SOU 2015:99
Planering och beslut för hållbar utveckling
Planering och beslut för hållbar utveckling
Miljöbalkens hushållningsbestämmelser
Slutbetänkande av Riksintresseutredningen
Stockholm 2015
SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@wolterskluwer.se Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)
En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. Omslag: Elanders Sverige AB. Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.
ISBN 978-91-38-24378-7 ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Miljö- och energidepartementet
Regeringen beslutade den 19 december 2013 (dir. 2013:126) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av 3 kap. miljöbalken och relevanta delar av 4 kap. miljöbalken.
Utredaren ska föreslå sådana ändringar som ger ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse, som är ändamålsenligt, anpassbart över tiden, fokuserat på väsentliga och aktuella behov och som inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. Systemet ska vara rättssäkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet.
Utredningen har antagit namnet Riksintresseutredningen. Den 7 januari 2014 förordnades generaldirektören Elisabet Falemo att vara särskild utredare. Den 30 januari 2014 förordnades planeringschefen Bengt Arwidsson till huvudsekreterare och departementssekreteraren Sara Bergdahl till sekreterare i utredningen. Sara Bergdahl entledigades fr.o.m. den 16 augusti 2015 och länsjuristen Jonas Ledelius förordnades till sekreterare fr.o.m den 10 augusti 2015.
Som experter förordnades fr.o.m. den 14 mars 2014 ämnesrådet Camilla Adolfsson vid Socialdepartementet, ämnesrådet Elisabet Bodin, departementssekreterarna Anna M. Carlsson och Lotta Lewin Pihlblad vid Näringsdepartementet, departementssekreteraren Karin Hebert vid Försvarsdepartementet, departementssekreterarna Lars Marcus Kuhmunen och Ulrika Rinman vid Landsbygdsdepartementet, kanslirådet Fredrik Linder vid Kulturdepartementet, departementssekreteraren Linnea Rosenlöf vid Miljö-
departementet samt ämnesrådet Kristina Åkesson vid Finansdepartementet.
Som experter förordnades vidare fr.o.m. den 8 april 2014 länsrådet i Värmlands län Robert Andrén, samordnaren Peter Benson vid Sametinget, handläggaren Karin Bergdahl vid Statens geotekniska institut, specialisten Ylva Birkne vid Skogsstyrelsen, enhetschefen Folke Borgh vid Försvarsmakten, länsrådet i Uppsala län Anki Bystedt, hydrologen Lena Eriksson Bram vid Statens meteorologiska och hydrologiska institut, handläggaren Daniel Fahlander vid Tillväxtverket, handläggaren Eva Hägglund vid Sveriges Kommuner och Landsting, rådgivaren Ulf Johansson vid Post- och telestyrelsen, utredaren Bengt Larsén vid Boverket, handläggaren Ulf Lindberg vid Riksantikvarieämbetet, adjunkten Eidar Lindgren vid Kungliga tekniska högskolan, senior advisor Margareta Lindquist vid Lantmäteriet, utredaren Jerker Moström vid Statistiska centralbyrån, senior advisor Anna Nordlander vid Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, samhällsplaneraren Anton Persson vid Trafikverket, utredaren Eva Rosenhall vid Havs- och vattenmyndigheten, handläggaren Matilda Schön vid Statens energimyndighet, handläggaren Anna Wahlström vid Naturvårdsverket, handläggaren Johan Wallander vid Statens jordbruksverk och avdelningschefen Anna Åberg vid Sveriges geologiska undersökning.
Branschjuristen Kerstin Brinnen vid Svenskt Näringsliv och civilingenjören Rikard Silverfur vid Fastighetsägarna förordnades som experter fr.o.m. den 27 april 2015.
Miljöjuristen Oscar Alarik vid Svenska Naturskyddsföreningen och generalsekreteraren Sylvia Nylin vid Svenska Turistföreningen förordnades som experter fr.o.m. den 11 maj 2015.
Ylva Birkne entledigades fr.o.m. den 8 maj 2014 och i stället förordnades verksjuristen Gunilla Kock Hansson vid Skogsstyrelsen som expert fr.o.m. den 8 maj 2014. Anton Persson entledigades fr.o.m. den 1 september 2014 och i stället förordnades samhällsplaneraren Karin Bergenås vid Trafikverket som expert fr.o.m. den 1 september 2014. Anki Bystedt entledigades fr.o.m. den 1 december 2014 och i stället förordnades länsarkitekten Eva Bergdahl vid länsstyrelsen i Uppsala län som expert fr.o.m. den 1 december 2014. Anna M. Carlsson entledigades fr.o.m. den 30 januari 2015 och i stället förordnades kanslirådet Fredrik von Malmborg vid Miljö- och energidepartementet som expert fr.o.m. den 30 januari 2015.
Camilla Adolfsson och Daniel Fahlander entledigades fr.o.m. den 6 mars 2015 och i stället förordnades kanslirådet Ivar Frostenson vid Näringsdepartementet och projektledaren Per-Olof Remmare vid Tillväxtverket som experter fr.o.m. den 6 mars 2015. Robert Andrén entledigades fr.o.m. den 31 juli 2015 och i stället förordnades länsöverdirektören i Stockholms län Magdalena Bosson som expert fr.o.m den 1 augusti 2015. Linnea Rosenlöf entledigades fr.o.m. den 12 oktober 2015 och i stället förordnades kanslirådet Caroline Dickson vid Miljö- och energidepartementet som expert fr.o.m. den 12 oktober 2015.
Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna som också bidragit med underlag för utredningens utvärdering av hushållningsbestämmelsernas tillämpning. Utredningens förslag har dock inte stöd av alla experter.
Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandet Bostadsförsörjning och riksintressen (SOU 2014:59).
Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Planering och beslut för hållbar utveckling – Miljöbalkens hushållningsbestämmelser (SOU 2015:99).
Uppdraget är härigenom slutfört.
Stockholm i december 2015
Elisabet Falemo
/Bengt Arwidsson Jonas Ledelius
7
Innehåll
Förkortningar ..................................................................... 21
Sammanfattning ................................................................ 23
DEL I Författningsförslag .................................................... 37
1 Författningsförslag ..................................................... 39
1.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808) ........... 39 1.2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) ............................................................................... 49 1.3 Förslag till förordning om ändring i förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden ......................................................................... 54 1.4 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordning (2011:338) .................................................... 67
DEL II Inledning och bakgrund ............................................ 69
2 Utredningens uppdrag och arbete ............................... 71
2.1 Uppdraget ................................................................................ 71 2.2 Utredningens arbete ............................................................... 75 2.3 Betänkandets disposition ........................................................ 78
3 Hushållningsbestämmelserna ..................................... 79
3.1 Hushållningsbestämmelsernas tillkomst ............................... 80
Innehåll SOU 2015:99
8
3.1.1 Bakgrund.................................................................. 80 3.1.2 Riktlinjer för den fysiska riksplaneringen 1972 .... 84 3.1.3 Den fysiska riksplaneringens programskede 1973–1974 ................................................................ 86 3.1.4 Den fysiska riksplaneringens planeringsskede 1975–1977 ................................................................ 87 3.1.5 Fortsatt fysisk riksplanering ................................... 89 3.2 Plan- och bygglagen och naturresurslagen 1987 ................... 91 3.2.1 Plan- och bygglagen ................................................ 91 3.2.2 Naturresurslagen ..................................................... 92 3.3 Viktigare förändringar i lagstiftningen efter 1987 ................ 93 3.4 Hushållningsbestämmelserna i dag ....................................... 94
DEL III Utvärdering av tillämpningen av 3 och 4 kap.
miljöbalken ............................................................... 97
4 Myndigheternas arbete ............................................... 99
4.1 Inledning ............................................................................... 100 4.2 Stora opåverkade områden ................................................... 100 4.2.1 Bestämmelsen ........................................................ 100 4.2.2 Förarbeten ............................................................. 101 4.2.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse ............................................................. 102 4.3 Ekologiskt känsliga områden ............................................... 102 4.3.1 Bestämmelsen ........................................................ 102 4.3.2 Förarbeten ............................................................. 103 4.3.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse ............................................................. 104 4.4 Jordbruksmark ...................................................................... 104 4.4.1 Bestämmelsen ........................................................ 104 4.4.2 Förarbeten ............................................................. 105 4.4.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse ............................................................. 107 4.5 Skogsmark ............................................................................. 108 4.5.1 Bestämmelsen ........................................................ 108
Innehåll
9
4.5.2 Förarbeten .............................................................. 108 4.5.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse ............................................................. 109 4.6 Rennäringen .......................................................................... 110 4.6.1 Bestämmelsen ........................................................ 110 4.6.2 Förarbeten .............................................................. 110 4.6.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse ............................................................. 111 4.7 Yrkesfisket och vattenbruk .................................................. 114 4.7.1 Bestämmelsen ........................................................ 114 4.7.2 Förarbeten .............................................................. 114 4.7.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse ............................................................. 115 4.8 Naturvård .............................................................................. 117 4.8.1 Bestämmelsen ........................................................ 117 4.8.2 Förarbeten .............................................................. 118 4.8.3 Myndigheternas arbete med områden av riksintresse ............................................................. 120 4.9 Friluftslivet ............................................................................ 123 4.9.1 Bestämmelsen ........................................................ 123 4.9.2 Förarbetena ............................................................ 123 4.9.3 Myndigheternas arbete med områden av riksintresse ............................................................. 124 4.10 Kulturmiljövård ..................................................................... 126 4.10.1 Bestämmelsen ........................................................ 126 4.10.2 Förarbeten .............................................................. 126 4.10.3 Myndighetens arbete med områden av
riksintresse ............................................................. 126
4.11 Värdefulla ämnen eller material ............................................ 130 4.11.1 Bestämmelsen ........................................................ 130 4.11.2 Förarbeten .............................................................. 131 4.11.3 Myndighetens arbete med områden av
riksintresse ............................................................. 132
4.12 Anläggningar för industriell produktion ............................. 135 4.12.1 Bestämmelsen ........................................................ 135
Innehåll SOU 2015:99
10
4.12.2 Förarbeten ............................................................. 137 4.12.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse ............................................................. 138 4.13 Anläggningar för energiproduktion .................................... 141 4.13.1 Bestämmelsen ........................................................ 141 4.13.2 Förarbeten ............................................................. 141 4.13.3 Myndighetens arbete med områden av
riksintresse ............................................................. 141
4.14 Anläggningar för energidistribution ................................... 144 4.14.1 Bestämmelsen ........................................................ 144 4.14.2 Förarbeten ............................................................. 144 4.14.3 Myndighetens arbete med områden av
riksintresse ............................................................. 144
4.15 Anläggningar för kommunikationer för väg, järnväg, sjöfart och luftfart ................................................................ 145 4.15.1 Bestämmelsen ........................................................ 145 4.15.2 Förarbeten ............................................................. 145 4.15.3 Myndighetens arbete med områden av
riksintresse ............................................................. 145
4.16 Anläggningar för elektronisk kommunikation ................... 150 4.16.1 Bestämmelsen ........................................................ 150 4.16.2 Förarbeten ............................................................. 150 4.16.3 Myndighetens arbete med områden av
riksintresse ............................................................. 150
4.17 Anläggningar för vattenförsörjning .................................... 152 4.17.1 Bestämmelsen ........................................................ 152 4.17.2 Förarbeten ............................................................. 152 4.17.3 Myndighetens arbete med områden av
riksintresse ............................................................. 152
4.18 Anläggningar för avfallshantering ....................................... 156 4.18.1 Bestämmelsen ........................................................ 156 4.18.2 Förarbeten ............................................................. 156 4.18.3 Myndighetens arbete med områden av
riksintresse ............................................................. 156
Innehåll
11
4.19 Anläggningar för slutlig förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall ........................................................................ 156 4.19.1 Bestämmelsen ........................................................ 156 4.19.2 Förarbeten .............................................................. 156 4.19.3 Myndighetens arbete med områden av
riksintresse ............................................................. 157
4.20 Totalförsvarets militära anläggningar .................................. 158 4.20.1 Bestämmelsen ........................................................ 158 4.20.2 Förarbeten .............................................................. 158 4.20.3 Myndighetens arbete med områden av
riksintresse ............................................................. 159
4.21 Totalförsvarets civila anläggningar ...................................... 162 4.21.1 Bestämmelsen ........................................................ 162 4.21.2 Förarbetena ............................................................ 162 4.21.3 Myndighetens arbete med områden av
riksintresse ............................................................. 162
4.22 Utvärdering och analys ......................................................... 163 4.22.1 Myndigheternas arbetssätt och prioritering ........ 163 4.22.2 Kriterier för att bedöma områden av
riksintresse ............................................................. 166
4.22.3 Beskrivningar ......................................................... 168 4.22.4 Influensområden .................................................... 169 4.22.5 Process ................................................................... 170 4.22.6 Anspråk eller ett formellt beslut? ......................... 171 4.23 Bedömning ............................................................................ 172
5 Översiktsplanering ................................................... 175
5.1 Inledning ............................................................................... 176 5.2 Perioden 1987–1998 .............................................................. 178 5.2.1 Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) .......... 178 5.2.2 NRL-förordningen 1993 ....................................... 180 5.2.3 Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen m.m. (prop 1994/95:230) .................... 181 5.3 Perioden 1999–2010 .............................................................. 185 5.3.1 Miljöbalk (prop. 1997/98:45) ............................... 185
Innehåll SOU 2015:99
12
5.3.2 Hushållningsförordningen 1999 .......................... 186 5.3.3 Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) ...................................................... 187 5.3.4 Riksrevisionen och Boverket ................................ 188 5.3.5 Miljöbalkens sanktionssystem m.m. (prop. 2005/06:182) .......................................................... 190 5.3.6 En enklare plan- och bygglag (prop 2009/10:170) .......................................................... 191 5.4 Tillämpning i dag .................................................................. 193 5.4.1 Översiktsplanernas aktualitet ............................... 193 5.4.2 Översiktsplanernas innehåll ................................. 194 5.4.3 Dialog vid översiktsplanering ............................... 196 5.5 Utvärdering och bedömning ................................................ 203
6 Tillämpning vid planering och beslut ......................... 207
6.1 Inledning ............................................................................... 208 6.1.1 Anknuten lagstiftning ........................................... 208 6.1.2 Aktörerna i instansordningen .............................. 209 6.1.3 Förarbetsuttalanden kring den anknutna lagstiftningen ......................................................... 213 6.2 Tillämpningen enligt den anknutna lagstiftningen ............. 215 6.2.1 Miljöbalken (1998:808) ......................................... 215 6.2.2 Plan- och bygglagen (2010:900), PBL ................. 224 6.2.3 Lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ........... 230 6.2.4 Väglagen (1971:948) ............................................. 232 6.2.5 Lagen (1978:160) om vissa rörledningar ............. 235 6.2.6 Lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ...................................................................... 237 6.2.7 Lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter ........ 239 6.2.8 Minerallagen (1991:45) ......................................... 240 6.2.9 Lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon .......................................................................... 243 6.2.10 Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg........ 244 6.2.11 Ellagen (1997:857) ................................................ 244 6.2.12 Naturgaslagen (2005:403) .................................... 247 6.2.13 Luftfartslagen (2010:500) ..................................... 248
Innehåll
13
6.3 Utvärdering och bedömning ................................................ 250
7 Överprövning ........................................................... 253
7.1 Inledning ............................................................................... 254 7.2 Tillämpningen i överprövningen enligt tidigare studier ..... 255 7.3 Tillämpningen i mål och ärenden enligt utredningens undersökning ......................................................................... 260 7.4 Vissa centrala begrepp i rättstillämpningen av riksintressesystemet .............................................................. 270 7.4.1 Riksintresse ............................................................ 270 7.4.2 Påtaglig skada ......................................................... 271 7.4.3 Så långt möjligt ...................................................... 274 7.5 Utvärdering och bedömning ................................................ 275
8 Områden av riksintresse ........................................... 279
8.1 Nationellt och regionalt perspektiv ..................................... 279 8.1.1 Områden av riksintresse enligt 4 kap. MB ........... 280 8.1.2 Områden som bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. MB ..................................................... 281 8.1.3 Områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap MB .......................................................................... 283 8.1.4 Regional fördelning av områden av riksintresse ............................................................. 284 8.1.5 Områden av riksintresse enligt 3 kap. MB i tätorter ................................................................... 288 8.2 Effekter av områden av riksintresse ..................................... 295 8.2.1 Konflikter ............................................................... 295 8.2.2 Områden av riksintresse enligt 3 kap. MB som hinder för bostadsbyggande .................................. 296 8.2.3 Påverkan av riksintresseklassificering på utveckling av verksamheter och i prövningen av olika mål och ärenden ....................................... 300 8.3 Utvärdering och bedömning ................................................ 303
Innehåll SOU 2015:99
14
DEL IV Översyn av hushållningsbestämmelserna .................. 305
9 Lagstiftarens intentioner ........................................... 307
9.1 Översiktsplanen .................................................................... 307 9.2 PBL och NRL – samordnad lagstiftning ............................. 309 9.2.1 Allmänna intressen ................................................ 310 9.3 Dialog mellan stat och kommun ......................................... 312 9.4 Hushållningsbestämmelsernas syfte.................................... 313 9.5 Överväganden ....................................................................... 315
10 Dagens krav och behov ............................................. 317
10.1 Nya förutsättningar .............................................................. 317 10.1.1 Den allmänna samhällsutvecklingen .................... 318 10.1.2 EU-medlemskap 1995 ........................................... 320 10.1.3 Miljökvalitetsmålen ............................................... 321 10.1.4 Naturvårdens utveckling ...................................... 323 10.1.5 Ekologisk grundsyn och ekosystemansatsen ...... 324 10.1.6 Landskapets förändring ........................................ 328 10.1.7 Administrativa förändringar ................................. 330 10.1.8 Lagstiftning ........................................................... 334 10.1.9 Långsiktiga tendenser i samhällsutvecklingen ..... 336 10.2 EU-lagstiftning, internationell lagstiftning och internationella överenskommelser....................................... 338 10.3 Nya krav och behov .............................................................. 340 10.3.1 Miljömålsarbetet ................................................... 341 10.3.2 Ekologiskt värdefulla strukturer .......................... 344 10.3.3 Klimatarbetet ......................................................... 346 10.3.4 Dricksvattenförsörjning ....................................... 349 10.3.5 Bostadsförsörjning ................................................ 352 10.3.6 Näringslivsutveckling och regional tillväxt ......... 357 10.3.7 Nationella mål ....................................................... 361 10.4 Överväganden ....................................................................... 363
Innehåll
15
11 Överväganden och förslag ......................................... 365
11.1 Behov av förändring .............................................................. 368 11.1.1 Systemet för hushållning med mark och vatten .. 368 11.1.2 Är bestämmelsernas nuvarande struktur och
utformning lämplig? .............................................. 371
11.1.3 Annat skydd ........................................................... 374 11.2 Inledande överväganden och utgångspunkter för utredningens förslag ............................................................. 379 11.2.1 Översiktsplanens centrala roll för
tillämpningen av hushållningsbestämmelserna .... 379
11.2.2 Utgångspunkter för utredningens förslag ........... 382 11.3 Inledande bestämmelser i 3 kap. MB ................................... 383 11.4 Områden av väsentligt allmänt intresse ............................... 384 11.4.1 Inledning ................................................................ 384 11.4.2 Definition av områden av väsentligt allmänt
intresse ................................................................... 386
11.4.3 Bedömning av vilka områden som är av väsentligt allmänt intresse ur nationellt, regionalt och lokalt perspektiv och deras redovisning i översiktsplanen ............................... 387 11.4.4 Särskilda bestämmelser för vissa väsentliga allmänna intressen ................................................. 389 11.4.5 Beskrivning av områden av väsentligt allmänt intresse ................................................................... 390 11.5 Områden av riksintresse ....................................................... 390 11.5.1 Inledning ................................................................ 390 11.5.2 Regeringen beslutar om områden av
riksintresse ............................................................. 393
11.5.3 Definition av områden av riksintresse .................. 395 11.5.4 Regeringen beslutar om kriterier för områden av riksintresse ......................................................... 398 11.5.5 Samrådsprocess och beslut om områden av riksintresse ............................................................. 400 11.5.6 Beskrivning av områden av riksintresse ............... 402 11.5.7 Aktualitetsprövning av beslut om områden av riksintresse ............................................................. 403
Innehåll SOU 2015:99
16
11.6 Åtgärder som bör respektive inte bör vara tillåtna inom de områden som omfattas av hushållningsbestämmelserna ................................................ 404 11.6.1 Påtaglig skada ersätts av att intresset ska
tillgodoses .............................................................. 405
11.6.2 Möjligheter till samutnyttjande av ett område för olika ändamål ................................................... 407 11.6.3 Prövningsordning mellan 3 och 4 kap. MB ......... 408 11.7 En ventil för regeringen ....................................................... 409 11.8 Ett nationellt register ........................................................... 412 11.9 Förtydligande av bestämmelsernas tillämpning .................. 413 11.10 Boverkets roll ........................................................................ 414 11.11 Terminologi m.m. ................................................................. 416 11.12 Förslag om översyn av 4 kap. MB ....................................... 417 11.13 Hushållningsbestämmelser som främjar en hållbar utveckling .............................................................................. 419
12 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB .... 421
12.1 Inledning ............................................................................... 422 12.2 Områden av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse ............................................................................ 423 12.3 Stora opåverkade områden ................................................... 425 12.4 Ekologiskt känsliga områden samt områden som har betydelse för att säkerställa värdefulla strukturer eller för att genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § ..... 426 12.4.1 Ekologisk känsliga områden ................................. 426 12.4.2 Värdefulla strukturer för ekologiska samband .... 427 12.4.3 Åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § ......................... 429 12.5 Begränsad klimatpåverkan, klimatanpassningsåtgärder eller åtgärder som i övrigt har betydelse för att anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat ..................................................................................... 430
Innehåll
17
12.6 Jord- och skogsbruk ............................................................. 432 12.6.1 Skogsbruk .............................................................. 432 12.6.2 Jordbruk ................................................................. 434 12.7 Renskötsel, fiske och vattenbruk ......................................... 436 12.7.1 Renskötsel .............................................................. 436 12.7.2 Fiske ....................................................................... 439 12.7.3 Vattenbruk ............................................................. 440 12.8 Naturvärden, kulturvärden och friluftsliv ........................... 441 12.8.1 Naturvärden ........................................................... 443 12.8.2 Friluftsliv ................................................................ 443 12.8.3 Kulturvärden .......................................................... 443 12.9 Dricksvattenförsörjning ....................................................... 444 12.10 Värdefulla ämnen eller material ............................................ 446 12.11 Anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, väg-, järnvägs-, luftfarts-och sjöfartskommunikation, elektronisk kommunikation, vattenförsörjning, avfallshantering och kärnavfallshantering ....................................................... 447 12.11.1 Industriell produktion ........................................... 448 12.11.2 Energiproduktion .................................................. 449 12.11.3 Energidistribution ................................................. 449 12.11.4 Kommunikation – transporter .............................. 450 12.11.5 Kommunikationer – elektronisk .......................... 451 12.11.6 Vattenförsörjningsanläggningar ........................... 452 12.11.7 Avfallshantering ..................................................... 453 12.11.8 Kärnavfallshantering .............................................. 454 12.12 Bostadsförsörjning ................................................................ 454 12.13 Näringslivsutveckling, forskning och innovation eller regional tillväxt ...................................................................... 457 12.14 Totalförsvaret ........................................................................ 459 12.14.1 Totalförsvarets militära verksamhet ..................... 459 12.14.2 Totalförsvarets civila verksamhet ......................... 460
Innehåll SOU 2015:99
18
13 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 461
13.1 Ikraftträdande ....................................................................... 461 13.2 Övergångsbestämmelser ...................................................... 461 13.2.1 Miljöbalken ............................................................ 461 13.2.2 Plan- och bygglagen .............................................. 463 13.2.3 Hushållningsförordningen och PBF .................... 464 13.3 Genomförande ...................................................................... 464
DEL V Konsekvenser ......................................................... 467
14 Konsekvenser .......................................................... 469
14.1 Författningsenliga krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen i ett betänkande ........................ 469 14.1.1 Kommittéförordningen ........................................ 469 14.1.2 Förordningen om konsekvensutredning vid
regelgivning ........................................................... 470
14.2 Problembeskrivning och målsättning .................................. 471 14.2.1 Problemen med dagens system och
tillämpning ............................................................. 471
14.2.2 Förslagets syfte ..................................................... 473 14.3 Beskrivning av alternativa lösningar och jämförelse av konsekvenser för övervägda alternativ ................................ 473 14.3.1 Effekter av om ingenting görs .............................. 474 14.4 Introduktion och sammanfattning av konsekvenser .......... 475 14.4.1 Ett ramverk för att identifiera och värdera
förslagets konsekvenser ........................................ 475
14.4.2 Övergripande bedömning av förslagets samhällsekonomiska konsekvenser ...................... 477 14.4.3 Hur olika aktörer påverkas av förslaget ............... 478 14.5 Konsekvenser av nya krav och uppgifter (fas 1) ................. 482 14.5.1 Förbättrade förutsättningar att tillämpa
hushållningsbestämmelserna ................................ 482
14.5.2 Direkta kostnader för att genomföra utredningens förslag.............................................. 484
Innehåll
19
14.6 Konsekvenser av förändringar i systemets funktionssätt (fas 2) ..................................................................................... 494 14.6.1 Förändrad tids- och resursåtgång i
översiktsplaneringen och kopplade processer ..... 496
14.6.2 Minskad tids- och resursåtgång i detaljplaneringen och kopplade processer ........... 498 14.6.3 Konsekvenser för övriga plan- och miljöprocesser ........................................................ 503 14.7 Konsekvenser av förbättrad tillämpning av systemet (fas 3) ..................................................................................... 503 14.7.1 Förbättrade förutsättningar för exploatering
och bostadsbyggande ............................................ 504
14.8 Övriga överväganden och bedömningar .............................. 506 14.8.1 Potentiella risker och osäkerheter ........................ 506 14.8.2 Förslagens överensstämmelse med de
skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen ......................................... 509
14.8.3 Förslagens betydelse och konsekvenser för den kommunala självstyrelsen .............................. 509 14.8.4 Förslagens betydelse och konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ..................................................................... 510 14.8.5 Förslagens betydelse och konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ........................................................ 510 14.8.6 Förslagens betydelse och konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ................................... 510 14.8.7 Särskilda hänsyn som behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande eller speciella informationsinsatser ............................... 510 14.8.8 Uppföljning och utvärdering av föreslagna författningsändringar ............................................ 510 14.9 Finansiering ........................................................................... 511
Innehåll SOU 2015:99
20
DEL VI Författningskommentarer och bilagor....................... 513
15 Författningskommentarer .......................................... 515
15.1 Utgångspunkter .................................................................... 515 15.2 Förslag till ändring i miljöbalken ......................................... 516 15.3 Förslag till ändring i plan- och bygglagen ........................... 529 15.4 Förslaget till förordning om ändring i hushållningsförordningen .................................................... 531 15.5 Förslaget till förordning om ändring i plan- och byggförordningen ................................................................. 536
Referenser ....................................................................... 539
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:126 ............................................. 545
Bilaga 2 1972 års riktlinjer för den fysiska riksplaneringen ......... 559
Bilaga 3 Länsvis fördelning av områden av riksintresse ................ 569
Bilaga 4 Fördelning av områden av riksintresse i landet ............... 571
Bilaga 5 Annat skydd för områden av riksintresse ....................... 575
21
Förkortningar
PBF Plan- och byggförordning (2011:338) PBL Plan- och bygglag (2010:900) HushF/ Förordning (1998:896) om hushållningsförordningen hushållning med mark- och vattenområden MB/miljöbalken Miljöbalk (1998:808) NRL/naturresurslagen Lag (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. ÄPBL Plan- och bygglag (1987:10)
23
Sammanfattning
Utredningens uppdrag
Utredaren ska i slutbetänkandet redovisa en genomgripande översyn av 3 kap. miljöbalken med en analys av de brister som systemet har och en bedömning av hur dessa brister kan åtgärdas så att systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav.
Frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet redovisades enligt uppdraget till regeringen i ett delbetänkande (SOU 2014:59) den 14 augusti 2014. Frågan ska också redovisas i slutbetänkandet.
Enligt direktivet ska utredningen utvärdera hur bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken och i förordningen om hushållning med mark- och vattenområden tillämpas i fråga om utpekande och angivande av områden liksom hur dessa bestämmelser och bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken tillämpas i mål och ärenden liksom i planering och beslut enligt plan- och bygglagen och annan relevant lagstiftning. Utredningen ska även bedöma om alla de intressena som anges i 3 kap. fortfarande är i behov av reglering och i vilken utsträckning det finns andra samhällsintressen som är i behov av att regleras med stöd av bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken.
Utredaren ska vidare lämna förslag till lösningar. Dessa kan inbegripa väsentliga ändringar i miljöbalkens bestämmelser så att de på ett bättre sätt än i dag uppfyller syftet med det avsedda systemet för att ta till vara vissa nationellt viktiga intressen. Utredaren bör enligt direktivet sträva efter att finna lösningar som ger ett system för hushållning med mark och vatten som är ändamålsenligt och fokuserat på väsentliga och aktuella skyddsbehov och som tar hänsyn till samhällets övriga behov. Systemet ska fungera så att det uppnår syftet utan att leda till onödiga inskränkningar i använd-
Sammanfattning SOU 2015:99
24
ningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas.
Systemet bör vara klart och tydligt utformat. Det bör präglas av enkelhet, tydlighet, överskådlighet och begripliga begrepp som gör besluten rättssäkra. Det ska vara lätt att tillämpa på ett sätt som är likartat i hela landet och för de olika intressena. Systemet ska ha en sådan anpassbarhet att ändrade behov ska kunna tillgodoses utan alltför omfattande regeländringar. Systemet bör även vara anpassat efter de behov och krav som följer av EU-lagstiftning eller internationell lagstiftning och internationella överenskommelser.
Utredningen har i enlighet med direktivet utvärderat tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. Mot bakgrund av utvärderingen har utredningen övervägt hur bristerna i systemet för hushållning med mark och vatten kan åtgärdas så att systemet motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Vidare har utredningen formulerat förslag till lösningar som ger ett system för hushållning med mark och vatten som utredningen anser motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav och som bidrar till att tydliggöra systemets tillämpning. Arbetet har utförts i samråd med berörda myndigheter, utredningar och organisationer.
Utredningens bedömningar och förslag redovisas sammanfattande i det följande.
Hushållningsbestämmelsernas syfte och avsedda tillämpning
Syftet med hushållningsbestämmelserna är att främja en hållbar utveckling genom att de tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används för att trygga en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning.
I bestämmelserna anges vad som i huvudsak utgjorde de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor vid tiden för naturresurslagens ikraftträdande 1987. Områden av sådant allmänt intresse ska beaktas vid planering av och beslut om mark- och vattenanvändning. Det är enligt förarbetena områden för sådana verksamheter och intressen som har central betydelse för att trygga en uthållig användning av mark- och vattenområden i landet, bevara god natur och kulturmiljö samt främja ett ändamålsenligt samhällsbyggande. Sådana verksamheter och intressen ges enligt bestäm-
SOU 2015:99 Sammanfattning
25
melserna en prioriterad ställning vid avvägning mellan ett områdes olika användningar vid planering och beslut.
De områden som är av riksintresse på grund av att de inrymmer eller kan inrymma de aktuella verksamheterna eller intressena skyddas särskilt genom att staten kan ingripa i planerings- och beslutsprocesserna. Områden som är av riksintresse enligt 4 kap. MB beskrivs i bestämmelserna i det kapitlet. Vilka områden som är av riksintresse enligt 3 kap. MB ska bedömas av ansvariga centrala myndigheter i dialog bl.a. med berörd kommun.
Kommunen ska i sin översiktsplan visa hur hänsynen till allmänna intressen ska tillgodoses vid kommande beslut om användningen av mark- och vattenområden. Det gäller både hänsynen till områden av allmänt intresse enligt 3 och 4 kap. MB och till sådana allmänna intressen som anges i PBL och som ska främjas vid planläggning, bl.a. en ändamålsenlig struktur, en god och tillgänglig livsmiljö, en god ekonomisk tillväxt och bostadsbyggande.
Bedömningarna i kommunens översiktsplan skapar gemensamma utgångspunkter för att bedöma mark- och vattenanvändningsfrågor vid tillståndsprövning enligt olika lagar. Eftersom hushållningsbestämmelserna tillämpas i översiktsplanen ger den underlag för tillämpningen av bestämmelserna vid beslut enligt de tretton lagar där bestämmelserna ska tillämpas. På så vis kan hushållningsbestämmelserna fungera som ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas.
Utvärdering av hushållningsbestämmelsernas tillämpning
Enligt förarbetena anger hushållningsbestämmelserna i huvudsak vad som utgör de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor och inriktningen för de bedömningar som måste göras i det enskilda fallet.
Utredningen konstaterar inledningsvis att bestämmelsernas funktion som instrument för statligt inflytande har betonats i tillämpningen jämfört med den av lagstiftaren åsyftade allmänna funktionen som vägledning för väl genomtänkta avvägningar mellan
Sammanfattning SOU 2015:99
26
olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Ett uttryck för det kan vara att den sammanlagda nettoarealen för områden som 2014 bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ MB omfattar cirka 46 procent av landets totala land- och vattenareal innanför länsgränserna.
Underlaget från sektorsmyndigheterna om de områden som bedöms vara av riksintresse för olika ändamål enligt 3 kap. MB är inte alltid så utformade beträffande avgränsning och beskrivning av områdena att berörda kommuner utan ytterligare utredning kan redovisa i sin översiktsplan hur intressena kommer att tillgodoses vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Att ett område bedöms vara av riksintresse betyder inte att det faktiskt är av riksintresse, det avgörs slutligen vid ett beslut i ett ärende enligt anknuten lagstiftning. Den dialog mellan stat och kommun om bedömningen som förutsattes i förarbetena är inte alltid väl utvecklad. Det förekommer också att områden som inte längre kan bedömas vara av riksintresse fortfarande anges som varande av riksintresse.
Dessa förhållanden medför att översiktsplanens funktion som ett underlag som belyser samhällets syn på vilka allmänna intressen, bl.a. riksintressen, som kan komma att vägas in vid framtida beslut om användningen av mark- och vattentillgångarna inte alltid fullföljs enligt lagstiftarens intentioner. Till detta bidrar att inte alla kommuner aktualitetsprövar sina översiktsplaner i den omfattning som lagstiftningen föreskriver.
När det saknas ställningstaganden i översiktsplanen om hur allmänna intressen, bl.a. riksintressen bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden måste sådana överväganden ske i det enskilda ärendet. Det minskar möjligheten till helhetssyn i bedömningen, och är en process som när det gäller områden av riksintresse kan vara både långdragen och kostsam eftersom det ofta behövs ytterligare utredning för bedömningen av ifall åtgärden kan innebära påtaglig skada eller motsvarande för intresset. Ofta kan inte heller länsstyrelsen i sådana fall lämna klara besked om den kommer att ingripa i ärendet förrän sent i processen vilket ökar risken för s.k. förgävesplanering. Vid överklagande kvarstår dessa tveksamheter angående bestämmelsernas tillämpning, och prövningen avser ofta bedömning av påtaglig skada eller motsvarande.
SOU 2015:99 Sammanfattning
27
Systemet för hushållning med mark och vatten har ett regelverk som är splittrat på flera lagar och svåröverskådligt, vilket också bidrar till otydlighet och oklarheter vid tillämpningen.
Hushållningsbestämmelserna speglar de mark- och vattenanvändningsfrågor som var angelägna under den fysiska riksplaneringens tid och då naturresurslagen kom till för över tjugofem år sedan. Enligt förarbetena angav bestämmelserna i naturresurslagen i huvudsak vad som då utgjorde de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor. I dag finns det enligt utredningens mening fler intressen i mark- och vattenanvändningsfrågor som samhället har anledning att betrakta som allmänna intressen.
Utredningens bedömning
För att kunna ta till vara viktiga samhällsintressen finns det enligt utredningens mening även framgent behov av vägledande bestämmelser för långsiktig hushållning med områden av stort allmänt intresse i den lagstiftning som berör beslut om ändrad mark- och vattenanvändning. Det finns också behov av möjligheter till statligt inflytande i kommunernas fysiska planering för att tillgodose nationellt särskilt betydelsefulla intressen. Utredningen bedömer samtidigt att bestämmelsernas innehåll behöver utvecklas och deras tillämpning förtydligas. Det behövs för att bestämmelserna bättre ska fylla sitt syfte och för att minska osäkerhet, tidsåtgång och kostnader i planerings- och beslutsprocesser.
Överväganden om användning av mark- och vattenområden behöver enligt utredningens mening i högre grad än i dag göras utifrån en helhetssyn som främjar att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas.
Förutsättningarna för att åstadkomma en långsiktigt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt har förändrats i flera avseenden sedan hushållningsbestämmelserna infördes 1987. Under decennierna före dess dominerade ofta det kommunala initiativet i planeringen för att tillgodose behovet av bostäder, kommunikationer och arbetsplatser. I dag bedrivs planeringen på mer marknadsmässiga grunder, ofta på initiativ av en-
Sammanfattning SOU 2015:99
28
skilda exploatörer, vilket förstärker behovet av ett regelsystem som säkerställer att viktiga samhällsintressen tas till vara i planeringen.
Samtidigt har nationella mål, planer och program fått en allt tydligare roll i samhällsplaneringen och nya åtaganden enligt internationella överenskommelser och gemenskapslagstiftningen i EU påverkar svensk samhällsplanering. Sedan 2011 ska översiktsplanen redovisa hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Studier visar på svårigheterna för kommunerna att uppfylla det nya kravet.
I tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 kap. MB har fokus främst varit på områden av riksintresse medan övriga bestämmelser ofta inte har tillämpats på det sätt lagstiftaren förutsatte.
Arbetet för att främja en hållbar utveckling bedrivs i dag i ett målstyrningssystem där åtgärder ska utvecklas för att uppfylla olika nationella mål, exempelvis miljökvalitetsmålen eller mål för regional tillväxt. När åtgärderna konkretiseras kan de i många fall lokaliseras till avgränsade mark- och vattenområden som kan anges som områden av allmänt intresse enligt 3 kap. miljöbalken som kan tjäna som underlag vid de avvägningar om mark- och vattenanvändningen som görs i den fysiska planeringen. Med dagens bestämmelser ska sådana områden redovisas i översiktsplanen om de bedöms vara av riksintresse. Det finns inget sådant redovisningskrav för övriga områden. Enligt utredningens uppfattning skulle en obligatorisk redovisning av områden av allmänt intresse i översiktsplanen både kunna underlätta kommunernas arbete och bidra till att uppfylla lagstiftarens intentioner att främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Det skulle också underlätta för olika intressenter genom att översiktsplanen då skulle bli ett underlag som belyser samhällets syn på vilka allmänna intressen, bl.a. riksintressen, som kan komma att vägas in vid framtida beslut om användningen av mark- och vattentillgångarna.
Kunskapen om vad som behövs för att åstadkomma en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning har fördjupats och det finns anledning att komplettera bestämmelserna med ytterligare allmänna intressen.
SOU 2015:99 Sammanfattning
29
För att skapa ett ändamålsenligt system för hushållning med mark och vatten som motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens behov och krav anser utredningen att hanteringen av områden av allmänt intresse bör lyftas fram och byggas under i lagstiftningen, bland annat genom bestämmelser om obligatorisk redovisning i översiktsplanen och om kunskapsförsörjning. Samtidigt bör hanteringen av områden av riksintresse förtydligas och förankras bättre, bland annat genom formella beslut om områden av riksintresse efter dialog med berörda parter samt tydliga kriterier och utvecklade formkrav på redovisning.
Utredningens författningsförslag
Utredningens förslag
utgår från att bestämmelserna handlar om arealhushållning med områden av allmänt intresse i den fysiska planeringen med syfte att bidra till en hållbar utveckling och betonar vikten av helhetssyn i den fysiska planeringen
framhåller kommunernas viktiga uppgift att göra samlade bedömningar i sin fysiska planering för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas
utgår från att det även framgent finns behov av ett system för statligt inflytande i kommunernas fysiska planering för att tillgodose nationella intressen. Eftersom frågorna rör nationella intressen bör staten genom regeringen ha ett tydligare ansvar i systemet.
Utredningens förslag syftar till att
främja en helhetssyn i den fysiska planeringen
förtydliga bestämmelsernas avsedda karaktär som planeringsriktlinjer
anpassa bestämmelserna till dagens krav och behov
Sammanfattning SOU 2015:99
30
förbättra förutsättningarna för kommunernas viktiga arbete med att bidra till hållbar utveckling genom fysisk planering
förtydliga det statliga inflytandet i den kommunala fysiska planeringen beträffande nationellt betydelsefulla intressen
förbättra samordningen på nationell nivå genom att regeringens roll i systemet stärks
förbättra förutsättningarna för dialog mellan stat och kommun om områden av riksintresse
förtydliga tillämpningen av systemet.
Utredningen föreslår ändringar i miljöbalken, plan- och bygglagen och hushållningsförordningen med följande innebörd.
Planering utifrån helhetssyn
En bestämmelse införs i 3 kap. MB om att överväganden om användning av mark- och vattenområden ska göras utifrån en helhetssyn som främjar att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas.
Områden av väsentligt allmänt intresse
Begreppet mark- och vattenområden av väsentligt allmänt intresse införs och definieras i 3 kap. MB. Sådana områden ska redovisas i kommunens översiktsplan och av planen ska framgå hur kommunen avser att tillgodose de redovisade intressena. Områden kan vara av väsentligt allmänt intresse ur nationellt, regionalt och lokalt perspektiv. Ansvariga sektorsmyndigheter kan ange områden ur nationellt och länsstyrelsen ur regionalt perspektiv. Länsstyrelsen redovisar dessa intressen i sin sammanfattande redogörelse till kommunen. Kommunen bedömer vilka områden som den anser vara av väsentligt allmänt intresse ur lokalt perspektiv.
