Prop. 1964:140
('med förslag till vissa grundlagsändringar',)
Kungl. Maj:ts proposition nr HO ur 196i
1
Nr 140
Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till vissa
grundlagsändringar; given Stockholms slott den 20 mars 196i.
Under åberopande av bilagda, i statsrådet förda protokoll vill Kungl. Maj :t härmed till riksdagens prövning i grundlagsenlig ordning framläg ga härvid fogade förslag till
1) ändrad lydelse av §§ 39, 41 och 93 regeringsformen, §§ 53 och 67
riksdagsordningen samt § 2 successionsordningen;
2) ändrad lydelse av §§24 och 26 regeringsformen; 3) ändrad lydelse av § 21 regeringsformen; 4) ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen; 5) ändrad lydelse av § 81 regeringsformen; 6) ändrad lydelse av § 62 regeringsformen samt §§ 70 och 71 riks dagsordningen;
7) ändrad lydelse av § 50 regeringsformen samt §§ 72 och 73 riks dagsordningen ;
8) ändrad lydelse av §§ 96—102, 106 och 110 regeringsformen samt §§42 och 68 riksdagsordningen;
9) ändrad lydelse av § 110 regeringsformen; 10) ändrad lydelse av § 16 riksdagsordningen; 11) ändrad lydelse av § 24 riksdagsordningen; 12) ändrad lydelse av § 6 mom. 7 riksdagsordningen; samt 13) ändrad lydelse av § 33 regeringsformen.
GUSTAF ADOLF
Herman Kling
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås statschefens behörighetsålder höjd från 21 till 25 år.
Vidare förordas, att kravet på de högsta domstolsinstansernas hörande i nådeärenden slopas i sådana fall, där skäl att bifalla nådeansökan uppen barligen saknas.
I propositionen föreslås även, att lagrådet skall kunna arbeta på avdel ningar och att varje avdelning skall bestå av tre justitieråd och ett rege-
1
Bihang till riksdagens protokoll 1961. 1 saml. Nr 140
2
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964
ringsråd med möjlighet att ersätta ett av justitieråden med annan lagfa
ren, skicklig och oväldig person.
Propositionen innehåller tillika förslag om ändring av regeringsformens
regler om tjänstemän. Ändringen innebär att såvitt gäller andra statstjänste
män än domare grundläggande bestämmelser om deras rättsställning över
föres från regeringsformen till annan lag, stiftad av Kungl. Maj :t och riks
dagen gemensamt efter lagrådets hörande.
I propositionen förordas vidare, att konstitutionell beslutanderätt, som
ej avser stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, skall kunna ge
nom särskild lag överlåtas på mellanfolklig organisation för fredligt sam
arbete. Lag om sådan överlåtelse föreslås stiftad antingen i den ordning
som gäller för grundlag eller också genom samfällt beslut av Kungl. Maj :t
och en riksdag, i vilket minst 5/6 av de röstande i vardera kammaren vid
votering instämt.
Propositionen upplager även förslag om inrättande av en riksdagens lö-
nedelegation med uppgift att i förhandlingsfrågor rörande statsanställdas
anställningsvillkor rådgöra med statsrådsledamot, som Kungl. Maj :t där
till förordnat, samt att å riksdagens vägnar godkänna förhandlingsöverens-
kommelse, som träffats i sådan fråga.
I propositionen föreslås också särskilda regler om utövningen av riks
dagens befogenheter under krig. Enligt dessa regler skall talmanskonferen
sen, om riket kommer i krig och krigsförhållandena det påkallar, förord
na, att en krigsdelegation, bestående av 50 inom riksdagen valda ledamö
ter, skall träda i riksdagens ställe. Om till följd av krigsförhållandena
varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan fullgöra sina uppgifter,
skall enligt förslaget Kungl. Maj :t med vissa undantag utöva riksdagens
befogenheter, i den mån det erfordras för att skydda riket och slutföra
kriget.
Propositionen upptager jämväl förslag om ändring av regeringsformens
och riksdagsordningens regler om riksdagens ombudsmän i syfte att möj
liggöra vissa organisatoriska reformer rörande ombudsmännen..
I propositionen förordas vidare, att förbudet att utan vederbörande kam
mares tillstånd väcka talan om ansvar mot riksdagsledamot för hans gär
ningar och yttranden i denna egenskap utsträckes att gälla jämväl skade
ståndstalan.
Dessutom föreslås i propositionen, att rösträtt vid val till riksdagens
andra kammare skall inträda kalenderåret efter det, då vederbörande fyllt
20 år. Därjämte föreslås, att möjlighet öppnas för röstberättigad, som till
följd av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är förhindrad att inställa
sig vid valförrättning, att rösta genom valsedelsförsändelse. Vidare för
ordas att magistrats befattning med förstakammarval skall upphöra.
Slutligen föreslås ändring av regeringsformen i syfte att möjliggöra en
överflyttning av naturalisationsärenden från Kungl. Maj :t till annan myn
dighet.
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196A
3
Förslag
till
1) ändrad lydelse av §§ 39, 41 och 93 regeringsformen ,1 §§ 53 och 67
riksdagsordningen2 samt § 2 successionsordningen3
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
Regeringsformen
§
Vill Konungen utrikes resa, med- dele Han statsrådet in pleno denna Sin föresats och inhämte dess tan kar däröver, på sätt 9 § omtalar. Be sluter Konungen därefter sådan resa och den verkställer, befatte Sig ej med rikets styrelse eller utöve den konungsliga makten, så länge han utrikes vistas, utan föres riksstyrel sen under Konungens frånvaro, i Hans namn, av den till tronföljden närmast berättigade prins, om han uppnått myndig ålder. Han styre så som regent med all konungslig makt och myndighet, enligt denna rege ringsform; dock må han ej adeligt stånd och värdighet förläna, eller till grevligt och friherreligt stånd upp höja, eller riddarevärdighet utdela; ävensom alla lediga förtroendesyss lor endast tills vidare kunna förval tas av dem, som regenten därtill för ordnar.
Har den till tronföljden närmast berättigade prins icke uppnått myn dig ålder eller är han av sjukdom eller utrikes vistande hindrad att riksstyrelsen utöva, då styre såsom regent i Konungens namn med nu sagda befogenhet den till tronfölj den därnäst berättigade prins, som uppnått myndig ålder och för vil ken hinder av ovannämnda beskaf fenhet ej möter.
Finnes ej----------- ---------------------- sc Hnru förhållas — -------------------------
Vill Konungen utrikes resa, med- dele Han statsrådet in pleno denna Sin föresats och inhämte dess tan kar däröver, på sätt 9 § omtalar. Be sluter Konungen därefter sådan resa och den verkställer, befatte Sig ej med rikets styrelse eller utöve den konungsliga makten, så länge han utrikes vistas, utan föres riksstyrel sen under Konungens frånvaro, i Hans namn, av den till tronföljden närmast berättigade prins, om han uppnått tjugufem års ålder. Han sty re såsom regent med all konungslig makt och myndighet, enligt denna regeringsform; dock må han ej ade ligt stånd och värdighet förläna, el ler till grevligt och friherreligt stånd upphöja, eller riddarevärdig het utdela; ävensom alla lediga för troendesysslor endast tills vidare kunna förvaltas av dem, som regen ten därtill förordnar.
Har den till tronföljden närmast berättigade prins icke uppnått tju gufem års ålder eller är han av sjuk dom eller utrikes vistande hindrad att riksstyrelsen utöva, då styre så som regent i Konungens namn med nu sagda befogenhet den till tron följden därnäst berättigade prins, som uppnått sådan ålder och för vil ken hinder av ovannämnda beskaf fenhet ej möter.
l
regent. - 91 § stadgat.
1 Regeringsformen senast omtryckt 1961; se SFS 1961: 464. 2 Riksdagsordningen senat omtryckt 1961; se SFS 1961:465. 3 Successionsordningen senast omtryckt 1949; se SFS 1949: 579.
4
Kungl. Maj.ts proposition nr 110 ur 1964
§
Konung vare myndig vid ålder
som i allmänhet är i lag stadgad.
Dör Konung, innan tronföljaren
denna ålder uppnått, förhålles med
riksstyrelsen såsom i 39 § angives,
intill dess riksdagen sammankom
mer, och den förmyndarestyrelse,
riksdagen förordnar, regeringen till
trätt; ställande sig regenten eller
statsrådet denna regeringsform till
ovillkorlig efterlevnad.
§
Då Konung dör och tronföljaren
ännu omyndig är, utfärde regenten
eller statsrådet, då det riksstyrelsen
förvaltar, kallelse å riksdagen, vil
ken kallelse inom femton dagar ef
ter Konungens död skall i allmänna
tidningarna kungöras. Riksdagen
äge, utan avseende på något den av
lidne Konungens testamente angåen
de riksstyrelsen, att förordna en, tre
eller fem förmyndare, som, intill
dess Konungen myndig bliver, rege
ringen i Dess namn, efter denna
grundlag, må utöva.
(Nuvarande lydelse)
41.
Dör Konung, innan tronföljaren
uppnått tjugufem års ålder, förhål
les med riksstyrelsen såsom i 39 §
angives, intill dess riksdagen sam
mankommer, och riksföreståndare,
som riksdagen förordnar, regering
en tillträtt; ställande sig regenten el
ler statsrådet denna regeringsform
till ovillkorlig efterlevnad.
(Föreslagen lydelse )
93.
Då Konung dör och tronföljaren
ännu ej uppnått tjugufem års ålder,
utfärde regenten eller statsrådet, då
det riksstyrelsen förvaltar, kallelse
å riksdagen, vilken kallelse inom
femton dagar efter Konungens död
skall i allmänna tidningarna kungö
ras. Riksdagen äge, utan avseende
på något den avlidne Konungens tes
tamente angående riksstyrelsen, att
förordna en, tre eller fem riksföre
ståndare, som, intill dess Konungen
uppnår tjugufem års ålder, rege
ringen i Dess namn, efter denna
grundlag, må utöva.
Riksdagsordningen
§ 53.
Ej må riksdagen eller kamrarna
i Konungens närvaro över något äm
ne rådpläga eller besluta; ej heller
må omyndig Konungs förmyndare
övervara kamrarnas överläggningar
eller beslut.
Uti vardera-------
I mål-------------- — -
Ej må riksdagen eller kamrarna
i Konungens närvaro över något äm
ne rådpläga eller besluta; ej heller
må riksföreståndare övervara kam
rarnas överläggningar eller beslut.
------- av kammaren.
- beslutet, övervara.
§ 67.
Skall förmyndare för omyndig
Konung tillsättas, utses av kamrar
na, sist dagen efter det riksdagen
sammankommit, en nämnd, på det
sätt och till det antal personer, som
i nästföregående § sagt är. Denna
Skall riksföreståndare tillsättas,
utses av kamrarna, sist dagen efter
det riksdagen sammankommit, en
nämnd, på det sätt och till det antal
personer, som i nästföregående § sagt
är. Denna nämnd röstar om de av
Kungl. Maj.ts proposition nr 110 är WOi
5
nämnd röstar om de av riksdagen till antalet bestämda förmyndare, som skola vara en, tre eller fem. Varje ledamot av nämnden uppteck nar å en sluten vallista de män, dem han anser förtroendet värdiga, och så många, att de med en person över stiga det av riksdagen bestämda an talet. Av dem, som därvid kommit i åtanke, ställes först den, som flesta rösterna erhållit, under ny omröst ning, då nämndens pluralitet giver utslaget. På samma sätt förfares med den, som näst honom blivit av de flesta kallad o. s. v., till dess det föreskrivna antalet av förmyndare blivit fyllt. Nämnden kan ej förr åt skiljas, än valet fulländat är; och gäller detta val såsom riksdagens beslut.
Om så händer, att kamrarna ej inom tre dagar efter det riksdagen sammankommit om förmyndarnas antal åsämjas, förordnas på enahan da sätt och till lika antal, som ovan angående nämnden är sagt, eu sär skild nämnd, att medelst omröstning denna fråga, med samma kraft och verkan som riksdagens beslut, inom två dagar avgöra; skolande sederme ra den utsedda nämnden, likaledes inom två dagar, hava valet förrät tat, så att i alla händelser förmyn darevalet må vara verkställt inom sju dagars förlopp från det riksda gen sammankommit.
(Nuvarande lydelse)
riksdagen till antalet bestämda riks föreståndare, som skola vara en, tre eller fem. Varje ledamot av nämn den upptecknar å en sluten vallista dem han anser förtroendet värdiga, och så många, att de med en person överstiga det av riksdagen bestämda antalet. Av dem, som därvid kommit i åtanke, ställes först den, som fles ta rösterna erhållit, under ny om röstning, då nämndens pluralitet gi ver utslaget. På samma sätt förfares med den, som näst honom blivit av de flesta kallad o. s. v., till dess det föreskrivna antalet riksförestånda re blivit fyllt. Nämnden kan ej förr åtskiljas, än valet fulländat är; och gäller detta val såsom riksdagens beslut.
Om så händer, att kamrarna ej inom tre dagar efter det riksdagen sammankommit om riksföreståndar nas antal åsämjas, förordnas på ena handa sätt och till lika antal, som ovan angående nämnden är sagt, en särskild nämnd, att medelst omröst ning denna fråga, med samma kraft och verkan som riksdagens beslut, inom två dagar avgöra; skolande se dermera den utsedda nämnden, lika ledes inom två dagar, hava valet för rättat, så att i alla händelser valet av riksföreståndare må vara verk ställt inom sju dagars förlopp från det riksdagen sammankommit.
(Föreslagen lydelse)
Successionsordningen
§
2
.
Dör Konung i Sverige, utan att lämna manliga bröstarvingar, men Hans efterlämnade drottning sig i välsignat tillstånd befinner, före re- gent eller statsrådet regeringen med kungl. makt och myndighet, på sätt och med villkor, 41 och 93 §§ av re geringsformen föreskriva, till dess Riksens Ständer, å den tid regerings formen utstakar, hunnit samman-
Dör Konung i Sverige, ulan att lämna manliga bröstarvingar, men Hans efterlämnade drottning sig i välsignat tillstånd befinner, före re- gent eller statsrådet regeringen med kungl. makt och myndighet, på sätt och med villkor, 41 och 93 §§ av re geringsformen föreskriva, till dess Riksens Ständer, å den tid regerings formen utstakar, hunnit samman
6
Kungl. Maj. ts proposition nr 1U) år 19Gi
komma, då dem tillhör, att om re
geringens förande själva förordna.
Bliver drottningens livsfrukt av
mankön, förordne då Riksens Stän
der förmyndare för den omyndige
Konungen, på sätt i 93 § av rege
ringsformen stadgat är. Bliver drott
ningens livsfrukt av kvinnokön, trä-
de den av ätten, som efter först-
födslorätt den avlidne Konungen i
arvsföljden, på sätt 1 § utstakar, när
mast är, såsom Konung till regering
en.
(Nuvarande lydelse)
2) ändrad lydelse av §§
§
Uti Konungens nedre justitierevi-
sion skola justitieärendena beredas
till prövning och avgörande i högsta
domstolen.
§
Konungen äger att i brottmål göra
nåd, mildra livsstraff samt återgiva
ära och till kronan förverkat gods.
över ansökningar därom höre
Konungen dock regeringsrätten, be
träffande mål av beskaffenhet att
kunna tillhöra dess eller kammarrät
tens slutliga prövning, men i andra
mål högsta domstolen; och fatte
Konungen Sina beslut uti statsrådet.
På den brottslige skall sedermera an
komma att emottaga den nåd
Konungen honom förunnat, eller un
dergå det straff, vartill han blivit
dömd.
komma, då dem tillhör, att om re
geringens förande själva förordna.
Bliver drottningens livsfrukt av
mankön, förordne då Riksens Stän
der riksföreståndare, på sätt i 93 §
av regeringsformen stadgat är. Bli
ver drottningens livsfrukt av kvin
nokön, träde den av ätten, som efter
förstfödslorätt den avlidne Konung
en i arvsföljden, på sätt 1 § utsta
kar, närmast är, såsom Konung till
regeringen.
(Föreslagen lydelse)
24 och 26 regeringsformen
24.
Ärenden, vilkas prövning och av
görande ankommer på högsta dom
stolen, skola för sådant ändamål be
redas i nedre justitierevisionen.
26.
Konungen äger att i brottmål göra
nåd, mildra livsstraff samt återgiva
ära och till kronan förverkat gods.
Över ansökningar därom skall
Konungen dock, där ej skäl till bifall
uppenbarligen saknas, höra rege
ringsrätten, beträffande mål av be
skaffenhet att kunna tillhöra dess
eller kammarrättens slutliga pröv
ning, men i andra mål högsta dom
stolen; och fatte Konungen Sina be
slut uti statsrådet. På den brottslige
skall sedermera ankomma att emot
taga den nåd Konungen honom för
unnat, eller undergå det straff, var
till han blivit dömd.
Övergångsstadgande
Intill utgången av juni månad
närmast efter det den nya lydelsen
av §§ 24 och 26 slutligt antagits, sko
la stadgandena i sin äldre lydelse
alltjämt äga tillämpning.
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1961 i
3) ändrad lydelse av
(Nuvarande lydelse)
§
Tre ledamöter av högsta domsto len och en av regeringsrättens lag farna ledamöter skola tillsammans utgöra Konungens lagråd.
Lagrådet tillkommer att avgiva ut låtande över de förslag till stiftande, upphävande, ändring eller förklaring av lagar eller författningar, vilka för sådant ändamål bliva av Konungen överlämnade. Där så prövas nödigt, må Konungen för visst ärende till ledamot av lagrådet ytterligare för ordna en för insikt, erfarenhet och redlighet känd person.
Närmare bestämmelser om tjänst göringen i lagrådet meddelas i sär skild, av Konungen och riksdagen jämlikt 87 § 1 mom. gemensamt be slutad lag. 4
§ 21 regeringsformen
(Föreslagen lydelse)
21
.
Konungens lagråd har att avgiva utlåtande över de förslag till stif tande, upphävande, ändring eller förklaring av lagar eller författning ar, vilka för sådant ändamål bliva av
Konungen överlämnade.
Såsom ledamöter av lagrådet sko la tjänstgöra tre justitieråd och en av regeringsrättens lagfarna ledamö ter. I stället för ett av justitieråden må dock annan lagfaren, skicklig och oväldig person enligt Konungens förordnande tjänstgöra såsom leda mot av lagrådet. Dessa fyra ledamö ter skola deltaga i behandlingen av alla på lagrådet ankommande ären den. Där så prövas nödigt, må i be handlingen av visst ärende i lagrå det deltaga ytterligare en för insikt, erfarenhet och redlighet känd per son, som Konungen utser. Skall lag rådet vara delat i avdelningar, skall vad i detta stycke stadgats om lag rådet gälla varje avdelning.
Närmare bestämmelser om lagrå det meddelas i särskild, av Konung en och riksdagen jämlikt 87 § 1 mom. gemensamt beslutad lag.
4) ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen
8 35.
Statsrådets ledamöter, presiden ter och chefer för kollegier eller de i dessas ställe inrättade verk, justitiekansleren, cheferna för fångvår den, lantmäteriet, statens järnvägs trafik, lots-, post-, telegraf- och tull verken samt skogsväsendet, expedi tionschefer i statsdepartementen. överståthållaren, underståthållaren och polismästaren i huvudstaden, landshövdingar, fältmarskalkar, ge-
Statsrådets ledamöter hava förtro endesysslor, varifrån Konungen må dem entlediga, när han prövar rikets tjänst det fordra.
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 ar 1964
neraler och amiraler av alla grader, generaladjutanter, överad jutanter, stabsadjutanter, kommendanter i fästningarna, överstar för regemen tena, sekundcheferna för gardesrege mentena till häst och fot och för liv regementets kårer samt cheferna för övriga särskilt för sig bestående mi litära kårer eller bataljoner, chefer na för artilleriet, fortifikations-, fält mätnings- och sjömätningsväsendet, ministrar, sändebud och agenter för handeln hos främmande makter, samt de ämbets- och tjänstemän, som uti Konungens kabinett för ut rikes brevväxlingen och vid beskick ningarna nyttjas, hava förtroende- sysslor, varifrån Konungen må dem entlediga, när han prövar rikets tjänst det fordra. Konungen kungö re dock sådana beslut i statsrådet, vars ledamöter vare skyldige att däremot göra underdåniga föreställ ningar, om de finna sig därtill skäl äga.
§
De som bekläda domareämbeten, så högre som lägre, samt alla andra ämbets- och tjänstemän, än de i fö regående § nämnda, kunna icke, utan medelst rannsakning och dom, ifrån sina innehavande sysslor av Konungen avsättas, ej heller, utan efter egna ansökningar, till andra tjänster befordras eller flyttas.
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
36.
Den som utnämnts till domare må skiljas från tjänsten endast av dom stol efter åtal eller genom beslut om entledigande i samband med pensio nering; dock må han, om det fin nes erforderligt av organisatoriska skäl, förflyttas till annan jämställd domartjänst.
Grundläggande bestämmelser i öv rigt om statstjänstemännen givas i lag, stiftad i den ordning 87 § 1 mom. föreskriver.
Över gångsstadgande
Till dess den lag, som omförmäles i § 36 i dess nya lydelse, trätt i kraft, skola §§ 35 och 36 i sin äldre lydelse alltjämt äga tillämpning.
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
9
5) ändrad lydelse av § 81 regeringsformen
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
§
81
.
Denna regeringsform--------------------------------- riksdagars beslut. Då riksdagen----------------------------- ej godkänner.
Genom särskild lag må beslutan derätt, som enligt denna regerings form tillkommer Konungen och riks dagen, gemensamt eller var för sig, eller annat statligt organ och ej avser frågor om stiftande, ändring, förkla ring eller upphävande av grundlag, i begränsad omfattning överlåtas på mellanfolklig organisation för fred ligt samarbete, till vilken riket är el ler skall bliva anslutet. Lag om så dan överlåtelse stiftas antingen i den ordning som gäller för grundlag el ler ock, om därmed förenad tidsutdräkt är till men för riket, genom samfällt beslut av Konungen och en riksdag, i vilket minst fem sjätte delar av de röstande i vardera kam maren vid votering instämt.
6) ändrad lydelse av § 62 regeringsformen samt §§ 70 och 71
riksdagsordningen
Regeringsformen
§ 62
.
Sedan statsverkets----- ------------------- ------------------ riksstaten anslå.
Det tillkommer riksdagens lönedelegation att i förhandlingsfrågor rörande anställningsvillkor, som skola gälla för statens arbetstagare eller eljest tillhöra riksdagens pröv
ning, rådpläga med statsrådsledamot, som Konungen därtill förord nat, samt att å riksdagens vägnar godkänna överenskommelse, som träffats i sådan fråga.
lf
Bihang till riksdagens protokoll 196U. 1 saml. Nr 140
Kungl. Maj :ts proposition nr U0 år 1961
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
Riksdagsordningen
§ 70.
1. De sex---------------------------------honom återstått.
2. Riksdagen skall--------------------------------- övriga fullmäktige.
3. Valav--------------------------------- kan återväljas.
4. Fullmäktige välje--------------------------------- utfalla lika.
§
På samma gång och på lika sätt, som fullmäktige enligt 70 § av riks dagen utses, tillsättes en suppleant för varje av riksdagen utsedd full mäktig att vid förfall för denne in träda; dock skall den sålunda valde suppleanten för fullmäktig, som ut setts till chef för riksbanken, först inträda vid förfall jämväl för den enligt 72 § regeringsformen av full mäktige för denne utsedde supple anten. Vid förfall för både fullmäk tig och hans av riksdagen valde suppleant inkalla fullmäktige annan suppleant till tjänstgöring.
5. På samma gång och på lika sätt, som fullmäktige av riksdagen utses, tillsättes en suppleant för var je av riksdagen utsedd fullmäktig att vid förfall för denne inträda; dock skall den sålunda valde supple anten för fullmäktig, som utsetts till chef för riksbanken, först inträda vid förfall jämväl för den enligt 72 § regeringsformen av fullmäktige för denne utsedde suppleanten. Vid för fall för både fullmäktig och hans av riksdagen valde suppleant inkalla fullmäktige annan suppleant till tjänstgöring. 71. Riksdagens lönedelegation består av sexton ledamöter, av vilka varde ra kammaren inom sig utser hälften. De väljas för tiden från valet, till dess sådant val under fjärde året därefter försiggått, dock att ledamot som dessförinnan avgått ur riksda gen ej vidare skall anses tillhöra de legationen. Har ledamot före den tid, för vilken han valts, avgått ur delegationen, anställes val för den tid som för honom återstått. Vardera kammaren utser ock inom sig suppleanter att när leda möter få förfall i deras ställe inträ da. Suppleanter utses för samma tid som ledamöter. Vad i 45 § 2 mom. och 75 § 2 mom. är stadgat med avseende å utskott skall äga motsvarande tillämpning beträffande delegationen. Omröst ning inom delegationen skall ske öp pet. Den som förer ordet i delega tionen äger avgörande röst, därest, vid omröstning, rösterna i något fall äro lika. Ledamot som ej instämt i
11
(Nuvarande lydelse)
(Föreslagen lydelse)
delegationens beslut är obetaget att
låta sin skiljaktiga mening anteck
nas.
Innan förhandlingsöverenskom-
melse träffats eller förhandling el
jest slutförts, må ledamot icke utan
delegationens tillstånd yppa vad vid
sakens behandling i delegationen fö
rekommit. Ledamot, så ock supp
leant, skall första gången han är när
varande vid sammanträde med dele
gationen avgiva försäkran om tyst
nadspliktens iakttagande.
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b
7) ändrad lydelse av § 50 regeringsformen samt §§ 72 och 73
riksdagsordningen
Regeringsformen
§ 50.
Riksdagen skall--------------------- och kungöra.
_
.
Om riket kommer i krig och krigs-
förhållandena det påkalla, förordnar
den i 50 § riksdagsordningen omför-
mälda talmanskonferensen efter
samråd med statsministern, att
riksdagens krigsdelegation skall trå
da i riksdagens ställe. Sådant förord
nande gäller till dess vapenvila in
trätt eller ock Konungen eller krigs
delegationen dessförinnan beslutar,
att riksdagen skall återtaga sina be
fogenheter. Krigsdelegationen beslu
tar själv om formerna för sin verk
samhet.
Kan till följd av krig, vari riket
befinner sig, varken riksdagen eller
dess krigsdelegation fullgöra sina
uppgifter, skall Konungen till rikets
skydd och krigets slutförande fullgö
ra de uppgifter, som ankomma på
Konungen och riksdagen samfällt el
ler på riksdagen allena. Dock äge
Konungen ej stifta, ändra, förklara
eller upphäva grundlag eller lag,
som reglerar val till riksdagen.
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
Riksdagsordningen
§ 72.
Riksdagen förordnar------------—-----------------revisorer förrättas.
För varje revisor väljes en supple ant att vid förfall för honom inträ da. Vid förfall för både revisor och hans suppleant bestämmes övriga suppleanters tjänstgöring av den ordning, i vilken de blivit valda.
Revisorerna välja--------------------------------- äro lika. De anmärkningar------------------------------ — vidare behandling.
Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 196i
§ 73.
För varje enligt 72 § utsedd re visor väljes en suppleant att vid för fall för honom inträda. Vid förfall för både revisor och hans suppleant bestämmes övriga suppleanters tjänstgöring av den ordning, i vilken de blivit valda.
Riksdagens krigsdelegation består av femtio ledamöter, av vilka varde ra kammaren inom sig väljer hälf ten.
Val av krigsdelegation skall äga rum å varje riksdag inom sex dagar efter dess öppnande. Valet gäller till dess nytt val av krigsdelegation för rättas, dock att ledamot som dess förinnan avgått ur riksdagen ej vi dare skall anses tillhöra delegatio nen. Förordnar Konungen om nya val till båda kamrarna eller den ena av dem, behålle utan hinder därav delegationens ledamöter sina befatt ningar.
övergångsstadgande
Val av riksdagens krigsdelegation skall första gången äga rum vid den riksdag, som sammanträder året ef ter det då nya lydelsen av § 73 riks dagsordningen slutligt antagits. 8
8) ändrad lydelse av §§ 96—102, 106 och 110 regeringsformen samt
§§ 42 och 68 riksdagsordningen
Regeringsformen
§ 96.
Riksdagen skall förordna två för Riksdagen skall förordna minst lagkunskap och utmärkt redlighet två för lagkunskap och utmärkt red kända medborgare, den ene såsom lighet kända medborgare att i egen- justitieombudsman och den andre skap av riksdagens ombudsmän, ef- såsom militieombudsman, att i egen- ter den instruktion riksdagen för
13
Kungl. Maj.ts proposition nr ibO år 196b
skap av riksdagens ombud, efter den
instruktion riksdagen för dem ut
färdat, hava tillsyn över lagars och
författningars efterlevnad, i vad de
skola av dem, som i allo äro under
kastade ämbetsansvar, tillämpas
samt vid vederbörliga domstolar i la
ga ordning tilltala dem, som uti sina
ämbetens utövning av våld, manna
mån eller annan orsak någon olag
lighet begått eller underlåtit att sina
ämbetsplikter behörigen fullgöra.
Ombudsmännen vare i all måtto un
derkastade samma ansvar och plikt,
som allmän lag och rättegångsord
ning för aktörer utstaka.
§
Justitieombudsmannen och mili-
tieombudsmannen väljas för tid och
på sätt riksdagsordningen stadgar;
och bör samtidigt för en var av dem
utses en ställföreträdare av de egen
skaper, som hos ombudsmannen er
fordras, att i dennes ställe utöva äm
betet i de fall instruktionen angiver.
Skulle ombudsman---------------------
(Nuvarande lydelse)
dem utfärdat, hava tillsyn över la
gars och författningars efterlevnad,
i vad de skola av dem, som i allo
äro underkastade ämbetsansvar, till-
lämpas samt vid vederbörliga dom
stolar i laga ordning tilltala dem,
som uti sina ämbetens utövning av
våld, mannamån eller annan orsak
någon olaglighet begått eller under
låtit att sina ämbetsplikter behörigen
fullgöra. Ombudsmännen vare i all
måtto underkastade samma ansvar
och plikt, som allmän lag och rätte
gångsordning för aktörer utstaka.
(Föreslagen lydelse)
97.
Riksdagens ombudsmän väljas för
tid och på sätt riksdagsordningen
stadgar; och bör samtidigt för en var
av dem utses en ställföreträdare av
de egenskaper, som hos ombuds
mannen erfordras, att i dennes stäl
le utöva ämbetet i de fall instruktio
nen angiver.
______________ blivit vald.
I händelse justitieombudsmannen
eller militieombudsmannen avsäger
sig det erhållna förtroendet eller om
budsmans ämbete eljest bliver ledigt,
övertage ställföreträdaren omedel
bart ämbetet; och skall riksdagen
därefter så snart ske kan förrätta
nytt val av ombudsman. Skulle ställ
företrädare avsäga sig det erhållna
förtroendet eller har han övertagit
ombudsmansämbetet eller bliver el
jest hans befattning ledig, äge nytt
val av ställföreträdare rum, varvid
iakttages att, om sådant val erford
ras under tid, då riksdagssession ej
pågår, riksdagens rätt härutinnan
utövas genom de av riksdagen valde
fullmäktige i riksbanken och full
mäktige i riksgäldskontoret.
Justitieombudsmannen och mili
tieombudsmannen må, en var när
§
99
.
98.
I händelse ombudsman avsäger sig
det erhållna förtroendet eller om
budsmans ämbete eljest bliver ledigt,
övertage ställföreträdaren omedel
bart ämbetet; och skall riksdagen
därefter så snart ske kan förrätta
nytt val av ombudsman. Skulle ställ
företrädare avsäga sig det erhållna
förtroendet eller har han övertagit
ombudsmansämbetet eller bliver el
jest hans befattning ledig, äge nytt
val av ställföreträdare rum, varvid
iakttages att, om sådant val erford
ras under tid, då riksdagssession ej
pågår, riksdagens rätt härutinnan ut
övas genom de av riksdagen valde
fullmäktige i riksbanken och full
mäktige i riksgäldskontoret.
Ombudsmännen må, eu var när
han för sitt ämbetes utövning det
Kungl. Maj.ts proposition nr 1 'iO år VJGi
han för sitt ämbetes utövning det nödigt anser, kunna övervara alla domstolars och myndigheters över läggningar och beslut, dock utan rät tighet att sin mening därvid yttra, samt äga tillgång till alla domstolars och myndigheters protokoll och handlingar. Konungens ämbetsmän i allmänhet vare skyldige att lämna justitieombudsmannen och militieombudsmannen laglig handräckning, samt alla fiskaler, att medelst aktio ners utförande en var av dem bi träda, då han det äskar.
(Nuvarande lydelse)
nödigt anser, kunna övervara alla domstolars och myndigheters över läggningar och beslut, dock utan rät tighet att sin mening därvid yttra, samt äga tillgång till alla domstolars och myndigheters protokoll och handlingar. Konungens ämbetsmän i allmänhet vare skyldige att lämna ombudsmännen laglig handräckning, samt alla fiskaler, att medelst ak tioners utförande en var av dem bi träda, då han det äskar.
(Föreslagen lydelse)
Justitieombudsmannen och militieombudsmannen åligge, att var för sig, till riksdagen avlämna årlig redogörelse för förvaltningen av de dem förtrodda ämbeten samt däruti, en var med avseende på området för hans ämbetsutövning, utreda lag- skipningens tillstånd i riket, anmär ka lagarnas och författningarnas brister och uppgiva förslag till deras förbättring.
§
Skulle den oförmodade händelse inträffa, alt antingen hela Konung ens högsta domstol eller av dess le damöter en eller flere funnes hava av egennytta, vrångvisa eller försum lighet så orätt dömt, att därigenom någon, emot tydlig lag och sakens utredda och behörigen styrkta för hållande, mistat eller kunnat mista liv, personlig frihet, ära och egen dom, eller regeringsrätten eller en eller flere av dess ledamöter funnes hava vid prövning av besvärsmål lå tit sådant förhållande komma sig till last, vare justitieombudsmannen och militieombudsmannen en var inom sitt ämbetsområde pliktiga, ävensom Konungens justitiekansler berättigad, att vid den rikets dom stol, som här nedanföre bestämmes, den felaktige under tilltal ställa, samt till ansvar efter rikets lag be fordra.
§ 100
.
Ombudsmännen åligge, att, pä sätt i deras instruktion föreskrives, till riksdagen avlämna årlig redogörel se för förvaltningen av de dem för trodda ämbeten samt däruti, en var med avseende på området för hans ämbetsutövning, utreda lagskipning- ens tillstånd i riket, anmärka lagar nas och författningarnas brister och uppgiva förslag till deras förbätt ring. 101
.
Skulle den oförmodade händelse inträffa, att antingen hela Konung ens högsta domstol eller av dess le damöter en eller flere funnes hava av egennytta, vrångvisa eller försum lighet så orätt dömt, att därigenom någon, emot tydlig lag och sakens utredda och behörigen styrkta för hållande, mistat eller kunnat mista liv, personlig frihet, ära och egen dom, eller regeringsrätten eller eu eller flere av dess ledamöter funnes hava vid prövning av besvärsmål lå tit sådant förhållande komma sig till last, vare riksdagens ombudsmän en var inom sitt ämbetsområde plik tiga, ävensom Konungens justitie kansler berättigad, att vid den rikets domstol, som här nedanföre bestäm mes, den felaktige under tilltal stäl la, samt till ansvar efter rikets lag befordra.
15
(Nuvarande lydelse)
(Föreslagen lydelse)
§
102
.
Kungl. Maj.ts proposition nr l'iO år 1964
Denna domstol, som riksrätt kal
las, skall i sådant fall bestå av pre
sidenten uti Konungens och rikets
Svea hovrätt, vilken däruti före or
det, presidenterna uti alla rikets kol
legier, vid tilltal emot högsta dom
stolen fyra de äldsta regeringsråd,
men, när regeringsrätten är tilltalad,
fyra de äldsta justitieråd, ävensom,
i" båda fallen, högste befälhavaren
över de i huvudstaden tjänstgörande
trupper, högste närvarande befälha
varen för den vid huvudstaden för
lagda delen av flottan, tvenne de äld
sta råd i Svea hovrätt och det äld
sta råd i varje av rikets kollegier.
Då justitiekansleren, justitieom
budsmannen eller militieombuds-
mannen finner sig befogad att högs
ta domstolen samfällt eller särskilda
dess ledamöter inför riksrätten till
tala, eller justitiekansleren eller jus
titieombudsmannen att regeringsrät
ten samfällt eller särskilda dess le
damöter under sådant tilltal ställa,
äske han hos presidenten i Konung
ens och rikets Svea hovrätt, såsom
riksrättens ordförande, laglig kallel
se å den eller dem, som skola tillta
las. Presidenten i hovrätten foge där
efter anstalt om riksrättens sam
manträde, för att kallelsen utfärda
och målet vidare i laglig ordning be
handla. Skulle emot förmodan han
detta underlåta, eller någon av de
övrige förenämnde ämbetsmän un
dandraga sig att uti riksrätten del
taga, stånde de, för en sådan upp
såtlig försummelse av deras ämbets
plikt, till lagligt ansvar. Hava eu
eller flere av riksrättens ledamöter
laga förfall, eller finnes emot någon
av dem laga jäv, vare ändock rätten
domför, om tolv däruti sitta. Är pre
sidenten i hovrätten av laga förfall
eller jäv hindrad, företräde dess stäl
le den äldste i tjänst varande presi
denten. Denna domstol äge, sedan
rannsakningen fulländad är, och do-
Denna domstol, som riksrätt kal
las, skall i sådant fall bestå av pre
sidenten uti Konungens och rikets
Svea hovrätt, vilken däruti före or
det, presidenterna uti alla rikets kol
legier, vid tilltal emot högsta dom
stolen fyra de äldsta regeringsråd,
men, när regeringsrätten är tilltalad,
fyra de äldsta justitieråd, ävensom,
i båda fallen, högste befälhavaren
över de i huvudstaden tjänstgörande
trupper, högste närvarande befälha
varen för den vid huvudstaden för
lagda delen av flottan, tvenne de äld
sta råd i Svea hovrätt och det äld
sta råd i varje av rikets kollegier.
Då justitiekansleren eller någon av
riksdagens ombudsmän finner sig
befogad att högsta domstolen eller
regeringsrätten samfällt eller sär
skilda deras ledamöter inför riks
rätten tilltala, äske han hos presi
denten i Konungens och rikets Svea
hovrätt, såsom riksrättens ordföran
de, laglig kallelse å den eller dem,
som skola tilltalas. Presidenten i
hovrätten foge därefter anstalt om
riksrättens sammanträde, för att
kallelsen utfärda och målet vidare i
laglig ordning behandla. Skulle emot
förmodan han detta underlåta, eller
någon av de övrige förenämnde äm
betsmän undandraga sig att uti riks
rätten deltaga, stånde de, för en så
dan uppsåtlig försummelse av deras
ämbetsplikt, till lagligt ansvar. Hava
en eller flere av riksrättens ledamö
ter laga förfall, eller finnes emot
någon av dem laga jäv, vare än
dock rätten domför, om tolv där
uti sitta. Är presidenten i hovrätten
av laga förfall eller jäv hindrad, fö
reträde dess ställe den äldste i tjänst
varande presidenten. Denna domstol
äge, sedan rannsakningen fulländad
är, och domen efter lag fälld, att den
samma för öppna dörrar avkunna.
Ingen have makt att sådan dom änd
ra, Konungen dock obetaget att göra
Kungl. Maj.ts proposition nr l iO år 1964
men efter lag fälld, att densamma för öppna dörrar avkunna. Ingen ha- ve makt att sådan dom ändra, Konungen dock obetaget att göra nåd, vilken likväl icke må sträcka sig till den dömdes återinsättande i rikets tjänst.
§
Finner utskottet av dessa proto koll, att någon statsrådets ledamot uppenbarligen handlat emot rikets grundlag eller allmän lag, eller till styrkt någon överträdelse därav, el ler underlåtit att göra föreställning ar emot sådan överträdelse, eller den vållat och befrämjat genom uppsåt- ligt fördöljande av någon upplys ning, eller att den föredragande un derlåtit att, i de fall, som 38 § av denna regeringsform förutsätter, sin kontrasignation eller underskrift å ett Konungens beslut vägra, då skall konstitutionsutskottet ställa en så dan under tilltal av justitieombuds mannen inför riksrätten, och gånge härmed som i 101 och 102 §§ om tilltal emot regeringsrätten föreskri- ves. Då statsrådets ledamöter finnas hava, på sätt ovan berört är, gjort sig till ansvar skyldige, döme dem riksrätten efter allmän lag och den särskilda författning, som till be stämmande av sådant ansvar utav Konungen och riksdagen fastställd varder.
(Nuvarande lydelse)
nåd, vilken likväl icke må sträcka sig till den dömdes återinsättande i rikets tjänst.
(Föreslagen lydelse)
106.
Finner utskottet av dessa proto koll, att någon statsrådets ledamot uppenbarligen handlat emot rikets grundlag eller allmän lag, eller till styrkt någon överträdelse därav, el ler underlåtit att göra föreställning ar emot sådan överträdelse, eller den vållat och befrämjat genom uppsåt- ligt fördöljande av någon upplys ning, eller att den föredragande un derlåtit att, i de fall, som 38 § av denna regeringsform förutsätter, sin kontrasignation eller underskrift å ett Konungens beslut vägra, då skall konstitutionsutskottet ställa en så dan under tilltal inför riksrätten av någon av riksdagens ombudsmän, och gånge härmed som i 101 och 102 §§ om tilltal emot regeringsrät ten föreskrives. Då statsrådets leda möter finnas hava, på sätt ovan be rört är, gjort sig till ansvar skyldige, döme dem riksrätten efter allmän lag och den särskilda författning, som till bestämmande av sådant an svar utav Konungen och riksdagen fastställd varder.
§ llO.i
Ej må Bliver riksdagsman, under tid då session pågår, eller under resa till eller ifrån riksdagen, när man vet honom i sådant ärende stadd vara, med ord eller gärning ofredad, gälle därom vad angående våld eller föro lämpning emot Konungens ämbets män, i eller för ämbete, i allmän lag stadgat är. Samma lag vare, om riks dagens fullmäktige, revisorer eller justitieombudsman eller militieom-
är fråga.
Bliver riksdagsman, under tid då session pågår, eller under resa till eller ifrån riksdagen, när man vet honom i sådant ärende stadd vara, med ord eller gärning ofredad, gälle därom vad angående våld eller föro lämpning emot Konungens ämbets män, i eller för ämbete, i allmän lag stadgat är. Samma lag vare, om riks dagens fullmäktige, revisorer eller ombudsmän, eller sekreterare eller
Paragrafen beröres även av den i förslag nr 9 förordade ändringc
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
17
budsman, eller sekreterare eller
kanslibetjänte i någon av riksdagens
kamrar eller i något dess utskott, i
eller för utövning av sådan befatt
ning, våldföres eller förolämpas.
(Nuvarande lydelse.)
kanslibetjänte i någon av riksdagens
kamrar eller i något dess utskott, i
eller för utövning av sådan befatt
ning, våldföres eller förolämpas.
(Föreslagen lydelse)
Riksdagsordningen
§
1. Lagutskotten skola —------- -—
2. Det tillkommer ock lagutskott
att granska justitieombudsmannens
och militieombudsmannens avgivna
redogörelser, ävensom deras ämbets-
diarier, protokoll och registratur,
samt med utlåtande däröver till riks
dagen inkomma. Skulle utskottet av
granskningen finna, att ombudsman
eller hans ställföreträdare icke är
förtjänt av riksdagens förtroende och
fördenskull bör skiljas från sin be
fattning utan avbidan å utgången av
den tid för vilken han blivit vald,
skall utskottet i sitt utlåtande hos
riksdagen härom göra hemställan.
3. Fördelning mellan — ---------------
§
Till följd av regeringsformens § 96
har riksdagen att förordna en ju
stitieombudsman och en militieom-
budsman av de egenskaper där an
givas. Dessa riksdagens ombudsmän
väljas för tiden från valet till dess
sådant val under fjärde året därefter
försiggått.
Val av justitieombudsman och mi-
litieombudsman verkställes genom
fyrtioåtta för tillfället nämnda val
män, av vilka vardera kammaren
inom sig utser tjugufyra. Dessa val
män skola sammanträda till valför
rättningen senast å femtonde dagen
efter den, då de blivit utsedda. Vid
valet gälle enahanda bestämmelser
som för val av kamrarnas talmän.
Valmännen böra------- -------------- —
1 händelse justitieombudsmannen
eller militieombudsmannen avsägel
se det erhållna förtroendet eller om
budsmans ämbete eljest bliver le-
42.
--------------- riksdag samfällt.
2. Det tillkommer ock lagutskott
att granska av riksdagens ombuds
män avgivna redogörelser, ävensom
deras ämbetsdiarier, protokoll och
registratur, samt med utlåtande där
över till riksdagen inkomma. Skulle
utskottet av granskningen finna, att
ombudsman eller hans ställföreträ
dare icke är förtjänt av riksdagens
förtroende och fördenskull bör skil
jas från sin befattning utan avbidan
å utgången av den tid för vilken han
blivit vald, skall utskottet i sitt ut
låtande hos riksdagen härom göra
hemställan.
---------riksdagen bestämmer.
68
.
Riksdagens ombudsmän väljas för
tiden från valet till dess sådant val
under fjärde året därefter försiggått.
Val av ombudsmän verkställes ge
nom fyrtioåtta för tillfället nämnda
valmän, av vilka vardera kammaren
inom sig utser tjugufyra. Dessa val
män skola sammanträda till valför
rättningen senast å femtonde dagen
efter den, då de blivit utsedda. Vid
valet gälle enahanda bestämmelser
som för val av kamrarnas talmän.
-----------------äger rum.
I händelse ombudsman avsäger sig
det erhållna förtroendet eller om
budsmans ämbete eljest bliver ledigt,
övertage ställföreträdaren omedel-
Kungl. Maj:ts proposition nr 140 nr 1004
digt, övertage ställföreträdaren ome delbart ämbetet; och skall riksda gen därefter så snart ske kan, för tid och på sätt ovan stadgas, förrätta nytt val av ombudsman. Skulle ställ företrädare avsäga sig det erhållna förtroendet eller har han övertagit ombudsinansämbetet eller bliver el jest hans befattning ledig, äge nytt val av ställföreträdare rum för tid och på sätt ovan är föreskrivet, var vid iakttages att, om sådant val er fordras under tid, då session ej på går, riksdagens rätt härutinnan ut övas genom de av riksdagen valde fullmäktige i riksbanken och full mäktige i riksgäldskontoret.
(Nuvarande lydelse)
hart ämbetet; och skall riksdagen därefter så snart ske kan, för tid och på sätt ovan stadgas, förrätta nytt val av ombudsman. Skulle ställföre trädare avsäga sig det erhållna för troendet eller har han övertagit om- budsmansämbetet eller bliver eljest hans befattning ledig, äge nytt val av ställföreträdare rum för tid och på sätt ovan är föreskrivet, varvid iakttages att, om sådant val erford ras under tid, då session ej pågår, riksdagens rätt härutinnan utövas genom de av riksdagen valde full mäktige i riksbanken och fullmäkti ge i riksgäldskontoret.
(Föreslagen lydelse)
9) ändrad lydeke av § 110 regeringsformen
§ no
.1
Ej må någon riksdagsman under tilltal ställas eller sin frihet berövas för sina gärningar eller yttranden i denna egenskap, utan att den kam mare, till vilken han hörer, sådant tillåtit genom uttryckligt beslut, där- uti minst fem sjättedelar av de rös tande instämt. Ej heller skall någon riksdagsman kunna förvisas från den ort, där riksdag hålles. Skulle någon enskild man eller någon kår, militär eller civil, eller ock någon menighet, av vad namn de vara må, antingen av egen drift eller med an ledning av befallning, våldföra riks dagen, dess kamrar eller utskott el ler någon enskild riksdagsman, eller störa friheten i deras överläggning ar och beslut, vare sådant, där det ej är högförräderi, ansett som upp ror; vad om försök, förberedelse el ler stämpling till uppror eller under låtenhet att avslöja sådant brott är stadgat äge jämväl motsvarande till- lämpning. Det ankommer på riksda-
Ej må talan mot riksdagsman väc kas eller friheten honom berövas för hans gärningar eller yttranden i den na egenskap, utan att den kamma re, till vilken han hörer, sådant till låtit genom uttryckligt beslut, där- uti minst fem sjättedelar av de rös tande instämt. Ej heller skall nå gon riksdagsman kunna förvisas från den ort, där riksdag hålles. Skulle någon enskild man eller nå gon kår, militär eller civil, eller ock någon menighet, av vad namn de vara må, antingen av egen drift el ler med anledning av befallning, våldföra riksdagen, dess kamrar el ler utskott eller någon enskild riks dagsman, eller störa friheten i deras överläggningar och beslut, vare så dant, där det ej är högförräderi, an sett som uppror; vad om försök, för beredelse eller stämpling till uppror eller underlåtenhet att avslöja så dant brott är stadgat äge jämväl motsvarande tillämpning. Det an-
Paragrafen beröres även av den i förslag nr 8 förordade ändringen.
Kungl. Maj.ts proposition nr 1 'iO år 196b
19
(Nuvarande lydelse)
(Föreslagen lydelse)
gen att i laga ordning låta beivra kommer på riksdagen att i laga ord
förbrytelser, varom här är fråga. ning låta beivra förbrytelser, varom
här är fråga.
Bliver riksdagsman--------------------------------- eller förolämpas.
10) ändrad lydelse av
§
Valrätt tillkommer en var man och
kvinna, som är svensk undersåte
och senast under nästföregående ka
lenderår uppnått tjuguett års ålder.
Valrätt må dock ej utövas av den
som står under förmynderskap.
Till efterrättelse — --------------------
§ 16 riksdagsordningen
16.
Valrätt tillkommer en var man och
kvinna, som är svensk undersåte
och senast under nästföregående ka
lenderår uppnått tjugu års ålder.
Valrätt må dock ej utövas av den
som på grund av domstols förklaring
är eller efter uppnådd myndighets
ålder skall förbliva omyndig.
—valet inträffar.
Över gångsstadgande
Till dess den år 1966 upprättade
röstlängden för val till riksdagens
andra kammare kommit till stånd,
skall § 16 i sin äldre lydelse alltjämt
äga tillämpning.
11) ändrad lydelse av § 24 riksdagsordningen
§
Rösträtt må ej utövas av annan
valberättigad än den som, på sätt i
vallagen sägs, vid valförrättning per
sonligen sig inställer; dock att dels
sådan valberättigad, som till följd
av vistelse utom riket eller yrkes-
eller tjänsteförpliktelse är förhind
rad att iakttaga sådan inställelse,
må, i den utsträckning och under de
villkor som stadgas i nyssnämnda
lag, före valet avgiva valsedel, dels
ock make må, i den ordning som
stadgas i samma lag, avgiva valse
del genom andra maken.
24.
Rösträtt må ej utövas av annan
valberättigad än den som, på sätt i
vallagen sägs, vid valförrättning per
sonligen sig inställer; dock må i
nyssnämnda lag bestämmas, att val
berättigad, som till följd av vistelse
utom riket eller yrkes- eller tjänste
förpliktelse är förhindrad att iaktta
ga sådan inställelse, må före valet
avgiva valsedel, att make må av
giva valsedel genom andra maken
samt att valberättigad, som till följd
av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög
ålder är oförmögen att iakttaga så
dan inställelse, må avgiva valsedel
genom annan person.
Kungl. Maj.ts proposition nr lbO ar 196b
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
12) ändrad lydelse av § 6 mom. 7 riksdagsordningen
7. Tillhöra flera --------—--------------Tillhöra en---------------------------------Val, varom-------------------------— — Varder landstingsman, som blivit utsedd till valman, förhindrad att fullgöra uppdraget, inkallas supple ant i den ordning, som beträffande förhinder för landstingsman i all mänhet gäller. Inträffar sådant hin der för stadsfullmäktig, som utsetts till valman, skall han ofördröj ligen underrätta magistraten i staden, som till deltagande i valet inkallar ve derbörande suppleant.
-------i riksdagsmannavalet.
för dessa, lag bestämmer.
Varder landstingsman, som blivit utsedd till valman, förhindrad att fullgöra uppdraget, inkallas supple ant i den ordning, som beträffande förhinder för landstingsman i all mänhet gäller. Inträffar sådant hin der för stadsfullmäktig, som utsetts till valman, skall han ofördröjligen underrätta Konungens befallningshavande i länet, som till deltagande i valet inkallar vederbörande supp leant.
13) ändrad lydelse av § 33 regeringsformen
§ 33.
Konungen äger att i den ordning och under de villkor, som bestäm mas genom särskild lag, stiftad i den ordning 87 § 1 mom. stadgar, ge nom naturalisation till svensk med borgare upptaga utländsk man eller kvinna. Sålunda naturaliserad utlän ning njute samma rättigheter och förmåner, som infödd svensk med borgare, dock utan att kunna till le damot av statsrådet utnämnas.
Utländsk man eller kvinna ma i den ordning och under de villkor, som bestämmas genom särskild lag, stiftad i den ordning 87 § 1 mom. stadgar, genom naturalisation upp tagas till svensk medborgare. Sålun da naturaliserad utlänning njute samma rättigheter och förmåner som infödd svensk medborgare, dock utan att kunna till ledamot av stats rådet utnämnas.
Ärende rörande naturalisation prövas av Konungen, i den mån ej annat stadgas i nyssnämnda lag.
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
21
Utdrag av protokollet över justitiedepartementsärenden, hållet
inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet å Stock holms slott den 20 mars 1964.
Närvarande:
Ministern för utrikes ärendena
Nilsson,
statsråden
Sträng, Andersson,
Lange, Lindholm, Kling, Skoglund, Edenman, Johansson, Hermansson, Holmqvist, Aspling, Palme.
Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler chefen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, fråga om vissa partiella grundlagsreformer. Föredraganden anför följande.
Den 16 augusti 1954 erhöll chefen för justitiedepartementet bemyndigan de att tillkalla högst nio sakkunniga för att utifrån en samlad översyn av demokratins funktionsproblem företaga en modernisering av vår författ ning. Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 23 augusti 1954 såsom sakkunniga ledamöterna av riksdagens första kammare f. d. lands hövdingen R. J. Sandler och cementgjutaren K. E. Ahlkvist, dåvarande le damoten av första kammaren, sedermera av andra kammaren f. d. pro fessorn S. G. W. Wahlund, dåvarande ledamöterna av riksdagens andra kammare, nämligen partisekreteraren P. O. R. Dahlén, prosten H. M. Hal lén, dåvarande professorn sedermera landshövdingen E. W. Håstad, och då varande chefredaktören, sedermera landshövdingen O. A. Sehlstedt, samt chefredaktören J. L. Hartmann. Åt Sandler uppdrogs att vara utredningens ordförande. Till nya utredningsmän kallades den 1 mars 1957 chefredak tören P. O. Wrigstad, efter chefredaktören Hartmanns frånfälle, och den 26 maj 1959 ledamoten av riksdagens andra kammare, professorn A. H. Munktell, efter landshövdingen Håstads frånfälle. Professorn Munktell avled den 20 december 1962. Till sekreterare förordnades den 21 oktober 1954 professorn H. J. Westerståhl; denne förordnades den 7 mars 1958 att tilli ka vara ledamot av utredningen. De sakkunniga antog benämningen för- fattningsutredningen. Att såsom experter biträda utredningen har förord nats den 3 mars 1955 dåvarande lagbyråchefen i statsrådsberedningen, nu mera sjöfartsrådet G. Lindencrona, den 22 juli 1955 numera docenterna C.-G. Janson och L. G. Sköld, den 1 augusti 1957 fil. lic. B. Särlvik, den 13 augusti 1957 professorn N. N. Stjernquist, den 12 januari 1959 dåva rande lagbyråchefen i justitiedepartementet, numera justitiekansler!! S. J.
Kungl. Maj.ts proposition nr tbO år 196b
G. Rudholin samt den 1 maj 1962 hovrättsassessorn T. E. Löfstedt.
Författningsutredningen, som tidigare avgivit ett flertal betänkande!!, har under 1963 till slutförande av sitt uppdrag framlagt dels förslag till rege ringsform och dels förslag till riksdagsordning (SOU 1963: 16 -18,). Försla gen, som är uppdelade på ett enkammar- och ett tvåkammaralternativ, syf tar till en allmän grundlagsrevision.
Förslaget till regeringsform innehåller tio kapitel. 1 kap. upptager reg ler om statsskickets grunder och 2 kap. bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. I 3 kap. meddelas regler om Konung och statsråd. Kapitlets 5 och 6 §§ innehåller föreskrifter om regents och tronföljares behörighetsålder. 4 kap. behandlar rikets styrelse och förvaltning. I dess
8 § upptages allmänna regler om överenskommelser med främmande makt eller mellanfolklig organisation och i dess 9 § regler om den speciella typ av traktat, varigenom konstitutionell befogenhet överlåtes på mellanfolklig organisation. I 4 kap. 14 § ges bestämmelser om statstjänstemännen. 4 kap. 15 g reglerar nådeinstitutet. Domstolar och rättskipning upptages till be handling i 5 kap. I dess 6 g meddelas regler om domare. 6 kap. innehåller bestämmelser om riksdagen. Dess 2 § (7 § i tvåkammar alternativet) regle rar bl. a. rösträttsåldern vid riksdagsmannaval och dess 15 § (20 § i två- kammaralternativet) behandlar frågan om riksdagsledamots immunitet. 7 kap. handlar om lag och lagstiftning. Däri meddelas bl. a. bestämmelser om lagrådet (7 kap. 6 g). 8 kap. innehåller regler om beskattning och budgetreglering. I detta kap. föreslås bl. a. inrättande av en riksdagens lö- nedelegation med uppgift att å riksdagens vägnar godkänna förhandlings- överenskommelse angående statstjänstemännens avlöningsförmåner (4 §). 9 kap. upptager bestämmelser om granskning och tillsyn, däribland regler om riksdagens ombudsmän (6 g). I 10 kap. meddelas vissa bestämmelser för krig och andra utomordentliga förhållanden, bl. a. regler om utövning en av riksdagens befogenheter under krig. Slutligen innehåller förslaget vissa övergångsbestämmelser, av vilka en del rör kyrkliga förhållanden.
Förslaget till regeringsform har i sin helhet för yttrande remitterats till överståthållarämbetet efter hörande av stadsfullmäktige i Stockholm, läns styrelsen i Göteborgs och Bohus län efter hörande av vederbörande lands tings förvaltningsutskott och stadsfullmäktige i Göteborg, länsstyrelsen i Malmöhus län efter hörande av vederbörande landstings förvaltningsut skott och stadsfullmäktige i Malmö, länsstyrelsen i Östergötlands län ef ter hörande av vederbörande landstings förvaltningsutskott och stadsfull mäktige i Norrköping, övriga länsstyrelser efter hörande av vederbörande landstings förvaltningsutskott, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riks- gäldskontoret, Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivareför eningen, Tjänstemännens centralorganisation, Statstjänstemännens riks förbund, Sveriges akademikers centralorganisation, Riksförbundet lands bygdens folk, Kooperativa förbundet, Sveriges industriförbund, Svenska
Kungl. Maj.ts proposition nr 110 år 196i
23
landstingsförbundet, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet
och Sveriges advokatsamfund. För yttrande företrädesvis över vissa delar
1 förslaget har detta remitterats till högsta domstolens ledamöter (1, 2, 4
och 5 kap., 6 kap. 13 och 15 §§, 7 kap., del av 9 kap. samt övergångsbe
stämmelserna), regeringsrättens ledamöter (1, 2, 4 och 5 kap., 6 kap.
1—8 §§, 7 kap., del av 8 och 9 kap. samt övergångsbestämmelserna),
riksåklagarämbetet (del av 1 kap. samt hela 2, 4 och 5 kap. ävensom
6 kap. 13 och 15 §§, 7 kap. samt övergångsbestämmelserna), Svea hov
rätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge och hovrätten för
Västra Sverige (1, 2, 4 och 5 kap., 6 kap. 2, 13 och 15 gg, 7 och 10
kap. samt övergångsbestämmelserna), överbefälhavaren (del av 1 och 2
kap., 4 kap. 13 och 14 §§, 7 kap. 2 och 6 §§ samt 10 kap.), socialstyrel
sen (2 och 4 kap.), försäkringsdomstolen (4, 5 och 7 kap. samt över
gångsbestämmelserna), arbetsdomstolens ordförande (5 och 7 kap. samt
övergångsbestämmelserna), arbetsmarknadsstyrelsen (del av 2 kap. samt
4 kap. 14 g), civilförsvarsstvrelsen (del av 2 kap., 4 kap. 14 g, 7 kap. 2 och
6 §§ samt 10 kap.), överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap och
beredskapsnämnden för psykologiskt försvar (4 kap. 14 § och 10 kap.),
statens utlänningskommission och utlänningsnämnden (del av 2 kap., 4
kap. 14 § samt 7 kap. 2 och 6 §§), vattenfallsstyrelsen och byggnadssty
relsen (del av 2 kap. samt 4 kap. 14 g), kammarkollegiet (8 kap. 6 g, 4
kap. 14 g och övergångsbestämmelserna), statskontoret och riksrevisions
verket (4, 8 och 10 kap.), riksskattenämnden (8 kap.), kammarrätten (1,
4, 5, 7 och 8 kap. samt övergångsbestämmelserna), näringsfrihetsrådet
(del av 2 kap.), uppbördsorganisationskommittén och statistiska central
byrån (6 kap. 2 g), skolöverstyrelsen, överstyrelsen för yrkesutbildning
och kanslern för rikets universitet (del av 2 kap. samt 4 kap. 14 g), do
mänstyrelsen och lantbruksstyrelsen (8 kap. 6 g och 4 kap. 14 g), statens
jordbruksnämnd (4 kap. 14 g samt 10 kap.), kommerskollegium (del av
2 kap. samt 4 kap. 9 och 14 gg), statens lönenämnd och statens avtals
nämnd (8 kap. 4 g), samtliga domkapitel (4 kap. 14 g och vissa övergångs
bestämmelser), besvärssakkunniga (1, 4 och 5 kap.), domstolskommittén
(5 kap.), förvaltningsdomstolskommittén (4 och 5 kap.), 1955 års valut
redning (del av 1 kap. samt 6 kap. 1—8 gg), familjerättskoinmittén (6 kap.
2 g), expropriationsutredningen (del av 2 kap.), etableringsutredningen
(del av 2 kap. samt 4 kap. 9 g), svenska kommittén för nordiska patent
(4 kap. 9 g), 1958 års utredning kyrka —stat (vissa övergångsbestämmel
ser), 1961 års utredning om översyn av medborgarskapslagstiftningen (4
kap. 14 g samt 7 kap. 2 och 6 gg), allmänna skatteberedningen (8 kap.),
utlänningsutredningen (del av 2 kap. samt 4 kap. 14 g och 7 kap. 2 och
6 gg), riksdagens justitieombudsman och riksdagens militieombudsman
(9 kap.), Sveriges grossistförbund, Sveriges hantverks- och industriorga
nisation, Sveriges köpmannaförbund, Sveriges lantbruksförbund och Sve
24
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
riges allmänna exportförening (del av 2 kap. samt 4 kap. 9 §), föreningen
Sveriges häradshövdingar och föreningen Sveriges stadsdomare (1, 2, 4 och
5 kap., 6 kap. 2, 13 och 15 §§, 7 kap. samt övergångsbestämmelserna).
Förslaget till riksdagsordning har i sin helhet för yttrande remitterats till
länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Kronobergs, Kalmar, Blekinge,
Malmöhus, Hallands, Älvsborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kop
parbergs, Gävleborgs och Västerbottens län, fullmäktige i riksbanken, full
mäktige i riksgäldskontoret, riksdagens justitieombudsman, riksdagens mi-
litieombudsman, Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivareför
eningen, Tjänstemännens centralorganisation, Statstjänstemännens riksför
bund, Sveriges akademikers centralorganisation, Riksförbundet Landsbyg
dens folk, Kooperativa förbundet, Sveriges Industriförbund, Svenska lands
tingsförbundet, Svenska stadsförbundet och Svenska kommunförbundet.
Vissa delar av förslaget har för yttrande remitterats till andra myndighe
ter. Vad särskilt angår den i 5 kap. It § i förslaget upptagna bestämmel
sen om antalet ledamöter i riksdagens lönedelegation och deras mandattid
har förslaget i denna del för yttrande remitterats till statens lönenämnd,
statens avtalsnämnd och besvärssakkunniga.
Remissbehandlingen av författningsutredningens förslag till regerings
form och riksdagsordning är ännu icke i allo avslutad. Redan med hänsyn
härtill är jag icke nu beredd att till prövning upptaga frågan om en allmän
grundlagsrevision. I denna fråga pågår dessutom för närvarande överlägg
ningar mellan företrädare för olika politiska meningsriktningar och resul
tatet av dessa överläggningar måste uppenbarligen avvaktas, innan frågan
är mogen för avgörande. Om sålunda ett ställningstagande till spörsmålet
om en allmän författningsreform ännu måste anstå, bör däremot vissa
begränsade frågor, som behandlats i författningsutredningens förslag och
vilkas lösning icke kan anses föregripa en mera allmän författningsre
vision, lämpligen kunna upptagas till prövning redan nu. Detta gäller
spörsmålet om statschefens behörighetsålder, frågan om statstjänstemän
nens rättsställning, som även behandlats i en inom civildepartementet ut
arbetad promemoria (SOU 1963: 51) med förslag till lag om statens tjänste
män, spörsmålen om möjlighet att överlåta konstitutionell befogenhet på
mellanfolklig organisation, om inrättande av en riksdagens lönedelegation,
om utövningen av riksdagens befogenheter under krig, om riksdagsmans
immunitet och om rösträttsåldern vid andrakammarval. Jag anhåller att
nu få upptaga dessa spörsmål till behandling.
Frågor om grundlagsändringar har emellertid aktualiserats även av and
ra förslag än författningsutredningens. I ett den 29 december 1961 avgivet
betänkande (SOU 1962: 20) rörande nedre justitierevisionens arbetsorgani
sation har sålunda frågan om nådeärendenas handläggning närmare be
handlats och förslag framlagts om viss ändring av regeringsformens reg
ler om nådeärendenas beredning. Vidare har i en inom justitiedepartemen
25
tet upprättad, den 30 augusti 1963 dagtecknad promemoria (stencilerad)
till behandling upptagits frågan om lagrådets sammansättning och tjänst
göring. I promemorian föreslås viss ändring av regeringsformen i syfte att
inför eu väntad ökning av lagstiftningsverksamheten höja lagrådets arbets
kapacitet. 1963 års JO-utredning har i framställningar den 27 november
1963 och den 15 januari 1964 behandlat frågan om grundlagsändringar i
syfte att möjliggöra vissa organisatoriska reformer rörande riksdagens om
budsmän. I ett den 30 september 1963 avgivet betänkande (SOU 1963: 54)
har 1955 års valutredning bl. a. övervägt frågan om sjukas, invaliders och
åldringars deltagande i allmänna val och i anslutning härtill förordat en
viss ändring i riksdagsordningen. Vidare har stadsdomstolsutredningen i
sitt år 1961 avgivna betänkande (SOU 1961:6) behandlat frågan om av
veckling av vissa magistraters befattning med förstakammarval. Jämväl
nu berörda frågor anhåller jag att få upptaga till behandling i förevarande
sammanhang.
Slutligen ber jag få upptaga fråga om ändring av § 33 regeringsformen
i syfte att möjliggöra överflyttning av naturalisationsärenden från Kungl.
Maj :t till annan myndighet.
Kungl. Maj:ts proposition nr 110 år 196b
1. Statschefens behörighetsålder
Gällande rätt. Enligt § 41 regeringsformen blir Konung myndig vid ålder
som i allmänhet är i lag stadgad. Denna ålder är 21 år (9 kap. 1 § föräldra-
balken). Om tronföljaren är omyndig, när Konung dör, skall riksdagen
jämlikt § 93 regeringsformen förordna en, tre eller fem förmyndare att
utöva regeringen i den nye Konungens namn, till dess denne blir myndig.
Detsamma gäller i det i § 2 successionsordningen reglerade fallet, att tron
följaren födes efter Konungens bortgång. I § 67 riksdagsordningen med
delas bestämmelser om hur förmyndare för omyndig Konung utses. Valet
av förmyndare skall enligt detta lagrum förrättas av en av riksdagen till
satt nämnd å sextiofyra personer, av vilka vardera kammaren inom sig
utser hälften. Om kamrarna icke kan enas om antalet förmyndare, av-
göres även denna fråga av en särskild nämnd av enahanda storlek, som
riksdagen på samma sätt utser. Någon särskild behörighetsålder finnes
icke stadgad för den som i egenskap av Konungs förmyndare skall föra
riksstyrelsen men det ligger i sakens natur, att han skall vara myndig.
Intill dess förmyndare för omyndig Konung utsetts och tillträtt regering
en, skall riksstyrelsen enligt §§ 39 och 41 regeringsformen utövas av den
till tronföljden närmast berättigade prinsen, om han är myndig och ej av
sjukdom eller vistelse utomlands hindrad att utöva riksstyrelsen. Denne
styr såsom regent i den omyndige Konungens namn. I vissa i § 39 rege
ringsformen närmare angivna hänseenden är dock regentens befogenheter
begränsade. Om den till tronföljden närmast berättigade prinsen icke upp nått myndig ålder eller han är av sjukdom eller utlandsvistelse hindrad att utöva riksstyrelsen, fungerar enligt nämnda lagrum såsom regent den till tronföljden därnäst berättigade prins, som uppnått myndig ålder och ej är hindrad av orsak som nyss nämnts. Om det icke finnes någon prins, som enligt dessa regler är behörig att utöva riksstyrelsen, föres styrelsen av statsrådet med samma befogenhet som regent (s. k. interimsregering).
De regler, som sålunda gäller om hur riksstyrelsen skall utövas under tiden till dess förmyndare för omyndig Konung utsetts och tillträtt rege ringen, äger giltighet även i vissa andra situationer. Enligt §§39 och 40 regeringsformen tillämpas samma regler, när myndig Konung på grund av sjukdom eller utrikes resa är förhindrad att utöva riksstyrelsen, så länge hindret ej haft den längre varaktighet, som anges i §§ 91 och 92 regerings formen. Jämväl i det i § 2 successionsordningen avsedda fallet, att Konung, som saknar manliga bröstarvingar, avlider och efterlämnar drottning i ha vande tillstånd, kommer reglerna i tillämpning i avbidan på riksdagens förordnande om hur regeringen skall föras under tiden ovisshet råder om tronföljden.
Arvsberättigad prins kan ha att taga befattning med riksstyrelsen annor- ledes än såsom regent enligt nyss berörda regler. Om Konungen reser till avlägsnare inrikes ort eller går i fält, skall han enligt § 43 regeringsfor men förordna minst tre ledamöter av statsrådet, under den ordförande som han utser antingen bland prinsar av sitt hus eller bland statsrådets leda möter, att föra regeringen i de ärenden Konungen föreskriver. Att prins, som utses att fungera såsom ordförande i dylik tillförordnad regering, skall ha uppnått den minimiålder, som gäller för Konungs och regents tillträde till riksstyrelsen har ej uttryckligen stadgats men torde likväl gälla.
Äldre ordning m. m. Såväl i regeringsformerna 1719, 1720 och 1772 som i 1809 års regeringsform i dess ursprungliga lydelse var myndighetsåldern för Konung bestämd till tjugoett år. Genom grundlagsändring 1815 sänk tes emellertid denna ålder till aderton år. Som motivering härför åberopa des önskemålet att förmyndarregering icke borde fungera längre tid än nödvändigt. I samband med att först (1862—1863) tronföljaren och se dermera (1909) även dennes till tronföljden närmast berättigade bröst arvinge erhöll grundlagsenlig befogenhet att vara regent blev också för dessa prinsar myndighetsåldern bestämd till aderton år. Höjningen av sagda ålder till tjugoett år för Konung liksom för nämnda prinsar genom fördes år 1949. Samtidigt blev varje myndig, tronföljdsberättigad prins behörig att inträda som regent. Som skäl för höjningen anförde föredra gande departementschefen (prop. 1948:44 sid. 17) att den mognad, som måste krävas av en statschef, i allmänhet icke kunde väntas förefinnas vid aderton års ålder. Det skulle rent av kunna ifrågasättas om icke för en
Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964
27
sådan uppgift borde krävas en högre ålder än den vanliga myndighetsål dern, såsom gällde exempelvis för behörighet att utöva domarämbete. En så stor avvikelse från gällande bestämmelse ansåg sig departementschefen dock icke böra föreslå.
Författningsutredningen. I författningsutredningens förslag till regerings form (3 kap. 6 §) föreslås minimiåldern för Konungs tillträde till rikssty relsen höjd till tjugofem år. Om tronföljaren icke uppnått denna ålder, skall riksdagen enligt förslaget välja en riksföreståndare för tiden till dess tronföljaren fyllt tjugofem år. Till dess valet ägt rum, så ock när den som valts till riksföreståndare är hindrad att fullgöra sina plikter som statschef, inträder riksdagens talman (enligt tvåkammaralternativet äldste talman nen) som riksföreståndare. Även för prins, som vid förfall för Konungen skall inträda såsom regent, föreslås (3 kap. 5 §) en minimiålder av tjugo fem år. Finnes ej behörig regent, skall riksdagens talman (äldste talman nen) såsom riksföreståndare fullgöra statschefens plikter.
Efter en redogörelse för främmande rätt på området framhåller utred ningen (SOU 1963: 17 s. 219) att redan de representativa uppgifter, som tillkommer rikets främste företrädare, motiverar en höjning av minimi åldern för Konungs tillträde till riksstyrelsen och därmed också för re- gentskap. Härtill kommer att den föreslagna åldern lämnar väsentligt bätt re utrymme för fortsatta akademiska och andra studier än den nuvaran de. Något uttryckligt stadgande om lägsta ålder för riksföreståndare har utredningen ej ansett erforderligt.
1 en reservation har herrar Hallén och Wahlund hemställt, att den nu varande minimiåldern bibehålies.
Remissyttrandena. I remissvaren över författningsutredningens betän kande har frågan om statschefens behörighetsålder berörts av regerings rättens ledamöter, överståthållarämbetet och flertalet länsstyrelser. Där jämte har Fredrika-Bremer-förbundet i inkommen skrivelse behandlat frå- gan.
Författningsutredningens förslag i denna del har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av sju ledamöter av regeringsrätten samt länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Jönköpings, Kalmar,
Gotlands, Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Skara borgs, Värmlands, Kopparbergs, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län.
En t v e k s a in hållning till förslaget om statschefens behörighetsålder intages av länsstyrelserna i Älvsborgs och Gävleborgs län.
Förslaget har avstyrkts av åtta ledamöter av regeringsrätten, över ståthållarämbetet och länsstyrelserna i Södermanlands, Kronobergs, Örebro och Västernorrlands län samt Fredrika-Bremer-förbundet.
Kuiigl. Maj:ts proposition nr 1W år 196i
28
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 1964
En ledamot av regeringsrätten har avstått från att yttra sig över försla
get i denna del.
Länsstyrelsen i Västerbottens län anser med hänsyn till de mångskif
tande uppgifter, som åvilar statschefen i en modern parlamentarisk de
mokrati av det slag som förekommer i vårt land, att skäl talar för att höja
behörighetsåldern på föreslaget sätt. Länsstyrelsen avser icke i första hand
de mera traditionellt representativa och ceremoniella uppgifter, som städ
se åvilar rikets främste företrädare, utan fastmer de rent konstitutionella
uppgifter, som denne skall fullgöra inom det parlamentariska systemets
ram. Även om utredningens förslag så vitt gäller statschefens befogenhe
ter i sistnämnda hänseende innebär en stark begränsning i jämförelse med
vad nu gäller, kvarstår dock väsentliga sådana befogenheter. Hit hör så
lunda den grannlaga uppgiften att medverka vid ministerbildningen ge
nom att utse statsminister och utnämna statsråd ävensom att entlediga
statsråd. Likaså ankommer på statschefen bl. a. att efter hemställan av
statsministern själv besluta om urtima val till riksdagen samt att medver
ka vid beslut i vissa regeringsärenden. Man kan i detta sammanhang icke
heller underlåta att beakta, såsom utredningen ock berör, att för behörig
het att utöva andra viktiga funktioner i samhället, exempelvis domarens,
kräves uppnådda tjugofem års ålder. Och med modernt betraktelsesätt
torde man icke kunna göra gällande att för utövandet av en statschefs
uppgifter skulle krävas en mindre grad av mognad. På grund härav och
med beaktande av de regler utredningen föreslagit om utseende av riks
föreståndare vid fall av hinder för regent eller då tronledighet uppkom
mit, tillstyrker länsstyrelsen förslaget om en höjning av regents och tron
följares ålder.
Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län understryker, att det främst
är Konungens enligt förslaget alltjämt kvarstående konstitutionella befo
genheter, som talar för en höjning av behörighetsåldern. Däremot kan ifrå
gasättas om de representativa uppgifterna motiverar någon höjning. Läns-
styrelsen påpekar, att utvecklingen inom närbesläktade rättsinstitut på se
nare tid gått i rakt motsatt riktning. Sålunda har valbarhetsåldern för le
damot av riksdagens första kammare sänkts från 35 år till 23 år, samt
valbarhetsåldern för ledamot av riksdagens andra kammare sänkts från
25 till likaledes 23 år. Länsstyrelsen påpekar tillika, att utredningen icke
berört de konstitutionella olägenheter som skulle kunna bli följden av ett
alltför långt interregnum.
Länsstyrelsen i Jämtlands län vill främst motivera en höjning av behö
righetsåldern därmed att den bereder bättre utrymme för akademiska och
andra studier.
Några remissorgan ifrågasätter om den föreslagna höjningen av behö
righetsåldern är tillräcklig. Länsstyrelsen i Stockholms län anser sålunda,
att de konstitutionella befogenheter, som enligt förslaget skall tillkomma
29
Konungen, egentligen motiverar eu större höjning av minimiåldern för trontillträde. Med hänsyn bl. a. till att denna ålder relativt nyligen be stämts till tjugoett år samt till att behörighetsåldern för riksdagsman och domare är tjugotre respektive tjugofem år, finner emellertid länsstyrelsen, om ock med någon tvekan, att den av utredningen förordade moderata höj ningen av åldersgränsen för statschefen kan godtagas. Även länsstyrelsen i Kristianstads län antyder, att eu större höjning kunnat ifrågakomma.
Länsstyrelsen i Älvsborgs län hyser tvekan rörande behovet av en höj ning av minimiåldern för regentskap och trontillträde. Regentens maktut övning är numera ytterligt begränsad. Den mognad, som i allmänhet före finnes hos en myndig person, synes därför vara tillfyllest för fullgörande av regentuppgifterna.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län ifrågasätter om det är logiskt och sakligt motiverat att höja minimiåldern för trontillträde och regentskap, då
Konungens befogenheter enligt förslaget minskas och då på senare tid förslag framlagts om sänkning av den vanliga myndighetsåldern.
Sex ledamöter av regeringsrätten, vilka avstyrkt förslaget, anför, att om tvekan vid 1949 års grundlagsändring rådde om lämpligheten av att höja behörighetsåldern utöver 21 år, en sådan höjning otvivelaktigt är än mind re motiverad från författningsutredningens ståndpunkt, att statschefens åligganden skall inskränkas i betydande mån. Fördelarna med en höjning torde också vara begränsade. De skäl, som författningsutredningen anfört för en höjning, nämligen de representativa plikterna och det ökade utrym met för studier, är icke övertygande.
En ledamot av regeringsrätten framhåller i sitt avstyrkande remissvar li kaledes, att skäl för en höjning av behörighetsåldern saknas, om Konung ens befogenheter inskränkes på det sätt utredningen föreslagit. Om
Konungen däremot behåller sina nuvarande befogenheter, finnes onekligen större skäl till höjning av minimiåldern. Dessa är emellertid icke så bety dande, att man fördenskull behöver riva upp det tämligen nyligen träffade avgörandet och icke kunna avbida prövningen av förslaget om statsskickets grunder. Om i något fall den till regentskapet berättigade skulle, oaktat han uppnått vanlig myndighetsålder, vara väl ung för sin uppgift, torde olägenheten därav med hänsyn till de rättsliga och faktiska gränserna för Konungens makt icke vara synnerligen stor. För övrigt kan med fog förvän tas att eu tronföljare får sådan särskild uppfostran och utbildning för sitt blivande höga kall, att han tidigare än eljest uppnår för dess utövning er forderlig mognad. Ledamoten antyder även den tankegången, att om man i fråga om utövningen av Konungens befogenheter ställer större krav än som i varje särskilt fall är erforderligt, det lätteligen verkar som ett ingrepp i arvsrätten till tronen.
Länsstyrelsen i Södermanlands län anser, att de på statschefen ankom mande representativa uppgifterna icke utgör tillräcklig anledning att höja
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b
Kungi. Maj:ts proposition nr HO år 196A
behörighetsåldern. Enligt länsstyrelsens mening kan det antagas, att tron följaren — även om höjning sker — kommer att i viss utsträckning få full göra representativa uppgifter redan före 25-årsåldern. Med de begränsade befogenheter, som enligt förslaget tillkommer regenten, saknas skäl att för regentskap kräva högre ålder än för valbarhet till riksdagsledamot. Länssty relsen i Örebro län, som icke heller anser de av utredningen åberopade skä len för en höjning bärande, tillägger att tendensen på andra områden går mot en sänkning av åldern för utövande av medborgerliga rättigheter. Samma tanke återkommer i skrivelsen från Fredrika-Bremer-förbundet.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län betonar, att statschefens behörighets- ålder redan nu är lika med eller högre än vad som gäller i andra monar kier. Ett liknande påpekande göres av Fredrika-Bremer-förbundet.
I några remissvar påpekas, att krav på viss minimiålder icke i förslaget uppställts för riksföreståndare eller för statsråd. Länsstyrelsen i Älvsborgs län anmärker sålunda, att inga bestämmelser föreslagits om minimiålder för talman, som i egenskap av riksföreståndare fullgör statschefens plikter. Även om det är föga sannolikt, att en riksdagsman väljes till talman före fyllda 25 år, förefinnes ändock en teoretisk möjlighet, att så kan ske. Enligt länsstyrelsens mening är det inkonsekvent, om en talman men ej en prins skulle få utöva regentskap före fyllda 25 år. Samma minimiålder bör före skrivas för regentskap, oavsett vem som utövar detsamma. Förslaget är så avfattat, att det gör det möjligt för en prins — i varje fall om han ej är tronföljare — att, då tronledighet uppkommer, väljas till riksföreståndare, oavsett vilken ålder han uppnått. Detta anser länsstyrelsen otillfredsställan de. Länsstyrelsen ifrågasätter vidare nödvändigheten av riksföreståndareval i alla fall, då tronledighet uppkommer. I de fall, då intervallet mellan tron ledighetens inträde och tidpunkten för tronföljarens trontillträde blir jäm förelsevis kortvarigt — t. ex. ett halvt år eller mindre — synes regentska- pet lämpligen kunna utövas av talmannen. En ledamot av regeringsrätten finner det egendomligt, att icke motsvarande ålderskrav ställts på dem, som enligt utredningens mening skall utöva riksstyrelsen. Att det skulle ligga i sakens natur att till statsråd aldrig skulle kunna ifrågakomma någon som icke fyllt 25 år kan enligt denne ledamots mening knappast med fog påstås.
Några remissorgan, t. ex. länsstyrelsen i Kronobergs län, framhåller så som en brist, att utredningen icke upptagit frågan om kvinnlig tronföljd till behandling. Fredrika-Bremer-förbundet anser, att kvinnlig tronföljd bör införas vid en författningsreform.
Departementschefen. Redan då myndighetsåldern för Konung i slutet av 1940-talet höjdes från aderton till tjugoett år ifrågasatte dåvarande chefen för justitiedepartementet, om icke för uppgiften som statschef borde krävas en högre ålder än den allmänna myndighetsåldern. Sedermera bär författ- ningsutredningen föreslagit en minimiålder av tjugofem år för behörighet
31
att utöva statschefens uppgifter. Förslaget har tillstyrkts eller Jämnats utan
erinran av flertalet remissorgan, som berört frågan. Med hänsyn till de
konstitutionella och andra uppgifter, som åvilar statschefen, och de krav på
utbildning, allmän mognad och livserfarenhet, som dessa uppgifters fullgö
rande ställer, anser även jag en höjning av nuvarande åldersgräns önsk
värd. Jag vill ansluta mig till författningsutredningens förslag i denna del
och får således förorda att minimiåldern för att Konung skall äga tillträda
riksstyrelsen bestämmes till tjugofem år. I konsekvens härmed bör samma
åldersgräns gälla för att prins skall få fungera som regent. För ordförande
i tillförordnad regering finnes för närvarande inget uttryckligt stadgande
om viss behörighetsålder. Något egentligt behov av ett sådant stadgande tor
de icke heller fortsättningsvis föreligga. Regeringsformen har nämligen icke
bundit ordförandeskapet i tillförordnad regering till viss person utan över
låtit åt Kungl. Maj :t att bestämma, vilken prins eller statsrådsledamot som
skall fungera såsom ordförande. Kungl. Maj :t lärer utan särskild regel kom
ma att iakttaga en minimiålder av tjugofem år.
I privaträttsligt hänseende bör givetvis för såväl Konung som övriga med
lemmar av konungahuset alltjämt gälla samma myndighetsålder som för
medborgare i allmänhet.
Då enligt förslaget minimiåldern för att Konung skall äga tillträda riks
styrelsen kommer att överstiga den vanliga myndighetsåldern, synes mindre
lämpligt att för den eller dem, som utses att utöva regeringen tills Konung
en blir behörig, bibehålla benämningen förmyndare. Jag förordar att veder
börande i stället benämnes riksföreståndare. Någon uttrycklig bestämmelse
om minimiålder för riksföreståndare synes med hänsyn till tillsättningsför-
farandet ej erforderlig.
Ett genomförande av den här förordade reformen påkallar ändringar av
§§ 39, 41 och 93 regeringsformen, §§ 53 och 67 riksdagsordningen samt
§ 2 successionsordningen. 2
Kungl. Mnj.ts proposition nr HO år 196b
2. Nådeärendenas behandling
Med stöd av vederbörligt bemyndigande tillkallade chefen för justitiede
partementet den 5 februari 1960 dåvarande hovrättspresidenten Mauritz
Wijnbladh att såsom sakkunnig verkställa översyn av nedre justitierevisio-
nens arbetsorganisation. Senare förordnades numera regeringsrådet Hans-
Fredrik Ringdén och numera t. f. expeditionschefen Harriet Stangenberg att
såsom experter biträda utredningsmannen.
Utredningsmannen har den 29 december 1961 avgivit betänkande rörande
nedre justitierevisionens arbetsorganisation (SOU 1962:20). I ett särskilt
avsnitt i betänkandet har utredningsmannen till behandling upptagit frå-
32
gan om nådeärendenas handläggning och därvid förordat viss ändring av
regeringsformens regler om nådeärendenas beredning.
Över betänkandet har efter remiss yttranden avgivits av högsta domsto
lens ledamöter, nedre juslitierevisionen, riksåklagarämbetet, samtliga hov
rätter, statskontoret, domstolskommittén, föreningen Sveriges häradshöv
dingar, föreningen Sveriges stadsdomare, Sveriges advokatsamfund, Sveri
ges juristförbund och revisionssekreterareföreningen.
Gällande ordning m. m. Enligt § 26 regeringsformen äger Kungl. Maj :t
att i brottmål göra nåd, mildra livsstraff samt återgiva ära och till kronan
förverkat gods. över nådeansökningar skall Kungl. Maj :t jämlikt samma
lagrum höra regeringsrätten i mål av beskaffenhet att kunna tillhöra dess
eller kammarrättens slutliga prövning och i andra mål högsta domstolen.
I lagrummet föreskrives tillika, att Kungl. Maj :ts beslut i nådeärende skall
fattas i statsrådet. Enligt särskild bestämmelse i paragrafen ankommer det
på den brottslige att mottaga den nåd, som beviljats honom, eller undergå
det ådömda straffet.
Krav på högsta domstolens hörande över nådeansökningar har gällt ända
sedan domstolens tillkomst. Tidigare gällde dessutom, att två ledamöter av
högsta domstolen skulle övervara föredragningen i statsrådet av bl. a. nåde-
ärendena. Denna ordning avskaffades emellertid genom en grundlagsreform
år 1909.
Det alldeles övervägande antalet nådeärenden tillhör den grupp, där högs
ta domstolen har att avge yttrande. Antalet sådana ärenden, som i början
av 1950-talet uppgick till 1300 å 1400, har successivt stigit till något över
1900 per år. Med hänsyn till kravet på högsta domstolens hörande har sedan
länge den ordningen följts, att nådeansökningarna inges till nedre justitie-
revisionen, i vissa fall via fångvårdsmyndighet, och registreras i revisionen.
Genom nedre justitierevisionens försorg införskaffas även vederbörliga doin-
stolsakter och övriga handlingar. Över ansökningar om nåd beträffande den
som är intagen på fångvårdsanstalt inhämtas yttranden från vederbörande
anstaltsnämnd samt fångvårdsstyrelsen, om icke sådana yttranden redan
avgivits när ansökningen inkommer. Ärendena föredrages som förtursmål
inför högsta domstolen av revisionssekreterare. Föredragningen sker med
ledning av promemorior, som skall innehålla en fullständig redogörelse för
vad handlingarna innehåller av betydelse för prövningen. Sedan revisions
sekreteraren upprättat föredragningspromemoria i nådeärende, skall pro
memorian översändas till justitiedepartementet. Där bestämmes huruvida
någon ytterligare beredningsåtgärd, företrädesvis inhämtande av yttrande
från myndighet, erfordras. Promemorian återställes med besked i nämnda
hänseende till revisionssekreteraren, som när ärendet är i fullständigt skick
föredrar detsamma i högsta domstolen. Dess yttrande avges i allmänhet av
en tremansavdelning (8 § lagen om högsta domstolens sammansättning
Kangl. Maj:ts proposition nr 110 år 196}
33
och tjänstgöring). Emellanåt behandlas dock ärendet av större avdelning. I nyssnämnda lagrum stadgas nämligen, att om det vid prövning och avgö rande av mål i högsta domstolen tillika förekommer fråga om yttrande i nådeärende, de domare, som deltagit i målets avgörande, bör besluta i frå gan. Sedan yttrande beslutats, överlämnas promemorian och yttrandet till departementet. Formerna för nådeärendenas vidare beredning i departe mentet bär växlat från tid till annan. Sedan flera år har pågått övervägan den och försök rörande handläggningen. Från och med budgetåret 1955/56 har riksdagen anslagit medel till en tjänst i departementet som byråchef, vilken har att bereda och föredraga nådeärenden i statsrådet. Revisionssek- reterarna är efter föredragningen i högsta domstolen skyldiga att biträda vid föredragningen inför statsrådets ledamöter. Expedieringen av beslut i ärendena sker genom nedre justitierevisionen.
De nådeärenden, i vilka regeringsrätten har att avge yttrande, är mycket fåtaliga. De beredes inom det departement, dit de hör enligt stadgan den 17 maj 1963 (nr 214) angående statsdepartementen. Ärendena föredrages inför regeringsrätten av departementstjänstemän (1 § stadgan den 18 juni 1926, nr 227 angående behandlingen inom statsdepartementen av ärenden, som tillhöra regeringsrätten). I 4 § regeringsrättslagen ges en allmän bestämmel se om det fall att besvärstalan, som fullföljts till regeringsrätten, är förenad med ansökan om dispens eller annan åtgärd, som ankommer på Kungl. Maj :t i statsrådet, t. ex. nådeansökan. Om det efter regeringsrättens pröv ning av besvärstalan erfordras, skall regeringsrätten enligt nämnda lagrum avge utlåtande över ansökningen.
Ansökan om nåd medför i regel ett automatiskt anstånd med verställighe- ten av frihetsstraff. Enligt 15 § lagen om verkställighet av frihetstraff m. m. gäller sålunda, att om den som dömts till straffarbete eller fängelse före straffverkställighetens början visar, att han ingivit ansökan att av nåd bli befriad från straffet eller få detta nedsatt till böter eller erhålla villkorlig dom, med verkställigheten skall anstå i avvaktan på Kungl. Maj :ts beslut i nådeärendet. Sådant anstånd äger dock icke rum, om nådesökanden är häk tad eller tidigare sökt nåd i målet eller om skälig anledning förekommer att han avviker.
Tidigare reformförslag. Under förarbetena till 1909 års grundlagsreform uttalade en majoritet inom högsta domstolen den meningen, att domstolens befattning med ansökningar om nåd i brottmål borde i allmänhet upphöra. Det huvudsakliga skäl som anfördes härför var, att fördelen av att i nåde ärenden erhålla högsta domstolens yttrande icke uppvägde värdet av den arbetstid ärendena krävde i domstolen. Föredragande departementschefen ansåg dock betänkligheter möta mot förslaget. Han förklarade att, om högs ta domstolen ej vidare skulle höras över nådeansökningar, tämligen allmän enighet rådde om att justitieråd alltjämt borde deltaga i statsrådet vid av-
2
Dihang till riksdagens protokoll 196t. i samt. Nr 140
Kungl. Maj:ts proposition nr 110 år 196b
34
görandet av dessa ärenden. En sadan anordning vållade emellertid olägen
heter, då justitieråden i så fall syntes böra beredas tillfälle att taga del i den
förberedande behandlingen inom statsrådet. Departementschefen ansåg att
man ej borde avstå från den obestridliga fördel som högsta domstolens
Ytt
rande över nådeansökningar medförde, särskilt ur synpunkten av kontinui
tet i benådningsrättens utövning; i vissa sällsynta undantagsfall borde dock
yttrande över nådeansökningar avgivas av regeringsrätten.
Vid 1920 års riksdag framfördes i två motioner förslag att bestämmelser
na om yttrande i nådeärenden från högsta domstolen respektive regerings
rätten skulle upphävas. I utlåtande (nr 59) över motionerna framhöll kon
stitutionsutskottet att mot anordningen att helt förlägga nådemålens be
handling till statsrådet hade anmärkts, att detta kunde medföra fara för att
växlande synpunkter i fråga om utövningen av benådningsrätten skulle
göra sig gällande med olika regeringar. Dåvarande ordning var ur denna
synpunkt att föredraga, enär regeringen vid avgörande av nådemål hade att
stödja sig på utlåtanden från en institution, som ej kunde misstänkas vara
påverkad av växlande politiska åskådningar. Häremot hade invänts att i ut
landet, där benådningen som regel handhades av regeringen ensam, ej för
sports några klagomål i nyssnämnda hänseende. Utskottet fann motionä
rernas förslag värt beaktande men ansåg det böra utredas, om icke högsta
domstolen och regeringsrätten borde höras i vissa nådeärenden. Utskottet
hemställde att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla om ut
redning huruvida och i vilken omfattning stadgandet om att högsta dom
stolen respektive regeringsrätten skulle höras över nådeansökningar kunde
begränsas; förslag i ämnet borde kunna framläggas redan vid 1921 års riks
dag- — Utlåtandet godkändes av kamrarna (rskr 1920: 395). Något förslag
i saken framlades emellertid icke, och den 7 december 1928 beslöt Kungl.
