Prop. 1964:140

('med förslag till vissa grundlagsändringar',)

Kungl. Maj:ts proposition nr HO ur 196i

1

Nr 140

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till vissa

grundlagsändringar; given Stockholms slott den 20 mars 196i.

Under åberopande av bilagda, i statsrådet förda protokoll vill Kungl. Maj :t härmed till riksdagens prövning i grundlagsenlig ordning framläg­ ga härvid fogade förslag till

1) ändrad lydelse av §§ 39, 41 och 93 regeringsformen, §§ 53 och 67

riksdagsordningen samt § 2 successionsordningen;

2) ändrad lydelse av §§24 och 26 regeringsformen; 3) ändrad lydelse av § 21 regeringsformen; 4) ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen; 5) ändrad lydelse av § 81 regeringsformen; 6) ändrad lydelse av § 62 regeringsformen samt §§ 70 och 71 riks­ dagsordningen;

7) ändrad lydelse av § 50 regeringsformen samt §§ 72 och 73 riks­ dagsordningen ;

8) ändrad lydelse av §§ 96—102, 106 och 110 regeringsformen samt §§42 och 68 riksdagsordningen;

9) ändrad lydelse av § 110 regeringsformen; 10) ändrad lydelse av § 16 riksdagsordningen; 11) ändrad lydelse av § 24 riksdagsordningen; 12) ändrad lydelse av § 6 mom. 7 riksdagsordningen; samt 13) ändrad lydelse av § 33 regeringsformen.

GUSTAF ADOLF

Herman Kling

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås statschefens behörighetsålder höjd från 21 till 25 år.

Vidare förordas, att kravet på de högsta domstolsinstansernas hörande i nådeärenden slopas i sådana fall, där skäl att bifalla nådeansökan uppen­ barligen saknas.

I propositionen föreslås även, att lagrådet skall kunna arbeta på avdel­ ningar och att varje avdelning skall bestå av tre justitieråd och ett rege-

1

Bihang till riksdagens protokoll 1961. 1 saml. Nr 140

2

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

ringsråd med möjlighet att ersätta ett av justitieråden med annan lagfa­

ren, skicklig och oväldig person.

Propositionen innehåller tillika förslag om ändring av regeringsformens

regler om tjänstemän. Ändringen innebär att såvitt gäller andra statstjänste­

män än domare grundläggande bestämmelser om deras rättsställning över­

föres från regeringsformen till annan lag, stiftad av Kungl. Maj :t och riks­

dagen gemensamt efter lagrådets hörande.

I propositionen förordas vidare, att konstitutionell beslutanderätt, som

ej avser stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, skall kunna ge­

nom särskild lag överlåtas på mellanfolklig organisation för fredligt sam­

arbete. Lag om sådan överlåtelse föreslås stiftad antingen i den ordning

som gäller för grundlag eller också genom samfällt beslut av Kungl. Maj :t

och en riksdag, i vilket minst 5/6 av de röstande i vardera kammaren vid

votering instämt.

Propositionen upplager även förslag om inrättande av en riksdagens lö-

nedelegation med uppgift att i förhandlingsfrågor rörande statsanställdas

anställningsvillkor rådgöra med statsrådsledamot, som Kungl. Maj :t där­

till förordnat, samt att å riksdagens vägnar godkänna förhandlingsöverens-

kommelse, som träffats i sådan fråga.

I propositionen föreslås också särskilda regler om utövningen av riks­

dagens befogenheter under krig. Enligt dessa regler skall talmanskonferen­

sen, om riket kommer i krig och krigsförhållandena det påkallar, förord­

na, att en krigsdelegation, bestående av 50 inom riksdagen valda ledamö­

ter, skall träda i riksdagens ställe. Om till följd av krigsförhållandena

varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan fullgöra sina uppgifter,

skall enligt förslaget Kungl. Maj :t med vissa undantag utöva riksdagens

befogenheter, i den mån det erfordras för att skydda riket och slutföra

kriget.

Propositionen upptager jämväl förslag om ändring av regeringsformens

och riksdagsordningens regler om riksdagens ombudsmän i syfte att möj­

liggöra vissa organisatoriska reformer rörande ombudsmännen..

I propositionen förordas vidare, att förbudet att utan vederbörande kam­

mares tillstånd väcka talan om ansvar mot riksdagsledamot för hans gär­

ningar och yttranden i denna egenskap utsträckes att gälla jämväl skade­

ståndstalan.

Dessutom föreslås i propositionen, att rösträtt vid val till riksdagens

andra kammare skall inträda kalenderåret efter det, då vederbörande fyllt

20 år. Därjämte föreslås, att möjlighet öppnas för röstberättigad, som till

följd av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är förhindrad att inställa

sig vid valförrättning, att rösta genom valsedelsförsändelse. Vidare för­

ordas att magistrats befattning med förstakammarval skall upphöra.

Slutligen föreslås ändring av regeringsformen i syfte att möjliggöra en

överflyttning av naturalisationsärenden från Kungl. Maj :t till annan myn­

dighet.

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196A

3

Förslag

till

1) ändrad lydelse av §§ 39, 41 och 93 regeringsformen ,1 §§ 53 och 67

riksdagsordningen2 samt § 2 successionsordningen3

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

Regeringsformen

§

Vill Konungen utrikes resa, med- dele Han statsrådet in pleno denna Sin föresats och inhämte dess tan­ kar däröver, på sätt 9 § omtalar. Be­ sluter Konungen därefter sådan resa och den verkställer, befatte Sig ej med rikets styrelse eller utöve den konungsliga makten, så länge han utrikes vistas, utan föres riksstyrel­ sen under Konungens frånvaro, i Hans namn, av den till tronföljden närmast berättigade prins, om han uppnått myndig ålder. Han styre så­ som regent med all konungslig makt och myndighet, enligt denna rege­ ringsform; dock må han ej adeligt stånd och värdighet förläna, eller till grevligt och friherreligt stånd upp­ höja, eller riddarevärdighet utdela; ävensom alla lediga förtroendesyss­ lor endast tills vidare kunna förval­ tas av dem, som regenten därtill för­ ordnar.

Har den till tronföljden närmast berättigade prins icke uppnått myn­ dig ålder eller är han av sjukdom eller utrikes vistande hindrad att riksstyrelsen utöva, då styre såsom regent i Konungens namn med nu sagda befogenhet den till tronfölj­ den därnäst berättigade prins, som uppnått myndig ålder och för vil­ ken hinder av ovannämnda beskaf­ fenhet ej möter.

Finnes ej----------- ---------------------- sc Hnru förhållas — -------------------------

Vill Konungen utrikes resa, med- dele Han statsrådet in pleno denna Sin föresats och inhämte dess tan­ kar däröver, på sätt 9 § omtalar. Be­ sluter Konungen därefter sådan resa och den verkställer, befatte Sig ej med rikets styrelse eller utöve den konungsliga makten, så länge han utrikes vistas, utan föres riksstyrel­ sen under Konungens frånvaro, i Hans namn, av den till tronföljden närmast berättigade prins, om han uppnått tjugufem års ålder. Han sty­ re såsom regent med all konungslig makt och myndighet, enligt denna regeringsform; dock må han ej ade­ ligt stånd och värdighet förläna, el­ ler till grevligt och friherreligt stånd upphöja, eller riddarevärdig­ het utdela; ävensom alla lediga för­ troendesysslor endast tills vidare kunna förvaltas av dem, som regen­ ten därtill förordnar.

Har den till tronföljden närmast berättigade prins icke uppnått tju­ gufem års ålder eller är han av sjuk­ dom eller utrikes vistande hindrad att riksstyrelsen utöva, då styre så­ som regent i Konungens namn med nu sagda befogenhet den till tron­ följden därnäst berättigade prins, som uppnått sådan ålder och för vil­ ken hinder av ovannämnda beskaf­ fenhet ej möter.

l

regent. - 91 § stadgat.

1 Regeringsformen senast omtryckt 1961; se SFS 1961: 464. 2 Riksdagsordningen senat omtryckt 1961; se SFS 1961:465. 3 Successionsordningen senast omtryckt 1949; se SFS 1949: 579.

4

Kungl. Maj.ts proposition nr 110 ur 1964

§

Konung vare myndig vid ålder

som i allmänhet är i lag stadgad.

Dör Konung, innan tronföljaren

denna ålder uppnått, förhålles med

riksstyrelsen såsom i 39 § angives,

intill dess riksdagen sammankom­

mer, och den förmyndarestyrelse,

riksdagen förordnar, regeringen till­

trätt; ställande sig regenten eller

statsrådet denna regeringsform till

ovillkorlig efterlevnad.

§

Då Konung dör och tronföljaren

ännu omyndig är, utfärde regenten

eller statsrådet, då det riksstyrelsen

förvaltar, kallelse å riksdagen, vil­

ken kallelse inom femton dagar ef­

ter Konungens död skall i allmänna

tidningarna kungöras. Riksdagen

äge, utan avseende på något den av­

lidne Konungens testamente angåen­

de riksstyrelsen, att förordna en, tre

eller fem förmyndare, som, intill

dess Konungen myndig bliver, rege­

ringen i Dess namn, efter denna

grundlag, må utöva.

(Nuvarande lydelse)

41.

Dör Konung, innan tronföljaren

uppnått tjugufem års ålder, förhål­

les med riksstyrelsen såsom i 39 §

angives, intill dess riksdagen sam­

mankommer, och riksföreståndare,

som riksdagen förordnar, regering­

en tillträtt; ställande sig regenten el­

ler statsrådet denna regeringsform

till ovillkorlig efterlevnad.

(Föreslagen lydelse )

93.

Då Konung dör och tronföljaren

ännu ej uppnått tjugufem års ålder,

utfärde regenten eller statsrådet, då

det riksstyrelsen förvaltar, kallelse

å riksdagen, vilken kallelse inom

femton dagar efter Konungens död

skall i allmänna tidningarna kungö­

ras. Riksdagen äge, utan avseende

på något den avlidne Konungens tes­

tamente angående riksstyrelsen, att

förordna en, tre eller fem riksföre­

ståndare, som, intill dess Konungen

uppnår tjugufem års ålder, rege­

ringen i Dess namn, efter denna

grundlag, må utöva.

Riksdagsordningen

§ 53.

Ej må riksdagen eller kamrarna

i Konungens närvaro över något äm­

ne rådpläga eller besluta; ej heller

omyndig Konungs förmyndare

övervara kamrarnas överläggningar

eller beslut.

Uti vardera-------

I mål-------------- — -

Ej må riksdagen eller kamrarna

i Konungens närvaro över något äm­

ne rådpläga eller besluta; ej heller

riksföreståndare övervara kam­

rarnas överläggningar eller beslut.

------- av kammaren.

- beslutet, övervara.

§ 67.

Skall förmyndare för omyndig

Konung tillsättas, utses av kamrar­

na, sist dagen efter det riksdagen

sammankommit, en nämnd, på det

sätt och till det antal personer, som

i nästföregående § sagt är. Denna

Skall riksföreståndare tillsättas,

utses av kamrarna, sist dagen efter

det riksdagen sammankommit, en

nämnd, på det sätt och till det antal

personer, som i nästföregående § sagt

är. Denna nämnd röstar om de av

Kungl. Maj.ts proposition nr 110 är WOi

5

nämnd röstar om de av riksdagen till antalet bestämda förmyndare, som skola vara en, tre eller fem. Varje ledamot av nämnden uppteck­ nar å en sluten vallista de män, dem han anser förtroendet värdiga, och så många, att de med en person över­ stiga det av riksdagen bestämda an­ talet. Av dem, som därvid kommit i åtanke, ställes först den, som flesta rösterna erhållit, under ny omröst­ ning, då nämndens pluralitet giver utslaget. På samma sätt förfares med den, som näst honom blivit av de flesta kallad o. s. v., till dess det föreskrivna antalet av förmyndare blivit fyllt. Nämnden kan ej förr åt­ skiljas, än valet fulländat är; och gäller detta val såsom riksdagens beslut.

Om så händer, att kamrarna ej inom tre dagar efter det riksdagen sammankommit om förmyndarnas antal åsämjas, förordnas på enahan­ da sätt och till lika antal, som ovan angående nämnden är sagt, eu sär­ skild nämnd, att medelst omröstning denna fråga, med samma kraft och verkan som riksdagens beslut, inom två dagar avgöra; skolande sederme­ ra den utsedda nämnden, likaledes inom två dagar, hava valet förrät­ tat, så att i alla händelser förmyn­ darevalet må vara verkställt inom sju dagars förlopp från det riksda­ gen sammankommit.

(Nuvarande lydelse)

riksdagen till antalet bestämda riks­ föreståndare, som skola vara en, tre eller fem. Varje ledamot av nämn­ den upptecknar å en sluten vallista dem han anser förtroendet värdiga, och så många, att de med en person överstiga det av riksdagen bestämda antalet. Av dem, som därvid kommit i åtanke, ställes först den, som fles­ ta rösterna erhållit, under ny om­ röstning, då nämndens pluralitet gi­ ver utslaget. På samma sätt förfares med den, som näst honom blivit av de flesta kallad o. s. v., till dess det föreskrivna antalet riksförestånda­ re blivit fyllt. Nämnden kan ej förr åtskiljas, än valet fulländat är; och gäller detta val såsom riksdagens beslut.

Om så händer, att kamrarna ej inom tre dagar efter det riksdagen sammankommit om riksföreståndar­ nas antal åsämjas, förordnas på ena­ handa sätt och till lika antal, som ovan angående nämnden är sagt, en särskild nämnd, att medelst omröst­ ning denna fråga, med samma kraft och verkan som riksdagens beslut, inom två dagar avgöra; skolande se­ dermera den utsedda nämnden, lika­ ledes inom två dagar, hava valet för­ rättat, så att i alla händelser valet av riksföreståndare må vara verk­ ställt inom sju dagars förlopp från det riksdagen sammankommit.

(Föreslagen lydelse)

Successionsordningen

§

2

.

Dör Konung i Sverige, utan att lämna manliga bröstarvingar, men Hans efterlämnade drottning sig i välsignat tillstånd befinner, före re- gent eller statsrådet regeringen med kungl. makt och myndighet, på sätt och med villkor, 41 och 93 §§ av re­ geringsformen föreskriva, till dess Riksens Ständer, å den tid regerings­ formen utstakar, hunnit samman-

Dör Konung i Sverige, ulan att lämna manliga bröstarvingar, men Hans efterlämnade drottning sig i välsignat tillstånd befinner, före re- gent eller statsrådet regeringen med kungl. makt och myndighet, på sätt och med villkor, 41 och 93 §§ av re­ geringsformen föreskriva, till dess Riksens Ständer, å den tid regerings­ formen utstakar, hunnit samman­

6

Kungl. Maj. ts proposition nr 1U) år 19Gi

komma, då dem tillhör, att om re­

geringens förande själva förordna.

Bliver drottningens livsfrukt av

mankön, förordne då Riksens Stän­

der förmyndare för den omyndige

Konungen, på sätt i 93 § av rege­

ringsformen stadgat är. Bliver drott­

ningens livsfrukt av kvinnokön, trä-

de den av ätten, som efter först-

födslorätt den avlidne Konungen i

arvsföljden, på sätt 1 § utstakar, när­

mast är, såsom Konung till regering­

en.

(Nuvarande lydelse)

2) ändrad lydelse av §§

§

Uti Konungens nedre justitierevi-

sion skola justitieärendena beredas

till prövning och avgörande i högsta

domstolen.

§

Konungen äger att i brottmål göra

nåd, mildra livsstraff samt återgiva

ära och till kronan förverkat gods.

över ansökningar därom höre

Konungen dock regeringsrätten, be­

träffande mål av beskaffenhet att

kunna tillhöra dess eller kammarrät­

tens slutliga prövning, men i andra

mål högsta domstolen; och fatte

Konungen Sina beslut uti statsrådet.

På den brottslige skall sedermera an­

komma att emottaga den nåd

Konungen honom förunnat, eller un­

dergå det straff, vartill han blivit

dömd.

komma, då dem tillhör, att om re­

geringens förande själva förordna.

Bliver drottningens livsfrukt av

mankön, förordne då Riksens Stän­

der riksföreståndare, på sätt i 93 §

av regeringsformen stadgat är. Bli­

ver drottningens livsfrukt av kvin­

nokön, träde den av ätten, som efter

förstfödslorätt den avlidne Konung­

en i arvsföljden, på sätt 1 § utsta­

kar, närmast är, såsom Konung till

regeringen.

(Föreslagen lydelse)

24 och 26 regeringsformen

24.

Ärenden, vilkas prövning och av­

görande ankommer på högsta dom­

stolen, skola för sådant ändamål be­

redas i nedre justitierevisionen.

26.

Konungen äger att i brottmål göra

nåd, mildra livsstraff samt återgiva

ära och till kronan förverkat gods.

Över ansökningar därom skall

Konungen dock, där ej skäl till bifall

uppenbarligen saknas, höra rege­

ringsrätten, beträffande mål av be­

skaffenhet att kunna tillhöra dess

eller kammarrättens slutliga pröv­

ning, men i andra mål högsta dom­

stolen; och fatte Konungen Sina be­

slut uti statsrådet. På den brottslige

skall sedermera ankomma att emot­

taga den nåd Konungen honom för­

unnat, eller undergå det straff, var­

till han blivit dömd.

Övergångsstadgande

Intill utgången av juni månad

närmast efter det den nya lydelsen

av §§ 24 och 26 slutligt antagits, sko­

la stadgandena i sin äldre lydelse

alltjämt äga tillämpning.

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1961 i

3) ändrad lydelse av

(Nuvarande lydelse)

§

Tre ledamöter av högsta domsto­ len och en av regeringsrättens lag­ farna ledamöter skola tillsammans utgöra Konungens lagråd.

Lagrådet tillkommer att avgiva ut­ låtande över de förslag till stiftande, upphävande, ändring eller förklaring av lagar eller författningar, vilka för sådant ändamål bliva av Konungen överlämnade. Där så prövas nödigt, må Konungen för visst ärende till ledamot av lagrådet ytterligare för­ ordna en för insikt, erfarenhet och redlighet känd person.

Närmare bestämmelser om tjänst­ göringen i lagrådet meddelas i sär­ skild, av Konungen och riksdagen jämlikt 87 § 1 mom. gemensamt be­ slutad lag. 4

(Föreslagen lydelse)

21

.

Konungens lagråd har att avgiva utlåtande över de förslag till stif­ tande, upphävande, ändring eller förklaring av lagar eller författning­ ar, vilka för sådant ändamål bliva av

Konungen överlämnade.

Såsom ledamöter av lagrådet sko­ la tjänstgöra tre justitieråd och en av regeringsrättens lagfarna ledamö­ ter. I stället för ett av justitieråden må dock annan lagfaren, skicklig och oväldig person enligt Konungens förordnande tjänstgöra såsom leda­ mot av lagrådet. Dessa fyra ledamö­ ter skola deltaga i behandlingen av alla på lagrådet ankommande ären­ den. Där så prövas nödigt, må i be­ handlingen av visst ärende i lagrå­ det deltaga ytterligare en för insikt, erfarenhet och redlighet känd per­ son, som Konungen utser. Skall lag­ rådet vara delat i avdelningar, skall vad i detta stycke stadgats om lag­ rådet gälla varje avdelning.

Närmare bestämmelser om lagrå­ det meddelas i särskild, av Konung­ en och riksdagen jämlikt 87 § 1 mom. gemensamt beslutad lag.

4) ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen

8 35.

Statsrådets ledamöter, presiden­ ter och chefer för kollegier eller de i dessas ställe inrättade verk, justitiekansleren, cheferna för fångvår­ den, lantmäteriet, statens järnvägs­ trafik, lots-, post-, telegraf- och tull­ verken samt skogsväsendet, expedi­ tionschefer i statsdepartementen. överståthållaren, underståthållaren och polismästaren i huvudstaden, landshövdingar, fältmarskalkar, ge-

Statsrådets ledamöter hava förtro­ endesysslor, varifrån Konungen må dem entlediga, när han prövar rikets tjänst det fordra.

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 ar 1964

neraler och amiraler av alla grader, generaladjutanter, överad jutanter, stabsadjutanter, kommendanter i fästningarna, överstar för regemen­ tena, sekundcheferna för gardesrege­ mentena till häst och fot och för liv­ regementets kårer samt cheferna för övriga särskilt för sig bestående mi­ litära kårer eller bataljoner, chefer­ na för artilleriet, fortifikations-, fält­ mätnings- och sjömätningsväsendet, ministrar, sändebud och agenter för handeln hos främmande makter, samt de ämbets- och tjänstemän, som uti Konungens kabinett för ut­ rikes brevväxlingen och vid beskick­ ningarna nyttjas, hava förtroende- sysslor, varifrån Konungen må dem entlediga, när han prövar rikets tjänst det fordra. Konungen kungö­ re dock sådana beslut i statsrådet, vars ledamöter vare skyldige att däremot göra underdåniga föreställ­ ningar, om de finna sig därtill skäl äga.

§

De som bekläda domareämbeten, så högre som lägre, samt alla andra ämbets- och tjänstemän, än de i fö­ regående § nämnda, kunna icke, utan medelst rannsakning och dom, ifrån sina innehavande sysslor av Konungen avsättas, ej heller, utan efter egna ansökningar, till andra tjänster befordras eller flyttas.

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

36.

Den som utnämnts till domare må skiljas från tjänsten endast av dom­ stol efter åtal eller genom beslut om entledigande i samband med pensio­ nering; dock må han, om det fin­ nes erforderligt av organisatoriska skäl, förflyttas till annan jämställd domartjänst.

Grundläggande bestämmelser i öv­ rigt om statstjänstemännen givas i lag, stiftad i den ordning 87 § 1 mom. föreskriver.

Över gångsstadgande

Till dess den lag, som omförmäles i § 36 i dess nya lydelse, trätt i kraft, skola §§ 35 och 36 i sin äldre lydelse alltjämt äga tillämpning.

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

9

5) ändrad lydelse av § 81 regeringsformen

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

§

81

.

Denna regeringsform--------------------------------- riksdagars beslut. Då riksdagen----------------------------- ej godkänner.

Genom särskild lag må beslutan­ derätt, som enligt denna regerings­ form tillkommer Konungen och riks­ dagen, gemensamt eller var för sig, eller annat statligt organ och ej avser frågor om stiftande, ändring, förkla­ ring eller upphävande av grundlag, i begränsad omfattning överlåtas på mellanfolklig organisation för fred­ ligt samarbete, till vilken riket är el­ ler skall bliva anslutet. Lag om så­ dan överlåtelse stiftas antingen i den ordning som gäller för grundlag el­ ler ock, om därmed förenad tidsutdräkt är till men för riket, genom samfällt beslut av Konungen och en riksdag, i vilket minst fem sjätte­ delar av de röstande i vardera kam­ maren vid votering instämt.

6) ändrad lydelse av § 62 regeringsformen samt §§ 70 och 71

riksdagsordningen

Regeringsformen

§ 62

.

Sedan statsverkets----- ------------------- ------------------ riksstaten anslå.

Det tillkommer riksdagens lönedelegation att i förhandlingsfrågor rörande anställningsvillkor, som skola gälla för statens arbetstagare eller eljest tillhöra riksdagens pröv­

ning, rådpläga med statsrådsledamot, som Konungen därtill förord­ nat, samt att å riksdagens vägnar godkänna överenskommelse, som träffats i sådan fråga.

lf

Bihang till riksdagens protokoll 196U. 1 saml. Nr 140

Kungl. Maj :ts proposition nr U0 år 1961

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

Riksdagsordningen

§ 70.

1. De sex---------------------------------honom återstått.

2. Riksdagen skall--------------------------------- övriga fullmäktige.

3. Valav--------------------------------- kan återväljas.

4. Fullmäktige välje--------------------------------- utfalla lika.

§

På samma gång och på lika sätt, som fullmäktige enligt 70 § av riks­ dagen utses, tillsättes en suppleant för varje av riksdagen utsedd full­ mäktig att vid förfall för denne in­ träda; dock skall den sålunda valde suppleanten för fullmäktig, som ut­ setts till chef för riksbanken, först inträda vid förfall jämväl för den enligt 72 § regeringsformen av full­ mäktige för denne utsedde supple­ anten. Vid förfall för både fullmäk­ tig och hans av riksdagen valde suppleant inkalla fullmäktige annan suppleant till tjänstgöring.

5. På samma gång och på lika sätt, som fullmäktige av riksdagen utses, tillsättes en suppleant för var­ je av riksdagen utsedd fullmäktig att vid förfall för denne inträda; dock skall den sålunda valde supple­ anten för fullmäktig, som utsetts till chef för riksbanken, först inträda vid förfall jämväl för den enligt 72 § regeringsformen av fullmäktige för denne utsedde suppleanten. Vid för­ fall för både fullmäktig och hans av riksdagen valde suppleant inkalla fullmäktige annan suppleant till tjänstgöring. 71. Riksdagens lönedelegation består av sexton ledamöter, av vilka varde­ ra kammaren inom sig utser hälften. De väljas för tiden från valet, till dess sådant val under fjärde året därefter försiggått, dock att ledamot som dessförinnan avgått ur riksda­ gen ej vidare skall anses tillhöra de­ legationen. Har ledamot före den tid, för vilken han valts, avgått ur delegationen, anställes val för den tid som för honom återstått. Vardera kammaren utser ock inom sig suppleanter att när leda­ möter få förfall i deras ställe inträ­ da. Suppleanter utses för samma tid som ledamöter. Vad i 45 § 2 mom. och 75 § 2 mom. är stadgat med avseende å utskott skall äga motsvarande tillämpning beträffande delegationen. Omröst­ ning inom delegationen skall ske öp­ pet. Den som förer ordet i delega­ tionen äger avgörande röst, därest, vid omröstning, rösterna i något fall äro lika. Ledamot som ej instämt i

11

(Nuvarande lydelse)

(Föreslagen lydelse)

delegationens beslut är obetaget att

låta sin skiljaktiga mening anteck­

nas.

Innan förhandlingsöverenskom-

melse träffats eller förhandling el­

jest slutförts, må ledamot icke utan

delegationens tillstånd yppa vad vid

sakens behandling i delegationen fö­

rekommit. Ledamot, så ock supp­

leant, skall första gången han är när­

varande vid sammanträde med dele­

gationen avgiva försäkran om tyst­

nadspliktens iakttagande.

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

7) ändrad lydelse av § 50 regeringsformen samt §§ 72 och 73

riksdagsordningen

Regeringsformen

§ 50.

Riksdagen skall--------------------- och kungöra.

_

.

Om riket kommer i krig och krigs-

förhållandena det påkalla, förordnar

den i 50 § riksdagsordningen omför-

mälda talmanskonferensen efter

samråd med statsministern, att

riksdagens krigsdelegation skall trå­

da i riksdagens ställe. Sådant förord­

nande gäller till dess vapenvila in­

trätt eller ock Konungen eller krigs­

delegationen dessförinnan beslutar,

att riksdagen skall återtaga sina be­

fogenheter. Krigsdelegationen beslu­

tar själv om formerna för sin verk­

samhet.

Kan till följd av krig, vari riket

befinner sig, varken riksdagen eller

dess krigsdelegation fullgöra sina

uppgifter, skall Konungen till rikets

skydd och krigets slutförande fullgö­

ra de uppgifter, som ankomma på

Konungen och riksdagen samfällt el­

ler på riksdagen allena. Dock äge

Konungen ej stifta, ändra, förklara

eller upphäva grundlag eller lag,

som reglerar val till riksdagen.

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

Riksdagsordningen

§ 72.

Riksdagen förordnar------------—-----------------revisorer förrättas.

För varje revisor väljes en supple­ ant att vid förfall för honom inträ­ da. Vid förfall för både revisor och hans suppleant bestämmes övriga suppleanters tjänstgöring av den ordning, i vilken de blivit valda.

Revisorerna välja--------------------------------- äro lika. De anmärkningar------------------------------ — vidare behandling.

Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 196i

§ 73.

För varje enligt 72 § utsedd re­ visor väljes en suppleant att vid för­ fall för honom inträda. Vid förfall för både revisor och hans suppleant bestämmes övriga suppleanters tjänstgöring av den ordning, i vilken de blivit valda.

Riksdagens krigsdelegation består av femtio ledamöter, av vilka varde­ ra kammaren inom sig väljer hälf­ ten.

Val av krigsdelegation skall äga rum å varje riksdag inom sex dagar efter dess öppnande. Valet gäller till dess nytt val av krigsdelegation för­ rättas, dock att ledamot som dess­ förinnan avgått ur riksdagen ej vi­ dare skall anses tillhöra delegatio­ nen. Förordnar Konungen om nya val till båda kamrarna eller den ena av dem, behålle utan hinder därav delegationens ledamöter sina befatt­ ningar.

övergångsstadgande

Val av riksdagens krigsdelegation skall första gången äga rum vid den riksdag, som sammanträder året ef­ ter det då nya lydelsen av § 73 riks­ dagsordningen slutligt antagits. 8

8) ändrad lydelse av §§ 96—102, 106 och 110 regeringsformen samt

§§ 42 och 68 riksdagsordningen

Regeringsformen

§ 96.

Riksdagen skall förordna två för Riksdagen skall förordna minst lagkunskap och utmärkt redlighet två för lagkunskap och utmärkt red­ kända medborgare, den ene såsom lighet kända medborgare att i egen- justitieombudsman och den andre skap av riksdagens ombudsmän, ef- såsom militieombudsman, att i egen- ter den instruktion riksdagen för

13

Kungl. Maj.ts proposition nr ibO år 196b

skap av riksdagens ombud, efter den

instruktion riksdagen för dem ut­

färdat, hava tillsyn över lagars och

författningars efterlevnad, i vad de

skola av dem, som i allo äro under­

kastade ämbetsansvar, tillämpas

samt vid vederbörliga domstolar i la­

ga ordning tilltala dem, som uti sina

ämbetens utövning av våld, manna­

mån eller annan orsak någon olag­

lighet begått eller underlåtit att sina

ämbetsplikter behörigen fullgöra.

Ombudsmännen vare i all måtto un­

derkastade samma ansvar och plikt,

som allmän lag och rättegångsord­

ning för aktörer utstaka.

§

Justitieombudsmannen och mili-

tieombudsmannen väljas för tid och

på sätt riksdagsordningen stadgar;

och bör samtidigt för en var av dem

utses en ställföreträdare av de egen­

skaper, som hos ombudsmannen er­

fordras, att i dennes ställe utöva äm­

betet i de fall instruktionen angiver.

Skulle ombudsman---------------------

(Nuvarande lydelse)

dem utfärdat, hava tillsyn över la­

gars och författningars efterlevnad,

i vad de skola av dem, som i allo

äro underkastade ämbetsansvar, till-

lämpas samt vid vederbörliga dom­

stolar i laga ordning tilltala dem,

som uti sina ämbetens utövning av

våld, mannamån eller annan orsak

någon olaglighet begått eller under­

låtit att sina ämbetsplikter behörigen

fullgöra. Ombudsmännen vare i all

måtto underkastade samma ansvar

och plikt, som allmän lag och rätte­

gångsordning för aktörer utstaka.

(Föreslagen lydelse)

97.

Riksdagens ombudsmän väljas för

tid och på sätt riksdagsordningen

stadgar; och bör samtidigt för en var

av dem utses en ställföreträdare av

de egenskaper, som hos ombuds­

mannen erfordras, att i dennes stäl­

le utöva ämbetet i de fall instruktio­

nen angiver.

______________ blivit vald.

I händelse justitieombudsmannen

eller militieombudsmannen avsäger

sig det erhållna förtroendet eller om­

budsmans ämbete eljest bliver ledigt,

övertage ställföreträdaren omedel­

bart ämbetet; och skall riksdagen

därefter så snart ske kan förrätta

nytt val av ombudsman. Skulle ställ­

företrädare avsäga sig det erhållna

förtroendet eller har han övertagit

ombudsmansämbetet eller bliver el­

jest hans befattning ledig, äge nytt

val av ställföreträdare rum, varvid

iakttages att, om sådant val erford­

ras under tid, då riksdagssession ej

pågår, riksdagens rätt härutinnan

utövas genom de av riksdagen valde

fullmäktige i riksbanken och full­

mäktige i riksgäldskontoret.

Justitieombudsmannen och mili­

tieombudsmannen må, en var när

§

99

.

98.

I händelse ombudsman avsäger sig

det erhållna förtroendet eller om­

budsmans ämbete eljest bliver ledigt,

övertage ställföreträdaren omedel­

bart ämbetet; och skall riksdagen

därefter så snart ske kan förrätta

nytt val av ombudsman. Skulle ställ­

företrädare avsäga sig det erhållna

förtroendet eller har han övertagit

ombudsmansämbetet eller bliver el­

jest hans befattning ledig, äge nytt

val av ställföreträdare rum, varvid

iakttages att, om sådant val erford­

ras under tid, då riksdagssession ej

pågår, riksdagens rätt härutinnan ut­

övas genom de av riksdagen valde

fullmäktige i riksbanken och full­

mäktige i riksgäldskontoret.

Ombudsmännen må, eu var när

han för sitt ämbetes utövning det

Kungl. Maj.ts proposition nr 1 'iO år VJGi

han för sitt ämbetes utövning det nödigt anser, kunna övervara alla domstolars och myndigheters över­ läggningar och beslut, dock utan rät­ tighet att sin mening därvid yttra, samt äga tillgång till alla domstolars och myndigheters protokoll och handlingar. Konungens ämbetsmän i allmänhet vare skyldige att lämna justitieombudsmannen och militieombudsmannen laglig handräckning, samt alla fiskaler, att medelst aktio­ ners utförande en var av dem bi­ träda, då han det äskar.

(Nuvarande lydelse)

nödigt anser, kunna övervara alla domstolars och myndigheters över­ läggningar och beslut, dock utan rät­ tighet att sin mening därvid yttra, samt äga tillgång till alla domstolars och myndigheters protokoll och handlingar. Konungens ämbetsmän i allmänhet vare skyldige att lämna ombudsmännen laglig handräckning, samt alla fiskaler, att medelst ak­ tioners utförande en var av dem bi­ träda, då han det äskar.

(Föreslagen lydelse)

Justitieombudsmannen och militieombudsmannen åligge, att var för sig, till riksdagen avlämna årlig redogörelse för förvaltningen av de dem förtrodda ämbeten samt däruti, en var med avseende på området för hans ämbetsutövning, utreda lag- skipningens tillstånd i riket, anmär­ ka lagarnas och författningarnas brister och uppgiva förslag till deras förbättring.

§

Skulle den oförmodade händelse inträffa, alt antingen hela Konung­ ens högsta domstol eller av dess le­ damöter en eller flere funnes hava av egennytta, vrångvisa eller försum­ lighet så orätt dömt, att därigenom någon, emot tydlig lag och sakens utredda och behörigen styrkta för­ hållande, mistat eller kunnat mista liv, personlig frihet, ära och egen­ dom, eller regeringsrätten eller en eller flere av dess ledamöter funnes hava vid prövning av besvärsmål lå­ tit sådant förhållande komma sig till last, vare justitieombudsmannen och militieombudsmannen en var inom sitt ämbetsområde pliktiga, ävensom Konungens justitiekansler berättigad, att vid den rikets dom­ stol, som här nedanföre bestämmes, den felaktige under tilltal ställa, samt till ansvar efter rikets lag be­ fordra.

§ 100

.

Ombudsmännen åligge, att, pä sätt i deras instruktion föreskrives, till riksdagen avlämna årlig redogörel­ se för förvaltningen av de dem för­ trodda ämbeten samt däruti, en var med avseende på området för hans ämbetsutövning, utreda lagskipning- ens tillstånd i riket, anmärka lagar­ nas och författningarnas brister och uppgiva förslag till deras förbätt­ ring. 101

.

Skulle den oförmodade händelse inträffa, att antingen hela Konung­ ens högsta domstol eller av dess le­ damöter en eller flere funnes hava av egennytta, vrångvisa eller försum­ lighet så orätt dömt, att därigenom någon, emot tydlig lag och sakens utredda och behörigen styrkta för­ hållande, mistat eller kunnat mista liv, personlig frihet, ära och egen­ dom, eller regeringsrätten eller eu eller flere av dess ledamöter funnes hava vid prövning av besvärsmål lå­ tit sådant förhållande komma sig till last, vare riksdagens ombudsmän en var inom sitt ämbetsområde plik­ tiga, ävensom Konungens justitie­ kansler berättigad, att vid den rikets domstol, som här nedanföre bestäm­ mes, den felaktige under tilltal stäl­ la, samt till ansvar efter rikets lag befordra.

15

(Nuvarande lydelse)

(Föreslagen lydelse)

§

102

.

Kungl. Maj.ts proposition nr l'iO år 1964

Denna domstol, som riksrätt kal­

las, skall i sådant fall bestå av pre­

sidenten uti Konungens och rikets

Svea hovrätt, vilken däruti före or­

det, presidenterna uti alla rikets kol­

legier, vid tilltal emot högsta dom­

stolen fyra de äldsta regeringsråd,

men, när regeringsrätten är tilltalad,

fyra de äldsta justitieråd, ävensom,

i" båda fallen, högste befälhavaren

över de i huvudstaden tjänstgörande

trupper, högste närvarande befälha­

varen för den vid huvudstaden för­

lagda delen av flottan, tvenne de äld­

sta råd i Svea hovrätt och det äld­

sta råd i varje av rikets kollegier.

Då justitiekansleren, justitieom­

budsmannen eller militieombuds-

mannen finner sig befogad att högs­

ta domstolen samfällt eller särskilda

dess ledamöter inför riksrätten till­

tala, eller justitiekansleren eller jus­

titieombudsmannen att regeringsrät­

ten samfällt eller särskilda dess le­

damöter under sådant tilltal ställa,

äske han hos presidenten i Konung­

ens och rikets Svea hovrätt, såsom

riksrättens ordförande, laglig kallel­

se å den eller dem, som skola tillta­

las. Presidenten i hovrätten foge där­

efter anstalt om riksrättens sam­

manträde, för att kallelsen utfärda

och målet vidare i laglig ordning be­

handla. Skulle emot förmodan han

detta underlåta, eller någon av de

övrige förenämnde ämbetsmän un­

dandraga sig att uti riksrätten del­

taga, stånde de, för en sådan upp­

såtlig försummelse av deras ämbets­

plikt, till lagligt ansvar. Hava eu

eller flere av riksrättens ledamöter

laga förfall, eller finnes emot någon

av dem laga jäv, vare ändock rätten

domför, om tolv däruti sitta. Är pre­

sidenten i hovrätten av laga förfall

eller jäv hindrad, företräde dess stäl­

le den äldste i tjänst varande presi­

denten. Denna domstol äge, sedan

rannsakningen fulländad är, och do-

Denna domstol, som riksrätt kal­

las, skall i sådant fall bestå av pre­

sidenten uti Konungens och rikets

Svea hovrätt, vilken däruti före or­

det, presidenterna uti alla rikets kol­

legier, vid tilltal emot högsta dom­

stolen fyra de äldsta regeringsråd,

men, när regeringsrätten är tilltalad,

fyra de äldsta justitieråd, ävensom,

i båda fallen, högste befälhavaren

över de i huvudstaden tjänstgörande

trupper, högste närvarande befälha­

varen för den vid huvudstaden för­

lagda delen av flottan, tvenne de äld­

sta råd i Svea hovrätt och det äld­

sta råd i varje av rikets kollegier.

Då justitiekansleren eller någon av

riksdagens ombudsmän finner sig

befogad att högsta domstolen eller

regeringsrätten samfällt eller sär­

skilda deras ledamöter inför riks­

rätten tilltala, äske han hos presi­

denten i Konungens och rikets Svea

hovrätt, såsom riksrättens ordföran­

de, laglig kallelse å den eller dem,

som skola tilltalas. Presidenten i

hovrätten foge därefter anstalt om

riksrättens sammanträde, för att

kallelsen utfärda och målet vidare i

laglig ordning behandla. Skulle emot

förmodan han detta underlåta, eller

någon av de övrige förenämnde äm­

betsmän undandraga sig att uti riks­

rätten deltaga, stånde de, för en så­

dan uppsåtlig försummelse av deras

ämbetsplikt, till lagligt ansvar. Hava

en eller flere av riksrättens ledamö­

ter laga förfall, eller finnes emot

någon av dem laga jäv, vare än­

dock rätten domför, om tolv där­

uti sitta. Är presidenten i hovrätten

av laga förfall eller jäv hindrad, fö­

reträde dess ställe den äldste i tjänst

varande presidenten. Denna domstol

äge, sedan rannsakningen fulländad

är, och domen efter lag fälld, att den­

samma för öppna dörrar avkunna.

Ingen have makt att sådan dom änd­

ra, Konungen dock obetaget att göra

Kungl. Maj.ts proposition nr l iO år 1964

men efter lag fälld, att densamma för öppna dörrar avkunna. Ingen ha- ve makt att sådan dom ändra, Konungen dock obetaget att göra nåd, vilken likväl icke må sträcka sig till den dömdes återinsättande i rikets tjänst.

§

Finner utskottet av dessa proto­ koll, att någon statsrådets ledamot uppenbarligen handlat emot rikets grundlag eller allmän lag, eller till­ styrkt någon överträdelse därav, el­ ler underlåtit att göra föreställning­ ar emot sådan överträdelse, eller den vållat och befrämjat genom uppsåt- ligt fördöljande av någon upplys­ ning, eller att den föredragande un­ derlåtit att, i de fall, som 38 § av denna regeringsform förutsätter, sin kontrasignation eller underskrift å ett Konungens beslut vägra, då skall konstitutionsutskottet ställa en så­ dan under tilltal av justitieombuds­ mannen inför riksrätten, och gånge härmed som i 101 och 102 §§ om tilltal emot regeringsrätten föreskri- ves. Då statsrådets ledamöter finnas hava, på sätt ovan berört är, gjort sig till ansvar skyldige, döme dem riksrätten efter allmän lag och den särskilda författning, som till be­ stämmande av sådant ansvar utav Konungen och riksdagen fastställd varder.

(Nuvarande lydelse)

nåd, vilken likväl icke må sträcka sig till den dömdes återinsättande i rikets tjänst.

(Föreslagen lydelse)

106.

Finner utskottet av dessa proto­ koll, att någon statsrådets ledamot uppenbarligen handlat emot rikets grundlag eller allmän lag, eller till­ styrkt någon överträdelse därav, el­ ler underlåtit att göra föreställning­ ar emot sådan överträdelse, eller den vållat och befrämjat genom uppsåt- ligt fördöljande av någon upplys­ ning, eller att den föredragande un­ derlåtit att, i de fall, som 38 § av denna regeringsform förutsätter, sin kontrasignation eller underskrift å ett Konungens beslut vägra, då skall konstitutionsutskottet ställa en så­ dan under tilltal inför riksrätten av någon av riksdagens ombudsmän, och gånge härmed som i 101 och 102 §§ om tilltal emot regeringsrät­ ten föreskrives. Då statsrådets leda­ möter finnas hava, på sätt ovan be­ rört är, gjort sig till ansvar skyldige, döme dem riksrätten efter allmän lag och den särskilda författning, som till bestämmande av sådant an­ svar utav Konungen och riksdagen fastställd varder.

§ llO.i

Ej må Bliver riksdagsman, under tid då session pågår, eller under resa till eller ifrån riksdagen, när man vet honom i sådant ärende stadd vara, med ord eller gärning ofredad, gälle därom vad angående våld eller föro­ lämpning emot Konungens ämbets­ män, i eller för ämbete, i allmän lag stadgat är. Samma lag vare, om riks­ dagens fullmäktige, revisorer eller justitieombudsman eller militieom-

är fråga.

Bliver riksdagsman, under tid då session pågår, eller under resa till eller ifrån riksdagen, när man vet honom i sådant ärende stadd vara, med ord eller gärning ofredad, gälle därom vad angående våld eller föro­ lämpning emot Konungens ämbets­ män, i eller för ämbete, i allmän lag stadgat är. Samma lag vare, om riks­ dagens fullmäktige, revisorer eller ombudsmän, eller sekreterare eller

Paragrafen beröres även av den i förslag nr 9 förordade ändringc

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

17

budsman, eller sekreterare eller

kanslibetjänte i någon av riksdagens

kamrar eller i något dess utskott, i

eller för utövning av sådan befatt­

ning, våldföres eller förolämpas.

(Nuvarande lydelse.)

kanslibetjänte i någon av riksdagens

kamrar eller i något dess utskott, i

eller för utövning av sådan befatt­

ning, våldföres eller förolämpas.

(Föreslagen lydelse)

Riksdagsordningen

§

1. Lagutskotten skola —------- -—

2. Det tillkommer ock lagutskott

att granska justitieombudsmannens

och militieombudsmannens avgivna

redogörelser, ävensom deras ämbets-

diarier, protokoll och registratur,

samt med utlåtande däröver till riks­

dagen inkomma. Skulle utskottet av

granskningen finna, att ombudsman

eller hans ställföreträdare icke är

förtjänt av riksdagens förtroende och

fördenskull bör skiljas från sin be­

fattning utan avbidan å utgången av

den tid för vilken han blivit vald,

skall utskottet i sitt utlåtande hos

riksdagen härom göra hemställan.

3. Fördelning mellan — ---------------

§

Till följd av regeringsformens § 96

har riksdagen att förordna en ju­

stitieombudsman och en militieom-

budsman av de egenskaper där an­

givas. Dessa riksdagens ombudsmän

väljas för tiden från valet till dess

sådant val under fjärde året därefter

försiggått.

Val av justitieombudsman och mi-

litieombudsman verkställes genom

fyrtioåtta för tillfället nämnda val­

män, av vilka vardera kammaren

inom sig utser tjugufyra. Dessa val­

män skola sammanträda till valför­

rättningen senast å femtonde dagen

efter den, då de blivit utsedda. Vid

valet gälle enahanda bestämmelser

som för val av kamrarnas talmän.

Valmännen böra------- -------------- —

1 händelse justitieombudsmannen

eller militieombudsmannen avsägel­

se det erhållna förtroendet eller om­

budsmans ämbete eljest bliver le-

42.

--------------- riksdag samfällt.

2. Det tillkommer ock lagutskott

att granska av riksdagens ombuds­

män avgivna redogörelser, ävensom

deras ämbetsdiarier, protokoll och

registratur, samt med utlåtande där­

över till riksdagen inkomma. Skulle

utskottet av granskningen finna, att

ombudsman eller hans ställföreträ­

dare icke är förtjänt av riksdagens

förtroende och fördenskull bör skil­

jas från sin befattning utan avbidan

å utgången av den tid för vilken han

blivit vald, skall utskottet i sitt ut­

låtande hos riksdagen härom göra

hemställan.

---------riksdagen bestämmer.

68

.

Riksdagens ombudsmän väljas för

tiden från valet till dess sådant val

under fjärde året därefter försiggått.

Val av ombudsmän verkställes ge­

nom fyrtioåtta för tillfället nämnda

valmän, av vilka vardera kammaren

inom sig utser tjugufyra. Dessa val­

män skola sammanträda till valför­

rättningen senast å femtonde dagen

efter den, då de blivit utsedda. Vid

valet gälle enahanda bestämmelser

som för val av kamrarnas talmän.

-----------------äger rum.

I händelse ombudsman avsäger sig

det erhållna förtroendet eller om­

budsmans ämbete eljest bliver ledigt,

övertage ställföreträdaren omedel-

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 nr 1004

digt, övertage ställföreträdaren ome­ delbart ämbetet; och skall riksda­ gen därefter så snart ske kan, för tid och på sätt ovan stadgas, förrätta nytt val av ombudsman. Skulle ställ­ företrädare avsäga sig det erhållna förtroendet eller har han övertagit ombudsinansämbetet eller bliver el­ jest hans befattning ledig, äge nytt val av ställföreträdare rum för tid och på sätt ovan är föreskrivet, var­ vid iakttages att, om sådant val er­ fordras under tid, då session ej på­ går, riksdagens rätt härutinnan ut­ övas genom de av riksdagen valde fullmäktige i riksbanken och full­ mäktige i riksgäldskontoret.

(Nuvarande lydelse)

hart ämbetet; och skall riksdagen därefter så snart ske kan, för tid och på sätt ovan stadgas, förrätta nytt val av ombudsman. Skulle ställföre­ trädare avsäga sig det erhållna för­ troendet eller har han övertagit om- budsmansämbetet eller bliver eljest hans befattning ledig, äge nytt val av ställföreträdare rum för tid och på sätt ovan är föreskrivet, varvid iakttages att, om sådant val erford­ ras under tid, då session ej pågår, riksdagens rätt härutinnan utövas genom de av riksdagen valde full­ mäktige i riksbanken och fullmäkti­ ge i riksgäldskontoret.

(Föreslagen lydelse)

9) ändrad lydeke av § 110 regeringsformen

§ no

.1

Ej må någon riksdagsman under tilltal ställas eller sin frihet berövas för sina gärningar eller yttranden i denna egenskap, utan att den kam­ mare, till vilken han hörer, sådant tillåtit genom uttryckligt beslut, där- uti minst fem sjättedelar av de rös­ tande instämt. Ej heller skall någon riksdagsman kunna förvisas från den ort, där riksdag hålles. Skulle någon enskild man eller någon kår, militär eller civil, eller ock någon menighet, av vad namn de vara må, antingen av egen drift eller med an­ ledning av befallning, våldföra riks­ dagen, dess kamrar eller utskott el­ ler någon enskild riksdagsman, eller störa friheten i deras överläggning­ ar och beslut, vare sådant, där det ej är högförräderi, ansett som upp­ ror; vad om försök, förberedelse el­ ler stämpling till uppror eller under­ låtenhet att avslöja sådant brott är stadgat äge jämväl motsvarande till- lämpning. Det ankommer på riksda-

Ej må talan mot riksdagsman väc­ kas eller friheten honom berövas för hans gärningar eller yttranden i den­ na egenskap, utan att den kamma­ re, till vilken han hörer, sådant till­ låtit genom uttryckligt beslut, där- uti minst fem sjättedelar av de rös­ tande instämt. Ej heller skall nå­ gon riksdagsman kunna förvisas från den ort, där riksdag hålles. Skulle någon enskild man eller nå­ gon kår, militär eller civil, eller ock någon menighet, av vad namn de vara må, antingen av egen drift el­ ler med anledning av befallning, våldföra riksdagen, dess kamrar el­ ler utskott eller någon enskild riks­ dagsman, eller störa friheten i deras överläggningar och beslut, vare så­ dant, där det ej är högförräderi, an­ sett som uppror; vad om försök, för­ beredelse eller stämpling till uppror eller underlåtenhet att avslöja så­ dant brott är stadgat äge jämväl motsvarande tillämpning. Det an-

Paragrafen beröres även av den i förslag nr 8 förordade ändringen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 1 'iO år 196b

19

(Nuvarande lydelse)

(Föreslagen lydelse)

gen att i laga ordning låta beivra kommer på riksdagen att i laga ord­

förbrytelser, varom här är fråga. ning låta beivra förbrytelser, varom

här är fråga.

Bliver riksdagsman--------------------------------- eller förolämpas.

10) ändrad lydelse av

§

Valrätt tillkommer en var man och

kvinna, som är svensk undersåte

och senast under nästföregående ka­

lenderår uppnått tjuguett års ålder.

Valrätt må dock ej utövas av den

som står under förmynderskap.

Till efterrättelse — --------------------

§ 16 riksdagsordningen

16.

Valrätt tillkommer en var man och

kvinna, som är svensk undersåte

och senast under nästföregående ka­

lenderår uppnått tjugu års ålder.

Valrätt må dock ej utövas av den

som på grund av domstols förklaring

är eller efter uppnådd myndighets­

ålder skall förbliva omyndig.

—valet inträffar.

Över gångsstadgande

Till dess den år 1966 upprättade

röstlängden för val till riksdagens

andra kammare kommit till stånd,

skall § 16 i sin äldre lydelse alltjämt

äga tillämpning.

11) ändrad lydelse av § 24 riksdagsordningen

§

Rösträtt må ej utövas av annan

valberättigad än den som, på sätt i

vallagen sägs, vid valförrättning per­

sonligen sig inställer; dock att dels

sådan valberättigad, som till följd

av vistelse utom riket eller yrkes-

eller tjänsteförpliktelse är förhind­

rad att iakttaga sådan inställelse,

må, i den utsträckning och under de

villkor som stadgas i nyssnämnda

lag, före valet avgiva valsedel, dels

ock make må, i den ordning som

stadgas i samma lag, avgiva valse­

del genom andra maken.

24.

Rösträtt må ej utövas av annan

valberättigad än den som, på sätt i

vallagen sägs, vid valförrättning per­

sonligen sig inställer; dock må i

nyssnämnda lag bestämmas, att val­

berättigad, som till följd av vistelse

utom riket eller yrkes- eller tjänste­

förpliktelse är förhindrad att iaktta­

ga sådan inställelse, må före valet

avgiva valsedel, att make må av­

giva valsedel genom andra maken

samt att valberättigad, som till följd

av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög

ålder är oförmögen att iakttaga så­

dan inställelse, må avgiva valsedel

genom annan person.

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO ar 196b

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

12) ändrad lydelse av § 6 mom. 7 riksdagsordningen

7. Tillhöra flera --------—--------------Tillhöra en---------------------------------Val, varom-------------------------— — Varder landstingsman, som blivit utsedd till valman, förhindrad att fullgöra uppdraget, inkallas supple­ ant i den ordning, som beträffande förhinder för landstingsman i all­ mänhet gäller. Inträffar sådant hin­ der för stadsfullmäktig, som utsetts till valman, skall han ofördröj ligen underrätta magistraten i staden, som till deltagande i valet inkallar ve­ derbörande suppleant.

-------i riksdagsmannavalet.

för dessa, lag bestämmer.

Varder landstingsman, som blivit utsedd till valman, förhindrad att fullgöra uppdraget, inkallas supple­ ant i den ordning, som beträffande förhinder för landstingsman i all­ mänhet gäller. Inträffar sådant hin­ der för stadsfullmäktig, som utsetts till valman, skall han ofördröjligen underrätta Konungens befallningshavande i länet, som till deltagande i valet inkallar vederbörande supp­ leant.

13) ändrad lydelse av § 33 regeringsformen

§ 33.

Konungen äger att i den ordning och under de villkor, som bestäm­ mas genom särskild lag, stiftad i den ordning 87 § 1 mom. stadgar, ge­ nom naturalisation till svensk med­ borgare upptaga utländsk man eller kvinna. Sålunda naturaliserad utlän­ ning njute samma rättigheter och förmåner, som infödd svensk med­ borgare, dock utan att kunna till le­ damot av statsrådet utnämnas.

Utländsk man eller kvinna ma i den ordning och under de villkor, som bestämmas genom särskild lag, stiftad i den ordning 87 § 1 mom. stadgar, genom naturalisation upp­ tagas till svensk medborgare. Sålun­ da naturaliserad utlänning njute samma rättigheter och förmåner som infödd svensk medborgare, dock utan att kunna till ledamot av stats­ rådet utnämnas.

Ärende rörande naturalisation prövas av Konungen, i den mån ej annat stadgas i nyssnämnda lag.

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

21

Utdrag av protokollet över justitiedepartementsärenden, hållet

inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet å Stock­ holms slott den 20 mars 1964.

Närvarande:

Ministern för utrikes ärendena

Nilsson,

statsråden

Sträng, Andersson,

Lange, Lindholm, Kling, Skoglund, Edenman, Johansson, Hermansson, Holmqvist, Aspling, Palme.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler chefen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, fråga om vissa partiella grundlagsreformer. Föredraganden anför följande.

Den 16 augusti 1954 erhöll chefen för justitiedepartementet bemyndigan­ de att tillkalla högst nio sakkunniga för att utifrån en samlad översyn av demokratins funktionsproblem företaga en modernisering av vår författ­ ning. Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 23 augusti 1954 såsom sakkunniga ledamöterna av riksdagens första kammare f. d. lands­ hövdingen R. J. Sandler och cementgjutaren K. E. Ahlkvist, dåvarande le­ damoten av första kammaren, sedermera av andra kammaren f. d. pro­ fessorn S. G. W. Wahlund, dåvarande ledamöterna av riksdagens andra kammare, nämligen partisekreteraren P. O. R. Dahlén, prosten H. M. Hal­ lén, dåvarande professorn sedermera landshövdingen E. W. Håstad, och då­ varande chefredaktören, sedermera landshövdingen O. A. Sehlstedt, samt chefredaktören J. L. Hartmann. Åt Sandler uppdrogs att vara utredningens ordförande. Till nya utredningsmän kallades den 1 mars 1957 chefredak­ tören P. O. Wrigstad, efter chefredaktören Hartmanns frånfälle, och den 26 maj 1959 ledamoten av riksdagens andra kammare, professorn A. H. Munktell, efter landshövdingen Håstads frånfälle. Professorn Munktell avled den 20 december 1962. Till sekreterare förordnades den 21 oktober 1954 professorn H. J. Westerståhl; denne förordnades den 7 mars 1958 att tilli­ ka vara ledamot av utredningen. De sakkunniga antog benämningen för- fattningsutredningen. Att såsom experter biträda utredningen har förord­ nats den 3 mars 1955 dåvarande lagbyråchefen i statsrådsberedningen, nu­ mera sjöfartsrådet G. Lindencrona, den 22 juli 1955 numera docenterna C.-G. Janson och L. G. Sköld, den 1 augusti 1957 fil. lic. B. Särlvik, den 13 augusti 1957 professorn N. N. Stjernquist, den 12 januari 1959 dåva­ rande lagbyråchefen i justitiedepartementet, numera justitiekansler!! S. J.

Kungl. Maj.ts proposition nr tbO år 196b

G. Rudholin samt den 1 maj 1962 hovrättsassessorn T. E. Löfstedt.

Författningsutredningen, som tidigare avgivit ett flertal betänkande!!, har under 1963 till slutförande av sitt uppdrag framlagt dels förslag till rege­ ringsform och dels förslag till riksdagsordning (SOU 1963: 16 -18,). Försla­ gen, som är uppdelade på ett enkammar- och ett tvåkammaralternativ, syf­ tar till en allmän grundlagsrevision.

Förslaget till regeringsform innehåller tio kapitel. 1 kap. upptager reg­ ler om statsskickets grunder och 2 kap. bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. I 3 kap. meddelas regler om Konung och statsråd. Kapitlets 5 och 6 §§ innehåller föreskrifter om regents och tronföljares behörighetsålder. 4 kap. behandlar rikets styrelse och förvaltning. I dess

8 § upptages allmänna regler om överenskommelser med främmande makt eller mellanfolklig organisation och i dess 9 § regler om den speciella typ av traktat, varigenom konstitutionell befogenhet överlåtes på mellanfolklig organisation. I 4 kap. 14 § ges bestämmelser om statstjänstemännen. 4 kap. 15 g reglerar nådeinstitutet. Domstolar och rättskipning upptages till be­ handling i 5 kap. I dess 6 g meddelas regler om domare. 6 kap. innehåller bestämmelser om riksdagen. Dess 2 § (7 § i tvåkammar alternativet) regle­ rar bl. a. rösträttsåldern vid riksdagsmannaval och dess 15 § (20 § i två- kammaralternativet) behandlar frågan om riksdagsledamots immunitet. 7 kap. handlar om lag och lagstiftning. Däri meddelas bl. a. bestämmelser om lagrådet (7 kap. 6 g). 8 kap. innehåller regler om beskattning och budgetreglering. I detta kap. föreslås bl. a. inrättande av en riksdagens lö- nedelegation med uppgift att å riksdagens vägnar godkänna förhandlings- överenskommelse angående statstjänstemännens avlöningsförmåner (4 §). 9 kap. upptager bestämmelser om granskning och tillsyn, däribland regler om riksdagens ombudsmän (6 g). I 10 kap. meddelas vissa bestämmelser för krig och andra utomordentliga förhållanden, bl. a. regler om utövning­ en av riksdagens befogenheter under krig. Slutligen innehåller förslaget vissa övergångsbestämmelser, av vilka en del rör kyrkliga förhållanden.

Förslaget till regeringsform har i sin helhet för yttrande remitterats till överståthållarämbetet efter hörande av stadsfullmäktige i Stockholm, läns­ styrelsen i Göteborgs och Bohus län efter hörande av vederbörande lands­ tings förvaltningsutskott och stadsfullmäktige i Göteborg, länsstyrelsen i Malmöhus län efter hörande av vederbörande landstings förvaltningsut­ skott och stadsfullmäktige i Malmö, länsstyrelsen i Östergötlands län ef­ ter hörande av vederbörande landstings förvaltningsutskott och stadsfull­ mäktige i Norrköping, övriga länsstyrelser efter hörande av vederbörande landstings förvaltningsutskott, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riks- gäldskontoret, Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivareför­ eningen, Tjänstemännens centralorganisation, Statstjänstemännens riks­ förbund, Sveriges akademikers centralorganisation, Riksförbundet lands­ bygdens folk, Kooperativa förbundet, Sveriges industriförbund, Svenska

Kungl. Maj.ts proposition nr 110 år 196i

23

landstingsförbundet, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet

och Sveriges advokatsamfund. För yttrande företrädesvis över vissa delar

1 förslaget har detta remitterats till högsta domstolens ledamöter (1, 2, 4

och 5 kap., 6 kap. 13 och 15 §§, 7 kap., del av 9 kap. samt övergångsbe­

stämmelserna), regeringsrättens ledamöter (1, 2, 4 och 5 kap., 6 kap.

1—8 §§, 7 kap., del av 8 och 9 kap. samt övergångsbestämmelserna),

riksåklagarämbetet (del av 1 kap. samt hela 2, 4 och 5 kap. ävensom

6 kap. 13 och 15 §§, 7 kap. samt övergångsbestämmelserna), Svea hov­

rätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge och hovrätten för

Västra Sverige (1, 2, 4 och 5 kap., 6 kap. 2, 13 och 15 gg, 7 och 10

kap. samt övergångsbestämmelserna), överbefälhavaren (del av 1 och 2

kap., 4 kap. 13 och 14 §§, 7 kap. 2 och 6 §§ samt 10 kap.), socialstyrel­

sen (2 och 4 kap.), försäkringsdomstolen (4, 5 och 7 kap. samt över­

gångsbestämmelserna), arbetsdomstolens ordförande (5 och 7 kap. samt

övergångsbestämmelserna), arbetsmarknadsstyrelsen (del av 2 kap. samt

4 kap. 14 g), civilförsvarsstvrelsen (del av 2 kap., 4 kap. 14 g, 7 kap. 2 och

6 §§ samt 10 kap.), överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap och

beredskapsnämnden för psykologiskt försvar (4 kap. 14 § och 10 kap.),

statens utlänningskommission och utlänningsnämnden (del av 2 kap., 4

kap. 14 § samt 7 kap. 2 och 6 §§), vattenfallsstyrelsen och byggnadssty­

relsen (del av 2 kap. samt 4 kap. 14 g), kammarkollegiet (8 kap. 6 g, 4

kap. 14 g och övergångsbestämmelserna), statskontoret och riksrevisions­

verket (4, 8 och 10 kap.), riksskattenämnden (8 kap.), kammarrätten (1,

4, 5, 7 och 8 kap. samt övergångsbestämmelserna), näringsfrihetsrådet

(del av 2 kap.), uppbördsorganisationskommittén och statistiska central­

byrån (6 kap. 2 g), skolöverstyrelsen, överstyrelsen för yrkesutbildning

och kanslern för rikets universitet (del av 2 kap. samt 4 kap. 14 g), do­

mänstyrelsen och lantbruksstyrelsen (8 kap. 6 g och 4 kap. 14 g), statens

jordbruksnämnd (4 kap. 14 g samt 10 kap.), kommerskollegium (del av

2 kap. samt 4 kap. 9 och 14 gg), statens lönenämnd och statens avtals­

nämnd (8 kap. 4 g), samtliga domkapitel (4 kap. 14 g och vissa övergångs­

bestämmelser), besvärssakkunniga (1, 4 och 5 kap.), domstolskommittén

(5 kap.), förvaltningsdomstolskommittén (4 och 5 kap.), 1955 års valut­

redning (del av 1 kap. samt 6 kap. 1—8 gg), familjerättskoinmittén (6 kap.

2 g), expropriationsutredningen (del av 2 kap.), etableringsutredningen

(del av 2 kap. samt 4 kap. 9 g), svenska kommittén för nordiska patent

(4 kap. 9 g), 1958 års utredning kyrka —stat (vissa övergångsbestämmel­

ser), 1961 års utredning om översyn av medborgarskapslagstiftningen (4

kap. 14 g samt 7 kap. 2 och 6 gg), allmänna skatteberedningen (8 kap.),

utlänningsutredningen (del av 2 kap. samt 4 kap. 14 g och 7 kap. 2 och

6 gg), riksdagens justitieombudsman och riksdagens militieombudsman

(9 kap.), Sveriges grossistförbund, Sveriges hantverks- och industriorga­

nisation, Sveriges köpmannaförbund, Sveriges lantbruksförbund och Sve­

24

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

riges allmänna exportförening (del av 2 kap. samt 4 kap. 9 §), föreningen

Sveriges häradshövdingar och föreningen Sveriges stadsdomare (1, 2, 4 och

5 kap., 6 kap. 2, 13 och 15 §§, 7 kap. samt övergångsbestämmelserna).

Förslaget till riksdagsordning har i sin helhet för yttrande remitterats till

länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Kronobergs, Kalmar, Blekinge,

Malmöhus, Hallands, Älvsborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kop­

parbergs, Gävleborgs och Västerbottens län, fullmäktige i riksbanken, full­

mäktige i riksgäldskontoret, riksdagens justitieombudsman, riksdagens mi-

litieombudsman, Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivareför­

eningen, Tjänstemännens centralorganisation, Statstjänstemännens riksför­

bund, Sveriges akademikers centralorganisation, Riksförbundet Landsbyg­

dens folk, Kooperativa förbundet, Sveriges Industriförbund, Svenska lands­

tingsförbundet, Svenska stadsförbundet och Svenska kommunförbundet.

Vissa delar av förslaget har för yttrande remitterats till andra myndighe­

ter. Vad särskilt angår den i 5 kap. It § i förslaget upptagna bestämmel­

sen om antalet ledamöter i riksdagens lönedelegation och deras mandattid

har förslaget i denna del för yttrande remitterats till statens lönenämnd,

statens avtalsnämnd och besvärssakkunniga.

Remissbehandlingen av författningsutredningens förslag till regerings­

form och riksdagsordning är ännu icke i allo avslutad. Redan med hänsyn

härtill är jag icke nu beredd att till prövning upptaga frågan om en allmän

grundlagsrevision. I denna fråga pågår dessutom för närvarande överlägg­

ningar mellan företrädare för olika politiska meningsriktningar och resul­

tatet av dessa överläggningar måste uppenbarligen avvaktas, innan frågan

är mogen för avgörande. Om sålunda ett ställningstagande till spörsmålet

om en allmän författningsreform ännu måste anstå, bör däremot vissa

begränsade frågor, som behandlats i författningsutredningens förslag och

vilkas lösning icke kan anses föregripa en mera allmän författningsre­

vision, lämpligen kunna upptagas till prövning redan nu. Detta gäller

spörsmålet om statschefens behörighetsålder, frågan om statstjänstemän­

nens rättsställning, som även behandlats i en inom civildepartementet ut­

arbetad promemoria (SOU 1963: 51) med förslag till lag om statens tjänste­

män, spörsmålen om möjlighet att överlåta konstitutionell befogenhet på

mellanfolklig organisation, om inrättande av en riksdagens lönedelegation,

om utövningen av riksdagens befogenheter under krig, om riksdagsmans

immunitet och om rösträttsåldern vid andrakammarval. Jag anhåller att

nu få upptaga dessa spörsmål till behandling.

Frågor om grundlagsändringar har emellertid aktualiserats även av and­

ra förslag än författningsutredningens. I ett den 29 december 1961 avgivet

betänkande (SOU 1962: 20) rörande nedre justitierevisionens arbetsorgani­

sation har sålunda frågan om nådeärendenas handläggning närmare be­

handlats och förslag framlagts om viss ändring av regeringsformens reg­

ler om nådeärendenas beredning. Vidare har i en inom justitiedepartemen­

25

tet upprättad, den 30 augusti 1963 dagtecknad promemoria (stencilerad)

till behandling upptagits frågan om lagrådets sammansättning och tjänst­

göring. I promemorian föreslås viss ändring av regeringsformen i syfte att

inför eu väntad ökning av lagstiftningsverksamheten höja lagrådets arbets­

kapacitet. 1963 års JO-utredning har i framställningar den 27 november

1963 och den 15 januari 1964 behandlat frågan om grundlagsändringar i

syfte att möjliggöra vissa organisatoriska reformer rörande riksdagens om­

budsmän. I ett den 30 september 1963 avgivet betänkande (SOU 1963: 54)

har 1955 års valutredning bl. a. övervägt frågan om sjukas, invaliders och

åldringars deltagande i allmänna val och i anslutning härtill förordat en

viss ändring i riksdagsordningen. Vidare har stadsdomstolsutredningen i

sitt år 1961 avgivna betänkande (SOU 1961:6) behandlat frågan om av­

veckling av vissa magistraters befattning med förstakammarval. Jämväl

nu berörda frågor anhåller jag att få upptaga till behandling i förevarande

sammanhang.

Slutligen ber jag få upptaga fråga om ändring av § 33 regeringsformen

i syfte att möjliggöra överflyttning av naturalisationsärenden från Kungl.

Maj :t till annan myndighet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 110 år 196b

1. Statschefens behörighetsålder

Gällande rätt. Enligt § 41 regeringsformen blir Konung myndig vid ålder

som i allmänhet är i lag stadgad. Denna ålder är 21 år (9 kap. 1 § föräldra-

balken). Om tronföljaren är omyndig, när Konung dör, skall riksdagen

jämlikt § 93 regeringsformen förordna en, tre eller fem förmyndare att

utöva regeringen i den nye Konungens namn, till dess denne blir myndig.

Detsamma gäller i det i § 2 successionsordningen reglerade fallet, att tron­

följaren födes efter Konungens bortgång. I § 67 riksdagsordningen med­

delas bestämmelser om hur förmyndare för omyndig Konung utses. Valet

av förmyndare skall enligt detta lagrum förrättas av en av riksdagen till­

satt nämnd å sextiofyra personer, av vilka vardera kammaren inom sig

utser hälften. Om kamrarna icke kan enas om antalet förmyndare, av-

göres även denna fråga av en särskild nämnd av enahanda storlek, som

riksdagen på samma sätt utser. Någon särskild behörighetsålder finnes

icke stadgad för den som i egenskap av Konungs förmyndare skall föra

riksstyrelsen men det ligger i sakens natur, att han skall vara myndig.

Intill dess förmyndare för omyndig Konung utsetts och tillträtt regering­

en, skall riksstyrelsen enligt §§ 39 och 41 regeringsformen utövas av den

till tronföljden närmast berättigade prinsen, om han är myndig och ej av

sjukdom eller vistelse utomlands hindrad att utöva riksstyrelsen. Denne

styr såsom regent i den omyndige Konungens namn. I vissa i § 39 rege­

ringsformen närmare angivna hänseenden är dock regentens befogenheter

begränsade. Om den till tronföljden närmast berättigade prinsen icke upp­ nått myndig ålder eller han är av sjukdom eller utlandsvistelse hindrad att utöva riksstyrelsen, fungerar enligt nämnda lagrum såsom regent den till tronföljden därnäst berättigade prins, som uppnått myndig ålder och ej är hindrad av orsak som nyss nämnts. Om det icke finnes någon prins, som enligt dessa regler är behörig att utöva riksstyrelsen, föres styrelsen av statsrådet med samma befogenhet som regent (s. k. interimsregering).

De regler, som sålunda gäller om hur riksstyrelsen skall utövas under tiden till dess förmyndare för omyndig Konung utsetts och tillträtt rege­ ringen, äger giltighet även i vissa andra situationer. Enligt §§39 och 40 regeringsformen tillämpas samma regler, när myndig Konung på grund av sjukdom eller utrikes resa är förhindrad att utöva riksstyrelsen, så länge hindret ej haft den längre varaktighet, som anges i §§ 91 och 92 regerings­ formen. Jämväl i det i § 2 successionsordningen avsedda fallet, att Konung, som saknar manliga bröstarvingar, avlider och efterlämnar drottning i ha­ vande tillstånd, kommer reglerna i tillämpning i avbidan på riksdagens förordnande om hur regeringen skall föras under tiden ovisshet råder om tronföljden.

Arvsberättigad prins kan ha att taga befattning med riksstyrelsen annor- ledes än såsom regent enligt nyss berörda regler. Om Konungen reser till avlägsnare inrikes ort eller går i fält, skall han enligt § 43 regeringsfor­ men förordna minst tre ledamöter av statsrådet, under den ordförande som han utser antingen bland prinsar av sitt hus eller bland statsrådets leda­ möter, att föra regeringen i de ärenden Konungen föreskriver. Att prins, som utses att fungera såsom ordförande i dylik tillförordnad regering, skall ha uppnått den minimiålder, som gäller för Konungs och regents tillträde till riksstyrelsen har ej uttryckligen stadgats men torde likväl gälla.

Äldre ordning m. m. Såväl i regeringsformerna 1719, 1720 och 1772 som i 1809 års regeringsform i dess ursprungliga lydelse var myndighetsåldern för Konung bestämd till tjugoett år. Genom grundlagsändring 1815 sänk­ tes emellertid denna ålder till aderton år. Som motivering härför åberopa­ des önskemålet att förmyndarregering icke borde fungera längre tid än nödvändigt. I samband med att först (1862—1863) tronföljaren och se­ dermera (1909) även dennes till tronföljden närmast berättigade bröst­ arvinge erhöll grundlagsenlig befogenhet att vara regent blev också för dessa prinsar myndighetsåldern bestämd till aderton år. Höjningen av­ sagda ålder till tjugoett år för Konung liksom för nämnda prinsar genom­ fördes år 1949. Samtidigt blev varje myndig, tronföljdsberättigad prins behörig att inträda som regent. Som skäl för höjningen anförde föredra­ gande departementschefen (prop. 1948:44 sid. 17) att den mognad, som måste krävas av en statschef, i allmänhet icke kunde väntas förefinnas vid aderton års ålder. Det skulle rent av kunna ifrågasättas om icke för en

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

27

sådan uppgift borde krävas en högre ålder än den vanliga myndighetsål­ dern, såsom gällde exempelvis för behörighet att utöva domarämbete. En så stor avvikelse från gällande bestämmelse ansåg sig departementschefen dock icke böra föreslå.

Författningsutredningen. I författningsutredningens förslag till regerings­ form (3 kap. 6 §) föreslås minimiåldern för Konungs tillträde till rikssty­ relsen höjd till tjugofem år. Om tronföljaren icke uppnått denna ålder, skall riksdagen enligt förslaget välja en riksföreståndare för tiden till dess tronföljaren fyllt tjugofem år. Till dess valet ägt rum, så ock när den som valts till riksföreståndare är hindrad att fullgöra sina plikter som statschef, inträder riksdagens talman (enligt tvåkammaralternativet äldste talman­ nen) som riksföreståndare. Även för prins, som vid förfall för Konungen skall inträda såsom regent, föreslås (3 kap. 5 §) en minimiålder av tjugo­ fem år. Finnes ej behörig regent, skall riksdagens talman (äldste talman­ nen) såsom riksföreståndare fullgöra statschefens plikter.

Efter en redogörelse för främmande rätt på området framhåller utred­ ningen (SOU 1963: 17 s. 219) att redan de representativa uppgifter, som tillkommer rikets främste företrädare, motiverar en höjning av minimi­ åldern för Konungs tillträde till riksstyrelsen och därmed också för re- gentskap. Härtill kommer att den föreslagna åldern lämnar väsentligt bätt­ re utrymme för fortsatta akademiska och andra studier än den nuvaran­ de. Något uttryckligt stadgande om lägsta ålder för riksföreståndare har utredningen ej ansett erforderligt.

1 en reservation har herrar Hallén och Wahlund hemställt, att den nu­ varande minimiåldern bibehålies.

Remissyttrandena. I remissvaren över författningsutredningens betän­ kande har frågan om statschefens behörighetsålder berörts av regerings­ rättens ledamöter, överståthållarämbetet och flertalet länsstyrelser. Där­ jämte har Fredrika-Bremer-förbundet i inkommen skrivelse behandlat frå- gan.

Författningsutredningens förslag i denna del har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av sju ledamöter av regeringsrätten samt länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Jönköpings, Kalmar,

Gotlands, Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Skara­ borgs, Värmlands, Kopparbergs, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län.

En t v e k s a in hållning till förslaget om statschefens behörighetsålder intages av länsstyrelserna i Älvsborgs och Gävleborgs län.

Förslaget har avstyrkts av åtta ledamöter av regeringsrätten, över­ ståthållarämbetet och länsstyrelserna i Södermanlands, Kronobergs, Örebro och Västernorrlands län samt Fredrika-Bremer-förbundet.

Kuiigl. Maj:ts proposition nr 1W år 196i

28

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 1964

En ledamot av regeringsrätten har avstått från att yttra sig över försla­

get i denna del.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anser med hänsyn till de mångskif­

tande uppgifter, som åvilar statschefen i en modern parlamentarisk de­

mokrati av det slag som förekommer i vårt land, att skäl talar för att höja

behörighetsåldern på föreslaget sätt. Länsstyrelsen avser icke i första hand

de mera traditionellt representativa och ceremoniella uppgifter, som städ­

se åvilar rikets främste företrädare, utan fastmer de rent konstitutionella

uppgifter, som denne skall fullgöra inom det parlamentariska systemets

ram. Även om utredningens förslag så vitt gäller statschefens befogenhe­

ter i sistnämnda hänseende innebär en stark begränsning i jämförelse med

vad nu gäller, kvarstår dock väsentliga sådana befogenheter. Hit hör så­

lunda den grannlaga uppgiften att medverka vid ministerbildningen ge­

nom att utse statsminister och utnämna statsråd ävensom att entlediga

statsråd. Likaså ankommer på statschefen bl. a. att efter hemställan av

statsministern själv besluta om urtima val till riksdagen samt att medver­

ka vid beslut i vissa regeringsärenden. Man kan i detta sammanhang icke

heller underlåta att beakta, såsom utredningen ock berör, att för behörig­

het att utöva andra viktiga funktioner i samhället, exempelvis domarens,

kräves uppnådda tjugofem års ålder. Och med modernt betraktelsesätt

torde man icke kunna göra gällande att för utövandet av en statschefs

uppgifter skulle krävas en mindre grad av mognad. På grund härav och

med beaktande av de regler utredningen föreslagit om utseende av riks­

föreståndare vid fall av hinder för regent eller då tronledighet uppkom­

mit, tillstyrker länsstyrelsen förslaget om en höjning av regents och tron­

följares ålder.

Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län understryker, att det främst

är Konungens enligt förslaget alltjämt kvarstående konstitutionella befo­

genheter, som talar för en höjning av behörighetsåldern. Däremot kan ifrå­

gasättas om de representativa uppgifterna motiverar någon höjning. Läns-

styrelsen påpekar, att utvecklingen inom närbesläktade rättsinstitut på se­

nare tid gått i rakt motsatt riktning. Sålunda har valbarhetsåldern för le­

damot av riksdagens första kammare sänkts från 35 år till 23 år, samt

valbarhetsåldern för ledamot av riksdagens andra kammare sänkts från

25 till likaledes 23 år. Länsstyrelsen påpekar tillika, att utredningen icke

berört de konstitutionella olägenheter som skulle kunna bli följden av ett

alltför långt interregnum.

