med förslag till vissa grundlagsändringar

Kungl. Maj:ts proposition nr HO ur 196i 1

Nr 140

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till vissa

grundlagsändringar; given Stockholms slott den 20

mars 196i.

Under åberopande av bilagda, i statsrådet förda protokoll vill Kungl. Maj :t härmed till riksdagens prövning i grundlagsenlig ordning framlägga härvid fogade förslag till 1) ändrad lydelse av §§ 39, 41 och 93 regeringsformen, §§ 53 och 67 riksdagsordningen samt § 2 successionsordningen; 2) ändrad lydelse av §§24 och 26 regeringsformen; 3) ändrad lydelse av § 21 regeringsformen; 4) ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen; 5) ändrad lydelse av § 81 regeringsformen; 6) ändrad lydelse av § 62 regeringsformen samt §§ 70 och 71 riksdagsordningen; 7) ändrad lydelse av § 50 regeringsformen samt §§ 72 och 73 riksdagsordningen ; 8) ändrad lydelse av §§ 96—102, 106 och 110 regeringsformen samt §§42 och 68 riksdagsordningen; 9) ändrad lydelse av § 110 regeringsformen; 10) ändrad lydelse av § 16 riksdagsordningen; 11) ändrad lydelse av § 24 riksdagsordningen; 12) ändrad lydelse av § 6 mom. 7 riksdagsordningen; samt 13) ändrad lydelse av § 33 regeringsformen.

GUSTAF ADOLF

Herman Kling

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås statschefens behörighetsålder höjd från 21 till 25 år. Vidare förordas, att kravet på de högsta domstolsinstansernas hörande i nådeärenden slopas i sådana fall, där skäl att bifalla nådeansökan uppenbarligen saknas. I propositionen föreslås även, att lagrådet skall kunna arbeta på avdelningar och att varje avdelning skall bestå av tre justitieråd och ett rege- 1 Bihang till riksdagens protokoll 1961. 1 saml. Nr 140

2 Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

ringsråd med möjlighet att ersätta ett av justitieråden med annan lagfaren, skicklig och oväldig person.

Propositionen innehåller tillika förslag om ändring av regeringsformens regler om tjänstemän. Ändringen innebär att såvitt gäller andra statstjänstemän än domare grundläggande bestämmelser om deras rättsställning överföres från regeringsformen till annan lag, stiftad av Kungl. Maj :t och riksdagen gemensamt efter lagrådets hörande.

I propositionen förordas vidare, att konstitutionell beslutanderätt, som ej avser stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, skall kunna genom särskild lag överlåtas på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete. Lag om sådan överlåtelse föreslås stiftad antingen i den ordning som gäller för grundlag eller också genom samfällt beslut av Kungl. Maj :t och en riksdag, i vilket minst 5/6 av de röstande i vardera kammaren vid votering instämt.

Propositionen upplager även förslag om inrättande av en riksdagens lönedelegation med uppgift att i förhandlingsfrågor rörande statsanställdas anställningsvillkor rådgöra med statsrådsledamot, som Kungl. Maj :t därtill förordnat, samt att å riksdagens vägnar godkänna förhandlingsöverenskommelse, som träffats i sådan fråga.

I propositionen föreslås också särskilda regler om utövningen av riksdagens befogenheter under krig. Enligt dessa regler skall talmanskonferensen, om riket kommer i krig och krigsförhållandena det påkallar, förordna, att en krigsdelegation, bestående av 50 inom riksdagen valda ledamöter, skall träda i riksdagens ställe. Om till följd av krigsförhållandena varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan fullgöra sina uppgifter, skall enligt förslaget Kungl. Maj :t med vissa undantag utöva riksdagens befogenheter, i den mån det erfordras för att skydda riket och slutföra kriget.

Propositionen upptager jämväl förslag om ändring av regeringsformens och riksdagsordningens regler om riksdagens ombudsmän i syfte att möjliggöra vissa organisatoriska reformer rörande ombudsmännen..

I propositionen förordas vidare, att förbudet att utan vederbörande kammares tillstånd väcka talan om ansvar mot riksdagsledamot för hans gärningar och yttranden i denna egenskap utsträckes att gälla jämväl skadeståndstalan.

Dessutom föreslås i propositionen, att rösträtt vid val till riksdagens andra kammare skall inträda kalenderåret efter det, då vederbörande fyllt 20 år. Därjämte föreslås, att möjlighet öppnas för röstberättigad, som till följd av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är förhindrad att inställa sig vid valförrättning, att rösta genom valsedelsförsändelse. Vidare förordas att magistrats befattning med förstakammarval skall upphöra.

Slutligen föreslås ändring av regeringsformen i syfte att möjliggöra en överflyttning av naturalisationsärenden från Kungl. Maj :t till annan myndighet.

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196A 3

Förslag

till

1) ändrad lydelse av §§ 39, 41 och 93 regeringsformen,1 §§ 53 och 67

riksdagsordningen2 samt § 2 successionsordningen3

Vill Konungen utrikes resa, med- Vill Konungen utrikes resa, meddele Han statsrådet in pleno denna dele Han statsrådet in pleno denna Sin föresats och inhämte dess tan­ Sin föresats och inhämte dess tankar däröver, på sätt 9 § omtalar. Be­ kar däröver, på sätt 9 § omtalar. Besluter Konungen därefter sådan resa sluter Konungen därefter sådan resa och den verkställer, befatte Sig ej och den verkställer, befatte Sig ej med rikets styrelse eller utöve den med rikets styrelse eller utöve den konungsliga makten, så länge han konungsliga makten, så länge han utrikes vistas, utan föres riksstyrel­ utrikes vistas, utan föres riksstyrelsen under Konungens frånvaro, i sen under Konungens frånvaro, i Hans namn, av den till tronföljden Hans namn, av den till tronföljden närmast berättigade prins, om han närmast berättigade prins, om han uppnått myndig ålder. Han styre så­ uppnått tjugufem års ålder. Han stysom regent med all konungslig makt re såsom regent med all konungslig och myndighet, enligt denna rege­ makt och myndighet, enligt denna ringsform; dock må han ej adeligt regeringsform; dock må han ej adestånd och värdighet förläna, eller till ligt stånd och värdighet förläna, elgrevligt och friherreligt stånd upp­ ler till grevligt och friherreligt höja, eller riddarevärdighet utdela; stånd upphöja, eller riddarevärdigävensom alla lediga förtroendesyss­ het utdela; ävensom alla lediga förlor endast tills vidare kunna förval­ troendesysslor endast tills vidare tas av dem, som regenten därtill för­ kunna förvaltas av dem, som regenordnar. ten därtill förordnar.

Har den till tronföljden närmast Har den till tronföljden närmast berättigade prins icke uppnått myn­ berättigade prins icke uppnått tjudig ålder eller är han av sjukdom gufem års ålder eller är han av sjukeller utrikes vistande hindrad att dom eller utrikes vistande hindrad riksstyrelsen utöva, då styre såsom att riksstyrelsen utöva, då styre såregent i Konungens namn med nu som regent i Konungens namn med sagda befogenhet den till tronfölj­ nu sagda befogenhet den till tronden därnäst berättigade prins, som följden därnäst berättigade prins, uppnått myndig ålder och för vil­ som uppnått sådan ålder och för vilken hinder av ovannämnda beskaf­ ken hinder av ovannämnda beskaffenhet ej möter. fenhet ej möter.

Finnes ej----------- ---------------------- sc l regent. Hnru förhållas — ------------------------- - 91 § stadgat. 1 Regeringsformen senast omtryckt 1961; se SFS 1961: 464. 2 Riksdagsordningen senat omtryckt 1961; se SFS 1961:465. 3 Successionsordningen senast omtryckt 1949; se SFS 1949: 579.

4 Kungl. Maj.ts proposition nr 110 ur 1964

Konung vare myndig vid ålder Dör Konung, innan tronföljaren som i allmänhet är i lag stadgad. uppnått tjugufem års ålder, förhålDör Konung, innan tronföljaren les med riksstyrelsen såsom i 39 § denna ålder uppnått, förhålles med angives, intill dess riksdagen samriksstyrelsen såsom i 39 § angives, mankommer, och riksföreståndare, intill dess riksdagen sammankom­ som riksdagen förordnar, regeringmer, och den förmyndarestyrelse, en tillträtt; ställande sig regenten elriksdagen förordnar, regeringen till­ ler statsrådet denna regeringsform trätt; ställande sig regenten eller till ovillkorlig efterlevnad. statsrådet denna regeringsform till ovillkorlig efterlevnad.

§ 93.

Då Konung dör och tronföljaren Då Konung dör och tronföljaren ännu omyndig är, utfärde regenten ännu ej uppnått tjugufem års ålder, eller statsrådet, då det riksstyrelsen utfärde regenten eller statsrådet, då förvaltar, kallelse å riksdagen, vil­ det riksstyrelsen förvaltar, kallelse ken kallelse inom femton dagar ef­ å riksdagen, vilken kallelse inom ter Konungens död skall i allmänna femton dagar efter Konungens död tidningarna kungöras. Riksdagen skall i allmänna tidningarna kungöäge, utan avseende på något den av­ ras. Riksdagen äge, utan avseende lidne Konungens testamente angåen­ på något den avlidne Konungens tesde riksstyrelsen, att förordna en, tre tamente angående riksstyrelsen, att eller fem förmyndare, som, intill förordna en, tre eller fem riksföredess Konungen myndig bliver, rege­ ståndare, som, intill dess Konungen ringen i Dess namn, efter denna uppnår tjugufem års ålder, regegrundlag, må utöva. ringen i Dess namn, efter denna

grundlag, må utöva.

Riksdagsordningen

§ 53.

Ej må riksdagen eller kamrarna Ej må riksdagen eller kamrarna i Konungens närvaro över något äm­ i Konungens närvaro över något ämne rådpläga eller besluta; ej heller ne rådpläga eller besluta; ej heller må omyndig Konungs förmyndare må riksföreståndare övervara kamövervara kamrarnas överläggningar rarnas överläggningar eller beslut. eller beslut.

Uti vardera------- ------- av kammaren.

I mål-------------- — - - beslutet, övervara.

§ 67.

Skall förmyndare för omyndig Skall riksföreståndare tillsättas, Konung tillsättas, utses av kamrar­ utses av kamrarna, sist dagen efter na, sist dagen efter det riksdagen det riksdagen sammankommit, en sammankommit, en nämnd, på det nämnd, på det sätt och till det antal sätt och till det antal personer, som personer, som i nästföregående § sagt i nästföregående § sagt är. Denna är. Denna nämnd röstar om de av

Kungl. Maj.ts proposition nr 110 är WOi 5

nämnd röstar om de av riksdagen riksdagen till antalet bestämda rikstill antalet bestämda förmyndare, föreståndare, som skola vara en, tre som skola vara en, tre eller fem. eller fem. Varje ledamot av nämnVarje ledamot av nämnden uppteck­ den upptecknar å en sluten vallista nar å en sluten vallista de män, dem dem han anser förtroendet värdiga, han anser förtroendet värdiga, och och så många, att de med en person så många, att de med en person över­ överstiga det av riksdagen bestämda stiga det av riksdagen bestämda an­ antalet. Av dem, som därvid kommit talet. Av dem, som därvid kommit i i åtanke, ställes först den, som flesåtanke, ställes först den, som flesta ta rösterna erhållit, under ny omrösterna erhållit, under ny omröst­ röstning, då nämndens pluralitet gining, då nämndens pluralitet giver ver utslaget. På samma sätt förfares utslaget. På samma sätt förfares med den, som näst honom blivit av med den, som näst honom blivit av de flesta kallad o. s. v., till dess det de flesta kallad o. s. v., till dess det föreskrivna antalet riksföreståndaföreskrivna antalet av förmyndare re blivit fyllt. Nämnden kan ej förr blivit fyllt. Nämnden kan ej förr åt­ åtskiljas, än valet fulländat är; och skiljas, än valet fulländat är; och gäller detta val såsom riksdagens gäller detta val såsom riksdagens beslut. beslut.

Om så händer, att kamrarna ej Om så händer, att kamrarna ej inom tre dagar efter det riksdagen inom tre dagar efter det riksdagen sammankommit om förmyndarnas sammankommit om riksföreståndarantal åsämjas, förordnas på enahan­ nas antal åsämjas, förordnas på enada sätt och till lika antal, som ovan handa sätt och till lika antal, som angående nämnden är sagt, eu sär­ ovan angående nämnden är sagt, en skild nämnd, att medelst omröstning särskild nämnd, att medelst omröstdenna fråga, med samma kraft och ning denna fråga, med samma kraft verkan som riksdagens beslut, inom och verkan som riksdagens beslut, två dagar avgöra; skolande sederme­ inom två dagar avgöra; skolande sera den utsedda nämnden, likaledes dermera den utsedda nämnden, likainom två dagar, hava valet förrät­ ledes inom två dagar, hava valet förtat, så att i alla händelser förmyn­ rättat, så att i alla händelser valet darevalet må vara verkställt inom av riksföreståndare må vara verksju dagars förlopp från det riksda­ ställt inom sju dagars förlopp från gen sammankommit. det riksdagen sammankommit.

Successionsordningen

§ 2.

Dör Konung i Sverige, utan att Dör Konung i Sverige, ulan att lämna manliga bröstarvingar, men lämna manliga bröstarvingar, men Hans efterlämnade drottning sig i Hans efterlämnade drottning sig i välsignat tillstånd befinner, före re- välsignat tillstånd befinner, före regent eller statsrådet regeringen med gent eller statsrådet regeringen med kungl. makt och myndighet, på sätt kungl. makt och myndighet, på sätt och med villkor, 41 och 93 §§ av re­ och med villkor, 41 och 93 §§ av regeringsformen föreskriva, till dess geringsformen föreskriva, till dess Riksens Ständer, å den tid regerings­ Riksens Ständer, å den tid regeringsformen utstakar, hunnit samman- formen utstakar, hunnit samman­

6 Kungl. Maj. ts proposition nr 1U) år 19Gi

komma, då dem tillhör, att om re­ komma, då dem tillhör, att om regeringens förande själva förordna. geringens förande själva förordna. Bliver drottningens livsfrukt av Bliver drottningens livsfrukt av mankön, förordne då Riksens Stän­ mankön, förordne då Riksens Ständer förmyndare för den omyndige der riksföreståndare, på sätt i 93 § Konungen, på sätt i 93 § av rege­ av regeringsformen stadgat är. Bliringsformen stadgat är. Bliver drott­ ver drottningens livsfrukt av kvinningens livsfrukt av kvinnokön, trä- nokön, träde den av ätten, som efter de den av ätten, som efter först- förstfödslorätt den avlidne Konungfödslorätt den avlidne Konungen i en i arvsföljden, på sätt 1 § utstaarvsföljden, på sätt 1 § utstakar, när­ kar, närmast är, såsom Konung till mast är, såsom Konung till regering­ regeringen. en.

2) ändrad lydelse av §§ 24 och 26 regeringsformen

§ 24.

Uti Konungens nedre justitierevi- Ärenden, vilkas prövning och avsion skola justitieärendena beredas görande ankommer på högsta domtill prövning och avgörande i högsta stolen, skola för sådant ändamål bedomstolen. redas i nedre justitierevisionen.

§ 26.

Konungen äger att i brottmål göra Konungen äger att i brottmål göra nåd, mildra livsstraff samt återgiva nåd, mildra livsstraff samt återgiva ära och till kronan förverkat gods. ära och till kronan förverkat gods. över ansökningar därom höre Över ansökningar därom skall Konungen dock regeringsrätten, be­ Konungen dock, där ej skäl till bifall träffande mål av beskaffenhet att uppenbarligen saknas, höra regekunna tillhöra dess eller kammarrät­ ringsrätten, beträffande mål av betens slutliga prövning, men i andra skaffenhet att kunna tillhöra dess mål högsta domstolen; och fatte eller kammarrättens slutliga prövKonungen Sina beslut uti statsrådet. ning, men i andra mål högsta domPå den brottslige skall sedermera an­ stolen; och fatte Konungen Sina bekomma att emottaga den nåd slut uti statsrådet. På den brottslige Konungen honom förunnat, eller un­ skall sedermera ankomma att emotdergå det straff, vartill han blivit taga den nåd Konungen honom fördömd. unnat, eller undergå det straff, var­

till han blivit dömd.

Övergångsstadgande Intill utgången av juni månad närmast efter det den nya lydelsen

av §§ 24 och 26 slutligt antagits, sko­

la stadgandena i sin äldre lydelse

alltjämt äga tillämpning.

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1961 i

3) ändrad lydelse av § 21 regeringsformen

Tre ledamöter av högsta domsto­ Konungens lagråd har att avgiva len och en av regeringsrättens lag­ utlåtande över de förslag till stiffarna ledamöter skola tillsammans tande, upphävande, ändring eller utgöra Konungens lagråd. förklaring av lagar eller författning­

Lagrådet tillkommer att avgiva ut­ ar, vilka för sådant ändamål bliva av låtande över de förslag till stiftande, Konungen överlämnade. upphävande, ändring eller förklaring Såsom ledamöter av lagrådet skoav lagar eller författningar, vilka för la tjänstgöra tre justitieråd och en sådant ändamål bliva av Konungen av regeringsrättens lagfarna ledamööverlämnade. Där så prövas nödigt, ter. I stället för ett av justitieråden må Konungen för visst ärende till må dock annan lagfaren, skicklig ledamot av lagrådet ytterligare för­ och oväldig person enligt Konungens ordna en för insikt, erfarenhet och förordnande tjänstgöra såsom leda­

redlighet känd person. mot av lagrådet. Dessa fyra ledamöter skola deltaga i behandlingen av alla på lagrådet ankommande ärenden. Där så prövas nödigt, må i behandlingen av visst ärende i lagrå­

det deltaga ytterligare en för insikt,

erfarenhet och redlighet känd person, som Konungen utser. Skall lagrådet vara delat i avdelningar, skall vad i detta stycke stadgats om lag­

rådet gälla varje avdelning.

Närmare bestämmelser om tjänst­ Närmare bestämmelser om lagrågöringen i lagrådet meddelas i sär­ det meddelas i särskild, av Konungskild, av Konungen och riksdagen en och riksdagen jämlikt 87 § 1 jämlikt 87 § 1 mom. gemensamt be­ mom. gemensamt beslutad lag. slutad lag. 4

4) ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen

8 35.

Statsrådets ledamöter, presiden­ Statsrådets ledamöter hava förtroter och chefer för kollegier eller de endesysslor, varifrån Konungen må i dessas ställe inrättade verk, justi- dem entlediga, när han prövar rikets tiekansleren, cheferna för fångvår­ tjänst det fordra.

den, lantmäteriet, statens järnvägstrafik, lots-, post-, telegraf- och tullverken samt skogsväsendet, expedi­

tionschefer i statsdepartementen.

överståthållaren, underståthållaren

och polismästaren i huvudstaden,

landshövdingar, fältmarskalkar, ge-

8 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 ar 1964

De som bekläda domareämbeten, Den som utnämnts till domare må så högre som lägre, samt alla andra skiljas från tjänsten endast av domämbets- och tjänstemän, än de i fö­ stol efter åtal eller genom beslut om regående § nämnda, kunna icke, entledigande i samband med pensioutan medelst rannsakning och dom, nering; dock må han, om det finifrån sina innehavande sysslor av nes erforderligt av organisatoriska Konungen avsättas, ej heller, utan skäl, förflyttas till annan jämställd efter egna ansökningar, till andra domartjänst. tjänster befordras eller flyttas. Grundläggande bestämmelser i öv­

rigt om statstjänstemännen givas i lag, stiftad i den ordning 87 § 1

mom. föreskriver.

Över gångsstadgande Till dess den lag, som omförmäles

i § 36 i dess nya lydelse, trätt i kraft,

skola §§ 35 och 36 i sin äldre lydelse

alltjämt äga tillämpning.

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964 9

5) ändrad lydelse av § 81 regeringsformen

Denna regeringsform--------------------------------- riksdagars beslut. Då riksdagen----------------------------- ej godkänner.

Genom särskild lag må beslutanderätt, som enligt denna regeringsform tillkommer Konungen och riks­

dagen, gemensamt eller var för sig,

eller annat statligt organ och ej avser frågor om stiftande, ändring, förklaring eller upphävande av grundlag, i begränsad omfattning överlåtas på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet. Lag om sådan överlåtelse stiftas antingen i den ordning som gäller för grundlag eller ock, om därmed förenad tidsutdräkt är till men för riket, genom samfällt beslut av Konungen och en riksdag, i vilket minst fem sjättedelar av de röstande i vardera kam­

maren vid votering instämt.

6) ändrad lydelse av § 62 regeringsformen samt §§ 70 och 71 riksdagsordningen

Regeringsformen

§ 62.

Sedan statsverkets----- ------------------- ------------------ riksstaten anslå.

Det tillkommer riksdagens lönedelegation att i förhandlingsfrågor rörande anställningsvillkor, som skola gälla för statens arbetstagare eller eljest tillhöra riksdagens prövning, rådpläga med statsrådsledamot, som Konungen därtill förordnat, samt att å riksdagens vägnar godkänna överenskommelse, som

träffats i sådan fråga.

lf Bihang till riksdagens protokoll 196U. 1 saml. Nr 140

10 Kungl. Maj :ts proposition nr U0 år 1961

Riksdagsordningen

1. De sex---------------------------------honom återstått. 2. Riksdagen skall--------------------------------- övriga fullmäktige. 3. Valav--------------------------------- kan återväljas. 4. Fullmäktige välje--------------------------------- utfalla lika.

5. På samma gång och på lika sätt, som fullmäktige av riksdagen utses, tillsättes en suppleant för varje av riksdagen utsedd fullmäktig

att vid förfall för denne inträda;

dock skall den sålunda valde suppleanten för fullmäktig, som utsetts till chef för riksbanken, först inträda vid förfall jämväl för den enligt 72 § regeringsformen av fullmäktige för denne utsedde suppleanten. Vid förfall för både fullmäktig och hans av riksdagen valde suppleant inkalla fullmäktige annan suppleant till

tjänstgöring. § 71. På samma gång och på lika sätt, Riksdagens lönedelegation består som fullmäktige enligt 70 § av riks­ av sexton ledamöter, av vilka vardedagen utses, tillsättes en suppleant ra kammaren inom sig utser hälften. för varje av riksdagen utsedd full­ De väljas för tiden från valet, till mäktig att vid förfall för denne in­ dess sådant val under fjärde året träda; dock skall den sålunda valde därefter försiggått, dock att ledamot suppleanten för fullmäktig, som ut­ som dessförinnan avgått ur riksdasetts till chef för riksbanken, först gen ej vidare skall anses tillhöra deinträda vid förfall jämväl för den legationen. Har ledamot före den enligt 72 § regeringsformen av full­ tid, för vilken han valts, avgått ur mäktige för denne utsedde supple­ delegationen, anställes val för den anten. Vid förfall för både fullmäk­ tid som för honom återstått.

tig och hans av riksdagen valde Vardera kammaren utser ock

suppleant inkalla fullmäktige annan inom sig suppleanter att när ledasuppleant till tjänstgöring. möter få förfall i deras ställe inträ­

da. Suppleanter utses för samma tid

som ledamöter. Vad i 45 § 2 mom. och 75 § 2 mom.

är stadgat med avseende å utskott skall äga motsvarande tillämpning beträffande delegationen. Omröstning inom delegationen skall ske öppet. Den som förer ordet i delega­

tionen äger avgörande röst, därest,

vid omröstning, rösterna i något fall äro lika. Ledamot som ej instämt i

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b 11

delegationens beslut är obetaget att

låta sin skiljaktiga mening anteck­

Innan förhandlingsöverenskom-

melse träffats eller förhandling el­

jest slutförts, må ledamot icke utan

delegationens tillstånd yppa vad vid

sakens behandling i delegationen fö­

rekommit. Ledamot, så ock supp­

leant, skall första gången han är när­

varande vid sammanträde med dele­

gationen avgiva försäkran om tyst­

nadspliktens iakttagande.

7) ändrad lydelse av § 50 regeringsformen samt §§ 72 och 73

riksdagsordningen

Regeringsformen

§ 50. Riksdagen skall--------------------- och kungöra. _ .

Om riket kommer i krig och krigsförhållandena det påkalla, förordnar den i 50 § riksdagsordningen omförmälda talmanskonferensen efter samråd med statsministern, att riksdagens krigsdelegation skall tråda i riksdagens ställe. Sådant förordnande gäller till dess vapenvila inträtt eller ock Konungen eller krigs­

delegationen dessförinnan beslutar,

att riksdagen skall återtaga sina befogenheter. Krigsdelegationen beslutar själv om formerna för sin verk­

samhet.

Kan till följd av krig, vari riket befinner sig, varken riksdagen eller dess krigsdelegation fullgöra sina uppgifter, skall Konungen till rikets skydd och krigets slutförande fullgöra de uppgifter, som ankomma på Konungen och riksdagen samfällt eller på riksdagen allena. Dock äge Konungen ej stifta, ändra, förklara

eller upphäva grundlag eller lag, som reglerar val till riksdagen.

12 Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 196i

Riksdagsordningen

Riksdagen förordnar------------—-----------------revisorer förrättas.

För varje revisor väljes en suppleant att vid förfall för honom inträda. Vid förfall för både revisor och hans suppleant bestämmes övriga suppleanters tjänstgöring av den

ordning, i vilken de blivit valda. Revisorerna välja--------------------------------- äro lika. De anmärkningar------------------------------ — vidare behandling.

§ 73. För varje enligt 72 § utsedd re­ Riksdagens krigsdelegation består visor väljes en suppleant att vid för­ av femtio ledamöter, av vilka vardefall för honom inträda. Vid förfall ra kammaren inom sig väljer hälfför både revisor och hans suppleant ten. bestämmes övriga suppleanters Val av krigsdelegation skall äga tjänstgöring av den ordning, i vilken rum å varje riksdag inom sex dagar

de blivit valda. efter dess öppnande. Valet gäller till dess nytt val av krigsdelegation förrättas, dock att ledamot som dessförinnan avgått ur riksdagen ej vidare skall anses tillhöra delegationen. Förordnar Konungen om nya val till båda kamrarna eller den ena av dem, behålle utan hinder därav delegationens ledamöter sina befatt­

ningar.

övergångsstadgande Val av riksdagens krigsdelegation skall första gången äga rum vid den riksdag, som sammanträder året efter det då nya lydelsen av § 73 riksdagsordningen slutligt antagits. 8

8) ändrad lydelse av §§ 96—102, 106 och 110 regeringsformen samt

§§ 42 och 68 riksdagsordningen

Regeringsformen

§ 96. Riksdagen skall förordna två för Riksdagen skall förordna minst lagkunskap och utmärkt redlighet två för lagkunskap och utmärkt redkända medborgare, den ene såsom lighet kända medborgare att i egenjustitieombudsman och den andre skap av riksdagens ombudsmän, efsåsom militieombudsman, att i egen- ter den instruktion riksdagen för

Kungl. Maj.ts proposition nr ibO år 196b 13

skap av riksdagens ombud, efter den dem utfärdat, hava tillsyn över lainstruktion riksdagen för dem ut­ gars och författningars efterlevnad, färdat, hava tillsyn över lagars och i vad de skola av dem, som i allo författningars efterlevnad, i vad de äro underkastade ämbetsansvar, tillskola av dem, som i allo äro under­ lämpas samt vid vederbörliga domkastade ämbetsansvar, tillämpas stolar i laga ordning tilltala dem, samt vid vederbörliga domstolar i la­ som uti sina ämbetens utövning av ga ordning tilltala dem, som uti sina våld, mannamån eller annan orsak ämbetens utövning av våld, manna­ någon olaglighet begått eller undermån eller annan orsak någon olag­ låtit att sina ämbetsplikter behörigen lighet begått eller underlåtit att sina fullgöra. Ombudsmännen vare i all ämbetsplikter behörigen fullgöra. måtto underkastade samma ansvar Ombudsmännen vare i all måtto un­ och plikt, som allmän lag och rättederkastade samma ansvar och plikt, gångsordning för aktörer utstaka. som allmän lag och rättegångsordning för aktörer utstaka. § 97. Justitieombudsmannen och mili- Riksdagens ombudsmän väljas för tieombudsmannen väljas för tid och tid och på sätt riksdagsordningen på sätt riksdagsordningen stadgar; stadgar; och bör samtidigt för en var och bör samtidigt för en var av dem av dem utses en ställföreträdare av utses en ställföreträdare av de egen­ de egenskaper, som hos ombudsskaper, som hos ombudsmannen er­ mannen erfordras, att i dennes stälfordras, att i dennes ställe utöva äm­ le utöva ämbetet i de fall instruktiobetet i de fall instruktionen angiver. nen angiver. Skulle ombudsman--------------------- ______________ blivit vald.

98. I händelse justitieombudsmannen I händelse ombudsman avsäger sig eller militieombudsmannen avsäger det erhållna förtroendet eller omsig det erhållna förtroendet eller om­ budsmans ämbete eljest bliver ledigt, budsmans ämbete eljest bliver ledigt, övertage ställföreträdaren omedelövertage ställföreträdaren omedel­ bart ämbetet; och skall riksdagen bart ämbetet; och skall riksdagen därefter så snart ske kan förrätta därefter så snart ske kan förrätta nytt val av ombudsman. Skulle ställnytt val av ombudsman. Skulle ställ­ företrädare avsäga sig det erhållna företrädare avsäga sig det erhållna förtroendet eller har han övertagit förtroendet eller har han övertagit ombudsmansämbetet eller bliver elombudsmansämbetet eller bliver el­ jest hans befattning ledig, äge nytt jest hans befattning ledig, äge nytt val av ställföreträdare rum, varvid val av ställföreträdare rum, varvid iakttages att, om sådant val erfordiakttages att, om sådant val erford­ ras under tid, då riksdagssession ej ras under tid, då riksdagssession ej pågår, riksdagens rätt härutinnan utpågår, riksdagens rätt härutinnan övas genom de av riksdagen valde utövas genom de av riksdagen valde fullmäktige i riksbanken och fullfullmäktige i riksbanken och full­ mäktige i riksgäldskontoret. mäktige i riksgäldskontoret. § 99. Justitieombudsmannen och mili­ Ombudsmännen må, eu var när tieombudsmannen må, en var när han för sitt ämbetes utövning det

14 Kungl. Maj.ts proposition nr 1 'iO år VJGi

han för sitt ämbetes utövning det nödigt anser, kunna övervara alla nödigt anser, kunna övervara alla domstolars och myndigheters överdomstolars och myndigheters över­ läggningar och beslut, dock utan rätläggningar och beslut, dock utan rät­ tighet att sin mening därvid yttra, tighet att sin mening därvid yttra, samt äga tillgång till alla domstolars samt äga tillgång till alla domstolars och myndigheters protokoll och och myndigheters protokoll och handlingar. Konungens ämbetsmän i handlingar. Konungens ämbetsmän i allmänhet vare skyldige att lämna allmänhet vare skyldige att lämna ombudsmännen laglig handräckning, justitieombudsmannen och militie- samt alla fiskaler, att medelst akombudsmannen laglig handräckning, tioners utförande en var av dem bisamt alla fiskaler, att medelst aktio­ träda, då han det äskar. ners utförande en var av dem biträda, då han det äskar.

§ 100.

Justitieombudsmannen och mili- Ombudsmännen åligge, att, pä sätt tieombudsmannen åligge, att var i deras instruktion föreskrives, till för sig, till riksdagen avlämna årlig riksdagen avlämna årlig redogörelredogörelse för förvaltningen av de se för förvaltningen av de dem fördem förtrodda ämbeten samt däruti, trodda ämbeten samt däruti, en var en var med avseende på området för med avseende på området för hans hans ämbetsutövning, utreda lag- ämbetsutövning, utreda lagskipningskipningens tillstånd i riket, anmär­ ens tillstånd i riket, anmärka lagarka lagarnas och författningarnas nas och författningarnas brister och brister och uppgiva förslag till deras uppgiva förslag till deras förbättförbättring. ring. § 101. Skulle den oförmodade händelse Skulle den oförmodade händelse inträffa, alt antingen hela Konung­ inträffa, att antingen hela Konungens högsta domstol eller av dess le­ ens högsta domstol eller av dess ledamöter en eller flere funnes hava damöter en eller flere funnes hava av egennytta, vrångvisa eller försum­ av egennytta, vrångvisa eller försumlighet så orätt dömt, att därigenom lighet så orätt dömt, att därigenom någon, emot tydlig lag och sakens någon, emot tydlig lag och sakens utredda och behörigen styrkta för­ utredda och behörigen styrkta förhållande, mistat eller kunnat mista hållande, mistat eller kunnat mista liv, personlig frihet, ära och egen­ liv, personlig frihet, ära och egendom, eller regeringsrätten eller en dom, eller regeringsrätten eller eu eller flere av dess ledamöter funnes eller flere av dess ledamöter funnes hava vid prövning av besvärsmål lå­ hava vid prövning av besvärsmål låtit sådant förhållande komma sig tit sådant förhållande komma sig till last, vare justitieombudsmannen till last, vare riksdagens ombudsmän och militieombudsmannen en var en var inom sitt ämbetsområde plikinom sitt ämbetsområde pliktiga, tiga, ävensom Konungens justitieävensom Konungens justitiekansler kansler berättigad, att vid den rikets berättigad, att vid den rikets dom­ domstol, som här nedanföre bestämstol, som här nedanföre bestämmes, mes, den felaktige under tilltal stälden felaktige under tilltal ställa, la, samt till ansvar efter rikets lag samt till ansvar efter rikets lag be­ befordra. fordra.

Kungl. Maj.ts proposition nr l'iO år 1964 15

Denna domstol, som riksrätt kal­ Denna domstol, som riksrätt kallas, skall i sådant fall bestå av pre­ las, skall i sådant fall bestå av presidenten uti Konungens och rikets sidenten uti Konungens och rikets Svea hovrätt, vilken däruti före or­ Svea hovrätt, vilken däruti före ordet, presidenterna uti alla rikets kol­ det, presidenterna uti alla rikets kollegier, vid tilltal emot högsta dom­ legier, vid tilltal emot högsta domstolen fyra de äldsta regeringsråd, stolen fyra de äldsta regeringsråd, men, när regeringsrätten är tilltalad, men, när regeringsrätten är tilltalad, fyra de äldsta justitieråd, ävensom, fyra de äldsta justitieråd, ävensom, i" båda fallen, högste befälhavaren i båda fallen, högste befälhavaren över de i huvudstaden tjänstgörande över de i huvudstaden tjänstgörande trupper, högste närvarande befälha­ trupper, högste närvarande befälhavaren för den vid huvudstaden för­ varen för den vid huvudstaden förlagda delen av flottan, tvenne de äldlagda delen av flottan, tvenne de äldsta råd i Svea hovrätt och det äld­ sta råd i Svea hovrätt och det äldsta råd i varje av rikets kollegier. sta råd i varje av rikets kollegier. Då justitiekansleren, justitieom­ Då justitiekansleren eller någon av budsmannen eller militieombuds- riksdagens ombudsmän finner sig mannen finner sig befogad att högs­ befogad att högsta domstolen eller ta domstolen samfällt eller särskilda regeringsrätten samfällt eller särdess ledamöter inför riksrätten till­ skilda deras ledamöter inför rikstala, eller justitiekansleren eller jus­ rätten tilltala, äske han hos presititieombudsmannen att regeringsrät­ denten i Konungens och rikets Svea ten samfällt eller särskilda dess le­ hovrätt, såsom riksrättens ordförandamöter under sådant tilltal ställa, de, laglig kallelse å den eller dem, äske han hos presidenten i Konung­ som skola tilltalas. Presidenten i ens och rikets Svea hovrätt, såsom hovrätten foge därefter anstalt om riksrättens ordförande, laglig kallel­ riksrättens sammanträde, för att se å den eller dem, som skola tillta­ kallelsen utfärda och målet vidare i las. Presidenten i hovrätten foge där­ laglig ordning behandla. Skulle emot efter anstalt om riksrättens sam­ förmodan han detta underlåta, eller manträde, för att kallelsen utfärda någon av de övrige förenämnde ämoch målet vidare i laglig ordning be­ betsmän undandraga sig att uti rikshandla. Skulle emot förmodan han rätten deltaga, stånde de, för en sådetta underlåta, eller någon av de dan uppsåtlig försummelse av deras övrige förenämnde ämbetsmän un­ ämbetsplikt, till lagligt ansvar. Hava dandraga sig att uti riksrätten del­ en eller flere av riksrättens ledamötaga, stånde de, för en sådan upp­ ter laga förfall, eller finnes emot såtlig försummelse av deras ämbets­ någon av dem laga jäv, vare änplikt, till lagligt ansvar. Hava eu dock rätten domför, om tolv däreller flere av riksrättens ledamöter uti sitta. Är presidenten i hovrätten laga förfall, eller finnes emot någon av laga förfall eller jäv hindrad, företräde dess ställe den äldste i tjänst av dem laga jäv, vare ändock rätten domför, om tolv däruti sitta. Är pre­ varande presidenten. Denna domstol sidenten i hovrätten av laga förfall äge, sedan rannsakningen fulländad eller jäv hindrad, företräde dess stäl­ är, och domen efter lag fälld, att denle den äldste i tjänst varande presi­ samma för öppna dörrar avkunna. Ingen have makt att sådan dom änddenten. Denna domstol äge, sedan rannsakningen fulländad är, och do- ra, Konungen dock obetaget att göra

16 Kungl. Maj.ts proposition nr l iO år 1964

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

men efter lag fälld, att densamma nåd, vilken likväl icke må sträcka för öppna dörrar avkunna. Ingen hasig till den dömdes återinsättande i ve makt att sådan dom ändra, rikets tjänst. Konungen dock obetaget att göra nåd, vilken likväl icke må sträcka

sig till den dömdes återinsättande i rikets tjänst.

§ 106.

Finner utskottet av dessa protoFinner utskottet av dessa protokoll, att någon statsrådets ledamot koll, att någon statsrådets ledamot uppenbarligen handlat emot rikets uppenbarligen handlat emot rikets grundlag eller allmän lag, eller till­ grundlag eller allmän lag, eller tillstyrkt någon överträdelse därav, elstyrkt någon överträdelse därav, eller underlåtit att göra föreställningler underlåtit att göra föreställningar emot sådan överträdelse, eller den ar emot sådan överträdelse, eller den vållat och befrämjat genom uppsåtvållat och befrämjat genom uppsåtligt fördöljande av någon upplysligt fördöljande av någon upplysning, eller att den föredragande unning, eller att den föredragande underlåtit att, i de fall, som 38 § av derlåtit att, i de fall, som 38 § av denna regeringsform förutsätter, sin denna regeringsform förutsätter, sin kontrasignation eller underskrift å kontrasignation eller underskrift å ett Konungens beslut vägra, då skall ett Konungens beslut vägra, då skall konstitutionsutskottet ställa en såkonstitutionsutskottet ställa en sådan under tilltal av justitieombudsdan under tilltal inför riksrätten av mannen inför riksrätten, och gånge någon av riksdagens ombudsmän, härmed som i 101 och 102 §§ om och gånge härmed som i 101 och tilltal emot regeringsrätten föreskri- 102 §§ om tilltal emot regeringsrätves. Då statsrådets ledamöter finnas ten föreskrives. Då statsrådets ledahava, på sätt ovan berört är, gjort möter finnas hava, på sätt ovan besig till ansvar skyldige, döme dem rört är, gjort sig till ansvar skyldige, riksrätten efter allmän lag och den döme dem riksrätten efter allmän särskilda författning, som till belag och den särskilda författning, stämmande av sådant ansvar utav som till bestämmande av sådant anKonungen och riksdagen fastställd svar utav Konungen och riksdagen varder. fastställd varder.

§ llO.i Ej må är fråga. Bliver riksdagsman, under tid då Bliver riksdagsman, under tid då session pågår, eller under resa till session pågår, eller under resa till eller ifrån riksdagen, när man vet eller ifrån riksdagen, när man vet honom i sådant ärende stadd vara, honom i sådant ärende stadd vara, med ord eller gärning ofredad, gälle med ord eller gärning ofredad, gälle därom vad angående våld eller förodärom vad angående våld eller förolämpning emot Konungens ämbetslämpning emot Konungens ämbetsmän, i eller för ämbete, i allmän lag män, i eller för ämbete, i allmän lag stadgat är. Samma lag vare, om riksstadgat är. Samma lag vare, om riksdagens fullmäktige, revisorer eller dagens fullmäktige, revisorer eller

justitieombudsman eller militieom-

ombudsmän, eller sekreterare eller

Paragrafen beröres även av den i förslag nr 9 förordade ändringc

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964 17

budsman, eller sekreterare eller kanslibetjänte i någon av riksdagens kanslibetjänte i någon av riksdagens kamrar eller i något dess utskott, i kamrar eller i något dess utskott, i eller för utövning av sådan befatteller för utövning av sådan befatt­ ning, våldföres eller förolämpas. ning, våldföres eller förolämpas.

Riksdagsordningen

§ 42.

1. Lagutskotten skola —------- -—--------------- riksdag samfällt.

2. Det tillkommer ock lagutskott 2. Det tillkommer ock lagutskott att granska justitieombudsmannens att granska av riksdagens ombudsoch militieombudsmannens avgivna män avgivna redogörelser, ävensom redogörelser, ävensom deras ämbets- deras ämbetsdiarier, protokoll och diarier, protokoll och registratur, registratur, samt med utlåtande därsamt med utlåtande däröver till riks­ över till riksdagen inkomma. Skulle dagen inkomma. Skulle utskottet av utskottet av granskningen finna, att granskningen finna, att ombudsman ombudsman eller hans ställföreträeller hans ställföreträdare icke är dare icke är förtjänt av riksdagens förtjänt av riksdagens förtroende och förtroende och fördenskull bör skilfördenskull bör skiljas från sin be­ jas från sin befattning utan avbidan fattning utan avbidan å utgången av å utgången av den tid för vilken han den tid för vilken han blivit vald, blivit vald, skall utskottet i sitt utskall utskottet i sitt utlåtande hos låtande hos riksdagen härom göra riksdagen härom göra hemställan. hemställan.

3. Fördelning mellan — --------------- ---------riksdagen bestämmer.

§ 68.

Till följd av regeringsformens § 96 Riksdagens ombudsmän väljas för har riksdagen att förordna en ju­ tiden från valet till dess sådant val stitieombudsman och en militieom- under fjärde året därefter försiggått.

budsman av de egenskaper där an­

givas. Dessa riksdagens ombudsmän väljas för tiden från valet till dess sådant val under fjärde året därefter försiggått.

Val av justitieombudsman och mi- Val av ombudsmän verkställes gelitieombudsman verkställes genom nom fyrtioåtta för tillfället nämnda fyrtioåtta för tillfället nämnda val­ valmän, av vilka vardera kammaren män, av vilka vardera kammaren inom sig utser tjugufyra. Dessa valinom sig utser tjugufyra. Dessa val­ män skola sammanträda till valförmän skola sammanträda till valför­ rättningen senast å femtonde dagen rättningen senast å femtonde dagen efter den, då de blivit utsedda. Vid efter den, då de blivit utsedda. Vid valet gälle enahanda bestämmelser valet gälle enahanda bestämmelser som för val av kamrarnas talmän. som för val av kamrarnas talmän.

Valmännen böra------- -------------- — -----------------äger rum.

1 händelse justitieombudsmannen I händelse ombudsman avsäger sig eller militieombudsmannen avsägel­ det erhållna förtroendet eller omse det erhållna förtroendet eller om­ budsmans ämbete eljest bliver ledigt, budsmans ämbete eljest bliver le- övertage ställföreträdaren omedel-

18 Kungl. Maj:ts proposition nr 140 nr 1004

digt, övertage ställföreträdaren ome­ hart ämbetet; och skall riksdagen delbart ämbetet; och skall riksda­ därefter så snart ske kan, för tid och gen därefter så snart ske kan, för tid på sätt ovan stadgas, förrätta nytt och på sätt ovan stadgas, förrätta val av ombudsman. Skulle ställförenytt val av ombudsman. Skulle ställ­ trädare avsäga sig det erhållna förföreträdare avsäga sig det erhållna troendet eller har han övertagit omförtroendet eller har han övertagit budsmansämbetet eller bliver eljest ombudsinansämbetet eller bliver el­ hans befattning ledig, äge nytt val jest hans befattning ledig, äge nytt av ställföreträdare rum för tid och val av ställföreträdare rum för tid på sätt ovan är föreskrivet, varvid och på sätt ovan är föreskrivet, var­ iakttages att, om sådant val erfordvid iakttages att, om sådant val er­ ras under tid, då session ej pågår, fordras under tid, då session ej på­ riksdagens rätt härutinnan utövas går, riksdagens rätt härutinnan ut­ genom de av riksdagen valde fullövas genom de av riksdagen valde mäktige i riksbanken och fullmäktifullmäktige i riksbanken och full­ ge i riksgäldskontoret. mäktige i riksgäldskontoret.

9) ändrad lydeke av § 110 regeringsformen

§ no.1

Ej må någon riksdagsman under Ej må talan mot riksdagsman väctilltal ställas eller sin frihet berövas kas eller friheten honom berövas för för sina gärningar eller yttranden i hans gärningar eller yttranden i dendenna egenskap, utan att den kam­ na egenskap, utan att den kammamare, till vilken han hörer, sådant re, till vilken han hörer, sådant tilltillåtit genom uttryckligt beslut, där- låtit genom uttryckligt beslut, däruti minst fem sjättedelar av de rös­ uti minst fem sjättedelar av de röstande instämt. Ej heller skall någon tande instämt. Ej heller skall nåriksdagsman kunna förvisas från gon riksdagsman kunna förvisas den ort, där riksdag hålles. Skulle från den ort, där riksdag hålles. någon enskild man eller någon kår, Skulle någon enskild man eller nåmilitär eller civil, eller ock någon gon kår, militär eller civil, eller ock menighet, av vad namn de vara må, någon menighet, av vad namn de antingen av egen drift eller med an­ vara må, antingen av egen drift elledning av befallning, våldföra riks­ ler med anledning av befallning, dagen, dess kamrar eller utskott el­ våldföra riksdagen, dess kamrar eller någon enskild riksdagsman, eller ler utskott eller någon enskild riksstöra friheten i deras överläggning­ dagsman, eller störa friheten i deras ar och beslut, vare sådant, där det överläggningar och beslut, vare såej är högförräderi, ansett som upp­ dant, där det ej är högförräderi, anror; vad om försök, förberedelse el­ sett som uppror; vad om försök, förler stämpling till uppror eller under­ beredelse eller stämpling till uppror låtenhet att avslöja sådant brott är eller underlåtenhet att avslöja såstadgat äge jämväl motsvarande till- dant brott är stadgat äge jämväl lämpning. Det ankommer på riksda- motsvarande tillämpning. Det an-

Paragrafen beröres även av den i förslag nr 8 förordade ändringen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 1 'iO år 196b 19

gen att i laga ordning låta beivra kommer på riksdagen att i laga ordförbrytelser, varom här är fråga. ning låta beivra förbrytelser, varom

här är fråga.

Bliver riksdagsman--------------------------------- eller förolämpas.

10) ändrad lydelse av § 16 riksdagsordningen

§ 16.

Valrätt tillkommer en var man och Valrätt tillkommer en var man och kvinna, som är svensk undersåte kvinna, som är svensk undersåte och senast under nästföregående ka­ och senast under nästföregående kalenderår uppnått tjuguett års ålder. lenderår uppnått tjugu års ålder.

Valrätt må dock ej utövas av den Valrätt må dock ej utövas av den som står under förmynderskap. som på grund av domstols förklaring

är eller efter uppnådd myndighets­

ålder skall förbliva omyndig.

Till efterrättelse — -------------------- —valet inträffar.

Över gångsstadgande Till dess den år 1966 upprättade röstlängden för val till riksdagens

andra kammare kommit till stånd,

skall § 16 i sin äldre lydelse alltjämt

äga tillämpning.

11) ändrad lydelse av § 24 riksdagsordningen

§ 24.

Rösträtt må ej utövas av annan Rösträtt må ej utövas av annan valberättigad än den som, på sätt i valberättigad än den som, på sätt i vallagen sägs, vid valförrättning per­ vallagen sägs, vid valförrättning personligen sig inställer; dock att dels sonligen sig inställer; dock må i sådan valberättigad, som till följd nyssnämnda lag bestämmas, att valav vistelse utom riket eller yrkes- berättigad, som till följd av vistelse eller tjänsteförpliktelse är förhind­ utom riket eller yrkes- eller tjänsterad att iakttaga sådan inställelse, förpliktelse är förhindrad att iakttamå, i den utsträckning och under de ga sådan inställelse, må före valet villkor som stadgas i nyssnämnda avgiva valsedel, att make må avlag, före valet avgiva valsedel, dels giva valsedel genom andra maken ock make må, i den ordning som samt att valberättigad, som till följd stadgas i samma lag, avgiva valse­ av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög del genom andra maken. ålder är oförmögen att iakttaga så­

dan inställelse, må avgiva valsedel

genom annan person.

20 Kungl. Maj.ts proposition nr lbO ar 196b

12) ändrad lydelse av § 6 mom. 7 riksdagsordningen

7. Tillhöra flera --------—---------------------i riksdagsmannavalet. Tillhöra en--------------------------------- för dessa, Val, varom-------------------------— — lag bestämmer.

Varder landstingsman, som blivit Varder landstingsman, som blivit utsedd till valman, förhindrad att utsedd till valman, förhindrad att fullgöra uppdraget, inkallas supple­ fullgöra uppdraget, inkallas suppleant i den ordning, som beträffande ant i den ordning, som beträffande förhinder för landstingsman i all­ förhinder för landstingsman i allmänhet gäller. Inträffar sådant hin­ mänhet gäller. Inträffar sådant hinder för stadsfullmäktig, som utsetts der för stadsfullmäktig, som utsetts till valman, skall han ofördröj ligen till valman, skall han ofördröjligen underrätta magistraten i staden, som underrätta Konungens befallningstill deltagande i valet inkallar ve­ havande i länet, som till deltagande derbörande suppleant. i valet inkallar vederbörande supp­

leant.

13) ändrad lydelse av § 33 regeringsformen

§ 33.

Konungen äger att i den ordning Utländsk man eller kvinna ma i och under de villkor, som bestäm­ den ordning och under de villkor, mas genom särskild lag, stiftad i den som bestämmas genom särskild lag, ordning 87 § 1 mom. stadgar, ge­ stiftad i den ordning 87 § 1 mom. nom naturalisation till svensk med­ stadgar, genom naturalisation uppborgare upptaga utländsk man eller tagas till svensk medborgare. Sålunkvinna. Sålunda naturaliserad utlän­ da naturaliserad utlänning njute ning njute samma rättigheter och samma rättigheter och förmåner förmåner, som infödd svensk med­ som infödd svensk medborgare, dock borgare, dock utan att kunna till le­ utan att kunna till ledamot av statsdamot av statsrådet utnämnas. rådet utnämnas.

Ärende rörande naturalisation prövas av Konungen, i den mån ej

annat stadgas i nyssnämnda lag.

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964 21

Utdrag av protokollet över justitiedepartementsärenden, hållet

inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet å Stock­

holms slott den 20 mars 1964.

Närvarande: Ministern för utrikes ärendena Nilsson, statsråden Sträng, Andersson,

Lange, Lindholm, Kling, Skoglund, Edenman, Johansson, Hermansson,

Holmqvist, Aspling, Palme.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler chefen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, fråga om vissa partiella grundlagsreformer. Föredraganden anför följande.

Den 16 augusti 1954 erhöll chefen för justitiedepartementet bemyndigande att tillkalla högst nio sakkunniga för att utifrån en samlad översyn av demokratins funktionsproblem företaga en modernisering av vår författning. Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 23 augusti 1954 såsom sakkunniga ledamöterna av riksdagens första kammare f. d. landshövdingen R. J. Sandler och cementgjutaren K. E. Ahlkvist, dåvarande ledamoten av första kammaren, sedermera av andra kammaren f. d. professorn S. G. W. Wahlund, dåvarande ledamöterna av riksdagens andra kammare, nämligen partisekreteraren P. O. R. Dahlén, prosten H. M. Hallén, dåvarande professorn sedermera landshövdingen E. W. Håstad, och dåvarande chefredaktören, sedermera landshövdingen O. A. Sehlstedt, samt chefredaktören J. L. Hartmann. Åt Sandler uppdrogs att vara utredningens ordförande. Till nya utredningsmän kallades den 1 mars 1957 chefredaktören P. O. Wrigstad, efter chefredaktören Hartmanns frånfälle, och den 26 maj 1959 ledamoten av riksdagens andra kammare, professorn A. H. Munktell, efter landshövdingen Håstads frånfälle. Professorn Munktell avled den 20 december 1962. Till sekreterare förordnades den 21 oktober 1954 professorn H. J. Westerståhl; denne förordnades den 7 mars 1958 att tillika vara ledamot av utredningen. De sakkunniga antog benämningen författningsutredningen. Att såsom experter biträda utredningen har förordnats den 3 mars 1955 dåvarande lagbyråchefen i statsrådsberedningen, numera sjöfartsrådet G. Lindencrona, den 22 juli 1955 numera docenterna C.-G. Janson och L. G. Sköld, den 1 augusti 1957 fil. lic. B. Särlvik, den 13 augusti 1957 professorn N. N. Stjernquist, den 12 januari 1959 dåvarande lagbyråchefen i justitiedepartementet, numera justitiekansler!! S. J.

22 Kungl. Maj.ts proposition nr tbO år 196b

G. Rudholin samt den 1 maj 1962 hovrättsassessorn T. E. Löfstedt.

Författningsutredningen, som tidigare avgivit ett flertal betänkande!!, har under 1963 till slutförande av sitt uppdrag framlagt dels förslag till regeringsform och dels förslag till riksdagsordning (SOU 1963: 16 -18,). Förslagen, som är uppdelade på ett enkammar- och ett tvåkammaralternativ, syftar till en allmän grundlagsrevision.

Förslaget till regeringsform innehåller tio kapitel. 1 kap. upptager regler om statsskickets grunder och 2 kap. bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. I 3 kap. meddelas regler om Konung och statsråd. Kapitlets 5 och 6 §§ innehåller föreskrifter om regents och tronföljares behörighetsålder. 4 kap. behandlar rikets styrelse och förvaltning. I dess 8 § upptages allmänna regler om överenskommelser med främmande makt eller mellanfolklig organisation och i dess 9 § regler om den speciella typ av traktat, varigenom konstitutionell befogenhet överlåtes på mellanfolklig organisation. I 4 kap. 14 § ges bestämmelser om statstjänstemännen. 4 kap. 15 g reglerar nådeinstitutet. Domstolar och rättskipning upptages till behandling i 5 kap. I dess 6 g meddelas regler om domare. 6 kap. innehåller bestämmelser om riksdagen. Dess 2 § (7 § i tvåkammar alternativet) reglerar bl. a. rösträttsåldern vid riksdagsmannaval och dess 15 § (20 § i tvåkammaralternativet) behandlar frågan om riksdagsledamots immunitet. 7 kap. handlar om lag och lagstiftning. Däri meddelas bl. a. bestämmelser om lagrådet (7 kap. 6 g). 8 kap. innehåller regler om beskattning och budgetreglering. I detta kap. föreslås bl. a. inrättande av en riksdagens lönedelegation med uppgift att å riksdagens vägnar godkänna förhandlingsöverenskommelse angående statstjänstemännens avlöningsförmåner (4 §). 9 kap. upptager bestämmelser om granskning och tillsyn, däribland regler om riksdagens ombudsmän (6 g). I 10 kap. meddelas vissa bestämmelser för krig och andra utomordentliga förhållanden, bl. a. regler om utövningen av riksdagens befogenheter under krig. Slutligen innehåller förslaget vissa övergångsbestämmelser, av vilka en del rör kyrkliga förhållanden.

Förslaget till regeringsform har i sin helhet för yttrande remitterats till överståthållarämbetet efter hörande av stadsfullmäktige i Stockholm, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län efter hörande av vederbörande landstings förvaltningsutskott och stadsfullmäktige i Göteborg, länsstyrelsen i Malmöhus län efter hörande av vederbörande landstings förvaltningsutskott och stadsfullmäktige i Malmö, länsstyrelsen i Östergötlands län efter hörande av vederbörande landstings förvaltningsutskott och stadsfullmäktige i Norrköping, övriga länsstyrelser efter hörande av vederbörande landstings förvaltningsutskott, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontoret, Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivareföreningen, Tjänstemännens centralorganisation, Statstjänstemännens riksförbund, Sveriges akademikers centralorganisation, Riksförbundet landsbygdens folk, Kooperativa förbundet, Sveriges industriförbund, Svenska

Kungl. Maj.ts proposition nr 110 år 196i 23

landstingsförbundet, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet och Sveriges advokatsamfund. För yttrande företrädesvis över vissa delar 1 förslaget har detta remitterats till högsta domstolens ledamöter (1, 2, 4 och 5 kap., 6 kap. 13 och 15 §§, 7 kap., del av 9 kap. samt övergångsbestämmelserna), regeringsrättens ledamöter (1, 2, 4 och 5 kap., 6 kap. 1—8 §§, 7 kap., del av 8 och 9 kap. samt övergångsbestämmelserna), riksåklagarämbetet (del av 1 kap. samt hela 2, 4 och 5 kap. ävensom 6 kap. 13 och 15 §§, 7 kap. samt övergångsbestämmelserna), Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge och hovrätten för Västra Sverige (1, 2, 4 och 5 kap., 6 kap. 2, 13 och 15 gg, 7 och 10 kap. samt övergångsbestämmelserna), överbefälhavaren (del av 1 och 2 kap., 4 kap. 13 och 14 §§, 7 kap. 2 och 6 §§ samt 10 kap.), socialstyrelsen (2 och 4 kap.), försäkringsdomstolen (4, 5 och 7 kap. samt övergångsbestämmelserna), arbetsdomstolens ordförande (5 och 7 kap. samt övergångsbestämmelserna), arbetsmarknadsstyrelsen (del av 2 kap. samt 4 kap. 14 g), civilförsvarsstvrelsen (del av 2 kap., 4 kap. 14 g, 7 kap. 2 och 6 §§ samt 10 kap.), överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap och beredskapsnämnden för psykologiskt försvar (4 kap. 14 § och 10 kap.), statens utlänningskommission och utlänningsnämnden (del av 2 kap., 4 kap. 14 § samt 7 kap. 2 och 6 §§), vattenfallsstyrelsen och byggnadsstyrelsen (del av 2 kap. samt 4 kap. 14 g), kammarkollegiet (8 kap. 6 g, 4 kap. 14 g och övergångsbestämmelserna), statskontoret och riksrevisionsverket (4, 8 och 10 kap.), riksskattenämnden (8 kap.), kammarrätten (1, 4, 5, 7 och 8 kap. samt övergångsbestämmelserna), näringsfrihetsrådet (del av 2 kap.), uppbördsorganisationskommittén och statistiska centralbyrån (6 kap. 2 g), skolöverstyrelsen, överstyrelsen för yrkesutbildning och kanslern för rikets universitet (del av 2 kap. samt 4 kap. 14 g), domänstyrelsen och lantbruksstyrelsen (8 kap. 6 g och 4 kap. 14 g), statens jordbruksnämnd (4 kap. 14 g samt 10 kap.), kommerskollegium (del av 2 kap. samt 4 kap. 9 och 14 gg), statens lönenämnd och statens avtalsnämnd (8 kap. 4 g), samtliga domkapitel (4 kap. 14 g och vissa övergångsbestämmelser), besvärssakkunniga (1, 4 och 5 kap.), domstolskommittén (5 kap.), förvaltningsdomstolskommittén (4 och 5 kap.), 1955 års valutredning (del av 1 kap. samt 6 kap. 1—8 gg), familjerättskoinmittén (6 kap. 2 g), expropriationsutredningen (del av 2 kap.), etableringsutredningen (del av 2 kap. samt 4 kap. 9 g), svenska kommittén för nordiska patent (4 kap. 9 g), 1958 års utredning kyrka —stat (vissa övergångsbestämmelser), 1961 års utredning om översyn av medborgarskapslagstiftningen (4 kap. 14 g samt 7 kap. 2 och 6 gg), allmänna skatteberedningen (8 kap.), utlänningsutredningen (del av 2 kap. samt 4 kap. 14 g och 7 kap. 2 och 6 gg), riksdagens justitieombudsman och riksdagens militieombudsman (9 kap.), Sveriges grossistförbund, Sveriges hantverks- och industriorganisation, Sveriges köpmannaförbund, Sveriges lantbruksförbund och Sve­

24 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

riges allmänna exportförening (del av 2 kap. samt 4 kap. 9 §), föreningen Sveriges häradshövdingar och föreningen Sveriges stadsdomare (1, 2, 4 och 5 kap., 6 kap. 2, 13 och 15 §§, 7 kap. samt övergångsbestämmelserna).

Förslaget till riksdagsordning har i sin helhet för yttrande remitterats till länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Malmöhus, Hallands, Älvsborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs och Västerbottens län, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontoret, riksdagens justitieombudsman, riksdagens militieombudsman, Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivareföreningen, Tjänstemännens centralorganisation, Statstjänstemännens riksförbund, Sveriges akademikers centralorganisation, Riksförbundet Landsbygdens folk, Kooperativa förbundet, Sveriges Industriförbund, Svenska landstingsförbundet, Svenska stadsförbundet och Svenska kommunförbundet. Vissa delar av förslaget har för yttrande remitterats till andra myndigheter. Vad särskilt angår den i 5 kap. It § i förslaget upptagna bestämmelsen om antalet ledamöter i riksdagens lönedelegation och deras mandattid har förslaget i denna del för yttrande remitterats till statens lönenämnd, statens avtalsnämnd och besvärssakkunniga.

Remissbehandlingen av författningsutredningens förslag till regeringsform och riksdagsordning är ännu icke i allo avslutad. Redan med hänsyn härtill är jag icke nu beredd att till prövning upptaga frågan om en allmän grundlagsrevision. I denna fråga pågår dessutom för närvarande överläggningar mellan företrädare för olika politiska meningsriktningar och resultatet av dessa överläggningar måste uppenbarligen avvaktas, innan frågan är mogen för avgörande. Om sålunda ett ställningstagande till spörsmålet om en allmän författningsreform ännu måste anstå, bör däremot vissa begränsade frågor, som behandlats i författningsutredningens förslag och vilkas lösning icke kan anses föregripa en mera allmän författningsrevision, lämpligen kunna upptagas till prövning redan nu. Detta gäller spörsmålet om statschefens behörighetsålder, frågan om statstjänstemännens rättsställning, som även behandlats i en inom civildepartementet utarbetad promemoria (SOU 1963: 51) med förslag till lag om statens tjänstemän, spörsmålen om möjlighet att överlåta konstitutionell befogenhet på mellanfolklig organisation, om inrättande av en riksdagens lönedelegation, om utövningen av riksdagens befogenheter under krig, om riksdagsmans immunitet och om rösträttsåldern vid andrakammarval. Jag anhåller att nu få upptaga dessa spörsmål till behandling.

Frågor om grundlagsändringar har emellertid aktualiserats även av andra förslag än författningsutredningens. I ett den 29 december 1961 avgivet betänkande (SOU 1962: 20) rörande nedre justitierevisionens arbetsorganisation har sålunda frågan om nådeärendenas handläggning närmare behandlats och förslag framlagts om viss ändring av regeringsformens regler om nådeärendenas beredning. Vidare har i en inom justitiedepartemen­

Kungl. Maj:ts proposition nr 110 år 196b 25

tet upprättad, den 30 augusti 1963 dagtecknad promemoria (stencilerad) till behandling upptagits frågan om lagrådets sammansättning och tjänstgöring. I promemorian föreslås viss ändring av regeringsformen i syfte att inför eu väntad ökning av lagstiftningsverksamheten höja lagrådets arbetskapacitet. 1963 års JO-utredning har i framställningar den 27 november 1963 och den 15 januari 1964 behandlat frågan om grundlagsändringar i syfte att möjliggöra vissa organisatoriska reformer rörande riksdagens ombudsmän. I ett den 30 september 1963 avgivet betänkande (SOU 1963: 54) har 1955 års valutredning bl. a. övervägt frågan om sjukas, invaliders och åldringars deltagande i allmänna val och i anslutning härtill förordat en viss ändring i riksdagsordningen. Vidare har stadsdomstolsutredningen i sitt år 1961 avgivna betänkande (SOU 1961:6) behandlat frågan om avveckling av vissa magistraters befattning med förstakammarval. Jämväl nu berörda frågor anhåller jag att få upptaga till behandling i förevarande sammanhang. Slutligen ber jag få upptaga fråga om ändring av § 33 regeringsformen i syfte att möjliggöra överflyttning av naturalisationsärenden från Kungl. Maj :t till annan myndighet.

1. Statschefens behörighetsålder

Gällande rätt. Enligt § 41 regeringsformen blir Konung myndig vid ålder som i allmänhet är i lag stadgad. Denna ålder är 21 år (9 kap. 1 § föräldrabalken). Om tronföljaren är omyndig, när Konung dör, skall riksdagen jämlikt § 93 regeringsformen förordna en, tre eller fem förmyndare att utöva regeringen i den nye Konungens namn, till dess denne blir myndig. Detsamma gäller i det i § 2 successionsordningen reglerade fallet, att tronföljaren födes efter Konungens bortgång. I § 67 riksdagsordningen meddelas bestämmelser om hur förmyndare för omyndig Konung utses. Valet av förmyndare skall enligt detta lagrum förrättas av en av riksdagen tillsatt nämnd å sextiofyra personer, av vilka vardera kammaren inom sig utser hälften. Om kamrarna icke kan enas om antalet förmyndare, avgöres även denna fråga av en särskild nämnd av enahanda storlek, som riksdagen på samma sätt utser. Någon särskild behörighetsålder finnes icke stadgad för den som i egenskap av Konungs förmyndare skall föra riksstyrelsen men det ligger i sakens natur, att han skall vara myndig. Intill dess förmyndare för omyndig Konung utsetts och tillträtt regeringen, skall riksstyrelsen enligt §§ 39 och 41 regeringsformen utövas av den till tronföljden närmast berättigade prinsen, om han är myndig och ej av sjukdom eller vistelse utomlands hindrad att utöva riksstyrelsen. Denne styr såsom regent i den omyndige Konungens namn. I vissa i § 39 regeringsformen närmare angivna hänseenden är dock regentens befogenheter

26 Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

begränsade. Om den till tronföljden närmast berättigade prinsen icke uppnått myndig ålder eller han är av sjukdom eller utlandsvistelse hindrad att utöva riksstyrelsen, fungerar enligt nämnda lagrum såsom regent den till tronföljden därnäst berättigade prins, som uppnått myndig ålder och ej är hindrad av orsak som nyss nämnts. Om det icke finnes någon prins, som enligt dessa regler är behörig att utöva riksstyrelsen, föres styrelsen av statsrådet med samma befogenhet som regent (s. k. interimsregering). De regler, som sålunda gäller om hur riksstyrelsen skall utövas under tiden till dess förmyndare för omyndig Konung utsetts och tillträtt regeringen, äger giltighet även i vissa andra situationer. Enligt §§39 och 40 regeringsformen tillämpas samma regler, när myndig Konung på grund av sjukdom eller utrikes resa är förhindrad att utöva riksstyrelsen, så länge hindret ej haft den längre varaktighet, som anges i §§ 91 och 92 regeringsformen. Jämväl i det i § 2 successionsordningen avsedda fallet, att Konung, som saknar manliga bröstarvingar, avlider och efterlämnar drottning i havande tillstånd, kommer reglerna i tillämpning i avbidan på riksdagens förordnande om hur regeringen skall föras under tiden ovisshet råder om tronföljden. Arvsberättigad prins kan ha att taga befattning med riksstyrelsen annorledes än såsom regent enligt nyss berörda regler. Om Konungen reser till avlägsnare inrikes ort eller går i fält, skall han enligt § 43 regeringsformen förordna minst tre ledamöter av statsrådet, under den ordförande som han utser antingen bland prinsar av sitt hus eller bland statsrådets ledamöter, att föra regeringen i de ärenden Konungen föreskriver. Att prins, som utses att fungera såsom ordförande i dylik tillförordnad regering, skall ha uppnått den minimiålder, som gäller för Konungs och regents tillträde till riksstyrelsen har ej uttryckligen stadgats men torde likväl gälla.

Äldre ordning m. m. Såväl i regeringsformerna 1719, 1720 och 1772 som i 1809 års regeringsform i dess ursprungliga lydelse var myndighetsåldern för Konung bestämd till tjugoett år. Genom grundlagsändring 1815 sänktes emellertid denna ålder till aderton år. Som motivering härför åberopades önskemålet att förmyndarregering icke borde fungera längre tid än nödvändigt. I samband med att först (1862—1863) tronföljaren och sedermera (1909) även dennes till tronföljden närmast berättigade bröstarvinge erhöll grundlagsenlig befogenhet att vara regent blev också för dessa prinsar myndighetsåldern bestämd till aderton år. Höjningen avsagda ålder till tjugoett år för Konung liksom för nämnda prinsar genomfördes år 1949. Samtidigt blev varje myndig, tronföljdsberättigad prins behörig att inträda som regent. Som skäl för höjningen anförde föredragande departementschefen (prop. 1948:44 sid. 17) att den mognad, som måste krävas av en statschef, i allmänhet icke kunde väntas förefinnas vid aderton års ålder. Det skulle rent av kunna ifrågasättas om icke för en

Kuiigl. Maj:ts proposition nr 1W år 196i 27

sådan uppgift borde krävas en högre ålder än den vanliga myndighetsåldern, såsom gällde exempelvis för behörighet att utöva domarämbete. En så stor avvikelse från gällande bestämmelse ansåg sig departementschefen dock icke böra föreslå.

Författningsutredningen. I författningsutredningens förslag till regeringsform (3 kap. 6 §) föreslås minimiåldern för Konungs tillträde till riksstyrelsen höjd till tjugofem år. Om tronföljaren icke uppnått denna ålder, skall riksdagen enligt förslaget välja en riksföreståndare för tiden till dess tronföljaren fyllt tjugofem år. Till dess valet ägt rum, så ock när den som valts till riksföreståndare är hindrad att fullgöra sina plikter som statschef, inträder riksdagens talman (enligt tvåkammaralternativet äldste talmannen) som riksföreståndare. Även för prins, som vid förfall för Konungen skall inträda såsom regent, föreslås (3 kap. 5 §) en minimiålder av tjugofem år. Finnes ej behörig regent, skall riksdagens talman (äldste talmannen) såsom riksföreståndare fullgöra statschefens plikter.

Efter en redogörelse för främmande rätt på området framhåller utredningen (SOU 1963: 17 s. 219) att redan de representativa uppgifter, som tillkommer rikets främste företrädare, motiverar en höjning av minimiåldern för Konungs tillträde till riksstyrelsen och därmed också för regentskap. Härtill kommer att den föreslagna åldern lämnar väsentligt bättre utrymme för fortsatta akademiska och andra studier än den nuvarande. Något uttryckligt stadgande om lägsta ålder för riksföreståndare har utredningen ej ansett erforderligt.

1 en reservation har herrar Hallén och Wahlund hemställt, att den nuvarande minimiåldern bibehålies.

Remissyttrandena. I remissvaren över författningsutredningens betänkande har frågan om statschefens behörighetsålder berörts av regeringsrättens ledamöter, överståthållarämbetet och flertalet länsstyrelser. Därjämte har Fredrika-Bremer-förbundet i inkommen skrivelse behandlat frågan.

Författningsutredningens förslag i denna del har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av sju ledamöter av regeringsrätten samt länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Jönköpings, Kalmar, Gotlands, Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Skaraborgs, Värmlands, Kopparbergs, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län.

En t v e k s a in hållning till förslaget om statschefens behörighetsålder intages av länsstyrelserna i Älvsborgs och Gävleborgs län.

Förslaget har avstyrkts av åtta ledamöter av regeringsrätten, överståthållarämbetet och länsstyrelserna i Södermanlands, Kronobergs, Örebro och Västernorrlands län samt Fredrika-Bremer-förbundet.

28 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 1964

En ledamot av regeringsrätten har avstått från att yttra sig över förslaget i denna del.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anser med hänsyn till de mångskiftande uppgifter, som åvilar statschefen i en modern parlamentarisk demokrati av det slag som förekommer i vårt land, att skäl talar för att höja behörighetsåldern på föreslaget sätt. Länsstyrelsen avser icke i första hand de mera traditionellt representativa och ceremoniella uppgifter, som städse åvilar rikets främste företrädare, utan fastmer de rent konstitutionella uppgifter, som denne skall fullgöra inom det parlamentariska systemets ram. Även om utredningens förslag så vitt gäller statschefens befogenheter i sistnämnda hänseende innebär en stark begränsning i jämförelse med vad nu gäller, kvarstår dock väsentliga sådana befogenheter. Hit hör sålunda den grannlaga uppgiften att medverka vid ministerbildningen genom att utse statsminister och utnämna statsråd ävensom att entlediga statsråd. Likaså ankommer på statschefen bl. a. att efter hemställan av statsministern själv besluta om urtima val till riksdagen samt att medverka vid beslut i vissa regeringsärenden. Man kan i detta sammanhang icke heller underlåta att beakta, såsom utredningen ock berör, att för behörighet att utöva andra viktiga funktioner i samhället, exempelvis domarens, kräves uppnådda tjugofem års ålder. Och med modernt betraktelsesätt torde man icke kunna göra gällande att för utövandet av en statschefs uppgifter skulle krävas en mindre grad av mognad. På grund härav och med beaktande av de regler utredningen föreslagit om utseende av riksföreståndare vid fall av hinder för regent eller då tronledighet uppkommit, tillstyrker länsstyrelsen förslaget om en höjning av regents och tronföljares ålder.

Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län understryker, att det främst är Konungens enligt förslaget alltjämt kvarstående konstitutionella befogenheter, som talar för en höjning av behörighetsåldern. Däremot kan ifrågasättas om de representativa uppgifterna motiverar någon höjning. Länsstyrelsen påpekar, att utvecklingen inom närbesläktade rättsinstitut på senare tid gått i rakt motsatt riktning. Sålunda har valbarhetsåldern för ledamot av riksdagens första kammare sänkts från 35 år till 23 år, samt valbarhetsåldern för ledamot av riksdagens andra kammare sänkts från 25 till likaledes 23 år. Länsstyrelsen påpekar tillika, att utredningen icke berört de konstitutionella olägenheter som skulle kunna bli följden av ett alltför långt interregnum.

Länsstyrelsen i Jämtlands län vill främst motivera en höjning av behörighetsåldern därmed att den bereder bättre utrymme för akademiska och andra studier.

Några remissorgan ifrågasätter om den föreslagna höjningen av behörighetsåldern är tillräcklig. Länsstyrelsen i Stockholms län anser sålunda, att de konstitutionella befogenheter, som enligt förslaget skall tillkomma

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b 29

Konungen, egentligen motiverar eu större höjning av minimiåldern för trontillträde. Med hänsyn bl. a. till att denna ålder relativt nyligen bestämts till tjugoett år samt till att behörighetsåldern för riksdagsman och domare är tjugotre respektive tjugofem år, finner emellertid länsstyrelsen, om ock med någon tvekan, att den av utredningen förordade moderata höjningen av åldersgränsen för statschefen kan godtagas. Även länsstyrelsen i Kristianstads län antyder, att eu större höjning kunnat ifrågakomma. Länsstyrelsen i Älvsborgs län hyser tvekan rörande behovet av en höjning av minimiåldern för regentskap och trontillträde. Regentens maktutövning är numera ytterligt begränsad. Den mognad, som i allmänhet förefinnes hos en myndig person, synes därför vara tillfyllest för fullgörande av regentuppgifterna. Länsstyrelsen i Gävleborgs län ifrågasätter om det är logiskt och sakligt motiverat att höja minimiåldern för trontillträde och regentskap, då Konungens befogenheter enligt förslaget minskas och då på senare tid förslag framlagts om sänkning av den vanliga myndighetsåldern. Sex ledamöter av regeringsrätten, vilka avstyrkt förslaget, anför, att om tvekan vid 1949 års grundlagsändring rådde om lämpligheten av att höja behörighetsåldern utöver 21 år, en sådan höjning otvivelaktigt är än mindre motiverad från författningsutredningens ståndpunkt, att statschefens åligganden skall inskränkas i betydande mån. Fördelarna med en höjning torde också vara begränsade. De skäl, som författningsutredningen anfört för en höjning, nämligen de representativa plikterna och det ökade utrymmet för studier, är icke övertygande. En ledamot av regeringsrätten framhåller i sitt avstyrkande remissvar likaledes, att skäl för en höjning av behörighetsåldern saknas, om Konungens befogenheter inskränkes på det sätt utredningen föreslagit. Om Konungen däremot behåller sina nuvarande befogenheter, finnes onekligen större skäl till höjning av minimiåldern. Dessa är emellertid icke så betydande, att man fördenskull behöver riva upp det tämligen nyligen träffade avgörandet och icke kunna avbida prövningen av förslaget om statsskickets grunder. Om i något fall den till regentskapet berättigade skulle, oaktat han uppnått vanlig myndighetsålder, vara väl ung för sin uppgift, torde olägenheten därav med hänsyn till de rättsliga och faktiska gränserna för Konungens makt icke vara synnerligen stor. För övrigt kan med fog förväntas att eu tronföljare får sådan särskild uppfostran och utbildning för sitt blivande höga kall, att han tidigare än eljest uppnår för dess utövning erforderlig mognad. Ledamoten antyder även den tankegången, att om man i fråga om utövningen av Konungens befogenheter ställer större krav än som i varje särskilt fall är erforderligt, det lätteligen verkar som ett ingrepp i arvsrätten till tronen. Länsstyrelsen i Södermanlands län anser, att de på statschefen ankommande representativa uppgifterna icke utgör tillräcklig anledning att höja

30 Kungi. Maj:ts proposition nr HO år 196A

behörighetsåldern. Enligt länsstyrelsens mening kan det antagas, att tronföljaren — även om höjning sker — kommer att i viss utsträckning få fullgöra representativa uppgifter redan före 25-årsåldern. Med de begränsade befogenheter, som enligt förslaget tillkommer regenten, saknas skäl att för regentskap kräva högre ålder än för valbarhet till riksdagsledamot. Länsstyrelsen i Örebro län, som icke heller anser de av utredningen åberopade skälen för en höjning bärande, tillägger att tendensen på andra områden går mot en sänkning av åldern för utövande av medborgerliga rättigheter. Samma tanke återkommer i skrivelsen från Fredrika-Bremer-förbundet. Länsstyrelsen i Västernorrlands län betonar, att statschefens behörighetsålder redan nu är lika med eller högre än vad som gäller i andra monarkier. Ett liknande påpekande göres av Fredrika-Bremer-förbundet. I några remissvar påpekas, att krav på viss minimiålder icke i förslaget uppställts för riksföreståndare eller för statsråd. Länsstyrelsen i Älvsborgs län anmärker sålunda, att inga bestämmelser föreslagits om minimiålder för talman, som i egenskap av riksföreståndare fullgör statschefens plikter. Även om det är föga sannolikt, att en riksdagsman väljes till talman före fyllda 25 år, förefinnes ändock en teoretisk möjlighet, att så kan ske. Enligt länsstyrelsens mening är det inkonsekvent, om en talman men ej en prins skulle få utöva regentskap före fyllda 25 år. Samma minimiålder bör föreskrivas för regentskap, oavsett vem som utövar detsamma. Förslaget är så avfattat, att det gör det möjligt för en prins — i varje fall om han ej är tronföljare — att, då tronledighet uppkommer, väljas till riksföreståndare, oavsett vilken ålder han uppnått. Detta anser länsstyrelsen otillfredsställande. Länsstyrelsen ifrågasätter vidare nödvändigheten av riksföreståndareval i alla fall, då tronledighet uppkommer. I de fall, då intervallet mellan tronledighetens inträde och tidpunkten för tronföljarens trontillträde blir jämförelsevis kortvarigt — t. ex. ett halvt år eller mindre — synes regentskapet lämpligen kunna utövas av talmannen. En ledamot av regeringsrätten finner det egendomligt, att icke motsvarande ålderskrav ställts på dem, som enligt utredningens mening skall utöva riksstyrelsen. Att det skulle ligga i sakens natur att till statsråd aldrig skulle kunna ifrågakomma någon som icke fyllt 25 år kan enligt denne ledamots mening knappast med fog påstås. Några remissorgan, t. ex. länsstyrelsen i Kronobergs län, framhåller såsom en brist, att utredningen icke upptagit frågan om kvinnlig tronföljd till behandling. Fredrika-Bremer-förbundet anser, att kvinnlig tronföljd bör införas vid en författningsreform.

Departementschefen. Redan då myndighetsåldern för Konung i slutet av 1940-talet höjdes från aderton till tjugoett år ifrågasatte dåvarande chefen för justitiedepartementet, om icke för uppgiften som statschef borde krävas en högre ålder än den allmänna myndighetsåldern. Sedermera bär författningsutredningen föreslagit en minimiålder av tjugofem år för behörighet

Kungl. Mnj.ts proposition nr HO år 196b 31

att utöva statschefens uppgifter. Förslaget har tillstyrkts eller Jämnats utan erinran av flertalet remissorgan, som berört frågan. Med hänsyn till de konstitutionella och andra uppgifter, som åvilar statschefen, och de krav på utbildning, allmän mognad och livserfarenhet, som dessa uppgifters fullgörande ställer, anser även jag en höjning av nuvarande åldersgräns önskvärd. Jag vill ansluta mig till författningsutredningens förslag i denna del och får således förorda att minimiåldern för att Konung skall äga tillträda riksstyrelsen bestämmes till tjugofem år. I konsekvens härmed bör samma åldersgräns gälla för att prins skall få fungera som regent. För ordförande i tillförordnad regering finnes för närvarande inget uttryckligt stadgande om viss behörighetsålder. Något egentligt behov av ett sådant stadgande torde icke heller fortsättningsvis föreligga. Regeringsformen har nämligen icke bundit ordförandeskapet i tillförordnad regering till viss person utan överlåtit åt Kungl. Maj :t att bestämma, vilken prins eller statsrådsledamot som skall fungera såsom ordförande. Kungl. Maj :t lärer utan särskild regel komma att iakttaga en minimiålder av tjugofem år.

I privaträttsligt hänseende bör givetvis för såväl Konung som övriga medlemmar av konungahuset alltjämt gälla samma myndighetsålder som för medborgare i allmänhet.

Då enligt förslaget minimiåldern för att Konung skall äga tillträda riksstyrelsen kommer att överstiga den vanliga myndighetsåldern, synes mindre lämpligt att för den eller dem, som utses att utöva regeringen tills Konungen blir behörig, bibehålla benämningen förmyndare. Jag förordar att vederbörande i stället benämnes riksföreståndare. Någon uttrycklig bestämmelse om minimiålder för riksföreståndare synes med hänsyn till tillsättningsförfarandet ej erforderlig.

Ett genomförande av den här förordade reformen påkallar ändringar av §§ 39, 41 och 93 regeringsformen, §§ 53 och 67 riksdagsordningen samt § 2 successionsordningen. 2

2. Nådeärendenas behandling

Med stöd av vederbörligt bemyndigande tillkallade chefen för justitiedepartementet den 5 februari 1960 dåvarande hovrättspresidenten Mauritz Wijnbladh att såsom sakkunnig verkställa översyn av nedre justitierevisionens arbetsorganisation. Senare förordnades numera regeringsrådet Hans- Fredrik Ringdén och numera t. f. expeditionschefen Harriet Stangenberg att såsom experter biträda utredningsmannen.

Utredningsmannen har den 29 december 1961 avgivit betänkande rörande nedre justitierevisionens arbetsorganisation (SOU 1962:20). I ett särskilt avsnitt i betänkandet har utredningsmannen till behandling upptagit frå-

32 Kangl. Maj:ts proposition nr 110 år 196}

gan om nådeärendenas handläggning och därvid förordat viss ändring av regeringsformens regler om nådeärendenas beredning.

Över betänkandet har efter remiss yttranden avgivits av högsta domstolens ledamöter, nedre juslitierevisionen, riksåklagarämbetet, samtliga hovrätter, statskontoret, domstolskommittén, föreningen Sveriges häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdomare, Sveriges advokatsamfund, Sveriges juristförbund och revisionssekreterareföreningen.

Gällande ordning m. m. Enligt § 26 regeringsformen äger Kungl. Maj :t att i brottmål göra nåd, mildra livsstraff samt återgiva ära och till kronan förverkat gods. över nådeansökningar skall Kungl. Maj :t jämlikt samma lagrum höra regeringsrätten i mål av beskaffenhet att kunna tillhöra dess eller kammarrättens slutliga prövning och i andra mål högsta domstolen. I lagrummet föreskrives tillika, att Kungl. Maj :ts beslut i nådeärende skall fattas i statsrådet. Enligt särskild bestämmelse i paragrafen ankommer det på den brottslige att mottaga den nåd, som beviljats honom, eller undergå det ådömda straffet.

Krav på högsta domstolens hörande över nådeansökningar har gällt ända sedan domstolens tillkomst. Tidigare gällde dessutom, att två ledamöter av högsta domstolen skulle övervara föredragningen i statsrådet av bl. a. nådeärendena. Denna ordning avskaffades emellertid genom en grundlagsreform år 1909.

Det alldeles övervägande antalet nådeärenden tillhör den grupp, där högsta domstolen har att avge yttrande. Antalet sådana ärenden, som i början av 1950-talet uppgick till 1300 å 1400, har successivt stigit till något över 1900 per år. Med hänsyn till kravet på högsta domstolens hörande har sedan länge den ordningen följts, att nådeansökningarna inges till nedre justitierevisionen, i vissa fall via fångvårdsmyndighet, och registreras i revisionen. Genom nedre justitierevisionens försorg införskaffas även vederbörliga doinstolsakter och övriga handlingar. Över ansökningar om nåd beträffande den som är intagen på fångvårdsanstalt inhämtas yttranden från vederbörande anstaltsnämnd samt fångvårdsstyrelsen, om icke sådana yttranden redan avgivits när ansökningen inkommer. Ärendena föredrages som förtursmål inför högsta domstolen av revisionssekreterare. Föredragningen sker med ledning av promemorior, som skall innehålla en fullständig redogörelse för vad handlingarna innehåller av betydelse för prövningen. Sedan revisionssekreteraren upprättat föredragningspromemoria i nådeärende, skall promemorian översändas till justitiedepartementet. Där bestämmes huruvida någon ytterligare beredningsåtgärd, företrädesvis inhämtande av yttrande från myndighet, erfordras. Promemorian återställes med besked i nämnda hänseende till revisionssekreteraren, som när ärendet är i fullständigt skick föredrar detsamma i högsta domstolen. Dess yttrande avges i allmänhet av en tremansavdelning (8 § lagen om högsta domstolens sammansättning

Kungl. Maj:ts proposition nr 110 år 196b 33

och tjänstgöring). Emellanåt behandlas dock ärendet av större avdelning. I nyssnämnda lagrum stadgas nämligen, att om det vid prövning och avgörande av mål i högsta domstolen tillika förekommer fråga om yttrande i nådeärende, de domare, som deltagit i målets avgörande, bör besluta i frågan. Sedan yttrande beslutats, överlämnas promemorian och yttrandet till departementet. Formerna för nådeärendenas vidare beredning i departementet bär växlat från tid till annan. Sedan flera år har pågått överväganden och försök rörande handläggningen. Från och med budgetåret 1955/56 har riksdagen anslagit medel till en tjänst i departementet som byråchef, vilken har att bereda och föredraga nådeärenden i statsrådet. Revisionssekreterarna är efter föredragningen i högsta domstolen skyldiga att biträda vid föredragningen inför statsrådets ledamöter. Expedieringen av beslut i ärendena sker genom nedre justitierevisionen.

De nådeärenden, i vilka regeringsrätten har att avge yttrande, är mycket fåtaliga. De beredes inom det departement, dit de hör enligt stadgan den 17 maj 1963 (nr 214) angående statsdepartementen. Ärendena föredrages inför regeringsrätten av departementstjänstemän (1 § stadgan den 18 juni 1926, nr 227 angående behandlingen inom statsdepartementen av ärenden, som tillhöra regeringsrätten). I 4 § regeringsrättslagen ges en allmän bestämmelse om det fall att besvärstalan, som fullföljts till regeringsrätten, är förenad med ansökan om dispens eller annan åtgärd, som ankommer på Kungl. Maj :t i statsrådet, t. ex. nådeansökan. Om det efter regeringsrättens prövning av besvärstalan erfordras, skall regeringsrätten enligt nämnda lagrum avge utlåtande över ansökningen.

Ansökan om nåd medför i regel ett automatiskt anstånd med verställigheten av frihetsstraff. Enligt 15 § lagen om verkställighet av frihetstraff m. m. gäller sålunda, att om den som dömts till straffarbete eller fängelse före straffverkställighetens början visar, att han ingivit ansökan att av nåd bli befriad från straffet eller få detta nedsatt till böter eller erhålla villkorlig dom, med verkställigheten skall anstå i avvaktan på Kungl. Maj :ts beslut i nådeärendet. Sådant anstånd äger dock icke rum, om nådesökanden är häktad eller tidigare sökt nåd i målet eller om skälig anledning förekommer att han avviker.

Tidigare reformförslag. Under förarbetena till 1909 års grundlagsreform uttalade en majoritet inom högsta domstolen den meningen, att domstolens befattning med ansökningar om nåd i brottmål borde i allmänhet upphöra. Det huvudsakliga skäl som anfördes härför var, att fördelen av att i nådeärenden erhålla högsta domstolens yttrande icke uppvägde värdet av den arbetstid ärendena krävde i domstolen. Föredragande departementschefen ansåg dock betänkligheter möta mot förslaget. Han förklarade att, om högsta domstolen ej vidare skulle höras över nådeansökningar, tämligen allmän enighet rådde om att justitieråd alltjämt borde deltaga i statsrådet vid av-

2 Dihang till riksdagens protokoll 196t. i samt. Nr 140

34 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196i

görandet av dessa ärenden. En sadan anordning vållade emellertid olägenheter, då justitieråden i så fall syntes böra beredas tillfälle att taga del i den förberedande behandlingen inom statsrådet. Departementschefen ansåg att man ej borde avstå från den obestridliga fördel som högsta domstolens Yttrande över nådeansökningar medförde, särskilt ur synpunkten av kontinuitet i benådningsrättens utövning; i vissa sällsynta undantagsfall borde dock yttrande över nådeansökningar avgivas av regeringsrätten. Vid 1920 års riksdag framfördes i två motioner förslag att bestämmelserna om yttrande i nådeärenden från högsta domstolen respektive regeringsrätten skulle upphävas. I utlåtande (nr 59) över motionerna framhöll konstitutionsutskottet att mot anordningen att helt förlägga nådemålens behandling till statsrådet hade anmärkts, att detta kunde medföra fara för att växlande synpunkter i fråga om utövningen av benådningsrätten skulle göra sig gällande med olika regeringar. Dåvarande ordning var ur denna synpunkt att föredraga, enär regeringen vid avgörande av nådemål hade att stödja sig på utlåtanden från en institution, som ej kunde misstänkas vara påverkad av växlande politiska åskådningar. Häremot hade invänts att i utlandet, där benådningen som regel handhades av regeringen ensam, ej försports några klagomål i nyssnämnda hänseende. Utskottet fann motionärernas förslag värt beaktande men ansåg det böra utredas, om icke högsta domstolen och regeringsrätten borde höras i vissa nådeärenden. Utskottet hemställde att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla om utredning huruvida och i vilken omfattning stadgandet om att högsta domstolen respektive regeringsrätten skulle höras över nådeansökningar kunde begränsas; förslag i ämnet borde kunna framläggas redan vid 1921 års riksdag- — Utlåtandet godkändes av kamrarna (rskr 1920: 395). Något förslag i saken framlades emellertid icke, och den 7 december 1928 beslöt Kungl. Maj :t, att riksdagens skrivelse ej skulle föranleda vidare åtgärd. I

I en motion (II: 436) vid 1955 års riksdag framfördes förslag om att en särskild rådgivande nämnd med lekmannainslag skulle tillskapas med uppgift att jämte högsta domstolen avge yttrande i nådeärenden. Förslaget, jämte vissa andra motionsvis framförda förslag rörande nådeinstitutet, behandlades av sammansatt konstitutions- och första lagutskott. I sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 3) framhöll utskottet att, även om en rådgivande nämnd i nådeärenden skulle kunna vara av viss betydelse, inställde sig dock åtskilliga betänkligheter mot ett sådant förslag. Om nämnden skulle avge yttrande i samtliga nådeärenden, blev dess uppgifter så betungande, att det knappast skulle vara möjligt att få kvalificerade personer att åtaga sig ledamotskapet som en bisyssla. Att låta nämnden ha skiftande sammansättning syntes ej vara tillfredsställande, enär nämnden med dess förutsatta lekmannainslag då knappast skulle kunna ernå någon fast praxis. En tänkbar utväg var att från nämndens handläggning undantaga vissa mind-

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år l'J6i 35

re betydelsefulla ärenden, t. ex. ansökningar om befrielse från eller nedsättning av bötesstraff. Beträffande flertalet kategorier av nådeärenden syntes det emellertid svårt att göra någon objektiv gränsdragning mellan ärenden, som skulle hänskjutas till nämnden för yttrande, och ärenden där så icke skulle ske. Nämndens yttranden kunde måhända i tveksamma fall underlätta statsrådens ställningstagande, men det kunde också befaras, att statsrådens arbetsbörda skulle ökas genom att de i vissa fall ansåg sig böra överlägga med nämndens ledamöter. Ehuru sålunda betydande svårigheter förelåg att tillskapa en sådan nämnd, fann utskottet naturligt att spörsmålet kom i betraktande inom justitiedepartementet i samband med vissa andra, av utskottet förordade överväganden i fråga om nådeinstitutet.

