Regional ledningsorganisation inom polisen
Prop.
1991/92:52
Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagits upp ibifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 24 oktober 1991.
På regeringens vägnar
Carl Bildt
Gun Hellsvik
I propositionen föreslås att en enhetlig ledningsorganisation på regionalnivå införs inom polisen. Förslaget innebär att den s.k. länspolismästarmo-dellen, som idag finns i åtta län, införs generellt. Länspolismästarmodellenbygger på att den regionala polischefen samtidigt är chef för en av polis-myndigheterna i länet. Utvärderingar har visat att denna organisation frånflera utgångspunkter är överlägsen den i övriga län tillämpade s.k. länspo-lischefsmodellen, som innebär att den regionala polischefen ingår organi-satoriskt i länsstyrelsen.
Förslaget medför ingen ändring av länsstyrelsens ställning som högstapolisorgan i länet.
Den nya organisationen föreslås träda i kraft den 1 juli 1992.
Länsstyrelsen är högsta polisorgan i länet. För närvarande finns två olikaorganisationsmodeller för ledning av polisverksamheten på regional nivå.Den ena, som benämns länspolischefsmodellen, tillkom i samband medförstatligandet år 1965. Den andra, benämnd länspolismästarmodellen,infördes efter riksdagens godkännande av riktlinjer härom första gångengenom riksdagsbeslut år 1984 (prop. 1983/84:89, JuU16, rskr. 182) och ärnu genomförd i åtta län.
I samband med förstatligandet och tillskapandet av nuvarande regionalaorganisation förutsattes det att polisverksamheten skulle vara föremål för
1¶Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 52
återkommande organisationsöversyner allt eftersom kraven på polisen Prop. 1991/92:52förändrades.
I regeringens proposition 1989/90:155 om förnyelse inom polisen (för-nyelsepropositionen) togs frågan upp om en översyn av den regionalapolisorganisationen. I propositionen formulerades detta så att den regio-nala polisverksamheten också i framtiden kommer att vara av väsentligbetydelse för arbetet på det lokala planet. Behovet och utformningen av enregional polisorganisation är i hög grad beroende av myndighetsstrukturencentralt och lokalt. Vidare anfördes att det både på kort och lång sikt börfinnas möjligheter att på regional nivå samordna vissa arbetsuppgifterinom polisen, t.ex. av administrativ art. Det underströks också i proposi-tionen att det är rimligt att anta att utrymmet för regionala insatser påskilda områden inom polisverksamheten kommer att öka, särskilt motbakgrund av att rikspolisstyrelsens befogenheter på olika områden begrän-sas.
För närvarande pågår en omläggning av budgetprocessen inom detstatliga området (se bl.a. prop. 1987/88:150 bil. 1, KU 1986/87:29, rskr.26, FiU 1987/88:30, rskr. 394). Det nya styr- och budgetsystemet som efterhand införs vid de statliga myndigheterna bygger på mål- och resultatstyr-ning. För polisens del avses det nya styrsystemet att bli infört med börjanbudgetåret 1992/93. Som framhölls i förnyelsepropositionen kommer dettasystem bl.a. att innebära en ökad frihet för polismyndigheterna att dispo-nera över de medel som statsmakterna anvisat samtidigt som kraven påuppföljning och utvärdering stärks. I den propositionen anfördes vidare attdet i ett system med ramanslag och ökad frihet och uppföljningskrav iekonomiska och andra hänseenden för de lokala polismyndigheterna finnsbehov av en funktion som fortlöpande och nära följer verksamheten vidmyndigheterna och som kan ingripa med stöd eller andra åtgärder sombehövs för att polisverksamheten skall svara mot de krav som ställs på den.Något direkt ledningsansvar för rikspolisstyrelsen på det ekonomiadmini-strativa området kunde knappast komma i fråga, eftersom det skulle stridamot principen att tyngdpunkten i polisverksamheten skall ligga lokalt ochregionalt. Istället bör, framhölls det i propositionen, de regionala polisor-ganen ges en ökad roll.
Mot bakgrund bl.a. av det nyss anförda förutskickade chefen för civil-departementet i propositionen, att han avsåg att låta se över den regionalapolisorganisationen. Därvid betonades vikten av att de riktlinjer fullföljssom riksdagen redan i samband med 1985 års polisreform fastslagit om atttilldela de regionala polischeferna en starkare ställning inom polisorgani-sationen (prop. 1980/81:13, JuU24, rskr. 210).
Riksdagen hade ingen erinran mot vad departementschefen uttalat iförnyelsepropositionen (bet. 1990/91: JuU 1, rskr. 1). När det gäller länspo-lismästarmodellen uttalade justitieutskottet särskilt att modellen hadefungerat väl där den införts och att det därför fanns anledning överväga attinföra denna modell också för övriga län.
I sammanhanget kan nämnas att riksdagen vid behandling av komplet-teringspropositionen våren 1991 på nytt uttalat sig för en övergång tilllänspolismästarmodellen (prop. 1990/91: 150, FiU23).
Innan den aviserade översynen av den regionala polisorganisationenkom till stånd, aktualiserade den dåvarande regeringen i en skrivelse tillriksdagen den 29 oktober 1990 åtgärder for att stabilisera ekonomin ochbegränsa tillväxten av de offentliga utgifterna. I denna skrivelse behandla-des bl.a. behovet av strukturella förändringar som både på kort och på långsikt påverkar utvecklingen av utgifterna inom den offentliga sektorn.
På grund härav framhölls i 1991 års budgetproposition (1990/91:100bil. 15) att chefen för civildepartementet inom kort avsåg att ta initiativ tillen översyn av organisationsstrukturen inom polisväsendet. Målet för över-synen skulle vara att föreslå de förändringar i fråga om organisation ochuppgifter på alla nivåer som krävdes för att kunna fortsätta decentralise-ringsarbetet och som behövdes för att polisen skulle kunna fungera effek-tivt under de förändrade krav som mål- och resultatstyrning innebär.
På grundval härav igångsattes i mars 1991 inom civildepartementet enöversyn av organisationsstrukturen inom polisen. Organisationsföränd-ringarna skall så långt det är möjligt vara genomförda i samband medövergången till mål- och resultatorienterad styrning den 1 juli 1992.
Översynen bedrivs som ett projekt inom civildepartementet. Till projek-tet är knutet ett antal referenspersoner bestående av företrädare för polis-väsendet och de fackliga organisationerna.
Arbetet med översynen har till en början inriktats på den regionalaledningsorganisationen inom polisen. Till grund för arbetet har bl.a. legaten rapport ”Utvärdering av länspolismästarmodellen m.m.” som redovi-sats år 1989 av rikspolisstyrelsen och länsstyrelsernas organisationsnämnd(LON) på regeringens uppdrag.
Som ett led i arbetet har vid civildepartementet hållits en utfrågning imaj 1991 angående övergång till länspolismästarmodell i hela landet. Vidutfrågningen deltog bl.a. företrädare för polisen och myndigheter somsamarbetar med polisen.
Med ledning bl.a. av vad som sålunda framkommit har inom civil-departementet upprättats en promemoria den 20 juni 1991 med förslag tillförändringar i fråga om polisens regionala ledningsorganisation. En sam-manfattning av promemorian bifogas som bilaga 1.
Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan-serna bifogas som bilaga 2. En sammanställning över remissyttrandena hargjorts inom civildepartementet och finns tillgänglig i ärendet(C91/443/PO).
I det följande behandlas frågan om övergång till en principiellt enhetligregional ledningsorganisation inom polisen. Övervägandena bygger i alltväsentligt på den inom civildepartementet upprättade promemorian ochpå vad som kommit fram vid remissbehandlingen av denna. Redan härkan framhållas att promemorian fått ett mycket positivt mottagande vidremissbehandlingen. Nästan alla remissinstanser har uttalat sig för engenerell övergång till länspolismästarmodell enligt promemorieförslaget.
Utformningen av den regionala ledningsorganisationen inom polisenregleras av författningar som kan ändras genom beslut av regeringen.Frågan bör dock underställas riksdagen med hänsyn till de riktlinjer som
fl Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 52
riksdagen har slagit fast för utformningen av den regionala polisorganisa- Prop. 1991/92: 52tionen (se avsnitt 2.2).
Polisväsendet fick en ny organisation genom att polis-, åklagar- och exeku-tionsväsendet förstatligades genom beslut av 1962 och 1964 års riksdagar(SOU 1961:34, prop. 1962:148, SU183, rskr. 387; prop. 1964:100,SU114, rskr. 259). Den nya organisationen trädde i kraft den 1 januari1965.
1 fråga om den regionala polisorganisationen utgick man vid reformenfrån att länsstyrelsen även efter förstatligandet borde som högsta polismyn-dighet i länet ha ansvaret för och ledningen av polisverksamheten. Läns-polischefen inordnades organisatoriskt i länsstyrelsen som chef för arbets-enheten länspolischefens expedition. Med hänsyn till de speciella förhål-landena i Stockholm, Malmö och Göteborg fick polismästarna vid dessapolismyndigheter också den funktion som i övrigt tillkom länspolische-ferna. Länspolischeferna i de län där dessa polismyndigheter finns fickalltså inte några ledningsuppgifter i förhållande till de tre största polismyn-digheterna.
1975 års polisutredning
Frågorna om den regionala polisverksamhetens uppgifter och organisationbehandlades av 1975 års polisutredning (SOU 1979:6).
Polisutredningen framhöll att länspolischefen i samband med förstatli-gandet tilldelades långtgående befogenheter i fråga om polisledningeninom länet. En bakgrund till detta var att den operativa ledningsfunktio-nen för det centrala organet, rikspolisstyrelsen, gjordes mycket begränsad.Ledningslinjema i övrigt inom polisväsendet utformades på skilda sätt förde tre storstadsdistrikten, för Gotlands län och för övriga län. Mellanrikspolisstyrelsen på ena sidan och Stockholms, Visby, Malmö och Göte-borgs polisdistrikt på den andra var linjerna i stort sett direkta. För landeti övrigt avsågs i princip linjerna gå från rikspolisstyrelsen över länspolis-chefen i länsstyrelsen till polisdistriktet. Utvecklingen hade emellertiddelvis blivit en annan. Det var enligt utredningen i praktiken inte så vanligtatt länspolischefen ledde och samordnade polisverksamheten i länet enligtde ursprungliga avsikterna. En orsak till detta var enligt en enkät sompolisutredningen lät göra bl.a. resursbrist hos den regionala organisatio-nen.
Mot denna bakgrund och med stöd av direktiven sökte polisutredningenvägar för att stärka den regionala polisledningens ställning. En enhetligregional ledning kunde enligt utredningen åstadkommas antingen genomatt länspolischefen fick ett samordningsansvar som även omfattade stor-
stadsdistriktet eller genom att befattningarna som länspolischef och chef Prop. 1991/92: 52för residensortsdistriktet förenades till en funktion (länspolismästare).
Den första lösningen bedömde utredningen som orealistisk. Därmed åter-stod endast länspolismästarmodellen, som också förordades av utred-ningen.
Princippropositionen
Polisutredningens förslag behandlades i proposition 1980/81:13 om poli-sens uppgifter, utbildning och organisation m.m. (princippropositionen). Ifråga om den regionala polisorganisationen framhöll chefen för justitiede-partementet bl.a. att mycket talade för att behovet av regional samordningskulle komma att öka samt att länen skulle vara den regionala indelnings-grunden. Departementschefen konstaterade att det även i fortsättningenbehövdes regionala enheter för att förstärka de enskilda polisdistrikten.
