Prop. 1982/83:51

om ändring i forsäkringsrörelselagen (1982:713), m.m.

Prop. 1982/83: 51 Regeringens proposition 1982/83: 51

om ändring i försäkringsrörelselagen(1982: 713), m. m.

beslutad den 4 november 1982.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

OLOF PALME KJELL-OLOF FELDT

1 Inledning

År 1976 tillkallades en kommitté med uppdrag att se över banklagstift- ningen ("Fi 1976:04). Kommittén antog namnet banklagsutredningen. En- ligt direktiven skulle det bl.a. ankomma på kommittén att närmare över- väga vad som bör gälla i fråga om bankinspektionens verksamhet för att i skilda hänseendenge konsumentskydd ät bankkundcrna. Utredningen skulle ägna särskild uppmärksamhet åt gränsdragningen mellan inspektio- nens och de konsumentpolitiska organens verksamhet. [ delbetänkandet (Ds E 1980: 3) Konsumentskyddet inom bankomrädet och bankinspektio— nens styrelse lade utredningen fram förslag i dessa hänseenden.

lnom utredningen avgavs särskilda yttranden. Även inom försäkringsområdet har konsumentskyddsfrägorna varit föremål för utredning. År 1979 tillkallades en kommitté med uppdrag att se över lagstiftningen om försäkringsbolagens och försäkringsinspcktionens verksamhet (E l979:01). Kommittén antog namnet försäkringsverksam- hetskommittén. Kommittén ålades i direktiven att med förtur behandla försäkringsinspektionens roll på det konsumentpolitiska omrädet. l delbe- tänkandet (Ds E 1981 : 4) Handläggningen av konsumentskyddsfrägor inom försäkringsomrädet lade kommittén fram förslag angående den organisato- riska uppbyggnaden av konsumentskyddet på försäkringsomrädet och gränsdragningen mellan konsumentverket och försäkringsinspektionen.

lnom kommittén avgavs en reservation och ett särskilt yttrande.

Banklagsutredningens och försäkringsverksamhetskommittens betän- kanden remissbehandlades. Därefter förelades riksdagen i prop. 1981/ 82: 180 förslag angående den organisatoriska uppbyggnaden av konsu- mentSkyddel på bank- och försäkringsområdena och beträffande gräns-

• Sida 6
•  Original

Prop. 1982/83: 51 6

dragningen på dessa områden mellan de allmänna konsumentpolitiska organen och bank- resp. försäkringsinspektioncn. lnom näringsutskottet rådde delade meningar om förslaget (NU 1981/82: 45). Majoriteten anslöt sig sålunda till propositionens förslag medan företrädarna för det nuvaran- de regeringspartiet i en reservation yrkade att riksdagen skulle avslå försla- gen i propositionen till ändrad organisatorisk uppbyggnad av konsument- skyddet på bank- och försäkringsområdena. Propositionsförslaget antogs av riksdagen (rskr 1981/82: 385). De nya bestämmelserna skulle gälla fr.o.m. den ljanuari 1983 (SFS l982:7l3—726).

Min avsikt är nu att på nytt ta upp frågan om den organisatoriska uppbyggnaden av konsumentskyddet på bank- och försäkringsomrädena.

2 Gällande ordning

För att ge konsumenterna utökat rättsskydd har en omfattande lagstift- ning pä senare år genomförts på det konsumentpolitiska omrädet. exem- pelvis avtalsvillkorslagen (1971: 112). marknadsföringslagen(1975: 1418) och konsumentkreditlagcn ('I977:981). [ stor utsträckning gäller denna lagstiftning även på bank- och försäkringsomrädena. För försäkringsområ- det har genomförts en särskild lagstiftning. konsumentförsäkringslagen (1980: 38). Den offentligrättsliga kontrollen över banker och försäkringsbo- lag. sävitt gäller nämnda lagar. utövas dels av konsumentverket. dels av bank- resp. försäkringsinspektionen.

En närmare redogörelse för de konsumenträttsliga lagar och andra kon- sumentskyddsätgärder som är av betydelse för bank- och försäkringsområ- dena finns i prop. 1981/82: 180. Jag nöjer mig här med att i korthet beröra de nyss nämnda konsumenträttsliga lagarna och hänvisar i övrigt till pro- positionen.

