Prop. 1993/94:161

Marknadskontroll för produktsäkerhet, m.m.

Regeringens proposition

' %%?! 1 993 / 94 : 161 Marknadskontroll för produktsäkerhet, m.m. Prop-

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 17 februari 1994

Carl Bildt

Per Westerberg (Näringsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås riktlinjer för organisationen av en marknadskon- troll av produkter till skydd för främst liv, hälsa och miljö. Riktlinjerna innebär att ansvaret för marknadskontrollen fördelas områdesvis på redan befintliga tillsynsmyndigheter. Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) avses bli samordnande organ. Upprättandet av denna mark- nadskontroll är en följd av Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet.

Vidare begärs riksdagens bemyndigande att regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer får besluta om avgifter för tillsynen av att legala krav på mätdon och färdigförpackade varor är uppfyllda.

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1. godkänner de föreslagna riktlinjerna för organisationen av en mark- nadskontroll av produkter (avsnitt 5.1),

2. bemyndigar regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att besluta om avgifter för tillsynen inom den legala mättekniken och av färdigförpackade varor (avsnitt 6).

Hänvisningar till S1

2. Ärendet och dess beredning

Avtalet om det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) trädde i kraft den 1 januari 1994. Enligt detta avtal har Sverige förpliktat sig att följa för hela samarbetsområdet gemensamma regler bl.a. beträffande produktsäkerhet. [ förpliktelsema ingår även att det i Sverige skall bedrivas en marknadskontroll, som syftar till att säkerhetsmässigt undermåliga pro- dukter skall kunna upptäckas och vid behov t.ex. förbjudas för vidare mark- nadsföring och användning.

Som ett led i förberedelserna för EES-avtalet uppdrog regeringen den 24 september 1992 åt Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) att ut- reda frågor om marknadsövervakning av produkter, som kan skada männi- skor, djur och miljö. SWEDAC överlämnade den 17 februari 1993 rap- porten Marknadskontroll — en EG-anpassning till följd av EES-avtalet (SWEDAC DOC 93:7). Rapporten har remissbehandlats och en remissam- manställning finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr 342/93).

SWEDAC har vidare i skrivelser inkomna den 21 och 22 oktober 1993 till regeringen lämnat förslag om avgifter för finansieringen av den tillsyn som skall ske på området för legal mätteknik och som i huvudsak omfattar kontrollen av vågar i butiker, bränslemätar'e på bensinstationer och färdig- förpackade varor utom livsmedel.

3. Marknadskontroll i EG

Hänvisningar till S3

  • Prop. 1993/94:161: Avsnitt 5.4

3.1. Den inre marknaden

Den 1 januari 1993 etablerade EG sin inre marknad. Därmed skall inre gränskontroller ha avskaffats och fri rörlighet gälla för varor, tjänster, personer och kapital. Även om mycket arbete återstår innan marknaden i sin helhet fungerar på önskvärt sätt. har dock de planerade åtgärderna i syfte att skapa den inre marknaden, vilka redovisades i EG:s vitbok år 1985, i stort sett genomförts. Vad gäller varors rörlighet är således det regelverk som skisserades i vitboken för att eliminera basiska hinder (kontroller och formaliteter vid passerande av EG:s inre gränser) i huvudsak på plats.

Marknadskontroll är EG:s beteckning på den kontroll i säkerhetsavseende som medlemsstaterna skall utföra beträffande produkter som släppts ut på marknaden. Den utgör ett väsentligt led i EG:s ordning för den inre mark- nadens funktion beträffande varornas fria rörlighet. Det är nödvändigt för förståelsen av de frågor som behandlas i propositionen att placera in mark— nadskontrollen i ett större sammanhang. Inledningsvis ges därför en bredare beskrivning av denna ordning och hur den allmänt påverkar Sverige enligt EES-avtalet.

Den fria rörligheten av varor förutsätter att hinder för handeln tas bort. Man brukar tala om traditionella och tekniska handelshinder. De tradition- ella hindren — kvoteringar och tullsatser — avskaffades tidigt mellan med- lemsländerna och senare också mellan EG- och EFl'A-ländema genom fri- handelsavtal.

De tekniska handelshindren är av en helt annan karaktär och de har visat sig betydligt svårare att ta bort. Grunden för dem kan vara klimatiska, kul- turella eller utvecklingsbetingade skillnader mellan länderna. Deras utform- ning kan vara oklar — och odokumenterad — och deras effekter svåra att för- utse. De kan avsiktligt vara utformade så att de gynnar inhemsk tillverk- ning.

Överst på listan för tekniska handelshinder brukar sättas dels skiljaktiga nationella krav på produkter till skydd för liv, hälsa, miljö m.m., dels skiljaktiga nationella förfaranden och metoder för kontroll av att sådana krav är uppfyllda. För det sistnämnda ledet använder EG termen bedömning av överensstämmelse (conformity assessment).

För att etablera den inre marknaden har EG lagt ned stora ansträngningar på att avskaffa tekniska handelshinder. EG:s metodik för detta beskrivs närmare i avsnitt 3.2. Verksamheten syftar till att skapa klara och enhetliga regler för produktkrav och bedömning av överensstämmelse. Genom dessa regler klargörs förutsättningama för att en produkt skall få släppas ut på marknaden. De tar i första hand sikte på stadiet fram till denna tidpunkt, vilket är naturligt med hänsyn till det grundläggande syftet att garantera fri rörlighet.

För den inre marknadens funktion har EG emellertid ansett det nöd- vändigt att också ha en marknadskontroll. Denna är — i motsats till bedöm- ning av överensstämmelse före marknadstillträdet - en statlig uppgift, som skall utföras av myndigheter med särskilda befogenheter. Den skall med rimlig grad av säkerhet leda till upptäckt av produkter i handeln, som inte fyller måttet i säkerhetshänseende. Eftersom varorna skall passera fritt över de inre gränserna, är ett effektivt samarbete mellan medlemsländerna grund- läggande för framgång i detta hänseende. I systemet ingår därför samarbete och informationsutbyte över gränserna så att farliga produkter snabbt kan identifieras och avlägsnas från hela EG—marknaden. Marknadskontrollen behandlas närmare i avsnitt 3.3.

Den inre marknaden bygger således på att varor fritt skall passera de inre gränserna mellan EG-ländema. Däremot förutsätts en viss kontroll ske av tullmyndighetema vid de yttre gränserna, och EG har nyligen utfärdat vissa bestämmelser om detta. Frågan, som behandlas närmare i avsnitt 3.4, har av naturliga skäl en stark anknytning till marknadskontrollen.

Avslutningsvis berörs konsekvenserna för Sveriges del av EG:s ordning genom EES-avtalet i avsnitt 3.5. Marknadskontrollen i Sverige behandlas sedan närmare i avsnitt 4 och 5.

Hänvisningar till S3-1

3.2. Avlägsnandet av tekniska handelshinder

För att undvika tekniska handelshinder krävs att tekniska regler om produkt- krav och bedömning av överensstämmelse utformas på ett sätt som medger fri rörlighet av varor.

Ett viktigt led i frihandelsarbetet gäller åtgärder för att förhindra upp- komsten av nya handelshinder genom nationella bestämmelser. Genom ett direktiv år 1983 (83/189/EEG) infördes ett informationsförfarande inom EG beträffande planerade nationella tekniska föreskrifter och standarder. Förfar- andet innebär att kommissionen och övriga medlemsländer skall beredas till- fälle att anföra synpunkter innan sådana föreskrifter och standarder införs. Mellan EG och EFTA-ländema avtalades år 1989 om ett motsvarande infor- mationsutbyte (se SFS 1990:966). Denna överenskommelse har nu ersatts av EES-avtalets innehåll på området. informationsförfarandet i EES bygger på EG:s ordning men har på flera punkter anpassats till förhållandena i EES. För svensk del finns bestämmelser om detta i förordningen (1990:986, omtryckt 1993:1337) om tekniska regler.

Inom EG gäller en allmän princip om varors fria rörlighet, som grundar sig på artikel 30 i Romfördraget. Den brukar efter ett rättsfall i EG-dom- stolen kallas Cassis de Dijon-principen. Den innebär att en vara som lag- ligen får marknadsföras i ett EG-land även fritt skall få säljas och användas i övriga medlemsländer, om inte särskilda skäl kan åberopas för motsatsen. Den gäller generellt för produkter som inte omfattas av särskilda, gemen- samma EG-bestämmelser (icke-harmoniserade områden). Tillämpningen av denna princip har gett upphov till en omfattande domstolspraxis inom EG. En viktig konsekvens av denna praxis är att vissa tvingande samhällshänsyn, som inte finns uppräknade i artikel 36 i Romfördraget, kan utgöra en grund för begränsning av den fri rörligheten. Mycket kort kan rättsläget inom EG sammanfattas med att en medlemsstat har rätt att upprätthålla en nationell reglering inom icke-harmoniserade områden, om tre villkor samtidigt är uppfyllda, nämligen om

- den avser att skydda ett i artikel 36 i Romfördraget erkänt intresse eller något av de ytterligare intressen som erkänts av EG-domstolen, t.ex. konsument- eller miljöskydd, - den är nödvändig för att uppnå det avsedda skyddet och - det finns en proportionalitet mellan det skydd som uppnås och det hinder för den fria varurörligheten som regleringen medför.

Genom Cassis de Dijon-principen har EG — utan att behöva införa gemensamma EG-regler — utvecklat en metod att avskaffa tekniska handels- hinder, som grundas på nationella regler. Nationella regler som inte upp- fyller de nämnda kraven får inte åberopas för att stoppa en vara som har importerats. Genom EES-avtalet gäller nu motsvarande inom EES. Cassis

de Dijon—principen beskrivs närmare i departementspromemorian Om Rom- fördragets artikel 30 (Ds 1990:76).

I fråga om vissa produkter har EG ansett det nödvändigt för den fria rör- ligheten att skapa gemensamma EG-regler. Det sker normalt i form av direktiv, numera enligt artikel 100a i Romfördraget som medger majoritets- beslut. Produktdirektiv skall sedan år 1985 utformas enligt den nya metoden, som innebär att de säkerhetskrav på produkterna som fastställs i direktivet är relativt allmänt hållna. De betecknas väsentliga säkerhetskrav och blir genom direktivformen rättsligt bindande. Medlemsstaterna måste införliva dem i sin rättsordning och de aktuella produkterna måste uppfylla säkerhetskraven för att de skall få släppas ut på marknaden. Det överlåts sedan åt de europeiska standardiseringsorganen att utarbeta harmoniserade frivilliga standarder med tekniska specifikationer för produkterna. En pro- dukt som tillverkats enligt en sådan standard skall förutsättas uppfylla de väsentliga säkerhetskraven i direktivet och standarden får därigenom, trots att den inte är formellt bindande, en särskild rättsverkan.

Direktiv enligt den nya metoden innehåller bestämmelser om CE-märk- ning, som innebär att produkterna skall märkas av tillverkaren eller import- ören på visst sätt. Märkningen skall visa att tillverkaren försäkrar att pro- dukten uppfyller direktivets säkerhetskrav och att den har genomgått före- skrivet förfarande för bedömning av överensstämmelse.