Länsstyrelsen i Jämtlands län vill främst motivera en höjning av behö­

righetsåldern därmed att den bereder bättre utrymme för akademiska och

andra studier.

Några remissorgan ifrågasätter om den föreslagna höjningen av behö­

righetsåldern är tillräcklig. Länsstyrelsen i Stockholms län anser sålunda,

att de konstitutionella befogenheter, som enligt förslaget skall tillkomma

29

Konungen, egentligen motiverar eu större höjning av minimiåldern för trontillträde. Med hänsyn bl. a. till att denna ålder relativt nyligen be­ stämts till tjugoett år samt till att behörighetsåldern för riksdagsman och domare är tjugotre respektive tjugofem år, finner emellertid länsstyrelsen, om ock med någon tvekan, att den av utredningen förordade moderata höj­ ningen av åldersgränsen för statschefen kan godtagas. Även länsstyrelsen i Kristianstads län antyder, att eu större höjning kunnat ifrågakomma.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län hyser tvekan rörande behovet av en höj­ ning av minimiåldern för regentskap och trontillträde. Regentens maktut­ övning är numera ytterligt begränsad. Den mognad, som i allmänhet före­ finnes hos en myndig person, synes därför vara tillfyllest för fullgörande av regentuppgifterna.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län ifrågasätter om det är logiskt och sakligt motiverat att höja minimiåldern för trontillträde och regentskap, då

Konungens befogenheter enligt förslaget minskas och då på senare tid förslag framlagts om sänkning av den vanliga myndighetsåldern.

Sex ledamöter av regeringsrätten, vilka avstyrkt förslaget, anför, att om tvekan vid 1949 års grundlagsändring rådde om lämpligheten av att höja behörighetsåldern utöver 21 år, en sådan höjning otvivelaktigt är än mind­ re motiverad från författningsutredningens ståndpunkt, att statschefens åligganden skall inskränkas i betydande mån. Fördelarna med en höjning torde också vara begränsade. De skäl, som författningsutredningen anfört för en höjning, nämligen de representativa plikterna och det ökade utrym­ met för studier, är icke övertygande.

En ledamot av regeringsrätten framhåller i sitt avstyrkande remissvar li­ kaledes, att skäl för en höjning av behörighetsåldern saknas, om Konung­ ens befogenheter inskränkes på det sätt utredningen föreslagit. Om

Konungen däremot behåller sina nuvarande befogenheter, finnes onekligen större skäl till höjning av minimiåldern. Dessa är emellertid icke så bety­ dande, att man fördenskull behöver riva upp det tämligen nyligen träffade avgörandet och icke kunna avbida prövningen av förslaget om statsskickets grunder. Om i något fall den till regentskapet berättigade skulle, oaktat han uppnått vanlig myndighetsålder, vara väl ung för sin uppgift, torde olägenheten därav med hänsyn till de rättsliga och faktiska gränserna för Konungens makt icke vara synnerligen stor. För övrigt kan med fog förvän­ tas att eu tronföljare får sådan särskild uppfostran och utbildning för sitt blivande höga kall, att han tidigare än eljest uppnår för dess utövning er­ forderlig mognad. Ledamoten antyder även den tankegången, att om man i fråga om utövningen av Konungens befogenheter ställer större krav än som i varje särskilt fall är erforderligt, det lätteligen verkar som ett ingrepp i arvsrätten till tronen.

Länsstyrelsen i Södermanlands län anser, att de på statschefen ankom­ mande representativa uppgifterna icke utgör tillräcklig anledning att höja

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

Kungi. Maj:ts proposition nr HO år 196A

behörighetsåldern. Enligt länsstyrelsens mening kan det antagas, att tron­ följaren — även om höjning sker — kommer att i viss utsträckning få full­ göra representativa uppgifter redan före 25-årsåldern. Med de begränsade befogenheter, som enligt förslaget tillkommer regenten, saknas skäl att för regentskap kräva högre ålder än för valbarhet till riksdagsledamot. Länssty­ relsen i Örebro län, som icke heller anser de av utredningen åberopade skä­ len för en höjning bärande, tillägger att tendensen på andra områden går mot en sänkning av åldern för utövande av medborgerliga rättigheter. Samma tanke återkommer i skrivelsen från Fredrika-Bremer-förbundet.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län betonar, att statschefens behörighets- ålder redan nu är lika med eller högre än vad som gäller i andra monar­ kier. Ett liknande påpekande göres av Fredrika-Bremer-förbundet.

I några remissvar påpekas, att krav på viss minimiålder icke i förslaget uppställts för riksföreståndare eller för statsråd. Länsstyrelsen i Älvsborgs län anmärker sålunda, att inga bestämmelser föreslagits om minimiålder för talman, som i egenskap av riksföreståndare fullgör statschefens plikter. Även om det är föga sannolikt, att en riksdagsman väljes till talman före fyllda 25 år, förefinnes ändock en teoretisk möjlighet, att så kan ske. Enligt länsstyrelsens mening är det inkonsekvent, om en talman men ej en prins skulle få utöva regentskap före fyllda 25 år. Samma minimiålder bör före­ skrivas för regentskap, oavsett vem som utövar detsamma. Förslaget är så avfattat, att det gör det möjligt för en prins — i varje fall om han ej är tronföljare — att, då tronledighet uppkommer, väljas till riksföreståndare, oavsett vilken ålder han uppnått. Detta anser länsstyrelsen otillfredsställan­ de. Länsstyrelsen ifrågasätter vidare nödvändigheten av riksföreståndareval i alla fall, då tronledighet uppkommer. I de fall, då intervallet mellan tron­ ledighetens inträde och tidpunkten för tronföljarens trontillträde blir jäm­ förelsevis kortvarigt — t. ex. ett halvt år eller mindre — synes regentska- pet lämpligen kunna utövas av talmannen. En ledamot av regeringsrätten finner det egendomligt, att icke motsvarande ålderskrav ställts på dem, som enligt utredningens mening skall utöva riksstyrelsen. Att det skulle ligga i sakens natur att till statsråd aldrig skulle kunna ifrågakomma någon som icke fyllt 25 år kan enligt denne ledamots mening knappast med fog påstås.

Några remissorgan, t. ex. länsstyrelsen i Kronobergs län, framhåller så­ som en brist, att utredningen icke upptagit frågan om kvinnlig tronföljd till behandling. Fredrika-Bremer-förbundet anser, att kvinnlig tronföljd bör införas vid en författningsreform.

Departementschefen. Redan då myndighetsåldern för Konung i slutet av 1940-talet höjdes från aderton till tjugoett år ifrågasatte dåvarande chefen för justitiedepartementet, om icke för uppgiften som statschef borde krävas en högre ålder än den allmänna myndighetsåldern. Sedermera bär författ- ningsutredningen föreslagit en minimiålder av tjugofem år för behörighet

31

att utöva statschefens uppgifter. Förslaget har tillstyrkts eller Jämnats utan

erinran av flertalet remissorgan, som berört frågan. Med hänsyn till de

konstitutionella och andra uppgifter, som åvilar statschefen, och de krav på

utbildning, allmän mognad och livserfarenhet, som dessa uppgifters fullgö­

rande ställer, anser även jag en höjning av nuvarande åldersgräns önsk­

värd. Jag vill ansluta mig till författningsutredningens förslag i denna del

och får således förorda att minimiåldern för att Konung skall äga tillträda

riksstyrelsen bestämmes till tjugofem år. I konsekvens härmed bör samma

åldersgräns gälla för att prins skall få fungera som regent. För ordförande

i tillförordnad regering finnes för närvarande inget uttryckligt stadgande

om viss behörighetsålder. Något egentligt behov av ett sådant stadgande tor­

de icke heller fortsättningsvis föreligga. Regeringsformen har nämligen icke

bundit ordförandeskapet i tillförordnad regering till viss person utan över­

låtit åt Kungl. Maj :t att bestämma, vilken prins eller statsrådsledamot som

skall fungera såsom ordförande. Kungl. Maj :t lärer utan särskild regel kom­

ma att iakttaga en minimiålder av tjugofem år.

I privaträttsligt hänseende bör givetvis för såväl Konung som övriga med­

lemmar av konungahuset alltjämt gälla samma myndighetsålder som för

medborgare i allmänhet.

Då enligt förslaget minimiåldern för att Konung skall äga tillträda riks­

styrelsen kommer att överstiga den vanliga myndighetsåldern, synes mindre

lämpligt att för den eller dem, som utses att utöva regeringen tills Konung­

en blir behörig, bibehålla benämningen förmyndare. Jag förordar att veder­

börande i stället benämnes riksföreståndare. Någon uttrycklig bestämmelse

om minimiålder för riksföreståndare synes med hänsyn till tillsättningsför-

farandet ej erforderlig.

Ett genomförande av den här förordade reformen påkallar ändringar av

§§ 39, 41 och 93 regeringsformen, §§ 53 och 67 riksdagsordningen samt

§ 2 successionsordningen. 2

Kungl. Mnj.ts proposition nr HO år 196b

2. Nådeärendenas behandling

Med stöd av vederbörligt bemyndigande tillkallade chefen för justitiede­

partementet den 5 februari 1960 dåvarande hovrättspresidenten Mauritz

Wijnbladh att såsom sakkunnig verkställa översyn av nedre justitierevisio-

nens arbetsorganisation. Senare förordnades numera regeringsrådet Hans-

Fredrik Ringdén och numera t. f. expeditionschefen Harriet Stangenberg att

såsom experter biträda utredningsmannen.

Utredningsmannen har den 29 december 1961 avgivit betänkande rörande

nedre justitierevisionens arbetsorganisation (SOU 1962:20). I ett särskilt

avsnitt i betänkandet har utredningsmannen till behandling upptagit frå-

32

gan om nådeärendenas handläggning och därvid förordat viss ändring av

regeringsformens regler om nådeärendenas beredning.

Över betänkandet har efter remiss yttranden avgivits av högsta domsto­

lens ledamöter, nedre juslitierevisionen, riksåklagarämbetet, samtliga hov­

rätter, statskontoret, domstolskommittén, föreningen Sveriges häradshöv­

dingar, föreningen Sveriges stadsdomare, Sveriges advokatsamfund, Sveri­

ges juristförbund och revisionssekreterareföreningen.

Gällande ordning m. m. Enligt § 26 regeringsformen äger Kungl. Maj :t

att i brottmål göra nåd, mildra livsstraff samt återgiva ära och till kronan

förverkat gods. över nådeansökningar skall Kungl. Maj :t jämlikt samma

lagrum höra regeringsrätten i mål av beskaffenhet att kunna tillhöra dess

eller kammarrättens slutliga prövning och i andra mål högsta domstolen.

I lagrummet föreskrives tillika, att Kungl. Maj :ts beslut i nådeärende skall

fattas i statsrådet. Enligt särskild bestämmelse i paragrafen ankommer det

på den brottslige att mottaga den nåd, som beviljats honom, eller undergå

det ådömda straffet.

Krav på högsta domstolens hörande över nådeansökningar har gällt ända

sedan domstolens tillkomst. Tidigare gällde dessutom, att två ledamöter av

högsta domstolen skulle övervara föredragningen i statsrådet av bl. a. nåde-

ärendena. Denna ordning avskaffades emellertid genom en grundlagsreform

år 1909.

Det alldeles övervägande antalet nådeärenden tillhör den grupp, där högs­

ta domstolen har att avge yttrande. Antalet sådana ärenden, som i början

av 1950-talet uppgick till 1300 å 1400, har successivt stigit till något över

1900 per år. Med hänsyn till kravet på högsta domstolens hörande har sedan

länge den ordningen följts, att nådeansökningarna inges till nedre justitie-

revisionen, i vissa fall via fångvårdsmyndighet, och registreras i revisionen.

Genom nedre justitierevisionens försorg införskaffas även vederbörliga doin-

stolsakter och övriga handlingar. Över ansökningar om nåd beträffande den

som är intagen på fångvårdsanstalt inhämtas yttranden från vederbörande

anstaltsnämnd samt fångvårdsstyrelsen, om icke sådana yttranden redan

avgivits när ansökningen inkommer. Ärendena föredrages som förtursmål

inför högsta domstolen av revisionssekreterare. Föredragningen sker med

ledning av promemorior, som skall innehålla en fullständig redogörelse för

vad handlingarna innehåller av betydelse för prövningen. Sedan revisions­

sekreteraren upprättat föredragningspromemoria i nådeärende, skall pro­

memorian översändas till justitiedepartementet. Där bestämmes huruvida

någon ytterligare beredningsåtgärd, företrädesvis inhämtande av yttrande

från myndighet, erfordras. Promemorian återställes med besked i nämnda

hänseende till revisionssekreteraren, som när ärendet är i fullständigt skick

föredrar detsamma i högsta domstolen. Dess yttrande avges i allmänhet av

en tremansavdelning (8 § lagen om högsta domstolens sammansättning

Kangl. Maj:ts proposition nr 110 år 196}

33

och tjänstgöring). Emellanåt behandlas dock ärendet av större avdelning. I nyssnämnda lagrum stadgas nämligen, att om det vid prövning och avgö­ rande av mål i högsta domstolen tillika förekommer fråga om yttrande i nådeärende, de domare, som deltagit i målets avgörande, bör besluta i frå­ gan. Sedan yttrande beslutats, överlämnas promemorian och yttrandet till departementet. Formerna för nådeärendenas vidare beredning i departe­ mentet bär växlat från tid till annan. Sedan flera år har pågått övervägan­ den och försök rörande handläggningen. Från och med budgetåret 1955/56 har riksdagen anslagit medel till en tjänst i departementet som byråchef, vilken har att bereda och föredraga nådeärenden i statsrådet. Revisionssek- reterarna är efter föredragningen i högsta domstolen skyldiga att biträda vid föredragningen inför statsrådets ledamöter. Expedieringen av beslut i ärendena sker genom nedre justitierevisionen.

De nådeärenden, i vilka regeringsrätten har att avge yttrande, är mycket fåtaliga. De beredes inom det departement, dit de hör enligt stadgan den 17 maj 1963 (nr 214) angående statsdepartementen. Ärendena föredrages inför regeringsrätten av departementstjänstemän (1 § stadgan den 18 juni 1926, nr 227 angående behandlingen inom statsdepartementen av ärenden, som tillhöra regeringsrätten). I 4 § regeringsrättslagen ges en allmän bestämmel­ se om det fall att besvärstalan, som fullföljts till regeringsrätten, är förenad med ansökan om dispens eller annan åtgärd, som ankommer på Kungl. Maj :t i statsrådet, t. ex. nådeansökan. Om det efter regeringsrättens pröv­ ning av besvärstalan erfordras, skall regeringsrätten enligt nämnda lagrum avge utlåtande över ansökningen.

Ansökan om nåd medför i regel ett automatiskt anstånd med verställighe- ten av frihetsstraff. Enligt 15 § lagen om verkställighet av frihetstraff m. m. gäller sålunda, att om den som dömts till straffarbete eller fängelse före straffverkställighetens början visar, att han ingivit ansökan att av nåd bli befriad från straffet eller få detta nedsatt till böter eller erhålla villkorlig dom, med verkställigheten skall anstå i avvaktan på Kungl. Maj :ts beslut i nådeärendet. Sådant anstånd äger dock icke rum, om nådesökanden är häk­ tad eller tidigare sökt nåd i målet eller om skälig anledning förekommer att han avviker.

Tidigare reformförslag. Under förarbetena till 1909 års grundlagsreform uttalade en majoritet inom högsta domstolen den meningen, att domstolens befattning med ansökningar om nåd i brottmål borde i allmänhet upphöra. Det huvudsakliga skäl som anfördes härför var, att fördelen av att i nåde­ ärenden erhålla högsta domstolens yttrande icke uppvägde värdet av den arbetstid ärendena krävde i domstolen. Föredragande departementschefen ansåg dock betänkligheter möta mot förslaget. Han förklarade att, om högs­ ta domstolen ej vidare skulle höras över nådeansökningar, tämligen allmän enighet rådde om att justitieråd alltjämt borde deltaga i statsrådet vid av-

2

Dihang till riksdagens protokoll 196t. i samt. Nr 140

Kungl. Maj:ts proposition nr 110 år 196b

34

görandet av dessa ärenden. En sadan anordning vållade emellertid olägen­

heter, då justitieråden i så fall syntes böra beredas tillfälle att taga del i den

förberedande behandlingen inom statsrådet. Departementschefen ansåg att

man ej borde avstå från den obestridliga fördel som högsta domstolens

Ytt­

rande över nådeansökningar medförde, särskilt ur synpunkten av kontinui­

tet i benådningsrättens utövning; i vissa sällsynta undantagsfall borde dock

yttrande över nådeansökningar avgivas av regeringsrätten.

Vid 1920 års riksdag framfördes i två motioner förslag att bestämmelser­

na om yttrande i nådeärenden från högsta domstolen respektive regerings­

rätten skulle upphävas. I utlåtande (nr 59) över motionerna framhöll kon­

stitutionsutskottet att mot anordningen att helt förlägga nådemålens be­

handling till statsrådet hade anmärkts, att detta kunde medföra fara för att

växlande synpunkter i fråga om utövningen av benådningsrätten skulle

göra sig gällande med olika regeringar. Dåvarande ordning var ur denna

synpunkt att föredraga, enär regeringen vid avgörande av nådemål hade att

stödja sig på utlåtanden från en institution, som ej kunde misstänkas vara

påverkad av växlande politiska åskådningar. Häremot hade invänts att i ut­

landet, där benådningen som regel handhades av regeringen ensam, ej för­

sports några klagomål i nyssnämnda hänseende. Utskottet fann motionä­

rernas förslag värt beaktande men ansåg det böra utredas, om icke högsta

domstolen och regeringsrätten borde höras i vissa nådeärenden. Utskottet

hemställde att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla om ut­

redning huruvida och i vilken omfattning stadgandet om att högsta dom­

stolen respektive regeringsrätten skulle höras över nådeansökningar kunde

begränsas; förslag i ämnet borde kunna framläggas redan vid 1921 års riks­

dag- — Utlåtandet godkändes av kamrarna (rskr 1920: 395). Något förslag

i saken framlades emellertid icke, och den 7 december 1928 beslöt Kungl.

Maj :t, att riksdagens skrivelse ej skulle föranleda vidare åtgärd. I

I en motion (II: 436) vid 1955 års riksdag framfördes förslag om att en

särskild rådgivande nämnd med lekmannainslag skulle tillskapas med upp­

gift att jämte högsta domstolen avge yttrande i nådeärenden. Förslaget,

jämte vissa andra motionsvis framförda förslag rörande nådeinstitutet, be­

handlades av sammansatt konstitutions- och första lagutskott. I sitt av riks­

dagen godkända utlåtande (nr 3) framhöll utskottet att, även om en råd­

givande nämnd i nådeärenden skulle kunna vara av viss betydelse, inställde

sig dock åtskilliga betänkligheter mot ett sådant förslag. Om nämnden skul-

le avge yttrande i samtliga nådeärenden, blev dess uppgifter så betungande,

att det knappast skulle vara möjligt att få kvalificerade personer att åtaga

sig ledamotskapet som en bisyssla. Att låta nämnden ha skiftande samman­

sättning syntes ej vara tillfredsställande, enär nämnden med dess förutsat­

ta lekmannainslag då knappast skulle kunna ernå någon fast praxis. En

tänkbar utväg var att från nämndens handläggning undantaga vissa mind-

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196i

35

re betydelsefulla ärenden, t. ex. ansökningar om befrielse från eller nedsätt­ ning av bötesstraff. Beträffande flertalet kategorier av nådeärenden syntes det emellertid svårt att göra någon objektiv gränsdragning mellan ärenden, som skulle hänskjutas till nämnden för yttrande, och ärenden där så icke skulle ske. Nämndens yttranden kunde måhända i tveksamma fall under­ lätta statsrådens ställningstagande, men det kunde också befaras, att stats­ rådens arbetsbörda skulle ökas genom att de i vissa fall ansåg sig böra över­ lägga med nämndens ledamöter. Ehuru sålunda betydande svårigheter fö­ relåg att tillskapa en sådan nämnd, fann utskottet naturligt att spörsmålet kom i betraktande inom justitiedepartementet i samband med vissa andra, av utskottet förordade överväganden i fråga om nådeinstitutet.

I en i december 1955 inom justitiedepartementet upprättad promemoria (stencilerad) angående handläggningen av nådeärenden föreslogs, att yttran­ de av högsta domstolen respektive regeringsrätten i nådeärenden skulle er­ sättas med yttrande från en rådgivande nämnd. Promemorian syftade i förs­ ta hand till en omorganisation av beredningen och föredragningen av de nåde­ ärenden i vilka högsta domstolen hade att avge yttrande. I detta hänseende föreslogs, att organisationen helt skulle överföras från nedre justitierevisio- nen till justitiedepartementet. I samband därmed upptogs även frågan om det rådgivande organet i nådeärenden. Därvid anfördes att även om vissa skäl, särskilt hänsyn till traditionen, kunde tala för att högsta domstolen borde bibehålla ett inflytande på nådeärenden, kunde det ifrågasättas om icke underlaget för det rådgivande organet borde vidgas, så att däri ingick även personer med annan utbildning och erfarenhet på andra områden. Nå- deärendena utgjorde icke något led i den ordinära rättskipningen, och på dem anlades därför icke i främsta rummet rättskipningssynpunkter. Det skulle enligt promemorian säkerligen vara till gagn om i det rådgivande or­ ganet kunde ingå en psykiater eller socialläkare. Erfarenheten hade nämli­ gen visat att kriminalvårdsklientelet till stor del bestod av personer med vissa psykiska abnormdrag, ej sällan framkallade eller förstärkta av alko­ holskador. Även eljest borde i det rådgivande organet ingå någon person med allmän social erfarenhet. I promemorian antyddes även tanken att ett särskilt rådgivande organ skulle kunna skapa större enhetlighet i rådgiv­ ningen än högsta domstolen, där nådeärendena behandlades av olika avdel­ ningar med skiftande sammansättning. I enlighet med dessa synpunkter borde högsta domstolen som remissorgan i nådeärenden ersättas med en rådgivande nämnd, bestående av ett justitieråd som ordförande jämte minst två och högst fyra andra personer, som besatt stor livserfarenhet och åt­ njöt allmänt förtroende.

I promemorian framhölls även att det syntes ändamålsenligt med en kon­ centration av beredningsarbetet till de nådeärenden, som var tveksamma eller eljest krävde noggrannare utredning. På ett tidigt stadium borde ut­ skiljas de ärenden, där hållbara grunder för nåd saknades. Detta skulle in­

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år l'J6i

nebära att den rådgivande nämnden ej behövde höras i dessa ärenden. Som allmän regel borde däremot gälla att nådeansökan icke skulle få bifallas utan att nämnden yttrat sig. Dock borde yttrande från nämnden ej erford­ ras i vissa ärenden av enklare beskaffenhet, nämligen sådana som endast angick böter eller förvandlingsstraff för böter eller disciplinstraff för krigs­ man eller ansökningar, som avsåg att vinna uppskov med verkställighet av frihetsstraff.

Med hänsyn till lämpligheten av att upprätthålla ett enhetligt förfarande i alla nådeärenden borde även regeringsrättens hörande ersättas med ytt­ rande av nämnden efter samma principer som skulle gälla övriga nådeären­ den.

Över 1955 års promemoria avgavs efter remiss yttranden av högsta dom­ stolens och regeringsrättens ledamöter samt av nedre justitierevisionen, riksåklagarämbetet, fångvårdsstyrelsen, socialstyrelsen, medicinalstyrelsen, statskontoret, statens organisationsnämnd, 1955 års domarutredning, för- eningen Sveriges häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdomare, Sveri­ ges advokatsamfund, svenska fångvårdssällskapet, föreningen Sveriges skyddskonsulenter och skyddsassistenter samt Sveriges juristförbund.

Förslaget att inrätta en rådgivande nämnd, som skulle avge yttranden i nådeärenden i stället för högsta domstolen, avstyrktes av det alldeles över­ vägande antalet remissmyndigheter. Tillstyrkande yttranden avgavs i hu­ vudsak endast av Sveriges advokatsamfund, svenska fångvårdssällskapet samt föreningen Sveriges skyddskonsulenter och skyddsassistenter.

Högsta domstolens ledamöter yttrade i sitt avstyrkande remissvar hl. a. följande:

Skälen till att högsta domstolen enligt regeringsformen skall höras över nådeansökningar kunna vara flera. Promemorian förbigår helt denna fråga och här må endast antydas nagra av de synpunkter som böra uppmärksam­ mas. Åtminstone tidigare torde man ha ansett att det innebar en lämplig ar­ betsfördelning att genom högsta domstolens yttranden underlätta uppgiften för föredraganden i statsrådet att bedöma förekommande nådeärenden. Tyd­ ligt är också, att man funnit dessa yttranden innebära en viss trygghet för kontinuitet, något som kan vara av betydelse särskilt vid regeringsskiften. För regeringen kan det också understundom i ett ömtåligt inrikes- eller ut­ rikespolitiskt läge ha sin betydelse att kunna hänföra sig till ett yttrande av högsta domstolen, vare sig det går i tillstyrkande eller avstyrkande rikt­ ning. Även för de dömda kan det vara av värde att ett organ, som står fritt från den dagsaktuella politiken, får uttala sig i nådeärenden. Överhuvud kan man ha satt värde på att domarsynpunkterna finge göra sig hörda.

Fragan, huruvida yttrande från det rådgivande organet borde inhämtas i alla nådeärenden eller blott i vissa av dem, blev under remissbehandling­ en föremål för delade meningar. Riksåklagarämbetet, vissa ledamöter av re­ geringsrätten, fångvårdsstyrelsen, socialstyrelsen och föreningen Sveriges stadsdomare godtog promemorians förslag om en till vissa fall begränsad skyldighet att höra det rådgivande organet. Ett par av dessa remissinstan­

Kungl. Maj:Is proposition nr UO är 186'i-

:57

ser underströk härvid angelägenheten av att uppenbart ogrundade nådean-

sökningar avgjordes snabbt. Fångvårdsstyrelsen framhöll t. ex., att de an­

sökningar som ingavs av personer, intagna på fångvårdsanstalt, ofta var av

den art att utsikt till bifall saknades. Det var, uttalade styrelsen, ur flera

synpunkter önskvärt, att handläggningen av sådana ansökningar ledde till

ett snabbt avgörande. Genom det föreslagna förfarandet vanns enligt fång­

vårdsstyrelsens mening tillika, att den av en nådeansökan enligt 15 § straff­

verkställighetslagen föranledda anståndstiden i många fall skulle bli mycket

kortvarig; som en följd därav borde det bli mindre vanligt, att nådeinstitu-

tet utnyttjades enbart i syfte att fördröja straffverkställigheten. Av annan

mening var högsta domstolens ledamöter, ett regeringsråd, majoriteten

inom nedre justitierevisionen, statskontoret, föreningen Sveriges härads­

hövdingar och Sveriges advokatsamfund. Dessa remissinstanser menade, att

det rådgivande organet borde höras över alla nådeansökningar. Högsta dom­

stolens ledamöter framhöll särskilt, att det svårligen alltid kunde i förväg

bedömas, om det icke skulle vara av värde för avgörandet i statsrådet att

ansökningen först behandlades av rådgivande nämnden. Nedre justitiere­

visionen (majoriteten) fann visserligen ett snabbt avgörande av de klara

avslagsfallen önskvärt men förmenade, att en föredragning av alla ärenden

icke medförde eller i vart fall ej behövde medföra att avslagsbesluten nämn­

värt försenades. Advokatsamfundet ansåg det principiellt oriktigt, att ett

stort antal nådeansökningar skulle kunna avslås utan att det rådgivande

organet hörts. Av samma uppfattning var statskontoret.

Spörsmålet, huruvida nådeärenden inom regeringsrättens verksamhets­

område borde behandlas på samma sätt som övriga nådeärenden, besvara­

des jakande av några ledamöter av regeringsrätten. Dessa ansåg nämligen,

att om förslaget att ersätta högsta domstolen som remissorgan med en råd­

givande nämnd genomfördes, samma ordning borde gälla beträffande de

nådeärenden som behandlades i regeringsrätten. Andra ledamöter av rege­

ringsrätten uttalade däremot, att från en reform borde undantagas rege­

ringsrättens befattning med nådeärenden.

Det aktuella förslaget. Såsom inledningsvis berörts har utredningsman­

nen i sitt betänkande om nedre justitierevisionens arbetsorganisation även

behandlat frågan om handläggningen av de nådeärenden, i vilka högsta

domstolen har att avge yttrande. Utredningsmannen föreslär till en början,

att den befattning med nådeärenden som nu ankommer på justitierevisio­

nen i princip skall upphöra och i stället förläggas till justitiedepartemen­

tet, där en nådebyrå föreslås inrättad under ledning av en chefstjänsteman

med långvarig domarerfarenhet och håg och fallenhet för sociala frågor

samt med särskilda i regel fiskalskompetenta föredragande, som skall be­

reda nådeärendena för avgörande och framlägga dem såväl för högsta dom­

stolen som för departementschefen. Med hänsyn härtill och till vissa andra

reformåtgärder föreslås, att antalet revisionssekreteraretjänster minskas.

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

i ill stöd för en överflyttning av nådeärendenas beredning till justitiedepar­

tementet anföres i betänkandet åtskilliga skäl såsom att det nuvarande be- redningssystemet är tungrott och tidskrävande och medför en dubblering av arbetsmoment, som måste betecknas såsom förkastlig. I sin strävan efter rationalisering av nadeärendenas behandling har utredningsmannen emel­ lertid även gripit sig an frågan, om högsta domstolens medverkan i nåde- ärenden bör vara obligatorisk. Härom anför utredningsmannen:

Nådeärendena torde väl regelmässigt prövas efter andra än rena rättskip- nings- och straffmätningssynpunkter. Och Kungl. Maj :t har fri prövnings­ rätt, ett förhållande som — i varje fall tidvis — lett till att Kungl. Maj:t i ett icke obetydligt antal fall beviljat nåd mot högsta domstolens avstyrkan­ de. Vad sålunda anförts ger osökt anledning att ställa den frågan, om högs­ ta domstolens (ev. annat rådgivande organs) medverkan skall vara obliga­ torisk. Om, såsom här förordas, det förberedande arbetet överflyttas från justitierevisionen till justitiedepartementet, synes ett hörande av högsta domstolen i nådeärenden kunna göras fakultativt. Det förefaller onekligen föga rationellt att om en nådeansökan, utifrån av vederbörande departe­ mentschef eller i statsrådet tillämpade principer, bedömes vara utsiktslös eller den finnes vara helt ogrundad — fråga är t. ex. om en kort tid efter ett tidigare avslag förnyad nådeansökan utan nya skäl — ärendet i allt fall måste underställas högsta domstolen. Det har i visst sammanhang anförts, att särskilt i tider av utrikespolitisk oro det kunde vara ett trygghetsmo­ ment för Kungl. Maj :t att vid sitt beslut kunna repliera på högsta domsto­ lens yttrande. Detta trygghetsmoment blir dock icke mindre för att högsta domstolens hörande göres fakultativt från att ha varit obligatoriskt. Må­ hända bör såsom ock i detta betänkande förutsättes — en nådeansökan icke kunna bifallas med mindre högsta domstolen blivit hörd.

Utredningsmannen föreslår sådan ändring av § 26 regeringsformen, att högsta domstolens hörande över nådeansökan icke skall vara erforderligt med mindre ansökan skall till någon del bifallas.

Utredningsmannen har utgått ifrån att det i första hand skall ankomma pa chefstjänstemannen att pa grundval av en koncentrerad föredragning bedöma, huruvida nådeansökan kan komma att avslås eller bifallas. De an­ sökningar, som bedömes såsom utsiktslösa, skall snarast föredragas för de­ partementschefen. Ärenden, i vilka utsikter till bifall synes föreligga, skall i mån av behov kompletteras med ytterligare utredning och därefter före­ dragas för departementschefen, som beslutar huruvida högsta domstolens yttrande skall inhämtas.

Vid en överflyttning av nådeärendenas beredning från justitierevisionen till justitiedepartementet påkallar sådana fall, där ansökan om nåd gjorts i samband med fullföljd av talan till högsta domstolen, viss uppmärksam­ het (jfr 8 § lagen om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring). Utredningsmannen uttalar —- till synes närmast med tanke på att högsta domstolens obligatoriska hörande bibehålies — att det måhända skulle vara opraktiskt att i dylika fall skilja föredragningen av nådeärendet från före­ dragningen av själva målet. I betänkandet tillägges emellertid att övervägan­

Kungl. Maj:Is proposition nr HO år 1961

39

den om en sådan avvikelse från den reguljära förberedelsen av nådeärende- na i viss mån kan bli beroende av i vilken omfattning högsta domstolen skall höras före ett avgörande i statsrådet.

Remissyttrandena. Vad först angår utredningsmannens förslag att över­ föra beredningen av nådeärendena från nedre justitierevisionen till en inom justitiedepartementet inrättad nådebyrå har detta tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissorgan.

Förslaget att i viss utsträckning göra högsta domstolens hörande fakulta­ tivt i stället för obligatoriskt har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissorgan utom högsta domstolens flesta ledamöter samt Sveriges advokatsamfund.

Nedre justitierevisionen uttalar, att frågan huruvida och i vilken utsträck­ ning högsta domstolen skall höras i nådeärenden i första hand bör bedömas ur konstitutionella och kriminalpolitiska synpunkter. Då förslaget i denna del är mycket knapphändigt motiverat, är ett ståndpunktstagande till frå­ gan, om förslaget kan godtagas ur dessa synpunkter, synnerligen vanskligt.

Nedre revisionen anser sig fördenskull endast böra uttala, att ur organisa- toriskt-praktiska synpunkter, som nedre revisionen företrädesvis haft att beakta vid besvarandet av remissen, förslaget i förevarande del tillstyrkes.

Föreningen Sveriges häradshövdingar, som icke har något att erinra mot den föreslagna grundlagsändringen, kan icke instämma med utrednings­ mannen i fråga om den skisserade arbetsgången. Gallringen bör verkställas så, att på ett förberedande stadium klara avslagsfall utskiljes och föredrages direkt för departementschefen, medan övriga ansökningar föredrages i högs­ ta domstolen. Det bör däremot icke bli normal rutin att alla ärenden först föredrages för departementschefen för preliminärt ståndpunktstagande och därefter de ansökningar, som anses böra till någon del bifallas, understäl­ les även högsta domstolen. Dennas möjlighet att inverka på ärendenas av­ görande skulle härigenom reduceras.

Högsta domstolens ledamöter (majoriteten), som avstyrker förslaget, an­ märker, att det icke i betänkandet gjorts något försök att från kriminalpo­ litiska och konstitutionella synpunkter klargöra frågan om nådeinstitutets funktion eller det däri ingående spörsmålet om högsta domstolens ställning som remissinstans. Utan att skälen för och emot högsta domstolens obliga­ toriska hörande i nådeärenden närmare angivits och remissinstanserna be- retts tillfälle att bedöma dessa är det icke lämpligt, att en grundlagsändring vidtages i delta avseende, i all synnerhet som grundlagarna för närvarande är föremål för omarbetning i ett större sammanhang. Att betrakta frågan enbart från synpunkten att den nuvarande ordningen kan medföra ett visst merarbete måste anses uteslutet. Redan med hänsyn till det anförda synes förslaget icke böra läggas till grund för den ifrågasatta ändringen i rege­ ringsformen. Om likväl utredningsmannens förslag nu upptages till prov-

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196'i

ning i sak, erinrar högsta domstolens ledamöter om alt skälen till alt dom­ stolen skall höras över nådeansökningar kan vara flera. Därutinnan hän­ visas till vad som anfördes i ledamöternas yttrande över 1955 års departe­ mentspromemoria angående nådeärendenas handläggning. För att där an­ givna synpunkter och vad i övrigt kan andragas för ett bibehållande av högsta domstolen som remissorgan i nådeärenden skall bli fullt tillgodosett synes erforderligt att domstolens yttrande inhämtas i alla nådeärenden. Härom anför högsta domstolens ledamöter:

Det måste — om man bortser från en del helt självklara ärenden — vara en synnerligen vansklig uppgift att på förhand avgöra i vilka fall ett yttran­ de från högsta domstolen kan vara av värde. Förslaget beaktar väl att, in­ nan en ansökning bifalles, yttrande från domstolen städse skall föreligga. Men förslaget tager icke hänsyn till att inom högsta domstolen kan anläg­ gas ett mildare betraktelsesätt än av vederbörande departementschef och att det därför för den dömde kan vara av betydelse att högsta domstolen höres, även om ansökningen av departementschefen på förhand bedömts som utsiktslös. Härtill kommer att en ordning, enligt vilken högsta domsto­ len finge tillfälle att yttra sig i allenast ett mindre antal nådeärenden, snart nog skulle medföra att domstolen förlorade den överblick över nådepraxis som den med nuvarande ordning äger. I och med att domstolen komme att sakna kännedom om de fall, i vilka en nådeansökan av departementschefen bedömes som utsiktslös, bleve det för domstolen, i avsaknad av jämförelse­ material, svårare att bilda sig en underbyggd uppfattning i de remitterade fallen. Tilläggas må att, ehuru för föredragning i högsta domstolen av nåde­ ärenden tages i anspråk ett ej ringa antal sessionsdagar, det för ledamöter­ na med ärendena förenade arbetet även tidsmässigt är tämligen obetydligt i förhållande till den samlade arbetsbördan, eftersom dessa ärenden i regel kräver ringa efterarbete.

Justitierådet Conradi anför i särskilt yttrande, att högsta domstolens ar­ bete med nådeärendena i förening med det arbete som erfordras för ärende­ nas beredning och föredragning i högsta domstolen på intet sätt synes mot­ svara nyttan utav att högsta domstolen obligatoriskt avger yttrande i dessa ärenden. Utredningsmannens förslag är därför förtjänt av största intresse.

Frågan synes emellertid vara av den vikt, att den knappast kan avgöras som ett led i rationaliseringen av arbetet i justitierevisionen. Viss ytterligare ut­ redning synes också önskvärd. Det bör dock eftersträvas, att frågan snabbt bringas till sin lösning. Om grundtanken i förslaget skall realiseras redan nu, kan det emellertid ej vara lämpligt att genomföra reformen på det av utredningsmannen föreslagna sättet; remissen till högsta domstolen skulle ju mot denna bakgrund vara liktydig med ett tillkännagivande från depar­ tementschefens sida, att han närmast är inställd på att bevilja nåd. En lämpligare anordning synes vara, att grundlagsföreskriften om yttrande från högsta domstolen helt borttages. Det torde då stå departementschefen fritt att i den utsträckning han finner rimligt höra högsta domstolen — el­ ler annan domstol, t. ex. den som sist dömt i målet — i nådeärendet.

Justitieråden Yngve Söderland och Riben ansluter sig till justitierådet

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 1964

41

Conradis uttalande om önskvärdheten av att frågan om högsta domstolens

hörande i nådeärenden snarast möjligt göres till föremål för utredning, var­

vid bör eftersträvas att få till stånd en ordning, enligt vilken yttrande i vart

fall ej skulle erfordras i sådana ärenden, där bifall till ansökningen bedöm­

des som uteslutet.

Sveriges advokatsamfund anmäler tvekan i fråga om förslaget samt ut­

talar att mot den föreslagna ändringen främst kan anföras, att det med

hänsyn till de ej sällan ömtåliga avgörandenas betydelse både ur allmän

synpunkt och för den enskilde kan framstå som angeläget att högsta dom­

stolen — eller eventuellt något annat rådgivande organ — får inflytande på

nådeärendenas behandling. Styrelsen anser frågan vara av den art att den

tarvar ytterligare utredning; den bör i allt fall icke behandlas såsom endast

ett moment i problemet om åvägabringande av en snabbt och effektivt arbe­

tande organisation.

Flera remissinstanser föreslår, att grundlagsregeln om högsta domstolens

hörande utformas på annat sätt än utredningsmannen förordat. Förslagets

innebörd anses komma till bättre uttryck, om regeln utformas så, att högsta

domstolens hörande icke skall vara erforderligt, om ansökningen finnes

böra avslås, eller att ansökan ej må bifallas utan att högsta domstolen hörts

i ärendet.

Högsta domstolens ledamöter, hovrätten för Nedre Norrland och Sveriges

advokatsamfund ifrågasätter huruvida skäl föreligger att låta olika regler

gälla för regeringsrätten och för högsta domstolen såsom remissorgan i nå­

deärenden.

Författningsutredningens förslag och däröver avgivna remissyttranden.

Motsvarighet till § 26 gällande regeringsform har i författningsutredning­

ens förslag till ny regeringsform (SOU 1963: 16 och 17) upptagits i 4 kap.

15 §. Det föreslagna stadgandet innehåller emellertid icke någon föreskrift

om vilket organ som skall yttra sig över nådeansökningar; denna fråga be­

handlas ej heller i motiven i vidare mån än att utredningen förklarar sig

anse att bestämmelser om den förberedande behandlingen av nådeärenden

ej bör upptagas i grundlag (SOU 1963: 17 s. 270).

Under remissbehandlingen av författningsutredningens förslag har nå-

deinstitutet främst berörts av högsta domstolens och regeringsrättens leda­

möter, Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge och

hovrätten för Västra Sverige, riksåklagarämbetet, kammarrätten, ett fler­

tal länsstyrelser, Sveriges akademikers centralorganisation och föreningen

Sveriges häradshövdingar. Fn del av dessa remissorgan har dock huvud­

sakligen diskuterat det nu icke aktuella spörsmålet om nådeinstitutets

materiella innehåll, utan att närmare ingå på frågan om regleringen av for­

merna för nådeärendenas handhavande.

Förslaget att låta reglerna om högsta domstolens och regeringsrättens

2f

Biliang till riksdagens protokoll 196 i. 1 sanxl. Nr 140

Kungl. Maj.ts proposition nr

14

0 år 196b

hörande i nådeärenden utgå ur grundlagen liar tillstyrkts eller lämnats utan erinran av en ledamot av högsta domstolen, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, kammarrätten samt länsstyrelserna i Östergöt­ lands, Uppsala, Kalmar, Kronobergs, Gotlands, Kristianstads, Skaraborgs,

Örebro, Kopparbergs, Gävleborgs, Jämtlands och Västerbottens län.

Att regler om högsta domstolens och regeringsrättens hörande upptages i grundlag förordas eller ifrågasättes av högsta domstolens ledamöter (ma­ joriteten), regeringsrättens ledamöter (majoriteten), Svea hovrätt, som dock anser regeringsrättens befattning med nådeärenden böra övertagas av högsta domstolen, hovrätten för Västra Sverige, riksåklagarämbetet, länsstyrelserna i Malmöhus, Stockholms och Jönköpings län, föreningen

Sveriges häradshövdingar och Sveriges akademikers centralorganisation.

Åtta ledamöter av högsta domstolen anser att i grundlag endast behöver stadgas, att regler om högsta domstolens hörande i nådeärenden skall med­ delas i lag.

De remissorgan, som tillstyrkt eller lämnat utan erinran vad författnings- utredningen i denna del föreslagit, har i allmänhet icke närmare utvecklat sin syn på saken. Vad angår de remissorgan, som i grundlag vill bibehålla regler om formerna för nådeärendenas förberedande handläggning, uttalar högsta domstolens ledamöter (majoriteten), att benådningsrätten innefattar en regeringen tillagd befogenhet att vidtaga ändringar av vad som be­ stämts av de i förhållande till regeringen och förvaltningsmyndigheterna självständiga domstolarna. Med hänsyn till den särställning nådeärendena sålunda intager bland de på regeringen ankommande uppgifterna framstår det som påkallat, att de högsta domstolsinstansernas inflytande på denna art av ärenden säkerställes genom att i grundlag intages regler om skyldig­ het alt höra dem. För att ordningen skall vara grundlagfäst talar även, att en regel av innehåll att sådant yttrande skall inhämtas i nådeärenden med­ för en inskränkning av regeringens handlingsfrihet i fråga om beredning­ en och alltså även på denna grund har statsrättslig karaktär. En sådan re­ gel ansluter sig till och utgör en önskvärd komplettering av stadgandet om att vid regeringsärendenas beredning erforderliga upplysningar och ytt­ randen skall inhämtas från berörda myndigheter, vilket stadgande i ut­ redningens förslag till regeringsform upptagits under 4 kap. 2 §. Även regeringsrättens ledamöter (majoriteten) anser det vara på sin plats, att förfarandet i nådeärenden åtminstone i princip regleras av grundlagen, varvid dock bör inrymmas möjlighet att göra undantag från regeln om de högsta domstolsinstansernas hörande. Svea hovrätt anser grundsatsen att nåd icke får beviljas utan att högsta domstolen hörts vara så väsentlig att den bör komma till uttryck i regeringsformen. Föreningen Sveriges hä­ radshövdingar intager samma ståndpunkt. Riksåklagarämbetet uttalar, att principen att högsta domstolen resp. regeringsrätten höres före prövning av nådefråga är så viktig, att den bör lagfästas i grundlag. Liknande utta­

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

43

landen göres av andra remissorgan, t. ex. länsstyrelsen i Stockholms län.

Hovrätten för Västra Sverige anser det med hänsyn till det nära samban­

det mellan rättskipning i brottmål och benådningsrätten motiverat, att de

högsta judiciella instansernas medverkan vid handläggningen av nådeären-

den lagfästes i regeringsformen, vare sig denna medverkan skall vara obli­

gatorisk eller, såsom föreslagits i betänkandet rörande nedre justitierevi-

sionens arbetsorganisation, endast fakultativ. Enligt Sveriges akademikers

centralorganisation utgör nådeinstitutet rätt handhaft ett viktigt komple­

ment till straffrättskipningen. Det kan emellertid bli ett instrument, varige­

nom denna rättskipning delvis sättes ur spel och varigenom konsekvensen

i densamma äventyras. För att undvika detta, bör krav på högsta domsto­

lens resp. regeringsrättens hörande bibehållas i grundlagen.

Åtta ledamöter av högsta domstolen anser det med hänsyn till den sär­

ställning som nådeärendena intager naturligt, att de högsta instanserna

bland domstolarna skall ha visst inflytande på denna art av ärenden. Att

sådant inflytande beredes dessa domstolsinstanser bör säkerställas genom

grundlag. Författningsutredningens förslag i detta hänseende är därför ej

godtagbart. Å andra sidan synes det icke erforderligt att i en blivande re­

geringsform ange i vilken omfattning eller på vad sätt högsta domstolen

skall taga befattning med nådeärendena. Det bör vara tillfyllest att bestäm­

melser härom meddelas i lag. Det av författningsutredningen föreslagna

stadgandet bör därför kompletteras med en föreskrift att regeringen skall

höra högsta domstolen enligt vad därom stadgas i lag.

Frågan om de högsta domstolsinstanserna skall höras i alla nådeärenden

eller endast vissa grupper av dem beröres i somliga yttranden över för­

fattningsutredningens förslag. Högsta domstolens ledamöter (majoriteten)

hänvisar i denna del till sitt yttrande över betänkandet angående nedre

justitierevisionens arbetsorganisation. Det tillägges att icke heller författ­

ningsutredningen sökt klargöra nådeinstitutets användningsområde eller

ingått på skälen till att högsta domstolen enligt nuvarande regeringsform

skall höras i nådeärenden. Även Sveriges akademikers centralorganisation

tycks mena, att nuvarande krav på högsta domstolens och regeringsrättens

hörande bör bibehållas.

Andra remissorgan anser icke att de högsta domstolsinstanserna be­

höver höras i alla nådeärenden. Regeringsrättens ledamöter (majoriteten)

framhåller, att nåd innefattar en extraordinär åtgärd, genom vilken laga-

kraftvunna domar mer eller mindre sättes ur kraft. Därför torde veder­

börande domstol i högsta instans i regel böra höras, innan nådeansökning

avgöres. Dessa domstolar är emellertid icke remissinstanser i vanlig me­

ning. Det torde fördenskull vara på sin plats, att förfarandet i nådeären­

den åtminstone i princip regleras i grundlagen, varvid dock bör inrymmas

möjlighet att göra undantag från nyss antydda regel. Utan att ställning

tages därtill må som exempel på lösning av frågan här nämnas ett i annat

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

sammanhang framställt förslag, att domstolarnas medverkan skulle vara obligatorisk endast i fall, då man vid den förberedande departementsbe- handlingen ansåg tänkbart, att ansökningen kunde komma att helt eller delvis bifallas. Detta måste naturligtvis förstås så, att domstolens hörande icke skulle vara erforderligt för avslag å nådeansökan.

Svea hovrätt anser det icke behövligt, att — såsom nu måste ske — yttrande från högsta domstolen inhämtas beträffande samtliga nådean- sökningar. En ändring härutinnan är motiverad med hänsyn till den stora arbetsbelastning nådeärendena utgör för högsta domstolen (omkring 2 000 ärenden årligen). Eftersom de flesta nådeansökningarna (f. n. omkring 80 %) avslås, skulle säkerligen åtskilligt vinnas om, i likhet med vad som föreslagits i betänkandet om nedre justitierevisionens arbetsorganisation, remisskyldigheten bestämdes på sådant sätt att nåd icke kan beviljas med mindre högsta domstolen blivit hörd. Även föreningen Sveriges häradshöv­ dingar föreslår en föreskrift av innebörd, att nåd ej må beviljas utan att ytt­ rande inhämtats från högsta domstolen resp. regeringsrätten. En ledamot av regeringsrätten uttalar, att det måhända kan vara tillräckligt, att de högsta domstolsinstansernas hörande stadgas som oeftergivligt villkor blott för att nåd må beviljas. En ledamot av högsta domstolen anser, att högsta domstolens yttrande icke skall behöva inhämtas i sådana nåde- ärenden, där bifall till ansökan bedömes såsom uteslutet, och tillstyrker, att reform av denna innebörd, i avbidan på beslut i frågan om en allmän för­ fattningsrevision, genomföres redan nu.

Nådeförfarandet i de nordiska grannländerna. I Danmark ges enligt grund­ lagen nåd av konungen. Under beredningen av ärendena, vilken sker i justi- tieministeriet, inhämtas i allmänhet yttrande från polismyndighet och stats- advokaten (åklagaren) samt, i viss omfattning, från den eller de domsto­ lar, som dömt i målet. Avslag på nådeansökningar meddelas av justitiemi- nisteriet utan att saken förelagts konungen. Ansökningar, som finnes böra bifallas, samt tveksamma eller eljest mera betydelsefulla nådeärenden före- drages för justitieministern. Anser denne att ansökan bör helt eller delvis bifallas, framlägges saken för konungen. I fråga om nåd i vissa bötesmål gäller en förenklad ordning. Enligt Finlands regeringsform äger republikens president bevilja nåd efter att ha inhämtat utlåtande från högsta domstolen. Ansökan om nåd kan avslås utan att sådant utlåtande föreligger. Bered­ ningen av nådeärenden sker i justitieministeriet, som även införskaffar er­ forderliga utlåtanden. Enligt norska grundlagen kan konungen i statsrådet benåda från straff. Nådeansökningar handlägges i justitiedepartementet, där de beredes av fengselsstyret. I vissa fall ankommer dock den förbere­ dande utredningen på vederbörande åklagarmyndighet. Finnes erforderligt att höra viss myndighet, inhämtas yttrande från denna. Någon skyldighet att höra vederbörande domstol föreligger ej. Avslag å nådeansökan medde­

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196'i

45

las i allmänhet i den formen, att departementet underrättar sökanden om att nåd ej kan tillstyrkas och att departementet ej funnit anledning att fö­ redraga ärendet för konungen.

Departementschefen. Den nuvarande regeln i § 26 regeringsformen, en­ ligt vilken högsta domstolen och regeringsrätten skall var inom sitt där an­ givna område höras över alla nådeansökningar, har vid olika tillfällen un­ der det senaste årtiondet varit föremål för reformatoriska strävanden. Av de reformförslag, som härvid framkommit, har några varit jämförelse­ vis långtgående. Till de mera vittgående torde få räknas de två år 1955 väckta förslagen, i vilka förordas inrättande av en rådgivande nämnd, som enligt det ena förslaget skulle ersätta högsta domstolen och regerings­ rätten som remissinstans i nådeärenden och enligt det andra fungera som remissinstans jämsides med högsta domstolen. Med hänsyn till det läge, vari frågan om en allmän författningsreform för närvarande befinner sig, är jag icke beredd att nu till bedömning upptaga reformförslag, som syftar till så pass genomgripande förändringar som tillskapande av nya organ för råd­ givning i nådeärenden. I nuvarande situation bör man i stället på föreva­ rande område begränsa sig till reformer, som kan sägas falla inom den be­ stående ordningens ram. Med denna inriktning av reformarbetet möter icke hinder att nu ingå i prövning av frågan om en viss uppmjukning av det ge­ nerella kravet på de högsta domstolsinstansernas hörande i nådeärenden. Detta spörsmål har för högsta domstolens del behandlats i det betänkande rörande nedre justitierevisionens arbetsorganisation, som avgavs 1961 av särskilt tillkallad utredningsman. I ett par remissvar över detta betänkan­ de har — under hänvisning till att saken icke blivit däri allsidigt utredd -— visserligen hävdats, att icke heller denna fråga skulle vara mogen för ett avgörande. Emellertid har saken från skiftande utgångspunkter belysts jämväl vid den ganska omfattande remissbehandling, som betänkandet un­ dergått, liksom ock i remissvaren över 1955 års departementspromemoria rörande nådeärendenas behandling och i viss mån även i yttrandena över författningsutredningens förslag. Den utredning, som föreligger i ärendet, synes mig därför vara tillräckligt fullständig för att möjliggöra ett ställ­ ningstagande.

Det i betänkandet framlagda förslaget innebär, att högsta domstolen icke alltid skall behöva höras i nådeärenden. Enligt utredningsmannens för- fattningsförslag skall sålunda högsta domstolens yttrande endast inhäm­ tas, när nådeansökan skall till någon del bifallas. Tanken att i vissa nåde­ ärenden efterge kravet på högsta domstolens hörande har godtagits av samtliga remissorgan utom högsta domstolens flesta ledamöter och Sveri­ ges advokatsamfund. En sådan tanke kan också förefalla närliggande, om man beaktar, att den stora mängden av nådeärenden även inrymmer fall, där det icke möter några svårigheter att redan vid första påseende konsta­

liungl. Maj.ts proposition nr

740

år 196b

Kungl. Maj:ls proposition nr lbO år 196b

tera, att förutsättningar saknas för bifall till nådeansökan. Som mera ty­ piska exempel på dylika fall kan nämnas, att någon till frihetsstraff dömd söker nåd utan att förmå anföra andra skäl för sin ansökan än som skulle kunna åberopas av snart sagt varje till sådant straff dömd person eller att någon, som fått avslag på tidigare nådeansökan, söker nåd på nytt under åberopande av i huvudsak samma omständigheter som förut. Ett annat hithörande fall, som förekommer icke minst vid brottstyper, där hänsyn till den allmänna laglydnaden i allmänhet lägger hinder i vägen för nåd, är, alt de skäl som till äventyrs kan läggas i vågskålen för bifall till nådean­ sökan väger så ojämförligt mycket lättare än de skäl som talar för att straf­ fet verkställes. När det i dylika och närbesläktade fall redan från början kan fastslås, att förutsättningar för bifall saknas och högsta domstolens hörande därför svårligen kan vara till något gagn för sakens avgörande, ter det sig ur arbetsekonomisk synpunkt irrationellt att likväl låta kvalificerad arbetskraft nedlägga ett ej sällan betydande arbete på att bereda ärendet för föredragning i högsta domstolen och framlägga saken där, liksom ock att låta högsta domstolens högt kvalificerade ledamöter taga befattning med saken. Det är på detta område liksom på rättslivets övriga fält av vikt, att icke de samhälleliga resurser, som står till buds för rältsvårdsändamål, för­ delas så, att en onödigt stor andel faller på mer eller mindre självklara ären­ den. Olägenheterna med nuvarande ordning har givetvis ökat i takt med den markanta stegring av antalet nådeansökningar, som skett under det se­ naste decenniet. Antalet klara avslagsfall utgör en ingalunda oväsentlig an­ del av det totala antalet nådeärenden. Till den relativt rikliga förekomsten av dylika fall bidrager helt säkert det förhållandet, att en nådeansökan i allmänhet automatiskt medför anstånd med avtjänande av frihetsstraff. Av det sagda torde framgå, att den arbetsekonomiska besparing, som ligger inom räckhåll, om det generella kravet på högsta domstolens hörande mo­ difieras, är av påtaglig natur. Även andra fördelar står att vinna med en sådan reform. Den skulle möjliggöra en snabbare prövning av såväl de mer eller mindre ogrundade nådeansökningarna som övriga nådeärenden. En tidsvinst härutinnan har sin betydelse både för den enskilde och för rätts­ vården. Om nådesökanden redan börjat avtjäna straffet, ligger det i hans likaväl som rättsvårdens intresse, att nådeansökan behandlas skyndsamt. Har åter straffverkställigheten icke påbörjats, är ett snabbt avgörande av nådefrågan främst påkallat av kriminalpolitiska hänsyn.

Om det sålunda ur nu angivna synpunkter framstår såsom önskvärt att lätta på kravet på högsta domstolens hörande i alla till dess område hö­ rande nådeärenden, återstår att pröva, om hinder för en sådan åtgärd kan anses möta ur andra synpunkter. I remissyttrandet från högsta domstolens flesta ledamöter har hävdats, att flera skäl talar för att kravet på högsta domstolens hörande alltjämt bör vara obligatoriskt. Härvid har bl. a. fram­ hållits, att domstolens yttrande innebär en viss trygghet för kontinuitet i

47

bedömningen, något som kan vara av betydelse särskilt vid regeringsskif­

ten, samt att det även för den dömde kan vara av värde, att ett organ,

som står fritt från den dagsaktuella politiken, får uttala sig i nådeären-

den. Som skäl mot en uppmjukning av kravet på remiss till högsta dom­

stolen har i yttrandet vidare anförts, att högsta domstolen kan tänkas

anlägga ett mildare betraktelsesätt än vederbörande departementschef samt

att en ordning, enligt vilken högsta domstolen får tillfälle att yttra sig i

endast ett mindre antal ärenden snart nog skulle medföra, att domstolen

förlorade överblicken över nådepraxis, varigenom det för domstolen, i av­

saknad av jämförelsematerial, skulle bli svårare att bilda sig en under­

byggd uppfattning i de remitterade fallen.

Ehuru de anförda synpunkterna helt visst ger anledning att framgå med

viss försiktighet, när det gäller att lätta på kravet på högsta domstolens

hörande, bör de dock icke lägga hinder i vägen för varje som helst upp­

mjukning av detta krav. På något håll utomlands, t. ex. i Finland, tycks

dessa synpunkter icke heller ha hindrat, att ett förenklat förfarande till-

lämpas i vissa nådeärenden. Enligt min mening gör sig de framförda syn­

punkterna gällande med avsevärt större styrka än eljest, om man, på sätt

utredningsmannen i sitt författningsförslag förordat, begränsar kravet på

högsta domstolens hörande så snävt, att det kommer att omfatta endast

nådeansökningar, som skall i en eller annan form bifallas. Om man där­

emot under kravet jämväl inbegriper den för gränsdragningen mellan be-

nådningsfall och avslagsfall särskilt betydelsefulla grupp av ärenden, där

tvekan rimligtvis kan råda om utgången, vare sig bifall ter sig mera sanno­

likt än avslag eller förhållandet är det omvända, synes mig de framförda in­

vändningarna så förlora i styrka, att man icke av hänsyn till dem bör helt

avstå från de obestridliga fördelar, som står att vinna genom en viss upp­

mjukning av den nuvarande grundlagsregeln. Jag vill därför förorda en

sådan uppbyggnad av regelsystemet på ifrågavarande område, att kravet

på högsta domstolens hörande bibehålies såsom huvudregel men undantag

inedgives för det fall, att det icke rimligtvis kan vara föremål för tvekan,

att nådeansökan bör avslås. Saken synes författningsmässigt kunna ut­

tryckas så, att högsta domstolen skall höras över nådeansökningar, om ej

skäl till bifall uppenbarligen saknas. Det kan i detta sammanhang tilläggas,

att det ligger i departementschefens eget intresse, alt yttrande från högsta

domstolen inhämtas, så snart tvekan om utgången rimligen kan råda, ef­

tersom hans ställningstagande därigenom underlättas.

Nådeärenden inom regeringsrättens område är fåtaliga. Eu jämkning av

kravet på regeringsrättens hörande har därför icke tillnärmelsevis sam­

ma praktiska betydelse som inom högsta domstolens verksamhetsfält. Så­

som påpekats under remissbehandlingen, finnes likväl icke tillräcklig an­

ledning att upprätthålla olika utredningskrav allteftersom en nådeansökan

faller inom det ena eller andra rättskipningsområdet. Även på regerings­

Kungl. Maj:ts proposition nr

740

år 196b

rättens kompetensområde bör alltså remiss i nådeärenden kunna under­ låtas, om skäl till bifall uppenbarligen saknas.

Författningsutredningen har i sitt betänkande föreslagit, att den förbe­ redande behandlingen av nådeärenden icke skall regleras i grundlag. Då frågan härom lämpligen bör avgöras i ett större sammanhang, bör regeln om de högsta domstolsinstansernas medverkan i nådeärenden åtminstone tills vidare kvarstå i regeringsformen.

Ett genomförande av förslaget, att högsta domstolens hörande icke skall vara obligatoriskt i alla nådeärenden inom dess verksamhetsområde, förutsätter, att beredningen av dessa ärenden, vilken nu är uppdelad på justitierevisionen och justitiedepartementet, helt koncentreras till detta de­ partement, där ställning får tagas till frågan, huruvida remiss i det före­ liggande fallet skall ske eller icke. Såsom närmare utvecklats i betänkan­ det och överlag vitsordats av remissinstanserna, synes en sådan koncentra­ tion av beredningsförfarandet på färre händer även från synpunkter, som icke äger något direkt samband med jämkningen av det grundlagsreglerade remisskravet, innebära en fördel. Utredningsmannen har också förordat, att en dylik omläggning av beredningsförfarandet under alla omständigheter bör komma till stånd, samt framlagt förslag till de personalorganisatoriska förändringar, som därav betingas. I korthet innebär förslaget på denna punkt, att en nådebyrå inrättas i justitiedepartementet med i regel fiskals- kompetenta föredragande och under ledning av en chefstjänsteman med långvarig domarerfarenhet och intresse för sociala frågor samt att anta­ let revisionssekreterartjänster minskas till följd av nådeärendenas över­ flyttning till justitiedepartementet och vissa andra i betänkandet förordade reformåtgärder. Detta förslag torde få prövas vid behandlingen av anslags- äskandena för budgetåret 1965/60.

Enligt § 24 regeringsformen skall i Konungens nedre justitierevision justitieärendena beredas till prövning och avgörande i högsta domstolen. Vad i stadgandet avses med justitieärenden är icke alldeles klart. Då nåde- ärendena sedan gammalt betecknats såsom justitieärenden i statsrådspro­ tokollet och berctts i justitierevisionen, är det möjligt att stadgandet an­ setts omfatta jämväl nådeärenden. Med hänsyn till den planerade över­ flyttningen av dessa ärendens beredning till justitiedepartementet föreslår jag en viss omformulering av § 24 till utmärkande av att nådeärendena skall falla utanför paragrafens tillämplighetsområde.

En koncentration av beredningsförfarandet i de till högsta domstolen hörande nådeärendena till justitiedepartementet medför, att nådeansök- ningar i dylika ärenden bör — i förekommande fall via fångvårdsmyndig- het — inges till departementet och icke, såsom för närvarande sker, till justitierevisionen. Likaledes bör expedieringen av beslut och uppgifter i dessa ärenden ske genom justitiedepartementets försorg. Skulle det fram­

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

49

deles inträffa, att — såsom nu någon gång sker — ansökan om nåd göres

i samband med fullföljd av talan till högsta domstolen, torde nådeansökan

få överlämnas till justitiedepartementet för att där upptagas till närmare

behandling, när lagakraftägande dom i målet föreligger. En sådan ord­

ning ger anledning att överväga ändring av 8 § lagen om högsta dom­

stolens sammansättning och tjänstgöring. Detta torde få ske i samband

med ett definitivt ställningstagande till frågan om överflyttning av nåde-

ärendenas beredning till justitiedepartementet. Därvid torde ock få över­

vägas, huruvida behov föreligger av ändring i 8 § lagen om personunder­

sökning i brottmål eller motsvarande stadgande i följ dlagstiftningen till

brottsbalken. Jämväl vissa i administrativ ordning utfärdade bestämmel­

ser, såsom 5, 6, 11, 12, 14, 18 och 36 §§ arbetsordningen för nedre justitie-

revisionen, 5 § kungörelsen den 21 juni 1946 (nr 300) angående straffdoms

befordran till verkställighet och 1 § andra stycket kungörelsen den 22 maj

1963 (nr 198) med vissa föreskrifter rörande tillämpningen av lagen om

allmänt kriminalregister, torde få överses, när frågan om överflyttning av

beredningsförfarandet blir aktuell.

Då den nya grundlagsregeln i § 26 regeringsformen för sin tillämpning

förutsätter vissa organisatoriska förändringar, som lämpligen bör vidtagas

vid budgetårsskifte, bör § 26 regeringsformen i sin äldre lydelse gälla intill

utgången av juni månad närmast efter det den nya lydelsen av nämnda

paragraf slutligt antagits. Detsamma torde böra gälla § 24 regeringsfor­

men.

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b

3. Lagrådets organisation

Såsom jag inledningsvis berört, har i en inom justitiedepartementet upp­

rättad, den 30 augusti 1963 dagtecknad promemoria (stencilerad) utarbe­

tats förslag till ändrade bestämmelser rörande lagrådets sammansättning

och tjänstgöring i syfte att inför en väntad ökning av lagstiftningsverksam-

heten höja lagrådets arbetskapacitet.

över promemorian har efter remiss yttranden avgivits av högsta domsto­

lens och regeringsrättens ledamöter, justitiekansler sämbetet, riksåklagar­

ämbetet, förvaltningsdomstolskommittén samt Sveriges advokatsamfund.

Gällande bestämmelser. Enligt § 21 regeringsformen skall tre ledamöter

av högsta domstolen och en av regeringsrättens lagfarna ledamöter tillsam­

mans utgöra Konungens lagråd. Där så prövas nödigt, må Konungen för

visst ärende till ledamot av lagrådet förordna ytterligare eu för insikt, er­

farenhet och redlighet känd person. Lagrådet har enligt samma paragraf

att avgiva utlåtande över de förslag till stiftande, upphävande, ändring el­ ler förklaring av lagar eller författningar, vilka för sådant ändamål blir av Konungen överlämnade.

Vissa lagfrågor är Konungen skyldig alt remittera till lagrådet. Av § 87 mom. 1 regeringsformen följer sålunda att om Konungen vill för riksdagen framställa frågor om stiftande, förändring eller upphävande av allmän ci­ vil- och kriminallag ävensom kriminallag för krigsmakten, lagrådets ytt­ rande skall inhämtas och biläggas propositionen till riksdagen. Har riks­ dagen för sin del antagit, ändrat eller upphävt lag som nu sagts, skall Konungen enligt samma lagrum likaledes inhämta lagrådets yttrande i sa­ ken. Till allmän civil- och kriminallag räknas också den processuella lag­ stiftningen. Jämväl över förslag angående kyrkolag skall enligt § 87 mom. 2 regeringsformen lagrådet höras. På grund av särskilda stadganden i rege­ ringsformen skall även vissa andra lagar stiftas i den ordning § 87 anger. Detta gäller exempelvis lagstiftningen om högsta domstolens sammansätt­ ning och tjänstgöring (§ 17), om regeringsrätten (§ 18), om tjänstgöringen i lagrådet (§ 21), om kvinnas behörighet till prästerlig tjänst (§ 28), om prästval (§ 30), om svenskt medborgarskap (§ 33) och lagstiftningen om monopol (§60) samt lagar som av riksdagen efter s. k. delegation antages jämlikt § 89 sista punkten.

Bestämmelser om tjänstgöringen i lagrådet har meddelats i lag av den 26 maj 1909 (nr 38 s. 7), vilken efter sin tillkomst underkastats vissa jämk­ ningar, senast år 1948. Enligt denna lag skall de tre justitieråd och det re­ geringsråd, vilka tillsammans utgör lagrådet, utses, justitieråden av högsta domstolen och regeringsrådet av regeringsrätten. Tjänstgöringsperiod i lag­ rådet är två år, räknade från början av högsta domstolens höstsession. Har vid tjänstgöringsperiods utgång behandlingen av något ärende påbörjats men ej hunnit avslutas, skall de avgående ledamöterna dock bestrida tjänst­ göringen i lagrådet till dess ärendet blivit slutligen handlagt. Vissa begräns­ ningar har i lagen stadgats i fråga om behörigheten och skyldigheten att tjänstgöra i lagrådet. Justitieråd får sålunda inte tjänstgöra i lagrådet förr än han minst två år beklätt justitierådsämbete. Vidare är föreskrivet, att justitieråd eller regeringsråd, som under en tjänstgöringsperiod tjänstgjort minst ett år i lagrådet, icke efter periodens slut får utan särskilda skäl ånyo tjänstgöra där förrän efter viss tids förlopp, justitieråd först efter två tjänst­ göringsperioder och regeringsråd först efter en tjänstgöringsperiod. Justi­ tieråd, som uppnått sextio års ålder eller minst femton år innehaft justi- tieråds- eller regeringsrådsämbete, får inte utan eget samtycke utses att tjänstgöra i lagrådet. 1909 års lagrådslag innehåller även föreskrift om att ledamot, som utsetts av högsta domstolen eller regeringsrätten, skall del­ taga i handläggningen av alla i lagrådet förekommande ärenden. Har Kungl. Maj :t givit lagrådet tillkänna att under viss tid ärende ej är att för­ vänta till behandling, skall enligt särskild bestämmelse i lagen ledamöterna,

Kungl. Maj:ts proposition nr 110 år 1964

51

där de ej åtnjuter ledighet, tjänstgöra, justitieråden i högsta domstolen och

regeringsrådet i regeringsrätten; dock skall lagrådet utan hinder härav

handlägga brådskande ärende, som föreligger eller överlämnas till dess be­

handling.

Regleringen rörande lagrådet har visst samband med bestämmelser om

högsta domstolens och regeringsrättens sammansättning och tjänstgöring.

I lagen den 20 december 1946 (nr 879) om högsta domstolens samman­

sättning och tjänstgöring är bl. a. föreskrivet att högsta domstolen skall ut­

göras av tjugufyra justitieråd, av vilka tre skall tjänstgöra i lagrådet. Högs­

ta domstolen skall enligt lagen vara delad i tre avdelningar. Till tjänstgö­

ring å avdelningarna skall justitieråden indelas för viss tidsperiod; dock

må därunder sådan jämkning i avdelningarnas sammansättning äga rum,

som påkallas av ledamots avgång, förfall eller annan särskild omständig­

het. Grunderna för avdelningarnas sammansättning och målens fördelning

samt tjänstgöringen i högsta domstolen beslutas av högsta domstolen sam­

fällt.

Om regeringsrättens organisation stadgas i 1 § lagen den 26 maj 1909

(nr 38 s. 3) om Kungl. Maj :ts regeringsrätt bl. a. att regeringsrätten skall

utgöras av sju regeringsråd, av vilka en tjänstgör i lagrådet. Ifrågavarande

lagrum har emellertid tillfälligtvis satts ur kraft och ersatts av vissa be­

stämmelser meddelade i särskild lag, senast i lag den 23 mars 1956 (nr 73)

om tillfällig ökning av regeringsrådens antal. Enligt sistnämnda lag skall

— med den lydelse denna lags bestämmelser skall ha efter senast år 1962

vidtagna ändringar — regeringsrätten t. o. in. den 30 september 1965 utgö­

ras av sexton regeringsråd, varefter antalet regeringsråd skall, i den mån

så kan ske till följd av inträffade ledigheter, nedbringas till sju. En av re­

geringsrättens lagfarna ledamöter skall tjänstgöra i lagrådet. 1956 års lag

stadgar också att, i den mån så med hänsyn till regeringsrådens antal lämp­

ligen kan ske, regeringsrätten skall arbeta på avdelningar, och regerings­

rätten arbetar för närvarande liksom högsta domstolen på tre avdelningar.

De i regeringsrätten tjänstgörande regeringsråden äger enligt lagen sig

emellan fördela tjänstgöringsskyldigheten.

Historik. Innan lagrådet år 1909 inrättades tillkom det enligt bestämmel­

ser i regeringsformen högsta domstolen att i vissa fall avge yttranden över

förslag till stiftande, ändring, upphävande eller förklaring av lagar och för­

fattningar. I samband med behandlingen av spörsmålet om inrättande av

en regeringsrätt väcktes emellertid förslag om att överflytta den på högsta

domstolen ankommande laggranskningen till ett särskilt organ — ett kol­

legium, sammansatt av ledamöter från högsta domstolen och regerings­

rätten — med laggranskning som enda uppgift. Inom justitiedepartementet

uppgjordes år 1907 ett förberedande utkast till författningsförslag efter

dessa riktlinjer. Enligt utkastet skulle laggranskningsskyldigheten över­

Kungl. Maj:ts proposition nr

740

år 196b

föras på en särskild delegation, i utkastet benämnd lagrevision, vilken skulle utgöras av två justitieråd och ett regeringsråd, förordnade att för viss tid tjänstgöra i lagrevisionen. För behandling av särskilt ärende utav större vikt skulle extra ordinarie bisittare kunna utses, högst tre. De i ut­ kastet upptagna förslagen, som remitterades till högsta domstolen för ytt­ rande, vann anslutning från flertalet av domstolens ledamöter.

I proposition 1908: 37 angående regeringsrättens inrättande upptogs spörsmålet om laggranskningen till behandling. Chefen för justitiedepar­ tementet erinrade därvid om att i tidigare sammanhang även den utvägen anvisats, att uppdela laggranskningen mellan regeringsrätten och högsta domstolen så, att till regeringsrätten hänvisades alla lagförslag utom den rena civil-, kriminal- och kyrkolagstiftningens område och till högsta dom­ stolen övriga lagförslag. En sådan lösning fann departementschefen dock icke vara helt tillfredsställande, särskilt med hänsyn till svårigheten att på ett nöjaktigt sätt uppdraga gränsen mellan de två ifrågasatta lagstift - ningsområdena och till att högsta domstolen i så fall alltjämt skulle i be­ tydande omfattning bli sysselsatt med laggranskning till hinder för sin dömande verksamhet. Departementschefen förordade i stället inrättandet av ett särskilt laggranskningsorgan — i propositionen benämnt lagråd — och framlade i detta hänseende förslag överensstämmande med det tidigare inom departementet utarbetade utkastet. På detta sätt skulle man enligt departementschefen kunna åt rättskipningen vinna mycken tid och arbets­ kraft utan att någon av den dåvarande ordningens väsentligare fördelar be­ hövde gå förlorad. Högsta domstolen skulle icke vidare bli i sin dömande verksamhet störd av lagstiftningsarbete. Den nyttiga växelverkan mellan lagstiftning och rättskipning, som uppstod genom högsta domstolens be­ fattning med lagförslag, skulle också för framtiden åtminstone i någon mån bevaras. Med den förordade lösningen skulle även sådana svårigheter undgås, som mötte vid varje försök att annorledes än som skett genom §§ 87 och 89 regeringsformen skilja mellan olika slag av författningar, och lagrådet genom sin sammansättning bli väl ägnat att behandla även förslag till blandade lagar. Mellan lagrådets tre ordinarie ledamöter borde till fromma för enhetligheten och därför också auktoriteten av utlåtandena kunna komma till stånd ett intimare samarbete än som för del dåvarande kunde påräknas mellan dem som inom högsta domstolen deltog i gransk­ ningen av ett lagförslag. Departementschefen fann även mindre tidsut- dräkt kunna förväntas A id lagärendenas behandling inom lagrådet än inom högsta domstolen, där cirkulationstiden ofta måste vara lång. Det uttala­ des i propositionen att för det stora flertalet lagförslag de tre ordinarie ledamöternas granskning borde vara tillfyllest, men att, om förstärkning be­ fanns nödig, det i anordningen med extra ordinarie bisittare låg en möj­ lighet att anlita de för det särskilda fallet värdefullaste krafterna.

Konstitutionsutskottet uttalade i sitt utlåtande (1908: 10) över proposi­

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196A

53

tionen, att inrättandet av ett särskilt lagråd innebar en över huvud lycklig

lösning av den helt visst synnerligen svåra frågan om laggranskningsarbetets

ordnande. Enligt utskottets uppfattning kunde dock den föreslagna organi­

sationen av lagrådet näppeligen betecknas såsom tillfredsställande. Sär­

skilt hyste utskottet betänkligheter mot att i lagrådet skulle kunna insättas

extra ordinarie ledamöter till samma antal som de ordinarie. Eu dylik ord­

ning kunde enligt utskottet icke vara ägnad att giva lagrådet den oberoende

ställning, som måste vara en nödvändig förutsättning för att det skulle

kunna förvärva en auktoritet jämförlig med den, som högsta domstolen

ägde. Blotta möjligheten alt vid utseendet av dessa extra ledamöter sådana

synpunkter skulle kunna göra sig gällande, som icke var väl förenliga med

det grannlaga värv de skulle fullgöra, fann utskottet utgöra en fullgiltig

anledning att icke tillstyrka propositionen härutinnan. Enligt utskottet bor­

de vidare lagrådets auktoritet stärkas genom en ökning av de ordinarie

ledamöternas antal. Utskottet föreslog, att antalet skulle ökas från tre till

fyra på så sätt, att tre justitieråd i stället för två skulle ingå i lagrådet.

Visserligen kunde det enligt utskottet ifrågasättas, huruvida icke lagrådets

ledamotsantal borde bestämmas till fem, eftersom avdelning av högsta dom­

stolen, som tog befattning med granskning av lagförslag, skulle bestå av

minst fem justitieråd. Men då lagrådet skulle komma att uteslutande sys­

selsätta sig med detta arbete och dess ledamöter sålunda blev särskilt för­

trogna därmed, ansåg utskottet icke några betänkligheter böra möta mot

att fastställa ledamotsantalet till fyra. Då det mången gång kunde vara

synnerligen önskvärt att det inom lagrådet fanns tillgång till den speciella

sakkunskap, som för visst författningsförslags rätta bedömande erfordra­

des, föreslog utskottet, att Kungl. Maj :t skulle tillerkännas rätt att, där

så prövades nödigt, för behandling av särskilt ärende förordna ytterligare

en ledamot. Med avseende å sådan ledamot ansåg utskottet det tillräckligt

föreskriva, att denne skulle ha de allmänna kvalifikationer, som krävdes

av dem, som skulle bekläda rikets högsta ämbeten.

Riksdagen beslöt i enlighet med konstitutionsutskottets förslag, och lag­

rådet erhöll i överensstämmelse härmed sin nuvarande organisation.

