand- ling skulle alltså få lämnas ut från myn- dighet endast om detta icke stode i strid med vare sig ägarens föreskrifter eller sekretessreglerna. Bestämmelser med detta innehåll gäller i Finland, där de hos myndigheter förvarade enskilda arkiven betraktas som allmänna hand- lingar. En sådan reglering av frågor om utlämnande måste emellertid, för att få effekt, gälla även gentemot den som har ägarens eller överlåtarens samtycke att få del av en hemlig handling. Det skulle då finnas en viss risk för att, även med sådana regler, intresset att överlämna enskilda arkiv till myndig- heter skulle minska.
Kommittén vill av anförda skäl inte föreslå någon ändring i den nu gällan- de rätten för enskild att bestämma över arkiv som överlämnas till myndighet. Emellertid måste en arkivmyndighet eller en annan myndighet som får ett enskilt arkiv i sin besittning anses ha en viss skyldighet att hålla uppsikt över detta och se till att de däri ingående handlingarna inte begagnas på ett sätt som skadar allmänna intressen. Enligt kommitténs mening fordras för detta ändamål icke någon reglering i författ- ning.
PM 1964 innehöll ett stadgande, enligt vilket försändelse eller meddelande, som inlämnats till eller upprättats hos myndighet endast för befordran, inte skulle anses som allmän handling (7 % andra stycket). Stadgandet, vars inne- håll överensstämmer med vad som re- dan anses gälla (se PM 5. 28), mötte inte någon kritik under kommitténs överläggningar på grundval av prome- morian. Ett stadgande med i huvudsak samma lydelse inflyter i förslaget (7 % första stycket).
Från postbankens sida framhölls (bilaga 3 s. 230) att till försändelse eller meddelande borde kunna räknas även betalningshandlingar i postgirorö- relsen. Så bör väl vara fallet med de delar av blanketter osv. som skall till- ställas adressater och avsändare. De handlingar äter som i samband med girering eller utbetalning tas om hand av postbanken för förvaring blir själv- fallet att anse som allmänna handling- ar; dessa handlingar torde regelmässigt bli hemliga enligt 8 %.
Brev eller annat personligt meddelan- de till eller från en person som vårdas på anstalt skall i vissa fall på grund av särskilda bestämmelser granskas och under vissa förhållanden kvarhållas (se exempelvis 34 % lagen den 6 maj 1964
om behandling i fångvårdsanstalt). I likhet med försändelser, som befordras genom post- eller televerket, torde så- dana meddelanden inte vara allmänna handlingar. Ett sådant meddelande får, liksom de nämnda försändelserna, an- ses vara inlämnat till myndighet för be- fordran och omfattas alltså av det av kommittén föreslagna undantagsstad- gandet.
Såsom nämndes inledningsvis, är be- stämmelserna om handlingsoffentlighet inte tillämpliga på exemplar av tryckt skrift, som avses i 4 kap. 7 %, dvs. gransknings- och biblioteksexemplar. Skrifter som eljest anskaffats till stat- ligt eller kommunalt bibliotek för utlå- ning eller för studium på platsen är in- te uttryckligen undantagna; innebörden av gällande bestämmelser torde dock vara att inte heller sådana skrifter är allmänna handlingar (SOU 1927: 2 s. 87 och 2 % 4 mom. i 1812 års TF enligt det där framlagda förslaget). Ett förtydli- gande synes lämpligt.
Kommittén vill på grund av det an- förda förorda att 7 % jämkas så att de där stadgade undantagen kommer att omfatta dels exemplar av tryckt skrift, som avses i 4 kap. 7 & eller som an- skaffats till allmänt bibliotek, dels en- skilda brev och skrifter, vilka överläm- nats till allmänt arkiv eller bibliotek eller annan myndighet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål.
En viss oklarhet råder i frågan, om undantagsregeln angående enskilda brev och skrifter, som överlämnats till myndighet för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål, är till- lämplig på otryckta licentiatavhandling- ar i de fall då de har överlämnats till vetenskapligt bibliotek eller vetenskap- lig institution. Frågan, om en överläm— nad licentiatavhandling är att anse som
allmän handling, har tagits upp dels av konsistoriet vid Chalmers tekniska hög— skola i en framställning den 19 oktober 1965 till universitetskanslersämbetet, dels av förste bibliotekarien Åke Lillie- stam i en framställning den 17 decem- ber samma år till justitiekanslersämbe- tet. Båda framställningarna har över- lämnats till offentlighetskommittén. Föreskrifter om licentiatavhandling- ar finns i 4 % stadgan den 20 april 1951 angående agronomie licentiatexamen vid lantbrukshögskolan (tills vidare er- satt av stadga den 28 juni 1962 angåen- de examina vid lantbrukshögskolan, se 19 och 20 %% i denna stadga), 26 % stadgan den 25 september 1953 angående filosofis- ka examina, 18 % stadgan den 6 maj 1955 angående teologiska examina, 15 % stad- gan den 30 juni 1958 angående juridis- ka och samhällsvetenskapliga examina (paragrafen rör juridisk licentiatav- handling), 25 å stadgan den 4 juni 1964 angående högre tekniska examina, 15 % stadgan den 29 juni 1964 angående far- maceutiska examina och 18 % stadgan den 29 april 1966 om högre skogliga examina. Andra sådana föreskrifter finns i provisoriska författningar om ekonomiska examina vid handelshög- skolan i Göteborg och vid universiteten i Lund och Umeå (provisorisk stadga den 26 april 1963 angående examina vid handelshögskolan i Göteborg, provi- soriska bestämmelser den 3 augusti 1961 rörande ekonomiska examina in- om den samhällsvetenskapliga fakulte- ten vid universitetet i Lund, ändrade den 20 mars och den 29 juni 1964, och provisoriska bestämmelser den 29 juni 1964 rörande ekonomiska examina in- om den filosofiska fakulteten vid uni- versitetet i Umeå). Motsvarande före- skrifter om licentiatexamen vid han- delshögskolan i Stockholm lämnas här åt sidan, eftersom denna högskola be- traktas som en enskild institution.
Enligt alla dessa stadganden är det ett villkor för avläggande av licentiat- examen, att den studerande har förfat- tat en vetenskaplig avhandling, licen- tiatavhandlingen. Avhandlingen skall godkännas eller betygsättas av exami- nator eller, i vissa fall, av en betygs- nämnd eller ett lärarkollegium. I fler- talet av stadgorna finns föreskrifter att avhandlingen före bedömningen skall vara tillgänglig för vissa andra akade- miska lärare. Endast i stadgan om juri- diska och samhällsvetenskapliga exami- na samt de provisoriska bestämmelser- na rörande ekonomiska examina vid universiteten i Lund och Umeå saknas sådana föreskrifter.
Beträffande otryckt avhandling för teologie, juris, filosofie eller ekonomie licentiatexamen uppställs krav på arki- vering i vetenskapligt bibliotek eller ve- tenskaplig institution (samma krav uppställs i 1962 års provisoriska stadga i fråga om otryckt avhandling för agro- nomie licentiatexamen). Bestämmelser- na om filosofisk och om teologisk av- handling samt om avhandling vid han- delshögskolan i Göteborg lägger i för- fattarens hand att avgöra, om och un- der vilka villkor avhandlingen där skall hållas tillgänglig för andra (så gör ack- så den provisoriska bestämmelsen om avhandling för agronomie licentiatex- amen). Någon sådan möjlighet har emel— lertid inte öppnats för den som har författat en avhandling för juris licen- tiatexamen eller för ekonomie licentiat— examen i Lund eller Umeå. I föreskrif- terna om de övriga här nämnda slagen av licentiatexamina uppställs överhu- vudtaget inte något krav på arkivering. I vad mån avhandlingarna likväl arki- veras på bibliotek eller institution har sig kommittén icke bekant. Vissa av kommittén gjorda förfrågningar ger vid handen att en stor del av licentiatav- handlingarna ges ut i tryck och att
praxis i övrigt växlar men att det van- ligaste synes vara att minst ett exem- plar av avhandlingen efter examen tas om hand för förvaring på institution.
Till grund för stadgorna angående fi- losofiska och teologiska examina låg ett betänkande av 1945 års universitetsbe- redning (SOU 1949:54). Beredningen föreslog att licentiatavhandling, om den studerande medgav det, skulle ofördröj- ligen överlämnas till de vetenskapliga biblioteken i Uppsala, Lund, Stock- holm och Göteborg. Fem år efter det examen hade avlagts skulle avhandling- en av fakulteten överlämnas till biblio- teket på den ort där examen hade av- lagts (s. 379, 383). I motiveringen an- förde beredningen, att den hade över- vägt möjligheten att göra licentiatav- handlingarna obligatoriskt tillgängliga för offentlig granskning, t.ex. genom att de tillhandahölls på landets (dåvaran- de) fyra vetenskapliga bibliotek (s. 285). Beredningen fortsatte:
»För en dylik anordning kan anföras önskvärdheten av att avhandlingarnas resultat snarast möjligt tillgodogöras den vetenskapliga diskussionen samt att offentligheten i och för sig skulle ut- göra en kontroll, som skulle minska el- ler rentav eliminera behovet av sak- kunniggranskning. Emellertid anser be- redningen, att ett oinskränkt obligato- riskt offentliggörande av dessa av- handlingar i alltför hög grad skulle hindra utarbetandet av dem till gradu- alavhandlingar. Visserligen erbjuda de nya, av Kungl. Maj:t år 1948 utfärdade bestämmelserna om tryckning och framläggande av gradualavhandlingar en nybliven licentiat möjligheter att publicera sin licentiatavhandling och tillgodogöra sig denna i en mindre dok- torsavhandling över samma ämnesom- råde, men beredningen anser det olämp- ligt att generellt förorda en dylik publi-
ceringsform. Enligt dess mening böra emellertid licentiatavhandlingarna un- der en tid av tre veckor under termin hållas tillgängliga för fakultetens res- pektive sektionens lärare på kansliet vid det universitet eller den högskola som examinanden tillhör.
Med författarens medgivande, men ej i annat fall, skall avhandlingen hållas tillgänglig för allmänheten på landets fyra stora vetenskapliga bibliotek.»
Med den av kommittén föreslagna ut—
formningen av myndighetsbegreppet (se
under 3 5) är en examinator otvivel- aktigt en myndighet. Detsamma gäller betygsnämnd och annat kollegium som bedömer licentiatavhandling. En sådan avhandling är alltså allmän handling då den har avlämna-ts till behörig instans för bedömning.
Det kan finnas ett intresse att hålla en licentiatavhandling hemlig, så att för- fattarens fortsatta forskningsarbete inte blir lidande av att andra skaffar sig till- gång till det material han har lagt fram i avhandlingen. Såsom universitetsbered- ningen sade i sitt nyss återgivna uttalan- de finns det emellertid också skäl som talar för omedelbart offentliggörande. Dels är det önskvärt att avhandlingarnas resultat så snart som möjligt kommer forskningen till godo. Dels innebär of- fentligheten här som eljest en kontroll. Enligt offentlighetskommitténs mening väger skälen för offentliggörande tyngre än skälen för sekretess.
Enligt vad kommittén har inhämtat kommer 1963 års forskarutredning i sitt betänkande, vilket torde bli avlämnat inom nära framtid, att föreslå en fors- karutbildning som omfattar en icke obli- gatorisk mellanexamen och en doktors- examen. För vardera av dessa examina kommer att krävas en vetenskaplig av- handling. Avhandling för doktorsexamen skall publiceras i tryck eller på annat
sätt. I frågan, om avhandling för mellan- examen skall vara offentlig, har forskar- utredningen icke tagit ställning.
Enligt kommitténs mening talar över- vägande skäl för att även avhandling för mellanexamen skall vara offentlig. Det problem som har väckts genom de till kommittén överlämnade framställ- ningama kan därför komma att bort- falla, om forskarutredningens förslag genomföres. Av nyss anförda skäl anser emellertid kommittén att de bestämmel- ser, enligt vilka licentiatavhandling inte är tillgänglig för envar eller är tillgäng- lig endast för vissa befattningshavare, bör upphävas, även om forskarutred— ningens förslag icke genomföres. För licentiatavhandling bör sålunda i detta fall gälla allmänna regler om offentlig- het och sekretess. En sådan avhandling bör alltså hållas hemlig endast om den kan hänföras under någon sekretess- bestämmelse.
Eftersom examensväsendets utform- ning för framtiden inte är bestämd, an- ser sig kommittén inte höra lägga fram några författningsförslag i frågan.
Även annat skriftligt prov eller exa- mensarbete är allmän handling i och med att det har avlämnats till myndig- het av den som genomgår prövningen. I den mån det inte omfattas av någon sekretessbestämmelse skall det hållas tillgängligt för allmänheten enligt TF:s regler. Härav följer emellertid icke att, vid en skriftlig prövning med flera del- tagare, en av deltagarna innan skriv- ningen har avslutats kan begära att få del av en skrivning som en annan del- tagare har avlämnat. Detta är icke en offentlighetsfråga utan en fråga om ordningen vid skrivningen.
8—18 åå Allmänt om sekretessreglerna
Sekretessreglerna i PM 1964 var upp-
byggda efter funktionella grunder. Reg- 10—566—2759
lerna tog i första hand sikte på de in- tressen som skall skyddas genom sek- retess. Mot denna metod har under överläggningarna sagts, att den tvingar myndigheterna att vid sekretesspröv- ningen ägna uppmärksamhet åt flera bestämmelser. För försvarsmyndighe- ternas del skulle exempelvis ändringen medföra, att man måste beakta inte bara bestämmelsen om försvarssekre- tess utan även reglerna om utrikessek- retess, om sekretess kring verksamhe— ten för brottsbekämpning och om sek- retess kring chiffer m.m.
Kommittén vill framhålla, att myn- digheterna redan nu kan vara tvungna att tillämpa flera bestämmelser i Seer. För försvarets del torde det i många fall bli nödvändigt att tillämpa inte bara föreskrifterna om försvarssekre- tess utan också bestämmelserna i 3 % Seer om utrikessekretess. I den mån samma behov av sekretess gör sig gäl- lande inom skilda förvaltningar måste det vidare vara opraktiskt att upprepa den materiella bestämmelsen för varje förvaltnings vidkommande. Skydd för chiffer, låskombinationer osv. behövs exempelvis inte bara inom försvaret utan även inom utrikesförvaltningen och polisväsendet och dessutom hos varje myndighet som använder kassa- skåp med kombinationslås. Den i PM 1964 begagnade metoden ger också be- tydligt hättre överblick över bestäm- melserna. Detta är en fördel för all- mänheten. Dessutom blir det lättare att bedöma önskemål om ändringar av sek- retessbestämmelserna; man vinner ökad säkerhet för att den principiella inne- börden i en föreslagen ändring be- aktas.
Det synes kommittén lämpligt att in— leda raden av sekretessbestämmelser med dem som bereder skydd åt enskil- das förhållanden. Av central betydelse är sekretessen i förtroendesituationer-
na. I sådana situationer är gränserna mellan personliga och ekonomiska för- hållanden ofta flytande. Detta har för- anlett kommittén att föra samman be- stämmelserna i 1964 års utkast om des- sa situationer (13 å andra stycket samt 14 å andra och fjärde styckena) till en paragraf (8 5). Sekretessen inom den officiella statistiken står förtroende- sekretessen nära; inte heller där är det fråga om myndighetsutövning i egentlig mening. Samma kan sägas om sekretes- sen kring kriminalregister och liknan- de register om personliga förhållanden. Bestämmelserna i dessa ämnen, som enligt PM 1964 skulle inflyta i 14 % tredje stycket och 13 % fjärde stycket, sammanförs i förslaget i 9 %. I sam- band därmed utvidgas bestämmelsen om statistiksekretess till att omfatta även andra likartade undersökningar, exempelvis företagsekonomiska och so- ciologiska undersökningar. Skyddet för enskildas personliga och ekonomiska intressen utanför förtroendesituationer, vilket i 1964 års utkast behandlades i 13 % första och tredje styckena samt 14 5 första stycket, regleras i förslaget i 10 och 11 åå. Avdelningen med be- stämmelser om sekretess till skydd för det allmännas intressen inledes med bestämmelser om skydd för ekonomiska intressen (12 &; motsvarar 12 å andra —— fjärde styckena i 1964 års utkast). Skyddet för den ekonomiska politiken regleras i 13 % (enligt 1964 års utkast 12 % första stycket). Skyddet för vissa myndighetsfunktioner behandlas i 14 %. Första stycket ersätter föreskriften i nuvarande 4 5 om minnesanteckningar m.m. Verksamheten för kontroll och tillsyn av olika slag samt för pro-v m.m. får sina sekretessfrågor behandlade i andra stycket (motsvarar 11 % tredje stycket i utkastet). Sekretessen kring verksamheten för bekämpning av brott och asocialitet regleras i 15 % (motsva-
rar 11 % första och andra styckena i ut- kastet). Försvarssekretessen regleras i 16 % (8 5 enligt utkastet), utrikessekre- tessen i 17 % (9 % enligt utkastet) och sekretessen kring chiffer m.m. i 18 5 (10 % enligt utkastet).
Då det i sekretessbestämmelserna ta- las om »enskild», om »någon» eller om »medborgare» åsyftas, om annat ej framgår av sammanhanget, även bo- lag, föreningar och andra enskilda in- rättningar eller sammanslutningar.
8 % Förtroendesekretess
Huvudregeln om förtroendesekretess. PM 1964 skilde i fråga om både per- sonliga och ekonomiska förhållanden mellan förtroendesituationer och myn— dighetsutövning. Till förtroendesitua- tioner fördes rådgivning, medling, vård, sedvanlig affärsförbindelse och annan verksamhet, där myndighet uppträdde »på lika fot» med den enskilde. Dessa situationer hade, yttrades i PM (5. 39), knappast något drag av rättstillämpning eller myndighetsutövning. Sekretessens omfattning borde bestämmas av vad den förutsatt som hade lämnat det för- troliga meddelandet. I andra situationer åter, där myndigheterna tillämpar rätts- regler eller annorledes företräder det allmänna, borde offentlighet vara regel och sekretess få förekomma endast om det fanns anledning antaga att utläm- nande skulle lända till skada.
Den principiella skillnaden mellan förtroendesituationer och myndighets- utövning vitsordades allmänt av dem som yttrade sig över PM 1964. Det sa- des emellertid, att det ibland kunde bli svårt att dra gränsen kring förtroende- situationerna och att det i vissa ären- den, där det var fråga om myndighets- utövning, likväl kunde finnas inslag där
den enskilde hade fog att förutsätta förtrolig behandling. Som exempel nämndes de psykologiska prövningarna inom krigsmakten, ärenden inom so- cialvården, personalvårdares verksam- het (som förutsätter förtrolighet både mot arbetsgivare och mot anställd) och ärenden hos bostadsförmedling.
Kommittén vill framhålla, att i åt- skilliga lägen ingen tvekan kan råda, om den ifrågavarande befattningshava- ren intar en förtroendeställning eller ej. Om en person söker upp en läkare för behandling eller rådfrägning, förelig- ger en förtroendesituation. Det är inte nödvändigt att patienten uttryckligen begär eller uppenbart förutsätter att lä- karen skall iaktta tystnad med vad han hör och ser. Patienten kan, även vid all- dagliga besvär, ha något för läkaren obekant motiv att hålla sin krämpa, de uppgifter han lämnar och vårdpersona- lens egna iakttagelser hemliga för om- världen, sina föräldrar, sin arbetsgiva- re, sitt umgänge. Den främsta och hu- vudsakliga motiveringen för läkarnas sekretess är att ingen skall avhålla sig från att söka vård på grund av fruktan för följderna av att hans tillstånd blir bekant för någon utomstående.
Ett likartat resonemang kan föras i fråga om enskildas affärsförbindelser med myndigheter och i fråga om affärs- verksamhet som står under myndighets tillsyn. Den som har ett konto hos post- banken skall kunna utgå från att denna inte i oträngt mål röjer något om kon- tots behållning eller om in- eller utbe- talningar. På samma sätt skall den som har ett konto i en affärsbank kunna lita på att den vanliga banksekretessen står sig, även om en handling rörande hans konto kommer in till bankinspektionen som ett led i dennas tillsyn.
För att förtroendesekretessen skall upprätthållas räcker det alltså, att »uppgifterna lämnats under sådana om-
ständigheter, att det skäligen kan an- tagas ha skett i förtroende» (jfr PM 1964 s. 39), eller att mellanhavandet el- jest är av förtrolig karaktär. Detta ut- trycks i förslaget så att någon skall ha meddelat något i förtroende om sina personliga eller ekonomiska förhållan— den till myndighet eller eljest trätt i för- trolig förbindelse med myndighet eller med den som bedriver verksamhet un- der myndighets tillsyn.
Inom en myndighets affärsverksam- het, exempelvis postbankens utlånings- rörelse, måste utredningar ofta göras om lånesökandes, borgensmans eller annan medkontrahents personliga eller ekonomiska förhållanden. Fullständiga och sanningsenliga upplysningar om så— dana förhållanden kan knappast påräk- nas, om inte sekretess kan utlovas. Sek- retessregeln bör därför omfatta inte ha- ra vad medkontrahenten själv har upplyst och vad myndigheten själv iakt- tar och gör på grund av hans uppgifter utan också vad myndigheten inhämtar från andra. Det sagda gäller även en- skilt bedriven bankrörelse eller affärs- rörelse av annat slag. Upplysningar som en bank har inhämtat om en gäldenärs kreditvärdighet kan alltså hållas hem- liga, även om de skulle behöva uppges för bankinspektionen i samband med en granskning av bankens utlånings- verksamhet. Sekretessen avser i sådana fall att skydda inte bara den omtalade personen utan även bankens verksam- het, varför även 11 eller 12 5 kan vara tillämplig.
I den allmänna motiveringen (under VI B 1) har kommittén uttalat sig för att tidsgränsen för förtroendesekretes- sen kring personliga förhållanden be- stäms till 50 år. Som där har angivits, kan det undantagsvis komma i fråga att därefter hemlighålla en handling med stöd av något annat stadgande, exem- pelvis 10 %. På liknande sätt kan sekre-
tessen kring ekonomiska förhållanden undantagsvis utsträckas utöver maximi- tiden enligt denna paragraf, 20 år, med stöd av exempelvis 11 %.
Gränsen mot myndighetsutövning. Lika väl som det finns klara förtroendesitua- tioner, lika klart är det i många lägen att det är fråga om myndighetsutöv— ning. Så är exempelvis fallet, om en tjänsteläkare efter anvisning av myn- dighet undersöker en befattningshavare för att utröna, om denne' på grund av sjukdom ej kan fullgöra sin tjänst (se 27 % statstjänstemannalagen). Läkaren är i ett sådant fall sakkunnig och har sitt uppdrag av myndigheten. Han är skyldig att för uppdragsgivaren lägga fram sina undersökningsresultat. En liknande ställning har en läkare som ut- för sinnesundersökning av den som är tilltalad för brott.
Kommittén vill framhålla att som en allmän regel måste gälla, att den läkare som har fått i uppdrag att göra en ut- redning genast skall klargöra för den enskilde vad syftet med kontakten är och att den enskilde inte kan påräkna att läkaren för sin uppdragsgivare för- tiger någonting som kan vara av bety- delse från dennes synpunkt. Det är också uppenbart att allt som redovisas för uppdragsgivaren faller utanför för- troendesekretessen och kan hållas hem- ligt endast om någon annan bestäm- melse, exempelvis 10 5, ger stöd däråt.
Ehuru den regel som alltså måste gäl- la på detta område ter sig helt klar, kan man icke bortse från att dess tillämp- ning i vissa situationer kan vålla svårig- heter. Det kan stundom för den enskil- de vara svårt att hålla i sär den ställ- ning läkaren har såsom utredare och dennes allmänna position såsom läkare till vilken man kan lämna förtroliga uppgifter utan att riskera att dessa fö-
res vidare. Särskilt om det gäller en person som läkaren har undersökt och behandlat innan han erhöll utrednings- uppdraget kan denna gränsdragning te sig oklar. Kontakten mellan patienten och den utredande läkaren kan innehålla vissa moment som skäligen är att upp- fatta som fallande utanför själva ut- redningen och mer har karaktär av råd- givning och behandling; inte minst gäl- ler detta då patientens besvär är av psykisk art. Kommittén anser det icke möjligt att ange bestämda riktlinjer för hur dessa frågor bör avgöras. De tor- de få lösas enligt allmänt läkaretiska principer varvid avgörande vikt måste fästas vid vad patienten har förstått el- ler förutsatt.
Även vissa andra yrkesutövare, såsom psykologer, kan, ehuru de har sitt upp- drag av en myndighet, komma i ett för- troligt förhållande till de enskilda som deras uppdrag angår. Den som verk- ställer en personutredning inför en be- fordran inom ett affärsverk kan under samtal med de sökande få sådana upp- gifter av dessa som de lämnar i förli- tande på förtrolig behandling. För att detta skall kunna undvikas måste det, enligt vad som anförts i det föregående, åligga honom att noga klargöra sin ställning som utredare. En helt annan situation föreligger i fråga om en per- sonalkonsulent som sysslar med att hjälpa befattningshavare som t.ex. har svårigheter i umgänget med sina arbets- kamrater. De förtroliga uppgifter han kan få från både befattningshavaren själv, arbetskamraterna, förmän och verksledningen är han skyldig att hem- lighålla; förslag eller anvisningar om t.ex. ändrade arbetsuppgifter för befatt- ningshavare får han lämna utan att röja dessa förtroliga uppgifter. Om det där- emot gäller en psykolog inom kriminal- vården, socialvården eller arbetsvården, som har till uppgift att samla utredning
för ett beslut om anstaltsvård, placering på anstalt eller frivård, får man beakta att själva vårdsituationen begränsar möjligheterna att förutsätta en förtrolig behandling av de uppgifter som lämnas. Det ligger i sakens natur att dessa skall begagnas för vårdarbetet, antecknas i behandlingsjournal och delges dem som har att besluta om utskrivning och fri- vård. Här är alltså en förtroendesitua- tion som regel utesluten. Ett likartat resonemang kan föras beträffande den psykologiska verksamheten inom krigs- makten. I dessa frågor hänvisas till 10 %.
Den av statliga myndigheter bedrivna arbetsförmedlingen bör, såsom föreslogs i PM 1964, räknas till förtroende- situationerna. Under överläggningarna befarades, att detta skulle betyda att arbetsförmedlingens tjänstemän vore hindrade att till en arbetsgivare föra vi- dare uppgifter som en arbetssökande lämnade om sina personliga förhållan- den (bilaga 2 s. 178). Så torde emeller- tid inte vara fallet. I uppgiften att an- visa anställning ingår inte bara att för den arbetssökande klargöra vad anställ- ningen kräver utan också att för arbets— givaren redogöra för den sökandes för- hållanden och villkor. Det är en själv- klar förutsättning för förmedlingsverk- samheten att ingen som anlitar den har fog för att förutsätta en förtrolighet som omöjliggör eller försvårar verk- samheten. Förtroendesekretessen gäller alltså i detta fall med den nu angivna begränsningen. De varselrapporter som inges till arbetsmarknadsmyndigheterna (se anförande av herr Rooth, bilaga 2 s. 200) torde väsentligen syfta till att främja omplaceringen av den personal som beröres av en planerad driftsin- skränkning. Dessa rapporter kommer att omfattas av det skydd som föreslås för handlingar vilka har inkommit eller upprättats såsom ett led i offentlig ar-
betsförmedling. Sekretessen blir här av naturliga skäl vanligen kortvarig.
Den offentliga bostadsförmedlingen hänfördes i PM 1964 inte till sådan verksamhet som skulle omfattas av re- geln om förtroendesekretess; verksam- heten ansågs ha ett övervägande drag av myndighetsutövning (s. 46). Önske- mål i motsatt riktning framfördes un- der kommitténs överläggningar (bilaga 2 s. 187). Kommittén ansluter sig emel- lertid till diskussionspromemorians ståndpunkt. Om en sådan verksamhet skulle kunna utövas utan insyn från allmänheten, kunde stor risk uppkom- ma att den uppfattningen vann fotfäste att vissa bostadssökande gynnades obe- hörigen på andras bekostnad. Kommit- tén återkommer till frågan under 10 %.
Samtycke m.m. Som anförts i den all— männa motiveringen (under VI B 6) skall sekretessen i förtroendesituatio- nema vika, om den till vars förmån sekretessen gäller begär eller samtycker till utlämnande. Endast handling angå- ende sjukvård eller annan vård eller behandling, vari läkare deltar, skall utan hinder av samtycket kunna hållas hemlig och detta endast om det måste antagas att utlämnande skulle motverka vården eller behandlingen eller eljest äventyra den enskildes hälsa (se när- mare under 21 å). Då det gäller att av- göra, om den enskilde samtycker till ut- lämnande, lär myndigheten vara befo- gad att kräva att den som vill se hand- lingen visar att samtycke föreligger (jfr vad som sagts under VI B 1 om utred- ning i frågan, om den enskilde ännu är vid liv).
Såsom nyss antytts bjuder försiktig- heten att myndigheten räknar med att den enskilde kan ha något motiv att förutsätta förtrolighet. Å andra sidan kan det väl, särskilt i affärsverksamhet
av mera alldagligt slag, i många fall vara rimligt att utgå från att de en— skilda som har anlitat verksamheten in- te har fäst något avseende vid sekretes- sen; samtycke bör då kunna presume- ras. Det kan härvid ofta finnas anled- ning att genom någon form av generel— la bestämmelser eller genom avtal klar- göra de sekretessvillkor under vilka myndighetens tjänster tillhandahålles. Om exempelvis postverket genom be- stämmelser som bringas till kundernas kännedom föreskriver att namnet på den som beställer en postbox inte hål— les hemligt eller att det hålles hemligt endast på begäran, kan den som hyr en postbox inte räkna på någon längre gå- ende förtrolighet. På liknande sätt kan för televerkets del genom författning klargöras, under vilka förutsättningar uppgift om ett telefonsamtals innehåll eller om namn på de personer och om nununer på de telefonapparater, mellan vilka samtal har utväxlats, skall delges annan (jfr 3 % telefonreglementet den 1 februari 1963, nr 18). En annan sak är att internationella konventioner och lag kan dra vissa gränser för möjligheterna att yppa sådana förhållanden (se här- om PM 1964 s. 29). Oberoende av sär- skilda föreskrifter torde gälla, att en handling som ger upplysning om en post- eller teleförsändelse skall kunna tillhandahållas avsändaren utan att adressatens uttryckliga samtycke be- höver inhämtas och vice versa (jfr 28 och 29 55 Seer).
I anslutning till ett uttalande från te- lestyrelsen (se bilaga 3 s. 241) vill kom- mittén framhålla att radiomeddelanden från fartyg i sjönöd o.d. med syfte att påkalla bistånd inte omfattas av för- troendesekretessen. En annan sak är att förtroliga meddelanden kan befordras även från den som råkar vara i sjönöd och att dessa givetvis åtnjuter sekre- tesskydd.
Inom postverket sammanställsadress- uppgifter om olika kategorier av yrkes- utövare, och uppgifterna säljs till en- skilda eller utnyttjas i verksamhet till enskildas tjänst (se bilaga 3 s. 240). Här måste, även i avsaknad av särskil- da bestämmelser, samtycke till utläm- nande i regel kunna presumeras. Att uppgifterna på detta sätt vanligen blir offentliga lär inte hindra postverket att sälja eller utnyttja dem såsom ett led i sin affärsverksamhet. Detta berättigar icke postverket att åsidosätta TF:s be- stämmelser om utlämnande för läsning, avskrivning osv. eller om tillhandahål- lande av avskrift mot fastställd avgift (se närmare under 23 5). Frågan i vad mån eftertryck kan förhindras beror på om upphovsrätt skall tillkomma post- verket. Så är icke fallet för närvarande. Denna fråga behandlas av kommittén i ett senare betänkande.
Från statens provningsanstalt anför- des under överläggningarna på grund- val av PM 1964, att det hade förekom- mit att någon uppdragsgivare hade missbrukat ett utlåtande från anstalten genom att publicera felaktiga eller ofullständiga uppgifter därur (bilaga 2 s. 207). Skyldigheten för anstalten att hemlighålla handlingarna angående uppdraget (se 4 % p. 11 CSeer) hade i sådana fall hindrat denna att publi- cera ett tillrättaläggande; önskemål ut- trycktes om en sådan avfattning av en kommande sekretessregel att anstalten i dessa lägen fick lämna ut utlåtandet i dess helhet.
Enligt kommitténs mening kan pro- blem av detta slag lösas genom att i av- tal angående provningsuppdrag närma- re preciseras under vilka villkor och på vad sätt beställaren äger ge offentlighet åt resultatet. Påföljd i händelse av överträdelse kan anges i avtalet, exem- pelvis att anstalten skall äga publicera utlåtandet i dess helhet. En sådan på-
t'öljdsbestämmelse har den innebörden att den klargör de sekretessvillkor som gäller för provningsanstaltens tjänster och sålunda anger ramen för den för- trolighet som uppdragsgivaren kan för- utsätta.
Uppdrag för annan myndighet. Statis- tiska undersökningar som en myndig- het utför på uppdrag kan enligt gällan- de bestämmelser hemlighållas endast ifall uppdragsgivaren är en enskild (se särskilt 27 % Seer och 4 % p. 17 CSeer). Statistiska centralbyrån utför undersökningar även för utrednings- kommittéer och andra myndigheter. Re- sultatet av en sådan undersökning blir offentligt hos centralbyrån då det expe- dierats därifrån och hos den beställan- de myndigheten då det kommer in till denna. Centralbyrån har framhållit, att, om den beställande myndigheten i stället låter egen personal utföra arbe- tet, offentligheten inträder först då det ärende till vilket undersökningen hör har blivit slutbehandlat av myndighe- ten (se bilaga 3 s. 241). Centralbyrån har ifrågasatt, om icke sekretesskyddet bör gälla även då uppdrag utföres för en myndighet.
Den fråga som centralbyrån sålunda har tagit upp har stor principiell bety- delse. Den på förtroende grundade sek- retessen tar i första hand sikte på situa- tioner då enskilda träder i förtrolig för- bindelse med myndighet. Man kan då fråga sig om denna sekretess kan till- lämpas också då annan myndighet på samma sätt träder i förtrolig förbindel- se med myndigheten, t.ex. då ett äm- betsverk anlitar den offentliga arbets- förmedlingen. I och för sig finns inte något som utesluter en tillämpning av förtroendesekretessen även i förhållan- de till annan myndighet. En förutsätt- ning mäste dock vara att handlingen
också hos denna myndighet är hemlig. Eljest blir talet om hemlighållande på grund av förtroendesekretess menings- löst. Härav följer alltså att förtroende- sekretessen kan tillämpas endast i den mån sekretessen kan grundas på något sekretesstadgande som gör handlingen hemlig även på annan grund. Ett affärs- drivande verk kan sålunda iden ut- sträckning som följer av 12 % första stycket åberopa sig på förtroendesekre- tess till skydd för handlingar som upp- rättas hos annan myndighet med vilken verket har trätt i förtrolig förbindelse. Även en icke affärsdrivande myndighet torde i regel kunna åberopa förtroende- sekretess till skydd för en teknisk ut- redning, som utföres för dess räkning i ett pågående upphandlingsärende. I den mån annan sekretessgrund saknas kan däremot förtroendesituationen icke ensam för sig grunda ett hemlighållan- de av handlingen, då uppdraget utföres för myndighet. Härvid är att märka att den omständigheten att handlingen, om den hade tillkommit hos den beställan- de myndigheten, icke skulle ha ansetts upprättad förrän vid en senare tid- punkt, icke är en självständig sekretess- grund. En utredningskommitté som har beställt en statistisk utredning hos cen- tralbyrån kan alltså icke åberopa detta förhållande för att hemlighålla den från centralbyrån erhållna utredningen till dess kommitténs betänkande i öv- rigt är färdigt. Det material som cen- tralbyrån levererar är allmän handling då det expedieras och kan icke hemlig- hållas annat än om någon särskild sek- retessgrund kan åberopas.
Det lagtekniska problemet kan lösas på skilda sätt. Bestämmelserna om för- troendesekretess kan omfatta även det fallet att den som träder i förbindelse med myndigheten själv är en myndig- het. Det får i så fall bero på en tolkning av övriga sekretessföreskrifter om en
förtroendesituation föreligger. En an- nan möjlighet är att utforma dessa and- ra sekretessföreskrifter så att de omfat- tar inte bara de handlingar som inkom- mer till eller upprättas hos myndighe- ten som ett led i det förfarande som åsyftas utan även material som denna myndighet får iordningställt hos den andra myndigheten. Kommittén vill hålla före att den förra metoden är me- ra lättförståelig. Det finns också den risken med den senare metoden att vis- sa av sekretessbestämmelserna blir me- ra vaga i konturerna än vad som eljest är nödvändigt. I kommitténs förslag an- ges alltså att förtroendesekretessen om- fattar fall då en myndighet utför en undersökning för enskilds räkning el- ler eljest enligt uppdrag. Att ett upp- dragsavtal mellan myndigheter i vissa hänseenden följer andra regler än de civilrättsliga torde icke ge anledning till missförstånd.
Tillämpningsförteckningen. Det slag av offentlig verksamhet som utföres i för- troendesituationer kan till stor del inte hänföras till ärenden i den mening or- det anses ha inom förvaltningsrätten (se exempelvis besvärssakkunniga i SOU 1964:27 s. 81). En viss begräns- ning av sekretessregelns räckvidd synes likväl nödvändig, så att inte varje hand- ling angående exempelvis sjukvård kommer in under den, oberoende av i vilket sammanhang den tillkommit. Kommittén föreslår att tillämpningsför- teckningen kommer att omfatta »hand- lingar vilka inkommit eller upprättats såsom ett led i» de typer av verksamhet som sedan anges. Tillämpningsförteckningen omfattar tre avdelningar. I den första anges de typer av verksamhet som har övervä- gande personlig karaktär, i den andra de som i första hand gäller ekonomiska
förhållanden, i den tredje enskilda mel- lanhavanden som kommer till myndig- heters kännedom såsom ett led i tillsyn.
Bland de verksamheter som främst rör personliga förhållanden nämns först undersökning, vård eller behandling in- om den allmänna sjukvården eller so- cialvården eller under medverkan av' läkare, tandläkare, psykolog, barn- morska, sjuksköterska, skol- eller sjuk- huskurator eller sjukgymnast. Bestäm- ningen undersökning inom den allmän- na sjukvården torde omfatta sådan fö- rebyggande undersökning, som nu hän- förs till ärenden rörande hälsovård (14 5 Seer). Med uttrycket socialvård åsyftar kommittén den verksamhet som bedrivs av eller under tillsyn av social— styrelsen, dock med undantag för för- likningsmannaverksamheten (jfr lagen den 22 maj 1953, nr 228, om tillsättning av vissa befattningshavare inom social- vården). Vad gäller läkare, tandläkare, barnmorska, sjuksköterska och sjuk- gymnast torde det avgörande i regel va- ra, om de är legitimerade. I fråga om skol- och sju'khuskuratorer torde an- ställningen bli utslagsgivande. Begrep- pet psykolog kan icke definieras på lik- nande sätt. För att förslaget i denna det skall få full tillämpning förutsätts att bestämmelser om legitimation av psy- kologer genomföres. I avvaktan därpå torde endast den kunna anses som psy- kolog, som innehar anställning som så- dan, exempelvis sjukhus- eller skolpsy- kolog.
Därnäst anges i tillämpningsförteck- ningen själavård, medling i äktenskap och rådgivning om personliga förhål- landen. Sist bland verksamheterna med inriktning på personliga förhållanden nämner kommittén offentlig arbetsför- medling eller rättshjälp samt offentlig medling mellan enskild och annan i rättslig angelägenhet. Vad som sägs om offentlig rättshjälp avser att ersätta
26 % första och andra styckena Seer och 3 % CSeer. Då det gäller medling i rättslig angelägenhet undantas med- ling i hyrestvister. Denna omfattas inte nu av sekretess, och något behov där- av har, såvitt kommittén har sig be- kant, icke yppats.
Den andra avdelningen av tillämp- ningsförteckningen anger vissa typer av ekonomiskt inriktad verksamhet, näm- ligen medling i arbetstvist, ärende om förhandsbesked i taxerings- eller be- skattningsfråga, provning, bestämning av egenskaper eller myckenhet, värde- ring eller vetenskaplig, teknisk, ekono- misk eller statistisk utredning eller un- dersökning, som myndighet utför för enskilds räkning eller eljest enligt upp— drag, eller bankrörelse eller annan af- färsmässig verksamhet, som myndighet bedriver till allmänhetens tjänst.
Bestämmelsen om medling i arbets- tvister ersätter närmast 24 5 Seer. 7 % lagen den 28 maj 1920 om arbetstvister rekommenderar de tvistande att i er- forderlig utsträckning ge förliknings- mannen del av räkenskaper och andra handlingar samt meddela statistiska och andra uppgifter, varöver de tvistande förfogar, ävensom hålla arbetsplatser tillgängliga för förlikningsmannen. Å andra sidan kan de då göra förbehåll att vad förlikningsmannen på'sådant sätt erfar inte får yppas av honom. En sammanställning av den av kommittén föreslagna bestämmelsen om förtroen- desekretess och föreskrifterna i 7 % medlingslagen torde ge vid handen att handlingssekretessen enligt förslaget gäller endast i den mån de tvistande gjort förbehåll enligt nämnda lagrum eller eljest måste anses ha motsatt sig utlämnande. I annat fall kan uppgifter- na icke anses lämnade i förtroende.
Uttrycket förhandsbesked i taxerings- eller beskattningsfråga syftar på sam- ma slags sekretessbehov som bestäm-
melsen i 17 % tredje stycket Seer (jfr bilaga 2 s. 161).
Vad som sägs om bestämning av egenskaper eller myckenhet och om värdering gäller bl.a. ärenden som handläggs hos Skogsstyrelsen eller an- nan i lagen den 20 juni 1947 om vir- kesmätning avsedd myndighet (jfr 22 % Seer). Denna lag har med verkan från och med den 1 september 1967 ersatts med en ny virkesmätningslag, utfärdad den 27 maj 1966 (nr 209). Sedan den nya lagen trätt i kraft, är sekretessreg- ler icke längre erforderliga (se prop. 1966: 98 s. 25 ).
Återstoden av tillämpningsförteck- ningens andra avdelning gäller myndig- heters affärsmässiga verksamhet. I den- na del motsvarar förteckningen när- mast 27—32 %% Seer samt 4 % och 5 5 p. 1 CSeer. Sekretessen kring tul- lens verksamhet föres dock i kommit- téns förslag till 11 %. Riksbankslagens på 31 % Seer grundade sekretessbe- stämmelser (35 å), vilka enligt kom- mitténs förslag skall upphävas (se därom i det följande), ersättes delvis genom andra stadganden. De kreditärenden som icke tillhör den affärsmässiga verksamheten förs under 10 och 11 åå. Ett visst skydd för affärsrörelsen bere- der 12 å. Överväganden angående den ekonomiska politiken skyddas genom 13 å och förhandlingarna med främ- mande nationalbanker, andra utländska banker m.m. genom 17 %. Då det gäller att skydda tillverkning och kontroll av sedlar och mynt samt penningtranspor- ter, förvarade värdehandlingar m.m. får 15 och 18 åå en viss betydelse. Med or- den provning, bestämning av egenska- per eller myckenhet, värdering eller vetenskaplig, teknisk, ekonomisk eller statistisk utredning eller undersökning, som myndighet utför för enskilds räk- ning eller eljest enligt uppdrag, avser kommittén att täcka, utöver 22 % Seer,
de förordnanden som meddelats med stöd av 27 % Seer och som är intagna i 4 % CSeer, dock med undantag för 4 % p. 14 CSeer. Frågor om arbets- tagares uppfinningar torde kunna få behövligt skydd jämlikt 11 och 16 åå.
De i denna avdelning lämnade be- stämningarna omfattar inte sådan mät- ning, provning osv., som ingår i ett författningsreglerat kontrollsystem, exempelvis den officiella bilprovnings- verksamheten; här är det inte fråga om sådan förtrolig förbindelse som avses i 8 %. Men om ett organ för sådan kon— troll dessutom åtager sig att utföra sär- skild provning på uppdrag av enskilda, kan denna provning komma in under förtroendesekretessen.
Det bör icke komma i fråga att, så- som skett i vissa av förordnandena i 4 % CSeer (t.ex. p. 2, 3, 6—10), ge myndighet behörighet att bryta sekre- tessen även i strid med vad den enskil- de har förutsatt. I den mån annat icke är underförstått eller uttryckligen avta- lat bör alltså den enskilde kunna räkna med sekretess under hela den tid som är föreskriven. För hävande av sekre- tessen i sådana fall bör krävas stöd i lag (se under 22 å).
I tillämpningsförteckningens tredje avdelning uppräknas handlingar vilka avser förtrolig förbindelse med närings- idkare och vilka har inkommit till eller upprättats hos myndighet såsom ett led i tillsyn över denne eller i beskattnings- ärende. Syftet är att förhindra att en- skilds förtroliga konsultation hos exem- pelvis läkare eller advokat blir offentlig till följd av de samhälleliga organens inspektion. Motsvarigheter finns för när- varande stadgade i 18—21 55 och 26 % tredje stycket Seer. Ett annat fall som avses är att en privatpraktiserande läka- res journaler inkommer till medicinal- styrelsen i ett disciplinärende.
9 % Statistik, kriminalregister m.m. Statistik och liknande undersökningar.
I 14 % tredje stycket av 2 kap. TF en— ligt 1964 års utkast föreskrevs att, om enskild som lämnat myndighet uppgift för statlig eller kommunal statistik kun- de antagas ha förutsatt att uppgiften icke röjdes, denna samt bearbetning av den skulle hemlighållas, såvitt de läm- nade upplysning om den enskildes för- hållanden. I motiveringen yttrades bl.a. (s. 47), att myndigheternas möjligheter att av enskilda erhålla fullständiga och korrekta uppgifter uppenbarligen skul- le minska, om inte myndigheterna kun- de utlova sekretess. Behovet av sekre- tess kring statistiskt primärmaterial vitsordades allmänt under överlägg- ningarna på grundval av PM 1964. Be- stämmelsens utformning kritiserades i vissa hänseenden (bilaga 2 s. 193, bi- laga 3 s. 241). Den föreskrift kommit- tén nu föreslår ( 9 % första stycket) har förtydligats. Därjämte har, i enlighet med vad som anförts i den allmänna motiveringen (VI B 1), en tidsgräns för sekretessen angivits (10 år).