Ai'm/xt'illkorslugen.s' huvudsyfte är att ta till vara konsumenternas intres- sen när det gäller utformningen av kontraktsformulär inom olika bran- scher. I detta syfte_innehåller lagen en generalklausul enligt vilken närings- idkare kan förbjudas att i fortsättningen använda avtalsvillkor som med hänsyn till vcderlaget och övriga omständigheter är att anse som oskäliga mot konsumenten.

Avtalsvillkorslagen är inte tillämplig på verksamhet som står under tillsyn av bank- och försäkringsinspektionerna. När finansbolagen 1979 ställdes Linder tillsyn av bankinspektionen fick dock lagen fortfarande gälla för dessa bolag i avbidan på resultatet av banklagsutredningens arbete.

Förbudsfrägor enligt avtalsvillkorslagen handläggs av konsumentom- budsmannen (KO) och marknadsdomstolen. KO skall i första hand försöka på frivillig väg uppnå ändringar av oskäliga avtalsvillkor. men om förhand- lingarna blir resultatlösa kan KO föra talan inför marknadsdomstolen om förbud enligt generalklausulen. Beslutar KO för visst fall att inte ansöka

• Sida 7
•  Original

Prop. 1982/83: 51 7

om förbud. får ansökan i stället göras av sammanslutning av näringsidkare. konsumenter eller löntagare.

Pä bank- och försäkringsomrädena handhas avtalsvillkorsgranskningen av bank- resp. försäkringsinspektionen. Bankinspektionens granskning av avtalsvillkoren sker med stöd av bestämmelser i banklagstiftningen om en sund utveckling av bankverksamheten. Även den reglering som gäller för kreditaktiebolagen. hypoteksinstituten. finansbolagen. fondkommissions- bolagen och fondbolagen innehåller allmänna tillsynsbestämmelser enligt vilka bankinspektionen kan granska de avtalsvillkor som dessa företag använder gentemot konsumenterna. Vad gäller finansbolagcn innebär det- ta att såväl KO som bankinspektionen kan ingripa mot dessa bolags avtals- villkor.

Försäkringsinspektionen granskar försäkringsbolagens avtalsvillkor med stöd av 282 & 3 mom. lagen (1948: 433) om försäkringsrörelse. l försäkringsrörelselagen(1982: 713) återfinns motsvarande lagbestämmelse i 19 kap. 6 ?.

Bank- och försäkringsinspektionens beslut i avtalsvillkorsfrägor kan liksom övriga tillsynsbeslut överklagas till regeringen av berörda företag.

Marknadsfi'jringslugen har till ändamål att främja konsumenternas intressen i samband med näringsidkares marknadsföring av varor. tjänster och andra nyttigheter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. Lagens centrala bestämmelser ut- görs av tre generalklausuler som gör det möjligt att förbjuda vissa mark- nadsföringsätgärder och att ålägga marknadsföraren att lämna viss infor- mation samt att förbjuda försäljning av vissa varor.

För handläggningen av förbuds- och informationsfrågor enligt mark- nadsföringslagen gäller i huvudsak samma ordning som enligt avtalsvill- korslagen. Marknadsdomstolen prövar alltså efter ansökan av KO eller. Om KO beslutat att inte göra ansökan. efter ansökan av en sammanslutning av konsumenter. löntagare eller näringsidkare frågor om förbud eller före- lägganden enligt lagen.

Marknadsföringslagen är tillämplig på all näringsverksamhet och omfat- tar alltså även bank- och försäkringsomrädena. Emellertid kan även bank- och försäkringsinspektionerna med stöd av sina allmänna tillsynsbcfogen- heter ingripa mot kreditinstitutens. fondkommissionsbolagens. fondbola- gens resp. försäkringsföretagens marknadsföring. lnspektionsmyndighe- ternas beslut i marknadsföringsfrägor kan överklagas till regeringen av berörda företag.

