Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att riksdagen godkänner ett inom Europeiska unionen upprättat utkast till rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet.

Rambeslutet innehåller bestämmelser om vad som ska vara kriminaliserat i fråga om brott som rör deltagande i en kriminell organisation. Vidare reglerar rambeslutet bl.a. ansvar och sanktioner för juridiska personer liksom frågor om domstols behörighet.

I propositionen görs en bedömning av vilka lagändringar rambeslutet kan komma att föranleda för svensk del. Några förslag till lagändringar läggs dock inte fram i detta sammanhang.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet (avsnitt 6).

• Sida 4
•  Original

2. Ärendet och dess beredning

Den 19 januari 2005 lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet (KOM [2005] 6 slutlig). Syftet med förslaget var att, i enlighet med artiklarna 29, 31 e samt 34.2 i fördraget om Europeiska unionen, tillnärma medlemsstaternas lagstiftning när det gäller brott som rör deltagande i en kriminell organisation. En faktapromemoria om förslagets innehåll har överlämnats till riksdagen (2004/2005:FPM53).

Europaparlamentet lämnade den 26 oktober 2005 sitt yttrande över förslaget (P6_TA[2005]0405).

Rådet för rättsliga och inrikes frågor behandlade förslaget vid sina möten den 1 december 2005 och den 27–28 april 2006. Vid det senare mötet nådde rådet en principöverenskommelse om innehållet i rambeslutet, även om en medlemsstat reserverade sig med hänvisning till en för tillfället pågående regeringsombildning. Reservationen lyftes formlöst ett antal månader senare.

Utkastet till rambeslut finns som bilaga 1. Utkast till uttalanden att göras av rådet respektive kommissionen i anslutning till rambeslutets antagande finns som bilaga 2.

Frågan om godkännande av utkastet till rambeslut övervägdes i den inom Justitiedepartementet utarbetade departementspromemorian Sveriges antagande av rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet (Ds 2008:6). Promemorian har remissbehandlats.

En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 3. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissyttrandena finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2008/499/L5).

Rambeslutet kommer att kunna antas av rådet så snart det har godkänts av berörda nationella parlament.

Under förhandlingsarbetet har sedvanlig information lämnats till och samråd skett med riksdagen. Företrädare för Justitiedepartementet har vid två tillfällen sammanträtt med Justitieutskottet (se protokoll 2005/06:12 och 2005/06:30). Ärendet har vidare behandlats vid två sammanträden i EU-nämnden (se EU-nämndens stenografiska uppteckningar 2005/06:12 och 2005/06:34).

3. Bakgrund och utgångspunkter

3.1. Vad menas med organiserad brottslighet?

Trots att problemet med organiserad brottslighet uppmärksammades tidigt i det internationella samarbetet, saknades länge en gemensam definition av begreppet organiserad brottslighet. Ett första steg togs år 1998 då EU:s medlemsstater antog den gemensamma åtgärden om att göra deltagande i en kriminell organisation i EU:s medlemsstater till ett brott. Ytterligare ett steg togs år 2000, då Förenta nationernas (FN) generalförsamling antog den globala konventionen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, som har stora likheter med EU:s gemensamma åtgärd.

• Sida 5
•  Original

Enligt de båda instrumenten kan begreppet organiserad brottslighet sägas ta sikte på gärningar begångna inom en strukturerad sammanslutning av mer än två personer, vilka handlar i samförstånd i syfte att begå ett eller flera brott som kan föranleda fyra års fängelse eller mer för att direkt eller indirekt uppnå ekonomisk eller annan materiell vinning. Båda instrumenten behandlas i avsnitt 3.3 nedan.

För att möjliggöra en gemensam kartläggning av organiserad brottslighet på regional nivå använder EU:s medlemsstater de kriterier som räknas upp nedan för att definiera begreppet organiserad brottslighet. Minst sex av dessa kriterier måste föreligga – bland dem de fyra obligatoriska med nummer 1, 3, 5 och 11 – för att brott eller kriminella grupper ska kunna klassificeras som organiserad brottslighet (förteckningen återfinns i dokumentet 6204/2/97 Enfopol 35 Rev 2):

1.

samarbete mellan fler än två personer, 2.

egna tilldelade uppgifter åt var och en, 3.

lång eller obegränsad utsträckning i tiden, 4.

någon form av disciplin och kontroll, 5.

misstanke om allvarliga kriminella handlingar, 6.

verksamhet på internationell nivå, 7.

användande av våld eller andra metoder för hot, 8.

användande av kommersiella eller affärsmässiga strukturer, 9.

deltagande i penningtvätt, 10.

otillbörlig påverkan på politik, medier, offentlig förvaltning,

rättsliga myndigheter eller ekonomin, och

11.

strävan efter vinning och/eller makt.

Som framgår kan en kriminell organisation anses föreligga redan vid ett begränsat antal medlemmar. Organisationen ska emellertid vara strukturerad och bestående, vilket utesluter tillfälliga sammanslutningar. Vidare ska de brott som förövas inom den kriminella organisationen ha ett direkt eller indirekt vinningssyfte. Organiserade våldsbrott, t.ex. rasistiska angrepp mot personer eller vissa brott med politiska motiv, faller således utanför begreppet organiserad brottslighet.

Av det anförda följer att organiserad brottslighet – i nu berörda sammanhang – främst uppfattas som brottslighet av utpräglat ekonomisk art.

3.2. Vad anses om förekomsten av organiserad brottslighet i Sverige?

Brottsförebyggande rådet

I en rapport av Brottsförebyggande rådet, ”Organiserad brottslighet – lösa maskor eller fasta nätverk?” (Rapport 2002:7), berörs på ett generellt plan bl.a. svenska åtgärder mot organiserad brottslighet och inriktningen på den organiserade brottslighet som anses förekomma i Sverige. I rapporten uttalas att det internationella samarbetet bl.a. bygger på definitioner av begreppet organiserad brottslighet och att dessa tar sikte på förhållandevis hierarkiska och inflytelserika organisationer. Enligt rapporten pekar undersökningar i Sverige på att dessa definitioner inte träffar den organiserade brottslighet som finns här. I stället är den svenska formen av organiserad brottslighet snarare allvarlig brottslighet som förövas sys-

• Sida 6
•  Original

tematiskt och i nätverksform. Emellertid förekommer det också en organiserad brottslighet som överensstämmer med definitionerna, bl.a. på så sätt att utländska kriminella organisationer använder Sverige som marknadsplats eller som transitland för smuggling av narkotika och tobak.

Enligt rapporten är den organiserade brottslighet som får anses förekomma i Sverige i huvudsak inriktad på

• narkotika,
• smuggling av sprit, tobak och dopningspreparat,
• stölder,
• ekonomiska brott (bl.a. skattebrott, handel med s.k. skalbolag och bedrägeri) och i någon mån miljöbrott,
• penningtvätt,
• människohandel för sexuella ändamål samt koppleri,
• människosmuggling,
• illegal spelverksamhet,
• vapenhandel, och
• utpressning, grova rån och mord.

Rikskriminalpolisen

Inriktningen på och omfattningen av organiserad brottslighet i Sverige framgår också av en rapport av Rikskriminalpolisen, ”Organiserad brottslighet i Sverige 2005” (RKP KUT Rapport 2005:2b, A-492-671/05). Rapporten har tagits fram i samverkan med Tullverket, Skatteverket och Ekobrottsmyndigheten och är den senaste av tre lägesrapporter från ett projekt om kartläggning av den organiserade brottsligheten i Sverige. I rapporten pekas i huvudsak samma brottstyper ut såsom förekommande inom svensk organiserad brottslighet som i Brottsförebyggande rådets rapport. I Rikskriminalpolisens rapport lyfts dock fram även förekomsten av systemhotande brottslighet, varmed förstås dels påverkan på rättskedjan genom våld och hot mot tjänsteman, övergrepp i rättssak och andra åtgärder för att avskräcka från rättsliga åtgärder, dels utpressning och brott mot frihet och frid, dels korruption.

