Prop. 1984/85:83

om ändring i regeringsformen m.m.

Prop. 1984/85: 83

Regeringens proposition 1984/85: 83

om ändring i regeringsformen m.m.;

beslutad den 1 november 1984.

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

OLOF PALME STEN WICKBOM

Föredragande: statsrådet Wickbom

Anmälan till proposition om ändring i regeringsformen m.m.

] Inledning

I regeringskansliet Övervägs f.n. frågan om en modernisering av lagen (1942z87) med Särskilda bestämmelser angående stats- och kommunalmyn- digheterna och deras verksamhet vid krig eller krigsfara m.m., den s.k. administrativa fullmaktslagen (APL). I departementspromemorian (Ds Ju 1982z9) De offentliga organens verksamhet vid krig eller krigsfara 1. Förvaltningsmyndigheter och kommuner har bl.a. föreslagits en ny admini- strativ fullmaktslag som är avsedd att ersätta AFL. För att möjliggöra en ändamålsenlig reglering av den kommunala beslutsprocessen i händelse av krig innehåller promemorian ett förslag till ändring i regeringsformen (RF). I en ny paragraf i 13 kap. föreslås en bestämmelse om att beslutanderätten i kommunerna utövas på sätt som anges i lag, om riket äri krig eller omedelbar krigsfara.

Promemorian har remissbehandlats. Förslagen har tillstyrkts eller uttryck- ligen lämnats utan erinran av nästan alla remissinstanser.

I detta ärende tar jag upp frågan om ändring i 13 kap. RF. I juni 1977 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för justitiedepar- tementet att tillkalla en kommitté för att utreda frågan om en ny yttrandefrihetsgrundlag. Kommittén, som antog namnet yttrandefrihetsut- redningen (YFU)1, avlämnade i januari 1984 betänkandet (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten, som innehåller förslag till en ny yttrandefrihets— grundlag (YGL). YGL bygger på de bärande principerna i tryckfrihetsför- ordningen. I betänkandet behandlas bl.a. frågor om filmcensur, pornografi och våldsskildringar. Betänkandet har remissbehandlats. Arbetet med

1 Chefredaktören Hans Schöier, ordförande, författaren Anders Ehnmark, informa- tionschefen Anders Ljunggren samt riksdagsledamöterna Bertil Fiskesjö, Lisa Mattsson, Olle Svensson, Per Unckel och Lars Hedfors.

Prop. 1984/85:83 4

remissammanställning pågår f.n. i justitiedepartementet.

Det förslag som YFU har lagt fram är omfattande och avser ett flertal komplicerade frågor. Den tid som har stått till buds för att bereda förslaget i regeringskansliet har varit kort. Det har därför inte varit möjligt att lägga fram en proposition på grundval av hela det omfattande förslaget i sådan tid att ett första beslut skulle kunna fattas vid innevarande riksmöte. På grund av regeringsformens bestämmelser om grundlagsändringar hade en proposition i så fall måst anmälas i kammaren senast den 15 november.

Arbetet har i stället inriktats på att få fram ett förSIag till grundlagsänd- ringar som skall kunna antas av riksdagen i anslutning till 1988 års val. Det blir därigenom möjligt att samordna behandlingen av förslaget till yttrande- frihetsgrundlag med det kommande förslaget till följdlagstiftning. Ett sådant förslag till lagstiftning bör kunna remitteras till lagrådet våren 1986.

Utredningens förslag till åtgärder mot våldsskildringar i filmer och videogram har utsatts för betydande kritik under remissbehandlingen. Frågan har också blivit föremål för stor uppmärksamhet i den allmänna debatten, där olika meningar har hävdats. Många remissinstanser anser att förhandsgranskningen bör utvidgas till att omfatta också videogram och gälla även vid försäljning och uthyrning. Statsrådet Göransson kommer vid ett senare tillfälle att föreslå regeringen att låta utreda frågor om förhands- granskning av filmer och videogram.

Det är emellertid angeläget att åtgärder så snart som möjligt vidtas för att motverka spridningen av videogram med extrema våldsskildringar. Jag har därför för avsikt att inom kort föreslå regeringen att lägga fram en proposition om ändringar i den nu gällande lagstiftningen som skall kunna tillämpas i avvaktan på att utredningen blir klar. Arbetet med denna proposition pågår i departementet.

De tilltänkta ändringarna förutsätter en mindre ändring i övergångsbe- stämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen. Jag avser att ta upp den frågan nu.

Jag hade i detta sammanhang hoppats kunna anmäla en fråga som har behandlats av arbetsgruppen (Ju 1981:C) för grundlagsfrågorz, nämligen frågan om tidsfristerna vid grundlagsändring och rättighetsbegränsande lagstiftning. Arbetsgruppen kom i januari 1984 överens om att denna fråga borde beredas vidare i justitiedepartementet och att samråd borde ske med företrädare för de fem riksdagspartiema i konstitutionsutskottet innan något förslag lades fram för riksdagen.

