Prop. 1987/88:45

om utvidgade kapitaltckningskrav för banker, fondkommissionsbolag och finansbolag

Regeringens proposition %% 1987/88: 45

om utvidgade kapitaltäckningskrav för Prop. banker, fondkommissionsbolag och 1987/88: 45 finansbolag

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 22 oktober 1987.

På regeringens vägnar

Ingvar Carlsson

Bengt K. Å. Johansson

2 Nuvarande kapitaltäckningskrav

De kapitaltäekningskrav — krav på eget kapital — som ställs på bankerna skall primärt skydda bankernas insättare. Motsvarande krav på fondkom- missionsbolagen skall skydda bolagens kunder och långivare. Kraven på fmansbolagen innebär att dessa skall ha ett eget kapital som anses betryg- gande i förhållande till deras upplåning.

Kapitaltäckningsbestämmelserna för bankerna fick sin nuvarande upp- byggnad i samband med 1968 års samordnade banklagstiftning (prop. 1968: 143 s. 132 f. och s. 230 f. BaU 60. rskr. 368). Smärre ändringar har under årens lopp gjorts i dessa regler. Banklagsutredningen gjorde en ingående översyn av bestämmelserna som redovisats i delbetänkandet (Ds E 1978: 4) Nya kapitaltäckningsregler för bankerna. På grundval av detta betänkande ändrades bestämmelserna så att värderegleringsreserver i viss 9

• Sida 10
•  Original

utsträckning får inräknas i kapitalbasen. Samtidigt gavs bankaktiebolag och sparbanker möjlighet att med eget kapital likställa det nominella värdet av förlagsbevis till ett belopp som motsvarar det totala egna kapitalet. Föreningsbankerna hade tidigare haft denna möjlighet. Dessutom gjordes vissa ändringar i indelningen i riskklasser (prop. 1978/79: 190. NU 49. rskr. 442).

Bestämmelserna har därefter förts in i den nya bankrörelselagen (1987: 617) utan större sakliga ändringar. Enligt bankrörelsclagen kan dock kapitalbasen, om det finns synnerliga skäl och efter tillstånd av bankin— spektionen. breddas genom att i basen får räknas in förlagslån upp till en och en halv gånger det egna kapitalet eller de egna fonderna. Vidare har det införts bestämmelser om s. k. konsoliderad kapitaltäckning för svensk bank som äger viss andel i utländskt företag som driver någon form av bankverksamhet (prop. 1986/87: 12 och 142. NU 36. rskr. 356). Möjlighe— ten att räkna in förlagslån upp till en och en halv gånger det egna kapitalet eller fonderna har införts i avvaktan på en mera långsiktig lösning med hänsyn till de banker som har särskilda svårigheter att anskaffa riskkapital.

Kapitaltäekningskraven på bankerna och fondkommissionsbolagen är relaterade till deras tillgångssida i balansräkningarna. dvs. deras placering- ar i form av utlåning och aktieinnehav. Härtill kommer att ingångna garan— tiförbindelser skall beaktas. Det ställs därvid olika kapitaltäckningskrav beroende på den kreditrisk som anses vara förknippad med de olika place- ringarna.

Kraven på fmansbolagen är relaterade till deras upplåning. dvs. skuldsi- da i balansräkningarna. Till upplåningen skall läggas ingångna garantiför- pliktelser.

Bankernas tillgångar är indelade i fyra riskklasser (betecknade A—D i lagtexten). Den lägsta riskklassen (A) omfattar placeringar med ingen eller ringa förlustrisk medan den högsta riskklassen (D) omfattar de mest risk- betonade placeringarna. Placeringarna i den lägsta riskklassen är helt fria från krav på täckning med eget kapital. Tillgångarna i övriga riskklasser skalltäckas med eget kapital till 1. 4 resp. 8 %. För bankernas engagemang i sidobolag, dvs. svenskt eller utländskt företag som driver någon form av bankverksamhet. gäller med vissa undantag ett kapitaltäckningskrav på 100 %.

När det gäller kapitaltäckningskravet för nämnda hel- eller delägda utländska företag finns en kompletteringsregel som. om den svenska ban- ken äger minst 20% av aktierna, innebär att det utländska företagets placeringar skall beräknas gemensamt för moderbanken och de utländska engagemangen. Det samlade kravet på eget kapital som gäller för en bank beräknas genom att kapitalkraven för de olika placeringarna läggs sam- man.

En tillgång skall tas upp till bokfört värde och garantiförbindelse som är knuten till kreditgivning till sitt nominella belopp. För övriga garantiförbin- delser t. ex. entreprenadgarantier gäller dock att de får tas upp till halva det nominella beloppet.

I detta sammanhang får det egna kapitalet eller de egna fonderna beräk- nas på ett särskilt sätt (kapitalbascn). l kapitalbasen inräknas eget kapital

• Sida 11
•  Original

eller egna fonder. Ett bankaktiebolags eget kapital delas upp i bundet eget kapital och fritt eget kapital eller ansamlad förlust. Under bundet eget kapital tas upp aktiekapital. reservfond och uppskrivningsfond. Under fritt eget kapital eller ansamlad förlust tas upp fria fonder, balanserad vinst eller förlust och nettovinst eller förlust för räkenskapsåret. En förenings- banks eget kapital är uppbyggt på samma sätt. dock att i bundet eget kapital skall tas upp insatskapital i stället för aktiekapital. En sparbanks egna fonder delas upp i fonder och nettovinst eller förlust för räkenskaps- året. Som fonder redovisas grundfond. reservfond. garantifond och upp- skrivningsfond.

Med eget kapital eller egna fonder likställs dels 40% av bankens obe- skattade reserver. de s.k. värderegleringskontona. dels det nominella vär- det av upptagna förlagslån. Beloppen i kapitalbasen i form av värderegle- ringskonton eller förlagslån får dock var för sig medräknas med högst ett belopp som motsvarar det egna kapitalet eller de egna fonderna. Om det finns synnerliga skäl och efter tillstånd av bankinspektionen kan. som tidigare nämnts. förlagslånen få medräknas med ett belopp som uppgår till en och en halv gånger det egna kapitalet eller fonderna.

Även fondkommissionsbolagens placeringar är grupperade i olika risk- klasser. För sådana aktier som innehas som ett led i organisationen av bolagets verksamhet krävs ett eget kapital uppgående till 100% och för handelslager bestående av aktier m.m. 20% samt för övriga placeringar och lämnade garantiförbindelser 63%. Eget kapital krävs dock inte. med vissa undantag. för sådana placeringar som för bankerna placerats i risk- grupp A. .

Fondkommissionsbolagens egna kapital får beräknas på samma sätt som för bankaktiebolagen. Förlagslån får dock inte ges ut. Till detta kommer beträffande aktier i eget lager att 40% av skillnaden mellan aktiernas marknadsvärde och nettovärde får räknas in i kapitalbasen.

För finansbolagen gäller att deras upplåning får uppgå till högst 12.5 gånger det egna kapitalet. Om särskilda skäl föreligger kan dock bankin- spektionen medge att upplåningen fär uppgå till högst 20 gånger bolagets kapaaL

Som eget kapital räknas förutom finansbolagets aktiekapital också fon- der. förlagslän m.m. som enligt bestämmelserna för bankaktiebolag får räknas in i kapitalbasen. -

De närmare bestämmelserna om kapitaltäckning finns för bankerna i 2 kap. 9—11 55 bankrörelselagen (1987: 617). för fondkommissionsbolagen i 185 fondkommissionslagen (1979:748) och i 79" lagen om finansbolag (1980: 2).

3 Kommitténs förslag

Kommittén har sammanfattningsvis föreslagit att i bankrörelselagens kapi- taltäckningsbestämmelser införs en möjlighet för regeringen eller. efter regeringens bemyndigande. bankinspektionen att utfärda tillämpningsföre- skrifter för inplacering i de olika riskklasserna av vissa åtaganden som inte

• Sida 12
•  Original

för närvarande enligt bankrörelselagen kräver kapitaltäckning. Motivet till förslaget är att det, med bl. a. penning'marknadens framväxt introducerats en rad olika instrument som innebär åtaganden utanför balansräkningen från kreditinstitutens sida och för vilka enligt nuvarande bestämmelser inga kapitaltäckningskrav ställs. Avsikten är att de kreditrisker som dessa åtaganden kan innebära skall omfattas av kapitaltäckningskrav.

Motsvarande bestämmelser föreslås också bli införda i lagen om fond- kommissionsrörelse och i lagen om finansbolag. Det förutsätts att utfär- dandet av föreskrifterna föregås av överläggningar med berörda institut.

Samtliga remissinstanser utom Svenska fondhandlareföreningen tillstyr- ker eller Iämnar kommitténs förslag utan erinran. Flera remissinstanser framför dock synpunkter på utformningen av förslaget. på vilka åtaganden som skall omfattas av bestämmelserna och på hur tillämpningen skall ske.

Det kan i detta sammanhang vidare nämnas att centralbankscheferna inom ramen för Bank for International Settlements (BIS) i den s.k. 10- gruppcn sommaren 1987 enats om att ett förslag till nya kapitaltäcknings- best'ämmelser skall arbetas fram. Medlemsländeri IO-gruppen är Belgien. Canada. Frankrike. Italien. Japan. Nederländerna. Schweiz. Storbritanni- en. Sverige. USA och Förbundsrepubliken Tyskland. Förslaget skall grun- das på de bestämmelser som vuxit fram i samarbete mellan USA och Storbritannien. Dessa bestämmelser har en annan systematik än de svens- ka. Placering i olika riskgrupper sker bl. a. med utgångspunkt i vem som är låntagare och beträffande åtaganden utanför balansräkningen med hänsyn till åtagandets löptid. Vidare kan olika kapitalkrav ställas för olika banker. Centralbankscheferna har uppdragit åt en kommitté inom BIS att i novem- ber 1987 lägga fram förslag i ämnet. Såvitt nu kan bedömas kommer det dock att dröja avsevärd tid innan ett sådant förslag kan leda till lagstiftning i Sverige.

1 Anmälan av lagrådets yttrande

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande (beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträdc den 1 oktober 1987) över förslag till

1. lag om ändring i bankrörelselagen (1987: 617).

2. lag om ändring i fondkommissionslagen (1979: 748).

3. lag om ändring i lagen (1980: 2) om finansbolag.

Lagrådet har lämnat lagförslagen utan erinran. Jag har gjort vissa redaktio- nella ändringar av lagtexten.

2 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta de av lagrådet granskade lagförslagen med vidtagna ändringar.

• Sida 22
•  Original

3 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag föredraganden lagt fram.

• Sida 23
•  Original

Bilaga ]

KREDITMARKNADSKOMMITTEN 1986-12- 16

1. Inledning

I denna promemoria behandlar kommittén de instrument som i allmänhet förekommer på penning- och kapitalmarknaderna och som för deltagarna på marknaden kan innebära förpliktelser eller grunda krav av olika slag. Kommittén har gjort en bedömning av den risk som instrumenten kan antas motsvara. Denna risk har relaterats till risken som är förenad med en kredit — utan att hänsyn tagits till kredittagaren — eller med annan place- ring. Bedömningen avser således enbart kreditrisken även om andra typer av risker, såsom likviditetsrisk. affärsrisk och administrativa risker, i vissa situationer kan ha lika stor betydelse. En särskild typ av risk som inte enbart gäller för poster utanför balansräkningen är ränterisken. Denna risk behandlas under avsnitt 6.