3.3. Tidigare överväganden i anledning av internationella åtaganden att bekämpa organiserad brottslighet

Gemensam åtgärd av den 21 december 1998 om att göra deltagande i en kriminell organisation i Europeiska unionens medlemsstater till ett brott

I december 1998 beslutade rådet på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen att anta en gemensam åtgärd om att göra deltagande i en kriminell organisation i Europeiska unionens medlemsstater till ett brott (98/733/RIF).

Av den gemensamma åtgärdens artikel 1 framgår vad som ska avses med en kriminell organisation. Därmed avses ”en strukturerad sammanslutning, inrättad för en begränsad tid av mer än två personer som handlar i samförstånd för att begå brott som bestraffas med frihetsberövande eller en frihetsberövande säkerhetsåtgärd på upp till minst fyra år eller ett

• Sida 7
•  Original

strängare straff oavsett om brotten är ett mål i sig självt eller ett medel för att få materiella fördelar och i förekommande fall ett sätt att otillbörligt påverka offentliga myndigheters verksamhet”.

Enligt artikel 2 ska kriminaliseringen av deltagande i en kriminell organisation ske genom att varje medlemsstat åtar sig att se till att de handlingar som beskrivs i artikeln bestraffas med effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner. Medlemsstaterna ges möjlighet att uppfylla kriminaliseringsåtagandet genom två olika alternativ.

Enligt det första alternativet kan åtagandet uppfyllas genom straffbeläggande av

”[d]et handlande varigenom en person som avsiktligen och med kännedom om antingen organisationens syfte och allmänt kriminella aktiviteter eller organisationens avsikt att begå brotten i fråga, aktivt deltar i

– en kriminell organisations aktiviteter som avses i artikel 1, även om den personen inte deltar i det egentliga utförandet av brotten i fråga och, med förbehåll för allmänna principer i den berörda medlemsstatens straffrätt, även om brotten i fråga inte begås,

– annan av organisationens aktiviteter och dessutom har kännedom om att deltagandet bidrar till fullgörandet av den kriminella organisationens aktiviteter enligt artikel 1.”

Enligt det andra alternativet kan kriminaliseringsåtagandet tillgodoses genom att medlemsstaterna straffbelägger

”[d]et handlande varigenom en person kommer överens med en eller flera personer om att utöva en viss aktivitet som, om den sattes i verket, skulle innebära att sådana brott som anges i artikel 1 begicks, även om den personen inte deltar i det egentliga utförandet av aktiviteten.”

I samband med antagandet av den gemensamma åtgärden gjordes för svensk del bedömningen att några lagstiftningsåtgärder inte var påkallade för att Sverige skulle anses leva upp till åtagandena. Denna ståndpunkt redovisades också i regeringens berättelse om verksamheten i EU 1998 (skr. 1998/99:60 s. 265). Skälen för bedömningen var att de svenska reglerna om medverkan till brott fick anses uppfylla de krav som framgick av det första alternativet, och att de gärningar som beskrevs där var av sådant slag att de enligt svensk rätt var att bedöma som främjande av brott.

Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet

Sverige tillträdde Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet den 30 april 2004. Konventionen – i det följande kallad Palermokonventionen – innehåller bl.a. ett åtagande att kriminalisera deltagande i en organiserad sammanslutning enligt endera eller bådadera av artiklarna 5.1 a (i) och (ii). Åtagandena har stora likheter med dem som följer av artikel 2 i den nyss nämnda gemensamma åtgärden.

• Sida 8
•  Original

Enligt artikel 5.1 a (i) ska varje konventionsstat vidta de åtgärder som behövs för att straffbelägga att avtala med en eller flera personer att begå ett grovt brott i syfte som direkt eller indirekt är förenat med uppnående av ekonomisk eller annan materiell vinning och, där den nationella lagstiftningen så fordrar, som innefattar en gärning som utförs av någon av deltagarna för att genomföra avtalet eller vari en organiserad brottslig sammanslutning är delaktig.

Enligt artikel 5.1 a (ii) ska konventionsstaterna straffbelägga att någon, med vetskap antingen om en organiserad brottslig sammanslutnings syfte och allmänna brottsliga verksamhet eller om dennas avsikt att begå ifrågavarande brott, aktivt deltar i den organiserade brottsliga sammanslutningens brottsliga verksamhet, eller annan verksamhet som bedrivs av den organiserade brottsliga sammanslutningen med vetskap om att deltagandet kommer att bidra till genomförandet av ovan angivna brottsliga syften.

Av artikel 5.1 b framgår att konventionsstaterna åläggs att därutöver kriminalisera åtgärder som består i organiserande eller ledande av, medhjälp eller bistånd till, främjande av eller råd för genomförande av grova brott vari en organiserad brottslig sammanslutning är delaktig.

I samband med att riksdagen föreslogs godkänna Palermokonventionen uttalade regeringen – i linje med de överväganden som tidigare gjorts i fråga om den gemensamma åtgärden – att reglerna om medverkan, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja brott levde upp till de krav som framgick av artikel 5.1 a (ii) (prop. 2002/03:146 s. 32). Vidare påpekades att vissa handlingar i svensk rätt till och med straffbelades på ett tidigare stadium än vad som föreskrevs i konventionen. Sammantaget gjordes bedömningen att några lagstiftningsåtgärder inte var nödvändiga för att uppfylla konventionens krav på att kriminalisera deltagande i en organiserad brottslig sammanslutning. Vidare ansågs att gärningarna i artikel 5.1 b efter omständigheterna borde vara att bedöma som antingen medhjälp till brott, medhjälp till försök till brott eller förberedelse eller stämpling till brott. I propositionen gjordes därför bedömningen att några lagstiftningsåtgärder inte var påkallade.

De redovisade bedömningarna var emellertid inte utan förbehåll. Så uttalade regeringen – med instämmande i vissa remissynpunkter – att det kunde diskuteras om de svenska bestämmelserna om medverkan, försök, förberedelse och stämpling till brott tillgodosåg varje tänkbar situation där personer deltar i en organiserad brottslig sammanslutnings verksamhet. I propositionen angavs att det i praktiken kunde förekomma speciella undantagssituationer där det var tveksamt om den svenska regleringen kunde anses till fullo uppfylla konventionens kriminaliseringskrav. Undantagssituationer av sådan sällsynt karaktär ansågs dock inte i sig själva böra motivera några lagstiftningsåtgärder. Konventionens krav fick därför anses uppfyllda, om den nationella lagstiftningen täckte situationer som inte kunde anses utgöra rena undantagsfall.

3.4. Utgångspunkter för behandlingen

I denna proposition behandlas frågan om godkännande av det föreliggande utkastet till rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet och görs

• Sida 9
•  Original

en bedömning av vilka lagändringar rambeslutet föranleder. Sveriges inriktning bör vara att medverka till att rambeslutet kan antas så snart som möjligt.

Att låta frågan om godkännande av rambeslutet anstå till dess att beredningsunderlag tagits fram såvitt gäller svenska, konkreta lagstiftningsåtgärder skulle – som närmare utvecklas i avsnitt 6 – innebära att rådets antagande av rambeslutet fördröjdes i väsentlig mån och därmed också att ikraftträdandet försenades. Av det skälet lämnas inte i detta sammanhang förslag till de lagändringar som krävs för att genomföra rambeslutet. Överväganden i anledning av det lagstiftningsbehov som kan identifieras kommer i stället att göras i ett senare sammanhang.

4. Rambeslutets innehåll

Rambeslutet, som finns i bilaga 1, inleds med definitioner av begreppen kriminell organisation och strukturerad sammanslutning (artikel 1). De gärningar som enligt instrumentet ska vara straffbelagda framgår av artikel 2. Bestämmelsen ger medlemsstaterna två alternativ när det gäller att ange de handlingar som ska betraktas som brottsliga gärningar. De krav som rambeslutet ställer i fråga om påföljder för sådana brott anges sedan i artikel 3. Fakultativa regler om att påföljden kan lindras eller helt efterges finns i artikel 4.