Sedan ett förslag utarbetats inom departementet och diskuterats med partiernas företrädare har det visat sig att det inte f.n. är möjligt att uppnå

2 Arbetsgruppen bestod av justitieministern som ordförande samt riksdagsledamöter- na Nils Berndtson, Anders Björck och Bertil Fiskesjö samt f.d. ledamöterna av riksdagen fil. dr Hilding Johansson och professor Daniel Tarschys som företrädare för de fem riksdagspartierna.

• Sida 5
•  Original

Prop. 1984/85:83 5

enighet om förslaget. Företrädarna för de borgerliga partierna och vänster- partiet kommunisterna har uttryckt önskemål om att frågan skall behandlas i folkstyrelsekommittén (Ju 1984:05), som har i uppdrag att utreda vissa centrala grundlagsfrågor. Mot denna bakgrund har jag inte ansett mig kunna lägga fram något förslag i frågan (jfr KU 1982/83z9, rskr 65).

Med anledning av den uppkomna situationen har jag också övervägt att för regeringen anmäla frågan om tilläggsdirektiv till folkstyrelsekommittén. Jag har emellertid funnit att det måste anses ligga inom ramen för kommitténs uppdrag enligt de ursprungliga direktiven att ta upp även frågan om tidsfristerna vid grundlagsändring och rättighetsbegränsande lagstiftning.

2 F öredragandens överväganden

2.1 Kommunal beslutanderätt i krig och vid krigsfara

Mitt förslag: I 13 kap. 13 & RF införs en ny bestämmelse som medger att den kommunala beslutanderätten delegeras, om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. I bestämmelsen föreskrivs att beslutanderätten i kommunerna i sådana situationer utövas på sätt som anges i lag.

Skälen för mitt förslag: Regeringsformens kapitel om krig och krigsfara, 13 kap. , innehåller bestämmelser som främst reglerar rikets styrelse när riket befinner sig i krig eller krigsfara. En inom riksdagen utsedd krigsdelegation skall då träda till om förhållandena kräver det. I fråga om normgivningen föreskrivs, med vissa undantag, att regeringen med stöd av bemyndigande i lag får genom förordning meddela sådana föreskrifter i ett visst ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag (13 kap. 6 & RF).

För kommuner och landstingskommuner gäller kommunallagen(1977: 179, ändrad senast 1984z507). Den innehåller inga särskilda regler om kommunernas och landstingskommunernas organisation och verksamhet under beredskaps- och krigsförhållanden. Kommunallagens grundläggande bestämmelser att beslutanderätten i kommunerna och landstingskommu- nerna utövas av kommunfullmäktige resp. landstinget samt att förvaltning och verkställighet ankommer på kommunstyrelsen resp. förvaltningsutskot- tet och övriga nämnder skall alltså i princip tillämpas också under beredskap och krig.

Genom fullmaktslagstiftning finns emellertid möjligheter för regeringen att förordna om ändringar i myndigheternas organisation och verksam- het.

En av fullmaktslagarna är lagen (1942:87) med särskilda bestämmelser angående stats- och kommunalmyndigheterna och deras verksamhet vid krig

• Sida 6
•  Original

Prop. 1984/85:83 6

eller krigsfara m.m. (ändrad senast 1953:51), den s.k. administrativa fullmaktslagen (AFL). Lagen gäller med vissa undantag för ”statsmyndig- heter" och ”kommunalmyndigheter”. Med "kommunalmyndigheter” avses bl.a. de kommunala och landstingskommunala beslutande församlingarna och nämnderna.

Bestämmelser om tillämpningen av lagen finns i en anslutande kungörelse (1943: 137). Enligt denna skall myndigheterna vid krig eller krigsfara anpassa sin verksamhet efter det rådande läget. För det fall att det beslutande organet inte kan sammanträda under krig eller krigsfara anges i 11 & beträffande det kommunala området vilka organ som skall utöva beslutanderätten i det ordinarie organets ställe. Med vissa inskränkningar utövas i sådant fall kommunernas och landstingskommunernas beslutanderätt av kommunsty— relsen resp. förvaltningsutskottet.

Som jag har nämnt i inledningen förbereds inom justitiedepartementet en modernisering av AFL. [ departementspromemorian (Ds Ju 198219) De offentliga organens verksamhet vid krig eller krigsfara 1. Förvaltningsmyn- digheter och kommuner föreslås bl.a. en ny administrativ fullmaktslag som är avsedd att ersätta AFL. Reformbehovet och de åtgärder som kan vidtas för att nå en bättre författningsmässig beredskap diskuteras i promemorian. Det konstateras bl.a. att redan terminologin i fråga om kommunerna och deras organ numera är en annan än när AFL kom till. Enligt vad som anförs i departementspromemorian medger inte RF att den kommunala beslutande— rätten utövas av något annat organ än av valda församlingar (1 kap. 75 RF).