Huvudprincipema i EG:s system för bedömning av överensstämmel- P'O'lukfdifekfiv från EG se har lagts fast i beslut av EU- "hg: de” nya ”"Ode" rådet. De centrala besluten är dels . Enkla tryckkärl (87/404/EEG) resolutionen den 21 december 1989 - Leksaker (88/378/EEG) om en helhetssyn på bedömning av ' gffåääätägg/IOGIEEG) Öve'e'us'ämmelse (3 glow app" . kompatibilitet (89/336/EEG) roach to conformity assessment), . Maskiner (89/392/EEG) dels beslutet den 13 december 1990 . Personlig skyddsutrustning om moduler för olika stadier i för- (39/636/EEG_) faranden vid bedömning av över— ' åxå?/035385” vågar ensstämmelse, avsedda att användas ( )

. Aktiva implantat

i tekniska harmoniseringsdirektiv. l (90/385/EEG) det senare beslutet har den 22 juli _ Gasapparater (90/396/EEG) 1993 gjorts vissa kompletteringar . Teleterminalutrustning

om riktlinjer för CE-märkningen, (gl/263550)

. .. . armva en annor

vrlket föranlett att det formellt (92/42/EEGP)

ersatts med e" "Y” bem" . Explosiva varor (93/15/EEG) (93/465/556) med samma rubrik . Medicintekniska produkter av den dagen. En närmare beskriv- (93/42/EEG) ning av bedömning av överensstäm- - Lägspänningsmrusming melSe inom EG OCh EES finns 1 (73/23/EEG. ändrat genom

pr0p. 1991/92:170, bil_ 11, 93/68/EEG)

s. 39f.

Direktiv enligt den nya metoden kommer att successivt införas på andra produktområden som regleras genom gemensamma EG-regler. Det innebär att kontrollordningama kommer att utformas enligt EG:s helhetssyn från år 1989. Alltjämt gäller dock ett stort antal äldre produktdirektiv, som har en

helt annan uppbyggnad med detaljerade tekniska specifikationer och varier- ande bestämmelser om provning, kontroll och märkning. De är i allmänhet utformade på ett sådant sätt att de medger att medlemsländerna avstår från att reglera produkttypen i fråga eller att de har avvikande nationella bestäm— melser, så länge man inte hindrar produkter som uppfyller direktivets krav att fritt få marknadsföras och användas i landet.

Direktiv enligt den nya metoden är däremot totalharmoniserande, dvs. de innehåller alla de EG-bestämmelser som skall tillämpas för rätten att släppa ut på marknaden och ta i bruk de produkter som omfattas. Tidigare beslut- ade direktiv av detta slag finns uppräknade i prop. 1992/93:87 om en lag om CE-märket. Dessa direktiv har numera gjorts enhetliga i fråga om bestämmelser om CE—märkning m.m. Det har skett genom ett direktiv av den 22 juli 1993, varigenom ändringar görs i de tidigare direktiven (93/68/EEG). Dessa ändringar träder i kraft den 1 januari 1995.

Under år 1993 har dessutom tillkommit två direktiv enligt den nya metoden, ett om explosiva varor (93/15/EEG) och ett om medicintekniska produkter (93/42/EEG).

3 .3 Marknadskontroll

Hänvisningar till S3-2

  • Prop. 1993/94:161: Avsnitt 3.1, 5.4

3.3.1. Marknadskontrollens innebörd

Med marknadskontroll avser EG en bestämd form av kontroll av produkters säkerhet. Den måste hållas isär från den kontroll som sker inom ramen för angivna förfaranden för bedömning av överensstämmelse. Det finns skäl att närmare belysa detta.

En produkt kan sägas ha en omloppstid från idéstadiet till skrotning. Under denna tid kan prövning av produktens egenskaper och kontroll av att den uppfyller ställda krav ske många gånger. Tillverkaren måste själv för— vissa sig om att produkten uppfyller marknadens kvalitetskrav. Beträffande många produkter som kan medföra skador förekommer dessutom sedan gammalt krav från staten om att produkten inte skall skada liv, hälsa, miljö m.m. och att den skall genomgå någon form av kontroll för att visa detta.

Omloppstiden kan översiktligt indelas i stadierna

— konstruktion.

— tillverkning, — tillhandahållande på marknaden, — användning och — skrotning.

Av staten föreskriven kontroll kan förekomma i alla dessa stadier. En viktig punkt i omloppstiden är när produkten släpps ut på marknaden eller tas i bruk och därmed kan orsaka skador vid användning. Normalt gäller av staten föreskrivna krav att produkten då skall vara säker och kontrollerad. EG:s produktdirektiv med däri ingående förfaranden för bedömning av över— ensstämmelse tar sikte på produktens beskaffenhet vid marknadstillträdet. Detta är en naturlig följd av direktivens grundläggande syfte att garantera fri rörlighet av produkterna i fråga.

Prop. 1993/941161

Det traditionella svenska systemet för kontroll av farliga produkter har inneburit krav på ett förhandsgodkännande av en myndighet — eller annat organ med myndighetsbefogenheter — innan en produkt får saluföras. En sådan kontroll kan gälla produktens konstruktion eller tillverkning. Beträff- ande massproducerade artiklar (t.ex. elmateriel) har kontrollen i huvudsak gällt produktens konstruktion i form av s.k. typkontroll av ett eller ett fåtal exemplar av produkten. Som villkor gäller sedan att de tillverkade exemp- laren skall överensstämma med vad som typprovats. För särskilt farliga pro- dukter kan gälla att varje tillverkat exemplar av produkten skall godkännas av staten. Det svenska systemet med statliga förhandsgodkännanden håller nu på att omformas till en EG-modell även på områden som inte direkt berörs av EG-regler.

Enligt EG:s policy på området skall en obligatorisk statlig förhandskon- troll undvikas. Det betyder inte att farliga produkter skall kunna komma ut på marknaden utan föregående provning och kontroll. Grundläggande är emellertid att tillverkaren eller importören släpper ut produkten på mark- naden på eget ansvar. Den skall då vara CE-märkt, vilket visar att den upp- fyller alla direktivkrav som riktas mot den. Förfarandet för bedömning av överensstämmelse skall, enligt de moduler som används i direktiven, täcka både konstruktions- och tillverkningsfasen.

[ det enklaste fallet (modul A) räcker det med att tillverkaren i en försäk- ran om överensstämmelse själv intygar att gällande krav, som kan innefatta provning, har uppfyllts. Annars krävs i varierande grad medverkan av ett anmält organ, dvs. ett fristående provnings- eller certifieringsorgan som efter särskild granskning anmälts inom EES som kompetent att utföra vissa kvalificerade kontrolltjänster reglerade i ett eller flera produktdirektiv. Det kan röra sig om krav på typprovning (modul B), då det anmälda organet skall utfärda ett typintyg. Som förutsättning för CE—märkning gäller då bl.a. att tillverkaren kan förete ett sådant intyg.

Tillverkare som har etablerat ett kvalitetssystem för hela sin verksamhet och som övervakas av ett anmält organ, kan tillämpa vissa moduler. I ett anmält organs uppgifter kan ingå t.ex. stickprovskontroller under tillverk— ningen. En strävan finns att ge viss valfrihet inom ramen för varje förfar- ande, bl.a med syftet att stimulera kvalitetsarbete. Om anmälda organ har medverkat skall detta framgå av CE-märkningen, som i sådana fall skall innehålla organets identifikationsnummer. Varje anmält organ tilldelas ett sådant nummer i samband med anmälan.

Anmälda organ skall uppfylla krav på kompetens för den uppgift som anmälan avser. Det är medlemsstaterna som avgör vilka organ de vill anmäla och som svarar för att de uppfyller kompetenskraven. I Sverige regleras utseendet av anmälda organ i lagen (199211119) om teknisk kon- troll. Vrd en tillämpning av EES-avtalet ger denna lag en rätt åt varje organ som så önskar och som uppfyller kompetenskraven att bli anmält. Kompe- tenskontrollen görs av SWEDAC i samråd med föreskrivande myndigheter.

Det bör observeras att anmälda organ är kommersiellt arbetande företag, som utför specificerade tekniska uppgifter på uppdrag av kunder och att det alltså inte är fråga om något "godkännande" på statens eller EG:s vägnar. En tillverkare kan vända sig till vilket anmält organ han önskar och upp- draget utförs för hans räkning. Några statliga befogenheter att t.ex. vidta

tvångsåtgärder har inte de anmälda organen. Det är fråga om ett tekniskt förfarande utanför myndighetssfaren.

Marknadskontrollen tar däremot sikte på det stadium i omloppstiden då produkten redan änns på marknaden. Det är en statlig efterkontroll av att tillverkare eller importörer har fullgjort sina förpliktelser. Det grundlägg- ande syftet med CE-märkningen är att den skall underlätta marknadskon- trollen, som är en uppgift för statliga myndigheter med särskilda befogen- heter. De anmälda organen kan inte utan vidare utnyttjas i marknadskon- trollen, om de i ett tidigare skede gjort insatser i det system som skall över- vakas.

Från marknadskontrollen måste också särskiljas sådan s.k. återkommande kontroll som kan förekomma under en produkts användning och som syftar till att kontrollera att produkten inte på grund av förslitning eller bristande underhåll orsakar skador. 1 Sverige sker sådan kontroll t.ex. av bilar och personhissar. Eftersom denna typ av kontroll har mycket liten betydelse för varors fria rörlighet, saknas i stort sett EG-regler om den. Medlemsstaterna får själva besluta om sådan kontroll, som dock inte får utformas så att den indirekt hindrar den fria rörligheten.

3.3.2. EG:s krav på marknadskontroll

Några samlade bestämmelser om hur marknadskontrollen skall organiseras och bedrivas änns inte inom EG. Det är först på senare tid som EG har behandlat frågan på ett mera systematiskt sätt. Det har förutsatts att med- lemsstaterna ordnar en sådan kontroll utan reglering från EG:s sida och den närhetsprincip, som omnämns i Maastricht-fördraget, förutsätter att frågor som kan lösas nationellt inte skall regleras på gemenskapsnivå. Betydelsen av en effektiv marknadskontroll för hela den inre marknaden uppmärksam- mas emellertid alltmer och frågan tillmäts nu stor betydelse. Något mer än relativt allmänt hållna krav änns dock ännu inte i de rättsakter som behandlar frågan och närhetsprincipen talar mot detaljreglering.

Om nivåerna skulle komma att skilja sig är alltför mycket mellan länderna, kan det dock bli aktuellt med gemensamma EG—bestämmelser om kontrollens omfattning m.m. Som framgår av SWEDACs rapport avser EG- kommissionen att utarbeta en handbok för utformningen av direktiv enligt den nya metoden. Denna handbok skulle komma att innehålla även ett avsnitt om marknadskontroll. Hittills har endast preliminära förslag till ett sådant avsnitt presenterats i form av arbetsdokument.

Från legal synpunkt vilar EG:s krav på marknadskontroll framför allt på produktdirektiven enligt den nya metoden och på direktivet (92/59/EEG) av den 29 juni 1992 om allmän produktsäkerhet, Detta produktsäkerhetsdirektiv änns i engelskspråkig version som bilaga till SWEDACs rapport.

Direktiv enligt den nya metoden förutsätter att medlemsländerna utför marknadskontroll, men de saknar i stort sett regler för hur den skall bedrivas. Det änns emellertid ett allmänt krav på nödvändiga åtgärder som skall säkerställa att endast produkter, som uppfyller direktivets krav, kan släppas ut på marknaden och tas i bruk. Desutom änns s.k. skyddsklau- suler, som ålägger medlemsstaterna att vidta åtgärder om de upptäcker en

CE-märkt produkt, som kan medföra en säkerhetsrisk. Vid ett sådant ingrip- ande har medlemsstaterna även en skyldighet att informera kommissionen, som inleder ett särskilt förfarande. En närmare beskrivning om detta änns i SWEDACs rapport.

I de nu antagna riktlinjerna för CE-märkningen ingår en skyldighet för medlemsstaterna att, om de upptäcker produkter som CE-märkts utan att detta varit berättigat, se till att överträdelsen upphör. I sista hand kan staterna bli skyldiga att vidta åtgärder för att förbjuda fortsatt utsläppande på marknaden och säkerställa att redan utsläppta produkter återkallas. Enligt det nämnda direktivet av den 22 juli 1993 om ändringar i tidigare direktiv enligt den nya metoden anpassas skyddsklausulema till detta.