I en i december 1955 inom justitiedepartementet upprättad promemoria (stencilerad) angående handläggningen av nådeärenden föreslogs, att yttrande av högsta domstolen respektive regeringsrätten i nådeärenden skulle ersättas med yttrande från en rådgivande nämnd. Promemorian syftade i första hand till en omorganisation av beredningen och föredragningen av de nådeärenden i vilka högsta domstolen hade att avge yttrande. I detta hänseende föreslogs, att organisationen helt skulle överföras från nedre justitierevisionen till justitiedepartementet. I samband därmed upptogs även frågan om det rådgivande organet i nådeärenden. Därvid anfördes att även om vissa skäl, särskilt hänsyn till traditionen, kunde tala för att högsta domstolen borde bibehålla ett inflytande på nådeärenden, kunde det ifrågasättas om icke underlaget för det rådgivande organet borde vidgas, så att däri ingick även personer med annan utbildning och erfarenhet på andra områden. Nådeärendena utgjorde icke något led i den ordinära rättskipningen, och på dem anlades därför icke i främsta rummet rättskipningssynpunkter. Det skulle enligt promemorian säkerligen vara till gagn om i det rådgivande organet kunde ingå en psykiater eller socialläkare. Erfarenheten hade nämligen visat att kriminalvårdsklientelet till stor del bestod av personer med vissa psykiska abnormdrag, ej sällan framkallade eller förstärkta av alkoholskador. Även eljest borde i det rådgivande organet ingå någon person med allmän social erfarenhet. I promemorian antyddes även tanken att ett särskilt rådgivande organ skulle kunna skapa större enhetlighet i rådgivningen än högsta domstolen, där nådeärendena behandlades av olika avdelningar med skiftande sammansättning. I enlighet med dessa synpunkter borde högsta domstolen som remissorgan i nådeärenden ersättas med en rådgivande nämnd, bestående av ett justitieråd som ordförande jämte minst två och högst fyra andra personer, som besatt stor livserfarenhet och åtnjöt allmänt förtroende.

I promemorian framhölls även att det syntes ändamålsenligt med en koncentration av beredningsarbetet till de nådeärenden, som var tveksamma eller eljest krävde noggrannare utredning. På ett tidigt stadium borde utskiljas de ärenden, där hållbara grunder för nåd saknades. Detta skulle in­

36 Kungl. Maj:Is proposition nr UO är 186'i-

nebära att den rådgivande nämnden ej behövde höras i dessa ärenden. Som allmän regel borde däremot gälla att nådeansökan icke skulle få bifallas utan att nämnden yttrat sig. Dock borde yttrande från nämnden ej erfordras i vissa ärenden av enklare beskaffenhet, nämligen sådana som endast angick böter eller förvandlingsstraff för böter eller disciplinstraff för krigsman eller ansökningar, som avsåg att vinna uppskov med verkställighet av frihetsstraff. Med hänsyn till lämpligheten av att upprätthålla ett enhetligt förfarande i alla nådeärenden borde även regeringsrättens hörande ersättas med yttrande av nämnden efter samma principer som skulle gälla övriga nådeärenden. Över 1955 års promemoria avgavs efter remiss yttranden av högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter samt av nedre justitierevisionen, riksåklagarämbetet, fångvårdsstyrelsen, socialstyrelsen, medicinalstyrelsen, statskontoret, statens organisationsnämnd, 1955 års domarutredning, föreningen Sveriges häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdomare, Sveriges advokatsamfund, svenska fångvårdssällskapet, föreningen Sveriges skyddskonsulenter och skyddsassistenter samt Sveriges juristförbund. Förslaget att inrätta en rådgivande nämnd, som skulle avge yttranden i nådeärenden i stället för högsta domstolen, avstyrktes av det alldeles övervägande antalet remissmyndigheter. Tillstyrkande yttranden avgavs i huvudsak endast av Sveriges advokatsamfund, svenska fångvårdssällskapet samt föreningen Sveriges skyddskonsulenter och skyddsassistenter. Högsta domstolens ledamöter yttrade i sitt avstyrkande remissvar hl. a. följande: Skälen till att högsta domstolen enligt regeringsformen skall höras över nådeansökningar kunna vara flera. Promemorian förbigår helt denna fråga och här må endast antydas nagra av de synpunkter som böra uppmärksammas. Åtminstone tidigare torde man ha ansett att det innebar en lämplig arbetsfördelning att genom högsta domstolens yttranden underlätta uppgiften för föredraganden i statsrådet att bedöma förekommande nådeärenden. Tydligt är också, att man funnit dessa yttranden innebära en viss trygghet för kontinuitet, något som kan vara av betydelse särskilt vid regeringsskiften. För regeringen kan det också understundom i ett ömtåligt inrikes- eller utrikespolitiskt läge ha sin betydelse att kunna hänföra sig till ett yttrande av högsta domstolen, vare sig det går i tillstyrkande eller avstyrkande riktning. Även för de dömda kan det vara av värde att ett organ, som står fritt från den dagsaktuella politiken, får uttala sig i nådeärenden. Överhuvud kan man ha satt värde på att domarsynpunkterna finge göra sig hörda. Fragan, huruvida yttrande från det rådgivande organet borde inhämtas i alla nådeärenden eller blott i vissa av dem, blev under remissbehandlingen föremål för delade meningar. Riksåklagarämbetet, vissa ledamöter av regeringsrätten, fångvårdsstyrelsen, socialstyrelsen och föreningen Sveriges stadsdomare godtog promemorians förslag om en till vissa fall begränsad skyldighet att höra det rådgivande organet. Ett par av dessa remissinstan­

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964 :57

ser underströk härvid angelägenheten av att uppenbart ogrundade nådeansökningar avgjordes snabbt. Fångvårdsstyrelsen framhöll t. ex., att de ansökningar som ingavs av personer, intagna på fångvårdsanstalt, ofta var av den art att utsikt till bifall saknades. Det var, uttalade styrelsen, ur flera synpunkter önskvärt, att handläggningen av sådana ansökningar ledde till ett snabbt avgörande. Genom det föreslagna förfarandet vanns enligt fångvårdsstyrelsens mening tillika, att den av en nådeansökan enligt 15 § straffverkställighetslagen föranledda anståndstiden i många fall skulle bli mycket kortvarig; som en följd därav borde det bli mindre vanligt, att nådeinstitutet utnyttjades enbart i syfte att fördröja straffverkställigheten. Av annan mening var högsta domstolens ledamöter, ett regeringsråd, majoriteten inom nedre justitierevisionen, statskontoret, föreningen Sveriges häradshövdingar och Sveriges advokatsamfund. Dessa remissinstanser menade, att det rådgivande organet borde höras över alla nådeansökningar. Högsta domstolens ledamöter framhöll särskilt, att det svårligen alltid kunde i förväg bedömas, om det icke skulle vara av värde för avgörandet i statsrådet att ansökningen först behandlades av rådgivande nämnden. Nedre justitierevisionen (majoriteten) fann visserligen ett snabbt avgörande av de klara avslagsfallen önskvärt men förmenade, att en föredragning av alla ärenden icke medförde eller i vart fall ej behövde medföra att avslagsbesluten nämnvärt försenades. Advokatsamfundet ansåg det principiellt oriktigt, att ett stort antal nådeansökningar skulle kunna avslås utan att det rådgivande organet hörts. Av samma uppfattning var statskontoret. Spörsmålet, huruvida nådeärenden inom regeringsrättens verksamhetsområde borde behandlas på samma sätt som övriga nådeärenden, besvarades jakande av några ledamöter av regeringsrätten. Dessa ansåg nämligen, att om förslaget att ersätta högsta domstolen som remissorgan med en rådgivande nämnd genomfördes, samma ordning borde gälla beträffande de nådeärenden som behandlades i regeringsrätten. Andra ledamöter av regeringsrätten uttalade däremot, att från en reform borde undantagas regeringsrättens befattning med nådeärenden. Det aktuella förslaget. Såsom inledningsvis berörts har utredningsmannen i sitt betänkande om nedre justitierevisionens arbetsorganisation även behandlat frågan om handläggningen av de nådeärenden, i vilka högsta domstolen har att avge yttrande. Utredningsmannen föreslär till en början, att den befattning med nådeärenden som nu ankommer på justitierevisionen i princip skall upphöra och i stället förläggas till justitiedepartementet, där en nådebyrå föreslås inrättad under ledning av en chefstjänsteman med långvarig domarerfarenhet och håg och fallenhet för sociala frågor samt med särskilda i regel fiskalskompetenta föredragande, som skall bereda nådeärendena för avgörande och framlägga dem såväl för högsta domstolen som för departementschefen. Med hänsyn härtill och till vissa andra reformåtgärder föreslås, att antalet revisionssekreteraretjänster minskas.

38 Kungl. Maj:Is proposition nr HO år 1961

i ill stöd för en överflyttning av nådeärendenas beredning till justitiedepartementet anföres i betänkandet åtskilliga skäl såsom att det nuvarande beredningssystemet är tungrott och tidskrävande och medför en dubblering av arbetsmoment, som måste betecknas såsom förkastlig. I sin strävan efter rationalisering av nadeärendenas behandling har utredningsmannen emellertid även gripit sig an frågan, om högsta domstolens medverkan i nådeärenden bör vara obligatorisk. Härom anför utredningsmannen: Nådeärendena torde väl regelmässigt prövas efter andra än rena rättskipnings- och straffmätningssynpunkter. Och Kungl. Maj :t har fri prövningsrätt, ett förhållande som — i varje fall tidvis — lett till att Kungl. Maj:t i ett icke obetydligt antal fall beviljat nåd mot högsta domstolens avstyrkande. Vad sålunda anförts ger osökt anledning att ställa den frågan, om högsta domstolens (ev. annat rådgivande organs) medverkan skall vara obligatorisk. Om, såsom här förordas, det förberedande arbetet överflyttas från justitierevisionen till justitiedepartementet, synes ett hörande av högsta domstolen i nådeärenden kunna göras fakultativt. Det förefaller onekligen föga rationellt att om en nådeansökan, utifrån av vederbörande departementschef eller i statsrådet tillämpade principer, bedömes vara utsiktslös eller den finnes vara helt ogrundad — fråga är t. ex. om en kort tid efter ett tidigare avslag förnyad nådeansökan utan nya skäl — ärendet i allt fall måste underställas högsta domstolen. Det har i visst sammanhang anförts, att särskilt i tider av utrikespolitisk oro det kunde vara ett trygghetsmoment för Kungl. Maj :t att vid sitt beslut kunna repliera på högsta domstolens yttrande. Detta trygghetsmoment blir dock icke mindre för att högsta domstolens hörande göres fakultativt från att ha varit obligatoriskt. Måhända bör såsom ock i detta betänkande förutsättes — en nådeansökan icke kunna bifallas med mindre högsta domstolen blivit hörd. Utredningsmannen föreslår sådan ändring av § 26 regeringsformen, att högsta domstolens hörande över nådeansökan icke skall vara erforderligt med mindre ansökan skall till någon del bifallas. Utredningsmannen har utgått ifrån att det i första hand skall ankomma pa chefstjänstemannen att pa grundval av en koncentrerad föredragning bedöma, huruvida nådeansökan kan komma att avslås eller bifallas. De ansökningar, som bedömes såsom utsiktslösa, skall snarast föredragas för departementschefen. Ärenden, i vilka utsikter till bifall synes föreligga, skall i mån av behov kompletteras med ytterligare utredning och därefter föredragas för departementschefen, som beslutar huruvida högsta domstolens yttrande skall inhämtas. Vid en överflyttning av nådeärendenas beredning från justitierevisionen till justitiedepartementet påkallar sådana fall, där ansökan om nåd gjorts i samband med fullföljd av talan till högsta domstolen, viss uppmärksamhet (jfr 8 § lagen om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring). Utredningsmannen uttalar —- till synes närmast med tanke på att högsta domstolens obligatoriska hörande bibehålies — att det måhända skulle vara opraktiskt att i dylika fall skilja föredragningen av nådeärendet från föredragningen av själva målet. I betänkandet tillägges emellertid att övervägan­

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196'i 39

den om en sådan avvikelse från den reguljära förberedelsen av nådeärendena i viss mån kan bli beroende av i vilken omfattning högsta domstolen skall höras före ett avgörande i statsrådet.

Remissyttrandena. Vad först angår utredningsmannens förslag att överföra beredningen av nådeärendena från nedre justitierevisionen till en inom justitiedepartementet inrättad nådebyrå har detta tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissorgan. Förslaget att i viss utsträckning göra högsta domstolens hörande fakultativt i stället för obligatoriskt har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissorgan utom högsta domstolens flesta ledamöter samt Sveriges advokatsamfund. Nedre justitierevisionen uttalar, att frågan huruvida och i vilken utsträckning högsta domstolen skall höras i nådeärenden i första hand bör bedömas ur konstitutionella och kriminalpolitiska synpunkter. Då förslaget i denna del är mycket knapphändigt motiverat, är ett ståndpunktstagande till frågan, om förslaget kan godtagas ur dessa synpunkter, synnerligen vanskligt. Nedre revisionen anser sig fördenskull endast böra uttala, att ur organisatoriskt-praktiska synpunkter, som nedre revisionen företrädesvis haft att beakta vid besvarandet av remissen, förslaget i förevarande del tillstyrkes. Föreningen Sveriges häradshövdingar, som icke har något att erinra mot den föreslagna grundlagsändringen, kan icke instämma med utredningsmannen i fråga om den skisserade arbetsgången. Gallringen bör verkställas så, att på ett förberedande stadium klara avslagsfall utskiljes och föredrages direkt för departementschefen, medan övriga ansökningar föredrages i högsta domstolen. Det bör däremot icke bli normal rutin att alla ärenden först föredrages för departementschefen för preliminärt ståndpunktstagande och därefter de ansökningar, som anses böra till någon del bifallas, underställes även högsta domstolen. Dennas möjlighet att inverka på ärendenas avgörande skulle härigenom reduceras. Högsta domstolens ledamöter (majoriteten), som avstyrker förslaget, anmärker, att det icke i betänkandet gjorts något försök att från kriminalpolitiska och konstitutionella synpunkter klargöra frågan om nådeinstitutets funktion eller det däri ingående spörsmålet om högsta domstolens ställning som remissinstans. Utan att skälen för och emot högsta domstolens obligatoriska hörande i nådeärenden närmare angivits och remissinstanserna beretts tillfälle att bedöma dessa är det icke lämpligt, att en grundlagsändring vidtages i delta avseende, i all synnerhet som grundlagarna för närvarande är föremål för omarbetning i ett större sammanhang. Att betrakta frågan enbart från synpunkten att den nuvarande ordningen kan medföra ett visst merarbete måste anses uteslutet. Redan med hänsyn till det anförda synes förslaget icke böra läggas till grund för den ifrågasatta ändringen i regeringsformen. Om likväl utredningsmannens förslag nu upptages till prov-

40 Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 1964

ning i sak, erinrar högsta domstolens ledamöter om alt skälen till alt domstolen skall höras över nådeansökningar kan vara flera. Därutinnan hänvisas till vad som anfördes i ledamöternas yttrande över 1955 års departementspromemoria angående nådeärendenas handläggning. För att där angivna synpunkter och vad i övrigt kan andragas för ett bibehållande av högsta domstolen som remissorgan i nådeärenden skall bli fullt tillgodosett synes erforderligt att domstolens yttrande inhämtas i alla nådeärenden. Härom anför högsta domstolens ledamöter: Det måste — om man bortser från en del helt självklara ärenden — vara en synnerligen vansklig uppgift att på förhand avgöra i vilka fall ett yttrande från högsta domstolen kan vara av värde. Förslaget beaktar väl att, innan en ansökning bifalles, yttrande från domstolen städse skall föreligga. Men förslaget tager icke hänsyn till att inom högsta domstolen kan anläggas ett mildare betraktelsesätt än av vederbörande departementschef och att det därför för den dömde kan vara av betydelse att högsta domstolen höres, även om ansökningen av departementschefen på förhand bedömts som utsiktslös. Härtill kommer att en ordning, enligt vilken högsta domstolen finge tillfälle att yttra sig i allenast ett mindre antal nådeärenden, snart nog skulle medföra att domstolen förlorade den överblick över nådepraxis som den med nuvarande ordning äger. I och med att domstolen komme att sakna kännedom om de fall, i vilka en nådeansökan av departementschefen bedömes som utsiktslös, bleve det för domstolen, i avsaknad av jämförelsematerial, svårare att bilda sig en underbyggd uppfattning i de remitterade fallen. Tilläggas må att, ehuru för föredragning i högsta domstolen av nådeärenden tages i anspråk ett ej ringa antal sessionsdagar, det för ledamöterna med ärendena förenade arbetet även tidsmässigt är tämligen obetydligt i förhållande till den samlade arbetsbördan, eftersom dessa ärenden i regel kräver ringa efterarbete. Justitierådet Conradi anför i särskilt yttrande, att högsta domstolens arbete med nådeärendena i förening med det arbete som erfordras för ärendenas beredning och föredragning i högsta domstolen på intet sätt synes motsvara nyttan utav att högsta domstolen obligatoriskt avger yttrande i dessa ärenden. Utredningsmannens förslag är därför förtjänt av största intresse. Frågan synes emellertid vara av den vikt, att den knappast kan avgöras som ett led i rationaliseringen av arbetet i justitierevisionen. Viss ytterligare utredning synes också önskvärd. Det bör dock eftersträvas, att frågan snabbt bringas till sin lösning. Om grundtanken i förslaget skall realiseras redan nu, kan det emellertid ej vara lämpligt att genomföra reformen på det av utredningsmannen föreslagna sättet; remissen till högsta domstolen skulle ju mot denna bakgrund vara liktydig med ett tillkännagivande från departementschefens sida, att han närmast är inställd på att bevilja nåd. En lämpligare anordning synes vara, att grundlagsföreskriften om yttrande från högsta domstolen helt borttages. Det torde då stå departementschefen fritt att i den utsträckning han finner rimligt höra högsta domstolen — eller annan domstol, t. ex. den som sist dömt i målet — i nådeärendet. Justitieråden Yngve Söderland och Riben ansluter sig till justitierådet

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 196b 41

Conradis uttalande om önskvärdheten av att frågan om högsta domstolens hörande i nådeärenden snarast möjligt göres till föremål för utredning, varvid bör eftersträvas att få till stånd en ordning, enligt vilken yttrande i vart fall ej skulle erfordras i sådana ärenden, där bifall till ansökningen bedömdes som uteslutet.

Sveriges advokatsamfund anmäler tvekan i fråga om förslaget samt uttalar att mot den föreslagna ändringen främst kan anföras, att det med hänsyn till de ej sällan ömtåliga avgörandenas betydelse både ur allmän synpunkt och för den enskilde kan framstå som angeläget att högsta domstolen — eller eventuellt något annat rådgivande organ — får inflytande på nådeärendenas behandling. Styrelsen anser frågan vara av den art att den tarvar ytterligare utredning; den bör i allt fall icke behandlas såsom endast ett moment i problemet om åvägabringande av en snabbt och effektivt arbetande organisation.

Flera remissinstanser föreslår, att grundlagsregeln om högsta domstolens hörande utformas på annat sätt än utredningsmannen förordat. Förslagets innebörd anses komma till bättre uttryck, om regeln utformas så, att högsta domstolens hörande icke skall vara erforderligt, om ansökningen finnes böra avslås, eller att ansökan ej må bifallas utan att högsta domstolen hörts i ärendet.

Högsta domstolens ledamöter, hovrätten för Nedre Norrland och Sveriges advokatsamfund ifrågasätter huruvida skäl föreligger att låta olika regler gälla för regeringsrätten och för högsta domstolen såsom remissorgan i nådeärenden.

Författningsutredningens förslag och däröver avgivna remissyttranden. Motsvarighet till § 26 gällande regeringsform har i författningsutredningens förslag till ny regeringsform (SOU 1963: 16 och 17) upptagits i 4 kap. 15 §. Det föreslagna stadgandet innehåller emellertid icke någon föreskrift om vilket organ som skall yttra sig över nådeansökningar; denna fråga behandlas ej heller i motiven i vidare mån än att utredningen förklarar sig anse att bestämmelser om den förberedande behandlingen av nådeärenden ej bör upptagas i grundlag (SOU 1963: 17 s. 270).

Under remissbehandlingen av författningsutredningens förslag har nådeinstitutet främst berörts av högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter, Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge och hovrätten för Västra Sverige, riksåklagarämbetet, kammarrätten, ett flertal länsstyrelser, Sveriges akademikers centralorganisation och föreningen Sveriges häradshövdingar. Fn del av dessa remissorgan har dock huvudsakligen diskuterat det nu icke aktuella spörsmålet om nådeinstitutets materiella innehåll, utan att närmare ingå på frågan om regleringen av formerna för nådeärendenas handhavande.

Förslaget att låta reglerna om högsta domstolens och regeringsrättens

2f Biliang till riksdagens protokoll 196 i. 1 sanxl. Nr 140

42 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

hörande i nådeärenden utgå ur grundlagen liar tillstyrkts eller lämnats utan erinran av en ledamot av högsta domstolen, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, kammarrätten samt länsstyrelserna i Östergötlands, Uppsala, Kalmar, Kronobergs, Gotlands, Kristianstads, Skaraborgs, Örebro, Kopparbergs, Gävleborgs, Jämtlands och Västerbottens län. Att regler om högsta domstolens och regeringsrättens hörande upptages i grundlag förordas eller ifrågasättes av högsta domstolens ledamöter (majoriteten), regeringsrättens ledamöter (majoriteten), Svea hovrätt, som dock anser regeringsrättens befattning med nådeärenden böra övertagas av högsta domstolen, hovrätten för Västra Sverige, riksåklagarämbetet, länsstyrelserna i Malmöhus, Stockholms och Jönköpings län, föreningen Sveriges häradshövdingar och Sveriges akademikers centralorganisation. Åtta ledamöter av högsta domstolen anser att i grundlag endast behöver stadgas, att regler om högsta domstolens hörande i nådeärenden skall meddelas i lag. De remissorgan, som tillstyrkt eller lämnat utan erinran vad författningsutredningen i denna del föreslagit, har i allmänhet icke närmare utvecklat sin syn på saken. Vad angår de remissorgan, som i grundlag vill bibehålla regler om formerna för nådeärendenas förberedande handläggning, uttalar högsta domstolens ledamöter (majoriteten), att benådningsrätten innefattar en regeringen tillagd befogenhet att vidtaga ändringar av vad som bestämts av de i förhållande till regeringen och förvaltningsmyndigheterna självständiga domstolarna. Med hänsyn till den särställning nådeärendena sålunda intager bland de på regeringen ankommande uppgifterna framstår det som påkallat, att de högsta domstolsinstansernas inflytande på denna art av ärenden säkerställes genom att i grundlag intages regler om skyldighet alt höra dem. För att ordningen skall vara grundlagfäst talar även, att en regel av innehåll att sådant yttrande skall inhämtas i nådeärenden medför en inskränkning av regeringens handlingsfrihet i fråga om beredningen och alltså även på denna grund har statsrättslig karaktär. En sådan regel ansluter sig till och utgör en önskvärd komplettering av stadgandet om att vid regeringsärendenas beredning erforderliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter, vilket stadgande i utredningens förslag till regeringsform upptagits under 4 kap. 2 §. Även regeringsrättens ledamöter (majoriteten) anser det vara på sin plats, att förfarandet i nådeärenden åtminstone i princip regleras av grundlagen, varvid dock bör inrymmas möjlighet att göra undantag från regeln om de högsta domstolsinstansernas hörande. Svea hovrätt anser grundsatsen att nåd icke får beviljas utan att högsta domstolen hörts vara så väsentlig att den bör komma till uttryck i regeringsformen. Föreningen Sveriges häradshövdingar intager samma ståndpunkt. Riksåklagarämbetet uttalar, att principen att högsta domstolen resp. regeringsrätten höres före prövning av nådefråga är så viktig, att den bör lagfästas i grundlag. Liknande utta­

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964 43

landen göres av andra remissorgan, t. ex. länsstyrelsen i Stockholms län. Hovrätten för Västra Sverige anser det med hänsyn till det nära sambandet mellan rättskipning i brottmål och benådningsrätten motiverat, att de högsta judiciella instansernas medverkan vid handläggningen av nådeärenden lagfästes i regeringsformen, vare sig denna medverkan skall vara obligatorisk eller, såsom föreslagits i betänkandet rörande nedre justitierevisionens arbetsorganisation, endast fakultativ. Enligt Sveriges akademikers centralorganisation utgör nådeinstitutet rätt handhaft ett viktigt komplement till straffrättskipningen. Det kan emellertid bli ett instrument, varigenom denna rättskipning delvis sättes ur spel och varigenom konsekvensen i densamma äventyras. För att undvika detta, bör krav på högsta domstolens resp. regeringsrättens hörande bibehållas i grundlagen.

Åtta ledamöter av högsta domstolen anser det med hänsyn till den särställning som nådeärendena intager naturligt, att de högsta instanserna bland domstolarna skall ha visst inflytande på denna art av ärenden. Att sådant inflytande beredes dessa domstolsinstanser bör säkerställas genom grundlag. Författningsutredningens förslag i detta hänseende är därför ej godtagbart. Å andra sidan synes det icke erforderligt att i en blivande regeringsform ange i vilken omfattning eller på vad sätt högsta domstolen skall taga befattning med nådeärendena. Det bör vara tillfyllest att bestämmelser härom meddelas i lag. Det av författningsutredningen föreslagna stadgandet bör därför kompletteras med en föreskrift att regeringen skall höra högsta domstolen enligt vad därom stadgas i lag.

Frågan om de högsta domstolsinstanserna skall höras i alla nådeärenden eller endast vissa grupper av dem beröres i somliga yttranden över författningsutredningens förslag. Högsta domstolens ledamöter (majoriteten) hänvisar i denna del till sitt yttrande över betänkandet angående nedre justitierevisionens arbetsorganisation. Det tillägges att icke heller författningsutredningen sökt klargöra nådeinstitutets användningsområde eller ingått på skälen till att högsta domstolen enligt nuvarande regeringsform skall höras i nådeärenden. Även Sveriges akademikers centralorganisation tycks mena, att nuvarande krav på högsta domstolens och regeringsrättens hörande bör bibehållas.

Andra remissorgan anser icke att de högsta domstolsinstanserna behöver höras i alla nådeärenden. Regeringsrättens ledamöter (majoriteten) framhåller, att nåd innefattar en extraordinär åtgärd, genom vilken lagakraftvunna domar mer eller mindre sättes ur kraft. Därför torde vederbörande domstol i högsta instans i regel böra höras, innan nådeansökning avgöres. Dessa domstolar är emellertid icke remissinstanser i vanlig mening. Det torde fördenskull vara på sin plats, att förfarandet i nådeärenden åtminstone i princip regleras i grundlagen, varvid dock bör inrymmas möjlighet att göra undantag från nyss antydda regel. Utan att ställning tages därtill må som exempel på lösning av frågan här nämnas ett i annat

44 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196'i

sammanhang framställt förslag, att domstolarnas medverkan skulle vara obligatorisk endast i fall, då man vid den förberedande departementsbehandlingen ansåg tänkbart, att ansökningen kunde komma att helt eller delvis bifallas. Detta måste naturligtvis förstås så, att domstolens hörande icke skulle vara erforderligt för avslag å nådeansökan.

Svea hovrätt anser det icke behövligt, att — såsom nu måste ske — yttrande från högsta domstolen inhämtas beträffande samtliga nådeansökningar. En ändring härutinnan är motiverad med hänsyn till den stora arbetsbelastning nådeärendena utgör för högsta domstolen (omkring 2 000 ärenden årligen). Eftersom de flesta nådeansökningarna (f. n. omkring 80 %) avslås, skulle säkerligen åtskilligt vinnas om, i likhet med vad som föreslagits i betänkandet om nedre justitierevisionens arbetsorganisation, remisskyldigheten bestämdes på sådant sätt att nåd icke kan beviljas med mindre högsta domstolen blivit hörd. Även föreningen Sveriges häradshövdingar föreslår en föreskrift av innebörd, att nåd ej må beviljas utan att yttrande inhämtats från högsta domstolen resp. regeringsrätten. En ledamot av regeringsrätten uttalar, att det måhända kan vara tillräckligt, att de högsta domstolsinstansernas hörande stadgas som oeftergivligt villkor blott för att nåd må beviljas. En ledamot av högsta domstolen anser, att högsta domstolens yttrande icke skall behöva inhämtas i sådana nådeärenden, där bifall till ansökan bedömes såsom uteslutet, och tillstyrker, att reform av denna innebörd, i avbidan på beslut i frågan om en allmän författningsrevision, genomföres redan nu.

Nådeförfarandet i de nordiska grannländerna. I Danmark ges enligt grundlagen nåd av konungen. Under beredningen av ärendena, vilken sker i justitieministeriet, inhämtas i allmänhet yttrande från polismyndighet och statsadvokaten (åklagaren) samt, i viss omfattning, från den eller de domstolar, som dömt i målet. Avslag på nådeansökningar meddelas av justitieministeriet utan att saken förelagts konungen. Ansökningar, som finnes böra bifallas, samt tveksamma eller eljest mera betydelsefulla nådeärenden föredrages för justitieministern. Anser denne att ansökan bör helt eller delvis bifallas, framlägges saken för konungen. I fråga om nåd i vissa bötesmål gäller en förenklad ordning. Enligt Finlands regeringsform äger republikens president bevilja nåd efter att ha inhämtat utlåtande från högsta domstolen. Ansökan om nåd kan avslås utan att sådant utlåtande föreligger. Beredningen av nådeärenden sker i justitieministeriet, som även införskaffar erforderliga utlåtanden. Enligt norska grundlagen kan konungen i statsrådet benåda från straff. Nådeansökningar handlägges i justitiedepartementet, där de beredes av fengselsstyret. I vissa fall ankommer dock den förberedande utredningen på vederbörande åklagarmyndighet. Finnes erforderligt att höra viss myndighet, inhämtas yttrande från denna. Någon skyldighet att höra vederbörande domstol föreligger ej. Avslag å nådeansökan medde­

liungl. Maj.ts proposition nr 740 år 196b 45

las i allmänhet i den formen, att departementet underrättar sökanden om att nåd ej kan tillstyrkas och att departementet ej funnit anledning att föredraga ärendet för konungen.

Departementschefen. Den nuvarande regeln i § 26 regeringsformen, enligt vilken högsta domstolen och regeringsrätten skall var inom sitt där angivna område höras över alla nådeansökningar, har vid olika tillfällen under det senaste årtiondet varit föremål för reformatoriska strävanden. Av de reformförslag, som härvid framkommit, har några varit jämförelsevis långtgående. Till de mera vittgående torde få räknas de två år 1955 väckta förslagen, i vilka förordas inrättande av en rådgivande nämnd, som enligt det ena förslaget skulle ersätta högsta domstolen och regeringsrätten som remissinstans i nådeärenden och enligt det andra fungera som remissinstans jämsides med högsta domstolen. Med hänsyn till det läge, vari frågan om en allmän författningsreform för närvarande befinner sig, är jag icke beredd att nu till bedömning upptaga reformförslag, som syftar till så pass genomgripande förändringar som tillskapande av nya organ för rådgivning i nådeärenden. I nuvarande situation bör man i stället på förevarande område begränsa sig till reformer, som kan sägas falla inom den bestående ordningens ram. Med denna inriktning av reformarbetet möter icke hinder att nu ingå i prövning av frågan om en viss uppmjukning av det generella kravet på de högsta domstolsinstansernas hörande i nådeärenden. Detta spörsmål har för högsta domstolens del behandlats i det betänkande rörande nedre justitierevisionens arbetsorganisation, som avgavs 1961 av särskilt tillkallad utredningsman. I ett par remissvar över detta betänkande har — under hänvisning till att saken icke blivit däri allsidigt utredd -— visserligen hävdats, att icke heller denna fråga skulle vara mogen för ett avgörande. Emellertid har saken från skiftande utgångspunkter belysts jämväl vid den ganska omfattande remissbehandling, som betänkandet undergått, liksom ock i remissvaren över 1955 års departementspromemoria rörande nådeärendenas behandling och i viss mån även i yttrandena över författningsutredningens förslag. Den utredning, som föreligger i ärendet, synes mig därför vara tillräckligt fullständig för att möjliggöra ett ställningstagande.

Det i betänkandet framlagda förslaget innebär, att högsta domstolen icke alltid skall behöva höras i nådeärenden. Enligt utredningsmannens författningsförslag skall sålunda högsta domstolens yttrande endast inhämtas, när nådeansökan skall till någon del bifallas. Tanken att i vissa nådeärenden efterge kravet på högsta domstolens hörande har godtagits av samtliga remissorgan utom högsta domstolens flesta ledamöter och Sveriges advokatsamfund. En sådan tanke kan också förefalla närliggande, om man beaktar, att den stora mängden av nådeärenden även inrymmer fall, där det icke möter några svårigheter att redan vid första påseende konsta­

46 Kungl. Maj:ls proposition nr lbO år 196b

tera, att förutsättningar saknas för bifall till nådeansökan. Som mera typiska exempel på dylika fall kan nämnas, att någon till frihetsstraff dömd söker nåd utan att förmå anföra andra skäl för sin ansökan än som skulle kunna åberopas av snart sagt varje till sådant straff dömd person eller att någon, som fått avslag på tidigare nådeansökan, söker nåd på nytt under åberopande av i huvudsak samma omständigheter som förut. Ett annat hithörande fall, som förekommer icke minst vid brottstyper, där hänsyn till den allmänna laglydnaden i allmänhet lägger hinder i vägen för nåd, är, alt de skäl som till äventyrs kan läggas i vågskålen för bifall till nådeansökan väger så ojämförligt mycket lättare än de skäl som talar för att straffet verkställes. När det i dylika och närbesläktade fall redan från början kan fastslås, att förutsättningar för bifall saknas och högsta domstolens hörande därför svårligen kan vara till något gagn för sakens avgörande, ter det sig ur arbetsekonomisk synpunkt irrationellt att likväl låta kvalificerad arbetskraft nedlägga ett ej sällan betydande arbete på att bereda ärendet för föredragning i högsta domstolen och framlägga saken där, liksom ock att låta högsta domstolens högt kvalificerade ledamöter taga befattning med saken. Det är på detta område liksom på rättslivets övriga fält av vikt, att icke de samhälleliga resurser, som står till buds för rältsvårdsändamål, fördelas så, att en onödigt stor andel faller på mer eller mindre självklara ärenden. Olägenheterna med nuvarande ordning har givetvis ökat i takt med den markanta stegring av antalet nådeansökningar, som skett under det senaste decenniet. Antalet klara avslagsfall utgör en ingalunda oväsentlig andel av det totala antalet nådeärenden. Till den relativt rikliga förekomsten av dylika fall bidrager helt säkert det förhållandet, att en nådeansökan i allmänhet automatiskt medför anstånd med avtjänande av frihetsstraff. Av det sagda torde framgå, att den arbetsekonomiska besparing, som ligger inom räckhåll, om det generella kravet på högsta domstolens hörande modifieras, är av påtaglig natur. Även andra fördelar står att vinna med en sådan reform. Den skulle möjliggöra en snabbare prövning av såväl de mer eller mindre ogrundade nådeansökningarna som övriga nådeärenden. En tidsvinst härutinnan har sin betydelse både för den enskilde och för rättsvården. Om nådesökanden redan börjat avtjäna straffet, ligger det i hans likaväl som rättsvårdens intresse, att nådeansökan behandlas skyndsamt. Har åter straffverkställigheten icke påbörjats, är ett snabbt avgörande av nådefrågan främst påkallat av kriminalpolitiska hänsyn.

Om det sålunda ur nu angivna synpunkter framstår såsom önskvärt att lätta på kravet på högsta domstolens hörande i alla till dess område hörande nådeärenden, återstår att pröva, om hinder för en sådan åtgärd kan anses möta ur andra synpunkter. I remissyttrandet från högsta domstolens flesta ledamöter har hävdats, att flera skäl talar för att kravet på högsta domstolens hörande alltjämt bör vara obligatoriskt. Härvid har bl. a. framhållits, att domstolens yttrande innebär en viss trygghet för kontinuitet i

Kungl. Maj:ts proposition nr 740 år 196b 47

bedömningen, något som kan vara av betydelse särskilt vid regeringsskiften, samt att det även för den dömde kan vara av värde, att ett organ, som står fritt från den dagsaktuella politiken, får uttala sig i nådeärenden. Som skäl mot en uppmjukning av kravet på remiss till högsta domstolen har i yttrandet vidare anförts, att högsta domstolen kan tänkas anlägga ett mildare betraktelsesätt än vederbörande departementschef samt att en ordning, enligt vilken högsta domstolen får tillfälle att yttra sig i endast ett mindre antal ärenden snart nog skulle medföra, att domstolen förlorade överblicken över nådepraxis, varigenom det för domstolen, i avsaknad av jämförelsematerial, skulle bli svårare att bilda sig en underbyggd uppfattning i de remitterade fallen. Ehuru de anförda synpunkterna helt visst ger anledning att framgå med viss försiktighet, när det gäller att lätta på kravet på högsta domstolens hörande, bör de dock icke lägga hinder i vägen för varje som helst uppmjukning av detta krav. På något håll utomlands, t. ex. i Finland, tycks dessa synpunkter icke heller ha hindrat, att ett förenklat förfarande tilllämpas i vissa nådeärenden. Enligt min mening gör sig de framförda synpunkterna gällande med avsevärt större styrka än eljest, om man, på sätt utredningsmannen i sitt författningsförslag förordat, begränsar kravet på högsta domstolens hörande så snävt, att det kommer att omfatta endast nådeansökningar, som skall i en eller annan form bifallas. Om man däremot under kravet jämväl inbegriper den för gränsdragningen mellan benådningsfall och avslagsfall särskilt betydelsefulla grupp av ärenden, där tvekan rimligtvis kan råda om utgången, vare sig bifall ter sig mera sannolikt än avslag eller förhållandet är det omvända, synes mig de framförda invändningarna så förlora i styrka, att man icke av hänsyn till dem bör helt avstå från de obestridliga fördelar, som står att vinna genom en viss uppmjukning av den nuvarande grundlagsregeln. Jag vill därför förorda en sådan uppbyggnad av regelsystemet på ifrågavarande område, att kravet på högsta domstolens hörande bibehålies såsom huvudregel men undantag inedgives för det fall, att det icke rimligtvis kan vara föremål för tvekan, att nådeansökan bör avslås. Saken synes författningsmässigt kunna uttryckas så, att högsta domstolen skall höras över nådeansökningar, om ej skäl till bifall uppenbarligen saknas. Det kan i detta sammanhang tilläggas, att det ligger i departementschefens eget intresse, alt yttrande från högsta domstolen inhämtas, så snart tvekan om utgången rimligen kan råda, eftersom hans ställningstagande därigenom underlättas. Nådeärenden inom regeringsrättens område är fåtaliga. Eu jämkning av kravet på regeringsrättens hörande har därför icke tillnärmelsevis samma praktiska betydelse som inom högsta domstolens verksamhetsfält. Såsom påpekats under remissbehandlingen, finnes likväl icke tillräcklig anledning att upprätthålla olika utredningskrav allteftersom en nådeansökan faller inom det ena eller andra rättskipningsområdet. Även på regerings­

48 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

rättens kompetensområde bör alltså remiss i nådeärenden kunna underlåtas, om skäl till bifall uppenbarligen saknas.

Författningsutredningen har i sitt betänkande föreslagit, att den förberedande behandlingen av nådeärenden icke skall regleras i grundlag. Då frågan härom lämpligen bör avgöras i ett större sammanhang, bör regeln om de högsta domstolsinstansernas medverkan i nådeärenden åtminstone tills vidare kvarstå i regeringsformen.

Ett genomförande av förslaget, att högsta domstolens hörande icke skall vara obligatoriskt i alla nådeärenden inom dess verksamhetsområde, förutsätter, att beredningen av dessa ärenden, vilken nu är uppdelad på justitierevisionen och justitiedepartementet, helt koncentreras till detta departement, där ställning får tagas till frågan, huruvida remiss i det föreliggande fallet skall ske eller icke. Såsom närmare utvecklats i betänkandet och överlag vitsordats av remissinstanserna, synes en sådan koncentration av beredningsförfarandet på färre händer även från synpunkter, som icke äger något direkt samband med jämkningen av det grundlagsreglerade remisskravet, innebära en fördel. Utredningsmannen har också förordat, att en dylik omläggning av beredningsförfarandet under alla omständigheter bör komma till stånd, samt framlagt förslag till de personalorganisatoriska förändringar, som därav betingas. I korthet innebär förslaget på denna punkt, att en nådebyrå inrättas i justitiedepartementet med i regel fiskalskompetenta föredragande och under ledning av en chefstjänsteman med långvarig domarerfarenhet och intresse för sociala frågor samt att antalet revisionssekreterartjänster minskas till följd av nådeärendenas överflyttning till justitiedepartementet och vissa andra i betänkandet förordade reformåtgärder. Detta förslag torde få prövas vid behandlingen av anslagsäskandena för budgetåret 1965/60.

Enligt § 24 regeringsformen skall i Konungens nedre justitierevision justitieärendena beredas till prövning och avgörande i högsta domstolen. Vad i stadgandet avses med justitieärenden är icke alldeles klart. Då nådeärendena sedan gammalt betecknats såsom justitieärenden i statsrådsprotokollet och berctts i justitierevisionen, är det möjligt att stadgandet ansetts omfatta jämväl nådeärenden. Med hänsyn till den planerade överflyttningen av dessa ärendens beredning till justitiedepartementet föreslår jag en viss omformulering av § 24 till utmärkande av att nådeärendena skall falla utanför paragrafens tillämplighetsområde.

En koncentration av beredningsförfarandet i de till högsta domstolen hörande nådeärendena till justitiedepartementet medför, att nådeansökningar i dylika ärenden bör — i förekommande fall via fångvårdsmyndighet — inges till departementet och icke, såsom för närvarande sker, till justitierevisionen. Likaledes bör expedieringen av beslut och uppgifter i dessa ärenden ske genom justitiedepartementets försorg. Skulle det fram­

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b 49

deles inträffa, att — såsom nu någon gång sker — ansökan om nåd göres i samband med fullföljd av talan till högsta domstolen, torde nådeansökan få överlämnas till justitiedepartementet för att där upptagas till närmare behandling, när lagakraftägande dom i målet föreligger. En sådan ordning ger anledning att överväga ändring av 8 § lagen om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring. Detta torde få ske i samband med ett definitivt ställningstagande till frågan om överflyttning av nådeärendenas beredning till justitiedepartementet. Därvid torde ock få övervägas, huruvida behov föreligger av ändring i 8 § lagen om personundersökning i brottmål eller motsvarande stadgande i följ dlagstiftningen till brottsbalken. Jämväl vissa i administrativ ordning utfärdade bestämmelser, såsom 5, 6, 11, 12, 14, 18 och 36 §§ arbetsordningen för nedre justitierevisionen, 5 § kungörelsen den 21 juni 1946 (nr 300) angående straffdoms befordran till verkställighet och 1 § andra stycket kungörelsen den 22 maj 1963 (nr 198) med vissa föreskrifter rörande tillämpningen av lagen om allmänt kriminalregister, torde få överses, när frågan om överflyttning av beredningsförfarandet blir aktuell. Då den nya grundlagsregeln i § 26 regeringsformen för sin tillämpning förutsätter vissa organisatoriska förändringar, som lämpligen bör vidtagas vid budgetårsskifte, bör § 26 regeringsformen i sin äldre lydelse gälla intill utgången av juni månad närmast efter det den nya lydelsen av nämnda paragraf slutligt antagits. Detsamma torde böra gälla § 24 regeringsformen.

3. Lagrådets organisation

Såsom jag inledningsvis berört, har i en inom justitiedepartementet upprättad, den 30 augusti 1963 dagtecknad promemoria (stencilerad) utarbetats förslag till ändrade bestämmelser rörande lagrådets sammansättning och tjänstgöring i syfte att inför en väntad ökning av lagstiftningsverksamheten höja lagrådets arbetskapacitet. över promemorian har efter remiss yttranden avgivits av högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter, justitiekansler sämbetet, riksåklagarämbetet, förvaltningsdomstolskommittén samt Sveriges advokatsamfund.

Gällande bestämmelser. Enligt § 21 regeringsformen skall tre ledamöter av högsta domstolen och en av regeringsrättens lagfarna ledamöter tillsammans utgöra Konungens lagråd. Där så prövas nödigt, må Konungen för visst ärende till ledamot av lagrådet förordna ytterligare eu för insikt, erfarenhet och redlighet känd person. Lagrådet har enligt samma paragraf

50 Kungl. Maj:ts proposition nr 110 år 1964

att avgiva utlåtande över de förslag till stiftande, upphävande, ändring eller förklaring av lagar eller författningar, vilka för sådant ändamål blir av Konungen överlämnade.

Vissa lagfrågor är Konungen skyldig alt remittera till lagrådet. Av § 87 mom. 1 regeringsformen följer sålunda att om Konungen vill för riksdagen framställa frågor om stiftande, förändring eller upphävande av allmän civil- och kriminallag ävensom kriminallag för krigsmakten, lagrådets yttrande skall inhämtas och biläggas propositionen till riksdagen. Har riksdagen för sin del antagit, ändrat eller upphävt lag som nu sagts, skall Konungen enligt samma lagrum likaledes inhämta lagrådets yttrande i saken. Till allmän civil- och kriminallag räknas också den processuella lagstiftningen. Jämväl över förslag angående kyrkolag skall enligt § 87 mom. 2 regeringsformen lagrådet höras. På grund av särskilda stadganden i regeringsformen skall även vissa andra lagar stiftas i den ordning § 87 anger. Detta gäller exempelvis lagstiftningen om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring (§ 17), om regeringsrätten (§ 18), om tjänstgöringen i lagrådet (§ 21), om kvinnas behörighet till prästerlig tjänst (§ 28), om prästval (§ 30), om svenskt medborgarskap (§ 33) och lagstiftningen om monopol (§60) samt lagar som av riksdagen efter s. k. delegation antages jämlikt § 89 sista punkten.

Bestämmelser om tjänstgöringen i lagrådet har meddelats i lag av den 26 maj 1909 (nr 38 s. 7), vilken efter sin tillkomst underkastats vissa jämkningar, senast år 1948. Enligt denna lag skall de tre justitieråd och det regeringsråd, vilka tillsammans utgör lagrådet, utses, justitieråden av högsta domstolen och regeringsrådet av regeringsrätten. Tjänstgöringsperiod i lagrådet är två år, räknade från början av högsta domstolens höstsession. Har vid tjänstgöringsperiods utgång behandlingen av något ärende påbörjats men ej hunnit avslutas, skall de avgående ledamöterna dock bestrida tjänstgöringen i lagrådet till dess ärendet blivit slutligen handlagt. Vissa begränsningar har i lagen stadgats i fråga om behörigheten och skyldigheten att tjänstgöra i lagrådet. Justitieråd får sålunda inte tjänstgöra i lagrådet förr än han minst två år beklätt justitierådsämbete. Vidare är föreskrivet, att justitieråd eller regeringsråd, som under en tjänstgöringsperiod tjänstgjort minst ett år i lagrådet, icke efter periodens slut får utan särskilda skäl ånyo tjänstgöra där förrän efter viss tids förlopp, justitieråd först efter två tjänstgöringsperioder och regeringsråd först efter en tjänstgöringsperiod. Justitieråd, som uppnått sextio års ålder eller minst femton år innehaft justitieråds- eller regeringsrådsämbete, får inte utan eget samtycke utses att tjänstgöra i lagrådet. 1909 års lagrådslag innehåller även föreskrift om att ledamot, som utsetts av högsta domstolen eller regeringsrätten, skall deltaga i handläggningen av alla i lagrådet förekommande ärenden. Har Kungl. Maj :t givit lagrådet tillkänna att under viss tid ärende ej är att förvänta till behandling, skall enligt särskild bestämmelse i lagen ledamöterna,

Kungl. Maj:ts proposition nr 740 år 196b 51

där de ej åtnjuter ledighet, tjänstgöra, justitieråden i högsta domstolen och regeringsrådet i regeringsrätten; dock skall lagrådet utan hinder härav handlägga brådskande ärende, som föreligger eller överlämnas till dess behandling. Regleringen rörande lagrådet har visst samband med bestämmelser om högsta domstolens och regeringsrättens sammansättning och tjänstgöring. I lagen den 20 december 1946 (nr 879) om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring är bl. a. föreskrivet att högsta domstolen skall utgöras av tjugufyra justitieråd, av vilka tre skall tjänstgöra i lagrådet. Högsta domstolen skall enligt lagen vara delad i tre avdelningar. Till tjänstgöring å avdelningarna skall justitieråden indelas för viss tidsperiod; dock må därunder sådan jämkning i avdelningarnas sammansättning äga rum, som påkallas av ledamots avgång, förfall eller annan särskild omständighet. Grunderna för avdelningarnas sammansättning och målens fördelning samt tjänstgöringen i högsta domstolen beslutas av högsta domstolen samfällt. Om regeringsrättens organisation stadgas i 1 § lagen den 26 maj 1909 (nr 38 s. 3) om Kungl. Maj :ts regeringsrätt bl. a. att regeringsrätten skall utgöras av sju regeringsråd, av vilka en tjänstgör i lagrådet. Ifrågavarande lagrum har emellertid tillfälligtvis satts ur kraft och ersatts av vissa bestämmelser meddelade i särskild lag, senast i lag den 23 mars 1956 (nr 73) om tillfällig ökning av regeringsrådens antal. Enligt sistnämnda lag skall — med den lydelse denna lags bestämmelser skall ha efter senast år 1962 vidtagna ändringar — regeringsrätten t. o. in. den 30 september 1965 utgöras av sexton regeringsråd, varefter antalet regeringsråd skall, i den mån så kan ske till följd av inträffade ledigheter, nedbringas till sju. En av regeringsrättens lagfarna ledamöter skall tjänstgöra i lagrådet. 1956 års lag stadgar också att, i den mån så med hänsyn till regeringsrådens antal lämpligen kan ske, regeringsrätten skall arbeta på avdelningar, och regeringsrätten arbetar för närvarande liksom högsta domstolen på tre avdelningar. De i regeringsrätten tjänstgörande regeringsråden äger enligt lagen sig emellan fördela tjänstgöringsskyldigheten.

Historik. Innan lagrådet år 1909 inrättades tillkom det enligt bestämmelser i regeringsformen högsta domstolen att i vissa fall avge yttranden över förslag till stiftande, ändring, upphävande eller förklaring av lagar och författningar. I samband med behandlingen av spörsmålet om inrättande av en regeringsrätt väcktes emellertid förslag om att överflytta den på högsta domstolen ankommande laggranskningen till ett särskilt organ — ett kollegium, sammansatt av ledamöter från högsta domstolen och regeringsrätten — med laggranskning som enda uppgift. Inom justitiedepartementet uppgjordes år 1907 ett förberedande utkast till författningsförslag efter dessa riktlinjer. Enligt utkastet skulle laggranskningsskyldigheten över­

52 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196A

föras på en särskild delegation, i utkastet benämnd lagrevision, vilken skulle utgöras av två justitieråd och ett regeringsråd, förordnade att för viss tid tjänstgöra i lagrevisionen. För behandling av särskilt ärende utav större vikt skulle extra ordinarie bisittare kunna utses, högst tre. De i utkastet upptagna förslagen, som remitterades till högsta domstolen för yttrande, vann anslutning från flertalet av domstolens ledamöter.

I proposition 1908: 37 angående regeringsrättens inrättande upptogs spörsmålet om laggranskningen till behandling. Chefen för justitiedepartementet erinrade därvid om att i tidigare sammanhang även den utvägen anvisats, att uppdela laggranskningen mellan regeringsrätten och högsta domstolen så, att till regeringsrätten hänvisades alla lagförslag utom den rena civil-, kriminal- och kyrkolagstiftningens område och till högsta domstolen övriga lagförslag. En sådan lösning fann departementschefen dock icke vara helt tillfredsställande, särskilt med hänsyn till svårigheten att på ett nöjaktigt sätt uppdraga gränsen mellan de två ifrågasatta lagstift ningsområdena och till att högsta domstolen i så fall alltjämt skulle i betydande omfattning bli sysselsatt med laggranskning till hinder för sin dömande verksamhet. Departementschefen förordade i stället inrättandet av ett särskilt laggranskningsorgan — i propositionen benämnt lagråd — och framlade i detta hänseende förslag överensstämmande med det tidigare inom departementet utarbetade utkastet. På detta sätt skulle man enligt departementschefen kunna åt rättskipningen vinna mycken tid och arbetskraft utan att någon av den dåvarande ordningens väsentligare fördelar behövde gå förlorad. Högsta domstolen skulle icke vidare bli i sin dömande verksamhet störd av lagstiftningsarbete. Den nyttiga växelverkan mellan lagstiftning och rättskipning, som uppstod genom högsta domstolens befattning med lagförslag, skulle också för framtiden åtminstone i någon mån bevaras. Med den förordade lösningen skulle även sådana svårigheter undgås, som mötte vid varje försök att annorledes än som skett genom §§ 87 och 89 regeringsformen skilja mellan olika slag av författningar, och lagrådet genom sin sammansättning bli väl ägnat att behandla även förslag till blandade lagar. Mellan lagrådets tre ordinarie ledamöter borde till fromma för enhetligheten och därför också auktoriteten av utlåtandena kunna komma till stånd ett intimare samarbete än som för del dåvarande kunde påräknas mellan dem som inom högsta domstolen deltog i granskningen av ett lagförslag. Departementschefen fann även mindre tidsutdräkt kunna förväntas A id lagärendenas behandling inom lagrådet än inom högsta domstolen, där cirkulationstiden ofta måste vara lång. Det uttalades i propositionen att för det stora flertalet lagförslag de tre ordinarie ledamöternas granskning borde vara tillfyllest, men att, om förstärkning befanns nödig, det i anordningen med extra ordinarie bisittare låg en möjlighet att anlita de för det särskilda fallet värdefullaste krafterna.

Konstitutionsutskottet uttalade i sitt utlåtande (1908: 10) över proposi­

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b 53

tionen, att inrättandet av ett särskilt lagråd innebar en över huvud lycklig lösning av den helt visst synnerligen svåra frågan om laggranskningsarbetets ordnande. Enligt utskottets uppfattning kunde dock den föreslagna organisationen av lagrådet näppeligen betecknas såsom tillfredsställande. Särskilt hyste utskottet betänkligheter mot att i lagrådet skulle kunna insättas extra ordinarie ledamöter till samma antal som de ordinarie. Eu dylik ordning kunde enligt utskottet icke vara ägnad att giva lagrådet den oberoende ställning, som måste vara en nödvändig förutsättning för att det skulle kunna förvärva en auktoritet jämförlig med den, som högsta domstolen ägde. Blotta möjligheten alt vid utseendet av dessa extra ledamöter sådana synpunkter skulle kunna göra sig gällande, som icke var väl förenliga med det grannlaga värv de skulle fullgöra, fann utskottet utgöra en fullgiltig anledning att icke tillstyrka propositionen härutinnan. Enligt utskottet borde vidare lagrådets auktoritet stärkas genom en ökning av de ordinarie ledamöternas antal. Utskottet föreslog, att antalet skulle ökas från tre till fyra på så sätt, att tre justitieråd i stället för två skulle ingå i lagrådet. Visserligen kunde det enligt utskottet ifrågasättas, huruvida icke lagrådets ledamotsantal borde bestämmas till fem, eftersom avdelning av högsta domstolen, som tog befattning med granskning av lagförslag, skulle bestå av minst fem justitieråd. Men då lagrådet skulle komma att uteslutande sysselsätta sig med detta arbete och dess ledamöter sålunda blev särskilt förtrogna därmed, ansåg utskottet icke några betänkligheter böra möta mot att fastställa ledamotsantalet till fyra. Då det mången gång kunde vara synnerligen önskvärt att det inom lagrådet fanns tillgång till den speciella sakkunskap, som för visst författningsförslags rätta bedömande erfordrades, föreslog utskottet, att Kungl. Maj :t skulle tillerkännas rätt att, där så prövades nödigt, för behandling av särskilt ärende förordna ytterligare en ledamot. Med avseende å sådan ledamot ansåg utskottet det tillräckligt föreskriva, att denne skulle ha de allmänna kvalifikationer, som krävdes av dem, som skulle bekläda rikets högsta ämbeten.

Riksdagen beslöt i enlighet med konstitutionsutskottets förslag, och lagrådet erhöll i överensstämmelse härmed sin nuvarande organisation.

Tidigare reformförslag. Frågan om lämpligaste sättet att ordna laggranskningen har efter lagrådets tillkomst vid skilda tillfällen varit föremål för övervägande.

Under åren 1920—1926 framfördes sålunda i olika riksdagsmotioner förslag om att avskaffa lagrådet eller i vart fall begränsa dess kompetens eller att ändra dess sammansättning; bland annat kom den tanken därvid till uttryck att ytterligare ett lagråd borde inrättas eller att antalet ledamöter i lagrådet borde utökas så att detta kunde arbeta på avdelningar. Konstitutionsutskottet framhöll i sina utlåtanden över dessa motioner (uti. 1920: 47, 1923: 13, 1924: 13 och 1926: 16), att de motiv, som före-

54 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 1961

funnits för lagrådets inrättande, fortfarande ägde giltighet och att den av lagrådet utförda laggranskningen under dåvarande livliga lagstiftningsarbete val- särskilt påkallad med hänsyn till lagarbetets enhetlighet. Utskottet underströk även angelägenheten av att lagrådet rekryterades ur högsta domstolen och regeringsrätten, då därigenom våra högsta domstolars erfarenhet kunde tillvaratagas för lagstiftningsarbete, vilket enligt utskottet syntes ägnat att trygga det behövliga sambandet mellan rättskipning och lagstiftning. Om alltså lagrådsinstitutionen måste anses behövlig, kunde utskottet däremot tänka sig åtgärder, varigenom lagrådets arbetsbörda skulle lättas och lagstiftningsarbetet i samband därmed påskyndas. I den mån spörsmålet härom var eller blev aktuellt, fann utskottet det emellertid kunna antagas att Kungl. Maj.t ägnade tillbörlig uppmärksamhet åt saken. Skäl att ändra lagrådets kompetensområde ansåg utskottet icke föreligga. Utskottet avstyrkte samtliga ifrågaAarande motioner. Motionerna ledde ej heller till någon riksdagens åtgärd.

År 1 9 2 6 verkställdes inom justitiedepartementet en utredning av frågan huruvida den åt lagrådet uppdragna granskningen av lagförslag kunde utan men för rättskipningen återflyttas till högsta domstolen. Syftet med utredningen var att åstadkomma en snabbare laggranskning. I eu särskild promemoria redovisades resultatet av den verkställda utredningen. Enligt promemorian syntes de olägenheter, som var förbundna med den gällande anordningen för laggranskningen, huvudsakligen bestå i att det vid anhopning av göromålen icke fanns möjlighet att förstärka lagrådets arbetskrafter och därmed påskynda arbetet. Olägenheter hade även orsakats därav, att ombyte av ledamöter i lagrådet skedde vid viss tid. Särskilt hade dessa olägenheter framträtt, då större lagförslag förelåg och skulle inplaceras hos lagrådet. I promemorian påpekades, att det med den gällande ordningen ej heller fanns någon möjlighet för högsta domstolen att göra sådana omplaceringar av ledamöter i lagrådet, som till underlättande av arbetet kunde föranledas av att någon eller några av högsta domstolens ledamöter tidigare varit sysselsatta med viss lagstiftningsfråga. Promemorian upptog förslag om att lagrådet skulle upphöra och att antalet i högsta domstolen tjänstgörande justitieråd till följd därav skulle ökas från 21 till 24. Vidare föreslogs att inom högsta domstolen en avdelning på tre ledamöter skulle, så vitt det med hänsyn till förefintliga arbetsuppgifter visade sig erforderligt, under hela arbetsåret ägna sig åt granskning av lagförslag. Dessutom skulle Kungl. Maj:t kunna förordna att å tid, då rättskipningen eljest skulle handhavas av tre avdelningar, eu av dessa skulle under högst sex veckor årligen befrias från rättskipningsarbete och för samma tid ombildas till två tremansavdclningar, som båda skulle syssla med laggranskning. Den närmare fördelningen av tjänstgöringsskyldigheten skulle ankomma helt och hållet på högsta domstolen själv. Förslaget innehöll sålunda inga bestämmelser om viss tjänstgöringsperiod för ledamöterna å den ständiga lag­

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b 55

avdelningen och saknade motsvarighet till de begränsningar, som stadgats i fråga om justitieråds behörighet och skyldighet att tjänstgöra i lagrådet. En följd av laggranskningens återflyttande till högsta domstolen skulle bli att laggranskningsarbetet regelmässigt skulle handhas uteslutande av justiticråd. Enligt förslaget skulle dock en av regeringsrättens lagfarna ledamöter ävensom annan för insikt, erfarenhet och redlighet känd man kunna, då så prövades nödigt, av Kungl. Maj :t förordnas att deltaga i behandling av visst lagförslag.

Högsta domstolens ledamöter avstyrkte enhälligt detta förslag. Den begränsning till högst sex veckor årligen, som i förslaget stadgades för laggranskningens bedrivande på tre avdelningar, skulle enligt ledamöternas mening vålla vissa svårigheter. Synnerligen vanskligt skulle det bli att avpassa uppgifterna för envar av de båda tillfälliga lagavdelningarna så att dessa samtidigt blev färdiga med sitt arbete. Även om den avdelning, som först blev ledig för andra uppgifter, togs i anspråk för behandling av dispens- och nådeansökningar, kunde på denna väg i regel full sysselsättning beredas avdelningen allenast en eller annan dag i veckan. Vad angår de tre lagrådsledamöternas återbördande till högsta domstolen kunde denna reform icke medföra någon vinst av betydelse för rättskipningen. Erfarenheten visade för övrigt att laggranskningen var av beskaffenhet att utfylla en avdelnings tid under hela året. Om förslaget upphöjdes till lag, kunde däremot en av högsta domstolens avdelningar förväntas i regel bli varje år under avsevärd tid tagen i anspråk för laggranskning ulan att denna förlust för rättskipningen kom att uppvägas av några nämnvärda lättnader i dessa avdelningars verksamhet. För att rättskipningen i högsta instans skulle kunna motsvara skäliga krav på snabbhet och faran för en ökning av balanserade mål hållas på avstånd, var det ett oeftergivligt villkor att de sessionsveckor, som stod till förfogande för högsta domstolens dömande verksamhet, icke till sitt antal minskades. — Jämväl i andra avseenden lämnade förslaget rum för vissa anmärkningar. En följd av dess genomförande skulle sålunda bli att antalet ledamöter å den sjumannaavdelning, som enligt då gällande praxis var i verksamhet hela året, måste minskas under den tid då laggranskning bedrevs på tre avdelningar, något som skulle innebära förlust för rättskipningen. Den tjänstgöringsindelning inom högsta domstolen, som utarbetats i syfte alt nå det ur alla synpunkter bästa arbetsresultatet, skulle vidare rubbas, ett förhållande som var ägnat att icke blott under laggranskningens fortgång utan även för åtskilliga veckor framåt inverka menligt på rättskipningens jämna gång och göra arbetet mera betungande. Tillräckliga skäl att uppge principen om fasta tjänstgöringsperioder för de ordinarie ledamöterna i det laggranskande organet kunde ej heller anses föreligga. Emot tanken alt låta detta organs sammansättning växla allt efter det föreliggande materialets beskaffenhet mötte betänkligheter av såväl principiell som praktisk art. De regler, enligt vilka högsta domstolen hade att för-

56 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064

rätta val av dem, som skulle handha laggranskningen, måste utformas så att valets utfall ej onödigtvis utsattes för kritik. Detta syfte nåddes bäst genom att valet förrättades för en längre tid och utan närmare kännedom om vilka lagförslag som under denna tid skulle bli föremål för granskning. Skulle sammansättningen mer eller mindre regelbundet växla med lagförslagen, kunde följden bli, att högsta domstolen utsattes för anmärkningar beträffande de grunder, som varit för valet bestämmande, något som kunde menligt inverka på domstolens ställning i det hela. En tillämpning av denna princip kunde även leda till att vissa ledamöter av domstolen alltför ensidigt togs i anspråk för laggranskning med påföljd, att den växelverkan mellan justitierådens båda uppgifter, som utgjorde ett av syftemålen med granskningens anförtroende åt domare i högsta instans, ej i avsedd utsträckning nåddes. Stadgandet om en tvåårig tjänstgöringsperiod hade visat sig väl ägnat att medföra en jämn fördelning av den börda, varom här var fråga, något som däremot icke skulle bli fallet, om sammansättningen skulle bestämmas efter mer eller mindre omtvistliga lämplighetssynpunkter. Likaså hade gällande bestämmelser angående behörighet och skyldighet att tjänstgöra i lagrådet visat sig väl avvägda, varför deras borttagande ej heller kunde förordas såvitt fråga var om det ständigt verksamma laggranskningsorganet. Sammanfattningsvis konstaterades i yttrandet att de olägenheter för rättskipningen, med vilka förslaget var förenat, var så betydande att förslaget måste avstyrkas.

Skulle åtgärder i förslagets syfte anses oundgängligen påkallade, förordade femton justitieråd att endast en tillfällig avdelning å tre ledamöter vid behov under högst sex veckor om året bildades för laggranskning på det sätt att, utan upplösning av högsta domstolens avdelningar, två ledamöter togs från den dömande avdelning, som regelmässigt bestod av sju ledamöter, samt att de till suppleanttjänstgöring indelade ledamöterna minskades med en. Det laggranskande organet ansågs i sådant fall även i fortsättningen böra, vare sig det arbetade på en eller två avdelningar, bibehållas som en självständig institution benämnd lagrådet. Den antydda lösningen skulle erbjuda vissa förmåner i organisatoriskt hänseende i jämförelse med förslaget. Det kunde dock förefalla tvivelaktigt, om den skisserade anordningen med en tillfällig lagavdelning skulle visa sig möjlig att i praktiken genomföra och om verkligen de fördelar för lagstiftningen, som därmed kunde vinnas, övervägde dess allvarliga olägenheter för rättskipningen. Om möjlighet skulle öppnas att i ökad utsträckning anlita högsta domstolens arbetskrafter för laggranskning, borde enligt justitierådens mening bestämmelserna i ämnet under alla omständigheter så avfattas, att möjligheten kunde utnyttjas blott då i det särskilda fallet ett påtagligt behov förelåg. Den tillfälliga avdelningen ansågs ej heller böra tagas i anspråk för andra lagförslag än som med visshet kunde beräknas vara färdiggranskade inom den för avdelningens verksamhet bestämda

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1064 57

maximitiden. Vad särskilt angick den i förslaget förordade minskningen av antalet ordinarie ledamöter hos den laggranskade myndigheten uttalade tolv av de femton justitieråden att varje sådan minskning visserligen var ägnad att menligt inverka på granskningens allsidighet och auktoritet men att avgörande betänkligheter ej syntes kunna anföras mot en minskning till tre ledamöter eller samma antal som föreslogs i propositionen till 1909 års riksdag. En dylik ändring borde i stort sett icke föranleda något dröjsmål med ärendenas behandling. -—- De tre övriga justitieråden inom berörda grupp fann frågan om en sådan minskning, vilken skulle innebära att regeringsrättens reguljära deltagande i laggranskningen upphörde, vara av principiell innebörd och underströk, att genom den föreslagna ordningen regeringsrättens konstitutionella likställighet med högsta domstolen skulle rubbas och den särskilda kunskapen om den administrativa lagstiftningen och dess tillämpning uteslutas. Alla de med förslaget åsyftade fördelarna skulle med mindre uppoffring av principer kunna vinnas om i grundlagen tillädes, att i brådskande fall för granskning av mindre omfattande lagförslag ytterligare en avdelning av lagrådet finge bildas, bestående av tre justitieråd, allt under förutsättning att den ifrågasatta organisationen över huvud taget ansågs genomförbar.

Nio justitieråd fann för sin del ej heller den nu antydda utvägen att inom högsta domstolen bilda en tillfällig avdelning om tre ledamöter för laggranskningsuppgifter, vara framkomlig. Ett av dessa justitieråd avstyrkte varje sådan förändring av lagrådets sammansättning, som innebar uteslutande ur lagrådet av ett regeringsråd såsom ordinarie ledamot.

Det i departementspromemorian framförda förslaget föranledde ej någon vidare åtgärd.

Vid 1927 års riksdag blev frågan om laggranskningens anordnande ånyo föremål för behandling. I några motioner yrkades att lagrådet skulle avskaffas; förslag väcktes därvid om att laggranskningen i stället skulle verkställas av en förstärkt lagavdelning i Kungl. Maj :ts kansli. I ytterligare en motion föreslogs, att lagrådet endast skulle bestå av tre justitieråd. Konstitutionsutskottet (uti. 10) avstyrkte förslaget att lagrådet skulle avskaffas men ansåg sig med anledning av sistnämnda motion böra hemställa om en utredning i det däri angivna ämnet. I sitt utlåtande behandlade utskottet även frågan om åtgärder i syfte att främja en snabbare laggranskning och antydde, att det kunde vara av värde att äga en form för tillfällig utökning av lagrådets arbetskrafter i händelse av alltför stor anhopning av sådana lagförslag, som skulle behandlas av lagrådet. Utskottet fann dock frågan härom snarast bero av Kungl. Maj:ts planläggning av det framtida lagstiftningsarbetet och kunna närmast betecknas såsom en arbetsordningsfråga. Det syntes därför utskottet böra ankomma på Kungl. Maj :t att framlägga förslag i detta ämne. — Riksdagen godkände utskottets utlåtande över motionerna och inskränkte sig till att i skrivelse

58 Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

(nr 139) till Kungl. Maj :t anhålla om utredning huruvida genom ändring av regeln om ett regeringsråds permanenta deltagande i laggranskningen samt andra därmed sammanhängande åtgärder så betydande fördelar stod att vinna i form av en snabbare handläggning av mål och ärenden i regeringsrätten, att de kunde uppväga betänkligheterna mot ett försvagande av lagrådets sammansättning.

Över riksdagens framställning inhämtade Kungl. Maj :t yttrande av regeringsrättens ledamöter, som enhälligt avstyrkte förslaget om upphörande av regeringsråds permanenta deltagande i laggranskningen. Frågan härom återupptogs av Kungl. Maj :t i samband med utarbetandet av förslag till 1928 års riksdag om ökning av regeringsrådens antal. I proposition (1928: 232) med förslag i sådant hänseende avvisade departementschefen tanken på en sådan ändring att ett regeringsråd icke permanent skulle deltaga i lagrådets granskningsarbete.

Vid 1928 års riksdag väcktes motion med yrkande om sådan ändring av regeringsformen att lagrådet skulle bestå av tre justitieråd men vid behov kunna förstärkas med ytterligare tre ledamöter av högsta domstolen, varigenom lagrådet skulle kunna arbeta på avdelningar. I motiveringen åberopades bland annat arbetsbalansen i regeringsrätten. Konstitutionsutskottet hemställde i sitt utlåtande (1928: 23) över motionen, att denna icke skulle föranleda någon riksdagens åtgärd. Utskottets utlåtande godkändes av riksdagen.

Frågan om utredning av lagrådets ställning och uppgifter har därefter varit föremål för behandling i riksdagsmotioner åren 194 9, 1954 och 196 2.

De vid 1949 års riksdag väckta motionerna syftade till att vidga lagrådets granskningsområde. I sitt utlåtande (1949: 8) över motionerna uttalade konstitutionsutskottet att en viss utvidgning av granskningsområdet kunde vara motiverad. Utskottet kunde dock icke förorda en obligatorisk utsträckning av lagrådsgranskningen utan endast en fakultativ sådan inom ramen för gällande grundlagsbestämmelser, vilka gav regeringen möjlighet att remittera till lagrådet även andra lag- och författningsförslag än sådana, som enligt grundlagarnas uttryckliga föreskrift skulle remitteras till lagrådet. En viss varsamhet måste dock iakttagas härutinnan. Lagrådet kunde med sin föreskrivna sammansättning icke medhinna en nämnvärd utökning av arbetsbelastningen. En uppdelning av lagrådet på två avdelningar eller avdelandet av särskild personal med liknande uppgifter kunde icke heller förordas av utskottet. Mot den förra lösningen anmärkte utskottet att en sådan ökning av justitierådens och regeringsrådens antal, som skulle bli följden därav, icke borde ifrågalcomma utan tvingande skäl. Den andra lösningen, som innebar tillskapande av ett nytt organ för laggranskning, skulle i realiteten medföra liknande olägenheter som en ökning av lagrådsledamöternas antal. Visserligen kunde utskottet tänka sig möjligheten

Kungl. Ma j.ts proposition nr lbO år 196b 59

av en viss utvidgning av lagrådsgranskningen genom en motsvarande utsovring av detalj mässiga frågor. Häremot ville utskottet emellertid framhålla, att de skilda bestämmelserna i ett lagförslag i regel stod i ett sådant inbördes sammanhang med varandra att det ej var möjligt att från granskningen undantaga vissa detaljfrågor. Utskottet ansåg det därför riktigast att regeringen från fall till fall fick bedöma om och i vad mån lag- och författningsfrågor, som ej tillhörde lagrådets obligatoriska granskningsområde, ändock borde remitteras till lagrådet. Motionerna avstyrktes av utskottet och avslogs av riksdagen.

De vid 1954 års riksdag väckta motionerna, i vilka frågan återupptogs, blev likaledes i enlighet med konstitutionsutskottets hemställan (1954: 9) avslagna av riksdagen.

Ej heller de vid 1962 års riksdag väckta motionerna föranledde någon riksdagens åtgärd. Motionerna upptog yrkande om utredning rörande lämpliga former för en utvidgad granskning från juridisk synpunkt av författningsförslag, över vilka lagrådets yttrande icke inhämtades. I sitt avstyrkande utlåtande (1962: 8), som godkändes av riksdagen, framhöll utskottet bl. a. att departementens tillgång till för lagstiftningsarbete skolade jurister avsevärt förstärkts. En lagstadgad utvidgning av lagrådets granskningsområde syntes utskottet, med hänsyn till lagrådets arbetsbelastning, aktualisera frågan om en annan organisation av lagrådet än den som föreskrevs i regeringsformen. Det betonades att regeringsformens bestämmelser angående lagrådet emellertid var under prövning av författningsutredningen. Utskottet erinrade avslutningsvis om att författningsförslagen underkastades en granskning jämväl i riksdagen från såväl materiell som formell synpunkt.

I sitt förslag till regeringsform (7 kap. 6 §) har författningsutredningen även upptagit och redovisat sina synpunkter på frågan om lagrådets uppgifter och organisation. Författningsutredningens förslag innebär att lagrådsgranskningen bibehålies men att det obligatoriska området för denna granskning utvidgas. Bland annat förordas att dit hänföres även förslag till grundlag eller kommunallag, förslag rörande värnpliktslagen samt förslag till lagar med bestämmelser om »åligganden i övrigt för kommuner eller enskilda». Enligt utredningens mening kan en ytterligare utvidgning av det obligatoriska granskningsområdet övervägas. Vissa skäl talar enligt utredningen sålunda för att lagrådsremiss sker i varje fall av de viktigare skattelagarna. Då enligt utredningens uppfattning en reform i sistnämnda riktning förutsätter en utvidgning och ändrad sammansättning av lagrådet — vid granskning av förslag till skattelag anser utredningen att majoriteten av lagrådets ledamöter bör hämtas från högsta förvaltningsdomstolen (regeringsrätten) — och en sådan utbyggnad av lagrådet icke bör ske utan föregående, särskild utredning av frågan om lagrådets sammansättning och uppgifter, varvid även de personella resul-

GO Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

ser som kan stå till förfogande beaktas, har utredningen emellertid stannat vid att endast föreslå den utsträckning av lagrådsgranskningsområdet som nyss berörts. Utredningen finner sammansättningen av lagrådet icke böra angivas på annat sätt i grundlag än att det i regeringsformen fastslås, att i lagrådet tjänstgör ledamöter av högsta domstolen och av högsta förvaltningsdomstolen. Dess förslag till regeringsform inrymmer därför eu möjlighet för lagrådet att arbeta på avdelningar. Den nuvarande lagen om tjänstgöring i lagrådet bör enligt utredningen utbyggas och innehålla bestämmelser angående antalet ledamöter i lagrådet. För utredningen synes det icke påkallat att bibehålla möjligheten att för visst ärende till ledamot av lagrådet förordna ytterligare en person.

Departementspromemorian. Beträffande behovet av en reform i syfte alt underlätta och påskynda laggran skninge n anföres i promemorian att förhållandena på lagstiftningens område otvivelaktigt har väsentligt ändrats sedan organisationen för laggranskningen erhöll sin nuvarande utformning. Genom den tekniska och samhälleliga utvecklingen har lagstiftningen successivt ökat i omfattning och kommit att omspänna allt flera områden. De enskilda lagstiftningsärendena har också i många fall blivit mer komplicerade. Härigenom har det laggranskande organet med tiden kommit att utsättas för en allt större arbetsbelastning. I stort sett torde likväl arbetsläget i lagrådet hittills ha kunnat bemästras så att någon nämnvärd eftersläpning i lagstiftningsarbetet icke behövt inträffa. Härför har dock krävts betydande arbetsinsatser från de i lagrådet tjänstgörande ledamöternas sida. Antalet sammanträden, som lagrådet hållit för ärendenas föredragning eller för justering av utlåtanden, har — såvitt hos lagrådet förda dagböcker utvisar — under senare år varit mycket stort. Under tjänstgöringsperioderna 1952—1954, 1954—1956, 1956 -—1958 och 1958—1960 har sålunda hållits mellan 220 och 280 dylika sammanträden per period. För tjänstgöringsperioden 1960—1962 har redovisats över 380 sammanträden och för tiden september 1962—mars 1963 av innevarande tjänstgöringsperiod över 90 sammanträden. Lagrådets under nu nämnda tjänstgöringsperioder avgivna utlåtanden har till antalet uppgått till cirka 80—100 per tjänstgöringsperiod. Fn del av dessa utlåtanden har avsett mycket omfattande lagverk, exempelvis förslag till brottsbalk, ärvdabalk, lag om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, varumärkeslag, barnavårdslag, lag om försäkring för allmän tilläggspension och lag om allmän försäkring. Under den del, som förflutit av innevarande tjänstgöringsperiod i lagrådet, har behandlats bl. a. förslag till lag om avveckling av fideikommiss och förslag till namnlag. I promemorian anmärkes, att lagrådets behandling av mera omfattande lagverk av karaktär, som nu nämnts, som regel icke kunnat ske i en sammanhängande följd utan tidvis måst avbrytas för behandling av mellankommande brådskande lag-

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 106'r 61

stiftningsärenden. Av enbart de i promemorian lämnade uppgifterna kan visserligen icke erhållas en fullständig bild av lagrådets arbetsbörda under senare tid. Helt allmänt ger dock vunna erfarenheter tillräckligt stöd för antagande, att arbetsläget i lagrådet numera blivit sådant att, om ytterligare ökning sker av lagstiftningsärendenas omfattning, stockning uppkommer i laggranskningsarbetet.

Enligt promemorian torde det icke kunna förväntas att intensiteten i lagstiftningen framdeles minskar. Allt tyder tvärtom på att lagstiftningsarbetet i fortsättningen kommer att i än högre grad stegras. För närvarande förbereds inom departement och kommittéer ett mycket stort antal lagverk, av vilka många är av betydande storleksordning. I promemorian nämnes främst förslaget till jordabalk. Till sin omfattning anses jordabalksförslaget komma att bli ett av de största lagverk, som i ett sammanhang remitterats för laggranskning. Enbart granskningen av detta lagförslag förmodas komma att bereda lagrådet full sysselsättning under avsevärd tid. Fastighetsbildningskommittén, som haft att utreda frågan om ny fastighetsbildningslagstiftning, och besvärssakkunniga, åt vilka uppdragits att verkställa fortsatt utredning rörande det administrativa besvärsinstitutet, uppges inom kort vara färdiga med sitt arbete. Båda utredningarnas lagstiftningsförslag kan antagas vara av sådan art och omfattning att förslagen, om de efter departementsbehandling överlämnas för laggranskning, kommer att taga mycket av lagrådets tid i anspråk. Vad nu sagts utgör enligt promemorian endast några exempel på aktuella lagstiftningsärenden. Även på åtskilliga andra områden kan inom den närmaste tiden mer eller mindre betungande lagförslag tänkas bli framlagda för lagrådet. I händelse av en författningsreform skulle lagrådet utsättas för ytterligare påfrestningar, i det att ett mycket stort antal följdförfattningar av omfattande karaktär i så fall behöver passera lagrådet.

Vad sålunda anförts i promemorian anses med all tydlighet utvisa att, om icke särskilda åtgärder vidtages, lagrådets arbetsbörda tämligen snart kommer att bli så stor, att betydande eftersläpningar i laggranskningen icke kan undvikas. Det understrykes att ett sådant förhållande skulle få en hämmande inverkan på takten i lagstiftningen över huvud. En reform i syfte att på ett eller annat sätt underlätta laggranskningsarbetet och därmed påskynda detta framstår enligt promemorian därför som oundgängligen nödvändig.

När det gäller utgångspunkterna för en reform framhålles i promemorian att det vid tiden närmast efter lagrådets tillkomst från enstaka håll visserligen uttalats tvivelsmål om nyttan av lagrådsgranskningen men att den uppfattningen numera är gängse, att lagrådsgranskningen svårligen kan undvaras på de områden, där den hittills förekommit. Att begränsa omfattningen av denna granskning bör enligt promemorian med hänsyn härtill icke ifrågakomma. Vad som i den offentliga debatten

62 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064

under senare år aktualiserats på förevarande område har enligt promemorian heller icke varit frågan om en begränsning av lagrådets arbetsuppgifter utan fastmera spörsmålet om en utvidgning av området för den obligatoriska lagrådsgranskningen. Senast har detta spörsmål behandlats av författningsutredningen, som förordat, att till området jämväl skulle hänföras bl. a. förslag till grundlag och kommunallag, samt antytt möjligheten att även låta förslag till viktigare skattelagar falla inom den obligatoriska lagrådsgranskningens område. Spörsmålet om en utvidgning av detta område bör emellertid, enligt promemorian, icke upptagas till behandling i förevarande sammanhang ulan lämpligen prövas i samband med ett ställningstagande till författningsutredningens förslag i stort. Den i promemorian redovisade undersökningen har därför ansetts böra ske med utgångspunkt från vad nu gäller i fråga om lagrådsgranskningens omfattning.

Väsentligt bidragande tilll att laggranskningen utgjort ett så betydelsefullt led i lagstiftningsproceduren har varit att i det laggranskande organet ingått ledamöter från de högsta rättskipningsorganen. Lagstiftningsfrågorna har härigenom blivit bedömda av personer med stor förtrogenhet med och vid överblick över rättssystemet. Enligt promemorian synes det angeläget att denna ordning bibehålies. En aktuell reform bör därför enligt promemorian även taga till utgångspunkt att lagrådsledamöterna till större delen rekryteras från högsta domstolen och regeringsrätten.

Ett försök att åstadkomma en lösning utan att kravet på högt kvalificerade domare som laggranskare åsidosättes har — påpekas det ■— gjorts i tidigare sammanhang. Här åsyftas det inom justitiedepartementet år 1926 utarbetade utkastet till reformförslag. Detta gick i huvudsak ut på att laggranskningen skulle återflyttas till högsta domstolen, varvid möjlighet skulle finnas att låta bl. a. ett regeringsråd även deltaga i behandligen av särskilt lagärende. Mot förslaget riktades dock stark kritik av högsta domstolens ledamöter, vilka i yttranden över förslaget särskilt framhöll de olägenheter som dess genomförande skulle medföra för rättskipningen. Det har i promemorian synts klart att en ifrågasatt reform med avseende å laggranskningens anordnande icke bör ske på sådant sätt, att de högsta rättskipande organen i nämnvärd mån störes i sin dömande verksamhet. För att så icke skall ske är det enligt promemorian lämpligt, att laggranskningen liksom hittills ombesörjes av en i förhållande till högsta domstolen och regeringsrätten fristående institution, lagrådet. Även andra skäl talar enligt promemorian för att lagrådet bör bibehållas som laggranskande organ. Härigenom möj liggöres en blandad sammansättning av detta organ, så att såväl justitieråd som regeringsråd städse deltager i behandlingen av varje lagfråga till gagn för sakens allsidiga belysning.

Mot bakgrunden härav dragés i promemorian den slutsatsen, att eu lösning av frågan om att underlätta och påskynda laggranskningen i

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964 63 huvudsak kan erhållas endast genom en förstärkning av lagrådets personella resurser, så att i vissa lägen, då arbetsbelastningen är särskilt stor, en dubblering av detta på ett eller annat sätt kan ske och granskning härigenom verkställas av skilda lagstiftningsärenden samtidigt. Huruvida dubbleringen bör ske på så sätt, att ett extra lagråd vid behov inrättas vid sidan av det ordinarie eller i den formen, att lagrådet bibehålies såsom en enhetlig institution med möjlighet att, när det påkallas med hänsyn till arbetsbördan, arbeta på två avdelningar, är enligt promemorian väsentligen en fråga om huruvida fördelningen av lagstiftningsärendena mellan de laggranskande enheterna bör göras av Kungl. Maj :t eller det laggranskande organet självt. Det senare alternativet anses i promemorian vara att föredraga. Då behov av dubblering föreligger, anses denna alltså i promemorian böra åvägabringas i den formen, att lagrådet får arbeta på avdelningar.

För att lagrådet skall kunna arbeta på två avdelningar erfordras, enligt vad i promemorian anföres, att ytterligare ledamöter av högsta domstolen och regeringsrätten tages i anspråk för laggranskningen. Av synnerlig vikt är emellertid, fortsätter promemorian, att den för reformen nödvändiga förstärkningen av lagrådets personella resurser icke medför olägenheter för rättskipningen i dessa domstolar. Genomförandet av en reform i angiven riktning synes därför böra föranleda, att antalet justitieråd och antalet regeringsråd höjes i samma mån som ytterligare personal från högsta domstolen och regeringsrätten tages i anspråk för laggranskningsuppgifter. Härigenom förhindras en sådan verkan av reformen, att i dessa domstolar personalstyrkan för den dömande verksamheten blir mindre än den, som nu står till förfogande för detta ändamål. Enligt vad i promemorian uttalas bör avvägningen av förstärkningen ske så att lagrådsgranskningens allsidighet och auktoritet icke i nämnvärd mån minskas, då arbetet bedrives på två avdelningar i lagrådet. I promemorian understrykes emellertid, att man samtidigt måste beakta, att ramen för justitierådens och regeringsrådens antal av flera skäl måste hållas tämligen snäv och att möjligheterna till en ökning härav därför är i viss mån begränsade. Det framhålles även att förstärkningen av lagrådet icke behöver få permanent karaktär. Enligt promemorian bör förstärkningen sättas in endast när lagstiftningsärendenas omfattning är sådan att arbetet i lagrådet med fördel bör uppdelas på två avdelningar. Detta skulle innebära att den personal från högsta domstolen och regeringsrätten, som erfordras vid en förstärkning av lagrådet, kan tagas i anspråk för dömande verksamhet, när den icke skall tjänstgöra i lagrådet.

Vissa alternativ till en lösning, som syftar till att lagrådet vid behov skall kunna arbeta på två avdelningar, har diskuterats i promemorian.

En tänkbar lösning av frågan efter de tidigare angivna riktlinjerna anses

64 Kungl. Maj. ts proposition nr IM år 196i

i promemorian vara följande. Lagrådets ordinarie sammansättning blir densamma som nu, tre justitieråd och ett regeringsråd. De ordinarie ledamöterna deltager i handläggningen av alla i lagrådet förekommande ärenden, när lagrådet icke arbetar på två avdelningar. Är arbetsbördan i lagrådet sådan, att laggranskning skall bedrivas på två avdelningar, inträder såsom extra ledamöter i lagrådet ytterligare ett justitieråd och ett regeringsråd. Nyssnämnda ordinarie och extra ledamöter fördelas därvid på de båda avdelningarna så att å varje avdelning tjänstgör två justitieråd och ett regeringsråd, lämpligen på så sätt att å den ena avdelningen tjänstgör sagda två extra ledamöter och ett av de tre justitieråd, som utsetts till ordinarie ledamöter av lagrådet, samt å den andra avdelningen lagrådets övriga ordinarie ledamöter. Dessutom förstärkes varje avdelning med ytterligare en ledamot, som Kungl. Maj :t utser och som rekryteras utanför kretsen av justitieråd och regeringsråd. I promemorian anses denna lösning förenad med den fördelen, att varje på lagrådet ankommande ärende liksom nu alltid handlägges av fyra ledamöter, oavsett om lagrådet arbetar på två avdelningar eller ej. Det ifrågasättes emellertid i promemorian, om icke svårigheter stundom skulle kunna uppkomma att förstärka lagrådet med två utanför justitierådens och regeringsrådens krets hämtade ledamöter, då laggranskningen skall bedrivas på två avdelningar i lagrådet. Såsom sådana ledamöter kan givetvis endast ifrågakomma personer, som är särskilt skickade och lämpade för den mycket kvalificerade och betydelsefulla uppgift som ett deltagande i laggranskningsarbetet utgör. Med hänsyn härtill och då tjänstgöringstiden för dessa ledamöter icke kan förutsättas som regel bli helt kortvarig kan man enligt promemorian icke bortse ifrån att vissa rekryteringssvårigheter skulle kunna inställa sig. Jämväl i ett annat hänseende anses denna lösning i promemorian kunna medföra svårigheter. Då lagrådet skall övergå från arbete på en avdelning till tjänstgöring på två avdelningar, är det icke säkert att ordinarie ledamot av lagrådet på kort tid kan överföras till extra avdelning. Situationen kan nämligen vara den, att de ordinarie lagrådsledamöterna vid tiden för avdelningens ikraftträdande påbörjat men ännu icke avslutat behandlingen av visst måhända tidskrävande ärende. Enligt vad i promemorian uttalas är för övrigt denna lösning även i andra hänseenden förenad med vissa olägenheter.