Enligt kommunallagen har fullmäktige viss delegationsrätt. Den får emellertid inte avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. I promemorian framhålls att ordningen att kommunstyrelsen övertar beslutanderätten i kommunen och de förenklingar i övrigt av beslutsprocessen som föreskrivsi tillämpningskungörelsen till AFL inte ståri överensstämmelse med nya RF. För att göra en särreglering av den kommunala beslutanderätten i krig möjlig innehåller promemorian ett förslag till ändring i RF.

len ny paragrafi 13 kap. föreslås en bestämmelse om att beslutanderätten i kommunerna utövas på sätt som anges i lag, om riket är i krig eller omedelbar krigsfara.

Som jag har redovisat i inledningen har promemorian remissbehandlats. Förslagen har tillstyrkts eller uttryckligen lämnats utan erinran av nästan alla . remissinstanser.

Inom justitiedepartementet förbereds också en modernisering av en annan fullmaktslag, nämligen lagen (1957:132) med särskilda bestämmelser angå- ende domstolarna och rättegången vid krig eller krigsfara m.m. (den särskilda rättegångslagen, SRL). l departementspromemorian (Ds Ju 1983z8) De offentliga organens verksamhet vid krig eller krigsfara 2. Domstolar läggs fram förslag till judiciell fullmaktslag (JFL). JFL har

• Sida 7
•  Original

Prop. 1984/85:83 7

utarbetats på grundval av SRL och föreslås ersätta denna.

Hösten 1982 tillsattes en utredning (Kn 1982:04) för översyn av den kommunala beslutandeprocessen m.m. under beredskap och krig. Utred- ningen (KBK-utredningen) har nu kommit med sitt betänkande (Ds Fö 1984:3) Kommunal beslutsordning under beredskap och krig.

KBK-utredningen föreslår att bestämmelser som skall tillämpas om riket är i krig eller om beredskapstillstånd råder skall samlas i ett nytt 8 kap. i kommunallagen. En central punkt i förslaget är att kommunstyrelsens och förvaltningsutskottets roll förstärks vid beredskap och krig. Enligt utred- ningen kommer förslaget i konflikt med föreskrifterna i 1 kap. 75 RF att beslutanderätten i kommuner och landstingskommuner utövas av valda församlingar. För att säkerställa grundlagsenligheten i förslaget föreslås ett tillägg till 13 kap. RF med innebörden att en bestämmelse i vanlig lag skall ge möjlighet till avsteg från kravet i 1 kap. 75 RF, om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig.

Avsikten är att det fortsatta arbetet med AFL skall samordnas med förslaget till JFL och KBK-utredningens förslag. Eftersom KBK-utredning- ens förslag helt nyligen har överlämnats, kan en proposition med fullständiga förslag inte läggas fram nu. Avsikten är att en sådan proposition skall läggas fram under det närmaste året.

Utgångspunkten för det kommande förslaget till beredskapslagstiftning är att de fullmaktsregler som behövs skall tas in i vanlig lag. Någon ändring i RF behövs inte annat än när det gäller möjligheten att delegera beslutanderätt från kommunfullmäktige och landsting.

För att inte det fortsatta lagstiftningsarbetet skall fördröjas bör frågan om ändring i RF tas upp redan nu.

Jag ansluter mig för min del till förslaget att det i 13 kap. RF tas in en bestämmelse som möjliggör avsteg från föreskriften i 1 kap. 7 & RF om att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar.

När det gäller utformningen av bestämmelsen får jag efter samråd med cheferna för försvars— och civildepartementen anföra följande.

Enligt min mening är det naturligt att möjligheten att göra avsteg från den gängse beslutsordningen i kommunerna utformas efter mönster av vad som enligt RF gäller i fråga om förutsättningarna för att tillämpa extraordinära beslutsformer på riksplanet. Enligt 13 kap. 25 RF kan krigsdelegationen trädai riksdagens ställe, om riket är i krig eller omedelbar krigsfara. RF drar emellertid inte upp någon gräns i tiden för krigsdelegationens behörighet. Till följd härav kan krigsdelegationen komma att vara verksam också i ett skede efter det att omedelbar krigsfara eller krigstillstånd har upphört. Av intresse i sammanhanget är också reglerna i 13 kap. 6 & RF om möjligheten att överföra riksdagens lagstiftningsmakt till regeringen. Denna möjlighet finns under krig eller krigsfara samt under sådana utomordentliga förhållan- den som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit

sig.

• Sida 8
•  Original

Prop. 1984/85:83 8

När det gäller kommunerna torde det finnas ett behov av att kunna överlåta beslutanderätt från kommunfullmäktige till andra kommunala organ inte bara om riket är i krig eller om det föreligger omedelbar krigsfara.