I vilken utsträckning juridiska personer kan göras ansvariga för den typ av brottslighet som omfattas av rambeslutet framgår av artikel 5 och i artikel 6 anges de sanktioner som ska kunna drabba juridiska personer.

I artiklarna 7 och 8 ges bestämmelser om domsrätt och samordning av åtal. Det framgår vidare att det för utredning av eller åtal för de brott som rambeslutet avser inte får uppställas krav på att brottsoffret anmält saken, i vart fall inte när det gäller handlingar som har utförts på medlemsstatens territorium.

I artikel 9 anges att den gemensamma åtgärden (se avsnitt 3.3) ska upphöra att gälla och att förekommande hänvisningar till den gemensamma åtgärden i stället ska anses som hänvisningar till bestämmelserna i förevarande rambeslut om deltagande i en kriminell organisation.

Avslutningsvis ges i artiklarna 10–12 sedvanliga bestämmelser om bl.a. genomförande och ikraftträdande.

Till rambeslutet har fogats ett utkast till uttalande från rådet. Av uttalandet framgår att rådet vid ett framtida ikraftträdande av ett kommande instrument om behörighetskonflikter kommer att överväga om det instrumentet bör ersätta rambeslutets bestämmelser om domsrätt och samordning av åtal.

Även kommissionen har för avsikt att göra ett uttalande i anslutning till rambeslutets antagande. I ett utkast till ett sådant uttalande anges bl.a. att rambeslutet enligt kommissionens mening inte uppfyller målet att tillnärma lagstiftning om kampen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, på sätt uttalats i Haagprogrammet. Frankrike och Italien har förklarat sig ansluta sig till detta uttalande.

Utkasten till uttalanden av rådet och kommissionen finns i bilaga 2.

• Sida 10
•  Original

5. Hur svensk rätt förhåller sig till rambeslutets krav

5.1. Rambeslutets tillämpningsområde

Regeringens bedömning: Rambeslutet kräver inte att det införs en legaldefinition av begreppet kriminell organisation. De gärningstyper som omfattas av rambeslutet får anses vara sådana som normalt är att förknippa med organiserad brottslighet och som är av allvarlig och gränsöverskridande karaktär.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna ansluter sig till promemorians bedömning eller lämnar den utan erinran.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 1.1 avses med kriminell organisation en strukturerad sammanslutning, som har inrättats under en tid, av mer än två personer som handlar i samförstånd för att begå brott som bestraffas med frihetsberövande eller en frihetsberövande säkerhetsåtgärd på maximalt minst fyra år eller en strängare sanktion, om syftet är att direkt eller indirekt få ekonomiska eller materiella fördelar.

Artikel 1.2 föreskriver att med strukturerad sammanslutning avses en sammanslutning som inte tillkommit slumpartat i det omedelbara syftet att begå ett brott eller som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en utarbetad struktur.

I svensk rätt finns inte någon legaldefinition av begreppet kriminell organisation. Rambeslutet kräver inte heller att det införs en sådan.

Något kriminaliseringsbehov följer inte av artikel 1, eftersom definitionen bara tar sikte på brott som redan enligt gällande reglering bestraffas med frihetsberövande eller en frihetsberövande säkerhetsåtgärd på maximalt minst fyra år eller en strängare sanktion. Rambeslutet ställer således inte upp några krav på att kriminalisera nya typer av självständiga, fullbordade gärningar.

Definitionen av begreppet kriminell organisation har i stället betydelse för frågan vilka kategorier av brott som instrumentet kan anses omfatta. Vid första påseende framstår definitionen som mycket vid. Ett stort antal brottstyper som har fyra års fängelse eller mer i straffskalan kunde anses träffade. En väsentlig begränsning följer emellertid av att brottsligheten ska syfta till att direkt eller indirekt få ekonomiska eller materiella fördelar. Häremot kan visserligen hävdas att så gott som alla brott teoretiskt sett skulle kunna begås i syfte att indirekt få ekonomiska eller materiella fördelar, t.ex. på så sätt att en gärningsman tar emot ersättning för att utföra ett brott utan att brottet i sig leder till någon ekonomisk eller materiell fördel. Emellertid får det anses klart att rambeslutet inte är avsett att omfatta brottslighet av det senare slaget. Så framgår det av beaktandesats 3 i rambeslutets ingress att tillnärmningen av materiell straffrätt berör viss, särskilt grov brottslighet med gränsöverskridande dimensioner och att förtur bör ges åt brottsområden som särskilt nämns i fördragen. I artiklarna 29 och 31 e i fördraget om Europeiska unionen nämns bl.a. brottsområdena människohandel och brott mot barn, olaglig narkotika-

• Sida 11
•  Original

handel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri samt organiserad brottslighet. Härtill kommer att det i beaktandesatsen särskilt framhålls att rambeslutet omfattar brott som normalt begås inom ramen för en kriminell organisation.

Av det sagda följer att rambeslutet får anses omfatta sådana gärningstyper som normalt är att förknippa med organiserad brottslighet. Dit hör sådant som stöld, rån, bedrägeri, penningförfalskning, dobbleri, koppleri, bestickning, narkotikabrott, vapenhandel, smugglingsbrott och människosmuggling.

Av beaktandesats 8 i rambeslutets ingress framgår att inget i rambeslutet får tolkas som att avsikten vore att reducera eller begränsa nationella regler avseende grundläggande rättigheter eller friheter, som t.ex. mötesfrihet, föreningsfrihet, tryckfrihet eller yttrandefrihet. Även detta är viktig information om rambeslutets tänkta omfattning. För svenskt vidkommande utgör detta ett stöd för att rambeslutet inte inskränker mötes- och föreningsfriheten sådan denna kommer till uttryck i regeringsformen och inte heller inverkar på den svenska ordningen för straffrättsligt ensamansvar för tryck- och yttrandefrihetsbrott.

5.2. Handlingar som ska utgöra brott

Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller i huvudsak de kriminaliseringsåtaganden som följer av rambeslutet. För vissa brott som rambeslutet får anses omfatta torde emellertid krävas att straffansvar införs för förberedelse.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna instämmer i promemorians bedömning eller lämnar den utan invändning. På grundval av sin tolkning av rambeslutets artikel 2 uttalar dock Sveriges advokatsamfund kritik mot tanken på att kriminalisera själva deltagandet i en kriminell organisation, utan att någon konkret straffbar gärning för den skull behöver ha begåtts inom ramen för organisationens verksamhet.

Skälen för regeringens bedömning

Enligt artikel 2 i rambeslutet ska ”[v]arje medlemsstat […] vidta nödvändiga åtgärder för att se till att den ena eller båda av följande typer av beteende som rör en kriminell organisation betraktas som brottsliga gärningar:

a) Beteendet hos en person, som med avsikt och med kunskap om antingen den kriminella organisationens syfte och allmänna verksamhet eller organisationens avsikt att begå brotten i fråga, aktivt deltar i organisationens brottsliga verksamhet, vari inbegrips tillhandahållande av information eller materiellt stöd, rekrytering av nya medlemmar och alla former av finansiering av verksamheten, med vetskap om att deltagandet kommer att bidra till genomförandet av organisationens brottsliga verksamhet.

• Sida 12
•  Original

b) Det beteende hos en person som utgörs av en överenskommelse med en eller flera personer om en verksamhet, som om den genomförs innebär att brott som omfattas av artikel 1 begås, även om personen i fråga inte deltar i det egentliga genomförandet av verksamheten.”

Gällande rätt

Innebörden av svensk rätt när det gäller ansvar för fullbordade brott liksom för brott på försöks- och planeringsstadiet är i huvudsak följande.