Ett annat alternativ till en lösning är enligt promemorian att lagrådets organisation blir sådan, att lagrådet utgöres av en ordinarie och en extra avdelning, varje avdelning bestående av två justitieråd och ett regeringsråd, varvid den extra avdelningen träder i verksamhet då ärendenas omfattning i lagrådet ger anledning till antagande att den ordinarie avdelningen icke utan risk för eftersläpningar i laggranskningen ensam förmår bära arbetsbördan där. Lösningen skulle såtillvida innebära en ändring av lagrådets sammansättning att antalet ordinarie ledamöter ned-

Kungl. Maj:ts proposition nr t 40 år 1961 G5

sättes från fyra till tre och att endast två justitieråd förutom ett regeringsråd deltager i handläggningen av ärende. Det erinras i promemorian om att tanken på en ordning, enligt vilken det laggranskande organet erhåller en sammansättning av normalt tre ledamöter, framförts i tidigare sammanhang. Såväl det departementsförslag, vilket låg till grund för den år 1909 införda organisationen för laggranskningen, som det år 1926 framförda reformförslaget var utformat efter denna grundtanke. Flertalet av högsta domstolens ledamöter fann i sina yttranden över dessa förslag, att en sammansättning av endast tre ledamöter i det laggranskande organet icke behövde inge några avgörande betänkligheter, och ansåg sig därför kunna i och för sig acceptera tanken på en sådan sammansättning. I Finland, där eu motsvarighet till det svenska lagrådet införts 1959, har det laggranskande organet — laggranskningsrådet — erhållit en sammansättning av endast tre ordinarie medlemmar. Till sådana medlemmar förordnar högsta domstolen i Finland två av sina ledamöter och högsta förvaltningsdomstolen en av sina ledamöter. Möjlighet finns dock att för särskilt ärende förstärka laggranskningsrådet med högst två tillfälliga medlemmar. Även om tre ledamöters granskning skulle vara tillfyllest för det stora flertalet lagförslag, anses det med den nu skisserade organisationen av lagrådet i promemorian lämpligt att bibehålla den möjlighet, som enligt gällande grundlagsbestämmelser finnes för Kungl. Maj:t, att för visst ärende adjungera ytterligare en ledamot av lagrådet. Möjligheten härtill har med nuvarande sammansättning av lagrådet ytterst sällan begagnats men anses i promemorian kunna få ökad betydelse vid en omorganisation av lagrådet efter här angivna riktlinjer. Med nyssnämnda möjlighet skulle sålunda i handläggningen av ett lagstiftningsärende kunna, om så befinnes lämpligt med hänsyn till omfattningen eller den mera invecklade beskaffenheten av ärendet, deltaga fyra lagrådsledamöter — två justitieråd och ett regeringsråd samt en av Kungl. Maj :t utanför justitierådens och regeringsrådens krets utsedd lagrådsledamot — vare sig ärendet i fråga behandlas av den ordinarie eller av den extra lagrådsavdelningen. Ifrågavarande lösning erbjuder enligt promemorian den fördelen, att några mera betydande svårigheter icke behöver uppkomma, när lagrådsorganisationen skall omställas för verksamhet på två avdelningar. De ordinarie lagrådsledamöterna skulle nämligen även under den extra avdelningens verksamhetstid utgöra eu enhet och kunna utan hinder av att extra avdelningen träder i tjänstgöring fortsätta med behandlingen av dessförinnan påbörjade ärenden.

De båda angivna alternativen förutsätter — påpekas det — för tillgodoseende av tidigare berörda synpunkter rörande en reforms inverkan på rättskipningen i högsta domstolen och regeringsrätten, att antalet justitieråd höjes från 24 till 25 och att regeringsrådens antal, vilket enligt särskild lagstiftning nu utgör 16, ökas till 17.

3 Dihang till riksdagens protokoll 196i. 1 samt. Nr HO

66 Knngl. Mn j. ts proposition nr HO år 196k

Ett utkast till ändrad lagstiftning på området har i promemorian närmare utarbetats i enlighet med det sist angivna alternativet. I promemorian har upprättats förslag till ändrad lydelse av § 21 regeringsformen samt förslag till lag om lagrådets sammansättning och tjänstgöring, vilken lag är avsedd att ersätta nu gällande lag av den 26 maj 1909 (nr 38 s. 7) om tjänstgöringen i Kungl. Maj :ts lagråd. Vidare har till promemorian fogats förslag till lag om ändrad lydelse av 1 § lagen den 20 december 1946 (nr 879) om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring ävensom förslag till lag angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 26 maj 1909 (nr 38 s. 3) om Kungl. Maj :ts regeringsrätt. I sistnämnda förslag förutsättes lagen den 23 mars 195b (nr 73) om tillfällig ökning av regeringsrådens antal bli upphävd. \ ad särskilt angår utformningen av bestämmelserna i § 2 1 regeringsformen erinras i promemorian om att det antal justitieråd och regeringsråd, som skall tjänstgöra i lagrådet, för närvarande är särskilt angivet i denna paragraf. Vid eu omorganisation i syfte att bereda lagrådet möjlighet att arbeta på två avdelningar kan det enligt promemorian synas fördelaktigt att ur grundlag utbryta bestämmelsen om antalet i lagrådet tjänstgörande justitieråd och regeringsråd och i stället införa en motsvarande bestämmelse härom i vanlig lag, tillkommen i den ordning § 87 mom. 1 regeringsformen stadgar. Sammansättningen av lagrådet skulle sålunda icke behöva anges på annat sätt i grundlag än att — med utnyttjande av i huvudsak samma teknik, som törtattningsutredningen använt \id utformningen av motsvarande stadgande — det i § 21 regeringsformen fastslås, att såsom ledamöter i lagrådet skall tjänstgöra justitieråd och regeringsråd, som fullgjort vad författningarna föreskriver dem, som uti domarämbeten må nyttjas. Enligt promemorian bör grundlagsstadgandet i så fall lämpligen kompletteras med föreskrift därom, att antalet justitieråd och regeringsråd, som skall deltaga i ärendes behandling i lagrådet, bestämmes i särskild, av Kungl. Maj :t och riksdagen jämlikt § 87 mom. 1 gemensamt beslutad lag. Den föreskrift, som regeringsformen nu upptar angående möjlighet för Kungl. Maj :t att för visst ärende till ledamot av lagrådet förordna ytterligare en för insikt, erfarenhet och redlighet känd person, torde enligt promemorian kunna till sitt sakliga innehåll bibehållas oförändrad i regeringsformen. Förslaget till ändrad lydelse av § 21 regeringsformen bär i promemorian utformats i enlighet med det anförda. När det gäller den särskilda lagen om lagrådets sammansättning och tjänstgöring anses i promemorian flera skäl tala för att Kungl. Maj :t genom särskild föreskrift i denna lag ges befogenhet att bestämma tiden för den extra lagrådsavdelningens verksamhet. Härigenom vinnes garantier för att förstärkningen av lagrådet sättes in under så­

Kungl. Mnj. ts proposition nr HO är 1961 67

dana perioder, då omfattningen av de lagförslag som skall granskas av lagrådet kan antagas bli särskilt stor, något som Kungl. Maj :t genom sin överblick över lagstiftningsarbetet anses ha de bästa möjligheterna att bedöma. I promemorian förutsättes att erforderliga upplysningar inhämtas från de ordinarie lagrådsledamöterna, innan förordnande meddelas om att den extra lagrådsavdelningen skall träda i tjänst. Med hänsyn till att det endast i undantagsfall torde vara möjligt att vid förordnandets meddelande bestämma tiden för dess varaktighet utgår promemorian ifrån att förordnande om tjänstgöring på extra avdelning som regel får karaktären av tillsvidareförordnande, varav följer att särskilt beslut får meddelas om indragning av den extra lagrådsavdelningen, när arbetsbördan i lagrådet minskar och kan bemästras av den ordinarie avdelningen ensam. Innan beslut i sådant hänseende fattas, förutsättes nödiga upplysningar bli inhämtade från de i lagrådet tjänstgörande ledamöterna. I det utarbetade förslaget till ny lag om lagrådets sammansättning och tjänstgöring liar i enlighet härmed upptagits en grundläggande bestämmelse om att lagrådet skall utgöras av en ordinarie avdelning och, under tid Kungl. Maj :t så förordnar, en extra avdelning. Denna bestämmelse har i förslaget kompletterats med ett stadgande om att varje avdelning är behörig att handlägga på lagrådet ankommande ärenden. Vidare har i förslaget föreskrivits, att avdelning skall bestå av två justitieråd och ett regeringsråd, vilka skall deltaga i alla på avdelningen förekommande ärenden. Därjämte har i den föreslagna lagen intagits en erinran om att ytterligare en person enligt regeringsformen kan deltaga i behandlingen av visst ärende. Lagförslaget upptar även föreskrift om att lagrådet skall, då det arbetar på två avdelningar, bestämma grunderna för fördelningen av ärendena mellan avdelningarna. I övrigt innehåller förslaget till den särskilda lagrådslagen bl. a. bestämmelser om behörighet och skyldighet för justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra i lagrådet och om tiden för sådan tjänstgöring. De föreslagna bestämmelserna härutinnan ansluter sig nära till nu gällande bestämmelser i ämnet. För ledamöter å såväl den ordinarie som den extra avdelningen föreslås sålunda i princip gälla en tjänstgöringsperiod om två år. Under tid avdelning av lagrådet ej är i verksamhet skall enligt förslaget avdelningens ledamöter, i den mån de ej åtnjuter ledighet, tjänstgöra, justitieråd i högsta domstolen och regeringsråd i regeringsrätten. Det förutsättes i promemorian att lagrådsledamöter, som återbördas till högsta domstolen och regeringsrätten, skall tjänstgöra å redan bestående avdelningar inom sina respektive domstolar, oaktat dessa avdelningars ledamotsantal därigenom tillfälligt ökas, och att redan uppgjord tjänstgöringsindelning inom högsta domstolen och regeringsrätten sålunda icke skall behöva väsentligen rubbas genom den föreslagna ordningen. Det understrykes i detta sammanhang

68 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1961

att ledamotstillskott från lagrådet medför den fördelen, att det blir möjligt att i viss utsträckning fylla genom inträffade sjukdomsfall eller andra förfall uppkomna vakanser å dessa domstolars avdelningar. De i promemorian framlagda förslagen till vissa ändringar i lagarna om högsta domstolens och regeringsrättens sammansättning och tjänstgöring innebär i huvudsak att antalet justitieråd ökas från 24 till 25 och antalet regeringsråd från 16 till 17. Det understrvkes i promemorian att ikraftträdandet av de nya bestämmelserna rörande lagrådet icke kan ske förrän den nya lydelsen av § 21 regeringsformen slutligt antagits. Det förutsättes att förslag till denna grundlagsändring skall kunna föreläggas 1964 års riksdag å sådan tid, att förslaget — om det villkorligt antages av riksdagen — kan efter 1964 års andrakammarval slutligt prövas av 1965 års vårriksdag. Med hänsyn till att tjänstgöringsperiod i lagrådet enligt förslaget alltjämt skall räknas från början av högsta domstolens höstsession, anses det dock lämpligt att avpassa tidpunkten för reformens genomförande så, att den i stort sett sammanfaller med den tidpunkt, då höstsessionen börjar i nämnda domstol. För att så skall ske har till ändringen i § 21 regeringsformen fogats förslag till ett övergångsstadgande av innehåll, att grundlagsstadgandet skall tillämpas i sin äldre lydelse intill den 15 september närmast efter det den nya lydelsen av stadgandet slutligt antagits. Om det slutliga antagandet av grundlagsändringen äger rum våren 1965, skulle följaktligen reformen kunna genomföras den 15 september 1965. I det upprättade lagutkastet bär därför såväl den nya lagrådslagen som ändringarna i lagen om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring och i regeringsrättslagen förutsatts skola träda i kraft nämnda dag.

Remissyttrandena. Det i promemorian utarbetade förslaget rörande lagrådets organisation har i princip godtagits av fyra av högsta domstolens ledamöter, regeringsrättens ledamöter (majoriteten), riksåklagarämbetet, förvaltningsdomstolskommittén (majoriteten) och Sveriges advokatsamfund. Elva av högsta domstolens ledamöter förordar att varje på lagrådet ankommande ärende liksom hittills handlägges av tre justitieråd och ett regeringsråd. Åtta av högsta domstolens ledamöter, justitiekanslersämbetet och en av förvaltningsdomstolskommitténs ledamöter har i huvudsak uttalat sig för en lösning, som innebär att på varje lagrådsavdelning tjänstgör fyra lagrådsledamöter, av vilka en kan utses utanför högsta domstolen och regeringsrätten. Behovet av en reform i syfte att underlätta laggranskningsarbetets fortgång har vitsordats i flera remissyttranden. Riksåklagarämbetet förklarar sig sålunda dela den i promemorian uttalade åsikten att lagrådets personella resurser måste förstärkas så att lagrådet under perioder, då ar­

Kimgl. Maj.ts proposition nr 1-iO år 196i 69

betsbördan är särskilt stor, får möjlighet att arbeta på två avdelningar. Forvaltningsdomstolskommittén vill för sin del ej heller ifrågasätta behovet av att låta lagrådet under vissa tider arbeta på avdelningar. Justitiekanslersämbetet ifrågasätter om icke spörsmålet om lagrådets sammansättning och tjänstgöring borde prövas i anslutning till författningsutredningens förslag om utvidgning av laggranskningsområdet. Vad i promemorian redovisas angående den under senare år alltmer ökade arbetsbördan i lagrådet och de stora och betydelsefulla lagförslag, som under de närmaste åren vantas bil remitterade till lagrådet, ger dock enligt ämbetets mening vid handen, att eftersläpning i laggranskningen svårligen kan undvikas, om icke lagrådet så snart som möjligt ges ökad kapacitet. Högsta domstolens ledamöter (majoriteten) bekräftar det befogade i promemorians uttalande att arbetsläget i lagrådet hittills i stort sett kunnat bemästras, så att någon nämnvärd eftersläpning i lagstiftningsarbetet icke behövt inträffa. I yttrandet understrvkes härvid att lagrådsgranskningen ej sällan gällt mycket omfattande lagverk, under de senaste decennierna bl. a. förslag till rättegångsbalk, partiella strafflagsändringar, ärvdabalk och brottsbalk. Mot denna bakgrund kan det enligt dessa ledamöter ifrågasättas, huruvida vunna erfarenheter helt allmänt ger tillräckligt stöd för antagande att arbetsläget i lagrådet numera blivit sådant att, om lagstiftningsärendenas omfattning ytterligare ökades, stockning uppkommer i laggranskningsarbetet. Emellertid anser dessa ledamöter det icke kunna bestridas att, om exceptionellt vidlyftiga och svårbedömda lagförslag förelägges lagrådet samtidigt som antalet ärenden i övrigt icke nedgår, påfrestningen med nuvarande organisation kan komma att bli alltför stor. Så torde kunna bli fallet, när förslag till ny jordabalk och till ny jorddelningslagstiftning, eventuellt förslag till ny regeringsform, skall granskas. Eu reform i syfte att tidvis underlätta granskningsarbetets fortgång framstår därför såsom påkallad. Tanken att åvägabringa förstärkningen i den formen att lagråd e t bered e s möjlighet att arbeta på två avdelningar har i princip godtagits i samtliga remissyttranden. Enligt vad justitiekanslersämbetet framhåller torde en mera väsentlig ökning av lagrådets kapacitet kunna ske endast genom alt lagrådets personella resurser förstärkes så att, nar arbetsbelastningen är särskilt stor, eu dubblering av lagrådet och därmed eu samtidig granskning av skilda lagärenden blir möjlig. Vid övervägande av de organisationsfrågor, som med denna utgångspunkt inställer sig, vill ämbetet till eu början instämma i promemorians uttalande, att lagrådet i vart fall till större delen bör bestå av ledamöter i högsta domstolen och i regeringsrätten. Den erfarenhet från dömandet i högsta instans, som på sa satt tillföres lagrådet, anses vara av betydande värde för laggranskningsarbetet, liksom för övrigt kontakten med lagstiftningsarbetet är värdetull för vederbörande domare i deras dömande verksamhet. Vid de överväganden, som tidigare förekommit angående laggranskningens organisation, torde icke heller

70 K ungt. Mcij. ts proposition nr 1 'i0 år 1961

någon tvekan ha rätt om värdet av eu dylik växeltjänstgöring. Frågan har i stället framför allt gällt hur man skall kunna anordna en växeltjänstgöring utan att domstolsarbetet störes till men för rättskipningen. Detta syfte anser ämbetet icke kunna nås, om ej domare från de båda högsta instanserna tages i anspråk för lagrådstjänstgöringen inom ramen för en mera fast organisation. Med hänsyn härtill finner ämbetet ingen annan lämplig utväg stå till buds än att möjlighet öppnas att inrätta ytterligare ett lagråd, vars ledamöter vid laggranskningen helt frigöres från den dömande verksamheten. Mot det från denna utgångspunkt i promemorian framlagda förslaget — nämligen att lagrådet skall bestå av en ordinarie och en extra avdelning, vilken senare träder i tjänstgöring då Kungl. Maj :t så förordnar - har ämbetet sålunda i princip intet att invända. Ämbetet utgår därvid från att såvitt nu kan bedömas något permanent behov av två lagrådsavdelningar icke föreligger och att den extra lagrådsavdelningen inkallas endast då så befinnes nödvändigt. Högsta domstolens ledamöter (majoriteten) framhåller, att det för granskningsarbetet i lagrådet är av värde att arbetet, under den tvåårsperiod för vilken lagrådet utses, får fortgå kontinuerligt. En sammanhängande tjänstgöring är ägnad att öka förtrogenheten med granskningsarbetet, vilket är av helt annan art än den dömande verksamheten; en ofta förekommande växling mellan uppgifterna är icke till fördel för någondera av dem. Ett förordnande att lagrådet skall arbeta på avdelningar får, hur än reglerna om domstolens och lagrådets sammansättning och tjänstgöring utformas, för domstolen verkningar som icke framstår såsom önskvärda i och för sig. Av nu antydda skäl anser sig ledamöterna böra starkt understryka vikten av att möjligheten till dubblering av lagrådet utnyttjas synnerligen sparsamt. Förutsättning bör vara att granskningen av lagförslag, som är så angelägna att de icke anses tåla uppskov, skulle bli övermäktig för en enda lagrådsavdelning. Ett system, enligt vilket lagrådet regelbundet dubbleras på höstarna, medan kanske på vårarna icke ens eu lagrådsavdelning skulle ha fullt arbete, bör undvikas. Riktmärket för en reform bör vara, att dubblering av lagrådet blir en undantagsföreteelse, avsedd endast för perioder av hittills knappast känd lagstiftningsaktivitet. Denna avsikt med reformen bör komma till uttryck i lagtexten. Flera av regeringsrättens ledamöter understryker betydelsen av att laggranskningen verkställes av personer med stor förtrogenhet med och vid överblick över rättssystemet, eu ordning som det enligt dessa ledamöter föreligger goda skäl att bibehålla. Vad särskilt angår grundsatsen att icke blott högsta domstolen utan även regeringsrätten skall vara representerad i granskningsorganet, torde med hänsyn till det administrativa förfarandets alltmer ökade betydelse skälen för regeringsrättens medverkan vid laggranskningen numera vara än starkare än förr. Behovet av sådan medverkan skulle tydligen ytterligare växa, om laggranskningen i enlighet med författningsutredningens förslag utökas till att omfatta nya centrala avsnitt

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b 71 av för valt ningslagstiftningen, nämligen kommunallagar och viktigare skattelagar. Vad angår frågan hur en lagrådsavdelning bor vara sammansatt, har olika meningar kommit till uttryck. Det i promemorian framlagda förslaget att varje lagrådsavdelning skall bestå av två justitieråd och ett regeringsråd, har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av fyra av högsta domstolens ledamöter, regeringsrättens ledamöter (majoriteten), riksåklagarämbetet, förvaltningsdomstolskommittén (majoriteten) samt Sveriges advokatsamfund. Ifrågavarande fyra ledamöter av högsta domstolen har beträffande lagrådets organisation funnit bedömandet av förslaget främst böra ske med beaktande av de verkningar som olika alternativ erhåller för högsta domstolens egentliga uppgift, som är rättskipningen. Enligt dessa ledamöter är det av flera uppenbara skäl icke lämpligt att antalet ledamöter i de högsta instanserna är stort. Eu ytterligare ökning av ledamotsantalet i högsta domstolen bör därför icke ske. Tvärtom är det angeläget att sådana ändringar vidtages i fråga om fullföljdsrätten och den prövning, rättegångsmålen skall erhålla i högsta domstolen, att det nuvarande antalet kan icke oväsentligt nedbringas. Vad lagrådets sammansättning angår delar de fyra ledamöterna visserligen den åsikten, att eu minskning a^ antalet ledamöter i lagrådet helst icke borde ske. Nackdelarna med den föreslagna minskningen av antalet justitieråd från tre till två synes dem dock icke vara av så allvarlig natur, att förslaget därom icke kan godtagas. Tanken att såsom ledamot i lagrådet utnyttja även kvalificerade personer utanför högsta domstolen och regeringsrätten bör icke helt avvisas. Väl lärer det vara praktiskt sett uteslutet att, såsom ersättning för en minskning av antalet justitieråd från tre till två, stadga att dylik fjärde ledamot alltid skall finnas. Däremot synes det ej vara hinder att ernå en förstärkning av lagrådet medelst den i förslaget bibehållna möjligheten för Kungl. Maj :t att för visst eller vissa ärenden utse en extra ledamot. Hittills har detta skett allenast i ett fåtal fall i början av lagrådets tillvaro, varvid som ledamot inträdde person med särskild fackkunskap i det ämne som var under behandling. Utnyttjas möjligheten ottare och även med anlitande av person med framstående allmän juridisk förmåga, skulle detta i viss mån motverka av minskningen befarade olagenheter. Om lagrådet förses med kompetent sekreterare, skulle även detta i sin mån lindra olägenheterna. Om antalet i lagrådet tjänstgörande justitieråd blir två, anses i yttrandet en ökning av antalet ledamöter i högsta domstolen bli onödig. Under tid då lagrådet icke arbetar på två avdelningar, vilket antages bli det normala, skulle det i promemorian framlagda förslaget medföra att antalet dömande ledamöter ökar med eu jämfört med vad nu gäller. Den minskning med en ledamot, som undantagsvis skulle förekomma när lagrådet dubbleras, torde enligt ifrågavarande fyra leda-

'2 Kungl. Maj.ts proposition nr UO år 1964 möter knappast i längden behöva leda till ökning av arbetsbalansen. Skulle det visa sig, att behov av dubblering blir långvarigt och samtidigt målbalansen i domstolen ökar, bör frågan om förstärkning av domstolen upptagas till förnyad prövning. Regeringsrättens ledamöter (majoriteten) menar, att förslaget att minska antalet ledamöter per granskningsenhet kan inge vissa betänkligheter särskilt i dagens läge, då lagstiftningsarbetet väntas få exceptionellt stor omfattning. De skäl för att trots detta minska ledamotsantalet, som i promemorian anförts, är emellertid uppenbarligen värda beaktande. En minskning av högsta domstolens representation torde därför trots de antydda betänkligheterna få godtagas. För regeringsrättens vidkommande torde det med hänsyn till arbetsbelastningen vara helt uteslutet att under nuvarande förhållanden utan motsvarande ökning av ledamotsantalet avstå ytterligare en ledamot till lagrådet. Och då regeringsrättsledamöternas medverkan vid laggranskningen icke lärer böra minskas, synes en ofrånkomlig följd av inrättandet av två lagrådsavdelningar bli att antalet regeringsråd på föreslaget sätt okas till 17. — Vad angår den i promemorian diskuterade tanken att lagrådet under tider, då behov av dubblering icke föreligger, skulle ha en i jämförelse med nuvarande förhållanden oförändrad sammansättning men att, då granskning skall försiggå på två avdelningar, var och en av dessa skulle vara sammansatt av två justitieråd, ett regeringsråd och en tjarde ledamot, som skulle utses av Kungl. Maj :t utanför kretsen av ue i de båda högsta rättskipningsorganen tjänstgörande domarna, finnes goda skäl att såsom ock skett i promemorian ställa sig avvisande till en dylik anordning. Sålunda måste det anses betänkligt att godtaga en organisation, enligt vilken den ordinarie lagrådsavdelningens sammansättning icke skulle vara fast utan förändras, så snart en extra avdelning behöver träda i funktion. Det kan knappast heller påräknas att man alltid skulle ha tillgång till tillräckligt kvalificerade personer för uppdragen att som tjarde ledamot deltaga i laggranskningen. Tanken att i särskilda fall i lagrådsarbetet utnyttja även annan sakkunskap än den som representeras av justitieråden och regeringsråden bör emellertid fördenskull icke avvisas. Den möjlighet härtill, som regeringsformen för närvarande erbjuder, bör därför bibehållas. Ett regeringsråd har i särskilt yttrande utvecklat skälen för sin tillstyrkan av förslaget. Han framhåller, att förslaget beaktar vikten av att granskningen liksom hittills utföres av domare i högsta instans, att därvid ej blott högsta domstolen utan även regeringsrätten är representerad, att granskmngen ej minskar dessa båda instansers kapacitet inom deras dömande \erksamhet samt att, där lagrådet arbetar på avdelningar, ärendenas fördelning mellan dessa skall ankomma på lagrådet självt. Välbetänkt lärer ock vara att förslaget icke vare sig utvidgar eller inskränker nuvarande möjlighet att förordna annan än justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b 73

såsom ledamot av lagrådet samt att, då någon utom kretsen av högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter tillkallas, detta sker icke för att ersätta dem utan som en lagrådets förstärkning med speciell sakkunskap, när ärendet är av särskild teknisk natur. Vissa intressen måste tydligen för förslagets syfte offras. Dessa är dels att, i enlighet med vad vid lagrådets tillskapande ursprungligen var tänkt, granskningen utföres av tre domare i stället för, såsom nu är fallet, fyra — en ändring som icke torde medföra betydande olägenhet — dels ock att justitierådens antal ökas från 24 till 25 och regeringsrådens från 16 till 17. Varje ökning av dessa instansers ledamotsantal är visserligen betänklig, mindre av statsfinansiella skäl än med hänsyn till kravet å högsta instansens kvalitet och å enhetlighet i rättstillämpningen. Men att den föreslagna ökningen av regeringsrådens antal är en nödvändig betingelse för att regeringsrätten skulle kunna avstå två ledamöter åt gången för lagrådsarbetet synes otvivelaktigt.

Riksåklagarämbetet understryker att reformen icke bör få medföra att personalstyrkan för den dömande verksamheten i högsta domstolen och regeringsrätten minskas. Med hänsyn till lagrådets betydelsefulla uppgifter är det enligt ämbetet å andra sidan uppenbarligen av stor vikt, att en reform icke medför någon försvagning av lagrådets allsidighet och auktoritet. Ur denna synpunkt vore det i och för sig önskvärt, om varje lagrådsavdelning kunde erhålla samma sammansättning som det nuvarande lagrådet. Härför skulle emellertid krävas, att justitierådens antal ökades från tjugufyra till tjugusju. En så stor ökning av justitierådens antal måste ur olika synpunkter vara ägnad att inge allvarliga betänkligheter. Andra utvägar bör därför sökas. Vad först angår den i promemorian diskuterade men avvisade lösningen, enligt vilken såväl den ordinarie som den extra avdelningen besättes med två justitieråd och ett regeringsråd samt en av Kungl. Maj :t utsedd ledamot, skulle därmed vinnas, att varje på lagrådet ankommande ärende fortfarande skulle komma att handläggas av fyra ledamöter. Enligt ämbetet synes det också i och för sig kunna vara av värde att vid granskning av mera omfattande lagförslag ha tillgång till ledamöter med speciell sakkunskap inom det aktuella rättsområdet. Även om sålunda flera skäl kan anföras till stöd för en sådan lösning, finner ämbetet emellertid med hänsyn till rekryteringssvårigheterna och i övrigt på i promemorian anförda skäl att denna väg icke är framkomlig. Den i promemorian föreslagna minskningen av antalet ledamöter i lagrådet ger å andra sidan anledning till tvekan. De förbättringar och förstärkningar, som skett i fråga om departementens lagstiftningsexpertis, är dock enligt ämbetets mening ägnade att minska betänkligheterna. Ämbetet anser sig med hänsyn härtill och till den kvarstående möjligheten att i visst ärende förstärka lagrådet med en fjärde ledamot kunna tillstyrka, att lagrådet erhåller den sammansättning som föreslagits i promemorian. Ämbetet tillägger, att en fjärde ledamot utanför

3j Bihang till riksdagens protokoll 196b. 1 samt. Nr 140

74 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

högsta domstolen och regeringsrätten som regel bör utses för behandling av omfattande och betydelsefulla lagförslag.

Förvaltningsdomstolskommittén (majoriteten) vill icke motsätta sig, att antalet justitieråd per lagrådsavdelning nedsättes från tre till två. Enligt kommitténs mening är det emellertid icke utan olägenheter, att de deltagande granskarna på så sätt blir färre. Då de lagkomplex, som under de närmaste åren väntas bli remitterade till lagrådet, lärer bli osedvanligt stora och svårbedömda, anser sig kommittén böra understryka, att det finnes anledning att utnyttja möjligheten att förstärka avdelningarna med en ledamot, hämtad utanför de högsta domstolsinstanserna. Svårigheterna att förvärva välkvalificerade utomstående krafter bör enligt kommittén ej överskattas; såväl bland pensionerade justitie- och regeringsråd som bland ännu i aktiv tjänst varande jurister med lagstiftningserfarenhet — vetenskapsmän eller andra — torde man kunna finna lämpliga sådana. Om man för längre tid vill taga i anspråk en utifrån hämtad ledamot, t. ex. en underrättsdomare eller juris professor, är det icke lämpligt att bibehålla den nu i § 21 regeringsformen förekommande begränsningen att vederbörande skall utses »för visst ärende». Lagrådet får ofta avbryta granskningen av ett större lagkomplex för att genomgå andra mera brådskande remisser. Då de utomstående deltagarna bör vara jämnt sysselsatta och intaga samma ställning som övriga ledamöter skulle det vara föga lyckligt, om de skulle nödgas avträda vid behandlingen av dessa remisser, låt vara att de till äventyrs utsetts särskilt med tanke på ett visst större lagkomplex. Kommittén föreslår därför att författningstexten i § 21 regeringsformen jämkas.

Ett regeringsråd, som godtager att lagrådsgranskningen utföres av tre ledamöter, framkastar tanken på att till lagrådet knyta inalles tre justitieråd och tre regeringsråd och låta sammansättningen växla beroende på ledamöternas inriktning och ärendenas beskaffenhet, så att en lagrådsavdelning i somliga fall kom att bestå av två justitieråd och ett regeringsråd och i andra fall av två regeringsråd och ett justitieråd. I själva idén med ett enda lagråd, arbetande på avdelningar, måste anses ligga, att lagrådsledamöterna i sin tjänstgöring växlar mellan avdelningarna. En dylik anordning skulle möjliggöra ett föregripande av författningsutredningens förslag, enligt vilket icke blott grundlag utan även en stor del av förvaltningslagstiftningen skall falla under lagrådets granskning. Regeringsrättens övriga ledamöter anser sig däremot böra icke minst av praktiska skäl acceptera förslaget att var och en av lagrådets avdelningar skall få ställning som självständig enhet med från början bestämd personalsammansättning och att någon cirkulation av lagrådsledamöterna mellan avdelningarna icke skall förekomma.

En reform, som innebär att tre justitieråd och ett regeringsråd tjänstgör såsom ordinarie ledamöter på varje lagrådsavdelning, förordas av elva av högsta domstolens ledamöter. Dessa an­

Kiingl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964 75

ser förslaget att minska antalet ordinarie ledamöter från fyra till tre sålunda, att jämte ett regeringsråd endast två justitieråd skall deltaga i handläggningen, väcka allvarliga betänkligheter. Erfarenheten torde ha visat att den organisation, som konstitutionsutskottet i sitt utlåtande över 1908 års proposition förordade och som bibehållits alltsedan lagrådet inrättades, varit ändamålsenlig och effektiv. Det synes icke vara tillrådligt att organisationen ändras. Särskilt opåkallad synes ändringen vara om man utgår från att lagrådet allenast undantagsvis skall arbeta på avdelningar. Men icke heller för de perioder då två avdelningar är i verksamhet bör en minskning av antalet ordinarie ledamöter ske. Det ligger i sakens natur att domstolens ledamöter har olika erfarenheter och speciella kunskaper på skilda områden, liksom att de har olika fallenhet för och vana vid lagstiftningsarbete. En minskning av antalet ledamöter i lagrådet skulle därför menligt inverka på granskningens allsidighet. Vidare skulle säkerligen lagrådets auktoritet minskas om antalet ordinarie ledamöter nedgår, framför allt i fall då särskild mening uttalas av en ledamot. Tvärtemot vad i tidigare sammanhang hävdats torde också en minskning av ledamotsantalet föranleda, att ett granskningsärende tager längre tid i anspråk, vilket i någon män kan medföra ökat behov av dubblering. Till tanken på att rekrytera den fjärde ledamoten utanför kretsen av tjänstgörande justitieråd och regeringsråd ställer sig dessa ledamöter avvisande. En sådan ordning skulle med säkerhet vara svår att praktiskt genomföra och därtill komma att rubba lagrådets nuvarande karaktär av en representation för rikets båda högsta rättskipningsorgan. Godtages den i yttrandet förordade ståndpunkten, att lagrådsavdelning bör bestå av tre justitieråd och ett regeringsråd blir följden att under tid, då lagrådet arbetar på två avdelningar, sex av högsta domstolens ledamöter kommer att tagas i anspråk för laggranskningen. Om antalet ledamöter i domstolen förblev vid det nuvarande, skulle under sådan tid för den dömande verksamheten återstå endast aderton mot nu tjuguen ledamöter och antalet dömande ledamöter på varje avdelning bli sex i stället för sju. Visserligen kan tidvis inträffa, att arbetsbalansen i domstolen icke är större än att en dylik sammansättning kan vara tillfyllest. Självfallet måste emellertid förändringen vara ägnad att i det långa loppet leda till en viss ökning av arbetsbalansen, och stiger antalet mer komplicerade mål och mål vari huvudförhandling pågår längre tid, kan utvecklingen leda till en avsevärd försening av rättskipningen i högsta domstolen. Hänsyn måste i detta sammanhang också tagas till att ledamöter kan drabbas av sjukdom som icke är kortvarig. Med hänsyn härtill torde det få anses uteslutet att låta nuvarande bestämmelser angående ledamotsantalet i högsta domstolen förbli oförändrade i händelse sex ledamöter skall tjänstgöra i lagrådet. Av uppenbara skäl är en ökning av antalet ledamöter i högsta instansen i och för sig icke önskvärd. Med beaktande härav och av att arbetsbalansen i domstolen växlar synes ändringen beträffande antalet ledamöter icke böra genomföras på det sätt, alt antalet

76 Kungl. Maj:ts proposition nr 1\0 år 196b

utan vidare höjes från tjugufyra till tjugusju. I stället bör ändringen ske så, att möjlighet öppnas att, när det finnes erforderligt med anledning av att lagrådet skall arbeta på två avdelningar, öka antalet justitieråd med högst tre. Ett förordnande om lagrådets dubblering skulle alltså ej automatiskt medföra en ökning av antalet justitieråd utan det skulle ankomma på Kungl. Maj :t att, i samråd med domstolen och med hänsyn till arbetsläget i domstolen vid den aktuella tidpunkten, avgöra huruvida antalet ledamöter bör ökas med en, två eller möjligen tre. Likaledes skulle bero av dylik prövning huruvida, när ledamotsantalet överstigit tjugufyra, efterträdare erfordras till ledamot som avgår.

I vissa yttranden förordas att lagrådsavdelning skall bestå av fyra ledamöter, av vilka en kan utses utanför kretsen av tjänstgörande justitieråd och regeringsråd. För en sådan lösning uttalar sig åtta av högsta domstolens ledamöter och en av förvaltningsdomstolskommitténs ledamöter. Även justitiekanslersämbetet förordar närmast en reform av i huvudsak denna innebörd.

Nyssnämnda åtta ledamöter av högsta domstolen anser för sin del att en minskning av antalet ordinarie lagrådsledamöter från fyra till tre väcker allvarliga betänkligheter. Den hittillsvarande organisationen av lagrådet bär visat sig vara ändamålsenlig och effektiv. Det framlagda ändringsförslaget har aktualiserats uteslutande av behovet att möjliggöra inrättandet av en extra lagrådsavdelning, samtidigt som man eftersträvat att undvika ökning av antalet ledamöter i högsta domstolen. Visserligen är en ökning av antalet ledamöter i högsta domstolen i och för sig icke lämplig, men i den föreliggande situationen torde denna synpunkt ej böra väga tyngre än önskemålet att på bästa sätt tillgodose det betydelsefulla laggranskningsarbetet. Med utgångspunkt från att lagrådet skulle behöva arbeta på avdelningar endast i begränsad utsträckning, vilket förmodas bli fallet om det nuvarande ledamotsantalet bibehålies, förordas att Kungl. Maj :t erhåller befogenhet att förordna person med domarkompetens och framstående allmän juridisk förmåga, utanför högsta domstolen och regeringsrätten, att inträda såsom ledamot i stället för ett av de tre justitieråden, antingen på den ordinarie eller den extra avdelningen av lagrådet eller på båda avdelningarna. Såsom kandidater till sådant uppdrag nämnes domare i första eller andra instans, förutvarande domare samt personer knutna till universitet och handelshögskolor. Svårigheter att finna kvalificerad person, som kan och vill åtaga sig ifrågavarande uppdrag, kan sannolikt stundom yppa sig men dessa bör icke överskattas. Vad angår ledamotsantalet i högsta domstolen påpekas i yttrandet, att systemet med dubbla lagrådsavdelningar i promemorian förutsatts icke skola få permanent karaktär. Redan på grund härav bör, oavsett hur spörsmålet om ledamotsantalet i lagrådet löses, någon stadigvarande ökning av antalet justitieråd ej ifrågakomma. En provisorisk ökning är med hänsyn till den för närvarande föreliggande arbetsbalansen

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b 77

och måltillströmningen ej heller påkallad, om för laggranskningen tages i anspråk ytterligare allenast ett justitieråd. Om vid en dubblering, som icke beräknas bli helt kortvarig, någon person utanför högsta domstolen och regeringsrätten icke skulle stå till buds för förordnande såsom ordinarie ledamot i lagrådet, skulle laggranskningsarbetet komma att taga i anspråk ytterligare tre justitieråd utöver vad nu är fallet. Ett dylikt läge kan visserligen mera sällan antagas vara för handen, men då det inträffar kan uppenbarligen behov föreligga att tillfälligt öka antalet justitieråd. En dubblering av lagrådet bör alltså medföra, att Kungl. Maj:t skall äga bestämma, huruvida antalet ledamöter i högsta domstolen bör ökas med en eller två. I samband med ledamots avgång bör prövas, om antalet åter kan nedbringas. Högsta domstolens yttrande torde böra inhämtas, innan Kungl. Maj :t meddelar förordnande av ordinarie ledamot av lagrådet. Den i förslaget bibehållna bestämmelsen om möjlighet för Kungl. Maj:t att för visst ärende förordna en extra ledamot av lagrådet bör kvarstå, även om Kungl. Maj :t tillerkännes befogenhet att utse ordinarie ledamot av lagrådet.

Den ledamot av förvaltningsdomstolskommittén, som likaledes förordat att lagrådsavdelning skall bestå av fyra ledamöter, framhåller vikten av att stor omsorg nedlägges på laggranskningsarbetet. Därigenom kan sådana oklarheter i lagstiftningen i stor utsträckning undvikas, som eljest skulle kunna föra till tvister och föranleda rättsosäkerhet. Det måste därför vara god ekonomi att noggrant förbereda lagarnas utformning så att domstolar och andra myndigheter icke i ett senare skede belastas med onödigt arbete, förorsakat av brister i gällande lagar och författningar. I och med att lagstiftningen kommit att omfatta allt fler områden av samhällslivet, ställes ökade krav på laggranskningen i fråga om mångsidigheten hos dem som deltager i arbetet. Möjligheten att tillgodose dessa krav avhänger i avsevärd grad av antalet i granskningen medverkande. Det synes ologiskt, att det ökade trycket på lagrådsgranskningen, särskilt den omständigheten att stora och viktiga lagrådsremisser är att vänta, skall leda till en kvalitativ försvagning av granskningen. Å andra sidan är det nödvändigt att medlemsantalet i våra högsta domstolsinstanser begränsas. Uppenbarligen finns det emellertid andra vägar att nå en lösning än att, till fullföljande av en ålderdomlig svensk tradition, förbehålla laggranskningsuppgiften för medlemmar av våra högsta domstolsinstanser. Naturligen måste det utanför dessa finnas högt kvalificerade jurister väl ägnade alt medverka i laggranskningsarbete. Det första i promemorian redovisade lösningsalternativet, innebärande att lagrådet (lagrådsavdelning) skall bestå av fyra medlemmar, av vilka en kan väljas utanför de aktiva justitierådens och regeringsrådens krets, är med hänsyn härtill att föredraga.

Enligt jnstitiekanslcrsumbctets mening kan vägande invändningar riktas mot den föreslagna minskningen av antalet lagrådsledainöter från fyra till tre och den försvagning av lagrådet som följer därmed. Emellertid anser

78 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964

ämbetet det vara i hög grad angeläget, att antalet ledamöter i högsta domstolen icke ökas utöver det nuvarande. Ett bibehållande av det nuvarande antalet justitieråd i lagrådet kan vid en dubblering av lagrådet uppenbarligen icke komma i fråga utan att ytterligare justitierådsämbeten inrättas. Med hänsyn härtill synes det ämbetet ofrånkomligt att, när lagrådet arbetar på två avdelningar, antalet från högsta domstolen hämtade ledamöter minskas till inalles fyra. Ämbetet vill alltså icke motsätta sig förslaget, att i varje lagrådsavdelning skall ingå, jämte ett regeringsråd, två justitieråd. Den möjlighet att förordna ytterligare ledamot i lagrådet, som finnes i gällande lag och som föreslås bibehållen, får genom en sådan reform ökad betydelse, och möjligheten bör också utnyttjas, i synnerhet då det gäller större och mera komplicerade lagförslag, där behovet av en allsidig granskning gör sig särskilt starkt gällande. Något hinder mot att såsom extra ledamot förordna en erfaren och skicklig underrätts- eller hovrättsdomare, rättsvetenskapsman eller advokat bör icke föreligga, även om ifrågavarande föreskrift ursprungligen tillkommit för att lagrådet skulle kunna tillföras sakkunskap på visst specialområde. Ämbetet erinrar i fortsättningen om att i promemorian även diskuterats möjligheten att låta antalet justitieråd per laggranskningsenhet minska endast när lagrådet arbetar på avdelningar. De nackdelar som i promemorian anförts med ett sådant lösningsalternativ är enligt ämbetets mening icke av större tyngd och ämbetet vill för sin del närmast förorda att detta alternativ lägges till grund för lagstiftning. Om under vissa tider fyra justitieråd skall tjänstgöra i lagrådet, uppkommer frågan, huruvida så många ledamöter kan avvaras i den dömande verksamheten utan att det nuvarande antalet ledamöter i högsta domstolen utökas. Vid bedömande av denna fråga är att beakta att det vid den utredning om domstolarnas organisation, som för närvarande pågår genom domstolskommittén, torde komma att övervägas att ge högsta domstolen en mer utpräglad ställning av prejudikatinstans än för närvarande. Om en sådan reform genomföres — enligt ämbetets mening är det åtskilligt som talar härför —kan det förväntas, att arbetsbelastningen i högsta domstolen minskar. Om högsta domstolens hörande i nådeärenden, såsom föreslagits, ej skall vara obligatoriskt, kommer även härigenom arbetsbördan i domstolen att minska. Med hänsyn till det anförda och till angelägenheten av att icke öka högsta domstolens ledamotsantal avstyrkes promemorians förslag om sådan ökning. Däremot tillstyrker ämbetet en ökning av antalet regeringsråd till sjutton.

Frågan om en viss utvidgning av området för lagrådsgrans k ningen har behandlats i några remissyttranden. Två av regeringsrättens ledamöter förordar sålunda, att författningsutredningens tanke att jämväl grundlagsförslag skall granskas av lagrådet realiseras redan nu. Visserligen kan häremot invändas att det ännu är tämligen ovisst, om författningsutredningens förslag verkligen kommer att leda till lag­

Kungl. Maj:ts proposition nr IM år 1964 79

stiftning. Det oaktat anses det vara av stort värde att ändringar även i gällande grundlag för framtiden blir föremål för lagrådsgranskning. Frågan om grundlags hänförande till lagrådets obligatoriska laggranskningsområde torde icke vara av så komplicerad natur, att den icke kan behandlas redan nu. Den upprustning av lagrådet, som nu föreslås, medför att lagrådet utan svårighet kan åtaga sig den nya uppgiften. I dessa ledamöters yttranden uttalas därjämte sympatier för att författningsutredningens förslag till utvidgning av lagrådets granskningsområde även i andra delar genomföres.

Regeringsrättens övriga ledamöter anser, att en väsentlig ökning av laggranskningen till att omfatta nya avsnitt av den administrativa lagstiftningen icke bör ske utan att därvid ägnas nödig uppmärksamhet åt att åtgärden kan inverka på spörsmålet om lagrådets lämpliga sammansättning och därmed sammanhängande frågor. Några av dessa ledamöter påpekar särskilt, att det härvid kan bli fråga om att än mer vidga lagrådsorganisationen, eventuellt med en tredje avdelning, vilket skulle kräva ytterligare några justitie- och regeringsråd för laggranskningsarbetet. Samma uttalande gör förvaltningsdomstolskommittén.

I några yttranden har ifrågasatts att befria lagråd et från mindre väsentliga arbetsuppgifter. Tre av regeringsrättens ledamöter ävensom förvaltningsdomstolskommittén framför sålunda tanken på att man genom rationaliseringsåtgärder skulle kunna förkorta den tid under året, då den extra lagrådsavdelningen behöver tjänstgöra. Om ett lagförslag innehåller civil- eller kriminalrättsliga moment, synes enligt dessa remissorgan praxis som regel vara att hela lagen remitteras till lagrådet, även om huvudparten av densamma kanske avser organisations- och ordningsfrågor utan större intresse ur synpunkten av rättssäkerhet eller juridisk följdriktighet. I sådana fall kan övervägas att, såsom redan nu stundom sker, begränsa remissen till vissa avsnitt. Det synes vidare vara vanligt, att om en lag en gång underkastats lagrådsgranskning förslag om ändringar i densamma hänskjutes till lagrådet, även om ändringarna avser ur juridisk synpunkt oväsentliga ämnen. Också härutinnan förefaller en snävare praxis välmotiverad. Det har även förekommit, att lagrådet haft att granska ett betydande antal förslag till ändring i förut granskade lagar, där den enda nyheten avsett en väsentligen terminologisk anpassning på smärre punkter till ett förut antaget lagkomplex. Nödvändigheten av dylika remisser kan ifrågasättas. — Ytterligare en av regeringsrättens ledamöter har framfört besläktade tankegångar.

Å andra sidan har också kritiska synpunkter på en dylik ordning framförts. Ett regeringsråd framhåller sålunda, att någon sådan besparing av tid och arbete, att lagrådets uppdelning på två avdelningar skulle bli överflödig, icke kan väntas genom en dylik ordning. Även i övrigt skulle nog vinsten regelmässigt bli obetydlig. I den mån undantagen från gransk-

80 Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

ningsplikten skulle avse sådana bestämmelser i förslag till ny lag, vilka kan regleras i administrativa författningar, kan det vara lämpligt att i stället anlita den utvägen. I övrigt gäller säkerligen vad konstitutionsutskottet vid 1949 års riksdag anförde, nämligen att bestämmelserna i ett lagförslag i regel står i sådant inbördes sammanhang, att det ej är möjligt att från granskningen undantaga vissa detaljfrågor. Det är framför allt av vikt att frågan vad som obligatoriskt tillhör lagrådsgranskning och vad som blott kan efter gottfinnande hänskjutas till sådan granskning blir på så klart och oförtydbart sätt som möjligt bestämd i grundlagen. Den avsedda skillnaden mellan viktigare och mindre viktiga lagändringar lärer emellertid ej kunna på dylikt sätt uppdragas. Att i grundlagen lämna öppen frågan hur denna gräns skall dragas, skulle för visso vara äventyrligt och kunna i brådskande fall eller eljest fresta till missbruk. Enligt vad erfarenheten visat kan lagändringar, som till synes är av ringa räckvidd och betydelse, vid närmare skärskådan i lagrådet befinnas vara av helt annan innebörd, vare sig avsedd eller ej. I sådana fall är lagrådsgranskningen av alldeles särskild vikt.

Vid remissbehandlingen har även spörsmålet diskuterats att på annat sätt underlätta arbetet i lagrådet. Tre ledamöter av regeringsrätten samt förvaltningsdomstolskommittén understryker i sina yttranden att lagrådet för närvarande saknar annat arbetsbiträde än föredraganden. Lagrådets ledamöter får själva utföra ej blott konceptskrivning utan även erforderliga kompletterande undersökningar, tidsödande kollationering o. dyl. Det kan ifrågasättas om man icke skulle kunna underlätta lagrådets arbete genom att ställa en kvalificerad sekreterare till förfogande för biträdesuppgifter av olika slag. Härigenom skulle det, framhålles det, bli möjligt för de i lagrådet tjänstgörande justitie- och regeringsråden att koncentrera sig på det väsentliga bedömningsarbetet, och lagrådets allmänna kapacitet i viss mån stärkas. Flera av högsta domstolens ledamöter betonar likaledes att det för att underlätta arbetet i lagrådet och så långt möjligt undvika behovet av lagrådets dubblering skulle till synes vara till nytta om lagrådet erhölle en sekreterare, kompetent att bistå med visst skriv- och kontrollarbete, förande av rotlar, korrekturläsning m. m.

Frågan om lagtextens utformning beröres i några yttranden. Vad särskilt angår den förordade lydelsen av § 21 regeringsformen har regeringsrättens ledamöter uttalat, att förslaget att i vissa delar överflytta bestämmelserna om lagrådets sammansättning från grundlag till särskild lag icke synes ge anledning till saklig erinran. Ledamöterna förordar den formuleringen av regeln i § 21 regeringsformen, att lagrådet skall bestå av ledamöter av högsta domstolen och lagfarna ledamöter av regeringsrätten till det antal, som bestämmes i särskild, av Konungen och riksdagen jämlikt § 87 mom. 1 gemensamt beslutad lag. Att därutöver i lagtexten

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i 81

antyda, att lagrådslagen innehåller bestämmelser om hur många ledamöter som skall deltaga i ärendes behandling, synes ej erforderligt. En ledamot av förvaltningsdomstolskommittén, som förordat att lagrådsavdelning skall bestå av fyra ledamöter, anser däremot att själva grundlagsstadgandet bör upptaga huvudregeln om att fyra personer skall i lagrådet medverka i laggranskningsarbetet. Härvid åberopas som jämförelse reglerna i § 22 regeringsformen om domförheten i högsta domstolen och regeringsrätten.

Departementschefen. Då lagarna ständigt måste anpassas efter samhällsutvecklingens gång, är det naturligt, att senare tiders snabba samhällsutveckling också kommit att inverka på lagstiftningsarbetets omfattning och intensitet. Lagstiftningsärendena har sålunda ökat väsentligt i antal och på grund av den alltmera differentierade samhällsverksamheten ofta blivit mera omfattande och komplicerade än förut. Den ökade lagstiftningsaktiviteten har givetvis påverkat arbetsläget i lagrådet, som ju har att granska en stor del av lagförslagen. Hittills har visserligen laggranskningen, tidvis tack vare avsevärda arbetsinsatser från lagrådsledamöternas sida, kunnat i stort sett bemästras, så att någon nämnvärd eftersläpning i lagstiftningsarbetet icke behövt inträffa. Alla tecken tyder emellertid på att vi nu står inför en period med ytterligare stegrad lagstiftningsaktivitet. I departement och kommittéer pågår sålunda arbete på många betydande lagverk. Förslaget till jordabalk, som för närvarande beredes för lagrådsremiss inom justitiedepartementet, blir av allt att döma ett av de största lagverk, som i ett sammanhang remitterats till lagrådet, och rör i många stycken tämligen komplicerade ämnen. Fastighetsbildningskommittén har nyligen framlagt ett mycket omfattande betänkande med förslag till ny lagstiftning på fastighetsbildningens område och ett lika omfångsrikt betänkande med förslag till lagstiftning rörande förvaltningsförfarande! lärer inom kort komma att avges av besvärssakkunniga. Även dessa lagförslag, som för sitt förverkligande likaledes kräver lagrådsgranskning, rör i stor utsträckning en ganska svårbearbetad materia. Jämväl på många andra rättsområden, t. ex. äktenskapsrätten och utsökningsrätten, är det pågående reformarbetet så framskridet, alt nya lagförslag, som för sitt genomförande måste passera lagrådet, är att förvänta inom den närmaste framtiden. Det sagda må vara tillräckligt för att åskådliggöra att den väntade lagstiltningsaktiviteten inom lagrådets kompetensområde är sådan, att behov nu föreligger att genom personell förstärkning öka lagrådets arbetskapacitet. Härom har också i stort sett enighet rått under remissbehandlingen. Den av något remissorgan föreslagna åtgärden att befria lagrådet från skyldighet att granska vissa till dess kompetensområde nu hörande lagförslag, t. ex. förslag utan principiell innebörd eller av följdförfattnings natur, förutsätter en i praktiken ytterst

82 Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 1964

vansklig gränsdragning mellan lagstiftningsärenden av olika dignitet och skulle för övrigt knappast kunna i större mån förändra behovet av en organisatorisk reform av lagrådet. Däremot skulle förmodligen behovet av en sådan reform få andra proportioner och reformen måhända en annan inriktning, om lagrådets kompetensområde, såsom författningsutredningen föreslagit, väsentligt utökas. Jag är emellertid icke beredd att nu till bedömning upptaga detta förslag, vars remissbehandling ännu icke till fullo avslutats och som för övrigt lämpligen bör prövas i anslutning till en större författningsrevision, utan utgår i förevarande sammanhang från att lagrådets kompetensområde tills vidare skall vara oförändrat. Såsom föreslagits i departementspromemorian och allmänt godtagits under remissbehandlingen, bör en förstärkning av lagrådets arbetskapacitet ske i den formen, att lagrådet beredes möjlighet att vid behov arbeta på två avdelningar. Enligt § 21 regeringsformen skall såsom obligatoriska ledamöter av lagrådet tjänstgöra tre justitieråd och ett regeringsråd. Jämlikt bestämmelse i lagrådslagen skall dessa fyra ledamöter deltaga i alla på lagrådet ankommande ärenden. I tanke att motverka en alltför stor ökning av antalet domare i högsta instans har i promemorian föreslagits, att det obligatoriska antalet ledamöter per lagrådsavdelning reduceras till tre, av vilka två skall vara justitieråd och en regeringsråd. Emellertid har den nuvarande ordningen med fyra obligatoriska ledamöter visat sig både ändamålsenlig och effektiv. Redan med hänsyn härtill kan man hysa betänkligheter mot att reducera antalet granskande ledamöter och därigenom minska granskningens allsidighet och auktoritet. Dessa betänkligheter ökar givetvis i styrka, när man såsom nu är fallet står inför en period av ökad lagstiftningsaktivitet, under vilken ovanligt stora och komplicerade lagförslag väntas komma att remitteras till lagrådet. Jag vill med hänsyn härtill förorda, att antalet ledamöter, som obligatoriskt skall deltaga i ärendenas behandling, liksom hittills bestämmes till fyra. När det gäller lagrådsavdelnings sammansättning i övrigt, bör den vägledande principen alltjämt vara, att ledamöterna till övervägande del rekryteras från de båda högsta rättskipningsorganen. Såsom lagrådets kompetensområde nu är bestämt, torde det liksom hittills vara tillfyllest, att en av de fyra obligatoriska ledamöterna är regeringsråd. När lagrådet arbetar på avdelningar, kommer därigenom ett regeringsråd mer än för närvarande att tagas i anspråk för laggranskningsuppgifter. Då regeringsrätten med hänsyn till arbetsläget i domstolen svårligen kan undvara ytterligare en ledamot, måste antalet regeringsråd ökas från 16 till 17, åtminstone under tid lagrådet tjänstgör på avdelningar. Om övriga tre obligatoriska ledamöter, såsom nu är fallet, skall vara justitieråd, skulle detta medföra, att när lagrådet arbetar på avdelningar sex justitieråd mot nuvarande tre

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b 83

kominer att tagas i anspråk för laggranskande uppgifter. En så stor minskning av antalet dömande ledamöter i högsta domstolen skulle säkerligen i regel icke kunna ske utan att menligt inverka på rättskipningens snabbhet i högsta instans. En ökning av antalet justitieråd bör å andra sidan så långt möjligt förebyggas. Härom har allmän enighet rått bland remissorganen. Behovet av en sådan ökning skulle minska, om härför kvalificerad person utanför de aktiva justitierådens och regeringsrådens krets kunde tagas i anspråk för laggranskning i stället för något av justitieråden. Även utanför denna krets finnes nämligen personer, som är väl lämpade för en dylik uppgift. Jag tänker härvid exempelvis på förutvarande justitieråd och regeringsråd med obruten arbetskapacitet, erfarna och skickliga domare i första och andra instans samt framstående rättsvetenskapsmän och advokater. I huvudsaklig överensstämmelse med vad vissa av högsta|domstolens ledamöter i sitt remissvar förordat vill jag med hänsyn härtill föreslå, att lagrådsavdelning skall bestå av — förutom ett regeringsråd — tre justitieråd med möjlighet för Kungl. Maj :t att förordna en lagfaren, skicklig och oväldig person utanför de aktiva justitierådens och regeringsrådens krets att inträda såsom ledamot i stället för ett av justitieråden antingen på en eller på båda lagrådsavdelningarna. Härigenom bibehåller lagrådet i huvudsak sin karaktär av en representation för de båda högsta rättskipningsorganen samtidigt som medel skapas att motverka en icke önskvärd ökning av antalet domare i högsta instans. När lagrådet icke arbetar på avdelningar, lärer med denna ordning lagrådet liksom hittills mestadels komma att bestå av tre justitieråd och ett regeringsråd. Även då lagrådet tjänstgör på avdelningar, kommer varje laggranskande enhet att åtminstone till övervägande del bestå av representanter för de båda högsta rättskipningsorganen. Någon ökning av antalet justitieråd torde med hänsyn bl. a. till den lättnad i arbetsbördan, som den föreslagna omläggningen av nådeärendenas behandling kan väntas medföra för högsta domstolen, överhuvud icke vara behövlig, så länge icke flera än fyra justitieråd tages i anspråk för laggranskande uppgifter. Skulle — på grund av till äventyrs uppkommande svårigheter att till lagrådet knyta någon utomstående för uppgiften lämpad jurist eller eljest — flera än fyra justitieråd engageras i lagrådets verksamhet, torde det få bero på en prövning in concreto av arbetsläget i högsta domstolen, huruvida antalet justitieråd skall ökas till tjugofem eller tjugosex. Har sådan ökning skett, bör antalet justitieråd, i den mån så till följd av inträffade ledigheter kan ske, åter nedbringas, så snart förutsättningar för ökning icke längre föreligger, vare sig detta beror på att lagrådets tjänstgöring på avdelningar upphört eller att utomstående jurist sedermera förordnats att ersätta justitieråd såsom ledamot av lagrådet eller på att arbetsläget i högsta domstolen förbättrats. Den möjlighet, som nu finnes för Kungl. Maj:t att för visst ärende för­

84 Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

ordna en femte ledamot av lagrådet och som främst är avsedd att utnyttjas för att tillföra lagrådet sakkunskap på visst specialområde, torde även vid en omorganisation av lagrådet böra bibehållas. Grundläggande bestämmelser om lagrådet bör liksom hittills upptagas i g 21 regeringsformen. I enlighet med vad jag förut anfört torde paragrafen till en början böra upptaga föreskrifter om att såsom ledamöter av lagrådet skall tjänstgöra tre justitieråd och en av regeringsrättens lagfarna ledamöter, men att i stället för ett av justitieråden annan lagfaren, skicklig och oväldig person må enligt Kungl. Maj :ts förordnande tjänstgöra såsom ledamot av lagrådet. Den nu i lagrådslagen intagna bestämmelsen om vilka ledamöter som skall deltaga i ärendes behandling synes vara av den vikt, att den bör intagas i grundlag. Jag föreslår därför att i paragrafen införes stadgande om att nyssnämnda fyra ledamöter skall deltaga i behandlingen av alla på lagrådet ankommande ärenden. Föreskriften om möjlighet att för visst ärende utse en extra ledamot av lagrådet bör fortfarande ha sin plats i paragrafen. Skall lagrådet vara delat i avdelningar, bör vad i nu angivna regler sagts om lagrådet i stället gälla varje avdelning. Jag förförordar att grundlagsparagrafcn kompletteras med en bestämmelse härom. Liksom hittills bör paragrafen upptaga ett stadgande om att närmare bestämmelser om lagrådet meddelas i särskild, av Kungl. Maj :t och riksdagen jämlikt § 87 mom. 1 regeringsformen gemensamt beslutad lag. Med den lösning, som här förordats, torde något övergångsstadgande till grundlagsändringen icke vara erforderligt. Utöver ändringen av § 21 regeringsformen kräver den föreslagna reformen \issa ändringar av lagradslagen. I denna lag bör sålunda intagas föreskrifter om lagrådsarbetets organiserande på två avdelningar. Detta synes lämpligen kunna ske i huvudsaklig överensstämmelse med vad i promemorian förordats, nämligen genom ett stadgande av innebörd att lagrådet utgöres av en ordinarie och en extra avdelning, och att den senare endast skall tjänstgöra under tid som Kungl. Maj :t bestämmer. Då den extra avdelningen tjänstgör, torde de på lagrådet ankommande ärendena få fördelas mellan avdelningarna på sätt lagrådet bestämmer. Det bör åvila högsta domstolen och regeringsrätten att liksom hittills utse de domstolsledamöter, som skall tjänstgöra i lagrådet, samt att därvid ange vilken lagrådsavdelning de utsedda skall tillhöra. Har Kungl. Maj :t förordnat någon att i justitieråds ställe tjänstgöra på avdelning i lagrådet, torde det få ankomma på högsta domstolen att bestämma vilket justitieråd som skall ersättas av denne. Lagrådslagen synes böra upptaga bestämmelser i samtliga nu angivna hänseenden. Liksom hittills bör lagrådslagen innehålla regler om skyldighet för lagrådsledamot, som utsetts av högsta domstolen eller regeringsrätten, att tjänstgöra i den domstol han tillhör, när han icke tages i anspråk för laggranskningen. I de lagar som reglerar högsta domstolens och regeringsrättens sammansättning erfordras, på sätt jag

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964 85

tidigare antytt, ändringar rörande antalet justitieråd och regeringsråd. Därest förslaget till ändring av § 21 regeringsformen av riksdagen antages såsom vilande, torde förslag till erforderliga följdändringar få föreläggas den riksdag, som har att taga slutlig ställning till grundlagsändringen.

Den under remissbehandlingen väckta frågan om att tillföra lagrådet en sekreterare bör övervägas i lämpligt sammanhang.

4. Ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen

Nuvarande ordning. I § 35 regeringsformen anges, att vissa särskilt uppräknade befattningshavare innehar förtroendesysslor, varifrån Kungl. Maj :t må dem entlediga, när han prövar rikets tjänst det fordra. Uppräkningen omfattar, förutom statsråden, bl. a. cheferna för vissa centrala ämbetsverk, justitiekanslern, expeditionscheferna i statsdepartementen, överståthållaren och landshövdingarna, högre militära befattningshavare samt ämbetsoch tjänstemän inom utrikesförvaltningen. Bestämmelsen framstår som ett undantag från den i § 36 regeringsformen stadgade grundsatsen om statstjänstemäns oavsättlighet. Enligt denna paragraf kan de som bekläder domarämbeten samt alla andra ämbets- och tjänstemän än de i § 35 nämnda »icke, utan medelst rannsakning och dom, ifrån sina innehavande sysslor av Konungen avsättas, ej heller, utan efter egna ansökningar, till andra tjänster befordras eller flyttas». Regeringsformen känner sålunda endast två kategorier statstjänstemän, nämligen tjänstemän som i princip är oavsättliga och icke kan förflyttas samt innehavare av förtroendesysslor.

I § 35 regeringsformen har efter år 1809 företagits smärre ändringar för att bringa uppräkningen av förtroendeämbetsmän i bättre överensstämmelse med vissa inom statsförvaltningen företagna organisatoriska förändringar. Senast ändrades lagrummet 1876; fortfarande upptager det titlar och ämbeten, som försvunnit, varjämte det i fråga om nytillkomna ämbeten är omtvistat om de är hänförliga till förtroendesysslor eller ej. Däremot står § 36 orubbad kvar sedan regeringsformens tillkomst.

Uppfattningen har efter hand gjort sig gällande, att § 36 regeringsformen avser endast genom fullmakt tillsatta tjänster. Vid sidan av fullmakten har anställningsformerna konstitutorial och förordnande erhållit ökad utbredning. Innehavare av konstitutorial kan avsättas i administrativ väg för fel eller försummelse i tjänsten. Samma gäller beträffande sådan med förordnande tillsatt tjänsteman som är underkastad disciplinär bestraffning. Vad fullmaktshavarna beträffar har deras ställning genom bestämmelser i andra författningar än grundlag undergått förändring i olika hänseenden. Från mitten av 1800-talet har i avlöningsförfattningar införts alltmer skärpta bestämmelser om förflyltningsskyldighet. För flertalet tjänstemän gäller nu­

86 Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

mera de bestämmelser om förflyttningsskyldighet som upptagits i statens allmänna avlöningsreglemente. I nämnda reglemente stadgas, att innehavare av ordinarie tjänst, vilken tillsatts medelst fullmakt eller konstitutorial, är pliktig att låta förflytta sig till annan stationeringsort eller annan ordinarie tjänst vid det verk han tillhör liksom ock, där Kungl. Maj:t så prövar lämpligt, till ordinarie tjänst vid annat verk, å vilken reglementet är tillämpligt. För domare med undantag av vattenrättsingenjör gäller särskilda bestämmelser om förflyttningsskyldighet. Domare är sålunda förflyttningsskyldig endast till annan ordinarie domartjänst inom den lönegrad han tillhör och allenast under förutsättning att Kungl. Maj :t finner organisatoriska skäl påkalla förflyttningen. Även ordinarie beställningshavare vid försvaret är underkastade särskilda regler om förflyttningsskyldighet. Beträffande högre militära och civilmilitära beställningshavare ävensom vissa befattningshavare vid polis- och åklagarväsendet gäller därjämte, att de är pliktiga att avgå från tjänsten, om så befinnes påkallat med hänsyn till statens intressen. Även pensionsförfattningarnas föreskrifter om skyldighet för befattningshavare att vid viss ålder eller under vissa andra omständigheter frånträda tjänsteutövningen, ehuru med rätt till pension, har givit ett annat innehåll åt oavsättlighetsprincipen sådan den kommit till uttryck i regeringsformen.

Tidigare reformförslag. Under de senaste årtiondena har frågan om ändring av §§ 35 och 36 regeringsformen aktualiserats vid flera tillfällen.

På konstitutionsutskottets initiativ anhöll 1942 års riksdag i skrivelse till Kungl. Maj :t om utredning av frågan om revision av bestämmelserna. Utskottet hade i sitt av riksdagen godkända memorial (1942: 18) framhållit, att en betydande klyfta förelåg mellan å ena sidan grundlagens ifrågavarande bud och å andra sidan deras tillämpning genom vissa gällande författningar, som i viktiga delar var ett uttryck för det praktiska livets krav. Denna motsättning var ägnad att ingiva allvarliga betänkligheter. Förhållandena hade enligt utskottet numera utvecklat sig därhän, att denna skiljaktighet icke längre borde få bestå utan borde överbyggas genom en revision av § 36 och den i samband därmed stående § 35 regeringsformen. Å ena sidan borde, framhöll utskottet, härvid hänsyn tagas till att den allmänna princip, på vilken § 36 byggde, var av vital betydelse för rättskipningen och förvaltningen och därmed för hela vårt samhällsskick. Det var nämligen angeläget, att dessa funktioner handhades av personer, som efter bästa övertygelse fullgjorde sina värv utan att behöva frukta godtyckliga inskridanden från överordnade. Å andra sidan borde också beaktas statsmakternas behov av större rörelsefrihet på förevarande område än § 36 i sin nuvarande lydelse skänkte. Detta behov hade särskilt framträtt under de senaste årtiondena. Huru de nya grundlagsbuden i detalj skulle utfor­

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år WGi 87

mas kunde emellertid icke avgöras utan en allsidig utredning genom Kungl. Maj :ts försorg. Enligt sakens natur borde de emellertid icke göras alltför utförliga. Härav följde, att vid utredningen fråga torde uppstå om icke, i likhet med vad flerstädes i utlandet var fallet, närmare bestämmelser i ämnet lämpligen borde införas i särskild lagstiftning, som mera ingående reglerade statstjänstemännens rättigheter och skyldigheter.

År 1946 anhöll riksdagen ånyo om utredning av frågan om revision av omförmälda bestämmelser i regeringsformen. Spörsmålet hade vid detta tillfälle aktualiserats genom i kamrarna väckta motioner 1:192 och 11:335 med förslag till ny lydelse av § 36 regeringsformen och i anslutning därtill en beredskapslagstiftning, som medgav Kungl. Maj :t rätt att, då rikets tjänst eller den allmänna välfärden så fordrade, vid utomordentliga förhållanden tillfälligt skilja eller förflytta ämbets- och tjänstemän från deras sysslor. Konstitutionsutskottet framhöll i sitt utlåtande (1946: 16), att de skäl, som föranledde 1942 års riksdag att begära utredning om revision av §■§ 35 och 36 regeringsformen, alltjämt ägde giltighet och att de under de senaste åren i flera olika sammanhang gjort sig gällande. Vid en dylik revision borde, med principiellt vidhållande av den grundsats på vilken § 36 regeringsformen byggde, hänsyn tagas till statsmakternas behov av större rörelsefrihet på förevarande område än § 36 i sin nuvarande lydelse medgav. I utlåtandet, som i denna del godkändes endast av andra kammaren, anförde utskottet vidare:

Statsmakternas nyssnämnda rörelsefrihet bör sträcka sig så långt, att möjlighet finnes att, där ett allmänt intresse det påkallar, avskeda personer, som visat sig uppenbart olämpliga och för sin befattning icke skickade. Skäl av skilda slag kan ur det allmännas intresse motivera en befattningshavares skiljande från tjänsten. Enligt utskottets mening bör man av varje statstjänsteman kunna fordra, att han skall vara känd för »laglydnad och medborgarsinne», ett krav som i 1940 års hemvärnskungörelse uppställts för varje hemvärnsman och som sedan inarbetats i jämväl andra författningar på det militära området. Det synes utskottet angeläget, att statsmakterna, för alt vårt land vid krig eller krigsfara skall äga en fullt pålitlig ämbets- och tjänstemannakår, tillser att detta krav på laglydnad och medborgarsinne redan uppfylles under lugna, normala förhållanden och att grundlagen, eventuellt kompletterad av närmare bestämmelser i särskild lag, erhåller en sådan utformning att detta blir möjligt.

I motioner till 1948 års riksdag I: 106 och II: 176 hemställdes, att riksdagen måtte besluta att i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla om utredning och förslag beträffande revision av i §§ 35 och 36 regeringsformen stadgade grunder för statstjänstemännens rättsställning i samband med en allmän tjänstemannalagstiftning, omfattande jämväl de kommunalt anställda tjänstemännen. I sitt utlåtande (1948: 12) över de väckta motionerna anförde konstitutionsutskottet bl. a.:

88 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

Riksdagsskrivelserna från åren 1942 och 1946 hade ännu icke föranlett någon Kungl. Maj :ts åtgärd. De spörsmål, som berörs däri, är dock av den vikt, att en utredning därom utan dröjsmål bör komma till stånd. Erfarenheterna från de senare åren visade också, att frågan om statst jänstemännens rättsliga ställning gång efter annan och i skilda sannnahang aktualiserats. Sålunda framhöll vederbörande departementschef i proposition (nr 833) till 1946 års riksdag angående allmän lönereglering för befattningshavare i statens tjänst, att frågan om anställningsformerna för ordinarie tjänstemän borde övervägas först vid omförmälda av riksdagen begärda utredning. Vidare hade spörsmålet om entledigande av tjänstemän på grund av olämplighet, opålitlighet m. in. föranlett inrättande av avgångsstater för vissa befattningshavare vid försvaret samt polis- och åklagarväsendet år 1942 respektive år 1946. Med anledning av förslaget om avgångsstat för sistnämnda befattningshavare hade justitiekanslersämbetet uttalat den meningen, att ifrågavarande åtgärder borde anstå i avvaktan på den av riksdagen begärda utredningen rörande föreskrifterna i §§ 35 och 36 regeringsformen. Tillika hade frågan om möjlighet att entlediga vissa läkare och lärare från deras befattningar på grund av olämplighet diskuterats vid 1945 och 1946 års riksdagar. Härvid hade föreliggande spörsmål vidgats till att omfatta ej blott statliga tjänstemän utan även vissa kommunala befattningshavare. Vad sålunda förekommit var ägnat att understryka angelägenheten av att den av riksdagen begärda utredningen igångsattes. Utredningen borde också avse de kommunalt anställda tjänstemännens rättsställning såvitt angår frågan om deras entledigande på grund av illojalitet eller liknande skäl. Då utskottet emellertid förutsatte, att den av riksdagen redan tvenne gånger begärda utredningen komme till stånd vid sådan tidpunkt att resultatet därav kunde föreläggas riksdagen i god tid före utgången av nästa andrakammarperiod (d. v. s. före 1952 års utgång), ansåg sig utskottet sakna anledning att ånyo tillstyrka skrivelse till Kungl. Maj :t i samma ämne.

Under hänvisning till det anförda och då motionerna främst avsåg statstjänstemännens rättsliga ställning hemställde utskottet att motionerna icke måtte till någon riksdagens åtgärd föranleda. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan.

År 1959 begärde riksdagen åter utredning av frågan om revision av §§35 och 36 regeringsformen. I andra kammaren hade väckts motion nr 243 med förslag att frågan om anställningsformerna för de högre tjänstemännen hos de statliga tillsynsmyndigheterna — bank- och fondinspektionen, sparbanksinspektionen och försäkringsinspektionen — måtte bli föremål för utredning samt att utredningens resultat snarast förelädes riksdagen. Med förmälan att riksdagsskrivelserna från åren 1942 och 1946 överlämnats till pågående utredningar om statstjänstemännens förhandlingsrätt anförde konstitutionsutskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande (1959: 3), att det i motionen framlagda utredningsförslaget avsåg endast en del av det större frågekomplexet angående de offentliga tjänstemännens anställningsformer och rättsställning i allmänhet. Frågan om en revision av de bestämmelser härom, vilka återfanns i §§ 35 och 36 regeringsformen, borde snarast bli föremål för en allsidig och förutsättningslös utredning

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i 89

under beaktande av det allmänna intresset såväl av att bibehålla en självständig och oväldig tjänstemannakår som av att bereda statsmakterna en viss — alltefter tjänsternas beskaffenhet växlande — rörelsefrihet på förevarande område. Det kunde enligt utskottets mening å ena sidan icke ifrågakomma att till en ny författning överföra de ovannämnda föråldrade paragraferna i regeringsformen i oförändrat skick. Å andra sidan torde de allmänna principerna för statstjänstemännens rättsliga ställning alltjämt böra fastslås i grundlag, även om det efter utredning skulle befinnas lämpligt, att detaljerade bestämmelser i detta hänseende meddelades genom särskild, kompletterande lagstiftning. Det uppdrag, som givits 1956 års förhandlingsrättsutredning genom de ursprungliga direktiven samt genom överlämnandet av riksdagsskrivelserna 1942 och 1946, innebar att det i skrivelserna berörda problemet av utredningen väl kunde upptagas till prövning, men att någon skyldighet härutinnan icke förelåg. Det var därför antagligt, att denna utredning — i likhet med 1948 års förhandlingsrättskommitté — ej komme att granska nu föreliggande spörsmål i vidare omfattning än dess egentliga utredningsuppdrag gav anledning till. Ej heller författningsutredningens verksamhet var genom dess grundläggande direktiv inriktad på en närmare utredning av frågan om statstjänstemännens rättsställning. Utskottet fann det därför angeläget, att utredningen av spörsmålet om revision av de berörda paragraferna i regeringsformen i hela dess vidd anförtroddes antingen särskilt tillkallade sakkunniga eller — genom kompletterande direktiv — förhandlingsrättsutredningen eller författningsutredningen. Resultatet av den av riksdagen begärda utredningen borde kunna föreläggas riksdagen samtidigt med det förslag till en moderniserad författning, vartill författningsutredningens arbete kunde leda.

Författningsutredningen. Författningsutredningens förslag till ny regeringsform upptager bestämmelser om förtjänst och skicklighet som enda befordringsgrund och om svenskt medborgarskap som villkor för erhållande av vissa statliga tjänster (4 kap. 14 § första och andra styckena). Beträffande statstjänstemännens skyldigheter och rättigheter framhåller utredningen, att bestämmelser härom för närvarande är intagna i ett flertal författningar av olika rättslig valör. Denna ordning försvårar enligt utredningen översikten över detta betydelsefulla rättsområde och framstår i och för sig som mindre tillfredsställande. Utredningen framhåller vikten från allmän synpunkt av att statstjänstemän intager en även i förhållande till regeringen självständig ställning. Grundläggande bestämmelser om tjänstemännens skyldigheter och rättigheter bör givas i lag. I fråga om domare föreslår utredningen dock ett särskilt stadgande i grundlag om oavsättlighet. I övrigt synes enligt utredningen tillräckliga skäl icke föreligga att i grundlag upptaga bestämmelser av nyss angivet slag. Det måste anses tillfyllest att erforderliga stadganden införes i allmän lag. Utred­

90 Kungl. Mn j.ts proposition nr 110 år 196i

ningen förutsätter att i sådan lag intages motsvarighet till det i § 36 regeringsformen stadgade skyddet för vissa ordinarie tjänstemän. Däremot förordar utredningen, att den i § 35 regeringsformen angivna anställningsformen förtroendetjänst ej längre bibehålies. Utredningen framhåller vidare, att uttalandet om att grundläggande bestämmelser rörande statstjänstemännens rättsställning skall ges i lagform bör gälla oavsett i vilken utsträckning förhandlingsrätt införes för dessa tjänstemäns vidkommande. I den särskilda tjänstemannalagen bör däremot, understryker utredningen, icke regleras ämnen, som skulle kunna bli föremål för förhandling och överenskommelse. Bestämmelserna i §§ 35 och 36 bör icke upphävas förrän i samband med införandet av en särskild tjänstemannalag.

Förutom regler om tjänstetillsättning efter förtjänst och skicklighet och om svenskt medborgarskap som villkor för tillträde till vissa tjänster föreslår utredningen sålunda icke andra allmänna bestämmelser om statens tjänstemän än dels ett stadgande (4 kap. 14 § tredje stycket) att grundläggande bestämmelser om tjänstemans skyldigheter och rättigheter gives i lag och dels en bestämmelse (5 kap. 6 § andra stycket) om oavsättlighet för domare. Enligt den sistnämnda bestämmelsen må den som utnämnts till domartjänst ej avsättas från tjänsten annorledes än genom domstols dom. Han må ej heller utan eget medgivande förflyttas till annan tjänst; om det finnes erforderligt av organisatoriska skäl, må han dock förflyttas till annan jämställd domartjänst. Härjämte föreslås vissa övergångsbestämmelser, varigenom den i §§ 35 och 36 givna ordningen tills vidare bibehålies.

Beredningen inom civildepartementet. Som ett led i beredningen av frågan om de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt har efter det att författningsutredningen avlämnat sitt betänkande inom civildepartementet framlagts den av mig tidigare omnämnda departementspromemorian (SOU 1963: 51) med lagförslag i ämnet. Enligt dessa förslag får statens tjänstemän samma rätt som arbetstagare i enskild tjänst att genom sina organisationer förhandla om lön och övriga ekonomiska förmåner samt att träffa kollektivavtal. Vidare införes rätt att vidtaga arbetsinställelse i intressetvister. Promemorian innehåller förslag till lag om statens tjänstemän samt förslag till ändrad lydelse av §§35 och 36 regeringsformen. Förslaget till tjänstemannalag upptager sådana grundläggande bestämmelser om statstjänstemannen, som ansetts icke vara av beskaffenhet att tillhöra grundlag, bl. a. bestämmelser om tjänstetillsättning, tjänstemans åligganden, åtal och disciplinär bestraffning, anställnings upphörande samt tjänstemans ställning vid arbetskonflikter. Med avseende å frågan vilka bestämmelser som är av grundlags natur har författningsutredningens förslag följts. Beträffande innehållet i den föreslagna tjänstemannalagen må här nämnas, att enligt förslaget ingen tjänsteman skall kunna skiljas från

Kungl. Maj. ts proposition nr 110 år 196i 91

tjänsten annorledes än av allmän domstol efter åtal eller av Kungl. Maj :t eller myndighet med stöd av uttrycklig bestämmelse i lagen. Fullmaktshavares och konstituerades rättsställning regleras i huvudsaklig överensstämmelse med gällande rätt. Samma är förhållandet med tjänstemän, som förordnats för bestämd tid. Vad angår tjänstemän som förordnats tills vidare innebär förslaget att de kan uppsägas endast på objektivt godtagbart skäl och att uppsagd tjänsteman, om hans organisation önskar överläggning om uppsägningen, ej får skiljas från tjänsten, förrän överläggning ägt rum mellan den som verkställt uppsägningen och organisationen. Vidare innebär förslaget, att besvär över myndighets beslut om entledigande skall i sista instans prövas av regeringsrätten i stället för som nu vanligen sker av Kungl. Maj:t i statsrådet. Den föreslagna tjänstemannalagen innehåller icke något stadgande motsvarande § 35 regeringsformen. De syften detta stadgande fullföljer anses kunna tillgodoses genom att tjänsteman i förtroendeställning tillsättes med förordnande tills vidare. Tjänsteman vid utrikesförvaltningen, försvaret eller polisväsendet skall enligt förslaget vara skyldig att avgå från tjänsten och inträda i disponibilitet, om Kungl. Maj :t med hänsyn till rikets bästa så beslutar.

Enligt den i promemorian föreslagna ändringen av § 36 regeringsformen kommer den i grundlag stadgade oavsättligheten sålunda att avse endast domare; oavsättlighetens innebörd regleras i huvudsaklig överensstämmelse med författningsutredningens förslag. Beträffande övriga statstjänstemän stadgas i § 36 endast, att grundläggande bestämmelser gives i lag, stiftad i den ordning § 87 mom. 1 regeringsformen föreskriver. Förslaget om ändring av § 35 innebär, att detta stadgande kvarstår med giltighet endast beträffande statsrådets ledamöter; förslaget till tjänstemannalag avser icke statsråd. Vidare föreslås eu övergångsbestämmelse till § 35; enligt denna bestämmelse skall den som vid ikraftträdandet av grundlagsändringen innehar syssla, som i nämnda paragraf sägs, alltjämt vara underkastad stadgandet i dess hitintills gällande lydelse.

Remissyttrandena. Den i 4 kap. 14 § tredje stycket i författningsutredningens förslag till regeringsform upptagna föreskriften att grundläggande bestämmelser om tjänstemans skyldigheter och rättigheter gives i lag bär under remissbehandlingen berörts av i huvudsak följande instanser, nämligen högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter, riksåklagarämbetet, statsåklagare!! i Stockholm, åklagarmyndigheten i Göteborg, Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige, överbefälhavaren, socialstyrelsen, civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, statens utlänningskommission, utlänningsnämnden, vattenfallsstyrelsen, byggnadsstyrelsen, kammarkollegium, statskontoret, riksrevisionsverket, riksskattenämnden, kammarrätten, skolöverstyrelsen, översty­

92 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

relsen för yrkesutbildning, kanslern för rikets universitet, större akademiska konsistorierna i Uppsala, Lund, Göteborg och Stockholm, lärarkollegierna vid karolinska institutet, vid tandläkarhögskolan i Stockholm, vid tandläkarhögskolan i Malmö och vid handelshögskolan i Göteborg, humanistiska fakulteten i Uppsala och juridiska fakulteten i Lund, domänstyrelsen, lantbruksstyrelsen, statens jordbruksnämnd, kommerskollegium, överståthållarämbetet, samtliga länsstyrelser utom dem i Blekinge och Västmanlands län, samtliga domkapitel, arbetsmarknadsstyrelsen, besvärssakkunniga, 1961 års utredning om översyn av medborgarskapslagstiftningen, utlänningsutredningen, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontoret, Landsorganisationen i Sverige, Statstjänarkartellen, Sveriges akademikers centralorganisation, Tjänstemännens centralorganisation, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet, föreningen Sveriges häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdomare och föreningen Sveriges stadsfiskaler.

I det övervägande antalet yttranden (ett 80-tal) tillstyrkes eller lämnas utan erinran förslaget att nuvarande bestämmelser i § 36 regeringsformen om statstjänstemans oavsättlighet, såvitt gäller annan tjänsteman än domare, utgår ur grundlag och ersättes av bestämmelser i annan lag.

Författningsutredningens förslag i denna del lämnas sålunda uttryckligen utan erinran av bl. a. sex ledamöter av högsta domstolen, regeringsrättens flesta ledamöter (14 regeringsråd), Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige, överbefälhavaren, socialstyrelsen, vattenfallsstyrelsen, byggnadsstyrelsen, statskontoret, kammarrätten, riksrevisionsverket, skolöverstyrelsen, lantbruksstyrelsen, kommcrskollegium, samtliga länsstyrelser som uttalat sig i frågan utom länsstyrelserna i Jönköpings och Kronobergs län, arbetsmarknadsstyrelsen (majoriteten), Landsorganisationen, Statstjänarkartellen och Tjänstemännens cen tr alorgan isation.

Regeringsrättens flesta ledamöter anser förslagen icke föranleda erinran under de av utredningen angivna förutsättningarna, nämligen att i en särskild lag intages motsvarighet till det i § 36 regeringsformen stadgade skyddet för vissa ordinarie tjänstemän samt att bestämmelserna i §§ 35 och 36 regeringsformen icke upphör att gälla förrän i samband med införandet av den särskilda tjänstemannalagen.

Xågra remissmyndigheter understryker värdet av att grundläggande bestämmelser om statstjänstemännen meddelas i en särskild lag. Svea hovrätt framhåller, att det ter sig från alla synpunkter rationellt att i en särskild lag sammanföra de offentligrätlsligt reglerade delarna av anställningsförhållandet mellan staten och dess tjänstemän. På liknande sätt uttalar sig socialstyrelsen och länsstyrelsen i Stockholms län.

Kungl. Maj.ts proposition nr l W är 196t 93

Juridiska fakulteten i Lund säger sig ej vilja motsätta sig att bestämmelserna om förvaltningstjänstemäns oavsättlighet överflyttas till en tjänstemannalag, eftersom det visat sig att stadgandet i § 36 regeringsformen icke förmått hindra en begränsning i praxis av oavsättlighetsprincipens räckvidd.

Emellertid har också invändningar framställts mot ifrågavarande förslag, nämligen av högsta domstolens flesta ledamöter (18 justitieråd), två ledamöter av regeringsrätten, riksåklagarämbetet, större akademiska konsistoriet i Göteborg, lärarkollegiet vid karolinska institutet, överståtliållarämbetet, länsstyrelserna i Jönköpings och Kronobergs län, en ledamot av arbetsmarknadsstyrelsen, besvärssakkunniga, Sveriges akademikers centralorganisation och föreningen Sveriges stadsfiskaler.

De ledamöter av högsta domstolen som ställt sig kritiska till förslaget framhåller, att oavsättlighetsprincipen av ålder gällt även inom förvaltningen i Sverige. Värdet av denna princip ligger, påpekas det, däri att tjänstemannakåren blir självständig och oberoende av den politiska makten och dagens åsiktsströmningar. Den innebär härigenom en garanti för objektivitet och följdriktighet i förvaltningen, så att lika fall behandlas lika, och är sålunda ett led i strävandet att sörja för rättssäkerhet och oväld. Den bär genom tiderna varit av synnerlig betydelse och med säkerhet medfört avsevärda fördelar för samhället. Såsom innefattande ett viktigt led i regleringen av vårt samhällsskick har den fastslagits i grundlag. Det är synnerligen vanskligt att, innan frågan om statstjänstemännens anställningsförhållanden fått sin lösning, taga ståndpunkt till förslaget att ur grundlag utmönstra oavsättlighetsgrundsatsen för alla andra statstjänstemän än domare. Även om för flertalet statstjänstemän en ändring av anställningsvillkoren kommer till stånd i riktning mot en mer privaträttslig reglering, torde vissa icke oväsentliga moment som nu anses ingå i oavsättlighetsgrundsatsen dock komma att bestå. Ifrågavarande ledamöter av högsta domstolen anför vidare bl. a.:

I detta ämne liksom i flera andra måste frågan huruvida en princip skall grundlagfästas eller ej ses på lång sikt. Den bör icke avgöras endast mot bakgrunden av vår tids politiska förhållanden och dagens läge i fråga om organisationsväsen och arbetsmarknad. Värdet i ett grundlagsstadgande om tjänstemäns oavsättlighet visar sig främst i tider av oro och förändring. Vi anser, att frågan om statstjänstemännens rättsställning är av den vikt för vårt samhällsskick att oavsättlighetsgrundsatsen — även med den förändring av dess innebörd som i enlighet med vad förut antytts kan komma i fråga —• bör fastslås i grundlag. Tydligen kan det emellertid icke ifrågakomma att till en ny regeringsform överföra de nuvarande stadgandena i 36 § regeringsformen oförändrade. Dessa måste omarbetas ej endast med anledning av en eventuell ändring av tjänstemännens anställningsförhållanden utan även i anslutning till den utveckling som skett i övrigt, under beaktande av det allmänna intresset såväl av att bibehålla en självständig och oväldig tjänstemannakår som av att bereda staten till­

94 Kungl. Mu j.ts proposition nr 1 iO ar

börlig rörelsefrihet. Härvid bör till prövning upptagas bland annat frågan för vilka anställningsformer grundlagsskyddet skall gälla. Därest skyddet som hittills endast skall omfatta med fullmakt försedda domare och andra befattningshavare, torde i grundlags form böra angivas de huvudgrupper av tjänstemän som avses därmed. Närmare bestämmelser torde emellertid kunna givas i lag. I den mån oavsättlighet för tjänsteman stadgas i grundlagen, bör där upptagas förbud mot tvångsförflyttning annat än till jämställd eller högre tjänst med samma anställningsform som den ursprungliga tjänsten.

De båda ledamöter av regeringsrätten, som rest invändningar mot författningsutredningens ifrågavarande förslag, framhåller, att oavsättlighet visserligen icke kan medgivas alla statliga befattningshavare. Principen om statstjänstemäns oavsättlighet är dock av så stor betydelse att den bör komma till uttryck i grundlag. I grundlagen bör sålunda stadgas oavsättlighet för dem som erhållit kunglig fullmakt å sin tjänst, medan i vanlig lag bör bestämmas vilka befattningar som skall tillsättas med sådan fullmakt. Länsstyrelsen i Kronobergs län uttalar, att det för förvaltningstjänstemän, som utövar statlig myndighet, är av lika stor vikt som för domare att äga en självständig och oberoende ställning i förhållande till både Kungl. Maj :t och allmänheten. Enligt länsstyrelsens mening är det därför knappast motiverat att frångå den nuvarande principen att i grundlag upptaga de grundläggande bestämmelserna om skydd mot avsättning eller förflyttning för statstjänstemän i allmänhet. På liknande sätt uttalar sig besvärssakkunniga. De sakkunniga framhåller emellertid, att värdet av att i en allmän tjänstemannalag intages grundläggande regler om tjänstemännens rättigheter och skyldigheter icke kan skattas nog högt. Ett bekräftande i grundlag av att dessa frågor skall regleras i lag innebär enligt de sakkunniga en särskild garanti för ordningens bestånd. Sveriges akademikers centralorganisation avstyrker bestämt att det rättsläge ändras, som för närvarande råder enligt § 36 regeringsformen. Enligt organisationens mening bör i grundlag ingå en bestämmelse om oavsättlighet för i princip alla innehavare av ordinarie tjänster. Även föreningen Sveriges stadsfiskaler motsätter sig, att de grundläggande bestämmelserna om tjänstemännens oavsättlighet överflyttas från regeringsformen till en tjänstemannalag. Införes ministerstyrelse, som utredningen på goda grunder föreslår, torde betydelsen av att förutsättningarna för en självständig ämbetsutövning icke rubbas te sig än angelägnare. Den psykologiska effekten av att förvaltningstjänstemännens principiella oavsättlighet icke längre skulle garanteras i grundlag bör enligt föreningens mening icke underskattas.

Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller, att starka skäl kan anföras för att i grundlag bibehålla stadganden om oavsättlighet även för vissa förvaltningstjänstemän, och förordar att frågan härom blir föremål för fortsatt övervägande.

K ungt. Maj.ts proposition nr HO år 1961 95

Riksåklagarämbetet ifrågasätter, om icke grundlagsbestämmelser om oavsättlighet bör finnas i vart fall beträffande åklagare. Vägande skäl kan anföras för att med domare i detta avseende jämställa åklagare, vilka i realiteten utövar en mycket betydelsefull dömande verksamhet av stor omfattning och därjämte har en synnerligen ömtålig och utsatt ställning. På liknande sätt uttalar sig statsåklagaren i Stockholm och åklagarmyndigheten i Göteborg. Lärarkollegiet vid karolinska institutet anser, att det för bevarande av forskningens frihet är av betydelse att bestämmelser om akademiska lärares och forskares oavsättlighet bibeliålles i grundlag.

De framställda förslagen att den i § 35 regeringsformen angivna a nställningsformen förtroendetjänst ej längre skall bibehållas har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser, som berört förslaget i denna del utom de 18 ledamöter av högsta domstolen och de två ledamöter av regeringsrätten, vilka såsom nämnts här ovan motsatt sig förslaget till 4 kap. 14 § tredje stycket. Länsstyrelsen i Stockholms län uttalar sin tillfredsställelse över att någon motsvarighet till § 35 regeringsformen icke upptagits i förslaget.

Xyssnämnda ledamöter av högsta domstolen anför:

Väl kan bestämmelsen synas bliva överflödig genom en utsträckt användning av förordnanden, såsom förordnande tills vidare eller — på sätt är brukligt beträffande en del chefsposter — förordnande på viss tid. Att märka är dock, att det icke utan fog kan göras gällande, att ett entledigande av tjänsteman på grund av bristande förtroende vid dessa anställningsformer är möjligt endast i relativt begränsad omfattning. En undantagsregel sådan som den i nuvarande 35 § upptagna torde därför även för framtiden vara behövlig. Om den bör ha sin plats i grundlagen torde få bli beroende på huruvida — såsom vi förordat — grundlagen skall upptaga bestämmelser om tjänstemännens anställningsskydd. En överarbetning av lagbudet torde under alla förhållanden vara nödvändig med hänsyn till den tveksamhet som för närvarande råder om vilka nu fungerande statliga verk som omfattas av bestämmelsen. Härvid torde också böra undersökas möjligheten att utsträcka regeln till befattningshavare vid sådana efter 1809 års regeringsforms tillkomst tillskapade verk och myndigheter, vilka nu icke kan anses ingå under lagrummet.

De båda ledamöterna av regeringsrätten anser, att bestämmelsen om förtroendeämbeten särskilt i händelse av krig och i annan utomordentlig situation kan visa sig behövlig för att ej rikets väl skall äventyras genom att en eller annan innehavare av militär eller annan administrativ chefspost icke är situationen vuxen.

Det under 5 kap. ti § andra stycket i författningsutredningens förslag till regeringsform behandlade spörsmålet om domares anställningstrygghet har under remissbehandlingen berörts av i huvudsak följande instanser, nämligen högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter, riksåklagar­

96 Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

ämbetet, statsåklagare!! i Stockholm, åklagarmyndigheterna i Göteborg och Malmö, Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten, överståthållarämbetet, samtliga länsstyrelser utom dem i Blekinge och Västmanlands län, arbetsdomstolens ordförande, besvärssakkunniga, domstolskommittén, förvaltningsdomstolskommittén, Landsorganisationen i Sverige, Sveriges akademikers centralorganisation, Tjänstemännens centralorganisation, föreningen Sveriges häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdomare och föreningen Sveriges stadsfiskaler.

Förslaget att i grundlag bibehålla bestämmelser om domares oavsättlighet (5 kap. 6 § andra stycket) har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser, som uttalat sig i frågan. I flera yttranden, bland dem regeringsrättens ledamöters och hovrättens för Västra Sverige, understrykes den betydelse det har för domstolarnas självständighet och oberoende att domare åtnjuter grundlagsfäst skydd för sin anställning.

Mot av fatt ningen av förfat tningsutredningens förslag till bestämmelse om oavsättlighet för domare riktar några remissinstanser kritik från i huvudsak formella utgångspunkter. Svea hovrätt förordar, att bestämmelsen avfattas i överensstämmelse med det förslag som framlagts i promemorian från civildepartementet och anför härom. Enligt författningsutredningens förslag må den som utnämnts till domartjänst ej »avsättas» från tjänsten annorledes än genom domstols dom. Eftersom avsättning enligt nutida språkbruk utgör påföljd för brott och förevarande stadgande skall skydda mot entledigande av annan anledning än brott, bör enligt hovrättens mening det vidare uttrycket »skiljas från tjänsten» användas. I grundlagen bör uttömmande angivas de fall då utnämnd domare kan skiljas från tjänsten. En sådan fullständig reglering är av betydelse, eftersom den minskar möjligheterna att oavsättlighetsbegreppet gives en annan innebörd än som följer av lagrummets ordalydelse. Vidare bör förbudet att förflytta domare gälla oberoende av samtycke och lagrummet få eu däremot svarande avfattning. Hovrätten framhåller, att det nuvarande förbehållet för samtycke till förflyttning i praxis tagits till intäkt för kringgående av förflyttningsskyddet genom att samtycke ansetts föreligga då någon mottagit tjänst, vars innehavare enligt Saar är förflyttningsskyldig. En avfattning av stadgandet i enlighet med departementspromemorians förslag förordas även av arbetsdomstolens ordförande, Sveriges akademikers centralorganisation och Tjänstemännens centralorganisation.

Några remissinstanser efterlyser en närmare precisering av begreppet utnämnd domare. Sålunda framhåller hovrätten för Västra Sverige, att avsättnings- och förflyttningsskyddet bör gälla alla innehavare av ordinarie domartjänst oavsett vilket anställningsdokument som använts. Det kan en-

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964 97

ligt hovrättens mening möjligen bli föremål för tvekan, om samtliga tjänstemän som avses med skyddet är hänförliga till dem som »utnämnts» till domartjänst. Verbet utnämna torde nämligen, framhåller hovrätten, icke nyttjas, då tjänsteman anställes med konstitutorial. Hovrätten anser det därför önskvärt att ett förtydligande sker på denna punkt.

Förvaltningsdomstolskommittén förklarar, att det måste anses angeläget att giva begreppet domar tjänst en tydligt avgränsad innebörd. Behov av klargörande distinktioner föreligger enligt kommitténs mening i all synnerhet beträffande de dömande ämbetsmännen på förvaltningsrättskipningens område. På liknande sätt uttalar sig domstolskommittén, besvärssakkunniga och Sveriges akademikers centralorganisation. Besvärssakkunniga omnämner, att de i sitt förslag till lag om förvaltningsförfarandet avser att intaga en legaldefinition av begreppet domstol som utsäger att med domstol avses myndighet, beträffande vilken i lag stadgats, att envar dess ledamot skall ha avlagt domared eller däremot svarande försäkran.

Frågan om förutsättningarna för förflyttning av domare har berörts i några remissvar. Högsta domstolens flesta ledamöter (18 justitieråd) förutsätter, att med förflyttning av organisatoriska skäl avses enbart förflyttning i samband med upphörande eller förändring av den innehavda tjänsten. Regeringsrättens flesta ledamöter (14 regeringsråd) utgår från att förflyttning av domare får ske endast i fall då tjänst indrages eller i grund förändras. Den begränsning av skyddet mot förflyttning som stadgas i förslaget torde, framhålles det, redan gälla enligt 13 § Saar och det är lämpligt att den nu intages i grundlagen. Hovrätten för Västra Sverige framhåller, att det av organisatoriska skäl påkallade undanlaget från förflyttningsskyddet för närvarande innebär att domare kan förflyttas till annan ordinarie domartjänst inom den lönegrad han tillhör. Då enligt förslaget förflyttning i motsvarande fall må ske till annan jämställd domartjänst, anser hovrätten att det kan ifrågasättas, om icke förslaget innebär en saklig ändring beträffande möjligheten att förflytta domare till en lägre instans än den han tillhör. Förslaget skulle med denna tolkning innebära ett ökat förflyttningsskydd. Hovrätten anser det angeläget att ett klargörande uttalande göres i frågan, särskilt som frågan torde komma att få ökad betydelse i samband med omorganisationen av domstolsväsendet.

Departementschefen. Bestämmelserna i §§ 35 och 3G regeringsformen har, som jag tidigare nämnt, bibehållits i huvudsak oförändrade sedan 1809; endast i § 35 har vissa smärre ändringar vidtagits, senast 1876. De djupgående förändringar i samhället som ägt rum sedan regeringsformens tillkomst har i flera hänseenden inverkat på förhållandet mellan staten och dess tjänstemän. Fn allvarlig praktisk olägenhet är att det på detta betydelsefulla rätts-

4 liiliang till riksdagens protokoll 19C>i. 1 samt. Nr 140

98 Kungl. Maj:ts proposition nr 1W år 196i

område råder osäkerhet i vissa hänseenden om innebörden av gällande rätt. Såsom författningsutredningen anmärkt är den nuvarande författningsmässiga regleringen av statstjänstemännens anställningsförhållanden mindre tillfredsställande också ur den synpunkten att det är svårt att överblicka rättsområdet. Det finnes sålunda ett starkt behov av en allmän översyn av författningarna rörande statstjänstemännens rättsställning, en översyn som bör innefatta en revision även av §§ 35 och 36 regeringsformen. Som jag nämnt i det föregående har riksdagen vid flera tillfällen begärt en sådan revision.

När under senare år fråga uppkommit om ändring av §§ 35 och 36 regeringsformen, har frågan naturligen kopplats samman med spörsmålet om statstjänstemännens förhandlingsrätt. Förslag till lösning av detta spörsmål avser chefen för civildepartementet att anmäla för framläggande för nästa års riksdag. De förslag i ämnet som framlagts i den inom civildepartementet utarbetade promemorian och för vilkas huvudsakliga innebörd jag tidigare redogjort kommer — om de genomföres — att i viktiga hänseenden ändra rättsförhållandet mellan staten och dess tjänstemän. Det är ett starkt önskemål att en ny förfatlningsmässig reglering av statstjänstemännens anställningsförhållanden kan bygga på klarare och mera tidsenliga grundlagsbestämmelser än de nuvarande §§35 och 36. Därför bör redan nu förslag till ändring av dessa paragrafer föreläggas riksdagen att antagas som vilande.

En modern författningsmässig reglering av statstjänstemännens rättsställning måste —- även om regleringen begränsas till grundläggande frågor — bli förhållandevis utförlig. Det ligger i sakens natur, att i grundlag ej bör intagas bestämmelser i alla hithörande ämnen. Ett urval måste ske av frågor med klar konstitutionell innebörd, vilka förbehålles regeringsformen. Författningsutredningen har ansett, att i en ny regeringsform bör intagas bestämmelser om domares oavsättlighet men att beträffande statstjänstemännens rättsställning i övrigt i regeringsformen endast bör stadgas, att grundläggande bestämmelser om skyldigheter och rättigheter gives i lag. Till denna bedömning, som det övervägande antalet remissinstanser godtagit, kan jag ansluta mig. Det förhållandet att också åtskilliga andra tjänstemän än domare bör kunna intaga en i förhållande till regeringen självständig ställning kunde visserligen anföras som skäl för att i grundlag bibehålla bestämmelser om oavsättlighet även för dessa tjänstemän. Om värdet av en självständig och oväldig kår av förvaltningstjänstemän och om anställningstrygghetens betydelse i detta sammanhang råder heller icke delade meningar. Men de samhällsintressen varom här är fråga tillgodoses enligt min mening bättre genom att i särskild lag meddelas utförliga och specificerade bestämmelser om skydd för tjänsteman mot godtyckligt eller eljest obehörigt avsked än genom allmänt hållna grundlagsbud om sådant skydd. I det förslag till lag om statens tjänstemän som utarbetats inom ci­

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964 99

vildepartementet och för vilket jag tidigare redogjort har sådana bestämmelser meddelats med giltighet för samtliga tjänstemän inom den statliga förvaltningen. Lagens bestämmelser om entledigande ger i vissa avseenden tjänstemännen ökat rättsligt skydd för anställningstryggheten. Genomföres detta förslag kommer enligt min mening grundsatsen om oavsättlighet inom förvaltningen att få ett tillfredsställande författningsenligt skydd. Genom den av författningsutredningen föreslagna föreskriften om lagform för reglering av statstjänstemännens skyldigheter och rättigheter blir riksdagen i tillfälle att på ett helt annat sätt än nu medverka vid oavsättlighetsprincipens närmare utformning. Jag förordar med hänsyn härtill, att regeringsformens bestämmelser om statstjänstemännen begränsas att avse — förutom stadgandet i § 28 om befordringsgrunder m. in. — dels bestämmelse om domares oavsättlighet och dels föreskrift att grundläggande bestämmelser i övrigt om statens tjänstemän gives i lag, stiftad i den ordning § 87 mom. 1 regeringsformen föreskriver.

Bestämmelsen om domares oavsättlighet bör åtminstone tills vidare bibehålla sin plats i § 36 regeringsformen. Några remissinstanser, bland dem Svea hovrätt och arbetsdomstolens ordförande, har kritiserat den redaktionella utformningen av författningsutredningens förslag i ämnet och förordat, att stadgandet avfattas i överensstämmelse med det förslag som framlagts i promemorian från civildepartementet. Även jag anser det sistnämnda förslaget vara att föredraga och får beträffande skälen härför hänvisa till Svea hovrätts yttrande på denna punkt. I några remissvar har efterlysts en bestämmelse, som klarare angiver att stadgandet avser alla ordinarie domare oavsett anställningsform och även andra domare än dem som dömer i de allmänna domstolarna. Jag anser dock den föreslagna bestämningen »den som utnämnts till domare» fylla erforderliga krav på klarhet i ifrågavarande hänseenden. Som författningsutredningen framhållit begränsas genom denna bestämning kretsen av oavsättliga domare till innehavare av ordinarie domartjänster. En precisering av domarbegreppet med hänsyn till arten av den dömande verksamheten synes ej kunna ske på annat sätt än genom en uppräkning i lagtexten av de domstolar för vilkas ordinarie befattningshavare i domarställning stadgandet gäller. Att belasta grundlagstexten med en dylik uppräkning synes icke vare sig lämpligt eller erforderligt. Tydligt är att stadgandet avser utnämnda domare icke blott i de allmänna domstolarna utan även i särskilda domstolar såsom vattendomstolarna samt i domstolar inom förvaltningsrättskipningen såsom regeringsrätten, kammarrätten, försäkringsrådet och försäkringsdomstolen. Även den som utnämnts till revisionssekreterare får anses inbegripen bland dem som åtnjuter grundlagsskydd för anställningen. Skulle tvekan uppkomma om stadgandet avser viss befattning, bör viss ledning kunna hämtas i det förhållandet huruvida avläggande av domared är föreskrivet för befattningens utövande. I enlighet härmed föreslås alt bestämmelsen i § 36 regerings­

100 Kungl. Maj:ts proposition nr 1W år 196i

formen om domares oavsättlighet erhåller sådan lydelse, att den som utnämnts till domare må skiljas från tjänsten endast av domstol efter åtal eller genom beslut om entledigande i samband med pensionering; dock att han, om det finnes erforderligt av organisatoriska skäl, må förflyttas till annan jämställd domartjänst. Den sålunda föreslagna bestämmelsen synes i vad angår stadgandet om förflyttningsskyldighet tarva viss kommentar. Som ett organisatoriskt skäl enligt stadgandet bör anses ej endast det fall att domartjänst indrages eller förändras utan även det fall då stationeringsorten för en domstol ändras. Det bör ej krävas, att indragningen eller förändringen rör just den tjänst, vars innehavare ifrågakommer att förflyttas. Särskilt i kollegialt inrättade domstolar kan det vara vanskligt att avgöra, huruvida en organisatorisk förändring träffar den ena eller andra tjänsten. Däremot bör som villkor för förflyttning gälla, att den domstol, där tjänsten är inrättad, beröres av organisationsförändringen. Är detta fallet, bör å andra sidan förflyttningsskyldighet föreligga, så snart det från allmänna synpunkter framstår som angeläget, att organisationsförändringen kan genomföras utan avvaktan på att tjänst vid domstolen blir ledig. Här kommer i betraktande bl. a. sådana förändringar, som kan aktualiseras i samband med den pågående allmänna översynen av domstolsväsendet. I kravet att förflyttning kan ske endast till jämställd domartjänst torde få inläggas dels att det skall vara fråga om förflyttning till annan ordinarie tjänst med samma eller i huvudsak samma löneställning och dels att domaruppgifterna skall vara väsentligen likartade. Vad det senare villkoret beträffar bör hinder ej anses möta mot förflyttning t. ex. från hovrätt till allmän underrätt, medan däremot förflyttning från allmän domstol till förvaltningsdomstol och omvänt ej är tillåten. Slutligen vill jag framhålla, att bestämmelsen om förflyttningsskyldighet ej avser att hindra att domare — såsom nu är fallet med vattenrättsingenjör — anställes vid mer än en domstol med tjänstgöringsskyldighet företrädesvis vid viss domstol.

Det bör framhållas att något motsatsförhållande ej torde föreligga mellan den föreslagna § 36 och § 103 regeringsformen enligt vilket senare stadgande ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten må med pension skiljas från tjänsten efter anmälan från riksdagens opinionsnämnd.

Vad härefter angår § 35 regeringsformen är denna paragraf, som jag tidigare nämnt, att anse som ett undantag från § 36. Om den sistnämnda paragrafen såsom här föreslås ej skall avse andra tjänstemän än domare, är det följdriktigt att ur § 35 utesluta bestämmelser om förtroendetjänstemännens rättsställning. Det kan förväntas, att dessa tjänstemäns anställningsförhållanden blir reglerade i lagen om statens tjänstemän. I enlighet härmed föreslår jag sådan ändring av § 35 att densamma blir tillämplig endast i fråga om statsråd. 1 samband därmed bör bestämmelsen om formerna för entledigande utgå.

Genom en övergångsbestämmelse synes böra stadgas, att §§ 35 och 36

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964 101

skall gälla i sin nuvarande lydelse intill ikraftträdandet av den i § 36 nya lydelsen avsedda särskilda lagen om statens tjänstemän. I promemorian från civildepartementet föreslås en övergångsbestämmelse till regeringsformen enligt vilken § 35 i dess hitintills gällande lydelse skall även efter ikraftträdandet av nyssnämnda lag äga tillämpning beträffande den som vid sist avsedda tidpunkt innehar sådan förtroendesyssla som nämns i paragrafen. Frågan om behovet av en sådan övergångsbestämmelse synes böra prövas först i samband med att förslag till lag om statens tjänstemän förelägges riksdagen. Om en sådan bestämmelse behövs, torde det ej möta hinder att den meddelas i form av en övergångsbestämmelse till nämnda lag.

5. Överlåtelse av konstitutionell befogenhet på mellanfolklig organisation

Gällande ordning. Enligt § 12 första punkten regeringsformen gäller såsom allmän regel att Kungl. Maj:t äger ensam ingå överenskommelse med främmande makt. I två fall är emellertid föreskrivet, att Kungl. Maj :t måste inhämta riksdagens godkännande. Det ena fallet avser överenskommelser i frågor, som riksdagen enligt regeringsformen äger avgöra själv eller gemensamt med Kungl. Maj :t. Det andra fallet avser överenskommelser i frågor, vilkas avgörande icke på angivet sätt ankommer på riksdagen men likväl är av större vikt. överenskommelse av sist angivet slag kan dock med stöd av ett undantagsstadgande i § 12 andra stycket regeringsformen emellanåt slutas även utan godkännande från riksdagens sida. En förutsättning härför är, att rikets intresse befunnits kräva sådan handläggning av ärendet. Därest överenskommelse avslutas utan riksdagens godkännande skall emellertid utrikesnämnden eller utrikesutskottet alltid beredas tillfälle att yttra sig, innan ratifikationen äger rum. Jämlikt särskilt stadgande i § 13 regeringsformen äger Kungl. Maj :t vidare att utan riksdagens medverkan sluta fredstraktat. I de båda fall, då riksdagens godkännande av en överenskommelse fordras, skall i densamma intagas förbehåll, varigenom dess giltighet blir beroende av riksdagens bifall.

Riksdagens beslut om godkännande av överenskommelse fattas i samma ordning som gäller för riksdagens beslut i allmänhet. Några särregler för godkännande av överenskommelse, som för sin uppfyllelse kräver avvikelse från grundlag, har icke meddelats. Det torde få antagas, att dylik överenskommelse överhuvud icke kan av riksdagen godkännas utan att erforderlig grundlagsändring först kommit till stånd eller i vart fall att slutligt antagande av förslag till sådan ändring skett eller sker i anslutning till godkännandet.

Frågan i vad mån Kungl. Maj:t äger utan riksdagens medverkan ensidigt uppsäga ingången överenskommelse med främmande makt har i grundlagen lämnats oreglerad.

102 Kungl. Maj:ts proposition nr 740 år 196b

Olika traktattyper m. m. De mellanfolkliga överenskommelserna är av skiftande art och berör en mångfald olika områden. I det traditionella mellanfolkliga avtalet, som 1809 års regeringsform närmast tar sikte på, upptages preciserade rättigheter och förpliktelser för de avtalsslutande parterna. De skyldigheter som åvilar de kontraherande staterna är sålunda fullständigt bestämda i själva traktaten. Av allmänna folkrättsliga principer följer att varje fördragsslutande stat är skyldig att tillse att dess interna rätt är sådan att staten kan fullgöra samtliga åtaganden den gjort. Vid genomförandet av lagreglering, som kan påkallas av viss traktats innehåll, har varje stat självfallet att iaktta sina konstitutionella bestämmelser.

Allteftersom det mellanfolkliga samarbetet med tiden kommit att bli intimare, har nyssnämnda form av internationella överenskommelser, som grundar sig på principen om absolut suveränitet för de avtalsslutande staterna, kompletterats med en andra typ av traktater, vari staterna i viss utsträckning efterger denna sin absoluta självbestämmanderätt. Som regel sker detta därigenom att staterna i traktaten åtager sig att underkasta sig framtida beslut av oftast samtidigt upprättade mellanfolkliga organisationer. Staterna blir genom dessa traktater folkrättsligt förpliktade att ställa sig organisationernas beslut till efterrättelse. I de fall organisationerna äger träffa avgöranden genom majoritetsbeslut blir besluten förpliktande även för den stat som röstat däremot. Ehuru Sverige är medlem avett stort antal internationella organisationer av skiftande karaktär, synes medlemskapet i allmänhet icke ha medfört några konstitutionella problem. I samband med Sveriges inträde i Nationernas Förbund uppmärksammades frågan, huruvida anslutning till förbundet krävde ändring i den svenska grundlagen, närmast reglerna om rekvisitionsrätten i § 74 regeringsformen. Något grundlagshinder ansågs emellertid icke föreligga (prop. 1920: 90). Enligt den tolkning som från bl. a. svensk sida gavs förbundsakten förelåg ingen ovillkorlig plikt för medlemsland att deltaga i militära sanktioner. Det ansågs ankomma på medlemsstaterna själva att pröva och avgöra, om villkoren för ett sanktionsförfarande var uppfyllda och i avsevärd mån även bestämma, vilka åtgärder de i händelse av plikt att deltaga i sanktioner borde vidtaga. Likaså har Sverige ansett sig kunna bli medlem i Förenta Nationerna, i vars stadga säkerhetsrådet tillagts vittgående befogenheter gentemot medlemsstaterna. Säkerhetsrådet äger sålunda besluta om ekonomiska sanktioner enligt artikel 41 och medlemsstaterna är enligt artikel 43 skyldiga att på rådets anmodan ställa väpnade styrkor till dess förfogande i enlighet med vad därom på förhand avtalats.

En annan världsomspännande organisation, vari Sverige är medlem, utgör Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT). Organisationen syftar i huvudsak till att minska medlemsstaternas tullsatser, att avlägsna andra hinder för handeln samt att avskaffa diskriminerande behandling i den internationella handeln. När frågan om Sveriges anslutning till GATT

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964 103

förelädes riksdagen för godkännande (prop. 1950: 52), anförde föredragande departementschefen, att anslutningen skulle komma att inverka på vår handlingsfrihet såväl i allmänna handelspolitiska frågor som beträffande tull- och andra införselavgifter på särskilda varuslag. Inom ramen för detta avtal har, bl. a. med svensk medverkan, ett stort antal tullsänkningsförhandlingar ägt rum och de resultat som därvid uppnåtts är betydande. Bland andra organisationer med liknande syften i vilka Sverige aktivt medverkar kan särskilt framhållas Internationella valutafonden (IMF) och Internationella återuppbyggnadsbanken (IBRD). I sammanhanget må även nämnas den regionala Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA). EFTA-avtalet har föranlett riksdagen att ge Kungl. Maj :t omfattande bemyndiganden att förordna om de avvikelser från gällande tullar, som påkallas av konventionen.

Efter det andra världskriget har ett tredje slags traktater kommit i blickfånget, vilka manifesterar strävanden mot ett ännu närmare mellanfolkligt samarbete, framför allt i Västeuropa. Genom dessa traktater upprättas mellanfolkliga organisationer, vilka tillerkännes en betydligt mer omfattande beslutanderätt än den som tillkommer den tidigare nämnda gruppen av organisationer. Framför allt karakteriseras dessa efterkrigstidens organisationer emellertid av att de avtalsslutande parterna på dem i större eller mindre utsträckning överlåter egna konstitutionella befogenheter. Dessa nya organisationers beslut skapar sålunda rättigheter och förpliktelser ej blott för medlemsstaterna själva utan understundom även direkt för deras myndigheter och enskilda rättssubjekt. I den mån som befogenhet på det lagstiftande, dömande eller verkställande området avstås till organisationen får medlemsstatens organ och myndigheter vidkännas en inskränkning i sina egna konstitutionella befogenheter. Organisationer av nu åsyftat slag är Europeiska kol- och stålgemenskapen, vilken började verka den 25 juli 1952, den genom Romfördraget den 25 mars 1957 tillskapade Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEC) samt den samtidigt med den senare upprättade Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Av särskilt intresse är EEC, vilken liksom de båda andra organisationerna har Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna samt Förbundsrepubliken Tyskland såsom medlemsländer. Romfördraget syftar till ett vittgående ekonomiskt samarbete mellan medlemsländerna. Målsättningen är i huvudsak följande. En gemensam varumarknad tillskapas genom att tullar och andra handelsrestriktioner avskaffas mellan medlemsländerna. Gentemot tredje land upprätthålles en gemensam tulltariff och handelspolitik. Alla bestämmelser som i ett medlemsland diskriminerar medborgare i annat medlemsland med avseende på rätten att erhålla arbete, utöva näring, förvärva egendom eller överföra kapital avskaffas. Härutöver har traktaten som mål att i fråga om den ekonomiska politiken över huvud taget närma staterna till varandra. Den syftar sålunda till en

104 Kungl. Maj.ts proposition nr 1'tO år 196A

gemensam jordbruks- och trafikpolitik liksom gemensamma regler för upprätthållande av en fri konkurrens.

EEG har som centrala organ en parlamentarisk församling, ett ministerråd, en kommission och en domstol. För att fullgöra de uppgifter, som traktaten tillagt dem, har rådet, kommissionen och domstolen utrustats med vidsträckt kompetens att fatta beslut, som är bindande för medlemsstaterna. Romfördraget är slutet på obegränsad tid och innehåller inga uppsägningsregler. Genomförandet av den gemensamma marknaden skall ske under en övergångstid av tolv år. De regler, som gäller för ministerrådets myndighetsutövning, är icke desamma under övergångstidens tidigare etapper som sedermera. Beslut, som dessförinnan krävt enhällighet, kan under övergångstidens senare skede och efter övergångstidens slut i vissa fall träffas med kvalificerad eller enkel majoritet. Det är emellertid vanskligt att bedöma, i vilken omfattning majoritetsbeslut kommer att tillgripas.

Såsom i det föregående nämnts har rådet och kommissionen givits särskilda befogenheter. Dessa institutioner äger sålunda enligt artikel 189 i Romfördraget utfärda förordningar och direktiv, fatta beslut samt avge rekommendationer eller yttranden. Förordningar äger allmän giltighet. De skall till alla delar vara bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat, således även gentemot enskilda rättssubjekt. Direktiv är bindande för den medlemsstat, till vilken de är riktade, i fråga om det resultat som skall uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma tillvägagångssätt och medel. Beslut är till alla delar bindande för dem de avse, antingen det är fråga om stater eller enskilda rättssubjekt.

De förpliktelser Romfördraget ålägger medlemsstaterna kan uppdelas i två huvudgrupper. Fördraget upptar dels förpliktelser för medlemsstaterna av sedvanlig folkrättsligt art, vilka binder staternas handlingsfrihet, och dels åligganden för medlemsstaterna att överlåta delar av sin statsmyndighet på organisationen.

Som exempel på den förra gruppen må nämnas att staterna icke får införa nya tullar mellan sig eller höja redan gällande tullar. De befintliga tullarna skall gradvis avvecklas under övergångstiden. Vidare skall staterna efter hand anpassa sina tullar gentemot tredje land till den gemensamma tulltariffen. Restriktioner på etableringsrättens område skall gradvis avskaffas. Förpliktelser av nu nämnt slag kan även åläggas medlemsstaterna av rådet eller kommissionen genom direktiv eller beslut. I båda fallen är förpliktelserna av folkrättslig art och utan omedelbar internrättslig verkan. De nationella statsorganen har att genomföra de bestämmelser, som blir erforderliga för att staten skall kunna uppfylla sina förpliktelser.

Vad angår den senare gruppen äger framför allt ministerrådet i vissa fall utfärda för marknadsområdet gällande förordningar. Det kan därvid vara fråga om utövande av en lagstiftningsmakt, som normalt eljest tillkommer

Kungl. Maj.ts proposition nr l'i0 år 196'r 105

de enskilda medlemsstaternas konstitutionella organ. Också beslut kan ha ett sådant innehåll att de träder i stället för sådan myndighetsutövning, som ligger inom den enskilda statens kompetensområde. I en del fall lämnar Romfördraget öppet huruvida ministerrådet och kommissionen har att träffa avgöranden i form av förordningar, direktiv eller beslut. Det är därför svårt att exakt ange de fall, då dessa EEC-organ kan utöva direkta statsbefogenheter. I detta sammanhang hör också nämnas att artikel 235 i Romfördraget ger rådet en generell fullmakt att enhälligt träffa lämpliga avgöranden även på områden, som icke är reglerade i traktaten, när detta fiamstår såsom erforderligt för att förverkliga gemenskapens syfte. Bland de konstitutionella befogenheter som främst rådet kan utöva märks först befogenheten att utfärda förordningar, som exempelvis kan röra förbud mot diskriminering på grund av nationalitet eller utformningen av en gemensam lantbruks- eller trafikpolitik. Förordningar rörande konkurrensbegränsande åtgärder har redan utfärdats. Dessa innehåller bestämmelser om straff för överträdelser. Förordningarna äger giltighet framför nationell lagstiftning på samma område. På beskattningsområdet torde EEC-organ, såvitt angår tullar, ha möjlighet att besluta med direkt verkan för det enskilda medlemslandet. I fråga om bestämmande av den gemensamma tulltariffen synes sålunda EEC-organ kunna göra detta icke blott genom direktiv eller beslut utan även genom förordning, som därvid träder i stället för den nationella tulltariffen. Rådet har också befogenhet att avsluta handels- eller tulltraktater med tredje land, vilka blir bindande för medlemsländerna. Beträffande domstolen föreskriver Romfördraget, att den skall värna om lag och rätt vid tolkning och tillämpning av fördraget. Den äger sålunda kompetens att pröva lagligheten av rådets och kommissionens åtgärder. Domstolen kan genom särskilt stadgande i en förordning tilläggas oinskränkt prövningsrätt rörande i förordningen meddelade påföljder för överträdelser. Den äger vidare i form av förhandsbeslut med bindande verkan avgöra frågor rörande tolkningen av fördraget. Väckes sådan fråga i mål anhängigt vid domstol i medlemsstat, vilken dömer i sista instans, är denna pliktig höra EEC-domstolen. Domstolens beslut skall vara verkställbara enligt civilprocessreglerna i den medlemsstat, där verkställigheten äger rum. Därvid må blott exekutionstitelns äkthet prövas. För uppskov med verkställigheten erfordras beslut av EEC-domstolen. Som exempel på ytterligare en typ av traktater kan anföras den överenskommelse om gränstullsamarbete, som år 1959 ingicks mellan Sverige och Norge, överenskommelsen innebär att tulltjänst i viss utsträckning utföres av ena landets tulltjänstemän på det andra landets territorium, överenskommelsen innehåller bl. a. regler om användning av tvångsmedel. Vid granskningen av den i anslutning till traktaten utarbetade lagen om gränstullsamarbele, som har formen av fullmaktslag, påpekade lagrådet alt en

4,f intrång titt riksdagens protokoll 196i. 1 samt. Nr Ilo

106 Kungl. Maj. ts proposition nr U0 år 196i

delegation av förvaltningsmyndighet i så betydande omfattning, som lagen förutsatte, innebar för svenska förhållanden något väsentligt nytt. Nu nämnda överenskommelse, som godkänts av riksdagen, har icke befunnits oförenlig med grundlagarna. Sedermera har överenskommelse om liknande tullsamarbete träffats också med Finland.

Tidigare reformförslag. Mot bakgrunden av den snabba och i många hänseenden omvälvande utvecklingen av de internationella relationerna har på senare tid vid ett par tillfällen förslag framförts om eu revision av § 12 regeringsformen. I motionerna I: 126 och II: 148 vid 1950 års riksdag hemställdes sålunda att riksdagen måtte besluta att såsom vilande grundlagsändring antaga ett tillägg till § 12 regeringsformen av följande lydelse: »Under förbehåll av riksdagens samtycke äger Konungen ingå ävenledes sådan överenskommelse med främmande makter, som innebär ömsesidiga begränsningar av hittills gällande suveränitetsrättigheter, såvida detta erfordras för att upprätta överstatliga organ, vilka ha till uppgift att skapa och \idmakthålla fred, rättvisa och säkerhet». Motionärerna erinrade om att i svensk utrikespolitik en huvudlinje sedan länge varit att aktivt medverka till skapandet av en internationell rättsordning och att Sverige som en följd härav städse intagit en positiv hållning till och anslutit sig till sådana internationella konventioner och institutioner, som haft till syfte att utveckla och kodifiera den internationella rätten. Det framhölls vidare att den intensifierade materiella och andliga samfärdseln på betydelsefulla områden skapat beroendeenheter, vilkas funktionsduglighet i många fall hotade att på ett avgörande sätt förhindras genom den statliga suveränitetsutövningen i dess nuvarande form. Motionärerna fann det därför naturligt, att i ett stort antal länder rörelser och organisationer uppstått, syftande till att skapa förståelse för behovet av sådan omgestaltning av den nationella statliga suveräniteten, som erfordras för att kunna uppbygga överstatliga myndigheter med klart avgränsade funktioner, men utrustade med verkliga lagstiftande och exekutiva befogenheter gentemot enskilda stater och mellanfolkliga institutioner. I en del nyare europeiska statsförfattningar hade också stadgats, att den egna statssuveräniteten kunde underställas och underordnas en gemensam överstatlig myndighet. Någon motsvarande möjlighet för Kungl. Maj:t och riksdagen att vidtaga åtgärder eller ingå överenskommelser, som innebär och medför en begränsning av Sveriges suveränitetsrättigheter ansåg motionärerna icke utan vidare kunna intolkas i § 12 regeringsformen. I sitt avstyrkande utlåtande (nr 8) tog konstitutionsutskottet först till behandling upp frågan om införande i de svenska grundlagarna av en deklaration liknande den, som förekommer i vissa nyare europeiska författningar, om vårt lands beredvillighet till sådana begränsningar av suveräniteten, som ar nödvändiga för att skapa en fredlig internationell ordning.

Kungl. Maj. ts proposition nr lbO år 196b 107

Då emellertid våra grundlagar saknar uttalanden om målsättningen för statens verksamhet, fann konstitutionsutskottet att införandet av en sådan deklaration i regeringsformen skulle innebära upptagande av ett helt främmande element i vår författning. Vårt lands politik och hållning till hittillsvarande internationella organisationer borde icke, uttalade utskottet, kunna giva anledning till tvivelsmål rörande Sveriges vilja att på alla sätt främja en utveckling syftande till internationell fred och säkerhet. Av denna anledning ansåg utskottet, att det ej heller förelåg något praktiskt behov av en sådan förklaring. Motionerna syntes emellertid utskottet också ha ett vidare syfte. Genom det i dem föreslagna tillägget till § 12 regeringsformen skulle nämligen ges möjlighet att i visst framtida läge åstadkomma en revision av våra konstitutionella förhållanden utan formell grundlagsändring. I denna fråga erinrade utskottet om att några grundlagsmässiga hinder ej funnits för Sveriges anslutning till Förenta Nationerna. Utskottet uttalade vidare, att om det i framtiden skulle komma till stånd en överstatlig organisation, som påkallade en mera genomgripande omgestaltning av våra författningsförhållanden, en sådan revision borde äga rum i enlighet med författningens bestämmelser för grundlagsändring och icke genom en överenskommelse med stöd av ett sådant fullmaktsstadgande, som motionärerna önskade infört i § 12 regeringsformen. Utskottet förutsatte, att Kungl. Maj :t hade sin uppmärksamhet fästad på ifrågavarande spörsmål. Riksdagen beslöt i enlighet med utlåtandet. I motionerna I: 98 och II: 126 vid 1953 års riksdag framfördes med väsentligen likalydande motivering ånyo 1950 års yrkande om ändring av § 12 regeringsformen. Konstitutionsutskottet, som ej fann några skäl till ändrat ställningstagande förebragta, avstyrkte motionerna under hänvisning till sitt tidigare yttrande i frågan (KU 2). Motionerna avslogs sedan av riksdagen. Vid 1962 års riksdag upptogs motionsvägen (II: 420) ånyo spörsmålet om tillägg till § 12 regeringsformen. Enligt motionärerna syntes genom Sveriges ansökan om association till den Europeiska ekonomiska gemenskapen ha inträtt ett sådant av konstitutionsutskottet i de förutnämnda utlåtandena åsyftat läge, då en revision av grundlagsbestämmelsen borde äga rum. Då ärendet vore brådskande, hemställde motionärerna att det måtte uppdragas åt författningutredningen att snarast utarbeta förslag till sådan grundlagsändring som erfordrades för att Kungl. Maj:t med riksdagens samtycke skulle äga med andra makter ingå överenskommelse som innebar ömsesidiga suveränitetsbegränsningar. Konstitutionsutskottet erinrade i utlåtande (1963: 14) att författningsutredningen dåmera avgivit förslag i berörda fråga, vilket förslag vore föremål för remissbehandling, samt hemställde att motionen icke måtte föranleda någon riksdagens åtgärd. Detta blev också riksdagens beslut.

108 Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

Främmande rätt. Frågan om överlåtelse av konstitutionella befogenheter i samband med ingående av mellanfolkliga överenskommelser har tilldragit sig stort intresse i efterkrigstidens konstitutionella debatt. Åtskilliga nya statsförfattningar har också tillkommit under denna tid. I det följande lämnas en kortfattad översikt över ett antal länders konstitutionella regler rörande traktater.

Danmark. Enligt 1953 års grundlag handlar konungen på rikets vägnar i mellanfolkliga angelägenheter. Utan folketingets samtycke kan konungen dock icke företaga handling som ökar eller minskar rikets område, åtaga landet förpliktelse, för vars uppfyllande folketingets medverkan är nödvändig, eller annan förpliktelse av större betydelse. Ej heller kan konungen utan folketingets samtycke uppsäga mellanfolklig överenskommelse, som är ingången med folketingets godkännande. Grundlagen medger enligt § 20 att befogenheter, vilka grundlagsenligt tillkommer rikets myndigheter, i närmare bestämd omfattning genom lag kan överlåtas på mellanfolkliga myndigheter, som upprättats genom ömsesidig överenskommelse med andra stater i syfte att främja mellanfolklig rättsordning och samarbete. För godkännande av sådant lagförslag fordras att 5/6 av folketingets medlemmar fattar beslut därom eller att, om endast för vanliga lagförslag erforderlig majoritet erhållits, vid folkomröstning mindre än 30 procent av de röstberättigade röstar mot förslaget.

Norge. Enligt den norska grundlagen ingår och upphäver konungen traktater. År ärendet särskilt viktigt eller är fråga om traktatbestämmelser, vilkas genomförande jämlikt konstitutionen kräver en ny lag eller stortingsbeslut, blir traktaten bindande först när stortingets godkännande inhämtats. Genom lagändring år 1962 har införts ett stadgande, § 93, som ger stortinget möjlighet att i syfte att säkra den internationella freden och säkerheten eller att främja internationell rättsordning och samarbete med 3/4 majoritet godkänna att en internationell organisation, till vilken Norge anslutit eller ansluter sig, på ett sakligt begränsat område får utöva befogenheter som eljest grundlagsenligt tillkommer statens myndigheter, dock icke befogenheten att ändra grundlagen. När stortinget skall lämna sitt samtycke, måste minst 2/3 av dess ledamöter närvara.

Finland. Enligt 1919 års regeringsform bestämmer presidenten om Finlands förhållande till utländska makter. Fördrag bör dock godkännas av riksdagen för så vitt det innehåller stadganden, som hör till området för lagstiftningen eller eljest enligt konstitutionen erfordrar riksdagens godkännande. Förslag angående godkännande av sådana i fördrag ingående bestämmelser som tillhör området för lagstiftningen skall som regel handläggas enligt den i riksdagsordningen stadgade ordningen för behandling av lagförslag. Andra traktater avgöres i allmänhet med enkel majoritet. Grundlagsändring kräver som regel ett vilande och ett slutligt beslut, mellan vilka nyval ägt rum. En och samma riksdag kan dock — förutsatt att

Kungl. Maj:ts proposition nr IbO år 196b

ärendet med 5/6 majoritet förklaras brådskande — besluta om ändring av grundlagen. För bifall till sådant ändringsbeslut krävs 2/3 majoritet av de avgivna rösterna. Amerikas Förenta Stater. I den amerikanska konstitutionen stadgas, att presidenten äger ingå fördrag med senatens medgivande. För medgivande krävs 2/3 majoritet bland närvarande senatorer. Belgien. Den belgiska konstitutionen av år 1831 stadgar att konungen ingår överenskommelser med främmande stat. Parlamentet skall underrättas om ingången överenskommelse så snart statens säkerhet och intressen medger detta. Handelstraktater liksom fördrag, som kan förplikta staten eller binda enskild medborgare, vinner tillämpning först efter parlamentets godkännande. Frankrike. 1946 års konstitution, med stöd av vilken Frankrike bl. a. ingått Romfördraget, upptar i preambeln, att Frankrike, under förutsättning av ömsesidighet, samtycker till sådana begränsningar av suveräniteten, som är nödvändiga för skapande och vidmakthållande av fred. Den gallande konstitutionen av år 1958 upptar i preambeln en hänvisning till preambeln i 1946 års konstitution. Presidenten ingår och ratificerar internationella överenskommelser. Han skall underrättas om förhandling, som syftar till ingående av mellanfolkligt avtal, som ej kräver ratifikation. För ratifikation av vissa traktater fordras lagstöd. Sådana traktater är bl. a. fredstraktater, handelstraktater, traktater med internationella organisationer samt traktater, som berör statens finanser och lagstiftningen. Därest en traktat strider mot konstitutionen måste bemyndigande att ratificera densamma föregås av ändring av konstitutionen. En vederbörligen ratificerad traktat tar över lag, förutsatt att traktaten tillämpas av avtalsparten. Italien. Enligt 1947 års konstitution ratificerar republikens president traktater efter bemyndigande från parlamentet, där sådant erfordras. Sådant bemyndigande skall lämnas genom lag, när traktaten är av särskilt angivet innehåll, bl. a. politiska traktater och överenskommelser som medför finansiella förpliktelser eller innebär ändring i gällande lag. Under förutsättning av ömsesidighet må Italien medge begränsningar av sin suveränitet till förmån för organisation som tillförsäkrar fred och rättvisa mellan nationerna. Luxemburg. Enligt konstitutionen, som ursprungligen daterar sig från år 1868, ingår storhertigen traktat. En traktat träder ej i kraft förrän den godkänts genom lag och offentliggjorts på samma sätt som lag. Utövandet av befogenheter, som enligt konstitutionen tillkommer den lagstiftande, verkställande eller dömande makten, må temporärt genom traktat överflyttas på mellanfolklig organisation. Lag härom antas på samma sätt som lag om ändring av konstitutionen. Minst 3/4 av parlamentets ledamöter skall vara närvarande och lagen skall antas av minst 2/3 av de närvarande. Nederländerna. Enligt 1815 års konstitution, vari omfattande ändringar vidtagits åren 1953 och 1956, ingås och ratificeras överenskommelse med

no Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196k

främmande stat av konungen. Den skall snarast delgivas parlamentet och får varken ratificeras eller träda i kraft, förrän den godkänts av parlamentet. Vissa överenskommelser erfordar emellertid ej parlamentets godkännande. Konstitutionen förutser att Nederländerna kan komma att sluta överenskommelse, vars innehåll strider mot konstitutionen. Sådan överenskommelse fordrar uttryckligt godkännande med 2/3 röstmajoritet i parlamentet. Därjämte krävs att överenskommelsen skall vara påkallad av den internationella rättsordningens utveckling. Under iakttagande av nyssnämnda bestämmelser må genom traktat eller på grund av traktat på folkrättsliga organisationer överlåtas maktbefogenheter på områdena för den lagstiftande, \rerkställande och dömande ATerksamheten. En traktatbestämmelse, som är direkt förpliktande för envar, blir tillämplig så snart den offentliggjorts. I lag skall stadgas hur traktater skall offentliggöras. På samma sätt skall i lag bestämmas hur beslut av internationell organisation, på vilken maktbefogenheter överlåtits, skall kungöras. Vid konflikt mellan gällande lag och en för envar direkt förpliktande traktatbestämmelse tar traktaten över lagen. Schweiz. Den schweiziska konstitutionen av år 1848 innehåller blott knapphändiga bestämmelser rörande överenskommelser med främmande makt. Som regel är det förbundsrådet som omhänderhar Schweiz’ förbindelser med främmande stat. En traktat, som slutits för obegränsad tid eller för längre tid än 15 år, skall underställas folkomröstning, såframt detta begäres av 30 000 medborgare eller av åtta kantoner. Enligt praxis underställes varje traktat, som innebär nya förpliktelser för federationen, parlamentet för godkännande. Brådskande provisoriska överenskommelser liksom sådana, som ej går utöver de områden på vilka förbundsrådet äger ensamt bestämma, brukar avslutas utan underställning. Storbritannien. Systemet med parlamentarisk kontroll över de överenskommelser med främmande stat, som regeringen ingår, är okänt. Sedan år 1924 brukar emellertid den brittiska regeringen snarast efter det en traktat undertecknats tillställa den parlamentets båda hus, där den får ligga på deras bord under 21 sessionsdagar. Om traktatbestämmelse påkallar att ändring vidtages i gällande lag, erfordras lagstiftning av parlamentet. Förbundsrepubliken Tyskland. Den tyska grundlagen av år 1949 upptager bestämmelsen att förbundsrepubliken genom lagstiftning må delegera suveräna befogenheter till mellanfolklig organisation. Det utsägs vidare att lörbundsrepubliken för fredens bevarande äger inordna sig i kollektivt försvarssystem, därvid den må samtycka till de inskränkningar i sin suveränitet, vilka är ägnade att åstadkomma en fredlig och bestående ordning i Europa och bland världens länder.

Författningsutredningen. Den särskilda grupp av utrikesärenden, som utgöres av överenskommelser med främmande stat eller mellanfolklig organi­

Kungl. May.ts proposition nr HO år 196b in

sation, behandlas i författningsutredningens förslag i två paragrafer (4 kap. 8 och 9 §§). Den första paragrafen motsvarar väsentligen den nuvarande § 12 regeringsformen. Utredningen framhåller i anslutning till denna paragraf, att rätten att avsluta traktater liksom befogenheten att avgöra övriga utrikes ärenden ingår som ett led i rikets styrelse, vilken tillkommer regeringen. Det har därför icke befunnits erforderligt att i förslaget upptaga någon direkt motsvarighet till stadgandet i första punkten i § 12 regei ingsformen. Då med traktater förstås överenskommelser såväl med främmande stat som med mellanfolklig organisation, har utredningen ansett att detta förhållande, till skillnad mot vad som nu är fallet, bör komma till direkt uttryck i lagtexten. I fråga om godkännande från riksdagens sida vid avslutande av traktater bör enligt utredningens mening gällande ordning bibehållas. I olikhet mot nuvarande regeringsform upptages emellertid i förslaget icke någon särskild form för samfällt beslut av regering och riksdag. Rätten att stifta lag skall tillkomma riksdagen ensam. I överenskommelse som kräver riksdagens godkännande bör, om sadant icke redan lämnats, intagas förbehåll om att överenskommelsens giltighet är beroende av riksdagens bifall. Enligt utredningens åsikt torde det emellertid icke vara erforderligt att upptaga särskilt stadgande därom i grundlag. Utredningen anser, att i likhet med vad som nu gäller möjlighet bör finnas för regeringen att, om den anser rikets intresse kräva det, utan riksdagens godkännande avsluta traktat, som är av större vikt, men icke angår fråga, som ankommer på riksdagens avgörande. I dessa fall synes före överenskommelsens ingående rådplägning alltid böra äga rum med utrikesnämnden. En sådan ordning torde bäst överensstämma med nämndens allmänna ställning. Tillräckliga skäl synes däremot enligt utredningen icke föreligga att bibehålla nuvarande möjlighet för regeringen att i fall, varom nu är fråga, rådpläga med utrikesutskottet i stället för utrikesnämnden. Någon ändring i nuvarande ordning med allmän utrikespolitisk information till utrikesutskottet avser dock icke utredningens förslag. I enlighet med vad sålunda anförts föreslår utredningen att i 4 kap. 8 § stadgas, att överenskommelse med främmande stat eller mellanfolklig organisation skall framläggas för riksdagen till godkännande, om överenskommelsen angår fråga som ankommer på riksdagens avgörande eller, utan att angå sådan fråga, är av större vikt. Vidare stadgas i förslaget, att i fall som sist sagts överenskommelse dock, utan att framläggas för riksdagen, må avslutas av regeringen efter rådplägning med utrikesnämnden, om legeringen finner att rikets intresse kräver det. I 4 kap. 9 § har författningsutredningen upptagit ett stadgande, som avser att möjliggöra överförande av delar av svensk statsmyndighet på internationella organisationer. Utredningen framhåller, att del torde stå klart att överlåtelse av konstitutionella befogenheter på mellanfolkligt organ är främmande för den svenska grundlagen. Enligt § 87 regeringsformen slif-

112 Kungl. Maj:ts proposition nr UO år J964tas allmän civil- och kriminallag av Kungl. Maj :t och riksdagen gemensamt. När det gäller s. k. ekonomisk lag äger Kungl. Maj :t jämlikt § 89 regeringsformen överlämna åt riksdagen att besluta gemensamt med Kungl. Maj it i frågan. Detta är, påpekar utredningen, det enda fall av delegationsrätt som omnämnes i grundlagen. Till stöd för att regering och riksdag skall äga avstå från den lagstiftningsmakt, som grundlagen uppdragit åt dem att utöva antingen samfällt eller var för sig, måste därför enligt utredningen kunna åberopas särskilt stadgande i grundlag. Detsamma finner utredningen gälla i fråga om den dömande makten (§§ 17 och 18 regeringsformen). Utredningen erinrar om att i en del efter andra världskriget i Europa anlagna statsförfattningar intagits vissa i huvudsak likartade stadganden, vari förklaras att staten samtycker till sådana begränsningar av sin suveränitet, som är nödvändiga för att skapa en fredlig internationell ordning. Motsvarighet till dylika uttalanden rörande målsättningen för statens verksamhet på olika områden saknas i den svenska regeringsformen, och utredningen finner i likhet med vad konstitutionsutskottet vid olika tillfällen uttalat något praktiskt behov av sådana deklarationer icke föreligga. Beträffande spörsmålet om överlåtelse (delegation) av konstitutionella befogenheter i det särskilda fallet konstaterar utredningen att Sverige år 1901 ansökt om association till EEC. Utredningen framhåller, att vårt land framdeles kan vilja i en eller annan form ansluta sig till andra mellanfolldiga organisationer, som företer överstatliga drag av liknande slag. Man har t. ex. på patenträttens område inom ramen för det nordiska samarbetet undersökt möjligheten att inrätta en gemensam nordisk besvärsinstans. Det kan sålunda, anför utredningen, i framtiden visa sig nödvändigt att inom särskilda områden överföra delar av svensk statsmyndighet på internationella organ. För de fall fråga därvid uppkommer om delegation av befogenhet, som enligt grundlag tillkommer riksdagen eller regeringen eller annan myndighet, anser utredningen det påkallat att i regeringsformen skapas en rättslig grundval för ingående av traktat med dylikt innehåll. Det ligger därvid i sakens natur att sådan överlåtelse av befogenheter genom traktat icke får ske i obegränsad omfattning. Vad först gäller formerna för avslutande av dylik traktat synes det utredningen uppenbart att överlåtande av lagstiftningsmakt eller annan i grundlag inskriven befogenhet i princip icke skall kunna godkännas i annan ordning än som gäller för stiftande av grundlag. Det skall sålunda krävas två likalydande riksdagsbeslut, ett vilande och ett slutligt, mellan vilka nyval till riksdagen hållits. Vidare föreslås, att på framställning av minst en tredjedel av riksdagens ledamöter vilande beslut skall kunna underställas folkomröstning. Då emellertid den nu angivna ordningen i brådskande situationer kan medföra eu besvärande tidsutdräkt, föreslår utredningen en supplerande regel, enligt vilken riksdagen får möjlighet att genom ett beslut med viss kvalificerad majoritet godkänna traktat av ifrågavarande

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b 113

slag. Efter att ha redovisat de konstitutionella bestämmelser, som på förevarande område gäller i de nordiska grannländerna, uttalar utredningen att delegation genom ett enda riksdagsbeslut av grundlagsenliga befogenheter på mellanfolkligt organ är ett ärende av sådan utomordentlig vikt, att det bör fordras att minst 5/6 av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet.

Såsom i det föregående nämnts har utredningens avsikt icke varit att medge regering och riksdag rätt att generellt överlåta grundlagsenliga befogenheter på mellanfolkligt organ. Utredningen föreslår att, såvitt angår lagstiftningsmakten och rätten att avsluta traktat, sådan befogenhet endast må delegeras i visst ämne. Utredningen erinrar om att begränsning av delegationsrätten liknande den föreslagna förekommer i de danska och norska grundlagarna. Att närmare precisera olika ämnen låter sig svårligen göra. Den föreslagna bestämmelsen avses dock icke utesluta att i en och samma överenskommelse delegeras befogenheter i olika ämnen. I fråga om rätten att stifta grundlag innehåller förslaget uttryckligt förbud mot delegation. Med befogenheter, som tillkommer regeringen eller annan myndighet, åsyftar utredningen endast sådana som regleras i regeringsformen.

Under hänvisning till vad ovan anförts föreslår utredningen att med riksdagens godkännande må avslutas överenskommelse med främmande stat eller mellanfolklig organisation, varigenom på mellanfolklig organisation överlåtes befogenhet, som enligt regeringsformen tillkommer regeringen eller annan myndighet, eller befogenhet att i visst ämne stifta lag, dock icke grundlag, eller att i visst ämne på rikets vägnar avsluta överenskommelse med främmande stat. Utredningens förslag innebär vidare att godkännande ej får givas i annan ordning än som gäller för stiftande av grundlag eller ock genom ett beslut av riksdagen, om vilket minst 5/6 av dennas ledamöter vid omröstning förenat sig.

Utredningen anför avslutningsvis att, om och i vad mån det kan komma i fråga att, därest Sverige skulle associeras till EEC, på EEC-organ överföra befogenhet som enligt regeringsformen tillagts visst statsorgan, undandrar sig utredningens bedömande. Utredningen anser sig sakna anledning att överhuvud uttala sig därom. Den föreslagna bestämmelsen synes emellertid utredningen inrymma de fall av befogenhetsöverföring, som har aktualiserats av Romfördraget.

Remissyttrandena. Författningsutredningens förslag om ett stadgande som möjliggör överlåtelse genom traktat av grundlagsenliga befogenheter på mellanfolklig organisation, har berörts av riksåklagarämbetet, Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige, socialstyrelsen, riksrevisionsverket, kommerskollegium, överståthållarämbetet, samtliga länsstyrelser med undantag för länsstyrelserna i Södermanlands, Blekinge och Västmanlands län, besvärssakkunniga, svenska kommittén för nordiska patent, högsta domstolens ledamö­

114 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

ter, regeringsrättens ledamöter, Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivareföreningen, Riksförbundet Landsbygdens folk, Sveriges industriförbund, Sveriges grossistförbund, Sveriges köpmannaförbund, Sveriges lantbruksförbund, Sveriges allmänna exportförening, Svenska stadsförbundet, föreningen Sveriges häradshövdingar samt föreningen Sveriges stadsdomare. Riksåklagarämbetet har överlämnat yttranden från föreningen Sverikes stadsfiskaler, föreningen Sveriges landsfiskaler samt statsåklagarna i Stockholm, Göteborg och Malmö. Kommerskollegium har bifogat yttranden från handelskamrarna i riket.

Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av riksåklagarämbetet, Göta hovrätt, länsstyrelserna i Östergötlands, Uppsala, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Gotlands, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Kopparbergs, Gävleborgs, Västerbottens och Norrbottens län, Svenska kommittén för nordiska patent, Landsorganisationen i Sverige, Sveriges köpmannaförbund, föreningen Sveriges häradshövdingar samt föreningen Sveriges stadsdomare. Även flertalet övriga remissmyndigheter har i och för sig ställt sig positiva till en möjlighet att delegera konstitutionell befogenhet, ehuru de anser möjligheten böra begränsas snävare eller eljest utformas på annat sätt än i förslaget skett. Av några yttranden framgår, afl man funnit förslagets innebörd oklar och dess konsekvenser svåra att överblicka.

En mera negativ hållning till förslaget intages av regeringsrådet Qucnsel, i vilkens yttrande regeringsrådet Hjern i allt väsentligt instämt. De uttalar att den föreslagna bestämmelsen uppenbarligen skulle få en enorm räckvidd och att en självuppgivelse av Sverige av vad orsak som helst i stor utsträckning skulle sanktioneras av grundlagen. Enligt deras mening bör därför förslaget icke kunna göras till föremål för lagstiftning utan ytterligare och synnerligen noggrann undersökning, och om över huvud taget grundlagen finnes böra uppta någon bestämmelse i ämnet, bör den fullmakt att upplåta befogenheter som ges begränsas mycket snävare och uttryckas på annat sätt än som skett i förslaget.

Flertalet remissmyndigheter delar författningsutredningens uppfattning om behovet av en grundlagsbestämmelse rörande b efogen hetsöverlåtelser.

Svea hovräit framhåller, alt man måste räkna med ett allt starkare behov av internationella organisationer, där medlemsstaterna saknar vetorätt och där beslut och föreskrifter kan meddelas, vilka binder såväl stater som enskilda x’ättssubjekt. De befogenheter, dessa organisationer kan behöva, kommer att i allt större utsträckning bli sådana som hittills förbehållits varje stats egna organ. Det är enligt hovrätten angeläget, att regeringsformen får sådan avfattning att inga formella hinder möter för svensk samverkan i mellanfolkliga organisationer med överstatliga befogenheter. Samtidigt måste genom grundlagsregler om kompetensfördelning och formkrav skapas

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b 115

rimliga garantier för att beslut i hithörande, för landet och medborgarna ofta synnerligen viktiga frågor får icke bara noggrann prövning utan även stöd av en stark opinion. Detta gäller såväl fall där utövandet av de överstatliga befogenheter, som kan komma att tilläggas mellanfolklig organisation, direkt binder enskilda rättssubjekt (delegation med statsrättslig betydelse) som fall där den omedelbara rättsliga konsekvensen inskränker sig till folkrättsliga förpliktelser för den svenska staten. Dessa senare fall har, påpekar hovrätten, icke behandlats av författningsutredningen.

Även andra remissmyndigheter finner i likhet med Svea hovrätt det realistiskt alt för framtiden räkna med internationella organisationer av överstatlig karaktär samt ett behov av att på dem kunna överföra delar av svensk statsmyndighet. Uttalanden i denna riktning har gjorts av socialstyrelsen, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus och Älusborgs län samt majoriteten av regeringsrättens ledamöter.

Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges industriförbund, Sveriges grossistförbund och Sveriges allmänna exportförening anför i gemensamt utlåtande, att organisationerna i olika sammanhang företrätt — och företräder — uppfattningen att Sverige bör ställa sig positivt till de internationella samarbetssträvandena. Detta sker i medvetande om att ett dylikt samarbete kan leda till en så långtgående integration att krav kan komma att resas på ett uppgivande av vissa delar av den traditionella statsrättsliga suveräniteten, vilket även de av författningsutredningen anförda exemplen visar. Uttalanden i motiven ger emellertid vid handen, att viss tveksamhet råder om hur långt statsmakternas befogenhet i detta avseende för närvarande kan anses sträcka sig. Utredningen finner det påkallat, att riksdagens formella kompetens att delegera konstitutionella befogenheter åt mellanfolkliga organisationer otvetydligt fastslås i grundlagen. Remissorganisationerna ansluter sig till denna uppfattning och framhåller vikten av att en grundlagsändring i sådan riktning sker utan dröjsmål.

Några remissmyndigheter, däribland hovrätten över Skåne och Blekinge och hovrätten för Västra Sverige, utgår från att den föreslagna bestämmelsen närmast är betingad av Sveriges ansökan om associering till EEC. Så gör även kommer skollegium, som behandlat stadgandets tillämplighet endast på det ekonomiska, näringspolitiska och handelspolitiska området, på vilket de nya formerna för mellanfolkligt samarbete framför allt utvecklats under senare år. Kollegium, som lämnar en kortare redogörelse för EEC, anför att befogenhetsöverlåtelser av det slag Romfördraget förutsätter strider mot de principer som hittills gällt för vårt land i statsrättsligt hänseende. Härtill kommer att Sverige för närvarande icke torde vara anslutet till internationell organisation, vars institutioner erhållit överstatliga befogenheter, och alt det därför kan synas onödigt att i dag överhuvud överväga ett frångående av hävdvunna principer. I ansökan år 1961 om association till EEC har Sverige dock förklarat sig berett att förhandla om villko­

116 Kungl. Maj.ts proposition nr IhO år 1964

ren för vårt lands anslutning till den gemensamma marknad, som EEC utgör. Vid en sådan förhandling kommer de institutionella frågorna att spela en viktig, kanske avgörande roll. Det kan emellertid icke nu bedömas, om, när och på vilka villkor en svensk anslutning till EEC eller till annan mellanfolklig organisation med överstatliga drag av nyss skildrad art kan aktualiseras. Frågan kan emellertid anmäla sig med kort varsel. Ett införande i svensk grundlag av den föreslagna paragrafen, anpassad till gällande regeringsform, är därför enligt kollegiets åsikt en angelägen beredskapsåtgärd, som bör vidtas oavsett behandlingen av frågan om en grundlagsrevision i övrigt.

Av regeringsrättens ledamöter, vilka icke inlåter sig på de redaktionella ändringar, som tarvas för att i gällande regeringsform infoga det föreslagna stadgandet, eller på frågan om sättet härför, konstaterar majoriteten att förslaget uppenbarligen innefattar problem av allvarlig räckvidd och att dess konsekvenser svårligen kan överblickas, då de kortfattade motiven ger föga ledning. Ehuru det står klart att möjlighet till delegering av här ifrågavarande slag måste skapas och att särskilt stadgande härom bör intagas i grundlagen, torde vid sådant förhållande ytterligare överväganden vara påkallade, innan stadgandet erhåller sin slutliga utformning.

Regeringsrådet Quensel framhåller i sitt yttrande bl. a. att det hittills torde varit vårt folk främmande och med fog ansetts oförenligt med statsmakternas funktion och med rikets frihet och självständighet att de svenska statsmakterna skulle äga avstå sina befogenheter till främmande makt. Visserligen uppställer författningsutredningen vissa begränsningar i fråga om befogenhetsöverlåtelser men inskränkningarna är jämförelsevis föga betydande. Den form utredningen anvisar rymmer säkerligen mycket mer än som för ändamålet tarvas. Det bör kunna göras en snäv och välbehövlig begränsning av de ämnen, däri delegation må medges. Fråga kan ju ej gärna antas vara om annat än en ren undantagsbestämmelse beträffande vissa spörsmål av handelspolitisk eller annan speciell natur. Som oeftergivligt villkor för överenskommelse bör stadgas att kontraherande part efter kort tids uppsägning äger frånträda detsamma samt att avtal, som främmande rättssubjekt å vårt lands vägnar ingår med främmande makt, tarvar ratifikation av svenska staten. Att betinga sig dylika villkor är måhända mindre angeläget för en stat, som förfogar över tillräckliga maktmedel, men torde vara nödigt för vårt land. Frågeställningen lärer icke, såsom utredningen antagit, vara hur grundlagen skall utformas för att anslutning till EEC eller viss annan internationell organisation skall kunna ske grundlagsenligt. Förslag till grundlagsbestämmelse bör ej framläggas utan undersökning avbestämmelsens rimlighet och lämplighet i och för sig, så att anslutning till den ena eller andra organisationen på de villkor, som härför kan betingas, blir en sekundär fråga.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller, att det med hänsyn

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b 117

till frågans utomordentliga betydelse hade varit värdefullt om de rättsliga och politiska konsekvenserna av sådana suveränitetsinskränkningar, som författningsutredningen föreslagit, blivit mera ingående belysta än som skett i motiven. Svenska stadsförbundet uttalar, att det är vanskligt att bedöma vad ett delegationsförfarande kan komma att få för återverkningar i fråga om näringslivets lokalisering och därmed även i fråga om samhällsplaneringen samt att förslaget från dylika synpunkter skulle kunna ge anledning till betänkligheter. Förbundet förutsätter emellertid att formerna för utnyttjandet av delegationsrätten kommer att innefatta betryggande garantier.

Svea hovrätt tar till en början upp spörsmålet om gränsdragningen mellan vanliga traktater och delegationstraktater. Hovrätten framhåller, att utredningen begränsat föreskrifterna i 4 kap. 9 § till att avse överförande av befogenhet reglerad i förslaget till regeringsform, fall alltså där en grundlagsbestämmelse redan av formella skäl är nödvändig. Ej heller i motiven har utredningen närmare behandlat andra fall. Indirekt framgår det att utredningen — med undantag för befogenheter reglerade i annan grundlag än regeringsformen — för sådana ärenden tycks ha tänkt sig att reglerna i 4 kap. 8 § om slutande av traktat skall tillämpas. I motiven till denna paragraf sägs dock intet härom. Det är endast tal om utformande av en regel motsvarande § 12 regeringsformen och denna har icke avfattats med tanke på delegationstraktater. Stadgandena i 4 kap. 8 § och 9 § har icke samordnats så att det klart framgår vilka former som krävs för olika fall av delegation. Hovrätten anser, att när det gäller en så viktig och i Sverige så föga diskuterad sak som de statsrättsliga formerna för anslutning till organisationer med överstatliga befogenheter (jämte ändringar i sådan organisations kompetens), anledning finns att vidga synfältet och behandla alla de situationer, som kan antas bli aktuella. Det är enligt hovrättens mening icke utan vidare klart att skiljelinjen mellan fall där det bör räcka med vanligt riksdagsbeslut och fall som anses kräva kvalificerad majoritet eller rent av samma form som grundlagsändring skall dragas på det sätt som kan följa av de föreslagna stadgandena i 4 kap. 8 och 9 §§. Hovrätten finner det emellertid icke möjligt att behandla alla de problem som uppstår i samband med en grundlagsreglering av hithörande spörsmål och inskränker sig därför till en granskning i direkt anslutning till del föreliggande författningsförslaget.

Vad författningsutredningen föreslagit i fråga om befogenheter, som skall kunna överlåtas, har upptagits till granskning av flera remissmyndigheler.

Svea hovrätt konstaterar, att av de befogenheter som regleras i 4 kap. 9 § förslaget till regeringsform först nämnes sådana som tillkommer regeringen eller annan myndighet. Utredningen har emellertid icke genom exempel

118 Kungl. Maj.ts proposition nr liO år 196 i

eller på annat sätt klargjort vad det är för befogenheter, som avses härmed. Vad angår regeringen tillkommer rikets styrelse denna. Om detta stadgande skall anses innebära något mer än ett konstaterande av att det är det regerande organet som regerar, kan sägas att regeringen härigenom tillagts en uppgift som tillika omfattar ett svårdefinierbart befogenhetskomplex. Om utredningen menar att stadgandet omfattar alla befogenheter som inryms under begreppet rätten att styra riket synes föga återstå för den enklare handläggningen enligt 4 kap. 8 § (till »rikets styrelse» hör såväl riksstyrelseärenden i egentlig mening som sådana vilka övervägande är av förvaltningsnatur). Om åter utredningen menar att endast sådana befogenheter avses som särskilt reglerats i förslaget till regeringsform, uppstår stor tvekan om gränsdragningen. I förslaget tilldelas ibland regeringen uttryckligen viss uppgift (t. ex. rätten att meddela nåd i 4 kap. 15 §), ibland omnämnes en befogenhet såsom existerande utan att den för den skull blivit direkt tilldelad regeringen (t. ex. »författning, som regeringen äger besluta för rikets styrelse och förvaltning»; 7 kap. 7 §) och ibland framgår det indirekt vad som kan vara regeringens uppgift (t. ex. »riksåklagaren är under regeringen högste åklagare i riket»; 4 kap. 12 §, och »överbefälhavaren har under regeringen ledningen av rikets krigsmakt»; 4 kap. 15 §). — Vad gäller andra myndigheter än regeringen heter det enligt förslaget i 1 kap. 4 § att för rikets förvaltning finns under regeringen förvaltningsmyndigheter och i 1 kap. 5 § att »rättskipningen utövas av rikets domstolar». Hovrätten anser sig ha visst stöd för antagande att utredningen tänkt sig att varje delegation av domsrätt skall omfattas av föreskriften i 4 kap. 9 §. Godtages den vidare tolkningen såväl beträffande regeringen som domstolarna förefaller det hovrätten vara svårt att göra på annat sätt beträffande förvaltningsmyndigheterna. I så fall skulle återigen föga eller intet falla inom 4 kap. 8 §. En snävare tolkning i fråga om domstolar och förvaltningsmyndigheter skulle icke leda till samma tillämpningssvårigheter som angivits i fråga om regeringen. En sådan tolkning skulle emellertid i vad angår domstolarna innebära att 4 kap. 9 § endast komme att gälla högsta domstolen, högsta förvaltningsdomstolen och riksrätten. Eftersom högsta domstolens och högsta förvaltningsdomstolens domsrätt kan inskränkas genom vanlig lag, skulle då i det närmaste all domsmakt kunna överlåtas till internationell organisation genom enkla riksdagsbeslut och alltså utan det särskilda skydd som föreskrifterna i 4 kap. 9 § innebär. — Den lagstiftningsbefogenhet, som enligt förslaget skall kunna delegeras, får enligt 4 kap. 9 § icke omfatta grundlag. Denna begränsning är enligt hovrätten naturlig och måste anses självfallen i vad gäller sådana ting som statsorganens kompetens och verksamhetsformer. Den praktiska betydelsen av inskränkningen — vilken icke belysts av utredningen — torde främst bli beroende av i hur hög grad grundlagsfästa de i förslagets 2 kapitel behandlade fri- och rättigheterna kommer att bli.

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 1964 119

Möjligheten att delegera befogenhet att på rikets vägnar avsluta traktater har begränsats till att avse visst ämne. Ilärom är enligt hovrätten intet att säga. Svårare är att förstå varför delegation endast skall kunna avse traktat med främmande stat och icke även avtal med mellanfolklig organisation. Utredningen har icke angivit något skäl. Den har över huvud taget icke yttrat sig om vad slags överenskommelser det är som kan tänkas bli aktuella objekt för delegation. Bestämmelsen om överlåtelse av befogenhet att avsluta traktat har avfattats på sådant sätt att delegationsbeslut kan innebära slutgiltig bindning beträffande traktat som eljest enligt 4 kap. 8 § förslaget till regeringsform kräver riksdagens godkännande. Någon efterföljande ratificering skulle då icke behövas. Det kan anmärkas att enligt nu gällande statsskick (och härutinnan är tydligen ingen ändring tänkt) riksdagen icke anses kunna i förväg lämna samtycke till regeringens avslutande av traktat med innehåll som enligt § 12 regeringsformen fordrar riksdagens godkännande.

Länsstyrelsen i Stockholms län uttalar, att det i sinom tid kan visa sig nödvändigt att inom särskilda områden på överstatliga organ överföra delar av svensk statsmyndighet. I den mån därvid uppkommer fråga om att delegera befogenhet, som enligt grundlag tillkommer svenskt statsorgan, får det för visso anses påkallat att, såsom utredningen föreslår, genom stadgande i regeringsformen tillskapa en rättslig grundval för ingående av traktat av sådan innebörd. Emot det sätt, varpå man i betänkandet löst detta legislativa problem, är från länsstyrelsens sida ej annat att erinra, än att lokutionen »på mellanfolklig organisation överlåtes befogenhet, som enligt denna regeringsform tillkommer regeringen eller annan myndighet», synes ägnad att väcka vissa betänkligheter på grund av sin allmänna avfattning. En begränsning i någon form förefaller här länsstyrelsen önskvärd, för att icke säga ofrånkomlig.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län ifrågasätter om ej begränsning kan göras i den vidsträckta ram, inom vilken överlåtelse kan ske. Det förefaller som om stadgandet enligt sin ordalydelse möjliggör överlåtelse av befogenheter, som det i praktiken sannolikt ej alls kommer att bli fråga om. Länsstyrelsen förmenar att för den enskilde medborgaren en sådan begränsning skulle synas värdefull.

Det i 4 kap. 9 § föreslagna stadgandet synes länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län icke ha erhållit den stringenta avfattning, som man bör kunna fordra när det gäller en grundlag. Uttrycket »myndighet» skulle sålunda, i internationella sammanhang, möjligen kunna tolkas såsom innefattande även dömande myndigheter, vilket emellertid här icke torde ha varit avsett. Vidare skulle det i stadgandet förekommande uttrycket »stifta lag», med hänsyn till såväl internationellt språkbruk som den av författningsutredningen i fråga om skatteväsendet föreslagna nya terminologien (»skatt må ej beslutas annorledes än genom lag») möjligen kunna tolkas såsom att

120 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964 svenska folkets rätt att sig beskatta skulle få överflyttas på främmande makt; ej heller detta torde ha varit meningen. Högsta domstolens ledamöter anför i gemensamt yttrande, att det är för vår nuvarande författning främmande att svenska statsorgans maktbefogenheter skulle kunna överföras på en internationell organisation. Att genom förslaget möjlighet öppnas till sådant överförande — utan att för varje fall grundlagsändring skall behöva ske —- torde med pågående utveckling i fråga om mellanfolkliga förbindelser, i och för sig icke möta någon erinran. I fråga om den närmare innebörden av förslaget kan emellertid i vissa avseenden råda tvekan. Det föreslagna stadgandet angiver i första hand »befogenhet, som enligt denna regeringsform tillkommer regeringen eller annan myndighet». Till en början må då framhållas, att enligt förslagets terminologi under ordet myndighet även inbegripes domstol. Enligt 1 kap. 5 § i förslaget till regeringsform utövas rättskipningen av rikets domstolar (jfr även 5 kap.). Härav lär följa att ett överflyttande av rättskipning å mellanfolkligt organ icke till någon del kan ske utan beslut enligt 4 kap. 9 §. I fråga om förvaltningsmyndigheternas befogenheter är läget måhända mindre klart. 1 kap. 4 § första stycket andra punkten i förslaget till regeringsform, vari stadgas att för rikets förvaltning skall under regeringen finnas förvaltningsmyndigheter, kan dock åberopas till stöd för att även dessa befogenheter »tillkomma» myndigheterna enligt regeringsformen. Den meningen synes därför kunna hävdas, att varje överförande av förvaltningsbefogenhet på mellanfolklig organisation skulle fordra beslut enligt 4 kap. 9 §. Att införa ett stadgande av annan innebörd än nu angivits synes också •— i varje fall i vad angår rättskipningen — knappast tillrådligt. Emellertid tyder ett uttalande i motiven på att utredningen avsett, att inyndighetsbefogenheter, som icke är direkt reglerade i grundlag, icke skall inbegripas under stadgandet. Dessa skulle då kunna överlåtas genom en vanlig lagstiftningsakt. Finnes en sådan ordning böra komma till stånd — vilket enligt ledamöternas i högsta domstolen mening på sin höjd kan komma i fråga beträffande mindre viktiga förvaltningsbefogenheter — bör detta komma till klart uttryck i lagtexten. Även i ett annat avseende kan råda ovisshet om vilka de maktbefogenheter är som skall kunna överlåtas. Av riksdagen tillkommande befogenheter omnämnes — förutom befattning med överenskommelse med främmande stat — befogenhet att stifta lag, dock icke grundlag. Däremot angiver stadgandet icke uttryckligen beskattningsrätten. Enligt 8 kap. 1 § i förslaget till regeringsform må skatt ej beslutas annorledes än genom lag och skall statlig avgift fastställas av riksdagen genom lag eller genom särskilt beslut eller ock, efter riksdagens bemyndigande, av regeringen eller av förvaltningsmyndighet. Eftersom sålunda skatt skall och fastställande av statlig avgift må beslutas genom lag, låter sig den meningen försvaras, att detta ingår bland de befogenheter som kan överlåtas enligt 4 kap. 9 §. Emellertid kan även beaktansvärda skäl anföras för

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b 121

motsatt uppfattning. I de grundläggande stadgandena i förslagets 1 kap. sägs i 7 §, att lag stiftas av riksdagen, och i 8 §, att svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta utövas av riksdagen allena. 7 kap. handlar om lag och lagstiftning, 8 kap. om beskattning och budgetreglering. Den stora skillnad som förefinns mellan lagstiftning i egentlig mening och beskattning samt den utomordentliga betydelse i politiskt hänseende som beskattningsrätten äger gör det mest naturligt att icke i nu ifrågavarande sammanhang beteckna beskattningsrättens utövande som en form av lagstiftning. Detta torde också stå bäst i överensstämmelse med hävdvunnen uppfattning. Huruvida utredningen avsett att inbegripa även beskattningsrätten under 4 kap. 9 § låter sig icke med visshet avgöra. Motiven till detta lagrum ger, genom redogörelsen för Romfördraget och EEC-organens befogenheter, en antydan om att fastställande av åtminstone vissa slags skatter, nämligen tullar, skall kunna anförtros ett internationellt organ. Å andra sidan göres icke i motiven till beskattningskapitlet — såsom i motiven till lagstiftningskapitlet — någon erinran om innehållet i 4 kap. 9 §. Ett förtydligande av lagrummets innebörd i nu berört hänseende är under alla förhållanden önskvärt. Förslagets ståndpunkt torde vara, att beskattningsrätt, som icke kan hänföras under stadgandet, icke kan överlåtas annat än genom grundlagsändring. Regeringsrättens ledamöter (majoriteten) framhåller att utredningens avsikt icke är att medgiva regering och riksdag rätt att generellt överlåta grundlagsenliga befogenheter på mellanfolkligt organ, utan att delegation skall avse visst ämne eller viss befogenhet. Eljest innehåller förslaget endast den begränsningen, att delegation icke får avse stiftande av grundlag. Huruvida bestämmelsen, att delegation skall avse befogenhet som »enligt denna regeringsform» tillkommer regeringen eller annan myndighet, innefattar ytterligare en begränsning kan efter ordalagen förefalla tveksamt. Svenska kommittén för nordiska patent yttrar — efter att ha redogjort för det förslag till enhetlig patentlagstiftning i de nordiska länderna, som de nordiska patentkommittéerna gemensamt framlägger — bl. a.: Vad beträffar den av författningsutredningen nämnda möjligheten att inrätta en gemensam nordisk besvärsinstans för patentärenden framlägger de nordiska patentkommittéerna icke nu förslag härom. På längre sikt bör emellertid en sådan övervägas som en vidareutveckling av systemet med nordiska patentansökningar och kommittéerna föreslår att denna fråga upptages till särskild utredning. Kommittéerna har icke velat fördröja förverkligandet av det nu föreslagna nordiska samarbetet genom den tidsutdräkt som en utredning om gemensamma institutioner kan medföra. Beträffande författningsutredningens förslag, beröres i dess betänkande sådant överflyttande av befogenhet, som tillkommer svensk myndighet, på motsvarande myndighet i annat land endast i förbigående. Härvid påpekas, att det ej befunnits oförenligt med grundlagarna all ingå överenskommelse med Norge och Finland, innebärande att tulltjänst i viss utsträckning utföres av ena landets tulltjänstemän på det andra landets område. Föreva­

122 Kungl. Maj. ts proposition nr 140 är 1964

rande paragraf av förslaget till regeringsform innehåller emellertid icke något stadgande om överlåtande av befogenhet som enligt regeringsformen tillkommer svensk myndighet på myndighet i annat land, utan avser endast överlåtande av sådan befogenhet på mellanfolklig organisation. Då som nyss sagts också den förra frågan dock berörts i motiveringen, synes icke klart vilken ställning författningsutredningen tagit till densamma. Kommittén utgår dock från att bestämmelsen i 4 kap. 9 § i förslaget till regeringsform icke utgör hinder för att på vanlig lagstiftningsväg genomföra överenskommelser av det slag som de nordiska patentmyndigheterna åsyftar, innebärande ett intimare samarbete och arbetsfördelning mellan motsvarande myndigheter i andra länder, särskilt de nordiska länderna. Befogenheter av här avsett slag torde icke få anses vara reglerade i förslaget till regeringsform, som ifråga om myndighets förvaltning endast innehåller stadgandet i 1 kap. 4 §. Om mot kommitténs förmodan författningsutredningens förslag avser att jämställa nu angivna överenskommelser med grundlagsändring innefattar förslaget en mer restriktiv hållning än den som för närvarande torde vara allmänt omfattad. Detta framgår t. ex. av vad nyss anförts beträffande det nordiska tullsamarbetet. Kommittén vill för sin del framhålla att sådana överenskommelser t. ex. på patentområdet som ingår i de nordiska patentkommittéernas förslag bör med riksdagens godkännande kunna genomföras på vanlig lagstiftningsväg. Att omgärda godkännandet med en alltför vidlyftig konstitutionell apparat synes icke stå i samklang med den snabba utveckling som sker särskilt på det tekniska området och som i allt högre grad kräver internationellt samarbete i olika former. Vad beträffar frågan om en gemensam nordisk besvärsinstans på patentområdet må anmärkas, att nuvarande besvärsavdelning inom patentverket torde få anses ha karaktären av en förvaltningsdomstol, vars verksamhet alltså berör rättsskipningen. På grund av den föreslagna 1 kap. 5 § torde därför enligt författningsutredningens förslag 4 kap. 9 § vara tillämplig på en överenskommelse om inrättande av en gemensam nordisk besvärsinstans. Enligt kommitténs mening bör emellertid en dylik överenskommelse kunna genomföras på vanlig lagstiftningsväg. Den utgör nämligen en naturlig utbyggnad av systemet med nordiska patentansökningar och avser därvid att tillförsäkra samma tillämpning av det i systemet reglerade patenteringsförfarandet i alla länderna. Avslutningsvis vill kommittén, som utgår från att sådan överenskommelse mellan de nordiska länderna som förutsättes i de nordiska patentkommittéernas förslag jämte därav betingad lagstiftning för närvarande är väl förenlig med grundlagen, framhålla som angeläget, att i en ny regeringsform icke lägges hinder för att på vanlig lagstiftningsväg åstadkomma sådant vidgat internationellt samarbete på patentområdet, som nu berörts, även i den mån samarbetet kan innefatta upprättandet av vissa gemensamma institutioner såsom t. ex. en gemensam nordisk besvärsinstans.

Författningsutredningens förslag att befogenheten att stifta lag eller ingå traktat endast må överlåtas i visst ämne har föranlett uttalanden av några remissmyndigheter. Hovrätten för Västra Sverige framhåller i sitt utlåtande, att förslaget ej gör någon begränsning beträffande frågans natur, arten av »ämnet». Det är därför tydligt, ehuru det ej direkt utsäges i motiven, att förslaget skapar

Kungl. Maj. ts proposition nr lbO år 196b 123

möjlighet till en integration icke endast på det ekonomiska utan även på de sociala och kulturella områdena av en omfattning, som icke kan överblickas. Förslaget innesluter med andra ord faktorer av för svenskt statsskick och samhällsliv helt ny och okänd art. Givet är att man från hävdvunna synpunkter kan resa betänkligheter mot den föreslagna ordningen. Å andra sidan är förslaget väl förenligt med den positiva hållning och de aktiva insatser som sedan lång tid präglat Sveriges deltagande i det mellanfolkliga samarbetet. De betänkligheter, som enligt vad nyss sagts kan resas mot den föreslagna lagtexten, hänför sig framförallt till de mycket allmänt hållna formuleringar som utredningen givit sitt förslag. Svårigheten att närmare än som skett angiva delegationsrättens omfattning i olika fall ligger dock enligt hovrätten i öppen dag. En mera ingående precisering kan lätt komma att visa sig hinderlig, när behov föreligger av delegation. Det får emellertid förutsättas att, då delegationsrätten begagnas, detta sker med stor varsamhet och efter grundlig undersökning av verkningarna för samhället och enskilda. Av största betydelse är härvidlag de i paragrafens andra punkt upptagna bestämmelserna, som i praktiken innebär att, därest ej riksdagen med mycket stark majoritet beslutat godkänna delegation, sådan cj kan komma till stånd utan att frågan underställes medborgarna vid allmänt val, eventuellt vid folkomröstning. Högsta domstolens ledamöter uttalar, att eftersom avsikten i förslaget icke är att medge en generell överlåtelse av grundlagsenliga befogenheter, det förefaller mindre följdriktigt att icke samma bestämning till visst ämne anges för överlåtelse av regeringens eller annan myndighets befogenhet som för överlåtelse av lagstiftningsmakt eller rätt att avsluta traktat. Möjligen hyser utredningen den uppfattningen, att regeringsformen beträffande regeringen och andra myndigheter endast anger vissa speciella befogenheter. Detta synes dock knappast träffande. Högsta domstolens ledamöter erinrar i detta sammanhang om vad de anfört rörande domstolarna och rättskipningen. Det synes dem vara att förorda, att bestämningen »i visst ämne» göres hänförlig till allt vad en överenskommelse kan avse. Den praktiska betydelsen av begränsningen till »visst ämne» får emellertid icke överskattas^ Uttrycket skulle i och för sig kunna fattas synnerligen vidsträckt, såsom avseende exempelvis rikets försvar, polisverksamheten eller liknande. Det är emellertid tydligt att för normala förhållanden stadgandet icke är avsett att utnyttjas på sådant sätt. Högsta domstolens ledamöter anför vidare: I detta sammanhang må framhållas, att avgränsningen av tillämpningsområdet för en överenskommelse kan erbjuda svårigheter. Dessa svårigheter kunna hänföra sig just till det ämne överenskommelsen avser, men de kunna även vara av mera generell natur. I rättegång vid svensk domstol kan ena parten tänkas påstå, att en enligt förevarande paragraf träffad överenskommelse är normgivande med konsekvenser i fråga om domsrätt eller rättstillämpning, medan motparten bestrider, att tvisten faller under

124 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

överenskommelsen. Tveksamt kan då vara, huruvida det skall tillkomma den svenska domstolen att själv pröva frågan om domsrätt eller tillämplig lag eller om domstolen skall hänskjuta frågan härom till internationellt organ. Det senare alternativet skulle betyda, att genom överenskommelsen det mellanfolkliga organet förbehållits att bestämma överenskommelsens räckvidd. Likaså kan tänkas vara tveksamt, huruvida i interna svenska rättegångar skall tagas hänsyn till det internationella domstolsorganets prejudikatbildning. Utredningen uttalar också, på tal om EEC, att det knappast är fullt klart, hur långt den lagstiftningsmyndighet som tillagts dess organ sträcker sig. Att i samband med införandet av nu ifrågavarande stadgande taga ställning till dessa och liknande frågor synes emellertid ogörligt och icke heller påkallat. Det torde få bliva en uppgift vid själva ingåendet av en överenskommelse att söka undvika oklarheter om dess innebörd och räckvidd.

Sveriges Lantbruksförbund och Riksförbundet Landsbygdens folk finner det vara av väsentlig betydelse, att varje gång en befogenhet överlåtes till mellanfolklig organisation, denna befogenhet är klart avgränsad, så att följderna kan överblickas. I fråga om lagstiftningsmakten och rätten att avsluta traktat har utredningen förutsett detta. För överlåtande av befogenhet i det återstående fallet är lagtexten inte lika klar, även om utredningen i sin kommentar till förslaget sagt, att avsikten inte varit att medge regering och riksdag rätt att generellt överlåta grundlagsenliga befogenheter på mellanfolkliga organ. I detta sammanhang erinrar de båda remissinstanserna om vilken betydelse delegation till mellanfolklig organisation kan få för jordbrukets del. Om Sverige i en eller annan form ansluter sig till EEC, kommer stora delar av vår befogenhet att utforma jordbrukspolitiken att överlåtas till denna organisation. Hur avgörande detta kan bli för svensk jordbrukspolitik är omöjligt att förutsäga men exemplet fäster likväl uppmärksamheten på betydelsen av alt klara rättsliga grundvalar finnes på detta område.

Kommerskollegium, som föreslår, att i 4 kap. 9 § klart utsäges att delegation genom ett enda riksdagsbeslut får tillgripas blott om ärendet är av brådskande natur, anser stadgandet i övrigt ej böra närmare ange i vilka fall godkännande får lämnas. Dels är begreppet »visst ämne» ytterst tänjbart och dels synes det kollegium främst av psykologiska skäl vara onödigt att särskilt utmärka, att godkännande får avse även delegering av befogenheten att avsluta överenskommelse med främmande makt. Huvudsaken är dock att stadgandet ej får tillgripas i andra fall än då ärendet är så brådskande att den i 7 kap. stadgade ordningen med två riksdagsbeslut ej bör ifrågakomma.