Intressena är inte rangordnade och kommunen avgör avvägningar mellan oförenliga väsentliga allmänna intressen.
SOU 2015:99 Sammanfattning
31
Fler allmänna intressen ska beaktas
De nuvarande allmänna intressena i 3 kap. MB anges som väsentliga allmänna intressen och kompletteras med följande intressen:
värdefulla strukturer för ekologiska samband
åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § MB
att begränsa klimatpåverkan
klimatanpassningsåtgärder
dricksvattenförsörjning
bostadsförsörjning
näringslivsutveckling
forskning och innovation
regional tillväxt
Brukningsvärd jordbruksmark och dricksvattenförsörjning
Bestämmelser införs i PBL om att länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande till översiktsplan och detaljplan ska ange om planförslaget innebär att bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark inte följs och om förslaget inte så långt möjligt tillgodoser ett väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen. Länsstyrelsen ska överpröva ett beslut om detaljplan och kan upphäva det om planen inte tillgodoser dessa bestämmelser.
Områden av riksintresse beslutas formellt
Mark- och vattenområden av riksintresse definieras i 3 kap. MB. Ett område är av riksintresse om området ur ett långsiktigt hushållningsperspektiv är av stor nationell betydelse och regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har beslutat att området är av riksintresse. Sektorsmyndigheterna bemyndigas att fatta beslut.
Beslutet ska föregås av en process som innefattar dialog bl.a. med berörd kommun. Regeringen ges möjlighet att pröva sektors-
Sammanfattning SOU 2015:99
32
myndigheternas förslag under processen. Besluten ska aktualitetsprövas minst en gång varannan mandatperiod eller vid behov.
Regeringen beslutar om kriterier för områden av riksintresse
Bestämmelser införs i hushållningsförordningen om att regeringen beslutar om kriterier för områden av riksintresse. Beslutet grundas på sektorsmyndigheternas förslag till kriterier som ska utformas bl.a. med utgångspunkt från definitionen för område av riksintresse i 3 kap. MB och med inriktning att minska den totala utbredningen av områden av riksintresse jämfört med i dag genom att beakta möjligheten att områden av väsentligt allmänt intresse kan ersätta områden av riksintresse.
Påtaglig skada ersätts av tillgodose intresse
Bestämmelser införs i 3 kap. MB med följande innebörd. Vid planering av och beslut om användningen av mark- och vattenområden ska särskild hänsyn tas till riksintressen och väsentliga allmänna intressen.
Om området är av riksintresse ska det intresset tillgodoses. Om området är av väsentligt allmänt intresse ska det intresset så långt möjligt tillgodoses.
Ett riksintresse eller väsentligt allmänt intresse tillgodoses i ett beslut om området fortfarande är lämpligt för det ändamål och den verksamhet som intresset avser så att det är möjligt att använda eller bevara området eller bedriva verksamheten i enlighet med intresset.
Möjligheter till samutnyttjande av ett område för olika ändamål ska prövas i planerings- och beslutsprocessen.
En ventil för regeringen
En möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att besluta om företräde för ett väsentligt allmänt intresse före ett riksintresse införs i 3 kap. MB. Länsstyrelserna bemyndigas att fatta beslut. Ventilen möjliggör exempelvis avvägning mellan ett
SOU 2015:99 Sammanfattning
33
bostadsförsörjningsintresse och ett riksintresse. Beslutet måste vara förenligt med de inledande bestämmelserna i 3 kap. om företräde för användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning och planering utifrån en helhetssyn.
Förtydligad tillämpning av hushållningsbestämmelserna
Bestämmelser införs i 3 kap. MB och i hushållningsförordningen som tillsammans med övriga bestämmelser i 3 och 4 kap. MB på ett samlat sätt beskriver tillämpningen av hushållningsbestämmelserna.
Myndigheternas ansvar
Ansvaret för att bevaka hushållningen med mark- och vattenområden fördelas på myndigheterna. Sektorsmyndigheterna har ansvaret inom sina verksamhetsområden och länsstyrelsen inom länet. Boverket har ett övergripande ansvar och särskilt ansvar för att bevaka hushållningen med de mark- och vattenområden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap.1–7 och 10 §§miljöbalken. Boverket ansvarar för samordning av sektorsmyndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna.
Ett riksintresseregister
Beslut om områden av riksintresse och sektorsmyndigheternas uppgifter om områden av väsentligt allmänt intresse ur ett nationellt perspektiv redovisas i ett register som Boverket ansvarar för.
Genomförande
Författningsändringarna inklusive ventilen träder i kraft den 1 januari 2018 och myndigheterna ges föreberedande uppdrag om bl.a. olika underlag, anvisning för tillämpningen, metodutveckling och register. Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för mål och ärenden som har påbörjats före den 1 januari 2018.
Regeringen beslutar om kriterier 2019. Sektorsmyndigheterna beslutar om områden av riksintresse 2020. Områden som bedömts
Sammanfattning SOU 2015:99
34
vara av riksintresse före den 1 januari 2018 ska vid tillämpningen i mål och ärenden anses vara av riksintresse till och med den 30 juni 2020. Information om områden som beslutats vara av riksintresse finns i Boverkets riksintresseregister och används som underlag för bedömningen av om riksintresset tillgodoses i mål och ärenden.
Länsstyrelserna redovisar de beslutade områdena och områden av väsentligt intresse ur nationellt och regionalt perspektiv i sina sammanfattande redogörelser till kommunerna 2021. Alla kommuner aktualiserar sina översiktsplaner med hänsyn till det nya underlaget och beslutar om översiktsplanerna senast den 31 december 2024.
Därefter kan de nya hushållningsbestämmelserna tillämpas fullt ut i enlighet med förslagets intentioner.
Utredningens övriga förslag
Utbildning och metodutveckling
Boverket bör ges i uppdrag att ta fram en handbok för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna, att genomföra utbildningar för de aktörer som har att tillämpa hushållningsbestämmelserna samt att följa och utvärdera bestämmelsernas tillämpning. Boverket ges vidare i uppdrag att utveckla metoder för förenklad översiktsplanering som passar kommuner med olika resurser och behov.
Översyn av bestämmelserna i 4 kap. 1–4 §§ MB
En utredning bör tillsättas för att se över utformningen och innehållet i bestämmelserna i 4 kap 1–4 §§.
Utredningens sammanfattande bedömning
Enligt utredningens uppfattning skulle ett genomförande av utredningens förslag medföra att hushållningsbestämmelserna bättre kan uppfylla syftet att utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. Enligt
SOU 2015:99 Sammanfattning
35
utredningens mening motsvarar det föreslagna systemet såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Genom det stärkta sambandet mellan hushållningsbestämmelserna och arbetet för hållbar utveckling i samhället i övrigt anpassas systemet också efter de behov och krav som följer av EU-lagstiftning eller internationell lagstiftning och internationella överenskommelser. Vidare bidrar de förändringar och förtydliganden som utredningen föreslår beträffande lagreglernas utformning och tillämpning till att systemet inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. De bidrar också till att ge bättre förutsättningar för att systemet ska vara rättssäkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet.
Utredningens olika förslag utgör en helhet. Förslagen är sins emellan beroende och förutsätter varandra. Utredningens konsekvensutredning visar att ett samlat genomförande av förslagen bör ge ett samhällsekonomiskt positivt resultat. För att finansiera förslagen genomförande föreslår utredningen att arbetet samordnas med miljömålsarbetet och arbetet för att uppnå övriga nationella mål som har betydelse för att främja en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas.
DEL I Författningsförslag
39
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken
dels att 3 kap. ska upphöra att gälla,
dels att 4 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
dels att 21 kap. 7 § första stycket ska ha följande lydelse,
dels att det i balken införs ett nytt 3 kap. av följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
1 §
Mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning.
2 §
Bestämmelserna i detta kapitel och 4 kap. innebär att överväganden om användning av mark- och vattenområden ska göras utifrån en helhetssyn som främjar att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från
Författningsförslag SOU 2015:99
40
ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas.
Bestämmelser om planer och planeringsunderlag till stöd för tillämpningen finns i 6 kap. 19– 22 §§.
3 §
Bestämmelserna ska tillämpas vid planering av och beslut om användningen av mark- och vattenområden. Om ett område berörs som är av riksintresse eller av väsentligt allmänt intresse enligt detta kapitel ska särskild hänsyn tas till det intresset.
Om området är av riksintresse ska det intresset tillgodoses.
Om området är av väsentligt allmänt intresse ska det intresset så långt möjligt tillgodoses.
4 §
Ett riksintresse eller väsentligt allmänt intresse tillgodoses i ett beslut om området fortfarande är lämpligt för det ändamål och den verksamhet som intresset avser så att det är möjligt att använda eller bevara området eller bedriva verksamheten i enlighet med intresset.
Att mark- och vattenområden kan användas för flera ändamål samtidigt framgår av 1 §. Möjligheter till samutnyttjande av ett område för olika ändamål ska prövas i planerings- och besluts-
SOU 2015:99 Författningsförslag
41
processen.
Särskilda bestämmelser om hushållning med mark och vatten för vissa områden som i sin helhet är av riksintresse finns i 4 kap 1– 8 §§. Om beslutet rör ett område som är av riksintresse både enligt detta kapitel och 4 kap. ska prövningen först ske enligt bestämmelserna i 4 kap.
Hushållningsbestämmelsernas tillämpning
5 §
Bestämmelserna i detta kapitel och 4 kap. ska tillämpas i enlighet med vad som föreskrivs i 2 kap. 6 § andra stycket och i plan- och bygglagen (2010:900) , lagen ( 1966:314 ) om kontinentalsockeln, väglagen (1971:948) , lagen ( 1978:160 ) om vissa rörledningar, lagen ( 1983:293 ) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, lagen ( 1985:620 ) om vissa torvfyndigheter, minerallagen (1991:45) , lagen ( 1992:1140 ) om Sveriges ekonomiska zon, lagen ( 1995:1649 ) om byggande av järnväg, ellagen (1997:857) , naturgaslagen (2005:403) , samt luftfartslagen (2010:500) .
Översiktsplaner enligt 3 kap. plan- och bygglagen (2010:900) och havsplaner enligt 4 kap. 10 § ska ge vägledning vid tillämpningen.
Författningsförslag SOU 2015:99
42
Områden av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse
6 §
Ett mark- och vattenområde är
1. av väsentligt allmänt intresse, om marken, vattnet eller områdets fysiska miljö i övrigt på grund av sina egenskaper ur ett långsiktigt nationellt, regionalt eller lokalt hushållningsperspektiv har en väsentlig allmän betydelse, och
2. av riksintresse, om det ur ett långsiktigt hushållningsperspektiv är av stor nationell betydelse att området används för ett visst ändamål och regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har beslutat att området är av riksintresse enligt 11–15 eller 18 §§.
Området kan endast vara av stor nationell betydelse för att
1. värna värden av särskild nationell vikt,
2. uppfylla Sveriges internationella åtaganden,
3. genomföra nationellt viktiga strukturer eller nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling, eller
4. säkerställa totalförsvarets behov.
SOU 2015:99 Författningsförslag
43
7 §
Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön kan vara av väsentligt allmänt intresse.
8 §
Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt eller som har betydelse för att säkerställa värdefulla strukturer för ekologiska samband eller för att genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § kan vara av väsentligt allmänt intresse.
9 §
Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar och andra åtgärder avsedda att begränsa klimatpåverkan eller för klimatanpassningsåtgärder eller som i övrigt har betydelse för att anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat kan vara av väsentligt allmänt intresse.
10 §
Mark- och vattenområden som har betydelse för jord- och skogsbruk är av väsentligt allmänt intresse.
Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse
Författningsförslag SOU 2015:99
44
eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose ett väsentligt allmänt intresse enligt detta kapitel och behovet inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.
11 §
Mark- och vattenområden som har betydelse för renskötsel eller fiske eller vattenbruk kan vara av väsentligt allmänt intresse. Områden som har bety-
delse för renskötsel eller fiske kan vara av riksintresse.
12 §
Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse på grund av sina naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet kan vara av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter ska särskilt beaktas.
13 §
Mark- och vattenområden som har betydelse för dricksvattenförsörjningen kan vara av väsentligt allmänt intresse. Ett område med en grundvattenförekomst av stor betydelse för dricksvattenförsörjningen kan vara av riksintresse.
SOU 2015:99 Författningsförslag
45
14 §
Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material kan vara av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse.
15 §
Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, väg-, järnvägs-, luftfarts- och sjöfartskommunikation, elektronisk kommunikation, vattenförsörjning, avfallshantering eller kärnavfallshantering kan vara av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse.
16 §
Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för bostadsförsörjning kan vara av väsentligt allmänt intresse.
17 §
Mark- och vattenområden som har särskild betydelse för näringslivsutveckling, forskning och innovation eller regional tillväxt kan vara av väsentligt allmänt intresse.
18§
Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret kan vara av väsentligt
Författningsförslag SOU 2015:99
46
allmänt intresse. Ett område som behövs för totalförsvarets anläggningar kan vara av riksintresse.
Avvägning mellan intressen i vissa fall
19 §
Om ett område är av riksintresse enligt detta kapitel för flera oförenliga ändamål, ska företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Behövs området eller del av detta för en anläggning för totalförsvaret ska försvarsintresset ges företräde.
Beslut med stöd av första stycket får inte strida mot bestämmelserna i 4 kap.
20 §
Trots bestämmelserna i 3 § andra stycket får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer besluta att ett mark- och vattenområde får användas för att tillgodose ett väsentligt allmänt intresse enligt detta kapitel om beslutet inte strider mot bestämmelserna i 1 och 2 §§.
4 kap.
1 §
De områden som anges i 2– 8 §§ är, med hänsyn till de natur- och kulturvärden som
De områden som anges i 2– 8 §§ är, med hänsyn till de natur- och kulturvärden som
SOU 2015:99 Författningsförslag
47
finns i områdena, i sin helhet av riksintresse. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd endast om
1. det inte möter något hinder enligt 2–8 §§ och
2. det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden.
finns i områdena, i sin helhet av riksintresse. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd endast om
1. det inte möter något hinder enligt 2–8 §§ och
2. det kan ske på ett sätt som tillgodoser områdenas natur- och kulturvärden.
Bestämmelserna i första stycket 2 och i 2–6 §§ utgör inte hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana fyndigheter av ämnen eller material som avses i 3 kap. 7 § andra stycket.
Bestämmelserna i första stycket 2 och i 2–6 §§ utgör inte hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet eller för utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Om det finns särskilda skäl utgör bestämmelserna inte heller hinder för anläggningar för utvinning av sådana ämnen eller material som avses i 3 kap. 14 § och som är av riksintresse.
21 kap.
7 § första stycket
Om mark- och miljödomstolen finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 2 kap. 9 § första stycket eller 10 § eller enligt 7 kap. 29 §, ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Detsamma gäller om regeringen ska pröva tillåtligheten enligt 17 kap. 1 § eller om regeringen har förbehållit sig prövningen av tillåtligheten enligt 17 kap. 3 §.
Om mark- och miljödomstolen finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 2 kap. 9 § första stycket eller 10 §, enligt 3 kap. 20 § eller enligt 7 kap. 29 §, ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Detsamma gäller om regeringen ska pröva tillåtligheten enligt 17 kap. 1 § eller om regeringen har förbehållit sig prövningen av tillåtligheten enligt 17 kap. 3 §.
Författningsförslag SOU 2015:99
48
1. Bestämmelserna träder i kraft den 1 januari 2018.
2. Områden som bedömts vara av riksintresse enligt 2 § förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vatten i dess lydelse före den 1 januari 2018 ska vid tillämpningen i mål och ärenden anses vara av riksintresse till dess att myndigheten har fattat beslut om områden av riksintresse enligt 13 § hushållningsförordningen i den nya lydelsen. Detta gäller dock längst till den 1 juli 2020.
3. Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för mål och ärenden som har påbörjats före den 1 januari 2018.
SOU 2015:99 Författningsförslag
49
1.2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 4, 5, 10 och 16 §§, 5 kap. 14 och 22 §§ samt 11 kap 10 och 11 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
4 §
Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken anges särskilt.
Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska väsentliga allmänna intressen och riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken anges särskilt.
5 §
Av översiktsplanen ska framgå
1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,
2. kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras,
3. hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gällande miljökvalitetsnormer,
3. hur kommunen avser att tillgodose de redovisade väsentliga allmänna intressena och riksintressena och följa gällande miljökvalitetsnormer,
4. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,
Författningsförslag SOU 2015:99
50
5. hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder, och
6. sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken.
10 §
Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt
1. ta till vara och samordna statens intressen,
2. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,
3. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,
3. verka för att väsentliga allmänna intressen och riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitets- normer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,
4. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och
5. verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.
16 §
Länsstyrelsen ska under utställningstiden avge ett granskningsyttrande över planförslaget.
Av yttrandet ska det framgå om
1. förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,
1. förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken
2. förslaget innebär att bestämmelserna om brukningsvärd jord-
SOU 2015:99 Författningsförslag
51
bruksmark i 3 kap. 10 § miljöbalken inte följs,
3. förslaget inte så långt möjligt tillgodoser ett väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen enligt 3 kap. 13 § miljöbalken ,
4. förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,
5. redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen inte är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,
6. sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, och
7. en bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.
5 kap.
14 §
Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt
1. ta till vara och samordna statens intressen,
2. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken inte upphävs i strid med gällande bestämmelser,
2. verka för att väsentliga allmänna intressen och riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken inte upphävs i strid med gällande bestämmelser,
3. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och
4. verka för att en bebyggelse eller ett byggnadsverk inte blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.
Författningsförslag SOU 2015:99
52
Under samrådet ska länsstyrelsen också särskilt ge råd om tillämpningen av 2 kap. Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt.
22 §
Under granskningstiden ska länsstyrelsen yttra sig över planförslaget, om förslaget enligt länsstyrelsens bedömning innebär att
1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,
1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,
2. bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 10 § miljöbalken inte följs,
3. ett väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen enligt 3 kap. 13 § miljöbalken inte så långt möjligt tillgodoses
4. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,
5. strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser,
6. regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, eller
7. en bebyggelse eller ett byggnadsverk annars blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.
11 kap.
10 §
När länsstyrelsen enligt 5 kap. 29, 38 eller 39 § har fått ett meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte.
Länsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att
1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte till-
1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte till-
SOU 2015:99 Författningsförslag
53
godoses, godoses,
2. bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 10 § miljöbalken inte följs,
3. ett väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen enligt 3 kap. 13 § inte så långt möjligt tillgodoses,
4. regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,
5. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,
6. strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller
7. en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.
11§
Länsstyrelsen ska upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser i dess helhet, om beslutet har en sådan innebörd som anges i 10 § andra stycket. Om kommunen medger det, får beslutet upphävas i en viss del.
Om länsstyrelsen finner att en åtgärd kan tillåtas enligt 3 kap. 20 § miljöbalken gäller inte första stycket.
1. Bestämmelserna träder i kraft den 1 januari 2018.
2. Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för mål och ärenden som har påbörjats före den 1 januari 2018.
3. Kommunerna ska senast den 31 december 2024 ha aktualitetsprövat sin översiktsplan med anledning av ändringarna i 3 kap. miljöbalken.
Författningsförslag SOU 2015:99
54
1.3 Förslag till förordning om ändring i förordning ( 1998:896 ) om hushållning med mark- och vattenområden
Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (1998:896) dels att förordningen ska upphöra att gälla,
dels att det införs en ny förordning om hushållning med mark- och vattenområden av följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Uttryck i kapitlet
1 §
Med sektorsmyndighet avses i denna förordning sådana statliga myndigheter som har ett utpekat ansvar enligt 7 §.
Myndigheternas ansvar
2 §
De sektorsmyndigheter som anges i denna förordning har var och en inom sitt verksamhetsområde ansvar för att bevaka hushållningen med mark- och vattenområden. Sektorsmyndigheterna ska i samverkan med länsstyrelserna följa utvecklingen av frågor om hushållningen med mark- och vattenområden. Tyngdpunkten i denna verksamhet ska läggas på frågor som har stor betydelse i ett nationellt perspektiv och frågor vars utveckling Sverige enligt internationella åtaganden ska följa.
SOU 2015:99 Författningsförslag
55
3 §
Boverket har ett övergripande ansvar för att bevaka hushållningen med mark- och vattenområden och har särskilt ansvar för att bevaka hushållningen med de mark- och vattenområden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap. 1 – 7 och 10 §§ miljöbalken . Boverket ansvarar för samordning av sektorsmyndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. och 6 kap. 19 – 21 §§ miljöbalken .
4 §
Boverket ansvarar för att föra ett nationellt digitalt register och för att hålla det uppdaterat. I registret ska finnas information från sektorsmyndigheterna om beslut om områden av riksintresse och om områden av väsentligt allmänt intresse ur ett nationellt perspektiv enligt 3 kap. 7 – 18 §§ miljöbalken . Informationen ska för varje område innehålla
1. en avgränsning av området på karta,
2. en beskrivning av områdets värde och
3. annan information som är av betydelse för tillämpningen av bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken .
Områden av riksintresse som av sekretesskäl inte kan redovisas öppet ska inte ingå i det nationella registret.
Författningsförslag SOU 2015:99
56
Boverket får meddela föreskrifter för att inrätta och sköta ett register som avses i första stycket.
Boverket ansvarar för att information enligt första stycket 1–3 om områden av riksintresse enligt 4 kap. miljöbalken finns i registret.
5 §
Länsstyrelsen har ansvar inom länet för att bevaka hushållningen med mark- och vattenområden.
Länsstyrelsen ska ta de initiativ som behövs för att bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken beaktas i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar och i planerings- och beslutsprocesser. Initiativen ska tas så tidigt som möjligt i processerna. När 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid prövningen av ett mål eller ärende, ska länsstyrelsen särskilt verka för att väsentliga allmänna intressen och riksintressen tillgodoses i den prövningen. Av plan- och bygglagen (2010:900) framgår att länsstyrelsen ska verka för att väsentliga allmänna intressen och riksintressen tillgodoses i kommunala planer enligt den lagen.
Länsstyrelsens arbete ska grundas på underlag från sektorsmyndigheterna. För ett område som omfattas av en havsplan enligt 4 kap. 10 § ska dock länsstyrelsens arbete grundas på planen.
Länsstyrelsen får besluta enligt
SOU 2015:99 Författningsförslag
57
6 §
Kommunen ansvarar enligt plan- och bygglagen (2010:900) för att i sin översiktsplanering göra en samlad bedömning av vad som är en från allmän synpunkt lämplig användning av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt i kommunen.
Ansvarsområden
7 §
Sektorsmyndigheterna har, enligt den fördelning som anges i denna paragraf, nationellt ansvar för de intressen i fråga om hushållning med mark- och vattenområden som anges i 3 kap. miljöbalken .
I fråga om mark- och vattenområden som
1. är stora och inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön (3 kap. 7 §) ansvarar Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten inom sina verksamhetsområden,
2. är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt eller som har betydelse för att säkerställa värdefulla strukturer för ekologiska samband eller för att genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § miljöbalken (3 kap. 8 §) ansvarar Naturvårdsverket och
Författningsförslag SOU 2015:99
58
Havs- och vattenmyndigheten inom sina verksamhetsområden,
3. är särskilt lämpliga för anläggningar och andra åtgärder avsedda att begränsa klimatpåverkan eller för klimatanpassningsåtgärder eller som i övrigt har betydelse för att anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat (3 kap. 9 §) ansvarar Naturvårdsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut inom sina verksamhetsområden,
4. är av betydelse för jordbruksnäringen (3 kap. 10 §) ansvarar Statens jordbruksverk,
5. är av betydelse för skogsnäringen (3 kap. 10 §) ansvarar Skogsstyrelsen,
6. är av betydelse för renskötsel (3 kap. 11 §) ansvarar Sametinget,
7. är av betydelse för fisket och vattenbruket (3 kap. 11 §§) ansvarar Havs- och vattenmyndigheten,
8. är av betydelse för naturvården och friluftslivet (3 kap. 12 §) ansvarar Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten inom sina verksamhetsområden,
9. är av betydelse för kulturmiljövården (3 kap. 12 §) ansvarar Riksantikvarieämbetet,
10. är av betydelse för dricks-
SOU 2015:99 Författningsförslag
59
vattenförsörjningen (3 kap. 13 §) ansvarar Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning inom sina verksamhetsområden,
11. innehåller värdefulla ämnen eller material (3 kap. 14 §) ansvarar Sveriges geologiska undersökning,
12. är lämpliga för anläggningar för industriell produktion (3 kap. 15 §) ansvarar Tillväxtverket,
13. är lämpliga för anläggningar för energiproduktion och energidistribution (3 kap. 15 §) ansvarar Statens energimyndighet,
14. är lämpliga för anläggningar för väg-, järnvägs-, luftfarts- och sjöfartskommunikation (3 kap. 15 §) ansvarar Trafikverket,
15. är lämpliga för anläggningar för elektronisk kommunikation (3 kap. 15 §) ansvarar Post- och telestyrelsen,
16. är lämpliga för anläggningar för vattenförsörjning (3 kap. 15 §) ansvarar Havs- och vattenmyndigheten,
17. är lämpliga för anläggningar för avfallshantering (3 kap. 15 §) ansvarar Naturvårdsverket,
18. är lämpliga för anläggningar för slutlig förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall (3 kap. 15 §) ansvarar
Författningsförslag SOU 2015:99
60
Strålsäkerhetsmyndigheten,
19. har särskild betydelse för regional tillväxt, näringslivsutveckling eller forskning och innovation (3 kap. 17 §) ansvarar Tillväxtverket och Vinnova inom sina verksamhetsområden, och
20. har betydelse för totalförsvaret (3 kap. 18 §) ansvarar Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inom sina verksamhetsområden.
8 §
Det är ett kommunalt ansvar att bedöma vilka områden som är särskilt lämpliga för bostadsförsörjning (3 kap. 16 §).
Områden av väsentligt allmänt intresse
9 §
Sektorsmyndigheterna ska, inom sina ansvarsområden enligt 7 § och i den utsträckning det är behövligt, lämna underlag om mark- och vattenområden som de bedömer vara av väsentligt allmänt intresse ur ett nationellt perspektiv till Boverket. Underlagen ska innehålla den information som anges i 4 § och aktualitetsprövas av myndigheterna vid behov.
För ett område som omfattas av en havsplan enligt 4 kap. 10 § ska underlaget också lämnas till Havs- och vattenmyndigheten.
SOU 2015:99 Författningsförslag
61
10 §
Länsstyrelsen ska i sin sammanfattande redogörelse till kommunen enligt 3 kap. 28 § plan- och bygglagen (2010:900) lämna underlag om områden av väsentligt allmänt intresse enligt Boverkets register och om ytterligare områden som länsstyrelsen bedömer vara av väsentligt allmänt intresse ur ett regionalt perspektiv.
Kommunen bedömer vilka områden som är av väsentligt allmänt intresse ur ett lokalt perspektiv.
Områden av riksintresse
11 §
Ett område är enligt 3 kap. 6 § miljöbalken av riksintresse om området ur ett långsiktigt hushållningsperspektiv är av stor nationell betydelse och regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har beslutat att området är av riksintresse.
Regeringen beslutar om kriterier som underlag för bedömning av om ett område enligt 3 kap. 11 – 15 och 18 §§ miljöbalken är av sådan nationell betydelse som avses.
Sektorsmyndigheterna ska, inom sina ansvarsområden enligt 7 § och i samråd med Boverket till regeringen lämna förslag till
Författningsförslag SOU 2015:99
62
sådana kriterier.
12 §
Sektorsmyndigheterna ska, inom sina ansvarsområden enligt 7 §, föreslå områden som de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken .
Områden som sektorsmyndigheterna bedömer vara av riksintresse ska beskrivas i ett underlag. Av underlaget ska framgå hur kriterierna enligt 11 § är uppfyllda.
Området ska avgränsas på karta och beskrivas så att det är möjligt för kommunen att i översiktsplanen redogöra för hur kommunen avser att tillgodose riksintresset.
Boverket får meddela föreskrifter för hur det underlag ska utformas som avses i andra och tredje stycket.
13 §
Sektorsmyndigheterna ska i fråga om förslag till områden av riksintresse enligt 12 § skriftligen samråda med Boverket samt de länsstyrelser, regionala organ, kommuner och de sektorsmyndigheter enligt 7 § som är berörda.
Områden som av sekretesskäl inte kan anges öppet på karta ska redovisas i särskild ordning till berörd länsstyrelse som på lämpligt sätt ska underrätta samrådande parter om sektorsmyndig-
SOU 2015:99 Författningsförslag
63
hetens förslag.
Om en berörd kommun beträffande ett förslag till område av riksintresse anser att kriterierna enligt 11 § inte är uppfyllda eller att underlaget enligt 12 § är bristfälligt kan kommunen begära att sektorsmyndigheten ger regeringen möjlighet att pröva förslaget.
Efter avslutat samrådsförfarande ska sektorsmyndigheterna fatta beslut om att ett område är av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken . Beslutet ska innehålla den information som anges i 4 § samt en redogörelse för de omständigheter som ligger till grund för bedömningen och en sammanställning av de synpunkter som framkommit under samrådsförfarandet.
De parter som deltagit i samrådet ska skriftligen underrättas om beslutet.
14 §
Beslut om områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken ska utan dröjsmål lämnas till Boverket. För ett område som omfattas av en havsplan enligt 4 kap. 10 § ska beslutet även lämnas till Havs- och vattenmyndigheten.
15 §
Sektorsmyndigheterna ska aktualitetspröva sina beslut om områden av riksintresse minst
Författningsförslag SOU 2015:99
64
vart åttonde år eller vid behov. Beslut om områden av riksintresse som inte längre uppfyller kriterierna enligt 11 § ska upphävas.
Länsstyrelsen ska underrätta Boverket och berörda sektorsmyndigheter om länsstyrelsen anser att
1. ett beslut om ett område av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken bör aktualitetsprövas eller omprövas,
2. ett ytterligare mark- eller vattenområde bör bedömas vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken .
Underlag vid tillämpningen av bestämmelserna
16 §
Områden av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse behandlas i kommunernas översiktsplaner enligt 3 kap. plan- och bygglagen (2010:100) . Översiktsplanen ska ge vägledning vid tillämpningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken enligt de lagar som anges i 3 kap. 5 § miljöbalken .
17 §
Vid en prövning som rör ett område av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken ska sektorsmyndighetens beslut enligt 13 § ligga till grund för bedömningen
SOU 2015:99 Författningsförslag
65
av om riksintresset tillgodoses.
18 §
Den myndighet som ska tillämpa hushållningsbestämmelserna i ett ärende, ska i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med de kommunala översiktsplaner, regionplaner och havsplaner som är tillämpliga i ärendet.
Underrättelse till regeringen i vissa fall
19§
Länsstyrelserna och de andra myndigheterna ska vid uppsikten inom sina verksamhetsområden göra regeringen uppmärksam på om urvalet av områden av riksintresse enligt 4 kap. miljöbalken behöver regleras närmare.
20 §
En anmälan som en statlig myndighet lämnar till regeringen enligt 6 kap. 21 § andra stycket miljöbalken ska innehålla uppgift om vilken samverkan som behövs mellan staten och den eller de berörda kommunerna för att kommunerna i sin planering enligt plan- och bygglagen (2010:900) ska
Författningsförslag SOU 2015:99
66
1. tillgodose ett intresse som rör hushållningen med mark- och vattenområden enligt 3 och 4 kap. miljöbalken , eller
2. skapa förutsättningar för att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs.
1. Bestämmelserna träder i kraft den 1 januari 2018.
2. Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för mål och ärenden som har påbörjats före den 1 januari 2018.
SOU 2015:99 Författningsförslag
67
1.4 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordning ( 2011:338 )
Härmed föreskrivs att 2 kap. 1 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
1 §
Under ett samråd om ett förslag att anta, ändra eller upphäva en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser ska länsstyrelsen på lämpligt sätt hålla andra berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet. Om förslaget rör skogsmark, ska länsstyrelsen inhämta Skogsstyrelsens yttrande.
Under ett samråd om ett förslag att anta, ändra eller upphäva en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser ska länsstyrelsen på lämpligt sätt hålla andra berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet. Om förslaget rör skogsmark, ska länsstyrelsen inhämta Skogsstyrelsens yttrande. Om förslaget rör renskötsel ska länsstyrelsen inhämta Sametingets yttrande.
Om förslaget avser en detaljplan eller områdesbestämmelser, behöver länsstyrelsen dock inte underrätta
1. lantmäterimyndigheten och myndigheter som är sakägare och som kommunen ska samråda med enligt 5 kap. 11 § plan- och bygglagen (2010:900), eller
2. andra myndigheter än de som har invänt mot översiktsplanen, utom när förslaget saknar stöd i översiktsplanen eller särskilt berör myndigheten.
1. Bestämmelserna träder i kraft den 1 januari 2018.
2. Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för mål och ärenden som har påbörjats före den 1 januari 2018.
DEL II Inledning och bakgrund
71
2 Utredningens uppdrag och arbete
2.1 Uppdraget
Regeringen tillsatte i december 2013 Riksintresseutredningen (dir. 2013:126) med uppdrag att göra en översyn av 3 kap. miljöbalken och relevanta delar av 4 kap. miljöbalken (bilaga 1). Utredaren ska enligt direktivet föreslå sådana ändringar som ger ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse, som är ändamålsenligt, anpassbart över tiden, fokuserat på väsentliga och aktuella behov och som inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. Systemet ska vara rättssäkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet. Uppdraget ska redovisas i ett slutbetänkande senast den 1 december 2015.
Frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet skulle enligt direktivet behandlas med förtur och redovisades till regeringen i ett delbetänkande (SOU 2014:59) den 14 augusti 2014. Enligt direktivet ska frågan också redovisas i slutbetänkandet.
Fyra övergripande uppdrag anges i direktivet:
att se över hushållningsbestämmelserna
att utvärdera 3 kap. miljöbalken
att utvärdera områden av riksintressen
att särskilt redovisa förslag i fråga om hinder för angeläget bostadsbyggande.
Enligt uppdraget att se över hushållningsbestämmelserna ska utredningen särskilt
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2015:99
72
utvärdera hur bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken och i förordningen om hushållning med mark- och vattenområden tillämpas i fråga om utpekande och angivande av områden liksom hur dessa bestämmelser och bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken tillämpas i mål och ärenden liksom i planering och beslut enligt plan- och bygglagen och annan relevant lagstiftning,
identifiera och analysera bristerna i denna tillämpning och bedöma i vilken utsträckning dessa beror på lagreglernas utformning eller på deras tillämpning,
överväga de förändringar i 3 kap. miljöbalken som är nödvändiga och bedöma om dessa går att göra med bestämmelsernas nuvarande struktur och utformning eller om en annan lösning är mer lämplig,
analysera behovet av förändringar av såväl synsätt som terminologi när det gäller angivandet av intressen och deras områden liksom av åtgärder och verksamheter som kan skada de angivna intressena och områdena i syfte att skapa bättre ändamålsenlighet och tydlighet,
föreslå sådana ändringar i 3 kap. miljöbalken och förordningen om hushållning med mark- och vattenområden samt annan eventuell följdlagstiftning som kan lösa problemen och som ger ett system för hushållning med regionalt och nationellt betydelsefulla områden som uppfyller kraven att vara ändamålsenligt, rättssäkert och inriktat på såväl långsiktiga som aktuella behov.
Enligt uppdraget att utvärdera 3 kap. miljöbalken ska utredningen särskilt
bedöma om tillämpningen av de olika bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken och verksamheternas och intressenas olika karaktär ger skäl till större enhetlighet eller andra ändringar som bättre tillgodoser skyddsbehoven,
bedöma om tillämpningen av 3 kap. 2 och 3 §§ motsvarar behoven och föreslå lösningar som tillgodoser dessa behov samt överväga om, och i så fall hur, regleringen enligt bestämmelserna även bör innefatta andra väsentliga skyddsbehov,
SOU 2015:99 Utredningens uppdrag och arbete
73
bedöma om alla de intressena som anges i 3 kap. fortfarande är i behov av reglering och i vilken utsträckning det finns andra samhällsintressen som är i behov av att regleras med stöd av bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken,
analysera om det finns behov av att uttrycka bestämmelserna avseende bevarandeintressena respektive användningsintressena på olika sätt,
bedöma om det finns skäl att komplettera skyddet av bevarandeintressena enligt 3 kap. 6 § och eventuellt även 2 och 3 §§, med möjlighet till en mer samlad form som även innefattar de utvecklingsmöjligheter områdena innehåller,
analysera och redovisa om och hur områden som bedöms vara av riksintresse kan ges ett långsiktigt rättsligt skydd genom bestämmelserna i andra delar av miljöbalken eller andra relevanta lagar, och
ta hänsyn till totalförsvarets långsiktiga behov och den särställning som totalförsvaret har i riksintressesystemet genom dess företrädesrätt vid konkurrerande riksintressen.
Enligt uppdraget att utvärdera områden av riksintressen ska utredningen särskilt
analysera tillämpningen av 3 kap.5–9 §§miljöbalken bl.a. med avseende på skillnader i områdenas betydelse i ett regionalt eller nationellt perspektiv och överväga sätt att förbättra den,
bedöma vilket reellt behov som i dag finns för de riksintressen som anges i 3 kap. och bedöma hur väl dagens områden av riksintresse motsvarar detta behov,
analysera frågan om huruvida ett område som är av riksintresse kan upphöra att vara det, t.ex. till följd av att området getts ett rättsligt bindande skydd,
bedöma om det finns andra slags verksamheter eller anläggningar för vilka områden bör kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse;
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2015:99
74
bedöma hur en riksintresseklassificering har påverkat möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter i det aktuella området,
ange vilket ansvar och vilka uppgifter som de berörda aktörerna (centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner) bör ha för att systemet ska fungera väl och vara anpassat till aktörernas uppgifter och roller,
ange vilket underlag som bör krävas för ett utpekande av ett område av riksintresse och vilka kriterier som bör vara uppfyllda, och
närmare precisera rekvisit för de åtgärder som bör respektive inte bör vara tillåtna inom de områden som omfattas av hushållningsbestämmelserna.
Enligt uppdraget att särskilt redovisa förslag i fråga om hinder för angeläget bostadsbyggande ska utredningen särskilt
studera i vilken omfattning områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta,
utifrån denna bedömning föreslå hur sådana hinder kan begränsas utan att väsentliga skyddsbehov skadas på kort och lång sikt,
utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan å ena sidan olika riksintressen och å andra sidan tillgodoseendet av bostadsförsörjningsbehovet,
undersöka behovet av och lämpligheten i att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse, och
föreslå lämpliga förändringar och lämna de författningsförslag som behövs.
Beträffande konsekvensbeskrivningen ska utredaren särskilt uppmärksamma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen. Vid eventuella statsfinansiella konsekvenser ska utredaren föreslå finansiering.
SOU 2015:99 Utredningens uppdrag och arbete
75
Vidare ska utredaren samråda med de myndigheter som har uppgifter gällande 3 och 4 kap. miljöbalken, med länsstyrelser och kommuner samt med Sveriges Kommuner och Landsting. Utredaren ska också samråda med Bostadsplaneringskommittén (S 2013:12) och följa Miljömålsberedningens (M 2010:04) arbete. Vidare ska utredaren ta del av Riksrevisionens arbete med granskning av statens hantering av riksintressen och Statens jordbruksverks arbete med uppdraget att utvärdera tillämpningen av den lagstiftning som reglerar när jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar liksom av övrigt underlag av värde för uppdraget.
2.2 Utredningens arbete
Uppdraget att särskilt redovisa förslag i fråga om hinder för angeläget bostadsbyggande redovisades till regeringen i ett delbetänkande (SOU 2009:57) den 14 augusti 2014.
För att i delbetänkandet studera i vilken omfattning områden av riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta, analyserades underlaget till Riksrevisionens enkät i rapporten (RiR 2013:21) Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande. De flesta av de kommuner som i enkäten angett att länsstyrelsers eller sektorsmyndigheters hantering av riksintressen helt eller delvis hindrat planer på bostadsbyggande vid flera tillfällen under de senaste tre åren, intervjuades för att klarlägga omfattningen av och skälen till hindren. Företrädare för de tre storstadskommunerna Stockholm, Göteborg och Malmö intervjuades särskilt. Vidare intervjuades företrädare för Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Trafikverket, Boverket, länsstyrelserna, Sveriges Kommuner och Landsting och Riksrevisionen. Samråd skedde med Bostadsplaneringskommittén (S 2013:12) och Miljömålsberedningen (M 2010:04) och uppgifter inhämtades från Boverkets årliga plan- och byggenkäter och bostadsmarknadsenkäter.
För att belysa frågeställningarna om begränsning av hinder, avvägningssystem och bostadsförsörjning som riksintresse upprättade utredningen tre författningsförslag som prövades i dialog
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2015:99
76
med myndigheter och andra intressenter samt utredningens experter, bl.a. vid en hearing.
Utredningen fann vid en samlad bedömning att det inte är lämpligt att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse. Utredningen fann vidare att det inte var lämpligt att redan i delbetänkandet föreslå åtgärder i systemet som riktar sig särskilt mot bostadsbyggandet. Sådana förslag skulle kunna försämra möjligheterna att åstadkomma ett effektivt system för hushållning med mark- och vattenområden vid den kommande översynen. Utredningen avsåg att återkomma till frågorna i slutbetänkandet.
Enligt utredningens tolkning innehåller direktivet inför slutbetänkandet två grundläggande uppdrag. Dels att redovisa en utvärdering av hushållningsbestämmelsernas tillämpning, dels att lämna förslag till ändringar i relevant lagstiftning enligt vissa kriterier.
Som utredningen ser det sker hushållningsbestämmelsernas tillämpning i flera steg som vart och ett bör utvärderas för sig. En anledning till detta är att de olika stegen är sins emellan beroende på så vis att iakttagna brister i ett av tillämpningens steg kan vara anledningen till brister i nästa steg.
