SOU 2009:71

EU, Sverige och den inre marknaden - En översyn av horisontella bestämmelser

Till statsrådet Ewa Björling

Genom beslut vid regeringssammanträde den 6 mars 2008 bemyndigades statsrådet Ewa Björling att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet.

Till särskild utredare förordnades den 6 mars 2008 juris doktor Jörgen Hettne. Till sakkunnig förordnades den 17 juni 2008 f.d. hovrättsrådet Sten Pålsson. Att som experter biträda utredningen förordnades den 28 april 2009 departementssekreteraren Johan Alling (Integrations- och jämställdhetsdepartementet), enhetschefen Ulrika Lyckman-Alnered (Svensk Handel), ämnesrådet Bo Barrefelt (Arbetsmarknadsdepartementet), kanslirådet Kristin Eckardt (Utrikesdepartementet), chefsjuristen Gerda Lind (SWEDAC), juristen Eva Nilsson (Kemikalieinspektionen) kanslirådet Karin Nordström (Utrikesdepartementet), kanslirådet Katerina Petkovska (Utrikesdepartementet), rådgivaren Maria Sandqvist (Teknikföretagen), ämnesrådet Nina Stubbe (Statsrådsberedningen), förbundsjuristen Caroline Wehlander (Sveriges Kommuner och Landsting), juristen Cemille Üstün (Almega), departementsrådet Marianne Åbyhammar (Utrikesdepartementet) samt den 9 september 2008 enhetsrådet Anna Renman (Kommerskollegium).

Som sekreterare i utredningen förordnades den 17 juni 2008 enhetsrådet Anna Renman (Kommerskollegium) samt den 16 juni 2008 juristen Henrik Paulander. Från uppdraget som sekreterare entledigades Anna Renman den 1 september 2008.

Utredningen har även mottagit juris kandidaten Victor Hensjö som praktikant under tiden mellan den 9 december 2008 och den 31 maj 2009.

Utredningen har antagit namnet Inremarknadsutredningen. Kommerskollegium har besvarat en skriftlig framställan från utredningen. Vidare har SWEDAC, efter särskild förfrågan, tagit fram underlag för författningsskrivning.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet EU, Sverige och den inre marknaden – En översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet (SOU 2009:71).

Utredningens uppdrag är därmed avslutat.

Stockholm i september 2009

Jörgen Hettne

/Henrik Paulander

Förkortningar och förklaringar

AFS Arbetsmiljöverkets författningssamling AMS Arbetsförmedlingen AV Arbetsmiljöverket BNP Bruttonationalprodukt CEN European Committee for Standardization CENELEC European Committee for Electrotechnical

Standardization

CML Rew Common Market Law Review CPB Centraal Planbureau (Netherlands Bureau for Economic Policy analysis) CSN Centrala studiestödsnämnden Dir. Direktiv (till utredning eller kommitté) Ds Departementsserien EA European co-operation for Accreditation EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EFTA European Free Trade Association EG Europeiska gemenskaperna EGT Europeiska gemenskapernas tidning EJTN European Judicial Training Network EKN Exportkreditnämnden ELOF Enkel och likvärdig offentlig kontroll ERT Europarättslig tidskrift

ETSI European Telecommunications Standards Institute EU Europeiska unionen EUR-Lex EU:s hemsida för sökning efter EU-dokument EUT Europeiska unionens tidning FAR SRS Branschorganisationen för revisorer och rådgivare FN Förenta nationerna FVO Food and Veterinary Office GATS General Agreement on Trade in Services GMO Genetiskt modifierad organism HUR Handelns utvecklingsråd ICC International Chamber of Commerce (Internationella handelskammaren) IEC International Electrotechnical Commission IM Inre marknaden IMAC Internal Market Advisory Committee (Rådgivande kommittén för den inre marknaden) IMI Internal Market Information System (Informationsystem för den inre marknaden) INSTA Inter-nordisk standard ISA Invest in Sweden Agency ISO International Organization for Standardization IT Informationsteknologi ITPS Institutet för tillväxtpolitiska studier ITS Informationstekniska standardiseringen JK Justitiekanslern JT Juridisk tidskrift JO Justitieombudsmannen Ju Justitiedepartementet KFS Kommerskollegiums föreskrifter KI Kemikalieinspektionen

KK Kommerskollegium KL Kommunallagen KO Konsumentombudsmannen KOM Europeiska kommissionen (dokumentbeteckning för exv. kommissionens meddelanden) KOV Konsumentverket KRUS Kompetensrådet för utveckling i staten KU Konstitutionsutskottet NEA Närverket för elektroniska affärer Nutek Verket för näringslivsutveckling OECD Organization for Economic Co-operation and development (Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling) OTGS Open Trade Gate Sweden Prop. Proposition PTS Post- och telestyrelsen REG Rättsfall från Europeiska gemenskapernas domstol PSI Preshipment Inspection (avtal inom ramen för WTO) RAPEX Community Rapid Information System RF Regeringsformen RK Regeringskansliet SCB Statistiska centralbyrån SEC Europeiska kommissionens arbetsdokument SEK Svenska Elektriska kommissionen SFS Svensk författningssamling Sieps Svenska institutet för europapolitiska studier SIS Standardiseringen i Sverige SKL Sveriges kommuner och landsting SMAS Single market assistance services action plan

SNS Studieförbundet näringsliv och samhälle SOGS Senior Officials Group on Standardization SOLVIT Effektiv problemlösning på den inre marknaden SOU Statens offentliga utredningar SPS Sanitära och fytosanitära åtgärder SSR Sveriges standardiseringsråd STAD Stockholm förebygger alkohol- och drogproblem SWEDAC Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll SWEPRO Sveriges råd för handelsprocedurer TBT Technical Barriers to Trade (tekniska handelshinder) TRIPS Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights UD Utrikesdepartementet UD FIM Utrikesdepartementets enhet för främjande och EU:s inre marknad UD/IH Utrikesdepartementets enhet för internationell

handelspolitik

UN/CEFACT United Nations Center for Trade Facilitation and

Electronic Business

UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development UN/ECE United Nations Economic Commission for Europe UNICE Union of Industrial and Employers’ Confederation of Europe WTO World Trade Organization (Världshandelsorganisationen) ÖER Ömsesidigt erkännande

Sammanfattning

Utredningens förslag i korthet:

  • Ett sammanhållet och förenklat horisontellt regelverk för varor och tjänster, som består av: – En ny förordning om varor på den inre marknaden – En ny lag och förordning om ackreditering och teknisk kontroll – En ny förordning om informationsförfaranden och kontroll av regler på den inre marknaden.
  • Ökat genomslag för EG-fördragets grundprinciper
  • Bättre samordning och intressebevakning inom standardiseringsområdet
  • Effektivare hantering av inremarknadsfrågor i statsförvaltningen
  • En synligare svensk inremarknadsmyndighet
  • Tydligare roll och ansvar för kommuner och landsting
  • Effektivare och mer samordnad marknadskontroll
  • Gemensam webbportal för den inre marknaden
  • Kompetensförhöjningsstrategi för tjänstemän som berörs av den inre marknaden
  • Bättre villkor för företag

Bakgrund

1957 års Romfördrag förutsåg från första början en samordning av Europas ekonomi genom upprättandet av en gemensam marknad, där hinder och restriktioner för utbytet av varor och tjänster och för den fria rörligheten av personer och kapital avskaffats och en ordning upprättats för att förhindra snedvridning av konkurrensen. Att detta arbete inleddes på 1950-talet var ingen tillfällighet.

Den fortgående industrialiseringen med standardisering och massproduktion hade stött på handelshinder vid nationsgränserna. Den ökade konkurrensen på världsmarknaden hade drivit fram krav på tullskydd inom många industribranscher. Nationalstaterna försökte stödja sin egen industrialisering i stället för att genom strukturomvandling och regional specialisering ta till vara de gemensamma fördelar som utvecklingen medförde. Deras misslyckade försök få balans i affärer på alltför små nationella marknader bidrog till djupa kriser och arbetslöshet som i sin tur medförde ökad protektionism och gav upphov till nationalistiska antidemokratiska strömningar. De båda världskrigen splittrade och försvagade de västeuropeiska staterna och förvärrade den ekonomiska situationen genom att ytterligare desintegrera den europeiska marknaden.

Genom bestämmelserna om fri rörlighet i 1957 års Romfördrag lades den rättsliga grunden för en integration av den europeiska marknaden för varor, tjänster, personer och kapital, som blev framgångsrik. Under en följd av år utvecklades och preciserades fördragets innebörd, och grunden lades för dagens gemenskapsrätt. En milstolpe i utvecklingen utgjordes av EG-domstolens avgörande i målet Cassis de Dijon som lade fast principen om ömsesidigt erkännande och gav vägledning för den framtida harmoniseringen. När utvecklingen visade tecken på att stagnera och nya tendenser till marknadssplittring uppstod, möttes det med kraftfulla åtgärder som inleddes under förra delen av 1980-talet genom utveckling av fördraget och antagandet av ett ambitiöst program för att förverkliga den inre marknaden, särskilt genom harmonisering av föreskrifter. I detta dynamiska skede närmade sig Sverige samarbetet kring den inre marknaden, först genom att vara med om att utveckla det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och sedan genom att inträda i Europeiska unionen.

Betydelsen av en fungerande inre marknad har inte minskat. Efter tider av ekonomisk och finansiell instabilitet är en väl

fungerande inre marknad nödvändig för att underlätta den europeiska ekonomins återhämtning. Den är särskilt viktig för att skapa sysselsättning och tillväxt och främja ekonomisk stabilitet.

I sitt meddelande år 2007, ”En inre marknad för framtidens Europa”1 framhåller kommissionen att den inre marknaden är en av Europeiska unionens grundpelare. Det är genom bestämmelserna om den inre marknaden som den fria rörligheten för personer, varor och tjänster har omsatts i praktiken, och gett Europas medborgare och företag stora, konkreta fördelar. Bestämmelserna om den inre marknaden har skapat nya arbetstillfällen och stimulerat tillväxten. Medborgarna har fått bättre möjligheter att bosätta sig, arbeta, studera och pensionera sig i en annan medlemsstat. Som konsumenter har de fått tillgång till ett större urval av varor och tjänster till konkurrenskraftiga priser, samtidigt som kvaliteten och säkerheten främjats. Regelverket har skapat gemensamma regler för företag, och öppnat en marknad med fler än 500 miljoner konsumenter. Europa har därigenom blivit ett öppnare samhälle med många nya möjligheter, ett mer konkurrenskraftigt näringsliv och en stark respekt för individens sociala rättigheter, samtidigt som kraven höjts vad gäller såväl hälsa som säkerhet och miljöskydd.

Den inre marknaden rymmer ändå fortfarande en stor outnyttjad potential. Bestämmelserna måste regelbundet anpassas till förändringar i samhället och nya utmaningar. Det gäller globaliseringen, miljön, den ökande innovationstakten och förändringar beträffande sociala förhållanden.

För ett förhållandevis litet och exportberoende land som Sverige är den inre marknaden särskilt viktig. Även om vårt handelsutbyte med länder utanför Västeuropa, inte minst Asiens snabbväxande ekonomier, får allt större betydelse, dominerar ändå den inre marknaden svensk utrikeshandel. En inre marknad med gemensamma regler och utan diskriminering är en hemmamarknad för Sverige.

På EU-nivå pågår nu arbete med att förbättra den inre marknadens funktion och bättre ta till vara dess fördelar. Kommissionen presenterade i februari 2007 sin vision för den inre marknaden under 2000-talet. Det ska vara en marknad som kännetecknas av vitalitet, innovation och konkurrenskraft, där tjänstesektorns potential utnyttjas fullt ut, där både konsumenter och företag drar direkta fördelar av marknadens förbättrade funktion och där

1 KOM (2007) 724 slutlig.

Europas förmåga att bemöta globaliseringens utmaningar stärks. I samma anda har tjänstedirektivet och det s.k. varupaketet antagits.

Varupaketet innehåller två förordningar och ett beslut. Förordning (EG) nr 764/2008 har till syfte att få principen om ömsesidigt erkännande att fungera i praktiken och innehåller processuella bestämmelser om vad en myndighet ska iaktta om den hindrar eller begränsar den fria rörligheten för varor. Bestämmelserna ansluter till EG-domstolens dom i det ovan nämnda Cassis de Dijon-målet. Medlemsstaterna ska som utgångspunkt erkänna varandras regler och specifika krav som likvärdiga, även om det saknas gemensamma EG-regler. Den andra delen av varupaketet rör det s.k. harmoniserade området där EU har gemensamma regler. Förordning (EG) nr 765/2008 inför gemensamma bestämmelser om ackreditering, bedömning av överensstämmelse av föreskrivna krav, CE-märkning och marknadskontroll. Ackreditering är ett sätt att bedöma att ett företag som arbetar med t.ex. provning och kontroll är kompetent att utföra sina uppgifterna. Genom de nya bestämmelserna ges ackrediteringen en tydligare och förstärkt roll inom EU. Därutöver införs gemensamma bestämmelser om marknadskontroll. Medlemsländernas marknadskontroll har blivit allt viktigare för att trygga förtroendet för de varor som rör sig fritt på den växande inre marknaden. Beslut 768/2008/EG riktar sig i huvudsak till gemenskapslagstiftaren och lägger fast hur harmoniseringen ska gå till i framtida direktiv enligt den s.k. nya metoden och innehåller bl.a. närmare bestämmelser om ackreditering och bedömning av överensstämmelse.

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga och beskriva de svenska bestämmelser och administrativa förfaranden och procedurer som på ett horisontellt plan har betydelse för varors och tjänsters fria rörlighet på den inre marknaden. Den skulle särskilt uppmärksamma bestämmelserna och procedurernas olika funktioner, inbördes förhållande och sammanhang. Eventuella överlappande funktioner och brister i regelverket skulle identifieras. Därefter skulle utredningen se över regelverket och föreslå sådana förenklingar, förbättringar och kompletteringar som är nödvändiga för att säkerställa den fria rörligheten för varor och tjänster. Förslag skulle också lämnas på hur kunskapen om den inre marknadens

funktion och om regelverket kunde ökas hos främst myndigheter. En annan avsikt var att utredningen skulle bidra till genomförandet av de nya rättsakterna i varupaketet och anpassningen till dessa.

Utredningen har vid sin genomgång av svenska bestämmelser som på ett horisontellt plan berör varu- och tjänsteområdet funnit att det samlade regelverket ger ett splittrat och oenhetligt intryck. Man kan se att författningarna tillkommit under skilda perioder, både före och efter medlemskapet i EU. I äldre författningar har gjorts många ändringar, och det fortlöpande infogandet av föreskrifter för att genomföra nya EG-rättsakter har bidragit till splittringen. Detta gäller särskilt i fråga om de författningar som rör den fria rörligheten för varor. Utredningen har därför funnit att det finns ett behov att föra samman skilda bestämmelser i färre författningar på området. Det är lämpligt att detta sker just nu, eftersom det av flera skäl finns risk för att den bristande överskådligheten annars förvärras.

Ett svenskt varupaket

Varupaketet innebär en genomgripande förändring av EU:s regelverk när det gäller den fria rörligheten för varor. Det innebär också att principiellt viktiga och omfattande förändringar måste ske i det svenska horisontella regelverket som anknyter till den fria rörligheten för varor på EU:s inre marknad. Vi står alltså inför ett i högsta grad lämpligt tillfälle att modernisera det svenska regelverket särskilt på varuområdet och bygga upp en struktur som bättre än tidigare kan koppla ihop den gemenskapsrättsliga systematiken och begreppsapparaten med den svenska. Eftersom också genomförandet av tjänstedirektivet samtidigt pågår, erbjuder sig ett tillfälle att bättre än hittills knyta samman svenska regler på varu- och tjänsteområdena. Utredningens förslag knyter därför an till arbetet med tjänstedirektivets genomförande.

Vid sin kartläggning av bestämmelserna på varuområdet har utredningen funnit att detta område systematiskt kan uppdelas enligt följande:

  • Bestämmelser om utformningen av nya regler som påverkar handeln med varor
  • Bestämmelser om ackreditering och bedömning av överensstämmelse (teknisk kontroll)
  • Bestämmelser om tillämpningen av regler som påverkar handeln med varor
  • Bestämmelser om marknadskontroll
  • Bestämmelser om skyldigheten att undanröja faktiska hinder som påverkar handeln med varor.

Denna systematik bör beaktas, om man vill få en tydligare och enklare struktur för reglerna på varuområdet.

Utredningen anser inte att det går att samla alla delar av regelverket i samma författning, men att det däremot är möjligt att med de anpassningar varupaketet kräver föra samman bestämmelserna i två huvudsakliga delar. Utredningen föreslår att det införs en ny förordning om varor på den inre marknaden och en ny lag om ackreditering och teknisk kontroll med en tillhörande förordning. Om övergripande bestämmelser rörande varuområdet på detta sätt förs samman och tydliggörs kan myndigheter och företag få den helhetsbild som i dag saknas. Härigenom kan också skapas en tydlig koppling till tjänsteområdet, där förslag lagts fram till en ny lag om tjänster på den inre marknaden.

I förslaget till ny förordning om varor på den inre marknaden ingår övergripande bestämmelser om marknadskontroll. Därutöver bör vissa andra förändringar av organisatorisk art genomföras. Utredningen anser bl.a. att tillsyn beträffande tjänster bör samordnas av Konsumentverket och att samarbetet mellan marknadskontroll- och tillsynsmyndigheter å ena sidan och tullmyndigheter å den andra bör regleras och underlättas.

Utredningen anser vidare att förordningen (1994:2029) om tekniska regler, som är av central betydelse för både gemenskapens och regeringens kontroll av myndigheternas normgivning, bör moderniseras och anpassas till den nya regelstrukturen enligt utredningens förslag. Dess tillämpningsområde bör också vidgas och anpassas till ytterligare anmälningsprocedurer, bl.a. på tjänsteområdet. Utredningen lägger därför fram förslag till en ny förordning om informationsförfaranden och kontroll av regler på den inre marknaden.

Nytt sätt att genomföra EG-förordningar

Vid tiden för den första genomgripande anpassningen av svensk rätt till gemenskapsrätten var det nästan undantagslöst direktiv som användes som styrmedel på inremarknadsområdet. Ett direktiv lämnar ett, låt vara varierande, utrymme för nationellt anpassade lösningar, och för att det ska få rättslig effekt krävs i princip att det genomförs genom nationella föreskrifter. Det kan i dag konstateras att direktverkande förordningar har tagits i bruk på den fria rörlighetens område på ett sätt som knappast hade kunnat förutses. Dessutom framträder vad gäller nya rättsakter, både direktiv och förordningar, en tydlig tendens att genom uttryckliga och detaljerade regler uttrycka sådant som i grunden endast följer av EGfördragets bestämmelser och EG-domstolens tolkningar av dessa. Detta kännetecknar bl.a. tjänstedirektivet. Varupaketet kan sägas ge uttryck för samma utvecklingstendens, framför allt vad gäller förordningen om ömsesidigt erkännande. De rättsakter som ingår i paketet ska inte i egentlig mening införlivas, eftersom detta inte innehåller direktiv. Utredningen anser dock att svensk rätt omsorgsfullt bör anpassas för att fungera i samklang med de direktverkande EG-förordningar som ingår i paketet och hänsyn tas även till det beslut som ingår. Annars kan syftet med den reform som varupaketets genomförande på europeisk nivå förfelas. Detta kräver en annan regleringsteknik än som hittills använts när man har kompletterat EG-förordningar i Sverige.

En effektivare organisation för inremarknadsfrågor

Utredningen kan också se förändringar i den europeiska förvaltningsorganisationen. Det finns numera, vid sidan av Europeiska kommissionens förvaltning, ett betydande antal nya gemenskapsrättsliga byråer och organ, vilka i daglig verksamhet samverkar med de nationella förvaltningar. På skilda marknadsområden har det också vuxit fram ett allt mer svåröverskådligt system av europeiska nätverk och samverkansorgan, där nationella tjänstemän i stigande omfattning samverkar med varandra och med företrädare för gemenskapen, särskilt kommissionen. Det kan utan vidare konstateras att direkta kontakter med kommissionen och andra gemenskapsorgan har blivit ett förhållandevis normalt inslag i central nationell förvaltning.

Också företrädare för enskilda företag, sammanslutningar av företag och andra från staten formellt fristående organisationer medverkar på ett mångskiftande och ofta svåröverskådligt sätt i den europeiska integrationen, särskilt på den inre marknadens område. Att så är fallet är ofta ett centralt inslag i gemenskapens politik, något som tydligt framträder i fråga om harmonisering enligt nya metoden. Inte minst på standardiseringsområdet framträder problem att överblicka sådan medverkan och att urskilja och effektivt tillgodose nationella samordningsintressen.

I fråga om den svenska modellen, saknar utredningen anledning till annan bedömning än den som brukar komma till uttryck; nämligen att denna på det hela taget visat sig fungera väl i den europeiska miljön. En förhållandevis fristående och självständig myndighetsorganisation ger rimligen goda förutsättningar för smidig anpassning till gemenskapsrättens anspråk. Av samma skäl är Sverige väl anpassat för det komplexa förhandlingsmaskineri som EU-samarbetet utgör. Det går emellertid inte att blunda för att det samtidigt i detta system finns en inbyggd risk för att en utveckling som den nyss skisserade kan leda till bristande överblick och till sämre förutsättningar för den politiska styrning som är nödvändig. I förlängningen kan det uppstå risker i fråga om ett effektivt tillgodoseende av väsentliga nationella intressen.

En viktig skillnad i förhållande till andra länder är att det svenska Regeringskansliet, som svarar för den centrala samordningen och är länk till den politiska ledningen är förhållandevis resurssvagt jämfört med de operativa organen, myndigheterna. Genom den rådande departementsorganisationen, lyder myndigheterna under skilda departement. Enskilda myndigheters ställningstaganden och beslut i EG-rättsliga frågor kan behöva samordnas på politisk nivå.

Mot denna bakgrund anser utredningen inte att det räcker att förenkla och modernisera den svenska regelstruktur som på ett horisontellt plan rör den fria förligheten för varor och tjänster. För att skapa bättre förutsättningar för fri rörlighet krävs därutöver överväganden av organisatorisk art. Utredningen lämnar flera förslag som bygger på att ett starkare inslag av övergripande styrning och kontroll är önskvärt i frågor om den fria rörligheten för varor och tjänster på den inre marknaden. Detta har inverkat på utformningen av ovan nämnda förslag om en ny förordning om varor på den inre marknaden och om informationsförfaranden och kontroll av regler på den inre marknaden. Kommerskollegium bör ha till

uppgift att uppmärksamma regeringen på fall där en sådan övergripande styrning och kontroll behövs.

En synligare inremarknadsmyndighet

Att medlemsstaterna bör ha särskilda inremarknadsmyndigheter är något som betonas av Europeiska kommissionen. I Sverige har Kommerskollegium en nyckelroll när det gäller att sprida kunskap om inremarknadsreglerna, inte minst när det gäller tjänstedirektivet och varupaketet. Det är av stor betydelse för inremarknadsreglernas genomslag i Sverige att den ansvariga myndigheten blir mer synlig och känd i samhället.

Ett nära samarbete mellan UD och Kommerskollegium är också av stor vikt. Kommerskollegium bör som inremarknadsmyndighet utgöra en kanal för regeringens styrning i inremarknadsfrågor. Regeringen måste uppmärksammas på fall där det behövs en övergripande politisk bedömning, t.ex. när något särskilt regleringsintresse står emot det allmänna inremarknadsintresset av fri rörlighet. Bedömningar av sådant slag ska ankomma på statsmakterna, särskilt regeringen. Det bör också beaktas att den svenska ståndpunkten i sådana fall slutligen kan komma under EG-domstolens judiciella bedömning. Den svenska ståndpunkten måste då bygga på välöverlagd politisk prioritering och hållfast rättslig argumentation.

Tydligare roll och ansvar för regionala och kommunala myndigheter

Utredningen har också kommit fram till att kommunala myndigheter behöver axla ett större ansvar i EU-frågor i allmänhet och inremarknadsfrågor i synnerhet. Från gemenskapsrättslig utgångspunkt omfattas medlemsstaternas lokala och regionala offentliga organ, på samma sätt som de centrala, fullt ut både av de allmänna fördragsförpliktelserna och av övriga för dem tillämpliga regler. Tillämpningen av inrermarknadsreglerna inom kommuner och landsting är därför viktig. Från utredningens utgångspunkter är kommunerna av särskild betydelse med hänsyn till tillsynsuppgifter som de anförtrotts, bl.a. i fråga om marknadskontroll. Utredningen anser att länsstyrelserna på ett effektivare sätt än hittills bör kunna

bistå kommunerna i deras EG-rättsliga tillämpning och också utöva viss tillsyn. Det är betydligt mer resursekonomiskt att bygga upp expertkompetens inom länsstyrelserna än att låta varje kommun, oavsett storlek, själv skaffa tillräcklig expertkompetens. Det bör därför avsättas resurser för att inrätta en eller flera tjänster som inremarknadshandläggare vid varje länsstyrelse.

Gemensam webbportal

Det krävs också insatser för att förbättra och förenkla informationsinhämtningen kring inremarknadsreglerna i allmänhet. Utredningen anser att Kommerskollegium bör tillhandahålla en webbportal med information om samtliga de myndigheter som har ett ansvar för någon del av den inre marknaden i Sverige. Där bör finnas förklaringar avseende de övergripande aspekterna av den inre marknaden och länkar till webbplatser för de myndigheter som företagen kan behöva komma i kontakt med. Den bör också ha en länk till den webbportal som är under uppbyggnad till följd av tjänstedirektivet och slutligen även länkar till relevanta organisationer m.m. för att användarna ska kunna få en så heltäckande bild som möjligt.

Kompetensförhöjande åtgärder

Utredningen har också kunnat konstatera att det fortfarande, efter snart 15 års medlemskap i EU, på många håll finns bristande medvetenhet och kunskap om EU:s inre marknad. Detta är otillfredsställande, så mycket mera som Sverige är ett litet land med begränsad hemmamarknad och starkt internationellt beroende. Problemet accentueras, särskilt när så betydelsefulla förändringar står för dörren som de som följer av tjänstedirektivet och varupaketet. Att lyfta nivån på kunskaperna och medvetandet om betydelsen av den inre marknaden framstår också som i högsta grad angeläget i betraktande av den snabbt växande europeiska förvaltningsorganisationen. Mot denna bakgrund bör berörda tjänstemän i offentlig förvaltning ha kunskaper om EU:s organisation, institutioner och regelverk samt kunskaper i utländska språk och insikter i utländska förhandlingstraditioner.

Utredningen föreslår att det läggs fram en strategi för kompetensförsörjning och för kompetenshöjande åtgärder beträffande tjänstemän som berörs av den inre marknaden. Vad utredningen här är inne på är inte primärt en fråga om tillförande av ytterligare personella eller ekonomiska resurser, även om det av andra skäl kan behövas, utan snarare om ett annorlunda ianspråktagande och utnyttjande av resurser som redan finns. Tillgången på välutbildad expertis och kvalificerad erfarenhet är begränsad. Det handlar i grunden om en annorlunda och, som utredningen anser, mer realistisk syn på förutsättningarna för Sveriges medverkan i den europeiska marknadsintegrationen, grundad på vunna erfarenheter. Vad som bl.a. krävs är ett målmedvetet och systematiskt tillvaratagande av personliga erfarenheter av arbete inom EU.

Bättre villkor för företag

Det är i det ekonomiska livet som välfärdseffekterna skapas. I denna mening är de enskilda ekonomiska aktörerna – företagen – den inre marknadens primära aktörer. Kan inte företagen ta till vara sina möjligheter på grundval av de rättigheter som reglerna om den inre marknaden ger dem, så uteblir i stor utsträckning den förväntade gränsöverskridande verksamheten, och den inre marknaden förverkligas inte enligt EG-fördragets intentioner. Det är därför av största vikt att se till att företagen är medvetna om sina möjligheter och rättigheter på den inre marknaden, så att de utifrån dessa kan formulera och uppfylla sina egna mål och därigenom samtidigt bidra till att samhället i stort får del av de välfärdsvinster som den inre marknaden syftar till.

Mot denna bakgrund framstår det oroväckande att det har kunnat konstateras att svenska företag inte känner sig tillräckligt involverade i utvecklingen av den inre marknaden.

Utredningen finner därför anledning att lägga fram förslag som har till syfte att förbättra villkoren för företag. Flera av de förslag som berörts i det föregående kan ses också i detta ljus. Tydligare och enklare regelstruktur leder till färre bestämmelser med tydligare funktion och till bättre överskådlighet, vilket underlättar för företag. Företag ska helst bara behöva vända sig till en myndighet och bara gå till en webbsida, och de gynnas av att det finns en myndighet med tydligt ansvar för inremarknadsfrågor.

Härutöver förordar utredningen ett överlag utökat och förbättrat samarbete på inremarknadsområdet mellan myndigheter och näringslivsorganisationer. En tidigare och mer omfattande medverkan av representanter för företagen och deras organisationer skulle kunna bidra till att vidga kunskapsunderlaget för tjänstemän vid framtagandet av nya eller ändrade regler både under arbetet med frågorna på EU-nivå och vid utformningen av nationella svenska föreskrifter.

Summary

Background

The 1957 Treaty of Rome foresaw from the very outset a coordination of the European economy through the establishment of a common market in which obstacles to and restrictions on the exchange of goods and services and the free movement of persons and capital would have been abolished and a system established to prevent distortions of competition. It was no coincidence that this project began in the 1950s.

The ongoing process of industrialisation, with its associated standardisation and mass production, had run into trade barriers at national borders. In many industries, increased competition in the world market had led to demands for protective tariffs. Nation states attempted to support their own industrialisation rather than embrace structural transformation and regional specialisation so as to benefit from the common advantages offered by the course of developments. Their failed attempts to keep business on an even keel in too small national markets contributed to deep crises and unemployment, which in turn led to increased protectionism and spawned nationalistic, anti-democratic currents. The two world wars divided and weakened western European states and worsened the economic situation by causing further disintegration of the European market.

The provisions on free movement in the 1957 Treaty of Rome laid the legal foundation for a successful integration of the European market for goods, services, labour and capital. Over a period of years, the implications of the Treaty were elaborated and made more precise, laying the groundwork for current Community law. One milestone along the way was the ruling of the Court of Justice of the European Communities in the Cassis de Dijon case, which established the principle of mutual recognition and provided

guidance for future harmonisation. When progress showed signs of stagnating and new tendencies towards fragmentation of the market emerged, this was met by forceful measures starting in the early 1980s by further development of the Treaty and adoption of an ambitious programme for achieving the internal market, particularly through regulatory harmonisation. It was during this dynamic period that Sweden drew closer to cooperation on the internal market, first by participating in the development of the European Economic Area (EEA) and then by joining the European Union.

The importance of a functioning internal market has not diminished. After times of economic and financial instability, a well-functioning internal market is necessary to help the European economy to recover. This is particularly important for creating jobs and growth and promoting economic stability.

In its 2007 Communication “A single market for 21st century Europe”1 the Commission observes that the internal market is a pillar of the European Union. It is through the internal market provisions that the free movement of people, goods, services and capital has been turned into reality, delivering great, tangible benefits for European citizens and businesses. The internal market provisions have created new jobs and stimulated growth. Citizens have been given better opportunities to live, work, study and retire in another Member State. As consumers they have gained access to a wider selection of goods and services at competitive prices, together with better quality and improved safety. The regulations have created a common set of rules for business and opened up a market of more than 500 million consumers. This has made Europe a more open society with many new opportunities, a more competitive business sector and a strong respect for the social rights of the individual, while raising standards in the areas of health, safety and environmental protection.

Nonetheless, the internal market still has great untapped potential. The provisions must be regularly adapted to changes in society and new challenges. This applies to globalisation, the environment, the increasing pace of innovation and changing conditions in society.

The internal market is especially important to a relatively small, export-dependent country like Sweden. Even if our trade with

1 COM (2007) 724 final.

countries outside Western Europe, notably the rapidly growing Asian economies, is steadily growing in significance, the internal market still dominates Swedish foreign trade. An internal market with common rules and without discrimination is a domestic market for Sweden.

Work is now underway at EU level to improve the functioning of the internal market and make better use of the advantages it offers. In February 2007, the Commission presented its vision for the internal market in the 21st century. This vision foresees a market characterised by vitality, innovation and competitiveness, in which the potential of the service sector is used to the full, consumers and businesses alike benefit directly from the improved functioning of the market and Europe is in a stronger position to meet the challenges of globalisation. This is the spirit in which the Services Directive and Goods Package have been adopted.

The Goods Package comprises two Regulations and one Decision. Regulation (EC) No 764/2008 aims to make the principle of mutual recognition work in practice and contains procedural provisions on the rules and procedures an authority is to observe if it acts to hinder or restrict the free movement of goods. The provisions follow the line taken in the judgment of the Court of Justice of the European Communities in the Cassis de

Dijon case referred to above. To start with, the Member States are to recognise each other’s rules and specific requirements as equally valid, even in the absence of common Community rules. The second part of the Goods Package concerns the ‘harmonised area’ in which the EU has common rules. Regulation (EC) No 765/2008 introduces common rules on accreditation, conformity assessment,

CE marking and market surveillance. Accreditation is a means of checking that a company offering testing and inspection services, for example, is competent to perform its duties. The new provisions strengthen and clarify the role of accreditation in the EU. New common provisions on market surveillance are also being introduced. Market surveillance by the Member States has become increasingly important to ensure confidence in the goods that move freely in the growing internal market. Decision No 768/2008/EC is mainly addressed to the Community legislature and establishes the procedures for harmonisation in future ‘New Approach’ directives. It also contains more detailed provisions on accreditation and conformity assessment.

Remit

The Inquiry’s remit has been to survey and describe the Swedish provisions and administrative processes and procedures that, at horizontal level, have a bearing on the free movement of goods and services in the internal market. It has been instructed to pay particular attention to the various functions, mutual relationship and coherence of these provisions and procedures. Any overlapping functions and regulatory inadequacies were to be identified. Next, the Inquiry was to review the regulatory framework and propose simplifications, improvements and additions that are necessary to safeguard the free movement of goods and services. It was also to present proposals on how to increase knowledge – above all, the knowledge possessed by government agencies and authorities – about the way the internal market works and about the regulatory framework. A further intention was that the Inquiry should contribute to the implementation of the new legal instruments in the Goods Package and adaptation to them.

In its review of Swedish provisions concerning the area of goods and services at a horizontal level, the Inquiry has found that the body of regulations as a whole makes a divided and inconsistent impression. It is obvious that the legislation dates from different periods, some of it before and some after EU membership. Older legislation has been amended many times, and the continuous insertion of provisions to implement new Community legal instruments has added to the fragmentation. This is particularly true of the legislation concerning the free movement of goods. The Inquiry has therefore found that there is a need to bring together scattered provisions into a smaller number of legislative instruments in the area. It would be appropriate if this were done now as for several reasons there is a risk that the lack of transparency will otherwise be exacerbated.

A Swedish ‘Goods Package’

The Goods Package brings far-reaching changes in the EU regulations concerning the free movement of goods. It also necessitates fundamental and extensive changes in horizontal regulations in Sweden connected with the free movement of goods in the EU internal market. We therefore have before us a highly favourable

opportunity to modernise the Swedish regulations particularly in relation to goods and to build up a structure that can link the Community law system and conceptual apparatus with their Swedish counterparts more adequately than previously. As the Services Directive is being implemented at the same time, we have an opportunity to join up the Swedish rules in the areas of goods and services better than in the past. The Inquiry’s proposals therefore tie in with the implementation of the Services Directive.

In its survey of provisions relating to goods, the Inquiry has found that this area can be divided up systematically as follows:

  • provisions on the formulation of new rules affecting trade in goods
  • provisions on accreditation and conformity assessment
  • provisions on the application of rules affecting trade in goods
  • provisions on market surveillance
  • provisions on the obligation to remove actual barriers affecting trade in goods.

This systematic scheme should be borne in mind if the aim is to achieve a clearer and simpler structure for rules relating to goods.

While the Inquiry is not of the opinion that every part of the regulations can be brought together into a single piece of legislation, it does believe that with the adaptations required by the Goods Package, it is possible to group the provisions into two main divisions. The Inquiry proposes the introduction of a new ordinance on goods in the internal market and a new act on accreditation and technical control, with a subordinate ordinance. If horizontal provisions concerning goods are brought together and clarified in this way, government agencies and businesses will obtain the overview that is lacking today. It will also create a clear link with the services sector, where a new act on internal market services has been proposed.

The proposed new ordinance on goods in the internal market includes horizontal provisions on market surveillance. In addition to this, certain other changes of an organisational nature should be implemented. The Inquiry considers that supervision of services should be coordinated by the Swedish Consumer Agency and that cooperation between the agencies responsible for market

surveillance and supervision on the one hand, and customs authorities on the other hand, should be regulated and facilitated.

Further, the Inquiry considers that the Ordinance on Technical Standards and Regulations (1994:2029), which is of key importance to both Community and Government control of the regulations and standards set by public authorities and agencies, should be brought up to date and adapted to the new regulatory structure proposed by the Inquiry. Its scope should also be broadened and adapted to additional notification procedures, in the services sector and elsewhere. The Inquiry therefore proposes a new ordinance on information procedures and control of regulations in the internal market.

New method of implementing Community regulations

At the time of the first far-reaching adaptation of Swedish law to Community law, the instruments used in the internal market area were, almost without exception, directives. A directive leaves some, albeit varying, scope for nationally tailored solutions and, in principle, to have legal effect it requires implementation by means of national regulations. It can be stated today that in the area of free movement, directly effective regulations have been employed in a way that was hardly foreseeable. Moreover, with regard to new legal instruments – directives and regulations – a clear tendency is emerging to formulate explicit and detailed rules for matters that essentially only follow from the provisions of the EC Treaty and the interpretation of these provisions by the Court of Justice of the European Communities. The Services Directive is a case in point. The Goods Package can be said to reveal the same tendency, above all in the regulation on mutual recognition. The legal instruments in the Package are not to be transposed in the true sense of the word, as the Package does not contain directives. Nonetheless, the Inquiry considers that Swedish law should be carefully adapted so as to work in harmony with the directly effective Community regulations included in the Package and that account should also be taken of the Decision in the Package. Otherwise there is a risk of failing to fulfil the purpose of the reform intended by the implementation of the Goods Package at European level. This requires a different regulatory technique than has previously been used when supplementing Community regulations in Sweden.

A more effective organisation for internal market issues

The Inquiry can also see changes in the European administrative organisation. These days, alongside the European Commission administration, a considerable number of Community law agencies and bodies work with national administrations on a daily basis. In addition, an increasingly complicated system of European networks and cooperation bodies has emerged in different areas of the market, with national officials increasingly interacting with one another and with representatives of the Community, in particular the Commission. Quite simply, it is clear that direct contacts with the Commission and other Community bodies have become a relatively normal element of central national administration.

Representatives of individual companies, groups of companies and other organisations that are formally independent of the state are also involved in various and often obscure ways in European integration, particularly in the internal market area. This is often a central factor in Community policies, as is evident in the case of the new approach to harmonisation. In the area of standardisation, not least, it becomes difficult to grasp the full range of this involvement and to distinguish and effectively satisfy the interests of national coordination.

With respect to the Swedish model, the Inquiry finds no reason to dissent from the assessment usually made, namely, that on the whole it has proved to function well in the European environment. A relatively distinct and independent administrative organisation gives reasonably good conditions for flexible adaptation to Community expectations. For the same reasons, Sweden is well suited to the complex negotiating machinery intrinsic to EU cooperation. However, having said that, it is impossible to ignore the fact that this system involves an inherent risk that developments of the kind just outlined could lead to a lack of transparency and poorer conditions for the necessary political control. In the longer term there are potential risks concerning the effective protection of essential national interests.

One important difference in relation to other countries is that the Swedish Government Offices, which are responsible for central coordination and constitute the link to the political leadership, are relatively lacking in resources compared with the operational bodies, the government agencies. Under the present organisation of the Government Offices into ministries, the agencies are

answerable to different ministries. The decisions and positions taken by individual agencies in matters of Community law may need coordination at political level.

Against this backdrop, the Inquiry considers that it is not enough to simplify and modernise the structure of Swedish regulations relating at a horizontal level to the free movement of goods and services. In addition, considerations of an organisational nature are required to create better conditions for free movement. The Inquiry presents several proposals based on the view that a stronger element of overall governance and control is desirable with regard to the free movement of goods and services in the internal market. This has affected the formulation of the abovementioned proposal for a new ordinance on goods in the internal market and on information procedures and supervision of internal market regulations. The National Board of Trade should be made responsible for notifying the Government of cases in which this type of overall governance and control is needed.

A more visible internal market agency

One point emphasised by the European Commission is that the Member States should have special agencies responsible for internal market issues. In Sweden the National Board of Trade has a key role in disseminating knowledge about internal market rules, particularly concerning the Services Directive and the Goods Package. It is of great importance for the impact of internal market rules in Sweden that the responsible agency become more visible and better known in society at large.

Close cooperation between the Ministry for Foreign Affairs and the National Board of Trade is also very important. As the agency responsible in this area, the National Board of Trade should serve as a channel for government control in internal market issues. The Government must be made aware of cases in which a general political assessment is needed, e.g. when there is a conflict between a particular regulatory interest and the general internal market interest of free movement. Assessments of this kind must be the responsibility of the national authorities, more particularly the Government. It should also be observed that the Swedish position in such cases can ultimately be subject to the judicial assessment of the Court of Justice of the European Communities. This being so,

the Swedish position must be based on well-considered political priorities and solid legal arguments.

Clearer role and responsibility for regional and municipal authorities

The Inquiry has also concluded that municipal authorities need to shoulder more responsibility in EU matters in general and internal market issues in particular. From the Community law perspective, the public bodies of the Member States at local and regional level, just as at central level, are fully subject both to the general Treaty obligations and to other rules that apply to them. The application of the internal market rules at municipal and county level is therefore important. From the Inquiry’s perspective, the municipalities are particularly important in view of the supervisory duties entrusted to them, for example, in the area of market surveillance. The Inquiry considers that the county administrative boards should be able to assist the municipalities in their application of Community law more effectively than has previously been the case, and should also have a certain supervisory role. Building up expertise at county administrative boards is considerably more economical than letting every municipality, regardless of size, secure sufficient expertise of its own. Resources should therefore be set aside to establish one or more positions for internal market specialists at each county administrative board.

Common web portal

Steps must also be taken to improve and simplify the process of obtaining information about internal market rules in general. The Inquiry considers that the National Board of Trade should host a web portal providing information on all the government authorities and agencies responsible for some part of the internal market in Sweden. This should include explanations of overarching aspects of the internal market and links to the websites of authorities and agencies that businesses may need to contact. There should also be a link to the web portal that is being built up in response to the Services Directive and, finally, links to relevant organisations, etc.

so as to allow users to obtain as comprehensive a picture as possible.

Skills enhancement measures

The Inquiry has also noted that after nearly 15 years of EU membership, there is still a widespread lack of awareness and knowledge about the EU internal market in Sweden. This is unsatisfactory, all the more so as Sweden is a small country with a limited domestic market and is highly dependent on the world around it. The problem is accentuated, particularly when such major changes are on the way as those that follow from the Services Directive and the Goods Package. Raising the level of knowledge and awareness of the significance of the internal market also seems highly desirable in view of the rapidly growing administrative organisation in Europe. Against this backdrop, relevant officials in public administration should know about the EU’s organisation, institutions and regulations and have a knowledge of foreign languages and insight into other countries’ negotiating traditions.

The Inquiry proposes that a strategy be put forward for skills provision and skills enhancement measures for officials affected by the internal market. What the Inquiry has in mind here is not primarily a matter of providing additional human or financial resources, even if this may be needed for other reasons, but rather of appropriating and using already existing resources in a different way. There is a limited supply of well-educated expertise and specialist experience. Fundamentally, what is concerned is a different and – in the Inquiry’s opinion – more realistic view of the conditions for Sweden’s participation in the integration of the European market, on the basis of past experience. One of the necessary steps is to make deliberate and systematic use of personal experience of working in the EU context.

Better conditions for business

Welfare effects are created in economic life. In this sense, individual economic actors – companies – are the primary actors on the internal market. If companies are unable to make use of their

opportunities based on the rights and rules given them by the internal market, the expected cross-border business will largely fail to develop and the internal market will not be achieved as intended by the EC Treaty. It is therefore of the utmost importance to ensure that companies are aware of their opportunities and rights in the internal market, so as to be able on this basis to formulate and fulfil their own objectives and thereby at the same time contribute to society at large sharing in the welfare benefits that the internal market is intended to achieve.

In this context, it is disturbing that Swedish companies do not feel sufficiently involved in the development of the internal market.

The Inquiry therefore finds reason to put forward proposals aimed at improving conditions for businesses. Several of the proposals presented above can also be seen in this light. A clearer and simpler regulatory structure will lead to fewer provisions serving a clearer function and to greater comprehensibility, which will make things easier for businesses. Businesses should preferably only need to turn to one government agency and only visit one website and they will benefit from there being a single agency with clear responsibility for internal market issues.

In addition to this, the Inquiry advocates increased and better cooperation on the internal market across the board, between government agencies and authorities and business sector organisations. Earlier and more extensive involvement of business representatives and their organisations could help expand the knowledge base available to officials drafting new rules or amendments both when working on these issues at EU level and when drawing up national regulations for Sweden.

Författningsförslag

1. Förslag till förordning om varor på den inre marknaden m.m.

Regeringen föreskriver följande.

Tillämpningsområde och inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller föreskrifter som kompletterar följande EG-förordningar:

1. rådets förordning (EG) nr 2679/98 av den 7 december 1998 om den inre marknadens sätt att fungera i samband med den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna1

2. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 764/2008 av den 9 juli 2008 om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat och om upphävande av rådets beslut (EG) nr 3052/952

3. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/9, såvitt avser marknadskontroll.3I denna förordning finns också föreskrifter som statliga och kommunala myndigheter ska iaktta när de utarbetar regler som kan hindra eller begränsa den fria rörligheten för varor inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

2 § Statliga och kommunala myndigheter ska verka för att principerna om fri rörlighet för varor, om icke-diskriminering, om

1 EGT L 337, 12.12.1998 s. 8, (Celex 398R2679). 2 EUT L 218, 13.8.2008, s. 21 (Celex 32008R0764). 3 EUT L 218, 13.8.2008, s. 30 (Celex 32008R0765).

ömsesidigt erkännande samt om nödvändighet och proportionalitet enligt denna förordning samt förordningarna (EG) nr 2679/98, (EG) nr 764/2008 och (EG) nr 765/2008 får genomslag i Sverige.

3 § Kommerskollegium ska verka för

1. en väl fungerande inre marknad som kännetecknas av fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital,

2. spridning av lättillgänglig och praktisk information till allmänhet och näringsliv om fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital på den inre marknaden,

3. en höjning av kunskapsnivån hos statliga och kommunala myndigheter om det regelverk och de grundläggande principer som gäller för den inre marknaden.

Kommerskollegium ska utföra de uppgifter som framgår av denna förordning.

Definitioner

4 § Med behöriga myndigheter avses i denna förordning statliga och kommunala myndigheter som i enlighet med gällande författningar har behörighet att beslut om åtgärder som omfattas av förordning (EG) nr 764/2008.

Med samordnande myndigheter avses i denna förordning statliga myndigheter som, i enlighet med gällande författningar, har det centrala ansvaret för tillsynsvägledning eller samordning inom ett visst sakområde.

Med föreskrivande myndigheter avses i denna förordning statliga och kommunala myndigheter som får besluta om föreskrifter som kan hindra eller begränsa den fria rörligheten för varor.

Med varor avses i denna förordning alla industriellt framställda produkter och alla jordbruksprodukter, inklusive fiskprodukter.

Utformning av föreskrifter som kan hindra eller begränsa den fria rörligheten för varor

5 § Vid utarbetande av en föreskrift som kan hindra eller begränsa den fria rörligheten för varor inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet ska en föreskrivande myndighet:

1. undersöka om det finns en internationell eller europeisk standard på området eller förslag till sådan standard som förväntas bli antaget samt utreda möjligheten att anpassa föreskriften till standarden. En föreskrift bör ansluta till internationell eller europeisk standard, om det inte finns särskilda skäl för annat.

2. se till att föreskriften utformas så att den inte hindrar handeln med andra länder mer än som behövs för att tillgodose syftet med föreskriften, och

3. säkerställa att sådana varor som uppfyller likvärdiga krav enligt föreskrifter som gäller i något annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, eller i fråga om industriellt framställda varor Turkiet, inte hindras tillträde till den svenska marknaden.

6 § Den föreskrivande myndigheten ska samråda med Kommerskollegium om utformningen av en föreskrift som kan hindra eller begränsa den fria rörligheten för varor.

7 § I förordningen (201X:XX) om informationsförfaranden och kontroll av regler på den inre marknaden finns föreskrifter som myndigheterna under regeringen ska iaktta beträffande regler som kan inskränka den fria rörligheten för varor och tjänster på den inre marknaden och som begränsar myndigheternas rätt enligt andra författningar att meddela föreskrifter.

Principen om ömsesidigt erkännande

8 § En behörig myndighet som har att tillämpa svenska föreskrifter med krav på varor ska inte hindra eller begränsa tillträdet till den svenska marknaden för varor som uppfyller krav som föreskrivs i bestämmelser i annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, eller i fråga om industriellt framställda varor Turkiet, utom i fall som avses i andra stycket.

Tillträde till den svenska marknaden för varor som avses i första stycket får hindras eller begränsas endast med stöd av tvingande hänsyn som anges i artikel 30 i fördraget om Europeiska gemenskapen eller med stöd av andra tvingande hänsyn som erkänns inom Europeiska unionen samt då hindret eller begränsningen står i proportion till det syfte som eftersträvas.

9 § Bestämmelser om vilket förfarande en behörig myndighet ska iaktta när den avser att fatta ett beslut som innebär att en varas tillträde till den svenska marknaden hindras eller begränsas samt bestämmelser om vilka följderna blir för det fall förfarandet inte iakttas finns i artikel 6 i förordning (EG) nr 764/2008.

10 § Bestämmelser om när en behörig myndighet får fatta beslut om att tillfälligt hindra eller begränsa en varas tillträde till den svenska marknaden finns i artikel 7 i förordning (EG) nr 764/2008.

11 § En behörig statlig myndighet som lämnar meddelanden och underrättelser till berörda ekonomiska aktörer enligt artikel 6 i förordning (EG) nr 764/2008 ska samtidigt lämna information om detta till Kommerskollegium.

Länsstyrelser ska dock lämna sådan information till den samordnande myndigheten. Denna ska informera Kommerskollegium om den mottagna informationen.

12 § En behörig kommunal myndighet som lämnar meddelanden och underrättelser till berörda ekonomiska aktörer enligt artikel 6 i förordning (EG) nr 764/2008 ska samtidigt lämna information om detta till den samordnande myndigheten. Informationen behöver inte samtidigt lämnas till länsstyrelser. Den samordnande myndigheten ska informera Kommerskollegium om den mottagna informationen.

13 § En behörig myndighet som beslutar om tillfälligt förbud enligt artikel 7 i förordning (EG) nr 764/2008 ska i samband med att den underrättar den ekonomiske aktören och Europeiska gemenskapernas kommission även underrätta Kommerskollegium och, i tillämpliga fall, den samordnande myndigheten.

14 § Information enligt 11, 12 och 13 § ska lämnas utan dröjsmål.

15 § Bestämmelserna om underrättelseskyldighet för myndigheter som meddelar förbud, beslutar om begränsningar och andra liknande åtgärder finns också i 4 § förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i Europeiska unionen.

Ömsesidigt erkännande av intyg och provningsrapporter m.m.

16 § Bestämmelser om ackreditering, bedömning av överensstämmelse och annan teknisk kontroll finns i lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll samt förordningen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll.

17 § Behöriga myndigheter ska erkänna intyg och provningsrapporter som utfärdats av organ för bedömning av överensstämmelse inom ett särskilt område vilka är ackrediterade för bedömning av överensstämmelse av ett ackrediteringsorgan i annat land inom Europeiska unionen enligt de förutsättningar som anges i artikel 5 i förordning (EG) nr 764/2008.

18 § Om en behörig myndighet finner skäl att ifrågasätta kompetensen hos ett ackrediterat organ eller ett organ som avses i 7 eller 11 §§ lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll, ska myndigheten underrätta Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll.

Kommerskollegiums uppgifter enligt förordning (EG) nr 764/20008

19 § Kommerskollegium är kontaktpunkt enligt artikel 9 i förordning (EG) nr 764/2008.

20 § Kommerskollegium ska

1. utföra de uppgifter som ankommer på kontaktpunkten enligt artikel 10 i förordning (EG) nr 764/2008,

2. meddela Europeiska gemenskapernas kommission om fattade beslut enligt artikel 6.2 i förordningen,

3. fullgöra den årliga rapportering till Europeiska gemenskapernas kommission som följer av artikel 12.1 i förordningen, och

4. hålla regeringen och behöriga myndigheter underrättade om statistik samt om information av betydelse som kollegiet får i anledning av tillämpningen av förordningen.

21 § Behöriga myndigheter och samordnande myndigheter ska till

Kommerskollegium lämna den information som behövs för att

kollegiet ska kunna fullgöra de uppgifter som följer av artikel 10 i förordning (EG) nr 764/2008.

Marknadskontroll

22 § Med marknadskontroll avses i denna förordning

1. sådan marknadskontroll som omfattas av förordning (EG) nr 765/2008 och i den förordningen definieras som den verksamhet som bedrivs och de åtgärder som vidtas av en myndighet för att se till att en vara överensstämmer med de krav som fastställs i relevant harmoniserad gemenskapslagstiftning och inte hotar hälsan, säkerheten eller andra aspekter av skyddet av allmänintresset,

2. den verksamhet som bedrivs och de åtgärder som vidtas av en myndighet för att se till att en vara som gjorts tillgänglig på marknaden uppfyller krav som fastställs i annan lagstiftning än sådan som avses i 1.

23 § Med marknadskontrollmyndighet avses en statlig eller kommunal myndighet som ansvarar för att genomföra marknadskontroll enligt 22 §.

24 § En marknadskontrollmyndighet som utövar sådan marknadskontroll som avses i 22 § 1 ska uppfylla kraven i artikel 20.1 i förordning (EG) nr 765/2008 på att återkalla, dra tillbaka eller förbjuda varor som utgör en allvarlig risk och som kräver ett snabbt ingripande.

När myndigheten fattar beslut som avses i första stycket ska de hänsyn som föreskrivs i artikel 20.2 i förordning (EG) nr 765/2008 beaktas.

25 § En marknadskontrollmyndighet som utövar sådan marknadskontroll som avses i 22 § 1 ska iaktta bestämmelserna i artikel 21 i förordning (EG) nr 765/2008 när den vidtar åtgärder som avses i samma bestämmelse.

26 § En marknadskontrollmyndighet som utövar sådan marknadskontroll som avses i 22 § 1 ska uppfylla kraven enligt förordning (EG) nr 765/2008 på att

1. informera allmänheten om sin marknadskontrollverksamhet och sina kontaktuppgifter enligt artikel 17.2,

2. ta emot klagomål, följa upp dessa och rapportera om risker relaterade till varor enligt artikel 18.2 a),

3. bevaka olyckor och hälsoskador som varorna misstänks ha orsakat enligt artikel 18.2 b),

4. kontrollera att korrigerande åtgärder har vidtagits i samband med olyckor och hälsoskador enligt artikel 18.2 c),

5. följa upp vetenskaplig och teknisk kunskap i säkerhetsfrågor enligt artikel 18.2 d),

6. utarbeta ett program för marknadskontroll för den sektor inom vilken myndigheten utför marknadskontroll och göra det tillgängligt enligt artikel 18.5 samt redovisa det årligen till regeringen,

7. utvärdera och se över sin marknadskontrollverksamhet och göra en redogörelse om denna tillgänglig för allmänheten enligt artikel 18.6, samt lämna redogörelse om verksamheten till regeringen vart fjärde år,

8. underrätta Europeiska gemenskapernas kommission om åtgärder som myndigheten vidtar eller avser att vidta samt ändring eller upphävande av sådan åtgärd som avses i artikel 22.1,

9. tillhandahålla Europeiska gemenskapernas kommission information om en ekonomisk aktörs frivilliga åtgärder enligt artikel 22.2,

10. tillhandahålla Europeiska gemenskapernas kommission sådan information som avses i artikel 23.2 och

11. tillhandahålla Europeiska gemenskapernas kommission och andra medlemsstater sådan information som avses i artikel 24.4.

27 § Myndigheter som utövar marknadskontroll enligt 22 § 1 ska samverka med Tullverket enligt artikel 27–29 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008.

28 § Bestämmelserna i 26 § 1 och 4 ska gälla även för marknadskontrollmyndigheter som utövar sådan marknadskontroll som avses i 22 § 2.

29 § En marknadskontrollmyndighet som utövar sådan marknadskontroll som avses i 22 § 2 ska bedöma behovet av marknadskontroll särskilt för varje varukategori. Vid bedömningen ska, om inte annat är föreskrivet, hänsyn tas till varornas egenskaper och risker med varorna, rapporterade skador, effekter av tidigare marknadskontroll, förekomst på marknaden och det förväntade använd-

ningsområdet. Vidare ska hänsyn tas till kontrollinsatser av andra myndigheter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

30 § Marknadskontrollmyndigheter som utövar sådan marknadskontroll som avses i 22 § 2 ska samordna sina åtgärder så långt det är möjligt och ändamålsenligt.

31 § Inom Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) finns Marknadskontrollrådet.

Rådet ska

1. fungera som nationellt samordningsorgan i frågor om marknadskontroll,

2. stödja myndigheter som utövar marknadskontroll i syfte att främja effektivitet och balans i kontrollen på olika områden,

3. organisera kontinuerligt erfarenhetsutbyte,

4. utarbeta ett sådant allmänt program för marknadskontroll som åligger medlemsstaterna enligt artikel 18.5 i förordning (EG) nr 765/2008 och som ska följas upp och redovisas årligen till regeringen,

5. ansvara för förteckningen över ansvariga myndigheter och deras kontaktpersoner samt lämna denna information till Europeiska gemenskapernas kommission enligt artikel 17.1 i förordning (EG) nr 765/2008,

6. ansvara för att spridning av allmän information om marknadskontroll fungerar väl samt

7. underlätta allmänhetens och näringslivets kontakter med berörda marknadskontrollmyndigheter.

32 § Generaldirektören för Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll är rådets ordförande.

33 § Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll ansvarar för sekretariatsfunktionen i rådet.

34 § Rådet ska bestå av myndigheter som utövar marknadskontroll samt Kommerskollegium och Tullverket. De myndigheter som ingår i rådet anges i bilagan till denna förordning. Rådets ordförande utser representanter för de myndigheter som ska ingå i rådet efter förslag från myndigheterna i fråga.

35 § Rådet ska samråda med representanter för andra myndigheter samt med företrädare för näringsliv, konsumenter och andra intressenter i syfte att inhämta synpunkter av betydelse för marknadskontroll.

36 § Rådet ska upprätta en arbetsordning.

Åtgärder för undanröjande av faktiska hinder som påverkar handeln med varor

37 § I förordning (EG) nr 2679/98 finns bestämmelser som medlemsstaterna är skyldiga att uppfylla när det uppstår faktiska hinder för den fria rörligheten för varor.

38 § Kommerskollegium ska för Sveriges räkning

1. fullgöra den informationsskyldighet för medlemsstaterna som anges i artiklarna 3–5 i förordning (EG) nr 2679/98, och

2. ta emot sådan information som anges i artiklarna 4.2 och 5.1 i förordning (EG) nr 2679/98.

39 § Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna, Tullverket och Kustbevakningen ska utan dröjsmål underrätta Kommerskollegium om

1. sådana hinder som avses i artikel 1 i rådets förordning (EG) nr 2679/98 och som de får kännedom om i sin verksamhet, och

2. de åtgärder som har vidtagits eller planeras för att undanröja hindret.

Underrättelse till regeringen

40 § Om Kommerskollegium finner att det kan antas att föreskrifter, beslut eller andra åtgärder kan hindra eller begränsa den fria rörligheten för varor i strid med Sveriges förpliktelser till följd av medlemskapet i EU, ska kollegiet snarast anmäla förhållandet det till regeringen.

Kommerskollegium ska även underrätta regeringen om kollegiet finner att föreskrifter avviker från en europeisk standard.

Samråd

41 § Statliga och kommunala myndigheter får samråda med Kommerskollegium angående frågor som regleras i denna förordning, utom i 22–36 §§, samt i förordningarna (EG) nr 2679/98 och (EG) nr 764/2008. Myndigheterna får samråda med Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll i frågor som regleras i 22–36 §§ i denna förordning samt i förordning (EG) nr 765/2008.

Bemyndigande

42 § Kommerskollegium får meddela de föreskrifter som behövs för verkställighet av denna förordning med undantag av 22–36 §§.

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll får meddela de föreskrifter som behövs för verkställighet av 22–36 §§ i denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den XX 20XX då förordningen (1999:762) om informationsskyldighet vid hinder för den fria rörligheten för varor, förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor och förordningen (2009:52) om kontaktpunkt och informationsförfaranden angående tillämpning av ömsesidigt erkännande av tekniska regler för produkter upphör att gälla.

2. Förslag till lag om ackreditering och teknisk kontroll

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde och definitioner

1 § Denna lag kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93, såvitt avser ackreditering och CE-märkning.4

Denna lag tillämpas också i fråga om

1. organ som anmäls till Europeiska gemenskapernas kommission och de andra medlemsstaterna för uppgifter i samband med bedömning av överensstämmelse enligt harmoniserad gemenskapslagstiftning,

2. organ som anmäls till Europeiska gemenskapernas kommission för uppgifter i samband med bedömning av överensstämmelse enligt avtal om ömsesidigt erkännande i samband med bedömning av överensstämmelse som Europeiska gemenskapen träffat med tredje land, och

3. riksmätplatser m.m. för mätning.

2 § För denna lag gäller de definitioner som finns i förordning (EG) nr 765/2008.

3 § Bedömning av överensstämmelse och annan teknisk kontroll utförs enligt denna lag av eller under medverkan av organ som avses i 1 § 1 eller ackrediterade organ om kontrollen är

1. föreskriven i lag eller annan författning,

2. har ålagts någon genom beslut av en myndighet, eller

3. annars har särskilda rättsverkningar enligt föreskrift i lag eller annan författning.

4 EUT L 218, 13.8.2008, s. 30 (Celex 32008R0765).

Ackreditering genom Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll

4 § Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll är nationellt ackrediteringsorgan och handhar ackreditering enligt förordning (EG) nr 765/2008.

5 § Beslut om ackreditering meddelas av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll. Beslut varigenom ackreditering beviljas meddelas genom utfärdande av ackrediteringsintyg. Sådant intyg gäller för viss tid eller tills vidare.

Ackrediteringsintyget ska ange de villkor som gäller för den ackrediterade verksamheten och som det ackrediterade organet är skyldigt att uppfylla.

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll ska i enlighet med artikel 5.4 i förordning (EG) nr 765/2008 begränsa eller, tillfälligt eller slutgiltigt, återkalla ett ackrediteringsintyg om de förutsättningar som anges i den nämnda artikeln föreligger.

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter som behövs för utförandet av ackreditering enligt förordning (EG) nr 765/2008.

Organ som ska anmälas till Europeiska gemenskapernas kommission

7 § Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll fattar beslut om att utse de organ som ska anmälas till Europeiska gemenskapernas kommission och de andra medlemsstaterna för uppgifter i samband med bedömning av överensstämmelse enligt harmoniserad gemenskapslagstiftning.

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll anmäler de organ som har utsetts samt underrättar Europeiska gemenskapernas kommission och de andra medlemsstaterna om alla relevanta ändringar av anmälan.

8 § De organ ska anmälas som begär det och som uppfyller de krav som ställs på de organ som ska utföra den uppgift anmälan avser.

Innan organet anmäls ska Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll i samråd med berörda myndigheter ha gjort en bedömning om organet uppfyller dessa krav.

De organ som ska anmälas enligt 7 § ska vara ackrediterade enligt denna lag. Organen ska anses uppfylla kraven i motsvarande utsträckning för den uppgift anmälan avser.

Tredje stycket ska inte tillämpas i den mån annat är föreskrivet i detta avseende i någon annan författning.

9 § Ett organ som utsetts och anmälts i enlighet med 7 § får bedriva sådan verksamhet endast om Europeiska gemenskapernas kommission eller de andra medlemsstaterna inte har rest invändningar inom den tid som anges i författning som är tillämplig på det område anmälan avser.

Endast ett sådant organ ska anses vara ett anmält organ i enlighet med den gemenskapsrättsakt som anmälan avser.

10 § Om ett anmält organ inte längre uppfyller de krav som gäller för uppgiften eller underlåter att fullgöra sina skyldigheter, ska anmälan, beroende på hur allvarlig underlåtelsen att uppfylla kraven eller fullgöra skyldigheten är, begränsas eller, tillfälligt eller slutgiltigt, återkallas. Beslut om begränsning och återkallelse fattas av

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll.

11 § Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll fattar beslut om att utse de organ som ska anmälas till Europeiska gemenskapernas kommission för uppgifter i samband med bedömning av överensstämmelse enligt avtal om ömsesidigt erkännande i samband med bedömning av överensstämmelse som Europeiska gemenskapen träffat med tredje land.

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll anmäler de organ som har utsetts till Europeiska gemenskapernas kommission samt underrättar denna om ändringar i anmälan.

12 § Beträffande organ som avses i 11 § äger 8 § första och andra stycket samt 10 § motsvarande tillämpning.

Organ som avses i 11 § som genom ackreditering eller likvärdigt förfarande visas uppfylla kraven i tillämpliga standarder, ska anses uppfylla kraven i motsvarande avseende för den uppgift anmälan avser.

13 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter i fråga om organ som ska anmälas enligt 7 eller 11 §§.

Riksmätplatser och laboratorier för mätning

14 § Med riksmätplats avses ett organ som enligt denna lag har utsetts att för viss storhet officiellt svara för sådan mätning som i förhållande till nationella mätnormaler eller vetenskapligt definierade måttenheter säkerställer riktigheten av mätningar som utförs inom landet och se till att dessa mätnormaler och måttenheter är anknutna till internationellt antagna enheter.

15 § En riksmätplats utses av regeringen för en eller flera storheter.

16 § Laboratorier som bedriver mätteknisk verksamhet kan ackrediteras enligt denna lag att utföra mätning som inte ska utföras vid en riksmätplats.

CE-märkning

17 § Regler om CE-märkning finns, förutom i denna lag, i förordning (EG) nr 765/2008 samt i sektorslagstiftning som genomför harmoniserad gemenskapslagstiftning.

18 § CE-märkningen skall ske på sådant sätt att den blir väl synlig, lättläst och beständig.

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om undantag från bestämmelserna i första stycket, om detta är påkallat av harmoniserad gemenskapslagstiftning.

19 § Om en produkt har CE-märkts trots att den inte överensstämmer med de krav som gäller för CE-märkning, ska den som ansvarar för CE-märkningen omedelbart vidta rättelse så att överträdelsen upphör.

20 § Märkning, symboler och inskriptioner som kan vara vilseledande för tredje man i fråga om CE-märkets innebörd eller utformning får inte anbringas på produkter. Annan märkning får

anbringas på produkterna, om den inte försämrar CE-märkets synlighet eller läsbarhet, eller ändrar dess innebörd.

Tillsyn

21 § Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll utövar tillsyn i enlighet med artikel 5.3 i förordning (EG) nr 765/2008.

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll utövar vidare tillsyn över verksamheter som avses i 7, 11 och 14 §§ i denna lag eller i de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

22 § Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll har rätt att hos de organ som omfattas av tillsynen på begäran få tillträde till lokaler samt upplysningar och handlingar i den utsträckning som behövs för tillsynen.

Avgifter m. m.

23 § Riksmätplatser får ta ut avgift för att täcka kostnaderna för utförda mätningar enligt vad regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer närmare föreskriver.

24 § Ackrediterade organ ska betala avgift till Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll för att täcka kostnaderna för ackrediteringen och tillsynen.

Organ som bedöms enligt 8 § ska betala avgift till styrelsen för bedömningen och tillsynen.

Sekretess

25 § Den som har tagit befattning med ett ärende enligt denna lag får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han därvid fått veta om någons affärs- eller driftsförhållanden.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Sanktionsavgift

26 § Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll får ta ut sanktionsavgift av den som utan att ha kompetensbedömts av styrelsen enligt denna lag såsom ackrediterat eller anmält organ utger sig för att ha blivit det eller agerar som om den har blivit det.

Avgiften ska påföras den fysiska eller juridiska person som drev den verksamhet där överträdelsen inträffade.

Avgiften ska tas ut även om överträdelsen inte skett uppsåtligen eller av oaktsamhet.

Avgiften tas ut med ett belopp som bestäms med hänsyn till överträdelsens art och omfattning, vad som är känt om personens ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt.

Avgiften tillfaller staten.

27 § Om överträdelsen framstår som särskilt ursäktlig eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut sanktionsavgift med fullt belopp, ska befrielse medges helt eller delvis.

28 § Sanktionsavgift får inte tas ut för överträdelse som omfattas av vitesföreläggande, sanktionsavgift eller annan sanktion enligt annan lagstiftning.

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll ska genast informera om beslut som fattats om att ta ut sanktionsavgift till de tillsynsmyndigheter eller andra som också har möjlighet att sanktionera överträdelsen.

29 § Sanktionsavgift får endast tas ut om övervägande om avgift har delgivits den som anspråket riktar sig emot inom fem år från den tidpunkt då överträdelsen skedde.

Beslut eller dom varigenom någon påförs avgift ska genast sändas till länsstyrelsen i det län där den fysiska personen var bosatt eller den juridiska personen hade sitt säte vid tiden för Styrelsens för ackreditering och teknisk kontroll beslut. Avgiften ska betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet eller domen vann laga kraft. En upplysning om detta ska tas in i beslutet eller domen.

Om sanktionsavgift inte betalas inom den tid som anges i andra stycket, ska dröjsmålsränta tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift. Den obetalda avgiften och dröjsmålsavgiften ska lämnas för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen

(1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.

30 § En påförd sanktionsavgift bortfaller om verkställighet inte skett inom fem år från det att beslutet vann laga kraft.

31 § Regeringen får meddela föreskrifter om sanktionsavgift enligt 26 §.

Ansvar vid CE-märkning

32 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot artikel 30.2 i förordning (EG) nr 765/2008 eller mot bestämmelserna om CE-märkning i denna lag döms till böter, om gärningen inte är belagd med straff enligt annan författning. Den som har åsidosatt ett vitesföreläggande eller överträtt ett vitesförbud som meddelats med stöd av annan författning, ska inte dömas till ansvar enligt första stycket för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

Överklagande m.m.

33 § Beslut enligt 5, 7, 10, 11, 12, 22, 24 och 26 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

34 § Om Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll återkallar en ackreditering enligt 5 § tredje stycket eller en anmälan av ett organ, som avses i 7 eller 11 §§, enligt 10 § får styrelsen besluta att återkallelsen ska gälla med omedelbar verkan.

35 § Om en tvist mellan en tillverkare och ett organ som avses i 7 § uppstår som rör tolkningen av en författningsregel, ska frågan hänskjutas till behörig sektorsmyndighet för beslut. Myndighetens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Övergångsbestämmelse

Denna lag träder i kraft den XX 20XX då lagen (1992:1119) om teknisk kontroll och lagen (1992:1534) om CE-märkning upphör att gälla. Om det i lag eller annan författning hänvisas till bestämmelser i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll eller lagen (1992:1534) om CE-märkning som har ersatts genom bestämmelser i denna lag, ska i stället de nya bestämmelserna tillämpas.

3. Förslag till förordning om ackreditering och teknisk kontroll

Regeringen föreskriver följande.

1 § För denna förordning gäller de definitioner som finns i

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93, såvitt avser ackreditering.5

Samrådsskyldighet

2 § Statliga myndigheter som får föreskriva att produkter, anläggningar eller motsvarande ska ha eller sakna vissa egenskaper eller som får föreskriva om krav på personer eller ledningssystem (föreskrivande myndigheter) ska samråda med Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll innan de meddelar föreskrifter om bedömning av överensstämmelse.

Ackreditering

3 § Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll får meddela de föreskrifter som behövs för utförandet av ackreditering enligt förordning (EG) nr 765/2008.

En föreskrivande myndighet, som för bedömning av överensstämmelse eller annan teknisk kontroll föreskriver om krav på ackreditering för viss verksamhet, får meddela de särskilda föreskrifter om ackreditering som behövs för verksamheten. Myndigheten ska då samråda med Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll enligt 2 §.

4 § En statlig föreskrivande myndighet eller en statlig myndighet som har ansvar för marknadskontroll eller annan tillsyn får inte utan tillstånd av regeringen ansöka om ackreditering för verksamhet som myndigheten avser att driva på uppdragsbasis.

Ansökan om sådant tillstånd ska innehålla uppgift om

5 EUT L 218, 13.8.2008, s. 30 (Celex 32008R0765).

1. vilka särskilda skäl som finns för att bedriva verksamheten i myndighetsform, och

2. hur myndigheten har beaktat och löst frågorna om intressekonflikter och konkurrenssnedvridningar som kan uppstå till följd av myndighetens övriga verksamhet.

Ömsesidigt erkännande av ackrediteringsintyg m.m.

5 § Bestämmelser om ömsesidigt erkännande av tjänster som tillhandahålls av ackrediteringsorgan och dessa organs ackrediteringsintyg samt intyg som utfärdats av de organ för bedömning av överensstämmelse som har ackrediterats av dem finns i artikel 11.2 i förordning (EG) nr 765/2008.

Organ som ska anmälas till Europeiska gemenskapernas kommission

6 § Organ som avses i 7 § lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll ska ha den kompetens som behövs för den uppgift anmälan avser och i övrigt vara lämpliga för uppgiften.

7 § Om det inte finns skäl för annat med hänsyn till den rättsakt som anmälan avser, ska det till grund för den bedömning som avses i 8 § lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll, förutom de krav som ställs för ackreditering eller, vid tillämpning av 8 § fjärde stycket lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll, krav i tillämpliga standarder för organen som ska anmälas, ligga de ytterligare krav som gäller för den uppgift anmälan avser.

8 § Ett organ för bedömning av överensstämmelse som önskar utses till organ som ska anmälas enligt 7 § lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll ska vara etablerat i Sverige.

Organet ska ge in en ansökan om att bli anmält till Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll.

9 § Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll ska underrätta berörda departement och myndigheter om beslut som rör organ som ska anmälas enligt 7 § lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll.

En statlig myndighet får inte utan tillstånd av regeringen ansöka om att bli utsedd till organ som ska anmälas enligt 7 § eller 11 § lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll för en uppgift, för vilken även andra organ än myndigheter får anmälas. Ansökan om sådant tillstånd ska innehålla uppgift om

1. vilka särskilda skäl som finns för att bedriva verksamheten i myndighetsform, och

2. hur myndigheten har beaktat och löst frågorna om intressekonflikter och konkurrenssnedvridningar som kan uppstå till följd av myndighetens övriga verksamhet.

10 § Innan Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll fattar beslut enligt 11 § lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll, ska samråd ske med berörda sektorsmyndigheter.

11 § Anmälan som avses i 7 § lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll ska göras med hjälp av det elektroniska anmälningsverktyg som utvecklats och förvaltas av Europeiska gemenskapernas kommission.

Anmälan ska innehålla uppgifter om

1. bedömningarna av överensstämmelse,

2. modulerna för bedömning av överensstämmelse och de berörda produkterna, samt

3. ett relevant intyg om kompetens.

12 § Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll ska informera

Europeiska gemenskapernas kommission om sina förfaranden för bedömning och anmälan av organ som avses i 7 § lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll samt om eventuella ändringar.

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll ska på begäran ge Europeiska gemenskapernas kommission all information om grunderna för anmälan eller det anmälda organets fortsatta kompetens.

13 § För organ som avses i 11 § lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll äger 3 § samt 5–7 §§ motsvarande tillämpning.

Om det inte finns skäl för annat med hänsyn till den rättsakt som anmälan avser, ska det till grund för den bedömning som avses i 12 § lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll ligga

tillämpliga standarder för organ som ska anmälas samt de ytterligare krav som gäller för den uppgift som anmälan avser.

14 § Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll får meddela närmare föreskrifter i fråga om organ som ska anmälas enligt 7 § eller 11 § lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll.

En föreskrivande myndighet får meddela de särskilda föreskrifter om organ som ska anmälas enligt 7 § eller 11 § lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll som behövs inom myndighetens verksamhetsområde. Därvid ska myndigheten samråda med Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll enligt 2 §.