I ett för några år sedan avgjort ärende om viss psykologisk gruppundersök- ning av skolungdom uttalade JO, att ett tillfredsställande anonymitetsskydd för deltagarna måste anses vara en för- utsättning för sådana psykologiska prov (JO 1962 s. 243). Önskemål i samma riktning har framförts från bland and- ra militärpsykologiska institutet, järn- vägsstyrelsen, Sveriges sociologförbund och Sveriges psykologförbund. Man har därvid främst fäst uppmärksamheten på personliga förhållanden. Från järn- vägsstyrelsens sida har man emellertid påpekat att ett likartat behov av skydd för uppgiftslämnare kan finnas vid marknadsundersökningar, och här lär de ekonomiska förhållandena vara av
stor vikt. Arbetsmarknadsstyrelsens fö- reträdare har erinrat om att det kan vara nödvändigt att garantera anonymi- tetsskydd i fråga om grundmaterialet till de s.k. arbetsmarknadsprognoserna (bilaga 2 s. 200).
Kommittén vill framhålla att det i någon omfattning kan vara naturligt att betrakta undersökningar sådana som de nämnda såsom statistik; så kan t.ex. vara fallet med arbetsmarknads- prognoserna. I andra fall ligger detta inte så nära till hands, men likväl kan ett anonymitetsskydd behövas för att undersökningarna skall kunna genom- föras. Ett sådant fall är undersökningar med syfte att belysa flygsäkerhetsris- ker (se anförande av herr Agrell, bi— laga 2 s. 172). Ett annat är undersök- ningar angående trivsel i arbete och in- ställningen till överordnade. Ett tredje är konstruktionen av mätinstrument inom psykologi och andra beteendeve- tenskaper; detta arbete skulle med all säkerhet försvåras, om det inte bleve möjligt att försäkra försökspersonerna om anonymitet. Det kan väl ofta låta sig göra att avstå från uppgift om de tillfrågades namn. Ett säkert skydd kan dock icke alltid åstadkommas därige- nom. I andra fall kan undersöknings- metoden förutsätta att den första un- dersökningen fullföljes efter någon tid genom nya intervjuer e.d. med samma personer. Bestämmelsen om sekretess för statistiskt primärmaterial bör av nu anförda skäl utvidgas så att den kom- mer att omfatta sådana undersökningar som de nu nämnda.
Enligt PM 1964 skulle bestämmelsen om statistiksekretess icke tillämpas på uppgifter som insamlades som ett led i en kontrollverksamhet sådan som den statens pris- och kartellnämnd driver. Här saknar, yttrades i promemorian (s. 47), den som lämnar uppgifter fog för att förutsätta att uppgifterna icke röjes.
Enligt vad som framkom under över- läggningarna på grundval av promemo- rian (bilaga 2 s. 196) bör emellertid i viss mån olika synpunkter läggas på så- dan verksamhet beroende på om den syftar till att mera allmänt klarlägga exempelvis prisutvecklingen inom vissa branscher eller till att bilda underlag för ingripande i ett bestämt fall. I det förra fallet träder det allmänt utredan- de momentet i förgrunden, och behovet av offentlighet hänför sig liksom inom statistiken inte till primärmaterialet utan till den färdiga utredningsprodukten. En sekretess som syftar till att bevara uppgiftslämnares anonymitet kan vara en förutsättning för att utredningen skall ge riktigt resultat och kan inte vara betänklig från rättssäkerhetssyn- punkt. Bestämmelsen bör avfattas så att den omfattar utredningar av denna mera allmänna karaktär. I det senare fallet, då utredningen syftar till att ge underlag för ingripande i ett bestämt fall, blir i stället 11 % tillämplig.
Ett likartat behov av sekretess före- ligger i fråga om åtskilliga typer av statliga utredningar som nu omfattas av 21 5 Seer och vissa med stöd där- av meddelade förordnanden (t.ex. 2 % p. 4, 21, 24, 25 och 35 i CSeer). Det synes naturligt att avfatta de nu disku- terade bestämmelserna så att de om- fattar sådana utredningar. De föreskrif- ter som ger den utredande myndigheten behörighet att utlämna handling, då det är påkallat av det allmännas intresse e.d. (se 2 % p. 21, 24, 25 och 35 i CSeer), bör icke få någon motsva- righet. Har anonymitetsskydd utlovats eller förutsatts, bör icke myndigheten av hänsyn till allmänna intressen upp- ge det, med mindre det bestäms genom lag. (Jfr den allmänna motiveringen un- der VI B 7 samt vad som har sagts om förtroendefallen under 8 5.)
Av nu anförda skäl jämställer kom-
mittén i sitt förslag med officiell statis- tik annan dylik av myndighet anord- nad undersökning. Den föreslagna be- stämmelsen innebär, att uppgift som enskild lämnat myndighet för statis- tik eller undersökning av detta slag samt sådan bearbetning av uppgiften som kan ge upplysning om den enskil- des förhållanden skall hållas hemlig i fall som anges i tillämpningsförteck- ningen, dock ej längre än tio år.
Enligt motsvarande föreskrift i till- lämpningsförteckningen skall bestäm— melsen tillämpas på, utom statistik, an- nan av myndighet anordnad forskning, undersökning eller utredning rörande personliga, tekniska eller ekonomiska förhållanden, som bedrives i enlighet med beslut av Konungen, av centralt ämbetsverk, av akademisk forsknings- institution eller av kommuns beslutan- de organ och som är av vetenskaplig eller eljest av allmän karaktär och så- lunda icke hänför sig till visst mål eller ärende.
En handling som enligt Seer inte får utlämnas förblir hemlig, även om den överlämnas till en annan myndighet. Om en myndighet i stället till en annan myndighet lämnar ett skriftligt medde- lande i vilket handlingens innehåll re- fereras eller enstaka såsom hemliga be- traktade uppgifter därur återges, före- ligger icke laglig grund för hemlighål- lande, såvida inte också det skriftliga meddelandet omfattas av en sekretess- bestämmelse. Det bör dock märkas att ett utdrag av den hemliga handlingen ofta torde kunna ses som ett annat exemplar därav och alltså alltjämt hem- lighållas (jfr RÅ 1965 nr 25 ).
Det kan inte komma i fråga att in- föra en generell regel att en uppgift ur en hemlig handling skall betraktas som hemlig även sedan den har överförts till en annan handling. Denna senare
handling kan ha en helt annan funk- tion, t.ex. tjäna som utredning i ett för- valtningsärende. Intresset av insyn är till sin styrka beroende på beskaffen- heten av det ärende eller den verksam- het som handlingen tillhör. Sekretess- reglerna bör ge uttryck för den avväg- ning som sålunda måste göras på skil- da områden. I fall då en uppgift läm- nas för statistik eller annan undersök- ning som avses i 9 % första stycket fö- religger dock knappast något med un- dersökningen sammanhängande behov av insyn i de särskilda uppgifterna. Det måste därför enligt kommitténs mening vara lämpligt att här föreskriva att bestämmelserna om sekretess kring statistiskt primärmaterial m.m. skall gälla även i det fallet att uppgiften har hämtats ur handling som den enskilde för annat ändamål har ingivit till myn- dighet och som skall hållas hemlig. Ett sådant stadgande inflyter i 9 % första stycket såsom en andra punkt.
Kriminalregister m, m. 1 PM 1964 före- slogs ett stadgande (13 % fjärde stycket) att, om myndighet på grund av lag för- de register över brott, lösdriveri, miss- bruk av rusgivande medel eller andra personliga förhållanden, anteckning i registret och till myndigheten inkom- men uppgift varpå anteckningen grun- dade sig skulle hållas hemlig. I moti- veringen till stadgandet (s. 44) yttrades bl.a. att innehållet i sådana register visserligen utgjorde en sammanställning av uppgifter som är offentliga hos de myndigheter som har meddelat de re- gistrerade besluten men att, om re- gistren hölls tillgängliga för allmänhe- ten, det skulle finnas risk för förhasta- de bedömningar från arbetsgivares och andras sida. Sekretessen borde kunna upprätthållas även gentemot de regi- strerade själva. I annat fall skulle, sa- des det, arbetsgivare och personer i lik-
nande ställning kunna bereda sig till- gång till de registrerade uppgifterna ge- nom att erhålla fullmakt av platssökan- de eller på liknande sätt.
Under överläggningarna år 1964 framkom önskemål om att stadgandet skulle utvidgas så att det omfattade även vissa register som förs på grund av annan föreskrift eller annat beslut än lag. Som exempel nämndes register över disciplinstraff (bilaga 2 s. 210 och bilaga 3 s. 237), utlänningskommissio- nens s.k. kontrollregister över utlän- ningar som vistas i riket (bilaga 2 s. 173) och vissa hos medicinalstyrelsen förda register om utbredningen av olika sjukdomar (t.ex. cancerregistret, se bi- laga 2 s. 168).
Med den av kommittén nu valda tek- niken att bestämma sekretessreglernas tillämpningsområden i särskild förteck- ning saknas skäl att upprätthålla re- geln att ett register, för att få hållas hemligt, måste vara reglerat genom sär- skild lag. Eftersom tillämpningsförteck- ningen har karaktär av lag, kommer riksdagen att medverka vid dess ut- formning. TF:s beskrivning kan då för- enklas något; det är tillräckligt att an- ge att det skall vara fråga om register över brott eller andra personliga för- hållanden. I huvudsaklig överensstäm- melse med 1964 års utkast föreslås att sekretessen skall omfatta uppgift till registret och anteckning däri. Även utan särskilt förbehåll torde det vara klart att bestämmelsen icke omfattar ett hos den avsändande myndigheten förvarat konceptexemplar av uppgiften, såvida denna grundar sig på handlingar som där är offentliga.
En avskrift av en registeranteckning omfattas av sekretessregeln även om den har översänts till annan myndighet. Detsamma gäller ett utdrag ur registret om icke utdraget måste betecknas som en ny, på grundval av registeranteck-
ningarna upprättad handling (jfr re- geringsrättens nyssnämnda utslag, RÅ 1965 nr 25 , med dissens). Avskrift eller utdrag av registret kan dock bli offent- ligt som en följd av förfarandet hos den mottagande myndigheten (se sär- skilt 19 å).
Tillämpningsförteckningen bör i för- sta hand omfatta kriminalregister en- ligt 1963 års lag, polisregister enligt 1965 års lag och socialregister enligt 1936 års lag. I likhet med vad som gäl- ler nu jämlikt 11 % tredje stycket Seer bör sekretessen omfatta även kontroll- styrelsens straffregister enligt 1955 års kungörelse och de register som kan fö- ras hos skilda myndigheter angående disciplinära åtgärder m.m.; dessa regis- ter kan i tillämpningsförteckningen sammanfattas under beteckningen »an- nat register angående brott eller för- seelser». En förutsättning för sekretess kring dessa register bör, med tanke på önskemålet att allmän kännedom vin- nes om vilka register som föres, vara att myndigheten för registret på grund av lag eller föreskrift av Kungl. Maj:t. Denna bestämning omfattar militärt straffregister som avses i 56—62 %% kungörelsen den 19 november 1948 an- gående den militära rättsvården. Be- träffande andra register över discipli- nära åtgärder m.m. kan föreskrift in- föras i allmänna verksstadgan eller i instruktion. Kriminalvårdsstyrelsens centralregister, som nu skall hållas hemligt enligt 12 % fjärde stycket Seer, bör också omfattas av tillämp- ningsförteckningen. I samband med att sekretessen kring barnavårds- och nyk- terhetsorganens verksamhet lättas kan ett motsvarande stadgande erfordras för dem som vårdas eller har vårdats inom ungdomsvården eller nykterhets- vården.
Ett register i den mening som här åsyftas föreligger endast om man har
tänkt sig att det skall föras kontinuer- ligt. Skulle ett beslut fattas om utred- ning för ett bestämt ärende om en viss persons eller vissa personers föregå- ende liv, föreligger alltså inte något re- gister.
Vad beträffar socialregistren vill kommittén erinra om att dessa har fått olika utformning i skilda kommuner. På vissa håll har registren karaktär av förteckningar till aktmaterialet i ären- den om understöd och liknande förmå- ner, på andra håll förekommer register som innehåller tämligen utförliga sak- uppgifter rörande personliga förhållan- den av betydelse för bedömande av hjälpbehov (se prop. 1961: 126 s. 5). I andra kommuner åter ingår i registren hela samlingen av akter i socialärenden av skilda slag, såsom ärenden om so- cialhjälp och barnavård. Vad beträffar det senare fallet har i rättspraxis upp- kommit tvekan om räckvidden av be- stämmelsen i 14 % fjärde stycket Seer, som föreskriver att »uppgifter och an- teckningar, vilka tillhöra de i kommu- nerna förda socialregistren», inte får ut- lämnas i vidare mån än som följer av lagen om socialregister. I något fall har det ansetts att bestämmelsen icke om- fattar handlingarna i en akt som till- förts socialregistret (RÅ 1965 nr 34). I ett par andra fall har ansökningar av enskilda att få del av handlingar i åren- den som tillförts socialregister och som rörde dem själva avslagits med hänvis- ning till 14 % fjärde stycket Seer och 7 % lagen om socialregister (RÅ 1963 not. S. 93 och RÅ 1965 not. S. 303). Med den av kommittén föreslagna avfatt- ningen av 9 % andra stycket — uppgift till register över brott eller andra per- sonliga förhållanden samt anteckning i registret — torde det vara fullt klart att bestämmelsen icke omfattar hand- lingar i förvaltningsärenden.
Begreppet »annat register angående
brott eller förseelser» kan väl sägas om- fatta även sådant till rättsstatistiken hö- rande register som statistiska central- byrån för på grundval av uppgifter om dem som fällts till ansvar eller erhållit ätalseftergift (jfr bilaga 2 s. 176 och bilaga 3 s. 237). I tydlighetens intresse föreslår kommittén dock ett särskilt stadgande, enligt vilket TF:s bestäm- melse om sekretess blir tillämplig på re— gister, sammanställt för officiell stati- stik, angående personer som förövat brott eller förseelser. Med tanke på en planerad utbyggnad av registret bör be- stämmelsen omfatta även personer som ådagalagt samhällsfarlig asocialitet.
Enligt kommitténs mening bör, främst av hänsyn till de politiska flyk- tingarnas säkerhet, en absolut sekretess också upprätthållas kring register an- gående utlänningar som vistas i riket. Det kan väl sägas, att de i registret intagna uppgifterna skall hållas hem- liga enligt andra stadganden i de fall då det kan antagas att utlämnande skulle skada den registrerade eller hans anför- vanter (10 eller 17 5). Det kan emeller- tid, av skäl liknande dem som anfördes i PM 1964, vara lämpligt att inbegripa utlänningsregister under den särskilda bestämmelsen om registersekretess, så att det blir möjligt att utan prövning av omständigheterna i varje särskilt fall avslå framställningar att få del av re- gistret.
Till kommittén har också framförts önskemål om att körkortsregistret skall kunna hållas hemligt (om detta register se 32 % 6 mom. vägtrafikförordningen och 72—75 %% vägtrafikkungörelsen). Flertalet av de i körkortsregistret in- tagna uppgifterna synes vara sådana att något behov av hemlighållande inte kan sägas föreligga. Vad som kan i någon mån tala för sekretess är att anteckning skall göras om vissa personliga förhål- landen som enligt särskilda stadganden
___—.::"; ...—__.— m... # .
skall anmälas till den registerförande myndigheten (vissa brott, vissa beslut jämlikt NvL osv.). Enbart dessa om- ständigheter utgör dock enligt kommit- téns mening icke tillräckligt motiv för att hålla registret i dess helhet hemligt. Kommittén vill framhålla att det mot önskemålet om skydd för de registrera- de kan anföras starka skäl för insyn i körkortsregistret. Ett skäl är att det har ålagts länsstyrelse att i registret an— teckna, utöver vissa särskilt angivna förhållanden, »annan omständighet, vars anmärkande finnes erforderligt för kontrollen över körkortsinnehava- re» (74 å i/ vägtrafikkungörelsen). På det hela taget är det önskvärt att fram- deles som hittills sörja för insyn i un- derlaget för avgörandena av de vikti- ga ärendena om indragning av körkort m.m.
De handlingar hos medicinalstyrelsen som kan sägas utgöra ett register över en viss sorts sjukdomar e.d. torde. så- vitt de lämnar upplysning om enskildas förhållanden, i regel åtnjuta sekretess enligt föreskriften om förtroendesekre- tess. Stadgandet om sekretess till skydd för enskilda som lämnar uppgift till sta- tistik eller annan sådan undersökning (9 % första stycket) kan också få bety- delse; att därutöver föreskriva sekretess kring dessa register kan kommittén icke finna befogat. Bearbetningar, som inte lämnar upplysning om enskildas förhållanden, bör exempelvis vara till- gängliga för envar, så snart de är upp- rättade enligt de allmänna föreskrifter- na i 5 %.
Register med personupplysningar in- samlade såsom ett led i säkerhetstjäns- ten torde, i den mån de inte utgör po- lisregister och alltså omfattas av 9-å, kunna hänföras under 16 5. För sekre- tess förutsättes då att det skulle vålla fara för rikets säkerhet att handlingens innehåll kommer till annan stats kän-
nedom eller att det eljest skulle kunna skada försvaret av riket att innehållet röjs.
los;
Enskilds personliga förhållanden; myndighetsutövning
1. Brottmål och förundersökning om brott
Domstolsprocessen omges av ålder med vidsträckt offentlighet oberoende av den skada som därigenom åsamkas den tilltalade. Denne skyddas i huvudsak endast då det gäller utredning om hans levnadsomständigheter och personliga förhållanden i övrigt; efter en är 1964 beslutad ändring av 5 kap. 1 & RB kan domstolarna, »när skäl äro därtill», hålla förhandling inom stängda dörrar i vad den angår sådan utredning. Den tilltalade skyddas däremot inte genom sekretessbestämmelser mot den skada som kan drabba honom genom att per- soner i hans omgivning får vetskap om att han är tilltalad eller har blivit dömd.
PM 1964 innebar icke någon väsent- lig ändring i fråga om möjligheten att med sekretess skydda den tilltalade. Nå- got förslag i denna riktning har inte heller framkommit vid överläggningar- na på grundval av promemorian. Det är också uppenbart att det inte kan kom- ma i fråga att genomföra någon prin- cipiell ändring härvidlag. Rättegångens offentlighet är en förutsättning för att allmänhetens förtroende för domstolar- na skall bestå. Offentligheten är ett skydd även för de tilltalade. Det är rim- ligt att anta att den höga standarden på rättegångsförfarandet till betydande del är en funktion av offentligheten och att den fortlöpande kontroll som domare, åklagare och partsföreträdare är un- derkastade genom att i rättegången age- ra offentligt är av betydelse för dess bi- behållande.
Den förberedande brottsundersök- ningen, som i allmänhet handhas av polis- eller åklagarmyndighet, omges däremot i det väsentliga med sekretess. Delvis motiveras kravet på sekretess med utredningsskäl: arbetet för brotts- bekämpning skall inte få bli lidande på att misstänkta och allmänheten får reda på vad polisen vet och vad den inte vet. Denna sida av sekretessen kring brotts- bekämpningen behandlas i det följande (under 15 %). Sekretess upprätthålles även till skydd för dem som blir före- mål för utredningar: enligt 10 % Seer får handlingar rörande brottsutredning- ar i regel inte utlämnas, såvida skäli- gen kan befaras att utlämnande skulle vara menligt för enskild person.
I denna del innebar PM 1964 en be- tydelsefull ändring. Undersökningsma- terialet skulle inte få hållas hemligt till skydd för den som misstänkes för brott, även om misstanken var ägnad att sän- ka hans anseende bland medmänniskor. Undantag skulle gälla endast för under- åriga: den missaktning som kunde upp- komma som följd av att någon innan han fyllde 21 år hade förövat brott skulle beaktas vid sekretessprövningen. I dessa frågor har förts en livlig dis— kussion på grundval av promemorian (se särskilt diskussionen vid samman- trädet den 30 oktober 1964, bilaga 2 s. 118).
I vårt land anses av ålder en allmän åklagare skyldig att väcka åtal om han finner att han »på objektiva grunder kan motse den misstänktes sakfällande» (processlagberedningen i SOU 1938:44 s. 257 ). En så allmänt hållen princip ger självfallet ofta utrymme för skilda beslut i en given situation. Detta gäller icke endast bevisfrågor utan även rätts- frågor. Hur åtalsmakten utövas är en rättssäkerhetsfråga av mycket stor be- tydelse.
Under senare decennier har en stor del av brottmålsprocessen reellt flyt- tats från domstolarna till åklagarna. Med nya RB infördes år 1948 institutet strafföreläggande. Vid brott, för vilket strängare straff än böter inte ingår i straffskalan, kan åklagaren i regel med- dela sådant föreläggande i stället för att väcka åtal (48 kap. 1 % RB). En do— minerande del av de årliga 300 000— 400000 bötesstraffen åläggs nu genom strafföreläggande. Instituten parke- ringsbot och ordningsbot (det sistnämn- da infört genom lag den 3 juni 1966, nr 247) kan också nämnas.
Gällande rätt lägger också i stor om- fattning i åklagarens hand att under- låta att väcka åtal för brott utan att därmed förknippas någon bötespåföljd. Efter en är 1964 beslutad vidgning kan åklagare besluta att icke tala å brott, om det är uppenbart att i händelse av lagföring annan påföljd än böter icke skulle komma att ådömas och att den misstänktes lagföring ej är påkallad ur allmän synpunkt (20 kap. 7 % p. 1 RB). Åtskilliga stadganden i BrB om sär- skilda brott låter åtalsfrågan bero på en prövning av åklagaren, om åtal är påkallat ur allmän synpunkt (se exem- pelvis 3 kap. 11 ä, 4 kap. 11 %, 6 kap. 11 å och 10 kap. 10 % andra stycket). Oberoende av vad som är föreskrivet om straff kan efter ändring är 1964 åtal underlåtas, om det av särskilda skäl är uppenbart att påföljd ej erfordras för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och att det med hänsyn till omständigheterna ej heller eljest är på- kallat att åtal väcks (20 kap. 7 % p. 3 RB); behörigheten att fatta beslut har i dessa fall lagts hos riksåklagaren.
Av i viss mån annan karaktär är så- dana möjligheter att underlåta åtal som syftar till att dra gränsen mot andra be- handlingsformer än de straffrättsliga (20 kap. 7 % p. 4 RB, l 5 lagen den 20
mars 1964 med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, 57 % NvL och 21 % lagen den 4 juni 1964 om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet). Även dessa avgöranden kan för den enskilde vara av stor betydelse.
Den prövning som det åligger åklaga- re att göra vid bedömande av åtalsfrå- gor enligt de bestämmelser som nu an- givits kan stundom vara ömtålig. Den kan, liksom den vanliga åtalsprövning- en, omfatta både bevis- och rättsfrågor. Beslut att underlåta åtal kommer väl att fattas huvudsakligen i fall när den misstänkte har erkänt, att han har för— övat brottet. Bevisfrågan kan emellertid likväl vara oklar. Under förarbetena till 1964 års ändringar sades också att krav på erkännande inte kan uppställas som någon ovillkorlig regel (prop. 1964: 10 s. 135, 327 och 347). Det är vidare tyd- ligt att prövningen av om åtal är på- kallat ur allmän synpunkt ofta förut- sätter komplicerade överväganden och ger stort utrymme för personliga vär- deringar (se prop. 1962: 10C s. 153 och prop. 1964: 10 s. 161).
Den prövning som försiggår hos åklagarmyndigheterna blir av naturliga skäl i regel mindre uppmärksammad än den som försiggår hos domstolarna och detta även om handlingarna i ärendena hos åklagarmyndigheterna skulle vara offentliga. Att den slutliga prövningen av brottsmisstankar i så stor utsträck- ning har flyttats från domstolarna till åklagarna har alltså helt säkert lett till att en större del av straffrättskipningen har kommit att undandras offentlighe- ten. Därtill kommer, att förundersök- ningshandlingarna, bortsett från mera bagatellartade förseelser, i regel torde hemliga till dess att åtal har väckts, något som också betyder att dessa handlingar vanligen torde betrak- tas som hemliga ifall ett ärende avskri- ves utan åtal (SOU 1955: 17 s. 35—37; 11—566-2759
anses
TF 2:10 161 jfr anförande av herr Asplund, bilaga 2 s. 128).
Skillnaden i offentlighet mellan för- undersökning och rättegång medför att en person som är så svagt misstänkt att han inte blir åtalad skyddas genom sek- retess men att den som blir åtalad men frikänd i brist på bevis blir blottställd inför offentligheten.
Kommittén anser, att det finns starka skäl för en effektiv kontroll över åkla- garmyndigheternas verksamhet. Skälen för en sådan kontroll har vuxit i styrka genom de ändringar av åtalsreglerna som genomförts under tiden efter Seer:s tillkomst. Under förarbetena till 1964 års ändringar av åtalsbestäm- melserna hänvisades till målsägandens subsidiära åtalsrätt, till möjligheten att begära överprövning hos högre åklaga- re, till JO:s och JK:s tillsyn samt till pressens kontroll ( prop. 1964:10 s. 132 ). Kommittén vill hävda att effekti- viteten i dessa kontrollmedel till icke ringa del beror på om underlaget för besluten är tillgängligt för envar. Detta gäller i särskilt hög grad pressens kon- troll men också överprövningen hos högre åklagare och JO:s och JK:s till- syn. Det är nämligen först samspelet mellan olika kontrollmedel som ger des- sa deras fulla effekt. Det räcker inte, att sekretessen kan hävas genom sam- tycke av den, vars rätt det är fråga om. Denne är inte alltid på det klara med om han är utsatt för ett rättsövergrepp. Rättssäkerheten är till stor del en funk- tion av att myndigheterna arbetar i of- fentlighetens ljus.
En omständighet av mera praktisk art är att en begränsning av handlings- offentligheten kring förundersökning- arna knappast är ägnad att i högre grad bereda något skydd mot skadlig publi- citet genom pressen, radion och televi- sionen. Vad som är bestämmande för publicitetens kvalitet är främst de yr-
kesetiska normerna, sådana dessa har utvecklats på grundval av lagregler och tradition. Ansvaret för vad som publiceras måste främst ligga på publi- citetsorganen. Ett och samma faktum kan offentliggöras på vitt skilda sätt. En tidning kan skriva att polisen sitter inne med upplysningar som pekar på att en anhållen person är den skyldige. En annan tidning kan, på grundval av samma faktiska upplysningar, skriva att polisen inte vill ange några bestäm- da omständigheter som pekar på att den anhållne har förövat brottet. Ge- nom en lämplig information från poli- sens sida kan saken få rimliga propor- tioner. Är polisen avvisande mot ny- hetsorganen, kan man lätt få en sned- vriden publicitet. Kommittén vill än en gång hänvisa till den verksamhet som pressens organisationer bedriver, främst genom Pressens opinionsnämnd.
En regel om offentlighet kring för- nndersökningarna kan emellertid också leda till att uppgifter om brottsmiss- tankar kommer att begagnas som medel för utpressning eller eljest i otillbörligt syfte. Denna fara underströks från skil- da håll vid kommitténs överläggning den 30 oktober 1964. Enligt kommitténs mening är dock behovet av insyn i rätts- säkerhetens intresse så stort att hänsy- nen till faran för obehörigt begagnande inte får vara avgörande. Som kommit- tén utvecklat i den allmänna motive- ringen (under V C) måste sekretessreg- lerna bygga på den förutsättningen att ett missbruk i form av exempelvis för- tal eller utpressning skall kunna be- ivras särskilt. Kommittén vill också framhålla att redan domstolarnas of- fentliga handlingar borde lämna ett rik- ligt material för den som ville utnyttja kännedom om nästans felsteg till egen vinning eller dennes skada. I verklighe- ten torde likväl missbruk av detta slag vara sällsynta.
Kommittén vill slutligen framhålla att det i Finland som regel inte finns någon möjlighet att hemlighålla hand- lingar angående förundersökningar, som inte har lett till åtal, i syfte att skydda den misstänkte. Enligt vad kommittén vid sitt studiebesök i Finland inhäm— tade från polis- och åklagarmyndighe— terna i Helsingfors har det inte före— kommit att dessa handlingars offentlig- het har lett till missbruk. I ett fall hade det förekommit att vissa handlingar i en polisutredning av rikspolitiskt intres- se hade givits ut i tryck.
På grund av det anförda vill kommit- tén i denna fråga i det väsentliga an- sluta sig till den ståndpunkt som kom till uttryck i PM 1964: den misstänkte bör icke skyddas genom sekretess kring förundersökningshandlingarna. I försla- get uttrycks detta så, att regeln i 10 % första stycket om sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden inte skall tillämpas på handling, vari fastslås eller påstås att någon förövat brott (avd. 6 i tillämpningsförteckningen). I likhet med vad som föreslogs i PM 1964 bör dock den allmänna regeln om sekretess till skydd för enskild bli tillämplig i fråga om brott som någon har förövat innan han har fyllt 21 år. Härvidlag kan jämföras med föreskriften i 8 5 andra stycket lagen den 20 mars 1964 med sär- skilda bestämmelser om unga lagöverträ- dare angående handläggning inom stäng— da dörrar. Till skillnad från vad som föreslogs i PM 1964 vill emellertid kom- mittén begränsa inskränkningen i sekre- tessregeln till förundersökningar och vis- sa liknande brottsutredningar, exempel- vis utredningar om disciplinär påföljd. Om en brottsmisstanke yppas exempelvis i en socialutredning, skall sålunda den allmänna sekretessregeln gälla oberoen- de av den misstänktes ålder.
Då lagtexten talar om att det fastslås eller påstås att någon har förövat brott,
syftas det på en uppgift att någon har förövat en gärning som enligt en kor- rekt rättslig bedömning är brottslig. En anmälan att någon har gått till väga på ett visst sätt omfattas alltså, om förfa- randet är brottsligt, av detta uttryck, även om anmälaren inte har påstått att något brott har förövats. I åtskilliga fall lär ett förfarande som icke är brottsligt inte heller vara ägnat att sän- ka den handlandes anseende i medmän- niskornas ögongoch då brister i regel den grundläggande sekretessförutsätt- ningen (se i det följande under denna paragraf). I andra fall kan ett icke brottsligt handlande likväl vara nedsät- tande, och då kan det komma i fråga att betrakta uppgiften som hemlig.
Att utredning om disciplinär påföljd för brott i regel blir offentlig får bety- delse icke endast för stats- och kommu- naltjänstemän utan också för advoka- ter, eftersom advokatsamfundets styrel- se och dess disciplinnämnd, vilka fattar beslut om disciplinära påföljder, enligt kommitténs förslag därvid är att anse som myndigheter. Samma gäller privat- praktiserande läkare och andra yrkes- utövare som svarar disciplinärt inför myndighet. Det kan emellertid erinras om att advokatens eller läkarens klien- ter åtnjuter skydd enligt bestämmelsen om förtroendesekretess. I den mån ut- redningen berör uppgifter som en klient har lämnat i förtroende är den alltså hemlig, oavsett vad nyss sagts.
Enligt PM 1964 skulle offentlighets- principen råda inte bara ifråga om brott utan även i fråga om prostitution, lösdriveri och annat levnadssätt som in- nebär en fara för allmän ordning eller för annans hälsa eller säkerhet, dvs. främst sådana yttringar av alkoholism och narkotikamissbruk där ingripande erfordras även av hänsyn till annan (s. 40). Efter det att PM 1964 publicerades har lagen den 4 juni 1964 om åtgärder
vid samhällsfarlig asocialitet utfärdats och ersatt 1885 års lag om lösdrivares behandling. Enligt den nya lagen an- kommer det på åklagare att väcka talan om intagning på arbetsanstalt och på domstol att förordna därom. Förfa- randet har anknutits nära till vad som i RB stadgas om förfarandet i grövre brottmål. Utredning skall verkställas genom förundersökning. Angående of- fentlighet hos domstolen skall de all- männa reglerna i 5 kap. RB gälla ( prop. 1964:128 5. 100). Det synes på grund av dessa förhållanden naturligt, om även handlingsoffentligheten regleras på samma sätt i fråga om dessa ären- den som i fråga om brottsbekämpning- en; det kan förhålla sig så att det under utredningen inte står klart, om denna kommer att utmynna i åtal eller talan om intagning i arbetsanstalt (se prop. 1964:128 5. 130 och 140). Däremot vill kommittén icke biträda tanken att så- dan asocialitet som inte omfattas av den nya lagen (exempelvis vissa former av alkoholism och narkotikamissbruk) ge- nerellt skall falla utanför sekretesskyd— det.
2. Övriga fall av myndighetsutövning En viktig nyhet i PM 1964 var försöket att göra skillnad mellan förtroendesi- tuationer och myndighetsutövning. I fråga om myndighetsutövningen var det en strävan att begränsa sekretessen till de fall då det kunde befaras att utläm- nande skulle orsaka en skada. Såsom kommittén har utvecklat i den allmän- na motiveringen (under VI A), vidhål- ler kommittén tanken att ställa upp strängare krav för sekretess i de fall då det är fråga om myndighetsutövning än i förtroendesituationerna.
Sekretessregeln. Enligt huvudregeln i 1964 års utkast skulle en handling som innehöll uppgift om någons personliga
förhållanden hållas hemlig, om utläm- nande kunde antagas leda till att han eller någon honom närstående skulle utsättas för våld eller för andras miss- aktning (13 5 första stycket).
Kommittén vill förorda att »våld» jämställs annan menlig åtgärd. Härmed avses sådant som avsked från anställning, uteslutning ur fackförening och blockad från kunders sida av en företagare.
Med uttrycket »missaktning» syfta- des i PM 1964 på sådana angrepp mot någons heder och ära som kan leda till uteslutning ur grupper av olika slag. Uttrycket är hämtat från BrB:s bestäm- melse om förtal (5 kap. 1 €). Under överläggningarna på grundval av PM 1964 pekade man från skilda håll på den osäkerhet som kan följa av att vår- deringarna skiftar mellan olika miljöer och tider. Som exempel på förhållan- den som värderas olika nämnde man fria könsförbindelser, sinnessjukdom, sinnesslöhet och utomäktenskaplig börd. (Se exempelvis inlägg av herr Asplund vid sammanträdet den 30 ok- tober 1964, bilaga 2 s. 123, och av her- rar Dahlsten och Alf Olsson vid sam- manträdet den 20 november 1964, bila- ga 2 s. 174 och 184.) Om man, som kommittén, har valt till utgångspunkt att hemlighållande i de hithörande fal- len skall förutsätta att man kan befara att utlämnande skulle orsaka skada, är det knappast möjligt att komma ifrån sådana gränsdragningsproblem. Det måste alltid uppkomma fall i vilka det är tveksamt om ett skaderekvisit är uppfyllt eller ej. Eftersom värdering- arna skiftar så mycket på det moraliska området, är det inte möjligt att beskri- va skadan på ett sätt som ger ett odis- kutabelt utslag i varje tänkbar situa- tion. Ordet missaktning har härvidlag det företrädet framför andra tänkbara ord, att det skulle göra det möjligt för
med
myndigheterna att få en viss ledning av domstolarnas tillämpning av förtalspa— ragrafen (jfr yttranden av herr Lin- dahl vid sammanträdet den 30 oktober 1964, bilaga 2 s. 127, och av herr Ör- tengren vid sammanträdet den 20 110- vember 1964, bilaga 2 s. 181).
Häremot kan invändas, att termen missaktning syftar till att ange ett stort mått av ogillande eller moraliskt klan- der (prop. 1962: 10B 5. 143). Det kan va- ra rimligt att medge sekretesskydd även i fall då en något mindre skada kan förväntas. Därtill kommer att den pre- judicerande verkan av domar i förtals- mål är svår att förutse. En förklaring till detta är att straffrihet kan inträda vid intressekollisioner, även om kravet på missaktning är uppfyllt. En annan förklaring är att många av de viktigare målen om förtal i framtiden liksom hit- tills torde komma att avgöras under medverkan av jury, något som kan medverka till att bedömningen inte blir så enhetlig som om den gjorts i vanlig straffprocessuell ordning.
Kommittén har därför valt att utfor- ma förutsättningen för hemlighållande mera i anslutning till gällande bestäm- melser (i första hand 14 5 Seer) än som var fallet i 1964 års utkast. I kom- mitténs förslag till 10 % sägs sålunda att allmän handling som innehåller upp- gift om någons personliga förhållanden skall hållas hemlig, om utlämnande kan antagas leda till att han eller någon ho- nom närstående skulle förklenas eller lida annat men. Skillnaden mot vad som gäller nu blir med denna konstruk- tion främst att presumtionen blir för offentlighet, medan den nu är för sek- retess. Skälen till denna omkastning har kommittén utvecklat i den allmän- na motiveringen (under VI A 1 och 2).
Tillämpningsförteckningen. Kommittén grupperar de handlingar som skall om-
fattas av sekretessregeln i skilda av- delningar. Till den första avdelningen förs
handlingar som vanligen inte kan sägas höra till ett visst förvaltningsärende utan i stället till en löpande verksam- het, sådan som undersökning, vård el- ler behandling av skilda slag. Den verk- samhet som kriminalvårdens nämnder bedriver kan i detta hänseende sägas in- ta en särställning. Handling som upp- rättas här bör, liksom enligt gällande rätt (12 & tredje stycket Seer; prop. 1964: 189 s. 6 ), inte få hållas hemlig utan ett särskilt förordnande. Beslut av sådan nämnd bör överhuvudtaget inte få hållas hemligt. Samma bör enligt kommitténs mening gälla handlingar som upprättas hos motsvarande nämn- der och styrelser inom mentalsjukvården och socialvården (jfr under 15 å i det följande).
Om någon förutsättning att tillämpa regeln om förtroendesekretess brister (den stadgade maximitiden har t.ex. löpt ut), kan det komma i fråga att hänföra handlingen till denna avdel- ning.
Militärpsykologiska institutet har i en framställning till kommittén behandlat sekretessproblemen inom institutets verksamhet (bilaga 3 s. 245). Vid in- skrivningsförrättningar och vid urval av personal för olika ändamål företas, enligt vad institutet anför, psykologisk undersökning av värnpliktiga och an- ställda. Ett syfte är att få en bild av den prövades allmänna begåvning, hans speciella kunskaper och färdigheter samt hans karaktärsegenskaper och där- med ett underlag för en prognos av hans möjligheter att tillgodogöra sig ut— bildning och hans användbarhet. Det är fördenskull nödvändigt att få så full- ständiga personliga uppgifter av den prövade som möjligt, även uppgifter av djupt enskild art. Det ligger i den en-
skildes intresse att provhandlingarna inte blir tillgängliga för andra än dem som har med provens bedömning o.d. att skaffa. I andra hand ligger detta också, yttras det vidare, i krigsmaktens intresse. Om den prövade vet om att hans svar, skriftliga eller muntliga, inte är skyddade från offentlig insyn, kom- mer nämligen följden att bli att han inte lämnar de begärda uppgifterna el- ler rentav lämnar felaktiga och vilse- ledande uppgifter. Den psykologiska utredningen är enligt institutets mening en klar förtroendesituation.
Under 8 % har kommittén anfört att vid psykologiska utredningar inom kri- minalvården, socialvården och arbets- vården själva vårdsituationen begränsar möjligheterna att förutsätta en förtrolig behandling av de uppgifter som läm- nas och att det ligger i sakens natur att dessa skall begagnas för vårdarbetet. Som kommittén antytt där, kan ett lik- artat resonemang föras beträffande den psykologiska verksamheten inom krigs- makten. Det material som kommer fram skall tjäna som underlag för av- göranden om urval av skilda slag. Med en ökande differentiering av värnplikts- tidens längd kan sådana avgöranden bli av stor betydelse för allt flera. Underla- get för avgörandena bör därförvaratill- gängligt för granskning i den män inte viktiga hänsyn talar däremot. Hand— lingar angående sådan undersökning bör föras in under bestämningen i den första avdelningen av tillämpningsför- teckningen. Även med den nu utvidgade avfattningen av skaderekvisitet. som för sekretess kräver endast att utlämnande kan antas leda till skada eller förkle- nande, torde det av psykologen avgivna utlåtandet eller hans sammanfattande omdöme i regel bli offentligt. Det kan däremot oftare finnas underlag för att hemlighålla detaljuppgifter som den enskilde har lämnat om sitt personliga
liv, data från det psykologiska provet och iakttagelser som psykologen har gjort vid samtal med honom.
Den andra och den tredje avdelning- en av tillämpningsförteckningen om- fattar handlingar i sådana typer av förvaltningsärenden, där sekretessen skall kunna omfatta inte bara utredning och myndighetens överväganden utan även beslut. Bestämningarna samman- faller nära med motsvarande beskriv- ning i 14 å tredje stycket Seer. Av skäl som redovisats i den allmänna motiveringen (under VI B 3) har emel- lertid kommittén inte till denna grupp fört barnavårdsnämnds eller nykter- hetsnämnds beslut att omhändertaga någon för undersökning eller vård och inte heller överinstansernas beslut i ärenden om förebyggande åtgärder.
Förteckningens fjärde avdelning om- fattar handlingar i ärenden om omhän- dertagande för undersökning eller vård inom sjukvården, barnavården eller nykterhetsvården eller om upphörande av vården eller behandlingen samt handlingar i förvaltningsärenden om kontroll över utlänningar. Myndighe- ternas beslut har undantagits. Härvid- lag stämmer kommitténs förslag över- ens med vad som gäller nu utom på det sättet att även barnavårdsnämnds och nykterhetsnämnds beslut om omhän- dertagande skall bli offentliga. Försla- get har i detta hänseende intresse främst för besluten om tvångsomhän- dertagande. Även andra beslut om om- händertagande och då i första hand be- slut om omhändertagande för samhälls- vård enligt 31 % BvL omfattas av un- dantaget från regeln om sekretess. Det- ta torde dock knappast ha någon prak- tisk betydelse, eftersom sådana beslut regelmässigt inte lär innehålla något vars utlämnande kan antagas leda till men eller förklenande.
Den femte avdelningen av tillämp-
ningsförteckningen omfattar främst handlingar i förvaltningsärenden om olika former av ekonomiska förmåner på grund av författningar. Hit hör dels socialförsäkringarna och vissa därmed sammanhängande förmåner, nämligen hustrutillägg, kommunalt bostadstill— lägg och ersättning för skada under mi- litärtjänstgöring m.m., dels socialhjälp och vissa liknande bidragsformer, dels slutligen vissa former av stöd för stu- dier, bosättning eller näringsverksam- het. I ärenden om familjebostadsbidrag enligt kungörelsen den 24 maj 1957 (nr 358) torde utredning aldrig behöva fö- rebringas om sådana personliga förhål- landen att något sekretessbehov gör sig gällande; dessa ärenden tas därför inte med i förteckningen. Till den femte av- delningen för kommittén även ärenden om bostadsförmedling (se ovan under 8 %) och ärenden om inskränkning i rät- ten att inköpa rusdrycker (se 18 % sista stycket i rusdrycksförsåljningsförord- ningen). I de här angivna typerna av ärenden skall ansökan och beslut falla utanför sekretesskyddet. Tillämpningsförteckningens sjätte av- delning upptar handlingar i vissa typer av utredningar med syfte att klarlägga förhållanden för rättegång eller annat därmed jämförligt förfarande. Av sär- skild praktisk betydelse är förunder- sökning i brottmål. Undantag göres för styrkt eller obestyrkt uppgift, att någon efter det han fyllt 21 år har förövat brott eller ådagalagt samhällsfarlig aso- cialitet. Utredningarna hos riksdagens ombudsmän faller liksom i gällande rätt (10 å andra stycket Seer) utanför sekretessen. Med »disciplinärende» åsyf- tas inte bara åtgärder mot tjänstemän, tjänstepliktiga och andra som står under myndighets tillsyn i sin yrkesutövning utan även skolans disciplinära åtgärder. Även utredningar för nådeärenden anges i förteckningen. Sekretessen omfattar
i de fall som åsyftas i sjätte avdelning- cn handlingar som inkommer eller upp- rättas under undersökningen eller ut- redningen. Undantag görs för myndig- hets protokoll, beslut och yttrande.
I den mån handling som avses i för- teckningens sjätte avdelning företes vid förhandling inför domstol träder de härför avsedda reglerna i tillämpning (se i första hand 19 5). När det gäller protokoll, beslut och andra handlingar som upprättas hos domstolen samt handlingar som inges av enskilda par- ter är olika lösningar tänkbara. En möjlighet är att i tillämpningsförteck- ningen ange de slag av mål och åren- den där sekretessbehov kan tänkas, såsom äktenskapsmål och mål och ären- den som avses i föräldrabalken (jfr 15 kap. 6 % giftermålsbalken och 20 kap. 38 % föräldrabalken). En annan möj- lighet är att sekretessregeln skall till- lämpas i sådana fall då förhandlingen kan hållas inom stängda dörrar. Hem— lig förhandling kräver stöd av lag. En sådan behörighet kan därför knappast innebära risk för vidsträckt sekretess. Därtill kommer att denna utväg är tek- niskt enklare. Kommittén förordar där- för den (se tillämpningsförteckningens sjunde avdelning).
För folkbokföringen gäller en särskild sekretessbestämmelse i 13 % Seer. Till stöd för en sekretessregel på detta om- råde torde anföras främst att enskilda kan lida skada till följd av att det kommer till allmänhetens kännedom att de är registrerade som sinnessjuka eller sinnesslöa, som födda utom äktenska- pet eller som föräldrar till barn utom äktenskapet (se prop. 1937:107 5. 52, JO 1953 s. 267 och 1963 s. 397; jfr JO 1962 s. 302). Dessa uppgifter torde emellertid kunna släppas fria utan att någon beaktansvärd skada drabbar dem de gäller; det måste uppmärksam-
mas att betydelsefulla publicitetsintres- sen knyter sig till folkbokföringen. En generell offentlighet kring denna med- för ocksä förenkling av folkbokförings— myndigheternas verksamhet, särskilt välbehövlig vid övergången till automa- tisk databehandling (se anföranden av herrar Dahlsten och Alf Olsson vid sammanträdet den 20' november 1964, bilaga 2 s. 174 och 184). Vad som nu sagts om skadan av offentlighet inom folkbokföringen torde ha tillämpning även på namnärendena (se prop. 1963: 37 s. 32, 39). Att folkbokföringen blir offentlig kommer givetvis att äterverka på tillämpningen av sekretessregeln i 10 å då det gäller andra handlingar. Att en uppgift som är offentlig i folk- bokföringen lämnas ut från någon myn- dighet som i annat sammanhang har fått in uppgiften kan merendels inte leda till men eller förklenande.