Tidigare reformförslag. Frågan om lämpligaste sättet att ordna lag-

granskningen har efter lagrådets tillkomst vid skilda tillfällen varit före­

mål för övervägande.

Under åren 1920—1926 framfördes sålunda i olika riksdags­

motioner förslag om att avskaffa lagrådet eller i vart fall begränsa dess

kompetens eller att ändra dess sammansättning; bland annat kom den tan­

ken därvid till uttryck att ytterligare ett lagråd borde inrättas eller att an­

talet ledamöter i lagrådet borde utökas så att detta kunde arbeta på avdel­

ningar. Konstitutionsutskottet framhöll i sina utlåtanden över dessa motio­

ner (uti. 1920: 47, 1923: 13, 1924: 13 och 1926: 16), att de motiv, som före-

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b

funnits för lagrådets inrättande, fortfarande ägde giltighet och att den av lagrådet utförda laggranskningen under dåvarande livliga lagstiftningsar­ bete val- särskilt påkallad med hänsyn till lagarbetets enhetlighet. Utskottet underströk även angelägenheten av att lagrådet rekryterades ur högsta dom­ stolen och regeringsrätten, då därigenom våra högsta domstolars erfarenhet kunde tillvaratagas för lagstiftningsarbete, vilket enligt utskottet syntes ägnat att trygga det behövliga sambandet mellan rättskipning och lagstift­ ning. Om alltså lagrådsinstitutionen måste anses behövlig, kunde utskottet däremot tänka sig åtgärder, varigenom lagrådets arbetsbörda skulle lättas och lagstiftningsarbetet i samband därmed påskyndas. I den mån spörsmå­ let härom var eller blev aktuellt, fann utskottet det emellertid kunna anta­ gas att Kungl. Maj.t ägnade tillbörlig uppmärksamhet åt saken. Skäl att ändra lagrådets kompetensområde ansåg utskottet icke föreligga. Utskottet avstyrkte samtliga ifrågaAarande motioner. Motionerna ledde ej heller till någon riksdagens åtgärd.

År 1 9 2 6 verkställdes inom justitiedepartementet en utredning av frågan huruvida den åt lagrådet uppdragna granskningen av lagförslag kunde utan men för rättskipningen återflyttas till högsta domstolen. Syf­ tet med utredningen var att åstadkomma en snabbare laggranskning. I eu särskild promemoria redovisades resultatet av den verkställda utredningen. Enligt promemorian syntes de olägenheter, som var förbundna med den gäl­ lande anordningen för laggranskningen, huvudsakligen bestå i att det vid anhopning av göromålen icke fanns möjlighet att förstärka lagrådets ar­ betskrafter och därmed påskynda arbetet. Olägenheter hade även orsakats därav, att ombyte av ledamöter i lagrådet skedde vid viss tid. Särskilt hade dessa olägenheter framträtt, då större lagförslag förelåg och skulle inpla­ ceras hos lagrådet. I promemorian påpekades, att det med den gällande ord­ ningen ej heller fanns någon möjlighet för högsta domstolen att göra såda­ na omplaceringar av ledamöter i lagrådet, som till underlättande av arbe­ tet kunde föranledas av att någon eller några av högsta domstolens ledamö­ ter tidigare varit sysselsatta med viss lagstiftningsfråga. Promemorian upp­ tog förslag om att lagrådet skulle upphöra och att antalet i högsta domsto­ len tjänstgörande justitieråd till följd därav skulle ökas från 21 till 24. Vi­ dare föreslogs att inom högsta domstolen en avdelning på tre ledamöter skulle, så vitt det med hänsyn till förefintliga arbetsuppgifter visade sig er­ forderligt, under hela arbetsåret ägna sig åt granskning av lagförslag. Dess­ utom skulle Kungl. Maj:t kunna förordna att å tid, då rättskipningen el­ jest skulle handhavas av tre avdelningar, eu av dessa skulle under högst sex veckor årligen befrias från rättskipningsarbete och för samma tid ombildas till två tremansavdclningar, som båda skulle syssla med laggranskning. Den närmare fördelningen av tjänstgöringsskyldigheten skulle ankomma helt och hållet på högsta domstolen själv. Förslaget innehöll sålunda inga be­ stämmelser om viss tjänstgöringsperiod för ledamöterna å den ständiga lag­

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 1961

55

avdelningen och saknade motsvarighet till de begränsningar, som stadgats

i fråga om justitieråds behörighet och skyldighet att tjänstgöra i lagrådet.

En följd av laggranskningens återflyttande till högsta domstolen skulle bli

att laggranskningsarbetet regelmässigt skulle handhas uteslutande av justi-

ticråd. Enligt förslaget skulle dock en av regeringsrättens lagfarna ledamö­

ter ävensom annan för insikt, erfarenhet och redlighet känd man kunna, då

så prövades nödigt, av Kungl. Maj :t förordnas att deltaga i behandling av

visst lagförslag.

Högsta domstolens ledamöter avstyrkte enhälligt detta förslag. Den be­

gränsning till högst sex veckor årligen, som i förslaget stadgades för lag­

granskningens bedrivande på tre avdelningar, skulle enligt ledamöternas

mening vålla vissa svårigheter. Synnerligen vanskligt skulle det bli att av­

passa uppgifterna för envar av de båda tillfälliga lagavdelningarna så att

dessa samtidigt blev färdiga med sitt arbete. Även om den avdelning, som

först blev ledig för andra uppgifter, togs i anspråk för behandling av dis­

pens- och nådeansökningar, kunde på denna väg i regel full sysselsättning

beredas avdelningen allenast en eller annan dag i veckan. Vad angår de tre

lagrådsledamöternas återbördande till högsta domstolen kunde denna re­

form icke medföra någon vinst av betydelse för rättskipningen. Erfarenhe­

ten visade för övrigt att laggranskningen var av beskaffenhet att utfylla en

avdelnings tid under hela året. Om förslaget upphöjdes till lag, kunde där­

emot en av högsta domstolens avdelningar förväntas i regel bli varje år un­

der avsevärd tid tagen i anspråk för laggranskning ulan att denna förlust

för rättskipningen kom att uppvägas av några nämnvärda lättnader i dessa

avdelningars verksamhet. För att rättskipningen i högsta instans skulle

kunna motsvara skäliga krav på snabbhet och faran för en ökning av ba­

lanserade mål hållas på avstånd, var det ett oeftergivligt villkor att de ses-

sionsveckor, som stod till förfogande för högsta domstolens dömande verk­

samhet, icke till sitt antal minskades. — Jämväl i andra avseenden lämnade

förslaget rum för vissa anmärkningar. En följd av dess genomförande skul­

le sålunda bli att antalet ledamöter å den sjumannaavdelning, som enligt då

gällande praxis var i verksamhet hela året, måste minskas under den tid då

laggranskning bedrevs på tre avdelningar, något som skulle innebära för­

lust för rättskipningen. Den tjänstgöringsindelning inom högsta domstolen,

som utarbetats i syfte alt nå det ur alla synpunkter bästa arbetsresultatet,

skulle vidare rubbas, ett förhållande som var ägnat att icke blott under lag­

granskningens fortgång utan även för åtskilliga veckor framåt inverka men­

ligt på rättskipningens jämna gång och göra arbetet mera betungande. Till­

räckliga skäl att uppge principen om fasta tjänstgöringsperioder för de or­

dinarie ledamöterna i det laggranskande organet kunde ej heller anses före­

ligga. Emot tanken alt låta detta organs sammansättning växla allt efter det

föreliggande materialets beskaffenhet mötte betänkligheter av såväl princi­

piell som praktisk art. De regler, enligt vilka högsta domstolen hade att för-

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064

rätta val av dem, som skulle handha laggranskningen, måste utformas så att valets utfall ej onödigtvis utsattes för kritik. Detta syfte nåddes bäst ge­ nom att valet förrättades för en längre tid och utan närmare kännedom om vilka lagförslag som under denna tid skulle bli föremål för granskning. Skulle sammansättningen mer eller mindre regelbundet växla med lagför­ slagen, kunde följden bli, att högsta domstolen utsattes för anmärkningar beträffande de grunder, som varit för valet bestämmande, något som kunde menligt inverka på domstolens ställning i det hela. En tillämpning av den­ na princip kunde även leda till att vissa ledamöter av domstolen alltför en­ sidigt togs i anspråk för laggranskning med påföljd, att den växelverkan mellan justitierådens båda uppgifter, som utgjorde ett av syftemålen med granskningens anförtroende åt domare i högsta instans, ej i avsedd ut­ sträckning nåddes. Stadgandet om en tvåårig tjänstgöringsperiod hade vi­ sat sig väl ägnat att medföra en jämn fördelning av den börda, varom här var fråga, något som däremot icke skulle bli fallet, om sammansättningen skulle bestämmas efter mer eller mindre omtvistliga lämplighetssynpunkter. Likaså hade gällande bestämmelser angående behörighet och skyldighet att tjänstgöra i lagrådet visat sig väl avvägda, varför deras borttagande ej hel­ ler kunde förordas såvitt fråga var om det ständigt verksamma laggransk- ningsorganet. Sammanfattningsvis konstaterades i yttrandet att de olägen­ heter för rättskipningen, med vilka förslaget var förenat, var så betydande att förslaget måste avstyrkas.

Skulle åtgärder i förslagets syfte anses oundgängligen påkallade, för­ ordade femton justitieråd att endast en tillfällig avdelning å tre ledamöter vid behov under högst sex veckor om året bildades för laggranskning på det sätt att, utan upplösning av högsta domstolens avdelningar, två leda­ möter togs från den dömande avdelning, som regelmässigt bestod av sju ledamöter, samt att de till suppleanttjänstgöring indelade ledamöterna minskades med en. Det laggranskande organet ansågs i sådant fall även i fortsättningen böra, vare sig det arbetade på en eller två avdelningar, bi­ behållas som en självständig institution benämnd lagrådet. Den antydda lösningen skulle erbjuda vissa förmåner i organisatoriskt hänseende i jäm­ förelse med förslaget. Det kunde dock förefalla tvivelaktigt, om den skis­ serade anordningen med en tillfällig lagavdelning skulle visa sig möjlig att i praktiken genomföra och om verkligen de fördelar för lagstiftningen, som därmed kunde vinnas, övervägde dess allvarliga olägenheter för rätt­ skipningen. Om möjlighet skulle öppnas att i ökad utsträckning anlita högsta domstolens arbetskrafter för laggranskning, borde enligt justitie­ rådens mening bestämmelserna i ämnet under alla omständigheter så av­ fattas, att möjligheten kunde utnyttjas blott då i det särskilda fallet ett påtagligt behov förelåg. Den tillfälliga avdelningen ansågs ej heller böra tagas i anspråk för andra lagförslag än som med visshet kunde beräknas vara färdiggranskade inom den för avdelningens verksamhet bestämda

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1064

57

maximitiden. Vad särskilt angick den i förslaget förordade minskningen

av antalet ordinarie ledamöter hos den laggranskade myndigheten uttalade

tolv av de femton justitieråden att varje sådan minskning visserligen

var ägnad att menligt inverka på granskningens allsidighet och auktoritet

men att avgörande betänkligheter ej syntes kunna anföras mot en minsk­

ning till tre ledamöter eller samma antal som föreslogs i propositionen

till 1909 års riksdag. En dylik ändring borde i stort sett icke föranleda

något dröjsmål med ärendenas behandling. -—- De tre övriga justitieråden

inom berörda grupp fann frågan om en sådan minskning, vilken skulle

innebära att regeringsrättens reguljära deltagande i laggranskningen upp­

hörde, vara av principiell innebörd och underströk, att genom den före­

slagna ordningen regeringsrättens konstitutionella likställighet med högsta

domstolen skulle rubbas och den särskilda kunskapen om den administra­

tiva lagstiftningen och dess tillämpning uteslutas. Alla de med förslaget

åsyftade fördelarna skulle med mindre uppoffring av principer kunna vin­

nas om i grundlagen tillädes, att i brådskande fall för granskning av mindre

omfattande lagförslag ytterligare en avdelning av lagrådet finge bildas, be­

stående av tre justitieråd, allt under förutsättning att den ifrågasatta orga­

nisationen över huvud taget ansågs genomförbar.

Nio justitieråd fann för sin del ej heller den nu antydda utvägen att

inom högsta domstolen bilda en tillfällig avdelning om tre ledamöter för

laggranskningsuppgifter, vara framkomlig. Ett av dessa justitieråd av­

styrkte varje sådan förändring av lagrådets sammansättning, som innebar

uteslutande ur lagrådet av ett regeringsråd såsom ordinarie ledamot.

Det i departementspromemorian framförda förslaget föranledde ej någon

vidare åtgärd.

Vid 1927 års riksdag blev frågan om laggranskningens anordnande

ånyo föremål för behandling. I några motioner yrkades att lagrådet skulle av­

skaffas; förslag väcktes därvid om att laggranskningen i stället skulle

verkställas av en förstärkt lagavdelning i Kungl. Maj :ts kansli. I ytterligare

en motion föreslogs, att lagrådet endast skulle bestå av tre justitieråd.

Konstitutionsutskottet (uti. 10) avstyrkte förslaget att lagrådet skulle av­

skaffas men ansåg sig med anledning av sistnämnda motion böra hem­

ställa om en utredning i det däri angivna ämnet. I sitt utlåtande be­

handlade utskottet även frågan om åtgärder i syfte att främja en snabbare

laggranskning och antydde, att det kunde vara av värde att äga en form

för tillfällig utökning av lagrådets arbetskrafter i händelse av alltför stor

anhopning av sådana lagförslag, som skulle behandlas av lagrådet. Utskot­

tet fann dock frågan härom snarast bero av Kungl. Maj:ts planläggning

av det framtida lagstiftningsarbetet och kunna närmast betecknas såsom

en arbetsordningsfråga. Det syntes därför utskottet böra ankomma på

Kungl. Maj :t att framlägga förslag i detta ämne. — Riksdagen godkände

utskottets utlåtande över motionerna och inskränkte sig till att i skrivelse

(nr 139) till Kungl. Maj :t anhålla om utredning huruvida genom ändring

av regeln om ett regeringsråds permanenta deltagande i laggranskningen samt andra därmed sammanhängande åtgärder så betydande fördelar stod att vinna i form av en snabbare handläggning av mål och ärenden i rege­ ringsrätten, att de kunde uppväga betänkligheterna mot ett försvagande av lagrådets sammansättning.

Över riksdagens framställning inhämtade Kungl. Maj :t yttrande av rege­ ringsrättens ledamöter, som enhälligt avstyrkte förslaget om upphörande av regeringsråds permanenta deltagande i laggranskningen. Frågan härom återupptogs av Kungl. Maj :t i samband med utarbetandet av förslag till 1928 års riksdag om ökning av regeringsrådens antal. I proposi­ tion (1928: 232) med förslag i sådant hänseende avvisade departementsche­ fen tanken på en sådan ändring att ett regeringsråd icke permanent skulle deltaga i lagrådets granskningsarbete.

Vid 1928 års riksdag väcktes motion med yrkande om sådan ändring av regeringsformen att lagrådet skulle bestå av tre justitieråd men vid behov kunna förstärkas med ytterligare tre ledamöter av högsta domstolen, varigenom lagrådet skulle kunna arbeta på avdelningar. I motiveringen åberopades bland annat arbetsbalansen i regeringsrätten. Konstitutionsut­

skottet hemställde i sitt utlåtande (1928: 23) över motionen, att denna icke skulle föranleda någon riksdagens åtgärd. Utskottets utlåtande godkändes av riksdagen.

Frågan om utredning av lagrådets ställning och uppgifter har därefter varit föremål för behandling i riksdagsmotioner åren 194 9, 1954 och 196 2.

De vid 1949 års riksdag väckta motionerna syftade till att vidga lagrå­ dets granskningsområde. I sitt utlåtande (1949: 8) över motionerna uttalade konstitutionsutskottet att en viss utvidgning av granskningsområdet kunde vara motiverad. Utskottet kunde dock icke förorda en obligatorisk utsträck­ ning av lagrådsgranskningen utan endast en fakultativ sådan inom ramen för gällande grundlagsbestämmelser, vilka gav regeringen möjlighet att re­ mittera till lagrådet även andra lag- och författningsförslag än sådana, som enligt grundlagarnas uttryckliga föreskrift skulle remitteras till lagrådet. En viss varsamhet måste dock iakttagas härutinnan. Lagrådet kunde med sin föreskrivna sammansättning icke medhinna en nämnvärd utökning av arbetsbelastningen. En uppdelning av lagrådet på två avdelningar eller avdelandet av särskild personal med liknande uppgifter kunde icke heller förordas av utskottet. Mot den förra lösningen anmärkte utskottet att en sådan ökning av justitierådens och regeringsrådens antal, som skulle bli följden därav, icke borde ifrågalcomma utan tvingande skäl. Den andra lösningen, som innebar tillskapande av ett nytt organ för laggranskning, skulle i realiteten medföra liknande olägenheter som en ökning av lag- rådsledamöternas antal. Visserligen kunde utskottet tänka sig möjligheten

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

Kungl. Ma j.ts proposition nr lbO år 196b

59

av en viss utvidgning av lagrådsgranskningen genom en motsvarande ut-

sovring av detalj mässiga frågor. Häremot ville utskottet emellertid fram­

hålla, att de skilda bestämmelserna i ett lagförslag i regel stod i ett sådant

inbördes sammanhang med varandra att det ej var möjligt att från gransk­

ningen undantaga vissa detaljfrågor. Utskottet ansåg det därför riktigast

att regeringen från fall till fall fick bedöma om och i vad mån lag- och

författningsfrågor, som ej tillhörde lagrådets obligatoriska gransknings-

område, ändock borde remitteras till lagrådet. Motionerna avstyrktes av

utskottet och avslogs av riksdagen.

De vid 1954 års riksdag väckta motionerna, i vilka frågan återupptogs,

blev likaledes i enlighet med konstitutionsutskottets hemställan (1954: 9)

avslagna av riksdagen.

Ej heller de vid 1962 års riksdag väckta motionerna föranledde någon

riksdagens åtgärd. Motionerna upptog yrkande om utredning rörande lämp­

liga former för en utvidgad granskning från juridisk synpunkt av författ-

ningsförslag, över vilka lagrådets yttrande icke inhämtades. I sitt avstyr­

kande utlåtande (1962: 8), som godkändes av riksdagen, framhöll utskottet

bl. a. att departementens tillgång till för lagstiftningsarbete skolade juris­

ter avsevärt förstärkts. En lagstadgad utvidgning av lagrådets gransknings-

område syntes utskottet, med hänsyn till lagrådets arbetsbelastning, aktua­

lisera frågan om en annan organisation av lagrådet än den som föreskrevs i

regeringsformen. Det betonades att regeringsformens bestämmelser angåen­

de lagrådet emellertid var under prövning av författningsutredningen. Ut­

skottet erinrade avslutningsvis om att författningsförslagen underkastades

en granskning jämväl i riksdagen från såväl materiell som formell syn­

punkt.

I sitt förslag till regeringsform (7 kap. 6 §) har författningsut­

redningen även upptagit och redovisat sina synpunkter på frågan om

lagrådets uppgifter och organisation. Författningsutredningens förslag in­

nebär att lagrådsgranskningen bibehålies men att det obligatoriska områ­

det för denna granskning utvidgas. Bland annat förordas att dit hänföres

även förslag till grundlag eller kommunallag, förslag rörande värnplikts­

lagen samt förslag till lagar med bestämmelser om »åligganden i övrigt

för kommuner eller enskilda». Enligt utredningens mening kan en ytter­

ligare utvidgning av det obligatoriska granskningsområdet övervägas. Vis­

sa skäl talar enligt utredningen sålunda för att lagrådsremiss sker i varje

fall av de viktigare skattelagarna. Då enligt utredningens uppfattning en

reform i sistnämnda riktning förutsätter en utvidgning och ändrad sam­

mansättning av lagrådet — vid granskning av förslag till skattelag anser

utredningen att majoriteten av lagrådets ledamöter bör hämtas från högsta

förvaltningsdomstolen (regeringsrätten) — och en sådan utbyggnad av

lagrådet icke bör ske utan föregående, särskild utredning av frågan om

lagrådets sammansättning och uppgifter, varvid även de personella resul-

GO

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

ser som kan stå till förfogande beaktas, har utredningen emellertid stannat vid att endast föreslå den utsträckning av lagrådsgranskningsområdet som nyss berörts. Utredningen finner sammansättningen av lagrådet icke böra angivas på annat sätt i grundlag än att det i regeringsformen fastslås, att i lagrådet tjänstgör ledamöter av högsta domstolen och av högsta för­ valtningsdomstolen. Dess förslag till regeringsform inrymmer därför eu möjlighet för lagrådet att arbeta på avdelningar. Den nuvarande lagen om tjänstgöring i lagrådet bör enligt utredningen utbyggas och innehålla be­ stämmelser angående antalet ledamöter i lagrådet. För utredningen synes det icke påkallat att bibehålla möjligheten att för visst ärende till ledamot av lagrådet förordna ytterligare en person.

Departementspromemorian. Beträffande behovet av en reform i syfte alt underlätta och påskynda laggran skning- e n anföres i promemorian att förhållandena på lagstiftningens område otvivelaktigt har väsentligt ändrats sedan organisationen för laggransk­ ningen erhöll sin nuvarande utformning. Genom den tekniska och sam­ hälleliga utvecklingen har lagstiftningen successivt ökat i omfattning och kommit att omspänna allt flera områden. De enskilda lagstiftningsärendena har också i många fall blivit mer komplicerade. Härigenom har det lag- granskande organet med tiden kommit att utsättas för en allt större arbets­ belastning. I stort sett torde likväl arbetsläget i lagrådet hittills ha kunnat bemästras så att någon nämnvärd eftersläpning i lagstiftningsarbetet icke behövt inträffa. Härför har dock krävts betydande arbetsinsatser från de i lagrådet tjänstgörande ledamöternas sida. Antalet sammanträden, som lag­ rådet hållit för ärendenas föredragning eller för justering av utlåtanden, har — såvitt hos lagrådet förda dagböcker utvisar — under senare år varit mycket stort. Under tjänstgöringsperioderna 1952—1954, 1954—1956, 1956 -—1958 och 1958—1960 har sålunda hållits mellan 220 och 280 dylika sam­ manträden per period. För tjänstgöringsperioden 1960—1962 har redovi­ sats över 380 sammanträden och för tiden september 1962—mars 1963 av innevarande tjänstgöringsperiod över 90 sammanträden. Lagrådets under nu nämnda tjänstgöringsperioder avgivna utlåtanden har till antalet upp­ gått till cirka 80—100 per tjänstgöringsperiod. Fn del av dessa utlåtanden har avsett mycket omfattande lagverk, exempelvis förslag till brottsbalk, ärvdabalk, lag om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, varu­ märkeslag, barnavårdslag, lag om försäkring för allmän tilläggspension och lag om allmän försäkring. Under den del, som förflutit av innevarande tjänstgöringsperiod i lagrådet, har behandlats bl. a. förslag till lag om av­ veckling av fideikommiss och förslag till namnlag. I promemorian anmär- kes, att lagrådets behandling av mera omfattande lagverk av karaktär, som nu nämnts, som regel icke kunnat ske i en sammanhängande följd utan tidvis måst avbrytas för behandling av mellankommande brådskande lag-

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 106'r

61

stiftningsärenden. Av enbart de i promemorian lämnade uppgifterna kan

visserligen icke erhållas en fullständig bild av lagrådets arbetsbörda under

senare tid. Helt allmänt ger dock vunna erfarenheter tillräckligt stöd för

antagande, att arbetsläget i lagrådet numera blivit sådant att, om ytter­

ligare ökning sker av lagstiftningsärendenas omfattning, stockning upp­

kommer i laggranskningsarbetet.

Enligt promemorian torde det icke kunna förväntas att intensiteten i

lagstiftningen framdeles minskar. Allt tyder tvärtom på att lagstiftnings­

arbetet i fortsättningen kommer att i än högre grad stegras. För närva­

rande förbereds inom departement och kommittéer ett mycket stort antal

lagverk, av vilka många är av betydande storleksordning. I promemorian

nämnes främst förslaget till jordabalk. Till sin omfattning anses jorda-

balksförslaget komma att bli ett av de största lagverk, som i ett samman­

hang remitterats för laggranskning. Enbart granskningen av detta lagför­

slag förmodas komma att bereda lagrådet full sysselsättning under avse­

värd tid. Fastighetsbildningskommittén, som haft att utreda frågan om ny

fastighetsbildningslagstiftning, och besvärssakkunniga, åt vilka uppdragits

att verkställa fortsatt utredning rörande det administrativa besvärsinsti-

tutet, uppges inom kort vara färdiga med sitt arbete. Båda utredningarnas

lagstiftningsförslag kan antagas vara av sådan art och omfattning att för­

slagen, om de efter departementsbehandling överlämnas för laggranskning,

kommer att taga mycket av lagrådets tid i anspråk. Vad nu sagts utgör en­

ligt promemorian endast några exempel på aktuella lagstiftningsärenden.

Även på åtskilliga andra områden kan inom den närmaste tiden mer eller

mindre betungande lagförslag tänkas bli framlagda för lagrådet. I händelse

av en författningsreform skulle lagrådet utsättas för ytterligare påfrest­

ningar, i det att ett mycket stort antal följdförfattningar av omfattande ka­

raktär i så fall behöver passera lagrådet.

Vad sålunda anförts i promemorian anses med all tydlighet utvisa att,

om icke särskilda åtgärder vidtages, lagrådets arbetsbörda tämligen snart

kommer att bli så stor, att betydande eftersläpningar i laggranskningen

icke kan undvikas. Det understrykes att ett sådant förhållande skulle få

en hämmande inverkan på takten i lagstiftningen över huvud. En reform

i syfte att på ett eller annat sätt underlätta laggranskningsarbetet och där­

med påskynda detta framstår enligt promemorian därför som oundgäng­

ligen nödvändig.

När det gäller utgångspunkterna för en reform framhål-

les i promemorian att det vid tiden närmast efter lagrådets tillkomst från

enstaka håll visserligen uttalats tvivelsmål om nyttan av lagrådsgransk-

ningen men att den uppfattningen numera är gängse, att lagrådsgransk-

ningen svårligen kan undvaras på de områden, där den hittills förekommit.

Att begränsa omfattningen av denna granskning bör enligt promemorian

med hänsyn härtill icke ifrågakomma. Vad som i den offentliga debatten

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064

under senare år aktualiserats på förevarande område har enligt promemo­ rian heller icke varit frågan om en begränsning av lagrådets arbetsuppgif­ ter utan fastmera spörsmålet om en utvidgning av området för den obliga­ toriska lagrådsgranskningen. Senast har detta spörsmål behandlats av för- fattningsutredningen, som förordat, att till området jämväl skulle hänföras bl. a. förslag till grundlag och kommunallag, samt antytt möjligheten att även låta förslag till viktigare skattelagar falla inom den obligatoriska lag- rådsgranskningens område. Spörsmålet om en utvidgning av detta område bör emellertid, enligt promemorian, icke upptagas till behandling i före­ varande sammanhang ulan lämpligen prövas i samband med ett ställ­ ningstagande till författningsutredningens förslag i stort. Den i prome­ morian redovisade undersökningen har därför ansetts böra ske med ut­ gångspunkt från vad nu gäller i fråga om lagrådsgranskningens omfatt­ ning.

Väsentligt bidragande tilll att laggranskningen utgjort ett så betydelse­ fullt led i lagstiftningsproceduren har varit att i det laggranskande organet ingått ledamöter från de högsta rättskipningsorganen. Lagstiftningsfrågor­ na har härigenom blivit bedömda av personer med stor förtrogenhet med och vid överblick över rättssystemet. Enligt promemorian synes det ange­ läget att denna ordning bibehålies. En aktuell reform bör därför enligt promemorian även taga till utgångspunkt att lagrådsledamöterna till större delen rekryteras från högsta domstolen och regeringsrätten.

Ett försök att åstadkomma en lösning utan att kravet på högt kvalifi­ cerade domare som laggranskare åsidosättes har — påpekas det ■— gjorts i tidigare sammanhang. Här åsyftas det inom justitiedepartementet år 1926 utarbetade utkastet till reformförslag. Detta gick i huvudsak ut på att laggranskningen skulle återflyttas till högsta domstolen, varvid möj­ lighet skulle finnas att låta bl. a. ett regeringsråd även deltaga i behand- ligen av särskilt lagärende. Mot förslaget riktades dock stark kritik av högsta domstolens ledamöter, vilka i yttranden över förslaget särskilt framhöll de olägenheter som dess genomförande skulle medföra för rätt­ skipningen. Det har i promemorian synts klart att en ifrågasatt reform med avseende å laggranskningens anordnande icke bör ske på sådant sätt, att de högsta rättskipande organen i nämnvärd mån störes i sin dömande verksamhet. För att så icke skall ske är det enligt promemorian lämpligt, att laggranskningen liksom hittills ombesörjes av en i förhållande till högsta domstolen och regeringsrätten fristående institution, lagrådet. Även andra skäl talar enligt promemorian för att lagrådet bör bibehållas som laggranskande organ. Härigenom möj liggöres en blandad sammansättning av detta organ, så att såväl justitieråd som regeringsråd städse deltager i behandlingen av varje lagfråga till gagn för sakens allsidiga belysning.

Mot bakgrunden härav dragés i promemorian den slutsatsen, att eu lösning av frågan om att underlätta och påskynda laggranskningen i

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

63

huvudsak kan erhållas endast genom en förstärkning av lagrådets per­

sonella resurser, så att i vissa lägen, då arbetsbelastningen är särskilt stor,

en dubblering av detta på ett eller annat sätt kan ske och granskning här­

igenom verkställas av skilda lagstiftningsärenden samtidigt. Huruvida

dubbleringen bör ske på så sätt, att ett extra lagråd vid behov inrättas

vid sidan av det ordinarie eller i den formen, att lagrådet bibehålies så­

som en enhetlig institution med möjlighet att, när det påkallas med hänsyn

till arbetsbördan, arbeta på två avdelningar, är enligt promemorian väsent­

ligen en fråga om huruvida fördelningen av lagstiftningsärendena mellan

de laggranskande enheterna bör göras av Kungl. Maj :t eller det laggrans-

kande organet självt. Det senare alternativet anses i promemorian vara att

föredraga. Då behov av dubblering föreligger, anses denna alltså i prome­

morian böra åvägabringas i den formen, att lagrådet får arbeta på avdel­

ningar.

För att lagrådet skall kunna arbeta på två avdelningar erfordras, enligt

vad i promemorian anföres, att ytterligare ledamöter av högsta domstolen

och regeringsrätten tages i anspråk för laggranskningen. Av synnerlig vikt

är emellertid, fortsätter promemorian, att den för reformen nödvändiga

förstärkningen av lagrådets personella resurser icke medför olägenheter

för rättskipningen i dessa domstolar. Genomförandet av en reform i an­

given riktning synes därför böra föranleda, att antalet justitieråd och an­

talet regeringsråd höjes i samma mån som ytterligare personal från högs­

ta domstolen och regeringsrätten tages i anspråk för laggranskningsupp-

gifter. Härigenom förhindras en sådan verkan av reformen, att i dessa

domstolar personalstyrkan för den dömande verksamheten blir mindre

än den, som nu står till förfogande för detta ändamål. Enligt vad i pro­

memorian uttalas bör avvägningen av förstärkningen ske så att lagråds-

granskningens allsidighet och auktoritet icke i nämnvärd mån minskas, då

arbetet bedrives på två avdelningar i lagrådet. I promemorian understrykes

emellertid, att man samtidigt måste beakta, att ramen för justitierådens

och regeringsrådens antal av flera skäl måste hållas tämligen snäv och

att möjligheterna till en ökning härav därför är i viss mån begränsade.

Det framhålles även att förstärkningen av lagrådet icke behöver få per­

manent karaktär. Enligt promemorian bör förstärkningen sättas in endast

när lagstiftningsärendenas omfattning är sådan att arbetet i lagrådet med

fördel bör uppdelas på två avdelningar. Detta skulle innebära att den

personal från högsta domstolen och regeringsrätten, som erfordras vid en

förstärkning av lagrådet, kan tagas i anspråk för dömande verksamhet,

när den icke skall tjänstgöra i lagrådet.

Vissa alternativ till en lösning, som syftar till att lagrådet

vid behov skall kunna arbeta på två avdelningar, har diskuterats i prome­

morian.

En tänkbar lösning av frågan efter de tidigare angivna riktlinjerna anses

Kungl. Maj. ts proposition nr IM år 196i

i promemorian vara följande. Lagrådets ordinarie sammansättning blir densamma som nu, tre justitieråd och ett regeringsråd. De ordinarie leda­ möterna deltager i handläggningen av alla i lagrådet förekommande ären­ den, när lagrådet icke arbetar på två avdelningar. Är arbetsbördan i lag­ rådet sådan, att laggranskning skall bedrivas på två avdelningar, inträder såsom extra ledamöter i lagrådet ytterligare ett justitieråd och ett rege­ ringsråd. Nyssnämnda ordinarie och extra ledamöter fördelas därvid på de båda avdelningarna så att å varje avdelning tjänstgör två justitieråd och ett regeringsråd, lämpligen på så sätt att å den ena avdelningen tjänst­ gör sagda två extra ledamöter och ett av de tre justitieråd, som utsetts till ordinarie ledamöter av lagrådet, samt å den andra avdelningen lag­ rådets övriga ordinarie ledamöter. Dessutom förstärkes varje avdelning med ytterligare en ledamot, som Kungl. Maj :t utser och som rekryteras utanför kretsen av justitieråd och regeringsråd. I promemorian anses denna lösning förenad med den fördelen, att varje på lagrådet ankommande ären­ de liksom nu alltid handlägges av fyra ledamöter, oavsett om lagrådet ar­ betar på två avdelningar eller ej. Det ifrågasättes emellertid i promemorian, om icke svårigheter stundom skulle kunna uppkomma att förstärka lag­ rådet med två utanför justitierådens och regeringsrådens krets hämtade ledamöter, då laggranskningen skall bedrivas på två avdelningar i lagrådet. Såsom sådana ledamöter kan givetvis endast ifrågakomma personer, som är särskilt skickade och lämpade för den mycket kvalificerade och bety­ delsefulla uppgift som ett deltagande i laggranskningsarbetet utgör. Med hänsyn härtill och då tjänstgöringstiden för dessa ledamöter icke kan förutsättas som regel bli helt kortvarig kan man enligt promemorian icke bortse ifrån att vissa rekryteringssvårigheter skulle kunna inställa sig. Jämväl i ett annat hänseende anses denna lösning i promemorian kunna medföra svårigheter. Då lagrådet skall övergå från arbete på en avdel­ ning till tjänstgöring på två avdelningar, är det icke säkert att ordinarie ledamot av lagrådet på kort tid kan överföras till extra avdelning. Situa­ tionen kan nämligen vara den, att de ordinarie lagrådsledamöterna vid ti­ den för avdelningens ikraftträdande påbörjat men ännu icke avslutat be­ handlingen av visst måhända tidskrävande ärende. Enligt vad i prome­ morian uttalas är för övrigt denna lösning även i andra hänseenden för­ enad med vissa olägenheter.

Ett annat alternativ till en lösning är enligt promemorian att lagrådets organisation blir sådan, att lagrådet utgöres av en ordinarie och en extra avdelning, varje avdelning bestående av två justitieråd och ett regerings­ råd, varvid den extra avdelningen träder i verksamhet då ärendenas om­ fattning i lagrådet ger anledning till antagande att den ordinarie avdel­ ningen icke utan risk för eftersläpningar i laggranskningen ensam för­ mår bära arbetsbördan där. Lösningen skulle såtillvida innebära en änd­ ring av lagrådets sammansättning att antalet ordinarie ledamöter ned-

G5

sättes från fyra till tre och att endast två justitieråd förutom ett regerings­

råd deltager i handläggningen av ärende. Det erinras i promemorian om att

tanken på en ordning, enligt vilken det laggranskande organet erhåller

en sammansättning av normalt tre ledamöter, framförts i tidigare sam­

manhang. Såväl det departementsförslag, vilket låg till grund för den år

1909 införda organisationen för laggranskningen, som det år 1926 fram­

förda reformförslaget var utformat efter denna grundtanke. Flertalet av

högsta domstolens ledamöter fann i sina yttranden över dessa förslag, att

en sammansättning av endast tre ledamöter i det laggranskande organet

icke behövde inge några avgörande betänkligheter, och ansåg sig därför

kunna i och för sig acceptera tanken på en sådan sammansättning. I Fin­

land, där eu motsvarighet till det svenska lagrådet införts 1959, har det

laggranskande organet — laggranskningsrådet — erhållit en sammansätt­

ning av endast tre ordinarie medlemmar. Till sådana medlemmar förord­

nar högsta domstolen i Finland två av sina ledamöter och högsta förvalt­

ningsdomstolen en av sina ledamöter. Möjlighet finns dock att för särskilt

ärende förstärka laggranskningsrådet med högst två tillfälliga medlem­

mar. Även om tre ledamöters granskning skulle vara tillfyllest för det stora

flertalet lagförslag, anses det med den nu skisserade organisationen av

lagrådet i promemorian lämpligt att bibehålla den möjlighet, som enligt

gällande grundlagsbestämmelser finnes för Kungl. Maj:t, att för visst ären­

de adjungera ytterligare en ledamot av lagrådet. Möjligheten härtill har

med nuvarande sammansättning av lagrådet ytterst sällan begagnats men

anses i promemorian kunna få ökad betydelse vid en omorganisation av

lagrådet efter här angivna riktlinjer. Med nyssnämnda möjlighet skulle

sålunda i handläggningen av ett lagstiftningsärende kunna, om så befinnes

lämpligt med hänsyn till omfattningen eller den mera invecklade beskaf­

fenheten av ärendet, deltaga fyra lagrådsledamöter — två justitieråd och

ett regeringsråd samt en av Kungl. Maj :t utanför justitierådens och rege­

ringsrådens krets utsedd lagrådsledamot — vare sig ärendet i fråga be­

handlas av den ordinarie eller av den extra lagrådsavdelningen. Ifråga­

varande lösning erbjuder enligt promemorian den fördelen, att några

mera betydande svårigheter icke behöver uppkomma, när lagrådsorganisa-

tionen skall omställas för verksamhet på två avdelningar. De ordinarie lag-

rådsledamöterna skulle nämligen även under den extra avdelningens verk­

samhetstid utgöra eu enhet och kunna utan hinder av att extra avdelningen

träder i tjänstgöring fortsätta med behandlingen av dessförinnan påbör­

jade ärenden.

De båda angivna alternativen förutsätter — påpekas det — för tillgodo­

seende av tidigare berörda synpunkter rörande en reforms inverkan på

rättskipningen i högsta domstolen och regeringsrätten, att antalet justitie­

råd höjes från 24 till 25 och att regeringsrådens antal, vilket enligt sär­

skild lagstiftning nu utgör 16, ökas till 17.

3

Dihang till riksdagens protokoll

196i.

1 samt. Nr HO

Kungl. Maj:ts proposition nr t

40

år 1961

Ett utkast till ändrad lagstiftning på området har i promemorian närmare utarbetats i enlighet med det sist an­ givna alternativet.

I promemorian har upprättats förslag till ändrad lydelse av § 21 regerings­ formen samt förslag till lag om lagrådets sammansättning och tjänstgöring, vilken lag är avsedd att ersätta nu gällande lag av den 26 maj 1909 (nr 38 s. 7) om tjänstgöringen i Kungl. Maj :ts lagråd. Vidare har till promemorian fogats förslag till lag om ändrad lydelse av 1 § lagen den 20 december 1946 (nr 879) om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring ävensom förslag till lag angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 26 maj 1909 (nr 38 s. 3) om Kungl. Maj :ts regeringsrätt. I sistnämnda förslag förutsättes lagen den 23 mars 195b (nr 73) om tillfällig ökning av regeringsrådens an­ tal bli upphävd.

\ ad särskilt angår utformningen av bestämmelserna i § 2 1 regeringsformen erinras i promemorian om att det antal justitieråd och regeringsråd, som skall tjänstgöra i lagrådet, för närvarande är särskilt angivet i denna paragraf. Vid eu omorganisation i syfte att be­ reda lagrådet möjlighet att arbeta på två avdelningar kan det enligt prome­ morian synas fördelaktigt att ur grundlag utbryta bestämmelsen om anta­ let i lagrådet tjänstgörande justitieråd och regeringsråd och i stället införa en motsvarande bestämmelse härom i vanlig lag, tillkommen i den ordning § 87 mom. 1 regeringsformen stadgar. Sammansättningen av lagrådet skul­ le sålunda icke behöva anges på annat sätt i grundlag än att — med utnytt­ jande av i huvudsak samma teknik, som törtattningsutredningen använt \id utformningen av motsvarande stadgande — det i § 21 regeringsformen fastslås, att såsom ledamöter i lagrådet skall tjänstgöra justitieråd och re­ geringsråd, som fullgjort vad författningarna föreskriver dem, som uti do­ marämbeten må nyttjas. Enligt promemorian bör grundlagsstadgandet i så fall lämpligen kompletteras med föreskrift därom, att antalet justitieråd och regeringsråd, som skall deltaga i ärendes behandling i lagrådet, bestämmes i särskild, av Kungl. Maj :t och riksdagen jämlikt § 87 mom. 1 gemen­ samt beslutad lag. Den föreskrift, som regeringsformen nu upptar angående möjlighet för Kungl. Maj :t att för visst ärende till ledamot av lagrådet för­ ordna ytterligare en för insikt, erfarenhet och redlighet känd person, torde enligt promemorian kunna till sitt sakliga innehåll bibehållas oförändrad i regeringsformen. Förslaget till ändrad lydelse av § 21 regeringsformen bär i promemorian utformats i enlighet med det anförda.

När det gäller den särskilda lagen om lagrådets samman­ sättning och tjänstgöring anses i promemorian flera skäl tala för att Kungl. Maj :t genom särskild föreskrift i denna lag ges befogenhet att bestämma tiden för den extra lagrådsavdelningens verksamhet. Härige­ nom vinnes garantier för att förstärkningen av lagrådet sättes in under så­

Knngl. Mn j. ts proposition nr HO år 196k

67

dana perioder, då omfattningen av de lagförslag som skall granskas av lag­

rådet kan antagas bli särskilt stor, något som Kungl. Maj :t genom sin över­

blick över lagstiftningsarbetet anses ha de bästa möjligheterna att bedöma.

I promemorian förutsättes att erforderliga upplysningar inhämtas från de

ordinarie lagrådsledamöterna, innan förordnande meddelas om att den extra

lagrådsavdelningen skall träda i tjänst. Med hänsyn till att det endast i un­

dantagsfall torde vara möjligt att vid förordnandets meddelande bestämma

tiden för dess varaktighet utgår promemorian ifrån att förordnande om

tjänstgöring på extra avdelning som regel får karaktären av tillsvidareför-

ordnande, varav följer att särskilt beslut får meddelas om indragning av den

extra lagrådsavdelningen, när arbetsbördan i lagrådet minskar och kan be­

mästras av den ordinarie avdelningen ensam. Innan beslut i sådant hänse­

ende fattas, förutsättes nödiga upplysningar bli inhämtade från de i lagrå­

det tjänstgörande ledamöterna.

I det utarbetade förslaget till ny lag om lagrådets sammansättning och

tjänstgöring liar i enlighet härmed upptagits en grundläggande bestämmel­

se om att lagrådet skall utgöras av en ordinarie avdelning och, under tid

Kungl. Maj :t så förordnar, en extra avdelning. Denna bestämmelse har i för­

slaget kompletterats med ett stadgande om att varje avdelning är behörig att

handlägga på lagrådet ankommande ärenden. Vidare har i förslaget före­

skrivits, att avdelning skall bestå av två justitieråd och ett regeringsråd,

vilka skall deltaga i alla på avdelningen förekommande ärenden. Därjämte

har i den föreslagna lagen intagits en erinran om att ytterligare en person

enligt regeringsformen kan deltaga i behandlingen av visst ärende. Lagför­

slaget upptar även föreskrift om att lagrådet skall, då det arbetar på två

avdelningar, bestämma grunderna för fördelningen av ärendena mellan av­

delningarna.

I övrigt innehåller förslaget till den särskilda lagrådslagen bl. a. bestäm­

melser om behörighet och skyldighet för justitieråd och regeringsråd att

tjänstgöra i lagrådet och om tiden för sådan tjänstgöring. De föreslagna be­

stämmelserna härutinnan ansluter sig nära till nu gällande bestämmelser i

ämnet. För ledamöter å såväl den ordinarie som den extra avdelningen

föreslås sålunda i princip gälla en tjänstgöringsperiod om två år. Under

tid avdelning av lagrådet ej är i verksamhet skall enligt förslaget avdelning­

ens ledamöter, i den mån de ej åtnjuter ledighet, tjänstgöra, justitieråd i

högsta domstolen och regeringsråd i regeringsrätten. Det förutsättes i pro­

memorian att lagrådsledamöter, som återbördas till högsta domstolen och

regeringsrätten, skall tjänstgöra å redan bestående avdelningar inom sina

respektive domstolar, oaktat dessa avdelningars ledamotsantal därigenom

tillfälligt ökas, och att redan uppgjord tjänstgöringsindelning inom högsta

domstolen och regeringsrätten sålunda icke skall behöva väsentligen rub­

bas genom den föreslagna ordningen. Det understrykes i detta sammanhang

Kungl. Mnj. ts proposition nr HO är 1961

att ledamotstillskott från lagrådet medför den fördelen, att det blir möjligt att i viss utsträckning fylla genom inträffade sjukdomsfall eller andra för­ fall uppkomna vakanser å dessa domstolars avdelningar.

De i promemorian framlagda förslagen till vissa ändringar i lagar­ na om högsta domstolens och regeringsrättens sam­ mansättning och tjänstgöring innebär i huvudsak att antalet justitieråd ökas från 24 till 25 och antalet regeringsråd från 16 till 17.

Det understrvkes i promemorian att ikraftträdandet av de nya bestämmelserna rörande lagrådet icke kan ske förrän den nya lydelsen av § 21 regeringsformen slutligt antagits. Det förutsättes att förslag till denna grundlagsändring skall kunna föreläggas 1964 års riksdag å sådan tid, att förslaget — om det villkorligt antages av riksdagen — kan efter 1964 års andrakammarval slutligt prövas av 1965 års vårriksdag. Med hänsyn till att tjänstgöringsperiod i lagrådet enligt förslaget alltjämt skall räknas från början av högsta domstolens höstsession, anses det dock lämpligt att avpas­ sa tidpunkten för reformens genomförande så, att den i stort sett samman­ faller med den tidpunkt, då höstsessionen börjar i nämnda domstol. För att så skall ske har till ändringen i § 21 regeringsformen fogats förslag till ett övergångsstadgande av innehåll, att grundlagsstadgandet skall tillämpas i sin äldre lydelse intill den 15 september närmast efter det den nya lydel­ sen av stadgandet slutligt antagits. Om det slutliga antagandet av grund­ lagsändringen äger rum våren 1965, skulle följaktligen reformen kunna ge­ nomföras den 15 september 1965. I det upprättade lagutkastet bär därför såväl den nya lagrådslagen som ändringarna i lagen om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring och i regeringsrättslagen förutsatts skola träda i kraft nämnda dag.

Remissyttrandena. Det i promemorian utarbetade förslaget rörande lag­ rådets organisation har i princip godtagits av fyra av högsta domstolens ledamöter, regeringsrättens ledamöter (majoriteten), riksåklagarämbetet, förvaltningsdomstolskommittén (majoriteten) och Sveriges advokatsamfund.

Elva av högsta domstolens ledamöter förordar att varje på lagrådet an­ kommande ärende liksom hittills handlägges av tre justitieråd och ett re­ geringsråd.

Åtta av högsta domstolens ledamöter, justitiekanslersämbetet och en av förvaltningsdomstolskommitténs ledamöter har i huvudsak uttalat sig för en lösning, som innebär att på varje lagrådsavdelning tjänstgör fyra lag- rådsledamöter, av vilka en kan utses utanför högsta domstolen och rege­ ringsrätten.

Behovet av en reform i syfte att underlätta laggranskningsarbe- tets fortgång har vitsordats i flera remissyttranden. Riksåklagarämbetet förklarar sig sålunda dela den i promemorian uttalade åsikten att lagrådets personella resurser måste förstärkas så att lagrådet under perioder, då ar­

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1961

69

betsbördan är särskilt stor, får möjlighet att arbeta på två avdelningar. For-

valtningsdomstolskommittén vill för sin del ej heller ifrågasätta behovet av

att låta lagrådet under vissa tider arbeta på avdelningar. Justitiekanslers-

ämbetet ifrågasätter om icke spörsmålet om lagrådets sammansättning och

tjänstgöring borde prövas i anslutning till författningsutredningens förslag

om utvidgning av laggranskningsområdet. Vad i promemorian redovisas an­

gående den under senare år alltmer ökade arbetsbördan i lagrådet och de

stora och betydelsefulla lagförslag, som under de närmaste åren vantas bil

remitterade till lagrådet, ger dock enligt ämbetets mening vid handen, att

eftersläpning i laggranskningen svårligen kan undvikas, om icke lagrådet

så snart som möjligt ges ökad kapacitet. Högsta domstolens ledamöter

(majoriteten) bekräftar det befogade i promemorians uttalande att arbets­

läget i lagrådet hittills i stort sett kunnat bemästras, så att någon nämn­

värd eftersläpning i lagstiftningsarbetet icke behövt inträffa. I yttrandet

understrvkes härvid att lagrådsgranskningen ej sällan gällt mycket omfat­

tande lagverk, under de senaste decennierna bl. a. förslag till rättegångs­

balk, partiella strafflagsändringar, ärvdabalk och brottsbalk. Mot denna

bakgrund kan det enligt dessa ledamöter ifrågasättas, huruvida vunna er­

farenheter helt allmänt ger tillräckligt stöd för antagande att arbetsläget i

lagrådet numera blivit sådant att, om lagstiftningsärendenas omfattning

ytterligare ökades, stockning uppkommer i laggranskningsarbetet. Emeller­

tid anser dessa ledamöter det icke kunna bestridas att, om exceptionellt vid-

lyftiga och svårbedömda lagförslag förelägges lagrådet samtidigt som an­

talet ärenden i övrigt icke nedgår, påfrestningen med nuvarande organisa­

tion kan komma att bli alltför stor. Så torde kunna bli fallet, när förslag

till ny jordabalk och till ny jorddelningslagstiftning, eventuellt förslag till

ny regeringsform, skall granskas. Eu reform i syfte att tidvis underlätta

granskningsarbetets fortgång framstår därför såsom påkallad.

Tanken att åvägabringa förstärkningen i den formen att lagråd e t be­

red e s möjlighet att arbeta på två avdelningar har i prin­

cip godtagits i samtliga remissyttranden. Enligt vad justitiekanslersämbe-

tet framhåller torde en mera väsentlig ökning av lagrådets kapacitet kunna

ske endast genom alt lagrådets personella resurser förstärkes så att, nar

arbetsbelastningen är särskilt stor, eu dubblering av lagrådet och därmed eu

samtidig granskning av skilda lagärenden blir möjlig. Vid övervägande av

de organisationsfrågor, som med denna utgångspunkt inställer sig, vill äm­

betet till eu början instämma i promemorians uttalande, att lagrådet i vart

fall till större delen bör bestå av ledamöter i högsta domstolen och i rege­

ringsrätten. Den erfarenhet från dömandet i högsta instans, som på sa satt

tillföres lagrådet, anses vara av betydande värde för laggranskningsarbetet,

liksom för övrigt kontakten med lagstiftningsarbetet är värdetull för veder­

börande domare i deras dömande verksamhet. Vid de överväganden, som ti­

digare förekommit angående laggranskningens organisation, torde icke heller

Kimgl. Maj.ts proposition nr 1-iO år 196i

någon tvekan ha rätt om värdet av eu dylik växeltjänstgöring. Frågan har i stället framför allt gällt hur man skall kunna anordna en växeltjänstgö­ ring utan att domstolsarbetet störes till men för rättskipningen. Detta syfte anser ämbetet icke kunna nås, om ej domare från de båda högsta instanser­ na tages i anspråk för lagrådstjänstgöringen inom ramen för en mera fast organisation. Med hänsyn härtill finner ämbetet ingen annan lämplig ut­ väg stå till buds än att möjlighet öppnas att inrätta ytterligare ett lagråd, vars ledamöter vid laggranskningen helt frigöres från den dömande verk­ samheten. Mot det från denna utgångspunkt i promemorian framlagda för­ slaget — nämligen att lagrådet skall bestå av en ordinarie och en extra av­ delning, vilken senare träder i tjänstgöring då Kungl. Maj :t så förordnar

- har ämbetet sålunda i princip intet att invända. Ämbetet utgår därvid från att såvitt nu kan bedömas något permanent behov av två lagrådsavdelning- ar icke föreligger och att den extra lagrådsavdelningen inkallas endast då så befinnes nödvändigt. Högsta domstolens ledamöter (majoriteten) framhål­ ler, att det för granskningsarbetet i lagrådet är av värde att arbetet, under den tvåårsperiod för vilken lagrådet utses, får fortgå kontinuerligt. En sam­ manhängande tjänstgöring är ägnad att öka förtrogenheten med gransk­ ningsarbetet, vilket är av helt annan art än den dömande verksamheten; en ofta förekommande växling mellan uppgifterna är icke till fördel för nå­ gondera av dem. Ett förordnande att lagrådet skall arbeta på avdelningar får, hur än reglerna om domstolens och lagrådets sammansättning och tjänst­ göring utformas, för domstolen verkningar som icke framstår såsom önsk­ värda i och för sig. Av nu antydda skäl anser sig ledamöterna böra starkt understryka vikten av att möjligheten till dubblering av lagrådet utnyttjas synnerligen sparsamt. Förutsättning bör vara att granskningen av lagför­ slag, som är så angelägna att de icke anses tåla uppskov, skulle bli övermäk­ tig för en enda lagrådsavdelning. Ett system, enligt vilket lagrådet regelbun­ det dubbleras på höstarna, medan kanske på vårarna icke ens eu lagråds­ avdelning skulle ha fullt arbete, bör undvikas. Riktmärket för en reform bör vara, att dubblering av lagrådet blir en undantagsföreteelse, avsedd endast för perioder av hittills knappast känd lagstiftningsaktivitet. Denna avsikt med reformen bör komma till uttryck i lagtexten.

Flera av regeringsrättens ledamöter understryker betydelsen av att lag- granskningen verkställes av personer med stor förtrogenhet med och vid överblick över rättssystemet, eu ordning som det enligt dessa ledamöter fö- religger goda skäl att bibehålla. Vad särskilt angår grundsatsen att icke blott högsta domstolen utan även regeringsrätten skall vara representerad i granskningsorganet, torde med hänsyn till det administrativa förfarandets alltmer ökade betydelse skälen för regeringsrättens medverkan vid lag- granskningen numera vara än starkare än förr. Behovet av sådan medver­ kan skulle tydligen ytterligare växa, om laggranskningen i enlighet med för- fattningsutredningens förslag utökas till att omfatta nya centrala avsnitt

K ungt. Mcij. ts proposition nr 1 'i0 år 1961

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b

71

av för valt ningslagstiftningen, nämligen kommunallagar och viktigare skat­

telagar.

Vad angår frågan hur en lagrådsavdelning bor vara

sammansatt, har olika meningar kommit till uttryck. Det i prome­

morian framlagda förslaget att varje lagrådsavdelning skall bestå av två

justitieråd och ett regeringsråd, har i princip tillstyrkts eller lämnats utan

erinran av fyra av högsta domstolens ledamöter, regeringsrättens ledamö­

ter (majoriteten), riksåklagarämbetet, förvaltningsdomstolskommittén (ma­

joriteten) samt Sveriges advokatsamfund.

Ifrågavarande fyra ledamöter av högsta domstolen har beträffande lag­

rådets organisation funnit bedömandet av förslaget främst böra ske med

beaktande av de verkningar som olika alternativ erhåller för högsta dom­

stolens egentliga uppgift, som är rättskipningen. Enligt dessa ledamöter

är det av flera uppenbara skäl icke lämpligt att antalet ledamöter i de

högsta instanserna är stort. Eu ytterligare ökning av ledamotsantalet i

högsta domstolen bör därför icke ske. Tvärtom är det angeläget att så­

dana ändringar vidtages i fråga om fullföljdsrätten och den prövning, rät­

tegångsmålen skall erhålla i högsta domstolen, att det nuvarande antalet

kan icke oväsentligt nedbringas. Vad lagrådets sammansättning angår de­

lar de fyra ledamöterna visserligen den åsikten, att eu minskning a^ an­

talet ledamöter i lagrådet helst icke borde ske. Nackdelarna med den

föreslagna minskningen av antalet justitieråd från tre till två synes dem

dock icke vara av så allvarlig natur, att förslaget därom icke kan god­

tagas. Tanken att såsom ledamot i lagrådet utnyttja även kvalificerade

personer utanför högsta domstolen och regeringsrätten bör icke helt av­

visas. Väl lärer det vara praktiskt sett uteslutet att, såsom ersättning för

en minskning av antalet justitieråd från tre till två, stadga att dylik

fjärde ledamot alltid skall finnas. Däremot synes det ej vara hinder att

ernå en förstärkning av lagrådet medelst den i förslaget bibehållna möj­

ligheten för Kungl. Maj :t att för visst eller vissa ärenden utse en extra

ledamot. Hittills har detta skett allenast i ett fåtal fall i början av lag­

rådets tillvaro, varvid som ledamot inträdde person med särskild fack­

kunskap i det ämne som var under behandling. Utnyttjas möjligheten ot-

tare och även med anlitande av person med framstående allmän juridisk

förmåga, skulle detta i viss mån motverka av minskningen befarade ola­

genheter. Om lagrådet förses med kompetent sekreterare, skulle även detta

i sin mån lindra olägenheterna. Om antalet i lagrådet tjänstgörande justi­

tieråd blir två, anses i yttrandet en ökning av antalet ledamöter i högsta

domstolen bli onödig. Under tid då lagrådet icke arbetar på två avdelning­

ar, vilket antages bli det normala, skulle det i promemorian framlagda för­

slaget medföra att antalet dömande ledamöter ökar med eu jämfört med

vad nu gäller. Den minskning med en ledamot, som undantagsvis skulle

förekomma när lagrådet dubbleras, torde enligt ifrågavarande fyra leda-

'2

Kungl. Maj.ts proposition nr UO år 1964

möter knappast i längden behöva leda till ökning av arbetsbalansen. Skulle det visa sig, att behov av dubblering blir långvarigt och samtidigt målba­ lansen i domstolen ökar, bör frågan om förstärkning av domstolen upp­ tagas till förnyad prövning.

Regeringsrättens ledamöter (majoriteten) menar, att förslaget att mins­ ka antalet ledamöter per granskningsenhet kan inge vissa betänkligheter särskilt i dagens läge, då lagstiftningsarbetet väntas få exceptionellt stor omfattning. De skäl för att trots detta minska ledamotsantalet, som i pro­ memorian anförts, är emellertid uppenbarligen värda beaktande. En minsk­ ning av högsta domstolens representation torde därför trots de antydda be­ tänkligheterna få godtagas. För regeringsrättens vidkommande torde det med hänsyn till arbetsbelastningen vara helt uteslutet att under nuvarande för­ hållanden utan motsvarande ökning av ledamotsantalet avstå ytterligare en ledamot till lagrådet. Och då regeringsrättsledamöternas medverkan vid laggranskningen icke lärer böra minskas, synes en ofrånkomlig följd av inrättandet av två lagrådsavdelningar bli att antalet regeringsråd på före­ slaget sätt okas till 17. — Vad angår den i promemorian diskuterade tan­ ken att lagrådet under tider, då behov av dubblering icke föreligger, skulle ha en i jämförelse med nuvarande förhållanden oförändrad sammansätt­ ning men att, då granskning skall försiggå på två avdelningar, var och en av dessa skulle vara sammansatt av två justitieråd, ett regeringsråd och en tjarde ledamot, som skulle utses av Kungl. Maj :t utanför kretsen av ue i de båda högsta rättskipningsorganen tjänstgörande domarna, finnes goda skäl att såsom ock skett i promemorian ställa sig avvisande till en dylik anordning. Sålunda måste det anses betänkligt att godtaga en orga­ nisation, enligt vilken den ordinarie lagrådsavdelningens sammansättning icke skulle vara fast utan förändras, så snart en extra avdelning behöver träda i funktion. Det kan knappast heller påräknas att man alltid skulle ha tillgång till tillräckligt kvalificerade personer för uppdragen att som tjarde ledamot deltaga i laggranskningen. Tanken att i särskilda fall i lag- rådsarbetet utnyttja även annan sakkunskap än den som representeras av justitieråden och regeringsråden bör emellertid fördenskull icke avvisas.

Den möjlighet härtill, som regeringsformen för närvarande erbjuder, bör därför bibehållas.

Ett regeringsråd har i särskilt yttrande utvecklat skälen för sin tillstyr­ kan av förslaget. Han framhåller, att förslaget beaktar vikten av att gransk­ ningen liksom hittills utföres av domare i högsta instans, att därvid ej blott högsta domstolen utan även regeringsrätten är representerad, att gransk- mngen ej minskar dessa båda instansers kapacitet inom deras dömande \erksamhet samt att, där lagrådet arbetar på avdelningar, ärendenas för­ delning mellan dessa skall ankomma på lagrådet självt. Välbetänkt lärer ock vara att förslaget icke vare sig utvidgar eller inskränker nuvarande möjlighet att förordna annan än justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra

73

såsom ledamot av lagrådet samt att, då någon utom kretsen av högsta

domstolens och regeringsrättens ledamöter tillkallas, detta sker icke för

att ersätta dem utan som en lagrådets förstärkning med speciell sakkun­

skap, när ärendet är av särskild teknisk natur. Vissa intressen måste tyd­

ligen för förslagets syfte offras. Dessa är dels att, i enlighet med vad vid

lagrådets tillskapande ursprungligen var tänkt, granskningen utföres av

tre domare i stället för, såsom nu är fallet, fyra — en ändring som icke

torde medföra betydande olägenhet — dels ock att justitierådens antal

ökas från 24 till 25 och regeringsrådens från 16 till 17. Varje ökning av

dessa instansers ledamotsantal är visserligen betänklig, mindre av stats-

finansiella skäl än med hänsyn till kravet å högsta instansens kvalitet

och å enhetlighet i rättstillämpningen. Men att den föreslagna ökningen

av regeringsrådens antal är en nödvändig betingelse för att regeringsrät­

ten skulle kunna avstå två ledamöter åt gången för lagrådsarbetet synes

otvivelaktigt.

Riksåklagarämbetet understryker att reformen icke bör få medföra att

personalstyrkan för den dömande verksamheten i högsta domstolen och

regeringsrätten minskas. Med hänsyn till lagrådets betydelsefulla uppgifter

är det enligt ämbetet å andra sidan uppenbarligen av stor vikt, att en re­

form icke medför någon försvagning av lagrådets allsidighet och auktoritet.

Ur denna synpunkt vore det i och för sig önskvärt, om varje lagrådsavdel-

ning kunde erhålla samma sammansättning som det nuvarande lagrådet.

Härför skulle emellertid krävas, att justitierådens antal ökades från tjugu-

fyra till tjugusju. En så stor ökning av justitierådens antal måste ur olika

synpunkter vara ägnad att inge allvarliga betänkligheter. Andra utvägar

bör därför sökas. Vad först angår den i promemorian diskuterade men av­

visade lösningen, enligt vilken såväl den ordinarie som den extra avdelning­

en besättes med två justitieråd och ett regeringsråd samt en av Kungl. Maj :t

utsedd ledamot, skulle därmed vinnas, att varje på lagrådet ankommande

ärende fortfarande skulle komma att handläggas av fyra ledamöter. Enligt

ämbetet synes det också i och för sig kunna vara av värde att vid granskning

av mera omfattande lagförslag ha tillgång till ledamöter med speciell sak­

kunskap inom det aktuella rättsområdet. Även om sålunda flera skäl kan

anföras till stöd för en sådan lösning, finner ämbetet emellertid med hän­

syn till rekryteringssvårigheterna och i övrigt på i promemorian anförda

skäl att denna väg icke är framkomlig. Den i promemorian föreslagna minsk­

ningen av antalet ledamöter i lagrådet ger å andra sidan anledning till tve­

kan. De förbättringar och förstärkningar, som skett i fråga om departemen­

tens lagstiftningsexpertis, är dock enligt ämbetets mening ägnade att minska

betänkligheterna. Ämbetet anser sig med hänsyn härtill och till den kvarstå­

ende möjligheten att i visst ärende förstärka lagrådet med en fjärde leda­

mot kunna tillstyrka, att lagrådet erhåller den sammansättning som före­

slagits i promemorian. Ämbetet tillägger, att en fjärde ledamot utanför

3j

Bihang till riksdagens protokoll 196b. 1 samt. Nr 140

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

högsta domstolen och regeringsrätten som regel bör utses för behandling av omfattande och betydelsefulla lagförslag.

Förvaltningsdomstolskommittén (majoriteten) vill icke motsätta sig, att antalet justitieråd per lagrådsavdelning nedsättes från tre till två. Enligt kommitténs mening är det emellertid icke utan olägenheter, att de delta­ gande granskarna på så sätt blir färre. Då de lagkomplex, som under de närmaste åren väntas bli remitterade till lagrådet, lärer bli osedvanligt stora och svårbedömda, anser sig kommittén böra understryka, att det finnes an­ ledning att utnyttja möjligheten att förstärka avdelningarna med en leda­ mot, hämtad utanför de högsta domstolsinstanserna. Svårigheterna att för­ värva välkvalificerade utomstående krafter bör enligt kommittén ej över­ skattas; såväl bland pensionerade justitie- och regeringsråd som bland ännu i aktiv tjänst varande jurister med lagstiftningserfarenhet — vetenskaps­ män eller andra — torde man kunna finna lämpliga sådana. Om man för längre tid vill taga i anspråk en utifrån hämtad ledamot, t. ex. en under- rättsdomare eller juris professor, är det icke lämpligt att bibehålla den nu i § 21 regeringsformen förekommande begränsningen att vederbörande skall utses »för visst ärende». Lagrådet får ofta avbryta granskningen av ett stör­ re lagkomplex för att genomgå andra mera brådskande remisser. Då de utomstående deltagarna bör vara jämnt sysselsatta och intaga samma ställ­ ning som övriga ledamöter skulle det vara föga lyckligt, om de skulle nöd­ gas avträda vid behandlingen av dessa remisser, låt vara att de till äventyrs utsetts särskilt med tanke på ett visst större lagkomplex. Kommittén före­ slår därför att författningstexten i § 21 regeringsformen jämkas.

Ett regeringsråd, som godtager att lagrådsgranskningen utföres av tre le­ damöter, framkastar tanken på att till lagrådet knyta inalles tre justitieråd och tre regeringsråd och låta sammansättningen växla beroende på ledamö­ ternas inriktning och ärendenas beskaffenhet, så att en lagrådsavdelning i somliga fall kom att bestå av två justitieråd och ett regeringsråd och i and­ ra fall av två regeringsråd och ett justitieråd. I själva idén med ett enda lagråd, arbetande på avdelningar, måste anses ligga, att lagrådsledamöter- na i sin tjänstgöring växlar mellan avdelningarna. En dylik anordning skul­ le möjliggöra ett föregripande av författningsutredningens förslag, enligt vilket icke blott grundlag utan även en stor del av förvaltningslagstiftning- en skall falla under lagrådets granskning. Regeringsrättens övriga ledamö­ ter anser sig däremot böra icke minst av praktiska skäl acceptera förslaget att var och en av lagrådets avdelningar skall få ställning som självständig enhet med från början bestämd personalsammansättning och att någon cir­ kulation av lagrådsledamöterna mellan avdelningarna icke skall förekom­ ma.

En reform, som innebär att tre justitieråd och ett rege­ ringsråd tjänstgör såsom ordinarie ledamöter på varje lagråds­ avdelning, förordas av elva av högsta domstolens ledamöter. Dessa an­

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

75

ser förslaget att minska antalet ordinarie ledamöter från fyra till tre sålun­

da, att jämte ett regeringsråd endast två justitieråd skall deltaga i handlägg­

ningen, väcka allvarliga betänkligheter. Erfarenheten torde ha visat att den

organisation, som konstitutionsutskottet i sitt utlåtande över 1908 års pro­

position förordade och som bibehållits alltsedan lagrådet inrättades, varit

ändamålsenlig och effektiv. Det synes icke vara tillrådligt att organisationen

ändras. Särskilt opåkallad synes ändringen vara om man utgår från att lag­

rådet allenast undantagsvis skall arbeta på avdelningar. Men icke heller för

de perioder då två avdelningar är i verksamhet bör en minskning av antalet

ordinarie ledamöter ske. Det ligger i sakens natur att domstolens ledamöter

har olika erfarenheter och speciella kunskaper på skilda områden, liksom

att de har olika fallenhet för och vana vid lagstiftningsarbete. En minskning

av antalet ledamöter i lagrådet skulle därför menligt inverka på granskning­

ens allsidighet. Vidare skulle säkerligen lagrådets auktoritet minskas om

antalet ordinarie ledamöter nedgår, framför allt i fall då särskild mening

uttalas av en ledamot. Tvärtemot vad i tidigare sammanhang hävdats torde

också en minskning av ledamotsantalet föranleda, att ett granskningsären-

de tager längre tid i anspråk, vilket i någon män kan medföra ökat behov av

dubblering. Till tanken på att rekrytera den fjärde ledamoten utanför kret­

sen av tjänstgörande justitieråd och regeringsråd ställer sig dessa ledamöter

avvisande. En sådan ordning skulle med säkerhet vara svår att praktiskt

genomföra och därtill komma att rubba lagrådets nuvarande karaktär av en

representation för rikets båda högsta rättskipningsorgan. Godtages den i ytt­

randet förordade ståndpunkten, att lagrådsavdelning bör bestå av tre justi­

tieråd och ett regeringsråd blir följden att under tid, då lagrådet arbetar på

två avdelningar, sex av högsta domstolens ledamöter kommer att tagas i an­

språk för laggranskningen. Om antalet ledamöter i domstolen förblev vid

det nuvarande, skulle under sådan tid för den dömande verksamheten åter­

stå endast aderton mot nu tjuguen ledamöter och antalet dömande leda­

möter på varje avdelning bli sex i stället för sju. Visserligen kan tidvis in­

träffa, att arbetsbalansen i domstolen icke är större än att en dylik sam­

mansättning kan vara tillfyllest. Självfallet måste emellertid förändringen

vara ägnad att i det långa loppet leda till en viss ökning av arbetsbalansen,

och stiger antalet mer komplicerade mål och mål vari huvudförhandling på­

går längre tid, kan utvecklingen leda till en avsevärd försening av rättskip­

ningen i högsta domstolen. Hänsyn måste i detta sammanhang också tagas

till att ledamöter kan drabbas av sjukdom som icke är kortvarig. Med hän­

syn härtill torde det få anses uteslutet att låta nuvarande bestämmelser an­

gående ledamotsantalet i högsta domstolen förbli oförändrade i händelse sex

ledamöter skall tjänstgöra i lagrådet. Av uppenbara skäl är en ökning av

antalet ledamöter i högsta instansen i och för sig icke önskvärd. Med beak­

tande härav och av att arbetsbalansen i domstolen växlar synes ändringen

beträffande antalet ledamöter icke böra genomföras på det sätt, alt antalet

Kiingl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

utan vidare höjes från tjugufyra till tjugusju. I stället bör ändringen ske så, att möjlighet öppnas att, när det finnes erforderligt med anledning av att lagrådet skall arbeta på två avdelningar, öka antalet justitieråd med högst tre. Ett förordnande om lagrådets dubblering skulle alltså ej automatiskt medföra en ökning av antalet justitieråd utan det skulle ankomma på Kungl. Maj :t att, i samråd med domstolen och med hänsyn till arbetsläget i dom­ stolen vid den aktuella tidpunkten, avgöra huruvida antalet ledamöter bör ökas med en, två eller möjligen tre. Likaledes skulle bero av dylik prövning huruvida, när ledamotsantalet överstigit tjugufyra, efterträdare erfordras till ledamot som avgår.

I vissa yttranden förordas att lagrådsavdelning skall bestå av fyra le­ damöter, av vilka en kan utses utanför kretsen av tjänstgörande justitieråd och regeringsråd. För en så­ dan lösning uttalar sig åtta av högsta domstolens ledamöter och en av förvaltningsdomstolskommitténs ledamöter. Även justitiekanslersämbetet för­ ordar närmast en reform av i huvudsak denna innebörd.

Nyssnämnda åtta ledamöter av högsta domstolen anser för sin del att en minskning av antalet ordinarie lagrådsledamöter från fyra till tre väcker allvarliga betänkligheter. Den hittillsvarande organisationen av lagrådet bär visat sig vara ändamålsenlig och effektiv. Det framlagda ändringsförsla­ get har aktualiserats uteslutande av behovet att möjliggöra inrättandet av en extra lagrådsavdelning, samtidigt som man eftersträvat att undvika ökning av antalet ledamöter i högsta domstolen. Visserligen är en ökning av antalet ledamöter i högsta domstolen i och för sig icke lämplig, men i den föreliggande situationen torde denna synpunkt ej böra väga tyngre än önskemålet att på bästa sätt tillgodose det betydelsefulla laggranskningsar- betet. Med utgångspunkt från att lagrådet skulle behöva arbeta på avdel­ ningar endast i begränsad utsträckning, vilket förmodas bli fallet om det nuvarande ledamotsantalet bibehålies, förordas att Kungl. Maj :t erhåller be­ fogenhet att förordna person med domarkompetens och framstående allmän juridisk förmåga, utanför högsta domstolen och regeringsrätten, att inträda såsom ledamot i stället för ett av de tre justitieråden, antingen på den ordi­ narie eller den extra avdelningen av lagrådet eller på båda avdelningarna.

Såsom kandidater till sådant uppdrag nämnes domare i första eller andra instans, förutvarande domare samt personer knutna till universitet och handelshögskolor. Svårigheter att finna kvalificerad person, som kan och vill åtaga sig ifrågavarande uppdrag, kan sannolikt stundom yppa sig men dessa bör icke överskattas. Vad angår ledamotsantalet i högsta domstolen påpekas i yttrandet, att systemet med dubbla lagrådsavdelningar i prome­ morian förutsatts icke skola få permanent karaktär. Redan på grund här­ av bör, oavsett hur spörsmålet om ledamotsantalet i lagrådet löses, någon stadigvarande ökning av antalet justitieråd ej ifrågakomma. En provisorisk ökning är med hänsyn till den för närvarande föreliggande arbetsbalansen

Kungl. Maj:ts proposition nr 1\0 år 196b

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

77

och måltillströmningen ej heller påkallad, om för laggranskningen tages i

anspråk ytterligare allenast ett justitieråd. Om vid en dubblering, som icke

beräknas bli helt kortvarig, någon person utanför högsta domstolen och re­

geringsrätten icke skulle stå till buds för förordnande såsom ordinarie le­

damot i lagrådet, skulle laggranskningsarbetet komma att taga i anspråk

ytterligare tre justitieråd utöver vad nu är fallet. Ett dylikt läge kan visser­

ligen mera sällan antagas vara för handen, men då det inträffar kan uppen­

barligen behov föreligga att tillfälligt öka antalet justitieråd. En dubblering

av lagrådet bör alltså medföra, att Kungl. Maj:t skall äga bestämma, huru­

vida antalet ledamöter i högsta domstolen bör ökas med en eller två. I sam­

band med ledamots avgång bör prövas, om antalet åter kan nedbringas.

Högsta domstolens yttrande torde böra inhämtas, innan Kungl. Maj :t med­

delar förordnande av ordinarie ledamot av lagrådet. Den i förslaget bibe­

hållna bestämmelsen om möjlighet för Kungl. Maj:t att för visst ärende

förordna en extra ledamot av lagrådet bör kvarstå, även om Kungl. Maj :t

tillerkännes befogenhet att utse ordinarie ledamot av lagrådet.

Den ledamot av förvaltningsdomstolskommittén, som likaledes förordat

att lagrådsavdelning skall bestå av fyra ledamöter, framhåller vikten av att

stor omsorg nedlägges på laggranskningsarbetet. Därigenom kan sådana

oklarheter i lagstiftningen i stor utsträckning undvikas, som eljest skulle

kunna föra till tvister och föranleda rättsosäkerhet. Det måste därför vara

god ekonomi att noggrant förbereda lagarnas utformning så att domstolar

och andra myndigheter icke i ett senare skede belastas med onödigt arbete,

förorsakat av brister i gällande lagar och författningar. I och med att lag­

stiftningen kommit att omfatta allt fler områden av samhällslivet, ställes

ökade krav på laggranskningen i fråga om mångsidigheten hos dem som

deltager i arbetet. Möjligheten att tillgodose dessa krav avhänger i avsevärd

grad av antalet i granskningen medverkande. Det synes ologiskt, att det

ökade trycket på lagrådsgranskningen, särskilt den omständigheten att sto­

ra och viktiga lagrådsremisser är att vänta, skall leda till en kvalitativ för­

svagning av granskningen. Å andra sidan är det nödvändigt att medlemsan­

talet i våra högsta domstolsinstanser begränsas. Uppenbarligen finns det

emellertid andra vägar att nå en lösning än att, till fullföljande av en ål­

derdomlig svensk tradition, förbehålla laggranskningsuppgiften för med­

lemmar av våra högsta domstolsinstanser. Naturligen måste det utanför

dessa finnas högt kvalificerade jurister väl ägnade alt medverka i laggransk-

ningsarbete. Det första i promemorian redovisade lösningsalternativet, inne­

bärande att lagrådet (lagrådsavdelning) skall bestå av fyra medlemmar, av

vilka en kan väljas utanför de aktiva justitierådens och regeringsrådens

krets, är med hänsyn härtill att föredraga.

Enligt jnstitiekanslcrsumbctets mening kan vägande invändningar riktas

mot den föreslagna minskningen av antalet lagrådsledainöter från fyra till

tre och den försvagning av lagrådet som följer därmed. Emellertid anser

78

ämbetet det vara i hög grad angeläget, att antalet ledamöter i högsta dom­

stolen icke ökas utöver det nuvarande. Ett bibehållande av det nuvarande

antalet justitieråd i lagrådet kan vid en dubblering av lagrådet uppenbarli­

gen icke komma i fråga utan att ytterligare justitierådsämbeten inrättas.

Med hänsyn härtill synes det ämbetet ofrånkomligt att, när lagrådet arbe­

tar på två avdelningar, antalet från högsta domstolen hämtade ledamöter

minskas till inalles fyra. Ämbetet vill alltså icke motsätta sig förslaget, att

i varje lagrådsavdelning skall ingå, jämte ett regeringsråd, två justitieråd.