Maj :t, att riksdagens skrivelse ej skulle föranleda vidare åtgärd. I
I en motion (II: 436) vid 1955 års riksdag framfördes förslag om att en
särskild rådgivande nämnd med lekmannainslag skulle tillskapas med upp
gift att jämte högsta domstolen avge yttrande i nådeärenden. Förslaget,
jämte vissa andra motionsvis framförda förslag rörande nådeinstitutet, be
handlades av sammansatt konstitutions- och första lagutskott. I sitt av riks
dagen godkända utlåtande (nr 3) framhöll utskottet att, även om en råd
givande nämnd i nådeärenden skulle kunna vara av viss betydelse, inställde
sig dock åtskilliga betänkligheter mot ett sådant förslag. Om nämnden skul-
le avge yttrande i samtliga nådeärenden, blev dess uppgifter så betungande,
att det knappast skulle vara möjligt att få kvalificerade personer att åtaga
sig ledamotskapet som en bisyssla. Att låta nämnden ha skiftande samman
sättning syntes ej vara tillfredsställande, enär nämnden med dess förutsat
ta lekmannainslag då knappast skulle kunna ernå någon fast praxis. En
tänkbar utväg var att från nämndens handläggning undantaga vissa mind-
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196i
35
re betydelsefulla ärenden, t. ex. ansökningar om befrielse från eller nedsätt ning av bötesstraff. Beträffande flertalet kategorier av nådeärenden syntes det emellertid svårt att göra någon objektiv gränsdragning mellan ärenden, som skulle hänskjutas till nämnden för yttrande, och ärenden där så icke skulle ske. Nämndens yttranden kunde måhända i tveksamma fall under lätta statsrådens ställningstagande, men det kunde också befaras, att stats rådens arbetsbörda skulle ökas genom att de i vissa fall ansåg sig böra över lägga med nämndens ledamöter. Ehuru sålunda betydande svårigheter fö relåg att tillskapa en sådan nämnd, fann utskottet naturligt att spörsmålet kom i betraktande inom justitiedepartementet i samband med vissa andra, av utskottet förordade överväganden i fråga om nådeinstitutet.
I en i december 1955 inom justitiedepartementet upprättad promemoria (stencilerad) angående handläggningen av nådeärenden föreslogs, att yttran de av högsta domstolen respektive regeringsrätten i nådeärenden skulle er sättas med yttrande från en rådgivande nämnd. Promemorian syftade i förs ta hand till en omorganisation av beredningen och föredragningen av de nåde ärenden i vilka högsta domstolen hade att avge yttrande. I detta hänseende föreslogs, att organisationen helt skulle överföras från nedre justitierevisio- nen till justitiedepartementet. I samband därmed upptogs även frågan om det rådgivande organet i nådeärenden. Därvid anfördes att även om vissa skäl, särskilt hänsyn till traditionen, kunde tala för att högsta domstolen borde bibehålla ett inflytande på nådeärenden, kunde det ifrågasättas om icke underlaget för det rådgivande organet borde vidgas, så att däri ingick även personer med annan utbildning och erfarenhet på andra områden. Nå- deärendena utgjorde icke något led i den ordinära rättskipningen, och på dem anlades därför icke i främsta rummet rättskipningssynpunkter. Det skulle enligt promemorian säkerligen vara till gagn om i det rådgivande or ganet kunde ingå en psykiater eller socialläkare. Erfarenheten hade nämli gen visat att kriminalvårdsklientelet till stor del bestod av personer med vissa psykiska abnormdrag, ej sällan framkallade eller förstärkta av alko holskador. Även eljest borde i det rådgivande organet ingå någon person med allmän social erfarenhet. I promemorian antyddes även tanken att ett särskilt rådgivande organ skulle kunna skapa större enhetlighet i rådgiv ningen än högsta domstolen, där nådeärendena behandlades av olika avdel ningar med skiftande sammansättning. I enlighet med dessa synpunkter borde högsta domstolen som remissorgan i nådeärenden ersättas med en rådgivande nämnd, bestående av ett justitieråd som ordförande jämte minst två och högst fyra andra personer, som besatt stor livserfarenhet och åt njöt allmänt förtroende.
I promemorian framhölls även att det syntes ändamålsenligt med en kon centration av beredningsarbetet till de nådeärenden, som var tveksamma eller eljest krävde noggrannare utredning. På ett tidigt stadium borde ut skiljas de ärenden, där hållbara grunder för nåd saknades. Detta skulle in
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år l'J6i
nebära att den rådgivande nämnden ej behövde höras i dessa ärenden. Som allmän regel borde däremot gälla att nådeansökan icke skulle få bifallas utan att nämnden yttrat sig. Dock borde yttrande från nämnden ej erford ras i vissa ärenden av enklare beskaffenhet, nämligen sådana som endast angick böter eller förvandlingsstraff för böter eller disciplinstraff för krigs man eller ansökningar, som avsåg att vinna uppskov med verkställighet av frihetsstraff.
Med hänsyn till lämpligheten av att upprätthålla ett enhetligt förfarande i alla nådeärenden borde även regeringsrättens hörande ersättas med ytt rande av nämnden efter samma principer som skulle gälla övriga nådeären den.
Över 1955 års promemoria avgavs efter remiss yttranden av högsta dom stolens och regeringsrättens ledamöter samt av nedre justitierevisionen, riksåklagarämbetet, fångvårdsstyrelsen, socialstyrelsen, medicinalstyrelsen, statskontoret, statens organisationsnämnd, 1955 års domarutredning, för- eningen Sveriges häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdomare, Sveri ges advokatsamfund, svenska fångvårdssällskapet, föreningen Sveriges skyddskonsulenter och skyddsassistenter samt Sveriges juristförbund.
Förslaget att inrätta en rådgivande nämnd, som skulle avge yttranden i nådeärenden i stället för högsta domstolen, avstyrktes av det alldeles över vägande antalet remissmyndigheter. Tillstyrkande yttranden avgavs i hu vudsak endast av Sveriges advokatsamfund, svenska fångvårdssällskapet samt föreningen Sveriges skyddskonsulenter och skyddsassistenter.
Högsta domstolens ledamöter yttrade i sitt avstyrkande remissvar hl. a. följande:
Skälen till att högsta domstolen enligt regeringsformen skall höras över nådeansökningar kunna vara flera. Promemorian förbigår helt denna fråga och här må endast antydas nagra av de synpunkter som böra uppmärksam mas. Åtminstone tidigare torde man ha ansett att det innebar en lämplig ar betsfördelning att genom högsta domstolens yttranden underlätta uppgiften för föredraganden i statsrådet att bedöma förekommande nådeärenden. Tyd ligt är också, att man funnit dessa yttranden innebära en viss trygghet för kontinuitet, något som kan vara av betydelse särskilt vid regeringsskiften. För regeringen kan det också understundom i ett ömtåligt inrikes- eller ut rikespolitiskt läge ha sin betydelse att kunna hänföra sig till ett yttrande av högsta domstolen, vare sig det går i tillstyrkande eller avstyrkande rikt ning. Även för de dömda kan det vara av värde att ett organ, som står fritt från den dagsaktuella politiken, får uttala sig i nådeärenden. Överhuvud kan man ha satt värde på att domarsynpunkterna finge göra sig hörda.
Fragan, huruvida yttrande från det rådgivande organet borde inhämtas i alla nådeärenden eller blott i vissa av dem, blev under remissbehandling en föremål för delade meningar. Riksåklagarämbetet, vissa ledamöter av re geringsrätten, fångvårdsstyrelsen, socialstyrelsen och föreningen Sveriges stadsdomare godtog promemorians förslag om en till vissa fall begränsad skyldighet att höra det rådgivande organet. Ett par av dessa remissinstan
Kungl. Maj:Is proposition nr UO är 186'i-
:57
ser underströk härvid angelägenheten av att uppenbart ogrundade nådean-
sökningar avgjordes snabbt. Fångvårdsstyrelsen framhöll t. ex., att de an
sökningar som ingavs av personer, intagna på fångvårdsanstalt, ofta var av
den art att utsikt till bifall saknades. Det var, uttalade styrelsen, ur flera
synpunkter önskvärt, att handläggningen av sådana ansökningar ledde till
ett snabbt avgörande. Genom det föreslagna förfarandet vanns enligt fång
vårdsstyrelsens mening tillika, att den av en nådeansökan enligt 15 § straff
verkställighetslagen föranledda anståndstiden i många fall skulle bli mycket
kortvarig; som en följd därav borde det bli mindre vanligt, att nådeinstitu-
tet utnyttjades enbart i syfte att fördröja straffverkställigheten. Av annan
mening var högsta domstolens ledamöter, ett regeringsråd, majoriteten
inom nedre justitierevisionen, statskontoret, föreningen Sveriges härads
hövdingar och Sveriges advokatsamfund. Dessa remissinstanser menade, att
det rådgivande organet borde höras över alla nådeansökningar. Högsta dom
stolens ledamöter framhöll särskilt, att det svårligen alltid kunde i förväg
bedömas, om det icke skulle vara av värde för avgörandet i statsrådet att
ansökningen först behandlades av rådgivande nämnden. Nedre justitiere
visionen (majoriteten) fann visserligen ett snabbt avgörande av de klara
avslagsfallen önskvärt men förmenade, att en föredragning av alla ärenden
icke medförde eller i vart fall ej behövde medföra att avslagsbesluten nämn
värt försenades. Advokatsamfundet ansåg det principiellt oriktigt, att ett
stort antal nådeansökningar skulle kunna avslås utan att det rådgivande
organet hörts. Av samma uppfattning var statskontoret.
Spörsmålet, huruvida nådeärenden inom regeringsrättens verksamhets
område borde behandlas på samma sätt som övriga nådeärenden, besvara
des jakande av några ledamöter av regeringsrätten. Dessa ansåg nämligen,
att om förslaget att ersätta högsta domstolen som remissorgan med en råd
givande nämnd genomfördes, samma ordning borde gälla beträffande de
nådeärenden som behandlades i regeringsrätten. Andra ledamöter av rege
ringsrätten uttalade däremot, att från en reform borde undantagas rege
ringsrättens befattning med nådeärenden.
Det aktuella förslaget. Såsom inledningsvis berörts har utredningsman
nen i sitt betänkande om nedre justitierevisionens arbetsorganisation även
behandlat frågan om handläggningen av de nådeärenden, i vilka högsta
domstolen har att avge yttrande. Utredningsmannen föreslär till en början,
att den befattning med nådeärenden som nu ankommer på justitierevisio
nen i princip skall upphöra och i stället förläggas till justitiedepartemen
tet, där en nådebyrå föreslås inrättad under ledning av en chefstjänsteman
med långvarig domarerfarenhet och håg och fallenhet för sociala frågor
samt med särskilda i regel fiskalskompetenta föredragande, som skall be
reda nådeärendena för avgörande och framlägga dem såväl för högsta dom
stolen som för departementschefen. Med hänsyn härtill och till vissa andra
reformåtgärder föreslås, att antalet revisionssekreteraretjänster minskas.
Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964
i ill stöd för en överflyttning av nådeärendenas beredning till justitiedepar
tementet anföres i betänkandet åtskilliga skäl såsom att det nuvarande be- redningssystemet är tungrott och tidskrävande och medför en dubblering av arbetsmoment, som måste betecknas såsom förkastlig. I sin strävan efter rationalisering av nadeärendenas behandling har utredningsmannen emel lertid även gripit sig an frågan, om högsta domstolens medverkan i nåde- ärenden bör vara obligatorisk. Härom anför utredningsmannen:
Nådeärendena torde väl regelmässigt prövas efter andra än rena rättskip- nings- och straffmätningssynpunkter. Och Kungl. Maj :t har fri prövnings rätt, ett förhållande som — i varje fall tidvis — lett till att Kungl. Maj:t i ett icke obetydligt antal fall beviljat nåd mot högsta domstolens avstyrkan de. Vad sålunda anförts ger osökt anledning att ställa den frågan, om högs ta domstolens (ev. annat rådgivande organs) medverkan skall vara obliga torisk. Om, såsom här förordas, det förberedande arbetet överflyttas från justitierevisionen till justitiedepartementet, synes ett hörande av högsta domstolen i nådeärenden kunna göras fakultativt. Det förefaller onekligen föga rationellt att om en nådeansökan, utifrån av vederbörande departe mentschef eller i statsrådet tillämpade principer, bedömes vara utsiktslös eller den finnes vara helt ogrundad — fråga är t. ex. om en kort tid efter ett tidigare avslag förnyad nådeansökan utan nya skäl — ärendet i allt fall måste underställas högsta domstolen. Det har i visst sammanhang anförts, att särskilt i tider av utrikespolitisk oro det kunde vara ett trygghetsmo ment för Kungl. Maj :t att vid sitt beslut kunna repliera på högsta domsto lens yttrande. Detta trygghetsmoment blir dock icke mindre för att högsta domstolens hörande göres fakultativt från att ha varit obligatoriskt. Må hända bör såsom ock i detta betänkande förutsättes — en nådeansökan icke kunna bifallas med mindre högsta domstolen blivit hörd.
Utredningsmannen föreslår sådan ändring av § 26 regeringsformen, att högsta domstolens hörande över nådeansökan icke skall vara erforderligt med mindre ansökan skall till någon del bifallas.
Utredningsmannen har utgått ifrån att det i första hand skall ankomma pa chefstjänstemannen att pa grundval av en koncentrerad föredragning bedöma, huruvida nådeansökan kan komma att avslås eller bifallas. De an sökningar, som bedömes såsom utsiktslösa, skall snarast föredragas för de partementschefen. Ärenden, i vilka utsikter till bifall synes föreligga, skall i mån av behov kompletteras med ytterligare utredning och därefter före dragas för departementschefen, som beslutar huruvida högsta domstolens yttrande skall inhämtas.
Vid en överflyttning av nådeärendenas beredning från justitierevisionen till justitiedepartementet påkallar sådana fall, där ansökan om nåd gjorts i samband med fullföljd av talan till högsta domstolen, viss uppmärksam het (jfr 8 § lagen om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring). Utredningsmannen uttalar —- till synes närmast med tanke på att högsta domstolens obligatoriska hörande bibehålies — att det måhända skulle vara opraktiskt att i dylika fall skilja föredragningen av nådeärendet från före dragningen av själva målet. I betänkandet tillägges emellertid att övervägan
Kungl. Maj:Is proposition nr HO år 1961
39
den om en sådan avvikelse från den reguljära förberedelsen av nådeärende- na i viss mån kan bli beroende av i vilken omfattning högsta domstolen skall höras före ett avgörande i statsrådet.
Remissyttrandena. Vad först angår utredningsmannens förslag att över föra beredningen av nådeärendena från nedre justitierevisionen till en inom justitiedepartementet inrättad nådebyrå har detta tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissorgan.
Förslaget att i viss utsträckning göra högsta domstolens hörande fakulta tivt i stället för obligatoriskt har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissorgan utom högsta domstolens flesta ledamöter samt Sveriges advokatsamfund.
Nedre justitierevisionen uttalar, att frågan huruvida och i vilken utsträck ning högsta domstolen skall höras i nådeärenden i första hand bör bedömas ur konstitutionella och kriminalpolitiska synpunkter. Då förslaget i denna del är mycket knapphändigt motiverat, är ett ståndpunktstagande till frå gan, om förslaget kan godtagas ur dessa synpunkter, synnerligen vanskligt.
Nedre revisionen anser sig fördenskull endast böra uttala, att ur organisa- toriskt-praktiska synpunkter, som nedre revisionen företrädesvis haft att beakta vid besvarandet av remissen, förslaget i förevarande del tillstyrkes.
Föreningen Sveriges häradshövdingar, som icke har något att erinra mot den föreslagna grundlagsändringen, kan icke instämma med utrednings mannen i fråga om den skisserade arbetsgången. Gallringen bör verkställas så, att på ett förberedande stadium klara avslagsfall utskiljes och föredrages direkt för departementschefen, medan övriga ansökningar föredrages i högs ta domstolen. Det bör däremot icke bli normal rutin att alla ärenden först föredrages för departementschefen för preliminärt ståndpunktstagande och därefter de ansökningar, som anses böra till någon del bifallas, understäl les även högsta domstolen. Dennas möjlighet att inverka på ärendenas av görande skulle härigenom reduceras.
Högsta domstolens ledamöter (majoriteten), som avstyrker förslaget, an märker, att det icke i betänkandet gjorts något försök att från kriminalpo litiska och konstitutionella synpunkter klargöra frågan om nådeinstitutets funktion eller det däri ingående spörsmålet om högsta domstolens ställning som remissinstans. Utan att skälen för och emot högsta domstolens obliga toriska hörande i nådeärenden närmare angivits och remissinstanserna be- retts tillfälle att bedöma dessa är det icke lämpligt, att en grundlagsändring vidtages i delta avseende, i all synnerhet som grundlagarna för närvarande är föremål för omarbetning i ett större sammanhang. Att betrakta frågan enbart från synpunkten att den nuvarande ordningen kan medföra ett visst merarbete måste anses uteslutet. Redan med hänsyn till det anförda synes förslaget icke böra läggas till grund för den ifrågasatta ändringen i rege ringsformen. Om likväl utredningsmannens förslag nu upptages till prov-
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196'i
ning i sak, erinrar högsta domstolens ledamöter om alt skälen till alt dom stolen skall höras över nådeansökningar kan vara flera. Därutinnan hän visas till vad som anfördes i ledamöternas yttrande över 1955 års departe mentspromemoria angående nådeärendenas handläggning. För att där an givna synpunkter och vad i övrigt kan andragas för ett bibehållande av högsta domstolen som remissorgan i nådeärenden skall bli fullt tillgodosett synes erforderligt att domstolens yttrande inhämtas i alla nådeärenden. Härom anför högsta domstolens ledamöter:
Det måste — om man bortser från en del helt självklara ärenden — vara en synnerligen vansklig uppgift att på förhand avgöra i vilka fall ett yttran de från högsta domstolen kan vara av värde. Förslaget beaktar väl att, in nan en ansökning bifalles, yttrande från domstolen städse skall föreligga. Men förslaget tager icke hänsyn till att inom högsta domstolen kan anläg gas ett mildare betraktelsesätt än av vederbörande departementschef och att det därför för den dömde kan vara av betydelse att högsta domstolen höres, även om ansökningen av departementschefen på förhand bedömts som utsiktslös. Härtill kommer att en ordning, enligt vilken högsta domsto len finge tillfälle att yttra sig i allenast ett mindre antal nådeärenden, snart nog skulle medföra att domstolen förlorade den överblick över nådepraxis som den med nuvarande ordning äger. I och med att domstolen komme att sakna kännedom om de fall, i vilka en nådeansökan av departementschefen bedömes som utsiktslös, bleve det för domstolen, i avsaknad av jämförelse material, svårare att bilda sig en underbyggd uppfattning i de remitterade fallen. Tilläggas må att, ehuru för föredragning i högsta domstolen av nåde ärenden tages i anspråk ett ej ringa antal sessionsdagar, det för ledamöter na med ärendena förenade arbetet även tidsmässigt är tämligen obetydligt i förhållande till den samlade arbetsbördan, eftersom dessa ärenden i regel kräver ringa efterarbete.
Justitierådet Conradi anför i särskilt yttrande, att högsta domstolens ar bete med nådeärendena i förening med det arbete som erfordras för ärende nas beredning och föredragning i högsta domstolen på intet sätt synes mot svara nyttan utav att högsta domstolen obligatoriskt avger yttrande i dessa ärenden. Utredningsmannens förslag är därför förtjänt av största intresse.
Frågan synes emellertid vara av den vikt, att den knappast kan avgöras som ett led i rationaliseringen av arbetet i justitierevisionen. Viss ytterligare ut redning synes också önskvärd. Det bör dock eftersträvas, att frågan snabbt bringas till sin lösning. Om grundtanken i förslaget skall realiseras redan nu, kan det emellertid ej vara lämpligt att genomföra reformen på det av utredningsmannen föreslagna sättet; remissen till högsta domstolen skulle ju mot denna bakgrund vara liktydig med ett tillkännagivande från depar tementschefens sida, att han närmast är inställd på att bevilja nåd. En lämpligare anordning synes vara, att grundlagsföreskriften om yttrande från högsta domstolen helt borttages. Det torde då stå departementschefen fritt att i den utsträckning han finner rimligt höra högsta domstolen — el ler annan domstol, t. ex. den som sist dömt i målet — i nådeärendet.
Justitieråden Yngve Söderland och Riben ansluter sig till justitierådet
Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 1964
41
Conradis uttalande om önskvärdheten av att frågan om högsta domstolens
hörande i nådeärenden snarast möjligt göres till föremål för utredning, var
vid bör eftersträvas att få till stånd en ordning, enligt vilken yttrande i vart
fall ej skulle erfordras i sådana ärenden, där bifall till ansökningen bedöm
des som uteslutet.
Sveriges advokatsamfund anmäler tvekan i fråga om förslaget samt ut
talar att mot den föreslagna ändringen främst kan anföras, att det med
hänsyn till de ej sällan ömtåliga avgörandenas betydelse både ur allmän
synpunkt och för den enskilde kan framstå som angeläget att högsta dom
stolen — eller eventuellt något annat rådgivande organ — får inflytande på
nådeärendenas behandling. Styrelsen anser frågan vara av den art att den
tarvar ytterligare utredning; den bör i allt fall icke behandlas såsom endast
ett moment i problemet om åvägabringande av en snabbt och effektivt arbe
tande organisation.
Flera remissinstanser föreslår, att grundlagsregeln om högsta domstolens
hörande utformas på annat sätt än utredningsmannen förordat. Förslagets
innebörd anses komma till bättre uttryck, om regeln utformas så, att högsta
domstolens hörande icke skall vara erforderligt, om ansökningen finnes
böra avslås, eller att ansökan ej må bifallas utan att högsta domstolen hörts
i ärendet.
Högsta domstolens ledamöter, hovrätten för Nedre Norrland och Sveriges
advokatsamfund ifrågasätter huruvida skäl föreligger att låta olika regler
gälla för regeringsrätten och för högsta domstolen såsom remissorgan i nå
deärenden.
Författningsutredningens förslag och däröver avgivna remissyttranden.
Motsvarighet till § 26 gällande regeringsform har i författningsutredning
ens förslag till ny regeringsform (SOU 1963: 16 och 17) upptagits i 4 kap.
15 §. Det föreslagna stadgandet innehåller emellertid icke någon föreskrift
om vilket organ som skall yttra sig över nådeansökningar; denna fråga be
handlas ej heller i motiven i vidare mån än att utredningen förklarar sig
anse att bestämmelser om den förberedande behandlingen av nådeärenden
ej bör upptagas i grundlag (SOU 1963: 17 s. 270).
Under remissbehandlingen av författningsutredningens förslag har nå-
deinstitutet främst berörts av högsta domstolens och regeringsrättens leda
möter, Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge och
hovrätten för Västra Sverige, riksåklagarämbetet, kammarrätten, ett fler
tal länsstyrelser, Sveriges akademikers centralorganisation och föreningen
Sveriges häradshövdingar. Fn del av dessa remissorgan har dock huvud
sakligen diskuterat det nu icke aktuella spörsmålet om nådeinstitutets
materiella innehåll, utan att närmare ingå på frågan om regleringen av for
merna för nådeärendenas handhavande.
Förslaget att låta reglerna om högsta domstolens och regeringsrättens
2f
Biliang till riksdagens protokoll 196 i. 1 sanxl. Nr 140
Kungl. Maj.ts proposition nr
14
0 år 196b
hörande i nådeärenden utgå ur grundlagen liar tillstyrkts eller lämnats utan erinran av en ledamot av högsta domstolen, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, kammarrätten samt länsstyrelserna i Östergöt lands, Uppsala, Kalmar, Kronobergs, Gotlands, Kristianstads, Skaraborgs,
Örebro, Kopparbergs, Gävleborgs, Jämtlands och Västerbottens län.
Att regler om högsta domstolens och regeringsrättens hörande upptages i grundlag förordas eller ifrågasättes av högsta domstolens ledamöter (ma joriteten), regeringsrättens ledamöter (majoriteten), Svea hovrätt, som dock anser regeringsrättens befattning med nådeärenden böra övertagas av högsta domstolen, hovrätten för Västra Sverige, riksåklagarämbetet, länsstyrelserna i Malmöhus, Stockholms och Jönköpings län, föreningen
Sveriges häradshövdingar och Sveriges akademikers centralorganisation.
Åtta ledamöter av högsta domstolen anser att i grundlag endast behöver stadgas, att regler om högsta domstolens hörande i nådeärenden skall med delas i lag.
De remissorgan, som tillstyrkt eller lämnat utan erinran vad författnings- utredningen i denna del föreslagit, har i allmänhet icke närmare utvecklat sin syn på saken. Vad angår de remissorgan, som i grundlag vill bibehålla regler om formerna för nådeärendenas förberedande handläggning, uttalar högsta domstolens ledamöter (majoriteten), att benådningsrätten innefattar en regeringen tillagd befogenhet att vidtaga ändringar av vad som be stämts av de i förhållande till regeringen och förvaltningsmyndigheterna självständiga domstolarna. Med hänsyn till den särställning nådeärendena sålunda intager bland de på regeringen ankommande uppgifterna framstår det som påkallat, att de högsta domstolsinstansernas inflytande på denna art av ärenden säkerställes genom att i grundlag intages regler om skyldig het alt höra dem. För att ordningen skall vara grundlagfäst talar även, att en regel av innehåll att sådant yttrande skall inhämtas i nådeärenden med för en inskränkning av regeringens handlingsfrihet i fråga om beredning en och alltså även på denna grund har statsrättslig karaktär. En sådan re gel ansluter sig till och utgör en önskvärd komplettering av stadgandet om att vid regeringsärendenas beredning erforderliga upplysningar och ytt randen skall inhämtas från berörda myndigheter, vilket stadgande i ut redningens förslag till regeringsform upptagits under 4 kap. 2 §. Även regeringsrättens ledamöter (majoriteten) anser det vara på sin plats, att förfarandet i nådeärenden åtminstone i princip regleras av grundlagen, varvid dock bör inrymmas möjlighet att göra undantag från regeln om de högsta domstolsinstansernas hörande. Svea hovrätt anser grundsatsen att nåd icke får beviljas utan att högsta domstolen hörts vara så väsentlig att den bör komma till uttryck i regeringsformen. Föreningen Sveriges hä radshövdingar intager samma ståndpunkt. Riksåklagarämbetet uttalar, att principen att högsta domstolen resp. regeringsrätten höres före prövning av nådefråga är så viktig, att den bör lagfästas i grundlag. Liknande utta
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b
43
landen göres av andra remissorgan, t. ex. länsstyrelsen i Stockholms län.
Hovrätten för Västra Sverige anser det med hänsyn till det nära samban
det mellan rättskipning i brottmål och benådningsrätten motiverat, att de
högsta judiciella instansernas medverkan vid handläggningen av nådeären-
den lagfästes i regeringsformen, vare sig denna medverkan skall vara obli
gatorisk eller, såsom föreslagits i betänkandet rörande nedre justitierevi-
sionens arbetsorganisation, endast fakultativ. Enligt Sveriges akademikers
centralorganisation utgör nådeinstitutet rätt handhaft ett viktigt komple
ment till straffrättskipningen. Det kan emellertid bli ett instrument, varige
nom denna rättskipning delvis sättes ur spel och varigenom konsekvensen
i densamma äventyras. För att undvika detta, bör krav på högsta domsto
lens resp. regeringsrättens hörande bibehållas i grundlagen.
Åtta ledamöter av högsta domstolen anser det med hänsyn till den sär
ställning som nådeärendena intager naturligt, att de högsta instanserna
bland domstolarna skall ha visst inflytande på denna art av ärenden. Att
sådant inflytande beredes dessa domstolsinstanser bör säkerställas genom
grundlag. Författningsutredningens förslag i detta hänseende är därför ej
godtagbart. Å andra sidan synes det icke erforderligt att i en blivande re
geringsform ange i vilken omfattning eller på vad sätt högsta domstolen
skall taga befattning med nådeärendena. Det bör vara tillfyllest att bestäm
melser härom meddelas i lag. Det av författningsutredningen föreslagna
stadgandet bör därför kompletteras med en föreskrift att regeringen skall
höra högsta domstolen enligt vad därom stadgas i lag.
Frågan om de högsta domstolsinstanserna skall höras i alla nådeärenden
eller endast vissa grupper av dem beröres i somliga yttranden över för
fattningsutredningens förslag. Högsta domstolens ledamöter (majoriteten)
hänvisar i denna del till sitt yttrande över betänkandet angående nedre
justitierevisionens arbetsorganisation. Det tillägges att icke heller författ
ningsutredningen sökt klargöra nådeinstitutets användningsområde eller
ingått på skälen till att högsta domstolen enligt nuvarande regeringsform
skall höras i nådeärenden. Även Sveriges akademikers centralorganisation
tycks mena, att nuvarande krav på högsta domstolens och regeringsrättens
hörande bör bibehållas.
Andra remissorgan anser icke att de högsta domstolsinstanserna be
höver höras i alla nådeärenden. Regeringsrättens ledamöter (majoriteten)
framhåller, att nåd innefattar en extraordinär åtgärd, genom vilken laga-
kraftvunna domar mer eller mindre sättes ur kraft. Därför torde veder
börande domstol i högsta instans i regel böra höras, innan nådeansökning
avgöres. Dessa domstolar är emellertid icke remissinstanser i vanlig me
ning. Det torde fördenskull vara på sin plats, att förfarandet i nådeären
den åtminstone i princip regleras i grundlagen, varvid dock bör inrymmas
möjlighet att göra undantag från nyss antydda regel. Utan att ställning
tages därtill må som exempel på lösning av frågan här nämnas ett i annat
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
sammanhang framställt förslag, att domstolarnas medverkan skulle vara obligatorisk endast i fall, då man vid den förberedande departementsbe- handlingen ansåg tänkbart, att ansökningen kunde komma att helt eller delvis bifallas. Detta måste naturligtvis förstås så, att domstolens hörande icke skulle vara erforderligt för avslag å nådeansökan.
Svea hovrätt anser det icke behövligt, att — såsom nu måste ske — yttrande från högsta domstolen inhämtas beträffande samtliga nådean- sökningar. En ändring härutinnan är motiverad med hänsyn till den stora arbetsbelastning nådeärendena utgör för högsta domstolen (omkring 2 000 ärenden årligen). Eftersom de flesta nådeansökningarna (f. n. omkring 80 %) avslås, skulle säkerligen åtskilligt vinnas om, i likhet med vad som föreslagits i betänkandet om nedre justitierevisionens arbetsorganisation, remisskyldigheten bestämdes på sådant sätt att nåd icke kan beviljas med mindre högsta domstolen blivit hörd. Även föreningen Sveriges häradshöv dingar föreslår en föreskrift av innebörd, att nåd ej må beviljas utan att ytt rande inhämtats från högsta domstolen resp. regeringsrätten. En ledamot av regeringsrätten uttalar, att det måhända kan vara tillräckligt, att de högsta domstolsinstansernas hörande stadgas som oeftergivligt villkor blott för att nåd må beviljas. En ledamot av högsta domstolen anser, att högsta domstolens yttrande icke skall behöva inhämtas i sådana nåde- ärenden, där bifall till ansökan bedömes såsom uteslutet, och tillstyrker, att reform av denna innebörd, i avbidan på beslut i frågan om en allmän för fattningsrevision, genomföres redan nu.
Nådeförfarandet i de nordiska grannländerna. I Danmark ges enligt grund lagen nåd av konungen. Under beredningen av ärendena, vilken sker i justi- tieministeriet, inhämtas i allmänhet yttrande från polismyndighet och stats- advokaten (åklagaren) samt, i viss omfattning, från den eller de domsto lar, som dömt i målet. Avslag på nådeansökningar meddelas av justitiemi- nisteriet utan att saken förelagts konungen. Ansökningar, som finnes böra bifallas, samt tveksamma eller eljest mera betydelsefulla nådeärenden före- drages för justitieministern. Anser denne att ansökan bör helt eller delvis bifallas, framlägges saken för konungen. I fråga om nåd i vissa bötesmål gäller en förenklad ordning. Enligt Finlands regeringsform äger republikens president bevilja nåd efter att ha inhämtat utlåtande från högsta domstolen. Ansökan om nåd kan avslås utan att sådant utlåtande föreligger. Bered ningen av nådeärenden sker i justitieministeriet, som även införskaffar er forderliga utlåtanden. Enligt norska grundlagen kan konungen i statsrådet benåda från straff. Nådeansökningar handlägges i justitiedepartementet, där de beredes av fengselsstyret. I vissa fall ankommer dock den förbere dande utredningen på vederbörande åklagarmyndighet. Finnes erforderligt att höra viss myndighet, inhämtas yttrande från denna. Någon skyldighet att höra vederbörande domstol föreligger ej. Avslag å nådeansökan medde
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196'i
45
las i allmänhet i den formen, att departementet underrättar sökanden om att nåd ej kan tillstyrkas och att departementet ej funnit anledning att fö redraga ärendet för konungen.
Departementschefen. Den nuvarande regeln i § 26 regeringsformen, en ligt vilken högsta domstolen och regeringsrätten skall var inom sitt där an givna område höras över alla nådeansökningar, har vid olika tillfällen un der det senaste årtiondet varit föremål för reformatoriska strävanden. Av de reformförslag, som härvid framkommit, har några varit jämförelse vis långtgående. Till de mera vittgående torde få räknas de två år 1955 väckta förslagen, i vilka förordas inrättande av en rådgivande nämnd, som enligt det ena förslaget skulle ersätta högsta domstolen och regerings rätten som remissinstans i nådeärenden och enligt det andra fungera som remissinstans jämsides med högsta domstolen. Med hänsyn till det läge, vari frågan om en allmän författningsreform för närvarande befinner sig, är jag icke beredd att nu till bedömning upptaga reformförslag, som syftar till så pass genomgripande förändringar som tillskapande av nya organ för råd givning i nådeärenden. I nuvarande situation bör man i stället på föreva rande område begränsa sig till reformer, som kan sägas falla inom den be stående ordningens ram. Med denna inriktning av reformarbetet möter icke hinder att nu ingå i prövning av frågan om en viss uppmjukning av det ge nerella kravet på de högsta domstolsinstansernas hörande i nådeärenden. Detta spörsmål har för högsta domstolens del behandlats i det betänkande rörande nedre justitierevisionens arbetsorganisation, som avgavs 1961 av särskilt tillkallad utredningsman. I ett par remissvar över detta betänkan de har — under hänvisning till att saken icke blivit däri allsidigt utredd -— visserligen hävdats, att icke heller denna fråga skulle vara mogen för ett avgörande. Emellertid har saken från skiftande utgångspunkter belysts jämväl vid den ganska omfattande remissbehandling, som betänkandet un dergått, liksom ock i remissvaren över 1955 års departementspromemoria rörande nådeärendenas behandling och i viss mån även i yttrandena över författningsutredningens förslag. Den utredning, som föreligger i ärendet, synes mig därför vara tillräckligt fullständig för att möjliggöra ett ställ ningstagande.
Det i betänkandet framlagda förslaget innebär, att högsta domstolen icke alltid skall behöva höras i nådeärenden. Enligt utredningsmannens för- fattningsförslag skall sålunda högsta domstolens yttrande endast inhäm tas, när nådeansökan skall till någon del bifallas. Tanken att i vissa nåde ärenden efterge kravet på högsta domstolens hörande har godtagits av samtliga remissorgan utom högsta domstolens flesta ledamöter och Sveri ges advokatsamfund. En sådan tanke kan också förefalla närliggande, om man beaktar, att den stora mängden av nådeärenden även inrymmer fall, där det icke möter några svårigheter att redan vid första påseende konsta
liungl. Maj.ts proposition nr
740
år 196b
Kungl. Maj:ls proposition nr lbO år 196b
tera, att förutsättningar saknas för bifall till nådeansökan. Som mera ty piska exempel på dylika fall kan nämnas, att någon till frihetsstraff dömd söker nåd utan att förmå anföra andra skäl för sin ansökan än som skulle kunna åberopas av snart sagt varje till sådant straff dömd person eller att någon, som fått avslag på tidigare nådeansökan, söker nåd på nytt under åberopande av i huvudsak samma omständigheter som förut. Ett annat hithörande fall, som förekommer icke minst vid brottstyper, där hänsyn till den allmänna laglydnaden i allmänhet lägger hinder i vägen för nåd, är, alt de skäl som till äventyrs kan läggas i vågskålen för bifall till nådean sökan väger så ojämförligt mycket lättare än de skäl som talar för att straf fet verkställes. När det i dylika och närbesläktade fall redan från början kan fastslås, att förutsättningar för bifall saknas och högsta domstolens hörande därför svårligen kan vara till något gagn för sakens avgörande, ter det sig ur arbetsekonomisk synpunkt irrationellt att likväl låta kvalificerad arbetskraft nedlägga ett ej sällan betydande arbete på att bereda ärendet för föredragning i högsta domstolen och framlägga saken där, liksom ock att låta högsta domstolens högt kvalificerade ledamöter taga befattning med saken. Det är på detta område liksom på rättslivets övriga fält av vikt, att icke de samhälleliga resurser, som står till buds för rältsvårdsändamål, för delas så, att en onödigt stor andel faller på mer eller mindre självklara ären den. Olägenheterna med nuvarande ordning har givetvis ökat i takt med den markanta stegring av antalet nådeansökningar, som skett under det se naste decenniet. Antalet klara avslagsfall utgör en ingalunda oväsentlig an del av det totala antalet nådeärenden. Till den relativt rikliga förekomsten av dylika fall bidrager helt säkert det förhållandet, att en nådeansökan i allmänhet automatiskt medför anstånd med avtjänande av frihetsstraff. Av det sagda torde framgå, att den arbetsekonomiska besparing, som ligger inom räckhåll, om det generella kravet på högsta domstolens hörande mo difieras, är av påtaglig natur. Även andra fördelar står att vinna med en sådan reform. Den skulle möjliggöra en snabbare prövning av såväl de mer eller mindre ogrundade nådeansökningarna som övriga nådeärenden. En tidsvinst härutinnan har sin betydelse både för den enskilde och för rätts vården. Om nådesökanden redan börjat avtjäna straffet, ligger det i hans likaväl som rättsvårdens intresse, att nådeansökan behandlas skyndsamt. Har åter straffverkställigheten icke påbörjats, är ett snabbt avgörande av nådefrågan främst påkallat av kriminalpolitiska hänsyn.
Om det sålunda ur nu angivna synpunkter framstår såsom önskvärt att lätta på kravet på högsta domstolens hörande i alla till dess område hö rande nådeärenden, återstår att pröva, om hinder för en sådan åtgärd kan anses möta ur andra synpunkter. I remissyttrandet från högsta domstolens flesta ledamöter har hävdats, att flera skäl talar för att kravet på högsta domstolens hörande alltjämt bör vara obligatoriskt. Härvid har bl. a. fram hållits, att domstolens yttrande innebär en viss trygghet för kontinuitet i
47
bedömningen, något som kan vara av betydelse särskilt vid regeringsskif
ten, samt att det även för den dömde kan vara av värde, att ett organ,
som står fritt från den dagsaktuella politiken, får uttala sig i nådeären-
den. Som skäl mot en uppmjukning av kravet på remiss till högsta dom
stolen har i yttrandet vidare anförts, att högsta domstolen kan tänkas
anlägga ett mildare betraktelsesätt än vederbörande departementschef samt
att en ordning, enligt vilken högsta domstolen får tillfälle att yttra sig i
endast ett mindre antal ärenden snart nog skulle medföra, att domstolen
förlorade överblicken över nådepraxis, varigenom det för domstolen, i av
saknad av jämförelsematerial, skulle bli svårare att bilda sig en under
byggd uppfattning i de remitterade fallen.
Ehuru de anförda synpunkterna helt visst ger anledning att framgå med
viss försiktighet, när det gäller att lätta på kravet på högsta domstolens
hörande, bör de dock icke lägga hinder i vägen för varje som helst upp
mjukning av detta krav. På något håll utomlands, t. ex. i Finland, tycks
dessa synpunkter icke heller ha hindrat, att ett förenklat förfarande till-
lämpas i vissa nådeärenden. Enligt min mening gör sig de framförda syn
punkterna gällande med avsevärt större styrka än eljest, om man, på sätt
utredningsmannen i sitt författningsförslag förordat, begränsar kravet på
högsta domstolens hörande så snävt, att det kommer att omfatta endast
nådeansökningar, som skall i en eller annan form bifallas. Om man där
emot under kravet jämväl inbegriper den för gränsdragningen mellan be-
nådningsfall och avslagsfall särskilt betydelsefulla grupp av ärenden, där
tvekan rimligtvis kan råda om utgången, vare sig bifall ter sig mera sanno
likt än avslag eller förhållandet är det omvända, synes mig de framförda in
vändningarna så förlora i styrka, att man icke av hänsyn till dem bör helt
avstå från de obestridliga fördelar, som står att vinna genom en viss upp
mjukning av den nuvarande grundlagsregeln. Jag vill därför förorda en
sådan uppbyggnad av regelsystemet på ifrågavarande område, att kravet
på högsta domstolens hörande bibehålies såsom huvudregel men undantag
inedgives för det fall, att det icke rimligtvis kan vara föremål för tvekan,
att nådeansökan bör avslås. Saken synes författningsmässigt kunna ut
tryckas så, att högsta domstolen skall höras över nådeansökningar, om ej
skäl till bifall uppenbarligen saknas. Det kan i detta sammanhang tilläggas,
att det ligger i departementschefens eget intresse, alt yttrande från högsta
domstolen inhämtas, så snart tvekan om utgången rimligen kan råda, ef
tersom hans ställningstagande därigenom underlättas.
Nådeärenden inom regeringsrättens område är fåtaliga. Eu jämkning av
kravet på regeringsrättens hörande har därför icke tillnärmelsevis sam
ma praktiska betydelse som inom högsta domstolens verksamhetsfält. Så
som påpekats under remissbehandlingen, finnes likväl icke tillräcklig an
ledning att upprätthålla olika utredningskrav allteftersom en nådeansökan
faller inom det ena eller andra rättskipningsområdet. Även på regerings
Kungl. Maj:ts proposition nr
740
år 196b
rättens kompetensområde bör alltså remiss i nådeärenden kunna under låtas, om skäl till bifall uppenbarligen saknas.
Författningsutredningen har i sitt betänkande föreslagit, att den förbe redande behandlingen av nådeärenden icke skall regleras i grundlag. Då frågan härom lämpligen bör avgöras i ett större sammanhang, bör regeln om de högsta domstolsinstansernas medverkan i nådeärenden åtminstone tills vidare kvarstå i regeringsformen.
Ett genomförande av förslaget, att högsta domstolens hörande icke skall vara obligatoriskt i alla nådeärenden inom dess verksamhetsområde, förutsätter, att beredningen av dessa ärenden, vilken nu är uppdelad på justitierevisionen och justitiedepartementet, helt koncentreras till detta de partement, där ställning får tagas till frågan, huruvida remiss i det före liggande fallet skall ske eller icke. Såsom närmare utvecklats i betänkan det och överlag vitsordats av remissinstanserna, synes en sådan koncentra tion av beredningsförfarandet på färre händer även från synpunkter, som icke äger något direkt samband med jämkningen av det grundlagsreglerade remisskravet, innebära en fördel. Utredningsmannen har också förordat, att en dylik omläggning av beredningsförfarandet under alla omständigheter bör komma till stånd, samt framlagt förslag till de personalorganisatoriska förändringar, som därav betingas. I korthet innebär förslaget på denna punkt, att en nådebyrå inrättas i justitiedepartementet med i regel fiskals- kompetenta föredragande och under ledning av en chefstjänsteman med långvarig domarerfarenhet och intresse för sociala frågor samt att anta let revisionssekreterartjänster minskas till följd av nådeärendenas över flyttning till justitiedepartementet och vissa andra i betänkandet förordade reformåtgärder. Detta förslag torde få prövas vid behandlingen av anslags- äskandena för budgetåret 1965/60.
Enligt § 24 regeringsformen skall i Konungens nedre justitierevision justitieärendena beredas till prövning och avgörande i högsta domstolen. Vad i stadgandet avses med justitieärenden är icke alldeles klart. Då nåde- ärendena sedan gammalt betecknats såsom justitieärenden i statsrådspro tokollet och berctts i justitierevisionen, är det möjligt att stadgandet an setts omfatta jämväl nådeärenden. Med hänsyn till den planerade över flyttningen av dessa ärendens beredning till justitiedepartementet föreslår jag en viss omformulering av § 24 till utmärkande av att nådeärendena skall falla utanför paragrafens tillämplighetsområde.
En koncentration av beredningsförfarandet i de till högsta domstolen hörande nådeärendena till justitiedepartementet medför, att nådeansök- ningar i dylika ärenden bör — i förekommande fall via fångvårdsmyndig- het — inges till departementet och icke, såsom för närvarande sker, till justitierevisionen. Likaledes bör expedieringen av beslut och uppgifter i dessa ärenden ske genom justitiedepartementets försorg. Skulle det fram
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b
49
deles inträffa, att — såsom nu någon gång sker — ansökan om nåd göres
i samband med fullföljd av talan till högsta domstolen, torde nådeansökan
få överlämnas till justitiedepartementet för att där upptagas till närmare
behandling, när lagakraftägande dom i målet föreligger. En sådan ord
ning ger anledning att överväga ändring av 8 § lagen om högsta dom
stolens sammansättning och tjänstgöring. Detta torde få ske i samband
med ett definitivt ställningstagande till frågan om överflyttning av nåde-
ärendenas beredning till justitiedepartementet. Därvid torde ock få över
vägas, huruvida behov föreligger av ändring i 8 § lagen om personunder
sökning i brottmål eller motsvarande stadgande i följ dlagstiftningen till
brottsbalken. Jämväl vissa i administrativ ordning utfärdade bestämmel
ser, såsom 5, 6, 11, 12, 14, 18 och 36 §§ arbetsordningen för nedre justitie-
revisionen, 5 § kungörelsen den 21 juni 1946 (nr 300) angående straffdoms
befordran till verkställighet och 1 § andra stycket kungörelsen den 22 maj
1963 (nr 198) med vissa föreskrifter rörande tillämpningen av lagen om
allmänt kriminalregister, torde få överses, när frågan om överflyttning av
beredningsförfarandet blir aktuell.
Då den nya grundlagsregeln i § 26 regeringsformen för sin tillämpning
förutsätter vissa organisatoriska förändringar, som lämpligen bör vidtagas
vid budgetårsskifte, bör § 26 regeringsformen i sin äldre lydelse gälla intill
utgången av juni månad närmast efter det den nya lydelsen av nämnda
paragraf slutligt antagits. Detsamma torde böra gälla § 24 regeringsfor
men.
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b
3. Lagrådets organisation
Såsom jag inledningsvis berört, har i en inom justitiedepartementet upp
rättad, den 30 augusti 1963 dagtecknad promemoria (stencilerad) utarbe
tats förslag till ändrade bestämmelser rörande lagrådets sammansättning
och tjänstgöring i syfte att inför en väntad ökning av lagstiftningsverksam-
heten höja lagrådets arbetskapacitet.
över promemorian har efter remiss yttranden avgivits av högsta domsto
lens och regeringsrättens ledamöter, justitiekansler sämbetet, riksåklagar
ämbetet, förvaltningsdomstolskommittén samt Sveriges advokatsamfund.
Gällande bestämmelser. Enligt § 21 regeringsformen skall tre ledamöter
av högsta domstolen och en av regeringsrättens lagfarna ledamöter tillsam
mans utgöra Konungens lagråd. Där så prövas nödigt, må Konungen för
visst ärende till ledamot av lagrådet förordna ytterligare eu för insikt, er
farenhet och redlighet känd person. Lagrådet har enligt samma paragraf
att avgiva utlåtande över de förslag till stiftande, upphävande, ändring el ler förklaring av lagar eller författningar, vilka för sådant ändamål blir av Konungen överlämnade.
Vissa lagfrågor är Konungen skyldig alt remittera till lagrådet. Av § 87 mom. 1 regeringsformen följer sålunda att om Konungen vill för riksdagen framställa frågor om stiftande, förändring eller upphävande av allmän ci vil- och kriminallag ävensom kriminallag för krigsmakten, lagrådets ytt rande skall inhämtas och biläggas propositionen till riksdagen. Har riks dagen för sin del antagit, ändrat eller upphävt lag som nu sagts, skall Konungen enligt samma lagrum likaledes inhämta lagrådets yttrande i sa ken. Till allmän civil- och kriminallag räknas också den processuella lag stiftningen. Jämväl över förslag angående kyrkolag skall enligt § 87 mom. 2 regeringsformen lagrådet höras. På grund av särskilda stadganden i rege ringsformen skall även vissa andra lagar stiftas i den ordning § 87 anger. Detta gäller exempelvis lagstiftningen om högsta domstolens sammansätt ning och tjänstgöring (§ 17), om regeringsrätten (§ 18), om tjänstgöringen i lagrådet (§ 21), om kvinnas behörighet till prästerlig tjänst (§ 28), om prästval (§ 30), om svenskt medborgarskap (§ 33) och lagstiftningen om monopol (§60) samt lagar som av riksdagen efter s. k. delegation antages jämlikt § 89 sista punkten.
Bestämmelser om tjänstgöringen i lagrådet har meddelats i lag av den 26 maj 1909 (nr 38 s. 7), vilken efter sin tillkomst underkastats vissa jämk ningar, senast år 1948. Enligt denna lag skall de tre justitieråd och det re geringsråd, vilka tillsammans utgör lagrådet, utses, justitieråden av högsta domstolen och regeringsrådet av regeringsrätten. Tjänstgöringsperiod i lag rådet är två år, räknade från början av högsta domstolens höstsession. Har vid tjänstgöringsperiods utgång behandlingen av något ärende påbörjats men ej hunnit avslutas, skall de avgående ledamöterna dock bestrida tjänst göringen i lagrådet till dess ärendet blivit slutligen handlagt. Vissa begräns ningar har i lagen stadgats i fråga om behörigheten och skyldigheten att tjänstgöra i lagrådet. Justitieråd får sålunda inte tjänstgöra i lagrådet förr än han minst två år beklätt justitierådsämbete. Vidare är föreskrivet, att justitieråd eller regeringsråd, som under en tjänstgöringsperiod tjänstgjort minst ett år i lagrådet, icke efter periodens slut får utan särskilda skäl ånyo tjänstgöra där förrän efter viss tids förlopp, justitieråd först efter två tjänst göringsperioder och regeringsråd först efter en tjänstgöringsperiod. Justi tieråd, som uppnått sextio års ålder eller minst femton år innehaft justi- tieråds- eller regeringsrådsämbete, får inte utan eget samtycke utses att tjänstgöra i lagrådet. 1909 års lagrådslag innehåller även föreskrift om att ledamot, som utsetts av högsta domstolen eller regeringsrätten, skall del taga i handläggningen av alla i lagrådet förekommande ärenden. Har Kungl. Maj :t givit lagrådet tillkänna att under viss tid ärende ej är att för vänta till behandling, skall enligt särskild bestämmelse i lagen ledamöterna,
Kungl. Maj:ts proposition nr 110 år 1964
51
där de ej åtnjuter ledighet, tjänstgöra, justitieråden i högsta domstolen och
regeringsrådet i regeringsrätten; dock skall lagrådet utan hinder härav
handlägga brådskande ärende, som föreligger eller överlämnas till dess be
handling.
Regleringen rörande lagrådet har visst samband med bestämmelser om
högsta domstolens och regeringsrättens sammansättning och tjänstgöring.
I lagen den 20 december 1946 (nr 879) om högsta domstolens samman
sättning och tjänstgöring är bl. a. föreskrivet att högsta domstolen skall ut
göras av tjugufyra justitieråd, av vilka tre skall tjänstgöra i lagrådet. Högs
ta domstolen skall enligt lagen vara delad i tre avdelningar. Till tjänstgö
ring å avdelningarna skall justitieråden indelas för viss tidsperiod; dock
må därunder sådan jämkning i avdelningarnas sammansättning äga rum,
som påkallas av ledamots avgång, förfall eller annan särskild omständig
het. Grunderna för avdelningarnas sammansättning och målens fördelning
samt tjänstgöringen i högsta domstolen beslutas av högsta domstolen sam
fällt.
Om regeringsrättens organisation stadgas i 1 § lagen den 26 maj 1909
(nr 38 s. 3) om Kungl. Maj :ts regeringsrätt bl. a. att regeringsrätten skall
utgöras av sju regeringsråd, av vilka en tjänstgör i lagrådet. Ifrågavarande
lagrum har emellertid tillfälligtvis satts ur kraft och ersatts av vissa be
stämmelser meddelade i särskild lag, senast i lag den 23 mars 1956 (nr 73)
om tillfällig ökning av regeringsrådens antal. Enligt sistnämnda lag skall
— med den lydelse denna lags bestämmelser skall ha efter senast år 1962
vidtagna ändringar — regeringsrätten t. o. in. den 30 september 1965 utgö
ras av sexton regeringsråd, varefter antalet regeringsråd skall, i den mån
så kan ske till följd av inträffade ledigheter, nedbringas till sju. En av re
geringsrättens lagfarna ledamöter skall tjänstgöra i lagrådet. 1956 års lag
stadgar också att, i den mån så med hänsyn till regeringsrådens antal lämp
ligen kan ske, regeringsrätten skall arbeta på avdelningar, och regerings
rätten arbetar för närvarande liksom högsta domstolen på tre avdelningar.
De i regeringsrätten tjänstgörande regeringsråden äger enligt lagen sig
emellan fördela tjänstgöringsskyldigheten.
Historik. Innan lagrådet år 1909 inrättades tillkom det enligt bestämmel
ser i regeringsformen högsta domstolen att i vissa fall avge yttranden över
förslag till stiftande, ändring, upphävande eller förklaring av lagar och för
fattningar. I samband med behandlingen av spörsmålet om inrättande av
en regeringsrätt väcktes emellertid förslag om att överflytta den på högsta
domstolen ankommande laggranskningen till ett särskilt organ — ett kol
legium, sammansatt av ledamöter från högsta domstolen och regerings
rätten — med laggranskning som enda uppgift. Inom justitiedepartementet
uppgjordes år 1907 ett förberedande utkast till författningsförslag efter
dessa riktlinjer. Enligt utkastet skulle laggranskningsskyldigheten över
Kungl. Maj:ts proposition nr
740
år 196b
föras på en särskild delegation, i utkastet benämnd lagrevision, vilken skulle utgöras av två justitieråd och ett regeringsråd, förordnade att för viss tid tjänstgöra i lagrevisionen. För behandling av särskilt ärende utav större vikt skulle extra ordinarie bisittare kunna utses, högst tre. De i ut kastet upptagna förslagen, som remitterades till högsta domstolen för ytt rande, vann anslutning från flertalet av domstolens ledamöter.
I proposition 1908: 37 angående regeringsrättens inrättande upptogs spörsmålet om laggranskningen till behandling. Chefen för justitiedepar tementet erinrade därvid om att i tidigare sammanhang även den utvägen anvisats, att uppdela laggranskningen mellan regeringsrätten och högsta domstolen så, att till regeringsrätten hänvisades alla lagförslag utom den rena civil-, kriminal- och kyrkolagstiftningens område och till högsta dom stolen övriga lagförslag. En sådan lösning fann departementschefen dock icke vara helt tillfredsställande, särskilt med hänsyn till svårigheten att på ett nöjaktigt sätt uppdraga gränsen mellan de två ifrågasatta lagstift - ningsområdena och till att högsta domstolen i så fall alltjämt skulle i be tydande omfattning bli sysselsatt med laggranskning till hinder för sin dömande verksamhet. Departementschefen förordade i stället inrättandet av ett särskilt laggranskningsorgan — i propositionen benämnt lagråd — och framlade i detta hänseende förslag överensstämmande med det tidigare inom departementet utarbetade utkastet. På detta sätt skulle man enligt departementschefen kunna åt rättskipningen vinna mycken tid och arbets kraft utan att någon av den dåvarande ordningens väsentligare fördelar be hövde gå förlorad. Högsta domstolen skulle icke vidare bli i sin dömande verksamhet störd av lagstiftningsarbete. Den nyttiga växelverkan mellan lagstiftning och rättskipning, som uppstod genom högsta domstolens be fattning med lagförslag, skulle också för framtiden åtminstone i någon mån bevaras. Med den förordade lösningen skulle även sådana svårigheter undgås, som mötte vid varje försök att annorledes än som skett genom §§ 87 och 89 regeringsformen skilja mellan olika slag av författningar, och lagrådet genom sin sammansättning bli väl ägnat att behandla även förslag till blandade lagar. Mellan lagrådets tre ordinarie ledamöter borde till fromma för enhetligheten och därför också auktoriteten av utlåtandena kunna komma till stånd ett intimare samarbete än som för del dåvarande kunde påräknas mellan dem som inom högsta domstolen deltog i gransk ningen av ett lagförslag. Departementschefen fann även mindre tidsut- dräkt kunna förväntas A id lagärendenas behandling inom lagrådet än inom högsta domstolen, där cirkulationstiden ofta måste vara lång. Det uttala des i propositionen att för det stora flertalet lagförslag de tre ordinarie ledamöternas granskning borde vara tillfyllest, men att, om förstärkning be fanns nödig, det i anordningen med extra ordinarie bisittare låg en möj lighet att anlita de för det särskilda fallet värdefullaste krafterna.
Konstitutionsutskottet uttalade i sitt utlåtande (1908: 10) över proposi
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196A
53
tionen, att inrättandet av ett särskilt lagråd innebar en över huvud lycklig
lösning av den helt visst synnerligen svåra frågan om laggranskningsarbetets
ordnande. Enligt utskottets uppfattning kunde dock den föreslagna organi
sationen av lagrådet näppeligen betecknas såsom tillfredsställande. Sär
skilt hyste utskottet betänkligheter mot att i lagrådet skulle kunna insättas
extra ordinarie ledamöter till samma antal som de ordinarie. Eu dylik ord
ning kunde enligt utskottet icke vara ägnad att giva lagrådet den oberoende
ställning, som måste vara en nödvändig förutsättning för att det skulle
kunna förvärva en auktoritet jämförlig med den, som högsta domstolen
ägde. Blotta möjligheten alt vid utseendet av dessa extra ledamöter sådana
synpunkter skulle kunna göra sig gällande, som icke var väl förenliga med
det grannlaga värv de skulle fullgöra, fann utskottet utgöra en fullgiltig
anledning att icke tillstyrka propositionen härutinnan. Enligt utskottet bor
de vidare lagrådets auktoritet stärkas genom en ökning av de ordinarie
ledamöternas antal. Utskottet föreslog, att antalet skulle ökas från tre till
fyra på så sätt, att tre justitieråd i stället för två skulle ingå i lagrådet.
Visserligen kunde det enligt utskottet ifrågasättas, huruvida icke lagrådets
ledamotsantal borde bestämmas till fem, eftersom avdelning av högsta dom
stolen, som tog befattning med granskning av lagförslag, skulle bestå av
minst fem justitieråd. Men då lagrådet skulle komma att uteslutande sys
selsätta sig med detta arbete och dess ledamöter sålunda blev särskilt för
trogna därmed, ansåg utskottet icke några betänkligheter böra möta mot
att fastställa ledamotsantalet till fyra. Då det mången gång kunde vara
synnerligen önskvärt att det inom lagrådet fanns tillgång till den speciella
sakkunskap, som för visst författningsförslags rätta bedömande erfordra
des, föreslog utskottet, att Kungl. Maj :t skulle tillerkännas rätt att, där
så prövades nödigt, för behandling av särskilt ärende förordna ytterligare
en ledamot. Med avseende å sådan ledamot ansåg utskottet det tillräckligt
föreskriva, att denne skulle ha de allmänna kvalifikationer, som krävdes
av dem, som skulle bekläda rikets högsta ämbeten.
Riksdagen beslöt i enlighet med konstitutionsutskottets förslag, och lag
rådet erhöll i överensstämmelse härmed sin nuvarande organisation.
Tidigare reformförslag. Frågan om lämpligaste sättet att ordna lag-
granskningen har efter lagrådets tillkomst vid skilda tillfällen varit före
mål för övervägande.
Under åren 1920—1926 framfördes sålunda i olika riksdags
motioner förslag om att avskaffa lagrådet eller i vart fall begränsa dess
kompetens eller att ändra dess sammansättning; bland annat kom den tan
ken därvid till uttryck att ytterligare ett lagråd borde inrättas eller att an
talet ledamöter i lagrådet borde utökas så att detta kunde arbeta på avdel
ningar. Konstitutionsutskottet framhöll i sina utlåtanden över dessa motio
ner (uti. 1920: 47, 1923: 13, 1924: 13 och 1926: 16), att de motiv, som före-
Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b
funnits för lagrådets inrättande, fortfarande ägde giltighet och att den av lagrådet utförda laggranskningen under dåvarande livliga lagstiftningsar bete val- särskilt påkallad med hänsyn till lagarbetets enhetlighet. Utskottet underströk även angelägenheten av att lagrådet rekryterades ur högsta dom stolen och regeringsrätten, då därigenom våra högsta domstolars erfarenhet kunde tillvaratagas för lagstiftningsarbete, vilket enligt utskottet syntes ägnat att trygga det behövliga sambandet mellan rättskipning och lagstift ning. Om alltså lagrådsinstitutionen måste anses behövlig, kunde utskottet däremot tänka sig åtgärder, varigenom lagrådets arbetsbörda skulle lättas och lagstiftningsarbetet i samband därmed påskyndas. I den mån spörsmå let härom var eller blev aktuellt, fann utskottet det emellertid kunna anta gas att Kungl. Maj.t ägnade tillbörlig uppmärksamhet åt saken. Skäl att ändra lagrådets kompetensområde ansåg utskottet icke föreligga. Utskottet avstyrkte samtliga ifrågaAarande motioner. Motionerna ledde ej heller till någon riksdagens åtgärd.
År 1 9 2 6 verkställdes inom justitiedepartementet en utredning av frågan huruvida den åt lagrådet uppdragna granskningen av lagförslag kunde utan men för rättskipningen återflyttas till högsta domstolen. Syf tet med utredningen var att åstadkomma en snabbare laggranskning. I eu särskild promemoria redovisades resultatet av den verkställda utredningen. Enligt promemorian syntes de olägenheter, som var förbundna med den gäl lande anordningen för laggranskningen, huvudsakligen bestå i att det vid anhopning av göromålen icke fanns möjlighet att förstärka lagrådets ar betskrafter och därmed påskynda arbetet. Olägenheter hade även orsakats därav, att ombyte av ledamöter i lagrådet skedde vid viss tid. Särskilt hade dessa olägenheter framträtt, då större lagförslag förelåg och skulle inpla ceras hos lagrådet. I promemorian påpekades, att det med den gällande ord ningen ej heller fanns någon möjlighet för högsta domstolen att göra såda na omplaceringar av ledamöter i lagrådet, som till underlättande av arbe tet kunde föranledas av att någon eller några av högsta domstolens ledamö ter tidigare varit sysselsatta med viss lagstiftningsfråga. Promemorian upp tog förslag om att lagrådet skulle upphöra och att antalet i högsta domsto len tjänstgörande justitieråd till följd därav skulle ökas från 21 till 24. Vi dare föreslogs att inom högsta domstolen en avdelning på tre ledamöter skulle, så vitt det med hänsyn till förefintliga arbetsuppgifter visade sig er forderligt, under hela arbetsåret ägna sig åt granskning av lagförslag. Dess utom skulle Kungl. Maj:t kunna förordna att å tid, då rättskipningen el jest skulle handhavas av tre avdelningar, eu av dessa skulle under högst sex veckor årligen befrias från rättskipningsarbete och för samma tid ombildas till två tremansavdclningar, som båda skulle syssla med laggranskning. Den närmare fördelningen av tjänstgöringsskyldigheten skulle ankomma helt och hållet på högsta domstolen själv. Förslaget innehöll sålunda inga be stämmelser om viss tjänstgöringsperiod för ledamöterna å den ständiga lag
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 1961
55
avdelningen och saknade motsvarighet till de begränsningar, som stadgats
i fråga om justitieråds behörighet och skyldighet att tjänstgöra i lagrådet.
En följd av laggranskningens återflyttande till högsta domstolen skulle bli
att laggranskningsarbetet regelmässigt skulle handhas uteslutande av justi-
ticråd. Enligt förslaget skulle dock en av regeringsrättens lagfarna ledamö
ter ävensom annan för insikt, erfarenhet och redlighet känd man kunna, då
så prövades nödigt, av Kungl. Maj :t förordnas att deltaga i behandling av
visst lagförslag.
Högsta domstolens ledamöter avstyrkte enhälligt detta förslag. Den be
gränsning till högst sex veckor årligen, som i förslaget stadgades för lag
granskningens bedrivande på tre avdelningar, skulle enligt ledamöternas
mening vålla vissa svårigheter. Synnerligen vanskligt skulle det bli att av
passa uppgifterna för envar av de båda tillfälliga lagavdelningarna så att
dessa samtidigt blev färdiga med sitt arbete. Även om den avdelning, som
först blev ledig för andra uppgifter, togs i anspråk för behandling av dis
pens- och nådeansökningar, kunde på denna väg i regel full sysselsättning
beredas avdelningen allenast en eller annan dag i veckan. Vad angår de tre
lagrådsledamöternas återbördande till högsta domstolen kunde denna re
form icke medföra någon vinst av betydelse för rättskipningen. Erfarenhe
ten visade för övrigt att laggranskningen var av beskaffenhet att utfylla en
avdelnings tid under hela året. Om förslaget upphöjdes till lag, kunde där
emot en av högsta domstolens avdelningar förväntas i regel bli varje år un
der avsevärd tid tagen i anspråk för laggranskning ulan att denna förlust
för rättskipningen kom att uppvägas av några nämnvärda lättnader i dessa
avdelningars verksamhet. För att rättskipningen i högsta instans skulle
kunna motsvara skäliga krav på snabbhet och faran för en ökning av ba
lanserade mål hållas på avstånd, var det ett oeftergivligt villkor att de ses-
sionsveckor, som stod till förfogande för högsta domstolens dömande verk
samhet, icke till sitt antal minskades. — Jämväl i andra avseenden lämnade
förslaget rum för vissa anmärkningar. En följd av dess genomförande skul
le sålunda bli att antalet ledamöter å den sjumannaavdelning, som enligt då
gällande praxis var i verksamhet hela året, måste minskas under den tid då
laggranskning bedrevs på tre avdelningar, något som skulle innebära för
lust för rättskipningen. Den tjänstgöringsindelning inom högsta domstolen,
som utarbetats i syfte alt nå det ur alla synpunkter bästa arbetsresultatet,
skulle vidare rubbas, ett förhållande som var ägnat att icke blott under lag
granskningens fortgång utan även för åtskilliga veckor framåt inverka men
ligt på rättskipningens jämna gång och göra arbetet mera betungande. Till
räckliga skäl att uppge principen om fasta tjänstgöringsperioder för de or
dinarie ledamöterna i det laggranskande organet kunde ej heller anses före
ligga. Emot tanken alt låta detta organs sammansättning växla allt efter det
föreliggande materialets beskaffenhet mötte betänkligheter av såväl princi
piell som praktisk art. De regler, enligt vilka högsta domstolen hade att för-
Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064
rätta val av dem, som skulle handha laggranskningen, måste utformas så att valets utfall ej onödigtvis utsattes för kritik. Detta syfte nåddes bäst ge nom att valet förrättades för en längre tid och utan närmare kännedom om vilka lagförslag som under denna tid skulle bli föremål för granskning. Skulle sammansättningen mer eller mindre regelbundet växla med lagför slagen, kunde följden bli, att högsta domstolen utsattes för anmärkningar beträffande de grunder, som varit för valet bestämmande, något som kunde menligt inverka på domstolens ställning i det hela. En tillämpning av den na princip kunde även leda till att vissa ledamöter av domstolen alltför en sidigt togs i anspråk för laggranskning med påföljd, att den växelverkan mellan justitierådens båda uppgifter, som utgjorde ett av syftemålen med granskningens anförtroende åt domare i högsta instans, ej i avsedd ut sträckning nåddes. Stadgandet om en tvåårig tjänstgöringsperiod hade vi sat sig väl ägnat att medföra en jämn fördelning av den börda, varom här var fråga, något som däremot icke skulle bli fallet, om sammansättningen skulle bestämmas efter mer eller mindre omtvistliga lämplighetssynpunkter. Likaså hade gällande bestämmelser angående behörighet och skyldighet att tjänstgöra i lagrådet visat sig väl avvägda, varför deras borttagande ej hel ler kunde förordas såvitt fråga var om det ständigt verksamma laggransk- ningsorganet. Sammanfattningsvis konstaterades i yttrandet att de olägen heter för rättskipningen, med vilka förslaget var förenat, var så betydande att förslaget måste avstyrkas.
Skulle åtgärder i förslagets syfte anses oundgängligen påkallade, för ordade femton justitieråd att endast en tillfällig avdelning å tre ledamöter vid behov under högst sex veckor om året bildades för laggranskning på det sätt att, utan upplösning av högsta domstolens avdelningar, två leda möter togs från den dömande avdelning, som regelmässigt bestod av sju ledamöter, samt att de till suppleanttjänstgöring indelade ledamöterna minskades med en. Det laggranskande organet ansågs i sådant fall även i fortsättningen böra, vare sig det arbetade på en eller två avdelningar, bi behållas som en självständig institution benämnd lagrådet. Den antydda lösningen skulle erbjuda vissa förmåner i organisatoriskt hänseende i jäm förelse med förslaget. Det kunde dock förefalla tvivelaktigt, om den skis serade anordningen med en tillfällig lagavdelning skulle visa sig möjlig att i praktiken genomföra och om verkligen de fördelar för lagstiftningen, som därmed kunde vinnas, övervägde dess allvarliga olägenheter för rätt skipningen. Om möjlighet skulle öppnas att i ökad utsträckning anlita högsta domstolens arbetskrafter för laggranskning, borde enligt justitie rådens mening bestämmelserna i ämnet under alla omständigheter så av fattas, att möjligheten kunde utnyttjas blott då i det särskilda fallet ett påtagligt behov förelåg. Den tillfälliga avdelningen ansågs ej heller böra tagas i anspråk för andra lagförslag än som med visshet kunde beräknas vara färdiggranskade inom den för avdelningens verksamhet bestämda
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1064
57
maximitiden. Vad särskilt angick den i förslaget förordade minskningen
av antalet ordinarie ledamöter hos den laggranskade myndigheten uttalade
tolv av de femton justitieråden att varje sådan minskning visserligen
var ägnad att menligt inverka på granskningens allsidighet och auktoritet
men att avgörande betänkligheter ej syntes kunna anföras mot en minsk
ning till tre ledamöter eller samma antal som föreslogs i propositionen
till 1909 års riksdag. En dylik ändring borde i stort sett icke föranleda
något dröjsmål med ärendenas behandling. -—- De tre övriga justitieråden
inom berörda grupp fann frågan om en sådan minskning, vilken skulle
innebära att regeringsrättens reguljära deltagande i laggranskningen upp
hörde, vara av principiell innebörd och underströk, att genom den före
slagna ordningen regeringsrättens konstitutionella likställighet med högsta
domstolen skulle rubbas och den särskilda kunskapen om den administra
tiva lagstiftningen och dess tillämpning uteslutas. Alla de med förslaget
åsyftade fördelarna skulle med mindre uppoffring av principer kunna vin
nas om i grundlagen tillädes, att i brådskande fall för granskning av mindre
omfattande lagförslag ytterligare en avdelning av lagrådet finge bildas, be
stående av tre justitieråd, allt under förutsättning att den ifrågasatta orga
nisationen över huvud taget ansågs genomförbar.
Nio justitieråd fann för sin del ej heller den nu antydda utvägen att
inom högsta domstolen bilda en tillfällig avdelning om tre ledamöter för
laggranskningsuppgifter, vara framkomlig. Ett av dessa justitieråd av
styrkte varje sådan förändring av lagrådets sammansättning, som innebar
uteslutande ur lagrådet av ett regeringsråd såsom ordinarie ledamot.
Det i departementspromemorian framförda förslaget föranledde ej någon
vidare åtgärd.
Vid 1927 års riksdag blev frågan om laggranskningens anordnande
ånyo föremål för behandling. I några motioner yrkades att lagrådet skulle av
skaffas; förslag väcktes därvid om att laggranskningen i stället skulle
verkställas av en förstärkt lagavdelning i Kungl. Maj :ts kansli. I ytterligare
en motion föreslogs, att lagrådet endast skulle bestå av tre justitieråd.
Konstitutionsutskottet (uti. 10) avstyrkte förslaget att lagrådet skulle av
skaffas men ansåg sig med anledning av sistnämnda motion böra hem
ställa om en utredning i det däri angivna ämnet. I sitt utlåtande be
handlade utskottet även frågan om åtgärder i syfte att främja en snabbare
laggranskning och antydde, att det kunde vara av värde att äga en form
för tillfällig utökning av lagrådets arbetskrafter i händelse av alltför stor
anhopning av sådana lagförslag, som skulle behandlas av lagrådet. Utskot
tet fann dock frågan härom snarast bero av Kungl. Maj:ts planläggning
av det framtida lagstiftningsarbetet och kunna närmast betecknas såsom
en arbetsordningsfråga. Det syntes därför utskottet böra ankomma på
Kungl. Maj :t att framlägga förslag i detta ämne. — Riksdagen godkände
utskottets utlåtande över motionerna och inskränkte sig till att i skrivelse
(nr 139) till Kungl. Maj :t anhålla om utredning huruvida genom ändring
av regeln om ett regeringsråds permanenta deltagande i laggranskningen samt andra därmed sammanhängande åtgärder så betydande fördelar stod att vinna i form av en snabbare handläggning av mål och ärenden i rege ringsrätten, att de kunde uppväga betänkligheterna mot ett försvagande av lagrådets sammansättning.
Över riksdagens framställning inhämtade Kungl. Maj :t yttrande av rege ringsrättens ledamöter, som enhälligt avstyrkte förslaget om upphörande av regeringsråds permanenta deltagande i laggranskningen. Frågan härom återupptogs av Kungl. Maj :t i samband med utarbetandet av förslag till 1928 års riksdag om ökning av regeringsrådens antal. I proposi tion (1928: 232) med förslag i sådant hänseende avvisade departementsche fen tanken på en sådan ändring att ett regeringsråd icke permanent skulle deltaga i lagrådets granskningsarbete.
Vid 1928 års riksdag väcktes motion med yrkande om sådan ändring av regeringsformen att lagrådet skulle bestå av tre justitieråd men vid behov kunna förstärkas med ytterligare tre ledamöter av högsta domstolen, varigenom lagrådet skulle kunna arbeta på avdelningar. I motiveringen åberopades bland annat arbetsbalansen i regeringsrätten. Konstitutionsut
skottet hemställde i sitt utlåtande (1928: 23) över motionen, att denna icke skulle föranleda någon riksdagens åtgärd. Utskottets utlåtande godkändes av riksdagen.
Frågan om utredning av lagrådets ställning och uppgifter har därefter varit föremål för behandling i riksdagsmotioner åren 194 9, 1954 och 196 2.
De vid 1949 års riksdag väckta motionerna syftade till att vidga lagrå dets granskningsområde. I sitt utlåtande (1949: 8) över motionerna uttalade konstitutionsutskottet att en viss utvidgning av granskningsområdet kunde vara motiverad. Utskottet kunde dock icke förorda en obligatorisk utsträck ning av lagrådsgranskningen utan endast en fakultativ sådan inom ramen för gällande grundlagsbestämmelser, vilka gav regeringen möjlighet att re mittera till lagrådet även andra lag- och författningsförslag än sådana, som enligt grundlagarnas uttryckliga föreskrift skulle remitteras till lagrådet. En viss varsamhet måste dock iakttagas härutinnan. Lagrådet kunde med sin föreskrivna sammansättning icke medhinna en nämnvärd utökning av arbetsbelastningen. En uppdelning av lagrådet på två avdelningar eller avdelandet av särskild personal med liknande uppgifter kunde icke heller förordas av utskottet. Mot den förra lösningen anmärkte utskottet att en sådan ökning av justitierådens och regeringsrådens antal, som skulle bli följden därav, icke borde ifrågalcomma utan tvingande skäl. Den andra lösningen, som innebar tillskapande av ett nytt organ för laggranskning, skulle i realiteten medföra liknande olägenheter som en ökning av lag- rådsledamöternas antal. Visserligen kunde utskottet tänka sig möjligheten
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964
Kungl. Ma j.ts proposition nr lbO år 196b
59
av en viss utvidgning av lagrådsgranskningen genom en motsvarande ut-
sovring av detalj mässiga frågor. Häremot ville utskottet emellertid fram
hålla, att de skilda bestämmelserna i ett lagförslag i regel stod i ett sådant
inbördes sammanhang med varandra att det ej var möjligt att från gransk
ningen undantaga vissa detaljfrågor. Utskottet ansåg det därför riktigast
att regeringen från fall till fall fick bedöma om och i vad mån lag- och
författningsfrågor, som ej tillhörde lagrådets obligatoriska gransknings-
område, ändock borde remitteras till lagrådet. Motionerna avstyrktes av
utskottet och avslogs av riksdagen.
De vid 1954 års riksdag väckta motionerna, i vilka frågan återupptogs,
blev likaledes i enlighet med konstitutionsutskottets hemställan (1954: 9)
avslagna av riksdagen.
Ej heller de vid 1962 års riksdag väckta motionerna föranledde någon
riksdagens åtgärd. Motionerna upptog yrkande om utredning rörande lämp
liga former för en utvidgad granskning från juridisk synpunkt av författ-
ningsförslag, över vilka lagrådets yttrande icke inhämtades. I sitt avstyr
kande utlåtande (1962: 8), som godkändes av riksdagen, framhöll utskottet
bl. a. att departementens tillgång till för lagstiftningsarbete skolade juris
ter avsevärt förstärkts. En lagstadgad utvidgning av lagrådets gransknings-
område syntes utskottet, med hänsyn till lagrådets arbetsbelastning, aktua
lisera frågan om en annan organisation av lagrådet än den som föreskrevs i
regeringsformen. Det betonades att regeringsformens bestämmelser angåen
de lagrådet emellertid var under prövning av författningsutredningen. Ut
skottet erinrade avslutningsvis om att författningsförslagen underkastades
en granskning jämväl i riksdagen från såväl materiell som formell syn
punkt.
I sitt förslag till regeringsform (7 kap. 6 §) har författningsut
redningen även upptagit och redovisat sina synpunkter på frågan om
lagrådets uppgifter och organisation. Författningsutredningens förslag in
nebär att lagrådsgranskningen bibehålies men att det obligatoriska områ
det för denna granskning utvidgas. Bland annat förordas att dit hänföres
även förslag till grundlag eller kommunallag, förslag rörande värnplikts
lagen samt förslag till lagar med bestämmelser om »åligganden i övrigt
för kommuner eller enskilda». Enligt utredningens mening kan en ytter
ligare utvidgning av det obligatoriska granskningsområdet övervägas. Vis
sa skäl talar enligt utredningen sålunda för att lagrådsremiss sker i varje
fall av de viktigare skattelagarna. Då enligt utredningens uppfattning en
reform i sistnämnda riktning förutsätter en utvidgning och ändrad sam
mansättning av lagrådet — vid granskning av förslag till skattelag anser
utredningen att majoriteten av lagrådets ledamöter bör hämtas från högsta
förvaltningsdomstolen (regeringsrätten) — och en sådan utbyggnad av
lagrådet icke bör ske utan föregående, särskild utredning av frågan om
lagrådets sammansättning och uppgifter, varvid även de personella resul-
GO
Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964
ser som kan stå till förfogande beaktas, har utredningen emellertid stannat vid att endast föreslå den utsträckning av lagrådsgranskningsområdet som nyss berörts. Utredningen finner sammansättningen av lagrådet icke böra angivas på annat sätt i grundlag än att det i regeringsformen fastslås, att i lagrådet tjänstgör ledamöter av högsta domstolen och av högsta för valtningsdomstolen. Dess förslag till regeringsform inrymmer därför eu möjlighet för lagrådet att arbeta på avdelningar. Den nuvarande lagen om tjänstgöring i lagrådet bör enligt utredningen utbyggas och innehålla be stämmelser angående antalet ledamöter i lagrådet. För utredningen synes det icke påkallat att bibehålla möjligheten att för visst ärende till ledamot av lagrådet förordna ytterligare en person.
Departementspromemorian. Beträffande behovet av en reform i syfte alt underlätta och påskynda laggran skning- e n anföres i promemorian att förhållandena på lagstiftningens område otvivelaktigt har väsentligt ändrats sedan organisationen för laggransk ningen erhöll sin nuvarande utformning. Genom den tekniska och sam hälleliga utvecklingen har lagstiftningen successivt ökat i omfattning och kommit att omspänna allt flera områden. De enskilda lagstiftningsärendena har också i många fall blivit mer komplicerade. Härigenom har det lag- granskande organet med tiden kommit att utsättas för en allt större arbets belastning. I stort sett torde likväl arbetsläget i lagrådet hittills ha kunnat bemästras så att någon nämnvärd eftersläpning i lagstiftningsarbetet icke behövt inträffa. Härför har dock krävts betydande arbetsinsatser från de i lagrådet tjänstgörande ledamöternas sida. Antalet sammanträden, som lag rådet hållit för ärendenas föredragning eller för justering av utlåtanden, har — såvitt hos lagrådet förda dagböcker utvisar — under senare år varit mycket stort. Under tjänstgöringsperioderna 1952—1954, 1954—1956, 1956 -—1958 och 1958—1960 har sålunda hållits mellan 220 och 280 dylika sam manträden per period. För tjänstgöringsperioden 1960—1962 har redovi sats över 380 sammanträden och för tiden september 1962—mars 1963 av innevarande tjänstgöringsperiod över 90 sammanträden. Lagrådets under nu nämnda tjänstgöringsperioder avgivna utlåtanden har till antalet upp gått till cirka 80—100 per tjänstgöringsperiod. Fn del av dessa utlåtanden har avsett mycket omfattande lagverk, exempelvis förslag till brottsbalk, ärvdabalk, lag om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, varu märkeslag, barnavårdslag, lag om försäkring för allmän tilläggspension och lag om allmän försäkring. Under den del, som förflutit av innevarande tjänstgöringsperiod i lagrådet, har behandlats bl. a. förslag till lag om av veckling av fideikommiss och förslag till namnlag. I promemorian anmär- kes, att lagrådets behandling av mera omfattande lagverk av karaktär, som nu nämnts, som regel icke kunnat ske i en sammanhängande följd utan tidvis måst avbrytas för behandling av mellankommande brådskande lag-
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 106'r
61
stiftningsärenden. Av enbart de i promemorian lämnade uppgifterna kan
visserligen icke erhållas en fullständig bild av lagrådets arbetsbörda under
senare tid. Helt allmänt ger dock vunna erfarenheter tillräckligt stöd för
antagande, att arbetsläget i lagrådet numera blivit sådant att, om ytter
ligare ökning sker av lagstiftningsärendenas omfattning, stockning upp
kommer i laggranskningsarbetet.
Enligt promemorian torde det icke kunna förväntas att intensiteten i
lagstiftningen framdeles minskar. Allt tyder tvärtom på att lagstiftnings
arbetet i fortsättningen kommer att i än högre grad stegras. För närva
rande förbereds inom departement och kommittéer ett mycket stort antal
lagverk, av vilka många är av betydande storleksordning. I promemorian
nämnes främst förslaget till jordabalk. Till sin omfattning anses jorda-
balksförslaget komma att bli ett av de största lagverk, som i ett samman
hang remitterats för laggranskning. Enbart granskningen av detta lagför
slag förmodas komma att bereda lagrådet full sysselsättning under avse
värd tid. Fastighetsbildningskommittén, som haft att utreda frågan om ny
fastighetsbildningslagstiftning, och besvärssakkunniga, åt vilka uppdragits
att verkställa fortsatt utredning rörande det administrativa besvärsinsti-
tutet, uppges inom kort vara färdiga med sitt arbete. Båda utredningarnas
lagstiftningsförslag kan antagas vara av sådan art och omfattning att för
slagen, om de efter departementsbehandling överlämnas för laggranskning,
kommer att taga mycket av lagrådets tid i anspråk. Vad nu sagts utgör en
ligt promemorian endast några exempel på aktuella lagstiftningsärenden.
Även på åtskilliga andra områden kan inom den närmaste tiden mer eller
mindre betungande lagförslag tänkas bli framlagda för lagrådet. I händelse
av en författningsreform skulle lagrådet utsättas för ytterligare påfrest
ningar, i det att ett mycket stort antal följdförfattningar av omfattande ka
raktär i så fall behöver passera lagrådet.
Vad sålunda anförts i promemorian anses med all tydlighet utvisa att,
om icke särskilda åtgärder vidtages, lagrådets arbetsbörda tämligen snart
kommer att bli så stor, att betydande eftersläpningar i laggranskningen
icke kan undvikas. Det understrykes att ett sådant förhållande skulle få
en hämmande inverkan på takten i lagstiftningen över huvud. En reform
i syfte att på ett eller annat sätt underlätta laggranskningsarbetet och där
med påskynda detta framstår enligt promemorian därför som oundgäng
ligen nödvändig.
När det gäller utgångspunkterna för en reform framhål-
les i promemorian att det vid tiden närmast efter lagrådets tillkomst från
enstaka håll visserligen uttalats tvivelsmål om nyttan av lagrådsgransk-
ningen men att den uppfattningen numera är gängse, att lagrådsgransk-
ningen svårligen kan undvaras på de områden, där den hittills förekommit.
Att begränsa omfattningen av denna granskning bör enligt promemorian
med hänsyn härtill icke ifrågakomma. Vad som i den offentliga debatten
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064
under senare år aktualiserats på förevarande område har enligt promemo rian heller icke varit frågan om en begränsning av lagrådets arbetsuppgif ter utan fastmera spörsmålet om en utvidgning av området för den obliga toriska lagrådsgranskningen. Senast har detta spörsmål behandlats av för- fattningsutredningen, som förordat, att till området jämväl skulle hänföras bl. a. förslag till grundlag och kommunallag, samt antytt möjligheten att även låta förslag till viktigare skattelagar falla inom den obligatoriska lag- rådsgranskningens område. Spörsmålet om en utvidgning av detta område bör emellertid, enligt promemorian, icke upptagas till behandling i före varande sammanhang ulan lämpligen prövas i samband med ett ställ ningstagande till författningsutredningens förslag i stort. Den i prome morian redovisade undersökningen har därför ansetts böra ske med ut gångspunkt från vad nu gäller i fråga om lagrådsgranskningens omfatt ning.
Väsentligt bidragande tilll att laggranskningen utgjort ett så betydelse fullt led i lagstiftningsproceduren har varit att i det laggranskande organet ingått ledamöter från de högsta rättskipningsorganen. Lagstiftningsfrågor na har härigenom blivit bedömda av personer med stor förtrogenhet med och vid överblick över rättssystemet. Enligt promemorian synes det ange läget att denna ordning bibehålies. En aktuell reform bör därför enligt promemorian även taga till utgångspunkt att lagrådsledamöterna till större delen rekryteras från högsta domstolen och regeringsrätten.
Ett försök att åstadkomma en lösning utan att kravet på högt kvalifi cerade domare som laggranskare åsidosättes har — påpekas det ■— gjorts i tidigare sammanhang. Här åsyftas det inom justitiedepartementet år 1926 utarbetade utkastet till reformförslag. Detta gick i huvudsak ut på att laggranskningen skulle återflyttas till högsta domstolen, varvid möj lighet skulle finnas att låta bl. a. ett regeringsråd även deltaga i behand- ligen av särskilt lagärende. Mot förslaget riktades dock stark kritik av högsta domstolens ledamöter, vilka i yttranden över förslaget särskilt framhöll de olägenheter som dess genomförande skulle medföra för rätt skipningen. Det har i promemorian synts klart att en ifrågasatt reform med avseende å laggranskningens anordnande icke bör ske på sådant sätt, att de högsta rättskipande organen i nämnvärd mån störes i sin dömande verksamhet. För att så icke skall ske är det enligt promemorian lämpligt, att laggranskningen liksom hittills ombesörjes av en i förhållande till högsta domstolen och regeringsrätten fristående institution, lagrådet. Även andra skäl talar enligt promemorian för att lagrådet bör bibehållas som laggranskande organ. Härigenom möj liggöres en blandad sammansättning av detta organ, så att såväl justitieråd som regeringsråd städse deltager i behandlingen av varje lagfråga till gagn för sakens allsidiga belysning.
Mot bakgrunden härav dragés i promemorian den slutsatsen, att eu lösning av frågan om att underlätta och påskynda laggranskningen i
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
63
huvudsak kan erhållas endast genom en förstärkning av lagrådets per
sonella resurser, så att i vissa lägen, då arbetsbelastningen är särskilt stor,
en dubblering av detta på ett eller annat sätt kan ske och granskning här
igenom verkställas av skilda lagstiftningsärenden samtidigt. Huruvida
dubbleringen bör ske på så sätt, att ett extra lagråd vid behov inrättas
vid sidan av det ordinarie eller i den formen, att lagrådet bibehålies så
som en enhetlig institution med möjlighet att, när det påkallas med hänsyn
till arbetsbördan, arbeta på två avdelningar, är enligt promemorian väsent
ligen en fråga om huruvida fördelningen av lagstiftningsärendena mellan
de laggranskande enheterna bör göras av Kungl. Maj :t eller det laggrans-
kande organet självt. Det senare alternativet anses i promemorian vara att
föredraga. Då behov av dubblering föreligger, anses denna alltså i prome
morian böra åvägabringas i den formen, att lagrådet får arbeta på avdel
ningar.
För att lagrådet skall kunna arbeta på två avdelningar erfordras, enligt
vad i promemorian anföres, att ytterligare ledamöter av högsta domstolen
och regeringsrätten tages i anspråk för laggranskningen. Av synnerlig vikt
är emellertid, fortsätter promemorian, att den för reformen nödvändiga
förstärkningen av lagrådets personella resurser icke medför olägenheter
för rättskipningen i dessa domstolar. Genomförandet av en reform i an
given riktning synes därför böra föranleda, att antalet justitieråd och an
talet regeringsråd höjes i samma mån som ytterligare personal från högs
ta domstolen och regeringsrätten tages i anspråk för laggranskningsupp-
gifter. Härigenom förhindras en sådan verkan av reformen, att i dessa
domstolar personalstyrkan för den dömande verksamheten blir mindre
än den, som nu står till förfogande för detta ändamål. Enligt vad i pro
memorian uttalas bör avvägningen av förstärkningen ske så att lagråds-
granskningens allsidighet och auktoritet icke i nämnvärd mån minskas, då
arbetet bedrives på två avdelningar i lagrådet. I promemorian understrykes
emellertid, att man samtidigt måste beakta, att ramen för justitierådens
och regeringsrådens antal av flera skäl måste hållas tämligen snäv och
att möjligheterna till en ökning härav därför är i viss mån begränsade.
Det framhålles även att förstärkningen av lagrådet icke behöver få per
manent karaktär. Enligt promemorian bör förstärkningen sättas in endast
när lagstiftningsärendenas omfattning är sådan att arbetet i lagrådet med
fördel bör uppdelas på två avdelningar. Detta skulle innebära att den
personal från högsta domstolen och regeringsrätten, som erfordras vid en
förstärkning av lagrådet, kan tagas i anspråk för dömande verksamhet,
när den icke skall tjänstgöra i lagrådet.
Vissa alternativ till en lösning, som syftar till att lagrådet
vid behov skall kunna arbeta på två avdelningar, har diskuterats i prome
morian.
En tänkbar lösning av frågan efter de tidigare angivna riktlinjerna anses
Kungl. Maj. ts proposition nr IM år 196i
i promemorian vara följande. Lagrådets ordinarie sammansättning blir densamma som nu, tre justitieråd och ett regeringsråd. De ordinarie leda möterna deltager i handläggningen av alla i lagrådet förekommande ären den, när lagrådet icke arbetar på två avdelningar. Är arbetsbördan i lag rådet sådan, att laggranskning skall bedrivas på två avdelningar, inträder såsom extra ledamöter i lagrådet ytterligare ett justitieråd och ett rege ringsråd. Nyssnämnda ordinarie och extra ledamöter fördelas därvid på de båda avdelningarna så att å varje avdelning tjänstgör två justitieråd och ett regeringsråd, lämpligen på så sätt att å den ena avdelningen tjänst gör sagda två extra ledamöter och ett av de tre justitieråd, som utsetts till ordinarie ledamöter av lagrådet, samt å den andra avdelningen lag rådets övriga ordinarie ledamöter. Dessutom förstärkes varje avdelning med ytterligare en ledamot, som Kungl. Maj :t utser och som rekryteras utanför kretsen av justitieråd och regeringsråd. I promemorian anses denna lösning förenad med den fördelen, att varje på lagrådet ankommande ären de liksom nu alltid handlägges av fyra ledamöter, oavsett om lagrådet ar betar på två avdelningar eller ej. Det ifrågasättes emellertid i promemorian, om icke svårigheter stundom skulle kunna uppkomma att förstärka lag rådet med två utanför justitierådens och regeringsrådens krets hämtade ledamöter, då laggranskningen skall bedrivas på två avdelningar i lagrådet. Såsom sådana ledamöter kan givetvis endast ifrågakomma personer, som är särskilt skickade och lämpade för den mycket kvalificerade och bety delsefulla uppgift som ett deltagande i laggranskningsarbetet utgör. Med hänsyn härtill och då tjänstgöringstiden för dessa ledamöter icke kan förutsättas som regel bli helt kortvarig kan man enligt promemorian icke bortse ifrån att vissa rekryteringssvårigheter skulle kunna inställa sig. Jämväl i ett annat hänseende anses denna lösning i promemorian kunna medföra svårigheter. Då lagrådet skall övergå från arbete på en avdel ning till tjänstgöring på två avdelningar, är det icke säkert att ordinarie ledamot av lagrådet på kort tid kan överföras till extra avdelning. Situa tionen kan nämligen vara den, att de ordinarie lagrådsledamöterna vid ti den för avdelningens ikraftträdande påbörjat men ännu icke avslutat be handlingen av visst måhända tidskrävande ärende. Enligt vad i prome morian uttalas är för övrigt denna lösning även i andra hänseenden för enad med vissa olägenheter.
Ett annat alternativ till en lösning är enligt promemorian att lagrådets organisation blir sådan, att lagrådet utgöres av en ordinarie och en extra avdelning, varje avdelning bestående av två justitieråd och ett regerings råd, varvid den extra avdelningen träder i verksamhet då ärendenas om fattning i lagrådet ger anledning till antagande att den ordinarie avdel ningen icke utan risk för eftersläpningar i laggranskningen ensam för mår bära arbetsbördan där. Lösningen skulle såtillvida innebära en änd ring av lagrådets sammansättning att antalet ordinarie ledamöter ned-
G5
sättes från fyra till tre och att endast två justitieråd förutom ett regerings
råd deltager i handläggningen av ärende. Det erinras i promemorian om att
tanken på en ordning, enligt vilken det laggranskande organet erhåller
en sammansättning av normalt tre ledamöter, framförts i tidigare sam
manhang. Såväl det departementsförslag, vilket låg till grund för den år
1909 införda organisationen för laggranskningen, som det år 1926 fram
förda reformförslaget var utformat efter denna grundtanke. Flertalet av
högsta domstolens ledamöter fann i sina yttranden över dessa förslag, att
en sammansättning av endast tre ledamöter i det laggranskande organet
icke behövde inge några avgörande betänkligheter, och ansåg sig därför
kunna i och för sig acceptera tanken på en sådan sammansättning. I Fin
land, där eu motsvarighet till det svenska lagrådet införts 1959, har det
laggranskande organet — laggranskningsrådet — erhållit en sammansätt
ning av endast tre ordinarie medlemmar. Till sådana medlemmar förord
nar högsta domstolen i Finland två av sina ledamöter och högsta förvalt
ningsdomstolen en av sina ledamöter. Möjlighet finns dock att för särskilt
ärende förstärka laggranskningsrådet med högst två tillfälliga medlem
mar. Även om tre ledamöters granskning skulle vara tillfyllest för det stora
flertalet lagförslag, anses det med den nu skisserade organisationen av
lagrådet i promemorian lämpligt att bibehålla den möjlighet, som enligt
gällande grundlagsbestämmelser finnes för Kungl. Maj:t, att för visst ären
de adjungera ytterligare en ledamot av lagrådet. Möjligheten härtill har
med nuvarande sammansättning av lagrådet ytterst sällan begagnats men
anses i promemorian kunna få ökad betydelse vid en omorganisation av
lagrådet efter här angivna riktlinjer. Med nyssnämnda möjlighet skulle
sålunda i handläggningen av ett lagstiftningsärende kunna, om så befinnes
lämpligt med hänsyn till omfattningen eller den mera invecklade beskaf
fenheten av ärendet, deltaga fyra lagrådsledamöter — två justitieråd och
ett regeringsråd samt en av Kungl. Maj :t utanför justitierådens och rege
ringsrådens krets utsedd lagrådsledamot — vare sig ärendet i fråga be
handlas av den ordinarie eller av den extra lagrådsavdelningen. Ifråga
varande lösning erbjuder enligt promemorian den fördelen, att några
mera betydande svårigheter icke behöver uppkomma, när lagrådsorganisa-
tionen skall omställas för verksamhet på två avdelningar. De ordinarie lag-
rådsledamöterna skulle nämligen även under den extra avdelningens verk
samhetstid utgöra eu enhet och kunna utan hinder av att extra avdelningen
träder i tjänstgöring fortsätta med behandlingen av dessförinnan påbör
jade ärenden.