JO har i en skrivelse den 18 juli 1966 till kommittén tagit upp frågan om sek- retesskydd för uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden i ärenden om tjänstetillsättning. JO har tagit till ut- gångspunkt vad som har kommit fram vid en inspektion hos en länsskolnämnd rörande handläggningen av ärenden om rektorsförordnanden. I skrivelsen fram- håller JO, att myndigheterna i ären- den om tjänstetillsättning mången gång har anledning att införskaffa komplet- terande upplysningar om sökande som ej är personligen känd. Emellertid plä- gar uppgift om dessa upplysningar inte inflyta i akten. Att en viss sökande med till synes överlägsna meriter har förbigåtts vid en tillsättning kan därför, yttrar JO, vid en granskning av handlingarna framstå som helt oförklarligt. Enligt JO:s mening saknas rättsligt hållbar grund för tankegången att, såvitt angår upplysningar av förevarande slag, nå- got utrymmc skulle finnas för »förtro-
liga» meddelanden mellan tjänstemän, meddelanden som alltså ej skulle be- höva redovisas (jfr JO 1958 s. 227). En annan sak är att det inte kan anses nödvändigt att i handlingarna uppteck- ua allt som inhämtas. I allmänhet tor- de det, säger JO, få anses tillfyllest med angivande av upplysningarnas väsent- liga innehåll. JO framhåller, att nuva- rande praxis att i tjänstetillsättnings- ärenden undanhålla muntligen inför- skaffat utredningsmaterial av betydelse för avgörandena inte står i överens- stämmelse med offentlighetsprincipen. Även starka rättssäkerhetskrav talar för att praxis ändras. Därom anför JO, att det i andra ärenden än tjänstetillsätt- ningar i stor utsträckning förekommer att uppgifter om enskildas personliga förhållanden inhämtas och att sådant material i väsentlig grad bestämmer be- sluten. Det förekommer då att det skriftliga materialet kompletteras ge- nom muntliga förfrågningar. Material av betydelse torde, yttrar JO, i allmän- het antecknas och tillföras handlingar- na i ärendet. Materialet blir då offent- ligt, i den mån särskilt sekretesskydd inte gäller. JO fortsätter:
»Den omfattande verksamhet för inhäm- tande och vidarebefordran av upplys- ningar rörande personliga förhållan- den, som sålunda förekommer inom förvaltningen, innefattar naturligtvis i och för sig risker för fel och misstag. I min verksamhet har jag också kun- nat konstatera hur lätt förväxlingar och andra förbiseenden sker, medförande att oriktiga upplysningar läggs till grund för avgörandena. Sålunda har vid upprepade tillfällen —— även vid skriftligt utredningsförfarande i ären- den av betydande vikt för vederböran- de — förekommit att personförväxling på grund av namnlikhet skett med på- följd att graverande upplysningar läm-
nats om oförvitliga personer. Vidare har jag sett flera exempel på att myn- digheter vid underhandsförfrågningar rörande enskildas personliga förhållan- den mottagit lösligt grundade eller rent ovederhäftiga upplysningar. Som för- klaring till att sådana upplysningar lämnats har anförts att man inte trott att uppgifterna skulle åberopas i ären- det eller att så i varje fall inte skulle ske utan ytterligare kontroll. Bortsett från den felmarginal som alltid kan föreligga vid mottagande och uppteck- ning av muntligen lämnade upplysning- ar, ger erfarenheten följaktligen vid handen att betydande risker föreligger för misstag i samband med inhämtan- de av upplysningar rörande enskildas personliga förhållanden. Genom att ma- terialet i nu avsedda förvaltningsären- den åtminstone i huvudsak plägar do- kumenteras och därmed kan bli före- mål för kontroll, föreligger dock i des- sa ärenden möjlighet att uppdaga be- gångna misstag och att tillse att rättelse sker.
Uppenbarligen föreligger på motsva- rande sätt risker för fel och misstag jämväl vid inhämtande av underhands- upplysningar i tjänstetillsättningsären— den. Särskilt är så naturligtvis fallet, när upplysningar skall lämnas från myndighet med stort antal anställda el- ler med stor personalomsättning. Då någon dokumentation av detta material ej sker, saknas emellertid här som re- gel möjlighet att i efterhand tillrätta- lägga oriktiga eller otillräckligt grun- dade informationer. Vetskapen om att lämnade upplysningar betraktas som »förtroliga» och inte kommer att utåt åberopas synes i vissa fall också kunna inbjuda till vidarebefordran av vad som är att hänföra till hörsägner och skval- ler.»
Underhandsupplysningar om sökande
___;
bör alltså, anför JO, i erforderlig ut- sträckning dokumenteras, i den mån de är av betydelse för avgörandet och ej redan framgår av åberopade aktstyc- ken. Uppteckningarna skulle därmed enligt TF:s bestämmelser utgöra all- männa handlingar. Det plägar anföras, nämner JO, att det inte skulle vara förenligt med tjänstemännens eget in- tresse att negativa upplysningar skulle bli tillgängliga för envar. Denna syn- punkt förtjänar enligt JO visst beaktan- de. I åtskilliga fall torde upplysningar- na kunna beröra mycket ömtåliga om- ständigheter av personlig och privat natur. Om sådana upplysningar bleve offentliga, skulle de kunna missbrukas till skada eller förklenande för tjänste- mannen eller eljest leda till andras missaktning. Handlingar med sådana upplysningar bör därför, yttrar JO, av hänsyn till tjänstemännen omfattas av sekretesskydd. Självfallet bör partsof- fentligheten inte inskränkas i vidare mån än som följer av stadgandet i 39 % Sekr—L. Infördes en särskild bestämmel- se om sekretess i tjänstetillsättnings- ärenden, skulle den enda vägande in- vändningen mot dokumentation av re- levant material hortfalla.
Som kommittén framhållit under 4 %, är det en icke godtagbar tanke, att upplysningar av betydelse för myndig- heters avgöranden skall kunna lämnas myndigheterna och behandlas av dem på ett sätt som innebär att de i författ- ning reglerade eller eljest vedertagna formerna kringgås. Om den av besvärs- sakkunniga föreslagna bestämmelsen om skyldighet att göra anteckning om uppgift av betydelse för ärendes av- görande, som under utredningen till- förs ärendet annorledes än skriftligen (8 kap. 23 å i förslaget till lag om för- valtningsförfarandet, SOU 1964:27), införes —— och om det därvid klargöres
att bestämmelsen skall tillämpas strikt efter ordalagen (se ovan under 4 %) _ finns emellertid enligt offentlighetskom— mitténs mening anledning räkna med att den av JO påtalade olyckliga praxis bryts.
Det står utom tvivel att ett helt of- fentligt förfarande i tjänstetillsättnings- ärenden kan orsaka lidande. Det får också antagas, att ett fullständigt hem- lighållande av underhandsupplysning- ar om personliga förhållanden är ägnat att leda till att myndigheterna får ett rikligt material som underlag för sin prövning. Som JO framhåller, skulle emellertid en sekretessregel inte kunna utformas så att partsinsynen begränsas i vidare mån än som följer av 39 % Seer. Alla sökandena skulle alltså, i den mån rätten till insyn inte begrän- sades genom författning, kunna erhålla full insyn i handlingarna; vad 39 % Seer säger är endast att utlämnande av handlingarna kan vägras, om det av hänsyn till allmänna eller enskilda in- tressen finnes vara av synnerlig vikt att deras innehåll ej uppenbaras (se prop. 1947:260 5. 30, processlagbe- redningen i SOU 1944: 10 s. 168). Man kan förmoda att om en uppgiftslämna- re betingar sig förtrolig behandling han vanligen fäster särskild vikt vid att de uppgifter han lämnar skall undanhål- las den de gäller. Redan en insyn för denne skulle alltså förta effekten av den av JO åsyftade sekretessregeln, i den mån man med denna ville uppnå att inhämtade uppgifter antecknas och bevaras. Så mycket mera skulle detta bli fallet, om uppgiftslämnaren måste räkna med att även övriga sökande skulle få kännedom om vad han har sagt.
Det finns också goda skäl att fast- hålla vid kravet på insyn i handlägg- ningen av ärenden om tillsättning av befattningar hos staten och kommuner-
na. Under förarbetena till Seer sades, att behovet av allmänhetens kontroll och önskvärdheten av att misstankar för våld och mannamän inte uppkom- mer gör sig gällande med synnerlig styrka beträffande befordringsfrågor och att, om än blottande av personliga förhållanden någon gång skulle kunna vara hårt för vederbörande, hänsynen härtill i allt fall borde vika för offent- lighetsintresset ( prop. 1937:107 s. 105 ). Kommittén ansluter sig till detta utta- lande. Kommittén vill alltså icke biträ- da JO:s ståndpunkt i frågan om sekre- tess kring underhandsupplysningar i tjänstetillsättningsärenden.
Förslaget medger dock ett visst sek- retesskydd för den som söker offentlig anställning. Utlåtande av läkare eller psykolog som åberopas i befordrings- ärendet kommer in under beskrivning- en i tillämpningsförteckningens första avdelning och skall alltså hållas hem- ligt, om den i 10 % angivna förutsätt- ningen är uppfylld. Detsamma gäller undersökningsjournaler, testprotokoll och annat grundmaterial till läkarens eller psykologens utlåtande. Sådant grundmaterial torde i betydligt större omfattning än utlåtandet innehålla upp— lysningar om ömtåliga personliga om- ständigheter och familjeförhållanden.
Enligt lagen den 3 juni 1966 (nr 413) om vapenfri tjänst äger värnpliktig er- hålla tillstånd att fullgöra vapenfri tjänst i stället för värnpliktstjänstgöring, om bruk av vapen mot annan icke är för- enligt med hans allvarliga personliga övertygelse och skulle medföra djup samvetsnöd för honom. Ansökan om till- stånd att fullgöra vapenfri tjänst prövas av vapenfrinämnden, som består av ord- förande och sex andra ledamöter, alla utsedda av Kungl. Maj:t. Enligt 5 % i kungörelsen den 3 juni 1966 (nr 414) med vissa bestämmelser om vapenfria
tjänstepliktiga skall nämnden göra den utredning om sökandens personliga för- hållanden och övriga omständigheter som behövs för prövning av ansökning- en. Nämnden äger kalla sökande och annan att höras muntligen inför nämn— den. Nämnden äger också förordna sär- skild utredningsman att biträda vid ut— redningen.
Utredningen i tillståndsärenden hos nämnden kommer i regel att omfatta tre grupper av handlingar, nämligen dels handlingar från inskrivningsförrättning (stamkort, kvalifikationskort, läkarkort och handlingar angående psykologisk prövning), dels utlåtande av utrednings- man, dels protokoll eller annan hand- ling, vari nämnden har antecknat munt- liga upplysningar och iakttagelser vid sammanträde inför nämnden. Den första gruppen av handlingar kan vara hem- liga, om den i 10 % första stycket angiv- na förutsättningen är för handen (första avdelningen av tillämpningsförteckning- en). Enligt kommitténs mening förelig- ger på detta område ett så stort behov av insyn att de övriga handlingarna i ärendena icke bör kunna hållas hemliga.
3. Skydd för anmälare m.m. Enligt PM 1964 skulle anmälan eller utsaga hållas hemlig, om det kunde be- faras att den som gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom när- stående skulle utsättas för våld, om an- nan finge kännedom därom (2 kap. 13 % tredje stycket TF). Begränsningen till de fall då våld kunde befaras mo- tiverades med att en viss spärr mot svagt grundade anmälningar och utsa- gor kunde vara önskvärd (s. 44). Un- der överläggningarna yttrades, att skydd kan behövas även i fall då an- mälaren eller någon honom närstående kan befaras bli utsatt för annan men- lig åtgärd än våld (se anförande av herr Sturkell vid sammanträdet den 20 110-
vember 1964, bilaga 2 s. 166). Från ar- betarskyddsstyrelsens sida anfördes att det föreslagna skyddet måste anses va- ra utan värde inom yrkesinspektionen, eftersom en arbetsgivares normala sanktion är avsked, omplacering till mindre attraktivt arbete e.d. (se bilaga 3 s. 237).
Kommittén anser det nödvändigt att medge ett något längre gående sekre- tesskydd än vad som föreslogs i 1964 års utkast. Det är på åtskilliga områ- den ett starkt önskemål att missförhål- landen bringas till myndigheternas kän- nedom. Den som har vetskap om ett missförhållande bör inte avhällas från att göra anmälan av fruktan för re- pressalier. Med beaktande av vad som anförts från socialstyrelsens och ar- betarskyddsstyrelsens sida vill kommit- tén därför förorda, att anmälan och ut- saga skall kunna hemlighållas, om det kan befaras att den som gjort anmä- lan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående skulle utsättas för våld eller annan menlig åtgärd, om an- nan finge kännedom om anmälan eller
utsagan. De önskvärda begränsningarna av stadgandets räckvidd torde kunna åstadkommas på andra sätt. För det första bör stadgandet få tillämpas en- dast i de fall som är angivna i till- lämpningsförteckningen. I fråga om dennas omfattning kan i huvudsak 14 å andra stycket Seer tjäna till ledning. Ett särskilt stadgande om förundersök- ning i brottmål torde erfordras; nu regleras denna fråga genom föreskrif- ten i 10 5 Seer om sekretess kring förundersökningshandlingar i fall då utlämnande kan befaras vara menligt för enskild person (jfr JO 1964 s. 447). Skydd för anmälare bör också kunna upprätthållas inom yrkesinspektionen och eljest då anmälan riktar sig mot någon som står under tillsyn av myndig-
het, exempelvis föreståndare för vård- anstalt.
En annan möjlighet att begränsa sekretessregelns räckvidd är att införa särskilda inskränkningar i annan för- fattning. Det är exempelvis icke oför- enligt med kommitténs förslag, om i lagen angående åtgärder mot utbred- ning av könssjukdomar skulle föreskri- vas att namnet på den som har gjort ett uppenbart ogrundat påstående att viss person har spritt venerisk smitta under vissa förutsättningar skall upp- ges för den anmälde.
En tredje möjlighet är att, såsom kommittén föreslår, i tillämpningsför- teckningen stadgas att sekretessregeln inte får tillämpas på anmälan eller ut- saga som någon avger under ämbets- ansvar eller disciplinärt ansvar. Enligt kommitténs mening måste det kunna fordras att befattningshavare verkstäl- ler anmälningar och avger berättelser, när de är skyldiga därtill, utan avse- ende på reaktioner från dem som an- mälningarna gäller. I enlighet med vad som torde tillämpas nu bör inte heller åtalsangivelser fä hållas hemliga i fall där dessa har rättslig betydelse på grund av åtalsreglernas utformning.
Kommittén vill slutligen erinra om att en anmälan, såsom också framhål- les i arbetarskyddsstyrelsens promemo- ria (bilaga 3 s. 237), inte utgör någon bevisning. Utsagor som innehåller be- visning skall givetvis i enlighet med regler om förfarandet delges den som saken gäller (jfr yttrande av herr Bund- sen, bilaga 2 s. 173). Stadgandet har därför sin huvudsakliga betydelse i att det underlättar, att myndigheter får kännedom om fall i vilka utredning bör verkställas.
Problemet om skydd för personal på vårdanstalter mot våld från de intagnas sida behandlas under 15 å.
11%
Enskilds ekonomiska förhållanden; myndighetsutövning
1. Myndighetsutövning i allmänhet
Sekretessregeln. Sekretessen till skydd för enskilds ekonomiska intressen föl- jer för närvarande olika regler. En hu- vudregel om sekretess, i de flesta fall begränsad till 20 år, gäller bl.a. för handlingar som inkommit till överför- myndare, i vad handlingarna angår en- skildas ekonomiska förhållanden (15 % Seer), för åtskilliga handlingar inom beskattningsväsendet (17 % Seer), i fråga om tillsynen över fondkommis- sionärer (18 % Seer), för en betydan- de del av handlingarna i ärenden om yrkesskadeförsäkring (19 % första styc- ket Seer) och för tullverkets handling- ar angående varor som behandlas vid verket (28 % Seer). Regler som gör sekretessen beroende av om utlämnan- de kan eller kan antagas lända till ska- da för enskild gäller bl.a. i fråga om brottsutredningar (10 5 Seer), i fråga om arbetarskydd, arbetstidsreglering och arbetstillstånd för utlänningar (19 å andra stycket Seer), i fråga om pris- och konkurrenskontrollen (20 % Seer) och i fråga om statlig utredning, kontroll eller stödverksamhet med av- seende på näringslivet (21 % Seer och 2 % CSeer). Vad gäller upphandlings- ärenden o.d. kan myndighet efter det att avtal har ingåtts förordna om sek- retess utan att vara bunden av precise- rade direktiv (»Då anledning därtill fö- religger», 34 å andra stycket Seer). Enligt 1964 års utkast skulle allmän- na handlingar i ärenden av dessa slag hållas hemliga, om de rörde enskilds yrkeshemlighet eller innehöll sådana detaljuppgifter om enskilds inkomster och utgifter eller om hans tillgångar och skulder, vilkas utlämnande kunde lända den enskilde till skada (14 % för-
sta stycket). I motiveringen (s. 48) åbe- ropades i fråga om innebörden i be- greppet yrkeshemlighet vad som an- förts i förarbetena till lagen mot illo- jal konkurrens och till BB om att detta begrepp omfattar inte bara tekniska ar- betsmetoder osv. utan också rena af- färsförhållanden. Under överläggning- arna hävdades att begreppet yrkeshem- lighet har en oklar innebörd (anföran- den av herrar Wulff och Bergqvist vid sammanträdet den 27 november 1964, bilaga 2 s. 189 och 191). Kommittén har nu strävat att mera direkt ta sikte på motivet till sekretess. Enligt förslaget skall förutsättningen för sekretess va- ra, att utlämnande kan leda till att nå- gon lider skada såsom näringsidkare, mister anställning eller utsättes för an- nat allvarligt men. Förutsättningen torde tämligen nära ansluta sig till den som anges i 21 % Seer (upplysningar vil- kas offentliggörande kan lända veder- börande till men). Bestämmelsen om- fattar emellertid även enskilda som inte driver rörelse.
För sekretess skall inte krävas, att det finns positiv grund för antagande att utlämnande skulle medföra skada. Det skall räcka att utlämnande kan le- da till att någon utsättes för skada (jfr PM 1964 s. 48).
Vad beträffar självdeklarationer och andra handlingar som innehåller ut- redning i skatteärenden kan man ställa frågan, om en större offentlighet än den nu rådande skulle förbättra eller försämra taxeringsresultatet. En ökad insyn för allmänheten kan förebygga, att skattskyldiga medvetet eller av vårdslöshet undanhåller inkomster i si- na deklarationer, och kan dessutom tänkas hindra taxeringsmyndighetema att gynna vissa skattskyldiga framför andra (jfr 1950 års skattelagssakkunni- gas betänkande med förslag till effekti- vare taxering, SOU 1954:24 s. 157 ).
Det kan emellertid också hända att större insyn i vissa fall skulle ha mot- satt verkan, så att skattskyldiga skulle avhållas från att uppge inkomster som de är beredda att uppge i en hemlig självdeklaration. Oavsett hur det för- håller sig härmed kan det sägas att det här gäller en viktig rättstillämpning och att det därför finns ett behov av insyn och kontroll.
Å andra sidan finns det ett visst fog för uppfattningen, att de skattskyldiga bör kunna fordra att deras uppgifter behandlas med diskretion. Då samhäl- lets organ tilltvingar sig en fullstän- dig insyn i de enskildas förhållanden, kan det synas skäligt att den vidare spridningen begränsas så mycket som möjligt. Av liknande skäl har man fun- nit det riktigt att genom lagbestämmel- ser upprätthålla en vidsträckt bank- sekretess. Dessutom skulle en indivi- duell prövning av skaderisken vara be- svärlig med tanke på den stora mäng- den handlingar. Vid de överläggningar som kommittén anordnade 1964 re- kommenderades i allmänhet även från nyhetsorganens sida att dessa handling- ar också i framtiden i regel skall vara hemliga (se bl.a. anföranden av herr Wigforss vid sammanträdet den 4 de- cember 1964, bilaga 2 s. 214).
Kommittén har ansett det nödvän- digt att på denna begränsade punkt göra ett avsteg från grundsatsen att sekretess kring rättstillämpning skall förutsätta att utlämnande kan vara till skada. Denna sekretess oberoende av skada bör dock kunna förkortas från den nuvarande tiden 20 år till 10 år. Efter det 10 år förflutit från det hand- lingen inkom eller upprättades skall handling i beskattningsärende hemlig- hållas endast om de eljest gällande reg- lerna föranleder därtill, alltså om ut- lämnande kan leda till att enskild lider skada såsom näringsidkare, mister an-
ställning eller utsättes för annat allvar- ligt men. Uttrycket »ärende om beskatt- ning» omfattar även ärenden som en- dast indirekt rör beskattning, såsom fri- stående ärenden om taxering eller an- nan värdering för beskattningsändamål. Uppgifter i en självdeklaration kan ha betydelse även för beräkningen av av- gifter till eller förmåner från socialför- säkringar. Detta torde icke påverka tolkningen av sekretessregeln.
Familjerättskommittén har i skrivel- se den 13 juli 1962 fäst offentlighets- kommitténs uppmärksamhet på frågan om makes rätt att hos myndighet ta del av andra makens självdeklaration. I skrivelsen, avsänd innan familjerätts- kommittén år 1964 avgav sitt betänkan- de »Äktenskapsrätt» (SOU 1964:34 och 35), nämnde kommittén, att den hade tänkt sig att stadgandet i 5 kap. 11 % giftermålsbalken om makars inbördes upplysningsplikt skulle förtydligas och vidgas på ett sätt som framgick av ett vid skrivelsen fogat preliminärt förslag. Enligt detta förslag, vilket utan ändring återkom i kommitténs slutliga förslag av år 1964, skulle makar bli pliktiga att ge varandra de upplysningar som er- fordras för bedömande av deras eko- nomiska ställning, underhållsskyldighet och giftorättsanspråk; för sådant ända- mål skulle make vara skyldig att lämna uppgift jämväl om försäkringar och andra tillgångar, vilka huvudsakligen bereder riskskydd eller eljest ännu ej har något ekonomiskt värde.
I skrivelsen till offentlighetskommit- tén angav familjerättskommittén att några särskilda sanktioner för upplys- ningspliktens fullgörande inte upptogs i förslaget men att det enligt kommit- téns mening skulle vara av värde, om make kunde erhålla rätt att hos veder- börande myndighet ta del av andra ma- kens självdeklaration. I motiveringen till det sedermera avgivna förslaget
( SOU 1964:35 s. 110 ) yttrade kommit- tén att det syntes vara ett mycket starkt önskemål från kvinnohåll, att make skall kunna erhålla avskrift av andra makens självdeklaration. Att så bör kunna ske borde, framhöll kommittén, betraktas som närmast självfallet med hänsyn bl.a. till att vid sambeskattning storleken av ena makens skatt blir be- roende jämväl av andra makens in- komster. Då frågan borde behandlas även från andra än rent familjerätts— liga synpunkter, syntes det lämpligt att den upptogs av offentlighetskommittén.
Kommittén anser sig icke kunna göra någon allsidig bedömning av frågan om makes rätt att få del av andra makens självdeklaration; frågan hör väsentligen till äktenskapsrätten. Med den av kom- mittén föreslagna konstruktionen av sekretessreglerna bör ett stadgande i ämnet lämpligen icke tas in i TF eller tillämpningsförteckningen utan i gifter- målsbalken eller taxeringsförordningen. Det torde ligga utanför kommitténs uppdrag att framlägga förslag till ett sådant stadgande.
TiIIämpningsförteckningen. Enligt 1964 års utkast skulle sekretessregeln gälla handlingar i ärenden om avtal mellan staten eller kommun och enskild, om tillstånd, godkännande, patent, under- stöd eller annan förmån, om beräkning av skatt eller annan avgift eller om reg- lering, utredning eller kontroll av in- dustri, handel, förmögenhetsförvaltning eller annan ekonomisk verksamhet.
Den av kommittén nu begagnade me- toden med tillämpningsförteckning medger att de typer av ärenden där sekretessregeln skall tillämpas anges tydligare än i 1964 års utkast. Om de särskilda bestämningarna i tillämp- ningsförteckningen vill kommittén an- föra följande.
Med ärenden om köp eller försälj-
ning av fast eller lös egendom eller av elektrisk kraft, om hyra, arrende eller annan rätt att nyttja fast eller lös egen- dom, om upplåning av pengar eller ock om arbetsbeting eller annat uppdrag (avdelning A i förteckningen) syftar kommittén i huvudsak på de ärenden som omfattas av beskrivningarna i 33 å och 34 % första stycket Seer. Uttryc- ket omfattar emellertid även projektut- redningar, konstruktioner m.m. (se bi- laga 3 s. 239) och sådan leverans av elektrisk kraft till eller från staten eller kommun, som nu åsyftas i 2 % p. 4 CSeer. Vad beträffar sådana »andli— ga» leveranser som projektutredningar och konstruktioner syftar sekretessre- geln inte i första hand på leveransens innehåll utan, lika väl som vid vanliga entreprenader, på de villkor som skall gälla för fullgörandet av leveransen. Då det gäller rätten att utnyttja konstruk- tionen eller att ge offentlig spridning åt den blir det avgörande i första hand vad parterna har avtalat. Om exempel- vis konstruktionsföretaget genom avta- let har berättigat myndigheten att fritt förfoga över konstruktionen, kan före- taget inte hävda något anspråk på sek- retess. Å andra sidan är myndigheten givetvis hindrad att utfästa en längre gående sekretess än vad sekretessregler- na medger.
I motioner till 1961 års riksdag (I: 174 och 11:203) hemställdes om utred- ning av frågan om rätt för anbudsgi- vare att närvara vid öppnandet av an- bud på större offentliga entreprenad— arbeten. Riksdagen avslog motionerna (KU utl. nr 5) under hänvisning till offentlighetskommitténs utredningsarbe- te. Med den av kommittén föreslagna konstruktionen av sekretessbestämmel- serna kan dock frågan om rätt att över- vara anbudsprövning icke lämpligen regleras inom sekretesslagstiftningens ram. Kommitténs förslag lägger emel-
lertid icke hinder i vägen för en be- stämmelse i 1952 års upphandlingskun- görelse och i motsvarande kommunala föreskrifter om en sådan närvarorätt. Bestämningen ärenden om statligt ekonomiskt stöd åt bostadsbyggande, jordbruk, skogsbruk, fiske, industri, hantverk, teknisk forskning eller ut- veckling, handel eller transportrörel- se (B i förteckningen) motsvarar när- mast de i 2 % p. 1, 14 och 32 CSeer meddelade stadgandena om statlig stödverksamhet med avseende på nä- ringslivet men är avfattad så att den skall omfatta även sådant stöd som en- skild kan erhålla från exempelvis sta- tens tekniska forskningsråd (se prop. 1966:4O med förslag till patentlag m.m., s. 77, 83) eller från det av kom- merskollegium förvaltade anslaget för befrämjande av landsbygdens elektri- fiering. Den återgivna bestämningen motsvarar även 32 % Seer och de med stöd därav meddelade förordnandena i 5 % CSeer, såvitt dessa avser icke af- färsmässig utlåning. Även de s.k. indu— stribeställningarna med syfte att stödja ett krishotat företag (se anförande av herr Rooth, bilaga 2 s. 200) torde om- fattas av den föreslagna bestämningen.
Efter förebild av vissa av de nu gäl- lande bcstämmelserna om sekretess i ärenden om statligt näringsstöd undan- tas ansökan och beslut från sekretessen.
Den avdelning i tillämpningsförteck- ningen som handlar om beräknande av, anstånd med, nedsättning av, befrielse från eller återbetalning av direkt eller indirekt skatt, om taxering eller annan värdering för beskattningsändamål, om registrering till skattskyldighet, om be— räknande av avgifter till socialförsäk- ringar samt om inkomstberäkning för sådan försäkring (C 1) svarar på det hela taget mot 17 å och 19 5 första stycket Seer. Ett undantag har gjorts för handling i ärende om arvsskatt, Så-
TF 2:11 175 dan skatt beräknas regelmässigt på grundval av bouppteckning och därvid fogade handlingar, såsom testamente och arvskifte, och dessa är offentliga hos skattemyndigheten (allmän dom- stol). Endast i vissa särskilt angivna fall beräknas arvsskatt på grundval av deklaration (45 % förordningen den 6 juni 1941 om arvsskatt och gåvoskatt). Något behov av sekretess torde inte finnas i dessa undantagsfall.
Förslaget innebär, att besvärsskrifter, protokoll, yttranden och andra under taxeringsprocessen tillkomna handling- ar kommer in under sekretessregeln (jfr 17 5 första stycket andra punkten Seer och bilaga 3 s. 239). För att upp- teckning av uppgifter, som vid muntlig förhandling inför prövningsnämnd läm- nats angående skattskyldigs förhållan- den, skall kunna hemlighållas, skall liksom nu fordras ett särskilt förord— nande av nämnden.
Behovet att under utredning hålla kontrolluppgift och liknande handling hemlig för den skattskyldige (17 % för- sta stycket sista punkten Seer) behand- las under 14 &.
Sekretessen inom tullväsendet, som i Seer är sammanförd med sekretessen inom kommunikationsverken (28 5), har i förslaget förts till denna paragraf (C 2); det gäller här en typisk myndig- hetsfunktion. Med tullkontrollen har sammanförts valutakontrollen. Ordet valutakontroll syftar på sådan reglering av förfoganden över valutor och värde- papper m.m., som grundar sig på valu- talagen av den 22 juni 1939.
Även tillsynen över förmyndares och gode mäns förvaltning (C 3) är en myndighetsfunktion. Under kommit- téns överläggningar påpekades att den nuvarande bestämmelsen (15 % Seer) ger skydd endast för inkomna, ej för upprättade handlingar (se yttranden vid sammanträdet den 27 november
1964 av herrar Ossbahr och Nordqvist, bilaga 2 s. 191). Denna brist avhjälpes genom den nu föreslagna lydelsen. I fråga om inkomna handlingar torde denna leda till en stark begränsning av nuvarande sekretess. Offentlig insyn ut- gör bår ett viktigt skydd för dem vil- kas egendom förvaltas av förmyndare och gode män.
I det följande (under C 3 och 4) upp- räknas skilda typer av ärenden angåen- de statlig kontroll över näringsverk- samhet. Motsvarande bestämmelser i Seer är 18 %, 19 % andra stycket, 20 % första stycket, 21 å och 26 % tredje stycket; därtill kommer flertalet av de med stöd av 21 % meddelade förord- nandena i 2 % CSeer. För penningin- rättningarna och försäkringsanstalterna medför den nya konstruktionen en ut- sträckning av sekretessen, så att inte bara kundernas förhållanden blir skyd- dade (detta följer av 8 % i förslaget med tillämpningsförteckning) utan också ett visst skydd beredes inrättningarna själ- va mot skador till följd av att konkur- renter och andra får insyn (se anföran- de av herr Wulff vid sammanträdet den 27 november 1964, bilaga 2 s. 189). För advokat eller den som söker inträde i advokatsamfundet medför förslaget att även andra uppgifter om hans förhål- landen än sådana som angår hans eko- nomiska ställning kan hållas hemliga. En viss begränsning följer åter av kra- vet att utlämnande skall kunna leda till skada. Vidare erinrar kommittén om att förslaget icke medger sekretess till skydd för advokaten för det fall att denne har förövat något brott, som har yppats i ett disciplinärt förfarande (se ovan under 10 5). I övrigt torde för- slaget ansluta sig ganska nära till gäl- lande regler i fråga om sekretessen kring statlig kontroll över näringsverk- samhet, dock med den modifikation som följer av att någon tid inte före-
skrives för sekretessen. Bestämningen »tillstånd _— att företaga särskilda däri (dvs. i verksamhet av angivet slag) in- gående förvaltningsåtgärder» syftar bl.a. på tillstånd att ta investeringsfond i an- språk (se anförande av herr Rooth vid sammanträdet den 27 november 1964, bilaga 2 s. 200).
Vad beträffar övervakningen av pri- ser samt av karteller och annan kon- kurrensbegränsning vill kommittén er- inra om vad som har sagts i den all- männa motiveringen (under VI B 7) om att sekretessreglerna inte innebär nå- gon omedelbar begränsning i möjlighe- ten för en myndighet att som ett led i sitt arbete ge offentlighet åt innehållet i en handling. De riktlinjer som exem- pelvis statens pris- och kartellnämnd skall följa i sin publiceringsverksamhet kan oberoende av TF dras upp genom författning eller föreskrift (jfr prop. 1961: 86 s. 21, 25—27, 64—65).
Handlingar i ärenden hos statens nämnd för arbetstagares uppfinningar angående tillämpningen av lagen den 18 juni 1949 om rätten till arbetstagares uppfinningar hänföres för närvarande till »förtroendesekretess» (4 % p. 14 CSeer). Det torde vara tillräckligt, om dessa handlingar åtnjuter skydd en- ligt 11 5 (under C 5 i förteckningen). Den där stadgade förutsättningen för hemlighållande lär i regel vara för handen, och i motsatt fall synes något beaktansvärt motiv för sekretess inte finnas. Att avgörande i sådant ärende —— väl i allmänhet utlåtande av statens nämnd för arbetstagares uppfinningar — blir offentligt torde icke medföra någon olägenhet. Skulle en tvist mellan arbetsgivare och arbetstagare angående rätt till uppfinning dras inför domstol, blir den fortsatta sekretessen i första hand beroende av om förhandlingarna i målet hålles inom stängda dörrar. Gi- vetvis kan även stadgandet om försvars-
sekretess (16 %) bli av betydelse i des- sa ärenden.
I fråga om rättegångshandlingar m.m. (C (i och D i förteckningen) hän- visas till vad som har sagts för motsva- rande fall under 10 % (till avdelning- arna 6 och 7 i tillämpningsförteckning- en). Någon motsvarighet till de undan- tag från sekretessen som förordas där (ärenden hos JO och MO samt vuxna tilltalade) torde icke erfordras.
Hemlighällande av beslut. I den allmän- na motiveringen (under VI B 3) har kommittén uttalat sig för att beslut som ingriper i enskildas ekonomiska förhållanden som regel bör vara offent- liga. I några frågor vill kommittén re— dovisa särskilda överväganden, nämli- gen i fråga om längder över beskatt- ningsbeslut, handlingar som anger vill- koren i de avtal som ingås i ärenden om upphandling, entreprenader m.m. samt kartellregister.
Beslut om beskattning eller taxering redovisas i regel i taxeringslängd (in- komstlängden, förmögenhetslängden, fastighetslängden, varuskattelängden) eller i liknande protokoll eller för- teckning (bouppteckningsprotokoll, be- slutsförteckning för gåvoskatteärenden e.d.). I de fall som åsyftas i 1959 års förordning om förfarandet vid viss konsumtionsbeskattning skall i stället föras register, med vars hjälp för varje skattskyldig kan inhämtas vad som i skatteärende förekommit (25 5). Beslut i skatteärende torde för när- varande icke kunna hållas hemligt i den mån det antecknas i annan handling än taxeringslängd (se t.ex. 69 % 1 mom. taxeringsförordningen) . Inte heller längderna kan hållas hemliga, med un- dantag dock för förmögenhetslängden (se 17 % andra stycket Seer). Tanken 12—566-2759
på upphävande av sekretessen kring förmögenhetslängden framfördes se- nast i 19501 års skattelagssakkunnigas betänkande med förslag till effektivare taxering ( SOU 1954:24 ). Förslag där- om framlades icke för riksdagen, när betänkandet redovisades ( prop. 1955: 160 s. 135 — 149 ) och togs icke heller upp till bedömande följande år vid den nya taxeringsförordningens tillkomst.
Frågan om sekretess kring taxerings- längder m.m. har på nytt förts på tal från Industriförbundets sida (bilaga 3 s. 239).
Kommittén vill erinra om att debite- ringslängden, som är offentlig, innehål— ler anteckning om debiterad förmögen- hetsskatt. Bortsett från vissa undan- tagsfall är det härigenom möjligt att ungefärligen räkna ut hur stor taxerad förmögenhet den skattskyldige har i den mån förmögenheten ligger över det skattefria beloppet. Förmögenhetska- lendrar förekommer också i den all— männa handeln.
De allmänna rättssäkerhetsmotiv som talar för att myndigheternas verksam- het omges med offentlighet har bety- delse även i fråga om beskattningen. Det är inte möjligt att i detta hänse- ende göra någon skillnad mellan in- komstbeskattningen och förmögenhets- beskattningen och inte heller mellan direkt skatt och indirekt skatt. Därtill kommer att det inom affärslivet finns ett fullt legitimt behov av sådana sum- mariska uppgifter om enskildas ekono- mi, som taxeringslängderna innehåller. Dessa längder bör därför enligt kom- mitténs mening, lika väl som besluten, särskilda beslutsförteckningar och and- ra handlingar som anger utgången i skatteärenden, utan undantag vara of- fentliga. Kommittén vill erinra om att förhandsbeskeden i skatte- eller taxe- ringsfrågor är hemliga enligt stadgan- det om förtroendesekretess (8 5). Om
ett sådant besked åberopas i ett skatte- ärende, kommer det emellertid in under regleringen i denna paragraf. Beskedet torde då bli offentligt i den mån det redovisas i beslutet. Vid denna tidpunkt torde det för övrigt i regel inte längre finnas något önskemål att hemlighålla förhandsbeskedet.
Handlingar som anger villkoren i slut- na avtal om upphandling, entreprena- der o.d. är för närvarande som regel offentliga. »Då anledning därtill före- ligger», kan myndighet i fråga om visst ärende förordna om en viss begränsad sekretess även kring sådana handling- ar. Maximitiden är två år, för statens affärsdrivande verk fem år, och löper i regel från avtalsslutet men i vissa fall från det avtalet fullgjorts eller upphört att gälla. För statsmyndigheterna gäller att beslut om sekretess i dessa ärenden under tiden efter avtalsslutet skall an— mälas till Kungl. Maj:t för varje bud- getår och därefter vidare till riksdagens revisorer. Att döma av de till reviso— rerna inkomna anmälningarna har statsmyndigheterna fattat sådana sekre- tessbeslut i något eller ett par hundra- tal fall årligen. Någon motsvarande re- gistrering torde inte finnas för kommu- nernas del. Från näringslivets sida har gjorts gällande att sekretessen kring slutna avtal där har en betydande om- fattning (bilaga 3 s. 233).
Det huvudsakliga motivet för sekre- tess kring handlingar som anger villko— ren i slutna avtal om upphandling m.m. torde vara att det skall bli möjligt att skydda leverantörer och entreprenörer mot sådana repressalier från starkare konkurrenters och organisationers sida som på längre sikt kan försämra kon- kurrensbetingelserna och minska myn- digheternas utsikter att få fördelaktiga anbud. Sekretess kan i dessa fall också
mera direkt vara förestavad av myndig- hetens intresse; därom hänvisas till 12 %.
Enligt kommitténs mening kan det inte uteslutas att sekretessen kring upp- handlings- och entreprenadavtal kan möjliggöra att ett eller annat anbud framkommer som eljest inte skulle ha lämnats. Som regel kan likväl inte sek- retessen ge något effektivt skydd mot starka och fördomsfria konkurrenter. Dessa kan vanligen även utan tillgång till handlingarna få reda på vem som har vunnit anbudskonkurrensen och kan då också dra slutsatsen att denne har bjudit under. Det finns vidare sto- ra risker med ett system som tillåter hemliga avtal. Många anbudsgivare kan fatta — måhända grundlösa — misstankar mot anbudsförfarandet och tröttna på att lämna anbud, och därige- nom kan de fördelar som anbudssyste- met anses innebära förflyktigas. Det kan alltså sägas att det tävlingsmoment som ligger i anbudssystemet förutsät- ter en så omfattande offentlighet att de som avger anbud men inte får sitt an- bud antaget efteråt kan bedöma varför de inte har lyckats. Som framhölls i PM 1964 (s. 46) är det vidare här frå- ga om förvaltning av allmänna medel och en prövning i enlighet med generel— la normer.
Vad gäller intresset att motverka samverkan mellan anbudsgivare och andra åtgärder under anbudsförfaran- det som åsidosätter tävlingsmomentet vill kommittén erinra om att den stat- liga upphandlingen och utläggningen av entreprenader regleras genom föreskrif- terna i 1952 års upphandlingskungö- relse. Denna innehåller detaljerade reg- ler om förfarandet vid infordrande och öppnande av anbud och om grunderna för prövningen, regler som syftar inte bara till att främja statens eller kom- munens bästa utan även till att garan-
tera varje anbudsgivare rättvis behand- ling. Då man från näringslivets sida har framfört krav på lättnader i sek- retessen kring handlingar i upphand- lingsärenden o.d., har man också i hu- vudsak åberopat förhållandena på det kommunala området. Kommittén vill då nämna att Svenska kommunförbun- dets, Svenska landstingsförbundets och Svenska stadsförbundets styrelser helt nyligen har godkänt ett normalförslag till allmänna bestämmelser för kommu- nernas upphandling och att detta nor- malförslag därefter har utsänts till förbundens medlemmar med rekom- mendation om antagande. Förslaget är utarbetat på grundval av 1952 års upp- handlingskungörelse men innebär jäm- fört med denna vissa förenklingar (se Kommunernas tidskrift nr 11/1965 och tidskriften Stadsförbundet nr 19/1965).
Kommittén vill vidare erinra om den offentliga registreringen i kartellregist- ret av prisöverenskommelser och andra konkurrensbegränsande avtal och före- skrifter samt om den fortlöpande ut— rednings- och upplysningsverksamhet som statens pris- och kartellnämnd be- driver.
Regleringen av anbudsförfarandet och den allmänna konkurrensfrämjan- de verksamheten utgör uppenbarligen mera effektiva garantier mot undergrä- vande av anbudssystemet än sekretess- beläggning av slutna avtal, Kommittén vill likväl hålla före att en kortvarig sekretess i enstaka fall kan vara nöd- vändig för att ekonomiskt svagare fö- retagare inte skall avskräckas från att inkomma med anbud. Tiden bör kunna begränsas till ett år och bör alltid löpa från den tidpunkt då avtalet ingicks, inte från den tidpunkt då avtalet upp- hörde att gälla. En förutsättning för sekretess bör vara att myndigheten vid ärendets avgörande fattar beslut om att de handlingar som ger upplysning om
TF 2: 11 179 avtalets innehåll skall vara underkasta- de sekretessregeln.
I fråga om andra handlingar än av- talen — till avtalen räknas då också så- dana bilagor som ger avtalen deras in- nebörd — kan i viss mån andra syn- punkter göra sig gällande. Det kan va- ra rimligt att medge en mera långvarig sekretess rörande sådana beskrivningar av teknisk karaktär som inte kan sägas ge avtalet dess innehåll. Det kan också vara av värde för en myndighet att ha arbetsbeskrivningar och andra sådana handlingar tillgängliga för jämförelser under arbetets eller leveransens gång. Det bör härvidlag inte finnas några be- tänkligheter mot att handlingarna skall hemlighållas i enlighet med den all- männa sekretessregeln i 11 & första punkten, så länge förhållandena är så- dana att utlämnande kan lända anbuds- givaren eller annan till skada. Samma synpunkter kan anläggas på handlingar som har föranlett att en anbudsgivare inte har' fått sitt anbud antaget ehuru detta var lägre än konkurrenternas.
Kommittén erinrar att enskild som träder i förtrolig ekonomisk förbindel- se med myndighet kan åtnjuta sekre- tesskydd enligt 8 %. Därvid gäller icke någon inskränkning beträffande avtal.
Den nu gällande regeln om sekretess kring handlingar, som infordras eller upprättas som ett led i verksamheten mot konkurrensbegränsningar (20 % första stycket Seer) undantar kartell- registren från sekretessen (för försäk- ringsinrättningar och banker föres sär- skilda kartellregister av försäkringsin- spektionen och bankinspektionen; i öv- rigt handhas kartellregistreringen av pris- och kartellnämnden). Dessa regis- ter, som har till syfte att sprida publi- citet kring åtgärder för konkurrensbe- gränsning, är alltså offentliga. Det finns dock en viss möjlighet att hemlighålla
även kartellregister, såvitt angår däri intagna uppgifter rörande viss överens- kommelse. Beslut härom, som förutsät- ter »särski1da skäl», skall fattas av Kungl. Maj:t. I motiven framhölls, att undantag från offentligheten borde bli sällsynta och göras i huvudsak endast beträffande uppgifter, genom vilkas of- fentliggörande utländska företagare skulle kunna erhålla sådana upplys- ningar om svenska företag, att legiti- ma affärsintressen här i landet kunde skadas. I anledning av ett påpekande från sjöfartshåll framhöll dock föredra- gande departementschefen att beslut om hemlighållande borde kunna meddelas även för andra fall, exempelvis då ut- ländska affärsintressen skulle kunna lida skada genom offentliggörandet (prop. 1946:264 5. 35).
För närvarande är, enligt vad kom- mittén inhämtat från pris- och kartell- nämnden (nov. 1966], femton avtal hem- liga på grund av beslut av Kungl. Maj:t, därav två i sin helhet och tretton till vissa delar. Beträffande två av avtalen är besluten om hemlighållande föremål för omprövning. Hela antalet registre- rade och alltjämt gällande avtal torde vara omkring 1000. De hos försäkrings- inspektionen och bankinspektionen re- gistrerade avtalen är samtliga offentliga.
Det torde inte vara möjligt att all- deles avstå från möjligheten att i sär- skilda fall hemlighålla handlingar som tillhör kartellregister. Tydligen blir det här mest fråga om fall då det erfordras med hänsyn till svenska företags in- tressen utomlands. Det andra motiv som angavs under förarbetena till sek- retessföreskriften — att hemlighållande kunde vara påkallat för att skydda ut- ländska affärsintressen — kan vinna erforderligt beaktande enligt regeln om utrikessekretess (17 5).
Det är en genomgående strävan i kommitténs förslag att förlägga beslu—
tanderätten hos den myndighet som för- varar handlingen. Kommittén föreslår att detta skall gälla även handling som tillhör kartellregistret. Säkerhet mot en vidsträckt tillämpning av sekretessre- geln kan vinnas genom en bestämmelse som gör tillämpningen beroende av Kungl. Maj:ts förordnande för varje särskilt fall.
2. Patentärenden
Mot tanken att göra sekretessen i pa— tentärenden beroende av en prövning, om handlingens innehåll är en yrkes- hemlighet, restes under kommitténs överläggningar år 1964 starka invänd- ningar (se särskilt yttranden av herr v. Zweigbergk vid sammanträdena den 0 och den 27 november 1964, bilaga 2 s. 137 och 188).
Kommittén anser det ofrånkomligt att för dessa ärenden göra avsteg från den allmänna principen om prövning för varje särskilt fall av allmänt an- givna sekretessgrunder. Ett motiv här- till ligger i den internationella regle- ringen av patentförhållanden; det vore knappast rimligt att det svenska patent- verket genom utlämnande skulle kunna äventyra det rättsskydd som sökanden eljest kunnat påräkna i ett annat land. Ett annat motiv är att en prövning, om en presenterad uppfinning är en yrkes- hemlighet, i praktiken ofta skulle för- utsätta ett ställningstagande i själva pa- tentfrågan; och detta skulle, om utläm- nande begärdes mera allmänt, kunna försvåra patentverkets arbete betydligt. I likhet med vad som gäller nu (23 % Seer) bör i stället handlingarna gene— rellt vara hemliga i den mån de inte enligt särskild lag skall vara tillgäng- liga för allmänheten.