Enligt departementschefen hade det visat sig vara förenat med svårighe-ter att finna den lämpligaste formen för ledning av polisverksamhet somberör flera polisdistrikt inom ett län. Vid polisväsendets förstatligandehade det slagits fast att det skulle ankomma på länspolischefen att ledapolisverksamheten i sådana fall. Denna organisationsform hade dock visatsig medföra problem.
Departementschefen ansåg att de övergripande planerings- och tillsyns-funktionerna borde renodlas. I enlighet härmed borde riktlinjerna för deregionala enheternas verksamhet samt dimensioneringen av dem bestäm-mas av länsstyrelsen med länspolischefen som ansvarig handläggare. Läns-polischefen borde också tillfälligt kunna överta även den direkta ledningenav enheternas arbete när särskilda förhållanden påkallade det. För detlöpande arbetet borde enheterna emellertid kunna organisatoriskt inord-nas i de polisdistrikt där de är stationerade och stå under omedelbarledning av den lokala polischefen. Länsstyrelsen borde dock behålla sinbefogenhet att helt eller delvis överta ledningen av polisdistriktens polis-styrkor när särskilda förhållanden krävde detta.
För Stockholmsområdet var det enligt departementschefen nödvändigtatt välja en ny lösning i enlighet med länspolismästarmodellen. Underlänspolismästaren borde det inrättas en tjänst som biträdande polischef.För Göteborgs och Bohus län samt Malmöhus län var departementschefen,mot bakgrund av remissutfallet, inte beredd att förorda någon mera ingri-pande ändring.
Vid behandlingen av princippropositionen fann riksdagens justitieut-skott (JuU 1980/81:24, rskr. 210) att förslagen i propositionen i princip varväl ägnade att höja effektiviteten och undanröja oklarheterna i organisa-tionsstrukturen. Utskottet anslöt sig till förslaget om att införa länspolis-mästarmodellen i Stockholmsområdet.
De omständigheter som talade för en särlösning för Stockholmsområdettalade enligt utskottets mening — om än med mindre styrka — också för enannan organisation i de båda övriga storstadsområdena än den som avsesför länen i allmänhet. För Göteborgs polisdistrikt borde en ordning lik-nande den som avsetts för Stockholms län införas. Däremot borde man
beträffande Malmöhus län avvakta erfarenheterna från den nya regionala Prop. 1991/92: 52organisationen i de bägge andra storstadslänen. När det gällde Jämtlandslän ifrågasatte utskottet om en ordning med en länspolischef och tvåpolisdistrikt kunde vara ändamålsenlig och menade att denna fråga när-mare borde övervägas av polisberedningen.
1981 års polisberedning
Genomförandet av beslutade reformer angående polisens uppgifter, orga-nisation och utbildning m.m. uppdrogs åt 1981 års polisberedning (Dir.1981:27). Genom tilläggsdirektiv (Dir. 1983:68) i december 1983 fickpolisberedningen i uppdrag att län för län pröva förutsättningarna för att ihela landet genomföra en organisation i linje med vad som tidigare före-slagits för de båda storstadsregionerna.
Polisberedningen redovisade sina ställningstaganden i fråga om denregionala polisorganisationen bl.a. i betänkandena (SOU 1982:62) Polis-lag. (DsJu 1983:10) Polisorganisationen och (DsJu 1984:11) Den regio-nala polisorganisationen, länspolischefsalternativet eller länspolismästar-modellen.
Beredningen behandlade utförligt frågorna om en ny modell för denregionala polisorganisationen och föreslog bl.a. att den regionala organisa-tionen i Jämtlands län skulle utformas i enlighet med den som föreslagitsför Stockholm och Göteborg.
Fördelarna med att den regionala ledningsfunktionen förenades medchefskapet över den resursstarkaste polismyndigheten i länet var enligtberedningen störst i fråga om utövandet av ledningen av den permanentorganiserade regionala verksamheten. Även när det gällde övriga på läns-styrelsen ankommande lednings- och samordningsuppgifter var enligt be-redningen emellertid ett sammanslaget regionalt och lokalt chefskap före-nat med fördelar. Länspolismästarmodellen erbjöd också enligt bered-ningen fördelar när det gällde möjligheterna för den regionala chefen att idenna sin egenskap fullfölja sina operativa funktioner. Att länspolismästa-ren i normalfallet skulle komma att förfoga över merparten av regionenspolisresurser borde också stärka länspolismästarens ställning i samver-kanssituationer och rent allmänt skapa förutsättningar för en ökad effekti-vitet.
Länspolischefsalternativets fördelar var, framhöll beredningen, att dettabättre tillgodoser de regionala inspektions- och tillsynsuppgifterna samtsamarbetet mellan den regionala chefen och länsstyrelsens olika organ.Även när det gällde frågor om polisväsendets anknytning till annan sam-hällsverksamhet låg länspolischefsalternativet enligt beredningen närmasttill hands.
Från skilda utgångspunkter, såväl sakliga som ekonomiska, fann bered-ningen vid en samlad bedömning att länspolismästarmodellen var attföredra som typlösning.
Mot bakgrund av sitt uppdrag prövade beredningen län för län fråganom den regionala organisationen. Beredningen stannade för att förorda attlänspolismästarmodellen skulle införas också i Uppsala län, Kronobergs
län, Blekinge län och Malmöhus län. För övriga län föreslog beredningeninte någon förändring. Ett slutligt ställningstagande till organisationsfråganansåg beredningen borde anstå till dess att ytterligare praktiska erfarenhe-ter hade vunnits av den nya ordningen.
Polisreformens genomförande
Förslag till riktlinjer för en reform av polisväsendet förelädes riksdagen iprop. 1983/84:89 om polisens organisation m.m. Propositionen byggde påde förslag som polisberedningen hade lagt fram.
Riksdagens justitieutskott (JuU 1983/84:16, rskr. 182) anslöt sig tilldepartementschefens uppfattning att de regionala frågorna borde ses somlänspolismästarens primära uppgift. Självfallet kunde även större lokalafrågor av såväl operativ som administrativ och organisatorisk natur fallapå denna. Med denna utgångspunkt skulle den biträdande chefen förutomde löpande frågorna i distriktet även förutsättas ta befattning med vissalöpande ärenden av regional natur.
I linje med tidigare ställningstagande i ämnet (JuU 1980/81:24) fram-höll utskottet det angelägna i att den regionala polisverksamheten i landetgavs en effektivare och mera rationell organisation. Ett viktigt steg i denriktningen hade också tagits i och med att organisationsformerna för debåda storstadslänen och för Jämtlands län hade lagts fast. Utskottet ansågsig inte ha anledning att närmare ta ställning vare sig till frågan om detbeträffande övriga län kunde behöva göras förändringar eller till fråganvilka förändringar som i sådant fall kunde vara ändamålsenliga.
Utskottet erinrade vidare om att riksdagen i sitt beslut år 1981 dragitupp riktlinjer för den framtida regionala polisorganisationen. Dessa rikt-linjer innebar att den regionala polisorganisationen skulle behålla sinanknytning till länsstyrelserna och att länspolischeferna skulle förbli tjäns-temän där. De tilläggsdirektiv i ämnet som hade utfärdats till polisbered-ningen kunde enligt utskottet leda till att man sökte åstadkomma enregional polisorganisation som avvek från de beslutade riktlinjerna. Ut-skottet framhöll vidare att det inte hade anledning att ta ställning till fråganom den regionala polisorganisationens närmare utformning. Utskottetansåg emellertid att, om någon avvikelse från beslutade riktlinjer befannserforderlig, frågan borde underställas riksdagens prövning.
Länspolismästarmodellen infördes den 1 oktober 1984 i Stockholms län,Göteborgs och Bohus län samt Jämtlands län.
På grundval av polisberedningens förslag togs frågan om ett införande avlänspolismästarmodellen i hela landet upp till prövning i 1986 års budget-proposition (prop. 1985/86:100, bil. 4). En utgångspunkt varatt länspolis-mästarmodellen utgör en mera direkt och effektivt verkande ledningsfunk-tion för de regionala frågorna. Också den förstärkta lokala anknytningen avpolisverksamheten talade, enligt vad chefen för justitiedepartementetframhöll, med ökad styrka för länspolismästarmodellen. Denna var dess-utom enligt departementschefen fördelaktig från statsfinansiell synpunkt.
Departementschefen ansåg att länspolismästarmodellen borde genomfö-ras i hela landet men först efter det att ytterligare erfarenheter vunnits av
modellen. Han ansåg i likhet med polisberedningen att länspolismästarmo- Prop. 1991/92: 52dellen borde inforas i ytterligare ett begränsat antal län, i första handMalmöhus län. Som beredningen ansåg han det vidare naturligt att införalösningen i de län som hade få polisdistrikt, dvs. Uppsala län, Kronobergslän och Blekinge län (tre distrikt). I dessa län fanns också en polismyndig-het som storleksmässigt dominerade. Därutöver borde länspolismästareinföras i Värmlands län.
Departementschefen uttalade vidare att hans avsikt var att om några år,då tillräckliga erfarenheter hade vunnits av den nya regionala organisatio-nen, återkomma till frågan om en fortsatt regional reform. Han varövertygad om att erfarenheterna då var så goda att modellen borde kunnainforas i hela riket.
Vid riksdagsbehandlingen av propositionen anförde justitieutskottet(JuU 1985/86:19, rskr. 163) att erfarenheterna från de län där länspolis-mästarmodellen hade inforts måste tillmätas särskild vikt när det gällde attfinna de mest ändamålsenliga lösningarna i fråga om den regionala polisor-ganisationen. Utan ytterligare ställningstaganden till saken ansåg utskottetdärför att ett allmänt ställningstagande till frågan om en fortsatt reform avlandets regionala polisverksamhet borde anstå några år till dess att tillräck-lig erfarenhet hade vunnits av den nya länspolismästarmodellen. Utskottetansåg dock inte att man borde avvakta att ta ställning till frågan om enändrad regional polisorganisation för enskilda län där skäl för en ändringredan kunde anföras. Utskottet godtog därvid förslaget om ny regionalorganisation i Malmöhus län, Uppsala län, Kronobergs län, Blekinge länoch Värmlands län.
Länspolismästarmodellen infördes i Blekinge län, Malmöhus län ochVärmlands län den 1 juli 1986, i Uppsala län den 1 juli 1987 och iKronobergs län den 1 juli 1988.
Den parlamentariska kommissionen med anledning av mordet på OlofPalme har under ett särskilt avsnitt i sin rapport SOU 1988:18 behandlatfrågan om tillsynen över polisväsendet. Kommissionen fann att de händel-ser som var föremål för kommissionens granskning inte gav anledning tillatt överväga en ändring av länsstyrelsens roll inom polisväsendet. Iställetborde länsstyrelsens roll och funktion definieras bättre. Kommissionenanförde vidare att frågan om länsstyrelsens tillsyn i distrikt med länspolis-mästare borde ses över.
Regeringen uppdrog år 1988 åt rikspolisstyrelsen och LON att tillsam-mans utvärdera de genomförda reformerna av polisväsendets regionalaorganisation.
Den regionala polisorganisationens roll i framtiden har behandlatsi proposition 1989/90:155 om förnyelse inom polisen. Som anförts iavsnitt 1 framhölls i propositionen att den regionala polisorganisationenbör ges en ökad roll i skilda hänseenden, särskilt när det gäller införande avmål- och resultatstyrning och därmed budgettekniska frågor.
