2

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

1) Förslag

till

Statstjänstemannalag

Härigenom förordnas som följer.

Allmänna bestämmelser

1

§•

Denna lag äger tillämpning på anställning med staten såsom arbetsgivare

och tjänsteman såsom arbetstagare.

Lagen gäller icke statsrådets, högsta domstolens eller regeringsrättens le­

damöter, justitiekanslern eller riksdagens ombudsmän. Den är ej heller till­

lämplig på den som innehar eller uppehåller prästerlig tjänst.

Lagens bestämmelser om tjänst äga motsvarande tillämpning på vika­

riat, om annat ej anges.

2

§•

I fråga om tjänsteman hos riksdagen eller dess verk skola de befogenhe­

ter som enligt denna lag tillkomma Konungen utövas av riksdagen eller or­

gan som riksdagen utser.

3 §.

I anställningsförhållande varå denna lag är tillämplig gäller vad som är

bestämt i avtal.

Avtal må ej träffas om

a) inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens ut­

formning i övrigt;

b) myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbete*

inom myndigheten, arbetstidens förläggning eller rätt till annan ledighet

än semester;

c) anställnings- eller arbetsvillkor som regleras i denna lag eller i författ­

ning vartill lagen hänvisar eller enligt lagen tillhör Konungens, riksdagens

eller myndighets beslutanderätt.

Har avtal träffats i strid mot bestämmelserna i andra stycket, är avtalet i

denna del utan verkan.

4 §.

Om förtjänst och skicklighet som grund för tjänstetillsättning och om

svenskt medborgarskap som villkor för innehav eller utövande av tjänst

gäller vad som är föreskrivet i regeringsformen eller annan författning.

Villkor i fråga om ålder, hälsotillstånd, kunskaper eller utbildning samt

andra särskilda villkor för innehav eller utövande av tjänst fastställas, i

den mån de ej framgå av särskilda bestämmelser, av Konungen eller behö­

rig myndighet. Om pensionsålder må dock avtal träffas.

4

inrättning som icke är statlig men står under tillsyn av förvaltningsmyn­

digheten. Sådan föreskrift må meddelas endast om särskilda skäl föreligga.

12

§.

Tjänsteman är skyldig att bo i anvisad bostad (tjänstebostad) eller att

bo på viss ort, om det föreskrives av Konungen eller myndighet som

Konungen bestämmer. Sådan skyldighet må föreskrivas endast om det är

av väsentlig betydelse för tjänsten.

13 §.

Tjänsteman må ej åtaga sig uppdrag eller utöva verksamhet som kan

rubba förtroendet till hans oväld i tjänsteutövningen. Närmare bestämmel­

ser härom meddelas för vissa fall i lag och i övrigt av Konungen.

14 §.

Tjänsteman må icke utan tillstånd av Konungen uppbära med tjänsten

förenade gåvo- eller donationsmedel eller därmed jämförlig förmån.

Arbetskonflikter

15 §.

Vid konflikt om sådant anställnings- eller arbetsvillkor för statstjänste­

man som må bestämmas genom avtal må lockout eller strejk vidtagas, om

annat ej följer av lag eller avtal. I övrigt är stridsåtgärd som berör beståen­

de anställningsförhållande icke tillåten.

Tjänsteman må deltaga i strejk endast efter beslut av arbetstagarförening

som han tillhör.

Arbetstagarförening må ej anordna eller eljest föranleda stridsåtgärd,

som enligt första stycket icke är tillåten, ej heller genom lämnande av un­

derstöd eller på annat sätt medverka vid otillåten stridsåtgärd som medlem

i föreningen vidtagit. Arbetstagarförening är även skyldig att söka hindra

sina medlemmar att vidtaga otillåten stridsåtgärd eller att, om sådan redan

vidtagits, söka förmå dem att häva den.

Om skyldighet att lämna underrättelse angående arbetsinställelse gälla

särskilda bestämmelser.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

16 §.

Om från statens sida förfaras i strid mot 15 § första stycket eller om ar­

betstagarförening åsidosätter vad som åligger den enligt 15 § tredje stycket,

skall staten eller föreningen, även om förpliktelse till följd av kollektivavtal

ej åsidosatts, ersätta uppkommen skada enligt de grunder som anges i 8

och 9 §§ lagen om kollektivavtal. Detsamma gäller medlem i arbetstagarför­

ening, om medlemmen deltager i sådan av föreningen anordnad eller för­

anledd stridsåtgärd som icke är tillåten enligt 15 § första stycket.

Mål om skadestånd enligt första stycket upptages och avgöres av arbets­

domstolen. I fråga om anhängiggörande och utförande av talan gälla be­

stämmelserna i 13 § lagen om arbetsdomstol, även om målet ej är sådant

som avses där.

17 §.

Tjänsteman är icke skyldig att utföra arbete som är föremål för lock­

out eller för tillåten strejk eller därmed jämförlig stridsåtgärd eller för lov­

lig blockad vid konflikt om anställnings- eller arbetsvillkor vilket må be­

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

5

stämmas genom avtal. Den som står utanför arbetskonflikt skall dock full­

göra sina vanliga tjänsteåligganden. Han är även skyldig att utföra skydds­

arbete.

Till skyddsarbete hänföres arbete som fordras för avveckling av verksam­

heten på ett tekniskt försvarligt sätt eller till förebyggande av fara för män-

niskor eller skada på egendom. Lika med skyddsarbete anses arbete som nå­

gon är skyldig att utföra på grund av särskild föreskrift i lag.

Åtal och disciplinär bestraffning

18

§.

Brott i tjänsten av den som innehar eller uppehåller ordinarie domar­

tjänst eller tjänst som byråchef eller därmed jämställd eller högre tjänst i

statsdepartement, central förvaltningsmyndighet eller länsstyrelse beivras

efter åtal.

Konungen äger föreskriva att bestämmelserna i första stycket skola gäl­

la även annan tjänsteman än som anges där.

19 §•

Åsidosätter tjänsteman på vilken bestämmelserna i 18 § icke äga tillämp­

ning av försummelse, oförstånd eller oskicklighet vad som åligger honom

enligt lag, instruktion eller annan författning, särskild föreskrift eller tjäns­

tens beskaffenhet, må han dömas till disciplinstraff. Bestämmelserna i 20

kap. 4 § tredje stycket brottsbalken äga motsvarande tillämpning.

Disciplinstraff äro varning, löneavdrag under högst trettio dagar, suspen­

sion i högst tre månader och, för tjänsteman som ej är anställd med full­

makt, avsättning. Till avsättning må dömas endast om tjänstemannen gjort

sig skyldig till svårare fel eller icke låtit sig rätta av tidigare bestraffning.

Mer än ett disciplinstraff må ej samtidigt ådömas. Konungen äger meddela

bestämmelser om inskränkning i tillämpligheten av disciplinstraff.

Om storleken av löneavdrag enligt andra stycket förordnar Konungen.

20

§.

Tjänsteman som kan dömas till disciplinstraff enligt 19 § skall anmälas

till åtal, om han är skäligen misstänkt för

a) brott som avses i 20 kap. 1—3 §§ brottsbalken;

b) brott som avses i 20 kap. 4 § andra stycket brottsbalken, såvitt fråga

är om tjänsteman som är anställd med fullmakt;

c) annat brott i tjänsten, för vilket är stadgat fängelse;

d) brott i tjänsten i annat fall än som avses i a)—c) och det finnes an­

ledning antaga, att talan om enskilt anspråk kommer att föras, eller tjäns­

temannen bestrider vad som läggcs honom till last och tillfredsställande ut­

redning icke kan åstadkommas hos myndigheten.

Konungen må befria från anmälningsskyldighet enligt c) i fråga om brott

som avses i 13 kap. 6 § första stycket brottsbalken.

21

§.

Har åtal väckts mot tjänsteman, må disciplinärt förfarande rörande gär­

ning som omfattas av åtalet ej inledas eller fortsättas. Om verkan av att

åtal väckes innan beslut rörande disciplinär bestraffning helt eller delvis

verkställts föreskrives i 20 kap. 9 § brottsbalken.

6

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

22

§.

Har tjänsteman, som innehar tjänstebostad eller fri bostad, efter åtal el­

ler disciplinärt förfarande dömts till suspension, äger han bo kvar i bosta­

den, om icke särskilda skäl föranleda annat. Ålägges tjänstemannen att flyt­

ta, skall han erhålla skälig tid därför.

23 §.

Om disciplinstraff enligt 19 §, åtalsanmälan enligt 20 § och flyttnings-

skyldighet enligt 22 § beslutar den myndighet under vilken tjänstemannen

lyder, om Konungen ej bestämmer annat.

Deltaga flera i avgörande som avses i första stycket skola rättegångsbal­

kens regler om omröstning i överrätt i fråga om ansvar äga motsvarande till-

lämpning.

24 §.

Innan fråga om disciplinär bestraffning avgöres, skall tillfälle beredas

tjänstemannen att skriftligen eller, om han påfordrar det eller det eljest

finnes lämpligt, vid muntligt förhör uttala sig om vad som åberopas mot

honom. Därvid äger han för sitt försvar anlita biträde som med hänsyn till

redbarhet, insikter och tidigare verksamhet finnes lämplig för uppdraget.

25 §.

Om åtal och disciplinär bestraffning av tjänsteman som är krigsman samt

om åtal för brott i tjänsten av vissa tjänstemän vid riksdagens verk gälla

särskilda bestämmelser.

Avstängning in. m.

26 §.

Vidtages åtgärd för att anställa åtal eller inledes disciplinärt förfarande

enligt denna lag mot tjänsteman, må han, om den gärning varom är fråga

kan antagas medföra avsättning eller om eljest särskilda skäl föreligga, av­

stängas från utövning av tjänsten med omedelbar verkan, dock icke för

längre tid än till dess lagakraftägande dom eller beslut föreligger. Finnas ej

längre skäl för avstängning, skall denna omedelbart hävas.

Beslut om avstängning meddelas i fråga om tjänsteman, som icke kan dö­

mas till disciplinstraff, av Konungen och eljest av myndighet som Konungen

bestämmer. I ärende om avstängning skola bestämmelserna i 23 § andra

stycket och 24 § iakttagas.

Om avstängning av domare som misstänkes för brott och om skyldighet

för vissa tjänstemän vid riksdagens verk att frånträda utövningen av sin

tjänst, om de åtalas för brott i tjänsten, gälla särskilda bestämmelser.

27 §.

Tjänsteman som ej fullgör sin tjänst tillfredsställande må avstängas

från utövning av tjänsten med omedelbar verkan, om den bristande tjänst­

dugligheten beror av sjukdom, vanförhet, lyte eller annat därmed jämför­

ligt förhållande eller om den sannolikt har sådan orsak och tjänsteman­

nen vägrar att låta sig undersökas av läkare som anvisas honom. Finnas ej

längre skäl för avstängning, skall denna omedelbart hävas.

7

Närmare bestämmelser om tillämpningen av första stycket och om läkar­

undersökning som avses där meddelas av Konungen.

28 §.

Att tjänsteman som förklaras omyndig eller försättes i konkurstillstånd

kan vara skyldig att frånträda utövningen av tjänsten följer av särskilda i

lag eller annan författning meddelade bestämmelser.

Knngl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

Anställnings upphörande

29 §.

Tjänsteman må skiljas från tjänsten endast av allmän domstol efter åtal

eller av Konungen eller myndighet med stöd av bestämmelse i denna lag.

30 §.

Tjänsteman som är förordnad tills vidare må efter skriftlig uppsägning

skiljas från tjänsten. Den som är förordnad för tillfällig anställning må

dock med omedelbar verkan skiljas från tjänsten, om anställningen ej va­

rat mer än tre månader i följd.

Uppsägning må ske endast om tjänstemannen visat bristande lämplig­

het för tjänsten eller det finnes anledning att draga in denna eller uppsäg­

ningen av annat skäl är påkallad från allmän synpunkt.

Uppsäges tjänsteman och önskar arbetstagarförening som tjänstemannen

tillhör överläggning i saken, skall begäran därom framställas utan dröjs­

mål. Sker detta, må tjänstemannen ej skiljas från tjänsten förrän överlägg­

ningen ägt rum, även om uppsägningstiden gått ut.

31 §.

Tjänsteman är skyldig att avgå från tjänsten vid ålder som anges i avtal

om statlig pension.

32 §.

Tjänsteman är skyldig att avgå från tjänsten innan han uppnått den

ålder som avses i 31 §, om han

a) till följd av förlust av eller nedsättning i arbetsförmågan är för fram­

tiden oförmögen att fullgöra sin tjänst tillfredsställande;

b) till följd av nedsatt arbetsförmåga under två år i följd icke tjänst­

gjort annat än försöksvis under kortare tid samt medicinalstyrelsen finner

det sannolikt att han icke kan återinträda i tjänst inom ytterligare ett år

och ovisst hur arbetsförmågan därefter kommer att utveckla sig;

c) genom lagakraftägande dom befunnits skyldig till brott varå avsätt­

ning kunnat följa men enligt .'18 kap. 2 § brottsbalken överlämnats till sär­

skild vård, dömts till böter eller skyddstillsyn eller förklarats fri från på­

följd.

Tjänsteman som är anställd med fullmakt eller konstitutorial är skyl­

dig att avgå från tjänsten, om han är urståndsatt att fullgöra tjänsten till­

fredsställande och högst fem år återstå till dess han äger avgå med ålders­

pension.

Tjänsteman som har rätt till statlig pension men icke uppnått den ålder

då han äger avgå med ålderspension må icke åläggas att avgå från tjänsten

8

enligt första eller andra stycket, om han lämpligen kan förflyttas till eller

beredas annan anställning som är förenad med sådan pensionsrätt.

33 §.

Tjänsteman vid utrikesförvaltningen, krigsmakten eller polisväsendet är

skyldig att avgå från tjänsten, om det är påkallat med hänsyn till rikets

bästa.

Tjänsteman som entledigas enligt första stycket inträder i disponibilitet.

34 §.

Tjänsteman som är anställd med fullmakt eller konstitutorial må för­

flyttas till annan statlig tjänst som tillsättes med samma anställningsform.

Inom krigsmakten må dessutom ordinarie tjänsteman som är krigsman och

är anställd med förordnande tills vidare förflyttas till annan ordinarie

tjänst som är avsedd för krigsman.

Förflyttning till tjänst hos myndighet inom annat verksamhetsområde

må ske endast om arbetsuppgifterna äro likartade eller tjänstemannen i

allt fall med hänsyn till sin utbildning är lämpad för tjänsten.

Om förflyttning av den som är utnämnd till domare föreskrives i rege­

ringsformen.

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

35 §.

Tjänsteman som är anställd med fullmakt, konstitutorial eller förord­

nande tills vidare äger lämna tjänsten efter skriftlig uppsägning. Den som

är förordnad för tillfällig anställning må dock lämna tjänsten omedelbart

efter anmälan, om anställningen ej varat mer än tre månader i följd.

36 §.

Tjänsteman som är förordnad för bestämd tid må på egen begäran bevil­

jas avsked före anställningstidens utgång, om särskilda skäl föreligga.

37 §.

Fråga om anställnings upphörande enligt 30 eller 31 §, 32 § första styc­

ket a) eller b), 35 eller 36 § prövas i fråga om tjänst, som Konungen till­

sätter, av Konungen eller myndighet som Konungen bestämmer och i annat

fall av den myndighet som tillsätter tjänsten. Fråga om anställnings upp­

hörande enligt 32 § första stycket c) eller andra stycket eller enligt 33 §

prövas av Konungen.

Fråga om förflyttning av tjänsteman enligt 34 § prövas av Konungen.

Fråga om författning till tjänst som tillsättes av samma myndighet som an­

ställt tjänstemannen prövas dock av myndigheten.

38 §.

Om anställnings upphörande utan iakttagande av eljest gällande bestäm­

melser angående uppsägning för det fall att tjänsteman är eller blir inne­

havare av annan allmän tjänst och om förening av tjänster meddelar

Konungen bestämmelser.

10

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

2) Förslag

till

Lag

om tjänstemän hos kommuner m. fl. (kommunaltjänstemannalag)

Härigenom förordnas som följer.

¹ §•

Denna lag äger tillämpning på anställning med kommun såsom arbetsgi­

vare och tjänsteman såsom arbetstagare.

Med kommun likställas i denna lag landstingskommun, municipalsam-

hälle, kommunalförbund, tingslag, församling, kyrklig samfällighet, skogs-

vårdsstyrelse, hushållningssällskap, allmän försäkringskassa samt, enligt

Konungens bestämmande, annan allmän inrättning.

2

§•

I anställningsförhållande varå denna lag är tillämplig gäller vad som är

bestämt i avtal.

Avtal må ej träffas om

a) inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens ut­

formning i övrigt;

b) myndighets eller inrättnings arbetsuppgifter, ledningen och fördelning­

en av arbetet inom myndigheten eller inrättningen, arbetstidens förläggning

eller rätt till annan ledighet än semester;

c) anställningsvillkor som regleras i lag eller annan författning och angår

tjänstetillsättning, disciplinär bestraffning eller anställnings upphörande.

Har avtal träffats i strid mot bestämmelserna i andra stycket, är avtalet

i denna del utan verkan.

3 §.

Vid konflikt om sådant anställnings- eller arbetsvillkor för i denna lag

avsedd tjänsteman som må bestämmas genom avtal må lockout eller strejk

vidtagas, om annat ej följer av lag eller avtal. I övrigt är stridsåtgärd som

berör bestående anställningsförhållande icke tillåten.

Tjänsteman må deltaga i strejk endast efter beslut av arbetstagarförening

som han tillhör.

Arbetstagarförening må ej anordna eller eljest föranleda stridsåtgärd,

som enligt första stycket icke är tillåten, ej heller genom lämnande av un­

derstöd eller på annat sätt medverka vid otillåten stridsåtgärd som medlem

i föreningen vidtagit. Arbetstagarförening är även skyldig att söka hindra

sina medlemmar att vidtaga otillåten stridsåtgärd eller att, om sådan redan

vidtagits, söka förmå dem att häva den.

Om skyldighet att lämna underrättelse angående arbetsinställelse gälla

särskilda bestämmelser.

4

§■

Om kommun förfar i strid mot 3 § första stycket eller om arbetstagarför­

ening åsidosätter vad som åligger den enligt 3 § tredje stycket, skall kom­

11

munen eller föreningen, även om förpliktelse till följd av kollektivavtal ej

åsidosatts, ersätta uppkommen skada enligt de grunder som anges i 8 och

9 §§ lagen om kollektivavtal. Detsamma gäller medlem i arbetstagarför-

ening, om medlemmen deltager i sådan av föreningen anordnad eller föran­

ledd stridsåtgärd som icke är tillåten enligt 3 § första stycket.

Mål om skadestånd enligt första stycket upptages och avgöres av arbets­

domstolen. I fråga om anhängiggörande och utförande av talan gälla be­

stämmelserna i 13 § lagen om arbetsdomstol, även om målet ej är sådant

som avses där.

5 §•

Tjänsteman är icke skyldig att utföra arbete som är föremål för lockout

eller för tillåten strejk eller därmed jämförlig stridsåtgärd eller för lovlig

blockad vid konflikt om anställnings- eller arbetsvillkor vilket må bestäm­

mas genom avtal. Den som står utanför arbetskonflikt skall dock fullgöra

sina vanliga tjänsteåligganden. Han är även skyldig att utföra skyddsarbete.

Till skyddsarbete hänföres arbete som fordras för avveckling av verksam­

heten på ett tekniskt försvarligt sätt eller till förebyggande av fara för män­

niskor eller skada på egendom. Lika med skyddsarbete anses arbete som nå­

gon är skyldig att utföra på grund av särskild föreskrift i lag.

6

§•

Om tjänsteman, vilken icke är underkastad ämbetsansvar, bryter mot 3 §

andra stycket eller åsidosätter vad som åligger honom enligt 5 §, dömes till

dagsböter.

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

12

Kungl. Maj. ts proposition, nr 60 år 1965

3) Förslag

till

Lag

om inskränkning i rätten att föra talan mot offentlig

arbetsgivares beslut

Härigenom förordnas som följer.

Arbetstagare må ej föra talan mot offentlig arbetsgivares beslut rörande

hans arbets- eller anställningsvillkor, om han eller arbetstagarförening som

han tillhör äger väcka talan i saken vid arbetsdomstolen eller i dess ställe

inför skiljemän.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

Lagen äger icke tillämpning på beslut som meddelats före lagens ikraft­

trädande.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

13

4) Förslag

till

Lag

angående ändring i lagen den 11 september 1936 (nr 506) om

förenings* och förhandlingsrätt

Härigenom förordnas, dels att 3 kap. samt 26—28 §§ lagen den 11 septem­

ber 1936 om förenings- och förhandlingsrätt skola upphöra att gälla, dels att

1, 6, 20, 21 och 29 §§ samma lag1 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan

anges.

(Nuvarande lydelse)

(Föreslagen lydelse)

1 §•

Denna lag äger tillämpning å för- Denna lag äger tillämpning å för­

hållandet mellan arbetsgivare och hållandet mellan arbetsgivare och

arbetstagare, dock icke beträffande arbetstagare.

sådana arbetstagare i statens eller

kommunernas tjänst, som äro un­

derkastade ämbetsmannaansvar.

Såsom arbetstagare------------------------------- enligt lagen.

6

Om befogenhet för part, som äger

förhandlingsrätt men å vilken be­

stämmelserna i 3 kapitlet icke äga

tillämpning, att påkalla förliknings­

mans medverkan stadgas i lagen

om medling i arbetstvister.

20

Envar, som vidtagit åtgärd, vil­

ken enligt 3 § eller 16 § första styc­

ket ej må äga rum, vare skyldig er­

sätta skada, som av förfarandet

kommit.

§•

Om befogenhet för part, som äger

förhandlingsrätt, att påkalla förlik­

ningsmans medverkan stadgas i la­

gen om medling i arbetstvister.

§•

Envar, som vidtagit åtgärd, vil­

ken enligt 3 § ej må äga rum, vare

skyldig ersätta skada, som av för­

farandet kommit.

21

§.

Där de, som äga företräda för­

ening, varom i 2 § sägs, å förening­

ens vägnar behörigen besluta åt­

gärd, vilken enligt 3 § eller 16 § för­

sta stycket ej må äga rum, vare för­

eningen pliktig ersätta skada, som

kommit av åtgärden.

Där de, som äga företräda för­

ening, varom i 2 § sägs, å förening­

ens vägnar behörigen besluta åtgärd,

vilken enligt 3 § ej må äga rum, va­

re föreningen pliktig ersätta skada,

som kommit av åtgärden.

Senaste lydelse av 1 § se 1945:155 och av 29 § se 1940:332.

14

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

(Nuvarande lydelse)

29

Mål, som avse tillämpningen av

denna lag, upptagas och avgöras av

arbetsdomstolen; dock att åtal för

förseelse mot bestämmelserna i 16 §

andra stycket anhängiggöres vid all­

män domstol och utföres av allmän

åklagare.

Förening, varom — — -------------------

(Föreslagen lydelse)

Mål, som avse tillämpningen av

denna lag, upptagas och avgöras av

arbetsdomstolen.

beträffande huvudorganisationen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

Bestämmelserna i 3 kap. samt 6, 20, 21 och 26—29 §§ i deras hittillsva­

rande lydelse äga alltjämt tillämpning på parter som vid utgången av år

1965 äro underkastade bestämmelserna. Har icke senast den 31 december

1970 någon av parterna enligt 10 § begärt opartisk ordförande, skall ve­

derbörande huvudorganisation av arbetstagare anses ha enligt 9 § återta­

git sin anmälan. Detsamma gäller, om part efter denna lags ikraftträdande

framställt sådan begäran och fem år därefter förflutit utan att någon av

parterna framställt ny sådan begäran. Organisation som anses ha återta­

git sin anmälan skall av socialstyrelsen underrättas härom.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

15

5) Förslag

till

Lag

angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 28 maj ^1920 (nr 245)

om medling i arbetstvister

Härigenom förordnas, att 1 § lagen den 28 maj 1920 om medling i ar­

betstvister1 skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges.

(Nuvarande lydelse)

1

För vart och ett av de distrikt, i

vilka riket för sådant ändamål

av Konungen indelas, förordnar

Konungen en förlikningsman med

uppgift att, på sätt nedan sägs, med­

la i tvister mellan arbetsgivare och

arbetare; dock att denna lag icke

gäller i fråga om arbetsgivare och

arbetare, å vilka bestämmelserna i

3 kapitlet lagen om förenings- och

förhandlingsrätt äga tillämpning.

Därest så-------

Såsom arbetare

(Föreslagen lydelse)

För vart och ett av de distrikt, i

vilka riket för sådant ändamål

av Konungen indelas, förordnar

Konungen en förlikningsman med

uppgift att, på sätt nedan sägs, med­

la i tvister mellan arbetsgivare och

arbetare.

särskild förlikningsman.

------ enligt lagen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

Äldre lydelsen av 1 § gäller även efter nämnda dag i den mån bestämmel­

serna i 3 kapitlet lagen om förenings- och förhandlingsrätt alltjämt äro i

tillämpning.

1 Senaste lydelse av 1 § se 1945:156.

16

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

6) Förslag

till

Lag

angående upphävande av lagen den 17 maj 1940 (nr 331) om

förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän

Härigenom förordnas, att lagen den 17 maj 1940 om förhandlingsrätt för

kommunala tjänstemän skall upphöra att gälla vid utgången av år 1965.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

17

7) Förslag

till

Lag

om ändring i brottsbalken

Härigenom förordnas, att 20 kap. 4 § och 21 kap 18

erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges.

§ brottsbalken skola

(Nuvarande lydelse)

Åsidosätter ämbetsman-------

År felet-------------------------------

(Föreslagen lydelse)

20 kap.

4 §•

------------------- eller suspension.

--------ett år.

Som tjänstefel anses icke i något

fall, att ämbetsman efter beslut av

arbetstagarförening som han tillhör

deltager i strejk eller därmed jäm­

förlig stridsåtgärd.

21 kap.

18 8.

Åsidosätter krigsman, som ej är

underkastad ämbetsansvar, av för­

summelse, oförstånd eller oskicklig­

het vad honom åligger enligt regle­

menten, instruktioner eller andra all­

männa bestämmelser, särskilda före­

skrifter eller tjänstens beskaffenhet,

dömes, om ej gärningen utgör tjäns-

temissbruk eller eljest är särskilt be­

lagd med straff, för tjänstefel till

disciplinstraff.

År felet

Åsidosätter krigsman, som ej är

underkastad ämbetsansvar, av för­

summelse, oförstånd eller oskicklig­

het vad honom åligger enligt regle­

menten, instruktioner eller andra all­

männa bestämmelser, särskilda före­

skrifter eller tjänstens beskaffenhet,

dömes, om ej gärningen utgör tjäns-

temissbruk eller eljest är särskilt be­

lagd med straff, för tjänstefel till

disciplinstraff. Beträffande krigs­

man, som är anställd vid krigsmak­

ten, äga bestämmelserna i 20 kap.

4 § tredje stycket motsvarande till-

lämpnina.

ett år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

18

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år i965

8) Förslag

till

Lag

angående ändring i lagen den 22 juni 1928 (nr 254)

om arbetsdomstol

Härigenom förordnas, att 1, 2, 4 och 5 §§ lagen den 22 juni 1928 om ar­

betsdomstol1 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges.

(Nuvarande lydelse)

För upptagande--------------

Om skyldighet----------------

Såsom arbetare---------------

(Föreslagen lydelse)

1

§•

--------- -i Stockholm.

------- särskilt stadgat.

--------enligt lagen.

Med offentlig arbetsgivare förstås

i denna lag staten och arbetsgivare

som avses i kommunalt jänsteman-

nalagen.

2

Arbetsdomstolen skall bestå av

ordförande och sju ledamöter, av

dem en särskild ledamot för tjäns­

temannamål.

§•

Arbetsdomstolen skall bestå av

ordförande och åtta ledamöter. Av

ledamöterna skola två vara särskil­

da ledamöter, en för mål där offent­

lig arbetsgivare är part och en för

tjänstemannamål.

4 §•

Övriga ledamöter, vilka skola vara

i arbetsförhållanden erfarna och

kunniga, förordnas av Konungen för

två år i sänder, två ledamöter efter

förslag av de svenska arbetsgivare­

föreningarnas förtroenderåd, två le­

damöter efter förslag av landsorgani­

sationen i Sverige och den särskilde

ledamoten efter förslag av tjänste­

männens centralorganisation. Sist­

nämnde ledamot skall inträda på ar-

betarsidan i stället för en av de ef­

ter landsorganisationens förslag ut­

sedda ledamöterna vid handläggning

av mål, däri tjänstemannaförening,

som icke är ansluten till landsorga­

nisationen, eller medlem i sådan för-

Övriga ledamöter förordnas av

Konungen för två år i sänder. För

dessa ledamöter förordnar Konung­

en för samma tid ersättare. Ledamö­

ter och ersättare skola vara i arbets­

förhållanden erfarna och kunniga.

Två ledamöter och sex ersättare

för dem förordnas efter förslag av

de svenska arbetsgivareföreningar­

nas förtroenderåd samt två ledamö­

ter och sex ersättare för dem efter

förslag av landsorganisationen i Sve­

rige. För den särskilde ledamoten för

mål där offentlig arbetsgivare är

part skola förordnas tre ersättare.

Vid förordnande av denne ledamot

och ersättarna för honom skall iakt-

1947:90 samt av 5 § se 1947:637.

1 Senaste lydelse av 1 § se 1945:159, av 2 och 4 §§ se

19

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

(Nuvarande lydelse)

ening är part å nämnda sida, så­

framt icke jämväl till landsorgani­

sationen ansluten förening eller med­

lem i sådan förening är part å arbe-

tarsidan och tvisten huvudsakligen

rör sistnämnda part.

För vardera sidan förordnas en­

ligt samma regler dubbelt så många

ersättare som antalet ledamöter.

(Föreslagen lydelse)

tagas, att minst två utses efter för­

slag av kommunförbund. Även för

den särskilde ledamoten för tjänste­

mannamål skola förordnas tre ersät­

tare. Denne ledamot och två ersät­

tare för honom skola utses efter för­

slag av tjänstemännens centralorga­

nisation. Den återstående ersättaren

skall utses efter förslag av annan

huvudorganisation för tjänstemän,

som icke är ansluten till landsorga­

nisationen.

avses.

Ledamot eller ersättare, som avses

i denna paragraf, skall vara svensk

medborgare och hava uppnått tjugo­

fem års ålder. Befattningen må ej

utövas av den som är omyndig eller

i konkurstillstånd.

Förslag å

------- -----------— här

5

Ledamot eller ersättare, som av­

ses i 5 §, skall vara svensk medbor­

gare och hava uppnått tjugufem års

ålder. Ej må befattningen utövas av

den, som är omyndig eller i kon­

kurstillstånd.

§•

Den särskilde ledamoten för mål

där offentlig arbetsgivare är part

skall vid handläggning av sådant

mål inträda på arbetsgivarsidan i

stället för en av de ledamöter som

förordnats efter förtroenderådets

förslag, om icke även annan arbets­

givare är part på arbetsgivarsidan

och tvisten huvudsakligen rör den­

ne.

Den särskilde ledamoten för

tjänstemannamål skall vid hand-

läggning av mål, där tjänstemanna­

förening som icke är ansluten till

landsorganisationen eller medlem i

sådan förening är part på arbetar-

sidan, inträda på arbetarsidan i stäl­

let för en av de ledamöter som för­

ordnats efter landsorganisationens

förslag, om icke även till landsorga­

nisationen ansluten förening eller

medlem i sådan förening år part på

arbetarsidan och tvisten huvudsak­

ligen rör sistnämnda part.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

Senast meddelade förordnanden för ledamoten för tjänstemannamål och

ersättarna för honom skola upphöra att gälla vid utgången av år 1965. För­

20

slag till nya sådana förordnanden och till de övriga förordnanden, som på­

kallas i samband med ikraftträdandet, skola avges under år 1965. Giltig­

hetstiden för dessa förordnanden skall begränsas så, att den utlöper sam­

tidigt med giltighetstiden för de vid ikraftträdandet gällande, enligt aldre

lydelsen av 4 § meddelade förordnandena.

Äldre bestämmelser om arbetsdomstolens sammansättning skola tilläm-

pas i mål där huvudförhandling påbörjats före lagens ikraftträdande.

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

21

9) Förslag

till

Lag

angående ändring i lagen den 20 maj 1955 (nr 261) om

avstängning av domare

Härigenom förordnas, att 8—11 §§ lagen den 20 maj 1955 om avstängning

av domare skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges.

(Nuvarande lydelse)

8

Domare, som enligt denna lag är

avstängd från utövning av tjänsten,

skall vara skyldig att vidkännas det

löneavdrag som rätten må bestämma.

Dömes han ej till avsättning, äge

han uppbära den lön som avdragits.

Konungen äger meddela föreskrif­

ter om de olika slag av löneavdrag,

som vid tillämpningen av första styc­

ket må komma i fråga.

9

Beslut i fråga om avstängning och

löneavdrag skall genast gå i verk­

ställighet.

10

Beträffande talan mot beslut i frå­

ga om avstängning och löneavdrag,

så ock beträffande rättegången i hög­

re rätt dit sådan fråga fullföljts,

skall vad i rättegångsbalken sägs

angående häktning äga motsvaran­

de tillämpning; dock skall ej gälla

vad i 54 kap. 17 § andra stycket rät­

tegångsbalken stadgas om befrielse

från nedsättningsskyldighet för till­

talad, som i målet hålles häktad.

Om avstängning och dess hävande

samt om beslut rörande löneavdrag

skall underrättelse genast lämnas

myndighet som äger bestämma om

11

(Föreslagen lydelse)

§•

Om domare, som enligt denna lag

varit avstängd från utövning av

tjänsten, ej dömes till avsättning,

äge han uppbära den lön som må

hava avdragits.

§•

Beslut i fråga om avstängning

skall genast gå i verkställighet.

§•

Beträffande talan mot beslut i frå­

ga om avstängning, så ock beträf­

fande rättegången i högre rätt dit

sådan fråga fullföljts, skall vad i

rättegångsbalken sägs angående

häktning äga motsvarande tillämp­

ning; dock skall ej gälla vad i 54

kap. 17 § andra stycket rättegångs­

balken stadgas om befrielse från

nedsättningsskyldighet för tilltalad,

som i målet hålles häktad.

Om avstängning och dess hävan­

de skall underrättelse genast läm­

nas myndighet som äger bestämma

om domarens tjänstgöring. Utbeta-

22

(Nuvarande lydelse)

(Föreslagen lydelse)

domarens tjänstgöring. Utbetalas lö- las domarens lön av annan myndi

nen av annan myndighet, skall ock het, skall ock denna underrättas,

denna underrättas.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

23

10) Förslag

till

Lag

angående ändrad lydelse av 4 § lagen den 30 juni 1948 (nr 449) om

disciplinstraff för

krigsmän

Härigenom förordnas, att 4 § lagen den 30 juni 1948 om disciplinstraff för

krigsmän1 skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges.

(Nuvarande lydelse)

4 §•

(Föreslagen lydelse)

Den som-----------------------------------i

Under strafftiden skall den som

åtnjuter avlöning från krigsmakten

vidkännas löneavdrag med belopp,

som år angivet i gällande avlönings-

föreskrifter.

Vid beräkning — —----------------------

tjänstgöring.

Under strafftiden skall den som

åtnjuter avlöning från krigsmakten

vidkännas löneavdrag med belopp

som Konungen bestämmer.

- tjugofyra timmar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

1 Senaste lydelse av 4 § se 1964:170.

24

Iiungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

11) Förslag

till

Lag

angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 17 maj 1963 (nr 114)

om semester

Härigenom förordnas, att 1 § lagen den 17 maj 1963 om semester skall

erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges.

(Nuvarande lydelse)

1

Denna lag äger tillämpning å ar­

betstagare i allmän eller enskild

tjänst med undantag av sådana ar­

betstagare, för vilka enligt statliga

föreskrifter gälla särskilda bestäm­

melser rörande semester. Från la­

gens tillämpning är ock undantagen

arbetstagare, som är medlem av ar­

betsgivarens familj eller som avlö­

nas uteslutande genom andel i vinst.

(Föreslagen lydelse)

§•

Denna lag äger tillämpning å ar­

betstagare i allmän eller enskild

tjänst med undantag av arbetsta­

gare, som är medlem av arbetsgiva­

rens familj eller som avlönas ute­

slutande genom andel i vinst.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1966.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

25

Utdrag av protokollet över civilärenden, hållet inför Hans Maj.t

Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 27 no­

vember 1964.

Närvarande:

Statsministern E^rlander, ministern för utrikes ärendena N^ilsson, statsråden

S ^träng , A ^ndersson , L ^indström , L ^ange , L ^indholm , S ^koglund , E ^denman ,

J ^ohansson , H ^ermansson , H ^olmqvist , A ^spling , S ^ven -E ^ric N ^ilsson .

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler

chefen för civildepartementet, statsrådet Lindholm, fråga om reform av de

offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt m. m. samt anför.

Frågan om en reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt

har länge stått på dagordningen. Ett första betänkande i ämnet framlades

1951 av 1948 års förhandlingsrättskommitté (SOU 1951: 54). Efter remiss­

behandlingen av detta betänkande stod det klart, att detsamma icke utan

överarbetning kunde läggas till grund för ändrad lagstiftning. Det fortsatta

arbetet med förhandlingsrättsfrågan har bedrivits i etapper och inleddes

med att dåvarande landshövdingen i Jönköpings län O. Ekblom erliöll upp­

drag att under medverkan av experter och företrädare för personalens

huvudorganisationer verkställa fortsatt utredning rörande statstjänstemän-

nens förhandlingsrätt m. m. Den nya utredningen, som antog benämningen

1956 års förhandlingsrättsutredning, avlämnade sitt betänkande 1960 (SOU

1960: 10). I enlighet med direktiven var betänkandet utformat som ett

principbetänkande, där tyngdpunkten lagts på en undersökning av huruvida

den allmänna arbetsmarknadens förhandlings- och avtalsrätt kunde för­

enas med gällande tjänstemannarätt på det statliga området, särskilt med

reglerna om oavsättlighet och ämbetsansvar. Även statsrättsliga problem i

samband med kollektivavtalssystem för statstjänstemän behandlades i be­

tänkandet. Detta utmynnade i principförslag om vidgad förhandlingsrätt

för statens tjänstemän och om rätt för dem att sluta kollektivavtal. I be­

tänkandet — som ej åtföljdes av förslag till författningsändringar — förut­

sattes vidare utredningar rörande olika frågor. Kommunaltjänstemännens

förhandlingsrätt behandlades ej i betänkandet.

Efter remissbehandling blev förhandlingsrättsutredningens betänkande

föremål för fortsatt beredning inom civildepartementet, överläggningar hölls

med personalens huvudorganisationer och med företrädare för kommun-

förlninden om riktlinjerna för det fortsatta arbetet. En särskild arbetsgrupp

inom departementet fick i uppdrag att utarbeta förslag till erforderliga

26

lagändringar. Till ledning för arbetsgruppens arbete angavs att statstjäns-

temännen borde få samma rätt som arbetstagare i enskild tjänst att ge­

nom sina organisationer förhandla såsom en med arbetsgivaren jämställd

part om lön och andra förmåner. Möjlighet borde finnas att låta förhand-

lingsuppgörelser gälla som kollektivavtal mellan parterna. De kollektiva

stridsåtgärder vilka erkändes som tillåtna påtryckningsmedel på den privata

arbetsmarknaden syntes kunna accepteras även i förhållandet mellan staten

och dess tjänstemän. En förutsättning härför skulle dock vara, all man

kunde på frivillig väg åstadkomma anordningar till förebyggande av sain-

hällsfarliga arbetskonflikter inom statstjänstemannaområdet. Grundläg­

gande skyldigheter och rättigheter för statstjänstemännen förutsattes skola

även framdeles regleras i offentligrättslig ordning och hithörande bestäm­

melser borde sammanföras i en särskild lag om statens tjänstemän. Slutli­

gen framhölls, att kommunaltjänstemännens förhandlingsrätt måste om­

prövas i samband med en reform av förhandlingsrätten för statens tjänste­

män. I en departementspromemoria, betitlad »De offentliga tjänstemän­

nens förhandlingsrätt» (SOU 1963: 51), framlade arbetsgruppen förslag i

ämnet. Vid promemorian finnes fogade förslag till lag om statens tjänste­

män och till lag om vissa kommunaltjänstemän och andra tjänstemän som

ej är o anställda hos staten. Lagförslagen torde som Bilaga B få fogas till

statsrådsprotokollet i ärendet.

Över departementspromemorian har efter remiss yttranden avgivits av

justitiekanslersämbetet, riksåklagarämbetet, Svea hovrätt, hovrätten över

Skåne och Blekinge, hovrätten för Nedre Norrland, fångvårdsstyrelsen, över­

befälhavaren (efter hörande av försvarsgrenscheferna), försvarets civilför­

valtning, socialstyrelsen, medicinalstyrelsen, riksförsäkringsverket, gene­

ralpoststyrelsen, telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, väg- och vattenbyggnads-

styrelsen, sjöfartsstyrelsen, vattenfallsstyrelsen, kammarkollegiet, statskon­

toret, kammarrätten, riksrevisionsverket, domkapitlet i Uppsala, skolöver­

styrelsen, kanslern för rikets universitet, lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen,

domänstyrelsen, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Malmöhus, Göte­

borgs och Bohus, Örebro samt Gävleborgs län, arbetsmarknadsstyrelsen,

arbetsdomstolens ordförande, statens personalpensionsverk, statens löne-

närnnd, statens avtalsnämnd, besvärssakkunniga, polisväsendets organisa-

tionsnämnd, förvaltningsdomstolskommittén, fullmäktige i riksbanken, full­

mäktige i riksgäldskontoret, delegerade för riksdagens verk, justitieom­

budsmannen, militieombudsmannen, Landsorganisationen, Statstjänarkar-

tellen, Statstjänstemännens riksförbund, Sveriges akademikers central­

organisation, Tjänstemännens centralorganisation, Svenska stadsförbundet,

Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsförbundet, Svenska arbets­

givareföreningen, Hushållningssällskapens förbund samt Skogsvårdsstyrel-

sernas förbund. Yttranden har därjämte inkommit från Försäkringskassor­

nas förhandlingsorganisation och Svenska barnmorskeförbundet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

Vid flera remissyttranden har fogats utlåtanden från underlydande organ

m. fl.

Den 3 september 1963 träffades mellan företrädare för civildepartementet,

å ena, samt Statstjänarkartellen, Statstjänstemännens riksförbund, Sveriges

akademikers centralorganisation och Tjänstemännens centralorganisations

statstjänstemannasektion, å andra sidan, ett huvudavtal innehållande be­

stämmelser bl. a. om förhandlingsordning och åtgärder till förebyggande av

samhällsfarliga konflikter inom statstjänstemannaområdet.

Ett motsvarande huvudavtal för det kommunala området ingicks den 11

januari 1964 mellan, å ena sidan, Landstingens centrala lönenämnd, Svenska

kommunförbundet och Svenska stadsförbundet, samt, å andra sidan, Svens­

ka kommunalarbetareförbundet, Sveriges akademikers centralorganisation

och Tjänstemännens centralorganisation jämte till nämnda arbetstagarorga­

nisationer anslutna riksorganisationer.

De båda huvudavtalen, som är avsedda att tillämpas från och med ikraft­

trädandet av ny lagstiftning om de offentliga tjänstemännens förhandlings­

rätt, torde såsom Bilaga C få fogas till protokollet i ärendet.

Jag anhåller nu att få upptaga ifrågavarande spörsmål till behandling.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

27

28

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

ALLMÄN MOTIVERING

Gällande ordning

För arbetstagare i allmänhet regleras förhandlingsrätten genom lagen

den 11 september 1936 (nr 506) om förenings- och förhandlingsrätt. Den­

na lag är icke tillämplig på sådana arbetstagare i statens eller kommuner­

nas tjänst, som är underkastade ämbetsansvar. För dessa tjänstemän gäller

i stället i förhandlingsrättshänseende särskilda bestämmelser, intagna för

statstjänstemännens del i kungörelsen den 4 juni 1937 (nr 292) angående

förhandlingsrätt för statens tjänstemän och för kommunaltjänstemännens

del i lagen den 17 maj 1940 (nr 331) om förhandlingsrätt för kommunala

tjänstemän; för vissa statligt och kommunalt anställda tjänstemän gäller

andra särskilda bestämmelser.

Vilka tjänstemän som är underkastade ämbetsansvar framgår av 20 kap.

12 § brottsbalken. Med ämbetsman förstås enligt detta lagrum domare,

annan statens befattningshavare som endast medelst dom kan avsättas

från sin tjänst samt den som har förtroendesyssla från vilken Kungl. Maj :t

må entlediga honom. Vad som sägs om ämbetsmän skall enligt lagrummet

även gälla om dem, som är satta att förvalta städers, menigheters eller all­

männa av Kungl. Maj :t stadfästade kassors, verks eller andra inrättningars

eller stiftelsers angelägenheter, om tjänstemän som lyder under ämbets-

eller förvaltningsmyndigheterna och om andra som förordnats att förrätta

ämbete eller tjänsteärende. I rättspraxis har ämbetsansvarets avgränsning

nedåt kommit att bestämmas av huvudsakligen två synpunkter. För det

första har ämbetsansvar icke ansetts föreligga då en tjänst uteslutande

innefattar osjälvständig verksamhet som arbetare eller biträde i arbete un­

der annans ledning eller biträde på expedition eller i liknande göromål

(NJA 1942 s. 356 civilarbetare vid flottan, NJA 1931 s. 377 sjuksköterske-

biträde och RÅ 1929 s. 93 vaktmästare vid folkskola). För det andra har

tjänst med osjälvständig verksamhet likväl ansetts grunda ämbetsansvar,

då verksamheten antingen innefattar någon offentlig maktutövning eller

inom kommunikationsverken angår förhållandet till allmänheten (NJA

1929 s. 584 exekutionsbiträde, NJA 1932 s. 361 polisman, NJA 1943 s. 26 brev-

bärarbiträde, NJA 1918 s. 334 stationskarl vid statens järnvägar). Utan be­

tydelse för ämbetsansvaret är om tjänsten är ordinarie, extra ordinarie,

extra eller aspiranttjänst eller om tjänstemannen är anställd som arvodist

eller enligt personligt kontrakt, eller om tjänsten innehaves varaktigt eller

tillfälligt av vikarie.

29

Mellan den förhandlingsrätt, varom stadgas i 1936 års lag, å ena, samt

förhandlingsrätten enligt 1937 års kungörelse och 1940 års lag, å andra

sidan, finns en djupgående skillnad av principiell natur. I förstnämnda

lag betraktas arbetstagarnas organisation såsom en med arbetsgivaren

jämställd part och förhandlingsrätten avser att ge arbetstagarna medbe­

stämmanderätt i fråga om anställningsvillkoren. Förhandlingar enligt 1936

års lag syftar också vanligen till att få till stånd kollektivavtal eller andra

rättsligt bindande överenskommelser mellan parterna. Bestämmelserna i

1937 års kungörelse och 1940 års lag avser däremot endast att bereda de

ämbetsansvariga tjänstemännen tillfälle alt genom sina organisationer

framföra synpunkter och önskemål, innan vederbörande myndighet fattar

beslut rörande deras anställningsförhållanden. Enligt båda författningar­

na avser förhandlingsrätten anställnings-, arbets- och avlöningsvillkor

samt tillämpningen av sådana villkor.