De båda angivna alternativen förutsätter — påpekas det — för tillgodo
seende av tidigare berörda synpunkter rörande en reforms inverkan på
rättskipningen i högsta domstolen och regeringsrätten, att antalet justitie
råd höjes från 24 till 25 och att regeringsrådens antal, vilket enligt sär
skild lagstiftning nu utgör 16, ökas till 17.
3
Dihang till riksdagens protokoll
196i.
1 samt. Nr HO
Kungl. Maj:ts proposition nr t
40
år 1961
Ett utkast till ändrad lagstiftning på området har i promemorian närmare utarbetats i enlighet med det sist an givna alternativet.
I promemorian har upprättats förslag till ändrad lydelse av § 21 regerings formen samt förslag till lag om lagrådets sammansättning och tjänstgöring, vilken lag är avsedd att ersätta nu gällande lag av den 26 maj 1909 (nr 38 s. 7) om tjänstgöringen i Kungl. Maj :ts lagråd. Vidare har till promemorian fogats förslag till lag om ändrad lydelse av 1 § lagen den 20 december 1946 (nr 879) om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring ävensom förslag till lag angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 26 maj 1909 (nr 38 s. 3) om Kungl. Maj :ts regeringsrätt. I sistnämnda förslag förutsättes lagen den 23 mars 195b (nr 73) om tillfällig ökning av regeringsrådens an tal bli upphävd.
\ ad särskilt angår utformningen av bestämmelserna i § 2 1 regeringsformen erinras i promemorian om att det antal justitieråd och regeringsråd, som skall tjänstgöra i lagrådet, för närvarande är särskilt angivet i denna paragraf. Vid eu omorganisation i syfte att be reda lagrådet möjlighet att arbeta på två avdelningar kan det enligt prome morian synas fördelaktigt att ur grundlag utbryta bestämmelsen om anta let i lagrådet tjänstgörande justitieråd och regeringsråd och i stället införa en motsvarande bestämmelse härom i vanlig lag, tillkommen i den ordning § 87 mom. 1 regeringsformen stadgar. Sammansättningen av lagrådet skul le sålunda icke behöva anges på annat sätt i grundlag än att — med utnytt jande av i huvudsak samma teknik, som törtattningsutredningen använt \id utformningen av motsvarande stadgande — det i § 21 regeringsformen fastslås, att såsom ledamöter i lagrådet skall tjänstgöra justitieråd och re geringsråd, som fullgjort vad författningarna föreskriver dem, som uti do marämbeten må nyttjas. Enligt promemorian bör grundlagsstadgandet i så fall lämpligen kompletteras med föreskrift därom, att antalet justitieråd och regeringsråd, som skall deltaga i ärendes behandling i lagrådet, bestämmes i särskild, av Kungl. Maj :t och riksdagen jämlikt § 87 mom. 1 gemen samt beslutad lag. Den föreskrift, som regeringsformen nu upptar angående möjlighet för Kungl. Maj :t att för visst ärende till ledamot av lagrådet för ordna ytterligare en för insikt, erfarenhet och redlighet känd person, torde enligt promemorian kunna till sitt sakliga innehåll bibehållas oförändrad i regeringsformen. Förslaget till ändrad lydelse av § 21 regeringsformen bär i promemorian utformats i enlighet med det anförda.
När det gäller den särskilda lagen om lagrådets samman sättning och tjänstgöring anses i promemorian flera skäl tala för att Kungl. Maj :t genom särskild föreskrift i denna lag ges befogenhet att bestämma tiden för den extra lagrådsavdelningens verksamhet. Härige nom vinnes garantier för att förstärkningen av lagrådet sättes in under så
Knngl. Mn j. ts proposition nr HO år 196k
67
dana perioder, då omfattningen av de lagförslag som skall granskas av lag
rådet kan antagas bli särskilt stor, något som Kungl. Maj :t genom sin över
blick över lagstiftningsarbetet anses ha de bästa möjligheterna att bedöma.
I promemorian förutsättes att erforderliga upplysningar inhämtas från de
ordinarie lagrådsledamöterna, innan förordnande meddelas om att den extra
lagrådsavdelningen skall träda i tjänst. Med hänsyn till att det endast i un
dantagsfall torde vara möjligt att vid förordnandets meddelande bestämma
tiden för dess varaktighet utgår promemorian ifrån att förordnande om
tjänstgöring på extra avdelning som regel får karaktären av tillsvidareför-
ordnande, varav följer att särskilt beslut får meddelas om indragning av den
extra lagrådsavdelningen, när arbetsbördan i lagrådet minskar och kan be
mästras av den ordinarie avdelningen ensam. Innan beslut i sådant hänse
ende fattas, förutsättes nödiga upplysningar bli inhämtade från de i lagrå
det tjänstgörande ledamöterna.
I det utarbetade förslaget till ny lag om lagrådets sammansättning och
tjänstgöring liar i enlighet härmed upptagits en grundläggande bestämmel
se om att lagrådet skall utgöras av en ordinarie avdelning och, under tid
Kungl. Maj :t så förordnar, en extra avdelning. Denna bestämmelse har i för
slaget kompletterats med ett stadgande om att varje avdelning är behörig att
handlägga på lagrådet ankommande ärenden. Vidare har i förslaget före
skrivits, att avdelning skall bestå av två justitieråd och ett regeringsråd,
vilka skall deltaga i alla på avdelningen förekommande ärenden. Därjämte
har i den föreslagna lagen intagits en erinran om att ytterligare en person
enligt regeringsformen kan deltaga i behandlingen av visst ärende. Lagför
slaget upptar även föreskrift om att lagrådet skall, då det arbetar på två
avdelningar, bestämma grunderna för fördelningen av ärendena mellan av
delningarna.
I övrigt innehåller förslaget till den särskilda lagrådslagen bl. a. bestäm
melser om behörighet och skyldighet för justitieråd och regeringsråd att
tjänstgöra i lagrådet och om tiden för sådan tjänstgöring. De föreslagna be
stämmelserna härutinnan ansluter sig nära till nu gällande bestämmelser i
ämnet. För ledamöter å såväl den ordinarie som den extra avdelningen
föreslås sålunda i princip gälla en tjänstgöringsperiod om två år. Under
tid avdelning av lagrådet ej är i verksamhet skall enligt förslaget avdelning
ens ledamöter, i den mån de ej åtnjuter ledighet, tjänstgöra, justitieråd i
högsta domstolen och regeringsråd i regeringsrätten. Det förutsättes i pro
memorian att lagrådsledamöter, som återbördas till högsta domstolen och
regeringsrätten, skall tjänstgöra å redan bestående avdelningar inom sina
respektive domstolar, oaktat dessa avdelningars ledamotsantal därigenom
tillfälligt ökas, och att redan uppgjord tjänstgöringsindelning inom högsta
domstolen och regeringsrätten sålunda icke skall behöva väsentligen rub
bas genom den föreslagna ordningen. Det understrykes i detta sammanhang
Kungl. Mnj. ts proposition nr HO är 1961
att ledamotstillskott från lagrådet medför den fördelen, att det blir möjligt att i viss utsträckning fylla genom inträffade sjukdomsfall eller andra för fall uppkomna vakanser å dessa domstolars avdelningar.
De i promemorian framlagda förslagen till vissa ändringar i lagar na om högsta domstolens och regeringsrättens sam mansättning och tjänstgöring innebär i huvudsak att antalet justitieråd ökas från 24 till 25 och antalet regeringsråd från 16 till 17.
Det understrvkes i promemorian att ikraftträdandet av de nya bestämmelserna rörande lagrådet icke kan ske förrän den nya lydelsen av § 21 regeringsformen slutligt antagits. Det förutsättes att förslag till denna grundlagsändring skall kunna föreläggas 1964 års riksdag å sådan tid, att förslaget — om det villkorligt antages av riksdagen — kan efter 1964 års andrakammarval slutligt prövas av 1965 års vårriksdag. Med hänsyn till att tjänstgöringsperiod i lagrådet enligt förslaget alltjämt skall räknas från början av högsta domstolens höstsession, anses det dock lämpligt att avpas sa tidpunkten för reformens genomförande så, att den i stort sett samman faller med den tidpunkt, då höstsessionen börjar i nämnda domstol. För att så skall ske har till ändringen i § 21 regeringsformen fogats förslag till ett övergångsstadgande av innehåll, att grundlagsstadgandet skall tillämpas i sin äldre lydelse intill den 15 september närmast efter det den nya lydel sen av stadgandet slutligt antagits. Om det slutliga antagandet av grund lagsändringen äger rum våren 1965, skulle följaktligen reformen kunna ge nomföras den 15 september 1965. I det upprättade lagutkastet bär därför såväl den nya lagrådslagen som ändringarna i lagen om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring och i regeringsrättslagen förutsatts skola träda i kraft nämnda dag.
Remissyttrandena. Det i promemorian utarbetade förslaget rörande lag rådets organisation har i princip godtagits av fyra av högsta domstolens ledamöter, regeringsrättens ledamöter (majoriteten), riksåklagarämbetet, förvaltningsdomstolskommittén (majoriteten) och Sveriges advokatsamfund.
Elva av högsta domstolens ledamöter förordar att varje på lagrådet an kommande ärende liksom hittills handlägges av tre justitieråd och ett re geringsråd.
Åtta av högsta domstolens ledamöter, justitiekanslersämbetet och en av förvaltningsdomstolskommitténs ledamöter har i huvudsak uttalat sig för en lösning, som innebär att på varje lagrådsavdelning tjänstgör fyra lag- rådsledamöter, av vilka en kan utses utanför högsta domstolen och rege ringsrätten.
Behovet av en reform i syfte att underlätta laggranskningsarbe- tets fortgång har vitsordats i flera remissyttranden. Riksåklagarämbetet förklarar sig sålunda dela den i promemorian uttalade åsikten att lagrådets personella resurser måste förstärkas så att lagrådet under perioder, då ar
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1961
69
betsbördan är särskilt stor, får möjlighet att arbeta på två avdelningar. For-
valtningsdomstolskommittén vill för sin del ej heller ifrågasätta behovet av
att låta lagrådet under vissa tider arbeta på avdelningar. Justitiekanslers-
ämbetet ifrågasätter om icke spörsmålet om lagrådets sammansättning och
tjänstgöring borde prövas i anslutning till författningsutredningens förslag
om utvidgning av laggranskningsområdet. Vad i promemorian redovisas an
gående den under senare år alltmer ökade arbetsbördan i lagrådet och de
stora och betydelsefulla lagförslag, som under de närmaste åren vantas bil
remitterade till lagrådet, ger dock enligt ämbetets mening vid handen, att
eftersläpning i laggranskningen svårligen kan undvikas, om icke lagrådet
så snart som möjligt ges ökad kapacitet. Högsta domstolens ledamöter
(majoriteten) bekräftar det befogade i promemorians uttalande att arbets
läget i lagrådet hittills i stort sett kunnat bemästras, så att någon nämn
värd eftersläpning i lagstiftningsarbetet icke behövt inträffa. I yttrandet
understrvkes härvid att lagrådsgranskningen ej sällan gällt mycket omfat
tande lagverk, under de senaste decennierna bl. a. förslag till rättegångs
balk, partiella strafflagsändringar, ärvdabalk och brottsbalk. Mot denna
bakgrund kan det enligt dessa ledamöter ifrågasättas, huruvida vunna er
farenheter helt allmänt ger tillräckligt stöd för antagande att arbetsläget i
lagrådet numera blivit sådant att, om lagstiftningsärendenas omfattning
ytterligare ökades, stockning uppkommer i laggranskningsarbetet. Emeller
tid anser dessa ledamöter det icke kunna bestridas att, om exceptionellt vid-
lyftiga och svårbedömda lagförslag förelägges lagrådet samtidigt som an
talet ärenden i övrigt icke nedgår, påfrestningen med nuvarande organisa
tion kan komma att bli alltför stor. Så torde kunna bli fallet, när förslag
till ny jordabalk och till ny jorddelningslagstiftning, eventuellt förslag till
ny regeringsform, skall granskas. Eu reform i syfte att tidvis underlätta
granskningsarbetets fortgång framstår därför såsom påkallad.
Tanken att åvägabringa förstärkningen i den formen att lagråd e t be
red e s möjlighet att arbeta på två avdelningar har i prin
cip godtagits i samtliga remissyttranden. Enligt vad justitiekanslersämbe-
tet framhåller torde en mera väsentlig ökning av lagrådets kapacitet kunna
ske endast genom alt lagrådets personella resurser förstärkes så att, nar
arbetsbelastningen är särskilt stor, eu dubblering av lagrådet och därmed eu
samtidig granskning av skilda lagärenden blir möjlig. Vid övervägande av
de organisationsfrågor, som med denna utgångspunkt inställer sig, vill äm
betet till eu början instämma i promemorians uttalande, att lagrådet i vart
fall till större delen bör bestå av ledamöter i högsta domstolen och i rege
ringsrätten. Den erfarenhet från dömandet i högsta instans, som på sa satt
tillföres lagrådet, anses vara av betydande värde för laggranskningsarbetet,
liksom för övrigt kontakten med lagstiftningsarbetet är värdetull för veder
börande domare i deras dömande verksamhet. Vid de överväganden, som ti
digare förekommit angående laggranskningens organisation, torde icke heller
Kimgl. Maj.ts proposition nr 1-iO år 196i
någon tvekan ha rätt om värdet av eu dylik växeltjänstgöring. Frågan har i stället framför allt gällt hur man skall kunna anordna en växeltjänstgö ring utan att domstolsarbetet störes till men för rättskipningen. Detta syfte anser ämbetet icke kunna nås, om ej domare från de båda högsta instanser na tages i anspråk för lagrådstjänstgöringen inom ramen för en mera fast organisation. Med hänsyn härtill finner ämbetet ingen annan lämplig ut väg stå till buds än att möjlighet öppnas att inrätta ytterligare ett lagråd, vars ledamöter vid laggranskningen helt frigöres från den dömande verk samheten. Mot det från denna utgångspunkt i promemorian framlagda för slaget — nämligen att lagrådet skall bestå av en ordinarie och en extra av delning, vilken senare träder i tjänstgöring då Kungl. Maj :t så förordnar
- har ämbetet sålunda i princip intet att invända. Ämbetet utgår därvid från att såvitt nu kan bedömas något permanent behov av två lagrådsavdelning- ar icke föreligger och att den extra lagrådsavdelningen inkallas endast då så befinnes nödvändigt. Högsta domstolens ledamöter (majoriteten) framhål ler, att det för granskningsarbetet i lagrådet är av värde att arbetet, under den tvåårsperiod för vilken lagrådet utses, får fortgå kontinuerligt. En sam manhängande tjänstgöring är ägnad att öka förtrogenheten med gransk ningsarbetet, vilket är av helt annan art än den dömande verksamheten; en ofta förekommande växling mellan uppgifterna är icke till fördel för nå gondera av dem. Ett förordnande att lagrådet skall arbeta på avdelningar får, hur än reglerna om domstolens och lagrådets sammansättning och tjänst göring utformas, för domstolen verkningar som icke framstår såsom önsk värda i och för sig. Av nu antydda skäl anser sig ledamöterna böra starkt understryka vikten av att möjligheten till dubblering av lagrådet utnyttjas synnerligen sparsamt. Förutsättning bör vara att granskningen av lagför slag, som är så angelägna att de icke anses tåla uppskov, skulle bli övermäk tig för en enda lagrådsavdelning. Ett system, enligt vilket lagrådet regelbun det dubbleras på höstarna, medan kanske på vårarna icke ens eu lagråds avdelning skulle ha fullt arbete, bör undvikas. Riktmärket för en reform bör vara, att dubblering av lagrådet blir en undantagsföreteelse, avsedd endast för perioder av hittills knappast känd lagstiftningsaktivitet. Denna avsikt med reformen bör komma till uttryck i lagtexten.
Flera av regeringsrättens ledamöter understryker betydelsen av att lag- granskningen verkställes av personer med stor förtrogenhet med och vid överblick över rättssystemet, eu ordning som det enligt dessa ledamöter fö- religger goda skäl att bibehålla. Vad särskilt angår grundsatsen att icke blott högsta domstolen utan även regeringsrätten skall vara representerad i granskningsorganet, torde med hänsyn till det administrativa förfarandets alltmer ökade betydelse skälen för regeringsrättens medverkan vid lag- granskningen numera vara än starkare än förr. Behovet av sådan medver kan skulle tydligen ytterligare växa, om laggranskningen i enlighet med för- fattningsutredningens förslag utökas till att omfatta nya centrala avsnitt
K ungt. Mcij. ts proposition nr 1 'i0 år 1961
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b
71
av för valt ningslagstiftningen, nämligen kommunallagar och viktigare skat
telagar.
Vad angår frågan hur en lagrådsavdelning bor vara
sammansatt, har olika meningar kommit till uttryck. Det i prome
morian framlagda förslaget att varje lagrådsavdelning skall bestå av två
justitieråd och ett regeringsråd, har i princip tillstyrkts eller lämnats utan
erinran av fyra av högsta domstolens ledamöter, regeringsrättens ledamö
ter (majoriteten), riksåklagarämbetet, förvaltningsdomstolskommittén (ma
joriteten) samt Sveriges advokatsamfund.
Ifrågavarande fyra ledamöter av högsta domstolen har beträffande lag
rådets organisation funnit bedömandet av förslaget främst böra ske med
beaktande av de verkningar som olika alternativ erhåller för högsta dom
stolens egentliga uppgift, som är rättskipningen. Enligt dessa ledamöter
är det av flera uppenbara skäl icke lämpligt att antalet ledamöter i de
högsta instanserna är stort. Eu ytterligare ökning av ledamotsantalet i
högsta domstolen bör därför icke ske. Tvärtom är det angeläget att så
dana ändringar vidtages i fråga om fullföljdsrätten och den prövning, rät
tegångsmålen skall erhålla i högsta domstolen, att det nuvarande antalet
kan icke oväsentligt nedbringas. Vad lagrådets sammansättning angår de
lar de fyra ledamöterna visserligen den åsikten, att eu minskning a^ an
talet ledamöter i lagrådet helst icke borde ske. Nackdelarna med den
föreslagna minskningen av antalet justitieråd från tre till två synes dem
dock icke vara av så allvarlig natur, att förslaget därom icke kan god
tagas. Tanken att såsom ledamot i lagrådet utnyttja även kvalificerade
personer utanför högsta domstolen och regeringsrätten bör icke helt av
visas. Väl lärer det vara praktiskt sett uteslutet att, såsom ersättning för
en minskning av antalet justitieråd från tre till två, stadga att dylik
fjärde ledamot alltid skall finnas. Däremot synes det ej vara hinder att
ernå en förstärkning av lagrådet medelst den i förslaget bibehållna möj
ligheten för Kungl. Maj :t att för visst eller vissa ärenden utse en extra
ledamot. Hittills har detta skett allenast i ett fåtal fall i början av lag
rådets tillvaro, varvid som ledamot inträdde person med särskild fack
kunskap i det ämne som var under behandling. Utnyttjas möjligheten ot-
tare och även med anlitande av person med framstående allmän juridisk
förmåga, skulle detta i viss mån motverka av minskningen befarade ola
genheter. Om lagrådet förses med kompetent sekreterare, skulle även detta
i sin mån lindra olägenheterna. Om antalet i lagrådet tjänstgörande justi
tieråd blir två, anses i yttrandet en ökning av antalet ledamöter i högsta
domstolen bli onödig. Under tid då lagrådet icke arbetar på två avdelning
ar, vilket antages bli det normala, skulle det i promemorian framlagda för
slaget medföra att antalet dömande ledamöter ökar med eu jämfört med
vad nu gäller. Den minskning med en ledamot, som undantagsvis skulle
förekomma när lagrådet dubbleras, torde enligt ifrågavarande fyra leda-
'2
Kungl. Maj.ts proposition nr UO år 1964
möter knappast i längden behöva leda till ökning av arbetsbalansen. Skulle det visa sig, att behov av dubblering blir långvarigt och samtidigt målba lansen i domstolen ökar, bör frågan om förstärkning av domstolen upp tagas till förnyad prövning.
Regeringsrättens ledamöter (majoriteten) menar, att förslaget att mins ka antalet ledamöter per granskningsenhet kan inge vissa betänkligheter särskilt i dagens läge, då lagstiftningsarbetet väntas få exceptionellt stor omfattning. De skäl för att trots detta minska ledamotsantalet, som i pro memorian anförts, är emellertid uppenbarligen värda beaktande. En minsk ning av högsta domstolens representation torde därför trots de antydda be tänkligheterna få godtagas. För regeringsrättens vidkommande torde det med hänsyn till arbetsbelastningen vara helt uteslutet att under nuvarande för hållanden utan motsvarande ökning av ledamotsantalet avstå ytterligare en ledamot till lagrådet. Och då regeringsrättsledamöternas medverkan vid laggranskningen icke lärer böra minskas, synes en ofrånkomlig följd av inrättandet av två lagrådsavdelningar bli att antalet regeringsråd på före slaget sätt okas till 17. — Vad angår den i promemorian diskuterade tan ken att lagrådet under tider, då behov av dubblering icke föreligger, skulle ha en i jämförelse med nuvarande förhållanden oförändrad sammansätt ning men att, då granskning skall försiggå på två avdelningar, var och en av dessa skulle vara sammansatt av två justitieråd, ett regeringsråd och en tjarde ledamot, som skulle utses av Kungl. Maj :t utanför kretsen av ue i de båda högsta rättskipningsorganen tjänstgörande domarna, finnes goda skäl att såsom ock skett i promemorian ställa sig avvisande till en dylik anordning. Sålunda måste det anses betänkligt att godtaga en orga nisation, enligt vilken den ordinarie lagrådsavdelningens sammansättning icke skulle vara fast utan förändras, så snart en extra avdelning behöver träda i funktion. Det kan knappast heller påräknas att man alltid skulle ha tillgång till tillräckligt kvalificerade personer för uppdragen att som tjarde ledamot deltaga i laggranskningen. Tanken att i särskilda fall i lag- rådsarbetet utnyttja även annan sakkunskap än den som representeras av justitieråden och regeringsråden bör emellertid fördenskull icke avvisas.
Den möjlighet härtill, som regeringsformen för närvarande erbjuder, bör därför bibehållas.
Ett regeringsråd har i särskilt yttrande utvecklat skälen för sin tillstyr kan av förslaget. Han framhåller, att förslaget beaktar vikten av att gransk ningen liksom hittills utföres av domare i högsta instans, att därvid ej blott högsta domstolen utan även regeringsrätten är representerad, att gransk- mngen ej minskar dessa båda instansers kapacitet inom deras dömande \erksamhet samt att, där lagrådet arbetar på avdelningar, ärendenas för delning mellan dessa skall ankomma på lagrådet självt. Välbetänkt lärer ock vara att förslaget icke vare sig utvidgar eller inskränker nuvarande möjlighet att förordna annan än justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra
73
såsom ledamot av lagrådet samt att, då någon utom kretsen av högsta
domstolens och regeringsrättens ledamöter tillkallas, detta sker icke för
att ersätta dem utan som en lagrådets förstärkning med speciell sakkun
skap, när ärendet är av särskild teknisk natur. Vissa intressen måste tyd
ligen för förslagets syfte offras. Dessa är dels att, i enlighet med vad vid
lagrådets tillskapande ursprungligen var tänkt, granskningen utföres av
tre domare i stället för, såsom nu är fallet, fyra — en ändring som icke
torde medföra betydande olägenhet — dels ock att justitierådens antal
ökas från 24 till 25 och regeringsrådens från 16 till 17. Varje ökning av
dessa instansers ledamotsantal är visserligen betänklig, mindre av stats-
finansiella skäl än med hänsyn till kravet å högsta instansens kvalitet
och å enhetlighet i rättstillämpningen. Men att den föreslagna ökningen
av regeringsrådens antal är en nödvändig betingelse för att regeringsrät
ten skulle kunna avstå två ledamöter åt gången för lagrådsarbetet synes
otvivelaktigt.
Riksåklagarämbetet understryker att reformen icke bör få medföra att
personalstyrkan för den dömande verksamheten i högsta domstolen och
regeringsrätten minskas. Med hänsyn till lagrådets betydelsefulla uppgifter
är det enligt ämbetet å andra sidan uppenbarligen av stor vikt, att en re
form icke medför någon försvagning av lagrådets allsidighet och auktoritet.
Ur denna synpunkt vore det i och för sig önskvärt, om varje lagrådsavdel-
ning kunde erhålla samma sammansättning som det nuvarande lagrådet.
Härför skulle emellertid krävas, att justitierådens antal ökades från tjugu-
fyra till tjugusju. En så stor ökning av justitierådens antal måste ur olika
synpunkter vara ägnad att inge allvarliga betänkligheter. Andra utvägar
bör därför sökas. Vad först angår den i promemorian diskuterade men av
visade lösningen, enligt vilken såväl den ordinarie som den extra avdelning
en besättes med två justitieråd och ett regeringsråd samt en av Kungl. Maj :t
utsedd ledamot, skulle därmed vinnas, att varje på lagrådet ankommande
ärende fortfarande skulle komma att handläggas av fyra ledamöter. Enligt
ämbetet synes det också i och för sig kunna vara av värde att vid granskning
av mera omfattande lagförslag ha tillgång till ledamöter med speciell sak
kunskap inom det aktuella rättsområdet. Även om sålunda flera skäl kan
anföras till stöd för en sådan lösning, finner ämbetet emellertid med hän
syn till rekryteringssvårigheterna och i övrigt på i promemorian anförda
skäl att denna väg icke är framkomlig. Den i promemorian föreslagna minsk
ningen av antalet ledamöter i lagrådet ger å andra sidan anledning till tve
kan. De förbättringar och förstärkningar, som skett i fråga om departemen
tens lagstiftningsexpertis, är dock enligt ämbetets mening ägnade att minska
betänkligheterna. Ämbetet anser sig med hänsyn härtill och till den kvarstå
ende möjligheten att i visst ärende förstärka lagrådet med en fjärde leda
mot kunna tillstyrka, att lagrådet erhåller den sammansättning som före
slagits i promemorian. Ämbetet tillägger, att en fjärde ledamot utanför
3j
Bihang till riksdagens protokoll 196b. 1 samt. Nr 140
Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b
högsta domstolen och regeringsrätten som regel bör utses för behandling av omfattande och betydelsefulla lagförslag.
Förvaltningsdomstolskommittén (majoriteten) vill icke motsätta sig, att antalet justitieråd per lagrådsavdelning nedsättes från tre till två. Enligt kommitténs mening är det emellertid icke utan olägenheter, att de delta gande granskarna på så sätt blir färre. Då de lagkomplex, som under de närmaste åren väntas bli remitterade till lagrådet, lärer bli osedvanligt stora och svårbedömda, anser sig kommittén böra understryka, att det finnes an ledning att utnyttja möjligheten att förstärka avdelningarna med en leda mot, hämtad utanför de högsta domstolsinstanserna. Svårigheterna att för värva välkvalificerade utomstående krafter bör enligt kommittén ej över skattas; såväl bland pensionerade justitie- och regeringsråd som bland ännu i aktiv tjänst varande jurister med lagstiftningserfarenhet — vetenskaps män eller andra — torde man kunna finna lämpliga sådana. Om man för längre tid vill taga i anspråk en utifrån hämtad ledamot, t. ex. en under- rättsdomare eller juris professor, är det icke lämpligt att bibehålla den nu i § 21 regeringsformen förekommande begränsningen att vederbörande skall utses »för visst ärende». Lagrådet får ofta avbryta granskningen av ett stör re lagkomplex för att genomgå andra mera brådskande remisser. Då de utomstående deltagarna bör vara jämnt sysselsatta och intaga samma ställ ning som övriga ledamöter skulle det vara föga lyckligt, om de skulle nöd gas avträda vid behandlingen av dessa remisser, låt vara att de till äventyrs utsetts särskilt med tanke på ett visst större lagkomplex. Kommittén före slår därför att författningstexten i § 21 regeringsformen jämkas.
Ett regeringsråd, som godtager att lagrådsgranskningen utföres av tre le damöter, framkastar tanken på att till lagrådet knyta inalles tre justitieråd och tre regeringsråd och låta sammansättningen växla beroende på ledamö ternas inriktning och ärendenas beskaffenhet, så att en lagrådsavdelning i somliga fall kom att bestå av två justitieråd och ett regeringsråd och i and ra fall av två regeringsråd och ett justitieråd. I själva idén med ett enda lagråd, arbetande på avdelningar, måste anses ligga, att lagrådsledamöter- na i sin tjänstgöring växlar mellan avdelningarna. En dylik anordning skul le möjliggöra ett föregripande av författningsutredningens förslag, enligt vilket icke blott grundlag utan även en stor del av förvaltningslagstiftning- en skall falla under lagrådets granskning. Regeringsrättens övriga ledamö ter anser sig däremot böra icke minst av praktiska skäl acceptera förslaget att var och en av lagrådets avdelningar skall få ställning som självständig enhet med från början bestämd personalsammansättning och att någon cir kulation av lagrådsledamöterna mellan avdelningarna icke skall förekom ma.
En reform, som innebär att tre justitieråd och ett rege ringsråd tjänstgör såsom ordinarie ledamöter på varje lagråds avdelning, förordas av elva av högsta domstolens ledamöter. Dessa an
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i
75
ser förslaget att minska antalet ordinarie ledamöter från fyra till tre sålun
da, att jämte ett regeringsråd endast två justitieråd skall deltaga i handlägg
ningen, väcka allvarliga betänkligheter. Erfarenheten torde ha visat att den
organisation, som konstitutionsutskottet i sitt utlåtande över 1908 års pro
position förordade och som bibehållits alltsedan lagrådet inrättades, varit
ändamålsenlig och effektiv. Det synes icke vara tillrådligt att organisationen
ändras. Särskilt opåkallad synes ändringen vara om man utgår från att lag
rådet allenast undantagsvis skall arbeta på avdelningar. Men icke heller för
de perioder då två avdelningar är i verksamhet bör en minskning av antalet
ordinarie ledamöter ske. Det ligger i sakens natur att domstolens ledamöter
har olika erfarenheter och speciella kunskaper på skilda områden, liksom
att de har olika fallenhet för och vana vid lagstiftningsarbete. En minskning
av antalet ledamöter i lagrådet skulle därför menligt inverka på granskning
ens allsidighet. Vidare skulle säkerligen lagrådets auktoritet minskas om
antalet ordinarie ledamöter nedgår, framför allt i fall då särskild mening
uttalas av en ledamot. Tvärtemot vad i tidigare sammanhang hävdats torde
också en minskning av ledamotsantalet föranleda, att ett granskningsären-
de tager längre tid i anspråk, vilket i någon män kan medföra ökat behov av
dubblering. Till tanken på att rekrytera den fjärde ledamoten utanför kret
sen av tjänstgörande justitieråd och regeringsråd ställer sig dessa ledamöter
avvisande. En sådan ordning skulle med säkerhet vara svår att praktiskt
genomföra och därtill komma att rubba lagrådets nuvarande karaktär av en
representation för rikets båda högsta rättskipningsorgan. Godtages den i ytt
randet förordade ståndpunkten, att lagrådsavdelning bör bestå av tre justi
tieråd och ett regeringsråd blir följden att under tid, då lagrådet arbetar på
två avdelningar, sex av högsta domstolens ledamöter kommer att tagas i an
språk för laggranskningen. Om antalet ledamöter i domstolen förblev vid
det nuvarande, skulle under sådan tid för den dömande verksamheten åter
stå endast aderton mot nu tjuguen ledamöter och antalet dömande leda
möter på varje avdelning bli sex i stället för sju. Visserligen kan tidvis in
träffa, att arbetsbalansen i domstolen icke är större än att en dylik sam
mansättning kan vara tillfyllest. Självfallet måste emellertid förändringen
vara ägnad att i det långa loppet leda till en viss ökning av arbetsbalansen,
och stiger antalet mer komplicerade mål och mål vari huvudförhandling på
går längre tid, kan utvecklingen leda till en avsevärd försening av rättskip
ningen i högsta domstolen. Hänsyn måste i detta sammanhang också tagas
till att ledamöter kan drabbas av sjukdom som icke är kortvarig. Med hän
syn härtill torde det få anses uteslutet att låta nuvarande bestämmelser an
gående ledamotsantalet i högsta domstolen förbli oförändrade i händelse sex
ledamöter skall tjänstgöra i lagrådet. Av uppenbara skäl är en ökning av
antalet ledamöter i högsta instansen i och för sig icke önskvärd. Med beak
tande härav och av att arbetsbalansen i domstolen växlar synes ändringen
beträffande antalet ledamöter icke böra genomföras på det sätt, alt antalet
Kiingl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964
utan vidare höjes från tjugufyra till tjugusju. I stället bör ändringen ske så, att möjlighet öppnas att, när det finnes erforderligt med anledning av att lagrådet skall arbeta på två avdelningar, öka antalet justitieråd med högst tre. Ett förordnande om lagrådets dubblering skulle alltså ej automatiskt medföra en ökning av antalet justitieråd utan det skulle ankomma på Kungl. Maj :t att, i samråd med domstolen och med hänsyn till arbetsläget i dom stolen vid den aktuella tidpunkten, avgöra huruvida antalet ledamöter bör ökas med en, två eller möjligen tre. Likaledes skulle bero av dylik prövning huruvida, när ledamotsantalet överstigit tjugufyra, efterträdare erfordras till ledamot som avgår.
I vissa yttranden förordas att lagrådsavdelning skall bestå av fyra le damöter, av vilka en kan utses utanför kretsen av tjänstgörande justitieråd och regeringsråd. För en så dan lösning uttalar sig åtta av högsta domstolens ledamöter och en av förvaltningsdomstolskommitténs ledamöter. Även justitiekanslersämbetet för ordar närmast en reform av i huvudsak denna innebörd.
Nyssnämnda åtta ledamöter av högsta domstolen anser för sin del att en minskning av antalet ordinarie lagrådsledamöter från fyra till tre väcker allvarliga betänkligheter. Den hittillsvarande organisationen av lagrådet bär visat sig vara ändamålsenlig och effektiv. Det framlagda ändringsförsla get har aktualiserats uteslutande av behovet att möjliggöra inrättandet av en extra lagrådsavdelning, samtidigt som man eftersträvat att undvika ökning av antalet ledamöter i högsta domstolen. Visserligen är en ökning av antalet ledamöter i högsta domstolen i och för sig icke lämplig, men i den föreliggande situationen torde denna synpunkt ej böra väga tyngre än önskemålet att på bästa sätt tillgodose det betydelsefulla laggranskningsar- betet. Med utgångspunkt från att lagrådet skulle behöva arbeta på avdel ningar endast i begränsad utsträckning, vilket förmodas bli fallet om det nuvarande ledamotsantalet bibehålies, förordas att Kungl. Maj :t erhåller be fogenhet att förordna person med domarkompetens och framstående allmän juridisk förmåga, utanför högsta domstolen och regeringsrätten, att inträda såsom ledamot i stället för ett av de tre justitieråden, antingen på den ordi narie eller den extra avdelningen av lagrådet eller på båda avdelningarna.
Såsom kandidater till sådant uppdrag nämnes domare i första eller andra instans, förutvarande domare samt personer knutna till universitet och handelshögskolor. Svårigheter att finna kvalificerad person, som kan och vill åtaga sig ifrågavarande uppdrag, kan sannolikt stundom yppa sig men dessa bör icke överskattas. Vad angår ledamotsantalet i högsta domstolen påpekas i yttrandet, att systemet med dubbla lagrådsavdelningar i prome morian förutsatts icke skola få permanent karaktär. Redan på grund här av bör, oavsett hur spörsmålet om ledamotsantalet i lagrådet löses, någon stadigvarande ökning av antalet justitieråd ej ifrågakomma. En provisorisk ökning är med hänsyn till den för närvarande föreliggande arbetsbalansen
Kungl. Maj:ts proposition nr 1\0 år 196b
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b
77
och måltillströmningen ej heller påkallad, om för laggranskningen tages i
anspråk ytterligare allenast ett justitieråd. Om vid en dubblering, som icke
beräknas bli helt kortvarig, någon person utanför högsta domstolen och re
geringsrätten icke skulle stå till buds för förordnande såsom ordinarie le
damot i lagrådet, skulle laggranskningsarbetet komma att taga i anspråk
ytterligare tre justitieråd utöver vad nu är fallet. Ett dylikt läge kan visser
ligen mera sällan antagas vara för handen, men då det inträffar kan uppen
barligen behov föreligga att tillfälligt öka antalet justitieråd. En dubblering
av lagrådet bör alltså medföra, att Kungl. Maj:t skall äga bestämma, huru
vida antalet ledamöter i högsta domstolen bör ökas med en eller två. I sam
band med ledamots avgång bör prövas, om antalet åter kan nedbringas.
Högsta domstolens yttrande torde böra inhämtas, innan Kungl. Maj :t med
delar förordnande av ordinarie ledamot av lagrådet. Den i förslaget bibe
hållna bestämmelsen om möjlighet för Kungl. Maj:t att för visst ärende
förordna en extra ledamot av lagrådet bör kvarstå, även om Kungl. Maj :t
tillerkännes befogenhet att utse ordinarie ledamot av lagrådet.
Den ledamot av förvaltningsdomstolskommittén, som likaledes förordat
att lagrådsavdelning skall bestå av fyra ledamöter, framhåller vikten av att
stor omsorg nedlägges på laggranskningsarbetet. Därigenom kan sådana
oklarheter i lagstiftningen i stor utsträckning undvikas, som eljest skulle
kunna föra till tvister och föranleda rättsosäkerhet. Det måste därför vara
god ekonomi att noggrant förbereda lagarnas utformning så att domstolar
och andra myndigheter icke i ett senare skede belastas med onödigt arbete,
förorsakat av brister i gällande lagar och författningar. I och med att lag
stiftningen kommit att omfatta allt fler områden av samhällslivet, ställes
ökade krav på laggranskningen i fråga om mångsidigheten hos dem som
deltager i arbetet. Möjligheten att tillgodose dessa krav avhänger i avsevärd
grad av antalet i granskningen medverkande. Det synes ologiskt, att det
ökade trycket på lagrådsgranskningen, särskilt den omständigheten att sto
ra och viktiga lagrådsremisser är att vänta, skall leda till en kvalitativ för
svagning av granskningen. Å andra sidan är det nödvändigt att medlemsan
talet i våra högsta domstolsinstanser begränsas. Uppenbarligen finns det
emellertid andra vägar att nå en lösning än att, till fullföljande av en ål
derdomlig svensk tradition, förbehålla laggranskningsuppgiften för med
lemmar av våra högsta domstolsinstanser. Naturligen måste det utanför
dessa finnas högt kvalificerade jurister väl ägnade alt medverka i laggransk-
ningsarbete. Det första i promemorian redovisade lösningsalternativet, inne
bärande att lagrådet (lagrådsavdelning) skall bestå av fyra medlemmar, av
vilka en kan väljas utanför de aktiva justitierådens och regeringsrådens
krets, är med hänsyn härtill att föredraga.
Enligt jnstitiekanslcrsumbctets mening kan vägande invändningar riktas
mot den föreslagna minskningen av antalet lagrådsledainöter från fyra till
tre och den försvagning av lagrådet som följer därmed. Emellertid anser
78
ämbetet det vara i hög grad angeläget, att antalet ledamöter i högsta dom
stolen icke ökas utöver det nuvarande. Ett bibehållande av det nuvarande
antalet justitieråd i lagrådet kan vid en dubblering av lagrådet uppenbarli
gen icke komma i fråga utan att ytterligare justitierådsämbeten inrättas.
Med hänsyn härtill synes det ämbetet ofrånkomligt att, när lagrådet arbe
tar på två avdelningar, antalet från högsta domstolen hämtade ledamöter
minskas till inalles fyra. Ämbetet vill alltså icke motsätta sig förslaget, att
i varje lagrådsavdelning skall ingå, jämte ett regeringsråd, två justitieråd.
Den möjlighet att förordna ytterligare ledamot i lagrådet, som finnes i gäl
lande lag och som föreslås bibehållen, får genom en sådan reform ökad be
tydelse, och möjligheten bör också utnyttjas, i synnerhet då det gäller stör
re och mera komplicerade lagförslag, där behovet av en allsidig granskning
gör sig särskilt starkt gällande. Något hinder mot att såsom extra ledamot
förordna en erfaren och skicklig underrätts- eller hovrättsdomare, rättsve-
tenskapsman eller advokat bör icke föreligga, även om ifrågavarande före
skrift ursprungligen tillkommit för att lagrådet skulle kunna tillföras sak
kunskap på visst specialområde. Ämbetet erinrar i fortsättningen om att i
promemorian även diskuterats möjligheten att låta antalet justitieråd per
laggranskningsenhet minska endast när lagrådet arbetar på avdelningar. De
nackdelar som i promemorian anförts med ett sådant lösningsalternativ är
enligt ämbetets mening icke av större tyngd och ämbetet vill för sin del när
mast förorda att detta alternativ lägges till grund för lagstiftning. Om under
vissa tider fyra justitieråd skall tjänstgöra i lagrådet, uppkommer frågan,
huruvida så många ledamöter kan avvaras i den dömande verksamheten
utan att det nuvarande antalet ledamöter i högsta domstolen utökas. Vid be
dömande av denna fråga är att beakta att det vid den utredning om dom
stolarnas organisation, som för närvarande pågår genom domstolskommit-
tén, torde komma att övervägas att ge högsta domstolen en mer utpräglad
ställning av prejudikatinstans än för närvarande. Om en sådan reform ge
nomföres — enligt ämbetets mening är det åtskilligt som talar härför —-
kan det förväntas, att arbetsbelastningen i högsta domstolen minskar. Om
högsta domstolens hörande i nådeärenden, såsom föreslagits, ej skall vara
obligatoriskt, kommer även härigenom arbetsbördan i domstolen att mins
ka. Med hänsyn till det anförda och till angelägenheten av att icke öka
högsta domstolens ledamotsantal avstyrkes promemorians förslag om sådan
ökning. Däremot tillstyrker ämbetet en ökning av antalet regeringsråd till
sjutton.
Frågan om en viss utvidgning av området för lag-
rådsgrans k ningen har behandlats i några remissyttranden. Två
av regeringsrättens ledamöter förordar sålunda, att författningsutredning-
ens tanke att jämväl grundlagsförslag skall granskas av lagrådet realiseras
redan nu. Visserligen kan häremot invändas att det ännu är tämligen ovisst,
om författningsutredningens förslag verkligen kommer att leda till lag
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964
79
stiftning. Det oaktat anses det vara av stort värde att ändringar även i
gällande grundlag för framtiden blir föremål för lagrådsgranskning. Frågan
om grundlags hänförande till lagrådets obligatoriska laggranskningsområde
torde icke vara av så komplicerad natur, att den icke kan behandlas re
dan nu. Den upprustning av lagrådet, som nu föreslås, medför att lag
rådet utan svårighet kan åtaga sig den nya uppgiften. I dessa ledamöters
yttranden uttalas därjämte sympatier för att författningsutredningens för
slag till utvidgning av lagrådets granskningsområde även i andra delar
genomföres.
Regeringsrättens övriga ledamöter anser, att en väsentlig ökning av lag
granskningen till att omfatta nya avsnitt av den administrativa lagstift
ningen icke bör ske utan att därvid ägnas nödig uppmärksamhet åt att åt
gärden kan inverka på spörsmålet om lagrådets lämpliga sammansättning
och därmed sammanhängande frågor. Några av dessa ledamöter påpekar
särskilt, att det härvid kan bli fråga om att än mer vidga lagrådsorganisa-
tionen, eventuellt med en tredje avdelning, vilket skulle kräva ytterligare
några justitie- och regeringsråd för laggranskningsarbetet. Samma uttalan
de gör förvaltningsdomstolskommittén.
I några yttranden har ifrågasatts att befria lagråd et från
mindre väsentliga arbetsuppgifter. Tre av regeringsrättens
ledamöter ävensom förvaltningsdomstolskommittén framför sålunda tan
ken på att man genom rationaliseringsåtgärder skulle kunna förkorta den
tid under året, då den extra lagrådsavdelningen behöver tjänstgöra. Om ett
lagförslag innehåller civil- eller kriminalrättsliga moment, synes enligt des
sa remissorgan praxis som regel vara att hela lagen remitteras till lagrådet,
även om huvudparten av densamma kanske avser organisations- och ord-
ningsfrågor utan större intresse ur synpunkten av rättssäkerhet eller juri
disk följdriktighet. I sådana fall kan övervägas att, såsom redan nu stund
om sker, begränsa remissen till vissa avsnitt. Det synes vidare vara vanligt,
att om en lag en gång underkastats lagrådsgranskning förslag om ändring
ar i densamma hänskjutes till lagrådet, även om ändringarna avser ur ju
ridisk synpunkt oväsentliga ämnen. Också härutinnan förefaller en snävare
praxis välmotiverad. Det har även förekommit, att lagrådet haft att granska
ett betydande antal förslag till ändring i förut granskade lagar, där den enda
nyheten avsett en väsentligen terminologisk anpassning på smärre punkter
till ett förut antaget lagkomplex. Nödvändigheten av dylika remisser kan
ifrågasättas. — Ytterligare en av regeringsrättens ledamöter har framfört
besläktade tankegångar.
Å andra sidan har också kritiska synpunkter på en dylik ordning fram
förts. Ett regeringsråd framhåller sålunda, att någon sådan besparing av
tid och arbete, att lagrådets uppdelning på två avdelningar skulle bli över
flödig, icke kan väntas genom en dylik ordning. Även i övrigt skulle nog
vinsten regelmässigt bli obetydlig. I den mån undantagen från gransk-
Kungl. Maj:ts proposition nr IM år 1964
ningsplikten skulle avse sådana bestämmelser i förslag till ny lag, vilka kan
regleras i administrativa författningar, kan det vara lämpligt att i stället
anlita den utvägen. I övrigt gäller säkerligen vad konstitutionsutskottet vid
1949 års riksdag anförde, nämligen att bestämmelserna i ett lagförslag i
regel står i sådant inbördes sammanhang, att det ej är möjligt att från
granskningen undantaga vissa detaljfrågor. Det är framför allt av vikt
att frågan vad som obligatoriskt tillhör lagrådsgranskning och vad som
blott kan efter gottfinnande hänskjutas till sådan granskning blir på så
klart och oförtydbart sätt som möjligt bestämd i grundlagen. Den avsedda
skillnaden mellan viktigare och mindre viktiga lagändringar lärer emeller
tid ej kunna på dylikt sätt uppdragas. Att i grundlagen lämna öppen frågan
hur denna gräns skall dragas, skulle för visso vara äventyrligt och kunna
i brådskande fall eller eljest fresta till missbruk. Enligt vad erfarenheten
visat kan lagändringar, som till synes är av ringa räckvidd och betydelse,
vid närmare skärskådan i lagrådet befinnas vara av helt annan innebörd,
vare sig avsedd eller ej. I sådana fall är lagrådsgranskningen av alldeles
särskild vikt.
Vid remissbehandlingen har även spörsmålet diskuterats att på annat
sätt underlätta arbetet i lagrådet. Tre ledamöter av rege
ringsrätten samt förvaltningsdomstolskommittén understryker i sina ytt-
randen att lagrådet för närvarande saknar annat arbetsbiträde än före
draganden. Lagrådets ledamöter får själva utföra ej blott konceptskriv
ning utan även erforderliga kompletterande undersökningar, tidsödande
kollationering o. dyl. Det kan ifrågasättas om man icke skulle kunna un
derlätta lagrådets arbete genom att ställa en kvalificerad sekreterare till
förfogande för biträdesuppgifter av olika slag. Härigenom skulle det, fram-
hålles det, bli möjligt för de i lagrådet tjänstgörande justitie- och rege
ringsråden att koncentrera sig på det väsentliga bedömningsarbetet, och
lagrådets allmänna kapacitet i viss mån stärkas. Flera av högsta domsto
lens ledamöter betonar likaledes att det för att underlätta arbetet i lag
rådet och så långt möjligt undvika behovet av lagrådets dubblering skulle
till synes vara till nytta om lagrådet erhölle en sekreterare, kompetent att
bistå med visst skriv- och kontrollarbete, förande av rotlar, korrekturläs
ning m. m.
Frågan om lagtextens utformning beröres i några yttranden.
Vad särskilt angår den förordade lydelsen av § 21 regeringsformen har re
geringsrättens ledamöter uttalat, att förslaget att i vissa delar överflytta
bestämmelserna om lagrådets sammansättning från grundlag till särskild
lag icke synes ge anledning till saklig erinran. Ledamöterna förordar den
formuleringen av regeln i § 21 regeringsformen, att lagrådet skall bestå
av ledamöter av högsta domstolen och lagfarna ledamöter av regerings
rätten till det antal, som bestämmes i särskild, av Konungen och riksdagen
jämlikt § 87 mom. 1 gemensamt beslutad lag. Att därutöver i lagtexten
80
Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964
81
antyda, att lagrådslagen innehåller bestämmelser om hur många leda
möter som skall deltaga i ärendes behandling, synes ej erforderligt. En
ledamot av förvaltningsdomstolskommittén, som förordat att lagrådsav-
delning skall bestå av fyra ledamöter, anser däremot att själva grundlags-
stadgandet bör upptaga huvudregeln om att fyra personer skall i lag
rådet medverka i laggranskningsarbetet. Härvid åberopas som jämförelse
reglerna i § 22 regeringsformen om domförheten i högsta domstolen och
regeringsrätten.
Departementschefen. Då lagarna ständigt måste anpassas efter samhälls
utvecklingens gång, är det naturligt, att senare tiders snabba samhälls
utveckling också kommit att inverka på lagstiftningsarbetets omfattning
och intensitet. Lagstiftningsärendena har sålunda ökat väsentligt i antal
och på grund av den alltmera differentierade samhällsverksamheten ofta
blivit mera omfattande och komplicerade än förut. Den ökade lagstift-
ningsaktiviteten har givetvis påverkat arbetsläget i lagrådet, som ju har att
granska en stor del av lagförslagen. Hittills har visserligen laggranskning
en, tidvis tack vare avsevärda arbetsinsatser från lagrådsledamöternas si
da, kunnat i stort sett bemästras, så att någon nämnvärd eftersläpning i
lagstiftningsarbetet icke behövt inträffa. Alla tecken tyder emellertid på
att vi nu står inför en period med ytterligare stegrad lagstiftningsaktivi-
tet. I departement och kommittéer pågår sålunda arbete på många bety
dande lagverk. Förslaget till jordabalk, som för närvarande beredes för
lagrådsremiss inom justitiedepartementet, blir av allt att döma ett av de
största lagverk, som i ett sammanhang remitterats till lagrådet, och rör
i många stycken tämligen komplicerade ämnen. Fastighetsbildningskom-
mittén har nyligen framlagt ett mycket omfattande betänkande med för
slag till ny lagstiftning på fastighetsbildningens område och ett lika om
fångsrikt betänkande med förslag till lagstiftning rörande förvaltnings
förfarande! lärer inom kort komma att avges av besvärssakkunniga. Även
dessa lagförslag, som för sitt förverkligande likaledes kräver lagråds-
granskning, rör i stor utsträckning en ganska svårbearbetad materia. Jäm
väl på många andra rättsområden, t. ex. äktenskapsrätten och utsöknings-
rätten, är det pågående reformarbetet så framskridet, alt nya lagför
slag, som för sitt genomförande måste passera lagrådet, är att förvän
ta inom den närmaste framtiden. Det sagda må vara tillräckligt för att
åskådliggöra att den väntade lagstiltningsaktiviteten inom lagrådets kom
petensområde är sådan, att behov nu föreligger att genom personell för
stärkning öka lagrådets arbetskapacitet. Härom har också i stort sett
enighet rått under remissbehandlingen. Den av något remissorgan före
slagna åtgärden att befria lagrådet från skyldighet att granska vissa till
dess kompetensområde nu hörande lagförslag, t. ex. förslag utan principiell
innebörd eller av följdförfattnings natur, förutsätter en i praktiken ytterst
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i
82
vansklig gränsdragning mellan lagstiftningsärenden av olika dignitet och
skulle för övrigt knappast kunna i större mån förändra behovet av en
organisatorisk reform av lagrådet. Däremot skulle förmodligen behovet av
en sådan reform få andra proportioner och reformen måhända en annan
inriktning, om lagrådets kompetensområde, såsom författningsutredning-
en föreslagit, väsentligt utökas. Jag är emellertid icke beredd att nu till
bedömning upptaga detta förslag, vars remissbehandling ännu icke till fullo
avslutats och som för övrigt lämpligen bör prövas i anslutning till en större
författningsrevision, utan utgår i förevarande sammanhang från att lag
rådets kompetensområde tills vidare skall vara oförändrat.
Såsom föreslagits i departementspromemorian och allmänt godtagits
under remissbehandlingen, bör en förstärkning av lagrådets arbetskapaci
tet ske i den formen, att lagrådet beredes möjlighet att vid behov arbeta på
två avdelningar.
Enligt § 21 regeringsformen skall såsom obligatoriska ledamöter av
lagrådet tjänstgöra tre justitieråd och ett regeringsråd. Jämlikt bestäm
melse i lagrådslagen skall dessa fyra ledamöter deltaga i alla på lag
rådet ankommande ärenden. I tanke att motverka en alltför stor ökning
av antalet domare i högsta instans har i promemorian föreslagits, att det
obligatoriska antalet ledamöter per lagrådsavdelning reduceras till tre, av
vilka två skall vara justitieråd och en regeringsråd. Emellertid har den
nuvarande ordningen med fyra obligatoriska ledamöter visat sig både
ändamålsenlig och effektiv. Redan med hänsyn härtill kan man hysa be
tänkligheter mot att reducera antalet granskande ledamöter och därigenom
minska granskningens allsidighet och auktoritet. Dessa betänkligheter
ökar givetvis i styrka, när man såsom nu är fallet står inför en period av
ökad lagstiftningsaktivitet, under vilken ovanligt stora och komplicerade
lagförslag väntas komma att remitteras till lagrådet. Jag vill med hänsyn
härtill förorda, att antalet ledamöter, som obligatoriskt skall deltaga i ären
denas behandling, liksom hittills bestämmes till fyra.
När det gäller lagrådsavdelnings sammansättning i övrigt, bör den väg
ledande principen alltjämt vara, att ledamöterna till övervägande del re
kryteras från de båda högsta rättskipningsorganen. Såsom lagrådets kom
petensområde nu är bestämt, torde det liksom hittills vara tillfyllest, att
en av de fyra obligatoriska ledamöterna är regeringsråd. När lagrådet ar
betar på avdelningar, kommer därigenom ett regeringsråd mer än för
närvarande att tagas i anspråk för laggranskningsuppgifter. Då regerings
rätten med hänsyn till arbetsläget i domstolen svårligen kan undvara ytter
ligare en ledamot, måste antalet regeringsråd ökas från 16 till 17, åtminstone
under tid lagrådet tjänstgör på avdelningar. Om övriga tre obligatoriska
ledamöter, såsom nu är fallet, skall vara justitieråd, skulle detta medföra,
att när lagrådet arbetar på avdelningar sex justitieråd mot nuvarande tre
Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 1964
83
kominer att tagas i anspråk för laggranskande uppgifter. En så stor minsk
ning av antalet dömande ledamöter i högsta domstolen skulle säkerligen
i regel icke kunna ske utan att menligt inverka på rättskipningens snabb
het i högsta instans. En ökning av antalet justitieråd bör å andra sidan
så långt möjligt förebyggas. Härom har allmän enighet rått bland remiss
organen. Behovet av en sådan ökning skulle minska, om härför kvalificerad
person utanför de aktiva justitierådens och regeringsrådens krets kunde
tagas i anspråk för laggranskning i stället för något av justitieråden. Även
utanför denna krets finnes nämligen personer, som är väl lämpade för
en dylik uppgift. Jag tänker härvid exempelvis på förutvarande justitie
råd och regeringsråd med obruten arbetskapacitet, erfarna och skickliga
domare i första och andra instans samt framstående rättsvetenskapsmän
och advokater. I huvudsaklig överensstämmelse med vad vissa av högsta|dom-
stolens ledamöter i sitt remissvar förordat vill jag med hänsyn härtill före
slå, att lagrådsavdelning skall bestå av — förutom ett regeringsråd — tre
justitieråd med möjlighet för Kungl. Maj :t att förordna en lagfaren, skick
lig och oväldig person utanför de aktiva justitierådens och regeringsrådens
krets att inträda såsom ledamot i stället för ett av justitieråden antingen på
en eller på båda lagrådsavdelningarna. Härigenom bibehåller lagrådet i hu
vudsak sin karaktär av en representation för de båda högsta rättskip-
ningsorganen samtidigt som medel skapas att motverka en icke önskvärd
ökning av antalet domare i högsta instans. När lagrådet icke arbetar på
avdelningar, lärer med denna ordning lagrådet liksom hittills mestadels
komma att bestå av tre justitieråd och ett regeringsråd. Även då lagrådet
tjänstgör på avdelningar, kommer varje laggranskande enhet att åt
minstone till övervägande del bestå av representanter för de båda högsta
rättskipningsorganen. Någon ökning av antalet justitieråd torde med hän
syn bl. a. till den lättnad i arbetsbördan, som den föreslagna omläggning
en av nådeärendenas behandling kan väntas medföra för högsta domstolen,
överhuvud icke vara behövlig, så länge icke flera än fyra justitieråd tages
i anspråk för laggranskande uppgifter. Skulle — på grund av till äventyrs
uppkommande svårigheter att till lagrådet knyta någon utomstående för
uppgiften lämpad jurist eller eljest — flera än fyra justitieråd engageras i
lagrådets verksamhet, torde det få bero på en prövning in concreto av ar
betsläget i högsta domstolen, huruvida antalet justitieråd skall ökas till
tjugofem eller tjugosex. Har sådan ökning skett, bör antalet justitieråd, i
den mån så till följd av inträffade ledigheter kan ske, åter nedbringas, så
snart förutsättningar för ökning icke längre föreligger, vare sig detta beror
på att lagrådets tjänstgöring på avdelningar upphört eller att utomstående
jurist sedermera förordnats att ersätta justitieråd såsom ledamot av lag
rådet eller på att arbetsläget i högsta domstolen förbättrats.
Den möjlighet, som nu finnes för Kungl. Maj:t att för visst ärende för
Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b
84
ordna en femte ledamot av lagrådet och som främst är avsedd att ut
nyttjas för att tillföra lagrådet sakkunskap på visst specialområde, torde
även vid en omorganisation av lagrådet böra bibehållas.
Grundläggande bestämmelser om lagrådet bör liksom hittills upptagas i
g 21 regeringsformen. I enlighet med vad jag förut anfört torde para
grafen till en början böra upptaga föreskrifter om att såsom ledamöter
av lagrådet skall tjänstgöra tre justitieråd och en av regeringsrättens lag
farna ledamöter, men att i stället för ett av justitieråden annan lagfaren,
skicklig och oväldig person må enligt Kungl. Maj :ts förordnande tjänstgöra
såsom ledamot av lagrådet. Den nu i lagrådslagen intagna bestämmelsen om
vilka ledamöter som skall deltaga i ärendes behandling synes vara av den
vikt, att den bör intagas i grundlag. Jag föreslår därför att i paragrafen in
föres stadgande om att nyssnämnda fyra ledamöter skall deltaga i behand
lingen av alla på lagrådet ankommande ärenden. Föreskriften om möjlighet
att för visst ärende utse en extra ledamot av lagrådet bör fortfarande ha sin
plats i paragrafen. Skall lagrådet vara delat i avdelningar, bör vad i nu
angivna regler sagts om lagrådet i stället gälla varje avdelning. Jag för
förordar att grundlagsparagrafcn kompletteras med en bestämmelse härom.
Liksom hittills bör paragrafen upptaga ett stadgande om att närmare be
stämmelser om lagrådet meddelas i särskild, av Kungl. Maj :t och riksdagen
jämlikt § 87 mom. 1 regeringsformen gemensamt beslutad lag.
Med den lösning, som här förordats, torde något övergångsstadgande till
grundlagsändringen icke vara erforderligt.
Utöver ändringen av § 21 regeringsformen kräver den föreslagna re
formen \issa ändringar av lagradslagen. I denna lag bör sålunda intagas
föreskrifter om lagrådsarbetets organiserande på två avdelningar. Detta
synes lämpligen kunna ske i huvudsaklig överensstämmelse med vad i pro
memorian förordats, nämligen genom ett stadgande av innebörd att lag
rådet utgöres av en ordinarie och en extra avdelning, och att den senare
endast skall tjänstgöra under tid som Kungl. Maj :t bestämmer. Då den
extra avdelningen tjänstgör, torde de på lagrådet ankommande ärendena få
fördelas mellan avdelningarna på sätt lagrådet bestämmer. Det bör åvila
högsta domstolen och regeringsrätten att liksom hittills utse de domstols-
ledamöter, som skall tjänstgöra i lagrådet, samt att därvid ange vilken lag-
rådsavdelning de utsedda skall tillhöra. Har Kungl. Maj :t förordnat någon
att i justitieråds ställe tjänstgöra på avdelning i lagrådet, torde det få an
komma på högsta domstolen att bestämma vilket justitieråd som skall
ersättas av denne. Lagrådslagen synes böra upptaga bestämmelser i samt
liga nu angivna hänseenden. Liksom hittills bör lagrådslagen innehålla
regler om skyldighet för lagrådsledamot, som utsetts av högsta domstolen
eller regeringsrätten, att tjänstgöra i den domstol han tillhör, när han
icke tages i anspråk för laggranskningen. I de lagar som reglerar högsta
domstolens och regeringsrättens sammansättning erfordras, på sätt jag
Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964
85
tidigare antytt, ändringar rörande antalet justitieråd och regeringsråd.
Därest förslaget till ändring av § 21 regeringsformen av riksdagen antages
såsom vilande, torde förslag till erforderliga följdändringar få föreläggas
den riksdag, som har att taga slutlig ställning till grundlagsändringen.
Den under remissbehandlingen väckta frågan om att tillföra lagrådet
en sekreterare bör övervägas i lämpligt sammanhang.
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964
4.
Ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen
Nuvarande ordning. I § 35 regeringsformen anges, att vissa särskilt upp
räknade befattningshavare innehar förtroendesysslor, varifrån Kungl. Maj :t
må dem entlediga, när han prövar rikets tjänst det fordra. Uppräkningen
omfattar, förutom statsråden, bl. a. cheferna för vissa centrala ämbetsverk,
justitiekanslern, expeditionscheferna i statsdepartementen, överståthålla
ren och landshövdingarna, högre militära befattningshavare samt ämbets-
och tjänstemän inom utrikesförvaltningen. Bestämmelsen framstår som ett
undantag från den i § 36 regeringsformen stadgade grundsatsen om stats
tjänstemäns oavsättlighet. Enligt denna paragraf kan de som bekläder do
marämbeten samt alla andra ämbets- och tjänstemän än de i § 35 nämnda
»icke, utan medelst rannsakning och dom, ifrån sina innehavande sysslor av
Konungen avsättas, ej heller, utan efter egna ansökningar, till andra tjäns
ter befordras eller flyttas». Regeringsformen känner sålunda endast två
kategorier statstjänstemän, nämligen tjänstemän som i princip är oavsätt-
liga och icke kan förflyttas samt innehavare av förtroendesysslor.
I § 35 regeringsformen har efter år 1809 företagits smärre ändringar för
att bringa uppräkningen av förtroendeämbetsmän i bättre överensstäm
melse med vissa inom statsförvaltningen företagna organisatoriska föränd
ringar. Senast ändrades lagrummet 1876; fortfarande upptager det titlar
och ämbeten, som försvunnit, varjämte det i fråga om nytillkomna ämbe
ten är omtvistat om de är hänförliga till förtroendesysslor eller ej. Där
emot står § 36 orubbad kvar sedan regeringsformens tillkomst.
Uppfattningen har efter hand gjort sig gällande, att § 36 regeringsformen
avser endast genom fullmakt tillsatta tjänster. Vid sidan av fullmakten har
anställningsformerna konstitutorial och förordnande erhållit ökad utbred
ning. Innehavare av konstitutorial kan avsättas i administrativ väg för fel
eller försummelse i tjänsten. Samma gäller beträffande sådan med förord
nande tillsatt tjänsteman som är underkastad disciplinär bestraffning. Vad
fullmaktshavarna beträffar har deras ställning genom bestämmelser i and
ra författningar än grundlag undergått förändring i olika hänseenden. Från
mitten av 1800-talet har i avlöningsförfattningar införts alltmer skärpta be
stämmelser om förflyltningsskyldighet. För flertalet tjänstemän gäller nu
mera de bestämmelser om förflyttningsskyldighet som upptagits i statens allmänna avlöningsreglemente. I nämnda reglemente stadgas, att inneha vare av ordinarie tjänst, vilken tillsatts medelst fullmakt eller konstituto- rial, är pliktig att låta förflytta sig till annan stationeringsort eller annan ordinarie tjänst vid det verk han tillhör liksom ock, där Kungl. Maj:t så prövar lämpligt, till ordinarie tjänst vid annat verk, å vilken reglementet är tillämpligt. För domare med undantag av vattenrättsingenjör gäller sär skilda bestämmelser om förflyttningsskyldighet. Domare är sålunda för- flyttningsskyldig endast till annan ordinarie domartjänst inom den löne grad han tillhör och allenast under förutsättning att Kungl. Maj :t finner organisatoriska skäl påkalla förflyttningen. Även ordinarie beställningsha- vare vid försvaret är underkastade särskilda regler om förflyttningsskyldig het. Beträffande högre militära och civilmilitära beställningshavare även som vissa befattningshavare vid polis- och åklagarväsendet gäller därjämte, att de är pliktiga att avgå från tjänsten, om så befinnes påkallat med hän syn till statens intressen. Även pensionsförfattningarnas föreskrifter om skyldighet för befattningshavare att vid viss ålder eller under vissa andra omständigheter frånträda tjänsteutövningen, ehuru med rätt till pension, har givit ett annat innehåll åt oavsättlighetsprincipen sådan den kommit till uttryck i regeringsformen.
Tidigare reformförslag. Under de senaste årtiondena har frågan om änd ring av §§ 35 och 36 regeringsformen aktualiserats vid flera tillfällen.
På konstitutionsutskottets initiativ anhöll 1942 års riksdag i skrivelse till Kungl. Maj :t om utredning av frågan om revision av bestämmelserna. Ut skottet hade i sitt av riksdagen godkända memorial (1942: 18) framhållit, att en betydande klyfta förelåg mellan å ena sidan grundlagens ifrågavaran de bud och å andra sidan deras tillämpning genom vissa gällande författ ningar, som i viktiga delar var ett uttryck för det praktiska livets krav. Denna motsättning var ägnad att ingiva allvarliga betänkligheter. Förhål landena hade enligt utskottet numera utvecklat sig därhän, att denna skilj aktighet icke längre borde få bestå utan borde överbyggas genom en revi sion av § 36 och den i samband därmed stående § 35 regeringsformen. Å ena sidan borde, framhöll utskottet, härvid hänsyn tagas till att den all männa princip, på vilken § 36 byggde, var av vital betydelse för rättskip ningen och förvaltningen och därmed för hela vårt samhällsskick. Det var nämligen angeläget, att dessa funktioner handhades av personer, som efter bästa övertygelse fullgjorde sina värv utan att behöva frukta godtyckliga inskridanden från överordnade. Å andra sidan borde också beaktas stats makternas behov av större rörelsefrihet på förevarande område än § 36 i sin nuvarande lydelse skänkte. Detta behov hade särskilt framträtt under de senaste årtiondena. Huru de nya grundlagsbuden i detalj skulle utfor
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964
87
mas kunde emellertid icke avgöras utan en allsidig utredning genom Kungl.
Maj :ts försorg. Enligt sakens natur borde de emellertid icke göras alltför
utförliga. Härav följde, att vid utredningen fråga torde uppstå om icke, i
likhet med vad flerstädes i utlandet var fallet, närmare bestämmelser i äm
net lämpligen borde införas i särskild lagstiftning, som mera ingående reg
lerade statstjänstemännens rättigheter och skyldigheter.
År 1946 anhöll riksdagen ånyo om utredning av frågan om revision av
omförmälda bestämmelser i regeringsformen. Spörsmålet hade vid detta till
fälle aktualiserats genom i kamrarna väckta motioner 1:192 och 11:335
med förslag till ny lydelse av § 36 regeringsformen och i anslutning där
till en beredskapslagstiftning, som medgav Kungl. Maj :t rätt att, då rikets
tjänst eller den allmänna välfärden så fordrade, vid utomordentliga förhål
landen tillfälligt skilja eller förflytta ämbets- och tjänstemän från deras
sysslor. Konstitutionsutskottet framhöll i sitt utlåtande (1946: 16), att de
skäl, som föranledde 1942 års riksdag att begära utredning om revision av
§■§ 35 och 36 regeringsformen, alltjämt ägde giltighet och att de under de se
naste åren i flera olika sammanhang gjort sig gällande. Vid en dylik revi
sion borde, med principiellt vidhållande av den grundsats på vilken § 36 re
geringsformen byggde, hänsyn tagas till statsmakternas behov av större rö
relsefrihet på förevarande område än § 36 i sin nuvarande lydelse med
gav. I utlåtandet, som i denna del godkändes endast av andra kammaren,
anförde utskottet vidare:
Statsmakternas nyssnämnda rörelsefrihet bör sträcka sig så långt, att
möjlighet finnes att, där ett allmänt intresse det påkallar, avskeda perso
ner, som visat sig uppenbart olämpliga och för sin befattning icke skickade.
Skäl av skilda slag kan ur det allmännas intresse motivera en befattnings
havares skiljande från tjänsten. Enligt utskottets mening bör man av varje
statstjänsteman kunna fordra, att han skall vara känd för »laglydnad och
medborgarsinne», ett krav som i 1940 års hemvärnskungörelse uppställts
för varje hemvärnsman och som sedan inarbetats i jämväl andra författ
ningar på det militära området. Det synes utskottet angeläget, att stats
makterna, för alt vårt land vid krig eller krigsfara skall äga en fullt pålit
lig ämbets- och tjänstemannakår, tillser att detta krav på laglydnad och
medborgarsinne redan uppfylles under lugna, normala förhållanden och att
grundlagen, eventuellt kompletterad av närmare bestämmelser i särskild
lag, erhåller en sådan utformning att detta blir möjligt.
I motioner till 1948 års riksdag I: 106 och II: 176 hemställdes, att riksda
gen måtte besluta att i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla om utredning och
förslag beträffande revision av i §§ 35 och 36 regeringsformen stadgade
grunder för statstjänstemännens rättsställning i samband med en allmän
tjänstemannalagstiftning, omfattande jämväl de kommunalt anställda tjäns
temännen. I sitt utlåtande (1948: 12) över de väckta motionerna anförde
konstitutionsutskottet bl. a.:
Kungl. Maj.ts proposition nr
140
år WGi
88
Riksdagsskrivelserna från åren 1942 och 1946 hade ännu icke föranlett
någon Kungl. Maj :ts åtgärd. De spörsmål, som berörs däri, är dock av den
vikt, att en utredning därom utan dröjsmål bör komma till stånd. Erfaren
heterna från de senare åren visade också, att frågan om statst jänstemän-
nens rättsliga ställning gång efter annan och i skilda sannnahang aktuali
serats. Sålunda framhöll vederbörande departementschef i proposition (nr
833) till 1946 års riksdag angående allmän lönereglering för befattningsha
vare i statens tjänst, att frågan om anställningsformerna för ordinarie tjäns
temän borde övervägas först vid omförmälda av riksdagen begärda utred
ning. Vidare hade spörsmålet om entledigande av tjänstemän på grund av
olämplighet, opålitlighet m. in. föranlett inrättande av avgångsstater för
vissa befattningshavare vid försvaret samt polis- och åklagarväsendet år
1942 respektive år 1946. Med anledning av förslaget om avgångsstat för sist
nämnda befattningshavare hade justitiekanslersämbetet uttalat den me
ningen, att ifrågavarande åtgärder borde anstå i avvaktan på den av riks
dagen begärda utredningen rörande föreskrifterna i §§ 35 och 36 regerings
formen. Tillika hade frågan om möjlighet att entlediga vissa läkare och lä
rare från deras befattningar på grund av olämplighet diskuterats vid 1945
och 1946 års riksdagar. Härvid hade föreliggande spörsmål vidgats till att
omfatta ej blott statliga tjänstemän utan även vissa kommunala befattnings
havare. Vad sålunda förekommit var ägnat att understryka angelägenheten
av att den av riksdagen begärda utredningen igångsattes. Utredningen borde
också avse de kommunalt anställda tjänstemännens rättsställning såvitt an
går frågan om deras entledigande på grund av illojalitet eller liknande skäl.
Då utskottet emellertid förutsatte, att den av riksdagen redan tvenne gånger
begärda utredningen komme till stånd vid sådan tidpunkt att resultatet
därav kunde föreläggas riksdagen i god tid före utgången av nästa andra-
kammarperiod (d. v. s. före 1952 års utgång), ansåg sig utskottet sakna an
ledning att ånyo tillstyrka skrivelse till Kungl. Maj :t i samma ämne.
Under hänvisning till det anförda och då motionerna främst avsåg stats-
tjänstemännens rättsliga ställning hemställde utskottet att motionerna icke
måtte till någon riksdagens åtgärd föranleda. Riksdagen beslöt i enlighet
med utskottets hemställan.
År 1959 begärde riksdagen åter utredning av frågan om revision av
§§35 och 36 regeringsformen. I andra kammaren hade väckts motion nr
243 med förslag att frågan om anställningsformerna för de högre tjänste
männen hos de statliga tillsynsmyndigheterna — bank- och fondinspektio
nen, sparbanksinspektionen och försäkringsinspektionen — måtte bli före
mål för utredning samt att utredningens resultat snarast förelädes riks
dagen. Med förmälan att riksdagsskrivelserna från åren 1942 och 1946 över
lämnats till pågående utredningar om statstjänstemännens förhandlings
rätt anförde konstitutionsutskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande
(1959: 3), att det i motionen framlagda utredningsförslaget avsåg endast en
del av det större frågekomplexet angående de offentliga tjänstemännens an
ställningsformer och rättsställning i allmänhet. Frågan om en revision av
de bestämmelser härom, vilka återfanns i §§ 35 och 36 regeringsformen,
borde snarast bli föremål för en allsidig och förutsättningslös utredning
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
89
under beaktande av det allmänna intresset såväl av att bibehålla en själv
ständig och oväldig tjänstemannakår som av att bereda statsmakterna en
viss — alltefter tjänsternas beskaffenhet växlande — rörelsefrihet på före
varande område. Det kunde enligt utskottets mening å ena sidan icke
ifrågakomma att till en ny författning överföra de ovannämnda föråldrade
paragraferna i regeringsformen i oförändrat skick. Å andra sidan torde
de allmänna principerna för statstjänstemännens rättsliga ställning allt
jämt böra fastslås i grundlag, även om det efter utredning skulle befinnas
lämpligt, att detaljerade bestämmelser i detta hänseende meddelades ge
nom särskild, kompletterande lagstiftning. Det uppdrag, som givits 1956 års
förhandlingsrättsutredning genom de ursprungliga direktiven samt genom
överlämnandet av riksdagsskrivelserna 1942 och 1946, innebar att det i skri
velserna berörda problemet av utredningen väl kunde upptagas till prövning,
men att någon skyldighet härutinnan icke förelåg. Det var därför antagligt,
att denna utredning — i likhet med 1948 års förhandlingsrättskommitté —
ej komme att granska nu föreliggande spörsmål i vidare omfattning än
dess egentliga utredningsuppdrag gav anledning till. Ej heller författnings-
utredningens verksamhet var genom dess grundläggande direktiv inriktad
på en närmare utredning av frågan om statstjänstemännens rättsställning.
Utskottet fann det därför angeläget, att utredningen av spörsmålet om re
vision av de berörda paragraferna i regeringsformen i hela dess vidd anför
troddes antingen särskilt tillkallade sakkunniga eller — genom komplette
rande direktiv — förhandlingsrättsutredningen eller författningsutredning-
en. Resultatet av den av riksdagen begärda utredningen borde kunna före
läggas riksdagen samtidigt med det förslag till en moderniserad författning,
vartill författningsutredningens arbete kunde leda.
Författningsutredningen. Författningsutredningens förslag till ny rege
ringsform upptager bestämmelser om förtjänst och skicklighet som enda
befordringsgrund och om svenskt medborgarskap som villkor för erhållan
de av vissa statliga tjänster (4 kap. 14 § första och andra styckena). Be
träffande statstjänstemännens skyldigheter och rättigheter framhåller ut
redningen, att bestämmelser härom för närvarande är intagna i ett flertal
författningar av olika rättslig valör. Denna ordning försvårar enligt utred
ningen översikten över detta betydelsefulla rättsområde och framstår i
och för sig som mindre tillfredsställande. Utredningen framhåller vikten
från allmän synpunkt av att statstjänstemän intager en även i förhållande
till regeringen självständig ställning. Grundläggande bestämmelser om
tjänstemännens skyldigheter och rättigheter bör givas i lag. I fråga om
domare föreslår utredningen dock ett särskilt stadgande i grundlag om
oavsättlighet. I övrigt synes enligt utredningen tillräckliga skäl icke före
ligga att i grundlag upptaga bestämmelser av nyss angivet slag. Det måste
anses tillfyllest att erforderliga stadganden införes i allmän lag. Utred
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i
90
ningen förutsätter att i sådan lag intages motsvarighet till det i § 36 regerings
formen stadgade skyddet för vissa ordinarie tjänstemän. Däremot förordar
utredningen, att den i § 35 regeringsformen angivna anställningsformen
förtroendetjänst ej längre bibehålies. Utredningen framhåller vidare, att
uttalandet om att grundläggande bestämmelser rörande statstjänstemän-
nens rättsställning skall ges i lagform bör gälla oavsett i vilken utsträck
ning förhandlingsrätt införes för dessa tjänstemäns vidkommande. I den
särskilda tjänstemannalagen bör däremot, understryker utredningen, icke
regleras ämnen, som skulle kunna bli föremål för förhandling och över
enskommelse. Bestämmelserna i §§ 35 och 36 bör icke upphävas förrän i
samband med införandet av en särskild tjänstemannalag.
Förutom regler om tjänstetillsättning efter förtjänst och skicklighet och
om svenskt medborgarskap som villkor för tillträde till vissa tjänster före
slår utredningen sålunda icke andra allmänna bestämmelser om statens
tjänstemän än dels ett stadgande (4 kap. 14 § tredje stycket) att grund
läggande bestämmelser om tjänstemans skyldigheter och rättigheter gives
i lag och dels en bestämmelse (5 kap. 6 § andra stycket) om oavsättlig-
het för domare. Enligt den sistnämnda bestämmelsen må den som ut
nämnts till domartjänst ej avsättas från tjänsten annorledes än genom
domstols dom. Han må ej heller utan eget medgivande förflyttas till an
nan tjänst; om det finnes erforderligt av organisatoriska skäl, må han
dock förflyttas till annan jämställd domartjänst. Härjämte föreslås vissa
övergångsbestämmelser, varigenom den i §§ 35 och 36 givna ordningen tills
vidare bibehålies.
Beredningen inom civildepartementet. Som ett led i beredningen av frå
gan om de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt har efter det att
författningsutredningen avlämnat sitt betänkande inom civildepartemen
tet framlagts den av mig tidigare omnämnda departementspromemorian
(SOU 1963: 51) med lagförslag i ämnet. Enligt dessa förslag får statens
tjänstemän samma rätt som arbetstagare i enskild tjänst att genom sina
organisationer förhandla om lön och övriga ekonomiska förmåner samt att
träffa kollektivavtal. Vidare införes rätt att vidtaga arbetsinställelse i in
tressetvister. Promemorian innehåller förslag till lag om statens tjänste
män samt förslag till ändrad lydelse av §§35 och 36 regeringsformen. För
slaget till tjänstemannalag upptager sådana grundläggande bestämmelser
om statstjänstemannen, som ansetts icke vara av beskaffenhet att tillhöra
grundlag, bl. a. bestämmelser om tjänstetillsättning, tjänstemans åliggan
den, åtal och disciplinär bestraffning, anställnings upphörande samt tjäns
temans ställning vid arbetskonflikter. Med avseende å frågan vilka bestäm
melser som är av grundlags natur har författningsutredningens förslag
följts. Beträffande innehållet i den föreslagna tjänstemannalagen må här
nämnas, att enligt förslaget ingen tjänsteman skall kunna skiljas från
Kungl. Mn j.ts proposition nr 110 år 196i
Kungl. Maj. ts proposition nr 110 år 196i
91
tjänsten annorledes än av allmän domstol efter åtal eller av Kungl. Maj :t
eller myndighet med stöd av uttrycklig bestämmelse i lagen. Fullmakts-
havares och konstituerades rättsställning regleras i huvudsaklig överens
stämmelse med gällande rätt. Samma är förhållandet med tjänstemän, som
förordnats för bestämd tid. Vad angår tjänstemän som förordnats tills vi
dare innebär förslaget att de kan uppsägas endast på objektivt godtagbart
skäl och att uppsagd tjänsteman, om hans organisation önskar överläggning
om uppsägningen, ej får skiljas från tjänsten, förrän överläggning ägt
rum mellan den som verkställt uppsägningen och organisationen. Vidare
innebär förslaget, att besvär över myndighets beslut om entledigande skall
i sista instans prövas av regeringsrätten i stället för som nu vanligen sker
av Kungl. Maj:t i statsrådet. Den föreslagna tjänstemannalagen innehåller
icke något stadgande motsvarande § 35 regeringsformen. De syften detta
stadgande fullföljer anses kunna tillgodoses genom att tjänsteman i för
troendeställning tillsättes med förordnande tills vidare. Tjänsteman vid
utrikesförvaltningen, försvaret eller polisväsendet skall enligt förslaget
vara skyldig att avgå från tjänsten och inträda i disponibilitet, om Kungl.
Maj :t med hänsyn till rikets bästa så beslutar.
Enligt den i promemorian föreslagna ändringen av § 36 regeringsfor
men kommer den i grundlag stadgade oavsättligheten sålunda att avse
endast domare; oavsättlighetens innebörd regleras i huvudsaklig överens
stämmelse med författningsutredningens förslag. Beträffande övriga stats
tjänstemän stadgas i § 36 endast, att grundläggande bestämmelser gives
i lag, stiftad i den ordning § 87 mom. 1 regeringsformen föreskriver. För
slaget om ändring av § 35 innebär, att detta stadgande kvarstår med gil
tighet endast beträffande statsrådets ledamöter; förslaget till tjänsteman
nalag avser icke statsråd. Vidare föreslås eu övergångsbestämmelse till § 35;
enligt denna bestämmelse skall den som vid ikraftträdandet av grundlags
ändringen innehar syssla, som i nämnda paragraf sägs, alltjämt vara un
derkastad stadgandet i dess hitintills gällande lydelse.
Remissyttrandena. Den i 4 kap. 14 § tredje stycket i författningsutredning
ens förslag till regeringsform upptagna föreskriften att grundläggande be
stämmelser om tjänstemans skyldigheter och rättigheter gives i lag bär
under remissbehandlingen berörts av i huvudsak följande instanser, näm
ligen högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter, riksåklagarämbe
tet, statsåklagare!! i Stockholm, åklagarmyndigheten i Göteborg, Svea hov
rätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra
Sverige, överbefälhavaren, socialstyrelsen, civilförsvarsstyrelsen, överstyrel
sen för ekonomisk försvarsberedskap, beredskapsnämnden för psykologiskt
försvar, statens utlänningskommission, utlänningsnämnden, vattenfalls
styrelsen, byggnadsstyrelsen, kammarkollegium, statskontoret, riksrevi
sionsverket, riksskattenämnden, kammarrätten, skolöverstyrelsen, översty
92
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
relsen för yrkesutbildning, kanslern för rikets universitet, större akade
miska konsistorierna i Uppsala, Lund, Göteborg och Stockholm, lärarkol
legierna vid karolinska institutet, vid tandläkarhögskolan i Stockholm, vid
tandläkarhögskolan i Malmö och vid handelshögskolan i Göteborg, huma
nistiska fakulteten i Uppsala och juridiska fakulteten i Lund, domänsty
relsen, lantbruksstyrelsen, statens jordbruksnämnd, kommerskollegium,
överståthållarämbetet, samtliga länsstyrelser utom dem i Blekinge och
Västmanlands län, samtliga domkapitel, arbetsmarknadsstyrelsen, besvärs-
sakkunniga, 1961 års utredning om översyn av medborgarskapslagstift-
ningen, utlänningsutredningen, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riks-
gäldskontoret, Landsorganisationen i Sverige, Statstjänarkartellen, Sveriges
akademikers centralorganisation, Tjänstemännens centralorganisation,
Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet, föreningen Sveriges
häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdomare och föreningen Sveriges
stadsfiskaler.
I det övervägande antalet yttranden (ett 80-tal) tillstyrkes eller lämnas
utan erinran förslaget att nuvarande bestämmelser i § 36
regeringsformen om statstjänstemans oavsättlig-
het, såvitt gäller annan tjänsteman än domare, utgår
ur grundlag och ersättes av bestämmelser i annan
lag.
Författningsutredningens förslag i denna del lämnas sålunda uttryckligen
utan erinran av bl. a. sex ledamöter av högsta domstolen, regeringsrättens
flesta ledamöter (14 regeringsråd), Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten
över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige, överbefälhavaren,
socialstyrelsen, vattenfallsstyrelsen, byggnadsstyrelsen, statskontoret, kam
marrätten, riksrevisionsverket, skolöverstyrelsen, lantbruksstyrelsen, kom-
mcrskollegium, samtliga länsstyrelser som uttalat sig i frågan utom läns
styrelserna i Jönköpings och Kronobergs län, arbetsmarknadsstyrelsen (ma
joriteten), Landsorganisationen, Statstjänarkartellen och Tjänstemännens
cen tr alorgan isation.
Regeringsrättens flesta ledamöter anser förslagen icke föranleda erinran
under de av utredningen angivna förutsättningarna, nämligen att i en sär
skild lag intages motsvarighet till det i § 36 regeringsformen stadgade
skyddet för vissa ordinarie tjänstemän samt att bestämmelserna i §§ 35
och 36 regeringsformen icke upphör att gälla förrän i samband med in
förandet av den särskilda tjänstemannalagen.
Xågra remissmyndigheter understryker värdet av att grundläggande be
stämmelser om statstjänstemännen meddelas i en särskild lag. Svea hov
rätt framhåller, att det ter sig från alla synpunkter rationellt att i en
särskild lag sammanföra de offentligrätlsligt reglerade delarna av anställ
ningsförhållandet mellan staten och dess tjänstemän. På liknande sätt ut
talar sig socialstyrelsen och länsstyrelsen i Stockholms län.
Kungl. Maj.ts proposition nr l W är 196t
93
Juridiska fakulteten i Lund säger sig ej vilja motsätta sig att bestäm
melserna om förvaltningstjänstemäns oavsättlighet överflyttas till en
tjänstemannalag, eftersom det visat sig att stadgandet i § 36 regerings
formen icke förmått hindra en begränsning i praxis av oavsättlighetsprin-
cipens räckvidd.
Emellertid har också invändningar framställts mot ifrågavarande för
slag, nämligen av högsta domstolens flesta ledamöter (18 justitieråd),
två ledamöter av regeringsrätten, riksåklagarämbetet, större akademiska
konsistoriet i Göteborg, lärarkollegiet vid karolinska institutet, överståt-
liållarämbetet, länsstyrelserna i Jönköpings och Kronobergs län, en leda
mot av arbetsmarknadsstyrelsen, besvärssakkunniga, Sveriges akademikers
centralorganisation och föreningen Sveriges stadsfiskaler.
De ledamöter av högsta domstolen som ställt sig kritiska till förslaget
framhåller, att oavsättlighetsprincipen av ålder gällt även inom förvalt
ningen i Sverige. Värdet av denna princip ligger, påpekas det, däri att
tjänstemannakåren blir självständig och oberoende av den politiska makten
och dagens åsiktsströmningar. Den innebär härigenom en garanti för
objektivitet och följdriktighet i förvaltningen, så att lika fall behandlas
lika, och är sålunda ett led i strävandet att sörja för rättssäkerhet och
oväld. Den bär genom tiderna varit av synnerlig betydelse och med säker
het medfört avsevärda fördelar för samhället. Såsom innefattande ett vik
tigt led i regleringen av vårt samhällsskick har den fastslagits i grundlag.
Det är synnerligen vanskligt att, innan frågan om statstjänstemännens an
ställningsförhållanden fått sin lösning, taga ståndpunkt till förslaget att
ur grundlag utmönstra oavsättlighetsgrundsatsen för alla andra stats
tjänstemän än domare. Även om för flertalet statstjänstemän en ändring av
anställningsvillkoren kommer till stånd i riktning mot en mer privaträtts
lig reglering, torde vissa icke oväsentliga moment som nu anses ingå i
oavsättlighetsgrundsatsen dock komma att bestå. Ifrågavarande ledamöter
av högsta domstolen anför vidare bl. a.:
I detta ämne liksom i flera andra måste frågan huruvida en princip
skall grundlagfästas eller ej ses på lång sikt. Den bör icke avgöras endast
mot bakgrunden av vår tids politiska förhållanden och dagens läge i fråga
om organisationsväsen och arbetsmarknad. Värdet i ett grundlagsstadgan-
de om tjänstemäns oavsättlighet visar sig främst i tider av oro och för
ändring. Vi anser, att frågan om statstjänstemännens rättsställning är av
den vikt för vårt samhällsskick att oavsättlighetsgrundsatsen — även med
den förändring av dess innebörd som i enlighet med vad förut antytts
kan komma i fråga —• bör fastslås i grundlag. Tydligen kan det emellertid
icke ifrågakomma att till en ny regeringsform överföra de nuvarande
stadgandena i 36 § regeringsformen oförändrade. Dessa måste omarbetas
ej endast med anledning av en eventuell ändring av tjänstemännens an
ställningsförhållanden utan även i anslutning till den utveckling som skett
i övrigt, under beaktande av det allmänna intresset såväl av att bibehålla
en självständig och oväldig tjänstemannakår som av att bereda staten till
94
börlig rörelsefrihet. Härvid bör till prövning upptagas bland annat frågan
för vilka anställningsformer grundlagsskyddet skall gälla. Därest skyddet
som hittills endast skall omfatta med fullmakt försedda domare och andra
befattningshavare, torde i grundlags form böra angivas de huvudgrupper
av tjänstemän som avses därmed. Närmare bestämmelser torde emellertid
kunna givas i lag. I den mån oavsättlighet för tjänsteman stadgas i grund
lagen, bör där upptagas förbud mot tvångsförflyttning annat än till jäm
ställd eller högre tjänst med samma anställningsform som den ursprung
liga tjänsten.
De båda ledamöter av regeringsrätten, som rest invändningar mot för-
fattningsutredningens ifrågavarande förslag, framhåller, att oavsättlighet
visserligen icke kan medgivas alla statliga befattningshavare. Principen
om statstjänstemäns oavsättlighet är dock av så stor betydelse att den
bör komma till uttryck i grundlag. I grundlagen bör sålunda stadgas oav
sättlighet för dem som erhållit kunglig fullmakt å sin tjänst, medan i
vanlig lag bör bestämmas vilka befattningar som skall tillsättas med så
dan fullmakt. Länsstyrelsen i Kronobergs län uttalar, att det för förvalt
ningstjänstemän, som utövar statlig myndighet, är av lika stor vikt som
för domare att äga en självständig och oberoende ställning i förhållande
till både Kungl. Maj :t och allmänheten. Enligt länsstyrelsens mening är
det därför knappast motiverat att frångå den nuvarande principen att i
grundlag upptaga de grundläggande bestämmelserna om skydd mot avsätt
ning eller förflyttning för statstjänstemän i allmänhet. På liknande sätt
uttalar sig besvärssakkunniga. De sakkunniga framhåller emellertid, att
värdet av att i en allmän tjänstemannalag intages grundläggande regler om
tjänstemännens rättigheter och skyldigheter icke kan skattas nog högt. Ett
bekräftande i grundlag av att dessa frågor skall regleras i lag innebär enligt
de sakkunniga en särskild garanti för ordningens bestånd. Sveriges akade
mikers centralorganisation avstyrker bestämt att det rättsläge ändras, som
för närvarande råder enligt § 36 regeringsformen. Enligt organisationens
mening bör i grundlag ingå en bestämmelse om oavsättlighet för i prin
cip alla innehavare av ordinarie tjänster. Även föreningen Sveriges
stadsfiskaler motsätter sig, att de grundläggande bestämmelserna om
tjänstemännens oavsättlighet överflyttas från regeringsformen till en tjäns
temannalag. Införes ministerstyrelse, som utredningen på goda grunder fö
reslår, torde betydelsen av att förutsättningarna för en självständig ämbets
utövning icke rubbas te sig än angelägnare. Den psykologiska effekten av
att förvaltningstjänstemännens principiella oavsättlighet icke längre skulle
garanteras i grundlag bör enligt föreningens mening icke underskattas.
Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller, att starka skäl kan anföras
för att i grundlag bibehålla stadganden om oavsättlighet även för vissa för
valtningstjänstemän, och förordar att frågan härom blir föremål för fort
satt övervägande.
Kungl. Mu j.ts proposition nr 1 iO ar
K ungt. Maj.ts proposition nr HO år 1961
95
Riksåklagarämbetet ifrågasätter, om icke grundlagsbestämmelser om oav-
sättlighet bör finnas i vart fall beträffande åklagare. Vägande skäl kan an
föras för att med domare i detta avseende jämställa åklagare, vilka i reali
teten utövar en mycket betydelsefull dömande verksamhet av stor om
fattning och därjämte har en synnerligen ömtålig och utsatt ställning. På
liknande sätt uttalar sig statsåklagaren i Stockholm och åklagarmyndig
heten i Göteborg. Lärarkollegiet vid karolinska institutet anser, att det
för bevarande av forskningens frihet är av betydelse att bestämmelser om
akademiska lärares och forskares oavsättlighet bibeliålles i grundlag.
De framställda förslagen att den i § 35 regeringsformen angivna a n-
ställningsformen förtroendetjänst ej längre skall
bibehållas har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga re
missinstanser, som berört förslaget i denna del utom de 18 ledamöter av
högsta domstolen och de två ledamöter av regeringsrätten, vilka såsom
nämnts här ovan motsatt sig förslaget till 4 kap. 14 § tredje stycket. Läns
styrelsen i Stockholms län uttalar sin tillfredsställelse över att någon mot
svarighet till § 35
regeringsformen
icke upptagits i förslaget.