Länsstyrelsen har sedan länsorganisationens tillkomst haft ansvar för polis-väsendet. Även efter förstatligandet av polisväsendet år 1965 har ansvaretför och ledningen av polisverksamheten i länet tillkommit länsstyrelsen iegenskap av högsta polisorgan på regional nivå. Detta kommer i nuvarandelagstiftning till uttryck i 6 § polislagen (1984: 387).
I paragrafens första stycke sägs att länsstyrelsen är länets högsta polisor-gan samt att den ansvarar för polisverksamheten i länet och har tillsyn överden verksamhet som bedrivs av polismyndigheterna i länet. Enheter förtrafikövervakning, kriminalteknisk verksamhet, sjöpolisverksanihet, po-lishundverksamhet, bekämpning av narkotikabrottslighet och ekonomiskbrottslighet är exempel på regionala verksamheter.
I andra stycket av samma paragraf anges att om annat inte har beslutatsav regeringen, ankommer det på länsstyrelsen att besluta i vilken utsträck-ning polispersonal skall ställas till förfogande för verksamhet som bedrivsgemensamt för flera polisdistrikt samt att för viss begränsad tid eller försärskilt fall i övrigt bestämma om sådan verksamhet. Regeringen eller denmyndighet som regeringen utser bestämmer i vad mån en polismyndighetskall bedriva sådan s.k. regional polisverksamhet (4 § polislagen).
1 6 § andra stycket föreskrivs vidare att länsstyrelsen för att främjaeffektiv verksamhet eller annars vid behov får bestämma även om annanpolisverksamhet inom länet. Också detta gäller under förutsättning attannat inte har beslutats av regeringen. Denna föreskrift ger länsstyrelsenmöjlighet att meddela direktiv även för annan polisverksamhet än sådansom har regional inriktning, eller med andra ord för den lokala polisverk-samheten. På detta område är det visserligen i första hand en uppgift förden lokala polismyndigheten att förverkliga statsmakternas intentioneroch att därutöver göra de prioriteringar som föranleds av lokala förhållan-den. I lagmotiven har dock förutsatts att länsstyrelsens direktivrätt kankomma till användning bl.a. om polisverksamheten i ett eller annat avse-ende har bedrivits fel eller på ett sätt som inte stämmer med statsmakter-nas intentioner (prop. 1983/84:111 s. 68). Någon gång kan också regional-politiska hänsynstaganden av överordnad karaktär tänkas motivera attlänsstyrelsen ändrar en lokal polisstyrelses beslut på det område som nuavses.
Föreskriften att länsstyrelsen har direktivrätt för att främja en effektivverksamhet infördes i paragrafen genom en ändring som trädde i kraft den1 januari 1991 (prop. 1989/90:155, 1990/91: JuU 1, rskr. 1). Avsikten medändringen var att klargöra länsstyrelsernas ansvar för att utveckla samord-ning och samarbete mellan polismyndigheterna med syfte att verksamhe-ten skall bedrivas mera rationellt. I detta sammanhang betonade departe-mentschefen (a. prop. s. 55 fl) vikten av samverkan också utanför detpolisoperativa området, såsom rörande ekonomihantering, personaladmi-nistration och utbildning. Initiativ i fråga om samverkan mellan polis-myndigheter bör, framhölls det, kunna tas upp av länsstyrelsen om berördapolismyndigheter begär att få samordna viss verksamhet eller på länssty-relsens eget förslag.
Vid sidan av denna möjlighet för länsstyrelsen att fatta beslut som är Prop. 1991/92: 52bindande för polismyndigheterna finns givetvis möjligheter för länsstyrel-sen att meddela rekommendationer i olika former.
Länsstyrelsen får enligt 6 § tredje stycket besluta om polisförstärkningfrån ett distrikt till ett annat inom länet eller begära förstärkning från ettannat län. Den får också helt eller delvis ta över ledningen av polisperso-nalen i länet när särskilda förhållanden föranleder det eller när behovet avenhetlig ledning annars är särskilt framträdande. Regeringen kan före-skriva att länsstyrelsen skall leda polisverksamhet även i andra fall. Närlänsstyrelsen på detta sätt leder polisverksamhet skall vad som föreskrivs ilag eller annan författning om polismyndighet i tillämpliga delar gälla förlänsstyrelsen.
När det gäller formerna för utövande av länsstyrelsens uppgifter somhögsta polisorgan i länet förekommer som tidigare framhållits idag tvåolika organisationsmodeller, länspolischefsmodellen och länspolismästar-modellen. Båda modellerna bygger på att länsstyrelsens uppgifter på polis-området i regel fullgörs av den regionala polischefen (länspolischefenrespektive länspolismästaren). De skiljer sig åt bl.a. när det gäller denregionala polischefens organisatoriska hemvist och beträffande formernaför ledning av den regionala polisverksamheten. Oavsett vilken organisa-tionsmodell som tillämpas, ankommer beslutanderätten i vissa polisfrågorpå landshövdingen eller länsstyrelsens styrelse.
I de län där länspolischefsmodellen tillämpas utövas funktionen somregional polischef av en länspolischef. Denne är tjänsteman vid länsstyrel-sen och chef för den arbetsenhet där, som benämns länspolischefsexpedi-tionen. Länspolischefen är också beslutsfattare i de flesta ärenden vidlänsstyrelsen som rör polisverksamheten samt föredragande inför lands-hövdingen och styrelsen i de polisärenden som skall avgöras av dem.
Vid några länsstyrelser finns under länspolischefen en biträdande läns-polischef, som är länspolischefens ställföreträdare. Den biträdande länspo-lischefen utövar länspolischefens tjänst när denne har förhinder och biträ-der i övrigt länspolischefen enligt vad denne bestämmer.
Länspolismästarmodellen innebär att funktionen som regional polischefförenas med chefskapet för en av de lokala polismyndigheterna i länet.Länspolismästaren är alltså inte organisatoriskt knuten till länsstyrelsenutan är tjänsteman vid polismyndigheten. När länspolismästaren utövarsin funktion som regional polischef sker detta emellertid på länsstyrelsensvägnar och i dess namn.
I några län finns också en biträdande länspolismästare, vilken är länspo-lismästarens ställföreträdare såväl när det gäller regionala frågor som ifunktionen som lokal polischef. Också den biträdande länspolismästareningår i den polismyndighet för vilken länspolismästaren är chef.
Länspolischefsexpedition saknas i de län där länspolismästarmodellentillämpas. Den personal som biträder länspolismästaren i regionala frågoringår i länspolismästarens egen myndighet.
I den mån regionala polisenheter såsom regional trafikavdelning ochregionala kriminalpolisenheter ingår i länspolismästarens egen myndighet,vilket vanligen är fallet, disponerar länspolismästaren omedelbart över
dessa enheter liksom över polismyndighetens resurser i övrigt (s.k. direkt Prop. 1991/92: 52ledning). I vissa fall ingår dock regionala enheter i andra polismyndigheter.
Över dessa utövar länspolismästaren s.k. indirekt ledning med stöd av detidigare berörda bestämmelserna i polislagen, vilket bl.a. innebär att läns-polismästaren generellt eller för ett särskilt fall får bestämma över verk-samheten vid enheterna. Länspolischefen, som inte omedelbart disponeraröver några polisstyrkor, är normalt hänvisad till indirekt ledning när detgäller samtliga enheter med regionala uppgifter. Den direkta ledningenutövas i detta fall av polischefen i det distrikt där respektive enhet ingårorganisatoriskt.
En annan punkt där länspolischefs- och länspolismästarmodellen skiljersig åt är handläggningen av vissa slag av ärenden där det typiskt sett haransetts föreligga en jävssituation för länspolismästaren vid handläggningpå länsstyrelsens vägnar. Det gäller bl.a. ärenden om tillsyn över länspolis-mästarens egen myndighet och överprövning av beslut som meddelats aven polismyndighet i länet. Dessa ärenden får enligt förordningen(1990:1510) med länsstyrelseinstruktion inte handläggas av länspolis-mästaren. De handläggs istället vid någon av länsstyrelsens enheter. 1 ländär länspolischefsmodell tillämpas handläggs dessa liksom andra regionalapolisärenden i regel vid länspolischefsexpeditionen.
Länsstyrelsens styrelse skall enligt länsstyrelseinstruktionen avgöra vik-tigare frågor avseende polisverksamheten. Dock gäller på samma sätt somför den lokala polisstyrelsen den begränsningen att styrelsen inte får fattabeslut i frågor som avser polisverksamhet i särskilt fall.
Enligt länsstyrelseinstruktionen är det landshövdingen som efter före-dragning fattar beslut i ärenden som rör polisens verksamhetsformer,polisförstärkning eller ledningsfrågor när det är fråga om allvarliga ord-ningsstörande händelser som kräver extraordinär polisverksamhet ellerfordrar särskilda överväganden om användningen av polisstyrkorna ellernär omständigheterna i övrigt kräver det. Det har uttryckligen föreskrivitsi instruktionen att ärenden som avses i 11 § allmänna ordningsstadgan(1956:617) eller 2 § lagen (1956:618) om allmänna sammankomster skallavgöras av landshövdingen.
Närmare föreskrifter om den regionala polisorganisationen finns i polis-förordningen (1984: 730). När det gäller länsstyrelsens uppgift som högstapolisorgan i länet föreskrivs bl.a. att länsstyrelsen skall ägna särskilduppmärksamhet åt frågor om samverkan mellan polismyndigheterna inomlänet samt mellan polisen i det egna länet och i andra län. Frågor som avsersamverkan mellan polismyndigheter och som gäller polismyndigheter iskilda län får beslutas av länsstyrelserna i samråd.
Polisförordningen innehåller också föreskrifter om utseende av regio-nala chefer. Länspolischef, länspolismästare, biträdande länspolischef ochbiträdande länspolismästare utses av regeringen. Tjänster som länspolis-chef tillsätts av regeringen efter förslag av länsstyrelsen. Länspolismästarnavid polismyndigheterna i Stockholm, Malmö och Göteborg förordnas avregeringen för högst sex år. Tjänsterna som biträdande länspolismästarevid dessa myndigheter tillsätts av regeringen efter anmälan av landshöv-dingen. Andra tjänster som länspolismästare tillsätts av regeringen efter 11
f 2 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 52
förslag av länsstyrelsen. Tjänster som biträdande länspolischef tillsätts av Prop. 1991/92: 52länsstyrelsen.
Flertalet av de uppgifter som enligt 6 § polislagen (1984:387) ankommer pålänsstyrelsen i egenskap av högsta polisorgan i länet handläggs av denregionala polischefen i enlighet med de föreskrifter som gäller i fråga omarbetsfördelning vid länsstyrelserna.
Den organisatoriska hemvisten för den regionala polischefen är, somframgått, inte enhetlig i hela landet. I de flesta län tillämpas fortfarandeden organisation för den regionala polisledningen som infördes i sambandmed förstatligandet av polisväsendet år 1965 och som numera benämnslänspolischefsmodellen. Den innebär att den regionala polischefen -länspolischefen — ingår organisatoriskt i länsstyrelsen som chef för en avlänsstyrelsens enheter, länspolischefsexpeditionen. I samband med refor-meringen av polisväsendet under 1980-talet har, vid sidan av länspolis-chefsmodellen, införts den s.k. länspolismästarmodellen som innebär attfunktionen som regional polischef är förenad med tjänst som chef för en avde lokala polismyndigheterna i länet. Länspolismästarmodellen har införtssuccessivt och tillämpas för närvarande i åtta län.