Det är främst fullbordade brott som föranleder straffansvar. Brottsbeskrivningarna är också i princip inriktade på fullbordade brott i gärningsmannaskap, dvs. på att den beskrivna gärningen i sin helhet utförts av en gärningsman. Det har dock ansetts nödvändigt att också straffbelägga annan medverkan till brott, liksom även vissa förstadier till de fullbordade brotten. Detta har i svensk rätt skett genom kriminalisering av sådana osjälvständiga brottsformer som anstiftan och medhjälp till brott samt försök, förberedelse och stämpling till brott samt underlåtenhet att avslöja brott.

Flera personers deltagande i brott behandlas i 23 kap. 4 § brottsbalken. Enligt den bestämmelsen gäller ansvar som är föreskrivet för viss gärning inte bara den som har utfört gärningen, utan även den som har främjat den med ”råd eller dåd”. Regeln gäller vid alla brottsbalksbrott men också för de brott i specialstraffrätten för vilka fängelse är föreskrivet eller för vilka det finns en särskild föreskrift om att medverkan ska bestraffas. Med uttrycket råd eller dåd avses att främjandet ska ha skett med psykiska eller fysiska medel. Enligt normalt språkbruk främjas en gärning när någon har gjort något som underlättar eller i vart fall är ägnat att underlätta gärningens utförande. I brottsbalken har uttrycket getts innebörden att det innefattar medverkan som inte har varit någon förutsättning för brottet. Att ett främjande av en gärning är straffbart som medverkan, även om det inte är en förutsättning för att gärningen ska komma till stånd, leder till att medverkansansvar kan drabba även den som endast obetydligt bidragit till gärningen.

I 23 kap. 4 § andra stycket brottsbalken föreskrivs att den som inte är att anse som gärningsman ska dömas för anstiftan av brottet, om han eller hon har förmått annan till utförandet, och annars för medhjälp till detta. Medverkan kan således ha tre former enligt svensk rätt; gärningsmannaskap, anstiftan och medhjälp. Mellan dessa olika former gäller en prioritetsordning. Gärningsmannaskap har självfallet företräde framför de båda andra medverkansformerna och anstiftan ses som allvarligare än medhjälp. Varje medverkande är självständigt ansvarig, dvs. alldeles oavsett om det är möjligt att straffa någon annan medverkande. Ansvaret är dock beroende av att ett brott objektivt sett har begåtts. En medhjälpares uppsåt måste för övrigt täcka det faktum att han eller hon har främjat en viss gärning med råd eller dåd, liksom de faktiska omständigheter som utgör underlag för bedömningen att ett främjande föreligger.

Om ett händelseförlopp inte nått så långt att brottet fullbordats, kan straffansvar aktualiseras enligt bestämmelserna om försök, förberedelse eller stämpling till brott. Försöksbrotten utgör brott på verkställighetsstadiet, medan de övriga är brott på planeringsstadiet. Till skillnad från vad

• Sida 13
•  Original

som är fallet vid medverkan till brott förutsätter straffansvar för försök, förberedelse och stämpling att det för det aktuella brottet är särskilt föreskrivet att brottet är straffbelagt redan på verkställighets- eller planeringsstadiet.

Har någon börjat utföra ett visst brott utan att det kommit till fullbordan, ska han eller hon dömas för försök till brottet. För ansvar krävs dock att det förelegat fara för att handlingen skulle leda till brottets fullbordan eller att sådan fara varit utesluten endast på grund av tillfälliga omständigheter.

Förberedelse till brott kan sägas vara av materiell natur och avser befattning med något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid brott. Ansvar för förberedelse kan enligt 23 kap. 2 § första stycket brottsbalken dömas ut då brottets utförande inte har påbörjats men gärningsmannen tar emot eller lämnar pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförandet av ett brott. För förberedelse döms också den som skaffar, tillverkar, lämnar, tar emot, förvarar, transporterar, sammanställer eller tar annan befattning med något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid ett brott. Allt detta under förutsättning att åtgärderna vidtas med uppsåt att utföra eller främja brott.

Att med någon annan avtala om att utföra en brottslig gärning rubriceras enligt 23 kap. 2 § andra stycket brottsbalken som stämpling. Stämpling till brott är av immateriell natur och avser att man sätter sig i förbindelse med andra personer för att förbereda, möjliggöra eller underlätta brott. Enligt bestämmelsen är det straffbart att i samråd med annan besluta att begå en brottslig gärning, att söka anstifta någon att begå en brottslig gärning samt att åta sig eller erbjuda sig att utföra en sådan gärning. Stämpling till brott föreligger alldeles oavsett om någon av de inblandade utför någon gärning för att förverkliga det man har kommit överens om. Beslutet om att brottet ska utföras behöver inte heller vara preciserat i fråga om tidpunkt för brottet, det närmare tillvägagångssättet eller fördelningen av uppgifter mellan de inblandade. Stämpling kan därför föreligga även om tid och plats och andra omständigheter vid brottet lämnats obestämda. Inte heller behöver det tilltänkta brottet vara så nära förestående att brottsplanen kan betecknas som aktuell.

Ett villkor för att ansvar för förberedelse eller stämpling ska kunna utkrävas är att det förelegat en konkret fara för brottets fullbordan. Därtill kommer att ansvar för förberedelse och stämpling bara kan aktualiseras vid uppsåtliga brott. Uppsåtet behöver dock inte hänföra sig till en konkret gärning, utan det räcker med att uppsåtet omfattar att brott av ifrågavarande slag förr eller senare kommer till stånd.

Det svenska straffansvaret sträcker sig dock längre än till de olika formerna av medverkan till brott samt brottsformerna försök, förberedelse och stämpling till brott. Även medverkan till medverkan är nämligen straffbart, t.ex. anstiftan av medhjälp till ett brott. Vidare är medverkan till försök, medverkan till förberedelse liksom medverkan till stämpling straffbart. Däremot är inte försök, förberedelse eller stämpling straffbelagt i förhållande till de osjälvständiga brottsformerna, vilket t.ex. innebär att det inte går att döma till ansvar för t.ex. försök, förberedelse eller stämpling till medverkan.

Om det är särskilt föreskrivet för en viss gärning, är dessutom underlåtenhet att avslöja brott straffbelagt enligt 23 kap. 6 § brottsbalken. För

• Sida 14
•  Original

ansvar krävs dock att brottet är ”å färde”, vilket i normalfallet betyder att brottet inte har kommit till fullbordan.

Vad kräver rambeslutet i fråga om kriminalisering?

Som framgått anvisar rambeslutet i artiklarna 2 a och 2 b två olika sätt på vilka medlemsstaterna kan fullgöra sina åtaganden. Inget hindrar att medlemsstaterna vid genomförandet av rambeslutet hänvisar till att den nationella rättens bestämmelser innebär ett uppfyllande av båda modellerna.

Tolkningen av artikel 2 a måste ske i ljuset av definitionen i artikel 1.1 av begreppet kriminell organisation. I den definitionen anges att de personer som utgör sammanslutningen ska handla i samförstånd för att begå brott. Detta torde innebära att rambeslutet blir tillämpligt först när de i sammanslutningen ingående personerna har påbörjat sin brottsliga verksamhet på så sätt att handlingar som kan kvalificeras som straffbara gärningar har kommit till utförande. En utgångspunkt för den fortsatta behandlingen av denna artikel är således att en straffbar gärning har begåtts inom ramen för organisationens verksamhet.

Till att börja med får artikel 2 a anses omfatta gärningar på en rad olika stadier, bl.a. handlande som är att kvalificera som gärningsmannaskap eller medgärningsmannaskap till ett fullbordat brott. Även medverkan till fullbordat brott torde vara att hänföra till sådant beteende som beskrivs i artikel 2 a, liksom försök till brott.

Enligt beaktandesats 5 är medlemsstaterna fria att tolka termen brottslig verksamhet på så sätt att den innebär utförande av faktiska handlingar. Detta ger stöd för att kriminaliseringsåtagandet i artikel 2 a inte behöver uppfattas på så sätt att det omfattar planering av brott som inte har lämnat vad man skulle kunna kalla tankestadiet. I enlighet med detta får åtagandet förstås så att det inte ställer krav på kriminalisering av gärningar som enligt svensk rätt vore att bedöma som stämpling. Å andra sidan kan kravet att konkreta handlingar ska ha vidtagits inte anses innebära att själva verkställigheten av ett brott måste ha påbörjats. Sett i ljuset av svensk rätt leder detta till att artikel 2 a får anses kräva att också förberedelse till sådana brott som anges i artikeln ska vara kriminaliserat.