Enligt 1937 års kungörelse är myndighet skyldig att bereda tjänste­

mannaorganisation tillfälle alt yttra sig och påkalla förhandling innan

myndigheten avger förslag till eller fastställer nya bestämmelser. Denna

s. k. delgivningsplikt föreligger dock endast, om frågan är av principiell

eller eljest allmän betydelse. Förhandlingsrätt tillkommer tjänstemanna­

förening, som hos vederbörande myndighet gjort anmälan om att den

önskar utöva förhandlingsrätt gentemot myndigheten och som äger före­

träda tjänstemännen i alla frågor som kan bli föremål för förhandling

enligt kungörelsen. Förhandlingen ledes av en av myndigheten utsedd ord­

förande och kan av denne förklaras avslutad, när han så finner skäligt.

Fråga varom förhandling förts får som regel icke upptagas till avgö­

rande hos myndigheten förrän en vecka förflutit efter förhandlingens av­

slutande. Kungörelsen avser främst förhandling med myndighet d. v. s.

verksmyndighet, därmed jämställd institution eller underlydande organ.

Någon rätt till förhandling med Kungl. Maj:t eller företrädare för visst

departement föreligger icke enligt kungörelsen. Denna förutsätter dock att

Kungl. Maj:t kan förordna särskilda ombud att förhandla med tjänste­

mannaorganisation enligt den förhandlingsordning varom stadgas i kun­

görelsen. Särskilda bestämmelser om förhandlingsrätt för militär och civil-

militär personal samt vissa andra tjänstemän i försvaret är meddelade i

kungörelsen den 23 december 1937 (nr 1002) angående vissa inskränk­

ningar i förhandlingsrätten för militär personal och likställda. Enligt dessa

bestämmelser får förhandling icke äga rum i frågor, som är av speciell mi­

litärteknisk natur eller beträffande vilka av militärdisciplinära skäl hinder

möter mot förhandling. Vidare får förhandling icke föras lokalt utan en­

dast mellan central myndighet vid försvarsväsendet och huvudorganisation

på arbetstagarsidan. Slutligen får förhandlingsrätt icke utövas under krig

eller under mobilisering. 1937 års kungörelse angående förhandlingsrätt

för statens tjänstemän gäller endast inom den Kungl. Maj:t underställda

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

30

statsförvaltningen. Särskilda bestämmelser är meddelade om förhandlings­

rätt för tjänstemän vid riksdagens verk och för riksdagens egna tjänstemän.

Icke heller denna förhandlingsrätt inskränker arbetsgivarens beslutande­

rätt.

Den förhandlingsrätt för ämbetsansvariga tjänstemän hos kommunerna

varom stadgas i 1940 års lag överensstämmer i huvudsak med förhand­

lingsrätten enligt 1937 års kungörelse angående förhandlingsrätt för statens

tjänstemän. En skillnad är dock att förhandlingsrätt tillkommer endast or­

ganisation, som efter ansökan tillerkänts sådan rätt av socialstyrelsen. På

arbetsgivarsidan föres förhandlingen av vederbörande kommunala myndig­

het. Om statlig myndighet har att annorledes än efter underställning fast­

ställa kommunaltjänstemäns anställningsvillkor, må dock förhandlingsrät­

ten utövas mot den statliga myndigheten. Genom kommunala delegations­

lagen den 27 mars 1954 (nr 130) har kommun medgivits rätt alt uppdraga

åt sammanslutning av kommuner att med bindande verkan för kommunen

genom kollektivavtal eller annorledes enhetligt reglera anställningsvillkoren

för sådana arbetstagare i kommunens tjänst, vilkas villkor det icke an­

kommer på statlig myndighet att fastställa.

För folkskollärare och småskollärare har meddelats särskilda inskrän­

kande bestämmelser om förhandlingsrätt i kungörelsen den 20 december

1940 (nr 1031) angående vissa begränsningar i förhandlingsrätten för lä­

rare vid folk- och småskolor samt fortsättningsskolor. Dessa lärare har icke

rätt att förhandla om skoldistrikts reglementen för folk- och fortsättnings­

skolor eller om förslag som skolstyrelse avgivit rörande lärjungarnas fördel­

ning för visst läsår på klasser och läraravdelningar.

Den speciella förhandlingsrätt som sålunda gäller för ämbetsansvariga

tjänstemän hos stat och kommun inkräktar som nämnts icke på statlig och

kommunal myndighets rätt att ensam avgöra fråga varom förhandling

förts. I överensstämmelse härmed har i rättspraxis den ståndpunkten inta­

gits, att kollektivavtal om dessa tjänstemäns anställningsförhållanden är

ogiltigt. Den straffsanktionerade tjänsteplikt tjänstemännen i fråga är un­

derkastade har vidare ansetts utesluta, att tjänstemännen deltager i strejk

eller annan arbetsinställelse i fackligt syfte. Likaledes har lockout från den

offentlige arbetsgivarens sida ansetts icke kunna komma i fråga.

Ehuru endast statens och kommunernas ämbetsansvariga tjänstemän

är genom uttrycklig bestämmelse undantagna från förhandlingsrätt enligt

1936 års lag, har i rättspraxis ansetts att även för andra ämbetsansvariga

tjänstemän föreligger hinder för reglering i kollektivavtal av i vart fall så­

dana frågor som avser antagande, entledigande och skyldigheter i tjänsten.

Senast i dom den 28 maj 1963 nr 7 har arbetsdomstolen ogiltigförklarat

kollektivavtal i vad avser villkoren för tillsättning av tjänst vid allmän för­

säkringskassa.

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

31

ljuder de senaste årtiondena har såväl det statliga som det kommunala

förhandlingsväsendet i praxis undergått en betydelsefull utveckling. För­

ändringen kännetecknas främst därav, att det på den privata arbetsmark­

naden praktiserade förhandlings- och avtalsväsendet allt mera vunnit in­

steg på den offentliga arbetsmarknadssektorn. De offentliga tjänstemän­

nens löneförmåner och åtskilliga andra anställningsvillkor avgöres i reali­

teten i betydande utsträckning genom överenskommelser, som efter förhand-

ling tiäffats mellan offentlig arbetsgivare och de offentliga tjänstemännens

organisationer.

Förhandlingarna på den statliga tjänstemannasektorn domineras nu­

mera av de centrala förhandlingar angående tjänstemännens löner och ge­

nerella anställningsvillkor i övrigt som under ledning av chefen för civil­

departementet regelmässigt äger rum mellan företrädare för departemen­

tet samt tjänstemannaorganisationerna. Någon förhandlingsordning i egent­

lig mening finnes icke som reglerar dessa förhandlingar, men under årens

lopp har vissa regler utbildats som blivit vägledande. Huvuddragen av den­

na utveckling har efterhand redovisats i de propositioner varigenom löne-

överenskommelser underställts riksdagen för godkännande. Bland dessa

propositioner må här nämnas prop. 1951:52, däri anmäldes att storleken

av tilläggen på tjänstemännens löner vid förhandlingar mellan företrädare

för departementet och personalorganisationerna förutsatts skola bli före­

mål för peiiodiskt återkommande förhandlingar eller överläggningar med

organisationerna i stället för att bindas vid fasta regler i avlöningsförfatt-

ning. Riksdagen lämnade uttalandet utan erinran (rskr 50). I prop. 1956: 124

erhöll riksdagen en redovisning för en detaljerad procedurordning rörande

fortlöpande översyn av lönegradsplaceringen av statliga tjänster, vilken

procedurordning grundade sig på en mellan departementet och tjäns­

temännens huvudorganisationer träffad överenskommelse. Enligt denna

procedurordning indelas frågor om ändrad lönegradsplacering i dels A-

frågor, d. v. s. frågor som avser ändrad lönegradsplacering på grund av or-

ganisationsändringar, nytillkomna arbetsuppgifter eller dylikt, och dels

B-trågor, d. v. s. frågor som avser omprövning av gällande normer för löne­

gradsplacering av vissa tjänster eller grupper av tjänster. B-frågorna skall

enligt procedurordningen alltid bli föremål för förhandlingar med organi­

sationerna, under det att vad beträffar A-frågorna organisationerna skal!

beredas tillfälle till överläggningar. Mot den redovisade procedurordningen

hade riksdagen ej något att erinra (rskr 210). Förhandlingar föres även om

traktamenten, reseersättningar, övertidsersättningar och pensionsförmåner

m. m.; i dessa fall talar man om C-frågor. I samband med tillkomsten

(prop. 1957: 173, SU 131, rskr 321) av statens löneförordning den 31 maj

1957 (nr 228) erkändes uttryckligen att tjänstemannaorganisationerna bär

ett reellt medinllytande rörande löner och pensioner. Enligt övergångsbe­

stämmelserna till denna förordning är visserligen tjänsteman underkastad

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

32

generell ändringsskyldighet i fråga om bestämmelser rörande avlönings- och

pensionsförmåner, men i 1957 års statsverksproposition (bil. 2 p. 4) utta­

lades, att ändring icke utan förhandlingsöverenskommelse skulle göras i

bestämmelser beträffande vilka tjänstemännen tidigare icke varit under­

kastade generell ändringsskyldighet. I sitt av riksdagen i denna del god­

kända utlåtande (SU 14, rskr 14) uttalade statsutskottet, att förutsätt­

ningen angående förhandlingsöverenskommelse kunde i vissa lägen bli svår

att förverkliga, eftersom personalorganisationerna delvis företrädde olika

intressen och det på grund härav inte kunde uteslutas, att organisationerna

kunde komma att ge uttryck åt olika uppfattningar, om fråga uppkomme

om ändring av bestämmelser beträffande vilka tjänstemännen dittills inte

varit underkastade ändringsskyldighet.

Vid sidan av de regelmässigt återkommande löneförhandlingarna äger

förhandlingar eller överläggningar rum i s. k. AB-frågor, d. v. s. lönegrads-

placering av tjänster i samband med omorganisation av viss myndighet.

Resultaten av förhandlingarna brukar redovisas i protokoll, som under­

tecknas av parterna, överenskommelser om lönenivån avser i allmänhet

viss bestämd tid, vanligen ett eller två år. Efter mönster från kollektivav­

talen på den privata arbetsmarknaden har man på senare år brukat intaga

en s. k. fredsklausul som förbjuder stridsåtgärder under den tid överens­

kommelsen avser. Förhandlingsöverenskommelserna träffas regelmässigt

under förbehåll av Kungl. Maj :ts och riksdagens godkännande. I flera pro­

positioner, exempelvis prop. 1952: 241, har framhållits, att ett förhand­

lingsresultat måste betraktas som en helhet och därför icke kan ändras på

viss punkt utan att förutsättningarna för överenskommelsen brister och att

riksdagen vid sådant förhållande har att välja mellan att godkänna över­

enskommelsen i oförändrat skick och att helt underkänna densamma, över­

enskommelserna har hittills alltid godkänts av riksdagen.

Undantagsvis har det inträffat att förhandlingar mellan företrädare för

departementet och organisationerna förklarats avslutade utan att enighet

nåtts mellan parterna eller nåtts med allenast någon eller några av de del­

tagande organisationerna. I sistnämnda fall har den överenskommelse, som

träffats med någon eller några av organisationerna, regelmässigt lagts till

grund för proposition i ämnet, medan fronderande organisations ståndpunk­

ter endast redovisats i propositionen. Då förhandlingar förklarats avslutade

utan att enighet uppnåtts mellan parterna, har de strandade förhandling­

arna i vissa fall icke föranlett några särskilda åtgärder från den eller de

organisationers sida med vilka enighet icke kunnat uppnås. I andra fall

har stridsåtgärder såsom anställningsblockader och uppsägningar såväl

varslats som vidtagits. I sådana fall har även förekommit motåtgärder från

statens sida. Sålunda föreslogs i prop. 1952: GO att de tillägg till statstjänste-

männens löner, varom vid förhandlingar enighet uppnåtts mellan departe­

mentet och tre av huvudorganisationerna, icke skulle utgå till tjänstemän

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

33

anslutna till den fjärde organisationen, därest denna varslade eller vidtog

stridsåtgärd. Förfaringssättet motiverades med att samma regler borde

gälla som tillämpades på den privata arbetsmarknaden, där löneökning icke

kom i Iråga under pågående konflikt eller innan uppgörelse träffats. Åt­

gärden godkändes av riksdagen (SU:49, rskr 69). Liknande förfarande

från statens sida kom 1954 till användning vid den s. k. poliskonfliklen.

Sedan riksdagen godkänt en förhandlingsöverenskommelse, utfärdar

Kungl. Maj :t de löneförfattningar, som myndigheterna har att tillämpa.

Uppkommer tvist om tjänstemans löneförmåner, kan tvisten prövas såväl

i administrativ ordning efter besvär som av allmän domstol.

Även på det kommunala tjänstemannaområdet träffas numera tidsbe­

stämda överenskommelser rörande löner och andra anställningsförhållan­

den mellan kommunerna och tjänstemännens organisationer. De centrala

förhandlingarna föres på arbetsgivarsidan av stadsförbundet, kommunför­

bundet och landstingsförbundet som regel vart inom sitt område. Överens­

kommelse mellan kommunförbund och tjänstemannaorganisationerna har

i allmänhet icke bindande verkan för kommunerna, utan vederbörande för­

bund förbinder sig endast att verka för att överenskommelsen antages av

de särskilda kommunerna. Den tidigare nämnda kommunala delegations­

lagen av år 1954 har nämligen icke brukat tillämpas beträffande tjänste­

män. Överenskommelserna sättes i kraft genom reglementen som kom­

munerna utfärdar. Kommunernas tjänste- och pensionsreglementen är i

allmänhet utformade i överensstämmelse med normaltjänstereglementen

varom avtal träffas mellan kommunförbunden och tjänstemännens organi­

sationer. Enligt dessa normaltjänstereglementen, som innehåller bestämmel­

ser om bl. a. tjänstemans allmänna förpliktelser, disciplinär bestraffning,

avlöningsförmåner, semester och tjänstledighet, är tjänsteman skyldig att

underkasta sig de ändringar av reglementet som kommunens fullmäktige

beslutar efter överenskommelse mellan vederbörande kommunala myndighet

och personalorganisation. Mellan stadsförbundet och kommunförbundet samt

tjänstemännens huvudorganisationer har överenskommelse träffats om för­

handlingsordningar, som innehåller förutom förhandlingsregler i såväl in­

tresse- som tolkningstvister bestämmelser om stridsåtgärder och om skyldig­

het att fullgöra tjänst under arbetskonflikt in. in. Bestämmelserna om strids­

åtgärder innebär hl. a., att sådan åtgärd icke får vidtagas beträffande annan

tjänst än den som direkt beröres av tvisten och att stridsåtgärd i form av

arbetsinställelse tår vidtagas endast med iakttagande av en månads upp­

sägningstid.

Också på det kommunala området har det förekommit, att förhandlingar­

na strandat och att stridsåtgärder vidtagits. Stridsåtgärderna har varit av

samma art som på det statliga tjänstemannaområdet d. v. s. från organisa­

tionernas sida anställningsblockader och uppsägningar samt från kommu­

nernas sida vägran att utbetala lönetillägg till tjänstemän tillhörande orga-

2

Bihang till riksdagens protokoll

It)

t!5. t saml.

Yr

00

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

34

nisaiion med vilken konflikt uppkommit. Vid några tillfällen har medling

skett enligt lagen den 28 maj 1920 (nr 245) om medling i arbetstvister.

Såväl de statliga som de kommunala förhandlingsöverenskommelserna

avser arbetstagare, som är uppförda på tjänsteförteckningar eller som el­

jest innehar tjänstemannaställning i löneteknisk mening, oavsett om de

har ämbetsansvar eller icke. De omfattar sålunda även arbetstagare be­

träffande vilka icke föreligger rättsligt binder att låta överenskommelser­

na gälla som kollektivavtal. För arbetstagare hos stat och kommun utan

tjänstemannaställning regleras anställningsvillkoren i kollektivavtal på

samma sätt som för arbetstagare på den privata arbetsmarknaden. Det

förekommer, i varje fall på det kommunala området, att dessa kollektiv­

avtal omfattar även arbetstagare med ämbetsansvar. I praktisk förhand-

lingsverksamhet har det nämligen visat sig icke möjligt att upprätthålla

den skillnad mellan arbetstagare med och utan ämbetsansvar varpå gäl­

lande författningar i ämnet bygger. Ehuru de statliga och kommunala för-

handlingsöverenskommelserna rörande tjänstemännens löner och övriga

anställningsvillkor i praktiken medför i huvudsak samma rättsverkningar

som kollektivavtal, kan tvister rörande dessa förhandlingsöverenskommel-

sers innehåll icke upptagas inför och avgöras av arbetsdomstolen. I rätts­

praxis har nämligen den ståndpunkten vidmakthållits att kollektivavtal

rörande ämbetsansvariga tjänstemän är ogiltigt. Icke heller är överens­

kommelsernas fredspliktsklausuler sanktionerade av skadeståndspåföljd

enligt lagen om kollektivavtal.

För att komplettera bilden av relationerna mellan de offentliga arbets­

givarna och deras tjänstemän bör nämnas att inom såväl den statliga som

den kommunala sektorn inrättats s. k. företagsnämnder för samråd mel­

lan de anställda och myndigheterna. För statsförvaltningen är bestämmel­

ser meddelade i cirkuläret den 19 december 1958 (nr 662) angående före­

tagsnämnder m. in. inom statsförvaltningen. Enligt detta cirkulär skal!

företagsnämnd inrättas vid verk med i regel minst 50 anställda, om myn­

digheten eller personalorganisation begär det. Nämnd kan inrättas även vid

mindre verk, om överenskommelse därom träffas. Företagsnämnd består

som regel av högst sju representanter för personalen samt högst lika många

representanter för myndigheten som antalet personalrepresentanter. Den

har till uppgift att upprätthålla fortlöpande samverkan mellan myndigheten

och personalen i syfte att åstadkomma bästa möjliga arbetsresultat och

att verka för goda drifts- och arbetsförhållanden vid verket. En väsentlig

uppgift är att informera de anställda om verkets tekniska och ekonomiska

förhållanden och därigenom skapa möjlighet för personalen att framkomma

med uppslag och synpunkter till gagn för verksamheten och till förbättring

av arbetsförhållandena. Företagsnämnderna har vidare till uppgift att till­

godose de anställdas krav på ökad insyn i verksamheten. Genom informa­

tion i nämnderna skall verksledningen kunna tillgodose de anställdas an­

språk på att få tillgång till sådana upplysningar att de kan bilda sig en

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

riktig föreställning om verksamheten och de ekonomiska förhållandena

inom verket samt ge tillkänna sin mening därom.

Inom företagsnämnd får icke behandlas fråga, som är reglerad i kollek­

tivavtal, avlönings- eller anställningsreglemente eller andra motsvarande

författningar eller föreskrifter. Utan hinder härav får dock nämnden som

regel upptaga fråga om lämplig förläggning av arbetstid och semester. Inom

töretagsnämnd kan också samråd ske rörande fråga om nedläggande, in­

ställelse eller väsentlig inskränkning av driften inom nämndens område.

De vanligast förekommande ärendena vid företagsnämnd avser organisa­

tionen och arbetsförhållandena inom verket samt personalvård och perso­

nalutbildning.

De kommunala företags- eller samarbetsnämnderna har i huvudsak sam­

ma uppgifter som de statliga företagsnämnderna.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

35

Förhandlingarättsutredningens betänkande

Förhandlingsrättsutredningen framhåller, att en utvidgad förhandlings­

rätt för statstjänstemännen i princip ej behöver ge anledning till tveksam­

het. Behandlingen av statstjänstemännens löner sker numera, anmärker ut­

redningen, i former, som nära ansluter sig till vad som förekommer på den

privata arbetsmarknaden. Vid sidan av den författningsmässigt reglerade

förhandlingsordningen har man nått fram till en ordning, enligt vilken över­

enskommelser träffas, vilka betraktas och respekteras som kollektivavtal,

ehuru de icke kan klädas i juridiskt bindande avtalsform. En bättre över­

ensstämmelse mellan teori och praktik är önskvärd och ägnad att främja ra­

tionella ordningar för handläggning av staten-arbetsgivarens och tjänste­

mannaorganisationernas inbördes mellanhavanden. Det nu tillämpade syste­

met synes även ur en annan synpunkt få betraktas som mindre lyckat. Re­

sultaten av förda förhandlingar sättes i kraft genom författningsföreskrif-

ter, utfärdade på basis av vad som överenskommits. Uppstående tvister på

grund av dessa föreskrifter, vilka de facto tillkommit vid partsförhandlingar

av privaträttslig karaktär, blir handlagda av förvaltningsrättsliga instanser.

Bundenheten vid författningstexter torde i många fall omöjliggöra praktiska

lösningar av tolknings- och tillämpningsfrågor, som kan vara lättare att åvä­

gabringa gemensamt av i de föregående förhandlingarna engagerade parts­

representanter. Förhållandet accentueras av att författningsföreskrifterna

upptager få om ens några upplysningar om bakomliggande diskussioner och

motiv till de kompromissprodukter, som kan utgöra slutfasen av förhand­

lingsarbetet och som sedermera fått rättskraft i de ensidigt utfärdade för­

fattningarna. Den allmänna arbetsrättens regler för handläggning av tolk­

nings- och tillämpningstvister torde bättre motsvara kravet på en rationell

behandling av sådana frågor.

Vid prövning av förhandlingsrättsfrågan måste emellertid, fortsätter ut­

36

redningen, beaktas icke enbart arbetsgivar- och arbetstagarsynpunkter utan

även andra viktiga intressen, som hänför sig till ansvaret för statsorganisa-

tionens upprätthållande och tjänstemännens ställning som organ för staten.

Frågan om införandet av vidgad förhandlingsrätt aktualiserar därför svår­

lösta problem, som betingas av att i vissa hänseenden motsättning råder

mellan arbetsrättsliga och offentligrättsliga intressen. Det är icke möjligt

att helt applicera den allmänna förhandlingsrätten på statstjänstemanna-

området. För närvarande bör en reform av förhandlingsrättslagstiftningen

avse att precisera och kodifiera det redan praktiserade förhandlingsförfa-

randet och härtill knyta regler, som möjliggör legalisering av eu vidgad för­

handlingsrätt och ett kollektivavtalssystem. Utredningen föreslår därför, att

1937 års kungörelse angående förhandlingsrätt för statens tjänstemän upp-

häves och att 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt göres tillämp­

lig även inom statstjänstemannasektorn, varvid dock vissa inskränkande

särregler beträffande statstjänstemännen erfordras.

Utredningen behandlar frågan om ämbetsansvar utgör hinder mot kollek­

tivavtal och anför härom. Även för befattningshavare med ämbetsansvar bör

anställningsvillkoren kunna regleras genom kollektivavtal. Det föreligger

icke något nödvändigt eller naturligt samband mellan förefintligheten av

ämbetsansvar för vissa tjänstemän och möjligheterna i princip för dessa

tjänstemän att ingå kollektivavtal. Ämbetsansvaret och kollektivavtalet har

helt olika men i och för sig icke oförenliga syften. Med hänsyn till stånd­

punkten i rättspraxis till frågan om sambandet mellan ämbetsansvar och

möjligheten att ingå kollektivavtal föreslår utredningen, att en lagregel in­

föres enligt vilken ämbetsansvaret icke utgör hinder för reglering i kollek­

tivavtal av tjänstemans anställningsvillkor. Om rätt att ingå kollektivavtal

införes, kan författningsreglering av löne- och pensionsförmåner ej bibehål­

las annat än beträffande sådana tjänstemän eller grupper av tjänstemän,

som av skilda orsaker ej vill eller kan få ingå under kollektivavtal.

Beträffande frågan om rätt till stridsåtgärder i fackligt syfte anför utred­

ningen. Ovisshet synes råda hur långt och under vilka former stridsåtgärder

för närvarande är tillåtna. Fn precisering av stridsmedlens användning är

därför påkallad till förekommande av en eljest icke förutsebar utveckling av

stridsmetoderna. Om kollektivavtalssystem införes på statstjänstemanna-

oinrådet, bör ämbetsansvarets rättsverkningar begränsas på sådant sätt, att

det icke utgör hinder för vidtagande av strejk. Strafflagens ämbetsbrotts-

kapitel bör kompletteras med stadgande att kapitlet icke har avseende på

arbetsnedläggelse, som grundar sig på en av tjänstemannaorganisation i ve­

derbörlig ordning beslutad arbetsnedläggelse. Införandet av strejkrätt för

statstjänstemän förutsätter en däremot svarande rätt för staten att tillgripa

lockout. Ämbetsbrottskapitlet bör därför också innehålla ett stadgande om

att detsamma icke har avseende på avhållsamhet från arbete, som grundar

sig på en av staten beslutad lockout.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

37

Frågan huruvida strejk- och lockoulrätt kan förenas med oavsättlighet

besvarar utredningen nekande och anför härom följande. Endast full-

maktshavare är i strikt mening oavsättliga, d. v. s. tillförsäkrade det i

§ 36 regeringsformen angivna skyddet. Med fullmaktshavarna bör emeller­

tid i förevarande avseende jämställas dels de tjänstemän som tillsatts med

konstitutorial, eftersom även dessa kan skiljas från tjänsten endast på

grund av fel eller försummelse i tjänsten, dels ock — med hänsyn till ut­

vecklingen i rättspraxis — de tjänstemän som erhållit förordnande å tjänst

för viss tid eller för begränsad anställningstid. De oavsättliga tjänstemän­

nen är tillförsäkrade ett löneskydd, som icke kan avliändas dem. Det med

oavsättligheten förenade löneskyddet utgör hinder för att staten vidtar lock­

out mot dessa tjänstemän. Även om de under en arbetskonflikt avstängdes

från tjänsteutövning, skulle de nämligen vara berättigade till den med

tjänsten förenade lönen. Lockoutvapnet skulle därför bli verkningslöst i

fråga om de oavsättliga tjänstemännen. Tanken att oavsättlighetens rätts­

verkningar skulle kunna temporärt hävas i samband med strejk och lock­

out avvisar utredningen. En sådan suspension av oavsättligheten skulle

strida mot grundtanken i oavsättlighetsinstitutet, eftersom detta icke är av

avtalsmässig natur och därför icke bör kunna genombrytas av arbetsrätts-

liga regler. Även av andra skäl är oavsättlighet oförenlig med tillgång till

öppna stridsåtgärder. Skulle reciprocitet införas mellan staten och de oav­

sättliga tjänstemännen med avseende på rätten att vidtaga stridsåtgärder,

bleve denna i verkligheten skenbar. Tjänsteman, som gått i strejk, vore

nämligen berättigad att när som helst återinträda i tjänsten med därmed

förenade löneförmåner, oberoende av om tjänsten under strejken till även­

tyrs blivit överflödig eller måst besättas med annan innehavare. Oavsätt­

ligheten grundar sig, framhåller utredningen, på ett allmänt intresse av att

tjänstemännen på grund av sin trygghet i anställningsförhållandet arbetar

självständigt och på lång sikt. Denna princip innesluter en garanti för att

staten i alla lägen skall kunna påräkna fullgörandet av de funktioner som

är förenade med ifrågavarande tjänster. För dessa tjänstemän föreslår ut­

redningen en speciell kollektivavtalsrätt, innebärande att kollektivavtal och

förbud mot stridsåtgärder fungerar jämsides.

Utredningen har i sammanhanget upptagit frågan om tillämpningsområ­

det för oavsättlighetsprincipen svarar mot vad som ur samhällelig synpunkt

är önskvärt och anser, att oavsättligheten bör bibehållas för tjänstemän

inom exempelvis departement och länsstyrelser, domstols- och åklagarvä­

sendet samt försvarets militära förband men kan undvaras inom de affärs-

drivande verken. En särskild undersökning bör företagas i syfte att skapa

enhetliga och rationella riktlinjer för användandet av anställningsformer­

na. Om oavsättlighetsprincipen elimineras inom vissa verksamhetsområden,

skulle tillgång till stridsmedel stå öppen även på dessa områden.

Ett lagfästande av rätten att vidtaga stridsåtgärder inom slatstjänsle-

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

38

mannaområdet aktualiserar, anmärker utredningen, frågan om s. k. allmän­

farliga konflikter. En konflikt inom ett statligt verksamhetsområde behöver

icke nödvändigtvis vara farlig för samhället. Är verksamheten till art och

ändamål likvärdig med vad som förekommer inom enskild företagsamhet,

bör konflikten uppenbarligen bedömas på samma sätt som om den inträffat

inom enskild verksamhet. Statsmakternas ingripande i arbetskonflikter bör

betingas av föreliggande förhållanden utan avseende på om konflikten berör

statlig eller enskild verksamhet. Statsmakternas möjlighet till ingripande i

konkreta fall mot allmänfarliga konflikter bör stå öppen på principiellt

samma grunder inom statstjänsten som inom andra områden. Bestämmelser

till förebyggande och begränsning av konflikter samt om proceduren för

behandling av tvister om kollektivavtal bör kunna bli föremål för avtal mel­

lan staten och tjänstemannaorganisationerna.

Om avtals- och förhandlingsämnen anför utredningen. Förhandlingsrät­

ten enligt 1936 års lag begränsas endast av tvingande lagregler. Räckvidden

av sådana inskränkande regler i förhandlingsrätten måste bli avsevärt större

inom statstjänstemannasektorn än inom privat företagsamhet. Vissa för

statstjänstemannaförhållandet karakteristiska moment bör undantagas från

privaträttslig reglering. Hit hör förvaltnings- och tjänsteorganisationens

uppbyggnad, antagnings- och befordringsgrunder samt allmänna behörig­

hetsregler. Vidare bör de ordinarie anställningsformerna med hänsyn till si­

na rättsverkningar kvarstå som offentligrättsliga institut, medan utform­

ningen av övriga anställningsformer bör hänföras till avtalsområdet. Frågor

om tjänstemans antagande, befordran och avskedande samt åligganden i

tjänsten bör icke bli föremål för avtal, ej heller frågor om tjänstemans ställ­

ning i disciplinärt hänseende. Till avtalsområdet bör hänföras det i egentlig

mening ekonomiska mellanhavandet mellan staten och tjänstemännen och

det bör alltså i stort sett motsvara de moment i tjänsteförhållandet, som

regleras i avd. 3 och 4 i statens allmänna avlöningsreglemente den 30 juni

1948, nr 436, (Saar). Även vissa andra ämnen bör hänföras till de eko­

nomiska, exempelvis de som rör lönegradsplacering och principerna för

reglerad befordringsgång, förening av tjänster, regler om vikariatsförord­

nande, skyldighet att uppehålla annan tjänst, förflyttnings- och avgångs-

skyldighet, uppsägningsbestämmelser avseende icke ordinarie tjänstemän

samt tjänstgöringstidens längd.

Vad beträffar frågan vilka statsanställda, som skall vara underkastade

de av utredningen föreslagna inskränkningarna i förhandlingsrätten, har

utredningen övervägt olika förslag och anser, att tills vidare — i vart fall

intill dess en grundläggande utredning rörande anställningsformerna före­

ligger — någon annan lösning av problemet icke finnes än att låta ämbets-

ansvaret bestämma begreppet statstjänsteman inom förhandlingsrättslag-

stiftningen.

Utredningen behandlar ytterligare vissa föreningsrättsliga frågor. Be­

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1065

39

stämmelsen i lagen om förenings- och förhandlingsrätt att arbetsledare må

genom föreskrift i avtal förbjudas tillhöra samma organisation som honom

underställd personal bör gälla även inom statstjänstemannaområdet. I den

mån sådana föreskrifter erfordras, bör de intagas i kollektivavtal. Omfatt­

ningen av den krets av tjänstemän, som kan beröras av undantagsbestäm­

melser, bör icke fastställas generellt för statsverksamheten i dess helhet.

Undantagen kan behöva bli av större eller mindre räckvidd beroende på

skilda förhållanden inom olika myndigheter. Praxis inom enskild verksam­

het torde härvid kunna ge vägledning. Denna praxis är i allmänhet tämligen

restriktiv och omfattar företagsledningen i snäv bemärkelse samt i viss ut­

sträckning personal, som fullgör för arbetsgivaren viktiga uppgifter av för­

trolig karaktär.

Det är, framhåller utredningen vidare, oundgängligt, att statens företrä­

dare i avtalssammanhang är oberoende av tjänstemannaorganisationerna. I

styrelsen för det statliga organ, vars uppgift skall vara att centralt oinhän-

derha tjänstemannafrågorna, bör därför ingå, förutom chefspostens inne­

havare, ett antal personer, som står oberoende till fackligt organisationsvä­

sen. På motsvarande sätt bör hos myndigheterna fixeras en ledande per­

sonkrets, som obunden av de underlydande tjänstemännens organisationer

har att företräda statens intressen såsom arbetsgivare. Kravet att de perso­

ner, vilka på statens vägnar för förhandlingar, icke får tillhöra facklig or­

ganisation kan möjligen tangera föreningsrättsprincipen. Utredningen ifrå­

gasätter därför, om icke de grundläggande bestämmelserna om staten som

avtalspart bör fastläggas i särskild lag.

Utredningen ifrågasätter vidare om ej vissa krav på representativitet bör

ställas på de organisationer, som skall handha tjänstemännens förhandlings-

verksamhet och därvid äga besluta om strejk, men anser det dock knappast

vara påkallat att uppställa några särskilda representativitetsregler för för-

handlingsberättigad organisation. Erfarenheterna från den privata arbets-

marknadssektorn visar att i ett läge, där oinskränkt förhandlings- och av­

talsrätt föreligger, de flesta små organisationer av ekonomiska och andra

skäl tvingas underordna sig mera representativa organisationer och att ev.

förefintliga »fria» småorganisationer saknar resurser att i nämnvärd grad

vidtaga säraktioner.

I övrigt framhåller utredningen att den allmänna arbetsfredslagstiftning-

en — d. v. s. lagen om medling i arbetstvister, kollektivavtalslagen och la­

gen om arbetsdomstol — bör få tillämpning inom statstjänstemannasektorn.

Vid handläggning av tvister på detla område bör arbetsdomstolen vara sam­

mansatt på sådant sätt, att sakkunskap i statstjänstemannaförhållanden blir

företrädd.

Förhandlingsrättsutredningens betänkande remitterades till ett stort an­

tal myndigheter, organisationer och andra inrättningar. En utförlig samman­

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

40

ställning av de inkomna remissvaren har intagits i departementspromemo­

rian (SOU 1963: 51). Jag tillåter mig att hänvisa till denna sammanställning

och att här ge endast en kort sammanfattning av remissvaren.

Tämligen allmänt framhöll remissinstanserna att gällande författningar

rörande statstjänstemännens förhandlingsrätt är föråldrade och icke åter­

speglar det numera tillämpade förfarandet samt att mer eller mindre långt­

gående ändringar bör vidtagas. I allmänhet restes ej heller invändningar mot

förslaget om övergång till en i princip privaträttslig reglering av statstjänste-

männens anställningsvillkor. Flera remissinstanser ställde sig dock avvisan­

de till förslaget om kollektivavtal för tjänstemän, som ej får fri tillgång till

fackliga stridsmedel.

Utredningens uppfattning att av principiella skäl rätt till strejk och lock­

out ej kunde förenas med oavsättlighet kritiserades särskilt från tjänsteman­

nahåll. Tjänstemännens organisationer motsatte sig också bestämt varje in­

skränkning av tillämpningsområdet för oavsättlighet.

En rad verksmyndigheter hävdade, att deras ämbetsområden ej kunde

tillåtas att lamslås av arbetskonflikter, och vissa av dem förmenade att

öppna stridsåtgärder alltjämt borde vara förbjudna. Tanken att avtals-

vägen förebygga och begränsa samhällsfarliga konflikter erkändes dock

från flera håll som en lämplig och i princip riktig lösning.

Förslaget att begränsa avtals- och förhandlingsrätten till löner och andra

ekonomiska förmåner vann gehör hos flertalet remissinstanser. Från några

häll bl. a. från organisationernas sida anmärktes dock att alltför många

frågor förbehållits offentligrättslig reglering. Det gjordes vidare gällande att

eventuella undantag från förhandlingsrätten borde fastställas genom över­

enskommelse mellan staten och de anställdas organisationer.

Förhandlingsrättsutredningens förslag om att med tillämpning av den s. k.

arbetsledarklausulen åstadkomma en frikrets av tjänstemän i ledande ställ­

ning mötte i allmänhet ej invändning men avstyrktes bestämt av bl. a. Sve­

riges akademikers centralorganisation. Från flera håll kritiserades försla­

get att lagstiftningsvägen förbjuda tjänsteman som i förhandlingar företrä­

der staten att tillhöra facklig organisation.

Slutligen må nämnas att flera remissinstanser, bland dem Svenska lands­

tingsförbundet och Svenska landskommunernas förbund (numera Svenska

kommunförbundet) samt Tjänstemännens centralorganisation, begärde ut­

redning av frågan om förhandlingsrätten på det kommunala området.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1065

41

Departementspromemorian

I promemorian behandlas inledningsvis vissa ändringar i rättsläget, som

inträder om de nuvarande löneöverenskommelserna inom det offentliga

tjänstemannaområdet ersättes av kollektivavtal. Härom anföres följande.

De löneöverenskommelser som sedan några år tillbaka brukar träffas mel­

lan stat eller kommun, å ena, samt de offentliga tjänstemännens organisa­

tioner, å andra sidan, grundar ej några ömsesidiga privaträttsliga förpliktel­

ser mellan parterna, i vart fall ej såvitt gäller tjänstemän med ämbetsansvar.

Tvist om dessa överenskommelser lär ej kunna bli föremål för domstols­

prövning. Sin rättsverkan får överenskommelserna i och med att den offent-

lige arbetsgivaren utfärdar ett reglemente eller annan författning, som den

enskilde tjänstemannen underkastar sig. Arbetsgivaren kan utan att utsät­

tas för påföljd med enskild tjänsteman avtala om andra villkor än dem

överenskommelsen innehåller. Tjänstemannen å sin sida, även medlem av

organisation som träffat överenskommelsen, är ej genom denna förpliktad

att underkasta sig de nya lönevillkoren. I alla dessa hänseenden ändras

rättsläget, om överenskommelserna får verkan av kollektivavtal. Staten och

kommunerna inträder då i ett civilrättsligt avtalsförhållande till tjänste­

männens organisationer och deras medlemmar. Tvist om innehållet i in­

gångna kollektivavtal kan dragas under arbetsdomstolens prövning och vid

avtalsbrott kan part föra talan vid domstolen om skadestånd och om avta­

lets hävande. Genom avtalet utfäster sig arbetsgivaren att tillämpa avtalet

såväl för redan anställda som för tjänstemän som anställes under avtalets

giltighetstid. Avtalet blir omedelbart bindande också för organisationernas

medlemmar, överenskommelse mellan den offentlige arbetsgivaren och des­

sa medlemmar om villkor, som innebär avvikelse från kollektivavtalet, blir

ej gällande i vidare mån än avvikelsen må anses tillåten enligt avtalet, öns­

kar den offentlige arbetsgivaren friare händer att sluta enskilda avtal, får

förbehåll därom träffas i kollektivavtalet. Som regel medför kollektivavtalet

rättsverkningar även för arbetstagare som ej tillhör den organisation med

vilken avtalet slutits. Kollektivavtalets vanliga syfte är att åstadkomma en

enhetlig reglering av förhållandena på arbetsplatsen. Om ej särskilt förbe­

håll för annat gjorts i avtalet, anses därför arbetsgivaren vara gentemot den

avtalsslutande organisationen skyldig att tillämpa avtalets villkor även i frå­

ga om oorganiserade arbetstagare. I promemorian förutsättes att denna

praxis upprätthålles även på det offentliga tjänstemannaområdet.

I kollektivavtalslagen stadgas förbud i vissa fall för arbetsgivare eller ar­

betstagare, som är bundna av kollektivavtal, att under den tid avtalet gäller

vidtaga arbetsinställelse (lockout eller strejk), blockad, bojkott eller annan

därmed jämförlig stridsåtgärd. Sålunda är stridsåtgärd förbjuden vid tvist

om avtalets giltighet, bestånd eller rätta innebörd eller vid tvist huruvida

visst förfarande strider mot avtalet eller mot vad i kollektivavtalslagen

2f

Bihang till riksdagens protokoll 1065. 1 samt.

AV

60

42

stadgas. Stridsåtgärd får ej heller tillgripas för att åstadkomma ändring i

avtalet eller för att genomföra bestämmelse, som är avsedd att träda i till-

iämpning efter det avtalet utlupit. Vidare förbjudes stridsåtgärd för att bi­

springa annan i fall, då denne icke själv äger vidtaga stridsåtgärd. Bestäm­

melserna är tvingande. Har i kollektivavtal upptagits föreskrift om längre

gående förpliktelse att icke vidtaga stridsåtgärd, skall den lända till efter­

rättelse. Om arbetsgivare, arbetstagare eller organisation åsidosätter förbu­

det mot stridsåtgärder inträder — liksom vid brott mot kollektivavtalet —

skadeståndsskyldighet enligt särskilda bestämmelser i kollektivavtalslagen.

Ersättningsgill är i första hand den ekonomiska skada som åsidosättandet

medför, men dessutom kan s. k. allmänt skadestånd utdömas för skada av

ideell natur. För skadeståndsberäkningen gäller särskilda regler innebäran­

de att i vissa fall såsom vid ringa skuld eller andra i lagen särskilt angivna

omständigheter skadeståndsbeloppet kan nedsättas; även fullständig befri­

else från skadeståndsskyldighet må äga rum. För enskild arbetstagare är

skadeståndet maximerat till tvåhundra kronor. Även dessa skadeståndsreg­

ler, vilka i rättstillämpningen ansetts som dispositiv rätt, förutsättes skola

vinna tillämpning på det offentliga tjänstemannaområdet.

Fråga uppkommer vilka sanktionsmedel i övrigt som bör stå till buds mot

tjänsteman, som åsidosätter sina avtalsenliga förpliktelser. Denna fråga har

sin särskilda betydelse beträffande tjänsteman, som kan skiljas från tjäns­

ten endast av allmän domstol efter åtal eller i disciplinär ordning. För tjäns­

teman som ej är oavsättlig kan avtalsbrottet, vare sig fråga är om brott

mot kollektivavtal eller åsidosättande av enskilt avtal, utgöra grund för

skiljande från tjänsten efter uppsägning. Om oavsättlig tjänsteman åsido­

sätter enskilt avtal, står icke annan sanktion för avtalsbrottet till buds

än skadeståndstalan vid allmän domstol enligt allmänna regler om skade­

stånd på grund av avtalsbrott. Stadgandet i 20 kap. 4 § brottsbalken om

ansvar för tjänstefel torde nämligen liksom reglerna om disciplinstraff för

statstjänstemän icke avse försummelse av förpliktelse, som har sin grund i

avtal. Fråga om sådan ändring av dessa bestämmelser att straff kan in­

träda vid avtalsbrott har ansetts icke böra upptagas i detta sammanhang.

1 promemorian tillägges, att myndighet ändock har möjlighet att ingripa mot

oavsättlig tjänsteman, som ej fullgör i enskilt avtal grundad förpliktelse. För

den händelse avtalsbrottet föranleder tillsägelse av överordnad om rättelse,

gör sig tjänsteman, som ej efterkommer tillsägelsen, skyldig till straffbart

förfarande visserligen ej genom avtalsbrott men genom att åsidosätta sin

lydnadsplikt.

Beträffande spörsmålet om lockout och strejk låter sig förena med nu­

varande statliga och kommunala anställningsformer anföres i promemorian.

Enligt rättspraxis gäller inom kollektivt reglerade arbetsområden som all­

män regel, att en enligt lagen om kollektivavtal lovlig arbetsinställelse

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

43

får vidtagas utan att för den enskilde arbetstagaren föreskriven uppsäg­

ningstid behöver iakttagas. Regeln gäller emellertid icke utan undantag. Så­

lunda har med hänvisning till sedvana på arbetsområdet och arbetets sär­

skilda art påmönstrat sjöbefäl ansetts böra iakttaga uppsägningstid vid

strejk, oaktat arbetsområdet sedan länge varit reglerat av kollektivavtal

(NJA 1959 s. 522). I vad mån regeln i fråga är tillämplig utanför kollektiv-

avtalsreglerade områden är omtvistat. Frågan huruvida parter, som ej tidi­

gare haft kollektivavtal, måste iakttaga uppsägningstid vid konflikt för att

få till stånd ett sådant avtal innefattar sålunda ett spörsmål för vars besva­

rande rättspraxis ej lämnar säker ledning. Även i andra hänseenden synes

råda oklarhet om rätten att vidtaga arbetsinställelse under anställningsti­

den, t. ex. i vilket syfte sådan stridsåtgärd får tillgripas, och om oorganise­

rad arbetstagares ställning under konflikt. Utan klarläggande regler om rätt

till arbetsinställelse på det offentliga tjänstemannaområdet skulle i vart

fall under en övergångstid rättsläget vara ovisst. En närmare precisering i

lag av de offentliga tjänstemännens ställning vid arbetskonflikter är därför

erforderlig.

Arbetsinställelse som fackligt stridsmedel behöver i och för sig icke inne­

bära att anställningsförhållandet brytes. Inom kollektivt reglerade arbets­

områden brukar parterna sträva efter att vid biläggandet av en öppen kon­

flikt återställa förhållandena sådana de var före konfliktutbrottet. Denna

praxis har lett till den inom dessa områden allmänt utbredda uppfattningen

att arbetsinställelse — det må gälla lockout eller strejk — icke bryter an­

ställningen utan endast tillfälligt befriar arbetsgivaren från skyldighet att

utgiva lön och arbetstagaren från att fullgöra det arbete han åtagit sig.

Om den oavsättlige tjänstemannen tillförsäkras rätt att efter arbetsinställel­

se återinträda i tjänsteutövningen, tillgodoses väsentligen de intressen oav-

sättlighetsinstitutet tjänar. Visserligen innebär lockouträtt att tjänsteman­

nen icke kan under alla förhållanden påräkna lön och således ett eftergivan­

de av den lönegaranti som brukar anses förenad med oavsättlighet. Även

om denna lönegaranti enligt gällande rätt utgör hinder mot lockout av oav-

sättlig tjänsteman, synes den ej vara nödvändigt förbunden med oavsättlig­

het. Som förhandlingsrättsutredningen framhållit råder det oklarhet om

lönegarantiens innebörd. Värdet av denna garanti måste under alla förhål­

landen te sig oviss i ett system, som innebär att lön och övriga ekonomiska

förmåner av tjänsten bestäms efter fria förhandlingar och regleras i avtal;

utredningens förslag inordnar även de oavsättliga tjänstemännen i detta

system. Det lär snarare kunna hävdas att en av staten ensidigt utfäst garan­

ti om skälig lön eller dylikt ej ger tjänstemännen större ekonomisk trygg­

het än den de kan tillvinna sig genom kollektiva förhandlingar och kollek­

tiva påtryckningsmedel. Från principiella, rättsliga synpunkter synes så­

lunda ej möta hinder att jämställa oavsättlig tjänsteman med arbetstagare

i enskild tjänst i fråga om tillgång till kollektiva stridsmedel.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

44

1 promemorian föreslås en uttrycklig bestämmelse att — om ej annat

följer av lag eller avtal — arbetsinställelse i form av lockout eller strejk får

vidtagas vid konflikt om tjänstemans anställnings- och arbetsvillkor, varom

avtal må träffas. Av det föreslagna stadgandet får, anföres i promemorian,

anses följa, att arbetsinställelse får vidtagas endast vid konflikt om tjänste­

mans anställnings- och arbetsvillkor varom avtal må träffas. Statstjänste­

män får alltså icke deltaga i strejk, som syftar till eftergifter Irån statens

sida med avseende på tjänstevillkor förbehållna offentligrättslig reglering.