Frågan om en generell övergång till länspolismästarmodell diskuteradesbl.a. vid behandlingen av 1986 års budgetproposition. Statsmakternasställningstagande blev den gången att frågan borde anstå några år tills manhade vunnit tillräcklig erfarenhet av denna organisationsmodell.
När regeringen nu föreslår en ändring av ledningsorganisationen påregional nivå inom polisen, finns ett omfattande erfarenhetsmaterial attstödja sig på. Länspolismästarmodellen har tillämpats under tämligen långtid i län av olika struktur. En ingående utvärdering av de bägge organisa-tionsmodellerna har gjorts av rikspolisstyrelsen och LON. Till detta kom-mer den beredning som skett i nu förevarande ärende och som bl.a.innefattar en utfrågning om övergång till en enhetlig regional polisorgani-sation i landet samt remissbehandling av en departementspromemoria isamma ämne. Som redan framhållits har också riksdagens justitieutskott isamband med behandlingen av proposition 1989/90:155 om förnyelseinom polisen uttalat att länspolismästarmodellen visat sig fungera väl ochatt den nu bör införas i hela landet. Också vid behandlingen av komplette-ringspropositionen våren 1991 har riksdagen uttalat sig för att länspolis-mästarmodellen bör införas generellt.
Utöver det anförda finns emellertid ytterligare omständigheter som talarför, eller rentav gör det nödvändigt, att nu ta ställning till den framtidautformningen av den regionala polisorganisationen. Av betydelse i dettasammanhang är inte minst de strukturella förändringar som för närva-rande genomförs inom den offentliga sektorn som helhet för att bl.a. ökastatsförvaltningens effektivitet. Strukturförändringarna har sin utgångs-
punkt i en pågående utveckling mot europeisering, avreglering och decen- Prop. 1991/92: 52tralisering som påverkar alla delar av den offentliga verksamheten. Inomden statliga förvaltningen införs efter hand en mer resultatorienteradstyrning som ger de direkt verksamhetsansvariga ett större utrymme attsjälva avgöra hur de skall lösa sina uppgifter samtidigt som kraven påuppföljning och utvärdering stärks. Andra inslag i detta förändringsarbeteär stimulering av ett effektivt resursutnyttjande samt stärkande av denlokala och regionala myndighetsnivån.
En viktig del av utvecklingen av den statliga förvaltningen enligt de nyssangivna riktlinjerna är övergången till den mål- och resultatorienteradestyrningen (se bl.a. prop. 1989/90: 155 s. 61 och prop. 1990/91:100 bil. 15s. 62). Som framhållits i det föregående kommer den mål- och resultato-rienterade styrningen för polisväsendets del att innebära en ökad frihet förpolismyndigheterna att disponera över sina medel inom s.k. ramanslagsamtidigt som kraven på uppföljning och utvärdering stärks. Men dettaställer samtidigt krav på en effektiv tillsyn av och stöd till verksamhetenvid myndigheterna. Det finns annars en risk för att standarden på polis-verksamheten kan komma att utvecklas i olika riktning i olika delar avlandet och att särskilt de mindre polismyndigheterna kan få svårigheter närdet gäller att uppfylla kraven på en säker ekonomiförvaltning, med nega-tiva följder för polisverksamheten.
Det är knappast önskvärt eller ens möjligt att rikspolisstyrelsen gesrollen att nära följa och stödja verksamheten vid landets alla polis-myndigheter. Ett försök i den riktningen skulle snarast motverka dendecentralisering av ansvar och befogenheter, som är avsikten med den nyastyrningen, och skulle ligga mindre väl i linje med inriktningen av rikspo-lisstyrelsen mot mera övergripande frågor inom polisen (jfr prop.1989/90:155). Istället bör de regionala organen inom polisen ges en ökadroll i detta hänseende. Detta ligger också i linje med de riktlinjer somriksdagen fastslog i samband med polisreformen om att tilldela de regio-nala cheferna en starkare ställning inom polisorganisationen (prop.1980/81:13, JuU24, rskr. 210).
Mot bakgrund av vad som nyss anförts får tiden nu anses vara mogen föratt gå över till en enhetlig regional ledningsorganisation för polisverksam-heten. Särskilt bör man ta till vara de erfarenheter som vunnits både avlänspolischefsmodellen och av länspolismästarmodellen. En annan ut-gångspunkt är att den regionala organisationen måste utformas så att denkan uppfylla de krav som ställs på en effektiv och kompetent administra-tion, inte minst inom ramen för den mål- och resultatorienterade styr-ningen.
Såväl förändring av styrning som organisationsstruktur och verksam-hetsformer inom polisen är inne i ett intensivt utvecklingsskede. Att merai detalj ange vilka uppgifter som kommer att åvila den regionala polisled-ningen i framtiden är inte möjligt. Att uppskjuta en reform av den regio-nala polisorganisationen tills alla detaljer i förändringsarbetet kan över-blickas är emellertid varken önskvärt eller försvarligt. Tvärtom är en sådanorganisatorisk reform en viktig förutsättning för det fortsatta utvecklings-arbetet inom polisens område. Inriktningen bör istället vara att på regional
nivå inom polisen skapa en ledningsorganisation som är tillräckligt flexibelför att kunna ta på sig de uppgifter i fråga om ledning av polisverksamhetoch i fråga om ekonomiskt ansvar och annat, som kommer att decentrali-seras dit eller som annars kan komma att anförtros den regionala polisor-ganisationen.
De förändringar av polisens regionala organisation som här föreslåsgäller inte de rent operativa funktioner som finns på regional nivå i form avtrafikavdelningar, regionala kriminalrotlar m.m. Operativa organ medregionala uppgifter kommer givetvis att behövas inom polisväsendet äveni fortsättningen.
En annan utgångspunkt är att hålla fast vid den i 1980 års princippropo-sition (prop. 1980/81:13) intagna ståndpunkten att länen även i framtidenskall utgöra basen för den regionala polisorganisationen. Det är viktigt attpolisverksamheten är integrerad med samhällsverksamheten i övrigt ochhar en bred förankring både i förhållande till medborgarna och deras valdaföreträdare och i förhållande till andra myndigheter. Anknytningen tilllänsnivån uppfyller dessa krav.
Det anförda hindrar självfallet inte att vissa funktioner organiseras medflera län som bas, om detta är effektivt och i övrigt lämpligt. I dag bedrivsbl.a. sjöpolisens verksamhet i sådana former. Verksamhet i interregionalaformer har också diskuterats när det gäller en del andra funktioner inompolisen, exempelvis utbildning och kriminalteknisk verksamhet. Dessafrågor får uppmärksammas i det fortsatta förnyelsearbetet inom polisen.
Regeringens förslag: En enhetlig regional ledningsorganisation sombygger på länspolismästarmodellen införs i hela landet.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag utomvad avser införande av länspolismästarmodellen i Gotlands län.
Remissinstanserna m.m.: Samtliga remissinstanser utom riksrevisions-verket, länsstyrelserna i Östergötlands och Kalmar län samt två reservanteri länsstyrelsen i Norrbottens län är i princip positiva till promemoriansförslag. Riksrevisionsverket anför att det fortfarande är oklart vilka upp-gifter samt vilket ansvar som i framtiden kommer att åvila den regionalanivån, varför verket anser att det inte är möjligt att ta ställning till vilkenorganisationsmodell som är lämpligast. Statskontoret diskuterar i sittyttrande en lösning med länsmyndigheter och en med storregioner mentillstyrker ändå promemorians förslag. Också länsstyrelsen i Kristianstadslän diskuterar frågan om länsmyndigheter men tillstyrker promemoriansförslag. Även flertalet deltagare vid civildepartementets utfrågning (seavsnitt 1) förordade en övergång till länspolismästarmodell.
Skälen för regeringens förslag: Under det utredningsarbete inom 1975års polisutredning och 1981 års polisberedning, som ligger bakom införan-det av länspolismästarmodellen i vissa län, har länspolischefsmodellen och
länspolismästarmodellen analyserats ingående och vägts mot varandra Prop. 1991/92:52från principiella och teoretiska utgångspunkter (se bl.a. SOU 1979:6 ochDsJu 1984:11).
De erfarenheter som vunnits under de år som länspolismästarmodellentillämpats i praktiken har i stora delar bekräftat de förväntningar somställdes på modellen vid införandet. Det föreliggande erfarenhetsmateria-let, som bl.a. finns tillgängligt i den tidigare berörda rapporten medutvärdering av länspolismästarmodellen, ger ett fylligt och tämligen enty-digt underlag för bedömning av de båda modellerna för den regionalapolisorganisationen.
Förhoppningarna om att länspolismästarmodellen skulle ge den regio-nala chefen en starkare ställning inom polisorganisationen har i allt väsent-ligt infriats. Från både länsstyrelser och polismyndigheter med erfarenhetav länspolismästarmodellen har framhållits att det är en fördel från verk-samhetssynpunkt att den regionala chefen tar del i den dagliga polisverk-samheten. Det har också framhållits att länspolismästarmodellen för medsig att kontakt- och beslutsvägar mellan den regionala chefen och denlokala polisorganisationen har blivit kortare samt att administration ochbyråkrati har minskat. De nämnda fördelarna med länspolismästarmodel-len har ställts emot länspolischefsmodellen, där avsaknaden av egna ope-rativa resurser och liten kontakt med den vardagliga polisverksamhetenhar framstått som några av bristerna.
Som en nackdel med länspolismästarmodellen har åberopats att detvisat sig svårt att lösa frågan om länsstyrelsens tillsyn över polisorganisa-tionen på ett alltigenom tillfredsställande sätt.
En farhåga som angavs när länspolismästarmodellen infördes var attlänspolismästaren skulle kunna misstänkas att vilja favorisera sin egenpolismyndighet på bekostnad av övriga polismyndigheter inom länet. Detföreliggande materialet ger emellertid inte något stöd för att det i praktikenhar förekommit att länspolismästarna missgynnat de polismyndigheter därde inte själva fört det direkta befälet.
Även om länspolismästarmodellen innebär att länspolismästaren före-nar rollen som regional polischef med rollen som myndighetschef i denlokala polisorganisationen, finns det alltså fog för att påstå att de bäggerollerna kunnat förenas väl i det praktiska arbetet. De invändningar motlänspolismästarmodellen som går ut på att modellen skulle innebära ensammanblandning av två oförenliga roller får därmed anses vederlagda.De svårigheter som kan hänföras till länspolismästarens dubbla roller har ide flesta fall varit av rent praktisk natur, såsom att det ibland varit svårt förlänspolismästaren att få tiden att räcka till för både de regionala och delokala uppgifterna eller att länsstyrelsen inte alltid kunnat få det stöd i formav polisiär expertis som den ansett sig behöva för handläggningen av vissaärenden.
Som anförs i promemorian erbjuder länspolismästarmodellen stora för-delar när det gäller att samordna verksamheten vid flera polismyndigheteroch att bedriva polisverksamheten inom ett län så att de samlade resur-serna utnyttjas på bästa sätt. Behovet av en sådan ökad samverkan ochsamordning när det gäller polismyndigheternas verksamhet kommer att
öka inom polisväsendet som helhet med hänsyn bl.a. till de ökade effekti- Prop. 1991/92: 52vitetskrav som ställs, både till följd av brottsutvecklingen och av detstatsfinansiella läget (se bl.a. prop. 1989/90:155 s. 11).