Äldre direktiv innehåller normalt inga bestämmelser om marknadskon— troll. EG har emellertid genom produktsäkerhetsdirektivet antagit allmänna regler om produktsäkerhet och marknadskontroll. Direktivets grundläggande syfte är att säkerställa att produkter som släppts ut på marknaden är säkra. Bestämmelserna gäller alla produkter som är avsedda för eller sannolikt kommer att användas av konsumenter och skall tillämpas i den mån speci- äka regler saknas i de produktvisa direktiven. De kompletterar därigenom till viss del också produktdirektiv enligt den nya metoden.

I produktsäkerhetsdirektivet anges skyldigheter för tillverkare och import— örer att vidta åtgärder i säkerhetssyfte och skyldighet för medlemsstaterna att bl.a. utse myndigheter med ansvar för marknadskontroll. Vidare änns bestämmelser om underrättelseskyldighet och utbyte av information. Det införs också ett särskilt förfarande för ingripanden på gemenskapsnivå i situationer, då det föreligger allvarlig och akut fara för konsumenternas säkerhet. En särskild kommitté för brådskande produktsäkerhetsfrågor skall genom majoritetsbeslut kunna begära åtgärder som verkställs av kommis- sionen.

Produktsäkerhetsdirektivet träder inom EG i kraft den 29 juni 1994 och ersätter då rådets beslut (89/45/EEG) av den 21 december 1988 om ett gemenskapssystem för snabb information om faror som härrör från konsu- mentprodukter. Detta system, som benämns Rapid Information Exchange System (RAPEX), omfattas av EES-avtalet. Enligt RAPEX skall i varje stat en eller flera behöriga myndigheter utses, som skall vidarebefordra och ta emot underrättelser. Som svenska myndigheter har för denna uppgift utsetts Konsumentverket (SFS 1993: 1322) och Livsmedelsverket (SFS 1993: 1535).

3.3.3. Marknadskontrollens innehåll

Om medlemsstaternas förpliktelser och befogenheter änns bestämmelser i produktsäkerhetsdirektivets artiklar 5 och 6. Enligt artikel 5 första stycket skall medlemsstaterna anta de bestämmelser som krävs för att tillverkare och distributörer skall iaktta sina förpliktelser att endast släppa ut säkra pro- dukter på marknaden.

1 andra stycket änns det grundläggande kravet på marknadskontroll. Med— lemsstaterna skall inrätta eller utse myndigheter för sådan kontroll med nöd- vändiga befogenheter för att vidta sådana lämpliga åtgärder som åvilar dem enligt direktivet inklusive möjligheten att vidta lämpliga sanktioner. Dessa

Prop. 1993/94:16]

myndigheter skall anmälas till kommissionen, som skall vidarebefordra upp- Prop. 1993/94:161 giften till övriga medlemsstater. Enligt artikel 6 skall medlemsstaterna ha de befogenheter som krävs för att vidta åtgärder som behövs för tillämpningen av artikel 5. Bland de åt- gärder, som marknadskontrollorganen skall kunna vidta, nämns särskilt bl.a.

- att i rimlig omfattning kontrollera produkternas säkerhetsegenskaper fram till deras slutliga användning, - att ålägga företagen att lämna nödvändiga upplysningar, - att ta slumpvisa prover för säkerhetskontroll, — att ställa förhandsvillkor för marknadsföring och kräva lämpliga var- ningar, - att förbjuda att farliga produkter släpps ut på marknaden och — att organisera ett effektivt och omedelbart tillbakadragande av farliga produkter.

Sådana åtgärder kan riktas mot tillverkare, distributörer och i sista hand, om detär nödvändigt, mot var och en, vars medverkan krävs för att undan- röja de risker produkten medför.

Åtgärderna skall tillämpas med hänsyn till graden av risk och kravet på proportionalitet enligt Cassis de Dijon-principen. Vad gäller produktdirektiv enligt den nya metoden gäller, som har framgått av det tidigare, i respektive direktiv föreskrivet förfarande för bedömning av överensstämmelse för stadiet fram till CE-märkning och marknadsintroduktion.

Vid utförande av marknadskontrollen skall således myndigheterna ha tillräckliga befogenheter av det slag som exemplifieras i direktivet. Allmänt kan marknadskontrollen delas in i två stadier. Ett första skede innefattar övervakning av marknaden, direkt genom inspektion eller indirekt med hjälp av olika informationskällor och klagomål (marknadsövervakning). 1 ett senare skede skall upptäckta problem lösas frivilligt eller genom tvångsför- faranden.

Något absolut skydd mot bristfälliga produkter går inte att åstadkomma. Marknadskontrollen måste därför innefatta system för rapportering och registrering av olyckor och tillbud liksom sanktioner mot farliga produkter. På EG-nivå änns system för informationsutbyte, såsom det tidigare nämnda RAPEX. Över huvud taget förutsätter EG-systemet samverkan och informa- tionsutbyte mellan medlemsstaterna. Detta kräver att det änns tydliga ansvarsförhållanden på nationell myndighetsnivå och att de nationella myn- dighetsstrukturema samordnas internationellt. Om marknadskontrollen inte fungerar och därför inte blir den avsedda spärren mot olyckor och skador orsakade av bristfälliga produkter, änns det risk för att det fria varuutbytet sätts i fråga och att förtroendet för den inre marknaden sviktar.

Frågor om produktsäkerhet behandlas också utanför den formella EG- organisationen. Product Safety Enfomement Forum of Europe (PROSAFE) är ett informellt samarbetsorgan, i vilket företrädare för EG- och EFTA- länderna deltar. Verksamheten är inriktad mot konsumentskydd och Sverige företräds av Konsumentverket. Syftet är bl.a. att skapa ökad förståelse och ökat förtroende mellan deltagande länder vad gäller tillämpning och tillsyn av gällande produktsäkerhetslagstiftning. 11

Svenska bestämmelser om tvångsåtgärder mot farliga konsumentprodukter änns i produktsäkerhetslagen (1988: 1604). Frågan om behovet av ändringar i denna till följd av produktsäkerhetsdirektivet behandlas i Produktsäkerhets- utredningens betänkande Produktsäkerhetslagen och EG (SOU 1993:88). Där föreslås vissa relativt begränsade ändringar i den nämnda lagen. Direk- tivet ingår bland de EG-rättsakter som beräknas bli tillagda EES-avtalet genom beslut av EES-kommittén i början av år 1994. Betänkandet torde komma att behandlas i en proposition om dessa tillägg som avses föreläggas riksdagen senare under våren 1994.

Hänvisningar till S3-3-3

  • Prop. 1993/94:161: Avsnitt 5.4

3.4. Gränskontroll

Som ett led i förberedelserna inför ikraftträdandet av produktsäkerhets- direktivet beslöt kommissionen den 27 november 1992 om en rekommenda- tion (92/579/EEG) med anmodan till medlemsstaterna att upprätta den infra— struktur som behövs för att identiäera farliga produkter vid de yttre gränserna. I rekommendationema ingick att göra det möjligt för tullen att vidta åtgärder mot farliga produkter och samverka med säkerhetsmyndighet- ema.

EU—rådet beslöt därefter den 8 februari 1993 om en förordning (339/93/EEG) om kontroll av att produkter som importeras från tredje land är i överensstämmelse med reglerna för produktsäkerhet. Där ges tullmyn- dighetema vissa kontrolluppgifter. Om en produkt ger upphov till en allvarlig misstanke om att den kan medföra allvarlig och akut fara för hälsa och säkerhet, skall den inte släppas in i landet. För vissa särskilt utpekade produkter skall det dessutom kontrolleras att de är märkta enligt givna regler och att föreskrivna dokument följer med. Enligt ett beslut (93/583/EEG) av kommissionen den 28 juli 1993 skall sådan särskild kon- troll ske av leksaker, läkemedel för människor och djur samt livsmedel. Tullmyndighetema skall omedelbart underrätta säkerhetsmyndighetema om vidtagna åtgärder.

EG:s beslut i fråga om gränskontrollen har fattats relativt nyligen och systemet är under uppbyggnad. Det går därför inte att nu beskriva det annat än i allmänna ordalag.

Hänvisningar till S3-4

  • Prop. 1993/94:161: Avsnitt 3.1, 5.1

3.5. EES-avtalets konsekvenser för Sverige

EES-avtalet innebär fri rörlighet för varor och förutsätter att berörda EFTA- länder integreras i regelverket för den inre marknaden, där marknadskon- trollen är en viktig del. I vissa hänseenden innebär den s.k. tvåpelarprin— cipen att EFTA—organ utför uppgifter för EFI'A-sidan. De redovisade rätts- aktema som berör marknadskontrollen kan väntas bli tillagda EES—avtalet om de inte redan omfattas. Sverige och andra berörda EFTA-länder kommer således att få i princip samma skyldigheter som EG-ländema när det gäller marknadskontrollen.

Frågan om gränskontrollen har dock vissa särskilda aspekter. EES-avtalet innebär ingen tullunion, och EG:s gränskontroller i förhållande till Sverige

och övriga EFI'A-länder är därför alltjämt kvar. De redovisade rättsaktema som gäller gränskontrollen vid den yttre gränsen torde dock komma att tilläggas EES-avtalet, trots att de berör förhållandet till tredje land. Som yttre gräns skulle då räknas EES-områdets yttre gräns. Detta medför en skyldighet för Sverige att skapa den nödvändiga infrastrukturen och låta tullmyndigheten göra motsvarande gränskontroll som krävs enligt EG- reglema. Enligt EES-avtalet skall varor, som uppfyller de för EES-området gemensamma kraven för marknadstillträde, ha rätt till fri passage. Detta torde innebära att någon kontroll av att tekniska regler är uppfyllda inte skall utföras vid tullgränsen mellan Sverige och EG, även om varan skall förtullas. Frågan om konsekvenser för svensk del beträffande gränskon- troller och gränsformaliteter i ett EU-medlemskapsperspektiv har behandlats i en rapport till Utrikesdepartementets handelsavdelning från en arbetsgrupp i regeringskansliet i november 1993.

Hänvisningar till S3-5

  • Prop. 1993/94:161: Avsnitt 3.1

4. SWEDACs rapport och remissorganens synpunkter

Hänvisningar till S4

  • Prop. 1993/94:161: Avsnitt 3.1

4.1. Huvuddragen i utredningen

På uppdrag av regeringen har Styrelsen för teknisk ackreditering (SWEDAC) utrett ett antal frågor om marknadskontroll i Sverige till följd av EES-avtalet. Resultatet redovisades i februari 1993 i rapporten Mark- nadskontroll — en EG-anpassning till följd av EES-avtalet (SWEDAC DOC 93z7), som i sammanfattning utmynnar i följande förslag.

— Ansvaret för marknadskontrollen fördelas områdesvis på de myndig- heter som redan nu har det säkerhetsmässiga tillsynsansvaret på var sitt område. - Som centralt samordnings- och kontaktorgan utpekas en myndighet som redan nu har uppgifter av övergripande natur, t.ex. SWEDAC. — De marknadskontrollerande myndigheterna måste ges de befogenheter, som är nödvändiga för att myndigheterna skall kunna dels få tillgång till aktuella produkter och få information av betydelse för kontroll— arbetet, dels kräva åtgärder som förebygger olyckor och skador, som användningen av en produkt annars kan orsaka. — En marknadskontrollfond skapas, till denna förs marknadskontrollav- gifter som är möjliga att ta ut, de samlade medlen fördelas sedan av regeringen efter behovet av kontroll på olika områden.