Xyssnämnda ledamöter av högsta domstolen anför:
Väl kan bestämmelsen synas bliva överflödig genom en utsträckt an
vändning av förordnanden, såsom förordnande tills vidare eller — på sätt
är brukligt beträffande en del chefsposter — förordnande på viss tid. Att
märka är dock, att det icke utan fog kan göras gällande, att ett entledigan
de av tjänsteman på grund av bristande förtroende vid dessa anställnings
former är möjligt endast i relativt begränsad omfattning. En undantags
regel sådan som den i nuvarande 35 § upptagna torde därför även för fram
tiden vara behövlig. Om den bör ha sin plats i grundlagen torde få bli
beroende på huruvida — såsom vi förordat — grundlagen skall upptaga be
stämmelser om tjänstemännens anställningsskydd. En överarbetning av
lagbudet torde under alla förhållanden vara nödvändig med hänsyn till
den tveksamhet som för närvarande råder om vilka nu fungerande statliga
verk som omfattas av bestämmelsen. Härvid torde också böra undersökas
möjligheten att utsträcka regeln till befattningshavare vid sådana efter
1809 års regeringsforms tillkomst tillskapade verk och myndigheter, vilka
nu icke kan anses ingå under lagrummet.
De båda ledamöterna av regeringsrätten anser, att bestämmelsen om för
troendeämbeten särskilt i händelse av krig och i annan utomordentlig situa
tion kan visa sig behövlig för att ej rikets väl skall äventyras genom att
en eller annan innehavare av militär eller annan administrativ chefspost
icke är situationen vuxen.
Det under 5 kap. ti § andra stycket i författningsutredningens förslag till
regeringsform behandlade spörsmålet om domares anställningstrygghet
har under remissbehandlingen berörts av i huvudsak följande instanser,
nämligen högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter, riksåklagar
96
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964
ämbetet, statsåklagare!! i Stockholm, åklagarmyndigheterna i Göteborg och
Malmö, Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge,
hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten, överståthållarämbetet, samt
liga länsstyrelser utom dem i Blekinge och Västmanlands län, arbetsdom
stolens ordförande, besvärssakkunniga, domstolskommittén, förvaltnings-
domstolskommittén, Landsorganisationen i Sverige, Sveriges akademikers
centralorganisation, Tjänstemännens centralorganisation, föreningen Sve
riges häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdomare och föreningen
Sveriges stadsfiskaler.
Förslaget att i grundlag bibehålla bestämmelser om
domares oavsättlighet (5 kap. 6 § andra stycket) har tillstyrkts
eller lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser, som uttalat sig i
frågan. I flera yttranden, bland dem regeringsrättens ledamöters och hov
rättens för Västra Sverige, understrykes den betydelse det har för domsto
larnas självständighet och oberoende att domare åtnjuter grundlagsfäst
skydd för sin anställning.
Mot av fatt ningen av förfat tningsutredningens förslag till bestäm
melse om oavsättlighet för domare riktar några remissinstanser kritik från i
huvudsak formella utgångspunkter. Svea hovrätt förordar, att bestämmelsen
avfattas i överensstämmelse med det förslag som framlagts i promemorian
från civildepartementet och anför härom. Enligt författningsutredningens för
slag må den som utnämnts till domartjänst ej »avsättas» från tjänsten an-
norledes än genom domstols dom. Eftersom avsättning enligt nutida språk
bruk utgör påföljd för brott och förevarande stadgande skall skydda mot
entledigande av annan anledning än brott, bör enligt hovrättens mening det
vidare uttrycket »skiljas från tjänsten» användas. I grundlagen bör uttöm
mande angivas de fall då utnämnd domare kan skiljas från tjänsten. En så
dan fullständig reglering är av betydelse, eftersom den minskar möjligheter
na att oavsättlighetsbegreppet gives en annan innebörd än som följer av lag
rummets ordalydelse. Vidare bör förbudet att förflytta domare gälla obe
roende av samtycke och lagrummet få eu däremot svarande avfattning.
Hovrätten framhåller, att det nuvarande förbehållet för samtycke till för
flyttning i praxis tagits till intäkt för kringgående av förflyttningsskyddet
genom att samtycke ansetts föreligga då någon mottagit tjänst, vars inne
havare enligt Saar är förflyttningsskyldig. En avfattning av stadgandet i
enlighet med departementspromemorians förslag förordas även av arbets
domstolens ordförande, Sveriges akademikers centralorganisation och
Tjänstemännens centralorganisation.
Några remissinstanser efterlyser en närmare precisering av begreppet ut
nämnd domare. Sålunda framhåller hovrätten för Västra Sverige, att av
sättnings- och förflyttningsskyddet bör gälla alla innehavare av ordinarie
domartjänst oavsett vilket anställningsdokument som använts. Det kan en-
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964
97
ligt hovrättens mening möjligen bli föremål för tvekan, om samtliga tjäns
temän som avses med skyddet är hänförliga till dem som »utnämnts» till
domartjänst. Verbet utnämna torde nämligen, framhåller hovrätten, icke
nyttjas, då tjänsteman anställes med konstitutorial. Hovrätten anser det
därför önskvärt att ett förtydligande sker på denna punkt.
Förvaltningsdomstolskommittén förklarar, att det måste anses angeläget
att giva begreppet domar tjänst en tydligt avgränsad innebörd. Behov av
klargörande distinktioner föreligger enligt kommitténs mening i all synner
het beträffande de dömande ämbetsmännen på förvaltningsrättskipningens
område. På liknande sätt uttalar sig domstolskommittén, besvärssakkun-
niga och Sveriges akademikers centralorganisation. Besvärssakkunniga om
nämner, att de i sitt förslag till lag om förvaltningsförfarandet avser att
intaga en legaldefinition av begreppet domstol som utsäger att med dom
stol avses myndighet, beträffande vilken i lag stadgats, att envar dess leda
mot skall ha avlagt domared eller däremot svarande försäkran.
Frågan om förutsättningarna för förflyttning av domare har
berörts i några remissvar. Högsta domstolens flesta ledamöter (18 ju-
stitieråd) förutsätter, att med förflyttning av organisatoriska skäl avses
enbart förflyttning i samband med upphörande eller förändring av den
innehavda tjänsten. Regeringsrättens flesta ledamöter (14 regeringsråd)
utgår från att förflyttning av domare får ske endast i fall då tjänst in
drages eller i grund förändras. Den begränsning av skyddet mot förflytt
ning som stadgas i förslaget torde, framhålles det, redan gälla enligt 13 §
Saar och det är lämpligt att den nu intages i grundlagen. Hovrätten för
Västra Sverige framhåller, att det av organisatoriska skäl påkallade undan
laget från förflyttningsskyddet för närvarande innebär att domare kan
förflyttas till annan ordinarie domartjänst inom den lönegrad han tillhör.
Då enligt förslaget förflyttning i motsvarande fall må ske till annan jäm
ställd domartjänst, anser hovrätten att det kan ifrågasättas, om icke för
slaget innebär en saklig ändring beträffande möjligheten att förflytta do
mare till en lägre instans än den han tillhör. Förslaget skulle med denna
tolkning innebära ett ökat förflyttningsskydd. Hovrätten anser det ange
läget att ett klargörande uttalande göres i frågan, särskilt som frågan
torde komma att få ökad betydelse i samband med omorganisationen av
domstolsväsendet.
Departementschefen. Bestämmelserna i §§ 35 och 3G regeringsformen har,
som jag tidigare nämnt, bibehållits i huvudsak oförändrade sedan 1809; en
dast i § 35 har vissa smärre ändringar vidtagits, senast 1876. De djupgående
förändringar i samhället som ägt rum sedan regeringsformens tillkomst har
i flera hänseenden inverkat på förhållandet mellan staten och dess tjänste
män. Fn allvarlig praktisk olägenhet är att det på detta betydelsefulla rätts-
4
liiliang till riksdagens protokoll 19C>i. 1
samt.
Nr 140
98
område råder osäkerhet i vissa hänseenden om innebörden av gällande rätt.
Såsom författningsutredningen anmärkt är den nuvarande författningsmäs-
siga regleringen av statstjänstemännens anställningsförhållanden mindre
tillfredsställande också ur den synpunkten att det är svårt att överblicka
rättsområdet. Det finnes sålunda ett starkt behov av en allmän översyn av
författningarna rörande statstjänstemännens rättsställning, en översyn som
bör innefatta en revision även av §§ 35 och 36 regeringsformen. Som jag
nämnt i det föregående har riksdagen vid flera tillfällen begärt en sådan re
vision.
När under senare år fråga uppkommit om ändring av §§ 35 och 36 rege
ringsformen, har frågan naturligen kopplats samman med spörsmålet om
statstjänstemännens förhandlingsrätt. Förslag till lösning av detta spörsmål
avser chefen för civildepartementet att anmäla för framläggande för nästa
års riksdag. De förslag i ämnet som framlagts i den inom civildepartemen
tet utarbetade promemorian och för vilkas huvudsakliga innebörd jag tidi
gare redogjort kommer — om de genomföres — att i viktiga hänseenden
ändra rättsförhållandet mellan staten och dess tjänstemän. Det är ett starkt
önskemål att en ny förfatlningsmässig reglering av statstjänstemännens an
ställningsförhållanden kan bygga på klarare och mera tidsenliga grundlags
bestämmelser än de nuvarande §§35 och 36. Därför bör redan nu förslag
till ändring av dessa paragrafer föreläggas riksdagen att antagas som vi
lande.
En modern författningsmässig reglering av statstjänstemännens rättsställ
ning måste —- även om regleringen begränsas till grundläggande frågor —
bli förhållandevis utförlig. Det ligger i sakens natur, att i grundlag ej bör
intagas bestämmelser i alla hithörande ämnen. Ett urval måste ske av frå
gor med klar konstitutionell innebörd, vilka förbehålles regeringsformen.
Författningsutredningen har ansett, att i en ny regeringsform bör intagas
bestämmelser om domares oavsättlighet men att beträffande statstjänste
männens rättsställning i övrigt i regeringsformen endast bör stadgas, att
grundläggande bestämmelser om skyldigheter och rättigheter gives i lag.
Till denna bedömning, som det övervägande antalet remissinstanser god
tagit, kan jag ansluta mig. Det förhållandet att också åtskilliga andra tjäns
temän än domare bör kunna intaga en i förhållande till regeringen själv
ständig ställning kunde visserligen anföras som skäl för att i grundlag bi
behålla bestämmelser om oavsättlighet även för dessa tjänstemän. Om vär
det av en självständig och oväldig kår av förvaltningstjänstemän och om
anställningstrygghetens betydelse i detta sammanhang råder heller icke de
lade meningar. Men de samhällsintressen varom här är fråga tillgodoses en
ligt min mening bättre genom att i särskild lag meddelas utförliga och spe
cificerade bestämmelser om skydd för tjänsteman mot godtyckligt eller el
jest obehörigt avsked än genom allmänt hållna grundlagsbud om sådant
skydd. I det förslag till lag om statens tjänstemän som utarbetats inom ci
Kungl. Maj:ts proposition nr 1W år 196i
99
vildepartementet och för vilket jag tidigare redogjort har sådana bestäm
melser meddelats med giltighet för samtliga tjänstemän inom den statliga
förvaltningen. Lagens bestämmelser om entledigande ger i vissa avseenden
tjänstemännen ökat rättsligt skydd för anställningstryggheten. Genomföres
detta förslag kommer enligt min mening grundsatsen om oavsättlighet inom
förvaltningen att få ett tillfredsställande författningsenligt skydd. Genom
den av författningsutredningen föreslagna föreskriften om lagform för reg
lering av statstjänstemännens skyldigheter och rättigheter blir riksdagen
i tillfälle att på ett helt annat sätt än nu medverka vid oavsättlighetsprin-
cipens närmare utformning. Jag förordar med hänsyn härtill, att regerings
formens bestämmelser om statstjänstemännen begränsas att avse — för
utom stadgandet i § 28 om befordringsgrunder m. in. — dels bestämmelse
om domares oavsättlighet och dels föreskrift att grundläggande bestämmel
ser i övrigt om statens tjänstemän gives i lag, stiftad i den ordning § 87
mom. 1 regeringsformen föreskriver.
Bestämmelsen om domares oavsättlighet bör åtminstone tills vidare bibe
hålla sin plats i § 36 regeringsformen. Några remissinstanser, bland dem
Svea hovrätt och arbetsdomstolens ordförande, har kritiserat den redaktio
nella utformningen av författningsutredningens förslag i ämnet och för
ordat, att stadgandet avfattas i överensstämmelse med det förslag som
framlagts i promemorian från civildepartementet. Även jag anser det sist
nämnda förslaget vara att föredraga och får beträffande skälen härför hän
visa till Svea hovrätts yttrande på denna punkt. I några remissvar har
efterlysts en bestämmelse, som klarare angiver att stadgandet avser alla
ordinarie domare oavsett anställningsform och även andra domare än dem
som dömer i de allmänna domstolarna. Jag anser dock den föreslagna be
stämningen »den som utnämnts till domare» fylla erforderliga krav på klar
het i ifrågavarande hänseenden. Som författningsutredningen framhållit
begränsas genom denna bestämning kretsen av oavsättliga domare till inne
havare av ordinarie domartjänster. En precisering av domarbegreppet med
hänsyn till arten av den dömande verksamheten synes ej kunna ske på an
nat sätt än genom en uppräkning i lagtexten av de domstolar för vilkas or
dinarie befattningshavare i domarställning stadgandet gäller. Att belasta
grundlagstexten med en dylik uppräkning synes icke vare sig lämpligt eller
erforderligt. Tydligt är att stadgandet avser utnämnda domare icke blott i
de allmänna domstolarna utan även i särskilda domstolar såsom vatten
domstolarna samt i domstolar inom förvaltningsrättskipningen såsom rege
ringsrätten, kammarrätten, försäkringsrådet och försäkringsdomstolen.
Även den som utnämnts till revisionssekreterare får anses inbegripen bland
dem som åtnjuter grundlagsskydd för anställningen. Skulle tvekan uppkom
ma om stadgandet avser viss befattning, bör viss ledning kunna hämtas i det
förhållandet huruvida avläggande av domared är föreskrivet för befattning
ens utövande. I enlighet härmed föreslås alt bestämmelsen i § 36 regerings
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
formen om domares oavsättlighet erhåller sådan lydelse, att den som ut
nämnts till domare må skiljas från tjänsten endast av domstol efter åtal
eller genom beslut om entledigande i samband med pensionering; dock att
han, om det finnes erforderligt av organisatoriska skäl, må förflyttas till
annan jämställd domartjänst. Den sålunda föreslagna bestämmelsen synes
i vad angår stadgandet om förflyttningsskyldighet tarva viss kommentar.
Som ett organisatoriskt skäl enligt stadgandet bör anses ej endast det fall
att domartjänst indrages eller förändras utan även det fall då stationerings-
orten för en domstol ändras. Det bör ej krävas, att indragningen eller för
ändringen rör just den tjänst, vars innehavare ifrågakommer att förflyttas.
Särskilt i kollegialt inrättade domstolar kan det vara vanskligt att avgöra,
huruvida en organisatorisk förändring träffar den ena eller andra tjänsten.
Däremot bör som villkor för förflyttning gälla, att den domstol, där tjänsten
är inrättad, beröres av organisationsförändringen. Är detta fallet, bör å and
ra sidan förflyttningsskyldighet föreligga, så snart det från allmänna syn
punkter framstår som angeläget, att organisationsförändringen kan genom
föras utan avvaktan på att tjänst vid domstolen blir ledig. Här kommer i
betraktande bl. a. sådana förändringar, som kan aktualiseras i samband
med den pågående allmänna översynen av domstolsväsendet. I kravet att
förflyttning kan ske endast till jämställd domartjänst torde få inläggas dels
att det skall vara fråga om förflyttning till annan ordinarie tjänst med sam
ma eller i huvudsak samma löneställning och dels att domaruppgifterna
skall vara väsentligen likartade. Vad det senare villkoret beträffar bör hin
der ej anses möta mot förflyttning t. ex. från hovrätt till allmän underrätt,
medan däremot förflyttning från allmän domstol till förvaltningsdomstol
och omvänt ej är tillåten. Slutligen vill jag framhålla, att bestämmelsen om
förflyttningsskyldighet ej avser att hindra att domare — såsom nu är fallet
med vattenrättsingenjör — anställes vid mer än en domstol med tjänstgö
ringsskyldighet företrädesvis vid viss domstol.
Det bör framhållas att något motsatsförhållande ej torde föreligga mellan
den föreslagna § 36 och § 103 regeringsformen enligt vilket senare stadgan
de ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten må med pension skil
jas från tjänsten efter anmälan från riksdagens opinionsnämnd.
Vad härefter angår § 35 regeringsformen är denna paragraf, som jag ti
digare nämnt, att anse som ett undantag från § 36. Om den sistnämnda
paragrafen såsom här föreslås ej skall avse andra tjänstemän än domare,
är det följdriktigt att ur § 35 utesluta bestämmelser om förtroendetjänste
männens rättsställning. Det kan förväntas, att dessa tjänstemäns anställ
ningsförhållanden blir reglerade i lagen om statens tjänstemän. I enlighet
härmed föreslår jag sådan ändring av § 35 att densamma blir tillämplig en
dast i fråga om statsråd. 1 samband därmed bör bestämmelsen om former
na för entledigande utgå.
Genom en övergångsbestämmelse synes böra stadgas, att §§ 35 och 36
100
Kungl. Maj:ts proposition nr 1W år 196i
101
skall gälla i sin nuvarande lydelse intill ikraftträdandet av den i § 36 nya
lydelsen avsedda särskilda lagen om statens tjänstemän. I promemorian
från civildepartementet föreslås en övergångsbestämmelse till regeringsfor
men enligt vilken § 35 i dess hitintills gällande lydelse skall även efter ikraft
trädandet av nyssnämnda lag äga tillämpning beträffande den som vid sist
avsedda tidpunkt innehar sådan förtroendesyssla som nämns i paragrafen.
Frågan om behovet av en sådan övergångsbestämmelse synes böra prövas
först i samband med att förslag till lag om statens tjänstemän förelägges
riksdagen. Om en sådan bestämmelse behövs, torde det ej möta hinder att
den meddelas i form av en övergångsbestämmelse till nämnda lag.
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
5. Överlåtelse av konstitutionell befogenhet på mellanfolklig organisation
Gällande ordning. Enligt § 12 första punkten regeringsformen gäller så
som allmän regel att Kungl. Maj:t äger ensam ingå överenskommelse med
främmande
makt. I två fall är emellertid föreskrivet, att Kungl. Maj :t måste
inhämta riksdagens godkännande. Det ena fallet avser överenskommelser
i frågor, som riksdagen enligt regeringsformen äger avgöra själv eller ge
mensamt med Kungl. Maj :t. Det andra fallet avser överenskommelser i
frågor, vilkas avgörande icke på angivet sätt ankommer på riksdagen men
likväl är av större vikt. överenskommelse av sist angivet slag kan dock
med stöd av ett undantagsstadgande i § 12 andra stycket regeringsformen
emellanåt slutas även utan godkännande från riksdagens sida. En förut
sättning härför är, att rikets intresse befunnits kräva sådan handläggning
av ärendet. Därest överenskommelse avslutas utan riksdagens godkännan
de skall emellertid utrikesnämnden eller utrikesutskottet alltid beredas
tillfälle att yttra sig, innan ratifikationen äger rum. Jämlikt särskilt stad
gande i § 13 regeringsformen äger Kungl. Maj :t vidare att utan riksdagens
medverkan sluta fredstraktat. I de båda fall, då riksdagens godkännande
av en överenskommelse fordras, skall i densamma intagas förbehåll, var
igenom dess giltighet blir beroende av riksdagens bifall.
Riksdagens beslut om godkännande av överenskommelse fattas i sam
ma ordning som gäller för riksdagens beslut i allmänhet. Några särregler
för godkännande av överenskommelse, som för sin uppfyllelse kräver av
vikelse från grundlag, har icke meddelats. Det torde få antagas, att dylik
överenskommelse överhuvud icke kan av riksdagen godkännas utan att
erforderlig grundlagsändring först kommit till stånd eller i vart fall att
slutligt antagande av förslag till sådan ändring skett eller sker i anslut
ning till godkännandet.
Frågan i vad mån Kungl. Maj:t äger utan riksdagens medverkan ensidigt
uppsäga ingången överenskommelse med främmande makt har i grund
lagen lämnats oreglerad.
102
Kungl. Maj:ts proposition nr 740 år 196b
Olika traktattyper
m. m.
De mellanfolkliga överenskommelserna är av
skiftande art och berör en mångfald olika områden. I det traditionella
mellanfolkliga avtalet, som 1809 års regeringsform närmast tar sikte på,
upptages preciserade rättigheter och förpliktelser för de avtalsslutande
parterna. De skyldigheter som åvilar de kontraherande staterna är sålunda
fullständigt bestämda i själva traktaten. Av allmänna folkrättsliga prin
ciper följer att varje fördragsslutande stat är skyldig att tillse att dess
interna rätt är sådan att staten kan fullgöra samtliga åtaganden den gjort.
Vid genomförandet av lagreglering, som kan påkallas av viss traktats inne
håll, har varje stat självfallet att iaktta sina konstitutionella bestämmelser.
Allteftersom det mellanfolkliga samarbetet med tiden kommit att bli in
timare, har nyssnämnda form av internationella överenskommelser, som
grundar sig på principen om absolut suveränitet för de avtalsslutande
staterna, kompletterats med en andra typ av traktater, vari staterna i viss
utsträckning efterger denna sin absoluta självbestämmanderätt. Som regel
sker detta därigenom att staterna i traktaten åtager sig att underkasta sig
framtida beslut av oftast samtidigt upprättade mellanfolkliga organisa
tioner. Staterna blir genom dessa traktater folkrättsligt förpliktade att
ställa sig organisationernas beslut till efterrättelse. I de fall organisatio
nerna äger träffa avgöranden genom majoritetsbeslut blir besluten förplik
tande även för den stat som röstat däremot. Ehuru Sverige är medlem av-
ett stort antal internationella organisationer av skiftande karaktär, synes
medlemskapet i allmänhet icke ha medfört några konstitutionella problem.
I samband med Sveriges inträde i Nationernas Förbund uppmärksammades
frågan, huruvida anslutning till förbundet krävde ändring i den svenska
grundlagen, närmast reglerna om rekvisitionsrätten i § 74 regeringsformen.
Något grundlagshinder ansågs emellertid icke föreligga (prop. 1920: 90).
Enligt den tolkning som från bl. a. svensk sida gavs förbundsakten förelåg
ingen ovillkorlig plikt för medlemsland att deltaga i militära sanktioner.
Det ansågs ankomma på medlemsstaterna själva att pröva och avgöra, om
villkoren för ett sanktionsförfarande var uppfyllda och i avsevärd mån
även bestämma, vilka åtgärder de i händelse av plikt att deltaga i sanktio
ner borde vidtaga. Likaså har Sverige ansett sig kunna bli medlem i För
enta Nationerna, i vars stadga säkerhetsrådet tillagts vittgående befogen
heter gentemot medlemsstaterna. Säkerhetsrådet äger sålunda besluta om
ekonomiska sanktioner enligt artikel 41 och medlemsstaterna är enligt ar
tikel 43 skyldiga att på rådets anmodan ställa väpnade styrkor till dess för
fogande i enlighet med vad därom på förhand avtalats.
En annan världsomspännande organisation, vari Sverige är medlem, ut
gör Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT). Organisationen syftar i
huvudsak till att minska medlemsstaternas tullsatser, att avlägsna andra
hinder för handeln samt att avskaffa diskriminerande behandling i den
internationella handeln. När frågan om Sveriges anslutning till GATT
103
förelädes riksdagen för godkännande (prop. 1950: 52), anförde föredra
gande departementschefen, att anslutningen skulle komma att inverka på
vår handlingsfrihet såväl i allmänna handelspolitiska frågor som beträf
fande tull- och andra införselavgifter på särskilda varuslag. Inom ramen
för detta avtal har, bl. a. med svensk medverkan, ett stort antal tullsänk-
ningsförhandlingar ägt rum och de resultat som därvid uppnåtts är be
tydande. Bland andra organisationer med liknande syften i vilka Sverige
aktivt medverkar kan särskilt framhållas Internationella valutafonden
(IMF) och Internationella återuppbyggnadsbanken (IBRD). I sammanhanget
må även nämnas den regionala Europeiska frihandelssammanslutningen
(EFTA). EFTA-avtalet har föranlett riksdagen att ge Kungl. Maj :t om
fattande bemyndiganden att förordna om de avvikelser från gällande tul
lar, som påkallas av konventionen.
Efter det andra världskriget har ett tredje slags traktater kommit i
blickfånget, vilka manifesterar strävanden mot ett ännu närmare mellan-
folkligt samarbete, framför allt i Västeuropa. Genom dessa traktater upp
rättas mellanfolkliga organisationer, vilka tillerkännes en betydligt mer
omfattande beslutanderätt än den som tillkommer den tidigare nämnda
gruppen av organisationer. Framför allt karakteriseras dessa efterkrigs
tidens organisationer emellertid av att de avtalsslutande parterna på dem
i större eller mindre utsträckning överlåter egna konstitutionella befogen
heter. Dessa nya organisationers beslut skapar sålunda rättigheter och för
pliktelser ej blott för medlemsstaterna själva utan understundom även
direkt för deras myndigheter och enskilda rättssubjekt. I den mån som
befogenhet på det lagstiftande, dömande eller verkställande området av
stås till organisationen får medlemsstatens organ och myndigheter vid
kännas en inskränkning i sina egna konstitutionella befogenheter. Orga
nisationer av nu åsyftat slag är Europeiska kol- och stålgemenskapen, vil
ken började verka den 25 juli 1952, den genom Romfördraget den 25 mars
1957 tillskapade Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEC) samt den
samtidigt med den senare upprättade Europeiska atomenergigemenskapen
(Euratom). Av särskilt intresse är EEC, vilken liksom de båda andra orga
nisationerna har Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna
samt Förbundsrepubliken Tyskland såsom medlemsländer. Romfördraget
syftar till ett vittgående ekonomiskt samarbete mellan medlemsländerna.
Målsättningen är i huvudsak följande. En gemensam varumarknad tillska
pas genom att tullar och andra handelsrestriktioner avskaffas mellan med
lemsländerna. Gentemot tredje land upprätthålles en gemensam tulltariff
och handelspolitik. Alla bestämmelser som i ett medlemsland diskrimine
rar medborgare i annat medlemsland med avseende på rätten att erhålla
arbete, utöva näring, förvärva egendom eller överföra kapital avskaffas.
Härutöver har traktaten som mål att i fråga om den ekonomiska politiken
över huvud taget närma staterna till varandra. Den syftar sålunda till en
Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964
104
Kungl. Maj.ts proposition nr 1'tO år 196A
gemensam jordbruks- och trafikpolitik liksom gemensamma regler för upp
rätthållande av en fri konkurrens.
EEG har som centrala organ en parlamentarisk församling, ett minister
råd, en kommission och en domstol. För att fullgöra de uppgifter, som
traktaten tillagt dem, har rådet, kommissionen och domstolen utrustats
med vidsträckt kompetens att fatta beslut, som är bindande för medlems
staterna. Romfördraget är slutet på obegränsad tid och innehåller inga
uppsägningsregler. Genomförandet av den gemensamma marknaden skall
ske under en övergångstid av tolv år. De regler, som gäller för minister
rådets myndighetsutövning, är icke desamma under övergångstidens tidi
gare etapper som sedermera. Beslut, som dessförinnan krävt enhällighet,
kan under övergångstidens senare skede och efter övergångstidens slut i
vissa fall träffas med kvalificerad eller enkel majoritet. Det är emellertid
vanskligt att bedöma, i vilken omfattning majoritetsbeslut kommer att till
gripas.
Såsom i det föregående nämnts har rådet och kommissionen givits sär
skilda befogenheter. Dessa institutioner äger sålunda enligt artikel 189 i
Romfördraget utfärda förordningar och direktiv, fatta beslut samt avge re
kommendationer eller yttranden. Förordningar äger allmän giltighet. De
skall till alla delar vara bindande och direkt tillämpliga i varje medlems
stat, således även gentemot enskilda rättssubjekt. Direktiv är bindande för
den medlemsstat, till vilken de är riktade, i fråga om det resultat som skall
uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma till
vägagångssätt och medel. Beslut är till alla delar bindande för dem de avse,
antingen det är fråga om stater eller enskilda rättssubjekt.
De förpliktelser Romfördraget ålägger medlemsstaterna kan uppdelas i
två huvudgrupper. Fördraget upptar dels förpliktelser för medlemsstaterna
av sedvanlig folkrättsligt art, vilka binder staternas handlingsfrihet, och
dels åligganden för medlemsstaterna att överlåta delar av sin statsmyndig
het på organisationen.
Som exempel på den förra gruppen må nämnas att staterna icke får in
föra nya tullar mellan sig eller höja redan gällande tullar. De befintliga tul
larna skall gradvis avvecklas under övergångstiden. Vidare skall staterna
efter hand anpassa sina tullar gentemot tredje land till den gemensamma
tulltariffen. Restriktioner på etableringsrättens område skall gradvis avskaf
fas. Förpliktelser av nu nämnt slag kan även åläggas medlemsstaterna av
rådet eller kommissionen genom direktiv eller beslut. I båda fallen är för
pliktelserna av folkrättslig art och utan omedelbar internrättslig verkan. De
nationella statsorganen har att genomföra de bestämmelser, som blir erfor
derliga för att staten skall kunna uppfylla sina förpliktelser.
Vad angår den senare gruppen äger framför allt ministerrådet i vissa fall
utfärda för marknadsområdet gällande förordningar. Det kan därvid vara
fråga om utövande av en lagstiftningsmakt, som normalt eljest tillkommer
105
de enskilda medlemsstaternas konstitutionella organ. Också beslut kan ha
ett sådant innehåll att de träder i stället för sådan myndighetsutövning,
som ligger inom den enskilda statens kompetensområde. I en del fall läm
nar Romfördraget öppet huruvida ministerrådet och kommissionen har att
träffa avgöranden i form av förordningar, direktiv eller beslut. Det är där
för svårt att exakt ange de fall, då dessa EEC-organ kan utöva direkta stats-
befogenheter. I detta sammanhang hör också nämnas att artikel 235 i Rom
fördraget ger rådet en generell fullmakt att enhälligt träffa lämpliga avgö
randen även på områden, som icke är reglerade i traktaten, när detta fiam-
står såsom erforderligt för att förverkliga gemenskapens syfte.
Bland de konstitutionella befogenheter som främst rådet kan utöva
märks först befogenheten att utfärda förordningar, som exempelvis kan rö
ra förbud mot diskriminering på grund av nationalitet eller utformningen
av en gemensam lantbruks- eller trafikpolitik. Förordningar rörande kon-
kurrensbegränsande åtgärder har redan utfärdats. Dessa innehåller be
stämmelser om straff för överträdelser. Förordningarna äger giltighet fram
för nationell lagstiftning på samma område. På beskattningsområdet torde
EEC-organ, såvitt angår tullar, ha möjlighet att besluta med direkt ver
kan för det enskilda medlemslandet. I fråga om bestämmande av den ge
mensamma tulltariffen synes sålunda EEC-organ kunna göra detta icke
blott genom direktiv eller beslut utan även genom förordning, som därvid
träder i stället för den nationella tulltariffen. Rådet har också befogenhet
att avsluta handels- eller tulltraktater med tredje land, vilka blir bindande
för medlemsländerna.
Beträffande domstolen föreskriver Romfördraget, att den skall värna om
lag och rätt vid tolkning och tillämpning av fördraget. Den äger sålunda
kompetens att pröva lagligheten av rådets och kommissionens åtgärder.
Domstolen kan genom särskilt stadgande i en förordning tilläggas oin
skränkt prövningsrätt rörande i förordningen meddelade påföljder för över
trädelser. Den äger vidare i form av förhandsbeslut med bindande verkan
avgöra frågor rörande tolkningen av fördraget. Väckes sådan fråga i mål
anhängigt vid domstol i medlemsstat, vilken dömer i sista instans, är denna
pliktig höra EEC-domstolen. Domstolens beslut skall vara verkställbara en
ligt civilprocessreglerna i den medlemsstat, där verkställigheten äger rum.
Därvid må blott exekutionstitelns äkthet prövas. För uppskov med verk
ställigheten erfordras beslut av EEC-domstolen.
Som exempel på ytterligare en typ av traktater kan anföras den överens
kommelse om gränstullsamarbete, som år 1959 ingicks mellan Sverige och
Norge, överenskommelsen innebär att tulltjänst i viss utsträckning utföres
av ena landets tulltjänstemän på det andra landets territorium, överens
kommelsen innehåller bl. a. regler om användning av tvångsmedel. Vid
granskningen av den i anslutning till traktaten utarbetade lagen om gräns-
tullsamarbele, som har formen av fullmaktslag, påpekade lagrådet alt en
4,f intrång titt riksdagens protokoll 196i. 1 samt. Nr Ilo
Kungl. Maj.ts proposition nr l'i0 år 196'r
106
delegation av förvaltningsmyndighet i så betydande omfattning, som lagen
förutsatte, innebar för svenska förhållanden något väsentligt nytt. Nu nämn
da överenskommelse, som godkänts av riksdagen, har icke befunnits oför
enlig med grundlagarna. Sedermera har överenskommelse om liknande tull
samarbete träffats också med Finland.
Tidigare reformförslag. Mot bakgrunden av den snabba och i många hän
seenden omvälvande utvecklingen av de internationella relationerna har på
senare tid vid ett par tillfällen förslag framförts om eu revision av § 12
regeringsformen. I motionerna I: 126 och II: 148 vid 1950 års riksdag hem
ställdes sålunda att riksdagen måtte besluta att såsom vilande grundlags
ändring antaga ett tillägg till § 12 regeringsformen av följande lydelse:
»Under förbehåll av riksdagens samtycke äger Konungen ingå ävenledes
sådan överenskommelse med främmande makter, som innebär ömsesidiga
begränsningar av hittills gällande suveränitetsrättigheter, såvida detta er
fordras för att upprätta överstatliga organ, vilka ha till uppgift att skapa
och \idmakthålla fred, rättvisa och säkerhet». Motionärerna erinrade om
att i svensk utrikespolitik en huvudlinje sedan länge varit att aktivt med
verka till skapandet av en internationell rättsordning och att Sverige som
en följd härav städse intagit en positiv hållning till och anslutit sig till
sådana internationella konventioner och institutioner, som haft till syfte att
utveckla och kodifiera den internationella rätten. Det framhölls vidare att
den intensifierade materiella och andliga samfärdseln på betydelsefulla om
råden skapat beroendeenheter, vilkas funktionsduglighet i många fall ho
tade att på ett avgörande sätt förhindras genom den statliga suveränitets-
utövningen i dess nuvarande form. Motionärerna fann det därför naturligt,
att i ett stort antal länder rörelser och organisationer uppstått, syftande
till att skapa förståelse för behovet av sådan omgestaltning av den natio
nella statliga suveräniteten, som erfordras för att kunna uppbygga över
statliga myndigheter med klart avgränsade funktioner, men utrustade med
verkliga lagstiftande och exekutiva befogenheter gentemot enskilda stater
och mellanfolkliga institutioner. I en del nyare europeiska statsförfattning
ar hade också stadgats, att den egna statssuveräniteten kunde underställas
och underordnas en gemensam överstatlig myndighet. Någon motsvarande
möjlighet för Kungl. Maj:t och riksdagen att vidtaga åtgärder eller ingå
överenskommelser, som innebär och medför en begränsning av Sveriges su
veränitetsrättigheter ansåg motionärerna icke utan vidare kunna intolkas i
§ 12 regeringsformen.
I sitt avstyrkande utlåtande (nr 8) tog konstitutionsutskottet först till be
handling upp frågan om införande i de svenska grundlagarna av en dekla
ration liknande den, som förekommer i vissa nyare europeiska författ
ningar, om vårt lands beredvillighet till sådana begränsningar av suverä
niteten, som ar nödvändiga för att skapa en fredlig internationell ordning.
Kungl. Maj. ts proposition nr U0 år 196i
107
Då emellertid våra grundlagar saknar uttalanden om målsättningen för sta
tens verksamhet, fann konstitutionsutskottet att införandet av en sådan
deklaration i regeringsformen skulle innebära upptagande av ett helt främ
mande element i vår författning. Vårt lands politik och hållning till hit
tillsvarande internationella organisationer borde icke, uttalade utskottet,
kunna giva anledning till tvivelsmål rörande Sveriges vilja att på alla sätt
främja en utveckling syftande till internationell fred och säkerhet. Av den
na anledning ansåg utskottet, att det ej heller förelåg något praktiskt be
hov av en sådan förklaring. Motionerna syntes emellertid utskottet också
ha ett vidare syfte. Genom det i dem föreslagna tillägget till § 12 regerings
formen skulle nämligen ges möjlighet att i visst framtida läge åstadkom
ma en revision av våra konstitutionella förhållanden utan formell grund
lagsändring. I denna fråga erinrade utskottet om att några grundlagsmäs-
siga hinder ej funnits för Sveriges anslutning till Förenta Nationerna. Ut
skottet uttalade vidare, att om det i framtiden skulle komma till stånd en
överstatlig organisation, som påkallade en mera genomgripande omgestalt
ning av våra författningsförhållanden, en sådan revision borde äga rum i
enlighet med författningens bestämmelser för grundlagsändring och icke
genom en överenskommelse med stöd av ett sådant fullmaktsstadgande,
som motionärerna önskade infört i § 12 regeringsformen. Utskottet förut
satte, att Kungl. Maj :t hade sin uppmärksamhet fästad på ifrågavarande
spörsmål. Riksdagen beslöt i enlighet med utlåtandet.
I motionerna I: 98 och II: 126 vid 1953 års riksdag framfördes med vä
sentligen likalydande motivering ånyo 1950 års yrkande om ändring av
§ 12 regeringsformen. Konstitutionsutskottet, som ej fann några skäl till
ändrat ställningstagande förebragta, avstyrkte motionerna under hänvis
ning till sitt tidigare yttrande i frågan (KU 2). Motionerna avslogs sedan av
riksdagen.
Vid 1962 års riksdag upptogs motionsvägen (II: 420) ånyo spörsmålet om
tillägg till § 12 regeringsformen. Enligt motionärerna syntes genom Sveri
ges ansökan om association till den Europeiska ekonomiska gemenskapen
ha inträtt ett sådant av konstitutionsutskottet i de förutnämnda utlåtan
dena åsyftat läge, då en revision av grundlagsbestämmelsen borde äga rum.
Då ärendet vore brådskande, hemställde motionärerna att det måtte upp
dragas åt författningutredningen att snarast utarbeta förslag till sådan
grundlagsändring som erfordrades för att Kungl. Maj:t med riksdagens
samtycke skulle äga med andra makter ingå överenskommelse som innebar
ömsesidiga suveränitetsbegränsningar. Konstitutionsutskottet erinrade i ut
låtande (1963: 14) att författningsutredningen dåmera avgivit förslag i
berörda fråga, vilket förslag vore föremål för remissbehandling, samt hem
ställde att motionen icke måtte föranleda någon riksdagens åtgärd. Detta
blev också riksdagens beslut.
Kungl. Maj. ts proposition nr lbO år 196b
108
Främmande rätt. Frågan om överlåtelse av konstitutionella befogenhe
ter i samband med ingående av mellanfolkliga överenskommelser har till
dragit sig stort intresse i efterkrigstidens konstitutionella debatt. Åtskilliga
nya statsförfattningar har också tillkommit under denna tid. I det följande
lämnas en kortfattad översikt över ett antal länders konstitutionella regler
rörande traktater.
Danmark. Enligt 1953 års grundlag handlar konungen på rikets vägnar
i mellanfolkliga angelägenheter. Utan folketingets samtycke kan konungen
dock icke företaga handling som ökar eller minskar rikets område, åtaga lan
det förpliktelse, för vars uppfyllande folketingets medverkan är nödvändig,
eller annan förpliktelse av större betydelse. Ej heller kan konungen utan
folketingets samtycke uppsäga mellanfolklig överenskommelse, som är in
gången med folketingets godkännande. Grundlagen medger enligt § 20 att
befogenheter, vilka grundlagsenligt tillkommer rikets myndigheter, i när
mare bestämd omfattning genom lag kan överlåtas på mellanfolkliga myn
digheter, som upprättats genom ömsesidig överenskommelse med andra sta
ter i syfte att främja mellanfolklig rättsordning och samarbete. För god
kännande av sådant lagförslag fordras att 5/6 av folketingets medlemmar
fattar beslut därom eller att, om endast för vanliga lagförslag erforderlig
majoritet erhållits, vid folkomröstning mindre än 30 procent av de röstbe
rättigade röstar mot förslaget.
Norge. Enligt den norska grundlagen ingår och upphäver konungen trak
tater. År ärendet särskilt viktigt eller är fråga om traktatbestämmelser, vil
kas genomförande jämlikt konstitutionen kräver en ny lag eller stortings-
beslut, blir traktaten bindande först när stortingets godkännande inhäm
tats. Genom lagändring år 1962 har införts ett stadgande, § 93, som ger
stortinget möjlighet att i syfte att säkra den internationella freden och sä
kerheten eller att främja internationell rättsordning och samarbete med
3/4 majoritet godkänna att en internationell organisation, till vilken Norge
anslutit eller ansluter sig, på ett sakligt begränsat område får utöva befo
genheter som eljest grundlagsenligt tillkommer statens myndigheter, dock
icke befogenheten att ändra grundlagen. När stortinget skall lämna sitt
samtycke, måste minst 2/3 av dess ledamöter närvara.
Finland. Enligt 1919 års regeringsform bestämmer presidenten om Fin
lands förhållande till utländska makter. Fördrag bör dock godkännas av
riksdagen för så vitt det innehåller stadganden, som hör till området för
lagstiftningen eller eljest enligt konstitutionen erfordrar riksdagens god
kännande. Förslag angående godkännande av sådana i fördrag ingående
bestämmelser som tillhör området för lagstiftningen skall som regel hand
läggas enligt den i riksdagsordningen stadgade ordningen för behandling
av lagförslag. Andra traktater avgöres i allmänhet med enkel majoritet.
Grundlagsändring kräver som regel ett vilande och ett slutligt beslut, mel
lan vilka nyval ägt rum. En och samma riksdag kan dock — förutsatt att
Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964
109
ärendet med 5/6 majoritet förklaras brådskande — besluta om ändring av
grundlagen. För bifall till sådant ändringsbeslut krävs 2/3 majoritet av de
avgivna rösterna.
Amerikas Förenta Stater. I den amerikanska konstitutionen stadgas, att
presidenten äger ingå fördrag med senatens medgivande. För medgivande
krävs 2/3 majoritet bland närvarande senatorer.
Belgien. Den belgiska konstitutionen av år 1831 stadgar att konungen in
går överenskommelser med främmande stat. Parlamentet skall underrättas
om ingången överenskommelse så snart statens säkerhet och intressen
medger detta. Handelstraktater liksom fördrag, som kan förplikta staten
eller binda enskild medborgare, vinner tillämpning först efter parlamentets
godkännande.
Frankrike.
1946 års konstitution, med stöd av vilken Frankrike bl. a. in
gått Romfördraget, upptar i preambeln, att Frankrike, under förutsättning
av ömsesidighet, samtycker till sådana begränsningar av suveräniteten, som
är nödvändiga för skapande och vidmakthållande av fred. Den gallande
konstitutionen av år 1958 upptar i preambeln en hänvisning till preambeln i
1946 års konstitution. Presidenten ingår och ratificerar internationella
överenskommelser. Han skall underrättas om förhandling, som syftar till
ingående av mellanfolkligt avtal, som ej kräver ratifikation. För ratifika
tion av vissa traktater fordras lagstöd. Sådana traktater är bl. a. fredstrak-
tater, handelstraktater, traktater med internationella organisationer samt
traktater, som berör statens finanser och lagstiftningen. Därest en traktat
strider mot konstitutionen måste bemyndigande att ratificera densamma
föregås av ändring av konstitutionen. En vederbörligen ratificerad traktat
tar över lag, förutsatt att traktaten tillämpas av avtalsparten.
Italien.
Enligt 1947 års konstitution ratificerar republikens president
traktater efter bemyndigande från parlamentet, där sådant erfordras. Sådant
bemyndigande skall lämnas genom lag, när traktaten är av särskilt angivet
innehåll, bl. a. politiska traktater och överenskommelser som medför finan
siella förpliktelser eller innebär ändring i gällande lag. Under förutsättning
av ömsesidighet må Italien medge begränsningar av sin suveränitet till för
mån för organisation som tillförsäkrar fred och rättvisa mellan nationerna.
Luxemburg.
Enligt konstitutionen, som ursprungligen daterar sig från år
1868, ingår storhertigen traktat. En traktat träder ej i kraft förrän den
godkänts genom lag och offentliggjorts på samma sätt som lag. Utövandet
av befogenheter, som enligt konstitutionen tillkommer den lagstiftande,
verkställande eller dömande makten, må temporärt genom traktat överflyt
tas på mellanfolklig organisation. Lag härom antas på samma sätt som lag
om ändring av konstitutionen. Minst 3/4 av parlamentets ledamöter skall
vara närvarande och lagen skall antas av minst 2/3 av de närvarande.
Nederländerna.
Enligt 1815 års konstitution, vari omfattande ändringar
vidtagits åren 1953 och 1956, ingås och ratificeras överenskommelse med
Kungl. Maj:ts proposition nr IbO år 196b
no
främmande stat av konungen. Den skall snarast delgivas parlamentet och
får varken ratificeras eller träda i kraft, förrän den godkänts av parla
mentet. Vissa överenskommelser erfordar emellertid ej parlamentets god
kännande. Konstitutionen förutser att Nederländerna kan komma att sluta
överenskommelse, vars innehåll strider mot konstitutionen. Sådan överens
kommelse fordrar uttryckligt godkännande med 2/3 röstmajoritet i par
lamentet. Därjämte krävs att överenskommelsen skall vara påkallad av
den internationella rättsordningens utveckling. Under iakttagande av nyss
nämnda bestämmelser må genom traktat eller på grund av traktat på folk
rättsliga organisationer överlåtas maktbefogenheter på områdena för den
lagstiftande, \rerkställande och dömande ATerksamheten. En traktatbestäm
melse, som är direkt förpliktande för envar, blir tillämplig så snart den
offentliggjorts. I lag skall stadgas hur traktater skall offentliggöras. På
samma sätt skall i lag bestämmas hur beslut av internationell organisation,
på vilken maktbefogenheter överlåtits, skall kungöras. Vid konflikt mellan
gällande lag och en för envar direkt förpliktande traktatbestämmelse tar
traktaten över lagen.
Schweiz. Den schweiziska konstitutionen av år 1848 innehåller blott
knapphändiga bestämmelser rörande överenskommelser med främmande
makt. Som regel är det förbundsrådet som omhänderhar Schweiz’ förbin
delser med främmande stat. En traktat, som slutits för obegränsad tid eller
för längre tid än 15 år, skall underställas folkomröstning, såframt detta be-
gäres av 30 000 medborgare eller av åtta kantoner. Enligt praxis underställes
varje traktat, som innebär nya förpliktelser för federationen, parlamentet
för godkännande. Brådskande provisoriska överenskommelser liksom så
dana, som ej går utöver de områden på vilka förbundsrådet äger ensamt be
stämma, brukar avslutas utan underställning.
Storbritannien. Systemet med parlamentarisk kontroll över de överens
kommelser med främmande stat, som regeringen ingår, är okänt. Sedan år
1924 brukar emellertid den brittiska regeringen snarast efter det en traktat
undertecknats tillställa den parlamentets båda hus, där den får ligga på
deras bord under 21 sessionsdagar. Om traktatbestämmelse påkallar att änd
ring vidtages i gällande lag, erfordras lagstiftning av parlamentet.
Förbundsrepubliken Tyskland. Den tyska grundlagen av år 1949 uppta
ger bestämmelsen att förbundsrepubliken genom lagstiftning må delegera
suveräna befogenheter till mellanfolklig organisation. Det utsägs vidare att
lörbundsrepubliken för fredens bevarande äger inordna sig i kollektivt för
svarssystem, därvid den må samtycka till de inskränkningar i sin suveräni
tet, vilka är ägnade att åstadkomma en fredlig och bestående ordning i
Europa och bland världens länder.
Författningsutredningen. Den särskilda grupp av utrikesärenden, som ut-
göres av överenskommelser med främmande stat eller mellanfolklig organi
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196k
in
sation, behandlas i författningsutredningens förslag i två paragrafer (4
kap. 8 och 9 §§). Den första paragrafen motsvarar väsentligen den nuva
rande § 12 regeringsformen. Utredningen framhåller i anslutning till denna
paragraf, att rätten att avsluta traktater liksom befogenheten att avgöra
övriga utrikes ärenden ingår som ett led i rikets styrelse, vilken tillkommer
regeringen. Det har därför icke befunnits erforderligt att i förslaget upptaga
någon direkt motsvarighet till stadgandet i första punkten i § 12 regei ings-
formen. Då med traktater förstås överenskommelser såväl med främmande
stat som med mellanfolklig organisation, har utredningen ansett att detta
förhållande, till skillnad mot vad som nu är fallet, bör komma till direkt ut
tryck i lagtexten. I fråga om godkännande från riksdagens sida vid avslu
tande av traktater bör enligt utredningens mening gällande ordning bibe
hållas. I olikhet mot nuvarande regeringsform upptages emellertid i försla
get icke någon särskild form för samfällt beslut av regering och riksdag.
Rätten att stifta lag skall tillkomma riksdagen ensam. I överenskommelse
som kräver riksdagens godkännande bör, om sadant icke redan lämnats,
intagas förbehåll om att överenskommelsens giltighet är beroende av riks
dagens bifall. Enligt utredningens åsikt torde det emellertid icke vara er
forderligt att upptaga särskilt stadgande därom i grundlag.
Utredningen anser, att i likhet med vad som nu gäller möjlighet bör fin
nas för regeringen att, om den anser rikets intresse kräva det, utan riksda
gens godkännande avsluta traktat, som är av större vikt, men icke angår
fråga, som ankommer på riksdagens avgörande. I dessa fall synes före
överenskommelsens ingående rådplägning alltid böra äga rum med utrikes
nämnden. En sådan ordning torde bäst överensstämma med nämndens all
männa ställning. Tillräckliga skäl synes däremot enligt utredningen icke
föreligga att bibehålla nuvarande möjlighet för regeringen att i fall, varom
nu är fråga, rådpläga med utrikesutskottet i stället för utrikesnämnden.
Någon ändring i nuvarande ordning med allmän utrikespolitisk information
till utrikesutskottet avser dock icke utredningens förslag.
I enlighet med vad sålunda anförts föreslår utredningen att i 4 kap. 8 §
stadgas, att överenskommelse med främmande stat eller mellanfolklig orga
nisation skall framläggas för riksdagen till godkännande, om överenskom
melsen angår fråga som ankommer på riksdagens avgörande eller, utan att
angå sådan fråga, är av större vikt. Vidare stadgas i förslaget, att i fall som
sist sagts överenskommelse dock, utan att framläggas för riksdagen, må av
slutas av regeringen efter rådplägning med utrikesnämnden, om legering
en finner att rikets intresse kräver det.
I 4 kap. 9 § har författningsutredningen upptagit ett stadgande, som av
ser att möjliggöra överförande av delar av svensk statsmyndighet på inter
nationella organisationer. Utredningen framhåller, att del torde stå klart
att överlåtelse av konstitutionella befogenheter på mellanfolkligt organ är
främmande för den svenska grundlagen. Enligt § 87 regeringsformen slif-
Kungl. May.ts proposition nr HO år 196b
112
Kungl. Maj:ts proposition nr UO år J964-
tas allmän civil- och kriminallag av Kungl. Maj :t och riksdagen gemensamt.
När det gäller s. k. ekonomisk lag äger Kungl. Maj :t jämlikt § 89 regerings
formen överlämna åt riksdagen att besluta gemensamt med Kungl. Maj it i
frågan. Detta är, påpekar utredningen, det enda fall av delegationsrätt som
omnämnes i grundlagen. Till stöd för att regering och riksdag skall äga
avstå från den lagstiftningsmakt, som grundlagen uppdragit åt dem att
utöva antingen samfällt eller var för sig, måste därför enligt utredningen
kunna åberopas särskilt stadgande i grundlag. Detsamma finner utredning-
en gälla i fråga om den dömande makten (§§ 17 och 18 regeringsformen).
Utredningen erinrar om att i en del efter andra världskriget i Europa an-
lagna statsförfattningar intagits vissa i huvudsak likartade stadganden, vari
förklaras att staten samtycker till sådana begränsningar av sin suveräni
tet, som är nödvändiga för att skapa en fredlig internationell ordning. Mot
svarighet till dylika uttalanden rörande målsättningen för statens verksam
het på olika områden saknas i den svenska regeringsformen, och utred
ningen finner i likhet med vad konstitutionsutskottet vid olika tillfällen
uttalat något praktiskt behov av sådana deklarationer icke föreligga. Be
träffande spörsmålet om överlåtelse (delegation) av konstitutionella be
fogenheter i det särskilda fallet konstaterar utredningen att Sverige år 1901
ansökt om association till EEC. Utredningen framhåller, att vårt land fram
deles kan vilja i en eller annan form ansluta sig till andra mellanfolldiga
organisationer, som företer överstatliga drag av liknande slag. Man har t. ex.
på patenträttens område inom ramen för det nordiska samarbetet under
sökt möjligheten att inrätta en gemensam nordisk besvärsinstans. Det kan
sålunda, anför utredningen, i framtiden visa sig nödvändigt att inom sär
skilda områden överföra delar av svensk statsmyndighet på internationella
organ. För de fall fråga därvid uppkommer om delegation av befogenhet,
som enligt grundlag tillkommer riksdagen eller regeringen eller annan myn
dighet, anser utredningen det påkallat att i regeringsformen skapas en rätts
lig grundval för ingående av traktat med dylikt innehåll. Det ligger därvid
i sakens natur att sådan överlåtelse av befogenheter genom traktat icke får
ske i obegränsad omfattning.
Vad först gäller formerna för avslutande av dylik traktat synes det ut
redningen uppenbart att överlåtande av lagstiftningsmakt eller annan i
grundlag inskriven befogenhet i princip icke skall kunna godkännas i an
nan ordning än som gäller för stiftande av grundlag. Det skall sålunda krä
vas två likalydande riksdagsbeslut, ett vilande och ett slutligt, mellan vilka
nyval till riksdagen hållits. Vidare föreslås, att på framställning av minst
en tredjedel av riksdagens ledamöter vilande beslut skall kunna understäl
las folkomröstning. Då emellertid den nu angivna ordningen i brådskande
situationer kan medföra eu besvärande tidsutdräkt, föreslår utredningen
en supplerande regel, enligt vilken riksdagen får möjlighet att genom ett
beslut med viss kvalificerad majoritet godkänna traktat av ifrågavarande
113
slag. Efter att ha redovisat de konstitutionella bestämmelser, som på före
varande område gäller i de nordiska grannländerna, uttalar utredningen att
delegation genom ett enda riksdagsbeslut av grundlagsenliga befogenheter
på mellanfolkligt organ är ett ärende av sådan utomordentlig vikt, att det
bör fordras att minst 5/6 av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet.
Såsom i det föregående nämnts har utredningens avsikt icke varit att
medge regering och riksdag rätt att generellt överlåta grundlagsenliga be
fogenheter på mellanfolkligt organ. Utredningen föreslår att, såvitt angår
lagstiftningsmakten och rätten att avsluta traktat, sådan befogenhet endast
må delegeras i visst ämne. Utredningen erinrar om att begränsning av dele
gationsrätten liknande den föreslagna förekommer i de danska och norska
grundlagarna. Att närmare precisera olika ämnen låter sig svårligen göra.
Den föreslagna bestämmelsen avses dock icke utesluta att i en och samma
överenskommelse delegeras befogenheter i olika ämnen. I fråga om rätten
att stifta grundlag innehåller förslaget uttryckligt förbud mot delegation.
Med befogenheter, som tillkommer regeringen eller annan myndighet, åsyf
tar utredningen endast sådana som regleras i regeringsformen.
Under hänvisning till vad ovan anförts föreslår utredningen att med riks
dagens godkännande må avslutas överenskommelse med främmande stat
eller mellanfolklig organisation, varigenom på mellanfolklig organisation
överlåtes befogenhet, som enligt regeringsformen tillkommer regeringen el
ler annan myndighet, eller befogenhet att i visst ämne stifta lag, dock icke
grundlag, eller att i visst ämne på rikets vägnar avsluta överenskommelse
med främmande stat. Utredningens förslag innebär vidare att godkännan
de ej får givas i annan ordning än som gäller för stiftande av grundlag el
ler ock genom ett beslut av riksdagen, om vilket minst 5/6 av dennas leda
möter vid omröstning förenat sig.
Utredningen anför avslutningsvis att, om och i vad mån det kan komma
i fråga att, därest Sverige skulle associeras till EEC, på EEC-organ överföra
befogenhet som enligt regeringsformen tillagts visst statsorgan, undandrar
sig utredningens bedömande. Utredningen anser sig sakna anledning att
överhuvud uttala sig därom. Den föreslagna bestämmelsen synes emeller
tid utredningen inrymma de fall av befogenhetsöverföring, som har aktua
liserats av Romfördraget.
Remissyttrandena. Författningsutredningens förslag om ett stadgande
som möjliggör överlåtelse genom traktat av grundlagsenliga befogenheter
på mellanfolklig organisation, har berörts av riksåklagarämbetet, Svea
hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för
Västra Sverige, socialstyrelsen, riksrevisionsverket, kommerskollegium,
överståthållarämbetet, samtliga länsstyrelser med undantag för länsstyrel
serna i Södermanlands, Blekinge och Västmanlands län, besvärssakkun-
niga, svenska kommittén för nordiska patent, högsta domstolens ledamö
Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b
114
ter, regeringsrättens ledamöter, Landsorganisationen i Sverige, Svenska ar
betsgivareföreningen, Riksförbundet Landsbygdens folk, Sveriges industri
förbund, Sveriges grossistförbund, Sveriges köpmannaförbund, Sveriges lant-
bruksförbund, Sveriges allmänna exportförening, Svenska stadsförbundet,
föreningen Sveriges häradshövdingar samt föreningen Sveriges stadsdo-
mare. Riksåklagarämbetet har överlämnat yttranden från föreningen Sve-
rikes stadsfiskaler, föreningen Sveriges landsfiskaler samt statsåklagarna i
Stockholm, Göteborg och Malmö. Kommerskollegium har bifogat yttranden
från handelskamrarna i riket.
Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av riksåklagarämbe
tet, Göta hovrätt, länsstyrelserna i Östergötlands, Uppsala, Jönköpings, Kro
nobergs, Kalmar, Gotlands, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Koppar
bergs, Gävleborgs, Västerbottens och Norrbottens län, Svenska kommittén
för nordiska patent, Landsorganisationen i Sverige, Sveriges köpman
naförbund, föreningen Sveriges häradshövdingar samt föreningen Sveriges
stadsdomare. Även flertalet övriga remissmyndigheter har i och för sig
ställt sig positiva till en möjlighet att delegera konstitutionell befogenhet,
ehuru de anser möjligheten böra begränsas snävare eller eljest utformas
på annat sätt än i förslaget skett. Av några yttranden framgår, afl man
funnit förslagets innebörd oklar och dess konsekvenser svåra att överblicka.
En mera negativ hållning till förslaget intages av regeringsrådet Qucn-
sel, i vilkens yttrande regeringsrådet Hjern i allt väsentligt instämt. De ut
talar att den föreslagna bestämmelsen uppenbarligen skulle få en enorm
räckvidd och att en självuppgivelse av Sverige av vad orsak som helst i
stor utsträckning skulle sanktioneras av grundlagen. Enligt deras mening
bör därför förslaget icke kunna göras till föremål för lagstiftning utan yt
terligare och synnerligen noggrann undersökning, och om över huvud taget
grundlagen finnes böra uppta någon bestämmelse i ämnet, bör den full
makt att upplåta befogenheter som ges begränsas mycket snävare och ut
tryckas på annat sätt än som skett i förslaget.
Flertalet remissmyndigheter delar författningsutredningens uppfattning
om behovet av en grundlagsbestämmelse rörande
b efogen hetsöverlåtelser.
Svea hovräit framhåller, alt man måste räkna med ett allt starkare behov
av internationella organisationer, där medlemsstaterna saknar vetorätt och
där beslut och föreskrifter kan meddelas, vilka binder såväl stater som en
skilda x’ättssubjekt. De befogenheter, dessa organisationer kan behöva, kom
mer att i allt större utsträckning bli sådana som hittills förbehållits varje
stats egna organ. Det är enligt hovrätten angeläget, att regeringsformen får
sådan avfattning att inga formella hinder möter för svensk samverkan i
mellanfolkliga organisationer med överstatliga befogenheter. Samtidigt mås
te genom grundlagsregler om kompetensfördelning och formkrav skapas
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b
115
rimliga garantier för att beslut i hithörande, för landet och medborgarna
ofta synnerligen viktiga frågor får icke bara noggrann prövning utan även
stöd av en stark opinion. Detta gäller såväl fall där utövandet av de över
statliga befogenheter, som kan komma att tilläggas mellanfolklig organisa
tion, direkt binder enskilda rättssubjekt (delegation med statsrättslig be
tydelse) som fall där den omedelbara rättsliga konsekvensen inskränker
sig till folkrättsliga förpliktelser för den svenska staten. Dessa senare fall
har, påpekar hovrätten, icke behandlats av författningsutredningen.
Även andra remissmyndigheter finner i likhet med Svea hovrätt det rea
listiskt alt för framtiden räkna med internationella organisationer av över
statlig karaktär samt ett behov av att på dem kunna överföra delar av
svensk statsmyndighet. Uttalanden i denna riktning har gjorts av social
styrelsen, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus och Älusborgs län samt
majoriteten av regeringsrättens ledamöter.
Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges industriförbund, Sveriges gros
sistförbund och Sveriges allmänna exportförening anför i gemensamt utlå
tande, att organisationerna i olika sammanhang företrätt — och företräder
— uppfattningen att Sverige bör ställa sig positivt till de internationella
samarbetssträvandena. Detta sker i medvetande om att ett dylikt samarbete
kan leda till en så långtgående integration att krav kan komma att resas
på ett uppgivande av vissa delar av den traditionella statsrättsliga suverä
niteten, vilket även de av författningsutredningen anförda exemplen visar.
Uttalanden i motiven ger emellertid vid handen, att viss tveksamhet råder
om hur långt statsmakternas befogenhet i detta avseende för närvarande
kan anses sträcka sig. Utredningen finner det påkallat, att riksdagens for
mella kompetens att delegera konstitutionella befogenheter åt mellanfolk-
liga organisationer otvetydligt fastslås i grundlagen. Remissorganisationerna
ansluter sig till denna uppfattning och framhåller vikten av att en grund
lagsändring i sådan riktning sker utan dröjsmål.
Några remissmyndigheter, däribland hovrätten över Skåne och Blekinge
och hovrätten för Västra Sverige, utgår från att den föreslagna bestämmel
sen närmast är betingad av Sveriges ansökan om associering till EEC. Så
gör även kommer skollegium, som behandlat stadgandets tillämplighet en
dast på det ekonomiska, näringspolitiska och handelspolitiska området, på
vilket de nya formerna för mellanfolkligt samarbete framför allt utvecklats
under senare år. Kollegium, som lämnar en kortare redogörelse för EEC,
anför att befogenhetsöverlåtelser av det slag Romfördraget förutsätter stri
der mot de principer som hittills gällt för vårt land i statsrättsligt hänse
ende. Härtill kommer att Sverige för närvarande icke torde vara anslutet
till internationell organisation, vars institutioner erhållit överstatliga befo
genheter, och alt det därför kan synas onödigt att i dag överhuvud över
väga ett frångående av hävdvunna principer. I ansökan år 1961 om associa
tion till EEC har Sverige dock förklarat sig berett att förhandla om villko
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b
116
ren för vårt lands anslutning till den gemensamma marknad, som EEC ut
gör. Vid en sådan förhandling kommer de institutionella frågorna att spela
en viktig, kanske avgörande roll. Det kan emellertid icke nu bedömas, om,
när och på vilka villkor en svensk anslutning till EEC eller till annan mel-
lanfolklig organisation med överstatliga drag av nyss skildrad art kan ak
tualiseras. Frågan kan emellertid anmäla sig med kort varsel. Ett införande
i svensk grundlag av den föreslagna paragrafen, anpassad till gällande re
geringsform, är därför enligt kollegiets åsikt en angelägen beredskapsåt-
gärd, som bör vidtas oavsett behandlingen av frågan om en grundlagsrevi-
sion i övrigt.
Av regeringsrättens ledamöter, vilka icke inlåter sig på de redaktionella
ändringar, som tarvas för att i gällande regeringsform infoga det föreslagna
stadgandet, eller på frågan om sättet härför, konstaterar majoriteten att
förslaget uppenbarligen innefattar problem av allvarlig räckvidd och att dess
konsekvenser svårligen kan överblickas, då de kortfattade motiven ger föga
ledning. Ehuru det står klart att möjlighet till delegering av här ifrågava
rande slag måste skapas och att särskilt stadgande härom bör intagas i
grundlagen, torde vid sådant förhållande ytterligare överväganden vara på
kallade, innan stadgandet erhåller sin slutliga utformning.
Regeringsrådet Quensel framhåller i sitt yttrande bl. a. att det hittills
torde varit vårt folk främmande och med fog ansetts oförenligt med stats
makternas funktion och med rikets frihet och självständighet att de svenska
statsmakterna skulle äga avstå sina befogenheter till främmande makt. Vis
serligen uppställer författningsutredningen vissa begränsningar i fråga om
befogenhetsöverlåtelser men inskränkningarna är jämförelsevis föga bety
dande. Den form utredningen anvisar rymmer säkerligen mycket mer än
som för ändamålet tarvas. Det bör kunna göras en snäv och välbehövlig be
gränsning av de ämnen, däri delegation må medges. Fråga kan ju ej gärna
antas vara om annat än en ren undantagsbestämmelse beträffande vissa
spörsmål av handelspolitisk eller annan speciell natur. Som oeftergivligt
villkor för överenskommelse bör stadgas att kontraherande part efter kort
tids uppsägning äger frånträda detsamma samt att avtal, som främmande
rättssubjekt å vårt lands vägnar ingår med främmande makt, tarvar ratifi
kation av svenska staten. Att betinga sig dylika villkor är måhända mindre
angeläget för en stat, som förfogar över tillräckliga maktmedel, men torde
vara nödigt för vårt land. Frågeställningen lärer icke, såsom utredningen
antagit, vara hur grundlagen skall utformas för att anslutning till EEC
eller viss annan internationell organisation skall kunna ske grundlagsenligt.
Förslag till grundlagsbestämmelse bör ej framläggas utan undersökning av-
bestämmelsens rimlighet och lämplighet i och för sig, så att anslutning till
den ena eller andra organisationen på de villkor, som härför kan betingas,
blir en sekundär fråga.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller, att det med hänsyn
Kungl. Maj.ts proposition nr IhO år 1964
117
till frågans utomordentliga betydelse hade varit värdefullt om de rättsliga
och politiska konsekvenserna av sådana suveränitetsinskränkningar, som
författningsutredningen föreslagit, blivit mera ingående belysta än som skett
i motiven. Svenska stadsförbundet uttalar, att det är vanskligt att bedöma
vad ett delegationsförfarande kan komma att få för återverkningar i fråga
om näringslivets lokalisering och därmed även i fråga om samhällsplane
ringen samt att förslaget från dylika synpunkter skulle kunna ge anled
ning till betänkligheter. Förbundet förutsätter emellertid att formerna för
utnyttjandet av delegationsrätten kommer att innefatta betryggande garan
tier.
Svea hovrätt tar till en början upp spörsmålet om gränsdragning
en mellan vanliga traktater och delegationstrakta-
ter. Hovrätten framhåller, att utredningen begränsat föreskrifterna i 4
kap. 9 § till att avse överförande av befogenhet reglerad i förslaget till re
geringsform, fall alltså där en grundlagsbestämmelse redan av formella
skäl är nödvändig. Ej heller i motiven har utredningen närmare behandlat
andra fall. Indirekt framgår det att utredningen — med undantag för be
fogenheter reglerade i annan grundlag än regeringsformen — för sådana
ärenden tycks ha tänkt sig att reglerna i 4 kap. 8 § om slutande av traktat
skall tillämpas. I motiven till denna paragraf sägs dock intet härom. Det
är endast tal om utformande av en regel motsvarande § 12 regeringsformen
och denna har icke avfattats med tanke på delegationstraktater. Stadgan-
dena i 4 kap. 8 § och 9 § har icke samordnats så att det klart framgår vilka
former som krävs för olika fall av delegation. Hovrätten anser, att när det
gäller en så viktig och i Sverige så föga diskuterad sak som de statsrättsliga
formerna för anslutning till organisationer med överstatliga befogenheter
(jämte ändringar i sådan organisations kompetens), anledning finns att
vidga synfältet och behandla alla de situationer, som kan antas bli aktuella.
Det är enligt hovrättens mening icke utan vidare klart att skiljelinjen mel
lan fall där det bör räcka med vanligt riksdagsbeslut och fall som anses
kräva kvalificerad majoritet eller rent av samma form som grundlagsänd
ring skall dragas på det sätt som kan följa av de föreslagna stadgandena i
4 kap. 8 och 9 §§. Hovrätten finner det emellertid icke möjligt att behandla
alla de problem som uppstår i samband med en grundlagsreglering av hit
hörande spörsmål och inskränker sig därför till en granskning i direkt an
slutning till del föreliggande författningsförslaget.
Vad författningsutredningen föreslagit i fråga om befogenheter,
som skall kunna överlåtas, har upptagits till granskning av
flera remissmyndigheler.
Svea hovrätt konstaterar, att av de befogenheter som regleras i 4 kap. 9 §
förslaget till regeringsform först nämnes sådana som tillkommer regering
en eller annan myndighet. Utredningen har emellertid icke genom exempel
Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b
118
Kungl. Maj.ts proposition nr liO år 196 i
eller på annat sätt klargjort vad det är för befogenheter, som avses härmed.
Vad angår regeringen tillkommer rikets styrelse denna. Om detta stadgande
skall anses innebära något mer än ett konstaterande av att det är det rege
rande organet som regerar, kan sägas att regeringen härigenom tillagts en
uppgift som tillika omfattar ett svårdefinierbart befogenhetskomplex. Om
utredningen menar att stadgandet omfattar alla befogenheter som inryms
under begreppet rätten att styra riket synes föga återstå för den enklare
handläggningen enligt 4 kap. 8 § (till »rikets styrelse» hör såväl riksstyrel
seärenden i egentlig mening som sådana vilka övervägande är av förvalt-
ningsnatur). Om åter utredningen menar att endast sådana befogenheter av
ses som särskilt reglerats i förslaget till regeringsform, uppstår stor tvekan
om gränsdragningen. I förslaget tilldelas ibland regeringen uttryckligen viss
uppgift (t. ex. rätten att meddela nåd i 4 kap. 15 §), ibland omnämnes en
befogenhet såsom existerande utan att den för den skull blivit direkt till
delad regeringen (t. ex. »författning, som regeringen äger besluta för rikets
styrelse och förvaltning»; 7 kap. 7 §) och ibland framgår det indirekt vad
som kan vara regeringens uppgift (t. ex. »riksåklagaren är under regering
en högste åklagare i riket»; 4 kap. 12 §, och »överbefälhavaren har under
regeringen ledningen av rikets krigsmakt»; 4 kap. 15 §). — Vad gäller and
ra myndigheter än regeringen heter det enligt förslaget i 1 kap. 4 § att för
rikets förvaltning finns under regeringen förvaltningsmyndigheter och i
1 kap. 5 § att »rättskipningen utövas av rikets domstolar». Hovrätten anser
sig ha visst stöd för antagande att utredningen tänkt sig att varje delega
tion av domsrätt skall omfattas av föreskriften i 4 kap. 9 §. Godtages den
vidare tolkningen såväl beträffande regeringen som domstolarna förefaller
det hovrätten vara svårt att göra på annat sätt beträffande förvaltningsmyn
digheterna. I så fall skulle återigen föga eller intet falla inom 4 kap. 8 §.
En snävare tolkning i fråga om domstolar och förvaltningsmyndigheter
skulle icke leda till samma tillämpningssvårigheter som angivits i fråga om
regeringen. En sådan tolkning skulle emellertid i vad angår domstolarna
innebära att 4 kap. 9 § endast komme att gälla högsta domstolen, högsta
förvaltningsdomstolen och riksrätten. Eftersom högsta domstolens och högs
ta förvaltningsdomstolens domsrätt kan inskränkas genom vanlig lag, skul
le då i det närmaste all domsmakt kunna överlåtas till internationell orga
nisation genom enkla riksdagsbeslut och alltså utan det särskilda skydd
som föreskrifterna i 4 kap. 9 § innebär. — Den lagstiftningsbefogenhet, som
enligt förslaget skall kunna delegeras, får enligt 4 kap. 9 § icke omfatta
grundlag. Denna begränsning är enligt hovrätten naturlig och måste anses
självfallen i vad gäller sådana ting som statsorganens kompetens och verk
samhetsformer. Den praktiska betydelsen av inskränkningen — vilken icke
belysts av utredningen — torde främst bli beroende av i hur hög grad grund
lagsfästa de i förslagets 2 kapitel behandlade fri- och rättigheterna kom
mer att bli.
119
Möjligheten att delegera befogenhet att på rikets vägnar avsluta traktater
har begränsats till att avse visst ämne. Ilärom är enligt hovrätten intet att
säga. Svårare är att förstå varför delegation endast skall kunna avse trak
tat med främmande stat och icke även avtal med mellanfolklig organisa
tion. Utredningen har icke angivit något skäl. Den har över huvud taget
icke yttrat sig om vad slags överenskommelser det är som kan tänkas bli
aktuella objekt för delegation. Bestämmelsen om överlåtelse av befogenhet
att avsluta traktat har avfattats på sådant sätt att delegationsbeslut kan in
nebära slutgiltig bindning beträffande traktat som eljest enligt 4 kap. 8 §
förslaget till regeringsform kräver riksdagens godkännande. Någon efterföl
jande ratificering skulle då icke behövas. Det kan anmärkas att enligt nu
gällande statsskick (och härutinnan är tydligen ingen ändring tänkt) riks
dagen icke anses kunna i förväg lämna samtycke till regeringens avslutan
de av traktat med innehåll som enligt § 12 regeringsformen fordrar riksda
gens godkännande.
Länsstyrelsen i Stockholms län uttalar, att det i sinom tid kan visa sig
nödvändigt att inom särskilda områden på överstatliga organ överföra de
lar av svensk statsmyndighet. I den mån därvid uppkommer fråga om att
delegera befogenhet, som enligt grundlag tillkommer svenskt statsorgan,
får det för visso anses påkallat att, såsom utredningen föreslår, genom stad
gande i regeringsformen tillskapa en rättslig grundval för ingående av trak
tat av sådan innebörd. Emot det sätt, varpå man i betänkandet löst detta
legislativa problem, är från länsstyrelsens sida ej annat att erinra, än att
lokutionen »på mellanfolklig organisation överlåtes befogenhet, som enligt
denna regeringsform tillkommer regeringen eller annan myndighet», synes
ägnad att väcka vissa betänkligheter på grund av sin allmänna avfattning.
En begränsning i någon form förefaller här länsstyrelsen önskvärd, för att
icke säga ofrånkomlig.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län ifrågasätter om ej begränsning kan
göras i den vidsträckta ram, inom vilken överlåtelse kan ske. Det förefal
ler som om stadgandet enligt sin ordalydelse möjliggör överlåtelse av be
fogenheter, som det i praktiken sannolikt ej alls kommer att bli fråga om.
Länsstyrelsen förmenar att för den enskilde medborgaren en sådan be
gränsning skulle synas värdefull.
Det i 4 kap. 9 § föreslagna stadgandet synes länsstyrelsen i Göteborgs och
Bohus län icke ha erhållit den stringenta avfattning, som man bör kunna
fordra när det gäller en grundlag. Uttrycket »myndighet» skulle sålunda, i
internationella sammanhang, möjligen kunna tolkas såsom innefattande
även dömande myndigheter, vilket emellertid här icke torde ha varit avsett.
Vidare skulle det i stadgandet förekommande uttrycket »stifta lag», med
hänsyn till såväl internationellt språkbruk som den av författningsutred-
ningen i fråga om skatteväsendet föreslagna nya terminologien (»skatt må
ej beslutas annorledes än genom lag») möjligen kunna tolkas såsom att
Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 1964
120
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
svenska folkets rätt att sig beskatta skulle få överflyttas på främmande
makt; ej heller detta torde ha varit meningen.
Högsta domstolens ledamöter anför i gemensamt yttrande, att det är för
vår nuvarande författning främmande att svenska statsorgans maktbefo
genheter skulle kunna överföras på en internationell organisation. Att ge
nom förslaget möjlighet öppnas till sådant överförande — utan att för
varje fall grundlagsändring skall behöva ske —- torde med pågående ut
veckling i fråga om mellanfolkliga förbindelser, i och för sig icke möta nå
gon erinran. I fråga om den närmare innebörden av förslaget kan emellertid
i vissa avseenden råda tvekan. Det föreslagna stadgandet angiver i första
hand »befogenhet, som enligt denna regeringsform tillkommer regeringen
eller annan myndighet». Till en början må då framhållas, att enligt försla
gets terminologi under ordet myndighet även inbegripes domstol. Enligt 1
kap. 5 § i förslaget till regeringsform utövas rättskipningen av rikets dom
stolar (jfr även 5 kap.). Härav lär följa att ett överflyttande av rättskip
ning å mellanfolkligt organ icke till någon del kan ske utan beslut enligt 4
kap. 9 §. I fråga om förvaltningsmyndigheternas befogenheter är läget må
hända mindre klart. 1 kap. 4 § första stycket andra punkten i förslaget till
regeringsform, vari stadgas att för rikets förvaltning skall under regeringen
finnas förvaltningsmyndigheter, kan dock åberopas till stöd för att även
dessa befogenheter »tillkomma» myndigheterna enligt regeringsformen. Den
meningen synes därför kunna hävdas, att varje överförande av förvaltnings-
befogenhet på mellanfolklig organisation skulle fordra beslut enligt 4 kap.
9 §. Att införa ett stadgande av annan innebörd än nu angivits synes ock
så •— i varje fall i vad angår rättskipningen — knappast tillrådligt. Emeller
tid tyder ett uttalande i motiven på att utredningen avsett, att inyndighets-
befogenheter, som icke är direkt reglerade i grundlag, icke skall inbegripas
under stadgandet. Dessa skulle då kunna överlåtas genom en vanlig lag-
stiftningsakt. Finnes en sådan ordning böra komma till stånd — vilket en
ligt ledamöternas i högsta domstolen mening på sin höjd kan komma i
fråga beträffande mindre viktiga förvaltningsbefogenheter — bör detta kom
ma till klart uttryck i lagtexten. Även i ett annat avseende kan råda oviss
het om vilka de maktbefogenheter är som skall kunna överlåtas. Av riks
dagen tillkommande befogenheter omnämnes — förutom befattning med
överenskommelse med främmande stat — befogenhet att stifta lag, dock
icke grundlag. Däremot angiver stadgandet icke uttryckligen beskattnings
rätten. Enligt 8 kap. 1 § i förslaget till regeringsform må skatt ej beslutas
annorledes än genom lag och skall statlig avgift fastställas av riksdagen
genom lag eller genom särskilt beslut eller ock, efter riksdagens bemyndi
gande, av regeringen eller av förvaltningsmyndighet. Eftersom sålunda skatt
skall och fastställande av statlig avgift må beslutas genom lag, låter sig den
meningen försvaras, att detta ingår bland de befogenheter som kan över
låtas enligt 4 kap. 9 §. Emellertid kan även beaktansvärda skäl anföras för
121
motsatt uppfattning. I de grundläggande stadgandena i förslagets 1 kap.
sägs i 7 §, att lag stiftas av riksdagen, och i 8 §, att svenska folkets ur
gamla rätt att sig beskatta utövas av riksdagen allena. 7 kap. handlar om
lag och lagstiftning, 8 kap. om beskattning och budgetreglering. Den stora
skillnad som förefinns mellan lagstiftning i egentlig mening och beskatt
ning samt den utomordentliga betydelse i politiskt hänseende som beskatt
ningsrätten äger gör det mest naturligt att icke i nu ifrågavarande sam
manhang beteckna beskattningsrättens utövande som en form av lagstift
ning. Detta torde också stå bäst i överensstämmelse med hävdvunnen upp
fattning. Huruvida utredningen avsett att inbegripa även beskattningsrät
ten under 4 kap. 9 § låter sig icke med visshet avgöra. Motiven till detta lag
rum ger, genom redogörelsen för Romfördraget och EEC-organens befo
genheter, en antydan om att fastställande av åtminstone vissa slags skat
ter, nämligen tullar, skall kunna anförtros ett internationellt organ. Å andra
sidan göres icke i motiven till beskattningskapitlet — såsom i motiven till
lagstiftningskapitlet — någon erinran om innehållet i 4 kap. 9 §. Ett för
tydligande av lagrummets innebörd i nu berört hänseende är under alla för
hållanden önskvärt. Förslagets ståndpunkt torde vara, att beskattningsrätt,
som icke kan hänföras under stadgandet, icke kan överlåtas annat än ge
nom grundlagsändring.
Regeringsrättens ledamöter (majoriteten) framhåller att utredningens av
sikt icke är att medgiva regering och riksdag rätt att generellt överlåta
grundlagsenliga befogenheter på mellanfolkligt organ, utan att delegation
skall avse visst ämne eller viss befogenhet. Eljest innehåller förslaget en
dast den begränsningen, att delegation icke får avse stiftande av grundlag.
Huruvida bestämmelsen, att delegation skall avse befogenhet som »enligt
denna regeringsform» tillkommer regeringen eller annan myndighet, inne
fattar ytterligare en begränsning kan efter ordalagen förefalla tveksamt.
Svenska kommittén för nordiska patent yttrar — efter att ha redogjort
för det förslag till enhetlig patentlagstiftning i de nordiska länderna, som
de nordiska patentkommittéerna gemensamt framlägger — bl. a.:
Vad beträffar den av författningsutredningen nämnda möjligheten att in
rätta en gemensam nordisk besvärsinstans för patentärenden framlägger
de nordiska patentkommittéerna icke nu förslag härom. På längre sikt bör
emellertid en sådan övervägas som en vidareutveckling av systemet med
nordiska patentansökningar och kommittéerna föreslår att denna fråga
upptages till särskild utredning. Kommittéerna har icke velat fördröja för
verkligandet av det nu föreslagna nordiska samarbetet genom den tidsut-
dräkt som en utredning om gemensamma institutioner kan medföra.
Beträffande författningsutredningens förslag, beröres i dess betänkande
sådant överflyttande av befogenhet, som tillkommer svensk myndighet, på
motsvarande myndighet i annat land endast i förbigående. Härvid påpekas,
att det ej befunnits oförenligt med grundlagarna all ingå överenskommelse
med Norge och Finland, innebärande att tulltjänst i viss utsträckning ut-
föres av ena landets tulltjänstemän på det andra landets område. Föreva
Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b
122
rande paragraf av förslaget till regeringsform innehåller emellertid icke nå
got stadgande om överlåtande av befogenhet som enligt regeringsformen
tillkommer svensk myndighet på myndighet i annat land, utan avser endast
överlåtande av sådan befogenhet på mellanfolklig organisation. Då som
nyss sagts också den förra frågan dock berörts i motiveringen, synes icke
klart vilken ställning författningsutredningen tagit till densamma.
Kommittén utgår dock från att bestämmelsen i 4 kap. 9 § i förslaget till
regeringsform icke utgör hinder för att på vanlig lagstiftningsväg genom
föra överenskommelser av det slag som de nordiska patentmyndigheterna
åsyftar, innebärande ett intimare samarbete och arbetsfördelning mellan
motsvarande myndigheter i andra länder, särskilt de nordiska länderna.
Befogenheter av här avsett slag torde icke få anses vara reglerade i försla
get till regeringsform, som ifråga om myndighets förvaltning endast inne
håller stadgandet i 1 kap. 4 §.
Om mot kommitténs förmodan författningsutredningens förslag avser
att jämställa nu angivna överenskommelser med grundlagsändring innefat
tar förslaget en mer restriktiv hållning än den som för närvarande torde
vara allmänt omfattad. Detta framgår t. ex. av vad nyss anförts beträffande
det nordiska tullsamarbetet. Kommittén vill för sin del framhålla att så
dana överenskommelser t. ex. på patentområdet som ingår i de nordiska
patentkommittéernas förslag bör med riksdagens godkännande kunna ge
nomföras på vanlig lagstiftningsväg. Att omgärda godkännandet med en
alltför vidlyftig konstitutionell apparat synes icke stå i samklang med den
snabba utveckling som sker särskilt på det tekniska området och som i allt
högre grad kräver internationellt samarbete i olika former.
Vad beträffar frågan om en gemensam nordisk besvärsinstans på patent
området må anmärkas, att nuvarande besvärsavdelning inom patentverket
torde få anses ha karaktären av en förvaltningsdomstol, vars verksamhet
alltså berör rättsskipningen. På grund av den föreslagna 1 kap. 5 § torde
därför enligt författningsutredningens förslag 4 kap. 9 § vara tillämplig på
en överenskommelse om inrättande av en gemensam nordisk besvärsin
stans. Enligt kommitténs mening bör emellertid en dylik överenskommelse
kunna genomföras på vanlig lagstiftningsväg. Den utgör nämligen en na
turlig utbyggnad av systemet med nordiska patentansökningar och avser
därvid att tillförsäkra samma tillämpning av det i systemet reglerade pa-
tenteringsförfarandet i alla länderna.
Avslutningsvis vill kommittén, som utgår från att sådan överenskommel
se mellan de nordiska länderna som förutsättes i de nordiska patentkom
mittéernas förslag jämte därav betingad lagstiftning för närvarande är väl
förenlig med grundlagen, framhålla som angeläget, att i en ny regerings
form icke lägges hinder för att på vanlig lagstiftningsväg åstadkomma så
dant vidgat internationellt samarbete på patentområdet, som nu berörts,
även i den mån samarbetet kan innefatta upprättandet av vissa gemensam
ma institutioner såsom t. ex. en gemensam nordisk besvärsinstans.
Författningsutredningens förslag att befogenheten att stifta
lag eller ingå traktat endast må överlåtas i visst
ämne har föranlett uttalanden av några remissmyndigheter.
Hovrätten för Västra Sverige framhåller i sitt utlåtande, att förslaget ej
gör någon begränsning beträffande frågans natur, arten av »ämnet». Det
är därför tydligt, ehuru det ej direkt utsäges i motiven, att förslaget skapar
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 är 1964
123
möjlighet till en integration icke endast på det ekonomiska utan även på
de sociala och kulturella områdena av en omfattning, som icke kan över
blickas. Förslaget innesluter med andra ord faktorer av för svenskt stats
skick och samhällsliv helt ny och okänd art. Givet är att man från hävd
vunna synpunkter kan resa betänkligheter mot den föreslagna ordningen.
Å andra sidan är förslaget väl förenligt med den positiva hållning och de
aktiva insatser som sedan lång tid präglat Sveriges deltagande i det mellan-
folkliga samarbetet. De betänkligheter, som enligt vad nyss sagts kan resas
mot den föreslagna lagtexten, hänför sig framförallt till de mycket allmänt
hållna formuleringar som utredningen givit sitt förslag. Svårigheten att när
mare än som skett angiva delegationsrättens omfattning i olika fall ligger
dock enligt hovrätten i öppen dag. En mera ingående precisering kan lätt
komma att visa sig hinderlig, när behov föreligger av delegation. Det får
emellertid förutsättas att, då delegationsrätten begagnas, detta sker med
stor varsamhet och efter grundlig undersökning av verkningarna för sam
hället och enskilda. Av största betydelse är härvidlag de i paragrafens andra
punkt upptagna bestämmelserna, som i praktiken innebär att, därest ej
riksdagen med mycket stark majoritet beslutat godkänna delegation, sådan
cj kan komma till stånd utan att frågan underställes medborgarna vid all
mänt val, eventuellt vid folkomröstning.
Högsta domstolens ledamöter uttalar, att eftersom avsikten i förslaget
icke är att medge en generell överlåtelse av grundlagsenliga befogenheter,
det förefaller mindre följdriktigt att icke samma bestämning till visst ämne
anges för överlåtelse av regeringens eller annan myndighets befogenhet som
för överlåtelse av lagstiftningsmakt eller rätt att avsluta traktat. Möjligen
hyser utredningen den uppfattningen, att regeringsformen beträffande re
geringen och andra myndigheter endast anger vissa speciella befogenheter.
Detta synes dock knappast träffande. Högsta domstolens ledamöter erinrar
i detta sammanhang om vad de anfört rörande domstolarna och rättskip
ningen. Det synes dem vara att förorda, att bestämningen »i visst ämne»
göres hänförlig till allt vad en överenskommelse kan avse. Den praktiska
betydelsen av begränsningen till »visst ämne» får emellertid icke överskat
tas^ Uttrycket skulle i och för sig kunna fattas synnerligen vidsträckt, så
som avseende exempelvis rikets försvar, polisverksamheten eller liknande.
Det är emellertid tydligt att för normala förhållanden stadgandet icke är
avsett att utnyttjas på sådant sätt.
Högsta domstolens ledamöter anför vidare:
I detta sammanhang må framhållas, att avgränsningen av tillämpnings
området för en överenskommelse kan erbjuda svårigheter. Dessa svårighe
ter kunna hänföra sig just till det ämne överenskommelsen avser, men
de kunna även vara av mera generell natur. I rättegång vid svensk domstol
kan ena parten tänkas påstå, att en enligt förevarande paragraf träffad
överenskommelse är normgivande med konsekvenser i fråga om domsrätt
eller rättstillämpning, medan motparten bestrider, att tvisten faller under
Kungl. Maj. ts proposition nr lbO år 196b
124
överenskommelsen. Tveksamt kan då vara, huruvida det skall tillkomma
den svenska domstolen att själv pröva frågan om domsrätt eller tillämplig
lag eller om domstolen skall hänskjuta frågan härom till internationellt
organ. Det senare alternativet skulle betyda, att genom överenskommelsen
det mellanfolkliga organet förbehållits att bestämma överenskommelsens
räckvidd. Likaså kan tänkas vara tveksamt, huruvida i interna svenska
rättegångar skall tagas hänsyn till det internationella domstolsorganets
prejudikatbildning. Utredningen uttalar också, på tal om EEC, att det knap
past är fullt klart, hur långt den lagstiftningsmyndighet som tillagts dess
organ sträcker sig. Att i samband med införandet av nu ifrågavarande
stadgande taga ställning till dessa och liknande frågor synes emellertid
ogörligt och icke heller påkallat. Det torde få bliva en uppgift vid själva
ingåendet av en överenskommelse att söka undvika oklarheter om dess in
nebörd och räckvidd.
Sveriges Lantbruksförbund och Riksförbundet Landsbygdens folk fin
ner det vara av väsentlig betydelse, att varje gång en befogenhet överlåtes
till mellanfolklig organisation, denna befogenhet är klart avgränsad, så att
följderna kan överblickas. I fråga om lagstiftningsmakten och rätten att
avsluta traktat har utredningen förutsett detta. För överlåtande av befo
genhet i det återstående fallet är lagtexten inte lika klar, även om utred
ningen i sin kommentar till förslaget sagt, att avsikten inte varit att medge
regering och riksdag rätt att generellt överlåta grundlagsenliga befogenhe
ter på mellanfolkliga organ. I detta sammanhang erinrar de båda remissin
stanserna om vilken betydelse delegation till mellanfolklig organisation
kan få för jordbrukets del. Om Sverige i en eller annan form ansluter sig
till EEC, kommer stora delar av vår befogenhet att utforma jordbrukspo
litiken att överlåtas till denna organisation. Hur avgörande detta kan bli
för svensk jordbrukspolitik är omöjligt att förutsäga men exemplet fäster
likväl uppmärksamheten på betydelsen av alt klara rättsliga grundvalar
finnes på detta område.
Kommerskollegium, som föreslår, att i 4 kap. 9 § klart utsäges att dele
gation genom ett enda riksdagsbeslut får tillgripas blott om ärendet är av
brådskande natur, anser stadgandet i övrigt ej böra närmare ange i vilka
fall godkännande får lämnas. Dels är begreppet »visst ämne» ytterst tänj
bart och dels synes det kollegium främst av psykologiska skäl vara onödigt
att särskilt utmärka, att godkännande får avse även delegering av befo
genheten att avsluta överenskommelse med främmande makt. Huvudsaken
är dock att stadgandet ej får tillgripas i andra fall än då ärendet är så
brådskande att den i 7 kap. stadgade ordningen med två riksdagsbeslut
ej bör ifrågakomma.
Författningsutredningens förslag att grundlagsfästa befogenheter skall
kunna överlåtas på mellanfolklig organisation har föranlett
länsstyrelsen i Malmöhus län att framhålla angelägenheten av att detta
begrepp klarare preciseras i lagtexten. Länsstyrelsen ifrågasätter huru
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i
125
vida därmed exempelvis avses jämväl en mellanfolklig organisation i
form av ett försvarsförbund. Majoriteten av regeringsrättens ledamöter ut
talar, att bestämmelsen för närvarande icke bör få vidare tillämplighet än
som föranledes av de omedelbara behoven, exempelvis genom att möjlighe
ten till delegation inskränkes till att avse endast mellanfolklig organisation
med ekonomiskt och handelspolitiskt syfte.
Svea hovrätt anser frågan om grundlagsregler för överförande av
befogenhet till annan stat bör övervägas. Hovrätten framhål
ler att stadgandet i 4 kap. 9 § i förslaget till regeringsform gäller endast
delegation till mellanfolklig organisation. Utöver omnämnande av 1959 års
lag om gränstullsamarbete har i motiven intet sagts om det kan vara aktu
ellt med bestämmelser om delegation till främmande stat. Denna lag med
ger rätt för annat land till myndighetsutövning på svenskt område, inne
bärande bland annat att annan stats tulltjänsteman äger på svensk mark
anlita de tvångsmedel den andra statens lagstiftning medger. Dessa tvångs
medel kan tillgripas vid tullsamarbete för såväl Sveriges som den andra
statens räkning och kan även rikta sig mot svenska medborgare. Här är
således fråga om såväl delegation till utländsk makt av svensk myndighet
tillkommande befogenhet som medgivande för sådan makt att på svenskt
territorium mot svensk medborgare utöva egen myndighet. Att det här i
praktiken blir fråga om samarbete enbart med skandinaviska länder har
ur statsrättslig teoretisk synpunkt föga betydelse. Om också lagen om
gränstullsamarbete och en i samband med denna ingången överenskom
melse med Norge ej befunnits oförenlig med grundlagarna, måste beaktas
att denna bedömning — vars riktighet måhända kan ifrågasättas — skett
med utgångspunkt från 1809 års regeringsform och en av förändrade sam
hälleliga och melianfolkliga förhållanden framkallad, vid sidan av den
skrivna författningen framvuxen statsrättslig praxis. Vid antagande av en
ny regeringsform måste kraven på ett besluts direkta förenlighet med
grundlagen sättas högre än vad som nu till följd av praktiska behov och
författningstekniska svårigheter kunnat medges.