2. Anledningar till marknadens uppkomst och utveckling

Det kan med viss rätt sägas att marknaden började skapas redan i och med Eurovalutamarknadens uppkomst i början av 1960-talet. Vissa nya instru- ment såg då dagen. Utvecklingen var dock inte särskilt snabb och det dröjde en bit in på 1980—talet innan marknaden på allvar utvecklades. En starkt bidragande orsak till en snabbare utveckling var det budgetunder- skott som fanns i många länder och som bidrog till utvecklingen av en penningmarknad. där olika typer av de nya instrumenten lätt kunde omsät- tas. Några olika skäl som bidragit till en utveckling av marknaden skall här nämnas.

]. Kapitaltäckningen i bankerna. Inflationen har för bankerna bl.a. inneburit att balansomslutningen ökat i snabbare takt än det egna kapitalet. En samtidigt ökande risk i bankens kreditportfölj t.ex. i fordringar på betalningssvaga länder har medfört krav på att relationen mellan kapitalba— sen och balansomslutningen eller kreditportföljen skulle förbättras. Detta krav har man sökt tillmötesgå genom att öka kapitalbasen och/eller minska kreditportföljen. I det senare fallet har ett alternativ varit att genom nya typer av låneinstrument kunna tillhandahålla krediter i andra former än de traditionella krediterna t. ex. genom omsättningsbara värdepapper.

2. Kredittagaren har också haft ett intresse av att en ny möjlighet att ta upp kredit erbjudits. Genom de nya låneinstrumenten kunde i vissa fall kredittagaren bättre anpassa sin upplåning och många gånger också göra den till ett lägre pris. Marknaden byggde inledningsvis i hög grad på att banker kunde garantera likviditeten i marknaden genom åtaganden att i vissa situationer själva förvärva instrumenten. ' 3. Även placerarna hade ett intresse av instrumenten. då de innebar en alternativ placeringsmöjlighet som kunde vara fördelaktigare än andra alternativ.

3. Olika instrument på marknaden

I bilaga l har katalogiserats ett antal instrument som innebär olika grader av risker för banker eller andra som tar emot ett sådant instrument. En kortfattad beskrivning av instrumentets funktion har gjorts för sådana som

• Sida 30
•  Original

innebär en likartad risk som en kredit eller annan placering, medan instru- ment som kan sägas vara förenade med en lägre risk endast har räknats upp. Till instrumenten, vilka alla kan förekomma såväl på den inhemska som internationella marknaden. kan läggas ett par som huvudsakligen förekommer inom landet. Ett sådant instrument är standardiserade ter- minskontrakt som innebär att avtal tecknas om priset för en s.k. kon- traktsobligation vid viss framtida tidpunkt. Obligationen behöver inte inne— has eller levereras och instrumentet kan användas för att skydda en rän- teexponering i andra instrument. Ett annat instrument är leveransförbin- delse, som innebär att en säljare av ett värdepapper förbinder sig att leverera vid en senare tidpunkt på grund av att han inte disponerat över instrumentet då leverans bort ske. '

4. Riskbedömningen

Ett försök till riskbedömning av de olika instrumenten har gjorts på så sätt att varje instrument harjämförts med risken i en kredit. Därvid har instru- menten klassats som innebärande full risk. vilket motsvarar samma risk som en kredit på samma belopp. halv risk, vilket i princip innebär samma risk som i en entreprenadgaranti samt låg risk. innebärande en lägre riskgrad än de tidigare nämnda.

Av de i bilagan uppräknade instrumenten är de båda första — garantier och accepter — redan nu inkluderade i kapitaltäckningsreglerna. De tidiga- re nämnda leveransförbindelserna bör nämnas i samband härmed. Dessa förbindelser kan komma till användning vid försäljning av värdepapper. Om säljaren på likviddagen inte har de sålda värdepapperen tillgängliga t. ex. på grund av att de skall uthämtas ur valv, som endast är tillgängligt vid vissa tidpunkter, lämnas en leveransförbindelse samtidigt som köparen erlägger likvid. En sådan förbindelse anses innebära lika stor risk som om köparen beviljat en kredit på samma belopp till säljaren. Leveransförbin— delser förekommer i avsevärd omfattning på marknaden. En kartläggning under vecka 47 visar att under denna "vecka totalt ca 250 leveransförbindel- ser mottagits av de institut som är verksamma på marknaden. Av dessa leveransförbindelser hade ca 230 mottagits från bank och 20 från fondkom- missionsbolag. Det totala beloppet för dessa leveransförbindelser uppgick till ca 6 miljarder kronor. Förbindelserna är i regel mycket kortfristiga (] — 3 dagar). Sådana leveransförbindelser som avser fordran på bank kräver ej kapitaltäckning vare sig enligt banklagen eller fondkommissionslagen. Leveransförbindelser som avser fordran på fondkommissionsbolag kräver 8 procent kapital enligt banklagen och 6 procent kapital enligt fondkom- missionslagen. Sistnämnda slag av förbindelser är såsom framgått fåtaliga. Det har också framgått att det belopp som- förekommer i form av leverans- förbindelser är mycket stort och det torde vara en fråga för bankinspektio- nen att med olika åtgärder söka nedbringa detta.

Transaktioner med avtal om återköp förekommer på den svenska mark- naden huvudsakligen i form av transportlån. Sådana har förekommit sär- skilt i tider av kreditrestriktioner då bank som nått gränsen för sin kredit- kapacitet sålt över vissa lån till annan bank som har utrymme disponibelt.

• Sida 31
•  Original

Olika former har tillämpats för sådana tillfälliga överlåtelser. men oftast har förekommit att avtal träffats om att kreditrisken skall ligga kvar hos den överlåtande banken. Denna kreditrisk torde endast ha redovisats" hos den överlåtande banken om ansvaret kommit till uttryck genom utfärdande av garanti. Om kreditrisken ligger kvar hos den överlåtande banken skall denna risk under alla omständigheter redovisas.

I fråga om odisponerade remburser är risken olika beroende på om den avser export eller import, om den är återkallelig eller ej eller om den är bekräftad eller obekräftad. En med kredit likartad risk anses föreligga i fråga om oåterkalleliga importremburser och bekräftade exportremburser. Då emellertid remburser är genom internationella överenskommelser noga reglerade instrument som avser korta tider kan det anses motiverat att jämställa risken med den som är förenad med en cntreprenadgarant, dvs. den behöver i kapitaltäckningsavseende endast tas upp till halva beloppet. Vad här sagts gäller för finansbolagens del oåterkalleliga utfästelser i samband med confirming.

Andra typer av förpliktelser har indelats i oåterkalleliga och återkalleli- ga. Av särskilt intresse i detta avseende är åtaganden om framtida köp (placeringar), lånelöften oeh emissionsansvar för vissa instrument.

Terminsledet i avtal om framtida förvärv (repurchase agreement = repo) har stora likheter med terminsköp. Utmärkande för båda dessa typer av avtal är att parterna överenskommit att vid en framtida tidpunkt mot betalning leverera/mottaga ett visst värdepapper. Om motparten inte upp- fyller sin del av avtalet förfaller avtalet i övrigt. Därav följer att någon kreditrisk inte uppkommer t.ex. om motparten går i konkurs. Däremot uppkommer en risk om det värdepapper som förvärvet avser faller i värde eller blir värdelöst. Köparen är därvid bunden att fullfölja sin del av avtalet, dvs. erlägga likvid och därefter ta emot leveransen. Med hänsyn till att merparten av de värdepapper som kan bli föremål för handel inte torde innebära den kreditrisk som ovan beskrivits anses inte kapitaltäck- ningskrav behöva läggas på hela denna typ av aktiviteter. En bank kan nämligen ha försålt samma papper vidare och har då eliminerat kreditris- ken. Det är sålunda endast öppna positioner som skall täckas med kapital och kapital skall ställas för sådana kommande innehav som fordrar kapital om de ingår i bankens balansräkning.

Olika former av lånelöften förekommer på marknaden. Den icke utnytt- jade delen av en checkräkningskredit och samma del av en övertrasse- ringsrätt är exempel på sådana löften. En utfästelse i skriftlig form att vid en framtida tidpunkt bevilja en kredit är också ett påtagligt åtagande från en kreditgivares sida. i synnerhet om den presumtive låntagaren får betala en avgift för löftet.

Dessa företeelser är inte nya på marknaden utan torde väl alltid ha förekommit. Även om åtagandena kan anses vara förenade med en viss risk. synes det inte tidigare ha diskuterats att kräva kapitaltäckning för dem. Åtagandena torde inte heller under alla förhållanden vara bindande. En inträffad konkurs hos den, till vilken löfte givits. medför att avtalet förfaller. Enligt kommitténs mening bör därför inte krav på kapitaltäckning uppställas för lånelöften.

• Sida 32
•  Original

Ansvaret för emissionsprogram är mera långtgående och långsiktiga än de hittills behandlade åtagandena. Sådana program innehåller också instru- ment som är typiska för den art av åtaganden som diskuteras i denna PM. Det är emellertid en väsentlig variation i åtaganden som kan vara förenad med emissionerna.

På de internationella kreditmarknaderna förekommer Note lssuance Facilities. s.k. NIFzs. och Revolving Underwriting Facilities. s. k. RUch. vilka är exempel på låncinstrument genom vilka låntagare kan skaffa sig medelfristig finansiering. En eller flera banker hjälper låntagaren att place- ra instrumenten på marknaden, eller tar dem i egen portfölj. Ofta garante- rar bankerna låntagaren att denne under låneprogrammets löptid skall kunna ta upp kredit till en förutbestämd ränta. vanligtvis knuten till en internationell räntebas, t. ex. Libor.

På den svenska kreditmarknaden motsvaras nämnda instrument av före- tagscertiftkat-. marknadsbcvis- eller annat inhemskt låneprogram. Tenden- sen vad avser svenska ccrtiftkatprrogram har gått mot en lägre grad av direkta kreditåtaganden från bankers och fondkommissionsbolags sida att placera certifikat i egen portfölj. Åtagandena har också gjorts mera kort- siktiga.

I de fall ett bindande åtagande gäller vid såväl internationella som svenska låneprogram att ta en viss del av krediten i egen portfölj bör kapitaltäckningskrav ställas härför. Detta krav bör dock kunna begränsas till 50 procent av åtagandet.

Banker och kreditinstitut har på senare tid i växande utsträckning erbju- dit tjänster i form av likviditetsförvaltning. I vissa fall går åtagandet ut på att garantera en viss minimiavkastning på förvaltningsdcpåns kapital och givetvis en återbetalning av kapitalet. De placeringar som göres i samband med sådana åtaganden bör fordra kapital på samma sätt som om de gjorts inom balansräkningen.