Genom ett sedvanligt remissförfarande har 44 myndigheter och enskilda organ lämnat synpunkter på SWEDACs rapport. Samtliga remissorgan ansluter sig till principerna för uppläggningen av marknadskontrollen. De invändningar och påpekanden som redovisas gäller bl.a. änansieringen, behovet av författningsändringar och vikten av enhetlighet över hela området vad gäller riskvärdering. Några betonar den särskilda karaktär som präglar vissa områden, där ett internationellt samarbete beträffande säker- hetstillsynen änns sedan länge, t.ex. sjöfarten och luftfärten, eller där kon-

trollen anpassats efter särskilda behov, t.ex. kämenergiproduktionen. Ett remissorgan anser att ett beslut om den framtida marknadskontrollen bör skjutas upp till dess ytterligare underlag änns. Utredningens förslag och remissorganens synpunkter redovisas ytterligare i de följande avsnitten.

Hänvisningar till S4-1

  • Prop. 1993/94:161: Avsnitt 5.6

4.2. Ett fördelat ansvar på befintliga sektorsmyndigheter

SWEDAC har föreslagit en fördelning av ansvaret för marknadskontrollen som innebär minsta möjliga förändring av nuvarande förhållanden. Beänt- liga sektorsansvariga myndigheter skulle alltså svara även för marknadskon- trollen på sina respektive områden. Den enda organisatoriska utökningen avser en central samordnings- och kontaktfunktion.

Samtidigt erinrar SWEDAC om att det änns produkter, för vilka mer än en myndighet har ansvar för marknadskontrollen. Likaså nämner SWEDAC att regionala och lokala organ kan komma att medverka i marknadskontrol- len på vissa områden. I båda fallen kan det enligt SWEDAC ännas behov av att en av sektorsmyndighetema svarar för den nödvändiga samordningen. Som exempel anger SWEDAC marknadskontrollen av byggprodukter.

Remissorganen ger över lag sitt stöd åt den lösning som SWEDAC pre- senterar. Vissa områden berörs emellertid i detta skede mycket lite eller inte alls av de förändringar som följer av uppbyggnaden av marknadskontroll- system i alla EES-länder. Detta gäller t.ex. kontrollen av kämenergianlägg- ningar, fartyg, flygplan och läkemedel. Synpunkterna redovisas i följande sammanfattningar från yttranden som lämnats av sektorsanvariga myndig- heter, som avses få ansvar för marknadskontrollen. Sammanställningen ger också en översiktlig bild av numrande förhållanden.

Socialstyrelsen (305) skall enligt sin instruktion (SFS l988:1236) bl.a. vaka över kvalitet och säkerhet inom t.ex. hälso- och sjukvård, hälsoskydd och smittskydd. I detta ansvar har inte ingått någon direkt tillsyn över pro- dukter inom området, men genom tillsynen över personalens användning av produkterna har 808 ändå kommit att bedriva en slags indirekt marknads- kontroll i viss omfattning.

SoS ansluter sig till utredningens förslag att ansvaret för marknadskon- trollen skall läggas på de myndigheter som har ett tillsynsansvar inom olika sektorer. Beträffande änansieringen av marknadskontrollen anser 505 att den lämpligen bör ske över statsbudgeten, dvs. i form av anslag. Dessa kostnader är det pris vi får betala för deltagandet i det europeiska ekonom- iska samarbetet, som kommer att generera vinster till Sverige framhåller SoS.

Läkemedelsverket påpekar att dess kontrollverksamhet på områdena läke- medel, kosmetika och narkotika utgår från EG-direktiv av äldre modell före "den nya metoden", vilka inte omfattas av det nya systemet för marknads- kontroll. Vidare redovisar verket att kontrollansvaret för sterila engångs- artiklar och preventivmedel under 1995 går över till 508 som en del av ansvaret för medicintekniska produkter.

Läkemedelsverket delar utredningens uppfattning att ansvaret för den framtida marknadskontrollen bör fördelas på beäntliga sektorsmyndigheter.

Verket anser också att dessa bör få ansvar även för områden som innan EES-avtalet trädde i kraft inte omfattades av krav på kontroll i Sverige.

Telestyrelsen, som hittills inte utövat någon marknadskontroll, hävdar att man inom sitt område i fortsättningen måste bedriva marknadskontroll även av produkter som inte omfattas av EES-avtalet. Sådan kontroll har Telestyr- elsen tidigare inte bedrivit men överväger nu vilken kravnivå som skall gälla för sådan utrustning, för att den skall vara anpassad till EG:s teleterminal- direktiv (91/263/EEG).

Förslaget att ansvaret för marknadskontrollen skall fördelas på beäntliga sektorsmyndigheter får Telestyrelsens stöd. Telestyrelsen pekar på betydel- sen av samordning mellan myndigheterna i syfte att man skall undvika dub— belreglering och dubbelarbete.

Sjöfartsverket påpekar att internationella regler för säkerhet och miljö inom sjöfarten arbetas fram inom organisationer som International Maritime Organisation (IMO) och International Labour Organisation (ILO), dvs. i ett samarbete mellan betydligt fler nationer än dem som omfattas av EES- avtalet. Sjöfartsverket har emellertid erfarit dels att EG-kommissionen har utarbetat ett förslag till direktiv om klassningssällskapens roll vid fartygs- tillsyn, dels att det också pågår en utredning inom EG om lämplig kompe- tensfördelning vid tillsyn av fartygsutrustning. Om den nya ordningen skulle ställa krav på Sjöfartverkets marknadskontrollerande funktion förutsätter verket att tillkommande uppgifter beläggs med avgifter.

Även Lufyransverket erinrar om den höga graden av internationell sam- ordning som redan änns vad gäller förhands- och marknadskontroll inom sitt område. Verket ser det som naturligt att ta ansvar för dessa uppgifter även fortsättningsvis. Luftfartsavtalet mellan Sverige och Norge på den ena sidan och EG på den andra sidan har redan resulterat i ett nära samarbete mellan Sverige och EG på området och i en svensk anpassning till EG:s regelverk.

Vägverket anser det vara viktigt att den myndighet som får utfärda före- skrifter om en produkt också får ansvar för den tillhörande marknadskon- trollen. Verket framhåller vidare att en samverkan mellan marknadskontroll- erande myndigheter är naturlig och att samordningsansvaret bör ges till någon etablerad myndighet. Beträffande änansieringen av marknadskon- trollen av vägprodukter påpekar Vägverket, att detta inte kan ske via kom- munernas bygglovavgifter, eftersom vägprodukter normalt inte omfattas av bygglovsplikten.

Boverket redovisar den uppdelning av myndighetsuppgiftema som gäller på byggområdet. Således har Boverket ett centralt ansvar och de kommunala byggnadsnämndema ett lokalt. Vidare påpekar Boverket att det änns bygg- produkter som är avsedda att användas både i byggnader och i anläggningar, som t.ex. vägar. järnvägar och hamnar.

Boverket anser det vara mest rationellt att endast en central myndighet, Boverket, har huvudansvaret för tillsynen över byggproduktmarknaden enligt byggproduktlagen (199211535). Verket delar utredningens uppfattning att byggnadsnämndema är de naturliga marknadsövervakarna för byggpro- dukter och att Boverket i detta sammanhang skall fungera som central till- synsmyndighet. Det krävs dock för detta ett bemyndigande eller ett tillägg i förordningen till byggproduktlagen framhåller Boverket.

Boverket har beräknat resursbehovet för sin marknadskontroll till 3,4 års- arbetskrafter. Man förutsätter då att den direkta marknadsövervakningen sköts av byggnadsnämndema. Finansieringen kan enligt Boverket ske via bygglovavgiften, vilket utredningen föreslagit, eller genom avgifter från pro- ducenter och importörer av byggprodukter. Boverket framhåller samtidigt behovet av att båda alternativen studeras ytterligare.

Även Statens jordbmksverk instämmer i utredningens förslag att det är sektorsmyndighetema som skall svara för marknadskontrollen. Samtidigt förmodar Jordbruksverket att det inom överskådlig framtid knappast blir aktuellt för dess del att ansvara för sådan marknadskontroll som nu diskuteras. Därför anser man det heller inte vara aktuellt att lämna förslag till hur änansieringen skall ske.

Statens livsmedelsverk (SLV) tolkar EG:s regler så att det änns särbestäm- melser för marknadskontrollen av livsmedel och inom det veterinära om- rådet, vilket gör att EG:s allmänna produktsäkerhetsdirektiv inte är tillämp- ligt på livsmedelsområdet. SLV anser sig därför inte vara berörd av för- slagen i SWEDACs utredning. Allmänt sett delar dock SLV uppfattningen att EG—systemet medför ett ökat behov av marknadskontroll men att eventu- ella förändringar av nuvarande svenska organisation bör göras först efter ytterligare överväganden. SLV ansluter sig till förslaget att särskilda myn- digheter för marknadskontroll inte bör inrättas. Beträffande förslaget om en central samordningsmyndighet anser SLV att det t.ex. på livsmedelsområdet inte är lämpligt att överlåta internationella kontakter på en sådan myndighet.

Arbetarskyddsstyrelsen (ASS) konstaterar att man redan har en organisation — innefattande Yrkesinspektionen — som är lämplig för mark- nadskontrolluppgifter. Samtidigt konstaterar ASS att man hittills i hög grad kunnat förlita sig på kontrollverksamhet som bedrivits av riksprovplatser men att man i fortsättningen måste stärka sin egen kompetens för att kunna upphandla extern specialistkunskap. ASS ser i detta sammanhang en svårig- het i att anmälda organ, som i ett tidigare skede utfört provning och certiä- ering för tillverkares räkning, inte kan anlitas av myndigheter för marknads- kontroll på grund av jäv. Ansvarsområdena för Konsumentverket och ASS har en viss överlappning påpekar ASS, men utgår från att Konsumentverket här svarar för marknadskontrollen. Det gäller konsumentprodukter som om- fattas av arbetsmiljölagen.

Elsäkerhetsverket redovisar att dess tillsynsansvar i första hand omfattar elektrisk materiel som täcks av följande EG-direktiv, nämligen lågspän— ningsdirektivet, EX-direktivet och EMC-direktivet. Dessutom har man ansvar även för annan elektrisk materiel som andra svenska myndigheter ger ut föreskrifter om med utgångspunkt från t.ex. medicinteknik- och leksaks- direktiven. Verket delar utredningens uppfattning att ansvaret för marknads- kontrollen bör ligga på den myndighet som redan i dag har tillsynsansvar på det aktuella området. Samtidigt påpekar man att flera myndigheter kan ha ansvar för samma produkt, vilket är fallet med t.ex. medicinteknisk utrustning.

Elsäkerhetsverket anser en nationell kontaktpunkt för marknadskontroll vara befogad i form av ett marknadskontrollråd. där de olika sektorsmyndig- heterna är representerade. SWEDAC bör enligt verket få i uppgift att organ- isera detta råd. Beträffande sin finansiering erinrar Elsäkerhetsverket om

Prop. 1993/941161

den elabonnentavgift som tas ut fr.o.m. den 1 januari 1995 och som är Prop. 1993/94:161 beräknad så att den skall motsvara verkets hela verksamhet. Man avvisar tanken att denna avgift även skulle kunna änansiera annan marknadskontroll än den som riktas mot elmateriel. Verket stöder inte heller förslaget om en allmän marknadskontrollfond.

Sprängämnesinspektionen (SÄI) ansvarar för tillsynen över hanteringen av brandfarliga och explosiva varor. Centralt utövas tillsynen av SÄI och lokalt av polismyndighetema, när det gäller explosiva varor, respektive av räddningsnämndema, när det gäller brandfarliga varor. SÄI redovisar att marknadskontrollen på detta tillsynsområde hittills upptagit en mycket liten del av SÄI:s arbete. Man delar utredningens uppfattning att marknadskon- trollen måste få ett betydligt större utrymme redan med EES-avtalet och i ännu högre grad vid ett medlemskap i EU. Liksom utredningen utgår SÄI från att det övergripande ansvaret för marknadskontrollen inom varje om- råde bör ligga på den centrala tillsynsmyndigheten.