I begränsningen får vidare anses ligga att arbetsinställelse skall ha som

självständigt syfte att i en tvist mellan staten och tjänstemännen öva på­

tryckning på motparten. Sympatiaktioner utanför tjänstemannaområdet är

sålunda ej tillåtna. Som villkor för strejkrätt under anställningstiden upp­

ställes dessutom, att strejken skall vara organisationsmässig, en förutsätt­

ning som i lagförslaget utformats så att strejken skall vara beslutad av ar­

betstagarorganisation, som tjänstemannen tillhör. Några särskilda krav i

fråga om den beslutande organisationens ställning och representativitet före­

slås ej i lag utan det överlämnas åt reglering i avtal huruvida t. ex. en

lokalavdelning skall äga utlysa strejk. Den rätt att vidtaga lockout som för­

slaget innefattar avser däremot även oorganiserade tjänstemän samt tjänste­

män tillhörande annan organisation än den med vilken konflikt uppkommit.

Tillfälligheter av olika slag och individuella önskemål har ansetts böra un­

derordnas intresset att de rättsliga förutsättningarna för vidtagande av kol­

lektiva stridsåtgärder blir så klara och entydiga som möjligt.

Förslaget om rätt till arbetsinställelse innebär att den ståtlige arbetsgiva­

ren befrias från skyldighet att utgiva lön och övriga ekonomiska förmåner

och att tjänstemannen äger innehålla sin arbetsprestation. Däremot inträder

vid arbetsinställelse ingen ändring i de övriga skyldigheter och rättigheter

som följer av tjänsteförhållandet. Tjänsteman som deltager i arbetsinställelse

kan alltså ej skiljas från tjänsten eller själv lämna densamma utan iaktta­

gande av de villkor som gäller för anställningens upphörande. Även under

arbetsinställelse är han underkastad särskilda regler om skydd mot våld

och missfirmelse, ämbetsansvar och disciplinstraff m. in.

Beträffande spörsmålet om påföljd för tjänsteman, som deltager i olovlig

eller otillåten arbetsinställelse, anföres i promemorian. Skulle arbetsinställel­

se stå i strid med kollektivavtalslagens förbud mot stridsåtgärder, lär enligt

nuvarande lydelse av 20 kap. 4 § och 21 kap. 18 § brottsbalken tjänsteman

med ämbetsansvar samt krigsman icke kunna undgå ansvar för tjänstefel;

för annan tjänsteman kan fråga uppkomma om disciplinär påföljd. Där­

jämte inträder skadeståndsskyldighet enligt kollektivavtalslagen. Det före­

faller knappast vara motiverat att i detta fall utkräva såväl straffrättsligt

eller disciplinärt ansvar som skadeståndspåföljd. Därför föreslås ändring

av de nyssnämnda lagrummen i brottsbalken och av reglerna om disciplin­

straff. Enligt ändringen skall det icke anses som tjänstefel eller disciplin­

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

45

brott att tjänsteman åsidosätter den fredsplikt som åligger lionom enligt

kollektivavtalslagen. Om statstjänsteman deltager i en arbetsinställelse, som

står i strid med särskild bestämmelse i tjänstemannalagen, t. ex. i en strejk

för att öva påtryckning rörande anställningsvillkor varom avtal ej må träf­

fas eller i en icke organisationsmässig strejk, bör strejkdeltagandet knnna

beivras som tjänstefel eller i disciplinär ordning. Tydligt är att en icke orga­

nisationsmässig strejk också kan vara kollektivavtalsstridig och den bör då

kunna medföra jämväl skadestånd enligt lagen om kollektivavtal.

I promemorian föreslås särskilda regler om tjänstemans rätt till neutrali­

tet vid arbetskonflikt som berör hans tjänst. Såsom huvudregel bör enligt

promemorian gälla, att tjänsteman skall äga intaga en neutral hållning till

facklig aktion från andra arbetstagares sida, vare sig dessa är arbetare eller

tjänstemän. Neutralitetsskyddet har uttryckts på så sätt, att tjänsteman icke

skall vara skyldig att utföra arbete som är föremål för tillåten arbetsinstäl­

lelse. För att rätt till neutralitet skall föreligga fordras alltså, att arbetsin­

ställelsen är tillåten, d. v. s. lovlig enligt lagen om kollektivavtal, och — vad

angår tjänstemannastrejk — dessutom uppfyller villkoren i förslaget att

dels avse fråga varom avtal må träffas, dels vara beslutad av arbetstagar­

organisation. Strider arbetsinställelsen mot särskild lag om tjänsteplikt

eller mot föreskrift i avtal föreligger ej heller rätt till neutralitet. Med till­

låten arbetsinställelse torde i detta sammanhang under enahanda förutsätt­

ningar böra likställas lovlig blockad vid konflikt om tjänstemans anställ­

nings- och arbetsvillkor varom avtal må träffas. I övrigt har blockadvapnet

icke ansetts skola regleras i lagförslaget, eftersom stridsåtgärden icke berör

ett bestående anställningsförhållande.

Tjänstemannens rätt till neutralitet bör å andra sidan icke under arbets­

konflikt befria honom från någon av hans normala arbetsuppgifter. Därför

föreslås ett särskilt stadgande, att den som står utanför arbetskonflikt skall

vara skyldig att fullgöra sina vanliga tjänsteåligganden. Härmed avses

icke att begränsa myndighetens principiella frihet att även under arbetsin­

ställelse företaga omgruppering av tjänstemän. Myndigheten skall sålunda

vara oförhindrad att under konflikt öka tjänstgöringstiden utöver den nor­

mala för utomstående tjänsteman på grund av annan omständighet än ar-

betsnedläggelse, exempelvis sjukdomsfall eller tillfällig anhopning av göro-

mål. Däremot skall myndigheten icke få beordra tjänstemannen alt på

övertid fullgöra sådant arbete som förut utförts av strejkande.

Neutralitctsrätten föreslås vidare skola begränsas i så måtto som myn­

dighet skall vara oförhindrad att beordra utomstående tjänsteman att full­

göra skyddsarbete. Skyddsarbetsbegreppet har utformats i huvudsak efter

mönster av hithörande bestämmelse i huvudavtalet mellan Svenska arbets­

givareföreningen och Landsorganisationen. Begreppet är avsett att tolkas

restriktivt.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

46

I fråga om avtals- och förhandlingsämnen inom det statliga tjänsteman­

naområdet ansluter sig promemorian i det stora hela till förhandlingsrätts-

utredningens förslag. Det ekonomiska mellanhavandet mellan staten och

tjänstemännen föreslås sålunda skola kunna regleras genom avtal, under

det att frågor om antagande och entledigande av statstjänstemän samt om

dessa tjänstemäns åligganden i tjänsten även framgent skall vara förbe­

hållna offentligrättslig reglering. Undantagen från avtalsområdet anses be­

tingade av stats- och förvaltningsrättsliga grundsatser. Att tjänsteåligganden

regleras i offentligrättslig ordning synes, framhålles i promemorian, vara

en förutsättning för tillämpning av gällande regler om straff rättslig påföljd

för tjänstefel, eftersom stadgandet i 20 kap. 4 § brottsbalken ej lär avse för­

summelse av förpliktelse, som har sin grund i avtal. I promemorian fram­

hålles vidare, att undantagen från förhandlingsrätt bör framgå av lag. Det

allmännas möjligheter att hävda offentligrättsliga intressen synes nämligen

ej böra bero av i vad mån statens förhandlingsorgan lyckas vid förhandlings­

bordet förbehålla sig bestämmanderätten i hithörande frågor. När det gällt

att lagstiftningsvägen begränsa statstjänstemännens förhandlingsrätt har i

promemorian valts utvägen att i en särskild lag om statens tjänstemän

sammanföra de offentligrättsliga delarna av tjänsteförhållandet och att i

lagen stadga förbud mot avtal om anställningsvillkor som regleras i lagen.

Förslaget till tjänstemannalag avser endast tjänstemän anställda hos

Kungl. Maj :t eller riksdagen eller organ som lyder under dem, de statliga

domstolarna inbegripna. Utanför lagförslaget faller i första hand de kom­

munalt anställda tjänstemännen, inte endast tjänstemän inom kommuner­

nas egenförvaltning utan även tjänstemän hos kommunerna, vilka utför

statliga åligganden, såsom städernas domare och åklagare, befattningshava­

re vid det kommunala polis-, utsöknings-, indrivnings-, uppbörds- eller

mantalsskrivningsväsendet, tjänstemän anställda inom statsunderstödd el­

ler eljest specialreglerad kommunal verksamhet för undervisning, sjuk- och

socialvård in. m. Lagförslaget avser ej heller präster, kyrkomusiker eller

tjänstemän vid skogsvårdsstyrelser, hushållningssällskap, allmänna försäk­

ringskassor eller andra allmänna stiftelser och inrättningar såsom folkhög­

skolor, statsunderstödda privatskolor och erkända anstalter för alkoholmiss­

brukare.

Beträffande frågan om avtals- och förhandlingsämnen inom det kom­

munala tjänstemannaområdet anföres i promemorian. För åtskilliga grup­

per av hithörande tjänstemän såsom domare, åklagare, utmätningsmän,

poliser, lärare, präster, vissa läkare samt tjänstemän vid skogsvårdssty­

relser och hushållningssällskap torde anställningsförhållandena alltjämt

böra vara underkastade viss offentligrättslig reglering. För andra tjänste­

män — såsom tjänstemän inom kommunernas egenförvaltning, den spe-

ciaireglerade kommunala självförvaltningen, de allmänna försäkrings­

kassorna — är däremot anställningsvillkoren i allmänhet bestämda i reg­

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

47

lementen utfärdade av arbetsgivaren. I viss utsträckning förekommer dock

såväl enskilda avtal som kollektivavtal inom dessa tjänstemannaområden.

I den mån tjänstemännen är underkastade ämbetsansvar föreligger enligt

gällande rätt hinder för avtalsmässig reglering av antagande, entledigande

och tjänsteåligganden. Med hänsyn till att nuvarande straffrättsliga regler

om tjänstefel ej avser åligganden enligt avtal synes det ofrånkomligt, att

ämbetsansvar et alltjämt tillägges arbetsrättslig betydelse i så måtto som

avtal ej kan få slutas om åligganden i tjänsten för tjänstemän med äm­

betsansvar. Däremot synes icke möta hinder att frågor om antagande och

entledigande av ämbetsansvarig tjänsteman regleras i avtal.

I en särskild lag bör anges för vilka icke-statliga tjänstemän hinder

möter mot reglering i avtal av andra anställningsvillkor än ekonomiska

och tillika den närmare innebörden av förhandlingsrättens begränsning

för dem. Förslag till bestämmelser härom har intagits i det vid prome­

morian fogade förslaget till lag om vissa kommunaltjänstemän och andra

tjänstemän som ej äro anställda hos staten.

I promemorian förutsättes att personalorganisationerna liksom för när­

varande skall äga att framföra synpunkter och önskemål i frågor, som

uteslutes från förhandlings- och avtalsrätt. Särskilda bestämmelser om

denna rätt synes emellertid, framhålles det i promemorian, ej erforderliga,

sedan tjänstemännen fått förhandlingsrätt enligt 1936 års lag om sina

ekonomiska anställningsvillkor. Såväl Kungl. Maj :ts som myndigheternas

beslut i mera väsentliga frågor om den offentliga administrationens ut­

formning och verksamhet måste uppenbart föregås av överläggningar med

organisationerna om de personal- och lönefrågor som sammanhänger där­

med. Organisationerna blir därvid i tillfälle att framföra synpunkter även

på arbetsförhållanden, varom avtal ej må träffas. Har kollektivavtal om

löner och dylikt träffats under vissa förutsättningar beträffande organisa­

tion och arbetsuppgifter, lär under avtalstiden ändring av vad sålunda är

förutsatt ej kunna genomföras utan att förhandlingar upptages med tjänste­

männen om de ändringar i löner och annat som de nya förhållandena

kan påkalla. Det förhållandet att avtal ej må slutas om vissa anställnings­

villkor utgör icke hinder mot överenskommelse mellan myndigheterna och

tjänstemännen om samråd och överläggning i dessa frågor genom företags­

nämnder eller i annan form. I promemorian föreslås därför, att de

nu gällande särskilda författningarna om rätt för offentliga tjänstemän

till överläggning och samråd upphäves utan att ersättas av andra författ­

ningsbestämmelser härom.

Vissa speciella föreningsrättsliga frågor behandlas i promemorian. Med

anledning av förhandlingsrättsutredningens förslag att vissa tjänstemän

genom avtal bör kunna uteslutas från rätt att tillhöra samma förening

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

48

som underlydande personal och att i lag bör stadgas förbud för dem som

i ledande ställning förhandlar på statens vägnar att tillhöra tjänsteman­

naorganisation anföres i promemorian.

I remissvaren har uppfattningarna i hithörande frågor varit delade. Från

vissa håll har behovet av ingrepp av något slag i statstjänstemännens för­

eningsrätt bestritts eller ifrågasatts. Bland dem som härutinnan företräder

en annan mening har åsikterna brutit sig beträffande spörsmålet om be­

gränsningen i föreningsrätten bör genomföras lagstiftningsvägen eller genom

avtal. Slutligen har i sammanhanget framhållits den osäkerhet som råder

om räckvidden av den gällande arbetsledarklausulen i 1936 års lag. Ut­

redningens förslag varom här är fråga avser att förhindra att vissa tjänste­

män med uppgift att gentemot personalföreningarna tillvarataga det all­

männas intressen otillbörligt utnyttjar medlemskap i dessa föreningar

för vinnande av egen fördel eller genom sitt medlemskap kommer i be­

roendeställning, som försvårar för dem att hävda offentliga arbetsgivare­

intressen. När det gäller att från dessa synpunkter bedöma behovet av in­

grepp i de offentliga tjänstemännens föreningsrätt, bör beaktas att det för

närvarande ej torde finnas förbud stadgade för dessa tjänstemän att till­

höra viss organisation eller att överhuvud vara organiserade. Övergången

på den offentliga sektorn till den enskilda arbetsmarknadens förhandlings­

rätt synes ej medföra ökat behov av sådana förbudsregler. Den av förhand-

lingsrättsutredningen framförda tanken på förbud i lag för vissa tjänste­

män att tillhöra personalförening är, såsom flera remissorgan framhållit,

icke invändningsfri från allmänt föreningsrättsliga synpunkter. Den är

knappast heller förenlig med de av Sverige ratificerade konventionerna om

föreningsrätt och organisationsfrihet. Ej heller förslaget att i avtal be­

gränsa vissa tjänstemäns rätt att tillhöra samma organisation som övriga

anställda går fritt från principiella invändningar. Med hänsyn till den ver­

tikala uppbyggnaden av de offentliga tjänstemännens organisationer skul­

le dylika avtal i verkligheten kunna bli liktydiga med utfästelse från tjäns­

temännens sida att icke vara organiserade. Det synes icke tilltalande att

det allmänna ens i kollektivavtalets form söker påtvinga sina anställda

utfästelse att avstå från vad som allmänt uppfattas som en grundläggande

medborgerlig rättighet. Ett sådant tvång skulle ej heller nå sitt syfte, efter­

som tvånget som sådant knappast skulle komma den enskilde tjänsteman­

nen att ställa sig mindre solidarisk till den organisation han ej får till­

höra.

Syftet att förhindra missbruk av föreningsrätten torde kunna vinnas med

andra medel än förbud att tillhöra viss förening. Sålunda kan genom be­

stämmelser i kollektivavtal tjänstemän, som förhandlar på det allmännas

vägnar eller som eljest i ledande ställning handlägger personalärenden,

undantagas från kollektivavtalet. Uppenbart är vidare, att tjänsteman, som

tillhör styrelsen för en förening eller innehar annat förtroendeuppdrag för

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

49

föreningen eller är funktionär inom densamma, bör avhålla sig från att i

tjänsten taga befattning med frågor, i vilka hans egen organisation står

som motpart. Åsidosättande härav torde kunna medföra ansvar för tjänste­

fel enligt de allmänna jävsregler, som får anses gälla inom den offentliga

förvaltningen. Tillhör det tjänstemannens vanliga arbetsområde att i tjäns­

ten taga befattning med sådana frågor som här avses, bör han kunna åläg­

gas att avträda från förtroendeuppdraget eller befattningen inom organi­

sationen.

Såsom bl. a. arbetsdomstolens ordförande framhållit i sitt yttrande över

förhandlingsrättsutredningens betänkande är det tveksamt, om arbetsledar-

klausulen i 1936 års lag omfattar företagsledare, chef tjänstemän och andra

i liknande förtroendeställning och om lagen alltså medger avtal, varigenom

dessa tjänstemän förbinder sig att icke tillhöra dem underställd personals

föreningar. Osäkerheten om lagens innebörd torde böra föranleda återhåll­

samhet vid klausulens tillämpning inom det offentliga tjänstemannaom­

rådet.

I promemorian behandlas frågan om förhandlingsrätt gentemot stat

och kommun bör tillkomma varje arbelstagarförening eller endast för­

ening som erhållit auktorisation. Efter en erinran om att enligt 1940 års

lag om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän förhandlingsrätt till­

kommer endast förening, som socialstyrelsen tillerkänt sådan rätt, anföres

i promemorian.

Från socialstyrelsen har inhämtats, att efter ikraftträdandet av 1940 års

lag ansökan om förhandlingsrätt avslagits i endast 10 fall. Besluten om av­

slag härrör företrädesvis från de första åren efter lagens tillkomst; under

de senaste tio åren har endast en ansökan avslagits. En prövning i överens­

stämmelse med denna lag och den praxis som utbildats på detta område

synes knappast fullfölja lagstiftningens syfte. Att införa en effektiv aukto­

risation utan att träda föreningsrättsliga grundsatser för nära är förenat

med betydande svårigheter. Om en förening har vägande särintressen att

bevaka, bör den ej vägras förhandlingsrätt. För en utomstående är det

vanskligt att bedöma om sådana intressen föreligger. Antalet föreningar för

offentliga tjänstemän synes visserligen stort. Med få undantag tillhör emel­

lertid dessa föreningar riksorganisationer (förbund), som sköter förhand­

lingarna på de anslutna föreningarnas vägnar. Under de sista åren synes

antalet organisationer för offentliga tjänstemän ha snarare minskat än ökat.

Enligt huvudavtalet med statstjänstemännens fyra huvudorganisationer

stadfästes såvitt gäller statstjänstemannaområdel i huvudsak den praxis

för förhandlingsverksamheten som utbildats under senare år och som

innebär att förhandlingar i alla mera betydande frågor föres direkt med

dessa huvudorganisationer. Det bör vara möjligt alt överenskomma om lik­

nande anordningar på det kommunala förhandlingsområdet. På grund av

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

50

vad sålunda anförts har i förslaget icke upptagits några bestämmelser om

auktorisation som villkor för förhandlingsrätt gentemot stat eller kommun.

Vissa processuella problem uppkommer vid en övergång till avtals-

mässig reglering av de offentliga tjänstemännens löner. Härom anföres i

promemorian.

En övergång till en ordning, som ger fullständig förhandlingsrätt och

därmed möjlighet att sluta kollektivavtal om löneförmåner för offentliga

tjänstemän, synes kunna aktualisera ändring av nuvarande processuella

regler rörande lönetvister i väsentligen två hänseenden. Dels bör övervägas,

huruvida det administrativa förfarandet i ansöknings- och anmärkningsmål

bör bestå orubbat, dels bör göras en översyn av bestämmelserna om arbets­

domstolens behörighet och sammansättning.

Vad först angår de administrativa besvärsmålen uppkommer fråga, huru­

vida det även i fortsättningen bör stå öppet för enskild tjänsteman, vars

löneförmåner är reglerade i ett för honom bindande kollektivavtal, att an­

föra administrativa besvär mot myndighets beslut i en avlöningsfråga. Vid

tolkningen av kollektivavtal brukar partsviljan, d. v. s. de avtalsslutande

organisationernas uttalade syfte med bestämmelserna, tillmätas särskilt

stor vikt, och sådana tolkningstvister kan därför sägas vara mindre väl

ägnade för prövning i administrativ ordning. Den omständigheten att dy­

lik prövning icke utgör hinder för behörig part att väcka talan i saken vid

arbetsdomstolen utgör visserligen en garanti mot rättsförluster, men det är

redan i och för sig en olägenhet, om det icke sällan skulle förekomma eller

till och med bli vanligt att arbetsdomstolen underkänner ett administrativt

beslut såsom oförenligt med kollektivavtalets rätta innebörd. En av kollek­

tivavtal bunden tjänsteman har också möjlighet att påkalla bistånd av sin

organisation för att vinna rättelse i ett oriktigt beslut av myndigheten. Det

förutsättes, att tjänstemännens huvudorganisationer efter mönster av vad

som härvidlag gäller på den privata arbetsmarknaden skall i huvudavtal

med de offentliga arbetsgivarna överenskomma om en förhandlingsord­

ning, enligt vilken lokal och central förhandling normalt måste äga rum,

innan tvistefrågan hänskjutes till arbetsdomstolen. Vid sådana förhållanden

synes det icke längre vare sig erforderligt eller lämpligt att en av kollek­

tivavtal bunden tjänsteman skall äga få sitt enskilda löneanspråk prövat

även i administrativ ordning. Därför föreslås en särskild lag, enligt vilken

besvär — även kommunalbesvär — ej får anföras mot förvaltande myndig­

hets beslut rörande arbetstagares arbets- och anställningsvillkor, om den

fråga beslutet avser är sådan att tvist därom hör till arbetsdomstolen. Det

föreslagna stadgandet är icke avsett att gälla oorganiserad tjänsteman eller

annan tjänsteman, vars avlöningsförhållanden icke regleras av kollektiv­

avtal. Sådana tjänstemän skall följaktligen bibehållas vid den nuvarande

dubbla möjligheten att få sina löneanspråk prövade i administrativ ord­

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

Öl

ning och vid allmän domstol. Eftersom det enskilda tjänsteavtalet även

i dessa fall ofta kommer att hämta sitt väsentliga innehåll från gällande

kollektivavtal, synes besvärsmyndigheten icke sällan komma att få in­

direkt pröva sådana avtals närmare innebörd. Denna olägenhet synes man

emellertid få godtaga, så länge arbetsdomstolen icke är behörig att pröva

tvister även om enskilda tjänsteavtal. Från rättssäkerhetssynpunkt torde

man icke gärna kunna frånhända en enskild tjänsteman, som icke kan

falla tillbaka på en organisation, hans nuvarande möjlighet att i lönetvisler

få anlita i första hand det mindre kostnadskrävande administrativa be­

svär sförfarandet.

Vad därefter angår arbetsdomstolens behörighet har, framhålles i pro­

memorian, tidigare från olika håll väckts tanken att omgestalta arbetsdom­

stolen till en allmän tjänstedomstol, vilken skulle döma i alla mål rörande

tjänsteavtal, kollektiva såväl som enskilda. Med anledning av förhandlings-

rättsutredningens betänkande har från remisshåll föreslagits att behörig­

heten vidgas åtminstone därhän, att alla tvister angående statstjänstemäns

anställningsvillkor prövas av arbetsdomstolen. Förstnämnda reform ligger

emellertid utom ramen för beredningen av frågan om statstjänstemän-

nens förhandlingsrätt. Båda förslagen skulle dessutom kräva utredningar,

som icke rimligen kan utföras i detta sammanhang. Exempelvis måste in­

stansordningen, det processuella förfarandet och de processekonomiska frå­

gorna undersökas närmare. Arbetsdomstolens huvudsakliga uppgift bör där­

för även sedan de offentliga tjänstemännen tillerkänts rätt att sluta kollek­

tivavtal rörande sina löneförhållanden åtminstone tills vidare bli att döma

i mål om tvister rörande kollektivavtal och i föreningsrättsmål.

Vad därefter angår frågan om arbetsdomstolens sammansättning träder

i förgrunden att stora grupper av offentliga tjänstemän, statliga såväl som

kommunala, kan väntas få sina lönevillkor reglerade i kollektivavtal och

därmed kommer att falla under arbetsdomstolens domvärjo. De får anses

ha befogade anspråk på medinflytande i domstolen genom utvidgning av

förslagsrätten, liksom även staten och kommunerna såsom arbetsgivare på

ett betydligt utvidgat offentligt kollektivavtalsområde. Vid genomförandet

av en sådan förändring i sammansättningen måste emellertid samtidigt be­

aktas önskemålet att inte i onödan utöka antalet dömande ledamöter och

att bevara kontinuiteten i domstolens dömande verksamhet.

För att bibehålla proportionen mellan ledamöter utsedda utan förslag

och ledamöter utsedda efter förslag föreslås icke ändring i antalet dömande

ledamöter. Dessa förutsättes sålunda skola vara högst sju även framdeles.

Därjämte torde man böra hålla fast vid det nuvarande systemet med en

särskild ledamot för tjänstemannamål. Från nu angivna utgångspunkter

synes en lämplig lösning vara, att staten och kommunerna får tillsätta en

särskild ledamot, som skall inträda i domstolen i offentliga mål i stället

för en av ledamöterna, utsedda efter förslag av arbetsgivareföreningarnas

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

52

förtroenderåd, och att förslagsrätten i fråga om den särskilde ledamoten

på tjänstemannasidan utvidgas till att gälla även annan huvudorganisation

av tjänstemän än Tjänstemännens centralorganisation. En lösning i den­

na riktning skulle främjas, om antalet ersättare för de efter förslag utsedda

ledamöterna utökades med halva antalet. Enligt vad inhämtats lär det i

och för sig finnas behov av en sådan utökning. I överensstämmelse här­

med föreslås, att arbetsdomstolen skall bestå av ordförande och åtta leda­

möter, av vilka två skall vara särskilda ledamöter, en på arbetsgivarsidan

för offentliga mål, d. v. s. mål vari staten eller kommun är part på arbetsgi­

varsidan, och en på arbetstagarsidan för tjänstemannamål, d. v. s. mål vari

tjänstemän, offentliga eller enskilda, är part på arbetstagarsidan. Två

ledamöter och sex ersättare skall förordnas efter förslag av arbetsgivare­

föreningarnas förtroenderåd samt två ledamöter och sex ersättare efter för­

slag av Landsorganisationen. Vid tillsättande av den särskilde ledamoten

för offentliga mål och de tre ersättarna för honom skall iakttagas, att minst

två av dessa fyra utses efter förslag av kommunförbund. Den särskilde le­

damoten för tjänstemannamål och två ersättare för honom skall utses efter

förslag av Tjänstemännens centralorganisation och den återstående er­

sättaren efter förslag av annan huvudorganisation av tjänstemän, som

icke tillhör Landsorganisationen. Den särskilde ledamoten för offentliga

mål skall inträda på arbetsgivarsidan i stället för en av de efter förtroende­

rådets förslag utsedda ledamöterna vid handläggning av mål, vari staten

eller kommun är part, såframt icke jämväl annan arbetsgivare är part på

nämnda sida och tvisten huvudsakligen rör sistnämnda part. Den särskilde

ledamoten för tjänstemannamål skall inträda på arbetstagarsidan i stället

för en av de efter Landsorganisationens förslag utsedda ledamöterna vid

handläggning av mål, vari tjänstemannaförening som icke är ansluten till

Landsorganisationen är part, såvida ej också till Landsorganisationen an­

sluten förening är part på arbetstagarsidan och tvisten huvudsakligen rör

sistnämnda part.

I promemorian upptages vidare frågan om kompetensfördelningen mel­

lan Kungl. Maj :t i statsrådet och regeringsrätten såvitt gäller prövningen

av besvär över beslut om avstängning och tvångsentledigande av tjänste­

man. Om statlig tjänsteman tvångsentledigas eller avstänges från tjänst­

göring genom beslut av myndighet, äger han enligt gällande rätt som

regel anföra besvär hos Kungl. Maj :t. Även kommunal tjänsteman äger i

allmänhet anföra besvär hos Kungl. Maj:t över beslut om tvångsentledi­

gande eller avstängning; i vissa fall kan dock beslutet angripas endast

genom s. k. kommunalbesvär. Vidare kan beslut om tvångsentledigande

eller avstängning av tjänsteman hos t. ex. skogsvårdsstyrelse eller hus­

hållningssällskap överklagas hos Kungl. Maj:t. Prövningen av besvären

sker i allmänhet hos Kungl. Maj:t i statsrådet. Besvär över beslut om av­

sättning i disciplinär ordning eller om avstängning i samband med åtal

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

53

eller disciplinärt förfarande prövas dock av regeringsrätten; regeringsrätten

prövar även mål angående avstängning från tjänstgöring och tvångsent-

ledigande av annan anledning än tjänstefel, då fråga är om klagan över

vissa kommunala myndigheters beslut. Utöver rätten att anföra besvär i

administrativ ordning har tjänstemannen rätt att föra talan om skadestånd

vid allmän domstol.

I promemorian framhålles, att prövningen av besvär över beslut om av­

stängning och tvångsentledigande främst avser rättsliga frågor. Det synes

därför naturligt att prövningsrätten i sista hand tillkommer regeringsrät­

ten och icke Kungl. Maj :t i statsrådet. För tjänstemannaorganisationerna

är det enligt vad som inhämtats ett starkt önskemål att prövningsrätten

i dessa ärenden förlägges till regeringsrätten. Prövningsrätten synes böra

tillkomma regeringsrätten i alla de fall då talan kan föras hos Kungl.

Maj :t i här avsedda frågor oavsett om tjänstemannen är anställd hos

staten, kommun eller annan offentlig inrättning och oavsett om anställ­

ningsförhållandet är av offentligrättslig natur eller grundar sig på ett rent

privaträttsligt avtal. På grund av det anförda föreslås, att regeringsrätts­

lagen ändras på det sätt, att regeringsrätten blir behörig att pröva mål

om tvångsentledigande även utan samband med disciplinär bestraffning

samt mål om avstängning från tjänstgöring även utan samband med åtal

eller disciplinärt förfarande.

Vissa spörsmål avseende den statliga revisionen av löneutbetalningar be-

röres i promemorian.

Om en statlig myndighet felaktigt givit ut en löneförmån, kan för närva­

rande rättelse ske anmärkningsvägen. Behovet av den kontroll av löneutbe­

talningar som sker genom anmärkningsförfarandet torde icke bli väsent­

ligen mindre beträffande beslut i avlöningsfrågor därför att sådana frågor i

stor utsträckning kan väntas bli reglerade i kollektivavtal. För den skull

föreslås, att anmärkningsförfarandet skall bibehållas oförändrat även i så­

dana fall som då anmärkningen avser en i kollektivavtal reglerad fråga. Olä­

genheten med att kollektivavtal kan komma att tolkas även i administrativ

ordning är här betydligt mindre framträdande, eftersom prövningen ej di­

rekt avser att skilja mellan partsintressen. Anmärkningsmål i lönefrågor

torde för övrigt liksom hittills komma att bli fåtaliga.

Skulle ett centralt statligt ämbetsverk inrättas för handhavande av för-

handlingsverksamheten, talar, framhålles det i promemorian, vissa skäl för

att den statliga revisionsverksamheten beträffande löneutbetalningar över­

flyttas från riksrevisionsverket till det nya ämbetsverket. Det kan förväntas,

att kommande kollektivavtal mellan staten och tjänstemännens huvudor­

ganisationer blir tillämpade på den statliga arbetsmarknadens tjänsteman­

nasektor i dess helhet och således även för oorganiserade tjänstemän. Det

ter sig då naturligt att åt det statliga centrala förhandlingsorganet anförtro

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

54

även den revisionsmässiga kontrollen av myndigheternas avtalstillämpning.

Förhandlingsorganet måste nämligen under alla förhållanden följa denna

tillämpning i vägledande och rådgivande syfte samt för att få på erfaren­

het grundat underlag för sina ställningstaganden vid kommande avtalsrö­

relser. Därigenom blir organet bättre skickat än ett fristående revisionsverk

alt bedöma, huruvida en felaktig avtalstillämpning är av sådan art att revi-

sionsanmärkning bör göras. Förlägges revisionsverksamheten till förhand­

lingsorganet, undvikes dessutom dubbelarbete, varjämte man vinner den

fördelen att organets rådgivande och vägledande verksamhet ökar i effekti­

vitet.

Mot det här väckta förslaget skulle kunna anföras, att förhandlingsorga­

net inte blir lika väl ägnat som ett fristående revisionsverk att verkställa

sifferrevision och granska bokföring in. in. Skulle invändningen anses vä­

gande, finns möjligheten att fördela revisionsuppgifterna mellan de två

myndigheterna efter deras sakliga kompetens. Anförtros revisionsverksam­

heten i dess helhet åt en myndighet, bör det åligga denna att i erforderlig ut­

sträckning samråda med den andra.

Såsom tidigare nämnts framlägges i departementspromemorian förslag

till en ny lag om statens tjänstemän. I promemorian framhålles, att den le­

dande principen vid utformningen av lagförslaget varit att icke föreslå and­

ra ändringar i gällande rätt än som måste anses följa av övergången till

privaträttslig reglering av tjänstemännens ekonomiska förmåner. Helt har

denna princip dock ej kunnat iakttagas. Vissa gällande bestämmelser om

statstjänstemännens skyldigheter och rättigheter är föråldrade eller ofull­

ständiga. En omprövning av dem har ansetts påkallad i detta sammanhang.

De med kodifieringen i en författning sammanhängande kraven på större

enhetlighet har föranlett, att vissa bestämmelser underkastats materiell änd­

ring. Vidare föreslår beredningen lagfästande av vissa rättsregler, som ej

framgår av författning men som är vedertagna i praxis.

Beträffande spörsmålet vilka anställda hos staten som bör vara under­

kastade tjänstemannalagen och därmed de föreslagna begränsningarna i

förhandlingsrättsligt hänseende framhålles i promemorian att i gällande för­

fattningar användes orden tjänst och tjänsteman i olika betydelser. 1 %ilken

bemärkelse beteckningen tjänsteman än användes, torde ett gemensamt

kännetecken dock vara att det skall föreligga en anställning som arbetsta­

gare. Uppdragstagare anses ej som tjänsteman. Förslaget till tjänstemanna-

lag bygger på denna distinktion, vars närmare innebörd i allmänhet låter

sig fastställa med ledning av allmänna avtals- och arbetsrättsliga regler. Till

arbetstagare i lagens mening räknas ej uppdragstagare. Inom den statliga

verksamheten lär ledamöter av styrelser, nämnder, kommissioner och kom­

mittéer i denna sin egenskap som regel vara att betrakta som uppdrags­

tagare.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

55

För att tjänstemannaställning skall föreligga synes ej böra krävas, att

arbetstagaren innehar eller uppehåller en tjänst i teknisk mening, d. v. s.

en i förvaltningsorganisationen mera varaktigt infogad befattning. De lcrav

på förvaltningens rörlighet och smidighet som moderna förhållanden stäl­

ler har lett till ökat ianspråktagande för statliga uppgifter av arbetstagare

med mindre fast anställning. Vid en reglering i lag av det statliga anställ­

ningsförhållandet bör dessa arbetstagare ej lämnas utanför. Till tjänste­

man i lagens mening räknas därför även arbetstagare som ej upptagits på

tjänste- eller personalförteckning, t. ex. kommittésekreterare eller teknisk

eller ekonomisk expert, som anlitas för mera tillfälliga arbetsuppgifter

utan att dock vara uppdragstagare.

De straffrättsliga skälen för ämbetsansvarets utformning sammanfaller

ej med de stats- och förvaltningsrättsliga synpunkter som bör bestämma

tjänstemannabegreppet inom statsförvaltningen. Enligt gällande rätt känne­

tecknas anställningsförhållandet även för åtskilliga icke ämbetsansvariga

arbetstagare hos staten av särskilda, ur offentligrättsliga grundsatser här­

ledda regler såsom bestämmelser om tillsättning efter förtjänst och skick­

lighet, anställningstrygghet, tjänstepliktens innehåll och disciplinära påfölj­

der vid tjänstepliktens åsidosättande. De grundläggande bestämmelserna

härom har ansetts ha sådan allmän betydelse att de bör intagas i lag. För­

slaget till tjänstemannalag avser därför även andra arbetstagare än dem

som är underkastade ämbetsansvar.

Vissa skäl kan anföras, säges i promemorian, för alt lagen borde omfatta

alla arbetstagare hos staten. Utvecklingen har gått mot utjämning av an­

ställnings- och arbetsvillkoren mellan tjänstemän och kollektivavtalsanställ-

da. öppnas möjlighet att sluta kollektivavtal om tjänstemännens ekono­

miska förmåner, utjämnas skillnaderna mellan de båda arbetstagargrup-

perna ytterligare. För närvarande gäller dock, förutom i förhandlingsrätts-

ligt avseende, olika regler i sådana väsentliga frågor som skydd mot entle­

digande, skyldigheter i tjänsten och disciplinära åtgärder. Det har ej varit

möjligt att i detta sammanhang upptaga frågan om införande av gemen­

samma sådana regler för alla statsanställda. Härtill kommer, att de offent­

ligrättsliga skälen för begränsning av förhandlingsrätten inom det statliga

området ej gör sig gällande med samma styrka inom de verksamhetsområ­

den, som för närvarande har kollektivavtal. Förslaget till tjänstemannalag

bygger därför på ett bibehållande av nuvarande ordning med två grupper

av arbetstagare, sådana med tjänstemannaställning och sådana utan anställ­

ning som tjänsteman.

Arbetsuppgifternas art lär knappast kunna läggas till grund för denna

skillnad. Det synes ofrånkomligt, att gränsdragningen mellan de båda grup­

perna av arbetstagare sker efter i huvudsak formella synpunkter. Väsent­

ligt är att den ej skapar ovisshet om lagens tillämpningsområde. Spörsmålet

om gränsdragningen hör icke till de frågor över vilka parterna äger dispo­

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1065

56

nera genom avtal. Skiljelinjen kan därför ej dragas efter bestämmelser om

löneplan eller andra grunder för lönens bestämmande. I stället bör anställ­

ningsformen vara avgörande för frågan om en arbetstagare är anställd som

tjänsteman. Frågor om tillsättning av tjänsteman hör icke till avtalsom­

rådet. Förslaget till tjänstemannalag reglerar vilka anställningsformer som

skall användas vid tillsättning av tjänsteman och enligt förslaget skall den

anställde tillställas skriftligt bevis att han är anställd som tjänsteman. Av-

gränsningen nedåt av tjänstemannaområdet föreslås skola liksom för när­

varande bero av Kungl. Maj :ts och myndigheternas prövning. Avsikten är

dock att lagen skall vinna tillämpning på i huvudsak samma kategorier av

arbetstagare som för närvarande är anställda enligt löneplan eller som arvo-

dister eller enligt personliga kontrakt.

Från principiella synpunkter kan, framliålles i promemorian, erinringar

göras mot att tjänstemannalagens tillämpningsområde och frågan om ut­

rymmet för förhandlingar och avtal sålunda blir beroende av administra­

tivt träffade avgöranden. I allmänhet behöver dock tvekan icke uppkomma

om tjänstemannabegreppets innebörd inom statlig förvaltning. Sedan tjäns­

temän och övriga arbetstagare förts närmare varandra med avseende på

förhandlingsrätt och tillgång till fackliga stridsmedel, får för övrigt gräns­

dragningen ej samma betydelse som hitintills. Några svårigheter vid den

praktiska tillämpningen av lagen torde därför ej behöva uppkomma.

De föreslagna begränsningarna i kommunaltjänstemännens och vissa

andra icke statliga tjänstemäns förhandlingsrätt bör enligt promemorian

regleras i en särskild lag rörande dessa tjänstemän. Nära till hands ligger

att anknyta tillämpningsområdet för en sådan lag till verksamhetens art,

d. v. s. göra lagen tillämplig på alla tjänstemän inom kommunal och annan

offentlig icke-statlig verksamhet. Med en sådan lösning skulle man nå for­

mell överensstämmelse med statstjänstemannalagen. Att på så sätt låta

lagen omfatta även tjänstemän utanför de ämbetsansvarigas krets reser

emellertid flera problem. Härigenom aktualiseras nämligen frågan om

gränsdragningen mellan tjänstemän och arbetare och denna föranleder sär­

skilda svårigheter inom icke-statlig offentlig verksamhet. Här låter det sig

nämligen inte göra — bl. a. med hänsyn till den kommunala självstyrelsen

— att överlämna åt Kungl. Maj :t att genom valet av anställningsform be­

stämma tillämpningsområdet för en sådan lag. Härtill kommer att före­

skrifter om disciplinärt ingripande mot tjänsteman, som saknar ämbets-

ansvar, meddelats i offentligrättslig ordning endast inom den av staten di­

rigerade verksamheten och det ej lär kunna ifrågakomma att inom exempel­

vis kommunernas egenförvaltning ersätta nuvarande i kommunala regle­

menten intagna disciplinbestämmelser med föreskrifter i allmän författ­

ning. Även om nu angivna svårigheter skulle kunna övervinnas, möter emel­

lertid ytterligare den invändningen mot den här ifrågasatta lösningen, att

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

57

man därmed skulle införa en offentligrättslig reglering på ett område som

hittills lämnats fritt för kollektivavtal utan begränsning och där också åt­

skilliga kollektivavtal träffats under i stort sett samma förutsättningar som

på arbetsmarknadens enskilda sektor. Det saknas, framhålles i promemo­

rian, bärande skäl att ändra bestående ordning för icke-statliga offentliga

tjänstemän i begränsande riktning, samtidigt som man ger statens tjäns­

temän full förhandlingsrätt beträffande deras ekonomiska anställningsvill­

kor.

Om man sålunda begränsar lagens tillämpningsområde till ämbetsansva-

riga tjänstemän, synes det inte erforderligt att efter mönster av statstjänste-

mannalagen i själva lagen upptaga förhållandevis utförliga bestämmelser

om sådana arbets- och andra anställningsvillkor som bör vara underkasta­

de offentligrättslig reglering. I stället torde det vara lämpligt att härvid­

lag återfalla på redan givna författningsbestämmelser och nöja sig med att

därutöver från statstjänstemannalagen hämta vissa stadganden, som har

principiell betydelse även för icke-statliga offentliga tjänstemän. Mot tan­

ken att för de tjänstemän, som här avses, införa gemensamma lagbestäm­

melser motsvarande dem i lagen om statens tjänstemän talar att verksam­

hetsområdena och förhållandena i övrigt i hög grad skiftar.

Beträffande övergången till den nya ordningen anföres i promemorian.

Lagen om statens tjänstemän avses skola gälla även beträffande tjänste­

man, som vid lagens ikraftträdande innebar tjänst som avses i lagen. Den

befogenhet för staten att vidtaga lockout som lagen inför synes dock ej

utan vidare böra avse sådan tjänsteman. Har tjänstemannen fullmakt på

tjänsten, anses han ha grundlagsenligt skydd för lönen eller i vart fall viss

del därav och detta skydd har ansetts kunna innefatta hinder för staten att

vidtaga lockout mot honom. Även beträffande övriga redan anställda

tjänstemän synes de rättsliga förutsättningarna för lockoutvapnets använ­

dande vara ovissa. Därför bör öppnas möjlighet för redan anställd tjänste­

man att ställa sig utanför den nya ordningen med kollektivavtal och till­

gång till fackliga stridsmedel. Enligt förslag till övergångsstadgande äger

sådan tjänsteman inom tre månader efter lagens ikraftträdande hos den

avlöningsutbetalande myndigheten anmäla, att han önskar stå utanför

lockout. En dylik anmälan medför, att lockout ej kan vidtagas mot tjäns­

temannen och att han själv under anställningstiden ej äger deltaga i strejk.

Anmälan medför vidare, att vid lagens ikraftträdande gällande löne- och

pensionsbestämmelser alltjämt skall äga tillämpning beträffande tjänste­

mannen, även sedan dessa bestämmelser såvitt gäller övriga tjänstemän er­

satts av kollektivavtal. Detta innebär att tjänsteman, å vilken statens löne-

förordning den 31 maj 1957 (nr 228) är tillämplig, även framdeles blir un­

derkastad de ändringar av löne- och pensionsförmåner som beslutas av

Kungl. Maj :t och riksdagen (löneförordningens övergångsbestämmelse

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1065

58

punkt 5). Har tjänstemannen lön enligt äldre bestämmelser kommer att

gälla vad för sådan tjänsteman är särskilt stadgat om skyldighet att un­

derkasta sig ändrade bestämmelser om lön och pension.

De statliga och kommunala huvudavtalen

Som tidigare nämnts träffades den 3 september 1963 ett huvudavtal

mellan företrädare för civildepartementet, å ena, samt statstjänstemännens

huvudorganisationer, å andra sidan, innehållande bestämmelser bl. a. om

förhandlingsordning och åtgärder till förebyggande av samhällsfarliga kon­

flikter inom det Kungl. Maj :t underställda statstjänstemannaområdet. Över­

enskommelsen har enligt det vid avtalets undertecknande förda protokollet

av företrädaren för departementet träffats under förutsättning av Kungl.

Maj :ts bemyndigande. Avsikten är att överenskommelsen skall gälla som

kollektivavtal vid sidan av ny lagstiftning på området.

Genom huvudavtalet stadfästes i huvudsak den praxis för förhandlings-

verksamheten som utbildats under senare år och som innebär att för­

handlingar i alla mera betydande frågor föres direkt med tjänstemän­

nens fyra huvudorganisationer Statstjänarkartellen, Statstjänstemännens

riksförbund, Sveriges akademikers centralorganisation och Tjänstemän­

nens centralorganisations statstjänstemannasektion.

Under tid då kollektivavtal gäller skall i tvist mellan parterna förhand­

ling äga rum i den ordning avtalet stadgar. Sådan förhandling föres i förs­

ta hand lokalt mellan den myndighet och den organisation tvisten närmast

rör (lokal förhandling). Kan uppgörelse ej nås vid lokal förhandling, äger

part som vill fullfölja ärendet, hänskjuta frågan till central förhandling.

Då tvistens beskaffenhet eller andra omständigheter föranleder det, må

tvisten direkt upptagas till central förhandling. Den centrala förhandlingen

föres, om tvisten rör tolkning eller tillämpning av kollektivavtal, av de par­

ter som slutit avtalet och eljest av den myndighet och den organisation,

som äger förhandla om kollektivavtal i frågan. De närmare befogenheterna

för statliga myndigheter att föra lokal och central förhandling förutsättes

skola regleras av Kungl. Maj :t i administrativ ordning.

Förutom vissa föreskrifter om förfarandet vid förhandling innehåller

huvudavtalet regler om att part förlorar rätten att föra talan, om förhand­

ling ej påkallas eller om talan vid arbetsdomstolen ej väckes inom viss tid

efter förhandlings avslutande.

Huvudavtalets bestämmelser om begränsning i rätten att vidtaga strids­

åtgärder innehåller i huvudsak följande.

Arbetsinställelse, blockad, bojkott eller annan därmed jämförlig strids-

åtgärd får icke i något fall vidtagas förrän en vecka förflutit efter det

skriftligt meddelande (varsel) lämnats motparten om den tilltänkta strids-

åtgärden. Försummelse häremot kommer alltså att medföra, förutom i vissa

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

59

fall ansvar enligt 3 a § lagen den 28 maj 1920 (nr 245) om medling i arbets­

tvister, jämväl skadestånd för kollektivavtalsbrott. För att stridsåtgärd på

arbetstagarsidan skall vara lovlig enligt huvudavtalet krävs vidare, att åtgär­

den skall ha beslutats eller medgivits av vederbörande huvudorganisation.