Tillämpningens första steg är de ansvariga myndigheternas arbete med att lämna uppgifter till länsstyrelserna om vilka områden som de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. I det andra steget redovisar länsstyrelserna uppgifterna i en sammanfattande redogörelse till kommunerna. Kommunerna ska i sin översiktsplan redovisa riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB och hur de bedömer att intressena bör tillgodoses vid kommande beslut om användningen av mark- och vattenområden. Bedömningarna i översiktsplanen ger sedan i det tredje steget underlag för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna vid planering och beslut enligt de lagar som anger att bestämmelserna ska tillämpas. Tillämpningens fjärde steg är överprövningen av besluten från det tredje steget.
Som huvudsakligt underlag för utvärderingen av tillämpningens första steg använde utredningen en enkät till de ansvariga myndigheterna om hur de arbetar med att bedöma områden av riksintresse. Underlag för utvärderingen av steg två i tillämpningen erhölls bl.a. genom en enkät till länsstyrelserna via länsstyrelsernas Forum för hållbart samhällsbyggande som också har varit behjälpligt med visst
SOU 2015:99 Utredningens uppdrag och arbete
77
underlag. Tillämpningen vid planering och beslut i steg tre undersöktes med en enkät till de myndigheter som har att besluta enligt de lagar som anger att bestämmelserna ska tillämpas. För utvärderingen av överprövningen i steg fyra användes ett antal tidigare studier av rättstillämpningen och utredningens egen genomgång av ett hundratal mål och ärenden som rör tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken. Utredningen har även diskuterat tillämpningen av hushållningsbestämmelserna vid överprövningen med de plantekniska råden vid mark- och miljödomstolarna.
Enligt direktivet ska systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Bakgrunden till hushållningsbestämmelserna finns i den fysiska riksplaneringen och i arbetet med plan- och bygglagstiftningen och naturresurslagen. För att klarlägga lagstiftarens intentioner och bättre kunna överväga lämpliga lösningar som motsvarar dagens krav har utredningen studerat den fysiska riksplaneringen och förarbetet till plan- och bygglagen (1987:10) och naturresurslagen genom litteraturstudier och samtal med personer som medverkade i arbetet.
Förslagen till ändringar i relevant lagstiftning har utvecklats mot bakgrund av utredningens utvärdering av hushållningsbestämmelsernas tillämpning och vad som framkommit om lagstiftarens intentioner samt dagens krav och behov. Företrädare för ansvariga departement och myndigheter, länsstyrelserna och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) samt vissa intressorganisationer och Kungliga Tekniska Högskolan har deltagit som experter i utredningens arbete och utredningen har kunnat dra nytta av deras sakkunskap vid regelbundna expertmöten. SCB har bistått med att ställa samman information om utbredningen av områden av riksintresse. Konsekvensutredningen har utförts med hjälp av konsulten Ramböll och i dialog med utredningens experter.
Utredningen har under arbetet med slutbetänkandet samrått bl.a. med Bostadsplaneringskommittén (S 2013:12), Miljömålsberedningen (M 2010:04), Dricksvattenutredningen (L 2013:02), Strandskyddsdelegationen (S 2013:05) och Planprocessutredningen (S 2014:07). Utredningen har tagit del av Riksrevisionens arbete med granskning av statens hantering av riksintressen (Riksrevisionen 2013) och Statens jordbruksverks arbete med uppdraget att utvärdera tillämpningen av den lagstiftning som reglerar när
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2015:99
78
jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar (Statens jordbruksverk 2013).
Vidare har utredningen deltagit i ett antal seminarier och möten som behandlat frågor om hushållningsbestämmelserna, bl.a. flera gånger med Samhällsbyggnadsberedningen respektive Nätverket för samhällsbyggnadschefer inom SKL. På begäran har särskilda möten hållits med Sametinget, Statens jordbruksverk och Tillväxtverket samt med organisationerna Lantbrukarnas riksförbund, SveMin, Svenskt Vatten och Svensk Torv.
2.3 Betänkandets disposition
Betänkandet är indelat i sex delar.
I del I presenteras utredningens författningsförslag (kap. 1). Bakgrunden till hushållningsbestämmelserna behandlas i del II (kap. 3).
Del III innehåller utredningens utvärdering av tillämpningen av hushållningsbestämmelserna med ett kapitel för varje steg i tillämpningen (kap. 4–7). Ett ytterligare kapitel behandlar områden av riksintresse, deras utbredning och effekter (kap. 8).
I del IV redovisas utredningens bedömningar om lagstiftarens intentioner och dagens krav och behov i två kapitel (9–10) som tillsammans med utvärderingen av tillämpningen i del III bildar underlag för utredningens övervägande och förslag angående förändringar i lagstiftningen som redovisas beträffande dels systemet (kap. 11), dels områden av allmänt intresse (kap. 12). I denna del redovisas också utredningens förslag till ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kap. 13).
Del V innehåller utredningens konsekvensutredning (kap. 14) och del VI författningskommentarer (kap. 15) och bilagor.
79
3 Hushållningsbestämmelserna
Enligt direktivet ska utredaren göra en genomgripande översyn av 3 kap. miljöbalken med en analys av de brister som systemet har och en bedömning av hur dessa brister kan åtgärdas så att systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Utredaren ska vidare lämna förslag till lösningar. Dessa kan inbegripa väsentliga ändringar i miljöbalkens bestämmelser så att de på ett bättre sätt än i dag uppfyller syftet med det avsedda systemet för att ta till vara vissa nationellt viktiga intressen. Utredaren bör sträva efter att finna lösningar som ger ett system för hushållning med mark och vatten som är ändamålsenligt och fokuserat på väsentliga och aktuella skyddsbehov och som tar hänsyn till samhällets övriga behov.
Hushållningsbestämmelserna infördes i naturresurslagen (1987:12) för närmare trettio år sedan. De flesta av bestämmelserna har inte ändrats sedan dess och de speglar därför de mark- och vattenanvändningsfrågor som var angelägna vid genomförandet av den fysiska riksplaneringen.
Underlaget till bestämmelserna utvecklades i den fysiska riksplaneringen. För att klarlägga lagstiftarens intentioner och bättre kunna överväga lämpliga lösningar som motsvarar dagens krav har utredningen funnit det motiverat att närmare studera dels den fysiska riksplaneringens bakgrund och genomförande, dels de förändringar som hänt sedan naturresurslagen trädde i kraft.
Hushållningsbestämmelserna SOU 2015:99
80
3.1 Hushållningsbestämmelsernas tillkomst
3.1.1 Bakgrund
Naturresurslagen med sina hushållningsbestämmelser och plan- och bygglagen trädde i kraft 1987-01-01. De var resultatet av arbetet med att ta fram en ny bygglagstiftning som startade 1965. Den då gällande byggnads- och planlagstiftningen, främst i byggnadslagen (1947:385) och byggnadsstadgan (1959:612) ansågs inte ge tillräckliga verktyg för att åstadkomma ett rationellt och planmässigt samhällsbyggande.
Samhällsplanering användes då som begrepp för en kombination av fysisk, social och ekonomisk planering. Det var en del av socialdemokraternas planhushållningspolitik som inleddes efter regeringstillträdet 1932. Politiken innebar i korthet att eftersträva ett ökat statligt inflytande i samhällets alla politikområden för att åstadkomma ett välfärdssamhälle för alla. Politiken debatterades kontinuerligt i den s.k. planhushållningsdebatten från 1930-talet och framåt med det borgerliga lägret som förespråkade en mer liberal politik med mindre statlig inblandning (se Lewin 1970). Den fysiska planeringen – den etikett som under perioden sattes på bebyggelseplaneringen – sågs som en beståndsdel i ett större system. Ekonomisk och övrig aktivitetsplanering skulle samordnas med den fysiska planeringen för att på en översiktlig nivå samverka i vägledningen av samhällets utvecklingsprocess. Det var då nödvändigt att stärka och förfina det offentligas, kommunernas och statens, inflytande över planeringen av markanvändningen och bebyggelseutvecklingen.
Under tiden efter andra världskriget medförde jordbrukets fortgående rationalisering en fortsatt minskning av antalet sysselsatta i jordbruket samtidigt som antalet sysselsatta i industri och servicenäringar ökade (se figur 3.1).
SOU 2015:99 Hushållningsbestämmelserna
81
Källa: Folk och bostadsräkning 1945–1980, Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik 1985–2010,
SCB SNI69 används fram till 1980 och därefter används SN192, 02 och 07.
Det medförde en fortsatt inflyttning från landsbygden till tätorterna, en utveckling som inleddes i slutet av 1800-talet (se figur 3.2).
Källa: SCB.
Efterfrågan på bostäder i tätorterna ökade, och eftersom exploateringen av mark för tätbebyggelse var i princip fri kom tätbebyggelsen att spridas över stora områden, även på områden som inte kunde försörjas med vägar, vatten och avlopp. Kommunerna hade sedan 1907 års stadsplanelag planmonopol. Detta stärktes genom
Hushållningsbestämmelserna SOU 2015:99
82
1947 års byggnadslag så att kommunerna fick rätt att bestämma var, när och hur bebyggelse skulle tillkomma eller förändras. Kommunernas möjligheter att styra bebyggelsen utökades successivt. Medel var bl.a. förmedling av bostadslån, förköpsrätt, tomträttslån och markförvärvslån. Egna investeringar och en aktiv kommunal markpolitik gav medel att kontrollera bebyggelsen. Markberedskap för minst 10 års byggande eftersträvades. Expropriationslagstiftningen ändras så att förväntningsvärden som uppkommit under en tioårsperiod före aktualiseringen av en expropriation inte behöver ersättas. Markvillkoret införs så att statligt stöd endast får ges till bostäder som byggs på mark som kommunen förmedlat (Blücher 2006, s. 144–145).
Målet för bostadspolitiken formulerades 1967 som att ”Samhällets mål för bostadsförsörjningen bör vara att hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader”. Det tog sig uttryck bl.a. i ambitionen att sanera äldre miljöer och stadskärnor och i det massiva bostadsbyggandet under perioden 1965–1974 som fått benämningen miljonprogrammet (se figur 3.3).
Källa: Bostadsstatistiken, SCB.
SOU 2015:99 Hushållningsbestämmelserna
83
Kommunernas inflytande över bostadsbyggandet nådde sin höjdpunkt vid mitten av 1970-talet (Blücher 2006, s. 144–146).
Under 1950- och 60-talen gav den ökade materiella levnadsstandarden med ökat bilinnehav och människornas ökade fritid upphov till en ökad efterfrågan på välbelägen mark både för fritidsbebyggelse och friluftsliv. Den industriella utvecklingen medförde behov av nya lokaliseringar för industrin samtidigt som problemen med industrins utsläpp och andra miljöstörande effekter började uppmärksammas i högre grad än tidigare.
Frågan om hushållningen med landets mark- och vattenresurser ansågs vara av central betydelse från miljöpolitisk utgångspunkt. 1963 års proposition angående riktlinjer och organisation för naturvårdsverksamheten (prop. 1963:71) gav utgångspunkter för den fortsatta lagstiftningen om naturens nyttjande och exploatering. Departementschefen framhöll att utvecklingen gjorde det nödvändigt ”dels att söka åstadkomma en rimlig avvägning mellan de olika krav som dagens samhälle ställer på naturen och dels se till att dessa tillgångar också bevaras åt kommande generationer”. Naturvårdslagen (1964:822) trädde i kraft 1 januari 1965. Till grund för naturvårdslagen låg två syften, hämtade från 1952 års naturskyddslag, nämligen syftet att bevara vetenskapligt och kulturellt värdefulla områden samt syftet att tillgodose sociala intressen genom att hålla mark och vatten öppna för rekreation och friluftsliv. Ursprungligen lades tyngdpunkten på den vetenskapliga och kulturella sidan men i 1964 års naturvårdslag jämställdes friluftslivets intressen inom naturvården med vetenskapens och kulturens. Skyddsinstitutet naturreservat infördes för att tillgodose båda intressena. Strandskydd hade införts redan i början av 1950-talet, först provisoriskt och sedan permanent genom 1952 års strandlag. Fram till 1975 innebar reglerna att länsstyrelsen utsåg områden där strandskydd skulle gälla i syfte att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv. Strandskyddet skärptes 1975 genom ändringar i naturvårdslagen (prop. 1974:166). Det infördes ett generellt förbud mot att bebygga stränderna vid både kusten och i inlandet, kopplat till en möjlighet att ansöka om dispens från förbudet.
Det uppstod ofta markanvändningskonflikter, förutom vid tätortstillväxten främst mellan intressen för friluftsliv, fritidsbebyggelse och vissa slag av industri. Exempel var de avvägningsproblem
Hushållningsbestämmelserna SOU 2015:99
84
som uppstod i samband med önskemålen att lokalisera massafabrik och kärnkraftanläggningar till Väröområdet, kärnkraftverk till Trosaområdet och oljeraffinaderi till Brofjorden. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det fanns ett behov att i ökad utsträckning på ett planmässigt sätt hushålla med våra naturresurser. Det förelåg ett behov av att överblicka dessa resurser i riksperspektiv och av ökade möjligheter att utifrån bedömningar på riksnivå styra hushållningen med vissa resurser (SOU 1971:75, s. 21–27; prop. 1972:111, bilaga 2, s. 128–129).
Ambitionen att länka samman den fysiska planeringen med åtgärder inom andra politikområden medförde behov av en kommunomfattande översiktlig planering som kunde tjäna som underlag för politisk styrning av kommunens utveckling, såväl fysiskt som ekonomiskt och socialt. Också den ökade konkurrensen om mark- och vattentillgångar motiverade en bättre fungerande översiktlig planläggning. En samlad genomgång av gällande byggnads- och planlagstiftning som förberedelse till en reform av denna lagstiftning påbörjades 1965. I anslutning till denna genomgång påbörjades år 1967 vissa provinventeringar och metodstudier för en fysisk riksplanering. Syftet med den fysiska riksplaneringen var att kartlägga anspråk mot och tillgångar av mot mark och andra naturtillgångar, analysera konflikter mellan anspråken och dra upp riktlinjer för hushållningen med naturresurserna.
3.1.2 Riktlinjer för den fysiska riksplaneringen 1972
År 1971 redovisades det förberedande arbetet med inventeringar av anspråk och tillgångar på mark och vatten och förslag till riktlinjer i rapporten (SOU 1971:75) Hushållning med mark och vatten.
Enligt betänkandet skulle den fysiska riksplaneringen söka forma ett sådant mönster för hushållningen med viktiga naturresurser att målen för samhällsutvecklingen främjades samtidigt som betydande handlingsfrihet beträffande resursanvändningen bevarades åt kommande generationer. Planeringens uppgift var (förenklat) ”att göra en avvägning, där önskan att bevara dessa resurser intakta, dvs. nyttiggöra dem utan att förändra dem, ställs mot olika önskemål att exploatera dem, dvs. utnyttja dem så att de förändras”. Den sågs som ett medel att nå de välfärdspolitiska
SOU 2015:99 Hushållningsbestämmelserna
85
målen, bl.a. främjad ekonomisk tillväxt, de regionalpolitiska målen och miljövårdspolitikens mål (SOU 1971:75, s. 26–27).
I proposition 1972:111 Regional utveckling och hushållning med mark och vatten, bil. 2 motiverade departementschefen behovet av en fysisk riksplanering på följande sätt.
Den ökade fritiden, industrins utveckling och den snabba rationaliseringen inom jord- och skogsbruket hör till de omständigheter som orsakat skärpta konflikter om hur landets naturtillgångar skall utnyttjas. Allt oftare har från två eller flera håll riktats anspråk på att få utnyttja samma, från skilda synpunkter särskilt värdefulla mark- och vattentillgångar. Därvid har de som önskat exploatera naturtillgångar i allmänhet haft lättare att hävda sina intressen än de som önskat bevara ett område oexploaterat. En långsiktig planering av naturresursernas användning i syfte att förebygga miljöskador och konflikter om dessa resurser har blivit allt mer angelägen. Konflikternas art gör det nödvändigt att i en sådan planering anlägga ett perspektiv som gör att hela landet kan ses i ett sammanhang. Det har därför varit naturligt och nödvändigt att staten tagit på sig denna planeringsuppgift. (Prop. 1972:111, bilaga 2, s. 126.)
I propositionen lämnades förslag till riktlinjer för hushållning med mark och vatten och förslag till vissa lagändringar i samband med den fysiska riksplaneringen. Riksdagen antog i huvudsak förslagen i propositionen (CU 1972:35, rskr 1972:348).
Riktlinjerna (se bilaga 2) var av två slag. De avsåg dels vissa verksamheters behandling i den fysiska riksplaneringen, dels behandlingen av vissa geografiska områden. De verksamhetsanknutna riktlinjerna omfattade jordbruk, skogsbruk, fiske, renskötsel, friluftsliv, fritidsbebyggelse, vetenskaplig naturvård, kulturminnesvård, försvar, vissa tekniska och vetenskapliga verksamheter samt resurskrävande och miljöstörande industri. De geografiska riktlinjerna avsåg i första hand kusterna, Öland och Gotland, fjällen, huvudälvarnas dalgångar, de större insjöarna samt vissa ytterligare inlandsområden. Riktlinjerna var mycket översiktliga och avsågs bli närmare preciserade i det följande planeringsarbetet. Det fortsatta arbetet med åtgärder för att säkerställa den fysiska riksplaneringens intentioner delades in i ett programskede och ett planeringsskede (prop. 1975/76:1, s. 4). Riktlinjerna skulle dock tillämpas omedelbart. Kungl. Maj:t anbefallde i cirkulär (SFS 1973:15) fr.o.m. 8 februari 1973 ”samtliga statsmyndigheter att som vägledande vid varje beslut som är av betydelse för användningen av mark eller
Hushållningsbestämmelserna SOU 2015:99
86
vatten beakta de riktlinjer som statsmakterna dragit upp för hushållningen med dessa naturtillgångar”.
Vid 1972 års beslut om fysisk riksplanering infördes också bestämmelser om regeringsprövning av viss industriell eller liknande verksamhet i 136 a § byggnadslagen (1947:385). Prövningen var avsedd att utgöra ett led i genomförandet av den fysiska riksplaneringens riktlinjer (prop 1985/86:3, s. 39).
3.1.3 Den fysiska riksplaneringens programskede 1973– 1974
Under programskedet utarbetade kommunerna i samråd med länsstyrelserna förslag till program för de planeringsåtgärder som föranleddes av den fysiska riksplaneringen. Som underlag fanns bl.a. Naturvårdsverkets och Riksantikvarieämbetets redovisningar av områden av intresse för friluftslivet (cirka 160), den vetenskapliga och kulturella naturvården (drygt 600) samt miljöer (ca 850) och större områden (ca 100) av betydelse för kulturminnesvården. 272 av landets 278 kommuner upprättade program som behandlats och antagits av kommunfullmäktige. Länsstyrelserna redovisade till regeringen sammanställningar av programmen med eget yttrande efter hörande av regionala organ. Bostadsdepartementet remitterade redovisningarna till berörda centrala myndigheter, forskningsinstitutioner, intresseorganisationer m.fl. (prop. 1978/79:213, s. 4–5, 7).
Regeringen tog ställning till programarbetets resultat under tiden den 20 februari – den 24 april 1975 i beslut län för län. Till varje beslut fogades en inom bostadsdepartementet i samråd med övriga berörda departement utarbetad promemoria daterad den 20 februari 1975 med förslag till utgångspunkter för det fortsatta planeringsarbetet. I besluten anges att vad som anförs i promemorian ska vara vägledande för det fortsatta arbetet med att fullfölja den fysiska riksplaneringens intentioner (prop. 1975/76:1, s. 16). I proposition 1975/76:1 Redovisning av programskedet i den fysiska riksplaneringen lämnade regeringen en redovisning till riksdagen av arbetet under programskedet och förelade riksdagen förslag om bl.a. ansvarsfördelningen i den fortsatta fysiska riksplaneringen. Riksdagen godtog genom beslut den 3 december 1975 i allt
SOU 2015:99 Hushållningsbestämmelserna
87
väsentligt vad som anfördes i propositionen (CU 1975/76:1, rskr 1975/76:45).
Till propositionen fogades två kartbilagor. Den ena visade områden av riksintresse för vissa verksamheter enligt Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Lantbruksstyrelsen. Den andra visade områden som berörs av geografiska riktlinjer m.m. Här redovisades också de primära rekreationsområdena enligt prop. 1975:46.
Genom riksdagens beslut (CU 1975/76:2, rskr. 1975/76:46) med anledning av proposition 1975:46 om planering och samordning av samhällets insatser för rekreation och turism utpekades 25 s.k. primära rekreationsområden som ansågs innehålla väsentliga delar av landets resurser för rekreation och turism. Utvecklingen av turism och rekreation i dessa områden bör enligt riksdagens beslut vägledas av följande övergripande mål.
Att för framtiden säkerställa markresurser för rekreation i landet i enlighet med den fysiska riksplaneringens intentioner.
Att skapa rekreationsresurser för alla, särskilt med tanke på att åstadkomma goda alternativ för semestervistelse i Sverige.
Att bidra till en gynnsam utveckling av turismen som näringsgren och därvid också medverka till att förverkliga regionalpolitiska mål. (SOU 1979:55, s. 155)
3.1.4 Den fysiska riksplaneringens planeringsskede 1975– 1977
Under planeringskedet arbetade kommunerna med att i samråd med länsstyrelser och övriga berörda regionala myndigheter inordna och beakta de behandlade områdena i en utvidgad översiktlig planering där olika markanvändningsintressen prövades mot varandra. Arbetet bestod huvudsakligen i att utarbeta underlag för ställningstaganden i kommunfullmäktige till den framtida markanvändningen och till frågor om hur fortsatt planläggning och tillståndsgivning för bebyggelse m.m. bör ske (prop. 1978/79:213, s. 4).
Följande material redovisades av kommunerna till länsstyrelserna under våren 1977:
kommunöversikter
Hushållningsbestämmelserna SOU 2015:99
88
markdispositionsplaner för områden som berörs av statsmakternas geografiska riktlinjer
områdesplaner för sådana områden med anknytning till den fysiska riksplaneringen som ska exploateras inom kort eller där konflikt om markanvändningen har uppstått eller väntas uppstå
redogörelser för åtgärder som har vidtagits eller avses bli vidtagna i samband med den fysiska riksplaneringens genomförande, t.ex. utfärdande av förordnanden till skydd för natur- eller kulturvärden
särskilda redovisningar, t.ex. program för hushållningen med jordbruksmarken eller program för planering i de av riksdagen utpekade 25 primära rekreationsområdena.
Vid redovisningen hade kommunöversikter antagits i 266 kommuner och upprättats men inte antagits i ytterligare 3 kommuner. Av de återstående kommunerna i landet var 7 storstadskommuner i Stockholms län, vilka i samförstånd med länsstyrelsen inte ansåg kommunöversikt behövlig. Arbetet under planeringsskedet medförde att alla landets kommuner då hade något slag av heltäckande redovisning av hur kommunen i stora drag såg på markanvändnings- och bebyggelsefrågor i kommunens olika delar (prop. 1978/79:213, bilaga 1 s. 4).
Länsstyrelserna sammanställde och yttrade sig över det redovisade materialet 1977 efter att ha berett landstingen tillfälle att yttra sig. Berörda ämbetsverk, andra myndigheter samt forskningsinstitutioner och intresseorganisationer gavs tillfälle att yttra sig över det av länsstyrelserna redovisade materialet (prop. 1978/79:213, s. 2– 3). Planverket lämnade i en serie rapporter (rapport 44, 1978, del 1– 11) en omfattande redovisning av arbetet under planeringsskedet (prop. 1978/79:213, s. 7).
Regeringen tog ställning till resultatet av arbetet under planeringsskedet genom beslut län för län under tiden 7 september 1978 – 29 mars 1979. Länsstyrelser och berörda ämbetsverk gavs i uppdrag att fullfölja fastlagda riktlinjer för hushållning med mark och vatten i enlighet med vad som har angetts dels i en promemoria, upprättad inom bostadsdepartementet, dels i de särskilda besluten för varje län, (prop. 1978/79:213, s. 3).
SOU 2015:99 Hushållningsbestämmelserna
89
I beslutet förutsätts att planeringen för de primära rekreationsområdena fullföljs i enlighet med de program som har upprättats av kommunerna och de särskilt tillsatta planeringskommittéerna. Länsstyrelserna ska år 1982 lämna en särskild redovisning av planeringsläget m.m. inom de primära rekreationsområdena (SOU 1979:55, s. 157).
I proposition 1978/79:213 Redovisning av planeringsskedet i den fysiska riksplaneringen lämnade regeringen en redovisning till riksdagen av arbetet under planeringsskedet och förelade riksdagen förslag till vissa kompletterande utgångspunkter för planeringen i fråga om hushållningen med jordbruksmark och utveckling av fritidsbebyggelse i områden med s.k. geografiska riktlinjer. Förslagen i propositionen godtogs av riksdagen (CU 1979/80:6, rskr 1979/80:87).
Under program och planeringsskedena, som hade sin tyngdpunkt på lokal och regional nivå, vidtogs också åtgärder på central nivå för att vidareutveckla riktlinjerna. I prop. 1977/78:31 om riktlinjer i den fysiska riksplaneringen för vissa s.k. obrutna fjällområden föreslog regeringen att 14 förhållandevis orörda områden i fjällvärlden även framgent skulle undantas från tyngre exploateringsföretag. Bl. a. föreslogs att vägar, vattenkraftsstationer och gruvor samt ett intensivt skogsbruk i princip inte skulle få förekomma inom områdena. Riksdagen ställde sig i allt väsentligt bakom regeringsförslaget (CU 1977/78:8, rskr 99). På förslag i prop. 1980/81:71 godkände riksdagen därefter vissa ändringar av gränserna för två av de obrutna fjällområdena (CU 1980/81:14, rskr 155).
I prop. 1977/78:57 om riktlinjer i den fysiska riksplaneringen för vattendrag i norra Svealand och Norrland angavs vilka vattendrag i norra Svealand och Norrland som bör vara undantagna från fortsatt vattenkraftutbyggnad. Regeringens förslag godkändes av riksdagen (CU1977/78:9, rskr 100).
3.1.5 Fortsatt fysisk riksplanering
I september 1979 publicerades bostadsdepartementets rapport (SOU 1979:54, 55) Hushållning med mark och vatten 2. I rapporten presenterades överväganden och lämnades förslag beträffande
Hushållningsbestämmelserna SOU 2015:99
90
formerna för den fortsatta riksplaneringen. Vidare behandlades vissa mera långsiktiga frågeställningar rörande hushållningen med mark och vatten. Exempel på sådana frågeställningar var resurser för energiändamål, vattenhushållning och havsområdenas behandling. Tätorts- och infrastrukturfrågornas behandling i planeringen togs också upp. Förslagen till åtgärder byggde på dels erfarenheter som hade vunnits under det tidigare arbetet med den fysiska riksplaneringen, dels resultat av nya studier och utredningar rörande anspråk och tillgångar på fysiska resurser av nationell betydelse.
I proposition 1980/81:183 Fortsatt fysisk riksplanering (s. 7) beskrev departementschefen den fysiska riksplaneringen som
en planeringsprocess genom vilken en systematisk samordning åstadkoms dels mellan olika nationella sektorintressen, dels mellan staten och kommunerna om sådana mark- och vattenhushållningsfrågor som bedöms vara viktiga från rikssynpunkt och för vilka särskilda insatser behövs. Därmed är det också klart att det rör sig om en process i vilken det materiella innehållet med tiden förändras och där mark- och vattenanvändningsfrågor som bedöms viktiga från rikssynpunkt fortlöpande skall kunna behandlas.
I propositionen lämnades förslag till riktlinjer för det fortsatta arbetet med fysisk riksplanering, vilka innebar att arbetet så långt möjligt skulle inordnas i den fortlöpande planerings- och beslutsprocessen, främst i anslutning till kommunernas markanvändningsplanering. Den fysiska riksplaneringen skulle enligt propositionen liksom tidigare bedrivas i samarbete mellan staten och kommunerna men utan krav på den typ av samtidiga redovisningar från alla kommuner som hade förekommit under program- och planeringsskedena i den fysiska riksplaneringen.
Berörda myndigheter föreslogs svara för att ange den närmare innebörden av olika sektoriella riksintressen. Under de närmaste åren borde formerna för den fysiska riksplaneringens kunskapsförsörjning utvecklas.
För riksdagens kännedom redovisades i propositionen även vissa nya hushållningsfrågor som bör behandlas i den fysiska riksplaneringen. Det gällde främst markanvändningsfrågor vid utnyttjandet av inhemska energiresurser samt havsresursernas utnyttjande och skydd. Vidare togs upp hur vissa frågor beträffande anläggningar för transporter och energidistribution samt tätortsstrukturen bör behandlas i den fysiska planeringen (prop. 1980/81:183, s. 1).
SOU 2015:99 Hushållningsbestämmelserna
91
3.2 Plan- och bygglagen och naturresurslagen 1987
Lagstiftningsarbetet drevs vidare med inriktning mot ett system med en obligatorisk kommunomfattande översiktlig planering som beslutsunderlag i en rationell beslutsprocess som styrs av de demokratiskt valda politikerna i kommunen. Arbetet med den fysiska riksplaneringen hade bidragit till utvecklingen av den kommunala fysiska översiktsplaneringen. Översiktsplanen sågs som en förutsättning för att staten skulle kunna lämna över ansvaret för den fysiska planeringen till kommunerna. Samtidigt var översiktsplanen av grundläggande betydelse för genomförandet av den fysiska riksplaneringens intentioner. Riktlinjerna hade emellertid ingen direkt rättsverkan och behövde lagregleras. Förslag att riktlinjerna skulle föras in i en ny plan- och bygglag fanns både i Hushållning med mark och vatten 2 (SOU 1979:54) och i Ny plan- och bygglag (SOU 1979:65). Riktlinjerna fördes slutligen in i en egen lag, bland annat på grund av att bestämmelserna var avsedda att tillämpas i beslut enligt flera lagar.
3.2.1 Plan- och bygglagen
PBL trädde i kraft 1987-07-01. Enligt propositionen Ny plan- och bygglag (1985/86:1) skulle den ersätta bl.a. byggnadslagen (1947:385), byggnadsstadgan (1959:612) och lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.
Förslaget byggde enligt propositionen i väsentliga delar på principerna i gällande rätt men innebar en genomgripande systematisk omarbetning av gällande lagstiftning samt en förenkling och modernisering av regelsystemet. Ett genomgående drag i reformen var decentralisering av beslutsfattandet. Stor vikt hade också lagts vid större frihet och ansvar för den enskilda människan. De viktigaste nyheterna var bl.a. följande:
Alla kommuner ska ha en översiktsplan som omfattar kommunens hela yta. Områdesbestämmelser ska kunna antas, om kommunen vill säkerställa syftet med översiktsplanen inom ett visst område. Dagens stadsplan och byggnadsplan ersätts av en enda plan, som kallas detaljplan. Den ska ha en genomförandetid som begränsar byggrätten i tiden.
Hushållningsbestämmelserna SOU 2015:99
92
Länsstyrelsens fastställelseprövning av planer slopas. Länsstyrelsen ska ha möjlighet att i efterhand granska och upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser. Upphävande får dock beslutas endast på vissa i lagen angivna grunder, bl.a. om riksintressen inte tillgodoses.
Medborgarinflytandet förbättras. Vid planläggning ska genom information och debatt eftersträvas ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt för de politiska organen. Alla boende som berörs av en plan eller ett beslut om tillstånd ska, liksom hyresgästernas organisationer, ha samma ställning som sakägarna (prop 1985/86:1, s. 1–2).
3.2.2 Naturresurslagen
Samtidigt som PBL trädde NRL i kraft 1987-07-01. Enligt propositionen Lag om hushållning med naturresurser m.m. (1985/86:3) innehöll lagen följande slag av bestämmelser:
Grundläggande hushållningsbestämmelser som till övervägande del motsvarar 9 § byggnadsstadgan och nuvarande s.k. verksamhetsanknutna riktlinjer i den fysiska riksplaneringen
Hushållningsbestämmelser som ersätter de s.k. geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen
Bestämmelser som ersätter 136 a § byggnadslagen om regeringsprövning av vissa industrianläggningar m.m
Bestämmelser som reglerar uppgifterna för och ansvarsfördelningen mellan statliga myndigheter och kommunerna vid tillämpningen av den nya lagen.
Hushållningsbestämmelserna var avsedda att tillämpas vid planläggning och prövning av lov enligt den nya plan och bygglagen samt i mål och ärenden enligt vattenlagen, miljöskyddslagen, naturvårdslagen, lagen om vissa torvfyndigheter, väglagen, lagen innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar och lagen om vissa rörledningar.
SOU 2015:99 Hushållningsbestämmelserna
93
3.3 Viktigare förändringar i lagstiftningen efter 1987
1991-07-01 infördes bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar i 5 kap. NRL.
1992-07-01 anknöts Farledslagen (1983:293), Minerallagen (1991:45)och Kontinentalsockellagen (1966:314) till NRL.
1993-01-01 anknöts lag (1992:1140) om ekonomisk zon till NRL.
1993-07-01 trädde Förordning (1993:191) om tillämpning av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. i kraft. I förordningen förtydligades myndigheternas ansvar och roller vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna.
1995-01-01 fördes bestämmelser om nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården in i 3 kap. 7 § NRL.
1996-01-01 förtydligades bestämmelserna om översiktsplan i PBL, bland annat angående redovisning av riksintressen, kommunens aktualitetsprövning och länsstyrelsens sammanfattande redogörelse en gång per mandatperiod.
1996-02-01 anknöts Banlagen (1995:1649) till NRL. 1999-01-01 trädde miljöbalken (1998:808) i kraft. NRL upphävdes och hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 §§ NRL fördes över till 3 och 4 kap. MB. 4 kap. Bestämmelserna i 4 kap. NRL om tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m. m. fördes till 17 kap. MB och bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap NRL fördes till 5 kap MB. Bestämmelserna i 6 kap. NRL om myndigheternas uppgifter, ansvarsfördelning m. m. fördes in i 6 kap. MB. Samtidigt ersattes förordningen från 1993 med förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden.
2001-07-01 fördes bestämmelser om Natura 2000-områden in i 7 kap. och i 4 kap. 8 § MB.
2004-07-01 fördes bestämmelser om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön in i 5 kap. 10–11 §§ MB.
2007-01-01 upphävdes 1 kap. 2 § MB som innehöll en uppräkning av de anknutna lagar som innehåller bestämmelser om att hushållningsbestämmelserna ska tillämpas i beslut enligt lagen.
2008-06-01 fördes en uppräkning av de anknutna lagar som innehåller bestämmelser om att hushållningsbestämmelserna ska tillämpas i beslut enligt lagen in i 3 § hushållningsförordningen.
Hushållningsbestämmelserna SOU 2015:99
94
2011-05-02 förtydligades bestämmelserna om översiktsplan i PBL (2010:900), bland annat så att kommunen i översiktsplanen ska ”redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses” (3 kap. 4 § PBL). Vidare att ”Av översiktsplanen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen.”
2011-05-02 infördes lag (2010:921), om mark- och miljödomstolar.
2013-01-04 fördes bestämmelser om koldioxidlagring in i 4 kap. 9 § MB.
2014-07-01 kompletterades bestämmelserna om översiktsplan i PBL (SFS 2010:900) så att ”Av översiktsplanen ska framgå hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder”.
2014-09-01 fördes bestämmelser om havsplanering in i 4 kap. 10 § MB.
3.4 Hushållningsbestämmelserna i dag
Hushållningsbestämmelserna finns i dag i miljöbalkens 3 kap.
Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden och 4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden.
Hushållningsbestämmelserna syftar till att främja en sådan användning av mark, vatten och fysisk miljö i övrigt som innebär att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas (1 kap. 1 § 2 pkt 4 MB).
Bestämmelserna i 3 kap. MB innehåller regler om att områden som innehåller vissa värden eller är av betydelse för vissa ändamål så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Områden som är av riksintresse för ett visst ändamål skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. De myndig-
SOU 2015:99 Hushållningsbestämmelserna
95
heter som anges i 2 § hushållningsförordningen ska till länsstyrelserna ange vilka områden de bedömer vara av riksintresse för respektive ändamål. Länsstyrelserna ska enligt 3 kap. 28 § PBL minst en gång under varje mandatperiod i en sammanfattande redogörelse till kommunen redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet, bl.a. riksintressen.
De områden som anges i 4 kap. 2–8 §§ MB är, med hänsyn till de natur-och kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet av riksintresse. Dessa områden har beslutats av riksdagen.
För områden av riksintresse enligt 4 kap. MB gäller, med vissa undantag, att de skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas natur- och kulturvärden. Undantagen innebär bl.a. att de bestämmelser som rör områden av särskild betydelse för turism och friluftsliv, såsom kustområden, fjällområden och älvar, inte utgör hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller det lokala näringslivet. Det finns inget motsvarande undantag för riksintressena i 3 kap. MB.
Reglerna för områden av riksintresse är ett verktyg för det nationella inflytandet på mark- och vattenanvändningen i kommunerna. Länsstyrelserna har till uppgift att bevaka att riksintressena tillgodoses i planering och beslut enligt plan- och bygglagen och annan relevant lagstiftning som hänvisar till hushållningsbestämmelserna. Ett beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser som inte tillgodoser riksintressen enligt 3 eller 4 kap. MB kan enligt 11 kap. 10–11 §§ PBL överprövas och upphävas av länsstyrelsen.
Hushållningsbestämmelserna ska ge gemensamma utgångspunkter för prövning i mål och ärenden liksom i planering och beslut enligt plan- och bygglagen och annan relevant lagstiftning som hänvisar till hushållningsbestämmelserna (se 2 kap. 6 § 2 MB och 3 § 3 hushållningsförordningen samt de lagar som förtecknas i detta stycke). Tillämpningen av hushållningsbestämmelserna sker därför mot bakgrund av underlaget i den kommunala översiktsplanen. Enligt 3 kap 2 § PBL ska översiktsplanen ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Enligt 4 § ska kommunen i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. PBL ta hänsyn till
Hushållningsbestämmelserna SOU 2015:99
96
allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken anges särskilt.
Översiktsplanens syfte är att ge vägledning för beslut om användning av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska utvecklas och fungera som ett sektorsövergripande, strategiskt dokument för kommunens långsiktiga utveckling (prop. 2009/10:170, s. 169 f.). Tanken är att översiktsplanen ska inrymma både visioner och rent politiska ställningstaganden, samtidigt som den ska utgöra konkret underlag i enskilda plan- och lovärenden. Kommunfullmäktige antar översiktsplanen, i grunden ett politiskt dokument som redovisar politikernas avvägningar beträffande mark- och vattenanvändningen i kommunen. Enligt 3 kap. 20 § PBL ska kommunen redovisa länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 16 § tillsammans med översiktsplanen. Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen.
Enligt 6 kap. 19 § MB ska varje myndighet som ska tillämpa miljöbalken se till att sådana planer enligt PBL och sådant planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgängliga i målet eller ärendet. Vidare ska, enligt 5 § hushållningsförordningen, den myndighet som ska tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. MB i ett ärende i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen.
DEL III Utvärdering av tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken
99
4 Myndigheternas arbete
Enligt direktivet ska utredaren
särskilt utvärdera hur bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken och i förordningen om hushållning med mark- och vattenområden tillämpas i fråga om utpekande och angivande av områden liksom hur dessa bestämmelser och bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken tillämpas i mål och ärenden liksom i planering och beslut enligt plan- och bygglagen och annan relevant lagstiftning,
identifiera och analysera bristerna i denna tillämpning och bedöma i vilken utsträckning dessa beror på lagreglernas utformning eller på deras tillämpning.
Tillämpningen av hushållningsbestämmelserna sker i fyra steg som vart och ett bör utvärderas för sig. En anledning till detta är att de olika stegen är sins emellan beroende på så vis att iakttagna brister i ett av tillämpningens steg kan vara anledningen till brister i nästa steg.
Tillämpningens första steg är de ansvariga myndigheternas arbete med att lämna uppgifter till länsstyrelserna om vilka områden som de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. I det andra steget redovisar länsstyrelserna uppgifterna i en sammanfattande redogörelse till kommunerna. Kommunerna ska i sin översiktsplan redovisa riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB och hur de bedömer att intressena bör tillgodoses vid kommande beslut om användningen av mark- och vattenområden. Bedömningarna i översiktsplanen ger sedan i det tredje steget underlag för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna vid planering och beslut enligt de lagar som anger att bestämmelserna ska tillämpas. Tillämpningens fjärde steg är överprövningen av besluten från det tredje steget.
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
100
I detta kapitel behandlas det första steget. Tillämpningen har huvudsakligen undersökts med en enkät till de ansvariga myndigheterna om hur de arbetar med att bedöma områden av riksintresse och i övrigt med hushållningsbestämmelserna. Utredningen förutsätter att de uppgifter som har lämnats i stort uttrycker myndighetens uppfattning.
4.1 Inledning
Enligt 2 § hushållningsförordningen ska myndigheterna, enligt den fördelning som anges i bestämmelsen, efter samråd med Boverket samt de länsstyrelser och andra myndigheter som är berörda, lämna uppgifter i skriftlig form till länsstyrelserna om områden som myndigherna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. I detta kapitel lämnas en redogörelse för hur de myndigheter med ett ansvar enligt 2 § hushållningsförordningen går till väga när de föreslår områden av riksintresse.
Den följande framställningen i avsnitten 4.2–4.21 grundar sig främst på de uppgifter som har lämnats av berörda myndigheter.
4.2 Stora opåverkade områden
4.2.1 Bestämmelsen
Stora opåverkade områden behandlas i 3 kap. 2 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 2 § NRL). Den nuvarande bestämmelsen har följande lydelse.
Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaktär.
Regeln aktualiseras vid nyetablering av större anläggningar och andra ingrepp av betydande storlek. Stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaktär. Med ”andra ingrepp i miljön” avses direkta följder av ett exploateringsföretag,
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
101
såsom upplag, schaktningsarbeten, ingrepp i vegetationen, utsläpp osv.