För SÄl:s del bedöms inledningsvis två EG-direktiv utgöra grund för marknadskontrollen, nämligen direktiven om explosivvaror respektive om anordningar för förbränning av gasformiga bränslen. SÄI är ännu inte beredd att bedöma kostnaden och resursbehovet för den kommande mark- nadskontrollen. Beträffande änansieringen av denna anför SÄI att det nuvar- ande avgiftssystemet inte kan svara även för de merkostnader som uppstår för polismyndighetema eller kommunernas räddningsnämnder.

Konsumentverket (KOV) betonar att marknadskontrollen måste omfatta alla aktuella produkter men att dess omfattning bör stå i proportion till den skaderisk en viss produkt kan medföra. Liksom utredningen anser KOV att marknadskontrollen skall anförtros de tillsynsmyndigheter som änns i dag. KOV har heller inget att invända mot att ett centralt organ, SWEDAC, får ett övergripande ansvar för marknadskontrollen, men påpekar behovet av att klara ansvarsgränser stakas ut i hela systemet redan från början.

Den marknadskontroll KOV bedriver på produktsäkerhetsområdet avser bl.a. leksaker och personlig skyddsutrustning. Kostnaderna för denna har KOV uppskattat till mellan tre och fem miljoner kronor. KOV anser tanken på inrättandet av en marknadskontrollfond vara väl värd att pröva.

Statens naturvårdsverk (SNV) erinrar om att det i dag sker en marknads- kontroll bl.a. inom områdena bilavgaser och blyfri bensin och bedömer att det bör bli aktuellt med en utvidgning till flera områden med miljöanknyt— ning. Förslaget i SWEDACs utredning, att tillsynsmyndigheten på ett område även skall få ansvar för marknadskontrollen, tillstyrks av SNV. Man anser också att de ansvariga myndigheterna bör utpekas i de författningar genom vilka EG-direktiven införlivas med svensk lagstiftning.

Statens strålskyddsinstitut och Kemikalieinspektionen har anmält att de inte har något att invända mot SWEDACs rapport. Statens kärnkraftinspek- tion anmäler att man inte utövar någon marknadskontroll i den mening som avses i SWEDACs redovisning och att man avstår från kommentarer i övrigt.

4.3. En samordnings- och kontaktfunktion

SWEDAC anser att det behövs ett centralt organ för samordning av mark- nadskontrollen på nationell nivå. Avsikten är att man därmed skall nå sam- stämmighet i verksamheten grundad på en likformig riskvärdering på olika områden. Det framgår också att ett samordningsorgan behövs för inter- nationella kontakter i övergripande och principiella frågor eller för mottag- ande och vidarebefordran av information, när avsändaren inte vet vart han skall vända sig. En allmän uppgift för detta samordningsorgan sägs vara att samordna landets deltagande i uppbyggnaden av det europeiska informa- tionssystemet. Även i EG-kommissionens förslag till riktlinjer för marknads- kontrollen änns uppgifter angivna för samordningsorganet. Med utgångs- punkt bl.a. från dessa anger SWEDAC att det centrala samordningsorganet bör få ansvar även för följande, nämligen

_ att på underlag från de olika marknadskontrollmyndighetema samman- ställa den årliga rapporten om marknadskontrollverksamheten vad gäller direktiv enligt den nya metoden, — att samordna kontakter med EFTAzs övervakningsmyndighet vad gäller lösningen av praktiska problem, t.ex. granskning av speciella mark- nadskontrollförfaranden genom gemensamma undersökningsprojekt, - att hålla en förteckning över alla anmälda organ i hela EES-området på alla direktivområden, — att ge information om godtagna kontrollformer för olika produkter, däribland produkter som kan omfattas av flera direktiv och därmed av flera kontrollformer, — att samordna utbytesprogram mellan EES-länder och med EFTAzs övervakningsmyndighet respektive kommissionen för utövare av mark— nadskontroll. Utbytesprogram på enskilda sektorer skall självfallet tas om hand av vederbörande sektorsmyndigheter, — att förmedla assistans i de fall delar av den nationella marknadskon- trollen kan behöva förstärkning.

I övrigt framhåller SWEDAC att samordningsuppgiften har en horisontell karaktär och att den kan komma att inrymma kompromisslösningar i rela- tionerna mellan sektorsmyndighetema. SWEDACs slutsats är därför att sam- ordningen inte bör anförtros någon av sektorsmyndighetema. Bland myndig- heter som redan har uppgifter av horisontell karaktär och som kan anses lämpliga för samordningsuppgiften nämner SWEDAC sig själv. Därvid hän- visar man bl.a. till sin kompetens beträffande kontrollformer och sin regist- erhållning av anmälda organ.

Majoriteten av remissorganen delar SWEDACs uppfattning att en ökad samverkan mellan sektorsorganen blir nödvändig i deras marknadskontroll. Flertalet anser också att det behövs ett centralt samordningsorgan. Mening- arna är dock delade beträffande vilken myndighet som skall svara för denna uppgift. SWEDAC förordas av Statskontoret, Boverket, Konsumentverket, Sveriges Försäkringsförbund, lndustn'förbundet och AB Svensk Bilprovning. 7e1estyrelsen och LO förordar i stället Kommerskollegium. Övriga ifråga- sätter behovet av ett samordnande organ eller har inte klart utpekat någon myndighet som lämplig för uppgiften.

Prop. 1993/941161

4.4. Behovet av legala befogenheter vid kontroll

SWEDAC redovisar i sin utredning att de marknadskontrollerande myndig- heterna måste ha vissa lagreglerade befogenheter för att kunna fullgöra sina uppgifter. I ett första skede - den direkta marknadsövervakningen — behöver således myndigheterna befogenhet

— att få tillträde till utrymmen där produkten förvaras eller används och rätt att där göra undersökningar och ta ut prov, - att efter begäran få de upplysningar, handlingar och provexemplar som behövs för marknadskontrollen samt - att begära den handräckning av polismyndighet som behövs för utöv— ande av marknadskontrollen.

I påföljdsskedet — när brister uppdagats - behöver myndigheterna enligt SWEDAC kunna vidta åtgärder med varierande stränghetsgrad och få befog- enhet t.ex.

— att kräva att produkten märks med lämpliga varningar om de faror pro- dukten kan innebära, — att, om det änns flera överensstämmande indikationer på att en pro- dukt är farlig, temporärt förbjuda tillhandahållandet av produkten i fråga, — att vidta åtgärder för att säkerställa att personer som skulle kunna utsättas för fara från en produkt informeras i god tid och på lämpligt sätt om faran, t.ex. genom publicering av lämpliga varningar, — att förbjuda försäljning av en produkt som visat sig vara farlig och vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att förbudet åtlyds samt

— att kräva ett effektivt och omedelbart tillbakadragande av en farlig pro-

dukt som redan änns på marknaden och, om nödvändigt, dess förstör- ande på lämpligt sätt.

Vidare framhåller SWEDAC att myndigheternas beslut om ingripanden mot farliga produkter riktade mot tillverkare och distributörer som regel bör gälla omedelbart samt att förelägganden och förbud bör förenas med vite.

En del myndigheter har redan i dag de befogenheter som behövs, i andra fall pågår arbete med lagändringar på olika områden. Den svenska produkt- säkerhetslagen (l988:1604) ger Konsumentverket och Marknadsdomstolen rätt att ingripa mot tillverkare, importör eller distributör med de åtgärder som SWEDAC redovisat behovet av. Trllämpningsområdet är dock begrän- sat till varor som tillhandahålls i näringsverksamhet och som konsumenter i inte obetydlig omfattning utnyttjar eller kan komma att utnyttja för enskilt bruk. Produkter som endast utnyttjas yrkesmässigt innefattas således inte påpekar SWEDAC.

SWEDAC tar diskussionsvis också upp frågan om vilka sanktioner som bör kunna riktas mot dem som inte uppfyller sina förpliktelser i säkerhetsav- seende. Sanktions- och straffavgifter, böter och fängelse är de påföljder som SWEDAC nämner, dock utan att närmare ange några principer för vad som bör utmätas i olika situationer. Som en kompletterande åtgärd visar

SWEDAC även på möjligheten att de marknadskontrollerande myndighet- Prop. 1993/941161 ema offentligt redovisar sina sanktionsåtgärder mot tillverkare och import- örer.

Remissorganens synpunkter är delade beträffande marknadskontrollmyn- dighetemas uppgifter och befogenheter. Elsäkerhetsverket, LO och SEMKO AB ställer sig bakom utredningsförslaget medan Kommerskollegium och Livsmedelsverket säger sig sakna en analys av problemet. Naturvårdsverket vill införa en generell lag om marknadskontrollmyndigheters befogenheter. Ytterligare ett antal remissorgan har gett synpunkter som gäller bl.a. inter- nationell samverkan, vilket organ som bör bistå med handräckning samt detaljfrågor på vissa sakområden.

4.5. Finansieringen av marknadskontrollen

SWEDAC erinrar om att den nuvarande svenska marknadskontrollen har en mycket begränsad omfattning inom de flesta områden. Av våra förpliktelser enligt EES-avtalet följer ett ökat behov av marknadskontroll. Beträffande änansieringen av denna ökade verksamhet har SWEDAC — som utgår från att statens kostnader inte skall öka — redovisat att avgifter bör tas ut av dem som tillhandahåller eller använder en produkt. Efter en inventering av i vilka skeden och på vilka områden avgifter kan tas ut finner emellertid SWEDAC att det kan visa sig svårt, särskilt på konsumentvaru- och arbets- miljöområdena, att få till stånd en fullständig avgiftsänansiering.

SWEDAC har vidare pekat på möjligheten att det inrättas en fond dit alla avgifter förs, som är möjliga att ta ut i marknadskontrollverksamheten, inklusive sanktions- och straffavgifter från dem som befunnits brista i sitt ansvar för produkters säkerhet. Dessa medel skulle sedan av regeringen för- delas till marknadskontrollerande myndigheter. På detta sätt skulle överuttag av avgifter på vissa områden gå till änansieringen av marknadskontrollen på andra områden. SWEDAC betecknar förfarandet som ett pragmatiskt sätt att änansiera marknadskontrollen inom ramen för oförändrade ekonomiska anslag.

Sektorsmyndighetemas synpunkter på änansieringen har tidigare redo- visats i avsnittet 4.2 om det fördelade ansvaret för marknadskontrollen. Flertalet av dem som behandlat änansieringsfrågan är för en avgiftsfrnan- siering.

Övriga remissorgan har delade meningar. Flera förordar en avgiftsänansi- ering, några av dem under förutsättning t.ex. att avgifterna blir konkurrens— neutrala, icke-diskriminerande för svenska företag och anpassade till de fak- tiska kontrollkostnadema samt att de kan administreras till låga kostnader. Andra framhåller att de skiftande förhållandena på olika områden kräver en blandning av avgifter och anslag. Företagarnas Riksorganisation, Kemikon— toret, Landstingsjörbundet och lndustriförburtdet med instämmande av Sve- riges Verkttastindustrier förordar i olika hög grad statsanslag som huvud- saklig änansieringskälla. Standardiseringskommissionen anser att minsk- ningen av myndigheternas föreskrivande verksamhet resulterar i att resurser frigörs, vilket kommer att kunna bidra till änansieringen av marknadskon- trollen. Statskontoret hänvisar till att utredningen inte redovisar hur stora 20

resurser marknadskontrollen kommer att kräva eller hur nuvarande verksam- het kommer att påverkas. Därför anser Statskontoret att änansieringsfrågor- na kräver ytterligare överväganden.

Inställningen till en marknadskontrollfond är övervägande negativ. Av de remissorgan som uttalat sig i frågan är således tio mot och endast två för förslaget. Den vanligaste invändningen är att områden där avgifter kan tas ut inte bör änansiera marknadskontrollen även på andra områden.