Detta innebär sålunda en skärpning av den i promemorian föreslagna lagen

om statens tjänstemän, vilken som tidigare nämnts ej fordrar mer än att en

organisation, alltså även exempelvis en lokalförening, står bakom stridsåt-

gärden. Vidare gäller enligt huvudavtalet, att under kollektivavtals giltighet

stridsåtgärd i anledning av viss tvist ej får vidtagas av part, som försuttit

sin rätt till förhandling eller som eljest icke fullgjort sin förhandlingsskyldig­

het enligt huvudavtalets regler om förhandlingsordning. Ej heller får strids­

åtgärd vidtagas med mindre varsel lämnats inom tre månader efter förhand­

lingens avslutande. De nu nämnda begränsningarna i rätten till stridsåtgär­

der gäller generellt oavsett de större eller mindre skadeverkningar som kan

följa av stridsåtgärden.

Ytterligare begränsningar i stridsmedlens användande är stadgade i syfte

att förhindra s. k. samhällsfarliga konflikter. Enligt huvudavtalet skall

parterna tillsätta en gemensam nämnd, kallad statstjänstenämnden, med

uppgift att behandla sådana konflikter. Nämnden består av åtta ledamöter,

varav staten och huvudorganisationerna utser hälften var. Skulle vederbö­

rande förhandlingsparter ej kunna enas om åtgärder för att undvika, be­

gränsa eller häva en samhällsfarlig konflikt, äger ena parten hänskjuta till

nämnden att pröva, om konflikten är ägnad att otillbörligt störa viktiga

samhällsfunktioner. Ett sådant hänskjutande medför att varslad stridsåt­

gärd, som ej redan påbörjats, måste uppskjutas i avvaktan på nämndens

utlåtande. Föreligger ej nämndens utlåtande inom två veckor från hänskju-

tandet, är dock parten oförhindrad att påbörja stridsåtgärden, såframt ej

nämnden med hänsyn till behovet av rådrum förordnat om uppskov med

avgivande av utlåtandet. Har sådant förordnande meddelats, är parten ej

skyldig att uppskjuta stridsåtgärden längre än till dess tre veckor för­

flutit från det frågan hänsköts till nämnden. Nämndens utlåtande är ej

bindande för parterna utan har betydelse blott som ett auktoritativt ut­

talande om konfliktens samhällsvådlighet.

Det mellan kommunförbunden och kommunaltjänstemännens huvud­

organisationer den 11 januari 1964 träffade huvudavtalet överensstämmer

i det stora hela med det statliga huvudavtalet. En avvikelse är att på det

kommunala området även en till huvudorganisation ansluten riksorganisa­

tion av tjänstemän äger påkalla förhandling om upprättande eller pro-

longering av kollektivavtal. Bestämmelserna om behandling av samhälls­

farliga konflikter inom kommunal verksamhet överensstämmer helt med

motsvarande regler i huvudavtalet för det statliga tjänstemannaområdet.

Båda huvudavtalen, som träder i kraft å dag som parterna framdeles

bestämmer, gäller tills vidare med en uppsägningstid av sex månader.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

60

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

Remissyttranden

Flertalet remissinstanser (ca 45) har ställt sig positiva till grunderna

för de i departementspromemorian framlagda förslagen.

Hit hör bl. a. Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, fång­

vårdsstyrelsen, överbefälhavaren, försvarets civilförvaltning, socialstyrel­

sen, generalpoststyrelsen, telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, väg- och vatten­

byggnadsstyrelsen, sjöf artsstyrelsen, vattenfallsstyrelsen, statskontoret,

kammarrätten, Uppsala domkapitel, skolöverstyrelsen, lantbruksstyrelsen,

juridiska fakulteten i Lund, arbetsdomstolens ordförande, arbetsmarknads­

styrelsen (majoriteten), statens avtalsnämnd, samtliga hörda länsstyrelser,

justitieombudsmannen, Landsorganisationen, tjänstemannaorganisationer­

na, Svenska arbetsgivareföreningen, Skogsvårdsstyrelscrnas förbund, full­

mäktige i riksbanken och fullmäktige i riksgäldskontoret. Såsom framgår

av det följande förordar eller ifrågasätter dock några av dessa remissin­

stanser vissa inskränkningar i rätten att vidtaga stridsåtgärder.

Till närmare belysning av hur de nu nämnda myndigheterna och orga­

nisationerna mottagit förslagen må följande anföras ur remissvaren. Hov­

rätten över Skåne och Blekinge erinrar om att hovrätten i sitt utlåtande

över förhandlingsrättsutredningens betänkande anslutit sig till uppfatt­

ningen att några principiella hinder icke bör möta att inom stora delar

av statsförvaltningen införa en utvidgad förhandlingsrätt för statstjänste-

männens del efter mönster av den allmänna arbetsrätten. Hovrätten anser

ej heller några principiella invändningar kunna göras mot den lösning

som förordas i departementspromemorian. I jämförelse med förhand­

lingsrättsutredningens förslag innebär sistnämnda lösning bestämda prak­

tiska företräden. Därigenom undvikes den ytterst svårlösta uppgiften att

i lag draga en gräns mellan anställda med rätt att använda stridsmedel

och sådana utan rätt därtill. Bestämmelserna i ämnet kan få en enhetlig

utformning och väl ansluta sig till rådande praxis i fråga om förhand­

lingar. Socialstyrelsen finner det glädjande att man i den svåra och sedan

länge diskuterade frågan om förhandlingsrätt för de offentliga tjänste­

männen nu funnit en lösning som, såvitt styrelsen kan bedöma, tillgodo­

ser såväl rimliga önskemål från tjänstemännens sida som en acceptabel

säkerhet för ett kontinuerligt bedrivande av den allmänna verksamheten.

Liknande uttalanden gör generalpoststyrelsen, väg- och vattenbyggnads­

styrelsen, lantbruksstyrelsen, statens avtalsnämnd, justitieombudsmannen,

Svenska arbetsgivareföreningen och Skogsvårdsstyrelsernas förbund. Lands­

organisationen och Statstjänarkartellen hälsar med tillfredsställelse att

även ämbetsansvariga tjänstemän hos stat och kommun får förhandlings­

rätt enligt 1936 års lag men understryker vikten av att förhandlings- och

61

avtalsrätten omfattar alla de ämnen, där icke ett starkt samhällsintresse

påkallar undantag. Landsorganisationen uttalar vidare sin tillfredsställelse

över den förhandlingsordning, varom överenskommelse träffats i huvud­

avtalet mellan staten och de fyra huvudorganisationerna på statstjänste-

mannaområdet. Tjänstemännens centralorganisation framhåller, att de

grundläggande principiella frågeställningarna om statstjänstemännens för­

handlingsrätt med den föreslagna lösningen synes kunna föras utom dis­

kussionen, och noterar med tillfredsställelse att förslag framlagts om ny

reglering även av kommunal tjänstemännens förhandlingsrätt. Centralor­

ganisationen framhåller, att det från principiella synpunkter skulle varit

tillfredsställande om inskränkningar ej gjorts i den fria avtalsrätten, men

säger sig ha förståelse för att statsmakterna med hänsyn till de offentliga

tjänstemännens ämbetsansvar förbehållit sig rätten att ensidigt reglera

vissa av tjänstemans åligganden i tjänsten. Sveriges akademikers central­

organisation konstaterar med tillfredsställelse, att den principiella upp­

byggnaden av förslaget i allt väsentligt tillgodoser de krav som central­

organisationen har haft inför en ny förhandlingsrätt för de offentligt an­

ställda tjänstemännen. Centralorganisationen anför vidare, att det inne­

burit vissa fördelar att förhandlingsrättsreformen icke tidigare förts fram

till lösning. Förutsättningarna för att införa en verklig avtalsrätt har näm­

ligen under intrycket av den faktiska utvecklingen på området undan för

undan förstärkts. En för tidig kodifiering skulle ha kunnat leda till en

otillfredsställande begränsning av de offentliga tjänstemännens förhand­

lingsrätt. Statstjänstemännens riksförbund anser, att förhandlingsrätten i

allt väsentligt bör utformas enligt förslagen i departementspromemorian.

Arbetsdomstolens ordförande framhåller, att de i promemorian framlag­

da förslagen i viss mån synes vara att betrakta som ett resultat av för­

handlingar mellan företrädare för staten och berörda arbetstagargrupper

och att han vid sin granskning ansett sig böra taga hänsyn härtill. På

några punkter synes lämpligheten av den föreslagna regleringen tveksam

och vissa frågor torde kräva ytterligare bearbetning. De anmärkningar

som kan riktas mot förslagen är emellertid icke av sådan betydelse att för­

slagens genomförande bör uppskjutas.

Några remissinstanser med en i övrigt positiv inställning till förslagen

beklagar, att icke vissa med förhandlingsrättsfrågan sammanhängande

spörsmål upptagits till prövning. Sålunda anmärker bl. a. Svea hovrätt och

arbetsdomstolens ordförande, att enligt de framlagda förslagen ämbetsan-

svaret alltjämt får arbetsrättslig betydelse. Det hade varit önskvärt, fram-

hålles det, att i samband med den nu föreslagna lagstiftningen utredning

verkställts och förslag framlagts såväl om ämbetsansvarets innehåll som

om dess personella omfattning. Andra remissinstanser, bland dem besvärs-

sakkunniga och förvaltningsdomstolskommittén, anser, att frågan om

prövning av arbetsrättsliga tvister inom det offentliga tjänstemannaom­

Kungl. Maj:ts proposition nr C>0 år 1965

62

rådet icke erhållit en i allo tillfredsställande lösning, och understryker det

angelägna i att det processuella utredningsarbetet på området fullföljes

utan dröjsmål. Statens lönenämnd, Landsorganisationen och Tjänstemän­

nens centralorganisation efterlyser en allmän översyn av det för statstjänste-

männen gällande disciplinära bestraffningssystemet.

ingen av de remissinstanser som ansett det i och för sig önskvärt, att

de nu aktuella reformerna fått en vidare omfattning, har emellertid yrkat

uppskov med genomförandet av de framlagda förslagen. Svea hovrätt un­

derstryker, alt intresset av en reform av de offentliga tjänstemännens för­

handlingsrätt väger tyngre än de olägenheter som är förknippade med att

vissa problem måste ställas på framtiden. Arbetsdomstolens ordförande gör

ett liknande uttalande.

Grunderna för den föreslagna lagstiftningen har tillstyrkts även av

kommunförbunden och Stockholms stad. Dessa remissinstanser har emel­

lertid som villkor för sitt tillstyrkande uppställt kravet att det kommunala

förhandlings- och avtalsområdet begränsas på samma sätt som i förslaget

skett med det statliga och att det klarlägges i vad mån kommunal tjänste­

man är av jäv förhindrad att i tjänsten handlägga anställningsfrågor, i vil­

ka som motpart står organisation där tjänstemannen tillhör styrelsen eller

innehar annat förtroendeuppdrag eller är funktionär.

Ett par remissinstanser har ansett, att de med hänsyn till det sätt varpå

ärendet beretts icke bör taga ställning till förslagets grunder. Sålunda an­

för justitiekanslcrsämbetet, att ämbetet med hänsyn till att ärendet varit

föremål för beredning inom civildepartementet och för överläggningar med

tjänstemännens huvudorganisationer ansett sig böra icke närmare bedöma

principerna för den föreslagna lagstiftningen utan begränsa sin gransk­

ning till speciella delar. Samma ståndpunkt intager riksåklagarämbetet och

hovrätten för Nedre Norrland.

En kritisk inställning till grunderna för den föreslagna lagstiftningen

präglar medicinalstyrelsens och militieombudsmannens yttranden. Militie-

ombudsmannen anser, att förslagen ger arbetstagarföreningarna alltför

stor makt, och yttrar härom.

Det kan väl invändas att föreningarna står under ansvarskännande led­

ning som aldrig skall utnyttja stridsåtgärder till att skapa samhällsfar­

liga situationer. Men icke desto mindre har föreningarna möjlighet därtill,

och man måste fråga sig varför det skall tillhandahållas dem maktresurser,

som förutsättes ej skola användas men likväl under speciella omständig­

heter kan tänkas bli missbrukade. Oavsett hur föreningarna kommer att

använda sin maktställning har emellertid saken även en principiell sida

av konstitutionell natur. Enligt § 4 regeringsformen skall riket styras av

Konungen allena. I och med att statstjänstemännen får obegränsad strejk­

rätt synes Kungl. Maj:t icke kunna fritt fullgöra denna uppgift, utan stats­

verksamhetens upprätthållande blir ytterst beroende av statstjänstemän-

nens föreningar. Visserligen kan man få strejkande tjänstemän att återgå

till arbetet genom att medgiva de krav som strejken avsett att genom­

Iiungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

63

driva. Därigenom skulle emellertid riksdagens grundlagsstadgade rätt att

utöva beskattning och bestämma om användningen av statens medel kunna

lida intrång. Att arbetstagarföreningar genom strejkrätten erhåller möj­

lighet att hindra statsverksamheten torde för övrigt icke stå i överens­

stämmelse med demokratins och parlamentarismens principer. Riksdagen

väljes av medborgarna, och regeringen är i sin tur beroende av riksdagens

förtroende. Då sålunda, såsom det uttryckes i författningsutredningens

förslag till regeringsform, all statsmakt i Sveriges rike utgår från Sveriges

folk, synes det icke finnas utrymme för något slags medinflytande från

föreningar av allenast vissa kategorier medborgare.

Medicinalstyrelsen säger sig numera vara tveksam om det är förenligt

med det allmännas intresse att beträda den föreslagna vägen med kollek­

tivavtal med hänsyn till de konsekvenser för samhällets olika funktioner

som därav kan följa.

Vad angår den närmare utformningen av de i departements­

promemorian framlagda förslagen har bl. a. Svea hovrätt, hovrätten för

Nedre Norrland, fångvårdsstyrelsen, socialstyrelsen, justitieombudsmannen

och Statstjänstcmännens riksförbund särskilt framhållit, att förslagen är

i huvudsak väl ägnade att läggas till grund för lagstiftning.

I övrigt har — förutom de två remissinstanser som avböjt grunderna för

förslagen — endast universitetskanslersämbetet avstyrkt, att förslagen utan

väsentlig omarbetning förelägges riksdagen. Ämbetet åberopar för sin

ståndpunkt i denna del inhämtade yttranden från större akademiska kon­

sistorierna i Uppsala och Stockholm.

Förslaget om övergång till kollektivavtal som instrument att reg­

lera de offentliga tjänstemännens anställningsvillkor har remissinstanser­

na med ett par undantag tillstyrkt eller lämnat utan erinran.

Tämligen allmänt återkommer i remissvaren uppfattningen att över­

gången till ett kollektivavtalssystem får ses som en konsekvens av den ut­

veckling som faktiskt ägt rum och att det är önskvärt, att nuvarande löne-

överenskommelser tillägges det rättsliga innehåll som gäller för motsvaran­

de överenskommelser på arbetsmarknaden i övrigt. Bland remissinstanser

med denna inställning må nämnas Svea hovrätt, överståthållarämbctet,

länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt statens avtalsnämnd.

I några yttranden framhålles att kollektivavtalsreglering är förenad med

särskilda fördelar. Sålunda anför järnvägsstyrelsen, att den erfarenhet sty­

relsen hittills har av de avtalsuppgörelser och deras tillämpning som omfat­

tar kollektivavtalsanställd personal synes peka på att det därvid tillämpade

systemet fungerar tämligen smidigt. Detta kan däremot knappast sägas vara

fallet när det gäller att efter nuvarande grunder reglera tjänstemannaper­

sonalens villkor. Väg- och vattenbyggnadssiyrclsen hävdar, att det för de

statliga myndigheterna måste vara av väsentligt intresse att kunna på sam­

Kiingl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

G 4

ma villkor och därigenom lika effektivt som de enskilda företagen konkur­

rera om den bästa arbetskraften på arbetsmarknaden. För styrelsen ter sig

förfarandet att genom kollektivavtal bestämma löner och andra förmåner

på det statliga tjänstemannaområdet som en påtaglig möjlighet att på gynn­

sammare villkor än hitintills konkurrera om arbetskraften inom den öppna

arbetsmarknaden. Med kollektivavtal även för statliga tjänstemän torde för­

utsättningarna för en marknadslöneanpassning av de statliga lönerna vara

betydligt större än hitintills. Allmänna uttalanden om värdet av att kunna

träffa kollektivavtal göres av bl. a. Uppsala domkapitel, skolöverstyrelsen

och tjänstemannaorganisationerna.

Den i departementspromemorian intagna ståndpunkten att ämbetsansva-

ret icke innefattar hinder mot reglering i avtal av andra anställningsvill­

kor än sådana som avser åligganden i tjänsten har icke föranlett erinringar

under remissbehandlingen.

Att ämbetsansvaret enligt föreliggande förslag alltjämt får viss arbets-

rättslig betydelse framhålles dock av några remissinstanser som ett mindre

önskvärt resultat. Arbetsdomstolens ordförande anför härom följande. Till-

lämpningsområdet för den föreslagna lagen om kommunala m. fl. tjänste­

män anknyter direkt till ämbetsansvaret. Däremot är tillämpningsområdet

för lagen om statens tjänstemän avgränsat på annat sätt. Emellertid är ej

heller här ämbetsansvaret helt utan betydelse. Av uttalanden i promemo­

rian att döma skall nämligen samtliga statstjänstemän med ämbetsansvar

hänföras under lagen. Detta har ansetts nödvändigt, emedan ansvar för

tjänstefel enligt gällande straffrättsliga regler synes förutsätta, att arbetsta­

garens tjänsteåligganden regleras i offentligrättslig ordning. Vidare är en­

ligt förslaget deltagande i strejk alltjämt i princip att betrakta som brott

mot tjänsteplikt, och för att en ämbetsansvarig tjänsteman skall äga till­

gång till ett dylikt stridsmedel erfordras att de i lagen om statens tjänste­

män intagna bestämmelserna härom är tillämpliga på honom. Av vad nu

anförts framgår att förslaget icke innebär, att ämbetsansvarets betydelse

på arbetsrättens område upplöses på ett sådant sätt som från såväl arbets-

rättsliga som straffrättsliga synpunkter varit önskvärt. Inom straffrätten

har en revidering av det ålderdomliga och svårtolkade stadgande som an­

ger de ämbetsansvarigas krets länge ansetts påkallad. Det samband mellan

ämbetsansvaret och arbetsrätten som bibehålies i förevarande förslag bör

icke få stå i vägen för en sådan revidering. Därvid torde få övervägas, huru­

vida de nya reglerna för ämbetsansvarets personella omfattning kan tillåtas

återverka på det nu ifrågavarande området eller huruvida det återstående

sambandet mellan ämbetsansvaret och arbetsrätten måste avskäras. Spörs­

målet är uppenbarligen av betydelse främst för de arbetstagare som avses

skola omfattas av lagen om kommunala in. fl. tjänstemän. Svea hovrätt

anför liknande synpunkter.

Uttalandet i departementspromemorian att brottsbalkens regler om äm-

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

65

betsansvar icke, lika litet som de för statstjänstemannen gällande discipli­

nära straffreglerna, avser åsidosättande av förpliktelse enligt avtal har ej

mött gensaga. Några remissinstanser, bland dem Svea hovrätt, arbetsdom­

stolens ordförande och besvärssakkunniga, förordar, att frågan om att låta

ämbetsansvaret sanktionera även avtalsförpliktelse senare blir föremål för

utredning. Svea hovrätt säger sig i och för sig dela den i promemorian ut­

talade uppfattningen att tjänsteman, som begått avtalsbrott och på grund

därav erhållit tillsägelse av överordnad om rättelse, kan straffas för tjänste­

fel, om han ej efterkommer tillsägelsen. För tjänstemannen synes det emel­

lertid, framhåller hovrätten, vara likgiltigt om straffansvaret föranleds av

avtalsbrottet såsom sådant eller av brottet mot lydnadsplikten.

I några yttranden kritiseras departementspromemorians inställning till

frågan om påföljd för avtalsbrott. Telestyrelsen anför, att något som i själ­

va verket är ett avtalsbrott med promemorians betraktelsesätt skulle kunna

förvandlas till tjänstefel. Det inger stark olust om myndigheterna skulle slå

in på en sådan väg för att utöva sanktioner mot avtalsbrott. Styrelsen fram­

håller som väsentligt, att myndigheterna har samma möjlighet att ingripa

mot en tjänsteman —- oavsättlig eller icke — vare sig det gäller åsidosät­

tande av avtalsförpliktelse eller försummelse av offentligrättsligt reglerad

tjänsteplikt. Även besvärssakkunniga hävdar, att man synes ha att välja

mellan att bestraffa avtalsbrottet såsom sådant och att icke låta straff över­

huvud komma i fråga i sammanhanget. Militieombudsmannen förordar, att

frågan om sanktionering av avtalsförpliktelser utredes ytterligare. Militie­

ombudsmannen framhåller, att påföljderna för avtalsbrott enligt förslaget

kan bli olika beroende på om tjänstemannen är oavsättlig eller icke eller

om kollektivavtal eller enskilt avtal är tillämpligt på honom. Det kan icke

vara motiverat att så varierande sanktioner skall komma till användning.

Militieombudsmannen anser nödvändigt, att frågan om ämbetsansvaret upp­

tages till närmare övervägande. I samband därmed bör även prövas om

skadestånd enligt lagen om kollektivavtal lämpligen bör ifrågakomma i

förhållandet mellan staten och dess tjänstemän, eftersom ett skadestånd

som utgår oberoende av skada i realiteten inte är något annat än ett pen­

ningstraff.

En negativ inställning till kollektivavtalet som form för reglering av de

offentliga tjänstemännens löneförmåner kommer till uttryck i medicinal­

styrelsens yttrande. Enligt styrelsens erfarenhet från hittillsvarande löne­

förhandlingar för vissa grupper inom hälso- och sjukvårdens område synes

kollektivavtalet icke utgöra någon lämplig och smidig form för det mång­

facetterade arbetstagarmönster, som finnes inom hälso- och sjukvårdens

verksamhetsfält. Alltför stora risker föreligger för att smärre men bety­

delsefulla gruppers berättigade intressen får stå tillbaka för majoritetens

utan att vederbörande ansvariga myndigheter har möjlighet att med sakliga

synpunkter påverka utgången. Härigenom äventyras vårdens effektivitet på

3

Bihnng till riksdagens protokoll 1065. 1 samt.

A

’r 60

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

gg

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

ett icke godtagbart sätt. Av liknande skäl ställer sig större akademiska kon­

sistoriet i Stockholm tveksamt till lämpligheten av kollektivavtal.

Flertalet remissinstanser har lämnat utan erinran den till grund för de­

partementspromemorians utarbetande angivna principen att de kollektiva

stridsåtgärder som erkännes som tillåtna på den privata arbets­

marknaden bör kunna accepteras även på det offentliga tjänstemannaområ­

det. Bland remissinstanser med denna inställning må nämnas Svea hovrätt,

fångvårdsstyrelsen, överbefälhavaren, socialstyrelsen, generalpoststyrelsen,

järnvägsstyrelsen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, sjöfartsstyrelsen, stats­

kontoret, kammarrätten, skolöverstyrelsen, lantbruksstyrelsen, skogsstyrel­

sen, arbetsdomstolens ordförande, arbetsmarknadsstyrelsen (majoriteten),

statens avtalsnämnd, länsstyrelserna, polisväsendets organisationsnämnd,

fullmäktige i riksgäldskontoret, Svenska arbetsgivareföreningen och tjäns-

temannaorganisalionerna.

Åtskilliga av de nu nämnda remissinstanserna framhåller, att man ej be­

höver befara missbruk av en rätt för offentliga tjänstemän att vidtaga

strejk. Kammarrätten anför sålunda att, med de inskränkningar i tillgri­

pandet av stridsåtgärder som parterna uppenbarligen är beredda att över­

enskomma om, man ej torde behöva räkna med att användandet av kollek­

tiva stridsmedel i praktiken blir någon vanlig företeelse. Erfarenheterna

från den privata arbetsmarknaden talar härvidlag, konstaterar kammarrät­

ten, sitt tydliga språk. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser den

allmänna maktbalans och ömsesidiga ansvarskänsla, som härskar mellan

parterna, vara en garanti mot att de offentliga tjänstemännens organisatio­

ner missbrukar en i lag obegränsad förhandlings- och avtalsfrihet. Liknan­

de uttalanden gör länsstyrelserna i Örebro och Gävleborgs län.

I några remissvar uttryckes emellertid farhågor för att införandet av rätt

till arbetsinställelse kommer att få olyckliga följder för samhället eller i

vart fall icke innebär en ändamålsenlig lösning. Sålunda anser kommunför­

bunden — utan att dock avstyrka förslagen i denna del — att strejkrätt

kommer att förskjuta maktbalansen inom det offentliga tjänstemannaområ­

det på ett för staten och kommunerna icke godtagbart sätt. Förbunden be­

tecknar som kärnfrågan i det invecklade problemkomplexet hur ett till­

fredsställande skydd mot samhällsfarliga konflikter skall åstadkommas och

anser, att de statliga och kommunala huvudavtalen icke ger ett tillräckligt

sådant skydd. Förbunden ifrågasätter om inom den offentliga sektorn ga­

rantier mot samhällsfarliga konflikter kan vinnas genom bestämmelser, som

i sin helhet grundar sig på avtal och som arbetstagarparten därför kan

göra sig fri från genom uppsägning. Skälet för att de offentliga arbetsgivar­

na inte i alla avseenden kan ta anordningarna på den privata arbetsmark­

naden till förebild är den bristande maktbalansen mellan avtalsparterna på

den offentliga sektorn. På grund av arten av den offentliga verksamheten

67

har staten och kommunerna ytterst begränsade möjligheter att tillgripa

motåtgärder, exempelvis i form av lockout, för att försvara sig i en kon­

fliktsituation. Då förutsättningarna sålunda i viktiga hänseenden är olika,

finns starka motiv för att staten för sin del måste överväga andra lösningar

än dem som framstått som acceptabla på den privata sektorn. En första för­

utsättning för att statens intressen skulle ha kunnat anses skäligt tillgodo­

sedda genom huvudavtalet hade varit, att statstjänstenämnden fått sådan

sammansättning att nämnden i en konfliktsituation, då dess utlåtande be­

gärs, under alla förhållanden varit beslutför. En dylik avvikelse från Salt-

sjöbadsavtalet borde ha framstått som rimlig också för tjänstemannaorga­

nisationerna med tanke på den utvidgning av statstjänstemännens rätt att

tillgripa stridsåtgärder som nu sker. Förbunden anser vidare, att kommu­

nernas ställning inför konflikthot är svårare än statens eftersom organisa­

tionerna redan med konfliktåtgärder av begränsad omfattning kan nå re­

sultat genom att rikta sina angrepp mot enstaka kommuner. Det hot, som

en lag om tjänsteplikt kan innebära för personalorganisationerna, torde

framstå som ganska avlägset på det kommunala området, överståthållar-

ämbetet anför följande.

Uppenbart är att på flera områden av den offentliga sektorn verksamhe­

ten är av sådan art, att arbetsinställelse av större omfattning icke ens kort­

varigt kan accepteras; av områden med anknytning till överståthållarämbe-

tets verksamhet må här blott nämnas polisen och exekutionsväsendet. Lika­

ledes är det tydligt alt på dessa områden balans saknas mellan arbetsgivar-

och arbetstagarparten i fråga om stridsmedlens användbarhet. Ämbetet kan

icke finna annat än att på extremt samhällsviktiga områden arbetsinställel­

se från arbetsgivarsidan ter sig så osannolik respektive, om den sker från

arbetstagarsidan, medför sådant omedelbart behov av tjänstepliktslagstift-

ning, att kollektiva stridsmedel av här avsett slag överhuvudtaget icke är

användbara. I detta sammanhang utgår ämbetet från att lagstiftning om

ett sådant ämne som stridsåtgärder icke lämpligen bör ta sikte blott på be­

gränsade aktioner. — Det sagda innebär enligt ämbetets uppfattning att i

fråga om reell tillgång till arbetsnedläggelse som påtryckningsmedel en lik­

ställighet icke kan ernås mellan de utpräglat samhällsviktiga områdena

och de områden, där stridsåtgärder är tänkbara och därför framstår som

meningsfyllda. Då enbart formella likställighetsskäl knappast kan anses

tillräckliga för att utsträcka rätten till stridsåtgärder på sätt avsetts, måste

ifrågasättas om icke denna del av förslaget bör ytterligare övervägas.

Frågan huruvida oavsättlighet i och för sig utgör hinder mot arbetsin­

ställelse behandlas i flera yttranden. Flertalet remissinstanser, som berört

denna fråga, ansluter sig till den i departementspromemorian intagna stånd­

punkten att något principiellt hinder ej inötcr att förena oavsättlighet med

rätt att vidtaga arbetsinställelse.

Svea hovrätt säger sig dela den i promemorian uttalade åsikten att det

från principiella, rättsliga synpunkter icke synes föreligga hinder mot

lockout av oavsättlig tjänsteman liksom ej heller mot att sådan tjänsteman

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

68

får strejkrätt. Arbetsdomstolens ordförande framhåller, att det varken från

principiella eller praktiska synpunkter finnes anledning till erinran mot

promemorians innehåll i denna del. Även justitiekanslersämbetet och justi­

tieombudsmannen förklarar sig lämna utan erinran förslaget att arbetsin­

ställelse får vidtagas mot och av tjänsteman som är oavsättlig. Juridiska

fakulteten i Lund hälsar med tillfredsställelse, att man funnit en lösning

på problemet om arbetskonflikter utan att övergiva oavsättlighetsprincipen.

Kammarrätten anser, att ett omsättande i praktiken av ifrågavarande för­

slag knappast kan sägas innebära ett så allvarligt inkräktande på oavsätt­

lighetsprincipen att ett avgörande motstånd behöver resas mot förslaget;

den enskilde tjänstemannens krav på anställningstrygghet skulle ju inte

trädas för när och inte heller skulle det mycket väsentliga intresset av en

självständig tjänstemannakår gå förlorat. Om arbetstagarorganisationerna

anser sig kunna acceptera en lösning sådan som den i promemorian före­

slagna, synes förslagets genomförande alltså inte behöva möta bestämda in­

vändningar trots den med dess genomförande förbundna konsekvensen i

fråga om innehållandet av lön under konflikttiden. Bland övriga remissin­

stanser som uttryckligen godtager uppfattningen att lockout och strejk lå­

ter sig förena med oavsättlighet må nämnas skolöverstyrelsen och lärarkol­

legiet vid handelshögskolan i Göteborg.

Ett par remissinstanser tager emellertid avstånd från förslaget att tillåta

arbetsinställelse som stridsåtgärd mot och av oavsättliga tjänstemän. Sålun­

da hävdar vattenfallsstyrelsen att oavsättlighet och rätt till arbetsinställelse

är i princip oförenliga och åberopar vad förhandlingsrättsutredningen an­

fört i frågan. Enligt styrelsen hade den principiellt riktiga vägen varit att

undantaga de ordinarie tjänstemännen från rätten att tillgripa stridsåtgär­

der men i stället verkställa en översyn av användningen av de anställnings­

former, som är förbundna med oavsättlighet, och begränsa deras användning

till sådana områden av statsförvaltningen som ursprungligen avsetts. Hus­

hållningssällskapens förbund säger sig icke kunna förorda, att kollektiva

stridsåtgärder som exempelvis strejk och lockout må utnyttjas som påtryck­

ningsmedel i förhållandet mellan staten och sådana statliga tjänstemän för

vilka oavsättlighetsprincipen gäller.

I ett par remissvar göres gällande, att vissa grupper av tjänstemän med

hänsyn till arbetsuppgifterna eller av andra skäl ej bör medgivas strejk­

rätt. Sålunda anför riksåklagarämbetet allvarliga betänkligheter mot att

tjänstemän inom rättsvården tillerkännes rätt till stridsåtgärder. Enligt

Uppsala domkapitel torde präster med hänsyn till prästlöftet ej kunna

medges strejkrätt.

I ett stort antal yttranden — även från remissinstanser som i princip

godtager rätt för stat och kommun att vidtaga lockout och för de offent­

liga tjänstemännen att gå i strejk — framhålles att i praktiken utrymmet

för sådana stridsåtgärder är begränsat. Sålunda understryker överbefäl­

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

69

havaren att det måste vara helt uteslutet att tillåta en total om än tempo­

rär arbetsnedläggelse av arbetet inom krigsmakten. Nedläggande av arbe­

tet även inom relativt små begränsade områden kan ha svåra följdverk­

ningar. Sådan arbetsnedläggelse kan därför icke tillåtas som kan ha någon

inverkan på beredskaps- och utbildningskraven. Fångvårdsstyrelsen fram­

håller, att dess verksamhet under inga förhållanden får lamslås genom

arbetsnedläggelse. Det behöver ju endast pekas på vad det skulle innebära

om våra farligaste förbrytare måste släppas ut från fångvårdsanstalterna.

På detta liksom på vissa andra områden kan det därför visa sig ofrån­

komligt att tillgripa lagstiftning om tjänsteplikt för att säkra fortsatt verk­

samhet. Medicinalstyrelsen anser, att hälso- och sjukvården i princip bör

hållas utanför en öppen konflikt. Generalpoststyrelsen anför, att det lag-

skyddade monopol som postverket har på befordran av i stort sett alla

brev måste anses innebära en klar förpliktelse för verket att också under

praktiskt taget alla förhållanden utföra befordringen av dylika försändel­

ser. Styrelsen erinrar om att, enligt lagen om rätt att i mål och ärenden,

som tillhör stats- eller kommunalmyndighets handläggning, insända hand­

lingar med posten m. m., handling skall anses ingiven den dag, då hand­

lingen eller avi om försändelse i vilken handlingen finnes innesluten in­

kommer till mottagaren. Likartad prestationsplikt torde med fog även

kunna anses föreligga beträffande flertalet av postverkets mera betydande

rörelsegrenar, och det synes ostridigt, att en prestationsskyldighet av sådant

slag i avsevärd mån måste komma att beskära statens möjligheter att vid­

taga stridsåtgärder i en konfliktsituation. Riksförsäkringsverket hävdar be­

stämt, att anställningsförhållandena för de befattningshavare som handhar

socialförsäkringen måste vara så ordnade att garanti finnes att försäkring­

en inte i mera betydande mån hindras att fungera genom arbetskonflikt.

Det bör sålunda inte få förekomma att försörjningen av folkpensionärerna

äventyras genom en sådan konflikt. Telestyrelsen framhåller, att ett sam­

manbrott av telekommunikationerna skulle få katastrofala verkningar, ef­

tersom dessa kommunikationer har avgörande betydelse för försörjning och

näringsliv samt för möjligheterna att upprätthålla riksstyrelsen och rätts­

ordningen. För den enskilde medborgaren är det oundgängligen nödvändigt

att vid uppkommande behov kunna genom telefon komma i förbindelse

med samhällets olika hjälporgan. Enligt järnvägsstyrelsen kan det av sta­

tens järnvägar bedrivna transportarbetet ej under allt för lång tid, helt

eller i begränsad omfattning, avvaras utan att för landet avsevärda olägen­

heter uppstår. Kommunförbunden framhåller, att kommunerna i likhet med

staten bedriver verksamhet, som i stor utsträckning är att betrakta som

samhällsviktig. En betydande del härav åligger kommunerna enligt lag och

är av det slaget att dess eftersättande får allvarliga återverkningar för tred­

je man och dessutom kan ådraga de ansvariga förtroendemännen ansvar för

tjänstefel. Kommunerna är därför inte bara sårbara vid konflikter utan

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

70

också i hög grad känsliga för konflikthot, eftersom det av hänsyn till all­

mänheten i de flesta fall är uteslutet för kommunerna att låta en intresse­

tvist gå till öppen strid.

Den till grund för departementspromemorian liggande tanken att frågan

om skydd mot samhällsfarliga konflikter inom det offentliga tjänsteman­

naområdet bör i första hand lösas genom avtal med tjänstemännens orga­

nisationer har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av flertalet remissin­

stanser.

I allmänhet har också de i huvudavtalet den 3 september 1963 mellan fö­

reträdare för civildepartementet och personalorganisationerna överenskom­

na anordningarna till förebyggande av samliällsfarliga konflikter mottagits

gynnsamt. Sålunda anser överbefälhavaren, att tillkomsten av statstjänste-

nämnden något minskar tveksamheten mot att medgiva tjänstemän inom

den offentliga sektorn rätt att gå i öppen konflikt. Den ansvarskänsla, fram­

håller överbefälhavaren, som för närvarande präglar arbetsmarknadens par­

ter talar för att sådana samhällsviktiga funktioner som krigsmakten och

andra delar av totalförsvaret icke kommer att drabbas av störningar, som

kan menligt inverka på strävan att i alla lägen hålla ett starkt försvar för

att bevara vårt oberoende. Enligt fångvårdsstyrelsen innefattar huvudavta­

let tämligen goda garantier för att samhällsfarliga konflikter skall kunna

undvikas. Domänstyrelsen anser huvudavtalet vara av stor betydelse för

reglering av statstjänstemännens förhandlingsrätt. Länsstyrelsen i Gävle­

borgs län yttrar, att huvudavtalet får anses innebära ett gentemot huvud­

organisationerna visat förtroende, som ställer stora krav på organisationer­

nas ansvarskänsla och då särskilt vid konflikter berörande vitala samhälls­

funktioner. Arbetsmarknadens huvudorganisationer har emellertid hitintills

i konfliktsituationer agerat på ett sätt som motsvarat dessa krav, varför det

föreliggande förslagets genomförande icke borde te sig som en äventyrlig­

het ur den offentliga verksamhetens synpunkt. Arbetsdomstolens ordföran­

de har intet att erinra mot den ordning som genom huvudavtalet tillskapats

till undvikande av samhällsfarliga konflikter på det statliga området. Full­

mäktige i riksbanken förutsätter, att ett huvudavtal liknande det som in-

gåtts för den under Kungl. Maj:t lydande statsförvaltningen träffas även

för riksdagen och dess verk.

Några remissinstanser håller före, att departementspromemorians för­

slag icke innefattar ett tillfredsställande skydd mot samhällsfarliga konflik­

ter inom det offentliga tjänstemannaområdet. Sålunda framhåller riksåkla­

garämbetet, att varken huvudavtalet eller möjligheten att införa lagstift­

ning om tjänsteplikt utgör tillräcklig garanti mot samhällsfarliga konflik­

ter på det utomordentligt ömtåliga område som rättsvården utgör. Att re­

dan stridsåtgärder av mindre omfattande karaktär än en allmän arbets-

nedläggelse kan medföra allvarliga skadeverkningar visar enligt ämbetet

den konflikt vid åklagarmyndigheten i Stockholm som utbröt 1948. Kon­

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

71

flikten ledde till en katastrofal balans av brottmål med påföljd bl. a. att ett

mycket stort antal mål preskriberades. Telestyrelsen vill för ingen del för­

ringa betydelsen av den föreslagna statstjänstenämnden, vars inrättande sty­

relsen tillstyrker. Ett utlåtande av en enhällig nämnd kommer utan tvekan

att av de tvistande parterna tillmätas stor betydelse. Vid lika röstetal inom

nämnden kan emellertid nämnden överhuvudtaget ej avgiva något utlåtan­

de, eftersom föreskrift om utslagsröst ej finnes i huvudavtalet. I en konflikt,

där intressemotsättningarna är avsevärda och omfattande, kan nämndleda­

möterna komma i en så svår situation att nämnden icke kan fungera i hu­

vudavtalets anda. Nämnden utgör därför icke alltid en tillräcklig garanti för

att samhällsviktiga funktioner skall kunna upprätthållas i ett konfliktläge.

Liknande synpunkter framför medicinalstyrelsen och järnvägsstyrelsen.

Kommunförbunden framhåller likaledes som brister i det träffade avtalet

att det organ som skall pröva en konflikts samhällsfarlighet är paritetiskt

sammansatt och kan avge utlåtande endast om majoritet vinnes för viss me­

ning. Vidare påtalas den oklarhet som kan råda om vad som är att hänföra

till sådana »viktiga samhällsfunktioner» som bör vara fredade mot konflikt.

Försvarets civilförvaltning framhåller som en brist, att nämndens utlåtande

icke är bindande för parterna och att stridsåtgärder således kan tillgripas

oavsett nämndens utlåtande. Även justitieombudsmannen betecknar det som

otillfredsställande att nämndens utlåtande ej är bindande för parterna och

påpekar vidare, att organisationer utanför de avtalsslutande huvudorganisa­

tionerna ej är underkastade de begränsningar i rätten att använda strejkvar­

sel som avtalet stadgar. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser, att huvud­

avtalets bestämmelser om skydd mot samhällsfarliga konflikter icke är helt

tillfredsställande och anför härom bl. a.

I första hand kan erinran göras mot avfattningen av den fråga som

statstjänstenämnden skall ha att besvara; denna är alltför vagt angiven och

ej helt adekvat. Den i avtalet använda formuleringen att konflikt är ägnad

att otillbörligt störa viktiga samhällsfunktioner synes icke tillräckligt klart

precisera vilka områden som måste betraktas som otillåtna för stridsåtgär­

der. Vissa samhällsfunktioner, t. ex. transportväsendet, är, ehuru de måste

anses viktiga, icke i detta hänseende av annat slag än enskilt bedriven in­

dustriell verksamhet; deras lamslående har främst en ekonomisk innebörd.

Annan statlig eller kommunal verksamhet kan, trots att den samhälleliga

funktionen icke är framträdande utan verksamheten snarare är servicebeto-

nad, vara sådan att arbetsinställelse ur humanitära synpunkter är helt

otänkbar; hit hör framför allt en rad medicinska vårdområden och grenar

av socialvården. Såsom slående exempel kan nämnas omhändertagande av

trafikskadade, förlossningsvård, mentalsjukvård och åldringsvård. Vissa

samhällsfunktioner, t. ex. brandberedskap och epidemisjukvård, är sådana

att arbetsinställelse kan leda till mycket betydande skador utöver den när­

mast aktuella situationen.

Avslutningsvis framhåller hovrätten i denna del, att frågan om stridsåt-

gärds samhällsfarlighet är av så stor betydelse, att de i huvudavtalet upp­

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

72

tagna bestämmelserna om statstjänstenämnden i nu angivna hänseende

måste anses otillräckliga. Hovrätten föreslår, att huvudavtalet i dessa delar

icke godkännes och att det i stället genom lag uppdrages åt arbetsdomstolen

att på parts yrkande pröva om användande av stridsåtgärd måste anses

otillåtligt. Bestämmelser bör meddelas om att part, innan talan härom

väckes, har att påkalla särskild förhandling i frågan. Det bör vidare åligga

domstolen att bereda central förvaltningsmyndighet eller annat chefsorgan,

inom vars område konflikten faller, tillfälle att yttra sig innan beslut fat­

tas. Något hinder torde icke möta att, även med en sådan ordning som nu

angivits, låta fredsplikten vila på avtal.

Förslag att statsmakterna genom i förväg stiftad lag bereder skydd för vi­

tala samhällsfunktioner framföres av överbefälhavaren. Eftersom statstjäns­

tenämnden kan komma att misslyckas i sin uppgift att vara rådgivande or­

gan och vår beredskap ändock måste säkerställas, framstår det som nödvän­

digt, uttalar överbefälhavaren, att statsmakterna ytterst har möjlighet att

ingripa så snabbt att någon arbetsnedläggelse icke inträffar. Under utred­

ningsarbetet har sådana lagar som tjänstepliktslag, värnpliktslag och civil­

försvarslag uppmärksammats. Ändringar i dessa lagar är emellertid enligt

överbefälhavarens mening nödvändiga samtidigt med att föreslagen lag om

statens tjänstemän träder i kraft.

Några remissinstanser berör frågan om tillgripande av lagstiftning om

tjänsteplikt in casu för att skydda livsviktiga samhällsintressen. Justitie-

kanslersämbetet framhåller sålunda att det naturligen finnes vissa områden

av offentlig verksamhet, där total arbetsnedläggelse icke kan tillåtas och där

således i brist på frivilliga överenskommelser tjänstepliktslagstiftuing kan

bli oundviklig. Kommunförbunden anser, att statens skydd mot samhälls-

farliga konflikter i själva verket kommer att utgöras av personalorganisa­

tionernas intresse av att iakttaga sådan moderation att tvångslagstiftning

undvikes. Liknande synpunkter anför justitieombudsmannen, som beklagar

att frågan om tjänstepliktslagstiftning in casu i promemorian behandlats

synnerligen knapphändigt. Otvivelaktigt har man, framhåller justitieom­

budsmannen, härvid att göra med ett i förevarande sammanhang centralt

spörsmål. Förutom att det är av vikt att det klart fastslås, att vitala sam­

hällsfunktioner ovillkorligen måste upprätthållas oavsett eventuella arbets­

konflikter, bör jämväl, när grundlinjerna för de offentliga tjänstemännens

arbetsrättsliga förhållanden skall fastställas, otvetydigt utsägas att dessa ar­

betstagare på åtskilliga områden faktiskt icke kan tillerkännas samma till­

gång till fackliga stridsmedel som arbetstagarna på den enskilda arbets­

marknaden. Beträffande vissa tjänstemannakategorier — läkare, domare,

polismän m. fl. — torde i realiteten komma att gälla, att total arbetsnedläg­

gelse eller andra stridsåtgärder av verkligt effektiv art aldrig kommer att

kunna tillgripas.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

73

Under remissbehandlingen av förhandlingsrättsutredningens betänkande

ifrågasatte Landskommunernas förbund, om icke tvångsskiljedom borde in­

föras i intressetvister inom det offentliga tjänstemannaområdet. Justitieom­

budsmannen upptager samma fråga i sitt yttrande över departementsprome­

morian och anför härom. Om staten skall äga att genom tjänstepliktslag-

stiftning genomdriva fullgörandet av tjänsteuppgifter, talar starka skäl för

att lönevillkoren fastställes genom obligatoriskt skilj enämndsförfarande. Ett

sådant förfarande bör ej begränsas till det fallet alt en tjänstepliktslag-

stiftning verkligen kommer till stånd. Är avtalsparterna ense om att anord­

nande av en viss stridsåtgärd skulle vara samhällsfarligt, bör obligatoriskt

skilj enämndsförfarande kunna tillgripas utan att tjänstepliktslagstiftning

först skall behöva genomföras. Justitieombudsmannen anför i detta sam­

manhang ytterligare följande.

Med ett system av nu skisserad art torde beträffande sådana områden,

där konflikter ej kan godtagas, ändå kunna sägas föreligga något av den

balans mellan staten och dess tjänstemän som får anses utgöra förutsätt­

ning för att ett kollektivavtalssystem skall vara motiverat och kunna fun­

gera på avsett sätt. — På de områden, där stridsåtgärder blir uteslutna, blir

det ändå viss jämbördighet, om frågan om anställningsvillkoren vid bris­

tande enighet vid avtalsförhandlingar måste hänskjutas till skiljenämnd.

Utan en dylik ordning torde statens övervikt i avseende å maktställning —

som ju då skulle avse även ekonomiska förhållanden som typiskt sett utgör

det centrala avtalsområdet — vara så accentuerad att man måste fråga sig

om kollektivavtalsreglering bör förekomma för tjänstemän på här berörda

områden. Under hänvisning till det anförda vill jag ifrågasätta om man icke

borde överväga att redan nu införa lagstiftning om obligatoriskt skilje-

nämndsförfarande i fråga om sådana arbetskonflikter på den offentliga ar­

betsmarknaden som skulle vara samhällsfarliga. Att i förväg genom lag­

stiftning precisera vilka arbetskonflikter, som är att hänföra till de samhälls­

farliga, lär dock icke låta sig göra, varför på nyss antytt sätt en bedömning

från fall till fall torde bli erforderlig.