Genom konsumein/treditlagcn åläggs näringsidkare bl.a. att vid mark- nadsföring av kredit lämna information om den effektiva räntan för kredi- ten. Tillsynen över efterlevnaden av lagen utövas av konsumentverket. dock att tillsynsbefogenheten tillkommer bankinspektionen och försäk- ringsinspektionen på deras resp. tillsynsområden. Emellertid innebär kopplingen i konsumentkreditlagen till marknadsföringslagens regelsystem

• Sida 8
•  Original

Prop. 1982/83: 51 3

att även konsumentverket kan övervaka att företag under bank- resp. försäkringsinspektionens tillsyn följer konsumentkreditlagens regler om information.

Genom kunstmtt'ntji'irsäkringslugt'n åläggs försäkringsbolagen bl. a. att informera konsumenterna om premier och andra försäkringsvillkor. 'fill- synen enligt konsumentförsäkringslagen handhas av försäkringsinspek- tionen med stöd av de befogenheter som tillkommer inspektionen enligt lagen om försäkringsrörelse. limellertid innebär kopplingen i konsument- försäkringslagcn till marknadsföringslagens regelsystem att även konsu- mentverket kan över laka att försäkringsbolagen följer konsumentlörsäk- ringslagcns bestämmelser om infm-mation.

Av det anförda framgår att en och-samma företeelse kan komma att prövas såväl av bank- och försäkringsinspektionerna med stöd av dessa myndigheters allmänna tillsynsbcfogenhet och — såvitt avser konsument- kreditlagcn — av särskilda bestämmelser som av de konsumentpolitiska organen med stöd av konsumentlagstiftningen.

3 Utredningsförslagen

] prop. 1981/82: 180 lämnas en närmare redogörelse av utredningsbetän- kandena. Jag nöjer mig därför med att här endast redogöra för utrednings- förslagens huvudsakliga innehåll och hänvisar i övrigt till propositionen.

7 Föredraganden

Inledningsvis villjag understryka behovet av ett starkt och väl fungeran— de konsumentskydd pä bank- och försäkringsomrädena. Enskilda perso- ners ekonomiska och sociala situation kan på ett ingripande sätt påverkas av de avgöranden som träffas av banker. andra kreditinstitut och försäk- ringsbolag. Samtidigt är det här fråga om områden där det kan vara svårt för de enskilda att själva överblicka och bedöma konsekvenserna av avgö- randena. Det är således av stor vikt att kreditinstitutens och försäkringsbo- lagens verksamhet bedrivs i enlighet med de allmänna riktlinjerna för konsumentpolitiken. Övervakningen av konsumentskyddet på de aktuella områdena måste fungera effektivt. Det krävs därför en för detta ändamal avpassad organisation för att handha övervakningen. Framför allt måste den eller de myndigheter som skall ha ansvaret för tillsynen på bank- och försäkringsomrädena vara väl insatta i den näringsri-ittsliga lagstiftningen samt lta en allmänt god kännedom om konsumenternas problem och en vid överblick över hela det konsumenträttsliga fältet. Samtidigt bör emellertid myndigheterna ha goda insikter i bank— och försäkringsfrägor.

Konsumentverket/KO har under en följd av är bevakat konsumenternas intressen över ett brett fält. som bl.a. täckt bank- och försäkringsomrä— dena. Även bank- och försäkringsinspektionerna har — med stöd av sina

• Sida 13
•  Original

Prop. l982/83: 51 13

allmänna tillsynsbefogenheter på resp. område — bevakat konsument- intressena på sina områden.

Som central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor har konstt- mentverket en ingående näringsrättslig sakkunskap och besitter en samlad erfarenhet av konsumentskyddsfrågorna i landet. Frånhänds verket hu- vudansvaret inom någon del av verkets hittillsvarande ansvarsområde är risken att verket inte som hittills kan hålla det samlade grepp över dessa frågor som behövs. Det är genom att konsumentverkets erfarenhet av åtgärder inom ett område förs över till ett annat med likartade problem som effektiviteten i konsumentskyddet kan upprätthållas.