5. Regeringens förslag och bedömningar

Hänvisningar till S5

  • Prop. 1993/94:161: Avsnitt 3.1

5.1. De allmänna riktlinjerna

Regeringens förslag: Som allmänna riktlinjer för marknadskontrollen i Sverige fastställs följande huvudprinciper.

— För att fullfölja Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet skall mark- nadskontroll utföras genom särskilt utsedda myndigheter med ända- målsenliga befogenheter för uppgiften.

— Regeringen fördelar ansvaret för marknadskontrollen områdesvis på redan beäntliga sektorsmyndigheter med utgångspunkt från deras nuvarande verksamheter.

— Regeringen utser en särskild myndighet till samordnings- och kontaktorgan för de marknadskontrollerande myndigheterna.

— Finansieringen av marknadskontrollen skall utformas sektor för sek- tor med hänsyn till rådande förhållanden. Så långt som möjligt skall änansieringen ske genom avgifter.

— Organisationen för en svensk marknadskontroll skall i princip vara genomförd till den ljuli 1994.

SWEDACs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: I allt väsentligt står flertalet remissorgan bakom de förslag som regeringen nu lägger fram. Några efterlyser dock grundligare underlag i vissa avseenden för att kunna göra säkrare bedömninger. Samord- ningen av marknadskontrollen är den fråga där remissorganen är minst enhetliga i sin uppfattning.

Skälen för regeringens förslag: Marknadskontrollen är en viktig del i den ordning som gäller för det fria varuutbytet på EG:s inre marknad. Genom EES-avtalet förpliktar sig Sverige att bedriva en marknadskontroll av produkter. som omfattas av säkerhetskrav till skydd för liv, hälsa och miljö, i samma utsträckning som EG-ländema. Därmed ansluter vi oss till ett krav— och kontrollsystem, som utformats inom EG i syfte att undanröja tekniska handelshinder och som i EES-ländema medför en harmonisering av säkerhetsinriktade produktkrav och kontrollförfaranden. Marknadskon— trollen är den sista länken i den kedja av tekniska åtgärder, som skall för-

hindra att säkerhetsmässigt undermåliga produkter kommer till användning och orsakar olyckor och skador.

I alla EES-länder är marknadskontrollen nu i ett uppbyggnadsskede. Det saknas emellertid fastställda gemensamma regler för hur den skall organ- iseras och bedrivas. Det lämnas därför till varje enskild stat, som omfattas av EES-avtalet, att själv utforma och änansiera sin marknadskontroll. Inom EG anses fullgörandet av denna uppgift ingå i det solidariska ansvar som varje medlemsstat har i gemenskapen. Av detta följer också att det är fråga om en uppgift, som måste skötas av nationella myndigheter. Tillsammans med centrala EG- och EF'fA-organ förutsätts de bilda ett nätverk, som genom ett effektivt informationsutbyte bygger upp kunskap och kompetens i hela systemet samt vid behov ger underlag för samordnade ingripanden mot farliga produkter.

Marknadskontrollen förutsätts allmänt komma att fungera tillfredsställ- ande i alla staterna så att farliga produkter med en rimlig grad av sanno- likhet kan upptäckas var de än släpps ut på marknaden. Som redovisats i det inledande avsnittet grundas skyldigheten att bedriva marknadskontroll framför allt på EG:s produktdirektiv enligt den nya metoden och på det allmänna produktsäkerhetsdirektivet, som i EG träder i kraft den 29 juni 1994.

På en övergripande handelspolitisk nivå är det regeringen som för svensk del svarar för kontakter, samordning och initiativ i kretsen av EES-länder samt EFTA— och EG-organ. Sådana övergripande handelspolitiska frågor bereds inom Utrikesdepartementets handelsavdelning. Marknadskontrollen är ett utflöde av handelspolitiken i form av praktiska och konkreta åtgärder, för vilka en rad myndigheter i varje EES-land måste ta ansvar.

För oss gäller det nu att organisera en svensk marknadskontroll, som är anpassad till den inre marknadens krav. Eftersom marknadskontrollen i alla deltagande länder ännu är under uppbyggnad bör en svensk marknadskon- troll i detta skede organiseras med minsta möjliga ingrepp i nuvarande myn- dighetsstruktur och med god beredskap för förändringar vid behov. Frågans vikt motiverar att riksdagen fastställer vissa riktlinjer för uppbyggnaden av den svenska marknadskontrollen enligt följande.

- För att fullfölja Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet skall marknads- kontroll utföras genom särskilt utsedda myndigheter med ändamåls- enliga befogenheter för uppgiften. — Regeringen fördelar ansvaret för marknadskontrollen områdesvis på redan beäntliga sektorsmyndigheter med utgångspunkt i deras nuvar- ande verksamheter.

— Regeringen utser en särskild myndighet till samordnings- och kontakt- organ för de marknadskontrollerande myndigheterna. — Finansieringen av marknadskontrollen skall utformas sektor för sektor med hänsyn till rådande förhållanden. Så långt som möjligt skall änansieringen ske genom avgifter. — Organisationen skall i princip vara genomförd den 1 juli 1994.

Denna allmänna inriktning ansluter i allt väsentligt till SWEDACs förslag och remissorganens synpunkter. Den närmare utformningen av marknads- kontrollen och dess organisation bör vara en uppgift för regeringen med

utgångspunkt i förhållandena inom de olika sektorerna. För detta behövs det för varje sektor en närmare analys av vilken myndighet som skall svara för uppgiften, vilka befogenheter denna kräver och vilka sanktioner som skall kunna beslutas. Likaså måste änansieringen av marknadskontrollen lösas sektorsvis. Som det särskilda samordnings- och kontaktorganet i systemet avser regeringen att utse SWEDAC.

Om det inte visar sig behövas ytterligare beslut av riksdagen - t.ex. beträffande lagändringar eller särskilda bemyndiganden - bör det således vara en uppgift för regeringen att besluta om marknadskontrollen i enlighet med de föreslagna riktlinjerna. För riksdagens information ges dock i det följande en närmare presentation av de olika frågor som omfattas av rikt- linjerna.

I och med EES-avtalet deltar Sverige i den inre marknaden med fri rör- lighet för varor. Det är viktigt att en fungerande svensk marknadskontroll kommer till stånd snabbt. Organisationen med fördelningen av ansvaret för de olika sektorerna bör i princip vara genomförd till den 1 juli 1994.

Den i avsnitt 3.4 redovisade gränskontrollfrågan kommer att innebära krav på att de svenska tullmyndighetema skall utföra de uppgifter som ankommer på tullmyndighetema i EU enligt de redovisade rättsaktema. Systemet förutsätter ett informationsutbyte med marknadskontrollmyndighet- ema. Frågan behandlas inte vidare i denna proposition.

Hänvisningar till S5-1

  • Prop. 1993/94:161: Avsnitt 1

5.2. Fördelningen av marknadskontrollansvaret

Regeringens bedömning: Fördelningen av ansvaret för marknadskon- trollen fastställs för varje myndighet i författningar som styr dess verksamhet.

SWEDACs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstansema: Nästan alla sektorsansvariga myndigheter har kom- menterat förslaget om hur ansvaret för marknadskontrollen skall fördelas på dem. Ingen har invänt mot att ta på sig detta ansvar. De flesta har redovisat den allmänna bakgrunden för sin kommande marknadskontroll och ger också synpunkter på änansieringen av denna.

Skälen för regeringens bedömning: I alla EES-länder är marknadskon- trollverksamheten nu i ett uppbyggnadsskede. I dag änns inga för EES- ländema gemensamma regler fastställda för hur den skall organiseras och bedrivas. Det lämnas till varje deltagande land att upprätta en egen mark- nadskontroll, som motsvarar förpliktelsema enligt EES-avtalet.

En fördelning av ansvaret för marknadskontrollen i Sverige på redan be- äntliga sektorsmyndigheter innebär i allt väsentligt en bekräftelse på eller en naturlig utökning av det ansvar de redan har. Ansvarsgränsema mellan sektorsmyndighetema behöver emellertid i vissa fall förtydligas och läggas fast i de författningar, som styr varje myndighets verksamhet. Ofta är de aktuella myndigheternas tillsynsuppgifter angivna i redan gällande författ— ningar. Vad som nu krävs är ett klarläggande av att deras tillsyn skall om- fatta även marknadskontrollen på det sätt som krävs enligt EES-avtalet.

En orsak till gränsdragningsproblemen är det faktum att EG-direktiven har mer än en indelningsgrund. Vissa direktiv är således produktindelade — omfattande t.ex. leksaker, personlig skyddsutrustning eller vågar — medan andra tar sikte på särskilda egenskaper eller risker — omfattande t.ex. elek- tromagnetisk kompatibilitet eller elsäkerhet.

SWEDAC har inte redovisat några slutliga förslag beträffande ansvarsför- delningen. Det bör emellertid inte ännas några svårigheter att göra nöd- vändiga kompletteringar efter hand som erfarenheten inänner sig och nya direktiv träder i kraft. 1 första hand bör en samordning av detta slag kunna klaras av i samförstånd mellan sektorsmyndighetema. Först om detta inte kan ske bör gränsdragningsproblem lösas genom beslut av regeringen.

Den nu föreslagna organisatoriska lösningen för Sveriges del innebär minsta möjliga ingrepp i myndigheternas nuvarande ansvars- och uppgifts- fördelning. Denna minimilösning går snabbt att genomföra till låga kost- nader. Den har också fördelen av att verksamheten och dess organisation lätt låter sig anpassas efter hand som behoven förändras, erfarenheterna från samarbetet över nationsgränserna ökar och ett inom EES harmoniserat regel- system för marknadskontrollen kan komma att utvecklas.

En del uppgifter i marknadskontrollen kräver resurser för t.ex. provtag- ning och teknisk undersökning, som många sektorsmyndigheter saknar i sin egen organisation. För att behålla sin förmåga att snabbt anpassa verksam- heten i takt med att behoven ändras och nya erfarenheter tillkommer bör myndigheterna — särskilt i inledningsskedet — hellre överväga att köpa tjänster utifrån än att bygga upp kompletta egna resurser för marknadskon- trollen. Generaltullstyrelsen har i sitt remissyttrande pekat på de tjänster som t.ex. Tullverket kan erbjuda i detta sammanhang.

Sektorsmyndighetemas köp av tjänster måste givetvis ske så att det all- männa förtroendet för marknadskontrollen inte rubbas. SWEDAC har i sin utredning bl.a. pekat på problemet, att anmälda organ inte kan ges ansvar för marknadskontrolluppgifter. Skälet är att de genom insatser i tidigare led av säkerhetskontrollen kan vara jäviga. Ett anlitande av dem i marknadskon- trollen skulle alltså kunna resultera i att de sätts att kontrollera sin egen verksamhet. Flera remissorgan har meddelat att de hyser samma farhågor som SWEDAC i detta sammanhang.

Samtidigt är det givet, att en marknadskontrollerande myndighet behöver anlita utomstående organ för särskilda uppgifter såsom provning m.m., och att ett anmält organ kan ha specialkompetens för detta. Ett visst utrymme måste då ännas för myndigheten att ta ett anmält organs tjänster i anspråk, men myndigheten måste kunna visa, att kraven på opartiskhet och integritet därigenom inte eftersätts. Myndigheten kan således inte anlita ett anmält organ för marknadskontrolluppgifter i sådana fall, där det anmälda organet medverkat i tidigare kontrollskeden, t.ex. vid bedömning av överensstäm- melse för en produkt.

5.3. Ett samordnings— och kontaktorgan

Regeringens bedömning: Som samordnings- och kontaktorgan för främst tekniska frågor rörande marknadskontrollen bör SWEDAC utses. I dess uppgifter bör ingå bl.a. att främja effektivitet och balans i kontrollinsatsema på olika områden genom informations- och erfarenhetsutbyte såväl nationellt som internationellt. SWEDAC bör överväga att inrätta ett särskilt råd med representanter för sektors- myndigheterna.