De i promemorian föreslagna villkoren för rätt att vidtaga arbetsinställel­

se bär i allmänhet godtagits eller lämnats utan erinran.

Svea hovrätt anser de föreslagna inskränkningarna i rätten att vidtaga

arbetsinställelse i stort sett rimliga men ställer sig tveksam till förbudet att

med sympatiaktioner bispringa den som står utanför tjänstemannaområdet.

Medicinalstyrelsen åter betonar vikten av att stridsåtgärder icke får vidtagas

inom annat område än konflikten avser. Arbetsdomstolens ordförande anför,

att med ämbetsansvaret följer en straffsanktionerad tjänsteplikt och att eu

arbetsnedläggelse skulle kunna innebära åsidosättande av denna tjänste­

plikt. För att möjliggöra för tjänstemännen att tillgripa arbetsnedläggelse

som stridsåtgärd erfordras sålunda en positiv bestämmelse om tillåtligheten

av sådan åtgärd. De i promemorian föreslagna bestämmelserna reglerar en­

dast rätten alt vidtaga arbetsinställelse. Andra former av stridsåtgärder som

kan innefatta åsidosättande av tjänsteplikten, exempelvis partiell arbetsväg-

3+

Ilihnng till riksdagens protokoll 1965. 1 samt. Xr BO

74

rån eller maskning, torde sålunda alltjämt icke vara tillåtna. Ej heller synes,

sedan tjänstemännen tillerkänts strejkrätt, nrassuppsägningar vara ett tillå­

tet stridsmedel. Vidare torde arbetsgivarsidan vara förhindrad att såsom

stridsåtgärd innehålla del av den arbetstagaren tillkommande lönen. Det

framgår emellertid icke av motiven, om det är avsikten att bestämmelserna

skall ges denna tolkning, som synes vara närmast förenlig med den föreslag­

na lagtexten och som har goda skäl för sig. Ett förtydligande uttalande på

denna punkt synes därför önskvärt.

Förslaget att lockout skall kunna riktas mot oorganiserade tjänstemän

men dessa själva sakna strejkrätt beröres i några utlåtanden. Arbetsdom­

stolens ordförande anser, att den föreslagna åtgärden kan synas mindre till­

fredsställande från principiell synpunkt men att till förmån för densamma

talar starka praktiska skäl, varför den synes böra godtagas. Juridiska fakul­

teten i Uppsala däremot kritiserar förslaget i denna del och hävdar att lik­

ställighet bör råda, antingen så, att den som saknar rätt att deltaga i kon­

flikt också är skyddad mot arbetsgivarens stridsåtgärd, eller så, att den som

kan drabbas av sådan åtgärd från arbetsgivarens sida även åtnjuter rätt att

deltaga i en av organisation anordnad konflikt. Liknande anmärkningar

framställer större akademiska konsistoriet i Stockholm och justitieombuds­

mannen.

I ett par yttranden föreslås skärpning av de föreslagna villkoren för rätt

att deltaga i strejk. Sålunda anser överbefälhavaren och kammarrätten

(majoriteten) att i lag bör stadgas, att endast huvudorganisation av arbets­

tagare äger besluta om strejk. Juridiska fakulteten i Uppsala och större aka­

demiska konsistoriet i Stockholm anser, att skyldighet att utföra skyddsar­

bete bör i lag åläggas även tjänsteman som är inbegripen i konflikt.

Några remissinstanser behandlar frågan om rätt att vidtaga andra strids­

åtgärder än sådana som berör bestående anställningsförhållanden. Arbets­

domstolens ordförande anmärker att några regler härom icke föreslagits i

promemorian och att alltså, åtminstone under tid då kollektivavtal ej gäller,

det står en personalorganisation fritt att anordna blockad vid konflikt i en

fråga, som är av beskaffenhet att ej kunna regleras genom avtal. Detta sy­

nes mindre väl förenligt med grunderna för den föreslagna lagstiftningen.

Juridiska fakulteten i Uppsala och större akademiska konsistoriet i Stock­

holm anser det oklart, om t. ex. blockad och bojkott får fritt företagas.

Departementspromemorians förslag om påföljd för tjänsteman

som deltager i olovlig eller eljest otillåten strejk be­

handlas i flera yttranden.

Förslaget att tjänsteman, som bryter enbart mot den i lagen om kollek­

tivavtal stadgade fredsplikten, endast skall kunna drabbas av påföljd enligt

nämnda lag har i allmänhet ej mött invändningar.

Ifrågavarande förslag avstyrkes emellertid av riksåklagarämbetet, telestg-

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

75

relsen och vattenfallsstyrelsen. Dessa myndigheter hävdar att tjänsteman,

som åsidosätter fredsplikt enligt lagen om kollektivavtal, bör kunna åtalas

för tjänstetel, om han bär ämbetsansvar, eller ådömas disciplinstraff, om

han är underkastad disciplinära bestraffningsregler. Telestyrelsen och vat­

tenfallsstyrelsen framhåller, att arbetsgivaren på den privata arbetsmarkna­

den kan avskeda arbetstagare, som bryter mot fredsplikt enligt kollektivav­

talslagen, men att med den föreslagna ordningen offentlig arbetsgivare

i en motsvarande situation ej skulle kunna avskeda ordinarie tjänstemän.

Flertalet remissinstanser har likaledes lämnat utan erinran promemorians

förslag om straffpåföljd för tjänsteman som åsidosätter de föreslagna sär­

skilda villkoren för rätt att deltaga i strejk, d. v. s. att strejken skall avse

fråga varom avtal må träffas samt vara beslutad av tjänstemannens organi­

sation. På en punkt ställer sig emellertid arbetsdomstolens ordförande tvek­

sam till detta förslag. Han ifrågasätter om icke alla av arbetstagarförening

beslutade stridsåtgärder — vare sig strejk eller andra åtgärder — som är

eller påstås vara otillatna, lämpligen borde behandlas enligt samma regler

som när fråga är om åsidosättande av fredsplikt enligt lagen om kollektiv­

avtal. I samma ordning borde då, framhåller arbetsdomstolens ordförande,

upptagas och avgöras mål, vari tjänstemannaorganisation påstår, att visst

förfarande på arbetsgivarsidan innebär otillåten stridsåtgärd. Arbetsdomsto­

lens ordförande utvecklar skälen för sin mening enligt följande. En reform i

antydd riktning skulle vara förenad med åtskilliga fördelar. Sålunda skulle

frågan om tillåtligheten av en organisationsmässig strejk oberoende av det

bakomliggande syftet kunna prövas av arbetsdomstolen, och man skulle

undvika de svårigheter beträffande valet av forum, som eljest kunde upp­

komma vid en konflikt som delvis rörde sig inom och delvis utanför avtals­

området eller där det var oklart till vilket område konflikten hörde. Det tor­

de även så till vida vara lämpligt att hänföra mål av denna typ till arbets­

domstolen som det i dessa mål är av största vikt att utan omgång få ett slut­

giltigt avgörande, huruvida strejken är otillåten eller ej, och i det förra fallet

åläggande för arbetstagarna att omedelbart återgå i arbete. Arbetsdomsto­

len, vars domar icke kan överklagas, torde ha större möjligheter än de all­

männa domstolarna att tillgodose det behov av snabb rättskipning, som här

föreligger. Härtill kommer ytterligare en betydelsefull synpunkt. Förslagets

reglering torde innebära, att det icke åvilar vederbörande personalorganisa­

tion något rättsligt ansvar, vare sig för dess egna eller för medlemmarnas

åtgärder, i samband med en strejk av här diskuterad art. Om en reglering i

överensstämmelse med 4 § lagen om kollektivavtal infördes beträffande dy­

lika strejker, skulle icke blott den fördelen uppnås, att en organisation som

beordrat arbetsnedläggelse i strid mot tjänstemannalagarna kunde åläggas

allmänt skadestånd härför, utan organisationen skulle även — under sam­

ma förutsättningar som anges i nyssnämnda paragraf — bl. a. vara skyldig

att vid en icke organisationsmässig arbetsnedläggelse verka för åtgärdens

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

hävande. Det sålunda ifrågasatta systemet borde också innebära, att arbets­

tagare som deltog i en av hans organisation utlyst strejk icke skulle kunna

drabbas av ansvar för tjänstefel på grund därav, oberoende av orsaken till

strejken. Detta synes också skäligt. I allmänhet torde det nämligen vara att

ställa alltför stora krav på den enskilde arbetstagaren, att han på egen hand

skall taga ställning till frågan, huruvida en av organisationen pålyst strejk

är tillåten, med risk att han vid felbedömning härulinnan gör sig skyldig till

tjänstefel.

I några remissvar upptages frågan om ändring av den s. k. 200-kronorsre-

geln i 8 § lagen om kollektivavtal. Arbetsdomstolens ordförande framhåller,

att regeln om begränsning av skadeståndet för enskild arbetstagare till 200

kronor tillkom för snart 40 år sedan och därvid närmast tog sikte på indu­

striarbetarnas lönevillkor. Sedan dess har förhållandena förändrats avsevärt

på grund av penningvärdets fall och den allmänna standardhöjningen, var­

jämte — särskilt sedan det föreliggande förslaget genomförts — stora tjäns­

temannagrupper i delvis höga inkomstlägen tillförts kollektivavtalsomradet.

Det kan ifrågasättas, om icke tiden nu är inne att överväga ändring av ifrå­

gavarande regel. Även generalpoststyrelsen och statens avtalsnämnd ifråga­

sätter höjning av beloppet. Avtalsnämnden framhåller, att på den allmänna

marknaden avskedande är en sanktion, som stundom anses nödvändig att

tillgripa t. ex. vid en s. k. vild strejk. Denna sanktionsmöjlighet torde icke

stå till buds ifråga om ordinarie tjänstemän, om förslaget genomföres. För

att i detta sammanhang ernå en sanktion, som kan sättas i någorlunda rela­

tion till avtalsbrottets svårhetsgrad, erfordras det enligt avtalsnämndens me­

ning en väsentlig ökning av det maximala skadeståndsbeloppet om 200 kro­

nor.

Endast ett fåtal remissvar behandlar den i departementspromemorian fö­

reslagna regleringen av neutralitetsrätten.

Arbetsdomstolens ordförande förklarar, att de föreslagna bestämmelserna

icke föranleder någon erinran från hans sida. Tjänstemännens centralorga­

nisation säger sig kunna tillstyrka de föreslagna reglerna om skyddsarbete,

eftersom det av motiveringen till bestämmelserna framgår att skyddsarbets-

begreppet skall givas en restriktiv tolkning.

Enligt Stats tjänar kartellen och Sveriges akademikers centralorganisation

bör i tjänstemannalagarna stadgas, att den närmare innebörden av begreppet

skyddsarbete fastställes genom överenskommelse mellan vederbörande par­

ter. Statstjänarkartellen framhåller, att man genom ett sådant stadgande

skulle nå full överensstämmelse med vad som gäller på den privata arbets­

marknaden enligt Saltsj öbadsavtalet och på den statliga kollektivav talssek­

torn enligt överenskommelse mellan statens avtalsnämnd och Statst jänar­

kartellen.

76

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

77

Beredningens förslag om begränsning av avtals- och för-

handlingsområdet har i huvudsak tillstyrkts eller lämnats utan er­

inran av flertalet remissinstanser. Bland dem må här nämnas justitiekans-

lersämbetet, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Nedre Norr­

land, fångvårdsstyrelsen, överbefälhavaren, försvarets civilförvaltning, so­

cialstyrelsen, riksförsäkringsverket, generalpoststyrelsen, järnvägsstyrelsen,

väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, statskontoret, arbetsdomstolens ordföran­

de, arbetsmarknadsstyrelsen, statens avtalsnämnd, länsstyrelserna i Malmö­

hus och Gävleborgs län, Landsorganisationen, Statstjänarkartellen, Stats-

tjänstemännens riksförbund och Tjänstemännens centralorganisation.

Som exempel på allmänna uttalanden av de tillstyrkande myndigheterna

må nämnas följande. Justitiekanslersämbetet finner det naturligt att tills

vidare i princip endast frågor angående avlöningsförmåner och därmed jäm­

förliga förmåner samt spörsmål som har omedelbart samband därmed blir

föremål för avtal, överbefälhavaren anser likaledes att den föreslagna gräns­

dragningen mellan förhandlingsfrågor och övriga frågor är i princip riktig.

Statskontoret anser det vara av central betydelse att avtal ej får slutas om

tjänsteorganisationens utformning. Den föreslagna bestämmelsen om för­

bud mot avtal överlämnar åt statsmakterna att ensamma utforma den orga­

nisation där de tjänster ingår, om vilkas lönesättning förhandlingar skall

föras. Denna princip är synnerligen viktig och statskontoret finner det vär­

defullt att den klart fastslagits i lagtexten. Arbetsdomstolens ordförande

säger sig icke kunna bedöma, om avgränsningen av förhandlingsområdet är

den mest ändamålsenliga både från saklig synpunkt och med hänsyn till

vikten av att ovisshet rörande gränsdragningen undvikes. Emellertid synes

det i princip vara en lämpligare ordning att efter hand som erfarenheter vin-

nes av det nya systemet vidga det avtalsfria området än att från början ge

detta en omfattning som senare kan nödga till inskränkningar i avtalsfrihe­

ten. Liknande synpunkter framföres av arbetsmarknadsstyrelsen. Landsor­

ganisationen och Tjänstemännens centralorganisation säger sig ha förståelse

för att de offentliga tjänstemännen med hänsyn till ämbetsansvaret icke kan

tillåtas att träffa avtal ifråga om tjänsteåligganden. Statstjänstemännens

riksförbund framhåller, att kravet på fasta linjer i statsförvaltningens orga­

nisation och verksamhet knappast kan garanteras på annat sätt än genom

att grundläggande bestämmelser om förhållandet mellan staten och des!>

tjänstemän meddelas genom lagstiftning. Kommunförbunden delar den i

promemorian uttalade uppfattningen att det allmännas möjligheter att häv­

da offentligrättsliga intressen ej bör bero av i vad mån ett offentligt förhand-

lingsorgan lyckas vid förhandlingsbordet förbehålla sig bestämmanderätt i

hithörande frågor.

Statskontoret behandlar i sitt yttrande vissa praktiska problem som sam­

manhänger med gränsdragningen mellan offentligrättslig och privaträttslig

reglering av anställningsförhållandena och anför härom.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

78

Vid det slag av förhandlingar som föregår nu förekommande löneuppgö­

relser mellan civildepartementet och statstjänstemannens huvudorganisatio­

ner har i praxis organisationsfrågor och avlöningsfrågor upprepade gånger

varit nära sammankopplade. I vissa fall har uppgörelse skett under förut­

sättning av en organisationsförändring som icke riksdagen och stundom icke

heller berörda myndigheter fått tillfälle att dessförinnan ta ställning till. En­

ligt förslaget skall det förhållandet att avtal ej må slutas om vissa anställ­

ningsvillkor icke utgöra hinder mot överenskommelser mellan myndigheter­

na och tjänstemännen om samråd i dessa frågor. Statskontoret finner det

med hänsyn därtill angeläget att framhålla, att vid utformningen av praxis

för kollektivavtalsförhandlingarna med statstjänstemännens organisationer

uppmärksamheten från början måste inriktas på att sådant samråd i orga­

nisationsfrågor etc. skall klart särhållas från de reguljära avtalsförhandling­

arna. Om så icke sker kan gränsdragningen mellan avtalsämnena och de

offentligrättsligt reglerade förhållandena, trots vad därom är föreskrivet,

komma att visa sig bli fiktiv. I detta sammanhang vill statskontoret påpeka,

att även sådana förändringar i tjänsters lönegradsplacering, som nu avgörs

såsom s. k. B-frågor, visat sig medföra organisatoriska konsekvenser, i det

att en lönegradsuppflyttning med den ändring av titulatur och tjänsteställ­

ning, som den i praxis brukar medföra, ofta åstadkommer förskjutningar i

den inbördes relationen mellan olika tjänster. Den nyss berörda principen

kräver oavvisligen, att även förhandlingar av B-listeförhandlingarnas typ, i

den män sådana skulle komma att äga motsvarighet efter övergången till

kollektivavtalssystem, utformas så att de icke påverkar tjänsteorganisatio­

nen.

Frågan huruvida författningsmässiga inskränkningar i avtalsrätten över­

huvudtaget är behövliga beröres i ett par yttranden. Arbetsdomstolens ord­

förande erinrar om att hans företrädare i sitt yttrande över förhandlings-

rättsutredningens betänkande varit inne på tanken att staten utan stöd av

lagstiftning skulle kunna förbehålla sig bestämmanderätten i önskade frågor

på principiellt samma sätt som arbetsgivarna på den privata marknaden. In­

nan närmare erfarenheter vunnits av den praktiska tillämpningen av kollek­

tivavtalssystem för offentliga tjänstemän anser arbetsdomstolens ordförande

det dock tillrådligt att välja den lösning promemorian innehåller, varför för­

slaget i denna del tillstyrkes. Behovet av författningsmässiga inskränkning­

ar i avtalsrätten ifrågasättes däremot av Svea hovrätt. Hovrätten kan sålun­

da icke utan vidare ansluta sig till det i promemorian anförda motivet för

sådana inskränkningar och framhåller, att skäl för offentligrättslig reglering

kan antagas föreligga beträffande vissa tjänstemän men att det ingalunda är

säkert att samma ämnen bör undantagas från avtalsområdet beträffande öv­

riga tjänstemän. Inga rent rättsliga argument utan endast resultatet av en

intresseavvägning talar enligt hovrättens mening för inskränkningar i för­

handlingsrätten. Hovrätten pekar även på att praktiska svårigheter kan

komma att följa av begränsningen i avtalsfriheten, eftersom frågor som hör

till avtalsområdet och övriga frågor är invävda i varandra. Hovrätten anser

det därför nödvändigt, att dessa problem på längre sikt underkastas om­

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1065

79

prövning. Kammarrätten har i och för sig intet att erinra mot den valda me­

todiken att tjänstemännens ekonomiska mellanhavanden med staten regle­

ras i kollektivavtal medan i en särskild lag inrymmes föreskrifter om de of­

fentligrättsliga delarna av tjänsteförhållandet. Det synes emellertid, fram­

håller kammarrätten, förenat med betydande svårigheter att avväga gränser­

na mellan vad som bör regleras i avtal respektive i tjänstemannalag. Vad det

föreliggande lagförslaget beträffar, försvåras överblicken av detsamma ge­

nom att åtskilliga hithörande frågor förutsättes bli närmare reglerade i till

lagen anslutande tillämpningsföreskrifter, till vilka emellertid förslag ännu

inte framlagts. Härtill kommer, att ett närmare ställningstagande till lag­

förslagets olika detaljer strängt taget borde förutsätta kännedom åtminstone

om huvudlinjerna i de blivande kollektivavtalen.

Vad beträffar de föreslagna inskränkningarna i förhandlingsrätten för

kommunala m. fl. tjänstemän anför Sveriges akademikers centralorganisa­

tion, att det icke föreligger några skäl att genom lagstiftning begränsa av­

talsområdet på det kommunala fältet mer än som är nödvändigt för att till-

lämpa reglerna om straffrättslig påföljd för tjänstefel. I alla övriga frågor

torde man, framhåller organisationen, genom förhandlingar kunna komma

fram till den lämpligaste avvägningen mellan vad som skall vara avtals-

reglerat och vad som skall vara föremål för arbetsgivarens ensidiga bestäm­

mande. Med hänvisning till det huvudavtal som slutits mellan de kommunala

arbetsmarknadsparterna framhåller centralorganisationen, att man torde

kunna hysa goda förhoppningar om att avtalsvägen komma fram till en

från samhällets synpunkt lämplig lösning även av dessa problem. Det torde

vidare ligga i linje med principen om den kommunala självbestämmande­

rätten att här inte göra några inskränkningar genom lagstiftning. Liknande

synpunkter framföres av Svenska kommunalarbetareförbundet.

Kritik mot förslaget rörande avtalsområdets omfattning för kommunala

in. fl. tjänstemän har emellertid framförts av överståthållarämbetet, kom-

munförbunden och Försäkringskassornas förhandlingsorganisation. Försla­

get att bestämma avtalsområdet för ifrågavarande tjänstemän på annat sätt

än för statstjänstemännen föranleder enligt överståitliållarämbetets mening

sådana praktiska svårigheter att det icke bör genomföras i befintligt skick.

Kommunförbunden och Stockholms stad yrkar, att, även såvitt gäller kom­

munernas tjänstemän, samtliga anställningsförhållanden angående tjänste­

tillsättning, disciplinär bestraffning, anställnings upphörande, tjänsteorga­

nisationens utformning, myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördel­

ningen av arbetet inom myndigheten, arbetstidens förläggning och rätt till

annan ledighet än semester undantages från avtalsområdet vare sig de reg­

lerats i allmän författning eller ej. I andra hand yrkas att kommunaltjänste­

männens anställningsvillkor efter mönster av den föreslagna statstjänste-

mannalagen regleras i allmän lag. Kommunförbunden framhåller, att nu

gällande anställningsvillkor för kommunernas tjänstemän regleras genom

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

80

bestämmelser som ensidigt utfärdas av kommunerna. Bifall till förbundens

yrkande i denna del skulle alltså icke innebära annat än en kodifiering av

redan praktiserat förhandlingsförfarande. De skäl som av beredningen åbe­

ropats för begränsningen av statstjänstemännens förhandlingsrätt äger ock­

så giltighet på det kommunala området. Försäkringskassornas förhandlings­

organisation yrkar, såvitt gäller de försäkringskasseanställda, samma in­

skränkning av avtalsområdet som kommunförbunden.

En processuell fråga som sammanhänger med den föreslagna begräns­

ningen av avtalsfriheten upptages av arbetsdomstolens ordförande som an­

för.

I min företrädares yttrande över förhandlingsrättsutredningens betänkan­

de framhölls, att arbetsdomstolen enligt gällande processuella regler torde

vara skyldig att ex officio pröva, huruvida en omtvistad kollektivavtalsbe­

stämmelse angick ett ämne varom kollektivavtal ej fick träffas och, om så

befanns vara fallet, avvisa målet. Min företrädare fann det mindre naturligt,

att domstolen på detta sätt skulle tvingas kontrollera att statens förhand-

lingsorgan icke överskridit de gränser som i det allmännas intresse dragits

för förhandlingsrätten, och ifrågasatte, om icke domstolens prövningsskyl-

dighet i detta avseende kunde begränsas till fall där part gjorde gällande att

kollektivavtalet var ogiltigt av sådan orsak. Jag delar de betänkligheter, som

av min företrädare anförts mot en officialprövning av hithörande frågor, och

vill härvid ytterligare framhålla, att det kan framstå som stötande för par­

terna, om en rättegång rörande tolkningen av ett avtal som de å ömse sidor

anser bindande utmynnar i en förklaring från domstolens sida, att avtalet i

viss del är ogiltigt. En sådan partiell ogiltighetsförklaring kan för övrigt ge

upphov till nya tvister mellan parterna, om från någondera sidan görcs gäl­

lande att även avtalet i övrigt skall anses ogiltigt på grund av att en väsent­

lig förutsättning för detsamma brustit. Jag håller emellertid för troligt, att

de uttalade betänkligheterna icke kommer att medföra några praktiska olä­

genheter av större betydelse. Därvid utgår jag från att — om annat ej kom­

mer att framgå vid den fortsatta handläggningen av lagstiftningsärendet —

arbetsdomstolen visserligen i princip är skyldig att självmant pröva avtalets

giltighet i det nu aktuella avseendet. Denna skyldighet får emellertid anses

begränsad till de omtvistade delarna av avtalet. Och vidare torde i andra

fall än då part i målet påstår, att avtalet är ogiltigt, förklaring härom komma

i fråga endast i fall, då tvekan icke kan råda om att avtalsparterna gått

utanför det avtalsfria området.

Departementspromemorians förslag att nuvarande bestämmelser om

överläggningsrätt i fråga, varom avtal ej må träffas, skall upp­

hävas utan att ersättas av motsvarande regler behandlas i åtskilliga yttran­

den.

Vattenfallsstyrelsen hävdar, att de offentliga tjänstemännen, sedan de

fått förhandlingsrätt enligt 1936 års lag, icke bör intaga en särställning

framför övriga arbetstagare med avseende på rätten att överlägga med

arbetsgivaren.

I departementspromemorian anföres på tal om överläggningsrätten att

om kollektivavtal om löner o. d. träffats under vissa förutsättningar be­

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

81

träffande organisation och arbetsuppgifter ändring av vad sålunda är för­

utsatt ej lär kunna genomföras utan att förhandlingar upptages med tjäns­

temännen om de jämkningar i löner och annat, som de nya förhållandena

påkallar. Arbetsdomstolens ordförande förutsätter, att detta uttalande tager

sikte endast på sådana mera väsentliga ändringar, som rubbar förutsätt­

ningarna för det slutna kollektivavtalet. För att den föreslagna ordningen

skall fungera tillfredsställande synes det överhuvudtaget nödvändigt att

parterna på ömse sidor visar lojalitet mot varandra och att varken det all­

männa utövar sin rätt att bestämma om organisation och arbetsuppgifter

på ett sätt, som rycker undan grunden för träffade överenskommelser, eller

tjänstemännen begagnar sin medbestämmanderätt i fråga om de ekonomis­

ka villkoren för att tilltvinga sig inflytande på de frågor som ligger utanför

avtalsområdet.

I några yttranden framställes önskemål om bibehållande av bestäm­

melser om lagfäst överläggningsrätt i frågor som är undantagna från för­

handlingsrätt enligt 1936 års lag. Sålunda yrkar hovrätten för Nedre Norr­

land, Statstjänarkartellen, Statstjänstemannens riksförbund och Tjänste­

männens centralorganisation, att en generell överläggningsrätt beträffande

sådana frågor föreskrives i statstjänstemannalagen. Vad angår den när­

mare utformningen av en regel om överläggningsrätt på det statliga om­

rådet förklarar Tjänstemännens centralorganisation, att ett effektivt ut­

nyttjande av denna rätt skulle förutsätta delgivningsplikt för myndigheter­

na. Om delgivningsplikt stadgades, skulle organisationerna nämligen ha

möjlighet att påkalla överläggning innan myndigheten avgjort ärendet.

Med hänsyn till de i praktiken måhända oöverstigliga hinder, som delgiv-

ningsplikten skulle medföra, vill centralorganisationen dock icke yrka att

en sådan plikt föreskrives. Däremot måste, framliålles det, nuvarande reg­

ler bibehållas att myndighet, om överläggning påkallats av organisation,

icke äger fatta beslut innan överläggning ägt rum. Statst jänstemännens

riksförbund anser det nödvändigt, att bestämmelser meddelas om skyldig­

het för såväl myndighet som statsdepartement att i god tid före genom­

förande av viktigare förändring av organisatorisk eller annan art bereda

arbetstagarförening tillfälle att inom skälig tid påkalla överläggningar i

saken samt om rätt för organisation att med departement och myndigheter

få till stånd överläggning i varje fråga som rör förhållandet mellan staten-

arbetsgivaren och tjänstemännen.

Vad beträffar det kommunala området erinrar Tjänstemännens central­

organisation om den stora betydelse delgivningsförfarandet har på detta

område och förutsätter att ändringar i detta avseende ej företages.

Att tjänstemännen bör äga rätt till överläggningar i frågor som undan­

tages från avtalsområdet framhålles även av överbefälhavaren.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

32

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

De i promemorian gjorda uttalandena rörande den s. k. frikretsfrå-

g a n har i allmänhet ej mött invändningar. I åtskilliga yttranden har frå­

gan ägnats särskild uppmärksamhet.

Svea hovrätt och försvarets civilförvaltning ansluter sig helt till den i

promemorian intagna ståndpunkten att det allmänna ej bör söka patvinga

vissa tjänstemän i ledande ställning att icke vara organiserade eller att

icke tillhöra viss förening samt att återhållsamhet bör iakttagas vid till-

lämpning inom det offentliga tjänstemannaområdet av den s. k. arbets-

ledarklausulen i 1936 års lag. Arbetsdomstolens ordförande säger sig i

stort sett kunna ansluta sig till de synpunkter som framlägges i prome­

morian på denna fråga. Såsom där uttalas torde syftet att förhindra miss­

bruk av föreningsrätten kunna vinnas med andra medel än förbud att

tillhöra viss förening. Sådana förbud framstår som särskilt olämpliga på

det här aktuella området med hänsyn till den vertikala uppbyggnaden av

tjänstemännens organisationer. Arbetsdomstolens ordförande framhåller

vidare, att räckvidden av arbetsledarklausulen är oviss och att ett förtyd­

ligande av lagen på denna punkt med hänsyn härtill vore önskvärt. Emel­

lertid synes, fortsätter arbetsdomstolens ordförande, rådande oklarheter

numera icke förorsaka några olägenheter av större praktisk betydelse. Om,

såsom i promemorian förordas, frikretsbestämmelser i huvudsak undvikes

på det offentliga tjänstemannaområdet, behöver den föreslagna reformen

i och för sig ej medföra någon nämnvärd ökning av olägenheterna. Justi­

tieombudsmannen anför, att man här har att göra med spörsmål som

i dagens läge är svårbedömbara och beträffande vilka framtida erfaren­

heter kan tänkas föranleda ändrade ställningstaganden. I nuvarande situa­

tion synes man dock kunna taga fasta pa vad i promemorian förordats i

ifrågavarande hänseende. Av stor vikt är därvid att de tjänstemän som

företräder det allmänna i kollektivavtalsfrågor liksom vid överläggningar

rörande förhållanden som faller utanför avtalsområdet noga iakttager de

allmänna jävsreglerna. Enbart det förhållandet att det allmännas före­

trädare tillhör eller tillhört den organisation som utgör förhandlingspart

synes därvid ej böra betraktas som jävsgrund. Men tillkommer andra fak­

torer, såsom uppdrag inom organisationen eller ett eget ej oväsentligt in­

tresse i den förhandlingsfråga som är aktuell, torde jäv få anses föreligga.

Sveriges akademikers centralorganisation konstaterar, att förslaget innebär

en tillfredsställande lösning av frikretsproblemet. Därmed kan denna irri­

terande fråga slutgiltigt avföras och det på ett sådant sätt att arbetsgivar­

nas legitima krav på sina anställdas objektivitet i handläggningen av per­

sonalfrågor tillgodoses utan att elementära medborgerliga rättigheter trädes

för när. Även Statstjänstemannens riksförbund uttalar sin tillfredsställelse

över promemorians ståndpunkt i frikretsfrågan. Förbundet uppehåller sig

vid spörsmålet om rätt för förtroendeman eller funktionär inom en orga-

nisation att företräda offentlig arbetsgivare i förhandlingar med orga­

nisationerna och anför härom.

Av ålder bär gällt att riksförbundet samt föreningar och förbund inom

detsamma för att vinna mera allsidig bedömning av i organisationerna före­

kommande frågor såsom styrelseledamöter och andra förtroendemän an-

htar representanter för olika skikt av skilda yrkeskårer. Exempelvis an­

litas bland assistentutbildad personal vid postverket såväl postkontrollörer

som postmästare. Det har därvid aldrig ifrågasatts att en postmästare eller

annan tjänsteman, som i egenskap av chef för lokal myndighet har att

enligt 1937 års kungörelse förhandla med företrädare för samma organisa-

tion som han själv tillhör, därigenom gjort sig skyldig till tjänstefel eller

torfarit otillbörligt i tjänsten. Såsom lokal chef åligger det honom givetvis

att i enlighet med sitt ämbetsansvar endast se till statens intresse. Lokal

chef, som tillika är styrelseledamot i ett förbund inom riksförbundet, har

enligt gällande ordning t. ex. att förhandla om arbetstidens förläggning

för underlydande personal tillhörande samma förbund som han själv.

Överläggningen gäller i sådant fall givetvis inte förläggningen av chefens

egen arbetstid. Ehuru kännedom om dylikt förhållande torde finnas i

respektive verksstyrelser, har detta aldrig påtalats. Riksförbundet förut­

sätter att i nu avhandlade hänseende tjänsteman på chefspost, som i egen­

skap av förtroendeman verkar för en facklig organisation, liksom hittills

skall äga utöva sin statliga tjänst även i sådana frågor där hans organisa­

tion står som motpart. Givetvis gör riksförbundet inte därmed gällande,

att sådan chef under alla förhållanden bör äga förhandla eller överlägga i

tjänsten med sin egen organisation. I sådana frågor, där chefen själv är

direkt berörd, bör han givetvis frånträda utövningen av sin statliga be­

fattning. Därjämte anser riksförbundet det vara naturligt att tjänsteman,

som tillika är facklig förtroendeman och har att i sin tjänst taga avgörande

befattning med frågor i vilka hans organisation står som motpart, icke

deltager i beslut rörande sådana frågor inom organisationen.

Ett par remissinstanser hävdar att frikretsproblemet icke erhållit en

tillfredsställande lösning i promemorian. Justitiekanslersämbetet anser, att

det i och för sig torde föreligga behov av en ordning, där vissa tjänstemän

i ledande ställning undantages från möjlighet att tillhöra underordnade

befattningshavares organisationer. Emellertid är det tveksamt, framhåller

ämbetet, om arbetsledarklausulen i 1936 års lag omfattar sådana ledande

tjänstemän. Enligt ämbetets mening löser de allmänna jävsreglerna knap­

past problemet för myndigheternas del att få tillgång till personal, som

obunden av organisationerna kan handlägga frågor vari organisationerna

står som motpart. Ämbetet förordar, att frågan om frikretsar inom den

offentliga förvaltningen och arbetsledarklausulens utformning i varje fall

på längre sikt underkastas förnyad utredning.

Uttalandet i departementspromemorian att inom det offentliga tjänste­

mannaområdet missbruk av föreningsrätten kan förhindras med tillämpning

av allmänna jävsregler har, såvitt gäller det kommunala området, föran­

lett följande uttalanden. Besvdrssakkunniga framhåller, att det s. k. ställ-

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

83

företrädarjävet ej gäller inom kommunalförvaltningen. Kommunförbunden

anför att frågan om arbetsledarklausulens tillämpning på det kommunala

området under årens lopp varit föremål för ingående diskussioner mellan

de förhandlande parterna, hitintills dock utan resultat. Initiativet till dessa

förhandlingar har tagits från kommunförbundshåll, där man ansett att

till en frikrets borde hänföras vissa grupper av tjänstemän, som intager

en särskild förtroendeställning. Det synes ha rått viss oklarhet i kom­

munerna om i vad mån jävsregler av den karaktär som åsyftas i departe­

mentspromemorian är tillämpliga inom den kommunala verksamheten. Det

är därför av vikt att förekomsten av sådana jävsregler fastslås i samband

med att förslag till ändrad lagstiftning om förhandlingsrätt framlägges.

Härigenom blir klarlagt att exempelvis en kommunalkamrer, som är kom­

munens chefstjänsteman och sekreterare i kommunens lönenämnd, kan

bli förhindrad att utöva viktiga göromål i sin tjänst, om han samtidigt är

ledamot av styrelse för vederbörande fackorganisations lokalavdelning.

Detta förhållande torde föra till att sådana tjänstemän — av hänsyn till

arbetsgivaren och i eget intresse — kommer att iakttaga aterhallsamhet

då det gäller att åtaga sig uppdrag i personalorganisationen. Något for­

mellt hinder häremot uppställes emellertid icke i departementets prome­

moria. Kommunförbunden beklagar, att arbetsledarklausulen icke i detta

sammanhang omarbetas, så att den ger ett effektivare skydd mot vad som

kan betecknas som ett missbruk av föreningsrätten. Kommunförbunden

förmodar, att möjligheterna för förbunden att i framtiden nå överens­

kommelse om en frikrets ytterligare försvåras, om promemorians förslag

följes. I andra remissvar, bl. a. i utlåtandena från Svea hovrätt, lantbruks-

stijrelsen och Statstjänarkartellen, framföres önskemål om särskild utred­

ning rörande arbetsledarklausulen.

I några yttranden från statliga myndigheter understrykes behovet av

att inom statlig verksamhet kunna tillämpa arbetsledarklausulen i fråga

om personal med typiskt arbetsledande funktioner. Sålunda förutsätter

försvarets civilförvaltning, att det även på det statliga området skall vara

möjligt att träffa avtal om att exempelvis verkmästare och förmän icke må

tillhöra samma förening som underställd personal. Med den inriktning

den statliga verksamheten numera fått kan nämligen i vissa fall — lika­

väl som inom enskilda företag — föreligga behov av att tillämpa arbets­

ledarklausulen beträffande nu avsedda personalkategorier. En sådan till-

lämpning torde dock, framhåller ämbetsverket, för att icke medföra in­

skränkning i föreningsrätten kunna komma i fråga endast i fall, där upp­

byggnaden av statstjänstemännens organisationer icke utgör hinder för

arbetsledare och underställd personal att vara fackligt organiserade i skilda

organisationer. Liknande uttalanden gör telestyrelsen.

Några remissinstanser uppehåller sig vid spörsmålet huruvida stat och

kommun, såsom i promemorian hävdas, kan utan att kränka förenings­

84

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

85

rätten ålägga tjänsteman, som är satt att taga befattning med arbetstagar-

frågor, att avträda från uppdrag eller befattning inom organisation, som

är motpart i dylika frågor. Ett sådant åläggande kan, framhåller arbets­

domstolens ordförande, i förstone synas strida mot föreningsrätten. Det

synes emellertid ligga i sakens natur, att tjänsteman, som har att före­

träda staten gentemot en organisation, icke bör intaga någon framskjuten

ställning inom denna organisation och att staten måste ha möjlighet att

förhindra att en sådan situation uppkommer. Ett åläggande av åsyftad

art, vilket för övrigt knappast torde behöva tillgripas i praktiken, bör icke

betraktas som en föreningsrättskränkning utan som en åtgärd i syfte att

tillgodose det allmänna intresset av objektivitet och effektivitet i den stat­

liga förvaltningen. Justitiekansler sämbetet och Svea hovrätt ställer sig

emellertid tveksamma till en sådan tolkning och ifrågasätter om den är

förenlig med reglerna i 1936 års lag om föreningsrätt.

Att enligt förslaget inga bestämmelser skall gälla om auktorisa­

tion som villkor för förhandlingsrätt gentemot stat eller kommun har

icke mött invändningar. Endast ett par remissinstanser har gjort utta­

landen i frågan. Kommunförbunden anför, att nuvarande splittring av

tjänstemännen på en mångfald skilda fackorganisationer medför olägen­

heter och att risk föreligger för att splittringen även i framtiden blir be­

tydande. Det vore därför enligt förbundens mening önskvärt om dessa

organisationsproblem på något sätt kunde lösas. Då det icke synes möjligt

att åstadkomma en ordning, som medför en önskvärd begränsning av an­

talet förhandlingsberättigade organisationer utan att träda de förenings-

rättsliga grundsatserna för nära, ansluter sig förbunden emellertid till

uppfattningen att hittillsvarande auktorisationstvång icke bör bibehållas.

Statstjänarkartellen framhåller, att det på det statliga området finns ett

stort antal fackliga organisationer. Även om auktorisationstvång icke anses

böra gälla, bör dock de stora och representativa huvudorganisationerna ha

ett avgörande inflytande vid slutande av kollektivavtal. Det vore orimligt,

framhålles det, om organisationer i minoritetsställning skulle få möjlig­

heter att träffa avtal som avvek från de av huvudorganisationerna träf­

fade avtalen.

Departementspromemorians förslag om förbud mot administra­

tiva besvär i tvist som kan prövas av arbetsdomstolen

har i allmänhet icke mött invändningar.

Flera remissinstanser, bland dem kammarrätten (majoriteten), sta­

tens lönenämnd och tjänstemannaorganisationerna anser det välmotiverat

att de kollektivavtalsanställda tjänstemännens besvärsrätt i lönetvister

upphör, om tvisterna kan prövas vid arbetsdomstolen. Sålunda förklarar

t. ex. kammarrätten, att den är fullt införstådd med att, efter en övergång

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

86

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 19G5

till kollektivavtalssystem, tvister rörande förmåner enligt kollektivavtal

inte lämpar sig för handläggning i administrativ ordning. Den omständig­

heten att stat och kommun är arbetsgivare bör självfallet inte föranleda

att uppkommande kollektivavtalstvister dragés inför annan domstol än

den som gäller för arbetsmarknadens övriga parter. Förvaltningsdomstols-

kommittén (majoriteten) gör vissa reservationer mot beredningens moti­

vering i denna fråga. Kommittén ifrågasätter sålunda, om ej förvaltnings­

domstol är lika väl skickad som annan domstol att vid prövning av löne-

tvister taga hänsyn till diskussion och motiv, som legat till grund för kol­

lektivavtal och utfärdade avlöningsbestämmelser. över huvud torde, fram-

hålles det, ofta bli fråga om att pröva tekniska detaljspörsmål — t. ex.

inom ramen för ett resereglemente — vilkas lösning knappast kan sökas

på grundval av någon partsvilja. Och att stöd eller ingripanden från veder­

börande organisationstjänsteman, som kanske har tusentals medlemmar

att biträda, skulle kunna väl ersätta den enkla besvärsvägen till kammar­

rätten, anser kommittén ej sannolikt. Kommittén framhåller vidare, att

den överväldigande delen av de tvister som rör offentliga tjänstemäns an­

ställningsförmåner o. d. för närvarande endast anhängiggöres genom ad­

ministrativa besvär. Skälet härför är att handläggningen i kammarrätten

ansetts tillfyllest och dessutom innebär en enkel process, avsevärt bil­

ligare än tvist inför allmän domstol eller arbetsdomstolen. Kommittén vill

emellertid icke förneka, att i ett spörsmål som det förevarande stor vikt

måste tillmätas den uppfattning som de rättssökande på området, repre­

senterade av sina organisationer, visar sig hysa. Skulle dessa organisa­

tioner förorda att man, i samband med övergång till kollektivavtalsregle-

ring, nöjer sig enbart med möjligheten till prövning i arbetsdomstolen, an­

ser kommittén att de invändningar den anfört ej bör åberopas mot lös­

ningen.

Endast en remissinstans, juridiska fakulteten i Uppsala, ställer sig helt

avvisande till den föreslagna inskränkningen i besvärsrätten för organise­

rade tjänstemän. Fakulteten anser det förenat med allvarliga olägenheter

att — i varje fall så länge arbetsdomstolen icke utvecklats till en domstol

för alla frågor om tjänsteavtal — beröva stora grupper av tjänstemän rät­

ten att utnyttja det billiga och ofta snabba besvärsförfarandet.

Besvärssakkunniga har förordat delvis andra lösningar i fråga om be­

handlingen av ifrågavarande lönetvister. När det gäller det statliga tjänste­

mannaområdet är det enligt de sakkunniga angeläget att förutsättningar

skapas för enhetlighet vid förvaltningsmyndigheternas tillämpning av av­

talen. Det kan tänkas, framhålles det, att en myndighet vägrar att från­

gå sin tolkning av ett kollektivavtal, även om avtalsverket, sedan förhand­

lingar med vederbörande organisation förts även hos detta verk, anser att

tjänstemannens anspråk är befogat. Tjänstemannen kan visserligen i ett

sådant fall väcka talan vid arbetsdomstolen och där utverka en även för

87

beslutsmyndigheten bindande dom. De sakkunniga anser det emellertid

icke tillfredsställande, att det icke skall vara möjligt för tjänstemannen att

komma till sin rätt på ett enklare sätt. Besvärsrätten till kammarrätten

bör dock inte bibehållas. Enligt de sakkunnigas mening bör det i stället

övervägas, antingen om icke avtalsverket bör tillerkännas rätt att icke

blott meddela allmänna anvisningar utan eventuellt även giva för enskilt

fall bindande besked om tolkningen av avtal eller ock om icke möjlighet

bör införas för tjänstemännen att anföra formliga besvär hos avtalsverket

över myndighets beslut rörande tolkning av avtal. Vad beträffar det kom­

munala området avstyrker besvärssakkunniga förslaget om inskränkning

i besvärsrätten i vad det avser begränsning av rätten att anföra kommunal­

besvär. De sakkunniga framhåller, att klagan över kommunal myndighets

beslut i tjänstemannaärende, om annat ej stadgats, kan föras genom kom­

munalbesvär. Den kommunala besvärsgrunden att enskild rätt kränkts

kommer huvudsakligen till användning i avtalsärenden, främst ärenden

angående tjänsteavtal, däribland även kollektivavtal. Att förbjuda kom­

munalbesvär över beslut om tillämpning av tjänsteavtal skulle därför inne­

bära ett betydande ingrepp i detta besvärsinstitut. Det skulle enligt de sak­

kunnigas mening också strida mot det kommunala besvärsinstitutets syfte

och natur att förbjuda kommunalbesvär på den grund att den fråga be­

slutet angår kan bli föremål för bedömning i tvistemål hos domstol -—

arbetsdomstolen eller allmän domstol. Så länge besvärsinstitutet är upp­

byggt för att möjliggöra dubbel prövning, bör konstruktionen upprätthål­

las konsekvent. De sakkunniga framhåller vidare, att förvaltningsbesvär

torde kunna anföras mot kommunal myndighets beslut endast i den mån

i ärenden hos myndigheten kan uppkomma fråga om tjänstevillkor vilka

bestämts av staten ensidigt eller vid förhandlingar med tjänstemännens

organisationer. I den mån det hos kommunal myndighet uppkommer fråga

om tillämpning av ett av avtalsverket ingånget kollektivavtal eller därmed

överensstämmande enskilt tjänsteavtal, bör enligt de sakkunnigas mening

samma besvärsmöjlighet stå till buds som då statsmyndighet tillämpar

sådant avtal. Stannar man t. ex. för den ordningen att besvär över stats­

myndighets beslut i ärende angående avtals tillämpning skall föras hos

avtalsverket, bör besvär kunna anföras direkt hos avtalsverket även över

den kommunala myndighetens beslut. Besvärssakkunniga granskar i sitt

yttrande även förslagets konsekvenser för behandlingen av mål angående

prästers och kyrkobetjäntes lönerättigheter. De sakkunniga framhåller, att

dessa mål för närvarande anhängiggöres genom ansökan hos länsstyrelse.

EU förbud mot administrativ klagan i enlighet med lagförslaget torde där­

för, framhåller de sakkunniga, bliva verkningslöst gentemot sådan talan

men skulle däremot drabba talans fullföljd från länsstyrelsen till rege­

ringsrätten. En sådan ordning kan ej godtagas. Den speciella administrativa

tvist em ål sprocess det här är fråga om gällde tidigare även beträffande folk­

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

skollärares och barnmorskors lönerättiglieter men har i dessa delar av­

skaffats. Enligt de sakkunnigas mening är tiden inne att avveckla denna

sista reminiscens från 1700-talets kameralprocess även för prästers och

kyrkobetjäntes del. Arbetsdomstolen respektive allmän domstol bör över­

taga denna uppgift. De sakkunniga föreslår, att en sådan lösning upp­

tages till vidare undersökning och övervägande.