För svenska förhållanden leder det anförda till att handlande av sådant slag som anges i den icke uttömmande uppräkningen i artikel 2 a redan för närvarande är kriminaliserat, förutsatt att också förberedelse till det underliggande fullbordade brottet är straffbelagt. Så får t.ex. alla former av uppsåtlig finansiering anses kunna straffas som förberedelse till brott. Möjligheten att ställa krav på att faktiskt handlande har kommit till stånd leder vidare till att exemplet om rekrytering av nya medlemmar i svensk rätt för alla praktiska fall torde vara omfattat av ansvar för anstiftan till förberedelse till brott, anstiftan till försök till brott eller anstiftan till fullbordat brott. Applicerat på svensk rätt får slutligen exemplet med tillhandahållande av information eller materiellt stöd anses omfattat av ansvar för medhjälp till förberedelse till brott, medhjälp till försök till brott eller medhjälp till fullbordat brott.

Till skillnad från artikel 2 a tar artikel 2 b sikte på överenskommelser mellan fler än två personer om att begå sådan allvarlig brottslighet som avses i artikel 1.1. Det handlande som bestämmelsen ålägger medlems-

• Sida 15
•  Original

staterna att kriminalisera torde i svensk rätt motsvaras av stämpling till brott. Ett genomförande av rambeslutet i enlighet med det sätt som anvisas i artikel 2 b skulle såldes kräva att stämpling ska vara kriminaliserat i fråga om alla de brott som omfattas av definitionen i artikel 1.1.

Vilken väg bör väljas?

Ett rambeslut är bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som ska uppnås, men överlåter åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet (artikel 34.2 b i fördraget om Europeiska unionen). Det innebär att staterna inte är bundna av sådant som rambeslutets terminologi och systematik, om väl det avsedda resultatet uppnås med en annan terminologi och systematik.

Av det hittills sagda har framgått att Sverige vid genomförande av rambeslutet – och för det fall tillräcklig kriminalisering inte redan föreligger – har att välja mellan att antingen straffbelägga alla former av medverkan samt försök och förberedelse till de brott som rambeslutet får anses omfatta (artikel 2 a) eller att i samtliga dessa fall straffbelägga stämpling till brott (artikel 2 b).

Att föreskriva straff för stämpling till brott får normalt anses förutsätta att också förberedelse straffbeläggs. Några bärande skäl för att det skulle vara straffbart att avtala om att begå ett brott men straffritt att förbereda utförandet av brottet torde nämligen inte finnas. Härtill kommer att även försök till brott bör vara belagt med straff för de brott som kriminaliseras på förberedelse- och stämplingsstadiet. Ett genomförande av rambeslutet i enlighet med artikel 2 b får därför anses leda till att inte bara stämpling utan också försök och förberedelse måste straffbeläggas, i den utsträckning så inte redan är fallet.

Syftet med att kriminalisera förberedelse och stämpling till brott är givetvis att de brottsbekämpande myndigheterna på ett tidigt stadium ska ha möjlighet att ingripa mot viss brottslighet. Av naturliga skäl har denna möjlighet förbehållits allvarligare brottslighet. I huvudsak är det därför i fråga om brott av den grova svårhetsgraden som förberedelse- och stämplingsgärningarna är kriminaliserade.

I svensk rätt är förberedelse till brott kriminaliserat i högre utsträckning än stämpling till brott. Detta förhållande får genomslag även i fråga om de gärningar som rambeslutet får anses omfatta. Av dessa brott är de flesta redan för närvarande straffbelagda på förberedelsestadiet, medan klart färre av dem är straffbelagda såsom stämpling.

Av det sagda har alltså framgått att ett genomförande av rambeslutet får anses kräva lagstiftningsåtgärder alldeles oavsett om genomförandet sker i enlighet med modellen i artikel 2 a eller 2 b. Ett genomförande i enlighet med den förra artikeln synes dock vara lämpligast, bl.a. av det skälet att man då undviker den av Sveriges advokatsamfund kritiserade vägen att behöva kriminalisera någons deltagande i en kriminell organisation utan att samtidigt uppställa krav på att en konkret straffbar gärning har begåtts inom ramen för organisationens verksamhet. Vad som sagts om valet av modell skulle således innebära att straffansvar infördes för förberedelse till de brott som får anses omfattade av rambeslutet och som inte redan i dag är straffbelagda på det stadiet. En preliminär bedömning

• Sida 16
•  Original

ger vid handen att en kriminalisering på förberedelsestadiet av bl.a. följande brott då skulle behöva övervägas: koppleri, grov förskingring, olovlig befattning med falska pengar (grovt brott), bestickning (grovt brott), jaktbrott (grovt brott), jakthäleri (grovt brott), brott mot lagen om brandfarliga och explosiva varor (grovt brott), grovt vapenbrott, olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor (grovt brott), grovt miljöbrott och grovt insiderbrott.

5.3. Påföljdsfrågor

Regeringens bedömning: Förutsatt att aviserade lagstiftningsåtgärder vidtas, uppfyller svensk rätt rambeslutets krav i fråga om maximistraff. Bestämmelserna om beaktande av försvårande och förmildrande omständigheter fordrar inte några lagändringar.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna instämmer i promemorians bedömning eller lämnar den utan invändning. Dock ifrågasätter Rikspolisstyrelsen om svensk rätt står i överensstämmelse med bestämmelsen om beaktande av förmildrande omständigheter.

Skälen för regeringens bedömning

Vad rambeslutet kräver i fråga om maximistraff

Enligt artikel 3.1 ska varje medlemsstat vidta de åtgärder som krävs för att se till att brott som avses i artikel 2 a beläggs med ett maximalt fängelsestraff på minst 2–5 år eller att brott som avses i artikel 2 b beläggs med samma maximala fängelsestraff som det brott som överenskommelsen avser eller med ett maximalt fängelsestraff på minst 2

• år.

Att den fortsatta bedömningen inte har anledning att befatta sig med de brott som avses i artikel 2 b har framgått av avsnitt 5.2. För svenska förhållanden gäller följande i fråga om de brott som avses i artikel 2 a.

Enligt 23 kap. 2 § tredje stycket brottsbalken ska straff för förberedelse bestämmas under den högsta och får sättas under den lägsta gräns som gäller för fullbordat brott. Högre straff än fängelse i två år får bestämmas bara om fängelse i åtta år eller däröver kan följa på det fullbordade brottet. Detta innebär att det enligt svensk rätt lägsta maximistraffet för de brott som träffas av rambeslutet är fängelse i två år. Vad rambeslutet kräver i detta hänseende är därmed uppfyllt.

Försvårande omständigheter

Enligt artikel 3.2 ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att det faktum att brott som avses i artikel 2 har begåtts inom ramen för en kriminell organisation får betraktas som en försvårande omständighet. Som redan framgått i anslutning till behandlingen av artikel 1 innebär hänvisningen till ”kriminell organisation” att det ska röra sig om brott som begås av en strukturerad grupp av mer än två personer

• Sida 17
•  Original

som handlar i samförstånd för att begå brott som bestraffas med frihetsberövande på maximalt minst fyra år eller en strängare sanktion, och att allt detta sker i syfte att direkt eller indirekt få ekonomiska eller materiella fördelar.

I 29 kap. brottsbalken finns bestämmelser om försvårande omständigheter. Enligt 2 § 6 ska domstolen vid bedömningen av straffvärdet – och vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp – beakta om brottet utgjort led i en brottslig verksamhet som varit särskilt noggrant planlagd eller bedrivits i stor omfattning och i vilken den tilltalade spelat en betydande roll. Denna bestämmelse får i huvudsak anses möta de krav som rambeslutet ställer i fråga om försvårande omständigheter. Något behov av lagstiftningsåtgärder kan därmed inte förutses i anledning av artikel 3.2.