Riksmätplatser

15 § En riksmätplats ska hålla en hög standard med normaler av tillräcklig omfattning och relevans. Spårbarhet för mätnormaler ska säkerställas och utvecklas genom internationella jämförelser samt forsknings- och utvecklingsinsatser. Av förordningen (1989:527) om riksmätplatser framgår vilka organ som är riksmätplatser.

Tillsyn

16 § Den tillsyn som Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll utövar över organ som ska anmälas enligt 7 § lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll ska ske med iakttagande av de krav som gäller för sådan tillsyn enligt bestämmelser inom Europeiska unionen.

17 § Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll ska utöva teknisk tillsyn över riksmätplatser. Tillsynen ska ha sådan inriktning och omfattning att styrelsen kan bestyrka att en riksmätplats uppfyller internationella krav på mätningsplatser.

18 § Den tillsyn som Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll utövar över ackrediterade organ i enlighet med artikel 5 punkten 3 i förordning (EG) nr 765/2008 ska ske med beaktande av internationella krav.

Avgifter

19 § En riksmätplats som är myndighet får ta ut avgift för utförda mätningar. En sådan riksmätplats får, efter samråd med Ekonomistyrningsverket, meddela föreskrifter om avgifterna.

20 § Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll får efter samråd med Ekonomistyrningsverket meddela föreskrifter om de avgifter för ackreditering, bedömning och tillsyn som avses i 24 § lagen (201X:XX) om ackreditering och teknisk kontroll.

Denna förordning träder i kraft den XX 20XX då förordningen (2005:894) om teknisk kontroll upphör att gälla.

4. Förslag till förordning om informationsförfaranden och kontroll av regler på den inre marknaden

Regeringen föreskriver följande.

Tillämpningsområde

1 § I denna förordning finns föreskrifter som myndigheterna under regeringen ska iaktta beträffande regler som kan inskränka den fria rörligheten för varor och tjänster på den inre marknaden och som begränsar myndigheternas rätt enligt andra författningar att meddela föreskrifter.

Förordningen innehåller föreskrifter för genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG6 (direktivet), Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden,7såvitt avser artikel 15.7, och som ansluter till Sveriges internationella förpliktelser enligt Världshandelsorganisationens WTO bägge avtal om tekniska handelshinder och om sanitära och fytosanitära åtgärder (de internationella avtalen).

Tekniska regler för varor

2 § Med tekniska regler avses i denna förordning föreskrifter som medför att tillverkning, import, saluföring eller användning av en vara förbjuds eller görs beroende av att den motsvarar bestämda krav i fråga om format, prestanda, kvalitet eller andra egenskaper, inbegripet sådant som rör förpackning, märkning och beteckning,

6 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 204, 21.7.1998, s. 37, Celex 398L0034), ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG av den 20 juli 1998 om ändring av direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 217, 5.8.1998, s. 18, Celex 398L0048). 7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36, Celex 32006L0123).

föreskrifter om hur varan ska provas och visas stämma överens med krav samt andra tillämpliga förfarandeföreskrifter.

Till tekniska regler hänförs härutöver föreskrifter med krav som påverkar varans livslängd och användbarhet efter att den har sålts, såsom villkor för användning, återanvändning, omhändertagande eller återvinning, om kraven på ett väsentligt sätt kan påverka varans sammansättning, natur eller saluförande, liksom föreskrifter med krav som gäller varans framställning.

Med sådana föreskrifter och krav som angetts i första och andra styckena likställs faktiskt tvingande regler i allmänna råd eller andra auktoritativa besked av icke bindande natur som i praktiken kan på samma sätt inverka på varans avsättning, liksom även avtal enligt vilka sådana krav ska uppfyllas, dock inte specifikationer för anbud vid offentlig upphandling, samt föreskrifter, enligt vilka tvingande krav ska anses tillgodosedda genom iakttagandet av andra krav eller regler som rör varor, såsom yrkesetiska regler eller regler om god affärssed, eller som sammanhänger med skattemässiga eller finansiella åtgärder som påverkar konsumtionen av varorna.

Informationssamhällets tjänster

3 § Med informationssamhällets tjänster avses i denna förordning tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning, när de tillhandahålls på mottagarens individuella begäran och i sin helhet befordras på elektronisk väg, utan att parterna är samtidigt närvarande (på distans).

Med att tjänsten befordras på elektronisk väg avses att den med begagnande av utrustning för elektronisk behandling och lagring av uppgifter överförs genom tråd, radio eller annat elektromagnetiskt medel, även optiskt.

Regler om informationssamhällets tjänster

4 § Med regler om informationssamhällets tjänster avses i denna förordning föreskrifter som förbjuder utnyttjande eller tillhandahållande av en sådan tjänst eller etablering för tillhandahållande därav eller som uppställer krav av allmän art rörande tillträdet till och utövandet av sådan verksamhet, vilka direkt reglerar och träffar

informationssamhällets tjänster, särskilt sådana krav som rör tjänsterna eller dem som tillhandahåller eller mottar dessa.

Med sådana föreskrifter som angetts i första stycket likställs sådana faktiskt tvingande regler i allmänna råd eller andra auktoritativa besked av icke bindande natur som i praktiken kan på samma sätt inverka begränsande på tjänstens avsättning, liksom även avtal, enligt vilka sådana föreskrifter ska uppfyllas, dock inte specifikationer för anbud vid offentlig upphandling, samt föreskrifter enligt vilka tvingande krav ska anses tillgodosedda genom iakttagandet av andra krav eller regler för tjänster, som inte är tvingande, såsom yrkesetiska regler eller regler om god affärssed, eller som rör tjänster utanför socialförsäkringsområdet och sammanhänger med skattemässiga eller finansiella åtgärder som påverkar konsumtionen av tjänsterna.

En vägledande förteckning över tjänster som inte är att anse som informationssamhällets tjänster finns i direktivets bilaga V.

Utformning av tekniska regler och regler om informationssamhällets tjänster

5 § Förordningen (201X:XX) om varor på den inre marknaden m.m. innehåller i 5 § föreskrifter om utformningen av regler som påverkar handeln med varor och i 6 § föreskrifter om skyldighet för den föreskrivande myndigheten att samråda med Kommerskollegium, när det finns risk att regeln får handelshindrande verkningar.

Vad dessa föreskrifter innehåller om att den fria rörligheten inte får hindras oproportionerligt, att principen om ömsesidigt erkännande ska tillgodoses och att möjligheter till anpassning av regler till europeisk eller internationell standard bör tas till vara ska äga motsvarande tillämning i fråga om regler om informationssamhällets tjänster samt i fråga om tekniska regler som inte utgör föreskrifter.

En myndighet som utarbetar en regel som omfattas av denna förordning ska alltid samråda med Kommerskollegium när det finns risk att den fria rörligheten på den inre marknaden hindras eller begränsas.

6 § När en myndighet utformar en föreskrift om bedömning av överensstämmelse enligt 2 § förordningen (201X:XX) om ackredi-

tering och teknisk kontroll, ska myndigheten samråda med Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll.

Konsekvensutredning

7 § I förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning finns föreskrifter som förvaltningsmyndigheter under regeringen ska iaktta innan de utfärdar föreskrifter och allmänna råd.

Utöver vad som följer av nämnda förordning ska dess föreskrifter om konsekvensutredning och dokumentation i 4 § 1 samt om utredning och innehåll i 6 § 1–5 och 7 § tillämpas i fråga om tekniska regler, regler om informationssamhällets tjänster samt de ytterligare föreskrifter som omfattas av denna förordning.

Konsekvensutredning som avses i första och andra styckena ska färdigställas innan anmälan till Kommerskollegium enligt 8 § görs och bifogas denna.

I fråga om sådana brådskande beslut som avses i denna förordnings 16 § ska med avvikelse från vad som föreskrivs i 4 § andra stycket förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning gälla att utredningens omfattning och utformning får anpassas efter vad förhållandena medger.

Underrättelse till Kommerskollegium

8 § En myndighet som avser att fatta beslut om en teknisk regel eller regel om informationssamhällets tjänster ska i god tid före beslutet underrätta Kommerskollegium om det förslag som myndigheten utarbetat. Detsamma gäller om myndigheten senare företar någon ändring av betydelse i förslaget.

Utöver vad som följer av första stycket ska sådan underrättelse alltid lämnas beträffande en föreskrift på ett område som omfattas av bestämmelser i en bindande gemenskapsrättsakt på varu- eller tjänsteområdet.

Myndigheten får underlåta att lämna underrättelse enligt första och andra stycket, om det står klart att föreskriften eller regeln inte går utöver vad som krävs för att genomföra en bindande gemenskapsrättsakt.

En myndighet som enligt denna förordning ska underrätta Kommerskollegium om en teknisk regel eller regel om informationssamhällets tjänster ska samtidigt underrätta kollegiet om förslag till föreskrifter, vilka sammanhänger med regeln och omfattas av anmälningsskyldighet enligt artikel 15.7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden, om inte särskilda skäl talar däremot.

Innehållet i underrättelsen till Kommerskollegium

9 § En underrättelse till Kommerskollegium enligt 8 § ska omfatta

– den föreslagna regelns eller föreskriftens titel och text, – uppgifter om vilka slag av varor och tjänster som kan beröras av regeln eller föreskriften,

– om det behövs för att bedöma förslagets innebörd, texten till bakomliggande författningsföreskrifter av betydelse,

– besked huruvida den föreslagna regeln eller föreskriften innebär någon avvikelse från en europeisk eller internationell standard eller ett förslag till sådan standard som kan förväntas antas med angivande av skälen för avvikelsen,

– den utredning som myndigheten utfört i enlighet med 6 §, – för tjänster inom tjänstedirektivets tillämpningsområde enligt 8 § fjärde stycket, de skäl som motiverar föreslagna krav, och

– de uppgifter om regelns förväntade inverkan på handeln med berörda varor eller tjänster som annars är tillgängliga för myndigheten.

Kommerskollegium får bestämma om ytterligare uppgifter som behövs med hänsyn till de förfaranden som omfattas av denna förordning och kan från en myndighet infordra ytterligare bedömningsunderlag för denna förordnings ändamål.

Beslut av Kommerskollegium i anledning av underrättelse om förslag

10 § När Kommerskollegium har tagit emot en underrättelse om förslag till en föreskrift eller regel enligt 8 §, ska kollegiet pröva om förslaget är förenligt med Sveriges gemenskapsrättsliga och internationella förpliktelser, särskilt i sådana avseenden som avses i 5 § andra stycket, om anmälningsskyldighet föreligger enligt

gemenskapsrätten och de internationella avtalen samt vilken procedur för anmälan som är tillämplig.

Om annat inte följer av 11 § och anmälningsskyldighet föreligger, ska kollegiet besluta att förslaget ska anmälas samt föranstalta om erforderliga åtgärder för anmälan av förslaget enligt den procedur som är tillämplig.

Om det behövs för att bedöma hur förslaget förhåller sig till Sveriges förpliktelser, får kollegiet före sitt beslut begära erforderliga klargöranden från den myndighet som lämnat underrättelse.

Överlämnande till regeringen av förslag i vissa fall

11 § Finner Kommerskollegium vid sin prövning av ett förslag enligt 10 § första stycket att förslaget bör anmälas enligt en bestämmelse i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen eller att dess innehåll kan stå i strid med Sveriges förpliktelser eller bygger på en avvägning mellan intresset av fri rörlighet för varor och tjänster och ett motstående regleringsintresse som bör bli föremål för särskilt övervägande, ska kollegiet med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen.

Har kollegiet funnit att ett förslag inte omfattas av anmälningsskyldighet, ska kollegiet på begäran av den myndighet som lämnat underrättelse överlämna ärendet till regeringen på samma sätt.

Kommerskollegium får även i annat fall underställa regeringen frågan om anmälan av ett förslag ska ske.

Undantag från anmälningsplikten enligt direktivet och avtalen

12 § En anmälan enligt direktivet eller de internationella avtalen behöver inte göras, om underrättelsen till Kommerskollegium avser förslag till regler som

1. avser att uppfylla skyldigheter som följer av internationella avtal som leder till att enhetliga tekniska regler eller föreskrifter om informationssamhällets

tjänster införs inom EU,

2. innebär att skyddsklausuler i bindande gemenskapsrättsakter utnyttjas,

3. innebär att anmälan ska göras enligt förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror, förordningen (1993:1535) om informationsutbyte inom Europeiska unionen i fråga om farliga livsmedel eller förordningen (201X:XX) om varor på den inre marknaden m.m.,

4. avser att uppfylla skyldigheter som följer av en dom som har meddelats av Europeiska gemenskapernas domstol, eller

5. bara ändrar en befintlig teknisk regel för att på begäran av Europeiska gemenskapernas kommission undanröja ett handelshinder eller när det gäller regler om informationssamhällets tjänster, ett hinder för den fria rörligheten för sådana tjänster.

Åtgärder i anledning av till kollegiet inkomna utlåtanden och kommentarer, m.m.

13 § Kommerskollegium ska hålla regeringen och berörda myndigheter underrättade om meddelanden och kommentarer som kommit in till kollegiet med anledning av en anmälan till kommissionen eller enligt de internationella avtalen.

Kommerskollegium ska dessutom lämna regeringen underlag för svar till kommissionen och andra berörda parter, sända iväg de svar som regeringen beslutar samt ombesörja publicering av notiser och sköta annan informationsverksamhet.

Den myndighet som underrättat Kommerskollegium om regelförslaget ska på kollegiets begäran tillhandahålla ett underlag för besvarande av kommentarer. Har kommissionen avgett ett detaljerat utlåtande med anledning av förslaget, ska sådant underlag alltid lämnas.

Begränsningar i rätten att besluta tekniska regler m.m.

14 § Sedan en myndighets förslag till teknisk regel eller regel om informationssamhällets tjänster har anmälts till Europeiska gemenskapernas kommission enligt direktivet får myndigheten inte fatta beslut om regeln förrän tre månader har förflutit från den dag

Europeiska gemenskapernas kommission mottog anmälan, om inte annat följer av 15 och 16 §§.

Den i första stycket angivna tiden ska i stället vara

1. fyra månader, om kommissionen eller något medlemsland avgivit ett detaljerat utlåtande beträffande en myndighets avtal,

2. fyra månader, om kommissionen eller något medlemsland avgivit ett detaljerat utlåtande beträffande en regel om informationssamhällets tjänster,

3. sex månader, om kommissionen eller något medlemsland avgivit ett detaljerat utlåtande beträffande en teknisk regel på varuområdet som inte utgör ett avtal,

4. tolv månader, om kommissionen i fråga om en teknisk regel på varuområdet har lämnat en förklaring att den ämnar föreslå eller anta en bindande rättsakt inom området för regeln,

5. tolv månader, om kommissionen har lämnat en förklaring att den anmälda regeln gäller ett område som omfattas av ett förslag till en bindande rättsakt som har lagts fram inför Europeiska unionens råd,

6. arton månader, om Europeiska unionens råd i ett fall som avses i 4 eller 5 har antagit en gemensam ståndpunkt.

De i andra stycket 4-6 angivna tidsfristerna gäller inte längre när det har antagits en bindande gemenskapsrättsakt inom området eller om Europeiska gemenskapernas kommission meddelar sin avsikt att dra tillbaka sitt förslag till sådan rättsakt eller att den inte längre avser att lägga fram något sådant förslag. De gäller inte heller i fråga om en myndighets avtal.

15 § Bestämmelserna i 14 § gäller inte

1. om det är fråga om en teknisk regel som avser ett förbud mot tillverkning och som inte hindrar varors fria rörlighet, eller

2. om det är fråga om en teknisk regel eller regel om informationssamhällets tjänster som hänger samman med skattemässiga eller finansiella åtgärder som påverkar konsumtionen av en vara eller en tjänst genom att främja efterlevnaden av särskilda krav.

Brådskande beslut

16 § En myndighet får fatta beslut utan att föreskrifterna om samråd i 5 § och i förordningen (201X:XX) om varor på den inre marknaden m.m. och om skyldighet att avvakta med beslut i 14 § har följts, om det föreligger brådskande skäl på grund av

1. allvarliga och oförutsedda händelser som rör

– skyddet för folkhälsan eller allmän säkerhet, djurskyddet eller skyddet av växter och som kräver att en teknisk regel omedelbart måste antas och sättas i kraft,

– skyddet för den allmänna ordningen och som kräver att en regel om informationssamhällets tjänster omedelbart måste antas och sättas i kraft, eller

2. en allvarlig situation som rör skyddet för det finansiella systemets säkerhet och integritet, särskilt skyddet för sparare, investerare och försäkringstagare, och som kräver att en regel beträffande finansiella tjänster omedelbart måste antas och sättas i kraft.

I underrättelsen till Kommerskollegium enligt 9 § ska myndigheten noga ange skälen för att de ifrågavarande åtgärderna brådskar.

Myndighetens beslut och underrättelse därom

17 § Vid det slutliga utarbetandet av en regel som varit föremål för anmälan enligt direktivet ska myndigheten eftersträva att så långt möjligt tillgodose sådana synpunkter som kommissionen eller medlemsstaterna lämnat i anledning av myndighetens förslag, där det kan ske utan att syftet med regeln förfelas.

Före beslut om antagande och utfärdande av regeln ska myndigheten hos Kommerskollegium förvissa sig om att inte sådant hinder för beslutet föreligger som avses i 14 §.

När myndigheten fattar beslut i ärendet, ska den samtidigt underrätta Kommerskollegium om beslutet.

Tillsyn, m.m.

18 § Kommerskollegium ska följa myndigheternas tillämpning av denna förordning. Kollegiet får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av förordningen.

Denna förordning träder i kraft den xx.xx.xxxx, då förordningen 1994:2029 om tekniska regler ska upphöra att gälla.

De äldre bestämmelserna ska dock äga tillämpning beträffande underrättelser som kommit in till Kommerskollegium före ikraftträdandet av denna förordning.

5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i Europeiska unionen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i Europeiska unionen

dels att 4 § ska ha följande lydelse,

dels ska införas en ny 4 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

Om en myndighet, med stöd av lag eller någon annan författning som har meddelats för att uppfylla skyldigheter i rättsakter som beslutats av Europeiska gemenskaperna, meddelar förbud, beslutar om begränsningar eller återkallelse av produkter från marknaden eller vidtar åtgärder med detta syfte, ska myndigheten lämna uppgifter om detta i den omfattning och till de mottagare som avses i 3 §. Detsamma gäller motsvarande åtgärder i fråga om verksamheter. Kopia av sådana underrättelser ska lämnas till regeringen.

Om en myndighet, med stöd av lag eller någon annan författning som har meddelats för att uppfylla skyldigheter i rättsakter som beslutats av Europeiska gemenskaperna, meddelar förbud, beslutar om begränsningar eller återkallelse av produkter från marknaden eller vidtar åtgärder med detta syfte, ska myndigheten lämna uppgifter om detta i den omfattning och till de mottagare som avses i 3 §. Detsamma gäller motsvarande åtgärder i fråga om verksamheter. Kopia av sådana underrättelser ska lämnas till regeringen. Kopia av underrättelse avseende produkter enligt första meningen ska även lämnas till Kommerskollegium.

4 a §

När en myndighet anser att en harmoniserad standard inte uppfyller de krav som den syftar till

att uppfylla och avser att framställa en formell invändning mot standarden ska den underrätta Kommerskollegium om detta.

Denna förordning träder i kraft…

6. Förslag till förordning om ändring i tullförordningen (2000:1306)

Härigenom föreskrivs att 66 § tullförordningen (2000:1306) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

66 §

Av artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 339/93 av den 8 februari 1993 om kontroll av att produkter som importeras från tredje land är i överensstämmelse med reglerna för produktsäkerhet framgår att tullmyndigheterna under vissa förutsättningar skall uppskjuta övergången till fri omsättning av vissa varor samt genast underrätta den nationella myndigheten med ansvar för marknadskontroll när en sådan åtgärd har vidtagits.

Av artikel 27–29 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/08 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/938framgår att tullmyndigheterna under vissa förutsättningar ska uppskjuta övergången till fri omsättning av vissa varor samt genast underrätta den nationella myndigheten med ansvar för marknadskontroll när en sådan åtgärd har vidtagits.

Tullverket och myndigheter med ansvar för marknadskontroll skall tillsammans verka för att varor som förs in från tredje land uppfyller föreskrivna krav.

Tullverket ska samverka med myndigheter som, enligt bestämmelserna i förordning (201X:XX) om varor på den inre marknaden m.m., bedriver marknadskontroll enligt artikel 27–29 i den i första stycket nämnda förordningen.

Uppkommer kostnader för Tullverket för förvaring, hantering och liknande på grund av kvarhållande av varor som omfattas av regler som avses i första stycket, skall den berörda marknadskontrollerande myndigheten ersätta Tullverket för dessa kostnader. Förordning (2005:896).

8 EUT L 218, 13.8.2008, s. 30 (Celex 32008R0765).

Denna förordning träder i kraft…

1. Uppdraget och dess bedrivande

1.1. Utredningens uppdrag

Direktiven för utredningen återfinns i bilaga 1. Uppdraget består av två delar, dels en kartläggning och beskrivning av gällande regelverk, dels en översyn av regelverket med förslag till författningsändringar och andra nödvändiga åtgärder.

Uppdraget beskrivs sammanfattningsvis på följande sätt i direktiven.

En särskild utredare ska kartlägga och beskriva de svenska bestämmelser och administrativa förfaranden och procedurer som på ett horisontellt plan har betydelse för varors och tjänsters fria rörlighet på den inre marknaden. Utredaren ska särskilt uppmärksamma de olika funktioner som bestämmelserna och procedurerna har, deras inbördes förhållande, sammanhang samt eventuella överlappande funktioner men också eventuella brister i regelverket. Utredaren ska därefter se över det regelverket samt lämna förslag på de förenklingar, förbättringar och kompletteringar av regelverket som är nödvändiga för att säkerställa den fria rörligheten för varor och tjänster. Utredaren får också lämna förslag på andra åtgärder som han finner nödvändiga. Utredaren ska också överväga och lämna förslag på hur kunskapen om den inre marknadens funktion och om regelverket kan ökas hos främst myndigheter.

I direktiven påpekas att de gällande svenska bestämmelser som på ett horisontellt plan har betydelse för den fria rörligheten för varor och tjänster på den inre marknaden är svåröverskådliga. Det kan i dag, särskilt på lokal nivå, vara svårt för berörda myndigheter att tillämpa olika procedurer för t.ex. ingripande mot den fria rörligheten för varor och tjänster på marknaden eller veta vilken informationsprocedur som ska användas i en viss situation. Ett alltmer sektoriserat förhållningssätt i EU riskerar också att ställa förvaltningen och myndigheter som verkar sektorsövergripande inför nya, svåra uppgifter. Komplexiteten och svåröverskådligheten

medför att myndigheter och enskilda har svårt att tillämpa bestämmelserna. Detta kan leda till att det uppstår onödiga kostnader för förvaltningen och handelshinder för enskilda.

I direktiven påpekas dessutom att Sverige under 2009 kommer att genomföra tjänstedirektivet i svensk rätt. Därutöver har den s.k. varuförordningen eller förordningen om ömsesidigt erkännande börjat tillämpas från maj 2009 och de EG-rättsakter som ingår i översynen av den nya metoden tillämpas från 1 januari 2010. För att undvika att dessa rättsakter ska leda till ett ännu mer oöverskådligt regelverk finns ett behov av att bl.a. klargöra de olika funktioner och inbördes samband som svenska bestämmelser och administrativa förfaranden och procedurer har. Avsikten med utredningens betänkande är att det ska kunna bidra till genomförandet av och anpassningen till dessa nya rättsakter.

Mot denna bakgrund ska utredaren bl.a. överväga om det går att föra samman bestämmelser inom varu- respektive tjänsteområdet i ett regelverk, samt föreslå möjliga lösningar för att genomföra detta. Utredaren får också lämna förslag på andra åtgärder som utredaren finner nödvändiga.

I direktiven påpekas vidare att utredarens kartläggning av bestämmelserna ska kunna användas som en informationskälla för myndigheter och andra. Utredarens slutsatser ska kunna bidra till att öka medvetenheten hos myndigheter, företag och domstolar om hur den inre marknaden fungerar och hur regelverket avseende den inre marknaden ser ut. Detta sägs kunna leda till en bättre tillämpning av regelverket hos både statliga och kommunala myndigheter. Förenklingar, förbättringar och kompletteringar av gällande bestämmelser ska bidra till att säkerställa en fungerande inre marknad samt en ökad enhetlighet, samordning och rättssäkerhet. Utredarens slutsatser ska vidare kunna bidra till att förbättra samarbetet mellan myndigheter som verkar sektorsövergripande samt mellan myndigheterna och Regeringskansliet. Företag och enskilda bör slutligen ha nytta av ett förbättrat och förenklat regelverk genom snabbare och bättre service från myndigheterna. Detta leder till en lägre administrativ kostnad för företagen. En förbättrad tillämpning av gällande horisontella bestämmelser säkerställer samtidigt uppfyllandet av Sveriges förpliktelser enligt EG-fördraget. Sverige kan på så sätt bättre undvika överträdelseärenden som är kopplade till funktionen av den inre marknaden genom att på ett tidigt stadium uppmärksamma behoven.

Mot denna bakgrund ska utredaren överväga och lämna förslag på hur kunskapen om den inre marknadens funktion och om regelverket kan ökas hos främst berörda myndigheter. Detta kan inkludera t.ex. praktiska åtgärder baserade på elektronisk förvaltning.

Utredaren ska slutligen presentera en konsekvensutredning av de effekter som förslagen kan medföra. Konsekvenserna ska kostnadsberäknas och om kostnaderna ökar ska förslag på finansiering presenteras. I den mån förslag läggs fram som kan komma att beröra företag ska förslagen utformas så att företagens administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. När författningsändringar och andra åtgärder föreslås ska utredaren beakta behovet av en effektiv marknadskontroll av varor, inklusive konsumentprodukter, en effektiv tillsyn av tjänsteverksamheter samt relevanta aspekter av standardisering.

Det anges avslutningsvis att utredaren ska följa och beakta den fortsatta beredningen av Tillsynsutredningens (Ju 2006:06) förslag. Utredaren ska hålla sig informerad om det arbete som pågår inom Utrikesdepartementet med den s.k. Standardiseringsskrivelsen. Vidare ska rapporter, skrivelser och betänkanden som på ett horisontellt plan har betydelse för varors och tjänsters fria rörlighet på den inre marknaden, särskilt Statskontorets rapport (2006:16), och slutsatserna i betänkandet Öppna system för provning och kontroll- en utvärdering (SOU 2006:113) beaktas. Utredaren ska samråda med tjänstedirektivsekretariatet och den kommitté som ska se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123) samt med Kommerskollegium och övriga berörda myndigheter, utredningar och organisationer. I den mån förslag läggs fram som kan komma att påverka företagens administrativa kostnader ska utredaren samråda med Näringslivets regelnämnd.

1.2. Utredningens arbete

Utredarens arbete har bedrivits i nära samarbete med utredningens experter och den sakkunnige. I betänkandet används därför genomgående beteckningen utredningen.

Det första sammanträdet med expertgruppen hölls den 20 maj 2008, därefter har ytterligare sju sammanträden ägt rum, varav ett internat (3–4 mars 2009).

Uppdraget är som framgått av direktiven brett och omfattar ett stort antal frågor. Behovet av probleminventering och faktainhämt-

ning var därmed inledningsvis betydande. Utredningen har också valt att inte tolka direktiven snävt. För att den svenska kartläggningen ska bli begriplig och förstås i sitt rätta sammanhang krävs en genomgång av den bakomliggande EG-rättsliga materian. Det finns därför fyra inledande avsnitt med anknytning till EU:s inre marknad, utöver själva kartläggningen. Som framgått hänvisas i direktiven till en rad tidigare utredningar och rapporter som ska tas hänsyn till. En genomgång visade emellertid att det fanns ytterligare utredningar och förslag av direkt relevans för utredningen. För att ta tillvara detta material bestämde sig utredningen för att göra en kartläggning av tidigare rapporter och utredningar (se bilaga 7). Mot bl.a. denna bakgrund förlängdes utredningens uppdrag så att slutredovisning skulle ske senast den 1 september 2009 istället för den 15 maj 2009 som angavs i de ursprungliga direktiven (se bilaga 2) .

Samråd har skett med Utrikesdepartementet (avseende framför allt genomförandet av tjänstedirektivet och varupaketet), Förvaltningskommittén (Dir. 2006:123), Kommerskollegium, SWEDAC samt Konkurrensverket (med anledning av dess utredning ”Åtgärder för bättre konkurrens”).

Utredaren besökte tillsammans med utredningens sekreterare och sakkunnige i december 2008 Indre Marked Center vid Økonomi- og Erhvervsministeriet i Köpenhamn som har ett överordnat ansvar för inremarknadsfrågor i Danmark.

Utredaren har presenterat utredningens arbete för Marknadskontrollrådet, Svenskt näringsliv och Näringspunkten samt vid Europaforum i Hässleholm. Utredningen har i övrigt haft kontakt med ett stort antal myndigheter, organisationer och andra organ. En förteckning över dessa kontakter återges i bilaga 3.

1.3. Betänkandets disposition

I kapitel 2, 3 och 4 beskrivs i tur och ordning EU:s inre marknad och dess grundläggande principer, de viktigaste inremarknadsreglerna i EG-fördraget och arbetet med att harmonisera produktkrav på den inre marknaden. I kapitel 5 diskuteras vilka skyldigheter medlemsstaterna har att säkra en effektiv tillämpning av EG-rätten i allmänhet och inremarknadsreglerna i synnerhet. I de två följande kapitlen beskrivs svenska förhållanden med anknytning till inremarknadsreglerna. Kapitel 6 rör rättsliga och organisatoriska förutsättningar för inremarknadsreglernas tillämpning i Sverige och

kapitel 7 innehåller en kartläggning av horisontella bestämmelser som rör varor och tjänster i Sverige. I kapitel 8 beskrivs hur tilllämpningen av inremarknadsreglerna har fungerat hittills i Sverige. Detta avsnitt är baserat på tidigare rapporter, utredningar m.m. som finns beskrivna mer utförligt i bilaga 7. I kapitel 9 redovisas utredningens överväganden och förslag. I kapitel 10 redovisas slutligen utredningens konsekvensanalys, följt i kapitel 11 av en författningskommentar.

2. EU:s inre marknad

En övergripande uppgift med detta utredningsuppdrag är att öka medvetenheten hos myndigheter, företag och domstolar om hur den inre marknaden fungerar och hur regelverket avseende den inre marknaden ser ut. I syfte att bidra till denna ökade medvetenhet samt bilda en utgångspunkt för utredningens resonemang längre fram, ägnas detta kapitel åt den inre marknaden. I det följande behandlas den inre marknadens ekonomiska betydelse, dess framväxt och utveckling, dess grundprinciper samt dess sociala utmaningar och frågan om tjänster av allmänt intresse. Därefter behandlas i särskilda kapitel inremarknadsreglerna i EG-fördraget mer i detalj följt av ett särskilt kapitel om harmonisering på den inre marknaden.

2.1. Den inre marknadens ekonomiska betydelse

1957 års Romfördrag förutsåg från första början skapandet av en enda integrerad inre marknad, fri från restriktioner för den fria rörligheten för varor, avskaffandet av hindren för den fria rörligheten för personer, tjänster och kapital samt upprättandet av en ordning som säkerställer att konkurrensen på denna marknad inte snedvrids. Därutöver förutsågs i fördraget en anpassning av lagstiftning i enlighet med vad som krävs för att marknaden ska fungera väl och anpassning av indirekt beskattning i den gemensamma marknadens intresse. I artikel 3 i dagens EG-fördrag talas om ”en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital avskaffas mellan medlemsstaterna”.

Att detta arbete inleddes på 1950-talet var ingen tillfällighet. Den fortgående industrialiseringen med standardisering och massproduktion hade stött på handelshinder vid nationsgränserna. Den ökade konkurrensen på världsmarknaden hade drivit fram krav på tullskydd inom många industribranscher. Nationalstaterna försökte

stödja sin egen industrialisering i stället för att genom strukturomvandling och regional specialisering ta till vara de gemensamma fördelar som utvecklingen medförde. Deras misslyckade försök att få balans i affärer på alltför små nationella marknader bidrog till djupa kriser och arbetslöshet som i sin tur medförde ökad protektionism och gav upphov till nationalistiska antidemokratiska strömningar. De båda världskrigen splittrade och försvagade de västeuropeiska staterna och förvärrade den ekonomiska situationen genom att ytterligare desintegrera den europeiska marknaden.

Betydelsen av en fungerande inre marknad har inte minskat. En väl fungerande inre marknad är nödvändig för att skapa sysselsättning och tillväxt och för att främja ekonomisk stabilitet. Den är särskilt viktig för att underlätta den europeiska ekonomins återhämtning, efter tider av ekonomisk och finansiell instabilitet.

I kommissionens meddelande ”En inre marknad för framtidens Europa”1 framhålls att den inre marknaden är en av Europeiska unionens grundpelare. Det är genom bestämmelserna om den inre marknaden som den fria rörligheten för personer, varor och tjänster har omsatts i praktiken, och gett upphov till stora, konkreta fördelar för Europas medborgare. Nya arbetstillfällen har skapats och tillväxten har stimulerats. Européerna har fått bättre möjligheter att bosätta sig, arbeta, studera och pensionera sig i en annan medlemsstat. Den inre marknaden har också gett konsumenterna ett större urval av varor och tjänster till konkurrenskraftiga priser, och samtidigt gynnat bättre kvalitet och säkerhet. Den har skapat en uppsättning gemensamma regler för företag, och öppnat en marknad med fler än 500 miljoner konsumenter. Europa har därigenom blivit ett öppnare samhälle med många nya möjligheter, ett mer konkurrenskraftigt näringsliv och en stark respekt för individens sociala rättigheter, samtidigt som standarderna höjts vad gäller såväl hälsa som säkerhet och miljöskydd.

Kommissionen framhåller dock att även om stora framsteg har gjorts, har den inre marknaden fortfarande en stor outnyttjad potential. Dessutom behöver dess bestämmelser regelbundet anpassas till förändringar i samhället och nya utmaningar såsom globaliseringen, den ökande innovationstakten och förändringarna i sociala förhållanden och i miljön.

För ett förhållandevis litet och exportberoende land som Sverige är den inre marknaden särskilt viktig. Detta visades i samband med

1 KOM(2007) 724 slutlig.

Sveriges inträde i EU. I skrivelse 1996/97:83 underströk regeringen vilka fördelar som följer med en inre marknad och de utmaningar som bedömdes uppkomma under de närmaste åren. I skrivelsen anges att även om Sveriges handelsutbyte med länderna utanför Västeuropa, inte minst de snabbväxande ekonomierna i Asien, får en allt större betydelse, dominerar den inre marknaden den svenska utrikeshandeln. Samtidigt utgör den en hemmamarknad för Sverige, en marknad i huvudsak utan diskriminering och med gemensamma regler. För de små och medelstora företagen är ofta närmarknader som de nordiska och den tyska naturliga som ”första” exportmarknader. På samma sätt är det naturligt för företag och andra organisationer som söker leverantörer utanför Sveriges gränser att söka dessa i vårt närområde. Den inre marknadens betydelse för främjande av handeln, både vad gäller export och import, är enligt vad som anges i skrivelsen viktig för fortsatt positiv utveckling av konkurrenskraft, tillväxt och sysselsättning i det svenska näringslivet. I skrivelsen pekas på ett ökande intresse för Sverige som investeringsland. Även om detta beror på ett flertal faktorer, så pekar mycket på att medlemskapet och det fulla deltagandet i den inre marknaden är en viktig anledning till detta. Regeringens bedömning i den ovannämnda skrivelsen var att det fulla deltagandet i den inre marknaden som följde av medlemskapet har haft, och kommer att ha, en positiv effekt på utländska investeringar i Sverige.

I skrivelsen anges vidare att det från svensk utgångspunkt särskilt ska understrykas betydelsen av att ha en mycket stor hemmamarknad, vilket den inre marknaden ska betraktas som för Sveriges del, och det därtill knutna ökade intresset för utländska investeringar i Sverige. Sverige är starkt utrikeshandelsberoende och behöver en väl fungerande inre marknad som kan fungera som en accelerator för såväl svensk export som import. Därför ligger det enligt vad som anges i skrivelsen i hög grad i Sveriges intresse att stödja ansträngningarna att effektivisera och fullborda den inre marknaden.

En väl fungerande inre marknad är enligt vad som anges i skrivelsen också i hög grad ett intresse för hela det svenska folket. De möjligheter som den inre marknaden skapar är ett viktigt instrument för bland annat arbetet med att skapa nya arbetstillfällen. En väl fungerande inre marknad innebär också att svenska konsumenter får bättre och billigare varor och tjänster, vilket får direkt genomslag i hushållens ekonomi. Rörligheten för personer innebär helt nya möjlig-

heter för svenskar som för längre eller kortare tid vill studera, arbeta eller bo i en annan medlemsstat.

Under 2008 uppgick den sammanlagda svenska tjänsteexporten till 472,8 miljarder kronor och den sammanlagda tjänsteimporten till 357,2 miljarder kronor.2 I arbetet med genomförande av tjänstedirektivet i Sverige har uppgifter tagits fram avseende omfattningen av Sveriges handel med tjänster.3 Av den totala svenska utrikeshandeln med tjänster anges en betydande del ske till EU:s inre marknad. Cirka 52 procent av tjänstexporten och 59 procent av importen sker till och från andra länder på den inre marknaden.

Potentialen för ett ökat tjänsteutbyte på den inre marknaden framstår som stor, eftersom tjänstesektorn i Europa beräknas stå för cirka 75–80 procent av den samlade produktionen, men endast 20–25 procent av den totala handeln mellan EU-länderna utgörs av tjänstehandel.4

I propositionen om genomförande av tjänstedirektivet anges att det är svårt att kvantifiera de totala ekonomiska effekterna av direktivet. Det hänvisas till ett antal internationella studier som visar att ”tjänstedirektivet kan förväntas leda till att BNP inom EU ökar med cirka 0,3–0,7 procent och att den europeiska sysselsättningen ökar med cirka 600 000 nya jobb” och att Sveriges BNP förväntas ”öka med cirka 0,2–0,4 procent och sysselsättningen öka med cirka 0,1–0,7 procent” utan att dessa siffror preciseras närmare. Naturligtvis måste sådana siffror behandlas med en viss försiktighet samt sättas i relation till den allmänna konjunkturutvecklingen. Sammantaget visar detta dock att det finns en betydande potential i både europeisk och svensk ekonomi som tjänstedirektivet ska bidra till att frigöra.

Vad varuhandeln beträffar framgår att 69,8 procent av svensk utrikeshandel med varor år 2008 ägde rum med andra EU- och EES-länder varvid utförseln uppgick till ett värde av 834,5 miljarder kronor, och införseln till 855,3 miljarder kronor.5

De senaste siffrorna för export och import av varor respektive tjänster kan även jämföras med siffror från tiden före Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, det vill säga före 1995. Av tillgänglig statistik framgår att Sveriges handel med EU-stater ökade signifikativt med inträdet i EU. Värdet av den totala varuutförsel

2 Källa: Ekonomifakta 2009. 3 Genomförande av tjänstedirektivet, Prop. 2008/09:187. 4 Hjalmarsson, L., Tjänstesektorn i ett effektivare Europa ur Europaperspektivs årsbok 2009: Hur gemensam är den Europeiska gemenskapen?, Santérus förlag 2009. 5 Källa: SCB.

ökade från 26 907 millioner Euro 1994 till 36 629 millioner Euro 1995. Värdet av varuinförseln ökade för samma år från 24 239 millioner Euro till 34 125 millioner Euro.6 Enligt Eurostat var motsvarande siffror år 2007 75 621 millioner respektive 78 211 millioner Euro7. Även om de sistnämnda siffrorna måste ses mot bakgrund av den allmänna ekonomiska utvecklingen, däribland inflationen, samt EU:s utvidgningar 2004 och 2007 framstår ökningen av Sveriges handel på den inre marknaden som betydande. Det framstår som otvivelaktigt att Sveriges handelsutbyte med EUstaterna har ökat med den inre marknaden och dess successiva genomförande. Samma trend känns igen för hela EU. Exempelvis växte EU-intern varuhandel i genomsnitt 7,3 procent per år mellan 1999 och 2006.8 De senaste åren har emellertid andelen av medlemsstaternas varuhandel som bedrivs inom EU sjunkit något på grund av en ökad liberalisering av världshandeln genom främst WTOsamarbetet, en trend som dock har dämpats i viss mån av EU:s utvidgningar 2004 respektive 2007.9 Effekterna av så kallad ”trade diversion” som ofta anses följa av bildandet av tullunioner av samma slag som EU begränsas därmed, och har beräknats uppgå till mellan 1 och 2 procent av EU-ländernas totala handel.10

Det kan i samband med vad som angivits ovan vara av intresse att nämna att enligt undersökningar som har gjorts på uppdrag av Europeiska kommissionen omfattas cirka 28 procent av den EUinterna varuhandeln av principen om ömsesidigt erkännande. Nationella tekniska regler anges, i avsaknad av harmoniserade regler, leda till handelshinder för produkter som lagligen har saluförts i andra medlemsstater vilket uppskattades reducera varuhandeln på den inre marknaden med upp till 10 procent år 2000.11

Det har beräknats att cirka 8 procent av medlemsstaternas utförsel och införsel av varor och 5 procent av dessas utförsel och

6 Källa: External and intra-European Union trade – Statistical yearbook, Data 1958-2003, Eurostat 2004. 7 Källa: External and intra-European Union trade – Statistical yearbook, Data 1958-2007, Eurostat 2008. 8 Källa: Panorama of European Union trade, Data 1999-2006, Eurostat 2007. 9 Källa: Panorama of European Union trade, Data 1999-2006, Eurostat 2007. 10 Straathof, Linders, Lejour, Möhlmann, CPB nr 168, The Internal market and the Dutch economy – Implications for trade and economic growth, september 2008, s. 14. 11 SEC(2007)113.

införsel av tjänster utgör en direkt följd av förekomsten av en inre marknad inom EU.12

Det har vidare beräknats att den inre marknaden har som störst effekt på omfattningen av utländska direktinvesteringar – som egentligen är en fråga om fri rörlighet för kapital men som stimuleras av den inre marknaden i stort – men att den inre marknadens effekt på varuhandeln är i det närmaste lika stor. Effekten på tjänstehandeln är dock hittills avsevärt mindre. De handelsfrämjande effekterna av den inre marknaden totalt har beräknats resultera i en BNP-ökning inom hela EU på cirka 3 procent fram till och med år 2007. Vidare anses endast en del av de potentiella vinsterna med den inre marknaden ha uppnåtts hittills, vilket leder till att den slutliga vinsten med den inre marknaden beräknas kunna komma att uppgå till en BNP-ökning inom EU totalt på 10 procent när väl den inre marknaden är fullbordad.13 Europeiska kommissionen anger i sin konsekvensanalys avseende tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande att om man skulle kunna tillförsäkra att denna princip fungerar perfekt så skulle detta ensamt leda till en engångsökning av EU:s totala BNP med 1,8 procent.14 Dessa siffror måste naturligtvis ses som ungefärliga och sättas i relation till konjunkturmässiga variationer i EU-ekonomierna varför perspektivet för dessa resultat måste vara långsiktigt.

Vidare kan tjänstedirektivet enligt vad som anges i den ovan nämnda propositionen förväntas generera positiva ekonomiska effekter på både kort och lång sikt. På kort sikt skulle vinster uppstå genom att tjänsteleverantörer inte behöver lägga resurser på att försöka överkomma onödiga handelshinder (s.k. statiska vinster). På något längre sikt skulle en ökad marknadsintegration komma att leda till att konkurrensen mellan tjänsteleverantörerna ökar och att mindre effektiva leverantörer slås ut eller köps upp av mer konkurrenskraftiga företagare (s.k. dynamiska vinster). En ökad konkurrens leder enligt vad som anges i propositionen också erfarenhetsmässigt till fler investeringar och innovationer. Konsumenterna skulle därigenom generellt sett kunna få tillgång till ett billigare och bredare utbud av tjänster. En annan positiv effekt skulle bli att marknadsintegrationen skulle ge upphov till s.k. överspillningsvinster i form av ett ökat utbyte av idéer och kunskaper. Sådana

12 Straathof, Linders, Lejour, Möhlmann, CPB nr 168, The Internal market and the Dutch economy – Implications for trade and economic growth, september 2008. 13 Straathof, Linders, Lejour, Möhlmann, CPB nr 168, The Internal market and the Dutch economy – Implications for trade and economic growth, september 2008. 14 SEC(2007)113.

överspillningsvinster behöver inte vara knutna till tjänstemarknaden i sig utan kunna uppträda även i andra verksamheter, t.ex. där tjänster används som insatsfaktorer i olika produktionsprocesser.

Motsvarande typer av effekter som de som förutspås följa av tjänstedirektivet kan förväntas följa av varupaketet på varuområdet. Sannolikt blir effekterna dock mindre omfattande på varuområdet mot bakgrund av att varupaketet inte utgör en fullt så omfattande reform som tjänstedirektivet utgör på tjänsteområdet.

2.2. Den inre marknadens framväxt och utveckling

Att skapa en gemensam marknad av medlemsstaternas nationella marknader är naturligtvis inte okomplicerat. Den ursprungliga tanken var att handeln och rörligheten på marknaden skulle skapas genom att nationella regler som diskriminerade utländska varor, tjänster, arbetstagare, företag eller kapital inte fick tillämpas i förhållande till andra medlemsstater. Fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för varor (artikel 28 och 29 EG), arbetstagare (artikel 39 EG), etablering (artikel 43 EG), tjänster (artikel 49 och 50 EG) och kapital (artikel 56 EG), är alltså uttryck för den allmänna principen om icke-diskriminering. Att upprätta en gemensam marknad genom tillämpning av förbudsbestämmelser kallas för negativ integration. En fördel med denna integrationsteori är att nationella regler inte behöver ersättas med europeiska regler. EG-domstolen har mot denna bakgrund uttalat att begreppet gemensam marknad innebär att alla hinder för handel inom gemenskapen ska avskaffas för att slå samman medlemsstaternas nationella marknader till en enda marknad, varigenom förhållanden skapas som så långt som möjligt liknar de som råder på en sann inre marknad.15

Det dröjde emellertid inte länge innan det blev helt uppenbart att enbart negativ integration var otillräcklig för att åstadkomma en fungerande inre marknad. Det var mot denna bakgrund som vitboken om förverkligandet av den inre marknaden togs fram. Vitboksprogrammet klargjorde och redovisade behovet av en tämligen omfattande regelgivning på europeisk nivå. Vitboksprogrammet lanserades tillsammans med en ny rättslig grund för tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning eller harmonisering. I fördraget hade behovet av harmonisering förutsetts från början, men i samband med den s.k. enhetsakten ändrades beslutsreglerna för harmoni-

15 Mål 15/81, Gaston Schul, REG 1982, s. 1409, punkt 33.

sering på den inre marknaden från enhällighet till kvalificerad majoritet. Detta innebar att förutsättningarna att förverkliga den inre marknaden genom regelgivning på europeisk nivå, s.k. positiv integration, väsentligen förbättrades.

Slutdatum för vitboksprogrammet var 1992, men den inre marknaden kan fortfarande inte sägas vara fullbordad. I t.ex. kommissionens meddelande om strategi för Östersjöområdet från juni 2009 kan det utläsas att det fortfarande är en prioriterad fråga att undanröja handelshinder. Kommissionen menar att det fortfarande finns praktiska hinder för handeln med varor och tjänster. Särskilt för de små och medelstora företagen är det viktigt med en förbättring i dessa avseenden.16

Arbetet med att upprätta en fungerande inre marknad med fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital var också en viktig del i den s.k. Lissabonstrategin som stats- och regeringscheferna enades om vid toppmötet i Lissabon i mars 2000 och som kompletterades vid toppmötet i Göteborg i maj 2001, för att på bred front möta de ekonomiska, sociala och miljömässiga utmaningar som EU står inför.

I februari 2007 presenterade kommissionen sin vision för den inre marknaden under 2000-talet. Det ska vara en marknad som kännetecknas av vitalitet, innovation och konkurrenskraft, där tjänstesektorns potential ska utnyttjas fullt ut, där såväl konsumenter som företag drar direkta fördelar av marknadens förbättrade funktion, och Europas förmåga att bemöta globaliseringens utmaningar stärks.17 I november 2007 presenterades den s.k. översynen av den inre marknaden.18 Syftet med denna är att gå igenom hur EU kan omsätta nämnda vision i konkreta åtgärder. Enligt kommissionen ska den inre marknaden fortsätta att vila på samma grund som tidigare, samtidigt som den i viss mån anpassas till nya utmaningar såsom globaliseringen, den ökande innovationstakten och förändringarna i sociala förhållanden och i miljön. Eftersom unionen också vuxit och blivit allt mer mångfacetterad, måste den inre marknaden:

  • Skapa konkreta resultat som gynnar medborgare, konsumenter och små och medelstora företag: Den inre marknaden måste ytterligare anpassas till medborgarnas förväntningar och intressen. Den måste fortsätta ge konsumenterna fördelar i form av

16 KOM(2009) 248, slutlig. 17 KOM(2007) 60, slutlig. 18 KOM(2007) 724 slutlig.

bättre priser, kvalitet, urval, tillgänglighet och säkerhetsstandarder för varor och tjänster. Marknaden måste också skapa goda villkor för små och medelstora företag.

  • Bättre utnyttja globaliseringens möjligheter: Den inre marknaden hjälper medborgarna att få del av globaliseringens fördelar. Samtidigt är det viktigt att fullt utnyttja dess potential som ”hävstång” för europeiska företag som vill etablera sig på världsmarknaden, och dess inneboende attraktionskraft som marknad för investerare. Den inre marknaden har också potential att spela en ledande roll när det gäller utveckling av nya normer.
  • Främja kunskap och innovation: Den inre marknaden måste ytterligare främja kunskaps och teknologiintensiva varor och tjänster såsom drivkrafter för framtida tillväxt.
  • Utvecklas med full hänsyn tagen till sociala faktorer och miljöfaktorer: Politiken för den inre marknaden måste utvecklas med hänsyn till de sociala och miljömässiga konsekvenserna av en öppnare marknad, och kombineras med åtgärder som ger individen och samhället som helhet tillgång till de nya möjligheter som skapas.

Kommissionen framhåller att dessa utmaningar kräver nya arbetsmetoder och en mångfald olika medel. Den påpekar att ansträngningarna hittills har koncentrerats på att avlägsna hinder vid gränserna, huvudsakligen genom regler och bestämmelser. Enligt kommissionen är det nu viktigt att fokusera mer på faktiska effekter, genom att få marknaderna att fungera effektivare just på de områden där konsumenter, tillväxt och sysselsättning gynnas som mest. I linje med EU:s mål med en ”bättre lagstiftning” kommer ökad vikt att läggas vid genomförande och kontroll av efterlevnaden, vidareutveckling av konsekvensbedömningar och samråd med berörda aktörer, förenkling av befintlig lagstiftning såvitt möjligt, avskaffande av onödig byråkrati, samt systematisk utvärdering av åtgärder och lagar. Kommissionen betonar behovet av medlemsstaternas stöd i denna insats. Den menar att i ett större och mer mångfacetterat EU kommer det att krävas såväl partnerskap med medlemsstaterna som ett aktivt deltagande från ett flertal berörda aktörer. I kommissionens rekommendation av den 29 juni 2009 om åtgärder för att förbättra den inre marknadens funktion

(2009/524/EG),19 lämnar kommissionen konkreta förslag på åtgärder där den önskar medlemsstaternas stöd. Kommissionen rekommenderar bl.a. att det ska finnas en nationell samordningsfunktion för den inre marknaden för effektiv samordning inom och mellan myndigheter som ansvarar för frågor som rör den inre marknaden på nationell, regional och lokal nivå och att det ska säkerställas att nationella myndigheter har tillräcklig kunskap om gemenskapslagstiftningen rent allmänt och om reglerna för den inre marknaden i synnerhet.

De huvudsakliga metoderna för att förverkliga marknaden är dock fortfarande en kombination av negativ och positiv integration. Det finns ingen egentlig motsättning mellan negativ och positiv integration, men det är uppenbart att ju fler hinder för den fria rörligheten som kan undanröjas direkt med stöd av fördragsbestämmelserna (negativ integration), desto mindre behov finns av gemensam europeisk regelgivning. Den inre marknadens utveckling är alltså beroende av fördragsbestämmelsernas tolkning och räckvidd. Eftersom de fyra friheterna är formulerade som diskrimineringsförbud, har det stor betydelse hur diskrimineringsbegreppet tolkas. I EG-domstolens rättspraxis har detta successivt utvecklats från ett renodlat diskrimineringsförbud till ett principiellt förbud mot alla åtgärder som påverkar den fria rörligheten på marknaden. Endast åtgärder som grundar sig på s.k. tvingande samhällshänsyn är godtagbara. Denna utveckling ska förklaras och beskrivas ytterligare i det följande.

2.3. Den inre marknadens grundprinciper

2.3.1. Likabehandling

Principen om icke-diskriminering eller likabehandling är som nämnts stommen i EG-fördraget. Denna princip är härledd från det allmänna icke-diskrimineringsförbudet på grund av nationalitet, förbudet mot inskränkningar i de fyra friheterna (varor, personer, tjänster och kapital), förbudet mot fiskal diskriminering (indirekta skatter), förbudet mot könsdiskriminering samt slutligen förbudet mot diskriminering inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.20 Utifrån dessa specifika förbud mot diskriminering har

19 EGT L 176, s. 17. 20 Se närmare Usher, J. General principles of EC Law, Longman 1998, s. 12.

EG-domstolen härlett en allmän princip om likabehandling som innebär att lika fall ska behandlas lika och olika fall olika, om det inte finns objektivt godtagbara skäl för särbehandling.21 Otillåten särbehandling kan ske på olika sätt. Det kan röra sig om diskriminerande föreskrifter eller praxis. Även s.k. dold diskriminering, som inte beror på en åtgärds syfte, utan dess faktiska verkningar, är förbjuden. En särskild svårighet vid tillämpning av likabehandlingsprincipen är att bedöma om de situationer som ska jämföras verkligen är likvärdiga. Först därefter kan prövas om det föreligger särbehandling och om det eventuellt finns objektivt godtagbara skäl för den.22

I sin minst ingripande form uppställer principen om likabehandling endast ett krav på nationell behandling, dvs. utländska varor, tjänster, företag, arbetstagare och kapital ska ges samma behandling som inhemska varor och tjänster m.m. Denna innebörd av diskrimineringsförbudet var ursprungligen mycket betydelsefull, eftersom det förekom betydande inslag av nationell protektionism i EU:s medlemsstater när det europeiska samarbetet inleddes.

Ett mål där det allmänna förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet prövades med avseende på svenska förhållanden är

Data Delecta.23 Det var det första mål vari ett förhandsavgörande från EG-domstolen begärdes av en svensk domstol. Målet gällde svenska bestämmelser i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för kommande rättegångskostnader. Ett brittiskt företag, Data Delecta, hade stämt ett svenskt företag och en betalningsansvarig privatperson inför svensk domstol. Gäldenären krävde att käranden skulle ställa säkerhet för kommande rättegångskostnader enligt nämnda lag. Målet hamnade hos Högsta domstolen som bad EG-domstolen uttala sig om huruvida det var förenligt med artikel 6 (nu artikel 12 EG) att göra åtskillnad mellan svenska och utländska parter i detta avseende.

EG-domstolen påpekade att det följde av fast rättspraxis att det, i avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser, visserligen ankommer på varje medlemsstat att i sin inhemska rättsordning reglera de processuella formerna för sådan talan vid domstol som syftar till att säkerställa att enskilda erhåller ett fullständigt skydd för sina rättigheter enligt gemenskapsrätten, men att gemenskaps-

21 Jfr Tridimas, T., General Principles of EU Law, Oxford University Press, 2:a uppl., 2005, s. 61 f. 22 Se Hettne, J., Rättsprinciper som styrmedel, Norstedts juridik 2008, s. 122. 23 Mål C-43/95, Data Delecta, REG 1996, s. I-466.

rätten inte desto mindre sätter gränser för denna behörighet. Sådan lagstiftning får nämligen inte innebära att personer som enligt gemenskapsrätten har rätt till likabehandling diskrimineras eller att de grundläggande friheter som garanteras av gemenskapsrätten inskränks.

Domstolen konstaterade sedan att den svenska regeln kunde påverka andra medlemsstaters näringsidkares ekonomiska verksamhet på marknaden i staten i fråga. Trots att bestämmelsen i sig inte var avsedd att reglera verksamhet av ekonomiskt art, innebar den att dessa näringsidkare gavs en mindre förmånlig ställning än statens egna medborgare i fråga om möjligheten att väcka talan vid domstol i en medlemsstat, på samma villkor som den statens medborgare, för att lösa de tvister som deras ekonomiska verksamhet kunde ge upphov till. Detta var en följd av att deras varor och tjänster enligt gemenskapsrätten skulle kunna röra sig fritt inom den gemensamma marknaden.

EG-domstolen underströk därefter att all diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden enligt artikel 6 (nu artikel 12 EG), varför det måste råda en fullständig likhet i behandlingen av personer i andra medlemsstater, som befinner sig i en situation som regleras av gemenskapsrätten, och av medborgarna i medlemsstaten i fråga.

EG-domstolen ansåg att det var uppenbart att den svenska bestämmelsen innebar en direkt diskriminering på grund av nationalitet. EG-domstolen svar till Högsta domstolen blev därför att principen om likabehandling utgjorde hinder för att ålägga en utländsk kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader när det är fråga om en talan som har samband med utövandet av grundläggande friheter som garanteras av gemenskapsrätten.

Principen om nationell behandling räcker dock inte för att den inre marknaden ska fungera. Den undanröjer inte de olikheter som finns i medlemsstaternas lagstiftning och som i sig försvårar den fria rörligheten på marknaden. I teorin kan samtliga 27 medlemsstater uppställa egna krav på vissa produkter i enlighet med principen om nationell behandling, vilket i så fall innebär att en utländsk vara som uppfyller det specifika kraven i en medlemsstat får saluföras där. De företag som vill verka i flera länder måste i så fall dela upp sin produktion för att tillfredställa olika nationella krav vilket hindrar stordriftsfördelar och framväxten av konkurrenskraftiga europeiska företag, vilket sammantaget anses leda till bl.a. högre konsumentpriser inom EU.

2.3.2. Proportionalitetsprincipen

Ett effektivt kontrollinstrument för att se till att legitima handelsbegränsningar inte blir för långtgående är proportionalitetsprincipen. Proportionalitetsprincipen är vägledande vid en avvägning mellan intresset av fri rörlighet och andra nationella skyddsvärda hänsyn. Den skyddar alltså enskilda näringsidkare mot onödigt långtgående ingrepp från det allmännas sida. Proportionalitetsprincipen har haft stor betydelse i EG-rätten och har bl.a. använts av EG-domstolen för att säkerställa att legitima handelshinder, dvs. handelshinder som grundar sig på tvingande samhällshänsyn, inte innebär onödigt långtgående störningar av handeln inom EU. Det finns åtskilliga exempel på tillämpning av proportionalitetsprincipen i EG-domstolens rättspraxis. Ett exempel är målet Läärä där EG-domstolen framhöll att nationella bestämmelser avseende lotterier som begränsar den fria rörligheten för tjänster endast kan godtas om de är berättigade på grund av tvingande hänsyn till allmänintresset, och bidrar till förverkligandet av det avsedda syftet samt inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte.24

Ett mål som visar vilken stor betydelse proportionalitetsprincipen har som komplement till likabehandlingsprincipen är Rosengrendomen om privatinförsel av alkohol till Sverige.25 I domen konstaterar EG-domstolen både att det svenska förbudet mot privatimport är socialpolitiskt motiverat och att det inte leder till diskriminering eller indirekt skydd av inhemska produkter. De svenska reglerna var således berättigade av hänsyn till ett allmänintresse och förenliga med likabehandlingsprincipen. Genom sin proportionalitetsprövning gick emellertid EG-domstolen längre och granskade om den svenska politiken var effektiv och verkningsfull i förhållande till sitt uttalade syfte. Det var i detta avseende som den menade att det svenska systemet inte kunde rättfärdigas. Enligt EG-domstolen kunde inte förbudet mot privatimport motiveras av folkhälsoskäl när Systembolaget hursomhelst var skyldigt att importera alla produkter som dess kunder efterfrågade. Ett totalförbud kunde inte heller motiveras av hänsyn till ålderskontrollen, eftersom förbudet dels träffade en alltför vid krets av personer, dels inte medgav en 100-procentig ålderskontroll, när Systembolaget använder sig av mellanhänder för leverans av varorna.

24 Mål C-124/97, Läärä, REG 1999, s. I-6067, punkt 31. 25 Mål C-170/04, Rosengren, REG 2007, s. I-4071.

Proportionalitetsprincipen innebär sammantaget ett rimlighetstest i syfte att förhindra att i sig lovvärda skyddsintressen leder till onödigt långtgående handelshinder.

2.3.3. Likabehandling eller marknadstillträde

I det ovan nämnda Cassis-fallet var den ifrågavarande regeln utan tvekan svår att motivera ur ett handelsperspektiv. Samtidigt öppnade detta fall för att också icke-diskriminerande och från medlemsstaternas perspektiv välmotiverade regler kunde omfattas av förbudet. Förbudet mot handelshinder sträcker sig alltså längre än diskriminering. Ur ett inremarknadsperspektiv är den centrala frågan om en åtgärd har negativ inverkan på den fria rörligheten. Om åtgärden har en sådan negativ inverkan måste den motiveras av tvingande samhällshänsyn som väger tyngre än intresset av fri rörlighet. I vissa fall har EG-domstolen därför övergett diskrimineringsbegreppet till förmån för ett förenklat resonemang som går ut på att alla inskränkningar som försvårar tillträdet till marknaden som utgångspunkt är förbjudna, dvs. det finns en huvudregel i form av fritt marknadstillträde. Undantag kan bara medges när ovannämnda tvingande samhällshänsyn gör sig gällande.

Angående artikel 49 EG om fri rörlighet för tjänster har EGdomstolen sålunda fastslagit att det inte bara är nödvändigt att avskaffa all form av diskriminering, på grund av nationalitet, av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat, utan även att det är nödvändigt att avskaffa varje inskränkning i den fria rörligheten.26

Ett ytterligare steg tog EG-domstolen i det s.k. Gebhardmålet.27 EG-domstolen slog i detta mål fast att nationella åtgärder som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras av fördraget ska uppfylla fyra förutsättningar. Sådana åtgärder ska enligt vara:

  • tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt,
  • framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande allmänintresse,
  • vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem och

26 Mål C-76/90, Säger, REG 1991, s. I-4221, punkt 12. 27 Mål C-55/94, Gebhard, REG 1995, s. I-4165.

  • inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.

Av de allmängiltiga formuleringarna i domstolens dom följer att likabehandling inte är tillräckligt. Genom Gebhard-avgörandet kan EG-domstolen sägas ha infört ett allmänt EG-rättstest som gäller för alla nationella åtgärder som hämmar den fria rörligheten. Det ska vara icke-diskriminerande, proportionerliga och grundas på ett allmänintresse.

EG-domstolens rättspraxis är dock inte helt entydig och vissa skillnader i tillämpningen sammanhänger med vilken av de fyra friheterna som är aktuell. EG-domstolen har i vissa fall funnit att principen om marknadstillträde kan innebära ett för stort ingrepp i medlemsstaternas samhällsordningar och att det i dessa fall kan vara orimligt att alla offentliga åtgärder måste vägas mot intresset av fri rörlighet.

2.3.4. Principen om ömsesidigt erkännande

Inledning

Förutom att behandla utländska varor och tjänster på samma sätt som inhemska varor och tjänster ska medlemsstaternas som utgångspunkt erkänna varandras regler och kravspecifikationer som likvärdiga. Man brukar säga att denna princip härrör från målet

Cassis de Dijon.28 I detta mål prövade EG-domstolen om en tysk regel genom vilken det angavs en undre gräns för alkoholinnehållet i likörer var förenlig med artikel 28 EG (då artikel 30). Regeln medförde att den franska vinbärslikören Cassis de Dijon inte fick importeras till Tyskland, trots att den fritt omsattes i Frankrike.

Tyskland motiverade sin reglering bl.a. med att alkoholhaltiga drycker med ett lågt alkoholinnehåll lättare kunde skapa ett vanemässigt alkoholbruk än starkare drycker (målet Cassis de Dijon berörs närmare under avsnitt 3.2). Principen har även tillämpats när det gäller den fria rörligheten för personer och tjänster, i synnerhet vad beträffar ömsesidigt erkännande av utbildningsbevis och andra behörighetsbevis.

28 Mål 120/78, Rewe Zentral (Cassis de Dijon), REG 1979, s. 649, svenska specialutgåva, volym 4, s. 377.

Principen om ömsesidigt erkännande ställer långtgående krav på ömsesidigt förtroende mellan staterna som fortfarande saknas i viss utsträckning och som prövas på nytt när kretsen av medlemsstater växer. I rättspraxis från senare tid märks t.ex. flera fall som gäller ömsesidigt erkännande av körkort.29

Ömsesidigt erkännande av varor

Enligt principen om ömsesidigt erkännande ska sålunda en medlemsstat tillåta försäljning av en vara, om den tas in från en medlemsstat där den lagligen har tillverkats eller saluförts. För att kunna hindra försäljning av sådana varor med hänvisning till att de inte uppfyller nationella krav, måste medlemsstaten kunna visa att de regler som gäller för varan i den medlemsstat den kommer ifrån inte i lika hög grad tillgodoser det allmänintresse som eftersträvas, dvs. den säkerhets- och skyddsnivå som gäller i landet. Först när medlemsstaten – med stöd av teknisk och vetenskaplig bevisning – kan visa på sådan bristande skyddsnivå, får varan hindras från att säljas i landet.

Principen syftar till att samordna tillämpningen av två skilda rättsordningar. Tanken är att undvika att en tillverkare eller importör underkastas obefogade krav eller kontroller med handelshindrande verkan. Båda rättsordningarna förblir emellertid tillämpliga, vilket skiljer principen om ömsesidigt erkännande från ursprungslandsprincipen som berörs nedan. Principen om ömsesidigt erkännande innebär att mottagarstaten förutsätts beakta faktiska och rättsliga förhållanden i ursprungsstaten.30 En medlemsstat kan alltså inte kräva att en särskild nationell regel ska vara uppfylld, utan endast att varorna ska uppnå en viss skydds- eller säkerhetsnivå. Även analyser och laboratorietester som utfärdats för varan i fråga i en annan medlemsstat ska accepteras, om de kan uppvisas och bedöms vara likvärdiga med inhemska analyser och tester.31

Principen om ömsesidigt erkännande har aldrig varit undantagslös. I det tidigare nämnda målet Cassis de Dijon uttalade domstolen sålunda att i avsaknad av gemensamma regler måste hinder för handeln inom gemenskapen som uppstår på grund av skillnader

29 Se t.ex. målen C-329/06 och C-343/06, Wiedemann och Funk (26 juni 2008). 30 Se TemaNord 2003:534, Principen om ömsesidigt erkännande och ursprungslandsprincipen i gemenskapsrätten, Nordiska ministerrådet, s. 51. 31 Mål 272/80, Biologische Produkten, REG 1981, s. 3277, svenska specialutgåva, volym 5, s. 257.

mellan medlemsstaternas lagstiftningar godtas i den mån dessa bestämmelser kan anses vara nödvändiga för att tillgodose tvingande hänsyn, i synnerhet i fråga om effektiv skattekontroll, skydd för folkhälsan, god handelssed och konsumentskydd (Cassis-fallet och undantagen för fri rörlighet berörs närmare under avsnitt 3.3 nedan).

EG-domstolen har tillämpat principen om ömsesidigt erkännande i förhållande till de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall. Det är därför svårt att ställa upp absoluta och objektiva rättsliga kriterier för principens tillämpning.

För att förbättra tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande i medlemsländerna har kommissionen argumenterat för att klausuler om ömsesidigt erkännande ska införas i nationell lagstiftning. Kommissionen har anfört att avsaknaden av en bestämmelse om ömsesidigt erkännande på områden där principen är tilllämplig i sig utgör ett fördragsbrott. Kommissionen har därvid hänvisat till det s.k. Foie Gras-måle.32 I målet hade Frankrike reserverat användningen av en rad beteckningar på gåsleverblandningar för vissa närmare bestämda kvalitetsbeteckningar. I fransk rätt angavs för de olika kvaliteterna vilken minimiandel av gåslever som de skulle innehålla samt vissa andra krav på innehåll, liksom för presentation och förpackning. EG-domstolen konstaterade att Frankrike hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt nuvarande artikel 28 EG eftersom man inte hade infört en klausul om ömsesidigt erkännande för produkter från en annan medlemsstat som uppfyllde kraven i denna medlemsstats lagstiftning.

EG-domstolen har dock i senare rättspraxis inte velat acceptera en generalisering av kravet på införande av klausuler om ömsesidigt erkännande utan istället verkat för en utveckling där principen om ömsesidigt erkännande kompletteras med förvaltningsrättsliga och processuella bestämmelser på nationell nivå. Härigenom vill man säkerställa att en prövning enligt principen om ömsesidigt erkännande faktiskt kommer till stånd i det enskilda fallet. I målet kommissionen mot Frankrike33 avfärdade sålunda EG-domstolen kommissionens argument om att det fanns en skyldighet att införa en bestämmelse om ömsesidigt erkännande i fransk rätt. Domstolen konstaterade att den franska lagstiftningen inte innehöll några bestämmelser som säkerställde den fria rörligheten för varor som

32 C-184/96, kommissionen mot Frankrike, REG 1998, s. I-6197. 33 Dom av den 5 februari 2004 i mål C-24/00, kommissionen mot Frankrike, REG 2004, s. I-1277.

lagligen framställts eller saluförts i en annan medlemsstat och samtidigt tillgodosåg en motsvarande konsumentskyddsnivå. Domstolen påpekade att på det aktuella området, som gällde tillsatser av näringsämnen i livsmedel, var det tillåtet för medlemsstaterna att uppställa krav på förhandstillstånd.

Domstolen påpekade därefter att medlemsstaterna var skyldiga att inrätta ett förfarande som är lättillgängligt och som ska kunna avslutas inom rimlig tid. Om förfarandet leder fram till avslag ska talan kunna väckas mot avslagsbeslutet. Domstolen påpekade också att nationella myndigheter endast får avslå en ansökan om detta krävs för att tillgodose tvingande hänsyn till allmänintresset.

Denna utveckling innebär att s.k. strukturella garantier införs för att det ska vara möjligt att tillämpa principen om ömsesidigt erkännande och proportionalitetsprincipen. Genom att berörda ekonomiska aktörer bli anvisade ett förfarande inom ramen för vilket dessa principer kan tillämpas och genom att de kan klaga om de får avslag på sin ansökan, säkerställs att principen beaktas. Det är denna senare rättsutveckling som kommissionen byggt vidare på och som utgör bakgrunden till den nya förordningen om ömsesidigt erkännande.34

Förordningen om ömsesidigt erkännande av varor

I juli 2008 antog Europaparlamentet och rådet en förordning om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG (Förordningen om ömsesidigt erkännande).35 Förordningen berörs närmare i avsnitt 7.4.1. Den har tillkommit pga. att det har konstaterats att det återstår många problem när det gäller den korrekta tillämpningen i medlemsstaterna av principen om ömsesidigt erkännande. Med den nya EG-förordningen införs därför, i linje med den rättsutveckling som berördes ovan, administrativa förfaranden som måste iakttas när en myndighet överväger att hindra marknadstillträde för en vara som är laglig i ett annat EU-land. Myndigheten måste i så fall förklara

34 I ett meddelande från november 2003 har kommissionen klargjort sin ståndpunkt beträffande vilka rättigheter respektive skyldigheter som marknadsaktörer och nationella förvaltningar har i de fall då principen om ömsesidigt erkännande gäller (EGT C 265. s. 2). 35 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 764/2008 av den 9 juli 2008 om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG, EUT nr L 218, 13.8.2008, s. 21.

vilket allmänintresse som den stödjer sig på och även hur den nationella regel som åberopas förhåller sig till proportionalitetsprincipen. Det företag som riskerar att inte få saluföra sin vara måste ges tillfälle att framföra sina synpunkter och ska kunna klaga på beslut som går företaget emot. I förordningen betecknas detta som ett ”förfarandeskydd” för de ekonomiska aktörerna. Förordningen tillämpas från och med de 13 maj 2009.

Principen om ömsesidigt erkännande på tjänsteområdet

EG-domstolen har fastställt att principen om ömsesidigt erkännande även är tillämplig på tjänsteområdet. Enligt EG-domstolen är det ”i princip inte förenligt med friheten att tillhandahålla tjänster att utsätta en person som tillhandahåller tjänster för inskränkningar som motiveras av hänsyn till allmänintresset om detta intresse redan skyddas genom de regler vilka den person som tillhandahåller tjänster är underkastad i den medlemsstat där han är etablerad.”36

EG-domstolen utgår från att en tjänsteutövare, som lagligen utför en tjänst i den medlemsstat där denne är etablerad, även har en rätt att utföra samma och/eller liknande tjänster i övriga medlemsstater såvida inte denna tjänsteutövning skulle strida mot ett allmänintresse i mottagarstaten. Mottagarstaten är med andra ord enligt principen om ömsesidigt erkännande skyldig att beakta de regler och villkor som tjänsteutövaren redan är underkastad i sin ursprungsstat.37

Principen om ömsesidigt erkännande gäller bara om tjänsteutövaren lagligen utför samma eller liknande tjänst i sitt ursprungsland. Som framgått ovan är inte heller principen om ömsesidigt erkännande absolut. Mottagarstaten ska beakta faktiska och rättsliga förhållanden i ursprungsstaten, men är inte skyldig att tillämpa eller på förhand erkänna ursprungsstatens rättsordning.38

36 Se dom av den 23 november 1999 i de förenade målen C-369/96 och C-376/96, Arblade m.fl., REG 1999, s. I-8453, punkt 34. 37 Se t.ex. dom av den 9 juli 1997 i mål C-222/95, Parodi, REG 1997, s. I-3899, punkt 21. Se TemaNord 2003:534, Principen om ömsesidigt erkännande och ursprungslandsprincipen i gemenskapsrätten, Nordiska ministerrådet, s. 56. 38 Se TemaNord 2003:534, Principen om ömsesidigt erkännande och ursprungslandsprincipen i gemenskapsrätten, Nordiska ministerrådet, s. 61.

Ursprungslandsprincipen

Principen om ömsesidigt erkännande såsom den utvecklats i rättspraxis från EG-domstolen ska skiljas från den s.k. ursprungslandsprincipen. Denna princip har utvecklats i sekundärrätten och fått skilda benämningar. De första områdena inom vilka denna princip har tillämpats är försäkringstjänster och finansiella tjänster. På dessa områden har principen kallats för hemlandsprincipen. Grundprincipen är att ett godkännande i hemlandet ger de godkända bolagen rätt att bedriva verksamhet inom hela EU, antingen genom att agenturer eller filialer inrättas (etablering) eller med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster. Bolag som verkar i andra medlemsstater måste dock följa de villkor som värdstaten sätter upp för verksamheten med hänsyn till allmänintresset. Enligt det system som införts är det emellertid bara bolagets hemland som är behörigt att övervaka bolagets verksamhet, oavsett om verksamheten bedrivs i form av en etablering eller med stöd av friheten att tillhandahålla tjänster.

Ett annat exempel på ursprungslandsprincip är den s.k. sändarlandsprincipen i TV-direktivet.39 Det främsta syftet med detta direktiv är att underlätta för den fria rörligheten för TV-sändningar inom gemenskapen. I direktivet föreskrivs minimikrav som programföretag måste följa. Därutöver innehåller direktivet ett allmänt förbud för medlemsstaterna att underkasta programföretag från andra medlemsstater ytterligare kontroll före mottagning och återutsändning. Utgångspunkten är alltså att ursprungslandets eller sändarlandets lagstiftning gäller. Det är detta som kallas sändarlandsprincipen.

Ett tredje exempel på ursprungslandsprincip finns i det s.k. Ehandelsdirektivet.40 Detta direktiv syftar till att undanröja hindren för fri rörlighet för informationssamhällets tjänster mellan medlemsstaterna. För att möjliggöra fri rörlighet föreskrivs i direktivet att leverantörerna ska tillhandahålla sina tjänster på grundval av regelverket i den medlemsstat där de är etablerade (ursprungslandet). Medlemsstaterna får endast inom ramen för de undantag som omnämns i direktivet hindra rörligheten för de av informations-

39 Rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television, EGT L 298, s. 23. 40 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden, EGT L 178, s. 1.

samhällets tjänster som har sitt ursprung i andra medlemsstater. Av ingressen till direktivet framgår således att informationssamhällets tjänster i princip bör vara underkastade rätten i den medlemsstat där tjänsteleverantören är etablerad. I artikel 3.4 i E-handelsdirektivet föreskrivs emellertid undantag från ursprungslandsprincipen för det fall tvingande allmänintressen gör sig gällande. Åtgärder som begränsar handeln ska alltid vara nödvändiga och proportionerliga.