Författningsulredningens förslag till ordning för fattande av
delegationsbeslut har godtagits av flertalet remissmyndigheter så
som innebärande erforderliga garantier från konstitutionell synpunkt. Kri
tiska synpunkter framföres dock av några remissorgan. Länsstyrelsen i
Älvsborgs län säger sig väl inse, att det alltmer ökade melianfolkliga sam
arbetet skapat behov av ett direkt överförande på överstatliga organ av
befogenheter, som enligt grundlag eljest tillkommer de nationella statsor
ganen. Länsstyrelsen anser emellertid, att eu sådan delegation inger allvar
liga betänkligheter med hänsyn till alt beslut härutinnan — ofta innebä
rande alt riksdagen avliänder sig befogenheter av utomordentlig betydelse
— kan bli bindande för framtida riksdagar. Skall möjlighet skapas för eu
Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b
Kungl. Mcij.ts proposition nr HO år 196i
dylik delegation, som är främmande för vår nuvarande grundlag, måste in stitutet kringgärdas med mycket stränga bestämmelser. Enligt länsstyrelsens uppfattning bör därför riksdagens godkännande i förevarande fall icke läm nas i annan ordning än som gäller för stiftande av grundlag, varjämte bör föreskrivas kvalificerad majoritet för båda riksdagsbesluten, överståthållarämbetet ifrågasätter om tillräckliga skäl föreligger att överhuvud öppna möjlighet att i dessa betydelsefulla frågor frångå principen att den ak tuella folkmeningen skall komma till uttryck vid nyval innan definitiva beslut fattas. Svea hovrätt säger sig icke helt kunna dela utredningens uppfattning att det skulle vara uppenbart att överlåtande av lagstiftnings makt eller annan i grundlag inskriven befogenhet i princip icke skall kunna godkännas i annan ordning än som enligt 7 kap. gäller för stiftan de av grundlag. I och med att man i regeringsformen ger möjlighet till delegation, alltsa till undantag från ett grundlagsstadgande, är man fri från kravet på samma form som grundlagsändring. Utredningen har ej hel ler vid delegation enligt 10 kap. 2 § i förslaget till regeringsform, vilket stad gande rör ramlagstiftning, tvekat att nöja sig med vanlig lagstiftningsform. En annan sak är att överflyttandet till internationell organisation av väsent liga befogenheter innebär så allvarliga avgöranden att de bör kringgärdas med särskilda skydd såsom krav på dubbla riksdagsbeslut eller på kvali ficerad majoritet. Eftersom ett delegationsärende kan behöva avgöras snab bare än vad formen för en grundlagsändring medger bör, såsom författ- ningsutredningen föreslagit, det alltid vara möjligt att godkänna delega- tionstraktat genom ett riksdagsbeslut med viss kvalificerad majoritet.
Spörsmålet, under vilka förutsättningar en enda riks dag skall kunna fatta delegationsbeslut upptas av någ ra remissinstanser. Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att denna ordning uppenbarligen icke bör komma i tillämpning med mindre särskilda av re geringen åberopade tvingande skäl är för handen och finner det angeläget att stadgandet kompletteras med en föreskrift av denna innebörd. Liknan de synpunkter framföres av hovrätten över Skåne och Blekinge samt läns styrelserna i Kristianstads och Jämtlands län. Sistnämnda länsstyrelse an ser, att bedömningen huruvida förhållandena är sådana att endast ett en da riksdagsbeslut skall förekomma bör vara förbehållen riksdagen. Om det anses oundgängligt, att riksdagens godkännande skall kunna lämnas ge nom allenast ett riksdagsbeslut, bör enligt överståtliållarämbetet bestäm melsens karaktär av undantagsstadgande komma till uttryck i lagtexten. Måhända kan detta ske genom att stadgandet utformas i likhet med be stämmelserna i den finländska riksdagsordningen om brådskande beslut i grundlagsfrågor. Även kommerskollegium företräder den åsikten, att det klart bör utsägas att ordningen med ett riksdagsbeslut ej får begagnas med mindre ärendet är av så brådskande natur att godkännande i för stiftande av grundlag gällande ordning skulle medföra hinderlig tidsutdräkt. Läns-
127
styrelsen i Västerbottens lön anser alt den av utredningen föreslagna
supplerande regeln bör användas med stor varsamhet.
I frågan, vilken majoritet, som bör krävas för ett riks
dagsbeslut, hyser Svea hovrätt den uppfattningen att fordran på en
så stark majoritet som 5/6 av riksdagens ledamöter måhända kan göra det
väl svårt att nå positivt resultat. Socialstyrelsen anser det böra vara till
räckligt att minst 2/3 av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. För
eningen Sveriges häradshövdingar framhåller, att vissa problem synes upp
stå, därest bestämmelsen skall införas i redan nu gällande regeringsform.
Naturligast synes det föreningen vara att i så fall kräva 5/6 majoritet i var
dera kammaren.
Svea hovrätt framhåller, att riksdagens delegationsbeslut bör
ha formen av en lag, i vart fall när det gäller överlåtande av lag-
stiftningsbefogenhet. Hovrätten påpekar, att författningstexten i förslaget
icke fått en häremot svarande avfattning.
Möjligheten till återtagande av delegerade befogenhe
ter och sättet härför beröres av några remissmyndigheter. Svea
hovrätt uttalar, att varken lagtext eller motiv till författningsutredningens
förslag innehåller något härom. Traktat som enligt § 12 regeringsformen
krävt riksdagens godkännande har i praxis ansetts kunna uppsägas utan
riksdagens hörande. Om så bör ske med delegationstraktat enligt 4 kap.
9 § i förslaget är icke utan vidare klart. Väljes lagform för sådant godkän
nande torde dock automatiskt följa att regeringen icke kan ensam upp
säga överenskommelsen. Beträffande riksdagens medverkan för en upp
sägning i sådana fall bör dock enligt hovrättens mening icke rimligen ställas
samma formkrav — dubbla beslut eller kvalificerad majoritet — som för
godkännande. Riksrevisionsverket erinrar om att Romfördraget, som när
mast torde ha aktualiserat en grundlagsreglering på förevarande område,
har obegränsad giltighetstid och att det icke förutsätter enskild medlems ut
träde ur gemenskapen. Enligt verkets mening förtjänar det måhända över
vägas om icke en reglering i grundlagsform bör ske jämväl av frågan om
vilka beslutsformer, som skall iakttagas vid återtagandet av en överlåten
befogenhet, åtminstone i de fall då förutsättningarna för hävande icke be
handlats i samband med delegationen eller eljest icke framgår. Även läns
styrelsen i Göteborgs och Bohus län anser alt frågan om återtagande — vid
väsentligt ändrade förhållanden — av delegerade befogenheter bör närmare
övervägas.
Högsta domstolens ledamöter påpekar, att i motsats till vad som avses
skola gälla om lagstiftning, inbegripet grundlagstiftning, beslutande enligt
det av författningsutredningen föreslagna stadgandet icke tillkommer riks
dagen allena, och detta icke ens om ordningen för grundlagstiftning iaktta-
ges vid riksdagsbehandlingen. Det är regeringen som tar initiativet till eu
Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b
överenskommelse och riksdagens medverkan har endast karaktären av ett godkännande av regeringens åtgärd. Det har icke klart utsagts vad som fordras för upphävande av överenskommelsen. Fasthålles vad här nyss an förts om tillkomsten av en överenskommelse, synes lagtexten dock giva vid handen, att upphävande kan ske utan iakttagande av den form som före- skrives i stadgandet -— och detta även om riksdagens godkännande av över enskommelsen givits i den ordning som gäller för stiftande av grundlag__ och beslutas av regeringen ensam. Innebörden skulle med andra ord vara, att för ett avstående av suveränitet fordras riksdagens godkännande i kva lificerad form, medan suveräniteten kan återtagas genom enkelt regerings beslut. Skulle annan innebörd vara avsedd att inläggas i stadgandet, erford ras ett förtydligande av detsamma.
Högsta domstolens ledamöter anser, att det kan ifrågasättas om de möj ligheter att frånhända regeringen, riksdagen samt domstolar och myndig heter deras befogenheter som paragrafen öppnar bör stå till buds även när landet är i krig. Det föreslagna stadgandet synes, exempelvis om riket eller större del därav ockuperats, kunna bli ett instrument för ockupa tionsmakten att ge sken av laglighet åt dess förfaranden. Detta gäller må hända särskilt för den händelse riksdagens krigsdelegation eller regeringen trätt i verksamhet i enlighet med 10 kap. 6 §, respektive 9 § i författnings- utredningens förslag. Å andra sidan är det möjligt, att i den antydda situa tionen landet är i förbund med en eller flera främmande stater, och det kan då vara önskvärt eller rent av nödvändigt att kunna utan dröjsmål el ler formella hinder förlägga den lagliga regeringsmakten utomlands, till en nationell exilregering eller till bundsförvanternas olika regerings- och för valtningsorgan, särskilt i fråga om diplomatiska och militära angelägenhe ter. Det synes med hänsyn till det anförda vara förtjänt av närmare över vägande, huruvida stadgandet i 4 kap. 9 § skall vara tillämpligt i krig, och vidare, huruvida riksdagens krigsdelegation respektive regeringen skall kunna fatta beslut motsvarande det riksdagens godkännande som avses i stadgandet. Då dessa spörsmål icke behandlats av utredningen, har vi an sett oss böra fästa uppmärksamheten på desamma. Framhållas må i detta sammanhang, att för riksdagens krigsdelegation och för regeringen före skrifter saknas om särskild kvalificerad majoritet motsvarande dem som upptagits i 4 kap. 9 § i förslaget. I
I vissa remissvar framföres synpunkter på lagtextens ut formning. Svea hovrätt framhåller, att om stadgande angående godkän nande av delegationslraktat skall införas i nu gällande regeringsform, mås te den i 4 kap. 9 § använda formuleringen ändras för att delegation skall kunna ske beträffande tullar. Hovrätten, som förordar att i regeringsfor men intas regler om rätt att sluta överenskommelser innebärande att mel- lanfolklig organisation erhåller självständig kompetens att fatta beslut eller
Knngl. Maj. ts proposition nr HO år 1964
129
ge föreskrifter med folkrättslig eller statsrättslig verkan, anser att reglerna i
övrigt bör erhålla i huvudsak följande innehåll, överstatlig befogenhet med
allenast folkrättslig verkan bör, åtminstone i regel, kunna beviljas genom
ett riksdagsbeslut med enkel majoritet. När det gäller kompetens med stats
rättslig betydelse bör såsom huvudregel gälla att riksdagens beslut skall fat
tas antingen i samma ordning som gäller för stiftande av grundlag eller ge
nom ett beslut med kvalificerad majoritet. Denna ordning bör undantags
löst gälla vid överlåtande av domsrätt eller av lagstiftningsbefogenhet (in
kluderande skattebeslut) liksom eljest i frågor av större vikt. Befogenhet
att stifta grundlag skall icke få överlåtas. Riksdagens beslut bör enligt hov
rätten ha formen av lag åtminstone vid överlåtelse av befogenhet att stifta
lag.
Hovrätten för Västra Sverige förordar sådan jämkning av den föreslagna
paragrafen — exempelvis efter mönster av 8 § i samma kapitel —- som klar
gör att den överenskommelse varom är fråga skall vara i erforderlig mån
utformad, när riksdagen behandlar frågan om dess godkännande. Högsta
domstolens ledamöter anser, att om i avbidan på en mera omfattande för-
fattningsreform ett stadgande av föreslaget innehåll skall upptas i den nu
gällande regeringsformen, detta synes böra ske i § 12 eller i anslutning till
densamma. Redaktionella ändringar torde därvid erfordras. Uttrycket »be
fogenhet som enligt denna regeringsform tillkommer» erhåller ju, om det
införes i 1809 års regeringsform, en annan innebörd än enligt förslaget.
Ehuru det må synas antagligt, att uttrycket utan olägenhet kan användas,
erfordras en närmare undersökning härom. Bestämmelsen om fem sjätte
dels majoritet torde — i överensstämmelse med vad som föreslagits i två-
kammaralternativet — böra hänföras till varje kammare för sig. Med den
gällande regeringsformens terminologi torde bäst överensstämma att såsom
statsorgan, vilkas befogenhet kan överföras, särskilt nämna domstolarna
vid sidan av »myndigheter».
Den av författningsutredningen föreslagna bestämmelsen har, anför hov
rätten över Skåne och Blekinge, två aspekter. Dels möjliggör den avsteg
från den funktionsuppdelning som fastslås i regeringsformen, dels reglerar
den i vilken ordning ett sådant avsteg skall beslutas. Den förra delen av
grundlagsbudet innebär ett undantag från de konstitutionella grundreglerna
i 1 kap. Den är även av den vikt att den väl försvarar sin plats bland dessa
grundregler. Den bör därför enligt hovrätten överflyttas till 1 kap., lämpli
gen i form av en ny (10) paragraf. Den senare delen av stadgandet bör upp
tas i 8 § i 4 kap., som behandlar ordningen för avslutande av internationella
överenskommelser. Hovrätten föreslår, att sistnämnda paragraf avfattas på
följande sätt. Godkännande av sådan överenskommelse, som avses i 1 kap.
10 §, skall ges i samma ordning som gäller för stiftande av grundlag eller —
om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas — genom ett beslut, om vilket
minst fem sjättedelar av riksdagens ledamöter vid omröstning förenat sig.
5
Bihang till riksdagens protokoll 196b. 1 samt. Nr 140
Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964
Kungl. Maj:ts proposition nr U0 år 196i
Annan överenskommelse med främmande stat eller mellanfolklig organisa tion skall för att bli gällande godkännas av riksdagen, om överenskommel sen avser fråga som ankommer på riksdagens avgörande eller, utan att angå sådan fråga, är av större vikt. I fall som sist sagts må dock överenskom melse, utan att framläggas för riksdagen, avslutas av regeringen efter råd plägning med utrikesnämnden, om regeringen finner att rikets intresse krä ver det.
Departementschefen. Starka strävanden att intensifiera det mellanfolkliga samarbetet har kännetecknat den senaste tidens utveckling. Dessa strävan den har tramtör allt avsatt spår på traktatområdet, vilket är naturligt, där- tör att traktaten utgör det dominerande medlet för förverkligande av mel- lanfolkligt samarbete. Internationella överenskommelser ingås numera på en mångfald områden, där föga eller intet mellanfolkligt samarbete tidigare förekommit. Samtidigt som traktaterna kommit att spänna över talrika nya ämnesområden, har staterna i stor utsträckning visat sig beredda att för vinnande av ett gemensamt mål påtaga sig längre gående traktatförpliktel ser än förut varit brukligt. Som ett led i strävandena efter ett vidsträcktare och mera djupgående internationellt samarbete har mellanfolkliga organisa tioner, utrustade med mer eller mindre vittgående befogenheter, vuxit fram. Inom somliga gruppbildningar har det internationella samarbetet till och med nått så långt, att de samverkande staterna jämlikt dem emellan sluten traktat överlåtit konstitutionella befogenheter på gemensamma mellanfolk- liga organ. Eu så fast form för samverkan utgör en ny företeelse i det in ternationella samarbetet.
Mot bakgrunden av den utveckling, som sålunda ägt rum, kan det åtmins tone i förstone förefalla ganska närliggande att göra en samlad översyn av samtliga konstitutionella regler, som berör traktatområdet och vad därmed sammanhänger. Eu dylik översyn framstår emellertid som ett naturligt led i en allmän författningsrevision och torde därför få anstå, till dess en så dan kan äga rum. Sverige har städse intagit en positiv hållning till vidgat internationellt samarbete i fredliga värv. Genom medlemskap i Förenta Na tionerna och därunder lydande fack- och specialorgan har Sverige aktivt medverkat i dylikt internationellt samarbete. Även på andra håll har vårt land deltagit i mellanfolkligt samarbete t. ex. för att stärka och utvidga internationell handel och samfärdsel och att utveckla och kodifiera inter nationell rättsordning. Våra grundlagar har hittills icke lagt hinder i vägen för Sverige att ansluta sig till traktater och internationella organisa tioner, när detta befunnits överensstämma med landets intresse. Ett svenskt deltagande i det allt närmare internationella samarbete, som accentuerats under senare tid, torde emellertid i visst hänseende påkalla en anpassning av regeringsformen till de nya förhållandena. Vad jag här syftar på är, att regeringsformen i sin nuvarande utformning lägger hinder i vägen för
131
överlåtelse av konstitutionella befogenheter på utomstående organ och där med också för rikets medverkan i sådant internationellt samarbete, som kräver att dylik överlåtelse sker. På denna punkt hör en reform komma till stånd redan nu.
Vad som i första hand aktualiserar en sådan reform är det faktum, att Sverige den 15 december 1961 ansökt om associering till Europeiska ekono miska gemenskapen (EEC). Ehuru det tör dagen är ovisst, när denna an sökan kan komma att upptagas till närmare behandling, bör man likväl vara beredd på den situationen, att associeringsfrågan anmäler sig med kort varsel. EEC grundar sig på en traktat, som av medlemsstaterna kräver överlåtelse av vissa konstitutionella befogenheter. En del av EEC:s organ, framför allt ministerrådet, har utrustats med betogenheter, som i vårt land jämlikt gällande regeringsform utövas av Kungl. Maj :t, riksdagen eller an nat statsorgan. Ministerrådet äger exempelvis inom vissa gränser utlärda förordningar rörande ekonomisk konkurrens inom det gemensamma mark nadsområdet. I vårt land tillhör konkurrenslagstiftningen jämlikt § 87 re geringsformen Kungl. Maj :ts och riksdagens samfällda kompetensområde. Exempel på andra befogenheter som tillkommer rådet är rätten att fast ställa tullsatser i den gemensamma tulltariffen. Beslutanderätten på tull området utövas hos oss av riksdagen jämlikt § 60 regeringsformen. Som Ytterligare exempel på rådets befogenheter kan nämnas rätten att sluta tull— och handelsavtal med tredje land. Enligt § 12 regeringsformen tillkommer det Kungl. Maj:t att, i vissa fall efter riksdagens godkännande, sluta trak tater för Sveriges del. Även om det främst är Sveriges ansökan om associe ring till en organisation med handelspolitiskt eller eljest ekonomiskt syfte, som aktualiserat frågan om grundlagsändring i syfte att möjliggöra delega tion av konstitutionella befogenheter på mellanfolkliga organ, bör man lik väl vid en reform av detta slag beakta, att den form av internationellt sam arbete, där sådan delegation ingår som ett karakteristiskt moment, i en lighet med utvecklingens gång snart nog kan komma till användning på andra områden, där det är önskvärt att Sverige medverkar, t. ex. när det gäller att främja internationell rättsordning.
I vilken lagteknisk form möjlighet bör tillskapas att överföra konstitutio nella befogenheter på mellanfolklig organisation, kan måhända vara före mål för viss tvekan. Författningsutredningen har för sin del förordat, att dy lik möjlighet öppnas enbart medelst en regel om rätten att ingå traktat, varigenom konstitutionell befogenhet överlåtes på internationell organisa tion. Samma metod har föreslagits i de riksdagsmotioner, som tidigare väckts i ämnet. Denna metod synes bygga på uppfattningen att en traktat av här ifrågavarande slag skulle vara av högre rättslig dignitet än grund lagarna och därför utan särskild lagstiftningsakt kunna inverka ändrande på dem. Riksdagen åter har vid behandlingen av motioner i ämnet närmast varit inne på tanken, att möjlighet att delegera konstitutionella befogen
Kungl. Maj:ts proposition nr
740
år
7.964
heter icke bör tillskapas i form av regler om slutande av traktat utan ge nom regler, som anvisar lagstiftningsinstrumentet som medel för konstitu tionella befogenhetsöverlåtelser. Även enligt min mening är sistnämnda metod att föredraga.
Att genom regler om lagstiftning skapa rättslig grundval för konstitu tionella befogenhetsöverlåtelser på mellanfolklig organisation kan i och för sig ske på olika sätt. En möjlighet är att, när behov av konstitutionell be- fogenhetsöverlåtelse uppkommer, i grundlagen införa en eller flera regler, som tillägger det mellanfolkliga organet den kompetens som för ändamålet erfordras, och samtidigt i motsvarande mån begränsar det svenska statsor ganets konstitutionella kompetens på området. Med detta tillvägagångs sätt kommer själva befogenhetsöverlåtelsen att ske genom en grundlagsre- gel. En överlåtelse på internationellt organ av exempelvis befogenheten att fastställa tullsatser, skulle med denna teknik kunna ske på så sätt, att § 60 regeringsformen kompletterades med en regel, som gav det internationella organet önskad kompetens och samtidigt i motsvarande mån begränsade riksdagens där stadgade bevillningsmakt. Ett sådant tillvägagångssätt med för emellertid bl. a. den konsekvensen, att det internationella organet kom mer att åtnjuta grundlagsskydd för sin kompetens. Ett återtagande helt el ler delvis av de konstitutionella befogenheter, som överförts på organet, kan då icke ske annat än i den tidskrävande ordning som gäller för ändring av grundlag. Då skäl saknas att förläna ett utomstående organs kompetens samma beständighet som grundlagen tillägger de svenska statsorganens konstitutionella behörighet, bör den nu diskuterade tekniken, som även i andra varianter än här berörts lätt medför olägenheter av skilda slag, icke komma till användning. En annan möjlighet är att i regeringsformen infö ra ett fullmakts- eller ramstadgande, som inom vissa gränser ger Kungl. Maj :t och riksdagen i förening befogenhet att genom lag utan grundlags ka raktär överlåta konstitutionell beslutanderätt på internationellt organ. Med denna anordning kommer grundlagen att ange ramen och formerna för överlåtelse av konstitutionella befogenheter på mellanfolkliga organ, medan själva befogenhetsöverlåtelsen kommer att ske genom lag utan egenskap av grundlag. Detta alternativ vill jag för min del förorda. De betänkligheter, som kan resas mot tanken att i delegationslagens form ändra eller modi fiera innehållet i grundlagsregler rörande de nationella statsorganens kom petens, torde kunna mildras genom att särskilda garantier tillskapas för stiftande av delegationslag.
När det gäller att i grundlagen angiva den ram, inom vilken Kungl. Maj :t och riksdagen genom särskild lag skall kunna delegera konstitutionell be fogenhet, påkallar till en början den frågan uppmärksamhet, till vilka sub jekt delegation skall kunna ske. Härvid synes det mig ganska klart, att kon stitutionella befogenhetsöverlåtelser till andra utomstående organ än mel lanfolkliga organisationer, t. ex. till främmande makt, bör falla utanför de-
Kungl. Mcij.ts proposition nr HO är 196i
133
legationsramen. Men icke heller alla mellanfolkliga organisationer bör kun na ifrågakomma såsom utövare av konstitutionella befogenheter med giltig het för vårt land. Endast sådana internationella organisationer, som har till syfte att främja mellanfolkligt samarbete på fredliga verksamhetsområden, bör i ramstadgandet upptagas såsom potentiella utövare av konstitutionella befogenheter. Delegation av dylika befogenheter till internationell organisa tion med militärt syfte faller därmed utanför ramstadgandets tillämplig hetsområde. Som villkor för att konstitutionell beslutanderätt skall få över föras på mellanfolklig organisation bör vidare gälla, att Sverige anslutit eller ansluter sig till organisationen i fråga, vare sig anslutningen sker i form av fullt medlemskap i organisationen eller i annan form för medverkan däri.
De begränsningar i ramstadgandets tillämplighetsområde, som jag nu berört, har haft avseende å det subjekt, till vilket delegation skall kunna ifrågakomma. En viss begränsning med hänsyn till den konstitutionella be fogenhetens art bör också lämpligen uppställas. Med konstitutionell be fogenhet avses i detta sammanhang beslutanderätt, som enligt regerings formen tillkommer Kungl. Maj:t och riksdagen, gemensamt eller var för sig, eller annat statligt organ, d. v. s. befogenhet som i avsaknad av det bär föreslagna fullmaktsstadgandet icke skulle kunna fråntagas organet utan ändring av regeringsformen. Hit hör bl. a. rätten att stitta, ändra, förklara och upphäva grundlag. Denna fundamentala statsfunktion bör emellei tid uppenbarligen icke kunna bli föremål för delegation till mellanfolkligt organ, överlåtelse av beslutanderätt i grundlagsfrågor bör i enlighet här med falla utanför ramstadgandets tillämplighetsområde.
Däremot bör delegation i och för sig kunna ifrågakomma på övriga äm nesområden. Härvid anmäler sig frågan om någon form av kvantitativ be gränsning på dessa ämnesområden. Svårigheterna att finna en användbar, kvantitativ begränsningsformet av någorlunda precis natur är emellertid högst betydande. Ehuru det i praktiken knappast kan bli fråga om att på mellanfolkligt organ överlåta annat än vissa begränsade och specificerade befogenheter, ligger det nämligen utanför möjligheternas gräns att förut säga vilka befogenheter av detta slag som i framtiden kan bli aktuella för överlåtelse eller inom vilka ämnesområden de kan komma att falla. En eventuell kvantitativ begränsning måste därför bli allmänt hållen. En möj lighet, som kan förtjäna övervägas, är att som villkor för delegation till mellanfolklig organisation uppställa, att övriga till organisationen anslutna stater i åtminstone lika utsträckning överlåtit konstitutionella befogenheter på organisationen. EU sådant ömsesidighetskrav skulle kunna innebära ett visst legislativt skydd mot alltför långtgående befogenhetsöverlåtelser. Emellertid förekommer det, att stater, som tillhör en och samma mellan folkliga organisation, anslutit sig till denna på sinsemellan olikartade vill kor. Så är exempelvis fallet beträffande EEC. Ett ömsesidighetskrav av här angiven beskaffenhet skulle ge upphov till svårigheter vid en ifrågasatt
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 är 1964
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år W6'i
svensk anslutning till sådan organisation. Även om ett dylikt ömsesidighets- krav därför icke lämpligen kan uppställas som uttrycklig och ovillkorlig förutsättning för att delegation skall få ske, ligger det likväl i sakens natur, att när det gäller att i det konkreta fallet avgöra, om eller i vad mån en konstitutionell befogenhetsöverlåtelse till mellanfolklig organisation bör ske från svensk sida, största avseende måste fästas vid hur pass långtgående inskränkningar i handlingsfriheten övriga till organisationen hörande sta ter härutinnan påtagit sig. En annan möjlighet, som jag för min del vill förorda, är att i ramstadgandet angiva, att konstitutionell befogenhetsöver låtelse endast får ske i begränsad omfattning. Därmed bör så mycket bli klart, att stadgandet icke medger, att exempelvis sådana befogenheter som att stifta lag, besluta om skatter och andra pålagor eller ingå överenskommelse med främmande makt överlåtes vare sig i sin helhet eller i en utsträckning, som på något sätt kan inverka på rikets självständighet i stort.
På grund av vad jag i det föregående anfört vill jag föreslå ett tillägg till § 81 regeringsformen, enligt vilket beslutanderätt, som enligt regeringsfor men tillkommer Kungl. Maj:t och riksdagen, gemensamt eller var för sig, eller annat statligt organ, skall genom lag utan grundlags karaktär kunna i begränsad omfattning överlåtas på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken Sverige är eller skall bli anslutet. Att det hos oss lik som i andra länder icke visat sig möjligt att med större stringens avgränsa det område, inom vilket konstitutionell befogenhetsöverlåtelse bör få ske, torde icke behöva föranleda några allvarligare farhågor. Det kan i detta sammanhang förtjäna påpekas, att § 12 regeringsformen i och för sig med ger, att Sverige påtager sig mycket vittgående inskränkningar i sin hand lingsfrihet utan att detta i praktiken vållat några olägenheter.
Om det av skäl, som jag förut berört, icke låter sig göra att med den grad av precision, som i och för sig varit önskvärd, fixera den ram, inom vilken delegation skall få ske, ligger det desto större vikt på att grundlagen upp ställer så betryggande garantier som möjligt när det gäller formerna för stiftande av sådan lag, varigenom konstitutionell befogenhetsöverlåtelse sker till mellanfolkligt organ. En dylik lag, som ju ändrar eller modifierar innehållet i regeringsformens kompetensregler, bör icke få komma till stånd ulan att saken underställts folket i val eller, om detta med hänsyn till tids- åtgången vållar bestämda olägenheter, att åtgärden uppbäres av en bred folkopinion sådan denna kommer till uttryck i riksdagen. Jag föreslår där- tör i enlighet med grunderna för författningsutredningens förslag, att lag, varigenom konstitutionell beslutanderätt delegeras till mellanfolklig orga nisation, skall stiftas antingen i den ordning som gäller för grundlag eller ock genom samfällt beslut av Kungl. Maj :t och en riksdag, i vilket minst 5/6 av de röstande i vardera kammaren vid votering instämt. Stadgandet bärom bör likaledes placeras i § 81 regeringsformen. En delegationslag bör
135
däremot kunna upphävas eller ändras i inskränkande riktning utan att nu
angivna lagstiftningsformer behöver iakttagas.
Att olika beslutskrav kommer att gälla för stiftande av delegationslag
och för riksdagens godkännande av den traktat, som föranlett lagen, torde
icke medföra några komplikationer redan av den anledningen, att Kungl.
Maj :t svårligen lärer kunna ratificera traktaten utan att lagen kommit till
stånd eller promulgera lagen utan att traktaten blivit godkänd.
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1904
6. Inrättande av en riksdagens lönedelegation
Nuvarande ordning. I §§ 62 och 64 regeringsformen förutsättes rätten att
pröva statsverkets behov tillkomma riksdagen. Förstnämnda lagrum stad
gar, att det ankommer på riksdagen att sedan statsverkets behov blivit av-
riksdagen prövade åtaga sig en däremot svarande bevillning samt att tillika
fastställa hur särskilda summor därav skall till särskilda ändamål använ
das och anslå dessa summor under bestämda huvudtitlar i riksstaten. En
ligt § 64 skall såväl rikets ordinarie statsmedel och inkomster som extra-
ordinarie utlagor och bevillningar vara under Kungl. Maj :ts disposition för
att användas till de av riksdagen prövade behov och efter den upprättade
staten. Den i stadgandena förutsatta befogenheten att pröva statsverkets
behov avser statens utgifter överhuvud och således även dess lönekostna
der. Ehuru frågan, huruvida och i vilken omfattning riksdagen må spe
cialisera utgiftssidan i budgeten, under stadgandenas giltighetstid varit fö
remål för olika meningar, får sedan länge den uppfattningen anses i praxis
godtagen, att det står riksdagen fritt att med hänsyn till utgiftsändamålet
fixera de särskilda inom huvudtitlarna upptagna posterna. Vad särskilt lö
neområdet angår har riksdagen sålunda på tjänstemannasektorn prövat
exempelvis frågor om tjänsters inrättande och lönesättningen för olika ka
tegorier av tjänster.
Tidigare bestämdes de statsanställdas löner och övriga arbetsvillkor i
princip utan medverkan från arbetstagarsidan. Under de senaste årtiondena
har emellertid formerna för bestämmande av de statsanställdas avlönings
förmåner och andra anställningsvillkor tämligen radikalt förändrats. För
ändringen kännetecknas främst därav, att det på den privata arbetsmark
naden praktiserade förhandlings- och avtalsväsendet alltmera vunnit insteg
på den statliga arbetsmarknadssektorn. Numera bestämmes de statsanställ
das löneförmåner och åtskilliga andra anställningsvillkor i betydande ut
sträckning i eller på basis av överenskommelser, som efter förhandling träf
fats mellan staten och de statsanställdas organisationer. En stor del icke
löneplansplacerade arbetstagare i statens tjänst är sålunda anställda på
villkor, som fastställts i kollektivavtal. Kollektivavtalen, som enligt gällande
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b
rätt kan avse endast arbetstagare utan tjänsteansvar, slutes av berörda ar betstagarorganisationer, å ena, samt vederbörande verksledning, å andra sidan. De förhandlingar, som föregår kollektivavtalets slutande, föres i regel på den statliga sidan av ordföranden eller tjänsteman i avtalsnämnden i samarbete med representanter för verket. Kollektivavtalen underställes icke vare sig Kungl. Maj :ts eller riksdagens prövning utan ingås slutgiltigt av vederbörande verksledning. Riksdagen beviljar på den statliga kollektivav- talssektorn anslag för löneändamål utan att specificera anslagen med hän syn till olika anställdas skilda löneställning. Vad sedan angår statliga be fattningshavare med tjänstemannaställning träffas även beträffande deras löner och åtskilliga andra anställningsvillkor förhandlingsöverenskommel- ser mellan berörda arbetstagarorganisationer och staten, ehuru överens kommelserna icke har karaktär av kollektivavtal och för övrigt icke heller är förbundna med de för avtal i allmänhet karakteristiska rättsverkningar na. De centrala törhandlingarna med statstjänstemännens organisationer föres från statens sida av chefen för civildepartementet eller befattningsha vare i detta. Förhandlingsöverenskommelserna inom tjänstemannasektorn, där den totala lönekostnaden är avsevärt större än på kollektivavtalssektorn och där den individuella anställningen i stor utsträckning är till sin varak tighet rättsligen garanterad, ingås under förbehåll av Kungl. Maj:ts och riks dagens godkännande. Sedan Kungl. Maj :t godtagit träffad förhandlingsöver- enskommelse, förelägges överenskommelsen genom proposition riksdagen, som i kraft av sin befogenhet att pröva statsverkets behov tager ställning till överenskommelsen och anslår de medel, som dess ställningstagande för anleder. Även om förhandlingsöverenskommelser kan röra såväl lönetabel- lerna som åtskilliga andra ämnen, anses likväl vissa frågor inom tjänste mannasektorn icke stå öppna för förhandlingsöverenskommelse. Detta gäl ler t. ex. frågor om inrättande av nya tjänster eller om ändrad lönegradspla- cering, när den är förestavad av organisatoriska förändringar, nytillkomna arbetsuppgifter och dylikt. I frågor, som icke anses stå öppna för förhand lingsöverenskommelse, beredes dock arbetstagarorganisationerna regelmäs sigt tillfälle att vid överläggningar med representanter för staten eller i remissyttranden framföra synpunkter och önskemål.
Tidigare reformförslag. Under senare tid har på sina håll hävdats, att det efter mönster från den privata arbetsmarknaden utbildade systemet med förhandlingsöverenskommelser rörande statstjänstemännens löner och and ra ekonomiska villkor kringskurit riksdagens möjligheter att realpröva statsverkets behov av medel för löneändamål och andra av träffad för handlingsöverenskommelse berörda utgiftsändamål. Därvid har gjorts gäl lande, att sedan en förhandlingsöverenskommelse väl kommit till stånd, riksdagen de facto icke har annat val än att godtaga överenskommelsen. Med utgångspunkt härifrån har vid liera tillfällen i den offentliga debatten
137
framförts förslag till reformer syftande till att öka det parlamentariska in
flytandet på löne- och tjänstevillkor. I motionerna 1:322 och 11:431 vid
1951 års riksdag hemställdes om utredning rörande formerna för statsmak
ternas representation vid förhandlingar med de statsanställdas organisatio
ner. Enligt motionärernas mening var det från många synpunkter önskvärt
att olika meningsriktningar inom riksdagen blev företrädda i statsmakter
nas förhandlingsdelegation. Denna delegation borde enligt motionärernas
uppfattning antingen vara sammansatt uteslutande efter parlamentariska
grunder eller till övervägande del bestå av parlamentariska representanter.
Statsutskottet avstyrkte i sitt utlåtande nr 38 motionerna under hämisning
till att 1948 års förhandlingsrättskommitté skulle ägna uppmärksamhet åt
det i motionerna berörda spörsmålet. I en reservation yrkades, att utskottet
skulle som sin mening uttala, att olika meningsriktningar inom riksdagen
borde vara representerade vid förhandlingarna samt att utskottet förutsatte,
att förslag i sådan riktning skulle föreläggas riksdagen, sedan förhandlings-
rättskommittén slutfört sitt uppdrag. Riksdagen godtog utskottets utlåtan
de. I motionerna I: 323 och II: 432 vid samma riksdag uttalades önskemål
om att riksdagen eller något dess utskott redan under förhandlingsskedet
skulle få tillfälle att bilda sig en föreställning om själva ramen för pågåen
de förhandlingar med statsanställdas organisationer eller att denna på an
nat sätt skulle bli föremål för överläggningar med företrädare för den an-
slagsbeviljande instansen. Motionerna tog i övrigt närmast sikte på att ur
delvis andra synpunkter än önskemålet att stärka riksdagens inflytande
över statstjänstemännens löne- och tjänstevillkor inrätta ett särskilt organ,
som i stället för en ledamot av regeringen skulle företräda staten vid för
handlingar med statstjänstemännens organisationer. Jämväl dessa motio
ner avstyrktes av statsutskottet i dess nyss berörda utlåtande nr 38.
Tanken att stärka folkrepresentationens inflytande vid bestämmandet av
statstjänstemännens löner och övriga tjänstevillkor upptogs också till dis
kussion i det betänkande, som 1948 års förhandlingsrättskommitté fram
lade år 1951 (SOU 1951:54). Kommittén framhöll inledningsvis, att re
presentanter för riksdagen ingått i den »förhandlingsdelegation» som un
der namn av 1945 års lönekommitté företrätt staten vid de omfattande för
handlingar vilka föregått tillkomsten av avlöningsreglementet. Mot bak
grunden härav fann sig förhandlingsrättskommittén böra överväga, om det
icke kunde vara lämpligt att på motsvarande sätt utrusta den förhand
lingsorganisation, som kommittén föreslog, med en liknande utbyggnad.
Detta skulle kunna ske i den formen, att ett »råd» eller en »nämnd» eller
särskilda »sakkunniga» bestående huvudsakligen av riksdagsmän ställdes
vid förhandlingsorganisationens sida eller om förhandlingsverksamheten
uppdrogs åt ett särskilt ämbetsverk, att detta utrustades med en styrelse
med sådan sammansättning. Eftersom riksdagen även i fortsättningen mås
te ha det slutliga avgörandet i fråga om statstjänstemännens löner och andra
5-f
intrång till riksdagen
s
protokoll 1964. 1 samt. Nr Ilo
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år t96i
138
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196i
anställningsvillkor, borde det, framhöll kommittén, vara av ett visst intresse
att åt riksdagen genom lämpliga representanter bereda tillfälle att i tid öva
inflytande på förhandlingsresultatet. Måhända skulle det vara möjligt att
på detta sätt redan inom förhandlingsorganisationen skapa en viss återför-
säkring för det lyckliga genomförandet i riksdagen av en eventuell för-
handlingsuppgörelse. Kommittén framhöll vidare, att det icke kunde undvi
kas, att den egentliga förhandlingsorganisationen komme att få en viss äm-
betsmannakaraktär. Eu motvikt härtill skulle kunna uppnås genom att ett
råd av förtroendemän ställdes vid den egentliga förhandlingsdelegationens
sida. Ur sistnämnda synpunkt skulle en permanent rådgivande församling
vara att föredraga. Arbetstagarsidan skulle därigenom år från år möta i stort
sett samma representanter för motparten, vilket på den privata arbetsmark
naden visat sig vara till tördel för samarbetet. Häremot kunde dock enligt
kommitténs mening invändas, att existensen av ett dylikt permanent råd
hotade att »blanda bort» ansvaret för uppgörelsen på arbetsgivarsidan. Om
lörhandlingsorganisationen ingick i civildepartementet och större förhand
lingar leddes av civilministern själv, kunde det, yttrade kommittén, må
hända ur statsrättslig synpunkt väcka betänkligheter, om civilministern i
sin ämbetsutövning skulle taga råd av en delegation eller ett utskott av
riksdagen. Gränserna mellan regeringens och riksdagens befogenheter skul
le härigenom i viss mån suddas ut. Det vore därför att föredraga, att civil
ministern och regeringen i första hand själva fick inför riksdagen taga an
svaret för uppgörelsen. Enligt kommitténs mening uteslöt detta icke, att
Kungl. Maj :t eller civilministern särskilt vid viktigare förhandlingar till
kallade sakkunniga att biträda vid förhandlingarna. Att därvid även lämp
liga riksdagsmän kunde ifrågakomma ansåg kommittén uppenbart. Kom
mittén sade sig vilja överlämna åt regeringen att, när förhandlingsorgani
sationen skulle utformas, beakta huruvida och i så fall på vilket sätt ut
rymme borde beredas åt ett lekmannainflytande vid sidan av den egentliga
förhandlingsorganisationen.
I en vid 1953 års riksdag väckt motion I: 24 yrkades på en förutsättnings
lös utredning angående möjligheten och lämpligheten av att organ valda av-
riksdagen inrättades för samverkan med regeringen vid behandlingen av-
särskilda grupper av ärenden. Motionen, som hade generellt syfte och icke
endast avsåg frågan om nya former för fastställandet av statstjänstemän-
nens löner, avstyrktes av konstitutionsutskottet i dess utlåtande nr 19. Ut
skottet uttalade emellertid, att om det med hänsyn till utvecklingen och på
grund av vissa ärendens speciella natur skulle befinnas erforderligt att för
särskilda frågor inrätta riksdagsorgan med enbart rådgivande karaktär, så
kunde ske utan att bestämmelser därom behövde införas i grundlag. Utskot
tets utlåtande godkändes av riksdagen.
Motion II: 337, väckt vid samma riksdag, log däremot uteslutande sikte
på frågan om riksdagens ställning till tjänstemannaförhandlingarna. Mo-
139
tionären framhöll, att man i sammanhang med den senaste tidens lönebe- slut från skilda läger med beklagande sagt, att det nu för tiden praktiserade systemet med föregående förhandlingsuppgörelser mellan staten och de sto ra personalorganisationerna i realiteten eliminerat riksdagens rätt att be stämma över den stora del på riksstatens utgiftssida, som hänförde sig till löner. Riksdagen hade allenast formellt kvar sin befogenhet att avslå eller ändra propositioner men befann sig i praktiken alltid i ett tvångsläge och kunde knappast göra annat än att godtaga uppgörelser. Vad man kritiserade var icke förhandlingsväsendet utan det förhållandet, att riksdagen ej bered des tillfälle att påverka förhandlingarna innan den ställdes inför faktum, och därigenom i verkligheten miste den makt över budgeten, som grundla garna tillerkände folkrepresentationen. Som en utväg i syfte att återställa till riksdagen dess grundlagsenliga befogenhet hade den tanken framlagts, att lönebesluten helt och definitivt skulle överlämnas åt en fullmäktigeinstitu tion. Denna skulle ges en ställning liknande riksbanksfullmäktige eller riks- gäldsfullmäktige och den skulle i likhet med dessa handla å riksdagens väg nar, eventuellt i anslutning till allmänna riktlinjer som riksdagen i förväg fastställt. Ett av syftemålen med en sådan anordning skulle vara att, genom medlemmar i delegationen, garantera riksdagen ett reellt inflytande på löne sättningen för de statliga befattningshavarna under alla stadier av en löne förhandling och alltså innan riksdagen de facto bundits av det resultat, vari förhandlingarna utmynnat. En sådan delegation av riksdagens beslutande makt kunde dock icke ske utan grundlagsändring. Då det dock vore angelä get att frågan om riksdagens handläggning av löneärenden togs upp omedel bart, borde andra mått och steg till stärkande av riksdagens grundlags- bestämda maktställning i fråga om budgetens löneposter tagas. Löneför handlingarna borde enligt motionären fortfarande ledas av en represen tant för regeringen, vilken aldrig kunde undgå att bära det primära an svaret för budgetarbetet och därmed även för den statliga lönesättningen. I förhandlingsorganet borde — förutom fackmän, som regeringen fann sig böra anlita — ingå representanter för alla mera betydande partier. Des sa representanter kunde lämpligen väljas av riksdagen och utgöra ett riks dagens löneråd. Antalet ledamöter från riksdagen kunde sättas till 12. Därmed skulle garanti skapas ej blott för att alla mera betydande par tier kunde bli företrädda utan också för att riksdagsrepresentationen skul le kunna återspegla olika uppfattningar. Regler för riksdagens löneråd borde uppställas i en stadga av samma karaktär som de konstitutionella stadgar, om vilka riksdagsordningen § 38 talade. Stadgan borde antagas av Kungl. Maj :l och riksdagen samfällt. Inrättande av ett dylikt råd med en bart konsultativa befogenheter kunde icke antasta riksdagens formella handlingsfrihet. Motionen utmynnade i ett krav på utredning av den däri behandlade frågan.
I sitt vid 1953 års höstsession avgivna utlåtande nr 204 framhöll stats
Kunql. Mnj:ts proposition nr HO är 1964
utskottet vid behandlingen av ifrågavarande motion, att det förslag som framlagts av 1948 års förhandlingsrättskomniitté torde komma att under kastas en ingående översyn. Det syntes utskottet lämpligt, att i samband med en dylik översyn uppmärksamhet ägnades jämväl åt frågan om for merna för riksdagens medverkan vid statliga löneuppgörelser. En utred ning härav borde sålunda komma till stånd i nämnda sammanhang. Det borde enligt utskottets mening icke vara uteslutet att även andra sidor av det föreliggande problemet än de i motionen berörda blev föremål för undersökning, t. ex. möjligheterna för det ifrågasatta organet att med verka vid en »uppgörelse vid bordet». Utskottet hemställde, att riksdagen skulle anhålla om utredning angående formerna för riksdagens medverkan vid de statliga löneuppgörelserna. Denna hemställan bifölls av riksdagen. Riksdagens skrivelse i ärendet överlämnades sedermera till författningsul- rednmgen för att vara tillgänglig vid utredningsuppdragets fullgörande.
Även om strävandena att stärka riksdagens inflytande över budgetens löneposter präglat åtskilliga debattinlägg, har emellertid även förslag, som går i annan riktning, framförts i den offentliga diskussionen. 1956 års för- handlingsrättsutredning, som hade att undersöka de rättsliga konsekven serna av en vidgad tillämpning av den allmänna arbetsrättens regler på det statliga tjänstemannaområdet, förordade sålunda i sitt år 1960 avgivna betänkande (SOU 1960: 10) att såväl regering som riksdag skulle träda tillbaka som avtalspart och att förvaltningsmyndighet helt skulle från sta tens sida svara för handhavandet av förhandlings- och avtalsväsendet. Ett system med riksdagen som avtalspart rimmande enligt utredningens upp fattning icke väl med gällande statsrättsliga principer. Riksdagens elimi nerande som avtalspart syntes vidare välmotiverat redan av den anled ningen, att på kollektivavtal grundade anspråk icke torde vara exigibla gentemot riksdagen. Enligt utredningen var det vidare klart, att riks dagens allmänna position i medborgaropinionen gjorde det angeläget, att arbetsmarknadens avtalsfrågor, inklusive de statliga, frigjordes från ome delbart beroende av riksdagen, som borde om möjligt stå utanför och över partsintressena. Denna synpunkt gjorde sig enligt utredningens mening i lika hog grad gällande i fråga om regeringen. Fördelen av att de högsta politiska instanserna åtminstone i princip ställdes fria i förhållande till de agerande var påtaglig. En motsatt inställning var enligt utredningen oegentlig också på grund av dessa instansers möjligheter och förpliktelser att i särskilda fall vidtaga extraordinära åtgärder till skydd för arbets freden. Att partsorganet på statssidan ej anknöts till regering och riksdag syntes enligt utredningens mening för övrigt vara en förutsättning för att inedlingsinstitutionen skulle kunna kopplas in på arbetstvister på stats- tjänstemannaområdet. När det gällde att utforma det organ, som på stats sidan hade att sluta avtal, låg det enligt utredningen närmast till hands att på tjänstemannasektorn applicera redan existerande anordningar inom
Kungl. Maj:ts proposition nr HO är 196't-
141
den del av den statliga förvaltningen, där kollektivavtal i fråga om arbetare
sedan länge förekom. Vederbörande verksenheter ägde där befogenhet att
i samverkan med och under kontroll av centrala, för ändamålet särskilt
inrättade organ med viss direktiv- och beslutanderätt förhandla och trät
fa slutligt avtal. Visserligen förelåg inom tjänstemannasektorn i många
hänseenden specifika förhållanden men i princip syntes det icke vara
någon skillnad mellan statens engagemang i vad det gällde avtal med ar
betare eller avtal med tjänstemän. Utredningen framhöll, att en reform,
varigenom rikets högsta politiska instanser principiellt kom att intaga
samma position i förhållande till avtalsparterna på det statliga området
som inom enskild företagsamhet, måste betraktas som starkt genomgri
pande i bestående förhållanden. Riksdagens hävdvunna kompetens i fråga
om handläggningen av tjänstemännens arbetsvillkor, skulle sålunda bry
tas, likaså det under mer än ett årtionde praktiserade förhandlingsförfa-
randet genom civildepartementet. Enligt utredningens mening syntes något
hinder knappast föreligga i svensk statsrätt mot att på föreslaget sätt över
låta rätten att sluta kollektivavtal avseende tjänstemän på ett från riks
dagen fristående förvaltningsorgan. Så skedde redan i fråga om kollektiv
avtalen för de statsanställda arbetarna. Utredningen underströk, att det
icke vara fråga om att å annat organ överföra sådan beslutskompetens,
som statsrättsligt klart tillkom riksdagen, en delegationsåtgärd, som krävde
grundlagsändring. Vad som skulle ske, var en begränsning av riksdagens
för närvarande faktiskt utövade finansmakt men dess grundlagsenliga
finansmakt, bestående i prövning av anslag, skulle lämnas obeskuren.
Även frågan om gränsdragningen mellan ämnen, som bör kunna bli
föremål för förhandling och överenskommelse mellan staten och de stats
anställdas organisationer, och frågor, som bör undantagas från avtalsom
rådet, har diskuterats under senare tid. 1956 års förhandlingsrättsutred-
ning föreslog sålunda, att man borde i särskild ordning precisera de frågor,
som skulle undantagas från avtalsområdet. Dit hänförde utredningen frå
gor om arbetets ledning och fördelning, tjänstemäns antagande, beford
ran och avskedande, disciplinärrätten, förvaltnings- och tjänsteorganisa
tionens uppbyggnad, antagnings- och befordringsgrunder samt allmänna
behörighetskrav. Till förhandlings- och avtalsområdet borde enligt utred
ningens mening räknas alla icke uttryckligen undantagna ämnen. Avtals
området borde omfatta vad som inkluderades i det i egentlig mening eko
nomiska mellanhavandet mellan staten och tjänstemännen och i stort sett
motsvara de moment i tjänsteförhållandet, som upptogs i avd. 3 och 4 i
statens allmänna avlöningsreglemente.
Under remissbehandlingen av förhandlingsrättsutredningens förslag
framhölls emellertid från liera håll, att uppgörelser rörande löneläget för
statstjänstemän i stort sett ej var lämpliga eller möjliga utan mycket nära
kontakt med de för finanspolitiken ansvariga statsmakterna.
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 dr 1964
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196'f
Författningsutredningen. Författningsutredningen framhåller under 8 kap. 4 § i sitt förslag till regeringsform, att frågan om formerna för fastställan de av statstjänstemännens avlöningsförmåner och därmed sammanhängan de spörsmål under senare år tilldragit sig stor uppmärksamhet. Enligt ut- ledningens mening har detta sin grund icke blott i att avlöningsanslagen upptar en mycket betydande del av statsbudgetens utgiftssida — en höjning av statstjänstemännens löner och pensioner med 1 % medför, framhålles det, en kostnadsökning för staten på omkring 60 miljoner kronor — utan även däri, att man under 1940- och 1950-talen kommit fram till ett förfaringssätt, som starkt avviker från det tidigare brukliga. Det reella av görandet sker numera genom förhandlingar mellan å ena sidan staten, i de centrala förhandlingarna representerad av civildepartementet, och å andra sidan organisationerna, medan riksdagen, som tidigare hade ett betydande inflytande över lönefrågorna, skjutits åt sidan.
Med den samhällsutveckling som ägt rum under de senaste årtiondena ar det enligt utredningens mening både naturligt och ändamålsenligt, att statstjänstemännens avlöningsförmåner normalt fastställes genom förhand- lingsöverenskommelser med statstjänstemännens egna organisationer. Ar betstagarna får därigenom, på samma sätt som på den privata arbetsmark naden, del av ansvaret för löneutvecklingen. Det är vidare av betydande värde, att lönefrågor löses i samförstånd mellan arbetsgivar- och arbetsta- garparten.
Det nuvarande tillståndet är emellertid, påpekar utredningen, från andra synpunkter klait otillfredsställande. Det innebär sålunda att riksdagen ställs inför fullbordat taktum. I sytte att stärka riksdagens inflytande har tidigare föreslagits, dels att det skulle inrättas ett riksdagens löneråd, som skulle medverka vid förhandlingarna med konsultativa uppgifter, dels att riksdagspartierna skulle vara representerade i den delegation eller det or gan, som förhandlar å statens vägnar med organisationerna, dels ock att riksdagen skulle överlämna beslutanderätten i lönefrågor åt en särskild riksdagsdelegation eller fullmäktigeinstitution. Ä andra sidan har 1956 års förhandlingsrättsutredning föreslagit, att riksdagen helt skulle avkopplas och beslutanderätten å statens sida överlämnas åt en instans, som är fri stående i förhållande till både regering och riksdag.
Det sistnämnda förslaget utgör enligt utredningens uppfattning i och för sig en konsekvent slutpunkt på den utveckling som ägt rum på området. Utredningen anser emellertid, att den lösning, förslaget erbjuder, står i strid med önskemål och synpunkter, som framställts inom riksdagen. Den står även i strid med en av de bärande tankarna i utredningens förslag, näm ligen strävandet att stärka riksdagens inflytande. Med den maktställning över statens inkomster och utgifter, som jämlikt utredningens förslag avses skola tillkomma riksdagen är det enligt utredningens åsikt ej heller för enligt att avkoppla riksdagen från lönefrågorna.
143
Om man emellertid utgår från att det faktiska avgörandet i lönetrågorna
alltjämt normalt bör träffas genom törhandlingsöverenskommelse och att
det sedan en uppgörelse kommit till stånd, icke bör föreligga någon möj
lighet att ens genom riksdagsbeslut ändra uppgörelsen, anser utredningen
det nödvändigt att ge riksdagen ett inflytande, som kan utövas innan över
enskommelsen träffats. Att inrätta ett konsultativt löneråd eller att låta
riksdagspartierna vara representerade i ett statligt törhandlingsorgan för
verkligar enligt utredningens mening icke syftet; lönetrågorna måste även
med sådana anordningar behandlas i vanlig ordning av riksdagen. Det gäl
ler i stället att finna en form, som möjliggör att riksdagen kan utöva ett
reellt inflytande på innehållet i en törhandlingsöverenskommelse och som
alltså ersätter den nu efterföljande formella riksdagsbehandlingen. Enda
möjligheten anser utredningen då vara, att riksdagen delegerar sin rätt att
godkänna en törhandlingsöverenskommelse åt ett särskilt riksdagsoigan.
Detta organ bör emellertid icke deltaga i själva förhandlingarna. Det bör i
stället kunna finnas tillgängligt i nära kontakt med förhandlingarna och
därvid kunna taga ställning till, d. v. s. å riksdagens vägnar godkänna eller
underkänna en av parterna föreslagen lösning. Ett sådant arrangemang
möjliggör enligt utredningens mening snaboa och definitiva ställningstagan
den, något som torde vara angeläget för de i förhandlingarna medverkande
parterna. Det torde vidare kunna tillförsäkra riksdagen ett inflytande, som
även är reellt.
De skäl som anförts mot att riksdagen skulle på något sätt medverka
som avtalspart synes utredningen icke vara av sådan art, att de läggei hin
der i vägen för den förordade lösningen. Statsmakternas veiksamhet går
icke blott ut på att fatta beslut på grundval av den statliga överhögheten,
såsom beslut angående lagar och skatter, utan även på att på privaträttslig
grundval träffa avtal med kommuner eller enskilda. 1 ill sistnämnda område
skulle förhandlingsöverenskommelserna angående statstjänstcmännens av
löningsförmåner höra. Uppfattningen att på kollektivavtal grundade an
språk icke skulle vara exigibla gentemot staten finner utredningen knap
past hållbar. I åtskilliga situationer föreligger, påpekar utredningen, en
faktisk anslagsplikt för riksdagen, i det riksdagen är skyldig att tillse, att
statsutgifter, som är garanterade i lag, verkligen kan utgå samt att medel
anvisas, så att statens övriga utfästelser och förpliktelser kan infrias. Alt
staten i vissa situationer kan anse sig nödgad att tillgripa lagstiftning för
att lösa en konfliktsituation kan rimligen icke åberopas som bärande skäl
för att avstänga riksdagen från inflytande över törhandlingsöverenskom-
melserna med statstjänstcmännens organisationer. Enligt utredningens be
dömning torde för övrigt risker för att sådana situationer skall inträffa,
minskas, om man kan komma tram till ett huvudavtal om betryggande ga
rantier mot konflikter, som blottställer det allmänna för faror med avse
ende å ordning och säkerhet in. in.
Kungl. Maj. ts proposition nr HO är 196b
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964
För beräkningen och anvisandet av de anslag, vilka blir erforderliga till följd av en träffad överenskommelse, erfordras, framhåller utredningen, proposition i vanlig ordning. Riksdagen kan vid behandlingen av sådan pro position icke ändra överenskommelsen, men erhåller genom propositionen en redogörelse för innehållet i överenskommelsen och har möjlighet att i samband med anslagsberäkningen göra uttalanden. Motion bör icke kunna väckas om att överenskommelsen skall ändras men väl om att riksdagen skall göra uttalanden med anledning av denna. Kommer en överenskom melse till stånd, kan resultatet bli att väckt motion inom det av överenskom melsen berörda området, icke kan föranleda någon åtgärd från riksdagens sida.
Anordningen med ett organ, som å riksdagens vägnar äger godkänna en förhandlingsöverenskommelse i frågor angående statstjänstemännens avlöningsförmåner, bör enligt utredningens mening icke vara tvingande. Det bör i stället ankomma på riksdagen att besluta om att överlåta nämn da befogenhet åt ett sadant organ. Fall torde kunna tänkas, då riksdagen av politiska eller andra skäl själv vill besluta i ärende varom här är fråga. Organet bör kunna utses för viss förhandling eller för viss tid under riks dagens valperiod och således kunna fungera även under tid då riksmöte icke pågår. Enligt utredningens tvåkammaralternativ bör valet avse viss förhandling eller viss tid under valperioden till andra kammaren. Organet bör enligt utredningens mening användas endast i frågor, som till sin natur är riksdagsärenden.
Om riksdagen ej delegerar sin rätt att godkänna en förhandlingsöverens kommelse åt ett riksdagens organ eller om detta icke godkänner en av- parterna överenskommen lösning eller om överenskommelse över huvud ej kan träffas mellan parterna, får ärendet, i den mån en lösning är nöd vändig, avgöras genom att riksdagen i vanlig ordning tager ställning till ärendet i dess helhet.
Enligt utredningens mening bör organet, om så anses önskvärt, även kunna få i uppdrag att på samma sätt och under samma förutsättningar å riksdagens vägnar godkänna förhandlingsöverenskommelse med orga nisation, som företräder andra statsanställda än tjänstemän.
Utredningen anser det i hög grad önskvärt att de ämnen, som icke skall kunna bli föremål för förhandlingar och överenskommelser, preciseras. Frågor rörande förvaltnings- och tjänsteorganisationens uppbyggnad samt överhuvud organisatoriska förändringar bör enligt utredningens uppfatt ning icke avgöras genom förhandlingsöverenskommelse. Endast frågor an gående de statsanställdas avlöningsförmåner samt förslag som har ome delbart samband härmed anser utredningen böra göras till föremål för förhandling.
Vad angår frågan, till vilket organ riksdagens beslutanderätt må kunna överlåtas, har utredningen i första hand undersökt, om något redan be-
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
145
fintligt eller av utredningen föreslaget riksdagsorgan skulle kunna vara
lämpligt för uppgiften. En möjlighet skulle vara att anförtro uppgiften åt nå
got av de av utredningen föreslagna finansutskott, vilka enligt förslaget har
till huvuduppgift att bereda ärenden angående bl. a. statens inkomster och
utgifter. Med hänsyn till lönefrågornas stora betydelse i statsfinansiellt och
samhällsekonomiskt hänseende ifrågasätter utredningen även, om man icke
skulle kunna överlåta uppgiften på den av utredningen föreslagna fi
nansnämnden, som enligt förslaget främst har till uppgift att bereda
ärenden angående finansplan och nationalbudget samt att från statsfinan-
siell och samhällsekonomisk synpunkt ytterligare bearbeta ärenden, som
handlagts av finansutskotten. Då bl. a. frågor om beräkningen av de
belopp, som erfordras för att täcka kostnaderna för statstjänstemännens
löneförmåner, kommer att beredas av finansutskott och finansnämnd, an
ser utredningen det emellertid icke lämpligt att ge något av dessa organ
beslutande uppgifter av den art, varom här är fråga, övervägande skäl
talar därför enligt utredningens mening för att rätten att godkänna en
förhandlingsöverenskommelse å riksdagens vägnar överlåtes åt ett sär
skilt organ, lämpligen benämnt riksdagens lönedelegation.
Jämlikt 5 kap. 11 § i utredningens förslag till riksdagsordning (enkam-
maralternativet) skall lönedelegationen bestå av 15 ledamöter, som riks
dagen inom sig väljer. Enligt tvåkammaralternativet skall antalet leda
möter i lönedelegationen vara 16, av vilka vardera kammaren inom sig
väljer hälften. Därigenom skulle med nuvarande styrkeförhållanden var
je partigrupp, som är berättigad till representation i utskott, erhålla minst
två företrädare i delegationen. Delegationen bör inom sig välja ordförande
och vice ordförande. Suppleanter för ledamöterna anser utredningen icke
böra finnas. Enligt vad utredningen uttalar kan det knappast anses för
enligt med delegationens uppgift att ledamot avstår från att deltaga i
omröstning. Vid lika röstetal bör den mening gälla som ordföranden bi
träder.
Inom utredningen har övervägts att stadga förbud att till ledamot av
delegationen utse den som företräder arbetsgivar- eller arbetstagarorgani
sation. Utredningen åsyftar en motsvarighet till stadgandet i 3 § lagen
om arbetsdomstol, enligt vilket domstolens ordförande och två av dess le
damöter förordnas av Kungl. Maj :t bland personer, som icke kan anses
företräda arbetsgivar- eller arbetstagarintressen. Ett sådant förbud skulle
emellertid enligt utredningens åsikt föranleda svårigheter när det gäller
att avgöra vad som menas med att »företräda» en organisation. Uppen
barligen är det icke möjligt att från delegationen utestänga alla riksdags
ledamöter, som är medlemmar av en tjänstemannaorganisation eller som
överhuvud är anställda. Med det samband som finnes mellan lönesätt
ningen för de statsanställda och lönesättningen för övriga löntagare kan
någon skillnad mellan olika grupper av anställda knappast göras. Urvalet
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964
skulle alltså kunna bli synnerligen begränsat, om det fastslogs att till le damot av riksdagens lönedelegation ej fick utses den, som företrädde ar- betsgivar- eller arbetsorganisation. Av vikt i delta sammanhang är enligt utredningens mening vidare de jävsbestämmelser, som gäller och som av ses skola gälla vid riksdagens sammanträden. Enligt 53 § tredje stycket nuvarande riksdagsordning må ledamot i mål som personligen rör honom väl övervara överläggningarna men ej beslutet och enligt 1 kap. 16 § i utredningens förslag till riksdagsordning får ledamot icke deltaga i be handlingen av ärende, som rör honom personligen eller någon honom när stående. Utredningen menar, att knappast någon riksdagsledamot torde vara av jäv förhindrad att deltaga i avgörande av ärenden, som kan bli föremål för förhandlingsöverenskommelse. Med hänsyn härtill har utred ningen stannat för att icke föreslå någon bestämmelse, som reglerar ur valet av ledamöter i riksdagens lönedelegation, men utredningen förutsät ter att riksdagen till ledamot i delegationen ej väljer person, som är styrel seledamot av, anställd hos eller eljest innehar uppdrag från förhand lande organisation.
Författningsutredningen föreslår alltså, att riksdagen skall äga på en inom sig vald lönedelegation överlåta att på riksdagens vägnar godkänna förhandlingsöverenskommelse angående statsanställdas avlöningsförmåner samt förslag som har omedelbart samband med överenskommelsen. Stad gandet härom föreslås få sin plats i regeringsformen (8 kap. 4 § i för slaget till regeringsform). Som komplement härtill förordas i tvåkammar- alternativet en bestämmelse i riksdagsordningen av innebörd, att val av riksdagens lönedelegation skall avse viss förhandling eller viss tid under valperioden till andra kammaren, att delegationen skall bestå av sexton ledamöter, av vilka vardera kammaren inom sig väljer hälften samt att delegationen skall inom sig välja ordförande och vice ordförande (5 kap. 11 § förslaget till riksdagsordning).
Författningsutredningen går under 8 kap. 4 § i sitt förslag till rege ringsform även in på frågan vem som bör representera staten vid förhand lingar med organisationerna och påpekar, att lämpligheten av att rege ringen för eller medverkar i förhandlingarna ifrågasatts. Efter att ha er inrat om förhandlingsrättsutredningens förslag, enligt vilket det skulle vara en fördel om regeringen i princip stod fri i förhållande till de age rande på arbetsmarknaden, och om de remissvar däröver, i vilka det icke ansetts lämpligt eller möjligt att avkoppla regeringen från förhandling arna angående statstjänstemännens avlöningsförmåner, yttrar författnings utredningen :
Enligt författningsutredningens mening är det uppenbart, att rege ringen måste taga ställning till resultatet av förhandlingarna. Med den omfattning avlöningsanslagen har på statsbudgeten och med det ansvar, som regeringen bör ha i fråga om statsfinanserna och som i 2 § kommit
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964
147
till uttryck i stadgandet att regeringen skall till riksdagen avgiva förslag
till statsbudget, är det icke förenligt att regeringen skall undandraga sig
sådant ansvar.
Att regeringen skall taga ställning till resultatet av förhandlingarna, i
den mån dessa avser ämnen, som hör till riksdagens kompetensområde,
utgör vidare en förutsättning för utredningens förslag till lösning av frågan
om riksdagens ställning till förhandlingsöverenskommelserna. Såsom ti
digare framhållits skall det ankomma på riksdagens lönedelegation att
godkänna en överenskommelse. Av konstitutionella skäl bör överenskom
melsen framläggas för delegationen av regeringen samt erforderliga för-
handskontakter med delegationen ske genom regeringen. Delegationen skall
känna regeringens ställningstagande.
Beredningen inom civildepartementet. Enligt de inom civildepartementet
utarbetade förslagen rörande de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt
(SOU 1963:51) skall statens tjänstemän få samma rätt som arbetstagare
i enskild tjänst att genom sina organisationer förhandla om lön och övriga
ekonomiska förmåner och att träffa kollektivavtal. Förhandlingsrätten och
därmed möjligheten att ingå kollektivavtal är i förslaget underkastad vissa
begränsningar. Utanför förhandlings- och avtalsområdet faller enligt för
slaget bl. a. frågor om antagande och entledigande av tjänstemän, tjänste
mans åligganden i tjänsten, tjänsters inrättande och uppförande på ordina
rie och icke-ordinarie stat, indragning och förändring av tjänster och tjäns
teorganisationens utformning i övrigt samt myndighets arbetsuppgifter,
ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten och arbetstidens
förläggning. Enligt förslagen skall rätt att vidtaga stridsåtgärder i intresse
tvister under vissa förutsättningar föreligga även på den offentliga sek
torn.
Enligt bemyndigande den 31 maj 1963 har chefen för civildepartementet
tillkallat en beredning med uppdrag att inom departementet biträda med
övervägande av organisationen av ett statligt förhandlingsorgan m. in. Be
redningens arbete pågår.
Remissyttrandena. Det under 8 kap. 4 § i författningsutredningens förslag
till regeringsform behandlade spörsmålet om inrättande av en riksdagens
lönedelegation har under remissbehandlingen berörts av statskontoret, riks
revisionsverket, kammarrätten, statens lönenäinnd, statens avtalsnämnd,
länsstyrelserna i Stockholms, Göteborgs och Bohus, Malmöhus, Östergötlands,
Uppsala, Södermanlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Gotlands, Kris
tianstads, Hallands, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västman
lands, Kopparbergs, Gävleborgs, Jämtlands, Västernorrlands och Västerbot
tens län, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontorct, Lands-
organisationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation, Statst jänste-
männens riksförbund, Sveriges akademikers centralorganisation, Svenska
landstingsförbundet, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet, Sveriges lantbruksförbund, Riksförbundet Landsbygdens folk samt Sveriges hantverks- och industriorganisation. Landsorganisationen har bifogat ytt rande från statstjänarkartellen.
Författningsutredningens förslag om inrättande av en riksdagens löne- delegation har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga dessa remissorgan med undantag av statens lönenämnd och Svenska kom munförbundet, vilka icke tillkännagivit någon principiell ståndpunkt till förslaget, samt länsstyrelsen i Hallands län, som synes förorda ett konsul tativt löneråd.
De i 5 kap. 11 g i författningsutredningens förslag till riksdagsordning upptagna bestämmelserna om lönedelegationens mandattid, sammansätt ning och organisation i övrigt har under remissbehandlingen berörts av länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Malmöhus, Hallands, Älvsborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gäv leborgs och Västerbottens län, statens lönenämnd, statens avtalsnämnd, be- svärssakkunniga, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontoret, riksdagens justitieombudsman, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemän nens centralorganisation, Sveriges akademikers centralorganisation, Riks förbundet Landsbygdens folk, Svenska landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet.
Författningsutredningens förslag i denna del har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga dessa remissorgan.
Det av utredningen uttalade önskemålet att stärka riksdagens inflytande över statens löneutgifter understrykes i flera remissvar. Statens avtalsnämnd framhåller, att det reella avgörandet, när det gäller att fastställa statstjänstemännens anställningsvillkor, numera sker vid förhandlingar mellan företrädare för staten, i allmänhet civilde partementet, och de statsanställdas organisationer. De överenskommelser, som därvid träffats, har visserligen i efterhand godkänts av riksdagen men detta godkännande har ansetts vara av tämligen formell natur och riks dagens verkliga inflytande har genom detta förfaringssätt gått i huvudsak förlorat. Det synes avtalsnämnden otillfredsställande, att riksdagen på sätt numera sker i realiteten ställs inför fullbordat faktum. Avtalsnämnden an ser förslaget med en lönedelegation innebära en lämplig metod att bereda riksdagen det inflytande över berörda förhandlingar och överenskommel ser som ur skilda synpunkter kan anses önskvärt. Ett liknande uttalande göres av länsstyrelsen i Örebro län, som samtidigt understryker värdet av att statstjänstemännens löner fastställes genom överenskommelser. Stats kontoret uttalar, att förslaget med en lönedelegation avser att lösa det se dan länge akuta problemet att riksdagen ställes inför tvånget att utan änd ring godkänna förhandlingsöverenskommelser, till vilkas innehåll den icke haft tillfälle att taga ställning. Den övergång till kollektivavtalsreglering
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 1964
149
av statstjänstemännens löner, som avses skola träda i kraft från ocii med år 1966, gör en sådan lösning ännu mer angelägen än tidigare. Något alter nativ som skulle i högre grad möjliggöra för riksdagen att utöva inflytande utan att förhandlingssystemet på ofördelaktigt sätt påverkades torde icke finnas. Länsstyrelsen i Kopparbergs län framhåller, att de problem, som sammanhänger med riksdagens ställning i förhållande till avtalsförhand lingarna rörande statsanställdas löneförmåner är svårlösta, och anser, att det knappast är möjligt att på annat sätt än som föreslagits bibehålla riks dagens reella inflytande på lönefrågorna. Riksrevisionsverket yttrar, att möjligheten att överlåta riksdagens beslutanderätt beträffande överenskom melser om statsanställdas avlöningsförmåner på en särskild lönedelegation synes vara en avsevärd förbättring i jämförelse med rådande förhållanden.
Länsstyrelsen i Västerbottens län anser, att den praxis som under senare år utvecklats så vitt gäller förhandlingsöverenskommelser rörande tjänste mannalönerna ur konstitutionell synpunkt inger betänkligheter. Genom dessa överenskommelser har riksdagen i praktiken kommit att ställas inför ett fullbordat faktum och även ansetts bunden av överenskommelserna.
Icke ens detaljändringar har, med hänsyn till de återverkningar i stort dessa skulle medföra på förhandlingsresultatet, ansetts kunnat ske vid riks dagsbehandlingen. Såsom utredningen berört vore den mest konsekventa slutpunkten på den utveckling som skett, att beslutanderätten å statens sida på detta område överlämnades åt ett helt från regering och riksdag fristå ende organ. Med hänsyn till det inflytande riksdagen måste ha över in komster och utgifter synes en sådan utväg dock icke framkomlig. Accepte rar man emellertid den utveckling som skett såtillvida, att en träffad för- handlingsöverenskommelse också skall innebära ett slutligt avgörande av lönefrågorna för viss tidsperiod, måste man tillskapa en möjlighet för riks dagen att utöva inflytande på dessa frågor före parternas slutförhandling. Den föreslagna lönedelegationen finner länsstyrelsen vara en i och för sig acceptabel lösning av den föreliggande problemställningen. Genom detta organ torde riksdagen tillförsäkras det verkliga inflytande å förhandlingar na som bör tillkomma densamma. Till liknande slutsats har länsstyrelsen i
Jämtlands län och Sveriges hantverks- och industriorganisation kommit.
Detsamma gäller länsstyrelsen i Malmöhus län, som därvid förutsatt, att lönedelegationen beredes tillfälle att följa avtalsförhandlingarnas gång. Även länsstyrelsen i Stockholms län anser förslaget i denna del utgöra eu ända målsenlig lösning av det besvärliga och länge utan framgång angripna pro blemet att förskaffa riksdagen ett reellt inflytande på detta såväl ekono miskt som eljest betydelsefulla område. De skäl av främst principiell natur som tidigare i den allmänna debatten i ämnet anförts mot att riksdagen på något sätt i förevarande sammanhang uppträder som avtalspart, torde, såsom författningsutrcdningen framhållit, icke böra anses lägga hinder i vägen för den föreslagna lösningen, helst det tilltänkta organet icke skal'
Kungl. Maj:ts proposition nr t\0 år 196b
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
direkt deltaga i själva förhandlingarna. Länsstyrelsen i Kristianstads län finner det ur konstitutionell synpunkt uppenbart otillfredsställande, att riksdagen på löneområdet ställts inför fullbordat faktum. Ä andra sidan bör det faktiska avgörandet i lönefrågorna alltjämt normalt träffas genom förhandlingsöverenskommelse. Med hänsyn till att en träffad uppgörelse skall vara bindande gentemot riksdagen, har det gällt att finna en form, som möjliggör, att riksdagen kan utöva ett reellt inflytande på innehållet i förhandlingsöverenskommelsen, vilket inflytande kan utövas redan in nan överenskommelsen träffas och som alltså kan ersätta den efterföljande, nu endast formella riksdagsbehandlingen. Utredningens förslag om en lö- nedelegation, till vilken riksdagen må överlåta sina förevarande befogenhe ter, synes innebära en smidig och ur konstitutionell synpunkt godtagbar lösning. Riksförbundet Landsbygdens folk och Sveriges lantbruksförbund anser, att författningsutredningen vid utformning av förslaget om inrät tande av en riksdagens lönedelegation på ett balanserat och väl genomar betat sätt beaktat såväl de grundläggande och allmänt accepterade princi perna för organisationernas verksamhet och ställning inom svenskt närings liv som även de för ett demokratiskt styrelseskick grundläggande önskemå len om att så långt möjligt tillförsäkra riksdagens av folket valda represen tanter ett reellt inflytande även på utformningen av de statsanställdas löne förmåner och därmed omedelbart sammanhängande frågor.
Fullmäktige i riksgäldskontoret finner det i och för sig tillfredsställan de, att man genom den föreslagna lönedelegationen sökt ernå en lösning av den sedan länge omdiskuterade frågan om riksdagens ställning i sam band med statstjänstemännens löneuppgörelser, som avser att tillförsäkra riksdagen ett verkligt inflytande i sådana sammanhang och således icke blott lämnar åt riksdagen att ge sin formella sanktion åt en förut träf fad förhandlingsöverenskommelse. Hur detta försök att på ett viktigt om råde stärka riksdagens ställning kommer att utfalla i praktiken är givet vis för tidigt att yttra något om och blir naturligtvis i viss mån beroende av hur lönedelegationen uppfattar och utför sitt uppdrag. Ur denna syn punkt hade det varit önskvärt, om lönedelegationens sammansättning och arbetsformer samt befogenheter närmare preciserats av utredningen. Full mäktige har haft svårt att på grundval av föreliggande material bilda sig en tillräckligt klar uppfattning om den föreslagna institutionen och dess tilltänkta verksamhet och har därför endast med viss tvekan kunnat an sluta sig till förslaget.
Fullmäktige i riksbanken, som främst granskat förslaget ur riksban kens och andra riksdagsverks synpunkt, fäster uppmärksamheten på att de problem, som man genom inrättande av en lönedelegation velat lösa, har sin motsvarighet -— ehuru i helt annan skala — beträffande de tjäns temannagrupper, som sorterar under riksdagen. För riksbankens del har sålunda under senare år, sedan central överenskommelse träffats mellan
151
civildepartementet och tjänstemännens huvudorganisationer, särskilda för
handlingar brukat äga rum om tjänsteförteckningsändringar av s. k. B-
listekaraktär. Dessa förhandlingar, som för riksbankens del förts av en
av fullmäktige tillsatt delegation, har lett fram till överenskommelser, som
efter godkännande av fullmäktige översänts till bankoutskottet med hem
ställan, att bankoutskottet måtte föreslå riksdagen att godkänna desam
ma. Detta tyngande förfarande med dess olika omgångar har medfört,
att riksdagens slutliga ställningstagande synes ha blivit av väsentligen
formell natur. Om en riksdagens lönedelegation inrättas, bör emellertid
förfarandet kunna förenklas och riksdagens inflytande säkras på samma
sätt som på »regeringssidan». Fullmäktige förutsätter sålunda, att löne-
delegationen skall kunna även när det gäller riksbankens — och väl även
andra riksdagsverks — förhandlingar följa dessa och med för riksdagen
bindande verkan taga ställning till förhandlingsresultatet. Förverkligas tan
ken att låta förhandlingsuppgörelser mellan staten och tjänstemännens hu
vudorganisationer gälla som kollektivavtal mellan parterna förutsätter full
mäktige, att riksdagens lönedelegation på motsvarande sätt beredes till
fälle att öva avgörande inflytande på innehållet i sådant kollektivavtal.
Fullmäktige uttalar det omdömet, att det föreslagna arrangemanget med
en riksdagens lönedelegation skulle för riksbankens och sannolikt även
för andra riksdagsverks del medföra fördelar.
Förslagets betydelse för förhandlingsverksam heten
beröres i flera yttranden. Landsorganisationen i Sverige framhåller, att
en lösning av formerna för riksdagens medverkan i förhandlingsuppgö-
relserna är en -siktig förutsättning för att det nya förhandlingsrättssyste-
met skall fungera effektivt. Författningsutredningens förslag om en riks
dagens lönedelegation innebär enligt landsorganisationens mening att möj
ligheter skapas för ett verkligt förhandlingsförfarande. Ett liknande ut
talande göres av statstjänarkartellen, som tillägger att de avtal som träf
fas kommer att få samma bindande karaktär som avtal på den enskilda
sektorn och kan träda i kraft utan avvaktan på slutligt godkännande av
riksdagen samt att snabba och definitiva ställningstaganden kan ske vid
förhandlingsbordet. Statstjänstemannens riksförbund menar, att inrättan
de av en lönedelegation kommer att bidraga till att den privata arbetsmark
nadens ordning för förhandlingar och avtal kan tillämpas även inom den
statliga sektorn. Förbundet anser det nödvändigt att lönedelegationen tager
aktiv del i förhandlingsarbetet i ett slutskede och att förslag till slutlig upp
görelse icke överlämnas till arbetstagarorganisationerna utan att dessför
innan vara godkänt av lönedelegationen. Tjänstemännens centralorganisa
tion anser det vara av avgörande betydelse för en ny ordning på förhand-
lingsområdet, att staten vid förhandlingarna kan företrädas av ett aukto
ritativt organ som får rätt att träffa uppgörelse vid förhandlingsbordet.
Centralorganisationen finner del med hänsyn till den aktuella reformering
Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 1964
en av statstjänstemännens förhandlingsrätt nödvändigt att den nu efterföl jande riksdagsbehandlingen av förhandlingsöverenskommelserna ersätts av en annan ordning. Författningsutredningen uttalar att det av utredningen skisserade arrangemanget möjliggör snabba och definitiva ställningstagan den. Centralorganisationen vill utgå härifrån och förutsätter att själva för- handlingsorganet ges en auktoritativ ställning. Sveriges akademikers cen tralorganisation uttalar, att om medbestämmanderätt skall tillkomma riks dagen vid förhandlingar angående statstjänstemännens löner och denna skall bli av reellt värde, smidiga former måste skapas för bestämmanderät tens utövande. En lönedelegation som beslutande å riksdagens vägnar tor de då utgöra en rationell ordning och tillika den enda godtagbara. Bestäm manderättens utövande av riksdagen in pleno skulle med all sannolikhet kunna komplicera och fördröja förhandlingarna på ett sätt som icke är för enligt med ändamålsenligheten.
Länsstyrelsen i Västerbottens län framhåller såsom en fördel med för slaget, att av parterna föreslagna lösningar på olika spörsmål under för handlingarna snabbt kan bli föremål för ställningstagande. Fullmäktige i riksbanken menar likaledes, att det enklare förfarande, som möjliggöres genom inrättande av en lönedelegation, är ägnat att medföra tidsmässiga fördelar och därigenom underlätta den nu ofta besvärliga uppgiften att under riksdagens vårsession slutföra en uppgörelse med tjänstemanna organisationerna.
Statens lönenämnd erinrar om författningsutredningens uttalande att lönedelegationen bör finnas tillgänglig i nära kontakt med förhandlingar na för att kunna taga ståndpunkt till föreslagna lösningar, varigenom det ur parternas synpunkt angelägna önskemålet om snabba och definitiva ställningstaganden skulle kunna tillgodoses. Lönenämnden är emellertid för sin del icke övertygad om att det av utredningen föreslagna förfaran det fyller de krav på snabbhet och smidighet i handläggningen som utred ningen ansett böra uppställas. Även riksrevisionsverket befarar, att den föreslagna anordningen med en lönedelegation kan komma att betunga själva förhandlingsarbetet.
Utredningens förslag att delegation av riksdagens beslutanderätt i lönefrågar skall ske till ett särskilt för ändamålet in rättat riksdagsorgan har icke föranlett några erinringar under remissbehandlingen. Länsstyrelsen i Stockholms län anser, att utredning en på övertygande sätt motiverat sin uppfattning, att delegation icke lämp ligen bör ske till något redan befintligt eller av utredningen föreslaget riksdagsorgan. Länsstyrelsen i Västerbottens län tillkännager en liknande uppfattning.
Vad angår lönedelegationens sakliga kompetens har i något remissvar tvekan yppats vilka uppgifter som skall tillkomma delega-
Kungl. Maj:ts proposition nr 1W år 196i
Kungl. Maj:ts proposition nr HO är 196k
153
tionen under själva förhandlingsarbetet. Fullmäktige i riksgäldskontoret
anser sålunda, att det hade varit önskvärt, om lönedelegationens samman
sättning, arbetsformer och befogenheter närmare preciserats av utredning
en. Motiven ger i denna del icke tillräcklig ledning och själva lagtexten
lämnar rum för tvekan angående delegationens befogenheter under själva
förhandlingsskedet. Länsstyrelsen i Malmöhus län finner det nödvändigt,
att lönedelegationen ges möjlighet till inflytande innan överenskommelse
mellan regeringen och statstjänstemännens organisationer träffas. Läns
styrelsen förutsätter, att lönedelegationen skall beredas tillfälle att följa
förhandlingarnas gång.
Författningsutredningens förslag att lönedelegationen skall äga å riks
dagens vägnar definitivt godkänna en förhandlingsuppgörelse har i all
mänhet icke föranlett någon erinran från remissorganens sida. Dock an
ser Sveriges hantverks- och industriorganisation, att lönedelegationens rätt
att på riksdagens vägnar träffa en avtalsuppgörelse av formella skäl endast
bör avse ett preliminärt beslut och att riksdagens godkännande bör in
hämtas i efterhand. Såsom inledningsvis nämnts synes länsstyrelsen i Hal
lands län föredraga ett riksdagens löneråd med enbart konsultativa be
fogenheter. Länsstyrelsen anser det nämligen principiellt icke lämpligt,
att riksdagen under fredsförhållanden delegerar sin maktbefogenhet, även
om denna i praktiken endast innebär att godkänna en träffad förhandlings-
överenskommelse.
Vad angår de frågor, i vilka lönedelegationen skall äga beslutskompetens,
finner statskontoret angeläget, att lönedelegationen icke får ersätta riks
dagen i andra frågor än sådana som skall kunna regleras genom kollektiv
avtal. Enligt det inom civildepartementet utarbetade förslaget till förhand
lingsrätt för offentliga tjänstemän har från avtalsområdet uteslutits bl. a.
frågor om tjänsters inrättande och uppförande på ordinarie och icke-ordi-
narie stat, indragning och förändring av tjänster eller tjänsteorganisatio
nens utformning i övrigt. Detta förslag fastslår sålunda, att statsmakterna
ensamma har att bestämma den organisation, där de tjänster ingår, om
vilkas lönesättning avtalsförhandlingar skall föras. Denna princip är en
ligt statskontorets mening synnerligen viktig. Vid det slag av förhandlingar
som föregår nu förekommande löneuppgörelser mellan civildepartementet
och statstjänstemännens huvudorganisationer har i praxis organisations
frågor och avlöningsfrågor upprepade gånger varit nära sammankopplade.
I vissa fall har uppgörelse skett under förutsättning av en organisations
förändring, som icke riksdagen och stundom icke heller berörda myndig
heter fått tillfälle att dessförinnan ta ställning till. Enligt civildepartemen
tets förslag skall det förhållandet att avtal ej må slutas om vissa anställ
ningsvillkor icke utgöra hinder mot överenskommelser mellan myndighe
terna och tjänstemännen om samråd i dessa frågor. Statskontoret finner
det med hänsyn därtill angeläget att framhålla, att vid utformningen av
praxis för kollektivavtalsförhandlingarna med statstjänstemannens organi sationer uppmärksamheten från början måste inriktas på att sådant samråd i organisationsfrågor skall klart särhållas från de reguljära avtalsförhand lingarna. Om så icke sker kan gränsdragningen mellan avtalsämnena och de offentligrättsligt reglerade förhållandena, komma att visa sig bli fiktiv. Även länsstyrelsen i Västmanlands län understryker vikten av att frågor om förvaltnings- och tjänsteorganisationens uppbyggnad och om organisa toriska förändringar icke avgöres genom förhandlingsöverenskommelser utan kommer att behandlas av riksdagen i vanlig ordning.
Fullmäktige i riksbanken förutsätter, att lönedelegationen även när det gäller riksbankens och andra riksdagsverks förhandlingar skall kunna följa dessa och med för riksdagen bindande verkan taga ställning till förhand lingsresultatet.
Den av författningsutredningen föreslagna anordningen att proposi tion för beräkning och anvisande av anslag, som erford ras till följd av träffad överenskommelse, skall föreläggas riks dagen i vanlig ordning har i allmänhet lämnats utan erinran av remiss organen. I ett par remissyttranden framföres dock kritiska synpunkter.
Statstjänarkartellen anför sålunda i denna del:
För beräkning och anvisande av medel som hänför sig till en träffad överenskommelse erfordras emellertid enligt utredningen att proposition i vanlig ordning skall framläggas för riksdagen. Visserligen anses att riks dagen inte skall ändra på en överenskommelse utan endast anvisa erfor derliga medel för att täcka de uppkomna merutgifterna, men Statstjänar kartellen finner ändå denna ordning mindre tillfredsställande. Tillväga gångssättet innebär att förhandlingarnas längd och slutförande liksom f. n. blir beroende av den tidpunkt, då proposition senast måste läggas för att kunna behandlas av riksdagen och medel anvisas till de skilda myndighe terna. Svårigheterna kvarstår för ett snabbt ikraftträdande, varav följer förlängd retroaktivitet. De rådande nackdelarna elimineras därför ej helt vid ett genomförande av utredningens förslag. Det som uppnås, vilket i och för sig är tillfredsställande, innebär ett upphävande av riksdagens direkta inflytande på löne- och anställningsvillkor, men tidsförskjutningen för ut betalning av nya löner kvarstår och detta utgör en betydande olägenhet. Statstjänarkartellen finner det därför angeläget att utvägar skapas så att förhandlingarna blir oberoende av viss senaste tidpunkt för propositions läggande och att resultatet av förhandlingarna kan träda i kraft snarast möjligt och i enlighet med överenskommelserna.
Även Landsorganisationen i Sverige menar att den tidsförskjutning i frå ga om en förhandlingsuppgörelses ikraftträdande, som följer av att propo sition för anvisande av löneanslag skall föreläggas riksdagen i vanlig ord ning, innefattar en olägenhet. I likhet med statstjänarkartellen understryker landsorganisationen det angelägna i att det även på denna punkt åstad kommes ett rationellt system, som ger utrymme för ett effektivt förhand- lingsförf arande.
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964
155
Förslaget att lönedelegationen skall vara ett fakultativt
organ har i allmänhet godtagits eller lämnats utan erinran under re
missbehandlingen. Länsstyrelsen i Malmöhus län betecknar t. ex. förslaget
i denna del såsom lämpligt. Några remissorgan tillkännager dock en kritisk
inställning på denna punkt. Sveriges akademikers centralorganisation fram
håller, att en bestämmanderätt för riksdagen in pleno på förhandlingsom-
rådet med all sannolikhet skulle kunna komplicera och fördröja förhand
lingarna på ett sätt som ej är ändamålsenligt. Centralorganisationen av
styrker därför förslaget att lönedelegationen skall vara ett fakultativt or
gan. Statstjänstemännens riksförbund finner lönedelegationen vara en så
nödvändig institution, att det icke bör tillkomma riksdagen att i det sär
skilda fallet avgöra, om delegationen skall tillsättas eller icke. Statstjä-
narkartellen förutsätter, att en lönedelegation alltid skall finnas. Endast
om så blir fallet uppnås alla de fördelar för förhandlingsverksamheten som
åsyftats och som från de anställdas sida eftersträvats. Det får enligt stats-
tjänarkartellens uppfattning icke föreligga möjlighet för riksdagen att av
politiska eller andra skäl undvika att delegera beslutanderätten och där
igenom i vanlig ordning själv taga ställning till ärendet i sin helhet. En
grundförutsättning för ett genomförande av ett förhandlingsförfarande i en
lighet med civildepartementets förslag i saken och träffad preliminär över
enskommelse om huvudavtal med organisationerna är nämligen, att parter
na ges möjlighet att träffa direkta bindande överenskommelser. Landsorga
nisationen i Sverige har förklarat sig i huvudsak dela de synpunkter, som
statstjänarkartellen i sitt yttrande framfört.
Förslaget om lö ne delegationens mandattid har icke givit
anledning till anmärkning från remissorganens sida. Statens avtalsnämnd
ifrågasätter dock lämpligheten av att lönedelegationen skall kunna utses
för viss förhandling. Enligt avtalsnämndens mening torde övervägande skäl
tala för att delegationen utses för viss tid. Därigenom skulle delegationens
ledamöter förvärva mera ingående erfarenheter av de olika spörsmål som
är förknippade med avtalsverksamheten. Samtidigt skulle behovet av kon
tinuitet i delegationens arbete tillgodoses.
Vad författningsutredningen föreslagit rörande antalet ledamöter
i lönedelegationen har i allmänhet godtagits eller lämnats utan
erinran under remissbehandlingen. Länsstyrelsen i Stockholms län ifråga
sätter dock — med hänsyn till att delegationen skall kunna finnas tillgäng
lig i nära kontakt med pågående förhandlingar — om icke antalet ledamö
ter är ohanterligt stort men framställer i betraktande av den betydelse, som
lönedelegationens funktion är avsedd att få, ingen anmärkning härutinnan.
Beträffande urvalet av ledamöter i lönedelegationen har författ-
ningsutredningens ståndpunkt, att riksdagen icke till ledamot av delegatio
nen bör välja någon, som är styrelseledamot av, anställd hos eller eljest
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196
4
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064
innehar uppdrag från förhandlande organisation, i sak godtagits eller läm nats utan erinran av remissorganen. Flertalet remissorgan har i likhet med författningsutredningen icke funnit någon uttrycklig regel härom erfor derlig. En del remissorgan har dock härutinnan intagit en annan stånd punkt. Fullmäktige i riksgäldskontoret anser det sålunda vara en brist, att någon jävsregel icke föreslagits. Länsstyrelsen i Kronobergs län finner det visserligen självklart, att den av författningsutredningen omnämnda per sonkategorin ej skall inväljas i lönedelegationen men anser hinder icke föreligga att meddela uttrycklig bestämmelse härom. Även länsstyrelsen i
Stockholms län ifrågasätter om icke uttrycklig jävsregel bör meddelas.
Besvärssakkunniga anför i jävsfrågan:
Av intresse ur besvärssakkunnigas synvinkel är vad i motiven anföres om införande av ett förbud att till ledamot av den föreslagna lönedelega tionen utse den, som företräder arbetsgivar- eller arbetarorganisation. Be svärssakkunniga vilja härvidlag hänvisa till ett uttalande rörande ett när liggande spörsmål i betänkandet »De offentliga tjänstemännens förhand lingsrätt» (SOU 1963:51 s. 66). Uttalandet rör frågan huruvida en tjänste man bör handlägga fråga, i vilken hans egen organisation står som mot part. I betänkandet anföres, att det är uppenbart, att tjänsteman, som till hör styrelsen för en förening eller innehar annat förtroendeuppdrag för föreningen eller är funktionär inom densamma bör avhålla sig från att i tjänsten taga befattning med frågor, i vilka hans egen organisation står som motpart. Åsidosättande härav torde enligt uttalandet kunna medföra ansvar för tjänstefel enligt de allmänna jävsregler, som få anses gälla inom den offentliga förvaltningen.
Besvärssakkunniga dela den principiella uppfattning, som sålunda kom mit till uttryck. Enbart den omständigheten att någon är medlem i en or ganisation bör sålunda enligt de sakkunnigas mening icke betraktas som grund för jäv i ärende, där organisationen är part. Men intager någon så dan ställning i en organisation att han kan antagas identifiera sig med or ganisationen, är hans engagemang ägnat att rubba förtroendet till hans opartiskhet och han bör av jäv anses förhindrad att deltaga i beslut i ären de där organisationen uppträder som part.
Det förhåller sig visserligen så att ställföreträdarjävet icke gäller inom kommunalförvaltningen och att dess giltighet inom statsförvaltningen ej är helt obestridd. Jävet synes emellertid i möjligaste mån böra upprätthållas i riksdagen icke minst i dess utskott och övriga mindre administrativa enhe ter. En riksdagsman, som intager ställning inom en fackorganisalion med förande ansvar inför denna, bör i enlighet härmed, om han är medlem av den föreslagna lönedelegationen, anses obehörig att deltaga i handläggning hos delegationen av ärende, som angår fackorganisationen i fråga. Eftersom det synes mindre lämpligt att till medlem av lönedelegationen väljes riks dagsman, som kan antagas ofta bli tvungen att avstå från att deltaga i de legationens arbete, tala enligt besvärssakkunnigas mening övervägande skäl för att det stadgas, att sådan riksdagsman ej må inväljas i delegationen.
Statstjänarkartellen understryker att den omständigheten att riksdags ledamot är löntagare icke får utgöra hinder för ledamotskap i lönedelegatio nen. Kartellen anser den i 1 kap. 16 § i förslaget till riksdagsordning intag
157
na regeln, att riksdagsledamot icke får deltaga i behandlingen av ärende
som rör honom personligen eller någon honom närstående vara tillfyllest
även för lönedelegationens del.
Sveriges lantbruksförbund och Riksförbundet Landsbygdens folk anser,
att suppleanter bör väljas för ledamöter i lönedelegationen i likhet
med vad som gäller beträffande riksdagens ständiga utskott. Några bä
rande motiv för att så ej bör ske har författningsutredningen icke föreburit.