Författningsutredningens förslag att grundlagsfästa befogenheter skall kunna överlåtas på mellanfolklig organisation har föranlett länsstyrelsen i Malmöhus län att framhålla angelägenheten av att detta begrepp klarare preciseras i lagtexten. Länsstyrelsen ifrågasätter huru­

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b 125

vida därmed exempelvis avses jämväl en mellanfolklig organisation i form av ett försvarsförbund. Majoriteten av regeringsrättens ledamöter uttalar, att bestämmelsen för närvarande icke bör få vidare tillämplighet än som föranledes av de omedelbara behoven, exempelvis genom att möjligheten till delegation inskränkes till att avse endast mellanfolklig organisation med ekonomiskt och handelspolitiskt syfte. Svea hovrätt anser frågan om grundlagsregler för överförande av befogenhet till annan stat bör övervägas. Hovrätten framhåller att stadgandet i 4 kap. 9 § i förslaget till regeringsform gäller endast delegation till mellanfolklig organisation. Utöver omnämnande av 1959 års lag om gränstullsamarbete har i motiven intet sagts om det kan vara aktuellt med bestämmelser om delegation till främmande stat. Denna lag medger rätt för annat land till myndighetsutövning på svenskt område, innebärande bland annat att annan stats tulltjänsteman äger på svensk mark anlita de tvångsmedel den andra statens lagstiftning medger. Dessa tvångsmedel kan tillgripas vid tullsamarbete för såväl Sveriges som den andra statens räkning och kan även rikta sig mot svenska medborgare. Här är således fråga om såväl delegation till utländsk makt av svensk myndighet tillkommande befogenhet som medgivande för sådan makt att på svenskt territorium mot svensk medborgare utöva egen myndighet. Att det här i praktiken blir fråga om samarbete enbart med skandinaviska länder har ur statsrättslig teoretisk synpunkt föga betydelse. Om också lagen om gränstullsamarbete och en i samband med denna ingången överenskommelse med Norge ej befunnits oförenlig med grundlagarna, måste beaktas att denna bedömning — vars riktighet måhända kan ifrågasättas — skett med utgångspunkt från 1809 års regeringsform och en av förändrade samhälleliga och melianfolkliga förhållanden framkallad, vid sidan av den skrivna författningen framvuxen statsrättslig praxis. Vid antagande av en ny regeringsform måste kraven på ett besluts direkta förenlighet med grundlagen sättas högre än vad som nu till följd av praktiska behov och författningstekniska svårigheter kunnat medges. Författningsulredningens förslag till ordning för fattande av delegationsbeslut har godtagits av flertalet remissmyndigheter såsom innebärande erforderliga garantier från konstitutionell synpunkt. Kritiska synpunkter framföres dock av några remissorgan. Länsstyrelsen i Älvsborgs län säger sig väl inse, att det alltmer ökade melianfolkliga samarbetet skapat behov av ett direkt överförande på överstatliga organ av befogenheter, som enligt grundlag eljest tillkommer de nationella statsorganen. Länsstyrelsen anser emellertid, att eu sådan delegation inger allvarliga betänkligheter med hänsyn till alt beslut härutinnan — ofta innebärande alt riksdagen avliänder sig befogenheter av utomordentlig betydelse — kan bli bindande för framtida riksdagar. Skall möjlighet skapas för eu

126 Kungl. Mcij.ts proposition nr HO år 196i dylik delegation, som är främmande för vår nuvarande grundlag, måste institutet kringgärdas med mycket stränga bestämmelser. Enligt länsstyrelsens uppfattning bör därför riksdagens godkännande i förevarande fall icke lämnas i annan ordning än som gäller för stiftande av grundlag, varjämte bör föreskrivas kvalificerad majoritet för båda riksdagsbesluten, överståthållarämbetet ifrågasätter om tillräckliga skäl föreligger att överhuvud öppna möjlighet att i dessa betydelsefulla frågor frångå principen att den aktuella folkmeningen skall komma till uttryck vid nyval innan definitiva beslut fattas. Svea hovrätt säger sig icke helt kunna dela utredningens uppfattning att det skulle vara uppenbart att överlåtande av lagstiftningsmakt eller annan i grundlag inskriven befogenhet i princip icke skall kunna godkännas i annan ordning än som enligt 7 kap. gäller för stiftande av grundlag. I och med att man i regeringsformen ger möjlighet till delegation, alltsa till undantag från ett grundlagsstadgande, är man fri från kravet på samma form som grundlagsändring. Utredningen har ej heller vid delegation enligt 10 kap. 2 § i förslaget till regeringsform, vilket stadgande rör ramlagstiftning, tvekat att nöja sig med vanlig lagstiftningsform. En annan sak är att överflyttandet till internationell organisation av väsentliga befogenheter innebär så allvarliga avgöranden att de bör kringgärdas med särskilda skydd såsom krav på dubbla riksdagsbeslut eller på kvalificerad majoritet. Eftersom ett delegationsärende kan behöva avgöras snabbare än vad formen för en grundlagsändring medger bör, såsom författningsutredningen föreslagit, det alltid vara möjligt att godkänna delegationstraktat genom ett riksdagsbeslut med viss kvalificerad majoritet.

Spörsmålet, under vilka förutsättningar en enda riksdag skall kunna fatta delegationsbeslut upptas av några remissinstanser. Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att denna ordning uppenbarligen icke bör komma i tillämpning med mindre särskilda av regeringen åberopade tvingande skäl är för handen och finner det angeläget att stadgandet kompletteras med en föreskrift av denna innebörd. Liknande synpunkter framföres av hovrätten över Skåne och Blekinge samt länsstyrelserna i Kristianstads och Jämtlands län. Sistnämnda länsstyrelse anser, att bedömningen huruvida förhållandena är sådana att endast ett enda riksdagsbeslut skall förekomma bör vara förbehållen riksdagen. Om det anses oundgängligt, att riksdagens godkännande skall kunna lämnas genom allenast ett riksdagsbeslut, bör enligt överståtliållarämbetet bestämmelsens karaktär av undantagsstadgande komma till uttryck i lagtexten. Måhända kan detta ske genom att stadgandet utformas i likhet med bestämmelserna i den finländska riksdagsordningen om brådskande beslut i grundlagsfrågor. Även kommerskollegium företräder den åsikten, att det klart bör utsägas att ordningen med ett riksdagsbeslut ej får begagnas med mindre ärendet är av så brådskande natur att godkännande i för stiftande av grundlag gällande ordning skulle medföra hinderlig tidsutdräkt. Läns-

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b 127

styrelsen i Västerbottens lön anser alt den av utredningen föreslagna supplerande regeln bör användas med stor varsamhet.

I frågan, vilken majoritet, som bör krävas för ett riksdagsbeslut, hyser Svea hovrätt den uppfattningen att fordran på en så stark majoritet som 5/6 av riksdagens ledamöter måhända kan göra det väl svårt att nå positivt resultat. Socialstyrelsen anser det böra vara tillräckligt att minst 2/3 av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. Föreningen Sveriges häradshövdingar framhåller, att vissa problem synes uppstå, därest bestämmelsen skall införas i redan nu gällande regeringsform. Naturligast synes det föreningen vara att i så fall kräva 5/6 majoritet i vardera kammaren. Svea hovrätt framhåller, att riksdagens delegationsbeslut bör ha formen av en lag, i vart fall när det gäller överlåtande av lagstiftningsbefogenhet. Hovrätten påpekar, att författningstexten i förslaget icke fått en häremot svarande avfattning. Möjligheten till återtagande av delegerade befogenheter och sättet härför beröres av några remissmyndigheter. Svea hovrätt uttalar, att varken lagtext eller motiv till författningsutredningens förslag innehåller något härom. Traktat som enligt § 12 regeringsformen krävt riksdagens godkännande har i praxis ansetts kunna uppsägas utan riksdagens hörande. Om så bör ske med delegationstraktat enligt 4 kap. 9 § i förslaget är icke utan vidare klart. Väljes lagform för sådant godkännande torde dock automatiskt följa att regeringen icke kan ensam uppsäga överenskommelsen. Beträffande riksdagens medverkan för en uppsägning i sådana fall bör dock enligt hovrättens mening icke rimligen ställas samma formkrav — dubbla beslut eller kvalificerad majoritet — som för godkännande. Riksrevisionsverket erinrar om att Romfördraget, som närmast torde ha aktualiserat en grundlagsreglering på förevarande område, har obegränsad giltighetstid och att det icke förutsätter enskild medlems utträde ur gemenskapen. Enligt verkets mening förtjänar det måhända övervägas om icke en reglering i grundlagsform bör ske jämväl av frågan om vilka beslutsformer, som skall iakttagas vid återtagandet av en överlåten befogenhet, åtminstone i de fall då förutsättningarna för hävande icke behandlats i samband med delegationen eller eljest icke framgår. Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser alt frågan om återtagande — vid väsentligt ändrade förhållanden — av delegerade befogenheter bör närmare övervägas. Högsta domstolens ledamöter påpekar, att i motsats till vad som avses skola gälla om lagstiftning, inbegripet grundlagstiftning, beslutande enligt det av författningsutredningen föreslagna stadgandet icke tillkommer riksdagen allena, och detta icke ens om ordningen för grundlagstiftning iakttages vid riksdagsbehandlingen. Det är regeringen som tar initiativet till eu

128 Knngl. Maj. ts proposition nr HO år 1964

överenskommelse och riksdagens medverkan har endast karaktären av ett godkännande av regeringens åtgärd. Det har icke klart utsagts vad som fordras för upphävande av överenskommelsen. Fasthålles vad här nyss anförts om tillkomsten av en överenskommelse, synes lagtexten dock giva vid handen, att upphävande kan ske utan iakttagande av den form som föreskrives i stadgandet -— och detta även om riksdagens godkännande av överenskommelsen givits i den ordning som gäller för stiftande av grundlag__ och beslutas av regeringen ensam. Innebörden skulle med andra ord vara, att för ett avstående av suveränitet fordras riksdagens godkännande i kvalificerad form, medan suveräniteten kan återtagas genom enkelt regeringsbeslut. Skulle annan innebörd vara avsedd att inläggas i stadgandet, erfordras ett förtydligande av detsamma.

Högsta domstolens ledamöter anser, att det kan ifrågasättas om de möjligheter att frånhända regeringen, riksdagen samt domstolar och myndigheter deras befogenheter som paragrafen öppnar bör stå till buds även när landet är i krig. Det föreslagna stadgandet synes, exempelvis om riket eller större del därav ockuperats, kunna bli ett instrument för ockupationsmakten att ge sken av laglighet åt dess förfaranden. Detta gäller måhända särskilt för den händelse riksdagens krigsdelegation eller regeringen trätt i verksamhet i enlighet med 10 kap. 6 §, respektive 9 § i författningsutredningens förslag. Å andra sidan är det möjligt, att i den antydda situationen landet är i förbund med en eller flera främmande stater, och det kan då vara önskvärt eller rent av nödvändigt att kunna utan dröjsmål eller formella hinder förlägga den lagliga regeringsmakten utomlands, till en nationell exilregering eller till bundsförvanternas olika regerings- och förvaltningsorgan, särskilt i fråga om diplomatiska och militära angelägenheter. Det synes med hänsyn till det anförda vara förtjänt av närmare övervägande, huruvida stadgandet i 4 kap. 9 § skall vara tillämpligt i krig, och vidare, huruvida riksdagens krigsdelegation respektive regeringen skall kunna fatta beslut motsvarande det riksdagens godkännande som avses i stadgandet. Då dessa spörsmål icke behandlats av utredningen, har vi ansett oss böra fästa uppmärksamheten på desamma. Framhållas må i detta sammanhang, att för riksdagens krigsdelegation och för regeringen föreskrifter saknas om särskild kvalificerad majoritet motsvarande dem som upptagits i 4 kap. 9 § i förslaget. I

I vissa remissvar framföres synpunkter på lagtextens utformning. Svea hovrätt framhåller, att om stadgande angående godkännande av delegationslraktat skall införas i nu gällande regeringsform, måste den i 4 kap. 9 § använda formuleringen ändras för att delegation skall kunna ske beträffande tullar. Hovrätten, som förordar att i regeringsformen intas regler om rätt att sluta överenskommelser innebärande att mellanfolklig organisation erhåller självständig kompetens att fatta beslut eller

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964 129

ge föreskrifter med folkrättslig eller statsrättslig verkan, anser att reglerna i övrigt bör erhålla i huvudsak följande innehåll, överstatlig befogenhet med allenast folkrättslig verkan bör, åtminstone i regel, kunna beviljas genom ett riksdagsbeslut med enkel majoritet. När det gäller kompetens med statsrättslig betydelse bör såsom huvudregel gälla att riksdagens beslut skall fattas antingen i samma ordning som gäller för stiftande av grundlag eller genom ett beslut med kvalificerad majoritet. Denna ordning bör undantagslöst gälla vid överlåtande av domsrätt eller av lagstiftningsbefogenhet (inkluderande skattebeslut) liksom eljest i frågor av större vikt. Befogenhet att stifta grundlag skall icke få överlåtas. Riksdagens beslut bör enligt hovrätten ha formen av lag åtminstone vid överlåtelse av befogenhet att stifta lag.

Hovrätten för Västra Sverige förordar sådan jämkning av den föreslagna paragrafen — exempelvis efter mönster av 8 § i samma kapitel —- som klargör att den överenskommelse varom är fråga skall vara i erforderlig mån utformad, när riksdagen behandlar frågan om dess godkännande. Högsta domstolens ledamöter anser, att om i avbidan på en mera omfattande författningsreform ett stadgande av föreslaget innehåll skall upptas i den nu gällande regeringsformen, detta synes böra ske i § 12 eller i anslutning till densamma. Redaktionella ändringar torde därvid erfordras. Uttrycket »befogenhet som enligt denna regeringsform tillkommer» erhåller ju, om det införes i 1809 års regeringsform, en annan innebörd än enligt förslaget. Ehuru det må synas antagligt, att uttrycket utan olägenhet kan användas, erfordras en närmare undersökning härom. Bestämmelsen om fem sjättedels majoritet torde — i överensstämmelse med vad som föreslagits i tvåkammaralternativet — böra hänföras till varje kammare för sig. Med den gällande regeringsformens terminologi torde bäst överensstämma att såsom statsorgan, vilkas befogenhet kan överföras, särskilt nämna domstolarna vid sidan av »myndigheter».

Den av författningsutredningen föreslagna bestämmelsen har, anför hovrätten över Skåne och Blekinge, två aspekter. Dels möjliggör den avsteg från den funktionsuppdelning som fastslås i regeringsformen, dels reglerar den i vilken ordning ett sådant avsteg skall beslutas. Den förra delen av grundlagsbudet innebär ett undantag från de konstitutionella grundreglerna i 1 kap. Den är även av den vikt att den väl försvarar sin plats bland dessa grundregler. Den bör därför enligt hovrätten överflyttas till 1 kap., lämpligen i form av en ny (10) paragraf. Den senare delen av stadgandet bör upptas i 8 § i 4 kap., som behandlar ordningen för avslutande av internationella överenskommelser. Hovrätten föreslår, att sistnämnda paragraf avfattas på följande sätt. Godkännande av sådan överenskommelse, som avses i 1 kap. 10 §, skall ges i samma ordning som gäller för stiftande av grundlag eller — om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas — genom ett beslut, om vilket minst fem sjättedelar av riksdagens ledamöter vid omröstning förenat sig.

5 Bihang till riksdagens protokoll 196b. 1 samt. Nr 140

130 Kungl. Maj:ts proposition nr U0 år 196i

Annan överenskommelse med främmande stat eller mellanfolklig organisation skall för att bli gällande godkännas av riksdagen, om överenskommelsen avser fråga som ankommer på riksdagens avgörande eller, utan att angå sådan fråga, är av större vikt. I fall som sist sagts må dock överenskommelse, utan att framläggas för riksdagen, avslutas av regeringen efter rådplägning med utrikesnämnden, om regeringen finner att rikets intresse kräver det.

Departementschefen. Starka strävanden att intensifiera det mellanfolkliga samarbetet har kännetecknat den senaste tidens utveckling. Dessa strävanden har tramtör allt avsatt spår på traktatområdet, vilket är naturligt, därtör att traktaten utgör det dominerande medlet för förverkligande av mellanfolkligt samarbete. Internationella överenskommelser ingås numera på en mångfald områden, där föga eller intet mellanfolkligt samarbete tidigare förekommit. Samtidigt som traktaterna kommit att spänna över talrika nya ämnesområden, har staterna i stor utsträckning visat sig beredda att för vinnande av ett gemensamt mål påtaga sig längre gående traktatförpliktelser än förut varit brukligt. Som ett led i strävandena efter ett vidsträcktare och mera djupgående internationellt samarbete har mellanfolkliga organisationer, utrustade med mer eller mindre vittgående befogenheter, vuxit fram. Inom somliga gruppbildningar har det internationella samarbetet till och med nått så långt, att de samverkande staterna jämlikt dem emellan sluten traktat överlåtit konstitutionella befogenheter på gemensamma mellanfolkliga organ. Eu så fast form för samverkan utgör en ny företeelse i det internationella samarbetet.

Mot bakgrunden av den utveckling, som sålunda ägt rum, kan det åtminstone i förstone förefalla ganska närliggande att göra en samlad översyn av samtliga konstitutionella regler, som berör traktatområdet och vad därmed sammanhänger. Eu dylik översyn framstår emellertid som ett naturligt led i en allmän författningsrevision och torde därför få anstå, till dess en sådan kan äga rum. Sverige har städse intagit en positiv hållning till vidgat internationellt samarbete i fredliga värv. Genom medlemskap i Förenta Nationerna och därunder lydande fack- och specialorgan har Sverige aktivt medverkat i dylikt internationellt samarbete. Även på andra håll har vårt land deltagit i mellanfolkligt samarbete t. ex. för att stärka och utvidga internationell handel och samfärdsel och att utveckla och kodifiera internationell rättsordning. Våra grundlagar har hittills icke lagt hinder i vägen för Sverige att ansluta sig till traktater och internationella organisationer, när detta befunnits överensstämma med landets intresse. Ett svenskt deltagande i det allt närmare internationella samarbete, som accentuerats under senare tid, torde emellertid i visst hänseende påkalla en anpassning av regeringsformen till de nya förhållandena. Vad jag här syftar på är, att regeringsformen i sin nuvarande utformning lägger hinder i vägen för

Kungl. Maj:ts proposition nr 740 år 7.964 131

överlåtelse av konstitutionella befogenheter på utomstående organ och därmed också för rikets medverkan i sådant internationellt samarbete, som kräver att dylik överlåtelse sker. På denna punkt hör en reform komma till stånd redan nu. Vad som i första hand aktualiserar en sådan reform är det faktum, att Sverige den 15 december 1961 ansökt om associering till Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEC). Ehuru det tör dagen är ovisst, när denna ansökan kan komma att upptagas till närmare behandling, bör man likväl vara beredd på den situationen, att associeringsfrågan anmäler sig med kort varsel. EEC grundar sig på en traktat, som av medlemsstaterna kräver överlåtelse av vissa konstitutionella befogenheter. En del av EEC:s organ, framför allt ministerrådet, har utrustats med betogenheter, som i vårt land jämlikt gällande regeringsform utövas av Kungl. Maj :t, riksdagen eller annat statsorgan. Ministerrådet äger exempelvis inom vissa gränser utlärda förordningar rörande ekonomisk konkurrens inom det gemensamma marknadsområdet. I vårt land tillhör konkurrenslagstiftningen jämlikt § 87 regeringsformen Kungl. Maj :ts och riksdagens samfällda kompetensområde. Exempel på andra befogenheter som tillkommer rådet är rätten att fastställa tullsatser i den gemensamma tulltariffen. Beslutanderätten på tullområdet utövas hos oss av riksdagen jämlikt § 60 regeringsformen. Som Ytterligare exempel på rådets befogenheter kan nämnas rätten att sluta tull— och handelsavtal med tredje land. Enligt § 12 regeringsformen tillkommer det Kungl. Maj:t att, i vissa fall efter riksdagens godkännande, sluta traktater för Sveriges del. Även om det främst är Sveriges ansökan om associering till en organisation med handelspolitiskt eller eljest ekonomiskt syfte, som aktualiserat frågan om grundlagsändring i syfte att möjliggöra delegation av konstitutionella befogenheter på mellanfolkliga organ, bör man likväl vid en reform av detta slag beakta, att den form av internationellt samarbete, där sådan delegation ingår som ett karakteristiskt moment, i enlighet med utvecklingens gång snart nog kan komma till användning på andra områden, där det är önskvärt att Sverige medverkar, t. ex. när det gäller att främja internationell rättsordning. I vilken lagteknisk form möjlighet bör tillskapas att överföra konstitutionella befogenheter på mellanfolklig organisation, kan måhända vara föremål för viss tvekan. Författningsutredningen har för sin del förordat, att dylik möjlighet öppnas enbart medelst en regel om rätten att ingå traktat, varigenom konstitutionell befogenhet överlåtes på internationell organisation. Samma metod har föreslagits i de riksdagsmotioner, som tidigare väckts i ämnet. Denna metod synes bygga på uppfattningen att en traktat av här ifrågavarande slag skulle vara av högre rättslig dignitet än grundlagarna och därför utan särskild lagstiftningsakt kunna inverka ändrande på dem. Riksdagen åter har vid behandlingen av motioner i ämnet närmast varit inne på tanken, att möjlighet att delegera konstitutionella befogen­

132 Kungl. Mcij.ts proposition nr HO är 196i

heter icke bör tillskapas i form av regler om slutande av traktat utan genom regler, som anvisar lagstiftningsinstrumentet som medel för konstitutionella befogenhetsöverlåtelser. Även enligt min mening är sistnämnda metod att föredraga. Att genom regler om lagstiftning skapa rättslig grundval för konstitutionella befogenhetsöverlåtelser på mellanfolklig organisation kan i och för sig ske på olika sätt. En möjlighet är att, när behov av konstitutionell befogenhetsöverlåtelse uppkommer, i grundlagen införa en eller flera regler, som tillägger det mellanfolkliga organet den kompetens som för ändamålet erfordras, och samtidigt i motsvarande mån begränsar det svenska statsorganets konstitutionella kompetens på området. Med detta tillvägagångssätt kommer själva befogenhetsöverlåtelsen att ske genom en grundlagsregel. En överlåtelse på internationellt organ av exempelvis befogenheten att fastställa tullsatser, skulle med denna teknik kunna ske på så sätt, att § 60 regeringsformen kompletterades med en regel, som gav det internationella organet önskad kompetens och samtidigt i motsvarande mån begränsade riksdagens där stadgade bevillningsmakt. Ett sådant tillvägagångssätt medför emellertid bl. a. den konsekvensen, att det internationella organet kommer att åtnjuta grundlagsskydd för sin kompetens. Ett återtagande helt eller delvis av de konstitutionella befogenheter, som överförts på organet, kan då icke ske annat än i den tidskrävande ordning som gäller för ändring av grundlag. Då skäl saknas att förläna ett utomstående organs kompetens samma beständighet som grundlagen tillägger de svenska statsorganens konstitutionella behörighet, bör den nu diskuterade tekniken, som även i andra varianter än här berörts lätt medför olägenheter av skilda slag, icke komma till användning. En annan möjlighet är att i regeringsformen införa ett fullmakts- eller ramstadgande, som inom vissa gränser ger Kungl. Maj :t och riksdagen i förening befogenhet att genom lag utan grundlags karaktär överlåta konstitutionell beslutanderätt på internationellt organ. Med denna anordning kommer grundlagen att ange ramen och formerna för överlåtelse av konstitutionella befogenheter på mellanfolkliga organ, medan själva befogenhetsöverlåtelsen kommer att ske genom lag utan egenskap av grundlag. Detta alternativ vill jag för min del förorda. De betänkligheter, som kan resas mot tanken att i delegationslagens form ändra eller modifiera innehållet i grundlagsregler rörande de nationella statsorganens kompetens, torde kunna mildras genom att särskilda garantier tillskapas för stiftande av delegationslag. När det gäller att i grundlagen angiva den ram, inom vilken Kungl. Maj :t och riksdagen genom särskild lag skall kunna delegera konstitutionell befogenhet, påkallar till en början den frågan uppmärksamhet, till vilka subjekt delegation skall kunna ske. Härvid synes det mig ganska klart, att konstitutionella befogenhetsöverlåtelser till andra utomstående organ än mellanfolkliga organisationer, t. ex. till främmande makt, bör falla utanför de-

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 är 1964 133

legationsramen. Men icke heller alla mellanfolkliga organisationer bör kunna ifrågakomma såsom utövare av konstitutionella befogenheter med giltighet för vårt land. Endast sådana internationella organisationer, som har till syfte att främja mellanfolkligt samarbete på fredliga verksamhetsområden, bör i ramstadgandet upptagas såsom potentiella utövare av konstitutionella befogenheter. Delegation av dylika befogenheter till internationell organisation med militärt syfte faller därmed utanför ramstadgandets tillämplighetsområde. Som villkor för att konstitutionell beslutanderätt skall få överföras på mellanfolklig organisation bör vidare gälla, att Sverige anslutit eller ansluter sig till organisationen i fråga, vare sig anslutningen sker i form av fullt medlemskap i organisationen eller i annan form för medverkan däri. De begränsningar i ramstadgandets tillämplighetsområde, som jag nu berört, har haft avseende å det subjekt, till vilket delegation skall kunna ifrågakomma. En viss begränsning med hänsyn till den konstitutionella befogenhetens art bör också lämpligen uppställas. Med konstitutionell befogenhet avses i detta sammanhang beslutanderätt, som enligt regeringsformen tillkommer Kungl. Maj:t och riksdagen, gemensamt eller var för sig, eller annat statligt organ, d. v. s. befogenhet som i avsaknad av det bär föreslagna fullmaktsstadgandet icke skulle kunna fråntagas organet utan ändring av regeringsformen. Hit hör bl. a. rätten att stitta, ändra, förklara och upphäva grundlag. Denna fundamentala statsfunktion bör emellei tid uppenbarligen icke kunna bli föremål för delegation till mellanfolkligt organ, överlåtelse av beslutanderätt i grundlagsfrågor bör i enlighet härmed falla utanför ramstadgandets tillämplighetsområde. Däremot bör delegation i och för sig kunna ifrågakomma på övriga ämnesområden. Härvid anmäler sig frågan om någon form av kvantitativ begränsning på dessa ämnesområden. Svårigheterna att finna en användbar, kvantitativ begränsningsformet av någorlunda precis natur är emellertid högst betydande. Ehuru det i praktiken knappast kan bli fråga om att på mellanfolkligt organ överlåta annat än vissa begränsade och specificerade befogenheter, ligger det nämligen utanför möjligheternas gräns att förutsäga vilka befogenheter av detta slag som i framtiden kan bli aktuella för överlåtelse eller inom vilka ämnesområden de kan komma att falla. En eventuell kvantitativ begränsning måste därför bli allmänt hållen. En möjlighet, som kan förtjäna övervägas, är att som villkor för delegation till mellanfolklig organisation uppställa, att övriga till organisationen anslutna stater i åtminstone lika utsträckning överlåtit konstitutionella befogenheter på organisationen. EU sådant ömsesidighetskrav skulle kunna innebära ett visst legislativt skydd mot alltför långtgående befogenhetsöverlåtelser. Emellertid förekommer det, att stater, som tillhör en och samma mellanfolkliga organisation, anslutit sig till denna på sinsemellan olikartade villkor. Så är exempelvis fallet beträffande EEC. Ett ömsesidighetskrav av här angiven beskaffenhet skulle ge upphov till svårigheter vid en ifrågasatt

134 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år W6'i

svensk anslutning till sådan organisation. Även om ett dylikt ömsesidighetskrav därför icke lämpligen kan uppställas som uttrycklig och ovillkorlig förutsättning för att delegation skall få ske, ligger det likväl i sakens natur, att när det gäller att i det konkreta fallet avgöra, om eller i vad mån en konstitutionell befogenhetsöverlåtelse till mellanfolklig organisation bör ske från svensk sida, största avseende måste fästas vid hur pass långtgående inskränkningar i handlingsfriheten övriga till organisationen hörande stater härutinnan påtagit sig. En annan möjlighet, som jag för min del vill förorda, är att i ramstadgandet angiva, att konstitutionell befogenhetsöverlåtelse endast får ske i begränsad omfattning. Därmed bör så mycket bli klart, att stadgandet icke medger, att exempelvis sådana befogenheter som att stifta lag, besluta om skatter och andra pålagor eller ingå överenskommelse med främmande makt överlåtes vare sig i sin helhet eller i en utsträckning, som på något sätt kan inverka på rikets självständighet i stort. På grund av vad jag i det föregående anfört vill jag föreslå ett tillägg till § 81 regeringsformen, enligt vilket beslutanderätt, som enligt regeringsformen tillkommer Kungl. Maj:t och riksdagen, gemensamt eller var för sig, eller annat statligt organ, skall genom lag utan grundlags karaktär kunna i begränsad omfattning överlåtas på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken Sverige är eller skall bli anslutet. Att det hos oss liksom i andra länder icke visat sig möjligt att med större stringens avgränsa det område, inom vilket konstitutionell befogenhetsöverlåtelse bör få ske, torde icke behöva föranleda några allvarligare farhågor. Det kan i detta sammanhang förtjäna påpekas, att § 12 regeringsformen i och för sig medger, att Sverige påtager sig mycket vittgående inskränkningar i sin handlingsfrihet utan att detta i praktiken vållat några olägenheter. Om det av skäl, som jag förut berört, icke låter sig göra att med den grad av precision, som i och för sig varit önskvärd, fixera den ram, inom vilken delegation skall få ske, ligger det desto större vikt på att grundlagen uppställer så betryggande garantier som möjligt när det gäller formerna för stiftande av sådan lag, varigenom konstitutionell befogenhetsöverlåtelse sker till mellanfolkligt organ. En dylik lag, som ju ändrar eller modifierar innehållet i regeringsformens kompetensregler, bör icke få komma till stånd ulan att saken underställts folket i val eller, om detta med hänsyn till tidsåtgången vållar bestämda olägenheter, att åtgärden uppbäres av en bred folkopinion sådan denna kommer till uttryck i riksdagen. Jag föreslår därtör i enlighet med grunderna för författningsutredningens förslag, att lag, varigenom konstitutionell beslutanderätt delegeras till mellanfolklig organisation, skall stiftas antingen i den ordning som gäller för grundlag eller ock genom samfällt beslut av Kungl. Maj :t och en riksdag, i vilket minst 5/6 av de röstande i vardera kammaren vid votering instämt. Stadgandet bärom bör likaledes placeras i § 81 regeringsformen. En delegationslag bör

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1904 135

däremot kunna upphävas eller ändras i inskränkande riktning utan att nu angivna lagstiftningsformer behöver iakttagas. Att olika beslutskrav kommer att gälla för stiftande av delegationslag och för riksdagens godkännande av den traktat, som föranlett lagen, torde icke medföra några komplikationer redan av den anledningen, att Kungl. Maj :t svårligen lärer kunna ratificera traktaten utan att lagen kommit till stånd eller promulgera lagen utan att traktaten blivit godkänd.

6. Inrättande av en riksdagens lönedelegation

Nuvarande ordning. I §§ 62 och 64 regeringsformen förutsättes rätten att pröva statsverkets behov tillkomma riksdagen. Förstnämnda lagrum stadgar, att det ankommer på riksdagen att sedan statsverkets behov blivit avriksdagen prövade åtaga sig en däremot svarande bevillning samt att tillika fastställa hur särskilda summor därav skall till särskilda ändamål användas och anslå dessa summor under bestämda huvudtitlar i riksstaten. Enligt § 64 skall såväl rikets ordinarie statsmedel och inkomster som extraordinarie utlagor och bevillningar vara under Kungl. Maj :ts disposition för att användas till de av riksdagen prövade behov och efter den upprättade staten. Den i stadgandena förutsatta befogenheten att pröva statsverkets behov avser statens utgifter överhuvud och således även dess lönekostnader. Ehuru frågan, huruvida och i vilken omfattning riksdagen må specialisera utgiftssidan i budgeten, under stadgandenas giltighetstid varit föremål för olika meningar, får sedan länge den uppfattningen anses i praxis godtagen, att det står riksdagen fritt att med hänsyn till utgiftsändamålet fixera de särskilda inom huvudtitlarna upptagna posterna. Vad särskilt löneområdet angår har riksdagen sålunda på tjänstemannasektorn prövat exempelvis frågor om tjänsters inrättande och lönesättningen för olika kategorier av tjänster. Tidigare bestämdes de statsanställdas löner och övriga arbetsvillkor i princip utan medverkan från arbetstagarsidan. Under de senaste årtiondena har emellertid formerna för bestämmande av de statsanställdas avlöningsförmåner och andra anställningsvillkor tämligen radikalt förändrats. Förändringen kännetecknas främst därav, att det på den privata arbetsmarknaden praktiserade förhandlings- och avtalsväsendet alltmera vunnit insteg på den statliga arbetsmarknadssektorn. Numera bestämmes de statsanställdas löneförmåner och åtskilliga andra anställningsvillkor i betydande utsträckning i eller på basis av överenskommelser, som efter förhandling träffats mellan staten och de statsanställdas organisationer. En stor del icke löneplansplacerade arbetstagare i statens tjänst är sålunda anställda på villkor, som fastställts i kollektivavtal. Kollektivavtalen, som enligt gällande

136 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b rätt kan avse endast arbetstagare utan tjänsteansvar, slutes av berörda arbetstagarorganisationer, å ena, samt vederbörande verksledning, å andra sidan. De förhandlingar, som föregår kollektivavtalets slutande, föres i regel på den statliga sidan av ordföranden eller tjänsteman i avtalsnämnden i samarbete med representanter för verket. Kollektivavtalen underställes icke vare sig Kungl. Maj :ts eller riksdagens prövning utan ingås slutgiltigt av vederbörande verksledning. Riksdagen beviljar på den statliga kollektivavtalssektorn anslag för löneändamål utan att specificera anslagen med hänsyn till olika anställdas skilda löneställning. Vad sedan angår statliga befattningshavare med tjänstemannaställning träffas även beträffande deras löner och åtskilliga andra anställningsvillkor förhandlingsöverenskommelser mellan berörda arbetstagarorganisationer och staten, ehuru överenskommelserna icke har karaktär av kollektivavtal och för övrigt icke heller är förbundna med de för avtal i allmänhet karakteristiska rättsverkningarna. De centrala törhandlingarna med statstjänstemännens organisationer föres från statens sida av chefen för civildepartementet eller befattningshavare i detta. Förhandlingsöverenskommelserna inom tjänstemannasektorn, där den totala lönekostnaden är avsevärt större än på kollektivavtalssektorn och där den individuella anställningen i stor utsträckning är till sin varaktighet rättsligen garanterad, ingås under förbehåll av Kungl. Maj:ts och riksdagens godkännande. Sedan Kungl. Maj :t godtagit träffad förhandlingsöverenskommelse, förelägges överenskommelsen genom proposition riksdagen, som i kraft av sin befogenhet att pröva statsverkets behov tager ställning till överenskommelsen och anslår de medel, som dess ställningstagande föranleder. Även om förhandlingsöverenskommelser kan röra såväl lönetabellerna som åtskilliga andra ämnen, anses likväl vissa frågor inom tjänstemannasektorn icke stå öppna för förhandlingsöverenskommelse. Detta gäller t. ex. frågor om inrättande av nya tjänster eller om ändrad lönegradsplacering, när den är förestavad av organisatoriska förändringar, nytillkomna arbetsuppgifter och dylikt. I frågor, som icke anses stå öppna för förhandlingsöverenskommelse, beredes dock arbetstagarorganisationerna regelmässigt tillfälle att vid överläggningar med representanter för staten eller i remissyttranden framföra synpunkter och önskemål.

Tidigare reformförslag. Under senare tid har på sina håll hävdats, att det efter mönster från den privata arbetsmarknaden utbildade systemet med förhandlingsöverenskommelser rörande statstjänstemännens löner och andra ekonomiska villkor kringskurit riksdagens möjligheter att realpröva statsverkets behov av medel för löneändamål och andra av träffad förhandlingsöverenskommelse berörda utgiftsändamål. Därvid har gjorts gällande, att sedan en förhandlingsöverenskommelse väl kommit till stånd, riksdagen de facto icke har annat val än att godtaga överenskommelsen. Med utgångspunkt härifrån har vid liera tillfällen i den offentliga debatten

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år t96i 137

framförts förslag till reformer syftande till att öka det parlamentariska inflytandet på löne- och tjänstevillkor. I motionerna 1:322 och 11:431 vid 1951 års riksdag hemställdes om utredning rörande formerna för statsmakternas representation vid förhandlingar med de statsanställdas organisationer. Enligt motionärernas mening var det från många synpunkter önskvärt att olika meningsriktningar inom riksdagen blev företrädda i statsmakternas förhandlingsdelegation. Denna delegation borde enligt motionärernas uppfattning antingen vara sammansatt uteslutande efter parlamentariska grunder eller till övervägande del bestå av parlamentariska representanter. Statsutskottet avstyrkte i sitt utlåtande nr 38 motionerna under hämisning till att 1948 års förhandlingsrättskommitté skulle ägna uppmärksamhet åt det i motionerna berörda spörsmålet. I en reservation yrkades, att utskottet skulle som sin mening uttala, att olika meningsriktningar inom riksdagen borde vara representerade vid förhandlingarna samt att utskottet förutsatte, att förslag i sådan riktning skulle föreläggas riksdagen, sedan förhandlingsrättskommittén slutfört sitt uppdrag. Riksdagen godtog utskottets utlåtande. I motionerna I: 323 och II: 432 vid samma riksdag uttalades önskemål om att riksdagen eller något dess utskott redan under förhandlingsskedet skulle få tillfälle att bilda sig en föreställning om själva ramen för pågående förhandlingar med statsanställdas organisationer eller att denna på annat sätt skulle bli föremål för överläggningar med företrädare för den anslagsbeviljande instansen. Motionerna tog i övrigt närmast sikte på att ur delvis andra synpunkter än önskemålet att stärka riksdagens inflytande över statstjänstemännens löne- och tjänstevillkor inrätta ett särskilt organ, som i stället för en ledamot av regeringen skulle företräda staten vid förhandlingar med statstjänstemännens organisationer. Jämväl dessa motioner avstyrktes av statsutskottet i dess nyss berörda utlåtande nr 38. Tanken att stärka folkrepresentationens inflytande vid bestämmandet av statstjänstemännens löner och övriga tjänstevillkor upptogs också till diskussion i det betänkande, som 1948 års förhandlingsrättskommitté framlade år 1951 (SOU 1951:54). Kommittén framhöll inledningsvis, att representanter för riksdagen ingått i den »förhandlingsdelegation» som under namn av 1945 års lönekommitté företrätt staten vid de omfattande förhandlingar vilka föregått tillkomsten av avlöningsreglementet. Mot bakgrunden härav fann sig förhandlingsrättskommittén böra överväga, om det icke kunde vara lämpligt att på motsvarande sätt utrusta den förhandlingsorganisation, som kommittén föreslog, med en liknande utbyggnad. Detta skulle kunna ske i den formen, att ett »råd» eller en »nämnd» eller särskilda »sakkunniga» bestående huvudsakligen av riksdagsmän ställdes vid förhandlingsorganisationens sida eller om förhandlingsverksamheten uppdrogs åt ett särskilt ämbetsverk, att detta utrustades med en styrelse med sådan sammansättning. Eftersom riksdagen även i fortsättningen måste ha det slutliga avgörandet i fråga om statstjänstemännens löner och andra 5-f intrång till riksdagens protokoll 1964. 1 samt. Nr Ilo

138 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196i anställningsvillkor, borde det, framhöll kommittén, vara av ett visst intresse att åt riksdagen genom lämpliga representanter bereda tillfälle att i tid öva inflytande på förhandlingsresultatet. Måhända skulle det vara möjligt att på detta sätt redan inom förhandlingsorganisationen skapa en viss återförsäkring för det lyckliga genomförandet i riksdagen av en eventuell förhandlingsuppgörelse. Kommittén framhöll vidare, att det icke kunde undvikas, att den egentliga förhandlingsorganisationen komme att få en viss ämbetsmannakaraktär. Eu motvikt härtill skulle kunna uppnås genom att ett råd av förtroendemän ställdes vid den egentliga förhandlingsdelegationens sida. Ur sistnämnda synpunkt skulle en permanent rådgivande församling vara att föredraga. Arbetstagarsidan skulle därigenom år från år möta i stort sett samma representanter för motparten, vilket på den privata arbetsmarknaden visat sig vara till tördel för samarbetet. Häremot kunde dock enligt kommitténs mening invändas, att existensen av ett dylikt permanent råd hotade att »blanda bort» ansvaret för uppgörelsen på arbetsgivarsidan. Om lörhandlingsorganisationen ingick i civildepartementet och större förhandlingar leddes av civilministern själv, kunde det, yttrade kommittén, måhända ur statsrättslig synpunkt väcka betänkligheter, om civilministern i sin ämbetsutövning skulle taga råd av en delegation eller ett utskott av riksdagen. Gränserna mellan regeringens och riksdagens befogenheter skulle härigenom i viss mån suddas ut. Det vore därför att föredraga, att civilministern och regeringen i första hand själva fick inför riksdagen taga ansvaret för uppgörelsen. Enligt kommitténs mening uteslöt detta icke, att Kungl. Maj :t eller civilministern särskilt vid viktigare förhandlingar tillkallade sakkunniga att biträda vid förhandlingarna. Att därvid även lämpliga riksdagsmän kunde ifrågakomma ansåg kommittén uppenbart. Kommittén sade sig vilja överlämna åt regeringen att, när förhandlingsorganisationen skulle utformas, beakta huruvida och i så fall på vilket sätt utrymme borde beredas åt ett lekmannainflytande vid sidan av den egentliga förhandlingsorganisationen. I en vid 1953 års riksdag väckt motion I: 24 yrkades på en förutsättningslös utredning angående möjligheten och lämpligheten av att organ valda avriksdagen inrättades för samverkan med regeringen vid behandlingen avsärskilda grupper av ärenden. Motionen, som hade generellt syfte och icke endast avsåg frågan om nya former för fastställandet av statstjänstemännens löner, avstyrktes av konstitutionsutskottet i dess utlåtande nr 19. Utskottet uttalade emellertid, att om det med hänsyn till utvecklingen och på grund av vissa ärendens speciella natur skulle befinnas erforderligt att för särskilda frågor inrätta riksdagsorgan med enbart rådgivande karaktär, så kunde ske utan att bestämmelser därom behövde införas i grundlag. Utskottets utlåtande godkändes av riksdagen. Motion II: 337, väckt vid samma riksdag, log däremot uteslutande sikte på frågan om riksdagens ställning till tjänstemannaförhandlingarna. Mo-

Kunql. Mnj:ts proposition nr HO är 1964 139

tionären framhöll, att man i sammanhang med den senaste tidens lönebeslut från skilda läger med beklagande sagt, att det nu för tiden praktiserade systemet med föregående förhandlingsuppgörelser mellan staten och de stora personalorganisationerna i realiteten eliminerat riksdagens rätt att bestämma över den stora del på riksstatens utgiftssida, som hänförde sig till löner. Riksdagen hade allenast formellt kvar sin befogenhet att avslå eller ändra propositioner men befann sig i praktiken alltid i ett tvångsläge och kunde knappast göra annat än att godtaga uppgörelser. Vad man kritiserade var icke förhandlingsväsendet utan det förhållandet, att riksdagen ej bereddes tillfälle att påverka förhandlingarna innan den ställdes inför faktum, och därigenom i verkligheten miste den makt över budgeten, som grundlagarna tillerkände folkrepresentationen. Som en utväg i syfte att återställa till riksdagen dess grundlagsenliga befogenhet hade den tanken framlagts, att lönebesluten helt och definitivt skulle överlämnas åt en fullmäktigeinstitution. Denna skulle ges en ställning liknande riksbanksfullmäktige eller riksgäldsfullmäktige och den skulle i likhet med dessa handla å riksdagens vägnar, eventuellt i anslutning till allmänna riktlinjer som riksdagen i förväg fastställt. Ett av syftemålen med en sådan anordning skulle vara att, genom medlemmar i delegationen, garantera riksdagen ett reellt inflytande på lönesättningen för de statliga befattningshavarna under alla stadier av en löneförhandling och alltså innan riksdagen de facto bundits av det resultat, vari förhandlingarna utmynnat. En sådan delegation av riksdagens beslutande makt kunde dock icke ske utan grundlagsändring. Då det dock vore angeläget att frågan om riksdagens handläggning av löneärenden togs upp omedelbart, borde andra mått och steg till stärkande av riksdagens grundlagsbestämda maktställning i fråga om budgetens löneposter tagas. Löneförhandlingarna borde enligt motionären fortfarande ledas av en representant för regeringen, vilken aldrig kunde undgå att bära det primära ansvaret för budgetarbetet och därmed även för den statliga lönesättningen. I förhandlingsorganet borde — förutom fackmän, som regeringen fann sig böra anlita — ingå representanter för alla mera betydande partier. Dessa representanter kunde lämpligen väljas av riksdagen och utgöra ett riksdagens löneråd. Antalet ledamöter från riksdagen kunde sättas till 12. Därmed skulle garanti skapas ej blott för att alla mera betydande partier kunde bli företrädda utan också för att riksdagsrepresentationen skulle kunna återspegla olika uppfattningar. Regler för riksdagens löneråd borde uppställas i en stadga av samma karaktär som de konstitutionella stadgar, om vilka riksdagsordningen § 38 talade. Stadgan borde antagas av Kungl. Maj :l och riksdagen samfällt. Inrättande av ett dylikt råd med enbart konsultativa befogenheter kunde icke antasta riksdagens formella handlingsfrihet. Motionen utmynnade i ett krav på utredning av den däri behandlade frågan. I sitt vid 1953 års höstsession avgivna utlåtande nr 204 framhöll stats­

140 Kungl. Maj:ts proposition nr HO är 196't-

utskottet vid behandlingen av ifrågavarande motion, att det förslag som framlagts av 1948 års förhandlingsrättskomniitté torde komma att underkastas en ingående översyn. Det syntes utskottet lämpligt, att i samband med en dylik översyn uppmärksamhet ägnades jämväl åt frågan om formerna för riksdagens medverkan vid statliga löneuppgörelser. En utredning härav borde sålunda komma till stånd i nämnda sammanhang. Det borde enligt utskottets mening icke vara uteslutet att även andra sidor av det föreliggande problemet än de i motionen berörda blev föremål för undersökning, t. ex. möjligheterna för det ifrågasatta organet att medverka vid en »uppgörelse vid bordet». Utskottet hemställde, att riksdagen skulle anhålla om utredning angående formerna för riksdagens medverkan vid de statliga löneuppgörelserna. Denna hemställan bifölls av riksdagen. Riksdagens skrivelse i ärendet överlämnades sedermera till författningsulrednmgen för att vara tillgänglig vid utredningsuppdragets fullgörande. Även om strävandena att stärka riksdagens inflytande över budgetens löneposter präglat åtskilliga debattinlägg, har emellertid även förslag, som går i annan riktning, framförts i den offentliga diskussionen. 1956 års förhandlingsrättsutredning, som hade att undersöka de rättsliga konsekvenserna av en vidgad tillämpning av den allmänna arbetsrättens regler på det statliga tjänstemannaområdet, förordade sålunda i sitt år 1960 avgivna betänkande (SOU 1960: 10) att såväl regering som riksdag skulle träda tillbaka som avtalspart och att förvaltningsmyndighet helt skulle från statens sida svara för handhavandet av förhandlings- och avtalsväsendet. Ett system med riksdagen som avtalspart rimmande enligt utredningens uppfattning icke väl med gällande statsrättsliga principer. Riksdagens eliminerande som avtalspart syntes vidare välmotiverat redan av den anledningen, att på kollektivavtal grundade anspråk icke torde vara exigibla gentemot riksdagen. Enligt utredningen var det vidare klart, att riksdagens allmänna position i medborgaropinionen gjorde det angeläget, att arbetsmarknadens avtalsfrågor, inklusive de statliga, frigjordes från omedelbart beroende av riksdagen, som borde om möjligt stå utanför och över partsintressena. Denna synpunkt gjorde sig enligt utredningens mening i lika hog grad gällande i fråga om regeringen. Fördelen av att de högsta politiska instanserna åtminstone i princip ställdes fria i förhållande till de agerande var påtaglig. En motsatt inställning var enligt utredningen oegentlig också på grund av dessa instansers möjligheter och förpliktelser att i särskilda fall vidtaga extraordinära åtgärder till skydd för arbetsfreden. Att partsorganet på statssidan ej anknöts till regering och riksdag syntes enligt utredningens mening för övrigt vara en förutsättning för att inedlingsinstitutionen skulle kunna kopplas in på arbetstvister på statstjänstemannaområdet. När det gällde att utforma det organ, som på statssidan hade att sluta avtal, låg det enligt utredningen närmast till hands att på tjänstemannasektorn applicera redan existerande anordningar inom

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 dr 1964 141

den del av den statliga förvaltningen, där kollektivavtal i fråga om arbetare sedan länge förekom. Vederbörande verksenheter ägde där befogenhet att i samverkan med och under kontroll av centrala, för ändamålet särskilt inrättade organ med viss direktiv- och beslutanderätt förhandla och trätfa slutligt avtal. Visserligen förelåg inom tjänstemannasektorn i många hänseenden specifika förhållanden men i princip syntes det icke vara någon skillnad mellan statens engagemang i vad det gällde avtal med arbetare eller avtal med tjänstemän. Utredningen framhöll, att en reform, varigenom rikets högsta politiska instanser principiellt kom att intaga samma position i förhållande till avtalsparterna på det statliga området som inom enskild företagsamhet, måste betraktas som starkt genomgripande i bestående förhållanden. Riksdagens hävdvunna kompetens i fråga om handläggningen av tjänstemännens arbetsvillkor, skulle sålunda brytas, likaså det under mer än ett årtionde praktiserade förhandlingsförfarandet genom civildepartementet. Enligt utredningens mening syntes något hinder knappast föreligga i svensk statsrätt mot att på föreslaget sätt överlåta rätten att sluta kollektivavtal avseende tjänstemän på ett från riksdagen fristående förvaltningsorgan. Så skedde redan i fråga om kollektivavtalen för de statsanställda arbetarna. Utredningen underströk, att det icke vara fråga om att å annat organ överföra sådan beslutskompetens, som statsrättsligt klart tillkom riksdagen, en delegationsåtgärd, som krävde grundlagsändring. Vad som skulle ske, var en begränsning av riksdagens för närvarande faktiskt utövade finansmakt men dess grundlagsenliga finansmakt, bestående i prövning av anslag, skulle lämnas obeskuren.

Även frågan om gränsdragningen mellan ämnen, som bör kunna bli föremål för förhandling och överenskommelse mellan staten och de statsanställdas organisationer, och frågor, som bör undantagas från avtalsområdet, har diskuterats under senare tid. 1956 års förhandlingsrättsutredning föreslog sålunda, att man borde i särskild ordning precisera de frågor, som skulle undantagas från avtalsområdet. Dit hänförde utredningen frågor om arbetets ledning och fördelning, tjänstemäns antagande, befordran och avskedande, disciplinärrätten, förvaltnings- och tjänsteorganisationens uppbyggnad, antagnings- och befordringsgrunder samt allmänna behörighetskrav. Till förhandlings- och avtalsområdet borde enligt utredningens mening räknas alla icke uttryckligen undantagna ämnen. Avtalsområdet borde omfatta vad som inkluderades i det i egentlig mening ekonomiska mellanhavandet mellan staten och tjänstemännen och i stort sett motsvara de moment i tjänsteförhållandet, som upptogs i avd. 3 och 4 i statens allmänna avlöningsreglemente.

Under remissbehandlingen av förhandlingsrättsutredningens förslag framhölls emellertid från liera håll, att uppgörelser rörande löneläget för statstjänstemän i stort sett ej var lämpliga eller möjliga utan mycket nära kontakt med de för finanspolitiken ansvariga statsmakterna.

142 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196'f Författningsutredningen. Författningsutredningen framhåller under 8 kap. 4 § i sitt förslag till regeringsform, att frågan om formerna för fastställande av statstjänstemännens avlöningsförmåner och därmed sammanhängande spörsmål under senare år tilldragit sig stor uppmärksamhet. Enligt utledningens mening har detta sin grund icke blott i att avlöningsanslagen upptar en mycket betydande del av statsbudgetens utgiftssida — en höjning av statstjänstemännens löner och pensioner med 1 % medför, framhålles det, en kostnadsökning för staten på omkring 60 miljoner kronor — utan även däri, att man under 1940- och 1950-talen kommit fram till ett förfaringssätt, som starkt avviker från det tidigare brukliga. Det reella avgörandet sker numera genom förhandlingar mellan å ena sidan staten, i de centrala förhandlingarna representerad av civildepartementet, och å andra sidan organisationerna, medan riksdagen, som tidigare hade ett betydande inflytande över lönefrågorna, skjutits åt sidan. Med den samhällsutveckling som ägt rum under de senaste årtiondena ar det enligt utredningens mening både naturligt och ändamålsenligt, att statstjänstemännens avlöningsförmåner normalt fastställes genom förhandlingsöverenskommelser med statstjänstemännens egna organisationer. Arbetstagarna får därigenom, på samma sätt som på den privata arbetsmarknaden, del av ansvaret för löneutvecklingen. Det är vidare av betydande värde, att lönefrågor löses i samförstånd mellan arbetsgivar- och arbetstagarparten. Det nuvarande tillståndet är emellertid, påpekar utredningen, från andra synpunkter klait otillfredsställande. Det innebär sålunda att riksdagen ställs inför fullbordat taktum. I sytte att stärka riksdagens inflytande har tidigare föreslagits, dels att det skulle inrättas ett riksdagens löneråd, som skulle medverka vid förhandlingarna med konsultativa uppgifter, dels att riksdagspartierna skulle vara representerade i den delegation eller det organ, som förhandlar å statens vägnar med organisationerna, dels ock att riksdagen skulle överlämna beslutanderätten i lönefrågor åt en särskild riksdagsdelegation eller fullmäktigeinstitution. Ä andra sidan har 1956 års förhandlingsrättsutredning föreslagit, att riksdagen helt skulle avkopplas och beslutanderätten å statens sida överlämnas åt en instans, som är fristående i förhållande till både regering och riksdag. Det sistnämnda förslaget utgör enligt utredningens uppfattning i och för sig en konsekvent slutpunkt på den utveckling som ägt rum på området. Utredningen anser emellertid, att den lösning, förslaget erbjuder, står i strid med önskemål och synpunkter, som framställts inom riksdagen. Den står även i strid med en av de bärande tankarna i utredningens förslag, nämligen strävandet att stärka riksdagens inflytande. Med den maktställning över statens inkomster och utgifter, som jämlikt utredningens förslag avses skola tillkomma riksdagen är det enligt utredningens åsikt ej heller förenligt att avkoppla riksdagen från lönefrågorna.

Kungl. Maj. ts proposition nr HO är 196b 143

Om man emellertid utgår från att det faktiska avgörandet i lönetrågorna alltjämt normalt bör träffas genom törhandlingsöverenskommelse och att det sedan en uppgörelse kommit till stånd, icke bör föreligga någon möjlighet att ens genom riksdagsbeslut ändra uppgörelsen, anser utredningen det nödvändigt att ge riksdagen ett inflytande, som kan utövas innan överenskommelsen träffats. Att inrätta ett konsultativt löneråd eller att låta riksdagspartierna vara representerade i ett statligt törhandlingsorgan förverkligar enligt utredningens mening icke syftet; lönetrågorna måste även med sådana anordningar behandlas i vanlig ordning av riksdagen. Det gäller i stället att finna en form, som möjliggör att riksdagen kan utöva ett reellt inflytande på innehållet i en törhandlingsöverenskommelse och som alltså ersätter den nu efterföljande formella riksdagsbehandlingen. Enda möjligheten anser utredningen då vara, att riksdagen delegerar sin rätt att godkänna en törhandlingsöverenskommelse åt ett särskilt riksdagsoigan. Detta organ bör emellertid icke deltaga i själva förhandlingarna. Det bör i stället kunna finnas tillgängligt i nära kontakt med förhandlingarna och därvid kunna taga ställning till, d. v. s. å riksdagens vägnar godkänna eller underkänna en av parterna föreslagen lösning. Ett sådant arrangemang möjliggör enligt utredningens mening snaboa och definitiva ställningstaganden, något som torde vara angeläget för de i förhandlingarna medverkande parterna. Det torde vidare kunna tillförsäkra riksdagen ett inflytande, som även är reellt. De skäl som anförts mot att riksdagen skulle på något sätt medverka som avtalspart synes utredningen icke vara av sådan art, att de läggei hinder i vägen för den förordade lösningen. Statsmakternas veiksamhet går icke blott ut på att fatta beslut på grundval av den statliga överhögheten, såsom beslut angående lagar och skatter, utan även på att på privaträttslig grundval träffa avtal med kommuner eller enskilda. 1 ill sistnämnda område skulle förhandlingsöverenskommelserna angående statstjänstcmännens avlöningsförmåner höra. Uppfattningen att på kollektivavtal grundade anspråk icke skulle vara exigibla gentemot staten finner utredningen knappast hållbar. I åtskilliga situationer föreligger, påpekar utredningen, en faktisk anslagsplikt för riksdagen, i det riksdagen är skyldig att tillse, att statsutgifter, som är garanterade i lag, verkligen kan utgå samt att medel anvisas, så att statens övriga utfästelser och förpliktelser kan infrias. Alt staten i vissa situationer kan anse sig nödgad att tillgripa lagstiftning för att lösa en konfliktsituation kan rimligen icke åberopas som bärande skäl för att avstänga riksdagen från inflytande över törhandlingsöverenskommelserna med statstjänstcmännens organisationer. Enligt utredningens bedömning torde för övrigt risker för att sådana situationer skall inträffa, minskas, om man kan komma tram till ett huvudavtal om betryggande garantier mot konflikter, som blottställer det allmänna för faror med avseende å ordning och säkerhet in. in.

144 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964 För beräkningen och anvisandet av de anslag, vilka blir erforderliga till följd av en träffad överenskommelse, erfordras, framhåller utredningen, proposition i vanlig ordning. Riksdagen kan vid behandlingen av sådan proposition icke ändra överenskommelsen, men erhåller genom propositionen en redogörelse för innehållet i överenskommelsen och har möjlighet att i samband med anslagsberäkningen göra uttalanden. Motion bör icke kunna väckas om att överenskommelsen skall ändras men väl om att riksdagen skall göra uttalanden med anledning av denna. Kommer en överenskommelse till stånd, kan resultatet bli att väckt motion inom det av överenskommelsen berörda området, icke kan föranleda någon åtgärd från riksdagens sida. Anordningen med ett organ, som å riksdagens vägnar äger godkänna en förhandlingsöverenskommelse i frågor angående statstjänstemännens avlöningsförmåner, bör enligt utredningens mening icke vara tvingande. Det bör i stället ankomma på riksdagen att besluta om att överlåta nämnda befogenhet åt ett sadant organ. Fall torde kunna tänkas, då riksdagen av politiska eller andra skäl själv vill besluta i ärende varom här är fråga. Organet bör kunna utses för viss förhandling eller för viss tid under riksdagens valperiod och således kunna fungera även under tid då riksmöte icke pågår. Enligt utredningens tvåkammaralternativ bör valet avse viss förhandling eller viss tid under valperioden till andra kammaren. Organet bör enligt utredningens mening användas endast i frågor, som till sin natur är riksdagsärenden. Om riksdagen ej delegerar sin rätt att godkänna en förhandlingsöverenskommelse åt ett riksdagens organ eller om detta icke godkänner en avparterna överenskommen lösning eller om överenskommelse över huvud ej kan träffas mellan parterna, får ärendet, i den mån en lösning är nödvändig, avgöras genom att riksdagen i vanlig ordning tager ställning till ärendet i dess helhet. Enligt utredningens mening bör organet, om så anses önskvärt, även kunna få i uppdrag att på samma sätt och under samma förutsättningar å riksdagens vägnar godkänna förhandlingsöverenskommelse med organisation, som företräder andra statsanställda än tjänstemän. Utredningen anser det i hög grad önskvärt att de ämnen, som icke skall kunna bli föremål för förhandlingar och överenskommelser, preciseras. Frågor rörande förvaltnings- och tjänsteorganisationens uppbyggnad samt överhuvud organisatoriska förändringar bör enligt utredningens uppfattning icke avgöras genom förhandlingsöverenskommelse. Endast frågor angående de statsanställdas avlöningsförmåner samt förslag som har omedelbart samband härmed anser utredningen böra göras till föremål för förhandling. Vad angår frågan, till vilket organ riksdagens beslutanderätt må kunna överlåtas, har utredningen i första hand undersökt, om något redan be-

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964 145

fintligt eller av utredningen föreslaget riksdagsorgan skulle kunna vara lämpligt för uppgiften. En möjlighet skulle vara att anförtro uppgiften åt något av de av utredningen föreslagna finansutskott, vilka enligt förslaget har till huvuduppgift att bereda ärenden angående bl. a. statens inkomster och utgifter. Med hänsyn till lönefrågornas stora betydelse i statsfinansiellt och samhällsekonomiskt hänseende ifrågasätter utredningen även, om man icke skulle kunna överlåta uppgiften på den av utredningen föreslagna finansnämnden, som enligt förslaget främst har till uppgift att bereda ärenden angående finansplan och nationalbudget samt att från statsfinansiell och samhällsekonomisk synpunkt ytterligare bearbeta ärenden, som handlagts av finansutskotten. Då bl. a. frågor om beräkningen av de belopp, som erfordras för att täcka kostnaderna för statstjänstemännens löneförmåner, kommer att beredas av finansutskott och finansnämnd, anser utredningen det emellertid icke lämpligt att ge något av dessa organ beslutande uppgifter av den art, varom här är fråga, övervägande skäl talar därför enligt utredningens mening för att rätten att godkänna en förhandlingsöverenskommelse å riksdagens vägnar överlåtes åt ett särskilt organ, lämpligen benämnt riksdagens lönedelegation.

Jämlikt 5 kap. 11 § i utredningens förslag till riksdagsordning (enkammaralternativet) skall lönedelegationen bestå av 15 ledamöter, som riksdagen inom sig väljer. Enligt tvåkammaralternativet skall antalet ledamöter i lönedelegationen vara 16, av vilka vardera kammaren inom sig väljer hälften. Därigenom skulle med nuvarande styrkeförhållanden varje partigrupp, som är berättigad till representation i utskott, erhålla minst två företrädare i delegationen. Delegationen bör inom sig välja ordförande och vice ordförande. Suppleanter för ledamöterna anser utredningen icke böra finnas. Enligt vad utredningen uttalar kan det knappast anses förenligt med delegationens uppgift att ledamot avstår från att deltaga i omröstning. Vid lika röstetal bör den mening gälla som ordföranden biträder.

Inom utredningen har övervägts att stadga förbud att till ledamot av delegationen utse den som företräder arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation. Utredningen åsyftar en motsvarighet till stadgandet i 3 § lagen om arbetsdomstol, enligt vilket domstolens ordförande och två av dess ledamöter förordnas av Kungl. Maj :t bland personer, som icke kan anses företräda arbetsgivar- eller arbetstagarintressen. Ett sådant förbud skulle emellertid enligt utredningens åsikt föranleda svårigheter när det gäller att avgöra vad som menas med att »företräda» en organisation. Uppenbarligen är det icke möjligt att från delegationen utestänga alla riksdagsledamöter, som är medlemmar av en tjänstemannaorganisation eller som överhuvud är anställda. Med det samband som finnes mellan lönesättningen för de statsanställda och lönesättningen för övriga löntagare kan någon skillnad mellan olika grupper av anställda knappast göras. Urvalet

146 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964

skulle alltså kunna bli synnerligen begränsat, om det fastslogs att till ledamot av riksdagens lönedelegation ej fick utses den, som företrädde arbetsgivar- eller arbetsorganisation. Av vikt i delta sammanhang är enligt utredningens mening vidare de jävsbestämmelser, som gäller och som avses skola gälla vid riksdagens sammanträden. Enligt 53 § tredje stycket nuvarande riksdagsordning må ledamot i mål som personligen rör honom väl övervara överläggningarna men ej beslutet och enligt 1 kap. 16 § i utredningens förslag till riksdagsordning får ledamot icke deltaga i behandlingen av ärende, som rör honom personligen eller någon honom närstående. Utredningen menar, att knappast någon riksdagsledamot torde vara av jäv förhindrad att deltaga i avgörande av ärenden, som kan bli föremål för förhandlingsöverenskommelse. Med hänsyn härtill har utredningen stannat för att icke föreslå någon bestämmelse, som reglerar urvalet av ledamöter i riksdagens lönedelegation, men utredningen förutsätter att riksdagen till ledamot i delegationen ej väljer person, som är styrelseledamot av, anställd hos eller eljest innehar uppdrag från förhandlande organisation.

Författningsutredningen föreslår alltså, att riksdagen skall äga på en inom sig vald lönedelegation överlåta att på riksdagens vägnar godkänna förhandlingsöverenskommelse angående statsanställdas avlöningsförmåner samt förslag som har omedelbart samband med överenskommelsen. Stadgandet härom föreslås få sin plats i regeringsformen (8 kap. 4 § i förslaget till regeringsform). Som komplement härtill förordas i tvåkammaralternativet en bestämmelse i riksdagsordningen av innebörd, att val av riksdagens lönedelegation skall avse viss förhandling eller viss tid under valperioden till andra kammaren, att delegationen skall bestå av sexton ledamöter, av vilka vardera kammaren inom sig väljer hälften samt att delegationen skall inom sig välja ordförande och vice ordförande (5 kap. 11 § förslaget till riksdagsordning).

Författningsutredningen går under 8 kap. 4 § i sitt förslag till regeringsform även in på frågan vem som bör representera staten vid förhandlingar med organisationerna och påpekar, att lämpligheten av att regeringen för eller medverkar i förhandlingarna ifrågasatts. Efter att ha erinrat om förhandlingsrättsutredningens förslag, enligt vilket det skulle vara en fördel om regeringen i princip stod fri i förhållande till de agerande på arbetsmarknaden, och om de remissvar däröver, i vilka det icke ansetts lämpligt eller möjligt att avkoppla regeringen från förhandlingarna angående statstjänstemännens avlöningsförmåner, yttrar författningsutredningen :

Enligt författningsutredningens mening är det uppenbart, att regeringen måste taga ställning till resultatet av förhandlingarna. Med den omfattning avlöningsanslagen har på statsbudgeten och med det ansvar, som regeringen bör ha i fråga om statsfinanserna och som i 2 § kommit

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964 147

till uttryck i stadgandet att regeringen skall till riksdagen avgiva förslag till statsbudget, är det icke förenligt att regeringen skall undandraga sig sådant ansvar.

Att regeringen skall taga ställning till resultatet av förhandlingarna, i den mån dessa avser ämnen, som hör till riksdagens kompetensområde, utgör vidare en förutsättning för utredningens förslag till lösning av frågan om riksdagens ställning till förhandlingsöverenskommelserna. Såsom tidigare framhållits skall det ankomma på riksdagens lönedelegation att godkänna en överenskommelse. Av konstitutionella skäl bör överenskommelsen framläggas för delegationen av regeringen samt erforderliga förhandskontakter med delegationen ske genom regeringen. Delegationen skall känna regeringens ställningstagande.

Beredningen inom civildepartementet. Enligt de inom civildepartementet utarbetade förslagen rörande de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt (SOU 1963:51) skall statens tjänstemän få samma rätt som arbetstagare i enskild tjänst att genom sina organisationer förhandla om lön och övriga ekonomiska förmåner och att träffa kollektivavtal. Förhandlingsrätten och därmed möjligheten att ingå kollektivavtal är i förslaget underkastad vissa begränsningar. Utanför förhandlings- och avtalsområdet faller enligt förslaget bl. a. frågor om antagande och entledigande av tjänstemän, tjänstemans åligganden i tjänsten, tjänsters inrättande och uppförande på ordinarie och icke-ordinarie stat, indragning och förändring av tjänster och tjänsteorganisationens utformning i övrigt samt myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten och arbetstidens förläggning. Enligt förslagen skall rätt att vidtaga stridsåtgärder i intressetvister under vissa förutsättningar föreligga även på den offentliga sektorn.

Enligt bemyndigande den 31 maj 1963 har chefen för civildepartementet tillkallat en beredning med uppdrag att inom departementet biträda med övervägande av organisationen av ett statligt förhandlingsorgan m. in. Beredningens arbete pågår.

Remissyttrandena. Det under 8 kap. 4 § i författningsutredningens förslag till regeringsform behandlade spörsmålet om inrättande av en riksdagens lönedelegation har under remissbehandlingen berörts av statskontoret, riksrevisionsverket, kammarrätten, statens lönenäinnd, statens avtalsnämnd, länsstyrelserna i Stockholms, Göteborgs och Bohus, Malmöhus, Östergötlands, Uppsala, Södermanlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Gotlands, Kristianstads, Hallands, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Jämtlands, Västernorrlands och Västerbottens län, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontorct, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation, Statst jänstemännens riksförbund, Sveriges akademikers centralorganisation, Svenska

148 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 1964

landstingsförbundet, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet, Sveriges lantbruksförbund, Riksförbundet Landsbygdens folk samt Sveriges hantverks- och industriorganisation. Landsorganisationen har bifogat yttrande från statstjänarkartellen.

Författningsutredningens förslag om inrättande av en riksdagens lönedelegation har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga dessa remissorgan med undantag av statens lönenämnd och Svenska kommunförbundet, vilka icke tillkännagivit någon principiell ståndpunkt till förslaget, samt länsstyrelsen i Hallands län, som synes förorda ett konsultativt löneråd.

De i 5 kap. 11 g i författningsutredningens förslag till riksdagsordning upptagna bestämmelserna om lönedelegationens mandattid, sammansättning och organisation i övrigt har under remissbehandlingen berörts av länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Malmöhus, Hallands, Älvsborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs och Västerbottens län, statens lönenämnd, statens avtalsnämnd, besvärssakkunniga, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontoret, riksdagens justitieombudsman, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation, Sveriges akademikers centralorganisation, Riksförbundet Landsbygdens folk, Svenska landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet.

Författningsutredningens förslag i denna del har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga dessa remissorgan.

Det av utredningen uttalade önskemålet att stärka riksdagens inflytande över statens löneutgifter understrykes i flera remissvar. Statens avtalsnämnd framhåller, att det reella avgörandet, när det gäller att fastställa statstjänstemännens anställningsvillkor, numera sker vid förhandlingar mellan företrädare för staten, i allmänhet civildepartementet, och de statsanställdas organisationer. De överenskommelser, som därvid träffats, har visserligen i efterhand godkänts av riksdagen men detta godkännande har ansetts vara av tämligen formell natur och riksdagens verkliga inflytande har genom detta förfaringssätt gått i huvudsak förlorat. Det synes avtalsnämnden otillfredsställande, att riksdagen på sätt numera sker i realiteten ställs inför fullbordat faktum. Avtalsnämnden anser förslaget med en lönedelegation innebära en lämplig metod att bereda riksdagen det inflytande över berörda förhandlingar och överenskommelser som ur skilda synpunkter kan anses önskvärt. Ett liknande uttalande göres av länsstyrelsen i Örebro län, som samtidigt understryker värdet av att statstjänstemännens löner fastställes genom överenskommelser. Statskontoret uttalar, att förslaget med en lönedelegation avser att lösa det sedan länge akuta problemet att riksdagen ställes inför tvånget att utan ändring godkänna förhandlingsöverenskommelser, till vilkas innehåll den icke haft tillfälle att taga ställning. Den övergång till kollektivavtalsreglering

Kungl. Maj:ts proposition nr t\0 år 196b 149

av statstjänstemännens löner, som avses skola träda i kraft från ocii med år 1966, gör en sådan lösning ännu mer angelägen än tidigare. Något alternativ som skulle i högre grad möjliggöra för riksdagen att utöva inflytande utan att förhandlingssystemet på ofördelaktigt sätt påverkades torde icke finnas. Länsstyrelsen i Kopparbergs län framhåller, att de problem, som sammanhänger med riksdagens ställning i förhållande till avtalsförhandlingarna rörande statsanställdas löneförmåner är svårlösta, och anser, att det knappast är möjligt att på annat sätt än som föreslagits bibehålla riksdagens reella inflytande på lönefrågorna. Riksrevisionsverket yttrar, att möjligheten att överlåta riksdagens beslutanderätt beträffande överenskommelser om statsanställdas avlöningsförmåner på en särskild lönedelegation synes vara en avsevärd förbättring i jämförelse med rådande förhållanden. Länsstyrelsen i Västerbottens län anser, att den praxis som under senare år utvecklats så vitt gäller förhandlingsöverenskommelser rörande tjänstemannalönerna ur konstitutionell synpunkt inger betänkligheter. Genom dessa överenskommelser har riksdagen i praktiken kommit att ställas inför ett fullbordat faktum och även ansetts bunden av överenskommelserna. Icke ens detaljändringar har, med hänsyn till de återverkningar i stort dessa skulle medföra på förhandlingsresultatet, ansetts kunnat ske vid riksdagsbehandlingen. Såsom utredningen berört vore den mest konsekventa slutpunkten på den utveckling som skett, att beslutanderätten å statens sida på detta område överlämnades åt ett helt från regering och riksdag fristående organ. Med hänsyn till det inflytande riksdagen måste ha över inkomster och utgifter synes en sådan utväg dock icke framkomlig. Accepterar man emellertid den utveckling som skett såtillvida, att en träffad förhandlingsöverenskommelse också skall innebära ett slutligt avgörande av lönefrågorna för viss tidsperiod, måste man tillskapa en möjlighet för riksdagen att utöva inflytande på dessa frågor före parternas slutförhandling. Den föreslagna lönedelegationen finner länsstyrelsen vara en i och för sig acceptabel lösning av den föreliggande problemställningen. Genom detta organ torde riksdagen tillförsäkras det verkliga inflytande å förhandlingarna som bör tillkomma densamma. Till liknande slutsats har länsstyrelsen i Jämtlands län och Sveriges hantverks- och industriorganisation kommit. Detsamma gäller länsstyrelsen i Malmöhus län, som därvid förutsatt, att lönedelegationen beredes tillfälle att följa avtalsförhandlingarnas gång. Även länsstyrelsen i Stockholms län anser förslaget i denna del utgöra eu ändamålsenlig lösning av det besvärliga och länge utan framgång angripna problemet att förskaffa riksdagen ett reellt inflytande på detta såväl ekonomiskt som eljest betydelsefulla område. De skäl av främst principiell natur som tidigare i den allmänna debatten i ämnet anförts mot att riksdagen på något sätt i förevarande sammanhang uppträder som avtalspart, torde, såsom författningsutrcdningen framhållit, icke böra anses lägga hinder i vägen för den föreslagna lösningen, helst det tilltänkta organet icke skal'

150 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

direkt deltaga i själva förhandlingarna. Länsstyrelsen i Kristianstads län finner det ur konstitutionell synpunkt uppenbart otillfredsställande, att riksdagen på löneområdet ställts inför fullbordat faktum. Ä andra sidan bör det faktiska avgörandet i lönefrågorna alltjämt normalt träffas genom förhandlingsöverenskommelse. Med hänsyn till att en träffad uppgörelse skall vara bindande gentemot riksdagen, har det gällt att finna en form, som möjliggör, att riksdagen kan utöva ett reellt inflytande på innehållet i förhandlingsöverenskommelsen, vilket inflytande kan utövas redan innan överenskommelsen träffas och som alltså kan ersätta den efterföljande, nu endast formella riksdagsbehandlingen. Utredningens förslag om en lönedelegation, till vilken riksdagen må överlåta sina förevarande befogenheter, synes innebära en smidig och ur konstitutionell synpunkt godtagbar lösning. Riksförbundet Landsbygdens folk och Sveriges lantbruksförbund anser, att författningsutredningen vid utformning av förslaget om inrättande av en riksdagens lönedelegation på ett balanserat och väl genomarbetat sätt beaktat såväl de grundläggande och allmänt accepterade principerna för organisationernas verksamhet och ställning inom svenskt näringsliv som även de för ett demokratiskt styrelseskick grundläggande önskemålen om att så långt möjligt tillförsäkra riksdagens av folket valda representanter ett reellt inflytande även på utformningen av de statsanställdas löneförmåner och därmed omedelbart sammanhängande frågor.

Fullmäktige i riksgäldskontoret finner det i och för sig tillfredsställande, att man genom den föreslagna lönedelegationen sökt ernå en lösning av den sedan länge omdiskuterade frågan om riksdagens ställning i samband med statstjänstemännens löneuppgörelser, som avser att tillförsäkra riksdagen ett verkligt inflytande i sådana sammanhang och således icke blott lämnar åt riksdagen att ge sin formella sanktion åt en förut träffad förhandlingsöverenskommelse. Hur detta försök att på ett viktigt område stärka riksdagens ställning kommer att utfalla i praktiken är givetvis för tidigt att yttra något om och blir naturligtvis i viss mån beroende av hur lönedelegationen uppfattar och utför sitt uppdrag. Ur denna synpunkt hade det varit önskvärt, om lönedelegationens sammansättning och arbetsformer samt befogenheter närmare preciserats av utredningen. Fullmäktige har haft svårt att på grundval av föreliggande material bilda sig en tillräckligt klar uppfattning om den föreslagna institutionen och dess tilltänkta verksamhet och har därför endast med viss tvekan kunnat ansluta sig till förslaget.

Fullmäktige i riksbanken, som främst granskat förslaget ur riksbankens och andra riksdagsverks synpunkt, fäster uppmärksamheten på att de problem, som man genom inrättande av en lönedelegation velat lösa, har sin motsvarighet -— ehuru i helt annan skala — beträffande de tjänstemannagrupper, som sorterar under riksdagen. För riksbankens del har sålunda under senare år, sedan central överenskommelse träffats mellan

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 1964 151

civildepartementet och tjänstemännens huvudorganisationer, särskilda förhandlingar brukat äga rum om tjänsteförteckningsändringar av s. k. Blistekaraktär. Dessa förhandlingar, som för riksbankens del förts av en av fullmäktige tillsatt delegation, har lett fram till överenskommelser, som efter godkännande av fullmäktige översänts till bankoutskottet med hemställan, att bankoutskottet måtte föreslå riksdagen att godkänna desamma. Detta tyngande förfarande med dess olika omgångar har medfört, att riksdagens slutliga ställningstagande synes ha blivit av väsentligen formell natur. Om en riksdagens lönedelegation inrättas, bör emellertid förfarandet kunna förenklas och riksdagens inflytande säkras på samma sätt som på »regeringssidan». Fullmäktige förutsätter sålunda, att lönedelegationen skall kunna även när det gäller riksbankens — och väl även andra riksdagsverks — förhandlingar följa dessa och med för riksdagen bindande verkan taga ställning till förhandlingsresultatet. Förverkligas tanken att låta förhandlingsuppgörelser mellan staten och tjänstemännens huvudorganisationer gälla som kollektivavtal mellan parterna förutsätter fullmäktige, att riksdagens lönedelegation på motsvarande sätt beredes tillfälle att öva avgörande inflytande på innehållet i sådant kollektivavtal. Fullmäktige uttalar det omdömet, att det föreslagna arrangemanget med en riksdagens lönedelegation skulle för riksbankens och sannolikt även för andra riksdagsverks del medföra fördelar.

Förslagets betydelse för förhandlingsverksam heten beröres i flera yttranden. Landsorganisationen i Sverige framhåller, att en lösning av formerna för riksdagens medverkan i förhandlingsuppgörelserna är en -siktig förutsättning för att det nya förhandlingsrättssystemet skall fungera effektivt. Författningsutredningens förslag om en riksdagens lönedelegation innebär enligt landsorganisationens mening att möjligheter skapas för ett verkligt förhandlingsförfarande. Ett liknande uttalande göres av statstjänarkartellen, som tillägger att de avtal som träffas kommer att få samma bindande karaktär som avtal på den enskilda sektorn och kan träda i kraft utan avvaktan på slutligt godkännande av riksdagen samt att snabba och definitiva ställningstaganden kan ske vid förhandlingsbordet. Statstjänstemannens riksförbund menar, att inrättande av en lönedelegation kommer att bidraga till att den privata arbetsmarknadens ordning för förhandlingar och avtal kan tillämpas även inom den statliga sektorn. Förbundet anser det nödvändigt att lönedelegationen tager aktiv del i förhandlingsarbetet i ett slutskede och att förslag till slutlig uppgörelse icke överlämnas till arbetstagarorganisationerna utan att dessförinnan vara godkänt av lönedelegationen. Tjänstemännens centralorganisation anser det vara av avgörande betydelse för en ny ordning på förhandlingsområdet, att staten vid förhandlingarna kan företrädas av ett auktoritativt organ som får rätt att träffa uppgörelse vid förhandlingsbordet. Centralorganisationen finner del med hänsyn till den aktuella reformering­

152 Kungl. Maj:ts proposition nr 1W år 196i

en av statstjänstemännens förhandlingsrätt nödvändigt att den nu efterföljande riksdagsbehandlingen av förhandlingsöverenskommelserna ersätts av en annan ordning. Författningsutredningen uttalar att det av utredningen skisserade arrangemanget möjliggör snabba och definitiva ställningstaganden. Centralorganisationen vill utgå härifrån och förutsätter att själva förhandlingsorganet ges en auktoritativ ställning. Sveriges akademikers centralorganisation uttalar, att om medbestämmanderätt skall tillkomma riksdagen vid förhandlingar angående statstjänstemännens löner och denna skall bli av reellt värde, smidiga former måste skapas för bestämmanderättens utövande. En lönedelegation som beslutande å riksdagens vägnar torde då utgöra en rationell ordning och tillika den enda godtagbara. Bestämmanderättens utövande av riksdagen in pleno skulle med all sannolikhet kunna komplicera och fördröja förhandlingarna på ett sätt som icke är förenligt med ändamålsenligheten.

Länsstyrelsen i Västerbottens län framhåller såsom en fördel med förslaget, att av parterna föreslagna lösningar på olika spörsmål under förhandlingarna snabbt kan bli föremål för ställningstagande. Fullmäktige i riksbanken menar likaledes, att det enklare förfarande, som möjliggöres genom inrättande av en lönedelegation, är ägnat att medföra tidsmässiga fördelar och därigenom underlätta den nu ofta besvärliga uppgiften att under riksdagens vårsession slutföra en uppgörelse med tjänstemannaorganisationerna.

Statens lönenämnd erinrar om författningsutredningens uttalande att lönedelegationen bör finnas tillgänglig i nära kontakt med förhandlingarna för att kunna taga ståndpunkt till föreslagna lösningar, varigenom det ur parternas synpunkt angelägna önskemålet om snabba och definitiva ställningstaganden skulle kunna tillgodoses. Lönenämnden är emellertid för sin del icke övertygad om att det av utredningen föreslagna förfarandet fyller de krav på snabbhet och smidighet i handläggningen som utredningen ansett böra uppställas. Även riksrevisionsverket befarar, att den föreslagna anordningen med en lönedelegation kan komma att betunga själva förhandlingsarbetet.

Utredningens förslag att delegation av riksdagens beslutanderätt i lönefrågar skall ske till ett särskilt för ändamålet inrättat riksdagsorgan har icke föranlett några erinringar under remissbehandlingen. Länsstyrelsen i Stockholms län anser, att utredningen på övertygande sätt motiverat sin uppfattning, att delegation icke lämpligen bör ske till något redan befintligt eller av utredningen föreslaget riksdagsorgan. Länsstyrelsen i Västerbottens län tillkännager en liknande uppfattning.

Vad angår lönedelegationens sakliga kompetens har i något remissvar tvekan yppats vilka uppgifter som skall tillkomma delega-

Kungl. Maj:ts proposition nr HO är 196k 153

tionen under själva förhandlingsarbetet. Fullmäktige i riksgäldskontoret anser sålunda, att det hade varit önskvärt, om lönedelegationens sammansättning, arbetsformer och befogenheter närmare preciserats av utredningen. Motiven ger i denna del icke tillräcklig ledning och själva lagtexten lämnar rum för tvekan angående delegationens befogenheter under själva förhandlingsskedet. Länsstyrelsen i Malmöhus län finner det nödvändigt, att lönedelegationen ges möjlighet till inflytande innan överenskommelse mellan regeringen och statstjänstemännens organisationer träffas. Länsstyrelsen förutsätter, att lönedelegationen skall beredas tillfälle att följa förhandlingarnas gång.

Författningsutredningens förslag att lönedelegationen skall äga å riksdagens vägnar definitivt godkänna en förhandlingsuppgörelse har i allmänhet icke föranlett någon erinran från remissorganens sida. Dock anser Sveriges hantverks- och industriorganisation, att lönedelegationens rätt att på riksdagens vägnar träffa en avtalsuppgörelse av formella skäl endast bör avse ett preliminärt beslut och att riksdagens godkännande bör inhämtas i efterhand. Såsom inledningsvis nämnts synes länsstyrelsen i Hallands län föredraga ett riksdagens löneråd med enbart konsultativa befogenheter. Länsstyrelsen anser det nämligen principiellt icke lämpligt, att riksdagen under fredsförhållanden delegerar sin maktbefogenhet, även om denna i praktiken endast innebär att godkänna en träffad förhandlingsöverenskommelse.

Vad angår de frågor, i vilka lönedelegationen skall äga beslutskompetens, finner statskontoret angeläget, att lönedelegationen icke får ersätta riksdagen i andra frågor än sådana som skall kunna regleras genom kollektivavtal. Enligt det inom civildepartementet utarbetade förslaget till förhandlingsrätt för offentliga tjänstemän har från avtalsområdet uteslutits bl. a. frågor om tjänsters inrättande och uppförande på ordinarie och icke-ordinarie stat, indragning och förändring av tjänster eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt. Detta förslag fastslår sålunda, att statsmakterna ensamma har att bestämma den organisation, där de tjänster ingår, om vilkas lönesättning avtalsförhandlingar skall föras. Denna princip är enligt statskontorets mening synnerligen viktig. Vid det slag av förhandlingar som föregår nu förekommande löneuppgörelser mellan civildepartementet och statstjänstemännens huvudorganisationer har i praxis organisationsfrågor och avlöningsfrågor upprepade gånger varit nära sammankopplade. I vissa fall har uppgörelse skett under förutsättning av en organisationsförändring, som icke riksdagen och stundom icke heller berörda myndigheter fått tillfälle att dessförinnan ta ställning till. Enligt civildepartementets förslag skall det förhållandet att avtal ej må slutas om vissa anställningsvillkor icke utgöra hinder mot överenskommelser mellan myndigheterna och tjänstemännen om samråd i dessa frågor. Statskontoret finner det med hänsyn därtill angeläget att framhålla, att vid utformningen av

154 Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

praxis för kollektivavtalsförhandlingarna med statstjänstemannens organisationer uppmärksamheten från början måste inriktas på att sådant samråd i organisationsfrågor skall klart särhållas från de reguljära avtalsförhandlingarna. Om så icke sker kan gränsdragningen mellan avtalsämnena och de offentligrättsligt reglerade förhållandena, komma att visa sig bli fiktiv. Även länsstyrelsen i Västmanlands län understryker vikten av att frågor om förvaltnings- och tjänsteorganisationens uppbyggnad och om organisatoriska förändringar icke avgöres genom förhandlingsöverenskommelser utan kommer att behandlas av riksdagen i vanlig ordning.

Fullmäktige i riksbanken förutsätter, att lönedelegationen även när det gäller riksbankens och andra riksdagsverks förhandlingar skall kunna följa dessa och med för riksdagen bindande verkan taga ställning till förhandlingsresultatet.

Den av författningsutredningen föreslagna anordningen att proposition för beräkning och anvisande av anslag, som erfordras till följd av träffad överenskommelse, skall föreläggas riksdagen i vanlig ordning har i allmänhet lämnats utan erinran av remissorganen. I ett par remissyttranden framföres dock kritiska synpunkter. Statstjänarkartellen anför sålunda i denna del:

För beräkning och anvisande av medel som hänför sig till en träffad överenskommelse erfordras emellertid enligt utredningen att proposition i vanlig ordning skall framläggas för riksdagen. Visserligen anses att riksdagen inte skall ändra på en överenskommelse utan endast anvisa erforderliga medel för att täcka de uppkomna merutgifterna, men Statstjänarkartellen finner ändå denna ordning mindre tillfredsställande. Tillvägagångssättet innebär att förhandlingarnas längd och slutförande liksom f. n. blir beroende av den tidpunkt, då proposition senast måste läggas för att kunna behandlas av riksdagen och medel anvisas till de skilda myndigheterna. Svårigheterna kvarstår för ett snabbt ikraftträdande, varav följer förlängd retroaktivitet. De rådande nackdelarna elimineras därför ej helt vid ett genomförande av utredningens förslag. Det som uppnås, vilket i och för sig är tillfredsställande, innebär ett upphävande av riksdagens direkta inflytande på löne- och anställningsvillkor, men tidsförskjutningen för utbetalning av nya löner kvarstår och detta utgör en betydande olägenhet. Statstjänarkartellen finner det därför angeläget att utvägar skapas så att förhandlingarna blir oberoende av viss senaste tidpunkt för propositions läggande och att resultatet av förhandlingarna kan träda i kraft snarast möjligt och i enlighet med överenskommelserna.

Även Landsorganisationen i Sverige menar att den tidsförskjutning i fråga om en förhandlingsuppgörelses ikraftträdande, som följer av att proposition för anvisande av löneanslag skall föreläggas riksdagen i vanlig ordning, innefattar en olägenhet. I likhet med statstjänarkartellen understryker landsorganisationen det angelägna i att det även på denna punkt åstadkommes ett rationellt system, som ger utrymme för ett effektivt förhandlingsförf arande.

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964 155

Förslaget att lönedelegationen skall vara ett fakultativt organ har i allmänhet godtagits eller lämnats utan erinran under remissbehandlingen. Länsstyrelsen i Malmöhus län betecknar t. ex. förslaget i denna del såsom lämpligt. Några remissorgan tillkännager dock en kritisk inställning på denna punkt. Sveriges akademikers centralorganisation framhåller, att en bestämmanderätt för riksdagen in pleno på förhandlingsområdet med all sannolikhet skulle kunna komplicera och fördröja förhandlingarna på ett sätt som ej är ändamålsenligt. Centralorganisationen avstyrker därför förslaget att lönedelegationen skall vara ett fakultativt organ. Statstjänstemännens riksförbund finner lönedelegationen vara en så nödvändig institution, att det icke bör tillkomma riksdagen att i det särskilda fallet avgöra, om delegationen skall tillsättas eller icke. Statstjänarkartellen förutsätter, att en lönedelegation alltid skall finnas. Endast om så blir fallet uppnås alla de fördelar för förhandlingsverksamheten som åsyftats och som från de anställdas sida eftersträvats. Det får enligt statstjänarkartellens uppfattning icke föreligga möjlighet för riksdagen att av politiska eller andra skäl undvika att delegera beslutanderätten och därigenom i vanlig ordning själv taga ställning till ärendet i sin helhet. En grundförutsättning för ett genomförande av ett förhandlingsförfarande i enlighet med civildepartementets förslag i saken och träffad preliminär överenskommelse om huvudavtal med organisationerna är nämligen, att parterna ges möjlighet att träffa direkta bindande överenskommelser. Landsorganisationen i Sverige har förklarat sig i huvudsak dela de synpunkter, som statstjänarkartellen i sitt yttrande framfört.

Förslaget om lö ne delegationens mandattid har icke givit anledning till anmärkning från remissorganens sida. Statens avtalsnämnd ifrågasätter dock lämpligheten av att lönedelegationen skall kunna utses för viss förhandling. Enligt avtalsnämndens mening torde övervägande skäl tala för att delegationen utses för viss tid. Därigenom skulle delegationens ledamöter förvärva mera ingående erfarenheter av de olika spörsmål som är förknippade med avtalsverksamheten. Samtidigt skulle behovet av kontinuitet i delegationens arbete tillgodoses.

Vad författningsutredningen föreslagit rörande antalet ledamöter i lönedelegationen har i allmänhet godtagits eller lämnats utan erinran under remissbehandlingen. Länsstyrelsen i Stockholms län ifrågasätter dock — med hänsyn till att delegationen skall kunna finnas tillgänglig i nära kontakt med pågående förhandlingar — om icke antalet ledamöter är ohanterligt stort men framställer i betraktande av den betydelse, som lönedelegationens funktion är avsedd att få, ingen anmärkning härutinnan.