När det gäller kännedomen om bank- och försäkringsväsendet besitter konsumentvcrket givetvis inte sådana specialistkunskaper som bank- och försäkringsinspektionerna. Genom sin befattning med konsumentskyddet på bank- och försäkringsområdena har verket dock en relativt god känne- dom om dessa områden. För att hantera sådana frågor på bank- och försäk- ringsområdena som frågor om otillbörlig marknadsföring och informations- skyldighet enligt marknadsföringslagen eller konsumentförsäkringslagen torde oftast inte krävas mycket ingående kunskaperi renodlade bank- och försäkringsspörsmål. I den mån konsumentverket skulle handha konsu- mentskyddsärenden på bank- och försäkringsområdena och specialist- kunskapcr behövde tillföras ett sådant ärende. får man förutsätta att detta också skulle ske genom ett samråd mellan verket och resp. inspektions- myndighet.

Enligt min mening bör konsumentvcrket/KO i fortsättningen ha väsentli- gen samma ansvar som hittills för konsumentskyddet på bank- och försäk- ringsområdena. Jag gör alltså en annan bedömning än som görs i prop. 1981/82: 180 och i näringsutskottets betänkande. NU l981i82: 45 (majorite- ten.).

Vad beträffar frågan om komplikationer kan tänkas uppstå till följd av en "dubbel" tillsyn i marknadsföringsfrägor på bank- och lörsäkringsområ- dena kan som nämnts de båda inspektionerna som ett led i sin tillsynsverk- samhet också ta upp sådana frågor. Under de år som "dubbel" tillsyn har förekommit har emellertid i praktiken knappast några kompetensproblem uppstått och den hittills rådande ordningen har fungerat "på ett tillfredsstäl- lande sätt. Det finns enligt min mening inte heller skäl att befara att denna ordning skulle visa sig medföra nämnvärda olägenheter i fortsättningen. Jag kan i och för sig instämma i den kritik som riktats mot att en och samma konsumentskyddsfråga skulle kunna behandlas både i marknads- domstolen på talan av KO och hos regeringen efter besvär mot bank- eller försäkringsinspektionens beslut. Möjligheten att något sådant inträffar torde dock vara teoretisk. Jag förutsätter att de inblandade myndigheterna etablerar ett sådant samarbete att en dylik situation inte uppstår.

På en punkt föreslårjag ingen ändring i vad som beslutats med anledning av förslagi prop. 1981/82: 180. Det gäller avtalsvillkorslagens tillämpnings-

• Sida 14
•  Original

Prop. 1982/83:51 14

område. I samband med den lagens tillkomst konstaterades att bank- och försäkringsinspektionerna redan var behöriga att granska och meddela föreskrifter om innehållet i avtalsformulär. Det ansågs därför naturligt att inspektionerna också i fortsättningen anförtroddes denna uppgift (prop. l97l: l5 s. 69). De verksamheter som då stod änder tillsyn av inspektioner- na undantogs därför från lagens tillämpningsområde. När detta område utvidgades år [977 ansågs det att undantaget borde bestå (prop. 1976/ 77: I 10 s. 36). Vid tillkomsten av lagen om finansbolag ansågs det däremot att de bolag som inte tidigare var särskilt reglerade i lag men som nu föll under lagen om finansbolag. t.v. alltjämt skulle omfattas av avtalsvillkors- lagen. detta trots att bolagen hamnade under bankinspektionens tillsyn och inspektionen fick möjlighet att ingripa mot ftnansbolagens avtalsvillkor med stöd av tillsynsbestämmelserna i lagen om finansbolag. l propositio- nen med förslag till lag om finansbolag uttalades att slutlig ställning röran- dc gränsdragningen mellan bankinspektionens och konsumentverkets till- synsområden borde tas först sedan banklagsutredningens förslag i det hänseendet förelåg ( prop. 1978/79: 170 s. 37 ).

Som framgått av det föregående har banklagsutredningen föreslagit att finansbolagen undantas från avtalsvillkorslagens område. Prop. 1981/' 82: 180 bygger på detta förslag och riksdagens beslut blev i enlighet där- med. Jag finner också att lämplighetsskäl talar för att bank- och försäk- ringsinspektionerna ensamma svarar för avtalsvillkorsgranskningen inom resp. tillsynsområde och föreslår därför här ingen ändring vad beträffar avtalsvillkorslagens tillämpningsområde.