4.2.2 Förarbeten
Av förarbetena till NRL framgår att industrisamhällets utveckling hade inneburit stora förändringar i fråga om markens och vattnets användning bl.a. beroende på det alltmer urbaniserade samhället. Tankar växte fram om att det var en tillgång för samhället – nu och för kommande generationer – att större områden som är relativt opåverkade mot exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön fanns kvar. Särskilt angeläget ansågs att man i de mer tätbefolkade delarna av Sverige skulle slå vakt om tillgången på stora, sammanhängande strövområden som är lämpliga för naturupplevelser och friluftsaktiviteter (prop. 1985/85:3 s. 49). Det ansågs att större exploateringar bör lokaliseras till sådana områden som redan var påverkade av exploateringsverksamhet. Genom sådan lokalisering ansågs större sammanhängande landsbygdsområden kunna skyddas mot ekologiska påfrestningar, bullerstörningar och störningar på landskapsbilden.
Paragrafen avsågs i första hand bli tillämplig i mål och ärenden som avser t.ex. nyetablering av industriell eller liknande verksamhet. Vid sådan nyetablering av verksamhet i stora orörda områden bör övervägas om verksamheten i stället kan lokaliseras till ett redan påverkat område (se prop. 1997/98:45, del 2 s. 30. Jfr prop. 1985/86:3 s. 49 och 155–156).
Uttrycket ”exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön” ska enligt NRL-motiven tolkas vitt (prop. 1985/86:3 s. 156). Detta uttryck finns även i 4 kap. 1 § och 2 §. En exploatering av en liten yta men med en verksamhet som riskerar skadliga utsläpp eller andra störningar utgör troligtvis inte ett ”exploateringsföretag” i lagens mening men kommer i vart fall att göra ett ”ingrepp i miljön” (jfr prop. 1985/86:3 s. 156 och 171–172).
Under arbetet med den fysiska riksplaneringen hade kommuner, länsstyrelser och andra statliga myndigheter ställt samman ett material som var användbart när det gällde att bedöma vilka områden som kunde beröras av bestämmelsen (prop. 1985/86:3 s. 155). Av särskilt intresse var de översikter som hade upprättats inom
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
102
länsstyrelserna över lokaliseringen av större exploateringsföretag och över utbredningen av s.k. bebyggelseinfluerade områden. I förarbetena avsågs att de myndigheter, kommuner och länsstyrelser med flera skulle fortsätta uppdatera de underlag som redan hade tagits fram under den fysiska riksplaneringen. Intresset av att skydda stora, sammanhängande mark- och vattenområden berodde enligt förarbetena på vilken utveckling som hade skett i regionen vad gällde t.ex. ianspråktagande av landsbygdsområden för urbana ändamål och efterfrågan vad gäller friluftsaktiviteter, m.m.
4.2.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön kan inte vara av riksintresse. Ingen myndighet har enligt hushållningsförordningen sektorsansvar för den övergripande tillämpningen.
4.3 Ekologiskt känsliga områden
4.3.1 Bestämmelsen
Ekologiskt känsliga områden behandlas i 3 kap. 3 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 3 § NRL). Den nuvarande bestämmelsen har följande lydelse.
Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön.
Bestämmelsen gäller enligt förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 157–158 och prop. 1997/98:45 del 2, s. 30) främst områden med instabila produktionsförhållanden och ogynnsamma återväxtförutsättningar, som inrymmer växt- och djurarter som är utrotningshotade eller som i övrigt är särskilt ömtåliga och samtidigt inrymmer särskilda ekologiska värden, har betydelse som genbank m.m. Ett viktigt syfte anges vara att slå vakt om den genetiska mångfalden i naturen genom skydd av arter, vilkas existens är hotad, exempelvis urskogsområden och områden med skyddsskog eller ädellövskog. Bestämmelsen utgår från överväganden om naturmiljöns känslighet vilket
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
103
kan jämföras med 3 kap. 6 § miljöbalken som utgår från områdenas särart från vetenskaplig eller rekreativ synpunkt. För att bedöma naturmiljöns känslighet och tillstånd i stort kan man bl.a. studera utvecklingen av olika arter och system vilket ger information vad gäller markens och vattnets känslighet. Ett ”viktigt syfte är att slå vakt om den biologiska mångfalden”, se prop. 1997/98:45, del 2 s. 30–31. Regeln tar sikte på skyddet av geografiskt sett relativt små områden däremot inte t.ex. hela landsdelar som har försurats, se prop. 1985/86:3 s. 157.
Bestämmelsen saknar förstärkningsordet ”påtagligt” som en faktor i skadebedömningen, vilket möjligen kan förklaras av att områdena redan är särskilt känsliga och att därför varje skadligt ingrepp bör motverkas. Begreppet ”skada” är dock inte väl preciserat men i förarbetena anges att skadan ”måste bedömas med utgångspunkt i naturmiljöns känslighet för ingrepp i de olika områdena och ingreppens beskaffenhet” (prop. 1985/86:3 s. 157).
4.3.2 Förarbeten
I förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 50) anges att efterkrigstidens samhällsbyggande och den industriella utvecklingen lett till en betydelsefull välfärdsutveckling. Samtidigt har naturmiljön utsatts för betydande påfrestningar i form av utsläpp av försurande ämnen m.m. Trots att man måste ta hänsyn till sådana aspekter enligt en avvägning enligt lagens portalbestämmelse behövdes det en speciell bestämmelse som tog hänsyn till att de ekologiska förutsättningarna beaktades vid alla beslut som rörde ianspråktagande av mark- och vattenområden.
I förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 157–158) framgår att kunskap om ekologiskt särskilt känsliga områden redan fanns bl.a. hos kommuner, länsstyrelser, fiskenämnder, lantbruksnämnder och skogsvårdsstyrelser samt att informationen normalt framgick av kommunernas översiktsplaner och av länsstyrelsernas planeringsmaterial. Det ansågs även att det i framtiden ankom på länsstyrelser och kommuner att bl.a. genom planläggning enligt PBL ange inom vilka områden som särskild hänsyn behöver tas med tanke på markens och vattnets känslighet från ekologisk synpunkt. I förarbetena ansåg man att Statens naturvårdsverk efter samråd med
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
104
fiskeristyrelsen, lantbruksstyrelsen och skogsstyrelsen borde lämna sådant underlag till länsstyrelserna och kommunerna om vilka ekosystem och vilka växt- och djurarter som bör uppmärksammas bl.a. i översiktsplaner.
4.3.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt kan inte vara av riksintresse. Ingen myndighet har enligt hushållsförordningen ett utpekat sektorsansvar för bestämmelsen.
4.4 Jordbruksmark
4.4.1 Bestämmelsen
Områden av betydelse för jordbruksmark behandlas i 3 kap. 4 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 4 § NRL). Den nuvarande bestämmelsen har följande lydelse.
Jord- och skogsbruk är av nationell betydelse. Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. Skogsmark som har betydelse för skogsnäringen skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogsbruk.
I bestämmelsens första stycke anges att jord- och skogsbruk är av nationell betydelse.
Andra stycket innebär att brukningsvärd jordbruksmark inte får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar som kan anordnas på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt på annan mark. Det är endast väsentliga samhällsintressen som kan motivera ett avsteg från bestämmelsen och då endast under förutsättning att det aktuella exploateringsintresset inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt på annan mark (prop. 1985/86:3 s. 158 och prop. 1997/98:45, del 2 s. 31). Med ”väsentligt samhällsintresse” avses bl.a. bostadsförsörjningen, liksom behov av väl fungerande och lämpliga tekniska försörjningssystem (prop.
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
105
1985/86:3 s. 53). Med ”brukningsvärd jordbruksmark” avses mark som med hänsyn till läge, beskaffenhet och övriga förutsättningar är lämpad för jordbruksproduktion. Uttrycket ”anläggning” är inte definierat men torde innebära olika slags exploateringar som ”på ett varaktigt sätt drar marken ur jordbruksproduktion”. I uttrycket ”tillfredsställande” inryms att den alternativa lokaliseringen ska vara tekniskt och funktionellt lämplig samt ekonomiskt rimlig (prop. 1985/86:3 s. 158). Med ”genom att annan mark tas i anspråk” menas att bedömaren ska pröva alternativa lokaliseringar för bebyggelsen eller anläggningen, se prop. 1997/98:45, del 2 s. 31. Om både jordbruksmark och skogsmark är tänkbara alternativ för en lokalisering, bör i första hand sådan mark som har den bästa produktionsförmågan undantas från exploatering (prop. 1985/86:3 s. 54). Vid en sådan prövning bör markens kvalitet för biologisk produktion tillmätas betydelse, bör bl.a. beaktas hur marken har klassificerats, dess arronderingsförhållanden m.m. (prop. 1985/86:3 s. 159).
Bestämmelsens tredje stycke reglerar skyddet för skogsbrukets produktionsområden. I detta fall kan även en mindre exploatering leda till besvär för ett rationellt bedrivet skogsbruk, t.ex. genom väg- och ledningsdragningar (prop. 1997/98:45, del 2 s. 31). Skogsmark är mark som är lämplig för virkesproduktion och som inte i väsentlig utsträckning används för annat ändamål (se 2 § skogsvårdslagen (SFS 1979:429)). Påtagligt försvårande åtgärder kan vara såväl exploateringar av olika slag, t.ex. bebyggelse som beslut om naturreservat eller liknande skydd, som motverkar en möjlig framtida skogsavverkning eller andra skötselåtgärder inom ett rationellt skogsbruk (prop. 1985/86:3 s. 54–55).
4.4.2 Förarbeten
Hushållningen med jordbruksmark ägnades stor uppmärksamhet under den fysiska riksplaneringen. Som riktlinje gällde att brukningsvärd jordbruksmark inte fick tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar om en från samhällets synpunkt tillfredsställande lösning kunde åstadkommas på annan mark.
I bet.1985/86:BoU3 uttalade Riksdagen att jordbruksmark och skogsmark inte borde ges ställning som riksintresse men betonade vikten av att kommunerna utformar sin fysiska planering så att
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
106
tillbörlig hänsyn tas till jord- och skogsbruket. Genom formuleringen att jord- och skogsbruk är av nationell betydelse ges grunden för att hävda jord- och skogsbrukets berättigade intressen i en konkurrenssituation (prop. 1997/98:45, del 2 s. 31).
Enligt förarbetena (prop. 1985/86:3, s. 53–54) fanns det vid tiden för införandet av hushållningsbestämmelserna i lagstiftningen goda erfarenheter från tillämpningen av riksdagens riktlinje för jordbruksmarken (från FRP-tiden). Kraven på hushållning med jordbruksmark behandlades i stort sett tillfredsställande i kommunernas planering och därför saknades det anledning till att göra jordbruksmarken till ett riksintresse. Staten ansågs inte behöva ha ett avgörande inflytande på frågan om hur kraven blev tillgodosedda i bebyggelseplaneringen. Dock framhölls att jordbruksmarken är en begränsad resurs med avgörande betydelse för att trygga livsmedelsförsörjningen i landet, varför sådan mark som var lämpad för ändamålet också i framtiden borde få ett tillfredställande skydd.
Flera remissinstanser framförde kritik mot att frågan om jordbruksmarken blev en renodlad kommunal angelägenhet (prop. 1985/86:3, s. 52–53). Erfarenheterna från kommunernas hantering av riksdagens riktlinje om jordbruksmark var dock goda. Regeringen utgick ifrån att kommunerna, i de fall de ansåg sig tvingade att ta brukningsvärd jordbruksmark i anspråk för utbyggnadsändamål, i översiktsplanen skulle redovisa de alternativa utbyggnadsområden som har studerats och även belysa konsekvenserna från allmän synpunkt av de olika alternativen. Om exploateringen berör större sammanhängande jordbruksbygder och jordbruksmark av hög kvalitet, ansågs det kunna vara nödvändigt att också redovisa möjligheterna till alternativ lokalisering till annan del av den berörda kommunen eller regionen. Det framhölls dessutom att ett fortsatt interkommunalt samarbete i planeringsfrågor således behövdes i landets viktigaste jordbruksbygder för att ta till vara möjligheterna till en långsiktigt god resurshushållning (prop. 1985/86:3, s. 54).
Enligt förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 159) ansågs det ankomma på lantbruksnämnden (och skogsvårdsstyrelsen) att i samråd med länsstyrelsen se till att det finns erforderligt kunskapsunderlag i fråga om vilka områden som inrymmer brukningsvärd jordbruks-
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
107
mark (resp. produktionsområden som har betydelse för skogsnäringen).
Se vidare avsnitt 4.5.2 för relevanta förarbetsuttalanden gällande skogsmark.
4.4.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Områden som har betydelse för jordbruket kan inte vara av riksintresse. Jordbruksverket har inte något angivet ansvar enligt hushållningsförordningen. Jordbruksverket har heller inget utpekat ansvar att följa upp eller utvärdera bestämmelsen om brukningsvärd jordbruksmark. Däremot har Jordbruksverket som förvaltningsmyndighet inom bl.a. jordbruksområdet och som miljömålsansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap i uppgift att verka för att miljömålen nås och att arbeta för ett hållbart och konkurrenskraftigt svenskt jordbruk. Jordbruksverket följer därför utvecklingen för landets jordbruksmark och verket har vid två tillfällen följt upp hur mycket jordbruksmark som exploateras i Sverige (se rapport 2006:31 och 2013:35). I den senare rapporten utredde verket även hur kommunerna tillämpar hushållningsbestämmelsen i 3 kap. 4 §. Jordbruksverket fann att kommunernas kunskaper om flera viktiga aspekter vid bedömning av brukningsvärd jordbruksmark var begränsad. Kunskapen har betydelse bl.a. för att kunna bedöma jordbrukets ekonomiska värde, betydelsen av sammanhållna jordbruksfastigheter och jordbruksmarkens värde för framtida försörjning. I rapporten framgår även att länsstyrelserna ser ett behov av att få tillgång till ett kunskapsunderlag och värderingverktyg kring jordbruksmark. Jordbruksverket föreslår därför att det kan finnas skäl att Jordbruksverket som expertmyndighet för jordbruksrelaterade frågor får ett tillsynsvägledningsansvar och resurser för bestämmelsen om brukningsvärd jordbruksmark.
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
108
4.5 Skogsmark
4.5.1 Bestämmelsen
Områden av betydelse för skogsmark behandlas i 3 kap. 4 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 4 § NRL). Se avsnitt 4.4.1.
4.5.2 Förarbeten
I prop. 1985/86:3 (s. 54) anges att frågan om vilka hänsyn som bör tas till skogsbrukets intressen vid planering och beslut om markanvändningen har behandlats i prop. 1978/79:110 med förslag till riktlinjer för skogspolitiken m.m. Föredraganden framhöll därvid bl.a. att skogsbruket måste betraktas som ett riksintresse i planeringen men att det givetvis inte kan undvikas att skogsmark ibland tas i anspråk för andra ändamål än skogsproduktion. Sådana förändringar av markanvändningen måste dock föregås av översiktlig planering på lokal och regional nivå, där man försöker nå lösningar som innebär att skogsmark inte tas i anspråk, om likvärdiga och från skogsbrukets synpunkt lämpligare lösningar kan åstadkommas. Om skogsmark ändå behöver tas i anspråk, borde enligt föredraganden i första hand sådan mark väljas som från skogsproduktionens synpunkt bäst kan undvaras i det aktuella området. Riksdagen anslöt sig till dessa uttalanden (JoU 1978/79:30, rskr 387). Företrädare för skogsnäringarna var kritiska mot att promemorieförslaget inte behandlar skogsmark som ett riksintresse i NRL:s mening. De framhöll också att jord och skogsbruket behöver en stark ställning även vid avvägningar mot andra intressen än de som tar sig uttryck i bebyggelse och anläggningar (prop. 1985/86:3 s. 55).
Departementschefen ansåg det varken lämpligt eller erforderligt att ta in en riksintressebestämmelse för skogsmark bland de hushållningsbestämmelser som öppnade möjlighet för länsstyrelsen att ingripa mot en kommuns planbeslut och beslut om bygglov. Eftersom skogsbruk bedrivs på mer än hälften av Sveriges landareal, skulle en sådan bestämmelse innebära att staten skulle få stort inflytande över kommunala planer och övriga beslut enligt PBL inom större delen av landets yta, vilket ansågs klart skulle strida mot strävandena till ökad självständighet för kommunerna i för-
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
109
hållande till staten i markanvändningsfrågor (prop. 1985/86:3 s. 55). Skogs- och jordbruksnäringsidkarna ansågs utan statens inblandning själva kunna bevaka denna ställning. Gällande skogsbruksfrågorna uttalades i förarbetena att det ansågs vara av stor betydelse att formerna för samråd mellan kommunerna och skogsbrukets företrädare utvecklades så att skogsvårdsorganisationens kunskaper om skogsbruket kan utnyttjas i kommunernas planering och beslut om mark- och vattenområden (prop. 1985/86:3 s. 56).
4.5.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Områden som har betydelse för skogsbruket kan inte vara av riksintresse. Skogsstyrelsen har inte något angivet ansvar enligt hushållningsförordningen. Skogsstyrelsen har dock via sin instruktion (2009:1393) ett uppdrag att medverka i frågor om samhällsplanering för en hållbar utveckling och hushållning med naturresurser. Skogsbruk är pågående markanvändning. I förarbetena (prop. 1985/86:3, s. 55–56 och s. 146) hänvisas till hänsynsregler i skogsvårdslagen samt att skogsbruket ska få kännedom om riksintressen och andra allmänna intressen samt att de ska kunna tas tillvara med ömsesidig hänsyn till varandra. Skogsstyrelsen yttrar sig ofta över planer och projekt, främst rörande frågor som förekomsten av biotopskyddsområden, områden med naturvårdsavtal eller om området är identifierat som nyckelbiotop.
Skogsvårdslagen syftar till att styra skötsel av skog så att denna nationella tillgång ger uthålligt god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Skogsvårdslagen är i grunden en lag uppbyggd för att säkerställa att skogspolitiska målsättningar för produktion och miljö uppnås. Vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen (1 § skogsvårdslagen). Förarbetena pekar i detta avseende mot exempelvis rennäring, kulturmiljövård, rekreations- och friluftsintresse (prop. 1992/93:226, s. 49). Skogsstyrelsen ska enligt 30 § skogsvårdslagen, och även enligt 13 a, 13 b, 16, 17, 18, 18 a, 18 b, 27 §§ ta hänsyn till allmänna intressen. Det finns därmed möjlighet att med stöd av lagen reglera eller planera ett hållbart skogsbruk med hänsyn till allmänna intressen, exempelvis en tätortsnära skog, eller ett riksintresse för kulturmiljö, naturmiljö eller friluftsliv.
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
110
4.6 Rennäringen
4.6.1 Bestämmelsen
Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen behandlas i 3 kap. 5 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 5 § NRL). Den nuvarande bestämmelsen har följande lydelse
Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande. Områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.
Enligt första stycket ska mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande.
Bestämmelsens andra stycke behandlar det skydd som bör ges åt områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket. Områden av riksintresse har getts ett starkare skydd än områden enligt första stycket. Åtgärder som skulle påtagligt försvåra näringarnas bedrivande får inte tillåtas inom dessa områden. Vattenbruket omfattas dock inte av riksintresseskydd. Vid konstaterbar påtaglig försvårande av näringarnas bedrivande ska ingen avvägning göras mot motstående intressen, om det inte är fråga om två riksintressen (se vidare 3 kap. 10 §).
4.6.2 Förarbeten
Enligt förarbetena (se prop. 1985/86:3 s. 57) ansågs rennäringen vara betydelsefull förutsättning för den samiska kulturen som motiverade ett riksintresseskydd för de viktigaste delarna av renskötselmarkerna. Enligt förarbetena är det för samerna en grundläggande förutsättning att det finns en säker tillgång till både åretruntmarkerna och vinterbetesmarkerna, vilket har en avgörande betydelse för möjligheterna att bedriva renskötsel. I förarbetena konstaterades att rennäringen och fisket generellt har svårt att hävda sina intressen mot tunga exploateringsintressen. Exploateringssåtgärder kan få långtgående konsekvenser om den grund-
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
111
läggande förutsättningen för näringarnas bedrivande rycks undan, dvs. mark- eller vattenområdet.
Vid bedömningen av vilka områden som ska anses vara av riksintresse bör beaktas näringens behov av sammanhängande betesområden och tillgång till alternativa betesområden inom de olika årstidsmarkerna samt alternativa flyttningsleder. Vinterbetesmarkernas särskilda betydelse för renskötseln bör särskilt beaktas (prop. 1985/86:3 s. 161).
Bestämmelserna i PBL och NRL syftade till att ge kommunerna goda möjligheter att styra samhällsbyggandet på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. Riksintressebestämmelserna syftade även till att ge t.ex. berörda samebyar ett inflytande på kommunernas fysiska planering och på beslut om planer och exploateringsåtgärder m.m. enligt NRL:s anknutna lagar i områden som är av betydelse för renskötseln i de olika samebyarna.
Inför införandet av hushållningsbestämmelserna ansåg flera remissinstanser att rennäringslagen, som i första hand är en skötsellag, med huvuduppgift att reglera förhållanden i samband med rennäringens bedrivande, kunde erbjuda ett bättre skydd än den nya riksintressebestämmelsen. Enligt rennäringslagen får den som äger eller brukar mark, inom vissa i lagen omnämnda områden, i princip inte ändra användningen av marken på ett sätt som medför avsevärd olägenhet för renskötseln. Bestämmelsen om renskötselområden i NRL innebar en förstärkning av rennäringens ställning i kommunernas planering och i mål och ärenden enligt de lagar som anknyts till NRL.
4.6.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Uppgifter i fråga om områden av riksintresse för rennäringen ska lämnas av Sametinget (se 2 § andra stycket 1 hushållningsförordningen).
Rennäring bedrivs från Treriksröset i norr till förutvarande Idre socken i Dalarnas län i söder (se 3 § rennäringslagen (1971:437)). Sedan Sametinget bildades 1993 finns samerna i röstlängden till sametingsvalet. Uppskattningsvis finns omkring 70 000 boende samer i Sverige.
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
112
Som det bl.a. framgår i Miljöprocessutredningens betänkande (SOU 2009:45 s. 117–118) övertog Sametinget ansvaret för att föreslå områden av riksintresse för rennäringen av Jordbruksverket, år 2007. Dessförinnan, år 2005, hade Statens jordbruksverk lämnat uppgifter om områden av riksintresse efter i huvudsak förslag från länsstyrelserna i Norrbottens och Västerbottens län. Från 1987 fram till i dag har främst sättet att lagra och redovisa renskötselns markanvändning utvecklats. I början fanns markanvändningen endast i form av analoga kartor vilka senare har digitaliserats inom de olika länen. År 1997 påbörjade renbeteskommissionen en sammanställning av dessa data i ett försök att skapa en så långt möjligt enhetlig utformad digital databas. Databasen övertogs av länsstyrelserna och var grunden för databasen ren2000. Ansvaret för data har senare övertagits av Sametinget som har renodlat och förfinat databasen till en sammanhängande rikstäckande geografisk databas över renskötselns markanvändning.
Syftet med riksintresse för renskötsel är att skydda den samiska kulturen. Kriterierna utgår från att varje sameby varaktigt ska kunna bedriva renskötsel på traditionellt sätt och i samma omfattning som tidigare. Dessa kriterier fastslogs redan i förarbetena till NRL och är alltjämt rådande.
Renskötselns riksintresseanspråk utgörs alltså av de områden som har högsta skyddsvärde utifrån varje samebys hela årscykel, särskilt flyttleder och viktiga kalvningsland samt områden med särskilt goda betesförhållanden. Bedömning av skyddsvärdet ska utgå från de behov som gäller vid traditionell renskötseldrift med ett renantal motsvarande det för samebyn långsiktigt hållbara renantalet.
Renskötsel bygger på ekologiskt hållbara principer och är därför beroende av ett sammanhållet naturlandskap. Den fragmentering som landskapet genomgår gör det svårare att hitta och peka ut de anspråk som kan garantera den samiska kulturens överlevnad, så som det var avsett.
Eftersom varje enskild samebys förutsättningar för renskötsel varierar behöver olika kriteriers vikt i det enskilda fallet värderas utifrån kunskap om renskötsel. Detta ställer stora krav på den som utför bedömningen. Några kriterier som kan nämnas är: Grönbete, lavbete, mängd kalvningsland, ostördhet, uppsamlingsområden i lämplig omfattning i de årstidland där behovet föreligger, svåra
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
113
passager i förhållande till flytt- och strövningsvägar, möjlighet till rast efter flyttled m.m.
De som har den bästa kunskapen om renskötselns behov är enskilda renskötare och samebyar. Sametingets uppgift är därför att ta till sig den kunskap som finns hos dessa för att genom riksintresseutpekandet kunna bevaka det allmänna intresset, vilket är att den samiska kulturens fortlevnad ska garanteras.
Inför framtagning eller uppdatering av riksintresseanspråk sker alltid en ajourhållning av markanvändningsdatabasen iRENMARK med avseende på de samebyar som omfattas av riksintresset. I databasen finns samebyarnas markanvändningsredovisningar samlade. Efter avgränsningsarbetet sker samråd med berörd sameby. Därefter hålls ett avstämningsmöte med berörd länsstyrelse för att informellt resonera om respektive områdes förutsättning för renskötsel. Slutligen sker ett remissförfarande i enlighet med hushållningsförordningens bestämmelser.
Första stycket i 3 kap. 5 § avser att ge ett grundskydd för näringarna mot åtgärder i samhällsbyggandet och mot annan verksamhet som innebär oåterkalleliga ingrepp i de avsedda mark- eller vattenområdena eller som i andra avseende påtagligt försvårar näringarnas bedrivande. Först stycket är inte tänkt att vara en tandlös bestämmelse men om praktiskt eller ekonomiskt rimliga alternativ inte finns för viss exploatering kan en åtgärd komma att tillåtas inom ett område som har betydelse för rennäringen.
Vad som avses med formuleringen ”så långt möjligt” har, för rennäringens del, aldrig fullt ut preciserats. Rent allmänt syftar uttrycket till att ge utrymme för samhällsekonomiska hänsynstaganden, t.ex. regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen. För landets inlands- och fjällkommuner är situationen sådan att egentligen alla åtgärder kan sägas vara av regional- eller sysselsättningspolitiskt intresse. Första stycket kan därför sägas ha begränsad effekt för att hindra skador på rensköteln och enligt Sametingen kan bestämmelsen ur rättslig synpunkt därför sägas vara av mindre intresse.
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
114
4.7 Yrkesfisket och vattenbruk
4.7.1 Bestämmelsen
Mark- och vattenområden som har betydelse för yrkesfiske och vattenbruk behandlas i 3 kap. 5 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 5 § NRL). Se avsnitt 4.6.1
4.7.2 Förarbeten
Begreppet yrkesfiske omfattar förutom heltidssysselsatta yrkesfiskare också andra vilkas försörjning av fisket har väsentlig betydelse. Med vattenbruk avses biologisk produktion i vattenområden i form bl.a. av odling av kräftdjur, musslor och fisk (se prop. 1997/98:45, del 2 s. 31).
För yrkesfisket bör vid bedömningen av vilka områden som ska anses vara av riksintresse beaktas betydelsefulla fångst- eller produktionsområden, t.ex. lek- och uppväxtområden, som är särskilt skyddsvärda (prop. 1985/86:3 s. 161).
Gällande yrkesfisket angavs i förarbetena (prop. 1985/86:3, s. 59–60) att Östersjöns betydelse samt det kustnära fisket hade ökat i betydelse, varför behovet av varaktigt skydd för reproduktionsområden för fisk framstod som ett viktigt samhällsintresse. Exploateringsåtgärder i form av t.ex. vattenkraftsutbyggnad ansågs kunna ha en betydande påverkan på fiskerinäringen. En nödvändig förutsättning för en livskraftig fiskenäring var att det finns ett fullgott skydd för reproduktions-, uppväxt- och fångstområden. Vid NRL:s införande (prop. 1985/86:3, s. 60–62) uppfattades att även att s.k. biologisk produktion av fisk var beroende av en långsiktig tillgång till särskilda arealer, eftersom sådan produktion i form bl.a. av odling av musslor och fisk vuxit sig allt vanligare (exempel på s.k. vattenbruksnäring). I förarbetena ansågs att vattenbruksnäringar kunde få betydelse för landets ekonomi och sysselsättning och att berörda myndigheter särskilt skulle uppmärksamma behovet av framtida skydd, speciellt längs kusterna samt i sjöar och vattendrag med goda naturliga förutsättningar. I tillståndsprövningen för ett vattenbruksföretag bör myndighetsutövaren främst tillse att det aktuella vattenområdet har en lämplig beskaffenhet för det aktuella ändamålet, bl.a. behöver vattendragets
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
115
ekologiska tålighet för vattenbrukets miljöeffekter beaktas. Fritidsfisket ansågs enligt prop. 1985/86:3 omfattas av friluftslivsintresset i 3 kap. 6 § miljöbalken.
4.7.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Uppgifter i fråga om områden av riksintresse för yrkesfisket ska lämnas av Havs- och vattenmyndigheten (se 2 § andra stycket 2 hushållningsförordningen).
Fiskeriverket, eller dåvarande fiskeristyrelsen, angav områden av riksintresse för yrkesfisket första gången 1988. Motiven för detta var då skydd av viktiga områden för fångst, reproduktion och uppväxt som ansågs vara avgörande för näringen. Också ett antal hamnar föreslogs vara av riksintresse. Arbetet genomfördes i en arbetsgrupp där länens fiskenämnder och representanter för näringen deltog. Uppgifterna reviderades år 1991. Utöver hamnar föreslogs även 340 fångstområden, i genomsnitt 3–4 områden per län med undantag för Västra Götaland där 257 fångsområden angavs.
Efter 1991 genomgick svenskt fiske stora strukturella förändringar, bland annat till följd av EU-inträdet. Genom de regler som infördes ökade också efterhand tillgången på kunskap om fiskets bedrivande genom rapporteringsskyldigheten som följde av den gemensamma fiskeripolitikens kontrollförordning. En översyn av riksintressena för yrkesfisket påbörjades år 2000 av Fiskerverket och genomfördes i samråd med länsstyrelserna. Vid översynen konstaterades att det fanns stora länsvisa skillnader i hur bestämmelserna tillämpats sedan 1991. Det stod också klart att föreslagna fångstområden dåligt överensstämde med rådande förhållanden. Utgångspunkten vid översynen var att tillämpa mer enhetliga kriterier och peka ut områden som bättre svarade mot rådande förhållanden. Det alltmer ökande intresset för etablering av vindkraft till havs samt förhållandet att rådande riksintresse i huvudsak omfattade kustvatten gjorde att det fanns ett behov av att också inkludera utsjöområden. Under översynsarbetet lämnades en hel del synpunkter som efterlyste en starkare inriktning på skydd av resursen snarare än nyttjandet av densamma. Man menade att värdets tyngdpunkt borde ligga på att skydda lek- och uppväxtområden som är viktiga för de kommersiellt viktigare fiskbestånden. Det
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
116
konstaterades dock att det för de flesta bestånd och områden saknades kunskap som gjorde det möjligt att göra sådana avgränsningar. Det är lättare att uppskatta bestånd i laxälvar och sjöar samt vissa kustnära områden, eftersom fisket då bedrivs i ett relativt avgränsat geografiskt område. Efter översynen påbörjade Fiskeriverket ett arbete med att revidera riksintressena.
En process för att se över riksintresse för yrkesfisket inleddes 2004 och avslutade 2006. Förslag på utgångspunkter och kriterier för riksintressen samt en analys i geografiskt informationssystem, GIS, remitterades till länsstyrelser, berörda myndigheter och intresseorganisationer i april 2004. De synpunkter som det remitterade förslaget resulterade i var sedan utgångspunkt för en ny bedömning som remitterades under våren 2005. De riksintressen som översynen 2006 resulterade i grundades i huvudsak på en ekonomisk värdering av fångstområdena baserade på landningsvärden. Efter remittering fastställdes nuvarande områden av riksintresse för yrkesfisket och resultatet av översynen redovisades 2006-02-28 (se Fiskeriverkets publikation Finfo 2006:1; Områden av riksintresse för yrkesfisket). Efter 2006 har det inte etablerats någon process.
Rådande områden av riksintresse för yrkesfisket omfattar i huvudsakligen fångstområden men även fiskhamnar har pekats ut som riksintressanta. Fångstområdenas och hamnarnas ekonomiska betydelse ingick i bedömningen. För att avgöra om ett visst område är riksintressant baseras bedömningen på kriteriet om vad värdet i första försäljningsledet är för de redovisade fångstmängderna. För hamnar tas även hamnens fartygskapacitet och sammanlagd tonnage med. Samma ekonomiska kriterier används för att identifiera inlandsvatten av riksintresse.
Havs- och vattenmyndigheten anger fångstområden av riksintresse per län. Bedömningen grundar sig på Fiskeriverkets tidigare arbete. Värdebeskrivningarna anger inom grova geografiska avgränsningar ett förstahandsvärde av fiskefångsten för de viktigaste arterna. Den ekonomiska avkastningen anges också som ett värde per kvadratkilometer. I havsområden används landningsvärdet (intäkterna från fiskets fångster) som en indikator för att identifiera de viktigaste fångstområdena. Regional hänsyn har tagits genom att landningsvärdena relaterades till de genomsnittliga värdena för respektive område.
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
117
Havs- och vattenmyndigheten har sedan bildandet 2011 inte bedrivit något aktualitetsarbete med riksintresseområdena för yrkesfisket. Enligt myndigheten bör områdena ses över och större fokus bör läggas på att skydda sådana områden som utgör grunden för själva verksamheterna. Från 2006 har rekryterings-, lek- och vandringsområden i såväl havet som i inlandsvatten använts som kriterier, dock har enbart ett fåtal sådana områden pekats ut. I högre utsträckning bör viktiga funktioner i ekosystemet, vandringsvägar, lek- och rekryteringsområden vara värdekärnan.
Enligt Havs- och vattenmyndigheten innebär yrkesfisket och fisken som resurs delvis motstående intressen. Fiskelagstiftningen innehåller i sig inga bestämmelser om skydd mot andra motstående intressen, t.ex. åtgärder eller verksamheter såsom vattenkraft, vågkraft eller vindkraft till havs. Inte heller har det på EU-nivå utsetts geografiska fredade områden för viss fiskart. Enligt Havs- och vattenmyndigheten uppfattning saknas det möjlighet att ge områden som bedöms vara av riksintresse för yrkesfiske ett långsiktigt rättsligt skydd mot andra motstående intressen/verksamhetsutövningar genom bestämmelser i andra delar av miljöbalken eller andra relevanta lagar. Inte heller kan de landområden som är av riksintresse för yrkesfisket, t.ex. landningshamnar eller hemmahamnar, skyddas inom ramen för fiskelagstiftningen.
4.8 Naturvård
4.8.1 Bestämmelsen
Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden behandlas i 3 kap. 6 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 6 § NRL). Den nuvarande bestämmelsen har följande lydelse.
Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
118
Enligt bestämmelsens första stycket ska mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Det innebär att sådana åtgärder ska så långt möjligt undvikas som påtagligt skulle skada värden i sådan natur- och kulturmiljö som har betydelse från allmän synpunkt och som inte kan återskapas eller ersättas om den en gång förstörs. Uttrycket ”fysisk miljö i övrigt” är nytt i förhållande till 2 kap. 6 § NRL. Tillägget skedde eftersom paragrafen även skyddar kulturmiljön dvs. framför allt den bebyggda miljön och landskapsbilden (se prop. 1997/98:45, del 2 s. 32).
Bestämmelsen i första stycket andra meningen innebär enligt förarbetena (prop. 1997/98:45 del 2, s. 32–33) att bl.a. så kallade gröna bälten och gröna kilar kring och i bebyggelsekoncentrationer ska särskilt beaktas. Riksdagen antog 1995 (bet. 1995/96:BoU1, rskr. 1995/96:30) propositionen 1994/95:230 Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen, m.m. och därigenom infördes en ändring så att även behovet av grönområden i tätorterna särskilt ska beaktas.
Enligt andra stycket ska områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.
4.8.2 Förarbeten
Av förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 62–69) framgår att vissa områden för naturvård, friluftsliv och kulturvård representerar värden som inte kan återskapas eller ersättas om de en gång förstörs. Det aktualiserade behovet av skydd av särskilt värdefulla inslag i natur- och kulturmiljön berodde på långtgående förändring av natur- och kulturmiljön till följd av industrialisering och urbanisering och stordrift av bl.a. jord- och skogsbruket.
Ofta är bevarandevärdena gemensamma för naturvården, kulturmiljövården och friluftslivet, men i arbetet med den fysiska riksplaneringen hade friluftslivet behandlats skilt från naturvården i övrigt, p.g.a. att i vissa fall kunde finnas motsättningar mellan friluftslivsintressena och naturvården. Vid tidpunkten för införandet
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
119
av hushållningsbestämmelserna i lag ansågs det att denna skillnad borde vara kvar. Inom ett område av betydelse från naturvårdssynpunkt ansågs bevarandevärdet ligga i t.ex. ett rikt fågelliv, en ovanlig flora eller en kombination av egenskaper som gör området värdefullt för förståelsen av naturen. Bevarandevärdet hos ett område av intresse för friluftslivet ansågs hänga samman med goda möjligheter till bad, fritt strövande i obebyggda områden, goda förutsättningar för fritidsfiske, båtliv och camping, goda förutsättningar för vintersport o.d. Hos områden av betydelse för kulturmiljövården ansågs bevarandevärdet ofta ligga i äldre värdefull bebyggelse eller i karaktären hos ett odlingslandskap med dess kombination av brukningsformer inom jord- och skogsbruket, bebyggelsens struktur, fornminnen och andra lämningar av äldre bosättningar.
Naturvård ansågs innefatta skydd av värden i natur- och kulturlandskapet genom bevarande, hänsynstagande, skötsel och restaurering. Enligt förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 63) kan naturvård delas in i en vetenskaplig och en social del.
I förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 68) ansågs staten ha ett särskilt ansvar för utvecklingen när det gäller skyddsvärden som har få motsvarigheter i landet eller i större natur- och kulturgeografiska regioner, men även ha ett särskilt ansvar för sådana frågor i ett internationellt perspektiv. Det ansågs dock inte lämpligt eller praktiskt möjligt att i NRL konkret ange alla områden, miljöer och objekt som har stora värden i ett nationellt perspektiv, eftersom en sådan lagreglering skulle bli otymplig och stelbent. Värderingar av vad som har skyddsvärde ändras efter hand varför det ansågs angeläget från regeringens håll att nya och förbättrade kunskaper på ett smidigt sätt kan föranleda kompletteringar och ändringar i bedömningen av vilka områden, miljöer och objekt som är av riksintresse. Regeringen såg framför sig att bestämmelsen skulle ge goda förutsättningar för det samarbete mellan statliga myndigheter och kommuner som behövs för att säkerställa från nationell synpunkt viktiga skyddsvärden.
Av förarbetena (1986/86:3 s. 164) framgår att ett viktigt arbete med att ta fram underlag redan genomförts under programskedet i den fysiska riksplaneringen samt att underlagen hade behandlats av kommunerna i kommunöversikter och markanvändningsplaner. De statliga myndigheterna och kommunerna hade i stort kommit
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
120
överens om hur områdenas värden skulle beaktas vid planläggning och tillståndsprövning. Kännedomen om landets natur- och kulturvärden hade dock ökat avsevärt efter anspråken tagits fram, bl.a. genom rikstäckande inventeringar beträffande t.ex. urskogar och våtmarker. Dessa förbättrade kunskaper kan föranleda kompletteringar eller ändringar av de urval av områden som är av riksintresse. Mot bakgrund av de ytterligare kunskaper som föreligger uppmanade regeringen naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet att se över sitt kunskapsunderlag i fråga om de områden som myndigheterna anser bör omfattas av 6 § andra stycket till en översyn och uppstramning av anspråken (1985/86:3 s. 165).
4.8.3 Myndigheternas arbete med områden av riksintresse
Uppgifter i fråga om områden av riksintresse för naturvården ska lämnas av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten inom sina ansvarsområden (se 2 § andra stycket 3 hushållningsförordningen).
Naturvårdsverket
Naturvårdens uppgift handlar både om att skydda och förvalta värdefulla områden och arter och att möta människors behov av att nyttja naturen och allt som naturen ger. Grunderna för naturvårdsarbetet är biologisk mångfald i bred betydelse, bevarandet av naturtyper och arter för ekosystemens långsiktiga hållbarhet och för människans behov av naturupplevelser genom friluftsliv, naturstudier och estetiska värden i syfte att främja människors hälsa och välbefinnande nu och i framtiden.
Havs- och vattenmyndigheten
Mark i förhållande till vatten och hav har i många fall tätt sammanlänkade intressen som behöver betraktas och bedömas i sin helhet vid fysisk planering. Det har inte skett någon förändring av utpekade områden eller i synsätt kring vattenområden viktiga för naturvården sedan Havs- och vattenmyndigheten bildades 2011.
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
121
Enligt Havs- och vattenmyndigheten krävs ett nära och utvecklat samarbete mellan Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten vid tillämpning av hushållningsbestämmelserna.
Naturvårdsverket lämnade de första uppgifterna om områden av riksintresse för naturvård och friluftsliv år 1976. Därefter har urvalet av områden för naturvården tillsammans med länsstyrelserna setts över vid två tillfällen, 1986–1989 och 1996–1999 (se Miljöprocessutredningens slutbetänkande SOU 2009:45, s. 118).
Sedan den fysiska riksplaneringens dagar har många av de områden som redovisats som riksintressen för naturvård blivit naturreservat och lagstiftningen till skydd för naturen har utvidgats och skärpts i flera avseenden. Genom internationella överenskommelser och inom ramen för EG:s fågel- och habitatdirektiv har värdefulla områden fått förstärkt skydd. Dessa områden ingår nu i EU:s nätverk Natura 2000. Ett tillägg i 4 kap. 8 § miljöbalken har gett Natura 2000-områdena status av riksintresse. Syftet med att göra Natura 2000-områdena till riksintresse enligt 4 kap. var att tydliggöra EU-direktivens skyddskrav i det svenska regelverket.