Att upprätthålla ursprungslandsprincipen har dock visat sig svårt i praktiken. I De Agostini-målet41 slog t.ex. EG-domstolen fast att TV-direktivet inte hindrar att en medlemsstat, med stöd av generella föreskrifter om skydd för konsumenter mot vilseledande reklam, såsom förbud och ålägganden, ingriper mot en annonsör till följd av reklam som sänts från en annan medlemsstat. En förutsättning är dock att dessa ingrepp inte hindrar återutsändning i egentlig mening av televisionssändningar som härrör från andra medlemsstater. EG-domstolen tillade dock att även om det i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska säkerställa fri mottagning och att de inte får begränsa återutsändning inom sina territorier av televisionssändningar från andra medlemsstater av skäl som hänger samman med TV-reklam och sponsring, innebär direktivet inte att det med nödvändighet är fullständigt uteslutet att tillämpa andra regler än de som specifikt avser sändning och distribution av program, bland annat nationella föreskrifter som på ett generellt sätt syftar till att främja konsumentskydd utan att det för den skull införs en andra kontroll av televisionssändningar utöver den som den sändande medlemsstaten är skyldig att utföra.

Tjänstedirektivet

Kommissionen har även försökt införa en generell ursprungslandsprincip på tjänsteområdet. I januari år 2004 presenterade kommissionen sitt ursprungliga förslag till tjänstedirektiv där en sådan princip ingick. Utgångspunkten var att reglerna i ursprungslandet (landet där tjänsteutövaren är etablerad) med några få undantag skulle gälla för tjänster som tillhandahölls i andra medlemsländer. Ursprungslandsprincipens omfattning och konsekvenser var dock oklara, vilket ledde till vitt skilda tolkningar om vad den kunde

41 Dom av den 9 juli 1997 i de förenade målen C-34/95, C-35/95 och C-36/95, Konsumentombudsmannen och De Agostini, REG 1997, s. I-3843.

innebära.42 Efter massiv kritik och omfattande diskussion i Europaparlamentet ersattes ursprungslandsprincipen med en princip om frihet att tillhandahålla tjänster som bygger på principen om ömsesidigt erkännande. Detta välkomnades av stats- och regeringscheferna vid Europeiska rådets möte den 23–24 mars 2006. Den 4 april 2006 presenterade kommissionen sitt reviderade förslag till tjänstedirektiv, vilket sedan antogs den 11 december 2006.

Tjänstedirektivet syftar till att skapa en gemensam marknad för tjänster. I artikel 2.1 anges att direktivet är tillämpligt på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat i Europeiska unionen. Vissa verksamheter undantas uttryckligen från direktivets tillämpningsområde (artikel 2.2–3), t.ex. icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, finansiella tjänster, tjänster på transportområdet som omfattas av avdelning V i EG-fördraget och skatteområdet. I artikel 3.1–3 regleras hur bestämmelserna i direktivet förhåller sig till andra bestämmelser i gemenskapsrätten. Tjänstedirektivets bestämmelser kan delas in i fem områden. Nämligen bestämmelser om administrativ förenkling, bestämmelser som bl.a. ska säkerställa att tillstånd och vissa andra krav på etablering samt fri rörlighet för tjänsteverksamhet är motiverade och förenliga med direktivet, bestämmelser som reglerar själva tillståndsförfarandet, bestämmelser om tjänstemottagarnas rättigheter, bestämmelser om tjänsternas kvalitet och bestämmelser om myndighetssamarbete mellan medlemsstaterna.

Det framhålls i direktivet att medlemsstaterna ska tillämpa följande grundläggande principer:

a) Icke-diskriminering: krav får varken vara direkt eller indirekt

diskriminerande på grundval av nationalitet eller, i fråga om juridiska personer, etableringsmedlemsstat.

b) Nödvändighet: krav ska motiveras med skäl som avser allmän

ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd.

c) Proportionalitet: krav ska vara lämpliga för att uppnå det mål

som eftersträvas och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet.

I detta sammanhang ska särskilt noteras kraven i artikel 10 i direktivet, vilka innebär en rad villkor för tillståndsgivning, och i artikel

42 Se Otken Eriksson, I., Är vi mogna för ursprungslandsprincipen?, ERT 2004, s. 539.

13 som behandlar förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen.

Tillståndsförfaranden ska enligt artikel 10 grundas på kriterier som hindrar de behöriga myndigheterna från att göra en godtycklig bedömning. Kriterierna ska vara:

a) icke-diskriminerande,

b) motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset,

c) proportionella i förhållande till detta syfte avseende allmän-

intresset,

d) tydliga och entydiga,

e) objektiva,

f) offentliggjorda i förväg,

g) öppna för insyn och tillgängliga.

När ett tillstånd beviljas ska alla beslut av de behöriga myndigheterna, såsom avslag på en ansökan om eller återkallande av ett tillstånd, motiveras fullt ut och kunna överklagas till domstol eller annan instans för överklagande.

I direktivets artikel 13 anges att förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen ska vara tydliga, offentliggöras i förväg och vara utformade så att de garanterar de sökande att deras ansökan behandlas objektivt och opartiskt. De får inte verka avskräckande och inte i onödan försvåra eller försena tillhandahållandet av tjänsten. De ska vara lättillgängliga, och de eventuella administrativa kostnader som de kan medföra för de sökande ska vara rimliga och proportionerliga i förhållande till kostnaderna för tillståndsförfarandena och får inte överstiga kostnaden för dessa.

Ömsesidigt erkännande av yrkeskvalifikationer

För att underlätta för personer att starta och utöva förvärvsverksamhet i andra medlemsstater har ett stort antal direktiv utfärdats som syftar till ömsesidigt erkännande av examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis. I fråga om etablering anges i artikel 47 EG uttryckligen att sådana direktiv ska utfärdas. EG-domstolen har anfört att denna artikel syftar till att ”… förena etableringsfriheten med tillämpningen av nationella regler som är berättigade

med hänsyn till allmänintresset, särskilt regler om organisationstillhörighet, behörighet, yrkesetik, kontroll och ansvar, under förutsättning att dessa bestämmelser tillämpas utan diskriminering”.43Tanken är alltså att medlemsstaterna ömsesidigt ska erkänna varandras examens-, utbildnings-, och andra behörighetsbevis, inte avskaffa nationella behörighetskrav.44

Vägen mot en fungerande ordning för ömsesidigt erkännande har emellertid varit lång och medfört betydande rättsutveckling både i rättspraxis och i sekundärrätten. Ömsesidigt erkännande har inte visat sig vara möjligt utan betydande grad av samordning när det gäller utbildningsnivå m.m. Ett helhetsgrepp togs i september 2005 när det s.k. yrkeskvalifikationsdirektivet45 antogs. Direktivet innehåller övergripande bestämmelser avseende rätten att utöva ett reglerat yrke i en annan medlemsstat än den där den formella behörigheten till yrket har införskaffats (den s.k. ”yrkeskvalifikationen”). Syftet med direktivet är att konsolidera de befintliga direktiven, liberalisera tjänstereglerna, förenkla det ömsesidiga erkännandet med stöd av gemensamma förfaranderegler samt överlag förenkla administrationen och ge bättre rådgivning och information till medborgarna.46 I detta sammanhang ska särskilt betonas att genom direktivet införs ett förenklat erkännandeförfarande med gemensamma processuella bestämmelser som syftar till att förenkla handläggningen av ansökningar på nationell nivå. Även på detta område kompletteras sålunda systemet med ömsesidigt erkännande med gemensamma förfarandebestämmelser.47

Direktivet innebär en harmonisering av dels den övergripande administrativa proceduren för erkännande av nationella kvalifikationer för reglerade yrken, dels harmoniseras själva kvalifikationerna för sju utvalda reglerade yrkesgrupper: arkitekter, apotekare, barnmorskor, läkare, sjuksköterskor med ansvar för allmän hälso-

43 Mål 71/76 Thieffry, REG 1977, s. 765, punkt 12. 44 Se Ingmansson, S., Erkännande av yrkeskvalifikationer inom EU, Juridiska institutionen vid Umeå universitet, nr 11/2005, s. 156. 45 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 30.9.2005, s. 22). 46 Se Ingmansson, S., Erkännande av yrkeskvalifikationer inom EU, Juridiska institutionen vid Umeå universitet, nr 11/2005, s. 225. 47 Även på detta område har den rättsutveckling föregåtts av rättspraxis från EG-domstolen. I mål C-19/92, Kraus (REG 1993, s. I-1663, svensk specialutgåva, s. I-167) angav domstolen att ett tillståndsförfarande för ömsesidigt erkännande av doktorandstudier ska vara lättillgängligt för alla berörda och får, bl.a., inte vara förenat med betalning av orimligt höga administrativa avgifter. Dessutom ska varje beslut av en nationell behörig myndighet som innebär att tillstånd inte beviljas kunna bli föremål för en rättslig prövning som gör det möjligt att granska beslutets laglighet i förhållande till gemenskapsrätten och att den berörda personen skall kunna få kännedom om de skäl som ligger till grund för beslutet.

och sjukvård, tandläkare och veterinärer. Harmoniseringen av kvalifikationerna för dessa sju yrken innebär inte att yrkesutövaren automatiskt kan utöva sitt yrke i en annan medlemsstat, men däremot att yrkeskvalifikationen som sådan ska erkännas automatiskt. Härutöver ger direktivet rätt för utövare av reglerade yrken att tillfälligt utöva sitt yrke i en annan medlemsstat med användning av den yrkestitel som används i den medlemsstat där kvalifikationen har skaffats (artiklarna 5–9). Syftet med detta är att underlätta det fria tjänsteutbytet mellan länderna. I direktivet finns också, precis som i förordningen om ömsesidigt erkännande på varuområdet och i tjänstedirektivet bestämmelser om att medlemsstaterna ska införa kontaktpunkter samt om administrativt samarbete mellan myndigheter i olika medlemsstater.

Processuella garantier för företag

Det kan konstateras att både EG-domstolens rättspraxis och nyligen antagen sekundärrätt visar på en utveckling där principen om ömsesidigt erkännande kompletteras med förfarandebestämmelser på nationell nivå som syftar till att underlätta denna princips nationella tillämpning och genomslag. Detta hänger samman med en rättsutveckling från senare tid där EG-domstolen har kompletterat likabehandlingsprincipen och också proportionalitetsprincipen som berörs i det följande med s.k. strukturella garantier. EG-domstolen har lagt grunden för denna förvaltningsrättsliga utveckling genom att använda sig av processuella och förvaltningsrättsliga krav som kan härledas ur EU:s allmänna rättsprinciper. Denna utveckling kan skönjas framför allt i förhållande till omfattande och komplexa marknadsregleringar, såsom nationella monopol eller tillståndssystem. I dessa fall har EG-domstolen uppställt förvaltningsrättsliga krav på i synnerhet insyn, motiveringsskyldighet och rättsmedel i syfte att se till att likabehandlingsprincipen och proportionalitetsprincipen får ett effektivt genomslag. För att kunna pröva om t.ex. ett offentligt tillståndssystem har diskriminerande verkningar i praktiken, måste förutsättningarna för att erhålla ett tillstånd vara klara. Tillståndsmyndigheten bör heller inte ha ett alltför stort skönsmässigt utrymme, eftersom risken för faktisk diskriminering vid tillämpningen av reglerna då ökar. Om enskilda individer därutöver ges möjlighet att klaga på beslut som missgynnar dem kan de faktiska förhållanden som de upplever som diskriminerande eller oproportionella synliggöras och

prövas. För att klagorätten ska kunna fungera på detta sätt krävs självfallet att beslutsorganet motiverar sina beslut.

Kommissionen tycks numera ha samma utgångspunkt i förslag till nya rättsakter. Det förvaltningsrättsliga krav som framträder i framför allt den nya förordningen om ömsesidigt erkännande på varuområdet och i tjänstedirektivet återspeglar en längre tids rättsutveckling i EG-domstolens praxis som kan iakttas på många olika områden.48 Mot denna bakgrund är det sannolikt att kommissionen inte arbetar lika hårt för att införa den s.k. ursprungslandsprincipen på nya områden och kanske inte heller med att förmå medlemsstaterna att införa klausuler om ömsesidigt erkännande i nationell rätt på alla relevanta rättsområden.

2.3.5. Reglering eller avreglering?

Ingen av de ovan nämnda principerna innebär dock att medlemsstaterna avstår sin regleringskompetens. Reglerna på marknaden är fortfarande nationella, men långtgående krav ställs på ömsesidigt erkännande av olika nationella regler och därmed också på ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna. Genom att nationella skillnader kvarstår skapas också s.k. regleringskonkurrens. Företag och enskilda individer kan utnyttja ekonomiska fördelar som de finner i vissa länder och anpassa sin ekonomiska verksamhet därefter. Regleringskonkurrens kan också skapa incitament för medlemsstaterna att förbättra företagsklimatet och skapa goda villkor för arbetstagare. Förespråkarna för regleringskonkurrens menar att detta är en dynamisk och innovativ process som leder till bättre regler och bibehållna kulturella skillnader (race to the top). Dessa tankar har varit tongivande i USA där konkurrens mellan delstaternas lagstiftning har uppmuntrats inom vissa lagstiftningsområden, t.ex. bolagsrätten. Liknande tankar fanns också med i bilden när EU:s ursprungliga fördrag togs fram. Kritiker menar dock att regleringskonkurrens inte leder till bättre regler, utan bara till regler som ger sämre socialt skydd, s.k. social dumpning (race to the bottom). Regelverket kring EU:s inre marknad har mot denna bakgrund allt mindre baserats på förhoppningen om en fungerande regleringskonkurrens. Gemenskapslagstiftaren ingriper i allt högre

48 Jfr Hettne, J. Rättsprinciper som styrmedel – Allmänna rättsprinciper i EU:s domstol (Norstedts Juridik 2008), där det talas om en ”förvaltningsrättslig dimension av fri rörlighet”, s. 121 ff.

grad på marknaden för att skydda angelägna intressen som konsumentskydd, arbetarskydd, miljöskydd och folkhälsa och inte bara för att säkerställa att konkurrensen fungerar.

Den ovan berörda principen om ömsesidigt erkännande brukar ses som en form av decentralisering av beslutfattandet inom EU, i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Den ger enligt detta synsätt utrymme för en hälsosam regleringskonkurrens mellan rättsordningar, där företagsetableringar fungerar som en barometer på den grad av gemensam reglering som krävs för att uppnå en fungerande marknad.49 En sådan regleringskonkurrens kan emellertid både höja och sänka den gemensamma standarden. Som framgått är principen om ömsesidigt erkännande inte absolut och tillämpas inte heller automatiskt. EG-domstolens rättspraxis om tvingande hänsyn till allmänintresset, som rättfärdigar begränsningar i den fria rörligheten, utgör ett nödvändigt korrektiv till en strikt tillämpning av det ömsesidiga erkännandet.50

Mot denna bakgrund förverkligas den inre marknaden i relativt stor utsträckning genom att olikheterna i medlemsstaternas lagstiftning jämnas ut genom tillnärmning eller harmonisering. Harmonisering innebär inte att EU-institutionerna behöver ta över medlemsstaternas regleringskompetens helt och hållet men skapar bättre förutsättningar för både ömsesidigt erkännande av de nationella regler som kvarstår vid sidan av de europeiska reglerna och ett ökat ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna. I många fall beslutas det sålunda inom ramen för EG-samarbetet om harmonisering till en viss miniminivå och överlåts åt medlemsstaterna att utforma resterande regler själva. Olika former av harmonisering berörs i avsnitt 4.2.

EG-domstolens tidigare nämnda avgörande i målet Cassis de

Dijon fick stor betydelse för harmoniseringsarbetet. Genom domen i detta mål kan domstolen sägas ha preciserat på vilka områden harmonisering behöver tillgripas och vilka som kan lämnas åt ett ömsesidigt erkännande på varuområdet. Mot bakgrund av domstolens dom angav EG-kommissionen, i ett officiellt meddelande, en bestämd politik för sin fortsatta harmoniseringsverksamhet.51

49 Mattera, A., L’Union européenne assure le respect des identitiés nationales, régionales et locales, en particulier par l’application et la mise en oeuvre du principe de la reconnaissance mutuelle – (Un Article 12 A à introduire dans le futur Traité?), Revue du Droit de l’Union Européenne, 2/2002, s. 217–239 50 Se TemaNord 2003:534, Principen om ömsesidigt erkännande och ursprungslandsprincipen i gemenskapsrätten, Nordiska ministerrådet, s. 66. 51 Meddelande avseende konsekvenserna av domstolens dom i målet Cassis de Dijon (EGT C 256, 3.10.1980, s. 2).

Detta arbete kom att inriktas enbart på sådana nationella föreskrifter vars handelshindrande effekter var godtagbara enligt de av domstolen angivna kriterierna.

De områden som inte omfattas av harmonisering och som alltså kan lämnas åt ett ömsesidigt erkännande har senare blivit föremål för ökad kontroll av kommissionen. Ett informationssystem har upprättats som syftar till att säkerställa att nya nationella regler eller standarder som ställer krav på varor inte leder till handelshinder som inte är nödvändiga för att uppfylla de väsentliga kraven enligt artikel 30 EG eller kriterierna i målet Cassis de Dijon.52 Rutiner har utvecklats för ett nära samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna vid utarbetandet av sådana föreskrifter. Genom proceduren får kommissionen information om pågående nationell regelgivning och kan därigenom lättare bedöma om en harmonisering av de nationella föreskrifterna är nödvändig. Informationsförfarandet för tekniska regler och standarder berörs närmare under avsnitt 7.2 nedan.

2.4. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

En viktig fråga för den inre marknadens framtid är också synen på s.k. tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse omtalas i artikel 16 EG och i artikel 36 i stadgan om grundläggande rättigheter. Dessa tjänster är betydelsefulla för att upprätthålla unionens gemensamma värderingar och för att främja social och territoriell sammanhållning inom EU. Det anges i artikel 16 EG att gemenskapen och medlemsstaterna, var och en inom ramen för sina respektive befogenheter och inom fördragets tillämpningsområde, ska sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter.

I EG-fördraget anges inte närmare vad tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är. Enligt den rättspraxis som uppstått handlar det emellertid om ekonomiska tjänster som är av allmänt intresse och som därför är kopplade till skyldigheter att tjänsterna levereras till allmänheten. I första hand rör det sig om nätverksamheter såsom post-, transport-, energi- och kommunikationstjänster, men även om vattenförsörjning och avfallshantering. Eftersom EU reglerar

52 Detta förfarande finns inskrivet i rådsdirektivet 98/34/EG. För införandet av direktivet i svensk rätt, se förordning (1994:2029) om tekniska regler.

främst ekonomisk verksamhet och handeln mellan medlemsländerna har det varit nödvändigt att skilja ut icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Ekonomiska tjänster omfattas, till skillnad från som normalt är fallet med icke-ekonomiska tjänster, av EU:s regler för den inre marknaden, konkurrens och statligt stöd.53

I enlighet med subsidiaritetsprincipen ska tjänster av allmänt intresse organiseras och regleras så nära medborgarna som möjligt. Även om EU och medlemsländerna delar på ansvaret för att se till att tjänster av allmänt intresse kan utföras, så ligger ansvaret i huvudsak på nationell nivå. Det är därmed medlemsstaterna som, inom ramen för EU:s regler, fastställer vilka tjänster som ska levereras och hur detta ska ske, t.ex. genom privata eller offentliga bolag. På områden där det finns en uppenbar europeisk dimension kan EU emellertid vidta åtgärder, vilket också har skett i fråga om elektroniska kommunikationstjänster.54

Under senare tid har Europeiska unionens roll i arbetet med att forma framtiden för tjänster av allmänt intresse rönt stort intresse och varit ett viktigt inslag i debatten om den europeiska samhällsmodellen. I sin vitbok om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse55erkänner Europeiska kommissionen den avgörande betydelse som välfungerande, lättillgängliga, prisvärda och högkvalitativa tjänster av allmänt intresse har för EU-medborgarnas livskvalitet, miljön och de europeiska företagens konkurrenskraft. I vitboken framhåller kommissionen vidare att den respekterar den centrala roll som medlemsstaterna och de regionala och lokala myndigheterna spelar när det gäller att leverera tjänster av allmänt intresse. Den påpekar också att medlemsstaterna har stor frihet när det gäller hur leveranser av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska finansieras samt hur dessa tjänster ska organiseras.

I samband med översynen av den inre marknaden tillmäts också tjänster av allmänt ekonomiskt intresse särskild uppmärksamhet. I ett särskilt meddelande ”Tjänster av allmänt intresse, däribland sociala tjänster av allmänt intresse – ett nytt europeiskt åtagande”56

53 Se statskontorets rapport 2005:12, EU:s påverkan på kommuner och landsting, s. 32. 54 Ibid. 55 KOM(2004) 374 slutlig. Vitboken utgick från tidigare samråd och meddelanden, i synnerhet kommissionens grönbok från 2003 – KOM(2003) 270, 21.5.2003 –, två meddelanden från 2001 – KOM(2001) 598, 17.10.2001 och meddelandet ”Tjänster i allmänhetens intresse i Europa” (EGT C 17, 19.1.2001) – samt kommissionens första meddelande i frågan från 1996 – ”Tjänster i allmänhetens intresse i Europa” (EGT C 281, 26.9.1996). Europaparlamentets har utfärdat en resolution (A6-0275/2006 av den 26 september 2006) med anledning av kommissionens vitbok. 56 KOM (2007) 725 slutlig.

tas även ”icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse” upp. Denna typ av tjänster, t.ex. traditionellt statliga åligganden som polis, domstolar och obligatoriska system för socialskydd faller inte under några särskilda EG-rättsliga bestämmelser och omfattas inte heller av fördragets bestämmelser i fråga om den inre marknaden och konkurrens. Vissa aspekter på dessa tjänster kan dock falla under andra bestämmelser i fördraget, t.ex. principen om ickediskriminering. Det anges att sociala tjänster57 kan vara av ekonomiskt intresse eller icke-ekonomiskt intresse, beroende på vilken verksamhet som avses. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse berörs också i samband med statsstödsreglerna nedan (avsnitt 3.11.2).

Enligt slutsatserna från Europeiska rådets möte i Lissabon i oktober 2007 ska följande protokoll avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse fogas till Lissabonfördraget, vilket för närvarande inte har ratificerats av samtliga medlemsstater:

De höga fördragsslutande parterna, som önskar framhålla vikten av allmännyttiga tjänster, har enats om följande tolkningsbestämmelser som ska bifogas fördraget om Europeiska unionen och fördraget om unionens funktionssätt:

Artikel 1

Unionens delade värden i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i artikel 14 i EG-fördraget om Europeiska unionens funktion inbegriper särskilt:

  • nationella, regionala och lokala myndigheters avgörande roll och stora utrymme för fri bedömning när det gäller att tillhandahålla, beställa och organisera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som i största möjliga mån tillgodoser användarnas behov,
  • mångfalden av olika tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och de skillnader i användarnas behov och preferenser som olika geografiska, sociala eller och kulturella förhållanden kan leda till,
  • en hög nivå av kvalitet, säkerhet, ekonomisk överkomlighet, likabehandling samt främjande av allmänt tillgång och användarrättigheter.

57 Se även KOM(2006) 177, Genomförande av gemenskapens Lissabonprogram: Sociala tjänster av allmänt intresse i Europeiska unionen.

Artikel 2

Bestämmelserna i fördragen påverkar inte på något sättmedlemsstaternas behörighet att tillhandahålla, beställa och organisera ickeekonomiska allmännyttiga tjänster”.

3. Inremarknadsreglerna i fördraget

I detta avsnitt behandlas översiktligt de fyra friheterna, med tyngdpunkt på varu- och tjänstebestämmelserna. Även förhållandet mellan de fyra friheterna och EU:s konkurrenspolitik behandlas.

3.1. Fri rörlighet för varor

EG är en tullunion, dvs. medlemsstaternas gräns mot omvärlden har i tullhänseende gjorts gemensam. Detsamma gäller medlemsstaternas handelspolitik. Som en del av genomförandet av tullunionen tillämpar de bl.a. en gemensam tulltariff mot omvärlden. En tullunion har alltså verkningar utåt, men även i motsatt riktning. Tullar och tulliknande avgifter får inte förekomma inom unionen. Varor som passerat den yttre gränsen ska vara i fri omsättning (artikel 24 EG). EG-samarbetet går emellertid långt längre än att skapa en tullunion. Målsättningen var från första början en långtgående form av framför allt ekonomisk integration. Det viktigaste medlet i denna utveckling har varit upprättandet av en gemensam marknad, som nu betecknas inre marknad. Inom den inre marknaden har det fria varuutbytet tillmätts mycket stor betydelse. EG ingår genom ett särskilt avtal i en tullunionen med Turkiet och i ett frihandelsområde med EES-länderna Norge, Island och Liechtenstein.

3.2. Kvantitativa begränsningar

Kvantitativa handelshinder samt åtgärder med motsvarande verkan för den fria rörligheten av varor är förbjudna enligt artikel 28 och 29 EG. EG-domstolen har definierat kvantitativa handelshinder som ”åtgärder som, alltefter omständigheterna, har karaktären av

totalt eller partiellt förbud mot import, export eller transitering”.1Typiska exempel på kvantitativa restriktioner är införsel- eller utförselförbud, kvotsystem och krav på licenser. Kvantitativa restriktioner kompletteras med ”åtgärder med motsvarande verkan”, vilket gör att förbuden får ett betydligt vidare tillämpningsområde.

3.2.1. Artikel 28 EG

I målet Dassonville 2 gav EG-domstolen en mycket vid definition av begreppet ”åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa ”importbegränsningar”. Målet rörde parallellimport av Scotch Whisky. Dryckerna hade ursprungligen importerats till Frankrike, men fördes därifrån till Belgien. Av belgisk lag framgick att flaskorna skulle åtföljas av ett officiellt ursprungscertifikat från ursprungslandet. Detta krav var inte uppfyllt och Dassonville stämdes inför domstol. Ett förhandsavgörande begärdes från EGdomstolen och domstolen uttalade att en åtgärd med motsvarande verkan kunde utgöras av ”alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen”.

Efter Dassonville-avgörandet uppkom frågan om verkligen alla åtgärder som kunde ha en negativ effekt på samhandeln och som gällde lika för importerade och inhemska varor, skulle omfattas av förbudet. De skyddshänsyn som rättfärdigade avsteg från principen var få och skulle tolkas strikt. Mot denna bakgrund grundade domstolen en intresseavvägningsprincip som döptes efter det ovannämnda målet Cassis de Dijon.3 Domstolen uttalade att när någon gemensam EG-rättslig reglering inte fanns kunde handelshinder accepteras, om de berodde på skillnader i medlemsstaternas lagstiftning och om de nationella regler som skapade handelshindren tillgodosåg oundgängligen nödvändiga nationella hänsyn. Domstolen nämnde särskilt hänsynen effektiv skattekontroll, skydd för allmän hälsa, god handelssedvana och konsumentskydd. Som huvudregel gällde alltjämt den s.k. Dassonville-definitionen. Utgångs-

1 Mål 2/73, Geddo mot Ente Nazionale Risi, REG 1973, s 865, svensk specialutgåva, volym 3, punkt 7. 2 Mål 8/74, Procureur du Roi mot Dassonville, REG 1974, s 837, svensk specialutgåva, volym 2. 3 Mål 120/78 Rewe Zentrale AG ./. Bundesmonopol verwaltung für Brantwein, REG 1979, s. 649.

punkten är därför att medlemsstaterna ömsesidigt ska godta varor som lagligen säljs och marknadsförs i en annan medlemsstat.

EG-domstolens praxis i anslutning till Cassis-fallet benämns ofta Cassis-doktrinen. Vad som avses är de sammantagna förutsättningar under vilka nationella regleringshänsyn enligt EG-domstolens praxis får accepteras, trots att de medför handelshinder. En förutsättning för att Cassis-doktrinen ska kunna användas är att den nationella regel som skapar handelshindret gäller utan skillnad mellan importerade och inhemska varor och att EG-rättslig harmonisering inte har skett. Vidare krävs det att regeln tillgodoser ett sådant oundgängligen nödvändigt regleringsintresse som vanligen kallas tvingande hänsyn (mandatory requirement) eller efter doktrinen ”Cassis-hänsyn”.

Tillämpningsområdet för artikel 28 EG har sedermera klarlagts och i viss mån inskränkts. Genom den s.k. Keck-doktrinen

4

kan

vissa typer av icke-diskriminerande försäljningsåtgärder som inte är ägnade att hindra handeln mellan medlemsstaterna helt falla utanför artikel 28 EG. De åtgärder det rör sig om är sådana som inte direkt har att göra med hur en vara ser ut, utan snarare rör villkoren för varans distribution, t.ex. regler om affärers öppettider och liknande. I Keck-fallet underströk domstolen att det måste röra sig om åtgärder som träffar samtliga ekonomiska operatörer på marknaden och inte har till syfte att påverka importen mer än internhandeln. Vidare gäller att åtgärderna inte får vara diskriminerande vare sig rättsligt eller faktiskt. I målet prövades en fransk regel som med vissa undantag innebar att en återförsäljare inte fick sälja varor till lägre pris än han köpt dem för. Regeln ansågs inte utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner.5 Keck-fallet visar att regler som påverkar marknadsföringen av en vara bör betraktas annorlunda än regler som avser produktens utformning m.m. Det senare slaget av regler, vanligen kallade tekniska handelshinder, faller alltid inom ramen för artikel 28 EG medan marknadsföringsreglerna inte behöver göra det.6

4 De förenade målen C-267/91 och C-268/91, Keck och Mithouard, REG 1993, s. I-6097, svensk specialutgåva, volym 14, s. I-431. 5 Ett liknande resonemang fördes i målet 75/81 Blesgen, REG 1982, s. 1211, som rörde en belgisk reglering som begränsade möjligheten att sälja starksprit. Ett annat mål som var näraliggande men avgjordes tidigare var mål 145/88 B&Q, REG 1989, s. 3851, där domstolen godtog en engelsk begränsning i möjligheten att hålla öppet affärer på söndagar. 6 Se bl.a. målen C-292/92, Hünermund, REG 1993, s. I-6787, svenska specialutgåva, volym 14, C-34-36/95, De Agostini, REG 1997, s. I-3843 och C-405/98, Gourmet, REG 2001, s. 1795.

te ställer några sådana minimikrav. Typiska handelshinder är krav på importlicenser. Detta gäller oavsett om de automatiskt beviljas och uteslutande har till syfte att möjliggöra statistiska beräkningar.7 Som framgått behöver åtgärden inte vara knuten till själva produkten. En medlemsstat kan t.ex. inte kräva att exportören ska utse en agent eller representant inom dess territorium för att varor ska få exporteras dit.8 Det har heller ingen betydelse om åtgärden är att betrakta som regelgivning och någon negativ effekt av de ifrågavarande åtgärderna behöver inte påvisas. Fallet Buy Irish

9

rörde en reklamkampanj som hade initierats av

den irländska staten för att få dess medborgare att köpa mer inhemskt producerade varor. Irland visade att importen ökat under den tid kampanjen varat. Domstolen avvisade detta med motiveringen att importen kunde ökat ännu mer om kampanjen inte hade iscensatts. Om nationella åtgärder har handelshindrande effekter (om än bara potentiella) spelar det alltså ingen roll vilken exakt rättslig form de har. Hur liten den eventuella handelshindrande effekten är saknar också betydelse, då artikel 28 EG in

En särskild form av överträdelse av artikel 28 EG är när en medlemsstat förehåller sig passiv och inte vidtar åtgärder då enskilda individer genom sitt agerande skapar handelshinder. Att även detta kan betraktas som en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion fastställdes i ett mål om fördragsbrott mellan kommissionen och Frankrike.10 Frankrike ansågs ha brutit mot sina fördragsförpliktelser då man inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att hindra våldshandlingar från franska bönder som stoppade lastbilar som transporterade grönsaker och frukt, bl.a. jordgubbar, från Spanien och andra medlemsstater. De utländska varorna såldes till priser som de franska bönderna inte kunde konkurrera med. Lastbilschaufförer från andra EU-länder hade utsatts för våld och hotelser. Varorna hade förstörts och i vissa fall hade även lastbilarna förstörts. Domstolen fann att de franska myndigheternas passivitet utgjorde ett brott mot artikel 28 EG samt mot artikel 10 EG som föreskriver att medlemsstaterna ska vita alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att deras skyldig-

7 Se målen 51 och 54/71, International Fruit, REG 1971, s. 1116. 8 Se mål 247/81, kommissionen mot Tyskland, REG 1984, s. 1111. 9 Mål 249/81, kommissionen mot Irland, REG 1982, s. 4005. Jfr mål 222/82, Apple and Pear, REG 1983, s. 4083, svensk specialutgåva, volym 7, där EG-domstolen fann att en kampanj som främjade äpplen och päron i allmänhet inte stred mot artikel 28 EG då produkterna främjades utifrån sina objektiva egenskaper och kvaliteter och inte primärt med hänsyn till sina specifika nationella ursprung. 10 Mål 265/95, kommissionen mot Frankrike, REG 1997, s. I-6959.

heter enligt fördraget fullgörs (lojalitetsförpliktelsen). Mot bakgrund av detta mål har rådet antagit förordning (EG) nr 2679/98 om den inre marknadens sätt att fungera i samband med den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna.11 I ingressen till förordningen anges att den avser ”enskildas åtgärder”. En medlemsstat på vars territorium hinder för den fria rörligheten uppstår ska enligt förordningen vidta alla nödvändiga och proportionerliga åtgärder för att så snart som möjligt återställa den fria rörligheten för varor inom sitt territorium. Den ska också informera kommissionen om vilka åtgärder som vidtas.

3.2.2. Särskilt angående tekniska handelshinder

Med tekniska handelshinder avses föreskrifter eller andra åtgärder som gäller krav på en varas sammansättning, storlek, form, paketering och benämning osv. eller som angår provning och kontroll mot sådana krav.

Uttrycket ”tekniska regler” har inte sitt ursprung i EG-rätten, utan kommer från WTO:s avtal om tekniska handelshinder för varor, det s.k. TBT-avtalet12. Begreppet innefattar följande regler:

1. Tvingande föreskrifter (dvs. lagar, förordningar, myndighetsföreskrifter samt EU:s rättsakter som är tvingande för medlemsstaterna). Föreskrifterna kan vara tvingande de facto eller de jure.

2. Frivilliga standarder som utarbetats av centrala, regionala, lokala, eller icke-statliga standardiseringsorgan. Både WTO och EU förespråkar användningen av internationella standarder, där det finns sådana.

3. Procedurer för bedömning av överensstämmelse med föreskrifter eller standarder (s.k. conformity assessment procedures). Härigenom kontrollerar särskilda provningsorgan (t.ex. laboratorier) att en vara är tillverkad i enlighet med en viss standard.

Genom den nya förordningen om ömsesidigt erkännande av varor, som berördes ovan, har emellertid en EG-rättslig definition av

11 Rådets förordning (EG) nr 2679/98 av den 7 december 1998 om den inre marknadens sätt att fungera i samband med den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna, EGT L 337, s. 8. 12 Agreement on Technical Barriers to Trade.

tekniska regler införts. Enligt förordningens artikel 2.2. anges att med tekniska regler menas ”alla bestämmelser i en medlemsstats lagar eller andra författningar:

a) som inte är föremål för harmonisering på gemenskapsnivå, och

b) som förbjuder saluföring av en produkt eller produkttyp på den

medlemsstatens territorium, eller som det är obligatoriskt att följa när en produkt eller produkttyp saluförs på den medlemsstatens territorium, och där något av följande fastställs:

i. De egenskaper som krävs av en produkt eller produkttyp,

såsom krav på kvalitet, prestanda, säkerhet eller dimensioner, inbegripet krav på produkten eller produkttypen med avseende på varubeteckning, terminologi, symboler, provning och provningsmetoder, förpackning, märkning eller etikettering.

ii. Alla andra krav som gäller för produkten eller produktty-

pen i konsument- eller miljöskyddssyfte, och som påverkar produktens livscykel efter det att den har släppts ut på marknaden, såsom villkor för användning, återvinning, återanvändning eller omhändertagande, om sådana villkor på ett väsentligt sätt kan påverka produktens eller produkttypens sammansättning, natur eller saluföring.”

De tekniska reglerna medför att en vara måste uppfylla nationella krav för att bli insläppt på marknaden i en medlemsstat. Sådana anpassningskrav ger upphov till merkostnader för producenter eller importörer. Kostnaderna utgörs bl.a. av översättning av utländska tekniska regler, anlitande av experter för att uttolka och förstå hur utländska tekniska regler förhåller sig till nationella tekniska regler, anpassning av tillverkningen eller utförandet för att leva upp till olika regler i olika länder, samt anställning av egna eller anlitande av utomstående kontrollanter – ibland ackrediterade sådana – för att visa att produkten lever upp till de utländska reglerna (dvs. provning, laboratorietester, anlitade av ackrediterade organ för verifiering). I vissa fall kan tekniska handelshinder medföra att en tillverkare eller importör helt avstår från att sälja en produkt i landet i fråga.

De tekniska handelshindren undanröjs bl.a. genom ett omfattande harmoniseringsarbete. Som framgått måste dock medlemsstaterna i stor utsträckning ömsesidigt acceptera varandras tekniska

föreskrifter även när några harmoniseringsåtgärder inte har vidtagits. Några exempel från domstolens praxis kan ges som belysning. I ett mål där kommissionen stämt in Irland för fördragsbrott,13prövades regler som angav att rör som användes vid vissa rörläggningsarbeten skulle uppfylla en anvisad irländsk standard. Dessa rör tillverkades uteslutande på Irland och regeln medförde sålunda att den irländska marknaden isolerades. Domstolen medgav att viss varustandard måste få krävas, men uttalade att det samtidigt måste vara möjligt att visa att även rör av utländskt ursprung uppfyllde motsvarande krav som föreskrevs i standarden.

Också frågor om provning och kontroll har varit föremål för domstolens prövning. I målet Frans-Nederlandse 14 underströk domstolen bl.a. att nationella myndigheterna inte i onödan får kräva tekniska eller kemiska analyser eller laboratorieprovningar när motsvarande analyser eller prover redan har utförts i ett annat medlemsland, under förutsättning att det är möjligt att få tillgång till resultaten.

3.2.3. Informationsförfarande för tekniska standarder och föreskrifter

Under år 1998 trädde Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter i kraft. Detta direktiv ersatte motsvarande äldre bestämmelser enligt rådets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter,15 vilket hade undergått flera och omfattande ändringar. Syftet var att kodifiera de äldre bestämmelserna för att skapa klarhet och för att förenkla tillämpningen. Från början och fram till den 5 augusti 1999 omfattade direktivet inte tjänster annat än när en på tjänsteverksamhet inriktad föreskrift även påverkade varor, i vilket fall direktivet var tillämpligt.16

Med verkan från nämnda datum utsträcktes direktivet genom ändringsdirektivet 98/48/EG av den 20 juli 1998 till att omfatta regleringar beträffande vad som kallas ”informationssamhällets

13 Mål 45/87, kommissionen mot Irland, REG 1988, s. 4929. 14 Mål 272/80, Frans-Nederlandse, REG 1981, s. 3277. 15 EGT L 109, 26.4.1983, s. 8-12, Svensk specialutgåva Område 13 Volym 12 s. 154. 16 Som exempel härpå har nämnts att krav ställs på licens för att sköta underhåll m.m. av en anordning men där licensen endast beviljas under förutsättning att licenshavaren därvid använder någon viss produkt.

tjänster”17. Härefter benämns det Europaparlamentets och rådets direktiv om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster.18

Som framgår av direktivets benämning omfattar detta standarder. Det är i själva verket till väsentlig del inriktat på den europeiska standardiseringsverksamheten. Samtidigt reglerar det en anmälningsprocedur beträffande nationella tekniska föreskrifter; ett europeiskt system för information och övervakning av förslag till nationella tekniska föreskrifter. Sådana föreskrifter kan i en del fall genom hänvisning även uppta standarder, vilka i så fall omfattas av proceduren för föreskrifter. I grunden handlar det emellertid om två skilda regleringar med olika karakteristika, vilka dock har nära kopplingar till och påverkar varandra.

I ingressen19 till direktivet framhålls att nationella tekniska standarder i praktiken kan påverka de fria varurörelserna på samma sätt som tekniska föreskrifter. Direktivet syftar därför bl.a. till att med vissa begränsningar motsvarande ordning ska gälla i fråga om utkast till standarder som tekniska föreskrifter och till att tillförsäkra kommissionen insyn i nationell standardiseringsverksamhet.20Redan före direktivets tillkomst hade det funnits ett frysningsförfarande beträffande nationella s.k. standardiseringsprogram vid utarbetande av europeisk standard, och detta borde nu på visst sätt anpassas.

Enligt direktivet ska alltså nya nationella tekniska föreskrifter och standarder föranmälas till kommissionen innan de sätts i kraft. Kommissionen kan enligt direktivet stoppa eller i vart fall skjuta upp ikraftträdandet av tekniska föreskrifter när den anser att reglerna är handelshindrande. I artikel 9 regleras dessa s.k. frysningsperioder, vilket innebär att varken föreskrifter eller standarder får antas under en viss tid om normalt tre månader efter att anmälan ägt rum.

17 Konsoliderad version i EGT L 217/18 den 5.8.1998. 18 Med föreskrift för tjänster avses i huvudsak enligt direktivets art. 1.5 krav av allmän art rörande tillträde till och utövande av verksamhet med sådana tjänster, särskilt bestämmelser om dem som tillhandahåller tjänster, tjänster och tjänstemottagare, med undantag av föreskrifter som inte specifikt avser informationssamhällets tjänster. 19 Se här skäl 19 ff i ingressen. 20 Det torde vara med hänsyn till inhämtandet av sådana upplysningar som EG-direktivet hämtar fördragsstöd även från (dåvarande) art. 213, vilken ger kommissionen rätt att inom av rådet beslutade ramar inhämta upplysningar och företa kontroller som behövs för att den ska kunna fullgöra sina uppgifter.

Anmälda föreskrifter kan dock förlängas och omfattas av mycket längre frysningsperioder än den normala tremånadersperioden. Det kan vara fallet om kommissionen eller annat medlemsland avger ett s.k. detaljerat utlåtande varvid frysningsperioden förlängs med ytterligare tre månader. Kommissionen har deklarerat att dess detaljerade utlåtanden ska betraktas som första steget i ett överträdelseförfarande. S.k. kommentarer har inte sådan formell karaktär att de inverkar på frysningsperioderna, men det är viktigt att deras innehåll kommer under allvarligt övervägande.

Förlängda frysningsperioder gäller också om den anmälda föreskriften för en fråga redan täcks i ett utkast till ett direktiv eller om kommissionen ser sig föranledd att inleda ett harmoniseringsarbete och meddelar då att man har för avsikt att föreslå eller anta ett direktiv. I dessa fall gäller en frysningstid på 12 månader. Under denna tid får inte medlemsstaten anta sitt utkast till teknisk föreskrift. Denna frysningstid kan förlängas ytterligare, till 18 månader, om rådet antar en gemensam ståndpunkt under tolvmånadersblockeringen. Det direktiv som kommissionen tar fram kan i sin tur leda till beslut om att ge standardiseringsmandat till någon av standardiseringsorganisationerna.

I målet CIA International Security,21 som berörs närmare längre fram, förklarade domstolen att anmälningsskyldigheten i direktivet har direkt effekt, vilket innebär att nationella regler som inte har anmälts till kommissionen inte kan göras gällande mot enskilda. Direktivet och dess genomförande i Sverige berörs under avsnitt 7.2.4.

3.2.4. Exportrestriktioner – artikel 29 EG

Artikel 29 EG avser handelsbegränsande åtgärder vid export till annan medlemsstat. Domstolen har gett förbudet mot exportrestriktioner en snävare tolkning än nyssnämnda förbud mot importrestriktioner. Endast om åtgärden medför negativa verkningar i andra medlemsstater är den otillåten.

21 Dom av den 30 april 1996 i mål C-194/94, CIA Security, REG 1996, s. I-2201. Se avsnitt 5.4.

3.3. Medlemsstaternas möjlighet att upprätthålla undantag

I artikel 30 EG anges de undantag som – trots förbudet i artikel 28 – kan åberopas till stöd för diskriminerande nationella åtgärder, dvs. sådana som behandlar importerade varor annorlunda än motsvarande inhemska varor. Av artikel 30 framgår att bestämmelserna i artiklarna 28 och 29 inte ska hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Enligt artikel 30 får sådana förbud eller restriktioner dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. EG-domstolen har slagit fast att artikel 30 och dess undantag måste tolkas snävt. Syften som inte direkt framgår av artikeln kan därför inte heller åberopas. Därutöver måste åtgärderna vara proportionerliga till sina syften och det får inte finnas alternativa, mindre handelshämmande, åtgärder som skulle kunna uppnå skyddssyftena lika väl. Först när samtliga villkor uppfyllts kan nationella bestämmelser anses rättfärdigade under artikel 30.

Det bör noteras att EG-domstolen tidigt slog fast att de tvingande samhällshänsyn som ett undantag kan stödja sig på måste vara av icke-ekonomisk natur.22 Det är den medlemsstat som stöder sig på ett angivet hänsyn som måste visa att skyddsbehovet föreligger.23 I regel krävs vetenskapliga bevis. I fråga om människors hälsa har EG-domstolen slagit fast att undantagsbestämmelsen i artikel 30 EG får åberopas när det kan anses föreligga genuina vetenskapliga tvivel beträffande en viss substans ofarlighet. Mot denna bakgrund godtog domstolen i Trikloretylenfallet

24

att det svenska

förbudet mot denna kemikalie var både lämpligt och proportionerligt, då det rådande forskningsläget inte ansågs medge fastställandet av hur hög exponering som var farlig. De svenska bestämmelserna gick därför inte utöver vad som kunde anses nödvändigt för att skydda arbetstagares hälsa.

22 Se mål 7/61, kommissionen mot Italien, REG 1961, s. 317. 23 Se mål 251/78, Denkavit Futtermittel, REG 1979, s. 3369. 24 Mål C-473/98, Tolex Alpha, REG 2000, s. I-5681.

I Cassis de Dijon-målet25 slog EG-domstolen som framgått fast att även icke-diskriminerande nationella åtgärder kan omfattas av förbudet mot hinder för den fria rörligheten för varor. Domstolen fastslog att som utgångspunk gäller att medlemsstaterna ömsesidigt ska erkänna varandras produktkrav, dvs. varor som är tillåtna i en medlemsstat ska också få säljas i andra medlemsstater om inte vissa tvingande hänsyn kan göras gällande (den s.k. Cassis-doktrinen). Med s.k. tvingande hänsyn avses hänsyn till olika allmänintressen som EG-domstolen accepterat som undantagsgrunder. Undantagen i artikel 30 kan åberopas även i detta sammanhang men därutöver erbjuder doktrinen om tvingande hänsyn ytterligare ett antal andra, mer eller mindre klart definierade, möjliga rättfärdigandehänsyn. Hänsynen till effektiv skattekontroll, god handelssed och konsumentskydd nämndes redan i Cassis de Dijon-domen. I senare domar har domstolen utökat sin exemplifiering med skydd för skapande, kulturell verksamhet, sparande på offentliga resurser, förbättrande av arbetsförhållanden, värnande om medias mångfald, biologisk mångfald, skyddande av den ekonomiska balansen i sociala trygghets- och socialförsäkringssystem och miljöhänsyn. I likhet med vad som gäller vid åberopande av artikel 30 måste medlemsstater som önskar stödja sig på något tvingande hänsyn kunna styrka sina påståenden och visa att åtgärden står i proportion till sitt syfte.

3.4. Handelsmonopol

Artikel 31.1 EG rör statliga handelsmonopol för varor. Bestämmelsen innebär en skyldighet för medlemsstaterna att anpassa sådana monopol i syfte att säkerställa att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare.

I sitt avgörande i Manghera,26 som rörde det italienska tobaksmonopolet, klargjorde EG-domstolen att artikel 37.1 EEG, numera artikel 31.1 EG, inte kräver att statliga handelsmonopol avskaffas utan endast att de anpassas så att de inte diskriminerar utländska varor. Domstolen uttalade att den skyldighet för medlemsstaterna som återfinns i artikeln i fråga syftar till att säkerställa den fria rörligheten för varor inom den gemensamma marknaden. Detta

25 Mål 120/78, Rewe-Zentrale AG mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (Cassis de Dijon), REG 1979, s 649; svensk specialutgåva, volym 4. 26 Mål 59/75, Manghera, REG 1976, s. 91; svensk specialutgåva, volym 3, s. 9.

menade man var omöjligt att uppnå om inte den fria rörligheten för utländska varor, av samma slag som de varor som omfattades av det nationella handelsmonopolet, säkerställdes. EG-domstolen ansåg att ”artikel 37.1 i EEG-fördraget (nu artikel 31.1. EG) skulle tolkas så, att alla statliga handelsmonopol den 31 december 1969 skulle vara anpassade på ett sådant sätt att ensamrätten att importera från andra medlemsstater var avskaffad.” Detta innebär att handelsmonopol i nya medlemsstater måste vara anpassade på motsvarande sätt när dessa stater inträder i EU.

I Franzén-domen

27

prövade EG-domstolen det svenska mono-

polet för detaljhandel med alkoholhaltiga drycker, Systembolaget. EG-domstolen ansåg att bestämmelserna om monopolet och dess funktionssätt enbart skulle undersökas mot bakgrund av artikel 31 EG, som är den specialbestämmelse som är tillämplig på statliga handelsmonopols utövande av sin ensamrätt. Den inverkan som andra nationella bestämmelser, vilka inte rör monopolets funktionssätt även om de påverkade detta, har på handeln inom gemenskapen skulle däremot undersökas mot bakgrund av artikel 28 EG.

Med avseende på artikel 31 EG uttalade domstolen att monopolets utformning och funktionssätt måste anpassas på ett sådant sätt att:

  • ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare,
  • handeln med varor med ursprung i övriga medlemsstater inte missgynnas vare sig rättsligt eller faktiskt och
  • det inte uppstår någon snedvridning av konkurrensen mellan medlemsstaterna.

Domstolen konstaterade därefter att det inte hade bestritts att det svenska detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker avsåg att främja ett mål av allmänintresse i det att det syftade till att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar.

Domstolen prövade sedan om den svenska ordningen fungerade på ett icke-diskriminerande sätt och fäste framför allt vikt vid följande omständigheter:

  • Det fanns en objektiv produktplan för vilka drycker som skulle tillhandahållas av Systembolaget.

27 Mål C-189/95, Franzén, REG 1997, s. I-5909.

  • Drycker valdes ut efter förbestämda och objektiva kriterier

(såväl affärsmässiga som kvalitativa).

  • Leverantörer som inte fick sälja drycker till Systembolaget kunde ansöka om testförsäljning.
  • Leverantörerna hade rätt att få ett motiverat avslagsbeslut.
  • Möjlighet fanns till överprövning hos ett oberoende organ

(Alkoholsortimentsnämnden).

Mot denna bakgrund slog EG-domstolen fast att Systembolagets kriterier och urvalsmetoder varken var diskriminerande eller av sådant slag att de missgynnade importerade produkter. När det gällde försäljningsorganisationen menade domstolen att även om det är riktigt att den är begränsad och inte erbjuder alla utvalda drycker, innebär den inte att alkoholdrycker som härrör från andra medlemsstater missgynnas i förhållande till dem som tillverkas inom landet.

I Hanner-målet prövade EG-domstolen det svenska apoteksmonopolet mot bakgrund av samma kriterier.28 Domstolen konstaterade dock i detta fall att den svenska monopolorganisationen för läkemedel inte innehöll bestämmelser om vare sig en produktplan eller ett system för upphandling, inom vilkas ram tillverkare vars produkter inte tagits med i sortimentet hade rätt att få en redogörelse för skälen till Apotekets beslut om urval av läkemedel. Den påpekade också att det inte föreskrevs någon möjlighet att överklaga ett sådant beslut till en oberoende kontrollinstans. Domstolen menade att Apoteket tvärtom i princip tycktes ha fria händer när det valde ut sitt sortiment. All diskriminering var därmed inte utesluten. Domstolen fann mot denna bakgrund att Apotekets organisation och funktionssätt och närmare bestämt dess system för urval av läkemedel kunde missgynna handeln med läkemedel från andra medlemsstater i förhållande till handeln med svenska läkemedel. Apoteket AB:s monopol var således inte utformat på ett sådant sätt att all diskriminering av läkemedel från andra medlemsstater var utesluten och stred därmed mot artikel 31.1 EG.

Den 22 juni 2005 fattade regeringen beslut om att ingå ett nytt verksamhetsavtal med Apoteket AB. I det nya verksamhetsavtalet föreskrivs bl.a. att Apoteket ska upprätta en produktplan och att leverantörer ska få motiverade beslut om lagerhållning på lokala

28 Se mål C-438/02, Hanner, REG 2005 s. I-4551.

apotek. Genom ändring av förordningen med instruktion för Alkoholsortimentsnämnden (1994:2048) infördes dessutom en möjlighet till överprövning hos den nya Alkohol- och läkemedelssortimentsnämnden (SFS 2005:601). Den nya EU-anpassade svenska ordningen började gälla den 24 juni 2005.

3.5. Fiskal diskriminering

3.5.1. Allmänt

I EG-fördraget finns också bestämmelser om diskriminering grundad på bestämmelser avseende indirekta skatter eller s.k. fiskal diskriminering. Dessa bestämmelser har stor betydelse för den fria rörligheten för varor. Artikel 90 EG förbjuder skattemässig diskriminering av varor som importeras från andra medlemsstater. Artikel 90 kompletterar artikel 25 EG om förbudet mot tullar och avgifter med motsvarande verkan som sådana och har till syfte att undanröja all form av protektionism som kan uppstå när skatter påförs utländska varor.29

En medlemsstat får som utgångspunkt fritt införa produktbeskattningssystem. Artikel 90 uppställer dock två krav. För det första får inte utländska produkter direkt eller indirekt påföras avgifter som är högre än de avgifter som läggs på liknande inhemska produkter. För det andra får inte avgifter påföras utländska produkter som medför att inhemska produkter indirekt skyddas.30Det första kravet gör att en liknande inhemsk produkt som den utländska måste kunna identifieras. Av andra ledet har ansetts följa att produkterna ska konkurrera på samma marknad.

Varor som konkurrerar med varandra får dock beskattas olika om särbehandlingen grundas på objektiva kriterier. En italiensk skatt som gynnade alkohol som framställts på basis av jordbruksprodukter i förhållande till syntetiskt framställd alkohol har accepterats av domstolen. Domstolen framhöll att det rörde sig om ett berättigat industripolitiskt val.31

29 EG-domstolen har fastslagit att artikel 95 medför rättigheter för enskilda som kan åberopas inför nationell domstol och ska skyddas av den samma, artikeln har s.k. direkt effekt; jfr mål 57/65, Lütticke, REG 1966, s. 209. 30 Se mål 112/84, Humblot, REG 1985, s. 1367, svensk specialutgåva, volym 8, som avsåg fransk vägskatt grundad på antalet hästkrafter i fordons motorer. 31 Mål 140/79, Chemical Farmaceutic mot DAF, REG 1981, s. 1.

Det kan nämnas att artikel 90, enligt EG-domstolens praxis, inte tillämpas samtidigt som artiklarna 25 och 28 EG. Det kan ha stor betydelse om en åtgärd anses falla under artikel 25 (avgift med motsvarande verkan som tull) eller artikel 90. Det är enbart i det förra fallet som en särbehandling behöver påvisas.

3.5.2. Alkoholbeskattning

Ett fall som illustrerar tillämpningen av artikel 90 rör beskattningen av alkohol i Danmark.32 I målet framkom att den normala skatten på ren alkohol var reducerad såvitt avsåg aquavit (snaps). Det visade sig att spritproducenterna i Danmark endast producerade aquavit. Det var således uteslutande importerade varor som påfördes den högre skatten.

Den danska regeringen argumenterade för att artikel 90 (dåvarande artikel 95) inte skulle tillämpas. Den menade att alkoholstyrkan inte var den enda jämförelsepunkten när det gällde att avgöra vilka produkter aquaviten konkurrerade med. Den framhöll att aquavit dracks i samband med särskilda rätter. Den kunde därför inte bedömas som en ”liknande inhemsk vara” som de högre beskattade produkterna och var heller inte utbytbar mot dessa. Konsumentvalet bestod i realiteten av å ena sidan öl och aquavit och å andra sidan vin. Artikel 90 var sålunda inte tillämplig.

Domstolen menade för sin del att eftersom de flesta spritsorter som figurerade på den danska marknaden beskattades högre än aquavit så var det uteslutet att inte några av dessa var att bedöma som likartade, utbytbara eller konkurrerande med aquaviten. Domstolen fann därmed att den danska beskattningsordningen hade inslag av diskriminatorisk och protektionistisk art som var oförenliga med artikel 90.

Även den svenska alkoholbeskattningen har prövats av EGdomstolen. Detta skedde relativt nyligen i ett mål där kommission väckte talan mot Sverige för fördragsbrott.33 Kommissionen ansåg att Sverige hade tillämpat interna skatter som indirekt skyddar öl, som huvudsakligen tillverkas i Sverige, till nackdel för vin, som huvudsakligen hade importerats från andra medlemsstater. Kommissionen menade att detta stred mot artikel 90.2 EG. Enligt

32 Mål 171/78, kommissionen mot Danmark, REG 1980, s. 461. Se även det s.k. Brittiska ölfallet, mål 170/78, kommissionen mot Storbritannien, REG 1980, s. 417, svensk specialutgåva, volym 5. 33 Mål C-167/05, kommissionen mot Sverige (dom av den 8 april 2008).

domstolen var emellertid skillnaden mellan priset på starköl (med en alkoholhalt på 3,5 volymprocent eller mer) respektive på vin i mellanklassen, som konkurrerar med ölet, så liten att skillnaden i punktskatt som påfördes dessa varor i Sverige inte kunde påverka konsumenternas beteende. Med hänsyn till förhållandet mellan de slutliga försäljningspriserna framstod det därmed inte som om tilllämpningen av skattelagstiftningen indirekt kunde skydda det svenska ölet i den mening som avses i artikel 90.2 EG. Domstolen framhöll att det inte räckte att hävda att skatten på vin, som huvudsakligen importeras från andra medlemsstater, är högre än skatten på öl, som huvudsakligen är en inhemsk vara.

3.6. Unionsmedborgarskapet och fri rörlighet för arbetstagare

Fri rörlighet för personer omfattar upprättandet av en gemensam arbetsmarknad och fri etableringsrätt för självständiga yrkesutövare och företag. Genom unionsmedborgarskapet har enskilda personer vidare givits en allmän rätt att röra sig fritt inom EU:s gränser.

3.6.1. Unionsmedborgare

Tillämpningsområdet för personer som omfattas av den fria rörligheten har utvidgats väsentligt i och med unionsmedborgarskapet, som infördes genom Maastrichtfördraget. Härigenom har rätten till bosättning kommit att avse alla medborgare i medlemsstaterna med de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördraget och i andra rättsakter (jfr artikel 18.1 EG).

Det första målet där bestämmelserna om unionsmedborgarskapet tolkades var målet Martínez Sala.34 Tvisten i målet rörde ett vårdnadsbidrag som den spanska medborgaren Sala inte beviljades med hänvisning till att hon inte hade något utfärdat uppehållstillstånd i Tyskland. Någon motsvarande handling krävdes dock inte för att bevilja bidraget till tyska medborgare. Domstolen ansåg att bidraget i fråga var både en familjeförmån och social förmån i den mening som avses i förordning nr 1408/71 respektive artikel 7.2 i förordning nr 1612/68. Av de uppgifter som domstolen hade tillgång till gick det inte att avgöra huruvida Sala ansågs vara en

34 C-85/96, Martínez Sala, REG 1998, s. I-2691.

arbetstagare eller inte. Det var emellertid ostridigt att Sala hade tillstånd att vara bosatt i Tyskland och att hon hade bott där i 25 år. Domstolen konstaterade att en medborgare i Europeiska unionen som är lagligen bosatt i värdmedlemsstaten kan göra artikel 12 EG om likabehandling gällande i alla situationer som i materiellt hänseende omfattas av gemenskapsrätten tillämpningsområde. Domstolen ansåg att det förelåg diskriminering på grund av nationalitet när det av de egna medborgarna – till skillnad från unionsmedborgare – endast krävdes att de skulle ha sin hemvist eller normala uppehållsort i sagda medlemsstat. Således stred kravet på uppvisande av ett uppehållstillstånd för att erhålla ett vårdnadsbidrag mot gemenskapsrätten.

Unionsmedborgarskapet kan alltså komplettera bestämmelserna rörande ekonomiskt aktiva och ge stöd för likabehandling där detta tidigare knappast varit möjligt. En viktig utveckling är vidare det s.k. rörlighetsdirektivet.35 Genom detta har rättsläget förtydligats. Direktivet ersätter och konsoliderar äldre rättsakter och kodifierar existerande rättspraxis.

3.6.2. Arbetskraft

Enligt artikel 39 EG ska fri rörlighet för arbetstagare säkerställas inom EG. Det anges särskilt att den fria rörligheten ska innebära att all diskriminering på grund av nationalitet ska avskaffas vad gäller anställning, ersättning och övriga arbets- och anställningsvillkor. Vad som avses är sålunda framförallt ett förbud mot särbehandling. Ett lands egna medborgare får t.ex. inte ges företräde till lediga anställningar och arbetstillstånd får inte vara ett villkor för anställning. Arbetstagaren har också rätt till samma sociala och skattemässiga förmåner som tillkommer de inhemska medborgarna.

Diskrimineringsförbudet behöver dock kompletteras för att inte bli illusoriskt. Arbetstagare har bl.a. rätt att ta med sin familj vid förflyttningar över gränserna. Därtill finns bestämmelser som säkrar att han kan flytta med reglerat socialförsäkringsskydd och förvärvade examina och behörighetsbevis ska i stor utsträckning

35 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG, EUT L 158, s. 77.

ömsesidigt erkännas i hela området (se avsnitt 2.3.4 ovan). I artikel 39 EG anges att arbetstagaren har en rätt att stanna kvar inom en EU-medlemsstats territorium efter anställningens upphörande. Vissa begränsningar kan emellertid uppställas om de grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Ett viktigt undantag är också att anställning i offentlig tjänst inte omfattas.

Den krets som ges rättigheter till följd av arbetstagarens rätt till fri rörlighet inom EG är omfattande. Arbetstagare är varje person som mot ersättning utför någon form av aktivitet och som är medborgare i en medlemsstat. EG-domstolen har slagit fast att också deltidsanställda samt personer som erhåller olika sorters bidrag omfattas av reglerna på området.36 I målet Levin klargjorde domstolen att även en person som tjänar mindre än existensminimum är att betrakta som arbetstagare i gemenskapsrättens mening.37

Arbetstagarens familj har oberoende av nationalitet en rätt att följa med arbetstagaren och har sålunda en rätt till uppehållstillstånd liksom ett skydd mot särbehandling enligt EG-fördraget, även då de inte arbetar. De har också rätt att stanna kvar i landet sedan arbetstagaren avslutat sitt förvärvsliv. Med familjemedlemmar menas.

  • make/maka
  • barn och andra avkomlingar som är under 21 år eller beroende av arbetstagaren och dennes make/maka för sin försörjning.
  • släktingar i närmast föregående led till arbetstagaren och hans eller hennes make/maka, som är beroende av dem för sin försörjning.

Sambor omfattas inte uttryckligen av medföljanderätten. Det är upp till varje stat inom EU att tillämpa egna regler beträffande sambor och tillåta dessa att liksom makar följa med migrerande medborgare i EU-stater. EG-domstolen har dock fastslagit att om en stat tillåter sambor till egna medborgare att bosätta sig i landet och ger dem uppehållstillstånd ska som en konsekvens av ickediskrimineringprincipen även sambor till medborgare från övriga medlemsstater ha denna rätt.

36 Jfr målen 59/85 Reed, REG1986, s. 1283 och 139/85 Kempf, REG 1986, s. 1741. 37 Mål 53/81, Levin, REG 1982, s. 1035; svensk specialutgåva, volym 6, s. 335.

3.7. Etableringsfrihet

Etableringsfriheten utgör den andra delen av regleringen av den fria rörligheten för personer. I artikel 43 EG föreskrivs att inskränkningar av etableringsfriheten ska förbjudas. Det ställs inte något krav på allmän etableringsfrihet i annan medlemsstat. Det som är avgörande är i stället att det ska råda likhet i etableringsförutsättningarna för landets egna medborgare och juridiska personer och för sådana rättssubjekt från andra medlemsstater.

Etableringsrätten omfattar både fysiska och juridiska personer. Fysiska personer kan enligt artikel 43 etablera sig fritt. Enligt artikel 48 EG jämställs juridiska personer med fysiska. Företagen har bl.a. en oinskränkt rätt att grunda dotterbolag och filialer i andra medlemsstater.

Inom gemenskapsrätten skiljer man mellan full etablering och sekundär etablering. Full etablering innebär nyetablering eller fullständig överflyttning av en fullt fristående rörelse (t.ex. en läkarpraktik från ett land till ett annat). Sekundäretablering innebär att en juridisk person upprättar dotterbolag, filialer, agenturer eller liknande i ett annat land. För rätt till full etablering fordras medborgarskap i ett EU-land. För rätt till sekundär etablering krävs också medborgarskap i ett EU-land och därtill ett faktiskt och varaktigt samband med ekonomin i ett medlemsstat.38 Hemvistkravet uppfylls för juridiska personers del när de har ett faktiskt och varaktigt samband med ekonomin i en medlemsstat. Genom avgörandet i Centros39 och följande praxis följer att en formell, laglig företagsetablering i vilket EU-land som helst utgör tillräcklig anknytning, oavsett t.ex. grundarens faktiska hemvist eller den faktiska basen för verksamhetens senare utövande.

40

Rätten till fri etablering vilar på principen om likabehandling. En enskild individ eller företag har rätt att träda in på en nationell marknad och där konkurrera på samma villkor som inhemska operatörer. Ömsesidigt erkännande av yrkesbevis blir därmed ofta helt avgörande för att etableringsrätten ska fungera i praktiken. Självständiga yrkesutövare har vidare samma rätt som arbetstagarna att få tillträde till andra länders arbetsmarknader och flytta med sina familjer som angetts ovan. För att förverkliga etableringsrätten

38 Se Bernitz, U. och Kjellgren, A., Europarättens grunder, tredje uppl., Norstedts juridik 2007, s. 257. 39 Mål C-212, Centros, REG 1999, s. I-1459. 40 Se Bernitz, U. och Kjellgren, A., Europarättens grunder, tredje uppl., Norstedts juridik 2007, s. 257.

togs inledningsvis en rad s.k. liberaliseringsdirektiv. Fråga uppkom därför om den fria etableringsrätten var beroende av sekundära bestämmelser. Domstolen kom att fälla ett mycket betydelsefullt avgörande år 1974 i fallet Reyners.41

Fallet rörde en holländsk medborgare som var född och uppväxt i Belgien. Han hade genomgått en belgisk juristutbildning. För att verka som advokat i Belgien krävdes dock förutom en belgisk juristexamen ett belgiskt medborgarskap. Undantag från medborgarkravet kunde beviljas av den belgiske kungen på rekommendation av det belgiska advokatsamfundet. Reyners hade ansökt om dispens vid ett antal tillfällen med negativt resultat. Till slut vände han sig till belgisk domstol och åberopade att de belgiska bestämmelserna stred mot etableringsfriheten i EG-fördraget. Ett förhandsavgörande begärdes från EG-domstolen. Enligt EEG-fördraget skulle hindren för etableringsfriheten vara undanröjda före den 1 januari 1970. Domstolen underströk att etableringsfriheten är en grundläggande rättighet som ska gälla även om erforderlig sekundärrätt inte har antagits inom den fastställda tidsperioden (liberaliseringsdirektiv). Artikel 43 (dåvarande artikel 52) gavs därför direkt effekt.

Många förslag som kommissionen hade lagt fram men som inte hade kunnat beslutas i rådet blev därmed överflödiga och kommissionen lät meddela att det inte längre behövdes sekundära bestämmelser. Det har sedermera visat sig att detta inte är hela sanningen. Domstolen uttalade t.ex. i en rad domar från 1986 att för att etableringsfriheten skulle kunna förverkligas på försäkringsområdet erfordrades sekundära bestämmelser på detta område.

Etableringsfriheten avser inte endast rätten för företag eller personer från andra medlemsstater att etablera sig i den berörda medlemsstaten, utan också rätten för företag och personer i denna medlemsstat att etablera sig i andra medlemsstater. Etableringsfriheten gäller så att säga i båda riktningarna.42

Etableringsfriheten är inte absolut. Enligt artikel 45 EG ska bestämmelserna på dessa områden inte omfatta verksamhet som hos medlemsstaten, om än endast tillfälligt, är förenad med utövandet av offentlig makt. Av artikel 46 EG framgår att bestämmelser och åtgärder som vidtagits med stöd av dessa inte ska hindra tillämpning av bestämmelser i lagar och andra författningar som

41 Mål 2/74, Reyners, REG 1974, s. 631, svenska specialutgåva, s. 309. 42 Se t.ex. domstolens dom av den 21 november 2002 i mål C-436/00, X & Y, REG 2002, s. I-10829.

föreskriver särskild behandling av utländska medborgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Artikel 45 och 46 har tolkats snävt i rättspraxis.

3.8. Fri rörlighet för tjänster

EG:s tjänstebegrepp är ett uppsamlingsbegrepp. I artikel 50 EG definieras tjänst som en prestation som normalt utförs mot ersättning i den utsträckning den inte faller in under någon av de övriga friheterna.

3.8.1. Inresa

En tjänsteutövare har rätt att resa in i ett land och där tillhandahålla sina tjänster. En tjänstemottagare har en motsvarande rätt att söka upp tjänsteutövaren. Tjänstens tillfälliga natur medför dock att varken tjänstutövaren eller mottagaren har rätt att stanna kvar i landet där verksamheten utövas om verksamheten upphör (om utövaren blir arbetslös, arbetsoförmögen eller uppnår pensionsålder). Familjemedlemmar till såväl en utövare som mottagare av en tjänst omfattas dock av rätten till fri rörlighet. Det kan uppmärksammas att turister anses som tjänstemottagare och sålunda har en rätt att resa in och åtnjuta skydd mot särbehandling.

3.8.2. Tre typfall

En tjänst kan utföras av en person eller ett bolag på plats i ett annat land t.ex. vid byggentreprenad,43 men den kan också utföras från ursprungslandet. Det är då endast själva tjänsten som passerar en gräns, så är fallet t ex med tjänster på det finansiella området. Av betydelse är också att det inte endast är själva utförandet av en tjänst som omfattas utan också mottagandet. EU-medborgarna har alltså rätt att resa till ett annat land och där motta en tjänst. De får ej heller hindras att medföra den erforderliga summan pengar som

43 Se t.ex. mål 113/89, Rush Portuguesa, REG 1990, s. I-1417, svensk specialutgåva, volym 10, s. 389. Särskilda regler gäller numera till följd av det s.k. utstationeringsdirektivet, Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster, EGT nr L 018, s. 1.

behövs för att betala tjänsten, såvida det inte är frågan om ett uppenbart kringgående av den nationella valutalagstiftningen.44

3.8.3. Skillnad mot etablering

Den avgörande skillnaden mellan tjänst och etablering är att tjänsteutövaren har kvar sin fasta punkt i hemlandet och endast vistas tillfälligt i annat land. Gränsdragningen kan ibland vara svår att dra. Viktiga bedömningsfaktorer är inte endast själva tiden för verksamhetens utövande, utan också hur regelbundet, periodiskt eller kontinuerligt den bedrivs. Om det behövs för att utföra de aktuella tjänsterna har tjänsteutövare rätt att skaffa sig nödvändig infrastruktur (t.ex. ett kontor) utan att därmed automatiskt anses som etablerad.45

I domen i målet van Binsbergen46 som meddelades strax efter fallet Reyners (som berörts ovan) gav EG-domstolen artikel 59 (nu artikel 49) direkt effekt. Sekundära regler behövdes därmed inte i samma utsträckning. Målet rörde en holländsk advokat som var bosatt i Belgien. Han fick inte verka i Holland så länge han inte hade sin hemvist där. Holländsk rätt befanns strida mot fördragets regler om fritt tillhandahållande av tjänster.

3.8.4. Skillnader i rättspraxis

Den ovan angivna åtskillnaden mellan olika typer av tjänster kan också förklara en i viss mån uppdelad rättspraxis på området. Frågan är när principen kan sträcka sig längre än ett förbud mot särbehandling pga. nationalitet och mer liknar det vidsträckta förbud som gäller på varuområdet.

Tjänster som med lätthet omsätts, t ex finansiella och audiovisuella tjänster (televisionsutändningar), har mycket gemensamt med varor ur ett omsättningsperspektiv. Det är därför inte särskilt överraskande att rättspraxis beträffande tjänster väl överensstämmer med rättspraxis på varuområdet (se ovan om Cassis-doktrinen). Huvudregeln är därför att en tjänst som utövas lagligt i en medlemsstat ska få utövas fritt i en annan medlemsstat (accep-

44 Se mål 26/83, Louise och Carbone, REG 1984, s. 377. 45 Se mål C-215/01, Schnitzer, REG 2003, s. I-14847 och C-422/02, Caixa Bank France, REG 2004, s. I-8961. 46 Mål 33/74, van Binsbergen, REG 1974, s. 1299, svensk specialutgåva, volym x, s. 379.

terande av s.k. hemlandskontroll). Härigenom undviks att kostsamma kontrollåtgärder, som t ex kan röra ett bolags soliditet, utförs i båda länderna.

I det första fallet när tjänsteutövaren förflyttar sig till ett annat land för att där prestera sin tjänst synes likheten med den fria etableringsrätten vara påtaglig. Skillnaden är att det är fråga om en tillfällig prestation och att den fasta punkten för verksamheten förblir i ett annat land. Det är denna situation som domstolen uttalade sig om i fallet van Binsbergen ovan. Huvudregeln är att tjänsteutövaren är berättigad till nationell behandling men rättigheten sträcker sig längre än så. I flera fall skymtar den intresseavvägning som har utvecklats på varuområdet. Eventuella restriktioner av friheten att tillhandahålla tjänster ska gälla lika för alla och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att säkerställa vissa väsentliga samhällsintressen.

47

I fallet Säger48 uttalade domstolen som fram-

gått att rätten att fritt tillhandahålla tjänster avsåg borttagandet av alla restriktioner, även de som gällde lika för inhemska och utländska utövare, som kunde förbjuda eller hindra tjänsteaktiviteter från en utövare i en annan medlemsstat, där han lagligen tillhandahåller tjänsten i fråga.

I det andra fallet söker tjänstemottagaren upp tjänstutövaren i den stat där denne har sin verksamhet. En person som önskar köpa en tjänst har därmed rätt att resa in i en annan stat inom EU och åtnjuter där skydd mot särbehandling och får inte hindras att medföra den erforderliga summan pengar som behövs för att betala tjänsten, såvida det inte är frågan om ett uppenbart kringgående av den nationella valutalagstiftningen.49 Flera domar har kommit att röra turister, vilka som sagts är att betrakta som tjänstemottagare.

Målet Cowan50 rörde en brittisk medborgare på tillfälligt besök i Paris. Han blev överfallen på en tunnelbanestation. De som överfallit honom kunde inte identifieras. Fransk rätt gav möjlighet till ersättning från det allmänna i sådana fall. Cowan begärde men vägrades sådan ersättning på grund av att han inte var fransk medborgare. Han överklagade beslutet inför en fransk domstol som begärde ett förhandsavgörande från EG-domstolen. Domstolen uttalade sammanfattningsvis att den fria rörligheten och principen om icke-diskriminering medförde att en utländsk tjänstemottagare

47 Jfr målen 33/74, van Binsbergen, REG 1974, s. 1299 och 16/78, Choguet, REG 1978, s. 1293. 48 Mål 76/90, Sager, REG 1991, s. 4221. 49 Jfr målen 286/82 och 26/83 Luisi & Carbone, REG 1984, s. 377. 50 Mål 186/87, Cowan, REG 1989, s. 195.

skulle ges samma skydd mot risken för överfall som inhemska medborgare och samma ersättning i fall då han råkar ut för ett överfall som enligt nationell rätt kunde ges medborgare i medlemsstaten i fråga.

Från rättspraxis av senare datum märks särskilt den fria rörligheten för sjukvårdstjänster. Möjligheten att söka och erhålla sjukvård i en annan medlemsstat och begära ersättning i efterhand från det nationella socialförsäkringssystemet grundas på rätten för EUmedborgarna att utnyttja tjänster i andra medlemsstater, däribland sjukvårdstjänster.