Den möjlighet att förordna ytterligare ledamot i lagrådet, som finnes i gäl­

lande lag och som föreslås bibehållen, får genom en sådan reform ökad be­

tydelse, och möjligheten bör också utnyttjas, i synnerhet då det gäller stör­

re och mera komplicerade lagförslag, där behovet av en allsidig granskning

gör sig särskilt starkt gällande. Något hinder mot att såsom extra ledamot

förordna en erfaren och skicklig underrätts- eller hovrättsdomare, rättsve-

tenskapsman eller advokat bör icke föreligga, även om ifrågavarande före­

skrift ursprungligen tillkommit för att lagrådet skulle kunna tillföras sak­

kunskap på visst specialområde. Ämbetet erinrar i fortsättningen om att i

promemorian även diskuterats möjligheten att låta antalet justitieråd per

laggranskningsenhet minska endast när lagrådet arbetar på avdelningar. De

nackdelar som i promemorian anförts med ett sådant lösningsalternativ är

enligt ämbetets mening icke av större tyngd och ämbetet vill för sin del när­

mast förorda att detta alternativ lägges till grund för lagstiftning. Om under

vissa tider fyra justitieråd skall tjänstgöra i lagrådet, uppkommer frågan,

huruvida så många ledamöter kan avvaras i den dömande verksamheten

utan att det nuvarande antalet ledamöter i högsta domstolen utökas. Vid be­

dömande av denna fråga är att beakta att det vid den utredning om dom­

stolarnas organisation, som för närvarande pågår genom domstolskommit-

tén, torde komma att övervägas att ge högsta domstolen en mer utpräglad

ställning av prejudikatinstans än för närvarande. Om en sådan reform ge­

nomföres — enligt ämbetets mening är det åtskilligt som talar härför —-

kan det förväntas, att arbetsbelastningen i högsta domstolen minskar. Om

högsta domstolens hörande i nådeärenden, såsom föreslagits, ej skall vara

obligatoriskt, kommer även härigenom arbetsbördan i domstolen att mins­

ka. Med hänsyn till det anförda och till angelägenheten av att icke öka

högsta domstolens ledamotsantal avstyrkes promemorians förslag om sådan

ökning. Däremot tillstyrker ämbetet en ökning av antalet regeringsråd till

sjutton.

Frågan om en viss utvidgning av området för lag-

rådsgrans k ningen har behandlats i några remissyttranden. Två

av regeringsrättens ledamöter förordar sålunda, att författningsutredning-

ens tanke att jämväl grundlagsförslag skall granskas av lagrådet realiseras

redan nu. Visserligen kan häremot invändas att det ännu är tämligen ovisst,

om författningsutredningens förslag verkligen kommer att leda till lag­

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964

79

stiftning. Det oaktat anses det vara av stort värde att ändringar även i

gällande grundlag för framtiden blir föremål för lagrådsgranskning. Frågan

om grundlags hänförande till lagrådets obligatoriska laggranskningsområde

torde icke vara av så komplicerad natur, att den icke kan behandlas re­

dan nu. Den upprustning av lagrådet, som nu föreslås, medför att lag­

rådet utan svårighet kan åtaga sig den nya uppgiften. I dessa ledamöters

yttranden uttalas därjämte sympatier för att författningsutredningens för­

slag till utvidgning av lagrådets granskningsområde även i andra delar

genomföres.

Regeringsrättens övriga ledamöter anser, att en väsentlig ökning av lag­

granskningen till att omfatta nya avsnitt av den administrativa lagstift­

ningen icke bör ske utan att därvid ägnas nödig uppmärksamhet åt att åt­

gärden kan inverka på spörsmålet om lagrådets lämpliga sammansättning

och därmed sammanhängande frågor. Några av dessa ledamöter påpekar

särskilt, att det härvid kan bli fråga om att än mer vidga lagrådsorganisa-

tionen, eventuellt med en tredje avdelning, vilket skulle kräva ytterligare

några justitie- och regeringsråd för laggranskningsarbetet. Samma uttalan­

de gör förvaltningsdomstolskommittén.

I några yttranden har ifrågasatts att befria lagråd et från

mindre väsentliga arbetsuppgifter. Tre av regeringsrättens

ledamöter ävensom förvaltningsdomstolskommittén framför sålunda tan­

ken på att man genom rationaliseringsåtgärder skulle kunna förkorta den

tid under året, då den extra lagrådsavdelningen behöver tjänstgöra. Om ett

lagförslag innehåller civil- eller kriminalrättsliga moment, synes enligt des­

sa remissorgan praxis som regel vara att hela lagen remitteras till lagrådet,

även om huvudparten av densamma kanske avser organisations- och ord-

ningsfrågor utan större intresse ur synpunkten av rättssäkerhet eller juri­

disk följdriktighet. I sådana fall kan övervägas att, såsom redan nu stund­

om sker, begränsa remissen till vissa avsnitt. Det synes vidare vara vanligt,

att om en lag en gång underkastats lagrådsgranskning förslag om ändring­

ar i densamma hänskjutes till lagrådet, även om ändringarna avser ur ju­

ridisk synpunkt oväsentliga ämnen. Också härutinnan förefaller en snävare

praxis välmotiverad. Det har även förekommit, att lagrådet haft att granska

ett betydande antal förslag till ändring i förut granskade lagar, där den enda

nyheten avsett en väsentligen terminologisk anpassning på smärre punkter

till ett förut antaget lagkomplex. Nödvändigheten av dylika remisser kan

ifrågasättas. — Ytterligare en av regeringsrättens ledamöter har framfört

besläktade tankegångar.

Å andra sidan har också kritiska synpunkter på en dylik ordning fram­

förts. Ett regeringsråd framhåller sålunda, att någon sådan besparing av

tid och arbete, att lagrådets uppdelning på två avdelningar skulle bli över­

flödig, icke kan väntas genom en dylik ordning. Även i övrigt skulle nog

vinsten regelmässigt bli obetydlig. I den mån undantagen från gransk-

Kungl. Maj:ts proposition nr IM år 1964

ningsplikten skulle avse sådana bestämmelser i förslag till ny lag, vilka kan

regleras i administrativa författningar, kan det vara lämpligt att i stället

anlita den utvägen. I övrigt gäller säkerligen vad konstitutionsutskottet vid

1949 års riksdag anförde, nämligen att bestämmelserna i ett lagförslag i

regel står i sådant inbördes sammanhang, att det ej är möjligt att från

granskningen undantaga vissa detaljfrågor. Det är framför allt av vikt

att frågan vad som obligatoriskt tillhör lagrådsgranskning och vad som

blott kan efter gottfinnande hänskjutas till sådan granskning blir på så

klart och oförtydbart sätt som möjligt bestämd i grundlagen. Den avsedda

skillnaden mellan viktigare och mindre viktiga lagändringar lärer emeller­

tid ej kunna på dylikt sätt uppdragas. Att i grundlagen lämna öppen frågan

hur denna gräns skall dragas, skulle för visso vara äventyrligt och kunna

i brådskande fall eller eljest fresta till missbruk. Enligt vad erfarenheten

visat kan lagändringar, som till synes är av ringa räckvidd och betydelse,

vid närmare skärskådan i lagrådet befinnas vara av helt annan innebörd,

vare sig avsedd eller ej. I sådana fall är lagrådsgranskningen av alldeles

särskild vikt.

Vid remissbehandlingen har även spörsmålet diskuterats att på annat

sätt underlätta arbetet i lagrådet. Tre ledamöter av rege­

ringsrätten samt förvaltningsdomstolskommittén understryker i sina ytt-

randen att lagrådet för närvarande saknar annat arbetsbiträde än före­

draganden. Lagrådets ledamöter får själva utföra ej blott konceptskriv­

ning utan även erforderliga kompletterande undersökningar, tidsödande

kollationering o. dyl. Det kan ifrågasättas om man icke skulle kunna un­

derlätta lagrådets arbete genom att ställa en kvalificerad sekreterare till

förfogande för biträdesuppgifter av olika slag. Härigenom skulle det, fram-

hålles det, bli möjligt för de i lagrådet tjänstgörande justitie- och rege­

ringsråden att koncentrera sig på det väsentliga bedömningsarbetet, och

lagrådets allmänna kapacitet i viss mån stärkas. Flera av högsta domsto­

lens ledamöter betonar likaledes att det för att underlätta arbetet i lag­

rådet och så långt möjligt undvika behovet av lagrådets dubblering skulle

till synes vara till nytta om lagrådet erhölle en sekreterare, kompetent att

bistå med visst skriv- och kontrollarbete, förande av rotlar, korrekturläs­

ning m. m.

Frågan om lagtextens utformning beröres i några yttranden.

Vad särskilt angår den förordade lydelsen av § 21 regeringsformen har re­

geringsrättens ledamöter uttalat, att förslaget att i vissa delar överflytta

bestämmelserna om lagrådets sammansättning från grundlag till särskild

lag icke synes ge anledning till saklig erinran. Ledamöterna förordar den

formuleringen av regeln i § 21 regeringsformen, att lagrådet skall bestå

av ledamöter av högsta domstolen och lagfarna ledamöter av regerings­

rätten till det antal, som bestämmes i särskild, av Konungen och riksdagen

jämlikt § 87 mom. 1 gemensamt beslutad lag. Att därutöver i lagtexten

80

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

81

antyda, att lagrådslagen innehåller bestämmelser om hur många leda­

möter som skall deltaga i ärendes behandling, synes ej erforderligt. En

ledamot av förvaltningsdomstolskommittén, som förordat att lagrådsav-

delning skall bestå av fyra ledamöter, anser däremot att själva grundlags-

stadgandet bör upptaga huvudregeln om att fyra personer skall i lag­

rådet medverka i laggranskningsarbetet. Härvid åberopas som jämförelse

reglerna i § 22 regeringsformen om domförheten i högsta domstolen och

regeringsrätten.

Departementschefen. Då lagarna ständigt måste anpassas efter samhälls­

utvecklingens gång, är det naturligt, att senare tiders snabba samhälls­

utveckling också kommit att inverka på lagstiftningsarbetets omfattning

och intensitet. Lagstiftningsärendena har sålunda ökat väsentligt i antal

och på grund av den alltmera differentierade samhällsverksamheten ofta

blivit mera omfattande och komplicerade än förut. Den ökade lagstift-

ningsaktiviteten har givetvis påverkat arbetsläget i lagrådet, som ju har att

granska en stor del av lagförslagen. Hittills har visserligen laggranskning­

en, tidvis tack vare avsevärda arbetsinsatser från lagrådsledamöternas si­

da, kunnat i stort sett bemästras, så att någon nämnvärd eftersläpning i

lagstiftningsarbetet icke behövt inträffa. Alla tecken tyder emellertid på

att vi nu står inför en period med ytterligare stegrad lagstiftningsaktivi-

tet. I departement och kommittéer pågår sålunda arbete på många bety­

dande lagverk. Förslaget till jordabalk, som för närvarande beredes för

lagrådsremiss inom justitiedepartementet, blir av allt att döma ett av de

största lagverk, som i ett sammanhang remitterats till lagrådet, och rör

i många stycken tämligen komplicerade ämnen. Fastighetsbildningskom-

mittén har nyligen framlagt ett mycket omfattande betänkande med för­

slag till ny lagstiftning på fastighetsbildningens område och ett lika om­

fångsrikt betänkande med förslag till lagstiftning rörande förvaltnings­

förfarande! lärer inom kort komma att avges av besvärssakkunniga. Även

dessa lagförslag, som för sitt förverkligande likaledes kräver lagråds-

granskning, rör i stor utsträckning en ganska svårbearbetad materia. Jäm­

väl på många andra rättsområden, t. ex. äktenskapsrätten och utsöknings-

rätten, är det pågående reformarbetet så framskridet, alt nya lagför­

slag, som för sitt genomförande måste passera lagrådet, är att förvän­

ta inom den närmaste framtiden. Det sagda må vara tillräckligt för att

åskådliggöra att den väntade lagstiltningsaktiviteten inom lagrådets kom­

petensområde är sådan, att behov nu föreligger att genom personell för­

stärkning öka lagrådets arbetskapacitet. Härom har också i stort sett

enighet rått under remissbehandlingen. Den av något remissorgan före­

slagna åtgärden att befria lagrådet från skyldighet att granska vissa till

dess kompetensområde nu hörande lagförslag, t. ex. förslag utan principiell

innebörd eller av följdförfattnings natur, förutsätter en i praktiken ytterst

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

82

vansklig gränsdragning mellan lagstiftningsärenden av olika dignitet och

skulle för övrigt knappast kunna i större mån förändra behovet av en

organisatorisk reform av lagrådet. Däremot skulle förmodligen behovet av

en sådan reform få andra proportioner och reformen måhända en annan

inriktning, om lagrådets kompetensområde, såsom författningsutredning-

en föreslagit, väsentligt utökas. Jag är emellertid icke beredd att nu till

bedömning upptaga detta förslag, vars remissbehandling ännu icke till fullo

avslutats och som för övrigt lämpligen bör prövas i anslutning till en större

författningsrevision, utan utgår i förevarande sammanhang från att lag­

rådets kompetensområde tills vidare skall vara oförändrat.

Såsom föreslagits i departementspromemorian och allmänt godtagits

under remissbehandlingen, bör en förstärkning av lagrådets arbetskapaci­

tet ske i den formen, att lagrådet beredes möjlighet att vid behov arbeta på

två avdelningar.

Enligt § 21 regeringsformen skall såsom obligatoriska ledamöter av

lagrådet tjänstgöra tre justitieråd och ett regeringsråd. Jämlikt bestäm­

melse i lagrådslagen skall dessa fyra ledamöter deltaga i alla på lag­

rådet ankommande ärenden. I tanke att motverka en alltför stor ökning

av antalet domare i högsta instans har i promemorian föreslagits, att det

obligatoriska antalet ledamöter per lagrådsavdelning reduceras till tre, av

vilka två skall vara justitieråd och en regeringsråd. Emellertid har den

nuvarande ordningen med fyra obligatoriska ledamöter visat sig både

ändamålsenlig och effektiv. Redan med hänsyn härtill kan man hysa be­

tänkligheter mot att reducera antalet granskande ledamöter och därigenom

minska granskningens allsidighet och auktoritet. Dessa betänkligheter

ökar givetvis i styrka, när man såsom nu är fallet står inför en period av

ökad lagstiftningsaktivitet, under vilken ovanligt stora och komplicerade

lagförslag väntas komma att remitteras till lagrådet. Jag vill med hänsyn

härtill förorda, att antalet ledamöter, som obligatoriskt skall deltaga i ären­

denas behandling, liksom hittills bestämmes till fyra.

När det gäller lagrådsavdelnings sammansättning i övrigt, bör den väg­

ledande principen alltjämt vara, att ledamöterna till övervägande del re­

kryteras från de båda högsta rättskipningsorganen. Såsom lagrådets kom­

petensområde nu är bestämt, torde det liksom hittills vara tillfyllest, att

en av de fyra obligatoriska ledamöterna är regeringsråd. När lagrådet ar­

betar på avdelningar, kommer därigenom ett regeringsråd mer än för

närvarande att tagas i anspråk för laggranskningsuppgifter. Då regerings­

rätten med hänsyn till arbetsläget i domstolen svårligen kan undvara ytter­

ligare en ledamot, måste antalet regeringsråd ökas från 16 till 17, åtminstone

under tid lagrådet tjänstgör på avdelningar. Om övriga tre obligatoriska

ledamöter, såsom nu är fallet, skall vara justitieråd, skulle detta medföra,

att när lagrådet arbetar på avdelningar sex justitieråd mot nuvarande tre

Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 1964

83

kominer att tagas i anspråk för laggranskande uppgifter. En så stor minsk­

ning av antalet dömande ledamöter i högsta domstolen skulle säkerligen

i regel icke kunna ske utan att menligt inverka på rättskipningens snabb­

het i högsta instans. En ökning av antalet justitieråd bör å andra sidan

så långt möjligt förebyggas. Härom har allmän enighet rått bland remiss­

organen. Behovet av en sådan ökning skulle minska, om härför kvalificerad

person utanför de aktiva justitierådens och regeringsrådens krets kunde

tagas i anspråk för laggranskning i stället för något av justitieråden. Även

utanför denna krets finnes nämligen personer, som är väl lämpade för

en dylik uppgift. Jag tänker härvid exempelvis på förutvarande justitie­

råd och regeringsråd med obruten arbetskapacitet, erfarna och skickliga

domare i första och andra instans samt framstående rättsvetenskapsmän

och advokater. I huvudsaklig överensstämmelse med vad vissa av högsta|dom-

stolens ledamöter i sitt remissvar förordat vill jag med hänsyn härtill före­

slå, att lagrådsavdelning skall bestå av — förutom ett regeringsråd — tre

justitieråd med möjlighet för Kungl. Maj :t att förordna en lagfaren, skick­

lig och oväldig person utanför de aktiva justitierådens och regeringsrådens

krets att inträda såsom ledamot i stället för ett av justitieråden antingen på

en eller på båda lagrådsavdelningarna. Härigenom bibehåller lagrådet i hu­

vudsak sin karaktär av en representation för de båda högsta rättskip-

ningsorganen samtidigt som medel skapas att motverka en icke önskvärd

ökning av antalet domare i högsta instans. När lagrådet icke arbetar på

avdelningar, lärer med denna ordning lagrådet liksom hittills mestadels

komma att bestå av tre justitieråd och ett regeringsråd. Även då lagrådet

tjänstgör på avdelningar, kommer varje laggranskande enhet att åt­

minstone till övervägande del bestå av representanter för de båda högsta

rättskipningsorganen. Någon ökning av antalet justitieråd torde med hän­

syn bl. a. till den lättnad i arbetsbördan, som den föreslagna omläggning­

en av nådeärendenas behandling kan väntas medföra för högsta domstolen,

överhuvud icke vara behövlig, så länge icke flera än fyra justitieråd tages

i anspråk för laggranskande uppgifter. Skulle — på grund av till äventyrs

uppkommande svårigheter att till lagrådet knyta någon utomstående för

uppgiften lämpad jurist eller eljest — flera än fyra justitieråd engageras i

lagrådets verksamhet, torde det få bero på en prövning in concreto av ar­

betsläget i högsta domstolen, huruvida antalet justitieråd skall ökas till

tjugofem eller tjugosex. Har sådan ökning skett, bör antalet justitieråd, i

den mån så till följd av inträffade ledigheter kan ske, åter nedbringas, så

snart förutsättningar för ökning icke längre föreligger, vare sig detta beror

på att lagrådets tjänstgöring på avdelningar upphört eller att utomstående

jurist sedermera förordnats att ersätta justitieråd såsom ledamot av lag­

rådet eller på att arbetsläget i högsta domstolen förbättrats.

Den möjlighet, som nu finnes för Kungl. Maj:t att för visst ärende för­

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

84

ordna en femte ledamot av lagrådet och som främst är avsedd att ut­

nyttjas för att tillföra lagrådet sakkunskap på visst specialområde, torde

även vid en omorganisation av lagrådet böra bibehållas.

Grundläggande bestämmelser om lagrådet bör liksom hittills upptagas i

g 21 regeringsformen. I enlighet med vad jag förut anfört torde para­

grafen till en början böra upptaga föreskrifter om att såsom ledamöter

av lagrådet skall tjänstgöra tre justitieråd och en av regeringsrättens lag­

farna ledamöter, men att i stället för ett av justitieråden annan lagfaren,

skicklig och oväldig person må enligt Kungl. Maj :ts förordnande tjänstgöra

såsom ledamot av lagrådet. Den nu i lagrådslagen intagna bestämmelsen om

vilka ledamöter som skall deltaga i ärendes behandling synes vara av den

vikt, att den bör intagas i grundlag. Jag föreslår därför att i paragrafen in­

föres stadgande om att nyssnämnda fyra ledamöter skall deltaga i behand­

lingen av alla på lagrådet ankommande ärenden. Föreskriften om möjlighet

att för visst ärende utse en extra ledamot av lagrådet bör fortfarande ha sin

plats i paragrafen. Skall lagrådet vara delat i avdelningar, bör vad i nu

angivna regler sagts om lagrådet i stället gälla varje avdelning. Jag för­

förordar att grundlagsparagrafcn kompletteras med en bestämmelse härom.

Liksom hittills bör paragrafen upptaga ett stadgande om att närmare be­

stämmelser om lagrådet meddelas i särskild, av Kungl. Maj :t och riksdagen

jämlikt § 87 mom. 1 regeringsformen gemensamt beslutad lag.

Med den lösning, som här förordats, torde något övergångsstadgande till

grundlagsändringen icke vara erforderligt.

Utöver ändringen av § 21 regeringsformen kräver den föreslagna re­

formen \issa ändringar av lagradslagen. I denna lag bör sålunda intagas

föreskrifter om lagrådsarbetets organiserande på två avdelningar. Detta

synes lämpligen kunna ske i huvudsaklig överensstämmelse med vad i pro­

memorian förordats, nämligen genom ett stadgande av innebörd att lag­

rådet utgöres av en ordinarie och en extra avdelning, och att den senare

endast skall tjänstgöra under tid som Kungl. Maj :t bestämmer. Då den

extra avdelningen tjänstgör, torde de på lagrådet ankommande ärendena få

fördelas mellan avdelningarna på sätt lagrådet bestämmer. Det bör åvila

högsta domstolen och regeringsrätten att liksom hittills utse de domstols-

ledamöter, som skall tjänstgöra i lagrådet, samt att därvid ange vilken lag-

rådsavdelning de utsedda skall tillhöra. Har Kungl. Maj :t förordnat någon

att i justitieråds ställe tjänstgöra på avdelning i lagrådet, torde det få an­

komma på högsta domstolen att bestämma vilket justitieråd som skall

ersättas av denne. Lagrådslagen synes böra upptaga bestämmelser i samt­

liga nu angivna hänseenden. Liksom hittills bör lagrådslagen innehålla

regler om skyldighet för lagrådsledamot, som utsetts av högsta domstolen

eller regeringsrätten, att tjänstgöra i den domstol han tillhör, när han

icke tages i anspråk för laggranskningen. I de lagar som reglerar högsta

domstolens och regeringsrättens sammansättning erfordras, på sätt jag

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

85

tidigare antytt, ändringar rörande antalet justitieråd och regeringsråd.

Därest förslaget till ändring av § 21 regeringsformen av riksdagen antages

såsom vilande, torde förslag till erforderliga följdändringar få föreläggas

den riksdag, som har att taga slutlig ställning till grundlagsändringen.

Den under remissbehandlingen väckta frågan om att tillföra lagrådet

en sekreterare bör övervägas i lämpligt sammanhang.

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

4.

Ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen

Nuvarande ordning. I § 35 regeringsformen anges, att vissa särskilt upp­

räknade befattningshavare innehar förtroendesysslor, varifrån Kungl. Maj :t

må dem entlediga, när han prövar rikets tjänst det fordra. Uppräkningen

omfattar, förutom statsråden, bl. a. cheferna för vissa centrala ämbetsverk,

justitiekanslern, expeditionscheferna i statsdepartementen, överståthålla­

ren och landshövdingarna, högre militära befattningshavare samt ämbets-

och tjänstemän inom utrikesförvaltningen. Bestämmelsen framstår som ett

undantag från den i § 36 regeringsformen stadgade grundsatsen om stats­

tjänstemäns oavsättlighet. Enligt denna paragraf kan de som bekläder do­

marämbeten samt alla andra ämbets- och tjänstemän än de i § 35 nämnda

»icke, utan medelst rannsakning och dom, ifrån sina innehavande sysslor av

Konungen avsättas, ej heller, utan efter egna ansökningar, till andra tjäns­

ter befordras eller flyttas». Regeringsformen känner sålunda endast två

kategorier statstjänstemän, nämligen tjänstemän som i princip är oavsätt-

liga och icke kan förflyttas samt innehavare av förtroendesysslor.

I § 35 regeringsformen har efter år 1809 företagits smärre ändringar för

att bringa uppräkningen av förtroendeämbetsmän i bättre överensstäm­

melse med vissa inom statsförvaltningen företagna organisatoriska föränd­

ringar. Senast ändrades lagrummet 1876; fortfarande upptager det titlar

och ämbeten, som försvunnit, varjämte det i fråga om nytillkomna ämbe­

ten är omtvistat om de är hänförliga till förtroendesysslor eller ej. Där­

emot står § 36 orubbad kvar sedan regeringsformens tillkomst.

Uppfattningen har efter hand gjort sig gällande, att § 36 regeringsformen

avser endast genom fullmakt tillsatta tjänster. Vid sidan av fullmakten har

anställningsformerna konstitutorial och förordnande erhållit ökad utbred­

ning. Innehavare av konstitutorial kan avsättas i administrativ väg för fel

eller försummelse i tjänsten. Samma gäller beträffande sådan med förord­

nande tillsatt tjänsteman som är underkastad disciplinär bestraffning. Vad

fullmaktshavarna beträffar har deras ställning genom bestämmelser i and­

ra författningar än grundlag undergått förändring i olika hänseenden. Från

mitten av 1800-talet har i avlöningsförfattningar införts alltmer skärpta be­

stämmelser om förflyltningsskyldighet. För flertalet tjänstemän gäller nu­

mera de bestämmelser om förflyttningsskyldighet som upptagits i statens allmänna avlöningsreglemente. I nämnda reglemente stadgas, att inneha­ vare av ordinarie tjänst, vilken tillsatts medelst fullmakt eller konstituto- rial, är pliktig att låta förflytta sig till annan stationeringsort eller annan ordinarie tjänst vid det verk han tillhör liksom ock, där Kungl. Maj:t så prövar lämpligt, till ordinarie tjänst vid annat verk, å vilken reglementet är tillämpligt. För domare med undantag av vattenrättsingenjör gäller sär­ skilda bestämmelser om förflyttningsskyldighet. Domare är sålunda för- flyttningsskyldig endast till annan ordinarie domartjänst inom den löne­ grad han tillhör och allenast under förutsättning att Kungl. Maj :t finner organisatoriska skäl påkalla förflyttningen. Även ordinarie beställningsha- vare vid försvaret är underkastade särskilda regler om förflyttningsskyldig­ het. Beträffande högre militära och civilmilitära beställningshavare även­ som vissa befattningshavare vid polis- och åklagarväsendet gäller därjämte, att de är pliktiga att avgå från tjänsten, om så befinnes påkallat med hän­ syn till statens intressen. Även pensionsförfattningarnas föreskrifter om skyldighet för befattningshavare att vid viss ålder eller under vissa andra omständigheter frånträda tjänsteutövningen, ehuru med rätt till pension, har givit ett annat innehåll åt oavsättlighetsprincipen sådan den kommit till uttryck i regeringsformen.

Tidigare reformförslag. Under de senaste årtiondena har frågan om änd­ ring av §§ 35 och 36 regeringsformen aktualiserats vid flera tillfällen.

På konstitutionsutskottets initiativ anhöll 1942 års riksdag i skrivelse till Kungl. Maj :t om utredning av frågan om revision av bestämmelserna. Ut­ skottet hade i sitt av riksdagen godkända memorial (1942: 18) framhållit, att en betydande klyfta förelåg mellan å ena sidan grundlagens ifrågavaran­ de bud och å andra sidan deras tillämpning genom vissa gällande författ­ ningar, som i viktiga delar var ett uttryck för det praktiska livets krav. Denna motsättning var ägnad att ingiva allvarliga betänkligheter. Förhål­ landena hade enligt utskottet numera utvecklat sig därhän, att denna skilj­ aktighet icke längre borde få bestå utan borde överbyggas genom en revi­ sion av § 36 och den i samband därmed stående § 35 regeringsformen. Å ena sidan borde, framhöll utskottet, härvid hänsyn tagas till att den all­ männa princip, på vilken § 36 byggde, var av vital betydelse för rättskip­ ningen och förvaltningen och därmed för hela vårt samhällsskick. Det var nämligen angeläget, att dessa funktioner handhades av personer, som efter bästa övertygelse fullgjorde sina värv utan att behöva frukta godtyckliga inskridanden från överordnade. Å andra sidan borde också beaktas stats­ makternas behov av större rörelsefrihet på förevarande område än § 36 i sin nuvarande lydelse skänkte. Detta behov hade särskilt framträtt under de senaste årtiondena. Huru de nya grundlagsbuden i detalj skulle utfor­

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

87

mas kunde emellertid icke avgöras utan en allsidig utredning genom Kungl.

Maj :ts försorg. Enligt sakens natur borde de emellertid icke göras alltför

utförliga. Härav följde, att vid utredningen fråga torde uppstå om icke, i

likhet med vad flerstädes i utlandet var fallet, närmare bestämmelser i äm­

net lämpligen borde införas i särskild lagstiftning, som mera ingående reg­

lerade statstjänstemännens rättigheter och skyldigheter.

År 1946 anhöll riksdagen ånyo om utredning av frågan om revision av

omförmälda bestämmelser i regeringsformen. Spörsmålet hade vid detta till­

fälle aktualiserats genom i kamrarna väckta motioner 1:192 och 11:335

med förslag till ny lydelse av § 36 regeringsformen och i anslutning där­

till en beredskapslagstiftning, som medgav Kungl. Maj :t rätt att, då rikets

tjänst eller den allmänna välfärden så fordrade, vid utomordentliga förhål­

landen tillfälligt skilja eller förflytta ämbets- och tjänstemän från deras

sysslor. Konstitutionsutskottet framhöll i sitt utlåtande (1946: 16), att de

skäl, som föranledde 1942 års riksdag att begära utredning om revision av

§■§ 35 och 36 regeringsformen, alltjämt ägde giltighet och att de under de se­

naste åren i flera olika sammanhang gjort sig gällande. Vid en dylik revi­

sion borde, med principiellt vidhållande av den grundsats på vilken § 36 re­

geringsformen byggde, hänsyn tagas till statsmakternas behov av större rö­

relsefrihet på förevarande område än § 36 i sin nuvarande lydelse med­

gav. I utlåtandet, som i denna del godkändes endast av andra kammaren,

anförde utskottet vidare:

Statsmakternas nyssnämnda rörelsefrihet bör sträcka sig så långt, att

möjlighet finnes att, där ett allmänt intresse det påkallar, avskeda perso­

ner, som visat sig uppenbart olämpliga och för sin befattning icke skickade.

Skäl av skilda slag kan ur det allmännas intresse motivera en befattnings­

havares skiljande från tjänsten. Enligt utskottets mening bör man av varje

statstjänsteman kunna fordra, att han skall vara känd för »laglydnad och

medborgarsinne», ett krav som i 1940 års hemvärnskungörelse uppställts

för varje hemvärnsman och som sedan inarbetats i jämväl andra författ­

ningar på det militära området. Det synes utskottet angeläget, att stats­

makterna, för alt vårt land vid krig eller krigsfara skall äga en fullt pålit­

lig ämbets- och tjänstemannakår, tillser att detta krav på laglydnad och

medborgarsinne redan uppfylles under lugna, normala förhållanden och att

grundlagen, eventuellt kompletterad av närmare bestämmelser i särskild

lag, erhåller en sådan utformning att detta blir möjligt.

I motioner till 1948 års riksdag I: 106 och II: 176 hemställdes, att riksda­

gen måtte besluta att i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla om utredning och

förslag beträffande revision av i §§ 35 och 36 regeringsformen stadgade

grunder för statstjänstemännens rättsställning i samband med en allmän

tjänstemannalagstiftning, omfattande jämväl de kommunalt anställda tjäns­

temännen. I sitt utlåtande (1948: 12) över de väckta motionerna anförde

konstitutionsutskottet bl. a.:

Kungl. Maj.ts proposition nr

140

år WGi

88

Riksdagsskrivelserna från åren 1942 och 1946 hade ännu icke föranlett

någon Kungl. Maj :ts åtgärd. De spörsmål, som berörs däri, är dock av den

vikt, att en utredning därom utan dröjsmål bör komma till stånd. Erfaren­

heterna från de senare åren visade också, att frågan om statst jänstemän-

nens rättsliga ställning gång efter annan och i skilda sannnahang aktuali­

serats. Sålunda framhöll vederbörande departementschef i proposition (nr

833) till 1946 års riksdag angående allmän lönereglering för befattningsha­

vare i statens tjänst, att frågan om anställningsformerna för ordinarie tjäns­

temän borde övervägas först vid omförmälda av riksdagen begärda utred­

ning. Vidare hade spörsmålet om entledigande av tjänstemän på grund av

olämplighet, opålitlighet m. in. föranlett inrättande av avgångsstater för

vissa befattningshavare vid försvaret samt polis- och åklagarväsendet år

1942 respektive år 1946. Med anledning av förslaget om avgångsstat för sist­

nämnda befattningshavare hade justitiekanslersämbetet uttalat den me­

ningen, att ifrågavarande åtgärder borde anstå i avvaktan på den av riks­

dagen begärda utredningen rörande föreskrifterna i §§ 35 och 36 regerings­

formen. Tillika hade frågan om möjlighet att entlediga vissa läkare och lä­

rare från deras befattningar på grund av olämplighet diskuterats vid 1945

och 1946 års riksdagar. Härvid hade föreliggande spörsmål vidgats till att

omfatta ej blott statliga tjänstemän utan även vissa kommunala befattnings­

havare. Vad sålunda förekommit var ägnat att understryka angelägenheten

av att den av riksdagen begärda utredningen igångsattes. Utredningen borde

också avse de kommunalt anställda tjänstemännens rättsställning såvitt an­

går frågan om deras entledigande på grund av illojalitet eller liknande skäl.

Då utskottet emellertid förutsatte, att den av riksdagen redan tvenne gånger

begärda utredningen komme till stånd vid sådan tidpunkt att resultatet

därav kunde föreläggas riksdagen i god tid före utgången av nästa andra-

kammarperiod (d. v. s. före 1952 års utgång), ansåg sig utskottet sakna an­

ledning att ånyo tillstyrka skrivelse till Kungl. Maj :t i samma ämne.

Under hänvisning till det anförda och då motionerna främst avsåg stats-

tjänstemännens rättsliga ställning hemställde utskottet att motionerna icke

måtte till någon riksdagens åtgärd föranleda. Riksdagen beslöt i enlighet

med utskottets hemställan.

År 1959 begärde riksdagen åter utredning av frågan om revision av

§§35 och 36 regeringsformen. I andra kammaren hade väckts motion nr

243 med förslag att frågan om anställningsformerna för de högre tjänste­

männen hos de statliga tillsynsmyndigheterna — bank- och fondinspektio­

nen, sparbanksinspektionen och försäkringsinspektionen — måtte bli före­

mål för utredning samt att utredningens resultat snarast förelädes riks­

dagen. Med förmälan att riksdagsskrivelserna från åren 1942 och 1946 över­

lämnats till pågående utredningar om statstjänstemännens förhandlings­

rätt anförde konstitutionsutskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande

(1959: 3), att det i motionen framlagda utredningsförslaget avsåg endast en

del av det större frågekomplexet angående de offentliga tjänstemännens an­

ställningsformer och rättsställning i allmänhet. Frågan om en revision av

de bestämmelser härom, vilka återfanns i §§ 35 och 36 regeringsformen,

borde snarast bli föremål för en allsidig och förutsättningslös utredning

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

89

under beaktande av det allmänna intresset såväl av att bibehålla en själv­

ständig och oväldig tjänstemannakår som av att bereda statsmakterna en

viss — alltefter tjänsternas beskaffenhet växlande — rörelsefrihet på före­

varande område. Det kunde enligt utskottets mening å ena sidan icke

ifrågakomma att till en ny författning överföra de ovannämnda föråldrade

paragraferna i regeringsformen i oförändrat skick. Å andra sidan torde

de allmänna principerna för statstjänstemännens rättsliga ställning allt­

jämt böra fastslås i grundlag, även om det efter utredning skulle befinnas

lämpligt, att detaljerade bestämmelser i detta hänseende meddelades ge­

nom särskild, kompletterande lagstiftning. Det uppdrag, som givits 1956 års

förhandlingsrättsutredning genom de ursprungliga direktiven samt genom

överlämnandet av riksdagsskrivelserna 1942 och 1946, innebar att det i skri­

velserna berörda problemet av utredningen väl kunde upptagas till prövning,

men att någon skyldighet härutinnan icke förelåg. Det var därför antagligt,

att denna utredning — i likhet med 1948 års förhandlingsrättskommitté —

ej komme att granska nu föreliggande spörsmål i vidare omfattning än

dess egentliga utredningsuppdrag gav anledning till. Ej heller författnings-

utredningens verksamhet var genom dess grundläggande direktiv inriktad

på en närmare utredning av frågan om statstjänstemännens rättsställning.

Utskottet fann det därför angeläget, att utredningen av spörsmålet om re­

vision av de berörda paragraferna i regeringsformen i hela dess vidd anför­

troddes antingen särskilt tillkallade sakkunniga eller — genom komplette­

rande direktiv — förhandlingsrättsutredningen eller författningsutredning-

en. Resultatet av den av riksdagen begärda utredningen borde kunna före­

läggas riksdagen samtidigt med det förslag till en moderniserad författning,

vartill författningsutredningens arbete kunde leda.

Författningsutredningen. Författningsutredningens förslag till ny rege­

ringsform upptager bestämmelser om förtjänst och skicklighet som enda

befordringsgrund och om svenskt medborgarskap som villkor för erhållan­

de av vissa statliga tjänster (4 kap. 14 § första och andra styckena). Be­

träffande statstjänstemännens skyldigheter och rättigheter framhåller ut­

redningen, att bestämmelser härom för närvarande är intagna i ett flertal

författningar av olika rättslig valör. Denna ordning försvårar enligt utred­

ningen översikten över detta betydelsefulla rättsområde och framstår i

och för sig som mindre tillfredsställande. Utredningen framhåller vikten

från allmän synpunkt av att statstjänstemän intager en även i förhållande

till regeringen självständig ställning. Grundläggande bestämmelser om

tjänstemännens skyldigheter och rättigheter bör givas i lag. I fråga om

domare föreslår utredningen dock ett särskilt stadgande i grundlag om

oavsättlighet. I övrigt synes enligt utredningen tillräckliga skäl icke före­

ligga att i grundlag upptaga bestämmelser av nyss angivet slag. Det måste

anses tillfyllest att erforderliga stadganden införes i allmän lag. Utred­

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

90

ningen förutsätter att i sådan lag intages motsvarighet till det i § 36 regerings­

formen stadgade skyddet för vissa ordinarie tjänstemän. Däremot förordar

utredningen, att den i § 35 regeringsformen angivna anställningsformen

förtroendetjänst ej längre bibehålies. Utredningen framhåller vidare, att

uttalandet om att grundläggande bestämmelser rörande statstjänstemän-

nens rättsställning skall ges i lagform bör gälla oavsett i vilken utsträck­

ning förhandlingsrätt införes för dessa tjänstemäns vidkommande. I den

särskilda tjänstemannalagen bör däremot, understryker utredningen, icke

regleras ämnen, som skulle kunna bli föremål för förhandling och över­

enskommelse. Bestämmelserna i §§ 35 och 36 bör icke upphävas förrän i

samband med införandet av en särskild tjänstemannalag.

Förutom regler om tjänstetillsättning efter förtjänst och skicklighet och

om svenskt medborgarskap som villkor för tillträde till vissa tjänster före­

slår utredningen sålunda icke andra allmänna bestämmelser om statens

tjänstemän än dels ett stadgande (4 kap. 14 § tredje stycket) att grund­

läggande bestämmelser om tjänstemans skyldigheter och rättigheter gives

i lag och dels en bestämmelse (5 kap. 6 § andra stycket) om oavsättlig-

het för domare. Enligt den sistnämnda bestämmelsen må den som ut­

nämnts till domartjänst ej avsättas från tjänsten annorledes än genom

domstols dom. Han må ej heller utan eget medgivande förflyttas till an­

nan tjänst; om det finnes erforderligt av organisatoriska skäl, må han

dock förflyttas till annan jämställd domartjänst. Härjämte föreslås vissa

övergångsbestämmelser, varigenom den i §§ 35 och 36 givna ordningen tills

vidare bibehålies.

Beredningen inom civildepartementet. Som ett led i beredningen av frå­

gan om de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt har efter det att

författningsutredningen avlämnat sitt betänkande inom civildepartemen­

tet framlagts den av mig tidigare omnämnda departementspromemorian

(SOU 1963: 51) med lagförslag i ämnet. Enligt dessa förslag får statens

tjänstemän samma rätt som arbetstagare i enskild tjänst att genom sina

organisationer förhandla om lön och övriga ekonomiska förmåner samt att

träffa kollektivavtal. Vidare införes rätt att vidtaga arbetsinställelse i in­

tressetvister. Promemorian innehåller förslag till lag om statens tjänste­

män samt förslag till ändrad lydelse av §§35 och 36 regeringsformen. För­

slaget till tjänstemannalag upptager sådana grundläggande bestämmelser

om statstjänstemannen, som ansetts icke vara av beskaffenhet att tillhöra

grundlag, bl. a. bestämmelser om tjänstetillsättning, tjänstemans åliggan­

den, åtal och disciplinär bestraffning, anställnings upphörande samt tjäns­

temans ställning vid arbetskonflikter. Med avseende å frågan vilka bestäm­

melser som är av grundlags natur har författningsutredningens förslag

följts. Beträffande innehållet i den föreslagna tjänstemannalagen må här

nämnas, att enligt förslaget ingen tjänsteman skall kunna skiljas från

Kungl. Mn j.ts proposition nr 110 år 196i

Kungl. Maj. ts proposition nr 110 år 196i

91

tjänsten annorledes än av allmän domstol efter åtal eller av Kungl. Maj :t

eller myndighet med stöd av uttrycklig bestämmelse i lagen. Fullmakts-

havares och konstituerades rättsställning regleras i huvudsaklig överens­

stämmelse med gällande rätt. Samma är förhållandet med tjänstemän, som

förordnats för bestämd tid. Vad angår tjänstemän som förordnats tills vi­

dare innebär förslaget att de kan uppsägas endast på objektivt godtagbart

skäl och att uppsagd tjänsteman, om hans organisation önskar överläggning

om uppsägningen, ej får skiljas från tjänsten, förrän överläggning ägt

rum mellan den som verkställt uppsägningen och organisationen. Vidare

innebär förslaget, att besvär över myndighets beslut om entledigande skall

i sista instans prövas av regeringsrätten i stället för som nu vanligen sker

av Kungl. Maj:t i statsrådet. Den föreslagna tjänstemannalagen innehåller

icke något stadgande motsvarande § 35 regeringsformen. De syften detta

stadgande fullföljer anses kunna tillgodoses genom att tjänsteman i för­

troendeställning tillsättes med förordnande tills vidare. Tjänsteman vid

utrikesförvaltningen, försvaret eller polisväsendet skall enligt förslaget

vara skyldig att avgå från tjänsten och inträda i disponibilitet, om Kungl.

Maj :t med hänsyn till rikets bästa så beslutar.

Enligt den i promemorian föreslagna ändringen av § 36 regeringsfor­

men kommer den i grundlag stadgade oavsättligheten sålunda att avse

endast domare; oavsättlighetens innebörd regleras i huvudsaklig överens­

stämmelse med författningsutredningens förslag. Beträffande övriga stats­

tjänstemän stadgas i § 36 endast, att grundläggande bestämmelser gives

i lag, stiftad i den ordning § 87 mom. 1 regeringsformen föreskriver. För­

slaget om ändring av § 35 innebär, att detta stadgande kvarstår med gil­

tighet endast beträffande statsrådets ledamöter; förslaget till tjänsteman­

nalag avser icke statsråd. Vidare föreslås eu övergångsbestämmelse till § 35;

enligt denna bestämmelse skall den som vid ikraftträdandet av grundlags­

ändringen innehar syssla, som i nämnda paragraf sägs, alltjämt vara un­

derkastad stadgandet i dess hitintills gällande lydelse.

Remissyttrandena. Den i 4 kap. 14 § tredje stycket i författningsutredning­

ens förslag till regeringsform upptagna föreskriften att grundläggande be­

stämmelser om tjänstemans skyldigheter och rättigheter gives i lag bär

under remissbehandlingen berörts av i huvudsak följande instanser, näm­

ligen högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter, riksåklagarämbe­

tet, statsåklagare!! i Stockholm, åklagarmyndigheten i Göteborg, Svea hov­

rätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra

Sverige, överbefälhavaren, socialstyrelsen, civilförsvarsstyrelsen, överstyrel­

sen för ekonomisk försvarsberedskap, beredskapsnämnden för psykologiskt

försvar, statens utlänningskommission, utlänningsnämnden, vattenfalls­

styrelsen, byggnadsstyrelsen, kammarkollegium, statskontoret, riksrevi­

sionsverket, riksskattenämnden, kammarrätten, skolöverstyrelsen, översty­

92

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

relsen för yrkesutbildning, kanslern för rikets universitet, större akade­

miska konsistorierna i Uppsala, Lund, Göteborg och Stockholm, lärarkol­

legierna vid karolinska institutet, vid tandläkarhögskolan i Stockholm, vid

tandläkarhögskolan i Malmö och vid handelshögskolan i Göteborg, huma­

nistiska fakulteten i Uppsala och juridiska fakulteten i Lund, domänsty­

relsen, lantbruksstyrelsen, statens jordbruksnämnd, kommerskollegium,

överståthållarämbetet, samtliga länsstyrelser utom dem i Blekinge och

Västmanlands län, samtliga domkapitel, arbetsmarknadsstyrelsen, besvärs-

sakkunniga, 1961 års utredning om översyn av medborgarskapslagstift-

ningen, utlänningsutredningen, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riks-

gäldskontoret, Landsorganisationen i Sverige, Statstjänarkartellen, Sveriges

akademikers centralorganisation, Tjänstemännens centralorganisation,

Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet, föreningen Sveriges

häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdomare och föreningen Sveriges

stadsfiskaler.

I det övervägande antalet yttranden (ett 80-tal) tillstyrkes eller lämnas

utan erinran förslaget att nuvarande bestämmelser i § 36

regeringsformen om statstjänstemans oavsättlig-

het, såvitt gäller annan tjänsteman än domare, utgår

ur grundlag och ersättes av bestämmelser i annan

lag.

Författningsutredningens förslag i denna del lämnas sålunda uttryckligen

utan erinran av bl. a. sex ledamöter av högsta domstolen, regeringsrättens

flesta ledamöter (14 regeringsråd), Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten

över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige, överbefälhavaren,

socialstyrelsen, vattenfallsstyrelsen, byggnadsstyrelsen, statskontoret, kam­

marrätten, riksrevisionsverket, skolöverstyrelsen, lantbruksstyrelsen, kom-

mcrskollegium, samtliga länsstyrelser som uttalat sig i frågan utom läns­

styrelserna i Jönköpings och Kronobergs län, arbetsmarknadsstyrelsen (ma­

joriteten), Landsorganisationen, Statstjänarkartellen och Tjänstemännens

cen tr alorgan isation.

Regeringsrättens flesta ledamöter anser förslagen icke föranleda erinran

under de av utredningen angivna förutsättningarna, nämligen att i en sär­

skild lag intages motsvarighet till det i § 36 regeringsformen stadgade

skyddet för vissa ordinarie tjänstemän samt att bestämmelserna i §§ 35

och 36 regeringsformen icke upphör att gälla förrän i samband med in­

förandet av den särskilda tjänstemannalagen.

Xågra remissmyndigheter understryker värdet av att grundläggande be­

stämmelser om statstjänstemännen meddelas i en särskild lag. Svea hov­

rätt framhåller, att det ter sig från alla synpunkter rationellt att i en

särskild lag sammanföra de offentligrätlsligt reglerade delarna av anställ­

ningsförhållandet mellan staten och dess tjänstemän. På liknande sätt ut­

talar sig socialstyrelsen och länsstyrelsen i Stockholms län.

Kungl. Maj.ts proposition nr l W är 196t

93

Juridiska fakulteten i Lund säger sig ej vilja motsätta sig att bestäm­

melserna om förvaltningstjänstemäns oavsättlighet överflyttas till en

tjänstemannalag, eftersom det visat sig att stadgandet i § 36 regerings­

formen icke förmått hindra en begränsning i praxis av oavsättlighetsprin-

cipens räckvidd.

Emellertid har också invändningar framställts mot ifrågavarande för­

slag, nämligen av högsta domstolens flesta ledamöter (18 justitieråd),

två ledamöter av regeringsrätten, riksåklagarämbetet, större akademiska

konsistoriet i Göteborg, lärarkollegiet vid karolinska institutet, överståt-

liållarämbetet, länsstyrelserna i Jönköpings och Kronobergs län, en leda­

mot av arbetsmarknadsstyrelsen, besvärssakkunniga, Sveriges akademikers

centralorganisation och föreningen Sveriges stadsfiskaler.

De ledamöter av högsta domstolen som ställt sig kritiska till förslaget

framhåller, att oavsättlighetsprincipen av ålder gällt även inom förvalt­

ningen i Sverige. Värdet av denna princip ligger, påpekas det, däri att

tjänstemannakåren blir självständig och oberoende av den politiska makten

och dagens åsiktsströmningar. Den innebär härigenom en garanti för

objektivitet och följdriktighet i förvaltningen, så att lika fall behandlas

lika, och är sålunda ett led i strävandet att sörja för rättssäkerhet och

oväld. Den bär genom tiderna varit av synnerlig betydelse och med säker­

het medfört avsevärda fördelar för samhället. Såsom innefattande ett vik­

tigt led i regleringen av vårt samhällsskick har den fastslagits i grundlag.

Det är synnerligen vanskligt att, innan frågan om statstjänstemännens an­

ställningsförhållanden fått sin lösning, taga ståndpunkt till förslaget att

ur grundlag utmönstra oavsättlighetsgrundsatsen för alla andra stats­

tjänstemän än domare. Även om för flertalet statstjänstemän en ändring av

anställningsvillkoren kommer till stånd i riktning mot en mer privaträtts­

lig reglering, torde vissa icke oväsentliga moment som nu anses ingå i

oavsättlighetsgrundsatsen dock komma att bestå. Ifrågavarande ledamöter

av högsta domstolen anför vidare bl. a.:

I detta ämne liksom i flera andra måste frågan huruvida en princip

skall grundlagfästas eller ej ses på lång sikt. Den bör icke avgöras endast

mot bakgrunden av vår tids politiska förhållanden och dagens läge i fråga

om organisationsväsen och arbetsmarknad. Värdet i ett grundlagsstadgan-

de om tjänstemäns oavsättlighet visar sig främst i tider av oro och för­

ändring. Vi anser, att frågan om statstjänstemännens rättsställning är av

den vikt för vårt samhällsskick att oavsättlighetsgrundsatsen — även med

den förändring av dess innebörd som i enlighet med vad förut antytts

kan komma i fråga —• bör fastslås i grundlag. Tydligen kan det emellertid

icke ifrågakomma att till en ny regeringsform överföra de nuvarande

stadgandena i 36 § regeringsformen oförändrade. Dessa måste omarbetas

ej endast med anledning av en eventuell ändring av tjänstemännens an­

ställningsförhållanden utan även i anslutning till den utveckling som skett

i övrigt, under beaktande av det allmänna intresset såväl av att bibehålla

en självständig och oväldig tjänstemannakår som av att bereda staten till­

94

börlig rörelsefrihet. Härvid bör till prövning upptagas bland annat frågan

för vilka anställningsformer grundlagsskyddet skall gälla. Därest skyddet

som hittills endast skall omfatta med fullmakt försedda domare och andra

befattningshavare, torde i grundlags form böra angivas de huvudgrupper

av tjänstemän som avses därmed. Närmare bestämmelser torde emellertid

kunna givas i lag. I den mån oavsättlighet för tjänsteman stadgas i grund­

lagen, bör där upptagas förbud mot tvångsförflyttning annat än till jäm­

ställd eller högre tjänst med samma anställningsform som den ursprung­

liga tjänsten.

De båda ledamöter av regeringsrätten, som rest invändningar mot för-

fattningsutredningens ifrågavarande förslag, framhåller, att oavsättlighet

visserligen icke kan medgivas alla statliga befattningshavare. Principen

om statstjänstemäns oavsättlighet är dock av så stor betydelse att den

bör komma till uttryck i grundlag. I grundlagen bör sålunda stadgas oav­

sättlighet för dem som erhållit kunglig fullmakt å sin tjänst, medan i

vanlig lag bör bestämmas vilka befattningar som skall tillsättas med så­

dan fullmakt. Länsstyrelsen i Kronobergs län uttalar, att det för förvalt­

ningstjänstemän, som utövar statlig myndighet, är av lika stor vikt som

för domare att äga en självständig och oberoende ställning i förhållande

till både Kungl. Maj :t och allmänheten. Enligt länsstyrelsens mening är

det därför knappast motiverat att frångå den nuvarande principen att i

grundlag upptaga de grundläggande bestämmelserna om skydd mot avsätt­

ning eller förflyttning för statstjänstemän i allmänhet. På liknande sätt

uttalar sig besvärssakkunniga. De sakkunniga framhåller emellertid, att

värdet av att i en allmän tjänstemannalag intages grundläggande regler om

tjänstemännens rättigheter och skyldigheter icke kan skattas nog högt. Ett

bekräftande i grundlag av att dessa frågor skall regleras i lag innebär enligt

de sakkunniga en särskild garanti för ordningens bestånd. Sveriges akade­

mikers centralorganisation avstyrker bestämt att det rättsläge ändras, som

för närvarande råder enligt § 36 regeringsformen. Enligt organisationens

mening bör i grundlag ingå en bestämmelse om oavsättlighet för i prin­

cip alla innehavare av ordinarie tjänster. Även föreningen Sveriges

stadsfiskaler motsätter sig, att de grundläggande bestämmelserna om

tjänstemännens oavsättlighet överflyttas från regeringsformen till en tjäns­

temannalag. Införes ministerstyrelse, som utredningen på goda grunder fö­

reslår, torde betydelsen av att förutsättningarna för en självständig ämbets­

utövning icke rubbas te sig än angelägnare. Den psykologiska effekten av

att förvaltningstjänstemännens principiella oavsättlighet icke längre skulle

garanteras i grundlag bör enligt föreningens mening icke underskattas.

Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller, att starka skäl kan anföras

för att i grundlag bibehålla stadganden om oavsättlighet även för vissa för­

valtningstjänstemän, och förordar att frågan härom blir föremål för fort­

satt övervägande.

Kungl. Mu j.ts proposition nr 1 iO ar

K ungt. Maj.ts proposition nr HO år 1961

95

Riksåklagarämbetet ifrågasätter, om icke grundlagsbestämmelser om oav-

sättlighet bör finnas i vart fall beträffande åklagare. Vägande skäl kan an­

föras för att med domare i detta avseende jämställa åklagare, vilka i reali­

teten utövar en mycket betydelsefull dömande verksamhet av stor om­

fattning och därjämte har en synnerligen ömtålig och utsatt ställning. På

liknande sätt uttalar sig statsåklagaren i Stockholm och åklagarmyndig­

heten i Göteborg. Lärarkollegiet vid karolinska institutet anser, att det

för bevarande av forskningens frihet är av betydelse att bestämmelser om

akademiska lärares och forskares oavsättlighet bibeliålles i grundlag.

De framställda förslagen att den i § 35 regeringsformen angivna a n-

ställningsformen förtroendetjänst ej längre skall

bibehållas har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga re­

missinstanser, som berört förslaget i denna del utom de 18 ledamöter av

högsta domstolen och de två ledamöter av regeringsrätten, vilka såsom

nämnts här ovan motsatt sig förslaget till 4 kap. 14 § tredje stycket. Läns­

styrelsen i Stockholms län uttalar sin tillfredsställelse över att någon mot­

svarighet till § 35

regeringsformen

icke upptagits i förslaget.

Xyssnämnda ledamöter av högsta domstolen anför:

Väl kan bestämmelsen synas bliva överflödig genom en utsträckt an­

vändning av förordnanden, såsom förordnande tills vidare eller — på sätt

är brukligt beträffande en del chefsposter — förordnande på viss tid. Att

märka är dock, att det icke utan fog kan göras gällande, att ett entledigan­

de av tjänsteman på grund av bristande förtroende vid dessa anställnings­

former är möjligt endast i relativt begränsad omfattning. En undantags­

regel sådan som den i nuvarande 35 § upptagna torde därför även för fram­

tiden vara behövlig. Om den bör ha sin plats i grundlagen torde få bli

beroende på huruvida — såsom vi förordat — grundlagen skall upptaga be­

stämmelser om tjänstemännens anställningsskydd. En överarbetning av

lagbudet torde under alla förhållanden vara nödvändig med hänsyn till

den tveksamhet som för närvarande råder om vilka nu fungerande statliga

verk som omfattas av bestämmelsen. Härvid torde också böra undersökas

möjligheten att utsträcka regeln till befattningshavare vid sådana efter

1809 års regeringsforms tillkomst tillskapade verk och myndigheter, vilka

nu icke kan anses ingå under lagrummet.

De båda ledamöterna av regeringsrätten anser, att bestämmelsen om för­

troendeämbeten särskilt i händelse av krig och i annan utomordentlig situa­

tion kan visa sig behövlig för att ej rikets väl skall äventyras genom att

en eller annan innehavare av militär eller annan administrativ chefspost

icke är situationen vuxen.

Det under 5 kap. ti § andra stycket i författningsutredningens förslag till

regeringsform behandlade spörsmålet om domares anställningstrygghet

har under remissbehandlingen berörts av i huvudsak följande instanser,

nämligen högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter, riksåklagar­

96

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

ämbetet, statsåklagare!! i Stockholm, åklagarmyndigheterna i Göteborg och

Malmö, Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge,

hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten, överståthållarämbetet, samt­

liga länsstyrelser utom dem i Blekinge och Västmanlands län, arbetsdom­

stolens ordförande, besvärssakkunniga, domstolskommittén, förvaltnings-

domstolskommittén, Landsorganisationen i Sverige, Sveriges akademikers

centralorganisation, Tjänstemännens centralorganisation, föreningen Sve­

riges häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdomare och föreningen

Sveriges stadsfiskaler.

Förslaget att i grundlag bibehålla bestämmelser om

domares oavsättlighet (5 kap. 6 § andra stycket) har tillstyrkts

eller lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser, som uttalat sig i

frågan. I flera yttranden, bland dem regeringsrättens ledamöters och hov­

rättens för Västra Sverige, understrykes den betydelse det har för domsto­

larnas självständighet och oberoende att domare åtnjuter grundlagsfäst

skydd för sin anställning.

Mot av fatt ningen av förfat tningsutredningens förslag till bestäm­

melse om oavsättlighet för domare riktar några remissinstanser kritik från i

huvudsak formella utgångspunkter. Svea hovrätt förordar, att bestämmelsen

avfattas i överensstämmelse med det förslag som framlagts i promemorian

från civildepartementet och anför härom. Enligt författningsutredningens för­

slag må den som utnämnts till domartjänst ej »avsättas» från tjänsten an-

norledes än genom domstols dom. Eftersom avsättning enligt nutida språk­

bruk utgör påföljd för brott och förevarande stadgande skall skydda mot

entledigande av annan anledning än brott, bör enligt hovrättens mening det

vidare uttrycket »skiljas från tjänsten» användas. I grundlagen bör uttöm­

mande angivas de fall då utnämnd domare kan skiljas från tjänsten. En så­

dan fullständig reglering är av betydelse, eftersom den minskar möjligheter­

na att oavsättlighetsbegreppet gives en annan innebörd än som följer av lag­

rummets ordalydelse. Vidare bör förbudet att förflytta domare gälla obe­

roende av samtycke och lagrummet få eu däremot svarande avfattning.

Hovrätten framhåller, att det nuvarande förbehållet för samtycke till för­

flyttning i praxis tagits till intäkt för kringgående av förflyttningsskyddet

genom att samtycke ansetts föreligga då någon mottagit tjänst, vars inne­

havare enligt Saar är förflyttningsskyldig. En avfattning av stadgandet i

enlighet med departementspromemorians förslag förordas även av arbets­

domstolens ordförande, Sveriges akademikers centralorganisation och

Tjänstemännens centralorganisation.

Några remissinstanser efterlyser en närmare precisering av begreppet ut­

nämnd domare. Sålunda framhåller hovrätten för Västra Sverige, att av­

sättnings- och förflyttningsskyddet bör gälla alla innehavare av ordinarie

domartjänst oavsett vilket anställningsdokument som använts. Det kan en-

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

97

ligt hovrättens mening möjligen bli föremål för tvekan, om samtliga tjäns­

temän som avses med skyddet är hänförliga till dem som »utnämnts» till

domartjänst. Verbet utnämna torde nämligen, framhåller hovrätten, icke

nyttjas, då tjänsteman anställes med konstitutorial. Hovrätten anser det

därför önskvärt att ett förtydligande sker på denna punkt.

Förvaltningsdomstolskommittén förklarar, att det måste anses angeläget

att giva begreppet domar tjänst en tydligt avgränsad innebörd. Behov av

klargörande distinktioner föreligger enligt kommitténs mening i all synner­

het beträffande de dömande ämbetsmännen på förvaltningsrättskipningens

område. På liknande sätt uttalar sig domstolskommittén, besvärssakkun-

niga och Sveriges akademikers centralorganisation. Besvärssakkunniga om­

nämner, att de i sitt förslag till lag om förvaltningsförfarandet avser att

intaga en legaldefinition av begreppet domstol som utsäger att med dom­

stol avses myndighet, beträffande vilken i lag stadgats, att envar dess leda­

mot skall ha avlagt domared eller däremot svarande försäkran.

Frågan om förutsättningarna för förflyttning av domare har

berörts i några remissvar. Högsta domstolens flesta ledamöter (18 ju-

stitieråd) förutsätter, att med förflyttning av organisatoriska skäl avses

enbart förflyttning i samband med upphörande eller förändring av den

innehavda tjänsten. Regeringsrättens flesta ledamöter (14 regeringsråd)

utgår från att förflyttning av domare får ske endast i fall då tjänst in­

drages eller i grund förändras. Den begränsning av skyddet mot förflytt­

ning som stadgas i förslaget torde, framhålles det, redan gälla enligt 13 §

Saar och det är lämpligt att den nu intages i grundlagen. Hovrätten för

Västra Sverige framhåller, att det av organisatoriska skäl påkallade undan­

laget från förflyttningsskyddet för närvarande innebär att domare kan

förflyttas till annan ordinarie domartjänst inom den lönegrad han tillhör.

Då enligt förslaget förflyttning i motsvarande fall må ske till annan jäm­

ställd domartjänst, anser hovrätten att det kan ifrågasättas, om icke för­

slaget innebär en saklig ändring beträffande möjligheten att förflytta do­

mare till en lägre instans än den han tillhör. Förslaget skulle med denna

tolkning innebära ett ökat förflyttningsskydd. Hovrätten anser det ange­

läget att ett klargörande uttalande göres i frågan, särskilt som frågan

torde komma att få ökad betydelse i samband med omorganisationen av

domstolsväsendet.

Departementschefen. Bestämmelserna i §§ 35 och 3G regeringsformen har,

som jag tidigare nämnt, bibehållits i huvudsak oförändrade sedan 1809; en­

dast i § 35 har vissa smärre ändringar vidtagits, senast 1876. De djupgående

förändringar i samhället som ägt rum sedan regeringsformens tillkomst har

i flera hänseenden inverkat på förhållandet mellan staten och dess tjänste­

män. Fn allvarlig praktisk olägenhet är att det på detta betydelsefulla rätts-

4

liiliang till riksdagens protokoll 19C>i. 1

samt.

Nr 140

98

område råder osäkerhet i vissa hänseenden om innebörden av gällande rätt.

Såsom författningsutredningen anmärkt är den nuvarande författningsmäs-

siga regleringen av statstjänstemännens anställningsförhållanden mindre

tillfredsställande också ur den synpunkten att det är svårt att överblicka

rättsområdet. Det finnes sålunda ett starkt behov av en allmän översyn av

författningarna rörande statstjänstemännens rättsställning, en översyn som

bör innefatta en revision även av §§ 35 och 36 regeringsformen. Som jag

nämnt i det föregående har riksdagen vid flera tillfällen begärt en sådan re­

vision.

När under senare år fråga uppkommit om ändring av §§ 35 och 36 rege­

ringsformen, har frågan naturligen kopplats samman med spörsmålet om

statstjänstemännens förhandlingsrätt. Förslag till lösning av detta spörsmål

avser chefen för civildepartementet att anmäla för framläggande för nästa

års riksdag. De förslag i ämnet som framlagts i den inom civildepartemen­

tet utarbetade promemorian och för vilkas huvudsakliga innebörd jag tidi­

gare redogjort kommer — om de genomföres — att i viktiga hänseenden

ändra rättsförhållandet mellan staten och dess tjänstemän. Det är ett starkt

önskemål att en ny förfatlningsmässig reglering av statstjänstemännens an­

ställningsförhållanden kan bygga på klarare och mera tidsenliga grundlags­

bestämmelser än de nuvarande §§35 och 36. Därför bör redan nu förslag

till ändring av dessa paragrafer föreläggas riksdagen att antagas som vi­

lande.

En modern författningsmässig reglering av statstjänstemännens rättsställ­

ning måste —- även om regleringen begränsas till grundläggande frågor —

bli förhållandevis utförlig. Det ligger i sakens natur, att i grundlag ej bör

intagas bestämmelser i alla hithörande ämnen. Ett urval måste ske av frå­

gor med klar konstitutionell innebörd, vilka förbehålles regeringsformen.

Författningsutredningen har ansett, att i en ny regeringsform bör intagas

bestämmelser om domares oavsättlighet men att beträffande statstjänste­

männens rättsställning i övrigt i regeringsformen endast bör stadgas, att

grundläggande bestämmelser om skyldigheter och rättigheter gives i lag.

Till denna bedömning, som det övervägande antalet remissinstanser god­

tagit, kan jag ansluta mig. Det förhållandet att också åtskilliga andra tjäns­

temän än domare bör kunna intaga en i förhållande till regeringen själv­

ständig ställning kunde visserligen anföras som skäl för att i grundlag bi­

behålla bestämmelser om oavsättlighet även för dessa tjänstemän. Om vär­

det av en självständig och oväldig kår av förvaltningstjänstemän och om

anställningstrygghetens betydelse i detta sammanhang råder heller icke de­

lade meningar. Men de samhällsintressen varom här är fråga tillgodoses en­

ligt min mening bättre genom att i särskild lag meddelas utförliga och spe­

cificerade bestämmelser om skydd för tjänsteman mot godtyckligt eller el­

jest obehörigt avsked än genom allmänt hållna grundlagsbud om sådant

skydd. I det förslag till lag om statens tjänstemän som utarbetats inom ci­

Kungl. Maj:ts proposition nr 1W år 196i

99

vildepartementet och för vilket jag tidigare redogjort har sådana bestäm­

melser meddelats med giltighet för samtliga tjänstemän inom den statliga

förvaltningen. Lagens bestämmelser om entledigande ger i vissa avseenden

tjänstemännen ökat rättsligt skydd för anställningstryggheten. Genomföres

detta förslag kommer enligt min mening grundsatsen om oavsättlighet inom

förvaltningen att få ett tillfredsställande författningsenligt skydd. Genom

den av författningsutredningen föreslagna föreskriften om lagform för reg­

lering av statstjänstemännens skyldigheter och rättigheter blir riksdagen

i tillfälle att på ett helt annat sätt än nu medverka vid oavsättlighetsprin-

cipens närmare utformning. Jag förordar med hänsyn härtill, att regerings­

formens bestämmelser om statstjänstemännen begränsas att avse — för­

utom stadgandet i § 28 om befordringsgrunder m. in. — dels bestämmelse

om domares oavsättlighet och dels föreskrift att grundläggande bestämmel­

ser i övrigt om statens tjänstemän gives i lag, stiftad i den ordning § 87

mom. 1 regeringsformen föreskriver.

Bestämmelsen om domares oavsättlighet bör åtminstone tills vidare bibe­

hålla sin plats i § 36 regeringsformen. Några remissinstanser, bland dem

Svea hovrätt och arbetsdomstolens ordförande, har kritiserat den redaktio­

nella utformningen av författningsutredningens förslag i ämnet och för­

ordat, att stadgandet avfattas i överensstämmelse med det förslag som

framlagts i promemorian från civildepartementet. Även jag anser det sist­

nämnda förslaget vara att föredraga och får beträffande skälen härför hän­

visa till Svea hovrätts yttrande på denna punkt. I några remissvar har

efterlysts en bestämmelse, som klarare angiver att stadgandet avser alla

ordinarie domare oavsett anställningsform och även andra domare än dem

som dömer i de allmänna domstolarna. Jag anser dock den föreslagna be­

stämningen »den som utnämnts till domare» fylla erforderliga krav på klar­

het i ifrågavarande hänseenden. Som författningsutredningen framhållit

begränsas genom denna bestämning kretsen av oavsättliga domare till inne­

havare av ordinarie domartjänster. En precisering av domarbegreppet med

hänsyn till arten av den dömande verksamheten synes ej kunna ske på an­

nat sätt än genom en uppräkning i lagtexten av de domstolar för vilkas or­

dinarie befattningshavare i domarställning stadgandet gäller. Att belasta

grundlagstexten med en dylik uppräkning synes icke vare sig lämpligt eller

erforderligt. Tydligt är att stadgandet avser utnämnda domare icke blott i

de allmänna domstolarna utan även i särskilda domstolar såsom vatten­

domstolarna samt i domstolar inom förvaltningsrättskipningen såsom rege­

ringsrätten, kammarrätten, försäkringsrådet och försäkringsdomstolen.

Även den som utnämnts till revisionssekreterare får anses inbegripen bland

dem som åtnjuter grundlagsskydd för anställningen. Skulle tvekan uppkom­

ma om stadgandet avser viss befattning, bör viss ledning kunna hämtas i det

förhållandet huruvida avläggande av domared är föreskrivet för befattning­

ens utövande. I enlighet härmed föreslås alt bestämmelsen i § 36 regerings­

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

formen om domares oavsättlighet erhåller sådan lydelse, att den som ut­

nämnts till domare må skiljas från tjänsten endast av domstol efter åtal

eller genom beslut om entledigande i samband med pensionering; dock att

han, om det finnes erforderligt av organisatoriska skäl, må förflyttas till

annan jämställd domartjänst. Den sålunda föreslagna bestämmelsen synes

i vad angår stadgandet om förflyttningsskyldighet tarva viss kommentar.

Som ett organisatoriskt skäl enligt stadgandet bör anses ej endast det fall

att domartjänst indrages eller förändras utan även det fall då stationerings-

orten för en domstol ändras. Det bör ej krävas, att indragningen eller för­

ändringen rör just den tjänst, vars innehavare ifrågakommer att förflyttas.

Särskilt i kollegialt inrättade domstolar kan det vara vanskligt att avgöra,

huruvida en organisatorisk förändring träffar den ena eller andra tjänsten.

Däremot bör som villkor för förflyttning gälla, att den domstol, där tjänsten

är inrättad, beröres av organisationsförändringen. Är detta fallet, bör å and­

ra sidan förflyttningsskyldighet föreligga, så snart det från allmänna syn­

punkter framstår som angeläget, att organisationsförändringen kan genom­

föras utan avvaktan på att tjänst vid domstolen blir ledig. Här kommer i

betraktande bl. a. sådana förändringar, som kan aktualiseras i samband

med den pågående allmänna översynen av domstolsväsendet. I kravet att

förflyttning kan ske endast till jämställd domartjänst torde få inläggas dels

att det skall vara fråga om förflyttning till annan ordinarie tjänst med sam­

ma eller i huvudsak samma löneställning och dels att domaruppgifterna

skall vara väsentligen likartade. Vad det senare villkoret beträffar bör hin­

der ej anses möta mot förflyttning t. ex. från hovrätt till allmän underrätt,

medan däremot förflyttning från allmän domstol till förvaltningsdomstol

och omvänt ej är tillåten. Slutligen vill jag framhålla, att bestämmelsen om

förflyttningsskyldighet ej avser att hindra att domare — såsom nu är fallet

med vattenrättsingenjör — anställes vid mer än en domstol med tjänstgö­

ringsskyldighet företrädesvis vid viss domstol.

Det bör framhållas att något motsatsförhållande ej torde föreligga mellan

den föreslagna § 36 och § 103 regeringsformen enligt vilket senare stadgan­

de ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten må med pension skil­

jas från tjänsten efter anmälan från riksdagens opinionsnämnd.

Vad härefter angår § 35 regeringsformen är denna paragraf, som jag ti­

digare nämnt, att anse som ett undantag från § 36. Om den sistnämnda

paragrafen såsom här föreslås ej skall avse andra tjänstemän än domare,

är det följdriktigt att ur § 35 utesluta bestämmelser om förtroendetjänste­

männens rättsställning. Det kan förväntas, att dessa tjänstemäns anställ­

ningsförhållanden blir reglerade i lagen om statens tjänstemän. I enlighet

härmed föreslår jag sådan ändring av § 35 att densamma blir tillämplig en­

dast i fråga om statsråd. 1 samband därmed bör bestämmelsen om former­

na för entledigande utgå.

Genom en övergångsbestämmelse synes böra stadgas, att §§ 35 och 36

100

Kungl. Maj:ts proposition nr 1W år 196i

101

skall gälla i sin nuvarande lydelse intill ikraftträdandet av den i § 36 nya

lydelsen avsedda särskilda lagen om statens tjänstemän. I promemorian

från civildepartementet föreslås en övergångsbestämmelse till regeringsfor­

men enligt vilken § 35 i dess hitintills gällande lydelse skall även efter ikraft­

trädandet av nyssnämnda lag äga tillämpning beträffande den som vid sist

avsedda tidpunkt innehar sådan förtroendesyssla som nämns i paragrafen.

Frågan om behovet av en sådan övergångsbestämmelse synes böra prövas

först i samband med att förslag till lag om statens tjänstemän förelägges

riksdagen. Om en sådan bestämmelse behövs, torde det ej möta hinder att

den meddelas i form av en övergångsbestämmelse till nämnda lag.

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

5. Överlåtelse av konstitutionell befogenhet på mellanfolklig organisation

Gällande ordning. Enligt § 12 första punkten regeringsformen gäller så­

som allmän regel att Kungl. Maj:t äger ensam ingå överenskommelse med

främmande

makt. I två fall är emellertid föreskrivet, att Kungl. Maj :t måste

inhämta riksdagens godkännande. Det ena fallet avser överenskommelser

i frågor, som riksdagen enligt regeringsformen äger avgöra själv eller ge­

mensamt med Kungl. Maj :t. Det andra fallet avser överenskommelser i

frågor, vilkas avgörande icke på angivet sätt ankommer på riksdagen men

likväl är av större vikt. överenskommelse av sist angivet slag kan dock

med stöd av ett undantagsstadgande i § 12 andra stycket regeringsformen

emellanåt slutas även utan godkännande från riksdagens sida. En förut­

sättning härför är, att rikets intresse befunnits kräva sådan handläggning

av ärendet. Därest överenskommelse avslutas utan riksdagens godkännan­

de skall emellertid utrikesnämnden eller utrikesutskottet alltid beredas

tillfälle att yttra sig, innan ratifikationen äger rum. Jämlikt särskilt stad­

gande i § 13 regeringsformen äger Kungl. Maj :t vidare att utan riksdagens

medverkan sluta fredstraktat. I de båda fall, då riksdagens godkännande

av en överenskommelse fordras, skall i densamma intagas förbehåll, var­

igenom dess giltighet blir beroende av riksdagens bifall.

Riksdagens beslut om godkännande av överenskommelse fattas i sam­

ma ordning som gäller för riksdagens beslut i allmänhet. Några särregler

för godkännande av överenskommelse, som för sin uppfyllelse kräver av­

vikelse från grundlag, har icke meddelats. Det torde få antagas, att dylik

överenskommelse överhuvud icke kan av riksdagen godkännas utan att

erforderlig grundlagsändring först kommit till stånd eller i vart fall att

slutligt antagande av förslag till sådan ändring skett eller sker i anslut­

ning till godkännandet.

Frågan i vad mån Kungl. Maj:t äger utan riksdagens medverkan ensidigt

uppsäga ingången överenskommelse med främmande makt har i grund­

lagen lämnats oreglerad.

102

Kungl. Maj:ts proposition nr 740 år 196b

Olika traktattyper

m. m.

De mellanfolkliga överenskommelserna är av

skiftande art och berör en mångfald olika områden. I det traditionella

mellanfolkliga avtalet, som 1809 års regeringsform närmast tar sikte på,

upptages preciserade rättigheter och förpliktelser för de avtalsslutande

parterna. De skyldigheter som åvilar de kontraherande staterna är sålunda

fullständigt bestämda i själva traktaten. Av allmänna folkrättsliga prin­

ciper följer att varje fördragsslutande stat är skyldig att tillse att dess

interna rätt är sådan att staten kan fullgöra samtliga åtaganden den gjort.

Vid genomförandet av lagreglering, som kan påkallas av viss traktats inne­

håll, har varje stat självfallet att iaktta sina konstitutionella bestämmelser.

Allteftersom det mellanfolkliga samarbetet med tiden kommit att bli in­

timare, har nyssnämnda form av internationella överenskommelser, som

grundar sig på principen om absolut suveränitet för de avtalsslutande

staterna, kompletterats med en andra typ av traktater, vari staterna i viss

utsträckning efterger denna sin absoluta självbestämmanderätt. Som regel

sker detta därigenom att staterna i traktaten åtager sig att underkasta sig

framtida beslut av oftast samtidigt upprättade mellanfolkliga organisa­

tioner. Staterna blir genom dessa traktater folkrättsligt förpliktade att

ställa sig organisationernas beslut till efterrättelse. I de fall organisatio­

nerna äger träffa avgöranden genom majoritetsbeslut blir besluten förplik­

tande även för den stat som röstat däremot. Ehuru Sverige är medlem av-

ett stort antal internationella organisationer av skiftande karaktär, synes

medlemskapet i allmänhet icke ha medfört några konstitutionella problem.

I samband med Sveriges inträde i Nationernas Förbund uppmärksammades

frågan, huruvida anslutning till förbundet krävde ändring i den svenska

grundlagen, närmast reglerna om rekvisitionsrätten i § 74 regeringsformen.

Något grundlagshinder ansågs emellertid icke föreligga (prop. 1920: 90).

Enligt den tolkning som från bl. a. svensk sida gavs förbundsakten förelåg

ingen ovillkorlig plikt för medlemsland att deltaga i militära sanktioner.

Det ansågs ankomma på medlemsstaterna själva att pröva och avgöra, om

villkoren för ett sanktionsförfarande var uppfyllda och i avsevärd mån

även bestämma, vilka åtgärder de i händelse av plikt att deltaga i sanktio­

ner borde vidtaga. Likaså har Sverige ansett sig kunna bli medlem i För­

enta Nationerna, i vars stadga säkerhetsrådet tillagts vittgående befogen­

heter gentemot medlemsstaterna. Säkerhetsrådet äger sålunda besluta om

ekonomiska sanktioner enligt artikel 41 och medlemsstaterna är enligt ar­

tikel 43 skyldiga att på rådets anmodan ställa väpnade styrkor till dess för­

fogande i enlighet med vad därom på förhand avtalats.