Beträffande urvalet av ledamöter i lönedelegationen har författningsutredningens ståndpunkt, att riksdagen icke till ledamot av delegationen bör välja någon, som är styrelseledamot av, anställd hos eller eljest

156 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064

innehar uppdrag från förhandlande organisation, i sak godtagits eller lämnats utan erinran av remissorganen. Flertalet remissorgan har i likhet med författningsutredningen icke funnit någon uttrycklig regel härom erforderlig. En del remissorgan har dock härutinnan intagit en annan ståndpunkt. Fullmäktige i riksgäldskontoret anser det sålunda vara en brist, att någon jävsregel icke föreslagits. Länsstyrelsen i Kronobergs län finner det visserligen självklart, att den av författningsutredningen omnämnda personkategorin ej skall inväljas i lönedelegationen men anser hinder icke föreligga att meddela uttrycklig bestämmelse härom. Även länsstyrelsen i Stockholms län ifrågasätter om icke uttrycklig jävsregel bör meddelas.

Besvärssakkunniga anför i jävsfrågan:

Av intresse ur besvärssakkunnigas synvinkel är vad i motiven anföres om införande av ett förbud att till ledamot av den föreslagna lönedelegationen utse den, som företräder arbetsgivar- eller arbetarorganisation. Besvärssakkunniga vilja härvidlag hänvisa till ett uttalande rörande ett närliggande spörsmål i betänkandet »De offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt» (SOU 1963:51 s. 66). Uttalandet rör frågan huruvida en tjänsteman bör handlägga fråga, i vilken hans egen organisation står som motpart. I betänkandet anföres, att det är uppenbart, att tjänsteman, som tillhör styrelsen för en förening eller innehar annat förtroendeuppdrag för föreningen eller är funktionär inom densamma bör avhålla sig från att i tjänsten taga befattning med frågor, i vilka hans egen organisation står som motpart. Åsidosättande härav torde enligt uttalandet kunna medföra ansvar för tjänstefel enligt de allmänna jävsregler, som få anses gälla inom den offentliga förvaltningen.

Besvärssakkunniga dela den principiella uppfattning, som sålunda kommit till uttryck. Enbart den omständigheten att någon är medlem i en organisation bör sålunda enligt de sakkunnigas mening icke betraktas som grund för jäv i ärende, där organisationen är part. Men intager någon sådan ställning i en organisation att han kan antagas identifiera sig med organisationen, är hans engagemang ägnat att rubba förtroendet till hans opartiskhet och han bör av jäv anses förhindrad att deltaga i beslut i ärende där organisationen uppträder som part.

Det förhåller sig visserligen så att ställföreträdarjävet icke gäller inom kommunalförvaltningen och att dess giltighet inom statsförvaltningen ej är helt obestridd. Jävet synes emellertid i möjligaste mån böra upprätthållas i riksdagen icke minst i dess utskott och övriga mindre administrativa enheter. En riksdagsman, som intager ställning inom en fackorganisalion medförande ansvar inför denna, bör i enlighet härmed, om han är medlem av den föreslagna lönedelegationen, anses obehörig att deltaga i handläggning hos delegationen av ärende, som angår fackorganisationen i fråga. Eftersom det synes mindre lämpligt att till medlem av lönedelegationen väljes riksdagsman, som kan antagas ofta bli tvungen att avstå från att deltaga i delegationens arbete, tala enligt besvärssakkunnigas mening övervägande skäl för att det stadgas, att sådan riksdagsman ej må inväljas i delegationen.

Statstjänarkartellen understryker att den omständigheten att riksdagsledamot är löntagare icke får utgöra hinder för ledamotskap i lönedelegationen. Kartellen anser den i 1 kap. 16 § i förslaget till riksdagsordning intag­

Kungl. Maj:ts proposition nr liO år 196A 157

na regeln, att riksdagsledamot icke får deltaga i behandlingen av ärende som rör honom personligen eller någon honom närstående vara tillfyllest även för lönedelegationens del.

Sveriges lantbruksförbund och Riksförbundet Landsbygdens folk anser, att suppleanter bör väljas för ledamöter i lönedelegationen i likhet med vad som gäller beträffande riksdagens ständiga utskott. Några bärande motiv för att så ej bör ske har författningsutredningen icke föreburit.

1 vissa yttranden beröres frågan hur det statliga förhandlin g sorganet bör vara beskaffat. Kammarrätten påpekar, att förslaget om inrättande av en riksdagens lönedelegation utgår från förutsättningen, att staten vid förhandlingarna med organisationerna skall representeras av regeringen. Utan att vilja föregripa resultatet av den inom civildepartementet pågående utredningen om det statliga förhandlingsorganets organisation vill kammarrätten dock som sin åsikt framhålla att med den av författningsutredningen valda utgångspunkten goda skäl synes tala för att staten vid förhandlingarna företrädes av regeringen. Tjänstemännens centralorganisation, som anser frågan om formerna för förhandlingarna icke nu kunna upptagas till bedömning med hänsyn till den pågående utredningen om det statliga förhandlingsorganet, förutsätter, att förhandlingsorganet kommer att ges en auktoritativ ställning. Fullmäktige i riksgäldskontoret instämmer i författningsutredningens uttalande, att ett konsekvent fullföljande av den utveckling, som ägt rum på det statliga förhandlingsområdet, närmast skulle leda till att beslutanderätten på statens sida vid förhandlingar om statstjänstemännens löner lämpligen borde överlämnas åt en instans, som är fristående i förhållande till både regering och riksdag. Mot bakgrunden av de önskemål och synpunkter i denna fråga, som tidigare framförts inom riksdagen, är fullmäktige emellertid icke för närvarande beredda att förorda en sådan linje framför utredningens förslag om en riksdagens lönedelegation. Fullmäktige förutsätter, att vid övervägandena om organisationen av det statliga förhandlingsorganet kommer att tillbörligt beaktas riksdagens ställning såsom huvudman för riksdagens verk. Fullmäktige anser, att i förhandlingsorganet bör beredas plats för någon eller några representanter för sistnämnda verk. Svenska kommunförbundet påpekar, att kontakten med riksdagens lönedelegation enligt förslaget skall ske via regeringen men att det icke framgår, huruvida regeringen också skall sköta förhandlingarna eller detta skall åvila ett särskilt statligt förhandlingsorgan. Förbundet framhåller som sin åsikt, att statens tjänstemannaförhandlingar bör ombesörjas av ett särskilt verk så att Kungl. Maj:t blir fristående i förhållande till den direkta förhandlingsverksamheten vilket synes vara en nödvändig förutsättning för att förlikningsinstitutionen skall kunna anlitas.

158 Kungl. Maj:ls proposition nr 140 år 1964

Departementschefen. Medan de statsanställdas löner och övriga arbetsvillkor tidigare i allmänhet utformades utan medverkan från arbetstagarsidan, träffas numera i regel förhandlingsöverenskommelser mellan staten och de statsanställdas organisationer rörande arbetstagarnas avlöningsförmåner och åtskilliga andra anställningsvillkor. Beträffande statsanställda utan tjänsteansvar slutes dylika överenskommelser vanligen i form av kollektivavtal som på arbetsgivarsidan slutgiltigt ingås av vederbörande verksmyndighet, i regel i samarbete med statens avtalsnämnd. På tjänstemannasektorn har förhandlingsöverenskommelserna mellan staten, i de centrala förhandlingarna hittills företrädd av chefen för civildepartementet, och statstjänstemännens organisationer däremot icke karaktär av kollektivavtal, eftersom detta institut i gällande rätt icke anses stå till buds för arbetstagare med tjänsteansvar. Det inom civildepartementet nyligen utarbetade förslaget rörande de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt (SOU 1963: 51) syftar emellertid till att göra det möjligt jämväl för dylika arbetstagare att sluta kollektivavtal om löner och andra ekonomiska förmåner. Förhandlingsöverenskommelserna på den statliga tjänstemannasektorn ingås under förbehåll om Kungl. Maj:ts och riksdagens godkännande och underställes följaktligen statsmakternas prövning.

Allmän enighet torde råda om att jämväl de statsanställdas anställningsförmåner så långt möjligt bör utformas i samförstånd med deras arbetstagarorganisationer. Därmed vinnes, att arbetstagarsidan, såsom för modern uppfattning ter sig naturligt, erhåller medinflytande på anställningsvillkorens utformning och medansvar för löneutvecklingen och arbetsfredens bevarande. De reformatoriska önskemål, som på senare tid framförts på ifrågavarande område, har heller icke tagit sikte på att systemet med förhandlingsöverenskommelser skulle överges. Reformsträvandena har i stället inriktats på att anpassa olika statliga organs befattning med lönefrågor på den statliga tjänstemannasektorn till det förhandlingssystem, som numera vunnit burskap jämväl på detta område, samt att även i övrigt bekräfta nuvarande förhandlingssystem och utveckla det vidare till än större överensstämmelse med det som tillämpas på den privata arbetsmarknaden. En del av dessa strävanden har närmast haft det statliga förhandlingsorganets organisation, ställning och befogenheter i blickpunkten. Vart dessa strävanden kan leda, är ännu för tidigt att bestämt yttra sig om. Frågan om förhandlingsorganets uppbyggnad, status och kompetens är nämligen för närvarande föremål för utredning inom civildepartementet och kan därför icke lämpligen upptagas till närmare behandling i förevarande sammanhang. Andra reformsträvanden åter har trämst haft till syfte att stärka det parlamentariska inflytandet på de statliga löneutgifternas område. Särskilt inom riksdagen har önskemål i denna riktning gång efter annan framförts, men även författningsutredningen har förordat ett ökat parlamentariskt inflytande på de statliga

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 19Oi 159

lönekostnadernas område. Förespråkare för denna meningsriktning har betonat, att förhandlingsprincipens tillämpning på den statliga lönesektorn de facto kommit att kringskära riksdagens handlingsfrihet vid dess prövning av anslag för löneändamål. Man har därvid ofta hävdat, att riksdagen, sedan en förhandlingsöverenskommelse väl träffats, i realiteten icke har annat val än att godkänna överenskommelsen. När det gäller att bedöma förhandlingsprincipens konstitutionella återverkningar står det enligt min mening klart, att förhandlingssystemet, som ju syftar till medinflvtande för arbetstagarsidan, redan i sig måste innebära, att statsmakternas handlingsfrihet icke kan vara lika vidsträckt som på den tid, då löner och andra arbetsvillkor bestämdes av staten-arbetsgivaren ensidigt. Härtill kommer, att förhandlingssystemet för sitt praktiska genomförande kräver, att det förhandlande organet åtnjuter ett visst mått av självständighet, så att det inom givna gränser kan taga ställning till frågor, som uppkommer under förhandlingens gång, utan att i varje enskild fråga oavsett dess vikt och räckvidd behöva inhämta statsmakternas eller annat organs ståndpunkt. Dessa synpunkter bör dock icke undanskymma blicken för det faktum, att det parlamentariska inflytandet icke med riksdagens nuvarande arbetsformer kunnat beredas det utrymme, som i och för sig varit önskvärt med hänsyn till riksdagens anslagsprövande funktion och som även i ett förhandlingssystem bör vara möjligt att åvägabringa, om härför lämpade parlamentariska organisationsformer ställes till förfogande. Samtidigt som användbara former hittills saknats för att bereda riksdagen tillfälle att påverka förhandlingsresultatet, har nämligen riksdagens faktiska möjligheter att frångå en redan träffad överenskommelse av naturliga skäl varit begränsade, oaktat överenskommelsen vid sin tillkomst gjorts beroende av dess prövning. Liksom författningsutredningen anser jag det därför påkallat att söka förstärka det parlamentariska inflytandet på förevarande område.

Om en sådan förstärkning skall kunna ske, måste uppenbarligen den parlamentariska opinionen i en eller annan form få göra sig gällande, redan innan en förhandlingsöverenskommelse kommit till stånd. Med hänsyn härtill kan det måhända i förstone synas ligga nära till hands att bereda parlamentariker säte i det organ, som å statens vägnar skall föra förhandlingar med vederbörande arbetstagarorganisationer. Emellertid kan det knappast ifrågakomma att inbygga en parlamentarisk representation, avsedd att utöva riksdagens mera reella inflytande på förevarande område, i ett organ, som av allt att döma måste på ett eller annat sätt sortera under Kungl. Maj :t. Härtill kommer, att ett parlamentariskt inslag i förhandlingsorganet icke utan att avsevärt tynga förhandlingsarbetet kan bli så stort, att det på ett mera allsidigt sätt kan återspegla olika meningsriktningar inom riksdagen. Redan av dessa skäl synes man böra söka eu lösning efter andra linjer. Författningsutredningen har icke heller beträtt

160 Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1064 den här diskuterade vägen. Utredningen har i stället föreslagit, att det skall stå riksdagen fritt att överlåta sin befogenhet att godkänna träffad förhandlingsöverenskommelse på ett riksdagsorgan av mindre format. En sådan åtgärd som att överföra ifrågavarande beslutanderätt på ett mindre organ kan väl dock knappast ensam för sig väntas leda till åsyftat resultat. Författningsutredningen torde icke heller ha avsett, att organets befattning med förhandlingsfrågor skulle begränsas till ett ställningstagande till en redan sluten förhandlingsöverenskommelse. Fastmera tycks författningsutredningen ha utgått ifrån att kontakt mellan Kungl. Maj :t och det parlamentariska organet skulle etableras innan en förhandlingsfråga nått sin lösning i form av en föreliggande överenskommelse, ehuru detta förhållande icke kommit till uttryck i utredningens författningstext. För strävandena att stärka det parlamentariska inflytandet har också dylika förhandskontakter, även om de med hänsyn till förhandlingssystemets krav främst måste koncentreras till de statsfinansiella och lönepolitiska huvudlinjerna i en pågående eller förestående avtalsrörelse på den statliga sektorn, helt visst mera att betyda än befogenheten att godkänna redan träffad förhandlingsöverenskommelse. Om det planerade organet, såsom författningsutredningen synes ha förutsatt, jämväl erhåller en rådgivande funktion, förefaller den av utredningen anvisade vägen i stort sett leda till en godtagbar lösning av frågan om ökat parlamentariskt inflytande på de statliga löneutgifternas område. Rådplägningen bör ske med statsrådsledainot, som Kungl. Maj:t därtill förordnat. Förutom en förstärkning av det parlamentariska inflytandet vinnes med ifrågavarande alternativ även den för avtalsparterna ingalunda oväsentliga fördelen, att definitiva ställningstaganden till ingångna förhandlingsöverenskommelser kan ske utan nämnvärd tidsutdräkt.

Med hänsyn till organets betydelse såväl för det parlamentariska inflytandet på området som för förhandlingsprincipens genomförande på den statliga tjänstemannasektorn vill jag i likhet med några remissinstanser förorda, att organet ej erhåller fakultativ karaktär utan göres obligatoriskt. Såsom författningsutredningen funnit och remissinstanserna allmänt tillstyrkt, bör detta organ vara ett för ändamålet särskilt valt organ, som lämpligen kan benämnas rikdagens lönedelegation.

Vad angår området för delegationens beslutskompetens är utan vidare givet, att delegationen icke bör ha att taga befattning med frågor, som författningsenligt avgöres utan riksdagens medverkan. Hur beslutskompetensen i övrigt skall bestämmas, kan måhända vara föremål för viss tvekan. I författningsutredningens betänkande föreslås beslutskompetensen omfatta dels förhandlingsöverenskommelse rörande statsanställdas avlöningsförmåner, dels ock förslag som har omedelbart samband med överenskommelsen. Syftet med delegationens inrättande synes emellertid knappast påkalla, att delegationen erhåller beslutskompetens i frågor, som ej blivit föremål för

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196'r 161

förhandlingsöverenskommelse. Endast då sådan överenskommelse tiäffats, föreligger ju det faktum som påtalats såsom hinder för realprövning från riksdagens sida. Har förhandlingsöverenskommelse ej slutits, vare sig detta berott på att parterna icke kunnat nå samförstånd i en förhandlingsfråga eller på att saken rört ämne, som icke anses kunna bli föremål för förhandlingsöverenskommelse, bör ärendet, då så för erhållande av anslag eller eljest erfordras, föreläggas riksdagen för behandling i vanlig ordning. Ä andra sidan bör beslutskompetens tillkomma delegationen icke blott i fråga om förhandlingsöverenskommelse rörande avlöningsförmåner utan även med avseende å förhandlingsöverenskommelse, som angår andra anställningsvillkor, t. ex. pensioner, oavsett om överenskommelsen har samband med träffad löneuppgörelse eller icke. Det kan förtjäna påpekas, att delegationen icke genom en sådan bestämning av dess kompetensområde erhåller beslutanderätt i alla frågor av riksdagsärendes natur, vilka rör rattsförhållandet mellan staten och dess anställda. Sådana hithörande frågor som är av mera offentligrättslig natur, anses nämligen i praxis överhuvud icke kunna bli föremål för förhandlingsöverenskommelse. I det inom civildepartementet nyligen utarbetade förslaget till lag om statens tjänstemän (SOU 1963: 51) har en precisering skett av de ämnen, som avses skola falla utanför förhandlings- och avtalsområdet. Till dessa ämnen har förutom mycket annat — hänförts frågor om tjänsters inrättande, indragning och förändring samt tjänsteorganisationens utformning i övrigt. Frågor, som är eller framdeles blir förbehållna offentligrättslig reglering, kommer även med den föreslagna bestämningen av delegationens beslutandekompetens att behandlas av riksdagen i vanlig ordning. Vad närmare angår spörsmålet vilka arbetstagarkategoriers anställningsvillkor som bör falla inom lönedelegationens kompetensområde har redan antytts, att anställningsvillkoren för statliga arbetstagare bör hänföras dit. Tillräcklig anledning att härvid göra skillnad mellan arbetstagare, som tillhör den under Kungl. Maj :t sorterande förvaltningen, och arbetstagare i riksdagen och dess verk synes icke föreligga. Lönedelegationens beslutskompetens bör dessutom omfatta anställningsvillkoren för andra än statliga arbetstagare, i den mån det författningsenligt tillkommer riksdagen att pröva dylika arbetstagares anställningsvillkor. Exempel på sådana arbetstagare utgör lärare, församlingspräster och kyrkomusiker. Såsom författningsutredningen förordat, bör slutligen delegationens befogenhet att fatta beslut å riksdagens vägnar endast avse det fall, att delegationen vill godkänna en förhandlingsöverenskommelse, som Kungl. Maj :t eller, då fråga är om riksdagen och dess verk, annat behörigt organ biträtt och för godkännande framlagt för delegationen. Denna ordning bör iakttagas, även om förhandlingsverksamheten på statens sida framdeles skulle komma att i större utsträckning än hittills handhas av ämbetsverk. Finner delegationen ej skäl godkänna träffad öveicnskommelse, bör i enlighet med författningsutredningens förslag möjlighet 6 /(i/iant) till riksdagens protokoll t!)G'i. I samt. Nr HD

162 Kungl. Maj. ts proposition nr UO år 196i

stå öppen att vid behov förelägga riksdagen saken för prövning i vanlig ordning. Vad angår delegationens konsultativa verksamhet bör uppgiften att rådpläga med därtill törordnad statsrådsledamot i princip gälla frågor, som taller inom området tör delegationens beslutskompetens. Det är utan vidare tydligt, att uppgiften att rådgöra med statsrådsledamot dock icke avser frågor rörande arbetstagare i riksdagen och dess verk. Någon särskild torm för Kungl. Maj :ts framställning till delegationen om godkännande av träffad förhandlingsöverenskommelse lärer icke behöva stadgas. Framställningen torde kunna ske muntligen eller i form av skrivelse. Begäran om anslag, som erfordras till infriande av godkänd överenskommelse, bör enligt vanliga regler ske genom proposition till riksdagen. Under remissbehandlingen har visserligen önskemål att undvika detta förfarande kommit till synes. Jag är emellertid icke beredd att härutinnan förorda någon annan ordning utan att dess konsekvenser för riksdagens statsreglerande verksamhet först blivit närmare belysta. Några större praktiska olägenheter torde för övrigt knappast behöva befaras med den föreslagna ordningen. Vad angår verkan av att delegationen godkänt en förhandlingsöverenskommelse blir effekten härav densamma som om riksdagen själv lämnat godkännandet. Såsom författningsutredningen antytt, lärer riksdagen icke kunna undandraga sig att anvisa medel till fullgörande av ett beslut, som den genom sin delegation fattat. Den grundläggande regeln om riksdagens lönedelegation bör ha sin plats i regeringsformen. Med hänsyn till sitt samband med § 62 regeringsformen kan regeln lämpligen införas såsom ett andra stycke i nämnda paragraf. Jag föreslår alltså sådant tillägg till § 62 regeringsformen, att det skall tillkomma riksdagens lönedelegation att i förhandlingsfrågor rörande anställningsvillkor, som skall gälla för statens arbetstagare eller eljest tillhör riksdagens prövning, rådpläga med statsrådsledamot som Kungl. Maj :t därtill förordnat samt att å riksdagens vägnar godkänna överenskommelse, som träffats i sådan fråga. Liksom författningsutredningen och praktiskt taget alla remissorganen anser jag lönedelegationen lämpligen kunna bestå av sexton ledamöter. Av dessa bör vardera kammaren inom sig välja hälften. Vardera kammaren bör också inom sig utse suppleanter att när ledamöter i delegationen får förfall inträda i deras ställe. Antalet suppleanter i delegationen synes lika litet som antalet utskottssuppleanter behöva regleras i grundlag utan bör bero på vad vardera kammaren för sig beslutar. I samband med den slutliga prövningen av den här aktuella grundlagsreformen torde få övervägas att göra presumtionsregeln om antalet utskottssuppleanter i § 7 mom. 1 i kamrarnas ordningsstadga, stadgandet om avsägelse av uppdrag såsom utskottsledamot eller utskottssuppleant i § 9 nämnda stadga, reglerna om ordning­

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064 163

en för utskottssuppleants inträde i § 12 riksdagsstadgan samt bestämmelsen om utskottsledamots skyldighet att anmäla förfall i § 16 riksdagsstadgan tillämpliga jämväl på ledamot resp. suppleant i lönedelegationen.

Ledamot av delegationen bör endast den kunna vara som är ledamot av riksdagen. Självfallet bör icke heller suppleant kunna tjänstgöra såsom ledamot i delegationen, om han ej tillhör riksdagen. Det torde utan uttrycklig regel kunna förutsättas, att riksdagen icke i lönedelegationen inväljer riksdagsledamot, som i sin verksamhet utanför riksdagen kan antagas ha ett mera uttalat intresse av hur frågor inom delegationens verksamhetsområde löses. Jag tänker härvid särskilt på den som tillhör styrelsen för arbetstagarsammanslutning, vilken består av eller inbegriper statliga arbetstagare eller förening därav, eller som innehar annat uppdrag för sådan sammanslutning eller är funktionär i dylik sammanslutning. Det lärer också utan särskild föreskrift vara tydligt, att riksdagsledamot, som är statsråd, icke bör ingå i delegationen, eftersom förhandlingsöverenskommelse, som framlägges för delegationens godkännande, dessförinnan prövats av Kungl. Maj :t (jfr RO § 36 mom. 6).

Bestämmelserna i RO § 75 mom. 1 om val, som skall förrättas av kammare, blir utan vidare tillämpliga på val av ledamöter och suppleanter i lönedelegationen. Detsamma gäller reglerna i § 8 riksdagsstadgan, såvitt paragrafen rör annat än val av revisor och revisorssuppleant, bestämmelsen i § 9 samma stadga samt föreskriften i § 21 i kamrarnas ordningsstadga. I samband med den slutliga prövningen av föreliggande förslag torde få övervägas att göra bestämmelsen i § 8 ordningsstadgan för kamrarna tillämplig jämväl å val av ledamöter och suppleant i lönedelegationen.

När det gäller att bestämma mandattiden för delegationens ledamöter och suppleanter bör beaktas, att delegationens ledamöter hinner förvärva förtrogenhet med det speciella ämnesområde, varom här är fråga, liksom ock att delegationen städse finnes att tillgå. För egen del vill jag förorda, att ledamöterna, liksom ock suppleanterna, väljes för tiden från valet, till dess sådant val under fjärde året därefter ägt rum, dock att ledamot som dessförinnan lämnat riksdagen ej vidare skall anses tillhöra delegationen. Den närmare tidpunkten för valet bör riksdagen själv äga bestämma med beaktande av önskemålet att delegationen såvitt möjligt får tillfälle att i eu och samma ledamotsuppsättning följa en påbörjad löneförhandling till slut. Om ledamot genom att lämna riksdagen eller eljest avgår ur delegationen, bör val anställas för den tid, som för honom återstått.

Det är lämpligt att val av lönedelegation första gången äger rum under 1965, så att mandattiderna i delegationen kommer att i stort sett sammanfalla med andrakammarperioderna.

Vid ett genomförande av ifrågavarande grundlagsreform torde få övervägas att göra bestämmelserna i §§ 14 och 15 riksdagsstadgan tillämpliga även på lönedelegationen.

164 Kungl. Maj:i.s proposition nr HO år 196 i

I överensstämmelse med vad som enligt RO § 45 mom. 2 gäller i fråga om utskott, bör delegationen, såsom författningsutredningen förordat, inom sig utse ordförande och vice ordförande. Intill dess valet skett bör, på sätt samma lagrum stadgar beträffande utskott, ordet föras av delegationens ålderspresident. Vad i RO § 75 mom. 2 stadgas om val inom utskott, torde böra äga tillämpning jämväl å val, som lönedelegationen har att förrätta.

Omröstning till beslut inom lönedelegationen synes böra ske öppet. Delegationens ordförande bör ha utslagsröst vid lika rösttal. Det bör stå ledamot, som ej instämt i delegationens beslut, fritt att få sin skiljaktiga mening antecknad i delegationens handlingar (jfr RO § 48 tredje stycket och § 60 mom. 2).

Till förhandlingstekniken hör, att part icke i förväg röjer de mått och steg, han är beredd att vidtaga i olika lägen, som kan tänkas uppstå under förhandlingens gång. Om så sker kan nämligen parten lätt hamna i ett förhandlingsmässigt underläge. Lönedelegationen kan uppenbarligen komma att erhålla informationer, vilkas röjande skulle kunna försätta staten i försämrad förhandlingsposition. Ledamot av delegationen bör därför icke äga att utan tillstånd av delegationen yppa vad som förekommit vid en frågas behandling i delegationen. Denna tystnadsplikt bör dock icke gälla för obegränsad tid. Sedan förhandlingen i saken lett till en överenskommelse eller eljest slutförts (jfr 34 § sekretesslagen), synes sekretessbehovet icke vara mera framträdande än att tystnadsplikt torde kunna undvaras och de synpunkter, som i allmänhet talar för offentlighet i allmän verksamhet, kunna tillgodoses. I likhet med vad som gäller för utrikesnämnden, bör ledamot och suppleant i delegationen första gången han är närvarande vid sammanträde med delegationen avge försäkran om tystnadspliktens iakttagande. Det torde i senare sammanhang få övervägas att komplettera sekretesslagen med regler om motsvarande skydd för delegationens handlingar.

På grund av vad i det föregående anförts vill jag föreslå ett stadgande i riksdagsordningen av följande innehåll. Riksdagens lönedelegation skall bestå av 16 ledamöter, av vilka vardera kammaren inom sig utser hälften. De väljes för tiden från valet, till dess sådant val under fjärde året därefter försiggått, dock att ledamot som dessförinnan avgått ur riksdagen ej vidare skall anses tillhöra delegationen. Har ledamot före den tid, för vilken han valts, avgått ur delegationen, anställes val för den tid som för honom återstått. Vardera kammaren skall också inom sig utse suppleanter att när ledamöter tår förfall inträda i deras ställe. Suppleanter utses för samma tid soin ledamöter. Vad i RO § 45 mom. 2 och § 75 mom. 2 är stadgat med avseende å utskott skall äga motsvarande tillämpning beträffande delegationen. Omröstning inom delegationen skall ske öppet. Den som för ordet i delegationen äger avgörande röst, därest vid omröstning rösterna i något

Knngl. Maj.ts proposition nr HO år 1964 165

fall är lika. Ledamot som ej instämt i delegationens beslut är obetaget att låta sin skiljaktiga mening antecknas. Innan förhandlingsöverenskommelse träffats eller förhandling eljest slutförts, får ledamot icke utan delegationens tillstånd yppa vad vid sakens behandling i delegationen förekommit. Ledamot, så ock suppleant, skall första gången han är närvarande vid sammanträde med delegationen avge försäkran om tystnadspliktens iakttagande. Vad angår frågan, på vilket ställe i riksdagsordningen stadgandet bör införas, innehåller RO § 71 regler om suppleanter för riksbanks- och riksgäldsfullmäktige, medan § 70 handlar om dylika fullmäktige. Bestämmelserna i § 71 kan lämpligen överföras till § 70 och stadgandet om lönedelegationen placeras i den härigenom ledigblivna § 71. Bestämmelser om justering och expediering av lönedelegationens beslut torde kunna upptagas i riksdagsstadgan (jfr RO §§ 79 och 80 samt riksdagsstadgan §§ 23, 24 och 29).

7. Inrättande av en riksdagens krigsdelegation m. m.

Gällande ordning. I § 50 regeringsformen liksom i däremot svarande bestämmelse i § 31 riksdagsordningen stadgas, att riksdagen skall sammanträda i rikets huvudstad utom i de fall, då fiendens framträngande eller pest eller andra lika viktiga hinder gör det omöjligt eller för riksdagens frihet och säkerhet vådligt. I dessa fall tillkommer det Kungl. Maj :t att efter samråd med av riksdagen valda riksbanks- och riksgäldsfullmäktige utsätta annan riksdagsort. Däremot innehåller grundlagarna inga regler som tager sikte på den situationen att riksdagen till följd av krig blir satt ur stånd att fullgöra de uppgifter, som normalt åvilar den. Då bestämmelser i nämnda hänseende saknas, torde man stundom ha utgått från att den s. k. konstitutionella nödrätten i trängande fall skulle ge Kungl. Maj:t möjlighet att vidtaga de åtgärder, som befinnes nödvändiga.

4

Författningsutredningen. Under 10 kap. i förslaget till regeringsform framhåller författningsutredningen inledningsvis, att det uppenbarligen framstår som i hög grad angeläget, att förutsättningar skapas för att statsmakterna även under extraordinära förhållanden skall kunna handla inom grundlagens råmärken. Särskilt med hänsyn till de utomordentliga påfrestningar på hela befolkningen, som ett nutida krig medför, måste det vai a av synnerligt intresse att lagligheten av statsorganens handlande ej kan sättas i fråga. Men även i förhållande till utlandet och för att icke underlätta för illojala grupper att tillvälla sig makt är det av stor betydelse att i lag föreskrivna konstitutionella former iakttages. Utredningen anser sig därför böra avvisa tanken på att man för vårt lands vidkommande skulle nöja sig

166 Kungl. Maj.ts proposition nr UO år 1964med att i krissituationer åberopa den konstitutionella nödrätten. I stället finner utredningen det angeläget, att särskild reglering av statsorganens verksamhet under extraordinära förhållanden kommer till stånd. Vad angår riksdagen bör den enligt utredningens mening så långt det över huvud är möjligt fungera även under utomordentliga förhållanden. Under 10 kap. 6 § i förslaget till regeringsform anför utredningen, att det emellertid ofta torde vara omöjligt eller olämpligt att hålla en fulltalig riksdag med tillhörande kansliorganisation samlad, då landet är i krig. Det framstår vidare enligt utredningens uppfattning som önskvärt, att en del riksdagsmän under krig stannar i hemorten, bland annat för att förstärka den lokala ledningen. Då på grund av krigsförhållandena en fulltalig riksdag icke kan sammanträda, bör dess befogenheter enligt utredningens mening utövas av en riksdag med reducerad sammansättning, lämpligen benämnd riksdagens krigsdelegation. För att delegationen skall finnas att tillgå utan att man under fredstid skall behöva vidtaga en så uppseendeväckande åtgärd som att välja krigsdelegation föreslår utredningen, att delegationens sammansättning fastställes i regeringsformen. Delegationen torde, för att kunna anses representativ som ställföreträdande organ för riksdagen, böra omfatta ungefär ett femtiotal ledamöter. Enligt utredningens enkammaralternativ skall krigsdelegationen bestå av talmannen och vice talmännen samt ledamöterna i finans- och lagnämnderna samt i utrikes- och konstitutionsutskotten, sammanlagt sextio personer. Vid förfall för utskottsledamot skall suppleant inträda. Jämlikt tvåkammaralternativet, där någon lagnämnd ej finnes, föreslås krigsdelegationen skola utgöras av talmännen och vice talmannen samt ledamöterna i finansnämnden och i utrikes- och konstitutionsutskotten, tillhopa femtioåtta personer. Utredningen framhåller, att eu annan tänkbar sammansättning för tvåkammaralternativet är, att i stället för samtliga sexton ledamöter av konstitutionsutskottet medtaga endast fyra ledamöter från detta utskott och fyra från vart och ett av de de tre lagutskotten. Det bör enligt utredningens mening ankomma på talmannen (talmännen) att, efter samråd med statsministern, bestämma vid vilken tidpunkt delegationen skall träda i funktion. Med hänsyn till de extraordinära förhållanden, under vilka delegationen skall arbeta, bör den lämpligen själv äga besluta om formerna för sin verksamhet. Delegationens befogenheter bör upphöra så snart en fulltalig riksdag åter kan sammanträda. I enlighet med vad nu anförts har författningsutredningen i 10 kap. 6 § förslaget till regeringsform upptagit regler angående krigsdelegationen och dess verksamhet. Enligt första stycket i paragrafen äger talmannen (talmännen), om riket är i krig och riksdagen på grund av krigsförhållandena ej kan sammanträda, efter samråd med statsministern besluta, att riksdagens befogenheter skall utövas av dess krigsdelegation. Stadgandets andra stycke reglerar krigsdelegationens sammansättning samt föreskriver där-

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964 167

jämte att delegationen själv beslutar om formerna för sin verksamhet. Slutligen stadgas i paragrafens tredje stycke, att talmannen (talmännen), så snart riksdagen åter kan sammanträda, skall förordna, att krigsdelegationens befogenheter skall upphöra.

Under 10 kap. 9 § i förslaget till regeringsform framhåller utredningen att, då vårt land är i krig, man även måste räkna med möjligheten av sådana förhållanden att varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan sammanträda. I ett sådant läge bör regeringen vara icke endast berättigad utan även skyldig att utöva på riksdagen ankommande uppgifter. Utredningen framhåller att det torde ligga i sakens natur, att det här endast kan bli fråga om åtgärder, som syftar till att skydda riket och slutföra kriget. I nu angivna situation bör regeringen dock ej äga stifta grundlag.

I enlighet med det anförda stadgas i 10 kap. 9 § förslaget till regeringsform att, om riket är i krig och på grund av krigsförhållandena varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan sammanträda, regeringen skall till rikets skydd och krigets slutförande utöva på riksdagen ankommande uppgifter, dock icke befogenheten att stifta grundlag.

Remissyttrandena. Författningsutredningens förslag om inrättande av en riksdagens krigsdelegation samt om särskilda befogenheter för Kungl. Maj :t, därest under krig varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan sammanträda, har i huvudsak berörts av Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, statskontoret, riksrevisionsverket, statens jordbruksnämnd, överståthållarämbetet, flertalet länsstyrelser, regeringsrättens ledamöter (majoriteten) samt Sveriges akademikers centralorganisation. Högsta domstolens ledamöter har vid behandlingen av utredningens förslag om möjlighet att överlåta konstitutionella befogenheter på mellanfolklig organisation även i visst hänseende berört nu ifrågavarande förslag.

Förslagen har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissorgan. Flera av dem har härvid understrukit angelägenheten av att i grundlag upptages regler rörande bl. a. riksdagens verksamhet i händelse av krig. Uttalanden av denna innebörd har t. ex. gjorts av Svea hovrätt, överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar samt länsstyrelserna i Malmöhus, Kristianstads, Kopparbergs och Västerbottens län. Svea hovrätt understryker vikten av att lagstadgade former finnes för alla de särskilda åtgärder statsmakterna kan finna erforderliga under krig och andra extraordinära förhållanden. Hovrätten delar även utredningens mening att riksdagen så långt möjligt bör fungera under orostider. Särskilda bestämmelser för statsmakternas verksamhet och befogenheter under krig, krigsfara och andra extraordinära förhållanden bör därför intagas i regeringsformen, överbefälhavaren anser det betänkligt

168 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

att författningsmässigt stöd för att inrätta en riksdagens krigsdelegation för närvarande saknas. Statskontoret finner förslagen utgöra ett värdefullt tillskott till den skrivna författningen. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att, även om de i 10 kap. förslaget till regeringsform upptagna bestämmelserna på det hela taget synes tillfredsställande underbyggda och väl balanserade, man måhända dock på en eller annan punkt kan hysa någon tvekan, om förslagen uppbäres av en tillräckligt realistisk syn på och full inlevelse i det speciella ämnets problemställningar. I ett verkligt tillspetsat, mer eller mindre kaotiskt krigsläge synes under alla törhållanden nödvändigt att åtminstone i viss utsträckning falla tillbaka på den konstitutionella nödrätten. 1 anledning av utredningens uttalande att riksdagen såvitt möjligt bör tungera även under utomordentliga förhållanden anmärker beredskapsnämnden för psykologiskt försvar att redan genomförandet av den slutliga utrymningen torde skapa stora svårigheter för att över huvud hålla hela riksdagen samlad, om landet är i krig. I en sådan situation synes för övrigt riksdagsledamöterna böra aktivt engagera sig i verksamheten i deras egen bygd. De har som opinionsledare var och en på sin ort en stor uppgift att fylla i det psykologiska försvaret. Vad angår den föreslagna sammansättningen av krigsdelegationen anser länsstyrelsen i Stockholms län att delegationen skulle bli alltför stor för att kunna fungera smidigt under svåra förhållanden. Det ifrågasättes också om delegationen trots sin storlek kan anses på ett fullödigt sätt företräda riksdagen. Enligt länsstyrelsen i Västernorrlands län bör skapas garanti för att partiledarna får säte i krigsdelegationen. Svea hovrätt riktar vissa erinringar mot förslaget såvitt avser förutsättningarna för att krigsdelegationen skall träda i funktion. Hovrätten framhåller att, till skillnad mot t. ex. den danska grundlagen, varken gällande grundlagar eller utredningens förslag innehåller någon allmän bestämmelse om visst minsta antal tillstädesvarande ledamöter för att riksdagen skall vara beslutför. Det kan därför svårligen göras gällande att riksdagen icke kan sammanträda ens när blott en handfull ledamöter är tillgängliga. Än mindre kan detta uttryck användas som en förutsättning, när det organ, som skall ersätta riksdagen, skall bestå av ett femtiotal riksdagsledamöter. Såvida icke allmänna regler om beslutförhet införes, måste första stycket i 10 kap. 6 § förslaget till regeringsform uppenbarligen omarbetas. I motiven till nämnda paragraf talas emellertid endast om den situationen att en fulltalig riksdag icke kan sammanträda. Det är givetvis angeläget att det blir en allsidig och lämpligt avvägd sammansättning av de personer, som skall utöva riksdagens befogenheter. Det synes dock högeligen tveksamt, om det bör läggas i talmannens skön att avgöra om tillgängliga ledamöter fyller dessa krav. Den faktiska innebörden av talmannens föreslagna befogenhet blir att han kan utesluta en del riksdagsledamöter från att utöva sina upp­

Iiungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b 169

drag. Om åter till följd av bestämmelser om beslutmässighet en situation föreligger, då riksdagen faktiskt icke kan sammanträda, bör talmannen ha icke endast rätt utan även skyldighet att sätta krigsdelegationen i funktion. Hovrätten framhåller vidare att såsom förutsättning för att delegationen skall få träda i verksamhet knappast synes erforderligt att stadga att hindret för riksdagen att sammanträda skall ha sin grund i krigsförhållandena. Därjämte anser hovrätten det böra övervägas om icke riksdagen själv skall under krig kunna besluta, att dess befogenheter tills vidare skall utövas av krigsdelegationen. Hovrätten ifrågasätter vidare om icke från krigsdelegationens befogenheter bör undantagas rätten att stifta grundlag. Högsta domstolens ledamöter ifrågasätter, om den i 4 kap. 9 § i förslaget till regeringsform införda möjligheten att genom traktat överlåta befogenhet, som enligt grundlag tillkommer Kungl. Maj :t, riksdagen och andra myndigheter, på mellanfolklig organisation bör stå till buds även när landet är i krig. Det föreslagna stadgandet synes, exempelvis om riket eller större del därav ockuperats, kunna bli ett instrument för ockupationsmakten att ge sken av laglighet åt dess förfaranden. Detta gäller måhända särskilt för den händelse riksdagens krigsdelegation eller regeringen trätt i verksamhet i enlighet med 10 kap. 6 §, respektive 9 § i förslaget. Å andra sidan är det möjligt, alt i den antydda situationen landet är i förbund med en eller flera främmande stater, och det kan då vara önskvärt eller rent av nödvändigt att kunna utan dröjsmål eller formella hinder förlägga den lagliga regeringsmakten utomlands, till en nationell exilregering eller till bundsförvanternas olika regerings- och förvaltningsorgan, särskilt i fråga om diplomatiska och militära angelägenheter. Det synes med hänsyn till det anförda vara förtjänt av närmare övervägande, huruvida stadgandet i 4 kap. 9 § skall vara tillämpligt i krig, och vidare, huruvida riksdagens krigsdelegation respektive regeringen skall kunna fatta beslut motsvarande det riksdagens godkännande som avses i stadgandet. Framhållas må i detta sammanhang, att för riksdagens krigsdelegation och för regeringen föreskrifter saknas om särskild kvalificerad majoritet motsvarande dem som upptagits i 4 kap. 9 § i förslaget. Mot förslaget att krigsdelegationen själv skall äga besluta om formerna för sin verksamhet har regeringsrättens ledamöter (majoriteten) ställt sig kritiska. De hävdar att, enär enligt utredningen krigsdelegationen är att uppfatta som en riksdag med reducerad sammansättning, de för riksdagsarbctet stadgade formerna i princip bör upprätthållas. Med hänsyn till de extraordinära förhållanden, under vilka delegationen skall arbeta, bör emellertid delegationen bemyndigas att göra de avvikelser Irån nämnda former, som befinnes påkallade. Länsstyrelsen i Västerbottens län framhåller att oklarhet synes föreligga i frågan huruvida de i krigsdelegationen ingående utskotten måste vara fulltaliga för att delegationen skall vara behörig att

Ilihang till riksdagens protokoll 1964. 1 samt. Nr 140

Kimgl. Maj.ts proposition nr U0 år 1964

löreträda riksdagen. Den föreslagna lagtexten synes närmast ge vid handen att detta är avsikten. Enligt länsstyrelsens mening bör emellertid vissa förtall, även om de avser både ledamöter och suppleanter, icke behöva medföra obehörighet. Delegationen bör kunna anses behörig med ledamöter till visst kvalificerat antal. Det kan då ifrågasättas om ej särskild bestämmelse därom borde införas. Lansstyrelsen i Gävleborgs län framhåller att det förefaller som om utredningens avsikt varit att krigsdelegationens befogenheter automatiskt skulle upphöra så snart riksdagen åter »kan sammanträda», d. v. s. faktiskt sammanträder. Enligt den föreslagna lagtexten erfordras emellertid särskilt föroidnande från talmannens sida för att delegationens verksamhet skall upphöra. Detta skulle kunna tyda på att saken till äventyrs kunde göras till en bedömningsfråga. Lämpligheten därav synes kunna ifrågasättas. Betiältande stadgandet i 10 kap. 9 § förslaget till regeringsform har Svea hovrätt ifrågasatt hur man i brist på beslutförhetsregler skall kunna avgöra att varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan sammanträda. Likaså tinns enligt hovrättens mening även i detta sammanhang anledning påpeka att hindret för riksdagen och krigsdelegationen att sammanträda icke gärna skall behöva vara orsakat av krigsförhållandena.

Departementschefen. I regeringsformen § 50, som erhållit sin lydelse på 1800-talet, har grundlagsstiftaren, liksom för övrigt i § 31 riksdagsordningen, förutsett, att förhållandena under krig, vari riket befinner sig, kan göra det omöjligt eller för riksdagens frihet och säkerhet vådligt att låta riksdagen sammankomma på sin ordinarie sammanträdesort. Om vårt land skulle komma i krig, måste man emellertid med hänsyn till det moderna krigets totala karaktär numera räkna med att hinder eller avsevärda svårigheter kan uppkomma att över huvud hålla riksdagen med dess stora ledamotsantal samlad på så betryggande sätt som dess viktiga statsfunktioner motiverar, vilken sammanträdesort som än väljes. För närvarande saknas särskilda regler om det fall att riksdagen till följd av krigsförhållanden icke kan fullgöra sina uppgifter. I brist på sådana regler torde få antagas, att Kungl. Maj :t jämlikt s. k. konstitutionell nödrätt i dylikt fall har att utöva riksdagens befogenheter, i den mån det erfordras för att skydda riket och slutföra kriget. För demokratisk samhällssyn ter det sig emellertid angeläget att sörja för att riksdagens befogenheter även i de allvarliga lägen, varom här är fråga, i det längsta kommer att utövas av organ med karaktär av folkrepresentation. Till vinnande av detta syfte har författningsutredningen föreslagit, att riksdagens befogenheter i vissa krigssituationer skall kunna delegeras till ett särskilt riksdagsorgan med avsevärt färre ledamöter än riksdagen och därmed större möjligheter att vara i verksamhet under de förhållanden, som kan inträda under krig. Detta förslag

Kungl. Maj.ts proposition nr 1 'iO ur 196i 171

har under remissbehandlingen vunnit allmänt gillande och jag vill aven för egen del förorda, att en sådan delegationsmöjlighet öppnas. Såsom materiell förutsättning för att delegation skall få ske bör, på sätt författningsutredningen föreslagit, till en början uppställas, att riket ar i krig. Därjämte bör krävas, att delegationsåtgärden är av krigsförhållandena påkallad, d. v. s. att krigsläget gör det för riksdagen omöjligt eller vådligt att vara samlad på vanligt sätt, vilken tänkbar sammanträdesort som än väljes. Då tanken sålunda är, att delegation skall få ske först då riksdagen med hänsyn till föreliggande risker för dess säkerhet icke längre kan fungera, kan det icke, såsom eljest legat närmast till hands, tillkomma riksdagen själv att träffa delegationsbeslutet. Enligt författningsutredningens förslag till tvåkammaralternativ skall det i stället ankomma på talmännen att besluta om delegation. Även om en sådan ordning med talmännens kvalifikationer säkerligen skulle utfalla väl, är det likväl principiellt önskvärt, att ett beslut av den ingripande karaktär, varom här är fråga, träffas av ett riksdagsorgan, vari olika i riksdagen representerade meningsriktningar är företrädda. Jag vill med hänsyn härtill föreslå, att det skall tillkomma talmanskonferensen att förordna om delegation till det för krigsfall avsedda organet. I likhet med författningsutredningen anser jag samråd med statsministern lämpligen böra äga rum, innan sådant föiordnande meddelas. Såsom författningsutredningen förordat, torde det för krigsfall avsedda organet kunna benämnas riksdagens krigsdelegation. När det gäller att bedöma, hur många ledamöter som bör ingå i detta organ, är olika synpunkter att beakta. Å ena sidan bör krigsdelegationen vara tillräckligt stor för att på någorlunda rättvisande sätt kunna avspegla olika i riksdagen företrädda meningsriktningar och för att möjliggöra en ledamotsuppsättning med sakkunskap på skilda områden av riksdagens verksamhet. Å andra sidan bör delegationen icke vara så talrik, att den icke kan verka med den smidighet och snabbhet, som krigsförhållandena ofta kräver, eller svårigheter uppstår att sörja för dess säkerhet. Författningsutredningens förslag till tvåkammaralternativ innebär i denna del, att delegationen skulle bestå av 58 ledamöter. Enligt min mening erhålles en lämplig avvägning mellan olika synpunkter, om antalet ledamöter bestämmes till 50. Regeln om det antal ledamöter, av vilka delegationen skall bestå, bör ges samma karaktär som motsvarande bestämmelser i §§ G och 13 riksdagsordningen och alltså icke tolkas som en beslutförhetsregel. Jämlikt författningsutredningens förslag till tvåkammaralternativ skall talmännen, vice talmännen samt ledamöterna i konstitutionsutskottet, utrikesutskottet och finansnämnden tillhopa utgöra riksdagens krigsdelega-

172 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

tion. Då motsvarighet till finansnämnden för närvarande saknas, kan förslaget i denna del icke direkt appliceras på nu rådande ordning. Huruvida man vid en reform inom den bestående ordningens ram bör söka efterbilda den automatik, som enligt förslaget präglar delegationens bildande, förefaller tveksamt. Att delegationen konstitueras utan särskild valakt kan väl främst vara till fördel ur den synpunkten, att man undviker en åtgärd, som måhända i vissa situationer kan vara ägnad att väcka onödigt uppseende eller ge anledning till opåkallade slutsatser om det utrikespolitiska läget. Å andra sidan medför en ordning, där vissa utskott eller andra riksdagens arbetsenheter i sin helhet ingår i delegationen, att somliga grenar av riksdagens verksamhet icke alls eller ej i önskvärd utsträckning kan bli företrädda i delegationen utan att denna antager dimensioner, som kan menligt inverka på dess funktionsduglighet. Vid man med bibehållen automatik söka ge delegationen en sammansättning med mera allsidig representation från riksdagens skilda verksamhetsfält, kan det i förstone synas närliggande att låta vissa ledamöter i varje utskott, t. ex. ordföranden och vice ordföranden, ingå i organet. Med en sådan ordning löper emellertid delegationen risk att icke ge en tillfredsställande bild av det i riksdagen rådande styrkeförhållandet mellan skilda meningsgrupper, vilket måste betecknas som en allvarlig brist hos ett organ, som skall träda i riksdagens ställe och återspegla folkopinionens olika yttringar sådana som dessa kommit till uttryck i riksdagen. En liknande invändning kan riktas mot tanken att uppbygga delegationen med talmanskonferensen som stomme. Det förefaller med hänsyn härtill knappast möjligt att utan väsentliga olägenheter bibehålla den automatik i fråga om delegationens bildande, på vilken författningsutredningens förslag bygger. Jag vill i stället förorda, att riksdagen genom särskilt val utser krigsdelegationen. Vardera kammaren bör härvid äga att inom sig utse hälften av delegationens ledamöter. Då det är önskvärt, att delegationen städse finnes att tillgå, och hänsyn jämväl är att taga till det förhållandet, att första kammaren årligen till viss del förnyas, bör delegationen väljas å varje riksdag. Valet kan lämpligen förrättas i samband med val av ständiga utskott, d. v. s. inom sex dagar efter riksdagens öppnande. Valet bör, i likhet med vad som enligt § 49 riksdagsordningen gäller för utrikesnämndens ledamöter, avse tiden till dess nytt val förrättas. Bestämmelserna i § 75 mom. 1 riksdagsordningen om val, som skall förrättas av kammare, blir utan vidare tillämpliga på val av ledamöter i delegationen. Detsamma gäller reglerna i § 8 riksdagsstadgan, såvitt paragrafen avser annat än val av revisor och revisorssuppleant, § 9 samma stadga samt § 21 i kamrarnas ordningsstadga. Av vad nyss nämnts om att ledamöterna skall utses inom kamrarna följer, att endast riksdagsledamot kan inväljas i delegationen. Ledamot som avgår ur riksdagen bör ej vidare anses tillhöra delegationen. Liksom bc-

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 196\ 173

träffande utrikesnämndens ledamöter bör den regeln gälla, att om Kungl. Maj :t förordnar om nya val till båda eller ena kammaren, ledamöterna i delegationen utan hinder därav behåller sina befattningar. Då val svårligen kan tänkas äga rum under tid då delegationen är i verksamhet, kan regeln dock få praktisk betydelse endast under fredsförliållanden. Vad angår krigsdelegationens kompetensområde bör delegationen å ena sidan kunna utöva riksdagens samtliga befogenheter men å andra sidan icke äga vidare kompetens än den på grund av krigsförhållandena remplacerade riksdagen. För grundlagsfrågornas del innebär detta, att delegationen äger att såsom vilande antaga grundlagsförslag, som väckts under dess verksamhetstid eller är anhängiga i riksdagen, när den träder i funktion, så ock att taga slutlig ståndpunkt till grundlagsförslag, som före senaste andrakammarval antagits såsom vilande av riksdagen. h<är det gällei att i författningsform beskriva innebörden av ett förordnande om att krigsdelegationen skall träda i funktion, bör beaktas, att i lag och författning kan såsom villkor för viss åtgärd vara föreskrivet, att riksdagssession pågår eller att riksdagen är eller inom viss tid blir inkallad. Exempel härpå erbjuder § 74 regeringsformen. Under tid dylikt förordnande gäller, bör vad i sådana bestämmelser stadgats om riksdagen i stället äga tillämpning å delegationen. För att detta förhållande skall komma till klarare uttryck synes förordnandets innebörd hellre böra anges sa, att krigsdelegationen träder i riksdagens ställe, än beskrivas i den formen att delegationen utövar riksdagens befogenheter. Den under remissbehandlingen berörda frågan, huruvida krigsdelegationen bör äga kompetens att besluta om delegation av konstitutionell befogenhet till mellanfolklig organisation, lärer komma att sakna aktualitet, därest delegalionsinstitutet på sätt jag tidigare förordat begränsas till att avse mellanfolklig organisation för fredligt samarbete. Författningsutredningen har föreslagit, att det skall tillkomma krigsdelegationen själv att besluta om lormerna för sin verksamhet. Förslaget härom har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av det stora flertalet remissinstanser. Från något håll har dock den ordningen förordats, att delegationen skall vara skyldig iakttaga de för riksdagens arbete föreskrivna formerna men äga göra de avvikelser härifrån, som finnes av omständigheterna påkallade. Med hänsyn till de extraordinära förhållanden, under vilka delegationen kan antagas komma att verka, samt den avsevärda skillnaden mellan riksdagens och delegationens ledamotsantal och organisation i övrigt måste emellertid dessa avvikelser antagas bli så talrika, att det äi svårt se att eu dylik ordning skulle äga några större fördelar framför den av utredningen föreslagna. Däremot skulle den i tillämpningen kunna ge anledning till åtskillig tveksamhet, som kan vara ägnad motverka delegationens förmåga att agera med den snabbhet, smidighet och handlingskraft, krigsförhållandena vanligtvis nödvändiggör. För min del är jag därför benägen att

171 Kungl. Maj. ts proposition nr 1W dr 196i

på denna punkt förorda utredningens förslag. I enlighet med detta förslag bör det exempelvis tillkomma delegationen att själv bestämma vilka utskott som skall tillsättas, hur många ledamöter som skall ingå i varje tillsatt utskott, huruvida ett ärende skall utskottsbehandlas eller med hänsyn till behovet av snabbhet avgöras utan föregående beredning i utskott o. s. v.

Ett förordnande, varigenom delegationen trätt i riksdagens ställe, bör så snart vapenstillestånd inträtt automatiskt upphöra, i följd varav riksdagen äter inträder i utövningen av sina befogenheter. Det bör emellertid tillkomma såväl Kungl. Maj :t som delegationen att, om krigslörhållanden tillåter att riksdagen redan dessförinnan åter träder i verksamhet, besluta, att riksdagen skall återtaga sina befogenheter.

Såsom det moderna kriget kan gestalta sig, lärer man icke kunna helt utesluta den eventualiteten, att till följd av fientligheterna varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan fullgöra sina uppgifter. I huvudsaklig överensstämmelse med författningsutredningens förslag, som härutinnan i stort sett godtagits av remissorganen, vill jag förorda, att Kungl. Maj :t i sådant fall skall äga rätt och plikt att till rikets skydd och krigets slutförande ensam fullgöra de uppgifter, som eljest ankommer på Kungl. Maj:t och riksdagen samfällt eller på riksdagen allena. Såsom författningsutredningen föreslagit, bör det uttryckligen stadgas, att Kungl. Maj :t dock icke skall äga att ensam stifta, ändra, förklara eller upphäva grundlag, även om detta undantag till väsentlig del redan följer av begränsningen till åtgärder, som erfordras för rikets skydd och krigets slutförande. Med hänsyn till den centrala betydelse för samhällsskicket, som reglerna om val till riksdagen äger, torde motsvarande undantag böra göras jämväl för lagar, som reglerar val till riksdagen. Att överlåta konstitutionella befogenheter på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete lärer svårligen kunna bli aktuellt under krig och faller i vart fall utanför ramen för de åtgärder, som Kungl. Maj :t till rikets skydd och krigets slutförande äger vidtaga på egen hand.

Grundläggande bestämmelser om riksdagens krigsdelegation bör ha sin plats i regeringsformen. Detsamma gäller bestämmelserna om Kungl. Maj :ts befogenhet att i vissa nödlägen fullgöra uppgifter, som eljest helt eller delvis ankommer på riksdagen. Det är emellertid icke lätt att på ett naturligt sätt inpassa dylika bestämmelser i gällande regeringsform. Jag vill dock av olika övervägda alternativ förorda den lösningen, att bestämmelserna införes i § 50, ehuru icke heller denna lösning är helt invändningsfri.

Regler om val av krigsdelegation samt om ledamöternas antal och mandattid torde böra upptagas i riksdagsordningen. Även här möter emellertid svårigheter att finna lämplig plats för regler om riksdagens krigsdelegation. Stadgandet i § 73 riksdagsordningen, vilket handlar om val av suppleant för riksdagsrevisor, synes emellertid kunna överflyttas till § 72, där regler ges om riksdagsrevisorerna. Om så sker, kan bestämmelserna om krigsdele-

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964 175

gationen införas i den ledigblivna § 73. Val av krigsdelegation bör första gången äga rum vid den riksdag, som sammanträder året efter det, då nya lydelsen av § 73 riksdagsordningen slutligt antagits. Jag föreslår ett övergångsstadgande härom. 1 samband med den slutliga prövningen av föreliggande förslag torde tå övervägas att göra vissa av riksdagen i intern ordning antagna bestämmelser, t. ex. §§ 8 och 9 ordningsstadgan för kamrarna, tillämpliga jämväl såvitt avser riksdagens krigsdelegation.

8. Ändrade grundlagsregler rörande riksdagens ombudsmän

Med stöd av vederbörligt bemyndigande den 10 maj 1963 tillkallades sju sakkunniga att verkställa en av riksdagen i skrivelse den 5 april samma år (nr 132) begärd allsidig och förutsättningslös utredning angående riksdagens ombudsmansämbetens framtida organisation och verksamhetsformer. De sakkunniga har antagit benämningen 1963 års JO-utredning.1 I skrivelse den 27 november 1963 till Kungl. Maj :t har utredningen hemställt att, oaktat den ännu icke hunnit taga ställning till de med uppdraget förenade spörsmålen, för 1964 års vårriksdag måtte framläggas förslag om sådana ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen att möjlighet öppnas för riksdagen att under andrakammarperioden 1965— 1968 fatta definitivt beslut om en utökning av antalet riksdagens ombudsmän. Över framställningen har efter remiss yttranden avgivits av justitiekansler sämbetet, överbefälhavaren, som jämväl överlämnat yttranden från cheferna för försvarsgrenarna, Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Kronobergs och Gävleborgs län, justitieombudsmannen, militieombudsmannen, delegerade för riksdagens verk samt Sveriges advokatsamfund. I skrivelse den 15 januari 1964 har utredningen anfört ytterligare skäl för de ifrågasatta grundlagsändringarna.

Gällande ordning m. m. Enligt § 96 regeringsformen skall riksdagen förordna två för lagkunskap och utmärkt redlighet kända medborgare, den ene såsom justitieombudsman och den andre såsom militicombudsman, att i egenskap av riksdagens ombud, efter den instruktion riksdagen för dem utfärdat, ha tillsyn över lagars och författningars efterlevnad i vad de skall tillämpas av dem som i allo är underkastade ämbetsansvar. Paragrafen ålägger vidare ombudsmännen att vid vederbörliga domstolar i

i Ledamöter i utredningen är landshövdingen I. A. Lindell, ordförande, ledamöterna av riksdagens första kammare direktören C. A. Anderson, redaktören P. Hilding och lantbrukarna K. J. H. Svanström och N. R. Sveningsson samt ledamöterna av riksdagens andra kammare redaktören G. I. Andersson och förste postiljonen K. S. Lundkvist.

176 Kungi. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

laga ordning tilltala dem som av våld, mannamån eller annan orsak begått någon olaglighet i sin ämbetsutövning eller underlåtit att behörigen fullgöra sina ämbetsplikter. Slutligen stadgas i samma lagrum att ombudsmännen är underkastade samma ansvar och plikt, som allmän lag och rättegångsordning utstakar för aktörer. Ursprungligen fanns endast en ombudsman, justitieombudsmannen (JO). Genom grundlagsändring 1915 uppdelades detta ämbete, och för tillsyn över militärväsendet inrättades militieombudsmansämbetet (MO). Sin nuvarande lydelse erhöll § 96 regeringsformen genom en reform år 1957, vilken framför allt innebar att — till skillnad mot vad tidigare i princip varit fallet jämväl kommunala befattningshavare med vissa inskränkningar ställdes under JO:s kontroll. Den inbördes avgränsningen av ombudsmännens ämbetsområden anges i den av riksdagen antagna instruktionen för ombudsmännen den 24 maj 1957. Enligt 1 § instruktionen har MO tillsyn över lagars, författningars och instruktioners efterlevnad i vad de skall tilllämpas i militära mål samt i övrigt av ämbets- och tjänstemän inom försvarsväsendet ävensom av dem som under ämbetsansvar fullgör uppgifter inom sammanslutningar eller stiftelser, vilka samverkar med försvarsväsendet, under det att JO:s tillsynsområde omfattar övriga, som är underkastade fullständigt ämbetsansvar. Vid sidan av § 96 regeringsformen finnes ett flertal grundlagsbestämmelser som avser eller i vart fall berör ombudsmännen och deras verksamhet. Sålunda stadgas i § 97 regeringsformen bl. a. att för envar avombudsmännen bör utses en ställföreträdare med uppgift att i ombudsmans ställe utöva ämbetet i de fall instruktionen anger. Regler om val avombudsmän och ställföreträdare samt om deras mandattid återfinnes i § 68 riksdagsordningen. Där stadgas även, liksom i § 98 regeringsformen, angående förfarandet, då ombudsmans eller ställföreträdares ämbete blir ledigt under mandattiden. Nästföljande paragraf i regeringsformen innehåller regler angående rätt för ombudsman att närvara vid domstolars och andra myndigheters överläggningar, att få tillgång till deras protokoll och handlingar samt att erhålla biträde av åklagare och andra ämbetsmän. Enligt § 100 regeringsformen skall ombudsmännen var för sig till riksdagen avlämna årliga ämbetsredogörelser, vilka liksom ämbetsförvaltningen i övrigt jämlikt § 42 mom. 2 riksdagsordningen skall granskas av lagutskott. I § 101 regeringsformen, som anger förutsättningarna för åtal mot justitieråd eller regeringsråd för ämbetsbrott, stadgas skyldighet för JO och MO att, envar inom sitt ämbetsområde, anställa och utföra sådant åtal inför en särskild domstol, riksrätten. Nästföljande paragraf, vilken i första hand reglerar riksrättens sammansättning i nyss angivna fall, berör ombudsmans rätt att hos riksrättens ordförande ansöka om stämning å justitieråd respektive regeringsråd. Såvitt avser åtal av ombudsman mot regeringsråd talas emellertid endast om det fall att JO finner sig böra väcka ta-

Kungl. Maj:ts proposition nr 1bO år 196b 177

lan. Enligt § 106 regeringsformen skall, därest konstitutionsutskottet beslutat om åtal mot statsråd för ämbetsbrott, åtalet utföras av JO inför riksrätt.

Slutligen må nämnas att § 110 regeringsformen innehåller bestämmelser om det straffskydd, som tillkommer bl. a. JO och MO.

Vissa tidigare reformförslag. Mot bakgrund särskilt av den efterhand alltmer ökade samhällsverksamheten har under senare år vid flera tillfällen i riksdagen väckts förslag om en utökning av antalet ombudsmän. I en motion (I: 15) år 1947 angående åtgärder för stärkande av riksdagens kontrollmakt framhölls att den moderna förvaltningen var så omfattande och krävde uppmärksamhet ur så många synpunkter, att det måste vara vanskligt för en enda person att med samma sakkunskap och samma auktoritet utöva hela den kontroll som ankom på JO. En differentiering av ombudsmansinstitutionen framstod därför som en tänkbar utvecklingslinje. Riksdagen ställde sig emellertid avvisande till nämnda tanke och framhöll bl. a. att en utökning av antalet ombudsmän lätt skulle försvaga det personliga momentet i ombudsmansinstitutionen; det syntes lämpligare att, om så skulle visa sig erforderligt, utöka de arbetskrafter som stod till ombudsmännens förfogande (KU 22). Även två andra samma år väckta motioner (I: 17 och II: 28) med likartat syfte avslogs av riksdagen (KU 23). Ej heller ett år 1952 (motion II: 14) väckt förslag om utökning av antalet ombudsmän ledde till något resultat (KU 11).

I samband med att riksdagen år 1954 hemställde om den utredning rörande JO-institutionen och därmed sammanhängande spörsmål, som kom att ligga till grund för 1957 års reform i fråga om ombudsmansämbetena, framhölls att även frågan om en uppdelning av JO-ämbetet syntes kunna komma under omprövning under utredningsarbetet, ehuru riksdagen var av den uppfattningen att en sådan åtgärd borde ifrågakomma endast därest den befanns oundgängligen nödvändig (KLJU 1, rskr 156). De sakkunniga, som verkställde den av riksdagen begärda utredningen, förklarade sig i avgivet betänkande (SOU 1955: 50 s. 115) ej vilja föreslå en uppdelning av JO-ämbetet; med en sådan åtgärd borde i vart fall anstå tills man sett hur förhållandena utvecklade sig, därest utredningens förslag genomfördes.

I den på grundval av sakkunnigbetänkandet framlagda propositionen med förslag till grundlagsändringar (1956: 161) erinrade föredragande departementschefen om att riksdagen givit till känna att uppdelning av JOämbetet icke borde ske, med mindre så befanns oundgängligen nödvändigt. Även om skälen för en uppdelning kunde tänkas öka i styrka, därest den då förordade utvidgningen av JO:s tillsynsområde genomfördes, fann dock departementschefen ej tillräckligt stöd för antagandet, att reformen skulle göra ämbetets uppdelning ofrånkomlig. I sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 2) över propositionen förklarade sammansatt konstitutions-

178 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964 och första lagutskott sig anse, att JO-ämbetet icke borde delas. Det personliga momentet i JO:s ämbetsutövning var enligt utskottets mening av sådant värde att man ej borde avstå därifrån med mindre det visade sig oundgängligen nödvändigt. Det var utskottets uppfattning att JO även med den begränsade utökning av verksamhetsområdet, som utskottet förordade, skulle medhinna sina arbetsuppgifter, om ämbetets personalorganisation gavs en tillräcklig förstärkning.

I motioner år 1962 (I: 515 och II: 629) framfördes tanken att JO-ämbetet skulle förstärkas med en biträdande ombudsman med huvudsaklig uppgift att öva tillsyn över skatteområdet. Behandlingen av motionerna uppsköts till påföljande års riksdag, då ett flertal andra motioner väcktes med förslag i syfte att stärka effektiviteten i ombudsmännens verksamhet. Förslagen gick bl. a. ut på att inrätta en särskild ombudsman för den kommunala förvaltningen (I: 269 och II: 321) samt att uppdela JO-ämbetet i två ämbeten, i huvudsak ett för de judiciella ärendena och ett för de förvaltningsrättsliga (I: 306 och II: 359). Det ifrågasattes även (I: 187 och II: 222) att ändra gränsdragningen mellan JO:s och MO:s verksamhetsområden.

I betänkande (nr 1) i anledning av bl. a. nämnda motioner erinrade sammansatt konstitutions-, banko- och första lagutskott om att det vid 1957 års reform kunde förutses, att JO-ämbetets arbetsbörda skulle öka. Det stod nu klart att tillströmningen av ärenden hos JO-ämbetet sprängt den ram för ämbetets personalorganisation som drogs upp i samband med nämnda reform. Därför syntes det utskottet naturligt att en ny översyn av ombudsmansämbetenas organisation och verksamhetsformer företogs med syfte att möjliggöra en intensifiering av tillsynen. En sådan översyn borde gälla även mera grundläggande frågor beträffande ombudsmansinstitutionerna. Utskottet framhöll att det på lång sikt kunde vara en fördel, att gränserna mellan JO:s och MO:s verksamhetsfält ej blev så stela att de omöjliggjorde sådana förskjutningar som påkallades av omständigheterna. Även andra utvägar att organisera ombudsmanstillsynen än de som anvisats i de föreliggande motionerna borde prövas. En utväg var att inrätta ett ombudsmansämbete med två eller tre ombudsmän. Utskottet nämnde även vissa möjligheter att inom den bestående organisationens ram begränsa ombudsmännens arbetsbörda, t. ex. genom att ge ombudsman rätt att i första hand hänvisa en klagande till överordnad myndighet för behandling av klagomålen. Det syntes icke nödvändigt att draga upp ytterligare riktlinjer för den förordade utredningen; denna borde vara allsidig och förutsättningslös. Utredningen borde om möjligt bedrivas så att, om grundlagsändringar blev nödvändiga, förslag därom kunde föreläggas riksdagen till prövning före nästkommande andrakammarval. —- Riksdagen godkände utskottets betänkande, och i anledning

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964 179

av riksdagens skrivelse i ämnet tillsattes de inledningsvis nämnda sakkunniga, som benämnes 1963 års JO-utredning.

Författningsutredningen. I författningsutredningens förslag till ny regeringsform har bestämmelser om riksdagens ombudsmän upptagits i 9 kap. 6 §, som närmast motsvarar §§96 och 99 gällande regeringsform men innebär väsentliga förenklingar av dessa stadganden. I motiven till den föreslagna paragrafen framhåller utredningen, att den icke övervägt frågan om ökning av antalet ombudsmän. För att möjliggöra en sådan ökning i framtiden utan att därvid även grundlagsändring skall behöva vidtagas föreslår utredningen emellertid, att i regeringsformen icke anges ombudsmännens ämbetstitlar och ej heller deras antal i vidare mån än att de skall vara »minst två». Att valet av ombudsmän för närvarande avser en JO och en MO, liksom att för envar av dem skall väljas en ställföreträdare, bör enligt utredningen anges i riksdagsordningen, som föreslås ej längre skola ha karaktär av grundlag.

Remissbehandlingen av författningsutredningens förslag är ännu icke helt avslutad.

Det aktuella förslaget. I sin framställning erinrar JO-utredningen till en början om att ombudsmansämbetenas nuvarande personalorganisation och verksamhetsformer grundar sig på den reform som genomfördes år 1957 i syfte att intensifiera ombudsmännens verksamhet. Vid reformen förordades att JO skulle intensifiera sin tillsyn över förvaltningsmyndigheterna, vilket skulle ske framför allt genom en väsentligt ökad inspektionsverksamhet. Denna, som dittills brukat omfatta omkring fyra veckor årligen, ansågs böra utsträckas till omkring åtta veckor. För att möjliggöra denna effektivisering av ämbetets verksamhet förstärktes dess personal bl. a. genom inrättande av en särskild förvaltningsavdelning. Vidare erhöll båda ombudsmännen vidgade möjligheter att uppdraga åt sina ställföreträdare att samtidigt med dem själva förvalta del av ämbetena. Den i samband med reformen för JO-ämbetet fastställda personalorganisationen ansågs utgöra ett minimum för att nå det avsedda resultatet med vidgningen av ämbetets verksamhet; frågan om behovet av ytterligare personal fick bli beroende av den kommande utvecklingen.

Även om man vid reformen beräknade att dess genomförande skulle medföra en ökning av JO:s arbetsbörda, torde man dock enligt utredningen icke ha kunnat förutse att arbetsvolymen skulle växa i sådan grad som faktiskt blivit fallet, särskilt under de senaste åren. Under åren 1949—1955 inkom till JO klagomål till ett antal av i medeltal 518 om året. Under samma tid upptog JO på eget initiativ i genomsnitt 173 ärenden per år. Sammanlagt diariefördes således under ettvart av åren 1949—1955 i medeltal

180 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064 091 ärenden. Redan året efter reformens genomförande började antalet klagomål stiga kraftigt. År 1958 inkom sålunda 818 ärenden, under det att antalet initiativärenden utgjorde 189; det sammanlagda antalet ärenden var alltså detta år 1007. Påföljande år kom ärendenas antal upp till ungefär samma siffra eller 1003 men ökade därefter åter. Under åren 1960— 1962 uppgick klagomålen till i medeltal 975 om året och det årliga antalet initiativärenden till i genomsnitt 175; sammanlagt diariefördes alltså under dessa tre år i medeltal 1150 ärenden per år. Samtidigt med att summan inkomna ärenden stigit, har en ökning ägt rum av antalet årligen balanserade ärenden. Under åren 1949—1954 uppgick dessa till i medeltal 66 om året samt år 1955 till 159. De ökade sedan i antal varje år fram till 1958, då 350 ärenden balanserades. Därefter har antalet uppgått till 269 år 1959, 240 år 1960, 278 år 1961 och 385 år 1962.

Utredningen finner det icke möjligt att med säkerhet bedöma hur arbetssituationen i framtiden kommer att utveckla sig hos JO-ämbetet. Fog synes dock icke finnas för antagandet att antalet klagomål skulle minska; snarare torde man kunna utgå från att den årliga arbetsmängden kommer att öka även i fortsättningen.

I framställningen påpekas att den starka ökningen av antalet balanserade ärenden hos JO under senare år givetvis är otillfredsställande för såväl den enskilde rättssökanden som den tjänsteman eller myndighet, mot vilken klagomålen riktar sig. Båda parter måste anses ha ett berättigat intresse av att få sitt ärende prövat inom skälig tid efter avslutad utredning. Även utifrån allmänna synpunkter är det olyckligt om dröjsmål förekommer vid ärendenas handläggning. Det framhålles att den främsta orsaken till den ökande arbetsbalansen givetvis varit den stora ansvällningen av klagomål. Enligt uppgift har också ärendena, särskilt de förvaltningsrättsliga, tenderat att bli vidlyftigare och mer svårbedömda. Vidare har JO, liksom MO, under senare år i större utsträckning än tidigare brukat motivera sina beslut även i ärenden, där anförda klagomål lämnas utan åtgärd, vilket otvivelaktigt medfört en ökning av arbetsbördan. JO:s möjligheter att ägna sig åt inspektionsverksamhet bestämmes ytterst av klagomålens antal och svårighetsgrad. I princip bör nämligen inkomna klagomål och andra anmälningar behandlas i första hand och endast den tid, som därutöver står till JO:s förfogande, kan ägnas åt den på eget initiativ utövade tillsynsverksamheten. På grund av den kraftiga ökningen av antalet klagomål har JO därför varit förhindrad att ägna sig åt inspektionsverksamhet i den omfattning som förordades vid 1957 års reform. Denna verksamhet har måst reduceras från såsom önskvärt ansedda åtta veckor till två—fyra veckor årligen. Även om JO således varit tvungen att inskränka inspektionsverksamheten till tiden, synes den likväl ha kunnat göras betydligt effektivare genom att flera jurister än förr biträtt vid inspektionerna och att en stor del av granskningsarbetet förlagts till JO-expeditionen. Till

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 196b 181

följd härav har vid inspektionerna fler myndigheter hunnit besökas än som var fallet före reformen.

Utredningen erinrar även om att JO vid skilda tillfällen (ämbetsberättelserna år 1959 s. 465 ff, år 1962 s. 466 ff och år 1963 s. 474 ff) till riksdagen gjort framställning om åtgärder med syfte att få till stånd en snabb avarbetning av balansen samt att trygga ämbetets behov av kvalificerad personal. Framställningarna har bl. a. lett till dels att den tid, varunder ombudsman äger rätt att uppdraga åt ställföreträdaren att samtidigt med ombudsmannen förrätta å ämbetet ankommande göromål, förlängts, år 1959 från högst tre till högst sex månader årligen samt år 1963 till högst nio månader om året, dels att år 1963 inrättats en ny byråchefstjänst vid ämbetet, i första hand avsedd för en kvalificerad förvaltnings jurist. Dessutom har JO erhållit rätt att anlita rättsbildad extra arbetskraft. På grund av den ökande arbetsbördan har JO alltsedan år 1953 ansett sig böra så gott som helt utnyttja möjligheten att dubblera ämbetet samt, särskilt under senare år, funnit nödvändigt att vid sidan av den fasta personalen vid ämbetet anlita extra personal i förhållandevis stor utsträckning.

Mot bakgrund av den lämnade redogörelsen för hur arbetsläget utvecklat sig inom JO-ämbetet sedan 1957 års reform synes det utredningen ligga i öppen dag att den arbetsbörda, som nu åvilar JO och som icke lär lätta under de närmaste åren, är mer än rimligt betungande; sålunda har arbetsbördan nära nog fördubblats sedan tiden före reformen. Utredningen anser det uppenbart att sådana organisatoriska och andra åtgärder måste vidtagas att arbetsbalansen kan nedbringas, att den av olika skäl betydelsefulla inspektionsverksamheten kan intensifieras samt att JO beredes möjlighet att ägna större utrymme åt de verkligt väsentliga och principiellt viktiga ärendena. På grund av det, särskilt från rättsskyddssynpunkt, synnerligen stora intresset av att JO-ämbetet snarast erhåller ökad effektivitet bör åtgärder med angivna syften komma till stånd så skyndsamt som möjligt.

Utredningen framhåller att det otvivelaktigt kan vara möjligt att genom ytterligare förstärkning av den kvalificerade personalen hos JO-ämbetet nå en viss ökning av ämbetets effektivitet. Eftersom det emellertid i sista hand alltid är JO personligen, som skall pröva ärendena, och man icke bör göra avkall på kravet, att han vid denna prövning i största möjliga omfattning själv tränger in i de förekommande problemen måste den ökning av ämbetets arbetskapacitet som en sådan förstärkning skulle kunna leda till ha en given gräns, nämligen ombudsmannens egen prestationsförmåga. Någon ytterligare förlängning av iden tid under vilken ställföreträdaren äger tjänstgöra samtidigt med ombudsman synes ej kunna komma i fråga. Sedan ämbetet varit dubblerat nio månader samt ställföreträdaren tjänstgjort under ombudsmans semester återstår nämligen icke mer av året än vad som motsvarar ställföreträdarens egen semester.

182 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

I framställningen antyder utredningen vissa tänkbara åtgärder, som inom ramen för den bestående ordningen med två ombudsmän är direkt inriktade på en minskning av JO:s arbetsbörda, t. ex. överflyttning till MO av vissa grupper av ärenden eller införande av en smidigare gräns mellan ombudsmännens tillsynsområden. Utredningen förklarar sig emellertid räkna med möjligheten att den i sitt arbete kan komma till det resultatet, att en verklig och varaktig förbättring av JO:s arbetsförhållanden kan uppnås endast genom en helt annan organisation av ombudsmansämbetena än den nuvarande. Vid en sådan reform kan olika alternativ komma i fråga. Bland tänkbara lösningar nämnes möjligheten att fördela JO:s arbetsuppgifter på två eller flera ombudsmän eller att eljest utöka antalet ombudsmän. Enär såväl antalet ombudsmän som deras ämbetstitlar är bestämda i grundlag, kan emellertid en reform i nyss angiven riktning ej genomföras utan grundlagsändring. Med hänsyn till arbetsläget vid JO-ämbetet kan frågan om en utökning av antalet ombudsmän bli aktuell snart nog. Utredningen anser därför -—- oaktat den ännu ej hunnit taga ställning till frågan om ombudsmansämbetenas framtida organisation — angeläget att för 1964 års vårriksdag framlägges förslag till sådana ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen att möjlighet öppnas för riksdagen att under nästkommande valperiod till andra kammaren genomföra ett eventuellt förslag om utökning av ombudsmännens antal.

För att i förevarande hänseende ej föregripa pågående arbete med en allmän författningsreform finner utredningen lämpligast att ej föreslå andra grundlagsändringar än som är nödvändiga för uppnående av det avsedda syftet.

Beträffande den närmare utformningen av ändringsförslagen erinrar utredningen om att det vid 1957 års reform icke ansågs erforderligt att den inbördes avgränsningen av ombudsmännens tillsynsområden angavs i grundlag. Denna fråga borde i stället regleras i instruktionen. Det bedömdes som tillräckligt att i regeringsformen angavs att ombudsmännen skulle vara två; dock befanns lämpligt att i grundlag i huvudsak ange ombudsmännens verksamhetsområden genom prefixen justitie och mililie (SOU 1955:50 s. 131).

För att möjliggöra en utökning av antalet ombudsmän föreslår JO-utredningen att i grundlag endast anges att ombudsmännen skall vara »minst två» samt att deras nuvarande ämbetstitlar får utgå ur regeringsformen och riksdagsordningen och där ersättas med uttryck som »ombudsmän» eller »riksdagens ombudsmän». I grundlagarna skulle således lämnas öppet hur många ombudsmän, som skall utses, och hur verksamheten i stort skall organiseras dem emellan. I samband härmed anför utredningen:

Dessa förhållanden skulle då komma att regleras enbart genom den för ombudsmännen utfärdade instruktionen. Detta får anses passa mindre väl in i det gällande konstitutionella systemet. Det kan också erinras om att

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b 183

författningsutredningen------------ för sin del ansett att i riksdagsordningen borde anges hur många ombudsmän som skall utses samt deras ämbetstitlar (SOU 1963: 17 s. 467); utredningen har tydligen icke ansett det tillräckligt att dessa förhållanden omnämnes endast i ombudsmansinstruktionen.

En ändamålsenlig utväg härvidlag synes vara att i särskild lag, stiftad av Kungl. Maj :t och riksdagen samfällt enligt den i RF 87 § 1 mom. stadgade ordningen, meddela närmare bestämmelser om antalet ombudsmän. Om så befinnes lämpligt, kan i sådan lag även deras ämbetstitlar och huvudsakliga ämbetsområden anges. Härigenom tillgodoses behovet av rörelsefrihet i förhållande till grundlagarna, samtidigt som nu berörda förhållanden underkastas en reglering av högre dignitet än ombudsmansinstruktionen. Ett sådant förfarande står i överensstämmelse med vad i regeringsformen stadgas om antalet statsdepartement, konsultativa statsråd samt ledamöter av högsta domstolen och regeringsrätten. Sålunda föreskrives i RF 5 § att statsdepartement skall finnas till det antal, som bestämmes i lag. Enligt RF 6 § skall även de konsultativa statsrådens antal bestämmas i lag, dock till lägst tre. I RF 17 och 18 §§ sägs alt högsta domstolen skall bestå av minst tolv och regeringsrätten av minst sju domare; deras antal skali fastställas i särskilda lagar. I intet av dessa fall är således i RF utsatt hur många departement eller ifrågavarande ämbetsmän som skall finnas; rörande departementen är icke ens minimiantalet angivet. Antalen är dock fixerade genom särskilda, av Kungl. Maj :t och riksdagen gemensamt stiftade lagar.

På grund av vad sålunda anförts finner utredningen det vara lämpligt att genom särskild lag närmare bestämma ombudsmännens antal. I ett andra stycke till § 96 regeringsformen bör hänvisas till vad i sådan lag stadgas om antalet ombudsmän. Vidare bör i § 68 riksdagsordningen anges, att riksdagen har att förordna »ombudsmän till det antal, lägst två, som bestämmes genom en av Konungen och riksdagen gemensamt stiftad lag».

Slutligen må nämnas att utredningens förslag till ändrad lydelse av §§ 102 och 106 regeringsformen innebär att envar ombudsman blir behörig att väcka och utföra riksrättsåtal mot justitie- och regeringsråd liksom att inför riksrätt utföra av konstitutionsutskottet beslutat åtal mot statsråd. Det skall i sistnämnda fall enligt utredningen ankomma på utskottet att bestämma vilken ombudsman som har att utföra talan.

Utredningen upplyser att JO och MO beretts tillfälle taga del av framställningen samt förklarat sig biträda denna ävensom att JO, som själv haft för avsikt att göra framställning om grundlagsändring i syfte att möjliggöra utökning av antalet ombudsmän, uppgett sig i anledning av utredningens skrivelse ej ämna fullfölja nämnda tanke.

I sin senare skrivelse i ärendet framhåller utredningen som ytterligare skäl för sitt förslag att, även om nuvarande ordning med två ombudsmän skulle bibehållas, det kan visa sig nödvändigt att vidtaga sådan ändring av gränsen mellan deras tillsynsområden att jämväl nuvarande ämbetstitlar måste ändras.

184 Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

Remissyttrandena. Utredningens förslag till grundlagsändringar har i h uvudsak tillstyrkts eller lämnats utan erinran av remissmyndigheterna. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser dock att, i avbidan på behandlingen av författningsutredningens förslag, ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen ej bör företagas utan att det är oundgängligen nödvändigt. Om arbetsbalansen och arbetsbördan hos JOämbetet bedömes vara sådan att en uppdelning av ämbetet måste ske inom de närmaste åren, biträder länsstyrelsen emellertid förslaget.

Justitieombudsmannen förklarar sig vilja understryka JO-utredningens uttalande att det är uppenbart, att sådana organisatoriska och andra åtgärder snarast möjligt måste vidtagas, att arbetsbalansen vid ämbetet kan nedbringas och inspektionsverksamheten intensifieras. I anslutning härtill nämnes att under år 1963 antalet klagomål stigit till 1 224 och att antalet initiativärenden uppgått till 172; vid årets utgång var antalet balanserade ärenden 430. Såsom JO framhållit i sin ämbetsberättelse till 1964 års riksdag synes den ständigt stigande klagofrekvensen och behovet av en utökad inspektionsverksamhet närmast föranleda en uppdelning av ämbetet. I och för sig framstår det emellertid som tänkbart att nuvarande system med två ombudsmän kan bibehållas. En förutsättning härför är dock att JO:s tillsyn över förvaltningen effektiviseras genom att åtgärder vidtages för att väsentligt minska ämbetets arbete med prövning av klagomål och genom att tillsynen över vissa delar av rättsväsendet eller förvaltningen överflyttas på MO. I yttrandet anges flera tänkbara åtgärder i nämnda hänseenden. JO understryker att en lösning inom den bestående ombudsmansorganisationens ram torde förutsätta en väsentlig omfördelning av JO:s och MO:s arbetsuppgifter. Vid sådant förhållande synes knappast möjligt att bibehålla de nuvarande ämbetstitlarna. En ändring av grundlagarna på sätt utredningen föreslagit är därför påkallad, även om en utökning av antalet ombudsmän icke befinnes nödvändig. Justitiekansler sämbetet anser det klart ådagalagt att särskilda åtgärder erfordras för att skyndsamt stärka JO-ämbetets effektivitet. I första hand torde böra övervägas om man icke kan genom organisatoriska eller andra åtgärder nå en godtagbar lösning inom ramen för det nuvarande systemet med två ombudsmän. Först om detta prövas olämpligt eller otillräckligt, synes en ökning av antalet ombudsmän böra ifrågakomma. Jämväl ämbetet anser emellertid grundlagsändring nödvändig, även om en lösning enligt det förra alternativet skulle visa sig möjlig.

Angelägenheten av en grundlagsreform i den av utredningen förordade riktningen understrykes vidare av överbefälhavaren, Svea hovrätt, delegerade för riksdagens verk och Sveriges advokatsamfund.

Hovrätten över Skåne och Blekinge anser någon utökning av antalet ombudsmän ej böra ifrågakomma men vill ej motsätta sig att förslaget till grundlagsändring nu framlägges i syfte att bereda riksdagen frihet

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år Wtlt 185

att under nästkommande valperiod till andra kammaren taga ställning till olika tänkbara alternativ att stärka JO-ämbetets effektivitet.

Utredningens förslag att frågan om antalet ombudsmän skall regleras i allmän lag har rönt kritik från några remissinstanser.

Militieombndsmannen anför därom:

Ombudsmännens uppgift, att utöva tillsyn över lagars och andra författningars efterlevnad av tjänstemän med ämbetsansvar, är så obestämd att den icke ger erforderlig ledning för fastställandet av deras antal. En fullständig och effektiv tillsyn över hela fältet skulle uppenbarligen kräva en mångfald ombudsmän. Men meningen med ombudsmansinstitutionen torde icke vara att en så ingående övervakning skall äga rum från riksdagens sida. Det stora flertalet tjänstemän står under kontroll av överordnade och dessutom utövas revisions- och kontrollverksamhet av särskilda myndigheter; i sista hand ansvarar Kungl. Maj :t för riksstyrelsen med konstitutionsutskottet såsom kontrollinstans. Den tillsynsverksamhet som ankommer på riksdagens ombudsmän utgör sålunda en extraordinär kontroll. Att en sådan skall vara lika omfattande som den ordinära kontrollen är icke givet. Med hänsyn till intresset av alt det allmännas bästa iakttages samtidigt som enskilda åtnjuter rätt och billighet har visserligen ombudsmännens tillsyn ansetts böra vara så vidsträckt att den omfattar praktiskt taget alla tjänstemän med ämbetsansvar. Genom att tillsynen ombesörjes av endast två ombudsmän får den dock med nödvändighet en påtaglig begränsning. Hittills har den sålunda huvudsakligen haft karaktär av ingripande i särskilda fall då klagomål eller annan omständighet givit anledning därtill. Det må också erinras att i olika sammanhang det personliga momentet framhållits såsom något för ombudsmansinstitutionen väsentligt (se t. ex. SOU 1955: 50 s. 115). Ändring i dessa avseenden torde ej vara avsedd. Med ett grundlagsstadgande som endast anger minimiantalet ombudsmän synes det vara risk att uppkommen fråga om utökning av antalet ombudsmän prövas utan tillräcklig hänsyn till ombudsmansinstitutionens antydda speciella natur.

Med hänsyn till det sagda anser MO frågan om antalet ombudsmän vara av sådan betydelse att den liksom hittills bör regleras i grundlag. Att han likväl ansett sig kunna hiträda utredningsförslaget beror på att han med hänsyn till kommande författningsreform förutsatt att den föreslagna anordningen skall bestå endast under en tämligen kort tid. MO ifrågasätter emellertid om ej den största olägenheten av förslaget kan undvikas genom att i förslaget till § 96 regeringsformen orden »minst två» ersättes med »högst tre» och det föreslagna andra stycket uteslutes samt att motsvarande ändring göres i förslaget rörande riksdagsordningen.

Justitieknnslersämbetet framhåller att det väl kan framstå som en lämplig ordning, överensstämmande med gällande konstitutionella system att, såsom utredningen angivit, bestämmelser om antalet statsdepartement, konsultativa statsråd, justitieråd och regeringsråd meddelas i samfällt stiftad lag. När det gäller att bestämma antalet av riksdagens egna om-

186 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b

budsmän — liksom t. ex. antalet riksdagens revisorer eller fullmäktige i riksbanken eller i riksgäldskontoret — framstår det däremot icke som lika naturligt att ett riksdagens beslut skall vara beroende av Kungl. Maj :ts samtycke, låt vara att sådant samtycke icke skulle vägras. När JO-utredningen erinrar om att i författningsutredningens förslag antalet riksdagens ombudsmän anges i riksdagsordningen, som i förslaget har lags karaktär, bör också nämnas att lagstiftningsmakten enligt författningsutredningens förslag tillhör riksdagen ensam och alltså icke såsom nu Kungl. Maj :t och riksdagen gemensamt. I enlighet med vad nu sagts anser justitiekanslersämbetet att det bör ankomma på riksdagen ensam att bestämma hur många ombudsmännen skall vara liksom även att besluta om deras ämbetstitlar och ämbetsområden, allt självfallet inom den ram som grundlagsbuden anger. Om det icke skulle befinnas lämpligt att frågan om antalet ombudsmän anges endast i den av riksdagen utfärdade instruktionen för ombudsmännen —- enligt ämbetets mening är emellertid en sådan lösning tänkbar under en övergångstid — torde en ram böra anges i regeringsformen, förslagsvis genom att i § 96 stadgas att riksdagen skall förordna högst tre ombudsmän. Även justitieombudsmannen anser att frågan om antalet riksdagens ombudsmän, liksom deras ämbetstitlar och huvudsakliga ämbetsområden, bör avgöras av riksdagen ensam. Det synes enligt JO tillfyllest att dessa frågor regleras i ombudsmansinstruktionen.