Förmildrande omständigheter

Enligt rambeslutets artikel 4 får varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att de sanktioner som anges i artikel 3 ska kunna lindras, om gärningsmannen t.ex. a)

avstår från sin brottsliga verksamhet, och b)

förser administrativa eller rättsliga myndigheter med uppgifter som

de inte skulle ha kunnat erhålla på annat sätt och som hjälper dem att i) förebygga, göra slut på eller mildra effekterna av brottet, ii) identifiera eller väcka åtal mot de övriga gärningsmännen, iii) finna bevis, iv) beröva den kriminella organisationen medel som erhållits på

olaglig väg eller vinning av dess brottsliga verksamhet, eller

v) förhindra att andra brott enligt artikel 2 begås. Det är att märka att rambeslutets bestämmelse är av fakultativ karaktär. Brottsbalkens reglering innebär följande i motsvarande hänseende.

I 29 kap. finns bestämmelser om beaktande av förmildrande omständigheter vid påföljdsval och straffmätning. Enligt 5 § första stycket 2 och 3 ska rätten vid straffmätningen utöver brottets straffvärde i skälig omfattning beakta om den tilltalade efter förmåga sökt förebygga eller avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet eller om den tilltalade frivilligt angett sig. Till detta kommer att 5 § första stycket 8 ger rätten en möjlighet att utöver brottets straffvärde i skälig omfattning beakta också om någon annan omständighet föreligger som påkallar att den tilltalade får ett lägre straff än brottets straffvärde motiverar. Om särskilda skäl påkallar det, får det därvid dömas till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för brottet. Om det med hänsyn till någon omständighet i 29 kap. 5 § brottsbalken skulle vara uppenbart oskäligt att döma till påföljd, ska rätten meddela påföljdseftergift (29 kap. 6 § brottsbalken).

Regeringen har i huvudsak ingen annan uppfattning än Rikspolisstyrelsen i frågan om svensk rätt står i överensstämmelse med rambeslutets bestämmelse om beaktande av förmildrande omständigheter. Det kan alltså ifrågasättas om så fullt ut är fallet. Emellertid är rambeslutets bestämmelse inte av obligatorisk karaktär och för regeringen framstår det inte som påkallat att införa en på det sättet utformad rätt till strafflindring. Någon lagstiftningsåtgärd är således inte nödvändig i anledning av artikel 4.

• Sida 18
•  Original

5.4. Ansvar och sanktioner för juridiska personer

Regeringens bedömning: Rambeslutets krav i fråga om ansvar och sanktioner för juridiska personer uppfylls av svensk rätt. Några lagändringar är därför inte behövliga.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna instämmer i promemorians bedömning eller lämnar den utan invändning. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet finner emellertid frågan besvärlig och ifrågasätter om bestämmelsen står i överensstämmelse med svensk rätt.

Skälen för regeringens bedömning: I artiklarna 5 och 6 ges bestämmelser om ansvar och sanktioner för juridiska personer.

Med juridisk person avses enligt artikel 5.4 en enhet som har sådan ställning enligt tillämplig lagstiftning, med undantag av stater eller offentliga organ när de utövar sina befogenheter i egenskap av statsmakter eller internationella offentliga organisationer. Denna definition förekommer i flera antagna rambeslut, t.ex. rambeslutet om bekämpning av bedrägeri och förfalskning som rör andra betalningsmedel än kontanter (EGT L 149, 2.6.2001, s. 1), och får således anses vedertagen.

Enligt rambeslutets artikel 5.1 ankommer det på medlemsstaterna att se till att en juridisk person kan hållas ansvarig för de brott som avses i artikel 2 och som begås till förmån för den juridiska personen av någon som agerar antingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation och som har en på visst sätt ledande ställning inom organisationen. Av artikel 5.2 följer att medlemsstaterna ska säkerställa att en juridisk person kan hållas ansvarig också när det är brister i en ledande befattningshavares övervakning eller kontroll som har gjort det möjligt för en person som är underställd den juridiska personen att till förmån för denna begå ett sådant brott som avses i artikel 2. Enligt artiklarna 6.1 och 6.2 ska en juridisk person som hållits ansvarig i enlighet med artiklarna 5.1 eller 5.2 kunna bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. I fråga om en juridisk person som hållits ansvarig i enlighet med artikel 5.1 – men inte för den som ansetts ansvarig enligt artikel 5.2 – klargörs att sådana sanktioner kan innefatta bötesstraff eller administrativa avgifter och eventuellt andra sanktioner, som t.ex. bortfall av offentligt stöd, näringsförbud eller tvångslikvidation. Någon skyldighet att införa ett renodlat straffrättsligt ansvar för juridiska personer följer alltså inte av rambeslutet.

För ett brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet kan en näringsidkare åläggas företagsbot. Bestämmelser härom finns i 36 kap.7–10 §§brottsbalken. Företagsbot kan åläggas om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten, eller om brottet har begåtts av en person i ledande ställning grundad på befogenhet att företräda näringsidkaren eller att fatta beslut på näringsidkarens vägnar eller en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten. Av bestämmelserna framgår också hur företagsbotens storlek ska bestämmas och vilka möjligheter till jämkning som finns. Företagsbot kan åläggas i anledning av alla brott som begås i när-

• Sida 19
•  Original

ingsverksamhet, oavsett om gärningen utgör ett brott enligt brottsbalken eller inom specialstraffrätten. Den ska fastställas till lägst 5 000 kronor och högst tio miljoner kronor.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet ifrågasätter om reglerna om företagsbot uppfyller vad rambeslutet kräver. Regeringen gör för sin del följande överväganden.

Rambeslutets bestämmelser om ansvar och sanktioner för juridiska personer utgör standardbestämmelser och återkommer i flera andra rambeslut på området för samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Så finns det t.ex. liknande bestämmelser i bl.a. rambeslutet om förstärkning av skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron (2000/383/RIF). Både vid sitt beslut att godkänna ett utkast till detta rambeslut och vid sin behandling av de lagförslag som regeringen därefter lade fram för att genomföra det antagna rambeslutet ställde sig riksdagen bakom regeringens bedömning att brottsbalkens regler om företagsbot fick anses motsvara de krav som i detta hänseende framgick av rambeslutet (se prop. 1999/2000:85, bet. 1999/2000:JuU20, rskr. 1999/2000:217 respektive prop. 2000/01:40, bet. 2000/01:JuU9, rskr. 2000/01:138). Härtill kommer att kommissionen i en rapport över medlemsstaternas genomförande av rambeslutet [KOM (2001) 771 slutlig] ansett att Sverige var en av de medlemsstater som kunde uppvisa en reglering som gjorde det möjligt att ställa juridiska personer till rättsligt ansvar för brott som omfattades av rambeslutet. Även i fråga om flera andra rambeslut har därefter gjorts bedömningen att brottsbalkens regler om företagsbot motsvarar de krav som ställs såvitt gäller ansvar och sanktioner för juridiska personer.

Det som nu sagts leder regeringen till slutsatsen att reglerna om företagsbot får anses uppfylla de krav som rambeslutet ställer i fråga om ansvar och sanktioner för juridiska personer. Inte heller förevarande rambeslut ställer således krav på införande av ett renodlat straffrättsligt ansvar för juridiska personer.

5.5. Domstols behörighet, m.m.

Regeringens bedömning: Vad rambeslutet kräver i fråga om domsrätt motsvaras i allt väsentligt av svenska bestämmelser på området och fordrar därför inte några lagändringar. I ett hänseende – att en medlemsstat ska kunna utöva domsrätt när ett brott har begåtts till förmån för en juridisk person som är etablerad på den statens territorium – kan det i anslutning till rambeslutets genomförande bli aktuellt för Sverige att utnyttja en undantagsbestämmelse som medger att sådan behörighet inte behöver utövas. Rambeslutets regler om samordning av åtal är inte av sådan karaktär att de kräver några lagstiftningsåtgärder.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna instämmer i promemorians bedömning eller lämnar den utan invändning.