1 vissa yttranden beröres frågan hur det statliga förhandlin g s-
organet bör vara beskaffat. Kammarrätten påpekar, att förslaget om
inrättande av en riksdagens lönedelegation utgår från förutsättningen, att
staten vid förhandlingarna med organisationerna skall representeras av re
geringen. Utan att vilja föregripa resultatet av den inom civildepartementet
pågående utredningen om det statliga förhandlingsorganets organisation
vill kammarrätten dock som sin åsikt framhålla att med den av författ
ningsutredningen valda utgångspunkten goda skäl synes tala för att staten
vid förhandlingarna företrädes av regeringen. Tjänstemännens centralorga
nisation, som anser frågan om formerna för förhandlingarna icke nu kun
na upptagas till bedömning med hänsyn till den pågående utredningen om
det statliga förhandlingsorganet, förutsätter, att förhandlingsorganet kom
mer att ges en auktoritativ ställning. Fullmäktige i riksgäldskontoret in
stämmer i författningsutredningens uttalande, att ett konsekvent fullföl
jande av den utveckling, som ägt rum på det statliga förhandlingsområdet,
närmast skulle leda till att beslutanderätten på statens sida vid förhand
lingar om statstjänstemännens löner lämpligen borde överlämnas åt en in
stans, som är fristående i förhållande till både regering och riksdag. Mot
bakgrunden av de önskemål och synpunkter i denna fråga, som tidigare
framförts inom riksdagen, är fullmäktige emellertid icke för närvarande be
redda att förorda en sådan linje framför utredningens förslag om en riks
dagens lönedelegation. Fullmäktige förutsätter, att vid övervägandena om
organisationen av det statliga förhandlingsorganet kommer att tillbörligt
beaktas riksdagens ställning såsom huvudman för riksdagens verk. Full
mäktige anser, att i förhandlingsorganet bör beredas plats för någon eller
några representanter för sistnämnda verk. Svenska kommunförbundet på
pekar, att kontakten med riksdagens lönedelegation enligt förslaget skall
ske via regeringen men att det icke framgår, huruvida regeringen också
skall sköta förhandlingarna eller detta skall åvila ett särskilt statligt för-
handlingsorgan. Förbundet framhåller som sin åsikt, att statens tjänste
mannaförhandlingar bör ombesörjas av ett särskilt verk så att Kungl. Maj:t
blir fristående i förhållande till den direkta förhandlingsverksamheten vil
ket synes vara en nödvändig förutsättning för att förlikningsinstitutionen
skall kunna anlitas.
Kungl. Maj:ts proposition nr liO år 196A
Kungl. Maj:ls proposition nr 140 år 1964
Departementschefen. Medan de statsanställdas löner och övriga arbets villkor tidigare i allmänhet utformades utan medverkan från arbetstagar sidan, träffas numera i regel förhandlingsöverenskommelser mellan staten och de statsanställdas organisationer rörande arbetstagarnas avlöningsför måner och åtskilliga andra anställningsvillkor. Beträffande statsanställda utan tjänsteansvar slutes dylika överenskommelser vanligen i form av kollektivavtal som på arbetsgivarsidan slutgiltigt ingås av vederbörande verksmyndighet, i regel i samarbete med statens avtalsnämnd. På tjänste mannasektorn har förhandlingsöverenskommelserna mellan staten, i de centrala förhandlingarna hittills företrädd av chefen för civildepartementet, och statstjänstemännens organisationer däremot icke karaktär av kollektiv avtal, eftersom detta institut i gällande rätt icke anses stå till buds för ar betstagare med tjänsteansvar. Det inom civildepartementet nyligen utarbe tade förslaget rörande de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt (SOU 1963: 51) syftar emellertid till att göra det möjligt jämväl för dylika ar betstagare att sluta kollektivavtal om löner och andra ekonomiska förmå ner. Förhandlingsöverenskommelserna på den statliga tjänstemannasek torn ingås under förbehåll om Kungl. Maj:ts och riksdagens godkännande och underställes följaktligen statsmakternas prövning.
Allmän enighet torde råda om att jämväl de statsanställdas anställ ningsförmåner så långt möjligt bör utformas i samförstånd med deras arbetstagarorganisationer. Därmed vinnes, att arbetstagarsidan, såsom för modern uppfattning ter sig naturligt, erhåller medinflytande på anställ ningsvillkorens utformning och medansvar för löneutvecklingen och ar betsfredens bevarande. De reformatoriska önskemål, som på senare tid framförts på ifrågavarande område, har heller icke tagit sikte på att sy stemet med förhandlingsöverenskommelser skulle överges. Reformsträvan dena har i stället inriktats på att anpassa olika statliga organs befattning med lönefrågor på den statliga tjänstemannasektorn till det förhandlings system, som numera vunnit burskap jämväl på detta område, samt att även i övrigt bekräfta nuvarande förhandlingssystem och utveckla det vi dare till än större överensstämmelse med det som tillämpas på den pri vata arbetsmarknaden. En del av dessa strävanden har närmast haft det statliga förhandlingsorganets organisation, ställning och befogenheter i blickpunkten. Vart dessa strävanden kan leda, är ännu för tidigt att be stämt yttra sig om. Frågan om förhandlingsorganets uppbyggnad, status och kompetens är nämligen för närvarande föremål för utredning inom civildepartementet och kan därför icke lämpligen upptagas till närmare behandling i förevarande sammanhang. Andra reformsträvanden åter har trämst haft till syfte att stärka det parlamentariska inflytandet på de statliga löneutgifternas område. Särskilt inom riksdagen har önskemål i denna riktning gång efter annan framförts, men även författningsutred- ningen har förordat ett ökat parlamentariskt inflytande på de statliga
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 19Oi
159
lönekostnadernas område. Förespråkare för denna meningsriktning har
betonat, att förhandlingsprincipens tillämpning på den statliga lönesek-
torn de facto kommit att kringskära riksdagens handlingsfrihet vid dess
prövning av anslag för löneändamål. Man har därvid ofta hävdat, att
riksdagen, sedan en förhandlingsöverenskommelse väl träffats, i realiteten
icke har annat val än att godkänna överenskommelsen. När det gäller att
bedöma förhandlingsprincipens konstitutionella återverkningar står det
enligt min mening klart, att förhandlingssystemet, som ju syftar till med-
inflvtande för arbetstagarsidan, redan i sig måste innebära, att statsmak
ternas handlingsfrihet icke kan vara lika vidsträckt som på den tid, då
löner och andra arbetsvillkor bestämdes av staten-arbetsgivaren ensidigt.
Härtill kommer, att förhandlingssystemet för sitt praktiska genomförande
kräver, att det förhandlande organet åtnjuter ett visst mått av självstän
dighet, så att det inom givna gränser kan taga ställning till frågor, som
uppkommer under förhandlingens gång, utan att i varje enskild fråga
oavsett dess vikt och räckvidd behöva inhämta statsmakternas eller annat
organs ståndpunkt. Dessa synpunkter bör dock icke undanskymma blicken
för det faktum, att det parlamentariska inflytandet icke med riksdagens
nuvarande arbetsformer kunnat beredas det utrymme, som i och för sig
varit önskvärt med hänsyn till riksdagens anslagsprövande funktion och
som även i ett förhandlingssystem bör vara möjligt att åvägabringa, om
härför lämpade parlamentariska organisationsformer ställes till förfogan
de. Samtidigt som användbara former hittills saknats för att bereda riks
dagen tillfälle att påverka förhandlingsresultatet, har nämligen riksdagens
faktiska möjligheter att frångå en redan träffad överenskommelse av na
turliga skäl varit begränsade, oaktat överenskommelsen vid sin tillkomst
gjorts beroende av dess prövning. Liksom författningsutredningen anser
jag det därför påkallat att söka förstärka det parlamentariska inflytandet
på förevarande område.
Om en sådan förstärkning skall kunna ske, måste uppenbarligen den
parlamentariska opinionen i en eller annan form få göra sig gällande,
redan innan en förhandlingsöverenskommelse kommit till stånd. Med hän
syn härtill kan det måhända i förstone synas ligga nära till hands att
bereda parlamentariker säte i det organ, som å statens vägnar skall föra
förhandlingar med vederbörande arbetstagarorganisationer. Emellertid kan
det knappast ifrågakomma att inbygga en parlamentarisk representation,
avsedd att utöva riksdagens mera reella inflytande på förevarande område,
i ett organ, som av allt att döma måste på ett eller annat sätt sortera un
der Kungl. Maj :t. Härtill kommer, att ett parlamentariskt inslag i för-
handlingsorganet icke utan att avsevärt tynga förhandlingsarbetet kan bli
så stort, att det på ett mera allsidigt sätt kan återspegla olika menings-
riktningar inom riksdagen. Redan av dessa skäl synes man böra söka eu
lösning efter andra linjer. Författningsutredningen har icke heller beträtt
Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1064
den här diskuterade vägen. Utredningen har i stället föreslagit, att det skall stå riksdagen fritt att överlåta sin befogenhet att godkänna träffad förhandlingsöverenskommelse på ett riksdagsorgan av mindre format. En sådan åtgärd som att överföra ifrågavarande beslutanderätt på ett mindre organ kan väl dock knappast ensam för sig väntas leda till åsyftat resul tat. Författningsutredningen torde icke heller ha avsett, att organets be fattning med förhandlingsfrågor skulle begränsas till ett ställningstagan de till en redan sluten förhandlingsöverenskommelse. Fastmera tycks för fattningsutredningen ha utgått ifrån att kontakt mellan Kungl. Maj :t och det parlamentariska organet skulle etableras innan en förhandlingsfråga nått sin lösning i form av en föreliggande överenskommelse, ehuru detta förhållande icke kommit till uttryck i utredningens författningstext. För strävandena att stärka det parlamentariska inflytandet har också dylika förhandskontakter, även om de med hänsyn till förhandlingssystemets krav främst måste koncentreras till de statsfinansiella och lönepolitiska hu vudlinjerna i en pågående eller förestående avtalsrörelse på den statliga sektorn, helt visst mera att betyda än befogenheten att godkänna redan träffad förhandlingsöverenskommelse. Om det planerade organet, såsom författningsutredningen synes ha förutsatt, jämväl erhåller en rådgivande funktion, förefaller den av utredningen anvisade vägen i stort sett leda till en godtagbar lösning av frågan om ökat parlamentariskt inflytande på de statliga löneutgifternas område. Rådplägningen bör ske med statsrådsleda- inot, som Kungl. Maj:t därtill förordnat. Förutom en förstärkning av det parlamentariska inflytandet vinnes med ifrågavarande alternativ även den för avtalsparterna ingalunda oväsentliga fördelen, att definitiva ställnings taganden till ingångna förhandlingsöverenskommelser kan ske utan nämn värd tidsutdräkt.
Med hänsyn till organets betydelse såväl för det parlamentariska infly tandet på området som för förhandlingsprincipens genomförande på den statliga tjänstemannasektorn vill jag i likhet med några remissinstanser förorda, att organet ej erhåller fakultativ karaktär utan göres obligatoriskt. Såsom författningsutredningen funnit och remissinstanserna allmänt till styrkt, bör detta organ vara ett för ändamålet särskilt valt organ, som lämp ligen kan benämnas rikdagens lönedelegation.
Vad angår området för delegationens beslutskompetens är utan vidare gi vet, att delegationen icke bör ha att taga befattning med frågor, som för fattningsenligt avgöres utan riksdagens medverkan. Hur beslutskompeten sen i övrigt skall bestämmas, kan måhända vara föremål för viss tvekan. I författningsutredningens betänkande föreslås beslutskompetensen omfatta dels förhandlingsöverenskommelse rörande statsanställdas avlöningsförmå ner, dels ock förslag som har omedelbart samband med överenskommelsen. Syftet med delegationens inrättande synes emellertid knappast påkalla, att delegationen erhåller beslutskompetens i frågor, som ej blivit föremål för
161
förhandlingsöverenskommelse. Endast då sådan överenskommelse tiäffats,
föreligger ju det faktum som påtalats såsom hinder för realprövning från
riksdagens sida. Har förhandlingsöverenskommelse ej slutits, vare sig detta
berott på att parterna icke kunnat nå samförstånd i en förhandlingsfråga
eller på att saken rört ämne, som icke anses kunna bli föremål för för
handlingsöverenskommelse, bör ärendet, då så för erhållande av anslag
eller eljest erfordras, föreläggas riksdagen för behandling i vanlig ordning.
Ä andra sidan bör beslutskompetens tillkomma delegationen icke blott i
fråga om förhandlingsöverenskommelse rörande avlöningsförmåner utan
även med avseende å förhandlingsöverenskommelse, som angår andra an
ställningsvillkor, t. ex. pensioner, oavsett om överenskommelsen har sam
band med träffad löneuppgörelse eller icke. Det kan förtjäna påpekas, att
delegationen icke genom en sådan bestämning av dess kompetensområde er
håller beslutanderätt i alla frågor av riksdagsärendes natur, vilka rör ratts
förhållandet mellan staten och dess anställda. Sådana hithörande frågor
som är av mera offentligrättslig natur, anses nämligen i praxis överhuvud
icke kunna bli föremål för förhandlingsöverenskommelse. I det inom civil
departementet nyligen utarbetade förslaget till lag om statens tjänstemän
(SOU 1963: 51) har en precisering skett av de ämnen, som avses skola falla
utanför förhandlings- och avtalsområdet. Till dessa ämnen har förutom
mycket annat — hänförts frågor om tjänsters inrättande, indragning och
förändring samt tjänsteorganisationens utformning i övrigt. Frågor, som
är eller framdeles blir förbehållna offentligrättslig reglering, kommer även
med den föreslagna bestämningen av delegationens beslutandekompetens
att behandlas av riksdagen i vanlig ordning. Vad närmare angår spörsmå
let vilka arbetstagarkategoriers anställningsvillkor som bör falla inom lö-
nedelegationens kompetensområde har redan antytts, att anställningsvill
koren för statliga arbetstagare bör hänföras dit. Tillräcklig anledning att
härvid göra skillnad mellan arbetstagare, som tillhör den under Kungl.
Maj :t sorterande förvaltningen, och arbetstagare i riksdagen och dess verk
synes icke föreligga. Lönedelegationens beslutskompetens bör dessutom om
fatta anställningsvillkoren för andra än statliga arbetstagare, i den mån det
författningsenligt tillkommer riksdagen att pröva dylika arbetstagares an
ställningsvillkor. Exempel på sådana arbetstagare utgör lärare, försam
lingspräster och kyrkomusiker. Såsom författningsutredningen förordat,
bör slutligen delegationens befogenhet att fatta beslut å riksdagens vägnar
endast avse det fall, att delegationen vill godkänna en förhandlingsöverens
kommelse, som Kungl. Maj :t eller, då fråga är om riksdagen och dess verk,
annat behörigt organ biträtt och för godkännande framlagt för delegatio
nen. Denna ordning bör iakttagas, även om förhandlingsverksamheten på
statens sida framdeles skulle komma att i större utsträckning än hittills
handhas av ämbetsverk. Finner delegationen ej skäl godkänna träffad övei-
cnskommelse, bör i enlighet med författningsutredningens förslag möjlighet
6
/(i/i
ant) till riksdagens protokoll t!)G'i. I samt. Nr HD
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196'r
stå öppen att vid behov förelägga riksdagen saken för prövning i vanlig ord ning.
Vad angår delegationens konsultativa verksamhet bör uppgiften att råd- pläga med därtill törordnad statsrådsledamot i princip gälla frågor, som taller inom området tör delegationens beslutskompetens. Det är utan vi dare tydligt, att uppgiften att rådgöra med statsrådsledamot dock icke av ser frågor rörande arbetstagare i riksdagen och dess verk.
Någon särskild torm för Kungl. Maj :ts framställning till delegationen om godkännande av träffad förhandlingsöverenskommelse lärer icke be höva stadgas. Framställningen torde kunna ske muntligen eller i form av skrivelse. Begäran om anslag, som erfordras till infriande av godkänd över enskommelse, bör enligt vanliga regler ske genom proposition till riksdagen. Under remissbehandlingen har visserligen önskemål att undvika detta för farande kommit till synes. Jag är emellertid icke beredd att härutinnan förorda någon annan ordning utan att dess konsekvenser för riksdagens statsreglerande verksamhet först blivit närmare belysta. Några större prak tiska olägenheter torde för övrigt knappast behöva befaras med den före slagna ordningen.
Vad angår verkan av att delegationen godkänt en förhandlingsöverens kommelse blir effekten härav densamma som om riksdagen själv lämnat godkännandet. Såsom författningsutredningen antytt, lärer riksdagen icke kunna undandraga sig att anvisa medel till fullgörande av ett beslut, som den genom sin delegation fattat.
Den grundläggande regeln om riksdagens lönedelegation bör ha sin plats i regeringsformen. Med hänsyn till sitt samband med § 62 regeringsformen kan regeln lämpligen införas såsom ett andra stycke i nämnda paragraf. Jag föreslår alltså sådant tillägg till § 62 regeringsformen, att det skall till komma riksdagens lönedelegation att i förhandlingsfrågor rörande anställ ningsvillkor, som skall gälla för statens arbetstagare eller eljest tillhör riks dagens prövning, rådpläga med statsrådsledamot som Kungl. Maj :t därtill förordnat samt att å riksdagens vägnar godkänna överenskommelse, som träffats i sådan fråga.
Liksom författningsutredningen och praktiskt taget alla remissorganen anser jag lönedelegationen lämpligen kunna bestå av sexton ledamöter. Av dessa bör vardera kammaren inom sig välja hälften. Vardera kammaren bör också inom sig utse suppleanter att när ledamöter i delegationen får förfall inträda i deras ställe. Antalet suppleanter i delegationen synes lika litet som antalet utskottssuppleanter behöva regleras i grundlag utan bör bero på vad vardera kammaren för sig beslutar. I samband med den slutliga prövningen av den här aktuella grundlagsreformen torde få övervägas att göra presumtionsregeln om antalet utskottssuppleanter i § 7 mom. 1 i kam rarnas ordningsstadga, stadgandet om avsägelse av uppdrag såsom utskotts- ledamot eller utskottssuppleant i § 9 nämnda stadga, reglerna om ordning
Kungl. Maj. ts proposition nr UO år 196i
163
en för utskottssuppleants inträde i § 12 riksdagsstadgan samt bestämmel
sen om utskottsledamots skyldighet att anmäla förfall i § 16 riksdagsstad
gan tillämpliga jämväl på ledamot resp. suppleant i lönedelegationen.
Ledamot av delegationen bör endast den kunna vara som är ledamot av
riksdagen. Självfallet bör icke heller suppleant kunna tjänstgöra såsom
ledamot i delegationen, om han ej tillhör riksdagen. Det torde utan uttryck
lig regel kunna förutsättas, att riksdagen icke i lönedelegationen inväljer
riksdagsledamot, som i sin verksamhet utanför riksdagen kan antagas ha
ett mera uttalat intresse av hur frågor inom delegationens verksamhetsom
råde löses. Jag tänker härvid särskilt på den som tillhör styrelsen för ar-
betstagarsammanslutning, vilken består av eller inbegriper statliga arbets
tagare eller förening därav, eller som innehar annat uppdrag för sådan sam
manslutning eller är funktionär i dylik sammanslutning. Det lärer också
utan särskild föreskrift vara tydligt, att riksdagsledamot, som är statsråd,
icke bör ingå i delegationen, eftersom förhandlingsöverenskommelse, som
framlägges för delegationens godkännande, dessförinnan prövats av Kungl.
Maj :t (jfr RO § 36 mom. 6).
Bestämmelserna i RO § 75 mom. 1 om val, som skall förrättas av kamma
re, blir utan vidare tillämpliga på val av ledamöter och suppleanter i löne
delegationen. Detsamma gäller reglerna i § 8 riksdagsstadgan, såvitt para
grafen rör annat än val av revisor och revisorssuppleant, bestämmelsen i § 9
samma stadga samt föreskriften i § 21 i kamrarnas ordningsstadga. I sam
band med den slutliga prövningen av föreliggande förslag torde få övervägas
att göra bestämmelsen i § 8 ordningsstadgan för kamrarna tillämplig jäm
väl å val av ledamöter och suppleant i lönedelegationen.
När det gäller att bestämma mandattiden för delegationens ledamöter och
suppleanter bör beaktas, att delegationens ledamöter hinner förvärva för
trogenhet med det speciella ämnesområde, varom här är fråga, liksom ock
att delegationen städse finnes att tillgå. För egen del vill jag förorda, att
ledamöterna, liksom ock suppleanterna, väljes för tiden från valet, till dess
sådant val under fjärde året därefter ägt rum, dock att ledamot som dess
förinnan lämnat riksdagen ej vidare skall anses tillhöra delegationen. Den
närmare tidpunkten för valet bör riksdagen själv äga bestämma med beak
tande av önskemålet att delegationen såvitt möjligt får tillfälle att i eu
och samma ledamotsuppsättning följa en påbörjad löneförhandling till slut.
Om ledamot genom att lämna riksdagen eller eljest avgår ur delegationen,
bör val anställas för den tid, som för honom återstått.
Det är lämpligt att val av lönedelegation första gången äger rum under
1965, så att mandattiderna i delegationen kommer att i stort sett samman
falla med andrakammarperioderna.
Vid ett genomförande av ifrågavarande grundlagsreform torde få över
vägas att göra bestämmelserna i §§ 14 och 15 riksdagsstadgan tillämpliga
även på lönedelegationen.
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064
164
I överensstämmelse med vad som enligt RO § 45 mom. 2 gäller i fråga
om utskott, bör delegationen, såsom författningsutredningen förordat, in
om sig utse ordförande och vice ordförande. Intill dess valet skett bör,
på sätt samma lagrum stadgar beträffande utskott, ordet föras av delega
tionens ålderspresident. Vad i RO § 75 mom. 2 stadgas om val inom ut
skott, torde böra äga tillämpning jämväl å val, som lönedelegationen har
att förrätta.
Omröstning till beslut inom lönedelegationen synes böra ske öppet. Dele
gationens ordförande bör ha utslagsröst vid lika rösttal. Det bör stå leda
mot, som ej instämt i delegationens beslut, fritt att få sin skiljaktiga me
ning antecknad i delegationens handlingar (jfr RO § 48 tredje stycket och
§ 60 mom. 2).
Till förhandlingstekniken hör, att part icke i förväg röjer de mått och
steg, han är beredd att vidtaga i olika lägen, som kan tänkas uppstå
under förhandlingens gång. Om så sker kan nämligen parten lätt hamna
i ett förhandlingsmässigt underläge. Lönedelegationen kan uppenbarligen
komma att erhålla informationer, vilkas röjande skulle kunna försätta
staten i försämrad förhandlingsposition. Ledamot av delegationen bör där
för icke äga att utan tillstånd av delegationen yppa vad som förekommit
vid en frågas behandling i delegationen. Denna tystnadsplikt bör dock
icke gälla för obegränsad tid. Sedan förhandlingen i saken lett till en
överenskommelse eller eljest slutförts (jfr 34 § sekretesslagen), synes
sekretessbehovet icke vara mera framträdande än att tystnadsplikt torde
kunna undvaras och de synpunkter, som i allmänhet talar för offentlighet
i allmän verksamhet, kunna tillgodoses. I likhet med vad som gäller för
utrikesnämnden, bör ledamot och suppleant i delegationen första gången
han är närvarande vid sammanträde med delegationen avge försäkran om
tystnadspliktens iakttagande. Det torde i senare sammanhang få över
vägas att komplettera sekretesslagen med regler om motsvarande skydd
för delegationens handlingar.
På grund av vad i det föregående anförts vill jag föreslå ett stadgande
i riksdagsordningen av följande innehåll. Riksdagens lönedelegation skall
bestå av 16 ledamöter, av vilka vardera kammaren inom sig utser hälften.
De väljes för tiden från valet, till dess sådant val under fjärde året därefter
försiggått, dock att ledamot som dessförinnan avgått ur riksdagen ej vi
dare skall anses tillhöra delegationen. Har ledamot före den tid, för vilken
han valts, avgått ur delegationen, anställes val för den tid som för honom
återstått. Vardera kammaren skall också inom sig utse suppleanter att när
ledamöter tår förfall inträda i deras ställe. Suppleanter utses för samma tid
soin ledamöter. Vad i RO § 45 mom. 2 och § 75 mom. 2 är stadgat med
avseende å utskott skall äga motsvarande tillämpning beträffande delega
tionen. Omröstning inom delegationen skall ske öppet. Den som för ordet
i delegationen äger avgörande röst, därest vid omröstning rösterna i något
Kungl. Maj:i.s proposition nr HO år 196 i
165
fall är lika. Ledamot som ej instämt i delegationens beslut är obetaget att
låta sin skiljaktiga mening antecknas. Innan förhandlingsöverenskommel-
se träffats eller förhandling eljest slutförts, får ledamot icke utan delega
tionens tillstånd yppa vad vid sakens behandling i delegationen förekom
mit. Ledamot, så ock suppleant, skall första gången han är närvarande vid
sammanträde med delegationen avge försäkran om tystnadspliktens iakt
tagande.
Vad angår frågan, på vilket ställe i riksdagsordningen stadgandet bör
införas, innehåller RO § 71 regler om suppleanter för riksbanks- och riks-
gäldsfullmäktige, medan § 70 handlar om dylika fullmäktige. Bestämmel
serna i § 71 kan lämpligen överföras till § 70 och stadgandet om lönedele-
gationen placeras i den härigenom ledigblivna § 71.
Bestämmelser om justering och expediering av lönedelegationens be
slut torde kunna upptagas i riksdagsstadgan (jfr RO §§ 79 och 80 samt
riksdagsstadgan §§ 23, 24 och 29).
Knngl. Maj.ts proposition nr HO år 1964
7. Inrättande av en riksdagens krigsdelegation m. m.
Gällande ordning. I § 50 regeringsformen liksom i däremot svarande be
stämmelse i § 31 riksdagsordningen stadgas, att riksdagen skall samman
träda i rikets huvudstad utom i de fall, då fiendens framträngande eller pest
eller andra lika viktiga hinder gör det omöjligt eller för riksdagens frihet
och säkerhet vådligt. I dessa fall tillkommer det Kungl. Maj :t att efter sam
råd med av riksdagen valda riksbanks- och riksgäldsfullmäktige utsätta
annan riksdagsort. Däremot innehåller grundlagarna inga regler som tager
sikte på den situationen att riksdagen till följd av krig blir satt ur stånd att
fullgöra de uppgifter, som normalt åvilar den. Då bestämmelser i nämnda
hänseende saknas, torde man stundom ha utgått från att den s. k. konsti
tutionella nödrätten i trängande fall skulle ge Kungl. Maj:t möjlighet att
vidtaga de åtgärder, som befinnes nödvändiga.
4
Författningsutredningen. Under 10 kap. i förslaget till regeringsform
framhåller författningsutredningen inledningsvis, att det uppenbarligen
framstår som i hög grad angeläget, att förutsättningar skapas för att stats
makterna även under extraordinära förhållanden skall kunna handla inom
grundlagens råmärken. Särskilt med hänsyn till de utomordentliga påfrest
ningar på hela befolkningen, som ett nutida krig medför, måste det vai a
av synnerligt intresse att lagligheten av statsorganens handlande ej kan sät
tas i fråga. Men även i förhållande till utlandet och för att icke underlätta
för illojala grupper att tillvälla sig makt är det av stor betydelse att i lag
föreskrivna konstitutionella former iakttages. Utredningen anser sig därför
böra avvisa tanken på att man för vårt lands vidkommande skulle nöja sig
Kungl. Maj.ts proposition nr UO år 1964-
med att i krissituationer åberopa den konstitutionella nödrätten. I stället finner utredningen det angeläget, att särskild reglering av statsorganens verksamhet under extraordinära förhållanden kommer till stånd.
Vad angår riksdagen bör den enligt utredningens mening så långt det över huvud är möjligt fungera även under utomordentliga förhållanden. Under 10 kap. 6 § i förslaget till regeringsform anför utredningen, att det emeller tid ofta torde vara omöjligt eller olämpligt att hålla en fulltalig riksdag med tillhörande kansliorganisation samlad, då landet är i krig. Det fram står vidare enligt utredningens uppfattning som önskvärt, att en del riks dagsmän under krig stannar i hemorten, bland annat för att förstärka den lokala ledningen. Då på grund av krigsförhållandena en fulltalig riksdag icke kan sammanträda, bör dess befogenheter enligt utredningens mening utövas av en riksdag med reducerad sammansättning, lämpligen benämnd riksdagens krigsdelegation. För att delegationen skall finnas att tillgå utan att man under fredstid skall behöva vidtaga en så uppseendeväckande åtgärd som att välja krigsdelegation föreslår utredningen, att delegationens sam mansättning fastställes i regeringsformen. Delegationen torde, för att kun na anses representativ som ställföreträdande organ för riksdagen, böra om fatta ungefär ett femtiotal ledamöter. Enligt utredningens enkammaralter- nativ skall krigsdelegationen bestå av talmannen och vice talmännen samt ledamöterna i finans- och lagnämnderna samt i utrikes- och konstitutionsut skotten, sammanlagt sextio personer. Vid förfall för utskottsledamot skall suppleant inträda. Jämlikt tvåkammaralternativet, där någon lagnämnd ej finnes, föreslås krigsdelegationen skola utgöras av talmännen och vice tal mannen samt ledamöterna i finansnämnden och i utrikes- och konstitu tionsutskotten, tillhopa femtioåtta personer. Utredningen framhåller, att eu annan tänkbar sammansättning för tvåkammaralternativet är, att i stället för samtliga sexton ledamöter av konstitutionsutskottet medtaga endast fyra ledamöter från detta utskott och fyra från vart och ett av de de tre lagut skotten.
Det bör enligt utredningens mening ankomma på talmannen (talmännen) att, efter samråd med statsministern, bestämma vid vilken tidpunkt dele gationen skall träda i funktion. Med hänsyn till de extraordinära förhållan den, under vilka delegationen skall arbeta, bör den lämpligen själv äga be sluta om formerna för sin verksamhet. Delegationens befogenheter bör upp höra så snart en fulltalig riksdag åter kan sammanträda.
I enlighet med vad nu anförts har författningsutredningen i 10 kap. 6 § förslaget till regeringsform upptagit regler angående krigsdelegationen och dess verksamhet. Enligt första stycket i paragrafen äger talmannen (tal männen), om riket är i krig och riksdagen på grund av krigsförhållandena ej kan sammanträda, efter samråd med statsministern besluta, att riksda gens befogenheter skall utövas av dess krigsdelegation. Stadgandets andra stycke reglerar krigsdelegationens sammansättning samt föreskriver där-
167
jämte att delegationen själv beslutar om formerna för sin verksamhet. Slut
ligen stadgas i paragrafens tredje stycke, att talmannen (talmännen), så
snart riksdagen åter kan sammanträda, skall förordna, att krigsdelegatio-
nens befogenheter skall upphöra.
Under 10 kap. 9 § i förslaget till regeringsform framhåller utredningen
att, då vårt land är i krig, man även måste räkna med möjligheten av sådana
förhållanden att varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan samman
träda. I ett sådant läge bör regeringen vara icke endast berättigad utan även
skyldig att utöva på riksdagen ankommande uppgifter. Utredningen fram
håller att det torde ligga i sakens natur, att det här endast kan bli fråga
om åtgärder, som syftar till att skydda riket och slutföra kriget. I nu an
givna situation bör regeringen dock ej äga stifta grundlag.
I enlighet med det anförda stadgas i 10 kap. 9 § förslaget till regerings
form att, om riket är i krig och på grund av krigsförhållandena varken riks
dagen eller dess krigsdelegation kan sammanträda, regeringen skall till ri
kets skydd och krigets slutförande utöva på riksdagen ankommande upp
gifter, dock icke befogenheten att stifta grundlag.
Remissyttrandena. Författningsutredningens förslag om inrättande av en
riksdagens krigsdelegation samt om särskilda befogenheter för Kungl. Maj :t,
därest under krig varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan samman
träda, har i huvudsak berörts av Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över
Skåne och Blekinge, överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen
för ekonomisk försvarsberedskap, beredskapsnämnden för psykologiskt
försvar, statskontoret, riksrevisionsverket, statens jordbruksnämnd, över-
ståthållarämbetet, flertalet länsstyrelser, regeringsrättens ledamöter (majo
riteten) samt Sveriges akademikers centralorganisation. Högsta domsto
lens ledamöter har vid behandlingen av utredningens förslag om möjlighet
att överlåta konstitutionella befogenheter på mellanfolklig organisation även
i visst hänseende berört nu ifrågavarande förslag.
Förslagen har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga
remissorgan. Flera av dem har härvid understrukit angelägenheten av att
i grundlag upptages regler rörande bl. a. riksdagens verksamhet i händelse
av krig. Uttalanden av denna innebörd har t. ex. gjorts av Svea hovrätt, över
befälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, beredskapsnämnden för psykologiskt
försvar samt länsstyrelserna i Malmöhus, Kristianstads, Kopparbergs och
Västerbottens län. Svea hovrätt understryker vikten av att lagstadgade for
mer finnes för alla de särskilda åtgärder statsmakterna kan finna erforder
liga under krig och andra extraordinära förhållanden. Hovrätten delar
även utredningens mening att riksdagen så långt möjligt bör fungera under
orostider. Särskilda bestämmelser för statsmakternas verksamhet och befo
genheter under krig, krigsfara och andra extraordinära förhållanden bör
därför intagas i regeringsformen, överbefälhavaren anser det betänkligt
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
att författningsmässigt stöd för att inrätta en riksdagens krigsdelegation för närvarande saknas. Statskontoret finner förslagen utgöra ett värde fullt tillskott till den skrivna författningen.
Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att, även om de i 10 kap. för slaget till regeringsform upptagna bestämmelserna på det hela taget synes tillfredsställande underbyggda och väl balanserade, man måhända dock på en eller annan punkt kan hysa någon tvekan, om förslagen uppbäres av en tillräckligt realistisk syn på och full inlevelse i det speciella ämnets problem ställningar. I ett verkligt tillspetsat, mer eller mindre kaotiskt krigsläge sy nes under alla törhållanden nödvändigt att åtminstone i viss utsträckning falla tillbaka på den konstitutionella nödrätten.
1 anledning av utredningens uttalande att riksdagen såvitt möjligt bör tungera även under utomordentliga förhållanden anmärker beredskapsnämnden för psykologiskt försvar att redan genomförandet av den slutliga utrymningen torde skapa stora svårigheter för att över huvud hålla hela riksdagen samlad, om landet är i krig. I en sådan situation synes för övrigt riksdagsledamöterna böra aktivt engagera sig i verksamheten i deras egen bygd. De har som opinionsledare var och en på sin ort en stor uppgift att fylla i det psykologiska försvaret.
Vad angår den föreslagna sammansättningen av krigsdelegationen anser länsstyrelsen i Stockholms län att delegationen skulle bli alltför stor för att kunna fungera smidigt under svåra förhållanden. Det ifrågasättes också om delegationen trots sin storlek kan anses på ett fullödigt sätt företräda riks dagen. Enligt länsstyrelsen i Västernorrlands län bör skapas garanti för att partiledarna får säte i krigsdelegationen.
Svea hovrätt riktar vissa erinringar mot förslaget såvitt avser förutsätt ningarna för att krigsdelegationen skall träda i funktion. Hovrätten fram håller att, till skillnad mot t. ex. den danska grundlagen, varken gällande grundlagar eller utredningens förslag innehåller någon allmän bestämmel se om visst minsta antal tillstädesvarande ledamöter för att riksdagen skall vara beslutför. Det kan därför svårligen göras gällande att riksdagen icke kan sammanträda ens när blott en handfull ledamöter är tillgängliga. Än mindre kan detta uttryck användas som en förutsättning, när det organ, som skall ersätta riksdagen, skall bestå av ett femtiotal riksdagsledamöter.
Såvida icke allmänna regler om beslutförhet införes, måste första stycket i 10 kap. 6 § förslaget till regeringsform uppenbarligen omarbetas. I moti ven till nämnda paragraf talas emellertid endast om den situationen att en fulltalig riksdag icke kan sammanträda. Det är givetvis angeläget att det blir en allsidig och lämpligt avvägd sammansättning av de personer, som skall utöva riksdagens befogenheter. Det synes dock högeligen tveksamt, om det bör läggas i talmannens skön att avgöra om tillgängliga ledamöter fyller dessa krav. Den faktiska innebörden av talmannens föreslagna befogenhet blir att han kan utesluta en del riksdagsledamöter från att utöva sina upp
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
169
drag. Om åter till följd av bestämmelser om beslutmässighet en situation
föreligger, då riksdagen faktiskt icke kan sammanträda, bör talmannen ha
icke endast rätt utan även skyldighet att sätta krigsdelegationen i funktion.
Hovrätten framhåller vidare att såsom förutsättning för att delegationen
skall få träda i verksamhet knappast synes erforderligt att stadga att hind
ret för riksdagen att sammanträda skall ha sin grund i krigsförhållandena.
Därjämte anser hovrätten det böra övervägas om icke riksdagen själv skall
under krig kunna besluta, att dess befogenheter tills vidare skall utövas av
krigsdelegationen.
Hovrätten ifrågasätter vidare om icke från krigsdelegationens befogenhe
ter bör undantagas rätten att stifta grundlag.
Högsta domstolens ledamöter ifrågasätter, om den i 4 kap. 9 § i förslaget
till regeringsform införda möjligheten att genom traktat överlåta befogen
het, som enligt grundlag tillkommer Kungl. Maj :t, riksdagen och andra
myndigheter, på mellanfolklig organisation bör stå till buds även när lan
det är i krig. Det föreslagna stadgandet synes, exempelvis om riket eller
större del därav ockuperats, kunna bli ett instrument för ockupationsmak
ten att ge sken av laglighet åt dess förfaranden. Detta gäller måhända sär
skilt för den händelse riksdagens krigsdelegation eller regeringen trätt i
verksamhet i enlighet med 10 kap. 6 §, respektive 9 § i förslaget. Å andra
sidan är det möjligt, alt i den antydda situationen landet är i förbund med
en eller flera främmande stater, och det kan då vara önskvärt eller rent av
nödvändigt att kunna utan dröjsmål eller formella hinder förlägga den
lagliga regeringsmakten utomlands, till en nationell exilregering eller till
bundsförvanternas olika regerings- och förvaltningsorgan, särskilt i fråga
om diplomatiska och militära angelägenheter. Det synes med hänsyn till det
anförda vara förtjänt av närmare övervägande, huruvida stadgandet i 4 kap.
9 § skall vara tillämpligt i krig, och vidare, huruvida riksdagens krigsdele
gation respektive regeringen skall kunna fatta beslut motsvarande det riks
dagens godkännande som avses i stadgandet. Framhållas må i detta sam
manhang, att för riksdagens krigsdelegation och för regeringen föreskrifter
saknas om särskild kvalificerad majoritet motsvarande dem som upptagits
i 4 kap. 9 § i förslaget.
Mot förslaget att krigsdelegationen själv skall äga besluta om formerna
för sin verksamhet har regeringsrättens ledamöter (majoriteten) ställt sig
kritiska. De hävdar att, enär enligt utredningen krigsdelegationen är att
uppfatta som en riksdag med reducerad sammansättning, de för riksdags-
arbctet stadgade formerna i princip bör upprätthållas. Med hänsyn till de
extraordinära förhållanden, under vilka delegationen skall arbeta, bör emel
lertid delegationen bemyndigas att göra de avvikelser Irån nämnda former,
som befinnes påkallade. Länsstyrelsen i Västerbottens län framhåller att
oklarhet synes föreligga i frågan huruvida de i krigsdelegationen ingående
utskotten måste vara fulltaliga för att delegationen skall vara behörig att
Ilihang till riksdagens protokoll 1964. 1 samt. Nr 140
Iiungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b
170
löreträda riksdagen. Den föreslagna lagtexten synes närmast ge vid handen
att detta är avsikten. Enligt länsstyrelsens mening bör emellertid vissa för
tall, även om de avser både ledamöter och suppleanter, icke behöva medföra
obehörighet. Delegationen bör kunna anses behörig med ledamöter till visst
kvalificerat antal. Det kan då ifrågasättas om ej särskild bestämmelse där
om borde införas.
Lansstyrelsen i Gävleborgs län framhåller att det förefaller som om ut
redningens avsikt varit att krigsdelegationens befogenheter automatiskt
skulle upphöra så snart riksdagen åter »kan sammanträda», d. v. s. faktiskt
sammanträder. Enligt den föreslagna lagtexten erfordras emellertid särskilt
föroidnande från talmannens sida för att delegationens verksamhet skall
upphöra. Detta skulle kunna tyda på att saken till äventyrs kunde göras till
en bedömningsfråga. Lämpligheten därav synes kunna ifrågasättas.
Betiältande stadgandet i 10 kap. 9 § förslaget till regeringsform har
Svea hovrätt ifrågasatt hur man i brist på beslutförhetsregler skall kunna
avgöra att varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan sammanträda.
Likaså tinns enligt hovrättens mening även i detta sammanhang anledning
påpeka att hindret för riksdagen och krigsdelegationen att sammanträda
icke gärna skall behöva vara orsakat av krigsförhållandena.
Departementschefen. I regeringsformen § 50, som erhållit sin lydelse på
1800-talet, har grundlagsstiftaren, liksom för övrigt i § 31 riksdagsord
ningen, förutsett, att förhållandena under krig, vari riket befinner sig,
kan göra det omöjligt eller för riksdagens frihet och säkerhet vådligt att
låta riksdagen sammankomma på sin ordinarie sammanträdesort. Om
vårt land skulle komma i krig, måste man emellertid med hänsyn till det
moderna krigets totala karaktär numera räkna med att hinder eller avse
värda svårigheter kan uppkomma att över huvud hålla riksdagen med dess
stora ledamotsantal samlad på så betryggande sätt som dess viktiga stats
funktioner motiverar, vilken sammanträdesort som än väljes. För närva
rande saknas särskilda regler om det fall att riksdagen till följd av krigs-
förhållanden icke kan fullgöra sina uppgifter. I brist på sådana regler tor
de få antagas, att Kungl. Maj :t jämlikt s. k. konstitutionell nödrätt i dylikt
fall har att utöva riksdagens befogenheter, i den mån det erfordras för att
skydda riket och slutföra kriget. För demokratisk samhällssyn ter det sig
emellertid angeläget att sörja för att riksdagens befogenheter även i de
allvarliga lägen, varom här är fråga, i det längsta kommer att utövas av
organ med karaktär av folkrepresentation. Till vinnande av detta syfte har
författningsutredningen föreslagit, att riksdagens befogenheter i vissa krigs
situationer skall kunna delegeras till ett särskilt riksdagsorgan med avsevärt
färre ledamöter än riksdagen och därmed större möjligheter att vara i verk
samhet under de förhållanden, som kan inträda under krig. Detta förslag
Kimgl. Maj.ts proposition nr U0 år 1964
171
har under remissbehandlingen vunnit allmänt gillande och jag vill aven
för egen del förorda, att en sådan delegationsmöjlighet öppnas.
Såsom materiell förutsättning för att delegation skall få ske bör, på sätt
författningsutredningen föreslagit, till en början uppställas, att riket ar i
krig. Därjämte bör krävas, att delegationsåtgärden är av krigsförhållan-
dena påkallad, d. v. s. att krigsläget gör det för riksdagen omöjligt eller
vådligt att vara samlad på vanligt sätt, vilken tänkbar sammanträdesort
som än väljes.
Då tanken sålunda är, att delegation skall få ske först då riksdagen
med hänsyn till föreliggande risker för dess säkerhet icke längre kan
fungera, kan det icke, såsom eljest legat närmast till hands, tillkomma
riksdagen själv att träffa delegationsbeslutet. Enligt författningsutredning-
ens förslag till tvåkammaralternativ skall det i stället ankomma på tal
männen att besluta om delegation. Även om en sådan ordning med tal
männens kvalifikationer säkerligen skulle utfalla väl, är det likväl prin
cipiellt önskvärt, att ett beslut av den ingripande karaktär, varom här är
fråga, träffas av ett riksdagsorgan, vari olika i riksdagen representerade
meningsriktningar är företrädda. Jag vill med hänsyn härtill föreslå, att
det skall tillkomma talmanskonferensen att förordna om delegation till det
för krigsfall avsedda organet. I likhet med författningsutredningen anser
jag samråd med statsministern lämpligen böra äga rum, innan sådant föi-
ordnande meddelas.
Såsom författningsutredningen förordat, torde det för krigsfall avsedda
organet kunna benämnas riksdagens krigsdelegation.
När det gäller att bedöma, hur många ledamöter som bör ingå i detta
organ, är olika synpunkter att beakta. Å ena sidan bör krigsdelegationen
vara tillräckligt stor för att på någorlunda rättvisande sätt kunna avspegla
olika i riksdagen företrädda meningsriktningar och för att möjliggöra en
ledamotsuppsättning med sakkunskap på skilda områden av riksdagens
verksamhet. Å andra sidan bör delegationen icke vara så talrik, att den
icke kan verka med den smidighet och snabbhet, som krigsförhållandena
ofta kräver, eller svårigheter uppstår att sörja för dess säkerhet. Författ-
ningsutredningens förslag till tvåkammaralternativ innebär i denna del,
att delegationen skulle bestå av 58 ledamöter. Enligt min mening erhål-
les en lämplig avvägning mellan olika synpunkter, om antalet ledamöter
bestämmes till 50. Regeln om det antal ledamöter, av vilka delegationen
skall bestå, bör ges samma karaktär som motsvarande bestämmelser i
§§ G och 13 riksdagsordningen och alltså icke tolkas som en beslutförhets-
regel.
Jämlikt författningsutredningens förslag till tvåkammaralternativ skall
talmännen, vice talmännen samt ledamöterna i konstitutionsutskottet, ut
rikesutskottet och finansnämnden tillhopa utgöra riksdagens krigsdelega-
Kungl. Maj.ts proposition nr 1 'iO ur 196i
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i
tion. Då motsvarighet till finansnämnden för närvarande saknas, kan för slaget i denna del icke direkt appliceras på nu rådande ordning. Huru vida man vid en reform inom den bestående ordningens ram bör söka efterbilda den automatik, som enligt förslaget präglar delegationens bil dande, förefaller tveksamt. Att delegationen konstitueras utan särskild valakt kan väl främst vara till fördel ur den synpunkten, att man und viker en åtgärd, som måhända i vissa situationer kan vara ägnad att väcka onödigt uppseende eller ge anledning till opåkallade slutsatser om det utrikespolitiska läget. Å andra sidan medför en ordning, där vissa utskott eller andra riksdagens arbetsenheter i sin helhet ingår i delega tionen, att somliga grenar av riksdagens verksamhet icke alls eller ej i önskvärd utsträckning kan bli företrädda i delegationen utan att denna antager dimensioner, som kan menligt inverka på dess funktionsduglighet. Vid man med bibehållen automatik söka ge delegationen en sammansätt ning med mera allsidig representation från riksdagens skilda verksamhets fält, kan det i förstone synas närliggande att låta vissa ledamöter i varje utskott, t. ex. ordföranden och vice ordföranden, ingå i organet. Med en sådan ordning löper emellertid delegationen risk att icke ge en tillfreds ställande bild av det i riksdagen rådande styrkeförhållandet mellan skilda meningsgrupper, vilket måste betecknas som en allvarlig brist hos ett or gan, som skall träda i riksdagens ställe och återspegla folkopinionens olika yttringar sådana som dessa kommit till uttryck i riksdagen. En liknande invändning kan riktas mot tanken att uppbygga delegationen med tal manskonferensen som stomme. Det förefaller med hänsyn härtill knap past möjligt att utan väsentliga olägenheter bibehålla den automatik i fråga om delegationens bildande, på vilken författningsutredningens för slag bygger. Jag vill i stället förorda, att riksdagen genom särskilt val ut ser krigsdelegationen.
Vardera kammaren bör härvid äga att inom sig utse hälften av delegatio nens ledamöter. Då det är önskvärt, att delegationen städse finnes att tillgå, och hänsyn jämväl är att taga till det förhållandet, att första kammaren år ligen till viss del förnyas, bör delegationen väljas å varje riksdag. Valet kan lämpligen förrättas i samband med val av ständiga utskott, d. v. s. inom sex dagar efter riksdagens öppnande. Valet bör, i likhet med vad som enligt § 49 riksdagsordningen gäller för utrikesnämndens ledamöter, avse tiden till dess nytt val förrättas. Bestämmelserna i § 75 mom. 1 riksdagsordningen om val, som skall förrättas av kammare, blir utan vidare tillämpliga på val av leda möter i delegationen. Detsamma gäller reglerna i § 8 riksdagsstadgan, så vitt paragrafen avser annat än val av revisor och revisorssuppleant, § 9 samma stadga samt § 21 i kamrarnas ordningsstadga.
Av vad nyss nämnts om att ledamöterna skall utses inom kamrarna föl jer, att endast riksdagsledamot kan inväljas i delegationen. Ledamot som avgår ur riksdagen bör ej vidare anses tillhöra delegationen. Liksom bc-
173
träffande utrikesnämndens ledamöter bör den regeln gälla, att om Kungl.
Maj :t förordnar om nya val till båda eller ena kammaren, ledamöterna i dele
gationen utan hinder därav behåller sina befattningar. Då val svårligen kan
tänkas äga rum under tid då delegationen är i verksamhet, kan regeln dock
få praktisk betydelse endast under fredsförliållanden.
Vad angår krigsdelegationens kompetensområde bör delegationen å ena
sidan kunna utöva riksdagens samtliga befogenheter men å andra sidan
icke äga vidare kompetens än den på grund av krigsförhållandena rem-
placerade riksdagen. För grundlagsfrågornas del innebär detta, att delega
tionen äger att såsom vilande antaga grundlagsförslag, som väckts under
dess verksamhetstid eller är anhängiga i riksdagen, när den träder i funk
tion, så ock att taga slutlig ståndpunkt till grundlagsförslag, som före se
naste andrakammarval antagits såsom vilande av riksdagen. h<är det gällei att
i författningsform beskriva innebörden av ett förordnande om att krigs
delegationen skall träda i funktion, bör beaktas, att i lag och författning
kan såsom villkor för viss åtgärd vara föreskrivet, att riksdagssession på
går eller att riksdagen är eller inom viss tid blir inkallad. Exempel härpå
erbjuder § 74 regeringsformen. Under tid dylikt förordnande gäller, bör
vad i sådana bestämmelser stadgats om riksdagen i stället äga tillämp
ning å delegationen. För att detta förhållande skall komma till klarare ut
tryck synes förordnandets innebörd hellre böra anges sa, att krigsdelega-
tionen träder i riksdagens ställe, än beskrivas i den formen att delegationen
utövar riksdagens befogenheter.
Den under remissbehandlingen berörda frågan, huruvida krigsdelegatio
nen bör äga kompetens att besluta om delegation av konstitutionell befo
genhet till mellanfolklig organisation, lärer komma att sakna aktualitet,
därest delegalionsinstitutet på sätt jag tidigare förordat begränsas till att
avse mellanfolklig organisation för fredligt samarbete.
Författningsutredningen har föreslagit, att det skall tillkomma krigs
delegationen själv att besluta om lormerna för sin verksamhet. Förslaget
härom har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av det stora flertalet remiss
instanser. Från något håll har dock den ordningen förordats, att delegatio
nen skall vara skyldig iakttaga de för riksdagens arbete föreskrivna former
na men äga göra de avvikelser härifrån, som finnes av omständigheterna
påkallade. Med hänsyn till de extraordinära förhållanden, under vilka dele
gationen kan antagas komma att verka, samt den avsevärda skillnaden mel
lan riksdagens och delegationens ledamotsantal och organisation i övrigt
måste emellertid dessa avvikelser antagas bli så talrika, att det äi svårt se
att eu dylik ordning skulle äga några större fördelar framför den av utred
ningen föreslagna. Däremot skulle den i tillämpningen kunna ge anledning
till åtskillig tveksamhet, som kan vara ägnad motverka delegationens för
måga att agera med den snabbhet, smidighet och handlingskraft, krigsför
hållandena vanligtvis nödvändiggör. För min del är jag därför benägen att
Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 196\
171
på denna punkt förorda utredningens förslag. I enlighet med detta förslag
bör det exempelvis tillkomma delegationen att själv bestämma vilka utskott
som skall tillsättas, hur många ledamöter som skall ingå i varje tillsatt
utskott, huruvida ett ärende skall utskottsbehandlas eller med hänsyn till
behovet av snabbhet avgöras utan föregående beredning i utskott o. s. v.
Ett förordnande, varigenom delegationen trätt i riksdagens ställe, bör så
snart vapenstillestånd inträtt automatiskt upphöra, i följd varav riksdagen
äter inträder i utövningen av sina befogenheter. Det bör emellertid tillkom
ma såväl Kungl. Maj :t som delegationen att, om krigslörhållanden tillåter
att riksdagen redan dessförinnan åter träder i verksamhet, besluta, att riks
dagen skall återtaga sina befogenheter.
Såsom det moderna kriget kan gestalta sig, lärer man icke kunna helt
utesluta den eventualiteten, att till följd av fientligheterna varken riksdagen
eller dess krigsdelegation kan fullgöra sina uppgifter. I huvudsaklig över
ensstämmelse med författningsutredningens förslag, som härutinnan i stort
sett godtagits av remissorganen, vill jag förorda, att Kungl. Maj :t i sådant
fall skall äga rätt och plikt att till rikets skydd och krigets slutförande en
sam fullgöra de uppgifter, som eljest ankommer på Kungl. Maj:t och riks
dagen samfällt eller på riksdagen allena. Såsom författningsutredningen
föreslagit, bör det uttryckligen stadgas, att Kungl. Maj :t dock icke skall äga
att ensam stifta, ändra, förklara eller upphäva grundlag, även om detta un
dantag till väsentlig del redan följer av begränsningen till åtgärder, som er
fordras för rikets skydd och krigets slutförande. Med hänsyn till den cen
trala betydelse för samhällsskicket, som reglerna om val till riksdagen äger,
torde motsvarande undantag böra göras jämväl för lagar, som reglerar val
till riksdagen. Att överlåta konstitutionella befogenheter på mellanfolklig
organisation för fredligt samarbete lärer svårligen kunna bli aktuellt under
krig och faller i vart fall utanför ramen för de åtgärder, som Kungl. Maj :t
till rikets skydd och krigets slutförande äger vidtaga på egen hand.
Grundläggande bestämmelser om riksdagens krigsdelegation bör ha sin
plats i regeringsformen. Detsamma gäller bestämmelserna om Kungl. Maj :ts
befogenhet att i vissa nödlägen fullgöra uppgifter, som eljest helt eller
delvis ankommer på riksdagen. Det är emellertid icke lätt att på ett naturligt
sätt inpassa dylika bestämmelser i gällande regeringsform. Jag vill dock av
olika övervägda alternativ förorda den lösningen, att bestämmelserna infö
res i § 50, ehuru icke heller denna lösning är helt invändningsfri.
Regler om val av krigsdelegation samt om ledamöternas antal och mandat
tid torde böra upptagas i riksdagsordningen. Även här möter emellertid svå
righeter att finna lämplig plats för regler om riksdagens krigsdelegation.
Stadgandet i § 73 riksdagsordningen, vilket handlar om val av suppleant
för riksdagsrevisor, synes emellertid kunna överflyttas till § 72, där regler
ges om riksdagsrevisorerna. Om så sker, kan bestämmelserna om krigsdele-
Kungl. Maj. ts proposition nr 1W
dr
196i
175
gationen införas i den ledigblivna § 73.
Val av krigsdelegation bör första gången äga rum vid den riksdag, som
sammanträder året efter det, då nya lydelsen av § 73 riksdagsordningen
slutligt antagits. Jag föreslår ett övergångsstadgande härom.
1 samband med den slutliga prövningen av föreliggande förslag torde tå
övervägas att göra vissa av riksdagen i intern ordning antagna bestämmel
ser, t. ex. §§ 8 och 9 ordningsstadgan för kamrarna, tillämpliga jämväl så
vitt avser riksdagens krigsdelegation.
8. Ändrade grundlagsregler rörande riksdagens ombudsmän
Med stöd av vederbörligt bemyndigande den 10 maj 1963 tillkallades sju
sakkunniga att verkställa en av riksdagen i skrivelse den 5 april samma
år (nr 132) begärd allsidig och förutsättningslös utredning angående riks
dagens ombudsmansämbetens framtida organisation och verksamhetsfor
mer. De sakkunniga har antagit benämningen 1963 års JO-utredning.1 I
skrivelse den 27 november 1963 till Kungl. Maj :t har utredningen hem
ställt att, oaktat den ännu icke hunnit taga ställning till de med upp
draget förenade spörsmålen, för 1964 års vårriksdag måtte framläggas för
slag om sådana ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen att
möjlighet öppnas för riksdagen att under andrakammarperioden 1965—
1968 fatta definitivt beslut om en utökning av antalet riksdagens ombuds
män.
Över framställningen har efter remiss yttranden avgivits av justitie
kansler sämbetet, överbefälhavaren, som jämväl överlämnat yttranden från
cheferna för försvarsgrenarna, Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och
Blekinge, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Kronobergs och Gävle
borgs län, justitieombudsmannen, militieombudsmannen, delegerade för
riksdagens verk samt Sveriges advokatsamfund.
I skrivelse den 15 januari 1964 har utredningen anfört ytterligare skäl för
de ifrågasatta grundlagsändringarna.
Gällande ordning m. m. Enligt § 96 regeringsformen skall riksdagen för
ordna två för lagkunskap och utmärkt redlighet kända medborgare, den
ene såsom justitieombudsman och den andre såsom militicombudsman,
att i egenskap av riksdagens ombud, efter den instruktion riksdagen för
dem utfärdat, ha tillsyn över lagars och författningars efterlevnad i vad
de skall tillämpas av dem som i allo är underkastade ämbetsansvar. Para
grafen ålägger vidare ombudsmännen att vid vederbörliga domstolar i
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
i Ledamöter i utredningen är landshövdingen I. A. Lindell, ordförande, ledamöterna av
riksdagens första kammare direktören C. A. Anderson, redaktören P. Hilding och lant
brukarna K. J. H. Svanström och N. R. Sveningsson samt ledamöterna av riksdagens and
ra kammare redaktören G. I. Andersson och förste postiljonen K. S. Lundkvist.
176
Kungi. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
laga ordning tilltala dem som av våld, mannamån eller annan orsak begått
någon olaglighet i sin ämbetsutövning eller underlåtit att behörigen full
göra sina ämbetsplikter. Slutligen stadgas i samma lagrum att ombuds
männen är underkastade samma ansvar och plikt, som allmän lag och rätte
gångsordning utstakar för aktörer.
Ursprungligen fanns endast en ombudsman, justitieombudsmannen (JO).
Genom grundlagsändring 1915 uppdelades detta ämbete, och för tillsyn
över militärväsendet inrättades militieombudsmansämbetet (MO). Sin nu
varande lydelse erhöll § 96 regeringsformen genom en reform år 1957, vil
ken framför allt innebar att — till skillnad mot vad tidigare i princip varit
fallet jämväl kommunala befattningshavare med vissa inskränkningar
ställdes under JO:s kontroll. Den inbördes avgränsningen av ombudsmän
nens ämbetsområden anges i den av riksdagen antagna instruktionen för
ombudsmännen den 24 maj 1957. Enligt 1 § instruktionen har MO tillsyn
över lagars, författningars och instruktioners efterlevnad i vad de skall till-
lämpas i militära mål samt i övrigt av ämbets- och tjänstemän inom
försvarsväsendet ävensom av dem som under ämbetsansvar fullgör upp
gifter inom sammanslutningar eller stiftelser, vilka samverkar med för
svarsväsendet, under det att JO:s tillsynsområde omfattar övriga, som är
underkastade fullständigt ämbetsansvar.
Vid sidan av § 96 regeringsformen finnes ett flertal grundlagsbestäm
melser som avser eller i vart fall berör ombudsmännen och deras verk
samhet. Sålunda stadgas i § 97 regeringsformen bl. a. att för envar av-
ombudsmännen bör utses en ställföreträdare med uppgift att i ombuds
mans ställe utöva ämbetet i de fall instruktionen anger. Regler om val av-
ombudsmän och ställföreträdare samt om deras mandattid återfinnes i
§ 68 riksdagsordningen. Där stadgas även, liksom i § 98 regeringsformen,
angående förfarandet, då ombudsmans eller ställföreträdares ämbete blir
ledigt under mandattiden. Nästföljande paragraf i regeringsformen inne
håller regler angående rätt för ombudsman att närvara vid domstolars och
andra myndigheters överläggningar, att få tillgång till deras protokoll och
handlingar samt att erhålla biträde av åklagare och andra ämbetsmän. En
ligt § 100 regeringsformen skall ombudsmännen var för sig till riksdagen
avlämna årliga ämbetsredogörelser, vilka liksom ämbetsförvaltningen i öv
rigt jämlikt § 42 mom. 2 riksdagsordningen skall granskas av lagutskott.
I § 101 regeringsformen, som anger förutsättningarna för åtal mot
justitieråd eller regeringsråd för ämbetsbrott, stadgas skyldighet för JO och
MO att, envar inom sitt ämbetsområde, anställa och utföra sådant åtal
inför en särskild domstol, riksrätten. Nästföljande paragraf, vilken i förs
ta hand reglerar riksrättens sammansättning i nyss angivna fall, berör
ombudsmans rätt att hos riksrättens ordförande ansöka om stämning å
justitieråd respektive regeringsråd. Såvitt avser åtal av ombudsman mot re
geringsråd talas emellertid endast om det fall att JO finner sig böra väcka ta-
177
lan. Enligt § 106 regeringsformen skall, därest konstitutionsutskottet beslu
tat om åtal mot statsråd för ämbetsbrott, åtalet utföras av JO inför riksrätt.
Slutligen må nämnas att § 110 regeringsformen innehåller bestäm
melser om det straffskydd, som tillkommer bl. a. JO och MO.
Vissa tidigare reformförslag.
Mot bakgrund särskilt av den efterhand allt
mer ökade samhällsverksamheten har under senare år vid flera tillfällen
i riksdagen väckts förslag om en utökning av antalet ombudsmän. I en
motion (I: 15) år 1947 angående åtgärder för stärkande av riksdagens
kontrollmakt framhölls att den moderna förvaltningen var så omfattande
och krävde uppmärksamhet ur så många synpunkter, att det måste vara
vanskligt för en enda person att med samma sakkunskap och samma
auktoritet utöva hela den kontroll som ankom på JO. En differentiering
av ombudsmansinstitutionen framstod därför som en tänkbar utveck
lingslinje. Riksdagen ställde sig emellertid avvisande till nämnda tanke och
framhöll bl. a. att en utökning av antalet ombudsmän lätt skulle försvaga
det personliga momentet i ombudsmansinstitutionen; det syntes lämpligare
att, om så skulle visa sig erforderligt, utöka de arbetskrafter som stod till
ombudsmännens förfogande (KU 22). Även två andra samma år väckta mo
tioner (I: 17 och II: 28) med likartat syfte avslogs av riksdagen (KU 23). Ej
heller ett år 1952 (motion II: 14) väckt förslag om utökning av antalet om
budsmän ledde till något resultat (KU 11).
I samband med att riksdagen år 1954 hemställde om den utredning rö
rande JO-institutionen och därmed sammanhängande spörsmål, som kom
att ligga till grund för 1957 års reform i fråga om ombudsmansämbetena,
framhölls att även frågan om en uppdelning av JO-ämbetet syntes kunna
komma under omprövning under utredningsarbetet, ehuru riksdagen var
av den uppfattningen att en sådan åtgärd borde ifrågakomma endast där
est den befanns oundgängligen nödvändig (KLJU 1, rskr 156). De sak
kunniga, som verkställde den av riksdagen begärda utredningen, förkla
rade sig i avgivet betänkande (SOU 1955: 50 s. 115) ej vilja föreslå en
uppdelning av JO-ämbetet; med en sådan åtgärd borde i vart fall anstå tills
man sett hur förhållandena utvecklade sig, därest utredningens förslag
genomfördes.
I den på grundval av sakkunnigbetänkandet framlagda propositionen
med förslag till grundlagsändringar (1956: 161) erinrade föredragande de
partementschefen om att riksdagen givit till känna att uppdelning av JO-
ämbetet icke borde ske, med mindre så befanns oundgängligen nödvändigt.
Även om skälen för en uppdelning kunde tänkas öka i styrka, därest den
då förordade utvidgningen av JO:s tillsynsområde genomfördes, fann dock
departementschefen ej tillräckligt stöd för antagandet, att reformen skulle
göra ämbetets uppdelning ofrånkomlig. I sitt av riksdagen godkända ut
låtande (nr 2) över propositionen förklarade sammansatt konstitutions-
Kungl. Maj:ts proposition nr 1bO år 196b
178
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
och första lagutskott sig anse, att JO-ämbetet icke borde delas. Det per
sonliga momentet i JO:s ämbetsutövning var enligt utskottets mening av
sådant värde att man ej borde avstå därifrån med mindre det visade sig
oundgängligen nödvändigt. Det var utskottets uppfattning att JO även med
den begränsade utökning av verksamhetsområdet, som utskottet förordade,
skulle medhinna sina arbetsuppgifter, om ämbetets personalorganisation
gavs en tillräcklig förstärkning.
I motioner år 1962 (I: 515 och II: 629) framfördes tanken att JO-ämbetet
skulle förstärkas med en biträdande ombudsman med huvudsaklig upp
gift att öva tillsyn över skatteområdet. Behandlingen av motionerna upp
sköts till påföljande års riksdag, då ett flertal andra motioner väcktes med
förslag i syfte att stärka effektiviteten i ombudsmännens verksamhet. För
slagen gick bl. a. ut på att inrätta en särskild ombudsman för den kom
munala förvaltningen (I: 269 och II: 321) samt att uppdela JO-ämbetet
i två ämbeten, i huvudsak ett för de judiciella ärendena och ett för de
förvaltningsrättsliga (I: 306 och II: 359). Det ifrågasattes även (I: 187
och II: 222) att ändra gränsdragningen mellan JO:s och MO:s verksam
hetsområden.
I betänkande (nr 1) i anledning av bl. a. nämnda motioner erinrade
sammansatt konstitutions-, banko- och första lagutskott om att det vid
1957 års reform kunde förutses, att JO-ämbetets arbetsbörda skulle öka.
Det stod nu klart att tillströmningen av ärenden hos JO-ämbetet sprängt
den ram för ämbetets personalorganisation som drogs upp i samband med
nämnda reform. Därför syntes det utskottet naturligt att en ny översyn
av ombudsmansämbetenas organisation och verksamhetsformer företogs
med syfte att möjliggöra en intensifiering av tillsynen. En sådan översyn
borde gälla även mera grundläggande frågor beträffande ombudsmans-
institutionerna. Utskottet framhöll att det på lång sikt kunde vara en för
del, att gränserna mellan JO:s och MO:s verksamhetsfält ej blev så stela
att de omöjliggjorde sådana förskjutningar som påkallades av omständig
heterna. Även andra utvägar att organisera ombudsmanstillsynen än de
som anvisats i de föreliggande motionerna borde prövas. En utväg var att
inrätta ett ombudsmansämbete med två eller tre ombudsmän. Utskottet
nämnde även vissa möjligheter att inom den bestående organisationens
ram begränsa ombudsmännens arbetsbörda, t. ex. genom att ge om
budsman rätt att i första hand hänvisa en klagande till överordnad myn
dighet för behandling av klagomålen. Det syntes icke nödvändigt att dra
ga upp ytterligare riktlinjer för den förordade utredningen; denna borde
vara allsidig och förutsättningslös. Utredningen borde om möjligt be
drivas så att, om grundlagsändringar blev nödvändiga, förslag därom
kunde föreläggas riksdagen till prövning före nästkommande andrakam-
marval. —- Riksdagen godkände utskottets betänkande, och i anledning
179
av riksdagens skrivelse i ämnet tillsattes de inledningsvis nämnda sak
kunniga, som benämnes 1963 års JO-utredning.
Författningsutredningen. I författningsutredningens förslag till ny rege
ringsform har bestämmelser om riksdagens ombudsmän upptagits i 9 kap.
6 §, som närmast motsvarar §§96 och 99 gällande regeringsform men inne
bär väsentliga förenklingar av dessa stadganden. I motiven till den före
slagna paragrafen framhåller utredningen, att den icke övervägt frågan
om ökning av antalet ombudsmän. För att möjliggöra en sådan ökning i
framtiden utan att därvid även grundlagsändring skall behöva vidtagas
föreslår utredningen emellertid, att i regeringsformen icke anges ombuds
männens ämbetstitlar och ej heller deras antal i vidare mån än att de skall
vara »minst två». Att valet av ombudsmän för närvarande avser en JO och
en MO, liksom att för envar av dem skall väljas en ställföreträdare, bör
enligt utredningen anges i riksdagsordningen, som föreslås ej längre skola
ha karaktär av grundlag.
Remissbehandlingen av författningsutredningens förslag är ännu icke
helt avslutad.
Det aktuella förslaget. I sin framställning erinrar JO-utredningen till en
början om att ombudsmansämbetenas nuvarande personalorganisation och
verksamhetsformer grundar sig på den reform som genomfördes år 1957
i syfte att intensifiera ombudsmännens verksamhet. Vid reformen föror
dades att JO skulle intensifiera sin tillsyn över förvaltningsmyndigheterna,
vilket skulle ske framför allt genom en väsentligt ökad inspektionsverk
samhet. Denna, som dittills brukat omfatta omkring fyra veckor årligen,
ansågs böra utsträckas till omkring åtta veckor. För att möjliggöra denna
effektivisering av ämbetets verksamhet förstärktes dess personal bl. a. ge
nom inrättande av en särskild förvaltningsavdelning. Vidare erhöll båda
ombudsmännen vidgade möjligheter att uppdraga åt sina ställföreträdare
att samtidigt med dem själva förvalta del av ämbetena. Den i samband
med reformen för JO-ämbetet fastställda personalorganisationen ansågs
utgöra ett minimum för att nå det avsedda resultatet med vidgningen av
ämbetets verksamhet; frågan om behovet av ytterligare personal fick bli
beroende av den kommande utvecklingen.
Även om man vid reformen beräknade att dess genomförande skulle
medföra en ökning av JO:s arbetsbörda, torde man dock enligt utredningen
icke ha kunnat förutse att arbetsvolymen skulle växa i sådan grad som fak
tiskt blivit fallet, särskilt under de senaste åren. Under åren 1949—1955
inkom till JO klagomål till ett antal av i medeltal 518 om året. Under sam
ma tid upptog JO på eget initiativ i genomsnitt 173 ärenden per år. Sam
manlagt diariefördes således under ettvart av åren 1949—1955 i medeltal
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
180
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064
091 ärenden. Redan året efter reformens genomförande började antalet
klagomål stiga kraftigt. År 1958 inkom sålunda 818 ärenden, under det att
antalet initiativärenden utgjorde 189; det sammanlagda antalet ärenden
var alltså detta år 1007. Påföljande år kom ärendenas antal upp till unge
fär samma siffra eller 1003 men ökade därefter åter. Under åren 1960—
1962 uppgick klagomålen till i medeltal 975 om året och det årliga antalet
initiativärenden till i genomsnitt 175; sammanlagt diariefördes alltså un
der dessa tre år i medeltal 1150 ärenden per år. Samtidigt med att summan
inkomna ärenden stigit, har en ökning ägt rum av antalet årligen balanse
rade ärenden. Under åren 1949—1954 uppgick dessa till i medeltal 66 om
året samt år 1955 till 159. De ökade sedan i antal varje år fram till 1958,
då 350 ärenden balanserades. Därefter har antalet uppgått till 269 år 1959,
240 år 1960, 278 år 1961 och 385 år 1962.
Utredningen finner det icke möjligt att med säkerhet bedöma hur ar
betssituationen i framtiden kommer att utveckla sig hos JO-ämbetet. Fog
synes dock icke finnas för antagandet att antalet klagomål skulle minska;
snarare torde man kunna utgå från att den årliga arbetsmängden kommer
att öka även i fortsättningen.
I framställningen påpekas att den starka ökningen av antalet balanse
rade ärenden hos JO under senare år givetvis är otillfredsställande för så
väl den enskilde rättssökanden som den tjänsteman eller myndighet, mot
vilken klagomålen riktar sig. Båda parter måste anses ha ett berättigat in
tresse av att få sitt ärende prövat inom skälig tid efter avslutad utredning.
Även utifrån allmänna synpunkter är det olyckligt om dröjsmål förekom
mer vid ärendenas handläggning. Det framhålles att den främsta orsaken
till den ökande arbetsbalansen givetvis varit den stora ansvällningen av kla
gomål. Enligt uppgift har också ärendena, särskilt de förvaltningsrättsliga,
tenderat att bli vidlyftigare och mer svårbedömda. Vidare har JO, liksom
MO, under senare år i större utsträckning än tidigare brukat motivera sina
beslut även i ärenden, där anförda klagomål lämnas utan åtgärd, vilket
otvivelaktigt medfört en ökning av arbetsbördan. JO:s möjligheter att ägna
sig åt inspektionsverksamhet bestämmes ytterst av klagomålens antal och
svårighetsgrad. I princip bör nämligen inkomna klagomål och andra an
mälningar behandlas i första hand och endast den tid, som därutöver står
till JO:s förfogande, kan ägnas åt den på eget initiativ utövade tillsyns
verksamheten. På grund av den kraftiga ökningen av antalet klagomål har
JO därför varit förhindrad att ägna sig åt inspektionsverksamhet i den
omfattning som förordades vid 1957 års reform. Denna verksamhet har
måst reduceras från såsom önskvärt ansedda åtta veckor till två—fyra
veckor årligen. Även om JO således varit tvungen att inskränka inspek
tionsverksamheten till tiden, synes den likväl ha kunnat göras betydligt
effektivare genom att flera jurister än förr biträtt vid inspektionerna och
att en stor del av granskningsarbetet förlagts till JO-expeditionen. Till
Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 196b
181
följd härav har vid inspektionerna fler myndigheter hunnit besökas än
som var fallet före reformen.
Utredningen erinrar även om att JO vid skilda tillfällen (ämbetsberättel-
serna år 1959 s. 465 ff, år 1962 s. 466 ff och år 1963 s. 474 ff) till riksdagen
gjort framställning om åtgärder med syfte att få till stånd en snabb avar-
betning av balansen samt att trygga ämbetets behov av kvalificerad perso
nal. Framställningarna har bl. a. lett till dels att den tid, varunder ombuds
man äger rätt att uppdraga åt ställföreträdaren att samtidigt med ombuds
mannen förrätta å ämbetet ankommande göromål, förlängts, år 1959 från
högst tre till högst sex månader årligen samt år 1963 till högst nio måna
der om året, dels att år 1963 inrättats en ny byråchefstjänst vid ämbetet,
i första hand avsedd för en kvalificerad förvaltnings jurist. Dessutom har
JO erhållit rätt att anlita rättsbildad extra arbetskraft. På grund av den
ökande arbetsbördan har JO alltsedan år 1953 ansett sig böra så gott som
helt utnyttja möjligheten att dubblera ämbetet samt, särskilt under senare
år, funnit nödvändigt att vid sidan av den fasta personalen vid ämbetet an
lita extra personal i förhållandevis stor utsträckning.
Mot bakgrund av den lämnade redogörelsen för hur arbetsläget utveck
lat sig inom JO-ämbetet sedan 1957 års reform synes det utredningen ligga
i öppen dag att den arbetsbörda, som nu åvilar JO och som icke lär lätta
under de närmaste åren, är mer än rimligt betungande; sålunda har arbets
bördan nära nog fördubblats sedan tiden före reformen. Utredningen an
ser det uppenbart att sådana organisatoriska och andra åtgärder måste
vidtagas att arbetsbalansen kan nedbringas, att den av olika skäl betydel
sefulla inspektionsverksamheten kan intensifieras samt att JO beredes möj
lighet att ägna större utrymme åt de verkligt väsentliga och principiellt
viktiga ärendena. På grund av det, särskilt från rättsskyddssynpunkt, syn
nerligen stora intresset av att JO-ämbetet snarast erhåller ökad effektivi
tet bör åtgärder med angivna syften komma till stånd så skyndsamt som
möjligt.
Utredningen framhåller att det otvivelaktigt kan vara möjligt att genom
ytterligare förstärkning av den kvalificerade personalen hos JO-ämbetet
nå en viss ökning av ämbetets effektivitet. Eftersom det emellertid i sista
hand alltid är JO personligen, som skall pröva ärendena, och man icke
bör göra avkall på kravet, att han vid denna prövning i största möjliga
omfattning själv tränger in i de förekommande problemen måste den ök
ning av ämbetets arbetskapacitet som en sådan förstärkning skulle kunna
leda till ha en given gräns, nämligen ombudsmannens egen prestationsför
måga. Någon ytterligare förlängning av iden tid under vilken ställföreträ
daren äger tjänstgöra samtidigt med ombudsman synes ej kunna komma
i fråga. Sedan ämbetet varit dubblerat nio månader samt ställföreträdaren
tjänstgjort under ombudsmans semester återstår nämligen icke mer av
året än vad som motsvarar ställföreträdarens egen semester.
182
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i
I framställningen antyder utredningen vissa tänkbara åtgärder, som
inom ramen för den bestående ordningen med två ombudsmän är direkt
inriktade på en minskning av JO:s arbetsbörda, t. ex. överflyttning till MO
av vissa grupper av ärenden eller införande av en smidigare gräns mellan
ombudsmännens tillsynsområden. Utredningen förklarar sig emellertid räk
na med möjligheten att den i sitt arbete kan komma till det resultatet, att
en verklig och varaktig förbättring av JO:s arbetsförhållanden kan upp
nås endast genom en helt annan organisation av ombudsmansämbetena än
den nuvarande. Vid en sådan reform kan olika alternativ komma i fråga.
Bland tänkbara lösningar nämnes möjligheten att fördela JO:s arbetsupp
gifter på två eller flera ombudsmän eller att eljest utöka antalet ombuds
män. Enär såväl antalet ombudsmän som deras ämbetstitlar är bestämda
i grundlag, kan emellertid en reform i nyss angiven riktning ej genom
föras utan grundlagsändring. Med hänsyn till arbetsläget vid JO-ämbetet
kan frågan om en utökning av antalet ombudsmän bli aktuell snart nog.
Utredningen anser därför -—- oaktat den ännu ej hunnit taga ställning till
frågan om ombudsmansämbetenas framtida organisation — angeläget att
för 1964 års vårriksdag framlägges förslag till sådana ändringar i rege
ringsformen och riksdagsordningen att möjlighet öppnas för riksdagen att
under nästkommande valperiod till andra kammaren genomföra ett even
tuellt förslag om utökning av ombudsmännens antal.
För att i förevarande hänseende ej föregripa pågående arbete med en all
män författningsreform finner utredningen lämpligast att ej föreslå andra
grundlagsändringar än som är nödvändiga för uppnående av det avsedda
syftet.
Beträffande den närmare utformningen av ändringsförslagen erinrar ut
redningen om att det vid 1957 års reform icke ansågs erforderligt att den
inbördes avgränsningen av ombudsmännens tillsynsområden angavs i
grundlag. Denna fråga borde i stället regleras i instruktionen. Det bedöm
des som tillräckligt att i regeringsformen angavs att ombudsmännen skulle
vara två; dock befanns lämpligt att i grundlag i huvudsak ange ombuds
männens verksamhetsområden genom prefixen justitie och mililie (SOU
1955:50 s. 131).
För att möjliggöra en utökning av antalet ombudsmän föreslår JO-utred-
ningen att i grundlag endast anges att ombudsmännen skall vara »minst
två» samt att deras nuvarande ämbetstitlar får utgå ur regeringsformen
och riksdagsordningen och där ersättas med uttryck som »ombudsmän»
eller »riksdagens ombudsmän». I grundlagarna skulle således lämnas öppet
hur många ombudsmän, som skall utses, och hur verksamheten i stort skall
organiseras dem emellan. I samband härmed anför utredningen:
Dessa förhållanden skulle då komma att regleras enbart genom den för
ombudsmännen utfärdade instruktionen. Detta får anses passa mindre väl
in i det gällande konstitutionella systemet. Det kan också erinras om att
183
författningsutredningen------------ för sin del ansett att i riksdagsordningen
borde anges hur många ombudsmän som skall utses samt deras ämbetstit-
lar (SOU 1963: 17 s. 467); utredningen har tydligen icke ansett det till
räckligt att dessa förhållanden omnämnes endast i ombudsmansinstruk-
tionen.
En ändamålsenlig utväg härvidlag synes vara att i särskild lag, stiftad av
Kungl. Maj :t och riksdagen samfällt enligt den i RF 87 § 1 mom. stad
gade ordningen, meddela närmare bestämmelser om antalet ombudsmän.
Om så befinnes lämpligt, kan i sådan lag även deras ämbetstitlar och hu
vudsakliga ämbetsområden anges. Härigenom tillgodoses behovet av rörel
sefrihet i förhållande till grundlagarna, samtidigt som nu berörda förhål
landen underkastas en reglering av högre dignitet än ombudsmansinstruk-
tionen. Ett sådant förfarande står i överensstämmelse med vad i regerings
formen stadgas om antalet statsdepartement, konsultativa statsråd samt
ledamöter av högsta domstolen och regeringsrätten. Sålunda föreskrives i
RF 5 § att statsdepartement skall finnas till det antal, som bestämmes i
lag. Enligt RF 6 § skall även de konsultativa statsrådens antal bestämmas
i lag, dock till lägst tre. I RF 17 och 18 §§ sägs alt högsta domstolen skall
bestå av minst tolv och regeringsrätten av minst sju domare; deras antal
skali fastställas i särskilda lagar. I intet av dessa fall är således i RF utsatt
hur många departement eller ifrågavarande ämbetsmän som skall finnas;
rörande departementen är icke ens minimiantalet angivet. Antalen är dock
fixerade genom särskilda, av Kungl. Maj :t och riksdagen gemensamt stifta
de lagar.
På grund av vad sålunda anförts finner utredningen det vara lämpligt
att genom särskild lag närmare bestämma ombudsmännens antal. I ett
andra stycke till § 96 regeringsformen bör hänvisas till vad i sådan lag
stadgas om antalet ombudsmän. Vidare bör i § 68 riksdagsordningen anges,
att riksdagen har att förordna »ombudsmän till det antal, lägst två, som be
stämmes genom en av Konungen och riksdagen gemensamt stiftad lag».
Slutligen må nämnas att utredningens förslag till ändrad lydelse av §§
102 och 106 regeringsformen innebär att envar ombudsman blir behörig
att väcka och utföra riksrättsåtal mot justitie- och regeringsråd liksom
att inför riksrätt utföra av konstitutionsutskottet beslutat åtal mot stats
råd. Det skall i sistnämnda fall enligt utredningen ankomma på utskottet
att bestämma vilken ombudsman som har att utföra talan.
Utredningen upplyser att JO och MO beretts tillfälle taga del av fram
ställningen samt förklarat sig biträda denna ävensom att JO, som själv
haft för avsikt att göra framställning om grundlagsändring i syfte att möj
liggöra utökning av antalet ombudsmän, uppgett sig i anledning av utred
ningens skrivelse ej ämna fullfölja nämnda tanke.
I sin senare skrivelse i ärendet framhåller utredningen som ytterligare
skäl för sitt förslag att, även om nuvarande ordning med två ombudsmän
skulle bibehållas, det kan visa sig nödvändigt att vidtaga sådan ändring av
gränsen mellan deras tillsynsområden att jämväl nuvarande ämbetstitlar
måste ändras.
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b
184
Remissyttrandena. Utredningens förslag till grundlagsändringar har i h u-
vudsak tillstyrkts eller lämnats utan erinran av re
missmyndigheterna. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser dock att, i av-
bidan på behandlingen av författningsutredningens förslag, ändringar i
regeringsformen och riksdagsordningen ej bör företagas utan att det är
oundgängligen nödvändigt. Om arbetsbalansen och arbetsbördan hos JO-
ämbetet bedömes vara sådan att en uppdelning av ämbetet måste ske
inom de närmaste åren, biträder länsstyrelsen emellertid förslaget.
Justitieombudsmannen förklarar sig vilja understryka JO-utredningens
uttalande att det är uppenbart, att sådana organisatoriska och andra åt
gärder snarast möjligt måste vidtagas, att arbetsbalansen vid ämbetet kan
nedbringas och inspektionsverksamheten intensifieras. I anslutning här
till nämnes att under år 1963 antalet klagomål stigit till 1 224 och att an
talet initiativärenden uppgått till 172; vid årets utgång var antalet balan
serade ärenden 430. Såsom JO framhållit i sin ämbetsberättelse till 1964
års riksdag synes den ständigt stigande klagofrekvensen och behovet av
en utökad inspektionsverksamhet närmast föranleda en uppdelning av
ämbetet. I och för sig framstår det emellertid som tänkbart att nuvarande
system med två ombudsmän kan bibehållas. En förutsättning härför är
dock att JO:s tillsyn över förvaltningen effektiviseras genom att åtgärder
vidtages för att väsentligt minska ämbetets arbete med prövning av klago
mål och genom att tillsynen över vissa delar av rättsväsendet eller förvalt
ningen överflyttas på MO. I yttrandet anges flera tänkbara åtgärder i
nämnda hänseenden. JO understryker att en lösning inom den bestående
ombudsmansorganisationens ram torde förutsätta en väsentlig omfördel
ning av JO:s och MO:s arbetsuppgifter. Vid sådant förhållande synes knap
past möjligt att bibehålla de nuvarande ämbetstitlarna. En ändring av
grundlagarna på sätt utredningen föreslagit är därför påkallad, även om en
utökning av antalet ombudsmän icke befinnes nödvändig. Justitiekansler s-
ämbetet anser det klart ådagalagt att särskilda åtgärder erfordras för att
skyndsamt stärka JO-ämbetets effektivitet. I första hand torde böra över
vägas om man icke kan genom organisatoriska eller andra åtgärder nå
en godtagbar lösning inom ramen för det nuvarande systemet med två
ombudsmän. Först om detta prövas olämpligt eller otillräckligt, synes en
ökning av antalet ombudsmän böra ifrågakomma. Jämväl ämbetet anser
emellertid grundlagsändring nödvändig, även om en lösning enligt det
förra alternativet skulle visa sig möjlig.
Angelägenheten av en grundlagsreform i den av utredningen förordade
riktningen understrykes vidare av överbefälhavaren, Svea hovrätt, delegera
de för riksdagens verk och Sveriges advokatsamfund.
Hovrätten över Skåne och Blekinge anser någon utökning av antalet
ombudsmän ej böra ifrågakomma men vill ej motsätta sig att förslaget
till grundlagsändring nu framlägges i syfte att bereda riksdagen frihet
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964
185
att under nästkommande valperiod till andra kammaren taga ställning
till olika tänkbara alternativ att stärka JO-ämbetets effektivitet.
Utredningens förslag att frågan om antalet ombudsmän
skall regleras i allmän lag har rönt kritik från några remiss
instanser.
Militieombndsmannen anför därom:
Ombudsmännens uppgift, att utöva tillsyn över lagars och andra författ
ningars efterlevnad av tjänstemän med ämbetsansvar, är så obestämd att
den icke ger erforderlig ledning för fastställandet av deras antal. En full
ständig och effektiv tillsyn över hela fältet skulle uppenbarligen kräva en
mångfald ombudsmän. Men meningen med ombudsmansinstitutionen tor
de icke vara att en så ingående övervakning skall äga rum från riksdagens
sida. Det stora flertalet tjänstemän står under kontroll av överordnade och
dessutom utövas revisions- och kontrollverksamhet av särskilda myndig
heter; i sista hand ansvarar Kungl. Maj :t för riksstyrelsen med konstitu
tionsutskottet såsom kontrollinstans. Den tillsynsverksamhet som ankom
mer på riksdagens ombudsmän utgör sålunda en extraordinär kontroll. Att
en sådan skall vara lika omfattande som den ordinära kontrollen är icke
givet. Med hänsyn till intresset av alt det allmännas bästa iakttages sam
tidigt som enskilda åtnjuter rätt och billighet har visserligen ombuds
männens tillsyn ansetts böra vara så vidsträckt att den omfattar prak
tiskt taget alla tjänstemän med ämbetsansvar. Genom att tillsynen om-
besörjes av endast två ombudsmän får den dock med nödvändighet en
påtaglig begränsning. Hittills har den sålunda huvudsakligen haft karak
tär av ingripande i särskilda fall då klagomål eller annan omständighet
givit anledning därtill. Det må också erinras att i olika sammanhang det
personliga momentet framhållits såsom något för ombudsmansinstitu
tionen väsentligt (se t. ex. SOU 1955: 50 s. 115). Ändring i dessa avseenden
torde ej vara avsedd. Med ett grundlagsstadgande som endast anger mi
nimiantalet ombudsmän synes det vara risk att uppkommen fråga om ut
ökning av antalet ombudsmän prövas utan tillräcklig hänsyn till ombuds-
mansinstitutionens antydda speciella natur.
Med hänsyn till det sagda anser MO frågan om antalet ombudsmän
vara av sådan betydelse att den liksom hittills bör regleras i grundlag. Att
han likväl ansett sig kunna hiträda utredningsförslaget beror på att han
med hänsyn till kommande författningsreform förutsatt att den föreslagna
anordningen skall bestå endast under en tämligen kort tid. MO ifrågasät
ter emellertid om ej den största olägenheten av förslaget kan undvikas
genom att i förslaget till § 96 regeringsformen orden »minst två» ersättes
med »högst tre» och det föreslagna andra stycket uteslutes samt att motsva
rande ändring göres i förslaget rörande riksdagsordningen.
Justitieknnslersämbetet framhåller att det väl kan framstå som en lämp
lig ordning, överensstämmande med gällande konstitutionella system att,
såsom utredningen angivit, bestämmelser om antalet statsdepartement,
konsultativa statsråd, justitieråd och regeringsråd meddelas i samfällt
stiftad lag. När det gäller att bestämma antalet av riksdagens egna om-
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år Wtlt
186
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b
budsmän — liksom t. ex. antalet riksdagens revisorer eller fullmäktige
i riksbanken eller i riksgäldskontoret — framstår det däremot icke som
lika naturligt att ett riksdagens beslut skall vara beroende av Kungl. Maj :ts
samtycke, låt vara att sådant samtycke icke skulle vägras. När JO-utred-
ningen erinrar om att i författningsutredningens förslag antalet riksdagens
ombudsmän anges i riksdagsordningen, som i förslaget har lags karaktär,
bör också nämnas att lagstiftningsmakten enligt författningsutredningens
förslag tillhör riksdagen ensam och alltså icke såsom nu Kungl. Maj :t och
riksdagen gemensamt. I enlighet med vad nu sagts anser justitiekanslers-
ämbetet att det bör ankomma på riksdagen ensam att bestämma hur
många ombudsmännen skall vara liksom även att besluta om deras äm-
betstitlar och ämbetsområden, allt självfallet inom den ram som grund-
lagsbuden anger. Om det icke skulle befinnas lämpligt att frågan om an
talet ombudsmän anges endast i den av riksdagen utfärdade instruktionen
för ombudsmännen —- enligt ämbetets mening är emellertid en sådan lös
ning tänkbar under en övergångstid — torde en ram böra anges i regerings
formen, förslagsvis genom att i § 96 stadgas att riksdagen skall förordna
högst tre ombudsmän. Även justitieombudsmannen anser att frågan om
antalet riksdagens ombudsmän, liksom deras ämbetstitlar och huvudsakliga
ämbetsområden, bör avgöras av riksdagen ensam. Det synes enligt JO till
fyllest att dessa frågor regleras i ombudsmansinstruktionen.
Vad angår den närmare utformningen av förslagen
till grundlagsändringar framhåller justitieombudsmannen, att
han för sin del helst skulle se, att författningsutredningens förslag till hu
vudstadgande rörande riksdagens ombudsmän (9 kap. 6 § förslaget till
regeringsform) redan nu införes och ersätter §§96 och 99 nuvarande re
geringsform. I annat fall synes erforderligt att, när den nya regeringsfor
men väl antages, vidtaga därav påkallad ändring av instruktionen för riks
dagens ombudsmän. Denna ändring torde lämpligen kunna genomföras
i samband med de ändringar av instruktionen, som dessförinnan torde få
genomföras som en följd av det nu förestående beslutet angående om-
budsmansämbetenas organisation och verksamhetsformer. Även justitie-
kanslersämbetet berör i sitt yttrande denna fråga och framhåller att det
kunde synas naturligt att man vid utformningen av förslaget utgick från
författningsutredningens i jämförelse med gällande grundlagsbud i hög
grad förenklade bestämmelser. Av skäl som JO-utredningen anfört och
för att icke åstadkomma en alltför framträdande stilbrytning mellan gam
malt och nytt i regeringsformen anser emellertid ämbetet att utredningens
lagtextförslag kan godtagas i princip som en lösning under en övergångs
tid i avvaktan på en allmän författningsrevision.
I fråga om § 100 i förslaget till regeringsform framhåller justitiekans-
lersämbetet, att frågan huruvida ombudsmännen i framtiden skall avläm
na årliga ämbetsredogörelser »var för sig» kan sammanhänga med äm-
187
betenas organisatoriska uppbyggnad. Spörsmålet synes med fördel kunna
regleras enbart i instruktionen. Ämbetet föreslår, att grundlagsparagrafen
jämkas med hänsyn därtill.
Mililieombudsmanncn anmärker att, i och med att ombudsmännens
ämbeistitlar ej längre skall anges i grundlag, det lär bli nödvändigt att vid
val av ombudsmän hänvisa till de uppgifter som enligt instruktionen skall
ankomma på den valde. Föreskrift därom torde kunna intagas i § 68 riks
dagsordningen. Dessutom synes det förhållandet, att vid 1964 års riks
dag JO kommer att väljas för en tid av fyra år, böra föranleda övergångs-
stadgande om den valdes ställning efter det att de föreslagna grundlags
ändringarna trätt i kraft.
Departementschefen. Frågan hur man lämpligen bör organisera den be
tydelsefulla tillsyn över lagars och andra författningars efterlevnad, som
riksdagen enligt regeringsformen utövar genom sina båda ombudsmän JO
och MO, har under senare år vid olika tillfällen tilldragit sig intresse i den
offentliga debatten. Frågans återkommande aktualitet sammanhänger när
mast med det faktum, att JO:s tillsyn och därmed också hans arbetsbörda
under efterkrigstiden ökat avsevärt i omfattning, främst beroende på att
statsverksamheten till följd av samhällsutvecklingens gång utökats och
att den kommunala förvaltningen i viss utsträckning lagts under JO:s kon
troll. JO:s växande arbetsbörda föranledde redan på 1940-talet motioner i
riksdagen med förslag om utökning av antalet ombudsmän. Riksdagen ställ
de sig emellertid avvisande till dessa förslag. Enahanda ståndpunkt intog
riksdagen vid den utvidgning av tillsynsområdet, som genomfördes år 1957.
Det personliga momentet i JO:s ämbetsutövning ansågs vara av sådant
värde, att man ej borde avstå därifrån med mindre så visade sig ound
gängligen nödvändigt. I stället förstärktes ämbetets personalorganisation.
Det står emellertid numera klart att arbetsvolymen hos JO-ämbetet
sprängt ramen för den organisation som fastställdes år 1957. Medan an
talet diarieförda ärenden under förra delen av 1950-talet stadigt höll sig
kring 700 per år, steg det redan året efter reformen till över 1 000 och upp
gick år 1963 till så gott som 1 400. Som en följd av den kraftigt ökade
arbetsbelastningen har även antalet balanserade ärenden stigit. Trots yt
terligare arbetskraftsförstärkningar har arbetsbalansen ej kunnat bemäst
ras utan i stället under de senaste åren fortlöpande ökat. Antalet oav
gjorda ärenden, som under slutet av 1940-talet och början av 1950-talet
brukade hålla sig betydligt under 100, uppgick vid senaste årsskifte till ej
mindre än 430. Den stegrade arbetsbelastningen har också medfört att JO
blivit förhindrad att ägna sig åt inspektionsverksamhet i den omfattning
som förordades vid 1957 års reform.
Det sagda må vara tillräckligt för att åskådliggöra, att JO:s arbetsbörda
blivit alliför betungande samt att snara åtgärder erfordras för att förbättra
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b
188
arbetsläget och organisera tillsynsverksamheten efter de krav, som den
kraftigt växande arbetsvolymen ställer. I sådant syfte pågår också för när
varande en utredning rörande ombudsmansämbetenas framtida organisa
tion och verksamhetsformer. Innan resultatet av utredningens arbete före
ligger, kan givetvis ställning icke tagas till frågan vilka organisatoriska
åtgärder som bör vidtagas. I sina nu ifrågavarande framställningar synes
utredningen emellertid räkna med en utökning av antalet ombudsmän
eller en omfördelning av arbetsuppgifterna mellan nuvarande båda om
budsmän såsom sannolika alternativ att komma till rätta med problemen.