Förslaget om bibehållande av administrativ besvärsrätt vid sidan av rätt

till talan vid allmän domstol för tjänstemän, vilkas avlöningsförmåner icke

direkt regleras genom kollektivavtal, har tillstyrkts eller lämnats utan erin­

ran av flertalet remissmyndigheter som berört denna fråga. Bland dem

må nämnas justitiekanslersämbetet, alla tillfrågade hovrätter, fångvårds-

stgrelsen, socialstyrelsen, arbetsdomstolens ordförande och kammarrätten

(majoriteten).

Arbetsdomstolens ordförande erinrar till en början att hans företrädare

i sitt yttrande över förhandlingsrättsutredningens betänkande framhållit

som angeläget att alla tvister angående anställningsvillkoren för statsan­

ställda — oavsett om villkoren är kollektivavtalsbestämda eller ej — hänfö-

res till arbetsdomstolen. Promemorian från civildepartementet tillmötesgår

___ framhåller arbetsdomstolens ordförande — icke detta önskemål. I stället

införes för de offentliga tjänstemännen en processuell dualism av samma

slag som för arbetstagare i privat tjänst. En sådan ordning är, framhalles

det, uppenbarligen icke helt tillfredsställande, eftersom man måste räkna

med att anställningsavtalen för sådana oorganiserade tjänstemän, som ej

jämlikt övergångsbestämmelserna till de föreslagna tjänstemannalagarna

blir underkastade de tidigare gällande avlönings- och pensionsbestämmel-

serna, kommer att hämta sitt väsentliga innehåll från kollektivavtal. Den

prövning av frågor som enligt förslaget skall tillkomma administrativ be-

svärsmyndighet och allmän domstol, torde salunda i realiteten ofta kom­

ma att avse tolkning av kollektivavtal. Arbetsdomstolens ordförande anser

sig likväl inte böra motsätta sig det föreliggande förslaget. Den processuella

dualismen på den privata arbetsmarknaden har icke medfört några mer

påtagliga praktiska olägenheter. En allmän utvidgning av arbetsdomsto­

lens behörighet till tvister utanför kollektivavtaisreglerade förhållanden

bör, framhålles det, icke övervägas utan att konsekvenserna i olika hän­

seenden av en sådan utvidgning blivit noggrant utredda. Kammarrätten

(majoriteten) finner det i någon mån tveksamt, om oorganiserade tjänste­

män eller andra tjänstemän, vilkas avlöningsförhållanden icke regleras

genom kollektivavtal, bör bibehållas vid nuvarande möjlighet att få sina

löneanspråk prövade både i administrativ ordning och vid allmän dom­

stol. Eftersom tjänsteavtalet även beträffande dessa tjänstemän kan kom­

ma alt hämta sitt väsentliga innehåll från gällande kollektivavtal, borde

resultatet bli att talan i administrativ ordning inte borde få föras. Kam­

marrätten anser emellertid, att man svårligen kan betaga dessa tjänstemän

88

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

89

den nuvarande möjligheten att få uppkommande rättsanspråk prövade

på ett för dem bekvämt och föga kostnadskrävande sätt, och konstaterar,

att man här alltså står inför en situation, där motstridiga synpunkter

och önskemål leder till skilda resultat. Svea hovrätt framhåller, att den

möjligheten måste beaktas att antalet oorganiserade tjänstemän icke blir

ringa. Detta kan i sin tur medföra, att samma kollektivavtal — med hän­

syn till nu gällande praxis rörande tolkning av oorganiserades tjänsteav­

tal — icke alltför sällan kommer att prövas av såväl administrativ dom­

stol som allmän domstol och arbetsdomstolen. Hovrätten finner olägen­

heterna härav böra leda till en undersökning av möjligheterna till ett mer

enhetligt domstolsförfarande.

Några remissinstanser anser, att arbetsdomstolen borde få behörighet att

handlägga även tvister om oorganiserade tjänstemäns lönevillkor. Besvärs-

sakkunniga anser det sålunda beklagligt, att det icke bedömts möjligt

att hänföra alla tvister angående avtalsbeslämda anställningsvillkor för

de statsanställda till arbetsdomstolen. Enligt de sakkunnigas mening skul­

le en sådan lösning vara vida överlägsen alla andra, under förutsätt­

ning att möjlighet öppnades till en förenklad skriftlig procedur för enk­

lare fall. Även justitieombudsmannen och länsstyrelsen i Örebro län har

ifrågasatt eller föreslagit en sådan utvidgning av arbetsdomstolens behörig­

het att domstolen ensam skulle äga pröva även vissa tvister rörande oorga­

niserade offentliga tjänstemäns anställningsvillkor. Justitieombudsmannen

framhåller sålunda, att innehållet i oorganiserade tjänstemäns enskilda av­

tal torde komma att faktiskt bestämmas av gällande kollektivavtal eller

vid avtalslöst tillstånd det senast gällande kollektivavtalet. Uppenbara skäl

talar för att även i dessa fall prövningen av kollektivavtalets innebörd hän-

föres till arbetsdomstolen. Även om spörsmålet om en allmän utvidgning

av arbetsdomstolens behörighet icke kunnat upptagas under beredningens

arbete, bör det dock övervägas om icke redan i detta sammanhang kunde

ske en sådan utvidgning att arbetsdomstolen finge behörighet att på den

offentliga sektorn av arbetsmarknaden pröva även tvist om oorganiserads

anställningsförhållanden i den mån dessa bestämts genom hänvisning till

eller eljest i överensstämmelse med kollektivavtal. Länsstyrelsen i Örebro

län anser, att arbetsdomstolens behörighet bör vidgas åtminstone därhän

att alla tvister angående statstjänstemäns anställningsvillkor prövas av

domstolen. Försvarets civilförvaltning och Statstjänarkartellen förordar,

att frågan om att ändra arbetsdomstolens behörighet till att avse allä mål

om anställningsavtal för offentliga tjänstemän senare blir föremål för en

särskild utredning.

Några remissinstanser, nämligen statens lönenämnd, Statstjänstemun-

nens riksförbund, Tjänstemännens centralorganisation och Sveriges akade­

mikers centralorganisation, hävdar, att rätten att anföra besvär till kam­

marrätten bör upphöra även för tjänstemän, vilkas lönevillkor regleras

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

90

genom enskilt avtal, och att allmän domstol ensam bör äga pröva mål

om dessa tjänstemäns löner. Ett par av dessa remissinstanser framhåller,

att dessa tjänstemän bör vara underkastade samma regler rörande rätten

att få löneanspråk prövade som oorganiserade arbetstagare i enskild tjänst.

Om allmän domstol också i fortsättningen skall äga pröva tvister om oorga­

niserade tjänstemäns lönevillkor bör enligt besvärssctkkunnigci dessa tjäns­

temäns besvärsrätt till kammarrätten upphöra och ersättas av besvärsratt

till det statliga avtalsverket. Som skäl för sin ståndpunkt anför de sakkun­

niga bl. a. följande.

Innehållet i det enskilda avtal, om vars tillämpning blir fråga, torde kom­

ma att överensstämma med innehållet i det kollektivavtal, som gäller för

tjänstemannens organiserade kollegor. Några förarbeten e. d. till kollektiv­

avtalen lär icke komma att finnas tillgängliga. I stor utsträckning kommer

man i stället att bliva hänvisad till deras kunskaper om motiv och förutsätt­

ningar, vilka aktivt deltagit i de förhandlingar, som mynnat ut i avtalet i

fråga. Kammarrätten skulle under sådana förhållanden i besvärsmål angåen­

de tillämpning av ett tjänsteavtal icke utan omfattande utredning, vid vilken

yttranden inhämtas såväl från avtalsverket som från fackorganisationerna,

kunna erhålla tillräckligt underlag för sin bedömning. Processen i kammar­

rätten skulle i vissa fall få utvecklas till muntlig förhandling med vittnes­

förhör för att kammarrätten rätt skulle kunna fullgöra sin dömande upp­

gift. Skillnaden mellan processen i kammarrätten i avlöningsmål och pro­

cessen hos allmän domstol i sådant mål skulle därmed utjämnas. Eftersom

icke gärna två domstolsvägar — en till kammarrätten och en till allmän

domstol — med i huvudsak samma process hör stå till förfogande vid sidan

av varandra, torde en av vägarna böra stängas. Redan den omständigheten

att kompetensen i tvistemål rörande tjänsteavtal är fördelad mellan arbets­

domstolen och allmän domstol framstår som en olägenhet. Det bör därför

undvikas att ytterligare en domstol kan inkopplas på dylika mål. Följaktli­

gen torde vägen till kammarrätten böra stängas. Såsom ytterligare skäl här­

för kan anföras, att det, då det i avlöningsmålen ej längre blir fråga om att

tillämpa statliga författningar, ej framstår som en naturlig uppgift för kam­

marrätten att giva auktoritativa administrativa besked om den rätta tolk­

ningen. En sådan uppgift förefaller svår att förena med avtalsverkets all­

männa ledande uppgift. Härtill kommer att kammarrättens kompetens är

begränsad till lönefrågor, medan i avtalen torde komma att regleras även

andra ekonomiska villkor än lönevillkor samt andra än ekonomiska villkor.

1 mål, som ej omfattas av kammarrättens kompetens, går besvär, om annat

ej stadgas, till Kungl. Maj :t, företrädesvis i statsrådet. En sådan ordning

framstår som klart olämplig, därest icke Kungl. Maj :t utan avtalsverket blir

högsta administrativa instans i avtalsfrågor. — Avskaffas rätten till klagan

hos kammarrätten i avlöningsmål men fasthålles det att de oorganiserade

tjänstemännen icke skall mista möjligheten att klaga administrativt, finnes

knappast annat val än att giva tjänstemännen rätt att anföra besvär hos

avtalsverket. En sådan ordning synes i och för sig ändamålsenlig och är

en naturlig konsekvens av detta verks allmänna ställning såsom företrädare

för staten-arbetsgivaren. Sker så, kan ifrågasättas om tillräckliga skäl före­

ligger att härvidlag göra skillnad mellan organiserade och oorganiserade

tjänstemän. Det skulle innebära en förenkling av systemet, om samma be-

svärsordning bleve gällande för tjänstemännen utan avseende å om deras

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

91

anställningsvillkor bestämts i kollektivavtal eller i enskilt avtal. Ett genom-

lorande av den skisserade ordningen förutsätter revision av 1924 års kun­

görelse om talan hos kammarrätten i avlöningsmål m. m. Det bör tilläggas,

att avtalsverket bör vara administrativ slutinstans.

Frågan om införande av möjlighet till ett rent skriftligt förfarande vid

arbetsdomstolen upptages av arbetsdomstolens ordförande. Ett sådant för­

farande kan, tramhålies det, vara lämpligt i vissa speciella situationer, där

tvisten saknar större principiell eller ekonomisk betydelse och några bevis-

lrågor ej uppkommer. Sådana situationer torde efter genomförande av kol-

lektivavtalssystem för de offentliga tjänstemännen kunna bli betydligt tal­

rikare än nu. Arbetsdomstolens ordförande förordar därför, att i lagen om

arbetsdomstol införes en möjlighet för domstolen att, om särskilda skäl före­

ligger, avgöra mål utan huvudförhandling. En sådan möjlighet bör, fram-

hålles det, utnyttjas restriktivt.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

Mot de i promemorian föreslagna ändringarna av reglerna om arbets­

domstolens sammansättning har anmärkning ej framställts.

Arbetsdomstolens ordförande anser det lämpligt att, såsom föreslås i prome­

morian, å ena sidan de offentliga tjänstemännen och deras arbetsgivare er­

håller representation i domstolen och å andra sidan antalet dömande leda­

möter bibehålies oförändrat. Det föreslagna systemet med två extra ledamö­

ter förefaller därför vara en god lösning. Arbetsdomstolens ordförande vits­

ordar, att en ökning av antalet ersättare i och för sig är erforderlig redan

under nuvarande förhållanden, och antager, att behovet av ersättare kom­

mer att öka med den ökning av målantalet, som kan väntas bli ett resultat

av den föreslagna reformen. Det är omöjligt att nu bedöma i vilken utsträck­

ning den av forslaget föranledda ökningen av arbetsdomstolens arbetsbörda

kommer att påverka domstolens organisation. Arbetsdomstolens ordförande

förutsätter emellertid, att erforderliga medel kommer att ställas till förfo­

gande för de förstärkningar av organisationen som kan visa sig nödvändiga.

Förslaget i promemorian att anmärkningsprocessen bibehålies

behandlas i några utlåtanden. Riksrevisionsverket anser sig i och för sig ej

ha något att erinra mot bibehållande av denna process men understryker

de svårigheter som kan uppkomma för såväl myndigheter som revisionsor­

gan, om arbetsdomstolen och kammarrätten skulle komma till olika beslut

vid tolkningen av en och samma avlöningsbestämmelse. Några remissinstan­

ser, bland dcin besvärssakkunniga, länsstyrelsen i Örebro län och statens

lönenämnd, anser emellertid, att anmärkningsförfarandet beträffande löne­

utbetalningar icke bör bibehållas i sin nuvarande form efter övergång till

kollekti vavtal ssystem. Besvärssakkunniga framhåller till en början, att an-

märkningsprocessen närmast framstår som en ordning för lösande av tvister

mellan revisor och räkenskapsförande myndighet. Efter eu övergång till

92

kollektivavtalssystem måste enligt de sakkunnigas mening ett intimt sam­

arbete etableras mellan revisionsmyndigheter och avtalsverket. Allmänna re-

visionsanvisningar torde sålunda kunna utfärdas av avtalsverket. Vad be­

träffar de fall då den räkenskapsförande myndigheten hävdar en annan me­

ning än avtalsverket är det, fortsätter de sakkunniga, icke lämpligt att re­

visionsmyndigheterna eller kammarrätten lämnar bindande besked i sådana

fall. Vad som behövs är en möjlighet för avtalsverket att meddela besluts­

myndighet bindande direktiv för enskilt fall. En sådan möjlighet kan åväga­

bringas genom att avtalsverket får erforderlig befälsmakt eller genom att av­

talsverket tillägges uppgift att genom beslut i anmärkningsmål bestämma,

hur beslutsmyndigheten skall förfara. Anmärkning bör i så fall framställas

direkt hos avtalsverket av vederbörande revisor och avgöras av avtals\erket.

Länsstyrelsen i Örebro län framhåller, att det i ett anmärkningsmål kan vara

fråga om tolkning av kollektivavtal och att det då uppkommer två skilda

partsintressen, om den tjänsteman, som anmärkningen avser, bestrider rik­

tigheten av denna och tjänstemannen hos revisionsmyndigheten vidhaller

sin uppfattning. År den förstnämnde tjänstemannen organiserad, skulle en­

ligt länsstyrelsens mening kunna förfaras så, att revisionsmyndigheten ö\ er-

lämnade handlingarna i ärendet till det statliga förhandlingsorganet. Om

detta verk fann anmärkningen obefogad, skulle anmärkningen få föi talla. I

annat fall skulle verket förhandla centralt med den förening, som den av

anmärkningen berörda tjänstemannen tillhör, varefter — om tvist alltjämt

föreligger efter förhandlingen — arbetsdomstolen skulle handlägga ärendet.

Statens lönenämnd hävdar, att kammarrättens befattning med anmärknings­

mål rörande lönefrågor bör upphöra och att den statliga revisionsverksam­

heten bör överflyttas till det statliga förhandlingsorganet. Även kammarrät­

ten ifrågasätter, om anmärkningsprocessen bör bibehållas i oförändrat skick

efter en övergång till kollektivavtalssystem. Kammarrätten framhåller så­

lunda, att det även vid prövning av anmärkningsmål ofta skulle bli fråga

om att skilja mellan partsintressen. Frånsett att anmärkningsmål i löne­

frågor liksom hittills kan väntas bli relativt fåtaliga och att det med hänsjn

härtill kan förefalla opåkallat att i fortsättningen belasta kammarrätten

med avgörandet i dessa specialbetonade mål, vill kammarrätten starkt ifrå­

gasätta om den nuvarande anmärkningsprocessen har något sakligt berät­

tigande efter övergång till kollektivavtal. Nära till hands synes ligga, fort­

sätter kammarrätten, att överlämna av revisionsmyndigheten gjorda iaktta­

gelser till det statliga förhandlingsorganet för eventuell vidare åtgärd. Något

behov att låta den myndighet, mot vars utbetalningsåtgärder anmärkning

riktas, agera i en anmärkningsprocess synes knappast föreligga. Möjlighe­

ten att domstolsvägen återvinna för mycket utgivna löneförmåner står ju

under alla förhållanden öppen för kronans vidkommande.

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

93

Vad beträffar den statliga revisionen av löneutbetal­

ningar uttalar sig statens lönenämnd, Statstjänstemannens riksförbund

och Tjänstemännens centralorganisation till förmån för det i promemorian

framförda uppslaget att överflytta denna verksamhet till det statliga för-

handlingsorganet.

Flera remissmyndigheter, bland dem försvarets civilförvaltning, general­

poststyrelsen, statskontoret, skogsstyrelsen, riksrevisionsverket och besvärs-

sakkunniga, hävdar emellertid, att den statliga revisionsverksamheten även

beträffande löneutbetalningar bör vara förlagd till nuvarande myndig­

heter. Statskontoret avstyrker sålunda bestämt den ifrågasatta organisa­

tionsförändringen. Den år 1961 genomförda organisatoriska reformen av

den statliga revisionsverksamheten avsåg, påpekar statskontoret, en cen­

tralisering i effektivitetsbefrämjande syfte. Den kamerala revisionen har

i samband därmed omlagts till att väsentligen ske genom stickprovsmässig

kontroll i kombination med större systematiska undersökningar. Betydelse­

fullt är vidare att ansvaret för sakrevision och för kameral revision förlagts

till samma myndighet. Även bortsett från att material rörande avlönings-

utbetalningar icke låter sig effektivt särskiljas från övrigt räkenskaps-

material skulle enligt statskontorets mening en förnyad uppdelning av

den statliga revisionen på flera myndigheter medföra en mängd administra­

tiva svårigheter och förhindra det rationella bedrivande av revisionsarbetet

som eftersträvades genom 1961 års reform. Givetvis är det önskvärt, fram­

håller statskontoret, att de som verkställer revision av löneutbetalningar

äger god kännedom om 1'örhandlingsorganets intentioner och erfarenheter.

Detta kan dock åstadkommas på andra sätt än genom att överlämna re­

visionsuppgifter åt förhandlingsorganet. Lämpligt torde exempelvis vara,

att expertis från förhandlingsorganet avdelas för att bistå riksrevisions­

verket vid planering av särskilda undersökningar rörande löneutbetalning­

ar etc. och för att konsulteras i sådana vid revisionen uppkommande

spörsmål som har anknytning till förhandlingsorganets verksamhet. Stats­

kontoret framhåller vidare, att inom ämbetsverket pågår en undersökning

rörande möjligheterna att i stor utsträckning överföra arbetet med av-

löningsuträkning etc. till automatisk databehandling. Genomförandet av

en dylik reform förutsätter att man i möjligaste mån söker undvika så­

dana förändringar i avlöningsformer etc. som kan framtvinga en omlägg­

ning och därmed omprogrammering av systemet för databehandlingen.

Under alla omständigheter måste tillräcklig tid stå till förfogande för den

omställningsprocess som förhandlingsresultatet kan framtvinga med av­

seende på ADB-arbetet. Statskontoret vill således rekommendera, att un­

der den fortsatta utredningen rörande förhandlingsverksamheten hänsyn

tages också till ovannämnda inom statskontoret pågående undersökning.

Ej heller riksrevisionsverket anser det möjligt att ur räkenskaperna bryta

ut lönekostnaderna, helst som avlöningar bestrides icke blott från avlö-

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

ningsanslag utan även från sakanslag, omkostnadsanslag och uppdrags-

medel. över huvud taget är med nuvarande budgetsystem redovisningen

av lönekostnaderna enligt verkets mening en så integrerande del av räken-

skapsmaterialet, att det torde vara svårt att fördela granskningen av en

viss myndighets räkenskaper mellan två helt skilda organ. Även med hän­

syn till kontrollen av och ansvaret för riktigheten av myndigheternas bok­

slut torde en sådan tudelning vara olämplig. Vidare bör hänsjm tagas till

att riksrevisionsverket har att upprätta riksbokslut och för finansdeparte­

mentets behov utarbeta viss på det totala räkenskapsmaterialet grundad

statistik. Även riksrevisionsverket fäster uppmärksamheten på den inom

statskontoret pågående undersökningen rörande löneuträkning med auto­

matisk databehandling. Enligt riksrevisionsverkets mening bör i vart fall

resultatet av nämnda undersökning avvaktas, innan beslut fattas om löne­

revisionens framtida organisation.

Länsstyrelsen i Malmöhus län anför, att den vägledning och den upp­

lysningsverksamhet som bedrives av bl. a. riksrevisionsverket är av stor

betydelse både för att begränsa tvister om avlöningsbestämmelsernas tolk­

ning mellan myndigheter och tjänstemän och för att hålla antalet an-

märkningsmål i lönefrågor nere vid nuvarande låga nivå. Om statstjänste-

männens löner framdeles kommer att regleras genom kollektivavtal, anser

länsstyrelsen det nödvändigt med en ingående undersökning rörande vilken

myndighet som skall handha den statliga revisionsverksamheten beträf­

fande löneutbetalningar. Syftet med denna utredning bör vara att tillse

att samma myndighet som har revisionsrätt även får befogenhet att be­

driva upplysningsverksamhet och därmed även formell möjlighet att ta

ansvar för lämnade uppgifter huru avtalens bestämmelser i konkreta fall

skall tillämpas.

Departementspromemorians förslag att besvär över beslut om

avstängning eller skiljande från tjänsten av offent­

lig tjänsteman skall i sista instans prövas av rege­

ringsrätten i stället för av Kungl. Maj:t i statsrådet

har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser som

berört denna fråga med undantag dock av riksförsäkringsverket.

Besvärssakkunniga framhåller, att det mot bakgrund av de i promemorian

föreslagna bestämmelserna om villkoren för uppsägning av statens tjäns­

temän framstår som naturligt att besvär över myndighets beslut om upp­

sägning prövas av regeringsrätten. Motsvarande gäller enligt de sakkun­

nigas mening även andra beslut om tjänstemans avstängning eller skiljan­

de från allmän befattning eller därmed jämförligt uppdrag. Förslaget till-

styrkes även av bl. a. justitiekanslersämbetet, Svea hovrätt och Tjänste­

männens centralorganisation.

Förvaltningsdomstolskommittén erinrar i sitt yttrande till en början

94

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

95

om det förslag av samma innebörd som 1959 framlades i betänkandet an­

gående kompetensfördelningen av administrativa besvärsmål mellan Kungl.

Maj:t i statsrådet och regeringsrätten (SOU 1959:4) samt anför.

I sitt yttrande över nämnda betänkande avstyrkte regeringsrättens flesta

ledamöter, om än med tvekan, den ifrågasatta utvidgningen av regerings­

rättens kompetens och pekade på några med projektet förknippade olägen­

heter. Sålunda ansågs det otillfredsställande, att regeringsrätten skulle få

att behandla endast mål rörande tvångsentledigande av tjänstemän i de

lägre graderna och mellangraderna (Kungl. Maj :t i statsrådet skulle ju

alltjämt pröva sådana mål beträffande de högre tjänstemännen). Vidare

tillmättes riskerna för konflikter med kammarrätten och i synnerhet all­

män domstol stor betydelse. Man torde i ögonsikte ha haft sådana fall,

i vilka kammarrätten som sista instans avgör mål om tjänstemans rätt

till pension eller allmän domstol har att pröva en efter entledigande

väckt talan om skadeståndsskyldighet för kronan. — Av de övriga remiss­

organ, som yttrade sig särskilt över den i nyssnämnda betänkande före­

slagna överflyttningen av mål om tvångsentledigande m. m„ tillstyrkte

några förslaget. Klart positiv ståndpunkt till prövning i regeringsrätten

intog Landsorganisationen, Tjänstemännens centralorganisation och ar­

betsmarknadsstyrelsen.

Kommittén framhåller för egen del, att speciella önskemål i stor ut­

sträckning bryter sig mot allmänna synpunkter, när det gäller att bedöma

vilket forum som lämpligen bör behandla hithörande frågor. Enligt kom­

mitténs mening är de skäl, som talar mot en överflyttning till regerings­

rätten av dessa fall, icke så tungt vägande, att man på grund härav bör av­

visa den ordning, som eftersträvats av de berörda parterna. Ökningen av

regeringsrättens arbetsbörda torde ej bli så stor att delta bör utgöra hinder

att förslaget genomföres. Kommittén tillägger, att muntlig förhandling

kan finnas erforderlig i ifrågavarande mål på grund av målens stundom

grannlaga art. I sådana fall kan och bör regeringsrätten enligt kommitténs

mening välja denna liandläggningsmetod.

Riksförsäkringsverket avstyrker, att mål om skiljande från allmän be­

fattning eller därmed jämförligt uppdrag hänföres till regeringsrättens

kompetensområde. Verket ifrågasätter, om besvärsrätt överhuvudtaget bör

finnas i ifrågavarande ärenden. Om en sådan rätt skall föreligga, bör

prövningsrätten i sista instans enligt verkets mening tillkomma Kungl.

Maj :t i statsrådet. Riksförsäkringsverket anför följande.

Om entledigandet skett på grund av personalindragningar, torde enligt

riksförsäkringsverkets mening regeringsrätten svårligen kunna fungera

såsom besvärsinstans. Att ett visst, givet antal befattningshavare i skilda

lönegrader i en sådan situation måste entledigas, torde regeringsrätten

icke kunna bortse ifrån. Att regeringsrätten skall kunna på rättslig grund

avgöra i dylikt sammanhang inkommande besvärsärenden synes ligga

utanför möjligheternas gränser. Det skulle visserligen kunna tänkas, att

regeringsrätten finge söka avgöra vem av två tjänstemän, som före den

andre skall vara skyldig att avgå. Härvid skulle regeringsrätten emellertid i

realiteten komma att få taga ställning till ärendet efter i princip samma

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1065

grunder som tillämpas vid tillsättningsförfarande, d. v. s. bedöma ärendet

efter tjänstemännens inbördes företräden i avseende å förtjänst och skick­

lighet. Därmed vore regeringsrätten i själva verket inne på ett område, som

i annat sammanhang — nämligen vid tjänstetillsättningar • icke anses

höra till dess kompetens. Även i andra situationer torde, om förslaget god-

tages, ett tillfredsställande underlag för en fullt rättslig bedömning komma

att saknas. Särskilt gäller detta vid entledigande av aspiranter och andra

tjänstemän, som intagits för provtjänstgöring och med vilka myndigheten

icke varit tillfredsställd. Skälen för entledigandet kan icke rimligen i dessa

fall begränsas till protokollförda fel och försummelser eller andra missför­

hållanden från tjänstemannens sida utan allmänna omdömen om bristande

lämplighet för den ifrågavarande tjänstgöringen måste kunna vara till­

räcklig anledning till entledigande. — Avtalsfriheten för statstjänstemän-

nens del svnes syfta till att ur olika synpunkter jämställa dem nied privat-

anställda. Dessa har vid uppsägning ingen besvärsrätt utan det får, om de

är kollektivavtalsanslutna, ankomma på deras organisation att föra talan om

uppsägningens överensstämmelse med god sed eller gällande avtal. Genom

stämning till allmän domstol kan också i vissa fall omständigheterna vid

en uppsägning — t. ex. uppsägningstidens längd bli föremål för rätts­

lig prövning. — Anledning synes saknas att tillämpa andra principer an

för de privatanställda gällande i fråga om statstjänstemän som omfattas

av kollektivavtal. Skall emellertid någon form av besvärsrätt förekomma,

bör den avse klagan hos Kungl. Maj :t i statsrådet. Härigenom skulle kon­

sekvens ernås i prövningen av anställnings- och entledigandeärenden. Lika­

så skulle frågorna om medelsanvisningen och entledigandet av obehövliga

tjänstemän bli samordnade.

Förslaget att i en särskild lag samla grundläggande be­

stämmelser om statstjänste männen har tillstyrkts eller läm­

nats utan erinran av samtliga remissinstanser.

Flera remissinstanser har hälsat förslaget med tillfredsställelse. Svea

hovrätt anser sålunda förslaget ur alla synpunkter rationellt och justitie­

ombudsmannen finner likaledes den föreslagna ordningen tilltalande.

Även besvärssakkunniga uttalar sin tillfredsställelse över att förslag till

en lag om statens tjänstemän nu framlägges. Genom den föreslagna lagen

blir det, framhåller de sakkunniga, möjligt att bringa reda i den mång­

fald olika bestämmelser som bildar underlag för tjänstemannarätten och

att få erforderliga grundläggande begrepp fastslagna för hela statstjänste-

mannaområdet. Enligt lantbruksstyrelsen fyller lagen ett länge känt be­

hov.

Spörsmålet vilka arbetstagare hos staten lagen bör omfatta behandlas

i några yttranden.

Den i promemorian framförda uppfattningen att vissa skäl talar för att

lagen borde omfatta alla statens arbetstagare beröres i ett par yttranden.

Landsorganisationen och Statstjänarkartellen delar denna uppfattning och

förordar att frågan blir föremål för särskild utredning. Statstjänarkartel­

len framhåller sålunda, att utvecklingen mot en utjämning av anställnings-

och arbetsvillkoren mellan olika grupper av statsanställda motiverar att

96

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

97

en gemensam lagstiftning för alla anställda snarast kommer till stånd.

Som ett särskilt skäl för utredning av frågan framhåller Statstjänarkar-

tellen att någon klar gränsdragning mellan löneplansanställning och kol-

lektivavtalsanställning f. n. inte föreligger. Statstjänarkartellen anför här­

om följande.

Statstjänarkartellen har i särskild skrivelse 1959 och vid överläggningar

med departementet framfört att yrkandet om överflyttning från kollektiv­

avtal till löneplan av vissa grupper anställda måste upptagas till allvarlig

prövning. Inom åtskilliga områden av statsförvaltningen arbetar löne-

plans- och kollektivavtalsanställda sida vid sida och med samma arbets-

uppgifter. Detta är förhållandet vid t. ex. de många statliga förråden, vid

statliga verkstäder, vid tryckerier, inom underhålls- och reparations-

området, för chaufförspersonal inom ett flertal områden och inom

kommunikationsväsendet. I Statstjänarkartellens skrivelse 1959 lämnades

en redovisning för de grupper, vilka i första hand borde beaktas i detta

sammanhang. Från departementets sida har denna fråga ansetts böra upp­

tagas i samband med att förhandlingsrättsfrågan för de löneplansanställda

kom upp till slutlig behandling. Statstjänarkartellen vill emellertid starkt

understryka behovet av att en klar avgränsning mellan användandet av

olika anställningsformer kommer till stånd. Denna fråga är av den karak­

tären att den måste få en lösning snarast och bör därför upptagas till

behandling redan nu. Om så sker finns större möjligheter att på ett ti­

digt stadium fastställa rätten till neutralitet och sympatiåtgärder i konflikt­

situationer, att klarlägga vilka arbetsuppgifter som är de normala samt

fastställa de tjänsteåligganden som gäller för den som står utanför en

arbetskonflikt. Enligt uttalande i betänkandet skall myndigheterna när det

gäller tveksamma fall i dessa hänseenden visserligen iakttaga återhållsam­

het, men om inte en klar gränsdragning kommer till stånd torde de svåra

problem som redan nu finns genom blandade anställningsformer kvarstå

och accentueras efter det möjligheter ges även för de löneplansanställda att

tillgripa konfliktåtgärder i form av arbetsinställelse.

Förslaget i departementspromemorian att valet av anställningsform skall

vara avgörande för om en arbetstagare hos staten är tjänsteman och där­

med underkastad bestämmelserna i tjänstemannalagen har allmänt till­

styrkts eller lämnats utan erinran. I några yttranden behandlas vissa pro­

blem som en dylik gränsdragning medför. Arbetsdomstolens ordförande

framhåller, att ett system, enligt vilket det skall bero av anställningsdoku-

menlet till vilken kategori arbetstagaren är att hänföra, är så till vida för­

delaktigt som det i varje enskilt fall skapar klarhet härutinnan. Å andra

sidan innefattar det föreslagna systemet icke någon garanti för att gräns­

dragningen sker efter enhetliga linjer inom olika grenar av den statliga för­

valtningen. Att i lagen lösa detta problem torde knappast vara möjligt. Det

synes emellertid angeläget, att myndigheterna på annat sätt, t. ex. genom

centralt fastställda tjänsteförteckningar, erhåller den ledning som kan vara

erforderlig i detta hänseende. Arbetsdomstolens ordförande påpekar, att an­

ställningsformen icke kan i tveksamma fall begagnas som kriterium be­

träffande de arbetstagare, som är anställda i statens tjänst vid tidpunkten

4

llihang till riksdagens protokoll 1.

965.

1 samt. Nr Öl)

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

98

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 dr 1965

för lagens ikraftträdande. Beträffande åtskilliga arbetstagare kommer det

därför att vara oklart om de omfattas av lagen eller ej. Några allvarligare

olägenheter härav torde dock knappast behöva befaras. Även i detta hänse­

ende synes för övrigt klarhet kunna skapas genom centralt företagna åtgär­

der. Justitieombudsmannen ifrågasätter huruvida icke i lagen borde inta­

gas en definition av begreppet tjänsteman. Under en sådan definition skulle

då hänföras de som är underkastade ämbetsansvar, de som anställes som

tjänstemän samt därjämte de av nu verksamma befattningshavare som en­

ligt av Kungl. Maj :t utfärdade bestämmelser skall anses som tjänstemän.

I sistnämnda hänseende borde i så fall givas bestämmelser, innefattande

en klar avgränsning av den av beredningen skisserade gruppen.

I ett par remissyttranden framhålles att enligt nuvarande ordning tvekan

kan uppkomma huruvida en anställd är att anse som tjänsteman och att

promemorian ej ger myndigheterna erforderlig ledning för prövning av

denna fråga. Generalpoststyrelsen anför, att i varje fall under ett övergångs­

skede det i många fall torde komma att råda oklarhet om vilka anställ-

ningshavare som skall omfattas av lagen. Inom postverket synes spörsmålet

främst kunna uppstå i fråga om sådana med personliga avtal knutna an-

ställningshavare som poststationsföreståndare, postombud, löspostutdelare,

postförare och posttransportörer, där anställningen ligger på gränsen mot

ett entreprenadåtagande. En mindre lycklig konsekvens av den givna defi­

nitionen torde kunna bli, att anställningshavare med helt lika arbetsupp­

gifter i vissa fall kommer att falla under tjänstemannalagens bestämmel­

ser och i andra fall utanför desamma. Försvarets civilförvaltning anser det

tveksamt om lagen avses skola omfatta arbetstagare, som ej är anställda

hos någon myndighet eller inrättning utan vid försvaret i allmänhet t. ex.

reservpersonal.

I några remissvar -— bl. a. i yttrandena från Svea hovrätt och arbetsdom­

stolens ordförande — anmärkes, att, om lagens tillämpningsområde bestäm­

mes på sätt promemorian förutsätter, vissa tjänstemän som nu har obe­

gränsad förhandlingsrätt kommer att underkastas inskränkningar i för­

handlingsrätten.

Förslaget att i en särskild lag angiva begränsningarna

i förhandlingsrätten på det kommunala området har i

flertalet yttranden lämnats utan erinran.

Emellertid har i flera yttranden riktats kritik mot att tillämpningsområ­

det för lagen om vissa kommunaltjänstemän m. fl. direkt anknyter till äm-

betsansvaret. Sålunda framhåller de remissinstanser som framställt önske­

mål om ett restlöst upplösande av sambandet mellan ämbetsansvar och för­

handlingsrätt att det innebär uppenbara olägenheter att inom det kommu­

nala området bibehålla ämbetsansvaret som skiljelinje mellan arbetstagare

med begränsad förhandlingsrätt och övriga arbetstagare. Resultatet blir,

99

framhåller Svea hovrätt, att varje ändring av ämbetsansvaret medför änd­

ringar i den krets av tjänstemän som skall vara underkastad begränsad för­

handlingsrätt. Liknande synpunkter framför justitiekanslersämbetet och

arbetsdomstolens ordförande.

I andra remissvar understrykes särskilt de praktiska svårigheter som

uppkommer, om ifrågavarande lag begränsas till ämbetsansvariga tjänste­

män. Hovrätten över Skåne och Blekinge förordar, att samma tjänsteman­

nabegrepp kommer till användning i förevarande lag som i lagen om sta­

tens tjänstemän. De skäl som talar för att icke ämbetsansvaret utan an­

ställningen skall vara avgörande för om statlig arbetstagare är att anse som

tjänsteman är enligt hovrättens mening tillämpliga också på kommunala

och andra likartade tjänster. Det är också praktiskt olägligt att i de i övrigt

parallella lagarna använda skilda tjänstemannabegrepp. Kommunförbunden

framhåller, att det för avtalsparterna på det kommunala området är föga

tillfredsställande att ämbetsansvaret även för framtiden skall tilläggas ar-

betsrättslig betydelse. En gränsdragning efter ämbetsansvaret har hittills

icke kunnat göras i det praktiska förhandlingsarbetet beroende på svårig­

heterna att renodla de arbetstagargrupper som kan ha sådant ansvar. Det

blir därför — oavsett vilken utformning lagen får — nödvändigt för kom­

munerna att i förhandlingshänseende också i fortsättningen behandla kom­

munaltjänstemännen som en enhetlig grupp och fastställa ensartade an­

ställningsvillkor för dem, vare sig ämbetsansvar föreligger eller ej. Frågan

om hur en avgränsning skall göras bör enligt förbundens mening bedömas

lrån samma utgångspunkter som beredningen haft när den framlagt förslag

till lag om statens tjänstemän. Kommunförbunden kan inte se något hinder

mot att kommunerna själva — på samma sätt som sker för närvarande —

skulle få avgöra, vilken personal som skall uppföras på tjänstestat eller ej

och alltså bestämma vilka arbetstagare som skulle omfattas av lagen. Vidare

framhåller kommunförbunden, att nu gällande anställningsvillkor för kom­

munernas tjänstemän — oavsett om de har ämbetsansvar eller icke — reg­

leras genom bestämmelser som ensidigt utfärdas av kommunerna. Om la­

gen finge generell giltighet skulle detta alltså icke innebära annat än en

kodifiering av redan praktiserat förhandlingsförfarande såvitt avser avtals-

förbjudna frågor, särskilt som man också för framtiden får tänka sig att

personalorganisationerna skall beredas tillfälle till överläggningar i dessa

frågor. Även överståthållarämbetet anser, att förslaget att begränsa lagens

tillämplighet till de ämbetsansvariga föranleder sådana praktiska svårighe­

ter, att ämbetet icke kan förorda dess genomförande i befintligt skick. Att i

praktiken kollektivavtal utan begränsningar slutits för icke ämbetsansvari­

ga kommunaltjänstemän synes — anför ämbetet — vid eu sådan radikal

omgestaltning av de offentliga anställningsförhållandena, som det här i öv-

rigt gäller, icke utesluta en enhetlig lagstiftning för de kommunala tjänste­

männen. Ej heller kan ämbetet finna det i princip oriktigt att kommuner­

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1065

na, på samma sätt som staten, bestämmer tillämpningen av tjänstemanna­

anställning.

De föreslagna övergångsbestämmelserna om rätt för

tjänsteman att ställa sig utanför det föreslagna för­

handlings- och avtalssystemet har lämnats utan erinran av

flertalet remissmyndigheter.

Tjänstemännens centralorganisation hävdar emellertid att reservations­

rätten, om en sådan överhuvud skall finnas, bör avse endast ordinarie

tjänstemän. Centralorganisationen framhåller till en början, att förslaget

ur organisationsrättslig synpunkt öppnar perspektiv som inger betänklighe­

ter. Sålunda skulle även medlem i organisation, som sluter kollektivavtal

om sina medlemmars anställningsvillkor, äga ställa sig utanför de av orga­

nisationen träffade avtalen. Samtidigt skulle den allmänna regeln gälla, att

arbetsgivaren icke äger tillämpa andra villkor än dem kollektivavtalet an­

ger. Enligt centralorganisationens mening föreligger en motsägelse mellan

förutnämnda regel och övergångsbestämmelserna. Enligt dessa skall nämli­

gen, framhålles det, tjänsteman, som gör anmälan om önskemål att stå

utanför lockout, fortfarande vara underkastad vid lagens ikraftträdande

gällande avlönings- och pensionsbestämmelser, även om tjänstemannen

även framdeles blir underkastad löneförordningens övergångsbestämmelse

punkt 5. Motivet för övergångsbestämmelserna synes i huvudsak vara att

tjänsteman, som vid lagstiftningens genomförande är ordinarie, icke haft

anledning att räkna med att bli utsatt för lockout eller att bli indragen i

strejk. Om det av denna anledning anses nödvändigt med övergångsbestäm­

melser, bör dessa enligt centralorganisationens mening avse endast ordina­

rie tjänstemän.

Såsom tidigare redovisats ifrågasätter justitieombudsmannen om icke ge­

nerellt — och ej endast övergångsvis — borde stadgas rätt för oorganiserad

tjänsteman att ställa sig utanför lockout.

Några remissmyndigheter anser det oklart vilka rättsverkningar en anmä­

lan enligt förslaget skulle få i vissa hänseenden. Sålunda frågar sig arbets-

marknadsstgrelsen om statstjänsteman, som förklarat sig avstå från strejk­

rätten, därmed också avstått från den löneutveckling som kan komma övri­

ga tjänstemän till del i form av generella löneförhöjningar. Styrelsen frågar

vidare, huruvida olika löner och pensionsvillkor kan gälla för tjänster i

samma lönegrad och löneklass beroende på vilken person som är tjänstens

innehavare. Det måste, understryker styrelsen, vara ett rimligt krav att

den tjänsteman, som vill begagna sig av reservationsrätten, också får full

klarhet om innebörden av denna för honom utomordentligt betydelsefulla

handling. Liknande synpunkter framför justitieombudsmannen. Det vore,

framhåller justitieombudsmannen vidare, av värde för den enskilde stats­

tjänstemannen att veta i vad mån strejk eller lockout kan inverka på en av

100

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

101

konflikten berörd tjänstemans eller hans efterlevandes rätt till förmåner

vid sjukdom, pensionsålderns inträde eller dödsfall som inträffar under

konflikten. Större akademiska konsistoriet i Stockholm konstaterar, att det

i lagen om statens tjänstemän stadgas vissa inskränkningar i avtalsrätten

för dessa tjänstemän, och ifrågasätter, om icke alla statstjänstemän som

faller utanför lagens tillämpningsområde, bl. a. de tjänstemän som gjort an­

mälan enligt övergångsbestämmelserna, därigenom automatiskt uppnår av­

talsfrihet för egen del beträffande anställnings- och arbetsvillkor. Rättsläget

blir här, fortsätter konsistoriet, tydligen beroende av vilken avtalsfrihet som

skall tillkomma vederbörande myndighet. Eftersom denna fråga icke be­

handlas i promemorian, kan förslagets konsekvenser enligt konsistoriets

mening icke överblickas.

Statens personalpensionsverk befarar, att övergångsbestämmelserna kan

medföra vissa administrativa komplikationer beträffande pensioneringen.

Om en tjänsteman gör anmälan enligt dessa bestämmelser kan nämligen,

påpekas det, olika bestämmelser bli tillämpliga i fråga om beviljande och

årlig förändring av pension, allt efter om tjänstemannen avgått före eller

efter lagens ikraftträdande och, för det senare fallet, allt efter om anmälan

göres eller icke. Då en sådan anmälan kan återkallas när som helst — till

synes sista tjänstgöringsdagen -— uppkommer frågan, vilken verkan en

återkallelse får i pensionshänseende, såvitt angår beaktandet vid pensions-

bestämningen av den tid, under vilken anmälan varit gällande. Med avse­

ende härå framhåller pensionsverket, att anordningar, som leder till ad­

ministrativ komplicering av pensioneringen, om möjligt bör undvikas.

Departementschefen

Rätten att kollektivt förhandla med arbetsgivaren tryggades för arbetsta­

gare i allmänhet genom 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt.

Denna lag gjordes emellertid icke tillämplig på sådana arbetstagare i statens

och kommunernas tjänst, som är underkastade ämbetsansvar. Dessa befatt­

ningshavare tillerkändes i stället förhandlingsrätt enligt särskilda bestäm­

melser, intagna för flertalet av statens tjänstemän i kungörelsen den 4 juni

1937 angående förhandlingsrätt för statens tjänstemän och för kommunal­

tjänstemännens del i lagen den 17 maj 1940 om förhandlingsrätt för kom­

munala tjänstemän. Den principiella grundvalen för dessa ännu gällande

författningar är att stat och kommun ensamma bestämmer om tjänstemän­

nens anställningsförhållanden. Förhandlingsrätten för de ämbetsansvariga

tjänstemännen inskränker sig till rätt att framföra synpunkter och

önskemål, innan vederbörande myndighet beslutar i ärendet.

Sedan tillkomsten av 1937 års kungörelse och 1940 års lag har de offent­

liga tjänstemännens förhandlingsrätt i praxis utvecklats långt utöver den

102

principiella grundval på vilken dessa författningar vilar. Stats- och kommu­

naltjänstemännens löner och övriga förmåner avgöres numera i realiteten

genom förhandlingar med tjänstemännens organisationer. De överenskom­

melser som träffas vid förhandlingsbordet är i många hänseenden att jäm­

ställa med kollektivavtal men de är rättsligt icke att betrakta som kollektiv­

avtal och medför således icke de särskilda verkningar som vår rättsordning

tillagt kollektivavtalet. Till följd härav framstår rättsförhållandet mellan

stat och kommun, å ena, samt tjänstemännen och deras organisationer, å

andra sidan, som i flera hänseenden oklart. Det är givetvis ur olika synpunk­

ter otillfredsställande att den författningsmässigt reglerade förhandlingsrät­

ten icke återspeglar den ordning som tillämpas i praktiken. Den nuvarande

ordningen karakteriseras av att det ej finnes någon klar åtskillnad mellan

offentligrättsliga och privaträttsliga moment och detta hindrar i vissa fall

lösningar som ur praktiska synpunkter är önskvärda. Vidare finns det otvi­

velaktigt risk för att en fortsatt utveckling av förhandlingsrätten utan lag­

stiftningens stöd kan medföra en allmän rättsosäkerhet inom detta betydel­

sefulla samhällsområde. Jag anser att vi kommit till en punkt där det måste

ankomma på lagstiftningen att föra rättsutvecklingen vidare. Att en översyn

av gällande författningar om stats- och kommunaltjänstemännens förhand­

lingsrätt är påkallad har vitsordats av praktiskt taget samtliga remissin­

stanser.

En reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt aktualiserar

åtskilliga spörsmål rörande dessa tjänstemäns rättsställning, spörsmål vilka,

ehuru de har nära samband med förhandlingsrättens utformning, likväl

främst avser andra rättsområden. Ett sådant spörsmål rör ämbetsansvaret.

Att i förhandlingsrättsligt hänseende skilja mellan tjänstemän med och utan

ämbetsansvar är av flera skäl icke en lämplig ordning och det har länge

ansetts angeläget, att sambandet mellan å ena sidan ämbetsansvaret och å

andra sidan förhandlingsrätten och rätten att sluta avtal upplöses. Vid re­

former som vidtagits under de senaste årtiondena på straffrättens område

har man låtit nuvarande ålderdomliga och svårtolkade bestämmelser om

vilka tjänstemän som är underkastade ämbetsansvar kvarstå oförändrade.