En annan viktig förändring som skett är att geografiska informationssystem möjliggör tydligare beskrivning, validering, avgränsning och kvantifiering av områden.
Naturvårdsverket har utarbetat en handbok med allmänna råd vid tillämpningen av 3 kap. 6 § andra stycket miljöbalken (Handbok 2005:5). Såväl Naturvårdsverket som Havs- och vattenmyndigheten tillämpar handboken.
Enligt Naturvårdsverkets handbok kan ett område vara av riksintresse för naturvården om det särskilt väl belyser viktiga skeden av natur- och kulturlandskapets utveckling eller är ostört och inrymmer en stor mångfald av naturtyper. Det kan vara av särskilt stort intresse om det hyser unika och hotade eller sårbara naturtyper eller arter, t.ex. ett rikt fågelliv, en ovanlig flora eller en kombination av egenskaper som gör området värdefullt för förståelsen av naturen. Enligt handboken ska riksintresseområden för naturvård ha få motsvarigheter i regionen, i landet eller internationellt på grund av särskilt höga naturvärden och områdena ska tillsammans väl representera huvuddragen i svensk natur och vara representativa exempel på de landskapstyper eller naturtyper som förekommer i landet. Urvalet av områden ska belysa utvecklingen av landskapet och visa mångfalden i naturen. Riksintresseområdena ska vara de
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
122
största och mest sammanhängande områdena med de förekommande naturtyperna i regionen. Ett områdes samlade värde för naturvården ökas av närheten mellan olika slags områden som tillsammans visar t.ex. ett historiskt utvecklingsförlopp eller en bildningsprocess. Värdet blir också större av kombinationer av intressanta företeelser från olika ämnesområden, såsom botanik, limnologi, geovetenskap och kulturhistoria.
Naturvärdena i riksintresseomådena grupperas i fem huvudkriterier. Till grund för urval av huvudkriterierna finns ett antal stödkriterier (se handboken, bilaga 3, s. 91–94). Dessa ska ses som de faktorer och förhållanden som ger stöd för urvalet av områden av riksintresse, samt avgränsningen av dessa och eventuella delområden. Stödkriterierna anger förhållanden som kan mätas eller anges konkret, medan huvudkriterierna är mer kvalitativa och generella.
Naturvårdsverkets bedömda områden av riksintressen beskrivs i normalfallet av ett registerblad som utgör en värdebeskrivning av området. Registerbladen ajourhålls vid länsstyrelserna. Registerbladet innehåller bl.a. uppgifter om områdenas areal, kommuntillhörighet, naturvärden och förutsättningar för bevarande. Länsstyrelsen upprättar registerbladen och uppdaterar dem.
Enligt handboken, s. 14 är bra registerblad betydelsefulla både för att värdera bl.a. påtaglig skada-bedömningen i tillämpningen av bestämmelserna i den fysiska planering och i prövningsärenden men de har också stor betydelse för kommunernas beskrivning av riksintresseområden i översiktsplanen.
En viktig förutsättning för att natur- och friluftslivsvärdena ska kunna bibehållas är att de är angivna tydligt i registerbladen. För detta krävs tydliga områdes- och värdebeskrivningar, mål för bevarandet och en precisering av de verksamheter som kan skada värdena. Länsstyrelserna svarar för innehållet i registerbladen. Dessa ingår sedan i det planeringsunderlag som länsstyrelsen ska förse kommunerna med inför deras fysiska planering. Beskrivningarna av områden och övriga relevanta fakta som dokumenteras i registerbladen bör uppdateras kontinuerligt, efterhand som ny kunskap tillkommer.
För att uppdatera registerbladen använder länsstyrelserna bl.a. naturvårdsprogram för respektive län och kommun samt andra viktiga underlag som producerats i samband med nationella inven-
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
123
teringar, t.ex. kring våtmarker, skyddsvärda statliga skogar, nationellt särskilt värdefulla sjöar och vattendrag m.m. Naturvårdsverkets inventeringar kompletterats med avstämningar med länsstyrelser och kommuner.
Enligt Naturvårdsverkets handbok 2005:5 anger det första stycket i paragrafen att hänsyn som ska tas till alla områden med de kvaliteter som anges. Första stycket kräver en långtgående ansvarstagande. I många län finns t.ex. områden av allmän betydelse redovisade i länsvisa naturvårdsinventeringar eller i planer och program. Skydd mot åtgärder som kan skada naturmiljön utanför utpekade områden bevakas i första hand av länsstyrelser och kommuner, eftersom det då i de flesta fall rör sig om lokala eller regionala naturvärden.
Havs- och vattenmyndigheten kommer att tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken i kommande havsplanering.
4.9 Friluftslivet
4.9.1 Bestämmelsen
Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse för friluftslivet behandlas i 3 kap. 6 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 6 § NRL). Se avsnitt 4.8.1.
4.9.2 Förarbetena
För övergripande uttalanden i förarbetena se avsnitt 4.8.2.
Vilka områden som ansågs attraktiva för friluftslivet ansågs bl.a. bero på vilken mångfald det fanns i natur- och kulturmiljön tillsammans med kombinationen av olika natur- och bebyggelsetyper i området (prop. 1986/86:3 s. 63). Andra faktorer som ansågs ha betydelse för friluftslivet var områdets läge, landskapsbilden, intresseväckande företeelser och områdets kapacitet för friluftslivsutnyttjande med hänsyn till storlek, attraktivitet, tålighet mot störningar och slitage m.m. Variationsrikedomen, särskilt genom inslag av vatten och våtmarker liksom växlingar mellan skog och öppen mark ansågs också vara stor betydelse. Pga. urbaniseringen hade lämpliga områdena för rekreation och friluftsliv minskat och då
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
124
stadsbyggandet väntades få en inriktning mot förtätning och komplettering framhölls att ett ökat exploateringsanspråk torde komma att riktas mot friområden och parker.
4.9.3 Myndigheternas arbete med områden av riksintresse
Uppgifter i fråga om områden av riksintresse för friluftslivet ska lämnas av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten inom sina ansvarsområden (se 2 § andra stycket 3 hushållningsförordningen).
Naturvårdsverket lämnade de första uppgifterna om områden av riksintresse för naturvård och friluftsliv år 1976.
I regleringsbrevet för 2012 fick Naturvårdsverket i uppdrag att göra en översyn av vilka områden som bedöms vara av riksintresse för friluftslivet enligt 3 kap. 6 § miljöbalken, särskilt med beaktande av de långsiktiga behoven av tätortsnära natur. Översynen genomfördes i samråd med Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna. Regeringsuppdraget redovisades till regeringen i juni 2014 (Naturvårdsverkets ärendenummer NV-00295-12). Flera nya områden och justeringar av gränsdragningar i befintliga områden finns i underlaget.
Enligt Naturvårdsverket (skrivelsen, s. 11) är utgångspunkten för att ett område ska bedömas som riksintresse för friluftslivet är att området har så stora friluftsvärden på grund av särskilda natur- och/eller kulturkvaliteter och tillgänglighet för allmänheten, att det är eller kan bli attraktivt för besökare från hela eller en stor del av landet eller utlandet.
Vidare bör områden av riksintresse för friluftsliv vara områden som är viktiga för många människors friluftsliv och att de kan nyttjas ofta och mycket. Denna utgångspunkt gäller framförallt för de tre storstadregionerna, där behovet av tätortsnära natur särskilt ska beaktas. Där kan det finnas områden som är av nationellt intresse och som nyttjas ofta och mycket.
Enligt Naturvårdsverkets skrivelse, Redovisning av regeringsuppdrag om översyn av områden av riksintresse för friluftslivet, s. 11–13, anges följande huvudkriterier tillsammans med ett stort antal stödkriterier:
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
125
Områden med särskilt goda förutsättningar för berikande upplevelser i natur- och/eller kulturmiljöer.
Områden med särskilt goda förutsättningar för friluftsaktiviteter och därmed berikande upplevelser.
Områden med särskilt goda förutsättningar för vattenanknutna friluftsaktiviteter och därmed berikande upplevelser.
I samband med bildandet av Havs- och vattenmyndigheten överfördes riksintresseansvaret för naturvården och friluftslivet med avseende på vatten- och havsområden till myndigheten från Naturvårdsverket. Det har inte skett någon förändring av utpekade områden sedan Havs- och vattenmyndigheten bildades och inga egna kriterier har formulerats. Havs- och vattenmyndigheten har dock samverkat med Naturvårdsverket i översynen av områden av riksintressen.
Enligt Naturvårdsverket (skrivelsen, s. 14) har översynen medfört att det nu finns ett uppdaterat och reviderat förslag till områden av riksintresse för friluftsliv utifrån ny kunskap och aktuella förhållanden. För varje förslag till område av riksintresse för friluftslivet finns nu också uppdaterade och aktuella värdebeskrivningar och aktuella kartor.
Länsstyrelser lämnar underlag till Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten efter dialog med kommuner och intresseorganisationer. Naturvårdsverket samråder med Boverket och andra berörda myndigheter innan myndigheten lämnar sin bedömning av riksintressen.
Havs- och vattenmyndigheten har i samverkan med Naturvårdsverket utvecklat processen i den senaste översynen av områden av riksintressen för friluftslivet.
Naturvårdsverket har i den senaste översynen enligt regeringsuppdraget anpassat och utvecklat kriterierna efter ny kunskap som tillkommit sedan 1989–1990 när myndigheten senast pekade ut områden.
Skydd mot åtgärder som kan skada miljön för friluftslivet utanför utpekade områden bevakas i första hand av länsstyrelser och kommuner, eftersom sådana frågor i de allra flesta fall rör sig om lokala eller regionala värden.
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
126
4.10 Kulturmiljövård
4.10.1 Bestämmelsen
Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras kulturvärden behandlas i 3 kap. 6 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 6 § NRL). Se avsnitt 4.8.1.
4.10.2 Förarbeten
För övergripande uttalanden i förarbetena se avsnitt 4.8.2.
Det i förarbetena föreslagna skyddet för kulturminnesvårdens intressen syftade till att det ska vara möjligt att slå vakt om ett brett urval av skyddsvärda miljöer och objekt såväl på landsbygden som i tätorterna och främja det skyddsvärda i ett större sammanhang. Tidigare hade den kulturhistoriska byggnadsvården främst varit inriktad på vården av enstaka och särskilt värdefulla objekt, men under efterkrigstiden uppmärksammades värden som finns bevarade i sammanhängande kulturmiljöer vid sidan av den traditionella monument- och objektvården. En annan viktig förändring var att urvalet av objekt och miljöer inte är en fråga för enbart experter, utan allt större vikt fästes vid vad allmänheten uppfattade som värdefullt. I rapporten (SOU 1971:75) Hushållning med mark och vatten underströks hur viktigt det är att vidga intresset från unika företeelserna till de karakteristiska.
4.10.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Uppgifter i fråga om områden av riksintresse för kulturmiljövården ska lämnas av Riksantikvarieämbetet (se 2 § andra stycket 4 hushållningsförordningen).
Riksantikvarieämbetets urval av områden av riksintresse har sitt ursprung i den fysiska riksplaneringen men det nuvarande urvalet gjordes till största delen 1987 (se Miljöprocessutredningens slutbetänkande SOU 2009:45, s. 119).
Vad gäller kriterierna för bedömningen av om ett område är av riksintresse för kulturmiljövården, har dessa egentligen inte ändrats i någon större utsträckning utan snarare förtydligats genom åren.
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
127
Kriterierna har bl.a. specificerats med avseende på innebörden av riksintressant kulturhistoriskt sammanahang och hur detta återspeglas i landskapet. En konsekvens av detta är att kraven är högre på att områdena ska ha tydliga fysiska uttryck för de delar av samhällsutvecklingen som de representerar.
Inom ramen för Riksantikvarieämbetets utvecklingsprojekt Kulturmiljövårdens riksintressen 2012–2013, har modellen för riksintressebeskrivning setts över och i viss mån reviderats. Underrubrikerna Motivering och Uttryck för riksintresset kvarstår men med utvecklade och preciserade krav på vilka aspekter som ska anges under respektive underrubrik. Den tidigare underrubriken ”I riksintresset ingår även” har strukits, vilket innebär att vid kommande översyner finns behov av att ta ställning till om de därunder tidigare listade företeelserna ska utgå ur eller inlemmas i riksintresset.
Under de senaste åren har Riksantikvarieämbetet, tillsammans med främst Boverket och länsstyrelserna arbetat för att klargöra vad som gäller vid hanteringen av riksintressen för kulturmiljövården. En handbok har utarbetats och utbildningsinsatser sker löpande. De förväntade effekterna av detta är en mer enhetlig och rättssäkrare tillämpning och en ökad förståelse av riksintressenas innebörd.
Riksintressen för kulturmiljövården är ett urval av miljöer som ska representera hela landets 10 000-åriga historia från stenålder till nutid. Runt om i landet har lämnats uppgifter om cirka 1 700 områden av riksintresse för kulturmiljövård enligt 3 kap. miljöbalken. Därutöver anges direkt i miljöbalkens 4 kap. ett antal större områden vilka i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till deras natur- och kulturvärden.
Riksantikvarieämbetet har inte utarbetat några absoluta kriterier som måste vara uppfyllda för att ett område ska kunna klassas som ett riksintresse. I stället grundar sig bedömningen av ett riksintresse för kulturmiljövården på landskapets fysiska innehåll och egenskaper (objekt, karaktärsdrag, strukturer, funktioner och samband) med avseende på möjligheten att därigenom utläsa och förstå väsentliga delar av samhällets kulturhistoriska utveckling. Sammantaget ska kulturmiljövårdens riksintressen ge en övergripande bild av samhällets historia och således belysa ett brett spektrum av tidsperioder, utvecklingsskeden, händelser, verksamheter och aktivi-
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
128
teter samt regionala förutsättningar och kulturella perspektiv som har varit av betydelse för samhällsutvecklingen. Riksintressets utbredning innefattar inte, till skillnad från exempelvis världsarven, någon skydds- eller buffertzon.
Riksintressebeskrivningen som upprättas i samband med Riksantikvarieämbetets utpekande av anspråket, ger en övergripande utgångspunkt för hur riksintresset kan beaktas och vidareutvecklas. En beskrivning av ett riksintresse ska fungera vägledande i en planeringssituation. Riksintressebeskrivningen ska därför ange det riksintressanta kulturhistoriska sammanhang som präglat området men också tydliggöra vad i landskapet som är viktigt för läsbarheten, dvs. upplevelsen och förståelsen, av dess kulturhistoriska utveckling. Beskrivningen behöver som regel preciseras i exempelvis översikts- och detaljplan för att tydliggöra riksintressets innebörd och avgränsning vid olika former och nivåer av samhällsutveckling.
Urvalet av områden av riksintresse är inte en gång för alla givet utan ska kunna omprövas i takt med utvecklingen av ny kunskap och förändrade synsätt. Tillägg, avstående eller ändringar av riksintresseanspråk ska dock ske med stor omsorg och endast då där finns goda skäl.
Riksantikvarieämbetet ansvarar för att, efter samråd med Boverket och berörda länsstyrelser, lämna uppgifter om områden som bedöms vara av riksintresse för kulturmiljövården. Om länsstyrelsen bedömer att ett anspråk ska ändras, avstås eller att ett nytt anspråk ska utpekas ska länsstyrelsen skicka förslag på reviderat eller nytt anspråk till Riksantikvarieämbetet. Förslaget ska även skickas till Boverket för kännedom. Förslaget ska innehålla en redogörelse för skälen till ändring, avstående eller utpekande av anspråket samt eventuell ny avgränsning.
Alla ändringar av riksintressebeskrivningen och sådana ändringar av avgränsningen som påverkar riksintressebeskrivningen bedöms av Riksantikvarieämbetet. Förslag om att avstå eller att peka ut ett nytt anspråk bedöms av Riksantikvarieämbetet i samråd med Boverket. Sådana justeringar av avgränsningen som inte medför någon ändring av anspråket hanteras av länsstyrelsen, och kräver inte Riksantikvarieämbetets formella ställningstagande. Riksantikvarieämbetet ska dock underrättas.
De insatser med översyn och revidering av kulturmiljövårdens riksintressen som pågått vid Riksantikvarieämbetet och läns-
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
129
styrelserna 2012–2014, har visat på ett behov av att även uppdatera det samlade urvalet. Ett sådant arbete måste emellertid ske successivt och med försiktighet för att resultatet ska fungera över tid. Det kan konstateras att vissa områden helt eller delvis inte längre kan anses som riksintressanta för att de påverkats negativt genom exempelvis ovarsam exploatering eller ohävd och förfall. Vissa områden av riksintresse kan också ifrågasättas med avseende på den bedömning som gjordes vid utpekandet. Å andra sidan finns också ett behov av ytterligare nya riksintressen som representerar tidigare förbisedda kulturhistoriska skeenden och händelseförlopp. Befintliga riksintressen kan dessutom behöva utvecklas med avseende på hur de återspeglar fler perspektiv på den kulturhistoriska utvecklingen. Även om sådana justeringar av urvalet behöver göras kommer detta, enligt Riksantikvarieämbetets bedömning, att ske utan att det sammanlagda antalet och utbredningen av riksintressena radikalt förändras. Därmed kan sägas att det reella behovet motsvaras av dagens situation vad gäller omfattning, ehuru inte helt vad gäller inriktning och innehåll.
I flera lagstiftningar utöver miljöbalken finns krav på att hänsyn ska tas till bl.a. kulturmiljön, exempelvis kulturmiljölagen, plan- och bygglagen, skogsvårdslagen, väglagen, lagen om byggande av järnväg samt minerallagen. Möjligheter till formellt juridiskt skydd finns i områdesskyddbestämmelserna gällande såväl kultur- som naturreservat, men även i kulturmiljölagens bestämmelser om byggnadsminnen eller fornlämningar samt plan- och bygglagens detaljplan och områdesbestämmelser. Fördelarna med dessa juridiska skydd är att de möjliggör en tydlighet i regleringen av främst vad som inte får ske med de skyddade objekten och miljöerna samt – för kultur- och naturreservat – vilka förvaltande insatser som krävs för att deras värden ska upprätthållas.
Enligt Riksantikvarieämbetet är nämnda skyddsformer dock inte alltid möjliga, lämpliga eller tillräckliga för att tillgodose ett riksintresse. Kulturmiljövårdens riksintresseområden är ofta komplexa och mångfacetterade till sin karaktär. Om enbart objekten skyddas kan det uppstå ett pedagogiskt problem med en polarisering som följd, där de ”skyddsvärda” delarna betraktas som statiska och hinder för utveckling, medan övriga delar missförstås som umbärliga och ignoreras. Detta gynnar inte en långsiktigt hållbar utveckling.
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
130
Bestämmelserna enligt 3 kap. 6 § första stycket miljöbalken gäller kulturmiljön i stort, dvs. alla miljöer som har betydelse från allmän synpunkt på grund av sina kulturvärden. Kulturmiljön ska tas till vara och bidra till ett hållbart samhälle med goda livsmiljöer.
4.11 Värdefulla ämnen eller material
4.11.1 Bestämmelsen
Värdefulla ämnen eller material behandlas i 3 kap. 7 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 7 § NRL
).
Den nuvarande bestämmelsen har följande
lydelse.
Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa. Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.
Syftet med bestämmelsen är att ge möjlighet till framtida utvinning av sådana ämnen och material som bedöms som särskilt viktiga från samhällsekonomiska utgångspunkter och för att markera detta har det föreskrivits att det ska vara fråga om ”värdefulla ämnen eller material”. Utvinning av dessa ämnen behöver inte alltid vara omedelbart aktuell. Bestämmelsens utformning medför att de områden som omfattas i avvaktan på utvinning kan användas för ändamål som inte hindrar eller påtagligt försvårar en framtida utvinning. Med påtaglig försvåra avses i denna bestämmelse dels åtgärder som gör själva fyndigheterna svårtillgängliga, t.ex. ett beslut om att bevara ett naturområde där mineral förekommer, dels åtgärder, t.ex. bostadsbebyggelse, som försvårar en pågående eller framtida utvinning, se prop. 1985/86:3 s. 165–166.
Enligt andra stycket ges ett starkare skydd för områden som inrymmer sådana ”fyndigheter” av ämnen och material som är av riksintresse. Skyddet avser främst fyndigheter av sådana ämnen eller material som är eller bedöms kunna bli av stor betydelse för landets försörjningsberedskap (se prop. 1985/86:3 s. 166 och prop. 1997/98:45, del 2 s. 33).
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
131
4.11.2 Förarbeten
Med mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material avses enligt förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 165 och prop. 1997/98:45 del 2, s. 33) endast sådana råvaruförekomster som finns i marken eller under sjö- och havsbottnen, dvs. i huvudsak mineralråvaror, men inte skog eller andra resurser som finns i stora mängder eller är allmänt förekommande. I förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 69–72) framhölls att det är angeläget att områden som innehåller kända tillgångar på värdefulla ämnen eller material som av stor betydelse i ett nationellt perspektiv skyddas mot åtgärder som kan förhindra eller försvåra ett framtida utnyttjande av den ifrågavarande resursen, bl.a. industrimaterial, järn- och sulfidmalmer, mineralråvaror på havsområdenas bottnar samt bl.a. torvutvinning för energiändamål. Malmer och mineraler ansågs vara av särskild betydelse ur beredskapssynpunkt då det i en krissituation kan behövas en sådan inhemsk produktion samt utgöra en viktig samhällsekonomisk resurs. Det ansågs att viss verksamhet och bebyggelse därför borde undvikas i områden med viktiga råvarutillgångar eftersom de kan förhindra eller försvåra ett senare utnyttjande av resurserna, eftersom en god hushållning innebär att känsliga verksamheter inte lokaliseras i omedelbar anslutning till råvaruförekomster för vilka en senare brytning har rimlig sannolikhet.
Frågan om att reservera mark- och vattenresurser för mineralutvinning behandlades inte särskilt ingående i den fysiska riksplaneringen (prop. 1985/86:3 s. 70). I rapporten Hushållning med mark och vatten 2 framhölls dock att det kan vara ett nationellt intresse att säkerställa att vissa mineraltillgångar kan utvinnas i framtiden och att det därför kan finnas anledning att i en ny plan- och bygglag öppna möjlighet att skydda sådana områden som från nationell synpunkt är särskilt lämpade för utvinning av mineralråvaror så att de inte tas i anspråk för andra verksamheter.
I förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 165–166) förutsågs att andra än statliga myndigheter, t.ex. privata företag, kan tänkas hävda att vissa fyndigheter ska behandlas som riksintressen enligt bestämmelsen. Syftet med bestämmelsen var främst att ge stöd för de samhällsplanerande organen att kunna slå vakt om möjligheterna att exploatera viktiga malm- och mineraltillgångar, torvtillgångar
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
132
m.m. genom att undvika etablering av verksamheter som kan hindra eller påtagligt försvåra en från samhällets synpunkt önskvärd utvinning. Bestämmelsen avsåg därför att främja ett konstruktivt samarbete mellan företrädare för utvinningsintressena och berörda kommuner, eftersom det i hög grad också ligger i de berörda företagens intresse att medverka till att kommunerna tidigt får del av kunskapsunderlag kring utvinning.
Enligt förarbetena ankom det, som ovan nämnts, på berörda statliga myndigheter att tillhandahålla det underlag som behövs för att tillämpningen ska fungera. Trots att dessa frågor inte hade behandlats inom ramen för den fysiska riksplaneringens program- och planeringsskeden, fanns det ett omfattande inventeringsmaterial som kunde ställas samman som underlag för planläggning och tillståndsprövning. I länsstyrelsernas ansvar för tillsynen över naturresurshushållningen i länen ansågs ligga att med ledning av myndigheternas underlag sammanställa ytterligare vägledning för planering och tillståndsprövning som behövs beträffande sådana områden inom respektive län.
4.11.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Uppgifter i fråga om områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse ska lämnas av Sveriges geologiska undersökning (se 2 § andra stycket 5 hushållningsförordningen).
Vid införandet av NRL var det länsstyrelserna som till en början tog fram länsvisa förslag på fyndigheter som länsstyrelsen ansåg borde vara av riksintresse, bl.a. fyndigheter av natursten, bergmaterial resp. industrimineral. Sveriges geologiska undersökning (SGU), tillsammans med Statens Naturvårdsverk (SNV) och länsstyrelserna gick igenom dessa länsvisa förslag innan SGU och SNV gemensamt, efter samråd med länsstyrelsen, tog länsvisa beslut om vilka fyndigheter som skulle vara av riksintresse enligt 2 kap. 7 § andra stycket NRL i respektive län.
1991 tog SGU beslut om områden av riksintressen för malmfyndigheter. Alla dåvarande gruvor i drift var sådana områden som beslutades vara riksintressanta fyndigheter enligt 2 kap. 7 § andra stycket NRL (SGU dnr 41-66/91). Övriga utmål (dvs. gruvor som
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
133
inte var i drift) pekades samtidigt ut enligt 2 kap. 7 § första stycket NRL. Totalt omfattas cirka 125 fyndigheter i Sverige som riksintressen enligt dessa beslut.
SGU har hittills lämnat uppgifter om 141 fyndigheter av värdefulla ämnen eller material av riksintresse. Av dessa har 84 detaljavgränsats och märkts ut på karta, medan övriga har lägesbestämts med en centrumkoordinat. SGU arbetar fortlöpande med att komplettera dessa.
SGU:s kriterier, som togs fram för cirka 20 år sedan, innebär att ett riksintressant område ska:
1. ha en från försörjningsberedskapssynpunkt stor betydelse för
landet,
2. vara väldokumenterad,
3. uppfylla speciella krav på materialegenskaper,
4. förekomma i begränsad omfattning men dock vara så stor att
den även på lång sikt kan försörja hela eller delar av landet med material, eller
5. ha betydelse för landets försörjning i ett avspärrningsläge.
SGU har i praxis föreslagit områden av riksintressen som byggt på två kriterier, vanligtvis kriterie nr 2 och nr 3. De fem urvalskriterierna är delvis svåra att applicera på samtliga aktuella ämnen och material. T.ex. har behovet av riksintresseområden för bergmaterial aktualiserat genom arbetet med miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet, eftersom bergmaterial och havssand numera behöver användas i allt större utsträckning som ersättning för naturgrus. För SGU har det i revideringsarbetet varit viktigt för att bibehålla andemeningen i hushållningsbestämmelsernas förarbeten. SGU har därför den 22 juni 2015 beslutat om nya kriterier för bedömningen av områden av riksintresse för ämnen eller material.
De nya kriterier, vilka SGU vill grunda ett beslut att peka ut ett område med en fyndighet av ett ämne eller material som riksintresse, är följande:
1. ämnet eller materialet har betydelse för samhällets behov,
2. ämnet eller materialet har särskilt värdefulla egenskaper, och
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
134
3. området innehållande fyndigheten av ämnet eller materialet är
väl avgränsat, undersökt och dokumenterat.
Alla ovanstående kriterier ska vara uppfyllda för att bedöma en fyndighet som riksintresse.
Förutom nya kriterier har SGU utarbetat förbättringsåtgärder. Åtgärderna syftar till att få större transparans i processen, att större vikt läggs vid värdebeskrivningarna samt att besluten ska bli mer lättförståeliga.
Detaljavgränsning av ett område av riksintresse innebär att fyndighetens utbredning preciseras genom att området ritas in på en karta med tillhörande koordinater. Detta underlättar för länsstyrelser och kommuner, dels i planprocessen och dels för att göra en avvägning när ett område är av riksintresse för flera ändamål.
Som ovan nämnts har SGU främst bedömt områden av riksintresse som byggt på två av de gamla kriterierna, vanligtvis kriterierna 2 och 3. I ökad utsträckning har myndigheten vid avgränsningar kommit att inte bara beakta, utan även tydligt beskriva fyndighetens betydelse för landets försörjningsberedskap och ämnets eller materialets värde för samhället. SGU lägger stor vikt vid att underlaget är välunderbyggt och att värdebeskrivningen är lättillgänglig och begriplig även för icke-geologer.
SGU tar årligen fram en prioriteringslista med områden/objekt som myndigheten planerar att hantera under kommande år. Objekt kan föreslås av extern part men prioritering och bedömning görs av SGU utifrån objektets förutsättningar. I SGUs databas ”Malm och mineral” finns drygt 850 kända, helt eller delvis dokumenterade, fyndigheter där flera kan komma att bedömas vara områden av riksintresse.
Varje objekt dokumenteras enligt checklista som följer kriterierna. SGU tar fram geologiskt underlagsmaterial för fyndigheten. Efter kartritning och koordinatsättning med arealberäkning på SGU remitteras förslaget. Samtliga handlingar skickas på remiss till länsstyrelsen och Boverket. Handlingarna översänds också till berörd kommun och i de fall en fyndighet som erfordrar tillstånd enligt minerallagen till Bergsstaten. Slutligen fattas beslut och expediering sker. Beslutet skickas till berörd länsstyrelse med kopia till Boverket och kommunen samt i förekommande fall Bergsstaten.
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
135
Eftersom det i förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:44, Del 2, s. 33) anges att ämnen och material som finns i stora mängder och är vanligt förekommande, inte kan komma i fråga som riksintresse samt att materialet ska vara av nationellt intresse, uppstår svårigheter med bl.a. bergtäkter och sandavlagringar.
I Sverige finns i huvudsak tre större malmprovinser, Norra Norrbotten, Skelleftefältet samt Bergslagen i Mellansverige. SGU har pekat ut områdena ”Skelleftefältet västra”, ”Skelleftefältet mellersta” samt ”Skelleftefältet östra” enligt 3 kap. 7 § första stycket miljöbalken. Dessa ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra utvinningen av dessa. Dessa områden är mycket viktiga ur försörjningssynpunkt och av största vikt för gruvnäringen från en nationell utgångspunkt. Områdena är unika i Sverige dels på grund av geologin, dels på grund av omfattningen av den gruvdrift som bedrivs och som bedrivits sedan lång tid. Områdenas potential för framtida gruvdrift är också unik för landet. Fyndigheterna som finns inom områdena representerar värden i mångmiljardklassen.
4.12 Anläggningar för industriell produktion
4.12.1 Bestämmelsen
Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion behandlas i 3 kap. 8 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 8 § NRL). Den nuvarande bestämmelsen har följande lydelse.
Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Områden som är av riksintresse för anläggningar som avses i första stycket skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.
Bestämmelsen syftar till att ge skydd för mark- och vattenområden som på grund av sin beskaffenhet eller sitt läge är särskilt lämpliga för anläggningar som behövs för vissa viktiga och nödvändiga funktioner i samhället. Det är enligt förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 167 och prop. 1997/98:45 del 2 s. 34.) bl.a. fråga om att slå vakt
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
136
om sådana lägesbundna naturresurser som är mindre vanligt förekommande och som därför gör vissa mark- och vattenområden särskilt lämpade för sådana anläggningar.
Bestämmelsen i första stycket innebär att man vid prövningen ska ta hänsyn till områden av angivet slag genom att t.ex. inte planera för eller lämna tillstånd till sådana verksamheter inom eller i närheten av områdena, som kan hindra eller påtagligt försvåra ett utnyttjande av dessa för ändamål som anges i stadgandet. Bestämmelsen innebär krav på hänsyn från andra verksamheter, så att anläggningarna också kan brukas på ett rationellt sätt. Det innebär t.ex. att åtgärder som kan försvåra driften av anläggningen inte bör tillåtas i anläggningens närhet. Om exempelvis bostadsbebyggelse tillåts intill ett område som är avsett för en flygplats, kan detta begränsa möjligheterna att utnyttja flygplatsen, eftersom hänsyn måste tas till bullerstörningar för de boende. Liksom de övriga hushållningsbestämmelserna innebär bestämmelsen inte något förbud mot ändring av markanvändningen inom de skyddade områdena. Om förändringar medges bör användningen emellertid anpassas så att några störningar av betydelse för den avsedda anläggningen inte uppkommer. Som exempel nämns i förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 167) att bebyggelse bör kunna medges inom områden som berörs av planerade kraftledningar eller gasledningar under förutsättning att bebyggelsen inte förläggs inom det område som direkt avses för anläggningen eller att inte t.ex. säkerhetsskäl eller andra liknande skäl lägger hinder i vägen för nybebyggelse i anläggningens närhet. Sammanfattningsvis kan försvårande åtgärder uppkomma genom såväl bevarandeintressen som konkurerande exploateringar.
Paragrafens andra stycke innehåller bestämmelser till skydd för mark- och vattenområden som är av riksintresse för de anläggningar som räknas upp i paragrafen.
Med uttrycket riksintresse i detta sammanhang avses bl.a. ”anläggningar som ingår i ett större sammanhängande system av nationellt eller i vissa fall regionalt intresse”, se prop. 1985/86:3 s. 168.
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
137
4.12.2 Förarbeten
I förarbetena (prop. 1985/85:3 s. 75) framhölls att vissa typer av anläggningar är starkt beroende av naturförutsättningarna på en viss plats. bl.a. tillgången till en djuphamn eller förutsättningarna att utvinna vindkraft i större skala. Även områden med andra särskilt gynnsamma fysiska förutsättningar för vissa typer av anläggningar, t.ex. i fråga om topografi, berggrundens beskaffenhet, tillgång till processvatten eller möjligheten att omhänderta spillvatten, ansågs kunna ges ett skydd genom bestämmelserna.
Tekniska system för transporter och ledningssystem kräver kontinuitet och sammanhang för att de ska fungera på ett rimligt och ekonomiskt sätt. I förslaget till ny plan- och bygglag föreslog PBL-utredningen en bestämmelse om att det vid plan- och tillståndsbeslut särskilt ska beaktas att flygplatser, hamnar, sjötrafikleder, vägar och ledningar kan komma till stånd i den utsträckning som behövs med hänsyn till trafikförsörjningen eller behovet av ledningar mellan eller inom regioner (se prop. 1985/85:3 s. 74).
I förarbetena konstateras att strategiskt viktiga passager, som medför stora tekniska och samhällsekonomiska fördelar för uppbyggnaden av det regionala vägnätet, kan anses vara av nationell betydelse och således ska kunna säkerställas för vägändamålet med stöd av den aktuella bestämmelsen, dvs. vara riksintressen. Även andra typer av anläggningar som behövs för att uppfylla regionala behov kan anses vara så viktiga att få till stånd att det är en angelägenhet för hela landet. Det kan t.ex. gälla avfallsanläggningar och tekniska försörjningssystem som är nödvändiga för en regions utveckling. (se prop. 1985/86:3 s. 77–78).
Enligt förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 167) bör staten ha ett avgörande inflytande över anläggningar m.m. som är av nationell betydelse så att dessa kan komma till stånd och användas på ett för hela landet lämpligt sätt. Ett ställningstagande från statens sida innebär emellertid inte att staten tagit slutlig ställning till att en viss anläggning får utföras i det berörda området, utan sådan fråga får prövas i annan ordning. Bestämmelserna innebär således att staten ges möjlighet att se till att markreservation görs för ett visst ändamål, men därav följer inte automatiskt att kommunen tvingas godta ett visst företag på den aktuella platsen.
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
138
4.12.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Uppgifter i fråga om områden som är av riksintresse för industriell produktion ska lämnas av Tillväxtverket (se 2 § andra stycket 6 hushållningsförordningen).
Tillväxtverket har ingen heltäckande historisk bild av hur riksintressen för industriell produktion har förändrats från 1987 fram till i dag. Tillväxtverket kan av den anledningen inte beskriva hur eventuella förändringar har sett ut. Tillväxtverket har som myndighet inte lämnat uppgifter om några nya områden av riksintressen för industriell produktion efter att myndigheten bildades den 1 april 2009. Tillväxtverket har under 2012 utarbetat interna dokument med tillhörande arbetssätt för hur myndigheten ska driva ett revisionsarbete för bedömningen av riksintressen för industriell produktion.
Följande områden är i dag bedömda som riksintresse för industriell produktion:
Områden för petrokemisk industri, Stenungsunds kommun, Västra Götalands län
Området för raffinaderiet vid Brofjorden, Lysekils kommun, Västra Götalands län
Området vid Göteborgs hamn vid utloppet av Göta Älv, Göteborgs stad, Västra Götalands län
Området Hallstavik, Hallsta pappersbruk, Norrtälje kommun, Stockholms län
Området Nynäshamn, Nynas AB Oljeraffinaderi, Nynäshamns kommun, Stockholms län
Området Bofors skjutfält, Karlskoga kommun, Örebro län
Området i Oxelösunds hamn (syd och norr), Oxelösunds kommun, Södermanlands län
Tillväxtverkets kriterier ska vara ett stöd för myndighetens första bedömning om ett område är av riksintresse för industriell produktion. Huvudregeln är att samtliga kriterier ska vara uppfyllda för att ett område ska kunna pekas ut som riksintresse för industriell produktion:
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
139
1. Området eller anläggningen ska vara av nationell betydelse för industriell produktion.
2. Området eller anläggningen ska ha unika lägesbundna och givna naturförutsättningar.
3. Funktionen, det vill säga verksamheten på området eller i anläggningen ska vara av nationell betydelse. Därtill ska infrastruktur finnas kopplad till området eller anläggningen.
För Tillväxtverkets bedömning av riksintressen för industriell produktion ska det finnas en samlad värdebeskrivning samt motiv för urval av riksintresse. Riksintressområdets avgränsning – med eventuellt tillhörande influensområde – ska avgränsas på karta och tas fram i nära dialog med länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska stämma av avgränsningen av riksintresset med berörd kommun. Det är Tillväxtverkets ansvar att tillhandahålla ändamålsenliga värdebeskrivningar och motiv för urval för riksintressen för industriell produktion till länsstyrelserna. Dessa planeringsunderlag – liksom urvalet av riksintressen för industriell produktion – bör löpande uppdateras.
Tillväxtverkets modell för bedömning av områden och/eller anläggningar för riksintressen för industriell produktion är tänkt att genomföras i samverkan med flera aktörer på både regional och nationell nivå. Det är i första hand länsstyrelsen och kommunerna som kommer att involveras i arbetet. Finns det därtill andra myndigheter eller relevanta aktörer som önskar delta är dessa välkomna att delta i processen med utpekandet av riksintressen. Flera perspektiv från olika aktörer bör leda till ett bättre resultat och därmed också underlätta förankring och öka kvalitén på planeringsunderlaget.
Tillväxtverket, berörd länsstyrelse och den aktör som ansvarar för det regionala utvecklings- och tillväxtarbetet ska samverka för att arbeta fram underlag som uppfyller kraven enligt Plan- och bygglagen. Målsättningen att både bedömningen av riksintressen för industriell produktion och samverkansprocessen kring detta ska bidra till planeringsnytta. Det är sedan Tillväxtverket som tar beslut om vilka områden som myndigheten anser vara av riksintresse för industriell produktion.
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
140
När det gäller vilka eventuellt nya områden som ska prioriteras i ett preciseringsarbete kommer Tillväxtverket i första hand att utgå från resultatet av den kartläggning som genomfördes av myndigheten 2012.
Vad som kommer att prioriteras i revisionsarbetet med riksintressena kommer att relateras till pågående regionala planeringsprocesser enligt PBL. Pågår ett sådant arbete kommer Tillväxtverket att tillsammans med inblandade aktörer, om möjligt, genomföra en precisering för att underlätta det fortsatta planeringsarbetet. Detta för att riksintresseinstrumentet ska bidra till största möjliga planeringsnytta för kommunerna, men också för att underlätta Länsstyrelsens arbete.
När det gäller beskrivning av det skydd som uppstår för ett område av riksintresse för industriell produktion anser Tillväxtverket att det är viktigt att använda sig av ett förhållningssätt som medför att utpekade riksintressen med regelbundenhet ska kunna aktualitetsprövas.
Tillväxtverket har också fått förfrågningar om att lämna uppgifter om nya områden. Utifrån detta behov kommer Tillväxtverket att påbörja ett pilotprojekt som revisionsarbete hösten 2015 tillsammans med Länsstyrelsen i Östergötlands län. Under 2016 är det Tillväxtverkets ambition att påbörja en översyn av riksintressena i hela landet i syfte att bättre kunna säkerställa näringslivets långsiktiga utvecklings- och tillväxtmöjligheter.
Tillväxtverket anser att det behövs ett tydligt ramverk kring hur riksintresseinstrumentet ska fungera. Det är också angeläget att aktörerna i systemet använder sig av riksintresseinstrumentet på ett liknande sätt när det gäller tillämpning och tolkningar av riksintressesystemet. Det är centralt att underlagen från myndigheterna är uppdaterade och aktuella. Därtill anser Tillväxtverket att det behöver föras en diskussion om vad som kännetecknar riksintressen för industriell produktion sett utifrån dagens samhälle jämfört med när riksintressesystemet ursprungligen tillkom.
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
141
4.13 Anläggningar för energiproduktion
4.13.1 Bestämmelsen
Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för energiproduktion behandlas i 3 kap. 8 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 8 § NRL). Se avsnitt 4.12.1.
4.13.2 Förarbeten
Se avsnitt 4.12.2.
4.13.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Uppgifter i fråga om områden som är av riksintresse för anläggningar för energiproduktion ska lämnas av Statens energimyndighet (se 2 § andra stycket 7 hushållningsförordningen).
Enligt Energimyndigheten vetskap fanns det inte några riksintressen för energi utpekade innan 1987. Som framgår av Miljöprocessutredningens betänkande (SOU 2009:45, s. 120) angav Energimyndigheten år 2004 mark- och vattenområden som riksintresse för vindbruk. Efter en översyn år 2008 redovisades fler och större områden. Översynen motiverades främst av myndighetens nya vindkartering som gjordes år 2006–2007.
Förklaringen till de tidigare riksintresseutpekandena som gjordes i början av 1990-talet motiverades av en förväntad brist i elproduktionskapaciteten; särskilt i samband med avvecklingen av kärnkraften. Man fann vidare att antalet möjliga områden för värmekraftverk var mycket begränsat, varför man ville reservera dessa områden för just energiproduktion. De områden som utsågs skulle ha god tillgång till hamn och kylvatten liksom redan vara utsatta för tung industri eller liknande. Dessutom var stora delar av annars relevanta områden redan skyddade enligt naturresurslagen (1987:12) på annan grund. Områdena kring befintliga kärnkraftverk (Barsebäck undantaget) liksom kustnära industriområden (exempelvis i Norrköping) valdes ut.