SWEDACs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissorgan delar SWEDAC:s uppfattning. Några anser dock att Kommerskollegium bör få samordningsansvaret med hänsyn till frågans handelspolitiska betydelse.

Skälen för regeringens bedömning: Behovet av ett samordnings- och kontaktorgan är en naturlig följd av den decentraliserade organisationen av marknadskontrollen. Samordningen syftar främst till att den på olika myn- digheter fördelade verksamheten skall ges en homogen och balanserad utformning samt att de samlade erfarenheterna skall spridas och bli till gemensam nytta. Vidare änns från olika intressegrupper, t.ex. konsumenter och småföretagare, ett behov av en allmän och samlad information om marknadskontrollen och dess resultat. Detta kan inte ske effektivt utan att samordningsansvaret läggs på en enda myndighet.

Även i kontakterna med övriga EES-länder och deras marknadskontroll- myndigheter behövs det en utpekad svensk myndighet för informations- och erfarenhetsutbyte. Som SWEDAC framhållit i utredningen är detta av betydelse inte minst för strävandena att de olika ländernas marknadskontroll skall ske likformigt och samstämt.

Inom respektive sektorsområden måste givetvis marknadskontrollmyndig- hetema ha direkta kontakter med de centrala EFTA- och EG-institutionema liksom med systerorgan i EES—ländema. Dessa kontakter kan gälla t.ex. åtgärder mot farliga produkter, där särskilda informationsmtiner följs. Som redan nämnts har Konsumentverket och Livsmedelsverket utsetts som svenska kontaktpunkter inom EG:s informationssystem RAPEX. Det är dock viktigt att samordningsorganet skaffar sig en överblick genom att informera sig om vad som händer inom de olika sektorerna.

Regeringen änner således att både nationella behov och kravet på inter- nationellt samarbete motiverar att det utses ett samordnings— och kontakt- organ i det svenska systemet för marknadskontroll. Det är emellertid inte fråga om att skapa en övervakningsmyndighet gentemot sektorsmyndighet- ema. I stället gäller det att genom rådgivande och stödjande insatser lägga grunden för en samlad och enhetlig svensk verksamhet i samverkan och samförstånd. De svårigheter, som kan orsakas av t.ex. ett på många myn- digheter fördelat ansvar, måste kunna övervinnas genom allas målmedvetna strävan efter samarbete och ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Ansvarsområdet för samordningsorganet bör sammanfattningsvis innefatta ' främst följande uppgifter knutna till marknadskontrollen, nämligen

— att fungera som nationellt samråds-, kontakt- och informationsorgan i övergripande och principiella frågor av teknisk natur, - att främja effektivitet och balans i kontrollinsatsema på olika områden genom informations- och erfarenhetsutbyte nationellt och intemation- ellt, — att följa och Värdera marknadskontrollverksamheten och, om så bedöms motiverat, uppmärksamma sektorsmyndighetema på behovet av förändringar grundade på t.ex. riskbedömningar, olycksstatistik, skadekostnader och allmänna erfarenheter från olika sakområden, — att ge råd i kontrolltekniska frågor, särskilt till små sektorsmyndigheter som bedriver marknadskontroll, — att hålla en aktuell förteckning över svenska marknadskontrollorgan med angivande av deras ansvarsområden, — att ge en årlig översikt över den samlade marknadskontrollverksam- heteni Sverige, — att svara för anmälan av svenska organ för marknadskontroll enligt artikel 5 andra stycket i produktsäkerhetsdirektivet, — att vara kontaktpunkt gentemot EFTA- och EG-organ i övergripande och principiella marknadskontrollfrågor av teknisk natur samt — att inom sitt ansvarsområde hävda svenska intressen i EES-arbetet t.ex.

vid den fortsatta utvecklingen av förfaranden och metoder för mark- nadskontroll.

Den decentraliserade organisationen av marknadskontrollen ställer stora krav på ett effektivt informations- och erfarenhetsutbyte. Samordningsorgan- et bör därför överväga att etablera ett särskilt råd med representanter från sektorsmyndighetema och andra intressenter. Arbetet i rådet bör bidra till en harmonisering av marknadskontrollen på alla områden och en breddning av informationsbasen för samordningsorganets verksamhet. Behovet av utbildning av i marknadskontrollen verksam personal bör likaså uppmärk- sammas, särskilt i inledningsskedet, då myndigheterna snabbt behöver skaffa sig kunskap och kompetens för de nya uppgifterna.

Valet av samordningsorgan står mellan SWEDAC och Kommers- kollegium. Remissorganen har delade uppfattningar i denna fråga. Utgångs- punkten för ett val anser regeringen bör vara marknadskontrollens karaktär och den typ av kunskap och kompetens som bäst behövs för samordnings— uppgiften i denna miljö. Marknadskontrollen är ett medel i strävandena att åstadkomma ett fritt taruutbyte över gränserna. Den styrs av tekniska regler och förfaranden som faller mera inom SWEDACs än inom Kommers- kollegiets verksamhetsområde. SWEDAC svarar också för näraliggande uppgifter i samband med dels strävandena att skapa öppna system för prov- ning och certiäering karaktäriserade av valfrihet och konkurrens, dels anmälningar till EG av svenska provnings- och certiäeringsorgan. Regeringen änner därför att övervägande skäl talar för att SWEDAC utses som samordnande myndighet.

Samtidigt änns det anledning att här betona den starka samhörigheten mellan kontrolltekniska och handelspolitiska aspekter. Nära kontakter och samarbete mellan SWEDAC och Kommerskollegium ter sig naturliga i det fortsatta EES-arbetet vad gäller marknadskontrollens förutsättningar och

effekter. Det bör vara en uppgift för SWEDAC att i samråd med Kommers- kollegium finna former för detta.

Liknande kontakter kan vara angelägna även gentemot t.ex. Konsument- verket, som utom rena marknadskontrolluppgifter beträffande vissa pro- dukter också har ett allmänt ansvar för konsumentskyddet. Även om EG:s krav på marknadskontroll sträcker sig längre än till rena konsumentpro- dukter, är konsumentskyddet en av de viktigaste grunderna för marknads- kontrollen. Detta markeras bl.a. genom att det allmänna produktsäkerhets- direktivet som tidigare nämnts endast omfattar produkter, som är avsedda för eller sannolikt kommer att användas av konsumenter.

5.4. Befogenheter och sanktioner

Regeringens bedömning: Myndigheternas befogenheter i marknads- kontrollen och sanktionema för överträdelser bör vara ändamålsenliga och anpassade till varje produktområde. Översynen av de författningar som reglerar verksamheten i dessa avseenden görs sektor för sektor.

SWEDACs förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstansema: I den mån frågan har behandlats har inget remiss- organ haft annan uppfattning.

Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 3 kan mark- nadskontrollen indelas i två faser. I den första fasen — den direkta mark— nadsövervakningen - behöver myndigheterna befogenheter som gör det möj- ligt att genomföra undersökningar. Hit hör t.ex. rätt att på begäran få till- träde till lokaler, få ut handlingar och genomföra prov samt rätt till hand- räckning om företaget skulle motsätta sig en sådan begäran. Den senare fasen inträder då brister har uppdagats. Det blir då fråga om att vidta olika säkerhetsåtgärder, som i sista hand kan innebära att företaget tvingas återta produkter från marknaden. Frågan gäller också lämpliga sanktioner vid överträdelser av säkerhetsbestämmelsema. Som framgår av avsnitt 3 finns i artikel 6 i produktsäkerhetsdirektivet exemplifierade ett stort antal åt- gärder. som kan komma i fråga. Det krävs dock proportionalitet mellan åtgärdemas art och omfattning och den risk för skada som finns.

Frågan om befogenheter och sanktioner måste analyseras sektorsvis efter en sådan riskbedömning. Här måste en helhetsbedömning göras, där mark- nadskontrollen ses som en del i säkerhetssystemet. Givetvis måste också rättsskyddsaspekter vägas in så att inte större tvång utövas än vad som är ändamålsenligt för den marknadskontroll som skall bedrivas.

Det sagda innebär att reglerna om befogenheter och sanktioner måste utformas sektorsvis efter en sådan analys. I många fall finns redan författ- ningsregler om tillsyn, befogenheter för tillsynsmyndigheter och sanktioner. Det som nu måste prövas är om dessa regler är tillräckliga och lämpliga för den produktsäkerhet som marknadskontrollen syftar till. Därvid bör särskilt uppmärksammas att sanktionsavgifter ofta kan vara lämpliga vid överträd- elser av nu aktuellt slag. Erfarenheten har visat att straffbestämmelser i mot- svarande situation ytterst sällan får någon praktisk tillämpning.

Prop. 1993/94:16]

Vad gäller konsumentprodukter finns bestämmelser i produktsäkerhets- lagen, som möjliggör ingrepp mot farliga konsumentprodukter. Som nämn- des i avsnitt 3.3.3 förbereds inom regeringskansliet ett förslag till riksdagen om ändringar i produktsäkerhetslagen till följd av EG:s produktsäkerhets- direktiv. Frågan har utretts av Produktsäkerhetsutredningen (C 1993:01) och har redovisats i betänkandet Produktsäkerhetslagen och EG (SOU 1993:88).

På arbetsmiljöområdet avser regeringen att senare i vår föreslå ändringar i arbetsmiljölagen (1977:1160). Förslag till sådana ändringar har lämnats i betänkandet Översyn av arbetsmiljölagen (SOU l993:81). I betänkandet föreslås bl.a. att det införs möjligheter till åläggande om återkallelse av redan levererade produkter och om vamingsinformation om sådana pro- dukter. Vidare föreslås ett införande av sanktionsavgifter för dem som bryter mot vissa föreskrifter, t.ex. om provning och kontroll.

Som nämndes i avsnitt 3.2 har genom ett särskilt direktiv i juli 1993 samtliga produktdirektiv enligt den nya metoden gjorts enhetliga vad avser CE-märkningen. Ändringarna träderi kraft den 1 januari 1995. Bestämmel— serna bygger på de riktlinjer för CE-märkningen som samtidigt antogs och som bl.a. innebär ett krav på att medlemsstaterna. om de upptäcker pro- dukter som CE—märkts utan att detta varit berättigat, skall se till att över- trädelsen upphör. I sista hand skall detta ske genom produktåterkallelse. De ändrade direktivbestämmelsema föranleder ändringar i lagen (1992:1534) om EG-märket. Även denna fråga bereds för närvarande inom regerings- kansliet, varvid ställning måste tas till sanktionsfrågan.

Hänvisningar till S5-4

5.5. Marknadskontrollens finansiering

Regeringens bedömning: SWEDACs verksamhet som samordnings- och kontaktorgan bör finansieras genom anslag. Sektorsmyndighet- emas marknadskontroll bör finansieras i första hand med generella avgifter. I andra hand får myndigheterna disponera om redan anslags- finansierade resurser, t.ex. de som frigörs till följd av det förändrade sättet att bedriva produktsäkerhetsarbete.

SWEDACs förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens bedömning.

Remiss'mstanserna: Uppfattningarna i änansieringsfrågan är delade. Flera remissorgan är positiva till en avgiftsfinansiering och ett antal sektors- organ redovisar olika avgiftssystem i sina egna verksamheter. Andra anser att marknadskontrollen skall finansieras med allmänna medel, vilket t.ex. motiveras med att kostnaderna bör erkännas som ett pris för Sveriges medverkan i EES och de fördelar detta ger.

Vad gäller principer vid avgiftsättningen påpekar Fler-'erkel och Liv - medelsverket att avgifterna måste vara konkurrensneutrala. 72'lerryrelsen går ännu längre och hävdar. att ett avgiftssystem måste vara uppbyggt så att den som betalar en avgift också får en identifierbar prestation tillbaka. Stars- konmret påpekar att behovet av resurser för marknadskontrollen ännu är oklart liksom i vilken grad nuvarande verksamheter kommer att behövas.