När man skall ta ställning till den framtida ledningsorganisationen påregional nivå inom polisen finns det skäl att framhålla att den regionalapolisledningen har många och delvis olikartade uppgifter: ledning avpolisverksamhet, tillsyn, administration, tillhandahållande av polisiär ex-pertis åt länsstyrelsen, samverkan med andra myndigheter etc. Det ligger isakens natur att det kan vara svårt att finna en organisationsform som äridealisk för var och en av dessa uppgifter. Klart är emellertid att utveck-lingen går emot att ökade krav ställs på polisens regionala ledningsfunktio-ner i vid mening, även om den gällande principen om att tyngdpunkten ipolisverksamheten skall ligga på lokal nivå givetvis ligger fast. Det innebäratt man kan förvänta att det delegeras ytterligare uppgifter från centralnivå och att den regionala ledningen får ett ökat ansvar för sådana uppgif-ter som samordning och samverkan i fråga om polisverksamhet inom länetoch mellan länen, ekonomisk förvaltning och annat administrativt stödsamt uppföljning av verksamheten.
Avgörande för hur den regionala polisledningen bör organiseras i fram-tiden bör vara vilken organisationsform som skapar de bästa förutsättning-arna för att utöva en effektiv regional polisledning i vid mening. Förstdärigenom skapas förutsättningar för att ge den regionala ledningen inompolisen den ökade styrka som förutsatts från statsmakternas sida i skildasammanhang (se bl.a. prop. 1989/90:155 s. 66) och som är en förutsättningför att kunna fortsätta arbetet med att decentralisera uppgifter från stats-makterna och från den centrala nivån inom polisen. Övriga funktioner somankommer på den regionala polisorganisationen är i många fall också avstor betydelse men behöver inte vara avgörande för valet av organisations-form för den regionala polisledningen. När det gäller sådana regionalafunktioner bör man inrikta sig på att finna en effektiv och i övrigt lämpligordning inom ramen för den organisation som är den bästa med hänsyn tillkravet på en effektiv polisledning.
De omfattande erfarenheter som har vunnits av de organisationsformersom idag förekommer på regional nivå inom polisen visar att länspolis-mästarmodellen är överlägsen länspolischefsmodellen när det gäller attleda polisverksamheten i vid mening. Länspolismästaren har inom sinegen myndighet en fullt utbyggd polisledningsorganisation, något somlänspolischefen saknar. I motsats till länspolischefen tar länspolismästarendel i den dagliga polisverksamheten och förfogar normalt över den störstapolisstyrkan i länet. Dessa förhållanden ger länspolismästaren goda förut-sättningar att i både kort och långt perspektiv överblicka polisverksamhe-ten i hela länet och vid behov lämna det stöd eller de anvisningar som kanbehövas för att polisverksamheten i länet skall bedrivas effektivt och äveni övrigt i enlighet med de riktlinjer som statsmakterna har lagt fast.
Det finns inte någon anledning att genom organisatoriska och andraåtgärder försöka skapa motsvarande goda förutsättningar för ledning avpolisverksamheten inom ramen för länspolischefsmodellen. En sådan lös-ning skulle fordra en resursförstärkning på regional nivå som inte framstår
som realistisk, varken med hänsyn till länens storlek eller med hänsyn till Prop. 1991/92: 52de resurser som totalt sett står till polisväsendets förfogande.
Det nu anförda leder till att vi anser att den regionala ledningsorganisa-tionen inom polisen i fortsättningen skall bygga på länspolismästarmodel-len. Befattningen som regional polischef skall alltså vara förenad medbefattningen som polischef i den lokala organisationen.
Vi föreslår att länspolismästarmodellen införs i alla län. Även omförutsättningarna för polisverksamheten varierar med hänsyn till yta,befolkningsunderlag m.m. i olika län finns det inga avgörande skäl somtalar mot vad som rimligen är den naturliga ordningen, nämligen att manhar en enhetlig regional polisorganisation i hela landet. Tvärtom går, somnyss nämnts, utvecklingen mot att ökade krav ställs på den regionalapolisledningen, och med den förutsättningen är länspolismästarmodellengenerellt den lämpligaste lösningen.
I promemorian har, utan närmare motivering, förordats att Gotlands länockså i fortsättningen skall stå utanför länspolismästarorganisationen. Viser dock inget skäl till detta. Av remissyttrandet från länsstyrelsen iGotlands län framgår att den nuvarande ordningen, enligt vilken polische-fen i det enda polisdistriktet i länet är en polismästare, visat sig ha vissapraktiska olägenheter. Bl.a. har polismästaren hamnat vid sidan av infor-mationsflödet till den regionala polischefskretsen. Vi föreslår att ocksådenna polischef skall var en länspolismästare.
Vad som nu har sagts innebär inte att länspolismästarmodellen börinföras utan modifieringar. Erfarenheterna från tillämpningen av dennaorganisationsform visar att det finns utrymme för förbättringar av denregionala organisationen inom länspolismästarmodellens ram. Det gällerbl.a. formerna för tillsynen och utformningen av ledningsorganisationennärmast under länspolismästaren. Dessa och andra följdfrågor behandlas inärmast följande avsnitt.
Regeringens bedömning: Nuvarande föreskrifter i polislagen omlänsstyrelsens befogenheter som högsta polisorgan i länet är tillräck-liga även framdeles. Tyngdpunkten i polisverksamheten skall också ifortsättningen ligga på det lokala planet.
Rikspolisstyrelsen bör få till särskild uppgift att ha tillsyn över depolismyndigheter där länspolismästare är chef.
Under länspolismästaren bör det i regel finnas en biträdandelänspolismästare. Den regionala ledningsfunktionen under länspo-lismästaren bör organiseras så att den har en egen identitet inommyndigheten.
Länspolismästaren bör i princip vara chef för den största polis-myndigheten i länet, även om polisdistriktet inte omfattar residens-staden. Till följd härav bör den regionala polisledningen omlokali-seras, i Södermanlands län till Eskilstuna, i Älvsborgs län till Borås,i Skaraborgs län till Skövde och i Västernorrlands län till Sundsvall.
17 Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentlig med regeringens Prop. 1991/92: 52bedömning utom såtillvida att det i promemorian förordas att tillsynenöver länspolismästarens egen myndighet skall utövas av länsstyrelsen.
Remissinstanserna m. m.
Regionala befogenheter: De flesta remissinstanserna anser att nuvarandeföreskrifter i polislagen avseende länsstyrelsens befogenheter är tillräck-liga. Rikspolisstyrelsen däremot håller det inte för uteslutet att det kankrävas en lagändring eftersom polislagen tillkommit under en tid då såvälde regionala som lokala myndigheterna haft begränsad ekonomisk rörelse-frihet.
Tillsyn: Flertalet remissinstanser instämmer i promemorieförslaget.Rikspolisstyrelsen samt länsstyrelserna i Östergötlands, Kalmar, Värm-lands och Norrbottens län anser att rikspolisstyrelsen bör ansvara förtillsynen av länspolismästarens egen polismyndighet. Länsstyrelsen iKalmar län förordar en ordning där den polisiära expertisen för tillsynhämtas från annat län. Samma länsstyrelse föreslår vidare, att om tidsbe-gränsade förordnanden för polischefer införs, en kompetent och erfarenresurs bör frigöras ur denna grupp för inspektionsverksamhet. ST-Polisväsende anförde vid utfrågningen att rikspolisstyrelsen bör ha detövergripande ansvaret för inspektionen av länspolismästarmyndigheterna.
Ledningsorganisation: Samtliga remissinstanser utom statskontoret ochTCO-OF tillstyrker promemorians förslag. Statskontoret föreslår att dele-gering bör utnyttjas för att minska länspolismästarens arbetsbelastningistället för att inrätta nya chefstjänster. TCO-OF anser att behovet avbiträdande länspolismästare bör prövas i varje län och inte införas medautomatik. Föreningen Sveriges Polischefer anser däremot att biträdandelänspolismästare behövs i alla län.
Lokalisering av länspolismästarna: Samtliga remissinstanser samt delta-garna vid utfrågningen tillstyrker de principer som kommer till uttryck ipromemorians förslag. Länsstyrelsen i Uppsala län, som tillstyrker princi-perna för länspolismästarens lokalisering, anser emellertid att länsstyrelsenbör få besluta om var i länet länspolismästarmyndigheten skall vara place-rad.
Skälen för regeringens bedömning: I det föregående har förordats att deti hela landet införs en i princip enhetlig regional ledningsorganisation inompolisen. Organisationen bör bygga på länspolismästarmodellen, med demodifieringar som kan behövas för att förbättra modellen mot bakgrund avhittillsvarande erfarenheter och de krav som kommer att ställas på denregionala polisorganisationen i framtiden.
Det finns givetvis inte skäl att i detta sammanhang ta ställning till alladetaljfrågor när det gäller organisation och verksamhet på regional nivåinom polisen i framtiden. En del av dessa frågor hänger nära samman medutformningen av polisens nya budgetsystem, som — enligt vad som redananförts — för närvarande bereds inom regeringskansliet med sikte på attföreläggas riksdagen i 1992 års budgetproposition. Sådana frågor be-
handlas lämpligen i samband med budgetarbetet eller som följdåtgärder Prop. 1991/92: 52efter riksdagens ställningstagande till det nya budgetsystemet.
Redan nu finns det emellertid skäl att ta upp några följdfrågor som rörpolisens regionala ledningsorganisation. Det gäller regionala befogenheter,tillsynen över länspolismästarens egen myndighet, den regionala lednings-organisationen närmast under länspolischefen samt lokalisering inom lä-net av länspolismästartjänsten.
Regionala befogenheter
Länsstyrelsen är enligt 6 § polislagen (1984:387) länets högsta polisorgan.Den ansvarar, enligt vad som föreskrivs i paragrafens första stycke, förpolisverksamheten i länet och har tillsyn över den verksamhet som bedrivsav polismyndigheterna i länet.
I paragrafens andra stycke föreskrivs att det ankommer på länsstyrelsenatt bestämma i vilken utsträckning polispersonal skall ställas till förfo-gande för verksamhet som bedrivs gemensamt för flera polisdistrikt samtatt för viss begränsad tid eller för särskilda fall i övrigt bestämma om sådanverksamhet. Den anförda regeln avser alltså s.k. regional polisverksamhet.I fråga om annan polisverksamhet får länsstyrelsen bestämma för attfrämja en effektiv verksamhet eller annars vid behov. Den regeln fick sinnuvarande lydelse genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari1991 (prop. 1989/90:155,1990/91: JuU 1, rskr. 1). Med stöd av denna regelkan länsstyrelsen exempelvis, efter framställning från lokala polis-myndigheter eller på eget initiativ, bestämma om samordning av vissverksamhet eller om samarbete över distriktsgränserna.
Länsstyrelsen får vidare, i enlighet med vad som föreskrivs i tredjestycket av 6 §, besluta om polisförstärkning från ett polisdistrikt till ettannat län. Den får också helt eller delvis ta över ledningen av polisperso-nalen i länet när särskilda förhållanden föranleder det eller kraven på enenhetlig ledning inom länet är särskilt framträdande. Regeringen kanföreskriva att länsstyrelsen också i andra hänseenden skall leda polisverk-samhet.