Energimyndigheten har inlett en översyn av de riksintresseanspråk som finns för de platser som i dag är bebyggda med befintliga kärnkraftverk. Vid samtliga kärnkraftsområden finns viktig
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
142
energiinfrastruktur, de är dessutom lokaliserade i södra Sverige i elområden där det är extra viktigt att säkra effekttillgången. Energimyndighetens preliminära inställning är att denna energiinfrastruktur bör utnyttjas även framöver. Mycket talar för att områdena är av riksintressen, dels torde en flytt av befintliga anläggningar bli mycket kostsam, dels då finns ytterst begränsade möjligheterna att hitta oexploaterad mark i södra Sverige som är både lämplig för storskaliga anläggningar och har tillgång till hamn.
Enligt Energimyndigheten kommer sannolikt ett omfattande åtgärdsarbete ta fart för att gynna svensk vattenkraft. Energimyndigheten har tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten tagit fram en nationell strategi för åtgärder inom vattenkraften, den visar bl.a. var i Sverige den ur energisystemsynpunkt mest värdefulla vattenkraften finns. Inom Energimyndigheten pågår diskussioner om att utifrån detta underlag lämna uppgifter om ett begränsat antal vattenförekomster som riksintresse avseende energiproduktion. Sådant arbete kommer att starta tidigast 2016.
Statens energimyndighet arbetar för ett landstäckande hållbart energisystem som är tryggt, konkurrenskraftigt och som har låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat. Verksamhet i områden av riksintresse ska enligt miljöbalkens förarbeten (prop. 1997/98:45), vara av nationell betydelse, behövas för viktiga eller nödvändiga funktioner i samhället och/eller behövas för landets eller landsdels behov av viss produktion. Energimyndigheten (tidigare Nutek) angav redan i början av 1990-talet ett 10-tal riksintresseområden för energiproduktion.
Sedan den 6 juli år 2000 har Energimyndigheten det specifika uppdraget av regeringen att ta fram områden på land och till havs med särskilt goda vindförutsättningar vilka ska vara av riksintresse för vindbruk. Vindkraftsintresset behöver kunna vägas mot andra sedan tidigare etablerade intressen rörande mark- och vattenanvändningen vilket framfördes i propositionen ”Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänligen energiförsörjning” (2001/02:143). Sedan år 2004 finns således mark- och vattenområden i Sverige angivna som riksintresse för vindbruk. Det finns för närvarande 313 bedömda riksintresseområden för vindbruk, varav 284 områden på land och 29 till havs. Ytanspråket uppgår till 7 886 kvadratkilometer, exklusive bebyggelse, vilket motsvarar 1,5 procent av Sveriges yta. Fördelningen mellan land och hav är 3 801 kvadrat-
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
143
kilometer på land och 4 085 kvadratkilometer till havs. Ett tilläggsbeslut gällande vindbruk togs 2015 för ett mindre antal områden.
Statens energimyndighet har utarbetat enhetliga kriterier för bedömningar av riksintresseområden för vindbruk på land. Till havs har tidigare utpekade riksintresseområden justerats utifrån enhetliga kriterier. Huvudkriteriet för en bedömning är att området erbjuder ett bra vindläge så att ett resurseffektivt nyttjande av vindresursen är möjlig. Energimyndigheten har dessutom vävt in ett energisystemperspektiv samt försörjningstrygghetsperspektiv i angivandet riksintresseområden för vindbruk med en nationell överblick.
Till varje bedömt vindområde ingår en värdebeskrivning med attributdata som beskriver områdesstorlek i kvadratkilometer och schablonberäkningar för antal vindkraftverk, installerad effekt (MW) och årsproduktion (GWh). I informationen för vindpolygonen (den angivna geografiska avgränsningen för varje specifikt riksintresse-vindområde) ingår även beskrivningar gällande andel bebyggelse som inkluderar buffertzon och om området har beröringspunkter med Försvarsmaktens stoppområden då dessa inte undantas på förhand.
Uppgifter om områden av riksintressen sker i samverkan med länsstyrelser, berörda riksintressemyndigheter och med Boverket enligt hushållningsförordningens bestämmelser. Energimyndigheten har utöver hushållningsförordningens krav samrått med intressenter i en bredare skala, bl.a. med företag och branschorganisationer men även med föreningar och privatpersoner. Kommunernas synpunkter samlas in via länsstyrelserna och i vissa fall skickas svar direkt till Energimyndigheten. I syfte att förankra angivanden av riksintressen har Energimyndigheten fört dialog med länsstyrelserna och andra intressenter.
Energimyndigheten uppfattar 3 kap. 8 § första stycket som en generell bestämmelse gällande mark- och vattenanvändning som inte innebär något angivande av en specifik geografisk yta. Detta är intressen av mer allmän karaktär som bör tas hänsyn till i planering av mark- och vattenområden. Energimyndigheten har alltså inte pekat ut några sådana områden, däremot har myndigheten påtalat dessa vid bl.a. prövningar enligt miljöbalken.
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
144
4.14 Anläggningar för energidistribution
4.14.1 Bestämmelsen
Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för energidistribution behandlas i 3 kap. 8 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 8 § NRL). Se avsnitt 4.12.1
4.14.2 Förarbeten
Se avsnitt 4.12.2.
4.14.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Uppgifter i fråga om områden som är av riksintresse för anläggningar för energidistribution ska lämnas av Statens energimyndighet (se 2 § andra stycket 7 hushållningsförordningen).
I dagsläget finns energidistributions-riksintresseanspråk i tre län som var ett första anslag från myndighetens sida. Ambitionen var att redan under 1994 kartlägga samtliga län. Uppgifter finns rörande riksintresseangivande av kraftledningar som gäller samtliga ledningar för 220 och 400 kV i Östergötlands län, samt för ledningar och transformatorer i Örebro och Södermanlands län på 400 och 220 kV respektive 400 kV. Svenska kraftnät lämnade uppgifter om riksintressen och angivandet skedde efter samråd med länsstyrelserna. I övrigt är stamnätet inte bedömt som riksintresse.
Grunden vad gäller bedömningen av områden av riksintresse av delar av stamnätet tycks i Östergötlands län ha varit stamnätets och övriga utpekade ledningars allmänna vikt för eldistributionen. Energimyndigheten har planer på att föreslå stamnätet som riksintresse inför framtida förstärkningar och framtida överföringsbehov i nordsydlig riktning.
Enligt ”Strategier och principer avseende riksintressefrågor inom Nuteks ansvarsområde” från december 1996 ska i fråga om energidistribution bestämmelser om riksintressen tillämpas på områden för anläggningar som är del i större sammanhängande system för energidistribution av nationellt intresse. I vissa fall kan anläggningar av mer regional karaktär vara av sådan betydelse att den ska betraktas som nationellt intressant. Befintliga anläggningar
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
145
torde vara skyddade via koncessionsbeslut. Enligt strategin skulle dock befintliga anläggningar i områden med så specifika egenskaper att tillgodose en viss energifunktion av nationellt intresse föra att området ändå bör markeras som riksintressant. Exempelvis ett begränsat geografiskt avsnitt där en kraftledning går fram eller markområden för större inmatningspunkter till tätorter. Dessa skulle till ytan vara mycket begränsade. I första hand skulle riksintressen hävdas för tillkommande stamnät, vissa anläggningar i regionnät som ansluter betydande (< 25 MW effekt) produktionsanläggningar till stamnätet samt annan tillkommande anläggning i regionnät av särskild vikt för försörjningsviktig förbrukare.
4.15 Anläggningar för kommunikationer för väg, järnväg, sjöfart och luftfart
4.15.1 Bestämmelsen
Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för kommunikationer behandlas i 3 kap. 8 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 8 § NRL). Se avsnitt 4.12.1.
4.15.2 Förarbeten
Se avsnitt 4.12.2.
4.15.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Uppgifter i fråga om områden som är av riksintresse för anläggningar för väg-, järnvägs-, luftfarts- och sjöfartskommunikationer lämnas av Trafikverket (se 2 § andra stycket 9 hushållningsförordningen).
Nuvarande underlag togs fram 2009–2010 i enlighet med direktiv för åtgärdsplaneringen. Arbetet genomfördes i huvudsak av de dåvarande fyra trafikverken, i ett sammanhållet projekt. Ambitionen var att så långt möjligt ta fram ett sammanhängande nät av områden av riksintresse för trafikslagens anläggningar. Under arbetets gång konstaterades dock att de fyra trafikverken hade olika ambitioner vid bedömningen av riksintressen, samt att det fanns skillnader i
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
146
synsättet på hur och varför bedömningen görs. Detta medförde att de dåvarande verken inte lyckades skapa ett gemensamt synsätt på de olika trafikslagens riksintressen och därmed ett balanserat utpekande. Avsikten var att göra en ny översyn av riksintressena efter det att Trafikverket bildats.
Trafikverket ansvarar för långsiktig planering av transportsystemet för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Trafikverket ansvarar även för byggande samt drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar. Den 1 april 2010 tog Trafikverket över de verksamheter som tidigare fanns inom Banverket och Vägverket. Även Sjöfartsverkets och Luftfartsstyrelsens sektorsansvar för riksintressen har förts över till Trafikverket. Trafikverket lämnar uppgifter om områden av riksintresse för väg, järnväg, sjöfart och luftfart. Uppgifter om riksintressen lämnas både för befintliga, planerade (åtgärder där det finns en beslutad utredning och en av utsedd korridor eller lokalisering av utbyggnaden), och framtida (åtgärder som ligger tidigt i planeringsprocessen och där beslut om slutlig lokalisering saknas), anläggningar.
Trafikverket har svårt att precis uppge hur många riksintressen myndigheten totalt har pekat ut, bland annat eftersom att varje järnvägsstråk och väg är uppdelad i bandelar och delsträckor. På ett ungefär finns följande antal riksintressen för kommunikationer:
90 planerade och framtida riksintressen för väg.
30 planerade och framtida riksintressen för järnväg. Vad gäller järnväg pekas nästan alla statliga järnvägar ut. Trafikverket har även pekat ut cirka 80 ”järnvägens platser”, dvs. terminaler, depåer, rangerbangårdar etc.
500 stationer,
30 flygplatser,
50 hamnar, 200 farleder samt 6 djupa skyddade områden.
Planerade och framtida kommunikationsanläggningar behöver ofta ta ny mark i anspråk. Det kan röra sig om befintliga anläggningar som behöver omlokaliseras, t.ex. nya sträckningar och förbifarter, eller helt nya anläggningar. Tidshorisonten för dessa tänkbara framtida åtgärder sträcker sig fram till år 2040. Den långa tids-
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
147
horisonten gör att det är svårt för Trafikverket att precisera exakta markanspråk.
Som utgångspunkt för bedömningen av trafikslagens riksintressen utformade de dåvarande fyra trafikverken och Boverket, gemensamma och övergripande kriterier till ledning vid utpekande av transportsektorns riksintressen. Dessa kriterier bygger på det s.k. funktionsbegreppet:
Mark- och vattenområden för såväl befintliga, planerade, som för vissa framtida kommunikationsanläggningar kan pekas ut som riksintresse.
Anläggningens funktion i transportsystemet är av grundläggande betydelse vid bedömningen.
Funktionen kan vara av internationell (ingå i TEN-T, det Trans Europeiska Transportnätverket), nationell eller av särskild regional karaktär. Av särskilt intresse är länkar som sammanbinder andra kommunikationsanläggningar av riksintresse inom transportsektorn eller noder som är av betydelse för samverkan mellan trafikslagen.
Unika lägesbundna naturförutsättningar som ger förutsättningar för kommunikationer, till exempel djuphamnar
Med dessa övergripande kriterier som underlag har det för varje trafikslag utformats egna kriterier, som ger närmare vägledning vid utpekandet av riksintressen för det aktuella trafikslaget.
För att skapa ett gemensamt synsätt och därmed balans mellan trafikslagens riksintressen påbörjade Trafikverket ett arbete 2012 med att se över och ta fram nya trafikslagsövergripande kriterier. Dialog har förts med bl.a. Boverket och länsstyrelser. Trafikverket har inte tagit beslut om nya trafikslagsövergripande kriterier. I översynsarbetet har dock konstaterats att det behövs mer precisa och detaljerade kriterier samt att de bör vara mer trafikslagsövergripande än vad de tidigare har varit. Trafikverkets avsikt är också att kriterierna ska leda till ett mindre omfattande riksintresseutpekande än dagens befintliga, eftersom för närvarande nästan alla anläggningar är utpekade som riksintressen.
Trafikverkets precisering av ett riksintresse är ett fördjupat planeringsunderlag som visar de värden som riksintresset avser att
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
148
skydda och som bör beaktas i den fysiska planeringen. Här beskrivs riksintressets funktion på ett mer utförligt sätt än vad som beskrivs i ett riksintresseutpekande. En precisering innehåller vanligtvis en beskrivning av nuvarande trafiksituation, redogörelse av trafikprognoser och utvecklingsmöjligheter för anläggningen samt en beskrivning av riksintressets markanspråk och områden som påverkar eller påverkas av riksintresset, till exempel bullerutsatta områden.
De bedömda anläggningarna presenteras dels i tabeller och dels i kartor. Till varje riksintresse finns en funktionsbeskrivning. Syftet med funktionsbeskrivningarna är att de ska beskriva varför anläggningen är av riksintresse samt ge översiktlig information om kommunikationsanläggningen utifrån dess huvudsakliga funktion och eventuella framtida behov av markanspråk. Funktionsbeskrivningarna är för de flesta anläggningar uppdelade i två delar, en generell för den aktuella kommunikationsanläggningen t.ex. en hel väg samt en specifik för t.ex. den aktuella vägsträckan.
Funktionsbeskrivningarna är ofta på en för övergripande nivå för att utgöra underlag vid ett eventuellt ställningstagande mellan olika intressen. Funktionsbeskrivningarna bör betraktas som en övergripande förklaring av kommunikationsanläggningarnas funktion. Vid behov av mer detaljerade beskrivningar eller preciseringar av riksintressena önskar Trafikverket föra dialog med länsstyrelser och andra aktörer och vara delaktiga vid vidareutveckling av riksintressena.
Trafikverket arbetar successivt med att ta fram förbättrade preciseringar för i första hand hamnar och flygplatser av riksintresse. Arbete med precisering av riksintresse drivs av Trafikverket men görs tillsammans med aktuell länsstyrelse och övriga berörda aktörer. En precisering innehåller bland annat:
beskrivning av riksintressets funktion
beskrivning av vad som kan medföra påtaglig skada på riksintresset
beskrivning av hur riksintresset ska beaktas i den fysiska planeringen.
Mellan åren 2009–2010 pågick en översyn av samtliga trafikslag. Det nybildade Trafikverket tog beslut om riksintressena 2010-07-02.
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
149
Trafikverkets beslut om riksintressen uppdateras årligen med mindre ändringar. Vart fjärde år avser Trafikverket att göra en översyn av utpekade riksintressen. Processen att se över riksintressena involverar såväl samhällsplanerare som långsiktiga planerare. Vid en översyn av riksintressena sker en dialog med Boverket och materialet skickas ut på remiss till Länsstyrelserna och andra berörda myndigheter.
Statens anläggningar för kommunikationer förvaltas till övervägande del av Trafikverket. För de olika trafikslagen skiljer markrätten de upplåts på samt den omkringliggande lagstiftningen.
Enligt väglagen (1971:948), se bl.a. 4–8 §§ samt 30 §, kan Trafikverket ta marken i anspråk med så kallad vägrätt. Det innebär att Trafikverket har rätt att använda marken inom vägområdet. Om en allmän väg redan finns på plats så vill det väl mycket till att man tar bort den, så länge den används och Trafikverket inte beslutar att ny förbättrad väg ska byggas.
Järnvägsinfrastruktur är till absolut övervägande del belägen på mark som ägs av staten eller är säkerställd med servitut till förmån för statligt ägd fastighet. Om järnvägen redan finns på plats så vill det väl mycket till att man tar bort den, så länge det inte visar sig att den är olönsam. Enligt Trafikverket är det lättare att säga nej till bebyggelse som kan störas av buller om banan är av riksintresse än om den inte är det.
För farleder och hamnar finns Lag (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn som i sin tur hänvisar till miljöbalkens bestämmelser. De flesta av de allmänna hamnarna är kommunalt ägda där verksamheten vanligen sköts av ett gemensamt hamn- och stuveribolag på affärsmässiga villkor.
Staten genom Swedavia driver i dag 13 flygplatser, ett antal som av Trafikverket bedöms minskas något inom några år. Därutöver finns det flygplatser med annan huvudman än staten (kommunala och privata) där det i dag bedrivs linjetrafik eller chartertrafik. Flygplatser regleras noga genom nationella och internationella regelverk.
Befintliga vägar och järnvägar erhåller ett relativt omfattande skydd genom befintlig lagstiftning och genom Trafikverkets roll som huvudman för vägar och järnvägar. Som systemet fungerar i dag anser dock Trafikverket att myndigheten behöver skydda
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
150
även befintlig infrastruktur med riksintresseutpekande, eftersom enbart riksintressen kan vägas mot andra riksintressen enligt 3 kap. 10 § miljöbalken. Lagstiftningen erbjuder inget skydd för framtida sträckningar.
Anläggningar för luftfart och sjöfart har Trafikverket inte samma möjligheter att skydda genom annan lagstigning än hushållningsbestämmelserna i jämförelse med väg och järnväg, då myndigheten inte är huvudman för anläggningarna och i luftfartslagen och sjöfartslagen finns inget parallellt skydd.
4.16 Anläggningar för elektronisk kommunikation
4.16.1 Bestämmelsen
Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för kommunikationer behandlas i 3 kap. 8 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 8 § NRL). Se avsnitt 4.12.1.
4.16.2 Förarbeten
Se avsnitt 4.12.2.
4.16.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Uppgifter i fråga om områden som är av riksintresse för anläggningar för elektronisk kommunikation lämnas av Post- och telestyrelsen (PTS) (se 2 § andra stycket 9 hushållningsförordningen).
PTS är den myndighet som bevakar områdena elektronisk kommunikation och post i Sverige. Begreppet elektronisk kommunikation innefattar telekommunikationer, IT och radio. Myndighetens vision är att alla i Sverige ska ha tillgång till bra telefoni, bredband och post.
PTS har ett uppdrag från regeringen (PTS regleringsbrev för 2015, avsnitt 3, punkt 2.1) att på olika sätt främja möjligheterna till bredband och telefoni genom elektroniska kommunikationer. Inom detta område arbetar PTS och Bredbandsforum med olika informationsinsatser, samråd, dialoger m.m. mot kommuner, länsstyrelser, intresseorganisationer med flera.
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
151
PTS har lämnat uppgifter om cirka 250 stycken anläggningar av riksintresse för elektronisk kommunikation. Sammanställningarna över dessa riksintressen är sekretessbelagda. Årligen tillkommer ett mindre antal.
Anläggningar som bedöms som att vara av riksintresse inom sektorn för elektronisk kommunikation ska ha avgörande internationell, nationell eller regional betydelse. Även objekt som ansluter samhällsviktiga användare till ett allmänt elektroniskt kommunikationsnät kan föreslås som vara av riksintresse.
Eftersom de bedömda riksintresseobjekten är viktiga för sektorn elektronisk kommunikation har PTS klassificerat underlagen med försvarssekretess. Samtliga riksintresseanspråk är även skyddsobjekt enligt Skyddslagen (2010:305).
PTS har i tidigare skrivelser (med hemlig bilaga) lämnat uppgifter till respektive länsstyrelse om teleanläggningar som är att anse som riksintressen. I dessa bilagor framgår riksintressenas lokalisering, ofta i form av placering på någon form av kartbild. Den geografiska utbredningen av dessa riksintressen är väldigt begränsad då det i de flesta fall handlar om en specifik knutpunkt för IT-infrastrukturen eller i något enstaka fall om en längre fiberledning där det skyddsvärda området endast omfattar några meter på varje sida om denna förbindelse. Hur stor den geografiska ytan är anges dock inte för respektive riksintresse.
I besluten inkluderas en enklare värdebeskrivning. Anläggningen kan t.ex. vara en fiberledning mellan olika platser i Sverige där förbindelsen är en del av en central IT-infrastruktur för såväl samhällsbyggnads som beredskaps- och krisberedskapsskäl. Det kan även handla om specifika geografiska platser som innehåller centrala knutpunkter för IT-infrastrukturen i Sverige.
Anläggningar för elektronisk kommunikation som PTS bedömer vara av riksintressen ges normalt inte någon annan form av skydd, varken av nationell eller av internationell lagstiftning. Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) ger endast, i det fall anläggningen innefattar en radioanläggning, ett skydd mot andra radiostörningar och inget skydd mot någon annan form av användning av de aktuella mark eller vattenområden som anläggningen använder.
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
152
4.17 Anläggningar för vattenförsörjning
4.17.1 Bestämmelsen
Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för vattenförsörjning behandlas i 3 kap. 8 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 8 § NRL). Se avsnitt 4.12.1.
4.17.2 Förarbeten
Se avsnitt 4.12.2.
4.17.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Uppgifter i fråga om områden som är av riksintresse för anläggningar för vattenförsörjning lämnas av Havs- och vattenmyndigheten (se 2 § andra stycket 11 hushållningsförordningen).
Havs- och vattenmyndigheten har från och med myndighetens inrättande den 1 juli 2011 ansvarat för frågan om riksintressen för anläggningar för vattenförsörjning. Naturvårdsverket har haft ansvaret för sådana områden tidigare.
I dagsläget är Bolmentunneln den enda dricksvattenanläggningen av riksintresse i landet (se Naturvårsverket beslut, 2010-06-03, Dnr 521-4668-07 Rv), trots att dricksvattenförsörjningen är en nödvändighet och en samhällsviktig angelägenhet. Vid Havs- och vattenmyndigheten pågår därför ett arbete med att lämna uppgifter om fler områden med anläggningar av nationell betydelse så att vattenförsörjningen får en tydligare ställning i planerings- och prövningsprocesser i framtiden.
Dricksvatten av god kvalitet är en nödvändighet för landets invånare och en grundförutsättning för att vattenförsörjningen ska bidra till ett väl fungerande samhälle. Dricksvattenförsörjning kan ses som ett system, med början i tillrinningsområdet till vattentäkten, vattenverket och distributionssystemet som består av ledningsnätet, tryckstegringsstationer och vattenreservoarer, till installation i fastigheten. En förutsättning för att en vattentäkt ska kunna användas som råvatten till dricksvattenberedning är att den har tillräckligt med vatten av bra kvalitet.
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
153
Vattenverken i Sverige är mycket olika, både storleks- och beredningsprocessmässigt. Sveriges sju största vattenverk förser över tre miljoner personer med dricksvatten. Två miljoner personer får vatten från Mälaren. En robust vattenförsörjning är en samhällskritisk infrastruktur som är av avgörande betydelse för samhällsutvecklingen. Dricksvattenförsörjningen är formellt ett kommunalt ansvar, men organiseras i dag ofta regionalt. Detta innebär vidare att samhället ofta har investerat stora belopp i tekniska anordningar såsom överföringsledningar med tillhörande tryckstegringstationer och vattenreservoarer.
För urvalet av områden av riksintresse för anläggningar för vattenförsörjningen har Havs- och vattenmyndigheterna tagit fram uppdaterade kriterier baserade på Naturvårdverkets rapport 4452, Dricksvattenförsörjning – vägledning för utpekande av områden av riksintresse. Vägledningen utgår från att riksintresseinstrumentet skulle kunna omfatta såväl vattenresurser som anläggningar. Naturvårdsverket har dock senare ansett att det enbart är anläggningar som kan omfattas av bestämmelsen och inte vattentäkten i sig, vilket Havs- och vattenmyndigheten har utgått från i sitt pågående arbete. Kriterierna som ska beaktas för utpekande av ett riksintresse är följande:
Nyttjas eller kan nyttjas av många människor.
Realistiska alternativ saknas.
Stor kapacitet.
God kvalitet.
Liten risk att påverkas av klimatförändringar.
Behövs som reserv eller för framtida användning.
Storlekskriteriet är det viktigaste kriteriet, vilket ensamt kan föranleda ett område att bedöms som riksintresse för vattenförsörjning. Råvattentäkten i sig är inte det som bedöms som riksintresse men kvalitet och försörjningskapacitet hos vattenförekomsten utgör grundförutsättningar för anläggningens faktiska funktionalitet. Detta föranleder att tillgång till vatten av god kvalitet och kapacitet också utgör viktiga förutsättningar för vilka områden för vattenförsörjningen som bör kunna beaktas som riksintressanta.
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
154
Klimatförändringar kan innebära problem och risker för dricksvattenförsörjningen, exempelvis genom ökat uttag av vatten, eller påverkan av avloppsbräddning eller markavrinning. Förebyggande åtgärder som förhindrar förorening av råvattentäkter är ett viktigt arbete för att säkerställa dricksvattenförsörjningen i framtiden (FOI, 2012, Vägledning för bedömning av dricksvattenrisker vid ett förändrat klimat, FOI-R-3390-SE). Vattenresurser som har en robusthet inför klimatförändringar bör beaktas vid bedömningen av riksintressen. I anslutning till större dricksvattenanläggningar finns i de flesta fall reservvatten som nyttjas vid tillfällen då den ordinarie täkten av olika skäl inte kan nyttjas. Det är viktigt att det då finns tillgång till reservvatten av sådan kapacitet och kvalitet att det kan ersätta ordinarie vattentäkt under en längre tid. Anläggningar (ledningar etc.) som möjliggör nyttjandet av reservvattentäkten bör utgöra del av det riksintressanta området för vattenförsörjning.
Under 2013 har länsstyrelserna tagit fram regionala underlag i dialog med kommuner. Inför detta arbete tog Havs- och vattenmyndigheten fram riktlinjer för arbetet (se Havs- och vattenmyndigheten, Riktlinjer för framtagande av regionala underlag rörande områden av riksintresse för vattenförsörjning, 2012-09-12, Dnr 2679-11). Riktlinjerna innehåller bland annat kriterier för urval av nya områden, vilka typer av områden med anläggningar som kan pekas ut, samt en mall för vad värdebeskrivningen ska innehålla.
Länsstyrelsenas värdebeskrivning omfattar anläggningen med dess enheter, riksintressets markanspråk, vilka åtgärder som påtagligt kan försvåra utnyttjandet av anläggningen, beskrivning av vattentäkten samt motiv till utpekande av riksintresset, dvs. vilka kriterier enligt riktlinjerna som har beaktats.
Länsstyrelserna ombads att definiera dels området med anläggningar för själva riksintresset, dels ett influensområde. Influensområdet ingår inte i riksintresseområdet men kan vara ett viktigt verktyg för den bedömning som måste göras för att avgränsa vilka åtgärder, etableringar m.m. som kan påverka utnyttjandet av anläggningen på ett sådant sätt att det innebär påtaglig skada på riksintresset. Begreppet influensområde har dock visat sig vara problematiskt att tillämpa. Dels kan begreppet influensområde tolkas på olika sätt av länsstyrelserna och dels omfattas inte vattenresursen av riksintresset. Att definiera, avgränsa och inkludera
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
155
områden med risk för påverkan på vattenkvaliteten är problematiskt enligt gällande lagstiftning. Vissa kommuner har också påpekat att det är oklart hur influensområdet påverkar den kommunala planeringen. I det fortsatta arbetet har därför Havs- och vattenmyndigheten valt att inte ta med influensområden, utan i stället beskrivs de vattentäkter som anläggningarna tar sitt råvatten ifrån, samt de åtgärder som påtagligt kan påverka vattentäkten. I översynsarbetet har dock flera remissinstanser påpekat att beskrivningar av de områden som bör skyddas utöver anläggningarna skulle vara värdefulla. Trafikverket påpekar till exempel att det är inom dessa områden som deras riksintressen finns, varför det är viktigt att områdens betydelse och utbredning blir känd. Sveriges geologiska undersökning, SGU, har i sitt yttrande angett att det är en klar fördel om ett influensområde finns att tillgå för att förbättra möjligheten för handläggare att förhålla sig till riksintresset och att det bör ske ett vidare arbete med influensområden.
När Havs- och vattenmyndigheten inrättades 2011 initierades arbetet med att lämna uppgifter om fler områden med anläggningar av nationell betydelse så att vattenförsörjningen får en tydligare ställning i planerings- och prövningsprocesser.
Arbetet inleddes med en utredning av förutsättningar och i januari 2012 skickade Havs- och vattenmyndigheten ut en remiss rörande förslag på kriterier för bedömningen av riksintressen för vattenförsörjning samt struktur för det fortsatta arbetet.
Under 2013 har länsstyrelserna tagit fram regionala underlag i dialog med berörda kommuner. Samtliga län har lämnat in förslag på riksintresseområden, samt tillhörande värdebeskrivningar av riksintresse för anläggningar för vattenförsörjningen och kartmaterial. Havs- och vattenmyndigheten har bedömt länsstyrelsernas förslag med utgångspunkt från de kriterier som tagits fram. Knappt 30 anläggningar har bedömts uppfylla riktlinjerna, enligt ett förslag som skickades ut till närmast berörda centrala myndigheter för tidigt samråd. Av värdebeskrivningarna ska det framgå anledningen till att anläggningen bedöms vara av riksintresse för vattenförsörjningen, förutsättningar för bevarande och uppgifter om vilka åtgärder och verksamheter som bedöms kunna skada området och därför inte bör tillåtas. I den fortsatta processen har Havs- och vattenmyndighetens bedömning med fler områden
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
156
remitterats till Boverket, länsstyrelserna och andra riksintressemyndigheter samt berörda organisationer.
4.18 Anläggningar för avfallshantering
4.18.1 Bestämmelsen
Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för avfallshantering behandlas i 3 kap. 8 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 8 § NRL). Se avsnitt 4.12.1.
4.18.2 Förarbeten
Se avsnitt 4.12.2.
4.18.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Uppgifter i fråga om områden som är av riksintresse för anläggningar för avfallshantering lämnas av Naturvårdsverket (se 2 § andra stycket 10 hushållningsförordningen).
Naturvårdsverket har inte arbetat med områden som är eller skulle kunna anses vara betydelsefulla för anläggningar för avfallshantering. Myndigheten har därför inte heller utarbetat kriterier, principer eller processer för sådana riksintressen.
4.19 Anläggningar för slutlig förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall
4.19.1 Bestämmelsen
Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för avfallshantering behandlas i 3 kap. 8 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 8 § NRL). Se avsnitt 4.12.1
4.19.2 Förarbeten
Se avsnitt 4.12.2.
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
157
4.19.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Uppgifter i fråga om områden som är av riksintresse för anläggningar för slutlig förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall lämnas av Strålsäkerhetsmyndigheten (se 2 § andra stycket 8 hushållningsförordningen).
Statens kärnkraftsinspektions (SKI) arbete med att lämna uppgifter om riksintresseområden inleddes med ett samråd med Boverket i juni 2002. Boverket hjälpte till med att dra upp riktlinjer för SKI:s fortsatta arbete. Därefter samrådde SKI med Svensk kärnbränslehantering AB (SKB), det dåvarande strålskyddsinstitutet samt med kommunerna och länsstyrelserna för de bedömda platserna. Samråden avsåg i huvudsak områdets avgränsning.
SKI fattade den 2 dec 2004 beslut om att överlämna uppgifter till länsstyrelserna i Uppsala och Kalmar län om områden av riksintresse för slutförvar av använt kärnbränsle och kärnavfall (SKI, beslut, 2004-12-02). Syftet var att skydda områdena mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten och utnyttjandet av områdena för slutförvaring. Anledningen till beslutet var att SKB hade påbörjat provborrningar i Östhammars kommun och i Oskarshamns kommun. Utpekandet av områdena innebar inte något ställningstagande om områdenas lämplighet för lokalisering av ett slutförvar. Områdenas avgränsning utgår från underlag från SKB som har granskats av SKI. SKI:s verksamhet ingår numera i Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM). För närvarande ser SSM inget behov av förändringar när det gäller riksintresseområdena för slutförvar, varken i Forsmark (Östhammars kommun) eller i Laxemar (Oskarhamns kommun).
Syftet med att lämna uppgifter om områden för slutförvaring av använt kärnbränsle är att skydda områdena mot åtgärder som kan påtagligt försvåra både tillkomsten och utnyttjandet av områdena för slutförvaring. Både länsstyrelsen och kommunen ska redovisa och beakta intresset i den fysiska planeringen. Utöver kommunala beslut enligt plan- och bygglagen ska även beslutsfattare enligt en rad andra lagar beakta riksintresset.
I underlaget är områdena inritade i kartbilder. Storleken på områdena beskrivs i text med en bakgrund kring behovet av att slutförvara använt kärnbränsle och kärnavfall samt en beskrivning av industrins planer för detta.
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
158
4.20 Totalförsvarets militära anläggningar
4.20.1 Bestämmelsen
Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret behandlas i 3 kap. 9 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 9 § NRL). Den nuvarande bestämmelsen har följande lydelse.
Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka totalförsvarets intressen. Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.
Bestämmelsen ger skydd för områden som har betydelse för totalförsvaret. Begreppet totalförsvar definieras i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap som verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Totalförsvaret består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar).
Första stycket innebär att kommunerna och de statliga myndigheterna så långt möjligt ska beakta totalförsvarets anspråk genom att t.ex. inte planera för eller lämna tillstånd till andra verksamheter inom berörda områden om detta skulle hindra eller påtagligt motverka totalförsvarets intressen. Andra stycket är avsett att ge skydd för områden som måste användas för totalförsvarets anläggningar. Sådana områden är av riksintresse för totalförsvaret.
4.20.2 Förarbeten
Enligt förarbetena (prop. 1985/86:3, s. 77) utgår Totalförsvarets behov av mark- och vattenområden från intressen som är gemensamma för hela landet (dvs. nationellt intresse). Anläggningar som är av särskild betydelse är t.ex. befästningsanläggningar, övnings- och skjutfält, flygplatser, ammunitionsförråd, radarstationer, radio- och teleanläggningar etc. Med anledning av totalförsvarspropositionen år 1982 betonade försvarsutskottet att samhällets ökade sårbarhet gör det angeläget att hänsyn tas till totalförsvarets intressen i samhällsplaneringen under fredstid (prop. 1981/82: 102, FöU 18, rskr 374). Det gäller bl.a. förutsättningarna för beredskaps- och fredstidslagring m.m. Eftersom försvaret är en nationell
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
159
angelägenhet, bör staten ha en möjlighet att påverka markanvändningen i anslutning till anläggningar m.m. för totalförsvaret. Många gånger bör anspråken dock inte ha en sådan vikt att de i en konkurrenssituation obetingat bör ha försteg framför andra intressen av allmän betydelse.
Enligt förarbetena (prop. 1985/86:3, sid 75–78) fanns det områden som försvaret måste få disponera för olika ändamål med hänsyn till försvarsintressena. Detta gällde i första hand områden som det är nödvändigt att använda för anläggningar för det militära försvaret. Det ansågs att sådana områden, som således behövdes för totalförsvaret var tvungen att skyddas mot åtgärder som kunde påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.
Enligt förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 169) var det de ansvariga myndigheterna, dvs. i första hand överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen och överstyrelsen för ekonomiskt försvar, som skulle ansvara för att ställa samman sådant underlag som behövdes för att totalförsvarsintressena skulle beaktas vid planläggning och tillståndsprövning.
4.20.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Uppgifter i fråga om områden som är av riksintresse för totalförsvarets militära anläggningar lämnas av Försvarsmakten (se 2 § andra stycket 12 hushållningsförordningen).
Innan 1994 fanns inte en samlad försvarsmaktsmyndighet. Överbefälhavaren (ÖB) var då sektorsmyndighet. Riksintresseområden för övnings- och skjutfält och för flottilj- och övningsflygplatser hade 1989 och 1990 på uppdrag av ÖB pekats ut av Fortifikationsförvaltningen. Kriterier och allmänna värdebeskrivningar redovisades av ÖB i samråd med Boverket i PBL/NRLunderlag nr 29 (1989), 41 (1993)och 47 (1998). Den direkta handläggningen av dessa riksintressen övertog Försvarsmakten vid grundandet av myndigheten. 2006 redovisades Försvarsmakten en översyn utifrån förändringar i Försvarsmaktens organisation från försvarsbesluten 2000 och 2004 med återkallelse av ett antal områden som inte längre utgjorde riksintresse för totalförsvarets militära del. 2010 redovisades en översyn utifrån försvarsbeslutet 2009. 2012 sändes en omfattande remiss med nytt digitaliserat kart-
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
160
material och förnyade värdebeskrivningar till Boverket, samtliga länsstyrelser och ett antal andra centrala myndigheter. Efter remissen skickades under 2013 ett förnyat underlag till berörda myndigheter. Denna gång lades till vissa områden som inte tidigare explicit angetts som riksintresse, bl.a. väderradarer och sjöövningsområden. Kriterierna har utvecklats från 2010, liksom samrådsförfarandet och processen.
När samhället utvecklas måste Försvarsmakten se till att det gör det på ett sätt som inte äventyrar totalförsvarets intressen. Försvarsmakten bedriver verksamhet över hela landet. Vissa anläggningar är av riksintresse för totalförsvaret och det innebär att deras funktion måste skyddas. Varje år mottar Försvarsmakten tusentals remisser som rör samhällsplanering, exempelvis infrastrukturprojekt, planer och bygglov. Samtliga funktioner säkerställs över tiden genom aktivt deltagande i fysisk planering. Genom översiktsplanerna får Försvarsmakten en rikstäckande insikt i vad som planeras runt om i landet. Med det som grund görs sedan en analys av om planerna skulle kunna orsaka påtaglig skada för något av totalförsvarets riksintressen. Det kan även vara så att kommuner och länsstyrelser inte har tänkt på att exempelvis buller från militär verksamhet vid flygplatser och skjutfält kan påverka innehållet i deras planer för bostäder, skolor och vårdinrättningar. Försvarsmaktens tekniska utrustning kan även påverka, och påverkas av, infrastruktur som vindkraftverk, telemaster, skorstenar, broar och stora byggnader.
Länsstyrelserna samordnar statliga myndigheters synpunkter på detaljplaner och områdesbestämmelser. Detaljplaner inom influensområdens behöver därför remitteras till Försvarsmakten för att myndigheten ska ha möjlighet att påverka planerna så att påtaglig skada på riksintresse för totalförsvaret inte uppstår.
Det som oftast påverkar de delar av riksintresset för totalförsvaret, som inte kan redovisas öppet p.g.a. sekretess, är höga objekt. Enligt Försvarsmakten kan det sägas att hela landet utgör därför ett influensområde för höga objekt. Om en detaljplan medger exploatering högre än 20 meter utanför eller 45 meter inom sammanhållen bebyggelse, behöver Försvarsmakten ta ställning till om just den aktuella planen påverkar verksamheten.
Försvarsmakten har anskaffat och utnyttjar olika typer av anläggningar, t.ex. övnings- och skjutfält, flygplatser och olika
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
161
former av anläggningar. Vissa av dessa är sekretessbelagda. Om ett riksintresse är sekretessbelagt kommer riksintresset inte vara geografiskt markerad i kommunens översiktsplanering. I vissa fall kan riksintresset leda till att utökad lovplikt måste införas med särskilda områdesbestämmelser, eller att förordnande enligt 11 kap. 12 § PBL behöver beslutas för ett visst geografiskt område. Länsstyrelsen förutsätts i dessa fall efter behov få en separat redovisning av föreliggande riksintresse.
Försvarsmaktens huvuduppgift är förmåga till väpnad strid. Kriterierna för beslut om riksintresse avser därför:
Fasta försvarsanläggningar inklusive anläggningar för elektromagnetisk kommunikation eller inhämtning av information.
Tillgång till övningsområden på land, i havet och i lufthavet: samt fasta baseringsfunktioner för markstrid, sjöstrid och luftstrid.
När Försvarsmakten fattar ett beslut om att upphäva eller lägga till ett riksintresse har myndigheten skapat en katalog som ständigt uppdateras och skickas med som bilaga till själva beslutet om exempelvis ett nytt riksintresseanspråk. Katalogen heter ”Försvarsmaktens riksintressen, avseende anläggningar som inte omfattas av försvarssekretess”. De respektive riksintressena, som är indelade i katalogen enligt länstillhörighet, beskrivs med en bakgrund, en värdebeskrivning samt eventuella skott- och flygbullerberäkningar vid skjutfält och flygplatser.
Efter de omfattande omstruktureringar av Försvarsmaktens organisation och inriktning som skett under 2000-talet redovisade Försvarsmakten 2010 (HKV dnr 13 920:50775) en uppdatering av listan över intressen och riksintressen för totalförsvarets militära del. Distributionen av det digitala underlaget sker för respektive länsstyrelse via länsstyrelsens egen centralserver. För fasta anläggningar som omfattas av försvarssekretess sker redovisning utan att exakt läge för anläggningen eller dess funktion anges.
Försvarsmakten har från 2010 valt att i några fall ange områden som omfattas av 3 kap. 9 § första stycket miljöbalken.
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
162
4.21 Totalförsvarets civila anläggningar
4.21.1 Bestämmelsen
Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret behandlas i 3 kap. 9 § miljöbalken (tidigare 2 kap. 9 § NRL). Se avsnitt 4.20.1.
4.21.2 Förarbetena
Se avsnitt 4.20.2.
4.21.3 Myndighetens arbete med områden av riksintresse
Uppgifter i fråga om områden som är av riksintresse för totalförsvarets civila anläggningar lämnas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) (se 2 § andra stycket 12 hushållningsförordningen).