Detta gör det svårt att besluta om vilka finansieringsprinciper som skall gälla framhåller Statskontoret.

Den av SWEDAC anvisade möjligheten att inrätta en för hela systemet gemensam marknadskontrollfond, som skall byggas upp med avgifter av olika slag, får inget stöd eller avstyrks uttryckligen av fiertalet remiss- instanser.

Skälen för regeringens bedömning: I finansieringsfrågan såväl som vid uppläggningen av marknadskontrollen i stort bör en utgångspunkt vara, att minsta möjliga förändringar sker i nuvarande läge. En annan utgångspunkt anser regeringen vara, att marknadskontrollen ges sådana ekonomiska förut- sättningar att verksamheten kan bedrivas i den omfattning som förutsätts enligt EES-avtalet.

Rollen som samordnings- och kontaktorgan innebär för SWEDAC en till- kommande myndighetsuppgift. SWEDAC har beräknat årskostnaden för denna verksamhet till 2,3 miljoner kronor med ca två årsanställda. En betydande del av dessa kostnader avser köpta experttjänster. Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1993/94: 100 bil. 13 s. 59) redovisat förslag till anslag för detta ändamål under anslaget Styrelsen för teknisk ackredi- tering: Myndighetsverksamhet.

En avgiftsfinansiering av själva marknadskontrollen är väl motiverad på alla områden, där avgifterna direkt kan kopplas till de produkter eller den verksamhet som skall kontrolleras. Som flera remissorgan påpekat måste avgifterna utformas så att de är konkurrensneutrala och så att de administra- tiva kostnaderna för dem är rimliga. Redan i dag är flera myndigheters tillsynsverksamhet avgiftsfinansierad, vilket gäller för t.ex. Sprängämnes- inspektionen och Elsäkerhetsverket. Denna finansiering bör innefatta den framtida marknadskontrollen och motsvarande avgiftssystem bör om möjligt införas även på andra områden. Efter hand bör frågan behandlas inom varje sektor där avgiftsfinansiering inte sker i dag.

Som SWEDAC redovisat finns det områden där en avgiftsfinansiering knappast är möjlig. Detta gäller t.ex. konsumentvaru- och arbetsmiljöom- rådena. Här är en anslagsfinansiering sannolikt nödvändig, men utgångs— punkten bör vara, att resurser för marknadskontrollen skapas genom om- prioriteringar i myndigheternas verksamheter och inte genom anslagsök— ningar. En mera ingående prövning av eventuell anslagsfinansiering av marknadskontrollen inom särskilda sektorer bör anstå tills ytterligare erfarenhet vunnits.

På vissa områden, t.ex. i tillsynen av brandfarliga varor och i viss mån på byggområdet, kommer marknadskontrollen att ske genom lokala, oftast kommunala organ. Kostnaderna för denna lokala tillsyn finansieras normalt genom avgifter beslutade av kommunerna. Dessa avgifter bör i de fiesta fall även kunna innefatta finansieringen av den lokala marknadskontrollen.

Som ett led i strävandena att begränsa kostnaderna - men också av andra uppenbara skäl — bör marknadskontrollmyndigheterna överväga möjlighet- erna till nordiskt samarbete. Ett sådant samarbete, som även skulle kunna innefatta ett ömsesidigt nyttjande av resurser över gränserna mellan de nord- iska länderna, bör kunna främja effektiviteten och tillförlitligheten hos marknadskontrollen i hela Norden.

Både av allmänpreventiva skäl och med tanke på behovet att skapa rätt- visa konkurrensvillkor bör som tidigare redovisats sanktions- eller straff- avgifter övervägas för dem som inte iakttar säkerhetskraven för produkter. Dessa avgifter bedöms dock sakna betydelse för finansieringen av marknads- kontrollen. Om de mot förmodan skulle uppgå till belopp av mer än marginell betydelse blir detta en larmsignal om att säkerhetssystemet inte fungerat tillfredsställande. Åtgärder måste då vidtas, som får till följd att avgiftsintäktema minskar.

Som ett sätt att finansiera marknadskontrollen på vissa sakområden, där möjligheterna att ta ut avgifter är begränsade eller obefintliga, har SWEDAC pekat på möjligheten av en marknadskontrollfond. Principen bör emellertid vara, att varje sektor skall bära sina egna kostnader om detta är möjligt och att inga överföringar av avgifter skall ske mellan sektorerna. Det finns därför enligt regeringens uppfattning inget behov av en marknads- kontrollfond, dit överuttag av avgifter inom vissa sektorer av marknadskon- trollen skulle föras tillsammans med sanktions- och straffavgifter, och som skulle användas som finansieringskälla vid särskilda insatser. I den mån särskilda avgifter kommer att utmätas bör dessa på normalt sätt levereras in till statens inkomsttitel. Behov av medel för särskilda insatser i marknads- kontrollen får sedan tillgodoses genom vanlig budgetbehandling.

5.6. Behovet av informationsutbyte

Regeringens bedömning: Nationella system för informationsutbyte bör etableras som ett led i marknadskontrollen och ges en sådan

utformning att även ett internationellt informationsutbyte kan ske snabbt och effektivt.

SWEDACs rapport innehåller inga förslag i detta hänseende. Remissinstanserna: Flera remissorgan har påpekat betydelsen av ett effektivt informationsutbyte.

Skälen för regeringens bedömning: Det är nödvändigt att den svenska marknadskontrollen fungerar samordnat, enhetligt och effektivt. Den före- slagna ansvarsfördelningen på ett relativt stort antal myndigheter ställer sär- skilda krav på informationsutbyte och annan kommunikation inom detta decentraliserade system, men också gentemot omgivningen. Information från alla delar av verksamheten måste snabbt kunna samlas in, bearbetas, presen- teras och distribueras.

Även det internationella informationsutbytet inom EES-samarbetet ställer krav på effektiva svenska informationssystem. Det gäller såväl brådskande fall. då varningar för farliga produkter snabbt måste kunna spridas i en vid krets. som det mera vardagliga arbetet med ett allmänt utbyte av erfaren- heter, råd och synpunkter.

Självklart måste moderna informationstekniska hjälpmedel utnyttjas för uppgiften. Det blir sektorsorganens och SWEDACs sak att utforma informationssystem som motsvarar både nationella och internationella behov av informationsutbyte. Särskild hänsyn bör därvid tas till t.ex. RAPEX och andra informationssystem som finns eller planeras inom EU. Som nämnts

i avsnitt 4.1 kräver vidare de uppgifter, som tullmyndighetema kommer att få vad gäller kontroll av produkter vid den yttre gränsen, att ett särskilt system för informationsutbyte med marknadskontrollmyndighetema byggs upp. En viktig uppgift för SWEDAC blir att följa och påverka utformningen av informationssystemen så att de utnyttjas effektivt och rationellt.

Hänvisningar till S5-6

6. Finansiering inom området legal mätteknik m.m.

Regeringens förslag: Riksdagen bemyndigar regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att besluta om avgifter för finans- ieringen av SWEDACs tillsyn inom området för legal mätteknik och av fårdigförpackade varor.

SWEDACs förslag: SWEDAC har redovisat dels sin bedömning beträffande omfattningen av och kostnaden för den tillsyn SWEDAC har fått i uppgift att bedriva, dels hur denna kostnad kan finansieras med avgifter. Trllsynsuppgiftema för SWEDAC på det aktuella området regleras i förord- ningen (l993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon. I uppgifterna ingår befogenheten att utfärda föreskrifter om verkställigheten av vissa lag- bestämmelser om användning av vissa måttenheter samt om

— krav på mätningar och mättekniska metoder, — krav på och kontroll av mätdon samt — krav på och kontroll av förpackningsstorlek och kontroll av mängdupp- gifter på färdigförpackade varor.

Förordningen ger SWEDAC ansvar även för tillsynen av efterlevnaden av föreskrifterna med undantag av den tillsyn som gäller fårdigförpackade livsmedel och som Livsmedelsverket är ansvarigt för.

Enligt SWEDACs bedömning kommer tillsynen på marknaden att huvud- sakligen omfatta följande.

1. Kontroll av mätdon som omfattas av krav på återkommande besiktning utförd av ackrediterade kontrollorgan (t.ex. vågar i butiker och bränslemätare vid bensinstationer) varvid kontrolleras att sådan besikt- ning skett och att den är korrekt utförd. På vissa områden (t.ex. beträffande vätskebehållare som används som mätdon) sker ingen återkommande besiktning och SWEDACs tillsyn blir där den enda kontrollinsatsen.

2. Kontroll av förpackningsstorlek och mängduppgifter för färdig- förpackade varor utom livsmedel enligt föreskrifter som bygger på dels regler som ingår i EES-avtalet, dels andra regler som är nödvändiga ur konsumentskyddande synvinkel.

SWEDAC har beräknat de årliga kostnader för sin tillsyn till 4,5 miljoner kronor. Därtill anger SWEDAC en startkostnad om 750 000 kr samt vart femte år en kostnad om ca 500 000 kr för kartläggningsarbete.

För finansieringen av tillsynen föreslår SWEDAC, att SWEDAC genom de ackrediterade kontrollorganen får ta ut en särskild plomberingsavgift i samband med den föreskrivna återkommande kontroll av vägar och bränsle- mätare, som de utför. Utgående från att det finns ca 35 000 vågar, varav de fiesta skall besiktigas vartannat och övriga vart fjärde år, samt 40 000 mät- don för dieselolja och bensin monterade i 20 000 pumpar, som skall besikt- igas vartannat år, har SWEDAC gjort följande intäktskalkyl.

Plomberingsavgifr per väg 100 kr

24 000 vågar kontrollerade vartannat år 1 200 000 kr 11 000 vågar kontrollerade vart fjärde år 27 kr Totalt för vågar 1 475 000 kr

Plomberingsavgijt per bränslemärdon 150 kr 40 000 mätdon kontrollerade vartannat år 3 000 000 kr

De sammanlagda avgiftsintäktema skulle således bli ca 4,5 miljoner kronor per år, vilket skulle täcka SWEDACs tillsynskostnad.

Skälen för regeringens förslag: Som tidigare redovisats bör marknads- kontrollen — liksom tillsynen i övrigt på ett visst område — så långt möjligt finansieras genom avgifter. De förutsättningar som därvid bör vara upp- fyllda är att avgifterna direkt kan kopplas till de produkter eller den verk— samhet som omfattas av tillsynen, att avgifterna är konkurrensneutrala och att de administrativa kostnaderna för dem är rimliga.

Regeringen bedömer att SWEDACs förslag till avgifter på området legal mätteknik och av färdigförpackade varor i princip uppfyller dessa krav. ”lill- synen på det aktuella området bör således avgiftsfinansieras i huvudsak enligt SWEDACs förslag. Eftersom avgifterna riktas mot en stor mängd små företag i bl.a. dagligvaruhandeln finns det emellertid särskild anledning att noga överväga avgiftemas storlek. Det finns därför skäl att följa frågan så att regeringen kan försäkra sig om, att avgifterna motsvarar SWEDACs kostnader inberäknat marknadskontrollen samt att tillsynen i sin helhet bedrivs rationellt och i den omfattning som är motiverad. Mot denna bak- grund begär regeringen ett bemyndigande från riksdagen att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får besluta om avgifter för myndig- hetstillsynen inom området legal mätteknik och för fårdigförpackade varor.

Näringsdepartementet Prop. 1993/94:161

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 februari 1994 Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg, Friggebo, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Unckel, P. Wester- berg, Ask

Föredragande: statsrådet P. Westerberg

Regeringen beslutar proposition 1993/94: 161 Marknadskontroll för produkt- säkerhet, m.m.

Hänvisningar till S6

  • Prop. 1993/94:161: Avsnitt 1