51

I det tredje fallet framkommer den största likheten med förhållandena på varuområdet. När tjänsten inte är beroende av personers förflyttningar över gränserna är situationen snarlik den när varor omsätts mellan länderna. Detta innebär att artikel 30 EG kan tilllämpas analogt på tjänsteområdet i dessa fall.52 Från ekonomiska utgångspunkter är det knappast någon skillnad mellan att sända information i form av en tidning eller bok över landsgränserna inom EU (fri rörlighet för varor) och att överföra samma information på fax, telex eller e-post (fri rörlighet för tjänster).

Ett mål angående den fria rörligheten för tjänster som avser svenska förhållanden är det s.k. Jessica Safir-målet.53 Safir hade tecknat en kapitalförsäkring i det brittiska försäkringsbolaget Skandia Life. Denna beskattades med särskild premieskatt enligt premieskattelagen. Safir ansökte om nedsättning av skattebeloppet och fick detta nedsatt till hälften. Hon väckte därefter talan vid Länsrätten för att få beskattningsåtgärden helt undanröjd. Länsrätten begärde ett förhandsavgörande från EG-domstolen.

EG-domstolen påpekade att försäkringar utgör tjänster och att nationella regleringar som gör det svårare att tillhandahålla tjänster mellan medlemsstaterna, än tjänster inom en medlemsstat, är förbjudna. Den konstaterade att i Sverige hade inrättats ett beskattningssystem som gjorde åtskillnad mellan kapitalförsäkringar beroende på om försäkringen hade tecknats hos ett försäkringsbolag som var etablerat i Sverige eller inte. Försäkringstagare som hade tecknat en kapitalförsäkring hos försäkringsbolag som inte var

51 Se Edwardsson, E., Fri rörlighet för välfärd? – Rättsutvecklingen gällande den fria rörligheten för sjukvårdstjänster, Sieps 2007:5. 52 Jfr mål 62/79, SH Coditel, REG 1980, s. 881; se även målen C-154/89, kommissionen mot Frankrike, REG 1991, s. I-659 och C-353/89, kommissionen mot Nederländerna, REG 1991, s. I-4069 där det angavs att historiskt, konstnärligt och arkeologiskt värde resp. kulturpolitik kunde berättiga inskränkningar i de fria tjänsteutbytet. 53 Mål C-118/96, Safir, REG 1998, s. I-1897.

etablerade i Sverige skulle nämligen, till skillnad från sådana försäkringstagare vars försäkringsbolag var etablerade i Sverige, registrera sig och deklarera betalning av premier till skattemyndigheten, vilken även var behörig att bevilja befrielse från eller nedsättning av skatten. Försäkringstagarna skulle dessutom själva erlägga skatten och skaffa fram medel för detta, vilket enligt Jessica Safir hade negativa följder för försäkringstagarnas likviditet.

EG-domstolen ansåg att sådana skyldigheter kunde leda till att personer som var intresserade av att teckna en kapitalförsäkring avhöll sig från att göra detta hos försäkringsbolag som var etablerade utanför Sverige.

3.8.5. Tjänstedirektivet

Tjänstedirektivet54 syftar som framgått till att på ett övergripande sätt få tjänstemarknaden inom EU att fungera. Direktivet avser inte att införa gemensamma bestämmelser inom en specifik sektor, som direktiv brukar göra, utan omfattar alla tjänster som inte uttryckligen undantas. I direktivet fastställs därför de allmänna bestämmelser som ska underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå ska bibehålls. Direktivet innebär i hög grad en kodifiering av existerande rättspraxis och avser alltså framför allt att få ett större och effektivare genomslag för de principer och bestämmelser som har berörts ovan. Direktivet ska vara genomfört i slutet av december 2009 (se avsnitt 2.3.4 ovan).

3.9. Fri rörlighet för kapital

Principen om fri rörlighet för kapital anges i artikel 56 EG. I bestämmelsen föreskrivs att alla restriktioner för kapitalrörelser och betalningar mellan medlemsstaterna ska vara förbjudna. Med betalningar avses framför allt likvider vid köp av varor och tjänster över gränserna samt löner, räntor, hyror och liknande. Som kapitalrörelser räknas främst alla kapitalöverföringar till annat land för

54 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden, EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–38.

investering i företag eller placering i värdepapper eller kreditinstitut men även personliga kapitalöverföringar.55

Fri rörlighet för kapital är en nödvändig förutsättning för att de ekonomiska aktiviteterna på den inre marknaden fullt ut ska kunna frigöras. Etableringsrätten skulle t.ex. begränsas avsevärt om det inte vore möjligt att överföra det för etableringen erforderliga kapitalet. Naturligtvis är också den gränsöverskridande varu- och tjänstehandeln beroende av att betalningar som hänger samman med denna löper ostört. Kapitalförflyttningar aktualiserar en mångfald aspekter som måste tas hänsyn till. Kortsiktiga och spekulativa kapitalrörelser kan på ett oacceptabelt sätt inverka på ländernas valuta-, penning- och finanspolitik. Det kommer också in frågor om kontroll, t.ex. i syfte att hindra skatteflykt. Ett fullständigt frisläppande kräver också i väsentligt hänseende en samfälld ekonomisk politik. Det är bl.a. i detta perspektiv man ska se den ekonomiska och monetära unionen inom EU.

Av artikel 58 EG framgår i vilken utsträckning begränsningar av den fria rörligheten för kapital är berättigade samt vilka krav som gäller för att dessa begränsningar ska kunna vidtas. Artikeln utgör väsentligen en kodifiering av rättspraxis från EG-domstolen.

Av betydelse avseende den fria rörligheten för kapital är även det förhållandet att den enligt artikel 56.2 EG gäller avseende kapitalrörelser till tredje land, vilket skiljer denna från de andra friheterna som garanteras i EG-fördraget.

55 Fördraget innehåller inte ”någon definition av begreppen kapitalrörelser respektive betalningar. Det följer dock av fast rättspraxis att eftersom artikel 73b i fördraget i allt väsentligt återger innehållet i artikel 1 i direktiv 88/361 – och trots att direktivet antogs på grundval av artiklarna 69 och 70.1 i EEG-fördraget (artiklarna 67–73 i EEG-fördraget ersattes av artikel 73b–73g i EG-fördraget, nu artiklarna 56 EG–60 EG) – fortsätter emellertid den nomenklatur för kapitalrörelser som har bifogats direktivet att ha samma betydelse som vägledning för att definiera begreppet kapitalrörelser som den hade innan sagda bestämmelser trädde i kraft, eftersom förteckningen i direktivet, såsom anges i inledningen till densamma, inte är uttömmande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 mars 1999 i mål C-222/97, Trummer och Mayer, REG 1999, s. I-1661, punkt 21, och av den 5 mars 2002 i de förenade målen C-515/99, C-519/99–C-524/99 och C-526/99– C-540/99, Reisch m.fl., REG 2002, s. I-2157, punkt 30).” (Dom av den 23 februari 2006 i mål C-513/03, van Hilten, REG 2006, s. I-1957.)

3.10. Konkurrensreglerna

3.10.1. Allmänt

EU:s konkurrensregler riktar sig till företagen på marknaden och kompletterar därmed de fyra friheterna så att inte den ökade rörligheten på marknaden resulterar i en annan form av handelshinder, genom att konkurrensen på marknaden förvanskas. Det finns dock en tydlig koppling mellan de båda regelverken, vilket framgår av bl.a. artikel 86.1 EG i vilken föreskrivs att medlemsstaterna beträffande offentliga företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte får vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot övriga bestämmelser i fördraget.

De grundläggande konkurrensreglerna finns i artikel 81 EG och 82 EG. Artikel 81 EG rör konkurrensbegränsande avtal eller liknande förfaranden mellan två företag medan artikel 82 förbjuder att ett marknadsdominerande företag missbrukar sin ställning på marknaden.

Både horisontella och vertikala konkurrensbegränsningar kan uppstå. Med horisontella konkurrensbegränsningar menas avtal mellan företag i samma produktions- eller handelsled (t.ex. marknadsuppdelning eller prissamverkan – s.k. karteller). Med vertikala konkurrensbegränsningar menas avtal mellan företag i olika produktions- eller handelsled, såsom producenter, grossister och detaljister (t.ex. sälj- och leveransvägran samt prisdiskriminering).

För att kunna avgöra om det föreligger en otillåten konkurrensbegränsning är det nödvändigt att definiera den relevanta marknaden. Man skiljer mellan produktmarknaden och den geografiska marknaden. Produktmarknaden avser alla produkter eller tjänster som i konsumenternas ögon är utbytbara med hänsyn till egenskaper, pris, användning m.m., medan den geografriska marknaden är det området där de berörda företagen huvudsakligen tillhandahåller produkterna eller tjänsterna.

Det bör noteras att EU:s konkurrensregler inte är avsedda att motverka att det utvecklas rationella och kostnadseffektiva distributionskanaler, vilket förutsätter samverkan mellan företag i olika handelsled. Det allmänna undantaget i artikel 81.3, som anger vilka konkurrensbegränsande åtgärder som är tillåtna, utgår ifrån att det är nödvändigt att finna en balans mellan konkurrensfrämjande effekter och konkurrensbegränsningar. För att ett konkurrensbegränsande samarbeta ska kunna undantas krävs därför att detta:

  • bidrar till att förbättra produktion eller distribution (rationalisering)
  • tillförsäkrar konsumenterna en skälig vinst
  • endast innehåller begränsningar som är nödvändiga (proportionalitet)
  • inte sätter konkurrensen ur spel på ett väsentligt sätt.

Dessa kriterier finns även inarbetade i s.k. gruppundantag, vari anges vilka avtalsvillkor som är tillåtna i olika däri definierade sammanhang.

Det andra konkurrensrättsliga problemet sammanhänger med företagets ställning på marknaden. Om företaget anses dominant på marknaden får det inte missbruka sin dominerande ställning. Vad som utgör en dominerande ställning är inte uppenbart. I EGrättslig praxis definieras dominerande ställning som en situation där ett företag eller företagsgrupp åtnjuter en ekonomisk styrkeposition, som gör det möjligt för företaget att hindra att effektiv konkurrens upprätthålls på den relevanta marknaden genom att företaget i avsevärd utsträckning kan agera oberoende av sina konkurrenter och kunder och i sista hand konsumenter.56 Det föreligger en presumtion för att en marknadsandel om 50 procent utgör dominerande ställning, men 30–40 % kan räcka, beroende på hur marknaden ser ut. Det är naturligtvis av avgörande betydelse hur produktmarknaden och den geografiska marknaden definieras.

Det är inte själva innehavet av en dominerande ställning som är förbjudet. Det som är förbjudet är missbruk av en dominerande ställning. Förbudet syftar till att förhindra åtgärder från det dominerande företagets sida som försvårar att den konkurrens som fortfarande består på marknaden bibehålls och förstärks. Typiska exempel på missbruk, som också omnämns i artikel 82 EG, är att:

  • direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor
  • begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna
  • tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner med vissa handelspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,

56 Se t.ex. mål 85/76, Hoffmann-La Roche m.fl. mot kommissionen, REG 1979, s. 461.

  • ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.

Situationer som typiskt sätt har uppstått i praxis är överprissättning (s.k. monopolpriser), underprissättning (predatory pricing), kopplingsförbehåll samt sälj- och licensvägran. Även rabatter kan vara problematiska. Det kan röra sig om s.k. trohetsrabatter eller lojalitetsrabatter, där kunder erbjuds att köpa hela sitt behov av en produkt eller en särskilt stor del av sitt behov. Det kan också röra s.k. maktrabatter, där det dominerande företaget kräver kostnadsmässigt oberättigade rabatter.

Det är stor skillnad på vilka krav konkurrensreglerna ställer på marknadsdominerande företag och andra företag.

3.10.2. Konkurrensbegränsande lagstiftning

Ibland kan det uppstå konkurrensrättsliga problem pga. lagstiftning. EG-domstolen skiljer i dessa situationer mellan konkurrensbegränsande beteende som företag gör sig skyldiga till på eget initiativ och konkurrensbegränsningar som direkt följer av lagstiftningen.57 När det gäller statliga åtgärder i form av lagstiftning är inte konkurrensreglerna direkt tillämpliga eftersom dessa enbart rör privata företags agerande. Istället kan artikel 86.1 EG vara tilllämplig. Denna bestämmelse förbjuder medlemsstaterna att genom lagar, förordningar eller administrativa åtgärder försätta de offentliga företag och de företag som de beviljat särskilda eller exklusiva rättigheter i en situation i vilken dessa företag inte skulle kunna försätta sig själva genom självständigt agerande utan att överträda bestämmelserna i artikel 82 EG. Om omfattningen av den dominerande ställning som ett offentligt företag eller ett företag som staten beviljat särskilda eller exklusiva rättigheter är ett resultat av en statlig åtgärd, utgör en sådan åtgärd en överträdelse av artikel 86 i förening med artikel 82 i fördraget. Resonemanget är invecklat men ställer krav på att den lagstiftning som kringgärdar ett offentligt företags verksamhet inte i sig är konkurrensbegränsande. Lagstiftningen kan t.ex. lägga särskilda uppgifter på ett offentligt företag så att det därigenom hämmar konkurrensen.

57 Se t.ex. mål C-202/88,Frankrike mot kommissionen – ”Terminalutrustning”, REG 1990, s. I-1223.

Ett belysande exempel är målet GB Inno.58 I Belgien var ett offentligt företag ansvarigt för upprättandet och driften av det allmänt tillgängliga telefonnätet. Därutöver sålde företaget telefonapparater och hade befogenheten att typgodkänna telefonapparater, som det inte självt levererat, för anslutning till nätet. EG-domstolen accepterade inte denna sammanföring av uppgifter. Den uttalade att:

26… upprätthållandet av en effektiv konkurrens och säkerställandet av insyn [förutsätter] att upprättandet av de tekniska specifikationerna, övervakningen av deras tillämpning och utfärdandet av typgodkännande tilldelas ett organ som är oberoende av offentliga eller privata företag som saluför konkurrerande varor eller tjänster inom telesektorn … .

På motsvarande sätt måste en medlemsstat respektera förbudet mot konkurrensbegränsande avtal i artikel 81 EG. Domstolen har visserligen fastslagit59 att artikel 81 EG endast rör företags åtgärder och inte medlemsstaternas lagstiftningsåtgärder. Det framgår emellertid av samma rättspraxis att artikel 81 EG, jämförd med artikel 10 EG, innebär att medlemsstaterna är skyldiga att inte vidta eller vidmakthålla åtgärder, inte ens i form av lag eller annan författning, som kan förta den ändamålsenliga verkan av konkurrensreglerna för företag. Detta är fallet, enligt samma rättspraxis, när en medlemsstat påbjuder eller befrämjar konkurrensbegränsande samverkan som strider mot artikel 81 EG eller förstärker effekterna av sådan samverkan samt när den berövar sin egen normgivning dess offentliga karaktär genom att till privata aktörer delegera ansvaret för beslut om ingripanden på det ekonomiska området.60

58 Mål C-18/88, GB-Inno, REG 1991, s. I-5941. 59 Se t.ex. mål 267/86, Van Eycke, REG 1988, s. 4769, punkt 16; svensk specialutgåva, volym 9, s. 587. 60 Se mål C-67/96, Albany, REG 1999, s. I-5751.

kraften hos företag inom EG.

3.11. Statsstöd

3.11.1. Allmänt

EG-fördragets regler om statligt stöd utgör en del av den reglering som ska säkerställa att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Reglerna återfinns i artiklarna 87–89 EG. De har till syfte att förhindra att konkurrensförhållandena inom gemenskapen förvanskas genom att medlemsstaterna ekonomiskt gynnar vissa företag eller viss produktion. Statliga åtgärder ska inte ge vissa företag obefogade fördelar som sätter marknadskrafterna ur spel, vilket i sin tur minskar EU:s allmänna konkurrenskraft. Statligt stöd får i synnerhet inte användas till att bygga upp hinder för tillträde till marknaden. Om konkurrensen på detta sätt snedvrids finns risk för att konsumenterna får finna sig i högre priser, att det blir lägre kvalitet på varorna och mindre innovation i utvecklingen av produkter och dessas marknadsföring och distribution.61 I likhet med konkurrensreglerna i övrigt är det Europeiska kommissionen som svarar för övervakningen av statsstödsreglerna. Kontrollen av statliga stödåtgärder är nödvändig för att upprätthålla lika konkurrensvillkor för alla företag som är verksamma på den inre marknaden, oavsett i vilken medlemsstat de är etablerade. Målet med kommissionens kontroll är att se till att offentligt stöd som ges av EU:s medlemsstater inte inverkar negativt på den gemensamma marknadens funktion eller skadar konkurrens

I artikel 87.1 EG uppställs fyra kumulativa villkor som måste vara uppfyllda för att en offentlig stödåtgärd ska omfattas av förbudet.62

Stödet måste:

1. utgöra en selektiv ekonomisk förmån, dvs. gynna visst företag

eller viss produktion,

2. finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel,

3. snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och

4. påverka handeln mellan medlemsstaterna.

61 Jfr. Kommissionens handlingsplan för statligt stöd, KOM (2005) 107 slutlig, s. 4. 62 Se mål C-142/87, Belgien mot kommissionen, REG 1990, s. I-959, punkt 25, svensk specialutgåva, volym 10, s. I-369, de förenade målen C-278/92–C-280/92, Spanien mot kommissionen, REG 1994, s. I-4103, punkt 20, mål C-482/99, Frankrike mot kommissionen, REG 2002, s. I-4397, punkt 68, och mål C-280/00, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg, REG 2003, s. I-7747, punkt 74.

Det finns i detta sammanhang inte anledning att gå in i detalj på hur dessa kriterier har tolkats av EG-domstolen.

3.11.2. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och statligt stöd

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har berörts ovan i avsnitt 2.4. Dessa tjänster är betydelsefulla för att upprätthålla unionens gemensamma värderingar och för att främja social och territoriell sammanhållning inom EU. Det anges i artikel 16 EG att gemenskapen och medlemsstaterna, var och en inom ramen för sina respektive befogenheter och inom fördragets tillämpningsområde, ska sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. Tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse påverkas emellertid av fördragets övriga bestämmelser, bl.a. statsstödsreglerna. Bestämmelser om detta finns i artikel 86 EG, som har följande lydelse:

1. Medlemsstaterna skall beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i detta fördrag, i synnerhet reglerna i artiklarna 12 samt 81–89.

2. Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna i detta fördrag, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse.

3. Kommissionen skall säkerställa att bestämmelserna i denna artikel tillämpas och, när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemsstaterna.

Enligt artikel 86.2 EG får vissa konkurrensbegränsningar förekomma vid utövandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse om de är nödvändiga och står i proportion till det avsedda resultatet. Det krävs sålunda att den ifrågavarande tjänsten inte kan utföras utan att konkurrensen begränsas, vilket innebär att det inte ska finnas något alternativ som är mindre ingripande, samt att konkurrensbegränsningen står i proportion till värdet av det allmänintresse som eftersträvas.

Kommissionen kontrollerar också att begränsningen inte strider mot gemenskapens intressen, dvs. EG:s allmänna intressen, genom att störa handeln på ett oönskat sätt.

Med stöd av artikel 86.2 EG kan alltså ett statligt stöd eller stödprogram, som under normala förhållanden är att betrakta som ett statligt stöd enligt EG-fördraget, falla utanför tillämpningsområdet för artikel 87 EG, om stödet utgör ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, dvs. allmännyttiga tjänster. Det ska i detta sammanhang vara fråga om en särbehandling som är berättigad mot bakgrund av det politiska systemets syfte och systematik, dvs. marknadskrafterna behöver delvis sättas ur spel för att möjliggöra, t.ex. postutdelning i hela landet.

Det ankommer på medlemsstaterna att definierar de särskilda uppgifter som ett företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska utföra och uppgifterna måste ha ett samband med föremålet för den ifrågavarande tjänsten och direkt avse att bidra till att tillfredsställa det bakomliggande allmänintresset.63

Det finns ingen definition av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i fördraget, utan det ankommer på medlemsstaterna själva att avgöra om en tjänst tillhandahålls i sådant intresse. Detta innebär att en tjänst som anses vara av allmänt ekonomiskt intresse i en medlemsstat inte behöver vara det i en annan medlemsstat. EGdomstolen har dock uppställt ett antal kriterier som ska vara uppfyllda för att en tjänst ska anses vara av allmänt ekonomiskt intresse.64 Följande kriterier förefaller vara av generell betydelse, även om alla situationer inte kan bedömas på samma sätt.65 Tjänsten ska vara:

  • betydelsefull för konsumenterna,
  • öppen för alla konsumenter, och
  • tillhandahållas på likartade villkor.

Av intresse i detta sammanhang är målet Ferring.66 Frågan som aktualiserades i målet var om franska partihandlare av läkemedel – med lagstadgad skyldighet att tillhandahålla läkemedel – kunde kompenseras för detta genom att betala mindre skatt än andra leve-

63 Jfr mål C-393/92, Commune d'Almelo m.fl. mot NV Energiebedrijf Ijsselmij, REG 1994 s. I-1477, svensk specialutgåva, volym 15, s. I-89, punkt 48. 64 Jfr mål C-159/94, kommissionen mot Frankrike, REG 1997, s. I-5815, punkt 68. 65 Jfr mål T-289/03, BUPA mot kommissionen, REG 2008, s. II-81, punkt 187 ff. 66 Mål C-53/00, Ferring, REG 2001, s. I-9067.

rantörer (läkemedelslaboratorier). EG-domstolen konstaterade att partihandlarna endast kunde anses erhålla denna skattelättnad om den uteslutande innebar att partihandlarna kompenseras för de merkostnader som följer av de allmännyttiga skyldigheter som har ålagts dem. Domstolen erinrade om att endast partihandlare enligt de franska bestämmelserna var skyldiga att ständigt ha tillgång till ett urval av läkemedel som skulle kunna fylla behoven inom ett avgränsat geografiskt område samt att inom mycket korta tidsfrister kunna utföra de begärda läkemedelsleveranserna inom hela detta område, så att läkemedelstillförseln till hela befolkningen alltid var säkerställd. Iakttagandet av dessa skyldigheter innebar en merkostnad för partihandlarna som läkemedelslaboratorierna inte behövde bära. Mot denna bakgrund fastslog domstolen att:67

då den skatt på direktförsäljning som påförs läkemedelslaboratorier motsvarar de faktiska merkostnader som partihandlare har för att fullgöra sina allmännyttiga skyldigheter, [kan] det förhållandet att partihandlare inte är skattskyldiga till den nämnda skatten anses utgöra vederlag för utförda tjänster och därmed som en åtgärd som inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel [86] i fördraget. För övrigt gynnas partihandlarna i själva verket inte i den mening som avses i artikel [86.1] i fördraget när villkoret att undantaget från skatteplikt skall motsvara partihandlarnas merkostnader är uppfyllt, eftersom den berörda åtgärdens enda verkan då är att partihandlarna och läkemedelslaboratorierna får jämförbara konkurrensvillkor.

Avslutningsvis uttalade EG-domstolen att om det framkommer att den förmån som partihandlarna får genom att inte vara skattskyldiga med avseende på direktförsäljning av läkemedel överstiger de merkostnader som de har för att fullgöra de allmännyttiga skyldigheter de har enligt nationella bestämmelser, kan denna förmån, i den del den överstiger de nämnda merkostnaderna, inte anses vara nödvändig för att dessa aktörer ska kunna fullgöra sin särskilda uppgift. En sådan överkompensation utgör sålunda statligt stöd som ska anmälas och bedömas enligt statsstödsreglerna.

I rättspraxis har villkoren för att bevilja ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ytterligare preciserats i målet Altmark.68 Det var här frågan om bussbolaget Altmark Trans kunde erhålla ett offentligt bidrag för att bedriva linjetrafik i den tyska regionen Landkreis Stendal utan att detta betraktades som statligt stöd i EG-rättslig mening. Domstolen påpekade

67 Se punkt 27 i domstolens dom. 68 Mål C-280/00, Altmark, REG 2003, s. I-7747, p. 88 ff.

att det krävdes att företaget i fråga gynnades ekonomiskt och fick en mer fördelaktig konkurrensställning än konkurrerande företag för att ersättningen skulle betraktas som statligt stöd. Det var inte uteslutet att den aktuella linjetrafiken var så pass olönsam att den inte kunde bedrivas under normala konkurrensvillkor och att ett offentligt bidrag därmed kunde vara berättigat. EG-domstolen ställde dock upp ett antal villkor för att kontrollera att så verkligen var fallet. För det första skulle företaget i fråga ha ålagts en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och denna skyldighet skulle vara klart definierad. För det andra skulle de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknades vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. För det tredje fick ersättningen inte överstiga vad som krävdes för att täcka hela eller delar av de kostnader som hade uppkommit i samband med skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid hade erhållits och till en rimlig vinst på grundval av fullgörandet av denna skyldighet. För det fjärde skulle, i frånvaro av ett offentligt upphandlingsförfarande, storleken av den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag normalt skulle ha haft med tillägg för en rimlig vinst.

Till synes inspirerad av denna rättsutveckling har kommissionen, med stöd av artikel 86.3 EG, utfärdat ett särskilt beslut som anger villkoren för att ge statlig ersättning för tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster inom bl.a. sjukvården och bostadssektorn69samt utfärdat rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster.70

Det är emellertid viktigt att påpeka att varken EG-domstolens resonemang i Altmark-domen eller kommissionens beslut och rambestämmelser slutgiltigt fastställer villkoren för ersättning eller kompensation i samband med tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Rättsutvecklingen är fortfarande i sin linda och det är uppenbart att andra situationer än de som hittills prövats kan behöva analyseras efter egna förutsättningar. Så torde t.ex. vara fallet med den svenska bostadspolitiken som med sin integrationsmålsättning inte överensstämmer med villkoren i kommissionens ovannämnda beslut om statlig ersättning för tillhandahållandet av

69 Kommissionens beslut om tillämpningen av artikel 86.2 i EG-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, EUT L 312, 29 november 2005, s. 67. 70 EUT C 297, 29.11.2005, s. 4.

allmännyttiga tjänster inom bostadssektorn, eftersom detta har formulerats med en bostadspolitik av s.k. social housing karaktär i åtanke. Av betydelse i sammanhanget är förstainstansrättens avgörande i BUPA-målet där kriterierna i Altmark-domen anpassades till nya och annorlunda omständigheter. I detta mål prövade förstainstansrätten ett påstått stöd till en riskutjämningsordning som inrättats av Irland på marknaden för privata sjukförsäkringar.71Vidare visar det särskilda protokollet till Lissabonfördraget om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse vilket stort intresse som många medlemsstater ägnar denna rättsutveckling för närvarande.

71 Lissabonfördraget har godkänts av medlemsstaterna men inte trätt i kraft (EUT 2007 C 306/1). Konsoliderade versioner av EU-fördraget och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (tidigare EG-fördraget), i deras lydelse enligt Lissabonfördraget, finns tillgängliga på www.sieps.se.

4. Harmonisering på den inre marknaden

I detta avsnitt berörs EU:s arbete med att harmonisera eller tillnärma medlemsstaternas produktkrav i syfte att förverkliga den fria rörligheten för varor och tjänster på den inre marknaden.

4.1. Vad menas med harmoniserade regler?

EU har genom åren utfärdat ett stort antal regler som primärt syftar till att undanröja handelshinder på den inre marknaden, men som också fastställer gemensamma säkerhets- och skyddsnivåer för produkterna och tjänsterna i fråga. Eftersom reglerna är gemensamma för alla medlemsstater inom EU, brukar de kallas för harmoniserade regler. Det finns harmoniserade regler både för varor och tjänster, men betydligt fler för varor. Harmoniserade regler finns bl.a. för läkemedel, kosmetika, telekomutrustning, fordon, maskiner, kemikalier, leksaker, bank- och försäkringstjänster, elektronisk handel och villkor för charterresor. Många gånger bygger de harmoniserade reglerna på tillämpningen av en gemensam standard, som har tagits fram av de europeiska standardiseringsorganisationerna. Som regel stämmer vidare de europeiska standarderna överens med internationella standarder.

De harmoniserade reglerna tillämpas också i viss utsträckning av de EFTA-länder som har undertecknat EES-avtalet. Till följd av tullunionen med EU omfattas vidare viss varuhandel mellan EU och Turkiet av de harmoniserade reglerna. Även Schweiz har träffat överenskommelser med EU, som innebär att de övergripande reglerna för varuhandeln i stort gäller i förhållande till Schweiz. På så sätt gäller de flesta harmoniserade regler inte endast i EU:s 27 medlemsstater, utan även på Island, i Liechtenstein, Norge,

Schweiz och Turkiet. I det följande ska olika former av harmonisering beröras.

4.2. Rättslig grund för harmonisering

I artikel 5 EG stadgas att ”varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördraget.” Om en institution vidtar en åtgärd som faller utanför fördragsramarna kan denna åtgärd sålunda förklaras ogiltig av EG-domstolen. Detta har uttryckts som principen om tilldelade befogenheter, dvs. att EUinstitutionerna bara har de befogenheter som de har tilldelats genom fördraget. Detta innebär mer konkret att det krävs en särskild rättsgrund för varje åtgärd som vidtas av en EU-institution. I fördraget finns bestämmelser som anger på vilka områden institutionerna kan anta rättsakter och i vissa fall vilken typ av rättsakt som ska användas. Av rättsgrunderna framgår också vilket lagstiftningsförfarande som ska användas (vilket i sin tur även avgör institutionernas resp. inflytande över lagstiftningsprocessen) och i vissa fall vilken rättsverkan en rättsakt som antas på grundval av rättsgrunden ska ha, t.ex. om den får medföra total harmonisering eller bara minimiharmonisering. Det har alltså stor betydelse vilken rättsgrund som används och valet är inte alltid självklart. Det har därför utvecklats en omfattande rättspraxis rörande kriterierna för valet av rättslig grund och det förekommer tvister mellan EUinstitutionerna rörande denna fråga.1 Det har emellertid sällan förekommit att EG-domstolen har ogiltigförklarat en rättsakt för att denna saknar stöd i fördraget. I två uppmärksammade fall2 fann emellertid EG-domstolen att direktivet om tobaksreklam grundades på felaktig rättslig grund eftersom det snarare rörde sig om en folkhälsoåtgärd än en harmoniseringsåtgärd som var nödvändig för den inre marknadens funktion. Fallet är viktigt, eftersom det är det

1 Se Barents, R, The Internal Market Unlimited: Some Observations on the Legal Basis of

Community Legislation, CML Rev. nr 30 (1993), s. 85, Bradley, K, The European Court and the Legal Basis of Community Legislation, CML Rev. nr 13 (1988), s. 379, Emiliou, N, Opening Pandora’s Box: the Legal Basis of Community Measures before the Court of Justice, EL

Rev. nr 19 (1994), s. 488, and Douglas-Scott, S, Constitutional Law of the European Union, Pearson/Longman 2002, s. 163 ff. 2 Dom av den 5 oktober 2000 i mål C-376/98, Tyskland mot Europaparlamentet och rådet, REG 2000, s. I-8419 och dom av den 5 oktober 2000 i mål C-74/99, Imperial Tobacco m.fl., REG 2000, s. I-8599.

första fall där EG-domstolen verkligen har visat att den är beredd att ta principen om tilldelade befogenheter på allvar.3

Allmänna bestämmelser om harmonisering finns i artiklarna 94– 97 EG, men harmoniseringsbemyndiganden finns också i speciella föreskrifter på skilda håll i fördraget. Genom enhetsakten 1986 infördes nuvarande artikel 95 EG, enligt vilken harmoniseringsbeslut som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera kan fattas med kvalificerad majoritet av Europaparlamentet och rådet.

4.3. Harmoniseringsdirektivens skilda karaktär

Harmoniseringsnivån, dvs. den grad av rättslikhet eller rättsenhet som eftersträvas, varierar kraftigt inom gemenskapen. Det är inte heller i första hand rättslikheten som sådan utan snarare de nationella reglernas bristande anpassning till det internationella ekonomiska utbytets behov som lägger hinder i vägen för den inre marknadens funktion och som därför måste avhjälpas genom harmonisering.

Direktivformen har använts på vitt skilda områden. Vissa, s.k. ramdirektiv, lägger fast principer som ger medlemsstaterna ett stort utrymme för såväl genomförandet av direktivbestämmelserna som att på samma område ha ”rena” nationella bestämmelser.4 Andra är så detaljerade att de knappast lämnar medlemsstaterna någon valfrihet beträffande reglernas innehåll.5 De innehåller så klara och entydiga materiella bestämmelser att de i själva verket medför en unifiering av medlemsstaternas nationella rätt. Självfallet finns också direktiv som innehåller en blandning av principiella och mer detaljerade bestämmelser.6

Det eventuella utrymmet för nationella bestämmelser, dvs. nationell regleringskompetens, är därför svårt att bestämma utan att först ha studerat direktivets innehåll.

3 Se Douglas-Scott, S, Constitutional Law of the European Union, Pearson/Longman 2002, s. 168 ff. 4 Se t.ex. rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s. 39). 5 Se t.ex. rådets direktiv 76/756/EEG av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om montering av belysning av ljussignalsanordningar på motorfordon och släpvagnar till dessa fordon (EGT L 262, 27.9.1976, s. 1). 6 Se t.ex. rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (EGT L 283, 28.10.1980, s. 23).

Vissa huvudlinjer i harmoniseringsarbetet kan dock urskiljas som åtminstone delvis indikerar vilket utrymme det finns för nationella regler. Man kan här tala om skilda metoder för harmonisering.

4.4. Harmoniseringsmetoder

4.4.1. Total eller optionell harmonisering

Total eller full harmonisering medför två förpliktelser för medlemsstaterna. För det första måste de medge fri rörlighet för varor som uppfyller kraven i de gemensamt antagna reglerna. För det andra får de inte medge marknadstillträde för varor som inte uppfyller kraven. I praktiken innebär detta att det nationella lagstiftningsområdet blir helt upptaget av harmoniserade nationella föreskrifter (eng. preemption). Någon avvikelse därifrån finns inte utrymme för.7

Mot denna bakgrund fann EG-domstolen i det s.k. Salmonellamålet att det var otillåtet för Sverige att tillämpa importkontroll av kött och ägg m.m. från andra medlemsstater för att hindra spridning av Salmonella, eftersom området var harmoniserat och kontrollen skulle ske i exportlandet. Domstolen påpekade att misstro mot andra medlemsstaters kontroller inte gör ensidiga skyddsåtgärder godtagbara.8

Detta är självfallet ett effektivt sätt att åstadkomma t.ex. fri rörlighet för en viss produktkategori. Metoden har emellertid den nackdelen att den minskar bredden av produktutbudet; regionala och lokala särarter kan därmed gå förlorade. Vidare är den innovationshämmande eftersom tekniska specifikationer blir låsta i bestämmelser som tar tid att ändra, vilket gör det svårt att följa den tekniska utvecklingen.

Optionell harmonisering innefattar endast den första förpliktelsen, dvs. medlemsstaterna måste medge marknadstillträde för produkter som uppfyller EG-kraven, men har möjlighet att behålla ett parallellt regelsystem som producenterna kan välja att rätta sig efter i stället.9 Metoden har den nackdelen att den stat som behåller

7 Se t.ex. rådets direktiv 70/156/EEG av den 6 februari 1970 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om typgodkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon (EGT L 42, 23.2.1970, s. 1) i dess senaste lydelse. 8 C-111/03, kommissionen mot Sverige, REG 2005, s. I-8789. 9 Se t.ex. rådets direktiv 83/575/EEG av den 26 oktober 1983 om ändring av direktiv 71/316/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om gemensamma föreskrifter för både mätdon och meteorologiska kontrollmetoder (EGT L 332, 28.11.1983, s. 43).

strängare regler än de gemensamma skapar konkurrensmässiga nackdelar för inhemsk industri. Varor som uppfyller de gemensamma mindre långtgående kraven måste ju släppas in och kan konkurrera fritt på den nationella marknaden. Kravnivån i de optionella direktiven kan därför i praktiken fungera som ett tak för hur långt skyddsintresset sträcker sig inom EU. Vidare blir det ofta förvirrande och arbetsamt för den nationella förvaltningen att på samma gång tillämpa två regelsystem som grundar sig på samma skyddshänsyn, t.ex. allmän hälsa, konsument-, miljö- eller arbetsmiljöskydd. Till detta kommer att staterna är skyldiga att därutöver bedöma om någon annan stats nationella regler är likvärdiga med de inhemska, eftersom de då är skyldiga att medge marknadstillträde även för varor som uppfyller dessa regler i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande (se avsnitt 2.3). Bedömningen av överensstämmelse med de uppställda kraven måste alltså utföras på ett flexibelt sätt.

4.4.2. Den äldre harmoniseringsmetoden och den nya metoden

Man brukar skilja mellan den äldre harmoniseringsmetoden, som kan innebära optionell eller total harmonisering, och den s.k. nya metoden (new approach), vilken innebär att arbetet enbart koncentreras på de mest grundläggande frågorna. Direktiv enligt den gamla metoden innehåller som framgått tämligen detaljerade krav på produkters utformning. Harmoniseringsdirektiv enligt nya metoden ska däremot endast uppta grundläggande säkerhetskrav men inte föreskriva hur kraven ska uppfyllas. Det ankommer på de europeiska standardiseringsorganen CEN (Comité Européen de Normalisation), CENELEC (Comité Européen de Normalisation Electrotechnique) och ETSI (European Telecommunication Standard Institute) att enligt särskilda mandat från kommissionen arbeta fram europeiska standarder, enligt vilka varor kan tillverkas och anses uppfylla säkerhetskraven. Dessa standarder är frivilliga för tillverkaren att tillämpa men innebär en presumtion för att direktivets krav är uppfyllda. Det är att märka att europastandarden kan spela en stor roll även på det icke harmoniserade området genom att den i allmänhet representerar en samordnad syn på vilka krav som får ställas på en produkt inom EU. Utgångspunkten är

som framgått att varor som får marknadsföras i ett land även ska få marknadsföras i övriga länder.

Nya-metoden-direktiv innehåller därför, förutom grundläggande säkerhetskrav, bestämmelser om hur bedömning av överensstämmelse med kraven ska utföras. Som bevis på att produkten uppfyller de grundläggande kraven i direktivet ska produkten märkas med symbolen CE. Detta är tillverkarens ansvar. Alla nyametoden-direktiv innehåller dock inte krav på CE-märkning.

Direktiven innehåller därutöver särskilda bestämmelser om marknadskontroll. De direktiv som är utformade enligt nya metoden är följande:

  • Leksaker10
  • Maskiner11
  • Tryckbärande anordningar12
  • Medicintekniska produkter13
  • Elektriska och elektroniska apparater samt gasapparater14
  • Informationsteknologi och telekommunikation15
  • Luftfart16
  • Järnvägstransport17
  • Sjöfart18
  • Fartyg19

10 Se direktiv 88/378/EEG ändr. 93/68/EEG och 99/815/EG ändr. 2005/84/EG. 11 Se direktiv 2006/42/EG, 2000/9/EG, 89/686/EEG ändr. 93/68, 93/95, 96/58, förordn. 1882/2003 samt direktiv 96/16/EG ändr. 2006/42/EG, förordn. 1882/2003 och 94/9/EG. 12 Se direktiv 97/23/EG, ändr. förordn. 1882/2003, direktiv 99/36/EC ändr. 2001/2/EG, direktiv 2002/50/EG samt direktiv 87/404/EG ändr. 90/488/EEG, 93/68/EEG. 13 Se direktiv 93/42/EEG ändr. 98/79, 2000/70, 2001/104, 1882/2003, direktiv 90/385/EEG ändr. 93/42, 93/68, förordn. 1882/2003 och direktiv 98/79/EEG ändr. förordn. 1882/2003. 14 Se direktiv 92/75/EEG ändr. förordn. 1882/2003, direktiv 96/57/EG ändr. 2005/32/EG, direktiv 92/42/EEG ändr. 93/68, 2004/8, 2005/32, direktiv 90/396/EEG ändr. 93/68, direktiv 2000/55/EG, direktiv 73/23/EEG ändr. 93/68 och direktiv 2004/108/EG. 15 Se direktiv 2002/21/EG, direktiv 87/95/EEG ändr. 807/2003, direktiv 1999/5/EG ändr. förordn. 1882/2003 och beslut 676/2002/EG. 16 Se förordning 3922/91 ändr. 1592/2002, 1899/2006, 1900/2006, 8/2008. 17 Se direktiv 2004/49/EG, direktiv 96/48/EG ändr. 2004/50, 2007/32 och direktiv 2001/16/EG ändr. 2004/50, 2007/32. 18 Se direktiv 96/98/EG ändr. 98/85, 2002/75, 2002/84 och direktiv 98/18/EG ändr. 2003/24, 2003/75. 19 Se direktiv 94/25/EG ändr. 2003/44, förordn. 1882/2003 och direktiv 2006/87/EG ändr. 2006/137.

  • Mätinstrument20
  • Explosiva varor och pyrotekniska artiklar21
  • Utrustning avsedd att användas utomhus22

Den nya metoden, som har funnits sedan 1985, har även inneburit att ett öppet system har byggts upp för provning och kontroll. Detta innebär att obligatoriska förhandsgodkännanden av myndigheter har avskaffats inom de produktområden som berörs. Huvudregeln är i stället att tillverkaren själv kan intyga att produkten uppfyller de krav som ställs i berörda direktiv. I vissa fall förutsätts dock att tillverkaren har ett certifierat kvalitetssystem eller uppdrar åt ett oberoende kontrollorgan, s.k. anmält organ, att bedöma om produkten uppfyller de väsentliga kraven innan den släpps ut på marknaden. Anmälda organ är sådana som av en medlemsstat bedömts kompetenta att utföra provning, kontroll eller certifiering under ett visst produktdirektiv och av medlemsstaten anmälts till EU för sådana uppgifter. De anmälda organen konkurrerar om uppdragen i ett öppet system. Den offentliga tillsynen av att produkter följer de föreskrivna kraven sker i första hand genom marknadskontroll.

4.4.3. Ramverk för framtida EU-lagstiftning på varuområdet

Den nya metoden har nu kommit till uttryck i Europaparlamentets och rådets beslut nr 768/2008/EG om en gemensam ram för saluföring av produkter.23 Av stor betydelse är att det i beslutet fastställs gemensamma principer och referensbestämmelser som är tänkta att användas på alla produktområden, med några undantag. Beslutet ska ligga till grund vid en översyn eller omarbetning av befintlig EU-lagstiftning. Det utgör därmed ett allmänt horisontellt ramverk för framtida lagstiftning om harmonisering på varuområdet. I beslutet fastställs skyldigheter för ekonomiska aktörer och en rad olika förfaranden för bedömning av överensstämmelse. Det fastställs också regler för CE-märkning och marknadskontroll.

20 Se direktiv 90/384/EEG ändr. 93/68 och direktiv 2004/22/EG. 21 Se direktiv 93/15/EEG ändr. förordn. 1882/2003 och direktiv 2007/23/EG. 22 Se direktiv 2000/14/EG ändr. 2005/88. 23 Europaparlamentets och rådets beslut nr 768/2008/EG av den 9 juli 2008 om en gemensam ram för saluföring av produkter och upphävande av rådets beslut 93/465/EEG, EUT L 218, s. 82.

Det betonas att man, i överensstämmelse med den nya metoden, i möjligaste mån bör undvika att gå in på tekniska detaljer och i stället fastställa de grundläggande kraven. I sådan lagstiftning bör det, när så är lämpligt, hänvisas till harmoniserade standarder som antagits i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG.

I syfte att erbjuda ett urval av klara, tydliga och enhetliga förfaranden för bedömning av överensstämmelse och begränsa antalet möjliga varianter innehåller beslutet en uppsättning moduler, som gör det möjligt för EU-lagstiftaren att välja mellan mer eller mindre strikta förfaranden allt efter risknivå och den erforderliga säkerhetsnivån. Det anges också att det ska finnas ett förfarande för överklagande av det anmälda organets beslut.

När det gäller marknadskontroll framhålls att det ankommer på medlemsstaterna att se till att marknadskontrollen inom deras territorium är stark och effektiv och att förse sina behöriga marknadskontrollmyndigheter med tillräckliga befogenheter och resurser.

4.4.4. Förordningen om ackreditering och marknadskontroll

Utöver beslut nr 768/2008/EG om en gemensam ram för saluföring av produkter, har också förordning (EG) nr 765/200824 om ackreditering och marknadskontroll utfärdats. I ingressen till förordningen understryks att det är nödvändigt att se till att produkter som omfattas av den fria rörligheten för varor inom gemenskapen uppfyller krav som tillgodoser en hög skyddsnivå för allmänna intressen som hälsa och säkerhet, hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, konsumentskydd, miljöskydd och säkerhet, samtidigt som det säkerställs att den fria rörligheten för varor inte begränsas mer än som tillåts enligt harmoniserad gemenskapslagstiftning eller annan relevant gemenskapslagstiftning. Mot denna bakgrund innehåller förordningen gemenensamma bestämmelser om ackreditering, marknadskontroll, kontroll av produkter från tredjeländer och CEmärkning. Till skillnad från beslut 768/2008/EG, som riktar sig till gemenskapslagstiftaren, riktar sig förordning 765/2008 till medlemsstaterna och blir direkt bindande i dessa från och med den dag den ska tillämpas, dvs. den 1 januari 2010.

24 Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93, EUT nr L 218, s. 30.

Ackreditering

Med ackreditering avses ett formellt erkännande att ett organ är kompetent att utföra vissa specificerade tjänster, t.ex. provningar. Det påpekas i ingressen till förordningen att ackreditering ingår i ett övergripande system som också omfattar bedömning av överensstämmelse och marknadskontroll, och som syftar till att bedöma och säkerställa att tillämpliga krav uppfylls. Ackrediteringens särskilda värde sägs ligga i att den utgör ett officiellt uttalande om den tekniska kompetensen hos de organ som har till uppgift att säkerställa att tillämpliga krav uppfylls. Ett ackrediteringssystem som grundar sig på bindande bestämmelser sägs bidra till att stärka det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna beträffande kompetensen hos organ för bedömning av överensstämmelse och följaktligen också förtroende för de intyg och provningsrapporter dessa utfärdar. Därmed förstärks principen om ömsesidigt erkännande. I förordningens avsnitt om ackreditering finns sålunda allmänna principerna för ackreditering, bestämmelser om hur ackreditering ska gå till, bestämmelser om förbud mot konkurrens mellan ackrediteringsorgan, bestämmelser om krav på ackrediteringsorganen, bestämmelser om ömsesidigt erkännande av ackrediteringsorgan samt bestämmelser om en europeisk ackrediteringsstruktur.

Marknadskontroll

För att den gränslösa inre marknaden ska kunna fungera förutsätts vidare att medlemsstaterna aktivt övervakar att de produkter som förekommer på marknaden verkligen uppfyller de krav som är angivna i direktiven och att föreskrivna förfaranden för bedömning av överensstämmelse följs. Inom EU förekommer betydande variationer mellan medlemsstaterna i hur marknadsövervakningen faktiskt utövas. I förordningens avsnitt om marknadskontroll finns därför bl.a. bestämmelser om nationella myndigheters informationsskyldighet, bestämmelser om hur marknadskontroll ska genomföras samt bestämmelser om vilket förfarande som ska iakttas när produkter utgör en allvarlig risk.

4.5. Avvikelser från harmoniserade regler

4.5.1. Syftet med de harmoniserade reglerna måste beaktas

EG-domstolen har, beträffande varuområdet, slagit fast att medlemsstaterna inte längre kan rättfärdiga regler som strider mot den fria varurörligheten när ett område har harmoniserats, eftersom de i det läget har överfört lagstiftningsmakt till gemenskapen och utrymmet för regelgivning därmed är upptaget.25 Observera dock att detta, som framgått ovan, inte gäller när direktiven är optionella.

Detta förhållningssätt tillämpade domstolen i målet kommissionen mot Storbritannien.26 Bakgrunden var att Storbritannien hade infört krav på dimlampor utöver de tekniska krav på bilar som uppställdes i motorfordonsdirektiven. Domstolen fann dock att utrymme saknades för ytterligare obligatoriska krav utöver de redan föreskrivna. Direktivet i fråga, 76/756/EEG om montering av belysning och ljussignalsanordningar på motorfordon, medförde alltså en totalharmonisering.27 Ett svenskt exempel på detta är det ovannämnda s.k. Salmonellamålet, där EG-domstolen fann att det var otillåtet för Sverige att tillämpa importkontroll av kött och ägg m.m. från andra medlemsstater för att hindra spridning av Salmonella, eftersom området var harmoniserat och kontrollen skulle ske i exportlandet.28 Ett ytterligare exempel är Regeringsrättens dom i RÅ 2005 ref 2, Monsanto. Regeringsrätten konstaterade att Sverige inte fick tillämpa egna strängare regler angående växtskyddsmedlet glysofat eftersom gällande EG-regler innebar total harmonisering.29

Gemenskapslagstiftningen kan emellertid avsiktligen vara ofullständig. Harmoniseringen är som sagt målinriktad. Den är ofta inriktad på vissa för den gränsöverskridande verksamheten viktiga punkter. Det är inte säkert att dessa bestämmelser räcker för den nationella tillämpningen. Utöver de bestämmelser som ska införas till följd av direktivet kan behövas ytterligare nationella regler för att ett visst område ska bli effektivt reglerat. Som exempel kan

25 Se t.ex. mål 5/77, Tedeschi, REG 1977, s. 1555, mål 251/78, Denkavit, REG 1979, s. 3369, mål 28/84, kommissionen mot Tyskland, REG 1985, s. 3097 och mål C-246/91, kommissionen mot Frankrike, REG 1993, s. I-2289. 26 Mål 60/86, REG 1988, s. 3921. 27 Jfr även mål 237/82, Jongenell Kaas, REG 1984, s. 483 och mål 205/84, kommissionen mot Tyskland, REG, s. 3755. 28 C-111/03, kommissionen mot Sverige, REG 2005, s. I-8789. 29 Se Bernitz, U. och Kjellgren, A., Europarättens grunder, 3:e uppl., Norstedts juridik 2007, s. 354. Se även C-162/97, Åklagaren mot Gunnar Nilsson m.fl., REG 1998, s. I-7477 (ang. försäljning av sperma från tjurrasen belgisk blå).

nämnas direktivet 86/653/EEG om handelsagentur.30 Det innehåller bestämmelser om det interna förhållandet mellan agenten och huvudmannen, medan frågor om förhållandet till tredje man och t.ex. frågor om skadestånd och framtida uppsägning lämnats utanför.

Det är också tänkbart att det finns närliggande nationella regleringar som inte täcks av de harmoniserade produktkraven. Den typen av regleringar torde kunna falla utanför även ett totalharmoniserat område. De grundläggande principerna om fri rörlighet gäller dock självfallet under alla förhållanden.

En generell möjlighet för medlemsstaterna att i ett särskilt fall avvika från harmoniserade regler utgör möjligheten att utnyttja en s.k. skyddsklausul, som normalt förekommer i direktiven. Tillämpningen av en skyddsklausul medför dock inte annat än en provisorisk avvikelse och är inte i egentlig mening ett undantag.

4.5.2. Tillåtna avvikelser

Artikel 95.4 och 5 EG

Inom EU har medlemsstaterna en begränsad rätt att frångå harmoniserade krav. Detta kan ske om en avvikande reglering bekräftas av kommissionen enligt proceduren i EG-fördragets artikel 95.4 och 5, den s.k. miljögarantin.

Bestämmelsen ger medlemsstaterna möjlighet att tillämpa strängare nationella regler än dem som har beslutats av EG, om de grundas på viktiga samhällshänsyn, bl.a. miljöskyddet. Bestämmelsen är resultatet av en politisk kompromiss inför antagandet av enhetsakten. Medlemsstater med höga ambitioner på vissa politikområden, såsom miljö- och arbetsmiljö, kunde inte acceptera att den grundläggande beslutsregeln på inre marknadsområdet blev kvalificerad majoritet, om de inte samtidigt tillförsäkrades en möjlighet att tillämpa mer långtgående nationella bestämmelser. Bestämmelsen innebär en avvikelse från de grundprinciper som dittills gällt, att harmonisering på inremarknadsområdet eliminerar utrymmet för avvikande nationella bestämmelser.

Ett exempel på tillämpning av artikel 95.4 är det svenska målet

Kortas.31 Kortas hade åtalats för att i sin affär ha sålt tyskt godis

30 Rådets direktiv 86/653/EEG av den 18 december 1986 om samordning av medlemsstaternas lagar om självständiga handelsagenter (EGT L 382, 31.12.1986, s. 17). 31 Mål C-319/97, Kortas, REG 1999, s. I-3143.

som innehöll färgämnet E 124, vilket var förbjudet i Sverige. Färgämnet E 124 fick dock användas i konfektyr enligt direktiv 94/36/EG som hade antagits med stöd av artikel 95 EG (då artikel 100a). Den svenska regeringen hade använt sig av undantagsmöjligheten i artikel 95.4 EG och begärt hos kommissionen att få tilllämpa det svenska förbudet. Kommissionen hade dock inte svarat på denna begäran när åtal mot Kortas väcktes. EG-domstolen fann att det var otillåtet för medlemsstaten att tillämpa sin avvikande lagstiftning innan kommissionen hade fattat beslut därom. Den då aktuella lydelsen av artikel 95.4 innehöll inte heller någon tidsfrist inom vilken kommissionen skulle fatta sitt beslut. EG-domstolen var kritisk till kommissionens passiva agerande men fann ändå att direktivet gällde fullt ut även i Sverige. Kortas friades. Artikel 95.5 EG behandlas mer utförligt i avsnitt 7.2.1.

Minimiharmonisering

Principen om minimiharmonisering har stöd i EG-fördraget på flera ställen. Den finns inskriven i artikel 176 vad avser miljöåtgärder, 137.5 vad avser arbetsmiljö och 153.5 när det gäller konsumentskydd. Minimiharmonisering medför en mindre grad av inblandning från gemenskapens sida, vilket ger medlemsstaterna större utrymme för nationell regelgivning.

Minimiharmonisering används ofta när krav ställs på själva produktionsprocessen. På arbetsmiljöområdet kan det t.ex. röra sig om gränsvärden för hur förorenad luften på arbetsplatsen tillåts vara. Gemenskapen fastställer en viss luftkvalitetsnivå som minst ska gälla. Detta leder till jämnare konkurrensförhållanden mellan länderna än om ingen harmonisering alls hade skett.

Minimiharmonisering medför att de allmänna principerna fortsätter att spela en betydelsefull roll även då harmoniseringsåtgärder har beslutats. När en medlemsstat utnyttjar sitt utrymme för regelgivning utöver den av gemenskapen satta nivån måste dessa principer respekteras.32 Mot denna bakgrund föreskrivs i artikel 153.5 och 176 EG att åtgärder som går utöver de harmoniserade minimikraven ska anmälas till Europeiska kommissionen.

32 Jfr mål 382/87, Buet v. Ministère Public, REG 1989, s. 1235, där domstolen uttalade att en fransk regel som gick längre än bestämmelserna i direktivet 85/577/EEG om hemförsäljning (EGT L 372, 31.12.1985, s. 31) varken var oförenlig med direktivet eller med artikel 30, trots dess handelshindrande effekt.

4.5.3. Goldplating

Det har ovan anförts att syftet med de harmoniserade reglerna måste beaktas. Ett uttryck som anknyter till detta är goldplating, vilket berörs särskilt här. I den mån ett regleringsområde omfattas av gemenskapsrättslig harmonisering är det som framgått i princip inte tillåtet att uppställa särskilda nationella krav på varor och tjänster. Vanligaste rättsakt för harmonisering är direktivet. Direktivet såsom gemenskapsrättsligt styrmedel innebär emellertid att medlemsstaternas interna nationella regler anpassas till varandra utan någon total likriktning. Direktivet är bindande vad gäller resultatet men överlämnar åt medlemsstaten att välja form och medel för att uppnå resultatet. Vid genomförandet av direktiv har medlemsstaterna ofta ett ej ringa skönsmässigt utrymme. De kan t.ex. utsträcka rapporteringsskyldigheter, tillfoga produktkrav eller skärpa sanktioner utöver vad gemenskapsrätten noga taget påkallar. Situationerna kan naturligtvis vara av högst varierande natur.

Med uttrycket goldplating avses att det nationella genomförandet av gemenskapsrätten går utöver vad tillämplig rättsakt fordrar utan att för den skull överskrida gränsen för vad som är rättsligt godtagbart. Även om termen ibland används i en vidare bemärkelse än den angivna, bör sålunda goldplating skiljas från direktivstridigt genomförande, vilket kan angripas av kommissionen genom fördragsbrottsförfarandet. Till goldplating hänförs inte heller s.k. opting out i fråga om avregleringsåtgärder. Det förekommer att direktiv medger medlemsstaterna att upphäva vissa slags nationella regler men inte förpliktar till det. En medlemsstat som i ett sådant fall väljer att bibehålla sina regler, har inte därigenom tillfogat ytterligare krav utöver direktivets.

Avgörandet av vad som är rättsligt godtagbart vid genomförande av ett direktiv kan innefatta grannlaga bedömningar av såväl rättslig som politisk natur. I den mån den svenska modellen medför att regleringsansvaret ligger hos en sektorsmyndighet blir det denna som får uppmärksamma och ta ställning till sådana frågor. Överskrids gränsen kan det uppstå fråga om fördragsbrott. Tydligen är också, såsom framhålls i inremarknadsutredningens direktiv, gränsen mellan vad som enligt det föregående utgör goldplating i egentlig mening och de situationer där en anmälan till kommissionen t.ex. enligt det förfarande som avses i artikel 95 EG svår att med bestämdhet dra.

Det kan tänkas finnas goda skäl att nationellt genomföra en rättsakt på sådant sätt att genomförandet kan bedömas innebära s.k. goldplating. Tillfogas ska emellertid att företeelsen, ehuru rättsenlig, inte av kommissionen anses vara god genomförandesed, eftersom det kan föranleda kostnader som annars hade kunnat undvikas.33

33 Jfr European Commission; Better Regulation; Glossary.

5. Medlemsstaternas skyldighet att säkra en effektiv tillämpning av inremarknadsreglerna

Det har under den tid som den inre marknaden har utvecklats många gånger konstaterats i rapporter och utredningar, inte minst från Europeiska kommissionen, att det finns brister i företagens rättsskydd, eftersom inte alla beslut som påverkar möjligheterna att agera på den inre marknaden kan omprövas. Som kommer att diskuteras längre fram är detta också ett problem vid tillämpningen av inremarknadsbestämmelserna i Sverige. Detta är inte tillfredsställande ur ett allmänt perspektiv, då felaktiga beslut som inte överklagas riskerar att leda till och befästa hinder för genomförande av en väl fungerande inre marknad med välfärdsförluster till följd. Det innebär dessutom att företagens rättssäkerhet åsidosätts på ett sätt som strider mot EG-rätten. Även om huvudregeln är att medlemsstaterna själva bestämmer över sina processuella ordningar, ska nationella processuella bestämmelser inte hindra EGrättens effektiva genomslag på nationell nivå, om det inte är berättigat av hänsyn till allmänintresset. Om det t.ex. saknas rimliga förutsättningar att väcka talan och få sina anspråk prövade lever Sverige inte upp till sina åtaganden vare sig enligt EG-rätten eller enligt Europakonventionen.

I detta avsnitt behandlas mot denna bakgrund EG-rättens krav på genomslag och effektivitet, dvs. framför allt direkt effekt, företräde och medlemsstatens skadeståndsskyldighet. Syftet med avsnittet är att visa vilket ansvar medlemsstaterna har för att få regelverket för den inre marknaden att fungera.

5.1. Lojalitetsprincipen

I artikel 10 EG uttrycks den s.k. lojalitetsprincipen. Bestämmelsen har följande lydelse:

Medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av detta fördrag eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner. Medlemsstaterna skall underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs. De skall avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås.

Lojalitetsprincipen har haft stor betydelse för gemenskapsrättens utveckling1 och har utnyttjats av EG-domstolen som tolkningsbakgrund i flera fall där tämligen kontroversiella rättsprinciper har utvecklats. Den har i princip använts av EG-domstolen i alla mål där det har varit fråga om att säkerställa EG-rättens effektiva genomslag på nationell nivå. Principen innebär att medlemsstaterna ska förhålla sig lojala mot fördragsmålen och sålunda inte motverka EG-rättens genomslag. Lojalitetsprincipen har sålunda lagts till grund för principen om EG-rättens företräde och fulla genomslagskraft i bl.a. Costa mot Enel och Factortame

2

och för medlems-

staternas skadeståndsskyldighet gentemot enskilda individer för överträdelser av EG-rätten i Francovich.3

5.2. Direkt effekt

En fråga som EG-domstolen avgjorde på tidigt 1960-tal var om bestämmelserna i EG-fördraget (dåvarande EEG-fördraget) kunde grunda rättigheter för enskilda även om detta inte uttryckligen framgick av fördraget.4 EG-domstolens jakande svar på denna fråga gav upphov till den s.k. direkt effekt-doktrinen. Det banbrytande

1 Se närmare Gormley. L.W., The Development of General Principles of Law Within Article 10 (ex Article 5) EC, i General Principles of European Community Law (red.) Bernitz, U och Nergelius, J, (Kluwer 2000) s. 113 ff, Temple Lang, J, Community Constitutional Law: Article 5 EEC Treaty, CML Rew 1990, s. 645, Hallström, P, Medlemsstaternas verkställande av EG-rätten, JT 1992-93, s. 59, 69 och Pålsson, S, EG-fördragets inledande bestämmelser, kap. 5 i EU-publika, Kommentar till EG-rätten (Norstedts Juridik 1996). 2 Mål C-213/89, Factortame, REG 1990, s. I-2433, svensk specialutgåva, volym 10, s. 435. 3 Målen C-6/90 och 9/90, Francovich, REG 1991, s. I-5357, svensk specialutgåva, volym 11, s. I-435. 4 Se närmare i Hettne, J och Otken Eriksson, I (red.), EU-rättslig metod – Teori och genomslag i svensk rättstillämpning, Norstedts juridik 2005, s. 95 ff.

fallet var Van Gend en Loos

5

som rörde nederländska tullavgifter

som togs ut i strid med EG-rätten. EG-domstolen underströk att syftet med fördraget var att upprätta en gemensam marknad vars funktion direkt berör såväl staterna som deras medborgare, vilket innebär att fördraget är mer än ett avtal som skapar skyldigheter mellan de avtalsslutande parterna. Den hänvisade till att i ingressen till fördraget omtalas, förutom medlemsstaterna, deras medborgare. Domstolen underströk vidare att med stöd i fördraget hade institutioner skapats till vilka medlemsstaterna har överlämnat en del av sina suveräna befogenheter. Institutionernas åtgärder påverkar både länderna och deras medborgare. Slutligen erinrade domstolen om att dess uppgift enligt artikel 177 (nu artikel 234 EG) var att garantera att fördraget tolkas likformigt av de nationella domstolarna, av vilket den menade följde att medlemsstaterna erkänt att gemenskapsrätten är en rättsordning som enskilda kan stödja sig på inför de nationella domstolarna.

Mot denna bakgrund uttalade EG-domstolen att:

[G]emenskapen utgör en ny rättsordning inom folkrätten till vars förmån staterna, låt vara på begränsade områden, har inskränkt sina suveräna rättigheter och som inte enbart medlemsstaterna utan även dessas medborgare lyder under. På samma sätt som gemenskapsrätten ålägger de enskilda förpliktelser, är den följaktligen även avsedd att oberoende av medlemsstaternas lagstiftning skapa rättigheter som blir en del av de enskildas rättsliga arv. Rättigheterna uppkommer inte enbart då detta uttryckligen sägs i fördraget, utan även på grund av de skyldigheter som fördraget på ett väl angivet sätt ålägger såväl de enskilda som medlemsstaterna och gemenskapens institutioner.

Därefter konstaterade domstolen att artikel 12 i fördraget innehöll ett klart och villkorslöst förbud för en medlemsstat att införa nya eller att skärpa tullar, eller avgifter med motsvarande verkan, gentemot en annan medlemsstat. Det krävs inte åtgärder på nationell nivå för att bestämmelsen ska kunna ges rättsliga verkningar. Artikel 12 kunde sålunda göras gällande av enskilda inför nationella domstolar.

Direkt effekt-doktrinen ledde till ökat rättsskydd för enskilda individer inom hela gemenskapen. Enskilda individer (och deras juridiska ombud) gavs härigenom rättigheter som de kunde utnyttja inför nationella domstolar och andra myndigheter, där EG-rättsliga

5 Mål 26/62, Van Gend en Loos, REG 1963, s. 1, svensk specialutgåva, volym 1, s. 161.

bestämmelser och principer inverkar på utgången. Genom direkt effekt-doktrinen gavs också de nationella domstolarna ett särskilt ansvar för EG-rättens korrekta tillämpning i medlemsstaterna. Systemet med förhandsavgöranden blev på så sätt mycket viktigare. EG-domstolen fick väsentligt fler tillfällen att utveckla EG-rätten, sedan nationella domstolar till följd av direkt effekt-doktrinen började ställa tolkningsfrågor till EG-domstolen.

5.3. EG-rättens företräde

Om en domstol i en medlemsstat skulle finna att en nationell bestämmelse strider mot en EG-rättslig bestämmelse som har direkt effekt, ska domstolen inte tillämpa den nationella bestämmelsen i det aktuella målet. Enligt EG-domstolens praxis har den EG-rättsliga bestämmelsen nämligen företräde framför nationella regler och ska tillämpas oavsett vad som föreskrivs i den nationella rättsordningen. I målet Costa mot Enel, klargjorde EG-domstolen detta förhållande för första gången.

Detta mål, som i sak handlade om en obetald elräkning, utgör ett logiskt komplement till vad domstolen uttalat i målet van Gend en Loos. Bakgrunden till den nationella tvisten var att Costa, som var aktieägare i ett italienskt elbolag, hävdade att han inte var skyldig att betala en förfallen elräkning, eftersom en italiensk nationaliseringslag med avseende på el-industrin stred mot fördragets regler om handelsmonopol, etableringsrätt samt statsstöd. Av principiellt intresse var dessutom att den ifrågavarande nationaliseringslagen hade antagits efter ratificeringen av EEG-fördraget. I Italien gällde nämligen enligt konstitutionell praxis att den senare antagna lagen alltid skulle gälla framför den tidigare (lex posterior-principen).

En fråga ställdes därför till EG-domstolen om EG-rätten överhuvudtaget kunde beaktas av en nationell domstol när den nationella lagstiftaren i ett senare skede stiftat en lag som enligt konstitutionell praxis tog över.

EG-domstolen gav följande principiella svar:

Genom att skapa en gemenskap för obegränsad tid som har egna institutioner, är en egen juridisk person, har en egen rättskapacitet och rätt att uppträda som part på det internationella planet samt, särskilt, har verkliga befogenheter som härrör från det förhållandet att staterna begränsat sin suveränitet eller överlåtit sina befogenheter till gemenskapen, har medlemsstaterna begränsat sina suveräna rättigheter, om

än inom begränsade områden, och därigenom skapat en rättsordning som binder såväl staternas medborgare som staterna själva.

Domstolen uttalade därpå att

det förhållandet att gemenskapsrätten utgör en del av varje medlemsstats nationella rättsordning gör att staterna inte kan låta en nationell regel, även om den beslutats senare, få företräde framför det rättsliga system som de har skapat tillsammans. En sådan regel kan därför inte vara förenlig med det gemenskapsrättsliga systemet.

Domstolen tillade att gemenskapsrättens genomslagskraft inte i praktiken kan variera från en stat till en annan, därför att den viker för efterföljande nationell lag, utan att det äventyrar att de i artikel 5.2 (nu artikel 10.2 EG) åsyftade fördragsmålen uppnås och leder till en sådan särbehandling som artikel 7 (nu artikel 12 EG) förbjuder.

EG-domstolen har i sin rättspraxis successivt utvecklat principen om gemenskapsrättens företräde framför nationell rätt. I korthet innebär principen att samtliga myndigheter och domstolar i medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa gemenskapsrätten i dess helhet och att skydda de rättigheter som enskilda direkt erhållit på grundval av gemenskapsrätten genom att underlåta att tillämpa varje bestämmelse i den nationella lagstiftningen som kan strida mot gemenskapsrätten.6

Principerna om direkt effekt och företräde innebär sammantaget att medlemsstaten är skyldig att garantera gemenskapsrättens effektiva genomslag på nationell nivå. EG-domstolen har sålunda understrukit att det åligger de nationella domstolarna att säkerställa att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna ges full verkan.7

EG-domstolen har i avgöranden från senare år även betonat vikten av att nationella myndigheter bidrar till gemenskapsrättens effektiva genomslag på nationell nivå. Det är alltså inte tillräckligt att EG-rätten tillämpas och ges företräde i samband med en talan

6 Se bl.a. mål 26/62, Van Gend en Loos , REG 1963, s. 1 och 23, svensk specialutgåva, volym 1, s. 161, mål 6/64, Costa, REG 1964, s. 1141 och 1158-1160, svensk specialutgåva, volym 1, s. 211, mål 106/77, Simmenthal , REG 1978, s. 629; svensk specialutgåva, volym 4, s. 75, målen C-6/90 och C-9/90, Francovich m.fl., REG 1991, s. I-5357, svensk specialutgåva, volym 11, s. 435, mål C-453/99, Courage och Crehan, REG 2001, s. I-6297, mål C-118/00, Larsy, REG 2001, s. I-5063, och mål C-188/00, Kurz , REG 2002, s. I-10691. 7 se bl.a. mål 106/77, Simmenthal, REG 1978, s. 629, punkt 16, svensk specialutgåva, volym 4, s. 75, mål C-213/89, Factortame m.fl., REG 1990, s. I-2433, punkt 19, svensk specialutgåva, volym 10, s. 435, och mål C-453/99, Courage och Crehan, REG 2001, s. I-6297, punkt 25.

vid nationell domstol, utan EG-rätten måste iakttas fullt ut redan på myndighetsnivå. EG-domstolen tycks heller inte anse att direkt effekt är en förutsättning för att en bestämmelse ska ha företräde. Nationella bestämmelser som strider mot EG-rätten får helt enkelt inte tillämpas.8

Ett gott exempel är målet CIF

9

som gällde konkurrensbegrän-

sande kartellverksamhet på den italienska tändsticksmarknaden. Kartellen hade skapats genom italiensk lagstiftning i vilken även de inblandade företagens löpande verksamhet reglerades. När den italienska konkurrensmyndigheten ingrep uppstod en konflikt mellan nationell rätt och konkurrensreglerna i EG-fördraget. Efter att CIF hade överklagat konkurrensmyndighetens beslut begärde den nationella domstolen ett förhandsavgörande. EG-domstolen erinrade om att enligt fast rättspraxis medför gemenskapsrättens företräde att varje nationell bestämmelse som strider mot en gemenskapsbestämmelse inte får tillämpas.10 EG-domstolen begränsade alltså inte företrädet till bestämmelser med direkt effekt. Den framhöll också att skyldigheten att underlåta att tillämpa inhemska lagbestämmelser som strider mot gemenskapsrätten åligger såväl nationella domstolar som andra statliga organ, inbegripet administrativa myndigheter. Dessa ska vidta samtliga åtgärder som är nödvändiga för att underlätta gemenskapsrättens fulla genomslag på nationell nivå.11

Skyldigheten för nationella myndigheter att säkerställa att gemenskapsrätten efterlevs har även bekräftats i Delena Wells

12

och

i Kühne & Heitz.13 Inte heller i dessa avgörandena anges direkt effekt vara en förutsättning för företräde. I stället understryks att offentliga organ måste respektera lojalitetsprincipen i artikel 10 EG.

5.4. Direkt effekt av direktiv

Att bestämmelser i direktiv grundar rättigheter för enskilda, när de har införlivats med nationell rätt, följer av att de då utgör just nationell rätt. Att bestämmelser i direktiv kan grunda rättigheter

8 Se Hettne, J. och Otken Eriksson, I. (red.), EU-rättslig metod – Teori och genomslag i svensk rättstillämpning, Norstedts juridik 2005, s. 113. 9 Mål C-198/01, Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF) mot Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, REG 2003 s. I-8055 10 Ibid, s. 48 11 Ibid, p 49. 12 Mål C-201/02, Delena Wells, REG 2004, s. I-723, p 64-65. 13 Mål C-453/00, Kühne & Heitz, REG 2004, s. I-837, p 20.

löpt ut.15

för enskilda även då de inte har införlivats med den nationella rätten, eller då de inte har implementerats korrekt, är därför inte självklart. Att direktiven skulle ha en sådan verkan har ansetts strida mot ordalydelsen av artikel 249 EG, vari föreskrivs att direktiv ska vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.

EG-domstolen har dock ansett att direktiven inte skulle kunna få avsedd genomslagskraft om medlemsstaterna ensidigt kan undandra sig de skyldigheter som de har enligt fördraget. Enligt artikel 10 EG ska medlemsstaterna vidta alla allmänna och särskilda åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla förpliktelserna enligt fördragen och sekundärrätten samt avhålla sig från alla åtgärder som kan äventyra fördragens mål. Domstolen har därför slagit fast att bestämmelser i direktiv kan ha direkt effekt.14 Denna verkan kan emellertid direktivbestämmelser aldrig få förrän den i direktivet angivna tidsfristen har

Den direkta effekten av direktivbestämmelser har vidare begränsats till det vertikala förhållandet mellan enskild och stat, dvs. bestämmelserna skapar rättigheter för enskilda och skyldigheter för staten (vertikal direkt effekt). Att låta bestämmelserna medföra förpliktelser i förhållanden mellan två enskilda individer (horisontell direkt effekt) har EG-domstolen inte bedömt som möjligt. Det främsta skälet härtill är att domstolen har ansett att det endast är staten som har brustit i sin förpliktelse och att det då vore orimligt att låta försummelsen drabba enskilda.16

För att i någon mån kompensera bristen på horisontell direkt effekt av direktiv har EG-domstolen gett en mycket vid definition av statsbegreppet, dvs. den kategori av offentliga subjekt mot vilka direktivbestämmelser kan ges vertikal direkt effekt. Redan i målet

Marshall17, vari den horisontella direkta effekten av direktiv avvisades, uttalade domstolen att enskilda rättssubjekt, som har möjlighet att

14 Mål 8/81, Becker, REG 1982, s. 53; svensk specialutgåva, volym 6, s. 285, och mål 103/88 Fratelli Costanzo, REG 1989, s. 1839; svensk specialutgåva, volym 10, s. 83. 15 En annan sak är att medlemsstaterna även under genomförandefristen är förhindrade att meddela regler som riskerar att direktivets resultat inte kan uppnås efter att genomförandefristen har löpt ut. EG-domstolen har uttalat att det följer av den gemensamma tillämpningen av artikel 10 EG andra stycket och artikel 249 EG tredje stycket att medlemsstaterna måste avhålla sig från att vidta varje åtgärd som allvarligt äventyrar det i direktivet föreskrivna resultatet. Se mål C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, REG 1997, s. I-7411. 16 Jfr mål 152/84, Marshall, REG 1986, s. 723; svensk specialutgåva, volym 8, s. 457, och mål C-91/92, Faccini Dori, REG 1994, s. I-3325; svensk specialutgåva, volym 16, s. I-1. 17Mål 152/84, Marshall, REG 1986, s. 723; svensk specialutgåva, volym 8, s. 457.

stödja sig på ett direktiv i en talan gentemot staten, kan göra detta oavsett om denna agerar i egenskap av arbetsgivare eller offentlig myndighet. Domstolen menade att det i båda situationerna var angeläget att staten hindrades från att dra nytta av sin underlåtenhet att följa gemenskapsrätten. Statsbegreppets omfång har sedan vidgats ytterligare. Domstolen har slagit fast att varje organ som

oavsett sin rättsliga form, i enlighet med en av staten antagen rättsakt har fått i uppdrag att utöva offentlig serviceverksamhet under statens tillsyn och som med anledning härav har särskilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda

är att betrakta som ett offentligt organ, mot vilket det är möjligt att göra gällande den vertikala direkta effekten av en direktivsbestämmelse.18

I Sverige prövades den direkta effekten av direktiv för första gången i målet Upplands lokaltrafik (RÅ 1996 ref. 50). Regeringsrätten prövade om den svenska lagen om offentlig upphandling överensstämde med de bakomliggande bestämmelserna i EG:s upphandlingsdirektiv. Rätten konstaterade att det förelåg diskrepans mellan lagen och direktivet. Enligt lagen kunde ett prövningsorgan ingripa till dess beslut om leverantör fattats. Enligt direktivet kunde ett prövningsorgan ingripa till dess ett civilrättsligt avtal hade slutits med anledning av upphandlingen. Regeringsrätten konstaterade att bestämmelserna i EG-direktivet skulle ges företräde framför däremot stridande nationella regler i det fall en avvikelse innebär att en direktivbestämmelse ger enskilda en rättighet och denna rättighet beskärs genom den nationella lagstiftningen. Regeringsrätten konstaterade sedan att de svenska upphandlingsreglerna stred mot rättsmedelsdirektivet. Regeringsrätten diskuterade aldrig om det var fråga om vertikal eller horisontell direkt effekt. Med tanke på att Upplands lokaltrafik AB var bundet av reglerna om offentlig upphandling fanns dock skäl att anta att det handlade om ett organ som utövade offentlig serviceverksamhet under statens tillsyn. Det var alltså fråga om vertikal direkt effekt av upphandlingsdirektivet.