Vad angår den närmare utformningen av förslagen till grundlagsändringar framhåller justitieombudsmannen, att han för sin del helst skulle se, att författningsutredningens förslag till huvudstadgande rörande riksdagens ombudsmän (9 kap. 6 § förslaget till regeringsform) redan nu införes och ersätter §§96 och 99 nuvarande regeringsform. I annat fall synes erforderligt att, när den nya regeringsformen väl antages, vidtaga därav påkallad ändring av instruktionen för riksdagens ombudsmän. Denna ändring torde lämpligen kunna genomföras i samband med de ändringar av instruktionen, som dessförinnan torde få genomföras som en följd av det nu förestående beslutet angående ombudsmansämbetenas organisation och verksamhetsformer. Även justitiekanslersämbetet berör i sitt yttrande denna fråga och framhåller att det kunde synas naturligt att man vid utformningen av förslaget utgick från författningsutredningens i jämförelse med gällande grundlagsbud i hög grad förenklade bestämmelser. Av skäl som JO-utredningen anfört och för att icke åstadkomma en alltför framträdande stilbrytning mellan gammalt och nytt i regeringsformen anser emellertid ämbetet att utredningens lagtextförslag kan godtagas i princip som en lösning under en övergångstid i avvaktan på en allmän författningsrevision.

I fråga om § 100 i förslaget till regeringsform framhåller justitiekanslersämbetet, att frågan huruvida ombudsmännen i framtiden skall avlämna årliga ämbetsredogörelser »var för sig» kan sammanhänga med äm-

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b 187

betenas organisatoriska uppbyggnad. Spörsmålet synes med fördel kunna regleras enbart i instruktionen. Ämbetet föreslår, att grundlagsparagrafen jämkas med hänsyn därtill.

Mililieombudsmanncn anmärker att, i och med att ombudsmännens ämbeistitlar ej längre skall anges i grundlag, det lär bli nödvändigt att vid val av ombudsmän hänvisa till de uppgifter som enligt instruktionen skall ankomma på den valde. Föreskrift därom torde kunna intagas i § 68 riksdagsordningen. Dessutom synes det förhållandet, att vid 1964 års riksdag JO kommer att väljas för en tid av fyra år, böra föranleda övergångsstadgande om den valdes ställning efter det att de föreslagna grundlagsändringarna trätt i kraft.

Departementschefen. Frågan hur man lämpligen bör organisera den betydelsefulla tillsyn över lagars och andra författningars efterlevnad, som riksdagen enligt regeringsformen utövar genom sina båda ombudsmän JO och MO, har under senare år vid olika tillfällen tilldragit sig intresse i den offentliga debatten. Frågans återkommande aktualitet sammanhänger närmast med det faktum, att JO:s tillsyn och därmed också hans arbetsbörda under efterkrigstiden ökat avsevärt i omfattning, främst beroende på att statsverksamheten till följd av samhällsutvecklingens gång utökats och att den kommunala förvaltningen i viss utsträckning lagts under JO:s kontroll. JO:s växande arbetsbörda föranledde redan på 1940-talet motioner i riksdagen med förslag om utökning av antalet ombudsmän. Riksdagen ställde sig emellertid avvisande till dessa förslag. Enahanda ståndpunkt intog riksdagen vid den utvidgning av tillsynsområdet, som genomfördes år 1957. Det personliga momentet i JO:s ämbetsutövning ansågs vara av sådant värde, att man ej borde avstå därifrån med mindre så visade sig oundgängligen nödvändigt. I stället förstärktes ämbetets personalorganisation. Det står emellertid numera klart att arbetsvolymen hos JO-ämbetet sprängt ramen för den organisation som fastställdes år 1957. Medan antalet diarieförda ärenden under förra delen av 1950-talet stadigt höll sig kring 700 per år, steg det redan året efter reformen till över 1 000 och uppgick år 1963 till så gott som 1 400. Som en följd av den kraftigt ökade arbetsbelastningen har även antalet balanserade ärenden stigit. Trots ytterligare arbetskraftsförstärkningar har arbetsbalansen ej kunnat bemästras utan i stället under de senaste åren fortlöpande ökat. Antalet oavgjorda ärenden, som under slutet av 1940-talet och början av 1950-talet brukade hålla sig betydligt under 100, uppgick vid senaste årsskifte till ej mindre än 430. Den stegrade arbetsbelastningen har också medfört att JO blivit förhindrad att ägna sig åt inspektionsverksamhet i den omfattning som förordades vid 1957 års reform.

Det sagda må vara tillräckligt för att åskådliggöra, att JO:s arbetsbörda blivit alliför betungande samt att snara åtgärder erfordras för att förbättra

188 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 är 1964

arbetsläget och organisera tillsynsverksamheten efter de krav, som den kraftigt växande arbetsvolymen ställer. I sådant syfte pågår också för närvarande en utredning rörande ombudsmansämbetenas framtida organisation och verksamhetsformer. Innan resultatet av utredningens arbete föreligger, kan givetvis ställning icke tagas till frågan vilka organisatoriska åtgärder som bör vidtagas. I sina nu ifrågavarande framställningar synes utredningen emellertid räkna med en utökning av antalet ombudsmän eller en omfördelning av arbetsuppgifterna mellan nuvarande båda ombudsmän såsom sannolika alternativ att komma till rätta med problemen. Vare sig det ena eller andra alternativet väljes, erfordras grundlagsändring för dess genomförande. I syfte att öppna möjlighet för riksdagen att redan under nästkommande valperiod till andra kammaren taga definitiv ställning till förslag i någon av nyss angivna riktningar förordar utredningen, att för innevarande års vårriksdag framlägges förslag till sådana ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen att antalet ombudsmän icke däri fixeras och att den inbördes fördelningen av arbetsuppgifterna mellan ombudsmännen icke ens till sin allmänna karaktär däri anges. Även för egen del anser jag det angeläget, att förutsättningar skapas för att de organisatoriska åtgärder, som kan befinnas påkallade, skall kunna genomföras utan tidsutdräkt. Härtill kommer, att frågan om det exakta antalet ombudsmän, även om den ingalunda är av underordnad betydelse, likväl icke kan anses vara av den vikt att den behöver regleras i grundlag. Ej heller frågan om ombudsmännens ämbetstitlar, vilka för närvarande antyder deras huvudsakliga verksamhetsområde, är av den valör, att dess reglering i grundlag kan anses påkallad. På grund av vad sålunda anförts vill jag förorda att förslag i den riktning, som utredningen angivit, nu förelägges riksdagen.

Innan ställning tagits till författningsutredningens förslag i stort, bör erforderliga ändringar ske med utgångspunkt från gällande grundlagsregler.

För den händelse antalet ombudsmän icke längre skall fixeras i grundlag har JO-utredningen i sin framställning förordat att antalet ombudsmän i stället bestämmes i allmän lag, stiftad av Kungl. Maj :t och riksdagen gemensamt. Såsom framhållits under remissbehandlingen förefaller det emellertid lämpligare, att det får ankomma på riksdagen ensam att bestämma, hur många dess ombudsmän bör vara, liksom ock vilka ämbetstitlar de bör ha och vilken uppdelning av ämbetsområdena som kan vara lämpligast. Nämnda frågor torde därför böra regleras i den av riksdagen utfärdade instruktionen för ombudsmännen.

I övrigt kan jag i allt väsentligt ansluta mig till det förslag, som JO-utredningen framlagt. Tillräckliga skäl synes ej föreligga att, på sätt under remissbehandlingen ifrågasatts, i grundlag ange en övre gräns för antalet ombudsmän. Från riksdagens sida har det personliga momentet framhållits såsom något för ombudsmansinstitutionen väsentligt. Det torde därför utan maximering i grundlag av antalet ombudsmän kunna förutsättas att riksda­

Kungl. Maj ris proposition nr 140 år 1964 189

gen även fortsättningsvis så långt möjligt beaktar värdet av detta moment, liksom ock vikten av att tillsynen är så anordnad, att den i görligaste mån främjar enhet och konsekvens i myndigheternas rättstillämpning. Däremot synes det lämpligt att, såsom under remissbehandlingen föreslagits, flytta bestämmelserna om antalet ämbetsberättelser till instruktionen.

Vad jag i detta avsnitt förordat, påkallar ändring av §§ 96—102, 106 och 110 regeringsformen samt §§42 och 68 riksdagsordningen. Frågan om ändringar i den instruktionsmässiga regleringen av ombudsmännens verksamhet torde få övervägas i samband med den slutliga behandlingen av grundlagsfrågan.

Då i remissyttrandena anförts vissa synpunkter på ombudsmansinstitutionens framtida organisation och verksamhetsformer, torde yttrandena få överlämnas till JO-utredningen för att beaktas i dess fortsatta arbete.

9. Riksdagsledamots immunitetsskydd

Gällande ordning. 1 § 110 första stycket första punkten regeringsformen stadgas att riksdagsman ej får ställas under tilltal eller berövas sin frihet för sina gärningar eller yttranden i denna egenskap, utan alt den kammare han tillhör tillåtit det genom beslut, vari minst fem sjättedelar av de röstande instämt. Nämnda bestämmelse om s. k. immunitetsskydd för riksdagsledamot har i sak icke ändrats sedan regeringsformens tillkomst. I ett uppmärksammat rättsfall för några år sedan (NJA 1960 s. 758) — det veterligen första i sitt slag — har stadgandet av samtliga instanser ansetts icke tillämpligt beträffande talan om skadestånd gentemot riksdagsledamot från enskild person, som ansett sig ärekränkt genom uttalande av ledamoten i denna hans egenskap. Vid målets prövning i högsta domstolen var dock ett justitieråd av motsatt uppfattning.

Vissa reformförslag. I anledning av utgången i nyssnämnda rättsfall väcktes år 1960 motioner (I: 20 och II: 27) med hemställan om sådan ändring av § 110 regeringsformen, att riksdagsledamots immunitetsskydd vidgades till att avse även talan om enskilt anspråk mot riksdagsledamot på grund av gärning eller yttrande av denne under utövningen av hans uppdrag. Motionärerna ansåg det icke rimligt, att en riksdagsledamot skulle kunna utsättas för skadeståndskrav från vem som helst i anledning av vad ledamoten företagit sig i sitt riksdagsarbete. Det måste te sig naturligast att det allmänna intresset av att riksdagsledamöterna fritt och obundet kunde fullgöra sina uppdrag såtillvida tillmättes större vikt än enskildas intresse att erhålla gottgörelse för liden skada, att prövning inför domstol av skadeståndsanspråk mot riksdagsledamot gjordes beroende av huruvida vederbörande kammare lämnat tillstånd därtill. Endast om § 110 regeringsformen

190 Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

kompletterades på föreslaget sätt kunde bestämmelsen väntas fullt ut få åsyftad verkan.

Då motionerna väcktes, förelåg endast avgörandet i första instans. Konstitutionsutskottet, som avvaktade utgången i högsta instans, framhöll i avgivet utlåtande (nr 28), att genom högsta domstolens beslut klarlagts att grundlagsstadgandet ej innefattade skydd mot skadeståndstalan, som grundades på gärningar eller yttranden av riksdagsman i denna hans egenskap. Därigenom aktualiserades frågan om en revision av paragrafen. Under hänvisning till att författningsutredningen till behandling upptagit förevarande spörsmål hemställde utskottet, med understrykande av betydelsen av den i motionerna väckta frågan, att dessa ej måtte föranleda någon åtgärd. Riksdagen godkände utskottets utlåtande.

I en interpellationsdebatt i immunitetsfrågan år 1961 förklarade jag (AK prot. 11: 14), att jag ur saklig synpunkt beklagade, att riksdagen icke föregående år fattat vilande beslut om ändring av § 110 regeringsformen, vilket kunnat antagas definitivt år 1961. Jag sade mig vara beredd att lägga fram förslag till erforderlig grundlagsändring i ämnet före nästföljande andrakammarval, om författningsutredningens förslag icke skulle föreligga i så god tid att vilande beslut om en ny grundlag kunde fattas före nämnda val.

År 1962 väcktes ånyo motion (II: 6) med samma syfte som motionerna år 1960. I sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 5) avstyrkte konstitutionsutskottet motionen. Utskottet framhöll att den betydelsefulla frågan om riksdagsledamots immunitet var föremål för behandling inom författningsutredningen, vars slutbetänkande kunde väntas inom loppet av omkring ett år. Utskottet erinrade vidare om mitt sist återgivna uttalande vid interpellationsdebatten år 1961 och om sin initiativrätt i grundlagsfrågor. Under hänvisning till det anförda ansåg sig utskottet icke vid dåvarande riksdag böra framlägga förslag till grundlagsändring i anledning av motionen. En ledamot av utskottet reserverade sig och biträdde motionsförslagel.

Författningsutredningen. Under 6 kap. 15 § förslaget till regeringsform (enkammaralternativet) framhåller författningsutredningen, att det uppenbarligen är ur allmän synpunkt väsentligt att riksdagsledamot tillförsäkras största möjliga frihet vid utövandet av sitt uppdrag. Enligt utredningens mening bör därför även i en ny regeringsform upptagas stadgande om immunitetsskydd för riksdagsledamot i fråga om gärningar eller yttranden av honom i denna hans egenskap. I analogi med vad som nu gäller bör immuniteten kunna hävas endast genom beslut av riksdagen (enligt 6 kap. 20 § tvåkammaralternativet av vederbörande kammare), om vilket minst fem sjättedelar av de röstande förenat sig. Såvitt avser talan mot riksdagsledamot inför domstol föreslår utredningen att immuniteten skall omfatta icke endast allmänt och enskilt åtal utan även skadeståndstalan.

I särskilt yttrande hävdar en av utredningens experter, herr Rudholm, att

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b 191

något praktiskt rättspolitiskt behov icke föreligger för den föreslagna utvidgningen av immunitetsskyddet till att omfatta även skadeståndsanspråk från enskild målsägandes sida. Mot utvidgningen kan även åberopas, att den medför påtagliga, av utredningen icke berörda olägenheter av såväl praktisk som rättslig natur. Beträffande den närmare innebörden av dessa olägenheter hänvisas till en artikel av professorn Ivar Agge i Svensk Juristtidning år 1963 (s. 161 ff).

Remissyttrandena. Författningsutredningens nämnda förslag till utvidgning av immunitetsskyddet har i huvudsak behandlats av högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter, riksåklagarämbetet, Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige, överståthållarämbetet, flertalet länsstyrelser, några landstings förvaltningsutskott, fullmäktige i riksgäldskontoret, riksdagens justitieombudsman, Sveriges akademikers centralorganisation, föreningen Sveriges häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdomare och Sveriges advokatsamfund. Riksåklagarämbetet har bifogat yttranden från statsåklagarna i Stockholm, Göteborg och Malmö samt föreningen Sveriges landsfiskaler och föreningen Sveriges stadsfiskaler. Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av fyra ledamöter av högsta domstolen, Svea hovrätt (majoriteten), hovrätten över Skåne och Blekinge, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus, Malmöhus, Östergötlands, Uppsala, Södermanlands, Jönköpings, Kalmar, Gotlands, Kristianstads, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Gävleborgs, Västerbottens och Norrbottens län, Malmöhus och Gotlands läns landstings förvaltningsutskott, fullmäktige i riksgäldskontoret, statsåklagaren i Göteborg och föreningen Sveriges landsfiskaler. En tveksam hållning till förslaget intages av länsstyrelserna i Stockholms, Hallands, Älvsborgs och Jämtlands län samt justitieombudsmannen. Förslaget har avstyrkts av tjugo ledamöter av högsta domstolen, femton ledamöter av regeringsrätten, riksåklagarämbetet, två ledamöter av Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, länsstgrelserna i Kronobergs, Kopparbergs och Västernorrlands län, Sveriges akademikers centralorganisation, föreningen Sveriges häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdomare, Sveriges advokatsamfund, statsåklagarna i Stockholm och Malmö samt föreningen Sveriges stadsfiskaler. Göta hovrätt har motsatt sig varje som helst immunitetsskydd för riksdagsledamot såvitt avser talan mot honom inför domstol. En ledamot av regeringsrätten har avstått från att yttra sig över förslaget i denna del. Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller att immunitetsbestämmelsen i § 110 första stycket första punkten regeringsformen torde ha tillkom­

192 Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 196i

mit för att skydda riksdagens ledamöter mot ingripanden av kungamakten. Numera talar andra viktiga skäl för att genom grundlagsbestämmelser skydda riksdagsledamöterna vid fullgörandet av uppdraget. Erfarenheterna från Danmark och Norge under andra världskriget visar, att en ockupationsmakt i det längsta söker undvika öppna konflikter med de konstitutionella reglerna i ett härtaget land. I kritiska situationer kan alltså grundlagsskyddet utgöra ett värn och särskilt skyddet för riksdagsledamöternas yttrandefrihet kan i sådana lägen vara betydelsefullt. Under normala förhållanden åter medför grundlagsstadgandet en garanti för ledamöternas möjligheter att fritt och utan onödiga sidoblickar debattera i riksdagen förekommande frågor. Hovrätten anser att man icke behöver hysa några farhågor för en utvidgning av immuniteten på sätt som föreslagits. Att för utomstående personer kränkande uttalanden förekommer i riksdagsarbetet hör uppenbarligen till undantaget. Bestämmelsen i 1 kap. 17 § förslaget till riksdagsordning möjliggör också ingripanden mot ledamöter som vid sammanträde uttalar sig otillbörligt om annan. Slutligen torde kunna förväntas, att riksdagen medger åtal mot ledamot som förbrutit sig mot parlamentarisk praxis. Vid en avvägning av de motstridiga intressen, som här föreligger, bör enligt hovrättens mening intresset av att riksdagsledamöterna i sitt arbete kan tala fritt och obundet tillerkännas företräde. Att härvid göra skillnad mellan straff och skadeståndspåföljd för samma gärning ter sig konstlat. Hovrätten tillstyrker därför, att immuniteten för riksdagsledamot utsträckes i enlighet med förslaget.

Svea hovrätt (majoriteten) vill understryka vikten av att riksdagsledamöterna har största möjliga frihet vid utövandet av sitt uppdrag. Denna frihet bör naturligen i första hand tryggas genom bestämmelser om skydd mot åtal och berövande av den fysiska friheten. Vid bedömning av huruvida immunitetsskyddet bör utsträckas till att avse även skadeståndstalan bör mot riksdagsledamots skyddsintresse vägas den enskilde medborgarens intresse av att erhålla gottgörelse för honom tillfogad skada. Härvid måste beaktas att immunitetsskyddet, vare sig fråga är om åtal eller skadeståndstalan, får betydelse främst när det gäller ledamots möjligheter att fritt yttra sig i riksdagen och dess utskott. Denna yttrandefrihet, vilken naturligen icke bör vara bunden av hänsyn, som hindrar riksdagsärendenas riktiga behandling, synes principiellt böra på samma grunder hävdas mot såväl åtal som skadeståndstalan. Har immunitet tillerkänts ledamot i förstnämnda hänseende, synes några principiella erinringar icke kunna göras mot en utvidgning av skyddet till att avse även ersättningstalan.

Jämväl länsstyrelsen i Västerbottens län understryker att riksdagsledamot bör tillförsäkras största möjliga frihet vid utövandet av sitt uppdrag samt finner förslaget värdefullt och väl avvägt. Länsstyrelsen i Kristianstads län anser den förordade utvidgningen av immunitetsskyddet motiverad ur konstitutionell synpunkt.

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b 193

Tre ledamöter av högsta domstolen finner det kunna ifrågasättas, huruvida omsorgen om riksdagsledamöternas handlings- och yttrandefrihet motiverar immunitet mot annat än allmänt åtal. Om emellertid den immunitet mot enskilt åtal, som anses följa av § 110 regeringsformen, bibehållas — och en ändring på denna punkt lär knappast bli aktuell - synes en utsträckning av immuniteten till att gälla även civil talan icke behöva väcka allvarligare betänkligheter. Det värde immuniteten må äga för riksdagsledamöternas yttrandefrihet är väsentligen beroende av att den omfattar både ansvars- och skadeståndstalan. Skadeståndsanspråk i de fall som här avses torde å andra sidan sällan vara av den art, att hinder för deras prövning kan innebära någon mera kännbar uppoffring av enskild rätt. Den föreslagna utvidgningen av immuniteten kan alltså godtagas. Övriga myndigheter som tillstyrkt utredningsförslaget eller lämnat det utan erinran har ej närmare utvecklat skälen för sin ståndpunkt. Länsstyrelsen i Älvsborgs län förklarar att den föreslagna utvidgningen av immunitetsskyddet skulle kunna avsevärt försvaga skyddet för den enskilda integriteten. Från demokratisk synpunkt måste det också anses otillfredsställande att på bekostnad av individens rättssäkerhet tillerkänna statsorganens företrädare rättsliga befogenheter och privilegier av ifrågavarande omfattning. En utvidgning av skyddet synes länsstyrelsen ej heller behövlig från rättspolitislc synpunkt, enär det skadeståndsmål, som närmast utlöst kravet på ökad immunitet, är unikt. Utgången av detta mål synes ej ägnad uppmuntra personer, som anser sig kränkta av riksdagsledamots uttalanden, att på grund härav väcka skadeståndstalan. Om den föreslagna utvidgningen kommer till stånd, måste det ankomma på talmannen att noggiant vaka över att riksdagsledamot i sina inlägg vid riksdagens förhandlingar icke uttalar sig otillbörligt eller förolämpande om annan. Länsstyrelsen i Stockholms län finner förslaget svårt att acceptera och vill till stöd för sin inställning särskilt framhålla, att syftet med immunitetsskyddet enligt vedertagen uppfattning närmast torde vara att i viss utsträckning freda riksdagsledamot mot ingripande av myndighet men däremot knappast att ge ledamot ökade friheter gentemot de enskilda medborgarna. Enligt justitieombudsmannen synes det minst sagt tveksamt om övertygande skäl kan anses föreligga för den ifrågasatta utvidgningen av immuniteten. Högsta domstolens ledamöter (majoriteten) anför i sitt avstyrkande yttrande: Syftet med immuni te tsskydd för riksdagsledamöter är att tillförsäkra dem största möjliga handlings- och yttrandefrihet vid utövningen av deras uppdrag. Detta syfte tillgodoses självfallet i främsta rummet genom immunitet mot allmänt åtal. Ett legalt hinder mot att talan får föras av enskild person är däremot för vinnande av detta syfte av mera underordnad betydelse. Den föreslagna utsträckningen av immunitetsskyddet till att omfatta även enskilds talan om skadestånd måste praktiskt sett anses vara av ganska ringa värde. Sedan regeringsformens tillkomst har också, såvitt oss är bekant, cn-

1 llihang till riksdagens protokoll 191!'t. I samt. Nr HO

194 Kungi. Maj:ts proposition nr 140 år 1864

dast ett fall förekommit, då enskild person väckt skadeståndstalan mot riksdagsman för gärning i denna hans egenskap.

Även om sålunda den föreliggande frågan har mindre praktisk vikt är den ej oväsentlig från principiell synpunkt. Å ena sidan står riksdagsledamöternas intresse av att icke i oträngt mål behöva utsättas för trakasserande rättegångar i följd av deras åtgöranden som riksdagsmän. Häremot står den enskilde medborgarens befogade anspråk på att icke vara betagen möjligheten att komma till sin rätt genom hänvändelse till landets domstolar. Att märka är att den enskildes skada i det särskilda fallet kan vara betydande samt att — även om ärekränkning, särskilt förtal, är den skadegrund som företrädesvis är tänkbar — jämväl andra brott mot enskild kunna tänkas bli begångna av riksdagsledamot i denna hans egenskap.

Beträffande ärekränkning gäller — efter brottsbalkens ikraftträdande enligt uttryckligt stadgande i 5 kap. 1 § andra stycket — att den kränktes anspråk på skydd i stor omfattning får vika för det krav på yttrandefrihet, som måste tillgodoses i ett rättssamhälle, så att vad som eljest kunde ha föranlett ansvar är straffritt. För deltagare i en riksdagsdebatt förutsättes tydligen en långt gående yttrandefrihet. Det måste därför vara ytterst sällan som därunder fällda yttranden skulle kunna anses straffbara såsom ärekränkning, vilket är en förutsättning för att skadestånd skall kunna utdömas.

Vi anse, att vid förevarande intresseavvägning företräde bör givas åt den enskildes intresse att kunna i vanlig ordning få sin sak prövad av domstol. Det synes icke tilltalande, att den kränktes möjlighet att få gottgörelse skall vara beroende av en omröstning i den församling som hans motpart tillhör. Med hänsyn till vad som anförts om ärekränknings straffbarhet torde icke behöva befaras, att härigenom en otillbörlig hämsko lägges på yttrandefriheten. Det allmänna förtroendet för folkrepresentationen synes också bättre främjas av en sådan lösning än av att dess undantagsställning markeras i ett praktiskt föga betydelsefullt hänseende.

Det kan självfallet ifrågasättas om icke enskilds talan om straff borde följa samma regel som enskilds talan om skadestånd. När det är fråga om den enskildes anspråk på gottgörelse för liden skada synes det emellertid mer angeläget att icke sätta allmänna rättsregler ur spel än när det gäller hans befogenhet att väcka åtal. Något hinder att låta denna befogenhet men icke anspråket på skadestånd vika för riksdagsledamöternas intresse av en vidsträckt yttrandefrihet synes därför ej föreligga.

Med hänsyn till det anförda avstyrka vi förslaget om ett utvidgat immunitetsskydd för riksdagsledamot.

Regeringsrättens ledamöter förklarar att det är allmänt erkänt, att riksdagens ledamöter bör äga en vidsträckt rätt att yttra sig och anföra kritik över olika samhällsförhållanden. Yttranden, som eljest skulle anses ärekränkande, kan på grund härav enligt reglerna om s. k. intressekollision (jfr 5 kap. 1 § andra stycket brottsbalken) gå fria från straff och föranleder ej heller skadeståndsskyldighet. Går en riksdagsledamot i sin kritik utöver vad som enligt nämnda regler kan anses försvarligt, kan likväl goda skäl anföras för att begränsa åtalsrätten. Däremot synes bärande grunder icke kunna åberopas för att hindra den kränkte från att få en skadeståndstalan prövad. Denna talan går ut på att erhålla ekonomisk gottgörelse

Kungl. Maj.ts proposition nr HO ur l!)6t 195

för eu skada, som vållats honom genom ett osant eller eljest otillbörligt yttrande och som enligt rättsordningen skall bäras icke av honom utan av den som vållat skadan. Att i den avsedda situationen göra den skadelidandes möjligheter att söka sin rätt beroende av att fem sjättedels majoritet kan uppnås inom en parlamentarisk församling, som skadevållaren själv tillhör, måste anses stötande för rättskänslan. I yttrandet påpekas vidare att förslaget om att immunitetsskyddet skall omfatta även skadeståndstalan synes kunna motverka sitt eget syfte. Därutinnan hänvisas till den tidigare nämnda artikeln i Svensk Juristtidning. På grund av det anförda förklarar ledamöterna sig bestämt avstyrka förslaget om utvidgning av immuniteten.

Delvis likartade synpunkter som i sistnämnda båda yttranden återkommer i flertalet övriga avstyrkande remissvar. Riksåklagarämbetet framhåller hl. a. att till stöd för den föreslagna utvidgningen av immunitetsskyddet visserligen kan åberopas, att själva risken att bli föremål för en obefogad skadeståndstalan på ett ur allmän synpunkt icke önskvärt sätt kan hämma en riksdagsledamot i utövningen av hans uppdrag. Även om ledamoten vinner ett mot honom anhängiggjort mål om skadestånd, medför ju rättegången som sådan obehag och kostnader för honom, och det är icke alltid möjligt för honom att av motparten utfå ersättning för kostnaderna. Emellertid måste den enskilde medborgarens berättigade krav på skydd mot kränkningar av den personliga integriteten tillmätas avgörande betydelse vid bedömning av frågan huruvida immuniteten bör utvidgas. Om förslaget genomföres, kan befaras att den enskilde kommer att anse sig mer eller mindre rättslös mot kränkningar genom yttranden i riksdagsdebatterna. Ur allmän synpunkt skulle det vara otillfredsställande, om bland allmänheten den uppfattningen vann insteg, att riksdagsledamöternas rätt att i denna egenskap yttra sig hur de ville skulle betyda mera än hänsyn till den enskildes integritet. Ämbetet anser sig ej kunna biträda förslaget. I vart fall framstår den ifrågasatta reformen icke som så angelägen, att den bör genomföras utan avvaktan på den kommande allmänna författningsrevisionen. Fastmera skulle det enligt ämbetets mening vara till fördel om frågan finge ytterligare övervägas. Hovrätten för Västra Sverige uttalar, att det för en rättsstat är angeläget att icke i andra fall än där så är oundgängligen nödvändigt beskära möjligheterna för en skadelidande att erhålla goltgörelse. Sannolikt skulle menige man ha svårt att inse del berättigade i den privilegiering som riksdagsledamot skulle komma att åtnjuta enligt förslaget. Sveriges akademikers centralorganisation förklarar, att eu riksdagsledamots yttrande- och handlingsfrihet i denna hans egenskap icke bör sträcka sig hur långt som helst. I ett demokratiskt samhälle väntar man sig att statsorganen och de personer, som i den ena eller andra egenskapen utövar statens makt, skall taga hänsyn till enskilda medborgares berättigade intresse på personlig integritet. Att låta riksdagen avgöra huruvida enskild, som anser sig kränkt, skall få väcka talan om skadestånd mot riksdagsledamot kan ej anses vara

196 Kiingl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

någon god lösning. Det måste befaras att riksdagens avgörande i frågan icke kommer att godtagas eller uppfattas av allmänheten såsom ett objektivt och opartiskt beslut. Angelägenheten av skydd för den enskilde medborgarens rätt understrykes även av minoriteten inom Svea hovrätt, Göta hovrätt, länsstyrelserna i Kronobergs och Vasternorrlands län samt föreningen Sveriges häradshövdingar. Advokatsamfundet anser, att man ej utan tungt vägande skäl bör tillskapa regler, som tillerkänner personer i viss ställning särbehandling inför lagen.

I åtskilliga yttranden hävdas att något behov av utvidgning av immunitetsskyddet ej föreligger. Regleringen i 5 kap. 1 § brottsbalken av den straffrättsliga intressekollisionen vid förtal innefattar sålunda enligt riksåklagarämbetets mening i och för sig ett tillfredsställande skydd för att riksdagsledamöterna skall kunna tala fritt i riksdagsarbetet utan att behöva riskera att bli ådömda skadestånd i andra fall än när det framstår som välgrundat. Likartade uttalanden göres även av Göta hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, länsstyrelserna i Kronobergs och Kopparbergs län samt föreningen Sveriges stadsfiskaler. Ej heller advokatsamfundet anser den föreslagna utvidgningen av skyddet erforderlig. Föreningen Sveriges häradshövdingar framhåller att visst befogat intresse givetvis kan föreligga för en riksdagsledamot att icke bli utsatt för obefogad talan vid domstol från privatpersons sida samt att han i sådant fall kan åsamkas kostnader, vilka han måhända ej kan få täckta i normal rättslig väg. Emellertid är detta en risk, som föreligger för varje medborgare. Ser man särskilt på sådana fall, som emanerar ur verksamhet i det allmännas intresse, är i varje fall åtskilliga offentliga tjänstemän och kommunala förtroendemän utsatta för samma risk. Nämnda skäl synes därför — särskilt om man även beaktar betydelsen av att hinder icke reses för realiserandet av befogade anspråk — icke ensamt utgöra tillräcklig grund för en immunitetsregel, så mycket mindre som frekvensen av dylika fall ej visat sig vara stor. Motivet för en bestämmelse av dylikt slag bör vara att risk eljest skulle kunna föreligga för obehörig inverkan på de enskilda riksdagsledamöternas och därmed på riksdagens beslut vid riksdagsärendenas behandling. Det synes dock vara alltför långsökt att räkna med någon sådan risk för obehörig påverkan genom anhängiggörande av talan vid domstol. Den som till äventyrs skulle vilja utöva dylik påtryckning använder sig säkerligen av helt andra metoder. I viss mån kan samma synpunkter anläggas på den nu gällande immuniteten i fråga om åtal. Emellertid synes det, med en viss sidoblick på de historiska aspekterna, rimligt att detta skydd bibehålies, ehuru det kan antagas sakna betydelse ur den här anlagda synpunkten.

Statsåklagaren i Stockholm anmärker, att en utvidgning av immuniteten på sätt som föreslagits kan komma att i viss mån motverka syftet att tillförsäkra riksdagsledamot största möjliga frihet vid utövandet av uppdraget. Genom utvidgningen skapas nämligen möjlighet för mindre nogräknade fö­

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 196A 197

regivna målsägande att, utan krav på närmare precisering av och utiedning om sina yrkanden samt utan risk att få betala en vinnande motparts rättegångskostnader eller fara för rekonventionstalan, vända sig till riksdagen med hemställan om tillstånd till skadeståndstalan mot en riksdagsledamot enbart för att därigenom och genom hänvändelsens behandling i riksdag och press offentligen kunna trakassera, utöva påtryckning på eller hämnas på ledamoten i fråga. Med hänsyn därtill framstår ett införande av civilrättslig immunitet för riksdagens ledamöter som mindre välbetänkt. Jämväl minoriteten inom Svea hovrätt ifrågasätter om man genom förslaget når det avsedda syftet. Nämnda minoritet hävdar vidare att en utvidgning av immunitetsskyddet skulle medföra praktiska olägenheter och lagtekniska svårigheter, närmare belysta i den tidigare nämnda artikeln i Svensk Juristtidning. Liknande uttalanden göres även av hovrätten för Västra Sverige och länsstyrelsen i Kronobergs län. Om skydd mot skadeståndstalan införes, bör det enligt minoriteten inom Svea hovrätt icke avse annat än yttranden i riksdag och utskott. Högsta domstolens ledamöter (majoriteten) anmärker att vad i 6 kap. 20 § förslaget till regeringsform (tvåkammaralternativet) stadgas därom att immunitetsskyddet kan hävas genom beslut av den kammare vederbörande ledamot tillhör synes innebära att, sedan ledamoten avgått ur riksdagen, något beslut icke kan träffas med påföljd att talan är utesluten. Om detta är meningen eller om i stället avses att talan skall kunna väckas mot riksdagsledamot även efter avgången, och huruvida i så fall beslut erfordras av den då fungerande riksdagen eller ej torde böra klarläggas.

Departementschefen. Bestämmelsen i § 110 regeringsformen, att riksdagsledamot ej får ställas under tilltal för sina gärningar eller yttranden i denna egenskap utan särskilt beslut därom av vederbörande kammare med minst fem sjättedels majoritet, avser till en början allmänt åtal. Då högsta domstolens ledamöter i sina remissyttranden utgått ifrån att stadgandet även är tilllämpligt i fråga om enskilt åtal mot riksdagsledamot, får antagas, att förbudet gäller jämväl sådan talan. Genom högsta domstolens avgörande i det tidigare nämnda rättsfallet från år 1960 har blivit klarlagt, att kammarens tillstånd däremot ej erfordras för anhängiggörande av talan om skadestånd mot riksdagsledamot på grund av gärning eller yttrande av honom i denna hans egenskap. I anledning av nämnda avgörande har under de senaste åren i riksdagen väckts förslag om sådan ändring av grundlagsstadgandct att det s. k. immunitetsskyddet skulle komma att omfatta jämväl skadeståndstalan. Dessa förslag har visserligen avvisats, men detta har skett under hänvisning i första hand till att frågan var föremål för behandling inom författningsutredningen. I sitt numera avgivna slutbetänkande har denna utredning föreslagit, alt immuniteten utsträckes till att gälla jämväl skadeståndstalan.

198 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

Ehuru det föreslagna skyddet mot civil talan — liksom nuvarande immunitet omfattar såväl yttranden som andra gärningar, ligger uppenbarligen förslagets tyngdpunkt på skydd mot ersättningstalan på grund av yttrande, som riksdagsledamot i denna sin egenskap fällt och som någon förmenar vara av förgriplig natur. Det är givetvis ur allmän synpunkt särskilt angeläget att riksdagens ledamöter tillförsäkras en vidsträckt yttrandefrihet i sitt arbete. För att rätt kunna fullgöra sitt viktiga uppdrag måste de äga möjlighet att fritt och utan onödiga sidoblickar debattera förekommande frågor. Därvid måste även tämligen långtgående kritik i olika sammanhang vai a tillåten. Såsom påpekats av åtskilliga remissmyndigheter ger brottsbalkens regler om intressekollision vid ärekränkningsbrott domstolarna rätt att i förekommande fall taga hänsyn till de särskilda förhållanden, under vilka ett påstått ärekränkande yttrande fällts. Anledning saknas att antaga annat än att domstolarna, om fråga uppkommer huruvida visst yttrande av riksdagsledamot i denna hans egenskap är av beskaffenhet att föranleda skadestånd, skulle med tillämpning av nämnda regler i tillbörlig mån beakta vikten av yttrandefrihet i riksdagen. Emellertid ger dessa regler icke något skydd mot anhängiggörande av ersättningstalan mot riksdagsledamot utan tillräckliga skäl. Med hänsyn till de besvär, obehag och kostnader, som alltid är förenade med en process, ligger det i sakens natur att enbart risken för att bli föremål för en låt vara obefogad talan om skadestånd kan på ett ur allmän synpunkt icke önskvärt sätt verka hämmande på riksdagsledamöterna i deras verksamhet. Enligt min mening framstår det därför som lämpligast alt det i första hand får ankomma på riksdagen själv att genom vederbörande kammare avgöra, huruvida någon dess ledamot i sitt arbete uttalat sig på sätt som kan anses överskrida gränsen för det tillåtna. En ordning, enligt vilken riksdagsledamöternas yttrandefrihet i samma mån skyddas mot såväl ansvars- som skadeståndstalan, måste också med hänsyn till det allmänna intresse, som därmed skall tillgodoses, anses mest konsekvent och ändamålsenlig. Somliga remissorgan har befarat, att en utvidgning av immuniteten skulle kunna medföra, att den enskildes rätt icke skulle bli behörigen tillgodosedd. Dessa farhågor synes mig överdrivna. Att för utomstående personer kränkande uttalanden förekommer i riksdagsarbetet hör uppenbarligen till sällsyntheterna. Vidare må erinras om att i § 52 riksdagsordningen stadgas förbud mot personligen förolämpande uttryck vid kammarsammanträden samt att talmannen enligt samma lagrum har att ingripa mot den som förbryter sig däremot. Slutligen kan förutsättas att, om riksdagsledamot verkligen skulle överskrida yttrandefrihetens gränser och enskild målsägande i anledning därav lida skada, begärt tillstånd att väcka talan också kommer att lämnas. Av det nu anförda framgår att jag i likhet med författningsutredningen är beredd att förorda en utvidgning av immunitetsskyddet till att avse jämväl

Kungl. Maj:is proposition nr UO år 196i

skadeståndstalan. För alt likformighet skall ernås med nuvarande immunitet synes, såsom ock utredningen förordat, skyddet i nämnda hanseende böra avse icke endast yttranden utan även andra gärningar, som riksdagsledamot i denna sin egenskap kan begå; vidare bör regeln om fem sjättedels majoritet inom vederbörande kammare för hävande av immuniteten galla aven bär. Tillstånd för anhängiggörande av talan erfordras givetvis aven om vederbörande ledamot avgått ur riksdagen, när fråga därom uppkommer. I sådant fall får det ankomma på den kammare ledamoten tillhörde, da han begick den påstådda gärningen, att besluta i tillståndsfrågan. Särskilt stadgande därom torde ej vara behövligt. Jag är icke nu beredd att taga slutgiltig ståndpunkt till frågan huruvida den föreslagna utvidgningen av immunitetsskyddet föranleder följdändringar i rättegångsbalken eller andra lagar. Därest så skulle visa sig vara fallet, torde förslag därom få föreläggas den riksdag, som har att taga slutlig ställning i grundlagsfrågan.

10. Rösträttsåldern

Gällande rätt in. m. Huvudregeln om rösträtt vid val till riksdagens andra kammare är upptagen i § 16 första stycket riksdagsordningen. Däri stadgas, att rösträtt tillkommer en var man och kvinna, som är svensk undersåte och senast under nästföregående kalenderår uppnått 21 års ålder. Bestämmelsen fick sin nuvarande utformning 1945, då rösträttsåldern sanktes med två år. Såsom motivering för denna sänkning anförde konstitutionsutskottet (1941: 13), att vår ungdom numera fick ikläda sig ansvar och påtaga sig bördor, vilka väl motsvarade dem som åvilade landets till mera mogen ålder komna medborgare, samt att politiskt intresse och politisk mognad kommit att i allt högre grad utmärka den svenska ungdomen genom det förtjänstfulla politiska upplysningsarbete, som bedrivits av de ledande ungdomsorganisationerna. Ungdomens stegrade politiska livaktighet hade bl. a. tagit sig uttryck i ett ökat deltagande från de yngre åldersklassernas sida i de allmänna valen under senaste tid. Till stöd för en sänkning av rösträttsåldern kunde enligt utskottets mening också anföras, att en skälig motvikt härigenom skulle erhållas mot de äldre årsklassernas som följd av den fortgående ålder sförskjutningen inom befolkningen eljest alltmera okade inflytande. Rösträtt tillkommer dock icke alla svenska medborgare, som senast föregående kalenderår fyllt 21 år. I andra stycket av nyssnämnda lagrum stadgas nämligen, att rösträtt icke må utövas av den som står under formynderskap. Härmed åsyftas person, som på grund av domstols iorklaring äi omyndig, trots att han uppnått 21 års alder. Såväl första som andra stycket i § 16 riksdagsordningen modifieras av

200 Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

paragrafens tredje stycke. Däri föreskrives att det till efterrättelse vid val skall finnas röstlängd och att rösträtten, på sätt i vallagen närmare bestämts, skall grundas på förhållandena vid tiden för röstlängdens tillkomst, även om förändring inträffar före valet. I vallagen meddelas bestämmelser om röstlängd i ål—53 §§. Röstlängden upprättas valdistriktsvis varje år töre den 30 juni (37 och 38 §§). Den skall efter mantalslängden för samma år upptaga alla invånare inom distriktet, som uppnått eller under kalenderåret uppnår en ålder av 21 år (38 §). Varje sådan person, om vilken upplysning ej vinnes, att han den 10 juni brister i något av vad lag stadgar såsom villkor för rösträtt, antecknas i längden såsom röstberättigad (38 §). Beträffande den som först under kalenderåret uppnått eller uppnår en ålder av 21 åi’, anmärkes dock i längden, att rösträtt icke tillkommer honom förrän etter utgången av löpande kalenderår (38 §). Sedan röstlängden under viss tid varit framlagd för granskning, sammanträder valnämnden den 25 juli eller, om söndag då infaller, nästa dag för att pröva de anmärkningar, som må ha framställts mot längden (45 §). Nämnden skall omedelbart eller senast dagen efter förhandlingen meddela beslut i anledning av framställda anmärkningar och i röstlängden införa de rättelser, som föranledes av nämndens beslut (45 §). Röstlängden sålunda rättad underskrives av valnämnden. Nämndens beslut i anledning av framställd anmärkning kan överklagas till länsstyrelsen (40 §). Sedan länsstyrelsen avgjort klagomålen, införes de rättelser, som föranledes av länsstyrelsens beslut, i röstlängden (50 §). över länsstyrelsens beslut kan klagan icke föras särskilt utan allenast i samband med besvär över valförrättning, vid vilken beslutet länt till efterrättelse (51 §). Efter dessa regler följer i 52 § den viktiga bestämmelsen om röstlängdens bindande verkan. Har anmärkning ej framställts mot framlagd röstlängd eller har beslut över framställd anmärkning meddelats och därav eventuellt föranledd rättelse införts i längden, skall enligt detta lagrum röstlängden — frånsett ett visst undantag — lända till ovillkorlig efterrättelse vid riksdagsmannaval, som därefter hålles, intill dess ny röstlängd kommit till stånd. Av regeln följer bl. a., att den, som efter röstlängdens upprättande förlorar sitt svenska medborgarskap eller blir förklarad omyndig, det oaktat äger deltaga i val, så länge röstlängden gäller.

Rösträttsåldern vid kommunala val sammanfaller med rösträttsåldern vid andrakammarval (7 § landstingslagen, 6 § kommunallagen, 6 § kommunallagen för Stockholm och 9 och 34 §§ lagen om församlingsstyrelse). Bestämmelserna i 3 kap. kommunala vallagen om upprättande av röstlängd för kommunalval och om längdens hindande verkan överensstämmer i stort med motsvarande bestämmelser för andrakammarval.

Tidigare reformförslag. Vid olika tillfällen under senare år har i riksdagen fråga väckts om sänkning av rösträttsåldern. I motionerna 1958 B I: 154 och II: 219 föreslogs sålunda att rösträtt skulle erhållas under det ka­

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b 201

lenderår, då vederbörande fyllde 21 år. Motionerna avstyrktes av konstitutionsutskottet (uti. nr 3) under hänvisning till författningsutredningens arbete och avslogs av riksdagen.

Förslaget att rösträttsåldern skulle sänkas med ett år framfördes ånyo år 1960 i motionerna I: 144 och II: 177. Motionärerna yrkade därutöver en utredning rörande ytterligare sänkning av rösträttsåldern i samband med en översyn av de olika myndighetsåldrarna med avseende på medborgerliga rättigheter, skyldigheter och ansvarsförpliktelser. Samtidigt föreslogs i motionerna 1:333 och 11:421, att riksdagen skulle begära skyndsam utredning och förslag om sänkning av rösträttsåldern till 18 år. I sitt utlåtande (nr 9) uttalade konstitutionsutskottet beträffande rösträttsåldern, att denna icke borde sänkas så, att den som på grund av sin ålder var omyndig, kunde få deltaga i allmänna val. Den som enligt föräldrabalken var underårig och därför i allmänhet icke själv ägde råda över sin egendom m. m., borde enligt utskottet vara utesluten härifrån likaväl som den vilken enligt domstolsbeslut förklarats omyndig — ett beslut som för övrigt kunde meddelas redan medan vederbörande var underårig. Enär rösträttsåldern emellertid numera så nära sammanföll med den i föräldrabalken reglerade allmänna myndighetsåldern ansåg utskottet, att några principiella erinringar näppeligen kunde resas mot en sådan sänkning av rösträttsåldern, att denna kom att helt sammanfalla med myndighetsåldern. Med hänsyn till att författningsutredningen torde komma att beakta frågan, vad gällde valen till riksdagen, samt att överensstämmelse borde råda mellan bestämmelserna i förevarande hänseende för politiska och kommunala val ansåg utskottet sig likväl icke då böra tillstyrka eller uttala sig för en grundlagsändring i frågan eller en sänkning av den kommunala rösträttsåldern. Reservanter inom utskottet yrkade bl. a., att riksdagen såsom vilande skulle antaga förslag till sådan ändring av RO § 16, att rösträtt skulle tillkomma varje svensk medborgare, som senast å valdagen uppnått 21 års ålder och ej var omyndigförklarad. Riksdagen följde utskottet. — Förslaget om en utredning av de olika »myndighetsåldrarnas- avstyrktes av ett enhälligt första lagutskott (uti. 1960: 20) och avslogs av riksdagen.

Yrkandet om utredning och förslag om sänkning av rösträttsåldern till 18 år framfördes därefter år 1962 i motionen II: 466. I sitt utlåtande (nr 4) anförde konstitutionsutskottet, att motionen icke gav utskottet anledning frångå sin två år tidigare uttalade uppfattning, att rösträttsåldern vid allmänna val icke borde sänkas så, att den som på grund av sin ålder var omyndig fick deltaga i allmänna val. Utskottet avstyrkte sålunda motionen, som därefter avslogs av riksdagen.

.lämväl vid 1963 års riksdag aktualiserades frågan om sänkning av rösträttsåldern. I motionerna 1: 1 och II: 1 föreslogs nämligen, att rösträtt vid allmänna val skulle inträda det år vederbörande fyller 21 år. Samtidigt hemställdes i motionerna om sådan utredning rörande myndighetsåldern, som

7| Ilihang till riksdagens protokoll 19Gb. 1 samt. Nr Ilo

202 Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 196b

skulle möjliggöra en ytterligare sänkning av rösträttsåldern till förslagsvis 18 år. Behandlingen av dessa motioner, i vad de hänvisats till konstitutionsutskott, har uppskjutits till 1964 års riksdag. I motionerna I: 2 och II: 3, I: 320 och II: 305 samt II: 470 vid innevarande års riksdag har föreslagits, att rösträtt vid politiska och kommunala val skall inträda året efter det vederbörande fyllt 18 år, medan motionerna I: 455 och II: 546 innehåller yrkande om sänkning av rösträttsåldern till fyllda 18 år. Tillfogas må, att 1962 års riksdag i enlighet med första lagutskottets uti. nr 10 avslog en i motionen I: 289 framförd hemställan om utredning rörande förutsättningarna för en sänkning av den nuvarande myndighetsåldern. Utskottet uttalade, att det icke med fog kunde påstås, att gällande regler var förknippade med några påtagliga olägenheter. Härtill kom, att myndighetsåldern i övriga nordiska länder samt i allmänhet även eljest var 21 år. En av utskottets ledamöter reserverade sig till förmån för motionärens hemställan. h rågan om utredning av förutsättningarna för en sänkning av myndighetsåldern togs även upp i motionerna I: 533 och 11:642 och 643 vid 1963 års riksdag och i de förut berörda motionerna I: 1 och 11:1 vid samma riksdag. I sitt av riksdagen godkända utlåtande nr 18 uttalade första lagutskottet, att det icke, såvitt avsåg en fristående bedömning av myndighetsåldern, tillkommit sådana vägande skäl som kunde ge utskottet anledning att ändra sitt föregående år gjorda ställningstagande. Sedan dess hade emellertid — fortsatte utskottet — törfattningsutredningen föreslagit, att rösträttsåldern skulle sänkas till 20 år, därvid utredningen förutsatt, att de komplikationer, som eventuellt kunde uppstå om rösträttsåldern sattes lägre än myndighetsåldern skulle närmare undersökas i samband med behandlingen av utredningens förslag. Då således frågan om en av förändringar i rösträttsåldern betingad sänkning av myndighetsåldern torde komma att utredas i samband med den fortsatta behandlingen av författningsutredningens förslag, syntes enligt utskottets mening något initiativ icke erforderligt i den riktning som avsågs i motionerna I: 1 och II: 1. En av utskottets ledamöter intog en annan ståndpunkt. I ett par skrivelser till Kungl. Maj :t har under senare år även vissa politiska sammanslutningar hemställt om åtgärder bl. a. i syfte att sänka rösträttsåldern. Vid Nordiska rådets elfte session år 1963 behandlades ett medlemsförslag, i vilket yrkades, att rådet måtte rekommendera regeringarna i de nordiska länderna att gemensamt låta undersöka förutsättningarna för en sänkning av den nuvarande civilrättsliga myndighetsåldern. I anslutning till vad rådets juridiska niomannakommitté anfört i ett utlåtande över förslaget framhöll juridiska utskottet, att en sänkning av myndighetsåldern skulle vara utan väsentlig betydelse i fråga om möjligheten att råda över egendom. Däremot skulle en lägre myndighetsålder än 21 år betyda en mot­

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b 203

svarande utvidgad möjlighet att kunna ikläda sig skuld, vilket framföi allt skulle vara av praktisk betydelse i fråga om avbetalningskontrakt. I de yttranden, som inkommit, hade icke framförts något väsentligt till stöd för förslaget, varför någon utredning enligt utskottets mening icke var erforderlig. I en reservation till utskottets utlåtande uttalades, att myndighetsåldern uppenbarligen hängde nära samman med rösträttsåldern, varför rådet borde rekommendera regeringarna att gemensamt undersöka förutsättningarna för en sänkning av den civilrättsliga myndighetsåldern och denna frågas samband med en sänkning av rösträttsåldern. Nordiska rådet beslöt i enlighet med juridiska utskottets förslag. Vid Nordiska rådets tolfte session år 1964 har frågan om sänkt rösträttsålder också varit uppe till behandling.

Utländsk rätt. I andra länder än Sverige gäller i allmänhet, att rösträttsåldern sammanfaller med myndighetsåldern. I Danmark, Norge, Island, Belgien, Frankrike, Italien, Västtyskland och, med undantag för någon delstat, i Förenta Staterna inträder sålunda rösträttsåldern liksom myndighetsåldern vid fyllda 21 år, i Schweiz vid fyllda 20 år och i Ryssland, Polen, Rumänien och Ungern vid fyllda 18 år. I Nederländerna är däremot rösträttsåldern två år högre än myndighetsåldern och inträder först vid fyllda 23 år. Undantag utgör även Finland, Storbritannien och Österrike. I Finland inträder rösträttsåldern liksom i Sverige året efter det en person fyllt 21 år. I Storbritannien gäller, att en person »on qualifying date» skall ha uppnått »full age» (21 år); detta datum är den 10 oktober i fråga om val, som förrättas inom en ettårsperiod, räknad från och med närmast följande 16 februari. Därjämte är person, som fyller 21 år mellan den 11 oktober och den 15 juni närmast följande år röstberättigad vid val som äger rum efter den 1 oktober sistnämnda år. I Österrike krävs, att en person året före valåret skall ha fyllt 20 år. Då myndighetsåldern i Österrike är 21 år, kan sålunda i detta land vissa underåriga rösta. Tillfogas må, att i Norge pågår en utredning angående sänkning av rösträttsåldern.

Författningsutredningens förslag. Författningsutredningen anser att skäl föreligger för en sänkning av rösträttsåldern. Ungdomens politiska intresse har sålunda starkt ökat såsom särskilt 1960 års val visat. Vid detta val kunde de två yngsta årsklasserna uppvisa ett väsentligt högre valdeltagande än tidigare. Procenttalen var för männen i dessa två årsklasser 78,1 respektive 79,2 samt för kvinnorna 79,0 respektive 80,7. Bestämmelserna angående rösträttsåldern är nu så utformade, att rösträtt inträder året efter det en person uppnått 21 ar. Denna utformning är enligt utredningens mening otillfredsställande. Rösträttsåldern bör liksom myndighetsåldern inträda den dag en person uppnår viss ålder. Utformningen leder till att flertalet av 21-åringarna saknar rösträtt vid de all­

204 Kungl. Maj:t» proposition nr 140 år 1964

männa val som äger rum i september. Det måste enligt utredningens mening betraktas som stötande, att personer som är myndiga icke äger rösta, och det är angeläget att detta rättas till. Då utformningen av åldersstrecket tillkommit av tekniska skäl — från röstlängdssynpunkt är det enklaie att räkna med hela årsklasser — har utredningen undersökt, om det finns några avgörande hinder av teknisk art mot att ändra rösträttsbestämmelserna så, att som villkor för rösträtt uppställes kravet på att vederbörande senast å valdagen skall ha uppnått viss ålder. For genomförande av en sådan omläggning erfordras att bestämmelserna om röstlängd ändras. För närvarande upptar röstlängden alla som uppnått, eller under kalenderåret då röstlängden upprättas uppnår en ålder av 21 år. För den som först under kalenderåret uppnått eller uppnår en ålder av 21 år anmärkes enligt gällande ordning, att rösträtt ej tillkommer honom förrän efter utgången av detta kalenderår. Röstlängdens giltighetstid sammanfaller ej med kalenderåret. Röstlängden gäller, anför utredningen, från juli månad det kalenderår den upprättas till juli månad närmast följande år, då ny röstlängd tillkommer och ersätter den föregående. Skall förslaget om att rösträtt inträder vid viss ålder kunna genomföras, måste röstlängden enligt utredningens mening upptaga icke blott dem som vid röstlängdens upprättande uppnått denna ålder utan även dem som senare under röstlängdens giltighetstid uppnår denna ålder. Giltighetstiden för röstlängden bör enligt utredningens uppfattning framgå exakt av vallagen; enligt gällande ordning kan denna tid variera något. Eu tillämpning av den föreslagna ordningen torde enligt utredningens åsikt kräva, att sådana i röstlängden upptagna personer, som icke uppnått rösträttsåldern vid tiden för röstlängdens upprättande, utmärkes i röstlängden på ett eller annat sätt. Därigenom fästes uppmärksamheten på att pei sönerna i fråga erhåller rösträtt först efter röstlängdens upprättande. Påpekas böi, att ett sadant utmärkande givetvis icke kan på samma sätt som gäller de nuvarande anmärkningarna i röstlängden tjäna till ledning för bedömandet av när innehav av rösträtt föreligger. För ett sådant bedömande fordras, att vederbörandes födelsetid beaktas och ställes i relation till valdagen. Såvitt utredningen kunnat finna torde några avgörande hinder av teknisk art icke föreligga mot att låta rösträttsåldern inträda den dag en person uppnår viss ålder. Med de moderna maskiner, som kommer att stå till förfogande för folkbokföringen, torde det kunna gå betydligt snabbare att upprätta röstlängderna och eventuellt vara möjligt att fastställa röstlängder för varje särskilt val. Vad angår frågan, vid vilken ålder rösträtt bör inträda, föreslår utredningen, att rösträttsåldern bestämmes till fyllda 20 år. I förhållande till gällande rätt innebär förslaget sålunda en sänkning av rösträttsåldern vid riksdagsvalen med inemot två år. Utredningen påpekar, att förslaget icke

Kungl. Maj.ts proposition nr ViO år 1961 205

står i överensstämmelse med den vid skilda tillfällen uttalade uppfattningen, att den som ej är myndig icke heller bör få rösta. Det förhållandet att den föreslagna rösträttsåldern understiger den allmänna myndighetsåldern med ett år innefattar dock enligt utredningens mening icke något avgörande argument mot förslaget. Utredningen förutsätter emellertid att de komplikationer som eventuellt kan uppstå, om rösträttsåldern sättes lägre än myndighetsåldern, undersökes närmare i samband med behandlingen av utredningens förslag. En motsvarande sänkning av rösträttsåldern vid de kommunala valen är enligt utredningens mening naturlig. Utredningen föreslår i 6 kap. 2 § (6 kap. 7 § tvåkammaralternativet) förslaget till regeringsform en bestämmelse av innebörd, att rösträtt vid riksdagsmannaval skall tillkomma svensk medborgare, som fyllt 20 år och ej är förklarad omyndig. I en reservation av herrar Dahlén, Wahlund och Wrigstad yrkas, att rösträttsåldern sänkes till fyllda 19 år samt att möjligheten till en motsvarande sänkning av myndighetsåldern utredes. En sådan sänkning ter sig enligt reservanternas mening fullt motiverad med hänsyn till den snabbare mognadsprocess som redan länge präglat utvecklingen och den ytterligare medborgarfostran, som den nya skolan har alla förutsättningar att ge.

Remissyttrandena. Remissbehandlingen av författningsutredningens förslag rörande rösträttsåldern är ännu icke helt avslutad. Av de avgivna remissvaren har några så nyligen inkommit, att någon fullständig bearbetning därav icke kunnat ske. Jag begränsar mig därför i huvudsak till en redogörelse för yttranden från vissa för ämnet mera centrala remissorgan. Därest proposition i saken förelägges riksdagen, torde samtliga remissyttranden i ämnet få överlämnas till konstitutionsutskottet för att vara tillgängliga vid propositionens behandling i riksdagen. Familjerättskommittén anser liksom författningsutredningen, att en sänkning av rösträttsåldern hör övervägas. Beträffande frågan hur långt man därvid skall gå, ter det sig enligt kommitténs mening naturligt, om rösträttsåldern sammanfaller med myndighetsåldern. Om rösträttsåldern sättes lägre än myndighetsåldern inställer sig vissa komplikationer med hänsyn till kravet, att väljaren ej får vara omyndigförklarad. Omyndighetsförklaring kan ifrågakomma endast beträffande den som uppnått myndighetsåldern. Visserligen kan i förekommande fall, för att någon mellantid av myndighet ej skall inträda, beslut om omyndighet meddelas redan före myndighetsålderns inträde, men verkan av beslutet inträder först med fyllda 21 år. Detta innebär, om utredningens förslag genomförs, att den som vid valtillfället fyllt 20 år äger rösträtt utan hinder av att skäl föreligger till hans omyndighetsförklaring. Så blir fallet t. o. in. då beslut om

206 Kungl. Maj. ts proposition nr U0 år 196i

omyndighet hunnit meddelas men 21-årsåldern ännu ej uppnåtts. Även om det endast blir fråga om undantagsfall, är det i viss mån stötande, att rösträtt sålunda skall kunna föreligga före fyllda 21 år, ehuru omständigheterna är sådana att omyndighetsförklaring vid fyllda 21 år är indicerad. Liknande verkningar kan redan nu uppstå på grund av kravet, att väljaren skall finnas upptagen i röstlängd som röstberättigad. Rösträtten skall nämligen i fråga om villkoren svenskt medborgarskap och frånvaro av omyndighetsförklaring grundas på förhållandena vid tiden för röstlängdens upprättande, och detta kan medföra, att en person som är myndig vid sistnämnda tidpunkt äger rösträtt, även om han är omyndigförklarad vid tiden för valet. Dessa sistnämnda olägenheter är emellertid av mera teknisk natur och svåra att undgå utan ett besvärande kontrollförfarande. Kommittén tillägger att den i sitt utredningsarbete icke haft anledning att behandla frågan om en ändring av myndighetsåldern. Däremot har kommittén övervägt frågan om ändring av äktenskapsåldern och ämnar föreslå en sänkning av äktenskapsåldern för män från 21 till 20 år, medan äktenskapsåldern för kvinna föreslås bli oförändrad, 18 år. Regeringsrättens ledamöter påpekar, att den föreslagna sänkningen av rösträttsåldern, såsom författningsutredningen själv antytt, är förbunden med vissa komplikationer, ehuru dessa icke undersökts av utredningen. En sådan komplikation består i att sinnessjuka och efterblivna personer, som antingen enligt 10 kap. 1 § föräldrabalken vid uppnådda 21 år blir omyndigförklarade eller enligt 2 § samma kapitel förklarats skola förbli omyndiga jämväl efter uppnådd myndighetsålder, enligt förslaget skulle äga rösträtt under en icke obetydlig övergångstid och lagligen icke kunna fråntagas denna. Denna konsekvens är givetvis icke önskvärd. Påpekas kan även, att icke minst ur teknisk synpunkt betydande fördelar torde vara förenade med den nuvarande ordningen, enligt vilken rösträtt inträder först kalenderåret närmast efter det, då man uppnått rösträttsålder. Jämväl Svea hovrätt understryker i sitt yttrande att vissa olägenheter skulle uppkomma om rösträttsåldern blir lägre än myndighetsåldern samtidigt som regeln upprätthålles att den som är förklarad omyndig icke skall äga rösta. För hovrätten synes det icke kunna vara meningen, att 20-åringar, som på grund av sinnesslöhet eller annan mental defekt förklarats skola vara omyndiga även efter 21 år, skall ha rösträtt före men icke efter myndighetsdagen. Genom tillägg i lagtexten kan naturligtvis dessa personer uteslutas från denna tidsbegränsade rösträtt. Man når dock icke härigenom alla dem, som har liknande mentala defekter men som av en eller annan orsak icke blivit föremål för någon förtida omyndighetsförklaring. Det sagda finner hovrätten vara ett icke oväsentligt skäl till att ställa sig tvivlande till förslaget alt låta rösträtten inträda före myndighetsåldern. Huruvida det eljest av sakliga skäl är befogat att sänka rösträttsåldern till 20 år, vill liovrät-

Kungl. Maj:ts proposition nr 740 år 1964 207

ten icke yttra sig om. Det synes dock vara naturligt att man, som i så många andra länder, anknyter rösträtten till den allmänna myndighetsåldern. Enligt vad fortsättningsvis framhålles i hovrättens yttrande är det icke utan vidare klart att rösträtt bör fråntagas envar som blir förklarad omyndig. Att personer, vilka till följd av sinnessjukdom, sinnesslöhet etc. icke rimligen kan tillerkännas rättshandlingsförmåga, bör vara uteslutna från rösträtt är naturligt. Annorlunda är dock fallet med personer som, måhända på egen begäran, förklarats omyndiga enbart eller väsentligen darfor att de icke kan sköta sina ekonomiska angelägenheter. Med nuvarande förinynderskapslagstiftning finner hovrätten det emellertid vara svårt att, i vad gäller rösträtt, särskilja dessa olika kategorier. Hovrätten anser sig i detta sammanhang därför endast vilja framhålla önskvärdheten av att frågan om olika former av omyndighet tages upp till översyn. Göta hovrätt anser rösträttsåldern icke böra sänkas under myndighetsåldern. Hovrätten tillstyrker däremot en sådan ändring, att rösträtt inträder redan den dag då vederbörande uppnår myndig ålder. Samma ståndpunkt intar hovrätten för Västra Sverige, som dock förutsätter att några röstlängdstekniska hinder icke möter för genomförandet av en sådan ändring. En sänkning av rösträttsåldern under 21 år anser samma hovrätt icke böra ifrågakomma utan att den allmänna myndighetsåldern sänkes i samma grad. När författningsutredningen framhåller det som stötande att personer som är myndiga icke äger rösta, kan det enligt hovrätten med samma fog sägas vara stötande att den som är omyndig äger rösta. Man synes icke bora uppställa mindre krav på uppnådd mognad när det gäller att genom rosträtt öva inflytande på allmänna angelägenheter än när fråga är om vården av egna angelägenheter. Huruvida åter förutsättningar föreligger för att sänka myndighetsåldern under 21 år, torde icke kunna avgöras utan närmare utredning. En sänkning av myndighetsåldern bör enligt hovrätten för övrigt lämpligen ej komma till stånd utan hänsynstagande till förhållandena utomlands, särskilt i våra nordiska grannländer. Även Sveriges advokatsamfund finner det lika olämpligt att låta omyndiga rösta som att förmena myndiga personer rösträtt och förordar att myndighetsålder och rösträttsålder skall sammanfalla. För föreningen Sveriges stadsdomare synes rösträttsålderns bestämmande till »fyllda 20 år» svår att motivera. Såsom författningsutredningen själv framhållit står förslaget icke heller i överensstämmelse med den vid skilda tillfällen uttalade uppfattningen att den som ej är myndig icke bör få rösta. Föreningen finner det systematiskt i hög grad otillfredsställande att vid anknytning av rättsföljder av olika slag till viss ålder bestämma de avgörande åldersgränserna utan inbördes sammanhang eller utan stöd av sakligt motiverade olikheter. Föreningen Sveriges häradshövdingar, som icke anser sig böra taga stånd-

208 A

ungt. Maj.ts proposition nr U0 år 19G'i

punkt till lämpligheten av den föreslagna åldersgränsen i och för sig, utvecklar i sitt yttrande vissa synpunkter på frågan om förhållandet mellan myndighets- och rösträttsåldern. För föreningen synes det tämligen uppenbart att omyndigförklarade personer icke bör ha rösträtt. Det stora flertalet av denna kategori har i varje fall icke de själsförmögenheter eller den allmänna stabilitet, som bör vara en förutsättning för att låta dem genom deltagande i allmänna val inverka på rikets styrelse och förvaltning. Däremot tinner föreningen det icke lika självklart, att de äldsta åldersklasserna av dem, som ar omyndiga på grund av sin ålder, hör förmenas rösträtt. 20åringarna torde i regel försörja sig själva och disponera över sin arbetsinkomst på samma satt som myndiga medborgare. I och för sig kan det därför vara naturligt att de får göra sin mening gällande i demokratiskt sammanhang, särskilt som en del problem speciellt rör denna ålderskategori. Däremot är det enligt föreningen mindre tillfredsställande att personer, som på grund av sin sinnesbeskaffenhet skulle kunna omyndigförklaras men som annu ar på grund av ålder omyndiga, skall ha rösträtt. Detta blir en såvitt föreningen kan finna ofrånkomlig konsekvens av rösträttsålderns sänkning under myndighetsåldern. Emellertid förekommer det även många medborgare, som uppnått 21 års ålder och icke omyndigförklarats, trots att iorutsättningar härför föreligger. Även i dessa fall är det i varje fall ur principmU synpunkt otillfredsställande, att de äger rösträtt. I vilken omfattning rosträtten utövas i sådana fall säger sig föreningen icke känna till. Då de angivna problemen ur praktisk synpunkt icke torde ha någon större betydelse och liknande förhållanden föreligger beträffande vissa icke omyndigförklarade vuxna personer, finner föreningen, att man icke ur denna synpunkt bör motsätta sig förslaget om viss sänkning av rösträttsåldern. Enligt vad fiamhålles torde en viss opinion finnas för en sänkning även av myndighetsåldern, varför den samordning av dessa åldrar, som synes böra komma till stånd, ligger inom möjligheternas gräns. 1955 års valutredning (majoriteten) påpekar, att författningsutredningen, utan att anföra något motiv för sitt förslag att ge en hef åldersgrupp omyndiga rösträtt, intagit en ståndpunkt klart motsatt den som konstitutionsutskottet i sina av riksdagen godkända utlåtanden 1960:9 och 1962: 4 intagit, då utskottet uttalat, att rösträttsåldern vid allmänna val icke borde sänkas så, att den som på grund av sin ålder är omyndig får deltaga i allmänna val. Valutredningen delar utskottets uppfattning i denna fråga och anser, alt de skäl som framförts i anslutning till frågans behandling i riksdagen innefattar avgörande argument mot förslaget. På grund härav avstyrker valutredningen, att rösträttsåldern på sätt författnmgsutredningen föreslagit bestämmes till fyllda 20 år. Enligt valutredningens mening hade det mot bakgrunden av riksdagens tidigare ställningstaganden varit följdriktigare, om författningsutredningen föreslagit en sänkning av rösträttsåldern med ett år i stället för två. Visserligen

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1064 209

skulle även då vissa personer, som icke uppnått myndig ålder, få rösträtt, nämligen — vid septemberval — de som under valåret fyller 21 år först efter valdagen, uppskattningsvis cirka en fjärdedel av åldersklassen. De principiella betänkligheter, som kan resas mot en sådan utformning av rösträttsstrecket, anser val utredningen vara väsentligt mindre än om en sänkning av rösträttsåldern sker med två år.

Valutredningen delar i princip författningsutredningens uppfattning, att det måste anses stötande att personer, som är myndiga, icke äger rösta, och att det är angeläget att detta rättas till.

Vad angår de tekniska förutsättningarna för att låta rösträtten inträda på myndighetsdagen eller i anslutning till denna anför valutredningen:

En 21-åring har för närvarande rösträtt endast under förutsättning att han fyllt 21 år under året före valåret. Den som fyller 21 år under år 1964 har alltså rösträtt först under år 1965. Anteckning härom sker i den röstlängd som gäller fr. o. m. slutet av juli 1964 och till dess ny röstlängd blivit underskriven i juli 1965. Antalet 21-åringar vid nästkommande allmänna val den 20 september 1964 kan beräknas uppgå till ca 60 000 (personer födda under tiden den 20 september 1942 -— den 20 september 1943). Utgår man från att födelsedagarna är jämnt fördelade över denna tids-

38 period leder nuvarande regel till att — X 60 000 d. v. s. ca 43 000 till myn-

DA

dig ålder komna personer då inte får rösta på valdagen den 20 september. Röstberättigade blir blott ca 17 000 21-åringar, d. v. s. de som under år 1963 fyllt 21 år.----- ------------------- ------------------ ---------------------------------------------

För person, som under det kalenderår då röstlängden upprättas fyller 21 år, anmärkes för närvarande i röstlängden (kol. 4) att rösträtt tillkommer honom först efter utgången av kalenderåret (ex.: i 1964 års röstlängd antecknas »Rösträtt först 1965»). Anteckningen göres av lokal skattemyndighet (jfr de »Anvisningar till ledning för ifyllande av längden», vilka tryckas på blanketterna till röstlängd: SFS 1947: 186 ändr. 1951: 697).

Om rösträtt skall tillkomma vederbörande fr. o. m. 21-årsdagen — valutredningen utgår i det följande från att den som är omyndig på grund avålder inte skall ha rösträtt — blir det oundvikligt att beträffande alla dem som uppnår 21-årsåldern först efter röstlängdens underskrivande anteckna fr. o. m. vilken dag han äger rösträtt; t. ex. »Rösträtt fr. o. in. 25/9 1964». Av formuläret till röstlängd synes genom särskild anvisningstext böra klargöras att person, som till följd av sin ålder är röstberättigad först fr. o. in. viss dag, trots detta äger rösträtt om han vid »tvådagarsval» uppnår 21-årsåldern först på »andra valdagen».

De nuvarande bestämmelserna om att rösträttshinder skall antecknas torde vara tillkomna såväl av hänsyn till den enskilde, vilken skall kunna i röstlängden kontrollera att han verkligen finnes uppförd som röstberättigad, som med hänsyn till valsäkerheten och till angelägenheten av att erhålla ett smidigt röstnings- och sammanräkningsförfarande. Av dessa skäl synes det val utredningen otänkbart att frångå den nuvarande principen med anteckning av »Rösträtt först fr. o. in. viss dag».

Konsekvensen blir att, med nuvarande tekniska system för framställning av stomme till röstlängd, lokal skattemyndighet i kol. 4 i röstlängden skall, med ledning av den födelsetidsangivelse som finnes i kol. 1, särskilt an­

210 Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 196i

teckna dagen för rösträttens inträde. Risk föreligger att felaktigheter kan uppkomma till följd av felläsning och felskrift. Även om denna risk inte bör överskattas, kan man dock inte helt bortse från att fel lätt kan uppkomma. Med det tekniska system som avses skola tillämpas fr. o. m. 1968 öppnas möjlighet att maskinellt göra motsvarande anteckningar i kol. 4, vilket kommer att reducera felriskerna. Röstlängdsupprättaren måste dock det oaktat noga kontrollera att anteckningarna är riktiga.

Den föreslagna ordningen medför emellertid utan tvekan stora risker för att fel kan uppkomma även vid röstningsförfarandet. Röstningsförfarande och sammanräkningsförfarande kommer också att tyngas av att vederbörande skall ha uppmärksamheten fästad på de röstandes födelsetid. Valutredningen finner redan här berörda förhållanden medföra så uppenbara olägenheter att den av författningsutredningen föreslagna bestämningen av rösträttsåldern icke kan godtagas.

Felrisker och övriga olägenheter blir uppenbarligen större ju mer specificerad tidsangivelsen skall vara.

En ytterligare omständighet som stärker valutredningen i dess uppfattning att rösträttsåldern inte bör anknytas till vederbörandes födelsedag är följande.

Röstkort skall enligt gällande bestämmelser senast å trettiofemte dagen före valdagen med posten översändas till de röstberättigade. Beträffande kommunalval gäller att röstkort må upprättas gemensamt för flera sådana val. Är väljaren inte röstberättigad vid samtliga valen (tillhör ej svenska kyrkan), skall förhållandet tydligt angivas å kortet. Röstkort som utfärdats för visst eller vissa val må användas vid samma slags val, som hålles därefter, såframt röstlängden alltjämt länder till efterrättelse.

Om rösträtten skall utövas fr. o. m. 21-årsdagen eller, vid »tvådagarsval», dagen före 21-årsdagen, kommer röstkortsutfärdandet att bli mera komplicerat än det är nu. Såvitt gäller riksdagsval måste särskild noggrannhet iakttagas så att å ena sidan röstkort inte tillställes någon som fyller 21 år efter valdagarna men att å andra sidan röstkort verkligen tillställes samtliga som fyller 21 år senast på andra valdagen. Valnämnderna måste följaktligen ägna särskild uppmärksamhet åt födelsetidsangivningen beträffande dem som i röstlängden står antecknade som röstberättigade först fr. o. m. viss dag.

Beträffande kommunalval blir problemet särskilt komplicerat enär röstkorten, enligt nuvarande bestämmelser, skall användas vid flera val som hålles å olika dagar liksom de må användas vid samma slags val som hålles vid senare tillfälle, om röstlängden då alltjämt länder till efterrättelse. Kadern röstberättigade kommer att undergå förändringar varje dag, vilket utesluter möjligheten att efter nu tillämpade principer upprätta röstkort för »envar i röstlängden som röstberättigad vid valet upptagen person». Man skulle bli nödsakad att upprätta en särskild omgång röstkort för dem som är röstberättigade vid det »andra» men inte vid det »första» valet. Ytterligare omgångar röstkort skulle behöva utfärdas därest ytterligare val komme att hållas.

Allvarliga betänkligheter kan enligt valutredningens mening riktas mot att införa sådana bestämmelser rörande tidpunkten för rösträttens område, att röstkortsutfärdandet blir svårbemästrat. Risker för felaktigheter ökar även om särskilda kontrollåtgärder vidtages.

Sammanfattningsvis kan sägas att — om rösträtt skall inträda på myn­

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i 211

dighetsdagen — detta kommer att medföra dels ökat arbete med upprättandet av röstlängder och röstkort, bl. a. till följd av ett omständligare förfarande, vilket i sin tur medför vissa felrisker, dels omständligare förfarande vid röstavlämning enär, beträffande 21-åringarna, särskild uppmärksamhet skall ägnas åt »födelsetiden», dels ock omständligare förfarande och risk för ökad kassationsprocent vid röstsammanräkningen.

Med hänsyn härtill avstyrker valutredningen det av författningsutredningen i denna del framlagda förslaget.

En lösning av problemet att skapa ökad möjlighet att rösta för alla till myndig ålder komna personer bör enligt valutredningens mening hellre vinnas på så sätt, att rösträtt tillägges svensk medborgare som senast under nästföregående år uppnått 20 års ålder och ej är förklarad omyndig. Valutredningen tillägger, att den icke härigenom tagit ståndpunkt till frågan, hur hög själva myndighetsåldern bör vara.

Författningsutredningens tanke att röstlängd skulle kunna upprättas särskilt för varje val finner valutredningen på särskilt anförda skäl icke möjlig att genomföra.

En av valutredningens ledamöter, herr Brolin, har tillstyrkt författningsutredningens förslag.

Statistiska centralbyrån finner för sin del det med nuvarande organisation av folkbokföringen stöta på betydande svårigheter att genomföra det av författningsutredningen framförda förslaget att låta rösträttsåldern inträda den dag en person uppnår viss ålder. Av tekniska skäl kan länsbyråernas tryckande register användas för framställning av röstlängd endast under tiden den 15 mars—den 30 juni. Röstlängden kan därför icke komma att avse en tidpunkt, som ligger närmare valdagen än för närvarande. Därtill kommer att de tryckmaskiner, som användes vid framställning av röstlängden, endast kan medtaga hela årsklasser och att någon utmärkning av vissa individer inom en årsklass icke kan göras maskinellt. I röstlängden skulle man vid förslagets genomförande därför vara tvungen att taga med samtliga personer, som under det år röstlängden upprättas eller under året därefter fyller tjugo år. Utmärkning i röstlängden av dem, som icke kommer att ha fyllt tjugo år senast å valdagen, måste därefter ske för hand. Detta förfaringssätt kommer enligt centralbyrån att medföra väsentligt ökat arbete och dessutom öka risken för felaktigheter dels då röstlängden utarbetas, dels då den användes vid valet. På anförda skäl förordar centralbyrån att, därest det kommer i fråga att genomföra en sänkning av rösträttsåldern medan det nuvarande folkbokföringssystemet alltjämt tillämpas, denna sänkning göres på det sätt att rösträtt får tillkomma person, som senast under kalenderåret före valåret uppnått tjugo års ålder.

Uppbördsorganisationskommittén påpekar att ett genomförande av författningsutredningens förslag förutsätter all det i röstlängden för envar, som fyller 20 år under den tid röstlängden gäller, göres särskild anteckning, varav framgår att vederbörande har rösträtt först fr. o. m. viss dag. Uppgif­

212 Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 196i

ten kan med den maskinella utrustning, som avses skola användas fr. o. in. hösten 1967, verkställas maskinellt. Kommittén finner därför förslaget helt genomförbart såvitt avser röstlängdernas upprättande. Enligt vad som framhålles kan det dock bli fråga om något ökat arbete och viss ökad felrisk vid röstlängdsupprättandet och vid röstningsförfarandet, enär särskild uppmärksamhet måste ägnas åt kontroll av »födelsedagen». Huruvida olägenheten härav är så ringa att man bör bortse därifrån med hänsyn till de fördelar, som ur rösträttssynpunkt kan vara förenade med att anknyta rösträtten till födelsedagen, är en avvägningsfråga, som undandrager sig kommitténs bedömande. Låter man rösträtt inträda på »födelsedagen» torde det enligt kommitténs uppfattning bli nödvändigt att ändra de bestämmelser som nu gäller om utfärdande av röstkort.

Födelsefrekvensen under olika delar av året. Statistiska centralbyrån har för åren 1945—1955 lämnat följande uppgifter rörande födelsefrekvensen under årets olika kvartal:

År l:a kvart. 2:a kvart. 3:e kvart. 4:e kvart. Totalt

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964 213

Största delen av vår ungdom i det åldersskikt, varom här är fråga, besitter helt säkert den allmänna mognad, det intresse för medborgerliga angelägenheter och den insikt i samhälleliga frågor som bör krävas för rätt att deltaga i politiska och kommunala val. Med hänsyn härtill ter sig en sänkning av rösträttsåldern motiverad.

Vad angår frågan hur stor sänkning som hör ske har uppfattningarna gått starkt i sär. önskemålen i olika framkomna förslag varierar mellan en sänkning till fyllda 18 år och en sänkning till fyllda 21 år. Av särskilt intresse i detta sammanhang är riksdagens vid olika tillfällen gjorda uttalande, att rösträttsåldern icke bör sänkas så, att den som på grund av sin ålder är omyndig kan få deltaga i allmänna val. Den ståndpunkt, riksdagen sålunda givit tillkänna, är helt naturlig med hänsyn till att i vår lagstiftning är infört kravet att väljare ej får vara omyndigförklarad. Någon förändring av detta krav har icke förordats vare sig av författningsutredningen eller av remissinstanserna. I det partiella reformarbete på grundlagsstiftningens område, som jag nu förordar, bör därför denna riksdagens ståndpunkt vara vägledande. Frågan kan givetvis komma i ett annat läge, om, såsom Svea hovrätt ansett önskvärt, spörsmålet om olika former av omyndighet tages upp till översyn. Jag återkommer till detta spörsmål senare.

Inom den ram, som sålunda angivits för en reform på ifrågavarande område, står i huvudsak två olika handlingsmöjligheter till buds. En möjlighet är att låta rösträtt tillkomma den som senast på valdagen fyllt 21 år, självfallet förutsatt att jämväl övriga rösträttsvillkor är uppfyllda. Detta är det alternativ som leder till den största kongruensen mellan myndighetsålder och rösträttsålder. Det förhåller sig dock icke så, att denna lösning alltid skulle utestänga underårig från att rösla. För vissa kategorier väljare är nämligen röstmottagningen icke koncentrerad till en viss tidpunkt utan pågår under en tidsperiod, som sträcker sig från och med trettionde dagen före valdagen till och med valdagen (70 och 72 §§ vallagen samt 35 och 37 §§ kommunala vallagen). Därmed är också möjlighet öppen för hithörande väljare, som uppnår myndig ålder på eller kort före valdagen, att rösta medan han ännu är underårig. Till och med denna lösning nödvändiggör alltså en viss avvikelse från grundsatsen, att underårig icke bör få rösta, vilket i någon mån förringar lösningens principiella värde. Härtill kommer, att lösningen, såsom flera remissorgan framhållit, är förenad med bestämda praktiska olägenheter. Även om dessa olägenheter icke skulle ha den karaktär, att de kan betecknas som ett mer eller mindre absolut hinder för alt realisera detta alternativ, är de dock otvivelaktigt tillräckligt kännbara för att tillmätas vikt, när det gäller att bestämma företrädet mellan olika till buds stående handlingsmöjligheter. Tydligt är sålunda, att ett förverkligande av den nu diskuterade lösningen med nuvarande maskinella utrustning kommer att tynga olika arbetsmoment vid valets förberedande och genomförande. Röstlängdens upprättande och röstkortens ut-

214 Kungl. Maj.ts proposition nr 1-iO år 196i färdande, liksom ock förfarandet vid själva röstmottagningen och röstsammanräkningen kommer i viss utsträckning att bli mera omständligt och tidskrävande än för närvarande. Felmöjligheterna ökas och därmed också riskerna för valets undanröjande. Lösningen står därför icke alldeles väl samman med det angelägna önskemålet om ett möjligast enkelt, snabbt och säkert valförfarande.

Den andra möjligheten är att bestämma rösträttsåldern så, att valrätt tillkommer den som senast föregående kalenderår uppnått 20 års ålder. En sådan mer schematisk metod för rösträttsålderns bestämmande har sedan gammalt tillämpats i vår vallagstiftning. Den har visat sig föra till en för det praktiska valarbetet ändamålsenlig och lätthanterlig ordning, med vilken de i valarbetet sysselsatta är väl förtrogna. Denna lösning har därför ur praktisk synpunkt ett avgjort företräde framför den förra. Å andra sidan medför det nu behandlade alternativet en något större avvikelse från den av riksdagen intagna ståndpunkten än den förut diskuterade utvägen. De som uppnår 21 års ålder efter valdagen men före valårets utgång får nämligen deltaga i valet, oaktat de vid valtillfället icke uppnått myndig ålder. Vid de ordinarie valen rör det sig här om den i förhållande till hela väljarkåren numerärt obetydliga grupp av personer, som uppnår myndig ålder inom några enstaka månader efter valet och alltså vid valtillfället är i det närmaste myndiga. Under den närmaste framtiden blir det i runda tal fråga om cirka 30 000 personer. Skillnaden i allmän mognad och samhällelig insikt mellan dem som blivit myndiga strax före valet och dem som uppnår myndighetsåldern kort efter valet är generellt sett icke av den karaktär, att man av hänsyn därtill behöver hysa betänkligheter mot nu ifrågavarande alternativ. I den förhållandevis begränsade grupp av underåriga, som med denna lösning skulle erhålla rösträtt, kan givetvis förekomma en eller annan, som kan förutsättas bli förklarad omyndig för tid efter uppnådd myndighetsålder. Har sådan förklaring meddelats, bör vederbörande — i likhet med vad nu gäller beträffande den som efter fyllda 21 år förklaras omyndig — vara från rösträtt utesluten, i den mån icke den av praktiska skäl förestavade regeln om röstlängdens ovillkorliga giltighet föranleder undantag härifrån. Att en dylik förklaring icke i civilrättsligt hänseende har rättslig verkan förrän vederbörande uppnått myndighetåldern, hindrar icke, att förklaringen i valrättsligt hänseende tillägges betydelse redan dessförinnan. Omyndighetsförklaring utverkas emellertid i allmänhet icke förrän vederbörande fyllt 21 år, därför att det civilrättsliga behovet därav först då aktualiseras. Man måste därför med nu ifrågavarande alternativ räkna med att fall kan förekomma, där en underårig blir röstberättigad, ehuru omyndighetsförklaring är indicerad. Att rösträtt kan tillkomma någon som fyller förutsättningarna för omyndighetsförklaring, är emellertid icke någon för underåriga väljare specifik företeelse.

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964 215

Även bland de till myndig ålder komna kan fall förekomma, där indikationerna för omyndighetsförklaring föreligger utan att sådan förklaring utverkats, exempelvis därför att vederbörandes egendoms- eller levnadsförhållanden gör behovet därav ringa. Så länge gruppen underåriga med rösträtt redan totalt sett skulle vara till antalet så begränsad som den skulle bli med den här ifrågasatta lösningen, måste under alla omständigheter fall av denna typ bli mycket tunnsådda. På grund härav och då med nuvarande ordning till och med den som faktiskt blivit omyndigförklarad temporärt kan, jämligt regeln om röstlängdens ovillkorliga vitsord, äga utöva rösträtt utan att i de sporadiska fall, där detta inträffat, några olägenheter därav försports, finnes knappast skäl befara något egentligt men av en ordning, enligt vilken en strax till myndig ålder kommen person, vars omyndighetsförklaring är indicerad, skulle i något sällsynt fall få möjlighet att utöva rösträtt vid allmänt val.

Nu ifrågavarande alternativ får därför även vid en bedömning från principiella utgångspunkter anses godtagbart. Med hänsyn härtill och då detta alternativ ur praktikabilitetssynpunkt är överlägset den andra ifrågasatta utvägen, vill jag för min del förorda det sist behandlade alternativet. Något schematiskt kan denna lösning för de ordinarie valens vidkommande sägas innebära, att lägsta rösträttsåldern sänkes från nuvarande 21 3/4 år till 20 3/4 år. Man får därmed rösträttsåldern att så nära sammanfalla med myndighetsåldern som av hänsyn till kravet på ett möjligast enkelt och lättpraktikabelt valsystem låter sig göra. Frågan om en längre gående sänkning av rösträttsåldern bör enligt min mening, i överensstämmelse med den av riksdagen intagna ståndpunkten, anstå till dess ställning tagits till spörsmålet hur hög myndighetsåldern bör vara. Det är min avsikt att inom kort hemställa om bemyndigande att tillkalla sakkunniga för att göra en översyn av förmynderskapslagstiftningen, däribland frågan om myndighetsåldern och den av Svea hovrätt berörda frågan om olika former av omyndighet. De nuvarande bestämmelserna om myndighetsåldern har tillkommit som ett resultat av nordiskt lagstiftningssamarbete. Givetvis skall även den nya utredningen ske i samarbete med övriga nordiska länder.

Jag föreslår alltså sådan ändring av § 16 första och andra styckena riksdagsordningen, att valrätt vid andrakammarval skall tillkomma en var man och kvinna, som är svensk undersåte och senast under nästföregående år uppnått tjugo års ålder, dock att valrätt ej må utövas av den som på grund av domstols förklaring är eller efter uppnådd myndighetsålder skall förbli omyndig.

Rösträttsåldern vid kommunala val bör i fortsättningen liksom för närvarande överensstämma med rösträttsåldern vid andrakammarval. Om förslaget till ändring av § 16 riksdagsordningen antages såsom vilande av riksdagen, torde förslag om motsvarande sänkning av rösträttsåldern vid kom­

216 Kungl. Maj:ts proposition, nr 140 år 1964

munala val ia föreläggas den riksdag, som har att taga slutlig ställning i grundlagsfrågan. Detsamma gäller förslag om erforderliga följdändringar i 38 § vallagen och 8 § kommunala vallagen.

Den föreslagna reformen kan icke träda i kraft förrän i samband med att ny röstlängd kommit till stånd. Enligt gällande ordning upprättas av praktiska skäl röstlängd gemensamt för andrakammarval och kommunalval. Under angivna förhållanden och då såvitt nu kan bedömas det val av rikskaraktär, för vilket en sänkt rösträttsålder först kan få betydelse, är 1966 års allmänna kommunalval, anser jag mig böra förorda att reformen får träda i kraft då röstlängden för nämnda år tillkommit. Till ändringen av § 16 riksdagsordningen har därför fogats förslag till ett övergångsstadgande av innehåll att paragrafen i sin äldre lydelse fortfarande skall gälla till dess den år 1966 upprättade röstlängden för val till riksdagens andra kammare kommit till stånd.

Vissa i administrativ ordning utfärdade författningar såsom kungörelsen den 18 april 1947 om upprättande av röstlängd för val till riksdagens andra kammare samt av kommunal röstlängd, torde få överses, om en sänkning av rösträttsåldern kommer till stånd.

11. Sjukas, invaliders och åldringars rösträttsutövning

1955 års valutredning1 har den 30 september 1963 avgivit ett slutbetänkandet, benämnt »Några valfrågor» (SOU 1963: 54). I ett särskilt avsnitt i betänkandet har utredningen behandlat frågan om sjukas, invaliders och åldringars deltagande i allmänna val.