Man har därvid hänvisat till de arbetsrättsliga konsekvenser som en omar­

betning av dessa regler skulle medföra. Den meningen har uttalats att äm-

betsansvarets omfattning beror av den fortsatta behandlingen av problemet

om tjänstemännens förhandlingsrätt och därmed sammanhängande spörs­

mål (prop. 1962: 10 s. B 291). Ett annat under senare år uppmärksam­

mat spörsmål avser arbetsdomstolens behörighet. Från olika håll har tan­

ken väckts att omgestalta arbetsdomstolen till en allmän tjänstedomstol,

vilken skulle döma i alla mål rörande tjänsteavtal, kollektiva såväl som

enskilda; 1960 års riksdag har i skrivelse (nr 221) anhållit att frågan om

enhetlig ordning vid behandling av tvister på arbetsrättens område göres till

föremål för utredning. Tydligt är att en utvidgning av arbetsdomstolens be­

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

103

hörighet på sätt sålunda satts i fråga skulle innebära ändrade förutsättning­

ar vid de överväganden som nu måste göras om lämpligaste ordning för

handläggning och prövning av lönetvister m. m. inom det offentliga tjänste­

mannaområdet. Även vissa andra spörsmål av betydelse för en omgestalt­

ning av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt har aktualiserats t. ex.

gränsdragningen mellan tjänstemän och övriga anställda samt införande av

enhetligare normer för användning av gällande anställningsformer. Nå­

gon närmare utredning av de olika spörsmål som här nämnts har icke varit

möjlig ätt åstadkomma i detta sammanhang. I några remissyttranden har

framhållits att departementspromemorians förslag måste i vissa delar

uppfattas som provisoriska i avbidän på en lösning i annan ordning av

dessa spörsmål. Anmärkningarna träffar delvis även de förslag jag ämnar

lägga fram. Jag avser att i det följande mera utförligt uppehålla mig vid

de konsekvenser i skilda hänseenden som det innebär att dessa reform­

krav tills vidare lämnas obeaktade. Redan nu vill jag emellertid fram­

hålla att dessa konsekvenser ej synes bli särskilt besvärande; i vart fall får

intresset av en snar reform av förhandlingsrätten anses väga så tungt, att

uppskov i avvaktan på vidare utredningar ej bör komma i fråga. Denna be­

dömning delas även av de remissinstanser, som framfört önskemål om att

den nu ifrågavarande reformen fått en vidare innebörd och att förslag i

detta sammanhang framlagts om lösning även av spörsmål som jag här be­

rört.

Efter dessa inledande ord vill jag övergå till cn redogörelse för huvuddra­

gen av de förslag jag lägger fram.

Det torde råda praktiskt taget allmän enighet om att en ny författnings-

mässig reglering av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt måste

ansluta sig till och i huvudsak befästa den utveckling som ägt rum under

de senaste decennierna. Det är för modern uppfattning främmande att stat

och kommun skall äga att, såsom nuvarande författningar i ämnet förut­

sätter, ensidigt bestämma om tjänstemännens löner och övriga anställnings­

förmåner.

En övergång till en ordning, som innebär att de nuvarande förhandlings-

överenskommelserna får rättsverkan som kollektivavtal, medför fördelar

i flera hänseenden. Särskilt vill jag framhålla de vinster som följer av att

parterna därmed blir rättsligt förpliktade att i tolkningstvister icke tillgripa

stridsåtgärder. En fördel är också att tolknings- och tillämpningstvister kan

hänskjutas till arbetsdomstolen, vars sammansättning och processordning

är speciellt lämpade för avgörande av sådana tvister. Genom avtalskonstruk­

tionen underlättas vidare att föra löneöverenskommelserna ut i det prak­

tiska livet. Det inom det statliga området för närvarande tillämpade förfa­

randet enligt vilket förhandlingsuppgörelser översättes till författningstext

innebär olägenheter i flera hänseenden. Tolkningen av författningen, som

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

104

är den för tillämpningen normerande urkunden, kan ge resultat, som ej

överensstämmer med vad parterna överenskommit vid förhandlingsbordet.

Utarbetandet av författningstexter är därjämte tidsödande och omständligt.

Ett system, där avtalstexten omedelbart lägges till grund för den praktiska

tillämpningen, synes vara ur rättssäkerhetssynpunkt bättre och är därjämte

smidigare och enklare att tillämpa. Särskilt framträder dessa fördelar, om

anordningar träffas för att såsom på den privata arbetsmarknaden förhand­

lingsvägen utfylla avtalstexter och slita tolkningstvister. De preliminära hu­

vudavtal som ingåtts med tjänstemännens huvudorganisationer innehåller

bestämmelser om förhandlingsordning avsedd för dessa uppgifter.

Något principiellt hinder att övergå till avtalsreglering av de offentliga

tjänstemännens ekonomiska förmåner torde ej finnas. Det har länge häv­

dats, bl. a. av straffrättskommittén 1944 i samband med revisionen av 25

kap. strafflagen, att ämbetsansvaret visserligen hindrar reglering i kollek­

tivavtal av fråga om antagande, entledigande eller skyldigheter i tjänsten

men att det ej förbjuder ett till det ekonomiska mellanhavandet begrän­

sat kollektivavtal. I departementspromemorian anföres, att ämbetsansva­

ret i dess nuvarande utformning visserligen måste tilläggas arbetsrättslig

betydelse i så måtto som avtal ej kan få slutas om åligganden i tjänsten för

tjänsteman med ämbetsansvar. Men ämbetsansvaret anses ej hindra, att

fråga om antagande eller entledigande regleras i avtal. I sammanhanget till-

lägges att sådant avtal uppenbarligen ej kan medföra intrång i allmän dom­

stols rätt att avsätta tjänsteman på grund av brott. Dessa uttalanden i de­

partementspromemorian har ej föranlett erinran under remissbehandlingen

och jag kan för min del ansluta mig till dem.

I militieombudsmannens remissvar har den meningen hävdats att det icke

låter sig förena med vår författning att statsmakterna genom att tillåta obe­

gränsad strejkrätt avhänder sig bestämmanderätten i fråga om stats-

tjänstemännens löner och övriga förmåner och blir beroende av vad tjäns­

temännen och deras organisationer intager för ställning i dessa frågor.

Kungl. Maj :t skulle, anses det, icke kunna fritt fullgöra sin uppgift enligt

§ 4 regeringsformen att allena styra riket, och riksdagens grundlagsstadgade

rätt att utöva beskattning och bestämma om användningen av statens me­

del skulle kunna lida intrång. Jag kan för min del ej finna, att de fram­

lagda förslagen på sätt sålunda gjorts gällande skulle vara författningsstri-

diga. Jag erinrar om att 1964 års riksdag såsom vilande antagit förslag om

inrättande av en riksdagens lönedelegation med uppgift att i förhandlings-

frågor rörande statsanställdas anställningsvillkor rådpläga med företrädare

för regeringen och med rätt att på riksdagens vägnar godkänna överens­

kommelse i sådan fråga. Härigenom blir möjligt att avtala om de statsan­

ställdas löner och övriga förmåner utan att riksdagens finansmakt trädes

för nära. Att statstjänstemännens löneförmåner bestämmes genom kollek­

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1065

105

tivavtal och tjänstemännen får rätt att strejka hindrar självfallet icke, att

statsmakterna i ett tvångsläge tillgriper tjänstepliktslagstiftning för att

trygga vitala samhällsintressen. Det är sålunda icke tal om att införa en ord­

ning, som skulle sätta statsmakterna ur stånd att fullgöra de konstitutionel­

la uppgifter som åsyftas i remissvaret.

Jag vill med hänsyn till det anförda förorda övergång till en i princip pri­

vaträttslig reglering av de offentliga tjänstemännens anställningsvillkor och

till förhandlingsrätt enligt 1936 års lag även för tjänstemän underkastade

ämbetsansvar.

Vid en avtalsmässig reglering av de offentliga tjänstemännens anställ­

ningsvillkor uppkommer frågan vilka sanktionsmedel som bör stå till buds

mot tjänsteman, som åsidosätter förpliktelse enligt avtal. Särskilt inom det

statliga tjänstemannaområdet — härunder i detta sammanhang inbegripna

även vissa statligt reglerade kommunala verksamhetsområden — vållar

denna fråga vissa problem.

I motsats till enskild tjänst, där avtalsbrott endast i undantagsfall med­

för straff, är i statstjänst åligganden i allmänhet straffsanktionerade. Så­

vitt gäller ämbetsansvarig tjänsteman framgår detta av den allmänna be­

stämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 4 § brottsbalken. Som tjänstefel beteck­

nas i detta lagrum att tjänstemannen åsidosätter vad honom åligger enligt

lag, instruktion eller annan författning, särskild föreskrift eller tjänstens

beskaffenhet. Den sålunda straffsanktionerade tjänsteplikten lär icke avse

förpliktelse enligt avtal. Normalstraffet för tjänstefel är böter eller suspen­

sion; om felet är grovt skall dömas till suspension eller avsättning samt, om

särskilda skäl föreligger, därjämte till fängelse. Vid sidan av brottsbalkens

bestämmelser om tjänstefel gäller enligt allmänna verksstadgan och andra

författningar särskilda bestämmelser om disciplinär bestraffning av tjäns­

teman. Med undantag av tjänstemän i högre ställning är statstjänstemän,

vare sig de har ämbetsansvar eller ej, i allmänhet underkastade dylika be­

stämmelser om disciplinär bestraffning genom myndighet. De disciplinära

straffbestämmelserna avser i huvudsak samma gärningar som är straffbara

som tjänstefel enligt brottsbalken. Disciplinstraffen utgöres av varning, lö­

neavdrag och suspension samt, vid svårare fel eller återfall, avsättning. Sist­

nämnda påföljd kan dock ej ådömas den som har fullmakt på tjänsten.

Av skäl som jag strax återkommer till föreslår jag förbud mot avtal om

bl. a. myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet

inom myndigheten, arbetstidens förläggning och rätten till annan ledighet

än semester. Såsom i departementspromemorian föreslås bör emellertid av­

tal få träffas om exempelvis längden av arbets- och uppsägningstid och om

begränsning av tjänstemans rätt att inneha vissa bisysslor. Vad angår frå­

gan om påföljd för avtalsbrott hänvisar promemorian till talan om skade­

stånd antingen, om avtalsbrottet innefattar åsidosättande av kollektivavtal,

4f

Ilihang till riksdagens protokoll

#965.

i samt.

AV

60

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

106

enligt de särskilda reglerna i kollektivavtalslagen eller enligt allmänna reg­

ler om skadestånd på grund av avtalsbrott. Därjämte framhålles i prome­

morian möjligheten att på grund av avtalsbrott säga upp tjänsteman som ej

är oavsättlig. Förslaget innebär, att påföljderna för avtalsbrott blir olika

beroende på huruvida tjänstemannen är anställd enligt kollektivavtal eller

enskilt avtal och beroende på om tjänstemannen är oavsättlig eller icke;

oavsättlig tjänsteman skulle enligt förslaget icke kunna på grund av avtals­

brottet såsom sådant skiljas från tjänsten.

Icke utan fog har det riktats kritik mot promemorians förslag i denna del.

Även enligt min mening hade det varit önskvärt med ett mera enhetligt

sanktionssystem och med möjlighet för myndigheterna att inskrida mot

smärre avtalsbrott med andra medel än talan vid domstol och uppsägning av

tjänsteman, som ej är oavsättlig. Dessa önskemål synes dock ej kunna till­

godoses på annat sätt än att statstjänstemans straffsanktionerade tjänste­

plikt utsträckes att avse förpliktelse på grund av avtal. Frågan om en sådan

utsträckning synes emellertid böra utredas särskilt, lämpligen i samband

med en allmän översyn av reglerna om ämbetsansvar. Den i departements­

promemorian anvisade ordningen för inskridande mot avtalsbrott torde

knappast medföra några nämnvärda praktiska olägenheter. Genomföres

förbud mot avtal i den av mig föreslagna utsträckningen kommer huvudde­

len av statstjänstemans åligganden under alla förhållanden att vara straff­

sanktionerade. I själva verket synes frågan om påföljd för avtalsbrott ha

praktisk betydelse endast i det fall att statstjänsteman innehar bisyssla i

strid mot utfästelse i avtal. Även om reglerna rörande straffsanktionering

av tjänsteplikten lämnas oförändrade, är det enligt min mening uppenbart,

att fråga om straffansvar kan uppkomma för det fall att en statstjänsteman

icke efterkommer en av behörig myndighet given uttrycklig tillsägelse att

upphöra med bisyssla, som tjänstemannen innehar i strid mot utfästelse i

avtal.

Beträffande de kommunalt anställda tjänstemän, vilkas anställningsför­

hållanden ej är författningsmässigt reglerade, ligger frågan om sanktion av

avtalsförpliktelse annorlunda till. Inom det rent kommunala området före­

kommer icke oavsättlighet i den meningen att tjänsteman kan på grund av

fel eller försummelse i tjänsten skiljas från denna endast av allmän dom­

stol efter åtal. Någon utvidgning av den straffsanktionerade tjänsteplikten

för här avsedda kommunala tjänstemän behöves därför icke för att möjlig­

göra entledigande på grund av avtalsbrott. Disciplinbestämmelser för de

kommunala tjänstemännen är f. n. intagna i de på grundval av förhand­

lingar med tjänstemännens organisationer utfärdade kommunala tjänste-

reglementena, och avsikten är att sådana bestämmelser framdeles skall kun­

na meddelas i kollektivavtal. Det får därvid ankomma på parterna själva

att träffa avtal om de sanktionsmedel som bör stå till buds vid avtalsbrott.

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

107

Eu reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt, som innebär

att anställningsvillkor för dessa arbetstagare regleras i avtal, aktualiserar

frågan om rätt till fackliga stridsåtgärder i intressetvister inom det offent­

liga tjänsteområdet. Fria kollektivavtal förutsätter tillgång till antingen

effektiva fackliga påtryckningsmedel eller någon form av skiljenämndsför-

farande i intressetvister. Det är förståeligt att på vissa håll tvekan yppats

inför det förstnämnda alternativet. I ett par yttranden över de utredningar

som skett i detta ärende har ifrågasatts om icke i stället ett obligatoriskt

skiljedomsförfarande i intressetvister borde övervägas. Med anledning här­

av vill jag till en början framhålla, att en ordning med obligatorisk skilje­

dom i intressetvister alltid är förenad med vissa olägenheter. En sådan

ordning är sålunda ägnad att försvaga den strävan att nå en uppgörelse vid

förhandlingsbordet som bör besjäla de förhandlande parterna. En part som

icke söker skiljedom kan nämligen i många fall ådraga sig kritik för att ej

ha uttömt möjligheterna att tillvarataga de intressen han företräder. Tanken

på tvångsskiljedom på förevarande område möter invändningar även från

andra synpunkter. Sålunda har denna tanke icke gehör hos de offentliga

tjänstemännens organisationer, varför en skiljenämnd knappast skulle kom­

ma att omfattas av tjänstemännens förtroende. Vidare är ett allmänt skilje­

domsförfarande i intressetvister svårförenligt med en ordning, som förut­

sätter att på det statliga tjänstemannaområdet uppgörelser om löner regel­

mässigt skall för godkännande underställas riksdagen och som bygger på

parlamentariskt inflytande redan innan uppgörelse träffats. Jag har av des­

sa skäl ej kunnat ansluta mig till tanken på tvångsskiljedom som normal

utväg att lösa intressetvister inom det offentliga tjänstemannaområdet. Med

denna inställning måste man å andra sidan godtaga rätt för part att i sådan

tvist vidtaga åtgärder för att öva påtryckning på motparten. Uppsägnings-

rätt är mindre tjänlig som fackligt stridsmedel. Eftersom parterna i en ar-

betskonflikt vanligen är å ömse sidor angelägna att icke bryta anställnings­

förhållandet, når man med uppsägning icke det direkta syftet med strids-

åtgärden; tidigare försök att inom det offentliga tjänstemannaområdet kon­

struera en uppsägningsrätt som ersättning för rätt till arbetsinställelse får

anses ha visat, att den vägen ej är framkomlig.

På den privata arbetsmarknaden erkännes lockout och strejk som legiti­

ma medel att öva påtryckning i fackligt syfte. Även inom den offentliga sek­

torn är arbetsinställelse tillåten som fackligt stridsmedel i intressetvist så­

vitt gäller kollektivavtalsanställda arbetstagare. Som exempel på offentliga

arbetsområden med övervägande kollektivavtalsanställd personal må näm­

nas försvarets och televerkets verkstäder samt kommunala gas- och elverk,

renhållningsverk och kommunikationsinrättningar. Det skall ej fördöljas

att det offentliga tjänstemannaområdet är speciellt ömtåligt för sådana

stridsåtgärder som lockout och strejk. Dels är den offentliga tjänsteverk­

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

108

samheten till sin natur sådan att arbetskonflikter inom densamma i sär­

skilt hög grad drabbar utomstående. Dels kan fackliga aktioner riktade mot

ett fåtal nyckelposter inom den offentliga tjänsten mer eller mindre lamslå

hela verksamhetsfält; risken för sådana aktioner, vilka ej behöver medföra

stora ekonomiska påfrestningar för organisationerna, kan vara större än

risken för arbetsinställelse som omfattar ett stort antal arbetstagare. Frågan

vilka begränsningar i rätten att vidtaga stridsåtgärder som med hänsyn till

de nu anförda omständigheterna kan böra övervägas utgör en del av det

problemkomplex som brukar sammanfattas i spörsmålet om skydd mot s. k.

samhällsfarliga konflikter.

Statens och kommunernas verksamhet kan uppenbarligen ej tillåtas bli

försatt ur spel. Samhället måste äga medel att värja sig mot konflikter, som

skulle kunna äventyra rikets säkerhet eller medborgarnas trygghet till liv

och egendom, vården av sjuka, omhändertagna och andra behövande eller

medföra allvarliga rubbningar i samhällsekonomien eller folkförsörjningen.

Men konflikter med sådana verkningar kan förekomma även på den enskil­

da arbetsmarknaden. I och för sig torde en strejk inom den av stat eller

kommun bedrivna verksamheten ej behöva medföra större faror för det all­

männa än en omfattande arbetskonflikt vid exempelvis enskilda företag för

produktion eller distribution av livsmedel, bränsle och andra livsförnöden­

heter eller en arbetsinställelse av ett fåtal tjänstemän i nyckelpositioner vid

sådana företag. Skillnaden mellan offentlig och enskild verksamhet i fråga

om sårbarhet vid arbetskonflikter synes vara mera en gradskillnad än en

artskillnad. Vid en bedömning av spörsmålet med vilka medel samhället bör

skydda sig mot samhällsfarliga konflikter bör därför, såsom förhandlings-

rättsutredningen anmärkt, principiell skillnad ej göras mellan allmän och

enskild verksamhet.

Jag vill i detta sammanhang erinra om de försök som gjordes på 1930-

talet att genom i förväg stiftad lag förhindra samhällsfarliga konflikter.

Som bekant skrinlädes dessa försök, sedan den privata arbetsmarknadens

huvudorganisationer — Svenska arbetsgivareföreningen och Landsorgani­

sationen — genom det s. k. Saltsjöbadsavtalet 1938 överenskommit om åt­

gärder till förebyggande av sådana konflikter. Till grund för detta avtal

låg en av arbetsgivare och arbetstagare gemensamt hävdad uppfattning att

__så länge deras organisationer var beredda att beakta jämväl de allmänt

samhälleliga intressen som var förknippade med deras verksamhet — de åt­

gärder, som rimligen kunde påkallas av hänsyn till arbetsfreden, naturli­

gast och lämpligast borde vidtagas av organisationerna själva. Det gjor­

des vidare gällande att behovet att undvika eller begränsa en viss konflikt

beror av omständigheterna i det särskilda fallet och att någon annan ut­

väg därför ej synes finnas än att låta avvägningen av de intressen som här

står mot varandra äga rum i varje konfliktsituation för sig. Från bl. a.

dessa utgångspunkter inrättades arbetsmarknadsnämnden såsom ett arbets-

marknadsparternas eget organ för prövning från fall till fall av fråga om

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

109

undvikande, begränsande eller hävande av arbetskonflikt, som inverkar

störande på samhällsviktiga funktioner. Det lär väl numera allmänt anses,

att Saltsjöbadsavtalet innebar en även för samhället i vidaste mening till­

fredsställande lösning. Erfarenheterna från de arbetsområden där lockout

och strejk är tillåtna har givit belägg för den ansvarsmedvetenhet varmed de

stora organisationerna utnyttjar sina maktresurser. Det finnes ej anled­

ning antaga annat än att denna ansvarskänsla präglar även de offentliga

tjänstemännens organisationer. Härom vittnar för övrigt de preliminära

huvudavtal som staten och kommunförbunden — efter mönster av Saltsjö­

badsavtalet — träffat med dessa tjänstemäns huvudorganisationer och som

är avsedda att träda i kraft samtidigt med en ny förhandlingsrätt.

Enligt dessa avtal må icke i något fall arbetsinställelse, blockad, bojkott

eller annan därmed jämförlig stridsåtgärd vidtagas på arbetstagarsidan utan

att åtgärden blivit beslutad eller medgiven av vederbörande huvudorganisa­

tion. Om part förmenar, att en konflikt är ägnad att otillbörligt störa viktiga

samhällsfunktioner, äger han påkalla förhandling med motparten i syfte att

undvika, begränsa eller häva konflikten. Avsikten med sådan förhandling

är att parterna skall i första hand själva söka komma överens om vilka ar­

betsuppgifter som med hänsyn till utomstående måste utföras och svara för

att sådant arbete blir utfört. Kan enighet ej uppnås, äger part hänskjuta till

en särskild nämnd — statstjänstenämnden på det statliga området och den

centrala nämnden på det kommunala — att pröva om konflikten är sam-

hällsfarlig. Finner nämnden detta vara fallet, skall den hemställa till parter­

na att undvika, begränsa eller häva konflikten. Fredsplikt råder under två

veckor från det frågan hänskjutits till nämnden, och nämnden kan, om den

behöver rådrum, förordna om ytterligare en veckas uppskov. Visserligen

finns det inga formella garantier för att nämnden skall kunna fatta beslut;

den är nämligen paritetiskt sammansatt och varje ledamot har en röst. Ej

heller är parterna rättsligt förpliktade att följa nämndens rekommendatio­

ner. Men enligt min mening innebär dessa avtal, som vilar på förtroende

för organisationernas vilja och förmåga att under ansvar utöva sin makt­

ställning, ändock avsevärda garantier mot samhällsfarliga konflikter inom

det offentliga tjänstemannaområdet. Särskilt vill jag framhålla betydelsen

av den utsträckta fredsplikt efter förhandlingssammanbrott, som parterna

underkastat sig och som möjliggör ingående överväganden om verkningar­

na av en förestående konflikt. Det hade enligt min mening icke varit lämp­

ligt att låta nämnden med för parterna bindande verkan avgöra, huruvida

en konflikt med hänsyn till föreliggande samhällsintressen kan tillåtas

eller icke. Inom det offentliga tjänstemannaområdet bör det vara statsmak­

terna förbehållet att bestämma därom. Ingen ifrågasätter Kungl. Maj:ts och

riksdagens rätt att tillgripa tvångslagstiftning till skydd för vitala samhälls­

intressen.

Under utredningsarbetet har gjorts gällande att i vart fall för oavsättliga

tjänstemän eller för vissa andra grupper av tjänstemän lockout och strejk

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

no

ej kan ifrågakomma. Sålunda har förhandlingsrättsutredningen hävdat att

arbetsinställelse är oförenlig med den ställning oavsättlig tjänsteman inta­

ger. I denna fråga har departementspromemorian givit uttryck för en annan

uppfattning. Enligt vad som där anföres möter det från principiella, rättsliga

synpunkter ej hinder att jämställa oavsättlig tjänsteman med arbetstagare

i enskild tjänst i fråga om tillgång till kollektiva stridsåtgärder. Till denna

bedömning har remissinstanser, som särskilt företräder juridisk sakkun­

skap, anslutit sig. Att sätta de oavsättliga tjänstemännen i en särställning

med avseende på tillgång till fackliga stridsmedel skulle skapa svårigheter i

flera hänseenden. Eftersom anställningsformerna fullmakt och konstituto-

rial användes högst olika inom skilda förvaltningsområden och utan hänsyn

till områdets sårbarhet vid arbetskonflikter, skulle effekten av stridsåtgärder

drabba olika och slumpartat. I det vanligen förekommande fall att en ordi­

narie tjänsteman vikarierar på en högre icke ordinarie tjänst skulle tvekan

uppkomma om hans skyldighet att utföra arbete vid konflikt. Jag anser så­

lunda såväl principiella som praktiska skäl tala för att man ej gör skillnad

mellan oavsättliga tjänstemän och övriga arbetstagare såvitt gäller rätt till

lockout och strejk. Inte heller bör ifrågakomma att av andra skäl lagstift­

ningsvägen sätta vissa tjänstemän i särställning i fackligt hänseende.

Sammanfattningsvis vill jag framhålla att, om de offentliga tjänstemän­

nen tillerkännes förhandlingsrätt enligt 1936 års lag, man också bör i prin­

cip godtaga lockout och strejk som lovliga stridsmedel inom detta arbetsom­

råde. För min del anser jag i likhet med flertalet remissinstanser, att ett så­

dant steg kan tagas utan att fördenskull väsentliga samhällsintressen behö­

ver äventyras. Jag anser vidare, att rätten till arbetsinställelse i princip bör

gälla oavsett anställningsform och arbetsuppgifter.

På den privata arbetsmarknaden gäller icke andra i lag stadgade förbud

att med iakttagande av föreskriven varseltid vidtaga arbetsinställelse än kol­

lektivavtalslagens förbud mot stridsåtgärder i tolkningstvister m. m.; jag

bortser i detta sammanhang från förhållanden under krig och därmed likar­

tade tillstånd. I departementspromemorian föreslås att inom det offentliga

tjänstemannaområdet rätten att vidtaga lockout och strejk utöver vad som

följer av kollektivavtalslagen begränsas i tre hänseenden. Dels får sådan

arbetsinställelse vidtagas endast vid konflikt om anställnings- och arbetsvill­

kor, varom avtal må träffas, dels begränsas i vissa hänseenden rätten till

sympatiåtgärder och dels skall som villkor för rätt att deltaga i strejk gälla

att beslut om strejken fattats av organisation som tjänstemannen tillhör.

Vad sålunda föreslagits har vunnit gillande hos flertalet remissinstanser

och även jag anser förslagen om dessa begränsningar i rätten till arbetsin­

ställelse vara på sin plats. Det finnes icke anledning att inom det offentliga

tjänstemannaområdet tillåta lockout och strejk annat än som påtrycknings­

medel i avtalsförhandlingar. Stridsmedlen bör alltså ej få användas för att

öva påtryckning i fråga, varom avtal ej må träffas. I princip bör det ej hel­

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

ler vara tillåtet att inställa arbetet för att bispringa den som befinner sig i

konflikt med en tredje part. Sålunda bör exempelvis statens tjänstemän ej

få vidtaga sympatistrejk för att stödja kommunalt eller privat anställda ar­

betstagare. Däremot synes det ej böra resas förbud mot att en organisation

av statstjänstemän sympatistrejkar för att bistå en annan sådan organisa­

tion. Kravet att strejk skall ha beslutats av tjänstemannens arbetstagarför-

ening motiveras av att det är föreningen, som i avtalsförhandlingarna före­

träder tjänstemannen och som har att gentemot arbetsgivaren främst taga

ansvaret för arbetsfredens bevarande. Eftersom det står varje tjänsteman

fritt att ansluta sig till en arbetstagarförening, utgör villkoret i fråga ingen

begränsning i tjänstemans möjligheter att med fackliga medel tillvarataga

sina intressen. Medan sålunda strejk kan företagas endast av organiserade

tjänstemän, bör, såsom föreslås i promemorian, lockout kunna riktas även

mot den som är oorganiserad. Från principiell synpunkt kan måhända en

sådan ordning synas mindre tillfredsställande och från något håll har också

förslaget i denna del kritiserats. Såsom arbetsdomstolens ordförande fram­

hållit talar emellertid starka praktiska skäl för densamma, och förslaget sy­

nes därför böra godtagas.

Till fackliga stridsmedel som är att jämföra med strejk hör bl. a. sådana

aktioner som partiell arbetsvägran, exempelvis vägran att utföra övertidsar­

bete, samt nedsättning av arbetstakten, s. k. maskning. Även uppsägning i

fackligt syfte utgör en med strejk jämförlig stridsåtgärd. Enligt min me­

ning finnes det icke anledning att inom det offentliga tjänstemannaområdet

tillåta dylika stridsåtgärder vid sidan av strejk. Tjänstemännen bör vid kon­

flikt ha att välja mellan total arbetsinställelse i form av strejk och att full­

göra sin tjänsteplikt fullt ut. Såsom arbetsdomstolens ordförande framhållit

bör det icke heller vara tillåtet för offentlig arbetsgivare att såsom stridsåt­

gärd innehålla del av den tjänstemannen tillkommande lönen. Vilken lön

som skall anses tillkomma arbetstagare under s. k. avtalslöst tillstånd kan

emellertid vara föremål för tvekan. Tvist härom får i sista hand avgöras av

domstol.

Arbetsdomstolens ordförande har i sitt remissvar ifrågasatt om icke även

nyanställningsblockad bör vara förbjudet stridsmedel för att öva påtryck­

ning i fråga varom avtal icke må träffas. I anslutning härtill vill jag fram­

hålla, att uppsägning såsom stridsåtgärd enligt vad jag nyss anfört är för­

bjuden på det offentliga tjänstemannaområdet och att nyanställningsbloc­

kad därför kan gälla endast enstaka tjänster. Skulle en tjänstemannaorga­

nisation tillgripa sådan blockad såsom stridsmedel i fråga varom avtal ej

må träffas, äger — enligt vad jag strax ämnar förorda — tjänsteman icke

rätt till neutralitet, varför myndighet kan ålägga sina tjänstemän att utföra

det blockerade arbetet. Ett särskilt stadgande om förbud mot nyanställ­

ningsblockad behövs därför knappast.

Det är uppenbart att en tjänsteman, som nedlägger arbetet vid en enligt

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

111

112

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

vad jag tidigare anfört tillåten strejk, ej bör kunna drabbas av ansvar för

tjänstefel. Om en strejk strider mot kollektivavtalslagen eller om den icke

är tillåten med hänsyn till dess syfte eller därför att den ej beslutats av ve­

derbörande organisation, uppkommer frågan vilka sanktioner som bör stå

till buds mot en sålunda olovlig eller eljest otillåten stridsåtgärd. Även

spörsmålet om medlen att ingripa mot partiell arbetsvägran och andra med

strejk jämförliga stridsmedel kräver beaktande. Uppenbarligen bör ansva­

ret för och sanktionsmedlen mot olovliga eller eljest otillåtna stridsåtgärder

utformas på det sätt som är bäst ägnat att bevara arbetsfreden. Ur denna

synpunkt är det väsentligt att tjänstemännens organisationer så långt möj­

ligt hålles ansvariga för iakttagande av de regler, som uppställes i arbets­

fredens intresse, och att alltså påföljd för överträdelse av dessa regler kan

göras gällande ej endast mot den enskilde tjänstemannen utan även mot

den organisation som beslutat om stridsåtgärden eller aktivt stöder densam­

ma eller som underlåter att söka förmå sina medlemmar att följa dessa reg­

ler. En annan viktig synpunkt är att man bör tillgodose det behov av snabb

rättskipning, som här föreligger. Det bör sålunda finnas möjlighet att utan

dröjsmål få prövat, huruvida en stridsåtgärd strider mot fredsplikten enligt

lagen om kollektivavtal eller enligt de särskilda bestämmelser som gäller

för offentliga tjänstemän, och att, om så skulle vara fallet, få en dom som

ålägger de felande att omedelbart häva stridsåtgärden. Vidare bör beaktas

intresset att så långt möjligt undvika att likartade frågor blir behandlade

och bedömda i skilda instanser.

Vad sålunda anförts kunde synas tala för att alla fall av strejk och där­

med jämförliga stridsåtgärder på det offentliga tjänstemannaområdet lämp­

ligen borde behandlas enligt samma regler som gäller för den privata ar­

betsmarknaden vid brott mot fredsplikt enligt kollektivavtalslagen och att

straffrättslig påföljd i intet fall skulle drabba offentlig tjänsteman, som del­

tager i stridsåtgärd i strid mot meddelade bestämmelser. Utan tvivel är ar­

betsdomstolen speciellt lämpad att upptaga och pröva mål, vari göres gäl­

lande att stridsåtgärd är kollektivavtalsstridig eller på annan grund otillå­

ten. Framför allt tänker jag härvidlag på det förhållandet att arbetsdomsto­

lens domar ej kan överklagas och att domstolen alltså har större möjlighet

än de allmänna domstolarna att tillgodose behovet av snabba ingripanden.

När det gäller valet av medel att inskrida mot olovliga eller eljest otillåtna

angrepp mot fredsplikten inom det offentliga tjänstemannaområdet torde

man emellertid, såsom skett i departementspromemorian, böra skilja mellan

olika fall.

Som jag nyss nämnt bör offentlig tjänsteman få deltaga i strejk endast

om den beslutats av den organisation han tillhör. Uppenbart är att påföljd

för åsidosättande av detta villkor i allmänhet ej kan utkrävas av någon or­

ganisation och att man alltså här som regel ej kan få de garantier för arbets­

fredens bevarande som ligger i att en organisation kan hållas ansvarig. Det

synes ej tillfyllest att här lita enbart till skadeståndssanktion mot den en­

113

skilde tjänstemannen. Härtill kommer att det i svåra fall bör finnas möjlig­

het att från tjänsten skilja den som strejkar utan medverkan av organisa­

tion och beträffande oavsättlig tjänsteman kan detta ske endast i straffrätts­

lig ordning. Gentemot departementspromemorians förslag att tjänsteman, som

strejkar utan stöd av organisation, skall kunna straffas för tjänstefel eller,

i förekommande fall, i disciplinär ordning har erinran ej framställts och

jag ansluter mig till detta förslag.

Vad härefter angår organisationsmässig strejk kan enligt de förslag för

vilka jag tidigare redogjort en sådan arbetsinställelse vara förbjuden an­

tingen därför att den strider mot den i kollektivavtalslagen påbjudna freds-

plikten eller därför att den har ett otillåtet syfte. Förbjudna är vidare så­

dana stridsåtgärder som exempelvis partiell arbetsvägran och maskning.

Enligt departementspromemorian bör en organisationsmässig strejk, som

utgör brott enbart mot den på kollektivavtal grundade fredsplikten, icke

medföra annan påföljd än skadestånd enligt lagen om kollektivavtal; mål

om ansvar för sådan strejk bör enligt förslaget prövas uteslutande av ar­

betsdomstolen. Denna ståndpunkt, som godtagits tämligen allmänt av re­

missinstanserna, synes välgrundad. De sanktionsmedel i form av skade­

stånd mot enskild tjänsteman och hans organisation som står arbetsdomsto­

len till buds enligt lagen om kollektivavtal torde i fall varom här är fråga

vara tillräckliga. Det har visserligen ifrågasatts om ej tiden är inne att änd­

ra den s. k. 200-kronorsregeln i 8 § lagen om kollektivavtal, vilken regel

gällt oförändrad sedan 1929 och som vid sin tillkomst närmast tog sikte på

industriarbetarnas dåvarande löner. Med hänsyn till vad jag nyss anfört om

straffpåföljd för offentlig tjänsteman, som vidtager stridsåtgärd utan stöd

av sin organisation, synes denna fråga främst ha betydelse för den privata

arbetsmarknaden och bör därför ej upptagas i detta sammanhang. Jag vill

för övrigt erinra om att nämnda regel kan sättas ur spel genom överenskom­

melse av de parter som sluter kollektivavtal.

Är strejken otillåten med hänsyn till dess syfte, ådrager sig enligt depar­

tementspromemorians förslag tjänsteman, som deltager i strejken, straff­

påföljd även om hans organisation påbjudit strejken. Någon påföljd för or­

ganisationen inträder däremot enligt förslaget icke annat än för det fall

att strejken tillika är kollektivavtalsstridig. Är detta fallet, kommer enligt

förslaget den enskilde tjänstemannen att drabbas av straffpåföljd varjämte

tjänstemannen och hans organisation blir skadeståndsskyldiga enligt lagen

om kollektivavtal. Arbetsdomstolens ordförande har såtillvida ställt sig

tveksam till den sålunda föreslagna regleringen, som han ifrågasatt om icke

alla av arbetstagarförening beslutade otillåtna stridsåtgärder — såväl strejk

som andra åtgärder — lämpligen bör behandlas enligt samma regler, som när

fråga är om brott mot fredsplikt enligt kollektivavtalslagen. Även om vissa

skäl kan anföras för att offentligrättsligt grundade förpliktelser för statens

och kommunernas tjänstemän alltid sanktioneras i straffrättslig ordning,

Kungl. Maj.ts proposition nr (iO år 1965

114

har jag funnit beaktansvärda skäl tala för den av arbetsdomstolens ordfö­

rande anvisade lösningen. Av de offentliga tjänstemännens organisationer

bör kunna krävas såväl att de avhåller sig från att aktivt medverka i strejk­

aktioner med otillåtet syfte eller i andra otillåtna stridsåtgärder som att de

är positivt verksamma för att förmå sina medlemmar att avstå från dylika

aktioner. Denna skyldighet bör åvila organisationerna även då kollektivav­

tal ej gäller. Vad angår frågan om påföljd för enskild tjänsteman, som del­

tager i en av hans organisation påbjuden strejk, ter det sig ej helt tilltalande

att han drabbas av straff ens i det fall att strejken har ett otillåtet syfte.

Såsom arbetsdomstolens ordförande framhållit kan det vara att ställa allt­

för stora krav på tjänstemannen, att han skall vid straffrättsligt ansvar på

egen hand taga ställning till frågan huruvida den av hans organisation på­

bjudna strejken är tillåten i det hänseende varom här är fråga. Skade-

ståndspåföljd enligt kollektivavtalslagens bestämmelser bör anses som till­

räcklig sanktion. Om sålunda deltagande i organisationsmässig strejk icke

skall medföra straff, synes samma böra gälla om tjänsteman deltager i

sådana av hans organisation påbjudna, mindre långtgående stridsåtgärder

som partiell arbetsvägran och maskning eller om tjänstemannen på anmo­

dan av sin organisation säger upp sig i syfte att öva påtryckning.

På grund av det anförda förordar jag, att det icke skall anses som tjänste­

fel eller disciplinbrott att tjänsteman deltager i strejk eller därmed jämför­

lig stridsåtgärd, som beslutas av organisation som han tillhör. I stället bör i

fall som här avses skadestånd enligt lagen om kollektivavtal kunna ådömas

såväl tjänstemannen som hans organisation. Mot organisationen bör skade-

ståndspåföljd enligt nämnda lag kunna göras gällande även om organisatio­

nen endast understödjer eller förhåller sig overksam till en otillåten strejk

eller en därmed jämförlig stridsåtgärd. Uppenbarligen bör mål om skade-

ståndspåföljd varom här är fråga prövas av arbetsdomstolen och det även

om stridsåtgärden ej innebär brott mot kollektivavtalsgrundad fredsplikt.

En väsentlig fördel med den sålunda förordade lösningen är att antalet mål,

som kan komma under bedömning vid såväl allmän domstol som arbetsdom­

stolen begränsas.

Arbetsdomstolens ordförande har föreslagit särskilda regler om behand­

ling vid arbetsdomstolen av mål, vari tjänstemannaorganisation påstår, att

visst förfarande på arbetsgivarsidan innebär otillåten stridsåtgärd. Något be­

hov av andra bestämmelser härom än de nu gällande synes dock knappast

finnas.

För närvarande finns icke några författningsbestämmelser i fråga om of­

fentlig tjänstemans rätt till neutralitet vid arbetskonflikt. Denna fråga be­

handlas i departementspromemorian. Där föreslås att tjänsteman skall äga

intaga en neutral hållning till facklig aktion från andra arbetstagares sida,

vare sig dessa är arbetare eller tjänstemän, och alltså icke vara skyldig att

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

115

utföra arbete, som är föremål för tillåten strejk eller för lovlig blockad

på det avtalsfria området. Neutralitet föreligger enligt förslaget även vid

lockout. Å andra sidan föreslås en begränsning av neutralitetsrätten i det

hänseendet att den som står utanför en konflikt skall — vare sig han

tillhör en stridande organisation eller icke — vara skyldig att utföra för­

utom sina vanliga tjänsteåligganden jämväl skyddsarbete. De nu nämnda

förslagen har ej föranlett erinran från remissinstanserna och de bör även

enligt min mening läggas till grund för neutralitetsrättens utformning på

det offentliga tjänstemannaområdet. För att rätt till neutralitet skall förelig­

ga fordras alltså, att arbetsinställelsen är tillåten, d. v. s. lovlig enligt lagen

om kollektivavtal, och — vad angår tjänstemannastrejk — dessutom upp­

fyller de särskilda villkor för rätt till arbetsinställelse för vilka jag förut re­

dogjort. Strider arbetsinställelsen mot särskild lag om tjänsteplikt eller mot

föreskrift i avtal, föreligger ej heller rätt till neutralitet. I de fall då tjänste­

man sålunda ej äger åberopa neutralitetsrätt är han skyldig att utföra även

arbete som eljest utföres av strejkande eller som är föremål för blockad. Så­

som framhålles i departementspromemorian avses icke att neutralitetsrätten

skall begränsa offentlig arbetsgivares principiella frihet att även under

konflikt företaga omgruppering av tjänstemän. Arbetsgivaren skall sålun­

da vara oförhindrad att under konflikt öka tjänstgöringstiden utöver den

normala för utomstående tjänstemän på grund av annan omständighet än

konflikten, exempelvis sjukdomsfall eller tillfällig ökning av antalet in­

kommande ärenden. Däremot skall myndigheten icke få beordra tjänste­

männen att på övertid fullgöra sådant arbete som förut utförts av strej­

kande. Det ligger i sakens natur att myndighet i tveksamma fall bör iakt­

taga återhållsamhet när det gäller att under konflikt utsträcka tjänstgö­

ringsskyldigheten för tjänsteman, som står utanför konflikten.

Vad angår neutral tjänstemans skyldighet att utföra skyddsarbete må

följande framhållas. Såsom föreslagits i departementspromemorian bör be­

greppet skyddsarbete utformas i huvudsak efter mönster av hithörande be­

stämmelser i det s. k. Saltsjöbadsavtalet mellan Svenska arbetsgivareför­

eningen och Landsorganisationen. Det bör tillkomma den offentlige arbets­

givaren att närmare bestämma vad slags arbete den neutrale tjänstemannen

skall utföra som skyddsarbete. Jag kan ej biträda det från remisshåll

framförda förslaget att det skulle bero av förhandlingsöverenskommelse

i vilken utsträckning offentlig arbetsgivare äger taga neutral tjänsteman

i anspråk för arbetsuppgifter varom här är fråga. Samtidigt är jag angelä­

gen understryka att begreppet skyddsarbete i förevarande sammanhang är

avsett att tolkas restriktivt och att hit kan räknas endast arbete som ound­

gängligen måste utföras för att vid konflikt verksamheten skall kunna av­

vecklas på ett tekniskt försvarligt sätt eller för att förebygga fara för män­

niskor eller skada på egendom.

I ett par remissvar föreslås att skyldigheten att utföra skyddsarbete ut-

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

116

sträckes att avse även tjänstemän som är inbegripna i konflikt. Frågan om

begränsning av dessa tjänstemäns strejkrätt sammanhänger med spörsmå­

let om hur samhällsfarliga konflikter skall kunna undvikas inom den of­

fentliga förvaltningen. Dessa spörsmål bör i första hand lösas efter över­

enskommelse med de offentliga tjänstemännens organisationer. I de huvud­

avtal som staten och kommunförbunden träffat med tjänstemännens hu­

vudorganisationer liar också, som jag tidigare nämnt, överenskommits om

anordningar i angivet syfte. Med hänsyn härtill bör ej övervägas att lagstift­

ningsvägen föreskriva skyldighet att utföra skyddsarbete för andra tjänste­

män än dem som önskar iakttaga neutralitet vid arbetskonflikt.

En väsentlig fråga under utredningsarbetet har varit huruvida och

i

vil­

ken utsträckning det bör stadgas begränsningar i rätten att förhandla och

träffa avtal om offentlig tjänstemans anställningsförhållanden. Som jag

tidigare nämnt bör 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt göras

tillämplig även på de tjänstemän hos stat och kommun, som är under­

kastade ämbetsansvar. I denna lag förstås med förhandlingsrätt rätten att

påkalla förhandling rörande reglering av anställningsvillkoren ävensom

rörande förhållandet i övrigt mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Alla

frågor, som förhandlingsrätten sålunda rymmer, kan enligt 1 § lagen om

kollektivavtal regleras i sådant avtal och förhandling som öppnas enligt

1936 års lag avser också vanligen att få ett kollektivavtal till stånd. Visserli­

gen medför förhandlingsrätt för ena parten icke någon skyldighet för mot­

parten att sluta avtal. På den privata arbetsmarknaden har arbetsgivarna

i allmänhet förbehållit sig rätten att själva bestämma över sina företag. Om

ej annat följer av inskränkande bestämmelser i lag eller avtal, anses arbets­

givaren äga själv leda och fördela arbetet, fritt antaga och avskeda arbets­

kraft samt bestämma om den arbetsskyldigliet som åvilar den anställde in­

om ramen för anställningsavtalet. Eftersom det råder avtalsfrihet i dessa

frågor, blir dock arbetsgivarens möjligheter att utöva sina ifrågavarande be­

fogenheter i praktiken beroende av huruvida de anställda och deras organi­

sationer påkallar medinflytande och med vilken kraft de är beredda att ge­

nomdriva sina anspråk.

I departementspromemorian föreslås vissa begränsningar i rätten att

träffa avtal mellan stat och kommun, å ena, samt offentlig tjänsteman, å

andra sidan. Med avseende på förbudets räckvidd har de offentliga tjänste­

männen indelats i tre kategorier. Det längst gående förbudet föreslås skola

gälla statens tjänstemän och avser huvudsakligen frågor om tjänstetillsätt­

ning, tjänstemans åligganden, disciplinär bestraffning, anställnings upphö­

rande, tjänsteorganisationens utformning, myndighets arbetsuppgifter samt

ledningen och fördelningen av arbetet inom myndighet. Den andra katego­

rien omfattar sådana ämbetsansvariga tjänstemän hos kommun, församling,

skogsvårdsstyrelse, hushållningssällskap, allmän försäkringskassa eller an-

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

117

nan allmän inrättning vilkas anställningsförhållanden är helt eller delvis

reglerade i lag eller annan allmän författning. Beträffande dem föreslås för­

budet skola avse dels åligganden i tjänsten och dels sådana författningsmäs-

sigt reglerade anställningsvillkor, som enligt vad nyss sagts är för stats-

tjänstemännens vidkommande undantagna från avtalsrätt. Med denna be­

stämning kommer bl. a. kommunalt anställda lärare och läkare, försam­

lingspräster och kyrkomusiker samt lärare vid statsunderstödda privatsko­

lor att vara underkastade i huvudsak samma begränsningar i förhandlings-

rättsligt hänseende som statstjänstemännen. Den tredje kategorien slutligen

omfattar övriga hos kommun eller allmän inrättning anställda tjänstemän,

som har ämbetsansvar. Beträffande dem föreslås förbudet skola avse en­

dast åligganden i tjänsten. Övriga anställningsvillkor, således ej endast lön

och ekonomiska förmåner av annan art utan även exempelvis frågor om

antagande och entledigande samt disciplinär bestraffning, skall såvitt gäl­

ler tjänsteman tillhörande denna tredje kategori kunna bli föremål för be­

handling enligt 1936 års lag och reglering i kollektivavtal.