En annan världsomspännande organisation, vari Sverige är medlem, ut­

gör Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT). Organisationen syftar i

huvudsak till att minska medlemsstaternas tullsatser, att avlägsna andra

hinder för handeln samt att avskaffa diskriminerande behandling i den

internationella handeln. När frågan om Sveriges anslutning till GATT

103

förelädes riksdagen för godkännande (prop. 1950: 52), anförde föredra­

gande departementschefen, att anslutningen skulle komma att inverka på

vår handlingsfrihet såväl i allmänna handelspolitiska frågor som beträf­

fande tull- och andra införselavgifter på särskilda varuslag. Inom ramen

för detta avtal har, bl. a. med svensk medverkan, ett stort antal tullsänk-

ningsförhandlingar ägt rum och de resultat som därvid uppnåtts är be­

tydande. Bland andra organisationer med liknande syften i vilka Sverige

aktivt medverkar kan särskilt framhållas Internationella valutafonden

(IMF) och Internationella återuppbyggnadsbanken (IBRD). I sammanhanget

må även nämnas den regionala Europeiska frihandelssammanslutningen

(EFTA). EFTA-avtalet har föranlett riksdagen att ge Kungl. Maj :t om­

fattande bemyndiganden att förordna om de avvikelser från gällande tul­

lar, som påkallas av konventionen.

Efter det andra världskriget har ett tredje slags traktater kommit i

blickfånget, vilka manifesterar strävanden mot ett ännu närmare mellan-

folkligt samarbete, framför allt i Västeuropa. Genom dessa traktater upp­

rättas mellanfolkliga organisationer, vilka tillerkännes en betydligt mer

omfattande beslutanderätt än den som tillkommer den tidigare nämnda

gruppen av organisationer. Framför allt karakteriseras dessa efterkrigs­

tidens organisationer emellertid av att de avtalsslutande parterna på dem

i större eller mindre utsträckning överlåter egna konstitutionella befogen­

heter. Dessa nya organisationers beslut skapar sålunda rättigheter och för­

pliktelser ej blott för medlemsstaterna själva utan understundom även

direkt för deras myndigheter och enskilda rättssubjekt. I den mån som

befogenhet på det lagstiftande, dömande eller verkställande området av­

stås till organisationen får medlemsstatens organ och myndigheter vid­

kännas en inskränkning i sina egna konstitutionella befogenheter. Orga­

nisationer av nu åsyftat slag är Europeiska kol- och stålgemenskapen, vil­

ken började verka den 25 juli 1952, den genom Romfördraget den 25 mars

1957 tillskapade Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEC) samt den

samtidigt med den senare upprättade Europeiska atomenergigemenskapen

(Euratom). Av särskilt intresse är EEC, vilken liksom de båda andra orga­

nisationerna har Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna

samt Förbundsrepubliken Tyskland såsom medlemsländer. Romfördraget

syftar till ett vittgående ekonomiskt samarbete mellan medlemsländerna.

Målsättningen är i huvudsak följande. En gemensam varumarknad tillska­

pas genom att tullar och andra handelsrestriktioner avskaffas mellan med­

lemsländerna. Gentemot tredje land upprätthålles en gemensam tulltariff

och handelspolitik. Alla bestämmelser som i ett medlemsland diskrimine­

rar medborgare i annat medlemsland med avseende på rätten att erhålla

arbete, utöva näring, förvärva egendom eller överföra kapital avskaffas.

Härutöver har traktaten som mål att i fråga om den ekonomiska politiken

över huvud taget närma staterna till varandra. Den syftar sålunda till en

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

104

Kungl. Maj.ts proposition nr 1'tO år 196A

gemensam jordbruks- och trafikpolitik liksom gemensamma regler för upp­

rätthållande av en fri konkurrens.

EEG har som centrala organ en parlamentarisk församling, ett minister­

råd, en kommission och en domstol. För att fullgöra de uppgifter, som

traktaten tillagt dem, har rådet, kommissionen och domstolen utrustats

med vidsträckt kompetens att fatta beslut, som är bindande för medlems­

staterna. Romfördraget är slutet på obegränsad tid och innehåller inga

uppsägningsregler. Genomförandet av den gemensamma marknaden skall

ske under en övergångstid av tolv år. De regler, som gäller för minister­

rådets myndighetsutövning, är icke desamma under övergångstidens tidi­

gare etapper som sedermera. Beslut, som dessförinnan krävt enhällighet,

kan under övergångstidens senare skede och efter övergångstidens slut i

vissa fall träffas med kvalificerad eller enkel majoritet. Det är emellertid

vanskligt att bedöma, i vilken omfattning majoritetsbeslut kommer att till­

gripas.

Såsom i det föregående nämnts har rådet och kommissionen givits sär­

skilda befogenheter. Dessa institutioner äger sålunda enligt artikel 189 i

Romfördraget utfärda förordningar och direktiv, fatta beslut samt avge re­

kommendationer eller yttranden. Förordningar äger allmän giltighet. De

skall till alla delar vara bindande och direkt tillämpliga i varje medlems­

stat, således även gentemot enskilda rättssubjekt. Direktiv är bindande för

den medlemsstat, till vilken de är riktade, i fråga om det resultat som skall

uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma till­

vägagångssätt och medel. Beslut är till alla delar bindande för dem de avse,

antingen det är fråga om stater eller enskilda rättssubjekt.

De förpliktelser Romfördraget ålägger medlemsstaterna kan uppdelas i

två huvudgrupper. Fördraget upptar dels förpliktelser för medlemsstaterna

av sedvanlig folkrättsligt art, vilka binder staternas handlingsfrihet, och

dels åligganden för medlemsstaterna att överlåta delar av sin statsmyndig­

het på organisationen.

Som exempel på den förra gruppen må nämnas att staterna icke får in­

föra nya tullar mellan sig eller höja redan gällande tullar. De befintliga tul­

larna skall gradvis avvecklas under övergångstiden. Vidare skall staterna

efter hand anpassa sina tullar gentemot tredje land till den gemensamma

tulltariffen. Restriktioner på etableringsrättens område skall gradvis avskaf­

fas. Förpliktelser av nu nämnt slag kan även åläggas medlemsstaterna av

rådet eller kommissionen genom direktiv eller beslut. I båda fallen är för­

pliktelserna av folkrättslig art och utan omedelbar internrättslig verkan. De

nationella statsorganen har att genomföra de bestämmelser, som blir erfor­

derliga för att staten skall kunna uppfylla sina förpliktelser.

Vad angår den senare gruppen äger framför allt ministerrådet i vissa fall

utfärda för marknadsområdet gällande förordningar. Det kan därvid vara

fråga om utövande av en lagstiftningsmakt, som normalt eljest tillkommer

105

de enskilda medlemsstaternas konstitutionella organ. Också beslut kan ha

ett sådant innehåll att de träder i stället för sådan myndighetsutövning,

som ligger inom den enskilda statens kompetensområde. I en del fall läm­

nar Romfördraget öppet huruvida ministerrådet och kommissionen har att

träffa avgöranden i form av förordningar, direktiv eller beslut. Det är där­

för svårt att exakt ange de fall, då dessa EEC-organ kan utöva direkta stats-

befogenheter. I detta sammanhang hör också nämnas att artikel 235 i Rom­

fördraget ger rådet en generell fullmakt att enhälligt träffa lämpliga avgö­

randen även på områden, som icke är reglerade i traktaten, när detta fiam-

står såsom erforderligt för att förverkliga gemenskapens syfte.

Bland de konstitutionella befogenheter som främst rådet kan utöva

märks först befogenheten att utfärda förordningar, som exempelvis kan rö­

ra förbud mot diskriminering på grund av nationalitet eller utformningen

av en gemensam lantbruks- eller trafikpolitik. Förordningar rörande kon-

kurrensbegränsande åtgärder har redan utfärdats. Dessa innehåller be­

stämmelser om straff för överträdelser. Förordningarna äger giltighet fram­

för nationell lagstiftning på samma område. På beskattningsområdet torde

EEC-organ, såvitt angår tullar, ha möjlighet att besluta med direkt ver­

kan för det enskilda medlemslandet. I fråga om bestämmande av den ge­

mensamma tulltariffen synes sålunda EEC-organ kunna göra detta icke

blott genom direktiv eller beslut utan även genom förordning, som därvid

träder i stället för den nationella tulltariffen. Rådet har också befogenhet

att avsluta handels- eller tulltraktater med tredje land, vilka blir bindande

för medlemsländerna.

Beträffande domstolen föreskriver Romfördraget, att den skall värna om

lag och rätt vid tolkning och tillämpning av fördraget. Den äger sålunda

kompetens att pröva lagligheten av rådets och kommissionens åtgärder.

Domstolen kan genom särskilt stadgande i en förordning tilläggas oin­

skränkt prövningsrätt rörande i förordningen meddelade påföljder för över­

trädelser. Den äger vidare i form av förhandsbeslut med bindande verkan

avgöra frågor rörande tolkningen av fördraget. Väckes sådan fråga i mål

anhängigt vid domstol i medlemsstat, vilken dömer i sista instans, är denna

pliktig höra EEC-domstolen. Domstolens beslut skall vara verkställbara en­

ligt civilprocessreglerna i den medlemsstat, där verkställigheten äger rum.

Därvid må blott exekutionstitelns äkthet prövas. För uppskov med verk­

ställigheten erfordras beslut av EEC-domstolen.

Som exempel på ytterligare en typ av traktater kan anföras den överens­

kommelse om gränstullsamarbete, som år 1959 ingicks mellan Sverige och

Norge, överenskommelsen innebär att tulltjänst i viss utsträckning utföres

av ena landets tulltjänstemän på det andra landets territorium, överens­

kommelsen innehåller bl. a. regler om användning av tvångsmedel. Vid

granskningen av den i anslutning till traktaten utarbetade lagen om gräns-

tullsamarbele, som har formen av fullmaktslag, påpekade lagrådet alt en

4,f intrång titt riksdagens protokoll 196i. 1 samt. Nr Ilo

Kungl. Maj.ts proposition nr l'i0 år 196'r

106

delegation av förvaltningsmyndighet i så betydande omfattning, som lagen

förutsatte, innebar för svenska förhållanden något väsentligt nytt. Nu nämn­

da överenskommelse, som godkänts av riksdagen, har icke befunnits oför­

enlig med grundlagarna. Sedermera har överenskommelse om liknande tull­

samarbete träffats också med Finland.

Tidigare reformförslag. Mot bakgrunden av den snabba och i många hän­

seenden omvälvande utvecklingen av de internationella relationerna har på

senare tid vid ett par tillfällen förslag framförts om eu revision av § 12

regeringsformen. I motionerna I: 126 och II: 148 vid 1950 års riksdag hem­

ställdes sålunda att riksdagen måtte besluta att såsom vilande grundlags­

ändring antaga ett tillägg till § 12 regeringsformen av följande lydelse:

»Under förbehåll av riksdagens samtycke äger Konungen ingå ävenledes

sådan överenskommelse med främmande makter, som innebär ömsesidiga

begränsningar av hittills gällande suveränitetsrättigheter, såvida detta er­

fordras för att upprätta överstatliga organ, vilka ha till uppgift att skapa

och \idmakthålla fred, rättvisa och säkerhet». Motionärerna erinrade om

att i svensk utrikespolitik en huvudlinje sedan länge varit att aktivt med­

verka till skapandet av en internationell rättsordning och att Sverige som

en följd härav städse intagit en positiv hållning till och anslutit sig till

sådana internationella konventioner och institutioner, som haft till syfte att

utveckla och kodifiera den internationella rätten. Det framhölls vidare att

den intensifierade materiella och andliga samfärdseln på betydelsefulla om­

råden skapat beroendeenheter, vilkas funktionsduglighet i många fall ho­

tade att på ett avgörande sätt förhindras genom den statliga suveränitets-

utövningen i dess nuvarande form. Motionärerna fann det därför naturligt,

att i ett stort antal länder rörelser och organisationer uppstått, syftande

till att skapa förståelse för behovet av sådan omgestaltning av den natio­

nella statliga suveräniteten, som erfordras för att kunna uppbygga över­

statliga myndigheter med klart avgränsade funktioner, men utrustade med

verkliga lagstiftande och exekutiva befogenheter gentemot enskilda stater

och mellanfolkliga institutioner. I en del nyare europeiska statsförfattning­

ar hade också stadgats, att den egna statssuveräniteten kunde underställas

och underordnas en gemensam överstatlig myndighet. Någon motsvarande

möjlighet för Kungl. Maj:t och riksdagen att vidtaga åtgärder eller ingå

överenskommelser, som innebär och medför en begränsning av Sveriges su­

veränitetsrättigheter ansåg motionärerna icke utan vidare kunna intolkas i

§ 12 regeringsformen.

I sitt avstyrkande utlåtande (nr 8) tog konstitutionsutskottet först till be­

handling upp frågan om införande i de svenska grundlagarna av en dekla­

ration liknande den, som förekommer i vissa nyare europeiska författ­

ningar, om vårt lands beredvillighet till sådana begränsningar av suverä­

niteten, som ar nödvändiga för att skapa en fredlig internationell ordning.

Kungl. Maj. ts proposition nr U0 år 196i

107

Då emellertid våra grundlagar saknar uttalanden om målsättningen för sta­

tens verksamhet, fann konstitutionsutskottet att införandet av en sådan

deklaration i regeringsformen skulle innebära upptagande av ett helt främ­

mande element i vår författning. Vårt lands politik och hållning till hit­

tillsvarande internationella organisationer borde icke, uttalade utskottet,

kunna giva anledning till tvivelsmål rörande Sveriges vilja att på alla sätt

främja en utveckling syftande till internationell fred och säkerhet. Av den­

na anledning ansåg utskottet, att det ej heller förelåg något praktiskt be­

hov av en sådan förklaring. Motionerna syntes emellertid utskottet också

ha ett vidare syfte. Genom det i dem föreslagna tillägget till § 12 regerings­

formen skulle nämligen ges möjlighet att i visst framtida läge åstadkom­

ma en revision av våra konstitutionella förhållanden utan formell grund­

lagsändring. I denna fråga erinrade utskottet om att några grundlagsmäs-

siga hinder ej funnits för Sveriges anslutning till Förenta Nationerna. Ut­

skottet uttalade vidare, att om det i framtiden skulle komma till stånd en

överstatlig organisation, som påkallade en mera genomgripande omgestalt­

ning av våra författningsförhållanden, en sådan revision borde äga rum i

enlighet med författningens bestämmelser för grundlagsändring och icke

genom en överenskommelse med stöd av ett sådant fullmaktsstadgande,

som motionärerna önskade infört i § 12 regeringsformen. Utskottet förut­

satte, att Kungl. Maj :t hade sin uppmärksamhet fästad på ifrågavarande

spörsmål. Riksdagen beslöt i enlighet med utlåtandet.

I motionerna I: 98 och II: 126 vid 1953 års riksdag framfördes med vä­

sentligen likalydande motivering ånyo 1950 års yrkande om ändring av

§ 12 regeringsformen. Konstitutionsutskottet, som ej fann några skäl till

ändrat ställningstagande förebragta, avstyrkte motionerna under hänvis­

ning till sitt tidigare yttrande i frågan (KU 2). Motionerna avslogs sedan av

riksdagen.

Vid 1962 års riksdag upptogs motionsvägen (II: 420) ånyo spörsmålet om

tillägg till § 12 regeringsformen. Enligt motionärerna syntes genom Sveri­

ges ansökan om association till den Europeiska ekonomiska gemenskapen

ha inträtt ett sådant av konstitutionsutskottet i de förutnämnda utlåtan­

dena åsyftat läge, då en revision av grundlagsbestämmelsen borde äga rum.

Då ärendet vore brådskande, hemställde motionärerna att det måtte upp­

dragas åt författningutredningen att snarast utarbeta förslag till sådan

grundlagsändring som erfordrades för att Kungl. Maj:t med riksdagens

samtycke skulle äga med andra makter ingå överenskommelse som innebar

ömsesidiga suveränitetsbegränsningar. Konstitutionsutskottet erinrade i ut­

låtande (1963: 14) att författningsutredningen dåmera avgivit förslag i

berörda fråga, vilket förslag vore föremål för remissbehandling, samt hem­

ställde att motionen icke måtte föranleda någon riksdagens åtgärd. Detta

blev också riksdagens beslut.

Kungl. Maj. ts proposition nr lbO år 196b

108

Främmande rätt. Frågan om överlåtelse av konstitutionella befogenhe­

ter i samband med ingående av mellanfolkliga överenskommelser har till­

dragit sig stort intresse i efterkrigstidens konstitutionella debatt. Åtskilliga

nya statsförfattningar har också tillkommit under denna tid. I det följande

lämnas en kortfattad översikt över ett antal länders konstitutionella regler

rörande traktater.

Danmark. Enligt 1953 års grundlag handlar konungen på rikets vägnar

i mellanfolkliga angelägenheter. Utan folketingets samtycke kan konungen

dock icke företaga handling som ökar eller minskar rikets område, åtaga lan­

det förpliktelse, för vars uppfyllande folketingets medverkan är nödvändig,

eller annan förpliktelse av större betydelse. Ej heller kan konungen utan

folketingets samtycke uppsäga mellanfolklig överenskommelse, som är in­

gången med folketingets godkännande. Grundlagen medger enligt § 20 att

befogenheter, vilka grundlagsenligt tillkommer rikets myndigheter, i när­

mare bestämd omfattning genom lag kan överlåtas på mellanfolkliga myn­

digheter, som upprättats genom ömsesidig överenskommelse med andra sta­

ter i syfte att främja mellanfolklig rättsordning och samarbete. För god­

kännande av sådant lagförslag fordras att 5/6 av folketingets medlemmar

fattar beslut därom eller att, om endast för vanliga lagförslag erforderlig

majoritet erhållits, vid folkomröstning mindre än 30 procent av de röstbe­

rättigade röstar mot förslaget.

Norge. Enligt den norska grundlagen ingår och upphäver konungen trak­

tater. År ärendet särskilt viktigt eller är fråga om traktatbestämmelser, vil­

kas genomförande jämlikt konstitutionen kräver en ny lag eller stortings-

beslut, blir traktaten bindande först när stortingets godkännande inhäm­

tats. Genom lagändring år 1962 har införts ett stadgande, § 93, som ger

stortinget möjlighet att i syfte att säkra den internationella freden och sä­

kerheten eller att främja internationell rättsordning och samarbete med

3/4 majoritet godkänna att en internationell organisation, till vilken Norge

anslutit eller ansluter sig, på ett sakligt begränsat område får utöva befo­

genheter som eljest grundlagsenligt tillkommer statens myndigheter, dock

icke befogenheten att ändra grundlagen. När stortinget skall lämna sitt

samtycke, måste minst 2/3 av dess ledamöter närvara.

Finland. Enligt 1919 års regeringsform bestämmer presidenten om Fin­

lands förhållande till utländska makter. Fördrag bör dock godkännas av

riksdagen för så vitt det innehåller stadganden, som hör till området för

lagstiftningen eller eljest enligt konstitutionen erfordrar riksdagens god­

kännande. Förslag angående godkännande av sådana i fördrag ingående

bestämmelser som tillhör området för lagstiftningen skall som regel hand­

läggas enligt den i riksdagsordningen stadgade ordningen för behandling

av lagförslag. Andra traktater avgöres i allmänhet med enkel majoritet.

Grundlagsändring kräver som regel ett vilande och ett slutligt beslut, mel­

lan vilka nyval ägt rum. En och samma riksdag kan dock — förutsatt att

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

109

ärendet med 5/6 majoritet förklaras brådskande — besluta om ändring av

grundlagen. För bifall till sådant ändringsbeslut krävs 2/3 majoritet av de

avgivna rösterna.

Amerikas Förenta Stater. I den amerikanska konstitutionen stadgas, att

presidenten äger ingå fördrag med senatens medgivande. För medgivande

krävs 2/3 majoritet bland närvarande senatorer.

Belgien. Den belgiska konstitutionen av år 1831 stadgar att konungen in­

går överenskommelser med främmande stat. Parlamentet skall underrättas

om ingången överenskommelse så snart statens säkerhet och intressen

medger detta. Handelstraktater liksom fördrag, som kan förplikta staten

eller binda enskild medborgare, vinner tillämpning först efter parlamentets

godkännande.

Frankrike.

1946 års konstitution, med stöd av vilken Frankrike bl. a. in­

gått Romfördraget, upptar i preambeln, att Frankrike, under förutsättning

av ömsesidighet, samtycker till sådana begränsningar av suveräniteten, som

är nödvändiga för skapande och vidmakthållande av fred. Den gallande

konstitutionen av år 1958 upptar i preambeln en hänvisning till preambeln i

1946 års konstitution. Presidenten ingår och ratificerar internationella

överenskommelser. Han skall underrättas om förhandling, som syftar till

ingående av mellanfolkligt avtal, som ej kräver ratifikation. För ratifika­

tion av vissa traktater fordras lagstöd. Sådana traktater är bl. a. fredstrak-

tater, handelstraktater, traktater med internationella organisationer samt

traktater, som berör statens finanser och lagstiftningen. Därest en traktat

strider mot konstitutionen måste bemyndigande att ratificera densamma

föregås av ändring av konstitutionen. En vederbörligen ratificerad traktat

tar över lag, förutsatt att traktaten tillämpas av avtalsparten.

Italien.

Enligt 1947 års konstitution ratificerar republikens president

traktater efter bemyndigande från parlamentet, där sådant erfordras. Sådant

bemyndigande skall lämnas genom lag, när traktaten är av särskilt angivet

innehåll, bl. a. politiska traktater och överenskommelser som medför finan­

siella förpliktelser eller innebär ändring i gällande lag. Under förutsättning

av ömsesidighet må Italien medge begränsningar av sin suveränitet till för­

mån för organisation som tillförsäkrar fred och rättvisa mellan nationerna.

Luxemburg.

Enligt konstitutionen, som ursprungligen daterar sig från år

1868, ingår storhertigen traktat. En traktat träder ej i kraft förrän den

godkänts genom lag och offentliggjorts på samma sätt som lag. Utövandet

av befogenheter, som enligt konstitutionen tillkommer den lagstiftande,

verkställande eller dömande makten, må temporärt genom traktat överflyt­

tas på mellanfolklig organisation. Lag härom antas på samma sätt som lag

om ändring av konstitutionen. Minst 3/4 av parlamentets ledamöter skall

vara närvarande och lagen skall antas av minst 2/3 av de närvarande.

Nederländerna.

Enligt 1815 års konstitution, vari omfattande ändringar

vidtagits åren 1953 och 1956, ingås och ratificeras överenskommelse med

Kungl. Maj:ts proposition nr IbO år 196b

no

främmande stat av konungen. Den skall snarast delgivas parlamentet och

får varken ratificeras eller träda i kraft, förrän den godkänts av parla­

mentet. Vissa överenskommelser erfordar emellertid ej parlamentets god­

kännande. Konstitutionen förutser att Nederländerna kan komma att sluta

överenskommelse, vars innehåll strider mot konstitutionen. Sådan överens­

kommelse fordrar uttryckligt godkännande med 2/3 röstmajoritet i par­

lamentet. Därjämte krävs att överenskommelsen skall vara påkallad av

den internationella rättsordningens utveckling. Under iakttagande av nyss­

nämnda bestämmelser må genom traktat eller på grund av traktat på folk­

rättsliga organisationer överlåtas maktbefogenheter på områdena för den

lagstiftande, \rerkställande och dömande ATerksamheten. En traktatbestäm­

melse, som är direkt förpliktande för envar, blir tillämplig så snart den

offentliggjorts. I lag skall stadgas hur traktater skall offentliggöras. På

samma sätt skall i lag bestämmas hur beslut av internationell organisation,

på vilken maktbefogenheter överlåtits, skall kungöras. Vid konflikt mellan

gällande lag och en för envar direkt förpliktande traktatbestämmelse tar

traktaten över lagen.

Schweiz. Den schweiziska konstitutionen av år 1848 innehåller blott

knapphändiga bestämmelser rörande överenskommelser med främmande

makt. Som regel är det förbundsrådet som omhänderhar Schweiz’ förbin­

delser med främmande stat. En traktat, som slutits för obegränsad tid eller

för längre tid än 15 år, skall underställas folkomröstning, såframt detta be-

gäres av 30 000 medborgare eller av åtta kantoner. Enligt praxis underställes

varje traktat, som innebär nya förpliktelser för federationen, parlamentet

för godkännande. Brådskande provisoriska överenskommelser liksom så­

dana, som ej går utöver de områden på vilka förbundsrådet äger ensamt be­

stämma, brukar avslutas utan underställning.

Storbritannien. Systemet med parlamentarisk kontroll över de överens­

kommelser med främmande stat, som regeringen ingår, är okänt. Sedan år

1924 brukar emellertid den brittiska regeringen snarast efter det en traktat

undertecknats tillställa den parlamentets båda hus, där den får ligga på

deras bord under 21 sessionsdagar. Om traktatbestämmelse påkallar att änd­

ring vidtages i gällande lag, erfordras lagstiftning av parlamentet.

Förbundsrepubliken Tyskland. Den tyska grundlagen av år 1949 uppta­

ger bestämmelsen att förbundsrepubliken genom lagstiftning må delegera

suveräna befogenheter till mellanfolklig organisation. Det utsägs vidare att

lörbundsrepubliken för fredens bevarande äger inordna sig i kollektivt för­

svarssystem, därvid den må samtycka till de inskränkningar i sin suveräni­

tet, vilka är ägnade att åstadkomma en fredlig och bestående ordning i

Europa och bland världens länder.

Författningsutredningen. Den särskilda grupp av utrikesärenden, som ut-

göres av överenskommelser med främmande stat eller mellanfolklig organi­

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196k

in

sation, behandlas i författningsutredningens förslag i två paragrafer (4

kap. 8 och 9 §§). Den första paragrafen motsvarar väsentligen den nuva­

rande § 12 regeringsformen. Utredningen framhåller i anslutning till denna

paragraf, att rätten att avsluta traktater liksom befogenheten att avgöra

övriga utrikes ärenden ingår som ett led i rikets styrelse, vilken tillkommer

regeringen. Det har därför icke befunnits erforderligt att i förslaget upptaga

någon direkt motsvarighet till stadgandet i första punkten i § 12 regei ings-

formen. Då med traktater förstås överenskommelser såväl med främmande

stat som med mellanfolklig organisation, har utredningen ansett att detta

förhållande, till skillnad mot vad som nu är fallet, bör komma till direkt ut­

tryck i lagtexten. I fråga om godkännande från riksdagens sida vid avslu­

tande av traktater bör enligt utredningens mening gällande ordning bibe­

hållas. I olikhet mot nuvarande regeringsform upptages emellertid i försla­

get icke någon särskild form för samfällt beslut av regering och riksdag.

Rätten att stifta lag skall tillkomma riksdagen ensam. I överenskommelse

som kräver riksdagens godkännande bör, om sadant icke redan lämnats,

intagas förbehåll om att överenskommelsens giltighet är beroende av riks­

dagens bifall. Enligt utredningens åsikt torde det emellertid icke vara er­

forderligt att upptaga särskilt stadgande därom i grundlag.

Utredningen anser, att i likhet med vad som nu gäller möjlighet bör fin­

nas för regeringen att, om den anser rikets intresse kräva det, utan riksda­

gens godkännande avsluta traktat, som är av större vikt, men icke angår

fråga, som ankommer på riksdagens avgörande. I dessa fall synes före

överenskommelsens ingående rådplägning alltid böra äga rum med utrikes­

nämnden. En sådan ordning torde bäst överensstämma med nämndens all­

männa ställning. Tillräckliga skäl synes däremot enligt utredningen icke

föreligga att bibehålla nuvarande möjlighet för regeringen att i fall, varom

nu är fråga, rådpläga med utrikesutskottet i stället för utrikesnämnden.

Någon ändring i nuvarande ordning med allmän utrikespolitisk information

till utrikesutskottet avser dock icke utredningens förslag.

I enlighet med vad sålunda anförts föreslår utredningen att i 4 kap. 8 §

stadgas, att överenskommelse med främmande stat eller mellanfolklig orga­

nisation skall framläggas för riksdagen till godkännande, om överenskom­

melsen angår fråga som ankommer på riksdagens avgörande eller, utan att

angå sådan fråga, är av större vikt. Vidare stadgas i förslaget, att i fall som

sist sagts överenskommelse dock, utan att framläggas för riksdagen, må av­

slutas av regeringen efter rådplägning med utrikesnämnden, om legering­

en finner att rikets intresse kräver det.

I 4 kap. 9 § har författningsutredningen upptagit ett stadgande, som av­

ser att möjliggöra överförande av delar av svensk statsmyndighet på inter­

nationella organisationer. Utredningen framhåller, att del torde stå klart

att överlåtelse av konstitutionella befogenheter på mellanfolkligt organ är

främmande för den svenska grundlagen. Enligt § 87 regeringsformen slif-

Kungl. May.ts proposition nr HO år 196b

112

Kungl. Maj:ts proposition nr UO år J964-

tas allmän civil- och kriminallag av Kungl. Maj :t och riksdagen gemensamt.

När det gäller s. k. ekonomisk lag äger Kungl. Maj :t jämlikt § 89 regerings­

formen överlämna åt riksdagen att besluta gemensamt med Kungl. Maj it i

frågan. Detta är, påpekar utredningen, det enda fall av delegationsrätt som

omnämnes i grundlagen. Till stöd för att regering och riksdag skall äga

avstå från den lagstiftningsmakt, som grundlagen uppdragit åt dem att

utöva antingen samfällt eller var för sig, måste därför enligt utredningen

kunna åberopas särskilt stadgande i grundlag. Detsamma finner utredning-

en gälla i fråga om den dömande makten (§§ 17 och 18 regeringsformen).

Utredningen erinrar om att i en del efter andra världskriget i Europa an-

lagna statsförfattningar intagits vissa i huvudsak likartade stadganden, vari

förklaras att staten samtycker till sådana begränsningar av sin suveräni­

tet, som är nödvändiga för att skapa en fredlig internationell ordning. Mot­

svarighet till dylika uttalanden rörande målsättningen för statens verksam­

het på olika områden saknas i den svenska regeringsformen, och utred­

ningen finner i likhet med vad konstitutionsutskottet vid olika tillfällen

uttalat något praktiskt behov av sådana deklarationer icke föreligga. Be­

träffande spörsmålet om överlåtelse (delegation) av konstitutionella be­

fogenheter i det särskilda fallet konstaterar utredningen att Sverige år 1901

ansökt om association till EEC. Utredningen framhåller, att vårt land fram­

deles kan vilja i en eller annan form ansluta sig till andra mellanfolldiga

organisationer, som företer överstatliga drag av liknande slag. Man har t. ex.

på patenträttens område inom ramen för det nordiska samarbetet under­

sökt möjligheten att inrätta en gemensam nordisk besvärsinstans. Det kan

sålunda, anför utredningen, i framtiden visa sig nödvändigt att inom sär­

skilda områden överföra delar av svensk statsmyndighet på internationella

organ. För de fall fråga därvid uppkommer om delegation av befogenhet,

som enligt grundlag tillkommer riksdagen eller regeringen eller annan myn­

dighet, anser utredningen det påkallat att i regeringsformen skapas en rätts­

lig grundval för ingående av traktat med dylikt innehåll. Det ligger därvid

i sakens natur att sådan överlåtelse av befogenheter genom traktat icke får

ske i obegränsad omfattning.

Vad först gäller formerna för avslutande av dylik traktat synes det ut­

redningen uppenbart att överlåtande av lagstiftningsmakt eller annan i

grundlag inskriven befogenhet i princip icke skall kunna godkännas i an­

nan ordning än som gäller för stiftande av grundlag. Det skall sålunda krä­

vas två likalydande riksdagsbeslut, ett vilande och ett slutligt, mellan vilka

nyval till riksdagen hållits. Vidare föreslås, att på framställning av minst

en tredjedel av riksdagens ledamöter vilande beslut skall kunna understäl­

las folkomröstning. Då emellertid den nu angivna ordningen i brådskande

situationer kan medföra eu besvärande tidsutdräkt, föreslår utredningen

en supplerande regel, enligt vilken riksdagen får möjlighet att genom ett

beslut med viss kvalificerad majoritet godkänna traktat av ifrågavarande

113

slag. Efter att ha redovisat de konstitutionella bestämmelser, som på före­

varande område gäller i de nordiska grannländerna, uttalar utredningen att

delegation genom ett enda riksdagsbeslut av grundlagsenliga befogenheter

på mellanfolkligt organ är ett ärende av sådan utomordentlig vikt, att det

bör fordras att minst 5/6 av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet.

Såsom i det föregående nämnts har utredningens avsikt icke varit att

medge regering och riksdag rätt att generellt överlåta grundlagsenliga be­

fogenheter på mellanfolkligt organ. Utredningen föreslår att, såvitt angår

lagstiftningsmakten och rätten att avsluta traktat, sådan befogenhet endast

må delegeras i visst ämne. Utredningen erinrar om att begränsning av dele­

gationsrätten liknande den föreslagna förekommer i de danska och norska

grundlagarna. Att närmare precisera olika ämnen låter sig svårligen göra.

Den föreslagna bestämmelsen avses dock icke utesluta att i en och samma

överenskommelse delegeras befogenheter i olika ämnen. I fråga om rätten

att stifta grundlag innehåller förslaget uttryckligt förbud mot delegation.

Med befogenheter, som tillkommer regeringen eller annan myndighet, åsyf­

tar utredningen endast sådana som regleras i regeringsformen.

Under hänvisning till vad ovan anförts föreslår utredningen att med riks­

dagens godkännande må avslutas överenskommelse med främmande stat

eller mellanfolklig organisation, varigenom på mellanfolklig organisation

överlåtes befogenhet, som enligt regeringsformen tillkommer regeringen el­

ler annan myndighet, eller befogenhet att i visst ämne stifta lag, dock icke

grundlag, eller att i visst ämne på rikets vägnar avsluta överenskommelse

med främmande stat. Utredningens förslag innebär vidare att godkännan­

de ej får givas i annan ordning än som gäller för stiftande av grundlag el­

ler ock genom ett beslut av riksdagen, om vilket minst 5/6 av dennas leda­

möter vid omröstning förenat sig.

Utredningen anför avslutningsvis att, om och i vad mån det kan komma

i fråga att, därest Sverige skulle associeras till EEC, på EEC-organ överföra

befogenhet som enligt regeringsformen tillagts visst statsorgan, undandrar

sig utredningens bedömande. Utredningen anser sig sakna anledning att

överhuvud uttala sig därom. Den föreslagna bestämmelsen synes emeller­

tid utredningen inrymma de fall av befogenhetsöverföring, som har aktua­

liserats av Romfördraget.

Remissyttrandena. Författningsutredningens förslag om ett stadgande

som möjliggör överlåtelse genom traktat av grundlagsenliga befogenheter

på mellanfolklig organisation, har berörts av riksåklagarämbetet, Svea

hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för

Västra Sverige, socialstyrelsen, riksrevisionsverket, kommerskollegium,

överståthållarämbetet, samtliga länsstyrelser med undantag för länsstyrel­

serna i Södermanlands, Blekinge och Västmanlands län, besvärssakkun-

niga, svenska kommittén för nordiska patent, högsta domstolens ledamö­

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b

114

ter, regeringsrättens ledamöter, Landsorganisationen i Sverige, Svenska ar­

betsgivareföreningen, Riksförbundet Landsbygdens folk, Sveriges industri­

förbund, Sveriges grossistförbund, Sveriges köpmannaförbund, Sveriges lant-

bruksförbund, Sveriges allmänna exportförening, Svenska stadsförbundet,

föreningen Sveriges häradshövdingar samt föreningen Sveriges stadsdo-

mare. Riksåklagarämbetet har överlämnat yttranden från föreningen Sve-

rikes stadsfiskaler, föreningen Sveriges landsfiskaler samt statsåklagarna i

Stockholm, Göteborg och Malmö. Kommerskollegium har bifogat yttranden

från handelskamrarna i riket.

Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av riksåklagarämbe­

tet, Göta hovrätt, länsstyrelserna i Östergötlands, Uppsala, Jönköpings, Kro­

nobergs, Kalmar, Gotlands, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Koppar­

bergs, Gävleborgs, Västerbottens och Norrbottens län, Svenska kommittén

för nordiska patent, Landsorganisationen i Sverige, Sveriges köpman­

naförbund, föreningen Sveriges häradshövdingar samt föreningen Sveriges

stadsdomare. Även flertalet övriga remissmyndigheter har i och för sig

ställt sig positiva till en möjlighet att delegera konstitutionell befogenhet,

ehuru de anser möjligheten böra begränsas snävare eller eljest utformas

på annat sätt än i förslaget skett. Av några yttranden framgår, afl man

funnit förslagets innebörd oklar och dess konsekvenser svåra att överblicka.

En mera negativ hållning till förslaget intages av regeringsrådet Qucn-

sel, i vilkens yttrande regeringsrådet Hjern i allt väsentligt instämt. De ut­

talar att den föreslagna bestämmelsen uppenbarligen skulle få en enorm

räckvidd och att en självuppgivelse av Sverige av vad orsak som helst i

stor utsträckning skulle sanktioneras av grundlagen. Enligt deras mening

bör därför förslaget icke kunna göras till föremål för lagstiftning utan yt­

terligare och synnerligen noggrann undersökning, och om över huvud taget

grundlagen finnes böra uppta någon bestämmelse i ämnet, bör den full­

makt att upplåta befogenheter som ges begränsas mycket snävare och ut­

tryckas på annat sätt än som skett i förslaget.

Flertalet remissmyndigheter delar författningsutredningens uppfattning

om behovet av en grundlagsbestämmelse rörande

b efogen hetsöverlåtelser.

Svea hovräit framhåller, alt man måste räkna med ett allt starkare behov

av internationella organisationer, där medlemsstaterna saknar vetorätt och

där beslut och föreskrifter kan meddelas, vilka binder såväl stater som en­

skilda x’ättssubjekt. De befogenheter, dessa organisationer kan behöva, kom­

mer att i allt större utsträckning bli sådana som hittills förbehållits varje

stats egna organ. Det är enligt hovrätten angeläget, att regeringsformen får

sådan avfattning att inga formella hinder möter för svensk samverkan i

mellanfolkliga organisationer med överstatliga befogenheter. Samtidigt mås­

te genom grundlagsregler om kompetensfördelning och formkrav skapas

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

115

rimliga garantier för att beslut i hithörande, för landet och medborgarna

ofta synnerligen viktiga frågor får icke bara noggrann prövning utan även

stöd av en stark opinion. Detta gäller såväl fall där utövandet av de över­

statliga befogenheter, som kan komma att tilläggas mellanfolklig organisa­

tion, direkt binder enskilda rättssubjekt (delegation med statsrättslig be­

tydelse) som fall där den omedelbara rättsliga konsekvensen inskränker

sig till folkrättsliga förpliktelser för den svenska staten. Dessa senare fall

har, påpekar hovrätten, icke behandlats av författningsutredningen.

Även andra remissmyndigheter finner i likhet med Svea hovrätt det rea­

listiskt alt för framtiden räkna med internationella organisationer av över­

statlig karaktär samt ett behov av att på dem kunna överföra delar av

svensk statsmyndighet. Uttalanden i denna riktning har gjorts av social­

styrelsen, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus och Älusborgs län samt

majoriteten av regeringsrättens ledamöter.

Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges industriförbund, Sveriges gros­

sistförbund och Sveriges allmänna exportförening anför i gemensamt utlå­

tande, att organisationerna i olika sammanhang företrätt — och företräder

— uppfattningen att Sverige bör ställa sig positivt till de internationella

samarbetssträvandena. Detta sker i medvetande om att ett dylikt samarbete

kan leda till en så långtgående integration att krav kan komma att resas

på ett uppgivande av vissa delar av den traditionella statsrättsliga suverä­

niteten, vilket även de av författningsutredningen anförda exemplen visar.

Uttalanden i motiven ger emellertid vid handen, att viss tveksamhet råder

om hur långt statsmakternas befogenhet i detta avseende för närvarande

kan anses sträcka sig. Utredningen finner det påkallat, att riksdagens for­

mella kompetens att delegera konstitutionella befogenheter åt mellanfolk-

liga organisationer otvetydligt fastslås i grundlagen. Remissorganisationerna

ansluter sig till denna uppfattning och framhåller vikten av att en grund­

lagsändring i sådan riktning sker utan dröjsmål.

Några remissmyndigheter, däribland hovrätten över Skåne och Blekinge

och hovrätten för Västra Sverige, utgår från att den föreslagna bestämmel­

sen närmast är betingad av Sveriges ansökan om associering till EEC. Så

gör även kommer skollegium, som behandlat stadgandets tillämplighet en­

dast på det ekonomiska, näringspolitiska och handelspolitiska området, på

vilket de nya formerna för mellanfolkligt samarbete framför allt utvecklats

under senare år. Kollegium, som lämnar en kortare redogörelse för EEC,

anför att befogenhetsöverlåtelser av det slag Romfördraget förutsätter stri­

der mot de principer som hittills gällt för vårt land i statsrättsligt hänse­

ende. Härtill kommer att Sverige för närvarande icke torde vara anslutet

till internationell organisation, vars institutioner erhållit överstatliga befo­

genheter, och alt det därför kan synas onödigt att i dag överhuvud över­

väga ett frångående av hävdvunna principer. I ansökan år 1961 om associa­

tion till EEC har Sverige dock förklarat sig berett att förhandla om villko­

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b

116

ren för vårt lands anslutning till den gemensamma marknad, som EEC ut­

gör. Vid en sådan förhandling kommer de institutionella frågorna att spela

en viktig, kanske avgörande roll. Det kan emellertid icke nu bedömas, om,

när och på vilka villkor en svensk anslutning till EEC eller till annan mel-

lanfolklig organisation med överstatliga drag av nyss skildrad art kan ak­

tualiseras. Frågan kan emellertid anmäla sig med kort varsel. Ett införande

i svensk grundlag av den föreslagna paragrafen, anpassad till gällande re­

geringsform, är därför enligt kollegiets åsikt en angelägen beredskapsåt-

gärd, som bör vidtas oavsett behandlingen av frågan om en grundlagsrevi-

sion i övrigt.

Av regeringsrättens ledamöter, vilka icke inlåter sig på de redaktionella

ändringar, som tarvas för att i gällande regeringsform infoga det föreslagna

stadgandet, eller på frågan om sättet härför, konstaterar majoriteten att

förslaget uppenbarligen innefattar problem av allvarlig räckvidd och att dess

konsekvenser svårligen kan överblickas, då de kortfattade motiven ger föga

ledning. Ehuru det står klart att möjlighet till delegering av här ifrågava­

rande slag måste skapas och att särskilt stadgande härom bör intagas i

grundlagen, torde vid sådant förhållande ytterligare överväganden vara på­

kallade, innan stadgandet erhåller sin slutliga utformning.

Regeringsrådet Quensel framhåller i sitt yttrande bl. a. att det hittills

torde varit vårt folk främmande och med fog ansetts oförenligt med stats­

makternas funktion och med rikets frihet och självständighet att de svenska

statsmakterna skulle äga avstå sina befogenheter till främmande makt. Vis­

serligen uppställer författningsutredningen vissa begränsningar i fråga om

befogenhetsöverlåtelser men inskränkningarna är jämförelsevis föga bety­

dande. Den form utredningen anvisar rymmer säkerligen mycket mer än

som för ändamålet tarvas. Det bör kunna göras en snäv och välbehövlig be­

gränsning av de ämnen, däri delegation må medges. Fråga kan ju ej gärna

antas vara om annat än en ren undantagsbestämmelse beträffande vissa

spörsmål av handelspolitisk eller annan speciell natur. Som oeftergivligt

villkor för överenskommelse bör stadgas att kontraherande part efter kort

tids uppsägning äger frånträda detsamma samt att avtal, som främmande

rättssubjekt å vårt lands vägnar ingår med främmande makt, tarvar ratifi­

kation av svenska staten. Att betinga sig dylika villkor är måhända mindre

angeläget för en stat, som förfogar över tillräckliga maktmedel, men torde

vara nödigt för vårt land. Frågeställningen lärer icke, såsom utredningen

antagit, vara hur grundlagen skall utformas för att anslutning till EEC

eller viss annan internationell organisation skall kunna ske grundlagsenligt.

Förslag till grundlagsbestämmelse bör ej framläggas utan undersökning av-

bestämmelsens rimlighet och lämplighet i och för sig, så att anslutning till

den ena eller andra organisationen på de villkor, som härför kan betingas,

blir en sekundär fråga.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller, att det med hänsyn

Kungl. Maj.ts proposition nr IhO år 1964

117

till frågans utomordentliga betydelse hade varit värdefullt om de rättsliga

och politiska konsekvenserna av sådana suveränitetsinskränkningar, som

författningsutredningen föreslagit, blivit mera ingående belysta än som skett

i motiven. Svenska stadsförbundet uttalar, att det är vanskligt att bedöma

vad ett delegationsförfarande kan komma att få för återverkningar i fråga

om näringslivets lokalisering och därmed även i fråga om samhällsplane­

ringen samt att förslaget från dylika synpunkter skulle kunna ge anled­

ning till betänkligheter. Förbundet förutsätter emellertid att formerna för

utnyttjandet av delegationsrätten kommer att innefatta betryggande garan­

tier.

Svea hovrätt tar till en början upp spörsmålet om gränsdragning­

en mellan vanliga traktater och delegationstrakta-

ter. Hovrätten framhåller, att utredningen begränsat föreskrifterna i 4

kap. 9 § till att avse överförande av befogenhet reglerad i förslaget till re­

geringsform, fall alltså där en grundlagsbestämmelse redan av formella

skäl är nödvändig. Ej heller i motiven har utredningen närmare behandlat

andra fall. Indirekt framgår det att utredningen — med undantag för be­

fogenheter reglerade i annan grundlag än regeringsformen — för sådana

ärenden tycks ha tänkt sig att reglerna i 4 kap. 8 § om slutande av traktat

skall tillämpas. I motiven till denna paragraf sägs dock intet härom. Det

är endast tal om utformande av en regel motsvarande § 12 regeringsformen

och denna har icke avfattats med tanke på delegationstraktater. Stadgan-

dena i 4 kap. 8 § och 9 § har icke samordnats så att det klart framgår vilka

former som krävs för olika fall av delegation. Hovrätten anser, att när det

gäller en så viktig och i Sverige så föga diskuterad sak som de statsrättsliga

formerna för anslutning till organisationer med överstatliga befogenheter

(jämte ändringar i sådan organisations kompetens), anledning finns att

vidga synfältet och behandla alla de situationer, som kan antas bli aktuella.

Det är enligt hovrättens mening icke utan vidare klart att skiljelinjen mel­

lan fall där det bör räcka med vanligt riksdagsbeslut och fall som anses

kräva kvalificerad majoritet eller rent av samma form som grundlagsänd­

ring skall dragas på det sätt som kan följa av de föreslagna stadgandena i

4 kap. 8 och 9 §§. Hovrätten finner det emellertid icke möjligt att behandla

alla de problem som uppstår i samband med en grundlagsreglering av hit­

hörande spörsmål och inskränker sig därför till en granskning i direkt an­

slutning till del föreliggande författningsförslaget.

Vad författningsutredningen föreslagit i fråga om befogenheter,

som skall kunna överlåtas, har upptagits till granskning av

flera remissmyndigheler.

Svea hovrätt konstaterar, att av de befogenheter som regleras i 4 kap. 9 §

förslaget till regeringsform först nämnes sådana som tillkommer regering­

en eller annan myndighet. Utredningen har emellertid icke genom exempel

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

118

Kungl. Maj.ts proposition nr liO år 196 i

eller på annat sätt klargjort vad det är för befogenheter, som avses härmed.

Vad angår regeringen tillkommer rikets styrelse denna. Om detta stadgande

skall anses innebära något mer än ett konstaterande av att det är det rege­

rande organet som regerar, kan sägas att regeringen härigenom tillagts en

uppgift som tillika omfattar ett svårdefinierbart befogenhetskomplex. Om

utredningen menar att stadgandet omfattar alla befogenheter som inryms

under begreppet rätten att styra riket synes föga återstå för den enklare

handläggningen enligt 4 kap. 8 § (till »rikets styrelse» hör såväl riksstyrel­

seärenden i egentlig mening som sådana vilka övervägande är av förvalt-

ningsnatur). Om åter utredningen menar att endast sådana befogenheter av­

ses som särskilt reglerats i förslaget till regeringsform, uppstår stor tvekan

om gränsdragningen. I förslaget tilldelas ibland regeringen uttryckligen viss

uppgift (t. ex. rätten att meddela nåd i 4 kap. 15 §), ibland omnämnes en

befogenhet såsom existerande utan att den för den skull blivit direkt till­

delad regeringen (t. ex. »författning, som regeringen äger besluta för rikets

styrelse och förvaltning»; 7 kap. 7 §) och ibland framgår det indirekt vad

som kan vara regeringens uppgift (t. ex. »riksåklagaren är under regering­

en högste åklagare i riket»; 4 kap. 12 §, och »överbefälhavaren har under

regeringen ledningen av rikets krigsmakt»; 4 kap. 15 §). — Vad gäller and­

ra myndigheter än regeringen heter det enligt förslaget i 1 kap. 4 § att för

rikets förvaltning finns under regeringen förvaltningsmyndigheter och i

1 kap. 5 § att »rättskipningen utövas av rikets domstolar». Hovrätten anser

sig ha visst stöd för antagande att utredningen tänkt sig att varje delega­

tion av domsrätt skall omfattas av föreskriften i 4 kap. 9 §. Godtages den

vidare tolkningen såväl beträffande regeringen som domstolarna förefaller

det hovrätten vara svårt att göra på annat sätt beträffande förvaltningsmyn­

digheterna. I så fall skulle återigen föga eller intet falla inom 4 kap. 8 §.

En snävare tolkning i fråga om domstolar och förvaltningsmyndigheter

skulle icke leda till samma tillämpningssvårigheter som angivits i fråga om

regeringen. En sådan tolkning skulle emellertid i vad angår domstolarna

innebära att 4 kap. 9 § endast komme att gälla högsta domstolen, högsta

förvaltningsdomstolen och riksrätten. Eftersom högsta domstolens och högs­

ta förvaltningsdomstolens domsrätt kan inskränkas genom vanlig lag, skul­

le då i det närmaste all domsmakt kunna överlåtas till internationell orga­

nisation genom enkla riksdagsbeslut och alltså utan det särskilda skydd

som föreskrifterna i 4 kap. 9 § innebär. — Den lagstiftningsbefogenhet, som

enligt förslaget skall kunna delegeras, får enligt 4 kap. 9 § icke omfatta

grundlag. Denna begränsning är enligt hovrätten naturlig och måste anses

självfallen i vad gäller sådana ting som statsorganens kompetens och verk­

samhetsformer. Den praktiska betydelsen av inskränkningen — vilken icke

belysts av utredningen — torde främst bli beroende av i hur hög grad grund­

lagsfästa de i förslagets 2 kapitel behandlade fri- och rättigheterna kom­

mer att bli.

119

Möjligheten att delegera befogenhet att på rikets vägnar avsluta traktater

har begränsats till att avse visst ämne. Ilärom är enligt hovrätten intet att

säga. Svårare är att förstå varför delegation endast skall kunna avse trak­

tat med främmande stat och icke även avtal med mellanfolklig organisa­

tion. Utredningen har icke angivit något skäl. Den har över huvud taget

icke yttrat sig om vad slags överenskommelser det är som kan tänkas bli

aktuella objekt för delegation. Bestämmelsen om överlåtelse av befogenhet

att avsluta traktat har avfattats på sådant sätt att delegationsbeslut kan in­

nebära slutgiltig bindning beträffande traktat som eljest enligt 4 kap. 8 §

förslaget till regeringsform kräver riksdagens godkännande. Någon efterföl­

jande ratificering skulle då icke behövas. Det kan anmärkas att enligt nu

gällande statsskick (och härutinnan är tydligen ingen ändring tänkt) riks­

dagen icke anses kunna i förväg lämna samtycke till regeringens avslutan­

de av traktat med innehåll som enligt § 12 regeringsformen fordrar riksda­

gens godkännande.

Länsstyrelsen i Stockholms län uttalar, att det i sinom tid kan visa sig

nödvändigt att inom särskilda områden på överstatliga organ överföra de­

lar av svensk statsmyndighet. I den mån därvid uppkommer fråga om att

delegera befogenhet, som enligt grundlag tillkommer svenskt statsorgan,

får det för visso anses påkallat att, såsom utredningen föreslår, genom stad­

gande i regeringsformen tillskapa en rättslig grundval för ingående av trak­

tat av sådan innebörd. Emot det sätt, varpå man i betänkandet löst detta

legislativa problem, är från länsstyrelsens sida ej annat att erinra, än att

lokutionen »på mellanfolklig organisation överlåtes befogenhet, som enligt

denna regeringsform tillkommer regeringen eller annan myndighet», synes

ägnad att väcka vissa betänkligheter på grund av sin allmänna avfattning.

En begränsning i någon form förefaller här länsstyrelsen önskvärd, för att

icke säga ofrånkomlig.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län ifrågasätter om ej begränsning kan

göras i den vidsträckta ram, inom vilken överlåtelse kan ske. Det förefal­

ler som om stadgandet enligt sin ordalydelse möjliggör överlåtelse av be­

fogenheter, som det i praktiken sannolikt ej alls kommer att bli fråga om.

Länsstyrelsen förmenar att för den enskilde medborgaren en sådan be­

gränsning skulle synas värdefull.

Det i 4 kap. 9 § föreslagna stadgandet synes länsstyrelsen i Göteborgs och

Bohus län icke ha erhållit den stringenta avfattning, som man bör kunna

fordra när det gäller en grundlag. Uttrycket »myndighet» skulle sålunda, i

internationella sammanhang, möjligen kunna tolkas såsom innefattande

även dömande myndigheter, vilket emellertid här icke torde ha varit avsett.

Vidare skulle det i stadgandet förekommande uttrycket »stifta lag», med

hänsyn till såväl internationellt språkbruk som den av författningsutred-

ningen i fråga om skatteväsendet föreslagna nya terminologien (»skatt må

ej beslutas annorledes än genom lag») möjligen kunna tolkas såsom att

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 1964

120

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

svenska folkets rätt att sig beskatta skulle få överflyttas på främmande

makt; ej heller detta torde ha varit meningen.

Högsta domstolens ledamöter anför i gemensamt yttrande, att det är för

vår nuvarande författning främmande att svenska statsorgans maktbefo­

genheter skulle kunna överföras på en internationell organisation. Att ge­

nom förslaget möjlighet öppnas till sådant överförande — utan att för

varje fall grundlagsändring skall behöva ske —- torde med pågående ut­

veckling i fråga om mellanfolkliga förbindelser, i och för sig icke möta nå­

gon erinran. I fråga om den närmare innebörden av förslaget kan emellertid

i vissa avseenden råda tvekan. Det föreslagna stadgandet angiver i första

hand »befogenhet, som enligt denna regeringsform tillkommer regeringen

eller annan myndighet». Till en början må då framhållas, att enligt försla­

gets terminologi under ordet myndighet även inbegripes domstol. Enligt 1

kap. 5 § i förslaget till regeringsform utövas rättskipningen av rikets dom­

stolar (jfr även 5 kap.). Härav lär följa att ett överflyttande av rättskip­

ning å mellanfolkligt organ icke till någon del kan ske utan beslut enligt 4

kap. 9 §. I fråga om förvaltningsmyndigheternas befogenheter är läget må­

hända mindre klart. 1 kap. 4 § första stycket andra punkten i förslaget till

regeringsform, vari stadgas att för rikets förvaltning skall under regeringen

finnas förvaltningsmyndigheter, kan dock åberopas till stöd för att även

dessa befogenheter »tillkomma» myndigheterna enligt regeringsformen. Den

meningen synes därför kunna hävdas, att varje överförande av förvaltnings-

befogenhet på mellanfolklig organisation skulle fordra beslut enligt 4 kap.

9 §. Att införa ett stadgande av annan innebörd än nu angivits synes ock­

så •— i varje fall i vad angår rättskipningen — knappast tillrådligt. Emeller­

tid tyder ett uttalande i motiven på att utredningen avsett, att inyndighets-

befogenheter, som icke är direkt reglerade i grundlag, icke skall inbegripas

under stadgandet. Dessa skulle då kunna överlåtas genom en vanlig lag-

stiftningsakt. Finnes en sådan ordning böra komma till stånd — vilket en­

ligt ledamöternas i högsta domstolen mening på sin höjd kan komma i

fråga beträffande mindre viktiga förvaltningsbefogenheter — bör detta kom­

ma till klart uttryck i lagtexten. Även i ett annat avseende kan råda oviss­

het om vilka de maktbefogenheter är som skall kunna överlåtas. Av riks­

dagen tillkommande befogenheter omnämnes — förutom befattning med

överenskommelse med främmande stat — befogenhet att stifta lag, dock

icke grundlag. Däremot angiver stadgandet icke uttryckligen beskattnings­

rätten. Enligt 8 kap. 1 § i förslaget till regeringsform må skatt ej beslutas

annorledes än genom lag och skall statlig avgift fastställas av riksdagen

genom lag eller genom särskilt beslut eller ock, efter riksdagens bemyndi­

gande, av regeringen eller av förvaltningsmyndighet. Eftersom sålunda skatt

skall och fastställande av statlig avgift beslutas genom lag, låter sig den

meningen försvaras, att detta ingår bland de befogenheter som kan över­

låtas enligt 4 kap. 9 §. Emellertid kan även beaktansvärda skäl anföras för

121

motsatt uppfattning. I de grundläggande stadgandena i förslagets 1 kap.

sägs i 7 §, att lag stiftas av riksdagen, och i 8 §, att svenska folkets ur­

gamla rätt att sig beskatta utövas av riksdagen allena. 7 kap. handlar om

lag och lagstiftning, 8 kap. om beskattning och budgetreglering. Den stora

skillnad som förefinns mellan lagstiftning i egentlig mening och beskatt­

ning samt den utomordentliga betydelse i politiskt hänseende som beskatt­

ningsrätten äger gör det mest naturligt att icke i nu ifrågavarande sam­

manhang beteckna beskattningsrättens utövande som en form av lagstift­

ning. Detta torde också stå bäst i överensstämmelse med hävdvunnen upp­

fattning. Huruvida utredningen avsett att inbegripa även beskattningsrät­

ten under 4 kap. 9 § låter sig icke med visshet avgöra. Motiven till detta lag­

rum ger, genom redogörelsen för Romfördraget och EEC-organens befo­

genheter, en antydan om att fastställande av åtminstone vissa slags skat­

ter, nämligen tullar, skall kunna anförtros ett internationellt organ. Å andra

sidan göres icke i motiven till beskattningskapitlet — såsom i motiven till

lagstiftningskapitlet — någon erinran om innehållet i 4 kap. 9 §. Ett för­

tydligande av lagrummets innebörd i nu berört hänseende är under alla för­

hållanden önskvärt. Förslagets ståndpunkt torde vara, att beskattningsrätt,

som icke kan hänföras under stadgandet, icke kan överlåtas annat än ge­

nom grundlagsändring.

Regeringsrättens ledamöter (majoriteten) framhåller att utredningens av­

sikt icke är att medgiva regering och riksdag rätt att generellt överlåta

grundlagsenliga befogenheter på mellanfolkligt organ, utan att delegation

skall avse visst ämne eller viss befogenhet. Eljest innehåller förslaget en­

dast den begränsningen, att delegation icke får avse stiftande av grundlag.

Huruvida bestämmelsen, att delegation skall avse befogenhet som »enligt

denna regeringsform» tillkommer regeringen eller annan myndighet, inne­

fattar ytterligare en begränsning kan efter ordalagen förefalla tveksamt.

Svenska kommittén för nordiska patent yttrar — efter att ha redogjort

för det förslag till enhetlig patentlagstiftning i de nordiska länderna, som

de nordiska patentkommittéerna gemensamt framlägger — bl. a.:

Vad beträffar den av författningsutredningen nämnda möjligheten att in­

rätta en gemensam nordisk besvärsinstans för patentärenden framlägger

de nordiska patentkommittéerna icke nu förslag härom. På längre sikt bör

emellertid en sådan övervägas som en vidareutveckling av systemet med

nordiska patentansökningar och kommittéerna föreslår att denna fråga

upptages till särskild utredning. Kommittéerna har icke velat fördröja för­

verkligandet av det nu föreslagna nordiska samarbetet genom den tidsut-

dräkt som en utredning om gemensamma institutioner kan medföra.

Beträffande författningsutredningens förslag, beröres i dess betänkande

sådant överflyttande av befogenhet, som tillkommer svensk myndighet, på

motsvarande myndighet i annat land endast i förbigående. Härvid påpekas,

att det ej befunnits oförenligt med grundlagarna all ingå överenskommelse

med Norge och Finland, innebärande att tulltjänst i viss utsträckning ut-

föres av ena landets tulltjänstemän på det andra landets område. Föreva­

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

122

rande paragraf av förslaget till regeringsform innehåller emellertid icke nå­

got stadgande om överlåtande av befogenhet som enligt regeringsformen

tillkommer svensk myndighet på myndighet i annat land, utan avser endast

överlåtande av sådan befogenhet på mellanfolklig organisation. Då som

nyss sagts också den förra frågan dock berörts i motiveringen, synes icke

klart vilken ställning författningsutredningen tagit till densamma.

Kommittén utgår dock från att bestämmelsen i 4 kap. 9 § i förslaget till

regeringsform icke utgör hinder för att på vanlig lagstiftningsväg genom­

föra överenskommelser av det slag som de nordiska patentmyndigheterna

åsyftar, innebärande ett intimare samarbete och arbetsfördelning mellan

motsvarande myndigheter i andra länder, särskilt de nordiska länderna.

Befogenheter av här avsett slag torde icke få anses vara reglerade i försla­

get till regeringsform, som ifråga om myndighets förvaltning endast inne­

håller stadgandet i 1 kap. 4 §.

Om mot kommitténs förmodan författningsutredningens förslag avser

att jämställa nu angivna överenskommelser med grundlagsändring innefat­

tar förslaget en mer restriktiv hållning än den som för närvarande torde

vara allmänt omfattad. Detta framgår t. ex. av vad nyss anförts beträffande

det nordiska tullsamarbetet. Kommittén vill för sin del framhålla att så­

dana överenskommelser t. ex. på patentområdet som ingår i de nordiska

patentkommittéernas förslag bör med riksdagens godkännande kunna ge­

nomföras på vanlig lagstiftningsväg. Att omgärda godkännandet med en

alltför vidlyftig konstitutionell apparat synes icke stå i samklang med den

snabba utveckling som sker särskilt på det tekniska området och som i allt

högre grad kräver internationellt samarbete i olika former.

Vad beträffar frågan om en gemensam nordisk besvärsinstans på patent­

området må anmärkas, att nuvarande besvärsavdelning inom patentverket

torde få anses ha karaktären av en förvaltningsdomstol, vars verksamhet

alltså berör rättsskipningen. På grund av den föreslagna 1 kap. 5 § torde

därför enligt författningsutredningens förslag 4 kap. 9 § vara tillämplig på

en överenskommelse om inrättande av en gemensam nordisk besvärsin­

stans. Enligt kommitténs mening bör emellertid en dylik överenskommelse

kunna genomföras på vanlig lagstiftningsväg. Den utgör nämligen en na­

turlig utbyggnad av systemet med nordiska patentansökningar och avser

därvid att tillförsäkra samma tillämpning av det i systemet reglerade pa-

tenteringsförfarandet i alla länderna.

Avslutningsvis vill kommittén, som utgår från att sådan överenskommel­

se mellan de nordiska länderna som förutsättes i de nordiska patentkom­

mittéernas förslag jämte därav betingad lagstiftning för närvarande är väl

förenlig med grundlagen, framhålla som angeläget, att i en ny regerings­

form icke lägges hinder för att på vanlig lagstiftningsväg åstadkomma så­

dant vidgat internationellt samarbete på patentområdet, som nu berörts,

även i den mån samarbetet kan innefatta upprättandet av vissa gemensam­

ma institutioner såsom t. ex. en gemensam nordisk besvärsinstans.

Författningsutredningens förslag att befogenheten att stifta

lag eller ingå traktat endast må överlåtas i visst

ämne har föranlett uttalanden av några remissmyndigheter.

Hovrätten för Västra Sverige framhåller i sitt utlåtande, att förslaget ej

gör någon begränsning beträffande frågans natur, arten av »ämnet». Det

är därför tydligt, ehuru det ej direkt utsäges i motiven, att förslaget skapar

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 är 1964

123

möjlighet till en integration icke endast på det ekonomiska utan även på

de sociala och kulturella områdena av en omfattning, som icke kan över­

blickas. Förslaget innesluter med andra ord faktorer av för svenskt stats­

skick och samhällsliv helt ny och okänd art. Givet är att man från hävd­

vunna synpunkter kan resa betänkligheter mot den föreslagna ordningen.

Å andra sidan är förslaget väl förenligt med den positiva hållning och de

aktiva insatser som sedan lång tid präglat Sveriges deltagande i det mellan-

folkliga samarbetet. De betänkligheter, som enligt vad nyss sagts kan resas

mot den föreslagna lagtexten, hänför sig framförallt till de mycket allmänt

hållna formuleringar som utredningen givit sitt förslag. Svårigheten att när­

mare än som skett angiva delegationsrättens omfattning i olika fall ligger

dock enligt hovrätten i öppen dag. En mera ingående precisering kan lätt

komma att visa sig hinderlig, när behov föreligger av delegation. Det får

emellertid förutsättas att, då delegationsrätten begagnas, detta sker med

stor varsamhet och efter grundlig undersökning av verkningarna för sam­

hället och enskilda. Av största betydelse är härvidlag de i paragrafens andra

punkt upptagna bestämmelserna, som i praktiken innebär att, därest ej

riksdagen med mycket stark majoritet beslutat godkänna delegation, sådan

cj kan komma till stånd utan att frågan underställes medborgarna vid all­

mänt val, eventuellt vid folkomröstning.

Högsta domstolens ledamöter uttalar, att eftersom avsikten i förslaget

icke är att medge en generell överlåtelse av grundlagsenliga befogenheter,

det förefaller mindre följdriktigt att icke samma bestämning till visst ämne

anges för överlåtelse av regeringens eller annan myndighets befogenhet som

för överlåtelse av lagstiftningsmakt eller rätt att avsluta traktat. Möjligen

hyser utredningen den uppfattningen, att regeringsformen beträffande re­

geringen och andra myndigheter endast anger vissa speciella befogenheter.

Detta synes dock knappast träffande. Högsta domstolens ledamöter erinrar

i detta sammanhang om vad de anfört rörande domstolarna och rättskip­

ningen. Det synes dem vara att förorda, att bestämningen »i visst ämne»

göres hänförlig till allt vad en överenskommelse kan avse. Den praktiska

betydelsen av begränsningen till »visst ämne» får emellertid icke överskat­

tas^ Uttrycket skulle i och för sig kunna fattas synnerligen vidsträckt, så­

som avseende exempelvis rikets försvar, polisverksamheten eller liknande.

Det är emellertid tydligt att för normala förhållanden stadgandet icke är

avsett att utnyttjas på sådant sätt.

Högsta domstolens ledamöter anför vidare:

I detta sammanhang må framhållas, att avgränsningen av tillämpnings­

området för en överenskommelse kan erbjuda svårigheter. Dessa svårighe­

ter kunna hänföra sig just till det ämne överenskommelsen avser, men

de kunna även vara av mera generell natur. I rättegång vid svensk domstol

kan ena parten tänkas påstå, att en enligt förevarande paragraf träffad

överenskommelse är normgivande med konsekvenser i fråga om domsrätt

eller rättstillämpning, medan motparten bestrider, att tvisten faller under

Kungl. Maj. ts proposition nr lbO år 196b

124

överenskommelsen. Tveksamt kan då vara, huruvida det skall tillkomma

den svenska domstolen att själv pröva frågan om domsrätt eller tillämplig

lag eller om domstolen skall hänskjuta frågan härom till internationellt

organ. Det senare alternativet skulle betyda, att genom överenskommelsen

det mellanfolkliga organet förbehållits att bestämma överenskommelsens

räckvidd. Likaså kan tänkas vara tveksamt, huruvida i interna svenska

rättegångar skall tagas hänsyn till det internationella domstolsorganets

prejudikatbildning. Utredningen uttalar också, på tal om EEC, att det knap­

past är fullt klart, hur långt den lagstiftningsmyndighet som tillagts dess

organ sträcker sig. Att i samband med införandet av nu ifrågavarande

stadgande taga ställning till dessa och liknande frågor synes emellertid

ogörligt och icke heller påkallat. Det torde få bliva en uppgift vid själva

ingåendet av en överenskommelse att söka undvika oklarheter om dess in­

nebörd och räckvidd.

Sveriges Lantbruksförbund och Riksförbundet Landsbygdens folk fin­

ner det vara av väsentlig betydelse, att varje gång en befogenhet överlåtes

till mellanfolklig organisation, denna befogenhet är klart avgränsad, så att

följderna kan överblickas. I fråga om lagstiftningsmakten och rätten att

avsluta traktat har utredningen förutsett detta. För överlåtande av befo­

genhet i det återstående fallet är lagtexten inte lika klar, även om utred­

ningen i sin kommentar till förslaget sagt, att avsikten inte varit att medge

regering och riksdag rätt att generellt överlåta grundlagsenliga befogenhe­

ter på mellanfolkliga organ. I detta sammanhang erinrar de båda remissin­

stanserna om vilken betydelse delegation till mellanfolklig organisation

kan få för jordbrukets del. Om Sverige i en eller annan form ansluter sig

till EEC, kommer stora delar av vår befogenhet att utforma jordbrukspo­

litiken att överlåtas till denna organisation. Hur avgörande detta kan bli

för svensk jordbrukspolitik är omöjligt att förutsäga men exemplet fäster

likväl uppmärksamheten på betydelsen av alt klara rättsliga grundvalar

finnes på detta område.

Kommerskollegium, som föreslår, att i 4 kap. 9 § klart utsäges att dele­

gation genom ett enda riksdagsbeslut får tillgripas blott om ärendet är av

brådskande natur, anser stadgandet i övrigt ej böra närmare ange i vilka

fall godkännande får lämnas. Dels är begreppet »visst ämne» ytterst tänj­

bart och dels synes det kollegium främst av psykologiska skäl vara onödigt

att särskilt utmärka, att godkännande får avse även delegering av befo­

genheten att avsluta överenskommelse med främmande makt. Huvudsaken

är dock att stadgandet ej får tillgripas i andra fall än då ärendet är så

brådskande att den i 7 kap. stadgade ordningen med två riksdagsbeslut

ej bör ifrågakomma.

Författningsutredningens förslag att grundlagsfästa befogenheter skall

kunna överlåtas på mellanfolklig organisation har föranlett

länsstyrelsen i Malmöhus län att framhålla angelägenheten av att detta

begrepp klarare preciseras i lagtexten. Länsstyrelsen ifrågasätter huru­

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

125

vida därmed exempelvis avses jämväl en mellanfolklig organisation i

form av ett försvarsförbund. Majoriteten av regeringsrättens ledamöter ut­

talar, att bestämmelsen för närvarande icke bör få vidare tillämplighet än

som föranledes av de omedelbara behoven, exempelvis genom att möjlighe­

ten till delegation inskränkes till att avse endast mellanfolklig organisation

med ekonomiskt och handelspolitiskt syfte.

Svea hovrätt anser frågan om grundlagsregler för överförande av

befogenhet till annan stat bör övervägas. Hovrätten framhål­

ler att stadgandet i 4 kap. 9 § i förslaget till regeringsform gäller endast

delegation till mellanfolklig organisation. Utöver omnämnande av 1959 års

lag om gränstullsamarbete har i motiven intet sagts om det kan vara aktu­

ellt med bestämmelser om delegation till främmande stat. Denna lag med­

ger rätt för annat land till myndighetsutövning på svenskt område, inne­

bärande bland annat att annan stats tulltjänsteman äger på svensk mark

anlita de tvångsmedel den andra statens lagstiftning medger. Dessa tvångs­

medel kan tillgripas vid tullsamarbete för såväl Sveriges som den andra

statens räkning och kan även rikta sig mot svenska medborgare. Här är

således fråga om såväl delegation till utländsk makt av svensk myndighet

tillkommande befogenhet som medgivande för sådan makt att på svenskt

territorium mot svensk medborgare utöva egen myndighet. Att det här i

praktiken blir fråga om samarbete enbart med skandinaviska länder har

ur statsrättslig teoretisk synpunkt föga betydelse. Om också lagen om

gränstullsamarbete och en i samband med denna ingången överenskom­

melse med Norge ej befunnits oförenlig med grundlagarna, måste beaktas

att denna bedömning — vars riktighet måhända kan ifrågasättas — skett

med utgångspunkt från 1809 års regeringsform och en av förändrade sam­

hälleliga och melianfolkliga förhållanden framkallad, vid sidan av den

skrivna författningen framvuxen statsrättslig praxis. Vid antagande av en

ny regeringsform måste kraven på ett besluts direkta förenlighet med

grundlagen sättas högre än vad som nu till följd av praktiska behov och

författningstekniska svårigheter kunnat medges.

Författningsulredningens förslag till ordning för fattande av

delegationsbeslut har godtagits av flertalet remissmyndigheter så­

som innebärande erforderliga garantier från konstitutionell synpunkt. Kri­

tiska synpunkter framföres dock av några remissorgan. Länsstyrelsen i

Älvsborgs län säger sig väl inse, att det alltmer ökade melianfolkliga sam­

arbetet skapat behov av ett direkt överförande på överstatliga organ av

befogenheter, som enligt grundlag eljest tillkommer de nationella statsor­

ganen. Länsstyrelsen anser emellertid, att eu sådan delegation inger allvar­

liga betänkligheter med hänsyn till alt beslut härutinnan — ofta innebä­

rande alt riksdagen avliänder sig befogenheter av utomordentlig betydelse

— kan bli bindande för framtida riksdagar. Skall möjlighet skapas för eu

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

Kungl. Mcij.ts proposition nr HO år 196i

dylik delegation, som är främmande för vår nuvarande grundlag, måste in­ stitutet kringgärdas med mycket stränga bestämmelser. Enligt länsstyrelsens uppfattning bör därför riksdagens godkännande i förevarande fall icke läm­ nas i annan ordning än som gäller för stiftande av grundlag, varjämte bör föreskrivas kvalificerad majoritet för båda riksdagsbesluten, överståthållarämbetet ifrågasätter om tillräckliga skäl föreligger att överhuvud öppna möjlighet att i dessa betydelsefulla frågor frångå principen att den ak­ tuella folkmeningen skall komma till uttryck vid nyval innan definitiva beslut fattas. Svea hovrätt säger sig icke helt kunna dela utredningens uppfattning att det skulle vara uppenbart att överlåtande av lagstiftnings­ makt eller annan i grundlag inskriven befogenhet i princip icke skall kunna godkännas i annan ordning än som enligt 7 kap. gäller för stiftan­ de av grundlag. I och med att man i regeringsformen ger möjlighet till delegation, alltsa till undantag från ett grundlagsstadgande, är man fri från kravet på samma form som grundlagsändring. Utredningen har ej hel­ ler vid delegation enligt 10 kap. 2 § i förslaget till regeringsform, vilket stad­ gande rör ramlagstiftning, tvekat att nöja sig med vanlig lagstiftningsform. En annan sak är att överflyttandet till internationell organisation av väsent­ liga befogenheter innebär så allvarliga avgöranden att de bör kringgärdas med särskilda skydd såsom krav på dubbla riksdagsbeslut eller på kvali­ ficerad majoritet. Eftersom ett delegationsärende kan behöva avgöras snab­ bare än vad formen för en grundlagsändring medger bör, såsom författ- ningsutredningen föreslagit, det alltid vara möjligt att godkänna delega- tionstraktat genom ett riksdagsbeslut med viss kvalificerad majoritet.

Spörsmålet, under vilka förutsättningar en enda riks­ dag skall kunna fatta delegationsbeslut upptas av någ­ ra remissinstanser. Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att denna ordning uppenbarligen icke bör komma i tillämpning med mindre särskilda av re­ geringen åberopade tvingande skäl är för handen och finner det angeläget att stadgandet kompletteras med en föreskrift av denna innebörd. Liknan­ de synpunkter framföres av hovrätten över Skåne och Blekinge samt läns­ styrelserna i Kristianstads och Jämtlands län. Sistnämnda länsstyrelse an­ ser, att bedömningen huruvida förhållandena är sådana att endast ett en­ da riksdagsbeslut skall förekomma bör vara förbehållen riksdagen. Om det anses oundgängligt, att riksdagens godkännande skall kunna lämnas ge­ nom allenast ett riksdagsbeslut, bör enligt överståtliållarämbetet bestäm­ melsens karaktär av undantagsstadgande komma till uttryck i lagtexten. Måhända kan detta ske genom att stadgandet utformas i likhet med be­ stämmelserna i den finländska riksdagsordningen om brådskande beslut i grundlagsfrågor. Även kommerskollegium företräder den åsikten, att det klart bör utsägas att ordningen med ett riksdagsbeslut ej får begagnas med mindre ärendet är av så brådskande natur att godkännande i för stiftande av grundlag gällande ordning skulle medföra hinderlig tidsutdräkt. Läns-

127

styrelsen i Västerbottens lön anser alt den av utredningen föreslagna

supplerande regeln bör användas med stor varsamhet.

I frågan, vilken majoritet, som bör krävas för ett riks­

dagsbeslut, hyser Svea hovrätt den uppfattningen att fordran på en

så stark majoritet som 5/6 av riksdagens ledamöter måhända kan göra det

väl svårt att nå positivt resultat. Socialstyrelsen anser det böra vara till­

räckligt att minst 2/3 av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. För­

eningen Sveriges häradshövdingar framhåller, att vissa problem synes upp­

stå, därest bestämmelsen skall införas i redan nu gällande regeringsform.

Naturligast synes det föreningen vara att i så fall kräva 5/6 majoritet i var­

dera kammaren.

Svea hovrätt framhåller, att riksdagens delegationsbeslut bör

ha formen av en lag, i vart fall när det gäller överlåtande av lag-

stiftningsbefogenhet. Hovrätten påpekar, att författningstexten i förslaget

icke fått en häremot svarande avfattning.

Möjligheten till återtagande av delegerade befogenhe­

ter och sättet härför beröres av några remissmyndigheter. Svea

hovrätt uttalar, att varken lagtext eller motiv till författningsutredningens

förslag innehåller något härom. Traktat som enligt § 12 regeringsformen

krävt riksdagens godkännande har i praxis ansetts kunna uppsägas utan

riksdagens hörande. Om så bör ske med delegationstraktat enligt 4 kap.

9 § i förslaget är icke utan vidare klart. Väljes lagform för sådant godkän­

nande torde dock automatiskt följa att regeringen icke kan ensam upp­

säga överenskommelsen. Beträffande riksdagens medverkan för en upp­

sägning i sådana fall bör dock enligt hovrättens mening icke rimligen ställas

samma formkrav — dubbla beslut eller kvalificerad majoritet — som för

godkännande. Riksrevisionsverket erinrar om att Romfördraget, som när­

mast torde ha aktualiserat en grundlagsreglering på förevarande område,

har obegränsad giltighetstid och att det icke förutsätter enskild medlems ut­

träde ur gemenskapen. Enligt verkets mening förtjänar det måhända över­

vägas om icke en reglering i grundlagsform bör ske jämväl av frågan om

vilka beslutsformer, som skall iakttagas vid återtagandet av en överlåten

befogenhet, åtminstone i de fall då förutsättningarna för hävande icke be­

handlats i samband med delegationen eller eljest icke framgår. Även läns­

styrelsen i Göteborgs och Bohus län anser alt frågan om återtagande — vid

väsentligt ändrade förhållanden — av delegerade befogenheter bör närmare

övervägas.