Skälen för regeringens bedömning: I rambeslutets artikel 7 finns bestämmelser som anger i vilken utsträckning medlemsstaternas domstolar

• Sida 20
•  Original

ska vara behöriga att döma över sådana brott som omfattas av rambeslutet. Vad som regleras är alltså staternas domsrätt. Enligt artikel 7.1 första stycket a ska en medlemsstat kunna utöva domsrätt i fråga om sådana brott som helt eller delvis har begåtts på medlemsstatens territorium, oavsett var den kriminella organisationen är baserad eller varifrån den utövar sin brottsliga verksamhet. Av artikel 7.1 första stycket b följer vidare att domsrätt för medlemsstatens domstolar ska föreligga om brottet har begåtts av en person som är medborgare i staten. Slutligen följer av artikel 7.1 första stycket c att domsrätt ska kunna utövas också i det fallet att brottet har begåtts till förmån för en juridisk person som är etablerad på den medlemsstatens territorium.

Ett viktigt förbehåll framgår dock av artikel 7.1 andra stycket. Enligt den bestämmelsen får en medlemsstat i fråga om brott som begåtts utanför dess territorium besluta att inte alls eller endast i särskilda fall eller under särskilda omständigheter tillämpa de behörighetsregler som anges i artikel 7.1 första stycket b och c.

Svenska regler om domstols behörighet i brottmål finns i 2 kap. brottsbalken. Reglerna om domsrätt är vidsträckta, vilket innebär att det generellt sett finns goda möjligheter för svenska myndigheter att ingripa även mot brott som har begåtts utomlands. Utöver brott som anses ha begåtts i Sverige (1 §) omfattar den svenska domsrätten brott som svenska medborgare och utlänningar med hemvist i Sverige har begått utomlands (2 § första stycket 1). Vidare är svensk domstol som regel alltid behörig att döma över ett brott som begåtts utomlands av en utlänning, om den misstänkte gärningsmannen befinner sig på svenskt territorium och fängelse i mer än sex månader kan följa på brottet (2 § första stycket 3). I de sistnämnda fallen uppställs dock normalt krav på dubbel straffbarhet.

Det anförda visar att svenska domstolar har behörighet att döma över brott i de fall som avses i artikel 7.1 första stycket a och b. Däremot saknas svensk motsvarighet till bestämmelsen i artikel 7.1 första stycket c, enligt vilken domsrätt ska föreligga om gärningen begåtts till förmån för en juridisk person som är etablerad inom medlemsstatens territorium. Det torde därför finnas anledning för Sverige att utnyttja den undantagsmöjlighet som följer av artikel 7.1 andra stycket. Detta skulle innebära att regeringen underrättade rådets generalsekretariat och kommissionen om att behörighetsregeln i artikel 7.1 första stycket c inte kommer att tillämpas om brottet har begåtts utanför Sverige.

I artikel 7.2 regleras det fallet att flera medlemsstater har behörighet att döma över samma brott. Bestämmelsen innebär att staterna ska samarbeta för att avgöra behörighetsfrågan och att de i det syftet kan anlita de organ eller mekanismer som har inrättats inom Europeiska unionen. Vid frågans avgörande ska särskild hänsyn tas till att den medlemsstat i vilken åtal väcks ska vara den stat på vars territorium brottet begåtts, i vilken gärningsmannen är medborgare eller bosatt, från vilken brottsoffren härstammar eller inom vars territorium den misstänkte påträffades.

Av bestämmelsen följer inte annat än att medlemsstaterna ska samarbeta i behörighetsfrågan och därvid ta vissa hänsyn, som inte rangordnas och inte heller kan anses vara uttömmande angivna. Sådant samråd förekommer redan i dag och sker då formlöst. Någon särskild reglering för detta ändamål fordras inte.

• Sida 21
•  Original

För det fall att en medlemsstat tillämpar en ordning som innebär att den ännu inte utlämnar eller överlämnar sina egna medborgare, ska den enligt artikel 7.3 i stället ”vidta de åtgärder som krävs för att fastställa sin jurisdiktion över och för att i tillämpliga fall väcka åtal för det brott som avses i artikel 2, då detta har begåtts av en av statens medborgare utanför dess territorium”. Vad som föreskrivs är därmed att medlemsstaten i sådana fall ska hänskjuta saken till sina behöriga myndigheter för lagföring.

Frågan är nu i vilken utsträckning bestämmelsen blir att tillämpa på svenska förhållanden.

Enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder (arresteringsorderlagen) får överlämnande inte vägras bara på den grunden att den som eftersöks för lagföring är medborgare i den anmodade staten. Lagen utgör det svenska genomförandet av ett rambeslut och tillämpas i förhållande till Europeiska unionens medlemsstater i stället för tidigare utlämningsförfaranden, låt vara att det i undantagsfall förekommit att bestämmelser i lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen) även efter arresteringsorderlagens ikraftträdande behövt tillämpas gentemot en annan medlemsstat. I förhållande till medlemsstaterna Danmark och Finland tillämpas i vissa fall lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge (nordiska utlämningslagen).

Enligt de båda utlämningslagarna får svenska medborgare i vissa fall inte utlämnas till andra medlemsstater i Europeiska unionen. För det fall utlämning skulle vägras med hänvisning till någon av dessa lagar, får rambeslutets reglering således anses innebära att det ankommer på Sverige att i stället hänskjuta saken till egna myndigheter för – i förekommande fall – lagföring. Någon lagstiftningsåtgärd fordras inte i anledning härav.

Av artikel 7.4 följer inte annat än att rambeslutets behörighetsbestämmelse inte utesluter att den straffrättsliga behörighet som fastställts enligt nationell lag får tillämpas.

Vad som nu anförts visar alltså sammantaget att svensk rätt motsvarar de krav som rambeslutets artikel 7 ställer på medlemsstaterna.

5.6. Angivelse ska inte krävas

Regeringens bedömning: Rambeslutets bestämmelse om att utredning av eller åtal för de brott som omfattas av rambeslutet inte ska förutsätta angivelse står i överensstämmelse med svensk rätt.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte någon invändning. Skälen för regeringens bedömning: I rambeslutets artikel 8 anges att medlemsstaterna ska se till att utredning av eller åtal för de brott som omfattas av rambeslutet inte är beroende av brottsoffers anmälan eller anklagelse, i vart fall om handlingarna har utförts på medlemsstatens territorium. Av artikeln följer således att något krav på målsägandens angivelse av brottet som huvudregel inte ska få ställas.

• Sida 22
•  Original

För svenska förhållanden gäller att det handlande som träffas av rambeslutet i de flesta fall redan för närvarande utgör brott som hör under allmänt åtal och inte i något fall kräver angivelse av målsäganden. Som framgått av avsnitt 5.2 är det emellertid regeringens bedömning att viss ytterligare kriminalisering fordras på förberedelsestadiet. Förutsatt att en sådan kriminalisering kommer till stånd, kommer allt handlande som enligt rambeslutet ska utgöra brott att för svenskt vidkommande höra under allmänt åtal utan villkor om målsägandeangivelse.

Mot denna bakgrund fordras inte några lagstiftningsåtgärder i anledning av artikel 8.

6. Antagande av rambeslutet

Regeringens förslag: Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom Sveriges advokatsamfund tillstyrker promemorians förslag. Som grund för sitt avstyrkande anför samfundet bl.a. att det är anmärkningsvärt att promemorian inte lämnar konkreta förslag eller ens klart ger besked om vilka lagstiftningsåtgärder som måste vidtas i anledning av ett antagande av rambeslutet. Inte heller ger promemorian tillräckligt underlag för en bedömning av rambeslutets överensstämmelse med de EG-rättsliga subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Vidare är det en enligt samfundet mycket olycklig konsekvens av nykriminaliseringen att utrymmet för användande av hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning därigenom vidgas.