18 Se mål 188/89, Foster m.fl. mot British Gas, REG 1990, s. I-3313; svensk specialutgåva, volym 10, s. 479, punkt 20. För ett färskare fall, se EG-domstolen tolkning av statsbegreppet i mål C-157/02, Rieser Internationale Transporte (REG 2004, s. I-1477), där den kom fram till att bestämmelser i ett direktiv med direkt effekt kan åberopas mot en privaträttslig juridisk person när den ingår avtal med väganvändare, om staten har givit denna juridiska person i uppdrag att ta ut vägtullar för användningen av det offentliga vägnätet och den direkt eller indirekt kontrollerar denna juridiska person.

Konsekvenser av utebliven anmälningsskyldighet enligt direktiv 98/34/EG

En sammanhängande fråga som är av betydelse för utredningen är konsekvenserna av uteblivna anmälningar enligt direktiv 98/34/EG.19 Som framgått är denna procedur ett av de grundläggande instrumenten inom EU för att förebygga och undanröja nya hinder för den fria rörligheten på området för varor och informationssamhällets tjänster, när gemensamma regler saknas. EGdomstolens praxis kring direktivet innebär att detta getts en form av direkt effekt på så sätt att nationella föreskrifter som tillkommit med åsidosättande av anmälningsskyldigheten inte får tillämpas gentemot enskilda.20 Samma gäller där föreskrifter antagits före utloppet av gällande frysningsperiod.21 Denna praxis innebär att brister i fråga om iakttagandet av direktivets bestämmelser kan leda inte bara till störningar i den inre marknadens funktion utan också till att föreskrifter på den nationella nivån vilka bedömts angelägna för att tillgodose prioriterade regleringsintressen inte kommer att kunna genomdrivas effektivt mot enskilda. Åsidosätts anmälningsprocedurens bestämmelser uppstår tidsutdräkter och effektivitetsförluster. Därtill kommer att sådana försummelser kan förorsaka ekonomiska skador för enskilda marknadsoperatörer och staten belastas med ersättningsansvar. De leder också till rättsosäkerhet till förfång för marknadsoperatörerna.22 Det har i några fall förekommit att svenska nationella regler inte vunnit tillämpning, därför att ett korrekt anmälningsförfarande inte genomförts. Det har t.ex. gällt regler med förbud mot användningen av spelautomater,23 om inrättandet av hönsburar och rävfarmar och föreskrifter om taxikvittons utformning. Skadestånd har utbetalats till enskilda som träffats av beslut vilka fattats med stöd av ej anmälda föreskrifter.

19 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, EGT L 204, s. 37. 20 EG-domstolens dom av den 30 april 1996 i mål C-194/94, CIA Security International SA, REG1996, s.I-2201. 21 EG-domstolens dom av den 26 september 2000, i mål C-443/98 Unilever, REG 2000, s. I-7535. 22 CIA- och Unileveravgörandena ovan hade att göra med civilrättsliga tvister av konkurrens- resp. Kontraktsrättslig natur. På sitt sätt allvarligare är kanske den rättsosäkerhet som tvivel på den nationella regleringens materiella legitimitet kan utså. 23 NJA 2006:30, EG-domstolens dom av den 21 april 2005 i mål C-267/03, Lindberg.

5.5. Direktivkonform tolkning

EG-domstolen har uttalat att medlemsstaternas domstolar är skyldiga att tolka nationell rätt mot bakgrund av EG-rätten, vilket inkluderar icke i tid införda direktivbestämmelser eller direktivbestämmelser som har genomförts felaktigt. Därmed ges även direktivbestämmelser som saknar direkt effekt betydelse.24 Dessutom ska direktivbestämmelser tolkas mot bakgrund av EG-rätten i övrigt och därmed även mot bakgrund av EU:s allmänna rättsprinciper.25

Direktivkonform tolkning innebär således att såväl den lagstiftning varigenom direktivet införlivas med nationell rätt som den lagstiftning som varit i kraft dessförinnan ska tolkas så att den om möjligt överensstämmer med direktivets ordalydelse och syften och EG-rätten i övrigt. I målet Pfeiffer 26 framhöll domstolen sålunda att även om principen om direktivkonform tolkning i första hand rör bestämmelser i nationell rätt som antagits för att införliva direktivet i fråga, är denna princip inte begränsad till tolkningen av dessa bestämmelser, utan det krävs att den nationella domstolen beaktar hela den nationella rätten för att bedöma i vilken mån den kan tillämpas utan att det leder till ett resultat som strider mot det som eftersträvas genom direktivet.

Denna princip, som väl närmast får kallas en långtgående fördragskonform tolkning, är dock inte utan problem vid tillämpningen i nationella domstolar. Man kan t.ex. mycket väl tänka sig att det saknas nationella bestämmelser som har ett tydligt samband med direktivbestämmelsen i fråga. Det finns då kanske ingen nationell bestämmelse som går att tolka till ett direktivkonformt resultat. Det är vidare möjligt att en nationell bestämmelse, med hänsyn till sin ordalydelse, är så klar och tydlig att det blir omöjligt för den nationella domstolen att omtolka den nationella rätten till ett EG-konformt resultat.27 Hänsyn måste också tas till den enskildes berättigade intresse att kunna förutse vilka de rättsliga följderna

24 Se mål 14/83, von Colson, REG 1984, s. 1891; svensk specialutgåva, volym 7, s. 577, mål C-106/89, Marleasing, REG 1990, s. I-4135; svensk specialutgåva, volym 10, s. 575, mål C-334/92, Wagner Miret, REG 1993, s. I-6911; svensk specialutgåva, volym 14, s. I-477 och mål C-240/98 – C-244/98, Océano m.fl., REG 2000, s. I-4941. 25 Jfr mål C-62/00, Marks & Spencer, REG 2002, s. I-6325. 26 Mål C-397/01-C-403/01, Pfeiffer m.fl., REG 2004, s. I-8835. 27 EG-domstolen har emellertid uttalat att motstridiga nationella förarbetetsuttalanden inte utgör hinder för en direktivkonform tolkning (se mål C-371/02, Björnekulla, REG s. I-5791, punkt 13). Som berörs nedan kan den enskilda inte heller förlita sig på nationell rättspraxis.

kan tänkas bli i ett enskilt fall. Alltför vidsträckta tolkningar eller tolkningar i strid med ordalydelsen kan strida mot kravet på rättssäkerhet.

EG-domstolen har därför i sin rättspraxis särskilt fastställt att den direktivkonforma tolkningen inte får medföra att den nationella domstolen ålägger en enskild en skyldighet som föreskrivs i ett icke införlivat direktiv. Den får inte heller, på grundval av direktivet och i avsaknad av en lag för dess genomförande, fastställa eller skärpa ett straffrättsligt ansvar för personer som handlar i strid med dess bestämmelser.28

Den direktivkonforma tolkningen hindrar emellertid inte att det i vissa fall uppstår ”negativa återverkningar” för tredje man, vilket i praktiken kan leda till relativt betydande ingrepp i enskildas rättspositioner. En enskild kan således inte förlita sig på (eller ha några EG-rättsligt skyddade förväntningar på) att en nationell bestämmelse som enligt fast nationell praxis alltid har tolkats på ett visst sätt även i fortsättningen kommer att tolkas på detta sätt. Om en motsvarande bestämmelse finns i ett direktiv och EG-domstolen skulle komma fram till en annan tolkning än den som följer av nationell praxis, kan den nationella domstolen vara tvungen att tilllämpa EG-domstolens tolkning även i förhållanden mellan enskilda där ena parten har förlitat sig på att den tidigare nationella rättspraxisen skulle gälla.

Som exempel på detta kan nämnas det spanska målet Marleasing29 som avsåg på vilka grunder en bolagsbildning kunde förklaras ogiltig. Marleasing yrkade att bildandet av bolaget Comercial skulle förklaras som en skentransaktion för att lura vissa fordringsägare, vilket enligt spansk rätt skulle kunna medföra ogiltigförklaring av det beslut som ligger till grund för bolagets bildande. EG-domstolen konstaterade emellertid att spansk rätt skulle tolkas i enlighet med det icke implementerade första bolagsdirektivet som innehöll en uttömmande uppräkning av ogiltighetsgrunder. Marleasing förlorade målet då skentransaktioner inte omfattades av den uttömmande uppräkningen och den nationella domstolen var tvungen att tolka spansk rätt i enlighet med direktivet.

Ett för svensk vidkommande illustrativt exempel på hur den direktivkonforma tolkningen fungerar är EG-domstolens dom i

28 Se mål C-168/95, Arcaro REG 1996, s. I-4705, punkt 42, mål 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, REG 1987, s. 3969; svensk specialutgåva, volym 9, s. 213, punkterna 13 och 14. 29 Mål C-106/89, Marleasing, REG 1990, s. I-5357, svensk specialutgåva, volym 10, s. 599.

målet Björnekulla.30 Björnekulla hade väckt talan mot Procordia om upphävande av varumärket Bostongurka. Björnekulla gjorde gällande att beteckningen Bostongurka inte längre hade någon särskiljningsförmåga, eftersom Bostongurka uppfattades som en generisk term för inlagd hackad gurka. Till stöd för sin talan åberopade Björnekulla två marknadsundersökningar grundade på en opinionsundersökning som riktats till konsumenter. Procordia bestred talan och åberopade särskilt en marknadsundersökning som riktats till beslutsfattande organ hos stora aktörer inom dagligvaruhandeln, storhushåll och gatukök.

Tingsrätten lämnade talan utan bifall, eftersom det följde av förarbetena till varumärkeslagen att den omsättningskrets som var relevant för att fastställa huruvida varumärket Bostongurka hade förlorat sin särskiljningsförmåga var det led i distributionskedjan som avsågs i Procordias undersökning och inte Björnekullas undersökningar som riktade sig till konsumenter.

Målet överklagades till Svea hovrätt som ansåg att det varken med ledning av ordalydelsen i 25 § varumärkeslagen eller artikel 12.2 a i EG:s varumärkesdirektiv var möjligt att ange vilken omsättningskrets som är relevant vid bedömningen av om ett varumärke har förlorat sin särskiljningsförmåga. En tolkning av marknadsföringslagen mot bakgrund av dess förarbeten gav vid handen att omsättningskretsen utgörs av dem som saluför varan. Svea hovrätt var emellertid osäker på huruvida lagen enligt denna tolkning var förenlig med varumärkesdirektivet.

Svea hovrätt beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EG-domstolen:

Vilka eller vilken är, enligt artikel 12.2 a i varumärkesdirektivet, i sådana fall där en vara hanteras i flera led innan den når konsumenten, den relevanta omsättningskretsen vid bedömningen av om ett varumärke har blivit en allmän beteckning i handeln för en vara för vilke[n] det är registrerat?

EG-domstolen påpekade inledningsvis att när en nationell domstol gör en tolkning av nationell rätt är den, oavsett om det rör sig om bestämmelser som antagits före eller efter ett direktiv, skyldig att i den utsträckning det är möjligt tolka den nationella rätten mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte så att det resultat som avses i direktivet uppnås och därmed agera i överensstämmelse med artikel 249 tredje stycket EG. Detta gäller även om det finns

30 Mål C-371/02, Björnekulla Fruktindustrier mot Procordia Food, REG 2004, s. I-5791.

upplysningar av motsatt innebörd i förarbetena till den nationella bestämmelsen.

Efter en grundlig tolkning av både den aktuella EG-rättsliga bestämmelsens ordalydelse, med hänsyn tagen till samtliga officiella EU-språk och direktivets allmänna systematik och syfte, kom EG-domstolen fram till att omsättningskretsen bestod framför allt av konsumenter och slutanvändare. Beroende på vad som kännetecknar marknaden för den ifrågavarande varan skulle hänsyn emellertid tas även till mellanledens påverkan på inköpsbeslut, och därmed till hur dessa uppfattar varumärket. De svenska förarbetena till varumärkeslagen var alltså missvisande och skulle bortses från.

5.6. Effektivitetsprincipen

Effektivitetsprincipen innebär att allmänna krav ställs på genomförandet av EG-rätten på nationell nivå. Principen syftar därmed till samma resultat som principerna om direkt effekt och företräde, nämligen att EG-rätten ska få full verkan på nationell nivå. Mot bakgrund av effektivitetsprincipen har det ställts krav på innehållet i den process- och förvaltningsrätt som kringgärdar tillämpningen av materiella EG-rättsliga bestämmelser i medlemsstaterna. Det har också ställts krav på medlemsstaterna när det gäller att säkerställa intermistiskt skydd för enskilda individer som försöker göra gällande rättigheter enligt EG-rätten.

5.6.1. Begränsningar i medlemsstaternas processuella autonomi

Med processuell autonomi avses att en nationell domstol som huvudregel tillämpar nationell process- och förvaltningsrätt när den prövar en talan som grundas på gemenskapsrätten. I den utsträckning EG-rätten inte innehåller några processuella eller förvaltningsrättsliga bestämmelser rörande t.ex. hur en viss EG-rättslig rättighet ska tillvaratas, ska i varje medlemsstats rättsordning anges vilka domstolar som är behöriga och vilka förfaranden som är tillämpliga för att väcka talan i syfte att tillvarata rättigheten i fråga.

Den processuella autonomin är emellertid underkastad två viktiga villkor. Medlemsstaternas regler får med avseende på situationer som omfattas av gemenskapsrätten varken vara mindre för-

nd av effektivitetskravet.34

månliga än dem som avser liknande situationer enligt nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller göra utövandet av de rättigheter som följer av gemenskapsrätten i praktiken omöjligt eller orimligt svårt (effektivitetsprincipen).

Domstolen har tillämpat dessa villkor strikt och underkänt många nationella processuella regler mot bakgrund av likvärdighets- och effektivitetskraven. Likvärdighets- och effektivitetskraven har t.ex. tillämpats i en rad mål som har rört bevisregler vid återbetalning av belopp som felaktigt inbetalats till medlemsstaterna.31 Domstolen har bl.a. konstaterat att gemenskapsrätten utgör hinder mot att behöriga myndigheter i en medlemsstat åberopar nationella rättegångsregler om talefrister inför en nationell domstol, när talan syftar till att tillvarata de rättigheter som följer av ett direktiv som medlemsstaten inte har genomfört korrekt i sin nationella rättsordning.32 Detta konstaterande har emellertid modifierats i senare rättspraxis och det kan nu antas att vanliga preskriptionstider kan börja löpa även innan ett direktiv har genomförts korrekt i nationell rätt.33 Domstolen underkände dock i målet Cofidis en fransk preskriptionsfrist på två år i ett konsumentförhållande mot bakgru

EG-domstolen har sålunda uttalat att det i princip är nationella processuella regler som är tillämpliga när EG-rätten tillämpas på nationell nivå. Dock gäller att medlemsstaterna inte får införa särskilda, mer ofördelaktiga processuella regler, som bara tillämpas på EG-rättsliga krav. De nationella reglerna får inte heller vara sådana att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt för enskilda att tillvarata de rättigheter som följer av gemenskapsrätten.35

5.6.2. Skyldigheten att säkerställa interimistiskt skydd

Som framgått följer av principen om EG-rättens företräde att en nationell domstol är skyldig att göra vad som erfordras för att åsidosätta nationella regler som kan hindra gemenskapsrättens fulla genomslagskraft och effekt. EG-domstolen har anfört att detta

31 Se mål C-129/00, Europeiska kommissionen mot Italienska republiken, REG 2003, s. I-14637. 32 Jfr mål C-208/90, Emmott, REG 1991, s. I-4269, svensk specialutgåva, volym 11, s. I-393. 33 Jfr mål C-188/95, Fantask, REG 1997, s. I-6783. 34 Mål C-473/00, Cofidis, REG 2002, s. I-10875. 35 Se t.ex. mål 158/80, Rewe, REG 1981, s. 1805, svensk specialutgåva, volym 6, s. 153, punkt 44 och mål C-473/00, Cofidis, REG 2002, s. I-10875, punkt 28 ff.

innebär att det måste vara möjligt att vidta interimistiska åtgärder för att säkerställa EG-rättens tillämpning.36

5.6.3. Rätten till effektiva rättsmedel

En viktig processrättslig fråga inom gemenskapsrätten är tillgången till rättsmedel inom ramen för de nationella rättssystemen. Om enskilda inte kan göra gällande sina EG-rättsliga anspråk inför nationella domstolar och myndigheter bortfaller deras rättigheter helt. En aktuell fråga är därför om enskilda individer som åberopar EG-rättsliga bestämmelser också har en rätt till ett korresponderande effektivt rättsmedel inom ramen för nationell rätt. Det finns ingen övergripande gemenskapsordning för att säkerställa tillgång till rättslig prövning. Det ankommer i princip på varje medlemsstat att avpassa sin ordning så att den enskildes rätt inte bortfaller. Enligt gemenskapsrätten krävs dock att när en enskild har en rättighet som skyddas av gemenskapsrätten ska det också finnas ett korresponderande effektivt rättsmedel enligt nationell rätt. Detta följer av EG-domstolens rättspraxis37, av artikel 47 i EU:s stadga om grundläggande rättigheter samt av artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen. Exempel på sådana rättigheter är ekonomiska aktörers rätt att få omsätta sina varor och tjänster fritt på EU:s inre marknad och rätten för unionsmedborgare att röra sig fritt och söka arbete i EU:s medlemsstater. När dessa juridiska eller fysiska personer förvägras rätten till fri rörlighet har de rätt att få avslaget prövat inför nationella myndigheter och domstolar.

Ett exempel på detta är målet Heylens.38 Detta rörde en belgisk fotbollstränare som inte fick träna ett franskt lag. Han innehade ett belgiskt examensbevis som fotbollstränare, men detta erkändes inte i Frankrike. Han fick avslag av behörigt ministerium, men gavs ingen motivering och ingen möjlighet att överklaga. EG-domstolen framhöll att eftersom fritt tillträde till anställning är en grundläggande rättighet som enligt fördraget tillkommer varje enskild arbetstagare inom gemenskapen är det viktigt att det finns rättsmedel mot varje beslut av en nationell myndighet som innebär att denna rättighet inte beviljas, så att den enskildes rättigheter kan ges ett effektivt skydd. Detta krav utgör en allmän gemenskapsrättslig

36 Se mål C-213/89, Factortame, REG 1990 s. I-2433, svensk specialutgåva, volym 10, s. 435. 37 Se mål 222/84, Johnston, REG 1986, s. 1651, svensk specialutgåva, volym 8, s. 597. 38 Mål 222/86, Heylens, REG 1987, s. 4097, svensk specialutgåva, volym 9, s. 223.

princip som härrör från de konstitutionella traditioner som är gemensamma för medlemsstaterna och som fastställs i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen. Domstolen påpekade vidare att en effektiv domstolskontroll, som måste kunna omfatta lagligheten av skälen till det överklagade beslutet, generellt förutsätter att den domstol som prövar saken ska kunna kräva att den behöriga myndigheten redovisar sina skäl till beslutet. Om det emellertid, som i det förevarande målet, särskilt handlar om att säkerställa ett effektiv skydd av en grundläggande rättighet som tillkommer gemenskapens arbetstagare genom fördraget, krävs det dessutom att arbetstagarna kan försvara denna rättighet under bästa möjliga villkor och att de har möjlighet att, med kännedom om alla omständigheter, besluta om det finns någon anledning att överklaga till domstol. Av detta följer att den behöriga nationella myndigheten i ett sådant fall är skyldig att underrätta dem om skälen till avslagsbeslutet, antingen i själva beslutet eller i ett senare meddelande på deras begäran.

I Sverige har frågan om effektiva rättsmedel ställts på sin spets i det s.k. Lassagårdsmålet.39 Bolaget Lassagård hade ansökt om arealstöd i enlighet med stödbestämmelserna inom ramen för EG:s jordbrukspolitik. Länsstyrelsen i Hallands län avvisade bolagets ansökan på grund av att den var för sent inkommen.

Bolaget överklagade då avvisningsbeslutet till Jordbruksverket, som dock avslog besvären och i sitt beslut med stöd av artikel 33 § i förordningen (1994:1715) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter angav att detta inte kunde överklagas. Lagligheten av detta fullföljdsbeslut kom efter många turer att diskuteras i Regeringsrätten. Denna uttalade:

Bolagets talan avser ett på EG-rättslig grund framställt anspråk om ekonomiskt stöd i samband med jordbruksproduktionen. EG-domstolen har – med hänvisning till tidigare praxis – i det s.k. Borelli-målet (C-97/91) uttalat att den som påstår sig ha anspråk av detta slag har rätt att få sin sak prövad av domstol. EG-domstolen anförde att kravet på rättslig kontroll av varje beslut av nationell myndighet reflekterar en allmän princip inom gemenskapsrätten som härrör från medlemsstaternas gemensamma traditioner och som blivit inskrivna i artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen (punkt 14 i domen).

Denna koppling mellan EG-rätten och andra rättskällor, menade regeringsrätten, anknöt nära till bestämmelserna i Unionsfördraget.

39RÅ 1997 ref. 65.

I artikel F 2 (nu artikel 6.2 EU) sägs att unionen ska som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma traditioner. Av artikel 6 i Europakonventionen framgår bl.a. att envar ska, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag.

Regeringsrätten menade att detta talade starkt för att bolaget hade rätt att få sin ansökan om arealersättning prövad av domstol. Till detta kom att det endast är domstol som med stöd av artikel 177 i fördraget (nu artikel 234 EG) får eller ska begära att EGdomstolen meddelar ett förhandsavgörande. Ett förbud mot domstolsprövning skulle motverka en enhetlig tillämpning av EG:s förordningar om jordbruksprodukter.

Mot denna bakgrund fann Regeringsrätten att bestämmelserna i 33 § jordbruksförordningen om förbud mot överklagande av Jordbruksverkets beslut inte var förenligt med EG-rättens allmänna rättsprinciper såsom dessa kommit till uttryck i exempelvis Borellimålet. EG-rätten hade därför företräde, och bestämmelserna om fullföljdsförbud skulle inte tillämpas.

En konsekvens av denna princip är att alla besvär i förvaltningsmål med EG-rättslig anknytning bör kunna överklagas i domstol. Detta torde i princip redan vara fallet i dag på grund av de reformer som ägt rum på senare år i form av § 22 a i förvaltningslagen (som infördes efter domen i Lassagård) och bestämmelser om domstolsprövning i diverse specialförfattningar.

Ett annat viktigt mål att nämna i sammanhanget är Regeringsrättens avgörande av den 10 februari 2004 i det s.k. Olivoljemålet.40Livsmedelsverket hade i en informationsskrivelse förklarat att vissa olivoljor kunde vara hälsovådliga, vilket fått till följd att dessa oljor inte köptes in av detaljhandlarna. En av olivoljeproducenterna som påverkades av detta, det italienska bolaget Salov, klagade på informationsskrivelsen. Länsrätt och kammarrätt menade dock att det inte förelåg någon talerätt eftersom det saknades ett överklagbart beslut. Informationsskrivelsen kunde inte jämställas med ett beslut. Regeringsrätten fäste dock mer vikt vid ett besluts rättsliga och faktiska verkningar än vid dess form och förklarade att bolaget Salov hade rätt att överklaga informationsskrivelsen. I sak kom

40 Mål 2696-03, Salov.

Regeringsrätten fram till att beslutet inte hade framkommit i laga ordning eftersom förfarandet för antagande av beslut inte hade följts.

I ett internationellt perspektiv är dock enskilda individers rätt till domstolsprövning fortfarande tämligen begränsad i Sverige. Det saknas t.ex. en möjlighet enligt svensk rätt att väcka fastställelsetalan om en bestämmelses grundlagsenlighet eller förenlighet med norm av högre rang,41 vilket torde innebära att denna möjlighet ej heller står öppen för en prövning av om en rättsakt är förenlig med EG-rätten. Kravet på effektiva rättsmedel enligt EG-rätten innebär i princip att svenska domstolar inte kan vägra domstolsprövning enbart på grund av att talerätt eller andra rättsmedel saknas t.ex. enligt rättegångsbalken eller förvaltningsprocesslagen. En medlemsstat saknar dock naturligtvis inte helt möjlighet att begränsa talerättsvillkoren inom ramen för sin process- och förvaltningsrätt. Nationella talerättsbegränsningar (t.ex. tidsfrister) stödjer sig i regel på tvingande hänsyn som EG-domstolen själv inte kan bortse ifrån. EG-domstolen har för övrigt i sin egen rättspraxis starkt begränsat kretsen av taleberättigade i direktstämda mål vid gemenskapsdomstolarna (genom den restriktiva tolkningen av begreppet personligen berörd), vilket föranlett mycket kritik.42 Domstolen kan mot denna bakgrund knappast underkänna nationella talerättsbegränsningar som grundar sig på legitima samhällshänsyn avseende t.ex. god rättsskipning eller processekonomi.

Det kan emellertid antas att EG-domstolen, för det fall sådana samhällshänsyn åberopas, skulle kräva att de nationella begränsningarna motiveras så att syftet med den nationella regeln och vikten av att den upprätthålls kan vägas mot intresset av att den ifrågavarande EG-regeln får ett effektivt genomslag. Det kan i vissa fall krävas att en sådan begränsning är erkänd i flertalet av medlemsstaterna och därmed ger uttryck för en allmänt erkänd rättsgrundsats.43

41 Jfr NJA 1987 s. 198. 42 Se Hettne, J, EG:s talerättskriterier i gungning, Ny juridik nr 3:02, s. 42. 43 Jfr t.ex. mål C-312/93, Peterbroeck, REG 1995, s. I-4599, mål C-430/93, Van Schijndel, REG 1995, s. I-4705 och mål C-473/00, Cofidis, REG 2002, s. I-10875.

5.6.4. Rättsmedel på kommunal nivå i Sverige

På kommunal nivå kan beslut och andra åtgärder inverka på konkurrensen och den fria rörligheten på EU:s inre marknad. Det behöver inte vara rättsligt bindande åtgärder. Det kan t.ex. röra sig om rekommendationer från kommunerna som påverkar utländska aktörer och produkter negativt och därmed försvåra förverkligandet av den inre marknaden. Möjligheterna till en rättslig prövning av denna typ av åtgärder är ytterst begränsad, eftersom det inte finns något förvaltningsbeslut som är överklagbart i inom svensk rätt vedertagen mening.

Det kan också handla om fall där kommuner ingår avtal med enskilda företag utan att vara medvetna om de krav som därvidlag följer av EG-rätten. Möjligheten till laglighetsprövning enligt kommunallagen är inte tillfyllest med avseende på denna typ av åtgärder.

Det ska anmärkas att möjligheten till överklagande är specialreglerad på vissa områden, t.ex. upphandlingsområdet. I dessa fall behöver inte kommunallagens allmänna bestämmelser om överklagande tillämpas. Det finns dock fall där EG-rättsliga ärenden kan bli aktuella som inte är särskilt reglerade. I dessa fall gäller det allmänna systemet med laglighetsprövning av kommunala beslut.

Laglighetsprövningen enligt kommunallagen44 är mycket begränsad. Klagorätten gäller för medlem av en kommun eller ett landsting,45 vilket är ett villkor som ett företag som är registrerat eller har sitt säte i en annan medlemsstat i allmänhet inte uppfyller. Dessutom gäller i fråga om klagotiden att överklagandet ska ha kommit in till länsrätten inom tre veckor från den dag då det tillkännagavs på kommunens, landstingets eller kommunalförbundets anslagstavla att protokollet över beslutet justerats.46 Ett företag som är registrerat eller har sitt säte i en annan medlemsstat och som kan ha ett befogat intresse av att överklaga ett beslut har problem med att över huvud taget få kännedom om att ett beslut har fattats, åtminstone inom den gällande fristen för överklagande. De villkor som gäller för överklagande i sådana fall gör det svårt eller omöjligt, för företaget att iaktta vad som gäller för överklagande. Den gällande ordningen förefaller därmed inte gemenskapsrättsligt hållbar.

44 Kommunallag (1991:900). 45 10:1. 46 10:6.

Laglighetsprövningen enligt kommunallagen har därför kritiserats av flera andra utredningar för att vara ett i högsta grad olämpligt besvärsinstitut för det fall frågor av EG-rättslig karaktär ska prövas.47

5.6.5. Dröjsmålstalan mot förvaltningsmyndigheter

En annan aspekt som sammanhänger med frågor om effektiva rättsmedel är möjligheten att kunna avkräva offentliga myndigheter ett beslut då ett sådant förväntas ha gynnsamma effekter för enskilda. Det räcker inte att det finns rättsmedel om överklagbara beslut inte fattas. Inom EG-rätten kallas detta ofta för passivitetstalan, vilket är möjligt att för mot EU:s institutioner. Motsvarande möjlighet finns i det flesta medlemsstaters interna rättssystem, men inte enligt svensk rätt.

För att komma till rätta med sådana situationer där myndigheter underlåter att tillämpa EG-rätten (t.ex. principen om ömsesidigt erkännande), har föreslagits att det införs en möjlighet att föra dröjsmålstalan mot förvaltningsmyndigheter.48 I Sieps rapport om svensk livsmedelspolitik49 anges att långsam och överdrivet byråkratisk förvaltning utgör ett hinder mot en väl fungerande inre marknad och att det utgör en brist att svensk förvaltningsprocess saknar regler som kan förmå en förvaltningsmyndighet att fatta beslut i ett ärende, såsom en dröjsmåls- eller passivitetstalan. Det kan anmärkas att sådan långsam handläggning enligt etablerad EGrättspraxis utgör ett ej tillåtet hinder för den fria rörligheten på den inre marknaden och sålunda är ett fördragsbrott, vilket tillräknas Sverige som medlemsstat.

Det är lätt att konstatera att de problem som tagits upp i rapporterna ovan kan leda till allvarliga hinder för den inre marknadens funktion. Utredningen vill också anmärka att det följer av artikel 5.5 i förordning (EG) nr 765/2008 att medlemsstaterna ska fastställa förfaranden för att behandla överklaganden av ackrediteringsbeslut, inbegripet rättsmedel, om det är lämpligt, eller som avser frånvaron av beslut. Utredningen föreslår emellertid inte sär-

47 Se t.ex. Ds 1990:76, Romfördragets artikel 30 – om EG-rättens s.k. Cassis de Dijonprincip, s. 157 f., Hettne, J. och Fritz, M., EU:s statsstödsregler i nationell tillämpning –

Behövs effektivare tillsyn och kontroll i Sverige? forskningsrapport för Konkurrensverket (2008). Jfr. även prop. 2005/06:55 Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting. 48 Se t.ex. statskontorets rapport 2006:16 Förvaltning för fri rörlighet. 49 Svensk livsmedelspolitik i EU- styrning och kontroll, Sieps 2008:10.

skilda rättsmedel avseende frånvaron av beslut på denna punkt, utan hänvisar i detta avseende till den översyn som pågår av förvaltningslagen (dir. 2008:36 En ny förvaltningslag).

5.6.6. Skyldigheten att begära förhandsavgörande

Av tredje stycket i artikel 234 EG framgår att domstolar som dömer i sista instans är skyldiga att begära förhandsavgörande från EG-domstolen när deras avgörande är beroende av en gemenskapsrättslig fråga. Underinstanser är däremot inte skyldiga att fråga. En nationell domstol får dock aldrig på egen hand förklara en rättsakt från gemenskapen ogiltig. I en sådan situation är även en underrätt skyldig att begära förhandsavgörande från EG-domstolen.50 Vad som är sistainstansdomstol kan emellertid diskuteras, särskilt när det krävs prövningstillstånd för att ett överklagande ska kunna prövas, vilket berörs längre fram.

I Cilfit-domen

51

klarlade EG-domstolen när en sistainstans kan

underlåta att begära ett förhandsavgörande och istället avgöra målet själv.52 Domstolen angav en rad förbehåll som medför att utrymmet för nationella sistainstansdomstolar att på egen hand tolka gemenskapsrätten är mycket litet. Den nationella domstolen ska, innan den kommer fram till att den kan underlåta att begära förhandsavgörande, vara övertygad om att de övriga medlemsstaternas domstolar och EG-domstolen själv också skulle finna att svaret på frågan är uppenbart. Den nationella domstolen ska vidare värdera möjligheten till olika tolkningar och jämföra de olika språkliga versionerna av den aktuella gemenskapsrättsliga bestämmelsen. Den ska också beakta att rättsliga begrepp inom gemenskapsrätten kan ha en annan betydelse än inom de nationella rättsordningarna och att EG-domstolens tolkningsmetoder avviker från de nationella domstolarnas. Om dessa förbehåll är uppfyllda kan en sistainstansdomstol underlåta att begära att EG-domstolen meddelar förhandsavgörande enligt den s.k. acte clair-doktrinen. Motsvarande gäller om EG-domstolen tidigare besvarat en identisk fråga. I detta fall säger man att saken är acte élairé.

50 Se mål 314/85, Foto-Frost, REG 1987, s. 4199, svensk specialutgåva, volym 9, s. 233. 51 Mål 283/81, Cilfit, REG 1982, s. 3415, svensk specialutgåva, volym 6, s. 513. 52 Se närmare Hettne, J och Otken Eriksson, I (red.), EU-rättslig metod – Teori och genomslag i svensk rättstillämpning, Norstedts juridik 2005, s. 184 ff.

Rätt till förhandsavgöranden?

Nationella domstolar har alltid varit betydelsefulla för den europeiska integrationen, men deras ansvar har växt med EG-rättens allmänna expansion och EU:s successiva utvidgning. Att nationella domstolar självständigt, utan hjälp av EG-domstolen, löser EGrättsliga problem när de ställs inför sådana är helt nödvändigt för att det EG-rättsliga systemet ska kunna fungera. Det är emellertid samtidigt viktigt att de känner ett ansvar utöver att den nationella tvisten blir löst. EG-rätten har utvecklas genom ett samarbete mellan nationella domstolar och EG-domstolen och EG-domstolen är beroende av att få information om nationella förhållanden och tolkningsproblem från de nationella domstolarna. Om de tillämpningsproblem som uppstår i medlemsstaterna inte kommer till EGdomstolens kännedom, är det risk att den utvecklar EG-rätten på ett sätt som inte tar hänsyn till dessa problem. När EG-domstolen utvecklade doktrinen om direkt effekt, gjordes detta i hög grad för att få ”feed back” från nationella domstolar. Den satte ett nytt rättsmedel i händerna på enskilda individer för att EG-rätten skulle kunna utvecklas i samarbete mellan nationella domstolar och EGdomstolen. Denna tanke framgår med all önskvärd tydlighet av följande uttalande från EG-domstolens dåvarande ordförande Lecourt:

The mechanism of direct effect thus played a primordial role in the execution of the Treaty. It is because individuals put it into effect before their judges, that Community law implanted itself in such record time. If there existed a Community Order of Merit it ought to be awarded to such individuals […]. When a private individual goes to court for recognition of the rights accruing to him under the treaties, it is not only in his own interest ; he becomes as it were a kind of auxiliary servant of the Community. In taking up the common rule and calling upon his judge to apply it to him, he is giving the judge the opportunity to introduce the rule into the domestic legal order. […] In opening up the courts to individuals, direct effect has been a key factor for legal interpenetration throughout all the Member States. However, what is more, this principle has also demonstrated its effectiveness as a kind of supplementary instrument for the implementation of the Treaties by the Member States themselves. If the Community had had to wait for judgments of the Court for failure on the part of

the Member States to fulfil their obligations, where would the Community stand today?53

Doktrinen om direkt effekt innebar att de nationella domstolarna blev viktiga instrument för EG-rättens tillämpning i medlemsstaterna. Detta innebar också att förhandsavgörandeinstitutet kom att utnyttjas allt mer. EG-domstolen kom, i samarbete med de nationella domstolarna, att klargöra EG-rättens innebörd i ett stort antal situationer, som präglades av skiftande rättförhållanden i medlemsstaterna. De nationella domstolarna har därför med rätta kallats ”the Powerhouse of Community Law”.54

Det är alltså de nationella domstolarna som genom att begära förhandsavgöranden sätter en stor del av EG-domstolens agenda. EG-domstolen får härigenom information om nationell rätt och de tillämpningsproblem som uppstår i medlemsstaterna. Denna information och dialog påverkar den fortgående rättsbildningen i EG-domstolen.55 På motsvarande sätt behöver de nationella domstolarna vägledning från EG-domstolen för att kunna pröva de omständigheter som är relevanta i det egna medlemsstaten. Störst ansvar har slutinstanserna. Om dessa inte begär förhandsavgörande när de har en skyldighet till detta enligt artikel 234 EG, blockeras landet ifråga från EG-rättslig vägledning utifrån.

Svenska slutinstanser – Lyckeskogsmålet

I Lyckeskogsmålet

56

avgjordes vilka instanser som ska betraktas som

slut- eller sistainstanser i Sverige. Frågan är viktig eftersom det som framgått ställs särskilda krav på slutinstanserna. Bakgrunden till målet var följande. Kenny Lyckeskog försökte år 1998 föra in 500 kg ris från Norge till Sverige. Strömstads tingsrätt fällde honom till ansvar för försök till varusmuggling. Tingsrätten ansåg att Lyckeskogs import var av kommersiell natur och i strid med EU:s regler (den gemensamma jordbrukspolitiken), eftersom den översteg 20 kg, vilket var den mängd som genom beslut av tullmyndigheten hade medgetts som tullfri kvantitet vid privat införsel av ris. Kenny Lyckeskog överklagade tingsrättens dom till Hovrätten för Västra

53 Lecourt, R, L’Europe des juges, Bryssel 1976, s. 260-262. 54 Edvard, D, National Courts – the Powerhouse of Community Law, The Cambridge Yearbook of European Legal Studies, vol. 5, 2004, s. 1. 55 Se Bernitz, U, Kommissionen ingriper mot svenska sistainstansers obenägenhet att begära förhandsavgöranden, ERT 2005, s. 109. 56 Mål C-99/00, Lyckeskog, REG 2002, s. I-4839.

Sverige, som ansåg sig kunna avgöra målet i sak, eftersom det inte förelåg några svårigheter att tolka de tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelserna. Hovrätten ansåg emellertid att den var att anse som en domstol i sista instans och att den därmed enligt artikel 234 tredje stycket EG var skyldig att begära förhandsavgörande av EG-domstolen för att denna skulle tolka de relevanta gemenskapsbestämmelserna, eftersom de villkor som uppställdes i Cilfitmålet, inte föreföll vara uppfyllda.

EG-domstolen framhöll att skyldigheten för nationella domstolar, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel, att begära förhandsavgörande, är ett led i samarbetet mellan de nationella domstolarna, som ska tillämpa gemenskapsrätten, och EGdomstolen. Denna skyldighet har bl.a. till syfte att förhindra att det i någon medlemsstat uppstår en inhemsk rättspraxis som inte står i överensstämmelse med de gemenskapsrättsliga reglerna.57 Detta syfte uppnås när de högsta domstolsinstanserna samt varje nationell domstol, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel,58 är bundna av denna skyldighet att begära förhandsavgörande, med förbehåll för de begränsningar som har godtagits av domstolen.

Domstolen menade dock att en nationell överrätts avgöranden, som kan överklagas av parterna till en högsta domstolsinstans, inte härrörde från en domstol i en medlemsstat, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning i den mening som avses i artikel 234 EG. Den omständigheten att det krävs prövningstillstånd för att den högsta domstolstolsinstansen ska ta upp sådana överklaganden till prövning ansåg EG-domstolen inte medför att parterna inte har något rättsmedel.

EG-domstolen hade inhämtat uppgifter om det svenska systemet och konstaterade att parterna under alla omständigheter har rätt att överklaga en hovrättsdom till Högsta domstolen och hovrätterna kunde således inte betraktas som domstolar som meddelar avgöranden mot vilka det inte finns något rättsmedel. Domstolen påpekade härvid att Högsta domstolen enligt 54 kap. 10 § rättegångsbalken får meddela prövningstillstånd om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Högsta domstolen. Om det sålunda föreligger en osäkerhet om hur gäl-

57 Se bl.a. mål C-337/95, Parfums Christian Dior, REG 1997, s. I-6013, punkt 25. 58 Målen 28/62 30/62, Da Costa en Schaake m.fl., REG 1962, s. 61, svensk specialutgåva, volym 1, s. 171.

lande rätt, inklusive gemenskapsrätten, ska tolkas kan detta medföra att den högsta domstolsinstansen i sista hand prövar frågan.

Om det uppkommer en fråga om tolkningen eller giltigheten av en gemenskapsrättslig regel är den högsta domstolsinstansen enligt artikel 234 tredje stycket EG skyldig att – antingen när den prövar frågan huruvida prövningstillstånd ska meddelas eller vid ett senare tillfälle – begära förhandsavgörande av EG domstolen.

EG-domstolens svar blev således att en nationell domstol inte omfattas av skyldigheten i artikel 234 tredje stycket EG när dess avgöranden kan överklagas till den högsta domstolsinstansen efter prövningstillstånd.

EG-domstolen prövade sedan tolkningsfrågan i sak och kom fram till att frågan huruvida en varuimport var av ”icke kommersiell natur” i den mening som avsågs i relevanta gemenskapsbestämmelser skulle prövas på grundval av en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Härvid skulle det tas hänsyn till importmängden, vilken typ av import det rörde sig om och hur ofta den berörde resenären importerade samma slags varor, samt även, i förekommande fall, till resenärens levnadsmönster och vanor eller till hans familjekrets. Det förelåg vidare hinder för en bestämmelse såsom den svenska som innebar att det på ett bindande sätt fastställdes kvantitativa begränsningar i fråga om tullbefrielse eller som kunde medföra att det, på grundval av mängden importerade varor, uppstod en ovillkorlig presumtion för att en import är av kommersiell natur.

Detta var knappast den självklara lösning på frågan som Hovrätten för Västra Sverige förutsåg. EG-domstolen visade därmed att svårigheterna att tolka de gemenskapsrättsliga bestämmelserna inte ska underskattas och att det är viktigt att de nationella domstolarna ges EG-rättslig vägledning utifrån, även när tolkningen framstår som uppenbar.

Fördragsbrottstalan avseende svenska domstolar – EG-rättens bristande genomslag i Sverige

Om de nationella slutinstanserna inte begär förhandsavgörande från EG-domstolen, uppstår frågan om deras bedömning verkligen överensstämmer med EG-rätten. Den part som förlorar anser i regel att bedömningen är felaktig och att frågans lösning i vart fall inte var så uppenbar att det var riktigt att inte begära ett förhands-

avgörande. På dessa grunder kritiserades t.ex. Regeringsrättens dom av den 16 juni 1999 i det s.k. Barsebäcksmålet, där rätten förklarat att det inte förelåg några rättsliga hinder – vare sig nationella eller EG-rättsliga – mot att stänga Barsebäck, utan att Regeringsrätten dessförinnan hade inhämtat ett förhandsavgörande från EG-domstolen. Den 26 augusti 1999 lämnade Sydkraft in ett klagomål till kommissionen, i vilket anfördes att Sverige gjort sig skyldig till ett fördragsbrott. Sydkraft hävdade att Regeringsrätten handlat i strid med gemenskapsrätten när den underlåtit att inhämta ett förhandsavgörande, eftersom den EG-rättsliga bedömningen inte var så okomplicerad att den kunde säga omfattas av acte clair-doktrinen. Kommissionen vidtog dock inga åtgärder med anledning av denna anmälan.59

Kommissionen har emellertid inlett ett fördragsbrottsärende av stor generell och principiell betydelse för Sverige. Ärendet är nu avslutat, men dess principiella betydelse kvarstår.

Med utgångspunkt från domen i Lyckeskogsmålet ifrågasatte kommissionen om det svenska reglerna rörande prövningstillstånd och domstolarnas tillämpning av dessa regler stod i överensstämmelse med de skyldigheter som svenska slutinstanser har enligt artikel 234 tredje stycket EG. En informell skrivelse skickades därför till den svenska regeringen den 21 januari 2003, som besvarades den 18 mars 2003. Kommissionen lät sig inte nöja med det svenska svaret utan tillställde Sverige en formell underrättelse den 30 mars 2003. Kommissionen påpekade i underrättelsen att prövningstillstånd, med vissa undantag, enbart får meddelas om det är av vikt för ledning av nationell rättstillämpning att överklagandet prövas. Denna regel är inte avpassad för att ta hänsyn till de skyldigheter som följer av artikel 234 EG tredje stycket. Kommissionen framhöll också att det är allvarligt att avslag på en ansökan om prövningstillstånd inte motiveras. Detta gör det omöjligt för den enskilde att verifiera huruvida skyldigheten att begära förhandsbesked har iakttagits. Kommissionen nämnde som exempel att Hovrätten över Västra Sverige har ansett att missbruk av dominerande ställning i strid med artikel 82 EG utgör en grund för skadestånd (en av EG-domstolen hittills oprövad fråga) och att Högsta domstolen i samma mål inte meddelat prövningstillstånd.60

59 Se Karlsson och Hägglund, En kartläggning av Sveriges första fem år med EG-rätt, ERT 1999, s. 510. 60 Se kommentar av Ulf Bernitz i ERT 2003, s. 382.

ekterats fullt ut. Kommissionen menade att svenska slutinstansers obenägenhet att begära förhandsavgörande kunde medföra att det uppstår en inhemsk rättspraxis som inte står i överensstämmelse med de gemenskapsrättsliga reglerna.61 Det är vidare allvarligt om ett beslut att inte meddela prövningstillstånd inte motiveras trots att EG-rätten har åberopats i målet. Enligt kommissionen innebär detta att systemet för prövningstillstånd inte är tillräckligt tydligt. Det medför svårigheter för kommissionen i sin egenskap av EGfördragets väktare att kontrollera om artikel 234 EG har resp

Kommissionen nämnde att det brittiska systemet med prövningstillstånd (”leave to appeal”), som blev ifrågasatt med anledning av EG-domstolens dom i Lyckeskogsmålet, hade ändrats. När en gemenskapsrättslig fråga är aktuell anges numera skälen till att prövningstillstånd inte beviljas.

Den svenska regeringen framhöll att den svenska lagstiftningen gav utrymme för de högsta domstolsinstanserna att inhämta förhandsavgörande i de fall det krävs enligt artikel 234 tredje stycket EG. Regeringen utlovade emellertid en översyn av hur skyldigheten att hantera förhandsavgörande bäst bör hanteras i svensk processrätt. Denna översyn resulterade i departementspromemorian Ds 2005:25, Förhandsavgöranden – Lag om förhandsavgöranden från EG-domstolen.

Regeringen ansåg att nationella bestämmelser om att de högsta domstolsinstanserna är skyldiga att begära förhandsavgörande inte behövdes. Däremot ansåg den att det fanns ett behov av att reglera vissa frågor om de högsta domstolsinstansernas handläggning av frågan om inhämtande av förhandsavgörande från EG-domstolen. Parterna har, menade regeringen, ett intresse av att kunna ta del av rättens ställningstagande till frågan om den är skyldig att begära förhandsavgörande, oavsett hur bedömningen utfaller. Ärendet utmynnade slutligen i antagandet av en ny lag (2006:502) med vissa bestämmelser om förhandsavgörande från EG-domstolen. I lagens första paragraf anges att:

Om en part i ett mål eller ärende vid en domstol eller myndighet, som omfattas av skyldigheten att inhämta förhandsavgörande från EGdomstolen, har yrkat att ett förhandsavgörande ska inhämtas eller på annat sätt väckt frågan om en sådan åtgärd, ska domstolen eller myndigheten, i de fall den beslutar att inte inhämta ett förhandsavgörande, i sitt beslut ange skälen till detta.

61 Se bl.a. mål C-337/95, Parfums Christian Dior, REG 1997, s. I-6013, punkt 25.

Första stycket gäller inte vid tillämpningen av 58 eller 59 kap. rättegångsbalken, 37 b eller 37 c § förvaltningsprocesslagen (1971:291) eller 42 § lagen (1996:242) om domstolsärenden.

I regeringens proposition 2005/06:157, Vissa frågor om förhandsavgörande från EG-domstolen, betonas att den nya bestämmelsen inte påverkar den fördrags- och konventionsreglerade skyldigheten att inhämta förhandsavgörande, vilket innebär att domstolar och myndigheter även i andra fall än de som omfattas av bestämmelsen måste ta ställning till frågan om förhandsavgörande ska inhämtas. Handläggningen i övrigt av frågor om inhämtande av förhandsavgörande regleras av de regler som styr förfarandet i de aktuella domstolarna och myndigheterna.

5.6.7. Medlemsstaternas skadeståndsskyldighet

EG-domstolen slog fast att medlemsstaternas kan vara skadeståndsskyldiga för överträdelser av EG-rätten i domen i målet

Francovich och Bonifaci m.fl. mot Italien. Italien hade underlåtit att genomföra ett direktiv om anställdas skydd vid arbetsgivarens insolvens, det s.k. lönegarantidirektivet.62 Direktivet ålade medlemsstaterna att inrätta en ordning som ger en minimigaranti beträffande krav på utestående lönefordringar. Andrea Francovich hade en lönefordring på sin arbetsgivare. Denna hade emellertid vid en utmätningsförättning befunnits sakna utmätningsbara tillgångar.

Francovich väckte då talan mot italienska staten med yrkande att staten enligt direktivet skulle garantera betalningen av lönefordringen eller – i andra hand – att staten skulle betala skadestånd som ersättning för den skada som han lidit på grund av att direktivet inte genomförts. Samtidigt väckte en person vid namn Danila Bonifaci och 33 andra arbetstagare en liknande talan vid en annan italiensk domstol med anledning av att de inte fått ut sina löner i samband med arbetsgivarens konkurs.

De båda domstolarna begärde förhandsavgörande från EGdomstolen. EG-domstolen fann att de aktuella bestämmelserna i direktivet var ovillkorliga och tillräckligt klara i fråga om vilka personer som hade rätt till ersättning och i fråga om innehållet i själva garantin. Direktivet gav emellertid medlemsstaterna valmöjligheter

62 Rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (EGT L 283, s. 23, svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 121).

i fråga om vem som skulle svara för utbetalningarna. Det gick därför inte enbart av direktivet att utläsa att just staten var betalningsansvarig. På grund härav kunde direktivet inte anses ha direkt effekt.

När det gällde möjligheten till skadestånd uttalade domstolen att

gemenskapsreglernas fulla verkan skulle riskeras och skyddet för de rättigheter som dessa ger upphov till skulle försvagas, om enskilda parter inte hade möjlighet att få skadestånd när deras rättigheter kränks genom att en medlemsstat bryter mot gemenskapsrätten (punkt 33 i domen).

Domstolen anförde vidare att möjligheten att få skadestånd från en medlemsstat är särskilt nödvändigt när, såsom i detta fall, den fulla verkan av gemenskapsreglerna är avhängiga av ett handlande från statens sida och då följaktligen, vid underlåtenhet att företa en sådan handling, enskilda inte vid nationella domstolar kan göra gällande rättigheter som de tillerkänts av gemenskapsrätten (punkt 34).

Av detta drog domstolen slutsatsen att ”principen att en stat är ansvarig för skada som enskilda vållas till följd av överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas staten är nära förbunden med systemet i fördraget” (punkt 35). Skadeståndsskyldigheten kunde också enligt domstolen härledas från samarbetsförpliktelsen i artikel 5 (nu artikel 10 EG). Medlemsstaterna är skyldiga att undanröja otillåtna följder av en överträdelse av gemenskapsrätten. Domstolen förklarade vidare att skadeståndet är särskilt nödvändigt vid en underlåtenhet att införliva ett direktiv, eftersom enskilda annars fråntas allt skydd som de ges i direktivet.

Genom domen i målet Francovich

63

betonade EG-domstolen

sålunda att enskilda individer som lidit skada till följd av att en medlemsstat inte har införlivat ett direktiv, ska ha rätt att hålla denna stat ansvarig vid nationell domstol, när det saknas möjlighet att göra gällande den direkta effekten av direktivbestämmelser. På så sätt gav EG-domstolen enskilda individer ett alternativt rättsmedel när de inte kunde åberopa den horisontella direkta effekten av direktivbestämmelser.

Det bör understrykas att förutsättningen att göra gällande den direkta effekten av direktivbestämmelser och alternativt väcka en

63 Målen C-6/90 och C-9/90, Francovich m.fl., REG 1991, s. I-5357; svensk specialutgåva, volym 11, s. 435.

skadeståndstalan är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. I det svenska målet Gharehveran

64

åberopades precis de

bestämmelser i det s.k. lönegarantidirektivet som inte tillerkändes direkt effekt i målet Francovich. Man kunde därför förvänta sig att dessa bestämmelser inte heller skulle ha direkt effekt i det svenska målet. EG-domstolen kom dock fram till motsatt ståndpunkt. Eftersom omständigheterna var annorlunda i det svenska målet än i

Francovich, där den italienska staten hade felat, kunde bestämmelser som inte hade direkt effekt i Francovich ändå ha det i det svenska målet. Domstolens betonade att enskilda inte kunde förvägras att åberopa sådana bestämmelser som på ett precist och ovillkorligt sätt gav dem rättigheter enligt direktivet, när medlemsstaten i fråga till fullo hade utnyttjat sitt utrymme för skönsmässig bedömning avseende de bestämmelser i direktivet som, på grund av att de inte genomförts, varit det enda hindret mot att enskilda faktiskt utövar de rättigheter som framgår av direktivet. Eftersom Sverige, till skillnad från Italien, hade utpekat sig själv som ansvarig för förpliktelsen att betala de lönefordringar som garanteras enligt direktivet kunde en arbetstagare grunda rätten till betalning av sin lönefordran direkt på direktivet.

EG-domstolen har efter Francovich-domen slagit fast att skadeståndsskyldigheten för medlemsstaterna omfattar alla skadeståndsgrundande överträdelser av EG-rätten oavsett om de aktuella bestämmelserna har direkt effekt eller ej.65 Medlemsstaternas skadeståndsskyldighet är beroende av att tre villkor är uppfyllda: den rättsregel som har överträtts ska ha till syfte att ge enskilda rättigheter, överträdelsen ska vara tillräckligt klar och det ska finnas ett direkt orsakssamband mellan åsidosättandet av medlemsstaternas skyldighet och den skada som de drabbade personerna har lidit. Övriga villkor för skadeståndsansvaret regleras som huvudregel av nationell rätt under förutsättning att kraven på likvärdighet och effektivitet är uppfyllda.

Kravet på att överträdelsen ska vara ”tillräckligt klar” har utvecklats i rättspraxis. Av stor betydelse är vilken handlingsfrihet som har givits till det nationella organ som gjort sig skyldig till en överträdelse. Om organet förfogar över ett begränsat eller till och med obefintligt utrymme för skönsmässig bedömning kan överträ-

64 Mål C-441/99, Riksskatteverket mot Soghra Gharehveran, REG 2001, s. I-7687. 65 Se målen C-46/93 och C-48/93, Brasserie du pêcheur och Factortame, REG 1996, s. I-1029.

delsen i sig anses tillräckligt klar.66 Om organen däremot förfogar över ett betydande skönsmässigt utrymme måste utredas hur allvarlig överträdelsen är med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.

Ett belysande fall när det gäller tillämpningen av rekvisitet ”tillräckligt klar”, är det svenska målet Lindöpark.67 Lindöpark drev en anläggning för företagsgolf. Före den 1 januari 1997 gällde enligt 3 kap. 2 § andra stycket mervärdesskattelagen att denna verksamhet var undantagen från mervärdesskatteplikt. Detta innebar att Lindöpark inte hade rätt att göra avdrag för ingående mervärdesskatt för varor och tjänster som användes i verksamheten. En lagändring trädde i kraft den 1 januari 1997, som innebar att denna avdragsmöjlighet infördes. Lindöpark hävdade att mervärdesskattelagen varit i strid med artikel 13 i EG:s sjätte mervärdesskattedirektiv mellan den 1 januari 1995 och den 31 december 1996. Bolaget väckte därför talan mot svenska staten vid Solna tingsrätt och yrkade skadestånd av staten med 500 000 kr, vilket uppgavs motsvara ingående mervärdesskatt under den relevanta tidsperioden. Bolaget yrkade vidare ränta från de tidpunkter som avdrag teoretiskt sett hade kunnat göras. Solna tingsrätt biföll i huvudsak Lindöparks talan och förpliktade svenska staten att betala skadestånd till Lindöpark med 500 000 kr jämte ränta. Domen överklagades till Svea hovrätt som begärde ett förhandsavgörande från EG-domstolen.

EG-domstolen konstaterade att verksamheten i fråga var mervärdesskattepliktig. Den svenska lagstiftningen var således före den 1 januari 1997 oförenlig med direktivet. När det gällde frågan om skadestånd, påpekade EG-domstolen att Lindöpark direkt med stöd av direktivbestämmelserna hade rätt att med retroaktiv verkan väcka talan avseende de fordringar som bolaget ansåg sig ha mot staten. Någon skadeståndstalan i egentlig mening framstod därför inte som behövlig.

För det fall en skadeståndstalan skulle prövas, påpekade EGdomstolen, efter att ha erinrat om de allmänna villkoren för skadestånd, att även om det i princip ankommer på de nationella domstolarna att avgöra om villkoren för en medlemsstats skadeståndsansvar för överträdelser av gemenskapsrätten är uppfyllda, har domstolen ändå möjlighet att precisera vissa omständigheter som de nationella domstolarna har anledning att beakta vid sin

66 Se t.ex. mål C-5/94, Hedley Lomas, REG 1996, s. I-2553. 67 Mål C-150/99, Lindöpark, REG 2001, s. I-493.

bedömning. I detta fall var det enligt EG-domstolen klart att den svenska lagstiftaren hade infört ett undantag från skatteplikt som saknade stöd i det sjätte mervärdesskattedirektivet. Bestämmelserna i direktivet hade enligt EG-domstolen en så klar ordalydelse att den svenska lagstiftaren inte hade möjlighet att göra ett normativt val, och endast förfogade över ett i hög grad begränsat och till och med obefintligt utrymme för skönsmässig bedömning. Att gemenskapsrätten hade åsidosatts kunde under sådana omständigheter i sig vara tillräckligt för att det skulle vara fråga om en tillräckligt klar överträdelse.

I senare praxis har EG-domstolen slagit fast att medlemsstaternas skadeståndsansvar även omfattar skada som vållats genom ett avgörande av en nationell domstol som dömer i sista instans.68 EGdomstolen har dock preciserat att kravet på att överträdelsen ska vara tillräckligt klar i detta sammanhang innebär att hänsyn måste tas till den dömande verksamhetens särdrag och de berättigade kraven på rättssäkerhet. Domstolen uttalade också att staten kan ådra sig skadeståndsansvar på grund av en överträdelse av gemenskapsrätten genom ett sådant domstolsavgörande endast i undantagsfall, nämligen då den nationella domstolen på ett uppenbart sätt har åsidosatt gällande rätt. Eftersom domstolen också betonade att en överträdelse av gemenskapsrätten ”i vilket fall som helst [är] tillräckligt klar då avgörandet i fråga uppenbart har fattats i strid med domstolens rättspraxis på området”, råder för närvarande betydande osäkerhet om ansvarets egentliga omfattning. En konsekvens av domen tycks emellertid vara att den berörda personen får en ytterligare chans att få sitt ”bakomliggande” EG-rättsliga krav prövat inom ramen för en ny process i vilken det kan bli fråga om att begära ett förhandsavgörande från EG-domstolen.69

5.6.8. Svenska statens skadeståndsansvar vid åsidosättande av EG-rätten

När företagens situation på den inre marknaden diskuteras bör sålunda inte glömmas bort att det finns en möjlighet att begära skadestånd av den medlemsstat som på ett otillåtet sätt begränsar den fria rörligheten till förfång för företagen. Möjligheten att

68 Mål C-224/01, Gerhard Köbler, REG 2003, s. I-10239. 69 För diskussion av Köbler-domens betydelse, se Otken Eriksson, I., i ERT 2004, s. 199, ”Medlemsstaternas skadeståndsansvar för nationella domstolars överträdelserna av gemenskapsrätten: björnen sover …”.

begära skadestånd fyller en viktig funktion som komplement till andra processuella åtgärder som företagen kan vidta om de anser att deras rättigheter har kränkts. Genom att skadeståndsprocesser inleds kan vidare felaktigheter i den EG-rättsliga tillämpningen och implementeringen uppdagas och rättas till. Utöver att kompensera enskilda individer för skador fyller alltså skadeståndsprocesserna, i likhet med andra rättsprocesser, en slags övergripande kontrollfunktion.

Möjligheten för enskilda individer att kräva och erhålla skadestånd från svenska staten följer av skadeståndslagen och EG-rätten som sådan. Handläggningsregler finns i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten.70 Där föreskrivs i 3 §, andra stycket, att Justitiekanslern (JK) handlägger anspråk på ersättning som grundas på ett påstående om överträdelse av gemenskapsrätten. I princip ska alla sådana anspråk handläggas hos JK. Anspråk av enskilda som grundas på påstående om fel vid offentlig upphandling ska dock riktas direkt till den upphandlande myndigheten, vilken har att ersätta skada som uppkommer vid fel i upphandlingen.

Av särskilt intresse är att JK på frivillig väg kan reglera vissa skadeståndsanspråk som riktas mot staten. I klara fall kan alltså JK besluta om skadestånd. För ett företag som begär skadestånd blir förfarandet då snabbare och billigare än en process. JK kan emellertid också låta tvisten prövas i domstol utan att först försöka lösa tvisten på frivillig väg, t.ex. när rättsfrågan är av principiell betydelse eller svårbedömd eller när det finns oklarheter i bevishänseende.

Det är utredningens uppfattning att möjligheten att begära skadestånd inte är särskilt välkänd hos företagen. Sannolikt skulle mer information om denna möjlighet öka företagens incitament att hävda sina rättigheter enligt inremarknadsreglerna. Upplysning härom och om möjligheten för JK att medge ersättning i klara fall bör därför riktas till företagen, samtidigt som dessa informeras om sina rättigheter till följd av inremarknadsreglerna.

En annan fråga som kan diskuteras i detta sammanhang är vilken del av den offentliga förvaltningen som ska anses skadeståndsskyldig. Ur ett EG-rättsligt perspektiv är det ”medlemsstaten” som har ansvaret för att skadan repareras, oavsett vilken del av förvaltningen som har orsakat skadan. Det kan t.ex. mycket väl vara en

70 3 § andra stycket.

enskild kommun som självständigt har orsakat skadan utan statlig inblandning. Att medlemsstaten är ansvarig betyder inte nödvändigtvis att kostnaden ska bäras av den allmänna statsbudgeten. Staten kan också övervältra kostnaderna för de skadestånd som har utbetalats på de organ som faktiskt har orsakat skadan.

5.7. Motvikt till företrädet och EG-rättens krav på genomslag – krav på EG-rättens innehåll och skyddsmekanismer

Som framgått har EG-domstolen i sin rättspraxis betonat medlemsstaternas kollektiva skyldighet att tillse att EU fungerar i enlighet med de intentioner som har lagts fast i fördragen. EG-rättens företräde kan sägas vara ett uttryck för tanken att det kollektivt beslutade måste gå före det ensidigt eller individuellt beslutade. EGdomstolen rättfärdigar därför EG-rättens företräde bl.a. med lojalitetsförpliktelsen i artikel 10 EG. Principen innebär som framgått att medlemsstaterna ska förhålla sig lojala mot fördragsmålen och sålunda inte motverka EG-rättens genomslag.

Detta resonemang accepterades successivt av medlemsstaterna. Det krävdes dock att EG-domstolen gav vissa garantier rörande innehållet i EG-rätten. I synnerhet när det gäller EG-rättens företräde framför nationella konstitutionella bestämmelser finns fortfarande reservationer bl.a. från den tyska författningsdomstolen, Sveriges riksdag och regering, den danska Högsta domstolen och inom delar av doktrinen.71

EG-rättens företräde begränsas därför av ett krav på att EGrätten respekterar grundläggande fri- och rättigheter. Som angavs i

Internationale Handelsgesellschaft påverkas emellertid giltigheten av en gemenskapsakt eller dess verkan inom en medlemsstats territorium inte av att det görs gällande att den kränker grundläggande rättigheter i en medlemsstats författning.72 Som anges i artikel 6.1

EU bygger unionen på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen, vilka principer är gemensamma för medlemsstaterna. EG-domstolen kräver dock inte att det rättig-

71 Se Hettne, J. och Öberg, U., Domstolarna i Europeiska unionens konstitution (Sieps 2003:15), s. 69. 72 Mål 11/70, Internationale Handelsgesellschaft , REG 1970, s. 1125, punkt 3, svensk specialutgåva, volym 1, s. 503.

hetsskydd som gäller enligt EG-rätten är likformigt i samtliga medlemsstater. I målet Omega

73

(som avsåg ett tyskt förbud mot s.k.

laserdomanläggningar, dvs. låtsaskrig) angav domstolen uttryckligen att nationella åtgärder som begränsar EG-rättens verkan med hänsyn till grundläggande fri- och rättigheter – i det aktuella fallet mänsklig värdighet – inte behöver grundas på en uppfattning som delas av samtliga medlemsstater.

Ett uttryck för detta är även bestämmelsen om ”nationell identitet” i artikel 6.3 EU, vari anges att ”Unionen skall respektera den nationella identiteten hos sina medlemsstater”. Denna bestämmelse utvecklas och preciseras i Lissabonfördraget.

Det kan alltså konstateras att EG-rättens företräde ytterst är en komplex bedömning där såväl EG-rättens förhållande till Europakonventionen och medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner som skyddet för medlemsstaternas nationella identitet ska beaktas i förhållande till de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall.

73 Mål C-36/02, Omega, REG 2004, s. I-9609.

6. Rättsliga och organisatoriska förutsättningar

Det hör till utredningens uppdrag att studera regeringens och de centrala myndigheternas roll vad gäller inremarknadsfrågorna. Frågor om regeringens styrning av den svenska förvaltningen och den senares förhållande till EU är av övergripande betydelse för utredningsuppdraget. Allmänt sett kännetecknas den svenska förvaltningsmodellen av tämligen fristående myndigheter och ett relativt litet regeringskansli samt av ett förhållandevis framträdande inslag av styrning genom kollektiv normgivning och ringa inslag av ministeriella instruktioner. Detta inverkar också på genomförandet av utredningsuppdraget. I det följande beskrivs regeringens styrning och utrikespolitiska ansvar. Viktiga funktioner inom departement och myndigheter i ett inremarknadsperspektiv redovisas också.

6.1. Regeringens styrning och ansvar för sammanhållen bedömning

6.1.1. Allmänt

Regeringsformen (RF) drar upp riktlinjerna för den svenska förvaltningsorganisationen, men fastställer inte närmare hur regeringens styrning av myndigheterna ska gå till. Ramen för styrningen är främst fördelningen av normgivningsmakten och andra formella styrningsbefogenheter, främst finansmakten, utnämningsmakten och kontrollmakten.1

Av 1 kap. 6 § RF framgår att det är regeringen som styr riket under ansvar inför riksdagen. Förvaltningsmyndigheterna under regeringen är redskap för denna styrning, organ för att tillsammans med regeringen verkställa fastlagd politik. Regeringen och förvalt-

1 Jfr. SOU 1997:57 s. 75.

ningen ska omsätta den beslutade politiken i praktiska åtgärder.2Förvaltningsmyndigheterna är därvid underställda regeringen, men ska inte ta instruktioner när det gäller tolkning och tillämpning av lag eller i fråga om beslutsfattande som innebär myndighetsutövning gentemot enskilda (RF 11:6-7). Regeringen kan ge dem särskilda uppdrag att utföra.

De formella styrmedel som står i förgrunden är lag beslutad av riksdagen och förordning beslutad av regeringen. Det är i stor utsträckning härigenom som inriktningen av den offentliga verksamheten bestäms. Denna s.k. normgivningsmakt, innebärande rätt att utfärda generellt avfattade, för enskilda och myndigheter bindande rättsregler, är i 8 kap. RF fördelad mellan riksdag och regering.

Till det primära lagområdet, där riksdagen stiftar lag, hör bl.a. grundlagarna och den civilrättsliga lagstiftningen. För riksdagen är ett viktigt styrinstrument s.k. ramlagstiftning, vari riksdagen drar upp ramarna för verksamheten inom ett område och ger regeringen resp. myndigheter utrymme att komplettera med tillämpningsföreskrifter. Ramlagstiftning ökar i omfattning, säkert ej minst på gemenskapsrättsligt viktiga områden.

Till regeringens primärområde, där normgivningsrätten i första hand ligger hos regeringen, hör föreskrifter om verkställighet av lag och den s.k. restkompetensen, dvs. rätten att besluta föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen.

Principen om den s.k. formella lagkraften innebär att sedan ett ämne reglerats av riksdagen i lag det inte längre kan regleras genom regeringsförordning eller annan underordnad författning, oavsett vilket regleringsområde det gäller.

Eftersom lagstiftningsförfarandet är mera krävande än utövandet av förordningsmakt medger förordningsreglering möjligheten av en snabbare och smidigare anpassning, om behov härav skulle uppstå. Motsvarande gäller givetvis i fråga om föreskrifter på myndighetsnivå. Skäl för att viss normgivning bör ske på lägre nivå kan också vara behov av sådan särskild sakkunskap i enskildheter som ofta är nödvändig i fråga om komplicerade samhällsförhållanden. Allmänt sett kan det krävas normgivning på lägre nivåer än lag för att komplettera och konkretisera övergripande och ibland vagt hållna målformuleringar i lagstiftning.

Riksdagens finansmakt innebär att de ekonomiska ramarna för olika politikområden bestäms av riksdagen, när denna fattar beslut

2 Se Warnling-Nerep, Lagerqvist Veloz Roca & Reichel, Statsrättens grunder, s. 29 f.

om förslagen i budgetpropositionen eller andra anslagsbeslut. På denna grund beslutar sedan regeringen om myndigheternas regleringsbrev.

Regeringen utnyttjar regleringsbreven som viktiga instrument för att styra myndigheterna mot politiska mål inom de av riksdagen beslutade ekonomiska ramarna och utvecklar de mer övergripande mål som fastställts av riksdagen. Regleringsbrev utfärdas för alla myndigheter. De gäller under ett år och reglerar deras verksamhet och dess finansiering. Där återfinns eventuella undantag från ekonomiadministrativa regler och uppställs också krav på återrapportering. På det område utredningsuppdraget täcker sker viss styrning på detta sätt.

Andra formella styrmedel är de ekonomiadministrativa regelverken, utnämningsmakten och kontrollmakten.

Det ekonomiadministrativa regelverket består av en rad regeringsförordningar som utfärdats i syfte bl.a. att den statliga verksamheten ska bedrivas effektivt och under betryggande medelshantering. Dessa är i många fall kompletterade med närmare föreskrifter, efter bemyndigande beslutade av bl.a. Ekonomistyrningsverket.

Regeringen utnämner med något enstaka undantag myndighetschef och i förekommande fall överdirektör samt förordnar ordförande och ledamöter i myndigheters styrelser, nämnder och insynsråd. Frågor om personalförsörjning, kompetensutveckling samt löne- och anställningsvillkor, dvs. större delen av arbetsgivarpolitiken, ligger annars i princip på myndighetsnivå.

Styrning genom kontroll utövas på flera olika nivåer och sätt, inte minst från regeringens sida i förhållande till myndigheterna under regeringen. Genomförandet av regeringens politik kontrolleras genom krav på återrapportering och redovisning, vilka vanligen ställs upp i regleringsbreven, liksom genom förvaltningsmyndigheternas skyldighet att lämna årsredovisningar och budgetunderlag.3 En från regeringen fristående kontroll av myndigheterna sker genom Riksrevisionens granskning av myndigheterna genom årlig revision och effektivitetsrevision.

För att säkerställa att den offentliga makten utövas under lagarna och att den enskilde får en rättvis och korrekt behandling av myndigheterna finns olika kontrollmekanismer.

Domstolskontrollen genom de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna är av central betydelse, särskilt på alla de

3 Det senare regleras i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Regeringens mål- och resultatdialog är en form av kontroll som också innefattar styrning

.

områden där enskilda intressen påverkas av bindande EG-rätt. Förvaltningsdomstolarna överprövar myndigheternas beslut efter överklagande.

Regeringen kunde tidigare påverka rättstillämpningen på det förvaltningsrättsliga området genom sin funktion som besvärsinstans. Myndighetsbeslut kunde av berörda parter överklagas till regeringen, vars avgöranden därmed ibland gav principiell vägledning. Alltsedan 1980-talet har det emellertid pågått en anpassning till europeiska krav på domstolsprövning. Nu överklagas de allra flesta förvaltningsbeslut i stället till förvaltningsdomstol.4

Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslern (JK) har extraordinära granskande funktioner. JK företräder också staten bl.a. inom den statliga skaderegleringen och kommer i denna egenskap i kontakt med inremarknadsfrågor genom sina uppgifter. I vilken grad JO kommer i kontakt med rättsområdet är inte för utredningen känt.

6.1.2. Informell styrning

Utöver de olika former för formell styrning som nämnts i det föregående äger ofrånkomligen också rum informella kontakter, varigenom styrning kan utövas bl.a. i förhållande till myndigheter. I viss mån förekommer det sålunda att förvaltningsmyndigheter hämtar vägledning från regeringen genom informella kontakter med befattningshavare på skilda nivåer.5

I sådana fall kan dock det politiska ansvaret för myndigheternas beslut komma att skymmas, och följaktligen också den demokratiska insynen i beslutsprocesserna och ansvarfördelningen. Sådan styrning kan lätt komma i konflikt med grundläggande konstitutionella principer, såsom om regeringens kollektiva beslutanderätt och ansvar. Sverige tillåter till skillnad från många andra medlemsstater inom EU inte ministerstyre, utan regeringen ska i princip styra förvaltningen genom generellt utformade direktiv.6

Inslaget av informell styrning måste antas öka när de formella styrmedlen uppvisar luckor eller annars är otydliga. Framförallt

4 Se Warnling-Nerep, Wiweka, Rätten till domstolsprövning & rättsprövning 3 uppl., Jure, Stockholm, 2008, bl.a. s. 285 f. Se även Sjöberg, Magnus, Den långa vägen till en generellregel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut, Festskrift till Hans Ragnemalm, Juristförlaget, Lund, 2005. 5 Se SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, s. 105 ff. Se även Reichel, Svenska myndigheter som EU-myndigheter, s. 111. 6 Se Sieps 2008:10.

ökar emellertid i sådana fall risken för att myndigheternas agerande kommer att präglas av den bristande formella styrningen.

6.2. Myndigheters föreskriftsrätt

Statliga myndigheter har ingen direkt på regeringsformen grundad rätt att meddela föreskrifter, men föreskrifterna i 8 kap. regeringsformen medger att normgivningskompetens i viss utsträckning delegeras till myndigheter. Ett sådant bemyndigande kan avse det primära lagområdet eller regeringens primärområde. I båda fallen är det regeringen som förfogar över rätten att delegera normgivningsbefogenhet till myndigheterna. När det gäller det primära lagområdet krävs ett lagbemyndigande, vilket undantagslöst riktas till regeringen. Regeringen kan sedan i sin tur genom s.k. subdelegation överlåta normgivningsbefogenhet till en myndighet. När det är fråga om överlåtelse av normgivningsbefogenheter inom regeringens primärområde används vanligen uttrycket delegation.

Den svenska förvaltningsmodellen skiljer sig alltså från de flesta övriga medlemsstater i EU. Modellen med fristående myndigheter och relativt litet regeringskansli har knappast motsvarigheter på annat håll, Finland möjligen undantaget.

Genom subdelegation och delegation har förvaltningsmyndigheterna tilldelats en omfattande normgivningskompetens. Inte minst har de senare årtiondenas bruk av s.k. ramlagstiftning, då ramföreskrifter för en viss sektor läggs fast i lag och sedan fylls ut av regeringen eller förvaltningsmyndigheter, medfört en utveckling mot att myndigheter står för en allt större del av den svenska normgivningen.7 Ytterligare en faktor som påverkar förhållandet mellan regeringen och förvaltningen är den successiva övergång till mål- och resultatstyrning som pågått sedan 1980-talet, varvid förvaltningen styrs genom verksamhetsmål och resultatuppföljning, i stället för detaljreglering.8 Sammantaget har förvaltningen haft och har en stark ställning i den svenska samhällsorganisationen.9

Den omfångsrika och snabba reception av gemenskapsrätt, som tog sin början i samband med EES-avtalets genomförande och där

7 Se bl.a. Stjernquist, Nils, Regerar regeringen över de centrala ämbetsverken?, Statsvetenskaplig tidskrift, 1984, s. 211–226, s. 212 och Sterzel, Fredrik, Författning i utveckling: konstitutionella studier, Iustus, Uppsala, 1998, s. 59, f och 89 ff. 8 Se SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst: en samlad förvaltningspolitik för staten, s. 75 ff. 9 Se Algotsson, Karl-Göran, Sveriges författning efter EU-anslutningen, 1 uppl., SNS, Stockholm, 2000, s. 296.

takten även i dag får betecknas som tämligen hög torde i förening med samhällslivets tilltagande komplexitet ha bidragit ytterligare till myndigheternas starka ställning.