Vare sig det ena eller andra alternativet väljes, erfordras grundlagsändring
för dess genomförande. I syfte att öppna möjlighet för riksdagen att redan
under nästkommande valperiod till andra kammaren taga definitiv ställ
ning till förslag i någon av nyss angivna riktningar förordar utredningen,
att för innevarande års vårriksdag framlägges förslag till sådana ändringar
i regeringsformen och riksdagsordningen att antalet ombudsmän icke däri
fixeras och att den inbördes fördelningen av arbetsuppgifterna mellan om
budsmännen icke ens till sin allmänna karaktär däri anges. Även för egen
del anser jag det angeläget, att förutsättningar skapas för att de organisa
toriska åtgärder, som kan befinnas påkallade, skall kunna genomföras
utan tidsutdräkt. Härtill kommer, att frågan om det exakta antalet ombuds
män, även om den ingalunda är av underordnad betydelse, likväl icke kan
anses vara av den vikt att den behöver regleras i grundlag. Ej heller frågan
om ombudsmännens ämbetstitlar, vilka för närvarande antyder deras hu
vudsakliga verksamhetsområde, är av den valör, att dess reglering i grund
lag kan anses påkallad. På grund av vad sålunda anförts vill jag förorda
att förslag i den riktning, som utredningen angivit, nu förelägges riksdagen.
Innan ställning tagits till författningsutredningens förslag i stort, bör er
forderliga ändringar ske med utgångspunkt från gällande grundlagsregler.
För den händelse antalet ombudsmän icke längre skall fixeras i grundlag
har JO-utredningen i sin framställning förordat att antalet ombudsmän i
stället bestämmes i allmän lag, stiftad av Kungl. Maj :t och riksdagen ge
mensamt. Såsom framhållits under remissbehandlingen förefaller det emel
lertid lämpligare, att det får ankomma på riksdagen ensam att bestämma,
hur många dess ombudsmän bör vara, liksom ock vilka ämbetstitlar de bör
ha och vilken uppdelning av ämbetsområdena som kan vara lämpligast.
Nämnda frågor torde därför böra regleras i den av riksdagen utfärdade in
struktionen för ombudsmännen.
I övrigt kan jag i allt väsentligt ansluta mig till det förslag, som JO-utred
ningen framlagt. Tillräckliga skäl synes ej föreligga att, på sätt under re
missbehandlingen ifrågasatts, i grundlag ange en övre gräns för antalet
ombudsmän. Från riksdagens sida har det personliga momentet framhållits
såsom något för ombudsmansinstitutionen väsentligt. Det torde därför utan
maximering i grundlag av antalet ombudsmän kunna förutsättas att riksda
Kungl. Maj.ts proposition nr 140
är
1964
189
gen även fortsättningsvis så långt möjligt beaktar värdet av detta moment,
liksom ock vikten av att tillsynen är så anordnad, att den i görligaste mån
främjar enhet och konsekvens i myndigheternas rättstillämpning. Däremot
synes det lämpligt att, såsom under remissbehandlingen föreslagits, flytta
bestämmelserna om antalet ämbetsberättelser till instruktionen.
Vad jag i detta avsnitt förordat, påkallar ändring av §§ 96—102, 106
och 110 regeringsformen samt §§42 och 68 riksdagsordningen. Frågan om
ändringar i den instruktionsmässiga regleringen av ombudsmännens verk
samhet torde få övervägas i samband med den slutliga behandlingen av
grundlagsfrågan.
Då i remissyttrandena anförts vissa synpunkter på ombudsmansinstitu-
tionens framtida organisation och verksamhetsformer, torde yttrandena få
överlämnas till JO-utredningen för att beaktas i dess fortsatta arbete.
Kungl. Maj ris proposition nr 140 år 1964
9. Riksdagsledamots immunitetsskydd
Gällande ordning. 1 § 110 första stycket första punkten regeringsformen
stadgas att riksdagsman ej får ställas under tilltal eller berövas sin frihet
för sina gärningar eller yttranden i denna egenskap, utan alt den kammare
han tillhör tillåtit det genom beslut, vari minst fem sjättedelar av de rös
tande instämt. Nämnda bestämmelse om s. k. immunitetsskydd för riksdags
ledamot har i sak icke ändrats sedan regeringsformens tillkomst. I ett upp
märksammat rättsfall för några år sedan (NJA 1960 s. 758) — det veterli
gen första i sitt slag — har stadgandet av samtliga instanser ansetts icke
tillämpligt beträffande talan om skadestånd gentemot riksdagsledamot från
enskild person, som ansett sig ärekränkt genom uttalande av ledamoten i
denna hans egenskap. Vid målets prövning i högsta domstolen var dock ett
justitieråd av motsatt uppfattning.
Vissa reformförslag. I anledning av utgången i nyssnämnda rättsfall
väcktes år 1960 motioner (I: 20 och II: 27) med hemställan om sådan änd
ring av § 110 regeringsformen, att riksdagsledamots immunitetsskydd vid
gades till att avse även talan om enskilt anspråk mot riksdagsledamot på
grund av gärning eller yttrande av denne under utövningen av hans upp
drag. Motionärerna ansåg det icke rimligt, att en riksdagsledamot skulle
kunna utsättas för skadeståndskrav från vem som helst i anledning av vad
ledamoten företagit sig i sitt riksdagsarbete. Det måste te sig naturligast att
det allmänna intresset av att riksdagsledamöterna fritt och obundet kunde
fullgöra sina uppdrag såtillvida tillmättes större vikt än enskildas intresse
att erhålla gottgörelse för liden skada, att prövning inför domstol av skade
ståndsanspråk mot riksdagsledamot gjordes beroende av huruvida vederbö
rande kammare lämnat tillstånd därtill. Endast om § 110 regeringsformen
190
Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b
kompletterades på föreslaget sätt kunde bestämmelsen väntas fullt ut få
åsyftad verkan.
Då motionerna väcktes, förelåg endast avgörandet i första instans. Kon
stitutionsutskottet, som avvaktade utgången i högsta instans, framhöll i av
givet utlåtande (nr 28), att genom högsta domstolens beslut klarlagts att
grundlagsstadgandet ej innefattade skydd mot skadeståndstalan, som grun
dades på gärningar eller yttranden av riksdagsman i denna hans egenskap.
Därigenom aktualiserades frågan om en revision av paragrafen. Under hän
visning till att författningsutredningen till behandling upptagit förevarande
spörsmål hemställde utskottet, med understrykande av betydelsen av den i
motionerna väckta frågan, att dessa ej måtte föranleda någon åtgärd. Riks
dagen godkände utskottets utlåtande.
I en interpellationsdebatt i immunitetsfrågan år 1961 förklarade jag (AK
prot. 11: 14), att jag ur saklig synpunkt beklagade, att riksdagen icke före
gående år fattat vilande beslut om ändring av § 110 regeringsformen, vilket
kunnat antagas definitivt år 1961. Jag sade mig vara beredd att lägga fram
förslag till erforderlig grundlagsändring i ämnet före nästföljande andra-
kammarval, om författningsutredningens förslag icke skulle föreligga i så
god tid att vilande beslut om en ny grundlag kunde fattas före nämnda val.
År 1962 väcktes ånyo motion (II: 6) med samma syfte som motionerna år
1960. I sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 5) avstyrkte konstitutions
utskottet motionen. Utskottet framhöll att den betydelsefulla frågan om
riksdagsledamots immunitet var föremål för behandling inom författnings
utredningen, vars slutbetänkande kunde väntas inom loppet av omkring ett
år. Utskottet erinrade vidare om mitt sist återgivna uttalande vid interpel-
lationsdebatten år 1961 och om sin initiativrätt i grundlagsfrågor. Under
hänvisning till det anförda ansåg sig utskottet icke vid dåvarande riksdag
böra framlägga förslag till grundlagsändring i anledning av motionen. En
ledamot av utskottet reserverade sig och biträdde motionsförslagel.
Författningsutredningen. Under 6 kap. 15 § förslaget till regeringsform
(enkammaralternativet) framhåller författningsutredningen, att det uppen
barligen är ur allmän synpunkt väsentligt att riksdagsledamot tillförsäkras
största möjliga frihet vid utövandet av sitt uppdrag. Enligt utredningens
mening bör därför även i en ny regeringsform upptagas stadgande om im-
munitetsskydd för riksdagsledamot i fråga om gärningar eller yttranden av
honom i denna hans egenskap. I analogi med vad som nu gäller bör immu
niteten kunna hävas endast genom beslut av riksdagen (enligt 6 kap. 20 §
tvåkammaralternativet av vederbörande kammare), om vilket minst fem
sjättedelar av de röstande förenat sig. Såvitt avser talan mot riksdagsleda
mot inför domstol föreslår utredningen att immuniteten skall omfatta icke
endast allmänt och enskilt åtal utan även skadeståndstalan.
I särskilt yttrande hävdar en av utredningens experter, herr Rudholm, att
191
något praktiskt rättspolitiskt behov icke föreligger för den föreslagna utvidg
ningen av immunitetsskyddet till att omfatta även skadeståndsanspråk från
enskild målsägandes sida. Mot utvidgningen kan även åberopas, att den
medför påtagliga, av utredningen icke berörda olägenheter av såväl praktisk
som rättslig natur. Beträffande den närmare innebörden av dessa olägenhe
ter hänvisas till en artikel av professorn Ivar Agge i Svensk Juristtidning år
1963 (s. 161 ff).
Remissyttrandena. Författningsutredningens nämnda förslag till utvidg
ning av immunitetsskyddet har i huvudsak behandlats av högsta domstolens
och regeringsrättens ledamöter, riksåklagarämbetet, Svea hovrätt, Göta hov
rätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige, över-
ståthållarämbetet, flertalet länsstyrelser, några landstings förvaltningsut
skott, fullmäktige i riksgäldskontoret, riksdagens justitieombudsman, Sve
riges akademikers centralorganisation, föreningen Sveriges häradshövding
ar, föreningen Sveriges stadsdomare och Sveriges advokatsamfund. Riks
åklagarämbetet har bifogat yttranden från statsåklagarna i Stockholm, Gö
teborg och Malmö samt föreningen Sveriges landsfiskaler och föreningen
Sveriges stadsfiskaler.
Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av
fyra ledamöter av högsta domstolen, Svea hovrätt (majoriteten), hovrätten
över Skåne och Blekinge, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Göteborgs
och Bohus, Malmöhus, Östergötlands, Uppsala, Södermanlands, Jönköpings,
Kalmar, Gotlands, Kristianstads, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Gävle
borgs, Västerbottens och Norrbottens län, Malmöhus och Gotlands läns
landstings förvaltningsutskott, fullmäktige i riksgäldskontoret, statsåklaga-
ren i Göteborg och föreningen Sveriges landsfiskaler.
En tveksam hållning till förslaget intages av länsstyrelserna i Stock
holms, Hallands, Älvsborgs och Jämtlands län samt justitieombudsmannen.
Förslaget har avstyrkts av tjugo ledamöter av högsta domstolen,
femton ledamöter av regeringsrätten, riksåklagarämbetet, två ledamöter av
Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, länsstgrelserna i Kronobergs,
Kopparbergs och Västernorrlands län, Sveriges akademikers centralorgani
sation, föreningen Sveriges häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdo
mare, Sveriges advokatsamfund, statsåklagarna i Stockholm och Malmö
samt föreningen Sveriges stadsfiskaler.
Göta hovrätt har motsatt sig varje som helst immuni-
tetsskydd för riksdagsledamot såvitt avser talan mot honom inför dom
stol.
En ledamot av regeringsrätten har avstått från att yttra sig över för
slaget i denna del.
Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller att immunitetsbestämmel-
sen i § 110 första stycket första punkten regeringsformen torde ha tillkom
Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b
192
mit för att skydda riksdagens ledamöter mot ingripanden av kungamakten.
Numera talar andra viktiga skäl för att genom grundlagsbestämmelser skyd
da riksdagsledamöterna vid fullgörandet av uppdraget. Erfarenheterna från
Danmark och Norge under andra världskriget visar, att en ockupationsmakt
i det längsta söker undvika öppna konflikter med de konstitutionella reg
lerna i ett härtaget land. I kritiska situationer kan alltså grundlagsskyddet
utgöra ett värn och särskilt skyddet för riksdagsledamöternas yttrandefri
het kan i sådana lägen vara betydelsefullt. Under normala förhållanden åter
medför grundlagsstadgandet en garanti för ledamöternas möjligheter att
fritt och utan onödiga sidoblickar debattera i riksdagen förekommande frå
gor. Hovrätten anser att man icke behöver hysa några farhågor för en ut
vidgning av immuniteten på sätt som föreslagits. Att för utomstående per
soner kränkande uttalanden förekommer i riksdagsarbetet hör uppenbarli
gen till undantaget. Bestämmelsen i 1 kap. 17 § förslaget till riksdagsord
ning möjliggör också ingripanden mot ledamöter som vid sammanträde ut
talar sig otillbörligt om annan. Slutligen torde kunna förväntas, att riksda
gen medger åtal mot ledamot som förbrutit sig mot parlamentarisk praxis.
Vid en avvägning av de motstridiga intressen, som här föreligger, bör enligt
hovrättens mening intresset av att riksdagsledamöterna i sitt arbete kan ta
la fritt och obundet tillerkännas företräde. Att härvid göra skillnad mellan
straff och skadeståndspåföljd för samma gärning ter sig konstlat. Hovrätten
tillstyrker därför, att immuniteten för riksdagsledamot utsträckes i enlig
het med förslaget.
Svea hovrätt (majoriteten) vill understryka vikten av att riksdagsledamö
terna har största möjliga frihet vid utövandet av sitt uppdrag. Denna frihet
bör naturligen i första hand tryggas genom bestämmelser om skydd mot åtal
och berövande av den fysiska friheten. Vid bedömning av huruvida immu-
nitetsskyddet bör utsträckas till att avse även skadeståndstalan bör mot
riksdagsledamots skyddsintresse vägas den enskilde medborgarens intresse
av att erhålla gottgörelse för honom tillfogad skada. Härvid måste beaktas
att immunitetsskyddet, vare sig fråga är om åtal eller skadeståndstalan, får
betydelse främst när det gäller ledamots möjligheter att fritt yttra sig i
riksdagen och dess utskott. Denna yttrandefrihet, vilken naturligen icke bör
vara bunden av hänsyn, som hindrar riksdagsärendenas riktiga behandling,
synes principiellt böra på samma grunder hävdas mot såväl åtal som skade
ståndstalan. Har immunitet tillerkänts ledamot i förstnämnda hänseende,
synes några principiella erinringar icke kunna göras mot en utvidgning av
skyddet till att avse även ersättningstalan.
Jämväl länsstyrelsen i Västerbottens län understryker att riksdagsleda
mot bör tillförsäkras största möjliga frihet vid utövandet av sitt uppdrag
samt finner förslaget värdefullt och väl avvägt. Länsstyrelsen i Kristianstads
län anser den förordade utvidgningen av immunitetsskyddet motiverad ur
konstitutionell synpunkt.
Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 196i
193
Tre ledamöter av högsta domstolen finner det kunna ifrågasättas, huruvi
da omsorgen om riksdagsledamöternas handlings- och yttrandefrihet moti
verar immunitet mot annat än allmänt åtal. Om emellertid den immunitet
mot enskilt åtal, som anses följa av § 110 regeringsformen, bibehållas — och
en ändring på denna punkt lär knappast bli aktuell - synes en utsträck
ning av immuniteten till att gälla även civil talan icke behöva väcka allvar
ligare betänkligheter. Det värde immuniteten må äga för riksdagsledamö
ternas yttrandefrihet är väsentligen beroende av att den omfattar både an
svars- och skadeståndstalan. Skadeståndsanspråk i de fall som här avses
torde å andra sidan sällan vara av den art, att hinder för deras prövning kan
innebära någon mera kännbar uppoffring av enskild rätt. Den föreslagna
utvidgningen av immuniteten kan alltså godtagas.
Övriga myndigheter som tillstyrkt utredningsförslaget eller lämnat det
utan erinran har ej närmare utvecklat skälen för sin ståndpunkt.
Länsstyrelsen i Älvsborgs län förklarar att den föreslagna utvidgningen av
immunitetsskyddet skulle kunna avsevärt försvaga skyddet för den enskilda
integriteten. Från demokratisk synpunkt måste det också anses otillfreds
ställande att på bekostnad av individens rättssäkerhet tillerkänna statsor
ganens företrädare rättsliga befogenheter och privilegier av ifrågavarande
omfattning. En utvidgning av skyddet synes länsstyrelsen ej heller behövlig
från rättspolitislc synpunkt, enär det skadeståndsmål, som närmast utlöst
kravet på ökad immunitet, är unikt. Utgången av detta mål synes ej ägnad
uppmuntra personer, som anser sig kränkta av riksdagsledamots uttalan
den, att på grund härav väcka skadeståndstalan. Om den föreslagna utvidg
ningen kommer till stånd, måste det ankomma på talmannen att noggiant
vaka över att riksdagsledamot i sina inlägg vid riksdagens förhandlingar ic
ke uttalar sig otillbörligt eller förolämpande om annan. Länsstyrelsen i
Stockholms län finner förslaget svårt att acceptera och vill till stöd för sin
inställning särskilt framhålla, att syftet med immunitetsskyddet enligt ve
dertagen uppfattning närmast torde vara att i viss utsträckning freda riks
dagsledamot mot ingripande av myndighet men däremot knappast att ge le
damot ökade friheter gentemot de enskilda medborgarna. Enligt justitieom
budsmannen synes det minst sagt tveksamt om övertygande skäl kan anses
föreligga för den ifrågasatta utvidgningen av immuniteten.
Högsta domstolens ledamöter (majoriteten) anför i sitt avstyrkande ytt
rande:
Syftet med immuni te tsskydd för riksdagsledamöter är att tillförsäkra dem
största möjliga handlings- och yttrandefrihet vid utövningen av deras upp
drag. Detta syfte tillgodoses självfallet i främsta rummet genom immunitet
mot allmänt åtal. Ett legalt hinder mot att talan får föras av enskild person
är däremot för vinnande av detta syfte av mera underordnad betydelse. Den
föreslagna utsträckningen av immunitetsskyddet till att omfatta även en
skilds talan om skadestånd måste praktiskt sett anses vara av ganska ringa
värde. Sedan regeringsformens tillkomst har också, såvitt oss är bekant, cn-
1 llihang till riksdagens protokoll 191!'t. I samt. Nr HO
Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b
194
Kungi. Maj:ts proposition nr 140 år 1864
dast ett fall förekommit, då enskild person väckt skadeståndstalan mot riks
dagsman för gärning i denna hans egenskap.
Även om sålunda den föreliggande frågan har mindre praktisk vikt är
den ej oväsentlig från principiell synpunkt. Å ena sidan står riksdagsleda
möternas intresse av att icke i oträngt mål behöva utsättas för trakasseran
de rättegångar i följd av deras åtgöranden som riksdagsmän. Häremot står
den enskilde medborgarens befogade anspråk på att icke vara betagen möj
ligheten att komma till sin rätt genom hänvändelse till landets domstolar.
Att märka är att den enskildes skada i det särskilda fallet kan vara bety
dande samt att — även om ärekränkning, särskilt förtal, är den skadegrund
som företrädesvis är tänkbar — jämväl andra brott mot enskild kunna tän
kas bli begångna av riksdagsledamot i denna hans egenskap.
Beträffande ärekränkning gäller — efter brottsbalkens ikraftträdande en
ligt uttryckligt stadgande i 5 kap. 1 § andra stycket — att den kränktes an
språk på skydd i stor omfattning får vika för det krav på yttrandefrihet,
som måste tillgodoses i ett rättssamhälle, så att vad som eljest kunde ha
föranlett ansvar är straffritt. För deltagare i en riksdagsdebatt förutsättes
tydligen en långt gående yttrandefrihet. Det måste därför vara ytterst sällan
som därunder fällda yttranden skulle kunna anses straffbara såsom äre
kränkning, vilket är en förutsättning för att skadestånd skall kunna utdö
mas.
Vi anse, att vid förevarande intresseavvägning företräde bör givas åt den
enskildes intresse att kunna i vanlig ordning få sin sak prövad av domstol.
Det synes icke tilltalande, att den kränktes möjlighet att få gottgörelse skall
vara beroende av en omröstning i den församling som hans motpart tillhör.
Med hänsyn till vad som anförts om ärekränknings straffbarhet torde icke
behöva befaras, att härigenom en otillbörlig hämsko lägges på yttrandefri
heten. Det allmänna förtroendet för folkrepresentationen synes också bätt
re främjas av en sådan lösning än av att dess undantagsställning markeras
i ett praktiskt föga betydelsefullt hänseende.
Det kan självfallet ifrågasättas om icke enskilds talan om straff borde föl
ja samma regel som enskilds talan om skadestånd. När det är fråga om den
enskildes anspråk på gottgörelse för liden skada synes det emellertid mer
angeläget att icke sätta allmänna rättsregler ur spel än när det gäller hans
befogenhet att väcka åtal. Något hinder att låta denna befogenhet men icke
anspråket på skadestånd vika för riksdagsledamöternas intresse av en vid
sträckt yttrandefrihet synes därför ej föreligga.
Med hänsyn till det anförda avstyrka vi förslaget om ett utvidgat immu-
nitetsskydd för riksdagsledamot.
Regeringsrättens ledamöter förklarar att det är allmänt erkänt, att riks
dagens ledamöter bör äga en vidsträckt rätt att yttra sig och anföra kri
tik över olika samhällsförhållanden. Yttranden, som eljest skulle anses
ärekränkande, kan på grund härav enligt reglerna om s. k. intressekolli
sion (jfr 5 kap. 1 § andra stycket brottsbalken) gå fria från straff och för
anleder ej heller skadeståndsskyldighet. Går en riksdagsledamot i sin kri
tik utöver vad som enligt nämnda regler kan anses försvarligt, kan likväl
goda skäl anföras för att begränsa åtalsrätten. Däremot synes bärande grun
der icke kunna åberopas för att hindra den kränkte från att få en skade
ståndstalan prövad. Denna talan går ut på att erhålla ekonomisk gottgörelse
195
för eu skada, som vållats honom genom ett osant eller eljest otillbörligt ytt
rande och som enligt rättsordningen skall bäras icke av honom utan av den
som vållat skadan. Att i den avsedda situationen göra den skadelidandes
möjligheter att söka sin rätt beroende av att fem sjättedels majoritet kan
uppnås inom en parlamentarisk församling, som skadevållaren själv tillhör,
måste anses stötande för rättskänslan. I yttrandet påpekas vidare att för
slaget om att immunitetsskyddet skall omfatta även skadeståndstalan synes
kunna motverka sitt eget syfte. Därutinnan hänvisas till den tidigare nämn
da artikeln i Svensk Juristtidning. På grund av det anförda förklarar leda
möterna sig bestämt avstyrka förslaget om utvidgning av immuniteten.
Delvis likartade synpunkter som i sistnämnda båda yttranden återkom
mer i flertalet övriga avstyrkande remissvar. Riksåklagarämbetet framhål
ler hl. a. att till stöd för den föreslagna utvidgningen av immunitetsskyddet
visserligen kan åberopas, att själva risken att bli föremål för en obefogad
skadeståndstalan på ett ur allmän synpunkt icke önskvärt sätt kan häm
ma en riksdagsledamot i utövningen av hans uppdrag. Även om ledamoten
vinner ett mot honom anhängiggjort mål om skadestånd, medför ju rätte
gången som sådan obehag och kostnader för honom, och det är icke alltid
möjligt för honom att av motparten utfå ersättning för kostnaderna. Emel
lertid måste den enskilde medborgarens berättigade krav på skydd mot
kränkningar av den personliga integriteten tillmätas avgörande betydelse vid
bedömning av frågan huruvida immuniteten bör utvidgas. Om förslaget ge
nomföres, kan befaras att den enskilde kommer att anse sig mer eller mind
re rättslös mot kränkningar genom yttranden i riksdagsdebatterna. Ur all
män synpunkt skulle det vara otillfredsställande, om bland allmänheten den
uppfattningen vann insteg, att riksdagsledamöternas rätt att i denna egen
skap yttra sig hur de ville skulle betyda mera än hänsyn till den enskildes
integritet. Ämbetet anser sig ej kunna biträda förslaget. I vart fall framstår
den ifrågasatta reformen icke som så angelägen, att den bör genomföras utan
avvaktan på den kommande allmänna författningsrevisionen. Fastmera
skulle det enligt ämbetets mening vara till fördel om frågan finge ytterliga
re övervägas. Hovrätten för Västra Sverige uttalar, att det för en rättsstat är
angeläget att icke i andra fall än där så är oundgängligen nödvändigt beskä
ra möjligheterna för en skadelidande att erhålla goltgörelse. Sannolikt skul
le menige man ha svårt att inse del berättigade i den privilegiering som riks
dagsledamot skulle komma att åtnjuta enligt förslaget. Sveriges akademi
kers centralorganisation förklarar, att eu riksdagsledamots yttrande- och
handlingsfrihet i denna hans egenskap icke bör sträcka sig hur långt som
helst. I ett demokratiskt samhälle väntar man sig att statsorganen och de
personer, som i den ena eller andra egenskapen utövar statens makt, skall
taga hänsyn till enskilda medborgares berättigade intresse på personlig in
tegritet. Att låta riksdagen avgöra huruvida enskild, som anser sig kränkt,
skall få väcka talan om skadestånd mot riksdagsledamot kan ej anses vara
Kungl. Maj.ts proposition nr HO ur l!)6t
196
någon god lösning. Det måste befaras att riksdagens avgörande i frågan ic
ke kommer att godtagas eller uppfattas av allmänheten såsom ett objektivt
och opartiskt beslut. Angelägenheten av skydd för den enskilde medborga
rens rätt understrykes även av minoriteten inom Svea hovrätt, Göta hovrätt,
länsstyrelserna i Kronobergs och Vasternorrlands län samt föreningen Sve
riges häradshövdingar. Advokatsamfundet anser, att man ej utan tungt vä
gande skäl bör tillskapa regler, som tillerkänner personer i viss ställning
särbehandling inför lagen.
I åtskilliga yttranden hävdas att något behov av utvidgning av immuni-
tetsskyddet ej föreligger. Regleringen i 5 kap. 1 § brottsbalken av den straff
rättsliga intressekollisionen vid förtal innefattar sålunda enligt riksåklagar
ämbetets mening i och för sig ett tillfredsställande skydd för att riksdagsle
damöterna skall kunna tala fritt i riksdagsarbetet utan att behöva riskera
att bli ådömda skadestånd i andra fall än när det framstår som välgrundat.
Likartade uttalanden göres även av Göta hovrätt, hovrätten för Västra Sve
rige, länsstyrelserna i Kronobergs och Kopparbergs län samt föreningen
Sveriges stadsfiskaler. Ej heller advokatsamfundet anser den föreslagna ut
vidgningen av skyddet erforderlig. Föreningen Sveriges häradshövdingar
framhåller att visst befogat intresse givetvis kan föreligga för en riksdags
ledamot att icke bli utsatt för obefogad talan vid domstol från privatpersons
sida samt att han i sådant fall kan åsamkas kostnader, vilka han måhända
ej kan få täckta i normal rättslig väg. Emellertid är detta en risk, som före
ligger för varje medborgare. Ser man särskilt på sådana fall, som emanerar
ur verksamhet i det allmännas intresse, är i varje fall åtskilliga offentliga
tjänstemän och kommunala förtroendemän utsatta för samma risk. Nämn
da skäl synes därför — särskilt om man även beaktar betydelsen av att
hinder icke reses för realiserandet av befogade anspråk — icke ensamt ut
göra tillräcklig grund för en immunitetsregel, så mycket mindre som fre
kvensen av dylika fall ej visat sig vara stor. Motivet för en bestämmelse av
dylikt slag bör vara att risk eljest skulle kunna föreligga för obehörig in
verkan på de enskilda riksdagsledamöternas och därmed på riksdagens be
slut vid riksdagsärendenas behandling. Det synes dock vara alltför långsökt
att räkna med någon sådan risk för obehörig påverkan genom anhängiggö-
rande av talan vid domstol. Den som till äventyrs skulle vilja utöva dylik
påtryckning använder sig säkerligen av helt andra metoder. I viss mån kan
samma synpunkter anläggas på den nu gällande immuniteten i fråga om
åtal. Emellertid synes det, med en viss sidoblick på de historiska aspekterna,
rimligt att detta skydd bibehålies, ehuru det kan antagas sakna betydelse ur
den här anlagda synpunkten.
Statsåklagaren i Stockholm anmärker, att en utvidgning av immuniteten
på sätt som föreslagits kan komma att i viss mån motverka syftet att tillför
säkra riksdagsledamot största möjliga frihet vid utövandet av uppdraget.
Genom utvidgningen skapas nämligen möjlighet för mindre nogräknade fö
Kiingl. Maj.ts proposition nr HO år 196b
197
regivna målsägande att, utan krav på närmare precisering av och utiedning
om sina yrkanden samt utan risk att få betala en vinnande motparts rätte
gångskostnader eller fara för rekonventionstalan, vända sig till riksdagen
med hemställan om tillstånd till skadeståndstalan mot en riksdagsledamot
enbart för att därigenom och genom hänvändelsens behandling i riksdag och
press offentligen kunna trakassera, utöva påtryckning på eller hämnas på
ledamoten i fråga. Med hänsyn därtill framstår ett införande av civilrättslig
immunitet för riksdagens ledamöter som mindre välbetänkt. Jämväl mino
riteten inom Svea hovrätt ifrågasätter om man genom förslaget når det av
sedda syftet.
Nämnda minoritet hävdar vidare att en utvidgning av immunitetsskyddet
skulle medföra praktiska olägenheter och lagtekniska svårigheter, närmare
belysta i den tidigare nämnda artikeln i Svensk Juristtidning. Liknande ut
talanden göres även av hovrätten för Västra Sverige och länsstyrelsen i Kro
nobergs län.
Om skydd mot skadeståndstalan införes, bör det enligt minoriteten inom
Svea hovrätt icke avse annat än yttranden i riksdag och utskott.
Högsta domstolens ledamöter (majoriteten) anmärker att vad i 6 kap.
20 § förslaget till regeringsform (tvåkammaralternativet) stadgas därom
att immunitetsskyddet kan hävas genom beslut av den kammare vederbö
rande ledamot tillhör synes innebära att, sedan ledamoten avgått ur riksda
gen, något beslut icke kan träffas med påföljd att talan är utesluten. Om
detta är meningen eller om i stället avses att talan skall kunna väckas mot
riksdagsledamot även efter avgången, och huruvida i så fall beslut erfordras
av den då fungerande riksdagen eller ej torde böra klarläggas.
Departementschefen. Bestämmelsen i § 110 regeringsformen, att riksdags
ledamot ej får ställas under tilltal för sina gärningar eller yttranden i denna
egenskap utan särskilt beslut därom av vederbörande kammare med minst
fem sjättedels majoritet, avser till en början allmänt åtal. Då högsta domsto
lens ledamöter i sina remissyttranden utgått ifrån att stadgandet även är till-
lämpligt i fråga om enskilt åtal mot riksdagsledamot, får antagas, att förbu
det gäller jämväl sådan talan. Genom högsta domstolens avgörande i det tidi
gare nämnda rättsfallet från år 1960 har blivit klarlagt, att kammarens till
stånd däremot ej erfordras för anhängiggörande av talan om skadestånd mot
riksdagsledamot på grund av gärning eller yttrande av honom i denna hans
egenskap. I anledning av nämnda avgörande har under de senaste åren i
riksdagen väckts förslag om sådan ändring av grundlagsstadgandct att det
s. k. immunitetsskyddet skulle komma att omfatta jämväl skadeståndstalan.
Dessa förslag har visserligen avvisats, men detta har skett under hänvisning
i första hand till att frågan var föremål för behandling inom författningsut-
redningen. I sitt numera avgivna slutbetänkande har denna utredning före
slagit, alt immuniteten utsträckes till att gälla jämväl skadeståndstalan.
Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 196A
198
Ehuru det föreslagna skyddet mot civil talan — liksom nuvarande immu
nitet omfattar såväl yttranden som andra gärningar, ligger uppenbarli
gen förslagets tyngdpunkt på skydd mot ersättningstalan på grund av ytt
rande, som riksdagsledamot i denna sin egenskap fällt och som någon för
menar vara av förgriplig natur. Det är givetvis ur allmän synpunkt särskilt
angeläget att riksdagens ledamöter tillförsäkras en vidsträckt yttrandefri
het i sitt arbete. För att rätt kunna fullgöra sitt viktiga uppdrag måste de
äga möjlighet att fritt och utan onödiga sidoblickar debattera förekomman
de frågor. Därvid måste även tämligen långtgående kritik i olika samman
hang vai a tillåten. Såsom påpekats av åtskilliga remissmyndigheter ger
brottsbalkens regler om intressekollision vid ärekränkningsbrott domstolar
na rätt att i förekommande fall taga hänsyn till de särskilda förhållanden,
under vilka ett påstått ärekränkande yttrande fällts. Anledning saknas att
antaga annat än att domstolarna, om fråga uppkommer huruvida visst ytt
rande av riksdagsledamot i denna hans egenskap är av beskaffenhet att för
anleda skadestånd, skulle med tillämpning av nämnda regler i tillbörlig mån
beakta vikten av yttrandefrihet i riksdagen. Emellertid ger dessa regler ic
ke något skydd mot anhängiggörande av ersättningstalan mot riksdagsleda
mot utan tillräckliga skäl. Med hänsyn till de besvär, obehag och kostnader,
som alltid är förenade med en process, ligger det i sakens natur att enbart
risken för att bli föremål för en låt vara obefogad talan om skadestånd kan
på ett ur allmän synpunkt icke önskvärt sätt verka hämmande på riksdags
ledamöterna i deras verksamhet. Enligt min mening framstår det därför
som lämpligast alt det i första hand får ankomma på riksdagen själv att
genom vederbörande kammare avgöra, huruvida någon dess ledamot i sitt
arbete uttalat sig på sätt som kan anses överskrida gränsen för det tillåtna.
En ordning, enligt vilken riksdagsledamöternas yttrandefrihet i samma mån
skyddas mot såväl ansvars- som skadeståndstalan, måste också med hänsyn
till det allmänna intresse, som därmed skall tillgodoses, anses mest konse
kvent och ändamålsenlig.
Somliga remissorgan har befarat, att en utvidgning av immuniteten skulle
kunna medföra, att den enskildes rätt icke skulle bli behörigen tillgodosedd.
Dessa farhågor synes mig överdrivna. Att för utomstående personer krän
kande uttalanden förekommer i riksdagsarbetet hör uppenbarligen till säll
syntheterna. Vidare må erinras om att i § 52 riksdagsordningen stadgas för
bud mot personligen förolämpande uttryck vid kammarsammanträden samt
att talmannen enligt samma lagrum har att ingripa mot den som förbryter
sig däremot. Slutligen kan förutsättas att, om riksdagsledamot verkligen
skulle överskrida yttrandefrihetens gränser och enskild målsägande i anled
ning därav lida skada, begärt tillstånd att väcka talan också kommer att
lämnas.
Av det nu anförda framgår att jag i likhet med författningsutredningen är
beredd att förorda en utvidgning av immunitetsskyddet till att avse jämväl
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
199
skadeståndstalan. För alt likformighet skall ernås med nuvarande immuni
tet synes, såsom ock utredningen förordat, skyddet i nämnda hanseende bö
ra avse icke endast yttranden utan även andra gärningar, som riksdagsleda
mot i denna sin egenskap kan begå; vidare bör regeln om fem sjättedels ma
joritet inom vederbörande kammare för hävande av immuniteten galla aven
bär. Tillstånd för anhängiggörande av talan erfordras givetvis aven om ve
derbörande ledamot avgått ur riksdagen, när fråga därom uppkommer. I
sådant fall får det ankomma på den kammare ledamoten tillhörde, da han
begick den påstådda gärningen, att besluta i tillståndsfrågan. Särskilt stad
gande därom torde ej vara behövligt.
Jag är icke nu beredd att taga slutgiltig ståndpunkt till frågan huruvida
den föreslagna utvidgningen av immunitetsskyddet föranleder följdändring
ar i rättegångsbalken eller andra lagar. Därest så skulle visa sig vara fallet,
torde förslag därom få föreläggas den riksdag, som har att taga slutlig ställ
ning i grundlagsfrågan.
Kungl. Maj:is proposition nr UO år 196i
10. Rösträttsåldern
Gällande rätt in. m. Huvudregeln om rösträtt vid val till riksdagens andra
kammare är upptagen i § 16 första stycket riksdagsordningen. Däri stadgas,
att rösträtt tillkommer en var man och kvinna, som är svensk undersåte och
senast under nästföregående kalenderår uppnått 21 års ålder. Bestämmel
sen fick sin nuvarande utformning 1945, då rösträttsåldern sanktes med
två år. Såsom motivering för denna sänkning anförde konstitutionsutskot
tet (1941: 13), att vår ungdom numera fick ikläda sig ansvar och påta
ga sig bördor, vilka väl motsvarade dem som åvilade landets till mera
mogen ålder komna medborgare, samt att politiskt intresse och politisk
mognad kommit att i allt högre grad utmärka den svenska ungdomen genom
det förtjänstfulla politiska upplysningsarbete, som bedrivits av de ledande
ungdomsorganisationerna. Ungdomens stegrade politiska livaktighet hade
bl. a. tagit sig uttryck i ett ökat deltagande från de yngre åldersklassernas
sida i de allmänna valen under senaste tid. Till stöd för en sänkning av
rösträttsåldern kunde enligt utskottets mening också anföras, att en skälig
motvikt härigenom skulle erhållas mot de äldre årsklassernas som följd av
den fortgående ålder sförskjutningen inom befolkningen eljest alltmera oka
de inflytande.
Rösträtt tillkommer dock icke alla svenska medborgare, som senast före
gående kalenderår fyllt 21 år. I andra stycket av nyssnämnda lagrum stad
gas nämligen, att rösträtt icke må utövas av den som står under formynder-
skap. Härmed åsyftas person, som på grund av domstols iorklaring äi
omyndig, trots att han uppnått 21 års alder.
Såväl första som andra stycket i § 16 riksdagsordningen modifieras av
200
paragrafens tredje stycke. Däri föreskrives att det till efterrättelse vid val
skall finnas röstlängd och att rösträtten, på sätt i vallagen närmare be
stämts, skall grundas på förhållandena vid tiden för röstlängdens tillkomst,
även om förändring inträffar före valet. I vallagen meddelas bestämmelser
om röstlängd i ål—53 §§. Röstlängden upprättas valdistriktsvis varje år
töre den 30 juni (37 och 38 §§). Den skall efter mantalslängden för samma
år upptaga alla invånare inom distriktet, som uppnått eller under kalender
året uppnår en ålder av 21 år (38 §). Varje sådan person, om vilken upp
lysning ej vinnes, att han den 10 juni brister i något av vad lag stadgar så
som villkor för rösträtt, antecknas i längden såsom röstberättigad (38 §).
Beträffande den som först under kalenderåret uppnått eller uppnår en ålder
av 21 åi’, anmärkes dock i längden, att rösträtt icke tillkommer honom förr
än etter utgången av löpande kalenderår (38 §). Sedan röstlängden under
viss tid varit framlagd för granskning, sammanträder valnämnden den 25
juli eller, om söndag då infaller, nästa dag för att pröva de anmärkningar,
som må ha framställts mot längden (45 §). Nämnden skall omedelbart eller
senast dagen efter förhandlingen meddela beslut i anledning av framställda
anmärkningar och i röstlängden införa de rättelser, som föranledes av
nämndens beslut (45 §). Röstlängden sålunda rättad underskrives av val
nämnden. Nämndens beslut i anledning av framställd anmärkning kan över
klagas till länsstyrelsen (40 §). Sedan länsstyrelsen avgjort klagomålen, in
föres de rättelser, som föranledes av länsstyrelsens beslut, i röstlängden
(50 §). över länsstyrelsens beslut kan klagan icke föras särskilt utan alle
nast i samband med besvär över valförrättning, vid vilken beslutet länt till
efterrättelse (51 §). Efter dessa regler följer i 52 § den viktiga bestämmel
sen om röstlängdens bindande verkan. Har anmärkning ej framställts mot
framlagd röstlängd eller har beslut över framställd anmärkning meddelats
och därav eventuellt föranledd rättelse införts i längden, skall enligt detta
lagrum röstlängden — frånsett ett visst undantag — lända till ovillkorlig
efterrättelse vid riksdagsmannaval, som därefter hålles, intill dess ny röst
längd kommit till stånd. Av regeln följer bl. a., att den, som efter röstläng
dens upprättande förlorar sitt svenska medborgarskap eller blir förklarad
omyndig, det oaktat äger deltaga i val, så länge röstlängden gäller.
Rösträttsåldern vid kommunala val sammanfaller med rösträttsåldern
vid andrakammarval (7 § landstingslagen, 6 § kommunallagen, 6 § kommu
nallagen för Stockholm och 9 och 34 §§ lagen om församlingsstyrelse). Be
stämmelserna i 3 kap. kommunala vallagen om upprättande av röstlängd
för kommunalval och om längdens hindande verkan överensstämmer i stort
med motsvarande bestämmelser för andrakammarval.
Tidigare reformförslag. Vid olika tillfällen under senare år har i riks
dagen fråga väckts om sänkning av rösträttsåldern. I motionerna 1958 B I:
154 och II: 219 föreslogs sålunda att rösträtt skulle erhållas under det ka
Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964
201
lenderår, då vederbörande fyllde 21 år. Motionerna avstyrktes av konstitu
tionsutskottet (uti. nr 3) under hänvisning till författningsutredningens ar
bete och avslogs av riksdagen.
Förslaget att rösträttsåldern skulle sänkas med ett år framfördes ånyo
år 1960 i motionerna I: 144 och II: 177. Motionärerna yrkade därutöver en
utredning rörande ytterligare sänkning av rösträttsåldern i samband med
en översyn av de olika myndighetsåldrarna med avseende på medborgerliga
rättigheter, skyldigheter och ansvarsförpliktelser. Samtidigt föreslogs i motio
nerna 1:333 och 11:421, att riksdagen skulle begära skyndsam utredning
och förslag om sänkning av rösträttsåldern till 18 år. I sitt utlåtande (nr 9)
uttalade konstitutionsutskottet beträffande rösträttsåldern, att denna icke
borde sänkas så, att den som på grund av sin ålder var omyndig, kunde
få deltaga i allmänna val. Den som enligt föräldrabalken var underårig och
därför i allmänhet icke själv ägde råda över sin egendom m. m., borde enligt
utskottet vara utesluten härifrån likaväl som den vilken enligt domstolsbe
slut förklarats omyndig — ett beslut som för övrigt kunde meddelas redan
medan vederbörande var underårig. Enär rösträttsåldern emellertid numera
så nära sammanföll med den i föräldrabalken reglerade allmänna myndighets
åldern ansåg utskottet, att några principiella erinringar näppeligen kunde
resas mot en sådan sänkning av rösträttsåldern, att denna kom att helt sam
manfalla med myndighetsåldern. Med hänsyn till att författningsutredning-
en torde komma att beakta frågan, vad gällde valen till riksdagen, samt att
överensstämmelse borde råda mellan bestämmelserna i förevarande hän
seende för politiska och kommunala val ansåg utskottet sig likväl icke då
böra tillstyrka eller uttala sig för en grundlagsändring i frågan eller en
sänkning av den kommunala rösträttsåldern. Reservanter inom utskottet
yrkade bl. a., att riksdagen såsom vilande skulle antaga förslag till sådan
ändring av RO § 16, att rösträtt skulle tillkomma varje svensk medborgare,
som senast å valdagen uppnått 21 års ålder och ej var omyndigförklarad.
Riksdagen följde utskottet. — Förslaget om en utredning av de olika »myn
dighetsåldrarnas- avstyrktes av ett enhälligt första lagutskott (uti. 1960: 20)
och avslogs av riksdagen.
Yrkandet om utredning och förslag om sänkning av rösträttsåldern till
18 år framfördes därefter år 1962 i motionen II: 466. I sitt utlåtande (nr 4)
anförde konstitutionsutskottet, att motionen icke gav utskottet anledning
frångå sin två år tidigare uttalade uppfattning, att rösträttsåldern vid allmän
na val icke borde sänkas så, att den som på grund av sin ålder var omyndig
fick deltaga i allmänna val. Utskottet avstyrkte sålunda motionen, som där
efter avslogs av riksdagen.
.lämväl vid 1963 års riksdag aktualiserades frågan om sänkning av röst
rättsåldern. I motionerna 1: 1 och II: 1 föreslogs nämligen, att rösträtt vid
allmänna val skulle inträda det år vederbörande fyller 21 år. Samtidigt hem
ställdes i motionerna om sådan utredning rörande myndighetsåldern, som
7|
Ilihang till riksdagens protokoll 19Gb. 1 samt. Nr Ilo
Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b
202
skulle möjliggöra en ytterligare sänkning av rösträttsåldern till förslagsvis
18 år. Behandlingen av dessa motioner, i vad de hänvisats till konstitutions
utskott, har uppskjutits till 1964 års riksdag.
I motionerna I: 2 och II: 3, I: 320 och II: 305 samt II: 470 vid innevarande
års riksdag har föreslagits, att rösträtt vid politiska och kommunala val skall
inträda året efter det vederbörande fyllt 18 år, medan motionerna I: 455 och
II: 546 innehåller yrkande om sänkning av rösträttsåldern till fyllda 18 år.
Tillfogas må, att 1962 års riksdag i enlighet med första lagutskottets uti.
nr 10 avslog en i motionen I: 289 framförd hemställan om utredning röran
de förutsättningarna för en sänkning av den nuvarande myndighetsåldern.
Utskottet uttalade, att det icke med fog kunde påstås, att gällande regler var
förknippade med några påtagliga olägenheter. Härtill kom, att myndighets
åldern i övriga nordiska länder samt i allmänhet även eljest var 21 år. En
av utskottets ledamöter reserverade sig till förmån för motionärens hem
ställan.
h rågan om utredning av förutsättningarna för en sänkning av myndig
hetsåldern togs även upp i motionerna I: 533 och 11:642 och 643 vid 1963
års riksdag och i de förut berörda motionerna I: 1 och 11:1 vid samma
riksdag. I sitt av riksdagen godkända utlåtande nr 18 uttalade första lagut
skottet, att det icke, såvitt avsåg en fristående bedömning av myndighets
åldern, tillkommit sådana vägande skäl som kunde ge utskottet anledning
att ändra sitt föregående år gjorda ställningstagande. Sedan dess hade
emellertid — fortsatte utskottet — törfattningsutredningen föreslagit, att
rösträttsåldern skulle sänkas till 20 år, därvid utredningen förutsatt, att de
komplikationer, som eventuellt kunde uppstå om rösträttsåldern sattes
lägre än myndighetsåldern skulle närmare undersökas i samband med be
handlingen av utredningens förslag. Då således frågan om en av föränd
ringar i rösträttsåldern betingad sänkning av myndighetsåldern torde kom
ma att utredas i samband med den fortsatta behandlingen av författnings-
utredningens förslag, syntes enligt utskottets mening något initiativ icke
erforderligt i den riktning som avsågs i motionerna I: 1 och II: 1. En av ut
skottets ledamöter intog en annan ståndpunkt.
I ett par skrivelser till Kungl. Maj :t har under senare år även vissa poli
tiska sammanslutningar hemställt om åtgärder bl. a. i syfte att sänka röst
rättsåldern.
Vid Nordiska rådets elfte session år 1963 behandlades ett medlemsför-
slag, i vilket yrkades, att rådet måtte rekommendera regeringarna i de nor
diska länderna att gemensamt låta undersöka förutsättningarna för en sänk
ning av den nuvarande civilrättsliga myndighetsåldern. I anslutning till vad
rådets juridiska niomannakommitté anfört i ett utlåtande över förslaget
framhöll juridiska utskottet, att en sänkning av myndighetsåldern skulle
vara utan väsentlig betydelse i fråga om möjligheten att råda över egen
dom. Däremot skulle en lägre myndighetsålder än 21 år betyda en mot
Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 196b
203
svarande utvidgad möjlighet att kunna ikläda sig skuld, vilket framföi
allt skulle vara av praktisk betydelse i fråga om avbetalningskontrakt. I
de yttranden, som inkommit, hade icke framförts något väsentligt till stöd
för förslaget, varför någon utredning enligt utskottets mening icke var
erforderlig. I en reservation till utskottets utlåtande uttalades, att myndig
hetsåldern uppenbarligen hängde nära samman med rösträttsåldern, var
för rådet borde rekommendera regeringarna att gemensamt undersöka
förutsättningarna för en sänkning av den civilrättsliga myndighetsåldern
och denna frågas samband med en sänkning av rösträttsåldern. Nordiska
rådet beslöt i enlighet med juridiska utskottets förslag. Vid Nordiska rådets
tolfte session år 1964 har frågan om sänkt rösträttsålder också varit uppe
till behandling.
Utländsk rätt. I andra länder än Sverige gäller i allmänhet, att rösträtts
åldern sammanfaller med myndighetsåldern. I Danmark, Norge, Island,
Belgien, Frankrike, Italien, Västtyskland och, med undantag för någon
delstat, i Förenta Staterna inträder sålunda rösträttsåldern liksom myn
dighetsåldern vid fyllda 21 år, i Schweiz vid fyllda 20 år och i Ryssland,
Polen, Rumänien och Ungern vid fyllda 18 år. I Nederländerna är däremot
rösträttsåldern två år högre än myndighetsåldern och inträder först vid
fyllda 23 år. Undantag utgör även Finland, Storbritannien och Österrike.
I Finland inträder rösträttsåldern liksom i Sverige året efter det en per
son fyllt 21 år. I Storbritannien gäller, att en person »on qualifying date»
skall ha uppnått »full age» (21 år); detta datum är den 10 oktober i frå
ga om val, som förrättas inom en ettårsperiod, räknad från och med när
mast följande 16 februari. Därjämte är person, som fyller 21 år mellan
den 11 oktober och den 15 juni närmast följande år röstberättigad vid val
som äger rum efter den 1 oktober sistnämnda år. I Österrike krävs, att
en person året före valåret skall ha fyllt 20 år. Då myndighetsåldern i Öster
rike är 21 år, kan sålunda i detta land vissa underåriga rösta. Tillfogas må,
att i Norge pågår en utredning angående sänkning av rösträttsåldern.
Författningsutredningens förslag. Författningsutredningen anser att skäl
föreligger för en sänkning av rösträttsåldern. Ungdomens politiska intres
se har sålunda starkt ökat såsom särskilt 1960 års val visat. Vid detta val
kunde de två yngsta årsklasserna uppvisa ett väsentligt högre valdelta
gande än tidigare. Procenttalen var för männen i dessa två årsklasser
78,1 respektive 79,2 samt för kvinnorna 79,0 respektive 80,7.
Bestämmelserna angående rösträttsåldern är nu så utformade, att röst
rätt inträder året efter det en person uppnått 21 ar. Denna utformning är
enligt utredningens mening otillfredsställande. Rösträttsåldern bör liksom
myndighetsåldern inträda den dag en person uppnår viss ålder. Utform
ningen leder till att flertalet av 21-åringarna saknar rösträtt vid de all
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b
204
männa val som äger rum i september. Det måste enligt utredningens me
ning betraktas som stötande, att personer som är myndiga icke äger rösta,
och det är angeläget att detta rättas till. Då utformningen av åldersstrec-
ket tillkommit av tekniska skäl — från röstlängdssynpunkt är det enkla-
ie att räkna med hela årsklasser — har utredningen undersökt, om det
finns några avgörande hinder av teknisk art mot att ändra rösträttsbe
stämmelserna så, att som villkor för rösträtt uppställes kravet på att ve
derbörande senast å valdagen skall ha uppnått viss ålder.
For genomförande av en sådan omläggning erfordras att bestämmel
serna om röstlängd ändras. För närvarande upptar röstlängden alla som
uppnått, eller under kalenderåret då röstlängden upprättas uppnår en ål
der av 21 år. För den som först under kalenderåret uppnått eller uppnår
en ålder av 21 år anmärkes enligt gällande ordning, att rösträtt ej tillkom
mer honom förrän efter utgången av detta kalenderår. Röstlängdens gil
tighetstid sammanfaller ej med kalenderåret. Röstlängden gäller, anför ut
redningen, från juli månad det kalenderår den upprättas till juli månad
närmast följande år, då ny röstlängd tillkommer och ersätter den före
gående. Skall förslaget om att rösträtt inträder vid viss ålder kunna ge
nomföras, måste röstlängden enligt utredningens mening upptaga icke
blott dem som vid röstlängdens upprättande uppnått denna ålder utan även
dem som senare under röstlängdens giltighetstid uppnår denna ålder. Gil
tighetstiden för röstlängden bör enligt utredningens uppfattning framgå
exakt av vallagen; enligt gällande ordning kan denna tid variera något.
Eu tillämpning av den föreslagna ordningen torde enligt utredningens
åsikt kräva, att sådana i röstlängden upptagna personer, som icke uppnått
rösträttsåldern vid tiden för röstlängdens upprättande, utmärkes i röst
längden på ett eller annat sätt. Därigenom fästes uppmärksamheten på att
pei sönerna i fråga erhåller rösträtt först efter röstlängdens upprättande.
Påpekas böi, att ett sadant utmärkande givetvis icke kan på samma sätt
som gäller de nuvarande anmärkningarna i röstlängden tjäna till ledning
för bedömandet av när innehav av rösträtt föreligger. För ett sådant be
dömande fordras, att vederbörandes födelsetid beaktas och ställes i rela
tion till valdagen.
Såvitt utredningen kunnat finna torde några avgörande hinder av tek
nisk art icke föreligga mot att låta rösträttsåldern inträda den dag en per
son uppnår viss ålder. Med de moderna maskiner, som kommer att stå
till förfogande för folkbokföringen, torde det kunna gå betydligt snabba
re att upprätta röstlängderna och eventuellt vara möjligt att fastställa röst
längder för varje särskilt val.
Vad angår frågan, vid vilken ålder rösträtt bör inträda, föreslår utred
ningen, att rösträttsåldern bestämmes till fyllda 20 år. I förhållande till
gällande rätt innebär förslaget sålunda en sänkning av rösträttsåldern vid
riksdagsvalen med inemot två år. Utredningen påpekar, att förslaget icke
Kungl. Maj:t» proposition nr 140 år 1964
205
står i överensstämmelse med den vid skilda tillfällen uttalade uppfattning
en, att den som ej är myndig icke heller bör få rösta. Det förhållandet att
den föreslagna rösträttsåldern understiger den allmänna myndighetsål
dern med ett år innefattar dock enligt utredningens mening icke något
avgörande argument mot förslaget. Utredningen förutsätter emellertid att
de komplikationer som eventuellt kan uppstå, om rösträttsåldern sättes
lägre än myndighetsåldern, undersökes närmare i samband med behand
lingen av utredningens förslag.
En motsvarande sänkning av rösträttsåldern vid de kommunala valen är
enligt utredningens mening naturlig.
Utredningen föreslår i 6 kap. 2 § (6 kap. 7 § tvåkammaralternativet)
förslaget till regeringsform en bestämmelse av innebörd, att rösträtt vid
riksdagsmannaval skall tillkomma svensk medborgare, som fyllt 20 år och
ej är förklarad omyndig.
I en reservation av herrar Dahlén, Wahlund och Wrigstad yrkas, att
rösträttsåldern sänkes till fyllda 19 år samt att möjligheten till en motsva
rande sänkning av myndighetsåldern utredes. En sådan sänkning ter sig
enligt reservanternas mening fullt motiverad med hänsyn till den snab
bare mognadsprocess som redan länge präglat utvecklingen och den ytter
ligare medborgarfostran, som den nya skolan har alla förutsättningar
att ge.
Remissyttrandena. Remissbehandlingen av författningsutredningens för
slag rörande rösträttsåldern är ännu icke helt avslutad. Av de avgivna re
missvaren har några så nyligen inkommit, att någon fullständig bearbetning
därav icke kunnat ske. Jag begränsar mig därför i huvudsak till en redogö
relse för yttranden från vissa för ämnet mera centrala remissorgan. Därest
proposition i saken förelägges riksdagen, torde samtliga remissyttranden
i ämnet få överlämnas till konstitutionsutskottet för att vara tillgängliga
vid propositionens behandling i riksdagen.
Familjerättskommittén anser liksom författningsutredningen, att en sänk
ning av rösträttsåldern hör övervägas. Beträffande frågan hur långt man
därvid skall gå, ter det sig enligt kommitténs mening naturligt, om röst
rättsåldern sammanfaller med myndighetsåldern. Om rösträttsåldern sät
tes lägre än myndighetsåldern inställer sig vissa komplikationer med hän
syn till kravet, att väljaren ej får vara omyndigförklarad. Omyndighets
förklaring kan ifrågakomma endast beträffande den som uppnått myn
dighetsåldern. Visserligen kan i förekommande fall, för att någon mellan
tid av myndighet ej skall inträda, beslut om omyndighet meddelas redan
före myndighetsålderns inträde, men verkan av beslutet inträder först med
fyllda 21 år. Detta innebär, om utredningens förslag genomförs, att den
som vid valtillfället fyllt 20 år äger rösträtt utan hinder av att skäl före
ligger till hans omyndighetsförklaring. Så blir fallet t. o. in. då beslut om
Kungl. Maj.ts proposition nr ViO år 1961
206
omyndighet hunnit meddelas men 21-årsåldern ännu ej uppnåtts. Även om
det endast blir fråga om undantagsfall, är det i viss mån stötande, att röst
rätt sålunda skall kunna föreligga före fyllda 21 år, ehuru omständighe
terna är sådana att omyndighetsförklaring vid fyllda 21 år är indicerad.
Liknande verkningar kan redan nu uppstå på grund av kravet, att väljaren
skall finnas upptagen i röstlängd som röstberättigad. Rösträtten skall näm
ligen i fråga om villkoren svenskt medborgarskap och frånvaro av omyn
dighetsförklaring grundas på förhållandena vid tiden för röstlängdens upp
rättande, och detta kan medföra, att en person som är myndig vid sist
nämnda tidpunkt äger rösträtt, även om han är omyndigförklarad vid ti
den för valet. Dessa sistnämnda olägenheter är emellertid av mera teknisk
natur och svåra att undgå utan ett besvärande kontrollförfarande. Kom
mittén tillägger att den i sitt utredningsarbete icke haft anledning att be
handla frågan om en ändring av myndighetsåldern. Däremot har kom
mittén övervägt frågan om ändring av äktenskapsåldern och ämnar före
slå en sänkning av äktenskapsåldern för män från 21 till 20 år, medan äk
tenskapsåldern för kvinna föreslås bli oförändrad, 18 år.
Regeringsrättens ledamöter påpekar, att den föreslagna sänkningen av
rösträttsåldern, såsom författningsutredningen själv antytt, är förbunden
med vissa komplikationer, ehuru dessa icke undersökts av utredningen. En
sådan komplikation består i att sinnessjuka och efterblivna personer, som
antingen enligt 10 kap. 1 § föräldrabalken vid uppnådda 21 år blir omyndig
förklarade eller enligt 2 § samma kapitel förklarats skola förbli omyndiga
jämväl efter uppnådd myndighetsålder, enligt förslaget skulle äga rösträtt
under en icke obetydlig övergångstid och lagligen icke kunna fråntagas den
na. Denna konsekvens är givetvis icke önskvärd. Påpekas kan även, att icke
minst ur teknisk synpunkt betydande fördelar torde vara förenade med den
nuvarande ordningen, enligt vilken rösträtt inträder först kalenderåret när
mast efter det, då man uppnått rösträttsålder.
Jämväl Svea hovrätt understryker i sitt yttrande att vissa olägenheter
skulle uppkomma om rösträttsåldern blir lägre än myndighetsåldern samti
digt som regeln upprätthålles att den som är förklarad omyndig icke skall
äga rösta. För hovrätten synes det icke kunna vara meningen, att 20-åring-
ar, som på grund av sinnesslöhet eller annan mental defekt förklarats skola
vara omyndiga även efter 21 år, skall ha rösträtt före men icke efter myn
dighetsdagen. Genom tillägg i lagtexten kan naturligtvis dessa personer ute
slutas från denna tidsbegränsade rösträtt. Man når dock icke härigenom al
la dem, som har liknande mentala defekter men som av en eller annan or
sak icke blivit föremål för någon förtida omyndighetsförklaring. Det sagda
finner hovrätten vara ett icke oväsentligt skäl till att ställa sig tvivlande till
förslaget alt låta rösträtten inträda före myndighetsåldern. Huruvida det el
jest av sakliga skäl är befogat att sänka rösträttsåldern till 20 år, vill liovrät-
Kungl. Maj. ts proposition nr U0 år 196i
207
ten icke yttra sig om. Det synes dock vara naturligt att man, som i så många
andra länder, anknyter rösträtten till den allmänna myndighetsåldern.
Enligt vad fortsättningsvis framhålles i hovrättens yttrande är det icke
utan vidare klart att rösträtt bör fråntagas envar som blir förklarad omyn
dig. Att personer, vilka till följd av sinnessjukdom, sinnesslöhet etc. icke
rimligen kan tillerkännas rättshandlingsförmåga, bör vara uteslutna från
rösträtt är naturligt. Annorlunda är dock fallet med personer som, måhän
da på egen begäran, förklarats omyndiga enbart eller väsentligen darfor att
de icke kan sköta sina ekonomiska angelägenheter. Med nuvarande förinyn-
derskapslagstiftning finner hovrätten det emellertid vara svårt att, i vad
gäller rösträtt, särskilja dessa olika kategorier. Hovrätten anser sig i detta
sammanhang därför endast vilja framhålla önskvärdheten av att frågan om
olika former av omyndighet tages upp till översyn.
Göta hovrätt anser rösträttsåldern icke böra sänkas under myndighetsål
dern. Hovrätten tillstyrker däremot en sådan ändring, att rösträtt inträder
redan den dag då vederbörande uppnår myndig ålder. Samma ståndpunkt
intar hovrätten för Västra Sverige, som dock förutsätter att några röst-
längdstekniska hinder icke möter för genomförandet av en sådan ändring.
En sänkning av rösträttsåldern under 21 år anser samma hovrätt icke böra
ifrågakomma utan att den allmänna myndighetsåldern sänkes i samma
grad. När författningsutredningen framhåller det som stötande att personer
som är myndiga icke äger rösta, kan det enligt hovrätten med samma fog sä
gas vara stötande att den som är omyndig äger rösta. Man synes icke bora
uppställa mindre krav på uppnådd mognad när det gäller att genom rost
rätt öva inflytande på allmänna angelägenheter än när fråga är om vården
av egna angelägenheter. Huruvida åter förutsättningar föreligger för att sän
ka myndighetsåldern under 21 år, torde icke kunna avgöras utan närmare
utredning. En sänkning av myndighetsåldern bör enligt hovrätten för övrigt
lämpligen ej komma till stånd utan hänsynstagande till förhållandena utom
lands, särskilt i våra nordiska grannländer. Även Sveriges advokatsamfund
finner det lika olämpligt att låta omyndiga rösta som att förmena myndiga
personer rösträtt och förordar att myndighetsålder och rösträttsålder skall
sammanfalla.
För föreningen Sveriges stadsdomare synes rösträttsålderns bestämmande
till »fyllda 20 år» svår att motivera. Såsom författningsutredningen själv
framhållit står förslaget icke heller i överensstämmelse med den vid skilda
tillfällen uttalade uppfattningen att den som ej är myndig icke bör få rösta.
Föreningen finner det systematiskt i hög grad otillfredsställande att vid an
knytning av rättsföljder av olika slag till viss ålder bestämma de avgörande
åldersgränserna utan inbördes sammanhang eller utan stöd av sakligt moti
verade olikheter.
Föreningen Sveriges häradshövdingar, som icke anser sig böra taga stånd-
Kungl. Maj:ts proposition nr
740
år 1964
208
punkt till lämpligheten av den föreslagna åldersgränsen i och för sig, ut
vecklar i sitt yttrande vissa synpunkter på frågan om förhållandet mellan
myndighets- och rösträttsåldern. För föreningen synes det tämligen uppen
bart att omyndigförklarade personer icke bör ha rösträtt. Det stora flertalet
av denna kategori har i varje fall icke de själsförmögenheter eller den all
männa stabilitet, som bör vara en förutsättning för att låta dem genom del
tagande i allmänna val inverka på rikets styrelse och förvaltning. Däremot
tinner föreningen det icke lika självklart, att de äldsta åldersklasserna av
dem, som ar omyndiga på grund av sin ålder, hör förmenas rösträtt. 20-
åringarna torde i regel försörja sig själva och disponera över sin arbetsin
komst på samma satt som myndiga medborgare. I och för sig kan det där
för vara naturligt att de får göra sin mening gällande i demokratiskt sam
manhang, särskilt som en del problem speciellt rör denna ålderskategori.
Däremot är det enligt föreningen mindre tillfredsställande att personer, som
på grund av sin sinnesbeskaffenhet skulle kunna omyndigförklaras men
som annu ar på grund av ålder omyndiga, skall ha rösträtt. Detta blir en
såvitt föreningen kan finna ofrånkomlig konsekvens av rösträttsålderns
sänkning under myndighetsåldern. Emellertid förekommer det även många
medborgare, som uppnått 21 års ålder och icke omyndigförklarats, trots att
iorutsättningar härför föreligger. Även i dessa fall är det i varje fall ur prin-
cipmU synpunkt otillfredsställande, att de äger rösträtt. I vilken omfattning
rosträtten utövas i sådana fall säger sig föreningen icke känna till. Då de
angivna problemen ur praktisk synpunkt icke torde ha någon större bety
delse och liknande förhållanden föreligger beträffande vissa icke omyndig
förklarade vuxna personer, finner föreningen, att man icke ur denna syn
punkt bör motsätta sig förslaget om viss sänkning av rösträttsåldern. Enligt
vad fiamhålles torde en viss opinion finnas för en sänkning även av myn
dighetsåldern, varför den samordning av dessa åldrar, som synes böra kom
ma till stånd, ligger inom möjligheternas gräns.
1955 års valutredning (majoriteten) påpekar, att författningsutredning-
en, utan att anföra något motiv för sitt förslag att ge en hef åldersgrupp
omyndiga rösträtt, intagit en ståndpunkt klart motsatt den som konstitu
tionsutskottet i sina av riksdagen godkända utlåtanden 1960:9 och 1962:
4 intagit, då utskottet uttalat, att rösträttsåldern vid allmänna val icke
borde sänkas så, att den som på grund av sin ålder är omyndig får del
taga i allmänna val. Valutredningen delar utskottets uppfattning i denna
fråga och anser, alt de skäl som framförts i anslutning till frågans be
handling i riksdagen innefattar avgörande argument mot förslaget. På
grund härav avstyrker valutredningen, att rösträttsåldern på sätt författ-
nmgsutredningen föreslagit bestämmes till fyllda 20 år. Enligt valutred
ningens mening hade det mot bakgrunden av riksdagens tidigare ställ
ningstaganden varit följdriktigare, om författningsutredningen föreslagit
en sänkning av rösträttsåldern med ett år i stället för två. Visserligen
A
ungt. Maj.ts proposition nr U0 år 19G'i
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1064
209
skulle även då vissa personer, som icke uppnått myndig ålder, få rösträtt,
nämligen — vid septemberval — de som under valåret fyller 21 år först
efter valdagen, uppskattningsvis cirka en fjärdedel av åldersklassen. De
principiella betänkligheter, som kan resas mot en sådan utformning av
rösträttsstrecket, anser val utredningen vara väsentligt mindre än om en
sänkning av rösträttsåldern sker med två år.
Valutredningen delar i princip författningsutredningens uppfattning, att
det måste anses stötande att personer, som är myndiga, icke äger rösta,
och att det är angeläget att detta rättas till.
Vad angår de tekniska förutsättningarna för att låta rösträtten inträda
på myndighetsdagen eller i anslutning till denna anför valutredningen:
En 21-åring har för närvarande rösträtt endast under förutsättning att
han fyllt 21 år under året före valåret. Den som fyller 21 år under år 1964
har alltså rösträtt först under år 1965. Anteckning härom sker i den röst
längd som gäller fr. o. m. slutet av juli 1964 och till dess ny röstlängd bli
vit underskriven i juli 1965. Antalet 21-åringar vid nästkommande all
männa val den 20 september 1964 kan beräknas uppgå till ca 60 000 (per
soner födda under tiden den 20 september 1942 -— den 20 september 1943).
Utgår man från att födelsedagarna är jämnt fördelade över denna tids-
38
period leder nuvarande regel till att — X 60 000 d. v. s. ca 43 000 till myn-
DA
dig ålder komna personer då inte får rösta på valdagen den 20 september.
Röstberättigade blir blott ca 17 000 21-åringar, d. v. s. de som under år
1963 fyllt 21 år.----- ------------------- ------------------ ---------------------------------------------
För person, som under det kalenderår då röstlängden upprättas fyller
21 år, anmärkes för närvarande i röstlängden (kol. 4) att rösträtt till
kommer honom först efter utgången av kalenderåret (ex.: i 1964 års röst
längd antecknas »Rösträtt först 1965»). Anteckningen göres av lokal skat
temyndighet (jfr de »Anvisningar till ledning för ifyllande av längden»,
vilka tryckas på blanketterna till röstlängd: SFS 1947: 186 ändr. 1951: 697).
Om rösträtt skall tillkomma vederbörande fr. o. m. 21-årsdagen — valut
redningen utgår i det följande från att den som är omyndig på grund av-
ålder inte skall ha rösträtt — blir det oundvikligt att beträffande alla dem
som uppnår 21-årsåldern först efter röstlängdens underskrivande anteck
na fr. o. m. vilken dag han äger rösträtt; t. ex. »Rösträtt fr. o. in. 25/9
1964». Av formuläret till röstlängd synes genom särskild anvisningstext
böra klargöras att person, som till följd av sin ålder är röstberättigad först
fr. o. in. viss dag, trots detta äger rösträtt om han vid »tvådagarsval» upp
når 21-årsåldern först på »andra valdagen».
De nuvarande bestämmelserna om att rösträttshinder skall antecknas
torde vara tillkomna såväl av hänsyn till den enskilde, vilken skall kunna
i röstlängden kontrollera att han verkligen finnes uppförd som röstberät
tigad, som med hänsyn till valsäkerheten och till angelägenheten av att
erhålla ett smidigt röstnings- och sammanräkningsförfarande. Av dessa
skäl synes det val utredningen otänkbart att frångå den nuvarande princi
pen med anteckning av »Rösträtt först fr. o. in. viss dag».
Konsekvensen blir att, med nuvarande tekniska system för framställning
av stomme till röstlängd, lokal skattemyndighet i kol. 4 i röstlängden skall,
med ledning av den födelsetidsangivelse som finnes i kol. 1, särskilt an
210
teckna dagen för rösträttens inträde. Risk föreligger att felaktigheter kan
uppkomma till följd av felläsning och felskrift. Även om denna risk inte
bör överskattas, kan man dock inte helt bortse från att fel lätt kan upp
komma. Med det tekniska system som avses skola tillämpas fr. o. m. 1968
öppnas möjlighet att maskinellt göra motsvarande anteckningar i kol. 4,
vilket kommer att reducera felriskerna. Röstlängdsupprättaren måste dock
det oaktat noga kontrollera att anteckningarna är riktiga.
Den föreslagna ordningen medför emellertid utan tvekan stora risker
för att fel kan uppkomma även vid röstningsförfarandet. Röstningsförfa-
rande och sammanräkningsförfarande kommer också att tyngas av att ve
derbörande skall ha uppmärksamheten fästad på de röstandes födelsetid.
Valutredningen finner redan här berörda förhållanden medföra så uppen
bara olägenheter att den av författningsutredningen föreslagna bestäm
ningen av rösträttsåldern icke kan godtagas.
Felrisker och övriga olägenheter blir uppenbarligen större ju mer spe
cificerad tidsangivelsen skall vara.
En ytterligare omständighet som stärker valutredningen i dess uppfatt
ning att rösträttsåldern inte bör anknytas till vederbörandes födelsedag är
följande.
Röstkort skall enligt gällande bestämmelser senast å trettiofemte dagen
före valdagen med posten översändas till de röstberättigade. Beträffande
kommunalval gäller att röstkort må upprättas gemensamt för flera såda
na val. Är väljaren inte röstberättigad vid samtliga valen (tillhör ej svenska
kyrkan), skall förhållandet tydligt angivas å kortet. Röstkort som utfärdats
för visst eller vissa val må användas vid samma slags val, som hålles där
efter, såframt röstlängden alltjämt länder till efterrättelse.
Om rösträtten skall utövas fr. o. m. 21-årsdagen eller, vid »tvådagarsval»,
dagen före 21-årsdagen, kommer röstkortsutfärdandet att bli mera kom
plicerat än det är nu. Såvitt gäller riksdagsval måste särskild noggrann
het iakttagas så att å ena sidan röstkort inte tillställes någon som fyller
21 år efter valdagarna men att å andra sidan röstkort verkligen tillställes
samtliga som fyller 21 år senast på andra valdagen. Valnämnderna måste
följaktligen ägna särskild uppmärksamhet åt födelsetidsangivningen be
träffande dem som i röstlängden står antecknade som röstberättigade först
fr. o. m. viss dag.
Beträffande kommunalval blir problemet särskilt komplicerat enär röst
korten, enligt nuvarande bestämmelser, skall användas vid flera val som
hålles å olika dagar liksom de må användas vid samma slags val som hål
les vid senare tillfälle, om röstlängden då alltjämt länder till efterrättelse.
Kadern röstberättigade kommer att undergå förändringar varje dag, vilket
utesluter möjligheten att efter nu tillämpade principer upprätta röstkort
för »envar i röstlängden som röstberättigad vid valet upptagen person».
Man skulle bli nödsakad att upprätta en särskild omgång röstkort för dem
som är röstberättigade vid det »andra» men inte vid det »första» valet. Yt
terligare omgångar röstkort skulle behöva utfärdas därest ytterligare val
komme att hållas.
Allvarliga betänkligheter kan enligt valutredningens mening riktas mot
att införa sådana bestämmelser rörande tidpunkten för rösträttens områ
de, att röstkortsutfärdandet blir svårbemästrat. Risker för felaktigheter
ökar även om särskilda kontrollåtgärder vidtages.
Sammanfattningsvis kan sägas att — om rösträtt skall inträda på myn
Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 196i
211
dighetsdagen — detta kommer att medföra dels ökat arbete med upprät
tandet av röstlängder och röstkort, bl. a. till följd av ett omständligare för
farande, vilket i sin tur medför vissa felrisker, dels omständligare förfa
rande vid röstavlämning enär, beträffande 21-åringarna, särskild uppmärk
samhet skall ägnas åt »födelsetiden», dels ock omständligare förfarande och
risk för ökad kassationsprocent vid röstsammanräkningen.
Med hänsyn härtill avstyrker valutredningen det av författningsutred-
ningen i denna del framlagda förslaget.
En lösning av problemet att skapa ökad möjlighet att rösta för alla till
myndig ålder komna personer bör enligt valutredningens mening hellre vin
nas på så sätt, att rösträtt tillägges svensk medborgare som senast under
nästföregående år uppnått 20 års ålder och ej är förklarad omyndig. Valut
redningen tillägger, att den icke härigenom tagit ståndpunkt till frågan,
hur hög själva myndighetsåldern bör vara.
Författningsutredningens tanke att röstlängd skulle kunna upprättas
särskilt för varje val finner valutredningen på särskilt anförda skäl icke
möjlig att genomföra.
En av valutredningens ledamöter, herr Brolin, har tillstyrkt författnings
utredningens förslag.
Statistiska centralbyrån finner för sin del det med nuvarande organisation
av folkbokföringen stöta på betydande svårigheter att genomföra det av för-
fattningsutredningen framförda förslaget att låta rösträttsåldern inträda
den dag en person uppnår viss ålder. Av tekniska skäl kan länsbyråernas
tryckande register användas för framställning av röstlängd endast under ti
den den 15 mars—den 30 juni. Röstlängden kan därför icke komma att av
se en tidpunkt, som ligger närmare valdagen än för närvarande. Därtill
kommer att de tryckmaskiner, som användes vid framställning av röstläng
den, endast kan medtaga hela årsklasser och att någon utmärkning av vissa
individer inom en årsklass icke kan göras maskinellt. I röstlängden skulle
man vid förslagets genomförande därför vara tvungen att taga med samtli
ga personer, som under det år röstlängden upprättas eller under året däref
ter fyller tjugo år. Utmärkning i röstlängden av dem, som icke kommer att
ha fyllt tjugo år senast å valdagen, måste därefter ske för hand. Detta för
faringssätt kommer enligt centralbyrån att medföra väsentligt ökat arbete
och dessutom öka risken för felaktigheter dels då röstlängden utarbetas,
dels då den användes vid valet. På anförda skäl förordar centralbyrån att,
därest det kommer i fråga att genomföra en sänkning av rösträttsåldern me
dan det nuvarande folkbokföringssystemet alltjämt tillämpas, denna sänk
ning göres på det sätt att rösträtt får tillkomma person, som senast under
kalenderåret före valåret uppnått tjugo års ålder.
Uppbördsorganisationskommittén påpekar att ett genomförande av för-
fattningsutredningens förslag förutsätter all det i röstlängden för envar,
som fyller 20 år under den tid röstlängden gäller, göres särskild anteckning,
varav framgår att vederbörande har rösträtt först fr. o. m. viss dag. Uppgif
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i
212
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 196i
ten kan med den maskinella utrustning, som avses skola användas fr. o. in.
hösten 1967, verkställas maskinellt. Kommittén finner därför förslaget helt
genomförbart såvitt avser röstlängdernas upprättande. Enligt vad som fram-
hålles kan det dock bli fråga om något ökat arbete och viss ökad felrisk vid
röstlängdsupprättandet och vid röstningsförfarandet, enär särskild upp
märksamhet måste ägnas åt kontroll av »födelsedagen». Huruvida olägen
heten härav är så ringa att man bör bortse därifrån med hänsyn till de för
delar, som ur
rösträttssynpunkt kan
vara förenade med att anknyta rösträt
ten till födelsedagen, är en avvägningsfråga, som undandrager sig kommit
téns bedömande. Låter man rösträtt inträda på »födelsedagen» torde det en
ligt kommitténs uppfattning bli nödvändigt att ändra de bestämmelser som
nu gäller om
utfärdande
av röstkort.
Födelsefrekvensen under olika delar av året. Statistiska centralbyrån har
för åren 1945—1955 lämnat följande uppgifter rörande födelsefrekvensen
under årets olika kvartal:
År
l:a kvart.
2:a kvart.
3:e kvart.
4:e kvart.
Totalt
1945 ............................
33 835
36 442
33 568
31 528
135 373
1946 ............................
33 581
36 063
32 930
30 023
132 597
1947 .............................
33 600
35 412
31 179
28 588
128 779
1948 ............................
32 882
33 880
31 311
28 610
126 683
1949 ............................
31 237
33 234
29 379
27 422
121 272
1950 ............................
29 951
31 663
27 400
26 400
115 414
1951 ............................
28 328
30 191
26 607
25 042
110 168
1952 ............................
27 532
29 991
26 882
25 787
110 192
1953 ............................
28 061
29 815
27 198
25 070
110 144
1954 ............................
27 066
28 631
25 596
23 803
105 096
1955 ............................
27174
28 745
26 666
24 720
107 305
Departementschefen. Rätten att deltaga i politiska och kommunala val
inträder för närvarande vid ingången av kalenderåret efter det, varunder en
person uppnått 21 års ålder. De som under ett valår fyller 21 år, äger följakt
ligen icke deltaga i valet, även om de uppnått myndig ålder före valdagen.
Flertalet 21-åringar saknar alltså rösträtt vid de ordinarie valen.
Under senare år har företrädare för olika politiska meningsriktningar i
riksdagen väckt fråga om sänkning av rösträttsåldern. Utanför riksdagen
har såväl i framställningar till Kungl. Maj :t som i pressen önskemål om en
sådan reform uttalats från skilda håll. Författningsutredningen har i sitt för
slag till regeringsform förordat en lägre rösträttsålder än den nuvarande.
Vad sålunda förekommit visar, att en sänkning av rösträttsåldern utgör
ett ganska utbrett önskemål. Även enligt min mening bör en sänkning av
rösträttsåldern komma till stånd. Såsom författningsutredningen funnit,
är det otillfredsställande, att vissa till myndig ålder komna medborgare
på grund av åldersstrecket är uteslutna från deltagande i allmänna val.
213
Största delen av vår ungdom i det åldersskikt, varom här är fråga, be
sitter helt säkert den allmänna mognad, det intresse för medborgerliga
angelägenheter och den insikt i samhälleliga frågor som bör krävas för rätt
att deltaga i politiska och kommunala val. Med hänsyn härtill ter sig en
sänkning av rösträttsåldern motiverad.
Vad angår frågan hur stor sänkning som hör ske har uppfattningarna gått
starkt i sär. önskemålen i olika framkomna förslag varierar mellan en sänk
ning till fyllda 18 år och en sänkning till fyllda 21 år. Av särskilt intresse i
detta sammanhang är riksdagens vid olika tillfällen gjorda uttalande, att
rösträttsåldern icke bör sänkas så, att den som på grund av sin ålder är
omyndig kan få deltaga i allmänna val. Den ståndpunkt, riksdagen sålunda
givit tillkänna, är helt naturlig med hänsyn till att i vår lagstiftning är in
fört kravet att väljare ej får vara omyndigförklarad. Någon förändring av
detta krav har icke förordats vare sig av författningsutredningen eller av
remissinstanserna. I det partiella reformarbete på grundlagsstiftningens om
råde, som jag nu förordar, bör därför denna riksdagens ståndpunkt vara
vägledande. Frågan kan givetvis komma i ett annat läge, om, såsom Svea
hovrätt ansett önskvärt, spörsmålet om olika former av omyndighet tages
upp till översyn. Jag återkommer till detta spörsmål senare.
Inom den ram, som sålunda angivits för en reform på ifrågavarande om
råde, står i huvudsak två olika handlingsmöjligheter till buds. En möjlig
het är att låta rösträtt tillkomma den som senast på valdagen fyllt 21 år,
självfallet förutsatt att jämväl övriga rösträttsvillkor är uppfyllda. Detta är
det alternativ som leder till den största kongruensen mellan myndighets
ålder och rösträttsålder. Det förhåller sig dock icke så, att denna lösning
alltid skulle utestänga underårig från att rösla. För vissa kategorier väljare
är nämligen röstmottagningen icke koncentrerad till en viss tidpunkt utan
pågår under en tidsperiod, som sträcker sig från och med trettionde dagen
före valdagen till och med valdagen (70 och 72 §§ vallagen samt 35 och 37 §§
kommunala vallagen). Därmed är också möjlighet öppen för hithörande
väljare, som uppnår myndig ålder på eller kort före valdagen, att rösta
medan han ännu är underårig. Till och med denna lösning nödvändiggör
alltså en viss avvikelse från grundsatsen, att underårig icke bör få rösta,
vilket i någon mån förringar lösningens principiella värde. Härtill kom
mer, att lösningen, såsom flera remissorgan framhållit, är förenad med
bestämda praktiska olägenheter. Även om dessa olägenheter icke skulle ha
den karaktär, att de kan betecknas som ett mer eller mindre absolut hin
der för alt realisera detta alternativ, är de dock otvivelaktigt tillräckligt
kännbara för att tillmätas vikt, när det gäller att bestämma företrädet
mellan olika till buds stående handlingsmöjligheter. Tydligt är sålunda,
att ett förverkligande av den nu diskuterade lösningen med nuvarande ma
skinella utrustning kommer att tynga olika arbetsmoment vid valets för
beredande och genomförande. Röstlängdens upprättande och röstkortens ut-
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964
214
Kungl. Maj.ts proposition nr 1-iO år 196i
färdande, liksom ock förfarandet vid själva röstmottagningen och röstsam
manräkningen kommer i viss utsträckning att bli mera omständligt och
tidskrävande än för närvarande. Felmöjligheterna ökas och därmed också
riskerna för valets undanröjande. Lösningen står därför icke alldeles väl
samman med det angelägna önskemålet om ett möjligast enkelt, snabbt och
säkert valförfarande.
Den andra möjligheten är att bestämma rösträttsåldern så, att valrätt
tillkommer den som senast föregående kalenderår uppnått 20 års ålder. En
sådan mer schematisk metod för rösträttsålderns bestämmande har se
dan gammalt tillämpats i vår vallagstiftning. Den har visat sig föra till en
för det praktiska valarbetet ändamålsenlig och lätthanterlig ordning, med
vilken de i valarbetet sysselsatta är väl förtrogna. Denna lösning har därför
ur praktisk synpunkt ett avgjort företräde framför den förra. Å andra
sidan medför det nu behandlade alternativet en något större avvikelse från
den av riksdagen intagna ståndpunkten än den förut diskuterade utvägen.
De som uppnår 21 års ålder efter valdagen men före valårets utgång får
nämligen deltaga i valet, oaktat de vid valtillfället icke uppnått myndig
ålder. Vid de ordinarie valen rör det sig här om den i förhållande till hela
väljarkåren numerärt obetydliga grupp av personer, som uppnår myndig
ålder inom några enstaka månader efter valet och alltså vid valtillfället är
i det närmaste myndiga. Under den närmaste framtiden blir det i run
da tal fråga om cirka 30 000 personer. Skillnaden i allmän mognad och
samhällelig insikt mellan dem som blivit myndiga strax före valet och dem
som uppnår myndighetsåldern kort efter valet är generellt sett icke av den
karaktär, att man av hänsyn därtill behöver hysa betänkligheter mot nu
ifrågavarande alternativ. I den förhållandevis begränsade grupp av under-
åriga, som med denna lösning skulle erhålla rösträtt, kan givetvis förekom
ma en eller annan, som kan förutsättas bli förklarad omyndig för tid efter
uppnådd myndighetsålder. Har sådan förklaring meddelats, bör vederbö
rande — i likhet med vad nu gäller beträffande den som efter fyllda 21 år
förklaras omyndig — vara från rösträtt utesluten, i den mån icke den av
praktiska skäl förestavade regeln om röstlängdens ovillkorliga giltighet
föranleder undantag härifrån. Att en dylik förklaring icke i civilrättsligt
hänseende har rättslig verkan förrän vederbörande uppnått myndighetål
dern, hindrar icke, att förklaringen i valrättsligt hänseende tillägges be
tydelse redan dessförinnan. Omyndighetsförklaring utverkas emellertid i
allmänhet icke förrän vederbörande fyllt 21 år, därför att det civilrättsliga
behovet därav först då aktualiseras. Man måste därför med nu ifrågava
rande alternativ räkna med att fall kan förekomma, där en underårig
blir röstberättigad, ehuru omyndighetsförklaring är indicerad. Att rösträtt
kan tillkomma någon som fyller förutsättningarna för omyndighetsförkla
ring, är emellertid icke någon för underåriga väljare specifik företeelse.
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964
215
Även bland de till myndig ålder komna kan fall förekomma, där indika
tionerna för omyndighetsförklaring föreligger utan att sådan förklaring
utverkats, exempelvis därför att vederbörandes egendoms- eller levnads
förhållanden gör behovet därav ringa. Så länge gruppen underåriga med
rösträtt redan totalt sett skulle vara till antalet så begränsad som den
skulle bli med den här ifrågasatta lösningen, måste under alla omständig
heter fall av denna typ bli mycket tunnsådda. På grund härav och då med
nuvarande ordning till och med den som faktiskt blivit omyndigförklarad
temporärt kan, jämligt regeln om röstlängdens ovillkorliga vitsord, äga
utöva rösträtt utan att i de sporadiska fall, där detta inträffat, några
olägenheter därav försports, finnes knappast skäl befara något egentligt
men av en ordning, enligt vilken en strax till myndig ålder kommen per
son, vars omyndighetsförklaring är indicerad, skulle i något sällsynt fall
få möjlighet att utöva rösträtt vid allmänt val.
Nu ifrågavarande alternativ får därför även vid en bedömning från prin
cipiella utgångspunkter anses godtagbart. Med hänsyn härtill och då detta
alternativ ur praktikabilitetssynpunkt är överlägset den andra ifrågasatta
utvägen, vill jag för min del förorda det sist behandlade alternativet. Något
schematiskt kan denna lösning för de ordinarie valens vidkommande sägas
innebära, att lägsta rösträttsåldern sänkes från nuvarande 21 3/4 år till
20 3/4 år. Man får därmed rösträttsåldern att så nära sammanfalla med
myndighetsåldern som av hänsyn till kravet på ett möjligast enkelt och
lättpraktikabelt valsystem låter sig göra. Frågan om en längre gående sänk
ning av rösträttsåldern bör enligt min mening, i överensstämmelse med
den av riksdagen intagna ståndpunkten, anstå till dess ställning tagits till
spörsmålet hur hög myndighetsåldern bör vara. Det är min avsikt att inom
kort hemställa om bemyndigande att tillkalla sakkunniga för att göra
en översyn av förmynderskapslagstiftningen, däribland frågan om myn
dighetsåldern och den av Svea hovrätt berörda frågan om olika former
av omyndighet. De nuvarande bestämmelserna om myndighetsåldern har
tillkommit som ett resultat av nordiskt lagstiftningssamarbete. Givetvis
skall även den nya utredningen ske i samarbete med övriga nordiska länder.
Jag föreslår alltså sådan ändring av § 16 första och andra styckena riks
dagsordningen, att valrätt vid andrakammarval skall tillkomma en var man
och kvinna, som är svensk undersåte och senast under nästföregående år
uppnått tjugo års ålder, dock att valrätt ej må utövas av den som på grund
av domstols förklaring är eller efter uppnådd myndighetsålder skall förbli
omyndig.
Rösträttsåldern vid kommunala val bör i fortsättningen liksom för när
varande överensstämma med rösträttsåldern vid andrakammarval. Om för
slaget till ändring av § 16 riksdagsordningen antages såsom vilande av riks
dagen, torde förslag om motsvarande sänkning av rösträttsåldern vid kom
216
Kungl. Maj:ts proposition, nr 140 år 1964
munala val ia föreläggas den riksdag, som har att taga slutlig ställning i
grundlagsfrågan. Detsamma gäller förslag om erforderliga följdändringar i
38 § vallagen och 8 § kommunala vallagen.
Den föreslagna reformen kan icke träda i kraft förrän i samband med att
ny röstlängd kommit till stånd. Enligt gällande ordning upprättas av prak
tiska skäl röstlängd gemensamt för andrakammarval och kommunalval. Un
der angivna förhållanden och då såvitt nu kan bedömas det val av rikska-
raktär, för vilket en sänkt rösträttsålder först kan få betydelse, är 1966 års
allmänna kommunalval, anser jag mig böra förorda att reformen får träda i
kraft då röstlängden för nämnda år tillkommit. Till ändringen av § 16 riks
dagsordningen har därför fogats förslag till ett övergångsstadgande av inne
håll att paragrafen i sin äldre lydelse fortfarande skall gälla till dess den år
1966 upprättade röstlängden för val till riksdagens andra kammare kommit
till stånd.
Vissa i administrativ ordning utfärdade författningar såsom kungörelsen
den 18 april 1947 om upprättande av röstlängd för val till riksdagens andra
kammare samt av kommunal röstlängd, torde få överses, om en sänkning
av rösträttsåldern kommer till stånd.
11. Sjukas, invaliders och åldringars rösträttsutövning
1955 års valutredning1 har den 30 september 1963 avgivit ett slutbe-
tänkandet, benämnt »Några valfrågor» (SOU 1963: 54). I ett särskilt av
snitt i betänkandet har utredningen behandlat frågan om sjukas, invaliders
och åldringars deltagande i allmänna val.
Över nämnda avsnitt i betänkandet har efter remiss yttranden avgivits av
generalpoststyrelsen, riksrevisionsverket, statistiska centralbyrån, socialsty
relsen, överståthållarämbetet, samtliga länsstyrelser, Svenska stadsförbundet,
Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsförbundet, De vanföras riks
förbund och Sveriges folkpensionärers riksorganisation. Vidare har yttrande
inkommit från Sveriges husmodersföreningars riksförbund, överståthållar
ämbetet och länsstyrelserna har överlämnat yttranden från ett femtiotal
kommunala organ. Vid statistiska centralbyråns yttrande har fogats en av
byrådirektören Folke Lublin upprättad promemoria.
Gällande bestämmelser. Enligt § 24 riksdagsordningen gäller såsom hu
vudregel att rösträtt ej må utövas av annan valberättigad än den som, på
sätt i vallagen sägs, vid valförrättning inställer sig personligen. Kravet på
personlig inställelse är emellertid icke undantagslöst. Sålunda må enligt
1 Ledamöter i utredningen har varit regeringsrådet B. Hjern, ordförande, ledamoten av
riksdagens andra kammare, redaktören J. Braconier, organisationschefen C. H. Brolin, sekre
teraren S. H. E. Lundgren och förbundssekreteraren G. E. H. Moberg.
Kungl. Maj:ts proposition nr
740
år 196i
217
grundlagsstadgandet valberättigad, som till följd av vistelse utom riket eller
yrkes- eller tjänsteförpliktelse är förhindrad att iakttaga sådan inställelse,
i den utsträckning och under de villkor som stadgas i vallagen före valet av
ge valsedel. Vidare må make, i den ordning som stadgas i nämnda lag, avge
valsedel genom andra maken.
Reglerna om hur rösträtten skall utövas har i enlighet med de i riksdags
ordningen angivna grunderna närmare utformats i lag om val till riksdagen
den 26 november 1920. Motsvarande regler har för kommunalvalen intagits
i kommunala vallagen den 6 juni 1930.
Enligt vallagarna skall röstningen som regel ske vid personlig inställelse
å valdagen vid valförrättningen för det valdistrikt, där väljaren är uppförd
i röstlängden. Genom en särskild bestämmelse i vallagarna har väljare, som
på grund av kroppsligt fel är oförmögen att i föreskriven ordning avge sin
röst vid valförrättningen, medgivits rätt att till biträde vid röstningen anlita
den han själv därtill utser. Bestämmelsen befriar dock icke sådan väljare
från att i och för röstningen personligen inställa sig vid valförrättningen.
Den, som på grund av vistelse å annan ort inom riket är förhindrad att
rösta vid valförrättningen för det valdistrikt han tillhör, må enligt vallagar
na i stället å valdagen avlämna sin valsedel till röstmottagare å postanstalt.
För väljare, som vårdas å sjukvårdsanstalt inom riket vid vilken postanstalt
finns inrättad, gäller dock den särbestämmelsen, att han må å valdagen
rösta å denna postanstalt, fastän sjukvårdsanstalten är belägen å den ort,
där han är uppförd i röstlängden. Vid vistelse utom riket äger väljare av
lämna valsedel å svensk beskickning, svenskt konsulat eller svenskt far
tyg, där röstmottagning är anordnad. Vid en del mindre omfattande kom
munalval gäller vissa särbestämmelser.
Röstning före valdagen är i vallagarna medgiven röstberättigad, som med
skäl kan antagas komma att vistas utom riket å valdagen. Samma rätt till
kommer röstberättigad, som utövar militärtjänst eller tillhör vissa särskilt
angivna yrkeskategorier och som kan antagas till följd av tjänstens utöv
ning vara förhindrad alt rösta å valdagen. Även i dessa fall sker röstning in
för röstmottagare, inom riket å postanstalt och utom riket å svensk beskick
ning, svenskt konsulat eller svenskt fartyg, där röstmottagning är anordnad.
I samtliga nu nämnda fall, då röstning sker genom valsedels avlämnande
till särskild röstmottagare, förulsättes att väljaren personligen inställer sig
inför röstmoltagaren.