En mycket betydande off-balance-sheet exposure ligger i olika redovis— ningsrutiner. Denna problematik är emellertid under utredning i en särskild arbetsgrupp. tillsatt på initiativ av bankinspektionen. Gruppen samråder med bokföringsnämnden. Föreningen Auktoriserade Revisorer och andra intressenter.

5. Utvecklingen i utlandet

Kapitaltäckningskrav för åtaganden i form av Nles och RUFzs har redan rests av myndigheter i flera länder.

I England skall sedan april 1985 50 procent av sådana åtaganden medtas i beräkningen av kapitaltäckning.

I Holland gäller detsamma sedan november l985. I Japan måste vissa medel- och långfristiga åtaganden, typ NIFzs. med- tas till 30 procent fr.o.m. september 1986.

| USA föreslog myndigheterna i början av 1986 krav på kapitaltäckning för 30 procent av bindande åtagande av typ Nles. Nya bestämmelser har dock ej trätt i kraft ännu.

[ l-"äst-Tyskland jämförs oåterkalleliga åtaganden genom NlF:s med

• Sida 33
•  Original

garantier. och alltsedan 30juni 1986 krävs kapitaltäckning för 50 procent av sådana förbindelser.

I flera andra länder pågår utredningar om behovet av kapitaltäckning för åtagandena i fråga.

6. Ränterisker

I ett kreditinstituts balansräkning. men också i dess nettoterminsköp av värdehandlingar, kan finnas betydande ränteexponeringar. Sådana kan även föreligga i ett instituts åtaganden i form av räntegarantier för kom- mande perioder. för vilka ej täckningsaffärer gjorts. För nedskrivningsbe- hov av tillgångar och motsvarande nedvärdering av framtida åtaganden kan ett krav på kapitaltäckning måhända anses vara riktigt. Det torde emellertid i första hand vara en tillsynsuppgift att tillse att institut under tillsyn har en tillfredsställande organisation för att följa utvecklingen av dessa risker och hålla exponeringen inom acceptabla gränser. Något kapi- taltäckningskrav anses därför inte böra ställas upp för sådana exponering- ar.

7. Överväganden

Såsom torde ha framgått ovan finns för närvarande ett stort antal instru- ment på marknaden. för vilka kapitaltäckningskrav kan diskuteras. Det kan i och för sig ifrågasättas om inte nuvarande kapitaltäckningsregler kan tolkas så att här ifrågavarande instrument kan inkluderas. Med hänsyn till att instrumenten inte användes då kapitaltäckningsbcstämmelsen tillkom. har bankinspektionen dock inte velat göra en så extensiv tolkning. Till detta ställningstagande torde också ha bidragit den diskussion som före- gick konstruktionen av upplåningsrättsreglerna i lagen (l980: 2) om finans- bolag. Mot bakgrund av den osäkerhet som således råder beträffande kapitaltäckningsreglernas tolkning har kommittén funnit det erforderligt att komplettera dessa. Kommittén har därvid utgått från kapitaltäcknings- bestämmelsen i den lydelse som anges i förslaget till bankrörelselag (prop. 1986/87: 12).

Även om antalet typer av instrument för vilka kapitaltäckning har än- setts erforderlig har kunnat reduceras avsevärt. torde det dock vara oprak- tiskt att i kapitaltäckningsreglerna införa ytterligare en uppräkning av placeringar. Man vågar också anta att nya instrument som nu inte kan förutses i fortsättningen kommer att introduceras. I den mån kapitaltäck- ning för dem skulle aktualiseras blir en ändring av banklagarna nödvändig så snart ett nytt sådant instrument kommit till användning. En rationell lösning synes då vara att i kapitaltäckningsreglerna införa en möjlighet för regeringen eller efter regeringens bemyndigande bankinspektionen att vid behov utfärda föreskrifter för inplacering av olika tillgångar eller motsva- rande i riskklasserna och att bestämma till vilka värden åtagandena skall upptas. Sådana föreskrifter är att betrakta som tillämpningsföreskrifter enligt 8 kap. 13 å regeringsformen.

Vid fastställande av kapitaltäckningskrav för nu behandlade verksamhe-

• Sida 34
•  Original

ter är det nödvändigt att reglerna blir neutrala från konkurrenssynpunkt. I flera andra länder har. som framgått. regler för kapitaltäckning redan införts, medan i andra länder diskussioner pågår. I den jämförelsen torde alltså institut i Sverige träffas av kapitaltäckningskravet. då institut i andra länder redan arbetar under sådana krav. Vad beträffar svenska institut sinsemellan är det viktigt att samma typ av placering eller transaktion träffas av ett lika stort kapitaltäckningskrav oberoende av vilket institut som utför transaktionen.

Beskrivning av olika instrument

I Garantier och liknande åtaganden

Denna typ av åtagande inkluderar de instrument som i regel betecknas som typiska för åtaganden utanför balansräkningen. De innebär att en bank har påtagit sig ett ansvar för en tredje parts förbindelse och fortlöpande står risken. Om uppdragsgivaren inte kan infria sin förbindelse får banken hålla sig till eventuell säkerhet som ställts för garantiförbindelsen. Exempel på de mera typiska åtagandena under denna rubrik är följande.

]. Garanti

Ett åtagande från en bank att svara för en förbindelse som tredje man ingått och att infria denna förbindelse om uppdragsgivaren själv inte kan göra detta.

2 . Accept

Ett åtagande att på förfallodagen betala en varuväxel.

3. Transaktioner med avtal om återköp

Ett avtal enligt vilket en bank säljer ett län eller någon annan tillgång till tredje man med ett åtagande att fortfarande stå för den risk för förlust som kan vara förenad med lånet (motsv). Avtalet innebär också att den säljande banken åtar sig att vid en bestämd tidpunkt köpa tillbaka lånet eller tillgången. En specialform av här avsedda avtal är sale and lease-back- transactions. som innebär att en bank säljer t. ex. en kontorsfastighet, i vilken banken driver verksamhet. för att omedelbart hyra fastigheten av förvärvaren.

4 . R embarser, Odisponerade

En utfästelse av en bank att inom viss tid betala ett avtalat belopp mot att vissa i avtalet angivna dokument överlämnas till banken. Instrumentet används i regel vid export- eller importaffärer. Rembursen öppnas i de flesta fall av en köpare av en vara. En remburs kan vara oåterkallelig och villkoren i rembursen kan då inte ändras utan samtycke från beneficienten. En återkallelig remburs däremot kan återtas eller ändras så länge exportö- ren inte erhållit likvid. En remburs är bekräftad när en annan bank än den som öppnat rembursen iklätt sig en oåterkallelig betalningsutfästelse på de i rembursen angivna villkoren.

II Andra typer av förpliktelser

Under denna rubrik har samlats ett antal förpliktelser av innebörd att en bank gjort ett åtagande som vid en framtida tidpunkt kan innebära en kreditexponering för banken. I vissa fall är åtagandet bindande för båda parter och det kan finnas en i förväg bestämd tidpunkt när åtagandet måste infrias eller tas i anspråk. ] andra fall kan åtagandet vara bindande endast för banken medan motparten kan välja om och vad vilken tid åtagandet skall tas i anspråk. Vissa åtaganden innebär att banken skall t.ex. bevilja krediter när andra parter inte är beredda till detta. Slutligen finns åtagan- den enligt vilka en bank har givit ctt kreditlöfte eller beviljat en kredit i räkning, men förbehållit sig rätten att under vissa omständigheter dra tillbaka sitt löfte.

Oåterkallcliga förpliktelser

l. Åtagande om framtida placeringar innebär att banken säljer ett lån. värdepapper eller annan tillgång till tredje man med åtagande att efter viss tid köpa tillbaka samma tillgång." Avtalet kan också innebära att endast köpledct i transaktionen aktualiseras.

2. Överenskommelse om räntenivå å framtida placering

Ett sådant avtal innebär att räntan för en insättning som vid en framtida tidpunkt görs hos en bank skall löpa med i avtalet fastställd ränta.

3 . Emissionsansvar för vissa Iåneinstrument

Under denna rubrik faller många av de nya instrument som introducerats och som används på internationella marknaden och på den inhemska. De vanligaste instrumenten på den internationella marknaden är Note Issu- ance Facilities (NIF) och Revolving Underwriting Facilities (RUF). På den svenska marknaden förekommer företagscertiftkatsprogram, finansbo- lagsprogram och obligationsemissioner. Åtagandet för banken kan innebä- ra att en låntagare finansierar sig genom emittering av ovannämnda instru- ment på marknaden. Om det vid något tillfälle under en avtalad tid inträffar att instrumenten inte kan placeras på marknaden kan banken (tillsammans med andra avtalspartners) tvingas lägga instrumenten i egen portfölj.

Återkallcliga förpliktelser ]. Kreditlimiter

En av banken bestämd omfattning för kreditgivning till viss kund. Limiten är inte känd för kunden.

2. Ej disponerad de! av kredit [ räkning

En möjlighet för en låntagare att efter egen bedömning lyfta belopp från en räkningskredit.

Prop. 1987/88: 45

• Sida 37
•  Original

3 . Lånelöh'e

Ett ovillkorat åtagande att bevilja kredit när avtalsparten så påfordrar.

III Valuta-, ränte- och kursrelaterade transaktioner

Dessa åtaganden är i regel överenskommelser om ränta eller kurs för valuta eller värdepapper. De är vanligtvis bindande för båda parter men kan i vissa fall utlösas på ena partens begäran (t.ex. optioner). Med undantag för valutaswappar sker ingen leverans av kapital. Om transaktio- nen intc är skyddad genom t.ex. motaffär är banken utsatt för risk som härleds från kurs- och ränteförändringar. Oavsett om transaktionen är skyddad eller öppen kan banken löpa en risk att partnern inte kan utföra sin del av avtalet och kan därigenom utsättas för en oväntad och icke planerad förlustrisk. Teoretiskt kan denna förlustrisk betecknas som en risk för förluster på att anskaffa till aktuellt pris den valuta eller motsvaran- de som avtalspartnern skulle tillhandahålla. Då den risk som kan uppstå i dessa engagemang är av annan karaktär än de tidigare behandlade göres här endast en uppräkning av de transaktioner som kan förekomma.