För en myndighet som utnyttjar ett normgivningsbemyndigande råder det från praktisk synpunkt den skillnaden mellan en subdelegation och en delegation att den i förra fallet oftast har ett bättre underlag för sina föreskrifter genom lagförarbetena i propositionen till riksdagen och utskottsbetänkandet. Det finns visserligen en möjlighet för regeringen att ange motiv i anslutning till sina förordningar10 men denna möjlighet utnyttjas ytterst sparsamt. Myndigheten kan då behöva stödja sig på informella kontakter inom ansvarigt departement. Från Statsrådsberedningens sida har i handbok för författningsskrivning rekommenderats att handläggare i ett tidigt skede av författningsarbetet etablerar löpande underhandskontakter med olika sakkunniga och berörda.

Det finns inget hinder mot att ett bemyndigande återkallas eller att riksdagen eller regeringen själv meddelar regler i ett ämne där en myndighet har fått behörighet att besluta regler. Så kan ske t.ex. genom att regeringen upphäver den förordning där myndighetens bemyndigande finns. Tidigare med stöd av bemyndigandet meddelade föreskrifter upphör emellertid inte därmed automatiskt att gälla. Utan normgivningsbemyndigande kan en myndighet inte heller upphäva föreskrifter.

Förutom föreskrifter kan myndigheter utfärda generella rekommendationer om tillämpningen av en författning, vari anges hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende, s.k. allmänna råd. För allmänna råd erfordras inte särskilt bemyndigande. Ehuru ej bindande kan allmänna råd i rättstillämpningen ges vägledande betydelse. Sådana råd ska enligt 27 § författningssamlingsförordningen tillhandahållas allmänheten, och de kan tas in i författningssamling, varvid deras karaktär av allmänna råd och ej författningsföreskrifter ska framgå.

10 Dessa publiceras i serien Regeringens förordningsmotiv.

6.3. Regeringens utrikespolitiska ansvar

Enligt 10 kap 1 § RF ankommer det på regeringen att företräda riket i internationella sammanhang.

Om uppgiften inte kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkande kan Regeringen uppdra åt förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskommelse å Sveriges vägnar (RF 10:3).

När tjänstemän från förvaltningsmyndigheterna på detta sätt företräder Sverige representerar de således regeringen.11 Detta har kommit att bli mycket vanligt inom ramen för EU-samarbetet, bl.a. därför att EU-samarbetet i hög utsträckning omfattar sådana frågor som före medlemskapet låg under förvaltningsmyndigheternas ansvar och enligt den svenska modellen passar där. Det är också så att Regeringskansliet är beroende av myndigheternas resurser i fråga om personal och sakkunskap.

Statliga myndigheters underrättelseskyldighet

Under denna rubrik återfinns i 10 kap. 8 § RF följande bestämmelse.

Chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör skall hållas underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet.

Bestämmelsen uppbärs enligt motivuttalanden12 av intresset på utrikespolitikens område av enhetlighet, konsekvens och en sammanhållen bedömning.

Grundlagsutredningen inför EG tog i sitt betänkande (SOU 1993:14) EG och våra grundlagar upp bestämmelsen och gav uttryck för att denna inte innebär att Sveriges internationella kontakter måste ske uteslutande genom utrikesdepartementet men syftar till att den utrikespolitiska betydelsen av frågorna ska komma under bedömning. Utredningen fann inte något behov av att modifiera bestämmelsen och anförde därom följande.

Det har flera gånger påpekats att EG-samarbetet är ett mellanstatligt samarbete som till stor del rör frågor som i icke medlemsstater normalt är av inrikespolitisk karaktär. Det är därför möjligt

11 Se SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning, s. 191och Stadsrådsberedningen cirkulär 5 Riktlinjer för handläggning av frågor som rör EG:s genomförandekommittéer. 12Prop. 1973:90 s. 370 f.

att den samordning inom Regeringskansliet som är nödvändig i ett EG-samarbete kan behöva ske i andra former än de som tillämpas för andra utrikespolitiska frågor. Det kan konstateras att kravet på att utrikesministern ska hållas informerad inte utesluter andra tänkbara lösningar på frågan om koordinering av Regeringskansliets arbete. Hur än koordineringen anordnas är det osannolikt att det sker på sådant sätt att utrikesministern lämnas utanför och föreskriften i 8 § därför inte uppfylls.

Den år 2004 tillsatta Grundlagsutredningen som i december 2008 avgett betänkandet (SOU 2008:25) En reformerad grundlag, anlägger inga särskilda synpunkter på bestämmelsens innehåll. Den föreslås under oförändrad rubrik föras till 10 kap. 13 § Regeringsformen med endast språkliga ändringar.13

Inremarknadsutredningen kan konstatera att förevarande grundlagsbestämmelse tydligen innebär att det under alla förhållanden finns en gräns, utanför vilken en statlig myndighet inte kan för egen del ta ställning utan att först sörja för att regeringen ges förutsättningar att företa den samlade bedömning som bestämmelsen ska säkra. Såtillvida råder det alltid en begränsning av myndigheternas egen handlingsfrihet, oavsett vilket ansvar de blivit tilldelade enligt eljest gällande föreskrifter.

6.4. Länsstyrelserna

Enligt 1 § länsstyrelseinstruktionen14 finns i varje län en länsstyrelse som svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter.

Länsstyrelserna ska enligt 2 § verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar.

Länsstyrelsen ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Den ska främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet samt underrätta regeringen om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet.

13SOU 2008:125, Del 2, s. 792. 14 Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion, senast ändrad 2009:95.

Länsstyrelsen ska vidare ansvara för de tillsynsuppgifter som riksdagen eller regeringen har ålagt den.

Länsstyrelsernas uppgifter omfattar bl.a. yrkesmässig trafik, livsmedelskontroll, djurskydd och veterinära frågor, regional tillväxt, infrastrukturplanering, frågor om samhällsplanering, energi och klimat, naturvård samt miljö- och hälsoskydd, lantbruk, fiske och sociala omvårdnadsfrågor m.m. På sådana områden finns betydande inslag av gemenskapsrätt, inte minst av inremarknadskaraktär.

Länsstyrelsens uppgifter omfattar också bl.a. tillsyn över veterinärers verksamhet samt ledning och samordning av åtgärder mot djursjukdomar.

Länsstyrelsen ska enligt 10 § samråda med andra statliga myndigheter i och utanför länet i sådana frågor inom länsstyrelsens verksamhetsområde som påverkar eller har betydelse för den myndighetens verksamhet. Vissa länsstyrelser har särskilda uppgifter i fråga om samarbete inom EG:s strukturfonder eller rörande den regionala utvecklingsfonden.

Länsstyrelserna besitter i dagsläget god saklig kompetens på EG-rättsliga områden. Det kan emellertid finnas utrymme för att hos dem bygga upp en mer övergripande kompetens särskilt på inremarknadsområdet. Sådant utrymme kan finnas bl.a. på tillsynsområdet och på områden som nu omfattas av reglerna i tjänstedirektivet och varupaketet.

Frågor av särskilt intresse är vilket utrymme det kan finnas för insatser från länsstyrelsernas sida i syfte att lämna kommunerna bistånd i den EG-rättsliga tillämpning som ankommer på dessa och vid kommunal tillsyn på inremarknadsområdet. I den mån gemenskapsrättslig expertkompetens behövs för sådana uppgifter på den kommunala nivån kan det vara effektivt och resursekonomiskt att denna tillgodoses genom förstärkningar på regional nivå hos länsstyrelserna i stället för att behovet ska tillgodoses på den kommunala.

Förslag i linje härmed har framförts av Förvaltningskommittén, som ansett att länsstyrelserna bör få i uppdrag att ge råd till och utöva tillsyn över kommunerna i frågor som gäller den inre marknaden samt statsstöd och konkurrens. Enligt kommittén borde länsstyrelserna i dessa frågor fungera som en regional ”tillsynsarm”

0.

för Kommerskollegium och Konkurrensverket.15 Utredningen återkommer till denna fråga under avsnitt 9.1

6.5. Kommuner och landsting

Från gemenskapsrättslig utgångspunkt omfattas medlemsstaternas lokala och regionala offentliga organ fullt ut på samma sätt som de centrala, både av de allmänna fördragsförpliktelserna och av övriga för dem tillämpliga regler. Kommunernas och landstingens tilllämpning av reglerna, inte minst på den inre marknadens område som bl.a. omfattar upphandling, är därför viktig. Från utredningens utgångspunkter är kommunerna av särskild betydelse med hänsyn till tillsynsuppgifter som de anförtrotts, bl.a. i fråga om marknadskontroll.

Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i Sverige och utgör en viktig del av det svenska demokratiska systemet. Det framgår redan av 1 kap. 1 § regeringsformen i fråga om statsskickets grunder att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom kommunal självstyrelse. I 7 § första stycket samma kapitel slås fast att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, i vilka beslutanderätten utövas av valda församlingar. I andra stycket samma paragraf sägs att dessa får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

I fråga om den kommunala självstyrelsen anger regeringsformen endast grundläggande strukturer för relationen mellan stat och kommuner.

Enligt 8 kap. 5 § RF ska i lag bestämmas grunderna för ändringar i landets indelning i kommuner, för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Likaså ska i lag meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Dessa ämnen omfattas sålunda av det primära lagområdet.

Det hindrar dock inte att riksdagen enligt 7 § i samma kapitel bemyndigar regeringen att förordningsvis meddela föreskrifter i vissa ämnen som rör kommunerna. Med stöd av 11 kap. 6 § RF kan också förvaltningsuppgifter anförtros åt kommuner.

Den kommunala självstyrelsens konkreta innehåll bestäms alltså av riksdagen. Det har inte ansetts möjligt att en gång för alla i grundlagen precisera gränserna för den kommunala självstyrelsen,

15SOU 2008:118, s. 155.

utan arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste kunna ändras i takt med samhällsordningen.16

De övergripande principerna för kommunernas befogenheter och organisation preciseras i stället i kommunallagen (KL). Enligt 2 kap. 1 § KL innebär den kommunala allmänna kompetensen att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.

En stor del av kommuners verksamhet regleras genom speciallagar, där det föreskrivs vilka befogenheter, skyldigheter och vilket ansvar som kommuner har. Det är här fråga om obligatoriska uppgifter som kommunen måste utföra (2 kap. 4 § KL).

Det finns därutöver ett antal särlagar som ger möjlighet, men inte en skyldighet för kommun eller landsting att hantera vissa frågor.

Ett flertal statliga myndigheter har bemyndigande att meddela bindande föreskrifter, som reglerar verksamhet som kommuner och landsting ansvarar för.

För att det ska råda goda förutsättningar för de svenska kommunernas utövande av sitt utrymme för självstyre och med hänsyn till de väsentliga uppgifter de annars anförtrotts är det väsentligt att de på ett synligt vis fullt ut omfattas av det samlade regelverket för den inre marknaden och att deras roll i genomförandet och tillämpningen av gemenskapsrätten är tydlig.

Eftersom kommunerna fullt ut omfattas av bestämmelserna om fri rörlighet för varor och tjänster på den inre marknaden, finns det skäl att vara uppmärksam på när kommunala förvaltningsmyndigheter kan beröras av gemenskpsrättsliga procedurer för anmälningsskyldighet m.m. Det är lätt att konstatera att flertalet horisontellt inriktade svenska författningar inom utredningens område riktar sig till statliga myndigheter under regeringen, varför kommunerna står utanför systemen. Det bör vara en fråga att ägna uppmärksamhet i vad mån några motsvarande styrmekanismer kan behövas med hänsyn till kommunala befogenheter och skilda åligganden, särskilt vad gäller meddelandet av föreskrifter och andra lokalt verkande regleringar.

I den mån det finns luckor i det regleringsbestånd som riktar sig till de statliga myndigheterna, kan detta naturligtvis också innebära

16 Se Prop. 1973:90.

att regleringen av kommunal verksamhet brister i motsvarande hänseenden.

Det författningsbestånd som inte gäller kommunala myndigheter omfattar bl.a. myndighetsförordningen (2007:515), förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i Europeiska unionen (”Skyldighetsförordningen”), Förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (”Konsekvensanalys- förordningen”) samt förordningen (2005:894) om teknisk kontroll. Dessa förordningar tas upp i nästa kapitel.

6.6. Myndighetsföreskrifter och kommunal verksamhet

Här ovan har det konstitutionella utrymmet för myndigheternas normgivning behandlats. Som framgått krävs det regeringsbemyndigande för att en myndighet ska äga föreskriftsrätt.

Myndigheternas normering av kommunal verksamhet kan inrymma olika kategorier av föreskrifter. Det finns sådana föreskrifter som beskriver hur viss verksamhet ska bedrivas som kommunerna genom speciallagstiftning är ålagda ansvar för. Hit hör bl.a. hälso- och sjukvård, skola samt tillsyn på vissa områden, t.ex. livsmedelshantering. Att kommunerna blir skyldiga att beakta regleringen följer då av åläggandet. En annan kategori är föreskrifter som uttalat riktar sig till kommuner inom ramen för deras allmänna kompetens eller genom speciallagar reglerade kompetens. Sedan finns det också en kategori föreskrifter som uttalat riktar sig till kommuner men i någon särskild egenskap såsom t.ex. arbetsgivare, uppgiftslämnare eller dylikt. Det finns t.ex. föreskrifter om arbetsmiljö som uttryckligen riktar sig till kommuner.

Andra indelningar är möjliga, men kategorierna ovan återspeglar sådana till 2 kap. 4 § kommunallagen hänförliga obligatoriska uppgifter som kommunen måste utföra. Dessa bör enligt vad som är vedertaget skiljas från frivilliga, enbart kommunallagsreglerade uppgifter som kommunen inom ramen för sin allmänna kompetens enligt 2 kap. 1 § KL får påta sig.

Utanför dessa kategorier faller föreskrifter som indirekt påverkar den kommunala verksamheten men som inte riktar sig till kommunerna. Föreskrifter om arbetsmiljö som riktar sig till arbetsgivare i allmänhet kan naturligtvis påverka kommuner i denna egenskap av just arbetsgivare, och föreskrifter angående livsmedels-

hantering påverka tillsyn som de är skyldiga att utföra, fastän föreskrifterna har verksamhetsutövarna som adressater. Därutöver gäller naturligtvis att i den mån kommuner inom ramen för sin allmänna kompetens frivilligt åtar sig någon viss verksamhet, t.ex. att driva flygplats, de också blir underkastade sådana föreskrifter som reglerar förhållanden på en flygplats i allmänhet.

Den speciallagstiftning och övriga lagstiftning med anknytande myndighetsföreskrifter som är av betydelse i den kommunala verksamheten torde ha ett ej ringa gemenskapsrättsligt inslag.

Vid en kartläggning som Statskontoret på uppdrag av Ansvarskommittén företagit, väsentligen inom ramen för ovan angiven kategorisering, beträffande myndighetsföreskrifter som var gällande 30 april 2005 befanns det finnas omkring 4 300 gällande föreskrifter som meddelats av svenska myndigheter, varav 542 från 20 olika myndigheter riktade sig till kommuner och landsting. De 542 föreskrifterna hade meddelats med stöd av bemyndiganden i sammanlagt 103 förordningar, men fler än hälften av föreskrifterna (291 stycken) har meddelats utifrån vägmärkesförordningen och gymnasieförordningen. Bland myndigheterna dominerade Skolverket, Vägverket och Socialstyrelsen med 82 procent av antalet föreskrifter. Åtta procent av föreskrifterna uppgavs emellertid bygga på EG-rätt. Vid bedömningen av denna siffra bör emellertid beaktas att kategoriseringen ovan endast avser föreskrifter som har kommunerna som adressater.

6.7. EU-medlemskapet i grundlagen, m.m.

Hur medlemskapet i EU regleras i överordnad författning kan vara en faktor av betydelse för fördragsreglernas, särskilt inre marknadsreglerna, genomslag.

Underlaget för de grundlagbestämmelser17 som behövdes för Sveriges inträde i EU togs fram genom den utredning som Grundlagsutredningen inför EU i mars 1993 redovisade i betänkandet (SOU 1993:14) EG och våra grundlagar. År 2004 tillsattes en ny utredning för en samlad översyn av regeringsformen, däribland bestämmelserna avseende medlemskapet. Utredningen lade fram sitt betänkande (SOU 2008:125) En reformerad grundlag i december 2008.

17Prop. 1993/94:114 och senare prop. 2001/02:72.

Sverige har nu varit medlem av EU i drygt 14 år. EU har förändrats betydligt under denna tid och inom landet har erfarenheter samlats om vad medlemskapet innebär för den svenska samhällsordningen och statsskicket.

Mot denna bakgrund finns det anledning att här erinra om och kommentera den senaste grundlagsutredningens reformförslag i vad dessa berör regleringen av Sveriges medlemskap i EU.

Grundlagsutredningen påpekar att EU-medlemskapet avspeglas i fyra bestämmelser i regeringsformen.

I 8 kap. 4 § andra stycket anges att föreskrifter om val till Europaparlamentet meddelas i lag.18

Genom 10 kap. 2 § fjärde stycket är det möjligt för regeringen att inhämta riksdagens godkännande av en ännu inte slutförhandlad överenskommelse inom ramen för samarbetet i EU.19

I 10 kap. 6 § första stycket regeringsformen finns en informations- och samrådsbestämmelse som ger riksdagen möjlighet att utöva inflytande över EU-politiken. Enligt bestämmelsen ska regeringen fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för EU-samarbetet. Informations- och samrådsskyldigheten grundlagsfästes 2002 efter att tidigare ha reglerats i riksdagsordningen.20Den närmare regleringen av EU-frågornas behandling i riksdagen återfinns i 10 kap. riksdagsordningen och innebär bl.a. att regeringen ska underrätta riksdagens EU-nämnd om frågor som ska beslutas i ministerrådet. Regeringen ska vidare rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. EU-frågor som ligger tidigare i processen och inte ska bli föremål för beslut på ett förestående rådsmöte behandlas i respektive fackutskott. Den nuvarande ordningen infördes den 1 januari 2007.21 En viktig tanke med reformen var att stärka utskottens roll i riksdagens arbete med EU-frågorna.

Den för anslutningen grundläggande bestämmelsen är den som finns i 10 kap. 5 § första stycket RF.22 Därigenom bemyndigas riks-

18 Bestämmelsen infördes i samband med medlemskapet, prop. 1993/94:114 och bet. 1993/94:KU21. De aktuella föreskrifterna finns i vallagen (2005:837). 19 Bestämmelsen tillkom 2002, prop. 2001/02:72 och bet. 2001/02:KU18. Den avser de mellanstatliga överenskommelser som träffas inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt det polisisiära och straffrättsliga samarbetet och innebär att riksdagen kan godkänna ett ännu inte slutförhandlat utkast till t.ex. rambeslut. 20Prop. 2001/02:72 och bet. 2001/02:KU18. 21 Framst. 2005/06:RS3 och bet. 2005/06:KU21. 22 Denna infördes inför anslutningen, prop. 1993/94:114 och bet. 1993/94:KU21, och ändrades 2002, prop. 2001/02:72 och bet. 2001/02:KU18.

dagen att inom ramen för samarbetet i EU överlåta beslutanderätt som annars tillkommer svenska organ. I bestämmelsen uppställs vissa villkor för överlåtelsen och anges vilka beslutformer som riksdagen ska tillämpa. Den lyder som följer.

Inom ramen för samarbete i Europeiska unionen kan riksdagen överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelse kan beslutas först efter riksdagens godkännande av överenskommelse enligt 2 §.

Grundlagsutredningen påpekar att bestämmelsen hämtar sitt närmare innehåll från ett antal förarbetsuttalanden med anledning av EU-anslutningen och olika överlåtelsefrågor som har aktualiserats därefter.23

Ur grundlagsbestämmelserna kan alltså i ljuset av Sveriges anslutning till unionen utläsas att fri- och rättighetsskyddet inom unionen motsvarar det som ges i regeringsformen och Europakonventionen samt att anslutningen inte inkräktar på beslutanderätt som rör principerna för det svenska statsskicket. I övrigt innehåller inte grundlagen något som ger uttryck för principerna i Unionens fördrag. Medlemskapet kan endast indirekt utläsas.

Grundlagsutredningen har föreslagit att det förhållandet att Sverige är medlem i EU bör anges i 1 kap. Regeringsformen om statsskickets grunder, men inte funnit anledning att låta medlemskapets konsekvenser framgå av var och en av de särskilda bestämmelser i regeringsformen som på något sätt röner inverkan.

Grundlagsutredningen har föreslagit följande bestämmelse:

10 § Sverige är medlem i Europeiska unionen. Sverige deltar även inom ramen för Förenta nationerna och Europarådet samt i andra sammanhang i internationellt samarbete.

Grundlagsutredningens motivering för förslaget bygger på tanken vid införandet av regeringsformen att denna borde spegla de

23 Se främst SOU 1993:14, prop. 1993/94:114, bet. 1993/94:KU21,SOU 2001:19, prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18, regeringens lagrådsremiss den 2 juni 2005 ”Fördraget om upprättande av en konstitution för Europa” och Lagrådets yttrande däröver den 28 juni 2005 samt prop. 2007/08:168; jfr SOU 2008:153, s. 492.

faktiska politiska förhållandena i landet. Från denna utrednings perspektiv utgör dess förslag ett välkommet förtydligande.24

6.8. Anslutningslagstiftningen, ”EU-lagen”

Om man bortser från regeringsformen, finns den mest övergripande och omspännande författningsregleringen av EUmedlemskapet i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen (EU-lagen eller anslutningslagen). Denna är utformad för att tillgodose krav utifrån svensk dualistisk syn på förhållandet mellan folkrätt och nationell rätt och tillgodoser behovet av nationell lagstiftning för införlivande av det svenska anslutningsfördraget och ge internrättslig giltighet åt den primär- och sekundärrätt m.m. som regleras i detta.

Lagen är av helt formell karaktär och innebär att EG-rätten gäller här i landet med den verkan som följer av de fördrag och andra instrument som räknas upp i lagen. Lagen preciserar inte innebörden härav eller säger något om var ansvaret för genomförandet ligger.

I propositionen om Sveriges medlemskap i EU påpekades att även andra förhållanden föranledda av medlemskapet kunde behöva regleras på ett övergripande sätt.25

Förvaltningskommittén har ansett26 att det i lag bör framgå vem som tar ställning och vem som företräder Sverige i beslut om EGlagstiftning. Kommittén föreslår att en grundläggande lagreglering om beslut i EU-ärenden bör införas antingen i en särskild lag om den statliga förvaltningen, eller i anslutningslagen med ändring av dess rubrik till ”lag om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen”. Kommittén utvecklar inte sitt resonemang och lämnar inte heller några lagförslag. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 9.6.

24 Vad som kanske kan ställas under diskussion är att medlemskapet genom förslaget kan framstå som sidoställt med annat internationellt samarbete av helt artskild karaktär. En sådan synpunkt skulle ligga i linje med en del överväganden bakom den valda utformningen av 10 kap 5 § första stycket RF. Jfr prop. 1993:114, s.22. Utredningen för i annat sammanhang en mer allmänt inriktad diskussion om lämpligheten av samtidig reglering av gemenskapsrättsliga och andra internationella förpliktelser (se avsnitt 9.1). 25Prop. 1994/95:19, s. 500. 26SOU 2008:118, s. 89.

6.9. Regeringskansliet och departementen

6.9.1. Myndigheten Regeringskansliet

Regeringskansliet utgör en särskild myndighet, vars uppgift enligt 1 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet (omtryckt 2008:66, senast ändrad 2008:1388)27 är att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Instruktionen innehåller en rad bestämmelser (34–66 §§) av personaladministrativ natur, som här förbigås.

I Regeringskansliet ingår förutom departementen Statsrådsberedningen och Regeringskansliets förvaltningsavdelning.28 Under kansliet lyder utrikesrepresentationen, dvs. den del av utrikesförvaltningen som inte utgörs av utrikesdepartementet.29

Chef för Regeringskansliet och för statsrådsberedningen är statsministern.

Enligt regeringsformen är det statsministern som utser departementscheferna. En del ärende som rör Regeringskansliet och gäller främst övergripande frågor av särskild vikt ska dock avgöras av regeringen. (17 §)

Fördelningen av regeringsärenden på departement framgår av bilaga till instruktionen, i vilken också anges vilka myndigheter och andra organ som hör till ett departement. Uppgifter härom återfinns i ett särskilt avsnitt nedan. Ärenden om förordningar handläggs i det departement dit motsvarande förvaltningsärenden hör. Andra förvaltnings- och lagstiftningsärenden handläggs där det är lämpligast med hänsyn till ärendets natur. Faller ett ärende inom flera departement, handläggs ärendet i det där det huvudsakligen hör. (12–13 §§)

27 Instruktionen trädde i kraft den 1 januari 1997, varigenom upphävdes departementsförordningen (1982:1177), förordningen (1996:728) med instruktion för Utrikesdepartementet, förordningen (1988:1147) med instruktion för Regeringskansliets förvaltningskontor, förordningen (1992:157)om arkiv hos Regeringskansliet samt revisionsförordningen (1985:606) för Regeringskansliet. I 1 § föreskrivs också att myndighetsförordningen (2007:515) inte ska tillämpas på Regeringskansliet. 28 Under förvaltningschefen i Statsrådsberedningen som chef (8 §). 29 För utrikesrepresentationen finns särskilda föreskrifter i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen. Regeringskansliet kan överlämna åt en utlandsmyndighet att avgöra ärenden eller grupper av ärenden som enligt föreskrifter i en annan förordning ska prövas av Regeringskansliet.

6.9.2. Beredningsansvaret

För beredningen av regeringsärenden i departementen svarar departementschefen eller det statsråd som annars är ansvarigt för föredragningen vid regeringssammanträdet.

Regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden eller annars berör mer än ett statsråd ska beredas i samråd mellan berörda statsråd, s.k. gemensam beredning.

I regeringsärenden får Regeringskansliet begära in förklaringar, upplysningar och yttranden.

6.9.3. Ärenden som avgörs av Regeringskansliet

Av Regeringskansliet avgörs åtskilliga ärendekategorier, varav många som särskilt rör EU-frågor.

Sålunda ska enligt 20 § instruktionen kansliet bl.a. utse Sveriges ombud och andra representanter vid förhandlingar med och möten inom internationella organisationer och likaså Sveriges representanter i det löpande arbetet inom rådet samt föreslå och utse representanterna i kommittéer under kommissionen.

Det ankommer vidare på Regeringskansliet att besvara formella underrättelser från kommissionen och i övrigt upplysa kommissionen om hur Sverige har uppfyllt de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i unionen, att bestämma vem som ska delta i arbetet inom Ständiga representanternas kommitté, att besvara motiverade yttranden från kommissionen och anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av EU-medlemskapet samt att besluta om svenska svar och kommentarer inom dessa förfaranden.

Beslutanderätten i ärenden som avgörs av Regeringskansliet är fördelad mellan myndighetschefen/statsministern, departementscheferna och Regeringskansliets personalansvarsnämnd.

Regeringskansliets chef/statsministern avgör ärenden som inte är regeringsärenden och som inte enligt det följande ska avgöras av en departementschef.30 I arbetsordning för Regeringskansliet eller särskilda beslut kan ärenden som inte behöver avgöras på denna nivå delegeras till ett statsråd eller tjänstemän i Regeringskansliet (30 §).

30 Eller av Regeringskansliets personalansvarsnämnd.

Regeringskansliet beslutar ytterligare föreskrifter för organisationen och verksamhetsformerna, vilka kan tas in i arbetsordning för Regeringskansliet eller för departement (32 §).

6.9.4. Ansvar och arbetsfördelning i departement

Departementschefens beslutanderätt omfattar bl.a. departementets indelning i sakområden samt arbetsfördelningen och formerna för verksamheten i departementet. Delegation kan ske till annat statsråd eller tjänsteman enligt arbetsordning för departementet eller särskilda beslut (31 §). Departementschefen kan bestämma om avvikelser från vad som annars gäller om arbetsfördelningen i departementet (33 §).

Chefstjänstemän biträder respektive statsråd med bl.a. planering och andra arbetsuppgifter i departementet. De ska även biträda vid samordningen i departementet, inom kansliet och i förhållande till andra samhällsorgan. (27 §) Uppgifterna anges närmare nedan.

I departementen finns huvudmän för olika sakområden (10 §). Där ansvarar de för arbetet, särskilt för planering och samordning, ärendenas behöriga gång samt för beredning och föredragning inför statsråd. Huvudmannen ska med uppmärksamhet följa förhållandena inom sitt sakområde samt hålla departementsledningen underrättad om arbetets gång och anmäla frågor av principiell betydelse eller annars större vikt (28 §). I fråga om indelningen av departementet i sakområden har departementschefen beslutanderätten (31 §).

6.9.5. Horisontella funktioner på EU- och inremarknadsområdet

Inom Regeringskansliet ankommer övergripande ansvar och samordningsansvar för frågor som berör den inre marknaden på Utrikesdepartementets enhet för främjande och EU:s inre marknad, UD/FIM. Enheten ansvarar också övergripande för de olika problem företag och enskilda möter på den inre marknaden t.ex. i form av handelshinder.

Alla sådana frågor ska sålunda beredas med enheten. Ansvaret täcker genomförandet av den inre marknaden, inklusive allmänna frågor om informationsprocedurer, bl.a. förfarandena

enligt direktiv 98/34/EG, samt teknisk provning, kontroll och standardisering. Enheten har ansvar också för tjänstedirektivet, för den nya metoden och för ömsesidigt erkännande på det icke harmoniserade området. Den handlägger även frågor om utrikeshandel och investeringsfrämjande.

Enheten UD/FIM har även ansvaret för de till utrikesdepartementet hörande myndigheterna Kommerskollegium och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC), vilka är horisontellt verkande myndigheter på inremarknadsområdet. Den ansvarar också för Invest in Sweden Agency (ISA), Exportkreditnämnden (EKN), Svensk exportkredit AB, och den har myndighetsansvaret för Exportrådet.31

Ansvarigt statsråd är handelsministern.

6.9.6. Departementens ansvar för inremarknadsfrågor

Utredningen har gått igenom samtliga departements ansvarsområden för att skapa sig en överblick över hur inremarknadsfrågor fördelas inom Regeringskansliet. Översikten återges i bilaga 4. Den visar att frågor om den fria rörligheten på den inre marknaden uppkommer eller kan uppkomma i samtliga departements verksamhet. Mot denna bakgrund kan konstateras att alla departement, låt vara i varierande grad, berörs av de horisontella frågeställningarna kring den inre marknaden.

Översikten visar också på ett konkret sätt inremarknadsfrågornas räckvidd och komplexitet i materiellt hänseende och svårigheterna att överblicka rättsområdet i dess helhet.

Frågor om tillämpning av fördragets diskrimeringsförbud, särskilt förbud mot nationalitetsdiskriminering, och krav på likabehandling32 kan uppstå på en mångfald områden. Härvidlag är särskilt att beakta fall av indirekt diskriminering. Att en sådan frågeställning kan tänkas föreligga är ej sällan svårt att omedelbart uppmärksamma.

Utifrån perspektivet av vilka regleringsändamål som kan legitimera hinder för den fria rörligheten, särskilt beträffande varor, och

31

Förordning om ändring i förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. (SFS 2005:583) kap 3.

32 Förutom det allmänna diskrimineringsförbudet enligt EG-fördragets artikel 12 är att beakta aspekter av förbud mot inskränkningar i de fyra friheterna, förbudet mot fiskal diskriminering (indirekta skatter), förbudet mot könsdiskriminering samt det särskilda förbudet mot diskriminering inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Jfr. i dessa delar betänkandets avsnitt 2.3.

som därigenom också ofta bildar basen för harmoniserande gemenskapslagstiftning, kan man konstatera att samtliga departement har handläggnings- och författningsansvar beträffande frågor som berör eller kan inordnas under regleringshänsyn enligt fördragsartikel 30 och motsvarande bestämmelser för övriga friheter eller som godtagits i domstolspraxis.

I fråga om somliga regleringshänsyn finns ansvaret hos många av departementen. Frågor om skydd för allmän ordning och allmän säkerhet samt intresset av skydd för människors hälsa och liv uppkommer sålunda på många områden och hos skilda departement. I fråga om andra kan tyngdpunkter konstateras på vissa departements områden.

6.10. Myndigheter med horisontellt ansvar på inremarknadsområdet

6.10.1. Kommerskollegium

Enligt 1 § förordningen (2009:894) med instruktion för Kommerskollegium ansvarar kollegiet för frågor som rör utrikeshandel och handelspolitik. Vidare anges där att verksamheten bedrivs inom ramen för Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (EU), särskilt deltagandet i den inre marknaden, tullunionen och den gemensamma handelspolitiken. Där slås också fast att utgångspunkten är Sveriges intresse av en väl fungerande inre marknad, ett öppet och starkt multilateralt handelssystem och av fortsatta handelspolitiska liberaliseringar. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak vad som gällt sedan tidigare.33

Enligt förordningens 4 § (första stycket 8.) är Kommerskollegiet ålagt att bevaka att det internationella handelspolitiska regelverket efterlevs i Sverige

Kommerskollegium ska enligt instruktionens 4 § arbeta för att stärka Sveriges och EU:s konkurrenskraft, ökad handel och tillväxt, genomförande av Global Europe inklusive marknadstillträdesstrategin, samt för att förverkliga Lissabonstrategin, dess externa dimension och strategins framtida uppföljare, följa verksamheten i europeiska och internationella organisationer inom myndighetens verksamhetsområde, inklusive deltagande i arbetet i OECD, följa och analysera utvecklingen av Sveriges utrikeshandel, världshandeln

33 Tidigare instruktion enligt SFS 2007:1221.

och den handelspolitiska utvecklingen, upprätthålla samlade kunskaper om regelverk och andra förhållanden inom verksamhetsområdet, inom sitt verksamhetsområde informera myndigheter, näringsliv och allmänhet om EU:s och WTO:s regelverk och andra relevanta regelverk, om den inre marknaden, det globala handelssystemet, handelsutvecklingen och frihandelns betydelse för den ekonomiska utvecklingen samt de rättigheter och skyldigheter som följer av EU-medlemskapet, hjälpa företag och enskilda som stöter på handelshinder globalt samt handelshinder och andra typer av problem på den inre marknaden, och arbeta med förenkling av handelsprocedurer.

I instruktionens 5 § anges en rad kontakts- och informationspunktsuppgifter m.m. som kollegiet ska fullgöra. Dessa innebär bl.a. att kollegiet ska:

1. arbeta för en väl fungerande inre marknad, inbegripet en

effektivisering av de horisontella instrumenten,

2. anmäla, i enlighet med WTO:s avtal om tekniska handelshinder

(TBT) och avtal om sanitära och fytosanitära frågor (SPS) samt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG, sådana regler som avses i förordningen (1994:2029) om tekniska regler samt ta emot och bereda anmälningar och andra meddelanden enligt nämnda avtal och direktiv, inklusive standardiseringsärenden,

3. minska eller eliminera handelshinder och andra problem dels

genom rollen som SOLVIT-center, dels inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inklusive Turkiet, och i relevanta fall WTO, genom att granska och påverka utformningen av såväl utländska som svenska förslag till tekniska föreskrifter och, när det gäller utländska förslag anmälda enligt direktiv 98/34/EG, aktivt bevaka svenska handelsrelaterade intressen,

4. i samarbete med svenska intressenter följa utvecklingen av EU:s

standardiseringspolitik och hålla regeringen underrättad om viktiga skeenden och utvecklingstendenser inom standardiseringen som är av betydelse för svensk ekonomi,

5. vara nationell samordnare för det administrativa samarbetet,

6. fullgöra de uppgifter som kollegiet har enligt förordningen

(1999:762) om informationsskyldighet vid hinder för den fria rörligheten för varor, och

7. fullgöra de uppgifter som kollegiet har enligt förordningen

(2009:52) om kontaktpunkt och informationsförfaranden angående tillämpning av ömsesidigt erkännande av tekniska regler för produkter.

Kommerskollegium ska sålunda vara kontaktpunkt och fullgöra uppgifter enligt EU:s nya förordning om ömsesidigt erkännande av varor,34 vilken utredningen behandlar under avsnitt 7.4. Utredningen återkommer till det svenska genomförandet i det följande (se avsnitt 9.3).

Utredningen anmärker vidare att Kommerskollegium tillsammans med Tillväxtverket och Konsumentverket ska utveckla en kontaktpunkt för tjänster.

På området för tekniska regler och handelshinder har kollegiet utvecklat sitt samarbete med näringsliv och myndigheter genom att inrätta en särskild informell kontaktgrupp, som bl.a. är avsedd att i myndighetens inremarknads- och handelshinderarbete hjälpa till att fånga upp synpunkter från myndigheter, näringsliv och konsumentorganisationer. Genom informations- och erfarenhetsutbyte rörande handelshinder och tekniska regler i Sverige, EU och globalt kan kunskap spridas mellan myndigheter och hinder för den fria rörligheten undvikas. I gruppen deltar förutom Regeringskansliet (UD) statliga förvaltningsmyndigheter och representanter från näringslivet. Myndigheterna är Arbetsmiljöverket, Boverket, Elsäkerhetsverket, Exportrådet, Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Post- och telestyrelsen, Sida och SWEDAC. Kretsen är inte sluten, utan gruppen kan utvidgas med andra intressenter.

Inom kollegiet finns på samma område en horisontellt inriktad beredningsgrupp med ett antal kontaktpersoner på olika myndigheter.

För att effektivisera granskningen av utländska anmälningar i procedurerna enligt WTO/TBT-avtalet och 98/34-direktivet har också bildats ett särskilt nätverk med representanter för kollegiet, andra myndigheter och näringsliv.

Enligt instruktionens 4 § ska kollegiet bl.a. också hjälpa företag och enskilda som stöter på handelshinder och andra typer av problem på den inre marknaden (4 § 6) och vara sådan behörig myndighet som avses i förordningen (1997:83) om EG:s förordning om

34 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 764/2008 av den 9 juli 2008 om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat och om upphävande av Europaparlamentets och rådets beslut 95/3052/EG.

skydd mot extraterritoriell lagstiftning som antas av tredje land (8 § 5).

En av Kommerskollegiums uppgifter i detta avseende är att i Sverige svara för Solvit. Solvit är ett nätverk av statliga kontaktpunkter i medlemsstaterna som inrättades år 200235 med syfte att avlasta kommissionen med avseende på vissa klagomålsärenden. I detta ingår alla EES-länder. Det drivs av medlemsstaterna och kommissionen.

Nätverket hjälper enskilda och företag med problem som gäller tillämpningen av EU-lagstiftningen för den inre marknaden och som kan ha uppstått vid mellanhavande med en nationell myndighet. Solvit hanterar klagomål rörande alla de fyra friheterna. Det kan t.ex. röra etablering som egenföretagare, marknadstillträde för varor eller erkännande av yrkeskvalifikationer och examensbevis. Syftet är att klagomålen om möjligt ska lösas genom informell kontakt mellan de nationella kontaktpunkterna, vilka då står i förbindelse med den klagande respektive den stat som uppges hindra rörligheten. De nationella Solvit-centren och kommissionen har möten tre gånger per år, och nätverket utnyttjar de informella kontakterna och relationerna mellan Solvit-centren.

Sedan starten har sammanlagt 4 120 klagomål hanterats inom Solvit-nätverket (varav 1 000 klagomål år 2008). De vanligaste frågorna rör personers fria rörlighet (socialförsäkringar), kapitalets fria rörlighet (skatter) och fri rörlighet av tjänster (ömsesidigt erkännande av yrkeskvalifikationer). För svensk del överväger emellertid klagomålen om hinder i varuhandeln.36

Inte sällan leder ingripanden via Solvit till att en medlemsstat måste ändra sina regler så att de står i överensstämmelse med inremarknadsreglerna. Solvit bidrar till att undanröja handelshinder på den inre marknaden. Sverige har t.ex. fått anpassa lokala regler för jakträtt,37 så att dessa inte hindrar anordnande av jaktresor, samt nationella miljökrav på retursystem för burkar och PET-flaskor38, som hindrade handeln med drycker.

Av instruktionens 8 § 3 följer uppgiften att vara s.k. Open Trade Gate Sweden för exportörer i främst fattigare utvecklingsländer.39

35 Se Meddelande från Kommissionen – Effektiv problemlösning på den Inre marknaden KOM(2001)702, 27.11.2001; Kommissionens rekommendation KOM(2001)3901, 7.12.2001, EUT L 331, s. 79, 15.12.2007; Rådets slutsatser av den 1 mars 2002 36 Kommerskollegiums årsredovisning 2008. 37 Länsstyrelsen i Norrbottens län respektive Västerbottens län. 38 Jordbruksverkets föreskrifter om retursystem för burkar. 39 OTGS är ett s.k. one stop information centre om t.ex. vilka införselkrav, standarder, procedurer och avgifter som gäller vid export till Sverige.

I instruktionens 4 § 5 ges kollegiet uppgiften att inom sitt verksamhetsområde informera främst myndigheter och näringsliv om relevanta regelverk, bl.a. de som gäller beträffande EG och WTO, och i 8 § 8 ges den uppgiften att stå internationella organisationer på det ekonomiska området till tjänst med uppgifter, om det inte ankommer på andra myndigheter .

I 5 § 6 anges att Kommerskollegium ska fullgöra de uppgifter som kollegiet har enligt förordningen (1999:762) om informationsskyldighet vid hinder för den fria rörligheten för varor, vilken utredningen behandlar i det följande (se nedan avsnitt 7.6).

Kollegiet har också till uppgift att i kontakt med kommissionen handlägga frågor om import- och exportlicenser och annat som rör gemenskapens yttre handelspolitik (tullunionen) om det inte ankommer på andra myndigheter (8 § 4), att handlägga frågor om förenkling av handelsprocedurer (4 § 7) samt att följa arbetet på området och att handlägga frågor om handelskamrar40 (8 § 7). Härigenom genomförs också rådets förordning om handel med vissa varor41 genom att kollegiet ges uppgifter enligt denna (8 § 9)

Vid Kommerskollegium ska enligt 8 § 2 finnas ett forum, benämnt SWEPRO, som har till uppgift att sammanföra relevanta representanter för offentlig och privat sektor för diskussioner och informationsutbyte om arbetet på handelsprocedurområdet. Till detta är knutet ett kansli som administreras av kollegiet, SWEPROkansliet. Detta samordnar och deltar i arbetet med att förenkla, harmonisera och ta bort onödiga procedurer och informationsflöden i den internationella handeln.42

SWEPRO eller Handelsprocedurrådet inrättades 1975 som svenskt forum för diskussion och information om det internationella arbetet kring handelsprocedurer. Rådet deltar i förenkling och effektivisering av handelsprocedurer nationellt och internationellt inom ramen för bl.a. EU, WTO, OECD och FN. Det drivs gemensamt av svenska staten och näringslivet. PRO-organisationer har bildats i olika länder på en UNICE-rekommendation om inrättande av samlande organ för handelsberörda myndigheter och näringslivs-

40 Lagen 1990:515 om auktorisation av handelskamrar, senast ändrad 2002:144 samt handelskammarförordning 1990:733, senast ändrad 2007:730. 41 Rådets förordning (EG) nr 1236/2005 av den 27 juni 2005 om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff, tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. 42 Internationellt är detta arbete knutet till Centre for Trade Facilitation and Electronic Commerce (UN/CEFACT) som utvecklar verktyg och rekommendationer om bl.a. internationella handelsprocedurer, bank- och finansfrågor, transportfrågor, elektronisk handel och tullfrågor.

organisationer i syfte att diskutera aktuella frågor och utbyta information. I SWEPRO finns centrala svenska intressenter från både offentlig och privat sektor samlade. Förutom Kommerskollegium är representerade Transportindustriförbundet, Tullverket, Svenska ICC, utrikesdepartementet, Exportrådet, Bankföreningen, Svensk Handel, Nätverket för Elektroniska Affärer (NEA) samt Sveriges Kommuner och Landsting. Företag kan genom sina organisationer väcka frågor i rådet. Det går också att ta kontakt med SWEPRO-kansliet om enskilda frågor

IM-guiden med s.k. help-deskfunktion

Inremarknadsguiden är ett projekt som startade 2006 på Kommerskollegiums eget initiativ och som hittills har resulterat i publikationen Inremarknadsguide för myndigheter (januari 2008). I samband med den inrättades också en help-desk, dit statliga och kommunala myndigheter kan vända sig med frågor om tillämpningen av den inre marknadens regelverk. Projektet pågår fortfarande och det omfattar också Kommerskollegiums besök vid olika myndigheter.

Föreskriftsrätt

Enligt instruktionens 13 § får myndigheten meddela föreskrifter i fråga om handelskammarförordningen (1990:733), förordningen (1994:2029) om tekniska regler, förordningen (1997:969) om import- och exportreglering samt förordningen (2009:52) om kontakt och informationsförfaranden angående tillämpning av ömsesidigt erkännande av tekniska regler för produkter.

Kollegiets ledning och organisation

Kollegiet leds av en generaldirektör såsom myndighetschef (9–10 §§). Denne har till sitt förfogande en stab med, förutom sekreterare, specialist på strategiska handelspolitiska frågor, chefekonom samt chefjurist.

Förutom en administrativ enhet och en informationsenhet, vilka tillsammans sysselsätter knappt tjugotalet personer, finns fyra huvudenheter, varav två särskilt inriktade på de europeiska frågorna.

Enheten för inre marknaden och tekniska regler ansvarar för utredningar och annat beslutsunderlag om frågor som rör EU:s inre marknad, de fyra friheterna och EES samt handelsförbindelser och ekonomiskt samarbete med andra länder i Europa samt utredningar och annat beslutsunderlag som rör EU allmänt. Enheten leds av en enhetschef med ett par assistenter. Inom denna enhet finns tre underenheter; en för horisontella EG-rättsliga, samhällsekonomiska och förvaltningstekniska frågor rörande Sveriges medlemskap i EU och den inre marknaden, en som inrymmer Solvitcentret samt slutligen en för tekniska regler. Var och en av dessa underenheter sysselsätter ett halvt dussintal tjänstemän.

Enheten för EU:s handelspolitik svarar för frågorna om EU:s gemensamma handelspolitik och tullunionen, yttre handelspolitiska skyddsåtgärder, teko och stålfrågor, import och exportlicenser, handelsprocedurer samt administrationen av SWEPRO/ Handelsprocedurrådet. Förutom enhetschef, tillika ställföreträdande generaldirektör, sysselsätter enheten dussintalet handläggare, varav en särskilt för licensärenden.

Kollegiets övriga två enheter svarar för WTO och handelsutvecklingen respektive för handel och hållbar utveckling. Tillsammans har dessa cirka 40 handläggare. Den senare, med underenheter är den större. Under denna ligger bl.a. frågor om handel och samhällsstyrning, miljö och arbetsvillkor, den kontaktpunkt dit enskilda kan anmäla handelshinder liksom Open Trade Gate Sweden, med ett knappt halvt dussin handläggare.

Totalt har myndigheten i nuläget cirka 100 medarbetare.

Standardisering

Kommerskollegiet är jämte SWEDAC den horisontellt verkande myndighet, vars uppgifter har starkaste kopplingen till standardiseringsområdet och rör centrala processer på detta och ska enligt 5 § 4 i instruktionen i samarbete med svenska intressenter följa utvecklingen av EU:s standardiseringspolitik och hålla regeringen underrättad om viktiga skeenden och utvecklingstendenser som är av betydelse för svensk ekonomi.

Kommerskollegium har ett horisontellt ansvar när det gäller centrala processer som rör standardisering både i EU- och det globala arbetet. Kollegiet förbereder svenska ståndpunkter inför möten i de centrala kommittéerna 98/34-kommittén, SOGS, och

WTO/TBT-kommittén. Kommerskollegium och UD är de instanser som inhämtar svenska synpunkter avseende föreslagna standardiseringsmandat. Kollegiet yttrar sig även i sin roll som central förvaltningsmyndighet för utrikeshandel och handelspolitik om tekniska handelshinder/standardiseringsaspekter i andra handelspolitiska sammanhang (UN/ECE, OECD, näringslivsdialoger såsom Asem samt EU:s arbete gentemot olika regioner och länder, EU:s marknadstillträdesstrategi m.m.) och är kontaktpunkt och upplysningscentral i centrala handelshinderprocedurer, bl.a. Enquiry Point enligt WTO:s TBT-avtal. Inom ramen för WTO/TBTavtalets bestämmelser om tekniskt assistans till u-länder har kollegiet initierat ett Sida-finansierat projekt för ökad tillämpning av bl.a. internationella standarder i vissa afrikanska länder söder om Sahara. Projektet drivs i form av ett mentorskapsprogram och kommer att löpa under en sammanhängande treårsperiod.

I uppdraget för myndigheten ligger att verka för en effektiv inre marknad och en öppen handelspolitik inom EU samt ett förstärkt multilateralt handelssystem.

6.10.2. SWEDAC

SWEDAC är en horisontellt verkande myndighet som bl.a. ska verka för öppna och harmoniserade tekniska kontrollordningar som bidrar till en effektiv inre marknad, ett öppet och starkt globalt handelssystem och fortsatta handelspolitiska liberaliseringar.43 Likaså ska SWEDAC europeiskt och internationellt verka för öppna ackrediteringssystem och normer om ömsesidigt godtagande av resultat från provningar, verifieringar och andra bevis om överensstämmelse som undanröjer tekniska handelshinder. SWEDAC är både organ för den nationella ackrediteringen, vilket bygger på standarder, och tillsynsmyndighet för bl.a. reglerad mätteknik och god laboratoriesed.

SWEDAC:s uppgifter enligt nu gällande föreskrifter

I 1 § första stycket förordningen (2009:895) med instruktion för Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll stadgas att SWEDAC ansvarar för teknisk kontroll, samordning av marknads-

43 Jfr regleringsbrev för SWEDAC.

kontroll och frågor i övrigt om bedömning av överensstämmelse samt för reglerad mätteknik och ädelmetallkontroll. I 1 § andra stycket anges att utgångspunkten för denna verksamhet ska vara intresset av en väl fungerande inre marknad, ett öppet och starkt multilateralt handelssystem, och behovsanpassade kontrollordningar som bidrar till säkerhet och hög kvalitet. Myndigheten ska i enlighet med 2 § särskilt svara för ordningar för bedömning av överensstämmelse/teknisk provning och kontroll, ackrediteringsverksamhet, anmälda och utsedda organ, samordning av marknadskontroll, reglerad mätteknik och ädelmetallkontroll, riksmätplatser samt i övrigt bevaka och delta i internationellt samarbete inom sina ansvarsområden och se till att de regelverk och rutiner som myndigheten ansvarar för är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag. SWEDAC ska enligt 3 § bistå regeringen med expertstöd genom underlag och yttranden samt vid behov genom deltagande i internationella möten och förhandlingsprocesser. För fullgörandet av sina uppgifter ska SWEDAC i enlighet med 5 § ha ett nära samarbete med berörda myndigheter och organ samt informera och lämna råd i frågor inom sina ansvarsområden.

Enligt 3 § förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor ska de myndigheter som bedriver marknadskontroll, samordna denna så långt det är möjligt och ändamålsenligt. Enligt 4 § denna förordning44 gäller bl.a. att det inom ramen för SWEDAC:s verksamhet finns ett marknadskontrollråd som har till uppgift att fungera som ett nationellt samordningsorgan för marknadskontroll, stödja myndigheter som bedriver marknadskontroll och organisera erfarenhetsutbyte.

Enligt 15 § lagen (1992:1119) om teknisk kontroll fattar SWEDAC beslut om ackreditering för viss tid eller tills vidare. I beslutet ska anges vilka villkor som ska gälla för verksamheten. Vidare får SWEDAC återkalla en ackreditering, om det ackrediterade organet inte längre uppfyller fordringarna för ackreditering eller i något väsentligt hänseende bryter mot de villkor som gäller för verksamheten. Enligt 17 § samma lag utövar också SWEDAC tillsyn över verksamhet som avses i lagen. Enligt 11 § förordningen (2005:894) om teknisk kontroll ska den tillsyn som SWEDAC utövar över organ som ska anmälas enligt 3 § lagen (1992:1119) om teknisk kontroll äga rum med iakttagande av de krav som gäller för sådan tillsyn enligt bestämmelser inom Europeiska unionen.

44 Jfr. även 8 § instruktionen för SWEDAC.

Särskilt om SWEDAC:s roll på standardiseringsområdet 45

SWEDAC:s koppling till standardiseringsfrågorna sammanhänger med dess roll som organ för den nationella ackrediteringen, som bygger på standarder46.

SWEDAC måste som ackrediteringsorgan följa standarden ISO/IEC 17011.

SWEDAC:s kunder, ackrediterade och anmälda organ, ska uppfylla relevanta standarder för laboratorier, certifieringsorgan eller kontrollorgan. Organens verksamhet går i stor utsträckning ut på att undersöka om en viss produkt, anläggning, tjänst, system etc. uppfyller kraven i en angiven standard.

Att SWEDAC och ackrediteringsorgan i olika länder arbetar enligt samma standarder underlättar ömsesidiga godtaganden av kompetensen hos ackrediterade organ. Detta i sin tur underlättar internationell handel eftersom certifikat som utfärdats av ett ackrediterat organ i ett land erkänns i ett annat land och ingen ytterligare kontroll behöver ske. Det är särskilt viktigt för små och medelstora företag eftersom dessa normalt har större svårigheter än större företag att hantera olika länders krav på teknisk kontroll.

6.11. Några myndigheter med sektoriellt ansvar på inremarknadsområdet

Utredningen har i uppdrag att göra en översyn av horisontella inremarknadsfrågor, men anser att det för en ökad förståelse är lämpligt att även ge exempel på myndigheternas sektorsansvar för inremarknadsfrågor. I det följande berörs Konsumentverket, Arbetsmiljöverket, Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen.

6.11.1. Konsumentverket

Konsumentverket är förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor med inriktning på att ta tillvara konsumenternas intressen.47 Varor och tjänsters säkerhet, företagens reklam och avtalsvillkor, privat-

45 Jfr här den s.k. Standardiseringsskrivelsen , skr. 2007/08:140, (Bilaga 1) s. 83 f. 46 Standardserien EN 45000 omfattar olika typer av organ för överensstämmelsebedömning (certifieringsorgan, provningslaboratorier, kontrollorgan och ackrediteringsorgan), och de allmänna kriterierna för tillverkardeklaration om överensstämmelse specificeras i relation till internationella standarder i ISO/IEC 17050. 47 Förordning (2007:1139) med instruktion för Konsumentverket.

ekonomi samt konsumentrelaterade handikapp- och miljöfrågor är några områden. Verket utbildar kommunernas konsumentvägledare, samhällsvägledare och budget- och skuldrådgivare. Det bevakar konsumenternas intressen inom EU. Det för ut aktuell och relevant information till konsumenterna på sin webbplats. Verket hör under Integrations- och jämställdhetsdepartementet.

Myndigheten har omfattande uppgifter i fråga om lagstiftning som anknyter till den inre marknaden, bl.a. konsumentkreditlagen (1992:830), marknadsföringslagen (2008:486), lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, lagen (1992:1672) om paketresor, produktsäkerhetslagen (2004:451), lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet, lagen (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för privat bruk, lagen (1997:218) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende, lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter och prisinformationslagen (2004:347).

Viktiga uppgifter följer av förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor och förordningen (1994:1169) om europeisk miljömärkning.

Konsumentverket ska inom sitt verksamhetsområde följa och analysera utvecklingen av konsumenternas förhållande och ställning på olika marknader och har ett samlat ansvar för konsumentrelaterade miljö- och hållbarhetsfrågor samt ett särskilt ansvar för miljömålsarbetet inom sitt verksamhetsområde.

Myndigheten är kontaktmyndighet för svenska myndigheters samarbete med myndigheter inom EES och med kommissionen i konsumentrelaterade frågor som rör informationssamhällets tjänster enligt lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster. Myndigheten är också kontaktmyndighet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 av den 27 oktober 2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen och fullgör uppgifter som behörig myndighet enligt samma förordning i fråga om efterlevnaden av regler som har tillsyn över.

På standardiseringsområdet är Konsumentverket aktivt såväl i tekniska kommittéer genom SIS, som i det europeiska arbetet, särskilt när det gäller leksakers säkerhet. Även konsumentorganisationer har en viktig roll att spela för att öka konsumentinflytandet inom standardiseringen och har vissa statliga medel till sitt förfogande för detta arbete.

Ledning m.m

Myndigheten leds av en generaldirektör som myndighetschef. Generaldirektören är konsumentombudsman (KO).

Konsumentverket finns i Karlstad där cirka 100 personer arbetar med konsumentfrågor av skiftande slag. Det har en särskild enhet med beteckningen Konsument Europa, vars verksamhet framgår nedan.

Nätverket Konsument Europa

Inom Konsumentverket finns funktionen Konsument Europa, som till en del finansieras av kommissionen. Det är ett rådgivningskontor som ingår i nätverket ”European Consumer Centre”. Konsument Europa har till uppgift att göra det enklare för konsumenterna att utnyttja fördelarna med den gemensamma europeiska marknaden. Kontoret ger information och råd till konsumenter i fråga om köp av varor och tjänster över nationsgränserna inom EU, främst via e-handel, och bistår dem vid anmälan till ett organ för alternativ tvistlösning, när en produkt är köpt utomlands.

Kontoret i Sverige inrättades genom beslut av regeringen efter en förfrågan från Europeiska kommissionen. Uppdraget gick till Konsumentverket och 2001 bildades Konsument Europa.

Konsumentverket har inrättat en referensgrupp kopplad till Konsument Europa bestående av bl.a. företrädare för Kommerskollegium, Konkurrensverket och Allmänna Reklamationsnämnden.

6.11.2. Arbetsmiljöverket

Arbetsmiljöverket är enligt instruktion48 utfärdad den 15 november 2007 ansvarig förvaltningsmyndighet för arbetsmiljö och arbetstidsfrågor, med undantag för frågor som rör fartygsarbete. På verket ankommer bl.a. att ha tillsyn över efterlevnaden av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen m.m. samt på miljölagstiftningens område enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.

Arbetsmiljölagen är en ramlag. Arbetsmiljöverket meddelar föreskrifter och allmänna råd med stöd av arbetsmiljö- och arbets-

48 Förordningen (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket.

tidslagstiftningen och i den utsträckning som följer av förordningen (2000:271) om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer, förordningen (2006:1010) om växtskyddsmedel och förordningen (2000:338) om biocidprodukter. Verket ansvarar för officiell statistik enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Det ska vidare ansvara för ett informationssystem om arbetsskador, följa utvecklingen, sörja för information och ta initiativ på arbetsmiljöområdet samt främja samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare på arbetsmiljöområdet och företagshälsovårdens utveckling (2 §). Det har ett samlat sektorsansvar för handikappfrågor inom arbetsmiljöområdet och ska inom ramen för detta vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter (3 §).

Arbetsmiljöverket är föreskrivande myndighet för maskiner, tryckbärande anordningar, utrustning för explosionsfarlig miljö, personlig skyddsutrustning, ergonomi, vibrationer, buller - mätstandarder, oförstörande provning, svetsteknik m.m. samt riskbedömning och arbetsmiljöstyrning.

Verket har särskilda samrådsskyldigheter i förhållande till bl.a. arbetsmarknadens parter och ska samråda med representativa arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer innan det beslutar föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting eller beslutar i förvaltningsärenden av större vikt. Med Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Socialstyrelsen ska verket samverka för att uppnå en effektivare resursanvändning på rehabiliteringsområdet.

Arbetsmiljöverket är Sveriges förbindelsekontor på utstationeringsområdet. Utstationeringsdirektivet innehåller bestämmelser om vilka villkor som ska gälla för utstationerade arbetstagare, dvs. arbetstagare som vanligtvis arbetar i ett annat land, men under en begränsad tid arbetar i Sverige (utstationerad arbetskraft). I Sverige är Arbetsmiljöverket det "förbindelsekontor" som ska ge information om vilka arbets- och anställningsvillkor som gäller vid utstationeringar i Sverige.

Arbetmiljöverket deltar i betydande omfattning i EU-arbetet, bl.a. genom deltagande i kommittéer och grupper som arbetar med utformning av direktiv, tolkning och tillämpning av direktiv samt erfarenhetsutbyte och information om arbetsmiljörelaterade frågor. På arbetsmiljöområdet svarar det för svensk rapportering om praktisk tillämpning av gällande direktiv.

Arbetsmiljöverket är svensk kontaktpunkt i Europeiska arbetsmiljöbyrån, ett i Bilbao lokaliserat EU-organ som sprider information om arbetsmiljöfrågor. Verket samordnar här företrädare för regering, arbetsgivare och arbetstagare i ett trepartssammansatt nätverk. Strukturen återfinns även i sammansättningen av arbetsmiljöbyråns styrelse och nätverket.49

Arbetsmiljöverket representerar Sverige i den rådgivande kommittén för arbetsmiljöfrågor,50 vilken bistår kommissionen med att förbereda, genomföra och utvärdera arbetsmiljöverksamheten. Kommittén yttrar sig om förslag till nya EU-regler och följer tillämpningen av direktiv i medlemsstaterna. Verket är också företrätt i kommitténs permanenta och tillfälliga arbetsgrupper. Vidare deltar Arbetsmiljöverket i Yrkesinspektörskommittén,51 en rådgivande kommitté under kommissionen. Denna behandlar frågor om gemenskapslagstiftningen på arbetsmiljöområdet och verkar för kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan arbetsmiljömyndigheter i Europa. Verket brukar också ha företrädare i arbetsgrupper under kommittén.

Ledning och organisation

Arbetsmiljöverket hör under Arbetsmarknadsdepartementet. Det leds av en generaldirektör som myndighetschef. I ledningen ingår också en överdirektör samt avdelningschefer. Inom verket finns sex avdelningar, som är direkt underställda generaldirektören. Verket har tre regionala inspektionsavdelningar under var sin avdelningschef för huvudsakligen tillsyn enligt arbetsmiljölagstiftningen inom särskilda geografiska områden, var och en med tre eller fyra distrikt. I inspektion Syd ingår distrikten i Göteborg, Växjö och Malmö, i inspektion Mitt distrikten i Stockholm, Örebro och Linköping och i inspektion Nord distrikten i Luleå, Umeå, Härnösand och Falun. I inspektionsavdelningarnas uppgifter ingår att bl.a. göra inspektioner, utredningar och mätningar och genomdriva arbetsmiljökrav. De beslutar om tillstånd, medgivanden, undantag och dispenser m.m. De ska samverka med andra myndigheter och utöva marknadsövervakning.

49 Trepartsstrukturen förekommer även inom ILO (International Labour Organization), där verket har liknande uppgifter. 50 Advisory Committee on Safety and Health at Work, ACSH. 51 Senior Labour Inspectors’ Committee, SLIC.

I övrigt har verket en avdelning för juridik i vars uppgifter bl.a. ingår frågor om införlivande av direktiv, en avdelning för regelarbete och expertstöd, dit bl.a. standardiseringsfrågorna hör, samt en avdelning för administration och kommunikation.

6.11.3. Naturvårdsverket

Naturvårdsverket är enligt instruktion52 utfärdad den 12 mars 2009 förvaltningsmyndighet på miljöområdet och ska vara pådrivande och samlande i miljöarbetet. Verkets arbete ska syfta till att främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i den ekologiska dimensionen. Verket ska bidra med underlag och expertkunskap för regeringens arbete på miljöområdet, nationellt och internationellt. Vägledande i dess arbete ska vara de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt och strategierna för att nå målen. I det arbetet har verket ett övergripande ansvar för miljömålsfrågor, och det ansvarar för samordning, utveckling, uppföljning, utvärdering, rapportering och information i fråga om sådana miljökvalitetsmål, vilka gäller klimatpåverkan, frisk luft, försurning, ozonskiktet, övergödning, hav, sjöar och vattendrag, kust, skärgård, våtmarker, fjällmiljö samt växt- och djurliv. Naturvårdsverket ansvarar för att samordna arbete för giftfria och resurssnåla kretslopp. (1–3 §§)

Till Naturvårdsverkets särskilda uppgifter hör horisontell vägledning, samordning, uppföljning och utvärdering av miljö- och tillsynsarbete i förhållande till myndigheter med särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet samt andra centrala, regionala och lokala myndigheter och att vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Verket ska bevaka bl.a. att miljöaspekterna integreras inom alla sektorer. Till uppgifterna hör vidare att bevaka allmänna miljövårdsintressen i olika mål och ärenden och där följa hur miljöbalken tillämpas, att ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet och miljöutvecklingen. I fråga om avfallshantering ska verket bevaka och verka för effektivitet och enkelhet och för att denna är kapacitets- och metodmässigt godtagbar. Verket finansierar miljöforskning, följer olika styrmedels effektivitet, analyserar och väger in samhällsekonomiska, juridiska och internationella aspekter och bidrar med analys-, metod- och kompetensstöd i det regionala till-

52 Förordningen (2007:1052) med instruktion för Naturvårdsverket (senast ändrad 2009:169).

växt- och utvecklingsarbetet avseende miljöfrågor (4 §). Verksamhetsområdet omfattar aspekter på friluftsliv, frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen samt övergripande och samordnande ansvar i frågor om omgivningsbuller (5 §).

Internationellt ska Naturvårdsverket bl.a. medverka i det svenska miljöarbetet och svara för internationell rapportering inom sitt ansvarsområde (6 §). Miljöarbetet berörs till stor del av beslut inom EU. Naturvårdsverket är företrätt i ett hundratal olika expertgrupper och genomförandekommittéer. Verkets experter bistår också Miljödepartementet bl.a. i samband med förhandlingar i ministerrådet.

Naturvårdsverket deltar också i informella nätverk, t.ex. IMPEL, där de europeiska länderna utbyter erfarenheter av genomförande och tillämpning av regler inom ett hundratal EU-grupper, t.ex. när förslag bereds som utvecklar detaljregler och följer upp beslut om nya EUregler.

Naturvårdsverket är knutpunkten53 för Sveriges praktiska medverkan i Europeiska miljöbyrån, EEA, som följer miljöutvecklingen i Europa och effekterna av miljöpolitiken i syfte bl.a. att tillhandahålla beslutsunderlag för miljöpolitiska åtgärder. Inom Sverige medverkar här den svenska grenen av nätverket för EEA (EIONET) med ett drygt trettiotal experter från åtta myndigheter. Verket medverkar vidare i europeiskt forskningssamarbete genom nätverk och fördelar stöd till EU-projekt.

Ledning och organisation m.m.

Naturvårdsverket leds av en generaldirektör som myndighetschef. Det är organiserat på fem avdelningar, fyra sekretariat och en verksstab. Till generaldirektören är knutna fyra sekretariat; ett internationellt, ett för information, ett för forskning och ett för personal. De fem avdelningarna arbetar med verksamhetsstöd, klimat, miljöanalys, miljörätt och naturresurser. Verket har totalt cirka 550 anställda. Kontor finns i Stockholm, Östersund och Kiruna.

Till Naturvårdsverket är knutna ett flertal råd. Av dessa behandlar utredningen i annat sammanhang Tillsyns- och föreskriftsrådet, som är ett rådgivande organ för samråd och samverkan

53 S.k. National Focal Point, NFP.

för myndigheternas arbete i frågors om rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken (se avsnitt 6.12 nedan).

Andra särskilda rådgivande organ inom Naturvårdsverket är Rådet för havsmiljöfrågor, Rådet för tilldelning av utsläppsrätter, Rådet för rovdjursfrågor, Rådet för avfallsfrågor, Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald och Miljöforskningsnämnden.

Ett särskilt beslutsorgan som också har samråds- och samverkansuppgifter i miljökvalitetsarbetet är Miljömålsrådet. Rådet för investeringsstöd är ett särskilt beslutsorgan för att fullgöra verkets uppgifter enligt förordningar om statliga bidrag.54 Friluftsrådet är ett särskilt beslutsorgan med uppgift bl.a. att fördela statsbidrag till friluftsorganisationer.55

6.11.4. Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionen är enligt instruktion,56 utfärdad den 22 november 2007 med reservation för att någon annan myndighet har uppgiften, förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter, varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt och biotekniska organismer. I fråga om sådana varor och deras hälsorisker ska inspektionen enligt instruktionens 3 § 1 särskilt följa utvecklingen, hålla regeringen informerad och vid behov föreslå åtgärder samt meddela föreskrifter enligt bestämmelser som meddelats med stöd av miljöbalken

Inspektionen ansvarar för samordning, utveckling, uppföljning, utvärdering, rapportering och information i fråga om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och ska rapportera till det miljömålsråd som finns inom Naturvårdsverket och samråda med detta om vilken rapportering som behövs (2 §). I fråga om samma miljökvalitetsmål hör det också till inspektionens särskilda uppgifter att bidra med kunskap för att främja forsknings- och utvecklingsarbete som har särskild betydelse för att nå målet (3 § 6).

Kemikalieinspektionen ska vidare särskilt pröva frågor om godkännande av bekämpningsmedel och svara för annan förhandsgranskning av kemiska produkter och biotekniska organismer, föra

54 Förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället och förordningen (2003:262) om statliga bidrag till klimatinvesteringsprogram. 55 Och i övrigt fullgöra uppgifter enligt förordningen (2003:133) om statsbidrag till friluftsorganisationer. 56 Förordning 2007:1064 med instruktion för Kemikalieinspektionen.

och utveckla register över kemiska produkter och biotekniska organismer och informera, stödja och samverka med företag, myndigheter och andra berörda om kemikalier, biotekniska organismer, kemikaliesäkerhet och gällande regler samt i frågor som rör inspektionens verksamhet (3 § 2–4).

Utöver det som framgår av 7 § myndighetsförordningen57 ska inspektionen särskilt medverka i samarbetet inom Europeiska unionen inom sitt ansvarsområde liksom i annat internationellt miljöarbete m.m. samt vara regeringens expert i det arbete som regeringen här bedriver (3 § 5).

Ledning och organisation m.m.

Kemikalieinspektionen hör under Miljödepartementet och leds av en generaldirektör som myndighetschef med en stab. Antalet anställda är cirka 200.

Inspektionen är organiserad med sekretariat för juridik, information, strategier och styrmedel, ett internationellt sekretariat samt fyra avdelningar; för tillsyn, industri- och konsumentkemikalier, bekämpningsmedel och biotekniska produkter samt administration.

Alla avdelningarna är verksamma med EU-samordning. Det internationella sekretariatet samordnar övrigt internationellt arbete, bl.a. med konventioner på kemikalieområdet.

Inom Kemikalieinspektionen finns bl.a. Rådet för Reach-frågor som är ett rådgivande organ med uppgift att vara ett råd för information och samverkan mellan näringsliv, myndigheter och andra berörda intressenter i informationsfrågor och andra frågor som rör den s.k. Reach-förordningen.58 Förutom ordföranden har rådet högst tretton andra ledamöter som representerar myndigheter, näringsliv och andra berörda intressenter. Dessa utses efter förslag från de berörda.

57 SFS 2007:515; av utredningen behandlad nedan under avsnitt 7.1.1. 58 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG; EUT L 396, s. 1.

Kemikalieinspektionens område

Om Reach-förordningen, till vilken hör kompletterande direktiv,59kan här sägas att denna ersatt ett stort antal EG-rättsakter, i huvudsak direktiv som varit genomförda i svenska regler.60 Därmed har en mängd svenska föreskrifter på kemikalieområdet ersatts av direktverkande EU-regler. Enligt Reach-förordningen faller dock tillsynen och sanktionsansvaret på medlemsstaterna. Den har trätt i kraft stegvis med början i juni 2007. Förordningen bygger på att tillverkare, importörer och användare i senare led bär ansvaret för att ämnen som på marknaden inte har skadliga hälso- och miljöeffekter. Industrin har därigenom fått tydligare undersökningsansvar för kemiska ämnen. Den ska svara för riskbedömningar och redovisa hur ämnena kan hanteras säkert. För särskilt farliga ämnen infördes ett nytt system för tillståndsprövning.

På skilda förordnings- och direktivområden inom sitt ansvarsområde bevakar och deltar Kemikalieinspektionen i EU-arbetet bl.a. inom ett antal arbetsgrupper m.m. inom rådet, där den biträder Miljödepartementet, samt inom kommissionen. Det finns också olika nätverk. På många områden är inspektionen ansvarig nationell myndighet och har i allmänhet också författningsansvar, i åtskilliga fall även ansvar för tillstånd och godkännanden m.m. Det gäller frågor inom tillämpningsområdet för ett antal rättsakter. Svensk genomförandereglering på området sträcker sig i allmänhet från lagnivå (ofta miljöbalken) över regeringsförordningningar till detaljerade föreskrifter av Kemikalieinspektionen.

Rättsakter och områden som berör Kemikalieinspektionen omfattar bl.a. biocider61, elektriska och elektroniska produkter62,

59 Främst konsekvensändringar i direktivet 67/548/EEG om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen. Europaparlamentets och rådet direktiv 2006/121/EU av den 18 december 2006 om ändring av rådets direktiv 67/548/EEG om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen för att anpassa det till förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) samt om inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, (EUT L 396, 30.12.2006, s. 850).60 Det rörde sig om 40 rättsakter på kemikalieområdet. Förordningstexten är mycket omfattande; 141 artiklar under 15 avdelningar. Förordningen kompletteras av 17 bilagor.61 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/8/EG om utsläppande av biocidprodukter på marknaden samt förordning (EG) nr 2032/2003, ändrad genom förordning (EG) nr 1048/2005. Direktivet innebär att biocidprodukter ska vara godkända innan de sätts ut på marknaden, och förordningen avgränsar vilka ämnen det gäller. 62 Det s.k. RoHS-direktivet 2002/95/EG förbjuder användningen av kvicksilver, kadmium, bly, sexvärt krom och vissa flamskyddsmedel i nya elektriska och elektroniska produkter. Avgränsningen av produktkategorier sammanhänger med det s.k. WEEE-direktivet 2002/96/EG om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, vilket faller under Naturvårdsverkets ansvar.

flyktiga organiska ämnen (s.k. VOC)63, genmodifierade organismer64, preparat65, tvätt och rengöringsmedel66, växtskyddsmedel67och förpackning och märkning av farliga ämnen68.

I fråga om export och import av farliga kemikalier finns bestämmelser i den s.k. Rotterdamkonventionen (RC) från 2004 samt i den mer långtgående och omfattande EG-förordningen 689/2008.69 De innebär främst att vissa kemikalier inte får exporteras utan importlandets förhandsmedgivande, s.k. PIC (Prior Informed Consent) och ställer krav på förhandsanmälan och exportanmälan.

Kemikalieinspektionen deltar som utsedd nationell myndighet (Designated National Authority, DNA) i det EU-gemensamma arbetet att tillämpa Rotterdamkonventionens och förordningens regler.

63 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/42/EG om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i vissa färger och lacker samt produkter för fordonsreparationslackering och om ändring av direktiv 1999/13/EG. Direktiv 2004/42/EG syftar till att ytterligare minska luftföroreningar och innebär ändring det mer övergripande direktivet 1999/13/EG, om utsläpp vid produktionsanläggningar. 64 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/18/EG om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv 90/220/EEG jämte en rad råds- och kommissionsbeslut samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1946/2003 om gränsöverskridande förflyttning av genetiskt modifierade organismer. 65 Det s.k. preparatdirektivet dvs. Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/45/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga preparat jämte tre kommissionsdirektiv; 2001/60/EG, 91/155/EEG och ändringsdir. 2001/58/EG. Preparatdirektivet trädde i kraft den 30 juli 2002 innebärande genomgripande förändringar av tidigare direktivföreskrifter. 66 Den från gällande s.k. Detergentförordningen, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2004 om tvätt- och rengöringsmedel med ändringsförordning (EG) nr 907/2006 som gäller fr.o.m. den 8 oktober 2005 har mycket vid omfattning och avser alla medel som används till att rengöra fasta ytor, kläder, textilier och husgeråd. Den kräver i princip att tensider ska vara dokumenterat lätt nedbrytbara och skärper deklarationskrav m.m.för konsumentprodukter. 67 Rådets direktiv 91/414/EEG (konsoliderad version) om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden, enligt vilket aktiva ämnen i bekämpningsmedel måste godkännas inom EU. Ett växtskyddsmedel ska godkännas av Kemikalieinspektionen innan det får sättas ut på den svenska marknaden. 68 Rådets direktiv 67/548/EEG om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen, det s.k. ämnesdirektivet, med bilagor, senare ändringar bl.a. anpassningar till Reach-förordningen genom direktiv 2006/121/EG samt kommissionens förordning (EG) nr 440/2008 om testmetoder enligt Reach-förordningen. Direktivet ersätts stegvis genom föreskrifter i förordning (EG) nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (CLPförordningen), som börjat gälla den 20 januari 2009. 69 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 689/2008 om export och import av farliga kemikalier, vilken trädde i kraft den 1 augusti 2008 och då ersatte förordningen (EG) 304/2003.