Reglerna i polislagen bygger på att länsstyrelsen har uppgifter av huvud-sakligen övergripande karaktär när det gäller polisverksamheten inomlänet. Tyngdpunkten i polisverksamheten ligger istället på lokal nivå. Detär i princip en sak för polisstyrelserna och polischeferna vid de lokalapolismyndigheterna att bestämma hur polisverksamheten där skall bedri-vas, med utgångspunkt från såväl de riktlinjer som statsmakterna har lagtfast som de skiftande lokala förutsättningarna inom polisdistrikten.
I promemorian anförs att införandet av länspolismästarmodell självfal-let inte bör få leda till att polisverksamheten förlorar sin lokala tyngdpunkt.Också i fortsättningen bör därför länsstyrelsens uppgifter som högstapolisorgan i länet vara av huvudsakligen övergripande karaktär. Att läns-styrelsen enligt polislagen ansvarar för polisverksamheten i länet får dock,enligt vad som anförs i promemorian, anses innebära att det ytterst ärlänsstyrelsen som svarar för att statsmakternas prioriteringar och riktlinjerför polisverksamheten förverkligas samt att polisverksamheten i länet
bedrivs säkert och effektivt. Frågor om samordning och samverkan, både Prop. 1991/92: 52mellan polismyndigheter inom länet och mellan polisen i skilda län, bördärvid i framtiden vara en viktig uppgift för länsstyrelsen. I det samman-hanget bör enligt promemorian länsstyrelsen exempelvis kunna ta initiativtill, och vid behov besluta om, gemensam användning av administrativaresurser, olika former av stöd i operativt hänseende från en polismyndighettill en eller flera andra polismyndigheter eller samordnade polisinsatsermot brottslighet eller andra företeelser som berör fler än ett polisdistrikt.Till detta kommer ekonomiadministrativa uppgifter inom ramen for detnya budgetsystemet inom polisen.
De uppgifter och befogenheter for den regionala polisorganisationensom nu har berörts ryms enligt promemorian inom polislagens nuvarandelydelse. De regler om fördelning av uppgifter och befogenheter mellan lokaloch regional nivå som gäller idag enligt polislagen behöver därför inteändras till följd av införandet av länspolismästarmodellen i hela landet.Däremot finns det enligt promemorian skäl att i författningar av lägrevalör, bl.a. polisförordningen, precisera vilka krav som, inom ramen förlagens regler, i fortsättningen skall ställas på den regionala polisledningen,exempelvis när det gäller att tillse att statsmakternas prioriteringar förpolisverksamheten genomförs. Också införandet av nytt budgetsystem ochett till det kopplat nytt planeringssystem för polisen kommer att kräva nyaeller ändrade förordningsregler.
Regeringen kan i allt väsentligt ställa sig bakom vad som anförs ipromemorian om de regionala befogenheterna och som har godtagits avnästan alla instanser som uttalat sig i frågan. Det får således anses klart attreglerna i polislagen om länsstyrelsens befogenheter som högsta polisorgani länet är tillräckliga även i fortsättningen som den lagliga grunden för attutöva det regionala chefskapet inom polisen. Med hänsyn till att det frånnågra håll uttalats osäkerhet beträffande gränsdragningen mellan de lokalarespektive de regionala polisorganens uppgifter kan det dock finnas skäl attutveckla detta ämne något mera än vad som gjorts i promemorian.
En utgångspunkt för frågan om befogenhetsfördelningen inom polisvä-sendet är att tyngdpunkten i polisverksamheten ligger på lokal nivå. Debedömningar i denna fråga som gjordes i samband med polisreformenunder 1980-talet har fortfarande bärkraft. Det bör alltså även i fortsätt-ningen vara den lokala polisstyrelsen som inom sitt distrikt svarar för attpolisverksamheten fullgörs på avsett sätt och gör de prioriteringar sombehövs med hänsyn till lokala förhållanden.
Samtidigt är det klart att behovet av samverkan och samordning i frågaom polismyndigheternas verksamhet ökar. En nära samverkan mellanolika enheter inom polisen — och självfallet också andra sektorer avsamhället — är en förutsättning för att polisen skall kunna arbeta effektivtoch på sikt kunna bryta utvecklingen mot allt större brottslighet. Också deökande kraven på effektivitet som ställs på statsförvaltningen i allmänhetgör det nödvändigt att polismyndigheterna finner ändamålsenliga ochresursbesparande former för samverkan. En sådan samverkan innebär inteavsteg från principen att verksamhetens tyngdpunkt ligger på det lokalaplanet.
20 Länsstyrelsen bör i fortsättningen spela en mera aktiv roll när det gälleratt utveckla samverkan och samordning av polismyndighetens verksamheti syfte att länets samlade polisresurser skall kunna användas så effektivtsom möjligt. Med sin överblick över både behov och resurser inom länetbör den regionala polisledningen ha goda förutsättningar för att kunna sepå vilka områden samarbetsbehov kan finnas och hur samarbetet lämpli-gen bör läggas upp. Länsstyrelsens arbete med att utveckla det polisiärasamarbetet inom länet bör givetvis ske i nära samverkan med de lokalapolismyndigheterna. Samtliga polischefer inom länet bör känna ett ansvarför att åstadkomma en effektiv polisiär samverkan inom länet och överlänsgränsema.
I många fall bör effektivitetsvinster kunna uppnås genom en samverkani fasta, organiserade former mellan polismyndigheterna. Exempelvis kanpolismyndigheter samarbeta i fråga om sådana funktioner som vaktha-vande befäl, beredskapstjänstgöring, utryckningsverksamhet, olika slag avspecialistkompetens, vissa administrativa stödfunktioner, viss specialut-rustning etc. Genom en sådan organiserad samverkan kan man frigöraresurser för angelägna ändamål som annars kan bli eftersatta. Länsstyrel-sen får, som nyss framgått, med stöd av regler i 6 § andra stycket polislagenbestämma om sådan samverkan (prop. 1989/90:155 s. 55, 1990/91: JuUl,rskr. 1). Det bör vara en viktig uppgift för den regionala polisledningen attverka för en ökad samverkan av detta slag.
En delvis annan form av samverkan är att inrikta polisverksamheteninom länet mot gemensamma mål, t.ex. genom samordnade aktioner överdistriktsgränserna mot narkotikabrott. Också detta kan öka verksamhetenseffektivitet. Det gäller dock för länsstyrelsen att inte lägga upp dennasamverkan så att man rubbar principen om att tyngdpunkten i polisverk-samheten skall ligga lokalt. I första hand bör den regionala polisledningengenom ett fortlöpande samråd med de lokala polisledningama söka åstad-komma en samsyn i fråga om länets polisverksamhet. Det bör särskiltunderstrykas att åklagarmyndigheterna bör ha en viktig roll i detta arbete.Samråd av detta slag bör kunna komma till uttryck i polismyndigheternasplaneringsdokument (jfr 4 kap. 1 § polisförordningen) i form av gemen-samma målformuleringar, resurser avsatta för gemensamma aktioner osv.Det bör alltså i första hand vara de lokala polismyndigheterna som tarställning till samverkansfrågor av detta slag. Som framhållits i förarbetenatill polislagen (prop. 1983/84:111 s. 68) är det inte en uppgift för länssty-relsen att fortlöpande meddela direktiv om sådan polisverksamhet somprimärt faller inom den lokala polisstyrelsens kompetensområde.
Länsstyrelsen har enligt polislagen tillsyn över den verksamhet sombedrivs av polismyndigheterna i länet. Tillsynen kan sägas ha flera sidor.En sida är att tillse att verksamheten följer givna regler och att ingripaexempelvis om formellt felaktiga rutiner upptäcks eller om en befattnings-havare vid en polismyndighet brutit mot gällande bestämmelser. I detsistnämnda fallet kan det bli aktuellt att tillämpa särskilda förfarande-regler, t.ex. reglerna i rättegångsbalken om förundersökning och i polisfö-rordningen om utredning om misstanke mot polisman.
En annan sida av tillsynen gäller uppföljning av polisverksamheten i
länet för att kontrollera att verksamheten bedrivs effektivt och i enlighetmed givna prioriteringar. Detta slag av tillsyn måste givetvis utövas medbeaktande av att de lokala polismyndigheterna har en stor frihet att självabestämma om sin verksamhet. Om länsstyrelsen uppmärksammar forhål-landen som inte är godtagbara är det i många fall lämpligt att sökaåstadkomma rättelse genom påpekanden eller anmaningar. Om inte dettaär tillräckligt har länsstyrelsen i många fall möjlighet att själv görabehövliga ändringar i polismyndighetens beslut med stöd av polislagen(prop. 1983/84:111 s. 68). En alternativ åtgärd kan vara att anmälaförhållandet till rikspolisstyrelsen, som är central tillsynsmyndighet förpolisväsendet (7 § polislagen).
Frågan om formerna for tillsyn över länspolismästarens egen polismyn-dighet behandlas längre fram.
De uppgifter och befogenheter för länsstyrelsen som grundas på polisla-gen kommer alltså att vara desamma efter införandet av en generellregional ledningsorganisation. Skillnaden blir att det skapas bättre organi-satoriska och andra förutsättningar för länsstyrelsen att utöva uppgifternaän vad som hittills varit fallet. En nyhet som torde införas samtidigt medden nya organisationen är däremot det nya budgetsystemet för polisväsen-det.
Ett införande av mål- och resultatorienterad styrning inom polisväsen-det kommer bl.a. att innebära en betydelsefull delegering av ekonomiad-ministrativa uppgifter från central till lokal och regional nivå. Det innebäratt de lokala polismyndigheternas redan idag stora självständighet kommeratt bli än större. De ekonomiadministrativa uppgifter som kommer attläggas på regional nivå kommer i princip att gälla sådant som idag sköts påcentral nivå och kommer alltså inte att innebära att det lokala självbestäm-mandet inskränks.
En förutsättning för att införa en ny styrning är att det finns ett välfunge-rande system för planering och uppföljning. Rikspolisstyrelsen har utarbe-tat ett sådant system som redovisats i en rapport till regeringen i april 1991.Det bygger bl.a. på att verksamhetsmål formuleras av de lokala polismyn-digheterna respektive, när det gäller de regionala enheterna, av länsstyrel-serna. Uppföljningen ordnas så att verksamheten redovisas i såväl verk-samhetstermer som ekonomiska termer. Planerings- och uppföljningssy-stemet utgör en förutsättning för att kunna följa upp och utvärdera verk-samheten bl.a. för att kunna förse statsmakterna med ett beslutsunderlagsamt för att ge ett underlag till polismyndigheternas egna ledningsfunktio-ner. Också för länsstyrelserna kommer det dock att medföra förbättringar.Bl.a. kommer den regionala polisledningen att få en bättre grund att stå pånär det gäller att samordna länets polisverksamhet och att utöva tillsynöver att statsmakternas intentioner för verksamheten förverkligas.
Tillsyn
Länsstyrelsen har, som redan nämnts, tillsyn över den verksamhet sombedrivs av polismyndigheterna i länet (6 § polislagen).
Det är i princip en uppgift för länspolischefen respektive länspolis-
mästaren att fullgöra länsstyrelsens tillsynsfunktion på polisområdet (se Prop. 1991/92: 523 kap. 6 § polisförordningen). För länspolismästarmyndigheten gälleremellertid enligt länsstyrelseinstruktionen, att länspolismästaren på grundav jäv inte får utöva tillsyn över den polismyndighet, for vilken han ellerhon själv är chef. Vid införandet av länspolismästarmodellen förutsattesatt länsstyrelsens tillsyn över länspolismästarens egen myndighet skullekunna fullgöras genom att länsstyrelsen anlitade biträde av utomståendepolisiär expertis, exempelvis från rikspolisstyrelsen. I praktiken har emel-lertid denna lösning endast sällan kommit till användning. Tillsynen överlänspolismästarens egen polismyndighet har därför kommit att bli efter-satt.