MSB fick bemyndigande att lämna uppgifter om områden av när myndigheten bildades 2009. Sektorsansvaret låg tidigare på Krisberedskapsmyndigheten (KBM) mellan 2002–2009 och dessförinnan på Överstyrelsen för Civil Beredskap (ÖCB), som verkade mellan åren 1986–2002. ÖCB föregicks av Överstyrelsen för ekonomiskt försvar. Innan 1987 fanns också myndigheten Civilförsvarsstyrelsen. Civilförsvarsstyrelsen slogs 1986 samman med Statens brandnämnd och bildade Räddningsverket.
I prop. 1985/86:3 s. 74 anges att Civilförsvarsstyrelsen betonar att civilförsvarets intressen i fråga om markanvändningen i mycket ringa utsträckning är knuten till behov av mark- och vattenområden för egna ändamål. Civilförsvarets intressen hänför sig till all form av markanvändning som påverkar förutsättningarna för civilförsvarsverksamheten. Civilförsvarets intressen i fråga om användning av mark- och vattenområden är således i hög grad en fråga om hur andra samhällsfunktioner använder områdena.
En anledning till att totalförsvarets civila delar inte har varit mer aktuella att arbeta med kan vara att riksintressefrågan för totalförsvarets civila delar låg hos en myndighet och PBL-bemyndigandet att bevaka totalförsvarets civila intressen låg hos en annan myndig-
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
163
het (jmf. 13 kap. 14 § PBL). Från och med 2009 ligger båda frågorna hos en och samma myndighet.
Varken MSB eller dess företrädare har lämnat uppgifter om några områden av riksintresse för anläggningar för totalförsvarets civila delar. Det har hittills inte varit en prioriterad fråga för MSB.
Det finns flera intressen inom det civila försvaret som ska fungera vid höjd beredskap. Flera av dessa sammanfaller med andra myndigheters ansvarsområden. MSB ser inte att enbart ett geografiskt utpekande områden av riksintresse för det civila försvaret kan säkerställa funktionen hos dessa. Det civila försvarets intresse är bland annat att försörjningssystemen fungerar och detta kan inte säkerställas genom att peka ut ett geografiskt intresse, eftersom det är själva flödet av t.ex. varor och tjänster som är det viktiga. Ett exempel är väg eller järnväg av riksintresse, dessa riksintressen säkerställer dock inte att det sker transporter av varor (men deras funktion är väsentlig för att varor ska kunna transporteras). MSB ser att vissa riksintresseanspråk skulle kunna kompletteras med viss beredskapsinformation vid tillfällen då visst ordinarie systemet inte fungerar. Exempel på detta är omledningsvägar för väg- och järnväg där det kan finnas behov av att upprätthålla viss försörjningstrygghet och standard för att tillgodose civila försvarets intressen.
4.22 Utvärdering och analys
Utvärderingen av myndigheternas arbete handlar främst om deras arbete med riksintressen.
En inledande iakttagelse är att myndigheternas tillämpningar skiljer sig åt. I det följande beskrivs olika aspekter av myndigheternas tillämpning.
4.22.1 Myndigheternas arbetssätt och prioritering
Det framgår av sektorsmyndigheternas underlag (se avsnitt 4.2– 4.21) att myndigheterna i varierande grad har resurser för att delta i arbetet med fysisk planering. Inom Försvarsmakten arbetar man t.ex. löpande med att granska översikts- och detaljplaner samt bygglovansökningar för att inte förändrad markanvändning ska kunna skada totalförsvarets intressen. Sametinget är en liten och
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
164
relativt nybildad myndighet med ansvar för att bevaka samernas och rennäringens intressen. Trots att de områden som bedömts vara av riksintresse för rennäringen sträcker sig över stora områden så arbetar endast 1,5 årsarbetskraft på Sametinget heltid med frågor som berör hushållningsbestämmelserna. Sametinget får därför förlita sig på att de enskilda samebyarna själva överklagar t.ex. detaljplaner som skadar samebyns möjlighet att bedriva näringen.
Hur länge respektive myndighet haft möjlighet att arbeta med frågorna varierar också mycket. Vissa av de myndigheter som har ett ansvar enligt hushållningsförordningen har haft detta ansvar sedan systemet infördes. Andra myndigheter, som t.ex. Tillväxtverket, Trafikverket och Havs- och vattenmyndigheten har övertagit ansvaret i samband med att myndigheterna bildades och startade sina respektive verksamheter.
Ansvariga myndigheter har i varierande omfattning lämnat uppgifter till länsstyrelsen om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse. Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet har flest bedömda områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv respektive kulturvård. Trafikverket bedömer i princip att alla större kommunikationssträckningar och –knutar är av riksintresse. Naturvårdsverket och MSB har inte lämnat uppgifter om några områden för avfallshantering eller civilförsvaret. Energimyndigheten har inte lämnat uppgifter om några områden för energiproduktion gällande kärnkraft, värmeproduktion, vattenkraftverk eller elnät (med undantag för ett antal äldre riksintresseanspråk för kraftvärmeproduktion och eldistribution i ett fåtal län). PTS har uppgett att myndighetens bedömda område av riksintresse har en geografisk utbredning som är väldigt begränsad eftersom det i de flesta fall handlar om specifika knutpunkter för IT-infrastrukturen och att det skyddsvärda området endast omfattar några meter på varje sida om knutpunkten. Arealen för områden som bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ skiljer sig också mycket, se avsnitt 8.1.2.
Myndigheternas arbete med ajourhållning och förbättringsarbete skiljer sig också åt. En del av sektorsmyndigheter har arbetat löpande med frågorna och har sett över sina bedömda områden av riksintresse och värdebeskrivningar medan andra myndigheter inte sett över sina områden sedan systemet infördes för cirka 30 år sedan. En myndighet som arbetar aktivt med ajourhållningen är
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
165
Trafikverket som har som målsättning att årligen se över sina bedömda områden avseende mindre ändringar och att vart fjärde år göra en större översyn. Naturvårdsverket har delvis överlåtit ajourhållningen av värdebeskrivningen till länsstyrelserna och myndigheten har ingen egen uppsikt över sina bedömda områden av riksintresse.
Samhällsutveckling och annan påverkan skiljer sig åt mellan de olika sektorerna vilket kan ha påverkat sektorsmyndigheternas arbete. Som exempel kan nämnas att motivet för att det infördes en bestämmelse med innebörd att områden som är av riksintresse för yrkesfisket infördes i NRL var för att det skulle vara möjligt ange de bästa (mest lönsamma) vattenområdena för olika fiskearter. Havs- och vattenmyndigheten anser numera att riksintresset för yrkesfiske snarare eller åtminstone också borde lägga större vikt vid att lämna uppgifter om områden som är viktiga för fiskearternas återhämtning och reproduktion.
Legitimiteten i riksintressesystemet är beroende av att sektorsmyndigheterna ansvarar för att enbart föreslå områden av riksintresse som verkligen har betydelse ur ett nationellt perspektiv. Energimyndigheten har beskrivit att myndigheten lämnat uppgifter om lämpliga vindområden utan att samtidigt ha påbörjat planeringen av ett sådant exploateringsprojekt. Trafikverket har beskrivit att myndigheten anser att det är viktigt lämna uppgifter om områden som verket bedömer vara av riksintresse för att åtnjuta möjligheten att väga två riksintressen mot varandra för det fall de inte kan samutnyttjas (jmf. 3 kap. 10 §). Myndigheterna använder även andra typer av strategier. Försvarsmakten lämnar uppgifter om alla områden de har intresse av för totalförsvarets räkning och inkluderar dessutom ofta influensområden eller andra radier för att bevaka det egentliga intresset. PTS har uppgett att myndigheten inte kan lämna uppgifter om områden av riksintresse för största delen av nätsystemet som är av vital betydelse för allmänheten, företag, myndigheter m.m., eftersom myndigheten inte har någon kontroll då det är operatörerna som planerar och bygger näten.
Hur sektorsmyndigheterna arbetar med övriga bestämmelser i 3 kap. MB är även det helt olika. Vissa av myndigheterna har uppgett att de har lämnat uppgifter även om sådana områden som inte bedöms vara av riksintresse medan andra myndigheter inte alls har brytt sig om att skapa ett underlag som kommunerna kan använda i
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
166
sin planering. Dessa områden ska skyddas så långt möjligt och i avvägningen ska hänsyn tas till samhällsekonomiska aspekter, som t.ex. regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen. Enligt Sametinget, vars intressen främst finns i landets inlands- och fjällkommuner, är situationen sådan att egentligen alla åtgärder som vidtas i dessa områden kan sägas vara av regionalt- eller sysselsättningspolitiskt intresse. Bestämmelsen i 3 kap. 5 § första stycket har därför, enligt Sametinget, en begränsad effekt för att motverka skador på rennäringens intressen. Enligt Naturvårdsverket ger 3 kap. 6 § första stycket MB ett skydd mot åtgärder som kan skada naturmiljön utanför bedömda riksintresseområden, och i de allra flesta fall rör det sig om lokala eller regionala naturvärden som skyddas genom bestämmelsen. SGU hänvisar till förarbetena till miljöbalken där det anges att ämnen och material som finns i stora mängder och som är vanligt förekommande inte kan vara av riksintresse. SGU har därför bl.a. inte bedömt att bergtäkter och sandavlagringar är av riksintressen och i stället betraktat dem som områden som omfattas av bestämmelsen i 3 kap. 7 § första stycket.
4.22.2 Kriterier för att bedöma områden av riksintresse
I 2 § hushållningsförordningen anges att myndigheterna ska lämna uppgifter i skriftlig form till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Det finns inte några krav i lag- eller förordningstext om att de ansvariga myndigheterna samtidigt ska utveckla kriterier för vilka områden som bedöms vara av riksintresse eller vad uppgifterna ska innehålla. Viss ledning kan fås genom att läsa förarbetena. Avsaknaden av nationell samordning har medfört att de ansvariga myndigheterna har utvecklat sina egna modeller för kriterier. Riksantikvarieämbetet har t.ex. inte utarbetat några absoluta kriterier som måste vara uppfyllda för att ett område ska kunna bedömas vara av riksintresse. I stället grundar sig bedömningen på en helhetsbedömning efter myndighetens vägledande uttalanden. Sametinget har inte utvecklat några egna kriterier. Sametingets bedömningar grundar sig främst på uttalanden i förarbetena till NRL. Tillväxtverket har utvecklat ett antal kriterier och har som huvudregel att samtliga kriterier ska uppfyllas för att intresset ska anses vara
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
167
ett riksintresse. SGU har till skillnad från Tillväxtverket tidigare utvecklat fem kriterier och en praxis med innebörd att bedömningen av områden av riksintresse byggt på två kriterier. SGU har numera beslutat om nya tre kriterier och bedömt att samtliga kriterier ska vara uppfyllda för att en fyndighet ska kunna bedömas vara av riksintresse.
Trafikverket har utvecklat ett antal huvudkriterier som gäller för alla kommunikationsriksintressen samt för var och ett av dem ett antal specifika kriterier som skiljer sig åt beroende på vilket kommunikationsmedel intresset rör. För yrkesfisket, där rådande områden huvudsakligen omfattar fångstområden men också fiskhamnar, är det fångstområdenas och hamnarnas ekonomiska betydelse som bedöms enligt huvudkriteriet. För att bedöma och lämna uppgifter om viktiga områden för föryngling och reproduktion går det inte att använda yrkesfiskets nuvarande kriterier.
Naturvårdsverket har för sin bedömning av områden av riksintressen för naturvård utvecklat huvud- och stödkriterier. Stödkriterierna ska ses som de faktorer och förhållanden som ger stöd för urvalet av områden av riksintresse samt avgränsningen av dem. Stödkriterierna anger förhållanden som kan mätas eller anges konkret, medan huvudkriterierna är mer kvalitativa och generella. Bra och tydliga kriterier hjälper inte alltid. Sametinget har påpekat att det ställs stora krav på den som utför bedömningen av ett riksintresseområde för rennäringen eftersom varje enskild samebys förutsättning för renskötsel varierar. Kriteriernas vikt i det enskilda fallet måste värderas utifrån kunskap om renskötsel, t.ex. mängd kalvningsland, ostördhet, uppsamlingsområden i lämplig omfattning i de årstidland där behovet föreligger, svåra passager i förhållande till flytt- och strövningsvägar, möjlighet till rast efter flyttled m.m.
Myndigheternas kriterier för olika typer av områden som kan vara av riksintresse är inte samlade på någon gemensam sökyta, t.ex. på Boverkets hemsida eller i någon handbok. Utredningen bedömer att det är relativt svårt att ta reda på kriterierna genom att besöka sektorsmyndigheternas webplatser.
Flera myndigheter har i sina underlag pekat på att kriterierna behöver ses över med jämna mellanrum för att vara aktuella.
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
168
4.22.3 Beskrivningar
I 2 § hushållningsförordningen anges att myndigheterna ska lämna uppgifter i skriftlig form till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Det finns inte några krav i lag- eller förordningstext om att de ansvariga myndigheterna samtidigt ska utforma värdebeskrivningar eller vad de ska innehålla. Avsaknaden av nationell samordning har medfört att de ansvariga myndigheterna har utvecklat sina egna modeller för att beskriva de värden som de bedömda områdena av riksintresse innehåller.
Av en del myndigheters bedömningar av områden av riksintresse (t.ex. Riksantikvarieämbetet) framgår även värdebeskrivningen. Andra myndigheter, t.ex. Trafikverket, skiljer på vad som står i de uppgifter som lämnats till länsstyrelsen om områden av riksintresse och vad som uttrycks i en mer detaljerad precisering. Trafikverkets precisering av ett område av riksintresse är ett fördjupat planeringsunderlag som visar de värden som bör skyddas och som ska beaktas i den fysiska planeringen.
I samarbete med länsstyrelsen använder sig Naturvårdsverket av ett registerbladsystem. Varje registerblad innehåller en områdes- och värdebeskrivning för var och ett av riksintressena. Registerbladet innehåller bl.a. uppgifter om områdenas areal, kommuntillhörighet, naturvärden och förutsättningar för bevarande. Alla områden har getts ett områdesnummer, vilket kan göra det enkelt att hitta i sökbara system. Länsstyrelserna ansvarar för ajourhållningen av registerbladen.
Genom att detaljavgränsa en fyndighets utbredning (på en karta med tillhörande koordinater) preciserar SGU områden av riksintresse. Detta underlättar för länsstyrelser och kommuner, dels i planprocessen och dels för att göra en avvägning när ett område är av riksintresse för flera ändamål. SGU lägger stor vikt vid att underlaget är välunderbyggt och att värdebeskrivningen är lättillgängligt och begripligt även för icke-geologer. Enligt Tillväxtverket ska en värdebeskrivning beskriva områdets funktion och geografiska avgränsning men också eventuella influensområden.
I Havs- och vattenmyndighetens arbete med lämna uppgifter om nya områden av riksintresse gällande anläggningar för vattenförsörjningen har myndigheten lämnat riktlinjer till länsstyrelsen
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
169
om bl.a. kriterier för urval av nya områden, vilka typer av områden med anläggningar som kan vara aktuella samt en mall för vad värdebeskrivningen ska innehålla. Länsstyrelsenas värdebeskrivning omfattar anläggningen med dess enheter, själva markanspråket, vilka åtgärder som påtagligt kan försvåra utnyttjandet av anläggningen, beskrivning av vattentäkten samt motiv till bedömningen av att området är av riksintresse, dvs. vilka kriterier enligt riktlinjerna som har beaktats.
Att värdebeskrivningarna innehåller teknisk analys visar bl.a. ett överklagande i fråga om bygglov på fastigheten Porsgöl 1:23 i Karlskrona kommun (Regeringsbeslut den 30 maj 2013, S2013/2717/PBB). Kommunen, länsstyrelsen och regeringen var överens om att det inte förelåg förutsättningar för att lämna bygglov, dvs. avslå ansökan och överklagandena. Regeringen anförde bl.a. följande. ”Av handlingarna framgår att nu aktuella vindkraftverk är avsedda att uppföras i närheten av väderstation, som har utpekats som riksintresse för totalförsvaret. Tekniska analyser enligt framtagna beräkningsverktyg visar att uppförandet skulle kunna medföra stora störningar på väderinformationen. Enligt regeringens bedömning skulle därför uppförande av vindkraftverken påverka utnyttjandet av väderstationen och därmed även skada riksintresset.”
4.22.4 Influensområden
Influensområde (också kallade buffertzoner, skyddsområden) är sådana områden som ligger utanför det område som har bedömts vara av riksintresse men som ändå kan ha betydelse för att bedöma om en åtgärd kan påtaglig skada värdet inom ett sådant område. Av förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3 s. 115), framgår att den gräns som läggs fast, i planarbetet, bör utgå från syftet med bestämmelsen i 3 kap. NRL, dvs. inte utmärka något influensområde.
Det är enligt min mening inte acceptabelt – och dessutom onödigt – att länsstyrelsen när avgränsningsfrågan behandlas hävdar att buffertzon ska ingå i området av det skälet att länsstyrelsen vill garantera en ingripandeeffekt om ett exploateringsanspråk skulle dyka upp i denna buffertzon. Mitt förslag i propositionen om PBL innebär nämligen att staten, dvs. i första hand länsstyrelsen, kan gripa in mot kommunala beslut som innebär att ett riksintresse hotas oavsett om hotet ligger
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
170
inom ett område av riksintresse eller i sådan närhet av området att riksintresset hotas.
Oavsett vad som uttalas i förarbetena använder sig Trafikverket, Försvarsmakten och Tillväxtverket av sådana områden. Som exempel kan nämnas att Tillväxtverket har uppgett att ett riksintresses värdebeskrivning ska beskriva områdets funktion och geografiska avgränsning men också eventuella influensområden. När Försvarsmakten lämnar uppgifter om områden av riksintresse till länsstyrelsen förutsätter myndigheten att de på kartorna redovisade riksintresseområdena med omgivningspåverkan, dvs. influensområdena, anges i översiktsplanerna för de berörda kommunerna.
4.22.5 Process
Hur lång processen för att ta fram ett underlag för att kunna bedöma om ett område är av riksintresse och vilka intressenter myndigheterna samråder med skiljer sig åt. Flera myndigheter har uppgett att de följer beredningskraven hushållningsbestämmelserna ställer, t.ex. att de samråder med Boverket och andra berörda myndigheter innan myndigheten lämnar uppgifter om områden som bedöms vara av riksintresse. Vissa myndigheter är beroende av länsstyrelsernas arbete i denna process. Länsstyrelserna lämnar t.ex. underlag till Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten efter att ha haft en dialog med kommuner och eventuellt med intresseorganisationer etc.
Trafikverket har som målsättning att årligen se över sina bedömda områden av riksintresse avseende mindre ändringar och justeringar samt att göra en större översyn vart fjärde år.
Riksantikvarieämbetet har för ämbetets del beskrivit processen och uppgett följande. Riksantikvarieämbetet ansvarar för att, efter samråd med Boverket och berörda länsstyrelser, lämna uppgifter om områden som bedöms vara av riksintresse för kulturmiljövården. Om länsstyrelsen bedömer att ett anspråk ska ändras, avstås eller att ett nytt anspråk ska föreslås ska länsstyrelsen skicka förslag till reviderat eller nytt anspråk till Riksantikvarieämbetet. Förslaget ska även skickas till Boverket för kännedom. Förslaget ska innehålla en redogörelse för skälen till ändring samt eventuell ny avgränsning.
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
171
Även SGU har tydlig processtrategi. Myndigheten tar årligen fram en prioriteringslista med områden eller objekt som SGU planerar att hantera under kommande år. Varje objekt dokumenteras enligt checklista som följer kriterierna. SGU tar fram geologiskt underlagsmaterial för fyndigheten. Efter framtagande av underlagsmaterial besöks vanligen fyndighetens eventuella ägare. Vid sammanträde efter besiktning av fyndigheten tas en preliminär avgränsning fram tillsammans eller efter förslag från företaget. Efter kartritning och koordinatsättning med arealberäkning på SGU remitteras förslaget. Samtliga handlingar skickas på remiss till länsstyrelsen och Boverket. Handlingarna översänds också till berörd kommun och i de fall en fyndighet erfordrar tillstånd enligt minerallagen till Bergsstaten. Slutligen fattas beslut och expediering sker. Beslutet skickas till berörd länsstyrelse med kopia till Boverket och kommunen samt i förekommande fall Bergsstaten.
4.22.6 Anspråk eller ett formellt beslut?
Ingen myndighet kan med rättsligt bindande verkan förklara att ett område är av riksintresse. Sådant bemyndigande saknas i lagstiftningen. Frågan om huruvida ett område är av riksintresse ska därför bedömas i ett enskilt ärende, t.ex. i en tillståndsprövning. Den prövande myndigheten kan i ärendet å ena sidan underkänna ett tidigare beslut om riksintresse, å andra sidan anse att ett visst område är av riksintresse, trots att ingen central myndighet beslutat om detta tidigare.
Av en dom från Miljööverdomstolen (dom den 25 oktober 2007, mål nr. M 300-07 [Gabrielsberget]) framkommer i domskälen bl.a. att länsstyrelsen vid en översyn av områden för riksintresse för vindkraft som var under utarbetande föreslagit Gabrielsberget som ett område för fortsatt utredning och i målet anfört att det kan anses utgöra ett område av riksintresse för vindkraft. Miljööverdomstolen gjorde för sin egen del bedömningen att projektet Gabrielsberget är av riksintresse för vindkraft. Vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna är det dock sällsynt att någon annan än de ansvariga myndigheterna gör en bedömning av om ett område är av riksintresse. Det är snarast så att myndigheternas lämnade uppgifter om områden av riksintresse ses som en
Myndigheternas arbete SOU 2015:99
172
presumtion för att respektive område är av riksintresse (se t.ex. Miljööverdomstolens dom den 29 oktober 2004, mål nr M 9120-03 och dom den 4 oktober 2006, mål nr M 456-06).
4.23 Bedömning
Genom hushållningsförordningen har regeringen fördelat uppgifter mellan statliga myndigheter inom ramen för miljöbalkens hushållningsbestämmelser. Utredningen konstaterar att de olika riksintressenas skilda karaktärer har medfört att de ansvariga myndigheterna har lämnat uppgifter om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse i olika utsträckning. Myndigheternas motiv för att peka ut ett område av riksintresse för ett visst ändamål synes variera enligt följande:
Förhindra att en värdefull resurs eller tillgång skadas eller förstörs
Förhindra att ett lämpligt område för ett visst ändamål tas i anspråk för annan verksamhet
Förhindra verksamhet som kan begränsa pågående och utökad verksamhet
Möjliggöra avvägning mot annat riksintresse vid intressekonflikt.
I förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3, s. 115–116) uttalas att ansvariga centrala sektorsmyndigheter måste utarbeta ett kunskapsmaterial som redovisar vad myndigheten bedömer vara områden av riksintresse för sektorn i fråga. Kriterierna bör ses över och preciseras. Som framgår av avsnitt 4.22.2 och 4.22.3 har avsaknaden av nationell samordning medfört att de ansvariga myndigheterna har utvecklat sina egna modeller för kriterier för vilka områden som bedöms vara av riksintresse. De ansvariga myndigheterna har även utvecklat egna modeller för hur områden av riksintresse beskrivs. Kriterierna och beskrivningarna är därför inte alltid så preciserade som det förutsattes i förarbetena till NRL. Utredningen kan konstatera att detta försvårar kommunens arbete med att i översiktsplanen redovisa hur riksintressen kommer att
SOU 2015:99 Myndigheternas arbete
173
tillgodoses. Det försvårar även tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i den anknutna lagstiftningen.
De ansvariga myndigheternas bedömningar av områden av riksintresse har oftast bedrivits med utgångspunkt i myndighetens egen tolkning av förarbetena och utifrån det uppdrag myndigheten har enligt sin instruktion. Trots att det i förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3, s 115) uttalas att det inte är meningen att de statliga myndigheterna ska ta till ”säkerhetszoner” för att försäkra sig om ett statlig inflytande om en exploateringsåtgärd aktualiseras i närheten av det riksintressanta området varierar användningen av sådana influensområden (buffertzoner etc.) allt efter riksintressets karaktär.
Hur lång processen för att ta fram ett riksintresseanspråk är och vilka intressenter myndigheterna samråder med skiljer sig också åt. Många myndigheter har uppgett att de följer beredningskraven hushållningsbestämmelserna ställer, t.ex. att de samråder med Boverket och andra berörda myndigheter innan myndigheten lämnar uppgifter om områden som bedöms vara av riksintresse. En del myndigheter är beroende av länsstyrelsernas arbete inför ett utpekande av ett nytt riksintresse. För att uppnå en bättre effektivitet finns det finns enligt utredningens bedömning ett behov av att tydligöra processen för hur myndigheterna ska föreslå områden av riksintressen.
Vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 kap. MB har fokus varit på områden av riksintresse medan övriga bestämmelser ofta inte har tillämpats på det sätt lagstiftaren förutsatte. För att skapa ett ändamålsenligt system för hushållning med mark och vatten som motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens behov och krav bedömer utredningen att hanteringen av områden av betydande allmänt intresse bör lyftas fram och byggas under i lagstiftningen. Inriktningen bör även vara att utbredningen av områden av riksintresse minskas.
Översiktsplanering SOU 2015:99
184
översiktsplanen ska spela en viktig roll för de avvägningar som olika myndigheter har att göra (prop. 1994/95:230, s. 70).
Genom NRL-förordningen har klargjorts att myndigheter i sina beslut ska ange om den prövade åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenområden samt med den gällande översiktsplanen. Därmed bekräftas översiktsplanens betydelse som bedömningsunderlag. Om myndighetens beslut avviker från planen bör motiven för denna avvikelse framgå av beslutet. Översiktsplanen bör beaktas, även om den inte ger något direkt besked om exploateringsföretag eller åtgärder är förenliga med planen eller inte (prop. 1994/95:230, s. 70–71).
Bl.a. översiktsplanens funktion i dialogen mellan stat och kommun om riksintressena motiverar regler som säkerställer att översiktsplanens aktualitet regelbundet tas upp till en politisk helhetsbedömning (prop. 1994/95:230, s. 70). Det är angeläget att de statliga myndigheternas underlag och anspråk regelbundet blir föremål för breda politiska överväganden i kommunen, särskilt om översiktsplanens ställningstaganden strider mot underlaget. Kommunens politiker kan med anledning härav vilja inleda en översyn av planen för att diskutera innebörden av olika riksintressen eller för att påverka avvägningen av riksintressen mot andra allmänna intressen. På motsvarande sätt har länsstyrelsen och andra statliga myndigheter intresse av att regelbundet få besked om i vilken utsträckning översiktsplanen är ett uttryck för kommunens aktuella uppfattning eller om förutsättningarna ändrats i väsentliga avseenden på sådant sätt att planen kan komma att ändras. Inte minst önskemålet att åstadkomma en bättre samordning med statliga myndigheters sektorsplanering, t.ex. i fråga om vägar och järnvägar, motiverar att sådana möjligheter skapas. Också för de myndigheter som vid sina beslut ska bedöma om åtgärder är förenliga med översiktsplanen är det särskilt angeläget att få en överblick över om översiktsplanens skilda delar är aktuella eller om planen kan komma att ändras i väsentliga avseenden (prop. 1994/95:230, s. 66–67).
SOU 2015:99 Översiktsplanering
185
5.3 Perioden 1999–2010
5.3.1 Miljöbalk ( prop. 1997/98:45 )
Hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL arbetades in i 3 och 4 kap. miljöbalken 1999-01-01. Bestämmelsernas lydelse förändrades inte, men införandet medförde att bestämmelserna kom att inordnas under miljöbalkens övergripande mål i 1 kap. I förarbetena kommenteras detta i specialmotiveringen till 3 kap. 1 § på följande sätt.
Landets mark- och vattenområden måste utnyttjas på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt med hänsyn till olika möjliga användningssätt och över tiden. Paragrafen innehåller en grundläggande bestämmelse till stöd för avvägningar i fråga om användningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka berörda områden är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet, läge och föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. En avvägning måste göras mellan å ena sidan intresset av att bevara mark- och vattenområden för framtiden och å den andra sidan värdet av att ta dem i anspråk för olika ändamål. Beslut om ianspråktagande av områden innebär ofta att den tillämpande myndigheten måste göra avvägningar mellan olika, ofta motstående intressen. Som framgår av miljöbalkens mål i 1 kap. 1 § andra stycket skall balkens bestämmelser tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används på ett sätt som tryggar en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning. Vid bedömningen av den lämpligaste användningen av ett område bör alltid möjligheten att samtidigt utnyttja ett område för olika verksamheter undersökas. Utgångspunkten för bedömningen bör vara balkens övergripande mål i 1 kap. 1 § första stycket att främja en hållbar utveckling. (Prop. 1997/98:45, del 2, s. 29–30.)
Enligt propositionen påverkas förutsättningarna för en ekologiskt hållbar utveckling ”också i hög grad av den statliga och kommunala samhällsplaneringen. Miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark och vatten, om miljökvalitetsnormer och om miljökonsekvensbeskrivningar medverkar till att göra en ekologiskt hållbar utveckling till ett gemensamt mål för all samhällsplanering” (prop. 1997/98:45, del 2, s. 5–6).
I allmänmotiveringen kommenteras hushållningsbestämmelsernas roll i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling och översiktsplanens roll.
Översiktsplanering SOU 2015:99
186
Bestämmelserna om hushållning med mark och vatten skall kunna utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. Det är också viktigt att bestämmelserna får genomslag vid tillämpning av den lagstiftning som nu är anknuten till naturresurslagen men som inte arbetas in i miljöbalken. Detta uppnås genom att balkens regler skall tillämpas i mål och ärenden även enligt annan lagstiftning än miljöbalken som berör frågor om hushållningen med naturresurser. Genom att NRL:s hushållningsregler inarbetas i miljöbalken kommer på motsvarande sätt betydelsen av kommunernas översiktsplaner när det gäller bedömning av frågor om ändrad markanvändning att lyftas fram på ett ännu tydligare sätt än hittills inom miljöbalkens beslutsområde. Planeringsunderlag för detta skall tillhandahållas enligt 6 kap. 11 och 12 §§ (prop. 1997/98:45, del 1 s. 245).
Betydelsen av riksdagens miljömål kommenteras så här.
Av riksdagen fastställda miljömål ger ledning vid tillämpningen av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär. Sådana miljömål kan avse miljökvalitet och kan då ses som en precisering av miljöbalkens mål i ett visst avseende. Miljömålen kan också ange vilka utsläppsbegränsningar eller andra åtgärder som måste genomföras. I sådana fall kan dessa ge ledning beträffande vilka krav som bör ställas på den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd (prop. 1997/98:45, del 2, s. 8).
5.3.2 Hushållningsförordningen 1999
Samtidigt med miljöbalken trädde Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. i kraft. Den motsvarade NRL-förordningen med tillägg att Boverket har uppsikten över hushållningen med de mark- och vattenområden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap. MB. Bestämmelserna i NRL om länsstyrelsens tillsyn och Boverkets uppsikt över hushållningen med naturresurser fördes över till den nya förordningen formulerat så att Boverket har den allmänna uppsikten och länsstyrelsen uppsikten inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden. Bestämmelsen om att länsstyrelserna och de centrala förvaltningsmyndigheterna ska göra regeringen uppmärksam på om formerna för att ta till vara riksintressen enligt 2 och 3 kap. lagen behöver regleras närmare togs bort ur NRL-förordningen.
SOU 2015:99 Översiktsplanering
187
Samtidigt som miljöbalken trädde i kraft fördes också in (SFS 1998:884) i Boverkets instruktion att Boverket inom sitt verksamhetsområde ska verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. och 6 kap.11– 13 §§miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10) samt tillhandahålla underlag för tillämpningen av 5 kap. miljöbalken.
5.3.3 Får jag lov? Om planering och byggande ( SOU 2005:77 )
Enligt betänkandet SOU 2005:77 som redovisades i september 2005 var en allmän uppfattning som framförts under utredningsarbetet att områden av riksintresse enligt miljöbalken inte hanteras på det sätt som reglerna i PBL och miljöbalken förutsätter. Det riktades kritik mot såväl bristande aktualitet i underlaget som avsaknaden av dialog med kommunerna. En återkommande synpunkt var att länsstyrelsen inte tillräckligt tar sitt ansvar att diskutera hur områdena ska avgränsas eller hur värdena ska tillgodoses i planering och andra beslut. En vanlig, men felaktig föreställning var att de centrala verken har till uppgift att fastställa områden av riksintresse. Länsstyrelsen ansågs inte alltid medveten om innebörden i sitt mandat att göra självständiga bedömningar (SOU 2005:77 del 1, s. 174).
I betänkandet anges vidare att flera utvärderingar hade visat att kommunernas aktivitet när det gäller planering på kommunövergripande nivå på sina håll i dag är låg och att många kommuner inte hade antagit någon ny översiktsplan. Skälen till det minskade intresset för översiktsplaneringen var flera. Kommunernas skilda utvecklingsförutsättningar och bristen på resurser i förhållande till lagstiftningens krav på redovisning och förfarande framhölls som några avgörande faktorer, framförallt i små kommuner med negativ befolkningsutveckling. De senaste årens förändringar hade dessutom inneburit att kraven på innehåll i översiktsplanen ökat, bl.a. som en effekt av EU-medlemskapet, men även genom nya nationella mål och politikområden. Det ansågs oklart vilka allmänna intressen som sätter tydliga gränser för kommunens beslut och vilka som ger kommunen större handlingsutrymme. Från några håll hävdades att kraven på översiktsplanens innehåll och reglerna för förfarandet begränsar möjligheterna att ta fram en aktuell och
Översiktsplanering SOU 2015:99
188
användbar översiktsplan. Bestämmelserna om aktualitetsprövning hade inte fått genomslag. Ett problem var också den bristande insikten om översiktsplanens nytta, bl.a. som ett instrument att lösa en konflikt mellan olika sektorsmyndigheters anspråk och en kommuns önskade utveckling. I detta sammanhang efterfrågades en bättre dialog med länsstyrelsen och en ökad tyngd vid länsstyrelsens uppgift att företräda och samordna statens intressen. Samtidigt efterlystes en bättre koppling mellan den kommunala översiktsplaneringen och överordnade mål och riktlinjer på olika områden (SOU 2005:77 del 1, s. 175).
I betänkandet uppmärksammas också frågan om bristande dialog om riksintressen i översiktsplaneringen.
Den kommunala översiktsplaneringen är tänkt att fungera som en arena för dialog mellan kommunen och staten, företrädd av länsstyrelsen, om hur riksintressena både ska avgränsas och tillgodoses. Trots de ändringar av bestämmelserna i 4 kap. 1 § som infördes år 1996 kvarstår flera problem och oklarheter vid tillämpningen, även om det finns en grundläggande förståelse för att systemet med områden av riksintresse erbjuder en plattform för hur nationella värden och anspråk ska tas om hand. Erfarenheterna tyder på att problemen i huvudsak hänger samman med brister i fråga om underlaget och vid tillämpningen – både när det gäller resurser, arbetssätt och kunskaper om systemet – och endast i begränsad omfattning har en grund i lagstiftningen. En grundläggande kritisk synpunkt, som har förts fram såväl i samband med de första översiktsplanerna som i kommitténs arbete, är emellertid att dialogen om riksintressenas avgränsning och tillgodoseende i översiktsplaneringen inte fungerar som det var tänkt och att innebörden i denna process är otydlig. Länsstyrelsen anses inte alltid göra en självständig värdering av de centrala verkens underlagsmaterial som visar deras anspråk på riksintressen, vilket anses stödja en felaktig uppfattning att riksintressena läggs fast ensidigt efter beslut eller ställningstagande från statliga sektorsmyndigheter. Från kommunalt håll har man efterlyst att länsstyrelsen inte enbart ska förmedla underlag om riksintressena utan även att mer aktivt medverka till att precisera värdena och öppna för en dialog om hur värdena kan tillgodoses i översiktsplaneringen. (SOU 2005:77 del 2, s. 436–437.)
5.3.4 Riksrevisionen och Boverket
Riksrevisionen konstaterar i sin rapport Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen (Riksrevisionen 2005) att de statliga myndigheterna under åren har lagt ned betydande tid och resurser på översiktsplaneinstitutet. Trots detta har kravet i 4 kap. 14 § PBL − att
SOU 2015:99 Översiktsplanering
189
alla kommuner minst en gång under varje mandatperiod ska göra en aktualitetsprövning av översiktsplanen – inte följts. Aktualitetsprövning som varje kommun ska göra en gång varje mandatperiod tycks för många kommuner mest vara en formell detalj som ibland prioriteras bort helt. Enligt enkäten från Svenska Kommunförbundet, har 130 kommuner en översiktsplan som antagits mellan 1990−1996, dvs. som är mer än tio år gamla. De skäl som kommunerna anger är hög arbetsbelastning och resursbrist. Flera länsstyrelser menar att särskilt små kommuner med knappa resurser inte är motiverade att prioritera resurser till översiktsplanearbetet. I kommuner med utvecklingstryck vill man ofta snabbt genomföra en plan när tillfälle och möjlighet ges. Vid sådana tillfällen tillåts inte översiktsplaneringen utgöra något hinder om detaljplanen behöver upprättas i strid med översiktsplanen.
Från intervjuerna med länsstyrelserna framkom samtidigt flera synpunkter som gick i riktningen att översiktsplaneringens betydelse överdrivs och att översiktsplanen aldrig kan bli det viktiga instrument som man från centralt håll vill framhålla. Översiktsplaneringen är en dyr process för kommunerna. Länsstyrelsen har en svår uppgift att tillhandahålla ett aktuellt underlag i samband med det obligatoriska samrådet. Avvägningar om riksintressen, miljö- och riskfaktorer m.m. blir därför ofta kända först i samband med detaljplaneringen. I Svenska Kommunförbundets enkät anger 42 procent av kommunernas planerare att det endast har måttlig nytta av översiktsplanerna. Mest positiva är planerarna i de tre storstäderna samt andra större städer. Man anger också att det är svårt att engagera allmänheten så tidigt i planeringen (Riksrevisionen 2005, s. 28).
Boverket redovisade 2006-12-20 till regeringen sin återrapportering om tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser för områden av riksintresse (Boverket 2006b). Boverket uppmärksammar i skrivelsen några väsentliga problem och svårigheter när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om riksintresse. Enligt verket är oklarheterna är inte bara många utan också grundläggande. Boverket ser det som nödvändigt att hela regelkomplexet för statligt inflytande på markanvändningen genom riksintressen, med dess olika moment och med dess regleringar i olika lagar, ses över i ett sammanhang. Ett första steg måste vara att uppmärksamma och på allvar analysera de svårigheter och oklarheter som finns i tillämp-
Översiktsplanering SOU 2015:99
190
ningen. En översyn måste också ta tillvara och utveckla de delar av riksintressehanteringen som i dag fungerar förhållandevis bra och fyller en viktig funktion för berörda sektorer. Riksintressenas betydelse för samspelet mellan stat och kommun i PBL-systemet måste uppmärksammas. Enligt Boverkets uppfattning är dock bristerna i regelverk och tillämpning så avgörande att de påverkar trovärdigheten och legitimiteten i de samlade regelverken för planering och beslut om markanvändning och miljö.
5.3.5 Miljöbalkens sanktionssystem m.m. ( prop. 2005/06:182 )
I 1 kap. 2 § NRL fanns en uppräkning av de anknutna lagar som innehåller bestämmelser om att hushållningsbestämmelserna ska tillämpas i beslut enligt lagen. Den fördes 1999 in i 1 kap. 2 § MB. Paragrafen upphävdes 2007 (SFS 2006:1014) med följande motiv. ”Eftersom de angivna speciallagarna innehåller de nödvändiga hänvisningarna till miljöbalkens 3 och 4 kap. är en uppräkning av dessa i 1 kap. 2 § inte längre nödvändig. (Prop. 2005/06:182, s. 140). Ett och ett halvt år senare fördes motsvarande bestämmelse (SFS 2008:232) in i 3 § hushållningsförordningen.
I Miljöprocessutredningen (SOU 2009:45) kommenteras ändringen på följande sätt.
I och med att 2 kap. 6 § miljöbalken numera innehåller en bestämmelse om tillämpningsområdet för hushållningsreglerna har hänvisningen till andra lagar ansetts överflödig och 1 kap. 2 § har upphävts. Det har ansetts tillräckligt med de hänvisningar som finns i andra lagar till 3 och 4 kap. miljöbalken. I stället finns numera i 3 § hushållningsförordningen en uppräkning av de lagar som innehåller en hänvisning till 3 och 4 kap. miljöbalken. Det kan ifrågasättas om detta var en nödvändig lagändring. Rubriken till 1 kap. miljöbalken är ”Miljöbalkens mål och tillämpningsområde”. Den tidigare 1 kap. 2 § var ju en bestämmelse om balkens tillämpningsområde och passade därför in i kapitlet. Som framgår av de tidigare i detta avsnitt angivna förarbetena ingår de lagar som innehåller en hänvisning till 3 och 4 kap. i hushållningsbestämmelsernas tillämpningsområde. För den som börjar sina studier i ämnet hushållningsregler med att läsa 3 kap. miljöbalken är dock detta sammanhang svårt att upptäcka. Det bör därför införas ett nytt andra stycke i 1 § där det föreskrivs att 3 och 4 kap. miljöbalken också ska tillämpas enligt vad som framgår av andra författningar. (SOU 2009:45, s. 111.)
SOU 2015:99 Översiktsplanering
191
5.3.6 En enklare plan- och bygglag (prop 2009/10:170)
Grundat bland annat på förslagen i SOU 2005:77 förtydligades 2011-05-02 bestämmelserna i PBL om översiktsplan ytterligare (SFS 2010:900) genom tillägg att översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Bestämmelsen om att kommunen i översiktsplanen ska redovisa ”de allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden” förtydligades till att kommunen i översiktsplanen ska ”redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses” (3 kap. 4 § PBL). Vidare lades till att av översiktsplanen ska framgå ”hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen”.