Härutöver har inspektionen bevakningsansvar beträffande gödselmedel med kadmiuminnehåll70 samt leksaker71 och byggprodukter.72

6.12. Organisationen av marknadskontroll och annan tillsyn

Av särskild betydelse för utredningens arbete är frågor kring organisation av marknadskontroll och annan tillsyn i Sverige. Det är ett område som inbegriper många statliga men också kommunala myndigheter.

6.12.1. Marknadskontroll

Begreppet marknadskontroll är som framgått ovan ett gemenskapsrättsligt begrepp som i Sverige infördes i samband med anslutningen till EES 1994.73 Marknadskontroll syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och säkerhet samt främja fri rörlighet inom EU. Dessutom medför den ökade möjligheter att undvika oseriösa företag och illojal konkurrens på marknaden.74 I och med införandet av den nya metoden har som nämnts tidigare marknadskontroll fått en mycket stor betydelse. Den nya metoden har medfört att den obligatoriska förhandskontroll av produkter som tidigare utfördes av myndigheter har avskaffats inom de berörda sektorerna. Denna har ersatts av ett system där huvudregeln är att tillverkare själva ska intyga att produkter uppfyller de krav som ställs upp. Myndigheterna har därmed övergått till att utföra marknadskontroll, dvs. stickprovskontroll av produkter efter att dessa släppts på marknaden, för att säkerställa att de uppfyller de krav som ställs på produkterna i de tillämpliga författningarna.75

70 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2003/2003 om gödselmedel. Kommissionens beslut 2002/399/EG om de nationella bestämmelser som anmälts av Konungariket Sverige enligt artikel 95.4 i EG-fördraget beträffande högsta tillåtna kadmiumhalt i gödselmedel. 71 Rådets direktiv 88/378/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om leksakers säkerhet. 72 Rådets direktiv 89/106/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter. 73 Se Prop. 1993/94:161, s. 4. 74Prop. 2004/05:98, s. 7. 75Prop. 2004/05:98, s. 9.

Direktiv enligt den nya metoden medför en skyldighet för medlemsstaterna att organisera och bedriva övervakning av marknaden på ett tillräckligt effektivt sätt och i en tillräcklig omfattning för att upptäcka produkter som inte uppfyller kraven. Marknadskontrollen är en central del av nya-metoden-direktivens förvaltning. De flesta nya-metoden-direktiv innehåller inte någon specifik bestämmelse om hur marknadskontroll ska bedrivas.76 Kraven är generellt formulerade på så sätt att direktiven medför en skyldighet för medlemsstaterna att organisera och bedriva övervakning av marknaden på ett tillräckligt effektivt sätt och i tillräcklig omfattning för att upptäcka produkter som inte uppfyller ställda krav och ingripa mot sådana produkter, utan att några detaljer för detta preciseras.77Kommissionen har emellertid utvecklat riktlinjer för tillämpning av direktiv utformade enligt den nya metoden.78 Genom beslut 768/2008/EG formaliseras dessa riktlinjer i ett särskilt beslut.

Marknadskontrollen bedrivs i två steg. I steg ett övervakar myndigheterna marknaden, direkt genom inspektion eller indirekt med hjälp av olika informationskällor. I steg två åtgärdas eventuellt upptäckta problem genom frivillig rättelse från berörda företags sida eller genom att myndigheter vidtar tvångsåtgärder.

6.12.2. Marknadskontroll och tillsyn

Det finns anledning att här beröra hur begreppet marknadskontroll förhåller sig till begreppet tillsyn.

I betänkandet ”Tillsyn – förslag om tydligare och effektivare tillsyn” (SOU 2004:100) föreslogs följande definition av begreppet ”tillsyn”:

[Med tillsyn avses en] oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.79

I betänkandet Tillsyn för säkra varor och öppna marknader definieras marknadskontroll som ”myndigheternas kontroll och säker-

76SOU 2004:57, s. 39. 77Prop. 2004/05:98, s. 12. 78 KOM(2003)240 slutlig. 79SOU 2004:100 s. 51.

ställande att produkter som släpps på marknaden eller tas i bruk för första gången uppfyller föreskrivna krav samt vidtagande av åtgärder då så inte är fallet” samt anges att ”[m]arknadskontrollen utförs i regel genom stickprovsvisa undersökningar av produkter på marknaden”.80 Vidare anges att i ”definitionen av marknadskontroll ingår inte kontroll i konstruktions- och tillverkningsskedet och inte heller återkommande kontroll eller besiktning för att kontrollera om en produkt i användning fortfarande uppfyller regelverket trots förslitning”.81 82 Marknadskontrollen omfattar således inte bara själva kontrollåtgärderna utan en mängd åtgärder från myndigheternas sida som är avsedda att garantera att produkterna uppfyller de krav som ställs.

Marknadskontrollen skiljer sig enligt det ovan nämnda betänkandet från annan tillsyn ”genom att det i princip är via stickprov på marknaden som myndigheterna kan kontrollera att varor uppfyller ställda krav inom de berörda regelområdena”.83 Vidare är viktigt att notera att marknadskontroll alltid äger rum efter det att produkten har satts på marknaden, vilket inte är fallet med tillsyn i allmänhet.

I förordning (EG) nr 765/2008 definieras marknadskontroll som ”den verksamhet som bedrivs och de åtgärder som vidtas av de offentliga myndigheterna för att se till att produkterna överensstämmer med de krav som fastställs i relevant harmoniserad gemenskapslagstiftning och inte hotar hälsan, säkerheten eller andra aspekter av skyddet av allmänintresset”.84 Därav framgår att förordningens definition närmare specificerar endast vad som menas med marknadskontroll inom det harmoniserade området.

Marknadskontroll kan alltså sägas utgöra en särskild form av tillsyn.

6.12.3. Den svenska organisationen av marknadskontroll och tillsyn

I det följande redovisas exempel på hur den svenska marknadskontrollen och tillsynen kan vara organiserad på inremarknadsområdet. Det finns sektorsövergripande bestämmelser i den ovan

80SOU 2004:57, s. 31. 81SOU 2004:57, s. 32. 82 Det finns även en definition i artikel 2.17 i förordning (EG) nr 765/2008. 83SOU 2004:57, s. 33. 84 Artikel 2.17 i förordningen.

nämnda förordningen om marknadskontroll av varor som inrättar Marknadskontrollrådet. I huvudsak regleras dock marknadskontroll och tillsyn i sektorsspecifika tillsyn- och marknadskontrollbestämmelser och i lagstiftning som införlivar särskilda produktdirektiv. Att företa en uttömmande genomgång av lagstiftningen inom samtliga berörda sektorligger inte inom ramen för utredningens uppdrag eller resurser. I det följande tas emellertid upp tre harmoniserade ämnesområden samt fyra icke harmoniserade områden för att visa hur svensk marknadskontroll och tillsyn kan vara organiserad.

Elsäkerhet – Harmoniserade regler

Människor, egendom och husdjur ska vara skyddade från skada orsakad av elektriska produkter. Detta innebär skydd mot bl.a. elchock, brand och elektromagnetiska fält. EU-direktivet för ovan nämnda utrustningar benämns 2006/95/EG Lågspänningsdirektivet (LVD). Genom ellagen (SFS 1997:857), förordningen (SFS 1993:1068) och föreskriften ELSÄK-FS 2000:1 har Sverige infört ett regelverk anpassat efter detta direktiv. I 12 kap. 1 § ellagen stadgas att tillsynen över efterlevnaden av denna lag och av föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen utövas, såvitt avser frågor om elsäkerhet och driftsäkerheten hos det nationella elsystemet, av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. I 14 § Förordning (1993:1068) om elektrisk materiel stadgas att Elsäkerhetsverket är tillsynsmyndighet i fråga om elsäkerheten hos elektrisk materiel enligt 12 kap. 1 § ellagen. Enligt 11 § samma förordning får myndigheten bl.a. utfärda närmare föreskrifter om förutsättningarna för att säkerhetskraven ska anses uppfyllda. Marknadskontrollen på elsäkerhetsområdet är följaktligen centraliserad till Elsäkerhetsverket. Den operativa tillsynen utförs av verkets fyra olika tillsynskontor som återfinns i olika delar av landet.

Maskiner – Harmoniserade regler

Maskiner omfattas av Arbetsmiljöverkets regler, AFS 1993:10, Maskiner och vissa andra tekniska anordningar.85 Föreskrifterna utgör det svenska genomförandet av EG:s s.k. maskindirektiv

85 Omtryckt som AFS 1994:48.

(98/37/EG). Reglerna gäller sedan 1 jan 1995. I 1 § förordning (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket stadgas att verket är ansvarig förvaltningsmyndighet för arbetsmiljö och arbetstidsfrågor, med undantag för frågor som rör fartygsarbete. Av 2 § Förordning (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket framgår bl.a. att Arbetsmiljöverket ska ha till särskild uppgift att ha tillsyn över efterlevnaden av arbetsmiljölagstiftningen. Detta inbegriper sålunda marknadskontroll avseende maskiner. I likhet med marknadskontrollen på elsäkerhetsområdet kan det konstateras att marknadskontrollen på arbetsmiljöområdet är koncentrerad till en myndighet som har inrättat regionala kontor. I detta fall till Arbetsmiljöverket. Myndigheten har vidare ett antal regionala operativa tillsynsenheter som återfinns i olika delar av landet.

Det ska noteras att dessa regler kommer att ändras86 som en följd av det nya maskindirektivet87. Ändringarna förefaller dock lämna tillsynsorganisationen utan större modifikationer.

Leksaker – Harmoniserade regler

Enligt 4 § lag (1992:1327) om leksakers säkerhet ska tillsyn över efterlevnaden av denna lag och av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller av ett bemyndigande enligt den utövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Lagen utgör ett genomförande av rådets direktiv 88/378/EEG. I 2 § förordning (2007:1139) med instruktion för Konsumentverket stadgas bl.a. att myndigheten särskilt ska svara för att de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs. Av 3 § samma förordning framgår att Konsumentverket är ansvarig tillsynsmyndighet på leksaksområdet. I likhet ovan redovisade myndigheter som bedriver marknadskontroll på det harmoniserade området är det endast Konsumentverket som har ett tillsynsansvar på leksaksområdet.

86 Se Ds 2007:44, Genomförande av det nya maskindirektivet. 87 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/42/EG av den 17 maj 2006 om maskiner och om ändring av direktiv 95/16/EG, EUT L 157, 9.6.2006, s. 24.

Miljö – Icke harmoniserade regler

Enligt 26 kap. 3 § miljöbalken utgör Naturvårdsverket, generalläkaren, länsstyrelserna, andra statliga myndigheter och kommunerna tillsynsmyndigheter för efterlevnad av balken i den ordning som regeringen bestämmer. Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen när det gäller tillämpningen av miljöbalken och EG-förordningar inom miljöbalkens tillämpningsområde. Det är emellertid andra myndigheter som har ansvaret för tillsynsvägledningen inom särskilda områden.88

Naturvårdsverket har inrättat ett särskilt tillsyns- och föreskriftsråd, vilket har till uppgift att få myndigheter att samråda och samverka i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken. Rådet består av företrädare för myndigheter som har centralt ansvar. Därmed avses ansvaret för tillsynsvägledningen enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. I rådet ska dessutom finnas två ledamöter som företräder kommunerna och två som företräder länsstyrelserna. Rådet sammanträder fyra gånger årligen. Dess arbete är inriktat på att diskutera strategiska problem och erfarenheter som uppkommit genom arbete med tillsyn och på att ta fram gemensam metodik med enhetlig begreppsapparat och gemensam information om hur den operativa tillsynen bör bedrivas m.m. Rådet har således endast rådgivande, inte styrande funktioner.

Djurskydd – Icke harmoniserade regler

Enligt 24 § djurskyddslagen (1988:534) i nu gällande lydelse utövas offentlig kontroll av lagens efterlevnad, föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen samt beslut som har meddelats med stöd av dessa av länsstyrelserna och andra statliga myndigheter i enlighet med vad regeringen bestämmer. Den nu gällande lydelsen trädde i kraft den 1 januari 2009 och innebar att kommunerna fråntogs tillsynsansvaret. Enligt 24 a § djurskyddslagen som likaså trädde i kraft den 1 januari 2009 ska den kontrollmyndighet som regeringen bestämmer samordna övriga kontrollmyndigheters verksamhet och vid behov lämna råd och hjälp i denna verksamhet. Av 63 § djurskyddsförordningen framgår att Jordbruksverket fått regeringens

88 Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.

uppdrag att samordna verksamheten hos övriga kontrollmyndigheter och lämna dem stöd, råd och vägledning.

Det bör i sammanhanget noteras att förordningen (2007:1042) med instruktion för Statens jordbruksverk inte innehåller någon skyldighet att inrätta ett samverkansorgan liknande det som Naturvårdsverket har. Formerna för samordningen är alltså inte reglerade i samma utsträckning. För närvarande pågår ett gemensamt projekt mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna kallat ELOF (Enhetlig, likvärdig och offentlig kontroll). Arbetet syftar till att skapa en bättre tillsyn på nationell nivå. Även Sveriges kommuner och landsting (SKL) samt representanter från ett antal kommuner deltar i projektet. Den nya organisationen och de hjälpmedel som tas fram inom projektet ska även underlätta styrning, samordning och uppföljning av kontrollerna. Projektet beräknas vara avslutat till den 31 juni 2009.

Livsmedel – Icke harmoniserade regler

I 11 § livsmedelslagen (2006:804) stadgas att offentlig kontroll och efterlevnaden av livsmedelslagen utövas av livsmedelsverket, länsstyrelserna, andra statliga myndigheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestämmer. Det ankommer både på Livsmedelsverket och på länsstyrelserna att samordna övriga kontrollmyndigheters verksamhet samt lämna råd och hjälp i denna verksamhet, om inte regeringen föreskriver något annat. I 2 § tredje punkten förordningen (2007:1043) med instruktion för Livsmedelsverket anges att verket ska verka för en effektiv och likvärdig livsmedelskontroll i hela landet.

Tillsynsansvaret på livsmedelsområdet är delat mellan Livsmedelsverket och kommunerna. Det kan tilläggas att länsstyrelserna enligt 28 § i förordningen har ett samordningsansvar inom sina upptagningsområden ska bistå kommunerna med stöd, råd och vägledning. Ifråga om andra kontrollmyndigheter har Livsmedelsverket samordningsansvar enligt 29 § i förordningen.

Av redogörelsen ovan framgår att tillsynen på livsmedelsområdet i vissa delar är decentraliserad. Den operativa tillsynen utförs till betydande del inom kommunerna. Ifråga om samordning mellan kommuner finns det enligt gällande reglering bara en skyldighet för länsstyrelserna att inom sina upptagningsområden, sam-

ordna kommunernas verksamhet. Det finns alltså inget krav på en central samordning av tillsyn och marknadskontroll över hela linjen.

Alkohol – Icke harmoniserade regler

I 8 kap. alkohollagen (1994:1738) finns bl.a. bestämmelser om tillsyn. Enligt 8 kap. 1 § utövar Statens folkhälsoinstitut central tillsyn över lagens efterlevnad. Vidare utövar länsstyrelserna tillsyn inom länet. Den omedelbara tillsynen över lagens efterlevnad utövas enligt 1 § tredje stycket av kommunerna och polismyndigheterna. Länsstyrelsen har också till uppgift att biträda kommunerna i deras verksamhet. Kommunen utövar också tillsyn ifråga om marknadsföringen på serveringsställen gentemot den som har serveringstillstånd. Statens folkhälsoinstitut har det övergripande tillsynsansvaret på alkoholområdet.

Staten folkhälsoinstitut verkar sedan år 2004 för att till landets kommuner sprida metoden Ansvarsfull alkoholservering. Metoden utvecklades som en del inom det s.k. STAD-projektet89 vilket bedrevs åren 1995–2004. Många kommuner har börjat tillämpa metoden, och det pågår för närvarande ett uppföljningsarbete. Metoden sprids genom länsstyrelserna vilket syftar till att metoden ska få en lokal förankring. Genom att metoden används av ett flertal kommuner kan högre kvalitet uppnås i tillsynen uppnås samtidigt som förutsättningarna för en enhetlig tillämplig ökar markant.

89 Stockholm förebygger alkohol- och drogproblem (STAD).

7. Kartläggning av horisontella bestämmelser som rör den inre marknaden i Sverige

Direktiven innehåller följande. Utredaren ska börja med att

kartlägga och beskriva de svenska bestämmelser och administrativa förfaranden och procedurer som på ett horisontellt plan har betydelse för varors och tjänsters fria rörlighet på den inre marknaden. Utredaren ska särskilt uppmärksamma de olika funktioner som bestämmelserna och procedurerna har, deras inbördes förhållande, sammanhang samt eventuella överlappande funktioner. Utredaren ska även beskriva eventuella brister i regelverket såsom avsaknad av sådana bestämmelser och procedurer på de olika nivåerna i förvaltningen (statlig, regional och kommunal).

Syftet med detta avsnitt är att i enlighet med direktiven kartlägga och beskriva de svenska bestämmelser, administrativa förfaranden och procedurer som på ett horisontellt – dvs. ej sektorsspecifikt – plan har betydelse för varors och tjänsters fria rörlighet på den inre marknaden.

De olika avsnitten i det följande kommer att innehålla en del hänvisningar till beskrivningen i betänkandets föregående del eller där så krävs komplettering med ytterligare EG-rättslig bakgrund.

I gränssnitt mellan gemenskapsrätt och nationell rätt är svårt att finna något alldeles lämpligt sätt att disponera bredare översikter över gällande regelbestånd. Det beror i synnerhet på ofrånkomliga strukturella skillnader mellan gemenskapsrätten och medlemsstaternas nationella rättsystem. De strukturella skillnaderna framträder inte minst på den fria rörlighetens område. Gemenskapsrätten, som är transnationell och likformigt gällande inom unionen, bygger såsom tidigare redovisats främst på några i grunden vagt utformade fördragsbestämmelser, vilkas närmare innebörd preciseras i domstolens praxis. Just på den inre marknadens område uppvi-

sar de grundläggande fördragsbestämmelserna genomgående en direkt verkan som innebär att de på olika sätt kan läggas till grund för rättstillämpning oavsett innehållet i den nationella rätten. Liknande verkningar kan direktivbestämmelser som på detta område ofta angår enskilda rättssubjekt få efter utloppet av genomförandetiden. Härtill ska läggas att den sekundärrättsliga regleringen långt ifrån täcker hela den inre marknadens område. Det går redan av detta skäl inte att genomföra utredningsuppdraget med utgångspunkt från enbart det svenska författningsbeståndet. Det är snarare luckorna i detta som har betydelse, något som även återspeglas i utredningsuppdragets inriktning.

Fördragsbestämmelsernas genomslag ses tydligt i fråga om ett förbud sådant som det i fördragets artikel 28 EG på varuområdet mot åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner. Verkningarna av denna bestämmelse är så vittgående att det inte är möjligt att med någon nämnvärd precision avgränsa särskilda internrättsliga områden som inte skulle kunna påverkas av den. Principiellt förhåller det sig på liknande sätt på områdena för övriga friheter.

Vad sedan gäller bestämmelser i förordningar kan inte dessa med hänsyn till sina rättsverkningarna skiljas från svenska föreskrifter. De får inte heller införas i den nationella rätten, utan ska gälla och tillämpas i sin EG-rättsliga form. En annan sak är att det, liksom i fråga om direktiv, krävs att den nationella rätten tillhandahåller de institutionella och förfarandemässiga mekanismer som behövs för att ge bestämmelserna effekt. Därvid ska också sådana allmänna rättsprinciper som följer av EG-rätten och numera får sägas prägla inremarknadsområdet tillgodoses.

För utredningens ändamål ter det sig av dessa och andra skäl ofrånkomligt att i det följande redovisa det svenska regelsystemet tillsammans med det EG-rättsliga och att därvid inte göra åtskillnad mellan materiella bestämmelser i förordningar och svenska föreskrifter.

Det är dessutom enligt utredningens uppfattning nödvändigt att ta i betraktande inte bara den formella författningsstrukturen och författningarnas materiella innehåll. Man måste också se på den strukturella ramen kring författningsansvaret och tillämpningen.

Såsom påpekats i direktiven finns det också gränsdragningsproblem som komplicerar somliga frågor kring författningsstrukturen. Så utgår t.ex. viktiga regleringar, både gemenskapsrättsliga och nationella, från skillnader mellan rättsområden och

sektorer där harmonisering skett och där harmonisering inte skett. Det gör också grundläggande EG-rättslig domstolspraxis. Utredningen har tidigare berört att s.k. minimiharmonisering innebär att allmänna principer fortsätter att spela en betydelsefull roll även efter sådan harmonisering. De måste respekteras när en medlemsstat utnyttjar sitt utrymme för regelgivning utöver den av harmoniseringen satta nivån,1 och den horisontella författningsregleringen bör utformas under hänsynstagande härtill.

Vid sin kartläggning av bestämmelserna på varuområdet och tjänsteområdet har utredningen funnit att detta område systematiskt kan uppdelas enligt följande:

  • Allmänna skyldigheter till följd av medlemskapet i EU
  • Bestämmelser avseende utformningen av nya regler som påverkar handeln med varor och tjänster
  • Bestämmelser angående ackreditering och bedömning av överensstämmelse (teknisk provning och kontroll)
  • Bestämmelser angående tillämpningen av regler som påverkar handeln med varor och tjänster
  • Bestämmelser om marknadskontroll och informationsutbyte rörande produkters och tjänsters säkerhet
  • Bestämmelser angående skyldigheten att undanröja faktiska hinder som påverkar handeln med varor.

7.1. Allmänna skyldigheter till följd av medlemskapet i EU

7.1.1. Myndighetsförordningen (2007:515)

Myndighetsförordningen (2007:515) ger övergripande föreskrifter för verksamheten vid förvaltningsmyndigheter under regeringen. I förordningen regleras bl.a. frågor kring myndighetens ledning samt ledningens ansvar och uppgifter, delegering, myndighetens allmänna uppgifter och medverkan i EU-arbetet och annat interna-

1 Jfr mål 382/87, Buet v. Ministère Public, REG 1989, s. 1235, där domstolen uttalade att en fransk regel som gick längre än bestämmelserna i direktivet 85/577/EEG om hemförsäljning (EGT L 372, 31.12.1985, s. 31) varken var oförenlig med direktivet eller med artikel 30, trots dess handelshindrande effekt.

tionellt samarbete, myndighetens arbetsgivarpolitik, ärendenas handläggning, myndighetens rätt att föra talan vid domstol, m.m.

Författningen hör under Finansdepartementet. Dess bestämmelser är subsidiära i förhållande till avvikande bestämmelser i lag eller annan förordning. Förordningen har inte ändrats.

I fråga om myndighetsledningens ansvar föreskriver förordningen att ledningen inför regeringen ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (3 §).2 Till myndighetens allmänna uppgifter hör att verka för att genom samarbete med andra myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet och att tillhandahålla information om myndigheten och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten.

I fråga om medverkan i EU-arbetet och annat internationellt samarbete föreskrivs i 7 § att myndigheten ska ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen och i annat internationellt samarbete, ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet. Myndigheterna ska alltså stödja regeringen i det svenska EUarbetet.

Innehållet i 7 § går med vissa tillägg och förändringar tillbaka på den tidigare verksförordningen och motsvarar 42 § i det reformförslag som lades fram av Utredningen om en översyn av verksförordningen i dess betänkande SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning.3

Av utredningens specialmotivering till bestämmelsen framgår vidare följande. Myndigheten är skyldig att ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär. Regeringen ska lämna den tjänsteman som ska representera regeringen en instruktion. Tjänstemannen ska i sin tur lämna regeringen en rapport inom ett dygn efter det att mötet avslutats. Det är också viktigt att myn-

2 Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att åtskillnaden i 3 § myndighetsförordningen mellan ”gällande rätt” och ”de förpliktelser som följer av” EU-medlemskapet kan te sig en aning besynnerlig. Från utredningens utgångspunkter utgör de avsedda förpliktelserna gällande rätt, och den valda formuleringen framstår från denna synpunkt som olycklig; ett annat uttryckssätt hade varit att föredra. 3 Utredningen utgjorde ett led i regeringens då aktuella förvaltningspolitiska reformprogram för en förvaltning i demokratins tjänst. Utgångspunkter för arbetet var de riktlinjer för statsförvaltningens utveckling som hade angetts i prop. 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, och i regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram.

digheterna löpande håller regeringen informerad om förhållanden som har betydelse för regeringens och myndigheternas samarbete i EU-frågor. Utredningen hänvisar till betänkandets behandling av frågorna om Sveriges medlemskap i EU och påpekar att EU-samarbetet har inordnat den svenska statsförvaltningen i ett delvis nytt system av institutioner, regelverk och procedurer som förändrat villkoren för verksamheten. Den svenska statsförvaltningen påverkas också av Sveriges deltagande och agerande inom övriga internationella organisationer och verksamheter.

På samma sätt som gäller för delaktigheten i arbetet inom EU anges det i paragrafen att myndigheten på regeringens begäran ska medverka i annat internationellt samarbete. Som exempel på sådant annat internationellt samarbete anges Sveriges agerande inom OECD, FN och WTO.

7.1.2. Konsekvensutredningar; konsekvensutredningsförordningen m.m.

Den 1 januari 2008 trädde förordningen (2007:1244, senast ändrad 2009:162) om konsekvensutredning vid regelgivning i kraft. Förordningen, som ersatt den tidigare förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor4och 2728 §§verksförordningen (1995:1322) gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen. Författningen hör under Näringsdepartementet. Krav på konsekvensutredningar ställs också i kommittéförordningen (1998: 1474) och vad beträffar Regeringskansliet i riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i Regeringskansliet (2008-06-13).

I fråga om kravet på konsekvensutredningar enligt 2007 års förordning gäller allmänt att innan en myndighet beslutar föreskrifter eller allmänna råd, den så tidigt som möjligt ska i behövlig utsträckning utreda deras kostnadsmässiga och andra konsekvenser samt dokumentera utredningen. Den ska också bereda myndigheter och andra som på något betydande sätt berörs tillfälle att yttra sig.

Enligt de krav förordningen ställer på konsekvensutredningens innehåll, ska den bl.a. enligt 6 § femte punkten innehålla en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska

4 Även benämnd SimpLexförordningen.

unionen.5 Denna föreskrift är av väsentlig, för att inte säga central, betydelse med hänsyn till den inremarknadsrättsliga kontrollen av nationella åtgärder på harmoniserade resp. icke-harmoniserade områden, och det finns här gränsdragningsfrågor av ibland svårbedömd art, jfr. avsnitt om s.k. ”goldplating” och om införlivande av s.k. minimidirektiv (avsnitt 4.5).

Konsekvensutredningsförordningen innehåller särskilda bestämmelser som syftar till att klarlägga effekter av betydelse för företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt (7 §). Har regleringen sådana effekter ska konsekvensutredningen innehålla en beskrivning av 1. antalet företag som berörs, vilka branscher de är verksamma deras storlek av företagen,

2. vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för deras administrativa kostnader, 3. vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som de kan behöva vidta till följd av regleringen, 4–5. i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka företagens förhållanden i fråga om konkurrens eller i andra avseenden samt 6. om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid utformningen.

Sedan den 1 april 2009 gäller att Tillväxtverket och Ekonomistyrningsverket ska svara för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anledning av förordningen, varvid Tillväxtverket har ett samordningsansvar.

Regelrådet och förordningen om myndigheters inhämtande av yttrande från Regelrådet

Regeringen har i maj 2008 beslutat att t.o.m. utgången av år 2010 inrätta ett Regelråd för granskning av nya och ändrade regler som påverkar företagens regelbörda (dir. 2008:57 och 142). Regelrådet ska granska utformningen av föreslagna regler som kan få sådana

5 Den i anslutning till myndighetsförordningen ovan nämnda Utredningen om en översyn av verksförordningen lade i betänkandet SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning ,fram ett förslag också till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning. Kraven på konsekvensanalys var här på visst sätt begränsade i fråga om ”föreskrifter som beslutats av en myndighet för att uppfylla Sveriges internationella förpliktelser och inte går utöver vad som följer av förpliktelserna”, nämligen vad gällde regeringens medgivande att besluta föreskrifterna, om dessa ledde till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berördes. Innehållet i den paragraf som innehöll begränsningen (4 §) angavs av utredningen vara hämtat från den då gällande verksförordningen. Förslaget berörde inte de internationella förpliktelserna på annat sätt.

effekter för företagen som omnämnts ovan. Rådet ska ta ställning till om föreskrivna konsekvensutredningar genomförts och om utformningen av reglerna uppnår syftet på ett enkelt sätt under rimliga administrativa belastningar för företagen. Regelrådet ska även bedöma konsekvensutredningarnas kvalitet, följa utvecklingen på området och lämna information och råd som kan främja en kostnadsmedveten och effektiv regelgivning. En del av bakgrunden är EU:s prioritering av regelförenkling som ett led i förverkligandet av Lissabonstrategin att stimulera Europas ekonomi. Regeringen har också kunnat konstatera att kraven på genomförande av konsekvensutredningar och på innehållet i dessa inte alltid följs.

Genom förordningen (2008:530) om myndigheters inhämtande av yttrande från Regelrådet har förvaltningsmyndigheter under regeringen ålagts att ge Regelrådet tillfälle att yttra sig över föreskriftsförslag och konsekvensutredningar.

Angående konsekvensutredningar kan information erhållas genom Tillväxtverkets hemsida. Där tillhandahålls också ett webbverktyg för att göra en konsekvensutredning. I fråga om bedömningen av tilltänkta reglers överensstämmelse med Sveriges medlemskap i EU finns på hemsidan ett särskilt avsnitt, där den enskilda myndighetens ansvar för att EG-rätten följs understryks. Enligt där meddelade anvisningar bör av en konsekvensutredning framgå om åtgärden är förenlig med primärrätten, underliggande sekundärrätt och praxis från EG-domstolen, huruvida införlivande av direktiv sker långt i förväg samt huruvida förslaget innebär att myndigheten med stöd av minimidirektiv inför regler som är strängare än minimireglerna. Vidare ges hänvisning till Kommerskollegiums inremarknadsguide och finns en länk till denna. Från guiden återges en checklista i huvudsak motsvarande ett s.k. EGrättstest (jfr avsnitt 9.6) Vidare erinras om anmälningsskyldigheten för tekniska regler.

7.1.3. Förordningen om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i Europeiska unionen (”Skyldighetsförordningen”)

Förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i Europeiska unionen (senast ändrad 2000:963) tillkom i sin ursprungliga utformning för att reglera föreskrivande myndigheters uppgifter i samband med EES-avtalets genomförande

i svensk rätt, närmast med avseende på införlivandet av de för avtalet anpassade rättsakterna i bilagorna till detta6 och senare tillkommande rättsakter. I samband med Sveriges inträde i Europeiska unionen anpassades förordningen till medlemskapet7. Den undergick därvid endast smärre förändringar.

Införlivandet av sekundärrätt ankommer i stor utsträckning på myndigheter enligt bemyndiganden i svensk nationell rätt.

Allmänt om förordningen

Förordningen kan sägas reglera två slag av skyldigheter som följer av direktiv.

Det gäller för det första meddelandet av föreskrifter inom ramen för gällande bemyndiganden om direktivets materiella innehåll, t.ex. om förutsättningarna för att producera en viss vara eller tillahandahålla viss tjänst, skyldigheter som vanligtvis också innebär att de nyttigheter som producerats enligt direktivets bestämmelser ska godtas i samtliga medlemsländer.

För det andra gäller det att utföra vissa uppgifter, huvudsakligen i förhållande till kommissionen och övriga medlemsstater, bl.a. att lämna kommissionen information, t.ex. om hur direktivet införlivats, eller att konsultera eller samråda med den om särskilt angivna förhållanden m.m. Rättsakterna kan också ge rättigheter, t.ex. att erhålla information från kommissionen eller andra medlemsstater. Det kan finnas skyldighet att offentliggöra vissa uppgifter, t.ex. hänvisningar till nationella standarder.

Av rätten att meddela föreskrifter följer inte med automatik att myndigheten har att fullgöra sådana uppgifter enligt rättsakterna i förhållande till kommissionen m.fl. Förordningen innebär att myndigheterna i de fall rättsakterna faller under deras normgivnings- eller tillsynsområde ska fullgöra uppgifter av detta slag, vilka ankommer på Sverige såsom medlemsstat.

Förordningen gäller för statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen. Den omfattar alltså inte domstolar eller myndigheter under riksdagen. Inte heller gäller den för kommunala myndigheter, oavsett om dessa har tillsynsansvar eller ej. Dess bestämmelser är subsidiära i förhållande till avvikande bestämmelser i lag eller annan förordning. Författningen hör under Statsrådsberedningen.

6 Se Regeringens förordningsmotiv 1993:4. 7 Se Regeringens förordningsmotiv 1994:2.

Förordningen ger myndigheterna i uppgift att inom sina verksamhetsområden utöva befogenheter och uppfylla skyldigheter som följer av Sveriges anslutning.

Regleringen enligt förordningen

Utgångspunkten för regleringen är att en myndighet har att inom sitt verksamhetsområde svara för införlivandet av rättsakter, särskilt direktiv, som beslutats av Europeiska gemenskaperna (1 §). Men den reglerar som sådan inte vilken myndighet som har införlivandeansvaret för en viss rättsakt.

Direktiv torde undantagslöst innehålla bestämmelser om skyldigheter att underrätta kommissionen angående det nationella genomförandet av direktivets bestämmelser. Denna uppgift har inte ansetts böra ankomma på myndigheterna, utan på regeringen. Underrättelse om införlivande av direktiv är föremål för reglering i 2 § under den särskilda rubriken Underrättelser om införlivande av EG-rättsakter, och 3 § om myndigheternas åtgärder inleds med ett uttryckligt förbehåll för bl.a. det fallet att annat framgår av bl.a. 2 §. Myndigheten ska enligt 2 § underrätta regeringen om meddelade genomförandeföreskrifter och likaså när myndigheten har bedömt redan gällande föreskrifter motsvara rättsakternas krav. Föreskrifterna ska bifogas underrättelsen.8

Uppgifter till kommissionen m.m.

Med nyss nämnda undantag regleras uppgiftslämnande till kommissionen i förordningens 3 §. Där föreskrivs att myndigheter som inom sina verksamhetsområden införlivar direktiv ska 1. lämna uppgifter till kommissionen och 2. till andra medlemsstater, 3. offentliggöra vissa uppgifter om sakförhållanden, förfaranden eller liknande samt 4. i övrigt utöva de befogenheter och uppfylla de

8 2 § första och andra styckena har följande lydelse. ”Myndigheter som inom sina verksamhetsområden införlivar rättsakter som beslutats av Europeiska gemenskaperna ska underrätta regeringen om de föreskrifter som de har meddelat för att uppfylla Sveriges skyldigheter enligt sådana rättsakter. Underrättelse ska lämnas till regeringen också i de fall då redan meddelade föreskrifter motsvarar gjorda åtaganden enligt sådana rättsakter. ” 3 § inleds med följande: ”3 § Om inte annat föreskrivits i lag eller förordning eller framgår av 2 § eller 4–6 §§, ska myndigheter som inom sina verksamhetsområden införlivar direktiv, i den utsträckning som följer av direktiven,

1. lämna uppgifter till EG-kommissionen...”

skyldigheter som gäller för Sverige som medlemsstat i den omfattning de innebär samråd, rapporteringsskyldighet, anmälningsskyldighet, lämnande eller mottagande av uppgifter eller liknande förfaranden. I konkret hänseende följer av EG-rättsakterna (direktiven) vilka särskilda befogenheter eller skyldigheter det är frågan om.

Förordningens 4 § – vars innehåll ursprungligen varit del av 3 § – gäller fall då en myndighet med stöd av någon särskild genomförandeförfattning beslutar om begränsningar eller återkallelse av produkter från marknaden eller vidtar åtgärder med detta syfte – alltså s.k. marknadsingripanden. Paragrafen omfattar även motsvarande åtgärder i fråga om verksamheter. Myndigheten ska då lämna uppgifter härom ”i den omfattning och till de mottagare som avses i 3 §” och tillställa regeringen kopia av underrättelsen.

Förhållandet centrala–lokala myndigheter

Behörighet att utöva tillsyn med befogenhet att vidta åtgärder (marknadsingripanden), såsom att förbjuda någon produkt kan tillkomma regionala eller lokala myndigheter. Det har inte ansetts lämpligt att dessa myndigheter lämnar information om detta i sådana hänseenden som regleras i de föregående paragraferna. Förordningen utgår från att dessa myndigheter lyder under en central tillsynsmyndighet. Som exempel nämns i 1993 års motiv förhållandet mellan de regionala yrkesinspektionsdistrikten och Arbetarskyddsstyrelsen. I förordningens 5 § – vars innehåll tidigare utgjort del av 3 § – föreskrivs sålunda att en myndighet som lyder under en annan myndighet ska fullgöra skyldigheterna enligt de tidigare paragraferna i förhållande till den överordnande myndigheten, som i sin tur ska fullgöra det som följer av dessa bestämmelser.

Rättsakter som griper över flera sektorer

En rättsakt kan beröra flera myndigheters verksamhetsområden, och föreskriftsrätten tillkomma olika myndigheter. Med hänsyn härtill har såsom bilaga till förordningen utformats en förteckning som anger vilka myndigheter som ska vara samordnande myndigheter i sådana fall.

Samordning genom centrala myndigheter

I förordningens 6 § föreskrivs att de skyldigheter för myndigheter som anges i de föregående paragraferna ska fullgöras i förhållande till sådan samordnande myndighet som i sin tur ska fullgöra det som följer av dessa bestämmelser.

Skriftväxling genom ständiga representationen

I syfte att koordinera skiftväxling med EG-kommissionen föreskrivs slutligen i 7 § att underrättelser, anmälningar och annan information som ställs till kommissionen ska lämnas till Sveriges ständiga representation i Bryssel och kopia lämnas till regeringen. Från bestämmelsen är uttryckligen undantagna sådana underrättelser till regeringen om rättsakters införlivande som avses i förordningens 2 § samt, enligt andra stycket, Konkurrensverket vid tillämpningen av konkurrensreglerna i EG-fördraget. Enligt andra stycket gäller bestämmelsen om korrespondens via ständiga representationen oavsett om uppgiftsskyldigheten följer av denna förordning eller annan författning. Slutligen föreskrivs att svenska språket bör användas.

7.2. Bestämmelser avseende utformningen av nya regler som påverkar handeln med varor

7.2.1. Anmälningsförfarandet i artikel 95 EG

Av utredningens tidigare redovisning av unionens inre marknad framgår att det enligt fördragets artikel 95 EG, som gäller harmonisering genom majoritetsbeslut för upprättande av den inre marknaden, har införts ett visst, begränsat utrymme för medlemsstaterna att med avvikelse från harmoniseringen upprätthålla nationella särregler som tillgodoser särskilda kategorier av skyddsintressen.9

Artikel 95.4 gäller bibehållande av nationella särregler som annars skulle ha ersatts av nya föreskrifter, enligt den regelharmonisering gemenskapen beslutat om. Anmälan om detta ska i så fall ske till kommissionen med angivande av skäl, och dessa skäl ska vara grundade antingen på regleringshänsyn som anges i fördragets

9 Se betänkandets avsnitt 4.5.2.

artikel 30 eller avser skydd för miljö eller arbetsmiljö. Detta kallas ibland för miljögarantin.

Artikel 95.5 gäller införandet av nya nationella särregler efter att gemenskapen har beslutat om regelharmonisering. Särreglerna ska här anmälas till kommissionen redan på planeringsstadiet och med angivande av skäl, som bara får grundas på nya, dvs. efter harmoniseringen tillkomna vetenskapliga belägg rörande skydd för antingen miljö- eller arbetsmiljö10. Artikel 95.5 kräver vidare att medlemsstaten kan påvisa att särregleringen löser ett för den staten specifikt11 problem som har uppkommit efter det att gemenskapen beslutade om harmoniseringen.

I båda dessa fall krävs enligt fördragets artikel 95.6 att kommissionen inom sex månader efter anmälan godkänner de nationella särreglerna. För sådant godkännande ska kommissionen ha förvissat sig om att de nationella föreskrifterna inte utgör medel för godtycklig diskriminering, dvs. att de är sakligt välgrundade, att de inte innebär förtäckta hinder för den fria rörligheten samt att de inte kommer att utgöra ett hinder för den fria rörlighetens funktion. För denna prövning har kommissionen sex månader på sig; om den inte fattar något beslut inom fristen anses de nationella föreskrifterna godkända. Är frågan komplex, får kommissionen förlänga tiden med ytterligare sex månader.

Härutöver ska noteras att det även finns en skyldighet i EGfördraget för medlemsstaterna att underrätta Europeiska kommissionen om de meddelar nationella regler som går utöver minimiharmonisering på konsument- och miljöområdet (artikel 153.5 och 176 EG).

Svenskt genomförande

Särskilda horisontella bestämmelser med rutiner för den typ av anmälningar som regleras i EG-fördragets artikel 95, 153.5 och 176 har inte införts i Sverige. Inte heller inom Regeringskansliet torde

10 Det är viktigt att det rör sig om just nya rön, det går inte att anföra redan kända omständigheter, se bl.a. EG-domstolens dom av den 13 september 2007 i förenade målen C-439/05 P och C-454/05 P, Land Oberösterreich mot kommissionen, och kommissionens beslut den 12 oktober 2007 att inte godkänna ett förslag till nya nationella regler på GMOområdet från Polen (EUT nr L 16, 19.1.2008, s. 17). 11 Här avses ett problem som är mycket speciellt just för medlemsstaten i fråga eller del av den. Ett problem som även förekommer i andra medlemsstater är inte specifikt, se t.ex. Förstainstansrättens dom av den 27 juni 2007 i mål T-182/06, Nederländerna mot kommissionen.

särskilda rutiner ha fastställts på området. Det finns därför skäl att överväga behovet av förordningsföreskrifter för dessa fall.

Förfarandet enligt artikel 95 EG är av särskilt intresse. Utredningen vill därför anföra några synpunkter på detta förfarande redan i detta sammanhang. Den svenska regleringsmodellen medför att författningsansvaret beträffande eventuella svenska särregler i många, kanske flertalet, fall torde ligga hos någon sektorsmyndighet under regeringen. I fallet Kortas rörande förbud mot visst färgämne i livsmedel, vilket utredningen tagit upp i det föregående,12fanns visserligen den grundläggande föreskriften om användningen av livsmedelstillsatser jämte blankettstraffbud i den dåvarande livsmedelslagen (1971:511), men den konkreta bestämmelse som målet specifikt gällde återfanns i en författning som meddelats av Statens livsmedelsverk.

Vid övervägandet av behovet av förordningsreglering finns skäl att skilja mellan anmälningar om bibehållande av nationella särregler när gemenskapen beslutar om harmonisering och anmälningar av efter harmoniseringen tillkomna nationella särregler.

Vad gäller anmälningar enligt artikel 95.4 om bibehållande av nationella särregler vid antagande av harmoniseringsdirektiv, måste enligt utredningens uppfattning förutsättas att hithörande frågor med viss automatik filtreras fram under de förhandlingar som utmynnar i rättsaktens antagande och därmed förs till regeringens kännedom så att regeringen kan vidta erforderliga åtgärder. Det är naturligtvis viktigt att behovet av anmälan uppmärksammas i god tid, men detta får närmast bedömas som en fråga som rör regeringens styrning av förhandlingsverksamheten samt återrapportering och om den interna samordningen inom Regeringskansliet. Vad däremot gäller frågan om nya nationella särregler som införs efter att gemenskapen har beslutat om regelharmonisering, dvs. frågor som regleras utifrån artikel 95.5, kan man inte på samma sätt förutsätta att behovet av anmälan alltid uppmärksammas så att en sådan kommer till stånd. En sådan frågan kan uppkomma i skilda sammanhang. Den kan tänkas ej sällan ha samband med införlivandet av direktivbestämmelser. Då finns det, som utredningen tidigare varit inne på13 emellanåt ett ofta svårbedömt gränsområde med visst utrymme för skönsmässiga bedömningar. Visserligen ska myndigheter som inom sina verksamhetsområden införlivar gemenskapsrättsakter

12 Mål C-319/97, Kortas, REG 1999, s. I-3143. 13 Se härom särskilt under rubriken Gold-plating i avsnittet 4.5.3.

enligt 2 § förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i Europeiska unionen underrätta regeringen om de införlivandeföreskrifter som de bedömt erforderliga, varefter det är regeringen som svarar för själva underrättelsen om införlivandet till kommissionen. Sådana fall kommer alltså att passera Regeringskansliet. Det är emellertid enligt utredningens mening i här avsedda fall av vikt att Regeringskansliets uppmärksamhet också särskilt riktas på frågan om hur införlivandeföreskriften förhåller sig till direktivet. Det måste nämligen antas att den föreskrivande myndigheten i allmänhet förfogar över den bättre sakkunskapen på det särskilda regleringsområdet.

En svensk särregel kan emellertid också aktualiseras helt fristående från införlivandet av en gemenskapsrättsakt. I sådana fall saknas en särskild mekanism för att rikta regeringens uppmärksamhet på frågan om föreskriftens förenlighet med den harmoniserande rättsakten och på huruvida den bör anmälas enligt artikel 95.

Många hithörande fall torde internrättsligt falla inom tillämpningsområdet för föreskrifterna i förordningen om tekniska regler (TBT-förordningen) som berörs längre fram. Detta kan dock inte gälla beträffande alla situationer, eftersom sistnämnda förordning endast omfattar s.k. tekniska regler på varuområdet och en motsvarande kategori av föreskrifter beträffande en del av tjänsteområdet. Sådana nationella särregleringar som avses i fördragets artikel 95 behöver inte vara – eller uppfattas som – tekniska regler i den mening som avses i TBT-förordningen. Som framgått, ställs också särskilda krav på ett hållfast regleringsunderlag i de fall som omfattas av artikel 95, och formen för underrättelse till kommissionen är inte samma som enligt det s.k. 98/34-direktivet, vilket den nuvarande förordningen om tekniska regler är uppbyggd kring. Även i den mån föreskrifter som är särregler enligt artikel 95 blir föremål för anmälan till Kommerskollegium, måste det i praktiken bli en uppgift för kollegiet att urskilja dessa fall och föra dem till regeringens särskilda kännedom.

Oavsett huruvida frågan om en svensk särregel sammanhänger med eller uppkommer fristående från införlivandet av sekundärrättsakter är bestämmelsen i 6 § femte punkten konsekvensutredningsförordningen, enligt vilken en sådan utredning ska innehålla en bedömning av om den tilltänkta regleringen överensstämmer med eller går

utöver de skyldigheter som följer av EU-medlemskapet, i detta sammanhang av särskild betydelse.14

I sina överväganden och förslag återkommer utredningen till här behandlade frågor i anslutning till behandlingen av förordningen om tekniska regler och ett förslag till ny sådan förordning (avsnitt 9.5).

7.2.2. Anmälningsförfarandet enligt artikel 15.2 i tjänstedirektivet

Nya krav av den typ som redogörs för i artikel 15.2 i tjänstedirektivet och som medlemsstaterna inför i lag eller annan författning från och med den 28 december 2006 måste anmälas till kommissionen. Medlemsstaten ska då redogöra för skälen till dem (artikel 15.7) och motivera varför de kan anses uppfylla kraven på allmänintresse, likabehandling och proportionalitet.

En anmälan till kommissionen hindrar inte medlemsstaten från att anta de aktuella bestämmelserna. Anmälan till kommissionen kan ske på gängse vis genom en skrivelse till kommissionen via Sveriges ständiga representation vid EU eller – för det fall det finns anledning att anta att anmälan enligt tjänstedirektivet också är aktuell vid notifiering av tekniska föreskrifter – enligt proceduren för direktiv 98/34/EG (se nedan avsnitt 7.2.3). Dessa anmälnings- och prövningsprocedurer skiljer sig åt när det gäller förfarandet hos kommissionen och i förhållande till medlemsstaterna.

De två procedurerna överlappar varandra i två fall. Dels kan ett förslag till reglering på varuområdet innehålla ett förslag som samtidigt kan anses som ett krav på tjänsteområdet, dels kan ett förslag till regel för informationssamhällets tjänster även röra tjänstedirektivet. Det finns då möjlighet att via direktiv 98/34/EG också anmäla krav under tjänstedirektivet. Detta förfarande förutsätter emellertid att kraven som avser tjänstedirektivet tydligt anges och motiveras i enlighet med vad som gäller enligt detta direktiv. Granskningsproceduren ska inte påverkas av anmälningssättet utan denna bedömning följer vad som sägs i rättsakten för det föreslagna kravet. En anmälan som avser tekniska föreskrifter eller föreskrifter rörande informationssamhällets tjänster och proceduren enligt direktiv 98/34/EG bör samordnas enligt förfarandet för tekniska

14 Jämför betänkandets tidigare avsnitt 7.1.2.

ighetsnivå.

regler om de samtidigt avser sådana krav på anmälan som föreskrivs i tjänstedirektivet (artikel 15.7).

De regler som rör krav på tjänsteutövning och som ska anmälas enligt 15.7 i tjänstedirektivet kan komma att antas genom lag, förordning eller myndigheternas föreskrifter. Av 20 § punkten 6 i förordningen med instruktion för Regeringskansliet framgår att Regeringskansliet ska anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av Sveriges medlemskap i EU. Innan författningarna antagits ska sålunda Regeringskansliet ta ställning till om de nya kraven är förenliga med artikel 15.2 och 3 i tjänstedirektivet och eventuellt anmäla dessa till kommissionen. Om föreslaget dessutom omfattas av direktiv 98/34/EG ska regeringen genom Kommerskollegiums försorg anmäla författningsförslaget enligt detta direktiv och se till att anmälan samordnas enligt vad som nämndes ovan.

Regeringen anger i propositionen om genomförandet av tjänstedirektivet15 att det bör framgå av förordningen till lagen om tjänster på den inre marknaden att anmälningsskyldigheten även föreligger för myndigheterna i enlighet med tjänstedirektivet. Statliga myndigheterna är redan ålagda att iaktta förfarandet i direktiv 98/34/EG genom TBT-förordningen, vilket innebär att en parallell anmälan enligt tjänstedirektivet och direktiv 98/34/EG, vid behov är möjlig via Kommerskollegium. Behovet av samordning kan därför enligt regeringen utan större svårighet tillgodoses även på mynd

Utredningen tar upp frågan om anmälningar enligt tjänstedirektivet och direktiv 98/34/EG i avsnitt 9.5.

7.2.3. Anmälningar av tekniska föreskrifter och standarder genom direktiv 98/34/EG

S.k. tekniska handelshinder har berörts i det föregående (se särskilt avsnitt 3.2.1). Det uppstår genom att olika länder ställer varierande krav på varornas beskaffenhet – i vid mening, sålunda även i fråga om t.ex. märkning och paketering – på provning och kontroll mot sådana krav samt på bevis om att överensstämmelse med kraven föreligger. När sådana krav är olika i skilda länder leder detta till att tillverkaren kan tvingas göra olika versioner av en viss produkt och

15Prop. 2008/09:187, s. 79.

tillgodose skilda procedurer för att kunna avsätta produkterna i flera länder.

En vedertagen beteckning på sådana krav är tekniska regler. Det finns anledning att framhålla att uttrycket täcker inte bara föreskrifter i formell mening utan även andra specifikationer och administrativa rutiner. Benämningen kan även lätt leda till missförstånd på det sättet att den kan föra tankarna till specifikationer av utpräglat teknisk art. Utan tvivel förekommer det att myndigheter av detta skäl förbiser de procedurer som ska tillämpas i fråga om tekniska regler.

EG-rättsligt är här avsedda s.k. tekniska handelshinder att hänföra under fördragets artikel 28 och utgör alltså en typ av åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner, vilka alltså är förbjudna. För att kunna godtas måste kraven visas vara berättigade under fördragets artikel 30 eller på de ytterligare grunder som vuxit fram i EG-domstolens praxis.

I syfte främst att förebygga uppkomsten av tekniska handelshinder och skapa insyn i skilda länders krav har länge funnits internationella överenskommelser om utväxling av underrättelser rörande dessa. Redan 1980 tillkännagavs sålunda Sveriges anslutning till ett inom dåvarande GATT ingånget avtal om tekniska handelshinder. I Sverige har ordningar för internationella anmälningsförfaranden funnits reglerade förordningsvis sedan flera årtionden. Utredningen återkommer nedan till nu gällande s.k. TBT-förordning, vilken innehåller den huvudsakliga regleringen av hithörande område.

Inom EU finns ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och standarder reglerat i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG, som behandlats i avsnitt 4.4 ovan. Det har utsträckts genom ändringsdirektivet 98/48/EG av den 20 juli 1998 till att omfatta” informationssamhällets tjänster”. Varje land har kontaktpunkter för de delar i 98/34-direktivet som gäller tekniska föreskrifter respektive standarder. Kommerskollegium är svensk kontaktpunkt beträffande föreskrifter och sköter kontakterna med kommissionen (generaldirektoratet för näringsliv och industri) på elektronisk väg. Kontaktpunkter för den del som gäller standarder är respektive lands nationella standardiseringsorgan dvs. för Sveriges del SIS, SEK och ITS.

Uppgifter om anmälningar m.m. hålls av kommissionen offentligt tillgängliga genom det s.k. Technical Information System, TRIS, med en särskild webbsida, som också har länkar till några nationella myndigheter, bl.a. Kommerskollegium, och till de

europeiska standardiseringsorganisationerna. Webbsidan ger olika sökmöjligheter för att erhålla närmare information om anmälda regler. Det går också att kostnadsfritt prenumerera på sådant material.

7.2.4. Förordningen (1994:2029) om tekniska regler

Det svenska införlivandet av anmälningsproceduren

Anmälningsförfarandet enligt direktiv 98/34/EG har i fråga om tekniska föreskrifter genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i förordningen (1994:2029) om tekniska regler, ”TBT-förordn ingen”16(senast ändrad 2006:309), som också fyller vissa andra uppgifter. TBTförordningens föreskrifter innebär att Kommerskollegium under regeringen fungerar som svensk anmälningsmyndighet beträffande direktivet. Kollegiet ska sålunda anmäla sådana regler som TBTförordningen avser samt ta emot och bereda anmälningar och andra meddelanden enligt direktivet och de andra avtal TBT-förordningen omfattar. Angående anmälningsproceduren finns närmare bestämmelser i Kommerskollegiums föreskrifter (KFS 2008:1) om tekniska regler.

TBT-förordningen gäller bara myndigheter. Av 20 § punkten 6 i förordningen med instruktion för Regeringskansliet framgår emellertid som nämnts tidigare att Regeringskansliet ska anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av Sveriges medlemskap i EU. När det gäller direktiv 98/34/EG finns närmare bestämmelser beträffande anmälningar av utkast till tekniska regler i Regeringskansliets cirkulär nr 8 – ”Informationsförfarande enligt direktiv 98/34/EG m.m.”. Slutligen framgår av 18 a § andra stycket författningssamlingsförordningen (1976:725)17 att om en ny eller ändrad författning har anmälts till kommissionen enligt direktiv 98/34/EG, ska en hänvisning till detta direktiv göras i författningssamlingen.

16 TBT= Technical Barriers to Trade. 17 Ny 18 a § införd genom SFS 1995:115, senast ändrad 1999:654.

TBT-förordningens syfte

I förordningen (1994:2029) om tekniska regler, TBT-förordningen, finns föreskrifter som statliga myndigheter under regeringen ska iaktta när det gäller tekniska regler om varor och föreskrifter om informationssamhällets tjänster. Författningarna innehåller föreskrifter för genomförande av direktiv 98/34/EG i denna del, liksom även av motsvarande bestämmelser enligt Världshandelsorganisationens (WTO) båda avtal om tekniska handelshinder och om sanitära och fytosanitära åtgärder.

Förordningen innehåller härutöver också dels till myndigheterna riktade föreskrifter med direktiv angående utformningen av tekniska regler, dels föreskrifter som syftar till att regeringen ska ha insyn i och kunna utöva kontroll över regelgivning som kan komma i konflikt med de internationella åtagandena på området.

TBT-förordningens tillkomst och funktioner

TBT-förordningen ”riktar sig till statliga myndigheter under regeringen och innehåller föreskrifter om vad dessa ska iaktta när det gäller tekniska regler om varor och föreskrifter om informationssamhällets tjänster. Författningen hör under utrikesdepartementet.

Förordningen går i betydande grad tillbaka till en äldre förordning med motsvarande benämning från 1990 (SFS 1980:986), vilken tillkom under pågående förhandlingar om EES-avtalet18. Denna författning försågs med utförliga motiv, vilka till väsentlig del fortfarande får anses vara vägledande.19 Enligt föredragande statsrådet hade myndigheternas medvetenhet om de handelspolitiska konsekvenserna av teknisk regelgivning och deltagande i regelharmonisering förstärkts och denna utveckling borde ytterligare understödjas. En viss utbyggnad och skärpning av de tidigare föreskrifterna på området borde därför ske. Regeringens ansvar såväl för myndigheternas normgivning som för rikets internationella åtaganden på området borde komma till uttryck på ett klarare sätt än tidigare. Anspråken på de föreskrivande myndigheterna och på Kommers-

18 Det har även tidigare funnits liknande författningar, liksom det funnits internationella åtaganden att notifiera tekniska regler. Före 1994 års förordning har gällt förordningar från 1973 och 1988. 19 Regeringens förordningsmotiv 1990:2. Föredragande statsråd var dåvarande handelsministern Anita Gradin, sedermera Sveriges första EG-kommissionär.

kollegium i fråga om handelspolitiska konsekvenser och frågor om anmälningar enligt de internationella överenskommelserna borde preciseras och förtydligas.

Gällande TBT-förordning fyller samma funktioner som framgår av det föregående. Den innehåller direktiv för myndigheterna om hur dessa ska utforma sina föreskrifter, den ska tillförsäkra regeringen kontroll över regler som kan störa Sveriges handelspolitiska förbindelser och den ska tillgodose att landet uppfyller sina internationella åtaganden på området för tekniska regler. Förordningens 2 § innehåller i enlighet härmed definitioner av bl.a. tekniska regler, tekniska specifikationer, andra krav samt varor.

Regleringens räckvidd

Anmälningsproceduren enligt EG-direktivet omfattar bara regler som inte är gemensamma för EU och som utgör tekniska föreskrifter beträffande antingen varor20 eller vad som betecknas såsom informationssamhällets tjänster. Sistnämnda uttryck åsyftar vad som utredningen i det föregående (avsnitt 3.8) beskrivit som det ”tredje fallet” av gränsöverskridande tjänsteomsättning, vilket kommer varuhandeln nära på så sätt att endast tjänsten som sådan utan särskild personförflyttning tillhandahålls över gränsen, nämligen i detta sammanhang på elektronisk väg.21 Utanför proceduren faller sålunda nationell normgivning för införlivande av gemensamma EUregler. Då innehåller den ifrågavarande rättsakten normalt de bestämmelser om genomföranderapportering m.m. som behövs.

Begränsningen till det ej harmoniserade området återfinns i TBT-förordningens 1 a §, första stycket, där det föreskrivs att förordningen inte gäller tekniska regler som enbart genomför bindande gemenskapsrättsakter. Det ska sägas att avgränsningen inte är fullt så klar som det kan verka. Bedömningen av vad som är ett korrekt genomförande kan bli föremål för delade meningar och i sista hand komma under domstolens bedömning. Förhållandena varierar betydligt på olika regleringsområden och med hänsyn till harmoniseringsdirektivens utformning.

20 Alla industriellt framställa varor och jordbruksprodukter, inklusive fiskprodukter, artikel 1.1 i direktiv 98/34/EG och 2 § 5 p. TBT-förordningen. 21 Tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans utan att parterna fysiskt är närvarande, på elektronisk väg (inte via automat, telefon eller fax) och på individuell begäran av en tjänstemottagare, dock ej radiosändningar eller TV-sändningar enligt artikel 1a i direktiv 89/552/EEG, artikel 1 p 2 och bilaga V direktiv 98/34/EG.

TBT-förordningens 1 a § innehåller också undantag beträffande vissa föreskrifter för informationssamhällets tjänster.22

Förordningen innehåller i 6–9 §§ föreskrifter om underrättelser till Kommerskollegium för anmälan och i 10–12 §§ föreskrifter om kollegiets åtgärder med avseende på bl.a. anmälningar till kommissionen. Vidare finns i 14–19 §§ föreskrifter om begränsningar i rätten att besluta tekniska regler. Föreskrifterna är avfattade så att anmälningsdirektivets bestämmelser om tidsfrister m.m. ska uppfyllas.

Av förordningens 20 § framgår att Kommerskollegium har tillsyn över förordningens tillämpning och bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter.

Begreppen tekniska regler och tekniska föreskrifter

Såsom påpekats i avsnittet 3.2 ovan har uttrycket tekniska regler sitt ursprung i den internationella handelsrätten, inte i EG-rätten. Att termen används i TBT-förordningen torde bl.a. sammanhänga med att förordningen genomför även andra internationella förpliktelser än gemenskapsrättsliga. Det kan också bero på att en del av förordningens innehåll går utanför ramen för vad själva anmälningsproceduren kräver. Som utredningen nyss påpekat syftar TBT-förordningen till att skapa utrymme för insyn och kontroll från regeringens sida. Det är då naturligt att den i vissa hänseenden ges ett tillämpningsområde som är bredare än vad gemenskapsrätten oundgängligen kräver.

Anmälningsproceduren utgår i stället från en term, tekniska föreskrifter, varmed i huvudsak avses23

  • alla slags tvingande24 dokument som fastställer krav på produkter, exempelvis produktens kvalitetsnivå, prestanda och säkerhet, produktionsmetoder eller produktprocedurer, provning eller provningsmetoder, varubeteckning, märkning och etikettering,

22 Dessa undantag avser sådana föreskrifter för informationssamhällets tjänster som avser ljudradio- eller televisionssändningar som är riktade till allmänheten. Undantaget för televisionssändningar omfattar dock inte sådana kommunikationstjänster som tillhandahåller data eller andra meddelanden och som efterfrågas individuellt, t.ex. telefax, databaser och andra liknande tjänster. 23 Utredningen går närmare in på definitionerna enlig förordningen och direktiv 98/34/EG under avsnitt 9.5. 24 Faktiskt eller rättsligt, de facto eller de jure, se artikel 1 p 11 direktiv 98/34/EG samt 2 § 1 p

a) TBT-förordningen.

  • annat krav som ställs av skyddshänsyn, i synnerhet konsument- eller miljöhänsyn, som påverkar dels produktens livscykel efter det att har börjat säljas (t.ex. villkor för användning eller åter-vinning), dels produktens sammansättning, natur eller saluföring,
  • tvingande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, samt
  • lagar och andra författningar som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en vara eller etablering av någon som tillhandahåller informationssamhällets tjänster.

Också regler som förbjuder användning av en produkt omfattas härav.

Eftersom uttrycket ”föreskrift” normalt är förbehållet för bindande rättsregler bör särskilt framhållas att i förevarande sammanhang även anses innehållet i sådana dokument som är faktiskt tvingande; det behöver alltså inte vara fråga om rättsligt tvingande regler. Påpekas kan även att den gemenskapsrättsliga avgränsning av begreppet ”teknisk regel” som numera kommit till stånd genom den nya förordningen (EG) nr 764/2008 om ömsesidigt erkännande synes vara något mer generellt avfattad än den ovan återgivna (jfr avsnitt 3.2).

TBT-förordningen upptar i 2 § tämligen vidlyftiga förklaringar till vad som däri avses med tekniska regler, tekniska specifikationer, andra krav, föreskrifter om informationssamhällets tjänster, varor samt med informationssamhällets tjänster, varvid den i andra stycket hänvisar till en vägledande förteckning som återfinns i bilaga V till direktiv 98/34.

Föreskrivande myndighets skyldigheter i fråga om reglernas utformning

Enligt TBT-förordningens 3 § ska en myndighet, när den utarbetar en teknisk regel, se till bl.a. att regeln utformas så att den inte hindrar handeln med andra länder mer än som behövs för att tillgodose syftet med regeln och säkerställer att sådana varor som uppfyller likvärdiga krav enligt regler som gäller i något annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, eller i Turkiet när

det gäller industriellt utformade produkter,25 inte hindras tillträde till den svenska marknaden. När det kan finnas risk för att en teknisk regel får handelshindrande verkningar, ska myndigheten samråda med Kommerskollegium om utformningen av regeln enligt vad som sägs i det följande.

Föreskrivande myndigheters utrednings- och samrådsskyldighet m.m.

En myndighet som avser att ändra, upphäva eller utarbeta en ny teknisk regel enligt TBT-förordningens 4 § ska undersöka om det finns en internationell eller europeisk standard på området samt utreda möjligheten att anpassa regeln till den. Det gäller också förslag till sådana standarder. Myndigheten bör i ett sådant fall utforma regeln så att den är förenlig med standarden.

Av TBT-förordningens 5 § framgår vidare att myndigheten ska samråda med Kommerskollegium om utformningen av en teknisk regel, när det kan finnas risk för att denna får handelshindrande verkningar.

Kommerskollegiums verkställighetsföreskrifter26 anger i 1 § att samrådet med kollegiet ska ske så snart som möjligt, om den tilltänkta regeln avviker från bindande gemenskapsrättsakter eller från sådana standarder som avses i TBT-förordningens 4 § eller annars saknar internationell motsvarighet.

TBT-förordningens 8 § rörande innehållet i underrättelser till kollegiet för anmälan innebär att den myndighet som lämnar underrättelse till kollegiet särskilt ska ange avvikelser från standarder och redovisa skälen för dessa. Utredningen noterar här för egen del att internationella och europeiska standarder givetvis inte behöver ha samma innehåll utan kan skilja sig åt.

De föreskrivande myndigheternas utredningsskyldighet har i vissa hänseenden preciserats i Kommerskollegiums verkställighetsföreskrifter (4 §). Enligt dessa preciseringar som ansluter till direktivets innehåll gäller följande.

Om avsikten med ett regelförslag framför allt är att begränsa avsättningen eller användningen av ett kemiskt ämne, ett preparat eller en produkt av hänsyn till folkhälsan eller av konsument- eller

25 Regeln beträffande Turkiet inskjuten genom SFS 2006:309; dessförinnan har paragrafen haft samma lydelse sedan ändringsförfattningen SFS 1999:652 trädde i kraft den 5 augusti 1999. 26 Kommerskollegiums föreskrifter (KFS 2008:1) om tekniska regler, beslutade den 28 januari 2008.

miljöskyddshänsyn, ska en underrättelse också innehålla antingen en sammanfattning av eller hänvisningar till alla relevanta uppgifter om ämnet, preparatet eller produkten och om kända och tillgängliga ersättningsprodukter, om sådana uppgifter finns tillgängliga, och ange vilka effekter åtgärden förväntas ha på folkhälsan och konsument- och miljöskyddet.

Underrättelsen ska även innehålla en riskanalys som utförts i enlighet med de allmänna principer för riskbedömning av kemiska ämnen som anges i artikel 10.4 i förordning (EEG) nr 793/93 om det gäller ett befintligt ämne eller i artikel 3.2 i direktiv 92/32/EEG om det gäller ett nytt ämne.

Därutöver gäller att till en underrättelse ska fogas konsekvensutredning enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244). Även annars tillgängliga uppgifter om regelns förväntade effekt på handeln med berörda varor och/eller tjänster ska enligt verkställighetsföreskrifterna bifogas (5 §).

Myndigheternas underrättelser till kollegiet för anmälan

Den s.k. frysningsperioden, under vilken en anmäld föreskrift inte får antas, innebär att ett förslag till föreskrift måste anmälas i så god tid, att beslut om att anta dem kan anstå till dess att frysningsperioden löpt ut.27 Det är här att observera att frysningsperioden, såsom tidigare påpekats, i vissa fall kan förlängas till sex månader eller när harmoniseringsarbete inletts ännu längre.

Om en myndighet avser att besluta en teknisk regel ska den enligt TBT-förordningens 6 § första stycke i god tid underrätta Kommerskollegium om det förslag den har utarbetat och likaså enligt andra stycket om senare ändringar i förslaget, om inte dessa är obetydliga. Underrättelsen ska enligt 7 § innehålla texten till förslaget och, om det behövs för att bedöma dess innebörd, även texter till bakomliggande föreskrifter av betydelse. Kommerskollegium kan bestämma om ytterligare uppgifter som behövs med hänsyn till de internationella förpliktelserna.

Enligt Kommerskollegiums verkställighetsföreskrifter (2 §) ska en underrättelse till kollegiet enligt TBT-förordningens 6 § lämnas minst sexton veckor innan myndigheten avser att fatta beslut om den tekniska regeln, och den föreskrivande myndigheten bör beakta att tidpunkten när den får fatta beslut om den tekniska

27 14 § första stycket TBT-förordningen och artikel 9.1 direktiv 98/34/EG.

regeln kan skjutas fram i fall som avses i TBT-förordningens 14 § andra stycke 1–6. Formulär som kollegiet tillhandahåller på sin webbplats ska användas vid underrättelsen.

Samma paragraf i verkställighetsföreskrifterna innehåller den viktiga preciseringen av TBT-förordningens 6 § att en ändring av förslag till föreskrift inte är obetydlig, om den innebär att 1. tillämpningsområdet förändras i väsentlig grad, 2. den tid förkortas som ursprungligen tänkts för genomförandet, eller 3. krav läggs till eller skärps.

Enligt Kommerskollegiums verkställighetsföreskrifter (3 §) ska underrättelsen innehålla uppgift bl.a. om titel på den föreslagna regeln, vilka varor alternativt informationssamhällets tjänster den gäller, hur den förhåller sig till bindande gemenskapsrättsakter och huruvida den helt eller delvis motsvarar en internationell eller europeisk standard, i vilket fall hänvisning ska göras till standarden.

Kommerskollegiums handläggning av frågor om anmälningar

Efter att Kommerskollegium mottagit den föreskrivande myndighetens anmälan ska kollegiet enligt 10 § TBT-förordningen anmäla de regler som avses i denna samt ta emot och bereda anmälningar och andra meddelanden enligt direktiv 98/34 och de andra avtal förordningen avser.

TBT-förordningens undantag från anmälningsskyldigheten

I TBT-förordningens 11 § anges fall då Kommerskollegium inte behöver anmäla förslag till tekniska regler till kommissionen enligt 10 § första stycket. Undantagen gäller sådana förslag som

1. avser att uppfylla skyldigheter som följer av internationella avtal som leder till att enhetliga tekniska specifikationer eller föreskrifter om informationssamhällets tjänster införs inom EU,

2. innebär att skyddsklausuler i bindande gemenskapsrättsakter utnyttjas,

3. innebär att anmälan ska göras enligt förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror eller enligt förordningen (1993:1535) om informationsutbyte inom Europeiska unionen i fråga om farliga livsmedel,

4. avser att uppfylla skyldigheter som följer av en dom som har meddelats av Europeiska gemenskapernas domstol, eller

5. bara ändrar en befintlig teknisk regel för att på begäran av EGkommissionen undanröja ett handelshinder eller när det gäller föreskrifter om informationssamhällets tjänster, ett hinder för den fria rörligheten för sådana tjänster.

Det bör understrykas att denna bedömning enligt TBT-förordningen läggs på Kommerskollegium. Tanken är alltså inte att dessa undantag ska inverka på myndigheternas underrättelseskyldighet i förhållande till kollegiet.

Kommerskollegiums fortsatta åtgärder

När Kommerskollegium tagit emot den föreskrivande myndighetens underrättelse enligt 6 § och företagit erforderliga bedömningar ska kollegiet enligt TBT-förordningens 10 § första stycket utföra anmälningar i anslutning till de tillämpliga procedurerna. Den fortsatta handläggningen är beroende av dessa och av vilka reaktioner anmälan väcker.

Anmälan ska som tidigare framgått innehålla inte bara själva utkastet till den tänkta regeltexten utan även det bakomliggande material som är nödvändigt för att förstå och bedöma förslaget. Det torde emellanåt krävas ytterligare upplysningar för att tillgodose detta anspråk.

Det händer också att kommissionen efter att ha mottagit en anmälan skickar underhandsförfrågningar som inte är att uppfatta som kommentarer eller utgör detaljerade utlåtanden, men som ändå kan vara av betydelse, t.ex. som indikation på att det kan finnas skäl att anlägga synpunkter på den tilltänkta regleringen. Tidsutrymmet för besvarande av sådana förfrågningar är kort. Kollegiet brukar i sådana fall skicka ett brev till den författningsansvariga myndigheten och tillställa Regeringskansliet en kopia därav. Med hänsyn till tidspressen kan det hända att det vad beträffar Regeringskansliet stannar härvid, så att kansliet inte får vetskap om den följande handläggningen. Det har framkommit viss ovisshet huruvida situationer av detta slag omfattas av TBT-förordningens 10 § andra stycke om att regeringen ska hållas underrättad om meddelanden som kommit in i anledning av anmälan.

Om föreskriften innehåller bestämmelser rörande bedömning av överensstämmelse undersöker kollegiet rutinmässigt hos SWEDAC

huruvida samråd skett i enlighet med förordningen (2005:894) om teknisk kontroll.28

Den frysningsperiod, under vilken det anmälda föreskriftsförslaget inte får genomföras, kan påverkas av synpunkterna från kommissionen eller andra medlemsländer. Dessa har efter anmälan som huvudregel tre månader på sig att ge synpunkter på om anmält förslag kan ge upphov till handelshinder på den inre marknaden. Denna frysningsperiod förlängs till sex månader när anmälan möter allvarlig invändning från kommissionen eller en annan medlemsstat.29 Det kan också hända att kommissionen avser att vidta eller föreslå vidtagande av harmoniseringsåtgärd på området eller att arbete härmed pågår, varvid perioden i stället förlängs med nio månader.30

Brådskande regleringsskäl

Endast om det finns brådskande skäl att genomföra regleringen på grund av någon allvarlig och oförutsebar händelse31 får förslaget genomföras utan att utgången av en frysningsperiod måste avvaktas. Förslaget kan i så fall antas direkt efter det att anmälan har gjorts; anmälningsplikten som sådan föreligger sålunda även i sådana situationer. TBT-förordningens föreskrifter i denna del återfinns i 18 §.

Enligt TBT-förordningens 18 § första stycket får en myndighet fatta beslut utan att föreskrifterna om samråd, frysning eller inhämtande av regeringens godkännande (5, 14 och 19 §§) har följts, om det föreligger brådskande skäl på grund av

1. allvarliga och oförutsedda händelser som rör

– skyddet för folkhälsan eller allmän säkerhet, djurskyddet eller

skyddet av växter och som kräver att en teknisk regel omedelbart måste antas och sättas i kraft,

– skyddet för den allmänna ordningen, särskilt skyddet av

minderåriga, och som kräver att en föreskrift om informationssamhällets tjänster omedelbart måste antas och sättas i kraft, eller

28 Se vidare betänkandets avsnitt 7.3. 29 Artikel 9.2 direktiv 98/34/EG och 14 § andra stycket 1–3 p TBT-förordningen. 30 Artikel 9.3-4 i direktiv 98/34 och 14 § andra stycket 4–5 punkterna TBT-förordningen. 31 18 § TBT-förordningen och Artikel 9.7 i direktiv 98/34/EG.

2. en allvarlig situation som rör skyddet för det finansiella syste-

mets säkerhet och integritet, särskilt skyddet för sparare, investerare och försäkringstagare, och som kräver att en föreskrift om informationssamhällets tjänster omedelbart måste antas och sättas i kraft.

Enligt andra stycket ska myndigheten i underrättelsen enligt 6 § noga ange skälen för att de ifrågavarande åtgärderna brådskar.

Kommerskollegium har i sina verkställighetsföreskrifter (6 §) klargjort att vad kollegiet föreskrivit om underrättelse för anmälan, utredning till underlag för denna samt konsekvensutredning gäller även vid brådskande beslut. Vidare har kollegiet föreskrivit att i underrättelsen för anmälan ska ingående och tydligt anges de skäl som föranleder det brådskande beslutet, varvid särskild tonvikt ska läggas på oförutsebarheten och allvaret i den fara som myndigheten avser att avvärja och nödvändigheten att vidta omedelbar åtgärd.

Inkomna kommentarer

Kommissionen och övriga medlemsstater kan ge synpunkter på förslaget antingen genom att kommentera anmälan32 eller i händelse av mera allvarlig invändning genom att avge ett s.k. detaljerat utlåtande.33 Det är den senare formen av reaktion som förlänger frysningsperioden. Vissa andra förfrågningar har utredningen nyss berört under redogörelsen för Kommerskollegiums fortsatta åtgärder.