Även enligt min mening finns inom det offentliga tjänstemannaområdet

vissa frågor, som ej lämpligen bör regleras i kollektivavtal. Jag åsyftar här­

vid i första hand sådana frågor av rent eller övervägande organisatorisk

art som vad slags verksamhet det allmänna skall bedriva och hur denna

verksamhet lämpligen bör handhavas. Det torde ej heller vara föremål för

delade meningar att det i princip hör ankomma på statsmakterna och, inom

det kommunala området, kommunernas beslutande organ att besluta i dy­

lika frågor oberoende av organisationer, som främst företräder de anställ­

das intressen som löntagare. I och för sig torde väl stat och kommun utan

stöd av lagbestämmelser, som inskränker avtalsfriheten, kunna förbehålla

sig bestämmanderätten i dessa frågor på samma sätt som arbetsgivarna

i allmänhet kunnat det på den privata arbetsmarknaden. Såsom framhålles

i departementspromemorian bör emellertid det allmännas möjligheter att

hävda sin bestämmanderätt i hithörande frågor ej bero av i vad mån dess

förhandlingsorgan lyckas hålla frågorna utanför avtalsreglering. Jag anser

därför att i lag bör meddelas förbud mot avtal om den offentliga tjänste­

organisationens utformning, offentlig myndighets arbetsuppgifter samt led­

ningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten. Det synes icke fin­

nas anledning att, såsom skett i departementspromemorian, undantaga den

icke reglerade kommunala förvaltningen från detta förbud.

Vid övervägande av frågan om ytterligare begränsningar i avtalsfriheten

är påkallade har man att beakta, att, såvitt gäller statens tjänstemän,

grundläggande bestämmelser om antagande och entledigande för närva­

rande finnes i grundlag. Jag åsyftar regeringsformen § 28 om befordrings­

grunder vid statliga tjänstetillsättningar och § 36 om oavsättlighet. Riks­

dagen har som vilande antagit förslag till sådan ändring av det sistnämn­

da stadgandet att grundlagsenlig oavsättlighet tillkommer endast domare

118

(prop. 1964: 140, KU 19). Enligt förslaget skall emellertid grundläggande

bestämmelser i övrigt om statstjänstemännens rättsställning givas i lag. Vid

förslagets framläggande för riksdagen yttrade föredragande departements­

chefen, att de samhällsintressen som är förenade med en självständig och

oväldig kår av förvaltningstjänstemän borde tillgodoses genom att i nämnda

lag meddelades utförliga och specificerade bestämmelser om skydd för stats­

tjänsteman mot godtyckligt eller eljest obehörigt avsked. Allmänna intres­

sen talar sålunda för att frågor om antagande och entledigande av stats­

tjänsteman liksom hitintills regleras i offentligrättslig ordning och således

utan rätt att träffa avtal därom; att förutsättningarna för entledigande be­

stämmes i lag ligger även i de anställdas intresse. Om avtal ej bör få träffas

om statstjänstemans åligganden i tjänsten och villkoren för entledigande,

torde avtal ej heller böra tillåtas i frågor som avser disciplinär bestraffning

av statstjänsteman. Av det anförda framgår att jag i likhet med flertalet re­

missinstanser i det stora hela ansluter mig till departementspromemorians

förslag om begränsning av rätten att förhandla om statstjänstemännens an­

ställningsvillkor. Med hänsyn till arten av de arbetsuppgifter som åvilar

tjänstemän tillhörande den andra av mig i det föregående omnämnda kate­

gorien bör även för dessa tjänstemän gälla i huvudsak samma begränsning

av förhandlingsrätten.

Vad härefter angår tjänstemän tillhörande den tredje tjänstemannakate­

gorien, d. v. s. i huvudsak tjänstemän inom den icke reglerade kommunala

förvaltningen, har kommunförbunden framställt invändningar mot vad i de­

partementspromemorian föreslagits om förhandlingsområdets utformning

såvitt gäller dessa tjänstemän samt yrkat förbud mot avtal om tjänstetill­

sättning, disciplinära åtgärder och villkoren för anställnings upphörande.

Detta yrkande kan jag ej biträda. Rättsförhållandet mellan kommunerna

och deras tjänstemän har hitintills betraktats som i princip privaträttsligt

grundat. Visserligen är anställningsvillkoren i allmänhet bestämda i regle­

menten antagna av kommunernas fullmäktige. Kommunernas normaltjäns-

tereglementen har dock tillkommit efter överenskommelser med personalor­

ganisationerna. Tjänstemans skyldighet att underkasta sig av fullmäktige

beslutade ändringar av anställnings- och avlöningsvillkor förutsätter att så­

dan överenskommelse träffats. Reglementena är visserligen enligt gällande

rätt icke att anse som kollektivavtal, i vart fall icke såvitt angår tjänstemän

med ämbetsansvar, och lockout och strejk kan ej vidtagas mot eller av tjäns­

temännen. De kommunala förhandlingsordningarna erkänner emellertid

uppsägning som stridsåtgärd och föreskriver vid sådan uppsägning i stället

för de i reglementena stadgade uppsägningstiderna en för alla tjänstemän

enhetlig ömsesidig uppsägningstid av en månad. Uppenbart är att de kom­

munala tjänstereglementena och förhandlingsordningarna i realiteten ger

kommunaltjänstemännen och deras organisationer i allt väsentligt samma

inflytande över anställningsvillkoren som om dessa reglerats i kollektiv­

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

119

avtal. Förbud mot avtal om tjänstetillsättning, disciplinära åtgärder och

villkor för anställnings upphörande skulle innebära att en offentligrättslig

reglering infördes på ett område som hitintills lämnats fritt för enskilda av­

tal och som för närvarande regleras genom överenskommelser, vilka står

kollektivavtalet nära. Det saknas enligt min mening bärande skäl att före­

taga en sådan ändring samtidigt som man ger statens tjänstemän full för­

handlingsrätt beträffande deras ekonomiska anställningsvillkor. I vart fall

kan ej ifragakomma att —- sasom kommunförbunden i första hand yrkar —

frågor om tjänstetillsättning, disciplinmedel och anställnings upphörande ge­

nom tvingande lagregler föres utanför avtalsområdet och överlämnas till

kommunernas bestämmanderätt. Antingen bör frågorna regleras i lag eller

bör det finnas möjligheter för tjänstemännen och deras organisationer att

utöva det inflytande som förhandlingsrätt enligt 1936 års lag innebär. Ett

särskilt skäl att ej begränsa avtalsfriheten är att kommunernas tjänstemän

i motsats till statens i allmänhet — om man bortser från de fall där kom­

munal besvärsnämnd finnes inrättad — ej äger anföra förvaltningsbesvär

över beslut om anställande och entledigande utan är — vid sidan av utvä­

gen att anhängiggöra talan vid de allmänna domstolarna — hänvisade till

de restriktivt utformade kommunalbesvären. Tillätes kollektivavtal i dessa

frågor, kan enskild tjänsteman få sin rätt prövad i arbetsdomstolen.

Som en lösning att komma under övervägande i sista hand föreslår kom­

munförbunden, att den i departementspromemorian föreslagna lagen om

statens tjänstemän, vilken innehåller regler om sådana anställningsvillkor

varom avtal ej ma träffas, kompletteras med bestämmelser om kommuner­

nas tjänstemän. Ej heller detta förslag anser jag mig böra biträda. Det sy­

nes icke föreligga förutsättningar för att i en gemensam lag sammanföra be­

stämmelser om statens och kommunernas tjänstemän. Som jag förut nämnt

är de givna stats- och förvaltningsrättsliga utgångspunkterna för en regle­

ring av anställningsvillkoren icke desamma för statens tjänstemän som för

kommunernas. Härtill kommer att de kommunala verksamhetsområdena

i hög grad skiljer sig från det statliga och att de även sinsemellan företer

betydande olikheter. Slutligen skulle en reglering i lag av förhållandet mel­

lan kommuner na och deras anställda efter förebild av den statliga tjänste­

mannalagen kunna anses inkräkta på den kommunala självstyrelsen.

Sammanfattningsvis vill jag framhålla, att jag sålunda i det stora hela

ansluter mig till departementspromemorians av flertalet remissinstanser

tillstyrkta förslag om förhandlings- och avtalsområdets utformning, ehuru

med den jämkningen att avtalsförbudet såvitt gäller organisationsfrågor

utsträckes att avse hela det offentliga tjänsternannaområdet. Jag avser alt i

det följande upptaga frågan om den närmare bestämningen av tjänsteman­

nabegreppet inom offentlig förvaltning. Beträffande olika detaljfrågor om

vad som är att hänföra till det avtalsfria området har delade meningar yp­

pats och jag återkommer härtill vid behandlingen av de olika lagbestämmel­

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

serna. I stort sett bör dock även i dessa frågor promemorian vara vägle­

dande. Såsom arbetsdomstolens ordförande framhållit synes det principiellt

riktigt att begränsa avtalsområdet så att man ej senare på grund av då vun­

na erfarenheter nödgas ytterligare inskränka detsamma.

Skulle avtal komma att träffas i strid mot avtalsförbudet bör givetvis av­

talet i den delen vara utan verkan. Enligt gällande processuella regler

torde arbetsdomstolen vara skyldig att ex officio pröva, huruvida en om­

tvistad kollektivavtalsbestämmelse angår ett ämne, varom avtal ej må träf­

fas, och, om så befinnes vara fallet, avvisa målet. Arbetsdomstolens ordfö­

rande har — liksom hans företrädare i yttrande över förhandlingsrättsut-

redningens betänkande — uttalat betänkligheter mot att domstolen skulle

på detta sätt tvingas kontrollera, att statens förhandlingsorgan icke över­

skrider de gränser som i det allmännas intresse dragés för förhandlingsrät­

ten. Enligt min mening bör det emellertid ej möta något principiellt hinder

mot en dylik officialprövning från arbetsdomstolens sida. Redan enligt gäl­

lande rätt åligger det domstolen en sådan prövningsskyldighet, t. ex. i fråga

om kollektivavtals ogiltighet av den anledningen att arbetstagare har äm-

betsansvar, och domstolen har också i sin praxis förklarat kollektivavtal va­

ra av nämnda anledning ogiltigt i omtvistat hänseende, oaktat part ej gjort

påstående därom. Sett ur praktisk synpunkt kan det uppenbarligen medföra

olägenheter, om en rättegång rörande tolkningen av ett avtal, som parterna

på ömse sidor anser bindande, leder till en förklaring från domstolens sida

att avtalet i viss del är ogiltigt. Särskilt är detta fallet om endera parten

gör gällande att avtalet under sådana omständigheter även i övrigt är ogil­

tigt på grund av att en väsentlig förutsättning för detsamma brustit. Givet­

vis ökar dessa olägenheter om parterna har svårt att på förhand avgöra om

ogiltighetsgrund föreligger och det skall ej förnekas, att den föreslagna

gränsdragningen mellan frågor varom avtal må trälfas och ö\riga frågor

stundom kan vålla tvekan vart ett visst ämne är att hänföra. Trots detta är

jag ej beredd att — såsom arbetsdomstolens förutvarande ordförande

ifrågasatt i sitt yttrande över förhandlingsrättsutredningens betänkande

__ föreslå en begränsning av arbetsdomstolens prövningsskyldighet i föro-

varande hänseende till fall där part gör gällande att kollektivavtalet är

ogiltigt därför att det avser fråga varom avtal ej må träffas. En sådan be­

gränsning skulle kunna medföra att de avtalsslutande parterna icke med

samma omsorg som eljest prövade om viss fråga hör till a\talsomradet eller

ej. Arbetsdomstolen bör därför i princip vara skyldig att självmant pröva

huruvida statliga och kommunala förhandlingsorgan överskridit gränserna

för sin befogenhet. Såsom arbetsdomstolens nuvarande ordförande förut­

satt bör dock hinder ej möta, att denna granskningsskyldighet begränsas

till de omtvistade delarna av avtalet.

120

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

121

Fråga har uppkommit om tjänstemännen och deras organisationer bör

tillförsäkras rätt till överläggning med offentlig myndighet i frågor, som är

förbehållna arbetsgivarens bestämmanderätt. Departementspromemorians

förslag att gällande bestämmelser om rätt till sådan överläggning upphä-

ves utan att ersättas av motsvarande regler har mött gensagor dels från

vissa myndigheter, dels och i synnerhet från organisalionshåll. När det

gäller att taga ställning till denna fråga torde till en början böra beaktas att

gällande författningar om förhandlingsrätt med speciell innebörd för äm-

betsansvariga tjänstemän på sin tid tillkom som ersättning för att dessa

tjänstemän undantogs från den allmänna förhandlingsrätten enligt 1936

års lag. Genom att denna lag nu göres tillämplig på samtliga arbetstagare

i allmän tjänst, blir de ämbetsansvariga tjänstemännen i tillfälle att öva

samma inflytande som övriga arbetstagare över de från arbetstagarsyn-

punkt mest väsentliga arbets- och anställningsvillkoren nämligen lön och

övriga med tjänsten förenade ekonomiska förmåner. Det är vid sådant för­

hallande icke lika angeläget att beträffande övriga arbets- och anställnings­

villkor upprätthålla bestämmelser om rätt till överläggning.

Erfarenheten har visat att det bereder vissa svårigheter att skilja mellan

avtalsförhandlingar och överläggningar i syfte att framföra synpunkter och

önskemål. Dessa svårigheter framträder särskilt, om ena parten har rätt att

påkalla överläggning och motparten är underkastad en däremot svarande

skyldighet att ingå i svaromål. På det offentliga tjänstemannaområdet skulle

en dylik ordning lätt medföra risk för att avtal komme att träffas om frågor,

som ar förbehållna offentligrättslig reglering. De nuvarande bestämmelserna

om överläggningsrätt har visat sig svåra att tillämpa, särskilt i vad av­

ser skyldighet för statlig och kommunal myndighet att delgiva tjänste­

männens organisationer förslag och utkast till nya eller ändrade villkor.

Tjänstemännens centralorganisation har också i sitt remissvar hänvisat till

de s\årigheter som är förknippade med delgivningsplikt för myndighet och

förklarat sig icke påyrka att sådan plikt föreskrives. Av denna enligt min

mening välgrundade ståndpunkt synes följa, att det bör överlämnas åt myn­

digheterna att själva avgöra i vilken utsträckning överläggning med orga­

nisationerna är påkallad i frågor varom avtal ej må träffas. Det synes mig

icke vara en lämplig ordning att, såsom nyssnämnda organisation föreslår,

statliga och kommunala myndigheter ålägges att på framställning av or­

ganisation upptaga överläggning med organisationen i varje fråga varom

avtal ej får träffas, innan myndigheten fattar beslut i ärendet. I mindre vik­

tiga ärenden måste det vara myndigheterna obetaget att fatta beslut utan

iakttagande a\ en förhållandevis omständlig överläggningsprocedur.

Uppenbailigen är det vanskligt att uppställa en regel för myndigheternas

handlande i förevarande hänseende. Varje sådan regel ger lätt upphov till

meningsskiljaktigheter om tillämpningen och vid en oriktig tillämpning

från myndighets sida kan dess beslut, även om del är i sak riktigt, komma

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

att efter besvär undanröjas såsom tillkommet i formellt oriktig ordning.

Trots dessa betänkligheter mot en lagfäst överläggningsrätt skulle jag må­

hända vara beredd att föreslå ett dylikt institut, om det funnes anledning be­

fara att myndigheterna icke självmant kommer att upptaga överläggningar i

ärenden, där tjänstemännen och deras organisationer har grundade anspråk

på att få framföra sina synpunkter och önskemål. Det torde dock ej tinnas

skäl för dylika farhågor. Det måste ligga i de offentliga arbetsgivarnas eget

intresse att taga initiativ till överläggning i mera väsentliga frågor rö­

rande den offentliga administrationens utformning och verksamhet. Även

utan särskilda bestämmelser om överläggningsplikt för offentliga arbets­

givare kommer organisationerna att indirekt åtnjuta visst rättsligt skydd

för sitt intresse av att få komma till tals med motparten i frågor utanför av­

talsområdet. Har kollektivavtal om löner o. d. träffats under vissa bestämda

förutsättningar med avseende på organisation och arbetsuppgifter, lär näm­

ligen under avtalstiden väsentlig ändring av vad sålunda är förutsatt ej

kunna genomföras utan att förhändlingar upptages med tjänstemännens or­

ganisationer om de ändringar i löner och annat som de nya förhållandena

kan påkalla och organisationerna får därvid tillfälle att framföra synpunk­

ter även i frågor varom avtal ej må träffas. Jag förutsätter vidare att myn­

digheterna, även om de ej har anledning att taga initiativ till överläggning­

ar, likväl kommer att vara lyhörda för önskemål från organisationernas sida

att få framföra synpunkter och önskemål innan ärenden avgöres.

I detta sammanhang bör erinras om den form för fortlöpande kontakter

mellan myndigheter och anställda som samarbetet inom företagsnämnder

utgör. Genom företagsnämnder har man velat tillgodose bl. a. de anställdas

krav på insyn i verksamheten och det är förutsatt att man i företagsnämn­

derna samråder om för verket och dess personal väsentliga frågor. Utan

starka skäl bör de offentliga myndigheterna ej underkastas en ordning som

innebär — förutom skyldighet att förhandla enligt 1936 års lag om löner

o. d. och att hålla personalen genom företagsnämnder informerad om

verksamheten i övrigt — jämväl plikt att överlägga med organisationer­

na beträffande anställningsförhållanden förbehållna offentligrättslig reg­

lering. Då jag ej blivit övertygad om behovet av en sådan överläggnings­

plikt, ansluter jag mig till departementspromemorians förslag i denna del.

Däremot kan det vara lämpligt att ålägga myndighet överläggningsplikt vid

handläggningen av viss speciell fråga varom myndigheten äger besluta. Så­

som framgår av det följande föreslår jag skyldighet för företrädare föi

Kungl. Maj :t och för statlig myndighet att på begäran upptaga fråga om

uppsägning av tjänsteman till överläggning med tjänstemannens organi­

sation.

Under utredningsarbetet har stor uppmärksamhet ägnats åt vad som bru­

kar kallas frikretsfrågan, d. v. s. spörsmålet om rätt för arbetsgivare att

122

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 1965

123

påfordra, att vissa tjänstemän ej skall organisera sig eller i vart fall ej till­

höra samma förening som den dem underställda personalen. Man har här­

vid särskilt haft i tanke tjänstemän, som är satta att företräda det allmänna

i förhandlingar med personalorganisationerna eller som i ledande ställning

handlägger personalärenden. I departementspromemorian avvisas tanken på

ingrepp vare sig lagstiftningsvägen eller genom avtal i dessa tjänstemäns

föreningsrätt. Detta ställningstagande har vunnit tämligen allmänt gillande

ej endast bland organisationerna utan även hos myndigheterna. Jag kan för

min del i huvudsak ansluta mig till vad i denna fråga anförts i promemorian

och anser sålunda att det ej bör komma i fråga, att offentlig arbetsgivare

söker förmå de tjänstemän som här avses att icke vara organiserade eller

att icke tillhöra viss förening.

Med anledning av vad i några remissutlåtanden anförts i denna fråga vill

jag tillägga följande. Såsom justitieombudsmannen framhållit bör enbart det

förhållandet att det allmännas företrädare tillhör eller tillhört organisation,

som utgör förhandlingspart, ej anses ägnat att rubba förtroendet för hans

opartiskhet i tjänsteutövningen. Annorlunda förhåller det sig om veder­

börande tjänsteman tillhör organisations styrelse eller innehar annat för­

troendeuppdrag för organisation eller är funktionär inom densamma. En

dylik speciell anknytning till organisation måste vara ägnad att förringa till­

tron till tjänstemannens vilja och förmåga att vid handläggningen av ären­

de, där hans egen organisation står som motpart, bortse från andra in­

tressen än dem han har att tillvarataga i tjänsten. Han bör därför avhålla sig

från att i tjänsten taga befattning med dylika ärenden och detta vare sig

ärendet avser ämne varom avtal må träffas eller annan fråga. Det är uppen­

barligen angeläget att tjänstemännen noga iakttager det jäv som här före-

ligger. Jag kan således ej godtaga den av Statstjänstcmännens riksförbund

hävdade uppfattningen att exempelvis chef för lokal statlig myndighet bör

vara oförhindrad att i tjänsten förhandla med företrädare för organisation,

där han själv är förtroendeman. Inom den statliga förvaltningen får anses

gälla jävsregler, som vid straffansvar ålägger tjänstemännen att undvika

sådana intressekollisioner varom här är fråga. Inom det kommunala områ­

det täcker de jävsregler, som gäller för fullmäktige och för ledamöter av

kommuns styrelse eller av kommunal nämnd, ej alla de fall där en full­

mäktig eller en ledamot kan tänkas sätta eget eller annans intresse framför

kommunens. Det kan dock förväntas att de av kommunernas valda förtro­

endemän som har en speciell anknytning till arbetstagarorganisation hellre

frivilligt avstår från att vid utövandet av sitt kommunala förtroendeupp­

drag deltaga i handläggningen av ärende, där berörda omständighet kan

rubba förtroendet för deras opartiskhet, än att de utsätter sig för misstanke

att icke handla uteslutande i kommunens intresse. Vad angår kommuner­

nas tjänstemän lär hinder cj möta för vederbörande kommun att uppställa

formella jävsregler, som förbjuder exempelvis föredraganden eller sckrete-

Kungl. Maj:ts proposition nr 60 år 196ö

124

råren i kommunens lönenämnd, som tillika är ledamot av styrelsen föi ve­

derbörande fackorganisations lokalavdelning, att i tjänsten handlägga ären­

de, där denna organisation har intressen att bevaka.

Det är tydligt att det jävsförhållande varom här är fråga bör få till resul­

tat att tjänsteman, i vars normala tjänsteutövning ingår att tillvarataga ar­

betsgivarens intressen gentemot organisationerna, i sitt eget intresse avböjer

sådana uppdrag inom personalorganisation som kan grunda jäv. Skulle en

tjänsteman underlåta att göra vad på honom ankommer för att upplösa ett

dylikt permanent jävsförhållande, bör det stå stat och kommun fritt att vid­

taga åtgärder i angivet syfte, såsom att förflytta tjänstemannen till annan

tjänst, skilja honom från tjänsten eller ålägga honom att lämna sitt uppdrag

inom organisationen. Det får anses ligga i sakens natur att vidtagandet av

en dylik åtgärd, som avser att förhindra uppenbart missbruk av förenings­

rätten, icke är föreningsrättskränkande.

Enligt uttryckligt stadgande i 1936 års lag om förenings- och förhand­

lingsrätt möter icke hinder för avtal mellan arbetsgivare och arbetsledare

att den sistnämnde ej må vara medlem i förening, som avser tillvaratagande

av honom underställd personals intressen gentemot arbetsgivaren. Med ar­

betsledare förstår lagen den som är anställd att såsom arbetsgivarens stall­

företrädare leda, fördela och kontrollera arbete vilket utföres av honom

underställd personal och i vilket han icke annat än tillfälligtvis själv del­

tager. Såsom framhålles i departementspromemorian är denna s. k. arbets-

ledarklausuls räckvidd såtillvida oklar som det råder viss osäkerhet om

vilka arbetstagare som är att anse som arbetsledare i lagens mening. Den

ovisshet om lagens innebörd som sålunda föreligger bör uppenbart för­

anleda återhållsamhet från stats och kommuns sida, då fråga uppkommer

om klausulens tillämpning på andra arbetstagare än dem för vilka den

ostridigt gäller, d. v. s. verkmästare och förmän i industriell eller liknande

drift. I några remissvar begäres särskild utredning i syfte att förtydliga

arbetsledarklausulen. Såsom arbetsdomstolens ordförande framhållit sy­

nes emellertid klausulen numera icke förorsaka några olägenheter av stör­

re praktisk betydelse. Med hänsyn härtill och med den ställning jag tagit till

frågan om tillämpning av klausulen inom det offentliga tjänstemannaom­

rådet har jag inte anledning att framlägga förslag om ett förtydligande av

lagen i ifrågasatt hänseende.

Under utredningsarbetet har ifrågasatts om icke auktorisation i någon

form bör gälla som villkor för att tjänstemannaförening skall äga för­

handlingsrätt gentemot stat eller kommun. I departementspromemorian tas

avstånd från tanken. Där föreslås sålunda att man avskaffar det auktorisa-

tionstvång som för närvarande gäller på det kommunala området. Mot de­

partementspromemorians förslag i denna del har invändningar ej fram­

ställts under remissbehandlingen. Inte heller jag anser att det finns bäran­

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

125

de skäl att inom det offentliga tjänstemannaområdet avvika från den på

den övriga arbetsmarknaden gällande ordningen, att arbetstagarna själva

bestämmer genom vilken arbetstagarförening de önskar förhandla med ar­

betsgivaren. Inom det offentliga tjänstemannaområdet är förhållandena vis­

serligen såtillvida särpräglade som tjänstemannaföreningarna är jämfö­

relsevis många och på vissa områden uppträder som konkurrenter till var­

andra. Förhandlingsarbetet inom det offentliga tjänstemannaområdet skul­

le onekligen försvåras och olägenheter även i övrigt uppkomma, om ett

stort antal föreningar uppträdde som förhandlingsparter och om anställ­

ningsvillkoren för likartade grupper av tjänstemän reglerades i skilda av­

tal. Det är närmast farhågor för olägenheter av detta slag som tagits till

intäkt för de på sina håll framförda önskemålen om auktorisation som

ett medel att nedbringa antalet tjänstemannaföreningar eller åtminstone

förhindra uppkomsten av nya sådana föreningar. Dessa farhågor synes

emellertid överdrivna. Det torde ligga i de offentliga tjänstemännens eget

intresse att förhandlingarna på tjänstemannasidan skötes av stora och repre­

sentativa föreningar. Det förhållandet att tjänstemännen själva bestämmer

genom vilken förening de önskar utöva sin förhandlingsrätt hindrar själv­

fallet ej överenskommelser med arbetsgivaren att förhandlingsrätten på

arbetstagarsidan utövas av t. ex. en riksorganisation (förbund) eller en för

flera förbund gemensam central- eller huvudorganisation för medlemmarna

i samtliga underlydande föreningar. De av mig förut omnämnda huvudav­

tal som staten och kommunförbunden ingått med tjänstemännens huvudor­

ganisationer innehåller sådana överenskommelser. Dessa överenskommel­

ser om centralisering av förhandlingarna på det offentliga tjänstemannaom­

rådet är ägnade att avsevärt motverka de olägenheter i förhandlingsarbetet

som organisationsstrukturen inom detta område eljest i och för sig kunde

medföra.

Övergången till en ordning, som innebär möjlighet att träffa kollektiv­

avtal om de offentliga tjänstemännens löneförmåner och att hänskjuta

tolknings- och tillämpningstvister till arbetsdomstolen, aktualiserar en

översyn i vissa hänseenden av gällande regler om handläggning och pröv­

ning av lönctvister m. m. inom det offentliga tjänstemannaområdet.

Enligt gällande rätt tillkommer det arbetsdomstolen att upptaga och av­

göra mål rörande kollektivavtal; allmän domstol äger icke pröva sådana

mål. Mål om enskilda arbets- eller tjänsteavtal hör däremot under allmän

domstol och handlägges där som vanliga tvistemål. Till mål om kollektiv­

avtal räknas endast mål mellan arbetsgivare och arbetstagare, som båda är

bundna av kollektivavtal. Tvist om arbets- eller anställningsvillkor mellan

arbetsgivare och oorganiserade arbetstagare eller arbetstagare tillhörande

annan organisation än den som träffat kollektivavtalet upptages vid allmän

domstol, även om det mellan parterna föreliggande avtalet, vilket ofta är fal­

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1665

126

let, helt eller delvis hämtar sitt innehåll från gällande kollektivavtal i bran­

schen. Resultatet härav blir alltså att även vid allmän domstol kan uppkom­

ma fråga om tolkning av kollektivavtal.

Inom det offentliga tjänstemannaområdet gäller för närvarande att

tvist om ämbetsansvarig tjänstemans löneförmåner ej kan prövas av ar­

betsdomstolen, eftersom kollektivavtal om sådan tjänstemans anställ­

ningsvillkor ej är tillåtet. Däremot anses allmän domstol behörig att upp­

taga och pröva lönetvist mellan offentlig myndighet och tjänsteman hos

myndigheten. Beträffande präster och kyrkobetjänte gäller en särskild ord­

ning. Enligt 6 § punkten 8 länsstyrelseinstruktionen den 30 maj 1958 (nr

333) åligger det länsstyrelse att pröva och avgöra tvister om huru och till

vilket belopp prästerskapets och kyrkobetjäningens löningsrättigheter skall

utgöras. Talan mot länsstyrelsens beslut föres hos Ivungl. Maj :t, i vissa fall

med kammarkollegiet som mellaninstans. Hos Ivungl. Maj :t prövas besvä­

ren av regeringsrätten. I den speciella administrativa tvistemålsprocess var­

om här är fråga — en kvarleva från äldre tids kameralprocess — fungerar

länsstyrelse och högre instanser som specialdomstol. Det innebär, såvitt nu

är i fråga, att deras avgöranden vinner rättskraft och att allmän domstol

icke är behörig att upptaga tvist, som tillhör denna specialprocess. I den

mån prästers och kyrkobetjäntes anställningsförhållanden regleras i kol­

lektivavtal torde arbetsdomstolen och icke länsstyrelse vara att anse som

behörigt forum.

Jämte utvägen att anlita domstol i lönetvist kan offentlig tjänsteman

som regel söka rättelse av myndighets beslut i lönefrågor besvärsvägen

och detta även om beslutet innebär tolkning eller tillämpning av kollek­

tivavtal eller annat avtal. Besvär i lönemål prövas i allmänhet av förvalt­

ningsdomstol. Huvudregeln är att besvär i sådana mål — det må gälla

förvaltningsbesvär eller kommunalbesvär — i sista instans avgöres av re­

geringsrätten. Från denna regel gäller emellertid det praktiskt betydelse­

fulla undantaget att kammarrätten slutligt avgör besvärsmål om avlö­

ningsförmån, såvitt förmånen enligt fastställd stat eller annan gällande

föreskrift skall utgå under sådana förhållanden, att fråga, huruvida för­

månen rätteligen åtnjutits, författningsenligt kan såsom anmärkningsmål

komma under kammarrättens prövning. Anmärkningsvägen kan rättelse

ske, om en statlig myndighet felaktigt givit ut en löneförmån; vanligen är

här fråga om att en tjänsteman fått för mycket lön. I anmärkningsmål,

som anhängiggöres hos revisionsmyndighet genom revisionsanmärkning,

kan besvär som regel anföras över revisionsmyndighetens beslut och dylika

besvär prövas av kammarrätten. Genom sammankopplingen mellan besvärs-

ordningen i avlöningsmål och den statliga lönerevisionen blir kammar­

rätten sista administrativa prövningsinstans i lönemål för flertalet stats­

tjänstemän. De administrativa domstolarnas, regeringsrättens och kammar­

Kungi. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

127

rättens, avgöranden i lönemål är icke slutliga i den meningen att avgöran­

dena utgör hinder för missnöjd part att få saken omprövad vid allmän

domstol eller, om tvisten hör under arbetsdomstolen, vid denna domstol.

Mot myndighets beslut om annan anställningsfråga än lön, t. ex. fråga om

avstängning eller entledigande från tjänsten eller disciplinär bestraffning,

kan likaledes i allmänhet anföras besvär. Besvären prövas i allmänhet av

Kungl. Maj :t i statsrådet. Regeringsrätten avgör dock mål om disciplinär

bestraffning av tjänsteman ävensom flertalet mål om avstängning eller

entledigande av tjänsteman med kommunal anställning. Utöver rätten att

anföra besvär i mål som här avses kan tjänstemannen föra talan om skade­

stånd vid allmän domstol.

Till de processuella frågor som ett kollektivavtalssystem för de offentliga

tjänstemännen aktualiserar hör till en början vissa spörsmål rörande arbets­

domstolens kompetens, sammansättning och arbetsformer. Om även ämbets-

ansvariga tjänstemän får förhandlingsrätt och deras anställnings- och ar­

betsvillkor blir reglerade i kollektivavtal, torde arbetsdomstolen komma att

i väsentligt ökad omfattning få pröva tvister inom det offentliga tjänsteman­

naområdet. Bibehålies kompetensfördelningen mellan arbetsdomstolen och

de allmänna domstolarna oförändrad och lämnas nuvarande ordning med

besvärsrätt i lönemal och vissa andra mål till regeringsrätten och kammar­

rätten orubbad, blir resultatet, att ett och samma kollektivavtal kan kom­

ma att prövas av ett flertal domstolar. Uppenbarligen är detta inte en helt

tillfredsställande ordning, och under utredningsarbetet har olika förslag

framkommit, som syftar till större processuell enhetlighet på detta område.

Bl. a. har tanken väckts att ge arbetsdomstolen exklusiv behörighet i för­

hållande till såväl allmän domstol som förvaltningsdomstol eller till åt­

minstone endera av dessa domstolar att döma i alla mål om offentliga tjäns­

teavtal, kollektiva såväl som enskilda. Jag anser dock icke lämpligt att i

detta sammanhang upptaga frågan om vidgad behörighet för arbetsdomsto­

len utöver vad jag tidigare förordat beträffande prövningen av olaglig orga-

nisationsmässig stridsåtgärd. Såsom arbetsdomstolens nuvarande ord-

törande framhållit bör en dylik reform icke övervägas utan att konsekven­

serna i olika hänseenden blivit noggrant utredda. Frågan om vidgning av

arbetsdomstolens behörighet har aktualiserats av riksdagen, som i skrivelse

1960:221 begärt utredning av frågan. Denna skrivelse har överlämnats

till domstolskommittén för att vara tillgänglig vid fullgörandet av kom­

mitténs utredningsuppdrag. Domstolskommitténs arbete pågår och dess

överväganden bör icke föregripas genom en reform, som innebär att på

det offentliga tjänstemannaområdet arbetsdomstolen tillägges behörighet att

pröva tvister, vilka på den privata arbetsmarknaden faller utanför domsto­

lens kompetens. Den processuella dualism som råder mellan arbetsdomstolen

och allmän domstol har, såsom arbetsdomstolens ordförande framhåller,

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965

128

knappast medfört några mera påtagliga olägenheter på den privata arbets­

marknaden och det torde ej behöva befaras att det härutinnan skall komma

att gestalta sig annorlunda på det offentliga tjänstemannaområdet.

Såsom framhålles i departementspromemorian bör däremot nuvarande

regler om arbetsdomstolens sammansättning ändras i syfte att bereda re­

presentation i domstolen åt stat och kommun som arbetsgivare i såväl

tjänstemannamål som andra mål samt åt de offentliga tjänstemännens or­

ganisationer. Förslagen innebär enligt arbetsdomstolens ordförande en god

lösning och de har godtagits eller lämnats utan erinran även av övriga re­

missinstanser. Jag biträder de i promemorian framlagda förslagen i den­

na del.

Arbetsdomstolens ordförande har i sitt remissvar förordat, att även gällan­

de regler om det processuella förfarandet i arbetsdomstolen ändras och att

domstolen heredrs möjlighet att utan huvudförhandling avgöra mål, där tvis­

ten saknar större principiell eller ekonomisk betydelse och några bevisfrågor

ej förekommer. Som jag tidigare nämnt innehåller de statliga och kommu­

nala huvudavtalen regler om förhandlingsordning och dessa regler syftar

bl. a. till att mera bagatellartade tvister skall avgöras förhandlingsvägen och

sålunda icke behöva hänskjutas till arbetsdomstolen. Det är därtör icke sä­

kert, att införandet av kollektivavtalssystem för de offentliga tjänstemännen

kommer att nämnvärt öka antalet mål i arbetsdomstolen av sådan beskaffen­

het att de lämpar sig för avgörande på handlingarna. Vid sådant förhållande

synes det saknas anledning att i detta sammanhang upptaga frågan om in­

förande av skriftlig process i vissa mål. I vart fall bör med ett närmare

övervägande av frågan kunna anstå till dess erfarenheter vunnits av den

nya ordningen.

Jag övergår härefter till frågan om behovet och lämpligheten av att bibe­

hålla nuvarande besvärsrätt i arbetsrättsliga tvister på det offentliga

tjänstemannaområdet. Besvärsförfarandet i avlöningsmål har hittills fyllt

en betydelsefull funktion när det gällt att relativt snabbt och med ringa

kostnader för den enskilde tjänstemannen få prövat huruvida han ut­

fått den lön och de övriga förmåner som tillkommer honom enligt för­

fattningar och andra föreskrifter. Besvärsinstansernas avgöranden har där­

jämte fyllt uppgiften att ge myndigheterna vägledning vid tolkningen av

gällande bestämmelser och de har härigenom bidragit till enhetlighet i tiil-

lämpningen. I ett system, som bygger på kollektivavtal som metod att

reglera tjänstemännens anställningsvillkor, är behovet av ett administra­

tivt besvärsförfarande icke lika starkt. Till ett sådant system hör att upp­

kommande tvist om kollektivavtalets tolkning eller tillämpning normalt

hänskjutes till förhandling mellan vederbörande myndighet, å ena, samt

tjänstemannen och hans organisation, å andra sidan. De statliga och

kommunala huvudavtalens bestämmelser om skyldighet för parterna att

hänskjuta tvister först till lokal förhandling och, om tvisten ej bilägges på

Kangl. Maj:ts proposition nr 60 dr 1965

129

det lokala planet, till central förhandling mellan de avtalsslutande parterna

har sin förebild i överenskommelser om förhandlingsordning på den privata

arbetsmarknaden, där det långt övervägande antalet tvister rörande kollek­

tivavtal på detta sätt förhandlingsvägen bringas ur världen. Som jag nyss

nämnt torde det kunna förväntas att även på det offentliga tjänstemanna­

området tvister mellan kollektivavtalsbundna parter som regel kommer att

lösas förhandlingsvägen och att för prövning av domstol kommer att återstå

i huvudsak endast sådana mål om kollektivavtal som parterna med hänsyn

till tvistefrågans vikt anser böra gå till arbetsdomstolen. Det synes vid

sådant förhållande icke finnas anledning att för den kollektivavtalsan-

ställde tjänstemannens vidkommande hålla besvärsvägen öppen. Samtliga

i ärendet hörda tjänstemannaorganisationer har också uttryckligen tillstyrkt

departementspromemorians förslag att besvärsvägen stänges för sådan

tjänsteman. Jag ansluter mig därför till promemorians förslag att besvär

ej får anföras över beslut om arbets- eller anställningsvillkor, om saken kan

prövas av arbetsdomstolen. Det synes icke finnas anledning att, såsom be-

svärssakkunniga förordat, undantaga kommunalbesvär från besvärsförbu-

det. Givetvis bör dock förbudet mot kommunalbesvär ej avse det fall att be­

svär anföres av annan än den tvisten närmast rör, t. ex. annan kommun­

medlem.

Frågan om behovet av ett besvärsförfarande ställer sig väsentligen an­

norlunda för oorganiserad tjänsteman eller annan tjänsteman, vars an­

ställningsförhållanden ej direkt regleras av kollektivavtal. Det finnes

inga garantier för att tvister om dessa tjänstemäns anställningsvillkor kom­

mer att tagas upp till förhandling och även om så skulle ske saknar den

oorganiserade tjänstemannen det stöd en fackorganisation kan ge vid för­

handling med myndighet i fråga som rör tjänstemannens rätt. De tjänste­

män som ej är anställda enligt kollektivavtal skulle därför, om de frånhän-

des rätten att anföra besvär, vara helt hänvisade till att söka sin rätt vid all­

män domstol. Med hänsyn till de kostnader och besvär, som är förenade

med rättegång vid allmän domstol, skulle den ifrågasatta ändringen inne­

bära en försämring av det rättsskydd dessa tjänstemän åtnjuter enligt gäl­

lande rätt. Några bärande skäl för en reform med sådant resultat synes mig

icke ha blivit anförda, och jag ansluter mig därför till departementsprome­

morians av flertalet remissinstanser, bland dem besvärssakkunniga, biträd­

da förslag att tjänsteman, som ej är bunden av kollektivavtal, alltjämt bör

äga tillgång till en administrativ klagorätt. Nyssnämnda sakkunniga har

emellertid ifrågasatt, om icke inom statstjänstemannaområdet besvär över

myndighets beslut om löneutbetalning bör prövas av det centrala statliga

förbandlingsorganet i stället för som nu av kammarrätten. Med hänsyn till

den ställning statens centrala förhandlingsorgan torde komma att få anser

jag dock en sådan lösning mindre lämplig. Detta organs huvuduppgift avses

skola vara att i lönefrågor tillvarataga statens arbetsgivarintresse genom

5

Bihang till riksdagens protokoll 1965. 1 samt.

A

’r 60

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1065

130

förhandlingar och med denna uppgift synes icke böra förenas ställning­

en som besvärsinstans i lönemål. Det förhållandet att kammarrattens

verksamhet främst är inriktad på tolkning och tillämpning av författningar

synes mig icke utgöra hinder mot att denna förvaltningsdomstol bibehalles

som besvärsinstans i lönemål och i denna egenskap får pröva innehållet i

enskilda tjänsteavtal. Visserligen torde dessa avtal ofta komma att låna

sitt innehåll från gällande kollektivavtal och de bör då tolkas och tillämpas

i överensstämmelse med de kollektivavtalsslutande parternas avsikt med be­

stämmelserna. I sådana fall då texten i kollektivavtalet icke ger säker led­

ning för att fastställa denna avsikt, torde kammarrätten genom att in­

hämta yttranden från det centrala statliga förhandlingsorganet och från

vederbörande avtalsslutande organisation kunna erhålla erforderligt under­

lag för prövningen av besvären. Jag förordar sålunda, att kammarrätten

bibehålies som besvärsinstans i lönemål för statstjänsteman, som ej äi

bunden av kollektivavtal.

Besvärssakkunniga har föreslagit att fråga om avveckling av den speciella

administrativa tvistemålsprocessen i mål om prästers och kyrkobetjäntes

lön upptages till vidare undersökning och övervägande. Som jag tidigare

nämnt lär denna specialprocess icke avse mål om kollektivavtal och såle­

des icke inkräkta på arbetsdomstolens rätt att upptaga och pröva sådana

mål. Spörsmålet att till allmän domstol överföra tvister om prästers och

kyrkobetjäntes lön enligt enskilda avtal synes lämpligen böra prövas i

annat sammanhang.

I departementspromemorian riktas uppmärksamheten på vissa problem

som uppkommer rörande den statliga lönerevisionen, om förhandlingsierk-

samheten anförtros ett centralt, statligt ämbetsverk; i promemorian fram­

föres tanken att åt förhandlingsorganet anförtro även den revisionsmassi-

ga kontrollen av myndigheternas avtalstillämpning. Jag är emellertid icke

nu beredd att föreslå en reform i denna riktning och får beträffande ska­

len härför hänvisa till vad statskontoret och riksrevisionsverket anfört när

de avstyrkt den i promemorian ifrågasatta organisationsförändringen. Någ­

ra remissinstanser har föreslagit, att nuvarande bestämmelser om för­

farandet i anmärkningsmål ändras i vad avser revision av löneutbetalning

och att revisionsanmärkning mot löneutbetalande myndighet överlämnas

till förhandlingsorganet för de åtgärder detta organ anser böra \idtagas.

Inte heller frågan om en sådan reform bör enligt min mening upptagas i

detta sammanhang. Amnärkningsprocessen har relativt nyligen varit före­

mål för översyn, och övergången till kollektivavtal för reglering av tjänste­

männens löner torde i och för sig icke föranleda behov av ändrade former

för utövandet av lönerevision. Givetvis är det angeläget, att de statliga revi­

sionsmyndigheterna vid övervägande av frågan huruvida myndighets utbe­

talning av lön enligt kollektivavtal bör föranleda revisionsanmärkning hål­

ler nära kontakt med förhandlingsorganet. Det torde emellertid ankomma

Kungl. Maj.ts proposition nr 60 år 1965

131

på Kungl. Maj:t att vidtaga de åtgärder som kan visa sig behövliga för

att trygga samverkan mellan revisionsmyndigheterna och förhandlingsor-

ganet.

Som jag nämnt i det föregående ankommer det för närvarande som re­

gel på Kungl. Maj :t i statsrådet att i sista hand pröva besvär över statlig

myndighets beslut om tjänstemans avstängning av annan anledning än brott

och om tvångsentledigande av tjänsteman. Förslag att överflytta dessa ären­

den till regeringsrätten framlades 1959 av f. d. justitierådet Ekberg, vilken

som särskilt tillkallad sakkunnig hade att utreda frågan om kompetensför­

delningen i besvärsmål mellan Kungl. Maj :t i statsrådet och regeringsrätten

(SOU 1959: 4). Förslaget motiverades med att besvärsmål om avstängning

och tvångsentledigande huvudsakligen rörde rättsfrågor och att de därför

enligt de principer som ligger till grund för besvärsmålens fördelning i

högsta instans borde ankomma på regeringsrätten. En klart positiv stånd­

punkt till förslaget intogs av bl. a. Landsorganisationen och Tjänstemän­

nens centralorganisation. Däremot ställde sig regeringsrättens flesta leda­

möter — om än med tvekan — avvisande till förslaget. Åt den 1962 tillsatta

förvaltningsdomstolskommittén uppdrogs sedermera att i ett större sam­

manhang utreda frågan om den administrativa jurisdiktionen och vilka

grupper av ärenden som borde hänföras till domstolsmässig kontroll.

Oaktat frågan om kompetensfördelningen mellan Kungl. Maj:t i stats­

rådet och regeringsrätten sålunda är under utredning, finnes det enligt min

mening anledning att redan nu upptaga spörsmålet om besvärsforuin i mål

om avstängning eller tvångsentledigande av statstjänsteman. I den av mig

i det följande föreslagna statstjänstemannalagen regleras förutsättningar­

na för att myndighet skall äga besluta om avstängning och om tvångsent­

ledigande. I högre grad än hittills kommer dessa beslut att grundas på rätts­

liga överväganden och det är vid sådant förhållande naturligt att kontrollen

över myndigheternas avgöranden anförtros domstol. Det förhållandet att

tjänstemannalagens bestämmelser om exempelvis uppsägning av tjänsteman

och skyldighet för tjänsteman att avgå på grund av sjukdom är förhållande­

vis allmänt avfattade snarare ökar än minskar behovet av en domstolsmäs-

sig' prövning i syfte att utbilda en fast praxis i dessa förvaltningsärenden.

Även handläggningstekniska skäl talar för en överflyttning av ifrågava­

rande besvärsmål till regeringsrätten. Som förvaltningsdomstolskommit­

tén framhållit kan med hänsyn till målens grannlaga art muntlig förhand­

ling erfordras. En sådan handläggningsform kan regeringsrätten välja, me­

dan det däremot möter svårigheter att anordna muntligt förhör i mål, som

avgöres av Kungl. Maj:t i statsrådet. Det finns sålunda starka skäl som ta­

lar för överflyttning till regeringsrätten av ifrågavarande mål. Från tjäns­

temannaorganisationerna bär också ånyo framförts bestämda önskemål om

eu sådan reform. Jag ansluter mig därför i likhet med så gott som samt­

liga remissinstanser, som berört denna fråga, bland dem förvaltningsdom-

Kungl. Maj. ts proposition nr 60 år 1965