Detta innebär enligt gällande patent- lag att handlingarna är hemliga tills ansökningen har kungjorts och utlagts
för granskning och att de därefter är offentliga. Arbetsbelastningen hos pa- tentverket gör att det kan dröja flera är innan en ansökan kungöres och där- med blir offentlig. Det förslag till pa- tentlag som nu är under riksdagens prövning ( prop. 1966:40 ) innebär emellertid en viss ökning av offentlig- heten. Det föreslås nämligen(22 % andra stycket i förslaget till patentlag, moti- ven s. 123—129) att handlingarna i ärende angående ansökan om patent i regel skall bli offentliga när 18 måna- der har förflutit från det ansökan in- kom, även om denna då ännu inte har kungjorts. Begärs prioritet på grund av internationell konvention, skall 18-må- naderstiden i stället räknas från dagen då ansökan gjordes i det andra landet. Endast om ansökan avslagits eller av- skrivits före 18-mänaderstidens utgång skall sekretessen bestå.
För närvarande gäller icke någon ab- solut tidsgräns för sekretessen i patent- ärendena. Handlingarna i avslagna och avskrivna ärenden är alltså i regel icke tillgängliga för allmänheten. Detta in- nebär vissa olägenheter (se anförande av herr v. Zweigbergk vid sammanträ- det den 6 november 1964, bilaga 2 s. 148). Kommittén föreslår en tidsgräns på tio år. I de undantagsfall då utläm- nande kan leda till sådan skada som anges i första punkten av 11 % skall dock sekretessen bestå.
Frågan om hemlighållande av patent- handlingar omfattas av första punkten i den av kommittén föreslagna 11 %. Tidsgränsen anges, liksom för beskatt- ningshandlingarna, i andra punkten. I tillämpningsförteckningen (under C 7) omnämnes endast handlingar i ärenden angående patent. Kommittén vill emel- lertid erinra om att mönsterskyddsut— redningen nyligen har föreslagit en re— gistreringsprocedur för mönster med patcntförfarandet som förebild och i
TF 2: 12 181 samband därmed också förordat att liknande sekretessbestämmelser skall gälla ( SOU 1965:61 ).
Lagen den 29 november 1946 med sär- skilda bestämmelser om uppfinningar av betydelse för försvaret medger att, efter prövning av Kungl. Maj:t, hemligt patent beviljas på uppfinning som är av sär- skild betydelse för försvaret (8 å). Frå- gan om hemlighållande av sådant patent till skydd för försvaret eller utrikesrela- tioner skall prövas enligt 16 och 17 55. Hemlighållande kan också vara motive- rat av hänsyn till enskild och då i första hand utländsk konstruktör eller tillver- kare av krigsmateriel. Sekretessreglerna bör utformas så att de ger lagligt stöd för ett sådant hemlighållande. Genom ett särskilt stadgande (E i tillämpnings- förteckningen) klargöres att i dessa fall även själva patentet skall hållas hemligt. En översyn av 1946 års lag är planerad (se närmare i det följande under 16 g).
12%
Statens och kommunernas ekonomiska intressen
1. Det allmännas affärsdrift Sekretessregeln. Enligt PM 1964 skulle statens och kommunernas affärsverk- samhet i viss omfattning skyddas med sekretess, vare sig verksamheten drevs av myndighet eller i privaträttsliga former. I fråga om myndighets verk- samhet innebar utkastet, att handling, som rörde i verksamheten ingående konstruktionsarbete, utredning, prov eller affärshändelse, skulle hållas hem— lig i vad den gav upplysning om någon myndighetens yrkeshemlighet (12 å andra stycket). Då det gällde affärsrö- relse i bolagsform e.d. föreskrevs hem- lighållande av handling, som inkommit till eller upprättats hos myndighet i dess egenskap av företrädare för staten eller kommun såsom delägare i bolag,
182 TF 2: 12 förening eller annan sådan samfällig- het, dock endast för det fall att det kunde antagas att utlämnande skulle lända samfälligheten till skada (12 % fjärde stycket). Enligt motiveringen till dessa stadganden syftade sekretessen till att jämställa de allmänna företagen med konkurrerande enskilda företag i fråga om insyn (s. 38).
Under diskussionerna på grundval av PM 1964 yttrades från näringslivets si- da att det allmänna även i sin affärs- verksamhet i praktiken utövar myndig- het och har ett övertag i förhållande till enskilda konkurrenter (se yttrande av herr Lassen vid sammanträdet den 4 december 1964, bilaga 2 s. 205, och framställning från näringslivsdelegatio- nen, bilaga 3 s. 233).
Kommittén har i den allmänna mo- tiveringen (under IV) framhållit, att vinstintresset inte alltid är lika avgö- rande för verksamhetens bestånd och framgång inom den offentliga sektorn som inom privata företag. Då en verk- samhet bedrivs i enlighet med beslut av staten eller kommun och byggs upp med allmänna medel, kan man i stället vinna en viss garanti för att verksam- heten drivs effektivt genom att sörja för en öppen redovisning inför med- borg-arna. Öppenheten kan likväl inte få sträcka sig så långt att alla detaljer om de allmänna företagens dagliga drift och planering för framtiden skall of- fentliggöras. Om det skulle vara möj- ligt för konkurrerande företag att utan begränsningar skaffa sig kännedom därom, kan det befaras att staten och kommunerna överhuvudtaget inte skul- le kunna driva någon affärsverksamhet utom sådan som grundar sig på mono- pol. Offentligheten skulle alltså, långt— ifrån att vara en drivfjäder till förnyel- se och framsteg, hindra verksamheten eller göra denna omöjlig. Eftersom det allmänna driver ekonomisk verksamhet
i konkurrens med enskilda, måste man godta en viss sekretess.
Vad det gäller är att dra gränser för denna sekretess, tillräckligt snäva för att den stimulans som allmänhetens in- syn innebär inte skall utebli och till- räckligt vida för att de allmänna före- tagen inte skall hamna i underläge. Kravet på redovisning har större tyngd då det gäller faktiska eller rättsliga mo- nopol, såsom ett kommunalt elektrici- telsverk eller postens distribution av brevpost, än i fråga om rörelser där enskilda har en praktisk möjlighet att bjuda konkurrens, såsom uthyrnings- rörelse inom ett kommunalt transport— företag eller postens bankrörelse. I de förra fallen är medborgarna i stort sett hänvisade till monopolföretagens tjäns- ter och har alltså ett direkt intresse av att de fungerar väl. I de senare fallen kan medborgarna välja att anlita ett konkurrerande företag. Kvar står här i huvudsak bara medborgarnas anspråk i egenskap av skattebetalare att deras medel inte skall förslösas. Enligt ett liknande resonemang har tvånget att handla lönsamt en helt annan vikt i de senare fallen än i de förra. Visar det sig att ett allmänt företag utan monopol inte klarar konkurrensen med enskilda företag och finns det inte några sociala eller kulturella skäl att låta företaget fortsätta driften, kan det förmodas att det beslutande organet överväger ned- läggande. Det kan med andra ord vara ett livsvillkor även för ett sådant före- tag att inte bli eftersatt i konkurren- sen.
Sekretessregeln bör således utformas så att den får vidare tillämpning ju mer affärsbetonad den rörelse är som det gäller. Konkurrensmomentet här kom- ma till uttryck i regelns ordalag. En- ligt den lydelse kommittén föreslår skall förutsättningen för hemlighållan- de vara att det kan antagas att utläm-
nande skulle på det allmännas bekost- nad gynna någon, som driver likartad rörelse, eller eljest lända verksamheten till skada. Regeln bör omfatta handling- ar angående konstruktionsarbete, ut- redning, prov, prissättning eller affärs- händelse som står i samband med verksamheten. Enligt kommitténs mening saknas anledning att göra skillnad vid regelns avfattande mellan verksamhet som be- drivs i offentligrättsliga former och så— dan som bedrivs genom bolag o.d. En sak är att TF:s myndighetsbegrepp för- anleder vissa begränsningar i möjlig- heten att kräva utlämnande av hand- lingar (se under 3 å). En annan sak är vad som skall gälla om sekretess i ett fall då en handling faktiskt omfattas av TF:s reglering. Kommittén föreslår alltså att regeln skall gälla både det fall att myndighet driver affärsverksamhet och det fall att staten eller kommun äger del i bolag, förening eller annan sådan samfällighet som driver affärs- verksamhet. I det sistnämnda fallet blir regeln tillämplig endast på de hand- lingar som förvaras hos en myndighet. Anses icke bolaget osv. som myndighet på grund av verksamhetens art, kom- mer alltså regeln att gälla främst de rapporter m.m. som bolaget överlämnar till den myndighet som är huvudman och de utredningar som myndigheten själv verkställer.
'I'illämpningsförteckningen. I tillämp- ningsförteckningen tar kommittén un- der fem punkter upp de fall där be- stämmelsen orn sekretess kring affärs- rörelse skall bli tillämplig.
Den första avdelningen omfattar de under Kungl. Maj:t lydande affärsdri- vande verken. Behov av sekretess kan här föreligga inte bara i fråga om handlingar som förvaras hos det affärs- drivande verket utan i viss omfattning
också beträffande handlingar som in- kommer till eller upprättas hos Kungl.
Maj:t. Den andra avdelningen syftar på riks- bankens affärsdrivande verksamhet.
Det är här inte fråga om utlåning en- ligt sårskilda författningar, inte heller om riksbankens verksamhet inom va- lutakontrollen.
Den tredje avdelningen handlar om kommunernas affärsdrift. Sådan verk- samhet som främst har ett kulturellt syfte, såsom teater eller konsertverk- samhet, torde inte behöva något sekre-
tesskydd. Detsamma gäller idrottsan- läggningar o.d. I den fjärde avdelningen anges handlingar inkomna till eller upprätta- de hos myndighet i dennas egenskap av företrädare för staten eller kommun såsom delägare i bolag, förening eller annan sådan samfällighet.
Den femte avdelningen gäller hand- lingar hos myndighet som står allmän- heten till tjänst med uppdrag utan att hänföras till de affärsdrivande verken, såsom statistiska centralbyråns utred- ningsinstitut eller dess datamaskincen- tral.
Gemensamt för alla handlingar som kan hänföras under första stycket är att det ofta är möjligt att tillämpa även 8 5 första stycket och den därtill hö- rande föreskriften i tillämpningsför- teckningen om affärsmässig verksam- het till allmänhetens tjänst m.m. (p. 2). 12 % första stycket får självständig be- tydelse främst i fall där sekretessen mäste gälla även gentemot kontrahen- ten och alltså inte skall kunna hävas genom att denne begär utlämnande el- ler samtycker därtill (se 21 5).
2. Rättstuister, förhandlingar m.m.
Enligt 1964 års utkast skulle allmän handling, som upprättats eller anskaf-
184 TF 2: 12 fats till utredning i fråga om avtal mel- lan staten eller kommun och annan el- ler i statens eller kommuns rättstvist, hållas hemlig, om det kunde antagas att utlämnande skulle lända staten eller kommunen till skada; tillhörde ej hand- lingen en av det allmänna bedriven af- färsrörelse, skulle sekretessen kunna upprätthållas endast till dess avtal in- gåtts eller saken eljest blivit slutligt av- gjord (12 % tredje stycket). I motiven framhölls, beträffande rättegång, att den myndighet som skulle föra statens eller kommuns talan borde ha samma möjlighet som en enskild part att utan insyn förbereda rättegången och avgöra vilket material som skulle läggas fram för domstolen (s. 37). Ett likartat be- hov förelåg, yttrades i fortsättningen, vid förhandlingar om köp, arbete o.d. Det är i dessa fall fråga om att skyd- da statens eller kommunens position som part, dess förhandlingsläge. Den myndighet som för talan skall ha sam- ma möjlighet som en enskild part att hålla på sina kort och avgöra när de bör spelas ut inför motparten eller all- mänheten. Under kommitténs överlägg- ningar har ingen bestritt detta sekre- tessbehov; det är för övrigt redan god- känt genom flera stadganden i Seer (i första hand 6, 34 och 35 åå). Kom- mittén ansluter sig härvid i huvudsak till PM 1964 men vill förorda en mera konkret beskrivning av sekretessförut- sättningen, sä att hemlighållande blir beroende av om det kan antagas att ut- lämnande skulle försvåra uppgörelse eller försämra statens eller kommunens ställning såsom part. Med tanke på det fall att en myndighet för talan för ett statligt eller kommunalt företag bör bestämmelsen, liksom 6 och 35 %% Seer, omfatta även sådana företags rättstvister och mellanhavanden. Sekretessen i rättstvister upphör för närvarande när saken är slutligen av-
gjord (ö % Seer). 1 upphandlingsären- den o.d. kan den, såsom utvecklats un- der 11 å, »då anledning därtill före- ligger» utsträckas efter det att avtal slutits eller ärendet eljest slutförts (34 % andra stycket Seer); någon skillnad har där inte gjorts mellan sekretess i en enskild avtalsparts intresse och i sta- tens eller kommunens eget direkta in- tresse. Handling som har samband med förhandlingar om anställningsvillkor och som omfattas av beskrivningen i den år 1965 införda 35 % Seer kan hållas hemlig tills fem år förflutit från handlingens datum. Handling som upp- rättats hos eller inkommit till riksda- gens lönedelegation kan dock inte hem- lighållas längre än till dess överens- kommelse träffats eller förhandlingen eljest slutförts.
PM 1964 innebar i denna fråga, att handlingarna skulle bli offentliga efter förhandlingarnas slut. Handlingar som tillhörde statlig och kommunal affärs- verksamhet skulle dock kunna hållas hemliga även därefter. I motiveringen anfördes att, då det gäller att bedöma om ett avtal kan anses ingånget eller saken eljest kan anses slutligt avgjord, man fick se till handlingens reella be— tydelse såsom utredning; hade t.ex. ett löneavtal väl slutits men den i hand- lingen utredda frågan icke upptagits till realhehandling utan uppskjutits till ett annat års löneförhandlingar, torde handlingen alltjämt få hemlighållas (s. 37).
Vad gäller rättstvister torde sekretes— sen inte behöva utsträckas längre än vad den gällande regeln medger eller till dess tvisten bilagts eller förhand- lingen slutförts.
I fråga om upphandlingsärenden m.m. föreslår kommittén, i analogi med vad som gjorts under 11 %, att avtal eller annan handling som anger utgången skall kunna hemlighållas i högst ett år
efter avgörandet, dock endast om myn- digheten har förordnat därom. Någon sådan tidsgräns synes icke nödvändig i fråga om övriga handlingar i dessa ärenden. Det föreslagna villkoret för hemlighållande —— att det kan antas att utlämnande skulle försvåra uppgörelse eller försämra statens eller kommunens ställning såsom part —— torde dock me- rendels icke vara uppfyllt sedan avta- let har ingåtts och än mindre sedan det har blivit allmänt tillgängligt. Upp- handlingsärenden m.m. som ingår som ett led i en sådan affärsrörelse som åt- njuter skydd enligt paragrafens första stycke kan hemlighållas enligt vad som anges där och i tillämpningsförteck- ningen till detta stycke.
Vad beträffar utredningar och för- slag som har samband med förhandling angående kollektivavtal m.m. föreslår kommittén att de handlingar som läggs fram för eller upprättas hos riksdagens lönedelegation liksom för närvarande blir offentliga senast när förhandlingen har slutförts. Övriga handlingar bör, i enlighet med vad som gäller nu, kunna hållas hemliga i fem år. Ett sådant ut- sträckt hemlighållande torde komma i fråga bara beträffande handlingar som inte kan sägas utgöra förberedelser en- dast för en viss förhandling utan som kan få betydelse även vid framtida för- handling om anställningsvillkor (jfr prop. 1965: 88 s. 11).
Av redaktionella skäl delar kommit- tén upp föreskrifterna om förhand- lingssekretess på två stycken. Andra stycket gäller endast sådan verksamhet som inte utgör affärsdrift och som rör tvister och förhandlingar om andra frå- gor än anställningsförhållanden, tredje stycket gäller tvister och förhandlingar om anställningsförhållanden och har tillämpning även inom affärsverksam- het.
Vad beträffar tillämpningsförteck-
ningen vill kommittén nämna att punk- terna om upphandlingsärenden m.m., om rättstvister och om löneförhandling- ar m.m. nära ansluter sig till gällande rätt. Med anledning av ett påpekande från riksbankens sida vid sammanträ- det den 4 december 1964 (anförande av herr Gustafsson, bilaga 2 s. 212) vill kommittén framhålla att en myndighets beslut att vid en exekutiv auktion bju- da en viss köpeskilling för en fastighet enligt förslaget kan hemlighållas till dess försäljningen är genomförd, om, såsom vanligen torde vara fallet, det kan antagas att utlämnande skulle för- sämra statens eller kommunens ställ- ning såsom part.
Förslaget medger icke att kontrakt om anställning av tjänstemän med sär- skilda kvalifikationer hålls hemliga. Därvidlag stämmer förslaget överens med gällande bestämmelser.
I en punkt av tillämpningsförteck- ningen under andra stycket anges ut- redningar och förslag, som inkommit från enskild eller upprättats hos myn- dighet såsom led i eller förberedelse för förhandling med företrädare för nä- ringsidkare eller förbrukare om pris- reglering för livsmedel. Här syftas främst på de förhandlingar som statens jordbruksnämnd för med jordbrukets och fiskets organisationer och med den konsumentdelegation, som enligt 9 % första stycket i instruktionen den 3 de- cember 1965 för nämnden har till upp- gift att bl.a. framföra synpunkter och önskemål beträffande jordbrukspoliti- kens utformning (se RÅ 1965 nr 7). På detta område föreligger enligt kommit- téns mening ett behov att hemlighålla interna utredningar och avgivna bud som är jämförbart med behovet av sek- retess kring statens avtalsverks förhand- lingar med löntagarorganisationer om kollektivavtal m.m. Det torde dock icke vara behövligt att medge hemlighållan-
de längre än till dess förhandlingen slutförts.
En annan punkt i förteckningen gäller handlingar angående överlägg- ning med annan stat om handelsutbyte eller annat ekonomiskt mellanhavande. Vad som skyddas här är statens för- handlingsposition. I den mån utlämnan- de av handling rörande mellanhavande som här är i fråga kan lända riket till skada blir därjämte bestämmelsen om den vanliga utrikessekretesscn tillämp- lig (se härom under 17 5). På skäl som utvecklas i motiveringen till denna be- stämmelse föreslår kommittén såsom regel en tidsgräns för sekretessen vid 30 år. Det ligger i sakens natur att det endast i undantagsfall kan vara motive- rat att så länge hemlighålla handlingar till skydd för statens förhandlingsposi- tion. Något skäl att förlänga tiden där- utöver kan icke tänkas föreligga i annat fall än då även 17 5 är tillämplig. Med annan stat bör, här lika väl som i 17 %, jämställas mellanfolklig organisation.
3. Stadsplaner m.m. Enligt 1964 års utkast skulle 8 % Seer inte få någon motsvarighet i de nya sekretessbestämmelserna. Sekretess kring planarbetet skulle inte medges i annan mån än som skulle följa av be— stämmelsen om sekretess kring myndig- hets förhandlingar om köp m.m.; med stöd därav kunde, yttrades i PM, myn- dighet förhandla med markägare utan att förhandlingarna omedelbart kom till allmän kännedom. I motiveringen fram— hölls, att sekretess inte kan anses vara ett tjänligt medel att förebygga jordvär- destegring. Inte heller är det, yttrades vidare, möjligt att under någon längre tid effektivt hemlighålla planer som har uppkommit inom en kommunal förvalt- ning, och därigenom kunde vissa per- soner få större möjligheter att göra vinster på det allmännas bekostnad än
om planerna varit offentliga och all— mänt kända. Skulle man lyckas behålla sekretessen, fanns å andra sidan fara för irrationella värdestegringar av svå- rare art än de som skulle ha uppkom- mit om planerna varit kända. Vidare hänvisades till behovet av offentlig de- batt kring planarbetet. (Se 5. 37.)
Promemorians ståndpunkt till plan— sekretessen godtogs allmänt under dis— kussionerna år 1964 (se yttranden vid sammanträdet den 4 december 1964, bilaga 2 s. 203, och näringslivsdelega- tionens framställning, bilaga 3 s. 235; se också Bostadsbyggandets planering, Näringslivets bostadsutredning 4, Stock- holm 1964, s. 61).
Kommittén ansluter sig i denna fråga till 1964 års utkast och den motivering som anfördes i promemorian. Förslaget innehåller alltså inte någon föreskrift om sekretess i planärenden. Denna ståndpunkt är väl förenlig med före- skriften i 14 å byggnadsstadgan den 30 december 1959 att den som upprättar förslag till plan därvid skall samråda med kommunens styrelse eller annat organ, som kommunens fullmäktige be- stämmer, länsarkitekten samt övriga myndigheter, sammanslutningar och enskilda personer, som kan ha ett vä- sentligt intresse av frågan (se prop. 1959:168 med förslag till lag om ånd- ring i byggnadslagen m.m., s. 211, jfr E. G. Westman i Svenska stadsförbun- dets tidskrift 1962 s. 758).
Såsom framhölls från kommunalt håll vid överläggningarna på grundval av PM 1964 gör föreskriften om sekre- tess kring förhandlingar om fastighets- köp m.m. det möjligt att hemlighålla kalkyler, skisser och andra beräkning- ar till dess att förhandlingarna har slut- förts. Den i 12 å andra stycket angivna förutsättningen för sekretess — att det kan antas att utlämnande skulle för- svåra uppgörelse eller försämra kom-
munens ställning såsom part _ med- ger att sådana beräkningar hålls hem- liga även i fall då de inte är direkt »värdeskapande» utan endast indirekt kan utnyttjas till kommunens skada (se anförande av herr Romson vid sam- manträdet den 4 december 1964, bilaga 2 s. 204).
13 % Den ekonomiska politiken
Enligt 2 kap. 12 % första stycket TF i 1964 års utkast skulle allmän handling, som innehåller utredning eller planer rörande statens penningväsende eller finanser i övrigt, hållas hemlig, om det kunde antas, att det skulle lända det allmänna till skada, att handlingens in- nehåll kommer till allmänhetens kän- nedom. I motiveringen yttrades att statsmakternas ekonomiska politik in- te borde försvåras genom att allmän- heten fick kännedom om utredningar eller planer angående sådana åtgärder som ändringar av riksbankens diskonto, höjningar eller sänkningar av skatter eller emission av obligationslån (s. 36).
Med anledning av ett påpekande från riksbankens sida vid sammanträdet den 4 december 1964 (anförande av herr Gustafsson, bilaga 2 s. 203) har kom- mittén avfattat motsvarande föreskrift i förslaget så att den omfattar inte bara utredningar och planer utan alla band- lingar som angår planerade åtgärder med avseende på statens penningväsen- de eller finanser. Skaderekvisitet är i gengäld mera preciserat: handling skall hållas hemlig endast om det kan antas att åtgärderna skulle motverkas av att dess innehåll kommer till allmänhetens kännedom.
I tillämpningsförteckningen anges in- te bara de myndigheter vilkas hand- lingar nu kan hemlighållas av hänsyn till den ekonomiska politiken, nämligen
riksbanken, riksgäldskontoret och riks- dagens bankoutskott (se 31 % Seer och 35 5 lagen för Sveriges riksbank samt 33 5 Seer), utan även Kungl. Maj:t. Kommittén vill nämna att konjunk- turinstitutet avböjde att delta iöver- läggningarna på grundval av PM 1964 med motiveringen att institutet vid handläggningen av skilda årendegrup- per inte dittills hade varit i närmare kontakt med frågor av sekretessnatur.
14 % Skydd för vissa myndighetsfunktioner
]. Minnesanteckningar, utkast till be- slut m.m.
Kommittén har under 4 % föreslagit att den nuvarande bestämmelsen om min- nesanteckningar och andra sådana uppteckningar utgår och att i dess ställe införes en sekretessregel. Det yttersta syftet med ändringen är att underlätta bevarande av sådant material som är ägnat att belysa vad som har förekom- mit i ärendet eller vad som kan vara till nytta för myndighetens framtida ar- bete. En bestämmelse om hemlighållan- de är nödvändig för att syftet skall nås; erfarenheten visar att det finns en risk att meningsutbytet under beredningen av ett ärende icke nedtecknas och bevaras, om det omedelbart eller vid ärendets av- görande skall bli tillgängligt för utom- stående.
Sekretessregeln bör omfatta de typer av uppteckningar som nu åsyftas i 4 %, nämligen minnesanteckning och annan uppteckning, som hos myndighet verk- ställes allenast för måls eller ärendes föredragning eller beredning. Ordet minnesanteckning omfattar vad som i dagligt tal brukar benämnas promemo- ria. I tydlighetens intresse bör därjämte uttryckligen anges utkast och förslag till beslut eller skrivelse.
Det finns en risk att en bestämmelse som mera allmänt syftar till att skydda myndigheternas överväganden från in- syn kommer att missbrukas. Bestäm— melsen måste därför få sitt tillämp- ningsområde begränsat i olika hänseen- den.
Som kommittén har angivit under 4 %, har en tendens uppkommit att be- trakta anteckningar, genom vilka sak- upplysningar tillförs ett ärende, såsom minnesanteckningar över vilka tjänste- man principiellt kan förfoga. Det är dock uppenbart att sakligt material får hemlighållas endast med stöd av sär- skilda sekretessföreskrifter. En anteck- ning som redovisar uppgift varpå myn- dighetens beslut grundas bör således icke få undanhållas med stöd av denna bestämmelse. Denna bör sålunda icke få tillämpas på sammanställningar av sakuppgifter, exempelvis sådan utred- ning om personalförhållanden som till- kommer såsom led i eller förberedelse för kollektivavtalsförhandlingar (se un- der 12 & tredje stycket) eller på an- teckningar om vad som har inhämtats angående sökande i ett befordringsären- de, i den mån dessa sammanställningar kan sägas ligga till grund för något myndighetens beslut.
Av arkivförfattningarna får anses föl- ja (se under 4 &) att det som allmän re— gel åligger myndigheterna att såsom ar- kivhandlingar omhänderta sådant ma- terial som är ägnat att belysa vad som har förekommit i ärendet. Uppenbarli- gen bör sådana handlingar bevaras till- sammans med övriga handlingar i det ärende till vilket de hör. Man torde där- för vinna ytterligare säkerhet mot miss- bruk av sekretessbestämmelsen genom att från dess tillämpning utesluta såda- na handlingar som omhändertagits så- som arkivhandlingar i målet eller ären- det. Särskilt förebygges därigenom att akten »rensas», när någon begär ut-
lämnande av en därtill hörande hand- ling.
Däremot tordc myndighet icke vara hindrad att i särskild ordning förvara andra arkivhandlingar än sådana som är ägnade att belysa vad som har fö- rekommit i ärendet. Kommittén syftar här främst på handlingar som, ehuru tillkomna vid handläggningen av ett ärende, icke innehåller något som bely- ser grunderna för avgörandet av detta men som i stället kan vara till nytta för myndighetens framtida arbete. Det kan exempelvis vara fråga om anteck- ningar förda inför eller vid interna överläggningar. Sekretessen inger, då den icke inskränker möjligheten att granska det sakliga underlaget för be- slutet i det avgjorda ärendet, knappast några betänkligheter från rättssäker- hetssynpunkt. Det bör således anges, att endast sådan handling får hemlig- hållas som har bevarats för att under- lätta handläggningen av andra mål el- ler ärenden.
Det är angeläget att sekretessbestäm- melsen inte blir tillämplig på handling- ar som expedieras eller sådana förteck- ningar som anges i 5 % andra stycket. Det bör därför anges att bestämmelsen omfattar bara sådana handlingar som skall anses upprättade först då målet eller ärendet är slutbehandlat.
En alltför vidsträckt tillämpning av sekretessregeln bör vidare förebyggas genom ett skaderekvisit. Det synes na- turligt att göra hemlighållande beroen- de av om utlämnande kan försvåra handläggningen av annat mål ellerären- de. Slutligen bör sekretessen begränsas i tiden, lämpligen till tio år.
Även före utgången av sekretessti— den bör det ofta vara möjligt att låta sådant material som omfattas av be- stämmelsen bli tillgängligt för forsk— ningen. Beståmmelsen i 20 % om utläm- nande för forskning, undersökning el-
ler annat sådant ändamål efter pröv- ning av skaderisken kan här få bety- delse. Den ledande synpunkten vid ska- deprövningen måste här vara, om ut- lämnandet kan tänkas motverka fram- tida verksamhet inom myndigheten.
Det synes lämpligt att begränsa grundlagsregelns omfattning så att däri upptas endast beskrivningen av de handlingstyper som den skall omfatta samt skaderekvisitet. Övriga inskränk- ningar av bestämmelsens tillämpnings- område bör anges i tillämpningsför- teckningen. Till skillnad från flertalet övriga fall kommer alltså tillämpnings- förteckningen på denna punkt inte att innehålla en uppräkning av ämnen, ärendetyper eller myndighetstyper utan i stället ytterligare bestämningar som är generellt giltiga, vad handlingen än in- nehåller och hos vilken myndighet och i vilken typ av verksamhet den än fö- rekommer. Det synes vara försvarligt att likväl på detta sätt uppta vissa be- stämningar i tillämpningsförteckningen och i stället göra grundlagsregeln enk- lare, eftersom dessa ytterligare bestäm- ningar icke ändrar innehållet i grund- lagsregeln utan blott lämnar ett något mera utförligt stöd för den tolkning därav som är åsyftad.
2. Inspektioner, utredningar, prov m.m. Sekretessregeln. Enligt 1964 års utkast skulle allmän handling angående granskning, inspektion, kunskapsprov eller annan sådan åtgärd hållas hem- lig till dess åtgärden slutförts, om det kunde antas att utlämnande skulle mot- verka åtgärden. Samma skulle gälla handling angående utredning om skatt eller bidrag eller om annan sådan för- pliktelse eller rättighet gentemot staten eller kommun. (2 kap. 11 & tredje styc- ket TF.) I motiveringen (s. 35) yttrades att ett moment i myndighets tillsynsverk-
TF 2: 14 189 samhet kan vara inspektion, revision och andra kontrollåtgärder och att ef- fekten av sådan verksamhet skulle äventyras, om de vilkas handlande skall kontrolleras i förväg kan få kännedom om kontrollplanerna. På liknande sätt kunde det förhålla sig då myndighet skall pröva, om enskild har en offent- ligrättslig skyldighet eller rättighet gent- emot det allmänna, exempelvis att er- lägga skatt eller socialförsäkringsavgift, uppbära socialhjälpsbidrag eller skör- deskadebidrag. Hade den enskilde full insyn i myndighetens kontrollmaterial, kunde han tänkas anpassa sina egna uppgifter därefter. På grund av behovet av insyn borde sekretessen icke i något fall få upprätthållas längre än till dess den åtgärd varom fråga var, dvs. in— spektionen, revisionen, utredningen etc., hade slutförts.
Uppgifter avsedda för kunskapsprov borde, anfördes vidare, av likartade skäl kunna hållas hemliga, om det erfordra- des för att proven skulle ge avsett ut- slag. Det är av vikt, sades det, att myn- digheternas åtgärder för prövning blir tillgängliga för insyn i efterhand. Något hinder torde icke finnas, fortsatte fram- ställningen, att hemlighålla provupp- gifter som använts en gång men var av- sedda att användas även vid senare till- fälle. Uppenbarligen borde dock icke möjligheterna att granska bedömning- en av redan genomförda skriftliga prov inskränkas därigenom. Uppgifter för psykologiska prov skulle enligt utkastet jämställas med uppgifter för kunskaps- prov. På de psykologiska proven anla- des i motiveringen (s. 36) vissa särskil- da synpunkter.
Behovet av sekretess till skydd för effektiviteten i sådana åtgärder som de nämnda har vitsordats allmänt under de av kommittén anordnade överlägg- ningarna, och bestämmelsens utform- ning har på det hela taget godtagits.
Sekretessen syftar till att säkra ut- redningsresultatet. Då det gäller skat- teutredningar o.d. fordras främst att det blir möjligt att hålla den skattskyl- dige i ovisshet om vilken utredning myndigheten förfogar över. Det är då givet, att sekretessen skall upprätthål- las endast till dess utredningen har pre- senterats för den som den gäller (jfr yttrande av herr Nirdén vid samman- trädet den 13 november 1964, bilaga 2 s. 161). I vissa fall kan det dock vara möjligt att hemlighålla samma handling enligt exempelvis 11 %, men då kan sekretessen inte upprätthållas gentemot den skattskyldige.
Meningarna har brutit sig beträffan- de möjligheten att hålla provuppgifter hemliga, sedan de en gång har använts, till skydd för effektiviteten i en kom- mande prövning (se överläggningen vid sammanträden den 13 november 1964, bilaga 2 s. 150 f, och framställningen under D i bilaga 3 s. 227 samt de till bi- laga 3 fogade bilagorna a—c, s. 245— 266). Problemet har praktisk betydelse i fråga om dels de standardiserade kun- skapsproven inom skolväsendet, dels de psykologiska proven, främst de prov som anordnas inom krigsmakten.
Efter det överläggningarna hade slut- förts har regeringsrätten prövat vad det nuvarande förbudet att utlämna prov- handlingar »före den avsedda -— —— -— prövningen» (7 % Seer och l % 2. CSeer) innebär. Regeringsrätten har funnit att formulär till kunskapsprov kan hemlighållas »under hela den tid de begagnas för sitt ändamål» (RÅ 1965 not. E 11). Att de har använts vid en prövning hindrar alltså inte fortsatt hemlighållande.
Kommittén vill icke föreslå någon lösning som avviker från den av rege- ringsrätten intagna ståndpunkten. Star- ka praktiska skäl talar för denna. Kom- mittén vill särskilt erinra om att in-
skrivningen av värnpliktiga omfattar ett psykologiskt prov och att inskriv- ningarna pågår under några månader varje år. Vid avfattningen av bestäm- melsen har kommittén försökt låta den av regeringsrätten intagna ståndpunk- ten komma till tydligt uttryck (»så länge handlingen begagnas för sådan undersökning»).
Om nu provhandlingar skall kunna hållas hemliga även efter det att de an- vänts någon gång, är det å andra sidan angeläget att de myndigheter som an- ordnar proven därefter lämnar de prö- vade en så fullständig information om proven och bedömningen av dessa som är förenlig med provens ändamål. Det bör i regel också vara möjligt att lämna pressen och andra intresserade upplys- ningar om provformulären utan att formulärens innehåll i detalj blir röjt. Handlingarna kan också stundom stäl- las till förfogande jämlikt 20 %, eventu- ellt med förbehåll.
Kommittén vill dock erinra om att sekretess för psykologiska prov inte all- tid kan antagas säkerställa att de som skall prövas saknar kännedom i förväg om provens innehåll (se anförande av herr Salomonsson vid sammanträdet den 13 november 1964, bilaga 2 s. 154, och notis i tidningen Psykolognytt 1962 nr 1 s. 3). Särskilt erfarenheterna från USA talar för att hemlighållande av provformulären är ett otillräckligt me- del härför. Kommittén har emellertid ansett att det icke ankommer på kom- mittén att ta ställning till de risker för missbruk som kan uppkomma, om psy- kologiska prov kommer till användning vid personval som de prövade uppfattar som viktiga.
Frågan om användning inom statlig verksamhet av psykologiska urvalsme- toder har nyligen behandlats av en ar- betsgrupp inom civildepartementet, se- dan 1965 års riksdag gjort en fram-
ställning i ämnet (allmänna berednings- utskottets utlåtande nr 46).
Tillämpningsförteckningen. Förteck- ningen är uppdelad på tre avdelningar. De båda första motsvarar i huvudsak bestämmelserna i 7 % Seer och de med stöd därav meddelade förordnandena i [ % CSeer, 5 % FSeer och 2 % CFSeer. I fråga om prov omfattar dock förteckningen inte bara kunskaps- prov utan även psykologiska prov. Re- geln skall bli tillämplig endast på så- dana kunskapsprov och psykologiska prov som anordnas inom skolväsendet eller krigsmakten eller eljest vid uttag- ning till utbildning, vid examination, vid anställning eller vid befordran. Ut- trycket prov innebär att det skall vara fråga om en undersökning vars resultat kan äventyras om den undersökte har haft tillfälle att i förväg öva in svaren på de frågor som ställs. Däremot kan icke t.ex. frågor om den undersöktes levnads- förhållanden och uppfattning i olika hänseenden anses utgöra prov. Något nämnvärt behov av skydd för formulär avsedda att användas vid attitydunder- sökningar (se yttrande av herr Almquist, bilaga 2 s. 157, samt framställningar från sociologiska institutionen vid Upp- sala universitet, Sveriges sociologförbund och militärpsykologiska institutet, bilaga 3 s. 228 och 255) synes hittills icke vara klarlagt. Därtill kommer att det på detta område är väsentligt att kravet på insyn inte eftersättes.
Förteckningens tredje avdelning gäl- ler bl.a. sådant kontrollmaterial som nu anges i 17 % första stycket sista punkten Seer. Sekretessregeln skall också omfatta liknande material i and- ra ärenden om allmänna avgifter eller pålagor och i ärenden om ekonomiska förmåner. Sekretessen blir här i regel kortvarig och har inte någon större be— tydelse för allmänhetens insyn.
15 % Brottsbekämpning m.m.
Sekretessregeln. Enligt 2 kap. 11 % första stycket TF i 1964 års utkast skul- le allmän handling angående myndig- hets åtgärder för att förebygga, utreda eller beivra brott hållas hemlig, om det kunde antas att utlämnande skulle mot- verka åtgärderna. Sedan frågan om åtal prövats eller ärendet eljest slutförts skulle handlingen få hållas hemlig en- dast om det kunde antas att utlämnan- de skulle skada den framtida verksam- heten. Samma regel skulle enligt andra stycket gälla handling angående myn- dighets åtgärder för att bekämpa lev- nadssätt som innebär fara för allmän ordning eller för annans hälsa eller så- kerhet.
Enligt vad som anfördes i motive- ringen (s. 33) borde offentlighetsgrund- satsen inte få hindra att polis- och åklagarmyndigheterna bedrev sin verk- samhet effektivt. Verksamheten borde icke försvåras och resultaten icke även- tyras genom att utomstående fick in- syn däri. Den större delen av polisens utredningsarbete kunde, yttrades vida- re, utan skada för verksamheten vara tillgänglig för insyn i och med att ären- det hade slutförts. I flertalet utredning- ar torde polisen snabbt vinna sådan klarhet, att sekretessen kunde hävas redan dessförinnan. Endast i fråga om en mindre del av utredningsarbetet var, sades det vidare, sekretessbehovet inte knutet till ett särskilt ärende. Det kunde då kvarstå även sedan det ären- de till vilket det i första hand hänförde sig hade avslutats; som exempel nämn- des spaningsmetoder, spaningsregister m.m.
Någon kritik riktades inte mot stad- gandena i 11 % första och andra stycke- na i utkastet vid överläggningarna un- der 1964 (se särskilt utskriften från
sammanträdet den 30 oktober 1964, bi- laga 2 s. 118 f). Kommittén föreslår nu ett stadgande med i huvudsak samma innebörd som första och andra stycke- na i 1964 års utkast. Den gräns som PM 1964 drog vid beslutet i åtalsfrägan m.m. kommer inte till direkt uttryck i förslaget. I de allra flesta fall torde mo- tiven för sekretess enligt detta stadgan- de ha förflyktigats långt dessförinnan.
Till följd av ett påpekande vid sam- manträdet den 9 oktober 1964 (yttran- de av herr Sterner, bilaga 2 s. 115) fö- reslår kommittén att säkerhetstjänsten nämns särskilt i ett stadgande i tillämp- ningsförteckningen till 16 å (se under 3). Med säkerhetstjänst åsyftas där både den militära och den civila säkerhetstjänsten. Med hänsyn till räckvidden av detta stadgande torde det sällan få praktisk betydelse att handlingar som hör till säkerhetstjänsten kan vara hemliga ock- så enligt 15 %.
Bortsett från de brottsutredningar som faller inom säkerhetstjänsten med- för förslaget inte någon ändring i nu rådande frihet för polis- och åklagar- myndigheternas personal att lämna meddelanden för offentliggörande i tryckt skrift (se den allmänna motive- ringen under V B och specialmotive- ringen under 7 kap. 3 % TF).
Innehållet i en av polisen förd för- teckning kan tänkas vara hemligt bå- de enligt 15 å och enligt föreskriften i 9 å andra stycket om register över brott eller andra personliga förhållan- den. Båda bestämmelserna är då till- lämpliga. För polismyndighet i annat fall förteckning för att underlätta brottsspaning eller brottsutredning och kan denna icke hänföras till polisregis- ter enligt lagen därom, blir endast 15 % tillämplig.
Med brott jämställes i stadgandet asocialitet. Därmed åsyftas de typer av beteende som beskrives i lagen den 4
juni 1964 om åtgärder vid samhällsfar- lig asocialitet.
Ett i viss mån likartat intresse kan finnas att säkerställa effekten av vård eller behandling på anstalt. Det gäller för det första att säkerställa, att inte de intagna utsätter personalen på anstal- ten för övergrepp på grund av vad som antecknats i journaler och andra lik- nande handlingar eller på annat sätt motverkar behandlingen. Det gäller vi- dare att förebygga, att utomstående ar- rangerar rymning, smugglar in sprit el— ler narkotika på anstalten e.d. Detta sekretessintresse tillgodoses nu dels ge- nom 12 % första stycket Seer (krimi- nalvården), dels genom 14 % första och andra styckena samma lag (anstalts- eller läkarvård inom sjuk- och social- vården). Kommittén vill förorda att det- ta sekretessbehov regleras i anslutning till föreskriften om sekretessen kring brottsbekämpningen. Det avgörande kriteriet blir alltså även här om utläm- nande kan antagas motverka åtgärderna eller skada den framtida verksamheten. Enligt kommitténs mening bör emeller- tid vissa begränsningar i stadgandets räckvidd föreskrivas. Dessa anges i till- lämpningsförteckningen.
Tillämpningsförteckningen. Bestämmel- sen i 15 % bör liksom 10 % Seer bli tillämplig på polismyndighets, tullmyn- dighets och åklagares verksamhet. Så- vitt bestämmelsen syftar på förunder- sökningar, kommer den att omfatta även sådana förundersökningar som omtalas i lagen om samhällsfarlig aso- cialitet. I huvudsaklig överensstämmel- se med vad som nu gäller på grund av 10 å andra stycket Seer bör anmälan till någon av riksdagens ombudsmän och handlingar som inkommit eller upprättats med anledning därav undan- tas frän sekretessen. Om en handling som är hemlig enligt ett annat stadgan-
de kommer in till någon av ombuds- männen i ett tillsynsärende, består dock sekretessen enligt förslaget lika väl som enligt gällande regler. Den ordning som sålunda skall gälla för riksdagens om- budsmän bör enligt kommitténs mening gälla även anmälan till JK och band- lingar som inkommer eller upprättas med anledning därav. Vad som nu har angivits har sammanfattats i tillämp- ningsförteckningens första avdelning.
Bestämmelsen blir tillämplig även i ett fall då en polismyndighet erhåller biträ- de av en annan myndighet, exempelvis ett vetenskapligt laboratorium, med en utredning eller om polismyndigheten på- kallar utrikesförvaltningens bistånd med verkställighet utomlands.
Den motsvarande bestämmelsen i 1964 års utkast skulle, enligt vad som anfördes i motiveringen (PM 5. 34), få tillämpning även på särskild undersök- ningskommission. Detta kritiserades vid överläggningarna på grundval av pro- memorian (se särskilt yttranden av herr Wigforss vid sammanträdena den 22 maj och den 30 oktober 1964, bilaga 2 s. 96 och 125). Enligt kommitténs me- ning bör undersökningskommissioner lämnas utanför uppräkningen i tillämp- ningsförteckningen. Undersökningskom- mission är icke något i lag angivet begrepp. Det är, för den händelse så- dana kommissioner kommer att tillsät- tas i framtiden, inte möjligt att i förväg bedöma deras karaktär.
Stadgandet i PM 1964 om sekretess för bekämpande av brott skulle, enligt vad som yttrades i motiveringen (s. 34), kunna tillämpas även vid en förbere- dande utredning, exempelvis inom en förvaltningsmyndighet eller ett allmänt revisionsorgan, huruvida någon befatt- ningshavare eller annan som står under tillsyn har gjort sig skyldig till brott. Samma bör gälla förslagets stadgande i ämnet. I tillämpningsförteckningens 13—566-2759
andra avdelning anges sålunda att före- skriften skall tillämpas på handlingar, som angår myndighets utredning av för- hållande som kan föranleda ansvar för ämbetsbrott eller disciplinär bestraff- ning.
Bestämmelsen i 15 % är så avfattad att den omfattar även ärenden om tvångsmedel i brottmål. I fråga om de myndigheter som anges i tillämpnings- förteckningens första avdelning fordras därför inte något särskilt stadgande för att sekretess skall kunna upprätthållas i sådana ärenden (se, utom 24—28 kap. RB, 15—19 åå lagen den 30 juni 1960 om straff för varusmuggling). För dom- stol och militär myndighet (se 29—37 åå militära rättegångslagen och prop. 1947:260 5. 13, 14) erfordras däremot en särskild föreskrift. JK är särskild åklagare i fråga om brott i .tjänsten (7 kap. 8 % RB och 4 % instruktionen den 3 december 1965). Även i de slag av mål som avses i lagen den 21 mars 1952 med särskilda bestämmelser om tvångs- medel i vissa brottmål (vissa högmåls- brott, brott mot rikets säkerhet m.m.) handlägger JK en del frågor om an- vändningen av tvångsmedel (se 2 % nämnda lag). Han handlar här inte i egenskap av åklagare, och det synes därför behövligt att särskilt ange att sekretessregeln skall tillämpas även på ärenden hos JK om tvångsmedel i brottmål. Stadgandet om denna typ av ärenden utgör tredje avdelningen av tillämpningsförteckningen.
I en till kommittén överlämnad framställning den 14 juni 1960 till che- fen för justitiedepartementet hemställ- de företrädare för kristna samfund och organisationer om vissa åtgärder med syfte att skydda ungdom mot skadligt inflytande av »vissa typer av publika- tioner och filmer, som huvudsakligen skildrar våldshandlingar och kärleks- lös sexualitet». Bland de önskade åtgär-
194 TF 2:16 derna var en undersökning, om icke försäljningen av beslagtagna skrifter skulle kunna hindras bl.a. genom att be- slutet om beslag blev offentliggjort först efter det att det hade blivit verkställt. En sådan ordning skulle, anfördes i framställningen, kräva en ovillkorlig föreskrift om efterföljande offentlig- görande utan dröjsmål och möjlighet för varje medborgare att hos den be- slutande myndigheten ta del av vilken skrift som hade tagits i beslag. Däri— genom skulle det vara möjligt att vålla utgivare av samhällsskadlig skrift direkt och kännbart ekonomiskt avbräck. Kommittén vill framhålla, att ett be- slagsbeslut skall delges både den, hos vilken det verkställs, och det boktryc- keri, där skriften har tryckts (10 kap. 8 % andra stycket TF). Det torde för- denskull inte vara möjligt att verksamt hemlighålla beslagsbeslutet efter det att verkställigheten har inletts. För ingri- pande mot den som sprider en beslag- tagen skrift förutsätts vidare (6 kap. 3 % andra stycket TF) att utspridaren har haft vetskap om beslaget; om be- slutet hölls hemligt, skulle alltså be- slagets rättsliga verkan begränsas. I de fall då frågan om beslag väcks genom anmälan till chefen för justitiedeparte- mentet från tryckfrihetsombud eller enskild inträder dessutom offentlighet senast när anmälan kommer in till de- partementet. Sekretessen skulle alltså behöva utsträckas så att den omfattade även dessa anmälningar. Inte heller härigenom skulle mycket vara vunnet; det står alltid en förläggare eller distri- butör fritt att i förväg rikta allmänhe- tens uppmärksamhet på skriften på så- dant sätt att ett beslagsbeslut inte kom- mer att få den åsyftade effekten. Kom- mittén kan alltså icke förorda något stadgande om att beslut om beslag enligt TF skall få hållas hemligt. Tredje av- delningen av tillämpningsförteckningen
bör därför begränsas till att omfatta ärenden hos JK, domstol eller militär myndighet angående tvångsmedel i brott— mål.