En sådan möjlighet kan behövas även vid krigsfara som inte är omedelbar. Bl.a. bör beaktas att det, redan innan landet är i omedelbar krigsfara, kan föreligga en situation som leder till att det sker omfattande inkallelser av värnpliktiga och civilförsvarspliktiga. Många av dessa ingår i de valda kommunala församlingarna. Det kan därför vara svårt att samla det antal ledamöter som behövs för beslutförhet.

Vidare är det enligt min mening befogat att det, efter mönster av vad som gäller på riksplanet," finns en möjlighet att låta kommunfullmäktiges beslutanderätt utövas av något annat kommunalt organ äveni ett skede när krigstillstånd eller omedelbar krigsfara har upphört.

Vad jag nu har sagt om överlåtelse av beslutanderätt i kommunerna gäller inte bara primärkommunerna utan också landstingskommunema.

Mot bakgrund av det anförda förordar jag att den nya bestämmelsen i RF utformas så att beslutanderätten i kommunerna kan utövas på sätt som anges i lag, om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig.

2.2 Möjlighet till förhandsgranskning av filmer och videogram Mitt förslag: Punkt 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen, som öppnar möjlighet till förhandsgranskning av filmer som visas offentligt, ändras så att det blir möjligt att införa bestämmelser om förhandsgranskning även av videogram som skall visas offentligt.

Skälen för mitt förslag: I förordningen (1959:348) med särskilda bestäm- melser om biografföreställningar m.m., biografförordningen, finns bestäm- melser om förhandsgranskning av film som skall visas offentligt.

Bestämmelserna innebär att filmer inte får förevisas vid biografföreställ- ningar, om de inte dessförinnan godkänts av statens biografbyrå (2 5 första stycket).

Biografbyrån får inte godkänna en film bl.a. om visandet av den på grund av det sätt som händelserna skildras på och det sammanhang som de förekommer i kan verka förråande eller skadligt upphetsande eller förleda till brott (3 % första stycket).

Någon motsvarande bestämmelse för videogram finns inte. Förhands- granskning sker alltså inte av videogram som visas offentligt och inte heller av

• Sida 9
•  Original

Prop. 1984/85:83 _9

videogram som sprids på annat sätt, t.ex. genom försäljning eller uthyrning. Däremot finns det möjlighet att ingripa i efterhand med stöd av bestämmel- serna i lagen (1981:485) om förbud mot spridning av filmer och videogram med våldsinslag, den s.k. videovåldslagen.

Kravet på förhandsgranskning av film som skall visas offentligt innebär begränsningar i yttrandefriheten och mötesfriheten. Både yttrandefriheten och mötesfriheten ingår bland de grundläggande fri— och rättigheter som omgärdas av särskilda skyddsregler i 2 kap. RF .

Begränsningar av yttrandefriheten och mötesfriheten kan under vissa angivna förutsättningar göras genom lag eller i vissa fall genom annan författning. Sådana begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 125 andra stycket RF).

Yttrandefriheten får enligt 2 kap. 13 5 RF begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseen- de, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. I övrigt får begränsningar ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Mötesfriheten får enligt 2 kap. 14 5 första stycket RF begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet, ordning och säkerhet vid sammankomsten eller trafiken eller för att motverka farsot.

RF:s bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter fick i allt väsentligt sin nuvarande utformning genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1977. I samband med införandet diskuterades filmcensurens förenlighet med de nya reglerna. I propositionen (prop. 1975/76:209 s. 111) anfördes att bestämmelserna om förhandsgranskning av biograffilm i biografförordningen i första hand utgör en begränsning av yttrandefriheten. Eftersom förordningens regler avser film som visas vid biografföreställning- ar, skulle reglerna emellertid betraktas också som ingrepp i mötesfrihe— ten.

Med hänvisning till att frågan om filmcensuren skulle utredas av yttrandefrihetsutredningen ansågs det att bestämmelserna om filmcensur i avbidan på resultatet av utredningens arbete borde få stöd i en särskild övergångsbestämmelse. Bestämmelsen änns intagen i punkt 4 av övergångs- bestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen. Där föreskrivs att vid ikraftträdandet föreliggande bestämmelser om att film inte får förevisas offentligt, om den inte dessförinnan har godkänts för sådan visning, gäller utan hinder av bestämmelserna om mötesfriheten i RF.

Någon särskild bestämmelse med anledning av att förhandsgranskningen innebär en begränsning av yttrandefriheten infördes inte. En sådan begränsning torde ligga inom ramen för de undantagsmöjligheter som anges i 2 kap. 13 & RF.

• Sida 10
•  Original

Prop. 1984/85:83 10

Yttrandefrihetsutredningen (YFU) har i sitt betänkande (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten föreslagit att förhandsgranskningen av filmer skall finnas kvar och utsträckas till att omfatta också offentligt visade videogram, men möjligheten att förbjuda visning föreslås avskaffad i fråga om vuxenfilm. Biografbyråns uppgift blir att avge ett icke bindande utlåtande i frågan om en framställning innefattar olaga våldsskildring. Detta skall enligt förslaget vara ett särskilt yttranclefrihetsbrott enligt YGL. Även om byrån anser att en framställning innefattar olaga våldsskildring, skall filmen eller videogrammet alltså kunna visas. Frågan huruvida ett brott har begåtts genom visningen skall då kunna prövas i efterhand av domstol i yttrande- frihetsrättslig ordning, vilket innebär att justitiekanslern är åklagare och att rättegången är densamma som för tryckfrihetsmål.