Högsta domstolens ledamöter påpekar, att i motsats till vad som avses

skola gälla om lagstiftning, inbegripet grundlagstiftning, beslutande enligt

det av författningsutredningen föreslagna stadgandet icke tillkommer riks­

dagen allena, och detta icke ens om ordningen för grundlagstiftning iaktta-

ges vid riksdagsbehandlingen. Det är regeringen som tar initiativet till eu

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b

överenskommelse och riksdagens medverkan har endast karaktären av ett godkännande av regeringens åtgärd. Det har icke klart utsagts vad som fordras för upphävande av överenskommelsen. Fasthålles vad här nyss an­ förts om tillkomsten av en överenskommelse, synes lagtexten dock giva vid handen, att upphävande kan ske utan iakttagande av den form som före- skrives i stadgandet -— och detta även om riksdagens godkännande av över­ enskommelsen givits i den ordning som gäller för stiftande av grundlag__ och beslutas av regeringen ensam. Innebörden skulle med andra ord vara, att för ett avstående av suveränitet fordras riksdagens godkännande i kva­ lificerad form, medan suveräniteten kan återtagas genom enkelt regerings­ beslut. Skulle annan innebörd vara avsedd att inläggas i stadgandet, erford­ ras ett förtydligande av detsamma.

Högsta domstolens ledamöter anser, att det kan ifrågasättas om de möj­ ligheter att frånhända regeringen, riksdagen samt domstolar och myndig­ heter deras befogenheter som paragrafen öppnar bör stå till buds även när landet är i krig. Det föreslagna stadgandet synes, exempelvis om riket eller större del därav ockuperats, kunna bli ett instrument för ockupa­ tionsmakten att ge sken av laglighet åt dess förfaranden. Detta gäller må­ hända särskilt för den händelse riksdagens krigsdelegation eller regeringen trätt i verksamhet i enlighet med 10 kap. 6 §, respektive 9 § i författnings- utredningens förslag. Å andra sidan är det möjligt, att i den antydda situa­ tionen landet är i förbund med en eller flera främmande stater, och det kan då vara önskvärt eller rent av nödvändigt att kunna utan dröjsmål el­ ler formella hinder förlägga den lagliga regeringsmakten utomlands, till en nationell exilregering eller till bundsförvanternas olika regerings- och för­ valtningsorgan, särskilt i fråga om diplomatiska och militära angelägenhe­ ter. Det synes med hänsyn till det anförda vara förtjänt av närmare över­ vägande, huruvida stadgandet i 4 kap. 9 § skall vara tillämpligt i krig, och vidare, huruvida riksdagens krigsdelegation respektive regeringen skall kunna fatta beslut motsvarande det riksdagens godkännande som avses i stadgandet. Då dessa spörsmål icke behandlats av utredningen, har vi an­ sett oss böra fästa uppmärksamheten på desamma. Framhållas må i detta sammanhang, att för riksdagens krigsdelegation och för regeringen före­ skrifter saknas om särskild kvalificerad majoritet motsvarande dem som upptagits i 4 kap. 9 § i förslaget. I

I vissa remissvar framföres synpunkter på lagtextens ut­ formning. Svea hovrätt framhåller, att om stadgande angående godkän­ nande av delegationslraktat skall införas i nu gällande regeringsform, mås­ te den i 4 kap. 9 § använda formuleringen ändras för att delegation skall kunna ske beträffande tullar. Hovrätten, som förordar att i regeringsfor­ men intas regler om rätt att sluta överenskommelser innebärande att mel- lanfolklig organisation erhåller självständig kompetens att fatta beslut eller

Knngl. Maj. ts proposition nr HO år 1964

129

ge föreskrifter med folkrättslig eller statsrättslig verkan, anser att reglerna i

övrigt bör erhålla i huvudsak följande innehåll, överstatlig befogenhet med

allenast folkrättslig verkan bör, åtminstone i regel, kunna beviljas genom

ett riksdagsbeslut med enkel majoritet. När det gäller kompetens med stats­

rättslig betydelse bör såsom huvudregel gälla att riksdagens beslut skall fat­

tas antingen i samma ordning som gäller för stiftande av grundlag eller ge­

nom ett beslut med kvalificerad majoritet. Denna ordning bör undantags­

löst gälla vid överlåtande av domsrätt eller av lagstiftningsbefogenhet (in­

kluderande skattebeslut) liksom eljest i frågor av större vikt. Befogenhet

att stifta grundlag skall icke få överlåtas. Riksdagens beslut bör enligt hov­

rätten ha formen av lag åtminstone vid överlåtelse av befogenhet att stifta

lag.

Hovrätten för Västra Sverige förordar sådan jämkning av den föreslagna

paragrafen — exempelvis efter mönster av 8 § i samma kapitel —- som klar­

gör att den överenskommelse varom är fråga skall vara i erforderlig mån

utformad, när riksdagen behandlar frågan om dess godkännande. Högsta

domstolens ledamöter anser, att om i avbidan på en mera omfattande för-

fattningsreform ett stadgande av föreslaget innehåll skall upptas i den nu

gällande regeringsformen, detta synes böra ske i § 12 eller i anslutning till

densamma. Redaktionella ändringar torde därvid erfordras. Uttrycket »be­

fogenhet som enligt denna regeringsform tillkommer» erhåller ju, om det

införes i 1809 års regeringsform, en annan innebörd än enligt förslaget.

Ehuru det må synas antagligt, att uttrycket utan olägenhet kan användas,

erfordras en närmare undersökning härom. Bestämmelsen om fem sjätte­

dels majoritet torde — i överensstämmelse med vad som föreslagits i två-

kammaralternativet — böra hänföras till varje kammare för sig. Med den

gällande regeringsformens terminologi torde bäst överensstämma att såsom

statsorgan, vilkas befogenhet kan överföras, särskilt nämna domstolarna

vid sidan av »myndigheter».

Den av författningsutredningen föreslagna bestämmelsen har, anför hov­

rätten över Skåne och Blekinge, två aspekter. Dels möjliggör den avsteg

från den funktionsuppdelning som fastslås i regeringsformen, dels reglerar

den i vilken ordning ett sådant avsteg skall beslutas. Den förra delen av

grundlagsbudet innebär ett undantag från de konstitutionella grundreglerna

i 1 kap. Den är även av den vikt att den väl försvarar sin plats bland dessa

grundregler. Den bör därför enligt hovrätten överflyttas till 1 kap., lämpli­

gen i form av en ny (10) paragraf. Den senare delen av stadgandet bör upp­

tas i 8 § i 4 kap., som behandlar ordningen för avslutande av internationella

överenskommelser. Hovrätten föreslår, att sistnämnda paragraf avfattas på

följande sätt. Godkännande av sådan överenskommelse, som avses i 1 kap.

10 §, skall ges i samma ordning som gäller för stiftande av grundlag eller —

om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas — genom ett beslut, om vilket

minst fem sjättedelar av riksdagens ledamöter vid omröstning förenat sig.

5

Bihang till riksdagens protokoll 196b. 1 samt. Nr 140

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

Kungl. Maj:ts proposition nr U0 år 196i

Annan överenskommelse med främmande stat eller mellanfolklig organisa­ tion skall för att bli gällande godkännas av riksdagen, om överenskommel­ sen avser fråga som ankommer på riksdagens avgörande eller, utan att angå sådan fråga, är av större vikt. I fall som sist sagts må dock överenskom­ melse, utan att framläggas för riksdagen, avslutas av regeringen efter råd­ plägning med utrikesnämnden, om regeringen finner att rikets intresse krä­ ver det.

Departementschefen. Starka strävanden att intensifiera det mellanfolkliga samarbetet har kännetecknat den senaste tidens utveckling. Dessa strävan­ den har tramtör allt avsatt spår på traktatområdet, vilket är naturligt, där- tör att traktaten utgör det dominerande medlet för förverkligande av mel- lanfolkligt samarbete. Internationella överenskommelser ingås numera på en mångfald områden, där föga eller intet mellanfolkligt samarbete tidigare förekommit. Samtidigt som traktaterna kommit att spänna över talrika nya ämnesområden, har staterna i stor utsträckning visat sig beredda att för vinnande av ett gemensamt mål påtaga sig längre gående traktatförpliktel­ ser än förut varit brukligt. Som ett led i strävandena efter ett vidsträcktare och mera djupgående internationellt samarbete har mellanfolkliga organisa­ tioner, utrustade med mer eller mindre vittgående befogenheter, vuxit fram. Inom somliga gruppbildningar har det internationella samarbetet till och med nått så långt, att de samverkande staterna jämlikt dem emellan sluten traktat överlåtit konstitutionella befogenheter på gemensamma mellanfolk- liga organ. Eu så fast form för samverkan utgör en ny företeelse i det in­ ternationella samarbetet.

Mot bakgrunden av den utveckling, som sålunda ägt rum, kan det åtmins­ tone i förstone förefalla ganska närliggande att göra en samlad översyn av samtliga konstitutionella regler, som berör traktatområdet och vad därmed sammanhänger. Eu dylik översyn framstår emellertid som ett naturligt led i en allmän författningsrevision och torde därför få anstå, till dess en så­ dan kan äga rum. Sverige har städse intagit en positiv hållning till vidgat internationellt samarbete i fredliga värv. Genom medlemskap i Förenta Na­ tionerna och därunder lydande fack- och specialorgan har Sverige aktivt medverkat i dylikt internationellt samarbete. Även på andra håll har vårt land deltagit i mellanfolkligt samarbete t. ex. för att stärka och utvidga internationell handel och samfärdsel och att utveckla och kodifiera inter­ nationell rättsordning. Våra grundlagar har hittills icke lagt hinder i vägen för Sverige att ansluta sig till traktater och internationella organisa­ tioner, när detta befunnits överensstämma med landets intresse. Ett svenskt deltagande i det allt närmare internationella samarbete, som accentuerats under senare tid, torde emellertid i visst hänseende påkalla en anpassning av regeringsformen till de nya förhållandena. Vad jag här syftar på är, att regeringsformen i sin nuvarande utformning lägger hinder i vägen för

131

överlåtelse av konstitutionella befogenheter på utomstående organ och där­ med också för rikets medverkan i sådant internationellt samarbete, som kräver att dylik överlåtelse sker. På denna punkt hör en reform komma till stånd redan nu.

Vad som i första hand aktualiserar en sådan reform är det faktum, att Sverige den 15 december 1961 ansökt om associering till Europeiska ekono­ miska gemenskapen (EEC). Ehuru det tör dagen är ovisst, när denna an­ sökan kan komma att upptagas till närmare behandling, bör man likväl vara beredd på den situationen, att associeringsfrågan anmäler sig med kort varsel. EEC grundar sig på en traktat, som av medlemsstaterna kräver överlåtelse av vissa konstitutionella befogenheter. En del av EEC:s organ, framför allt ministerrådet, har utrustats med betogenheter, som i vårt land jämlikt gällande regeringsform utövas av Kungl. Maj :t, riksdagen eller an­ nat statsorgan. Ministerrådet äger exempelvis inom vissa gränser utlärda förordningar rörande ekonomisk konkurrens inom det gemensamma mark­ nadsområdet. I vårt land tillhör konkurrenslagstiftningen jämlikt § 87 re­ geringsformen Kungl. Maj :ts och riksdagens samfällda kompetensområde. Exempel på andra befogenheter som tillkommer rådet är rätten att fast­ ställa tullsatser i den gemensamma tulltariffen. Beslutanderätten på tull­ området utövas hos oss av riksdagen jämlikt § 60 regeringsformen. Som Ytterligare exempel på rådets befogenheter kan nämnas rätten att sluta tull— och handelsavtal med tredje land. Enligt § 12 regeringsformen tillkommer det Kungl. Maj:t att, i vissa fall efter riksdagens godkännande, sluta trak­ tater för Sveriges del. Även om det främst är Sveriges ansökan om associe­ ring till en organisation med handelspolitiskt eller eljest ekonomiskt syfte, som aktualiserat frågan om grundlagsändring i syfte att möjliggöra delega­ tion av konstitutionella befogenheter på mellanfolkliga organ, bör man lik­ väl vid en reform av detta slag beakta, att den form av internationellt sam­ arbete, där sådan delegation ingår som ett karakteristiskt moment, i en­ lighet med utvecklingens gång snart nog kan komma till användning på andra områden, där det är önskvärt att Sverige medverkar, t. ex. när det gäller att främja internationell rättsordning.

I vilken lagteknisk form möjlighet bör tillskapas att överföra konstitutio­ nella befogenheter på mellanfolklig organisation, kan måhända vara före­ mål för viss tvekan. Författningsutredningen har för sin del förordat, att dy­ lik möjlighet öppnas enbart medelst en regel om rätten att ingå traktat, varigenom konstitutionell befogenhet överlåtes på internationell organisa­ tion. Samma metod har föreslagits i de riksdagsmotioner, som tidigare väckts i ämnet. Denna metod synes bygga på uppfattningen att en traktat av här ifrågavarande slag skulle vara av högre rättslig dignitet än grund­ lagarna och därför utan särskild lagstiftningsakt kunna inverka ändrande på dem. Riksdagen åter har vid behandlingen av motioner i ämnet närmast varit inne på tanken, att möjlighet att delegera konstitutionella befogen­

Kungl. Maj:ts proposition nr

740

år

7.964

heter icke bör tillskapas i form av regler om slutande av traktat utan ge­ nom regler, som anvisar lagstiftningsinstrumentet som medel för konstitu­ tionella befogenhetsöverlåtelser. Även enligt min mening är sistnämnda metod att föredraga.

Att genom regler om lagstiftning skapa rättslig grundval för konstitu­ tionella befogenhetsöverlåtelser på mellanfolklig organisation kan i och för sig ske på olika sätt. En möjlighet är att, när behov av konstitutionell be- fogenhetsöverlåtelse uppkommer, i grundlagen införa en eller flera regler, som tillägger det mellanfolkliga organet den kompetens som för ändamålet erfordras, och samtidigt i motsvarande mån begränsar det svenska statsor­ ganets konstitutionella kompetens på området. Med detta tillvägagångs­ sätt kommer själva befogenhetsöverlåtelsen att ske genom en grundlagsre- gel. En överlåtelse på internationellt organ av exempelvis befogenheten att fastställa tullsatser, skulle med denna teknik kunna ske på så sätt, att § 60 regeringsformen kompletterades med en regel, som gav det internationella organet önskad kompetens och samtidigt i motsvarande mån begränsade riksdagens där stadgade bevillningsmakt. Ett sådant tillvägagångssätt med­ för emellertid bl. a. den konsekvensen, att det internationella organet kom­ mer att åtnjuta grundlagsskydd för sin kompetens. Ett återtagande helt el­ ler delvis av de konstitutionella befogenheter, som överförts på organet, kan då icke ske annat än i den tidskrävande ordning som gäller för ändring av grundlag. Då skäl saknas att förläna ett utomstående organs kompetens samma beständighet som grundlagen tillägger de svenska statsorganens konstitutionella behörighet, bör den nu diskuterade tekniken, som även i andra varianter än här berörts lätt medför olägenheter av skilda slag, icke komma till användning. En annan möjlighet är att i regeringsformen infö­ ra ett fullmakts- eller ramstadgande, som inom vissa gränser ger Kungl. Maj :t och riksdagen i förening befogenhet att genom lag utan grundlags ka­ raktär överlåta konstitutionell beslutanderätt på internationellt organ. Med denna anordning kommer grundlagen att ange ramen och formerna för överlåtelse av konstitutionella befogenheter på mellanfolkliga organ, medan själva befogenhetsöverlåtelsen kommer att ske genom lag utan egenskap av grundlag. Detta alternativ vill jag för min del förorda. De betänkligheter, som kan resas mot tanken att i delegationslagens form ändra eller modi­ fiera innehållet i grundlagsregler rörande de nationella statsorganens kom­ petens, torde kunna mildras genom att särskilda garantier tillskapas för stiftande av delegationslag.

När det gäller att i grundlagen angiva den ram, inom vilken Kungl. Maj :t och riksdagen genom särskild lag skall kunna delegera konstitutionell be­ fogenhet, påkallar till en början den frågan uppmärksamhet, till vilka sub­ jekt delegation skall kunna ske. Härvid synes det mig ganska klart, att kon­ stitutionella befogenhetsöverlåtelser till andra utomstående organ än mel­ lanfolkliga organisationer, t. ex. till främmande makt, bör falla utanför de-

Kungl. Mcij.ts proposition nr HO är 196i

133

legationsramen. Men icke heller alla mellanfolkliga organisationer bör kun­ na ifrågakomma såsom utövare av konstitutionella befogenheter med giltig­ het för vårt land. Endast sådana internationella organisationer, som har till syfte att främja mellanfolkligt samarbete på fredliga verksamhetsområden, bör i ramstadgandet upptagas såsom potentiella utövare av konstitutionella befogenheter. Delegation av dylika befogenheter till internationell organisa­ tion med militärt syfte faller därmed utanför ramstadgandets tillämplig­ hetsområde. Som villkor för att konstitutionell beslutanderätt skall få över­ föras på mellanfolklig organisation bör vidare gälla, att Sverige anslutit eller ansluter sig till organisationen i fråga, vare sig anslutningen sker i form av fullt medlemskap i organisationen eller i annan form för medverkan däri.

De begränsningar i ramstadgandets tillämplighetsområde, som jag nu berört, har haft avseende å det subjekt, till vilket delegation skall kunna ifrågakomma. En viss begränsning med hänsyn till den konstitutionella be­ fogenhetens art bör också lämpligen uppställas. Med konstitutionell be­ fogenhet avses i detta sammanhang beslutanderätt, som enligt regerings­ formen tillkommer Kungl. Maj:t och riksdagen, gemensamt eller var för sig, eller annat statligt organ, d. v. s. befogenhet som i avsaknad av det bär föreslagna fullmaktsstadgandet icke skulle kunna fråntagas organet utan ändring av regeringsformen. Hit hör bl. a. rätten att stitta, ändra, förklara och upphäva grundlag. Denna fundamentala statsfunktion bör emellei tid uppenbarligen icke kunna bli föremål för delegation till mellanfolkligt organ, överlåtelse av beslutanderätt i grundlagsfrågor bör i enlighet här­ med falla utanför ramstadgandets tillämplighetsområde.

Däremot bör delegation i och för sig kunna ifrågakomma på övriga äm­ nesområden. Härvid anmäler sig frågan om någon form av kvantitativ be­ gränsning på dessa ämnesområden. Svårigheterna att finna en användbar, kvantitativ begränsningsformet av någorlunda precis natur är emellertid högst betydande. Ehuru det i praktiken knappast kan bli fråga om att på mellanfolkligt organ överlåta annat än vissa begränsade och specificerade befogenheter, ligger det nämligen utanför möjligheternas gräns att förut­ säga vilka befogenheter av detta slag som i framtiden kan bli aktuella för överlåtelse eller inom vilka ämnesområden de kan komma att falla. En eventuell kvantitativ begränsning måste därför bli allmänt hållen. En möj­ lighet, som kan förtjäna övervägas, är att som villkor för delegation till mellanfolklig organisation uppställa, att övriga till organisationen anslutna stater i åtminstone lika utsträckning överlåtit konstitutionella befogenheter på organisationen. EU sådant ömsesidighetskrav skulle kunna innebära ett visst legislativt skydd mot alltför långtgående befogenhetsöverlåtelser. Emellertid förekommer det, att stater, som tillhör en och samma mellan­ folkliga organisation, anslutit sig till denna på sinsemellan olikartade vill­ kor. Så är exempelvis fallet beträffande EEC. Ett ömsesidighetskrav av här angiven beskaffenhet skulle ge upphov till svårigheter vid en ifrågasatt

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 är 1964

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år W6'i

svensk anslutning till sådan organisation. Även om ett dylikt ömsesidighets- krav därför icke lämpligen kan uppställas som uttrycklig och ovillkorlig förutsättning för att delegation skall få ske, ligger det likväl i sakens natur, att när det gäller att i det konkreta fallet avgöra, om eller i vad mån en konstitutionell befogenhetsöverlåtelse till mellanfolklig organisation bör ske från svensk sida, största avseende måste fästas vid hur pass långtgående inskränkningar i handlingsfriheten övriga till organisationen hörande sta­ ter härutinnan påtagit sig. En annan möjlighet, som jag för min del vill förorda, är att i ramstadgandet angiva, att konstitutionell befogenhetsöver­ låtelse endast får ske i begränsad omfattning. Därmed bör så mycket bli klart, att stadgandet icke medger, att exempelvis sådana befogenheter som att stifta lag, besluta om skatter och andra pålagor eller ingå överenskommelse med främmande makt överlåtes vare sig i sin helhet eller i en utsträckning, som på något sätt kan inverka på rikets självständighet i stort.

På grund av vad jag i det föregående anfört vill jag föreslå ett tillägg till § 81 regeringsformen, enligt vilket beslutanderätt, som enligt regeringsfor­ men tillkommer Kungl. Maj:t och riksdagen, gemensamt eller var för sig, eller annat statligt organ, skall genom lag utan grundlags karaktär kunna i begränsad omfattning överlåtas på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken Sverige är eller skall bli anslutet. Att det hos oss lik­ som i andra länder icke visat sig möjligt att med större stringens avgränsa det område, inom vilket konstitutionell befogenhetsöverlåtelse bör få ske, torde icke behöva föranleda några allvarligare farhågor. Det kan i detta sammanhang förtjäna påpekas, att § 12 regeringsformen i och för sig med­ ger, att Sverige påtager sig mycket vittgående inskränkningar i sin hand­ lingsfrihet utan att detta i praktiken vållat några olägenheter.

Om det av skäl, som jag förut berört, icke låter sig göra att med den grad av precision, som i och för sig varit önskvärd, fixera den ram, inom vilken delegation skall få ske, ligger det desto större vikt på att grundlagen upp­ ställer så betryggande garantier som möjligt när det gäller formerna för stiftande av sådan lag, varigenom konstitutionell befogenhetsöverlåtelse sker till mellanfolkligt organ. En dylik lag, som ju ändrar eller modifierar innehållet i regeringsformens kompetensregler, bör icke få komma till stånd ulan att saken underställts folket i val eller, om detta med hänsyn till tids- åtgången vållar bestämda olägenheter, att åtgärden uppbäres av en bred folkopinion sådan denna kommer till uttryck i riksdagen. Jag föreslår där- tör i enlighet med grunderna för författningsutredningens förslag, att lag, varigenom konstitutionell beslutanderätt delegeras till mellanfolklig orga­ nisation, skall stiftas antingen i den ordning som gäller för grundlag eller ock genom samfällt beslut av Kungl. Maj :t och en riksdag, i vilket minst 5/6 av de röstande i vardera kammaren vid votering instämt. Stadgandet bärom bör likaledes placeras i § 81 regeringsformen. En delegationslag bör

135

däremot kunna upphävas eller ändras i inskränkande riktning utan att nu

angivna lagstiftningsformer behöver iakttagas.

Att olika beslutskrav kommer att gälla för stiftande av delegationslag

och för riksdagens godkännande av den traktat, som föranlett lagen, torde

icke medföra några komplikationer redan av den anledningen, att Kungl.

Maj :t svårligen lärer kunna ratificera traktaten utan att lagen kommit till

stånd eller promulgera lagen utan att traktaten blivit godkänd.

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1904

6. Inrättande av en riksdagens lönedelegation

Nuvarande ordning. I §§ 62 och 64 regeringsformen förutsättes rätten att

pröva statsverkets behov tillkomma riksdagen. Förstnämnda lagrum stad­

gar, att det ankommer på riksdagen att sedan statsverkets behov blivit av-

riksdagen prövade åtaga sig en däremot svarande bevillning samt att tillika

fastställa hur särskilda summor därav skall till särskilda ändamål använ­

das och anslå dessa summor under bestämda huvudtitlar i riksstaten. En­

ligt § 64 skall såväl rikets ordinarie statsmedel och inkomster som extra-

ordinarie utlagor och bevillningar vara under Kungl. Maj :ts disposition för

att användas till de av riksdagen prövade behov och efter den upprättade

staten. Den i stadgandena förutsatta befogenheten att pröva statsverkets

behov avser statens utgifter överhuvud och således även dess lönekostna­

der. Ehuru frågan, huruvida och i vilken omfattning riksdagen må spe­

cialisera utgiftssidan i budgeten, under stadgandenas giltighetstid varit fö­

remål för olika meningar, får sedan länge den uppfattningen anses i praxis

godtagen, att det står riksdagen fritt att med hänsyn till utgiftsändamålet

fixera de särskilda inom huvudtitlarna upptagna posterna. Vad särskilt lö­

neområdet angår har riksdagen sålunda på tjänstemannasektorn prövat

exempelvis frågor om tjänsters inrättande och lönesättningen för olika ka­

tegorier av tjänster.

Tidigare bestämdes de statsanställdas löner och övriga arbetsvillkor i

princip utan medverkan från arbetstagarsidan. Under de senaste årtiondena

har emellertid formerna för bestämmande av de statsanställdas avlönings­

förmåner och andra anställningsvillkor tämligen radikalt förändrats. För­

ändringen kännetecknas främst därav, att det på den privata arbetsmark­

naden praktiserade förhandlings- och avtalsväsendet alltmera vunnit insteg

på den statliga arbetsmarknadssektorn. Numera bestämmes de statsanställ­

das löneförmåner och åtskilliga andra anställningsvillkor i betydande ut­

sträckning i eller på basis av överenskommelser, som efter förhandling träf­

fats mellan staten och de statsanställdas organisationer. En stor del icke

löneplansplacerade arbetstagare i statens tjänst är sålunda anställda på

villkor, som fastställts i kollektivavtal. Kollektivavtalen, som enligt gällande

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b

rätt kan avse endast arbetstagare utan tjänsteansvar, slutes av berörda ar­ betstagarorganisationer, å ena, samt vederbörande verksledning, å andra sidan. De förhandlingar, som föregår kollektivavtalets slutande, föres i regel på den statliga sidan av ordföranden eller tjänsteman i avtalsnämnden i samarbete med representanter för verket. Kollektivavtalen underställes icke vare sig Kungl. Maj :ts eller riksdagens prövning utan ingås slutgiltigt av vederbörande verksledning. Riksdagen beviljar på den statliga kollektivav- talssektorn anslag för löneändamål utan att specificera anslagen med hän­ syn till olika anställdas skilda löneställning. Vad sedan angår statliga be­ fattningshavare med tjänstemannaställning träffas även beträffande deras löner och åtskilliga andra anställningsvillkor förhandlingsöverenskommel- ser mellan berörda arbetstagarorganisationer och staten, ehuru överens­ kommelserna icke har karaktär av kollektivavtal och för övrigt icke heller är förbundna med de för avtal i allmänhet karakteristiska rättsverkningar­ na. De centrala törhandlingarna med statstjänstemännens organisationer föres från statens sida av chefen för civildepartementet eller befattningsha­ vare i detta. Förhandlingsöverenskommelserna inom tjänstemannasektorn, där den totala lönekostnaden är avsevärt större än på kollektivavtalssektorn och där den individuella anställningen i stor utsträckning är till sin varak­ tighet rättsligen garanterad, ingås under förbehåll av Kungl. Maj:ts och riks­ dagens godkännande. Sedan Kungl. Maj :t godtagit träffad förhandlingsöver- enskommelse, förelägges överenskommelsen genom proposition riksdagen, som i kraft av sin befogenhet att pröva statsverkets behov tager ställning till överenskommelsen och anslår de medel, som dess ställningstagande för­ anleder. Även om förhandlingsöverenskommelser kan röra såväl lönetabel- lerna som åtskilliga andra ämnen, anses likväl vissa frågor inom tjänste­ mannasektorn icke stå öppna för förhandlingsöverenskommelse. Detta gäl­ ler t. ex. frågor om inrättande av nya tjänster eller om ändrad lönegradspla- cering, när den är förestavad av organisatoriska förändringar, nytillkomna arbetsuppgifter och dylikt. I frågor, som icke anses stå öppna för förhand­ lingsöverenskommelse, beredes dock arbetstagarorganisationerna regelmäs­ sigt tillfälle att vid överläggningar med representanter för staten eller i remissyttranden framföra synpunkter och önskemål.

Tidigare reformförslag. Under senare tid har på sina håll hävdats, att det efter mönster från den privata arbetsmarknaden utbildade systemet med förhandlingsöverenskommelser rörande statstjänstemännens löner och and­ ra ekonomiska villkor kringskurit riksdagens möjligheter att realpröva statsverkets behov av medel för löneändamål och andra av träffad för­ handlingsöverenskommelse berörda utgiftsändamål. Därvid har gjorts gäl­ lande, att sedan en förhandlingsöverenskommelse väl kommit till stånd, riksdagen de facto icke har annat val än att godtaga överenskommelsen. Med utgångspunkt härifrån har vid liera tillfällen i den offentliga debatten

137

framförts förslag till reformer syftande till att öka det parlamentariska in­

flytandet på löne- och tjänstevillkor. I motionerna 1:322 och 11:431 vid

1951 års riksdag hemställdes om utredning rörande formerna för statsmak­

ternas representation vid förhandlingar med de statsanställdas organisatio­

ner. Enligt motionärernas mening var det från många synpunkter önskvärt

att olika meningsriktningar inom riksdagen blev företrädda i statsmakter­

nas förhandlingsdelegation. Denna delegation borde enligt motionärernas

uppfattning antingen vara sammansatt uteslutande efter parlamentariska

grunder eller till övervägande del bestå av parlamentariska representanter.

Statsutskottet avstyrkte i sitt utlåtande nr 38 motionerna under hämisning

till att 1948 års förhandlingsrättskommitté skulle ägna uppmärksamhet åt

det i motionerna berörda spörsmålet. I en reservation yrkades, att utskottet

skulle som sin mening uttala, att olika meningsriktningar inom riksdagen

borde vara representerade vid förhandlingarna samt att utskottet förutsatte,

att förslag i sådan riktning skulle föreläggas riksdagen, sedan förhandlings-

rättskommittén slutfört sitt uppdrag. Riksdagen godtog utskottets utlåtan­

de. I motionerna I: 323 och II: 432 vid samma riksdag uttalades önskemål

om att riksdagen eller något dess utskott redan under förhandlingsskedet

skulle få tillfälle att bilda sig en föreställning om själva ramen för pågåen­

de förhandlingar med statsanställdas organisationer eller att denna på an­

nat sätt skulle bli föremål för överläggningar med företrädare för den an-

slagsbeviljande instansen. Motionerna tog i övrigt närmast sikte på att ur

delvis andra synpunkter än önskemålet att stärka riksdagens inflytande

över statstjänstemännens löne- och tjänstevillkor inrätta ett särskilt organ,

som i stället för en ledamot av regeringen skulle företräda staten vid för­

handlingar med statstjänstemännens organisationer. Jämväl dessa motio­

ner avstyrktes av statsutskottet i dess nyss berörda utlåtande nr 38.

Tanken att stärka folkrepresentationens inflytande vid bestämmandet av

statstjänstemännens löner och övriga tjänstevillkor upptogs också till dis­

kussion i det betänkande, som 1948 års förhandlingsrättskommitté fram­

lade år 1951 (SOU 1951:54). Kommittén framhöll inledningsvis, att re­

presentanter för riksdagen ingått i den »förhandlingsdelegation» som un­

der namn av 1945 års lönekommitté företrätt staten vid de omfattande för­

handlingar vilka föregått tillkomsten av avlöningsreglementet. Mot bak­

grunden härav fann sig förhandlingsrättskommittén böra överväga, om det

icke kunde vara lämpligt att på motsvarande sätt utrusta den förhand­

lingsorganisation, som kommittén föreslog, med en liknande utbyggnad.

Detta skulle kunna ske i den formen, att ett »råd» eller en »nämnd» eller

särskilda »sakkunniga» bestående huvudsakligen av riksdagsmän ställdes

vid förhandlingsorganisationens sida eller om förhandlingsverksamheten

uppdrogs åt ett särskilt ämbetsverk, att detta utrustades med en styrelse

med sådan sammansättning. Eftersom riksdagen även i fortsättningen mås­

te ha det slutliga avgörandet i fråga om statstjänstemännens löner och andra

5-f

intrång till riksdagen

s

protokoll 1964. 1 samt. Nr Ilo

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år t96i

138

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196i

anställningsvillkor, borde det, framhöll kommittén, vara av ett visst intresse

att åt riksdagen genom lämpliga representanter bereda tillfälle att i tid öva

inflytande på förhandlingsresultatet. Måhända skulle det vara möjligt att

på detta sätt redan inom förhandlingsorganisationen skapa en viss återför-

säkring för det lyckliga genomförandet i riksdagen av en eventuell för-

handlingsuppgörelse. Kommittén framhöll vidare, att det icke kunde undvi­

kas, att den egentliga förhandlingsorganisationen komme att få en viss äm-

betsmannakaraktär. Eu motvikt härtill skulle kunna uppnås genom att ett

råd av förtroendemän ställdes vid den egentliga förhandlingsdelegationens

sida. Ur sistnämnda synpunkt skulle en permanent rådgivande församling

vara att föredraga. Arbetstagarsidan skulle därigenom år från år möta i stort

sett samma representanter för motparten, vilket på den privata arbetsmark­

naden visat sig vara till tördel för samarbetet. Häremot kunde dock enligt

kommitténs mening invändas, att existensen av ett dylikt permanent råd

hotade att »blanda bort» ansvaret för uppgörelsen på arbetsgivarsidan. Om

lörhandlingsorganisationen ingick i civildepartementet och större förhand­

lingar leddes av civilministern själv, kunde det, yttrade kommittén, må­

hända ur statsrättslig synpunkt väcka betänkligheter, om civilministern i

sin ämbetsutövning skulle taga råd av en delegation eller ett utskott av

riksdagen. Gränserna mellan regeringens och riksdagens befogenheter skul­

le härigenom i viss mån suddas ut. Det vore därför att föredraga, att civil­

ministern och regeringen i första hand själva fick inför riksdagen taga an­

svaret för uppgörelsen. Enligt kommitténs mening uteslöt detta icke, att

Kungl. Maj :t eller civilministern särskilt vid viktigare förhandlingar till­

kallade sakkunniga att biträda vid förhandlingarna. Att därvid även lämp­

liga riksdagsmän kunde ifrågakomma ansåg kommittén uppenbart. Kom­

mittén sade sig vilja överlämna åt regeringen att, när förhandlingsorgani­

sationen skulle utformas, beakta huruvida och i så fall på vilket sätt ut­

rymme borde beredas åt ett lekmannainflytande vid sidan av den egentliga

förhandlingsorganisationen.

I en vid 1953 års riksdag väckt motion I: 24 yrkades på en förutsättnings­

lös utredning angående möjligheten och lämpligheten av att organ valda av-

riksdagen inrättades för samverkan med regeringen vid behandlingen av-

särskilda grupper av ärenden. Motionen, som hade generellt syfte och icke

endast avsåg frågan om nya former för fastställandet av statstjänstemän-

nens löner, avstyrktes av konstitutionsutskottet i dess utlåtande nr 19. Ut­

skottet uttalade emellertid, att om det med hänsyn till utvecklingen och på

grund av vissa ärendens speciella natur skulle befinnas erforderligt att för

särskilda frågor inrätta riksdagsorgan med enbart rådgivande karaktär, så

kunde ske utan att bestämmelser därom behövde införas i grundlag. Utskot­

tets utlåtande godkändes av riksdagen.

Motion II: 337, väckt vid samma riksdag, log däremot uteslutande sikte

på frågan om riksdagens ställning till tjänstemannaförhandlingarna. Mo-

139

tionären framhöll, att man i sammanhang med den senaste tidens lönebe- slut från skilda läger med beklagande sagt, att det nu för tiden praktiserade systemet med föregående förhandlingsuppgörelser mellan staten och de sto­ ra personalorganisationerna i realiteten eliminerat riksdagens rätt att be­ stämma över den stora del på riksstatens utgiftssida, som hänförde sig till löner. Riksdagen hade allenast formellt kvar sin befogenhet att avslå eller ändra propositioner men befann sig i praktiken alltid i ett tvångsläge och kunde knappast göra annat än att godtaga uppgörelser. Vad man kritiserade var icke förhandlingsväsendet utan det förhållandet, att riksdagen ej bered­ des tillfälle att påverka förhandlingarna innan den ställdes inför faktum, och därigenom i verkligheten miste den makt över budgeten, som grundla­ garna tillerkände folkrepresentationen. Som en utväg i syfte att återställa till riksdagen dess grundlagsenliga befogenhet hade den tanken framlagts, att lönebesluten helt och definitivt skulle överlämnas åt en fullmäktigeinstitu­ tion. Denna skulle ges en ställning liknande riksbanksfullmäktige eller riks- gäldsfullmäktige och den skulle i likhet med dessa handla å riksdagens väg­ nar, eventuellt i anslutning till allmänna riktlinjer som riksdagen i förväg fastställt. Ett av syftemålen med en sådan anordning skulle vara att, genom medlemmar i delegationen, garantera riksdagen ett reellt inflytande på löne­ sättningen för de statliga befattningshavarna under alla stadier av en löne­ förhandling och alltså innan riksdagen de facto bundits av det resultat, vari förhandlingarna utmynnat. En sådan delegation av riksdagens beslutande makt kunde dock icke ske utan grundlagsändring. Då det dock vore angelä­ get att frågan om riksdagens handläggning av löneärenden togs upp omedel­ bart, borde andra mått och steg till stärkande av riksdagens grundlags- bestämda maktställning i fråga om budgetens löneposter tagas. Löneför­ handlingarna borde enligt motionären fortfarande ledas av en represen­ tant för regeringen, vilken aldrig kunde undgå att bära det primära an­ svaret för budgetarbetet och därmed även för den statliga lönesättningen. I förhandlingsorganet borde — förutom fackmän, som regeringen fann sig böra anlita — ingå representanter för alla mera betydande partier. Des­ sa representanter kunde lämpligen väljas av riksdagen och utgöra ett riks­ dagens löneråd. Antalet ledamöter från riksdagen kunde sättas till 12. Därmed skulle garanti skapas ej blott för att alla mera betydande par­ tier kunde bli företrädda utan också för att riksdagsrepresentationen skul­ le kunna återspegla olika uppfattningar. Regler för riksdagens löneråd borde uppställas i en stadga av samma karaktär som de konstitutionella stadgar, om vilka riksdagsordningen § 38 talade. Stadgan borde antagas av Kungl. Maj :l och riksdagen samfällt. Inrättande av ett dylikt råd med en­ bart konsultativa befogenheter kunde icke antasta riksdagens formella handlingsfrihet. Motionen utmynnade i ett krav på utredning av den däri behandlade frågan.

I sitt vid 1953 års höstsession avgivna utlåtande nr 204 framhöll stats­

Kunql. Mnj:ts proposition nr HO är 1964

utskottet vid behandlingen av ifrågavarande motion, att det förslag som framlagts av 1948 års förhandlingsrättskomniitté torde komma att under­ kastas en ingående översyn. Det syntes utskottet lämpligt, att i samband med en dylik översyn uppmärksamhet ägnades jämväl åt frågan om for­ merna för riksdagens medverkan vid statliga löneuppgörelser. En utred­ ning härav borde sålunda komma till stånd i nämnda sammanhang. Det borde enligt utskottets mening icke vara uteslutet att även andra sidor av det föreliggande problemet än de i motionen berörda blev föremål för undersökning, t. ex. möjligheterna för det ifrågasatta organet att med­ verka vid en »uppgörelse vid bordet». Utskottet hemställde, att riksdagen skulle anhålla om utredning angående formerna för riksdagens medverkan vid de statliga löneuppgörelserna. Denna hemställan bifölls av riksdagen. Riksdagens skrivelse i ärendet överlämnades sedermera till författningsul- rednmgen för att vara tillgänglig vid utredningsuppdragets fullgörande.

Även om strävandena att stärka riksdagens inflytande över budgetens löneposter präglat åtskilliga debattinlägg, har emellertid även förslag, som går i annan riktning, framförts i den offentliga diskussionen. 1956 års för- handlingsrättsutredning, som hade att undersöka de rättsliga konsekven­ serna av en vidgad tillämpning av den allmänna arbetsrättens regler på det statliga tjänstemannaområdet, förordade sålunda i sitt år 1960 avgivna betänkande (SOU 1960: 10) att såväl regering som riksdag skulle träda tillbaka som avtalspart och att förvaltningsmyndighet helt skulle från sta­ tens sida svara för handhavandet av förhandlings- och avtalsväsendet. Ett system med riksdagen som avtalspart rimmande enligt utredningens upp­ fattning icke väl med gällande statsrättsliga principer. Riksdagens elimi­ nerande som avtalspart syntes vidare välmotiverat redan av den anled­ ningen, att på kollektivavtal grundade anspråk icke torde vara exigibla gentemot riksdagen. Enligt utredningen var det vidare klart, att riks­ dagens allmänna position i medborgaropinionen gjorde det angeläget, att arbetsmarknadens avtalsfrågor, inklusive de statliga, frigjordes från ome­ delbart beroende av riksdagen, som borde om möjligt stå utanför och över partsintressena. Denna synpunkt gjorde sig enligt utredningens mening i lika hog grad gällande i fråga om regeringen. Fördelen av att de högsta politiska instanserna åtminstone i princip ställdes fria i förhållande till de agerande var påtaglig. En motsatt inställning var enligt utredningen oegentlig också på grund av dessa instansers möjligheter och förpliktelser att i särskilda fall vidtaga extraordinära åtgärder till skydd för arbets­ freden. Att partsorganet på statssidan ej anknöts till regering och riksdag syntes enligt utredningens mening för övrigt vara en förutsättning för att inedlingsinstitutionen skulle kunna kopplas in på arbetstvister på stats- tjänstemannaområdet. När det gällde att utforma det organ, som på stats­ sidan hade att sluta avtal, låg det enligt utredningen närmast till hands att på tjänstemannasektorn applicera redan existerande anordningar inom

Kungl. Maj:ts proposition nr HO är 196't-

141

den del av den statliga förvaltningen, där kollektivavtal i fråga om arbetare

sedan länge förekom. Vederbörande verksenheter ägde där befogenhet att

i samverkan med och under kontroll av centrala, för ändamålet särskilt

inrättade organ med viss direktiv- och beslutanderätt förhandla och trät­

fa slutligt avtal. Visserligen förelåg inom tjänstemannasektorn i många

hänseenden specifika förhållanden men i princip syntes det icke vara

någon skillnad mellan statens engagemang i vad det gällde avtal med ar­

betare eller avtal med tjänstemän. Utredningen framhöll, att en reform,

varigenom rikets högsta politiska instanser principiellt kom att intaga

samma position i förhållande till avtalsparterna på det statliga området

som inom enskild företagsamhet, måste betraktas som starkt genomgri­

pande i bestående förhållanden. Riksdagens hävdvunna kompetens i fråga

om handläggningen av tjänstemännens arbetsvillkor, skulle sålunda bry­

tas, likaså det under mer än ett årtionde praktiserade förhandlingsförfa-

randet genom civildepartementet. Enligt utredningens mening syntes något

hinder knappast föreligga i svensk statsrätt mot att på föreslaget sätt över­

låta rätten att sluta kollektivavtal avseende tjänstemän på ett från riks­

dagen fristående förvaltningsorgan. Så skedde redan i fråga om kollektiv­

avtalen för de statsanställda arbetarna. Utredningen underströk, att det

icke vara fråga om att å annat organ överföra sådan beslutskompetens,

som statsrättsligt klart tillkom riksdagen, en delegationsåtgärd, som krävde

grundlagsändring. Vad som skulle ske, var en begränsning av riksdagens

för närvarande faktiskt utövade finansmakt men dess grundlagsenliga

finansmakt, bestående i prövning av anslag, skulle lämnas obeskuren.

Även frågan om gränsdragningen mellan ämnen, som bör kunna bli

föremål för förhandling och överenskommelse mellan staten och de stats­

anställdas organisationer, och frågor, som bör undantagas från avtalsom­

rådet, har diskuterats under senare tid. 1956 års förhandlingsrättsutred-

ning föreslog sålunda, att man borde i särskild ordning precisera de frågor,

som skulle undantagas från avtalsområdet. Dit hänförde utredningen frå­

gor om arbetets ledning och fördelning, tjänstemäns antagande, beford­

ran och avskedande, disciplinärrätten, förvaltnings- och tjänsteorganisa­

tionens uppbyggnad, antagnings- och befordringsgrunder samt allmänna

behörighetskrav. Till förhandlings- och avtalsområdet borde enligt utred­

ningens mening räknas alla icke uttryckligen undantagna ämnen. Avtals­

området borde omfatta vad som inkluderades i det i egentlig mening eko­

nomiska mellanhavandet mellan staten och tjänstemännen och i stort sett

motsvara de moment i tjänsteförhållandet, som upptogs i avd. 3 och 4 i

statens allmänna avlöningsreglemente.

Under remissbehandlingen av förhandlingsrättsutredningens förslag

framhölls emellertid från liera håll, att uppgörelser rörande löneläget för

statstjänstemän i stort sett ej var lämpliga eller möjliga utan mycket nära

kontakt med de för finanspolitiken ansvariga statsmakterna.

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 dr 1964

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196'f

Författningsutredningen. Författningsutredningen framhåller under 8 kap. 4 § i sitt förslag till regeringsform, att frågan om formerna för fastställan­ de av statstjänstemännens avlöningsförmåner och därmed sammanhängan­ de spörsmål under senare år tilldragit sig stor uppmärksamhet. Enligt ut- ledningens mening har detta sin grund icke blott i att avlöningsanslagen upptar en mycket betydande del av statsbudgetens utgiftssida — en höjning av statstjänstemännens löner och pensioner med 1 % medför, framhålles det, en kostnadsökning för staten på omkring 60 miljoner kronor — utan även däri, att man under 1940- och 1950-talen kommit fram till ett förfaringssätt, som starkt avviker från det tidigare brukliga. Det reella av­ görandet sker numera genom förhandlingar mellan å ena sidan staten, i de centrala förhandlingarna representerad av civildepartementet, och å andra sidan organisationerna, medan riksdagen, som tidigare hade ett betydande inflytande över lönefrågorna, skjutits åt sidan.

Med den samhällsutveckling som ägt rum under de senaste årtiondena ar det enligt utredningens mening både naturligt och ändamålsenligt, att statstjänstemännens avlöningsförmåner normalt fastställes genom förhand- lingsöverenskommelser med statstjänstemännens egna organisationer. Ar­ betstagarna får därigenom, på samma sätt som på den privata arbetsmark­ naden, del av ansvaret för löneutvecklingen. Det är vidare av betydande värde, att lönefrågor löses i samförstånd mellan arbetsgivar- och arbetsta- garparten.

Det nuvarande tillståndet är emellertid, påpekar utredningen, från andra synpunkter klait otillfredsställande. Det innebär sålunda att riksdagen ställs inför fullbordat taktum. I sytte att stärka riksdagens inflytande har tidigare föreslagits, dels att det skulle inrättas ett riksdagens löneråd, som skulle medverka vid förhandlingarna med konsultativa uppgifter, dels att riksdagspartierna skulle vara representerade i den delegation eller det or­ gan, som förhandlar å statens vägnar med organisationerna, dels ock att riksdagen skulle överlämna beslutanderätten i lönefrågor åt en särskild riksdagsdelegation eller fullmäktigeinstitution. Ä andra sidan har 1956 års förhandlingsrättsutredning föreslagit, att riksdagen helt skulle avkopplas och beslutanderätten å statens sida överlämnas åt en instans, som är fri­ stående i förhållande till både regering och riksdag.

Det sistnämnda förslaget utgör enligt utredningens uppfattning i och för sig en konsekvent slutpunkt på den utveckling som ägt rum på området. Utredningen anser emellertid, att den lösning, förslaget erbjuder, står i strid med önskemål och synpunkter, som framställts inom riksdagen. Den står även i strid med en av de bärande tankarna i utredningens förslag, näm­ ligen strävandet att stärka riksdagens inflytande. Med den maktställning över statens inkomster och utgifter, som jämlikt utredningens förslag avses skola tillkomma riksdagen är det enligt utredningens åsikt ej heller för­ enligt att avkoppla riksdagen från lönefrågorna.

143

Om man emellertid utgår från att det faktiska avgörandet i lönetrågorna

alltjämt normalt bör träffas genom törhandlingsöverenskommelse och att

det sedan en uppgörelse kommit till stånd, icke bör föreligga någon möj­

lighet att ens genom riksdagsbeslut ändra uppgörelsen, anser utredningen

det nödvändigt att ge riksdagen ett inflytande, som kan utövas innan över­

enskommelsen träffats. Att inrätta ett konsultativt löneråd eller att låta

riksdagspartierna vara representerade i ett statligt törhandlingsorgan för­

verkligar enligt utredningens mening icke syftet; lönetrågorna måste även

med sådana anordningar behandlas i vanlig ordning av riksdagen. Det gäl­

ler i stället att finna en form, som möjliggör att riksdagen kan utöva ett

reellt inflytande på innehållet i en törhandlingsöverenskommelse och som

alltså ersätter den nu efterföljande formella riksdagsbehandlingen. Enda

möjligheten anser utredningen då vara, att riksdagen delegerar sin rätt att

godkänna en törhandlingsöverenskommelse åt ett särskilt riksdagsoigan.

Detta organ bör emellertid icke deltaga i själva förhandlingarna. Det bör i

stället kunna finnas tillgängligt i nära kontakt med förhandlingarna och

därvid kunna taga ställning till, d. v. s. å riksdagens vägnar godkänna eller

underkänna en av parterna föreslagen lösning. Ett sådant arrangemang

möjliggör enligt utredningens mening snaboa och definitiva ställningstagan­

den, något som torde vara angeläget för de i förhandlingarna medverkande

parterna. Det torde vidare kunna tillförsäkra riksdagen ett inflytande, som

även är reellt.

De skäl som anförts mot att riksdagen skulle på något sätt medverka

som avtalspart synes utredningen icke vara av sådan art, att de läggei hin­

der i vägen för den förordade lösningen. Statsmakternas veiksamhet går

icke blott ut på att fatta beslut på grundval av den statliga överhögheten,

såsom beslut angående lagar och skatter, utan även på att på privaträttslig

grundval träffa avtal med kommuner eller enskilda. 1 ill sistnämnda område

skulle förhandlingsöverenskommelserna angående statstjänstcmännens av­

löningsförmåner höra. Uppfattningen att på kollektivavtal grundade an­

språk icke skulle vara exigibla gentemot staten finner utredningen knap­

past hållbar. I åtskilliga situationer föreligger, påpekar utredningen, en

faktisk anslagsplikt för riksdagen, i det riksdagen är skyldig att tillse, att

statsutgifter, som är garanterade i lag, verkligen kan utgå samt att medel

anvisas, så att statens övriga utfästelser och förpliktelser kan infrias. Alt

staten i vissa situationer kan anse sig nödgad att tillgripa lagstiftning för

att lösa en konfliktsituation kan rimligen icke åberopas som bärande skäl

för att avstänga riksdagen från inflytande över törhandlingsöverenskom-

melserna med statstjänstcmännens organisationer. Enligt utredningens be­

dömning torde för övrigt risker för att sådana situationer skall inträffa,

minskas, om man kan komma tram till ett huvudavtal om betryggande ga­

rantier mot konflikter, som blottställer det allmänna för faror med avse­

ende å ordning och säkerhet in. in.

Kungl. Maj. ts proposition nr HO är 196b

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964

För beräkningen och anvisandet av de anslag, vilka blir erforderliga till följd av en träffad överenskommelse, erfordras, framhåller utredningen, proposition i vanlig ordning. Riksdagen kan vid behandlingen av sådan pro­ position icke ändra överenskommelsen, men erhåller genom propositionen en redogörelse för innehållet i överenskommelsen och har möjlighet att i samband med anslagsberäkningen göra uttalanden. Motion bör icke kunna väckas om att överenskommelsen skall ändras men väl om att riksdagen skall göra uttalanden med anledning av denna. Kommer en överenskom­ melse till stånd, kan resultatet bli att väckt motion inom det av överenskom­ melsen berörda området, icke kan föranleda någon åtgärd från riksdagens sida.

Anordningen med ett organ, som å riksdagens vägnar äger godkänna en förhandlingsöverenskommelse i frågor angående statstjänstemännens avlöningsförmåner, bör enligt utredningens mening icke vara tvingande. Det bör i stället ankomma på riksdagen att besluta om att överlåta nämn­ da befogenhet åt ett sadant organ. Fall torde kunna tänkas, då riksdagen av politiska eller andra skäl själv vill besluta i ärende varom här är fråga. Organet bör kunna utses för viss förhandling eller för viss tid under riks­ dagens valperiod och således kunna fungera även under tid då riksmöte icke pågår. Enligt utredningens tvåkammaralternativ bör valet avse viss förhandling eller viss tid under valperioden till andra kammaren. Organet bör enligt utredningens mening användas endast i frågor, som till sin natur är riksdagsärenden.

Om riksdagen ej delegerar sin rätt att godkänna en förhandlingsöverens­ kommelse åt ett riksdagens organ eller om detta icke godkänner en av- parterna överenskommen lösning eller om överenskommelse över huvud ej kan träffas mellan parterna, får ärendet, i den mån en lösning är nöd­ vändig, avgöras genom att riksdagen i vanlig ordning tager ställning till ärendet i dess helhet.

Enligt utredningens mening bör organet, om så anses önskvärt, även kunna få i uppdrag att på samma sätt och under samma förutsättningar å riksdagens vägnar godkänna förhandlingsöverenskommelse med orga­ nisation, som företräder andra statsanställda än tjänstemän.

Utredningen anser det i hög grad önskvärt att de ämnen, som icke skall kunna bli föremål för förhandlingar och överenskommelser, preciseras. Frågor rörande förvaltnings- och tjänsteorganisationens uppbyggnad samt överhuvud organisatoriska förändringar bör enligt utredningens uppfatt­ ning icke avgöras genom förhandlingsöverenskommelse. Endast frågor an­ gående de statsanställdas avlöningsförmåner samt förslag som har ome­ delbart samband härmed anser utredningen böra göras till föremål för förhandling.

Vad angår frågan, till vilket organ riksdagens beslutanderätt må kunna överlåtas, har utredningen i första hand undersökt, om något redan be-

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

145

fintligt eller av utredningen föreslaget riksdagsorgan skulle kunna vara

lämpligt för uppgiften. En möjlighet skulle vara att anförtro uppgiften åt nå­

got av de av utredningen föreslagna finansutskott, vilka enligt förslaget har

till huvuduppgift att bereda ärenden angående bl. a. statens inkomster och

utgifter. Med hänsyn till lönefrågornas stora betydelse i statsfinansiellt och

samhällsekonomiskt hänseende ifrågasätter utredningen även, om man icke

skulle kunna överlåta uppgiften på den av utredningen föreslagna fi­

nansnämnden, som enligt förslaget främst har till uppgift att bereda

ärenden angående finansplan och nationalbudget samt att från statsfinan-

siell och samhällsekonomisk synpunkt ytterligare bearbeta ärenden, som

handlagts av finansutskotten. Då bl. a. frågor om beräkningen av de

belopp, som erfordras för att täcka kostnaderna för statstjänstemännens

löneförmåner, kommer att beredas av finansutskott och finansnämnd, an­

ser utredningen det emellertid icke lämpligt att ge något av dessa organ

beslutande uppgifter av den art, varom här är fråga, övervägande skäl

talar därför enligt utredningens mening för att rätten att godkänna en

förhandlingsöverenskommelse å riksdagens vägnar överlåtes åt ett sär­

skilt organ, lämpligen benämnt riksdagens lönedelegation.

Jämlikt 5 kap. 11 § i utredningens förslag till riksdagsordning (enkam-

maralternativet) skall lönedelegationen bestå av 15 ledamöter, som riks­

dagen inom sig väljer. Enligt tvåkammaralternativet skall antalet leda­

möter i lönedelegationen vara 16, av vilka vardera kammaren inom sig

väljer hälften. Därigenom skulle med nuvarande styrkeförhållanden var­

je partigrupp, som är berättigad till representation i utskott, erhålla minst

två företrädare i delegationen. Delegationen bör inom sig välja ordförande

och vice ordförande. Suppleanter för ledamöterna anser utredningen icke

böra finnas. Enligt vad utredningen uttalar kan det knappast anses för­

enligt med delegationens uppgift att ledamot avstår från att deltaga i

omröstning. Vid lika röstetal bör den mening gälla som ordföranden bi­

träder.

Inom utredningen har övervägts att stadga förbud att till ledamot av

delegationen utse den som företräder arbetsgivar- eller arbetstagarorgani­

sation. Utredningen åsyftar en motsvarighet till stadgandet i 3 § lagen

om arbetsdomstol, enligt vilket domstolens ordförande och två av dess le­

damöter förordnas av Kungl. Maj :t bland personer, som icke kan anses

företräda arbetsgivar- eller arbetstagarintressen. Ett sådant förbud skulle

emellertid enligt utredningens åsikt föranleda svårigheter när det gäller

att avgöra vad som menas med att »företräda» en organisation. Uppen­

barligen är det icke möjligt att från delegationen utestänga alla riksdags­

ledamöter, som är medlemmar av en tjänstemannaorganisation eller som

överhuvud är anställda. Med det samband som finnes mellan lönesätt­

ningen för de statsanställda och lönesättningen för övriga löntagare kan

någon skillnad mellan olika grupper av anställda knappast göras. Urvalet

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964

skulle alltså kunna bli synnerligen begränsat, om det fastslogs att till le­ damot av riksdagens lönedelegation ej fick utses den, som företrädde ar- betsgivar- eller arbetsorganisation. Av vikt i delta sammanhang är enligt utredningens mening vidare de jävsbestämmelser, som gäller och som av­ ses skola gälla vid riksdagens sammanträden. Enligt 53 § tredje stycket nuvarande riksdagsordning må ledamot i mål som personligen rör honom väl övervara överläggningarna men ej beslutet och enligt 1 kap. 16 § i utredningens förslag till riksdagsordning får ledamot icke deltaga i be­ handlingen av ärende, som rör honom personligen eller någon honom när­ stående. Utredningen menar, att knappast någon riksdagsledamot torde vara av jäv förhindrad att deltaga i avgörande av ärenden, som kan bli föremål för förhandlingsöverenskommelse. Med hänsyn härtill har utred­ ningen stannat för att icke föreslå någon bestämmelse, som reglerar ur­ valet av ledamöter i riksdagens lönedelegation, men utredningen förutsät­ ter att riksdagen till ledamot i delegationen ej väljer person, som är styrel­ seledamot av, anställd hos eller eljest innehar uppdrag från förhand­ lande organisation.

Författningsutredningen föreslår alltså, att riksdagen skall äga på en inom sig vald lönedelegation överlåta att på riksdagens vägnar godkänna förhandlingsöverenskommelse angående statsanställdas avlöningsförmåner samt förslag som har omedelbart samband med överenskommelsen. Stad­ gandet härom föreslås få sin plats i regeringsformen (8 kap. 4 § i för­ slaget till regeringsform). Som komplement härtill förordas i tvåkammar- alternativet en bestämmelse i riksdagsordningen av innebörd, att val av riksdagens lönedelegation skall avse viss förhandling eller viss tid under valperioden till andra kammaren, att delegationen skall bestå av sexton ledamöter, av vilka vardera kammaren inom sig väljer hälften samt att delegationen skall inom sig välja ordförande och vice ordförande (5 kap. 11 § förslaget till riksdagsordning).

Författningsutredningen går under 8 kap. 4 § i sitt förslag till rege­ ringsform även in på frågan vem som bör representera staten vid förhand­ lingar med organisationerna och påpekar, att lämpligheten av att rege­ ringen för eller medverkar i förhandlingarna ifrågasatts. Efter att ha er­ inrat om förhandlingsrättsutredningens förslag, enligt vilket det skulle vara en fördel om regeringen i princip stod fri i förhållande till de age­ rande på arbetsmarknaden, och om de remissvar däröver, i vilka det icke ansetts lämpligt eller möjligt att avkoppla regeringen från förhandling­ arna angående statstjänstemännens avlöningsförmåner, yttrar författnings­ utredningen :

Enligt författningsutredningens mening är det uppenbart, att rege­ ringen måste taga ställning till resultatet av förhandlingarna. Med den omfattning avlöningsanslagen har på statsbudgeten och med det ansvar, som regeringen bör ha i fråga om statsfinanserna och som i 2 § kommit

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

147

till uttryck i stadgandet att regeringen skall till riksdagen avgiva förslag

till statsbudget, är det icke förenligt att regeringen skall undandraga sig

sådant ansvar.

Att regeringen skall taga ställning till resultatet av förhandlingarna, i

den mån dessa avser ämnen, som hör till riksdagens kompetensområde,

utgör vidare en förutsättning för utredningens förslag till lösning av frågan

om riksdagens ställning till förhandlingsöverenskommelserna. Såsom ti­

digare framhållits skall det ankomma på riksdagens lönedelegation att

godkänna en överenskommelse. Av konstitutionella skäl bör överenskom­

melsen framläggas för delegationen av regeringen samt erforderliga för-

handskontakter med delegationen ske genom regeringen. Delegationen skall

känna regeringens ställningstagande.

Beredningen inom civildepartementet. Enligt de inom civildepartementet

utarbetade förslagen rörande de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt

(SOU 1963:51) skall statens tjänstemän få samma rätt som arbetstagare

i enskild tjänst att genom sina organisationer förhandla om lön och övriga

ekonomiska förmåner och att träffa kollektivavtal. Förhandlingsrätten och

därmed möjligheten att ingå kollektivavtal är i förslaget underkastad vissa

begränsningar. Utanför förhandlings- och avtalsområdet faller enligt för­

slaget bl. a. frågor om antagande och entledigande av tjänstemän, tjänste­

mans åligganden i tjänsten, tjänsters inrättande och uppförande på ordina­

rie och icke-ordinarie stat, indragning och förändring av tjänster och tjäns­

teorganisationens utformning i övrigt samt myndighets arbetsuppgifter,

ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten och arbetstidens

förläggning. Enligt förslagen skall rätt att vidtaga stridsåtgärder i intresse­

tvister under vissa förutsättningar föreligga även på den offentliga sek­

torn.

Enligt bemyndigande den 31 maj 1963 har chefen för civildepartementet

tillkallat en beredning med uppdrag att inom departementet biträda med

övervägande av organisationen av ett statligt förhandlingsorgan m. in. Be­

redningens arbete pågår.

Remissyttrandena. Det under 8 kap. 4 § i författningsutredningens förslag

till regeringsform behandlade spörsmålet om inrättande av en riksdagens

lönedelegation har under remissbehandlingen berörts av statskontoret, riks­

revisionsverket, kammarrätten, statens lönenäinnd, statens avtalsnämnd,

länsstyrelserna i Stockholms, Göteborgs och Bohus, Malmöhus, Östergötlands,

Uppsala, Södermanlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Gotlands, Kris­

tianstads, Hallands, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västman­

lands, Kopparbergs, Gävleborgs, Jämtlands, Västernorrlands och Västerbot­

tens län, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontorct, Lands-

organisationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation, Statst jänste-

männens riksförbund, Sveriges akademikers centralorganisation, Svenska

landstingsförbundet, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet, Sveriges lantbruksförbund, Riksförbundet Landsbygdens folk samt Sveriges hantverks- och industriorganisation. Landsorganisationen har bifogat ytt­ rande från statstjänarkartellen.

Författningsutredningens förslag om inrättande av en riksdagens löne- delegation har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga dessa remissorgan med undantag av statens lönenämnd och Svenska kom­ munförbundet, vilka icke tillkännagivit någon principiell ståndpunkt till förslaget, samt länsstyrelsen i Hallands län, som synes förorda ett konsul­ tativt löneråd.

De i 5 kap. 11 g i författningsutredningens förslag till riksdagsordning upptagna bestämmelserna om lönedelegationens mandattid, sammansätt­ ning och organisation i övrigt har under remissbehandlingen berörts av länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Malmöhus, Hallands, Älvsborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gäv­ leborgs och Västerbottens län, statens lönenämnd, statens avtalsnämnd, be- svärssakkunniga, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontoret, riksdagens justitieombudsman, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemän­ nens centralorganisation, Sveriges akademikers centralorganisation, Riks­ förbundet Landsbygdens folk, Svenska landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet.

Författningsutredningens förslag i denna del har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga dessa remissorgan.

Det av utredningen uttalade önskemålet att stärka riksdagens inflytande över statens löneutgifter understrykes i flera remissvar. Statens avtalsnämnd framhåller, att det reella avgörandet, när det gäller att fastställa statstjänstemännens anställningsvillkor, numera sker vid förhandlingar mellan företrädare för staten, i allmänhet civilde­ partementet, och de statsanställdas organisationer. De överenskommelser, som därvid träffats, har visserligen i efterhand godkänts av riksdagen men detta godkännande har ansetts vara av tämligen formell natur och riks­ dagens verkliga inflytande har genom detta förfaringssätt gått i huvudsak förlorat. Det synes avtalsnämnden otillfredsställande, att riksdagen på sätt numera sker i realiteten ställs inför fullbordat faktum. Avtalsnämnden an­ ser förslaget med en lönedelegation innebära en lämplig metod att bereda riksdagen det inflytande över berörda förhandlingar och överenskommel­ ser som ur skilda synpunkter kan anses önskvärt. Ett liknande uttalande göres av länsstyrelsen i Örebro län, som samtidigt understryker värdet av att statstjänstemännens löner fastställes genom överenskommelser. Stats­ kontoret uttalar, att förslaget med en lönedelegation avser att lösa det se­ dan länge akuta problemet att riksdagen ställes inför tvånget att utan änd­ ring godkänna förhandlingsöverenskommelser, till vilkas innehåll den icke haft tillfälle att taga ställning. Den övergång till kollektivavtalsreglering

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 1964

149

av statstjänstemännens löner, som avses skola träda i kraft från ocii med år 1966, gör en sådan lösning ännu mer angelägen än tidigare. Något alter­ nativ som skulle i högre grad möjliggöra för riksdagen att utöva inflytande utan att förhandlingssystemet på ofördelaktigt sätt påverkades torde icke finnas. Länsstyrelsen i Kopparbergs län framhåller, att de problem, som sammanhänger med riksdagens ställning i förhållande till avtalsförhand­ lingarna rörande statsanställdas löneförmåner är svårlösta, och anser, att det knappast är möjligt att på annat sätt än som föreslagits bibehålla riks­ dagens reella inflytande på lönefrågorna. Riksrevisionsverket yttrar, att möjligheten att överlåta riksdagens beslutanderätt beträffande överenskom­ melser om statsanställdas avlöningsförmåner på en särskild lönedelegation synes vara en avsevärd förbättring i jämförelse med rådande förhållanden.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anser, att den praxis som under senare år utvecklats så vitt gäller förhandlingsöverenskommelser rörande tjänste­ mannalönerna ur konstitutionell synpunkt inger betänkligheter. Genom dessa överenskommelser har riksdagen i praktiken kommit att ställas inför ett fullbordat faktum och även ansetts bunden av överenskommelserna.

Icke ens detaljändringar har, med hänsyn till de återverkningar i stort dessa skulle medföra på förhandlingsresultatet, ansetts kunnat ske vid riks­ dagsbehandlingen. Såsom utredningen berört vore den mest konsekventa slutpunkten på den utveckling som skett, att beslutanderätten å statens sida på detta område överlämnades åt ett helt från regering och riksdag fristå­ ende organ. Med hänsyn till det inflytande riksdagen måste ha över in­ komster och utgifter synes en sådan utväg dock icke framkomlig. Accepte­ rar man emellertid den utveckling som skett såtillvida, att en träffad för- handlingsöverenskommelse också skall innebära ett slutligt avgörande av lönefrågorna för viss tidsperiod, måste man tillskapa en möjlighet för riks­ dagen att utöva inflytande på dessa frågor före parternas slutförhandling. Den föreslagna lönedelegationen finner länsstyrelsen vara en i och för sig acceptabel lösning av den föreliggande problemställningen. Genom detta organ torde riksdagen tillförsäkras det verkliga inflytande å förhandlingar­ na som bör tillkomma densamma. Till liknande slutsats har länsstyrelsen i

Jämtlands län och Sveriges hantverks- och industriorganisation kommit.

Detsamma gäller länsstyrelsen i Malmöhus län, som därvid förutsatt, att lönedelegationen beredes tillfälle att följa avtalsförhandlingarnas gång. Även länsstyrelsen i Stockholms län anser förslaget i denna del utgöra eu ända­ målsenlig lösning av det besvärliga och länge utan framgång angripna pro­ blemet att förskaffa riksdagen ett reellt inflytande på detta såväl ekono­ miskt som eljest betydelsefulla område. De skäl av främst principiell natur som tidigare i den allmänna debatten i ämnet anförts mot att riksdagen på något sätt i förevarande sammanhang uppträder som avtalspart, torde, såsom författningsutrcdningen framhållit, icke böra anses lägga hinder i vägen för den föreslagna lösningen, helst det tilltänkta organet icke skal'

Kungl. Maj:ts proposition nr t\0 år 196b

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

direkt deltaga i själva förhandlingarna. Länsstyrelsen i Kristianstads län finner det ur konstitutionell synpunkt uppenbart otillfredsställande, att riksdagen på löneområdet ställts inför fullbordat faktum. Ä andra sidan bör det faktiska avgörandet i lönefrågorna alltjämt normalt träffas genom förhandlingsöverenskommelse. Med hänsyn till att en träffad uppgörelse skall vara bindande gentemot riksdagen, har det gällt att finna en form, som möjliggör, att riksdagen kan utöva ett reellt inflytande på innehållet i förhandlingsöverenskommelsen, vilket inflytande kan utövas redan in­ nan överenskommelsen träffas och som alltså kan ersätta den efterföljande, nu endast formella riksdagsbehandlingen. Utredningens förslag om en lö- nedelegation, till vilken riksdagen må överlåta sina förevarande befogenhe­ ter, synes innebära en smidig och ur konstitutionell synpunkt godtagbar lösning. Riksförbundet Landsbygdens folk och Sveriges lantbruksförbund anser, att författningsutredningen vid utformning av förslaget om inrät­ tande av en riksdagens lönedelegation på ett balanserat och väl genomar­ betat sätt beaktat såväl de grundläggande och allmänt accepterade princi­ perna för organisationernas verksamhet och ställning inom svenskt närings­ liv som även de för ett demokratiskt styrelseskick grundläggande önskemå­ len om att så långt möjligt tillförsäkra riksdagens av folket valda represen­ tanter ett reellt inflytande även på utformningen av de statsanställdas löne­ förmåner och därmed omedelbart sammanhängande frågor.

Fullmäktige i riksgäldskontoret finner det i och för sig tillfredsställan­ de, att man genom den föreslagna lönedelegationen sökt ernå en lösning av den sedan länge omdiskuterade frågan om riksdagens ställning i sam­ band med statstjänstemännens löneuppgörelser, som avser att tillförsäkra riksdagen ett verkligt inflytande i sådana sammanhang och således icke blott lämnar åt riksdagen att ge sin formella sanktion åt en förut träf­ fad förhandlingsöverenskommelse. Hur detta försök att på ett viktigt om­ råde stärka riksdagens ställning kommer att utfalla i praktiken är givet­ vis för tidigt att yttra något om och blir naturligtvis i viss mån beroende av hur lönedelegationen uppfattar och utför sitt uppdrag. Ur denna syn­ punkt hade det varit önskvärt, om lönedelegationens sammansättning och arbetsformer samt befogenheter närmare preciserats av utredningen. Full­ mäktige har haft svårt att på grundval av föreliggande material bilda sig en tillräckligt klar uppfattning om den föreslagna institutionen och dess tilltänkta verksamhet och har därför endast med viss tvekan kunnat an­ sluta sig till förslaget.

Fullmäktige i riksbanken, som främst granskat förslaget ur riksban­ kens och andra riksdagsverks synpunkt, fäster uppmärksamheten på att de problem, som man genom inrättande av en lönedelegation velat lösa, har sin motsvarighet -— ehuru i helt annan skala — beträffande de tjäns­ temannagrupper, som sorterar under riksdagen. För riksbankens del har sålunda under senare år, sedan central överenskommelse träffats mellan

151

civildepartementet och tjänstemännens huvudorganisationer, särskilda för­

handlingar brukat äga rum om tjänsteförteckningsändringar av s. k. B-

listekaraktär. Dessa förhandlingar, som för riksbankens del förts av en

av fullmäktige tillsatt delegation, har lett fram till överenskommelser, som

efter godkännande av fullmäktige översänts till bankoutskottet med hem­

ställan, att bankoutskottet måtte föreslå riksdagen att godkänna desam­

ma. Detta tyngande förfarande med dess olika omgångar har medfört,

att riksdagens slutliga ställningstagande synes ha blivit av väsentligen

formell natur. Om en riksdagens lönedelegation inrättas, bör emellertid

förfarandet kunna förenklas och riksdagens inflytande säkras på samma

sätt som på »regeringssidan». Fullmäktige förutsätter sålunda, att löne-

delegationen skall kunna även när det gäller riksbankens — och väl även

andra riksdagsverks — förhandlingar följa dessa och med för riksdagen

bindande verkan taga ställning till förhandlingsresultatet. Förverkligas tan­

ken att låta förhandlingsuppgörelser mellan staten och tjänstemännens hu­

vudorganisationer gälla som kollektivavtal mellan parterna förutsätter full­

mäktige, att riksdagens lönedelegation på motsvarande sätt beredes till­

fälle att öva avgörande inflytande på innehållet i sådant kollektivavtal.

Fullmäktige uttalar det omdömet, att det föreslagna arrangemanget med

en riksdagens lönedelegation skulle för riksbankens och sannolikt även

för andra riksdagsverks del medföra fördelar.

Förslagets betydelse för förhandlingsverksam heten

beröres i flera yttranden. Landsorganisationen i Sverige framhåller, att

en lösning av formerna för riksdagens medverkan i förhandlingsuppgö-

relserna är en -siktig förutsättning för att det nya förhandlingsrättssyste-

met skall fungera effektivt. Författningsutredningens förslag om en riks­

dagens lönedelegation innebär enligt landsorganisationens mening att möj­

ligheter skapas för ett verkligt förhandlingsförfarande. Ett liknande ut­

talande göres av statstjänarkartellen, som tillägger att de avtal som träf­

fas kommer att få samma bindande karaktär som avtal på den enskilda

sektorn och kan träda i kraft utan avvaktan på slutligt godkännande av

riksdagen samt att snabba och definitiva ställningstaganden kan ske vid

förhandlingsbordet. Statstjänstemannens riksförbund menar, att inrättan­

de av en lönedelegation kommer att bidraga till att den privata arbetsmark­

nadens ordning för förhandlingar och avtal kan tillämpas även inom den

statliga sektorn. Förbundet anser det nödvändigt att lönedelegationen tager

aktiv del i förhandlingsarbetet i ett slutskede och att förslag till slutlig upp­

görelse icke överlämnas till arbetstagarorganisationerna utan att dessför­

innan vara godkänt av lönedelegationen. Tjänstemännens centralorganisa­

tion anser det vara av avgörande betydelse för en ny ordning på förhand-

lingsområdet, att staten vid förhandlingarna kan företrädas av ett aukto­

ritativt organ som får rätt att träffa uppgörelse vid förhandlingsbordet.

Centralorganisationen finner del med hänsyn till den aktuella reformering­

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 1964

en av statstjänstemännens förhandlingsrätt nödvändigt att den nu efterföl­ jande riksdagsbehandlingen av förhandlingsöverenskommelserna ersätts av en annan ordning. Författningsutredningen uttalar att det av utredningen skisserade arrangemanget möjliggör snabba och definitiva ställningstagan­ den. Centralorganisationen vill utgå härifrån och förutsätter att själva för- handlingsorganet ges en auktoritativ ställning. Sveriges akademikers cen­ tralorganisation uttalar, att om medbestämmanderätt skall tillkomma riks­ dagen vid förhandlingar angående statstjänstemännens löner och denna skall bli av reellt värde, smidiga former måste skapas för bestämmanderät­ tens utövande. En lönedelegation som beslutande å riksdagens vägnar tor­ de då utgöra en rationell ordning och tillika den enda godtagbara. Bestäm­ manderättens utövande av riksdagen in pleno skulle med all sannolikhet kunna komplicera och fördröja förhandlingarna på ett sätt som icke är för­ enligt med ändamålsenligheten.

Länsstyrelsen i Västerbottens län framhåller såsom en fördel med för­ slaget, att av parterna föreslagna lösningar på olika spörsmål under för­ handlingarna snabbt kan bli föremål för ställningstagande. Fullmäktige i riksbanken menar likaledes, att det enklare förfarande, som möjliggöres genom inrättande av en lönedelegation, är ägnat att medföra tidsmässiga fördelar och därigenom underlätta den nu ofta besvärliga uppgiften att under riksdagens vårsession slutföra en uppgörelse med tjänstemanna­ organisationerna.

Statens lönenämnd erinrar om författningsutredningens uttalande att lönedelegationen bör finnas tillgänglig i nära kontakt med förhandlingar­ na för att kunna taga ståndpunkt till föreslagna lösningar, varigenom det ur parternas synpunkt angelägna önskemålet om snabba och definitiva ställningstaganden skulle kunna tillgodoses. Lönenämnden är emellertid för sin del icke övertygad om att det av utredningen föreslagna förfaran­ det fyller de krav på snabbhet och smidighet i handläggningen som utred­ ningen ansett böra uppställas. Även riksrevisionsverket befarar, att den föreslagna anordningen med en lönedelegation kan komma att betunga själva förhandlingsarbetet.

Utredningens förslag att delegation av riksdagens beslutanderätt i lönefrågar skall ske till ett särskilt för ändamålet in­ rättat riksdagsorgan har icke föranlett några erinringar under remissbehandlingen. Länsstyrelsen i Stockholms län anser, att utredning­ en på övertygande sätt motiverat sin uppfattning, att delegation icke lämp­ ligen bör ske till något redan befintligt eller av utredningen föreslaget riksdagsorgan. Länsstyrelsen i Västerbottens län tillkännager en liknande uppfattning.

Vad angår lönedelegationens sakliga kompetens har i något remissvar tvekan yppats vilka uppgifter som skall tillkomma delega-

Kungl. Maj:ts proposition nr 1W år 196i

Kungl. Maj:ts proposition nr HO är 196k

153

tionen under själva förhandlingsarbetet. Fullmäktige i riksgäldskontoret

anser sålunda, att det hade varit önskvärt, om lönedelegationens samman­

sättning, arbetsformer och befogenheter närmare preciserats av utredning­

en. Motiven ger i denna del icke tillräcklig ledning och själva lagtexten

lämnar rum för tvekan angående delegationens befogenheter under själva

förhandlingsskedet. Länsstyrelsen i Malmöhus län finner det nödvändigt,

att lönedelegationen ges möjlighet till inflytande innan överenskommelse

mellan regeringen och statstjänstemännens organisationer träffas. Läns­

styrelsen förutsätter, att lönedelegationen skall beredas tillfälle att följa

förhandlingarnas gång.