I fjärde avdelningen av tillämpnings- förteckningen upptar kommittén hand- lingar om vissa tekniskt betonade åt- gärder för att förebygga brott, nämli— gen olika sätt att försvåra penningför- falskning, tillgreppsbrott m.m. (jfr i första band 35 5 lagen för Sveriges riks- bank).
Förteckningens femte avdelning om- fattar handlingar angående kriminal- vård, sluten psykiatrisk vård eller vård på ungdomsvårdsskola eller vårdanstalt för alkoholmissbrukare (jfr den allmän- na motiveringen under VI B 6). I fråga om handlingar upprättade hos krimi- nalvårdens nämnder krävs enligt för- slaget, efter förebild av de gällande bestämmelserna, ett särskilt förordnan- de för att sekretessregeln skall gälla. Beslut av dessa nämnder undantas dock generellt från sekretess. (Se härom prop. 1964: 189 s. 6. Jfr också ovan un- der 10 5.) Samma regler skall enligt förslaget gälla för handlingar upprät- tade hos psykiatriska nämnden (se 28 5 lagen den 16 juni 1966, nr 293, om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall) eller hos lokal nämnd eller styrelse, exempelvis anstaltsstyrelse. Ef- ter ordalagen innebär förslaget vissa begränsningar av sekretessen jämfört med 14 % Seer, främst därigenom att annan sjukvård än sluten psykiatrisk vård faller utanför. Detta torde emeller- tid i sak icke innebära någon ändring av betydelse.
16 & Försvarssekretessen
Sekretessregeln. Enligt 1964 års utkast skulle allmän handling, som rörde nå- gon del av rikets totala försvar, hållas
hemlig, om det skulle vålla fara för rikets säkerhet att handlingens håll kom till främmande stats känne- dom eller om det eljest skulle skada rikets försvar att innehållet röjdes (2 kap. 8 få TF). Någon bindande upp— räkning av handlingar som skulle om- fattas av regeln skulle inte finnas. I vägledande syfte innehöll regeln dock en uppräkning av handtingstyper; den- na skulle alltså bara tjäna till exem- plifiering. (Om motiven se PM 1964 s. 29—31.)
Diskussionerna på grundval av PM 1964 har vad beträffar försvarssekre- tessen till stor del rört frågan om enu- meration eller generellt utformade reg- ler. Ä ena sidan har man menat att befattningshavarna även då det gäller att tillämpa de nuvarande, tämligen de- taljerade bestämmelserna ofta stannar i osäkerhet; man skulle, som en tales- man för försvarsstaben uttryckte saken, helst vilja ha tillgång till en lathund som ger direkt svar på frågan: »Är detta hemligt?» (herr Axelson vid samman- trädet den 9 oktober 1964, bilaga 2 s. 109). Från denna utgångspunkt ansågs det nödvändigt att, om utkastet genom- fördes, TF:s regler kompletterades med detaljerade administrativa anvisningar. Man framhöll också risken att de gene- rellt utformade reglerna skulle leda till att myndigheterna blev mera restriktiva än de är nu (se exempelvis yttrande av herr Pettersson vid sammanträdet den 9 oktober 1964, bilaga 2 s. 111).
Å andra sidan har det, både vid kom- mitténs överläggningar och i andra sam- manhang, visat sig att det finns önske- mål om en allmänt hållen laglig regle- ring av försvarssekretessen. Vid den in- ledande överläggningen om PM 1964 sa— des från försvarsstabens sida, att sekre- tessbehovet på sitt sätt kunde koncentre- ras i en enda sats, nämligen att allt som kan hota rikets säkerhet bör vara för-
inne-
bjudet (herr Grudemark vid samman- trädet den 22 maj 1964, bilaga 2 s. 94). Vissa uttalanden under förarbetena till en är 1960 genomförd ändring av 4 % Seer gick i samma riktning. Överbefäl- havaren menade sålunda att ett av che- fen för flygvapnet framfört förslag om en mer generell utformning av 4 % Seer borde övervägas (prop. 1960:38 s. 7). Civilförsvarsstyrelsen framhöll att man i sekretesskungörelser, hur ofta man än kompletterade dem, aldrig torde kunna uppräkna alla de slag av handlingar som borde hållas hemliga. Då vidare ett bedömande av risken med offentlig- görande i regel måste ske för varje handling, kunde det enligt styrelsens mening ifrågasättas, om inte lagtexten borde avfattas så, att hemlighållande av handlingar, vilkas offentliggörande kun- de skada rikets totalförsvar eller eljest medföra våda för dess säkerhet, skulle kunna ske direkt på grund av stadgande i Seer.
Inom kommittén utarbetades under vå- ren 1966 ett utkast till bestämmelser om försvarssekretess, som innebar att en- dast sekretessens huvudgrunder skulle anges i TF och att uppräkningen av handlingstyper, vilken avsågs bli bin— dande, skull-e överföras till tillämpnings- förteckningen. Kommittén ansåg det lik- väl tveksamt, om dessa bestämmelser skulle lämna tillräcklig ledning för till- lämpningen och fann det fördenskull nödvändigt med ytterligare övervägan- den under medverkan av militär exper- tis. På kommitténs begäran förordnade chefen för justitiedepartementet majo- ren Otto Axelson, kaptenen Malte Eric- son och ryttmästaren Lars Grönlund att som experter biträda kommittén. Dessa bildade tillsammans en arbetsgrupp, med vilken kommitténs expert Wadén adjungerades.
Arbetsgruppen utarbetade ett utkast
till bestämmelser i ämnet och inbjöd fö- reträdare för vissa militära och civila myndigheter till ett sammanträde för diskussion om utkastet. De inbjudna var arméstaben, marinstaben, f ly'gsta- ben, arméförvaltningen, marinförvalt- ningen, flygförvaltningen, försvarets ci— vilförvaltning, civilförsvarsstyrelsen, sta- tens signalskyddsnämnd, beredskaps- nämnden för psykologiskt försvar, riks- pol'isstyrelsen, överstyrelsen för ekono- misk försvarsberedskap och rikets all- männa kartverk. Sammanträdet hölls den 27 september 1966. Med ledning av vad som kom fram vid sammanträdet och vissa andra överläggningar överar- betade arbetsgruppen sitt utkast och re- dovisade sitt arbete med en skrivelse till kommittén den 7 oktober 1966 med för- slag till ny lydelse av 2 kap. 16 & TF och till tillämpningsförteckning därtill.
Angående konstruktionen av bestäm- melserna anförde arbetsgruppen i skri- velsen:
Även andra metoder för att skapa erforder- ligt sekretesskydd på försvarets område än den kommittén valt skulle kunna tänkas. En sådan väg vore att Kungl. Maj:t i grund— lagen erhölle ett bemyndigande att, på motsvarande sätt som nu gäller i fråga om sekretesslagen, utfärda bestämmelser i äm- net. Försvarssekretessen skulle med andra ord närmare fixeras, ej — såsom kommit- tén förordat —— i lag, dvs. tillämpningsför— teckningen, utan i en eller flera sekretess- kungörelser.
Enligt arbetsgruppens mening skulle det emellertid ej vara lämpligt att ge de bestäm— melser, som skulle komplettera grundlags- stadgandet, formen av en eller flera kun- görelser (en enda kungörelse torde avgjort vara att föredraga framför nuvarande sju, däri inberäknat »kartsekretessbrevet»).
Mot en sådan lösning talar, sett ur ar- betsgruppens synpunkt, framförallt, att en dylik kungörelse, såsom också framgår av de nu gällande författningarna, måste göras mycket utförlig för att kunna omspänna alla de olika verksamheter, som förekom- mer inom det totala försvaret, och till-
fredsställa de skilda myndigheternas högst skiftande behov. Vidare kan anföras att en- ligt arbetsgruppens uppfattning en sådan kungörelse, hur utförlig den än gjordes, icke skulle kunna bli fullständig.
En lösning med huvudstadgandet i grund- lag och tillämpningsbestämmelserna såsom kungörelse har arbetsgruppen sålunda för sin del inte kunnat förorda.
Ett annat tänkbart alternativ vore att bi- behålla den av offentlighetskommittén fö— reslagna föreskriften i TF men låta över- befälhavaren —— i stället för Kungl. Maj:t »— med stöd av ett i grundlagen infört bemyn— digande utfärda tillämpningsbestämmelser och i så fall väsentligt mera omfattande sådana än den av kommittén förordade tillämpningsförteckningen.
Ej heller en sådan utväg har arbetsgrup— pen funnit lämplig. Det kan inte vara rim- ligt eller ändamålsenligt att på överbefäl— havaren övervältra ansvaret att, utan nå- got väsentligare stöd i grundlagen, faststäl- la bestämmelser av så ömtålig natur som det här gäller. Vidare kan sägas att sekre— tesskyddet för försvarshandlingar är avsett att utnyttjas ej endast av de under för— svarsdepartementet lydande myndigheterna utan inom hela den del av den statliga och kommunala förvaltningen, som förvarar handlingar av sådant innehåll, att de inte kan utlämnas utan skada för rikets säker- het eller eljest för landets försvar.
Spörsmålet om konstruktionen av be— stämmelserna, dvs. en uppdelning av de- samma på grundlag och lag i enlighet med kommitténs förslag, ventilerades grundligt vid den överläggning angående utform- ningen av sekretessen för försvarets hand- lingar som arbetsgruppen den 27 september höll med företrädare för ett antal högre staber och centrala förvaltningsmyndighe- ter m.m. inom försvaret liksom represen- tanter för olika myndigheter tillhörande tn— talförsvaret utanför krigsmakten. Vid den- na överläggning höjdes icke någon röst mot den av kommittén föreslagna och av ar— betsgruppen förordade konstruktionen. Samtliga närvarande framhöll i stället med eftertryck att uppdelningen på grundlag och lag var den ur flera synpunkter bästa lösningen.
Arbetsgruppen är därför av den bestäm— da uppfattningen att den väg offentlighets- kommittén beträtt är den bästa. Det all— männa stadgandet i TF om sekretesskydd för vissa försvarets handlingar bör sålunda
kompletteras ser i lag.
Kommittén vill för egen del framhålla, att vad som har kommit fram under arbetsgruppens arbete utgör ett starkt stöd för vad som yttrades i PM 1964 om olägenheterna med de enligt en enu- merativ metod uppbyggda sekretessbe- stämmelserna. Det är meningslöst att be- hålla så vidlyftiga uppräkningar som finns i de nuvarande kungörelserna. Uppräkningarna är knappast ägnade att åstadkomma några reella begränsningar av sekretessen utan undanskymmer sna- rare den grundläggande principen för bedömningen.
Det kan väl .1 andra sidan sägas, att bestämmelsen i 1964 års utkast om för- svarssekretess icke gav tillräckliga ga- rantier mot utbredning av sekretessen. Den metod kommittén har följt i de ti- digare behandlade sekretesstadgandena (8—15 %) är i detta hänseende överläg— sen, och den bör enligt kommitténs me- ning begagnas även på detta område. Den exemplifierande uppräkningen av handlingstyper i 1964 års utkast bör alltså ersättas med en bindande uppräk- ning i tillämpningsförteckningen. Sam- tidigt kan uppräkningen göras något mer preciserad. Framförallt blir det, ef- tersom tillämpningsförteckningen är vanlig lag, möjligt att ändra den utan längre uppskov.
Vad beträffar möjligheterna att till- lämpa sådana sekretessbestämmelser i praktiken vill kommittén i första hand hänvisa till resultatet av arbetsgruppens arbete. Arbetsgruppen yttrade i motive- ringen för sitt förslag i fråga om tillämp- ningsförteckningen, att beskrivningen av de olika verksamheter, för vilka sekre- tesskydd behövdes, borde göras något fylligare än i kommitténs utkast från vå- ren 1966; ändamålet härmed sades vara att underlätta för bl.a. totalförsvarets
TF 2: 16 197 myndigheter att tillämpa bestämmelser- na. Arbetsgruppen tillade:
Sedan grundlagen ändrats och en lag i en- lighet med kommitténs förslag utfärdats, torde det bliva nödvändigt för överbefälha- varen att för krigsmaktens del meddela råd och anvisningar i fråga om tillämpningen. Dessa anvisningar — om tvingande före- skrifter kan ej bli tal, eftersom det enligt konstruktionen av grundlagen alltid är den myndighet, vilken förvarar efterfrågad handling, som måste taga det yttersta an- svaret för ett utlämnande eller inte utläm- nande — torde komma att omfatta flertalet paragrafer om sekretesskydd i TF, sålunda icke endast 16 5. För överbefälhavaren måste det vid utformandet av råd och an- visningar till 16 5 vara en uppenbar fördel att kunna stödja sig på relativt fylliga till- lämpningsföreskriftcr, som till exempelvis 10 och 11 55.
Kommittén vill vidare nämna att det vid den av kommittén anordnade över- läggningen om försvarssekretessen den 9 oktober 1964 från olika håll sades att det var ovanligt att allmänheten påkal- lade formell prövning av frågor om ut- lämnande av handlingar (försvarssta- bens, försvarets civilförvaltnings och all- männa kartverkets talesmän vid sam- manträdet den 9 oktober 1964, bilaga 2 s. 116). Som kommittén har framhål- Iit i den allmänna motiveringen (under VI A 2) föreslås inte någon ändring i reglerna om hemli'gbeteckning och inte heller i regeln att en myndighet kan ut- färda interna föreskrifter för befatt- ningshavarnas förberedande prövning. I likhet med vad arbetsgruppen har förut- satt skall det också bli möjligt för över- befälhavaren att för krigsmaktens del meddela råd och anvisningar i fråga om tillämpningen. I dessa råd och anvis- ningar kan överbefälhavaren ge uttryck för sin på en sakkunnig bedömning grundade uppfattning om sekretessbe- hov beträffande skilda typer av hand- lingar. Det blir sedan den prövande
myndighetens sak att med beaktande av dessa råd och anvisningar och utan att vara bunden av interna föreskrifter eller hemligstämpling självständigt pröva dels om de allmänna i TF uttryckta förut- sättningarna för sekretess är för han- den, dels om handlingen omfattas av be- skrivningen i tillämpningsförteckningen.
De bestämmelser om försvarssekretess som har utformats under kommitténs ut- redningsarbete, både i 1964 års utkast och under utredningsarbetets slutskede, har i högre grad än de gällande tagit sikte på försvaret såsom en funktion, inte på skilda förvaltningsgrenar. Det är då naturligt att många civila myndighe— ter kan bli ställda inför nya problem. Det kan bli nödvändigt att pröva, om handlingar i förvaltningsärenden av »ci- vil» typ, såsom ärenden om bebyggelse- planering, skall hemlighållas på grund av föreskrifterna om försvarssekretess. De svårigheter som uppkommer här är emellertid inte orsakade av bestämmel- sernas konstruktion utan av att försvars- synpunkter fordrar beaktande på andra områden än de militära. Information om den praxis som tillämpas hos andra myndigheter kan här lämnas av centra- la civila och militära myndigheter, och därtill har många myndigheter på nära håll tillgång till expertis i försvarsfrågor.
Från kartverkets sida framhölls under överläggningen att TF:s regler om för- svarssekretess borde ange att prövning- en skall omfatta inte bara de krav som hänsynen till rikets säkerhet ställer utan också de intressen av främst ekonomisk art som talar för offentliggörande (se yttranden av verkets chef vid överlägg- ningen den 9 oktober 1964, bilaga 2 s. 109, 112, 116, och i en kompletterande skrivelse, bilaga 3 s. 231).
En grundtanke i kommitténs förslag är att det är offentligheten och inte sek- retessen som skall skyddas i grundlag.
TF:s sekretessbestämmelser skall ange, hur långt offentligheten skall få in- skränkas, men behöver inte belastas med några regler om i vad mån räck— vidden av de godtagna sekretessreglerna skall begränsas till förmån för motstå- ende intressen. Inom ramen för det som enligt TF är hemligt skall lättnader kun- na beslutas genom vanlig la-g och delvis även i administrativ ordning (se under 22 å). Försvarssekretessen skall exem- pelvis utan inskränkning kunna efterges av Kungl. Maj:t.
Vad särskilt gäller sekretessen kring kartor vill kommittén erinra om att de diskussioner som har förts under senare decennier till stor del har gällt frågan vad som skall tas med på sådan hos statlig myndighet upprättad karta som framställs i tryck. Denna fråga faller utanför det område som bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet reglerar. Ytterst är det Kungl. Maj:t som har att bestämma härom (se för närva- rande 1—7 ååi Kungl. Maj:ts föreskrif- ter den 25 september 1959 rörande ut- givning av kartor m.m., återgivna i skriften RAK-information, nr B 3, Stock— holm 1963). Vad beträffar de tryckta kartbladen är det uppenbart att dessa genomgående ger upplysning om för- hållanden som är av intresse med tanke på rikets försvar. Lika självklart är det att inte all sådan upplysning kan betrak- tas som hemlig. Nationens dagliga liv förutsätter att sådana förhållanden som orters och hamnars läge och segelleders. vägars och järnvägars sträckning på det hel-a taget görs allmänt kända. En mäng- fald avgöranden måste fattas både i fråga om vad som skall återges på tryck- ta kartor och vilka tryckta kartor som skall hållas tillgängliga. Innehållet i des- sa avgöranden måste av naturliga skäl växla med de militärpolitiska värdering- arna och bli beroende även av vad det ekonomiska och kulturella livet kräver.
Det framgår av det sagda att det faller inom Kungl. Maj:ts behörighet att avgö- ra om handlingar som omfattas av sek- retessreglerna på området likväl skall offentliggöras. Enligt kommitténs me- ning ger förslaget tillräckliga möjlighe- ter att åstadkomma en detaljerad regle- ring av frågor om vad av kartornas in- nehåll som oberoende av sekretessbe- stämmelserna skall komma till offent- ligheten. Kommittén vill också erinra om att det enligt förslaget står Kungl. Maj:t fritt att i fråga om kartblad, vilkas hemlighållande är av synnerlig betydel- se för rikets säkerhet, förbehålla sig själv eller annan myndighet prövningen av ansökningar om utlämnande (30 å). Regeln om utlämnande för särskilda än- damål efter prövning av skaderisken, eventuellt med förbehåll (20 5), ger ock- så möjligheter att ställa sådana kart- blad, som måste hållas hemliga för all- mänheten, till förfogande för exempel- vis skogshrukets behov. I enlighet med vad som har skett i de ovan nämnda föreskrifterna från 1959 kan också sär- skilda regler meddelas i fråga om utläm- nande av kartor till utlänningar, om nå- got sådant i särskilda fall skulle vara ändamålsenligt.
Angående uppfinningar av betydelse för försvaret gäller vissa särskilda regler i lag den 29 november 1946. Reglerna är avsedda att bereda sekretess ät uppfin- ningar till skydd för svenska försvarsin- tressen och syftar dessutom till att främ- ja förvärv från andra länder av uppfin- ningar som har särskilt avseende på krigsmateriel. Förbud mot offentliggö- rande och annat yppande meddelas i lagens 1 %. I 2—4 %% ges vissa regler för prövning, om en uppfinning är av sådan betydelse för försvaret att den bör hem- lighållas. Ett syfte med dessa regler är att begränsa förbudet mot offentliggö- rande. 8 5 innehåller regler om hemliga
patent. I tredje stycket stadgas att pa- tentmyndigheten skall göra anteckning om hemligt patent i ett särskilt register, som ej är tillgängligt för allmänheten. Kommittén vill framhålla att denna lag, vars innehåll främst är patenträtts- ligt, numera ter sig oklar och att förhål- landet mellan dess bestämmelser och principerna för allmänna handlingars offentlighet kan vålla tvekan. En revi- sion av lagen måste anses önskvärd. En sådan planeras också (prop. 1966: 40 s. 85, 265). Det faller dock utanför kom- mitténs uppdrag att företaga en sådan. En föreskrift som gör det möjligt att hemlighålla patent av betydelse för för- svaret av hänsyn till enskilt intresse in- flyter i tillämpningsförteckningen under 11 5.
I fråga om utformningen av grundlags- bestämmelsen har arbetsgruppen i sin skrivelse väckt tanken att bestämmelsen skall innehålla en något utförligare be- skrivning av vad som skall omfattas av bestämmelsen än den som har intagits i kommitténs utkast från våren 1966. Gruppen har yttrat att det hade varit en fördel, om det i sammandragen form hade kunnat klargör-as vad som avses med rikets totala försvar. Arbetsgruppen har emellertid inskränkt sig till att före- slå att i motiveringen lämnas en redo- görelse för de olika delar, av vilka det totala försvaret består.
Kommittén anser i likhet med arbets— gruppen, att det är en fördel, om grund— lagsbestämmelsen i sammandragen form kan ge en beskrivning av begreppet to- talförsvaret. Detta kan ske genom att det i bestämmelsen anges att den skall omfatta allmän handling, som angår mi- litärt försvar, civilförsvar, psykologiskt eller ekonomiskt försvar eller annan för- svarsåtgärd eller försvarsförberedelse. En sådan beskrivning omfattar de verk- samheter som nämns i 4 5 Seer. Att
särskilt nämna signalskyddet i grund— lagsbestämmelsen synes icke erforder- ligt.
Som förutsättning för hemlighållande bör gälla att det skulle vålla fara för ri- kets säkerhet att handlingens innehåll kommer till annan stats kännedom eller eljest kunna skada försvaret av riket att innehållet röjes.
Tillämpnings/örteckztingen. Den exem- plifiering som fanns i 1964 års utkast be— lystes under överläggningarna (se ut- skriften från sammanträdet den 9 ok- tober 1964, bilaga 2 s. 108). Önskemål framfördes om kompletteringar på flera punkter, såsom i fråga om säker- hetstjänsten, underrättelseverksamheten, forskningen och krigsproduktionen. Det utkast till tillämpningsförteckning som utarbetades inom kommittén under vå- ren 1966 byggde i det väsentliga på 2 kap. 8 % TF enligt 1964 års utkast och kompletterades med anledning av vad som på detta sätt framfördes vid över- läggningarna.
Arbetsgruppen har sedermera överar- betat kommitténs utkast; en preliminär version av tillämpningsförteckningen fö- relåg vid arbetsgruppens sammanträde den 27 september 1966 och en slutlig fogades vid arbetsgruppens skrivelse. Arbetsgruppen anför i skrivelsen, att gruppen i stort sett inte har haft något att erinra mot utformningen av och in- nehållet i kommitténs utkast från våren 1966. Den överarbetning gruppen har ut- fört innebär, säger gruppen, ingen änd- ring av principerna utan berör endast detaljer. Arbetsgruppens slutliga version av tillämpningsförteokningen är av föl— jande lydelse:
2 kap. 16 % tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på handlingar som innehålla upp- gift om
1. planering, forskning, utvecklingsarbete,
produktion, lagring eller annan förberedel- se för rikets totala försvar;
2. storlek, benämning, beteckning, sam— mansättning, utrustning, beredskap, kapaci— tet, stridsduglighet eller annat sådant för- hållande, som avser stab, förband, annan myndighet eller enhet liksom företag, or— ganisation eller sammanslutning, så ock deras mobilisering, ledning, samband, grup- pering, omflyttning, hasering, förläggning, förflyttning, koncentrering, underhåll, be- vakning, operationer, strid eller annan verk- samhet eller åtgärd, allt såvitt uppgiften rör rikets totala försvar;
3. underrättelsetjänst, säkerhetsljänsl el- ler signalskyddstjänst, så vitt rör deras nr- ganisation, mål, medel, metoder, verksam- het eller resultat;
4. vapen, ammunition, sprängmedel, mi- nor, fordon, fartyg, luftfartyg, materiel fiir eldledning, navigering, spaning, signalering, underrättelsetjänst eller signalskyddstjänst, annan materiel eller annan förnödenhet, som används eller är avsedd att användas för rikets totala försvar;
5. befästning, berganläggning, lednings- central, spaningsanläggning, krigsflygbas, spärranordning, kommunikationsled, för- bindelseled, förbindelse för distribution av elektrisk kraft eller annan förnödenhet, för- råd eller annan byggnad, anordning eller område, som används eller avses att an- vändas för rikets totala försvar;
ö. geografiska, topografiska, hydrogra- fiska, geodetiska, magnetiska, klimatolo- giska, meteorologiska eller andra förhållan— den i naturen, som kunna ha inflytande på försvarets verksamhet.
Kommittén kan för sin del ansluta sig till arbetsgruppens förslag till tillämpnings- förteckning utan någon ändring av be- tydelse. Då kommittén, i enlighet med arbetsgruppens rekommendation, i grundlagsbestämmelsen har givit en kortfattad beskrivning av vad som åsyf- tas med uttrycket totalförsvaret, anser kommittén det möjligt att på några punkter förenkla tillämpningsförteck- ningen.
Kommittén föreslår också några and- ra justeringar av övervägande formell natur.
Utrikessekretess
LAGTEXTER
En majoritet av de sakkunniga, nämli- gen herrar Kjellin, Dahlberg och Pers, med vilka experten herr XVadén har för- enat sig, har föreslagit att paragrafen skall få följande utformning:
Allmän handling, som angår rikets förhål- lande till annan stat eller svensk myndig- hets eller medborgares förhållande till an- nan stats myndighet eller medborgare eller som eljest rör annan stat eller dess med- borgare, skall hållas hemlig, om utlämnan- de kan vara till skada för riket eller störa dess mellanfolkliga förbindelser eller för- anleda att någon utsättes för övergrepp eller lider men. Vad nu sagts om annan stat avser jämväl mellanfolklig organisa- tion.
Sedan trettio år förflutit från det hand- lingen inkom eller upprättades, får den ej hållas hemlig, såvida icke Konungen med— giver det. Sådant medgivande må gälla längst till dess att fyrtio år förflutit från det handlingen inkom eller upprättades.
Övriga sakkunniga, herrar Borggärd och Stjernquist, med vilka experterna herrar Kromnow och Ryman har förenat sig, har föreslagit följande lydelse:
Allmän handling, som angår rikets för- hållande till annan stat och som inkommit till eller upprättats hos Kungl. Maj:ts kansli eller utrikesrepresentationen, skall hållas hemlig om det ej är uppenbart att hand- lingens utlämnande icke skulle skada riket eller störa dess mellanfolkliga förbindelser eller föranleda att någon utsättes för över- grepp eller lider men.
Annan allmän handling som angår rikets förhållande till annan stat, så ock allmän handling, vilken rör svensk myndighets eller medborgares förhållande till annan stats myndighet eller medborgare eller som eljest rör annan stat eller dess medborgare, skall hållas hemlig om det kan antagas att utlämnande skulle få sådan följd som sägs i första stycket.
Vad som sagts i första och andra stycke- na om annan stat avser jämväl mellanfolk- lig organisation.
Sedan trettio ___—4 (lika med majorite- ten) — — — eller upprättades.
M OTIVE R I N G Kommittén
Seer skiljer mellan handlingar i ären- den, vilka angår rikets förhållande till främmande makt (3 % första stycket), och handlingar i ärenden, vilka, utan att vara av denna beskaffenhet, angår svensk myndighets förbindelser med främmande makts myndigheter eller un- dersåtar eller eljest rör främmande makt eller dess förhållanden (3 % and- ra stycket). En handling av den förra typen får allenast i de fall och i den ordning Kungl. Maj:t bestämmer ut- lämnas tidigare än 50 år efter hand— lingens datum. Även handlingar av den senare typen är normalt hemliga i 50 år. Men dels skall sådan handling läm- nas ut, om det är uppenbart att band- lingens innehållande icke påkallas av hänsyn till rikets säkerhet eller av in- ternationella hänsyn; prövningen här- av åligger i vanlig ordn ng den myndig- het som förvarar handlingen. Dels kan den myndighet som han..lägger ärendet ge tillstånd till utlämnande, även om detta villkor icke är uppfyllt. I fråga om vissa slag av handlingar finns möj- lighet till s.k. kvalificerad hemligstämp- ling (se kungörelse den 16 december 1949, nr 696).
Enligt 1964 års utkast skulle allmän handling, som angick rikets förhållan— de till främmande stat eller svensk myndighets eller medborgares förhål- lande till främmande stats myndighet eller medborgare eller som eljest rörde främmande stat, hemlighållas, om ut- lämnande kunde antas medföra fara för rikets säkerhet eller eljest störa dess in- ternationella förbindelser eller föran- leda att någon utsattes för övergrepp el- ler annan menlig åtgärd. Sedan 30 år
förflutit från det handlingen inkom el— ler upprättades, skulle handlingen inte få hållas hemlig utan att Utrikesnämn- den hade fått tillfälle att yttra sig i ämnet. (2 kap. 9 % TF.) I motivering- en till stadgandet (s. 31) yttrades att det kunde försvåra samarbetet med andra stater, om Sverige började hålla allt material angående förbindelser med utlandet tillgängligt för allmänheten, och att det därför var nödvändigt, att sekretessen kring internationella för- hållanden blev mera vidsträckt än vad som enligt utkastet skulle gälla på and- ra områden.
Utrikessekretessen behandlades vid ett sammanträde den 6 november 1964 (se bilaga 2 s. 137). Vissa uttalanden i ämnet gjordes vid sammanträdena den 20 i samma månad (av herr Bundsen, bilaga 2 s. 173 f) och den 4 december 1964 (av herrar Gustafsson och Micha- nek, bilaga 2 s. 211 f). Från vissa håll yttrades, att den föreslagna sekretessti- den 30 år var för kort, från andra att den, med tanke på möjligheten att ef- ter särskild prövning förlänga tiden, var onödigt lång. Tanken på redovisning inför utrikesnämnden gillades uttryck- ligen från presshåll men kritiserades av en företrädare för försvarsstaben. Viss detaljkritik riktades också mot bestäm- melsen.
Kommittén höll vidare under hösten 1966 överläggning med företrädare för utrikesdepartementet, varvid från depar- tementets sida kritik riktades mot ut- formningen av det förslag som lagts fram i FM 1964. Starka betänkligheter anmäldes mot att förslaget inte bibehöll Seer:s presumtion för att utrikeshand- lingar skall hemlighållas och får utläm- nas endast i undantagsfall. Till stöd för kritiken anfördes, att den föreslagna regeln kunde få allvarliga återverkningar på utrikesförvaltningens möjligheter att få informationer. Vidare framfördes far-
hågor för att förslaget skulle leda till praktiska svårigheter för utrikesförvalt- ningen och utrikesdepartementet och tvinga personal även i ledande ställning att avsätta orimligt mycken tid för över- läggningar i frågor om utlämnande av handligar.
I motiven till den nu gällande bc- stämmelsen om sekretess under 50 är för handlingar angående rikets förhål- lande till främmande makt (3 % första stycket Seer) sades, att en sådan be- stämmelse förutsatte, att närmare före- skrifter om offentliggörande utfärdades av Konungen för de fall då sekretess in- te ansågs erforderlig (prop. 1937:107 5. 42, se också SOU 1927:2 s. 105 och SOU 1935: 5 s. 50). Några sådana kom- pletterande föreskrifter har emellertid inte utfärdats, och till följd därav har sekretessen kommit att gälla för hand- lingar rörande rikets förhållande till främmande stat även i fall då sakliga skäl för sekretess inte har funnits. I fråga om övriga handlingar rörande ut- rikesförhållanden (3 % andra stycket Seer) frångick man en tidigare tanke att göra sekretessen beroende av Kungl. Maj:ts förordnande (anf. prop. s. 16, 42). I stället uppställdes ett skaderek- visit, låt vara att detta, såsom framgår av det nyss anförda, utformades så att hemlighållande kom att framstå som det normala. Dessutom infördes en ge- nerell möjlighet för den myndighet som handlade ärendet att lämna tillstånd till utlämnande.
Såsom utvecklats i den allmänna mo- tiveringen (under VI B 6), föreslår kommittén att den nu vanliga konstruk- tionen, att en vidsträckt sekretess före- skrives och att myndighet får behörig- het att utan angivna direktiv tillåta ut- lämnande, skall avskaffas och ersättas med ett system där myndigheterna skall tillämpa i grundlagen givna direktiv.
l)et är dock klart att man då det gäller förhållandena till andra stater måste godtaga att grundlagsdirektiven ger myndigheterna ett stort utrymme för bedömande och att även ett tämligen svagt grundat antagande om irritation inom en annan stats ledning måste för- anleda hemlighållande. Givetvis måste det också finnas möjligheter att hem- lighålla handlingar för att skydda per- soner, som vistas i länder med andra politiska system, mot repressalier; det måste här uppställas tämligen små krav för sekretess. Man bör emellertid sam- tidigt sträva efter att utforma bestäm- melserna på det sättet att det blir möj- ligt att utan omgång eller tidsutdräkt lämna ut handlingar med ett icke öm- tåligt innehåll. Härigenom kan man uppnå en lösning som kan sägas svara mot vad man, enligt det nyss anförda, syftade till under förarbetena till Seer.
Herrar Kjellin, Dahlberg, Pers och Wadén
Nu angivna skäl talar för att utrikes— sekretessen bör gälla så snart skada kan inträda och alltså icke först då en högre grad av skaderisk föreligger. En regel av detta innehåll innebär att i sak sekretess- behovet på detta område kan tillgodoses i samma utsträckning som hittills. Vad särskilt angår den i PM 1964 (s. 32) diskuterade frågan om utlämnande av handling som ensam för sig knappast har ett hemligt innehåll men ingår i ett ärende av större omfattning, vilket måste hemlighållas av hänsyn till annan stat, torde en sådan regel ge tydligare ledning än den i PM 1964 förordade.
En bestämmelse som sålunda föreskri- ver att utrikeshandlingar skall hemlig- hållas så snart skada kan uppkomma av ett utlämnande och alltså för att hand- lingen skall anses offentlig förutsätter att sådan skada kan uteslutas, måste
Trz: 17 203 anses i sak tillgodose de önskemål som framförts vid kommitténs överläggning- ar med företrädare för utrikesförvalt- ningen. Om stadgandet härom formellt framställes så att hemlighållande skall vara regel och offentlighet vara undan- tag eller om det ansluter till grundlagens avfattning i övrigt, där alla sekretess— bestämmelser är att anse som undantag från ett huvudstadgande om offentlig- hetsprincipen, är endast en skrivfråga. I sak leder tillämpningen till samma resultat. Det förutsättes icke i det ena eller andra fallet någon ändring av åren— denas handläggning. Det kan heller icke, vare sig stadgandet avfattas på det ena eller det andra sättet, uteslutas att ären- den rörandc utbekommande av hand- lingar inom utrikesförvaltningen stund- om kan vara av ömtålig art och kräva en ingående prövning och bedömning även från personal i ledande ställning. Stad- gandet bör därför få en avfattning som ansluter till övriga av kommittén före- slagna sekretessbestämmelser.
Regeln blir tillämplig på allmän handling, som angår rikets förhållande till annan stat eller svensk myndighets eller medborgares förhållande till an- nan stats myndighet eller medborgare eller som eljest rör annan stat eller dess medborgare. Förutsättningen för hem- lighållande uttrycks i förslaget så att handling skall hållas hemlig, om ut- lämnande kan vara till skada för riket eller störa dess mellanfolkliga förbindel- ser eller föranleda att någon utsättes för övergrepp eller lider men.
Herrar Borggård, Stjeruquist, Kromnow och Ryman
Enligt vår mening gäller det att bedö- ma, huruvida behovet av sekretess i ut- rikesärenden skulle kunna tillgodoses genom en regel som _— i likhet med vad 10—16 55 i stort sett gör — för hemlig-
hållande kräver att utlämnande kan an- tagas medföra skada av visst slag, eller om man i stället bör välja en ordning, vilken utgår från hemlighållande som allmän regel men innebär att handling skall lämnas ut såvida det är uppenbart att utlämnande inte skulle medföra nå- gon skada. Vid denna bedömning måste man skilja mellan olika typer av hand- lingar.
En särställning intar handlingar i ärenden om rikets förhållande till andra stater — dvs. den utrikes brevväxlingen i egentlig mening. Beträffande dessa handlingar synes man med fog kunna göra gällande, att en regel med omvänd presumtion bäst överensstämmer med det relativt stora utrymme för diskretio- när bedömning som utrikesdepartemen- tet och utrikesförvaltningen enligt sa- kens natur måste ha. Inte minst krävs ett stort utrymme för sekretess för att säkerställa utrikesförvaltningens behov av information. Sekretessbehovet torde i varje fall gälla under ett antal är och när det inte är fråga om förhandlingar, som utmynnat i avtal eller annat ställ— ningstagande. Här måste särskilt beak- tas, att offentlighetsgrundsatsen sådan den kommit till uttryck i svensk lag- stiftning är med något undantag helt främmande för andra länder.
Det finns emellertid också en mängd andra typer av ärenden som på ett eller annat sätt rör utländska förhållanden. Det kan vara fråga om utländsk med- borgares ansökan om tillstånd att för- värva fast egendom här i riket eller om en rättegång vid svensk domstol mellan en svensk och en utlänning. I sådana fall och många liknande finns i allmänhet inte andra skäl för hemlighållande än i vilket annat mål eller ärende som helst. Här skulle en regel med omvänd pre- sumtion framstå som föga förenlig med 0ffentlighetsgrundsatsen.
Vi anser därför att man bör skilja
mellan handlingar som rör rikets förhål- lande till annan stat och som inkommit till eller upprättats hos svensk myndig- het som har till uppgift att sörja för rikets förbindelser med utlandet, å ena sidan, och övriga typer av handlingar med anknytning till utländsk stat eller sådan stats medborgare, å andra sidan. Härigenom kan man ge två olika regler, vardera regeln anpassad till det utrymme för bedömningen som de faktiska för- hållandena medger. Det är alltså inte fråga om att vidga utrymmet för sekre- tess utan att ge regler som stämmer med de verkliga behoven. För de förstnämnda handlingarna bör man behålla en regel med omvänd presumtion, medan för de senare bör väljas den i PM 1964 föror- dade regeln.
I Seer har man valt uttrycket »liand- lingar i ärenden vilka angå rikets för- hållande till främmande makt» för att beteckna den grupp av handlingar för vilka ett särskilt starkt sekretesskydd skall gälla. Bestämningen synes vara väl allmän, och den har också visat sig vålla tillämpningssvårigheter i praktiken. En bättre precisering skulle vinnas, om man väljer bestämningen »allmän handling, som angår rikets förhållande till annan stat och som inkommit till eller upprät- tats hos Kungl. Maj:ts kansli eller ut- rikesrepresentationen ». Med Kungl. Maj:ts kansli avses här inte bara utrikes— departementet utan också övriga stats- departement liksom försvarets komman- doexpedition och statsrådsberedningcn. Utrikesrepresentationen utgörs av Sve- riges beskickningar, delegationer och konsulat. Bestämningen får till följd att alla handlingar, som rör rikets för— hållande till annan stat och som upprät- tats hos nämnda myndigheter, faller un- der regeln med den omvända presumtio- nen oavsett var de förvaras. När det gäller till myndigheterna inkomna hand- lingar blir bestämmelsen tillämplig en-
dast på dem som inkommit just till nämnda myndigheter. Bestämmelsen har avsevärt praktiska fördelar. Den ger nämligen de myndigheter, som i fråga om utrikeshandlingar har den direkta kontakten med myndigheter i andra län— der, vilka inte erkänner en lagfäst of- fentlighetsprincip, det utrymme för di- skretionär prövning, som de behöver. Härmed överensstämmer att man beträf- fande utrikeshandlingarna i övrigt, i en- lighet med vad kommittén funnit be- träffande flertalet handlingar på andra områden, bör i TF uppställa ett direkt skaderekvisit för att de skall få hemlig- hållas. Den konsekvensen, att ett fåtal handlingar kan ha inkommit t.ex. till ut- rikesdepartementet och där falla under" regeln med den omvända presumtionen men vara upprättade hos t.ex. kommers- kollegium eller försvarsstaben och så- lunda där hänförliga under den andra strängare regeln, rubbar inte värdet av att ha en på angivet sätt praktiskt han- terlig ordning.
Kommittén
Att uttrycket »medför fara för rikets säkerhet» i 1964 års utkast har ersatts med uttrycket »vara till skada för riket» gör att bestämmelsen kommer att få betydelse även för handlingar angående handelsförhandlingar (jfr vad som sagts under 12 5). Även för andra fall synes det nya uttrycket vara att föredraga. Enligt vad som uttalades i motive- ringen till stadgandet i 1964 års utkast (s. 32) borde stadgandet bli tillämpligt inte endast på handling som angår främmande stat, dess myndigheter och dess medborgare utan även på hand- ling som på liknande sätt rör mellan- folklig organisation. Tanken var att en sådan organisation företräder andra stater, deras myndigheter eller deras medborgare. Den åsyftade innebörden torde komma fram tydligare genom ett
TF 2:17 205 tillägg att vad som sägs om annan stat skall avse jämväl mellanfolklig organi- sation.
Om utlämnande primärt skulle fram- kalla irritation mellan två andra stater, torde en följd också bli att Sveriges mellanfolkliga förbindelser störes, och handlingarna skall då hållas hemliga.
Det säger sig självt att handlingsof- fentligheten på detta område inte kan ha som huvudsyfte att tjäna förmedling- en av uppgifter om nyss inträffade hän- delser. Man tvingas godtaga att endast sådana handlingar ställs till förfogande som av den förvarande myndigheten -— eller besvärsmyndighet —— anses ha ett från utrikespolitisk synpunkt icke öm- tåligt innehåll. En riktig upplysning på längre sikt i utrikesfrågor bör emeller- tid självfallet eftersträvas. Det är ett samhällsintresse att forskning och upp- lysning om vårt lands internationella förhållanden underlättas.
Behovet av en inträngande debatt om våra relationer till andra folk talar för att sekretessen hävs så snart som möj- ligt. Här som på många andra områ- den måste man emellertid beakta, att en vidsträckt offentlighet kan påverka innehållet i och utformningen av ak- tuella handlingar, så att de som skall fatta beslut inte får tillgång till ett full- ständigt och korrekt underlag för sina bedömanden. Den som skriver en rap- port om tillstånd och stämningar i ett annat land bör inte handla i en känsla av tvång att undvika omdömen, som personer i detta land kan uppfatta som kränkande. En synpunkt av betydelse då det gäller rikets förhållande till and- ra stater är därför, att en handling bör publiceras först när det kan förmodas att den som har upprättat handlingen och där berörda personer inte längre intar en så central position som när handlingen tillkom.
I relationerna till andra stater är det
självfallet också av betydelse, vilken praxis som råder i dessa länder. Den brittiske premiärministern meddelade för kort tid sedan, som svar på en fråga i underhuset, att ledarna för det konser- vativa och det liberala partiet samtyckt till ett förslag från regeringen att mins- ka sekretesstiden för allmänna hand- lingar (»Cabinet and other official do- cuments») från 50 till 30 år. Enligt vad premiärministern meddelade samti- digt skulle ett förslag till erforderlig ändring i 1958 års lag om allmänna handlingar framläggas vid lämpligt till- fälle. (Official Report, 10th August 1966, vol. 733 column 1706.) I den föl- jande debatten exemplifierade premiär- minstern förslagets verkningar genom att nämna att handlingarna angående 1938 års Mönchen-överenskommelse skulle bli tillgängliga 1968.
Kommittén anser av nu anförda skäl att en sekretesstid av 30 är normalt måste fylla behovet i fråga om de ut- rikespolitiska förhållandena.
Då det gäller att skydda enskilda mot repressalier i länder med andra poli- tiska system, är frågan om sekretessti- dens längd vanskligare. Även här måste 30 är som regel vara tillräckligt lång tid. Särskilt med tanke på dessa fall sy- nes dct dock nödvändigt att utforma sekretessregeln så att tiden kan för- längas.
Mot tanken att låta en utsträckning av sekretesstiden bli beroende av att utrikesnämnden har fått tillfälle att yttra sig har knappast någon allvarliga- re invåndning riktats under kommitténs överläggningar på grundval av PM 1964. Såsom framhölls i PM 1964 (s. 32), skulle utrikesnämnden inte behöva höras i varje särskilt ärende där en förlängning av sekretesstiden ansågs påkallad. Inte heller skulle det vara nödvändigt att varje handling som är i fråga lades fram inför nämnden. Över-
läggningen i nämnden skulle kunna be- handla principerna för fortsatt hemlig- hållande av vissa grupper av handling- ar. Om förfarandet anknöts till utrikes- nämnden, skulle man vidare vinna en viss säkerhet för att förlängningen kom att tillgripas endast i fall då humanitä- ra skäl föreligger eller dä eljest moti- ven för hemlighållande kan godtagas. Kommittén anser det emellertid knap- past riktigt att genom en regel sådan som den i 1964 års utkast inordna ut- rikesnämnden som organ i ett admini- strativt förfarande. Det finns en risk att nämnden komme att besväras med överläggningar i frågor med begränsad politisk betydelse. Det kan dessutom synas främmande att genom en regel om obligatorisk överläggning i utrikes- nämnden begränsa regeringens fria ställ— ningstagande i ärenden som kan ha ut- rikespolitisk betydelse; det står i bättre överensstämmelse med våra konstitutio— nella principer att utan särskilda proce- durföreskrifter förlägga prövningen till regeringen. Intet hindrar emellertid den- na att i särskilda fall enligt 54 & RF råd- göra med nämnden i ärenden angående utsträckning av sekretesstiden. Kommittén vill av nu anförda skäl föreslå att sekretessen enligt det nu diskuterade stadgandet skall kunna för- längas utöver 30 år om Kungl. Maj:t medger det. Bestämmelsen därom in- nebär icke att Kungl. Maj:ts beslut skall behöva meddelas innan 30-årsti- den har löpt ut. Begär någon efter denna tids utgång att få del av handlingen och föreligger då icke Kungl. Maj:ts med- givande, kan frågan om medgivande hänskjutas till Kungl. Maj:t. Detta tor- de icke behöva medföra nämnvärt dröjsmål. Kommittén vill föreslå en yttersta gräns för sekretessen av 40 år. Kommittén anser det inte nödvändigt att begränsa tillämpningen av före-
skriften om utrikessekretess till sär- skilda i tillämpningsförteckningen an- givna fall. Sin viktigaste tillämpning får givetvis föreskriften inom utrikes- departementet med underlydande myn— digheter samt vissa av de övriga stats- departementen och några centrala äm- betsverk och staber. I enstaka fall kan även underordnade myndigheter hand- lägga ömtåliga ärenden med utländsk anknytning. Skulle tillämpningsförteck- ningen utformas så att den omfattade alla sådana tänkbara fall, funnes det emellertid risk för att förteckningen snarast kom att leda till en onödig sekretess.