När det gäller offentlig visning för barn behålls däremot den bindande förhandsgranskningen och utsträcks så att den kommer att omfatta barn och ungdom under 18 år.

Den bindande förhandsgranskningen av filmer och videogram som är avsedda att visas för barn skall enligt förslaget utsträckas till att gälla också vid uthyrning och försäljning. lDäremot föreslås inte några motsvarande bestämmelser i fråga om uthyrning och försäljning till vuxna. Om videogram med extrema våldsinslag hyrs ut eller säljs till vuxna, skall dock ingripande liksom f.n. kunna ske i efterhand.

Som jag nämnde inledningsvis har YFU:s förslag till lösning av frågan om filmcensuren utsatts för betydande kritik under remissbehandlingen. Starka önskemål har framkommit om att förhandsgranskningen skall finnas kvar i sin nuvarande utformning och utvidgas till att omfatta också filmer och videogram för uthyrning och försäljning.

Som jag också nämnde kommer statsrådet Göransson vid ett senare tillfälle att begära regeringens bemyndigande att låta utreda frågor om förhandsgranskning av filmer och videogram. Syftet med en sådan förhands- granskning är i första hand att skydda barn och ungdom från de skadeverkningar som våldsskildringar i filmer och videogram kan medfö- ra.

Det är angeläget att åtgärder så snart som möjligt vidtas för att motverka spridningen av videogram med extrema våldsskildringar. Eftersom det kan dröja innan utredningsarbetet leder till lagstiftning, anser jag att vissa ändringar bör göras i den nu gällande lagstiftningen för att man på ett mera effektivt sätt skall kunna ingripa mot våldsskildringar i videogram. Jag avser därför att inom kort förelägga regeringen förslag till regler som kan tillämpas i avvaktan på resultatet av utredningsarbetet.

De förslag jag har för avsikt att lägga fram innebär bl.a. att förhands- granskningen skall utsträckas till att omfatta även videogram för offentlig visning. Ändringarna förutsätter stöd i RF. Övergångsbestämmelsen till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen bör därför utvidgas så att det blir möjligt att införa bestämmelser om förhandsgranskning även av

• Sida 11
•  Original

Prop. 1984/85:83 11

videogram som skall visas offentligt.

Förslag till grundlagsändringar måste — om ett första beslut skall kunna fattas vid innevarande riksmöte — föreläggas riksdagen senast den 15 november. Jag föreslår därför att regeringen redan nu beslutar att lägga fram ett förslag till ändring i övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen. Jag återkommer senare till regeringen med förslag till övriga författningsändringar som behöver göras för att man på ett effektivare sätt skall kunna ingripa mot våldsskildringar i videogram.

2.3 Ikraftträdande

De föreslagna ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 1986. Några särskilda övergångsbestämmelser torde inte behövas.

3 Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom justitiedepartementet upprättats ett förslag till lag om ändring i regeringsformen.

Chefen för civildepartementet kommer senare denna dag att föreslå att riksdagens lönedelegation avskaffas och att dess uppgifter förs över till finansutskottet. Mitt förslag till ändring i regeringsformen innefattar även denna ändring.

Förslaget bör fogas till protokollet som underbilaga 1.1.

4 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att i den ordning som anges i 8 kap. 15 & regeringsformen anta förslaget.

• Sida 12
•  Original

Prop. 1984/85:83

Förslag till Lag om ändring i regeringsformen

12

Underbilaga 1.1

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformenl dels att 9 kap. 11 & skall ha nedan angivna lydelse, dels att punkt 4 övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i 13 kap. skall införas en ny paragraf, 13 &, av nedan angivna

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 kap. 11 5

En inom riksdagen utsedd lönede- legation överlägger i förhandlings- frågor rörande anställningsvillkor, som skall gälla för statens arbetsta- gare eller i övrigt tillhör riksdagens prövning, med statsråd som rege- ringen bestämmer. Beträffande ar- betstagare hos riksdagen eller dess myndigheter överlägger lönedelega- tionen dock i stället med den som riksdagen bestämmer. Lönedelega- tionen får på riksdagens vägnar god- känna avtal i sådan fråga eller, om frågan har undantagits från avtal, förslag till reglering av den. Vad nu sagts gäller ej om riksdagen för visst fall har beslutat annat.

Närmare bestämmelser om lönede- legationens sammansättning medde- las i riksdagsordningen.