Röstning utan personlig inställelse kan enligt vallagarna endast förekom
ma, då make röstar genom andra maken. Sådan röstning innefattar icke nå
gon fullmaktsröstning utan den andra makens uppgift inskränker sig enligt
vallagarnas bestämmelser till att i tillslutet skick överbringa eu av den rös
tande maken själv iordningställd valsedelsförsändelsc. Sådan försändelse
får anordnas tidigast trettio dagar före valet. För försändelsen skall använ
das särskilda kuvert — ett innerkuvert och ett ytterluivert — vilka tillverkas
218
endast genom statsverkets försorg. Försändelsens anordnande skall ske på
så sätt att väljaren själv frivilligt inlägger sin valsedel i innerkuvertet och
tillsluter detta samt i närvaro av ett vittne inlägger innerkuvertet i ytter-
kuvertet, vilket omedelbart därpå tillslutes av väljaren. Eu å ytterkuvertet
anbragt förklaring att sålunda tillgått skall därefter av väljaren egenhändigt
undertecknas. Vid namnet tecknas uppgift å det valdistrikt väljaren vid ti
den för valet tillhör och hans hemvist inom valdistriktet. Vittnet intygar å
ytterkuvertet, med angivande av dag och ort för intygets meddelande, att
väljaren egenhändigt undertecknat nämnda förklaring. Till vittne må —
enligt vad i vallagarna stadgas —ej tagas väljarens make och ej heller barn
till väljaren eller hans make. Valsedelsförsändelsen skall i allmänhet över
lämnas av den andre maken vid personlig inställelse vid valförrättningen
för den röstande makens valdistrikt. Äkta make, som själv röstar inför sär
skild röstmottagare, äger dock samtidigt avlämna valsedelsförsändelse från
andra maken.
Vissa tidigare framförda reformförslag. Frågan om åtgärder till under
lättande av sjukas, invaliders och åldringars deltagande i allmänna val har
tidigare vid åtskilliga tillfällen varit föremål för uppmärksamhet, bl. a. in
om riksdagen med anledning av där väckta motioner i ämnet. Olika statliga
utredningar har också sysslat med frågan.
1944 års vallagssakkunniga, som i ett år 1945 avgivet betänkande (SOU
1945:64) redovisade sina överväganden angående underlättande av delta
gandet i allmänna val, undersökte bl. a. möjligheten att låta personer, som
på grund av sitt hälsotillstånd är urståndsatta att personligen inställa sig
vid valförrättning, i stället få rösta genom valsedelsförsändelse, anordnad i
huvudsaklig överensstämmelse med vad som gäller beträffande valsedelsför
sändelse av äkta make. De sakkunniga fann emellertid allvarliga betänklig
heter möta, framförallt med avseende å valsäkerheten, mot införande av en
särskild röstningsmetod för sjuka personer i allmänhet och ansåg sig därför
icke kunna tillstyrka en sådan reform. Däremot framlade de sakkunniga
förslag till en mera begränsad reform i syfte att underlätta valdeltagandet
för sådana sjuka, som vårdades å sjukvårdsanstalt vid vilken postanstalt var
inrättad. Förslaget härom lades till grund för lagstiftning år 1948.
I en vid 1949 års riksdag väckt motion (II: 161) hemställdes bl. a. om ut
redning, huruvida icke i samband med införande av medborgarkort enligt
20 § folkbokföringsförordningen möjlighet kunde beredas ogifta sjuka att
rösta genom ombud. Konstitutionsutskottet, som i sitt utlåtande (nr 22)
förklarade sig ansluta sig till vad 1944 års vallagssakkunniga andragit i frå
gan, yttrade att, även om en enkel men tillförlitlig metod för ombudets legi
timering kunde ernås genom utfärdandet av medborgarkort, dock alltför
många betänkligheter av valteknisk art gentemot ombudsröstning kvarstode
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år t96k
för att utskottet skulle kunna tillstyrka en utredning i antydd riktning. Ut
låtandet, vari motionen avstyrktes, godkändes av båda kamrarna.
Vid 1954 års riksdag hemställdes i två likalydande motioner (I: 136 och
II: 204), att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t måtte anhålla om en ut
redning av frågan om vidgade möjligheter för röstberättigade, som drabbats
av ohälsa eller invaliditet, att vid de allmänna politiska valen utöva sin
rösträtt. I enlighet med konstitutionsutskottets hemställan (uti. nr 4) för
anledde ej heller dessa motioner någon riksdagens åtgärd.
Valutredningens år 1958 framlagda förslag och däröver avgivna remiss
yttranden m. m. Genom beslut den 27 maj 1955 bemyndigade Kungl. Maj :t
dåvarande chefen för justitiedepartementet att tillkalla en sakkunnig för
att verkställa en teknisk översyn av bestämmelserna rörande allmänna val.
Med stöd av bemyndigandet tillkallades samma dag kanslidirektören vid
överståthållarämbetet Sten Waller att verkställa den ifrågavarande över
synen.
Utredningsmannen, som för utredningen antog benämningen 1955 års
valutredning, framlade i en den 31 januari 1958 avgiven promemoria (sten-
cilerad) förslag till vissa åtgärder för att underlätta för sjuka, invalider
och åldringar — personer med kroppsligt fel — att utöva sin rösträtt vid
valförrättningen i det egna valdistriktet.
Det betecknades i promemorian såsom ytterst otillfredsställande att en
genom sjukdom uppkommen oförmåga att å valdagen uppsöka vallokalen
utestängde väljaren från möjligheten att utöva sin rösträtt. Enligt vad vi
dare framhölls hade den tillskapade förmånen för sjuka å vissa sjukvårds-
anstalter att där avlämna valsedel inneburit en ökad anledning till missnöje
hos sådana sjuka, som saknade möjlighet att rösta. Ur rättvisesynpunkt
syntes det därför utredningen angeläget att bereda så många sjuka som
möjligt tillfälle att deltaga i de allmänna valen. Med hänsyn till de av 1944
års vallagssakkunniga anförda skälen och den ståndpunkt riksdagen an
tagit med anledning av väckta motioner, ansåg sig utredningen emellertid
icke böra framlägga förslag om röstning medelst valsedelsförsändelse för
dessa kategorier väljare. Utredningen fann att om kravet på personlig in
ställelse vid valförrättningen skulle bibehållas, den enda möjlighet som
stod till buds för att underlätta de sjukas röstning var att låta röstningen
försiggå på sådant sätt, att de sjuka — med vilka i detta sammanhang jäm
ställdes invalider och åldringar — icke behövde förflytta sig in i själva val
lokalen utan fick avlämna sin röst utanför densamma. Utredningen före
slog vissa ändringar av vallagsbestämmelserna för att möjliggöra eu sådan
ordning.
Enligt förslaget skulle väljare, som på grund av kroppsligt fel var för
hindrad alt inställa sig i vallokalen, genom en av honom utsedd person
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964
219
220
Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964
kunna göra framställning hos ordföranden vid valförrättningen om att få
rösta utanför vallokalen. Han skulle därvid uppge det hinder, som förelåg
mot att rösta på vanligt sätt. Godtogs hindret, skulle en av valförrättarna
bege sig till den plats omedelbart utanför vallokalen, där väljaren uppehöll
sig, medtagande ett valkuvert och överlämna detta till väljaren. Denne
hade därpå att inlägga sin valsedel i valkuvertet. Valförrättaren skulle till
se att väljarens förehavanden ej kunde iakttagas av utomstående personer.
Sedan valsedeln nedlags i kuvertet och detta tillslutits, skulle valförrätta
ren, åtföljd av den person som framfört väljarens begäran om röstning,
återvända till vallokalen med valkuvertet och överlämna detta till ordfö
randen.
Promemorian gjordes till föremål för sedvanlig remissbehandling. Vid
denna framfördes åtskillig kritik mot det framlagda förslaget. I flera re
missyttranden gjordes det gällande att endast en relativt liten grupp in
valider, gamla och sjuka skulle få nytta av reformen medan för en avse
värd grupp av denna kategori, som genom att vara bunden vid sängen el
ler av annan anledning ej kunde inställa sig i eller vid vallokalen, röst-
ningsproblemet fortfarande kom att vara olöst. För denna senare grupp
ansågs förslaget framstå som orättvist. Man pekade också på att den största
svårigheten för invalider och sjuka ej låg i att ta sig in i vallokalen utan
snarare i att lämna bostaden. Det ifrågasattes även om det var praktiskt
möjligt att vid röstning utanför vallokalen förhindra att väljarens föreha
vanden kunde iakttagas och därigenom valhemligheten eventuellt röjas. I
detta sammanhang framhölls att risken för obehöriga påtryckningar å de
röstande måste anses större med det föreslagna förfarandet än om röst
ningen skedde i vallokalen. Vidare fann man att det enligt förslaget ej var
fullt klart under vilka förutsättningar röstning utanför vallokalen fick
ske och att, även om föreskrifter härom lämnades, prövningen kunde bli av
vansklig natur. Då förmodligen hindret endast i undantagsfall kom att
underkännas, befarades det föreslagna röstsättet kunna medföra missbruk.
Möjligheten att kontrollera väljarens identitet ansågs även bli mindre vid
detta röstsätt än vid röstning i vanlig ordning. Från en del håll framhölls
att röstningsproceduren utanför vallokalen skulle komma att ta lång tid och
förrättningens fortgång störas till men för röstande i vallokalen samt att
valförrättarnas arbetsbörda skulle ökas disproportionerligt. Förslaget upp
gavs även bli kostnadskrävande genom att valförrättarnas antal måste ökas
och valkungörelserna belastas med ytterligare tidsangivelser. Det gjordes
gällande att det enligt förslaget var oklart hur man rent praktiskt skulle
förfara med tillhandahållande av röstsedlar, övervakning m. m. Den före
slagna metoden betecknades också som tungrodd och det ifrågasattes om
den ej var för omständlig för att stimulera till livligt valdeltagande från
de sjukas sida.
221
Under remissbehandlingen framfördes vissa uppslag till andra lösningar
än den utredningen stannat för. Från några håll ifrågasattes om icke tiden
vore mogen för ett förnyat övervägande av möjligheten att låta personer,
som på grund av sitt hälsotillstånd var urståndsatta att personligen in
ställa sig vid valförrättning, få rösta genom valsedelsförsändelse, anordnad
i huvudsaklig överensstämmelse med vad som gäller beträffande äkta make.
Några remissorgan förordade att möjlighet skulle beredas sjuka personer
att rösta i bostaden genom att ett system med ambulerande röstmottagare
infördes.
I yttrande till statsrådsprotokollet den 29 augusti 1958 uttalade dåva
rande chefen för justitiedepartementet att han mot bakgrunden av den
kritik, som framförts mot det i promemorian framlagda förslaget, funnit
den av utredningen anvisade vägen till frågans lösning icke böra beträdas.
Spörsmålet om åtgärder till underlättande för sjuka, invalider och åldring
ar att deltaga i allmänna val ansåg han emellertid vara så betydelsefullt
att förnyade ansträngningar borde göras för att komma till rätta med pro
blemet. Det erinrades i yttrandet om att vissa uppslag till andra lösningar
framkommit under remissbehandlingen. Ehuru en metod, enligt vilken de
sjuka kan utöva sin rösträtt genom någon form av valsedelsförsändelse, i
tidigare sammanhang blivit avvisad, fann departementschefen det ej osan
nolikt — av remissvaren att döma — att en sådan metod var den, som bäst
tillgodosåg önskemålen om en förbättring av de sjukas möjligheter att ut
öva sin rösträtt. Den från vissa håll framförda tanken att lösa frågan ge
nom införandet av ett system med ambulerande röstmottagare var enligt
departementschefen även förtjänt att närmare prövas. Departementsche
fen uppdrog åt valutredningen att fortsätta utredningsarbetet i ämnet. Med
hänsyn till frågans invecklade och betydelsefulla beskaffenhet ansågs det
dock lämpligt att utredningen för ändamålet tillfördes sakkunskap av per
soner med parlamentarisk förankring. Den 13 oktober 1958 tillkallades en
ligt Kungl. Maj :ts bemyndigande ytterligare fyra sakkunniga att ingå så
som ledamöter i valutredningen.
Valutredningens år 1961 framlagda principförslag och däröver avgivna re
missyttranden. I ett den 25 april 1961 dagtecknat betänkande (SOU 1961: 20)
om vissa frågor rörande allmänna val upptog valutredningen till ingå
ende behandling spörsmålet om sjukas, invaliders och åldringars delta
gande i sådana val. I betänkandet redovisades vissa undersökningar, som
verkställts för att utröna behovet av ytterligare åtgärder i syfte att under
lätta valdeltagandet för nämnda väljarkategorier, och lämnades en redogö
relse för olika sätt att tekniskt lösa frågan om deras röstning. Vidare gavs i
betänkandet en översikt över de bestämmelser, som gäller i vissa främ
mande länder i fråga om sjuka väljares röstning. Möjligheten att åstadkom
Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964
222
ma förbättringar inom ramen för gällande poströstningssystem diskutera
des också av utredningen. I nu angivna avseenden torde här få hänvisas till
betänkandet s. 98—110.
Utredningen konstaterade alt man endast torde ha att välja mellan ett
system med ambulerande röstmottagare och ett system med valsedelsför-
sändelse om även de sjuka, som vårdades i hemmen och icke alls eller en
dast med stor svårighet kunde ta sig fram till någon vallokal, skulle erhålla
möjligheter till valdeltagande. Utredningen framlade i sitt betänkande —
utan närmare detaljutformning — två alternativa principförslag till en ge
nerell lösning av frågan, det ena innebärande ett system med ambulerande
röstmottagare och det andra ett system med valsedelsförsändelse. Om den
närmare motiveringen till utredningens principförslag torde få hänvisas till
betänkandet s. 110—119.
Tillvägagångssättet vid ambulerande röst mottagning inne
bar enligt förslaget att den som efter förhandsanmälan medgivits rätt att
rösta inför sådana röstmottagare erhöll meddelande därom med angivande
av den ungefärliga tid, då besök kunde väntas av röstmottagarna, vilka så
väl av praktiska skäl som av hänsyn till valsäkerheten borde vara minst
två av valnämnden förordnade personer. Valnämnden skulle upprätta för
teckningar distriktsvis över de personer, vilka medgivits rätt att rösta in
för ambulerande röstmottagare. Dessa förteckningar borde göras så full
ständiga, att de vore att anse såsom utdrag ur röstlängden. Själva röstning
en skulle ordnas på samma sätt som poströstningen tillgick. Valsedeln
skulle alltså nedläggas i närvaro av röstmottagarna i ett innerkuvert, som
tillhandahölls av dem. Detta kuvert borde vara av samma slag som det
vilket användes vid röstning i vallokalen. Röstmottagarna skulle övervaka
att inläggandet skedde ostört. Valkuvertet skulle därefter inläggas av en
röstmottagare i ett ytterkuvert, försett med erforderliga uppgifter. Ytter-
kuverten borde vara tillgängliga på förhand, så att de med ledning av röst
korten kunde ifyllas av väljarna med eller utan biträde av andra perso
ner. Det skulle sedan ankomma på röstmottagarna att medtaga valsedels-
försändelserna och överlämna dem till valförrättaren i respektive valdi
strikt. Röstmottagningen måste vara avslutad i så god tid, att röstmotta
garna kunde inställa sig i vallokalen, innan valförrättningen avslutats eller
i varje fall innan den preliminära röstsammanräkningen påbörjats. De mot
tagna försändelserna skulle enligt förslaget överlämnas till ordföranden,
och sedan ytterkuverten granskats skulle avprickning ske i röstlängden,
varefter innerkuverten med valsedlarna skulle nedläggas i valurnan till
sammans med övriga vid valförrättningen avgivna valsedlar.
Röstning i nu angiven ordning förutsattes skola vara medgiven endast
den, vilkens hälsotillstånd utgjorde ett bestämt hinder mot personlig instäl
lelse vid valförrättningen. Hindret skulle styrkas med läkarintyg eller där
med jämförligt intyg, t. ex. av distriktssköterska.
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
223
Utredningen utgick ifrån, att röstning genom metoden med ambulerande
röstmottagning endast skulle äga rum å själva valdagen.
Rätten att rösta genom valsedelsförsändelse tänkte sig ut
redningen skola tillkomma endast sådana sjuka och gamla, vilka på grund
av sjukdom eller ålder vore helt ur stånd att personligen infinna sig vid
valförrättningen. Prövningen av frågan, huruvida rätt att rösta genom val
sedelsförsändelse förelåg i det särskilda fallet, skulle enligt förslaget ske
på så sätt att vederbörande genom intyg — liksom vid ambulerande röst
mottagning — fick styrka att han på grund av sjukdom eller ålder var
oförmögen att iakttaga personlig inställelse.
Systemet med valsedelsförsändelse tänktes skola fungera på så sätt att
den sjuke borde, på samma sätt som äkta make, ha att vid anordnandet av
sådan försändelse frivilligt inlägga sin valsedel i ett innerkuvert, vilket
kunde vara av samma slag som det vilket nu användes vid äktamakeför-
sändelse, samt därefter tillsluta detta. Därefter skulle väljaren i närvaro
av ett vittne inlägga innerkuvertet i ett ytterkuvert, vilket omedelbart där
efter tillslöts av väljaren. Även i detta hänseende överensstämde pro
ceduren alltså med förfarandet vid äktamakeröstning, och jämväl ytter-
kuvertet torde enligt utredningens mening kunna göras gemensamt för båda
formerna av valsedelsförsändelse.
Vad beträffar det vid valsedelsförsändelsens anordnande anlitade vittnet
framhöll utredningen, att det vore tydligt, att om sjuka och gamla skulle
tillåtas rösta genom valsedelsförsändelse på samma sätt som äkta makar,
risken för obehörig påverkan skulle öka. Det gällde således att utforma
förfarandet på sådant sätt, alt detta ej inträffade. Därför föreslog utred
ningen att till vittne skulle få anlitas endast personer med särskilda kvali
fikationer och med sådan auktoritet att deras blotta närvaro vid valsedels
försändelsens anordnande utgjorde en garanti mot missbruk. I vittnets när
varo skulle ju väljaren inlägga innerkuvertet i ytterkuvertet, och vittnet
skulle sedan intyga, att väljaren egenhändigt undertecknat den förklaring
angående tillvägagångssättet vid försändelsens anordnande, som fanns an-
bragt å ytterkuvertet. Som vittne tänkte sig utredningen att nämndeman,
lands- och stadsfiskal, sjukhusläkare, provinsialläkare, distriktssköterska
samt av valnämnden förordnade personer skulle fungera.
Avlämnandet i vallokalen av den färdigställda valsedelsförsändelsen kun
de enligt utredningens förslag ske genom den som vittne anlitade personen
men väljaren borde ej vara bunden att hålla sig just till vittnet. Enligt ut
redningens mening torde det knappast möta någon betänklighet att låta av
lämnandet av försändelsen ske genom den vilken väljaren efter eget gott-
finnande utsåg för uppgiften. Det kravet borde dock uppställas att budet
(avlämnaren) var en till vuxen ålder kommen (myndig) person.
Valutredningens ifrågavarande betänkande gjordes till föremål för en
omfattande remissbehandling. Sammanfattningsvis gav denna till
Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 196i
224
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964
resultat att av 31 remissorgan, som mer eller mindre ingående tog ställ
ning till frågan om en generell reform i syfte att bereda de sjuka och
med dem jämställda väljargrupperna ökade möjligheter till valdeltagande,
4 remissorgan (två länsstyrelser, Svenska landstingsförbundet och Sveriges
folkpensionärers riksförbund) tillstyrkte ett system med ambulerande röst
mottagning medan 16 remissorgan (tolv länsstyrelser, generalpoststyrelsen,
Svenska stadsförbundet, Svenska landskommunernas förbund och De
vanföras riksförbund) förordade ett system med valsedelsförsändelse. 11
remissorgan (överståthållarämbetet och tio länsstyrelser) avstyrkte eller
ställde sig tveksamma till bägge systemen. Vid länsstyrelsernas remissvar
var fogade yttranden från olika kommunala nämnder och beslutande or
gan. Hos dessa vann systemet med valsedelsförsändelse avgjort mest sym
patier.
Systemet med ambulerande röstmottagning utsattes i flertalet remiss
yttranden för särskilt stark kritik. Från åtskilliga håll framhölls att detta
system var alltför tungrott och omständligt. Det betecknades också såsom
från organisatorisk synpunkt svårbemästrat; farhågor uttalades för att röst
mottagningen —- i vart fall om den ägde rum endast på valdagen — icke
skulle medhinnas i önskvärd utsträckning. Det gjordes gällande, att det sär
skilt i glest bebyggda trakter torde möta avsevärda svårigheter att tillämpa
systemet. Systemet med ambulerande röstmottagare mötte emellertid mot
stånd också under hänvisning till tätbebyggelseförhållandena. Sålunda av
styrktes förslaget av valnämnden i Stockholm bl. a. med hänsyn till oviss
heten om vilken omfattning ett sådant system skulle erhålla och därmed
om möjligheterna att administrera detsamma. En remissinstans fann, att
de många förberedande åtgärderna från valnämndens sida liksom de ambu
lerande röstmottagarnas arbete ej skulle komma att stå i rimlig proportion
till det mycket klena praktiska resultat, som en tillämpning av systemet
kunde väntas ge. Eftersom stränga krav måste uppställas för rätten att rösta
inför ambulerande röstmottagare finge man nämligen räkna med — såsom i
ett remissyttrande framhölls — att antalet röstande i denna ordning skulle
komma att bli förhållandevis litet. En principiell anmärkning, som fram
kom under remissbehandlingen, gällde det förhållandet att av praktiska skäl
röstmottagarna enligt utredningens förslag icke skulle vara skyldiga att in
ställa sig hos väljare, vilka bodde så avlägset att röstmottagarna icke skulle
kunna redovisa mottagna valsedlar innan den preliminära sammanräkning
en påbörjades. Det påpekades, att detta torde kunna ge anledning till irrita
tion och missnöje hos väljare, som på grund av detta förhållande icke fick
möjlighet att rösta. Det framhölls vidare, att de sjuka väljarna alltså i viss
mån skulle vara beroende av valnämndernas goda vilja, när det gällde deras
möjligheter att rösta. Från något håll gjordes även gällande, att systemet
vore främmande för svenskt valförfarande.
Vad åter beträffar systemet med valsedelsförsändelse framhölls i åtskil-
225
liga yttranden, att detta system hade väsentliga fördelar jämfört med alter
nativet med ambulerande röstmottagare. Det betonades, att de praktiska
möjligheterna att genomföra ett system med valsedelsförsändelse var större
än vid en lösning enligt alternativet med ambulerande röstmottagning och
att det förstnämnda systemet utgjorde en naturlig påbyggnad av förfaran
det med röstning medelst äktamakeförsändelse, vilket förfarande allmänt
accepterats och under den tid det varit i bruk visat sig fungera tillfredsstäl
lande. Ett förfarande med valsedelsförsändelse var — enligt vad under
remissbehandlingen framhölls — jämväl tilltalande ur den synpunkten att
det kunde göras tämligen enkelt. Från kommunalförbundshåll påpekades
att systemet icke skulle ställa så stora krav på valorganisationen som ett
system med ambulerande röstmottagare. En viss risk för obehörig påverkan
ansågs visserligen icke utesluten men eftersom denna risk redan accepterats
vid äktamakeröstning kunde -— enligt vad under remissbehandlingen utta
lades — betänkligheterna mot en utbyggnad av systemet med valsedelsför
sändelse icke behöva vara alltför stora. Från kommunalhåll hävdades att
systemet med valsedelsförsändelse uppfyllde rimliga anspråk från valsäker
hetssynpunkt genom de av utredningen förordade kraven på såväl förhands-
prövning som kvalificerat vittne.
Beträffande utformningen av systemet med valsedelsförsändelse framför
des åtskilliga synpunkter. Särskilt spörsmålet huruvida systemet borde ut
byggas på sådant sätt, att krav på förhandsprövning och krav på kvalifice
rat vittne uppställdes, föranledde remissorganen till olika överväganden och
ställningstaganden. En del remissinstanser fann sålunda en ordning med
både förhandsprövning och kvalificerat vittne nödvändig; några remiss
instanser ansåg att endast kravet på förhandsprövning borde upprätthållas;
en annan grupp åter fann endast kravet på kvalificerat vittne erforderligt;
ytterligare en grupp gav uttryck åt uppfattningen att det ifrågavarande sys
temet icke borde förenas med krav på vare sig förhandsprövning eller kvali
ficerat vittne. Till denna grupp hörde bl. a. De vanföras riksförbund. En
ligt förbundets mening borde det räcka med att vederbörande väljare själv
intygade på heder och samvete att han på grund av sjukdom, invaliditet
eller ålderdomssvaghet var förhindrad att infinna sig i vallokalen. Det vitt
ne, som enligt utredningens förslag förutsatts skola medverka vid valsedels-
försändelsens anordnande, borde enligt förbundet kunna bestyrka uppgif
tens riktighet.
1 ett yttrande, avgivet av magistraten i Södertälje, som ställde sig avvi
sande till det av utredningen framlagda principförslaget, utvecklades när
mare hur ett förfarande med valsedelsförsändelse utan vare sig förhands
prövning eller medverkan av kvalificerat vittne kunde tänkas utformat; ma
gistraten gjorde gällande, att endast ett på så sätt förenklat valsedelsför-
sändelseinstitut kunde få någon större praktisk betydelse för svårt sjuka
och gamla personer. Magistraten framhöll, att i den mån del numera före-
8
Ilihang till riksdagens protokoll MCA. 1 samt.
,Vr
140
Kungl. Maj.ts proposition nr t'iO år 196i
226
Kungl. Maj:ts proposition nr UO år 196i
kom att personer, som på grund av sjukdom eller ålder var så svårt handi
kappade att de icke ens med hjälp kunde personligen inställa sig i val
lokalen, vårdades privat, det i allmänhet torde kunna förutsättas att en eller
tlera nära anhöriga eller vänner eller personer, för vilka den sjuke eljest
hade förtroende, biträdde vid vården. Detta förhållande måste — liksom för
hållandet mellan äkta makar — i regel medföra ett visst skydd mot att den
sjuke utsattes för obehörig påverkan från vårdarens sida. Magistraten kun
de därför ej tinna något avgörande hinder mot att för dessa gamla och
sjuka gavs möjlighet att begagna valsedelsförsändelse i princip anordnad
efter en linje, som ungefär motsvarade vad nu gäller för äkta makar. Eu
tänkbar anordning för att begränsa förfarandet till de avsedda fallen och i
övrigt undvika missbruk vore att den röstberättigade ålades att på ytter-
kuvertet teckna — jämte förklaring att han i enrum inlagt valsedel i inner-
kuvertet och tillslutit detta — törsäkran på heder och samvete att han lede
av sådan, närmare angiven sjukdom eller svaghet att han icke kunde in
ställa sig i vallokalen. Lämpligen borde vidare — enligt magistratens me
ning — dels en med den sjuke samboende eller annan vårdare dels ett utom
stående vittne på ytterkuvertet intyga riktigheten av den sjukes uppgifter.
Försändelsen skulle därefter enligt magistratens tanke framlämnas till val-
förrättaren av vårdaren. Liknande tankegångar framfördes även av magistra
ten i Malmö, som ansåg att systemet med valsedelsförsändelse skulle prak
tiskt och smidigt kunna genomföras, om såväl förhandsprövningen som
kravet på kvalificerat vittne slopades. I princip skulle röstning med val-
sedelslörsändelse enligt magistratens mening endast medgivas den, vilkens
hälsotillstånd utgjorde ett bestämt hinder för inställelse vid valförrättning
en. Det skulle därvid vara fullt tillräckligt att detta hinder styrktes på det
sätt att försändelsen, då den å valdagen överlämnades till valnämnden, var
åtföljd av ett enligt fastställt formulär utfärdat intyg av läkare.
De avgivna remissyttrandena överlämnades till valutredningen för att ta
gas under övervägande vid utredningens fullgörande av sitt uppdrag.
Valutredningens nu aktuella förslag. I det betänkande (SOU 1963: 54),
som inledningsvis berörts, har valutredningen slutfört sin behandling av
frågan om sjukas, invaliders och åldringars deltagande i allmänna val. Ut
redningen uppger sig i betänkandet ha — mot bakgrunden av vad som före
kommit vid remissbehandlingen av utredningens år 1961 framlagda prin
cipförslag — kommit till den uppfattningen att systemet med valsedelsför
sändelse är att föredraga, då det gäller att underlätta de sjukas valdelta
gande. Utredningen påpekar i detta sammanhang att det i de tilläggsdirek
tiv, som utfärdades för utredningen i augusti 1958, framhölls som ej osan
nolikt att en valmetod, enligt vilken de sjuka kunde utöva sin rösträtt ge
nom någon form av valsedelsförsändelse, likväl vore den, som bäst tillgodo
såg önskemålen om en förbättring av de sjukas möjligheter att utöva sin
227
rösträtt. Enligt vad utredningen vidare framhåller är det icke endast vid
remissbehandlingen av det år 1961 avgivna principförslaget som det över
vägande antalet röster höjts för en lösning enligt systemet med valsedels-
försändelse. Redan vid remissbehandlingen av utredningens år 1958 avgiv
na promemoria ifrågasattes från en del håll, om tiden icke vore mogen för
ett förnyat övervägande av möjligheten av att låta ifrågavarande grupp av
väljare rösta genom valsedelsförsändelse.
Enligt utredningen är det naturligtvis eftersträvansvärt, att det system
som väljes är så enkelt och lätthanterligt att det verkligen kan få någon
större praktisk betydelse för de personer, varom här är fråga. Det torde en
ligt utredningens mening ej kunna bestridas, att systemet med valsedels
försändelse ur denna synpunkt avgjort är att föredraga. Såvitt utredningen
kan finna förhåller det sig så, att systemet med ambulerande röstmottagare
är mera omständligt. Det torde kunna tagas för givet, att detta system alls
icke kan få samma praktiska betydelse för väljarna som ett system av ty
pen valsedelsförsändelse. Vad sistnämnda system beträffar gäller det emel
lertid att ge detta en form som både tillgodoser kravet på enkelhet och skyd
dar väljaren mot obehörig påverkan. Utredningen tror sig att med ledning
av remissvaren ha funnit en sådan lösning.
Utredningen förordar, att i vallagstiftningen göres en på
byggnad på det redan förefintliga institutet val
sedelsförsändelse, f. n. tillämpat endast på äkta makar. Det är
— framhåller utredningen — naturligtvis avgjort en fördel att kunna byg
ga vidare på ett system, som redan existerar och som vunnit hävd och all
mänt accepterats framför att införa ett helt nytt system, varom det är svårt
att göra några förutsägelser om dess användbarhet. Denna påbyggnad bör
enligt utredningen så nära som möjligt ansluta sig till systemet med äkta-
makeförsändelse. Endast sådana avvikelser anses böra stadgas, som är di
rekt motiverade av att det här gäller en alldeles speciell grupp av väljare
eller som betingas av valsäkerhetsskäl.
Enligt utredningens mening bör förmånen att få begagna den nya me
toden att rösta genom valsedelsförsändelse tillkomma personer, vilka på
grund av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är oförmögna att person
ligen inställa sig i vallokalen i sitt valdistrikt. Under intryck av vad som
förekommit under den tidigare remissbehandlingen anser utredningen sig
numera böra frånfalla kravet på förhandsprövning. Det bör enligt utred
ningens mening vara tillfyllest att väljaren på det ytterkuvert, som avses
skola komma till användning vid röstningen, tecknar en på heder och
samvete avgiven försäkran att han på grund av sjukdom, lyte,
vanförhet eller hög ålder, icke kan inställa sig i vallokalen. En sådan för
enkling anser utredningen vara ägnad att medföra att det föreslagna syste
met verkligen kommer till användning.
I betänkandet frainhålles, att det naturligtvis föreligger en viss fara för
8j
llihang till
riksdagens
protokoll 19(ii. 1 samt.
.Yr
Ilo
Kitngl. Mnj:Is proposition nr 1 'iO år
228
missbruk om på nu angivet sätt överlämnas åt väljaren själv att avgöra,
huruvida han är berättigad att rösta genom valsedelsförsändelse. Den
na risk torde enligt utredningen emellertid väsentligen kunna elimineras
genom att väljarens förenämnda försäkran vitsordas av vittne. Med hänsyn
till vad som framkommit under remissbehandlingen av 1961 års princip
förslag anser sig utredningen ej längre böra fasthålla vid att vittne skall
vara av visst kvalificerat slag. Utredningen anser emellertid — i likhet med
magistralen i Södertälje — att vid valsedels försändelsens
anordnande två vittnen bör medverka. Det ena vittnet
(vittne nr 1) bör vara antingen någon nära släkting till väljaren —
barn, barnbarn, föräldrar och syskon — eller någon, som utan att vara på
nu angivet sätt befryndad med väljaren, är dennes vårdare. Att ytterligare
ett vittne (vittne nr 2) bör medverka förestavas enligt utredningens
mening av att väljaren kan tänkas stå under visst inflytande av den såsom
vittne nr 1 anlitade anförvanten eller vårdaren. Beträffande vittne nr 2 bör
enligt utredningens mening gälla samma regler som gäller för vittne vid
äktamakeröstning.
Lämpligen bör enligt utredningen som vittnen ej få anlitas personer un
der 15 år. Sistnämnda inskränkning föreslås även gälla vittnen vid äktama-
keförsändelsers anordnande.
Enligt den av valutredningen sålunda skisserade ordningen skulle till
vägagångssättet vid valsedelsförsändelsens anord
nande bli det följande. Den sjuke skall själv frivilligt inlägga sin valse
del i ett innerkuvert och tillsluta detta. I närvaro av de båda vittnena skall
han inlägga innerkuvertet i ett ytterkuvert, vilket omedelbart därpå tillslu-
tes av väljaren. Eu på ytterkuvertet anbragt förklaring att sålunda tillgått
jämte på heder och samvete avgiven försäkran att väljaren på grund av sjuk
dom etc. är oförmögen att inställa sig i vallokalen skall därefter av väljaren
egenhändigt undertecknas. De båda vittnena skall på ytterkuvertet intyga
dels att något förhållande stridande mot väljarens försäkran icke är känt
för dem dels att väljaren egenhändigt undertecknat nämnda förklaring
jämte försäkran. Det skall av ytterkuvertet framgå beträffande det ena vitt
net (vittne nr 1), på vad sätt vittnet är släkt med väljaren eller att vittnet
är väljarens vårdare. Ytterkuvertet bör innehålla upplysning om att det
andra vittnet (vittne nr 2) icke får vara väljarens make och ej heller barn
till väljaren eller hans make. Ytterkuvertet bör enligt utredningen över
huvud taget utformas så överskådligt, att vid valsedelsförsändelsens över
lämnande till ordföranden denne lätt kan kontrollera att allt är i sin ord
ning.
Valsedelsförsändelsen bör enligt utredningens mening över
lämnas av den person, vilken i egenskap av släkting eller vårdare an
litats som vittne (vittne nr 1). Ordföranden bör — framhåller utred
ningen — vara oförhindrad att i tveksamma fall genom frågor till avläm-
Kunc/l. Maj.ts proposition nr 140 år 196i
229
naren söka skapa sig klarhet beträffande de förhållanden som samman
hänger med valsedelsförsändelsens anordnande och avlämnande. Han hör
emellertid därvid förfara med takt och försiktighet; inkvisitoriska förhör
med person, som avlämnar försändelse av nu avsett slag, får enligt utred
ningen under inga förhållanden förekomma.
Valutredningen förutsätter att ytterkuvertets utformning blir sådan att
väljaren och övriga agerande på ett lättfattligt sätt får anvisning om vad de
har att iakttaga vid valsedelsförsändelsens anordnande.
Kuverten till de ifrågavarande valsedelsförsändelserna bör enligt utred
ningen — liksom fallet är med kuverten till äktamakeförsändelserna —
gratis tillhandahållas i riksdagen representerade politiska partier.
I enlighet med vad sålunda anförts har valutredningen i betänkandet
framlagt förslag till vissa ändringar i vallagarna.
För att möjliggöra de för reformens genomförande erforderliga ändringar
na i lagen om val till riksdagen har utredningen förordat sådan k o m-
plettering av § 24 riksdagsordningen, att valberättigad,
som till följd av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är förhindrad att
personligen inställa sig vid valförrättning, i grundlagsstadgandet medges
rätt att avgiva valsedel genom annan person.
Utredningens betänkande är icke enhälligt. En av utredningens ledamö
ter, organisationschefen C. H. Brolin, har i reservation förklarat sig icke
kunna biträda förslaget om att genom valsedelsförsändelse lösa frågan om
gamla och sjuka väljares rösträttsutövning. Frågan bör enligt reservantens
mening i stället lösas genom att införa ett system med ambulerande röst
mottagare, dock något förändrat jämfört med utredningens alternativa prin
cipförslag av år 1961.
Remissyttrandena. Valutredningens nu aktuella förslag har i huvudsak till
styrkts eller lämnats utan erinran av det övervägande antalet remissorgan.
Yttranden i avstyrkande riktning föreligger endast från länsstyrelserna i
Kristianstads, Örebro och Västernorrlands län, magistraterna i Västerås, ba-
lun och Gävle samt kommunalborgmästarna i Lidköping och Tidaholm.
1 flera remissvar understrykes behovet av en reform för att bätt
re tillgodose sjukas, invaliders och åldringars möjligheter att utöva sin röst
rätt. Sveriges folkpensionärers riksorganisation konstaterar i sitt yttrande
att valdeltagandet i de högre åldersklasserna varit betydligt lägre än i andra
väljargrupper. Detla förhållande uppges till en icke ringa del haft sin orsak
i de svårigheter, som förelegat för de ålderstigna väljarna att avlämna sin
valsedel. Sjukdom och ålderdomssvaghet har försvårat och i många fall
gjort det omöjligt för dessa väljare att komma till vallokalen, trots att åt
gärder vidtagits både från kommuners och politiska partiers sida för att un
derlätta detta. Allt vad som kan göras för att underlätta valdeltagandet för
dessa väljare hälsas med största tillfredsställelse av riksorganisationen. En-
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år t U (Vt
230
iigt vad som frainhålles bär det för inånga av ifrågavarande väljare, som
deltagit i alla tidigare val, varit en svår psykisk belastning att icke kunna
fullfölja denna sin medborgerliga rättighet på ålderdomen eller när sjuk
dom inträffat. Några remissorgan, bl. a. länsstyrelsen i Stockholms län, be
tonar önskvärdheten av att man så snart som möjligt åstadkommer för
bättrade möjligheter för ifrågavarande väljarkategorier att utöva sin röst
rätt.
Det av utredningen förordade systemet med valsedelsförsändelse anses av
de tillstyrkande remissorganen utgöra en ändamålsenlig och
tillfredsställande lösning för att underlätta de berörda väljargruppernas
rösträttsutövning. Många av dessa remissorgan, så t. ex. länsstyrelserna i
Stockholms och Kronobergs län, framhåller i sina yttranden att det före
slagna systemet är enkelt och lätthanterligt och därför kan beräknas få
praktisk betydelse samtidigt som det uppfyller rimliga anspråk på säkerhet
och på skydd för valhemligheten.
Bland de tillstyrkande remissorganen är även sådana, vilka i sina yttran
den över valutredningens år 1961 framlagda principförslag ställt sig avvi
sande eller tveksamma till ett system med valsedelsförsändelse för de sjuka
och de med dem jämställda grupperna. Så t. ex. har överståthållarämbetet,
länsstyrelsen i Östergötlands, Malmöhus, Gävleborgs, Jämtlands och Väster
bottens län, Svenska landstingsförbundet samt magistraten i Östersund, vil
ka samtliga i tidigare yttranden intagit en mera negativ hållning till syste
met med valsedelsförsändelse såsom en lösning för berörda väljargrupper,
numera förklarat sig vilja godtaga ett dylikt system, utformat på det sätl
valutredningen förordat i sitt sista betänkande. Länsstyrelsen i Östergöt
lands län anser sålunda det föreslagna systemet ägnat att medföra förenk
lingar och vara att föredraga framför tidigare av valutredningen presenterade
möjliga lösningar. Länsstyrelsen i Malmöhus län, som invänt mot de tidi
gare principförslagen att de innefattade komplicerade och tungrodda anord
ningar, finner det nu framlagda förslaget icke ge anledning till några dylika
anmärkningar. Länsstyrelsen i Gävleborgs län betonar att det aktuella för
slaget endast innebär eu påbyggnad av systemet med äktainakeförsändelse,
vilket enligt länsstyrelsens mening fungerat tillfredsställande. För länssty
relsen förefaller det föreslagna systemet smidigare och enklare än ett system
med ambulerande röstmottagare, vilket förutsätter förhandsanmälan om
valdeltagande ehuru utan garanti för möjlighet till rösträttsutövning. Med
ambulerande röstmottagning skulle, framhåller länsstyrelsen, svårighet
uppstå för röstmottagare att hinna med att samla upp valsedlar, särskilt
från avlägset boende om förfarandet endast skulle äga rum å valdagen.
Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att man för att tillgodose önskemålet
om en förbättring av de sjukas möjligheter till rösträttsutövning bör efter
sträva ett system, som är så enkelt och lätthanterligt att det verkligen kan
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1061
231
lä någon större praktisk betydelse för nämnda personer. Mot ambulerande
röstmottagning finner länsstyrelsen kunna invändas att ett sådant system
blir tungrott och omständligt och även ur organisatorisk synpunkt svårbe
mästrat. Ett system med valsedelsförsändelse, på sätt utredningen nu före
slagit, anser länsstyrelsen däremot fylla kravet på enkelhet. Det framhålles
att den föreslagna lösningen innebär en påbyggnad av systemet med äkta-
makeförsändelse, som under den tid det varit i bruk visat sig fungera till
fredsställande. Länsstyrelsen i Västerbottens län, som tidigare förordat ett
system med ambulerande röstmottagning, anser sig med anledning av de
överväganden, som valutredningen redovisat i sitt sista betänkande, böra
frångå sin förut uttalade mening. Det av utredningen förordade systemet
med valsedelsförsändelse synes i sin föreslagna utformning vara tämligen
enkelt att tillämpa och därigenom ägnat att underlätta valdeltagandet för
berörda väljarkategori. Även organisatoriska och kostnadsmässiga skäl talar
enligt länsstyrelsen för den föreslagna lösningen.
I de avstyrkande yttrandena framhålles helt allmänt att
riskerna för obehörig påverkan blir alltför stora med det förordade syste
met och att det saknas tillräckliga garantier mot missbruk av möjligheten
att rösta på det föreslagna sättet. Alternativet med ambulerande röstmotta
gare anses överlag i dessa yttranden vara att föredraga av valsäkerhetsskäl.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län finner sålunda det framlagda försla
get vara ur valsäkerhetssynpunkt sämre än principförslaget. Länsstyrelsen i
Kristianstads län förklarar sig sakna anledning att frångå sitt i tidigare sam
manhang givna förord för ett system med ambulerande röstmottagning, sär
skilt som utredningen tänkt sig en förenkling av förfarandet vid valsedels-
försändelserna i förhållande till principförslaget av år 1961. Magistraterna i
Västerås och Falun framhåller att ett system med ambulerande röstmottag
ning är lämpligare och erbjuder den största tryggheten ur valsäkerhetssyn
punkt. Magistraten i Gävle och kommunalborgmästaren i Lidköping, vilka
i sina yttranden likaledes avstyrkt det aktuella förslaget, anser det förefint
liga systemet med äktamakeförsändelser icke böra tjäna som förebild, då
det gäller att lösa de sjukas röstningssvårigheter. Magistraten framhåller
att det vid röstning genom äktamakeförsändelse ej är fråga om prövning
av hinder för inställelse och att riskerna för obehörig påverkan vid sådan
röstning torde vara små. Kommunalborgmästaren å sin sida anser redan
systemet med äktamakeförsändelse innebära frestelser till missbruk och till
handahållandet av på förhand bevittnade ytterkuvert uppges säkerligen icke
vara en ovanlig företeelse vid sådan röstning.
För länsstyrelsen i Örebro län synes det nu framlagda förslaget till ett
system med valsedelsförsändelse jämfört med det tidigare innebära en viss
förbättring i det avseendet att två vittnen, varav det ena skall vara nära
släkting eller vårdare, skall medverka. Om det skulle visa sig att ett system
Kniujl. Maj:ts proposition nr HO år l!)6i
232
med ambulerande röstmottagning icke kan läggas till grund för lagstiftning
vill länsstyrelsen, om ock med tvekan, icke motsätta sig det nu framlagda
systemet med valsedelsförsändelser.
En del remissorgan har i sina yttranden närmare uppehållit sig vid
de skiljaktigheter, som föreligger mellan det ak
tuella förslaget och det tidigare framlagda prin
cipförslaget i fråga om v alsedels försändelseinsti
tutets utformning. Länsstyrelsen i Kopparbergs län konstaterar
med tillfredsställelse att kravet på förhandsprövning såsom förutsätt
ning för deltagande genom valsedelsförsändelse slopats i det aktuella försla
get. Länsstyrelsen påpekar att valutredningen i syfte att ytterligare inom
rättssäkerhetens gränser förenkla förfarandet numera även frånträtt sitt ti
digare förslag om att rösträtten i avsedda fall skulle utövas inför särskilt
kvalificerade vittnen. En ordning med kvalificerade vittnen, som länsstyrel
sen uppger sig tidigare ha biträtt, är enligt länsstyrelsen givetvis förenad
med vissa olägenheter och kan motverka syftet med reformen att under
lätta valdeltagandet för vissa väljare. Även systemet med två vittnen, som
nu föreslagits av utredningen, tillgodoser enligt länsstyrelsens mening väl
knappast kravet på önskvärd enkelhet men torde vara att föredraga, helst
som det får anses innebära ett visst skydd mot att ifrågavarande kategorier
väljare utsattes för obehörig påverkan. Länsstyrelsen anser sig sålunda
kunna tillstyrka förslaget. Även länsstyrelsen i Södermanlands län anser sig
numera med hänsyn till vad utredningen anfört kunna frånträda kravet på
kvalificerat vittne och har icke något att erinra mot att valsedelsförsändelse
anordnas under medverkan av två vittnen. Svenska stadsförbundet förordar
likaledes att kraven på förhandsprövning och kvalificerat vittne slopas så
som villkor för utnyttjande av valsedelsförsändelseinstitutet. Förbundet an
ser det tillfyllest att väljaren tecknar en försäkran på heder och samvete
och att valsedelsförsändelsens anordnande sker under medverkan av tvä
vittnen. Ett system efter dessa riktlinjer synes förbundet vara betryggande
från valsäkerhetssynpunkt och måste även i den praktiska tillämpningen
vara mera lätthanterligt än ett förfarande med förhandsprövning och kva
lificerat vittne. Länsstyrelsen i Hallands län finner däremot förenklingarna
i det aktuella förslaget ha drivits så långt att det kan ifrågasättas om icke
säkerheten i alltför hög grad kommer att bli lidande härpå.
Frågan om det föreslagna systemet erbjuder tillräckliga garantier
mot obehörig påverkan vid röst rättsutövnin gen be
handlas i åtskilliga remissyttranden.
Flera tillstyrkande myndigheter, bl. a. länsstyrelsen i Norrbottens län.
anser garantierna för att röstningen tillgått på tillbörligt sätt vara väl så
stora med det föreslagna systemet som med ambulerande röstmottagning.
En del remissorgan, som likaledes tillstyrkt förslaget, håller det dock för
Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064
233
troligt att risken för obehörig påverkan är större vid förfarandet med val-
sedelsförsändelse. Sveriges husmodersföreningars riksförbund anser skill
naden icke vara så stor att man därför skulle anse sig förhindrad att antaga
det för de röstande mest smidiga systemet. En viss risk för obehörig på
verkan och kanske även missbruk kan enligt länsstyrelsen i Jämtlands län
visserligen icke uteslutas. Denna risk anser länsstyrelsen emellertid väsent
ligt elimineras genom föreskriften om att två vittnen skall medverka vid
anordnandet av ifrågavarande valsedelsförsändelser, till vilka särskilda ku
vert skall tillhandahållas. Med hänsyn härtill och till angelägenheten av att
frågan om de gamla och sjuka väljarnas rösträttsulövning snarast löses
uppger sig länsstyrelsen icke ha något att erinra mot det nu framlagda för
slaget. Om än risken för obehörig påverkan skulle vara något större med
ett system med valsedelsförsändelse än med ambulerande röstmottagning
anser länsstyrelsen i Västerbottens län dock fördelarna i förslaget överväga
de med systemet förenade nackdelarna. Länsstyrelsen säger sig därför vilja
tillstyrka förslaget. Ej heller socialstyrelsen finner det föreslagna förfaran
det innebära fullgod säkerhet för att väljaren icke kommer att utsättas för
obehörig påverkan. Enligt styrelsen torde det emellertid vara praktiskt ta
get omöjligt att finna ett valförfarande för nämnda grupper, som ger en i
alla avseenden fullgod sådan säkerhet, särskilt som man samtidigt måste
försöka tillgodose kravet på enkelhet i förfarandet. Förslaget uppges inne
bära en kompromiss mellan dessa båda synpunkter. Kompromissen har å
sin sida enligt styrelsen medfört att invändningar kan riktas mot förslaget
både för bristande garantier mot obehörig påverkan och för bristande en
kelhet. Socialstyrelsen anser emellertid att utredningen kommit fram till
en rimlig lösning av frågan och tillstyrker därför en lagstiftning i huvud
saklig överensstämmelse med förslaget. Skånska drätselkammarförbundet
anser en ordning med ambulerande röstmottagning vara att föredraga ur
rättssäkerhetssynpunkt men finner de av utredningen redovisade skälen för
ett system med valsedelsförsändelse så starka alt detta system likväl bör
accepteras.
I de avstyrkande yttrandena anses genomgående förslaget ge anledning
till betänkligheter ur valsäkerhetssynpunkt. Länsstyrelsen i V ästernorr-
lands län understryker sålunda att det med förslaget blir den röstberätti
gade själv, som avgör om han är berättigad att rösta genom valsedelsförsän
delse. En dylik ordning är enligt länsstyrelsen icke tillrådlig. Man bör, an
för länsstyrelsen, vid frågans lösning fasthålla vid grundsatsen, att rösträt
ten skall utövas av vederbörande personligen inför i lag angiven röstmotta
gare. Endast på så sätt vinnes enligt länsstyrelsen säkerhet att den röstande
verkligen är den han uppger sig vara och skapas tillräckliga garantier mot
obehörig påverkan av hans vilja. Kommunalborgmästaren i Lidköping på
pekar att personer, som av olika anledningar är försvagade, lättare kan bli
234
föremål för obehörig påverkan vid rösträttsutövning. Ett genomförande av
utredningsförslaget skulle enligt kommunalborgmästaren innebära ökade
risker för sådan påverkan.
Länsstyrelsen i Kristianstads län samt magistraterna i Västerås och Gäv
le, vilka samtliga avstyrkt förslaget, betonar i sina yttranden att det före
slagna systemet kan ge anledning till missbruk, särskilt som begreppet
»sjukdom» kan ges olika tolkning och den föreslagna metoden i praktiken
icke förutsätter någon kontroll. Magistraten i Gävle finner risk föreligga
för att personer, som ej är förhindrade att inställa sig i vallokalen, av lättja
eller bekvämlighet kommer att rösta genom valsedelsförsändelse under fö
regivande av sjukdom, med eller utan vilseledande av vittnena. Magistraten
i Västerås befarar att även förkylningar och lättare åkommor kan komma
att betraktas som sjukdom i den föreslagna författningens mening, vilket
enligt magistraten väl icke torde vara avsikten.
Några remissorgan, bl. a. länsstyrelsen i Gävleborgs län och Sveriges hus
modersföreningars riksförbund, bedömer dock risken för missbruk som
tämligen liten. Enligt riksförbundet torde väljarens av vittne vitsordade
försäkran fylla de anspråk man här kan uppställa. Svenska kommunför
bundet anser för sin del tillräckliga garantier mot missbruk ligga däri att
det ena vittnet skall vara antingen någon nära släkting till väljaren eller
någon som är väljarens vårdare och att det är detta vittne som skall av
lämna valsedelsförsändelsen vid valförrättningen.
I en del remissyttranden göres vissa uttalanden rörande effekten av
det föreslagna systemet med valsedelsförsändelse.
Generalpoststyrelsen betonar att av de alternativa metoder till en lösning
av frågan, som tidigare diskuterats, den förordade metoden torde vara den,
som kan tänkas komma till vidsträcktare användning och som möjligen
skulle kunna reducera behovet av tillfälliga postanstalter på sjukhus. Svens
ka landstingsförbundet anser dock att man icke bör räkna med att det före
slagna systemet i någon väsentligare grad minskar behovet av särskilda
postanstalter å sjukhus på valdagen. Med hänsyn till såväl patienterna
som personalen torde det enligt förbundets uppfattning vara nödvändigt
att de särskilda postanstalterna bibehålies vid större och medelstora sjuk
hus medan man möjligen skulle kunna något höja den nuvarande undre
gränsen för inrättande av sådan anstalt.
Kommunalborgmästaren i Tidaholm, som avstyrkt förslaget, finner syste
met med valsedelsförsändelse icke kunna erbjuda fullgoda möjligheter till
rösträttsutövning. Åtskilliga gamla och sjuka uppges sålunda icke komma
att med detta system få möjlighet till valdeltagande. Härvid åsyftas bl. a.
sådana gamla och sjuka, vilka vårdas å annan ort än där de är röstberät
tigade. Om systemet med ambulerande röstmottagning kommer till stånd
anses missförhållandet kunna undanröjas, enär möjlighet föreligger att
Knngl. Maj.ts proposition nr HO år 196't
Kungl. Maj.ts proposition nr 110 år 1964
235
anordna detta system så, att väljaren får rösta vid ambulerande röstmot
tagning, oberoende av om han vistas inom sitt eget valdistrikt eller ej.
De vanföras riksförbund framför i sitt tillstyrkande yttrande tanken på
en utsträckning av det föreslagna systemets tillämpningsområde. Även om
valhandlingen förenklas för dem, som har mer väsentliga rörelsehandikapp,
finns det enligt förbundet många invalidiserade med smärre rörelsebegräns
ningar, som på grund av långa avstånd till vallokalen bör få sitt valdelta
gande underlättat. Förbundet ifrågasätter om icke jämväl dessa i stor ut
sträckning bör äga rätt att använda sig av det föreslagna förfarandet med
valsedelsförsändelse. Kombinerat med de långa reseavstånden kan, fram-
hålles det, invaliditeten bli ett så svårt hinder att deltagandet i valen för
svåras i så hög grad som avses för användandet av valsedelsförsändelse.
De av utredningen förordade reglerna för valsedelsförsän
delse s anordnande har i allmänhet tillstyrkts eller lämnats utan erin
ran av de remissorgan, som i princip godtagit ett system med sådana för
sändelser för de sjuka och de med dem jämställda väljargrupperna. På en
del håll ställer man sig dock kritisk till den utformning bestämmelserna
om vittnen erhållit i förslaget.
I statistiska centralbyråns promemoria utvecklas mera ingående vissa
synpunkter på de föreslagna vittnesbestämmelserna. I promemorian anföres
följande.
Mot dessa bestämmelser kan man först och främst anföra, att det endast
torde vara i små valdistrikt, där valförrättarna känner till de flesta inom
distriktet, som en något så när effektiv kontroll kan ske att vittnena upp
fyller villkoren. I städerna torde kontroll i regel vara utesluten. Vidare kan
nämnas, att de stränga fordringarna på vittne nr 1 gör, att i många fall
röstning är utesluten, om inte bestämmelserna tolkas mer liberalt än som
kan anses vara riktigt. Att en person varken har barn, barnbarn, föräldrar
eller syskon är ju inte ovanligt (många ogifta åldringar hör till denna kate
gori), och minst lika vanligt torde vara att dylika släktingar visserligen
finns men vistas på annan ort. Valsedelsförsändelse kan ju då inte avläm
nas, om inte en vårdare är vittne nr 1. Men vad är en »vårdare»? Hur
många gamla och invalidiserade kan inte klara sig själva och utföra sina
dagliga sysslor ensamma utan att för den skull ha så lätt att bege sig
till en vallokal. Det kan också vara fråga om en tillfällig sjukdom, som
gör att vederbörande inte kan bege sig ut på valdagen, och någon vårdare
behöver ju då inte finnas.
Meningen med bestämmelserna om vittne nr 1 torde vara, att det bör
vara en person, som motsvarar maken vid äktamakeförsändelse, och icke
eu främmande person, som kan tänkas fara omkring och samla röster, men
därför är det icke nödvändigt med den stränga begränsningen av de person-
kategorier, som godkänns som vittne nr 1, särskilt som den noggranna spe-
cificeringen av vilka släktskapsförhållanden som godtas inotvägs av den
synnerligen vaga innebörden av den andra godkända kategorien, nämligen
»vårdare». Enklast torde vara att formuleringen ändrades till att vittne nr
1 skall vara släkt med väljaren eller personligen känna väljaren väl.
236
Vidare kan förmodas, att de tämligen invecklade reglerna rörande vilka
personer som godtas som vittne nr 1 och som vittne nr 2 kan vara svåra
att förstå både för väljare och vittnen. De flesta personer är vana vid att
när det på en handling behövs två vittnen, godtas vilka personer som helst
utom sådana som är nära släkt. Men att då förstå att i detta fall det ena
vittnet måste vara nära släkt (eller vårdare) medan det andra inte får vara
nära släkt, är inte så lätt för många. Inte heller kanske alla tänker på att
vittne nr 1 måste överlämna försändelsen. Detta är ju en av de få bestäm
melser som verkligen kan kontrolleras. Om vittne nr 2 infinner sig för
att avlämna försändelsen och avvisas, kanske han måste söka reda på
vittne nr 1 och överlämna försändelsen till denne, som sedan i sin tur
måste bege sig till vallokalen, om detta medhinnes innan den stängs.
Det torde därför vara mest konsekvent att endast vittne nr 2 (som mot
svarar det enda vittnet vid äktamakeförsändelse) kallas för vittne. Denne
bör ju vara en främmande person, såsom man är van vid att vittnen bör
vara. Vittne nr 1 är ju inget verkligt vittne (han är jävig); han kan kallas
t. ex. »avlämnare», »ombud» eller helt enkelt »bud», såsom man numera är
van vid, sedan postverket ersatt bevittningen med uppgift om namn på
»budet». På försändelsen kan då finnas en särskild plats för vittnets namn
teckning och en annan plats för budets namnteckning.
Man kan ju anse, att det inte är nödvändigt att medge att make får vara
vittne nr 1 (bud), eftersom röstning i sådana fall kan ske med äktamake
försändelse. Det kan dock vara önskvärt att make godtas som vittne nr 1,
eftersom det kan tänkas att i en del fall endast kuvert för sjuka och åld
ringar finns tillgängligt men icke kuvert för äkta make.
Några remissorgan finner för sin del afl endast ett vittne, som
är o j ä v i g t, bör medverka vid valsedelsförsändelsens anordnande. Enligt
länsstyrelsen i Västmanlands län undvikes härigenom en komplikation vid
förfarandet, som kan föranleda osäkerhet hos valmyndigheterna, ytterligare
kassationsanledningar vid sammanräkningsproceduren o. s. v. En utvidgad
tillämpning av det redan existerande institutet äktamakeförsändelse utan
någon extra påbyggnad ter sig enligt länsstyrelsens uppfattning mest na
turlig och komplikationsfri. Valsedelsförsändelsen bör enligt länsstyrelsen
kunna avlämnas hos valförrättaren av den person, som den sjuke vidtalat
att i detta avseende vara honom behjälplig. Eventuellt anses det kravet
kunna ställas på röstavlämnaren, att denne är röstberättigad i väljarens
valdistrikt. Vistas väljaren på vårdanstalt av något slag, där särskild post
röstning ej finnes anordnad, torde enligt länsstyrelsen merendels valsedels
försändelsen kunna befordras till valförrättaren genom anstaltens försorg.
Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län finner det föreslagna syste
met med två vittnen med olika kvalifikationer alltför invecklat. Länsstyrel
sen anser det böra övervägas om man inte i stället i fråga om de formella
vittnesföreskrifterna borde tillämpa samma förfarande som vid valsedels-
försändelse för äkta make, varvid man kunde tänka sig att avlämnandet
fick ske antingen genom vittnet eller genom någon väljaren närstående. De
vanföras riksförbund anför liknande synpunkter.
Från några håll, där man i princip godtagit den föreslagna ordningen
Kungl. Maj.ts proposition nr t\0 år 1964
237
med två vittnen, förordas en utvidgning av den krets, ur vilken vittne
nr 1 kan tagas. Enligt vad som framhålles kan det förekomma att väljare
saknar såväl nära släkting som vårdare i egentlig mening. Länsstyrelsen i
Skaraborgs län föreslår av nu nämnda skäl att särskilda, av valnämnden
förordnade personer skall finnas att tillgå såsom vittnen och röstavläm-
nare. Samma förslag framföres av kommunalborgmästaren i Tidaholm.
Sveriges folkpensionärers riksorganisation finner det för sin del angeläget
att den röstberättigade själv äger ange, vem i bekantskapskretsen som kan
anses stå i sådant personligt förhållande till den röstberättigade att han
kan godkännas såsom vittne nr 1.
Socialstyrelsen och magistraten i Västerås anmärker att utredningen icke
närmare beskrivit vilka personer som skall innefattas i begreppet vårdare
och i denna egenskap kunna tjänstgöra såsom vittne nr 1. Socialstyrelsen
anför.
Socialstvrelsen känner icke till att begreppet vårdare i lagstiftning eller
annat sammanhang blivit särskilt definierat. Däremot finnes i 9 § tredje
stycket kungörelsen den 25 maj 1962 (nr 386) med tillämpningsföreskrif
ter till sjukreseförordningen en uppräkning av de kategorier som vid till-
lämpningen av nämnda kungörelse skall räknas som vårdare. Socialstyrel
sen finner det emellertid angeläget att begreppet i någon mån belyses i en
kommande proposition i ämnet. Inom begreppet vårdare i nu förevarande
sammanhang bör självklart falla vårdpersonal som är anställd vid olika
vårdinrättningar eller inom den öppna vården, t. ex. den sociala hemhjäl
pen, i den mån vederbörande vårdare har någon del i skötseln av väljaren i
fråga. Många gamla eller invalidiserade människor klarar sig emellertid
själva och utför sina dagliga sysslor i hemmet utan att trots detta ha så
lätt att bege sig till en vallokal. Några kan ju också av tillfällig sjukdom
vara förhindrade att uppsöka vallokal på valdagen. I den mån dessa per
soner icke kan rösta genom äktamakeförsändelse uppkommer frågan vem
som skall räknas som deras vårdare. I sådana fall bör som vårdare kunna
räknas granne eller annan som, om än tillfälligtvis, ser till vederbörande
väljare. Det torde icke vara möjligt att lämna någon entydig definition på
begreppet vårdare, men enligt socialstyrelsens mening måste begreppet ges
en vidsträckt tolkning för att det föreslagna förfarandet skall kunna till-
lämpas i önskvärd utsträckning. Skyddet mot att institutet valsedelsförsän-
delse skall användas i icke avsedd omfattning får främst sökas i före
skriften, att väljaren på ytterkuvertet skall teckna en på heder och samvete
avgiven förklaring, att han uppfyller rekvisiten för röstning genom valse-
delsförsändelse samt att denna försäkran skall vitsordas av vittnena.
Svenska stadsförbundet förklarar, att förbundet förutsätter att av perso
nalen på ålderdomshem endast den tjänstgörande föreståndaren i föreva
rande sammanhang godtages såsom vårdare.
Vad särskilt angår vittne nr 2 ifrågasättes av några remissorgan
om icke krav bör uppställas på att detta vittne besitter vissa kvalifikatio
ner. Länsstyrelsen i Malmöhus län finner syftet med vittne nr 2, nämligen
att förebygga att väljaren påverkas av den såsom vittne nr 1 anlitade an-
9
Dihang till riksdagens protokoll 19G't. 1 samt. Nr 140
Kungl. Maj:ts proposition nr 1'tO år 106i
238
förvanten eller vårdaren, icke kan uppnås på ett tillräckligt effektivt sätt
genom den föreslagna ordningen, särskilt som åldersgränsen för vittne nr 2
satts så låg som 15 år. En utväg att i ifrågavarande avseende uppnå större
trygghet synes enligt länsstyrelsen vara att kräva att vittne nr 2 skall vara
k\ alificerat. Några större praktiska olägenheter av en sådan anordning an
ser länsstyrelsen inte behöva uppkomma, därest den krets, inom vilken
dessa vittnen får tagas, göres tillräckligt vid. Magistraten i Gävle anser att
vittne nr 2 bör vara ämbets- eller tjänsteman eller nämndeman eller av val
nämnden i distriktet förordnad person samt att valnämnden bör åläggas
att förordna lämpligt antal vittnen.
Socialstyrelsen anser vittnesbestämmelserna böra kompletteras med en
föreskrift om att vittne nr 2 ej får stå i beroende ställning till vittne nr 1.
En sådan föreskrift uppges främst ha betydelse för röstningen på ålder
domshem och andra vårdanstalter men kan, framhåller styrelsen, natur
ligtvis medföra vissa svårigheter, när det gäller att i alla lägen få tag i ett
vittne nr 2. Styrelsen finner det emellertid angeläget att man på angivet
sätt förebygger misstankar om att personalen vid ålderdomshem och andra
anstalter samarbetar i syfte att obehörigen påverka väljarna.
När det gäller frågan om vittnenas ålder framhåller länsstyrelsen i Hall
lands län att endast personer, vilka själva är röstberättigade, bör godtagas
såsom vittnen men att åldersgränsen av praktiska skäl dock kan sättas till
lägst 18 år.
Länsstyrelsen i Stockholms län och magistraten i Södertälje, som till
styrkt den föreslagna ordningen, ifrågasätter om icke den röstberättigade
bör ha rätt att anlita biträde vid valsedelsförsändel-
sens iordningställande. När det gäller röstning av sjuka och
gamla är det — framhålles det -— säkerligen ej sällsynt att väljaren av sin
sjukdom eller ålder är så svårt invalidiserad, att han icke utan hjälp kan
vidtaga samtliga för valsedelsförsändelsens anordnande föreskrivna åtgär
der. Väljare som i vanlig ordning inställer sig i vallokalen äger, om han på
grund av kroppsligt fel är oförmögen att i föreskriven ordning avge sin
röst, anlita biträde vid röstningen. Detta medgivande bör enligt nämnda
remissorgan även gälla vid röstning av hemmavarande sjuka och åldringar.
Sveriges folkpensionärers riksorganisation framhåller i detta samman
hang att den som är intagen på vård- eller sjukhem eller inneboende på
ålderdomshem i många fall kan komma i beroende ställning till förestånda
ren samt att det därför är viktigt att de politiska partierna beredes möjlighet
att få kontakt med dessa väljare och få rätt, om väljaren så önskar, att
biträda vid valsedelsförsändelsens upprättande.
Utredningens förslag om att valsedelsförsändelsen endast skall
kunna avlämnas av vittne nr 1 anser länsstyrelsen i Kronobergs län
icke vara tillfredsställande. Länsstyrelsen föreslår att valsedelsförsändelsen
skall få avlämnas även av vittne nr 2.
Kungl. Maj. ts proposition nr 1W år 196i
239
Socialstyrelsen erinrar i sitt yttrande om att det numera förekommer
allt oftare att kommuner samarbetar om ålderdomshem. Detta medför, att
det blir allt vanligare att personer, som är intagna på ålderdomshem, är
mantalsskrivna i annan kommun än den, där ålderdomshemmet är beläget.
Om röstning skall ske genom vårdare, medför detta den olägenheten, att
vårdaren i vissa fall måste färdas till annan kommun för att där fram
lämna valförsändelsen. Dessa olägenheter skulle, framhåller styrelsen, kun
na undanröjas genom att möjlighet skapas för vittne nr 1 att avlämna val-
sedelsförsändelse på postanstalt. Såvitt socialstyrelsen nu kan bedöma torde
olägenheterna emellertid icke vara av större omfattning än att de kan av
hjälpas genom praktiska lösningar såsom att vederbörande kommun ställer
transportmedel till vårdarens förfogande. Socialstyrelsen anser därför att
erfarenheten får visa huruvida någon utvidgning av möjligheterna till post
röstning bör komma till stånd. Generalpoststyrelsen finner det för sin del
synnerligen välgrundat att det föreslagna systemet med valsedelsförsändelse
inte är avsett att användas i kombination med poströstning, vilket skulle
göra det redan tämligen komplicerade poströstningsförfarandet alltför svår
bemästrat.
Skånska drätselkammareförbundet, som ställer sig kritisk mot att det
överlämnas åt väljaren att avgöra om han är berättigad att rösta genom val
sedelsförsändelse, föreslår, att försändelsen vid avlämnandet skall vara åt
följd av intyg av t. ex. läkare eller distriktssköterska.
I några yttranden göres vissa uttalanden beträffande m ö j 1 i g h e t e r-
n a till kontroll av att väljaren äger rösta genom valsedelsförsän
delse och att försändelsens anordnande skett på föreskrivet sätt. Länssty
relsen i Kronobergs län framhåller, att det inte av den föreslagna lagtexten
framgår att ordföranden har befogenhet att genom frågor till den, som av
lämnar valsedelsförsändelsen, skapa klarhet beträffande försändelsens an
ordnande och avlämnande. Länsstyrelsen anser, att ordföranden endast bör
kunna utöva den formella granskning, som anges i den föreslagna lagtex
ten, och att det inte är lämpligt att ordföranden förhör sig om riktigheten
av de å valsedelsförsändelsen tecknade intygen. Länsstyrelsen i Kalmar län
påtalar, att ett förfarande med frågor till den som överlämnar valsedelsför
sändelsen är otillfredsställande och kan antagas medföra komplikationer.
Liknande synpunkter anföres av valnämnden i Alunda distrikt, valnämn
den i Tomclilla köpings första valdistrikt, drätselkammaren i Umeå och
Sveriges husmodersföreningars riksförbund.
Svenska stadsförbundet framhåller i detta sammanhang att, i den mån
den nya röstningsmetoden skulle komma att medföra missbruk, det är an
geläget att de straffrättsliga bestämmelserna anpassas därefter.
Frågan om lagtextens utformning beröres i några yttranden.
Vad särskilt angår den förordade lydelsen av § 24 riksdagsordningen har
länsstyrelsen i Västerbottens län uttalat att man måhända bör utbyta ordet
Kmujl. Muj:ts proposition nr HO år 196b
240
»förhindrad» mot exempelvis »ur stånd att» för att tydligare utmärka att
rätten att rösta genom valsedelsförsändelse, varom här är fråga, endast
skall tillkomma sådan väljare, som på grund av sjukdom etc. är oförmögen
att utöva sin rösträtt vid valförrättningen.
Departementschefen. I ett demokratiskt samhälle är det angeläget, att de
röstberättigade i så stor utsträckning som med beaktande av valsäkerhetens
krav och andra samhällshänsyn rimligen kan ske sättes i tillfälle att utöva
sin rösträtt. I stort sett torde med vår gällande valordning möjligheterna
till valdeltagande för de flesta röstberättigade få betecknas som utomor
dentligt goda. Alltjämt finns emellertid vissa medborgargrupper, som ej alls
eller blott med största svårighet kan utöva sin rösträtt. En grupp, som från
denna synpunkt träder i förgrunden, är de sjuka och de med dem i detta
hänseende jämställda invaliderna och åldringarna. Gällande bestämmelser
om rösträttens utövning är nämligen icke i tillräcklig omfattning utformade
med hänsynstagande till de svårigheter för valdeltagandet, som kan föran
ledas av att väljaren är sjuk vid valtillfället eller lider av invaliditet eller ål
derdomssvaghet. Visserligen upptar vallagarna föreskrift om att väljare,
som på grund av koppsligt fel är oförmögen att i föreskriven ordning avge
sin röst vid valförrättning, äger anlita biträde vid röstningen. Denna före
skrift är emellertid av jämförelsevis begränsad räckvidd för den kategori
väljare, varom här är fråga, eftersom den förutsätter, att vederbörandes
kroppstillstånd tillåter honom att inställa sig personligen vid valförrättning
en i vallokalen. Enligt en annan i vallagarna meddelad särbestämmelse för
den här aktuella välj arkategorin äger den, som vårdas på sjukhus där post
anstalt finns inrättad, å valdagen poströsta på sjukhuset, oaktat detta är
beläget å den ort där vederbörande är uppförd i röstlängd. Även denna sär
bestämmelse får dock för kategorin i stort sägas ha en tämligen begränsad
effekt. Möjligheten att rösta på sjukhus kan överhuvud endast utnyttjas av-
väljare, som vistas på sådant sjukhus, där postanstalt finns eller vid valtill
fället blivit inrättad, och som befinner sig i sådant fysiskt tillstånd, att han
kan själv eller med hjälp förflytta sig till det ställe inom sjukhuset, där
postanstalten är belägen. Av- större betydelse i förevarande sammanhang
torde de mera allmänt inriktade röstningsbestämmelser vara, som möjlig
gör för gift väljare att rösta genom andra maken medelst valsedelsförsän
delse. För många sjuka, invalider och åldringar, som är gifta, står genom
dessa bestämmelser onekligen vissa möjligheter till buds att deltaga i val.
Icke heller äktamakeröstningen är emellertid ägnad att helt undanröja de
svårigheter för valdeltagandet, som föreligger inom berörda välj arkategori.
För sitt utnyttjande förutsätter denna röstningsform, att den andra maken
icke själv på grund av sjukdom, invaliditet eller annan orsak är förhindrad
att inställa sig vid valförrättningen. För ensamstående saknas också mot
svarighet till denna röstningsform. Den slutsatsen är följaktligen berättigad,
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964
241
att ett stort antal sjuka, invalider och åldringar icke har tillfredsställande
möjligheter att utöva rösträtten. De, som vårdas i hemmet och där är bund
na vid sängen eller i vart fall icke utan betydande svårigheter kan förflyt
tas därifrån till vallokalen, är sålunda — om de icke har möjlighet att rösta
genom äktamakeförsändelse — praktiskt taget helt ur stånd att deltaga i
allmänt val. Detsamma gäller sådana ensamstående, som vårdas på ålder
domshem eller på annan vårdinstitution, där postanstalt icke inrättas på
valdagen. Det synes därför vara av behovet påkallat att särskilda åtgärder
vidtages i syfte att underlätta sjukas, invaliders och åldringars rösträttsut-
övning. Från skilda håll har också starka önskemål om sådana åtgärder ut
talats.
När det gäller att finna en lämplig form för förbättringar av ifrågavaran
de väljarkategoris röstningsmöjligheter förhåller det sig otvivelaktigt så, att
man icke genom åtgärder inom ramen för gällande röstningsbestämmelser
kan i någon mera väsentlig grad bereda denna kategori lättnader i valdel
tagandet. De hittills framförda förslag, som gått ut på att i så nära anslut
ning till dessa bestämmelser som möjligt åvägabringa en mera begränsad
reform för att underlätta de sjuka eller eljest handikappade väljarnas röst
ning, har ej heller visat sig inrymma en fullt godtagbar lösning. Såsom re
dan nämnts framlade valutredningen i sin år 1958 avgivna promemoria
förslag om att väljare, som på grund av kroppsligt fel var förhindrad att
inställa sig i vallokalen, skulle få avlämna sin valsedel omedelbart utanför
densamma. Förslaget utsattes emellertid för stark kritik vid remissbehand
lingen, bl. a. av det skälet att endast en mindre grupp sjuka, invalider och
åldringar skulle få nytta av reformen. Skall även de, som vårdas i hemmen
och icke alls eller endast med svårighet kan taga sig fram till vallokalen,
få möjligheter att göra bruk av sin rösträtt, torde, såsom valutredningen
funnit, en lösning kunna ernås endast genom att införa en särskild röst-
ningsmetod, som direkt tar sikte på de väljare, det här är fråga om. Denna
uppfattning synes också vara allmänt företrädd bland de remissorgan, som
i skilda sammanhang yttrat sig i frågan. För egen del finner jag det ange
läget, att även dessa röstberättigade erhåller godtagbara möjligheter att ut
öva sin rösträtt. Enligt min mening bör därför åtgärderna i främsta rum
met inriktas på att tillskapa en röstningsform, som är ägnad att mera ge
nerellt underlätta valdeltagandet för de sjuka och de med dem jämställda
väljargrupperna och som gör det möjligt för dessa väljare att avge sina rös
ter utan personlig inställelse i vallokalen. En sådan särskild röstningsform
torde, såsom valutredningen närmare utvecklat i sina betänkanden, i hu
vudsak endast kunna erhållas genom att införa antingen ett system med
ambulerande röstmottagning eller ett system med valsedelsförsändelse, av
sett för ifrågavarande välj arkategori.
1 sitt år 1961 avgivna betänkande behandlade valutredningen ingående
de båda alternativen till en mera generell lösning av hithörande väljares
Kungl. Maj.ts proposition nr HO är 196'r
242
röstningsproblem och utredningen framlade vissa principförslag, i vilka
såväl ett system med ambulerande röstmottagning som ett system med val-
sedelsförsändelse skisserades. Vid remissbehandlingen av betänkandet vann
alternativet med valsedelsförsändelse de flesta sympatierna. Mot ett system
med ambulerande röstmottagning gjordes vissa invändningar från både
praktisk och principiell synpunkt. Ett mindre antal remissorgan tillstyrkte
dock en lösning med ambulerande röstmottagning. I sitt nu aktuella betän
kande har valutredningen stannat för att förorda ett system med valsedels
försändelse, dock något annorlunda utformat än i 1961 års principförslag.
Remissbehandlingen av sistnämnda betänkande har givit ett än kraftigare
utslag till förmån för alternativet med valsedelsförsändelse. Utredningens
förevarande förslag har sålunda i princip tillstyrkts eller lämnats utan er
inran av samtliga remissorgan utom tre länsstyrelser, tre magistrater och
två kommunalborgmästare. Liksom valutredningen och det alldeles över
vägande antalet remissorgan anser jag, att alternativet med valsedelsför
sändelse är att föredraga framför utvägen med ambulerande röstmottagare,
när det gäller att mera generellt lösa sjukas, invaliders och åldringars röst
ningsproblem.
Närmare bestämt innebär valutredningens förslag, att väljare, som på
grund av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är förhindrad att inställa
sig i vallokalen, skall få rösta genom valsedelsförsändelse av i stort sett
samma slag som valsedelsförsändelse, vilken för närvarande förekommer
vid äktamakeröstning. Den viktigaste skillnaden är att vid den nya typen
av valsedelsförsändelse två vittnen skall medverka mot ett vid valsedelsför
sändelse för äkta make. Det ena vittnet avses skola vara antingen någon
nära släkting till väljaren eller någon som är väljarens vårdare. Det andra
vittnet motsvarar det vittne, som förekommer vid valsedelsförsändelse för
äkta make. Enligt förslaget skall väljaren vid valsedelsförsändelsens upp
rättande själv frivilligt inlägga sin valsedel i ett innerkuvert och tillsluta
detta. I närvaro av de båda vittnena skall han inlägga innerkuvertet i ett
ytterkuvert, vilket omedelbart därefter tillslutes av väljaren. En på ytter-
kuvertet anbragt förklaring att sålunda tillgått jämte en på heder och sam
vete avgiven försäkran att väljaren på grund av sjukdom, lyte, vanförhet
eller hög ålder är oförmögen att inställa sig i vallokalen skall därefter av
väljaren egenhändigt undertecknas. De båda vittnena skall på ytterkuver-
tet intyga, dels att något förhållande stridande mot väljarens nyssnämnda
försäkran icke är känt för dem, dels att väljaren egenhändigt undertecknat
nämnda förklaring jämte försäkran. Valsedelsförsändelsen avses skola av
lämnas vid valförrättningen i väljarens valdistrikt av den person, som i
egenskap av nära släkting eller vårdare anlitats såsom vittne vid försändel
sens upprättande.
Den sålunda föreslagna utformningen av valsedelsförsändelseinstitutet
på ifrågavarande område har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erm-
Kungl. Maj. ts proposition nr 110 år 196 i
243
rån av flertalet remissorgan. Med den lagtekniska uppläggning av refor
men, som jag i det följande föreslår, har jag icke anledning att nu i detalj
laga ståndpunkt till hur valsedelsförsändelseinstitutet för hithörande välja
re bör vara beskaffat. Jag kan i förevarande sammanhang, där fråga är om
att i grundlag öppna möjlighet att framdeles komplettera vallagen med be
stämmelser om ett för ifrågavarande väljare avsett valsedelsförsandelsein-
stitut, nöja mig med det uttalandet, att valutredningens förslag rörande in
stitutets närmare utformning, såsom flertalet remissorgan funnit, förefaller
väl ägnat att läggas till grund för lagstiftning i ämnet. 1 anledning av vissa
farhågor, som från några håll yppats under remissbehandlingen, vill jag
framhålla, att hur ett valsedelsförsändelseinstitut än utformas, det svårli
gen låter sig göra att totalt utesluta all risk för obehörig påverkan eller an
nat missbruk, när man nödgas frångå principen om personlig inställelse
vid valförrättning. Med ett valsedelsförsändelseinstitut, i stort sett utformat
efter de av valutredningen uppdragna riktlinjerna, synes riskerna dock icke
bli sådana, att man av hänsyn till dem bör avstå från en så angelägen åt
gärd som att bereda sjuka, invalider och åldringar tillfredsställande möj
ligheter att deltaga i allmänna val.
För att den här förordade reformen skall kunna genomföras med avse
ende å andrakammarvalen erfordras vissa ändringar av § 24 riksdagsord
ningen. Ändringarna synes mig lämpligen böra ske på sådant sätt, att
grundlagsstadgandet alltjämt såsom huvudregel föreskriver att rösträtt en
dast må utövas genom personlig inställelse vid valförrättning, samt att lag
rummet i övrigt anger i vilken mån vallagen må innehålla undantag från
denna regel. I sistnämnda hänseende torde grundlagsstadgandet böra upp
taga föreskrift om att det i vallagen må bestämmas, att valberättigad, som
till följd av vistelse utom riket eller yrkes- eller tjänsteförpliktelse är för
hindrad att iakttaga personlig inställelse vid valförrättning, må före valet
avge valsedel, att make må avge valsedel genom andra maken samt att ^ al-
berättigad, som till följd av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är
oförmögen att iakttaga sådan inställelse, må avge valsedel genom annan
person." Förslag till ändrad lydelse av § 24 riksdagsordningen har upprät
tats i enlighet med vad nu sagts.
Därest detta förslag av riksdagen antages såsom vilande torde till behand
ling i samband med grundlagsfrågans slutliga prövning få framläggas för
slag till de för reformens genomförande erforderliga ändringarna i lagen
om val till riksdagen. Då enligt min mening valsättet vid kommunala val så
långt möjligt bör överensstämma med valsättet vid andrakammarval, torde
samtidigt förslag till motsvarande ändringar i kommunala vallagen bora
föreläggas riksdagen.
Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b
244
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1961
12. Vissa magistraters befattning med förstakammarval
Gallande bestämmelser m. m. Magistraten i några städer har att taga viss
belattning med valen till riksdagens första kammare. När sådant val skall
äga rum i valkrets, som omfattar förutom landstingsområde en eller flera
städer, som ej deltager i landsting, skall länsstyrelsen i kungörelse tillkän
nagiva tid och ställe för valet och meddela underrättelse därom till magistra
ten i stad, som nyss sagts. På magistraten ankommer därefter att tillse, att
stadsfullmäktige utser valmän jämte suppleanter att deltaga i riksdagsman-
navalet, varjämte magistraten har att till valet kalla envar stadsfullmäktig,
som utsetts till valman (12 § 2 och 3 inom. lagen om val till riksdagen).
Blir stadsfullmäktig, som utsetts till valman, förhindrad att fullgöra upp
draget, skall han ofördröjligen underrätta magistraten i staden, som då har
att till deltagande i valet inkalla vederbörande suppleant. Bestämmelser här
om har givits såväl i § 6 mom. 7 sista stycket riksdagsordningen som i 13 §
andra stycket lagen om val till riksdagen.
Före den 1 januari 1964 ankom det på magistraterna i gemen — bortsett
trän magistraten i Stockholm — att taga befattning med andrakammarval
och kommunalval. Genom en år 1963 genomförd reform (SFS 127 och 128,
prop. 06, KU uti. 7) överfördes magistraternas bestyr med dessa val på
andra organ samtidigt som det tillskapades en för riket enhetlig valorgani
sation med en valnämnd i varje kommun (landskommun, köping eller stad).
Till grund för reformen låg — förutom ett av 1955 års valutredning fram
lagt förslag om en ändrad valnämndsorganisation på landet — ett av stads-
domstolsutredningen i samband med en föreslagen avveckling av magi
strats- och kommunalborgmästarinstitutionerna redovisat principförslag
(SOL 1961: 6 s. 174
178), enligt vilket dessa båda institutioners uppgifter
att förbereda och leda de allmänna valen skulle övertagas av valnämnder
och den befattning med röstsammanräkning vid kommunala val, som an
kom på valmyndighet i stad, skulle överflyttas till länsstyrelse. Av stads-
domstolsutredningen hade även föreslagits att de magistraten i vissa städer
åvilande uppgifterna med avseende å förstakammarval skulle övertagas av
vederbörande länsstyrelse. Sistnämnda förslag, som tillstyrkts eller lämnats
utan erinran under remissbehandlingen av stadsdomstolsutredningens be
tänkande i ämnet, togs emellertid icke upp till behandling i samband med
den berörda reformen. Anledningen härtill var att förslagets genomförande
förutsatte ändring av de bestämmelser, som riksdagsordningen upptar i detta
avseende. I proposition 1963: 56 framhölls att de tämligen begränsade upp
gifter, som vissa magistrater hade att utföra med avseende å förstakam-
marvalen, var av sådan karaktär att de ifrågavarande magistraternas frikopp
ling från dessa uppgifter icke behövde ske i omedelbart samband med en
ändring av organisationen för de direkta valens ombesörjande. Frågan om
Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964
245
överflyttande av de med förstakammarvalen sammanhängande magistrats-
göromålen ansågs böra upptagas till behandling i samband med prövningen
av erforderlig grundlagsändring.
Departementschefen. För närvarande är det endast i städerna Malmö och
Norrköping, som magistrat har att taga befattning med förstakammarval.
Ingendera av nämnda städer ingår nämligen i landstingskommun men bil
dar tillsammans med sådan kommun valkrets vid förstakammarval. Med
hänsyn till den förestående avvecklingen av magistratsinstitutionen bör frå
gan om dessa magistraters frikoppling från de med förstakammarvalen sam
manhängande uppgifterna — tillsynen av att stadsfullmäktige utser valmän
för valets förrättande och uppgiften att kalla valmän och suppleanter — nu
upptagas till prövning. Av stadsdomstolsutredningen har, såsom redan
nämnts, i tidigare sammanhang föreslagits att ifrågavarande uppgifter skall
övertagas av vederbörande länsstyrelse. Förslaget härutinnan, som till
styrkts eller lämnats utan erinran av hörda remissmyndigheter, anser jag
mig kunna biträda. Jag föreslår därför att i § 6 mom. 7 sista stycket riks
dagsordningen vidtages sådan ändring att stadsfullmäktig, som utsetts till
valman vid förstakammarval, skall vid förhinder att fullgöra uppdraget
göra anmälan därom till länsstyrelsen i länet, som till deltagande i valet då
har att inkalla vederbörande suppleant.
Därest förslag om sådan ändring av riksdagen antages såsom vilande tor
de till behandling i samband med grundlagsfrågans slutliga prövning få
framläggas förslag till motsvarande ändring av 13 § andra stycket lagen
om val till riksdagen samt förslag till sådana ändringar av 12 § 2 och 3 mom.
samma lag, att de däri angivna uppgifter, som åvilar magistrat, överföres
på länsstyrelse.
13. Ändring av § 33 regeringsformen
Gällande bestämmelser. Enligt § 33 regeringsformen äger Kungl. Maj :t
att i den ordning och under de villkor, som bestämmes genom särskild lag,
stiftad i den ordning § 87 mom. 1 stadgar, genom naturalisation till svensk
medborgare upptaga utländsk man eller kvinna. Bestämmelser, som regle
rar utövningen av denna befogenhet, har meddelats i lagen den 22 juni
1950 (nr 382) om svenskt medborgarskap.
Departementschefen. I syfte att så mycket som möjligt koncentrera rege
ringens och departementens arbete till viktigare frågor bör eu hel del nu på
Kungl. Maj:t ankommande ärenden, framför allt sådana som är av enklare
beskaffenhet, överföras till annan myndighets handläggning. Departe-
mentsutredningen har i uppdrag att undersöka möjligheterna härtill. På
246
Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964
vissa speciella områden har dessutom särskilda utredningar fått i uppdrag
att på sitt ämnesområde undersöka möjligheterna att överflytta ärenden
från Kungl. Maj :t till annan myndighet. 1961 års utredning om översyn
av medborgarskapslagstiftningen har sålunda enligt sitt uppdrag att under
söka bl. a. frågan om att överföra beslutanderätten i vissa medborgarskaps-
ärenden från Kungl. Maj :t till underlydande organ. Såsom framhållits i
utredningens direktiv torde många av de medborgarskapsärenden, som nu
prövas av Kungl. Maj :t, vara av rutinartad karaktär. Detta gäller särskilt
de nordiska ärendena. Det har därför i direktiven ifrågasatts om icke så
dana ärenden i större utsträckning skulle kunna avgöras redan på länssty
relseplanet. Också beträffande vissa icke-nordiska medborgarskapsärenden
har en sådan decentralisering ansetts böra övervägas av utredningen.
I den mån det visar sig möjligt att på medborgarskapsområdet frigöra
Kungl. Maj :t från befattning med mer eller mindre rutinartade ärenden,
bör en sådan decentralisering genomföras så snabbt sig göra låter. Med hän
syn härtill förordar jag sådan ändring av § 33 regeringsformen att detta
kan ske. Ändringen synes mig lämpligen böra ske på sådant sätt att det i
medborgarskapslagen må kunna bestämmas att hithörande ärenden skall
prövas av annat organ än Kungl. Maj :t.
Hemställan
I enlighet med de synpunkter som i det föregående anförts har inom
justitiedepartementet upprättats förslag till
1) ändrad lydelse av §§ 39, 41 och 93 regeringsformen, §§ 53 och 67
riksdagsordningen samt § 2 successionsordningen;
2) ändrad lydelse av §§ 24 och 26 regeringsformen;
3) ändrad lydelse av § 21 regeringsformen;
4) ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen;
5) ändrad lydelse av § 81 regeringsformen;
6) ändrad lydelse av § 62 regeringsformen samt §§ 70 och 71 riksdags
ordningen;
7) ändrad lydelse av § 50 regeringsformen samt §§ 72 och 73 riksdags
ordningen;
8) ändrad lydelse av §§ 96—102. 106 och 110 regeringsformen samt §§
42 och 68 riksdagsordningen;
9) ändrad lydelse av § 110 regeringsformen;
10) ändrad lydelse av § 16 riksdagsordningen;
11) ändrad lydelse
av
§ 24 riksdagsordningen;
12) ändrad lydelse av § 6 mom. 7 riksdagsordningen; samt
13) ändrad lydelse av § 33 regeringsformen.
Föredraganden hemställer, att förslagen måtte genom proposition före
läggas riksdagen till prövning i grnndlagsenlig ordning.
Med bifall till vad föredraganden sålunda med in
stämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt
förordnar Hans Maj :t Konungen att till riksdagen skall
avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta pro
tokoll utvisar.
Kungl. Mcij. ts proposition nr lbO år 106b
247
Ur protokollet:
Margit Hirén
248
Kungl. Maj:ts proposition nr 110 år 196 i-
Innehållsf örtecknin g
Propositionen ............................................................................................................... I
Författningsförslag ............................. 3
Utdrag av statsrådsprotokollet den 20 mars 1964 ....................................... 21
Inledning ................................................................................................................... 21
1. Statschefens behörighetsålder .................................................................. 25
Gällande rätt................................................................................................ 25
Äldre ordning in. m................................................................................... 26
Författningsutredningen ......................................................................... 27
Remissyttrandena....................................................................................... 27
Departementschefen .................................................................................. 30
2. Nådeärendenas behandling......................................................................... 31
Gällande ordning m. m.............................................................................. 32
Tidigare reformförslag ........................................................................... 33
Det aktuella förslaget............................................................................... 37
Remissyttrandena....................................................................................... 39
Författningsutredningens förslag och däröver avgivna remiss
yttranden ................................................................................................. 41
Nådeförfarandet i de nordiska grannländerna.............................. 44
Departementschefen .................................................................................. 45
3. Lagrådets organisation ............................................................................... 49
Gällande bestämmelser ........................................................................... 49
Historik.......................................................................................................... 51
Tidigare reformförslag ........................................................................... 53
Departementspromemorian..................................................................... 60
Remissyttrandena....................................................................................... 68
Departementschefen.................................................................................. 81
4. Ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen.............................. 85
Nuvarande ordning.................................................................................... 85
Tidigare reformförslag ........................................................................... 86
Författningsutredningen ......................................................................... 89
Reredningen inom civildepartementet................................................ 90
Remissyttrandena...................................................................................... 91
Departementschefen ............................................................................... 97
5. Överlåtelse av konstitutionell befogenhet på mellanfolklig orga
nisation ............................................................................................................... 101
Gällande ordning........................................................................................ 101
Olika traktattyper m. in.......................................................................... 102
Tidigare reformförslag ........................................................................... 106
Främmande rätt ........................................................................................ 108
Författningsutredningen ......................................................................... 110
Remissyttrandena....................................................................................... 113
Departementschefen.................................................................................. 130
6. Inrättande av en riksdagens lönedelegation ....................................... 135
Nuvarande ordning.................................................................................... 135
Tidigare reformförslag ........................................................................... 136
Författningsutredningen ......................................................................... 142
Beredningen inom civildepartementet................................................ 147
Remissyttrandena....................................................................................... 147
Departementschefen.................................................................................. 158
7. Inrättande av en riksdagens krigsdelegation m. m............................ 165
Gällande ordning........................................................................................ 165
Författningsutredningen ......................................................................... 165
Remissyttrandena....................................................................................... 167
Departementschefen.................................................................................. 170
8. Ändrade grundlagsregler rörande riksdagens ombudsmän........... 175
Gällande ordning m. in.............................................................................. 175
Vissa tidigare reformförslag.................................................................. 177
Författningsutredningen ......................................................................... 179
Det aktuella förslaget............................................................................... 179
Remissyttrandena....................................................................................... 184
Departementschefen.................................................................................. 187
9. Riksdagsledamots immunitetsskydd....................................................... 189
Gällande ordning........................................................................................ 189
Vissa reformförslag.................................................................................... 189
Författningsutredningen ......................................................................... 190
Remissyttrandena ....................................................................................... 191
Departementschefen.................................................................................. 197
10. Rösträttsåldern ................................................................................................ 199
Gällande rätt m. in....................................................................................... 199
Tidigare reformförslag ........................................................................... 200
Utländsk rätt................................................................................................ 203
Författningsutredningens förslag......................................................... 203
Remissyttrandena....................................................................................... 205
Födelsefrekvensen under olika delar av året.................................. 212
Departementschefen.................................................................................. 212
11. Sjukas, invaliders och åldringars rösträttsutövning......................... 216
Gällande bestämmelser ........................................................................... 216
Vissa tidigare framförda reformförslag........................................... 218
Val utredningens år 1958 framlagda förslag och däröver avgivna
remissyttranden in. in.......................................................................... 219
Valutredningens år 1961 framlagda principförslag och där
över avgivna remissyttranden ......................................................... 221
Valutredningens nu aktuella förslag ................................................ 226
Remissyttrandena....................................................................................... 229
Departementschefen.................................................................................. 240
12. Vissa magistraters befattning med förstakammarval .................... 244
Gällande bestämmelser in. in................................................................. 244
Departementschefen.................................................................................. 245
13. Ändring av § 33 regeringsformen ......................................................... 245
Gällande bestämmelser ........................................................................... 245
Departementschefen.................................................................................. 245
Hemställan ............................................................................................................... 246
Kungl. Maj:ts proposition nr 1W år 196'r
249
Stockholm 1964. Isaac Marcus Boktryckeri Aktiebolag 640181