]. Terminsaffärer i utländska valutor Valutaswaps . Ränteswaps . Kombinerade valuta— och ränteswaps . Valutafutures Valutaoptioner . Överenskommelse om framtida ränta . Räntefutures . Ränteoptioner Räntegarantier ll. Aktieindex - futures 12. Aktieindex — optioner 13. Finansiella futures 14. Standardiserade terminskontrakt __ .0

IV Rådgivnings- och förvaltningsansvar

]. Värdepappersförvaltning. öppna förvar 2. Fullständig kapitalförvaltning

3. Likviditetsförvaltning

4. Förvaringsuppdrag

• Sida 38
•  Original

Förteckning över remissinstanserna och sammanställning av yttrandena

Efter remiss har yttrande över kreditmarknadskommitténs promemoria 1986-12-16 med förslag till ändring av kapitaltäckningsbestämmelserna för banker, fondkommissionsbolag och finansbolag avgetts av bankinspektio- nen, hovrätten för Västra Sverige, fullmäktige i Sveriges riksbank. försäk- ringsinspektionen. Svenska Bankföreningen — med instämmande av PKbanken —. Svenska sparbanksföreningen — till vars yttrande Sparban- kernas Bank hänvisat —. Sveriges Föreningsbankers Förbund — med instämmande av Föreningsbankernas Bank —, styrelsen för Stockholms fondbörs, Svenska fondhandlareföreningen. Landsorganisationen i Sveri- gc (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Svenska Försäk- ringsbolags Riksförbund, Finansbolagens förening. Föreningen Auktorise- rade Revisorer och Konungariket Sveriges stadshypotckskassa.

Till yttrandet från fullmäktige i Riksbanken har fogats ett särskilt yttran- de av Staffan Burenstam Linder.

Remissyttrandena från styrelsen för Stockholms fondbörs, LO. TCO och F örsäkringsbolagens riksförbund innehåller i huvudsak endast att de i promemorian framlagda förslagen tillstyrks eller lämnas utan erinran.

Övriga remissinstanser har i huvudsak anfört följande.

1 Allmänt 1.1 Bankinspektionen Sammanfattning

Bankinspektionen instämmer i kreditmarknadskommitténs förslag att i bankrörelselagens och fondkommissionslagcns kapitaltäckningsreglcr lik- som i fmansbolagslagens upplåningsrättsregler införs en möjlighet för rege- ringen eller cfter regeringens bemyndigande bankinspektionen att utfärda föreskrifter för inplacering i de olika riskklasserna av placeringar liksom att med upplåningjämställa exponeringar som inte är förutsedda i bankla- garna.

Allmänt

Tillsynsmyndigheter på bankområdet i olika länder har under senare år ägnat stor uppmärksamhet åt kapitaltäckningsfrågor för olika riskexpone- ringar utanför den synliga balansräkningen.

Inspektionen följer fortlöpande den internationella utvecklingen på detta område och välkomnar kreditmarknadskommitténs förslag med hänsyn till svenska bankers. fondkommissionsbolags och finansbolags förhållandevis stora riskengagemang i exponeringar utanför balansräkningarna. Dessa engagemang är med nuvarande lagstiftning inte föremål för några särskilda kapitaltäckningskrav.

• Sida 39
•  Original

Bankrörelselagen och fondkommissionslagen innehåller kapitaltäck- ningsregler som tar sikte på bankers och fondkommissionsbolags place- ringar. Finansbolagslagen däremot innehåller upplåningsrättsregler som tar sikte på finansbolags finansiering/upplåning. Detta bör beaktas när det gäller att fastställa konkurrensneutrala kapitalkrav för tillämpningen av den nu föreslagna lagstiftningen.

Avsnitt 5. Utvecklingen i utlandet

Inspektionen vill utöver de exempel på kapitaltäckningskrav avseende riskexponeringar utanför balansräkningar som beskrivits i avsnitt 5 peka på det av tillsynsmyndigheterna i USA (Board of Governors of the Federal Reserve System) och England (Bank of England) ijanuari 1987 gemensamt framlagda förslaget till kapitaltäckningsbestämmelseri dessa båda länder. Enligt detta förslag införs kapitaltäckningskrav för ett antal av de engage- mang som uppräknats i bilaga I till kreditmarknadskommitténs promemo— ria.

Avsnitt 6. Ränterisker

Kreditmarknadskomittén anser att något kapitalteckningskrav inte behö- ver införas för ränteriskexponeringar. Inspektionen kan ställa sig bakom denna ståndpunkt. Samtidigt vill dock inspektionen framhålla, att de kraf- tiga räntesvängningarna på penning- och kapitalmarknaderna får en allt större betydelse för utvecklingen av bankers. fondkommissionsbolags och finansbolags riskbärande kapital.

Ränterisken kan beräknas på två sätt. Å ena sidan kan en bank med räntebundna placeringar i exempelvis obligationer som finansieras med traditionell inlåning från allmänheten drabbas av ett försämrat räntenetto om de räntor som påverkar finansieringen stiger. t. ex. genom en diskonto- höjning. Detta försämradc räntenetto (ränteriskens inkomstdel) påverkar på längre sikt bankens riskbärande kapital. Å andra sidan leder dock höjda penning- och kapitalmarknadsräntor till ett omedelbart nedskrivningsbe- hov för räntebundna placeringar. Denna ränteriskens invcstmentdel påver- kar omedelbart det riskbärande kapitalet och med de stora och snabba räntefluktuationer som under senare år förekommit både i Sverige och i andra länder blir effekten på bankers. fondkommissionsbolags och finans- bolags riskbärande kapital betydande. Inspektionens beräkningar visar att en höjning med en procentenhet av penning- och kapitalmarknadsräntorna över hela den s. k. avkastningskurvan innebär att det riskbärande kapitalet (bundet och fritt eget kapital samt Obeskattade reserver) minskas med 10%. Det förekommer dock kraftiga avvikelser från detta medianvärde. Med nya pcnning- och kapitalmarknadsinstrument. t.ex. standardiserade tcrminskontrakt, ränteoptioner och ränteswapar, kan banker, fondkom— missionsbolag och finansbolag både skydda sig för ränteförändringar och öka sin riskexponering. Denna utökade riskexponering framgår ej av den hittills synliga redovisningen.

Ränteriskproblematiken och hur man skall kunna uppställa kapitaltäck-

• Sida 40
•  Original

ningskrav för dessa risker diskuteras i olika sammanhang. Bankinspektio- nen deltar i dessa diskussioner och kommer att ta de initiativ som betingas därav. Det kan nämnas att i det av USA och England ijanuari framlagda förslaget till nya kapitaltäckningsregler har krav rests på kapitaltäckning

för ränterisker genom att exempelvis inkludera inhemska statsobligaitoner . i sådana placeringar som kräver kapitaltäckning. Detta förslag tar dock inte hänsyn till att ett institut kan utjämna sin ränteriskexponering genom att använda olika typer av finansiella instrument såväl inom som utanför balansräkningen.

1.2 Hovrätten för Västra Sverige

Banklagstiftningens regler om kapitaltäckning för placeringar har uppen- barligen tillkommit främst för att bereda insättarna skydd. Banklagstift— ningens historia visar emellertid att kapitaltäckningsreglerna gång efter annan ändrats. Dessa ändringar har nästan alltid föranletts av att banker- nas låneverksamhet expanderat så kraftigt att kraven på kapitaltäckning blivit allt svårare att uppfylla. och lagstiftaren har genomgående tillskyndat dessa ändringar med motiveringen att bankernas ökade finansiella konsoli- dering och den erfarenhetsmässiga värderingen av riskerna i bankverksam- heten lämnar utrymme för en ytterligare uppmjukning av kapitaltäcknings- kravcn. Bakom dessa överväganden måste emellertid rimligen ligga be- dömningen att en alltför långt driven uttunning av kapitaltäckningskraven kan leda till en situation där bankernas kapitalbaser blir otillräckliga som skydd för insättarna.

Mot denna bakgrund är det uppenbarligen angeläget att kravet på kapi— taltäckning kommer att omfatta varje slag av placering som i någon beak- tansvärd mån innebär en risk för insättarnas pengar. Eftersom det nu framlagda förslaget harjust ett sådant grundläggande syfte. finner hovrät- ten anledning att hälsa förslaget med tillfredsställelse. Hovrätten anser sig också övertygad av de skäl kommittén anfört för att de ifrågakomna åtagandena hänförs till olika riskklasser och för att åtagandena inte alltid inräknas i kapitalkravet till hela sitt nettovärde.

1.3 Fullmäktige i Sveriges riksbank

Motivet till förslagen är att det med bl.a. penningmarknadens framväxt introducerats en rad olika instrument som innebär åtaganden utanför ba- lansräkningen från kreditinstitutens sida men för vilka kapitaltäcknings- krav inte erfordras. Avsikten är nu att komplettera kapitaltäckningsbe- stämmelserna med dessa åtaganden så att de bättre fyller avsedda skydds- intressen.

Nuvarande kapitaltäckningsbestämmelser. som varit i kraft sedan 1969 är relaterade till bankernas tillgångssida. Kapitalkrav ställs i lagen med hänsyn till den kreditrisk som kan anses föreligga för olika typer av tillgångar. Som kommittén konstaterat finns det emellertid också andra typer av risker i bankernas placeringar som kan vara av väl så stor betydelse som kreditriskerna. Exempel på sådana risker och för vilka

• Sida 41
•  Original

kapitaltäckningskrav ej erfordras är ränterisker, valutarisker. likviditets- risker. affärsrisker och administrativa risker.

Andra risker än kreditrisker

Rörligheten på de finansiella marknaderna och på valutamarknaden har ökat kraftigt. Nya finansieringsformer och instrument har växt fram i snabb takt. Det innebär sannolikt att andra risker än kreditrisker fått ökad betydelse i finansinstitutens verksamhet. Enligt ftillmäktigcs mening bör detta beaktas i gällande lagstiftning. .

Kommittén har dock i sina förslag behållit den tidigare grundsynen att kapitaltäckningsbestämmelserna enbart skall vara ett skydd mot kredit- risker. Övriga risker i bankers. fondkommissionärers och finansbolags verksamhet har kommittén valt att betrakta som en tillsynsfråga varför några kapitaltäckningskrav inte bör ställas i banklagen.

Enligt fullmäktiges mening synes de administrativa riskerna vara en typisk tilllsynsfråga medan den är mera tveksamt huruvida andra risker och inte minst ränterisken skall behandlas på detta sätt.

Under en lång följd av år har bankerna byggt upp en betydande obliga- tionsportfölj. [ sak kan hävdas att hela denna obligationsportfölj utgör en potentiell ränterisk eftersom den till stora delar är fastförräntad medan skuldsidan är ränterörlig. Bankerna har således i sin obligationsportfölj en betydande riskexponering vars storlek kan åskådliggöras av variationen i bankernas rörelseresultat mellan olika är. Deras rörelseresultat kan bero- ende på i huvudsak ränteutvecklingen variera med flera miljarder kronor.

Under senare år har därutöver tillkommit att bankerna i den allt växande options- och terminshandeln också har en icke obetydlig ränteexponering. Inte minst utvecklingen under 1985 och 1986 med tvära kast i räntenivån har visat att betydande ränteförluster kan uppkomma om placerarna gjort termins- och optionsaffärer. Avsaknaden av begränsningar kan ha bidragit till den starka volymtillväxten i terminsmarknaden under senare år.

Fullmäktige anser att det finns skäl att söka reglera kreditinstitutens ränteexponering. Det är dock inte självklart att denna reglering bör ske genom kapitaltäckningskrav eller limiter. Innan ett definitivt ställningsta- gande sker bör dock frågan utredas. Internationellt har heller ej något ställningstagande gjorts till hur ränteriskerna skall hanteras men utredning- ar pågår i flera länder.