Finansutskottet överlägger i för- handlingsfrågor rörande anställ- ningsvillkor, som skall gälla för sta- tens arbetstagare eller i övrigt tillhör riksdagens prövning, med statsråd som regeringen bestämmer. Beträf- fande arbetstagare hos riksdagen eller dess myndigheter överlägger utskottet dock i stället med den som riksdagen bestämmer. Utskottet får på riksdagens vägnar godkänna avtal i sådan fråga eller, om frågan har undantagits från avtal, förslag till reglering av den. Vad nu sagts gäller ej om riksdagen för visst fall har beslutat annat.

13 kap. 13 ä

1 Regeringsformen omtryckt 19821940.

Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhål- landen som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befun- nit sig, utövas beslutanderätten i kommunerna på sätt som anges i lag.

• Sida 13
•  Original

Prop. 1984/85:83

Nuvarande lydelse

4. Vid ikraftträdandet föreliggande bestämmelser om att film icke får förevisas offentligt, om den ej dess- förinnan har godkänts för sådan visning, gäller utan hinder av 2 kap. 1 5 3 i den nya lydelsen och 14 5 första stycket.

13

Föreslagen lydelse

4. Utan hinder av 2 kap. 1 5 3 och 14 9' första stycket får i lag föreskrivas att filmer och videogram icke får förevisas offentligt, om de ej dessför- innan har godkänts för sådan vis- ning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986.

• Sida 14
•  Original

Prop. 1984/85:83 14

Föredragande: statsrådet Gustafsson

Anmälan till proposition om ändring i regeringsformen m.m.

1 Inledning

Jag skall här ta upp frågan om att avskaffa riksdagens lönedelegation och låta dess uppgifter tas över av finansutskottet.

Riksdagens lönedelegation inrättades år 1965. Den har enligt 9 kap. 11 & regeringsformen vissa uppgifter i förhandlingsfrågor rörande sådana anställ- ningsvillkor som skall gälla för statens arbetstagare eller i övrigt tillhör riksdagens prövning. Med det sistnämnda uttrycket avses anställningsvillko- ren för lärarna inom grund- och gymnasieskolan och för vissa andra arbetstagargrupper med statligt reglerade tjänster.

Huvuduppgifterna för lönedelegationen är följande.

— Dels skall delegationen i frågor av det slag som nyss nämnts överlägga med ett av statsråden efter regeringens bestämmande, för närvarande med chefen för civildepartementet. Gäller det arbetstagare hos riksdagen eller dess myndigheter, överlägger delegationen dock i stället med den som riksdagen bestämmer. — Dels får delegationen på riksdagens vägnar godkänna avtal i sådana frågor. Har en förhandlingsfråga undantagits från avtal, får delegationen på riksdagens vägnar godkänna förslag till reglering av den.

Riksdagen kan enligt det angivna lagrummet för ett visst fall besluta om någon annan ordning.

Det finns också andra lagregler som rör lönedelegationen. I riksdagsord- ningen finns sålunda föreskrifter om bl. a. antalet ledamöter i lönedelega- tionen samt om tystnadsplikt för dem (8 kap. 4 och 5 åå samt tilläggsbestäm- . melserna 8.5.1—8.5.5). Föreskrifter om sekretess för uppgifter hos lönede- legationen m. m. finns i 6 kap. 5 5 och 11 kap. 2 & sekretesslagen (1980:100, omtryckt 1982:1106, ändrad senast 1984:403).

I fråga om lönedelegationens närmare uppgifter kan hänvisas till

Prop. 1984/85:83 15

redogörelsen i prop. 1975/76:105 (bil. 2 s. 10). Delegationen avger varje år till riksdagen en redogörelse för sin verksamhet.

År 1972 tillkallades en särskild sakkunnigl med uppdrag att undersöka vilka kollektivavtal om arbets- och anställningsvillkor för statstjänstemän som skulle underställas regeringen och vilka som därutöver skulle understäl- las riksdagen.

Den sakkunnige, som har bedrivit sitt arbete under namnet utredningen (Fi 1972:06) om underställning av avtal, har den 21 maj 1984 lämnat över betänkandet (Ds C 1983:2) Riksdagen och statstjänstemännens anställnings- villkor. Betänkandets sammanfattning bör fogas till protokollet i detta ärende som underbilaga 2.1.

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av kammarrätten i Göteborg, statskontoret, riksrevisionsverket, statens arbetsgivarverk, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Försäkringskasscförbun- det, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, Statsanställdas förbund, TCOs statstjänstemannasektion (TCO-S) och Centralorganisatio- nen SACO/SR. En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet som underbilaga 2.2.

2 Föredragandens överväganden

2.1 Vilket riksdagsorgan bör ha ansvaret för kollektivavtalsfrågorna på det statligt reglerade området?

Mitt förslag: Riksdagens lönedelegation avskaffas och dess uppgifter tas över av finansutskottet. Berörda lagrum: 9 kap. 11 & regeringsformen, 4 kap. 5 5 och tilläggsbe- stämmelsen 4.8.1 samt 8kap. 4 och 5 55 och tilläggsbestämmelserna 8.5.1—8.5.5 riksdagsordningen.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag (5. 259—263).