Om de kommentarer som inkommer ska Kommerskollegium hålla regeringen underrättad. Kollegiet lämnar regeringen underlag för dess svar och sänder i väg dessa. Detta följer av 10 § andra och tredje styckena TBT-förordningen.

Bestämmelser om frysning i direktiv 98/34/EG återspeglas i 14 § TBT-förordningen.

Enligt 15 § TBT-förordningen är den föreskrivande myndigheten skyldig att på begäran ge Kommerskollegium det underlag som behövs för att besvara kommentarer, och sådant underlag ska alltid lämnas om ett detaljerat utlåtande har avgetts.

32 Artikel 8.2 i direktiv 98/34/EG. 33 Artikel 9.2 i direktiv 98/34/EG.

ljer av

dir

skrifter, ska också den

slutliga texten skickas till kommissionen.35

nsningen i föreskrivande myndigheters rätt

att besluta tekniska regler

omna meddelan-

de

ad

för

e till något annat land eller någon

me

Beslutet om de tekniska föreskrifterna

Enligt Kommerskollegiums verkställighetsföreskrifter (7 §) ska en myndighet före beslut om en teknisk regel hos kollegiet förvissa sig om att anmälningsförfarandet har fullgjorts och att det inte föreligger sådana hinder för beslut som anges i 14 § förordningen.

Anmälande medlemsstat ska så långt som möjligt ta hänsyn till de kommentarer som getts när den utarbetar det slutliga förslaget.34 Kommerskollegium brukar erinra härom i brev till den anmälande myndigheten i fall då denna skyldighet fö

ektivet. När förslaget resulterat i gällande före

Regeringens kontroll; begrä

Som tidigare anmärkts innehåller TBT-förordningen föreskrifter som är avsedda att tillförsäkra regeringen den yttersta handelspolitiska kontrollen över myndigheternas tekniska normgivning. Sålunda ska enligt 12 § första stycket kommerskollegium snarast anmäla till regeringen, om kollegiet finner att en föreslagen regel skulle inverka störande på Sveriges handelspolitiska förbindelser och får enligt andra stycket i sådant fall underställa regeringen frågan om anmälan ska äga rum. Den bestämmelsen behandlas särskilt längre fram. Även bestämmelsen i 10 § andra stycket om att kollegiet ska hålla regeringen underrättad om ink

n i anledning av en anmälan ska ses i detta ljus.

Under rubriken Begränsningar i rätten att besluta tekniska regler m.m. återfinns en till föreskrivande myndigheter rikt

eskrift i 19 § TBT-förordningen, vilken har följande innehåll. 19 § Myndigheten skall inhämta regeringens godkännande innan en teknisk regel beslutas, om regeln avviker från vad som internationellt tillämpas på ett sådant sätt att handeln mellan Sverige och andra länder försvåras eller regeln på annat sätt kan störa Sveriges handelspolitiska förhålland

llanfolklig organisation.

34 Artikel 8.2 i direktiv 98/34/EG. 35 Artikel 8.3 i direktiv 98/34/EG samt 9 § TBT-förordningen jämförd med 8 § i verkställighetsföreskrifterna KFS 2008:1.

g som kan komma i konflikt med bl.a.

de

vidd.

Utredningens förslag till förändringar av TBT-förordningen redovisas i avsnitt 9.5.

öjligheter i förhållande till den tekniska utvecklingen. Här

är procedurerna enligt direktivet 98/34/EG av grundläggande betydelse.

ns

def

seringsorgan.

Om det är fråga om ett sådant fall som avses i 18 §, skall godkännande enligt första stycket begäras så snart det kan ske.

Denna föreskrift kan betraktas som det kanske tydligaste uttrycket för förordningens funktion att ge regeringen möjlighet att kunna utöva kontroll över regelgivnin

principer för fri rörlighet på inremarknadsområdet som faller under TBT-förordningens räck

7.2.5. Anmälningsförfarandet beträffande nya standarder

Som framgått tidigare (avsnitt 4.4.2) har utvecklingen av den s.k. nya metoden med dess på s.k. harmoniserade standarder baserade regleringsteknik inneburit genomgripande förändringar beträffande standardiseringssystemen inom Europa. Standarder har fått en central roll som komplettering till lagstiftningen. Kommissionens mandat om utarbetande av gemensamma europeiska standarder har medfört att tekniska kommittéer växt fram inom ett stort antal sektorer. I nästan samtliga länder finns numera enhetliga standardiseringssystem. Antalet obligatoriska regler har minskat, och detaljregleringen genom standarder har gett både flexibilitet och anpassningsm

Definition av standard i direktiv 98/34/EG

En standard är enligt direktivets art. 1.6 en teknisk specifikation som har fastställts av ett erkänt standardiseringsorgan för upprepad eller fortlöpande tillämpning, som inte är tvingande och som i egenskap av antingen internationell, europeisk eller nationell standard, är allmänt tillgänglig. I direktivets artikel 1.7–10 återfin

initioner av begreppen standardiseringsprogram, utkast till standard samt europeiskt resp. nationellt standardi

Bl.a. direktivartiklarna 2–4 och 7 innehåller på standardiseringsverksamhet specifikt inriktade bestämmelser.

Det är viktigt att lägga märke till att även standarder kommer att omfattas av bestämmelserna om anmälan, frister m.m. för före-

bligatorisk,

bilagan II

krävas endast meddelande till kommissionen. Dessa organ är erkända europeiska och nationella standardiseringsorgan.

kter för den del som

gäller standarder är respektive lands nationella standardiseringsorgan dvs. för Sveriges del SIS, SEK och ITS.

get

mo skrifter i allmänhet i den mån de genom nationella föreskrifter ges någon form av bindande verkan genom s.k. hänvisning till standard. Direktivet skiljer mellan icke-obligatoriska standarder som måste anmälas enligt artikel 2–4 i direktivet och obligatoriska tekniska föreskrifter som måste anmälas enligt förfarandet i artikel 8–10 i direktivet. När en medlemsstat vill göra en standard o

ste detta enligt direktivets art. 7 anmälas på förslagsstadiet enligt samma förfarande som gäller för tekniska föreskrifter.

I direktivets bilaga I anges de europeiska standardiseringsorganen CEN, CENELEC och ETSI och i bilaga II ländernas nationella standardiseringsorgan, för Sveriges vidkommande SIS – Swedish Standards Institute, SEK Svensk Elstandard samt ITS Informationstekniska standardiseringen. För ändring i

Kontaktpunkter m.m.

Varje land har kontaktpunkter för de delar i 98/34-direktivet som gäller tekniska föreskrifter respektive standarder. Kommerskollegium är svensk kontaktpunkt beträffande föreskrifter och sköter kontakterna med kommissionen (generaldirektoratet för näringsliv och industri) på elektronisk väg. Kontaktpun

Informationsförfarandet

De nationella standardiseringsorganen ska tillhandahålla information om nya nationella initiativ som ska leda till standarder. Kommissionen och de europeiska standardiseringsorganen ska informeras om ett nationellt organ avser att ta fram en standard. Om t.ex. SIS planerar att ta fram en svensk standard måste detta anmälas innan arbetet sätts igång, för att kontrollera att in

tsvarande arbete redan pågår på europeisk nivå. Om så skulle vara fallet får inte det svenska arbetet sättas igång.

Av de erkända europeiska standardiseringsorganen har CEN uppgiften att samordna notifieringar om nya standardiseringsprojekt. CEN samordnar anmälningsförfarandet och upprätthåller

m är tänkt att

startas. Förfarandet kan också leda till att man kommer fram till att ett arbete i stället ska sättas gång på europeisk nivå.

Den svenska TBT-förordningens bestämmelser på området för stan-

ån i den svenska förordningen (1994:2029) om tekniska

reg

egeln så att den är förenlig med standarden.

Be

trak-

tande. Det är att märka att det kan finnas standarder också beträffande förfaranden vid provning och kontroll m.m. databasen Infopro. CEN skickar också ut anmälda standardiseringsinitiativ till de övriga medlemmarna som får lämna synpunkter och måste beredas tillfälle att delta i det arbete so darder Direktivets bestämmelser angående standardisering återspeglas endast i ringa m

ler, som har huvudsaklig inriktning på föreskrifter i egentlig mening.

TBT-förordningen ger emellertid direktiv till föreskrivande myndigheter om utformningen av tekniska regler med hänsyn till befintlig standard. Enligt dess 4 § ska som framgått en myndighet som avser att ändra eller upphäva en teknisk regel eller utarbeta en ny undersöka om det finns en tillämplig internationell eller europeisk standard på området samt utreda möjligheten att anpassa regeln till denna. Enligt andra meningen bör myndigheten i ett sådant fall utforma r

stämmelsen motsvarar väsentligen innehållet i 4 och 5 §§ 1990 års TBT-förordning

I anlutning till 4 § i 1990 års TBT-förordning, som motsvarade andra meningen i nu gällande TBT-förordnings 4 § ovan, framhöll föredragande statsrådet föreskriftens utformning som en bör-regel och uttalade bl.a. följande. ”Detta innebär att en teknisk regel ska utformas så, att den står i överensstämmelse med internationellt eller regionalt överenskomna standarder, om inte särskilda skäl föranleder annat.” Med tillämpliga standarder avses t.ex. internationella s.k. ISO- eller IEC-standarder eller standarder som fastställts av den europeiska standardiseringsorganen, t.ex. den europeiska kommittén för standardisering CEN, den europeiska kommittén för elektroteknisk standardisering CENELEC eller det europeiska institutet för telekommunikations- standardisering ETSI. Även nordiska s.k. INSTA-standarder kommer i be

Den stående kommittén för tekniska standarder och föreskrifter; 98/34-kommittén

Direktivet inrättar ett rådgivande kommittéförfarande; den permanenta kommittén för tekniska standarder och föreskrifter (98/34kommittén), vars ledamöter utses av medlemsstaterna.

För behandling av standardiseringsfrågor sammanträder den i särskild sammansättning med företrädare för de europeiska och nationella standardiseringsorganen och vissa andra intressenter.

Kommittén behandlar allmänna handelshinderfrågor, frågor om informationsförfarandet för tekniska föreskrifter samt problem som uppkommit genom anmälningar från olika medlemsstater. Det är i 98/34-kommittén som beslut fattas om att ge standardiseringsorgan i uppdrag, s.k. mandat, att ta fram standarder inom mer eller mindre avgränsade politikområden i EU. Även mandat avseende stora policyområden, t.ex. tjänsteområdet behandlas.

De mandat som beslutas av kommittén lämnas sedan till en eller flera av standardiseringsorganisationerna CENELEC, CEN eller ETSI. Syftar mandatet till att standarden ska användas i gemenskapslagstiftning enligt den nya metoden publicerar kommissionen en hänvisning till den färdiga standarden i EUT. Standarden är härigenom harmoniserad och får rättslig verkan enligt den gemenskapslagstiftning som finns i botten.

I 98/34-kommitten kan framställas s.k. formella invändningar mot standarder,36 vilka invändningar kan ha stor betydelse för handeln. När en medlemsstat bedömer att en mandaterad standard, avsedd att användas i EG:s lagstiftning, inte uppfyller de grundläggande säkerhetskraven, kan den nämligen antingen före eller efter att hänvisningen till standarden publicerats göra en sådan formell invändning mot att standarden eller en del av standarden tillämpas. Proceduren tillämpas även vid revidering av standarder som sker fortlöpande. Formella invändningar ska för behandling i kommittén framställas genom ständiga representationen i Bryssel.

36 En formell invändning innebär sålunda att medlemsstaten gör gällande att standarden är otillräcklig och inte kan användas i direktiv. En formell invändning inverkar inte på standarden som sådan eller dess giltighet, men innebär att den inte bör användas inom ramen i EG-lagstiftning, så att hänvisning till denna standard helt eller delvis ska utgå. Dessa invändningar kan ha stor inverkan på handeln. Se vidare under avsnitt 9.7. Förfarandet återfinns i de enskilda produktdirektiven och regleras närmare i ett Vademecum-dokument från kommissionen samt i det nya övergripande beslutet 768/2008/EG som ingår i varupaketet. Formella invändningar framförs genom ständiga representationen i Bryssel inför behandlingen i kommittén.

98/34-kommittén är sålunda en central, sektorsövergripande kommitté av central betydelse när det gäller standarder. Den sammanträder normalt fyra gånger per år, varav en eller två gånger i den särskilda sammansättningen. I 98/34-kommittén kommer svenska ståndpunkter och ställningstaganden till standardiseringsmandat på skilda harmoniseringsområden till uttryck, och detta även när frågan tidigare varit föremål för behandling i någon sektorskommitté, t.ex. den stående kommittén på byggområdet eller kommittén för produktsäkerhetsdirektivet.

Sverige representeras i 98/34-kommittén av utrikesdepartementet genom enheten UD/FIM som därvid bistås av Kommerskollegium.

Den svenska beredningen inför sammanträden i 98/34-kommittén m.m.

För beredningen av de svenska ståndpunkterna i 98/34-kommittén svarar enligt en länge etablerad ordning UD/FIMs inremarknadsgrupp i samarbete med Kommerskollegium. Det går till så att UD skickar ut dokument och instruktioner för synpunkter till kontaktpersoner på andra berörda departement medan kollegiet gör utskick till andra berörda, dvs. myndigheter, näringslivsorganisationer och standardiseringsorgan. Om förslag till mandat för utarbetandet av europeiska standarder behandlas av kommittén ska de på detta sätt nå ut till bl.a. berörda branscher. Inkomna synpunkter samordnas sedan och tillförs underlaget för de instruktioner som fastställs enligt etablerad ordning för sammanträdet i kommittén.

Inför kommittésammanträdena håller kollegiet också ett s.k. förmöte med berörda, då aktuella punkter diskuteras. Slutsatserna från förmötet ger ett kompletterande underlag till regeringsinstruktionen för Sveriges ståndpunkter på mötet.

7.3. Bestämmelser angående ackreditering och bedömning av överensstämmelse (teknisk kontroll)

7.3.1. Inledning

Systemet med bedömning av överensstämmelse är avsett att göra det möjligt att kontrollera en produkts överensstämmelse med en viss regel och syftar till att säkerställa att produkten uppfyller de krav som ställs på den. Ackreditering syftar till att säkerställa att den som utför bedömning av överstämmelse är kompetent för uppgiften.

Genom EES-avtalet förband sig Sverige bl.a. att anpassa den svenska lagstiftningen när det gällde teknisk provning och kontroll till avtalets innehåll, vilket innebar ett närmande till förhållandena inom EU. I stället för de tidigare använda riksprovplatserna skulle som huvudregel införas ett öppet system, där kompetensprövade offentliga och enskilda organ kunde konkurrera med varandra om provnings- och kontrolluppdrag.

Inslaget av konkurrens mellan kompetensprövade kontrollorgan ansågs skapa goda förutsättningar för ett effektivt system med förhandskontroll. Med ett öppet system ansågs också en bättre samordning kunna uppnås mellan frivillig och obligatorisk bedömning av överensstämmelse. Öppna kontrollsystem infördes även på områden som inte direkt berördes av EES-avtalet, det vill säga ickeharmoniserade områden, vilket innebar att Sverige gick längre än vad man hade skyldighet att göra enligt EES-avtalet.

De gällande svenska horisontella författningarna avseende ackreditering och bedömning av överensstämmelse utgörs av lagen (1992:1119) om teknisk kontroll och förordningen (2005:894) om teknisk kontroll. Dessa författningar utgör den rättsliga grunden för de sektorsövergripande inslagen i det svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll. Författningarna kompletteras av regelverken inom olika sektorer. Ansvarig myndighet är SWEDAC som bl.a. svarar för kompetensbedömning och utnämnande av anmälda och ackrediterade organ samt den kontinuerliga tillsynen över dessa organ. Därtill kommer lagen (1992:1534) om CEmärkning som innehåller bestämmelser om det särskilda märke som visar att en vara är tillverkad i enlighet med de krav som finns i harmoniserad gemenskapslagstiftning.

Den nuvarande svenska regleringen påverkas av förordning (EG) nr 765/2008 och beslut nr 768/2008/EG (se avsnitt 4.4.3 och 4.4.4). Utredningen lägger fram sina förslag till anpassningar i avsnitt 9.3–9.4.

7.3.2. Grundläggande begrepp m.m.

Ackreditering

Det finns olika sätt att bedöma en produkts överensstämmelse med en regel. Det enklaste – och för leverantören billigaste sättet – är att tillverkaren själv försäkrar att en produkt är tillverkad i överensstämmelse med reglerna i fråga (tillverkardeklaration). Nästa steg är att kräva att tillverkaren kan uppvisa ett intyg från en utomstående part, t.ex. ett laboratorium eller ett certifieringsorgan. Utfärdandet av sådana intyg är en tjänst som tillverkaren måste köpa. För att vara säker på att den utomstående parten också är oberoende och har nödvändig kompetens att utföra sin tjänst, kan slutligen krävas att den utomstående parten också uppvisar ett bevis/fullmakt på att så är fallet, dvs. att denne är ackrediterad.37

För att säkerställa att ackrediteringsorganet som utför ackrediteringstjänsten också är oberoende och kompetent att utföra ackreditering har ett antal internationella procedurer och standarder fastställs gemensamt av ackrediteringsorgan i olika stater.38

Ackreditering är således ett officiellt erkännande av att ett organ är oberoende och kompetent att bedöma överensstämmelse med en viss teknisk regel, dvs. att på ett korrekt sätt kunna genomföra oberoende analyser, provningar, kalibreringar, certifieringar eller kontroller. Ackrediterade organ kan vara laboratorier, certifieringsorgan och kontrollorgan.

Ett organ som vill bli ackrediterat måste lämna en ansökan därom till SWEDAC som prövar och bedömer om organet uppfyller de krav som ställs i lagen och förordningen om teknisk kontroll och de föreskrifter som SWEDAC har utfärdat för det aktuella området.

37 Att ”ackreditera” betyder att ”ge fullmakt åt” någon, Svenska Akademins ordlista (2006). I artikel 2.10 i förordning (EG) nr 765/2008 definieras ackreditering enligt följande: ”en förklaring från ett nationellt ackrediteringsorgan om att ett organ för bedömning av överensstämmelse uppfyller kraven i harmoniserade standarder och, i förekommande fall, eventuella ytterligare krav, bl.a. de som fastställs i sektorsspecifika program, för att utföra specifika bedömningar av överensstämmelse”. 38 Det svenska ackrediteringsorganet SWEDAC tillämpar internationell standard enligt ISO/IEC 17011 för sin egen verksamhet och i sitt ackrediteringsarbete tillämpas andra ISO, ISO/IEC eller SS-EN-standarder.

Organet måste även uppfylla de sektorsspecifika myndighetsföreskrifter eller andra krav vilka organet ska arbeta i enlighet med. Att ansöka om ackreditering är avgiftsbelagt. Avgörande för bedömningen är om sökanden uppfyller kraven avseende teknisk kompetens, oberoende m.m. i nämnda horisontella och sektorsspecifika krav.

Anmälda organ

I vissa fall ska tillverkaren själv intyga att produkten uppfyller kraven i ett nya-metoden-direktiv (se ang. CE-märkning nedan). För vissa produkter krävs dock en tredjepartscertifiering, som utförs av ett s.k. anmält organ. Det är organ som har bedömts kompetenta att utföra provning, kontroll eller certifiering under ett visst produktdirektiv och anmälts till Europeiska kommissionen för sådana uppgifter. De anmälda organen utses av respektive medlemsstat. När ett organ ansöker om att godkännas som anmält organ ska SWEDAC kontrollera om organet har den tekniska kompetens och kapacitet som krävs för att göra de aktuella bedömningarna av överensstämmelse. Vidare ska bedömas om organet kan garantera den nödvändiga nivån av oberoende, opartiskhet och integritet. Anmälda organ utför sin verksamhet på uppdrag av de tillverkande företagen, och alltså inte på medlemsstaternas uppdrag. En tillverkare kan vända sig till valfritt anmält organ inom EU. Ett anmält organ kan vara en myndighet (under vissa förutsättningar )39, organisation eller ett företag och det kan – men behöver inte – vara ackrediterat. Flertalet svenska anmälda organ är dock ackrediterade.

Det finns drygt 3 000 ackrediterade organ i Sverige, varav ett 50tal också är anmälda organ40. Exempel på områden där ackrediterade eller anmälda organ bedriver verksamhet är bilverkstäder som ”släcker 2:or” (dvs. åtgärdar anmärkningar från Svensk Bilprovning), kontroll av hissar och andra lyftanordningar, medicinska laboratorier, granskare vid handel med utsläppsrätter och certifieringsorgan enligt KRAV.

39 Se 5 § andra stycket i förordningen om teknisk kontroll, varvid organet utnämns av regeringen. 40 Vissa benämns ”godkända organ” eller ”behöriga organ” i stället för ”anmälda organ”.

7.3.3. Lagen och förordningen om teknisk kontroll

Bestämmelserna om ackreditering och bedömning av överensstämmelse återfinns i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll (senast ändrad genom SFS 2009:452) och förordning (2005:894) om teknisk kontroll. Denna reglering tillkom år 1992 för att anpassa det svenska systemet till EES-avtalet.

I 1 § anges att lagen ska tillämpas i fråga om anmälda organ, riksmätplatser och ackreditering.

I 2 § anges att det är anmälda eller ackrediterade organ som får utföra bedömning av överensstämmelse eller annan teknisk kontroll.

I 3–5 §§ återfinns regler om anmälan av organ till EU och de regler som gäller för de anmälda organen. SWEDAC bedömer kompetensen hos dessa och utser de organ som ska anmälas. Det är emellertid regeringen som fattar beslut om att återkalla en anmälan (4 §). Dessa bestämmelser kompletteras av 2–7 §§ i förordningen om teknisk kontroll som innehåller uppgifter om de krav som ska ställas på organ som ansöker om att bli anmälda, ansökans innehåll samt SWEDAC:s samverkan med andra myndigheter avseende anmälan och återkallande av anmälan.

Riksmätplatser behandlas i 11–13 §§ i lagen och i 8 § i förordningen.

I 14–16 §§ definieras ackreditering som ”förklaring att ett organ är kompetent att utföra den verksamhet som ackrediteringen avser”. Vidare finns en uppräkning av olika typer av organ som SWEDAC kan ackreditera. SWEDAC bemyndigas i 15 § att återkalla ackrediteringar. I 9–10 §§ i förordningen finns också bestämmelser om ackreditering. I 9 § andra stycket föreskrivs, med hänvisning till 1 § i förordningen, en möjlighet för föreskrivande myndigheter att meddela särskilda föreskrifter inom sitt verksamhetsområde efter samråd med SWEDAC. I 10 § återfinns restriktioner som gäller för de fall en myndighet önskar att bli ackrediterad.

SWEDAC utövar tillsyn enligt 17–18 §§ i lagen. Tillsynen ska enligt 11–13 § i förordningen bl.a. överensstämma med tillsynsregler som finns på EU-nivå. I 23 § i lagen finns regler om överklagande av SWEDAC:s beslut eller åtgärder enligt 15, 18 och 20 §§ i lagen – dvs. säga beslut om ackreditering eller återkallande av ackreditering, beslut om avgifter och krav på tillträde till lokaler eller tillgång till handlingar – med hänvisning till förvaltningslagen.

Lagens 19–20 §§ samt 14–15 §§ i förordningen innehåller bestämmelser om avgifter och 22 § i lagen innehåller bestämmelser om sekretess.

Möjligheten att överklaga SWEDAC:s beslut om anmälan eller regeringens beslut om återkallelse, som regleras i 23 § i lagen, omfattar inte anmälda organ. Anmälda organ kan dock överklaga avgifter och vissa tillsynsåtgärder (23 §).

7.3.4. Lagen om CE-märkning

Lagen (1992:1534) om CE-märkning (senast ändrad genom SFS 1994:1588) utgör ett viktigt komplement till lagen och förordningen om teknisk kontroll.

CE-märkningen används på så sätt att tillverkaren, eller dennes representant, ska märka en vara, som är tillverkad i enlighet med de krav som anges i ett nya-metoden-direktiv, med ett CE-märke. Tillverkaren eller dennes representant garanterar på så sätt genom CE-märkningen att alla grundläggande hälso- och säkerhetskrav enligt direktivet i fråga är uppfyllda och att varan har genomgått föreskrivna förfaranden för bedömning av överensstämmelse.

I 2 § lagen om CE-märkning föreskrivs att CE-märket inte får användas på varor som inte är tillverkade i enlighet med ett nyametoden-direktiv. Märken som kan förväxlas med CE-märket får inte användas enligt 6 §. Brott mot dessa bestämmelser är straffsanktionerat, jfr 5a och 7 §§ samma lag.

I lagen finns vidare bestämmelser om CE-märkets utformning (3 §) och placering (4 §).

7.3.5. Förordning (EG) nr 765/2008 och beslut nr 768/2008

Förordning 765/200841 innehåller som framgått (avsnitt 4.4.4) ett övergripande ramverk med regler och principer för ackreditering och marknadskontroll. Förordningen innehåller regler om de allmänna principerna för ackreditering, om hur ackreditering ska gå till, om förbud mot konkurrens mellan ackrediteringsorgan, om krav på ackrediteringsorganen, om ömsesidigt erkännande av ackrediteringsorgan samt om en europeisk ackrediteringsstruktur.

41 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 (EUT L 218, 13.8.2008, s. 30).

Förordningen medför en utförligare reglering än tidigare, vilket i sin tur kommer att innebära att bestämmelser som tidigare fanns i svenska författningar bör lyftas ut då EG-förordningarna inte ska införlivas med nationell rätt utan gälla direkt.

Förordningen innehåller även krav på de ackrediterade organens oberoende och opartiskhet, vilket utgör en skillnad i förhållande till nuvarande svensk reglering på området (artikel 4–12). Dessa krav har inte tidigare reglerats genom författning men följer redan av de standarder som ackrediteringsorgan är skyldiga att följa. En viktig skillnad är att det nationella ackrediteringsorganet nu får legalt monopol samt att tydliga regler om förbud mot konkurrens mellan ackrediteringsorgan införs. Därutöver införs regler om gränsöverskridande samarbete och en huvudregel att ackreditering ska sökas hos ackrediteringsorganet i den medlemsstat där företaget som vill bli ackrediterat har sitt säte.

CE-märkning regleras i artikel 30 i förordningen och i bilaga II till förordningen finns en utförlig beskrivning av kraven på utformning av CE-märkningen.

Det poängteras i förordningen att det måste finnas lämpliga möjligheter att överklaga beslut som har fattats av behöriga myndigheter (skäl 39).

I förordningen anges också att det i nationell rätt bör föreskrivas sanktioner för överträdelse av förordningens bestämmelser (skäl 41).

Beslut 768/2008/EG är som framgått (avsnitt 4.4.3) tänkt att utgöra ett allmänt horisontellt ramverk för framtida lagstiftning om harmonisering av villkoren för saluföring av produkter. Det ska även utgöra referenstext för befintlig lagstiftning. Beslutet innehåller först och främst en hänvisning till bilagorna som innehåller referensbestämmelser vilka ska följas vid utarbetande av harmoniserad gemenskapslagstiftning. Dessutom innehåller det regler om den nivå som skyddet för allmänna intressen ska hålla och allmänna regler för bedömning av överensstämmelse.

Bl.a. finns i artikel 4.7 i beslutet en bestämmelse som innebär ett krav på möjlighet att överklaga beslut fattade av anmälda organ, vilket föranleder behov av ändring i den nuvarande svenska regleringen.

7.4. Bestämmelser angående tillämpningen av regler som påverkar handeln med varor och tjänster

7.4.1. Förordning (EG) nr 764/2008 om ömsesidigt erkännande

I juli 2008 antog Europaparlamentet och rådet en förordning om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG (Förordningen om ömsesidigt erkännande).42 Förordningens övergripande syfte är att stärka den inre marknadens funktion genom att förbättra den fria rörligheten för varor (artikel 1.1). Den ska klargöra rättigheter och skyldigheter för både nationella myndigheter och företag som vill sälja produkter som är lagligen saluförda i en medlemsstat till en annan medlemsstat, i de fall där de behöriga myndigheterna vill införa restriktioner för produkten enligt nationella tekniska föreskrifter.

I ingressen till förordningen framhålls att det återstår många problem när det gäller den korrekta tillämpningen i medlemsstaterna av principen om ömsesidigt erkännande. Det är därför nödvändigt att inrätta förfaranden för att minimera risken för att tekniska regler leder till olagliga hinder för varornas fria rörlighet mellan medlemsstaterna.

Den nya EU-förordningen inför därför administrativa förfaranden som måste iakttas när en myndighet överväger att hindra marknadstillträde för en vara som är laglig i ett annat EU-land. Myndigheten måste i så fall förklara vilket allmänintresse som den stödjer sig på och även hur den nationella regel som åberopas förhåller sig till proportionalitetsprincipen. Det företag som riskerar att inte få saluföra sin vara måste ges tillfälle att framföra sina synpunkter och ska kunna klaga på beslut som går företaget emot. I förordningen betecknas detta som ett ”förfarandeskydd” för de ekonomiska aktörerna.

Kommissionen framhåller vidare i ingressen till förordningen att avsaknaden av sådana förfaranden i medlemsstaterna har bedömts orsaka ytterligare hinder för varornas fria rörlighet, eftersom bristerna avhåller företag från att sälja produkter som lagligen

42 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 764/2008 av den 9 juli 2008 om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG, EUT nr L 218, 13.8.2008, s. 21.

saluförts i en annan medlemsstat på territoriet i den medlemsstat som tillämpar de tekniska reglerna. Undersökningar har visat att många företag, särskilt små och medelstora, antingen anpassar sina produkter för att följa medlemsstaternas tekniska regler eller helt enkelt avstår från att saluföra dem i dessa medlemsstater.

Förordningen ska tillämpas på administrativa beslut som riktar sig till ekonomiska aktörer och som omfattas eller avses att omfattas på grundval av en teknisk regel, avseende alla produkter som lagligen saluförs i en annan medlemsstat (artikel 2.1). Förordningen är i så fall tillämplig om det aktuella beslutet har någon av följande direkta eller indirekta verkningar (artikel 2.1 a–c):

a) Förbud mot att produkten eller produkttypen släpps ut på marknaden.

b) Ändring eller ytterligare prövning av produkttypen innan den kan släppas ut på marknaden eller vara kvar där.

c) Återkallande av produkten.

Förordningen om ömsesidigt erkännande består av fyra kapitel. I kapitel 1 redogörs för dess syfte och tillämpningsområde. I kapitel 2 redogörs för de förfarandebestämmelser som ska iakttas vid tillämpning av tekniska regler. I kapitel 3 finns bestämmelser om att medlemsstaterna ska inrätta kontaktpunkter och vad dessa ska ha för uppgifter. I kapitel 4, som benämns ”Slutbestämmelser” återges rapporteringskrav m.m. Förordningen tillämpas från och med de 13 maj 2009. Bestämmelserna i förordningen behandlas närmare under avsnitt 9.3.

Kompletterande svenska bestämmelser

I förordningen (2009:52) om kontaktpunkt och informationsförfaranden angående tillämpning av ömsesidigt erkännande av tekniska regler för produkter har det införts svenska bestämmelser som kompletterar ovan angivna EG-förordning. I den svenska förordningen pekas Kommerskollegium ut som svensk kontaktpunkt.

7.4.2. Förslag till lag om tjänster på den inre marknaden

Tjänstedirektivet43 berörs på flera håll i denna utredning och även på flera ställen i denna kartläggning. Delar av direktivet tas sålunda upp under avsnitt 7.2.2, anmälningsförfarandet enligt artikel 15.2 i tjänstedirektivet och avsnitt 7.5.4, varningsprocedur för tjänster. I grunden innehåller emellertid tjänstedirektivet bestämmelser om tillämpning av regler som påverkar handeln med tjänster. Det syftar till att åstadkomma ökat genomslag få fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för tjänster och etableringsfrihet (se avsnitt 2.3.4). Direktivet och den föreslagna svenska lagen bör därför omnämnas även i detta sammanhang. I proposition 2008/09:187 föreslås åtgärder för att genomföra tjänstedirektivet. Direktivet innehåller bestämmelser om administrativ förenkling, etableringsfrihet och fri rörlighet för tjänsteleverantörer, tjänstemottagarnas rättigheter och tjänsternas kvalitet samt bestämmelser om administrativt samarbete mellan medlemsstaterna.

För att genomföra direktivet föreslås en ny horisontell lag om tjänster på den inre marknaden som tar upp bestämmelser om gemensamma kontaktpunkter, förfarandet vid tillståndsprövning, samarbete mellan myndigheter, information från tjänsteleverantörer, klagomålshantering samt diskriminerande villkor. Därutöver föreslås lagändringar eller nya bestämmelser inom de tjänsteområden som berörs av direktivets tillämpningsområde.

Lagen om tjänster på den inre marknaden föreslås träda i kraft den 27 december 2009.

7.5. Bestämmelser om marknadskontroll och informationsutbyte rörande produkters och tjänsters säkerhet

7.5.1. Informationsutbyte beträffande ingripanden mot farliga konsumentvaror

Inom Europeiska unionen har sedan lång tid44 funnits system för informationsutbyte om produkter som kan medföra risk för människors hälsa och säkerhet. En medlemsstat som ingriper mot

43 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT, L 376, 27.12.2006, s. 36). 44 Första rättsakt är Rådets beslut 84/133/EEG den 2 mars 1984.

marknadsföringen av en sådan produkt ska skyndsamt underrätta kommissionen, som i sin tur underrättar övriga medlemsstater. Inom medlemsstaterna utses ansvariga myndigheter (nationella kontaktpunkter). I Sverige är det Konsumentverket som är nationell kontaktpunkt. Systemet är numera reglerat inom ramen för produktsäkerhetsdirektivet45.

Produktsäkerhetsdirektivet omfattar alla nya, begagnade eller renoverade produkter som är avsedda för eller annars rimligen kan komma att användas av konsumenter och som, vare sig mot betalning eller ej, tillhandahålls eller ställs till förfogande i kommersiell verksamhet. Direktivet gäller även produkter som tillhandahålls inom ramen för tjänsteproduktion.

Ett europeiskt nätverk med administrativt samarbete har upprättats mellan de myndigheter i medlemsstaterna som ansvarar för produktsäkerhet. Detta är samordnat med andra befintliga gemenskapsförfaranden främst för att underlätta informationsutbyte om risker och faror samt provning, och annat som har betydelse för kontrollverksamhet. Ett uttalat syfte är att förbättra samordningen på gemenskapsnivå när det gäller att spåra, dra tillbaka och återkalla farliga produkter.

Av direktivets artikel 12 följer skyldighet för medlemsstaterna att omedelbart underrätta kommissionen om obligatoriska eller frivilliga åtgärder som kommer till stånd för att hindra, inskränka eller villkora saluföring eller användning av produkter på grund av någon allvarlig risk och om ändringar i åtgärderna. Den ska även utan dröjsmål underrätta kommissionen om varje ändring eller upphävande av sådana åtgärder eller ingripanden. Det ska ske genom det s.k. RAPEX-systemet för skyndsamt informationsutbyte beträffande farliga konsumentprodukter, som regleras närmare i bilagan II till direktivet.

Bilagan innehåller närmare föreskrifter om vad underrättelserna (enligt artikel 12) ska innehålla. Förutom redovisningen av vidtagna åtgärder gäller det särskilt information som syftar till att identifiera produkten och dess saluföring och distribution på den inre marknaden samt om riskerna och underlag för bedömningen av dessa. När en medlemsstat mottar information enligt RAPEX ska den i sin tur svara med motsvarande uppgifter. Särskild föreskrifter finns om kemiska ämnen och preparat. Kommissionen utövar kontroll över vidtagna åtgärder och kan genomföra egna

45 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/95 av den 3 december 2001 om allmän produktsäkerhet.

undersökningar. Information om underrättelserna publiceras fortlöpande varje vecka och är offentligen tillgänglig på webben.

Kommissionen ska i enlighet med artikel 15.3 under ett särskilt kommittéförfarande bl.a. utarbeta och regelbundet uppdatera särskilda kriterier för att identifiera allvarliga risker.

Svenska bestämmelser för genomförandet av produktsäkerhetsdirektivet i hithörande delar finns i förordningen (1993:1322) om informationsutbyte om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror. Förordningen är senast ändrad och omtryckt 2004:1322. Den hör under Integrations- och jämställdhetsdepartementet och är subsidiär i förhållande till andra föreskrifter om sådant informationsutbyte. Enligt förordningens 3 § ska en myndighet som beslutar om åtgärder för att hindra, begränsa eller föreskriva särskilda villkor för tillhandahållande eller användning av en vara på den grunden att varan kan föra med sig en allvarlig risk för konsumenters hälsa eller säkerhet vid normal eller rimligen förutsebar användning, genast underrätta Konsumentverket om sitt beslut och om varje ändring eller upphävande av sådana åtgärder eller ingripanden. Verket ska enligt 5 § genast underrätta Europeiska gemenskapernas kommission om sådana beslut och åtgärder.

7.5.2. Förordning (EG) nr 765/08 om ackreditering och marknadskontroll

Förordning 765/200846 innehåller som framgått ett övergripande ramverk med regler och principer för ackreditering och marknadskontroll.

I förordning definieras marknadskontroll som

den verksamhet som bedrivs och de åtgärder som vidtas av de offentliga myndigheterna för att se till att produkterna överensstämmer med de krav som fastställs i relevant harmoniserad gemenskapslagstiftning och inte hotar hälsan, säkerheten eller andra aspekter av skyddet av allmänintresset.47

46 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 (EUT L 218, 13.8.2008, s. 30). 47 Artikel 2.17 i förordningen.

Därav framgår att marknadskontroll enligt EG-rätten endast avser det harmoniserade området. Vissa svenska myndigheter48 använder dock begreppet även inom områden som inte är harmoniserade.

För att säkerställa likvärdig och konsekvent tillämpning av harmoniserad gemenskapslagstiftning införs genom denna förordning en gemenskapsram för marknadskontroll, där det fastställs minimikrav för de mål medlemsstaterna ska uppnå och en ram för administrativt samarbete, inbegripet informationsutbyte mellan medlemsstaterna. Befintliga bestämmelser ska stärkas och kompletteras. Förordningen tillämpas dock endast i den mån det inte finns mer specifika regler enligt principen om lex specialis. I den mån produktsäkerhetsdirekt ivet49 är tillämpligt äger dess bestämmelser företräde framför förordningens bestämmelser. Förordningen ska vara tillämplig endast i den mån det inte finns några särskilda bestämmelser med samma syfte, av samma natur eller med samma verkan som dem i annan, befintlig eller framtida, harmoniserad gemenskapslagstiftning.

I förordningen anges de allmänna krav som ska ställas på medlemsstaternas marknadskontroll.50 Det anges att medlemsstaterna ska:

  • Informera allmänheten om marknadskontrollen och hur denna fungerar.
  • Inrätta lämpliga mekanismer för kommunikation och samordning mellan marknadskontrollmyndigheterna.
  • Inrätta förfaranden för marknadskontrollmyndigheternas agerande.
  • Tillföra tillräckliga befogenheter, resurser och kunskaper.
  • Tillförsäkra att proportionalitetsprincipen efterlevs.
  • Inrätta, genomföra och uppdatera program för marknadskontroll.
  • Regelbundet se över marknadskontrollverksamheten.

Vidare finns mer precisa bestämmelser om hur myndigheterna ska förfara vid marknadskontroll samt hur informationsutbytet och

48 Exempelvis Arbetsmiljöverket och Konsumentverket. 49 Direktiv 2001/95/EG av den 3 december 2001 om allmän produktsäkerhet, EGT L 11, 15.1.2002, s. 4. 50 Artiklarna 17 och 18.

samarbetet i övrigt ska genomföras.51 Det finns även specifika bestämmelser om förfarandet för marknadskontroll vid införande av produkter på den inre marknaden och samarbetet med tullmyndigheter.52

Marknadskontrollen kan sägas bedrivas i två steg. Myndigheterna övervakar i det första steget marknaden, direkt genom inspektion eller indirekt med hjälp av olika informationskällor. I ett andra steg åtgärdas eventuellt upptäckta problem genom frivillig rättelse från berörda företags sida eller genom att myndigheter vidtar tvångsåtgärder.

I sådana fall där ekonomiska aktörer förfogar över provningsrapporter och intyg som intygar överensstämmelse, vilka utfärdats av ett ackrediterat organ för bedömning av överensstämmelse och där relevant harmoniserad gemenskapslagstiftning inte kräver sådana rapporter eller intyg, bör marknadskontrollsmyndigheterna ta vederbörlig hänsyn till dessa rapporter och intyg när de kontrollerar produkters egenskaper.

Vid riskbedömningen bör alla relevanta uppgifter beaktas, inklusive tillgängliga uppgifter om risker som uppstått i anslutning till produkten i fråga. Alla åtgärder som den ekonomiska aktören kan ha vidtagit för att reducera risken bör också beaktas.

Samarbete nationellt och över gränserna mellan behöriga myndigheter avseende informationsutbyte, undersökningar av överträdelser och åtgärder för att få dem att upphöra är nödvändigt för att skydda konsumenternas hälsa och säkerhet och för att den inre marknaden ska kunna fungera på ett smidigt sätt.

I harmoniserad gemenskapslagstiftning ingår särskilda förfaranden för att fastställa huruvida en nationell åtgärd som begränsar en produkts fria rörlighet är berättigad eller ej (skyddsklausulsförfaranden). Dessa förfaranden tillämpas efter ett snabbt informationsutbyte om produkter som utgör en allvarlig risk.

7.5.3. Den svenska förordningen om marknadskontroll av varor

Bestämmelserna i Förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor utgör de gällande horisontellt tillämpliga svenska reglerna om marknadskontroll. Förordningen innehåller även bestämmelser

51 Artikel 19–26. 52 Artikel 27–29.

avseende Marknadskontrollrådet och dess verksamhet samt organisation.

Marknadskontrollförordningen antogs på grundval av det arbete som redovisats av Marknadskontrollutredningen i betänkandet Tillsyn för säkra varor och öppna marknader (SOU 2004:57). I betänkandet betonas den ökade betydelsen av marknadskontroll på grund av det svenska medlemskapet i EU och användningen av den s.k. ”nya metoden” vid utformningen av nya författningar på EUnivå. Utredningen betonar i betänkandet även de ökade kraven på en effektiv marknadskontroll och utvecklingen mot en allt tydligare reglering av denna inom EU. Det ansågs föreligga ett behov av horisontella regler för att undvika glapp mellan olika vertikala områden och produktkategorier.

Genom förordning (EG) nr 765/2008 införs gemensamma bestämmelser som i viss utsträckning redan motsvaras av bestämmelser i den svenska marknadskontrollförordningen. Det finns emellertid också bestämmelser som som ställer ytterligare krav på genomförande av marknadskontrollåtgärder och på organisation av den nationella marknadskontrollverksamheten. Utredningen lägger fram sina förslag till förändringar i förordningen (2005:893) om marknadskontroll i avsnitt 9.3.

7.5.4. Varningsprocedur för tjänster

Samarbete mellan medlemsstaternas myndigheter är väsentligt för att den inre marknaden för tjänster ska fungera väl. I artiklarna 28– 36 i tjänstedirektivet53 fastställs bestämmelser om administrativt samarbete mellan medlemsstaterna. Syftet med bestämmelserna är att säkerställa en effektiv tillsyn av tjänsteleverantörer på grundval av korrekt och fullständig information. Motivet för tjänstedirektivets utförliga bestämmelser om samarbete mellan myndigheter är att förbättra förtroendet för det rättsliga systemet och tillsynen i andra medlemsstater.

Medlemsstaterna ska samarbeta effektivt och bistå varandra i tillsynen av tjänsteleverantörer och deras tjänster. Skyldigheten att ge ömsesidigt bistånd är långtgående och inbegriper åligganden att ”vidta alla tänkbara åtgärder som behövs för ett effektivt samarbete”. Medlemsstaterna kan inte vägra att samarbeta med andra

53 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT, L 376, 27.12.2006, s. 36).

medlemsstater, t.ex. med hänvisning till att aktuella risker eller problem inte finns på det egna utan på någon annan medlemsstats territorium.

Behov av samarbete mellan myndigheter kan uppstå i flera situationer. Om en tjänsteleverantör exempelvis tillfälligt förflyttar sig till en annan medlemsstat än etableringsmedlemsstaten är det nödvändigt att dessa båda medlemsstater inleder ett samarbete, så att den förra kan genomföra kontroller, inspektioner och utredningar på etableringsmedlemsstatens begäran.

Etableringsfriheten grundar sig särskilt på principen om likabehandling enligt vilken inte endast diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden, utan även all indirekt diskriminering på andra grunder som kan leda till samma resultat. EG-domstolen har i sin rättspraxis fastställt att folkhälsan, konsumentskyddet, djurhälsan och skyddet av stadsmiljön utgör tvingande hänsyn till allmänintresset som kan motivera tillämpningen av tillståndsförfaranden och andra restriktioner. Sådana tillståndsförfaranden eller restriktioner bör dock inte innebära någon diskriminering på grund av nationalitet. Dessutom bör nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna alltid respekteras.

Medlemsstaterna måste dock ges möjlighet att, under särskilda omständigheter och i enskilda fall, av hänsyn till tjänsternas säkerhet, göra undantag från bestämmelsen om friheten att tillhandahålla tjänster för en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat. Denna möjlighet bör endast utnyttjas om harmonisering saknas på gemenskapsnivå.

Begränsningar av den fria rörligheten för tjänster som företas i strid med direktivet kan bero dels på åtgärder som vidtas gentemot tjänsteleverantören, dels på en rad olika hinder för tjänstemottagarnas, särskilt konsumenternas, möjlighet att utnyttja tjänsterna.

I syfte att säkerställa en effektiv tillsyn och i synnerhet tillbörligt skydd för tjänstemottagarna, är det viktigt att medlemsstaterna snabbt underrättas om tjänsteverksamheter som kan medföra allvarliga skador på människors hälsa, säkerhet eller på miljön. Artiklarna 32 och 29.3 i tjänstedirektivet innehåller därför bestämmelser om att medlemsstaterna snabbt ska underrätta övriga medlemsstater och kommissionen om sådana risker för allvarliga skador som räknas upp i artiklarna. Bestämmelserna syftar alltså inte direkt till att t.ex. förbjuda en tjänst, utan snarast till förebyggande åtgärder genom samarbete. Behöriga myndigheter i andra medlemsstater tillåts med hjälp av informationen att reagera

snabbt, göra en nära övervakning av tjänsteleverantören i fråga och i förekommande fall vidta förebyggande åtgärder, särskilt i enlighet med artiklarna 16–18 och 30–31 i tjänstedirektivet.

I artikel 32 i tjänstedirektivet fastställs ett särskilt förfarande i de fall en medlemsstat får kännedom om allvarliga specifika händelser som har samband med en tjänsteverksamhet och som skulle kunna orsaka allvarlig skada för människors hälsa, säkerhet eller på miljön inom det egna eller andra medlemsstaters territorier. Medlemsstaten ska i sådana fall, så snart som möjligt, underrätta etableringsmedlemsstaten, övriga berörda medlemsstater och kommissionen.

I artikel 29.3 i tjänstedirektivet anges att etableringsmedlemsstaten så snart som möjligt ska underrätta alla andra medlemsstater och kommissionen om den får kännedom om att en tjänsteleverantör, som är etablerad på dess territorium och tillhandahåller tjänster i andra medlemsstater, har uppträtt på ett sätt som skulle kunna orsaka allvarlig skada på människors hälsa eller säkerhet eller på miljön.

Även om det är vanligast att ett behov av varning uppstår i ett land där en tjänst utövas har ett medlemsland också ett ansvar för att varna andra medlemsstater i de fall en i den egna staten etablerad tjänsteleverantör utövar farlig verksamhet i en annan medlemsstat. Detta ansvar kan sägas vara mer långtgående då direktivet har ålagt etableringsstaten en mer långtgående skyldighet att varna andra medlemsstater för sådan verksamhet.

För att snabbt kunna vidta adekvata åtgärder och undanröja de risker som farliga tjänster kan medföra för människors hälsa eller säkerhet eller på miljön föreslås i den nya lagen om tjänster på den inre marknaden bestämmelser som innehåller skyldigheter för behöriga myndigheter i Sverige att underrätta behöriga myndigheter i andra länder inom EES och kommissionen om sådan farlig tjänsteverksamhet. Denna skyldighet gäller oavsett om tjänsteleverantören är etablerad här eller endast tillfälligt bedriver verksamhet här, så snart som behörig myndighet får kännedom om förhållandena. Varningsskyldigheten gäller såväl för etableringslandet som för det land som berörs av en tillfällig verksamhet.

Varningsmekanismen regleras i 14 § förslaget till lag om tjänster på den inre marknaden.54

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreslås meddela närmare föreskrifter om samarbetet avseende

54Prop. 2008/09:187.

varningsmekanismen. Av dessa bestämmelser ska framgå bl.a. inom vilken tidsfrist underrättelsen ska ske och till vilka medlemsländer den ska sändas.

Samarbete mellan medlemsstaterna kräver ett väl fungerande elektroniskt informationssystem, så att behöriga myndigheter lätt kan identifiera sina relevanta samarbetspartner i andra medlemsstater och kommunicera på ett effektivt sätt.

IMI är ett datasystem som omfattar hela EU, där alla frågor och svar automatiskt översätts till användarens språk. Från år 2009 kommer IMI också användas för informationsutbyte enligt tjänstedirektivet. IMI kommer att innehålla en funktion genom vilken underrättelser enligt direktivets bestämmelser ska ske. Kommissionen har i samråd med medlemsstaterna antagit riktlinjer för förfarandet. Enligt dessa ska varningar sändas via s.k. varningskoordinatorer, som kommer att kunna se varningen och vid behov inleda dialog med den myndighet som har initierat den. Därefter vidarebefordrar varningskoordinatorn varningen till andra medlemsstater och kommissionen. Medlemsstaterna ska själva kunna besluta huruvida varningskoordinatorn ska kunna vägra att vidarebefordra en varning.

Genom införandet av en varningskoordinator vill man försäkra sig om att en varning uppfyller direktivets krav innan den skickas till ett annat medlemsland och kommissionen. Varningen mottas även av en varningskoordinator i det land till vilket varningen sänds. Varningskoordinatorn ska därefter vidarebefordra varningen till rätt behörig myndighet.

7.5.5. Lagen (2002:562) om elektronisk handel

Grunden för bestämmelserna i lagen om elektronisk handel finns i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden.55 I direktivet finns särskilda bestämmelser i främst artiklarna 3.4–5 och 19 om samarbete mellan medlemsstaterna.

Ursprungslandsprincipen utgör den viktigaste delen av direktivet (se avsnitt 2.3 ovan). Syftet med principen är att en tjänsteleverantör som är etablerad inom gemenskapen ska kunna erbjuda sina tjänster i hela gemenskapen, utan att behöva ta reda på eller beakta

55 EUT L 178, 17.7.2000, s. 1.

de krav som ställs på verksamheten eller tjänsterna i alla medlemsstaterna. Det ska räcka med att tjänsteleverantören i dessa frågor iakttar lagen i den stat där han är etablerad. Det är varje medlemsstats sak att sörja för övervakningen av de tjänsteleverantörer som är etablerade på deras territorium. Övervakningsansvaret ankommer på etableringsstaten, även om tjänsteleverantörens verksamhet enbart riktar sig till andra medlemsstater.

I lagen (2002:562) om elektroniska handel finns bestämmelserna om samarbetet med andra medlemsstater på området i §§ 3 och 4.

Lagens huvudsakliga innebörd är att tjänster som har sitt ursprung i andra EES-stater fritt får tillhandahållas här i landet, utan hinder av svenska regler inom det samordnade regelområdet. Åtgärder som begränsar den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster får som huvudregel inte vidtas enbart på den grunden att tjänsten inte uppfyller krav enligt svensk lagstiftning. Detta innebär dock inte något förbud för mottagarlandets myndigheter att övervaka tjänster med ursprung i en annan EES-stat. Tvärtom är ömsesidigt förtroende och samarbete mellan länderna en förutsättning för att direktivet ska få den effekt som eftersträvas. Mottagarlandets myndigheter kan, exempelvis via de kontaktpunkter som direktivet anger, informera och uppmana ursprungslandet att vidta åtgärder mot en tjänsteleverantör. I vissa fall kan även den mekanism som etablerats genom Europaparlamentets och rådets direktiv 98/27/EG av den 19 maj 1998 om förbudsförelägganden56 utnyttjas.

En domstol eller annan myndighet får i undantagsfall med stöd av lag vidta åtgärder för att skydda vissa angivna intressen. Åtgärden ska ske med stöd av befintliga bestämmelser i annan lagstiftning.

Åtgärden måste vara riktad mot en bestämd tjänst som skadar eller riskerar att skada något av de intressen som anges i andra stycket.

När ett ingrepp är tillåtet får bedömas mot bakgrund av EGdomstolens avgöranden om när medlemsstaterna får vidta åtgärder som hindrar den fria rörligheten enligt EG-fördraget. Mot bakhrund av den för direktivet grundläggande ursprungslandsprincipen bör inte begränsande åtgärder kunna tillgripas annat än vid tungt vägande skäl.

56 EGT L 166, 11.6.1998, s. 51.

En särskild procedur måste följas för att vidta åtgärder enligt 3 § andra och tredje stycket. En svensk myndighet kan vidta åtgärder först om etableringsstaten inte inom rimlig tid ingriper alls eller om myndigheten bedömer att de av etableringsstaten vidtagna åtgärderna är otillräckliga. De kontaktpunkter som ska etableras i varje land torde ofta vara en lämplig kanal för underrättelser till andra stater.

I brådskande fall kan en åtgärd vidtas utan att resultatet av en underrättelse avvaktas. I dessa fall ska åtgärden omedelbart anmälas till Europeiska kommissionen och etableringsstaten. Att kommissionen ska underrättas beror på att den har en skyldighet att snarast undersöka om anmälda åtgärder är förenliga med gemenskapsrätten. Om så inte är fallet kan kommissionen uppmana medlemsstaten att inte vidta eller att avbryta åtgärderna. Kommissionen har dock inte några sanktionsmöjligheter. Däremot kan kommissionen enligt gällande regler väcka en talan mot medlemsstaten vid EGdomstolen.

3 § lagen (2002:562) om elektroniska handel ska inte tillämpas i samband med domstolsförfaranden och brottsutredningar. Polis och åklagare kan således genomföra förundersökning och väcka åtal, inom ramen för 3 §, utan att underrätta etableringsstaten eller kommissionen. Detsamma gäller för exempelvis Marknadsdomstolens beslut.

7.5.6. Särskilda tullregler som rör produktsäkerhet

I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll har nya bestämmelser införts i artikel 27–29 som ersätter bestämmelserna i Rådets förordning (EG) nr 339/93 av den 8 februari 1993 om kontroll av att produkter som importerats från tredje land är i överensstämmelse med reglerna för produktsäkerhet.57

Vid införsel vid de yttre gränserna kan produkter som inte är säkra och som inte uppfyller kraven eller produkter som försetts med falsk eller vilseledande CE-märkning upptäckas innan de släpps ut på den inre marknaden. Skyldigheten för de myndigheter som är ansvariga för kontroll av produkter som förs in på gemenskapsmarknaden att utföra kontroller i lämplig omfattning bidrar därför väsentligt till en inre marknad med säkrare produkter. För

57 EGT L 159, 1.7.1993, s. 139.

att kontrollerna ska bli effektivare bör tullmyndigheterna i god tid få all nödvändig information från marknadskontrollsmyndigheterna om farliga produkter som inte uppfyller kraven.

I rådets förordning (EEG) nr 339/93 av den 8 februari 1993 om kontroll av att produkter som importeras från tredje land är i överensstämmelse med reglerna för produktsäkerhet, som ersätts av tillämpliga bestämmelser i förordning 765/2008, fastställs regler om uppskjutande av en produkts övergång till fri omsättning efter att tullmyndigheterna beslutat om detta, och det föreskrivs vidare åtgärder, bl.a. hur marknadskontrollsmyndigheterna ska involveras.

Svenska bestämmelser som är avsedda att komplettera förordning nr 339/93 finns i §§ 66 och 66a i Tullförordning (2000:1306).

Den grundläggande rättsakten när det gäller tullmyndigheters medverkan vid marknadskontroll har med avseende på de gällande svenska reglerna varit rådets förordning (EEG) 339/93. Det är med stöd av denna förordning som Tullverket har kunnat hålla kvar produkter som misstänks vara farliga eller annars inte uppfyller kraven enligt lagstiftningen om produktsäkerhet.

Tullmyndigheterna ska under vissa förhållanden uppskjuta övergången till fri omsättning av produkter eller partier av produkter och genast underrätta den nationella myndigheten med ansvar för marknadskontroll. Övergången till fri omsättning skjuts upp om tullmyndigheterna vid kontroll av produkter som har anmälts för övergång konstaterar antingen att produkterna uppvisar egenskaper som ger upphov till misstanke om allvarlig och akut fara för hälsa och säkerhet vid användning, eller att produkten saknar medföljande dokument eller märkning enligt tillämpliga regler om produktsäkerhet.

Det är de nationella myndigheterna med ansvar för marknadskontroll som efter att tullmyndigheten beslutat om kvarhållande av produkterna ska göra en bedömning av om produkterna medför en allvarlig eller akut risk eller annars bryter mot tillämpliga regler om produktsäkerhet.

Om myndigheterna som ansvarar för marknadskontroll bedömer att produkterna inte medför en sådan risk ska produkterna tillåtas övergång till fri omsättning. Detsamma ska gälla om tullmyndigheterna inom tre arbetsdagar från beslutet om kvarhållande inte har underrättats av myndigheterna med ansvar för marknadskontroll om att några åtgärder har vidtagits.

Om produkterna däremot anses medföra en allvarlig och akut risk ska myndigheterna med ansvar för marknadskontroll förbjuda

att produkterna släpps ut på marknaden och se till att produkterna märks med en upplysning om att de är farliga. Står produkterna på annat sätt i strid med reglerna om produktsäkerhet ska dessa myndigheter vidta lämpliga åtgärder, vilka kan innebära ett förbud mot att släppa ut produkten på marknaden, och se till att produkterna märks med information om att de inte är i överensstämmelse med föreskrivna krav.

En väl fungerande informationsöverföring från Tullverket till de berörda myndigheterna är av stor betydelse för att åstadkomma en effektiv marknadskontroll. Detta gäller såväl vid tillämpningen av gällande bestämmelser på EU-nivå i samband med införandet av produkter från tredjeland som beträffande marknadskontrollmyndigheternas möjligheter att i ett senare skede spåra produkter som redan har släppts ut på marknaden. En marknadskontrollmyndighet kan t.ex. behöva få importen från ett visst land eller av en viss produktkategori klarlagd. Med utgångspunkt i en sådan kartläggning kan marknadskontrollmyndigheten och Tullverket t.ex. göra en riskanalys av olika produkter och vid behov besluta om fysisk undersökning av produkter.

Marknadskontrollmyndigheterna kan även behöva få information som gör att särskilda produkter eller importörer kan spåras. I vissa fall kan myndigheterna behöva få tillgång till uppgifter om produkters ursprung för att kunna tillämpa regler om ömsesidigt erkännande, såväl beträffande produkter från andra EES-länder som från tredjeland.

Utredningen föreslår anpassningar av de nuvarande svenska regleringen under avsnitt 9.11.

7.6. Bestämmelser angående skyldigheten att undanröja faktiska hinder som påverkar handeln med varor

Principen om fri rörlighet för varor inom en medlemsstat kan komma att överträdas genom att åtgärder av enskilda orsakar allvarliga störningar av den inre marknadens funktion med stora förluster för andra enskilda till följd. Sådana störningar kan t.ex. bestå i leveransavbrott till följd av vilda strejker eller oroligheter.

Såsom redovisats tidigare i betänkandet (avsnitt 3.2) utgör det ett brott mot EG-fördragets artikel 28 EG om en medlemsstat förehåller sig passiv och inte vidtar åtgärder då enskilda individer

genom sitt agerande skapar handelshinder. Det är samtidigt ett brott mot lojalitetsförpliktelsen enligt artikel 10 EG, vari föreskrivers att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att deras skyldigheter enligt fördraget fullgörs.

Det är de enskilda medlemsstaternas skyldighet att inom sina territorier upprätthålla ordning och skydda säkerheten, och fördraget ger dem skyldighet att i sådana situationer agera för att återställa den fria rörligheten för varor inom sina territorier och undvika att störningen består eller förvärras så att avtal därför inte kan fullgöras. Samtidigt ska den legitima rätten att vidta kollektiva arbetsmarknadsåtgärder vara skyddad.

Mot denna bakgrund har rådet antagits förordning (EG) nr 2679/98 av den 7 december 1998 om den inre marknadens sätt att fungera i samband med den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna. Bestämmelserna i denna förordning syftar till att inom EU sprida information om redan uppkomna eller befarade akuta fysiska hinder för varuhandeln vid införsel till, utförsel från eller transport genom en medlemsstat och om de åtgärder den berörda medlemsstaten vidtar eller planerar för att undanröja det akuta hindret. Förordningen är antagen med stöd av den fördragsutfyllande dåvarande artikel 235.58 Den tillkom mot bakgrund av händelser som redovisats närmare tidigare i betänkandet (avsnitt 3.2).

Enligt EG-förordningen är medlemsstaterna skyldiga att vidta alla nödvändiga och proportionerliga åtgärder för att tillse att den fria rörligheten för varor inte hindras fysiskt eller på annat sätt. Medlemsstaterna ska omedelbart informera kommissionen om existerande eller befarade hinder för den fria rörligheten. Reglerna tillämpas inte i situationer, där normala arbetsrättsliga åtgärder, såsom t.ex legitima strejker, utövas; ”de grundläggande rättigheter, inklusive strejkrätt eller frihet att strejka, så som de erkänns i medlemsstaterna”. Däremot är den tillämplig vid vilda strejker eller andra liknande åtgärder som leder till att leveranser blockeras. Förordningen brukar kallas för ”Jordgubbsförordningen” med hänsyftning på den händelse som utlöste regleringen.59

Svenska bestämmelser som kompletterar EG-förordningen finns i förordningen (1999:762) om informationsskyldighet vid hinder för den

58 Jfr även en samfälld resolution samma dag av rådet och företrädare för medlemsstaterna om den fria rörligheten för varor, EUT 12.12.1998, L 337/10, om den fria rörligheten för varor med kongruent innehåll. 59 Eller, efter den då ansvarige kommissionären, för ”Montiförordningen”.

fria rörligheten för varor. Den informationsskyldighet för Sverige såsom medlemsstaterna som anges i EG-förordningen (artiklarna 3–5) ska fullgöras av Kommerskollegium som även har att för

Sveriges räkning ta emot information enligt EG-förordningen (artiklarna 4.2 och 5.1). Kommerskollegium är sålunda svensk kontaktpunkt för tillämpning av förordningen i förhållande till EU. Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna, Tullverket och Kustbevakningen ska utan dröjsmål underrätta Kommerskollegium om hinder som avses i EG-förordningen (artikel 1) och som de får kännedom om i sin verksamhet, samt om de åtgärder som har vidtagits eller planeras för att undanröja hindret.

Regeringsförordningen hör under Utrikesdepartementet. Den har inte ändrats sedan tillkomsten. Utredningen tar upp förslag med anledning av förordningen under avsnitt 9.3.

8. Tillämpningen av inremarknadsreglerna i Sverige

Mot bakgrund av utredningens resurser, sammansättning och tidsramar har det inte varit aktuellt att företa några omfattande studier av hur den inre marknaden fungerar i Sverige genom t.ex. enkätundersökningar, intervjuer eller liknande. Utredningen har för detta ändamål istället utgått från de utredningar, skrivelser, rapporter och undersökningar m.m. som har gjorts tidigare i andra sammanhang. Utredningen har också dragit nytta av den omfattande erfarenhet och kunskap som utredningens expertgrupp sammantaget besitter. Slutligen har utredningen fortlöpande sökt och inhämtat information från myndigheter och organisationer genom informella konsultationer.

Det har skrivits mycket om de svårigheter som svenska myndigheter och företag möter vid tillämpningen av inremarknadsreglerna. Det handlar både om strukturella problem vid genomförande och tillämpning av reglerna i Sverige och brister i den konkreta rättstillämpningen. Inremarknadsutredningen har till uppgift att ta hänsyn till redan gjorda utredningar, rapporter m.m. av betydelse för uppdraget. I direktiven till utredningen räknas flera sådana studier upp.1 Utredningen har bedömt att det för dess arbete är av stor vikt att så mycket som möjligt av de tankar och förslag som redan har presenterats beaktas. Utredningen har därför inte bara genomfört en kartläggning av horisontella regler och förfarande avseende varor och tjänster2 utan också en kartläggning

1 I direktiven anges följande (dir. 2008:24, s. 13-14): ”Utredaren ska följa och beakta den fortsatta beredningen av Tillsynsutredningens (Ju 2006:06) förslag. Utredaren ska hålla sig informerad om det arbete som pågår inom Utrikesdepartementet med den s.k. Standardiseringsskrivelsen. Vidare ska rapporter, skrivelser och betänkanden som på ett horisontellt plan har betydelse för varors och tjänsters fria rörlighet på den inre marknaden, särskilt Statskontorets rapport (2006:16), och slutsatserna i betänkandet Öppna system för provning och kontroll- en utvärdering (SOU 2006:113) beaktas.” 2 Se kap. 6 och 7 i betänkandet.

av tidigare gjorda studier som har betydelse för tillämpningen av de horisontella bestämmelserna för varor och tjänster vilken redovisas i bilaga 7. I detta avsnitt görs en sammanfattning eller syntes av de uppgifter som härrör från de olika rapporter, utredningar m.m. som redovisas närmare i denna bilaga.

Syftet med detta avsnitt är att återge uppgifter och synpunkter avseende tillämpningen av inremarknadsreglerna i Sverige som framkommit i andra utredningar m.m. Det ger en översikt av den allmänna problembilden. Utredningen lämnar dock inga kommentarer eller synpunkter i detta sammanhang utan återkommer med överväganden och förslag i kapitel 9.

8.1. EG-fördragets grundprinciper

Det har framkommit att myndigheter vid sin tillämpning av nationella regler och i vissa fall EG-regler inte beaktar de inremarknadsaspekter som är relevanta. Det är i regel övergripande principer som härrör direkt från EG-fördraget som inte beaktas. Den svenska förvaltningen förefaller sålunda främst ha svårigheter att upprätthålla det regelverk som gäller för den del av den inre marknaden för varor och tjänster som inte har blivit föremål för gemenskapsrättslig harmonisering.3

Det finns också exempel på att myndigheter underlåtit att tillämpa t.ex. principen om ömsesidigt erkännande genom att lösa de problem som uppkommit genom informella kontakter med företag och därmed låtit bli att fatta beslut i dessa ärenden.4

I flera utredningar påpekas att det råder en allmän brist på medvetenhet och kunskap om EG-fördraget och EG-domstolens rättspraxis i den svenska förvaltningen. Det framhålls att det finns behov av att göra myndigheter mer medvetna om att regelverket

3 Se Kommerskollegiums attitydrapporter från år 2005, ”Europa – ja, men när” – uppfattningen om EU:s inre marknad hos svenska domstolar (2005-03-30),”Visst är EU vår hemmamarknad – nästan all vår export går dit.” – Svenska företags uppfattning om EU:s inre marknad (2005-03-30), ”Europa – ja, men hur” – svenska intressenters uppfattning om EU:s inre marknad (2005-03-30), ”Europa – ja, men hur” – svenska myndigheters uppfattning om EU:s inre marknad (2005-04-01), ”Bättre överblick och samstämmighet!” – Inremarknadsfrågor hos svenska myndigheter (2005-09-29) samt Statskontorets rapport 2006:16 - Förvaltning för fri rörlighet. 4 Se Statskontorets rapport 2006:16.

för den inre marknaden är en viktig fråga som berör hela förvaltningen och som inte utgör utrikes- utan inrikespolitik.5

8.2. Informationsförfarandet för tekniska regler

Det har framkommit att många myndigheter inte anser att de berörs av anmälningsförfarandet enligt direktiv 98/34/EG, eftersom deras område är harmoniserat i stor utsträckning. Det föreligger dock anmälningsskyldighet enligt direktivet när en föreskrift inte omfattas av de harmoniserade kraven eller går utöver dessa. Förfarandet enligt direktiv 98/34/EG anses vidare av många föreskrivande myndigheter vara krångligt och utgöra en stor administrativ börda. Ytterligare informations- och utbildningsinsatser bedöms därför nödvändiga när det gäller direktiv 98/34/EG och den svenska förordningen (1994:2029) om tekniska regler.6

8.3. Regler om ackreditering och marknadskontroll

Det har påpekats att alla marknadskontrollmyndigheter inte har erforderliga befogenheter, t.ex. när det gäller att besluta om återkallelse, förstöring av produkter, ersättning för provningskostnader m.m. Sådana befogenheter föreslås införas antingen i sektorslagstiftningen eller i en horisontell rättsakt som t.ex. den svenska marknadskontrollförordningen.7

På området för provning och teknisk kontroll har framkommit att det bör utarbetas stödmaterial för olika typsituationer. Av sådant material bör det framgå hur myndigheterna ska behandla olika frågor om teknisk kontroll eller nya krav inom harmoniserat eller icke-harmoniserat område.8

När det gäller principen om ömsesidigt erkännande inom området provning och kontroll har konstaterats att denna princip i vissa fall inte tillämpas av myndigheterna, vilket kan medföra krav på dubbelt godkännande av vissa produkter. Vissa föreskrivande myndigheter, som i och för sig tillämpar öppna system, anger inte

5 Se Kommerskollegiums attitydrapporter från år 2005, Förvaltningskommitténs betänkande (SOU 2008:118) – Styra och ställa samt Konkurrensverkets rapport Åtgärder för bättre konkurrens (2009:4). 6 Se Kommerskollegiums attitydrapporter från år 2005. 7 Se Öppna system för provning och teknisk kontroll – En utvärdering (SOU 2006:113) samt Statskontoret – En översyn av teknisk kontroll (2006/46-5). 8 Se SOU 2006:113.

explicit i sina föreskrifter att principen om ömsesidigt erkännande gäller. Istället ger föreskrifterna intryck av att endast organ som ackrediterats av SWEDAC kan komma ifråga för kontrolluppdrag. Det har påpekats att explicit formulerade ömsesidighetsklausuler skulle kunna underlätta tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande. Dels visar myndigheten därmed att den faktiskt är medveten om att principen om ömsesidigt erkännande måste iakttas. Dels får berörda kunder till kontrollorganen bättre information om att principen om ömsesidigt erkännande tillämpas.9

Det har också föreslagits att det i lagen om teknisk kontroll bör införas en regel om att beslut om utnämnande av anmälda organ får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. På så sätt skulle den ovisshet som nu råder undanröjas och förutsebarheten i systemet öka. En uttrycklig överklagandemöjlighet skulle också utgöra en möjlighet att komma till rätta med eventuella felaktiga beslut. Det skulle slutligen leda till den fördelen att likformiga villkor i detta hänseende skapas för beslut om anmälda och ackrediterade organ. Ofta är nämligen anmälda organ även ackrediterade, och en anmälan bygger i många fall på en ackreditering. Det har också föreslagits att SWEDAC borde anförtros uppgiften att återkalla anmälningar av anmälda organ.10

8.4. Organisationen för tillsyn och marknadskontroll

Behovet av en tydligare politisk styrning av marknadskontrollen har påpekats. För att uttrycka ambitionsnivån för marknadskontrollen har föreslagits en generell målformulering som är giltig för samtliga berörda myndigheter.11

Det har framhållits att ett fungerande samarbete mellan marknadskontrollmyndigheterna och Tullverket är en viktig del av en effektiv marknadskontroll, eftersom en stor mängd produkter förs in till Sverige från tredjeland. Ett sådant samarbete förutsätts också i rådets förordning (EG) nr 765/2008.12

De har påpekats att de nya EG-reglerna för marknadskontroll innebär ett behov av att ge marknadskontrollmyndigheterna de ytterligare befogenheter, resurser och kunskaper som krävs. Det finns

9 Se SOU 2006:113. 10 Se SOU 2006:113 samt Statskontorets rapport 2006/46-5. 11 Se betänkandet Tillsyn för säkra varor och öppna marknader (SOU 2004:57). 12 Se SOU 2004:57 samt Swedac:s promemoria av den 7 juli 2008 ”Krav på marknadskontroll i den nya EU-förordningen om ackreditering och marknadskontroll”.

vidare även en skyldighet, som anges i artikel 25 i förordning (EG) nr 765/2008, att säkerställa att marknadskontrollmyndigheterna deltar i de program för utbildning, tjänstemannautbyte, utbyte av erfarenheter, information och bästa praxis, gemensamma projekt, informationskampanjer och gemensamma besöksprogram, vilket anges utgöra en förutsättning för en effektiv marknadskontroll.13

8.5. Effektivare hantering av inremarknadsfrågor i statsförvaltningen

Det har föreslagits att Kommerskollegium ska ges en tydligare stödjande roll som generell inremarknadsmyndighet och därmed i ökad utsträckning kunna bidra med information till såväl myndigheter som företag.14

Det har framkommit att rollfördelningen mellan de olika myndigheter i Sverige som ska tillämpa reglerna om den inre marknaden är otydlig. Detta gäller såväl var i Regeringskansliet ansvaret för den inre marknaden ska ligga som under vilket departement de centrala myndigheterna på området ska ligga.15

Vad beträffar hänskjutandet av frågor till EG-domstolen för förhandsavgörande ha framkommit att svenska domstolar i vissa fall avstår från att begära förhandsavgörande för att förfarandet anses för tungrott samt för att domstolarna upplever en press på sig från flera håll att inte ställa frågor till EG-domstolen i onödan.16

8.6. Tydligare roll och ansvar för kommuner

Det är svenska staten som är ytterst ansvarig för all EG-rättslig tillämpning, vare sig den sker på central, regional eller lokal nivå. Det har mot denna bakgrund påpekats att staten bör ha förutsättningar att bl.a. styra kommunernas tillsynsverksamhet. Bristande möjligheter att styra kommunerna gör att det är svårt för staten att

13 Se Swedac:s promemoria. 14 Se Statskontorets rapport 2006:16 och Konkurrensverkets rapport 2009:4. 15 Se Kommerskollegiums attitydrapporter från år 2005, Förvaltningskommitténs betänkande (SOU 2008:118) samt Statskontorets rapport 2006:16. 16 Se Kommerskollegiums attitydrapporter från år 2005.

garantera att viss tillsyn utförs på det sätt som Sverige som EUmedlem har åtagit sig.17

Det har anförts att det är viktigt att tillförsäkra en effektiv kommunikation mellan centrala myndigheter och kommunerna, och att kommunerna har möjligheter att utföra tillsynsinsatser som behöver ske omedelbart. Det har påpekats att det på vissa områden kan krävas att den centrala myndigheten ges utökade möjligheter att styra kommunerna så att den samlade svenska tillsynsorganisationen blir tillförlitlig och effektiv.18

Det har påpekats att det finns behov av utökat samarbete mellan centrala myndigheter och kommuner. Det anges t.ex. att inom konsumentskyddsområdet skulle personal vid Konsumentverket som mer koncentrerat ägnar sig åt marknadskontroll kunna förmedla sakkunskap och utgöra specialiststöd för kommunens personal i marknadskontrollarbetet. På detta vis skulle kommunerna, som ofta har att tillämpa de regler Konsumentverket ansvarar för som central förvaltningsmyndighet, få en specialiserad och uppdaterad information som är relevant för dem.19

Det har slutligen konstaterats att det allt mer långtgående samarbetet mellan EU-ländernas tillsynsmyndigheter i Sverige kan bli särskilt påtagligt på de områden där kommunerna utför tillsynen. Svenska tillsynsmyndigheter kan behöva agera snabbt som svar på begäran från andra medlemsstater, vilket i vissa fall kan vara svårt för kommunerna. Kraven kan också höjas på att kommunerna i sin tillsyn ska kunna tillämpa gällande EG-rätt och hantera tillsyn på andra språk än svenska.20

8.7. Tydligare roll- och ansvarsfördelning inom standardiseringsområdet

När det gäller arbetsformer avseende standardiseringsfrågor har påpekats att det finns ett behov av nätverk för olika sektorsfrågor. Dessa nätverk behöver kompletteras med övergripande samarbete i Regeringskansliet med deltagande av representanter för de olika departementen. Det har påpekats att kontakter mellan det övergripande nätverket och standardiseringens huvudmän i näringslivet,

17 Se Tillsynsutredningens betänkanden (SOU 2002:14 och 2004:100) samt i viss mån Svensk livsmedelspolitik i EU (Sieps 2008:10). 18 Se SOU 2004:57. 19 Se SOU 2004:57. 20 Se SOU 2002:14 och 2004:100.

liksom med frivilligorganisationer och andra aktörer är nödvändigt.21