Författningsutredningens förslag att lönedelegationen skall äga å riks­

dagens vägnar definitivt godkänna en förhandlingsuppgörelse har i all­

mänhet icke föranlett någon erinran från remissorganens sida. Dock an­

ser Sveriges hantverks- och industriorganisation, att lönedelegationens rätt

att på riksdagens vägnar träffa en avtalsuppgörelse av formella skäl endast

bör avse ett preliminärt beslut och att riksdagens godkännande bör in­

hämtas i efterhand. Såsom inledningsvis nämnts synes länsstyrelsen i Hal­

lands län föredraga ett riksdagens löneråd med enbart konsultativa be­

fogenheter. Länsstyrelsen anser det nämligen principiellt icke lämpligt,

att riksdagen under fredsförhållanden delegerar sin maktbefogenhet, även

om denna i praktiken endast innebär att godkänna en träffad förhandlings-

överenskommelse.

Vad angår de frågor, i vilka lönedelegationen skall äga beslutskompetens,

finner statskontoret angeläget, att lönedelegationen icke får ersätta riks­

dagen i andra frågor än sådana som skall kunna regleras genom kollektiv­

avtal. Enligt det inom civildepartementet utarbetade förslaget till förhand­

lingsrätt för offentliga tjänstemän har från avtalsområdet uteslutits bl. a.

frågor om tjänsters inrättande och uppförande på ordinarie och icke-ordi-

narie stat, indragning och förändring av tjänster eller tjänsteorganisatio­

nens utformning i övrigt. Detta förslag fastslår sålunda, att statsmakterna

ensamma har att bestämma den organisation, där de tjänster ingår, om

vilkas lönesättning avtalsförhandlingar skall föras. Denna princip är en­

ligt statskontorets mening synnerligen viktig. Vid det slag av förhandlingar

som föregår nu förekommande löneuppgörelser mellan civildepartementet

och statstjänstemännens huvudorganisationer har i praxis organisations­

frågor och avlöningsfrågor upprepade gånger varit nära sammankopplade.

I vissa fall har uppgörelse skett under förutsättning av en organisations­

förändring, som icke riksdagen och stundom icke heller berörda myndig­

heter fått tillfälle att dessförinnan ta ställning till. Enligt civildepartemen­

tets förslag skall det förhållandet att avtal ej må slutas om vissa anställ­

ningsvillkor icke utgöra hinder mot överenskommelser mellan myndighe­

terna och tjänstemännen om samråd i dessa frågor. Statskontoret finner

det med hänsyn därtill angeläget att framhålla, att vid utformningen av

praxis för kollektivavtalsförhandlingarna med statstjänstemannens organi­ sationer uppmärksamheten från början måste inriktas på att sådant samråd i organisationsfrågor skall klart särhållas från de reguljära avtalsförhand­ lingarna. Om så icke sker kan gränsdragningen mellan avtalsämnena och de offentligrättsligt reglerade förhållandena, komma att visa sig bli fiktiv. Även länsstyrelsen i Västmanlands län understryker vikten av att frågor om förvaltnings- och tjänsteorganisationens uppbyggnad och om organisa­ toriska förändringar icke avgöres genom förhandlingsöverenskommelser utan kommer att behandlas av riksdagen i vanlig ordning.

Fullmäktige i riksbanken förutsätter, att lönedelegationen även när det gäller riksbankens och andra riksdagsverks förhandlingar skall kunna följa dessa och med för riksdagen bindande verkan taga ställning till förhand­ lingsresultatet.

Den av författningsutredningen föreslagna anordningen att proposi­ tion för beräkning och anvisande av anslag, som erford­ ras till följd av träffad överenskommelse, skall föreläggas riks­ dagen i vanlig ordning har i allmänhet lämnats utan erinran av remiss­ organen. I ett par remissyttranden framföres dock kritiska synpunkter.

Statstjänarkartellen anför sålunda i denna del:

För beräkning och anvisande av medel som hänför sig till en träffad överenskommelse erfordras emellertid enligt utredningen att proposition i vanlig ordning skall framläggas för riksdagen. Visserligen anses att riks­ dagen inte skall ändra på en överenskommelse utan endast anvisa erfor­ derliga medel för att täcka de uppkomna merutgifterna, men Statstjänar­ kartellen finner ändå denna ordning mindre tillfredsställande. Tillväga­ gångssättet innebär att förhandlingarnas längd och slutförande liksom f. n. blir beroende av den tidpunkt, då proposition senast måste läggas för att kunna behandlas av riksdagen och medel anvisas till de skilda myndighe­ terna. Svårigheterna kvarstår för ett snabbt ikraftträdande, varav följer förlängd retroaktivitet. De rådande nackdelarna elimineras därför ej helt vid ett genomförande av utredningens förslag. Det som uppnås, vilket i och för sig är tillfredsställande, innebär ett upphävande av riksdagens direkta inflytande på löne- och anställningsvillkor, men tidsförskjutningen för ut­ betalning av nya löner kvarstår och detta utgör en betydande olägenhet. Statstjänarkartellen finner det därför angeläget att utvägar skapas så att förhandlingarna blir oberoende av viss senaste tidpunkt för propositions läggande och att resultatet av förhandlingarna kan träda i kraft snarast möjligt och i enlighet med överenskommelserna.

Även Landsorganisationen i Sverige menar att den tidsförskjutning i frå­ ga om en förhandlingsuppgörelses ikraftträdande, som följer av att propo­ sition för anvisande av löneanslag skall föreläggas riksdagen i vanlig ord­ ning, innefattar en olägenhet. I likhet med statstjänarkartellen understryker landsorganisationen det angelägna i att det även på denna punkt åstad­ kommes ett rationellt system, som ger utrymme för ett effektivt förhand- lingsförf arande.

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

155

Förslaget att lönedelegationen skall vara ett fakultativt

organ har i allmänhet godtagits eller lämnats utan erinran under re­

missbehandlingen. Länsstyrelsen i Malmöhus län betecknar t. ex. förslaget

i denna del såsom lämpligt. Några remissorgan tillkännager dock en kritisk

inställning på denna punkt. Sveriges akademikers centralorganisation fram­

håller, att en bestämmanderätt för riksdagen in pleno på förhandlingsom-

rådet med all sannolikhet skulle kunna komplicera och fördröja förhand­

lingarna på ett sätt som ej är ändamålsenligt. Centralorganisationen av­

styrker därför förslaget att lönedelegationen skall vara ett fakultativt or­

gan. Statstjänstemännens riksförbund finner lönedelegationen vara en så

nödvändig institution, att det icke bör tillkomma riksdagen att i det sär­

skilda fallet avgöra, om delegationen skall tillsättas eller icke. Statstjä-

narkartellen förutsätter, att en lönedelegation alltid skall finnas. Endast

om så blir fallet uppnås alla de fördelar för förhandlingsverksamheten som

åsyftats och som från de anställdas sida eftersträvats. Det får enligt stats-

tjänarkartellens uppfattning icke föreligga möjlighet för riksdagen att av

politiska eller andra skäl undvika att delegera beslutanderätten och där­

igenom i vanlig ordning själv taga ställning till ärendet i sin helhet. En

grundförutsättning för ett genomförande av ett förhandlingsförfarande i en­

lighet med civildepartementets förslag i saken och träffad preliminär över­

enskommelse om huvudavtal med organisationerna är nämligen, att parter­

na ges möjlighet att träffa direkta bindande överenskommelser. Landsorga­

nisationen i Sverige har förklarat sig i huvudsak dela de synpunkter, som

statstjänarkartellen i sitt yttrande framfört.

Förslaget om lö ne delegationens mandattid har icke givit

anledning till anmärkning från remissorganens sida. Statens avtalsnämnd

ifrågasätter dock lämpligheten av att lönedelegationen skall kunna utses

för viss förhandling. Enligt avtalsnämndens mening torde övervägande skäl

tala för att delegationen utses för viss tid. Därigenom skulle delegationens

ledamöter förvärva mera ingående erfarenheter av de olika spörsmål som

är förknippade med avtalsverksamheten. Samtidigt skulle behovet av kon­

tinuitet i delegationens arbete tillgodoses.

Vad författningsutredningen föreslagit rörande antalet ledamöter

i lönedelegationen har i allmänhet godtagits eller lämnats utan

erinran under remissbehandlingen. Länsstyrelsen i Stockholms län ifråga­

sätter dock — med hänsyn till att delegationen skall kunna finnas tillgäng­

lig i nära kontakt med pågående förhandlingar — om icke antalet ledamö­

ter är ohanterligt stort men framställer i betraktande av den betydelse, som

lönedelegationens funktion är avsedd att få, ingen anmärkning härutinnan.

Beträffande urvalet av ledamöter i lönedelegationen har författ-

ningsutredningens ståndpunkt, att riksdagen icke till ledamot av delegatio­

nen bör välja någon, som är styrelseledamot av, anställd hos eller eljest

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196

4

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064

innehar uppdrag från förhandlande organisation, i sak godtagits eller läm­ nats utan erinran av remissorganen. Flertalet remissorgan har i likhet med författningsutredningen icke funnit någon uttrycklig regel härom erfor­ derlig. En del remissorgan har dock härutinnan intagit en annan stånd­ punkt. Fullmäktige i riksgäldskontoret anser det sålunda vara en brist, att någon jävsregel icke föreslagits. Länsstyrelsen i Kronobergs län finner det visserligen självklart, att den av författningsutredningen omnämnda per­ sonkategorin ej skall inväljas i lönedelegationen men anser hinder icke föreligga att meddela uttrycklig bestämmelse härom. Även länsstyrelsen i

Stockholms län ifrågasätter om icke uttrycklig jävsregel bör meddelas.

Besvärssakkunniga anför i jävsfrågan:

Av intresse ur besvärssakkunnigas synvinkel är vad i motiven anföres om införande av ett förbud att till ledamot av den föreslagna lönedelega­ tionen utse den, som företräder arbetsgivar- eller arbetarorganisation. Be­ svärssakkunniga vilja härvidlag hänvisa till ett uttalande rörande ett när­ liggande spörsmål i betänkandet »De offentliga tjänstemännens förhand­ lingsrätt» (SOU 1963:51 s. 66). Uttalandet rör frågan huruvida en tjänste­ man bör handlägga fråga, i vilken hans egen organisation står som mot­ part. I betänkandet anföres, att det är uppenbart, att tjänsteman, som till­ hör styrelsen för en förening eller innehar annat förtroendeuppdrag för föreningen eller är funktionär inom densamma bör avhålla sig från att i tjänsten taga befattning med frågor, i vilka hans egen organisation står som motpart. Åsidosättande härav torde enligt uttalandet kunna medföra ansvar för tjänstefel enligt de allmänna jävsregler, som få anses gälla inom den offentliga förvaltningen.

Besvärssakkunniga dela den principiella uppfattning, som sålunda kom­ mit till uttryck. Enbart den omständigheten att någon är medlem i en or­ ganisation bör sålunda enligt de sakkunnigas mening icke betraktas som grund för jäv i ärende, där organisationen är part. Men intager någon så­ dan ställning i en organisation att han kan antagas identifiera sig med or­ ganisationen, är hans engagemang ägnat att rubba förtroendet till hans opartiskhet och han bör av jäv anses förhindrad att deltaga i beslut i ären­ de där organisationen uppträder som part.

Det förhåller sig visserligen så att ställföreträdarjävet icke gäller inom kommunalförvaltningen och att dess giltighet inom statsförvaltningen ej är helt obestridd. Jävet synes emellertid i möjligaste mån böra upprätthållas i riksdagen icke minst i dess utskott och övriga mindre administrativa enhe­ ter. En riksdagsman, som intager ställning inom en fackorganisalion med­ förande ansvar inför denna, bör i enlighet härmed, om han är medlem av den föreslagna lönedelegationen, anses obehörig att deltaga i handläggning hos delegationen av ärende, som angår fackorganisationen i fråga. Eftersom det synes mindre lämpligt att till medlem av lönedelegationen väljes riks­ dagsman, som kan antagas ofta bli tvungen att avstå från att deltaga i de­ legationens arbete, tala enligt besvärssakkunnigas mening övervägande skäl för att det stadgas, att sådan riksdagsman ej må inväljas i delegationen.

Statstjänarkartellen understryker att den omständigheten att riksdags­ ledamot är löntagare icke får utgöra hinder för ledamotskap i lönedelegatio­ nen. Kartellen anser den i 1 kap. 16 § i förslaget till riksdagsordning intag­

157

na regeln, att riksdagsledamot icke får deltaga i behandlingen av ärende

som rör honom personligen eller någon honom närstående vara tillfyllest

även för lönedelegationens del.

Sveriges lantbruksförbund och Riksförbundet Landsbygdens folk anser,

att suppleanter bör väljas för ledamöter i lönedelegationen i likhet

med vad som gäller beträffande riksdagens ständiga utskott. Några bä­

rande motiv för att så ej bör ske har författningsutredningen icke föreburit.

1 vissa yttranden beröres frågan hur det statliga förhandlin g s-

organet bör vara beskaffat. Kammarrätten påpekar, att förslaget om

inrättande av en riksdagens lönedelegation utgår från förutsättningen, att

staten vid förhandlingarna med organisationerna skall representeras av re­

geringen. Utan att vilja föregripa resultatet av den inom civildepartementet

pågående utredningen om det statliga förhandlingsorganets organisation

vill kammarrätten dock som sin åsikt framhålla att med den av författ­

ningsutredningen valda utgångspunkten goda skäl synes tala för att staten

vid förhandlingarna företrädes av regeringen. Tjänstemännens centralorga­

nisation, som anser frågan om formerna för förhandlingarna icke nu kun­

na upptagas till bedömning med hänsyn till den pågående utredningen om

det statliga förhandlingsorganet, förutsätter, att förhandlingsorganet kom­

mer att ges en auktoritativ ställning. Fullmäktige i riksgäldskontoret in­

stämmer i författningsutredningens uttalande, att ett konsekvent fullföl­

jande av den utveckling, som ägt rum på det statliga förhandlingsområdet,

närmast skulle leda till att beslutanderätten på statens sida vid förhand­

lingar om statstjänstemännens löner lämpligen borde överlämnas åt en in­

stans, som är fristående i förhållande till både regering och riksdag. Mot

bakgrunden av de önskemål och synpunkter i denna fråga, som tidigare

framförts inom riksdagen, är fullmäktige emellertid icke för närvarande be­

redda att förorda en sådan linje framför utredningens förslag om en riks­

dagens lönedelegation. Fullmäktige förutsätter, att vid övervägandena om

organisationen av det statliga förhandlingsorganet kommer att tillbörligt

beaktas riksdagens ställning såsom huvudman för riksdagens verk. Full­

mäktige anser, att i förhandlingsorganet bör beredas plats för någon eller

några representanter för sistnämnda verk. Svenska kommunförbundet på­

pekar, att kontakten med riksdagens lönedelegation enligt förslaget skall

ske via regeringen men att det icke framgår, huruvida regeringen också

skall sköta förhandlingarna eller detta skall åvila ett särskilt statligt för-

handlingsorgan. Förbundet framhåller som sin åsikt, att statens tjänste­

mannaförhandlingar bör ombesörjas av ett särskilt verk så att Kungl. Maj:t

blir fristående i förhållande till den direkta förhandlingsverksamheten vil­

ket synes vara en nödvändig förutsättning för att förlikningsinstitutionen

skall kunna anlitas.

Kungl. Maj:ts proposition nr liO år 196A

Kungl. Maj:ls proposition nr 140 år 1964

Departementschefen. Medan de statsanställdas löner och övriga arbets­ villkor tidigare i allmänhet utformades utan medverkan från arbetstagar­ sidan, träffas numera i regel förhandlingsöverenskommelser mellan staten och de statsanställdas organisationer rörande arbetstagarnas avlöningsför­ måner och åtskilliga andra anställningsvillkor. Beträffande statsanställda utan tjänsteansvar slutes dylika överenskommelser vanligen i form av kollektivavtal som på arbetsgivarsidan slutgiltigt ingås av vederbörande verksmyndighet, i regel i samarbete med statens avtalsnämnd. På tjänste­ mannasektorn har förhandlingsöverenskommelserna mellan staten, i de centrala förhandlingarna hittills företrädd av chefen för civildepartementet, och statstjänstemännens organisationer däremot icke karaktär av kollektiv­ avtal, eftersom detta institut i gällande rätt icke anses stå till buds för ar­ betstagare med tjänsteansvar. Det inom civildepartementet nyligen utarbe­ tade förslaget rörande de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt (SOU 1963: 51) syftar emellertid till att göra det möjligt jämväl för dylika ar­ betstagare att sluta kollektivavtal om löner och andra ekonomiska förmå­ ner. Förhandlingsöverenskommelserna på den statliga tjänstemannasek­ torn ingås under förbehåll om Kungl. Maj:ts och riksdagens godkännande och underställes följaktligen statsmakternas prövning.

Allmän enighet torde råda om att jämväl de statsanställdas anställ­ ningsförmåner så långt möjligt bör utformas i samförstånd med deras arbetstagarorganisationer. Därmed vinnes, att arbetstagarsidan, såsom för modern uppfattning ter sig naturligt, erhåller medinflytande på anställ­ ningsvillkorens utformning och medansvar för löneutvecklingen och ar­ betsfredens bevarande. De reformatoriska önskemål, som på senare tid framförts på ifrågavarande område, har heller icke tagit sikte på att sy­ stemet med förhandlingsöverenskommelser skulle överges. Reformsträvan­ dena har i stället inriktats på att anpassa olika statliga organs befattning med lönefrågor på den statliga tjänstemannasektorn till det förhandlings­ system, som numera vunnit burskap jämväl på detta område, samt att även i övrigt bekräfta nuvarande förhandlingssystem och utveckla det vi­ dare till än större överensstämmelse med det som tillämpas på den pri­ vata arbetsmarknaden. En del av dessa strävanden har närmast haft det statliga förhandlingsorganets organisation, ställning och befogenheter i blickpunkten. Vart dessa strävanden kan leda, är ännu för tidigt att be­ stämt yttra sig om. Frågan om förhandlingsorganets uppbyggnad, status och kompetens är nämligen för närvarande föremål för utredning inom civildepartementet och kan därför icke lämpligen upptagas till närmare behandling i förevarande sammanhang. Andra reformsträvanden åter har trämst haft till syfte att stärka det parlamentariska inflytandet på de statliga löneutgifternas område. Särskilt inom riksdagen har önskemål i denna riktning gång efter annan framförts, men även författningsutred- ningen har förordat ett ökat parlamentariskt inflytande på de statliga

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 19Oi

159

lönekostnadernas område. Förespråkare för denna meningsriktning har

betonat, att förhandlingsprincipens tillämpning på den statliga lönesek-

torn de facto kommit att kringskära riksdagens handlingsfrihet vid dess

prövning av anslag för löneändamål. Man har därvid ofta hävdat, att

riksdagen, sedan en förhandlingsöverenskommelse väl träffats, i realiteten

icke har annat val än att godkänna överenskommelsen. När det gäller att

bedöma förhandlingsprincipens konstitutionella återverkningar står det

enligt min mening klart, att förhandlingssystemet, som ju syftar till med-

inflvtande för arbetstagarsidan, redan i sig måste innebära, att statsmak­

ternas handlingsfrihet icke kan vara lika vidsträckt som på den tid, då

löner och andra arbetsvillkor bestämdes av staten-arbetsgivaren ensidigt.

Härtill kommer, att förhandlingssystemet för sitt praktiska genomförande

kräver, att det förhandlande organet åtnjuter ett visst mått av självstän­

dighet, så att det inom givna gränser kan taga ställning till frågor, som

uppkommer under förhandlingens gång, utan att i varje enskild fråga

oavsett dess vikt och räckvidd behöva inhämta statsmakternas eller annat

organs ståndpunkt. Dessa synpunkter bör dock icke undanskymma blicken

för det faktum, att det parlamentariska inflytandet icke med riksdagens

nuvarande arbetsformer kunnat beredas det utrymme, som i och för sig

varit önskvärt med hänsyn till riksdagens anslagsprövande funktion och

som även i ett förhandlingssystem bör vara möjligt att åvägabringa, om

härför lämpade parlamentariska organisationsformer ställes till förfogan­

de. Samtidigt som användbara former hittills saknats för att bereda riks­

dagen tillfälle att påverka förhandlingsresultatet, har nämligen riksdagens

faktiska möjligheter att frångå en redan träffad överenskommelse av na­

turliga skäl varit begränsade, oaktat överenskommelsen vid sin tillkomst

gjorts beroende av dess prövning. Liksom författningsutredningen anser

jag det därför påkallat att söka förstärka det parlamentariska inflytandet

på förevarande område.

Om en sådan förstärkning skall kunna ske, måste uppenbarligen den

parlamentariska opinionen i en eller annan form få göra sig gällande,

redan innan en förhandlingsöverenskommelse kommit till stånd. Med hän­

syn härtill kan det måhända i förstone synas ligga nära till hands att

bereda parlamentariker säte i det organ, som å statens vägnar skall föra

förhandlingar med vederbörande arbetstagarorganisationer. Emellertid kan

det knappast ifrågakomma att inbygga en parlamentarisk representation,

avsedd att utöva riksdagens mera reella inflytande på förevarande område,

i ett organ, som av allt att döma måste på ett eller annat sätt sortera un­

der Kungl. Maj :t. Härtill kommer, att ett parlamentariskt inslag i för-

handlingsorganet icke utan att avsevärt tynga förhandlingsarbetet kan bli

så stort, att det på ett mera allsidigt sätt kan återspegla olika menings-

riktningar inom riksdagen. Redan av dessa skäl synes man böra söka eu

lösning efter andra linjer. Författningsutredningen har icke heller beträtt

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1064

den här diskuterade vägen. Utredningen har i stället föreslagit, att det skall stå riksdagen fritt att överlåta sin befogenhet att godkänna träffad förhandlingsöverenskommelse på ett riksdagsorgan av mindre format. En sådan åtgärd som att överföra ifrågavarande beslutanderätt på ett mindre organ kan väl dock knappast ensam för sig väntas leda till åsyftat resul­ tat. Författningsutredningen torde icke heller ha avsett, att organets be­ fattning med förhandlingsfrågor skulle begränsas till ett ställningstagan­ de till en redan sluten förhandlingsöverenskommelse. Fastmera tycks för­ fattningsutredningen ha utgått ifrån att kontakt mellan Kungl. Maj :t och det parlamentariska organet skulle etableras innan en förhandlingsfråga nått sin lösning i form av en föreliggande överenskommelse, ehuru detta förhållande icke kommit till uttryck i utredningens författningstext. För strävandena att stärka det parlamentariska inflytandet har också dylika förhandskontakter, även om de med hänsyn till förhandlingssystemets krav främst måste koncentreras till de statsfinansiella och lönepolitiska hu­ vudlinjerna i en pågående eller förestående avtalsrörelse på den statliga sektorn, helt visst mera att betyda än befogenheten att godkänna redan träffad förhandlingsöverenskommelse. Om det planerade organet, såsom författningsutredningen synes ha förutsatt, jämväl erhåller en rådgivande funktion, förefaller den av utredningen anvisade vägen i stort sett leda till en godtagbar lösning av frågan om ökat parlamentariskt inflytande på de statliga löneutgifternas område. Rådplägningen bör ske med statsrådsleda- inot, som Kungl. Maj:t därtill förordnat. Förutom en förstärkning av det parlamentariska inflytandet vinnes med ifrågavarande alternativ även den för avtalsparterna ingalunda oväsentliga fördelen, att definitiva ställnings­ taganden till ingångna förhandlingsöverenskommelser kan ske utan nämn­ värd tidsutdräkt.

Med hänsyn till organets betydelse såväl för det parlamentariska infly­ tandet på området som för förhandlingsprincipens genomförande på den statliga tjänstemannasektorn vill jag i likhet med några remissinstanser förorda, att organet ej erhåller fakultativ karaktär utan göres obligatoriskt. Såsom författningsutredningen funnit och remissinstanserna allmänt till­ styrkt, bör detta organ vara ett för ändamålet särskilt valt organ, som lämp­ ligen kan benämnas rikdagens lönedelegation.

Vad angår området för delegationens beslutskompetens är utan vidare gi­ vet, att delegationen icke bör ha att taga befattning med frågor, som för­ fattningsenligt avgöres utan riksdagens medverkan. Hur beslutskompeten­ sen i övrigt skall bestämmas, kan måhända vara föremål för viss tvekan. I författningsutredningens betänkande föreslås beslutskompetensen omfatta dels förhandlingsöverenskommelse rörande statsanställdas avlöningsförmå­ ner, dels ock förslag som har omedelbart samband med överenskommelsen. Syftet med delegationens inrättande synes emellertid knappast påkalla, att delegationen erhåller beslutskompetens i frågor, som ej blivit föremål för

161

förhandlingsöverenskommelse. Endast då sådan överenskommelse tiäffats,

föreligger ju det faktum som påtalats såsom hinder för realprövning från

riksdagens sida. Har förhandlingsöverenskommelse ej slutits, vare sig detta

berott på att parterna icke kunnat nå samförstånd i en förhandlingsfråga

eller på att saken rört ämne, som icke anses kunna bli föremål för för­

handlingsöverenskommelse, bör ärendet, då så för erhållande av anslag

eller eljest erfordras, föreläggas riksdagen för behandling i vanlig ordning.

Ä andra sidan bör beslutskompetens tillkomma delegationen icke blott i

fråga om förhandlingsöverenskommelse rörande avlöningsförmåner utan

även med avseende å förhandlingsöverenskommelse, som angår andra an­

ställningsvillkor, t. ex. pensioner, oavsett om överenskommelsen har sam­

band med träffad löneuppgörelse eller icke. Det kan förtjäna påpekas, att

delegationen icke genom en sådan bestämning av dess kompetensområde er­

håller beslutanderätt i alla frågor av riksdagsärendes natur, vilka rör ratts­

förhållandet mellan staten och dess anställda. Sådana hithörande frågor

som är av mera offentligrättslig natur, anses nämligen i praxis överhuvud

icke kunna bli föremål för förhandlingsöverenskommelse. I det inom civil­

departementet nyligen utarbetade förslaget till lag om statens tjänstemän

(SOU 1963: 51) har en precisering skett av de ämnen, som avses skola falla

utanför förhandlings- och avtalsområdet. Till dessa ämnen har förutom

mycket annat — hänförts frågor om tjänsters inrättande, indragning och

förändring samt tjänsteorganisationens utformning i övrigt. Frågor, som

är eller framdeles blir förbehållna offentligrättslig reglering, kommer även

med den föreslagna bestämningen av delegationens beslutandekompetens

att behandlas av riksdagen i vanlig ordning. Vad närmare angår spörsmå­

let vilka arbetstagarkategoriers anställningsvillkor som bör falla inom lö-

nedelegationens kompetensområde har redan antytts, att anställningsvill­

koren för statliga arbetstagare bör hänföras dit. Tillräcklig anledning att

härvid göra skillnad mellan arbetstagare, som tillhör den under Kungl.

Maj :t sorterande förvaltningen, och arbetstagare i riksdagen och dess verk

synes icke föreligga. Lönedelegationens beslutskompetens bör dessutom om­

fatta anställningsvillkoren för andra än statliga arbetstagare, i den mån det

författningsenligt tillkommer riksdagen att pröva dylika arbetstagares an­

ställningsvillkor. Exempel på sådana arbetstagare utgör lärare, försam­

lingspräster och kyrkomusiker. Såsom författningsutredningen förordat,

bör slutligen delegationens befogenhet att fatta beslut å riksdagens vägnar

endast avse det fall, att delegationen vill godkänna en förhandlingsöverens­

kommelse, som Kungl. Maj :t eller, då fråga är om riksdagen och dess verk,

annat behörigt organ biträtt och för godkännande framlagt för delegatio­

nen. Denna ordning bör iakttagas, även om förhandlingsverksamheten på

statens sida framdeles skulle komma att i större utsträckning än hittills

handhas av ämbetsverk. Finner delegationen ej skäl godkänna träffad övei-

cnskommelse, bör i enlighet med författningsutredningens förslag möjlighet

6

/(i/i

ant) till riksdagens protokoll t!)G'i. I samt. Nr HD

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196'r

stå öppen att vid behov förelägga riksdagen saken för prövning i vanlig ord­ ning.

Vad angår delegationens konsultativa verksamhet bör uppgiften att råd- pläga med därtill törordnad statsrådsledamot i princip gälla frågor, som taller inom området tör delegationens beslutskompetens. Det är utan vi­ dare tydligt, att uppgiften att rådgöra med statsrådsledamot dock icke av­ ser frågor rörande arbetstagare i riksdagen och dess verk.

Någon särskild torm för Kungl. Maj :ts framställning till delegationen om godkännande av träffad förhandlingsöverenskommelse lärer icke be­ höva stadgas. Framställningen torde kunna ske muntligen eller i form av skrivelse. Begäran om anslag, som erfordras till infriande av godkänd över­ enskommelse, bör enligt vanliga regler ske genom proposition till riksdagen. Under remissbehandlingen har visserligen önskemål att undvika detta för­ farande kommit till synes. Jag är emellertid icke beredd att härutinnan förorda någon annan ordning utan att dess konsekvenser för riksdagens statsreglerande verksamhet först blivit närmare belysta. Några större prak­ tiska olägenheter torde för övrigt knappast behöva befaras med den före­ slagna ordningen.

Vad angår verkan av att delegationen godkänt en förhandlingsöverens­ kommelse blir effekten härav densamma som om riksdagen själv lämnat godkännandet. Såsom författningsutredningen antytt, lärer riksdagen icke kunna undandraga sig att anvisa medel till fullgörande av ett beslut, som den genom sin delegation fattat.

Den grundläggande regeln om riksdagens lönedelegation bör ha sin plats i regeringsformen. Med hänsyn till sitt samband med § 62 regeringsformen kan regeln lämpligen införas såsom ett andra stycke i nämnda paragraf. Jag föreslår alltså sådant tillägg till § 62 regeringsformen, att det skall till­ komma riksdagens lönedelegation att i förhandlingsfrågor rörande anställ­ ningsvillkor, som skall gälla för statens arbetstagare eller eljest tillhör riks­ dagens prövning, rådpläga med statsrådsledamot som Kungl. Maj :t därtill förordnat samt att å riksdagens vägnar godkänna överenskommelse, som träffats i sådan fråga.

Liksom författningsutredningen och praktiskt taget alla remissorganen anser jag lönedelegationen lämpligen kunna bestå av sexton ledamöter. Av dessa bör vardera kammaren inom sig välja hälften. Vardera kammaren bör också inom sig utse suppleanter att när ledamöter i delegationen får förfall inträda i deras ställe. Antalet suppleanter i delegationen synes lika litet som antalet utskottssuppleanter behöva regleras i grundlag utan bör bero på vad vardera kammaren för sig beslutar. I samband med den slutliga prövningen av den här aktuella grundlagsreformen torde få övervägas att göra presumtionsregeln om antalet utskottssuppleanter i § 7 mom. 1 i kam­ rarnas ordningsstadga, stadgandet om avsägelse av uppdrag såsom utskotts- ledamot eller utskottssuppleant i § 9 nämnda stadga, reglerna om ordning­

Kungl. Maj. ts proposition nr UO år 196i

163

en för utskottssuppleants inträde i § 12 riksdagsstadgan samt bestämmel­

sen om utskottsledamots skyldighet att anmäla förfall i § 16 riksdagsstad­

gan tillämpliga jämväl på ledamot resp. suppleant i lönedelegationen.

Ledamot av delegationen bör endast den kunna vara som är ledamot av

riksdagen. Självfallet bör icke heller suppleant kunna tjänstgöra såsom

ledamot i delegationen, om han ej tillhör riksdagen. Det torde utan uttryck­

lig regel kunna förutsättas, att riksdagen icke i lönedelegationen inväljer

riksdagsledamot, som i sin verksamhet utanför riksdagen kan antagas ha

ett mera uttalat intresse av hur frågor inom delegationens verksamhetsom­

råde löses. Jag tänker härvid särskilt på den som tillhör styrelsen för ar-

betstagarsammanslutning, vilken består av eller inbegriper statliga arbets­

tagare eller förening därav, eller som innehar annat uppdrag för sådan sam­

manslutning eller är funktionär i dylik sammanslutning. Det lärer också

utan särskild föreskrift vara tydligt, att riksdagsledamot, som är statsråd,

icke bör ingå i delegationen, eftersom förhandlingsöverenskommelse, som

framlägges för delegationens godkännande, dessförinnan prövats av Kungl.

Maj :t (jfr RO § 36 mom. 6).

Bestämmelserna i RO § 75 mom. 1 om val, som skall förrättas av kamma­

re, blir utan vidare tillämpliga på val av ledamöter och suppleanter i löne­

delegationen. Detsamma gäller reglerna i § 8 riksdagsstadgan, såvitt para­

grafen rör annat än val av revisor och revisorssuppleant, bestämmelsen i § 9

samma stadga samt föreskriften i § 21 i kamrarnas ordningsstadga. I sam­

band med den slutliga prövningen av föreliggande förslag torde få övervägas

att göra bestämmelsen i § 8 ordningsstadgan för kamrarna tillämplig jäm­

väl å val av ledamöter och suppleant i lönedelegationen.

När det gäller att bestämma mandattiden för delegationens ledamöter och

suppleanter bör beaktas, att delegationens ledamöter hinner förvärva för­

trogenhet med det speciella ämnesområde, varom här är fråga, liksom ock

att delegationen städse finnes att tillgå. För egen del vill jag förorda, att

ledamöterna, liksom ock suppleanterna, väljes för tiden från valet, till dess

sådant val under fjärde året därefter ägt rum, dock att ledamot som dess­

förinnan lämnat riksdagen ej vidare skall anses tillhöra delegationen. Den

närmare tidpunkten för valet bör riksdagen själv äga bestämma med beak­

tande av önskemålet att delegationen såvitt möjligt får tillfälle att i eu

och samma ledamotsuppsättning följa en påbörjad löneförhandling till slut.

Om ledamot genom att lämna riksdagen eller eljest avgår ur delegationen,

bör val anställas för den tid, som för honom återstått.

Det är lämpligt att val av lönedelegation första gången äger rum under

1965, så att mandattiderna i delegationen kommer att i stort sett samman­

falla med andrakammarperioderna.

Vid ett genomförande av ifrågavarande grundlagsreform torde få över­

vägas att göra bestämmelserna i §§ 14 och 15 riksdagsstadgan tillämpliga

även på lönedelegationen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064

164

I överensstämmelse med vad som enligt RO § 45 mom. 2 gäller i fråga

om utskott, bör delegationen, såsom författningsutredningen förordat, in­

om sig utse ordförande och vice ordförande. Intill dess valet skett bör,

på sätt samma lagrum stadgar beträffande utskott, ordet föras av delega­

tionens ålderspresident. Vad i RO § 75 mom. 2 stadgas om val inom ut­

skott, torde böra äga tillämpning jämväl å val, som lönedelegationen har

att förrätta.

Omröstning till beslut inom lönedelegationen synes böra ske öppet. Dele­

gationens ordförande bör ha utslagsröst vid lika rösttal. Det bör stå leda­

mot, som ej instämt i delegationens beslut, fritt att få sin skiljaktiga me­

ning antecknad i delegationens handlingar (jfr RO § 48 tredje stycket och

§ 60 mom. 2).

Till förhandlingstekniken hör, att part icke i förväg röjer de mått och

steg, han är beredd att vidtaga i olika lägen, som kan tänkas uppstå

under förhandlingens gång. Om så sker kan nämligen parten lätt hamna

i ett förhandlingsmässigt underläge. Lönedelegationen kan uppenbarligen

komma att erhålla informationer, vilkas röjande skulle kunna försätta

staten i försämrad förhandlingsposition. Ledamot av delegationen bör där­

för icke äga att utan tillstånd av delegationen yppa vad som förekommit

vid en frågas behandling i delegationen. Denna tystnadsplikt bör dock

icke gälla för obegränsad tid. Sedan förhandlingen i saken lett till en

överenskommelse eller eljest slutförts (jfr 34 § sekretesslagen), synes

sekretessbehovet icke vara mera framträdande än att tystnadsplikt torde

kunna undvaras och de synpunkter, som i allmänhet talar för offentlighet

i allmän verksamhet, kunna tillgodoses. I likhet med vad som gäller för

utrikesnämnden, bör ledamot och suppleant i delegationen första gången

han är närvarande vid sammanträde med delegationen avge försäkran om

tystnadspliktens iakttagande. Det torde i senare sammanhang få över­

vägas att komplettera sekretesslagen med regler om motsvarande skydd

för delegationens handlingar.

På grund av vad i det föregående anförts vill jag föreslå ett stadgande

i riksdagsordningen av följande innehåll. Riksdagens lönedelegation skall

bestå av 16 ledamöter, av vilka vardera kammaren inom sig utser hälften.

De väljes för tiden från valet, till dess sådant val under fjärde året därefter

försiggått, dock att ledamot som dessförinnan avgått ur riksdagen ej vi­

dare skall anses tillhöra delegationen. Har ledamot före den tid, för vilken

han valts, avgått ur delegationen, anställes val för den tid som för honom

återstått. Vardera kammaren skall också inom sig utse suppleanter att när

ledamöter tår förfall inträda i deras ställe. Suppleanter utses för samma tid

soin ledamöter. Vad i RO § 45 mom. 2 och § 75 mom. 2 är stadgat med

avseende å utskott skall äga motsvarande tillämpning beträffande delega­

tionen. Omröstning inom delegationen skall ske öppet. Den som för ordet

i delegationen äger avgörande röst, därest vid omröstning rösterna i något

Kungl. Maj:i.s proposition nr HO år 196 i

165

fall är lika. Ledamot som ej instämt i delegationens beslut är obetaget att

låta sin skiljaktiga mening antecknas. Innan förhandlingsöverenskommel-

se träffats eller förhandling eljest slutförts, får ledamot icke utan delega­

tionens tillstånd yppa vad vid sakens behandling i delegationen förekom­

mit. Ledamot, så ock suppleant, skall första gången han är närvarande vid

sammanträde med delegationen avge försäkran om tystnadspliktens iakt­

tagande.

Vad angår frågan, på vilket ställe i riksdagsordningen stadgandet bör

införas, innehåller RO § 71 regler om suppleanter för riksbanks- och riks-

gäldsfullmäktige, medan § 70 handlar om dylika fullmäktige. Bestämmel­

serna i § 71 kan lämpligen överföras till § 70 och stadgandet om lönedele-

gationen placeras i den härigenom ledigblivna § 71.

Bestämmelser om justering och expediering av lönedelegationens be­

slut torde kunna upptagas i riksdagsstadgan (jfr RO §§ 79 och 80 samt

riksdagsstadgan §§ 23, 24 och 29).

Knngl. Maj.ts proposition nr HO år 1964

7. Inrättande av en riksdagens krigsdelegation m. m.

Gällande ordning. I § 50 regeringsformen liksom i däremot svarande be­

stämmelse i § 31 riksdagsordningen stadgas, att riksdagen skall samman­

träda i rikets huvudstad utom i de fall, då fiendens framträngande eller pest

eller andra lika viktiga hinder gör det omöjligt eller för riksdagens frihet

och säkerhet vådligt. I dessa fall tillkommer det Kungl. Maj :t att efter sam­

råd med av riksdagen valda riksbanks- och riksgäldsfullmäktige utsätta

annan riksdagsort. Däremot innehåller grundlagarna inga regler som tager

sikte på den situationen att riksdagen till följd av krig blir satt ur stånd att

fullgöra de uppgifter, som normalt åvilar den. Då bestämmelser i nämnda

hänseende saknas, torde man stundom ha utgått från att den s. k. konsti­

tutionella nödrätten i trängande fall skulle ge Kungl. Maj:t möjlighet att

vidtaga de åtgärder, som befinnes nödvändiga.

4

Författningsutredningen. Under 10 kap. i förslaget till regeringsform

framhåller författningsutredningen inledningsvis, att det uppenbarligen

framstår som i hög grad angeläget, att förutsättningar skapas för att stats­

makterna även under extraordinära förhållanden skall kunna handla inom

grundlagens råmärken. Särskilt med hänsyn till de utomordentliga påfrest­

ningar på hela befolkningen, som ett nutida krig medför, måste det vai a

av synnerligt intresse att lagligheten av statsorganens handlande ej kan sät­

tas i fråga. Men även i förhållande till utlandet och för att icke underlätta

för illojala grupper att tillvälla sig makt är det av stor betydelse att i lag

föreskrivna konstitutionella former iakttages. Utredningen anser sig därför

böra avvisa tanken på att man för vårt lands vidkommande skulle nöja sig

Kungl. Maj.ts proposition nr UO år 1964-

med att i krissituationer åberopa den konstitutionella nödrätten. I stället finner utredningen det angeläget, att särskild reglering av statsorganens verksamhet under extraordinära förhållanden kommer till stånd.

Vad angår riksdagen bör den enligt utredningens mening så långt det över huvud är möjligt fungera även under utomordentliga förhållanden. Under 10 kap. 6 § i förslaget till regeringsform anför utredningen, att det emeller­ tid ofta torde vara omöjligt eller olämpligt att hålla en fulltalig riksdag med tillhörande kansliorganisation samlad, då landet är i krig. Det fram­ står vidare enligt utredningens uppfattning som önskvärt, att en del riks­ dagsmän under krig stannar i hemorten, bland annat för att förstärka den lokala ledningen. Då på grund av krigsförhållandena en fulltalig riksdag icke kan sammanträda, bör dess befogenheter enligt utredningens mening utövas av en riksdag med reducerad sammansättning, lämpligen benämnd riksdagens krigsdelegation. För att delegationen skall finnas att tillgå utan att man under fredstid skall behöva vidtaga en så uppseendeväckande åtgärd som att välja krigsdelegation föreslår utredningen, att delegationens sam­ mansättning fastställes i regeringsformen. Delegationen torde, för att kun­ na anses representativ som ställföreträdande organ för riksdagen, böra om­ fatta ungefär ett femtiotal ledamöter. Enligt utredningens enkammaralter- nativ skall krigsdelegationen bestå av talmannen och vice talmännen samt ledamöterna i finans- och lagnämnderna samt i utrikes- och konstitutionsut­ skotten, sammanlagt sextio personer. Vid förfall för utskottsledamot skall suppleant inträda. Jämlikt tvåkammaralternativet, där någon lagnämnd ej finnes, föreslås krigsdelegationen skola utgöras av talmännen och vice tal­ mannen samt ledamöterna i finansnämnden och i utrikes- och konstitu­ tionsutskotten, tillhopa femtioåtta personer. Utredningen framhåller, att eu annan tänkbar sammansättning för tvåkammaralternativet är, att i stället för samtliga sexton ledamöter av konstitutionsutskottet medtaga endast fyra ledamöter från detta utskott och fyra från vart och ett av de de tre lagut­ skotten.

Det bör enligt utredningens mening ankomma på talmannen (talmännen) att, efter samråd med statsministern, bestämma vid vilken tidpunkt dele­ gationen skall träda i funktion. Med hänsyn till de extraordinära förhållan­ den, under vilka delegationen skall arbeta, bör den lämpligen själv äga be­ sluta om formerna för sin verksamhet. Delegationens befogenheter bör upp­ höra så snart en fulltalig riksdag åter kan sammanträda.

I enlighet med vad nu anförts har författningsutredningen i 10 kap. 6 § förslaget till regeringsform upptagit regler angående krigsdelegationen och dess verksamhet. Enligt första stycket i paragrafen äger talmannen (tal­ männen), om riket är i krig och riksdagen på grund av krigsförhållandena ej kan sammanträda, efter samråd med statsministern besluta, att riksda­ gens befogenheter skall utövas av dess krigsdelegation. Stadgandets andra stycke reglerar krigsdelegationens sammansättning samt föreskriver där-

167

jämte att delegationen själv beslutar om formerna för sin verksamhet. Slut­

ligen stadgas i paragrafens tredje stycke, att talmannen (talmännen), så

snart riksdagen åter kan sammanträda, skall förordna, att krigsdelegatio-

nens befogenheter skall upphöra.

Under 10 kap. 9 § i förslaget till regeringsform framhåller utredningen

att, då vårt land är i krig, man även måste räkna med möjligheten av sådana

förhållanden att varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan samman­

träda. I ett sådant läge bör regeringen vara icke endast berättigad utan även

skyldig att utöva på riksdagen ankommande uppgifter. Utredningen fram­

håller att det torde ligga i sakens natur, att det här endast kan bli fråga

om åtgärder, som syftar till att skydda riket och slutföra kriget. I nu an­

givna situation bör regeringen dock ej äga stifta grundlag.

I enlighet med det anförda stadgas i 10 kap. 9 § förslaget till regerings­

form att, om riket är i krig och på grund av krigsförhållandena varken riks­

dagen eller dess krigsdelegation kan sammanträda, regeringen skall till ri­

kets skydd och krigets slutförande utöva på riksdagen ankommande upp­

gifter, dock icke befogenheten att stifta grundlag.

Remissyttrandena. Författningsutredningens förslag om inrättande av en

riksdagens krigsdelegation samt om särskilda befogenheter för Kungl. Maj :t,

därest under krig varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan samman­

träda, har i huvudsak berörts av Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över

Skåne och Blekinge, överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen

för ekonomisk försvarsberedskap, beredskapsnämnden för psykologiskt

försvar, statskontoret, riksrevisionsverket, statens jordbruksnämnd, över-

ståthållarämbetet, flertalet länsstyrelser, regeringsrättens ledamöter (majo­

riteten) samt Sveriges akademikers centralorganisation. Högsta domsto­

lens ledamöter har vid behandlingen av utredningens förslag om möjlighet

att överlåta konstitutionella befogenheter på mellanfolklig organisation även

i visst hänseende berört nu ifrågavarande förslag.

Förslagen har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga

remissorgan. Flera av dem har härvid understrukit angelägenheten av att

i grundlag upptages regler rörande bl. a. riksdagens verksamhet i händelse

av krig. Uttalanden av denna innebörd har t. ex. gjorts av Svea hovrätt, över­

befälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, beredskapsnämnden för psykologiskt

försvar samt länsstyrelserna i Malmöhus, Kristianstads, Kopparbergs och

Västerbottens län. Svea hovrätt understryker vikten av att lagstadgade for­

mer finnes för alla de särskilda åtgärder statsmakterna kan finna erforder­

liga under krig och andra extraordinära förhållanden. Hovrätten delar

även utredningens mening att riksdagen så långt möjligt bör fungera under

orostider. Särskilda bestämmelser för statsmakternas verksamhet och befo­

genheter under krig, krigsfara och andra extraordinära förhållanden bör

därför intagas i regeringsformen, överbefälhavaren anser det betänkligt

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

att författningsmässigt stöd för att inrätta en riksdagens krigsdelegation för närvarande saknas. Statskontoret finner förslagen utgöra ett värde­ fullt tillskott till den skrivna författningen.

Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att, även om de i 10 kap. för­ slaget till regeringsform upptagna bestämmelserna på det hela taget synes tillfredsställande underbyggda och väl balanserade, man måhända dock på en eller annan punkt kan hysa någon tvekan, om förslagen uppbäres av en tillräckligt realistisk syn på och full inlevelse i det speciella ämnets problem­ ställningar. I ett verkligt tillspetsat, mer eller mindre kaotiskt krigsläge sy­ nes under alla törhållanden nödvändigt att åtminstone i viss utsträckning falla tillbaka på den konstitutionella nödrätten.

1 anledning av utredningens uttalande att riksdagen såvitt möjligt bör tungera även under utomordentliga förhållanden anmärker beredskapsnämnden för psykologiskt försvar att redan genomförandet av den slutliga utrymningen torde skapa stora svårigheter för att över huvud hålla hela riksdagen samlad, om landet är i krig. I en sådan situation synes för övrigt riksdagsledamöterna böra aktivt engagera sig i verksamheten i deras egen bygd. De har som opinionsledare var och en på sin ort en stor uppgift att fylla i det psykologiska försvaret.

Vad angår den föreslagna sammansättningen av krigsdelegationen anser länsstyrelsen i Stockholms län att delegationen skulle bli alltför stor för att kunna fungera smidigt under svåra förhållanden. Det ifrågasättes också om delegationen trots sin storlek kan anses på ett fullödigt sätt företräda riks­ dagen. Enligt länsstyrelsen i Västernorrlands län bör skapas garanti för att partiledarna får säte i krigsdelegationen.

Svea hovrätt riktar vissa erinringar mot förslaget såvitt avser förutsätt­ ningarna för att krigsdelegationen skall träda i funktion. Hovrätten fram­ håller att, till skillnad mot t. ex. den danska grundlagen, varken gällande grundlagar eller utredningens förslag innehåller någon allmän bestämmel­ se om visst minsta antal tillstädesvarande ledamöter för att riksdagen skall vara beslutför. Det kan därför svårligen göras gällande att riksdagen icke kan sammanträda ens när blott en handfull ledamöter är tillgängliga. Än mindre kan detta uttryck användas som en förutsättning, när det organ, som skall ersätta riksdagen, skall bestå av ett femtiotal riksdagsledamöter.

Såvida icke allmänna regler om beslutförhet införes, måste första stycket i 10 kap. 6 § förslaget till regeringsform uppenbarligen omarbetas. I moti­ ven till nämnda paragraf talas emellertid endast om den situationen att en fulltalig riksdag icke kan sammanträda. Det är givetvis angeläget att det blir en allsidig och lämpligt avvägd sammansättning av de personer, som skall utöva riksdagens befogenheter. Det synes dock högeligen tveksamt, om det bör läggas i talmannens skön att avgöra om tillgängliga ledamöter fyller dessa krav. Den faktiska innebörden av talmannens föreslagna befogenhet blir att han kan utesluta en del riksdagsledamöter från att utöva sina upp­

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

169

drag. Om åter till följd av bestämmelser om beslutmässighet en situation

föreligger, då riksdagen faktiskt icke kan sammanträda, bör talmannen ha

icke endast rätt utan även skyldighet att sätta krigsdelegationen i funktion.

Hovrätten framhåller vidare att såsom förutsättning för att delegationen

skall få träda i verksamhet knappast synes erforderligt att stadga att hind­

ret för riksdagen att sammanträda skall ha sin grund i krigsförhållandena.

Därjämte anser hovrätten det böra övervägas om icke riksdagen själv skall

under krig kunna besluta, att dess befogenheter tills vidare skall utövas av

krigsdelegationen.

Hovrätten ifrågasätter vidare om icke från krigsdelegationens befogenhe­

ter bör undantagas rätten att stifta grundlag.

Högsta domstolens ledamöter ifrågasätter, om den i 4 kap. 9 § i förslaget

till regeringsform införda möjligheten att genom traktat överlåta befogen­

het, som enligt grundlag tillkommer Kungl. Maj :t, riksdagen och andra

myndigheter, på mellanfolklig organisation bör stå till buds även när lan­

det är i krig. Det föreslagna stadgandet synes, exempelvis om riket eller

större del därav ockuperats, kunna bli ett instrument för ockupationsmak­

ten att ge sken av laglighet åt dess förfaranden. Detta gäller måhända sär­

skilt för den händelse riksdagens krigsdelegation eller regeringen trätt i

verksamhet i enlighet med 10 kap. 6 §, respektive 9 § i förslaget. Å andra

sidan är det möjligt, alt i den antydda situationen landet är i förbund med

en eller flera främmande stater, och det kan då vara önskvärt eller rent av

nödvändigt att kunna utan dröjsmål eller formella hinder förlägga den

lagliga regeringsmakten utomlands, till en nationell exilregering eller till

bundsförvanternas olika regerings- och förvaltningsorgan, särskilt i fråga

om diplomatiska och militära angelägenheter. Det synes med hänsyn till det

anförda vara förtjänt av närmare övervägande, huruvida stadgandet i 4 kap.

9 § skall vara tillämpligt i krig, och vidare, huruvida riksdagens krigsdele­

gation respektive regeringen skall kunna fatta beslut motsvarande det riks­

dagens godkännande som avses i stadgandet. Framhållas må i detta sam­

manhang, att för riksdagens krigsdelegation och för regeringen föreskrifter

saknas om särskild kvalificerad majoritet motsvarande dem som upptagits

i 4 kap. 9 § i förslaget.

Mot förslaget att krigsdelegationen själv skall äga besluta om formerna

för sin verksamhet har regeringsrättens ledamöter (majoriteten) ställt sig

kritiska. De hävdar att, enär enligt utredningen krigsdelegationen är att

uppfatta som en riksdag med reducerad sammansättning, de för riksdags-

arbctet stadgade formerna i princip bör upprätthållas. Med hänsyn till de

extraordinära förhållanden, under vilka delegationen skall arbeta, bör emel­

lertid delegationen bemyndigas att göra de avvikelser Irån nämnda former,

som befinnes påkallade. Länsstyrelsen i Västerbottens län framhåller att

oklarhet synes föreligga i frågan huruvida de i krigsdelegationen ingående

utskotten måste vara fulltaliga för att delegationen skall vara behörig att

Ilihang till riksdagens protokoll 1964. 1 samt. Nr 140

Iiungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

170

löreträda riksdagen. Den föreslagna lagtexten synes närmast ge vid handen

att detta är avsikten. Enligt länsstyrelsens mening bör emellertid vissa för­

tall, även om de avser både ledamöter och suppleanter, icke behöva medföra

obehörighet. Delegationen bör kunna anses behörig med ledamöter till visst

kvalificerat antal. Det kan då ifrågasättas om ej särskild bestämmelse där­

om borde införas.

Lansstyrelsen i Gävleborgs län framhåller att det förefaller som om ut­

redningens avsikt varit att krigsdelegationens befogenheter automatiskt

skulle upphöra så snart riksdagen åter »kan sammanträda», d. v. s. faktiskt

sammanträder. Enligt den föreslagna lagtexten erfordras emellertid särskilt

föroidnande från talmannens sida för att delegationens verksamhet skall

upphöra. Detta skulle kunna tyda på att saken till äventyrs kunde göras till

en bedömningsfråga. Lämpligheten därav synes kunna ifrågasättas.

Betiältande stadgandet i 10 kap. 9 § förslaget till regeringsform har

Svea hovrätt ifrågasatt hur man i brist på beslutförhetsregler skall kunna

avgöra att varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan sammanträda.

Likaså tinns enligt hovrättens mening även i detta sammanhang anledning

påpeka att hindret för riksdagen och krigsdelegationen att sammanträda

icke gärna skall behöva vara orsakat av krigsförhållandena.

Departementschefen. I regeringsformen § 50, som erhållit sin lydelse på

1800-talet, har grundlagsstiftaren, liksom för övrigt i § 31 riksdagsord­

ningen, förutsett, att förhållandena under krig, vari riket befinner sig,

kan göra det omöjligt eller för riksdagens frihet och säkerhet vådligt att

låta riksdagen sammankomma på sin ordinarie sammanträdesort. Om

vårt land skulle komma i krig, måste man emellertid med hänsyn till det

moderna krigets totala karaktär numera räkna med att hinder eller avse­

värda svårigheter kan uppkomma att över huvud hålla riksdagen med dess

stora ledamotsantal samlad på så betryggande sätt som dess viktiga stats­

funktioner motiverar, vilken sammanträdesort som än väljes. För närva­

rande saknas särskilda regler om det fall att riksdagen till följd av krigs-

förhållanden icke kan fullgöra sina uppgifter. I brist på sådana regler tor­

de få antagas, att Kungl. Maj :t jämlikt s. k. konstitutionell nödrätt i dylikt

fall har att utöva riksdagens befogenheter, i den mån det erfordras för att

skydda riket och slutföra kriget. För demokratisk samhällssyn ter det sig

emellertid angeläget att sörja för att riksdagens befogenheter även i de

allvarliga lägen, varom här är fråga, i det längsta kommer att utövas av

organ med karaktär av folkrepresentation. Till vinnande av detta syfte har

författningsutredningen föreslagit, att riksdagens befogenheter i vissa krigs­

situationer skall kunna delegeras till ett särskilt riksdagsorgan med avsevärt

färre ledamöter än riksdagen och därmed större möjligheter att vara i verk­

samhet under de förhållanden, som kan inträda under krig. Detta förslag

Kimgl. Maj.ts proposition nr U0 år 1964

171

har under remissbehandlingen vunnit allmänt gillande och jag vill aven

för egen del förorda, att en sådan delegationsmöjlighet öppnas.

Såsom materiell förutsättning för att delegation skall få ske bör, på sätt

författningsutredningen föreslagit, till en början uppställas, att riket ar i

krig. Därjämte bör krävas, att delegationsåtgärden är av krigsförhållan-

dena påkallad, d. v. s. att krigsläget gör det för riksdagen omöjligt eller

vådligt att vara samlad på vanligt sätt, vilken tänkbar sammanträdesort

som än väljes.

Då tanken sålunda är, att delegation skall få ske först då riksdagen

med hänsyn till föreliggande risker för dess säkerhet icke längre kan

fungera, kan det icke, såsom eljest legat närmast till hands, tillkomma

riksdagen själv att träffa delegationsbeslutet. Enligt författningsutredning-

ens förslag till tvåkammaralternativ skall det i stället ankomma på tal­

männen att besluta om delegation. Även om en sådan ordning med tal­

männens kvalifikationer säkerligen skulle utfalla väl, är det likväl prin­

cipiellt önskvärt, att ett beslut av den ingripande karaktär, varom här är

fråga, träffas av ett riksdagsorgan, vari olika i riksdagen representerade

meningsriktningar är företrädda. Jag vill med hänsyn härtill föreslå, att

det skall tillkomma talmanskonferensen att förordna om delegation till det

för krigsfall avsedda organet. I likhet med författningsutredningen anser

jag samråd med statsministern lämpligen böra äga rum, innan sådant föi-

ordnande meddelas.

Såsom författningsutredningen förordat, torde det för krigsfall avsedda

organet kunna benämnas riksdagens krigsdelegation.

När det gäller att bedöma, hur många ledamöter som bör ingå i detta

organ, är olika synpunkter att beakta. Å ena sidan bör krigsdelegationen

vara tillräckligt stor för att på någorlunda rättvisande sätt kunna avspegla

olika i riksdagen företrädda meningsriktningar och för att möjliggöra en

ledamotsuppsättning med sakkunskap på skilda områden av riksdagens

verksamhet. Å andra sidan bör delegationen icke vara så talrik, att den

icke kan verka med den smidighet och snabbhet, som krigsförhållandena

ofta kräver, eller svårigheter uppstår att sörja för dess säkerhet. Författ-

ningsutredningens förslag till tvåkammaralternativ innebär i denna del,

att delegationen skulle bestå av 58 ledamöter. Enligt min mening erhål-

les en lämplig avvägning mellan olika synpunkter, om antalet ledamöter

bestämmes till 50. Regeln om det antal ledamöter, av vilka delegationen

skall bestå, bör ges samma karaktär som motsvarande bestämmelser i

§§ G och 13 riksdagsordningen och alltså icke tolkas som en beslutförhets-

regel.

Jämlikt författningsutredningens förslag till tvåkammaralternativ skall

talmännen, vice talmännen samt ledamöterna i konstitutionsutskottet, ut­

rikesutskottet och finansnämnden tillhopa utgöra riksdagens krigsdelega-

Kungl. Maj.ts proposition nr 1 'iO ur 196i

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

tion. Då motsvarighet till finansnämnden för närvarande saknas, kan för­ slaget i denna del icke direkt appliceras på nu rådande ordning. Huru­ vida man vid en reform inom den bestående ordningens ram bör söka efterbilda den automatik, som enligt förslaget präglar delegationens bil­ dande, förefaller tveksamt. Att delegationen konstitueras utan särskild valakt kan väl främst vara till fördel ur den synpunkten, att man und­ viker en åtgärd, som måhända i vissa situationer kan vara ägnad att väcka onödigt uppseende eller ge anledning till opåkallade slutsatser om det utrikespolitiska läget. Å andra sidan medför en ordning, där vissa utskott eller andra riksdagens arbetsenheter i sin helhet ingår i delega­ tionen, att somliga grenar av riksdagens verksamhet icke alls eller ej i önskvärd utsträckning kan bli företrädda i delegationen utan att denna antager dimensioner, som kan menligt inverka på dess funktionsduglighet. Vid man med bibehållen automatik söka ge delegationen en sammansätt­ ning med mera allsidig representation från riksdagens skilda verksamhets­ fält, kan det i förstone synas närliggande att låta vissa ledamöter i varje utskott, t. ex. ordföranden och vice ordföranden, ingå i organet. Med en sådan ordning löper emellertid delegationen risk att icke ge en tillfreds­ ställande bild av det i riksdagen rådande styrkeförhållandet mellan skilda meningsgrupper, vilket måste betecknas som en allvarlig brist hos ett or­ gan, som skall träda i riksdagens ställe och återspegla folkopinionens olika yttringar sådana som dessa kommit till uttryck i riksdagen. En liknande invändning kan riktas mot tanken att uppbygga delegationen med tal­ manskonferensen som stomme. Det förefaller med hänsyn härtill knap­ past möjligt att utan väsentliga olägenheter bibehålla den automatik i fråga om delegationens bildande, på vilken författningsutredningens för­ slag bygger. Jag vill i stället förorda, att riksdagen genom särskilt val ut­ ser krigsdelegationen.

Vardera kammaren bör härvid äga att inom sig utse hälften av delegatio­ nens ledamöter. Då det är önskvärt, att delegationen städse finnes att tillgå, och hänsyn jämväl är att taga till det förhållandet, att första kammaren år­ ligen till viss del förnyas, bör delegationen väljas å varje riksdag. Valet kan lämpligen förrättas i samband med val av ständiga utskott, d. v. s. inom sex dagar efter riksdagens öppnande. Valet bör, i likhet med vad som enligt § 49 riksdagsordningen gäller för utrikesnämndens ledamöter, avse tiden till dess nytt val förrättas. Bestämmelserna i § 75 mom. 1 riksdagsordningen om val, som skall förrättas av kammare, blir utan vidare tillämpliga på val av leda­ möter i delegationen. Detsamma gäller reglerna i § 8 riksdagsstadgan, så­ vitt paragrafen avser annat än val av revisor och revisorssuppleant, § 9 samma stadga samt § 21 i kamrarnas ordningsstadga.

Av vad nyss nämnts om att ledamöterna skall utses inom kamrarna föl­ jer, att endast riksdagsledamot kan inväljas i delegationen. Ledamot som avgår ur riksdagen bör ej vidare anses tillhöra delegationen. Liksom bc-

173

träffande utrikesnämndens ledamöter bör den regeln gälla, att om Kungl.

Maj :t förordnar om nya val till båda eller ena kammaren, ledamöterna i dele­

gationen utan hinder därav behåller sina befattningar. Då val svårligen kan

tänkas äga rum under tid då delegationen är i verksamhet, kan regeln dock

få praktisk betydelse endast under fredsförliållanden.

Vad angår krigsdelegationens kompetensområde bör delegationen å ena

sidan kunna utöva riksdagens samtliga befogenheter men å andra sidan

icke äga vidare kompetens än den på grund av krigsförhållandena rem-

placerade riksdagen. För grundlagsfrågornas del innebär detta, att delega­

tionen äger att såsom vilande antaga grundlagsförslag, som väckts under

dess verksamhetstid eller är anhängiga i riksdagen, när den träder i funk­

tion, så ock att taga slutlig ståndpunkt till grundlagsförslag, som före se­

naste andrakammarval antagits såsom vilande av riksdagen. h<är det gällei att

i författningsform beskriva innebörden av ett förordnande om att krigs­

delegationen skall träda i funktion, bör beaktas, att i lag och författning

kan såsom villkor för viss åtgärd vara föreskrivet, att riksdagssession på­

går eller att riksdagen är eller inom viss tid blir inkallad. Exempel härpå

erbjuder § 74 regeringsformen. Under tid dylikt förordnande gäller, bör

vad i sådana bestämmelser stadgats om riksdagen i stället äga tillämp­

ning å delegationen. För att detta förhållande skall komma till klarare ut­

tryck synes förordnandets innebörd hellre böra anges sa, att krigsdelega-

tionen träder i riksdagens ställe, än beskrivas i den formen att delegationen

utövar riksdagens befogenheter.

Den under remissbehandlingen berörda frågan, huruvida krigsdelegatio­

nen bör äga kompetens att besluta om delegation av konstitutionell befo­

genhet till mellanfolklig organisation, lärer komma att sakna aktualitet,

därest delegalionsinstitutet på sätt jag tidigare förordat begränsas till att

avse mellanfolklig organisation för fredligt samarbete.

Författningsutredningen har föreslagit, att det skall tillkomma krigs­

delegationen själv att besluta om lormerna för sin verksamhet. Förslaget

härom har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av det stora flertalet remiss­

instanser. Från något håll har dock den ordningen förordats, att delegatio­

nen skall vara skyldig iakttaga de för riksdagens arbete föreskrivna former­

na men äga göra de avvikelser härifrån, som finnes av omständigheterna

påkallade. Med hänsyn till de extraordinära förhållanden, under vilka dele­

gationen kan antagas komma att verka, samt den avsevärda skillnaden mel­

lan riksdagens och delegationens ledamotsantal och organisation i övrigt

måste emellertid dessa avvikelser antagas bli så talrika, att det äi svårt se

att eu dylik ordning skulle äga några större fördelar framför den av utred­

ningen föreslagna. Däremot skulle den i tillämpningen kunna ge anledning

till åtskillig tveksamhet, som kan vara ägnad motverka delegationens för­

måga att agera med den snabbhet, smidighet och handlingskraft, krigsför­

hållandena vanligtvis nödvändiggör. För min del är jag därför benägen att

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 196\

171

på denna punkt förorda utredningens förslag. I enlighet med detta förslag

bör det exempelvis tillkomma delegationen att själv bestämma vilka utskott

som skall tillsättas, hur många ledamöter som skall ingå i varje tillsatt

utskott, huruvida ett ärende skall utskottsbehandlas eller med hänsyn till

behovet av snabbhet avgöras utan föregående beredning i utskott o. s. v.

Ett förordnande, varigenom delegationen trätt i riksdagens ställe, bör så

snart vapenstillestånd inträtt automatiskt upphöra, i följd varav riksdagen

äter inträder i utövningen av sina befogenheter. Det bör emellertid tillkom­

ma såväl Kungl. Maj :t som delegationen att, om krigslörhållanden tillåter

att riksdagen redan dessförinnan åter träder i verksamhet, besluta, att riks­

dagen skall återtaga sina befogenheter.

Såsom det moderna kriget kan gestalta sig, lärer man icke kunna helt

utesluta den eventualiteten, att till följd av fientligheterna varken riksdagen

eller dess krigsdelegation kan fullgöra sina uppgifter. I huvudsaklig över­

ensstämmelse med författningsutredningens förslag, som härutinnan i stort

sett godtagits av remissorganen, vill jag förorda, att Kungl. Maj :t i sådant

fall skall äga rätt och plikt att till rikets skydd och krigets slutförande en­

sam fullgöra de uppgifter, som eljest ankommer på Kungl. Maj:t och riks­

dagen samfällt eller på riksdagen allena. Såsom författningsutredningen

föreslagit, bör det uttryckligen stadgas, att Kungl. Maj :t dock icke skall äga

att ensam stifta, ändra, förklara eller upphäva grundlag, även om detta un­

dantag till väsentlig del redan följer av begränsningen till åtgärder, som er­

fordras för rikets skydd och krigets slutförande. Med hänsyn till den cen­

trala betydelse för samhällsskicket, som reglerna om val till riksdagen äger,

torde motsvarande undantag böra göras jämväl för lagar, som reglerar val

till riksdagen. Att överlåta konstitutionella befogenheter på mellanfolklig

organisation för fredligt samarbete lärer svårligen kunna bli aktuellt under

krig och faller i vart fall utanför ramen för de åtgärder, som Kungl. Maj :t

till rikets skydd och krigets slutförande äger vidtaga på egen hand.

Grundläggande bestämmelser om riksdagens krigsdelegation bör ha sin

plats i regeringsformen. Detsamma gäller bestämmelserna om Kungl. Maj :ts

befogenhet att i vissa nödlägen fullgöra uppgifter, som eljest helt eller

delvis ankommer på riksdagen. Det är emellertid icke lätt att på ett naturligt

sätt inpassa dylika bestämmelser i gällande regeringsform. Jag vill dock av

olika övervägda alternativ förorda den lösningen, att bestämmelserna infö­

res i § 50, ehuru icke heller denna lösning är helt invändningsfri.

Regler om val av krigsdelegation samt om ledamöternas antal och mandat­

tid torde böra upptagas i riksdagsordningen. Även här möter emellertid svå­

righeter att finna lämplig plats för regler om riksdagens krigsdelegation.

Stadgandet i § 73 riksdagsordningen, vilket handlar om val av suppleant

för riksdagsrevisor, synes emellertid kunna överflyttas till § 72, där regler

ges om riksdagsrevisorerna. Om så sker, kan bestämmelserna om krigsdele-

Kungl. Maj. ts proposition nr 1W

dr

196i

175

gationen införas i den ledigblivna § 73.

Val av krigsdelegation bör första gången äga rum vid den riksdag, som

sammanträder året efter det, då nya lydelsen av § 73 riksdagsordningen

slutligt antagits. Jag föreslår ett övergångsstadgande härom.

1 samband med den slutliga prövningen av föreliggande förslag torde tå

övervägas att göra vissa av riksdagen i intern ordning antagna bestämmel­

ser, t. ex. §§ 8 och 9 ordningsstadgan för kamrarna, tillämpliga jämväl så­

vitt avser riksdagens krigsdelegation.

8. Ändrade grundlagsregler rörande riksdagens ombudsmän

Med stöd av vederbörligt bemyndigande den 10 maj 1963 tillkallades sju

sakkunniga att verkställa en av riksdagen i skrivelse den 5 april samma

år (nr 132) begärd allsidig och förutsättningslös utredning angående riks­

dagens ombudsmansämbetens framtida organisation och verksamhetsfor­

mer. De sakkunniga har antagit benämningen 1963 års JO-utredning.1 I

skrivelse den 27 november 1963 till Kungl. Maj :t har utredningen hem­

ställt att, oaktat den ännu icke hunnit taga ställning till de med upp­

draget förenade spörsmålen, för 1964 års vårriksdag måtte framläggas för­

slag om sådana ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen att

möjlighet öppnas för riksdagen att under andrakammarperioden 1965—

1968 fatta definitivt beslut om en utökning av antalet riksdagens ombuds­

män.

Över framställningen har efter remiss yttranden avgivits av justitie­

kansler sämbetet, överbefälhavaren, som jämväl överlämnat yttranden från

cheferna för försvarsgrenarna, Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och

Blekinge, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Kronobergs och Gävle­

borgs län, justitieombudsmannen, militieombudsmannen, delegerade för

riksdagens verk samt Sveriges advokatsamfund.

I skrivelse den 15 januari 1964 har utredningen anfört ytterligare skäl för

de ifrågasatta grundlagsändringarna.

Gällande ordning m. m. Enligt § 96 regeringsformen skall riksdagen för­

ordna två för lagkunskap och utmärkt redlighet kända medborgare, den

ene såsom justitieombudsman och den andre såsom militicombudsman,

att i egenskap av riksdagens ombud, efter den instruktion riksdagen för

dem utfärdat, ha tillsyn över lagars och författningars efterlevnad i vad

de skall tillämpas av dem som i allo är underkastade ämbetsansvar. Para­

grafen ålägger vidare ombudsmännen att vid vederbörliga domstolar i

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

i Ledamöter i utredningen är landshövdingen I. A. Lindell, ordförande, ledamöterna av

riksdagens första kammare direktören C. A. Anderson, redaktören P. Hilding och lant­

brukarna K. J. H. Svanström och N. R. Sveningsson samt ledamöterna av riksdagens and­

ra kammare redaktören G. I. Andersson och förste postiljonen K. S. Lundkvist.

176

Kungi. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

laga ordning tilltala dem som av våld, mannamån eller annan orsak begått

någon olaglighet i sin ämbetsutövning eller underlåtit att behörigen full­

göra sina ämbetsplikter. Slutligen stadgas i samma lagrum att ombuds­

männen är underkastade samma ansvar och plikt, som allmän lag och rätte­

gångsordning utstakar för aktörer.

Ursprungligen fanns endast en ombudsman, justitieombudsmannen (JO).

Genom grundlagsändring 1915 uppdelades detta ämbete, och för tillsyn

över militärväsendet inrättades militieombudsmansämbetet (MO). Sin nu­

varande lydelse erhöll § 96 regeringsformen genom en reform år 1957, vil­

ken framför allt innebar att — till skillnad mot vad tidigare i princip varit

fallet jämväl kommunala befattningshavare med vissa inskränkningar

ställdes under JO:s kontroll. Den inbördes avgränsningen av ombudsmän­

nens ämbetsområden anges i den av riksdagen antagna instruktionen för

ombudsmännen den 24 maj 1957. Enligt 1 § instruktionen har MO tillsyn

över lagars, författningars och instruktioners efterlevnad i vad de skall till-

lämpas i militära mål samt i övrigt av ämbets- och tjänstemän inom

försvarsväsendet ävensom av dem som under ämbetsansvar fullgör upp­

gifter inom sammanslutningar eller stiftelser, vilka samverkar med för­

svarsväsendet, under det att JO:s tillsynsområde omfattar övriga, som är

underkastade fullständigt ämbetsansvar.

Vid sidan av § 96 regeringsformen finnes ett flertal grundlagsbestäm­

melser som avser eller i vart fall berör ombudsmännen och deras verk­

samhet. Sålunda stadgas i § 97 regeringsformen bl. a. att för envar av-

ombudsmännen bör utses en ställföreträdare med uppgift att i ombuds­

mans ställe utöva ämbetet i de fall instruktionen anger. Regler om val av-

ombudsmän och ställföreträdare samt om deras mandattid återfinnes i

§ 68 riksdagsordningen. Där stadgas även, liksom i § 98 regeringsformen,

angående förfarandet, då ombudsmans eller ställföreträdares ämbete blir

ledigt under mandattiden. Nästföljande paragraf i regeringsformen inne­

håller regler angående rätt för ombudsman att närvara vid domstolars och

andra myndigheters överläggningar, att få tillgång till deras protokoll och

handlingar samt att erhålla biträde av åklagare och andra ämbetsmän. En­

ligt § 100 regeringsformen skall ombudsmännen var för sig till riksdagen

avlämna årliga ämbetsredogörelser, vilka liksom ämbetsförvaltningen i öv­

rigt jämlikt § 42 mom. 2 riksdagsordningen skall granskas av lagutskott.

I § 101 regeringsformen, som anger förutsättningarna för åtal mot

justitieråd eller regeringsråd för ämbetsbrott, stadgas skyldighet för JO och

MO att, envar inom sitt ämbetsområde, anställa och utföra sådant åtal

inför en särskild domstol, riksrätten. Nästföljande paragraf, vilken i förs­

ta hand reglerar riksrättens sammansättning i nyss angivna fall, berör

ombudsmans rätt att hos riksrättens ordförande ansöka om stämning å

justitieråd respektive regeringsråd. Såvitt avser åtal av ombudsman mot re­

geringsråd talas emellertid endast om det fall att JO finner sig böra väcka ta-

177

lan. Enligt § 106 regeringsformen skall, därest konstitutionsutskottet beslu­

tat om åtal mot statsråd för ämbetsbrott, åtalet utföras av JO inför riksrätt.

Slutligen må nämnas att § 110 regeringsformen innehåller bestäm­

melser om det straffskydd, som tillkommer bl. a. JO och MO.

Vissa tidigare reformförslag.

Mot bakgrund särskilt av den efterhand allt­

mer ökade samhällsverksamheten har under senare år vid flera tillfällen

i riksdagen väckts förslag om en utökning av antalet ombudsmän. I en

motion (I: 15) år 1947 angående åtgärder för stärkande av riksdagens

kontrollmakt framhölls att den moderna förvaltningen var så omfattande

och krävde uppmärksamhet ur så många synpunkter, att det måste vara

vanskligt för en enda person att med samma sakkunskap och samma

auktoritet utöva hela den kontroll som ankom på JO. En differentiering

av ombudsmansinstitutionen framstod därför som en tänkbar utveck­

lingslinje. Riksdagen ställde sig emellertid avvisande till nämnda tanke och

framhöll bl. a. att en utökning av antalet ombudsmän lätt skulle försvaga

det personliga momentet i ombudsmansinstitutionen; det syntes lämpligare

att, om så skulle visa sig erforderligt, utöka de arbetskrafter som stod till

ombudsmännens förfogande (KU 22). Även två andra samma år väckta mo­

tioner (I: 17 och II: 28) med likartat syfte avslogs av riksdagen (KU 23). Ej

heller ett år 1952 (motion II: 14) väckt förslag om utökning av antalet om­

budsmän ledde till något resultat (KU 11).

I samband med att riksdagen år 1954 hemställde om den utredning rö­

rande JO-institutionen och därmed sammanhängande spörsmål, som kom

att ligga till grund för 1957 års reform i fråga om ombudsmansämbetena,

framhölls att även frågan om en uppdelning av JO-ämbetet syntes kunna

komma under omprövning under utredningsarbetet, ehuru riksdagen var

av den uppfattningen att en sådan åtgärd borde ifrågakomma endast där­

est den befanns oundgängligen nödvändig (KLJU 1, rskr 156). De sak­

kunniga, som verkställde den av riksdagen begärda utredningen, förkla­

rade sig i avgivet betänkande (SOU 1955: 50 s. 115) ej vilja föreslå en

uppdelning av JO-ämbetet; med en sådan åtgärd borde i vart fall anstå tills

man sett hur förhållandena utvecklade sig, därest utredningens förslag

genomfördes.

I den på grundval av sakkunnigbetänkandet framlagda propositionen

med förslag till grundlagsändringar (1956: 161) erinrade föredragande de­

partementschefen om att riksdagen givit till känna att uppdelning av JO-

ämbetet icke borde ske, med mindre så befanns oundgängligen nödvändigt.

Även om skälen för en uppdelning kunde tänkas öka i styrka, därest den

då förordade utvidgningen av JO:s tillsynsområde genomfördes, fann dock

departementschefen ej tillräckligt stöd för antagandet, att reformen skulle

göra ämbetets uppdelning ofrånkomlig. I sitt av riksdagen godkända ut­

låtande (nr 2) över propositionen förklarade sammansatt konstitutions-

Kungl. Maj:ts proposition nr 1bO år 196b

178

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

och första lagutskott sig anse, att JO-ämbetet icke borde delas. Det per­

sonliga momentet i JO:s ämbetsutövning var enligt utskottets mening av

sådant värde att man ej borde avstå därifrån med mindre det visade sig

oundgängligen nödvändigt. Det var utskottets uppfattning att JO även med

den begränsade utökning av verksamhetsområdet, som utskottet förordade,

skulle medhinna sina arbetsuppgifter, om ämbetets personalorganisation

gavs en tillräcklig förstärkning.