18 & Sekretessen kring chiffer m.m.
Enligt 2 kap. 10 % TF i 1964 års utkast skulle allmän handling, som lämnade upplysning om chiffer, kod eller an- nan metod att för obehöriga dölja med- delandens innebörd eller eljest skydda meddelanden eller teleförbindelser, hål- las hemlig, om utlämnande kunde an— tas motverka syftet med metoden. Vad nu sagts skulle äga motsvarande till- lämpning på allmän handling, som lämnade upplysning om lås, larmsys— tem, lösen eller annan skyddsanord- ning. Stadgandet kompletterades av en föreskrift i utkastets 2 kap. 16 % TF om skyldighet för myndighet att i en s.k. parafras redogöra för innehållet i en handling som måste hemlighållas endast med stöd av bestämmelsen om hemlighållande av chiffer m.m. (se för- slagets 2 kap. 23 % tredje stycket TF).
Under överläggningarna riktades icke någon anmärkning mot 2 kap. 10 % TF i utkastets lydelse och icke heller mot den i PM 1964 anförda motivering- en (s. 32).
Kommit—tén inför bestämmelsen i sitt
TF 2:18 207 förslag utan någon saklig ändring. Så- som angivits i PM 1964 (s. 32) syftar bestämmelsen bl.a. på koncept till och utskrift av meddelande, som har över- sänts på hemligt språk, och detta obe- roende av om de år avfattade på det hemliga språket eller på klart språk. För att detta skall komma fram tydligt bör paragrafens första mening avfattas så att den omfattar inte bara handling som lämnar utan även handling som kan bidraga till upplysning om chiffer osv.
I enlighet med gängse internationell terminologi bör uttrycket teleförbindel- ser ersättas med uttrycket telekommuni— kation. Därmed förstås, enligt artikel 1 mom. 2 i radioreglementet (tillhörande internationella telekonventionen och un- dertecknat i Geneve 1959, televerkets författningssamling serie Bz29), varje överföring, utsändning eller mottagning av tecken, signaler, skrift, bilder, ljud eller meddelanden av varje slag medelst tråd, radio eller andra optiska eller elektromagnetiska system.
Det synes icke erforderligt att kom- plettera bestämmelsen med någon till— lämpningsförteckning.
19%
Sekretess vid domstol
Paragrafen motsvarar närmast 36 & Seer och 2 kap. 15 % första stycket TF enligt lydelsen i 1964 års utkast. Ifråga om de huvudsakliga skälen till bestämmelsen hänvisas till den allmän- na motiveringen (VI B 4).
För att en handling som har före- tetts eller upprättats vid förhandling in- för domstol skall kunna hållas hemlig efter det domstolen har skilt målet från sig skall, såsom angivits där, fordras att domstolen har förordnat att någon sekretessbestämmelse alltjämt skall äga tillämpning på handlingen. En före-
skrift att sådant förordnande träder i kraft omedelbart synes nödvändig (för- sta stycket andra punkten).
Bestämmelserna i denna paragraf tar sikte på förhållandena efter det att domstolen har skilt målet från sig. Un- der tiden dessförinnan skall enligt för- slaget allmänna sekretessregler gälla. Så är fallet även enligt Seer. De nu gällande allmänna sekretessreglerna har emellertid inte i någon större utsträck- ning avfattats med tanke på rättegång, och det har därför blivit nödvändigt att meddela särskilda regler om hem- lighållande av handlingar under må- lets handläggning. I avbidan på för— handling inom stängda dörrar kan så- lunda domstolen besluta att handlingar som inkommer i målet inte utan dess tillstånd får utlämnas. Även för tiden mellan förhandlingen och avgörandet finns särskilda regler. (36 % första styc- ket Seer.)
I den allmänna motiveringen har kommittén yttrat att de framtida sekre- tessreglerna torde kunna avfattas så att de omfattar alla typer av domstols- handlingar som kan behöva hemlighål- las. De handlingar som har inkommit till eller upprättats hos annan myndig- het för annat ändamål än att tjäna som bevis i rättegång erbjuder härvidlag in- te några större problem. Skall sådana handlingar hållas hemliga hos denna myndighet, gäller detsamma hos dom- stolen. I motsatt fall skall de givetvis vara offentliga även hos denna. Då frå- gan om framtida sekretess även enligt förslaget skall röna inflytande av om förhandling i målet hålles inom stäng- da dörrar, måste det dock tillses att bestämmelserna om inskränkning av förhandlingsoffentligheten lämnar till- räckliga möjligheter att hindra sprid- ningen av innehållet i hemliga hand- lingar. Frågan härom behandlas under 5 kap. RB.
Beträffande handlingar som tillkom- mer med tanke på förfarandet hos dom- stolen -— vare sig de inkommer till domstolen från myndighet eller enskild eller de upprättas hos domstolen _- fordras inte några särregler; det gäller bara att tillse att tillämpningsförteck- ningarna avfattas så att de omfattar des— sa handlingar. Detta har också iakt- tagits.
Handlingar tillhörande förundersök- ning i brottmål kan vara hemliga av skäl som anges i skilda stadganden, exempelvis 10, 11, 15 och 16 åå. Stad- gandena jämte tillämpningsförteckningar är så avfattade att sådana handlingar kan hållas hemliga hos domstol under eljest gällande förutsättningar (se exempelvis avd. 6 i tillämpningsför- teckningen under 10 %, avd. C 6 i till- lämpningsförteckningen under 11 % samt avd. 1 och 3 i tillämpningsförteck- ningen under 15 5). Samma gäller an- nan av myndighet gjord undersökning som syftar till att klarlägga förhållan- den för rättegång, såsom psykiatrisk undersökning och personundersökning i brottmål samt utredning av medici- nalstyrelsen eller arbetarskyddsstyrel- sen i tvistemål (se de angivna bestäm- melserna under 10 och 11 åå). Vad som behövs därutöver synes vara endast fö- reskrifter som gör det möjligt att hem- lighålla från enskilda inkomna och hos domstolen upprättade handlingar. Vissa av sekretessbestämmelserna, exempel- vis de om försvars- och utrikessekre- tess, kan tillämpas direkt på sådana handlingar. Särskild praktisk betydelse kan utredning i familjemål och i en- skilda tvistemål få. Med tanke särskilt på dessa har i det föregående föreslagits vissa bestämmelser i tillämpningsför- teckningen under 10 % första stycket och 11 & (avd. 7 och avd. D). Bestäm- melsen i tillämpningsförteckningen un- der 10 % kan bli tillämplig även på
exempelvis inlagor frän enskild och protokoll i mål om utpressning.
Enligt de åsyftade bestämmelserna i tillämpningsförteckningarna under 10 och 11 %% skall TF:s regler om sekretess till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden tillämpas på protokoll, beslut och andra handlingar i mål eller ärende hos domstol vilket kan handläggas inom stängda dörrar. Om en viss handling skall hållas hem- lig, kommer så länge handlingen inte har företetts vid en förhandling med denna formulering att bero på om de i TF angivna förutsättningarna för sek- retess föreligger. Finns det inte någon anledning att räkna med att förhand- ling i målet eller ärendet kommer att hållas inom stängda dörrar, torde det i regel saknas grund att hemlighålla handlingen. Det kan nämligen knappast sägas att utlämnandet medför någon skada, om handlingens innehåll likväl kommer att bli offentligt vid förhand- lingen. Tillämpningen av 10 och 11 %% i 2 kap. TF på sådana handlingar som inkommer eller upprättas före förhand- ling och som inte enligt andra bestäm- melser är hemliga, torde därför i prak- tiken inte komma att skilja sig märk- bart från vad som nu gäller på grund av 36 % första stycket andra punkten Seer (se t.ex. NJA I 1964 s. 109). Även i fråga om den tid som förflyter mel- lan en förhandling inom stängda dör- rar och avgörandet torde förslaget till sina praktiska verkningar nära överens- stämma med gällande regler (36 5 för- sta stycket Seer).
20%
Utlämnande av hemlig handling efter prövning av skaderisken
Paragrafen har spridda motsvarigheter i Seer (13, 14 och 16 %% m.fl.). Den motsvarades i 1964 års utkast närmast 14—566-2759
av 2 kap. 15 å andra stycket TF. I fråga om skälen till paragrafen hän- visas i huvudsak till den allmänna mo- tiveringen (VI B 5).
Orden »forskning, undersökning el— ler annat sådant ändamål» syftar till att klargöra att undantag från sekre- tessen kan medges för angelägna och seriösa ändamål. Det synes dock icke nödvändigt att begränsa tillämpningen till fall av »vetenskaplig» forskning o.d. Dels måste det ofta framstå som osäkert, om ett visst arbete har veten- skaplig karaktär. Dels kunde en sådan begränsning i onödan försvåra många typer av studiearbete på det sociala området. En annan sak är att det i praktiken ofta måste påverka bedöman- det, att sökanden är en vetenskapsman. I sådana fall kan det oftare än eljest anses uteslutet att utlämnande skulle medföra skada.
Uttrycket »undersökning» syftar bl.a. på en undersökning av rättspraxis, som en advokat önskar göra, och en gransk- ning av sådan praxis som göres för publicering i pressen.
Då det i stadgandet talas om »skada», åsyftas, som sociologiska institutionen vid Uppsala universitet anfört (bilaga 3 s. 242), en anknytning till det sekre- tesskyddade intresset. Det kan sålunda inte utan vidare anses att ett utlämnan- de från en lasarettsläkare till en pri- vatpraktiserande läkare inte innebär skada bara därför att den senare har i huvudsak samma tystnadsplikt som den förre. Då det gäller förtroendesekretess måste i stället allt begagnande, som måste anses oförenligt med vad den en- skilde har eller kan antagas ha förut- satt, anses innebära skada. I det anför— da exemplet måste alltså lasarettsläka— ren söka förvissa sig om att den privat— praktiserande läkaren inte begär att få del av handlingen för ett ändamål som är oförenligt med den enskildes önske-
mål, t.ex. för att biträda dennes mot- part i ett skilsmässomål. Kommittén kan i denna fråga hänvisa till fram- ställningen i den allmänna motivering- en om sekretess mellan myndigheter (VI B 7). Vid andra typer av sekretess än förtroendesekretessen torde myndig- heten i regel kunna pröva skaderisken enligt de regler som gäller gentemot all- mänheten, låt vara att de intressen som talar för utlämnande oftare kan få fö- reträde med hänsyn till ändamålet med begäran och sökandens personliga egen- skaper.
De förbehåll som myndighet kan uppställa för att begränsa risken för skada kan vara av många slag. Ett för- behåll kan röra förvaringen av hand— lingen eller innebära förbud mot mång- faldigande eller skyldighet att efter be- gagnandet återställa handlingen (jfr an- förande av herr Ryhninger, bilaga 2 s. 136). Det kan innehålla att handlingens innehåll icke får föras vidare. Ett för- behåll kan också stadga begränsningar i möjligheten att offentliggöra innehål- let i handlingen, exempelvis så att namn på däri berörda personer skall uteslutas eller så att annan hemlig sakuppgift ur handlingen icke får publiceras (se här- om den allmänna motiveringen under VI B 5). Att en tystnadsplikt på det- ta sätt kan konstitueras genom ett för- behåll står i överensstämmelse med gäl- lande rätt ( SOU 1947:60 s. 246 och 252 ). Föreskriften i TF kan däremot icke omfatta andra handlingar än så- dana som utlämnas av myndighet. Konstruktionshandlingar, som en privat ingenjörsbyrå upprättar på beställning av myndighet, kan sålunda inte omfat- tas av ett förbehåll enligt denna para- graf, så länge de inte har inkommit till myndigheten och därigenom har blivit allmänna handlingar.
Enligt 1964 års utkast (2 kap. 15 % andra stycket TF) skulle myndighet vid
utlämnande efter den här avsedda dis- kretionära prövningen kunna uppställa förbehåll »om sättet att handhava handlingen och begagna dess innehåll». Denna formulering synes täcka de ty- per av förbehåll som kan behöva upp- ställas. Kommittén upptar formulering— en oförändrad i förslaget.
Beträffande skälen till föreskriften om utlämnande efter prövning av skaderis- ken hänvisas i övrigt till PM 1964 (s. 19). Såsom där utvecklats, skall det även i dessa fall vara möjligt att anföra besvär över beslut att vägra utlämnan- de.
Frågan om straff för brott mot för- behåll behandlas under 17 kap. 13 & BrB.
21 %
Enskilds samtycke
Paragrafen motsvarar närmast 2 kap. 15 & tredje stycket TF i lydelsen enligt 1964 års utkast. Skälen har redovisats i den allmänna motiveringen (under VI B 6). Föreskriften har betydelse endast i fråga om sekretess till skydd för en— skilda intressen, dvs. den sekretess som är föreskriven i 8—11 55. Genom ett stadgande i andra stycket har vidare sekretessen kring straffregister och and- ra register över personliga förhållanden (9 5 andra stycket) undantagits. Skälen härtill har angivits i den allmänna mo- tiveringen.
Det kan förekomma att en handling skall hållas hemlig både av hänsyn till enskild och av hänsyn till något allmänt intresse. Så kan vara fallet med exem- pelvis handlingar angående anstaltsbe- handling inom kriminalvården (10 och 15 55 i förslaget). Vem som är behörig att avge samtycke, om samtycke är ogil- tigt på grund av tvång, svek o.d., vilken bevisning som skall krävas för att sam- tycket härrör från uppgiven person, osv., får prövas enligt allmänna regler
(se Welamson, Läkarsekretessen s. 46, 111).
22 % Dispens och andra undantag från sekretessreglerna Paragrafen motsvarar 2 kap. 17 å andra stycket TF i lydelsen enligt 1904 års utkast.
Motivet till att reglerna om allmänna handlingars offentlighet är intagna i grundlag är att offentlighetsprincipen behöver grundlagsskydd (PM 1964 s. 12). De i grundlagen angivna inskränk- ningarna i offentligheten skall inte kun- na utvidgas genom bestämmelser i för- fattning av annat slag. Däremot finns inte något principiellt hinder mot att dessa inskränkningar begränsas i annan ordning än genom grundlagen. I enlig- het med denna tankegång föreslogs i PM 1964, att det genom lag skulle kun- na bestämmas att handling skulle ut- lämnas utan hinder av vad som före- skrevs i 2 kap. TF (2 kap. 17 % första stycket TF). Det skulle också stå Kungl. Maj:t fritt att, genom författning eller annat beslut, medge utlämnande utan hinder av sekretessbestämmelserna, dock icke om därigenom något skulle röjas som enskild hade meddelat i för- troende (andra stycket i samma para- graf).
I den allmänna motiveringen (under VI B 5) har kommittén i det väsentliga anslutit sig till det i 1964 års utkast framlagda förslaget på denna punkt. I fråga om motiven hänvisas vidare till PM 1964 (s. 49). Behovet av bestäm— melser i lag torde emellertid med den nu föreslagna konstruktionen tillgodo- ses genom tillämpningsförteckningen. Första stycket i 17 % enligt 1964 års utkast behöver därför inte få någon motsvarighet i förslaget. Paragrafen in- nehåller alltså endast en bestämmelse om behörighet för Kungl. Maj:t att hä-
va sekretess. Där hänvisas icke till 8 %, som innehåller föreskrifter om förtro- endesekretess. Sakligt ansluter sig för— slaget här nära till 1964 års utkast.
23 % Sättet för utlämnande
Paragrafen motsvaras i TF:s gällande lydelse av 2 kap. 8 5 och i lydelsen en- ligt 1964 års utkast av 2 kap. 16 %.
Enligt 2 % i förslaget skall som band- ling anses ej blott framställning i skrift eller bild utan även upptagning som måste återgivas för att kunna läsas eller avlyssnas. Denna regel, principiellt själv- klar, kan vara svår att genomföra i praktiken. Som framhölls i FM 1964 (s. 49), måste den som vill tillägna sig in- nehållet i en upptagning begagna sär— skilda anordningar, såsom läsapparat eller uppspelningsanordning, eller ock— så måste en utskrift göras på maskinell väg.
Enligt 1964 års utkast (2 kap. 16 % första stycket andra punkten TF) skul- le, om särskilt hjälpmedel erfordrades för läsning eller avlyssning på stället, detta ställas till förfogande. I motive- ringen till stadgandet (s. 49) anfördes att uppmärksamhet under det fortsatta utredningsarbetet måste ägnas åt de ekonomiska konsekvenserna av denna regel; det kunde, sades det, visa sig nödvändigt att, när det gäller datama- skinsupptagningar, medge anstånd med utskrift av kostnadsskäl eller av hänsyn till myndighetens verksamhet.
Den tryckfrihetsrättsliga bedömning- en och behandlingen av upptagningar diskuterades vid sammanträdet den 20 november 1964 (bilaga 2 s. 182—184) och togs dessutom upp skriftligen av statistiska centralbyrån (bilaga 3 s. 243).
Upptagningar av här avsedda slag kan, som framhölls vid nyss nämnda
sammanträde (anföranden av herr von Otter, bilaga 2 s. 182 och 184), begag- nas som hjälpmedel vid framställning av längder och andra förteckningar. Härvidlag intar upptagningarna inte nå- gon särställning i jämförelse med band- lingar i vanlig mening. Såsom anfördes i PM 1964 (s. 25) hör vad som är stad- gat om tidpunkten då en handling anses inkommen eller upprättad gälla upptag- ning på samma sätt som annan hand- ling. Huvudregeln är att handlingar som tillkommer hos myndighet anses upprättade först då de expedierats eller då ärendet slutbehandlats. I fråga om diarier, journaler, register och andra så- dana förteckningar gäller emellertid att de skall anses upprättade, då de färdig- ställts för anteckning eller införing. Av- görande för hur en upptagning för da- tamaskin som är avsedd att vara ett så- dant hjälpmedel skall betraktas blir alltså om upptagningen kan anses så- som en förteckning vilken är färdig- ställd för anteckning eller införing eller om den endast är ett förarbete till en sådan förteckning (jfr RÅ 1963 nr 46). I fråga om andra upptagningar torde TF:s huvudregel i allmänhet bli till- lämplig.
Det har befarats att TF:s tillämpning på magnetbandsregister skulle innebä- ra en skyldighet att utlämna även så- dana uppgifter som registret inte är programmerat för att tillhandahålla (anförande av herr von Otter, bilaga 2 s. 183). Av TF följer emellertid endast en rätt att utbekomma handlingar, inte en rätt att genom myndighetens försorg få forsknings- eller efterforskningsarbe- te utfört (jfr prop. 1948:230 5. 134). Allmänheten kan med andra ord inte på TF grunda något anspråk på att myn- digheten skall bearbeta sitt material för att tillhandahålla önskade detaljupp- gifter. Något sådant anspråk torde inte heller, i fråga om statliga myndigheter,
kunna stödjas på de i den allmänna mo- tiveringen (under VIII) omnämnda ser- vicecirkulären (SFS 1946:680 och 1964: 794).
Statistiska centralbyrån framhåller (bilaga 3 s. 243), att den i 1964 års ut- kast föreslagna regeln om tillhandahål— lande av hjälpmedel i praktiken kom- mer att innebära att myndigheten kan bli skyldig att tillhandahålla en data- maskin. Det blir, yttrar centralbyrån, fråga inte bara om direkta kostnader för bearbetningen utan även om indi- rekta kostnader genom att en dylik be— arbetning skall trängas in i produktions- programmet för en förmodligen hårt belastad anläggning. I anledning härav vill kommittén först erinra om det nyss sagda: på TF kan icke grundas någon rätt att få en bearbetning utförd utan endast att få en utskrift av sådant ma— terial som myndigheten har tillgängligt. Vidare kan framhållas att TF förutsät— ter att för en avskrift skall erläggas »fastställd avgift». För flertalet stats- myndigheter har sådana avgifter be- stämts genom expeditionskungörelsen den 29 oktober 1964. Intet hindrar att särskilda avgifter bestäms för utskrif- ter av upptagningar med hänsyn tagen till de kostnader som dessa utskrifter drar; kommittén vill erinra om att cen— trala folkbokförings- och uppbörds- nämnden enligt sin instruktion (3 % i lydelse enligt SFS 1966:386) har till åliggande bl.a. att meddela bestämmel- ser om ersättning för automatisk data- behandling och produkter därav.
Kommittén vill vidare erinra om att, såsom nämnts i den allmänna motive- ringen (under IX), riksarkivet i fram- ställning den 9 november 1965 till Kungl. Maj:t har anhållit om utredning av de frågor som sammanhänger med behandlingen av magnetband och and- ra lagringsmedier.
Andra typer av registreringar än elek-
troniska upptagningar är hålkort, hål- remsor, arkivfilm, andra fotografiska upptagningar, nlagnetband, videoband, ljudband grammofonskivor. De praktiska svårigheterna att med kort varsel leverera avskrifter, utskrifter el- ler kopior torde här i regel vara mindre än i fråga om datamaskinsupptagning- arna. Vad gäller vissa av dessa upptag- ningar finns också goda möjligheter att omedelbart avlyssna eller studera ma- terialet.
En skyldighet att ställa maskinell läs- eller skrivutrustning, bildvisningsappa- ratur eller bandspelare till förfogande kan medföra kostnader för de myndig- heter som har upptagningar i sitt för- var. Dessa myndigheter torde dock re- dan för sin egen verksamhet i regel va- ra nödsakade att anskaffa sådan utrust- ning. Kommittén vill vidare erinra om att, redan enligt TF:s nuvarande lydel- se. skyldighet att tillhandahålla hand- ling på ställct ej föreligger, om »bety- dande hinder» därför möter. Att teknisk utrustning saknas är uppenbarligen ett sådant hinder. Myndigheten måste, om så är fallet, vara berättigad att i stället tillhandahålla en utskrift eller en kopia efter den tid som kan behövas för att låta framställa en sådan. En annan ut- väg kan vara att utskriften eller kopian framställes vid en privatägd anläggning. Det torde ankomma på arkivmyndighe- tcrna att meddela de föreskrifter som kan behövas bl.a.i fråga om kontroll och för att förebygga förvanskning och förstöring.
På grund av det anförda anser kom- mittén att inga större ändringar behö- ver göras i föreskrifterna om tillhanda- hållande av handlingar då dessa blir tillämpliga på upptagningar. Den i 1964 års utkast intagna regeln om tillhanda- hållande av hjälpmedel bör inflyta i grundlagen. Vidare bör, delvis i anslut- ning till utkastet, göras vissa detaljänd- ringar.
och
För kommunalmyndighet gäller nu den lättnaden att, om en hos sådan myndig- het förvarad handling kan tillhandahål- las på stället, rätten att erhålla hand- lingen i avskrift gäller endast i den ut- sträckning som är stadgad i kommunal- lag eller eljest. Enligt kommitténs me- ning saknas numera anledning att be- hålla denna särregel.
Enligt 1964 års utkast skulle i para- grafen om tillhandahållande av hand- ling (16 å) som ett tredje stycke inflyta en föreskrift om s.k. parafraser. Om någon begärde att få del av handling som skulle hållas hemlig endast på grund av att den lämnade upplysning om chiffer, kod eller annan metod att för obehöriga dölja meddelandens in- nebörd, skulle myndigheten vara skyl- dig att skriftligen redogöra för vad handlingen innehöll, i den mån det kun- de ske utan att metoden röjdes. Mot föreskriften har icke någon kritik rik— tats, och kommittén upptar den utan saklig ändring i förslaget såsom ett tred- je stycke. Beträffande en mindre jämk— ning av ordalagen hänvisas till vad som har sagts under 18 g.
24 % Diarieföring och service
Skälen för det nya stadgandet i första stycket om skyldighet att hålla hand- lingar registrerade eller ordnade har redovisats i den allmänna motiveringen (under VIII).
I den allmänna motiveringen (under VIII) har kommittén uttalat sig för en mera vidsträckt reglering i författning av skyldigheten för statliga och kom- munala myndigheter att stå allmänhe- ten till tjänst med upplysningar. Kom— mittén har erinrat om vissa allmänt hållna föreskrifter i 1965 års allmänna verksstadga och andra instruktioner och i de två statliga servicecirkulären.
Dessa föreskrifter är, såsom också framhölls, inte giltiga för alla myndig- heter. Kommittén har förordat att en bestämmelse sådan som den i den all- männa verksstadgan överväges för domstolarnas del och för de till krigs- makten hörande myndigheter för vilka verksstadgan inte redan gäller. Enligt vad kommittén vidare yttrat bör det också övervägas, om inte servicecirku- lärens och allmänna verksstadgans in- formationsbestämmelser bör få mot- svarigheter för de kommunala myndig- heternas del.
Kommittén har övervägt att föreslå en författningsreglering för de angivna myndigheterna som både sakligt och redaktionellt nära ansluter sig till all- männa verksstadgans och servicecirku- lärens bestämmelser. Bestämmelserna skulle då för statsmyndigheternas vid- kommande inflyta i arbetsordningar, reglementen och andra administrativa författningar och för kommunalmyn- dighetemas i de skilda kommunallagar- na. Från principiell synpunkt ligger det dock ett värde i att myndigheternas skyldighet att hjälpa allmänheten till rätta kommer till uttryck i det kapitel av TF som innehåller de centrala före- skrifterna om allmänna handlingars of- fentlighet. En reglering i skilda admini- strativa författningar och kommunalla- gar skulle vidare bli ganska omständ- lig. Det skulle också vara svårt att vinna säkerhet för att bestämmelserna täckte hela fältet. En viss olägenhet med att göra regleringen i TF är å andra sidan att den då måste begränsas till vad som har samband med allmän- na handlingar. Man kan emellertid räk- na med att skyldigheten att stå till tjänst med upplysningar ur allmänna handlingar kommer att öka myndighe- ternas benägenhet att sörja även för andra slag av information.
Kommittén har därför stannat vid att
föreslå ett stadgande i andra stycket av 24 %, vilket ålägger myndigheterna att vara verksamma för att allmänheten ur de hos myndigheterna förvarade hand- lingar som inte skall hållas hemliga skall erhålla begärda upplysningar, såvida inte betydande hinder föreligger. Någon mera ingående reglering synes inte nöd- vändig för att säkra tillgången till upp- lysning ur allmänna handlingar. I den skyldighet som föreskrives genom regeln ligger nämligen, att myndigheterna i mån av behov skall tillse att särskilda an- ordningar vidtas för att underlätta för parter, företrädare för nyhetsorganen och andra intresserade att få sådan upplysning. Som kommittén yttrat i den allmänna motiveringen kan det i många fall ligga nära till hands att myndigheterna för detta ändamål utan anmaning i varje särskilt fall håller ny- inkomna och nyupprättade handlingar tillgängliga under tillkännagiven tid och på bestämd plats, i den mån de inte behöver behandlas omedelbart.
Det ligger också i sakens natur att myndighet, då utlämnande av en hand- ling eller en upplysning ur denna redan har begärts, icke får försvåra tillgången därtill genom att, utan tvingande skäl, t.ex. insortera handlingar i akter som är svårare att överblicka eller återlämna handlingar till enskild ingivare.
25 & Handläggning av frågor om utlämnande
Paragrafen motsvaras i TF:s gällande lydelse av 2 kap. 9 % och i lydelsen cn- ligt 1964 års utkast av 2 kap. 18 %. Kommittén föreslär icke någon sak- lig ändring i den gällande lydelsen. Den i 1964 års utkast föreslagna re- geln om inhibition av utlämnande ut- går som en följd av att kommittén inte lägger fram förslag om rätt att över- klaga beslut, varigenom handling läm-
nas ut (se den allmänna motiveringen under VI B 2).
Reglerna om s.k. kvalificerad hem- ligstämpling skulle enligt PM 1964 om- arbetas formellt. I förslaget utformas (le emellertid på samma sätt som i TF:s gällande lydelse.
26 % Besvärsrätt m.m.
Paragrafen motsvarar nuvarande 10 å och 19 % i 1964 års utkast.
I PM 1964 föreslogs vissa ändringar i besvärsinstitutet, vilka i författnings- texten kom till uttryck främst i en änd- rad lydelse av denna paragraf. Kom- mittén framlägger emellertid icke för- slag om dessa ändringar. Skälen härtill har angivits i den allmänna motivering- en (undcr VI B 2).
Kommittén föreslår, att i paragrafen skall inarbetas en föreskrift om att myndighet, om den avslår framställning om att utfå allmän handling, skall an- ge skälen i sitt beslut. En föreskrift med samma innebörd fanns i 1964 års utkast (2 kap. 18 % tredje stycket). För- slaget om en sådan föreskrift mötte ic- ke någon invändning vid överläggning- arna på grundval av PM 1964. Det kan förhålla sig så att det inte behövs an- nan motivering än en hänvisning till lagrum. I fall då den tillämpade para- grafen innehåller flera grunder för hemlighållande kommer det dessutom att åligga myndigheten att ange vilken grund som åberopas.
Å andra sidan innebär bestämmelsen självfallet inte att motiveringen skall vara så utförlig att de intressen som sek- retessen skall skydda blir prisgivna.
TF:s regler om besvär över beslut, varigenom utlämnande av handling väg- rats, rör endast fall då sökanden påstår att avslagsbeslutet icke är lagligen grun- dat. Såsom framhållits i den allmänna
motiveringen (VI B 6), anger Seer i åtskilliga fall inte de närmare förutsätt- ningarna för sekretess utan föreskriver endast att handlingen ej må utlämnas utan viss myndighets tillstånd. Myndig- hets underlåtenhet att lämna tillstånd kan inte angripas genom besvär enligt de särskilda reglerna i 2 kap. TF. En- ligt rådande uppfattning följer emeller- tid av allmänna förvaltningsrättsliga principer en möjlighet att hänvända sig till överordnad myndighet med begäran om rättelse, och dessutom finns, vad gäller avgörande av statlig myndighet som inte lyder under riksdagen, möj- ligheten att begära prövning av Kungl. Maj:t enligt 37 % Seer (SOU 1947:60s. 77, prop. 1965:88 s. 34).
Enligt kommitténs förslag ersätts de nuvarande reglerna om tillstånd till ut- lämnande med bestämmelser som mera noggrant anger förutsättningarna för hemlighållande. Prövningen, om dessa förutsättningar föreligger, är en rättslig prövning. Besvär skall även i dessa fall föras i enlighet med TF:s regler. Be- stämmelsen om att besvär kan föras enligt dessa regler endast då sökanden anser att beslutet icke är lagligen grun- dat fyller då inte längre någon uppgift. Den bör därför utgå. Då det gäller stats- myndighet, som enligt stadgande i Seer kan lämna tillstånd till att hem- lig handling lämnas ut, blir den vikti- gaste konsekvensen av förslaget i den- na del att prövningen i sista hand kom- mer att ligga hos regeringsrätten, inte hos Kungl. Maj:t i statsrådet. Beträf- fande kommunalmyndigheter medför ändringen att besvär i större utsträck- ning kan komma att prövas av myndig- heter utanför kommunen.
27 % Besvärsmyndighet Paragrafen motsvarar nuvarande 11 å och 20 g i 1964 års utkast.
Varje spridning av en hemlig uppgift innebär att sekretessen försvagas. Så är fallet även då en hemlig handling läm- nas till en annan myndighet; en viss skada kan, för att välja ett exempel från de personliga förhållandena, följa re- dan av att den vars förhållanden avses »förklenas» i en tjänstemans medvetan- de. Att tjänstemännen hos den motta- gande myndigheten är bundna av tyst- nadsplikt i fråga om handlingens inne- håll utesluter alltså inte att skada sker.
Det sagda har särskild betydelse i fråga om förtroendesekretessen. I den allmänna motiveringen (under VI B 7) har kommittén uttalat sig för en lag- reglering av frågan om sekretess mellan myndigheter och har därvid yttrat att det beträffande uppgifter som omfattas av förtroendesekretess ligger nära till hands att anse att varje bruk, som står i strid med vad den enskilde har för- utsatt, medför skada. Även vid utform- ningen av besvärsinstitutet måste man beakta intresset att så långt möjligt hindra spridning av hemliga uppgifter. I första hand gäller det att se till att i förtroende lämnade uppgifter om per- sonliga förhållanden inte kommer till sådana personers kännedom som i det dagliga livet har kontakt med den vars förhållanden avses. I den allmänna mo- tiveringen (under VI B 7) och i special- motiveringen under 3 % har kommittén uppehållit sig vid frågan om rådgivares och läkares ställning. Den av kommit- tén föreslagna utformningen av myn- dighetsbegreppet leder till att sådana personer betraktas som särskilda myn- digheter i vad de självständigt sysslar med sina uppgifter såsom rådgivare och läkare. Då det gäller personal som står under tillsyn av medicinalstyrelsen på det sättet att klagan över deras hand- lande skall anföras där blir konsekven- sen att besvär i frågor om utlämnande
av handlingar skall anföras hos nämn- da styrelse. Vad beträffar rådgivare som inte intar denna ställning torde, såsom angivits under 3 5, det andra stycket i denna paragraf bli tillämpligt, och behörig besvärsmyndighet blir så— ledes för kommunal rådgivare länssty— relsen och för statligt anställd rådgi- vare vederbörande överordnade stats- myndighet.
Högsta besvärsinstans i frågor om ut- lämnande av allmänna handlingar är för de allmänna domstolarna högsta domstolen. För statsförvaltningen i all- mänhet och kommunerna prövas bc- svären i sista instans av regeringsrätten. För de myndigheter som lyder under riksdagen gäller vad riksdagen bestäm- mer. Arbetsdomstolen och försäkrings- domstolen är högsta instanser i de mål för vilka de inrättats, dvs. för arbets- domstolens del mål rörande kollektiv- avtal och för försäkringsdomstolens del mål angående allmän försäkring. yrkes— skadeförsäkring m.m. (se 1 och 15 %% lagen den 22 juni 1928 om arbetsdom- stol samt 1 % lagen den 26 maj 1961 om försäkringsdomstol jämförd med 20 kap. 10—12 %% lagen den 25 maj 1962 om allmän försäkring, 44 % lagen den 14 maj 1954 om yrkesskadeförsäkring och 50 % 1 mom. förordningen den 14 december 1956 om erkända arbetslös- hetskassor i lydelse enligt SFS 1964: 495).
Att arbetsdomstolen och försäkrings- domstolen sålunda är högsta instanser på sina områden torde icke innebära någon inskränkning i TF:s regel om att frågor om utbekommande av allmänna handlingar skall fullföljas i sista hand till Kungl. Maj:t. Besvär över beslut av någon av dessa domstolar att vägra ut- lämnande bör alltså prövas av rege- ringsrätten (jfr prop. 1936: 140 s. 46 ).
28—30 55
Ytterligare om besvär. Hemlig- stämpling
Dessa paragrafer överensstämmer med nuvarande 12—14 åå. En redaktionell jämkning har dock gjorts i 28 %. Mot- svarande stadganden i 1964 års utkast var 21—23 åå.
I motiveringen till den bestämmelse i 1964 års utkast som motsvarar 30 å i förslaget (23 %, PM s. 51) diskuterades tanken att stadgandet angående s.k. en- kel hemligstämpel borde kompletteras så att det föreskrevs att den befattnings- havare som låter anbringa stämpeln skulle vara skyldig att anteckna sitt namn eller sin signatur på handlingen. Inom många myndigheter kan helt sä- kert, sades det, föreligga ett behov att på ett enkelt sätt få reda på vem som har prövat frågan om hemligstämpling. Enligt vad som vidare anfördes torde dock någon allmän regel i ämnet knap- past erfordras; intet hinder förelåg, framhölls i promemorian, att föreskrift meddelades på administrativ väg.
Kommittén vill ansluta sig till dessa uttalanden.
Tillämpningen av bestämmelserna om hemligstämpling kan bereda svå- righeter i fråga om sådan upptag- ning, som enligt 2 % andra stycket skall anses som handling (se yttrande från postbanken, bilaga 3 s. 243). Det är icke alltid möjligt att, såsom då det är frå- ga om hålkort, förse själva lagrings- mediet med en för blotta ögat synlig hemligheteckning. En viss säkerhet kan vinnas genom att kartong eller annat sådant förvaringsmedel förses med hem- ligstämpel. Motsvarande text kan också ingå i själva upptagningen. Ett ljud- band med hemligt innehåll kan exem- pelvis inledas med de uppgifter som enligt 30 å i förslaget skall ingå i en hemligbeteckning. Den av riksarkivet
begärda utredningen angående behand- lingen av magnetband och andra lag- ringsmedier (se under 23 %) bör enligt kommitténs mening omfatta även denna fråga.
7 kap. Om tryckfrihetsbrott
3 % Åtal vid meddelande för offentlig- görande i tryckt skrift
Enligt den nuvarande lydelsen av 7 kap. 3 5 andra stycket TF medges inskränk- ningar i den allmänna principen om frihet från ansvar för den som har läm- nat meddelande för offentliggörande i tryckt skrift (] kap. 1 % andra stycket) i följande fall:
1. då meddelandet innefattar uppror, högförräderi, landsförräderi, landssvek, spioneri, grovt spioneri eller försök, för— beredelse eller stämpling till sådant brott;
2. då någon som på grund av allmän befattning eller i och för utövande av lagstadgad tjänsteplikt erhållit känne- dom om förhållande, varom han eljest enligt lag har att iakttaga tystnad, uppenbarar vad han sålunda erfarit;
3. då någon utlämnar allmän hand- ling, som skall hållas hemlig.
Det i PM 1964 framlagda förslaget till ny lydelse av föreskriften rörde icke det fall som anges under 1. Bestämmel- sen under 2 om att brott mot tystnads- plikt angiven i lag kan beivras skulle ersättas med en bestämmelse som lät reglerna om handlingssekretess bli nor- merande även för möjligheten att in— gripa vid meddelande för publicering i tryck; bröt någon mot den tystnadsplikt som följde av reglerna om handlings— sekretess, kunde alltså ansvar utkrävas även om meddelandet lämnades för offentliggörande i tryckt skrift. Efter- som reglerna för muntliga meddelanden på detta sätt skulle sammanfalla med
dem för utlämnande av handlingar, cr- fordrades icke någon motsvarighet till den under 3 återgivna bestämmelsen (se PM 5. 52).
Med anledning av kritik under över- läggningarna på grundval av FM 1964 har kommittén sökt finna en annan lös- ning av problemet om inskränkning i ansvarsfriheten för den som i strid med en tystnadsplikt har lämnat ett medde- lande för offentliggörande i tryckt skrift. Härom vill kommittén hänvisa till den allmänna motiveringen (V B). Sammanfattningsvis innebär förslaget följande.
Har en tjänsteman eller en tjänste— pliktig lämnat ett meddelande om en tjänsteangelägenhet och innebär medde- landet brott mot rikets säkerhet, skall principen om ansvarsfrihet för medde- lare icke få hindra att brottet beivras. Härvidlag ansluter sig förslaget till gäl- lande rätt. Den under 1 återgivna be- stämmelsen, som infördes 1965, innebär i fråga om vissa grövre statsbrott, att talan kan väckas även mot den som har fått sin vetskap utan samband med be- fattning eller tjänsteplikt; inte heller därvidlag föreslås nu någon ändring.
Den under 3 återgivna bestämmelsen skall gälla även framdeles.
Beträffande brott mot tystnadsplikt i andra fall föreslås däremot ändring: be- ivran skall kunna ske mot den som har röjt något som han på grund av stad- gande i lag icke har ägt yppa såsom vittne.
Anknytningen till vittnesreglerna så- dana dessa skall utformas enligt kom- mittéförslaget leder i vissa hänseenden till begränsningar och i andra till ut- vidgningar av tystnadspliktigas möjlig- heter att meddela fakta för publicering. Tystnadsplikt, som innebär förbud att röja förhållanden »obehörigen», »för obehöriga», »i oträngt mål» e.d., anses, om den är föreskriven i lag, innebära
förbud även för meddelanden med pub- liceringssyfte (se t.ex. prop. 1960: 10 med förslag till BvL m.m. s. 381). Ef- tersom tystnadsplikten inom sjukvår- den och socialvården till stor del är av detta slag, är pressens möjligheter till insyn på dessa områden begränsade. Så» dan tystnadsplikt gäller däremot icke då befattningshavare hörs som vittne inför domstol (SOU 1938: 44 s. 392, prop. 1954:159 5. 225, prop. 1960: 10 s. 445). Kommitténs förslag att i 7 kap. 3 % TF anknyta till reglerna för vittnes— förhör leder till att befattningshavare på dessa områden får betydligt större möjligheter att meddela fakta för puh- licering enligt TF:s regler.
Inom försvaret och utrikesförvalt— ningen är däremot tystnadsplikten nu icke reglerad i lag i annan män än ge- nom BrB:s bestämmelser om brott mot rikets säkerhet m.m. Den där gällande tystnadsplikten kan alltså icke göras gäl- lande vid meddelande för publicering i tryck med mindre meddelandet inne- fattar ett brott mot rikets säkerhet. Här medför kommitténs förslag en begräns- ning av möjligheten att meddela fakta för offentliggörande. Reglerna om handlingssekretess skall här bli norme- rande för vad befattningshavare får meddela straffritt enligt TF. I samma riktning verkar förslaget för advokater och sådana läkare, psykologer och råd— givare, som nu inte är bundna av någon i lag stadgad tystnadsplikt, och likale- des för dem som för statistik eller vissa liknande undersökningar mottager för- troliga uppgifter om personliga förhål- landen. Reglerna om förtroendesekre- tess kommer här att upprätthållas även vid meddelande för publicering. En lik- nande regel kommer att gälla även för uppgifter av icke-personlig natur till den officiella statistiken.
Beträffande polisens tystnadsplikt ansluter sig förslaget nära till gällande
ordning. Som angivits i den allmänna motiveringen (under V B) och i moti- veringen till stadgandet om polissekre- tess (2 kap. 15 % TF), kommer dock in- gripande att kunna göras mot en polis- man som för publicering har röjt för- hållande med anknytning till utredning inom säkerhetstjänsten. Ett villkor skall då vara att förhållandet kan hållas hem- ligt av hänsyn till rikets försvar enligt de grunder som anges i stadgandet där- om (2 kap. 16 % TF).
Därav att stadgandet tillåter rättsligt förfarande i anledning av meddelande för publicering följer att även discipli- närt förfarande kan äga rum. Även en sådan ouppsåtlig överträdelse av en tyst- nadsplikt, som är straffbar exempelvis såsom tjänstefel, kan beivras idei stadgandet angivna fallen. Det kan komma i fråga att tillämpa inte bara föreskrifter i BrB sådana som de om brott mot rikets säkerhet, brott mot tystnadsplikt och tjänstefel utan även bestämmelserna i statstjänstemannalagen och stadgan den 3 december 1965, nr 602, om vissa tjänstemän hos kommu- ner m.fl. angående tjänstefel.
Tredje stycket i paragrafen om an- svar för utlämnande av allmän hand- ling, som skall hållas hemlig, innehål- ler nu en hänvisning till Seer (41 5). Enligt förslaget kan vid utlämnande av allmän handling, som skolat hållas hemlig, samma straffbestämmelser kom- ma i tillämpning som vid muntligt yp- pande. Den nu gällande föreskriften i tredje stycket anses också göra det möjligt att beivra utlämnande för pub- licering i strid med förbehåll som har uppställts då handling för visst ända— mål ställts till en enskilds förfogande (SOU 1947: 60 s. 246). Tillämplig straff- bestämmelse återfinnes även i detta hänseende i Seer (41 å; se SOU 1947: 60 s. 253). Förslaget innehåller för des- sa fall en särskild, i 17 kap. 13 % BrB
TF Övergångsbestämmelser 219 inarbetad bestämmelse om brott mot förbehåll som myndighet uppställt vid utlämnande av allmän handling.
' 0 .. Övergangsbestammelser
Med tanke på att de nya sekretessreg- lerna får betydelse för stora grupper av myndigheter inom både statlig och kommunal verksamhet och då tid kan behövas för genomgång av administra- tiva föreskrifter med utgångspunkt från de nya reglerna, anser kommittén att ändringen av TF hör träda i tillämpning först vid årsskiftet efter det ändringen antagits slutligt (enligt kommitténs be- räkning den 1 januari 1970).
De nya sekretessreglerna ersätter Seer; denna upphör alltså att gälla.
De nya reglerna innefattar huvud- sakligen en modernisering av de äldre. Skillnaderna är på det hela taget mind- re väsentliga: de innebär att bestäm- melserna avpassas bättre efter de fak- tiska sekretessbehoven antingen så att överflödig sekretess upphävs eller så att en sakligt befogad sekretess blir möjlig där den förut inte har kunnat upprätthållas. Om man genom över- gångsbestämmclser låter de äldre sekre- tessbestämmelserna fortleva för hand- lingar som har upprättats eller inkom— mit under den tid då dessa gällde, skulle betydande svårigheter vållas både all- mänheten och de tillämpande myndig- heterna. Det kan knappast antagas att en övergång helt till de nya reglerna med tillämpning av dessa även på äldre handlingar vållar några praktiska olä- genheter av betydenhet. I den män med ett sådant system några fall skulle upp- komma då det måste anses önskvärt att handlingar lämnas ut trots att de enligt de nya sekretessreglerna skall hemlig- hållas, erbjuder 2 kap. TF i sin nya lydelse tillräckliga möjligheter härtill (se särskilt 20 och 22 åå). På grund av
dessa överväganden har kommittén an- sett sig icke böra föreslå att de äldre sekretessbestämmelserna alltjämt skall gälla för äldre handlingar.
FSeer, CFSeer, CSeer och öv- riga kungörelser och föreskrifter som har utfärdats med stöd av Seer kom- mer, liksom Seer, att upphöra att gäl- la då de nya sekretessbestämmelserna träder i tillämpning.
På grund av vissa bestämmelser i Seer (1 % andra stycket, 2 % andra stycket, 8 €, 12 % tredje stycket, 17 % första stycket andra punkten, 20 % and- ra stycket första punkten, 24 5, 33 %, 34 å andra stycket och 36 % första—— tredje styckena) kan förordnande med- delas att viss handling ej må utlämnas utan tillstånd av viss myndighet eller förrän viss tid förflutit e.d. Handlingar som omfattas av ett sådant förordnan- de bör sedan de nya bestämmelserna trätt i kraft få hållas hemliga endast om någon av dessa ger stöd däråt. Pro- tokoll som avses i 2 % andra stycket vid kammares sammanträde inom lyckta dörrar bör, om något sådant skulle fö- rekomma, dock undantagas; utlämnan- de bör även framdeles bero på kamma- rens tillstånd.