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har funnit anledning att yttra Sig i sak tillstyrker utredningsförslaget — utom Försäkringskasseförbun- det som menar att lönedelegationens uppgifter bör tas över inte av finansutskottet utan i stället av arbetsmarknadsutskottet.

Som skäl för sin ståndpunkt åberopar förbundet att arbetsmarknadsut- skottets funktion som beredningsorgan i den mån staten skulle ingripa i förhållandet mellan arbetsmarknadsparterna väl kan förenas med rollen som riksdagens "företrädare” vid förhandlingarna med statstjänstemännens organisationer. Förbundet ser en fara i att de statsfinansiella aspekterna lyfts

1 Kanslichefen Lars Foycr.

• Sida 16
•  Original

Prop. 1984/85:83 16

fram som utredaren gör. Dessa aspekter kan enligt förbundet mycket väl beaktas också av arbetsmarknadsutskottet, om detta åläggs att samråda med finansutskottet inför mer avgörande ställningstaganden. Staten som arbets- givare måste ju i minst lika stor utsträckning föra fram de lönepolitiska aspekterna, påpekas det.

Skälen för mitt förslag: En överföring av lönedelegationens uppgifter till något av riksdagens utskott medför praktiskt sett att uppgifterna smidigt kan inordnas i utskottets och därmed i ledamöternas totala arbetsprogram. Genom en sådan reform kan man undvika vissa olägenheter med det nuvarande systemet, bl. a. att det råder en konkurrens mellan lönedelega- tionen och utskotten om tillgänglig sammanträdestid.

Med reformen kommer förhandlingsfrågorna för de statsanställda att hos riksdagen behandlas inom ramen för en kontinuerlig verksamhet i stället för att som för närvarande tas upp i ett mer sporadiskt sammanträdande specialorgan. En fördel med den ordning som jag föreslår är att den sålunda skapar större förutsättningar för en grundligare behandling av ärendena.

Till detta bidrar också att ärendemängden kan förväntas minska. Jag avser nämligen att senare föreslå regeringen att inhämta riksdagens bemyndigande till ökade befogenheter för regeringen att godkänna kollektivavtal om anställningsvillkor för bl.a. arbetstagare vid myndigheterna under regering- en och lärare.

Jag vill särskilt betona att det är angeläget att det utskott som det blir fråga om kan finna arbetsformer som leder till överväganden kring de personal- politiska huvudfrågorna på ett tidigt stadium av en avtalsrörelse. Det är uppenbart att möjligheterna till konstruktiva insatser från utskottets sida blir mera begränsade, när parterna befinner sig i direkta förhandlingskontak- ter.

När det gäller frågan vilket av riksdagens utskott som bör ta över lönedelegationens uppgifter, står valet närmast mellan arbetsmarknads- och finansutskotten.

Arbetsmarknadsutskottet bereder ärenden om bl. a. arbetsmarknaden, arbetsavtalsrätt samt arbets- och anställningsförhållanden i allmän tjänst (tilläggsbestämmelse 4.6.15 till riksdagsordningen). Detta innebär att utskottet blir beredningsorgan -- f. ö. med egen initiativrätt — om det blir fråga om ett ingripande från riksdagen i förhållandet mellan arbetsmark- nadsparterna.

En sådan beredningsuppgift för arbetsmarknadsutskottet kan som jag ser saken inte rimligen förenas med rollen som instrument för styrning från riksdagens sida av förhandlingarna med de Statsanställdas organisationer. Redan detta förhållande talar för att arbetsmarknadsutskottet inte bör komma i fråga. Därtill kommer att statsfinansiella överväganden av mer övergripande natur inte hör hemma hos detta utskott.

Finansutskottet har som en av sina huvuduppgifter att bereda ärenden om

• Sida 17
•  Original

Prop. 1984/85:83 17

allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken (4 kap. 5 5 riksdagsord- ningen). Detta utskott är alltså inriktat på sådana statsfinansiella aspekter som det bl. a. gäller här. De lönepolitiska aspekterna — som givetvis också är av största vikt i sammanhanget - har för övrigt samband med sådana fördelningspolitiska resonemang som kan bli aktuella vid behandlingen av den ekonomiska politiken.

Finansutskottet är sålunda enligt min mening bäst ägnat att ta över lönedelegationens uppgifter. Denna uppfattning delas f. ö. av den övervä- gande remissopinionen.

De anförda föreskrifterna i regeringsformen och riksdagsordningen bör sålunda ändras i enlighet med vad jag har anfört.

Slutligen vill jag nämna att Svenska kyrkans församlings- och pastorats- förbund i sitt remissvar hemställer om utarbetande av förslag som rör kyrkokommunernas inflytande på vissa avtalsförhandlingar. Den frågan faller emellertid enligt min mening utanför ramen för detta lagstiftningsären- de.