Riksdagens ombudsmän (JO), som tillstyrkt att länspolismästarmodellinförs generellt, har betonat vikten av att man finner lämpliga lösningar påde jävsfrågor som är förenade med modellen. Tillsynen över länspolis-mästamas egna myndigheter har enligt JO inte fungerat tillfredsställande.
Frågan om formen for tillsyn över de polismyndigheter där länspolis-mästaren är chef bör givetvis lösas med det snaraste. I promemorian harförordats att man även i fortsättningen skall bygga på principen att läns-styrelsen svarar for tillsynen och att rikspolisstyrelsen skall ställa biträdetill förfogande. Med hänsyn till att den ordningen inte har fungerat särskiltväl hittills anser vi emellertid att en annan lösning bör väljas.
Enligt vår mening bör istället rikspolisstyrelsen vid sidan av länsstyrel-sens tillsynsansvar ges ett särskilt ansvar när det gäller tillsynen överlänspolismästamas myndigheter. Den lösningen är organisatoriskt enkeloch säkert den mest effektiva. Därigenom uppnår man också att rikspolis-styrelsen på ett naturligt sätt kan följa verksamheten vid de regionalaledningsfunktionerna, vilket är viktigt med hänsyn till deras nyckelställ-ning inom den lokala polisorganisationen. Det finns inte skäl att befara att— som anförs i promemorian — en sådan tillsyn skulle urholka länsstyrel-sens ställning som högsta polisorgan i länet. Tvärtom framstår det somnaturligt att den myndighet i vilken länsstyrelsens polisiära ledningsfunk-tion har sin organisatoriska bas också står under tillsyn av det centralatillsynsorganet inom polisväsendet. En sådan tillsynsuppgift for rikspolis-styrelsen står inte i någon motsatsställning till den tillsyn som rikspolissty-relsen utövar gentemot polisväsendet som helhet, bl.a. i form av funktions-vis tillsyn när det gäller exempelvis ekonomi- och personaladministrationeller dataverksamhet.
Rikspolisstyrelsens uppgifter när det gäller tillsyn över länspolismästar-nas myndigheter bör regleras i förordningsform.
Ledningsorganisation
I tre av de län där länspolismästarmodellen tillämpas finns en biträdandelänspolismästare. Det gäller Stockholms län, Göteborgs och Bohus länsamt Malmöhus län. Den biträdande länspolismästaren är länspolismästa-rens ställföreträdare både som regional och som lokal polischef. Denbiträdande länspolismästaren utövar länspolismästarens tjänst när dennehar förhinder och biträder i övrigt länspolismästaren enligt vad dennebestämmer (se 3 kap. 5 och 6 §§ polisförordningen).
När det gäller frågan om den närmare arbetsfördelningen mellan läns- Prop. 1991/92: 52polismästare och biträdande länspolismästare anfördes i 1983 års polispro-position (prop. 1983/84:89) att de regionala frågorna borde ses som läns-polismästarens primära uppgift. Självfallet kunde, enligt vad som vidareanfördes, även större lokala frågor av såväl operativ som administrativnatur falla på denne. Med denna utgångspunkt borde den biträdandelänspolismästaren förutom de löpande frågorna i distriktet även förutsät-tas ta befattning med vissa rutinärenden av regional natur.
Av den utvärdering som gjorts av länspolismästarmodellen framgår attorganisationen med en biträdande länspolismästare har fallit väl ut. Denhar inneburit en välbehövlig förstärkning av den regionala polisledningen.Erfarenheterna har dock visat att det inte alltid är möjligt att dra deninbördes gränsen mellan länspolismästarens och biträdande länspolis-mästarens arbetsuppgifter så entydigt som antogs när den nya organisatio-nen infördes.
Redan i samband med den nyss nämnda utvärderingen framfördes frånmånga håll att det fanns behov av en biträdande länspolismästare i alla ländär länspolismästarmodellen tillämpas. Vid den nu pågående översynen avorganisationsstrukturen inom polisen har i linje härmed framförts, attövergången till länspolismästarmodell i hela landet bör kombineras medatt biträdande länspolismästare införs i alla eller åtminstone de flesta län.Denna uppfattning har framförts av de flesta som yttrat sig i frågan vidcivildepartementets utfrågning och i samband med remissbehandlingen.
Det kan i vissa fall redan idag vara svårt för en länspolismästare atthinna med både sina regionala arbetsuppgifter och de uppgifter som hänförsig till rollen som lokal polischef. I framtiden kommer trycket på länspo-lismästaren att öka med hänsyn till de nya uppgifter som torde komma attanförtros den regionala ledningsorganisationen, inte minst inom det nyabudgetsystemet. Det är uppenbarligen av stor betydelse att länspolismästa-ren kan ägna de regionala frågorna den uppmärksamhet som erfordras,utan att ledningen av den egna polismyndigheten eftersätts. Det är ocksåviktigt för kontinuiteten i den regionala ledningen att länspolismästarenhar en kvalificerad ställföreträdare, som är väl insatt i de regionala frågornaoch som vid behov kan rycka in i länspolismästarens ställe, inte bara vidförfall för länspolismästaren utan också annars då länspolismästaren intelämpligen själv kan svara för handläggningen.
Såväl i ett regionalt perspektiv som när det gäller verksamheten vid denegna myndigheten finns det alltså ett behov av en kvalificerad kraft för attavlasta länspolismästaren arbetsuppgifter. Det är viktigt att befattningensom länspolismästarens ställföreträdare har en så hög tjänsteställning attden lockar kvalificerade polischefer. Detta är en förutsättning för attställföreträdaren skall kunna uppträda med tillräcklig auktoritet både pådet regionala och på det lokala planet.
Med hänsyn till det nu anförda bör som ett riktmärke gälla, att detnärmast under länspolismästaren skall finnas en biträdande länspolis-mästare. Från detta bör undantag kunna göras exempelvis i fråga om deminsta länen. Det bör vara en sak för regeringen att ta ställning till dessaorganisationsfrågor. 24
I övrigt bör statsmakterna inte detaljreglera organisationen av de regio- Prop. 1991/92:52nala ledningsorganen inom polisen. På detta område liksom i allmänhetinom den statliga förvaltningen bör myndigheterna själva bestämma omsin närmare organisation. Uppenbarligen kan behov och förutsättningar iövrigt variera från län till län när det gäller lämplig organisation for deregionala ledningsorganen under länspolismästaren. Det är också viktigtatt det finns möjlighet for myndigheten att göra försök med nya organisa-tionsformer. Dock bör framhållas vikten av att den regionala ledningsor-ganisationen ges en egen identitet utåt. I detta ligger att det inom länspo-lismästarens myndighet alltid bör finnas ett organ, eller åtminstone enbefattningshavare, som har överblicken över de regionala ärendena och tillvilken tjänstemän vid de lokala polismyndigheterna eller andra kan vändasig i regionala angelägenheter. En annan organisatorisk fråga som måstebeaktas är att sådana ärenden som inrymmer en intressekonflikt mellanden lokala och den regionala nivån inom polisen hanteras så att det inteföranleder misstankar om partiskhet i handläggningen.
Lokalisering av länspolismästarna
Länspolismästama är, i de län där sådana förekommer idag, utan undantagstationerade i respektive läns residensstad. I dessa län är residensstadensamtidigt centralort for den största polismyndigheten i länet, för vilkenlänspolismästaren följaktligen är chef.
Bland övriga län finns emellertid några, där länsstyrelsen inte är belägeni den största polismyndighetens distrikt. Det gäller Södermanlands län,Östergötlands län, Älvsborgs län, Skaraborgs län och Västemorrlands län.Vid en övergång till länspolismästarmodell blir det nödvändigt att, när detgäller dessa län, ta ställning till om länspolismästaren skall vara chef for detpolisdistrikt där länsstyrelsen är belägen eller for det distrikt där denstörsta polismyndigheten i länet finns.
Argument kan anföras till stöd för bägge lösningarna. Att länspolis-mästaren utövar sin regionala funktion på länsstyrelsens vägnar talar för enlokalisering till residensstaden. En sådan lokalisering underlättar givetviskontakterna både med länsstyrelsen och med andra regionala organ som ärlokaliserade till samma ort. Däremot talar vikten av att länspolismästarendisponerar effektiva ledningsorgan och en utbyggd polisiär organisation iövrigt inom sin egen myndighet för att denne bör vara chef for den störstapolismyndigheten i länet.
Vid bedömning av denna fråga bör särskild vikt fastas vid att länspolis-mästaren omedelbart förfogar över resurser, med vars hjälp en effektivregional verksamhet kan utövas. Det gäller naturligtvis i första handfunktioner for den regionala ledningen och for sådan operativ verksamhetsom bedrivs regionalt, t.ex. av regionala trafikavdelningar eller av regio-nala kriminalrotlar. Det kan dock även vara fråga om resurser for att stödjaandra polismyndigheter genom polisförstärkning eller på annat sätt. Attlänspolismästaren omedelbart förfogar över en större sammanhållen polis-styrka inom länet utgör en förutsättning for att fullt ut kunna uppnå de
organisatoriska och operativa fördelar som länspolismästarmodellen er-bjuder.
Naturligtvis är det också viktigt att länspolismästaren har goda kontak-ter med länsstyrelsen och andra regionala organ i residensstaden. Dessakontakter behöver emellertid inte alltid ske i form av personliga samman-träffanden utan kan, åtminstone i mera rutinmässiga frågor, ofta skeenklare och snabbare på telefon eller med andra telekommunikationer.Den olägenhet som kan ligga i att länspolismästaren och i vissa fall andrabefattningshavare med regionala uppgifter då och då måste bege sig tillresidensstaden för att delta exempelvis i sammanträden på länsstyrelsen äringet avgörande hinder mot en lokalisering av länspolismästama som harstora verksamhetsmässiga fördelar i övrigt.
Det anförda leder till att länspolismästaren i princip bör lokaliseras tillden största polismyndigheten i länet. Det innebär att länspolismästarenkominer att lokaliseras, i Södermanlands län till Eskilstuna, i Älvsborgs läntill Borås, i Skaraborgs län till Skövde och i Västemorrlands län tillSundsvall. När det gäller Östergötlands län anser vi dock att avsteg börgöras från denna princip genom att länspolismästaren lokaliseras till Lin-köping. Polisstyrkan i Norrköping är visserligen större än i Linköping, menskillnaden är inte så stor att den motiverar en omlokalisering av denregionala polisledningen. Samtliga berörda länsstyrelser har i sina remiss-yttranden förordat den nu redovisade lösningen.
Genomförande
Införandet av länspolismästarmodellen har ett nära samband med införan-det av nytt budgetsystem för polisen (se avsnitt 4.1). Det är därför angelä-get att de båda reformerna samordnas tidsmässigt och organisatoriskt.Detta är en sak för regeringen att beakta bl.a. vid utfärdande av planerings-direktiv och regleringsbrev inför övergången till den nya ordningen. Detgäller bl. a. att snarast vidareutveckla den ekonomiadministrativa kompe-tensen på regional nivå inom polisen. Det är också nödvändigt att stödja deregionala polisledningama med den ytterligare kompetens som de kanbehöva.