Över nämnda avsnitt i betänkandet har efter remiss yttranden avgivits av generalpoststyrelsen, riksrevisionsverket, statistiska centralbyrån, socialstyrelsen, överståthållarämbetet, samtliga länsstyrelser, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsförbundet, De vanföras riksförbund och Sveriges folkpensionärers riksorganisation. Vidare har yttrande inkommit från Sveriges husmodersföreningars riksförbund, överståthållarämbetet och länsstyrelserna har överlämnat yttranden från ett femtiotal kommunala organ. Vid statistiska centralbyråns yttrande har fogats en av byrådirektören Folke Lublin upprättad promemoria.

Gällande bestämmelser. Enligt § 24 riksdagsordningen gäller såsom huvudregel att rösträtt ej må utövas av annan valberättigad än den som, på sätt i vallagen sägs, vid valförrättning inställer sig personligen. Kravet på personlig inställelse är emellertid icke undantagslöst. Sålunda må enligt

1 Ledamöter i utredningen har varit regeringsrådet B. Hjern, ordförande, ledamoten av riksdagens andra kammare, redaktören J. Braconier, organisationschefen C. H. Brolin, sekreteraren S. H. E. Lundgren och förbundssekreteraren G. E. H. Moberg.

Kungl. Maj:ts proposition nr 740 år 196i 217

grundlagsstadgandet valberättigad, som till följd av vistelse utom riket eller yrkes- eller tjänsteförpliktelse är förhindrad att iakttaga sådan inställelse, i den utsträckning och under de villkor som stadgas i vallagen före valet avge valsedel. Vidare må make, i den ordning som stadgas i nämnda lag, avge valsedel genom andra maken.

Reglerna om hur rösträtten skall utövas har i enlighet med de i riksdagsordningen angivna grunderna närmare utformats i lag om val till riksdagen den 26 november 1920. Motsvarande regler har för kommunalvalen intagits i kommunala vallagen den 6 juni 1930.

Enligt vallagarna skall röstningen som regel ske vid personlig inställelse å valdagen vid valförrättningen för det valdistrikt, där väljaren är uppförd i röstlängden. Genom en särskild bestämmelse i vallagarna har väljare, som på grund av kroppsligt fel är oförmögen att i föreskriven ordning avge sin röst vid valförrättningen, medgivits rätt att till biträde vid röstningen anlita den han själv därtill utser. Bestämmelsen befriar dock icke sådan väljare från att i och för röstningen personligen inställa sig vid valförrättningen.

Den, som på grund av vistelse å annan ort inom riket är förhindrad att rösta vid valförrättningen för det valdistrikt han tillhör, må enligt vallagarna i stället å valdagen avlämna sin valsedel till röstmottagare å postanstalt. För väljare, som vårdas å sjukvårdsanstalt inom riket vid vilken postanstalt finns inrättad, gäller dock den särbestämmelsen, att han må å valdagen rösta å denna postanstalt, fastän sjukvårdsanstalten är belägen å den ort, där han är uppförd i röstlängden. Vid vistelse utom riket äger väljare avlämna valsedel å svensk beskickning, svenskt konsulat eller svenskt fartyg, där röstmottagning är anordnad. Vid en del mindre omfattande kommunalval gäller vissa särbestämmelser.

Röstning före valdagen är i vallagarna medgiven röstberättigad, som med skäl kan antagas komma att vistas utom riket å valdagen. Samma rätt tillkommer röstberättigad, som utövar militärtjänst eller tillhör vissa särskilt angivna yrkeskategorier och som kan antagas till följd av tjänstens utövning vara förhindrad alt rösta å valdagen. Även i dessa fall sker röstning inför röstmottagare, inom riket å postanstalt och utom riket å svensk beskickning, svenskt konsulat eller svenskt fartyg, där röstmottagning är anordnad.

I samtliga nu nämnda fall, då röstning sker genom valsedels avlämnande till särskild röstmottagare, förulsättes att väljaren personligen inställer sig inför röstmoltagaren.

Röstning utan personlig inställelse kan enligt vallagarna endast förekomma, då make röstar genom andra maken. Sådan röstning innefattar icke någon fullmaktsröstning utan den andra makens uppgift inskränker sig enligt vallagarnas bestämmelser till att i tillslutet skick överbringa eu av den röstande maken själv iordningställd valsedelsförsändelsc. Sådan försändelse får anordnas tidigast trettio dagar före valet. För försändelsen skall användas särskilda kuvert — ett innerkuvert och ett ytterluivert — vilka tillverkas

218 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år t96k

endast genom statsverkets försorg. Försändelsens anordnande skall ske på så sätt att väljaren själv frivilligt inlägger sin valsedel i innerkuvertet och tillsluter detta samt i närvaro av ett vittne inlägger innerkuvertet i ytterkuvertet, vilket omedelbart därpå tillslutes av väljaren. Eu å ytterkuvertet anbragt förklaring att sålunda tillgått skall därefter av väljaren egenhändigt undertecknas. Vid namnet tecknas uppgift å det valdistrikt väljaren vid tiden för valet tillhör och hans hemvist inom valdistriktet. Vittnet intygar å ytterkuvertet, med angivande av dag och ort för intygets meddelande, att väljaren egenhändigt undertecknat nämnda förklaring. Till vittne må — enligt vad i vallagarna stadgas —ej tagas väljarens make och ej heller barn till väljaren eller hans make. Valsedelsförsändelsen skall i allmänhet överlämnas av den andre maken vid personlig inställelse vid valförrättningen för den röstande makens valdistrikt. Äkta make, som själv röstar inför särskild röstmottagare, äger dock samtidigt avlämna valsedelsförsändelse från andra maken.

Vissa tidigare framförda reformförslag. Frågan om åtgärder till underlättande av sjukas, invaliders och åldringars deltagande i allmänna val har tidigare vid åtskilliga tillfällen varit föremål för uppmärksamhet, bl. a. inom riksdagen med anledning av där väckta motioner i ämnet. Olika statliga utredningar har också sysslat med frågan.

1944 års vallagssakkunniga, som i ett år 1945 avgivet betänkande (SOU 1945:64) redovisade sina överväganden angående underlättande av deltagandet i allmänna val, undersökte bl. a. möjligheten att låta personer, som på grund av sitt hälsotillstånd är urståndsatta att personligen inställa sig vid valförrättning, i stället få rösta genom valsedelsförsändelse, anordnad i huvudsaklig överensstämmelse med vad som gäller beträffande valsedelsförsändelse av äkta make. De sakkunniga fann emellertid allvarliga betänkligheter möta, framförallt med avseende å valsäkerheten, mot införande av en särskild röstningsmetod för sjuka personer i allmänhet och ansåg sig därför icke kunna tillstyrka en sådan reform. Däremot framlade de sakkunniga förslag till en mera begränsad reform i syfte att underlätta valdeltagandet för sådana sjuka, som vårdades å sjukvårdsanstalt vid vilken postanstalt var inrättad. Förslaget härom lades till grund för lagstiftning år 1948.

I en vid 1949 års riksdag väckt motion (II: 161) hemställdes bl. a. om utredning, huruvida icke i samband med införande av medborgarkort enligt 20 § folkbokföringsförordningen möjlighet kunde beredas ogifta sjuka att rösta genom ombud. Konstitutionsutskottet, som i sitt utlåtande (nr 22) förklarade sig ansluta sig till vad 1944 års vallagssakkunniga andragit i frågan, yttrade att, även om en enkel men tillförlitlig metod för ombudets legitimering kunde ernås genom utfärdandet av medborgarkort, dock alltför många betänkligheter av valteknisk art gentemot ombudsröstning kvarstode

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964 219

för att utskottet skulle kunna tillstyrka en utredning i antydd riktning. Utlåtandet, vari motionen avstyrktes, godkändes av båda kamrarna.

Vid 1954 års riksdag hemställdes i två likalydande motioner (I: 136 och II: 204), att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t måtte anhålla om en utredning av frågan om vidgade möjligheter för röstberättigade, som drabbats av ohälsa eller invaliditet, att vid de allmänna politiska valen utöva sin rösträtt. I enlighet med konstitutionsutskottets hemställan (uti. nr 4) föranledde ej heller dessa motioner någon riksdagens åtgärd.

Valutredningens år 1958 framlagda förslag och däröver avgivna remissyttranden m. m. Genom beslut den 27 maj 1955 bemyndigade Kungl. Maj :t dåvarande chefen för justitiedepartementet att tillkalla en sakkunnig för att verkställa en teknisk översyn av bestämmelserna rörande allmänna val. Med stöd av bemyndigandet tillkallades samma dag kanslidirektören vid överståthållarämbetet Sten Waller att verkställa den ifrågavarande översynen.

Utredningsmannen, som för utredningen antog benämningen 1955 års valutredning, framlade i en den 31 januari 1958 avgiven promemoria (stencilerad) förslag till vissa åtgärder för att underlätta för sjuka, invalider och åldringar — personer med kroppsligt fel — att utöva sin rösträtt vid valförrättningen i det egna valdistriktet.

Det betecknades i promemorian såsom ytterst otillfredsställande att en genom sjukdom uppkommen oförmåga att å valdagen uppsöka vallokalen utestängde väljaren från möjligheten att utöva sin rösträtt. Enligt vad vidare framhölls hade den tillskapade förmånen för sjuka å vissa sjukvårdsanstalter att där avlämna valsedel inneburit en ökad anledning till missnöje hos sådana sjuka, som saknade möjlighet att rösta. Ur rättvisesynpunkt syntes det därför utredningen angeläget att bereda så många sjuka som möjligt tillfälle att deltaga i de allmänna valen. Med hänsyn till de av 1944 års vallagssakkunniga anförda skälen och den ståndpunkt riksdagen antagit med anledning av väckta motioner, ansåg sig utredningen emellertid icke böra framlägga förslag om röstning medelst valsedelsförsändelse för dessa kategorier väljare. Utredningen fann att om kravet på personlig inställelse vid valförrättningen skulle bibehållas, den enda möjlighet som stod till buds för att underlätta de sjukas röstning var att låta röstningen försiggå på sådant sätt, att de sjuka — med vilka i detta sammanhang jämställdes invalider och åldringar — icke behövde förflytta sig in i själva vallokalen utan fick avlämna sin röst utanför densamma. Utredningen föreslog vissa ändringar av vallagsbestämmelserna för att möjliggöra eu sådan ordning.

Enligt förslaget skulle väljare, som på grund av kroppsligt fel var förhindrad alt inställa sig i vallokalen, genom en av honom utsedd person

220 Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

kunna göra framställning hos ordföranden vid valförrättningen om att få rösta utanför vallokalen. Han skulle därvid uppge det hinder, som förelåg mot att rösta på vanligt sätt. Godtogs hindret, skulle en av valförrättarna bege sig till den plats omedelbart utanför vallokalen, där väljaren uppehöll sig, medtagande ett valkuvert och överlämna detta till väljaren. Denne hade därpå att inlägga sin valsedel i valkuvertet. Valförrättaren skulle tillse att väljarens förehavanden ej kunde iakttagas av utomstående personer. Sedan valsedeln nedlags i kuvertet och detta tillslutits, skulle valförrättaren, åtföljd av den person som framfört väljarens begäran om röstning, återvända till vallokalen med valkuvertet och överlämna detta till ordföranden.

Promemorian gjordes till föremål för sedvanlig remissbehandling. Vid denna framfördes åtskillig kritik mot det framlagda förslaget. I flera remissyttranden gjordes det gällande att endast en relativt liten grupp invalider, gamla och sjuka skulle få nytta av reformen medan för en avsevärd grupp av denna kategori, som genom att vara bunden vid sängen eller av annan anledning ej kunde inställa sig i eller vid vallokalen, röstningsproblemet fortfarande kom att vara olöst. För denna senare grupp ansågs förslaget framstå som orättvist. Man pekade också på att den största svårigheten för invalider och sjuka ej låg i att ta sig in i vallokalen utan snarare i att lämna bostaden. Det ifrågasattes även om det var praktiskt möjligt att vid röstning utanför vallokalen förhindra att väljarens förehavanden kunde iakttagas och därigenom valhemligheten eventuellt röjas. I detta sammanhang framhölls att risken för obehöriga påtryckningar å de röstande måste anses större med det föreslagna förfarandet än om röstningen skedde i vallokalen. Vidare fann man att det enligt förslaget ej var fullt klart under vilka förutsättningar röstning utanför vallokalen fick ske och att, även om föreskrifter härom lämnades, prövningen kunde bli av vansklig natur. Då förmodligen hindret endast i undantagsfall kom att underkännas, befarades det föreslagna röstsättet kunna medföra missbruk. Möjligheten att kontrollera väljarens identitet ansågs även bli mindre vid detta röstsätt än vid röstning i vanlig ordning. Från en del håll framhölls att röstningsproceduren utanför vallokalen skulle komma att ta lång tid och förrättningens fortgång störas till men för röstande i vallokalen samt att valförrättarnas arbetsbörda skulle ökas disproportionerligt. Förslaget uppgavs även bli kostnadskrävande genom att valförrättarnas antal måste ökas och valkungörelserna belastas med ytterligare tidsangivelser. Det gjordes gällande att det enligt förslaget var oklart hur man rent praktiskt skulle förfara med tillhandahållande av röstsedlar, övervakning m. m. Den föreslagna metoden betecknades också som tungrodd och det ifrågasattes om den ej var för omständlig för att stimulera till livligt valdeltagande från de sjukas sida.

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964 221

Under remissbehandlingen framfördes vissa uppslag till andra lösningar än den utredningen stannat för. Från några håll ifrågasattes om icke tiden vore mogen för ett förnyat övervägande av möjligheten att låta personer, som på grund av sitt hälsotillstånd var urståndsatta att personligen inställa sig vid valförrättning, få rösta genom valsedelsförsändelse, anordnad i huvudsaklig överensstämmelse med vad som gäller beträffande äkta make. Några remissorgan förordade att möjlighet skulle beredas sjuka personer att rösta i bostaden genom att ett system med ambulerande röstmottagare infördes.

I yttrande till statsrådsprotokollet den 29 augusti 1958 uttalade dåvarande chefen för justitiedepartementet att han mot bakgrunden av den kritik, som framförts mot det i promemorian framlagda förslaget, funnit den av utredningen anvisade vägen till frågans lösning icke böra beträdas. Spörsmålet om åtgärder till underlättande för sjuka, invalider och åldringar att deltaga i allmänna val ansåg han emellertid vara så betydelsefullt att förnyade ansträngningar borde göras för att komma till rätta med problemet. Det erinrades i yttrandet om att vissa uppslag till andra lösningar framkommit under remissbehandlingen. Ehuru en metod, enligt vilken de sjuka kan utöva sin rösträtt genom någon form av valsedelsförsändelse, i tidigare sammanhang blivit avvisad, fann departementschefen det ej osannolikt — av remissvaren att döma — att en sådan metod var den, som bäst tillgodosåg önskemålen om en förbättring av de sjukas möjligheter att utöva sin rösträtt. Den från vissa håll framförda tanken att lösa frågan genom införandet av ett system med ambulerande röstmottagare var enligt departementschefen även förtjänt att närmare prövas. Departementschefen uppdrog åt valutredningen att fortsätta utredningsarbetet i ämnet. Med hänsyn till frågans invecklade och betydelsefulla beskaffenhet ansågs det dock lämpligt att utredningen för ändamålet tillfördes sakkunskap av personer med parlamentarisk förankring. Den 13 oktober 1958 tillkallades enligt Kungl. Maj :ts bemyndigande ytterligare fyra sakkunniga att ingå såsom ledamöter i valutredningen.

Valutredningens år 1961 framlagda principförslag och däröver avgivna remissyttranden. I ett den 25 april 1961 dagtecknat betänkande (SOU 1961: 20) om vissa frågor rörande allmänna val upptog valutredningen till ingående behandling spörsmålet om sjukas, invaliders och åldringars deltagande i sådana val. I betänkandet redovisades vissa undersökningar, som verkställts för att utröna behovet av ytterligare åtgärder i syfte att underlätta valdeltagandet för nämnda väljarkategorier, och lämnades en redogörelse för olika sätt att tekniskt lösa frågan om deras röstning. Vidare gavs i betänkandet en översikt över de bestämmelser, som gäller i vissa främmande länder i fråga om sjuka väljares röstning. Möjligheten att åstadkom­

222 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

ma förbättringar inom ramen för gällande poströstningssystem diskuterades också av utredningen. I nu angivna avseenden torde här få hänvisas till betänkandet s. 98—110.

Utredningen konstaterade alt man endast torde ha att välja mellan ett system med ambulerande röstmottagare och ett system med valsedelsförsändelse om även de sjuka, som vårdades i hemmen och icke alls eller endast med stor svårighet kunde ta sig fram till någon vallokal, skulle erhålla möjligheter till valdeltagande. Utredningen framlade i sitt betänkande — utan närmare detaljutformning — två alternativa principförslag till en generell lösning av frågan, det ena innebärande ett system med ambulerande röstmottagare och det andra ett system med valsedelsförsändelse. Om den närmare motiveringen till utredningens principförslag torde få hänvisas till betänkandet s. 110—119.

Tillvägagångssättet vid ambulerande röst mottagning innebar enligt förslaget att den som efter förhandsanmälan medgivits rätt att rösta inför sådana röstmottagare erhöll meddelande därom med angivande av den ungefärliga tid, då besök kunde väntas av röstmottagarna, vilka såväl av praktiska skäl som av hänsyn till valsäkerheten borde vara minst två av valnämnden förordnade personer. Valnämnden skulle upprätta förteckningar distriktsvis över de personer, vilka medgivits rätt att rösta inför ambulerande röstmottagare. Dessa förteckningar borde göras så fullständiga, att de vore att anse såsom utdrag ur röstlängden. Själva röstningen skulle ordnas på samma sätt som poströstningen tillgick. Valsedeln skulle alltså nedläggas i närvaro av röstmottagarna i ett innerkuvert, som tillhandahölls av dem. Detta kuvert borde vara av samma slag som det vilket användes vid röstning i vallokalen. Röstmottagarna skulle övervaka att inläggandet skedde ostört. Valkuvertet skulle därefter inläggas av en röstmottagare i ett ytterkuvert, försett med erforderliga uppgifter. Ytterkuverten borde vara tillgängliga på förhand, så att de med ledning av röstkorten kunde ifyllas av väljarna med eller utan biträde av andra personer. Det skulle sedan ankomma på röstmottagarna att medtaga valsedelsförsändelserna och överlämna dem till valförrättaren i respektive valdistrikt. Röstmottagningen måste vara avslutad i så god tid, att röstmottagarna kunde inställa sig i vallokalen, innan valförrättningen avslutats eller i varje fall innan den preliminära röstsammanräkningen påbörjats. De mottagna försändelserna skulle enligt förslaget överlämnas till ordföranden, och sedan ytterkuverten granskats skulle avprickning ske i röstlängden, varefter innerkuverten med valsedlarna skulle nedläggas i valurnan tillsammans med övriga vid valförrättningen avgivna valsedlar.

Röstning i nu angiven ordning förutsattes skola vara medgiven endast den, vilkens hälsotillstånd utgjorde ett bestämt hinder mot personlig inställelse vid valförrättningen. Hindret skulle styrkas med läkarintyg eller därmed jämförligt intyg, t. ex. av distriktssköterska.

Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 196i 223

Utredningen utgick ifrån, att röstning genom metoden med ambulerande röstmottagning endast skulle äga rum å själva valdagen.

Rätten att rösta genom valsedelsförsändelse tänkte sig utredningen skola tillkomma endast sådana sjuka och gamla, vilka på grund av sjukdom eller ålder vore helt ur stånd att personligen infinna sig vid valförrättningen. Prövningen av frågan, huruvida rätt att rösta genom valsedelsförsändelse förelåg i det särskilda fallet, skulle enligt förslaget ske på så sätt att vederbörande genom intyg — liksom vid ambulerande röstmottagning — fick styrka att han på grund av sjukdom eller ålder var oförmögen att iakttaga personlig inställelse.

Systemet med valsedelsförsändelse tänktes skola fungera på så sätt att den sjuke borde, på samma sätt som äkta make, ha att vid anordnandet av sådan försändelse frivilligt inlägga sin valsedel i ett innerkuvert, vilket kunde vara av samma slag som det vilket nu användes vid äktamakeförsändelse, samt därefter tillsluta detta. Därefter skulle väljaren i närvaro av ett vittne inlägga innerkuvertet i ett ytterkuvert, vilket omedelbart därefter tillslöts av väljaren. Även i detta hänseende överensstämde proceduren alltså med förfarandet vid äktamakeröstning, och jämväl ytterkuvertet torde enligt utredningens mening kunna göras gemensamt för båda formerna av valsedelsförsändelse.

Vad beträffar det vid valsedelsförsändelsens anordnande anlitade vittnet framhöll utredningen, att det vore tydligt, att om sjuka och gamla skulle tillåtas rösta genom valsedelsförsändelse på samma sätt som äkta makar, risken för obehörig påverkan skulle öka. Det gällde således att utforma förfarandet på sådant sätt, alt detta ej inträffade. Därför föreslog utredningen att till vittne skulle få anlitas endast personer med särskilda kvalifikationer och med sådan auktoritet att deras blotta närvaro vid valsedelsförsändelsens anordnande utgjorde en garanti mot missbruk. I vittnets närvaro skulle ju väljaren inlägga innerkuvertet i ytterkuvertet, och vittnet skulle sedan intyga, att väljaren egenhändigt undertecknat den förklaring angående tillvägagångssättet vid försändelsens anordnande, som fanns anbragt å ytterkuvertet. Som vittne tänkte sig utredningen att nämndeman, lands- och stadsfiskal, sjukhusläkare, provinsialläkare, distriktssköterska samt av valnämnden förordnade personer skulle fungera.

Avlämnandet i vallokalen av den färdigställda valsedelsförsändelsen kunde enligt utredningens förslag ske genom den som vittne anlitade personen men väljaren borde ej vara bunden att hålla sig just till vittnet. Enligt utredningens mening torde det knappast möta någon betänklighet att låta avlämnandet av försändelsen ske genom den vilken väljaren efter eget gottfinnande utsåg för uppgiften. Det kravet borde dock uppställas att budet (avlämnaren) var en till vuxen ålder kommen (myndig) person.

Valutredningens ifrågavarande betänkande gjordes till föremål för en omfattande remissbehandling. Sammanfattningsvis gav denna till

224 Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

resultat att av 31 remissorgan, som mer eller mindre ingående tog ställning till frågan om en generell reform i syfte att bereda de sjuka och med dem jämställda väljargrupperna ökade möjligheter till valdeltagande, 4 remissorgan (två länsstyrelser, Svenska landstingsförbundet och Sveriges folkpensionärers riksförbund) tillstyrkte ett system med ambulerande röstmottagning medan 16 remissorgan (tolv länsstyrelser, generalpoststyrelsen, Svenska stadsförbundet, Svenska landskommunernas förbund och De vanföras riksförbund) förordade ett system med valsedelsförsändelse. 11 remissorgan (överståthållarämbetet och tio länsstyrelser) avstyrkte eller ställde sig tveksamma till bägge systemen. Vid länsstyrelsernas remissvar var fogade yttranden från olika kommunala nämnder och beslutande organ. Hos dessa vann systemet med valsedelsförsändelse avgjort mest sympatier.

Systemet med ambulerande röstmottagning utsattes i flertalet remissyttranden för särskilt stark kritik. Från åtskilliga håll framhölls att detta system var alltför tungrott och omständligt. Det betecknades också såsom från organisatorisk synpunkt svårbemästrat; farhågor uttalades för att röstmottagningen —- i vart fall om den ägde rum endast på valdagen — icke skulle medhinnas i önskvärd utsträckning. Det gjordes gällande, att det särskilt i glest bebyggda trakter torde möta avsevärda svårigheter att tillämpa systemet. Systemet med ambulerande röstmottagare mötte emellertid motstånd också under hänvisning till tätbebyggelseförhållandena. Sålunda avstyrktes förslaget av valnämnden i Stockholm bl. a. med hänsyn till ovissheten om vilken omfattning ett sådant system skulle erhålla och därmed om möjligheterna att administrera detsamma. En remissinstans fann, att de många förberedande åtgärderna från valnämndens sida liksom de ambulerande röstmottagarnas arbete ej skulle komma att stå i rimlig proportion till det mycket klena praktiska resultat, som en tillämpning av systemet kunde väntas ge. Eftersom stränga krav måste uppställas för rätten att rösta inför ambulerande röstmottagare finge man nämligen räkna med — såsom i ett remissyttrande framhölls — att antalet röstande i denna ordning skulle komma att bli förhållandevis litet. En principiell anmärkning, som framkom under remissbehandlingen, gällde det förhållandet att av praktiska skäl röstmottagarna enligt utredningens förslag icke skulle vara skyldiga att inställa sig hos väljare, vilka bodde så avlägset att röstmottagarna icke skulle kunna redovisa mottagna valsedlar innan den preliminära sammanräkningen påbörjades. Det påpekades, att detta torde kunna ge anledning till irritation och missnöje hos väljare, som på grund av detta förhållande icke fick möjlighet att rösta. Det framhölls vidare, att de sjuka väljarna alltså i viss mån skulle vara beroende av valnämndernas goda vilja, när det gällde deras möjligheter att rösta. Från något håll gjordes även gällande, att systemet vore främmande för svenskt valförfarande.

Vad åter beträffar systemet med valsedelsförsändelse framhölls i åtskil-

Kungl. Maj.ts proposition nr t'iO år 196i 225

liga yttranden, att detta system hade väsentliga fördelar jämfört med alternativet med ambulerande röstmottagare. Det betonades, att de praktiska möjligheterna att genomföra ett system med valsedelsförsändelse var större än vid en lösning enligt alternativet med ambulerande röstmottagning och att det förstnämnda systemet utgjorde en naturlig påbyggnad av förfarandet med röstning medelst äktamakeförsändelse, vilket förfarande allmänt accepterats och under den tid det varit i bruk visat sig fungera tillfredsställande. Ett förfarande med valsedelsförsändelse var — enligt vad under remissbehandlingen framhölls — jämväl tilltalande ur den synpunkten att det kunde göras tämligen enkelt. Från kommunalförbundshåll påpekades att systemet icke skulle ställa så stora krav på valorganisationen som ett system med ambulerande röstmottagare. En viss risk för obehörig påverkan ansågs visserligen icke utesluten men eftersom denna risk redan accepterats vid äktamakeröstning kunde -— enligt vad under remissbehandlingen uttalades — betänkligheterna mot en utbyggnad av systemet med valsedelsförsändelse icke behöva vara alltför stora. Från kommunalhåll hävdades att systemet med valsedelsförsändelse uppfyllde rimliga anspråk från valsäkerhetssynpunkt genom de av utredningen förordade kraven på såväl förhandsprövning som kvalificerat vittne. Beträffande utformningen av systemet med valsedelsförsändelse framfördes åtskilliga synpunkter. Särskilt spörsmålet huruvida systemet borde utbyggas på sådant sätt, att krav på förhandsprövning och krav på kvalificerat vittne uppställdes, föranledde remissorganen till olika överväganden och ställningstaganden. En del remissinstanser fann sålunda en ordning med både förhandsprövning och kvalificerat vittne nödvändig; några remissinstanser ansåg att endast kravet på förhandsprövning borde upprätthållas; en annan grupp åter fann endast kravet på kvalificerat vittne erforderligt; ytterligare en grupp gav uttryck åt uppfattningen att det ifrågavarande systemet icke borde förenas med krav på vare sig förhandsprövning eller kvalificerat vittne. Till denna grupp hörde bl. a. De vanföras riksförbund. Enligt förbundets mening borde det räcka med att vederbörande väljare själv intygade på heder och samvete att han på grund av sjukdom, invaliditet eller ålderdomssvaghet var förhindrad att infinna sig i vallokalen. Det vittne, som enligt utredningens förslag förutsatts skola medverka vid valsedelsförsändelsens anordnande, borde enligt förbundet kunna bestyrka uppgiftens riktighet. 1 ett yttrande, avgivet av magistraten i Södertälje, som ställde sig avvisande till det av utredningen framlagda principförslaget, utvecklades närmare hur ett förfarande med valsedelsförsändelse utan vare sig förhandsprövning eller medverkan av kvalificerat vittne kunde tänkas utformat; magistraten gjorde gällande, att endast ett på så sätt förenklat valsedelsförsändelseinstitut kunde få någon större praktisk betydelse för svårt sjuka och gamla personer. Magistraten framhöll, att i den mån del numera före- 8 Ilihang till riksdagens protokoll MCA. 1 samt. ,Vr 140

226 Kungl. Maj:ts proposition nr UO år 196i kom att personer, som på grund av sjukdom eller ålder var så svårt handikappade att de icke ens med hjälp kunde personligen inställa sig i vallokalen, vårdades privat, det i allmänhet torde kunna förutsättas att en eller tlera nära anhöriga eller vänner eller personer, för vilka den sjuke eljest hade förtroende, biträdde vid vården. Detta förhållande måste — liksom förhållandet mellan äkta makar — i regel medföra ett visst skydd mot att den sjuke utsattes för obehörig påverkan från vårdarens sida. Magistraten kunde därför ej tinna något avgörande hinder mot att för dessa gamla och sjuka gavs möjlighet att begagna valsedelsförsändelse i princip anordnad efter en linje, som ungefär motsvarade vad nu gäller för äkta makar. Eu tänkbar anordning för att begränsa förfarandet till de avsedda fallen och i övrigt undvika missbruk vore att den röstberättigade ålades att på ytterkuvertet teckna — jämte förklaring att han i enrum inlagt valsedel i innerkuvertet och tillslutit detta — törsäkran på heder och samvete att han lede av sådan, närmare angiven sjukdom eller svaghet att han icke kunde inställa sig i vallokalen. Lämpligen borde vidare — enligt magistratens mening — dels en med den sjuke samboende eller annan vårdare dels ett utomstående vittne på ytterkuvertet intyga riktigheten av den sjukes uppgifter. Försändelsen skulle därefter enligt magistratens tanke framlämnas till valförrättaren av vårdaren. Liknande tankegångar framfördes även av magistraten i Malmö, som ansåg att systemet med valsedelsförsändelse skulle praktiskt och smidigt kunna genomföras, om såväl förhandsprövningen som kravet på kvalificerat vittne slopades. I princip skulle röstning med valsedelslörsändelse enligt magistratens mening endast medgivas den, vilkens hälsotillstånd utgjorde ett bestämt hinder för inställelse vid valförrättningen. Det skulle därvid vara fullt tillräckligt att detta hinder styrktes på det sätt att försändelsen, då den å valdagen överlämnades till valnämnden, var åtföljd av ett enligt fastställt formulär utfärdat intyg av läkare. De avgivna remissyttrandena överlämnades till valutredningen för att tagas under övervägande vid utredningens fullgörande av sitt uppdrag.

Valutredningens nu aktuella förslag. I det betänkande (SOU 1963: 54), som inledningsvis berörts, har valutredningen slutfört sin behandling av frågan om sjukas, invaliders och åldringars deltagande i allmänna val. Utredningen uppger sig i betänkandet ha — mot bakgrunden av vad som förekommit vid remissbehandlingen av utredningens år 1961 framlagda principförslag — kommit till den uppfattningen att systemet med valsedelsförsändelse är att föredraga, då det gäller att underlätta de sjukas valdeltagande. Utredningen påpekar i detta sammanhang att det i de tilläggsdirektiv, som utfärdades för utredningen i augusti 1958, framhölls som ej osannolikt att en valmetod, enligt vilken de sjuka kunde utöva sin rösträtt genom någon form av valsedelsförsändelse, likväl vore den, som bäst tillgodosåg önskemålen om en förbättring av de sjukas möjligheter att utöva sin

Kitngl. Mnj:Is proposition nr 1 'iO år 227

rösträtt. Enligt vad utredningen vidare framhåller är det icke endast vid remissbehandlingen av det år 1961 avgivna principförslaget som det övervägande antalet röster höjts för en lösning enligt systemet med valsedelsförsändelse. Redan vid remissbehandlingen av utredningens år 1958 avgivna promemoria ifrågasattes från en del håll, om tiden icke vore mogen för ett förnyat övervägande av möjligheten av att låta ifrågavarande grupp av väljare rösta genom valsedelsförsändelse.

Enligt utredningen är det naturligtvis eftersträvansvärt, att det system som väljes är så enkelt och lätthanterligt att det verkligen kan få någon större praktisk betydelse för de personer, varom här är fråga. Det torde enligt utredningens mening ej kunna bestridas, att systemet med valsedelsförsändelse ur denna synpunkt avgjort är att föredraga. Såvitt utredningen kan finna förhåller det sig så, att systemet med ambulerande röstmottagare är mera omständligt. Det torde kunna tagas för givet, att detta system alls icke kan få samma praktiska betydelse för väljarna som ett system av typen valsedelsförsändelse. Vad sistnämnda system beträffar gäller det emellertid att ge detta en form som både tillgodoser kravet på enkelhet och skyddar väljaren mot obehörig påverkan. Utredningen tror sig att med ledning av remissvaren ha funnit en sådan lösning.

Utredningen förordar, att i vallagstiftningen göres en påbyggnad på det redan förefintliga institutet valsedelsförsändelse, f. n. tillämpat endast på äkta makar. Det är — framhåller utredningen — naturligtvis avgjort en fördel att kunna bygga vidare på ett system, som redan existerar och som vunnit hävd och allmänt accepterats framför att införa ett helt nytt system, varom det är svårt att göra några förutsägelser om dess användbarhet. Denna påbyggnad bör enligt utredningen så nära som möjligt ansluta sig till systemet med äktamakeförsändelse. Endast sådana avvikelser anses böra stadgas, som är direkt motiverade av att det här gäller en alldeles speciell grupp av väljare eller som betingas av valsäkerhetsskäl.

Enligt utredningens mening bör förmånen att få begagna den nya metoden att rösta genom valsedelsförsändelse tillkomma personer, vilka på grund av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är oförmögna att personligen inställa sig i vallokalen i sitt valdistrikt. Under intryck av vad som förekommit under den tidigare remissbehandlingen anser utredningen sig numera böra frånfalla kravet på förhandsprövning. Det bör enligt utredningens mening vara tillfyllest att väljaren på det ytterkuvert, som avses skola komma till användning vid röstningen, tecknar en på heder och samvete avgiven försäkran att han på grund av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder, icke kan inställa sig i vallokalen. En sådan förenkling anser utredningen vara ägnad att medföra att det föreslagna systemet verkligen kommer till användning.

I betänkandet frainhålles, att det naturligtvis föreligger en viss fara för

8j llihang till riksdagens protokoll 19(ii. 1 samt. .Yr Ilo

228 Kunc/l. Maj.ts proposition nr 140 år 196i

missbruk om på nu angivet sätt överlämnas åt väljaren själv att avgöra, huruvida han är berättigad att rösta genom valsedelsförsändelse. Denna risk torde enligt utredningen emellertid väsentligen kunna elimineras genom att väljarens förenämnda försäkran vitsordas av vittne. Med hänsyn till vad som framkommit under remissbehandlingen av 1961 års principförslag anser sig utredningen ej längre böra fasthålla vid att vittne skall vara av visst kvalificerat slag. Utredningen anser emellertid — i likhet med magistralen i Södertälje — att vid valsedels försändelsens anordnande två vittnen bör medverka. Det ena vittnet (vittne nr 1) bör vara antingen någon nära släkting till väljaren — barn, barnbarn, föräldrar och syskon — eller någon, som utan att vara på nu angivet sätt befryndad med väljaren, är dennes vårdare. Att ytterligare ett vittne (vittne nr 2) bör medverka förestavas enligt utredningens mening av att väljaren kan tänkas stå under visst inflytande av den såsom vittne nr 1 anlitade anförvanten eller vårdaren. Beträffande vittne nr 2 bör enligt utredningens mening gälla samma regler som gäller för vittne vid äktamakeröstning.

Lämpligen bör enligt utredningen som vittnen ej få anlitas personer under 15 år. Sistnämnda inskränkning föreslås även gälla vittnen vid äktamakeförsändelsers anordnande.

Enligt den av valutredningen sålunda skisserade ordningen skulle tillvägagångssättet vid valsedelsförsändelsens anordnande bli det följande. Den sjuke skall själv frivilligt inlägga sin valsedel i ett innerkuvert och tillsluta detta. I närvaro av de båda vittnena skall han inlägga innerkuvertet i ett ytterkuvert, vilket omedelbart därpå tillslutes av väljaren. Eu på ytterkuvertet anbragt förklaring att sålunda tillgått jämte på heder och samvete avgiven försäkran att väljaren på grund av sjukdom etc. är oförmögen att inställa sig i vallokalen skall därefter av väljaren egenhändigt undertecknas. De båda vittnena skall på ytterkuvertet intyga dels att något förhållande stridande mot väljarens försäkran icke är känt för dem dels att väljaren egenhändigt undertecknat nämnda förklaring jämte försäkran. Det skall av ytterkuvertet framgå beträffande det ena vittnet (vittne nr 1), på vad sätt vittnet är släkt med väljaren eller att vittnet är väljarens vårdare. Ytterkuvertet bör innehålla upplysning om att det andra vittnet (vittne nr 2) icke får vara väljarens make och ej heller barn till väljaren eller hans make. Ytterkuvertet bör enligt utredningen över huvud taget utformas så överskådligt, att vid valsedelsförsändelsens överlämnande till ordföranden denne lätt kan kontrollera att allt är i sin ordning.

Valsedelsförsändelsen bör enligt utredningens mening överlämnas av den person, vilken i egenskap av släkting eller vårdare anlitats som vittne (vittne nr 1). Ordföranden bör — framhåller utredningen — vara oförhindrad att i tveksamma fall genom frågor till avläm-

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år t U (Vt 229

naren söka skapa sig klarhet beträffande de förhållanden som sammanhänger med valsedelsförsändelsens anordnande och avlämnande. Han hör emellertid därvid förfara med takt och försiktighet; inkvisitoriska förhör med person, som avlämnar försändelse av nu avsett slag, får enligt utredningen under inga förhållanden förekomma. Valutredningen förutsätter att ytterkuvertets utformning blir sådan att väljaren och övriga agerande på ett lättfattligt sätt får anvisning om vad de har att iakttaga vid valsedelsförsändelsens anordnande. Kuverten till de ifrågavarande valsedelsförsändelserna bör enligt utredningen — liksom fallet är med kuverten till äktamakeförsändelserna — gratis tillhandahållas i riksdagen representerade politiska partier. I enlighet med vad sålunda anförts har valutredningen i betänkandet framlagt förslag till vissa ändringar i vallagarna. För att möjliggöra de för reformens genomförande erforderliga ändringarna i lagen om val till riksdagen har utredningen förordat sådan k o mplettering av § 24 riksdagsordningen, att valberättigad, som till följd av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är förhindrad att personligen inställa sig vid valförrättning, i grundlagsstadgandet medges rätt att avgiva valsedel genom annan person. Utredningens betänkande är icke enhälligt. En av utredningens ledamöter, organisationschefen C. H. Brolin, har i reservation förklarat sig icke kunna biträda förslaget om att genom valsedelsförsändelse lösa frågan om gamla och sjuka väljares rösträttsutövning. Frågan bör enligt reservantens mening i stället lösas genom att införa ett system med ambulerande röstmottagare, dock något förändrat jämfört med utredningens alternativa principförslag av år 1961.

Remissyttrandena. Valutredningens nu aktuella förslag har i huvudsak tillstyrkts eller lämnats utan erinran av det övervägande antalet remissorgan. Yttranden i avstyrkande riktning föreligger endast från länsstyrelserna i Kristianstads, Örebro och Västernorrlands län, magistraterna i Västerås, balun och Gävle samt kommunalborgmästarna i Lidköping och Tidaholm. 1 flera remissvar understrykes behovet av en reform för att bättre tillgodose sjukas, invaliders och åldringars möjligheter att utöva sin rösträtt. Sveriges folkpensionärers riksorganisation konstaterar i sitt yttrande att valdeltagandet i de högre åldersklasserna varit betydligt lägre än i andra väljargrupper. Detla förhållande uppges till en icke ringa del haft sin orsak i de svårigheter, som förelegat för de ålderstigna väljarna att avlämna sin valsedel. Sjukdom och ålderdomssvaghet har försvårat och i många fall gjort det omöjligt för dessa väljare att komma till vallokalen, trots att åtgärder vidtagits både från kommuners och politiska partiers sida för att underlätta detta. Allt vad som kan göras för att underlätta valdeltagandet för dessa väljare hälsas med största tillfredsställelse av riksorganisationen. En-

230 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1061

iigt vad som frainhålles bär det för inånga av ifrågavarande väljare, som deltagit i alla tidigare val, varit en svår psykisk belastning att icke kunna fullfölja denna sin medborgerliga rättighet på ålderdomen eller när sjukdom inträffat. Några remissorgan, bl. a. länsstyrelsen i Stockholms län, betonar önskvärdheten av att man så snart som möjligt åstadkommer förbättrade möjligheter för ifrågavarande väljarkategorier att utöva sin rösträtt.

Det av utredningen förordade systemet med valsedelsförsändelse anses av de tillstyrkande remissorganen utgöra en ändamålsenlig och tillfredsställande lösning för att underlätta de berörda väljargruppernas rösträttsutövning. Många av dessa remissorgan, så t. ex. länsstyrelserna i Stockholms och Kronobergs län, framhåller i sina yttranden att det föreslagna systemet är enkelt och lätthanterligt och därför kan beräknas få praktisk betydelse samtidigt som det uppfyller rimliga anspråk på säkerhet och på skydd för valhemligheten.

Bland de tillstyrkande remissorganen är även sådana, vilka i sina yttranden över valutredningens år 1961 framlagda principförslag ställt sig avvisande eller tveksamma till ett system med valsedelsförsändelse för de sjuka och de med dem jämställda grupperna. Så t. ex. har överståthållarämbetet, länsstyrelsen i Östergötlands, Malmöhus, Gävleborgs, Jämtlands och Västerbottens län, Svenska landstingsförbundet samt magistraten i Östersund, vilka samtliga i tidigare yttranden intagit en mera negativ hållning till systemet med valsedelsförsändelse såsom en lösning för berörda väljargrupper, numera förklarat sig vilja godtaga ett dylikt system, utformat på det sätl valutredningen förordat i sitt sista betänkande. Länsstyrelsen i Östergötlands län anser sålunda det föreslagna systemet ägnat att medföra förenklingar och vara att föredraga framför tidigare av valutredningen presenterade möjliga lösningar. Länsstyrelsen i Malmöhus län, som invänt mot de tidigare principförslagen att de innefattade komplicerade och tungrodda anordningar, finner det nu framlagda förslaget icke ge anledning till några dylika anmärkningar. Länsstyrelsen i Gävleborgs län betonar att det aktuella förslaget endast innebär eu påbyggnad av systemet med äktainakeförsändelse, vilket enligt länsstyrelsens mening fungerat tillfredsställande. För länsstyrelsen förefaller det föreslagna systemet smidigare och enklare än ett system med ambulerande röstmottagare, vilket förutsätter förhandsanmälan om valdeltagande ehuru utan garanti för möjlighet till rösträttsutövning. Med ambulerande röstmottagning skulle, framhåller länsstyrelsen, svårighet uppstå för röstmottagare att hinna med att samla upp valsedlar, särskilt från avlägset boende om förfarandet endast skulle äga rum å valdagen. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att man för att tillgodose önskemålet om en förbättring av de sjukas möjligheter till rösträttsutövning bör eftersträva ett system, som är så enkelt och lätthanterligt att det verkligen kan

Kniujl. Maj:ts proposition nr HO år l!)6i 231

lä någon större praktisk betydelse för nämnda personer. Mot ambulerande röstmottagning finner länsstyrelsen kunna invändas att ett sådant system blir tungrott och omständligt och även ur organisatorisk synpunkt svårbemästrat. Ett system med valsedelsförsändelse, på sätt utredningen nu föreslagit, anser länsstyrelsen däremot fylla kravet på enkelhet. Det framhålles att den föreslagna lösningen innebär en påbyggnad av systemet med äktamakeförsändelse, som under den tid det varit i bruk visat sig fungera tillfredsställande. Länsstyrelsen i Västerbottens län, som tidigare förordat ett system med ambulerande röstmottagning, anser sig med anledning av de överväganden, som valutredningen redovisat i sitt sista betänkande, böra frångå sin förut uttalade mening. Det av utredningen förordade systemet med valsedelsförsändelse synes i sin föreslagna utformning vara tämligen enkelt att tillämpa och därigenom ägnat att underlätta valdeltagandet för berörda väljarkategori. Även organisatoriska och kostnadsmässiga skäl talar enligt länsstyrelsen för den föreslagna lösningen.

I de avstyrkande yttrandena framhålles helt allmänt att riskerna för obehörig påverkan blir alltför stora med det förordade systemet och att det saknas tillräckliga garantier mot missbruk av möjligheten att rösta på det föreslagna sättet. Alternativet med ambulerande röstmottagare anses överlag i dessa yttranden vara att föredraga av valsäkerhetsskäl. Länsstyrelsen i Västernorrlands län finner sålunda det framlagda förslaget vara ur valsäkerhetssynpunkt sämre än principförslaget. Länsstyrelsen i Kristianstads län förklarar sig sakna anledning att frångå sitt i tidigare sammanhang givna förord för ett system med ambulerande röstmottagning, särskilt som utredningen tänkt sig en förenkling av förfarandet vid valsedelsförsändelserna i förhållande till principförslaget av år 1961. Magistraterna i Västerås och Falun framhåller att ett system med ambulerande röstmottagning är lämpligare och erbjuder den största tryggheten ur valsäkerhetssynpunkt. Magistraten i Gävle och kommunalborgmästaren i Lidköping, vilka i sina yttranden likaledes avstyrkt det aktuella förslaget, anser det förefintliga systemet med äktamakeförsändelser icke böra tjäna som förebild, då det gäller att lösa de sjukas röstningssvårigheter. Magistraten framhåller att det vid röstning genom äktamakeförsändelse ej är fråga om prövning av hinder för inställelse och att riskerna för obehörig påverkan vid sådan röstning torde vara små. Kommunalborgmästaren å sin sida anser redan systemet med äktamakeförsändelse innebära frestelser till missbruk och tillhandahållandet av på förhand bevittnade ytterkuvert uppges säkerligen icke vara en ovanlig företeelse vid sådan röstning.

För länsstyrelsen i Örebro län synes det nu framlagda förslaget till ett system med valsedelsförsändelse jämfört med det tidigare innebära en viss förbättring i det avseendet att två vittnen, varav det ena skall vara nära släkting eller vårdare, skall medverka. Om det skulle visa sig att ett system

232 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964

med ambulerande röstmottagning icke kan läggas till grund för lagstiftning vill länsstyrelsen, om ock med tvekan, icke motsätta sig det nu framlagda systemet med valsedelsförsändelser.

En del remissorgan har i sina yttranden närmare uppehållit sig vid de skiljaktigheter, som föreligger mellan det aktuella förslaget och det tidigare framlagda principförslaget i fråga om v alsedels försändelseinstitutets utformning. Länsstyrelsen i Kopparbergs län konstaterar med tillfredsställelse att kravet på förhandsprövning såsom förutsättning för deltagande genom valsedelsförsändelse slopats i det aktuella förslaget. Länsstyrelsen påpekar att valutredningen i syfte att ytterligare inom rättssäkerhetens gränser förenkla förfarandet numera även frånträtt sitt tidigare förslag om att rösträtten i avsedda fall skulle utövas inför särskilt kvalificerade vittnen. En ordning med kvalificerade vittnen, som länsstyrelsen uppger sig tidigare ha biträtt, är enligt länsstyrelsen givetvis förenad med vissa olägenheter och kan motverka syftet med reformen att underlätta valdeltagandet för vissa väljare. Även systemet med två vittnen, som nu föreslagits av utredningen, tillgodoser enligt länsstyrelsens mening väl knappast kravet på önskvärd enkelhet men torde vara att föredraga, helst som det får anses innebära ett visst skydd mot att ifrågavarande kategorier väljare utsattes för obehörig påverkan. Länsstyrelsen anser sig sålunda kunna tillstyrka förslaget. Även länsstyrelsen i Södermanlands län anser sig numera med hänsyn till vad utredningen anfört kunna frånträda kravet på kvalificerat vittne och har icke något att erinra mot att valsedelsförsändelse anordnas under medverkan av två vittnen. Svenska stadsförbundet förordar likaledes att kraven på förhandsprövning och kvalificerat vittne slopas såsom villkor för utnyttjande av valsedelsförsändelseinstitutet. Förbundet anser det tillfyllest att väljaren tecknar en försäkran på heder och samvete och att valsedelsförsändelsens anordnande sker under medverkan av tvä vittnen. Ett system efter dessa riktlinjer synes förbundet vara betryggande från valsäkerhetssynpunkt och måste även i den praktiska tillämpningen vara mera lätthanterligt än ett förfarande med förhandsprövning och kvalificerat vittne. Länsstyrelsen i Hallands län finner däremot förenklingarna i det aktuella förslaget ha drivits så långt att det kan ifrågasättas om icke säkerheten i alltför hög grad kommer att bli lidande härpå.

Frågan om det föreslagna systemet erbjuder tillräckliga garantier mot obehörig påverkan vid röst rättsutövnin gen behandlas i åtskilliga remissyttranden.

Flera tillstyrkande myndigheter, bl. a. länsstyrelsen i Norrbottens län. anser garantierna för att röstningen tillgått på tillbörligt sätt vara väl så stora med det föreslagna systemet som med ambulerande röstmottagning.

En del remissorgan, som likaledes tillstyrkt förslaget, håller det dock för

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064 233 troligt att risken för obehörig påverkan är större vid förfarandet med valsedelsförsändelse. Sveriges husmodersföreningars riksförbund anser skillnaden icke vara så stor att man därför skulle anse sig förhindrad att antaga det för de röstande mest smidiga systemet. En viss risk för obehörig påverkan och kanske även missbruk kan enligt länsstyrelsen i Jämtlands län visserligen icke uteslutas. Denna risk anser länsstyrelsen emellertid väsentligt elimineras genom föreskriften om att två vittnen skall medverka vid anordnandet av ifrågavarande valsedelsförsändelser, till vilka särskilda kuvert skall tillhandahållas. Med hänsyn härtill och till angelägenheten av att frågan om de gamla och sjuka väljarnas rösträttsulövning snarast löses uppger sig länsstyrelsen icke ha något att erinra mot det nu framlagda förslaget. Om än risken för obehörig påverkan skulle vara något större med ett system med valsedelsförsändelse än med ambulerande röstmottagning anser länsstyrelsen i Västerbottens län dock fördelarna i förslaget överväga de med systemet förenade nackdelarna. Länsstyrelsen säger sig därför vilja tillstyrka förslaget. Ej heller socialstyrelsen finner det föreslagna förfarandet innebära fullgod säkerhet för att väljaren icke kommer att utsättas för obehörig påverkan. Enligt styrelsen torde det emellertid vara praktiskt taget omöjligt att finna ett valförfarande för nämnda grupper, som ger en i alla avseenden fullgod sådan säkerhet, särskilt som man samtidigt måste försöka tillgodose kravet på enkelhet i förfarandet. Förslaget uppges innebära en kompromiss mellan dessa båda synpunkter. Kompromissen har å sin sida enligt styrelsen medfört att invändningar kan riktas mot förslaget både för bristande garantier mot obehörig påverkan och för bristande enkelhet. Socialstyrelsen anser emellertid att utredningen kommit fram till en rimlig lösning av frågan och tillstyrker därför en lagstiftning i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget. Skånska drätselkammarförbundet anser en ordning med ambulerande röstmottagning vara att föredraga ur rättssäkerhetssynpunkt men finner de av utredningen redovisade skälen för ett system med valsedelsförsändelse så starka alt detta system likväl bör accepteras.

I de avstyrkande yttrandena anses genomgående förslaget ge anledning till betänkligheter ur valsäkerhetssynpunkt. Länsstyrelsen i V ästernorrlands län understryker sålunda att det med förslaget blir den röstberättigade själv, som avgör om han är berättigad att rösta genom valsedelsförsändelse. En dylik ordning är enligt länsstyrelsen icke tillrådlig. Man bör, anför länsstyrelsen, vid frågans lösning fasthålla vid grundsatsen, att rösträtten skall utövas av vederbörande personligen inför i lag angiven röstmottagare. Endast på så sätt vinnes enligt länsstyrelsen säkerhet att den röstande verkligen är den han uppger sig vara och skapas tillräckliga garantier mot obehörig påverkan av hans vilja. Kommunalborgmästaren i Lidköping påpekar att personer, som av olika anledningar är försvagade, lättare kan bli

234 Knngl. Maj.ts proposition nr HO år 196't

föremål för obehörig påverkan vid rösträttsutövning. Ett genomförande av utredningsförslaget skulle enligt kommunalborgmästaren innebära ökade risker för sådan påverkan. Länsstyrelsen i Kristianstads län samt magistraterna i Västerås och Gävle, vilka samtliga avstyrkt förslaget, betonar i sina yttranden att det föreslagna systemet kan ge anledning till missbruk, särskilt som begreppet »sjukdom» kan ges olika tolkning och den föreslagna metoden i praktiken icke förutsätter någon kontroll. Magistraten i Gävle finner risk föreligga för att personer, som ej är förhindrade att inställa sig i vallokalen, av lättja eller bekvämlighet kommer att rösta genom valsedelsförsändelse under föregivande av sjukdom, med eller utan vilseledande av vittnena. Magistraten i Västerås befarar att även förkylningar och lättare åkommor kan komma att betraktas som sjukdom i den föreslagna författningens mening, vilket enligt magistraten väl icke torde vara avsikten. Några remissorgan, bl. a. länsstyrelsen i Gävleborgs län och Sveriges husmodersföreningars riksförbund, bedömer dock risken för missbruk som tämligen liten. Enligt riksförbundet torde väljarens av vittne vitsordade försäkran fylla de anspråk man här kan uppställa. Svenska kommunförbundet anser för sin del tillräckliga garantier mot missbruk ligga däri att det ena vittnet skall vara antingen någon nära släkting till väljaren eller någon som är väljarens vårdare och att det är detta vittne som skall avlämna valsedelsförsändelsen vid valförrättningen. I en del remissyttranden göres vissa uttalanden rörande effekten av det föreslagna systemet med valsedelsförsändelse. Generalpoststyrelsen betonar att av de alternativa metoder till en lösning av frågan, som tidigare diskuterats, den förordade metoden torde vara den, som kan tänkas komma till vidsträcktare användning och som möjligen skulle kunna reducera behovet av tillfälliga postanstalter på sjukhus. Svenska landstingsförbundet anser dock att man icke bör räkna med att det föreslagna systemet i någon väsentligare grad minskar behovet av särskilda postanstalter å sjukhus på valdagen. Med hänsyn till såväl patienterna som personalen torde det enligt förbundets uppfattning vara nödvändigt att de särskilda postanstalterna bibehålies vid större och medelstora sjukhus medan man möjligen skulle kunna något höja den nuvarande undre gränsen för inrättande av sådan anstalt. Kommunalborgmästaren i Tidaholm, som avstyrkt förslaget, finner systemet med valsedelsförsändelse icke kunna erbjuda fullgoda möjligheter till rösträttsutövning. Åtskilliga gamla och sjuka uppges sålunda icke komma att med detta system få möjlighet till valdeltagande. Härvid åsyftas bl. a. sådana gamla och sjuka, vilka vårdas å annan ort än där de är röstberättigade. Om systemet med ambulerande röstmottagning kommer till stånd anses missförhållandet kunna undanröjas, enär möjlighet föreligger att

Kungl. Maj.ts proposition nr 110 år 1964 235

anordna detta system så, att väljaren får rösta vid ambulerande röstmottagning, oberoende av om han vistas inom sitt eget valdistrikt eller ej.

De vanföras riksförbund framför i sitt tillstyrkande yttrande tanken på en utsträckning av det föreslagna systemets tillämpningsområde. Även om valhandlingen förenklas för dem, som har mer väsentliga rörelsehandikapp, finns det enligt förbundet många invalidiserade med smärre rörelsebegränsningar, som på grund av långa avstånd till vallokalen bör få sitt valdeltagande underlättat. Förbundet ifrågasätter om icke jämväl dessa i stor utsträckning bör äga rätt att använda sig av det föreslagna förfarandet med valsedelsförsändelse. Kombinerat med de långa reseavstånden kan, framhålles det, invaliditeten bli ett så svårt hinder att deltagandet i valen försvåras i så hög grad som avses för användandet av valsedelsförsändelse.

De av utredningen förordade reglerna för valsedelsförsändelse s anordnande har i allmänhet tillstyrkts eller lämnats utan erinran av de remissorgan, som i princip godtagit ett system med sådana försändelser för de sjuka och de med dem jämställda väljargrupperna. På en del håll ställer man sig dock kritisk till den utformning bestämmelserna om vittnen erhållit i förslaget.

I statistiska centralbyråns promemoria utvecklas mera ingående vissa synpunkter på de föreslagna vittnesbestämmelserna. I promemorian anföres följande.

Mot dessa bestämmelser kan man först och främst anföra, att det endast torde vara i små valdistrikt, där valförrättarna känner till de flesta inom distriktet, som en något så när effektiv kontroll kan ske att vittnena uppfyller villkoren. I städerna torde kontroll i regel vara utesluten. Vidare kan nämnas, att de stränga fordringarna på vittne nr 1 gör, att i många fall röstning är utesluten, om inte bestämmelserna tolkas mer liberalt än som kan anses vara riktigt. Att en person varken har barn, barnbarn, föräldrar eller syskon är ju inte ovanligt (många ogifta åldringar hör till denna kategori), och minst lika vanligt torde vara att dylika släktingar visserligen finns men vistas på annan ort. Valsedelsförsändelse kan ju då inte avlämnas, om inte en vårdare är vittne nr 1. Men vad är en »vårdare»? Hur många gamla och invalidiserade kan inte klara sig själva och utföra sina dagliga sysslor ensamma utan att för den skull ha så lätt att bege sig till en vallokal. Det kan också vara fråga om en tillfällig sjukdom, som gör att vederbörande inte kan bege sig ut på valdagen, och någon vårdare behöver ju då inte finnas.

Meningen med bestämmelserna om vittne nr 1 torde vara, att det bör vara en person, som motsvarar maken vid äktamakeförsändelse, och icke eu främmande person, som kan tänkas fara omkring och samla röster, men därför är det icke nödvändigt med den stränga begränsningen av de personkategorier, som godkänns som vittne nr 1, särskilt som den noggranna specificeringen av vilka släktskapsförhållanden som godtas inotvägs av den synnerligen vaga innebörden av den andra godkända kategorien, nämligen »vårdare». Enklast torde vara att formuleringen ändrades till att vittne nr 1 skall vara släkt med väljaren eller personligen känna väljaren väl.

236 Kungl. Maj.ts proposition nr t\0 år 1964

Vidare kan förmodas, att de tämligen invecklade reglerna rörande vilka personer som godtas som vittne nr 1 och som vittne nr 2 kan vara svåra att förstå både för väljare och vittnen. De flesta personer är vana vid att när det på en handling behövs två vittnen, godtas vilka personer som helst utom sådana som är nära släkt. Men att då förstå att i detta fall det ena vittnet måste vara nära släkt (eller vårdare) medan det andra inte får vara nära släkt, är inte så lätt för många. Inte heller kanske alla tänker på att vittne nr 1 måste överlämna försändelsen. Detta är ju en av de få bestämmelser som verkligen kan kontrolleras. Om vittne nr 2 infinner sig för att avlämna försändelsen och avvisas, kanske han måste söka reda på vittne nr 1 och överlämna försändelsen till denne, som sedan i sin tur måste bege sig till vallokalen, om detta medhinnes innan den stängs.

Det torde därför vara mest konsekvent att endast vittne nr 2 (som motsvarar det enda vittnet vid äktamakeförsändelse) kallas för vittne. Denne bör ju vara en främmande person, såsom man är van vid att vittnen bör vara. Vittne nr 1 är ju inget verkligt vittne (han är jävig); han kan kallas t. ex. »avlämnare», »ombud» eller helt enkelt »bud», såsom man numera är van vid, sedan postverket ersatt bevittningen med uppgift om namn på »budet». På försändelsen kan då finnas en särskild plats för vittnets namnteckning och en annan plats för budets namnteckning.

Man kan ju anse, att det inte är nödvändigt att medge att make får vara vittne nr 1 (bud), eftersom röstning i sådana fall kan ske med äktamakeförsändelse. Det kan dock vara önskvärt att make godtas som vittne nr 1, eftersom det kan tänkas att i en del fall endast kuvert för sjuka och åldringar finns tillgängligt men icke kuvert för äkta make.

Några remissorgan finner för sin del afl endast ett vittne, som är o j ä v i g t, bör medverka vid valsedelsförsändelsens anordnande. Enligt länsstyrelsen i Västmanlands län undvikes härigenom en komplikation vid förfarandet, som kan föranleda osäkerhet hos valmyndigheterna, ytterligare kassationsanledningar vid sammanräkningsproceduren o. s. v. En utvidgad tillämpning av det redan existerande institutet äktamakeförsändelse utan någon extra påbyggnad ter sig enligt länsstyrelsens uppfattning mest naturlig och komplikationsfri. Valsedelsförsändelsen bör enligt länsstyrelsen kunna avlämnas hos valförrättaren av den person, som den sjuke vidtalat att i detta avseende vara honom behjälplig. Eventuellt anses det kravet kunna ställas på röstavlämnaren, att denne är röstberättigad i väljarens valdistrikt. Vistas väljaren på vårdanstalt av något slag, där särskild poströstning ej finnes anordnad, torde enligt länsstyrelsen merendels valsedelsförsändelsen kunna befordras till valförrättaren genom anstaltens försorg. Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län finner det föreslagna systemet med två vittnen med olika kvalifikationer alltför invecklat. Länsstyrelsen anser det böra övervägas om man inte i stället i fråga om de formella vittnesföreskrifterna borde tillämpa samma förfarande som vid valsedelsförsändelse för äkta make, varvid man kunde tänka sig att avlämnandet fick ske antingen genom vittnet eller genom någon väljaren närstående. De vanföras riksförbund anför liknande synpunkter.

Från några håll, där man i princip godtagit den föreslagna ordningen

Kungl. Maj:ts proposition nr 1'tO år 106i 237

med två vittnen, förordas en utvidgning av den krets, ur vilken vittne nr 1 kan tagas. Enligt vad som framhålles kan det förekomma att väljare saknar såväl nära släkting som vårdare i egentlig mening. Länsstyrelsen i Skaraborgs län föreslår av nu nämnda skäl att särskilda, av valnämnden förordnade personer skall finnas att tillgå såsom vittnen och röstavlämnare. Samma förslag framföres av kommunalborgmästaren i Tidaholm. Sveriges folkpensionärers riksorganisation finner det för sin del angeläget att den röstberättigade själv äger ange, vem i bekantskapskretsen som kan anses stå i sådant personligt förhållande till den röstberättigade att han kan godkännas såsom vittne nr 1. Socialstyrelsen och magistraten i Västerås anmärker att utredningen icke närmare beskrivit vilka personer som skall innefattas i begreppet vårdare och i denna egenskap kunna tjänstgöra såsom vittne nr 1. Socialstyrelsen anför. Socialstvrelsen känner icke till att begreppet vårdare i lagstiftning eller annat sammanhang blivit särskilt definierat. Däremot finnes i 9 § tredje stycket kungörelsen den 25 maj 1962 (nr 386) med tillämpningsföreskrifter till sjukreseförordningen en uppräkning av de kategorier som vid tilllämpningen av nämnda kungörelse skall räknas som vårdare. Socialstyrelsen finner det emellertid angeläget att begreppet i någon mån belyses i en kommande proposition i ämnet. Inom begreppet vårdare i nu förevarande sammanhang bör självklart falla vårdpersonal som är anställd vid olika vårdinrättningar eller inom den öppna vården, t. ex. den sociala hemhjälpen, i den mån vederbörande vårdare har någon del i skötseln av väljaren i fråga. Många gamla eller invalidiserade människor klarar sig emellertid själva och utför sina dagliga sysslor i hemmet utan att trots detta ha så lätt att bege sig till en vallokal. Några kan ju också av tillfällig sjukdom vara förhindrade att uppsöka vallokal på valdagen. I den mån dessa personer icke kan rösta genom äktamakeförsändelse uppkommer frågan vem som skall räknas som deras vårdare. I sådana fall bör som vårdare kunna räknas granne eller annan som, om än tillfälligtvis, ser till vederbörande väljare. Det torde icke vara möjligt att lämna någon entydig definition på begreppet vårdare, men enligt socialstyrelsens mening måste begreppet ges en vidsträckt tolkning för att det föreslagna förfarandet skall kunna tilllämpas i önskvärd utsträckning. Skyddet mot att institutet valsedelsförsändelse skall användas i icke avsedd omfattning får främst sökas i föreskriften, att väljaren på ytterkuvertet skall teckna en på heder och samvete avgiven förklaring, att han uppfyller rekvisiten för röstning genom valsedelsförsändelse samt att denna försäkran skall vitsordas av vittnena.

Svenska stadsförbundet förklarar, att förbundet förutsätter att av personalen på ålderdomshem endast den tjänstgörande föreståndaren i förevarande sammanhang godtages såsom vårdare. Vad särskilt angår vittne nr 2 ifrågasättes av några remissorgan om icke krav bör uppställas på att detta vittne besitter vissa kvalifikationer. Länsstyrelsen i Malmöhus län finner syftet med vittne nr 2, nämligen att förebygga att väljaren påverkas av den såsom vittne nr 1 anlitade an- 9 Dihang till riksdagens protokoll 19G't. 1 samt. Nr 140

238 Kungl. Maj. ts proposition nr 1W år 196i

förvanten eller vårdaren, icke kan uppnås på ett tillräckligt effektivt sätt genom den föreslagna ordningen, särskilt som åldersgränsen för vittne nr 2 satts så låg som 15 år. En utväg att i ifrågavarande avseende uppnå större trygghet synes enligt länsstyrelsen vara att kräva att vittne nr 2 skall vara k\ alificerat. Några större praktiska olägenheter av en sådan anordning anser länsstyrelsen inte behöva uppkomma, därest den krets, inom vilken dessa vittnen får tagas, göres tillräckligt vid. Magistraten i Gävle anser att vittne nr 2 bör vara ämbets- eller tjänsteman eller nämndeman eller av valnämnden i distriktet förordnad person samt att valnämnden bör åläggas att förordna lämpligt antal vittnen. Socialstyrelsen anser vittnesbestämmelserna böra kompletteras med en föreskrift om att vittne nr 2 ej får stå i beroende ställning till vittne nr 1. En sådan föreskrift uppges främst ha betydelse för röstningen på ålderdomshem och andra vårdanstalter men kan, framhåller styrelsen, naturligtvis medföra vissa svårigheter, när det gäller att i alla lägen få tag i ett vittne nr 2. Styrelsen finner det emellertid angeläget att man på angivet sätt förebygger misstankar om att personalen vid ålderdomshem och andra anstalter samarbetar i syfte att obehörigen påverka väljarna. När det gäller frågan om vittnenas ålder framhåller länsstyrelsen i Halllands län att endast personer, vilka själva är röstberättigade, bör godtagas såsom vittnen men att åldersgränsen av praktiska skäl dock kan sättas till lägst 18 år. Länsstyrelsen i Stockholms län och magistraten i Södertälje, som tillstyrkt den föreslagna ordningen, ifrågasätter om icke den röstberättigade bör ha rätt att anlita biträde vid valsedelsförsändelsens iordningställande. När det gäller röstning av sjuka och gamla är det — framhålles det -— säkerligen ej sällsynt att väljaren av sin sjukdom eller ålder är så svårt invalidiserad, att han icke utan hjälp kan vidtaga samtliga för valsedelsförsändelsens anordnande föreskrivna åtgärder. Väljare som i vanlig ordning inställer sig i vallokalen äger, om han på grund av kroppsligt fel är oförmögen att i föreskriven ordning avge sin röst, anlita biträde vid röstningen. Detta medgivande bör enligt nämnda remissorgan även gälla vid röstning av hemmavarande sjuka och åldringar. Sveriges folkpensionärers riksorganisation framhåller i detta sammanhang att den som är intagen på vård- eller sjukhem eller inneboende på ålderdomshem i många fall kan komma i beroende ställning till föreståndaren samt att det därför är viktigt att de politiska partierna beredes möjlighet att få kontakt med dessa väljare och få rätt, om väljaren så önskar, att biträda vid valsedelsförsändelsens upprättande. Utredningens förslag om att valsedelsförsändelsen endast skall kunna avlämnas av vittne nr 1 anser länsstyrelsen i Kronobergs län icke vara tillfredsställande. Länsstyrelsen föreslår att valsedelsförsändelsen skall få avlämnas även av vittne nr 2.

Kmujl. Muj:ts proposition nr HO år 196b 239

Socialstyrelsen erinrar i sitt yttrande om att det numera förekommer allt oftare att kommuner samarbetar om ålderdomshem. Detta medför, att det blir allt vanligare att personer, som är intagna på ålderdomshem, är mantalsskrivna i annan kommun än den, där ålderdomshemmet är beläget. Om röstning skall ske genom vårdare, medför detta den olägenheten, att vårdaren i vissa fall måste färdas till annan kommun för att där framlämna valförsändelsen. Dessa olägenheter skulle, framhåller styrelsen, kunna undanröjas genom att möjlighet skapas för vittne nr 1 att avlämna valsedelsförsändelse på postanstalt. Såvitt socialstyrelsen nu kan bedöma torde olägenheterna emellertid icke vara av större omfattning än att de kan avhjälpas genom praktiska lösningar såsom att vederbörande kommun ställer transportmedel till vårdarens förfogande. Socialstyrelsen anser därför att erfarenheten får visa huruvida någon utvidgning av möjligheterna till poströstning bör komma till stånd. Generalpoststyrelsen finner det för sin del synnerligen välgrundat att det föreslagna systemet med valsedelsförsändelse inte är avsett att användas i kombination med poströstning, vilket skulle göra det redan tämligen komplicerade poströstningsförfarandet alltför svårbemästrat. Skånska drätselkammareförbundet, som ställer sig kritisk mot att det överlämnas åt väljaren att avgöra om han är berättigad att rösta genom valsedelsförsändelse, föreslår, att försändelsen vid avlämnandet skall vara åtföljd av intyg av t. ex. läkare eller distriktssköterska. I några yttranden göres vissa uttalanden beträffande m ö j 1 i g h e t e rn a till kontroll av att väljaren äger rösta genom valsedelsförsändelse och att försändelsens anordnande skett på föreskrivet sätt. Länsstyrelsen i Kronobergs län framhåller, att det inte av den föreslagna lagtexten framgår att ordföranden har befogenhet att genom frågor till den, som avlämnar valsedelsförsändelsen, skapa klarhet beträffande försändelsens anordnande och avlämnande. Länsstyrelsen anser, att ordföranden endast bör kunna utöva den formella granskning, som anges i den föreslagna lagtexten, och att det inte är lämpligt att ordföranden förhör sig om riktigheten av de å valsedelsförsändelsen tecknade intygen. Länsstyrelsen i Kalmar län påtalar, att ett förfarande med frågor till den som överlämnar valsedelsförsändelsen är otillfredsställande och kan antagas medföra komplikationer. Liknande synpunkter anföres av valnämnden i Alunda distrikt, valnämnden i Tomclilla köpings första valdistrikt, drätselkammaren i Umeå och Sveriges husmodersföreningars riksförbund. Svenska stadsförbundet framhåller i detta sammanhang att, i den mån den nya röstningsmetoden skulle komma att medföra missbruk, det är angeläget att de straffrättsliga bestämmelserna anpassas därefter. Frågan om lagtextens utformning beröres i några yttranden. Vad särskilt angår den förordade lydelsen av § 24 riksdagsordningen har länsstyrelsen i Västerbottens län uttalat att man måhända bör utbyta ordet

240 Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

»förhindrad» mot exempelvis »ur stånd att» för att tydligare utmärka att rätten att rösta genom valsedelsförsändelse, varom här är fråga, endast skall tillkomma sådan väljare, som på grund av sjukdom etc. är oförmögen att utöva sin rösträtt vid valförrättningen.

Departementschefen. I ett demokratiskt samhälle är det angeläget, att de röstberättigade i så stor utsträckning som med beaktande av valsäkerhetens krav och andra samhällshänsyn rimligen kan ske sättes i tillfälle att utöva sin rösträtt. I stort sett torde med vår gällande valordning möjligheterna till valdeltagande för de flesta röstberättigade få betecknas som utomordentligt goda. Alltjämt finns emellertid vissa medborgargrupper, som ej alls eller blott med största svårighet kan utöva sin rösträtt. En grupp, som från denna synpunkt träder i förgrunden, är de sjuka och de med dem i detta hänseende jämställda invaliderna och åldringarna. Gällande bestämmelser om rösträttens utövning är nämligen icke i tillräcklig omfattning utformade med hänsynstagande till de svårigheter för valdeltagandet, som kan föranledas av att väljaren är sjuk vid valtillfället eller lider av invaliditet eller ålderdomssvaghet. Visserligen upptar vallagarna föreskrift om att väljare, som på grund av koppsligt fel är oförmögen att i föreskriven ordning avge sin röst vid valförrättning, äger anlita biträde vid röstningen. Denna föreskrift är emellertid av jämförelsevis begränsad räckvidd för den kategori väljare, varom här är fråga, eftersom den förutsätter, att vederbörandes kroppstillstånd tillåter honom att inställa sig personligen vid valförrättningen i vallokalen. Enligt en annan i vallagarna meddelad särbestämmelse för den här aktuella välj arkategorin äger den, som vårdas på sjukhus där postanstalt finns inrättad, å valdagen poströsta på sjukhuset, oaktat detta är beläget å den ort där vederbörande är uppförd i röstlängd. Även denna särbestämmelse får dock för kategorin i stort sägas ha en tämligen begränsad effekt. Möjligheten att rösta på sjukhus kan överhuvud endast utnyttjas avväljare, som vistas på sådant sjukhus, där postanstalt finns eller vid valtillfället blivit inrättad, och som befinner sig i sådant fysiskt tillstånd, att han kan själv eller med hjälp förflytta sig till det ställe inom sjukhuset, där postanstalten är belägen. Av- större betydelse i förevarande sammanhang torde de mera allmänt inriktade röstningsbestämmelser vara, som möjliggör för gift väljare att rösta genom andra maken medelst valsedelsförsändelse. För många sjuka, invalider och åldringar, som är gifta, står genom dessa bestämmelser onekligen vissa möjligheter till buds att deltaga i val. Icke heller äktamakeröstningen är emellertid ägnad att helt undanröja de svårigheter för valdeltagandet, som föreligger inom berörda välj arkategori. För sitt utnyttjande förutsätter denna röstningsform, att den andra maken icke själv på grund av sjukdom, invaliditet eller annan orsak är förhindrad att inställa sig vid valförrättningen. För ensamstående saknas också motsvarighet till denna röstningsform. Den slutsatsen är följaktligen berättigad,

Kungl. Maj.ts proposition nr HO är 196'r 241

att ett stort antal sjuka, invalider och åldringar icke har tillfredsställande möjligheter att utöva rösträtten. De, som vårdas i hemmet och där är bundna vid sängen eller i vart fall icke utan betydande svårigheter kan förflyttas därifrån till vallokalen, är sålunda — om de icke har möjlighet att rösta genom äktamakeförsändelse — praktiskt taget helt ur stånd att deltaga i allmänt val. Detsamma gäller sådana ensamstående, som vårdas på ålderdomshem eller på annan vårdinstitution, där postanstalt icke inrättas på valdagen. Det synes därför vara av behovet påkallat att särskilda åtgärder vidtages i syfte att underlätta sjukas, invaliders och åldringars rösträttsutövning. Från skilda håll har också starka önskemål om sådana åtgärder uttalats. När det gäller att finna en lämplig form för förbättringar av ifrågavarande väljarkategoris röstningsmöjligheter förhåller det sig otvivelaktigt så, att man icke genom åtgärder inom ramen för gällande röstningsbestämmelser kan i någon mera väsentlig grad bereda denna kategori lättnader i valdeltagandet. De hittills framförda förslag, som gått ut på att i så nära anslutning till dessa bestämmelser som möjligt åvägabringa en mera begränsad reform för att underlätta de sjuka eller eljest handikappade väljarnas röstning, har ej heller visat sig inrymma en fullt godtagbar lösning. Såsom redan nämnts framlade valutredningen i sin år 1958 avgivna promemoria förslag om att väljare, som på grund av kroppsligt fel var förhindrad att inställa sig i vallokalen, skulle få avlämna sin valsedel omedelbart utanför densamma. Förslaget utsattes emellertid för stark kritik vid remissbehandlingen, bl. a. av det skälet att endast en mindre grupp sjuka, invalider och åldringar skulle få nytta av reformen. Skall även de, som vårdas i hemmen och icke alls eller endast med svårighet kan taga sig fram till vallokalen, få möjligheter att göra bruk av sin rösträtt, torde, såsom valutredningen funnit, en lösning kunna ernås endast genom att införa en särskild röstningsmetod, som direkt tar sikte på de väljare, det här är fråga om. Denna uppfattning synes också vara allmänt företrädd bland de remissorgan, som i skilda sammanhang yttrat sig i frågan. För egen del finner jag det angeläget, att även dessa röstberättigade erhåller godtagbara möjligheter att utöva sin rösträtt. Enligt min mening bör därför åtgärderna i främsta rummet inriktas på att tillskapa en röstningsform, som är ägnad att mera generellt underlätta valdeltagandet för de sjuka och de med dem jämställda väljargrupperna och som gör det möjligt för dessa väljare att avge sina röster utan personlig inställelse i vallokalen. En sådan särskild röstningsform torde, såsom valutredningen närmare utvecklat i sina betänkanden, i huvudsak endast kunna erhållas genom att införa antingen ett system med ambulerande röstmottagning eller ett system med valsedelsförsändelse, avsett för ifrågavarande välj arkategori. 1 sitt år 1961 avgivna betänkande behandlade valutredningen ingående de båda alternativen till en mera generell lösning av hithörande väljares

242 Kungl. Maj. ts proposition nr 110 år 196 i

röstningsproblem och utredningen framlade vissa principförslag, i vilka såväl ett system med ambulerande röstmottagning som ett system med valsedelsförsändelse skisserades. Vid remissbehandlingen av betänkandet vann alternativet med valsedelsförsändelse de flesta sympatierna. Mot ett system med ambulerande röstmottagning gjordes vissa invändningar från både praktisk och principiell synpunkt. Ett mindre antal remissorgan tillstyrkte dock en lösning med ambulerande röstmottagning. I sitt nu aktuella betänkande har valutredningen stannat för att förorda ett system med valsedelsförsändelse, dock något annorlunda utformat än i 1961 års principförslag. Remissbehandlingen av sistnämnda betänkande har givit ett än kraftigare utslag till förmån för alternativet med valsedelsförsändelse. Utredningens förevarande förslag har sålunda i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissorgan utom tre länsstyrelser, tre magistrater och två kommunalborgmästare. Liksom valutredningen och det alldeles övervägande antalet remissorgan anser jag, att alternativet med valsedelsförsändelse är att föredraga framför utvägen med ambulerande röstmottagare, när det gäller att mera generellt lösa sjukas, invaliders och åldringars röstningsproblem. Närmare bestämt innebär valutredningens förslag, att väljare, som på grund av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är förhindrad att inställa sig i vallokalen, skall få rösta genom valsedelsförsändelse av i stort sett samma slag som valsedelsförsändelse, vilken för närvarande förekommer vid äktamakeröstning. Den viktigaste skillnaden är att vid den nya typen av valsedelsförsändelse två vittnen skall medverka mot ett vid valsedelsförsändelse för äkta make. Det ena vittnet avses skola vara antingen någon nära släkting till väljaren eller någon som är väljarens vårdare. Det andra vittnet motsvarar det vittne, som förekommer vid valsedelsförsändelse för äkta make. Enligt förslaget skall väljaren vid valsedelsförsändelsens upprättande själv frivilligt inlägga sin valsedel i ett innerkuvert och tillsluta detta. I närvaro av de båda vittnena skall han inlägga innerkuvertet i ett ytterkuvert, vilket omedelbart därefter tillslutes av väljaren. En på ytterkuvertet anbragt förklaring att sålunda tillgått jämte en på heder och samvete avgiven försäkran att väljaren på grund av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är oförmögen att inställa sig i vallokalen skall därefter av väljaren egenhändigt undertecknas. De båda vittnena skall på ytterkuvertet intyga, dels att något förhållande stridande mot väljarens nyssnämnda försäkran icke är känt för dem, dels att väljaren egenhändigt undertecknat nämnda förklaring jämte försäkran. Valsedelsförsändelsen avses skola avlämnas vid valförrättningen i väljarens valdistrikt av den person, som i egenskap av nära släkting eller vårdare anlitats såsom vittne vid försändelsens upprättande. Den sålunda föreslagna utformningen av valsedelsförsändelseinstitutet på ifrågavarande område har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erm-

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b 243

rån av flertalet remissorgan. Med den lagtekniska uppläggning av reformen, som jag i det följande föreslår, har jag icke anledning att nu i detalj laga ståndpunkt till hur valsedelsförsändelseinstitutet för hithörande väljare bör vara beskaffat. Jag kan i förevarande sammanhang, där fråga är om att i grundlag öppna möjlighet att framdeles komplettera vallagen med bestämmelser om ett för ifrågavarande väljare avsett valsedelsförsandelseinstitut, nöja mig med det uttalandet, att valutredningens förslag rörande institutets närmare utformning, såsom flertalet remissorgan funnit, förefaller väl ägnat att läggas till grund för lagstiftning i ämnet. 1 anledning av vissa farhågor, som från några håll yppats under remissbehandlingen, vill jag framhålla, att hur ett valsedelsförsändelseinstitut än utformas, det svårligen låter sig göra att totalt utesluta all risk för obehörig påverkan eller annat missbruk, när man nödgas frångå principen om personlig inställelse vid valförrättning. Med ett valsedelsförsändelseinstitut, i stort sett utformat efter de av valutredningen uppdragna riktlinjerna, synes riskerna dock icke bli sådana, att man av hänsyn till dem bör avstå från en så angelägen åtgärd som att bereda sjuka, invalider och åldringar tillfredsställande möjligheter att deltaga i allmänna val. För att den här förordade reformen skall kunna genomföras med avseende å andrakammarvalen erfordras vissa ändringar av § 24 riksdagsordningen. Ändringarna synes mig lämpligen böra ske på sådant sätt, att grundlagsstadgandet alltjämt såsom huvudregel föreskriver att rösträtt endast må utövas genom personlig inställelse vid valförrättning, samt att lagrummet i övrigt anger i vilken mån vallagen må innehålla undantag från denna regel. I sistnämnda hänseende torde grundlagsstadgandet böra upptaga föreskrift om att det i vallagen må bestämmas, att valberättigad, som till följd av vistelse utom riket eller yrkes- eller tjänsteförpliktelse är förhindrad att iakttaga personlig inställelse vid valförrättning, må före valet avge valsedel, att make må avge valsedel genom andra maken samt att ^ alberättigad, som till följd av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är oförmögen att iakttaga sådan inställelse, må avge valsedel genom annan person." Förslag till ändrad lydelse av § 24 riksdagsordningen har upprättats i enlighet med vad nu sagts. Därest detta förslag av riksdagen antages såsom vilande torde till behandling i samband med grundlagsfrågans slutliga prövning få framläggas förslag till de för reformens genomförande erforderliga ändringarna i lagen om val till riksdagen. Då enligt min mening valsättet vid kommunala val så långt möjligt bör överensstämma med valsättet vid andrakammarval, torde samtidigt förslag till motsvarande ändringar i kommunala vallagen bora föreläggas riksdagen.

244 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1961

12. Vissa magistraters befattning med förstakammarval

Gallande bestämmelser m. m. Magistraten i några städer har att taga viss belattning med valen till riksdagens första kammare. När sådant val skall äga rum i valkrets, som omfattar förutom landstingsområde en eller flera städer, som ej deltager i landsting, skall länsstyrelsen i kungörelse tillkännagiva tid och ställe för valet och meddela underrättelse därom till magistraten i stad, som nyss sagts. På magistraten ankommer därefter att tillse, att stadsfullmäktige utser valmän jämte suppleanter att deltaga i riksdagsmannavalet, varjämte magistraten har att till valet kalla envar stadsfullmäktig, som utsetts till valman (12 § 2 och 3 inom. lagen om val till riksdagen). Blir stadsfullmäktig, som utsetts till valman, förhindrad att fullgöra uppdraget, skall han ofördröjligen underrätta magistraten i staden, som då har att till deltagande i valet inkalla vederbörande suppleant. Bestämmelser härom har givits såväl i § 6 mom. 7 sista stycket riksdagsordningen som i 13 § andra stycket lagen om val till riksdagen. Före den 1 januari 1964 ankom det på magistraterna i gemen — bortsett trän magistraten i Stockholm — att taga befattning med andrakammarval och kommunalval. Genom en år 1963 genomförd reform (SFS 127 och 128, prop. 06, KU uti. 7) överfördes magistraternas bestyr med dessa val på andra organ samtidigt som det tillskapades en för riket enhetlig valorganisation med en valnämnd i varje kommun (landskommun, köping eller stad). Till grund för reformen låg — förutom ett av 1955 års valutredning framlagt förslag om en ändrad valnämndsorganisation på landet — ett av stadsdomstolsutredningen i samband med en föreslagen avveckling av magistrats- och kommunalborgmästarinstitutionerna redovisat principförslag (SOL 1961: 6 s. 174 178), enligt vilket dessa båda institutioners uppgifter att förbereda och leda de allmänna valen skulle övertagas av valnämnder och den befattning med röstsammanräkning vid kommunala val, som ankom på valmyndighet i stad, skulle överflyttas till länsstyrelse. Av stadsdomstolsutredningen hade även föreslagits att de magistraten i vissa städer åvilande uppgifterna med avseende å förstakammarval skulle övertagas av vederbörande länsstyrelse. Sistnämnda förslag, som tillstyrkts eller lämnats utan erinran under remissbehandlingen av stadsdomstolsutredningens betänkande i ämnet, togs emellertid icke upp till behandling i samband med den berörda reformen. Anledningen härtill var att förslagets genomförande förutsatte ändring av de bestämmelser, som riksdagsordningen upptar i detta avseende. I proposition 1963: 56 framhölls att de tämligen begränsade uppgifter, som vissa magistrater hade att utföra med avseende å förstakammarvalen, var av sådan karaktär att de ifrågavarande magistraternas frikoppling från dessa uppgifter icke behövde ske i omedelbart samband med en ändring av organisationen för de direkta valens ombesörjande. Frågan om

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964 245

överflyttande av de med förstakammarvalen sammanhängande magistratsgöromålen ansågs böra upptagas till behandling i samband med prövningen av erforderlig grundlagsändring.

Departementschefen. För närvarande är det endast i städerna Malmö och Norrköping, som magistrat har att taga befattning med förstakammarval. Ingendera av nämnda städer ingår nämligen i landstingskommun men bildar tillsammans med sådan kommun valkrets vid förstakammarval. Med hänsyn till den förestående avvecklingen av magistratsinstitutionen bör frågan om dessa magistraters frikoppling från de med förstakammarvalen sammanhängande uppgifterna — tillsynen av att stadsfullmäktige utser valmän för valets förrättande och uppgiften att kalla valmän och suppleanter — nu upptagas till prövning. Av stadsdomstolsutredningen har, såsom redan nämnts, i tidigare sammanhang föreslagits att ifrågavarande uppgifter skall övertagas av vederbörande länsstyrelse. Förslaget härutinnan, som tillstyrkts eller lämnats utan erinran av hörda remissmyndigheter, anser jag mig kunna biträda. Jag föreslår därför att i § 6 mom. 7 sista stycket riksdagsordningen vidtages sådan ändring att stadsfullmäktig, som utsetts till valman vid förstakammarval, skall vid förhinder att fullgöra uppdraget göra anmälan därom till länsstyrelsen i länet, som till deltagande i valet då har att inkalla vederbörande suppleant.

Därest förslag om sådan ändring av riksdagen antages såsom vilande torde till behandling i samband med grundlagsfrågans slutliga prövning få framläggas förslag till motsvarande ändring av 13 § andra stycket lagen om val till riksdagen samt förslag till sådana ändringar av 12 § 2 och 3 mom. samma lag, att de däri angivna uppgifter, som åvilar magistrat, överföres på länsstyrelse.

13. Ändring av § 33 regeringsformen

Gällande bestämmelser. Enligt § 33 regeringsformen äger Kungl. Maj :t att i den ordning och under de villkor, som bestämmes genom särskild lag, stiftad i den ordning § 87 mom. 1 stadgar, genom naturalisation till svensk medborgare upptaga utländsk man eller kvinna. Bestämmelser, som reglerar utövningen av denna befogenhet, har meddelats i lagen den 22 juni 1950 (nr 382) om svenskt medborgarskap.

Departementschefen. I syfte att så mycket som möjligt koncentrera regeringens och departementens arbete till viktigare frågor bör eu hel del nu på Kungl. Maj:t ankommande ärenden, framför allt sådana som är av enklare beskaffenhet, överföras till annan myndighets handläggning. Departementsutredningen har i uppdrag att undersöka möjligheterna härtill. På

246 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

vissa speciella områden har dessutom särskilda utredningar fått i uppdrag att på sitt ämnesområde undersöka möjligheterna att överflytta ärenden från Kungl. Maj :t till annan myndighet. 1961 års utredning om översyn av medborgarskapslagstiftningen har sålunda enligt sitt uppdrag att undersöka bl. a. frågan om att överföra beslutanderätten i vissa medborgarskapsärenden från Kungl. Maj :t till underlydande organ. Såsom framhållits i utredningens direktiv torde många av de medborgarskapsärenden, som nu prövas av Kungl. Maj :t, vara av rutinartad karaktär. Detta gäller särskilt de nordiska ärendena. Det har därför i direktiven ifrågasatts om icke sådana ärenden i större utsträckning skulle kunna avgöras redan på länsstyrelseplanet. Också beträffande vissa icke-nordiska medborgarskapsärenden har en sådan decentralisering ansetts böra övervägas av utredningen.

I den mån det visar sig möjligt att på medborgarskapsområdet frigöra Kungl. Maj :t från befattning med mer eller mindre rutinartade ärenden, bör en sådan decentralisering genomföras så snabbt sig göra låter. Med hänsyn härtill förordar jag sådan ändring av § 33 regeringsformen att detta kan ske. Ändringen synes mig lämpligen böra ske på sådant sätt att det i medborgarskapslagen må kunna bestämmas att hithörande ärenden skall prövas av annat organ än Kungl. Maj :t.

Hemställan

I enlighet med de synpunkter som i det föregående anförts har inom justitiedepartementet upprättats förslag till

1) ändrad lydelse av §§ 39, 41 och 93 regeringsformen, §§ 53 och 67 riksdagsordningen samt § 2 successionsordningen;

2) ändrad lydelse av §§ 24 och 26 regeringsformen; 3) ändrad lydelse av § 21 regeringsformen; 4) ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen; 5) ändrad lydelse av § 81 regeringsformen;

6) ändrad lydelse av § 62 regeringsformen samt §§ 70 och 71 riksdagsordningen;

7) ändrad lydelse av § 50 regeringsformen samt §§ 72 och 73 riksdagsordningen;

8) ändrad lydelse av §§ 96—102. 106 och 110 regeringsformen samt §§ 42 och 68 riksdagsordningen;

9) ändrad lydelse av § 110 regeringsformen; 10) ändrad lydelse av § 16 riksdagsordningen; 11) ändrad lydelse av § 24 riksdagsordningen; 12) ändrad lydelse av § 6 mom. 7 riksdagsordningen; samt 13) ändrad lydelse av § 33 regeringsformen.

Kungl. Mcij. ts proposition nr lbO år 106b 247

Föredraganden hemställer, att förslagen måtte genom proposition föreläggas riksdagen till prövning i grnndlagsenlig ordning.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Maj :t Konungen att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Margit Hirén

248 Kungl. Maj:ts proposition nr 110 år 196 i-

Innehållsf örtecknin g

Kungl. Maj:ts proposition nr 1W år 196'r 249