Tekniskt kan detta resultat åstad— kommas genom en föreskrift att sådant förordnande skall avse att fråga om ut- lämnande av handlingen skall prövas jämlikt 2 kap. TF med därtill hörande tillämpningsförteckning. Tillämpnings- förteckningen förutsätter i vissa fall (t.ex. avd. 1 under 10 % första stycket, avd. A, C 1 och 4 under 11 & samt avd. 2 under 12 å andra stycket) ett särskilt förordnande för att handling skall kun- na hällas hemlig. Med tanke på dessa fall behövs ett tillägg att, om handling- en enligt nya lagen kan hållas hemlig endast om myndighet förordnat därom, sådant förordnande skall anses före-
ligga.
I fråga om rättegångshandlingar från den äldre rättegångsbalkens tid hör en särskild övergångsbestämmelse införas av innehåll att fråga om utlämnande av sådan handling utan hinder av vad i 2 kap. 19 % första stycket TF i den nya lydelsen föreskrives skall prövas enligt nämnda kapitel med därtill hö- rande tillämpningsförteckning. Beträf— fande motiven till denna bestämmelse hänvisas till prop. 1954:105 och KU 1954: 10. Bestämmelsen blir tillämplig även på sådana handlingar och prolo- koll i äktenskapsmål och vissa andra slag av familjemäl som åsyftas i punk— ten 2 av övergångsbestämmelserna till Seer. Även beträffande dessa hand- lingar kommer alltså frågan om utlåni- nande att bli beroende av de nya sekre- tessreglernas innehåll (i första hand 2 kap. 10 % TF). Med hänsyn till den tid som förflutit från Seer:s tillkomst sy- nes några betänkligheter inte kunna hy— sas häremot.
RIKSDAGSORDNINGEN 38 %
Utskottsbchandling av tillämpnings- förteckningen
Såsom kommitte'n anfört under 2 kap. 1 % TF, bör lagen med tillämpningsför- teckning till 2 kap. TF , liksom Seer enligt gällande regler, tillhöra KUzs granskningsområde. KU bör, i överens- stämmelse med vad som gäller nu, få behörighet att ta initiativ till ändringar i lagen.
Seer anges nu jämte grundlagarna och de andra författningar, i fråga om vilka KU har rätt att ta initiativ, i 38 % 1 mom. RO. Kommittén föreslår att la- gen med tillämpningsförteckning anges där i Seer:s ställe.
Någon särskild övergångsbestämmel- se torde ej erfordras.
RÄTTEGÅNGSBALKEN 5 kap. Om offentlighet och ordning vid domstol
1 % Inskränkningar i förhandlings- offentligheten
Enligt vad som anfördes i PM 1964 (s. 52) övervägde kommittén att ersätta de flesta nu gällande stadganden om un- dantag från principen om offentlighet vid förhandling inför domstol med me- ra generellt avfattade regler, samlade i 5 kap. 1 % RB. Dessa regler skulle vara utformade efter i stort sett samma prin- ciper som utkastets föreskrifter om in- skränkningar i handlingsoffentligheten. Det framhölls dock att det stundom kunde vara motiverat att hålla förhand- ling inom stängda dörrar av annat än sekretesskäl, främst för att skapa en lugn förhandlingsatmosfär.
Utkastets förslag till ny lydelse av 5 kap. 1 % RB innebar att den nuvaran— de möjligheten att förordna om hemlig handläggning av hänsyn till anständig- heten och sedligheten skulle försvinna. Den särskilda regeln om hemlig hand- läggning av mål om ansvar för utpress- ning skulle också utgå ur lagen. I över- ensstämmelse med principen att den misstänkte under förundersökning inte skulle skyddas genom handlingssekre- tess utgick även regeln om att domstols— förhandling under förundersökningen, såsom häktningsförhandling, skall häl- Ias inom stängda dörrar, om den miss- tänkte begär det.
I stället för reglerna om hemlig för- handling av hänsyn till anständigheten och sedligheten och i mål om utpress- ning infördes i utkastet föreskrifter som gjorde det möjligt att hålla förhandling inom stängda dörrar, om det kunde an- tagas att till följd av offentligheten nå- gon skulle utsättas för våld eller annat övergrepp eller annan än den misstänk-
te i brottmål skulle utsättas för andras missaktning. I fråga om bestämmelsens avfattning hänvisas i övrigt till PM 1964 (s. 73).
Enligt vad som anfördes i motive- ringen till paragrafen (s. 53) erfordra- des knappast någon motsvarighet till lagen den 10 juli 1947 om inskränkning av offentligheten vid domstol beträffan- de allmänna handlingar, om föreskrif- terna angående inskränkningar i för- handlingsoffentligheten och i handlings- offentligheten på angivet sätt utforma- des efter i huvudsak samma mönster. Denna lag borde därför upphävas.
Vid sammanträdet den 30 oktober 1964 angående polis- och åklagarsekre- tessen riktades kritik mot utkastets ut- formning av 5 kap. 1 5 RB (yttranden av herrar Ryhninger och Lindahl, bi- laga 2 s. 134, 135). Dels hemställdes att den nuvarande regeln om anstän- digheten och sedligheten skulle behål- las, dels förordades att möjligheten för den som är misstänkt i brottmål att be- gära hemlig förhandling under förun- dersökningen skulle finnas kvar. Slutli- gen föreslogs en mera vidsträckt möj- lighet att förordna om hemlig handlägg- ning av hänsyn till andra stater. Regeln om sådan handläggning i fall då det kan antagas att till följd av offentlighe- ten något skulle uppenbaras som med hänsyn till rikets säkerhet bör hållas hemligt för främmande stat —- väsent- ligen lika utformad i utkastet som i den gällande lydelsen — borde avfattas så att hemlig handläggning bleve möjlig så snart det påkallades av hänsyn till rikets förhållande till främmande makt.
Kommittén har vid sina fortsatta över- väganden funnit det lämpligt att be- gränsa ändringarna i 5 kap, 1 % RB me- ra än vad som föreslogs i PM 1964. Möjligheten att förordna om hemlig handläggning av hänsyn till anständig—
heten och sedligheten bör sålunda fin- nas kvar. Likaså bör den särskilda re- geln om utpressningsmål kvarstå. I stäl- let utgår regeln i utkastet om hemlig handläggning till skydd mot missakt- ning.
1964 års utkast innebar inte någon ändring i föreskriften om att domstols- förhandling under förundersökning i brottmål kan hållas inom stängda dör- rar av hänsyn till utredningen. Det är också uppenbart att en sådan föreskrift behövs. Frågan om skydd för den till- talade vid sådan förhandling hänger nära samman med frågan om hand- lingssekretess till hans skydd kring förundersökningen. Kommittén har i det föregående (under 10 &) uttalat sig för att den som är misstänkt i brottmål skall åtnjuta sekretesskydd endast om han är underårig. I konse- kvens härmed vill kommittén ansluta sig till den ståndpunkt åt vilken 1964 års utkast gav uttryck: den misstänktes önskan bör icke vara tillräcklig grund för att domstolsförhandling under för- undersökning skall hållas inom stängda dörrar. Lagen med särskilda bestäm- melser om unga lagöverträdare (8 %) ger stöd åt förordnande om hemlig handläggning i fall då det erfordras för att skyddda misstänkt som är under- årig.
l)et är svårt att överblicka behovet av en mera allmänt hållen regel om handläggning inom stängda dörrar i fall då det påkallas av hänsyn till ri- kets förhållande till annan stat. Kom— mittén är närmast böjd att hålla före att nu gällande regel om rikets säkerhet ger tillräckliga möjligheter till hemlig handläggning; det måste beaktas att det även i mål, där rikets relationer till andra stater är på tal, merendels torde finnas ett starkt behov av insyn.
I ett visst hänseende synes likväl för- hållandena till andra stater kunna mo-
tivera en utsträckning av reglerna om hemlig handläggning, nämligen då det gäller att bereda skydd utomlands mot repressalier som följd av vad som kom— mer fram vid ett här i riket handlagt mål om olovlig underrättelseverksam— het (jfr den allmänna motiveringen un- der VI B 3). En regel härom kan av- fattas som ett tillägg till regeln om hem— lig handläggning då det erfordras så— som skydd mot våld eller annat över- grepp. Därmed jämställes sålunda en- ligt kommitténs förslag att någon skulle utom riket lida annan skada (jfr 19 % lagen den 6 december 1957 om utläm- ning för brott och 13 % lagen den 5 juni 1959 om utlämning för brott till Dan— mark, Finland, Island och Norge; prop. 1957: 156 med förslag till lag om utläm- ning för brott s. 87—89).
Enligt kommitténs mening saknas anledning att göra någon genomgång av föreskrifterna i andra författningar än RB om handläggning inom stängda dör— rar. Den i sista stycket av 5 kap. 1 & RB intagna erinran om dessa föreskrif- ter bör då också kvarstå.
Den nu föreslagna avfattningen av 5 kap. 1 % RB skiljer sig från bestämmel- serna om handlingssekretess mer än av- fattningen i 1964 års utkast skilde sig från de i utkastet föreslagna handlings- sekretessreglerna. Man har därför stör- re anledning att räkna med att hemliga handlingar skall företes som bevis vid domstolsförhandling utan att RB eller annan författning ger stöd åt förord— nande om hemlig handläggning. En motsvarighet till 1947 års lag om in- skränkning av offentligheten vid dom- stol beträffande allmänna handlingar behövs därför. Kommittén vill dock för— orda att bestämmelserna inarbetas i 5 kap. 1 % RB. Enligt kommitténs förslag inflyter de i paragrafen såsom ett nytt tredje stycke. Bestämmelserna utvidgas så att de omfattar även det fall att be-
visning om ett hemligt förhållande av- ges genom vittnesmål av befattnings- havare; därom hänvisas till motivering- en under 36 kap. 5 och 6 a 55.
Liksom enligt 1947 års lag bör i dessa fall förordnande om handläggning in- om stängda dörrar förutsätta, att dom- stolen finner att sekretessintresset är av synnerlig vikt.
3 och 4 %% Närvaro vid hemlig förhandling m.m.
Med anledning av en framställning från den s.k. presskommittén med företrä- dare för Stockholms rådhusrätt och för Stockholmspressen, TT och Sveriges ra- dio framlade kommittén i PM 1964 till diskussion ett förslag om möjlighet för pressmän m.fl. att närvara vid för- handling som hölls inom stängda dör- rar till skydd för enskilds intresse (se PM s. 53). Domstolen skulle kunna fast- ställa begränsningar för vad som fick offentliggöras. Brott mot dessa begräns- ningar skulle kunna föranleda straff- ansvar och avstängning frän rätten att närvara vid hemlig förhandling.
Reglerna om rätt för pressens före- trädare m.fl. att närvara vid förhand- lingar inom stängda dörrar blev utsatta för kritik vid vissa av kommitténs sam- manträden (se särskilt anförande av herr Wigforss vid sammanträdet den 22 maj 1964, bilaga 2 s. 96, och anföran- den av herrar Asplund, Wigforss, Fal- kenstam och Breide vid sammanträdet den 30 oktober 1964, bilaga 2 s. 124, 134).
Då förslaget sålunda inte har fått nå- got enigt stöd från pressen och då det även i övrigt från olika synpunkter kan te sig diskutabelt, har kommittén icke ansett tillräckliga skäl föreligga att framlägga det i sitt betänkande.
Enligt vad som föreslås i 2 kap. 20 &
TF skall hemlig handling ställas till förfogande för forskning, undersökning eller annat sådant ändamål, om myn- digheten anser uteslutet att utlämnande skulle medföra skada. Om så anses er— forderligt, skall myndigheten uppställa förbehåll om sättet att handha hand- lingen och begagna dess innehåll. Om en hemlig handling åberopas som be- vis i en rättegång, är parterna enligt RB:s regler berättigade att få del av dess innehåll. Härvid skall alltså inte göras någon sådan prövning av skade- risken varom talas i förslagets 2 kap. 20 % TF. Är sekretessen så betydelsefull att handlingens innehåll måste undan- hållas någon part, finns inte annan möjlighet än att handlingen inte åbero- pas i målet.
Enligt gällande regel (39 å andra stycket Seer) — som är tillämplig även på förvaltningsmyndigheters för- farande — är parterna i regel också be- rättigade att utfå handlingen (se prop. l947:260 s. 30). I viss begränsad om- fattning kan emellertid utlämnande till parten vägras. Vid utlämnande kan för- behåll göras. Detsamma bör gälla fram- deles. Då 2 kap. 20 % TF i förslagets lydelse icke blir tillämplig vid pröv- ningen av frågor om utlämnande till part, måste regler om denna prövning intagas i RB. Reglerna —— som inne- hållsligt nära ansluter sig till 39 % Seer —— inflyter enligt förslaget i 5 kap. 4 % andra och tredje styckena.
Det kan finnas ett behov att i en rät- tegång ställa allmän handling, som skall hållas hemlig, till förfogande för annan än part, exempelvis sakkunnig (se 40 kap. 5 % första och tredje styc- kena); det torde vara regel att domsto— lens akt såvitt angår den fråga över vilken den sakkunnige skall höras till- ställs honom. Med tanke på sådana fall bör föreskriften om förbehåll avfattas så att den blir tillämplig även då en
allmän handling ställs till förfogande på detta sätt.
5 &. Meddelande av dom och beslut
Dom och beslut meddelas enligt RB genom att avkunnas eller genom att hål— las tillgänglig på domstolens kansli (17: 9, 12 och 30: 7, 10). I 5 kap. 5 % andra stycket RB stadgas att avkunnande av dom eller beslut skall ske offentligt men att, om förhandling hållits inom stäng- da dörrar, domen eller beslutet må av- kunnas inom stängda dörrar. Enligt 36 å andra stycket Seer må domstol, i samband med förordnande att protokoll över förhandling inom stängda dörrar och vid förhandlingen företedda hand— lingar skall hemlighållas, förordna att ej heller dom eller beslut, som avkun- nas inom stängda dörrar, må utlämnas innan viss tid förflutit. Enligt 36 % fem- te stycket Seer må dom och beslut ej hemlighållas i vidare mån än som föl— jer av 36 %. Stadgandena i 36 % Seer gäller inte bara mål hos domstol utan även ärende hos domstol.
Enligt 2 kap. 19 % TF i förslaget får beslut (varmed avses även det som i RB benämnes dom) hemlighållas endast om domstolen då den skiljer målet från sig förordnar att någon av TF:s sekretess- bestämmelser skall vara tillämplig på beslutet. Sådant förordnande får inte meddelas i annat fall än då det sam- manträde vid vilket beslutet har av- kunnats har hållits inom stängda dör— rar eller eljest undcr sådana förhållan- den att beslutets innehåll inte sprids därigenom.
Med denna konstruktion behövs, lik- som enligt nu gällande regler, en före- skrift som ger domstolen behörighet att avkunna dom och beslut inom stängda dörrar. Det är uppenbart att så icke bör kunna ske i andra fall än då förhand-
lingen har hållits inom stängda dörrar. Såsom framhållits i den allmänna mo- tiveringen (under VI B 3) bör emeller— tid även i sådana fall domslutet och motsvarande del av beslut vara offent- liga; endast i mål om olovlig underrät- telseverksamhet skall domslut hållas hemligt och då endast om det kan befaras att utlämnande av den till— talades namn medför att denne, hans anhöriga eller annan enskild person ut- om riket utsättes för övergrepp eller lider skada.
De särskilda bestämmelserna iför- slagets 2 kap. 19 % TF om offentlighet kring handlingar i mål och ärenden hos domstol gäller endast handlingar som har upprättats eller företetts vid för— handling samt beslut i mål eller ären- de som handlagts vid förhandling (se. den allmänna motiveringen under VI B 4). Handlingar som inte på detta sätt har anknytning till en förhandling ly- der under de allmänna sekretessregler- na. Så är alltså fallet med bl.a. hand- lingar i sådana ärenden hos domstol om telefonavlyssning som handläggs utan förhandling; en förutsättning för åtgärdens effektivitet är i sådana fall i regel att den misstänkte inte har känne- dom om avlyssningen. Bestämmelsen i 5 kap. 5 % RB om att avkunnande av beslut skall ske offentligt hindrar inte att beslut i ett sådant ärende hålles hemligt så länge det erfordras för ut— redningen.
kunna
9 kap. Om straff och vite 6 % Straff för obehörigt röjande
Under 5 kap. 4 5 har kommittén före- slagit vissa regler om utlämnande som ett led i rättegång till part eller annan av allmän handling som skall hållas hemlig och om förbehåll som kan upp- ställas därvid. Reglerna ersätter för
domstolsförfarandets del vad som nu stadgas i 39 % Seer. Liknande regler skall, enligt vad kommittén föreslår i det följande (under 23 kap. 21 å), gälla i fråga om förundersökning i brott- mål.
Brott mot förbehåll skall enligt kom- mitténs förslag straffbeläggas i BrB (17 kap. 13 5). Det finns inte någon anled- ning att härvid göra undantag för för- behåll som uppställts av domstol eller undersökningsledare. Det synes då na- turligt att, såsom antyddes i PM 1964 (s. 54), hänföra även brott mot för- ordnande av domstol eller undersök- ningsledare. att vad som förekommit vid förhandling eller förhör inte får röjas (5 kap. 4 % och 23 kap. 10 % fjär- de stycket), under nämnda stadgande i BrB. Detsamma torde gälla överträdelse av förbud enligt 27 kap. 9 % andra styc- ket att lämna meddelande om att för- sändelse skall kvarhållas eller har kvar- hållits. Straffbestämmelsen i 9 kap. 6 % bör därför upphävas.
23 kap. Om förundersökning 14 % Allmän handling som bevis
Av 38 å andra stycket Seer framgår att undersökningsledaren hos rätten kan begära förordnande att allmän handling, som kan antagas vara av be- tydelse som bevis för förundersökning- en men som inte får utlämnas till en- var, skall tillhandahållas honom. Rätten att begagna sådan handling som bevis vid förundersökningen är underkastad vissa begränsningar, som sammanfaller med vad som gäller för rättegång. Såsom angivits i den allmänna moti- veringen (VI B 7) föreslår kommittén att reglerna för allmänna handlingar som bevis i rättegång skall föras över från 38 å andra stycket Seer till BB 15—566—2759
(38 kap. 8 % första och tredje styckena). Reglerna kommer att ingå i RB:s tredje avdelning, »Om bevisning». De blir då, lika väl som motsvarande föreskrifter om enskilda handlingar m.m., norme- rande även för möjligheten att begagna handlingar som bevis under förunder- sökning.
I RB:s kapitel om förundersökning ingår en bestämmelse om att undersök- ningsledaren hos domstolen kan begära föreläggande, att skriftligt bevis skall företes eller föremål tilhandahållas för besiktning (23 kap. 14 5). Om Seer i enlighet med kommitténs förslag upp- häves, synes det lämpligt att i samma bestämmelse införa en erinran om att undersökningsledaren också kan begära förordnande, att allmän handling skall tillhandahållas. En bestämmelse med detta innehåll fanns i 1964 års utkast (se PM 5. 54) och har icke föranlett nå- gon erinran under överläggningarna på grundval av utkastet.
21 % Förbehåll för misstänkt och försvarare
Under 5 kap. 4 % har kommittén för- ordat att den regel om utlämnande av handling med förbehåll, som nu ingår i 39 % Seer, för domstolarnas del skall överflyttas till RB:s kapitel om offent- lighet och ordning vid domstol. En motsvarande regel erfordras för förun- dersökningen. Enligt 1964 års utkast (se PM s. 55) skulle en sådan regel in- föras i 23 kap. 21 % såsom ett tillägg till fjärde stycket, vilket nu innehåller att den misstänkte eller hans försvarare så snart åtal beslutats på begäran äger erhålla avskrift av protokoll eller an— teckningar från förundersökningen. I tillägget sades att, om i protokollet eller anteckningarna ingick handling som enligt TF skulle hållas hemlig, un- dersökningsledaren skulle, om det an-
sågs erforderligt, uppställa förbehåll om sättet att handha handlingen och begagna dess innehåll.
Vid kommitténs sammanträde den 30 oktober 1964 anmärktes att det, både enligt gällande regler och enligt utkas- tet, var osäkert, om den tilltalade eller hans försvarare hade rätt att efter må- lets slutliga prövning behålla förunder- sökningsprotokoll som hade överläm- nats till honom enligt 23 kap. 21 % RB. Det kunde, sades det, vid exempelvis spioneri medföra utomordentlig skada. om den dömde sedan han hade avtjänat straffet finge behålla undersökningsma- terialet och kanske sälja det till den för vilken han begick spioneriet (anfö- rande av herr Ryhninger, bilaga 2 s. 135).
Kommittén vill till en början anmär- ka att föreskriften i fjärde stycket inte ger den misstänkte någon ovillkorlig rätt att erhålla avskrift av undersök- ningshandlingarna. Har sådan avskrift överlämnats till försvararen, är lagens krav uppfyllt. Vidare vill kommittén erinra om att, enligt vad förarbetena till 38 å andra stycket Seer visar ( prop. 1947:260 5. 30), domstolen vid utlämnande av handlingar till försvara- ren kan uppställa förbehåll, exempelvis att försvararen inte får överlämna handlingarna till den misstänkte. Som kommittén angivit under 2 kap. 20 % TF, kan ett förbehåll också innehålla att handlingen efter det att den begag- nats för sitt ändamål skall återställas till myndigheten. Vad gäller förunder- sökningshandlingar måste det anses att de som regel har begagnats för sitt än- damål då laga kraft ägande dom före- ligger. Reglerna i RB och andra för- fattningar om överlämnande av sådana handlingar kan därför inte anses hindra att undersökningsledaren uppställer det förbehållet att handlingarna vid denna tidpunkt skall återställas.
Kommittén anser på grund av det an- förda att i 23 kap. 21 % RB bör införas en bestämmelse om förbehåll med det innehåll som föreslogs i PM 1964. Med anledning av ett påpekande vid sam- manträdet den 30 oktober 1964 (av herr Pehrsson, bilaga 2 s. 136) har kommit- tén jämkat ordalagen i bestämmelsen.
36 kap. Om vittne
5 och 6a %%
Vittnes tystnadsplikt
Bevisning om vad som har förekommit hos myndighet kan föras genom vitt- nesmål av någon som tjänstgör hos myndigheten, genom yttrande av myn- digheten eller genom att en hos myn- digheten förvarad handling företes som bevis i rättegången. Är det fråga om något som finns nedtecknat hos myn- digheten, står i regel alla tre möjlig- heterna till buds (se beträffande vittnes- förhör 36 kap. 8 5). I annat fall torde i regel annan möjlighet icke finnas än vittnesmål och myndighetens yttrande. Det kan dock tänkas att en befattnings- havare i sitt eget förvar har handlingar om det som skall bevisas. Bestämmel- serna i 38 kap. om skriftligt bevis kan då tillämpas.
För befattningshavare gäller för när- varande efter ordalagen ett absolut för- bud att vid vittnesförhör yttra sig an- gående sådant varom han på grund av sin ställning har att iakttaga tystnad (första stycket). Tystnadsplikt, som in- nebär förbud att yppa vissa förhållan- den »obehörigen», »till obehöriga», »i oträngt mål» e.d. anses dock vika för vittnesplikten (processlagberedningen i SOU 1938: 44 s. 392, prop. 1954: 159 s. 225 , prop. 1960:10 s. 445 ). Enligt härs- kande uppfattning kan också myndig- het, åtminstone i någon omfattning, ef-
terge befattningshavarens tystnadsplikt ( SOU 1938:44 s. 392 , Welamson i FT 1950 s. 313).
För prövningen av vad som kan läg- gas fram i ett yttrande av myndigheten torde inte finnas några allmängiltiga, i författning uttryckta regler. Avgörande torde bli vad som i allmänhet gäller om myndighetens uppgift och behörig- het och det intresse som påkallar att beviset förebringas.
Möjligheten att genom handlingar fö- rebringa bevisning om hemliga förhål- landen följer mera preciserade regler (38 % andra stycket Seer). Om en all- män handling som inte får utlämnas till envar kan antagas vara av betydelse som bevis i rättegång eller under för- undersökning, äger domstolen förordna att handlingen skall företes. Undantag gäller för handlingar som avses i 1—4 %% samt 31 och 33 55 Seer, dvs. hand- lingar, som är hemliga av utrikespoli- tiska skäl eller av hänsyn till försvaret, och vissa andra handlingar. Frågan om sådana handlingar skall tillhandahållas beror på beslut av de myndigheter som det eljest åligger att pröva frågor om utlämnande av handlingarna eller om tillstånd härtill (se också 37 å och 38 5 första stycket Seer). Vidare gäller den inskränkningen att, om handlingens in- nehåll är sådant att den som har ut- färdat handlingen enligt 36 kap. 5 % andra, tredje eller fjärde stycket RB inte får höras som vittne därom, hand- lingen inte får företes i rättegången el- ler vid förundersökningen; denna in- skränkning Syftar på advokaters, läka- res med fleras tystnadsplikt om vad som har anförtrotts dem på grund av deras ställning och vad de i samband därmed har erfarit.
Efter ordalagen finns det alltså större möjligheter att förebringa bevisning om hemliga förhållanden genom handling-
ar än genom vittnesförhör med befatt- 15*—566—2759
ningshavare. Det är dock givet att skyl- digheten att tillhandahålla en handling kan medföra att en myndighet, för att begränsa verkningarna av offentliggö- randet, tillåter att befattningshavare hörs som vittne eller erbjuder ett ytt- rande av myndigheten. På detta sätt kan tillämpningen av bestämmelsen om tystnadsplikt vid vittnesförhör bringas i överensstämmelse med bestämmelsen om tillhandahållande av handlingar. För en större restriktivitet vid vittnesförhör eller myndighetens yttrande än vid till- handahållande av handling kan å andra sidan tala att det kan finnas större möj- lighet att hindra vidare spridning av innehållet i en handling än av vad som kommer fram vid vittnesförhör eller genom ett yttrande: lagen den 10 juli 1947 om inskränkning av offentligheten vid domstol beträffande allmänna hand- lingar gör det möjligt att förordna om handläggning inom stängda dörrar i vad förhandlingen angår en hemlig hand- ling, men någon motsvarande möjlighet finns inte alltid vid vittnesförhör och inte heller då bevisningen förebringas genom ett yttrande.
Enligt 1964 års utkast skulle bestäm- melserna om befattningshavares tyst- nadsplikt reformeras. För den som ha— de närvarit vid domstols eller jurys överläggning och för medlare som av— ses i giftermålsbalken föreskrevs en oeftergivlig tystnadsplikt, detta i över- ensstämmelse med gällande rätt (första stycket). Då det gällde försvars-, utri- kes— och chifferhemligheter o.d. lade utkastet i den administrativa myndighe- tens hand att avgöra, om vittnesförhör skulle få hållas (andra stycket). I fråga om förtroendesekretess anslöt sig utkas- tet nära till gällande rätt. Personkretsen vidgades dock. (Tredje—sjätte stycke- na.) För det fall att befattningshavare i sin tjänst hade fått kännedom om en- skildas yrkeshemlighet skulle regeln i 6
% om rätt för vittne att vägra besvara fråga bli tillämplig (PM 5. 55). I fråga om andra slag av befattningshavares tystnadsplikt ankom det enligt utkastet på domstolen att bestämma: domstolen skulle äga förordna att vittnesmål skulle avges, om det kunde antagas ha bety- delse som bevis (öa å).
I motiveringen (s. 55) yttrades att de inskränkningar i bevismöjligheterna som påkallades av sekretesskäl i prin- cip borde vara de samma för muntlig bevisning som för skriftlig. I fråga om den i 6a % uttryckta huvudregeln om att domstolen skulle äga bestämma framhölls, att den utformats efter mönster av 38 å andra stycket Seer. Den reglering som gjordes för vittne skulle enligt utkastet bli normerande för förhör med part under sanningsför- säkran och för skriftliga bevis, både en- skilda och allmänna handlingar. Utkas- tets bestämmelser för vittnen skulle i sin tur till stor del bygga på inskränk- ningarna i handlingsoffentligheten.
Utkastets utformning av bestämmel- serna om tystnadsplikt för befattnings- havare vid vittnesförhör blev icke be- lyst vid de av kommittén anordnade överläggningarna på grundval av PM 1964. Statens personalvårdsnämnd an- förde skriftligen (bilaga 3 s. 244) att personalvårdskonsulent och motsvaran- de borde få samma tystnadsplikt vid vittnesförhör som de i utkastet upp- räknade yrkesutövarna. Statistiska cen— tralbyrån tillstyrkte att sekretesskyddet kring de statistiska uppgifterna kom att gälla även i förhållande till domstol.
Kommittén vill i huvudsak ansluta sig till 1964 års utkast i fråga om vittnes tystnadsplikt. Såsom framhölls i PM 1964 bör de av sekretesskäl förestava- de inskränkningarna i bevismöjlighe- terna vara de samma för muntlig bevis- ning som för skriftlig. De principer som
i samband med RB:s införande togs till rättesnören för möjligheten att begagna allmänna handlingar som bevis i rät— tegång och vid förundersökning bör enligt kommitténs mening bli vägledan- de för lösningen av motsvarande pro— blem vid vittnesförhör. Lika litet som hittills torde det vara påkallat att i författning särskilt reglera vad som får uppges i yttrande av myndighet.
Domares och jurymans tystnadsplikt är så bestämd, att det kan göras gällan- de att den utan särskilt stöd av he— stämmelse i detta kapitel är bindande även vid vittnesförhör (se 4 kap. 11 % RB och 5 % lagen den 22 april 1949 med vissa bestämmelser om rättegång- en i tryckfrihetsmål). I tydlighetens in- tresse vill dock kommittén förorda en uttrycklig bestämmelse i första stycket av denna paragraf.
Medlare som avses i giftermålsbal- ken skall »iakttaga tystnad om vad han vid medlingen erfarit och han må ej höras som vittne därom» (14 kap. 3 % giftermålsbalken ). Kommittén vill för— orda att förbudet mot vittnesmål flyt- tas till RB (se också i det följande i specialmotiveringen till förslaget om ändrad lydelse av 14 kap. 3 % gifter- målsbalken) .
Den i kommitténs förslag gjorda sys- tematiseringen av inskränkningarna i allmänna handlingars offentlighet gör det möjligt att bestämma de fall, då domstol icke skall kunna förfoga över bevismedlen, på annat sätt än som skett i 38 å andra stycket Seer. Kommittén vill, i enlighet med 1964 års utkast, fö- reslå att dessa fall beskrives genom en hänvisning till föreskrifterna om sekre— tess av hänsyn till försvaret och av in— ternationella hänsyn samt om sekretess kring chiffer m.m. (2 kap. 16—18 %% TF). Det kunde övervägas att låta hän- visningen omfatta även sekretessen till skydd för den ekonomiska politiken (2
kap. 13 % TF). En sådan utvidgning skulle dock sannolikt sakna praktisk betydelse.
Kommittén vill, i enlighet med vad som föreslogs i 1964 års utkast (PM 5. 55), förorda att fråga om tillstånd att avge vittnesmål i dessa fall prövas på samma sätt som fråga om utlämnande av handling med motsvarande innehåll. Detta innebär bl.a. att besvärsreglerna i TF blir tillämpliga. Tillåtes vittnes- mål, bör den administrativa myndighe— ten kunna förbinda tillståndet med vill- kor angåendc sådana inskränkningar i offentligheten som domstolen kan fö- reskriva (förhandling inom stängda dörrar, förbud för parterna att uppen- bara vad som framkommit vid förhö— ret m.m.).
Då det gäller förtroendesekretessen har kommittén strävat efter parallellitet med bestämmelserna i TF. Föreskrif- terna om tystnadsplikt för vittne måste dock, liksom nu, avfattas så att de gäl- ler även personer som har legitimation av vissa slag eller därmed jämförlig ställning men som icke är befattnings- havare. Dit hör privatpraktiserande cl— ler i enskild tjänst anställda advokater, läkare, tandläkare, psykologer, barn- morskor, sjuksköterskor, SkOl- och sjuk- huskuratorer samt sjukgymnaster. Till dess att frågan om legitimation för psy- kologer löses kan dock bestämmelsen icke bli tillämplig på andra psykologer än sådana som innehar allmän tjänst såsom skol- eller sjukhuspsykologer e.d.
I övrigt bestäms kretsen av de perso— ner som har tystnadsplikt vid vittnes- förhör genom en hänvisning till TF. Denna hänvisning omfattar förtroligt meddelande i personlig angelägenhet eller därav föranledda iakttagelser och åtgärder av sådan art att, om uppgift därom influtit i allmän handling, den- na skolat hållas hemlig jämlikt 2 kap.
8 % första stycket eller 9 % första styc- ket TF. En betydelsefull grupp är här rådgivare i personliga angelägenheter (familje-, abort-, nykterhets-, yrkesvals- frågor, frågor om anpassning på arbets- plats m.m.). Därigenom kommer perso- nalvårdskonsulenter in under förtroen- desekretessen. Liksom för andra i den- na paragraf åsyftade personer begrän- sas dock förtroendesekretessen till det som den enskilde har meddelat i för- troende och de därav föranledda iakt- tagelserna och åtgärderna (jfr vad som sagts under 2 kap. 8 % TF).
Enligt den nuvarande lydelsen av andra stycket gäller tystnadsplikten in- te bara advokat, läkare osv. utan även deras biträden. En motsvarande före- skrift inflyter i kommitténs förslag. För det fall att ett förtroligt meddelande kommer till en befattningshavares kän- nedom i samband med tillsyn över den person som har mottagit meddelandet bereder för närvarande första stycket skydd (se NJA I 1962 s. 746). Med den nu föreslagna konstruktionen erfordras en särskild föreskrift därom. De här avsedda föreskrifterna sammanföres i kommitténs förslag till en punkt i slu- tet av tredje stycket.
Bestämmelserna i nuvarande tredje —femte styckena om rättegångsombud, biträden, försvarare och präster m.fl. överföres utan sakliga ändringar till kommitténs förslag (fjärde—sjätte styc- kena).
Upphäves föreskriften om ett gene- rellt förbud att höra befattningshavare som vittne om sådant som omfattas av tystnadsplikt, uppkommer frågan vad som skall gälla för det fallet att en be— fattningshavare i sin tjänst har fått kännedom om en enskilds yrkeshemlig- het. Man kan här välja mellan att, lik- som vid tystnadsplikt i allmänhet, lägga bestämmandet hos domstolen och att låta regeln om enskilds rätt att vägra
att avge utsaga (6 %) bli tillämplig. Denna rätt gäller ej utan villkor: om synnerlig anledning förekommer att vittnet höres om yrkeshemligheten, skall utsaga avges. Kommittén vill, i enlighet med 1964 års utkast, förorda den senare utvägen. Att tjänstemannen formellt får rätt och inte skyldighet att förtiga yrkeshemligheten torde inte ha någon praktisk betydelse. Befattnings- havaren har på grund av allmänna reg- ler om tystnadsplikt att iaktta tystnad om yrkeshemligheten, i den mån vitt- nesplikt inte är för handen.
Blir den i 6 % intagna föreskriften om yrkeshemlighet tillämplig på befatt- ningshavare på det sätt som nu utveck- lats, bör, liksom i 1964 års utkast, re- geln om vad som i de icke särskilt reg- lerade fallen skall gälla i fråga om he- fattningshavares vittnesplikt införas efter 6 5, då lämpligen såsom en 6a %.
Under 5 kap. 1 5 har kommittén fö- reslagit att lagen den 10 juli 1947 om inskränkning av offentligheten vid dom- stol beträffande allmänna handlingar inarbetas i RB. Det synes lämpligt att i samband härmed göra lagens bestäm- melser tillämpliga även i det fallet att en befattningshavare eller annan hörs som vittne om sådant, varom han eljest är skyldig att iaktta tystnad. En sådan ändring bidrar till att minska de be- tänkligheter man kan hysa mot att låta domstolarna avgöra frågor om tillstånd till vittnesförhör. Den föreslagna avfatt- ningen omfattar även ett sådant fall som att någon som har att ta befattning med skrifts tryckning eller tryckt skrifts utgivning vid vittnesförhör tvingas att röja författare eller medde- lare (se 3 kap. 1 och 4 %% TF). Regler- na i 2 kap. TF torde ge erforderliga möjligheter att i efterhand hemlighålla handling vari vittnesutsagan antecknats.
Under förarbetena till de ändringar i Seer genom vilka 38 å andra stycket
fick sin gällande lydelse rekommende- rades att domstol, innan den förordna- de om tillhandahållande av allmän handling, då det var befogat infordra- de yttrande av den myndighet som för- varade handlingen (processlagberedning- en i SOU 1944:10 s. 167 ). Motsvarande gäller självfallet då bevisning om hem- liga förhållanden skall förebringas ge- nom vittnesmål av befattningshavare. Ett sådant samråd, som i enklare eller brådskande fall kan ske muntligen, blir än mer befogat när lagen anger möj- ligheten att välja mellan vittnesförhör och företeende av handling; det är na- turligt, om domstolen inhämtar förvalt- ningsmyndighetens mening om sättet att förebringa bevisningen. Enligt kom- mitténs mening bör, såsom också före- slogs i 1964 års utkast (PM s. 56), fö- reskrifter om skyldighet att inhämta yttrande införas i lagtexten ((ta 5, se också 38 kap. 8 Q).
5 a & Anonymitetsskyddet och vittnesplikten
I enlighet med vad som angivits i den allmänna motiveringen (under X) före- slår kommittén att som en ny 5 a & i 36 kap. införes en bestämmelse om avväg- ningen mellan vittnesplikten och den i TF stadgade skyldigheten att skydda anonyma författare och meddelare.
37 kap. Om förhör med part under sanningsförsäkran
åå
Tystnadsplikt vid förhör under sanningsförsäkran
Den i 5 % intagna hänvisningen till 5 och 6 55 i 36 kap. bör omfatta även de av kommittén föreslagna nya 5 a och 6 a
åå-
38 kap. Om skriftligt bevis
2 % Enskild handling såsom bevis
I 1964 års utkast föreslogs icke någon ändring av föreskrifterna i 2 % om skyl- dighet att förete skriftlig handling och inskränkningar i denna skyldighet. En- ligt vad som anfördes i motiveringen (PM 5. 56) utgick kommittén från att föreskrifterna hade tillämpning endast på handlingar som icke är allmänna. Paragrafen saknar dock, sades vidare, icke betydelse för befattningshavare och andra som är underkastade tyst- nadsplikt. Hemliga tjänsteförhållanden kan nämligen ha berörts i privata hand- lingar, exempelvis uppteckningar som avses i 2 kap. 4 % TF och som icke om- händertagits hos myndigheten. I pro- memorian anfördes att innebörden av de i andra stycket stadgade inskränk- ningarna i editionsplikten ändrades som en följd av att 36 kap. 5 % ändras. Vad som för vittnens vidkommande stadga- des i utkastets 36 kap. 6 a % torde, yttra- des slutligen, i fråga om skriftliga bevis gälla redan på grund av 38 kap. 2 5 första stycket.
Kommittén ansluter sig till dessa ut- talanden i PM 1964.
Den princip om avvägningen mellan skyldigheten att skydda anonyma upp- giftslämnare och sanningsplikten i rätte- gång, som enligt kommitténs förslag skall gälla vid vittnesförhör och förhör under sanningsförsäkran (se under 36 kap. 5 a 5 och 37 kap. 5 g), bör gälla även då skriftlig handling åberopas som bevis. Om exempelvis någon har lämnat ett skriftligt meddelande till en tidnings- redaktion för publicering och därvid be- tingat sig anonymitet, bör redaktions- personalen kunna förpliktas att förete meddelandet som bevis endast i de fall då vittnesplikten hade kunnat göras gäl- lande. Inskränkningen av editionsplikten
i andra stycket av 38 kap. 2 & för de fall som anges i 36 kap. 5 & bör alltså ut- vidgas till att omfatta även de i 36 kap. 5 a % angivna fallen. En konsekvens där- av blir att, i ett fall då meddelandet inte kan framtvingas från redaktionsperso- nalen, inte heller uppgiftslämnaren själv är skyldig att förete meddelandet, om han är part i målet.
8 % Allmänna handlingar såsom bevis
Kommitténs förslag till nya regler om befattningshavares tystnadsplikt vid vittnesförhör bygger på de sedan rät- tegångsreformen gällande reglerna om begränsningar i skyldigheten att till— handahålla allmänna handlingar såsom bevis (38 å andra stycket Seer). Des- sa regler skulle enligt 1964 års utkast överflyttas till BB och ingå i dess 38 kap. såsom 8 %. I reglernas innehåll fö- reslogs endast obetydliga ändringar, sammanhängande med vad som enligt utkastet skulle gälla för vittnesmål. Dels bestämdes de fall, då avgörandet skulle ankomma på den administrativa myn- digheten, genom en hänvisning till TF:s bestämmelser om sekretess till skydd för försvaret, utrikesrelationerna och chifferhemligheten m.m. Dels vidgades kretsen av personer som är behöriga att ta emot förtroenden under en abso— lut sekretess. Dels ändrades omfatt- ningen av inskränkningen, så att den skulle gälla inte bara handlingar som utfärdats av läkaren osv. utan även handlingar som kommit in till honom. Dels tillfogades en bestämmelse för det fall att staten eller kommun är part i tvistemål. Denna bestämmelse, som tor- de överensstämma med vad som ändå anses gälla, innebar att staten och kom- munerna jämställdes med andra parter men att från deras editionsplikt undan-
togs de handlingar som eljest enligt för- slaget skulle vara undandragna dom- stolens bestämmande, dvs. handlingar som är hemliga av försvars- eller utri- kesskäl eller på grund av att de läm- nar upplysning om chiffer m.m.
De synpunkter som anlades på frå- gan om tystnadsplikt vid vittnesmål av statistiska centralbyrån och statens per- sonalvårdsnämnd avsåg även frågan om allmänna handlingar som bevis i rätte- gång. I övrigt riktades icke någon kri- tik mot utkastet i denna del.
Kommittén upptar i sitt förslag den lydelse av stadgandena om allmänna handlingar såsom bevis i rättegång, som föreslogs i 1964 års utkast, med blott redaktionella ändringar. I fråga om mo- tiveringen får kommittén hänvisa till vad som sagts under 36 kap. 5 och 6 a åå.
Under 2 5 har kommittén förordat en inskränkning i editionsplikten med syfte att slå vakt om den i TF stadgade rätten till anonymitet. En motsvarande in- skränkning torde icke erfordras i fråga om allmänna handlingar. Härvid är emellertid att märka att, om en myndig— het ombesörjer utgivning av en periodisk skrift, denna liksom varje annan sådan måste ha en utgivare. Även om en befatt- ningshavare hos myndigheten utses till utgivare, torde han icke i denna egen- skap tillhöra myndigheten. De handling- ar som han innehar blott såsom utgivare torde alltså i fråga om anonymitetsskydd följa vanliga regler.
I anslutning till vad som anförts i den allmänna motiveringen (under VI B 4) föreslår kommittén vidare en före- skrift att domstolen skall, då den åter- ställer handling som tillhandahållits av annan myndighet, om anledning därtill föreligger, med beaktande av vad i 2 kap. 19 % TF är stadgat, göra anteck- ning på handlingen om vad som är av betydelse vid prövning av begäran att
utbekomma handlingen. Av anteckning— en bör framgå, om förordnande enligt 19 å andra stycket har meddelats.
Avvikande bestämmelser om skriftliga bevis
Bestämmelsen i andra punkten av 8 & angående avvikande bestämmelser om skyldighet att förete skriftlig handling, vilken i 1964 års utkast hade placerats som fjärde stycke i 8 %, överföres en- ligt kommitténs förslag till en särskild paragraf. Denna bör få beteckningen
Qå.
39 kap. Om syn
åå
Skyldighet att förete skriftlig handling för syn
Om skyldighet att förete skriftlig hand- ling för syn gäller på grund av en fö- reskrift i sista punkten av första stycket vad i 38 kap. 2 % är stadgat. Den änd- rade lydelscn av 36 kap. 5 % kommer via denna hänvisning att få betydelse även för skyldigheten att förete enskil- da handlingar för syn.
Andra stycket i 39 kap. 5 % innehåller en hänvisning till 38 kap. 8 %. Genom att bestämmelserna om allmänna hand— lingar som bevis införes i nämnda pa— ragraf får hänvisningen ändrad inne- börd.
Som en konsekvens av att andra punkten av 38 kap. 8 % har brutits ut till en särskild paragraf, 9 %, bör hän- visningen i andra stycket av 39 kap. 5 % ändras så att den omfattar även denna paragraf.
BROTTSBALKEN 17 kap. Om brott mot allmän verksamhet 13 %
Brott mot förbehåll
Brott mot förbehåll, som myndighet gjort vid utlämnande av allmän hand- ling, är nu straffbelagt i 41 % Seer. I PM 1964 föreslogs (s. 56), att sådant brott skulle jämställas med brott mot förordnande om kvarstad, utmätning, beslag o.d. och liksom dessa betecknas överträdelse av myndighets bud. Över- trädelse av myndighets bud bestraffas jämlikt 17 kap. 13 % BrB med böter el- ler fängelse i högst ett år. Kommittén ansluter sig i denna del till PM 1964.
Om en uppgift i strid med ett förbe- håll publiceras i en tryckt skrift, före- ligger ett fall av vad TF kallar otillåtet offentliggörande. En förutsättning för att den som är ansvarig för skriften skall kunna dömas för brottet torde va- ra att han har haft vetskap om förbe- hållet (se den allmänna motiveringen under VI B 5).
17 % Åtal för brott mot förbehåll
I PM 1964 anfördes (s. 57) att det bor- de övervägas om överträdelse av förbe- håll utan begränsning borde ligga un- der allmänt åtal eller om åklagare skul- le kunna väcka åtal endast om måls- äganden hade angivit brottet eller åtal var påkallat från allmän synpunkt. Kommittén har i den allmänna moti- veringen (under VII) uttalat sig för att brott mot tystnadsplikt genom en änd- ring i BrB bör läggas under allmänt åtal utan hinder av vad som kan vara stadgat i särskilda författningar men att, om brottet riktar sig mot enskilt intresse och angivelse ej skett, åklagare skall äga väcka åtal endast om åtal fin- nes påkallat från allmän synpunkt. De
skäl som kommittén där anfört synes tillämpliga även i fråga om åtal för brott mot förbehåll. Kommittén föreslår därför att, om någon brutit mot förbe- håll som myndighet uppställt vid ut- lämnande av allmän handling och handlingen skulle hållas hemlig av hän- syn till enskilt intresse, åklagare må väcka åtal endast om målsäganden an— givit gärningen till åtal eller åtal finnes påkallat ur allmän synpunkt.
Det synes lämpligast att åtalsregeln inplaceras i 17 kap. såsom en ny para— graf, 17 %.
20 kap. Om ämbetsbrott
3 % Brott mot tystnadsplikt
Kommittén föreslår en ny avfattning av bestämmelsen om brott mot tyst- nadsplikt. I fråga om skälen hänvisas till den allmänna motiveringen (under VII).
14%
Åtal för brott mot tystnadsplikt Kommittén föreslår att brott mot tyst- nadsplikt skall läggas under allmänt åtal utan hinder av vad som kan vara föreskrivet i särskilda författningar. Riktar sig brottet mot enskilt intresse och har målsäganden icke gjort angi- velse, skall allmänt åtal dock förutsätta att åklagaren finner åtal påkallat från allmän synpunkt. Skälen för bestäm- melsen har redovisats i den allmänna motiveringen (under VII).