I proposition 1989/90:155 om förnyelse inom polisen har berörts enfråga om att införa tidsbegränsade chefsförordnanden för högre cheferinom polisen. För en utveckling i sådan riktning talar, enligt vad somanförs i propositionen, det väsentligt ökade chefsansvar som i framtidenkommer att vila på myndighetschefema inom polisen till följd av det nyabudgetsystemet och de vidgade krav på myndighetschefemas förmåga attgenom olika ledningsåtgärder öka effektiviteten inom olika verksamhets-områden. Riksdagen hade ingen erinran mot det anförda (1990/91: JuU 1,rskr. 1).
I 1989-90 års avtalsrörelse träffades ett särskilt rationaliseringsavtal förpolisväsendet. Som en av flera generellt verkande åtgärder enligt avtaletöverenskom parterna om ett partsuttalandé till stöd för att visstidsförord-nanden införs i någon form för myndighetschefer och viss annan polis-chefspersonal.
26 Mot bakgrund av det nu anförda har inom civildepartementet utarbetats Prop. 1991 /92: 52en promemoria med förslag till en ordning med tidsbegränsade chefs-förordnanden inom polisväsendet. I promemorian föreslås att systemetskall omfatta polisöverintendenter, polismästare, biträdande länspolismä-stare och länspolismästare samt vissa befattningshavare inom rikspolissty-relsen. Förslaget bygger på att de berörda tjänstemännen skall ha tillsvida-reanställning med placering för en begränsad tid i en viss chefsbefattning.Före utgången av förordnandetiden i chefsfunktionen prövas om för-ordnandet skall förlängas eller om chefskapet skall upphöra. Det kan sket.ex. genom att tjänstemannen placeras på en annan chefsbefattning,placeras i en stabsfunktion eller får andra kvalificerade uppgifter. Tiden förplacering i en viss chefsfunktion bör enligt förslaget vara sex år eller,särskilt vid omförordnande, kortare tid, exempelvis tre år.
Huvudsyftet med det föreslagna systemet är att stimulera till och under-lätta ökad rörlighet i chefsbefattningar. Den prövning som skall ske vidförordnandetidens utgång skall göras med hänsyn både till behovet avchefskompetens i verksamheten och till tjänstemannens utvecklingsbehovoch önskemål.
Promemorian har remitterats till berörda fackliga organisationer föryttrande. Organisationerna har i princip anslutit sig till förslagen.
Det är för tidigt att ta ställning till om promemorieförslagen skallgenomföras fullt ut. Vi anser dock att tidsbegränsade förordnanden börinföras för länspolismästare och biträdande länspolismästare i huvudsakligöverensstämmelse med vad som förordas i promemorian. Det innebär attlänspolismästare och biträdande länspolismästare kommer att förordnastills vidare på sin tjänst, med placering viss tid i chefsbefattningen.
I och med reformen avvecklas länspolischefsexpeditionema. Polis-mästartjänstema vid de polismyndigheter där länspolismästare skall finnasdras in och ersätts med tjänster som länspolismästare och, i förekommandefall, biträdande länspolismästare. Man torde kunna förutsätta att de så-lunda frigjorda länspolischeferna, biträdande länspolischeferna och polis-mästarna i de flesta fall kommer att utnämnas på någon av de nyinrättadetjänsterna. I den mån så inte blir fallet skall vederbörande tjänstemanerbjudas en lämplig lösning, exempelvis i form av expertuppdrag ellerliknande kvalificerade uppgifter inom polisväsendet.
Det bör i sammanhanget framhållas att tjänsterna som länspolischef ärfullmaktstjänster (jfr 7 kap. 8 § lagen 1976:600 om offentlig anställning).
När länspolischefsexpeditionema upphör frigörs också ett antal tjänstersom kommissarie och inspektör som är placerade där. I administrativthänseende tillhör dessa tjänster den lokala polisorganisationen, till vilkende aktuella befattningshavarna återgår i och med omorganisationen. Imånga fall bör det vara naturligt att använda denna personal i regionalafunktioner hos länspolismästama.
Också den administrativa personalen vid länspolischefsexpeditionemakommer att frigöras. Denna personal har anställning vid länsstyrelsen. Detfår förutsättas att åtminstone en del av dessa tjänstemän erbjuds anställ-ning inom polisen vid uppbyggnaden av de nya regionala funktionerna.
27 De nu berörda reformerna inom polisen bör givetvis utvärderas för att Prop. 1991/92:52eventuella brister snabbt skall kunna uppmärksammas och rättas till.
Med hänsyn till angelägenheten av att organisationsförändringarna kanträda i kraft den 1 juli 1992 och att de nyinrättade tjänsterna då har tillsattsbör förslagen behandlas av riksdagen under hösten 1991.
Regeringen hemställer att riksdagen godkänner de i propositionen före-slagna riktlinjerna för den regionala ledningsorganisationen inom polisen.
28 Länsstyrelsen är högsta polisorgan i länet. För närvarande finns två olikaorganisationsmodeller for ledning av polisverksamheten på regional nivå.Den ena, som benämns länspolischefsmodellen, tillkom i samband medförstatligandet år 1965. Den andra, benämnd länspolismästarmodellen,infördes första gången genom riksdagsbeslut år 1984 (SFS 1984:730) och ärnu genomförd i åtta län.
Vid behandlingen av proposition 1989/90:155 om förnyelse inom poli-sen uttalade riksdagens justitieutskott att länspolismästarmodellen hadefungerat väl där den införts och att det därför fanns anledning överväga attinföra denna modell också för övriga län.
I början av år 1991 igångsattes inom civildepartementet en översyn avorganisationsstrukturen inom polisväsendet. Målet för översynen skullevara att föreslå de förändringar i fråga om organisation och uppgifter påalla nivåer som krävs för att kunna fortsätta decentraliseringsarbetet ochsom behövs för att polisen skall kunna fungera effektivt under förändradebudgetmässiga förhållanden.
Under beredningen av ärendet har vid civildepartementet hållits enutfrågning angående övergång till länspolismästarmodell i hela landet.Deltagare var bl.a. företrädare för polisen och myndigheter som samarbe-tar med polisen. I underlaget för promemorian ingår också en utvärderingav länspolismästarmodellen, som gjorts på regeringens uppdrag av rikspo-lisstyrelsen och länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON). Utvärde-ringen har redovisats i en rapport från dessa myndigheter år 1989.
I promemorian anförs att tiden nu får anses mogen för att gå över till enenhetlig regional ledningsorganisation inom polisen. Som motivering an-förs bl.a. följande.
Länspolischefsmodellen och länspolismästarmodellen har ingående ana-lyserats såväl inom 1975 års polisutredning som i 1981 års polisberedning.Båda har sina fördelar. Länspolischefsmodellen knyter genom sin organi-satoriska tillhörighet till länsstyrelsen polisverksamheten närmare annansamhällsverksamhet. När det gäller den regionala tillsynen har dennamodell också fördelar.
Vad gäller de regionala ledningsuppgifterna uppvisar denna modellbrister genom att länspolischefen inte förfogar över några regionala polis-styrkor. Denne har endast en indirekt ledning över länets polisresurser.
Länspolismästarmodellen har visat sig överlägsen när det gäller lednings-funktionen. Länspolismästaren har en direkt ledning över polisresursernavid den polismyndighet för vilken han är chef. Denna modell erbjuderfördelar även i samverksanssituationer.
Det saknas idag grund för att skapa motsvarande goda förutsättningarför ledning av polisverksamheten inom ramen för länspolischefsmodellen.Detta skulle kräva omfattande resursförstärkningar och organisations-förändringar som inte framstår som realistiska.
Som en nackdel med länspolismästarmodellen har åberopats problemmed tillsynen av länspolismästarmyndigheten. Detta har emellertid en avlänsstyrelserna löst genom att en chefstjänsteman vid länsstyrelsen med
Bilaga 1
biträde av polisiär expertis från länsstyrelsen utfört tillsynen av länspolis-mästarmyndigheten i berört län.
Det nu åberopade leder till att länspolismästarmodellen framstår somden organisationsmodell som har störst möjligheter att klara av de kravsom kommer att ställas på polisväsendet i en nära framtid. På grund häravföreslås att länspolismästarmodellen införs i samtliga län utom Gotlandslän.
Nuvarande föreskrifter i polislagen om länsstyrelsens befogenheter somhögsta polisorgan i länet är, enligt vad som anförs i promemorian, tillräck-liga även med föreslagen ändring av den regionala organisationen.
Formerna för utövande av länsstyrelsens befogenhet att utöva tillsynöver verksamheten vid polismyndigheterna i länet bör regleras i särskildordning.
Länspolismästaren bör som huvudregel vara chef för den största polis-myndigheten i länet, även om polisdistriktet inte omfattar residensstaden.
Under länspolismästaren bör i regel finnas en biträdande länspolis-mästare. Under länspolismästaren och den biträdande länspolismästarenbör den regionala ledningsfunktionen organiseras så att den har en egenidentitet inom myndigheten.
Bilaga 1
30 Efter remiss har yttranden över departementspromemorian avgivits avriksåklagaren, statskontoret, riksrevisionsverket, rikspolisstyrelsen, läns-styrelsen i Stockholms län, länsstyrelsen i Uppsala län, länsstyrelsen iSödermanlands län, länsstyrelsen i Östergötlands län, länsstyrelsen i Jön-köpings län, länsstyrelsen i Kronobergs län, länsstyrelsen i Kalmar län,länsstyrelsen i Gotlands län, länsstyrelsen i Blekinge län, länsstyrelsen iKristianstads län, länsstyrelsen i Malmöhus län, länsstyrelsen i Hallandslän, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, länsstyrelsen i Älvsborgs län,länsstyrelsen i Skaraborgs län, länsstyrelsen i Värmlands län, länsstyrelseni Örebro län, länsstyrelsen i Västmanlands län, länsstyrelsen i Kopparbergslän, länsstyrelsen i Gävleborgs län, länsstyrelsen i Västemorrlands län,länsstyrelsen i Jämtlands län, länsstyrelsen i Västerbottens län och länssty-relsen i Norrbottens län.
Vidare har remissyttranden avgivits av Svenska polisförbudet, TCO-OF, SACO, Landsorganisationen i Sverige (LO) och Föreningen SverigesPolischefer.
Yttranden har också avgivits av riksdagens ombudsmän (JO) och Lin-köpings kommun.
Bilaga 2
31 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 oktober 1991
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester-berg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson,af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson,Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg och Ask
Statsrådet Gun Hellsvik anmäler fråga om regional ledningsorganisationinom polisen.
Regeringen beslutar att genom proposition lämna förslag till riksdagenom godkännande av riktlinjer för den regionala ledningsorganisationeninom polisen i enlighet med bilagan till detta protokoll.
Ur protokollet:Maud Melin
32 Prop. 1991/92:52
Sida
Propositionens huvudsakliga innehåll........................... 1
1¶Inledning.................................................. 1
2¶Bakgrund.................................................. 4
2.1¶Förstatligandet......................................... 4
2.2¶Polisreformen.......................................... 4
2.3¶Fömyelsepropositionen m. m............................. 8
3¶Nuvarande ordning................. 9
4¶Överväganden och forslag................................... 12
4.1¶Allmänna utgångspunkter ............................... 12
4.2¶En enhetlig ledningsorganisation på regional nivå........... 14
4.3¶Följdfrågor ............................................ 17
5¶Ärendet till riksdagen....................................... 28
Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian...................... 29
Bilaga 2 Remissinstanserna ................................... 31
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 oktober 1991 . 32
Norstedts Tryckeri AB, Stockholm 1991(file)