I motioner år 1962 (I: 515 och II: 629) framfördes tanken att JO-ämbetet

skulle förstärkas med en biträdande ombudsman med huvudsaklig upp­

gift att öva tillsyn över skatteområdet. Behandlingen av motionerna upp­

sköts till påföljande års riksdag, då ett flertal andra motioner väcktes med

förslag i syfte att stärka effektiviteten i ombudsmännens verksamhet. För­

slagen gick bl. a. ut på att inrätta en särskild ombudsman för den kom­

munala förvaltningen (I: 269 och II: 321) samt att uppdela JO-ämbetet

i två ämbeten, i huvudsak ett för de judiciella ärendena och ett för de

förvaltningsrättsliga (I: 306 och II: 359). Det ifrågasattes även (I: 187

och II: 222) att ändra gränsdragningen mellan JO:s och MO:s verksam­

hetsområden.

I betänkande (nr 1) i anledning av bl. a. nämnda motioner erinrade

sammansatt konstitutions-, banko- och första lagutskott om att det vid

1957 års reform kunde förutses, att JO-ämbetets arbetsbörda skulle öka.

Det stod nu klart att tillströmningen av ärenden hos JO-ämbetet sprängt

den ram för ämbetets personalorganisation som drogs upp i samband med

nämnda reform. Därför syntes det utskottet naturligt att en ny översyn

av ombudsmansämbetenas organisation och verksamhetsformer företogs

med syfte att möjliggöra en intensifiering av tillsynen. En sådan översyn

borde gälla även mera grundläggande frågor beträffande ombudsmans-

institutionerna. Utskottet framhöll att det på lång sikt kunde vara en för­

del, att gränserna mellan JO:s och MO:s verksamhetsfält ej blev så stela

att de omöjliggjorde sådana förskjutningar som påkallades av omständig­

heterna. Även andra utvägar att organisera ombudsmanstillsynen än de

som anvisats i de föreliggande motionerna borde prövas. En utväg var att

inrätta ett ombudsmansämbete med två eller tre ombudsmän. Utskottet

nämnde även vissa möjligheter att inom den bestående organisationens

ram begränsa ombudsmännens arbetsbörda, t. ex. genom att ge om­

budsman rätt att i första hand hänvisa en klagande till överordnad myn­

dighet för behandling av klagomålen. Det syntes icke nödvändigt att dra­

ga upp ytterligare riktlinjer för den förordade utredningen; denna borde

vara allsidig och förutsättningslös. Utredningen borde om möjligt be­

drivas så att, om grundlagsändringar blev nödvändiga, förslag därom

kunde föreläggas riksdagen till prövning före nästkommande andrakam-

marval. —- Riksdagen godkände utskottets betänkande, och i anledning

179

av riksdagens skrivelse i ämnet tillsattes de inledningsvis nämnda sak­

kunniga, som benämnes 1963 års JO-utredning.

Författningsutredningen. I författningsutredningens förslag till ny rege­

ringsform har bestämmelser om riksdagens ombudsmän upptagits i 9 kap.

6 §, som närmast motsvarar §§96 och 99 gällande regeringsform men inne­

bär väsentliga förenklingar av dessa stadganden. I motiven till den före­

slagna paragrafen framhåller utredningen, att den icke övervägt frågan

om ökning av antalet ombudsmän. För att möjliggöra en sådan ökning i

framtiden utan att därvid även grundlagsändring skall behöva vidtagas

föreslår utredningen emellertid, att i regeringsformen icke anges ombuds­

männens ämbetstitlar och ej heller deras antal i vidare mån än att de skall

vara »minst två». Att valet av ombudsmän för närvarande avser en JO och

en MO, liksom att för envar av dem skall väljas en ställföreträdare, bör

enligt utredningen anges i riksdagsordningen, som föreslås ej längre skola

ha karaktär av grundlag.

Remissbehandlingen av författningsutredningens förslag är ännu icke

helt avslutad.

Det aktuella förslaget. I sin framställning erinrar JO-utredningen till en

början om att ombudsmansämbetenas nuvarande personalorganisation och

verksamhetsformer grundar sig på den reform som genomfördes år 1957

i syfte att intensifiera ombudsmännens verksamhet. Vid reformen föror­

dades att JO skulle intensifiera sin tillsyn över förvaltningsmyndigheterna,

vilket skulle ske framför allt genom en väsentligt ökad inspektionsverk­

samhet. Denna, som dittills brukat omfatta omkring fyra veckor årligen,

ansågs böra utsträckas till omkring åtta veckor. För att möjliggöra denna

effektivisering av ämbetets verksamhet förstärktes dess personal bl. a. ge­

nom inrättande av en särskild förvaltningsavdelning. Vidare erhöll båda

ombudsmännen vidgade möjligheter att uppdraga åt sina ställföreträdare

att samtidigt med dem själva förvalta del av ämbetena. Den i samband

med reformen för JO-ämbetet fastställda personalorganisationen ansågs

utgöra ett minimum för att nå det avsedda resultatet med vidgningen av

ämbetets verksamhet; frågan om behovet av ytterligare personal fick bli

beroende av den kommande utvecklingen.

Även om man vid reformen beräknade att dess genomförande skulle

medföra en ökning av JO:s arbetsbörda, torde man dock enligt utredningen

icke ha kunnat förutse att arbetsvolymen skulle växa i sådan grad som fak­

tiskt blivit fallet, särskilt under de senaste åren. Under åren 1949—1955

inkom till JO klagomål till ett antal av i medeltal 518 om året. Under sam­

ma tid upptog JO på eget initiativ i genomsnitt 173 ärenden per år. Sam­

manlagt diariefördes således under ettvart av åren 1949—1955 i medeltal

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

180

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064

091 ärenden. Redan året efter reformens genomförande började antalet

klagomål stiga kraftigt. År 1958 inkom sålunda 818 ärenden, under det att

antalet initiativärenden utgjorde 189; det sammanlagda antalet ärenden

var alltså detta år 1007. Påföljande år kom ärendenas antal upp till unge­

fär samma siffra eller 1003 men ökade därefter åter. Under åren 1960—

1962 uppgick klagomålen till i medeltal 975 om året och det årliga antalet

initiativärenden till i genomsnitt 175; sammanlagt diariefördes alltså un­

der dessa tre år i medeltal 1150 ärenden per år. Samtidigt med att summan

inkomna ärenden stigit, har en ökning ägt rum av antalet årligen balanse­

rade ärenden. Under åren 1949—1954 uppgick dessa till i medeltal 66 om

året samt år 1955 till 159. De ökade sedan i antal varje år fram till 1958,

då 350 ärenden balanserades. Därefter har antalet uppgått till 269 år 1959,

240 år 1960, 278 år 1961 och 385 år 1962.

Utredningen finner det icke möjligt att med säkerhet bedöma hur ar­

betssituationen i framtiden kommer att utveckla sig hos JO-ämbetet. Fog

synes dock icke finnas för antagandet att antalet klagomål skulle minska;

snarare torde man kunna utgå från att den årliga arbetsmängden kommer

att öka även i fortsättningen.

I framställningen påpekas att den starka ökningen av antalet balanse­

rade ärenden hos JO under senare år givetvis är otillfredsställande för så­

väl den enskilde rättssökanden som den tjänsteman eller myndighet, mot

vilken klagomålen riktar sig. Båda parter måste anses ha ett berättigat in­

tresse av att få sitt ärende prövat inom skälig tid efter avslutad utredning.

Även utifrån allmänna synpunkter är det olyckligt om dröjsmål förekom­

mer vid ärendenas handläggning. Det framhålles att den främsta orsaken

till den ökande arbetsbalansen givetvis varit den stora ansvällningen av kla­

gomål. Enligt uppgift har också ärendena, särskilt de förvaltningsrättsliga,

tenderat att bli vidlyftigare och mer svårbedömda. Vidare har JO, liksom

MO, under senare år i större utsträckning än tidigare brukat motivera sina

beslut även i ärenden, där anförda klagomål lämnas utan åtgärd, vilket

otvivelaktigt medfört en ökning av arbetsbördan. JO:s möjligheter att ägna

sig åt inspektionsverksamhet bestämmes ytterst av klagomålens antal och

svårighetsgrad. I princip bör nämligen inkomna klagomål och andra an­

mälningar behandlas i första hand och endast den tid, som därutöver står

till JO:s förfogande, kan ägnas åt den på eget initiativ utövade tillsyns­

verksamheten. På grund av den kraftiga ökningen av antalet klagomål har

JO därför varit förhindrad att ägna sig åt inspektionsverksamhet i den

omfattning som förordades vid 1957 års reform. Denna verksamhet har

måst reduceras från såsom önskvärt ansedda åtta veckor till två—fyra

veckor årligen. Även om JO således varit tvungen att inskränka inspek­

tionsverksamheten till tiden, synes den likväl ha kunnat göras betydligt

effektivare genom att flera jurister än förr biträtt vid inspektionerna och

att en stor del av granskningsarbetet förlagts till JO-expeditionen. Till

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 196b

181

följd härav har vid inspektionerna fler myndigheter hunnit besökas än

som var fallet före reformen.

Utredningen erinrar även om att JO vid skilda tillfällen (ämbetsberättel-

serna år 1959 s. 465 ff, år 1962 s. 466 ff och år 1963 s. 474 ff) till riksdagen

gjort framställning om åtgärder med syfte att få till stånd en snabb avar-

betning av balansen samt att trygga ämbetets behov av kvalificerad perso­

nal. Framställningarna har bl. a. lett till dels att den tid, varunder ombuds­

man äger rätt att uppdraga åt ställföreträdaren att samtidigt med ombuds­

mannen förrätta å ämbetet ankommande göromål, förlängts, år 1959 från

högst tre till högst sex månader årligen samt år 1963 till högst nio måna­

der om året, dels att år 1963 inrättats en ny byråchefstjänst vid ämbetet,

i första hand avsedd för en kvalificerad förvaltnings jurist. Dessutom har

JO erhållit rätt att anlita rättsbildad extra arbetskraft. På grund av den

ökande arbetsbördan har JO alltsedan år 1953 ansett sig böra så gott som

helt utnyttja möjligheten att dubblera ämbetet samt, särskilt under senare

år, funnit nödvändigt att vid sidan av den fasta personalen vid ämbetet an­

lita extra personal i förhållandevis stor utsträckning.

Mot bakgrund av den lämnade redogörelsen för hur arbetsläget utveck­

lat sig inom JO-ämbetet sedan 1957 års reform synes det utredningen ligga

i öppen dag att den arbetsbörda, som nu åvilar JO och som icke lär lätta

under de närmaste åren, är mer än rimligt betungande; sålunda har arbets­

bördan nära nog fördubblats sedan tiden före reformen. Utredningen an­

ser det uppenbart att sådana organisatoriska och andra åtgärder måste

vidtagas att arbetsbalansen kan nedbringas, att den av olika skäl betydel­

sefulla inspektionsverksamheten kan intensifieras samt att JO beredes möj­

lighet att ägna större utrymme åt de verkligt väsentliga och principiellt

viktiga ärendena. På grund av det, särskilt från rättsskyddssynpunkt, syn­

nerligen stora intresset av att JO-ämbetet snarast erhåller ökad effektivi­

tet bör åtgärder med angivna syften komma till stånd så skyndsamt som

möjligt.

Utredningen framhåller att det otvivelaktigt kan vara möjligt att genom

ytterligare förstärkning av den kvalificerade personalen hos JO-ämbetet

nå en viss ökning av ämbetets effektivitet. Eftersom det emellertid i sista

hand alltid är JO personligen, som skall pröva ärendena, och man icke

bör göra avkall på kravet, att han vid denna prövning i största möjliga

omfattning själv tränger in i de förekommande problemen måste den ök­

ning av ämbetets arbetskapacitet som en sådan förstärkning skulle kunna

leda till ha en given gräns, nämligen ombudsmannens egen prestationsför­

måga. Någon ytterligare förlängning av iden tid under vilken ställföreträ­

daren äger tjänstgöra samtidigt med ombudsman synes ej kunna komma

i fråga. Sedan ämbetet varit dubblerat nio månader samt ställföreträdaren

tjänstgjort under ombudsmans semester återstår nämligen icke mer av

året än vad som motsvarar ställföreträdarens egen semester.

182

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

I framställningen antyder utredningen vissa tänkbara åtgärder, som

inom ramen för den bestående ordningen med två ombudsmän är direkt

inriktade på en minskning av JO:s arbetsbörda, t. ex. överflyttning till MO

av vissa grupper av ärenden eller införande av en smidigare gräns mellan

ombudsmännens tillsynsområden. Utredningen förklarar sig emellertid räk­

na med möjligheten att den i sitt arbete kan komma till det resultatet, att

en verklig och varaktig förbättring av JO:s arbetsförhållanden kan upp­

nås endast genom en helt annan organisation av ombudsmansämbetena än

den nuvarande. Vid en sådan reform kan olika alternativ komma i fråga.

Bland tänkbara lösningar nämnes möjligheten att fördela JO:s arbetsupp­

gifter på två eller flera ombudsmän eller att eljest utöka antalet ombuds­

män. Enär såväl antalet ombudsmän som deras ämbetstitlar är bestämda

i grundlag, kan emellertid en reform i nyss angiven riktning ej genom­

föras utan grundlagsändring. Med hänsyn till arbetsläget vid JO-ämbetet

kan frågan om en utökning av antalet ombudsmän bli aktuell snart nog.

Utredningen anser därför -—- oaktat den ännu ej hunnit taga ställning till

frågan om ombudsmansämbetenas framtida organisation — angeläget att

för 1964 års vårriksdag framlägges förslag till sådana ändringar i rege­

ringsformen och riksdagsordningen att möjlighet öppnas för riksdagen att

under nästkommande valperiod till andra kammaren genomföra ett even­

tuellt förslag om utökning av ombudsmännens antal.

För att i förevarande hänseende ej föregripa pågående arbete med en all­

män författningsreform finner utredningen lämpligast att ej föreslå andra

grundlagsändringar än som är nödvändiga för uppnående av det avsedda

syftet.

Beträffande den närmare utformningen av ändringsförslagen erinrar ut­

redningen om att det vid 1957 års reform icke ansågs erforderligt att den

inbördes avgränsningen av ombudsmännens tillsynsområden angavs i

grundlag. Denna fråga borde i stället regleras i instruktionen. Det bedöm­

des som tillräckligt att i regeringsformen angavs att ombudsmännen skulle

vara två; dock befanns lämpligt att i grundlag i huvudsak ange ombuds­

männens verksamhetsområden genom prefixen justitie och mililie (SOU

1955:50 s. 131).

För att möjliggöra en utökning av antalet ombudsmän föreslår JO-utred-

ningen att i grundlag endast anges att ombudsmännen skall vara »minst

två» samt att deras nuvarande ämbetstitlar får utgå ur regeringsformen

och riksdagsordningen och där ersättas med uttryck som »ombudsmän»

eller »riksdagens ombudsmän». I grundlagarna skulle således lämnas öppet

hur många ombudsmän, som skall utses, och hur verksamheten i stort skall

organiseras dem emellan. I samband härmed anför utredningen:

Dessa förhållanden skulle då komma att regleras enbart genom den för

ombudsmännen utfärdade instruktionen. Detta får anses passa mindre väl

in i det gällande konstitutionella systemet. Det kan också erinras om att

183

författningsutredningen------------ för sin del ansett att i riksdagsordningen

borde anges hur många ombudsmän som skall utses samt deras ämbetstit-

lar (SOU 1963: 17 s. 467); utredningen har tydligen icke ansett det till­

räckligt att dessa förhållanden omnämnes endast i ombudsmansinstruk-

tionen.

En ändamålsenlig utväg härvidlag synes vara att i särskild lag, stiftad av

Kungl. Maj :t och riksdagen samfällt enligt den i RF 87 § 1 mom. stad­

gade ordningen, meddela närmare bestämmelser om antalet ombudsmän.

Om så befinnes lämpligt, kan i sådan lag även deras ämbetstitlar och hu­

vudsakliga ämbetsområden anges. Härigenom tillgodoses behovet av rörel­

sefrihet i förhållande till grundlagarna, samtidigt som nu berörda förhål­

landen underkastas en reglering av högre dignitet än ombudsmansinstruk-

tionen. Ett sådant förfarande står i överensstämmelse med vad i regerings­

formen stadgas om antalet statsdepartement, konsultativa statsråd samt

ledamöter av högsta domstolen och regeringsrätten. Sålunda föreskrives i

RF 5 § att statsdepartement skall finnas till det antal, som bestämmes i

lag. Enligt RF 6 § skall även de konsultativa statsrådens antal bestämmas

i lag, dock till lägst tre. I RF 17 och 18 §§ sägs alt högsta domstolen skall

bestå av minst tolv och regeringsrätten av minst sju domare; deras antal

skali fastställas i särskilda lagar. I intet av dessa fall är således i RF utsatt

hur många departement eller ifrågavarande ämbetsmän som skall finnas;

rörande departementen är icke ens minimiantalet angivet. Antalen är dock

fixerade genom särskilda, av Kungl. Maj :t och riksdagen gemensamt stifta­

de lagar.

På grund av vad sålunda anförts finner utredningen det vara lämpligt

att genom särskild lag närmare bestämma ombudsmännens antal. I ett

andra stycke till § 96 regeringsformen bör hänvisas till vad i sådan lag

stadgas om antalet ombudsmän. Vidare bör i § 68 riksdagsordningen anges,

att riksdagen har att förordna »ombudsmän till det antal, lägst två, som be­

stämmes genom en av Konungen och riksdagen gemensamt stiftad lag».

Slutligen må nämnas att utredningens förslag till ändrad lydelse av §§

102 och 106 regeringsformen innebär att envar ombudsman blir behörig

att väcka och utföra riksrättsåtal mot justitie- och regeringsråd liksom

att inför riksrätt utföra av konstitutionsutskottet beslutat åtal mot stats­

råd. Det skall i sistnämnda fall enligt utredningen ankomma på utskottet

att bestämma vilken ombudsman som har att utföra talan.

Utredningen upplyser att JO och MO beretts tillfälle taga del av fram­

ställningen samt förklarat sig biträda denna ävensom att JO, som själv

haft för avsikt att göra framställning om grundlagsändring i syfte att möj­

liggöra utökning av antalet ombudsmän, uppgett sig i anledning av utred­

ningens skrivelse ej ämna fullfölja nämnda tanke.

I sin senare skrivelse i ärendet framhåller utredningen som ytterligare

skäl för sitt förslag att, även om nuvarande ordning med två ombudsmän

skulle bibehållas, det kan visa sig nödvändigt att vidtaga sådan ändring av

gränsen mellan deras tillsynsområden att jämväl nuvarande ämbetstitlar

måste ändras.

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b

184

Remissyttrandena. Utredningens förslag till grundlagsändringar har i h u-

vudsak tillstyrkts eller lämnats utan erinran av re­

missmyndigheterna. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser dock att, i av-

bidan på behandlingen av författningsutredningens förslag, ändringar i

regeringsformen och riksdagsordningen ej bör företagas utan att det är

oundgängligen nödvändigt. Om arbetsbalansen och arbetsbördan hos JO-

ämbetet bedömes vara sådan att en uppdelning av ämbetet måste ske

inom de närmaste åren, biträder länsstyrelsen emellertid förslaget.

Justitieombudsmannen förklarar sig vilja understryka JO-utredningens

uttalande att det är uppenbart, att sådana organisatoriska och andra åt­

gärder snarast möjligt måste vidtagas, att arbetsbalansen vid ämbetet kan

nedbringas och inspektionsverksamheten intensifieras. I anslutning här­

till nämnes att under år 1963 antalet klagomål stigit till 1 224 och att an­

talet initiativärenden uppgått till 172; vid årets utgång var antalet balan­

serade ärenden 430. Såsom JO framhållit i sin ämbetsberättelse till 1964

års riksdag synes den ständigt stigande klagofrekvensen och behovet av

en utökad inspektionsverksamhet närmast föranleda en uppdelning av

ämbetet. I och för sig framstår det emellertid som tänkbart att nuvarande

system med två ombudsmän kan bibehållas. En förutsättning härför är

dock att JO:s tillsyn över förvaltningen effektiviseras genom att åtgärder

vidtages för att väsentligt minska ämbetets arbete med prövning av klago­

mål och genom att tillsynen över vissa delar av rättsväsendet eller förvalt­

ningen överflyttas på MO. I yttrandet anges flera tänkbara åtgärder i

nämnda hänseenden. JO understryker att en lösning inom den bestående

ombudsmansorganisationens ram torde förutsätta en väsentlig omfördel­

ning av JO:s och MO:s arbetsuppgifter. Vid sådant förhållande synes knap­

past möjligt att bibehålla de nuvarande ämbetstitlarna. En ändring av

grundlagarna på sätt utredningen föreslagit är därför påkallad, även om en

utökning av antalet ombudsmän icke befinnes nödvändig. Justitiekansler s-

ämbetet anser det klart ådagalagt att särskilda åtgärder erfordras för att

skyndsamt stärka JO-ämbetets effektivitet. I första hand torde böra över­

vägas om man icke kan genom organisatoriska eller andra åtgärder nå

en godtagbar lösning inom ramen för det nuvarande systemet med två

ombudsmän. Först om detta prövas olämpligt eller otillräckligt, synes en

ökning av antalet ombudsmän böra ifrågakomma. Jämväl ämbetet anser

emellertid grundlagsändring nödvändig, även om en lösning enligt det

förra alternativet skulle visa sig möjlig.

Angelägenheten av en grundlagsreform i den av utredningen förordade

riktningen understrykes vidare av överbefälhavaren, Svea hovrätt, delegera­

de för riksdagens verk och Sveriges advokatsamfund.

Hovrätten över Skåne och Blekinge anser någon utökning av antalet

ombudsmän ej böra ifrågakomma men vill ej motsätta sig att förslaget

till grundlagsändring nu framlägges i syfte att bereda riksdagen frihet

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

185

att under nästkommande valperiod till andra kammaren taga ställning

till olika tänkbara alternativ att stärka JO-ämbetets effektivitet.

Utredningens förslag att frågan om antalet ombudsmän

skall regleras i allmän lag har rönt kritik från några remiss­

instanser.

Militieombndsmannen anför därom:

Ombudsmännens uppgift, att utöva tillsyn över lagars och andra författ­

ningars efterlevnad av tjänstemän med ämbetsansvar, är så obestämd att

den icke ger erforderlig ledning för fastställandet av deras antal. En full­

ständig och effektiv tillsyn över hela fältet skulle uppenbarligen kräva en

mångfald ombudsmän. Men meningen med ombudsmansinstitutionen tor­

de icke vara att en så ingående övervakning skall äga rum från riksdagens

sida. Det stora flertalet tjänstemän står under kontroll av överordnade och

dessutom utövas revisions- och kontrollverksamhet av särskilda myndig­

heter; i sista hand ansvarar Kungl. Maj :t för riksstyrelsen med konstitu­

tionsutskottet såsom kontrollinstans. Den tillsynsverksamhet som ankom­

mer på riksdagens ombudsmän utgör sålunda en extraordinär kontroll. Att

en sådan skall vara lika omfattande som den ordinära kontrollen är icke

givet. Med hänsyn till intresset av alt det allmännas bästa iakttages sam­

tidigt som enskilda åtnjuter rätt och billighet har visserligen ombuds­

männens tillsyn ansetts böra vara så vidsträckt att den omfattar prak­

tiskt taget alla tjänstemän med ämbetsansvar. Genom att tillsynen om-

besörjes av endast två ombudsmän får den dock med nödvändighet en

påtaglig begränsning. Hittills har den sålunda huvudsakligen haft karak­

tär av ingripande i särskilda fall då klagomål eller annan omständighet

givit anledning därtill. Det må också erinras att i olika sammanhang det

personliga momentet framhållits såsom något för ombudsmansinstitu­

tionen väsentligt (se t. ex. SOU 1955: 50 s. 115). Ändring i dessa avseenden

torde ej vara avsedd. Med ett grundlagsstadgande som endast anger mi­

nimiantalet ombudsmän synes det vara risk att uppkommen fråga om ut­

ökning av antalet ombudsmän prövas utan tillräcklig hänsyn till ombuds-

mansinstitutionens antydda speciella natur.

Med hänsyn till det sagda anser MO frågan om antalet ombudsmän

vara av sådan betydelse att den liksom hittills bör regleras i grundlag. Att

han likväl ansett sig kunna hiträda utredningsförslaget beror på att han

med hänsyn till kommande författningsreform förutsatt att den föreslagna

anordningen skall bestå endast under en tämligen kort tid. MO ifrågasät­

ter emellertid om ej den största olägenheten av förslaget kan undvikas

genom att i förslaget till § 96 regeringsformen orden »minst två» ersättes

med »högst tre» och det föreslagna andra stycket uteslutes samt att motsva­

rande ändring göres i förslaget rörande riksdagsordningen.

Justitieknnslersämbetet framhåller att det väl kan framstå som en lämp­

lig ordning, överensstämmande med gällande konstitutionella system att,

såsom utredningen angivit, bestämmelser om antalet statsdepartement,

konsultativa statsråd, justitieråd och regeringsråd meddelas i samfällt

stiftad lag. När det gäller att bestämma antalet av riksdagens egna om-

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år Wtlt

186

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b

budsmän — liksom t. ex. antalet riksdagens revisorer eller fullmäktige

i riksbanken eller i riksgäldskontoret — framstår det däremot icke som

lika naturligt att ett riksdagens beslut skall vara beroende av Kungl. Maj :ts

samtycke, låt vara att sådant samtycke icke skulle vägras. När JO-utred-

ningen erinrar om att i författningsutredningens förslag antalet riksdagens

ombudsmän anges i riksdagsordningen, som i förslaget har lags karaktär,

bör också nämnas att lagstiftningsmakten enligt författningsutredningens

förslag tillhör riksdagen ensam och alltså icke såsom nu Kungl. Maj :t och

riksdagen gemensamt. I enlighet med vad nu sagts anser justitiekanslers-

ämbetet att det bör ankomma på riksdagen ensam att bestämma hur

många ombudsmännen skall vara liksom även att besluta om deras äm-

betstitlar och ämbetsområden, allt självfallet inom den ram som grund-

lagsbuden anger. Om det icke skulle befinnas lämpligt att frågan om an­

talet ombudsmän anges endast i den av riksdagen utfärdade instruktionen

för ombudsmännen —- enligt ämbetets mening är emellertid en sådan lös­

ning tänkbar under en övergångstid — torde en ram böra anges i regerings­

formen, förslagsvis genom att i § 96 stadgas att riksdagen skall förordna

högst tre ombudsmän. Även justitieombudsmannen anser att frågan om

antalet riksdagens ombudsmän, liksom deras ämbetstitlar och huvudsakliga

ämbetsområden, bör avgöras av riksdagen ensam. Det synes enligt JO till­

fyllest att dessa frågor regleras i ombudsmansinstruktionen.

Vad angår den närmare utformningen av förslagen

till grundlagsändringar framhåller justitieombudsmannen, att

han för sin del helst skulle se, att författningsutredningens förslag till hu­

vudstadgande rörande riksdagens ombudsmän (9 kap. 6 § förslaget till

regeringsform) redan nu införes och ersätter §§96 och 99 nuvarande re­

geringsform. I annat fall synes erforderligt att, när den nya regeringsfor­

men väl antages, vidtaga därav påkallad ändring av instruktionen för riks­

dagens ombudsmän. Denna ändring torde lämpligen kunna genomföras

i samband med de ändringar av instruktionen, som dessförinnan torde få

genomföras som en följd av det nu förestående beslutet angående om-

budsmansämbetenas organisation och verksamhetsformer. Även justitie-

kanslersämbetet berör i sitt yttrande denna fråga och framhåller att det

kunde synas naturligt att man vid utformningen av förslaget utgick från

författningsutredningens i jämförelse med gällande grundlagsbud i hög

grad förenklade bestämmelser. Av skäl som JO-utredningen anfört och

för att icke åstadkomma en alltför framträdande stilbrytning mellan gam­

malt och nytt i regeringsformen anser emellertid ämbetet att utredningens

lagtextförslag kan godtagas i princip som en lösning under en övergångs­

tid i avvaktan på en allmän författningsrevision.

I fråga om § 100 i förslaget till regeringsform framhåller justitiekans-

lersämbetet, att frågan huruvida ombudsmännen i framtiden skall avläm­

na årliga ämbetsredogörelser »var för sig» kan sammanhänga med äm-

187

betenas organisatoriska uppbyggnad. Spörsmålet synes med fördel kunna

regleras enbart i instruktionen. Ämbetet föreslår, att grundlagsparagrafen

jämkas med hänsyn därtill.

Mililieombudsmanncn anmärker att, i och med att ombudsmännens

ämbeistitlar ej längre skall anges i grundlag, det lär bli nödvändigt att vid

val av ombudsmän hänvisa till de uppgifter som enligt instruktionen skall

ankomma på den valde. Föreskrift därom torde kunna intagas i § 68 riks­

dagsordningen. Dessutom synes det förhållandet, att vid 1964 års riks­

dag JO kommer att väljas för en tid av fyra år, böra föranleda övergångs-

stadgande om den valdes ställning efter det att de föreslagna grundlags­

ändringarna trätt i kraft.

Departementschefen. Frågan hur man lämpligen bör organisera den be­

tydelsefulla tillsyn över lagars och andra författningars efterlevnad, som

riksdagen enligt regeringsformen utövar genom sina båda ombudsmän JO

och MO, har under senare år vid olika tillfällen tilldragit sig intresse i den

offentliga debatten. Frågans återkommande aktualitet sammanhänger när­

mast med det faktum, att JO:s tillsyn och därmed också hans arbetsbörda

under efterkrigstiden ökat avsevärt i omfattning, främst beroende på att

statsverksamheten till följd av samhällsutvecklingens gång utökats och

att den kommunala förvaltningen i viss utsträckning lagts under JO:s kon­

troll. JO:s växande arbetsbörda föranledde redan på 1940-talet motioner i

riksdagen med förslag om utökning av antalet ombudsmän. Riksdagen ställ­

de sig emellertid avvisande till dessa förslag. Enahanda ståndpunkt intog

riksdagen vid den utvidgning av tillsynsområdet, som genomfördes år 1957.

Det personliga momentet i JO:s ämbetsutövning ansågs vara av sådant

värde, att man ej borde avstå därifrån med mindre så visade sig ound­

gängligen nödvändigt. I stället förstärktes ämbetets personalorganisation.

Det står emellertid numera klart att arbetsvolymen hos JO-ämbetet

sprängt ramen för den organisation som fastställdes år 1957. Medan an­

talet diarieförda ärenden under förra delen av 1950-talet stadigt höll sig

kring 700 per år, steg det redan året efter reformen till över 1 000 och upp­

gick år 1963 till så gott som 1 400. Som en följd av den kraftigt ökade

arbetsbelastningen har även antalet balanserade ärenden stigit. Trots yt­

terligare arbetskraftsförstärkningar har arbetsbalansen ej kunnat bemäst­

ras utan i stället under de senaste åren fortlöpande ökat. Antalet oav­

gjorda ärenden, som under slutet av 1940-talet och början av 1950-talet

brukade hålla sig betydligt under 100, uppgick vid senaste årsskifte till ej

mindre än 430. Den stegrade arbetsbelastningen har också medfört att JO

blivit förhindrad att ägna sig åt inspektionsverksamhet i den omfattning

som förordades vid 1957 års reform.

Det sagda må vara tillräckligt för att åskådliggöra, att JO:s arbetsbörda

blivit alliför betungande samt att snara åtgärder erfordras för att förbättra

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

188

arbetsläget och organisera tillsynsverksamheten efter de krav, som den

kraftigt växande arbetsvolymen ställer. I sådant syfte pågår också för när­

varande en utredning rörande ombudsmansämbetenas framtida organisa­

tion och verksamhetsformer. Innan resultatet av utredningens arbete före­

ligger, kan givetvis ställning icke tagas till frågan vilka organisatoriska

åtgärder som bör vidtagas. I sina nu ifrågavarande framställningar synes

utredningen emellertid räkna med en utökning av antalet ombudsmän

eller en omfördelning av arbetsuppgifterna mellan nuvarande båda om­

budsmän såsom sannolika alternativ att komma till rätta med problemen.

Vare sig det ena eller andra alternativet väljes, erfordras grundlagsändring

för dess genomförande. I syfte att öppna möjlighet för riksdagen att redan

under nästkommande valperiod till andra kammaren taga definitiv ställ­

ning till förslag i någon av nyss angivna riktningar förordar utredningen,

att för innevarande års vårriksdag framlägges förslag till sådana ändringar

i regeringsformen och riksdagsordningen att antalet ombudsmän icke däri

fixeras och att den inbördes fördelningen av arbetsuppgifterna mellan om­

budsmännen icke ens till sin allmänna karaktär däri anges. Även för egen

del anser jag det angeläget, att förutsättningar skapas för att de organisa­

toriska åtgärder, som kan befinnas påkallade, skall kunna genomföras

utan tidsutdräkt. Härtill kommer, att frågan om det exakta antalet ombuds­

män, även om den ingalunda är av underordnad betydelse, likväl icke kan

anses vara av den vikt att den behöver regleras i grundlag. Ej heller frågan

om ombudsmännens ämbetstitlar, vilka för närvarande antyder deras hu­

vudsakliga verksamhetsområde, är av den valör, att dess reglering i grund­

lag kan anses påkallad. På grund av vad sålunda anförts vill jag förorda

att förslag i den riktning, som utredningen angivit, nu förelägges riksdagen.

Innan ställning tagits till författningsutredningens förslag i stort, bör er­

forderliga ändringar ske med utgångspunkt från gällande grundlagsregler.

För den händelse antalet ombudsmän icke längre skall fixeras i grundlag

har JO-utredningen i sin framställning förordat att antalet ombudsmän i

stället bestämmes i allmän lag, stiftad av Kungl. Maj :t och riksdagen ge­

mensamt. Såsom framhållits under remissbehandlingen förefaller det emel­

lertid lämpligare, att det får ankomma på riksdagen ensam att bestämma,

hur många dess ombudsmän bör vara, liksom ock vilka ämbetstitlar de bör

ha och vilken uppdelning av ämbetsområdena som kan vara lämpligast.

Nämnda frågor torde därför böra regleras i den av riksdagen utfärdade in­

struktionen för ombudsmännen.

I övrigt kan jag i allt väsentligt ansluta mig till det förslag, som JO-utred­

ningen framlagt. Tillräckliga skäl synes ej föreligga att, på sätt under re­

missbehandlingen ifrågasatts, i grundlag ange en övre gräns för antalet

ombudsmän. Från riksdagens sida har det personliga momentet framhållits

såsom något för ombudsmansinstitutionen väsentligt. Det torde därför utan

maximering i grundlag av antalet ombudsmän kunna förutsättas att riksda­

Kungl. Maj.ts proposition nr 140

är

1964

189

gen även fortsättningsvis så långt möjligt beaktar värdet av detta moment,

liksom ock vikten av att tillsynen är så anordnad, att den i görligaste mån

främjar enhet och konsekvens i myndigheternas rättstillämpning. Däremot

synes det lämpligt att, såsom under remissbehandlingen föreslagits, flytta

bestämmelserna om antalet ämbetsberättelser till instruktionen.

Vad jag i detta avsnitt förordat, påkallar ändring av §§ 96—102, 106

och 110 regeringsformen samt §§42 och 68 riksdagsordningen. Frågan om

ändringar i den instruktionsmässiga regleringen av ombudsmännens verk­

samhet torde få övervägas i samband med den slutliga behandlingen av

grundlagsfrågan.

Då i remissyttrandena anförts vissa synpunkter på ombudsmansinstitu-

tionens framtida organisation och verksamhetsformer, torde yttrandena få

överlämnas till JO-utredningen för att beaktas i dess fortsatta arbete.

Kungl. Maj ris proposition nr 140 år 1964

9. Riksdagsledamots immunitetsskydd

Gällande ordning. 1 § 110 första stycket första punkten regeringsformen

stadgas att riksdagsman ej får ställas under tilltal eller berövas sin frihet

för sina gärningar eller yttranden i denna egenskap, utan alt den kammare

han tillhör tillåtit det genom beslut, vari minst fem sjättedelar av de rös­

tande instämt. Nämnda bestämmelse om s. k. immunitetsskydd för riksdags­

ledamot har i sak icke ändrats sedan regeringsformens tillkomst. I ett upp­

märksammat rättsfall för några år sedan (NJA 1960 s. 758) — det veterli­

gen första i sitt slag — har stadgandet av samtliga instanser ansetts icke

tillämpligt beträffande talan om skadestånd gentemot riksdagsledamot från

enskild person, som ansett sig ärekränkt genom uttalande av ledamoten i

denna hans egenskap. Vid målets prövning i högsta domstolen var dock ett

justitieråd av motsatt uppfattning.

Vissa reformförslag. I anledning av utgången i nyssnämnda rättsfall

väcktes år 1960 motioner (I: 20 och II: 27) med hemställan om sådan änd­

ring av § 110 regeringsformen, att riksdagsledamots immunitetsskydd vid­

gades till att avse även talan om enskilt anspråk mot riksdagsledamot på

grund av gärning eller yttrande av denne under utövningen av hans upp­

drag. Motionärerna ansåg det icke rimligt, att en riksdagsledamot skulle

kunna utsättas för skadeståndskrav från vem som helst i anledning av vad

ledamoten företagit sig i sitt riksdagsarbete. Det måste te sig naturligast att

det allmänna intresset av att riksdagsledamöterna fritt och obundet kunde

fullgöra sina uppdrag såtillvida tillmättes större vikt än enskildas intresse

att erhålla gottgörelse för liden skada, att prövning inför domstol av skade­

ståndsanspråk mot riksdagsledamot gjordes beroende av huruvida vederbö­

rande kammare lämnat tillstånd därtill. Endast om § 110 regeringsformen

190

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

kompletterades på föreslaget sätt kunde bestämmelsen väntas fullt ut få

åsyftad verkan.

Då motionerna väcktes, förelåg endast avgörandet i första instans. Kon­

stitutionsutskottet, som avvaktade utgången i högsta instans, framhöll i av­

givet utlåtande (nr 28), att genom högsta domstolens beslut klarlagts att

grundlagsstadgandet ej innefattade skydd mot skadeståndstalan, som grun­

dades på gärningar eller yttranden av riksdagsman i denna hans egenskap.

Därigenom aktualiserades frågan om en revision av paragrafen. Under hän­

visning till att författningsutredningen till behandling upptagit förevarande

spörsmål hemställde utskottet, med understrykande av betydelsen av den i

motionerna väckta frågan, att dessa ej måtte föranleda någon åtgärd. Riks­

dagen godkände utskottets utlåtande.

I en interpellationsdebatt i immunitetsfrågan år 1961 förklarade jag (AK

prot. 11: 14), att jag ur saklig synpunkt beklagade, att riksdagen icke före­

gående år fattat vilande beslut om ändring av § 110 regeringsformen, vilket

kunnat antagas definitivt år 1961. Jag sade mig vara beredd att lägga fram

förslag till erforderlig grundlagsändring i ämnet före nästföljande andra-

kammarval, om författningsutredningens förslag icke skulle föreligga i så

god tid att vilande beslut om en ny grundlag kunde fattas före nämnda val.

År 1962 väcktes ånyo motion (II: 6) med samma syfte som motionerna år

1960. I sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 5) avstyrkte konstitutions­

utskottet motionen. Utskottet framhöll att den betydelsefulla frågan om

riksdagsledamots immunitet var föremål för behandling inom författnings­

utredningen, vars slutbetänkande kunde väntas inom loppet av omkring ett

år. Utskottet erinrade vidare om mitt sist återgivna uttalande vid interpel-

lationsdebatten år 1961 och om sin initiativrätt i grundlagsfrågor. Under

hänvisning till det anförda ansåg sig utskottet icke vid dåvarande riksdag

böra framlägga förslag till grundlagsändring i anledning av motionen. En

ledamot av utskottet reserverade sig och biträdde motionsförslagel.

Författningsutredningen. Under 6 kap. 15 § förslaget till regeringsform

(enkammaralternativet) framhåller författningsutredningen, att det uppen­

barligen är ur allmän synpunkt väsentligt att riksdagsledamot tillförsäkras

största möjliga frihet vid utövandet av sitt uppdrag. Enligt utredningens

mening bör därför även i en ny regeringsform upptagas stadgande om im-

munitetsskydd för riksdagsledamot i fråga om gärningar eller yttranden av

honom i denna hans egenskap. I analogi med vad som nu gäller bör immu­

niteten kunna hävas endast genom beslut av riksdagen (enligt 6 kap. 20 §

tvåkammaralternativet av vederbörande kammare), om vilket minst fem

sjättedelar av de röstande förenat sig. Såvitt avser talan mot riksdagsleda­

mot inför domstol föreslår utredningen att immuniteten skall omfatta icke

endast allmänt och enskilt åtal utan även skadeståndstalan.

I särskilt yttrande hävdar en av utredningens experter, herr Rudholm, att

191

något praktiskt rättspolitiskt behov icke föreligger för den föreslagna utvidg­

ningen av immunitetsskyddet till att omfatta även skadeståndsanspråk från

enskild målsägandes sida. Mot utvidgningen kan även åberopas, att den

medför påtagliga, av utredningen icke berörda olägenheter av såväl praktisk

som rättslig natur. Beträffande den närmare innebörden av dessa olägenhe­

ter hänvisas till en artikel av professorn Ivar Agge i Svensk Juristtidning år

1963 (s. 161 ff).

Remissyttrandena. Författningsutredningens nämnda förslag till utvidg­

ning av immunitetsskyddet har i huvudsak behandlats av högsta domstolens

och regeringsrättens ledamöter, riksåklagarämbetet, Svea hovrätt, Göta hov­

rätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige, över-

ståthållarämbetet, flertalet länsstyrelser, några landstings förvaltningsut­

skott, fullmäktige i riksgäldskontoret, riksdagens justitieombudsman, Sve­

riges akademikers centralorganisation, föreningen Sveriges häradshövding­

ar, föreningen Sveriges stadsdomare och Sveriges advokatsamfund. Riks­

åklagarämbetet har bifogat yttranden från statsåklagarna i Stockholm, Gö­

teborg och Malmö samt föreningen Sveriges landsfiskaler och föreningen

Sveriges stadsfiskaler.

Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av

fyra ledamöter av högsta domstolen, Svea hovrätt (majoriteten), hovrätten

över Skåne och Blekinge, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Göteborgs

och Bohus, Malmöhus, Östergötlands, Uppsala, Södermanlands, Jönköpings,

Kalmar, Gotlands, Kristianstads, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Gävle­

borgs, Västerbottens och Norrbottens län, Malmöhus och Gotlands läns

landstings förvaltningsutskott, fullmäktige i riksgäldskontoret, statsåklaga-

ren i Göteborg och föreningen Sveriges landsfiskaler.

En tveksam hållning till förslaget intages av länsstyrelserna i Stock­

holms, Hallands, Älvsborgs och Jämtlands län samt justitieombudsmannen.

Förslaget har avstyrkts av tjugo ledamöter av högsta domstolen,

femton ledamöter av regeringsrätten, riksåklagarämbetet, två ledamöter av

Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, länsstgrelserna i Kronobergs,

Kopparbergs och Västernorrlands län, Sveriges akademikers centralorgani­

sation, föreningen Sveriges häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdo­

mare, Sveriges advokatsamfund, statsåklagarna i Stockholm och Malmö

samt föreningen Sveriges stadsfiskaler.

Göta hovrätt har motsatt sig varje som helst immuni-

tetsskydd för riksdagsledamot såvitt avser talan mot honom inför dom­

stol.

En ledamot av regeringsrätten har avstått från att yttra sig över för­

slaget i denna del.

Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller att immunitetsbestämmel-

sen i § 110 första stycket första punkten regeringsformen torde ha tillkom­

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b

192

mit för att skydda riksdagens ledamöter mot ingripanden av kungamakten.

Numera talar andra viktiga skäl för att genom grundlagsbestämmelser skyd­

da riksdagsledamöterna vid fullgörandet av uppdraget. Erfarenheterna från

Danmark och Norge under andra världskriget visar, att en ockupationsmakt

i det längsta söker undvika öppna konflikter med de konstitutionella reg­

lerna i ett härtaget land. I kritiska situationer kan alltså grundlagsskyddet

utgöra ett värn och särskilt skyddet för riksdagsledamöternas yttrandefri­

het kan i sådana lägen vara betydelsefullt. Under normala förhållanden åter

medför grundlagsstadgandet en garanti för ledamöternas möjligheter att

fritt och utan onödiga sidoblickar debattera i riksdagen förekommande frå­

gor. Hovrätten anser att man icke behöver hysa några farhågor för en ut­

vidgning av immuniteten på sätt som föreslagits. Att för utomstående per­

soner kränkande uttalanden förekommer i riksdagsarbetet hör uppenbarli­

gen till undantaget. Bestämmelsen i 1 kap. 17 § förslaget till riksdagsord­

ning möjliggör också ingripanden mot ledamöter som vid sammanträde ut­

talar sig otillbörligt om annan. Slutligen torde kunna förväntas, att riksda­

gen medger åtal mot ledamot som förbrutit sig mot parlamentarisk praxis.

Vid en avvägning av de motstridiga intressen, som här föreligger, bör enligt

hovrättens mening intresset av att riksdagsledamöterna i sitt arbete kan ta­

la fritt och obundet tillerkännas företräde. Att härvid göra skillnad mellan

straff och skadeståndspåföljd för samma gärning ter sig konstlat. Hovrätten

tillstyrker därför, att immuniteten för riksdagsledamot utsträckes i enlig­

het med förslaget.

Svea hovrätt (majoriteten) vill understryka vikten av att riksdagsledamö­

terna har största möjliga frihet vid utövandet av sitt uppdrag. Denna frihet

bör naturligen i första hand tryggas genom bestämmelser om skydd mot åtal

och berövande av den fysiska friheten. Vid bedömning av huruvida immu-

nitetsskyddet bör utsträckas till att avse även skadeståndstalan bör mot

riksdagsledamots skyddsintresse vägas den enskilde medborgarens intresse

av att erhålla gottgörelse för honom tillfogad skada. Härvid måste beaktas

att immunitetsskyddet, vare sig fråga är om åtal eller skadeståndstalan, får

betydelse främst när det gäller ledamots möjligheter att fritt yttra sig i

riksdagen och dess utskott. Denna yttrandefrihet, vilken naturligen icke bör

vara bunden av hänsyn, som hindrar riksdagsärendenas riktiga behandling,

synes principiellt böra på samma grunder hävdas mot såväl åtal som skade­

ståndstalan. Har immunitet tillerkänts ledamot i förstnämnda hänseende,

synes några principiella erinringar icke kunna göras mot en utvidgning av

skyddet till att avse även ersättningstalan.

Jämväl länsstyrelsen i Västerbottens län understryker att riksdagsleda­

mot bör tillförsäkras största möjliga frihet vid utövandet av sitt uppdrag

samt finner förslaget värdefullt och väl avvägt. Länsstyrelsen i Kristianstads

län anser den förordade utvidgningen av immunitetsskyddet motiverad ur

konstitutionell synpunkt.

Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 196i

193

Tre ledamöter av högsta domstolen finner det kunna ifrågasättas, huruvi­

da omsorgen om riksdagsledamöternas handlings- och yttrandefrihet moti­

verar immunitet mot annat än allmänt åtal. Om emellertid den immunitet

mot enskilt åtal, som anses följa av § 110 regeringsformen, bibehållas — och

en ändring på denna punkt lär knappast bli aktuell - synes en utsträck­

ning av immuniteten till att gälla även civil talan icke behöva väcka allvar­

ligare betänkligheter. Det värde immuniteten må äga för riksdagsledamö­

ternas yttrandefrihet är väsentligen beroende av att den omfattar både an­

svars- och skadeståndstalan. Skadeståndsanspråk i de fall som här avses

torde å andra sidan sällan vara av den art, att hinder för deras prövning kan

innebära någon mera kännbar uppoffring av enskild rätt. Den föreslagna

utvidgningen av immuniteten kan alltså godtagas.

Övriga myndigheter som tillstyrkt utredningsförslaget eller lämnat det

utan erinran har ej närmare utvecklat skälen för sin ståndpunkt.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län förklarar att den föreslagna utvidgningen av

immunitetsskyddet skulle kunna avsevärt försvaga skyddet för den enskilda

integriteten. Från demokratisk synpunkt måste det också anses otillfreds­

ställande att på bekostnad av individens rättssäkerhet tillerkänna statsor­

ganens företrädare rättsliga befogenheter och privilegier av ifrågavarande

omfattning. En utvidgning av skyddet synes länsstyrelsen ej heller behövlig

från rättspolitislc synpunkt, enär det skadeståndsmål, som närmast utlöst

kravet på ökad immunitet, är unikt. Utgången av detta mål synes ej ägnad

uppmuntra personer, som anser sig kränkta av riksdagsledamots uttalan­

den, att på grund härav väcka skadeståndstalan. Om den föreslagna utvidg­

ningen kommer till stånd, måste det ankomma på talmannen att noggiant

vaka över att riksdagsledamot i sina inlägg vid riksdagens förhandlingar ic­

ke uttalar sig otillbörligt eller förolämpande om annan. Länsstyrelsen i

Stockholms län finner förslaget svårt att acceptera och vill till stöd för sin

inställning särskilt framhålla, att syftet med immunitetsskyddet enligt ve­

dertagen uppfattning närmast torde vara att i viss utsträckning freda riks­

dagsledamot mot ingripande av myndighet men däremot knappast att ge le­

damot ökade friheter gentemot de enskilda medborgarna. Enligt justitieom­

budsmannen synes det minst sagt tveksamt om övertygande skäl kan anses

föreligga för den ifrågasatta utvidgningen av immuniteten.

Högsta domstolens ledamöter (majoriteten) anför i sitt avstyrkande ytt­

rande:

Syftet med immuni te tsskydd för riksdagsledamöter är att tillförsäkra dem

största möjliga handlings- och yttrandefrihet vid utövningen av deras upp­

drag. Detta syfte tillgodoses självfallet i främsta rummet genom immunitet

mot allmänt åtal. Ett legalt hinder mot att talan får föras av enskild person

är däremot för vinnande av detta syfte av mera underordnad betydelse. Den

föreslagna utsträckningen av immunitetsskyddet till att omfatta även en­

skilds talan om skadestånd måste praktiskt sett anses vara av ganska ringa

värde. Sedan regeringsformens tillkomst har också, såvitt oss är bekant, cn-

1 llihang till riksdagens protokoll 191!'t. I samt. Nr HO

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b

194

Kungi. Maj:ts proposition nr 140 år 1864

dast ett fall förekommit, då enskild person väckt skadeståndstalan mot riks­

dagsman för gärning i denna hans egenskap.

Även om sålunda den föreliggande frågan har mindre praktisk vikt är

den ej oväsentlig från principiell synpunkt. Å ena sidan står riksdagsleda­

möternas intresse av att icke i oträngt mål behöva utsättas för trakasseran­

de rättegångar i följd av deras åtgöranden som riksdagsmän. Häremot står

den enskilde medborgarens befogade anspråk på att icke vara betagen möj­

ligheten att komma till sin rätt genom hänvändelse till landets domstolar.

Att märka är att den enskildes skada i det särskilda fallet kan vara bety­

dande samt att — även om ärekränkning, särskilt förtal, är den skadegrund

som företrädesvis är tänkbar — jämväl andra brott mot enskild kunna tän­

kas bli begångna av riksdagsledamot i denna hans egenskap.

Beträffande ärekränkning gäller — efter brottsbalkens ikraftträdande en­

ligt uttryckligt stadgande i 5 kap. 1 § andra stycket — att den kränktes an­

språk på skydd i stor omfattning får vika för det krav på yttrandefrihet,

som måste tillgodoses i ett rättssamhälle, så att vad som eljest kunde ha

föranlett ansvar är straffritt. För deltagare i en riksdagsdebatt förutsättes

tydligen en långt gående yttrandefrihet. Det måste därför vara ytterst sällan

som därunder fällda yttranden skulle kunna anses straffbara såsom äre­

kränkning, vilket är en förutsättning för att skadestånd skall kunna utdö­

mas.

Vi anse, att vid förevarande intresseavvägning företräde bör givas åt den

enskildes intresse att kunna i vanlig ordning få sin sak prövad av domstol.

Det synes icke tilltalande, att den kränktes möjlighet att få gottgörelse skall

vara beroende av en omröstning i den församling som hans motpart tillhör.

Med hänsyn till vad som anförts om ärekränknings straffbarhet torde icke

behöva befaras, att härigenom en otillbörlig hämsko lägges på yttrandefri­

heten. Det allmänna förtroendet för folkrepresentationen synes också bätt­

re främjas av en sådan lösning än av att dess undantagsställning markeras

i ett praktiskt föga betydelsefullt hänseende.

Det kan självfallet ifrågasättas om icke enskilds talan om straff borde föl­

ja samma regel som enskilds talan om skadestånd. När det är fråga om den

enskildes anspråk på gottgörelse för liden skada synes det emellertid mer

angeläget att icke sätta allmänna rättsregler ur spel än när det gäller hans

befogenhet att väcka åtal. Något hinder att låta denna befogenhet men icke

anspråket på skadestånd vika för riksdagsledamöternas intresse av en vid­

sträckt yttrandefrihet synes därför ej föreligga.

Med hänsyn till det anförda avstyrka vi förslaget om ett utvidgat immu-

nitetsskydd för riksdagsledamot.

Regeringsrättens ledamöter förklarar att det är allmänt erkänt, att riks­

dagens ledamöter bör äga en vidsträckt rätt att yttra sig och anföra kri­

tik över olika samhällsförhållanden. Yttranden, som eljest skulle anses

ärekränkande, kan på grund härav enligt reglerna om s. k. intressekolli­

sion (jfr 5 kap. 1 § andra stycket brottsbalken) gå fria från straff och för­

anleder ej heller skadeståndsskyldighet. Går en riksdagsledamot i sin kri­

tik utöver vad som enligt nämnda regler kan anses försvarligt, kan likväl

goda skäl anföras för att begränsa åtalsrätten. Däremot synes bärande grun­

der icke kunna åberopas för att hindra den kränkte från att få en skade­

ståndstalan prövad. Denna talan går ut på att erhålla ekonomisk gottgörelse

195

för eu skada, som vållats honom genom ett osant eller eljest otillbörligt ytt­

rande och som enligt rättsordningen skall bäras icke av honom utan av den

som vållat skadan. Att i den avsedda situationen göra den skadelidandes

möjligheter att söka sin rätt beroende av att fem sjättedels majoritet kan

uppnås inom en parlamentarisk församling, som skadevållaren själv tillhör,

måste anses stötande för rättskänslan. I yttrandet påpekas vidare att för­

slaget om att immunitetsskyddet skall omfatta även skadeståndstalan synes

kunna motverka sitt eget syfte. Därutinnan hänvisas till den tidigare nämn­

da artikeln i Svensk Juristtidning. På grund av det anförda förklarar leda­

möterna sig bestämt avstyrka förslaget om utvidgning av immuniteten.

Delvis likartade synpunkter som i sistnämnda båda yttranden återkom­

mer i flertalet övriga avstyrkande remissvar. Riksåklagarämbetet framhål­

ler hl. a. att till stöd för den föreslagna utvidgningen av immunitetsskyddet

visserligen kan åberopas, att själva risken att bli föremål för en obefogad

skadeståndstalan på ett ur allmän synpunkt icke önskvärt sätt kan häm­

ma en riksdagsledamot i utövningen av hans uppdrag. Även om ledamoten

vinner ett mot honom anhängiggjort mål om skadestånd, medför ju rätte­

gången som sådan obehag och kostnader för honom, och det är icke alltid

möjligt för honom att av motparten utfå ersättning för kostnaderna. Emel­

lertid måste den enskilde medborgarens berättigade krav på skydd mot

kränkningar av den personliga integriteten tillmätas avgörande betydelse vid

bedömning av frågan huruvida immuniteten bör utvidgas. Om förslaget ge­

nomföres, kan befaras att den enskilde kommer att anse sig mer eller mind­

re rättslös mot kränkningar genom yttranden i riksdagsdebatterna. Ur all­

män synpunkt skulle det vara otillfredsställande, om bland allmänheten den

uppfattningen vann insteg, att riksdagsledamöternas rätt att i denna egen­

skap yttra sig hur de ville skulle betyda mera än hänsyn till den enskildes

integritet. Ämbetet anser sig ej kunna biträda förslaget. I vart fall framstår

den ifrågasatta reformen icke som så angelägen, att den bör genomföras utan

avvaktan på den kommande allmänna författningsrevisionen. Fastmera

skulle det enligt ämbetets mening vara till fördel om frågan finge ytterliga­

re övervägas. Hovrätten för Västra Sverige uttalar, att det för en rättsstat är

angeläget att icke i andra fall än där så är oundgängligen nödvändigt beskä­

ra möjligheterna för en skadelidande att erhålla goltgörelse. Sannolikt skul­

le menige man ha svårt att inse del berättigade i den privilegiering som riks­

dagsledamot skulle komma att åtnjuta enligt förslaget. Sveriges akademi­

kers centralorganisation förklarar, att eu riksdagsledamots yttrande- och

handlingsfrihet i denna hans egenskap icke bör sträcka sig hur långt som

helst. I ett demokratiskt samhälle väntar man sig att statsorganen och de

personer, som i den ena eller andra egenskapen utövar statens makt, skall

taga hänsyn till enskilda medborgares berättigade intresse på personlig in­

tegritet. Att låta riksdagen avgöra huruvida enskild, som anser sig kränkt,

skall få väcka talan om skadestånd mot riksdagsledamot kan ej anses vara

Kungl. Maj.ts proposition nr HO ur l!)6t

196

någon god lösning. Det måste befaras att riksdagens avgörande i frågan ic­

ke kommer att godtagas eller uppfattas av allmänheten såsom ett objektivt

och opartiskt beslut. Angelägenheten av skydd för den enskilde medborga­

rens rätt understrykes även av minoriteten inom Svea hovrätt, Göta hovrätt,

länsstyrelserna i Kronobergs och Vasternorrlands län samt föreningen Sve­

riges häradshövdingar. Advokatsamfundet anser, att man ej utan tungt vä­

gande skäl bör tillskapa regler, som tillerkänner personer i viss ställning

särbehandling inför lagen.

I åtskilliga yttranden hävdas att något behov av utvidgning av immuni-

tetsskyddet ej föreligger. Regleringen i 5 kap. 1 § brottsbalken av den straff­

rättsliga intressekollisionen vid förtal innefattar sålunda enligt riksåklagar­

ämbetets mening i och för sig ett tillfredsställande skydd för att riksdagsle­

damöterna skall kunna tala fritt i riksdagsarbetet utan att behöva riskera

att bli ådömda skadestånd i andra fall än när det framstår som välgrundat.

Likartade uttalanden göres även av Göta hovrätt, hovrätten för Västra Sve­

rige, länsstyrelserna i Kronobergs och Kopparbergs län samt föreningen

Sveriges stadsfiskaler. Ej heller advokatsamfundet anser den föreslagna ut­

vidgningen av skyddet erforderlig. Föreningen Sveriges häradshövdingar

framhåller att visst befogat intresse givetvis kan föreligga för en riksdags­

ledamot att icke bli utsatt för obefogad talan vid domstol från privatpersons

sida samt att han i sådant fall kan åsamkas kostnader, vilka han måhända

ej kan få täckta i normal rättslig väg. Emellertid är detta en risk, som före­

ligger för varje medborgare. Ser man särskilt på sådana fall, som emanerar

ur verksamhet i det allmännas intresse, är i varje fall åtskilliga offentliga

tjänstemän och kommunala förtroendemän utsatta för samma risk. Nämn­

da skäl synes därför — särskilt om man även beaktar betydelsen av att

hinder icke reses för realiserandet av befogade anspråk — icke ensamt ut­

göra tillräcklig grund för en immunitetsregel, så mycket mindre som fre­

kvensen av dylika fall ej visat sig vara stor. Motivet för en bestämmelse av

dylikt slag bör vara att risk eljest skulle kunna föreligga för obehörig in­

verkan på de enskilda riksdagsledamöternas och därmed på riksdagens be­

slut vid riksdagsärendenas behandling. Det synes dock vara alltför långsökt

att räkna med någon sådan risk för obehörig påverkan genom anhängiggö-

rande av talan vid domstol. Den som till äventyrs skulle vilja utöva dylik

påtryckning använder sig säkerligen av helt andra metoder. I viss mån kan

samma synpunkter anläggas på den nu gällande immuniteten i fråga om

åtal. Emellertid synes det, med en viss sidoblick på de historiska aspekterna,

rimligt att detta skydd bibehålies, ehuru det kan antagas sakna betydelse ur

den här anlagda synpunkten.

Statsåklagaren i Stockholm anmärker, att en utvidgning av immuniteten

på sätt som föreslagits kan komma att i viss mån motverka syftet att tillför­

säkra riksdagsledamot största möjliga frihet vid utövandet av uppdraget.

Genom utvidgningen skapas nämligen möjlighet för mindre nogräknade fö­

Kiingl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

197

regivna målsägande att, utan krav på närmare precisering av och utiedning

om sina yrkanden samt utan risk att få betala en vinnande motparts rätte­

gångskostnader eller fara för rekonventionstalan, vända sig till riksdagen

med hemställan om tillstånd till skadeståndstalan mot en riksdagsledamot

enbart för att därigenom och genom hänvändelsens behandling i riksdag och

press offentligen kunna trakassera, utöva påtryckning på eller hämnas på

ledamoten i fråga. Med hänsyn därtill framstår ett införande av civilrättslig

immunitet för riksdagens ledamöter som mindre välbetänkt. Jämväl mino­

riteten inom Svea hovrätt ifrågasätter om man genom förslaget når det av­

sedda syftet.

Nämnda minoritet hävdar vidare att en utvidgning av immunitetsskyddet

skulle medföra praktiska olägenheter och lagtekniska svårigheter, närmare

belysta i den tidigare nämnda artikeln i Svensk Juristtidning. Liknande ut­

talanden göres även av hovrätten för Västra Sverige och länsstyrelsen i Kro­

nobergs län.

Om skydd mot skadeståndstalan införes, bör det enligt minoriteten inom

Svea hovrätt icke avse annat än yttranden i riksdag och utskott.

Högsta domstolens ledamöter (majoriteten) anmärker att vad i 6 kap.

20 § förslaget till regeringsform (tvåkammaralternativet) stadgas därom

att immunitetsskyddet kan hävas genom beslut av den kammare vederbö­

rande ledamot tillhör synes innebära att, sedan ledamoten avgått ur riksda­

gen, något beslut icke kan träffas med påföljd att talan är utesluten. Om

detta är meningen eller om i stället avses att talan skall kunna väckas mot

riksdagsledamot även efter avgången, och huruvida i så fall beslut erfordras

av den då fungerande riksdagen eller ej torde böra klarläggas.

Departementschefen. Bestämmelsen i § 110 regeringsformen, att riksdags­

ledamot ej får ställas under tilltal för sina gärningar eller yttranden i denna

egenskap utan särskilt beslut därom av vederbörande kammare med minst

fem sjättedels majoritet, avser till en början allmänt åtal. Då högsta domsto­

lens ledamöter i sina remissyttranden utgått ifrån att stadgandet även är till-

lämpligt i fråga om enskilt åtal mot riksdagsledamot, får antagas, att förbu­

det gäller jämväl sådan talan. Genom högsta domstolens avgörande i det tidi­

gare nämnda rättsfallet från år 1960 har blivit klarlagt, att kammarens till­

stånd däremot ej erfordras för anhängiggörande av talan om skadestånd mot

riksdagsledamot på grund av gärning eller yttrande av honom i denna hans

egenskap. I anledning av nämnda avgörande har under de senaste åren i

riksdagen väckts förslag om sådan ändring av grundlagsstadgandct att det

s. k. immunitetsskyddet skulle komma att omfatta jämväl skadeståndstalan.

Dessa förslag har visserligen avvisats, men detta har skett under hänvisning

i första hand till att frågan var föremål för behandling inom författningsut-

redningen. I sitt numera avgivna slutbetänkande har denna utredning före­

slagit, alt immuniteten utsträckes till att gälla jämväl skadeståndstalan.

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 196A

198

Ehuru det föreslagna skyddet mot civil talan — liksom nuvarande immu­

nitet omfattar såväl yttranden som andra gärningar, ligger uppenbarli­

gen förslagets tyngdpunkt på skydd mot ersättningstalan på grund av ytt­

rande, som riksdagsledamot i denna sin egenskap fällt och som någon för­

menar vara av förgriplig natur. Det är givetvis ur allmän synpunkt särskilt

angeläget att riksdagens ledamöter tillförsäkras en vidsträckt yttrandefri­

het i sitt arbete. För att rätt kunna fullgöra sitt viktiga uppdrag måste de

äga möjlighet att fritt och utan onödiga sidoblickar debattera förekomman­

de frågor. Därvid måste även tämligen långtgående kritik i olika samman­

hang vai a tillåten. Såsom påpekats av åtskilliga remissmyndigheter ger

brottsbalkens regler om intressekollision vid ärekränkningsbrott domstolar­

na rätt att i förekommande fall taga hänsyn till de särskilda förhållanden,

under vilka ett påstått ärekränkande yttrande fällts. Anledning saknas att

antaga annat än att domstolarna, om fråga uppkommer huruvida visst ytt­

rande av riksdagsledamot i denna hans egenskap är av beskaffenhet att för­

anleda skadestånd, skulle med tillämpning av nämnda regler i tillbörlig mån

beakta vikten av yttrandefrihet i riksdagen. Emellertid ger dessa regler ic­

ke något skydd mot anhängiggörande av ersättningstalan mot riksdagsleda­

mot utan tillräckliga skäl. Med hänsyn till de besvär, obehag och kostnader,

som alltid är förenade med en process, ligger det i sakens natur att enbart

risken för att bli föremål för en låt vara obefogad talan om skadestånd kan

på ett ur allmän synpunkt icke önskvärt sätt verka hämmande på riksdags­

ledamöterna i deras verksamhet. Enligt min mening framstår det därför

som lämpligast alt det i första hand får ankomma på riksdagen själv att

genom vederbörande kammare avgöra, huruvida någon dess ledamot i sitt

arbete uttalat sig på sätt som kan anses överskrida gränsen för det tillåtna.

En ordning, enligt vilken riksdagsledamöternas yttrandefrihet i samma mån

skyddas mot såväl ansvars- som skadeståndstalan, måste också med hänsyn

till det allmänna intresse, som därmed skall tillgodoses, anses mest konse­

kvent och ändamålsenlig.

Somliga remissorgan har befarat, att en utvidgning av immuniteten skulle

kunna medföra, att den enskildes rätt icke skulle bli behörigen tillgodosedd.

Dessa farhågor synes mig överdrivna. Att för utomstående personer krän­

kande uttalanden förekommer i riksdagsarbetet hör uppenbarligen till säll­

syntheterna. Vidare må erinras om att i § 52 riksdagsordningen stadgas för­

bud mot personligen förolämpande uttryck vid kammarsammanträden samt

att talmannen enligt samma lagrum har att ingripa mot den som förbryter

sig däremot. Slutligen kan förutsättas att, om riksdagsledamot verkligen

skulle överskrida yttrandefrihetens gränser och enskild målsägande i anled­

ning därav lida skada, begärt tillstånd att väcka talan också kommer att

lämnas.

Av det nu anförda framgår att jag i likhet med författningsutredningen är

beredd att förorda en utvidgning av immunitetsskyddet till att avse jämväl

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

199

skadeståndstalan. För alt likformighet skall ernås med nuvarande immuni­

tet synes, såsom ock utredningen förordat, skyddet i nämnda hanseende bö­

ra avse icke endast yttranden utan även andra gärningar, som riksdagsleda­

mot i denna sin egenskap kan begå; vidare bör regeln om fem sjättedels ma­

joritet inom vederbörande kammare för hävande av immuniteten galla aven

bär. Tillstånd för anhängiggörande av talan erfordras givetvis aven om ve­

derbörande ledamot avgått ur riksdagen, när fråga därom uppkommer. I

sådant fall får det ankomma på den kammare ledamoten tillhörde, da han

begick den påstådda gärningen, att besluta i tillståndsfrågan. Särskilt stad­

gande därom torde ej vara behövligt.

Jag är icke nu beredd att taga slutgiltig ståndpunkt till frågan huruvida

den föreslagna utvidgningen av immunitetsskyddet föranleder följdändring­

ar i rättegångsbalken eller andra lagar. Därest så skulle visa sig vara fallet,

torde förslag därom få föreläggas den riksdag, som har att taga slutlig ställ­

ning i grundlagsfrågan.

Kungl. Maj:is proposition nr UO år 196i

10. Rösträttsåldern

Gällande rätt in. m. Huvudregeln om rösträtt vid val till riksdagens andra

kammare är upptagen i § 16 första stycket riksdagsordningen. Däri stadgas,

att rösträtt tillkommer en var man och kvinna, som är svensk undersåte och

senast under nästföregående kalenderår uppnått 21 års ålder. Bestämmel­

sen fick sin nuvarande utformning 1945, då rösträttsåldern sanktes med

två år. Såsom motivering för denna sänkning anförde konstitutionsutskot­

tet (1941: 13), att vår ungdom numera fick ikläda sig ansvar och påta­

ga sig bördor, vilka väl motsvarade dem som åvilade landets till mera

mogen ålder komna medborgare, samt att politiskt intresse och politisk

mognad kommit att i allt högre grad utmärka den svenska ungdomen genom

det förtjänstfulla politiska upplysningsarbete, som bedrivits av de ledande

ungdomsorganisationerna. Ungdomens stegrade politiska livaktighet hade

bl. a. tagit sig uttryck i ett ökat deltagande från de yngre åldersklassernas

sida i de allmänna valen under senaste tid. Till stöd för en sänkning av

rösträttsåldern kunde enligt utskottets mening också anföras, att en skälig

motvikt härigenom skulle erhållas mot de äldre årsklassernas som följd av

den fortgående ålder sförskjutningen inom befolkningen eljest alltmera oka­

de inflytande.

Rösträtt tillkommer dock icke alla svenska medborgare, som senast före­

gående kalenderår fyllt 21 år. I andra stycket av nyssnämnda lagrum stad­

gas nämligen, att rösträtt icke må utövas av den som står under formynder-

skap. Härmed åsyftas person, som på grund av domstols iorklaring äi

omyndig, trots att han uppnått 21 års alder.

Såväl första som andra stycket i § 16 riksdagsordningen modifieras av

200

paragrafens tredje stycke. Däri föreskrives att det till efterrättelse vid val

skall finnas röstlängd och att rösträtten, på sätt i vallagen närmare be­

stämts, skall grundas på förhållandena vid tiden för röstlängdens tillkomst,

även om förändring inträffar före valet. I vallagen meddelas bestämmelser

om röstlängd i ål—53 §§. Röstlängden upprättas valdistriktsvis varje år

töre den 30 juni (37 och 38 §§). Den skall efter mantalslängden för samma

år upptaga alla invånare inom distriktet, som uppnått eller under kalender­

året uppnår en ålder av 21 år (38 §). Varje sådan person, om vilken upp­

lysning ej vinnes, att han den 10 juni brister i något av vad lag stadgar så­

som villkor för rösträtt, antecknas i längden såsom röstberättigad (38 §).

Beträffande den som först under kalenderåret uppnått eller uppnår en ålder

av 21 åi’, anmärkes dock i längden, att rösträtt icke tillkommer honom förr­

än etter utgången av löpande kalenderår (38 §). Sedan röstlängden under

viss tid varit framlagd för granskning, sammanträder valnämnden den 25

juli eller, om söndag då infaller, nästa dag för att pröva de anmärkningar,

som må ha framställts mot längden (45 §). Nämnden skall omedelbart eller

senast dagen efter förhandlingen meddela beslut i anledning av framställda

anmärkningar och i röstlängden införa de rättelser, som föranledes av

nämndens beslut (45 §). Röstlängden sålunda rättad underskrives av val­

nämnden. Nämndens beslut i anledning av framställd anmärkning kan över­

klagas till länsstyrelsen (40 §). Sedan länsstyrelsen avgjort klagomålen, in­

föres de rättelser, som föranledes av länsstyrelsens beslut, i röstlängden

(50 §). över länsstyrelsens beslut kan klagan icke föras särskilt utan alle­

nast i samband med besvär över valförrättning, vid vilken beslutet länt till

efterrättelse (51 §). Efter dessa regler följer i 52 § den viktiga bestämmel­

sen om röstlängdens bindande verkan. Har anmärkning ej framställts mot

framlagd röstlängd eller har beslut över framställd anmärkning meddelats

och därav eventuellt föranledd rättelse införts i längden, skall enligt detta

lagrum röstlängden — frånsett ett visst undantag — lända till ovillkorlig

efterrättelse vid riksdagsmannaval, som därefter hålles, intill dess ny röst­

längd kommit till stånd. Av regeln följer bl. a., att den, som efter röstläng­

dens upprättande förlorar sitt svenska medborgarskap eller blir förklarad

omyndig, det oaktat äger deltaga i val, så länge röstlängden gäller.

Rösträttsåldern vid kommunala val sammanfaller med rösträttsåldern

vid andrakammarval (7 § landstingslagen, 6 § kommunallagen, 6 § kommu­

nallagen för Stockholm och 9 och 34 §§ lagen om församlingsstyrelse). Be­

stämmelserna i 3 kap. kommunala vallagen om upprättande av röstlängd

för kommunalval och om längdens hindande verkan överensstämmer i stort

med motsvarande bestämmelser för andrakammarval.

Tidigare reformförslag. Vid olika tillfällen under senare år har i riks­

dagen fråga väckts om sänkning av rösträttsåldern. I motionerna 1958 B I:

154 och II: 219 föreslogs sålunda att rösträtt skulle erhållas under det ka­

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

201

lenderår, då vederbörande fyllde 21 år. Motionerna avstyrktes av konstitu­

tionsutskottet (uti. nr 3) under hänvisning till författningsutredningens ar­

bete och avslogs av riksdagen.

Förslaget att rösträttsåldern skulle sänkas med ett år framfördes ånyo

år 1960 i motionerna I: 144 och II: 177. Motionärerna yrkade därutöver en

utredning rörande ytterligare sänkning av rösträttsåldern i samband med

en översyn av de olika myndighetsåldrarna med avseende på medborgerliga

rättigheter, skyldigheter och ansvarsförpliktelser. Samtidigt föreslogs i motio­

nerna 1:333 och 11:421, att riksdagen skulle begära skyndsam utredning

och förslag om sänkning av rösträttsåldern till 18 år. I sitt utlåtande (nr 9)

uttalade konstitutionsutskottet beträffande rösträttsåldern, att denna icke

borde sänkas så, att den som på grund av sin ålder var omyndig, kunde

få deltaga i allmänna val. Den som enligt föräldrabalken var underårig och

därför i allmänhet icke själv ägde råda över sin egendom m. m., borde enligt

utskottet vara utesluten härifrån likaväl som den vilken enligt domstolsbe­

slut förklarats omyndig — ett beslut som för övrigt kunde meddelas redan

medan vederbörande var underårig. Enär rösträttsåldern emellertid numera

så nära sammanföll med den i föräldrabalken reglerade allmänna myndighets­

åldern ansåg utskottet, att några principiella erinringar näppeligen kunde

resas mot en sådan sänkning av rösträttsåldern, att denna kom att helt sam­

manfalla med myndighetsåldern. Med hänsyn till att författningsutredning-

en torde komma att beakta frågan, vad gällde valen till riksdagen, samt att

överensstämmelse borde råda mellan bestämmelserna i förevarande hän­

seende för politiska och kommunala val ansåg utskottet sig likväl icke då

böra tillstyrka eller uttala sig för en grundlagsändring i frågan eller en

sänkning av den kommunala rösträttsåldern. Reservanter inom utskottet

yrkade bl. a., att riksdagen såsom vilande skulle antaga förslag till sådan

ändring av RO § 16, att rösträtt skulle tillkomma varje svensk medborgare,

som senast å valdagen uppnått 21 års ålder och ej var omyndigförklarad.

Riksdagen följde utskottet. — Förslaget om en utredning av de olika »myn­

dighetsåldrarnas- avstyrktes av ett enhälligt första lagutskott (uti. 1960: 20)

och avslogs av riksdagen.

Yrkandet om utredning och förslag om sänkning av rösträttsåldern till

18 år framfördes därefter år 1962 i motionen II: 466. I sitt utlåtande (nr 4)

anförde konstitutionsutskottet, att motionen icke gav utskottet anledning

frångå sin två år tidigare uttalade uppfattning, att rösträttsåldern vid allmän­

na val icke borde sänkas så, att den som på grund av sin ålder var omyndig

fick deltaga i allmänna val. Utskottet avstyrkte sålunda motionen, som där­

efter avslogs av riksdagen.

.lämväl vid 1963 års riksdag aktualiserades frågan om sänkning av röst­

rättsåldern. I motionerna 1: 1 och II: 1 föreslogs nämligen, att rösträtt vid

allmänna val skulle inträda det år vederbörande fyller 21 år. Samtidigt hem­

ställdes i motionerna om sådan utredning rörande myndighetsåldern, som

7|

Ilihang till riksdagens protokoll 19Gb. 1 samt. Nr Ilo

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b

202

skulle möjliggöra en ytterligare sänkning av rösträttsåldern till förslagsvis

18 år. Behandlingen av dessa motioner, i vad de hänvisats till konstitutions­

utskott, har uppskjutits till 1964 års riksdag.

I motionerna I: 2 och II: 3, I: 320 och II: 305 samt II: 470 vid innevarande

års riksdag har föreslagits, att rösträtt vid politiska och kommunala val skall

inträda året efter det vederbörande fyllt 18 år, medan motionerna I: 455 och

II: 546 innehåller yrkande om sänkning av rösträttsåldern till fyllda 18 år.

Tillfogas må, att 1962 års riksdag i enlighet med första lagutskottets uti.

nr 10 avslog en i motionen I: 289 framförd hemställan om utredning röran­

de förutsättningarna för en sänkning av den nuvarande myndighetsåldern.

Utskottet uttalade, att det icke med fog kunde påstås, att gällande regler var

förknippade med några påtagliga olägenheter. Härtill kom, att myndighets­

åldern i övriga nordiska länder samt i allmänhet även eljest var 21 år. En

av utskottets ledamöter reserverade sig till förmån för motionärens hem­

ställan.

h rågan om utredning av förutsättningarna för en sänkning av myndig­

hetsåldern togs även upp i motionerna I: 533 och 11:642 och 643 vid 1963

års riksdag och i de förut berörda motionerna I: 1 och 11:1 vid samma

riksdag. I sitt av riksdagen godkända utlåtande nr 18 uttalade första lagut­

skottet, att det icke, såvitt avsåg en fristående bedömning av myndighets­

åldern, tillkommit sådana vägande skäl som kunde ge utskottet anledning

att ändra sitt föregående år gjorda ställningstagande. Sedan dess hade

emellertid — fortsatte utskottet — törfattningsutredningen föreslagit, att

rösträttsåldern skulle sänkas till 20 år, därvid utredningen förutsatt, att de

komplikationer, som eventuellt kunde uppstå om rösträttsåldern sattes

lägre än myndighetsåldern skulle närmare undersökas i samband med be­

handlingen av utredningens förslag. Då således frågan om en av föränd­

ringar i rösträttsåldern betingad sänkning av myndighetsåldern torde kom­

ma att utredas i samband med den fortsatta behandlingen av författnings-

utredningens förslag, syntes enligt utskottets mening något initiativ icke <