GIFTERMÅLSBALKEN
14 kap. Om medling mellan makar 3 %
Medlares tystnadsplikt I samband med den sakliga översynen av bestämmelserna om vittnes tystnads—
plikt har kommittén förordat att för- budet att höra medlare som vittne om vad han erfarit vid medlingen flyttas från giftermålsbalken till BB (se under 36 kap. 5 och 6a åå RB). Det synes nämligen naturligast och mest ägnat att förebygga missuppfattningar att bestäm- melserna om rättegången i den mån de har tillämpning i alla slag av mål samlas i RB.
LAG OM INSKRÄNKNING AV PARTS RÄTT ATT UTBEKOMMA ALLMÄNNA HANDLINGAR
Enligt 39 % första stycket Seer länder vad i lagen stadgas ej till inskränkning i sökandes, klagandes eller andra par- ters rätt att i mål och ärenden hos dom- stol eller annan myndighet utbekomma dom, beslut och andra handlingar. I andra stycket föreskrives att, om det av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen finnes vara av synnerlig vikt att innehållet i annan handling än dom eller beslut icke uppenbaras, utlämnan- de av sådan handling till parten dock må vägras med stöd av stadgande i la- gen; vid utlämnande skall erforderliga förbehåll göras.
Vad gäller mål och ärenden hos dom- stol har kommittén i det föregående ut- talat sig för att bestämmelser motsva- rande 39 å andra stycket Seer bör in- flyta i RB (5 kap. 4 % andra och tredje styckena); vad beträffar första stycket erfordras för dessa mål och ärenden icke någon särskild föreskrift. För för- valtningsmyndigheternas del här be- stämmelser om parts tillgång till hem- liga handlingar inflyta i en framtida lag om förvaltningsförfarandet (jfr den allmänna motiveringen under VI B 7). I avvaktan på denna lag bör sådana be- stämmelser intagas i en provisorisk lag om inskränkning av rätt för part att ut— bekomma allmänna handlingar.
Innebörden av 39 % Seer är i vissa hänseenden omtvistad (se B. Wenner- gren i FT 1959 s. 139). Detta hänger samman med att bestämmelsen icke ut- talar sig om räckvidden av partens rätt att utfå handlingar utan endast om in- skränkningar i denna rätt, vilken sålun- da förutsättes existera på grund av andra föreskrifter eller på grund av praxis.
Tvekan har uppkommit, om bestäm- melsen i andra stycket innebär att handling får undanhållas part och lik- väl läggas till grund för avgörandet el- ler endast att handling får hemlighållas för part i den mån denne icke äger få del av dess innehåll på grund av de reg- ler som gäller om förfarandet i ärendet, något som alltså icke regleras i Seer utan beror på bestämmelser i annan lag eller författning. Den förra tolk- ningen har stundom antagits vara den riktiga (se prop. 1954: 159 med förslag till NvL m.m. s. 157, 19 % första stycket i förslaget till socialdomstol, SOU 1960: 19, och motiven s. 167). Häremot kan emellertid framhållas att motiven för 1947 års lagändring, genom vilken 39 5 Seer fick sin nuvarande lydelse, talar för den senare tolkningen. Sålunda an- förde föredragande departementschefen (prop. 1947:260 5. 30) att en begräns- ning av parts rätt att utfå handlingar icke innebar någon inskränkning i myn- dighetens skyldighet att vid förhandling eller annan handläggning låta parten erhålla kännedom om alla omständig- heter som åberopas till bevis utan att det tvärtom var av vikt att denna prin- cip noga iakttogs; endast i den mån så skedde kunde man bortse från de he- tänkligheter som kunde anföras mot att partens rätt att utfå handlingar begrän- sades.
Kommittén anser det önskvärt att man vid en omskrivning av bestäm- melsen tar ställning till denna tolk-
ningsfräga och ger stadgandet en tydli- gare och mera lättillgänglig avfattning. Den särskilda lagen bör sålunda, i hu- vudsaklig överensstämmelse med vad som nu står i paragrafens andra stycke, innehålla att utlämnande av allmän handling till part får vägras om det är av synnerlig vikt att handlingen icke sprides till obehöriga. Det bör emeller- tid i en andra punkt klargöras att den- na regel icke får inskränka partens rätt att få del av den utredning som läggs till grund för ärendets avgörande. Ett sådant syfte är främmande för sekre- tessbestämmelserna och bör, såsom för— utsattes vid 1947 års lagändring, icke kunna intolkas däri. Den nya lagen bör endast ersätta den upphävda 39 % Seer i vad denna avser annan myndighet än domstol och alltså i detta hänseende icke ha annan innebörd än denna.
I lagen bör, liksom i 39 å andra styc- ket Seer, ingå en föreskrift om att myndighet vid utlämnande till part kan uppställa förbehåll. Föreskriften bör avfattas efter förebild av 2 kap. 20 % TF i förslaget och alltså innehålla att myndigheten, om så anses erforderligt, skall uppställa förbehåll om sättet att handhava handlingen och begagna dess innehåll.
LAGEN FÖR SVERIGES RIKSBANK 35 % Sekretess i ärenden hos riksbanken
I 31 % Seer stadgas att handlingar i ärenden, om vilkas hemlighållande stadgas i lagen för Sveriges riksbank, icke må utan tillstånd av fullmäktige i riksbanken eller av riksbankens banko— utskott eller revisorer utlämnas tidiga- re än 50 år efter handlingens datum. En- ligt 35 % första stycket lagen för Sveri- ges riksbank i lydelse enligt SFS 1962: 192 skall följande ärenden i riksbanken
hållas hemliga: kreditärenden och så- dana ärenden, som omförmäles i 14, 15 och 16 åå, ävensom andra ärenden, som rör kunders förhållanden till riksban- ken eller annan kreditinrättning, ären- den av penningpolitisk natur beträffan- de vilka fullmäktige finner att deras of- fentliggörande kunde medföra skada för riksbanken, frågor om tillverkning och kontroll av banksedlar samt om vården av riksbankens behållningar. Överläggningar och beslut i sådana frå— gor skall, enligt vad som föreskrives i andra stycket av samma paragraf, upp- tagas i särskilt protokoll, vars innehåll inte får yppas förrän 50 år efter proto- kollets datum, där ej riksdagens banko- utskott, dess revisorer eller fullmäktige i riksbanken anser detta kunna ske ti- digare utan skada för riksbanken. Hän- visningen till 14, 15 och 16 %% omfattar köp och försäljning av utländska valu- tor, upptagande av utländsk kredit, be- viljande av kredit åt utländsk central- bank eller Internationella valutafonden, köp och försäljning av värdepapper samt förmedling av köp och försäljning av värdepapper.
Kommitténs förslag innebär att sek- retessen inom riksbankens verksamhet liksom för myndigheter i allmänhet reg- leras genom bestämmelser i 2 kap. TF och den därtill hörande tillämpnings- förteckningen. Av betydelse blir 2 kap. 8 % (den affärsmässiga bankrörelsen; enskildas förhållanden), 2 kap. 10 % (utlåning ur särskilda fonder och valu- takontroll; personliga förhållanden), 2 kap. 11 % (statligt stöd, valutakontroll och annan tillsyn; ekonomiska förhål- landen), 2 kap. 12 å (den affärsmässiga bankrörelsen; bankens egna intressen), 2 kap. 13 % (den ekonomiska politiken), 2 kap. 15 % (tillverkning och kontroll av sedlar och mynt, förvaring och transport av värdeförmäl), 2 kap. 17 % (relationerna till andra stater och in-
ternationella organisationer) och 2 kap. 18 % (låskombinationer, larmsystem m.m.). Riksbankslagens bestämmelser om ärenden som skall hållas hemliga bör därmed upphävas.
Föreskriften i 35 å andra stycket i lagen om särskilt hemligt protokoll i de hemliga ärendena bör också upp- hävas. Någon särskild regel om proto- koll torde icke erfordras. Frågan om ut- lämnande av protokoll skall prövas en-
ligt de allmänna reglerna. Om det med tanke på förvaring eller andra omstän- digheter är lämpligt att föra särskilda protokoll i de typer av ärenden där hem- lighållande ofta erfordras, lägger TF inte något hinder i vägen.
Någon särskild övergångsbestämmel- se angående protokoll som avses i 35 å andra stycket torde ej erfordras. De sekretessbehov som föreligger torde kun- na tillgodoses genom tillämpning av de nya sekretessbestämmelserna.
Sammanfattning
Kommitténs uppgift har varit att göra en översyn av lagstiftningen om allmän- na handlingars offentlighet och därmed sammanhängande frågor mot bakgrun- den av de ändrade samhällsförhållan- dena och den erfarenhet som har vunnits av nya TF. I sakligt hänseende har en- ligt direktiven riktmärket för utrednings- arbetet varit att undantag från offent- lighetsprincipen skall göras endast där det oundgängligen påkallas av viktiga allmänna eller enskilda intressen. I for- mellt hänseende har kommittén skolat överväga, om den nuvarande fördelning- en av reglerna mellan grundlag å ena sidan och lag eller författning av annan natur å andra sidan bör behållas eller om en annan ordning kan anses lämp- ligare; därvid har dock kommittén haft att beakta att grundlagen inte hör be- lastas med detaljregler.
Förslaget innebär att de principiella förutsättningarna för sekretess, liksom gränserna för sekretessen, anges i TF. 2 kap. TF komer med denna konstruk- tion att innehålla elva paragrafer som handlar om inskränkningar i offentlig- hetsgrundsatsen. Dessa paragrafer är uppställda så att de i tur och ordning anger de olika intressen som sekretessen avser att skydda, såsom enskilds person- liga förhållanden, enskilds ekonomiska förhållanden, statens och kommunernas ekonomiska intressen etc. Därigenom frångår förslaget den indelning av be- stämmelserna på olika förvaltningsom- råden och verksamhetsgrenar som präg- 16—566-2759
lar de nuvarande sekretessbestämmelser- na. Härav följer att mer än ett sekretess- stadgande kan vara tillämpligt inom samma område och även på samma handling. Olika sekretessregler blir t.ex. tillämpliga samtidigt på en förundersök- ning i brottmål för att å ena sidan skyd- da polisarbetets effektivitet och å den andra däri nämnda personers privatliv.
Enligt förslaget anger TF däremot inte på vilka typer av handlingar som dessa sekretessregler skall tillämpas, utan i den delen hänvisas till en genom vanlig lag beslutad tillämpningsförteckning. I denna förteckning, som är uppdelad på de skilda sekretessreglerna, uppräknas utförligt handlings- och ärendetyper m.m. Denna förteckning anger också tidsgränser för sekretessen beträffande enstaka slag av handlingar.
Vad gäller det sakliga innehållet i sek- retessreglerna innebär förslaget i huvud- sak en modernisering av de nuvarande bestämmelserna.
I fråga om sekretess till skydd för en- skildas personliga eller ekonomiska för-, hållanden skiljer förslaget mellan för- troendesituationer och myndighetsutöv- ning. I de förra medger förslaget att den enskilde som har lämnat uppgifter får helt disponera över frågan om ut- lämnande. I fråga om de senare intar förslaget den ståndpunkten att utläm- nande är huvudregel. Handling skall få hållas hemlig endast om utlämnande kan eller kan antagas vara till skada för enskild.
Då förslaget medger hemlighållande till skydd för rena myndighetsfunktio- ner, såsom försvaret och polisens brotts- bekämpande verksamhet, eller till skydd för statens eller kommuns ekonomiska intressen, fordras för hemlighållande, att utlämnande kan eller kan antas skada dessa funktioner eller intressen. För- slaget tar härvid avstånd från Seer:s teknik att behandla hela grupper av handlingar såsom hemliga men ge be- hörighet för den myndighet som hand- lägger ärendet att medge utlämnande utan att därvid vara bunden av några i lag uppdragna riktlinjer.
Förslaget innebär således för de typer av handlingar där det finns ett allmänt intresse av insyn att ett sekretessbehov som regel skall konstateras i varje en- skilt fall då det blir fråga om utlämnan— de av handling. På vissa begränsade om— råden uppmjukas dock detta krav ge- nom att hemlighållande föreskrives för alla fall då utlämnande kan leda till ska- da. En sådan lösning har gjort det möj- ligt att i större omfattning än vad som gäller nu avstå från att bestämma maxi- migränser för sekretesstiden. Den sedan gammalt erkända principen om restrik- tiv tillämpning av sekretessreglerna kom- mer enligt förslaget till uttryck i kapit— lets inledande stadgande om offentlig- hetsgrundsatsen. Där sägs att undantag från denna grundsats skall gälla endast i de fall då handling enligt bestämmel- serna i kapitlet med därtill hörande till- lämpningsförteckning skall hållas hem- lig.
Enligt kommitténs mening leder för- slaget till ökad offentlighet. Detta beror framförallt på principen att hemlighål- lande i varje särskilt fall skall förut- sätta att ett behov av sekretess konstate- ras. På vissa punkter, där framträdande behov av sekretess har ansetts föreligga men den nuvarande sekretesslagen icke medger hemlighållande, har sekretessbe-
hoven kunnat tillgodoses. Betänkandet innehåller, till ledning vid en jämförelse, en förteckning över Seer:s bestämmel- ser och de närmast motsvarande före- skrifterna i kommitténs förslag.
Kommitténs förslag är avsevärt mera överskådligt och mera lättbegripligt än de nuvarande bestämmelserna. Det kan därför icke göras gällande att tillämp- ningen av de föreslagna bestämmelserna kommer att kräva ökat arbete inom för- valtningen.
Då det gäller reglerna om vad som är allmän handling föreslår kommittén vissa justeringar. Magnetiska upptagningar, bandinspelningar o.d. jämställes genom förslaget med handlingar i egentlig me- ning. I anslutning därtill föreslår kom- mittén att, om läsning eller avlyssning på stället kräver särskilt hjälpmedel, detta skall ställas till förfogande. Spörs- målet i vad mån privata meddelanden till tjänstemän skall anses som allmänna handlingar-, vilket nu är lämnat till praxis, löses så att sådana meddelanden blir allmänna handlingar, om de hänför sig till mål eller ärende, med vilket adressaten har att ta befattning. Det har i vissa hänseenden stor praktisk betydel- se, om en person eller en grupp av per- soner är en särskild myndighet eller en del av en myndighet. Särskilt med tanke därpå har kommittén sökt ge en defini- tion på begreppet myndighet. Som myn- dighet skall enligt förslaget anses varje statligt eller kommunalt organ som har att fatta beslut självständigt.
Kommittén har behandlat den av 1957 års riksdag väckta frågan om diarie- föring. I en allmänt hållen regel före- skrivs att allmänna handlingar, som ej uppenbart är av ringa betydelse, skall hos myndighet hållas registrerade eller så ordnade, att det utan omgång kan fastställas, om handling inkommit eller upprättats. Dessutom föreslår kommit- tén, efter förebild av de s.k. servicecirku-
lären till statliga myndigheter, att myn- dighet skall på begäran tillhandagå all- mänheten med upplysningar ur de hos myndigheten förvarade handlingar, som ej skall hållas hemliga, såvida ej bety- dande hinder möter.
Den som meddelar uppgifter och un- derrättelser för offentliggörande i tryckt skrift till skriftens författare eller ut- givare eller person som eljest står i en viss angiven relation till skriften åtnjuter som huvudregel frihet från ansvar, även om meddelandet enligt eljest gällande regler är brottsligt. En befattningshavare eller tjänstepliktig som har brutit mot en tystnadsplikt kan sålunda i regel inte ställas till ansvar för sin överträdelse, om hans syfte var att meddelandet skulle offentliggöras i tryck. Undantag från denna regel gäller för närvarande i de fall då tystnadsplikten är föreskriven i lag och alltså riksdagen har medverkat vid bestämmelsens tillkomst.
Kommittén har sökt finna ett annat kriterium för att skilja ut de tystnads- plikter som skall inkräkta på tryckfri- hetsrättens meddelarskydd. Kommittén har anknutit till den avvägning, som RB gör mellan tystnadsplikter och vittnes- plikten. Tystnadsplikt som skall upprätt- hållas vid vittnesförhör skall enligt för- slaget ha företräde även framför med- delarskyddet. Innebörden härav är i huvudsak att tystnadsplikt av betydelse för rikets säkerhet och dess förhållande till andra stater och dessutom tystnads- plikt angående förtroliga meddelanden till läkare m.fl. får försteg framför prin- cipen om ansvarsfrihet för meddelare. Övriga tystnadsplikter — polisens tyst- nadsplikt angående brottsutredningar, socialtjänstemäns tystnadsplikt om en- skildas personliga förhållanden som up- penbaras under utredningar om ingri- panden osv. — skall däremot enligt för- slaget icke hindra sådana meddelanden som tjänstemannen anser sig böra lämna
i publiceringssyfte. Vad som skall med- delas för publicering överlåtes alltså till tjänstemännens eget omdöme, och det blir sedan den som svarar för skriften som enligt lag och etiska normer får avgöra vad som skall publiceras.
Förslaget innehåller nya regler om vittnens tystnadsplikt. Dessa regler inne- bär en anpassning till vad som vid RB:s införande föreslogs beträffande allmän- na handlingar som bevis i rättegång. I viss mån har avvägningen mellan vitt- nesplikt och tystnadsplikt anpassats även efter de nu föreslagna reglerna i TF om hemlighållande av handlingar.
En särskild del av problemet om kolli- sion mellan vittnesplikt och tystnads- plikt är frågan i vad mån den som en- ligt TF i allmänhet är skyldig att skydda en anonym källa skall vara skyldig att röja källan då han hörs som vittne. En- ligt svensk rätt har vittnesplikten för närvarande generellt företräde. I Dan- mark, Finland och Norge har man där- emot på olika sätt begränsat vittnesplik— ten, så att tidningsfolk skall behöva röja sina källor endast där verkligt viktiga utredningsintressen står på spel. Enligt kommitténs förslag skall anonymitets- plikten i regel ha företräde framför vitt- nesplikten. Undantag skall gälla endast i brottmål av vissa slag, nämligen dels i mål om sådana brott mot tystnadsplikt där åtal kan väckas utan hinder av TF:s princip om meddelarskydd (se ovan), dels i mål om andra brott av så allvarlig karaktär, att strängare straff än fängelse i två år ingår i straffskalan. Inte heller i dessa fall skall emellertid vittnesplik- ten utkrävas utan urskillning. En förut- sättning för att vittnesplikt skall åläggas är enligt förslaget att rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att förhöret hålles.
Ansvarsreglema i Seer om obehörigt utlämnande m.m. överföres enligt för-
slaget till BrB. I samband därmed före- slår kommittén vissa ändringar av reg— lerna om straff för brott mot tystnads— plikt och om åtal för sådant brott. Bestämmelserna i Seer om parts rätt att utbekomma allmän handling över-
föres till en särskild provisorisk lag; en- ligt kommitténs mening bör bestämmel- serna inflyta i en framtida lag om för- valtningsförfarandet. I samband härmed föreslår kommittén ett visst förtydligan- de i bestämmelserna.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
Framställningar
som överlämnats eller eljest inkommit till kommittén
. Överbefälhavarens skrivelse den 12 december 1951 till Konungen angående ut- lännings rätt att utbekomma allmänna handlingar. . Kooperativa förbundets skrivelse den 13 november 1952 till chefen för justitie- departementet angående hemlighållande av anbud. . MO:s skrivelse den 3 december 1953 till Konungen angående gränsdragningen mellan allmänna handlingar och privata meddelanden i tjänsten. . Riksförbundet Psykiskt sjukas vänners skrivelse den 15 januari 1954 till Konung- en angående sekretesskydd för läkares utlåtande vid sinnesundersökning i brott- mål. . Betänkande den 30 mars 1955 av särskilt tillkallad utredningsman angående sekretessen vid förundersökning i brottmål (SOU 1955: 17) samt yttranden över betänkandet. . Skrift den 4 november 1955 från P. H. Genborg till chefen för justitiedeparte- mentet angående utnyttjande av fotografier tillhörande passregistret. . Militärpsykologiska institutets skrivelse den 5 mars 1957 till chefen för försvars- departementet angående hemlighållande av handlingar tillhörande psykologiska prov. . Rapport den 10 april 1957 från pressorganisationernas kommitté för undersök- ning av åtgärder till förekommande av publicitetsskador. . Riksdagens skrivelse den 12 april 1957, nr 182, i anledning av väckta motioner angående föreskrifter till säkerställande av allmänhetens obehindrade tillgång till myndigheternas offentliga handlingar. Medicinalstyrelsens skrivelse den 4 maj 1957 till Konungen med förslag till reglemente för sjuksköterskor, i vad förslaget avser begränsning av dessas vitt- nesplikt. JO:s skrivelse den 29 mars 1958 till chefen för justitiedepartementet angående sekretess vid förundersökning i brottmål. JO:s skrivelse den 8 november 1958 till chefen för justitiedepartementet angående anonymitet för meddelare till periodisk skrift. Pressens samarbetsnämnds skrivelse den 23 januari 1959 till Konungen angående ändring i gällande lagstiftning rörande anonymitetsskydd. Sveriges kommunaltjänstemannaförbunds skrivelse den 14 maj 1959 till chefen för socialdepartementet angående tystnadsplikt vid vittnesförhör för socialvår- dens tjänstemän. Länsstyrelsens i Malmöhus län skrivelse den 11 november 1959 till Konungen angående tillstånd att mikrofilma bilregistret. Skrift den 3 februari 1960 från leg. läkaren Lag W. Hannerz till chefen för
17.
18.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
justitiedepartementet angående psykologiska testningar av vittnen i samband med rättegångar. Skrivelse den 14 juni 1960 från företrädare för kristna samfund och organisa- tioner till chefen för justitiedepartementet angående åtgärder mot vissa typer av vålds- och sexnalskildringar. Skrift den 23 september 1960 från amanuensen K. Gösta Rehn till kommittén angående hemlighållande av rapporter om oidentifierade flygande föremål.
. 1951 års rättegångskommittés skrivelse den 6 mars 1961 till chefen för justitie-
departementet angående avkunnande av dom inom stängda dörrar. . Skolöverstyrelsens skrivelse den 9 maj 1961 till Konungen angående översyn av
lagstiftningen om allmänna handlingars offentlighet m.m. . JO:s skrivelse den 13 juni 1961 till kommittén om hemlighållande av handlingar
rörande psykologiska prov. Skrift den 5 december 1961 från Tore Döhs till kommittén om hemlighållande av handlingar i upphandlingsärenden. Presskommitténs vid Stockholms rådhusrätt skrivelse den 5 februari 1962 till kommittén angående vissa frågor om domstolssekretess. Familjerättskommitténs skrivelse den 13 juli 1962 till kommittén angående rätt för make att hos myndighet ta del av andra makens självdeklaration. Sveriges läkarförbunds skrivelse den 27 november 1962 till kommittén angående sekretessfrågor inom läkarnas verksamhetsområde. Riksarkivets skrivelse den 17 januari 1964 till kommittén om offentligheten hos de handlingar som ingår i arkiven hos församlingar med främmande trosbe- kännare.
Skrivelse den 31 januari 1964 från landshövdingen Valter Åman till chefen för justitiedepartementet om ändring i gällande lagstiftning beträffande ansvaret för skrifter med antisemitiskt innehåll. Skrift den 9 juni 1964 från Evald Lindqvist till chefen för justitiedepartementet om tystnadsplikt för kommunala förtroendemän. Statens jordbruksnämnds skrivelse den 10 mars 1965 till Konungen angående utredning om ändring i bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet. Konsistoriets vid Chalmers tekniska högskola skrivelse den 19 oktober 1965 till universitetskanslersämbetet angående licentiatavhandlingars och examensarbe- tens offentlighet. Skrift den 17 december 1965 från förste bibliotekarien Åke Lilliestam till justi- tiekanslersämbetet om licentiatavhandlingars tillgänglighet. Promemoria, utarbetad inom ecklesiastikdepartementet, med förslag till lag- stiftning om tystnadsplikt och handlingssekretess inom skolväsendet (stencil E 1965: 8) samt yttranden över promemorian. JO:s skrivelse den 18 juli 1966 till kommittén angående sekretess i ärenden om tjänstetillsättning. Statistiska centralbyråns skrivelse den 19 juli 1966 till kommittén om sekretess kring sammanställningar av data om personer och företag.
Utredningar och litteratur
Svensk rått
Betänkande med förslag till tryckfrihetsordning, avgivet den 20 december 1912 av särskilda kommitterade inom justitiedepartementet (G. Rudebeck, Nils Alexander- son och Adolf Hallgren) Utredning den 11 februari 1927 med förslag till ändrade bestämmelser rörande all- männa handlingars offentlighet, verkställd av Nils Herlitz (SOU 1927: 2) Förslag den 14 januari 1935 till ändrade bestämmelser rörande allmänna handlingars offentlighet, avgivet av inom justitiedepartementet tillkallade sakkunniga (Nils Herlitz, Aug. Sävström och Sigurd Hansson; SOU 1935: 5) Processlagberedningens år 1938 avgivna betänkande med förslag till rättegångsbalk (SOU 1938: 43 och 44) Processlagberedningens år 1944 avgivna betänkande med förslag till lag om införan- de av nya rättegångsbalken m.m. (SOU 1944: 9 och 10) Straffrättskommitténs år 1944 avgivna betänkande med förslag till lagstiftning om brott mot staten och allmänheten (SOU 1944: 69) 1944 års tryckfrihetssakkunnigas år 1947 avgivna betänkande med förslag till tryck- frihetsförordning (SOU 1947: 60) Straffrättskommitténs år 1953 avgivna betänkande med förslag till brottsbalk (SOU 1953: 14) Sekretessen vid förundersökning i brottmål, betänkande av J. Hagander (SOU 1955: 17) Sveriges statsskick, författningsutredningens år 1953 avgivna betänkande VI, del 1 lagförslag (SOU 1963: 16), del 2 motiv till förslag till regeringsform (SOU 1963: 17) Lag om förvaltningsförfarandet, besvärssakkunnigas år 1964 avgivna slutbetänkande (SOU 1964: 27) Propositioner, utlåtanden av konstitutionsutskottet, JO:s och MO:s ämbetsberättelser och annat riksdagstryck
p...-.a
N. Alexanderson, Svensk tryckfrihet, 2 uppl., Stockholm 1966 A. Bexelius, Offentlighet och sekretess, Liberal debatt 1965 häfte 2 s. 5 H. Eek, Nya tryckfrihetsförordningen, svensk pressrätt i systematisk framställning, Stockholm 1948 H. Eek, Några tryckfrihetsrättsliga principspörsmål, SvJT 1955 s. 145 H. Eek, Socialvårdsmyndigheternas tystnadsplikt och upplysningsskyldighet, Lands- kommunernas tidskrift 1955 s. 531 H. Eek, Det offentliga och det hemliga — yttrandefrihet och tystnadsplikt, Stockholm 1959
P. E. Elsin, Allmänna handlingars offentlighet och sekretess, Stockholm 1966 E. Fahlbeclc, Tryckfrihetsrätt, 2 uppl., Stockholm 1954 L. GroII, Utredning angående bestämmelser om tystnadsplikt i svensk lagstiftning. stenc., Stockholm (justitiedepartementet) 1951 L. Groll, Om tystnadsplikt för tjänstemännen inom socialvården, Sociala meddelan— den 1952 s. 3 N. Herlitz, Allmänna handlingars offentlighet i ny gestalt?, FT 1964 s. 77 S. Jarnerup, Ytterligare något om debiteringslängdens offentlighet, FT 1964 s. 122 I. Josefson, Rättspraxis rörande allmänna handlingars offentlighet, Juridiska för- eningens i Lund skriftserie nr 3, Lund 1966 F. Kaijser, Tjänstemäns tystnadsplikt, en översikt över problemläget, FT 1961 s. 65 F. Kaijser, Offentlighet contra sekretess inom socialvården, Svensk socialvårds tid- ning 1961 s. 263 B. Lånnergren och G. Petrén, Sekretessen och domstolarna, Tidskrift för Sveriges advokatsamfund 1960 s. 193 R. Malmgren, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar, 9 uppl., Stockholm 1965, utgiven av G. Petrén och H. G. F. Sundberg G. Petrén, Tryckfrihetslagstiftningen, 2 uppl., Stockholm 1965 S. Rengby, Om allmän handling, sekretess och tystnadsplikt, stenc., Stockholm (sta- tistiska centralbyrån) 1965 B. Rydin, Utrikesnämnden och tystnadsplikten, SvJT 1963 s. 174 H. Strömberg, Meddelanden för offentliggörande i tryckt skrift av den som är under. kastad tystnadsplikt, Statsvetenskaplig tidskrift 1959 s. 385 S. Walberg, Sekretess myndigheter emellan, SvJT 1955 s. 585 L. Welarnson, Rättegångsbalken och sekretesslagstiftningen, FT 1950 s. 289 L. Welamson, Läkarsekretessen, en rättslig undersökning, Stockholm 1962 B. Wennergren, Till frågan om handlingars partsoffentlighet i förvaltningsförfaran- det, FT 1959 s. 139 C. Willers, Pressen och offentlighetsprincipen, Stockholm 1965
Utländsk rått
Betaenkning om vidner, nr 316, Kebenhavn 1962 Betaenkning om offentlighed i forvaltningen, nr 325, Kebenhavn 1962
Betänkande angående allmänna handlingars offentlighet, lagberedningens publika- tioner 1939 nr 4, Helsingfors 1939 Förslag till regeringens proposition till riksdagen angående allmänna handlingars offentlighet, lagberedningens publikationer 1945 nr 6, Helsingfors 1945
Betänkande av pressens anonymitetsrättskommission, 1965:B 103 (stenc.), Helsing- fors 1965 Innstilling fra Komiteen til å utrede spersmålet om mer betryggende former for den offentlige forvaltning (Forvaltningskomiteen), Oslo 1958 Parlamentariskt tryck från Danmark, Finland, Norge och Amerikas Förenta Stater Professional Secrecy and the Journalist, IPI Survey, Ziirich 1962 Tjugonde nordiska juristmötets förhandlingar i Oslo 1954, utgivna i tryck Oslo 1956
E. Andersson, Om allmänna handlingars offentlighet, Tidskrift utgiven av Juridiska föreningen i Finland 1964 s. 467—520, 565—606 H, L. Cross, The People's Right to Know; Legal Access to Public Records and Pro- ceedings, New York 1953 H. Eek, Handlingssekretess och tystnadsplikt i främmande rätt, Nordisk Administra- tivt Tidsskrift 1958 s. 154 K. W. Knight, Administrative Secrecy and Ministerial Responsibility, The Canadian Journal of Economics and Political Science, 1966 s. 77 Ojala, S., Offentlighet av ansökningshandling rörande kommunaltjänst, Finsk kom- munaltidskrift 1962 s. 462 D. C. Rowat, How much Administrative Secrecy?, och Administrative Secrecy and Ministerial Responsibility, a reply, The Canadian Journal of Economies and Poli- tical Science, 1965 s. 479 och 1966 (det senaste inlägget tillgängligt för kommittén endast i manuskript) D. Williams, Not in the Public Interest, London 1965
Förkortningar
TF = Tryckfrihetsförordningen (där annat ej anges åsyftas TF den 5 april 1949) Seer = Lagen den 28 maj 1937 om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar CSeer = Kungl. kungörelsen den 4 januari 1939 (nr 7) med förordnanden på civilförvaltningens område jämlikt Seer FSeer = Kungl. kungörelsen den 16 juni 1950 (nr 462) med förordnanden på
försvarsväsendets område jämlikt Seer CFSeer = Kungl. kungörelsen den 9 december 1949 (nr 616) med förordnande på civilförsvarets område jämlikt Seer
BrB = Brottsbalken
BvL = Lagen den 29 april 1960 om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslagen) NvL = Lagen den 27 juli 1954 om nykterhetsvård RB = Rättegångsbalken SochL = Lagen den 4 januari 1956 om socialhjälp KU = Konstitutionsutskottet
FT = Förvaltningsrättslig tidskrift NJA = Nytt juridiskt arkiv RÅ = Regeringsrättens årsbok SFS = Svensk författningssamling SOU = Statens offentliga utredningar SvJT = Svensk juristtidning
Förteckning
över sekretesslagens bestämmelser och motsvarande bestämmelser i
Seer 1 5 st. 1
st. 2
2ä st.1 51.2 51.3
Bäst. 1,2
4 5 st. 1—3
så
kommitténs förslag
Iv'c'irslaget1 17
16: 1—6
i första hand 17 i första band 16: 1—6 och 17
16:1—6
18
12: 1: 1—5
.ilmnärlcningar
Protokoll om förhållandet till främmande stat m.m. hemligt om utlämnande kan vara till skada för riket eller störa dess mellan- folkliga förbindelser eller föranleda att nå— gon utsättes för övergrepp eller lider men.
Protokoll i kommandomål hemligt, om det skulle vålla fara för rikets säkerhet att handlingens innehåll kommer till annan stats kännedom eller eljest kunna skada försvaret av riket att innehållet röjes. Se också tillämpningsförteckningen.
Statsrådsprotokoll i allmänhet hemligt cn- ligt samma regler som andra handlingar.
Sc anm. vid l % st. 1 Scer. Se anm. vid 1 5 st. 1 Seer. Sc anm. vid 1 5 st. 2 Seer. Se anm. vid 1 5 st. 1 Seer.
Handlingar angående handelsförhandlingar m.m., om utlämnande kan antagas försvåra uppgörelse eller försämra statens ställning såsom part. Handling som angår militärt försvar, civil- försvar, psykologiskt försvar eller ekono- miskt försvar eller annan försvarsåtgärd eller försvarsförberedelse hemlig på villkor som anges i anm. vid l & st. 1 Seer.
Kryptotjänsten och delar av säkerhets- och signalskyddstjänsten. Hemligt språk, kom- munikationsmetoder, larmsystem m.m. skyd— das, om det skulle vålla skada att metoden röjes.
Myndighets affärsverksamhet. Sekretess, om det kan antagas att utlämnande skulle på det allmännas bekostnad gynna någon, som driver likartad rörelse, eller eljest lända verksamheten till skada.
1 Siffrorna syftar, om annat ej anges, på paragraf i 2 kap. TF , på stycke i paragrafen och på avdelning i den till paragrafen eller stycket hörande tillämpningsförteckningen.
7å
ss
51%
lOåst.1
st. 2
Förslaget 12: 2: 3
14: 2: 1 och2
12:222
12: 1: 1,3—5
16:1,3—6
10:1z6
10:2:3
11:C:6
15: 1 och 3
16: 1—6
10:1:6
Annan offentlig verksamhet än affärsverk- samhet. Sekretess tills tvisten bilagts, avtal träffats eller förhandlingen slutförts, om det kan antagas att utlämnande skulle för- svåra uppgörelse eller försämra statens, kommunens eller företagets ställning såsom parL
Tvist angående anställningsvillkor. Se före- gående anm.
Handling angående inspektion, utredning, prov eller likartad undersökning hemlig så länge handlingen begagnas för sådan under- sökning, om det kan antagas att utlämnande skulle motverka denna.
Sekretess endast beträffande handlingar om köp av fast egendom.
Myndighet anlitar en av annan myndighet bedriven serviceverksamhet. Sekretess i den mån handlingen på annan grund är hemlig hos den förra myndigheten.
Statlig eller kommunal affärsverksamhet. Sekretess på villkor som anges i anm. vid 6 5 Seer.
Konstruktion av vapen m.m. Se anm. vid 1 5 st. 1 Seer.
Personliga förhållanden. Sekretess, om ut- lämnande kan antagas leda till att den en- skilde eller någon honom närstående skulle förklenas eller lida annat men. Betr. brott skydd endast för underåriga.
Sekretess vid antagande om våld eller an— nan menlig åtgärd mot person som gjort anmälan eller avgivit utsaga eller mot nå- gon honom närstående.
Enskilds ekonomiska förhållanden. Sekre- tess, om utlämnande kan leda till att den enskilde lider skada som näringsidkare, mister anställning eller utsättes för annat allvarligt men.
Sekretess, om utlämnande kan antagas mot- verka åtgärder för att förebygga, utreda eller beivra brott eller asocialitet eller skada den framtida verksamheten.
Försvarshemligheter. Se anm. vid l 5 st. 1 Seer.
Ej personskydd i utredningar hos JO eller MO.
11 5 st. 1—3
12 & st. 1—3
12åst.4 135
145514
st. 2
st. 3 st. 4 15 &
Förslaget 9: 2: 1 och 3
10:1:1
15:5
9:2z2 8:1:1
8:1:1
10: 1: 1—6
21:1p.2
10:2:2
1525
10:121—6 9:2:1 11:C:3
9: 1:1 22 20
11:C:1
14:2z3
Brottsregister hemligt endast om det föres på grund av lag eller föreskrift av Konung- en.
Personliga förhållanden. Sekretess, om ut- lämnande kan antagas leda till att den en- skilde eller någon honom närstående skulle förklenas eller lida annat men.
Åtgärdernas effektivitet. Se anm. vid 10 % st. 1 Seer.
Själavård eller medling i äktenskap. I fråga om folkbokföringen anses sekretess icke nödvändig; se motiven tillämpningsfört. un— der 2 kap. 10 5 st. 1 TF.
Förtroliga hänvändelser angående person- liga förhållanden.
Personliga förhållanden i förvaltningsären- den. Se anm. vid 12 5 st. 1—3 Seer.
Handling angående läkarvård skall trots samtycke hållas hemlig, om utlämnande måste antagas äventyra den enskildes hälsa.
Skydd för anmälare eller sagesman; se anm. vid 10 & st. 1 Seer.
Sluten psykiatrisk vård och vård på ung- domsvårdsskola eller vårdanstalt för alko- holmissbrukare. Sekretess till skydd för verksamhetens effektivitet. Vissa beslut un- dantas.
Sekretess även för de hos myndighet upp- rättade handlingarna. Sekretess förutsätter att utlämnande kan leda till att enskild ut- sättes för allvarligt men.
Sekretess i 10 år oberoende av skada, där- efter endast om utlämnande kan leda till att enskild utsättes för allvarligt men.
Sekretess, om utlämnande kan antagas mot- verka utredningen.
Se motiveringen till 2 kap. 11 % TF, Hem- lighållande av beslut.
Seer st. 3 st. 4 18 5
19 5 st. 1 st. 2
%$
26 5 st. 1, 2 st.1
265st.3
295 305 315
Förslaget 8:1:2 11:C:1 8:1:3 11: C:3
11:C:1 11:C:3 11:C:4
11:C:3 92122 12:1:4
11:C:7 11:E
8:1:2 8:1:1 8:1:1 8:2
8:1:3
11:C:3
8:1:2
11:C:2 8:1:2 8:1:2 8:1:2
10:1:5
Se anm. vid st. 1 p. 1, 2, 3. Uppgift angående enskilt mellanhavande.
Uppgift angående bankens, fondkommissio- närens etc. ekonomiska förhållanden. Sek- retess om utlämnande kan leda till att banken, fondkommissionären eller annan enskild utsättes för allvarligt men.
Se anm. vid 15 5 Seer. Se anm. vid 15 5 Seer.
Se anm. vid 15 & Seer. Betr. kartellregister ingen ändring i sak.
Se anm. vid 15 & Seer. Anonymitetsskydd vid utredningar.
Handlingar angående statliga och kommu- nala bolag; jfr 2 % p. 37 CSeer.
Lagen om virkesmätning upphävd genom SFS 1966: 209 med verkan fr.o.m. 1/9 1967, se motiveringen till 2 kap. 8 % TF, Tillämp- ningsförteckningen.
Se anm. vid 17 % st. 1 p. 1, 2, 3 Seer.
Krigsmateriel. Hemligt patent omfattas av sekretessen.
Rättshjälp. Bevisupptagning hos notarius publicus. Uppgift angående enskilt mellanhavande.
Advokatens eller inträdessökandens ekono- miska förhållanden. Se anm. vid 18 & Seer.
Betr. 4 5 p. 14 CSeer se dock 11: 025. Anstalt för samfärdsel.
Tullverket.
Affärsmässig bankrörelse.
Utlåning enligt författning; personliga för- hållanden. Ansökan och beslut undantagna.
sag
335
345
365 375
Förslaget 11: B
12:122
12:2z1
15:4
17
8:1:2 10:1:5
12:2: 1 och 17
13
12:111—5 12:2z2
l2:3:1 19: 1 och 2 22
Utlåning enligt författning; enskilds ekono— miska förhållanden. Ansökan och beslut un- dantagna.
Affärsmässig bankrörelse; förhållanden som av konkurrensskäl måste hållas hemliga även för kunderna.
Förhandlingar med andra stater; statens ställning som part.
Den ekonomiska politiken.
Tillverkning och kontroll av sedlar och mynt; förvaring och transport av pengar och värdeföremål.
Förbindelser med andra stater eller mellan— folkliga organisationer; diskretionshänsyn.
Affärsmässig utlåning.
Utlåning enligt författning; personliga för- hållanden. Ansökan och beslut undantagna.
Utlåning enligt författning; enskilds ekono— miska förhållanden. Ansökan och beslut undantagna.
Affärsmässig upplåning.
Upplåning från enskild i andra fall. En- skilds ekonomiska förhållanden. Sekretess förutsätter att utlämnande kan leda till att enskild utsättes för allvarligt men. Hand- ling som anger utgången hemlig endast efter särskilt beslut och högst ett är.
Se anm. vid 31 5 Seer. Se anm. vid 31 5 Seer.
Enskilds förhållanden vid myndighets af- färsverksamhet.
Enskilds ekonomiska förhållanden. Se anm. vid 33 5 Seer.
Myndighets affärsverksamhet.
Sekretess om utlämnande kan antagas för— sämra statens eller kommunens ställning som part. Handling som anger utgången hemlig endast efter särskilt beslut och högst ett år.
Seer 38 5 st. 1 38 % st. 2 39 5
Cl,/>
Förslaget 22 38 kap. 8 % RB
Lag om inskränkning av parts rätt att utbekomma allmänna handlingar
20 kap. 3 och 4 åå BrB, 19 & statstjänstemannalagen, 18 & stadgan om vissa tjänstemän hos kommuner m.fl. (SFS 1965: 602)
17 kap. 13 & BrB
17 kap. 17 å och 20 kap. 14 % BrB
Behörighet att uppenbara innehållet i all- män handling som ett led i behandlingen av ett ärende hos riksdagen, kyrkomötet eller kommunal stämma eller representation kan föreligga oberoende av sekretessreglerna.
Brott mot tystnadsplikt eller tjänstefel.
Brott mot förbehåll.
Vid brott mot enskilt intresse allmänt åtal endast om det är påkallat ur allmän syn— punkt eller om målsäganden gjort angivelse.
'i'-' J||* || _ jz. Ivf-” '|'?» * | ._ | 3” ' ; || | I' | | I ' I I | | 'i. | | ' 1 H— II.J l' ' .J | ' | I... | _|. | | | |. | 1 | | -| | | tt . ' __. | "1 _ | | . | | . . | | | |
a- 27? ,
.i 5551. (|nam- '; I! c_ Ht"
"t.
'! _"_. ll ,t . .. ut å'. 'kli'
| | | m.m] -..u|'f. 'i" -.
1. La Cooperation tnternordtque
STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1966
Systematisk förteckning
(Siffrorna inom klammer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen)
Justltledepartementet
Lagberedningen. 1. Utsökningsrätt IV. [7] 2. Utsök- ningsrtitt V. [38] Hyreslagstiftnlngssakkunnlga. 1. Ny hyreslagstift- ning [14] 2. Undersökning angående hyressplitt- ringen. [15] Arbetspromemorler i författningsfrågsn. [17] Decentralisering av naturaljsationsärenden m. m.
[201
1963 års markvärdekommitté. 1. Markfrågan I. [23] 2. Markfrågan 11. Bilagor. [241 Atomansvarighet III. [29] Vägfraktavtalet !. [36]
Oftfentlågtietskommlttén. 1. Offentlighet och sekre- ess. 60
Utrikesdepartementet Internationellt fredsforskningsinstitut i Sverige, [5]
Försvarsdepartementet
Tygförvaltningens centrala organisation. [11] Strategi i väst och öst. [18] Skeppsholmens framtida användning. [27] Militärsjukvården. [35] Militärtandvården. [58]
Soolaldepartementet
Förenklad statsbidragsgivning till hälso- och sjuk- vården. [6] Omsorger om psykiskt utvecklingshämmsde. [9] Läkemedelsförmånen. [28] Kommunerna och ungdomen. [32]
Bemstatliga undervisningssiukhusens organisation. 1 Vård utom skola av ungdomsvårdsskoleelever. [48] Aktiv åldringsvård och handikappvård. [45] Smittskyddslagstiftning. [50] Yrkesskadeförsäkring. [54]
Kommuntkationsdenutementet
Friluftslivet ! Sverige. Del III. Anläggningar för det rörliga friluftslivet m. m. [33 Luftfartsverkets ekonomi och organisation. [84] Fordonskombinationer. [41]
Finansdepartementet
1965 års långtidsutredning 1. Svensk ekonomi 1965— 1970.[1] 2. Export och import 1966—1970. Bilaga 1. [2] a. Tillgången på arbetskraft 1960—1980. Bilaga" 2. [8] 4. Handelns arbetskrafts- och investerings— behov fram till 1970. Bilaga 3. [10] 5. Utvecklin s- tendenser inom undervisning, hälso- och sjukv rd samt socialvård 1966—1970. Bilaga 6. [13] &. Fram- tidsperspektiv för svensk industri 1965—1980. Bi- laga 4. [51] 7. Remissyttranden över 1965 års lång- tidsutrednings huvudrapport. [59] Ny myntserie. [4] Ny folkbokföringsförordning m.m. [18] Statliga betänkanden 1961—1965 .[19] Oljebranschen. [21] Konsumtionskrediter i Sverige. [42] Värdesäkring av trafiklivräntor. [53]
Ecklestastikdepartementet
Yrkesutbildningen. [a] Arbetspsykologisk verksamhet. [40]
1962 års ungdomsutredntng. m. 1. Ungdomens för- enings- och fritidsltv. [47] skolgång borta och hemma. [55]
Jordbruksdepsrtementet
Renbetesmsrkema. [12] Bostadsarrende m. m. [26] 1960 års Jordbruksutredning. 1. Den framtida jord- brukspolitiken. A. [30] 2. Den framtida jordbruks- politiken. B [31]
Jaktstadgan m. m. [48] Lantbruksnämndernas nya organisation m. ni. [49]
Skoglig forskning. [52]
Handelsdepartementet
Ellagstiftningsutredningen. 1. Lagstiftning mot ra- diostömingar. [22] 2. Lagstiftning om elektriska anläggningar. [39] Sällskapsresan [25] Prlssamve'kan och konkurrens. [48]
lunka-departementet
Bostadspolitiskt kreditstöd. [44]
Civildepartementet Centralt statligt personalutbtldningsorgan. [57]
BERLINGSKA BOKTRYCKERIET LUND 1966