2.2 Sekretessfrågor

Mitt förslag: När det gäller förhandlingsfrågorna, införs i riksdagsord- ningen för finansutskottets del en tystnadspliktsbestämmelse motsvaran- de den som nu gäller för arbetet i lönedelegationen.

Vidare ändras föreskrifterna om förhandlingssekretess i sekretesslagen

så, att de i stället för att avse lönedelegationen avser förhandlingsfrågor hos finansutskottet.

Berörda lagrum: 4 kap. 16 5 riksdagsordningen (ny paragraf), 6 kap. 5 5 och 11 kap. 25 sekretesslagen.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag (5. 271-273).

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig i sakfrågorna tillstyrker utredningsförslaget i denna del.

Skälen för mitt förslag: Vad först gäller tystnadsplikten för dem som medverkar i arbetet hos riksdagens lönedelegation (8 kap. 5 5 tredje stycket riksdagsordningen) har den motiverats med att delegationen kunde komma att få information vars röjande skulle kunna försätta staten i en försämrad förhandlingsposition (prop. 1964:140 s. 164). Dessa skäl äger fortfarande bärkraft.

En motsvarande regel om tystnadsplikt för ledamöter, suppleanter och tjänstemän i finansutskottet bör alltså införas. Detta kan lämpligen ske genom en ny föreskrift som tas in i 4 kap. 16 5 riksdagsordningen. Därvid behövs också en följdändring i 11 kap. 25 sekretesslagen.

• Sida 18
•  Original

Prop. 1984/85:83 18

Vad härefter angår uppgifter: som rör fackliga förhandlingar på den offentliga arbetsmarknaden gäller sekretess, om det kan antas att det allmännas ställning som förhandlingspart försämras om uppgiften röjs (6 kap. 5 5 första stycket sekretesslagen). För uppgifter i allmänna handlingar som har upprättats hos eller kommit in till lönedelegationen gäller sekretessen längst till dess förhandlingsöverenskommelse har träffats eller förhållandet annars har reglerat—s (samma paragraf andra stycket). Beträf- fande uppgifter hos delegationen ankommer det på delegationen eller på den myndighet som delegationen bestämmer att pröva frågor om utlämnande till enskilda (samma paragraf tredje: stycket).

De här angivna reglerna om sekretess vid fackliga förhandlingar bör med ett undantag fortsättningsvis gälla finansutskottet.

Det undantag jag syftar på är bestämmelsen i 6 kap. 5 5 tredje stycket att lönedelegationen kan överlåta på en annan myndighet att pröva frågan om utlämnande av uppgifter till någon enskild. I praktiken har någon sådan delegering inte förekommit. Och f. ö. har lönedelegationen inte heller själv någonsin haft att pröva en fråga av detta slag. Föreskriften om delegerings- möjlighet synes därför kunna strykas.

Föreskrifterna i paragrafens andra och tredje stycken bör i övrigt som framgått ändras till att avse finansutskottet.

Som jag ser saken behöver något yttrande av lagrådet inte inhämtas vad gäller de föreslagna ändringarna i sekretesslagen. Skälet till detta är att förslagen närmast är av redaktionell art och att lagrådets hörande därför på grund av frågans beskaffenhet saknar betydelse.

2.3 Ikraftträdande

Ändringarna i regeringsformen , riksdagsordningen och sekretesslagen bör träda i kraft den 1 januari 1986.

3 Upprättade lagförslag, m. m.

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom civildepartementet upprättats förslag till

1. lag om ändring i riksdagsordningen,

2. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100). Förslagen torde fogas till protokollet som underbilaga 2.3. Ett förslag till de ändringar i 9 kap. 11 5 regeringsformen som föranleds av vad jag förordat har upprättats inom justitiedepartementet. Det förslaget har chefen för justitiedepartementet tidigare i dag redovisat i sin anmälan till denna proposition.

Ett genomförande av mitt förslag kräver också vissa formella ändringar i lagen (1983:1061) med instruktion för riksdagens förvaltningskontor och i ersättningsstadgan (197121197) för riksdagens ledamöter (ändrad senast

• Sida 19
•  Original

Prop. 1984/85:83 _ 19

1983:1119). Dessutom har utredaren förordat vissa ytterligare ändringar i 9kap. 115 regeringsformen och i tilläggsbestämmelserna till 8kap. 55 riksdagsordningen, såvitt avser arbetstagarna hos riksdagen och dess myndigheter.

Ändringsförslag i dessa delar torde få föreläggas riksdagen av vederbö- rande utskott.

4 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att 1. i den ordning som anges i 8 kap. 165 regeringsformen anta förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen, 2. anta förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).

• Sida 20
•  Original

Prop. 1984/85:83 20

Underbilaga 2.1 Betänkandets sammanfattning

Betänkandet (Ds C 1983:2) Riksdagen och statstjän- stemännens anställningsvillkor