Med hänvisning till det anförda förordar jag att den konsumenträttsliga lagstiftningen — utom såvitt avser avtalsvillskorslagen — ändras så att den hittillsvarande tillsynsordningen bibehålls. Detta innebär upphävande av [9 kap. 129" försäkringsrörelselagen och samtliga lagändringar som togs upp i prop. 1981/82: l80 utom ändringarna i avtalsvillkorslagen och aktie- bolagslagen.

Ansvaret för kompletterande basinformation på försäkringsområdet har nära samband med marknadsföringsfrågorna. I prop. l98l/82: 180 uttalas att försäkringsinspektionen bör överta konsumentverkets hittillsvarande ansvar för denna uppgift. l konsekvens med vad jag förordat i det föregå- ende såvitt gäller ansvaret för marknadsföringsfrågorna anser jag att kon- sumentvcrket också i fortsättningen skall ha huvudansvaret för den basin- formation som behövs som komplement till försäkringsbolagens informa- tion. Konsumentverket bör likaså oförändrat ha huvudansvaret för verk- samheten i det s. k. kontaktforum för försäkringsfrågor. I likhet med vad som angavs i prop. 1981/82: 180 anserjag vidare att ett samarbetsorgan bör bildas för instituten inom bankinspektionens tillsynsområde. Initiativet till bildandet och ansvaret för verksamheten bör enligt min mening ankomma på konsumentvcrket.

Ett genomförande av de ändringar somjag föreslagit i det föregående får

• Sida 15
•  Original

Prop. l982/83: 51 15

till följd att regeringen senare får ta ställning till frågan om vissajusteringar i de regleringsbrev som fastställts för resp. inspektion för innevarande budgetår. Medelsbehovet för konsumentvcrket påverkas inte. eftersom någon neddragning av verkets resurser inte har skett för innevarande budgetår med anledning av förslagen i prop. 1981/82: 180 (s. 346).

De tidigare gjorda ändringarna i den konsumenträttsliga lagstiftningen kommer att träda i kraft den ljanuari 1983. om inte de av mig nu föreslagna ändringarna genomförs dessförinnan. Skulle lagrådets yttrande behöva inhämtas över de nu föreslagna ändringarna. torde dessa inte hinna genom- föras före årsskiftet 1982/83. Ett inhämtande av lagrådets yttrande får därför anses fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Jag anser med hänsyn härtill att yttrande inte bör inhämtas.

8 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att antaga inom ekonomidepartcmentet upprättade för- slag till

1. lag om ändring av försäkringsrörelselagen (1982: 713).

2. lag om upphävande av lagen ( 1982:714 ) om ändring i marknadsfö- ringslagen (1975: 1418).

3. lag om upphävande av lagen ( 1982: 730) om ändring i lagen ( 1970: 417) om marknadsdomstol m.m..

4. lag om upphävande av lagen ( 1982: 716) om ändring i lagen ( 1955: 183) om bankrörelse.

5. lag om upphävande av lagen ( 1982: 717) om ändring i lagen ( 1955: 416) om sparbanker.

6. lag om upphävande av lagen ( 1982:718 ) om ändring i lagen (1956: 216) om jordbrukskasserörelsen.

7. lag om upphävande av lagen ( 1982:719 ) om ändring i lagen (198():2) om finansbolag.

8. lag om upphävande av lagen ( 1982:720 ) om ändring i lagen (1963: 76) om kreditaktiebolag.

9. lag om upphävande av lagen ( 1982:721 ) om ändring i aktiefondslagen (1974: 931).

10. lag om upphävande av lagen ( 1982:722 ) om ändring i fondkommis- sionslagen (1979: 748).

11. lag om upphävande av lagen ( 1982:723 ) om ändring i lagen (1970: 65) om Sveriges allmänna hypoteksbank och om landshypoteksföreningar.

12. lag om upphävande av lagen ( 1982:724 ) om ändring i lagen (1968: 576) om Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och om stadshypoteksför- eningar.

• Sida 16
•  Original

Prop. l982/83: 51 16

13. lag om upphävande av lagen ( 1983:725 ) om ändring i lagen ( 1950: 272) om rätt för utländsk försäkringsanstalt att driva försäkringsrörelse här i riket.

14. lag om upphävande av lagen ( 1982:726 ) om ändring i lagen ( 1972:262 ) om understödsföreningar.

9 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredra- ganden har lagt fram.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1982