K reditrisker

Beträffande kreditrisker delar fullmäktige kommitténs uppfattning av de av kommittén angivna åtaganden bör påläggas kapitaltäckningskrav. Enligt fullmäktiges mening bör dock kraven utsträckas till att omfatta även följan- de tre områden.

• Sida 42
•  Original

]. Lånelt'iften

Traditionellt har alltid förekommit olika typer av lånelöften t. ex. i form av outnyttjade krediter i räkning eller en skriftlig utfästelse från långivare att på låntagarens begäran tillhandahålla. en kredit. För den skriftliga utfästel— sen om kredit erlägger låntagaren normalt en avgift. Kommittén konstate- rar nu att eftersom kapitaltäckning tidigare inte diskuterats för nämnda åtaganden och att inte under alla förhållanden är bindande bör något kapitaltäckningskrav ej ställas.

Enligt fullmäktiges mening utgör frånvaro av tidigare diskussioner om kapitaltäckningskrav för lånelöften inget skäl till att frågan inte ånyo prö- vas. Vidare kan kommitténs påstående att ett kreditlöfte inte under alla förhållande är bindande, knappast utgöra ett motiv för att undanta alla lånelöften från kapitaltäckningskrav.

Enligt fullmäktiges mening bör en viss begränsad kapitaltäckning krävas för lånelöften. Skälet härtill är att lånelöften otvivelaktigt utgör åtaganden från kreditinstituten även om undantag finns när förmånstagaren kommit på obestånd. Kapitaltäckning bör dock inte erfordras för hela volymen utfärdade lånelöften eftersom alla löften inte resulterar i en faktisk utlå- ning. Dispositionsgraden av t. ex. krediter i räkning varierar endast obe- tydligt kring 50 %.

Fullmäktige medger att det kan vara förenat med vissa svårigheter att definiera lånelöften men för icke utnyttjade krediter i räkning samt lånelöf- ten för vilka förmånstagaren erlägger en avgift bör viss begränsad kapital- täckning krävas.

2. Certifikatprogram

Under senare år har allt större volymer av företagscertifikat. marknads- bevis och liknande instrument emitteras på den svenska penningmarkna- den. Sådana emissioner sker normalt via bank eller fondkommissionsbolag som för låntagarens räkning söker placera instrumenten på marknaden. Kommissionären är också normalt '”marketmaker” och garanterar i prin- cip en andrahandsmarknad. Kapitaltäckning för sådana åtaganden bör enligt kommittén erfordras i de fall åtagandet är bindande från kommissio- närens sida att en viss andel av låncvolymen skall tas i egen portfölj. Kapitalkravet föreslås utgöra 50% av det bindande åtagandet. Kommittén synes inte inkludera kommissionärens medverkan som '”marketmaker" i andra emissioner. t. ex. obligationsemissioner.

Enligt fullmäktige är det oklan hur långt kommitténs förslag sträcker sig. Kapitaltäckningskrav bör enligt kommittén ställas när "ett bindande åta- gande" att ta viss del av krediten i egen portfölj föreligger. Men om avsikten är att sådana krav skall ställas endast vid uttryckliga i formell juridisk "mening gjorde utfästelser anser fullmäktige förslaget otillfredsstäl- lande. Uppenbart är att en bank eller annan fondkommissionär inte längre kan agera "marketmaker” om dess vilja eller förmåga att medverka till en andrahandsmarknad vid egna placeringar ifrågasätts. Varje åtagande som inkluderar en risk för att banken tvingas ta hela eller delar av ett lånepro-

• Sida 43
•  Original

gram bör omfattas av kapitaltäckningsbestämmclserna. Det bör gälla om åtagandet i strikt juridisk mening är rättsligen förpliktande eller endast moraliskt eller affärsmässigt.

Fullmäktige medger att det kan vara förenat med vissa svårigheter att definiera vad som är ett åtagande. Detta bör därför värderas närmare i det fortsatta beredningsarbetet inför propositionen.

Internationellt synes också principerna variera enligt kommitténs myc- ket kortfattadejämförelse. I England och Nederländerna erfordras sålunda kapitaltäckningskrav för 50 % av åtaganden i form av Note lssuance Facili- tleS, (s.k. NIFs) och Revolving Underwriting Facilities (s.k. RUFs). I Japan skall 30% av vissa medel- och långfristiga åtaganden av nämnda typer av instrument vara kapitaltäckningsgrundande medan i Västtyskland oåterkalleliga åtaganden genom NlFs till 50 % är kapitaltäckningskrävan- de.

Analogt med lånelöften bör dock inte kapitaltäckning erfordras på en kommissionärs hela låneprogram eftersom risken får anses som liten att en kommissionär skall tvingas placera samtliga sina låneprogram i egen port- följ. Kapitaltäckning bör därför krävas på endast en viss begränsad del.

3. Termina/tande!

I transaktioner med avtal om framtida förvärv av värdepapper föreligger två typer av risker. Förutom den tidigare behandlade ränterisken finns också en kreditrisk eftersom värdepapperet under mellantiden kan minska i värde eller t.o.m. bli värdelöst. Köparen måste ändå fullfölja avtalet. Enligt kommitténs förslag bör kapitaltäckning inte erfordras på hela den volym av värdepapper om vilket avtal tecknats om framtida förvärv. Motivet härtill är att avtal samtidigt kan ha tecknats om framtida försälj- ning av värdepapperen och då har kreditrisken eliminerats. Kommitténs förslag är därför att kapitaltäckning endast skall erfordras på den öppna positionen (dvs. nettot mellan köpt och sålt).

Nuvarande kapitaltäckningsbestämmclser liksom i princip all annan bokföring bygger på bruttobokföring. Enligt fullmäktiges mening finns det inga skäl till att vad avser avtal om framtida förvärv eller försäljning av värdepapper tillämpa nettobokföring. Fullmäktige kan förstå kommitténs synsätt om avtalet om köp respektive försäljning tecknats med samma motpart. Det torde dock vara mera vanligt att avtal om förvärv tecknas med en motpart och avtal om försäljning med en annan. Om den sistnämn- da motparten av olika skäl inte uppfyller sitt åtagande får institutet bära hela kreditrisken. Enligt fullmäktiges mening bör därför inte avtal om. framtida försäljning av värdepapper i kapitaltäckningsbestämmelserna få avräknas från avtal om framtida förvärv av värdepapper. Kapitaltäck- ningskravet bör dock kunna begränsas till endast en viss andel av den på termin sålda respektive köpta volymen värdepapper enär risken synes liten att samtidigt som det underliggande värdepapperet förlorar i värde motpar- ten hamnar på obestånd.

• Sida 44
•  Original

Värdering av förslagen

Kapitaltäckningsbestämmelserna för banker har varit ett aktuellt ämne under många år. Främst har bankernas möjligheter att få tillskott av nytt riskkapital diskuterats. Den 13 juni 1985 besvarade t.ex. fullmäktige en remiss angående en framställan från Svenska Sparbanksföreningen om att sparbank skulle kunna tillföras riskkapital även i de fall då det ej erfordra— des för att upprätthålla sparbanks verksamhet. Förslaget avvisades men det konstaterades att skäl fanns att se över nuvarande möjligheter för samtliga bankgrupper om formerna för nytt tillskott av riskkapital. Innan en sådan översyn skett borde dock inga förändringar medges.

Någon översyn av formerna för tillskott av riskkapital till bankerna har ännu ej skett. Situationen blev för sparbankerna akut och för någon månad sedan tillstyrkte fullmäktige ett förslag till provisorisk lösning för att spar- bankerna skulle ha praktisk möjlighet att uppfylla nuvarande kapitaltäck- ningsbestämmelser.

Mot denna bakgrund är det enligt fullmäktiges mening otillfredsställande att förslag nu läggs fram som torde innebära ett för de flesta banker ökat kapitaltäckningskrav utan att några värderingar görs om ytterligare till- skott av riskkapital erfordras för att bankerna i praktiken skall ha möjlighet att uppfylla kraven. I detta sammanhang bör också erinras om att en proposition (1986/87: 12) framlagts om att från 1 juli 1987 införa en konsoli- derad kapitaltäckning för svenska banker som äger andelar i utländska bankföretag. Därutöver tillkommer att under det senaste året en betydande överföring av krediter med lågt kapitalkrav skett från banker till bostads- institut samtidigt som bankerna tillförts nya krediter med ett högre kapi- talkrav. Även om utlåningen således beloppsmässigt är oförändrad har belastningen på bankernas riskkapital ökat. Sammantacet kan dessa för- ändringar kräva en betydligt vidgad kapitalbas. Om resultatet blir att kapitalbasen måste höjas bör den hittills tillämpade metoden att låta en större andel förlagslån ingå i basen inte komma i fråga. Skulle nämligen en sådan metod tillämpas har de facto föga åstadkommits med de skärpta kapitaltäckningskraven.

Sammanfattande synpunkter

Enligt fullmäktiges mening är nuvarande utformning av kapitaltäcknings- bestämmclserna föråldrade och otidsenliga. Det är uppenbart att stora svårigheter i dag föreligger att upprätthålla syftet med kapitaltäckningsbe- stämmelserna mot bakgrund av de stora och snabba förändringar som skett på den svenska kreditmarknaden. Syftet med kapitaltäckningsbestämmel- serna är att utgöra ett av de viktigaste skydden för insättarnas medel. Enligt fullmäktiges mening är det därför angeläget att i bestämmelserna snarast föra in de nya finansiella instrument som inte varit förutsedda i lagstiftningen. Fullmäktige delar således i grunden kommitténs syn att kapitaltäckning bör krävas för nämnda åtaganden men anser att kommit- téns förslag inte är tillräckligt långtgående. Skall kapitaltäckningsbestäm- melserna svara mot sitt syfte bör också meningsfulla kapitalkrav ställas på

• Sida 45
•  Original

de åtaganden och risker som instituten tar i sin verksamhet. Bestämmel- serna blir annars innehållslösa även om formellt i lagen ett kapitaltäck- ningskrav ställs.

Kommittén har haft som ambition att lösa frågan om kapitaltäcknings- krav på riskexponeringen i åtaganden utanför balansräkningen. Sett utifrån de risker som finns i sådana åtaganden synes kommitténs förslag endast innebära marginella kapitaltäckningskrav. Oklarhet råder fortfarande ock- så om hur andra risker och inte minst den kanske största risken. ränteris- ken, skall hanteras.

Mot bakgrund av att övriga typer av risker synes väl så betydelsefulla som kreditrisken bör dessa enligt fullmäktiges mening ha en mer framskju- ten plats för att skyddsreglerna som helhet skall utgöra ett tillräckligt skydd för insättarna. _ Fullmäktige förutsätter att kapitaltäckningsbestämmelserna och andra regler till skydd för insättarna utreds ytterligare. Härvid bör undersökas hur tidigare inte förutsedda placeringar lämpligen bör inordnas i kapital- täckningsbestämmclserna på längre sikt. Om nuvarande teknik för dessa bestämmelser bedöms ändamålsenligast bör placeringarna så långt möjligt uttryckligen anges i lagen. Hur andra risker än kreditrisker, t. ex. ränteris- ker. lämpligen bör begränsas genom bestämmelser i lag bör också undersö- kas. Vidare bör söka bedömas vilka effekter som förslagen skulle få på behovet av kapitalförstärkning. Ett särskilt problem utgör de begränsade möjligheter som sparbanker och föreningsbanker har att erhålla tillskott av riskkapital.