Skälen för regeringens förslag

Rambeslutet står i överensstämmelse med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och motsvarar ett angeläget behov

Principerna om subsidiaritet och proportionalitet är centrala för allt beslutsfattande inom Europeiska unionen. Subsidiaritetsprincipen innebär att unionen ska vidta åtgärder endast för det fall att målen med den planerade åtgärden inte i tillräcklig grad kan uppnås av medlemsstaterna, och därför bättre kan uppnås på unionsnivå. Principen läggs fast i artikel 5 i EG-fördraget, vartill artikel 2 i EU-fördraget hänvisar. Av samma artikel framgår proportionalitetsprincipen, som innebär att gemenskapen inte har att vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördraget.

Uppgiften att bekämpa organiserad brottslighet ankommer i första hand på var och en av Europeiska unionens medlemsstater. Sådan brottslighet är emellertid ofta gränsöverskridande och berör flera medlemsstater samtidigt. Som framgått av avsnitt 3.2 gäller även för svenska förhållanden att en viss del av den här förekommande organiserade brottsligheten utgörs av gärningar som är ett utflöde av att utländska kriminella organisa-

• Sida 23
•  Original

tioner använder Sverige som marknadsplats eller transitland i olika avseenden. För regeringen står det därför klart att ett väl fungerande samarbete mellan medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter är en viktig förutsättning för ett effektivt ingripande mot organiserad brottslighet. Rambeslutet kan förväntas underlätta de brottsbekämpande myndigheternas samarbete vid utredning och beivrande av sådana brott som begås i organiserade former. Därigenom möjliggörs också en samlad insats på unionsnivå i kampen mot organiserad brottslighet.

Mot bakgrund av det sagda är det tydligt att rambeslutet står i överensstämmelse med såväl subsidiaritets- som proportionalitetsprincipen.

Som framgått av avsnitt 5.2 innehåller rambeslutet bestämmelser som vid ett framtida genomförande får anses föranleda lagändringar. Det har också framgått att ändringarna bör innebära att vissa brott som för närvarande inte är kriminaliserade på förberedelsestadiet blir föremål för sådan kriminalisering. I detta ligger alltså en viss nykriminalisering.

Syftet med att kriminalisera förberedelse till brott är självfallet att de brottsbekämpande myndigheterna på ett tidigt stadium ska ha möjlighet att ingripa mot viss brottslighet. Av naturliga skäl har denna möjlighet förbehållits allvarligare brottslighet. Emellertid är det inte en gång för alla avgjort hur denna avgränsning bör göras. Tvärtom måste det finnas beredskap till omprövning. Så får det – mot bakgrund av brottslighetens utveckling och inte minst den ökade förekomsten av organiserad och även gränsöverskridande kriminalitet – numera anses finnas ett större behov än tidigare av att kunna gripa in mot brottslighet på planeringsstadiet. Till detta ska läggas att de brottsbekämpande myndigheternas förbättrade möjligheter att avslöja och utreda brott leder till att gärningar på planeringsstadiet i dag kan upptäckas i större utsträckning än vad som varit fallet tidigare. Härtill kommer att det handlande som träffas av rambeslutet och som för närvarande inte kan bestraffas som förberedelse till brott är av allvarlig och straffvärd beskaffenhet, eftersom rambeslutet avser brottslig verksamhet som bedrivs för att ge ekonomiska eller materiella fördelar och som syftar till att begå brott för vilka det är föreskrivet fyra års fängelse eller mer och som därutöver normalt bedrivs i organiserad form. Särskilt med hänsyn till det senare kan regeringen inte dela den farhåga som Sveriges advokatsamfund ger uttryck för när det gäller den tvångsmedelsanvändning som formellt möjliggörs genom nykriminaliseringen.

Sammantaget är det regeringens mening att det behov av nykriminalisering som följer av ett antagande av rambeslutet får anses förenligt med behov som finns även i Sverige. Emellertid förutsätter den närmare utformningen av detta utvidgade straffansvar noggranna rättsliga överväganden. Som redan framgått bör ett sådant underlag inte avvaktas innan frågan om godkännande av rambeslutet föreläggs riksdagen.

Särskilt om godkännandefrågan

Som framgått av avsnitt 5.2 har ett rambeslut som uttryckligt syfte att medlemsstaternas respektive regleringar på ett visst område ska tillnärmas varandra. För det ändamålet ska rambeslutet vara bindande för medlemsstaterna så snart det antagits av ministerrådet.

• Sida 24
•  Original

Om en för Sverige bindande internationell överenskommelse förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om överenskommelsen i övrigt gäller ett ämne i vilket riksdagen ska besluta, krävs enligt 10 kap. 2 § första stycket regeringsformen att riksdagen godkänner överenskommelsen innan den får ingås av regeringen. Enligt fjärde stycket i samma paragraf kan riksdagen godkänna en sådan bindande överenskommelse som ingås inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, även om överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick. Det är alltså den senare situationen som nu föreligger.

Ett antagande av ett rambeslut föregås av en politisk överenskommelse i rådet, av innebörd att enighet uppnås om ett utkast till rambeslut. En sådan politisk överenskommelse markerar att förhandlingarna i stort är avslutade och utgör ett tydligt uttryck för rådets vilja i avvaktan på dels nödvändig förankring i de nationella parlamenten, dels redaktionell och språklig granskning av den överenskomna texten.

På förslag av regeringen har riksdagen vid ett flertal tillfällen godkänt utkast till rambeslut. De aktuella propositionerna har då innehållit en analys av det lagstiftningsbehov som bedöms följa av ett framtida genomförande av rambeslutet och dessutom redovisat den förväntade huvudsakliga inriktningen av sådana lagändringar. Efter antagandet har regeringen sedan återkommit till riksdagen med förslag till lagändringar. Skälet till det beskrivna förfaringssättet har i samtliga fall varit att regeringen inte velat fördröja rambeslutets antagande. I anslutning till behandlingen av propositionerna har riksdagen också regelmässigt uttalat att ett sådant avvaktande med lagstiftningsåtgärder inte bör ske annat än när det är påkallat av de tidsramar som gäller för EU:s antagande av rambeslutet (se t.ex. bet. 1999/2000:JuU20 s. 6).

Även i fråga om förevarande rambeslut bör det vara en viktig utgångspunkt att verka för ett snabbt antagande av instrumentet. Så föreligger det sedan en tid tillbaka en politisk överenskommelse i rådet. Någon längre tidsutdräkt med antagandet framstår inte heller som acceptabel med beaktande av det också för Sverige betydelsefulla bidrag som rambeslutet kan förväntas lämna i kampen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Att låta frågan om godkännande anstå till dess förslag till lagändringar tagits fram skulle vidare kunna innebära att beslutet inte kan antas innan Europeiska unionens nya reformfördrag, Lissabonfördraget, träder i kraft, vilket fördrag kommer att innebära nya villkor för beslutsfattandet på det aktuella samarbetsområdet. Av detta skäl är det angeläget att färdigförhandlade utkast till rambeslut kan antas enligt nu gällande beslutsförfarande.

7. Ekonomiska konsekvenser

Regeringens bedömning: Ett framtida genomförande av rambeslutet leder inte till annat än begränsade kostnadsökningar för rättsväsendets myndigheter eller för andra myndigheter.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

• Sida 25
•  Original

Remissinstanserna har inte någon invändning.

Skälen för regeringens bedömning: Ett genomförande av det blivande rambeslutet om kampen mot organiserad brottslighet bedöms föranleda viss nykriminalisering på så sätt att straffansvar införs för förberedelse till vissa brott som får anses omfattade av rambeslutet och som inte redan i dag är straffbelagda på det stadiet. Enligt den bedömning som kan göras för närvarande leder inte detta till annat än begränsade kostnadsökningar för det allmänna. Dessa ska finansieras inom befintliga anslagsramar.

• Sida 26
•  Original