Av det ovan anförda framgår att fullmäktige har invändningar på flera betydelsefulla punkter mot kommitténs förslag. Med de tillägg som full— mäktige förordat bör dock kommitténs förslag leda till lagstiftning.

I propositionen bör klart uttalas. att de föreslagna bestämmelserna är att betrakta som en prOVisorisk lösning. Vidare bör klart framgå. att vad fullmäktige föreslagit beträffande lånelöften, åtaganden vid emissionspro- gram och bruttoredovisning av terminshandeln skall tillämpas. Det får inte föreligga någon tvekan om huvudinnehållet i de föreskrifter som skall meddelas senare. Vad däremot gäller ränterisker måste dessa tills vidare behandlas som en tillsynsfråga.

Stat/film Burenstam Linder anförde i särskilt yttrande följande. Utredningen ger intryck av att vara otillräckligt genomarbetad. Fullmäk- tiges majoritet framför också långtgående kritik men konstaterar att pro- blemen är så Stora att det inte finns tid och resurser att från fullmäktiges sida ange närmare hur lösningarna skall se ut. Jag anser det otillfredsstäl- lande att fullmäktige då överlämnar till finansdepartcmentet att i viktiga delar på mycket kort tid utforma nya förslag och lagtexter. Särskilda svårigheter måste. som fullmäktige också konstaterar, finnas att överblic- ka hur bankerna och då inte minst sparbankerna skall kunna anpassa sig till nya kapitaltäckningsregler. Det hade med hänsyn till betydelsen av dessa frågor varit att föredra att ett nytt förslag hade kunnat remissbehandlas.

• Sida 46
•  Original

1.4 Svenska Bankföreningen

Bankföreningen har i andra sammanhang framhållit att kapitaltäckningen kommit att få stor betydelse i bankverksamheten och kommit att bli en av hörnpelarna i det legala systemet för att tillförsäkra sundhet i denna verk- samhet. Kapitaltäckningen är samtidigt av utomordentligt stor ekonomisk betydelse i verksamheten. En bank måste således fortlöpande kalkylera in de stora kostnader som till följd av kapitaltäckningskravet följer med en nödvändig kapitalanskaffning när verksamheten utvidgas. Av bl. a. dessa skäl är det av vikt att kapitaltäckningskraven å ena sidan fortlöpande anpassas till den verklighet i vilken bankverksamheten bedrivs men å andra sidan att ändringar i reglerna sker med stor varsamhet och efter noggranna överväganden. Sedan bankerna nu under snart ett decennium kunnat verka under ensartade kapitaltäckningskrav har på senare tid obe- roende av varandra flera förslag till ändringar av kapitalkraven aktualise- rats. Detta har skett genom förslag om s. k. konsoliderad kapitaltäckning i prop. 1986/87: 12. låt vara med en föreslagen övergångstid, genom nyligen framlagt förslag för att — som det angavs — provisoriskt tillgodose vissa sparbanker och genom nu aktuellt förslag. Det kan också förutses att kreditmarknadskommittén kommer att framlägga förslag till vissa ytterli- gare ändringari regelsystemet. Härtill kommer att det nu framlagda försla- get avses möjliggöra för regeringen eller bankinspektionen att framgent göra ändringar inom formellt sett mycket vida ramar.

Mot den skisserade bakgrunden och eftersom de sålunda tätt återkom- '

mande förslagen alla rör de grundläggande verksamhetsbetingelserna för bankerna och har inverkan på den långsiktiga verksamhetsplaneringen är det viktigt att de förslag som genomförs så mycket som möjligt anpassas till de ekonomiska och marknadsmässiga förutsättningarna för bankernas verksamhet så att inte dessa förrycl:s.

Det nu aktuella förslaget syftar till att inordna vissa hittills av kapital- täckningen inte omfattade risker i det legala systemet för kapitaltäckning och samtidigt möjliggöra för framtida ändringar utan riksdagens hörande. Bankföreningen vill till detta först säga att det är självklart att den som i näringsverksamhet utsätter sig för risker skall försäkra sig om att på ett eller annat sätt ha ekonomisk täckning för dessa. Viktigast måste därvid vara att banker och övriga institut skaffar sig sådana rutiner att företags- ledningarna fortlöpande kan bedöma riskerna i den egna verksamheten. Av företagsekonomiska skäl får de sedan ombesörja att dessa risker täcks in genom anpassning mellan risk och kapital. De svenska bankerna skaffar sig nu allt bättre system för riskanalys i sina verksamheter.

Om lagstiftaren ställer krav på kapital. vilka motsvarar den risktäckning som således redan måste förekomma. finns det inte något att invända mot en fortlöpande legal anpassning till den ändrade bankverksamheten. Om emellertid de legala kraven avviker från vad som är marknadsmässigt godtagbart kan det verka störande. antingen så att det — vid för höga krav — hämmar verksamheten eller så att det — vid för låga krav — riskerar ge falska förespeglingar om att verksamheten är stabilare än den i själva verket är. Blir kraven på de svenska bankerna för stora sett från marknads-

• Sida 47
•  Original

synpunkt uppkommer omedelbart tendenser till överföring av verksamhet från Sverige till andra länder med mer marknadsanpassade krav. Detta måste undvikas. .

Mot den angivna bakgrunden vill bankföreningen inte motsätta sig att vissa ändringar i kapitaltäckningskraven görs för att anpassa lagen till senare tids utveckling. Därvid synes den nu föreslagna metoden, som öppnar möjlighet för myndighetsingripanden utan lagändringar, kunna ac- cepteras. Den ger möjligheter till en angelägen marknadsanpassning och smidighet samtidigt som den i sig emellertid bär risker för marknadsstöran- de ingrepp, om det legala bemyndigandet utnyttjas felaktigt. Bankförening- en ser dock fördelarna med en dylik metod som så påtagliga att föreningen inte vill motsätta sig den föreslagna lagstiftningsmodellen. Detta förutsät- ter dock att de förutsättningar som anges i det följande iakttas. Bankför- eningen vill samtidigt framhålla att föreningen inte ansett det vara sin sak att bedöma grundlagsenligheten av den långtgående delegering av norm- givning som förslaget innebär.

För att den föreslagna ordningen skall kunna godtas måste oundgängli- gen gälla att de beslut som fattas står i samklang med de marknadsmässiga förutsättningarna. Hänsyn måste tas till konkurrenssituationen dels gent- emot andra aktörer på den svenska marknaden. dels gentemot utlandet. För att detta skall kunna ske måste det samråd med berörda institut före beslut. som kreditmarknadskommittén förordar. i varje situation komma till stånd. Det bör sett från lagstiftarens synpunkt inte finnas några betänk- ligheter mot att låta instituten få ett inflytande. eftersom det, som nämnts, också ligger i deras intresse att täcka in de risker för vilka de' exponerar sig. Det förtjänar påpekas att de svenska bankerna genom egen aktivitet och i flera fall genom ägarkoppling till utländsk bank har goda möjligheter att följa utvecklingen utomlands i nu aktuella hänseenden.

För att det nämnda samrådet skall fungera på bästa sätt och för att de beslut till utfyllnad av kapitaltäckningen som fattas skall bli balanserade är det viktigt att besluten fattas så "nära marknaden" som möjligt. Detta bör bäst kunna ske genom att de erfarenheter och kunskaper som bankinspek- tionen förvärvat vid sin fortlöpande kontakt med instituten och marknaden tas till vara i detta sammanhang. Bankföreningen anser det därför angelä- get att regeringen utnyttjar den föreslagna rätten att lätnna bemyndigande till bankinspektionen att fatta aktuella beslut.

Om bankerna i samråd med bankinspektionen på angivet sätt bevakar riskutvecklingen kan det visa sig att det finns behov av andra riskklasser än de av kommittén diskuterade (full risk, halv risk och ingen risk). Det skulle kunna visa sig lämpligt att i något fall räkna in en riskexponering till annan procentuell andel än 50 eller 100 %. Lagförslaget hindrar inte detta. Bankföreningen anser det dock i första hand lämpligt att de tre diskuterade klasserna får utgöra den huvudsakliga basen för de bedömningar som behöver göras.

Kreditmarknadskommittén föreslår att den nya ordningen införs för banker. fondkommissionsbolag och finansbolag. Det är enligt bankför- eningen helt nödvändigt att. om bankerna skall utsättas för de nya kraven, också de övriga nämnda instituten på ett konkurrensneutralt sätt åläggs

• Sida 48
•  Original

motsvarande krav. Det måste vidare beaktas att vissa av de verksamheter som drivs av institut på den reglerade kreditmarknaden också kan drivas av andra företag. När kapitalkraven bestäms måste detta beaktas så att inte de reglerade kreditinstituten kommer i ett konkurrensmässigt underlä- ge. En sådan effekt skulle för övrigt stå i strid med uttalade strävanden från statsmakternas sida.

Den genomgång av olika risker som förekommer i bl. a. bankernas verksamhet i dag och den inrangering i någon av de tre riskklasserna som kommittén gjort får. såsom bankföreningen uppfattat saken, snarast ses som en rekommendation för kommande beslut med stöd av det föreslagna legala bemyndigandet. Bankföreningen vill därför för närvarande nöja sig med att framhålla att de överväganden som gjorts av kommittén i huvud- sak motsvarar föreningens uppfattning. '

Om förslaget genomförs måste det iakttas att vi därmed i Sverige beträ- der en ny väg i fråga om regleringen av bankernas och vissa andra instituts kapitalkrav. Det är därför viktigt att tillämpningen blir försiktig och att den noga följs såväl av de berörda instituten själva som av myndigheterna. Åtminstone i ett inledningsskede får man se systemet som ett försök. Det kan efter en tids erfarenhet av den nya modellen vara anledning att övervä- ga om den kan få en vidgad användning och utnyttjas förjusteringar också av kapitalbasen. Också andra ändringar i kapitaltäckningsregleringen kan eventuellt göras med stöd av ett sådant legalt bemyndigande. Här kan pekas på att det finns anledning att överväga om det behövs kapitaltäck- ning för utländska statsobligationer som innehas av svenska bankf'tlialer. vilka nu kan öppnas utomlands. När sådana obligationer hittills innehafts av en banks dotterbolag i utställarlandet har inte krävts någon kapitaltäck- ning för obligationerna. men om de innehas av en filial. dvs. direkt av den svenska banken. krävs med nuvarande regler täckning för sådana obliga- tioner med eget kapital. En saklig prövning kan visa att olika krav kan behöva ställas för obligationer utställda av olika stater. Härvid kan den nu diskuterade beslutsmodellen komma till användning.

Bankföreningen vill således sammanfattningsvis inte motsätta sig den föreslagna lagstiftningen. En förutsättning för detta är dock att tillräckliga garantier, bl.a. genom samråd med berörda institut, skapas för att tillämp- ningen inte på ett störande sätt försämrar de svenska bankernas konkur- rensförmåga på marknaden.

1.5 Svenska sparbanksföreningen

Svenska Sparbanksföreningen delar den uppfattning. som kommer till ut— tryck i kreditmarknadskommitténs promemoria, dvs. att kreditmarknaden utvecklas snabbt och att denna utveckling med all säkerhet kommer att fortsätta. Det talar för att ge bankinspektionen en viss frihet att kräva kapitaltäckning för instrument och placeringar. som inte uttryckligen är reglerade i lagstiftningen för de berörda instituten.

Svenska Sparbanksföreningen vill emellertid framhålla. att krav på kapi- taltäckning utöver det som uttryckligen framgår av lagtext eller allmänt accepterad tillämpning. är en grannlaga uppgift. Föreningen förutsätter att

• Sida 49
•  Original

berörda parter får redovisa sin uppfattning om placeringarnas risker och den tekniska utformningen av nya instrument i förberedande diskussioner när nya kapitaltäckningskrav aktualiseras. Sådana förberedande diskussio- ner fyller dels funktionen att kartlägga de verkliga riskerna och dels att instituten inte i efterhand åläggs kapitalkrav, som inte tidigare kunnat förutses. '

I övrigt ansluter Svenska Sparbanksföreningen sig till de föreslagna lagändringarna.

1.6 Sveriges Föreningsbankers Förbund (SFF)

SFF ansluter sig till kommitténs bedömning att vissa poster utanför balans- räkningarna medför sådana kreditrisker att det är rimligt — med hänsyn till den sunda utvecklingen av kreditmarknaden — att kapitaltäckningskrav kan uppställas på dem. Den av kommittén valda lagstiftningstekniken kan i och för sig diskuteras men är förmodligen oundviklig med hänsyn till att marknadsutvecklingen är så snabb att nya typer av instrument ständigt tillkommer.

Med den valda modellen hade det varit önskvärt om kommittépromemo- rian hade gjorts mer utförlig och innehållit tydligare anvisningar till vägled- ning för de kommande föreskrifterna. SFF förutsätter emellertid att före- skrifterna kommer att få en sådan utformning att parterna på marknaden får en rimlig möjlighet att anpassa sina positioner till de kommande kraven. SFF vill rekommendera att regeringen lämnar bemyndigande till bankin- ' spektionen — som har erforderlig kompetens på området — att utfärda föreskrifter i ärendet.

1.7 Svenska fondhandlareföreningen

Inledningsvis önskar Föreningen påpeka att lång tid förflutit sedan remis- sen ursprungligen överlämnades från Kreditmarknadskommittén 1986-12- 16. Under denna tid har initiativ tagits från bl. a. utländsk sida i avsikt att uppnå större internationell enhetlighet i fråga om kapitaltäckningsregler och liknande. Det synes enligt Föreningens mening vara mindre väl ge- nomtänkt att lägga fram ett nationellt förslag utan reell förankring i de internationella tendenser som för närvarande gäller. Enbart av detta skäl kan det ifrågasättas om det är lämpligt att i detta läge lägga de i remissen föreslagna reglerna till grund för kommande lagstiftning.

Föreningen anser. utöver vad i föregående stycke sagts. att det föreslag- na regelsystemet och däri ingående bestämmelserna till viss del kan ifråga- sättas i sak. Den Övergripande frågeställningen är därvidlag om man över- huvudtaget skall arbeta med kapitaltäckningsregler av traditionell typ. Ett alternativ vore en försäkringslösning av något slag. Ett sådant principiellt annorlunda angreppssätt på kapitaltäckningsproblcmatiken borde närmare utredas. De traditionella kapitaltäckningsreglerna har vid en skärpning nämligen den nackdelen att de medför en koncentration av aktörerna på marknaden, vilket i nu aktuellt fall skulle missgynna företrädesvis mindre företag eller företag med i huvudsak enskilda. privata ägare. Mångfalden

• Sida 50
•  Original

av aktörer på marknaden skulle troligen gynnas av exempelvis en försäk- ringslösning.

En annan invändning berör förslagets exklusiva hantering av bruttoris- ker. Med de möjligheter som i dag finns att minimera bruttoriskerna borde ändrade regler beträffande kapitaltäckning inrikta sig på att hantera de olika institutens nettorisker.

Avslutningsvis har Föreningen uppmärksammat att regeringen nu före- slås få delegera meddelandet av närmare föreskrifter i fråga om kapitalkrav till myndighet som regeringen bestämmer (Bankrörelselagen 2 kap. 10 5 och Fondkommissionslagen & 18). Den behörighet och befogenhet som därvid kan tillkomma berörd myndighet synes — vad avser kapitalkrav — ej vara behövlig ur allmän synpunkt, varför Föreningen motsätter sig förslaget i denna del.

2 Lagtekniska synpunkter 2.1 Hovrätten för Västra Sverige

När det gäller den lagtekniska utformningen av kommitténs förslag till utvidgning av kapitaltäckningskrave-t har hovrätten förståelse för kommit- téns ståndpunkt att lagtexten inte bör innehålla en uppräkning av de ifrågakomna ”instrumenten”. Lyckligare hade emellertid varit om kom- mittén använt en annan term än den allmänna beteckningen "åtaganden" som en sammanfattande beskrivning på det som skall lagregleras. Såvitt hovrätten känner till finns ingen specifikt bankrättslig betydelse av denna beteckning. Lagtexten kommer därför att avse varje förpliktelse som ban- ken på grund av avtal eller liknande förfarande ådragit sig. Tydligt är emellertid att kommittén inte avser att ordet åtagande skall användas i dess vedertagna betydelse utan i en betydelse som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Det kan ifrågasättas om regeringsformen tillåter att riksdagen över hu— vud delegerar den förordade normgivningsbefogenheten till regeringen. Så kan ske med stöd av 8 kap. 7 & om fråga är om det Iagområde som anges i 8 kap. 3 & men inte om ämnet för lagstiftningsämnet ligger inom det obligato- riska lagområde som anges i 8 kap. 2 5. Genom departementschefens av riksdagen godkända uttalande i propositionen med förslag till lag om ft- nansbolag (prop. 1978/79 s. 145 ff) får kapitaltäckningsbcstämmclserna dock anses vara att hänföra till 8 kap. 3 &. Delegering till regeringen måste sålunda anses möjlig.

Hovrätten tvekar däremot inför kommitténs uttalande av innebörd att den vidare delegationen av normgivningsmakten till bankinspektionen utan vidare är att betrakta som tillämpningsföreskrifter enligt l8 kap. 13 å regeringsformen. Som departementschefen framhöll vid grundlagsrefor- men är det en förutsättning för att fråga skall vara om verkställighetsfö- reskrifter att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detaljerad att inget väsentligt nytt tillförs regleringen. Departementschefen erinrade vidare om att det i verkställighetsföreskriftens form inte får beslutas om något som kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas

• Sida 51
•  Original

personliga eller ekonomiska förhållanden. Mot denna bakgrund kan det knappast vara riktigt att, såsom kommitténs promemoria antyder. låta bankinspektionen genom tillämpningsföreskrifter definiera kapitaltäck- ningskravets grundläggande och reella innehåll.

Rent språkligt synes formuleringen av vissa tillägg till 2 kap. 10 & bank- rörelselagen oriktig. 1 den föreslagna lagtexten finns sålunda uttrycket "bankens tillgångar, ingångna garantiförbindelscr och andra åtaganden (placeringar)". Med detta skrivsätt blir en tillgång att betrakta som ett åtagande. och åtaganden blir synonymt med placeringar vilket inte kan ha varit meningen. Ett disjunktiv "samt” torde därför böra inskjutas före ordet ”ingångna".

Den föreslagna delegationsbestämmelsen "Närmare föreskrifter i fråga om kapitalkrav får meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer" torde leda längre än vad som synes förutsatt av kommittén. Den befogenhet regeringen föreslås få omfattar ju även redan gällande kapitaltäckningsbcstämmelser och inte enbart de bestämmelser som skall reglera de hittills oreglerade "instrumenten". Någon motivering för en så långtgående delegation redovisas inte av kommittén. [ detta sammanhang kan anmärkas att promemorian knappast inte heller innehåller någon moti- vering för den till regeringen eller bankinspektionen delegerade rätten att ge kapitalkravsföreskrifter inte endast beträffande "åtaganden" utan ock- så beträffande "övriga tillgångar”.

Hovrätten vill slutligen påpeka att beträffande sådana bankaktiebolag som avses i 2 kap. 11 åbankrörelselagen det ej krävs regeringens bemyndi- gande för att bankinspektionen skall få fatta beslut i fråga om kapitalkrav.

2.2 Fullmäktige i Sveriges riksbank

Enligt kommitténs förslag bör de nya typerna av instrument för vilka kapitaltäckningskrav erfordras inte anges i kapitaltäckningsbestämmelser- na. Motivet härför är att om i framtiden nya instrument introduceras måste - lagen åter ändras eller kompletteras.

Enligt fullmäktiges mening är antalet nya instrument inte så stort som ofta görs gällande. Många är varianter på ett och samma tema varför det bör vara möjligt att Specificera demi lagen såsom idag sker för andra typer av tillgångar. För att täcka eventuella nya instrument kan som kommittén föreslagit bestämmelserna kompletteras med att regeringen eller efter rege- ringens bemyndigande bankinspektionen vid behov kan utfärda föreskrif- ter för placeringar som inte är förutsedda i banklagarna.

Enligt fullmäktiges mening innebär den av kommittén valda tekniken ett avsteg från bestämmelsernas nuvarande uppbyggnad. Effekten blir också egendomlig eftersom i nuvarande lag en utförlig uppräkning sker av skilda slag av placeringar. hur de skall riskklassas samt hur de skall värderas. Enligt kommitténs förslag skulle sedan följa en övrig post för vilken till- lämpliga bestämmelser inte framgår av lagen utan meddelas särskilt.

Det bör enligt fullmäktiges mening närmare undersökas hur långt det är möjligt att ange de viktigaste nya placeringarna direkt i lagen. Det kan inte uteslutas att det härvid visar sig nödvändigt att också ha en övrig post men den skulle i sådant fall avse mindre betydelsefulla placeringar.

Prop. 1987/88: 45

• Sida 52
•  Original

2.3 Försäkringsinspektionen

I lagtekniskt hänseende har kommittén föreslagit att i 2 kap. IO % den nya bankrörelselagen anges dels att även inom de fyra riskklasserna andra åtaganden än garantiförbindelscr omfattas av kapitalkrav, dels att andra tillgångar än fordringar och andra åtaganden än garantiförbindelscr skall kunna genom särskilda föreskrifter tas upp till andra värden än nettovärde resp. nominellt belopp, dels att närmare föreskrifter i fråga om kapitalkrav får meddelas av regeringen eller efter bemyndigande av regeringen av bankinspektionen. Dessa föreskrifter anges i promemorian ha karaktär av tillämpningsföreskrifter enligt 8 kap. 13 RF.

Den föreslagna ordningen innebär således bl. a. att i lagen dels tas in en i 'och för sig överflödig allmän erinran om möjligheten att utfärda tillämp- ningsföreskrifter. dels beträffande värderingsreglerna (tredje stycket) en öppning görs för att i fråga om "övriga tillgångar" (p. 2) och "andra åtaganden" (nya p. 5) i tillämpningsföreskrifterna frångå huvudreglerna i lagen om "nettovärde" resp. "nominellt belopp". Det kan ifrågasättas om den lagutfyllnad som sålunda åsyftas är av sådan art, att den kan ske genom tillämpningsföreskrifter enligt 8 kap. 13 % RF. En annan lösning som i stället bör övervägas är att i lagen ta in ett bemyndigande enligt 8 kap. 7 & RF och därvid ange vilka. avseenden som omfattas av bemyndi- gandet. Den i lagförslaget upptagna möjligheten att frångå nettovärdet i fråga om andra tillgångar än vissa fordringar har inte närmare kommente- rats i promemorian. Det är möjligt att bemyndigandet kan inskränkas till att avse att beträffande andra åtaganden än garantiförbindelscr kunna frångå en värdering till nominella beloppet. Värderingsbestämmelsen bör kunna hänföras till området för 8 kap. 3 & RF och därmed kunna förenas med bemyndigande enligt 8 kap. 7 Så RF.

Ett så givet bemyndigande enligt 8 kap. 7 % RF i förening med möjlighe- ten enligt 8 kap. 13 & RF att utfärda tillämpningsföreskrifter torde ge önskvärt utrymme för kompletterande föreskrifter. Bestämmelserna i 18 & fondkommissionslagen (1979z748) bör följa det mönster som väljs för bankrörelselagen. Vad gäller 7 5 lagen ( 1980: 2) om finansbolag har bemyn— digandet formulerats närmast som en dispensregel för det enskilda fallet i fråga om möjlighet att slippa medräkna åtaganden fullt ut vid beräkningen av tillåten upplåningsram. Det förefaller vara lämpligast att omformulera bestämmelsen till en bemyndiganderegel om rätt att komplettera med föreskrifter.

2.4 Finansbolagens förening.

Föreningen konstaterar att omfattningen hos finansbolagen av den garanti- givning och liknande som skulle kunna träffas av de nu ifrågavarande bestämmelserna är relativt blygsam. Emellertid förekommer det numera. om än i liten skala, viss terminshandel i premieobligationer. lånelöften. leveransförbindelser m.m. som kan sägas innefatta ett visst risktagande. Föreningen kan därför finna det motiverat med ett tillägg till upplånings- rättsregeln av angiven innebörd.

ro

• Sida 53
•  Original

Principiella invändningar kan visserligen riktas mot en lagstiftningstek- nik som innebär långtgående bemyndiganden till en regeringen underställd myndighet, men föreningen förutsätter att bankinspektionen liksom hittills låter eventuella föreskrifter föregås av överläggningar med berörda institut och branschorganisationer.

Det i samtliga författningar använda begreppet "åtaganden" är, språk- ligt sett, diffust och kan vid tillämpningen komma att förorsaka en del onödiga diskussioner. Med hänsyn till att "åtagandena", av de anförda cxemplena att döma. måste vara tämligen konkreta ifrågasätter föreningen om inte uttrycket "gjorde åtaganden" kunde ersättas med "ingångna förbindelser" e. dyl.

- Föreningen föreslår till sist att en mindre. redaktionell justering görs i det föreslagna tillägget till finansbolagslagen. Enligt kommittéförslaget skall myndigheten undanta en obekant mängd åtaganden från upplånings- begreppet. Det torde ur både principiell och praktisk synvinkel vara att föredra att myndigheten direkt anger vilka åtaganden som skall ha betydel- se i upplåningsrättshänseende. Andra stycket. sista punkten. skulle därför förslagsvis kunna få följande lydelse:

"Till upplåningen skall läggas beloppet av de garantiförpliktelser bolaget iklätt sig. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer äger besluta att även andra av bolaget gjorda åtaganden (ev. ingångna förbindel- ser) helt eller delvis skall läggas till upplåningen."

Om kommitténs konstruktion bibehålls i princip bör dock hela punkten delas upp i tVå avsnitt, förslagsvis enligt följande: _

"Till upplåningen skall läggas beloppet av de garantiförpliktelser bolaget iklätt sig samt andra av bolaget gjorda åtaganden (ev. ingångna förbindel- ser). Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får dock med- ge att inte någon eller endast viss del av åtagandet "förbindelsen" skall läggas till upplåningen."

3 Andra frågor 3.1 Stadshypotekskassan

Kommittén anser att nu gällande bestämmelser. om kapitaltäckning behö- ver kompletteras med regler som gör det möjligt att ta hänsyn till nya typer av riskåtaganden som aktualiseras genom utvecklingen på-kreditmarkna- den. Kommittén framhåller därvid att det är nödvändigt att reglerna blir neutrala från konkurrenssynpunkt och säger: "Vad beträffar svenska insti- tut sinsemellan är det viktigt att samma typ av placering eller transaktion träffas av ett lika stort kapitaltäckningskrav oberoende av vilket institut som utför transaktionen". Kassan kan instämma i den formuleringen, men vill framhålla att det också finns en annan aspekt på neutraliteten: om ett institut genomför en viss typ av transaktion eller placering i någon viss form av instrument, bör det ställas inför samma krav på kapitaltäckning oberoende av vilken motparten är, om inte objektiva skäl talar för att riskerna är olika. Med andra ord får inte institutens regler om kapitaltäck-

• Sida 54
•  Original

ning utformas så. att de ger upphov till en diskriminering mellan konkurre- rande emittenter eller låntagare.

Från den utgångspunkten vill Kassan peka på några fall där de gällande reglerna bryter mot neutraliteten. Bristerna avser alltså inte de tillägg som kreditmarknadskommittén nu föreslagit. men finns ijust den lagstiftning som berörs. Det är alltså naturligt att rätta till dem i detta sammanhang.

Den första punkt Kassan avser gäller fondkommissionslagen (1979: 748). I den aktuella 18 .S stadgas bl.a. om att fondkommissionsbolag måste ha en kapitaltäckning om minst sex procent i eget kapital för placeringar i obliga- tioner och liknande värdepapper. med undantag för en särskild grupp av placeringar där ingen kapitaltäckning alls krävs. I denna undantagsgrupp finns obligationer och andra förbindelser utgivna av bankinstitut. kredit- aktiebolag och försäkringsbolag men däremot inte sådana utgivna av Stadshypotekskassan eller andra hypoteksföretag.

Tolkat bokstavligen skulle detta alltså innebära att ett fondkommissions- bolag för att hålla ett lager av s.k. Caisse-obligationer eller -certitikat skulle behöva sex procents kapitaltäckning, medan det inte krävs någon kapitaltäckning alls för att hålla motsvarande lager av kreditbolagsobliga— tioner eller -certifikat. På en väl fungerande konkurrensmarknad. där marginalerna är pressade. är det uppenbart att en sådan skillnad innebär att Caisse-papperen framstår som behäftade med en extrakostnad jämfört med konkurrenternas. Att detta är en nackdel för Stadshypotekskassan som emittent är helt klart. '

Den påvisade skillnaden i fråga om kapitaltäckningskraven i fondkom- missionslagen kan knappast vara avsedd. Jämför man nämligen med bank- lagstiftningens motsvarande bestämmelser framgår det omedelbart att hy- poteksföretagens obligationer och andra förbindelser där behandlas helt parallellt med kreditaktiebolagens. Båda slagen ingår där i placeringsgrupp A. dvs. den som inte kräver någon kapitaltäckning från bankens sida. Någon ändring föreslås inte heller i den nya bankrörelselag som nu be- handlas i riksdagen. Troligtvis uppmärksammades den aktuella formule- ringen inte alls vid fondkommissionslagcns tillkomst eftersom vid den tiden handeln med obligationer m. ni. var helt obetydlig. I dagens situation är det emellertid av stor vikt att det kan klarläggas att det inte skall vara någon diskriminering mellan det konkurrerande mellanhandsinstitutens papper. '

Den andra punkten gäller lagen (1980: 2) om finansbolag. 1 7 & stadgas där bl. a att någon kapitaltäckning inte krävs för belopp som bolaget har innestående hos vissa finansinstitut eller lånar ut till annat finansbolag. medan eljest ett i princip generellt krav på åtta procents kapitaltäckning gäller. I undantagsgruppen. där ingen kapitaltäckning krävs, ingår bl.a kreditaktiebolag men inte Stadshypotekskassan. Såvitt Kassan förstår be— stämmelsen. kan den t.ex. innebära att det för ett finansbolag krävs kapitaltäckning för att lämna dagslån till Stadshypotekskassan medan det inte krävs detta om pengarna i stället lånas ut till ett kreditaktiebolag eller finansbolag. Med tanke på att bl. a. ett växande antal stora industriföretag bildat finansbolag för att hantera sin stora likviditet är en sådan diskrimine- ring allvarlig. Kassan vill också betona att villkoren för Stadshypoteks

• Sida 55
•  Original

verksamhet numera är sådana att dagslånemarknaden och andra former för tillfällig upplåning är av största betydelse. Neutraliteten kräver obetingat att Kassan och konkurrerande företag har samma villkor vad gäller lagstift- ningen.

l gällande banklagar och i föreliggande förslag till bankrörelselag finns, som redan framhållits, inte någon sådan olikabehandling av Stadshypo- tekskassan i förhållande till kreditaktiebolagen. Kassan vill emellertid peka på att den terminologi som där används kan vara mindre lämplig. Kassan och de övriga hypoteksföretagen innefattas nämligen i 2 kap. 10 å i lokutionen "allmän kassa eller inrättning vars reglemente fastställs av regeringen". F.n. är det visserligen så att reglementet för Stadshypotek fastställs i förordningens form av regeringen. men det har påpekats att detta kan vara en ordning som rimmar mindre väl med regeringsformens nuvarande bestämmelser. Det kan således efter vad Kassan förstått bli aktuellt att föra över de bestämmelser i nuvarande reglemente som anses principiellt viktiga till stadshypotekslagen och att ge resterande delar av reglementet en lägre dignitet av interna arbetsregler, som inte behöver fastställas av regeringen. Troligtvis är det också egentligen stadshypoteks- lagen. där bestämmelserna om Stadshypoteks ändamål. lånesäkerheter och kapitaltäckning finns, som avses med formuleringen i den aktuella lagtexten. Det är emellertid angeläget att den fras som i dag likställer Kassan med kreditaktiebolagen inte genom en rent terminologisk föränd- ring blir missvisande. En klarare formulering skulle således vara att före- dra, som kan komma till användning i samtliga de här berörda lagtexterna. T. ex. kan ordet "hypoteksinstitut" prövas.

• Sida 56
•  Original