I propositionen (2009/10:170) angavs att drygt 30 procent av landets kommuner 2008 hade översiktsplaner som är mer än 15 år gamla. De flesta kommuner som hade inaktuella översiktsplaner ligger norr om Vänern och Mälardalen och har en befolkning på mindre än 25 000 invånare. Flera av dessa kommuner har också svaga resurser för fysisk planering. De stora skillnaderna mellan kommunerna beror ofta på olika utvecklingsförutsättningar och tillgång på resurser i kommunerna. Stora och expanderande kommuner upplever som regel ett större behov av att fortlöpande diskutera den framtida utbyggnaden medan små kommuner i glesbygd med svagt förändringstryck inte är lika motiverade att upprätta en ny översiktsplan. Särskilt de små kommunerna upplever i bland att bestämmelserna är alltför betungande när det gäller förfarande och redovisning för att motsvara nyttan. Det framhålls ofta att plan- och bygglagens planinstrument, inklusive översiktsplanen, främst är avsedda som exploateringsinstrument för att hantera utveckling och expansion medan de passar sämre för att hantera stagnation och befolkningsminskning, rivning av bostäder och avveckling av service.
Aktiviteten för att uppdatera översiktsplanerna var mycket låg under 1990-talet men har nu ökat både genom översyner av kom-
Översiktsplanering SOU 2015:99
192
munomfattande översiktsplaner och genom fördjupningar och tillägg, främst för vindkraft.
Aktualitetsprövningen sker inte i den utsträckning som det var tänkt enligt lagens krav. Det är bara en tredjedel av landets kommuner som någon gång har aktualitetsprövat sin översiktsplan.
Att en så stor andel av landets kommuner fortfarande har gamla och med stor sannolikhet också inaktuella översiktsplaner innebär en rad problem.
Enligt propositionen innebär de förändringar som föreslås ökade krav på länsstyrelsen att sammanställa och tillhandahålla underlag om skilda nationella och regionala mål och intressen.
Enligt PBL-kommittén (SOU 2005:77) har områden av riksintressekaraktär inte hanterats på det sätt som plan- och bygglagen och miljöbalken förutsätter. Enligt kommittén tar länsstyrelsen inte tillräckligt ansvar för att diskutera hur sådana områden ska avgränsas eller hur sådana värden ska tillgodoses i planering och andra beslut. Dialogen om hur riksintressena ska avgränsas och tillgodoses behöver utvecklas. Även i dessa avseenden förutsätts att både länsstyrelsen och berörda centrala myndigheter tar ansvaret för att precisera och aktualisera underlaget om riksintressen (prop. 2009/10:170, s. 183).
Länsstyrelsen har i sin tur ansvar för att förmedla samrådshandlingarna till berörda statliga myndigheter samt för att inhämta synpunkter från dessa för samordning. Ett antal remissinstanser har framfört att länsstyrelsen inte bara bör samordna statliga intressen utan även bör sammanväga och prioritera mellan dessa inför kommunens planläggning. Regeringen gör bedömningen att det i samordning ligger ett visst mått av sammanvägning och att ytterligare reglering inte är lämplig eftersom detta skulle kunna uppfattas som en inskränkning av kommunens ansvar för den slutliga avvägningen av de statliga intressena vid den aktuella planläggningen. Länsstyrelsens ansvar att hålla berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet är i dag reglerat i plan- och byggförordningen (1987:383).
SOU 2015:99 Översiktsplanering
193
5.4 Tillämpning i dag
Som underlag för avsnittet har bl.a. använts Riksrevisionens länsstyrelseenkät i rapport RiR 2013:21 (Riksrevisionen 2013) och utredningens egen enkät till länsstyrelserna via länsstyrelsernas Forum för hållbart samhällsbyggande.
5.4.1 Översiktsplanernas aktualitet
En tredjedel av landets kommuner hade år 2014 översiktsplaner som antagits den senaste mandatperioden (se figur 5.1). En knapp fjärdedel av de gällande översiktsplanerna antogs mandatperioden dessförinnan.
Källa: Boverkets plan- och byggenkät 2014.
Översiktsplanering SOU 2015:99
194
År 2014 vann cirka 33 översiktsplaner laga kraft, vilket var några fler än föregående år. Tolv av dessa ersatte en plan från 1990-talet. Det är nu 51 kommuner som har en översiktsplan som antogs under 1990-talet. Många av dessa kommuner ligger i landets norra delar.
Fördjupningar och tematiska tillägg är också verktyg i en kontinuerlig översiktsplanering där aktuella planeringsfrågor arbetas in i planen. Detta stärker översiktsplanens aktualitet. Cirka 60 procent av översiktsplanerna har högst fem tillägg eller fördjupningar. Under 2014 vann 19 tillägg till 17 översiktsplaner laga kraft. Sedan 2010 har antalet antagna tillägg till översiktsplanerna legat kring 30 stycken per år, förutom 2011 då 53 tillägg vann laga kraft. Liksom under tidigare år är det tillägg med teman vindbruk och landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS) som helt dominerar.
5.4.2 Översiktsplanernas innehåll
Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid planläggning enligt PBL (2 kap. 2 §). Kommunen ska enligt 3 kap. 4 § PBL i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken anges särskilt.
Av tabell 5.1 framgår att alla kommuner redovisar riksintressen i sina översiktsplaner medan endast drygt hälften redovisar andra allmänna intressen enligt 3 kap. MB.
SOU 2015:99 Översiktsplanering
195
Källa: Utredningens länsstyrelseenkät. * Enkäten besvarades av 20 länsstyrelser.
Enligt vad länsstyrelserna uppger varierar kvaliteten i översiktsplanernas beskrivningar av de olika områdena, både för områden av riksintresse och övriga områden av allmänt intresse. De ger inte alltid närmare underlag för bedömningar i kommande beslut om mark- och vattenanvändningen.
Att länsstyrelsen har angett avvikande mening kan betyda att länsstyrelsen och kommunen inte är överens i bedömningen eller att frågan behöver utredas vidare.
Boverket studerade i sin rapport 2012:23 (Boverket 2012)hur miljökvalitetsmålen hanterades i kommunernas översiktsplanering vid en genomgång av samtliga översiktsplaner som antogs under åren 2005–2010 och som fortfarande var gällande i september 2011. Följande resultat redovisades.
I en tiondel av översiktsplanerna var miljökvalitetsmålen fullt ut integrerade i och utgjorde utgångspunkt för ställningstagandena
Översiktsplanering SOU 2015:99
196
i översiktsplanen och inte enbart i miljökonsekvensbeskrivningen.
I en tiondel av översiktsplanerna fanns inte miljökvalitetsmålen med alls.
Nära hälften av kommunerna hade behandlat miljökvalitetsmålen mer ingående i översiktsplanen eller i miljökonsekvensbeskrivningen, med beskrivning av hur miljökvalitetsmålen beaktas genom hänvisning till ställningstaganden och åtgärdsförslag i översiktsplanen.
En fjärdedel av kommunerna informerar endast om miljökvalitetsmålen i översiktsplanen.
5.4.3 Dialog vid översiktsplanering
Enligt förarbetena handlar tillämpningen av hushållningsbestämmelserna om avvägningar mellan olika intressen som rör mark- och vattenanvändningen. Avvägningen ska i första hand ske i kommunernas översiktsplanering, i andra hand vid beslut enligt de anknutna lagarna. Tanken är att konflikter helst ska lösas i översiktsplaneringsskedet, därnäst vid prövningen enligt de anknutna lagarna.
Bestämmelserna i MB, PBL och hushållningsförordningen förutsätter dels en dialog mellan ansvariga sektorsmyndigheter och länsstyrelsen, dels en dialog mellan stat och kommun i samband med översiktsplaneringen enligt PBL.
Länsstyrelsen har enligt hushållningsförordningen (4 §) möjlighet att påverka de centrala myndigheternas bedömning av riksintressen, både när det gäller urvalet och avgränsningen av områdena.
Diskussionerna mellan länsstyrelsen och kommunen kan aktualisera förslag till ändringar i fråga om avgränsningen eller preciseringar i fråga om innebörden av myndighetens bedömning. Om länsstyrelsen är beredd att acceptera mer omfattande förändringar i förhållande till det underlag som lämnats av en myndighet ska den berörda myndigheten underrättas. Enligt Riksrevisionens länsstyrelseenkät (Riksrevisionen 2013) tar de flesta länsstyrelser sällan
SOU 2015:99 Översiktsplanering
197
initiativ till att ompröva befintliga eller föreslå nya områden av riksintresse (se tabell 5.2).
Källa: Riksrevisionens länsstyrelseenkät i Rapport RiR 2013:21. *Enkäten besvarades av 20 länsstyrelser.
Enligt förarbetena bör myndigheternas arbete med att dokumentera värdena och ge underlag för planläggning och tillståndsbeslut inriktas så att riksintresseområdena kan preciseras och avgränsas i kommunala översiktsplaner på ett sätt som är ägnat att belysa de väsentliga skyddsintressena.
Riksrevisionens enkät till länsstyrelserna visar att det är stor skillnad på hur länsstyrelserna ser på respektive sektorsmyndighets underlag för de olika riksintressena. Riksintressebeskrivningarna för kulturmiljövården och friluftslivet upplevs som minst användbara, se tabell 5.3. Ingen länsstyrelse anser att underlagen från Riksantikvarieämbetet är mycket användbara och sju länsstyrelser anser att underlagen är ganska eller mycket oanvändbara.
Översiktsplanering SOU 2015:99
198
Källa: Riksrevisionens länsstyrelseenkät i Rapport RiR 2013:21. *Enkäten besvarades av 20 länsstyrelser.
Allra flest länsstyrelser, 16 stycken, anger att underlagen för friluftslivet är ganska eller mycket oanvändbara i bedömningen av kommunernas planer på bostadsbyggande. Riksintressena för friluftslivet omfattar ofta stora områden där det skyddsvärda inte är specificerat vilket gör det svårt att förhålla sig till vad påtaglig skada på riksintresset kan innebära. De nuvarande riksintressebeskrivningarna för friluftslivet har beskrivits som kortfattade, torftiga och luddiga. Majoriteten av länsstyrelserna har dock angett att värdebeskrivningarna för naturvården är ganska användbara.
Trafikverkets riksintresseunderlag anses vara mer användbara i jämförelse med riksintressebeskrivningarna för kulturmiljövården, naturvården och friluftslivet. Enligt Riksrevisionens enkät bedömer alla länsstyrelser utom en att Trafikverkets underlag och värdebeskrivningar är ganska eller mycket användbara i länsstyrelsernas prövning av bostadsplaner.
På frågan varför Länsstyrelsen tycker att vissa underlag är ganska eller mycket oanvändbara handlar svaren framför allt om följande aspekter: de är inte tillräckligt preciserade (svepande och generella), inaktuella, och det är oklart vad som skulle kunna innebära påtaglig skada.
Enligt Riksrevisionens länsstyrelseenkät (se tabell 5.4) är det ganska eller mycket ovanligt att länsstyrelserna under översiktsplanearbetet begär förtydliganden om riksintresseområdenas avgränsning och innehåll från den ansvariga sektorsmyndigheten. Cirka hälften av länsstyrelserna anger att det är mycket eller ganska
SOU 2015:99 Översiktsplanering
199
vanligt att kommunen efterfrågar sådana förtydliganden från länsstyrelsen. Lika många länsstyrelser anger att det är mycket eller ganska vanligt att de begär sådana förtydliganden av kommunen.
Källa: Riksrevisionens länsstyrelseenkät i Rapport RiR 2013:21. *Enkäten besvarades av 20 länsstyrelser.
I detaljplaneprocessen är förhållandena i stort sett desamma. Se tabell 5.5.
Översiktsplanering SOU 2015:99
200
Källa: Riksrevisionens länsstyrelseenkät i Rapport RiR 2013:21.
*Enkäten besvarades av 20 länsstyrelser.
Enligt Riksrevisionens länsstyrelseenkät förekommer diskussion mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna i viss utsträckning, främst med Riksantikvarieämbetet, Trafikverket och Försvarsmakten (se tabell 5.6).
SOU 2015:99 Översiktsplanering
201
Källa: Riksrevisionens länsstyrelseenkät i Rapport RiR 2013:21. *Enkäten besvarades av 20 länsstyrelser.
Enligt utredningens länsstyrelseenkät har samråd i större omfattning mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna de senaste fem åren förekommit vid flera tillfällen angående följande frågor:
Kriterier och nya områden för vindbruk med Statens energimyndighet, för anläggningar för vattenförsörjning med Havs- och vattenmyndighet och för anläggningar för industri med Tillväxtverket
Nya kriterier för värdefulla ämnen och mineral med Sveriges geologiska undersökning
Översyn av områden för kulturmiljövård med Riksantikvarieämbetet, för friluftsliv med Naturvårdsverket, för kommunikationer med Trafikverket och för totalförsvaret med Försvarsmakten
Nya områden för rennäringen med Sametinget
Översiktsplanering SOU 2015:99
202
Ändring av områden med Havs- och vattenmyndigheten.
Dialogen om riksintressena i översiktsplaneringen ska enligt förarbetena avse såväl områdenas avgränsning och riksintressets innebörd som hur områdenas värden ska tillgodoses. När kommunen och myndigheterna är överens om områdenas avgränsning och riksintressets innebörd består arbetet främst i att bedöma om motstående anspråk kan innebära påtaglig skada på de värden som föranlett att området anges som riksintresse. Ibland krävs att avvägningar görs mellan olika riksintressen i översiktsplanen. Det kan också bli fråga om att i översiktsplanen ta ställning till om redovisade områden av riksintresse ska säkerställas genom rättsverkande bestämmelser eller beslut.
Enligt utredningens länsstyrelseenkät redovisar drygt hälften av kommunerna utvecklade ställningstaganden till hanteringen angående områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. MB i sina översiktsplaner. En mindre del redovisar ställningstaganden till hanteringen av områden som berörs av flera riksintressen. Se tabell 5.7.
Källa: Utredningens länsstyrelseenkät. * Enkäten besvarades av 20 länsstyrelser.
Länsstyrelsen har till uppgift att företräda och samordna statens intressen och verka bland annat för att områden som bedöms vara av riksintresse tillgodoses i planen. Genom granskningsyttrandet enligt 3 kap. 16 § PBL ska länsstyrelsen ge ett samlat besked om och i vilken utsträckning kommunens översiktsplan tillgodoser de intressen som staten ska bevaka. Länsstyrelsernas svar i Boverkets
SOU 2015:99 Översiktsplanering
203
årliga plan- och byggenkät (se tabell 5.8) belyser omfattningen av länsstyrelsens invändningar i granskningsyttranden vid översiktsplanering de senaste åren.
Källa: Boverkets plan- och byggenkät 2012–2014. *Kommunomfattande översiktsplan, fördjupning av och tillägg till översiktsplan.
Att länsstyrelsen har angett avvikande mening i granskningsyttrandet kan betyda att länsstyrelsen och kommunen inte är överens i bedömningen eller att frågan behöver utredas vidare. Enligt vad länsstyrelserna uppger brukar meningsskiljaktigheter oftast kunna lösas i dialog med kommunen.
5.5 Utvärdering och bedömning
De brister i tillämpningen som iakttogs i den första utvärderingen av översiktsplaneringen i början av 1990-talet kvarstår i huvudsak i de följande utvärderingarna fram till i dag. Exempelvis redovisas i översiktsplanerna alltid områden av riksintresse men mera sällan andra allmänna intressen enligt 3 kap. MB. Utvecklat underlag för ställningstaganden i kommande ärenden förekommer i varierande omfattning för områden av riksintresse, mera sällan för övriga allmänna intressen enligt 3 kap. MB. Dialogen mellan länsstyrelser och kommuner om områden av riksintresse och hur de ska tillgodoses i översiktsplanen är inte alltid väl utvecklad. Länsstyrelsernas samordning av de statliga intressena upplevs inte som effektiv av kommunerna. I utvärderingarna från 2000-talet och framåt nämns att det saknas tillräckligt underlag för att kunna operationa-
Översiktsplanering SOU 2015:99
204
lisera nationella mål och riktlinjer i översiktsplaneringen. Kompetens- och kunskapsbrist både hos länsstyrelser och kommuner hämmar arbetet med översiktsplaneringen liksom brist på resurser. Kommunernas intresse för översiktsplanering har minskat och alla kommuner aktualitetsprövar inte sina översiktsplaner i den omfattning som lagstiftningen föreskriver.
Resurserna för länsstyrelsernas planverksamhet minskade under slutet av 1990-talet och i början av 2000-talet (Riksrevisionen 2005). I Riksrevisionens länsstyrelseenkät i rapporten Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande (Riksrevisionen 2013) uppgav åtta länsstyrelser att de inte har tillräckliga resurser för att tillgodose sina uppgifter om riksintressena i planprocessen. Dessa länsstyrelser var samstämmiga om vad som saknas: resurser för att uppdatera föråldrade riksintresseunderlag, ta fram fördjupade underlag och preciseringar, tolka befintliga underlag, och se över befintliga riksintressen.
Enligt Boverket är resurs- och kompetensbrist både i kommuner och på länsstyrelser en viktig orsak till att översiktsplaneringen i landet har allvarliga brister (Boverket 2006a, s. 10).
I Bostadsplaneringskommitténs enkät till kommunala chefer för samhällsplanering fick kommunerna bedöma sin kapacitet att genomföra en ändamålsenlig översiktsplanering. En majoritet av kommunerna pekar på att de inte uppfattar sig ha tillräckliga resurser för en sådan planering. Sambandet mellan kapacitet och kommunstorlek är mycket tydligt (SOU 2015:59, s.298).
Med hänsyn till översiktsplanernas varierande aktualitet och innehåll kan det enligt utredningens mening förutsättas att det i många kommuner saknas relevant och aktuellt underlag för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. Det innebär att översiktsplanens funktion som ett underlag som belyser samhällets syn på vilka allmänna intressen, bl.a. riksintressen, som kan komma att vägas in vid framtida beslut om användningen av mark- och vattentillgångarna inte alltid fullföljs enligt lagstiftarens intentioner.
Enligt utredningens bedömning behöver underlaget från sektorsmyndigheterna om de områden som bedöms vara av riksintresse för olika ändamål enligt 3 kap. MB aktualiseras och utformas så att berörda kommuner utan ytterligare utredning kan redovisa i sin översiktsplan hur intressena kommer att tillgodoses vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Vidare behöver dialogen
SOU 2015:99 Översiktsplanering
205
mellan stat och kommun angående de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor utvecklas.
207
6 Tillämpning vid planering och beslut
Enligt direktivet ska utredaren
särskilt utvärdera hur bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken och i förordningen om hushållning med mark- och vattenområden tillämpas i fråga om utpekande och angivande av områden liksom hur dessa bestämmelser och bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken tillämpas i mål och ärenden liksom i planering och beslut enligt plan- och bygglagen och annan relevant lagstiftning,
identifiera och analysera bristerna i denna tillämpning och bedöma i vilken utsträckning dessa beror på lagreglernas utformning eller på deras tillämpning.
Tillämpningen av hushållningsbestämmelserna sker i fyra steg som vart och ett bör utvärderas för sig. En anledning till detta är att de olika stegen är sins emellan beroende på så vis att iakttagna brister i ett av tillämpningens steg kan vara anledningen till brister i nästa steg.
Tillämpningens första steg är de ansvariga myndigheternas arbete med att lämna uppgifter till länsstyrelserna om vilka områden som de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. I det andra steget redovisar länsstyrelserna uppgifterna i en sammanfattande redogörelse till kommunerna. Kommunerna ska i sin översiktsplan redovisa riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB och hur de bedömer att intressena bör tillgodoses vid kommande beslut om användningen av mark- och vattenområden. Bedömningarna i översiktsplanen ger sedan i det tredje steget underlag för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna vid planering och beslut enligt de lagar som anger att bestämmelserna ska tillämpas. Tillämpningens fjärde steg är överprövningen av besluten från det tredje steget.
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
208
I detta kapitel behandlas det tredje steget. Tillämpningen vid planering och beslut har undersökts med en enkät till de myndigheter som har att besluta enligt de lagar som anger att bestämmelserna ska tillämpas. Utredningen förutsätter att de uppgifter som har lämnats i stort uttrycker myndighetens uppfattning.
6.1 Inledning
I detta kapitel lämnas en redogörelse för hur bestämmelserna tillämpas vid planering och beslut enligt anknuten lagstiftning. Redogörelsen grundar sig på myndigheternas svar på frågor som utredningen ställt till respektive myndighet.
Den följande framställningen i avsnitten 6.2.1–6.2.13 grundar sig främst på de uppgifter som har lämnats av berörda myndigheter.
6.1.1 Anknuten lagstiftning
Bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid prövning i mål och ärenden enligt de lagar som anges i 3 § tredje stycket hushållningsförordningen:
Lagen (1966:314) om kontinentalsockeln
Lagen (1978:160) om vissa rörledningar
Lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn
Lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter
Lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon
Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
209
Vid t.ex. prövningar enligt rörledningslagen, naturgaslagen, ellagen, torvlagen och minerallagen ska bestämmelserna tillämpas i samband med prövning av koncession.
Bestämmelserna ska också tillämpas vid prövning i mål och ärenden enligt miljöbalken som gäller ändrad användning av mark- eller vattenområden, enligt de fall som anges i 2 kap. 6 § andra stycket miljöbalken:
prövning av frågor enligt 7 kap
tillståndsprövning enligt 9 och 11 kap
regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap
prövning av verksamheter enligt 9 kap. 6, 6 a och 6 b §§, 11 kap. 9 a § och 12 kap. 6 §.
Den myndighet som ska tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken i ett ärende, ska i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurser samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen (5 § hushållningsförordningen).
6.1.2 Aktörerna i instansordningen
Hushållningsbestämmelserna ska tillämpas i planering och beslut och i mål och ärenden enligt de ovan nämnda lagarna. Bestämmelserna ska då tillämpas av ett antal aktörer, bl.a. kommuner, länsstyrelser, regeringen och ett antal myndigheter och domstolar. De huvudsakliga aktörerna och deras uppgifter framgår av figur 6.1–6.3 nedan.
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
210
Lag/§
Besluts myndighet
Överklag 1a instans
Mark- och miljööverdomstolen
Överklag 2a instans
Beslut
Bygglov
Rivningslov
Marklov
Överprövning DP, OB
Upphävande DP, OB, lov, förhandsbesked
Översiktsplan
Kommun
Kommun
Kommun
Kommun
Länsstyrelse
Länsstyrelse
Högsta förvaltningsdomstolen
Regionplan (RP)
Region planeorgan
Detaljplan (DP)
Kommun
Länsstyrelse
Mark- och miljödomstol
Högsta förvaltnings-
domstolen
Överklag 3e instans
Områdesbestämmelser (OB)
Kommun
Överprövning RP
Regeringen
Upphävande RP
Regeringen
Planföreläggande
Regeringen
Regeringen
Högsta förvaltningsdomstolen
Lstprövn. av lov och förhandsbesked i visst område
Regeringen Länsstyrelse
Ej överklagbart
Ej överklagbart
Ej överklagbart
Ej överklagbart
Regeringen
Särskild betydelse för försvaret (13 kap 7 § PBL)
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
211
7 kap
7 kap 28-29 §§ MB
9 kap 8 § MB7 kap 3 § MB 7 kap 13 – 18h §§ MB
11 kap 9§ MB 7 kap 9 § MB
Lag/§
Besluts myndIghet
Överklag 1a instans
Högsta förvaltningsdomstolen
Mark- och miljööverdomstolen
Överklag 2a instans
Beslut
Biotopskyddsområde Naturreservat Kulturreservat Naturminne
Djur- och växtskyddsområde Strandskyddsområde Vattenskyddsområde
Tillstånd till verksamhet el. åtgärd i särsk. skyddsel. bevarandeomr. enl. EU-dir.
Tillstånd till miljöfarlig verksamhet
Tillstånd till vattenverksamhet
Nationalpark
Riksdag/ Regering
Kommun
Länsstyrelse
Kommun Länsstyrelse
Kommun Länsstyrelse
Länsstyrelse
Högsta förvaltningsdomstolen
Länsstyrelse
Mark- och miljödomstol
Mark- och miljödomstol Lst (MPD)
Interimistiskt förbud
Skogsstyrelsen
Miljöskyddsområde
Regeringen
Regeringen
Mark- och miljööver domstolen Länsstyrelse
Mark- och miljööverdomstolen Mark- och miljödomstol
Regeringen
Högsta förvaltningsdomstolen
Överklag 3e instans
Tillåtlighetsprövning
Mark- och miljödomstol Länsstyrelse
Mark- och miljööverdomstolen Mark- och miljödomstol
Regeringen
Beslut som rör försvaret m.m. (21kap 7 § MB)
Regeringen
Beslut som rör försvaret m.m. (21kap 7 § MB)
Regeringen
Beslut som rör försvaret m.m. (21kap 7 § MB)
Högsta förvaltningsdomstolen
Högsta förvaltningsdomstolen
Högsta förvaltningsdomstolen
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
212
Lag (1966:314) om kontinentalsockeln § 3a
Lag (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn § 1a
Lag (1985:620) om vissa torvfyndigheter § 7
Minerallag (1991:45) 4 kap 2 § Lag (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon § 6 Lag (1995:1649) om byggande av järnväg 1 kap 3a §
Lag/§
Regeringen
Trafikverket
Bergmästaren
Transportstyrelsen
Energimarknads inspektionen Sjöfartsverket Länsstyrelsen
Besluts myndighet
Överklag 1a instans
SGU
Högsta förvaltningsdomstolen
Allmän förvaltningsdomstol Regeringen
Mark- och miljödomstol
Mark- och miljööverdomstolen
Överklag 2a instans
Högsta förvaltningsdomstolen
Beslut
Tillstånd att utvinna naturtillgångar Utnyttja naturtillgångar m.m. Koncession för naturgas ledning eller lager Koncession för rörledning
Vägplan
Järnvägsplan
Inrätta allmän farled och allmän hamn
Koncession för torv brytning
Bearbetnings koncession
Inrätta flygplats
Nätkoncession för linje och område
Högsta förvaltningsdomstolen
Regeringen
Beslut som rör försvaret m.m. (21kap 7 § MB)
Högsta förvaltningsdomstolen
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
213
6.1.3 Förarbetsuttalanden kring den anknutna lagstiftningen
Den fysiska riksplaneringen innehöll riktlinjer som tillämpades vid beslut och ärenden. Riktlinjerna var ett slags handlingsregler som rörde användningen av mark- och vattenresurserna i områden som av skäl som angavs i riktlinjerna var av stor betydelse för landet som helhet. I åtskilliga av de övriga lagar som behandlade frågor med anknytning till riktlinjerna i den fysiska planeringen fanns bestämmelser som föreskrev att allmänna intressen ska beaktas. Regeringen utfärdade även ett cirkulär (1973:15) till samtliga myndigheter om beaktande av riktlinjer för hushållningen med mark och vatten. I cirkuläret anbeföll regeringen samtliga myndigheter att beakta riktlinjerna vid de beslut som var betydelse för hushållningen med dessa naturtillgångar.
I förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 12–13) konstaterades att det regelverk som successivt vuxit fram under den fysiska riksplaneringens tid, hade blivit omfattande och svåröverskådligt och berörde många olika verksamheter samt att ett stort antal prövningsmyndigheter var inkopplade i beslutsprocessen. Därför infördes i naturresurslagen en bestämmelse (1 kap. 2 §) som räknade upp i vilka lagstiftningar hushållningsbestämmelserna skulle tillämpas. Bestämmelserna i de anknutna lagarna konstateras ha tillkommit vid olika tidpunkter och präglades var av sin tids värderingar. Generellt kan sägas att äldre anknuten lagstiftning var inriktad på att få till stånd en effektiv användning av olika naturresurser, utan att motstående intressen eller långsiktiga följder för samhällsutvecklingen och samhällsekonomin beaktades särskilt mycket. Den modernare anknutna lagstiftning innehöll större avvägningsmöjligheter, men grundsynen präglades fortfarande i många fall av ett sektoriellt intresse som i första hand syftades tillgodoses. I vissa av de anknutna lagarna framhävdes främst den tekniska och ekonomiska effektiviteten, i andra den sociala omtanken och i ytterligare andra framför allt omsorgen om natur- och kulturmiljön. Skillnaderna i den anknutna lagstiftningens inriktning konstaterades kunde komma att medföra betydande förseningar i beslutsprocessen.
Enligt förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 19) förde arbetet med den fysiska riksplaneringen med sig att en viss enhetlighet hade skapats vid tillämpningen av de allmänt hållna hänsynsreglerna i olika lagar, bl.a. genom domstolstillämpningen och kommunernas
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
214
beslutsfattande. NRL-lagstiftningen syftade därför bl.a. till att skapa en bättre enhetlighet genom ett system med gemensamma grundregler som ska tillämpas i mål och ärenden enligt de olika lag som styr användningen samt minska de olägenheter som följde av den tidigare sektorsuppdelade lagstiftningen och förvaltningen motverkas i väsentliga avseenden och beslutsprocessen bör kunna bli mer effektiv.
Lagrådet (prop. 1985/86:3 s. 20–22) ansåg att man p.g.a. lagens rubrik förväntade sig att lagen ska ge en fullständig bild av samhällets syn på hur våra naturresurser ska utnyttjas. Enligt lagrådet gav lagen inte en sådan bild och pekade på att man måste tillägna sig innehållet i de författningar som anknyts till NRL för att förstå lagen i dess helhet. Lagrådet konstaterade att även om NRL inte var avsedd att omedelbart tillämpas inom alla områden där resursutnyttjandet behöver regleras (dvs. utöver till de lagar som hänvisades till) så kommer lagen vara den centrala författningen på området.
Av förarbetena inför miljöbalken (1997/98:45 del 1, s. 180) framgår att hushållningsbestämmelserna i NRL ska tillämpas vid prövning av mål och ärenden enligt olika speciallagar som reglerar mark- och vattenanvändningen, bl.a. plan- och bygglagen, väglagen, vattenlagen, miljöskyddslagen och naturvårdslagen. NRL konstaterades därför ha ett övergripande betydelse på miljö- och resurshushållningsområdet. Tillämpningsföreskrifter på naturresurslagens område hade vid den tiden tagits fram, genom förordningen (1993:191) om tillämpning av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. och i förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar.
Sammanfattningsvis var förhoppningen att NRL skulle innebära en betydande konkretisering i förhållande till den då gällande lagstiftningen och vara till stor fördel för alla berörda samt bl.a. leda till en större enhetlighet än för närvarande när det gäller att bedöma allmänna intressen. (prop. 1985/86:3 s.23). Följande avsnitt syftar till att beskriva och utvärdera tillämpningen enligt dagens system.
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
215
6.2 Tillämpningen enligt den anknutna lagstiftningen
6.2.1 Miljöbalken (1998:808)
Enligt 2 kap. 6 § andra stycket miljöbalken ska hushållningsbestämmelserna tillämpas vid prövning enligt vissa bestämmelser enligt 7, 9, 11, 12 och 17 kap. miljöbalken. Bestämmelserna i 3 och 4 kap. ska tillämpas endast i de fall som gäller ändrad användning av mark- eller vattenområden.
7 kap. miljöbalken – Skydd av områden
I 7 kap. miljöbalken återfinns bestämmelser om olika former av områdesskydd. Här återfinns de direkta skyddsbestämmelser för områden samt för växt- och djurarter som fanns i naturvårdslagen. Möjligheten att besluta om områdesskydd är tillsammans med artskyddet av stor betydelse för att bevara den biologiska mångfalden. Områdesskyddet behövs också för att säkerställa skydd för natur- och kulturlandskapet. Regler om områdesskydd och artskydd är vidare nödvändigt för att Sverige ska uppfylla sina internationella åtaganden på naturvårdsområdet (se prop. 1997/98:45, del 1 s. 308).
De olika formerna av områdesskydd som regleras i 7 kap. är följande:
Nationalparker – 7 kap. 2 §
Ett mark- eller vattenområde som tillhör staten får efter riksdagens medgivande förklaras som nationalpark.
Naturreservat och kulturreservat – 7 kap. 3 och 9 §§
Mark- eller vattenområden får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturreservat. Syftet ska vara att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet.
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
216
Naturminnen – 7 kap. 10 §
Ett särpräglat naturföremål får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturminne, om det behöver skyddas eller vårdas särskilt. Exempel på sådana föremål är gamla ekar, flyttblock, raukar och jättegrytor.
Biotopskyddsområden – 7 kap. 11 §
Mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda får förklaras som biotopskyddsområden. Sådana förklaringar får avse enskilda områden eller samtliga områden av ett visst slag.
Djurskyddsområden och växtskyddsområden – 7 kap. 12 §
Om det utöver det särskilda artskyddet i 8 kap. och bestämmelserna i jakt- och fiskelagstiftningen behövs särskilt skydd för en djur- eller växtart inom ett område, får länsstyrelsen eller kommunen inskränka rätten till jakt eller fiske eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området.
Strandskyddsområden – 7 kap. 13 §
Vid havet, insjöar och vattendrag råder strandskydd. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet.
Miljöskyddsområden – 7 kap. 19, 20 §§
Ett större mark- eller vattenområde får av regeringen förklaras som ett miljöskyddsområde, om det krävs särskilda föreskrifter därför att området är utsatt för föroreningar eller inte uppfyller en miljökvalitetsnorm. För miljöskyddsområden ska regeringen eller länsstyrelsen meddela föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
217
och andra försiktighetsmått vid utövande av verksamhet inom området.
Vattenskyddsområden- 7 kap. 21 §
Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt.
Interimistiska förbud – 7 kap. 24 §
När en fråga har väckts om att ett område eller ett föremål skall skyddas som naturreservat, kulturreservat, naturminne eller vattenskyddsområde får länsstyrelsen eller kommunen meddela förbud i högst tre år mot att vidta åtgärder som strider mot syftet med det tilltänkta skyddet. Förbudet kan under speciella omständigheter förlängas i ytterligare maximalt två år.
Natura 2000 – 7:27–7:29 b §§ – se även 4 kap. 8 §
Bestämmelserna genomför art- och habitatdirektivets och fågeldirektivets krav på bl.a. tillståndsprövning i svensk rätt. Lagändringarna innebär bl.a. att en tillståndsplikt införs i 7 kap 28 a § miljöbalken.
Tillstånd krävs för att bedriva verksamheter och vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i sådana områden som har förtecknats med stöd av 7 kap 27 § miljöbalken.
9 kap. miljöbalken – Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
För miljöfarlig verksamhet och för andra åtgärder som kan påverka hälsoskyddet gäller miljöbalkens gemensamma regler, t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. I 9 kap. miljöbalken finns dessutom särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Med miljöfarlig verksamhet avses all användning av mark, byggnader eller fasta anläggningar, som innebär utsläpp till mark, luft eller
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
218
vatten. Detsamma gäller sådan användning som innebär annan olägenhet för människors hälsa eller miljön, t.ex. genom buller, skakning eller strålning. För att anses utgöra miljöfarlig verksamhet behöver inte verksamheten vara miljöfarlig i det enskilda fallet. Det är verkningarna av verksamheten och inte den faktiska driften som är avgörande.
Av 9 kap. 6 § framgår att regeringen får meddela föreskrifter om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet. I 9 kap. 8 § anges att ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av mark- och miljödomstol. Regeringen får dock föreskriva att ansökan om tillstånd för vissa slag av verksamheter ska prövas av länsstyrelsen. Om den miljöfarliga verksamheten har liten miljöpåverkan får regeringen föreskriva att en kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd.
11 kap. miljöbalken – Vattenverksamhet
Miljöbalkens gemensamma bestämmelser som är särskilt inriktade på vattenverksamhet finns i 11 kap miljöbalken. Utanför miljöbalken ligger ett stort antal regler om vattenverksamhet som inte har samma miljöanknytning. Med vattenverksamhet avses en mängd olika åtgärder i vatten eller med vatten. Exempel på vattenverksamhet är uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar och andra anläggningar i vatten, fyllning och rensning i vattenområden, bortledande av yt- och grundvatten samt tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden. En särskild form av vattenverksamhet benämns markavvattning. Med detta avses olika åtgärder som utförs för att avvattna mark, t.ex. dikning, för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, om syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. För vattenverksamhet krävs det enligt huvudregeln alltid tillstånd. För markavvattning krävs alltid tillstånd, utom vid dränering av jordbruksmark genom täckdikning. I det senare fallet krävs tillstånd endast om det är sannolikt att allmänna eller enskilda intressen skadas. För att bevara våtmarker får regeringen förbjuda markavvattning. Sådana förbud finns redan i dag i stora delar av södra Sverige.
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
219
12 kap. miljöbalken – Jordbruk och annan verksamhet
Kan en verksamhet eller en åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken komma att väsentligt ändra naturmiljön, ska anmälan för samråd göras hos tillsynsmyndigheten (se 12 kap. 6 §). När anmälan för samråd ska ske får verksamheten eller åtgärden påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts. Tillsynsmyndigheten får förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga får myndigheten förbjuda verksamheten. Verksamhetsutövaren har rätt till ersättning enligt bestämmelser i 31 kap.
17 kap. miljöbalken – Regeringens tillåtlighetsprövning
Regeringen ska pröva tillåtligheten av ett antal särskilt uppräknade nya verksamheter. Det gäller anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt anläggningar för att bryta uranhaltigt material eller andra ämnen som kan användas för framställning av kärnbränsle, allmänna farleder, och geologisk lagring av koldioxid, om verksamheten inte avser lagring för forskningsändamål av mindre än 100 000 ton koldioxid. Andra verksamheter prövas först efter regeringens förbehåll. Kommunfullmäktige kan dessutom beträffande vissa uppräknade verksamheter begära att regeringen ska förbehålla sig prövningen (se 17 kap. 3, 4 och 4 a §§).
Regeringens prövning ska ske som ett led i den ordinarie tillståndsprövningen enligt miljöbalken. Detta innebär att sökanden på vanligt sätt ska ge in en ansökan till den ordinarie tillståndsmyndigheten. Tillståndsmyndigheten handlägger målet på vanligt sätt och lämnar därefter över det till regeringen tillsammans med ett yttrande. Härefter sker regeringens tillåtlighetsprövning. Om regeringen tillåter verksamheten går ärendet åter till tillståndsmyndigheten som ska meddela tillstånd. Tillståndsmyndigheten är då bunden av regeringens beslut men ska meddela villkor för verksamheten. Regeringen får tillåta en verksamhet endast om kommunfullmäktige har tillstyrkt detta. Det kommunala vetot gäller dock inte vid vattenverksamhet eller trafikanläggningar. Även i några
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
220
andra situationer har regeringen möjlighet att tillåta en verksamhet i strid mot kommunfullmäktiges inställning.
Tillämpning av hushållningsbestämmelserna vid beslut enligt miljöbalken
För en genomgång av beslutande myndighet och överklagandeinstans, se figur 6.1–6.3 ovan.
Kustbevakningen
Kustbevakningen (KBV) tar emot begäran om att bedriva marinvetenskaplig forskning inom svenskt sjöterritorium (och svensk ekonomisk zon) i enlighet med förordning (1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon. Begäran sänds på remiss till berörda myndigheter, varav några har uppgifter som rör hushållningsbestämmelserna i miljöbalken; bl.a. Havs- och vattenmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning (SGU) och Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI). KBV fattar därefter beslut. KBV har ingen särskild uppgift genom exempelvis förordning eller instruktion att hålla uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden. Hushållningsfrågor kan komma upp, men endast indirekt genom att remittering till andra myndigheter. KBV gör alltså inte något självständig bedömning men innehållet i remissyttranden kan komma att utgöra villkor i KBVs tillståndsbeslut. Parallella processer kan leda till avvaktan på beslut, får bedömas efter tillfälle. Enligt KBV har inga ärenden överklagats med hänvisning till grunder som kan härledas till hushållningsbestämmelserna.
Skogsstyrelsen
Skogsstyrelsen fattar beslut om biotopskyddsområden i enlighet med 7 kap. 11 § miljöbalken. Skogsstyrelsen har under den senaste treårsperioden, 2012–2014 i genomsnitt beslutat inrätta drygt 220 st. biotopskyddsområden per år. Vid urval och prioritering av områden för biotopskyddsområden utgår Skogsstyrelsen från den
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
221
av Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen gemensamt fastställda Nationella strategin för formellt skydd av skog (Naturvårdsverkets samt Skogsstyrelsens beslut den 24 respektive 25 maj 2005, dnr. NV 310-419-04 samt SKS 194/04 4.43) jämte länsvisa strategier. Skogsstyrelsen anger inte i det enskilda beslutet att prövning skett i förhållande till 6 kap. 19 § miljöbalken. Däremot inhämtar Skogsstyrelsen yttrande från berörd länsstyrelse och kommun i enlighet med 25 c § förordningen om områdesskydd innan beslut. Skogsstyrelsen får härigenom svar på om inrättandet av biotopskyddsområdet är en lämplig markanvändning och hur det förhåller sig till översiktsplaner etc. Samråden med länsstyrelsen fungerar väl och i huvudsak fungerar även samråden bra med kommunerna.
Kommunerna
Riksintresseutredningen har genom en enkät till tre kommuner i olika delar av landet och av olika storlek begärt in ett underlag för att utvärdera hur kommunerna tillämpar hushållningsbestämmelserna vid beslut enligt miljöbalken och PBL. Det är tjänstemän i respektive kommun som har lämnat svaren och svaren kan alltså inte ses som kommunernas officiella ställningstagande.
Sammanfattningsvis har följande uppgifter och synpunkter lämnats.
Hushållningsbestämmelserna tillämpas främst i ärenden enligt PBL. Det gäller arbete med översiktsplanering samt annat planarbete i kommunen, främst arbete med detaljplaner. Det gäller även i ärenden om lov och förhandsbesked. Hushållningsbestämmelserna tillämpas också i viss utsträckning i ärenden enligt 7 och 9 kap. miljöbalken.
Vid planering och beslut i enskilda ärenden är riksintressemyndigheternas och länsstyrelsernas underlag viktigt. Kommunen stämmer av med länsstyrelsen om de statliga myndigheternas riksintresseanspråk är aktuella. Kommunerna gör även omfattande egna utredningar. Det viktigaste beslutsunderlaget utgörs av översiktsplanen. Även miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) är ett bra verktyg för att väga samman konsekvenserna av olika motstridiga intressen.
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
222
Oftast görs inte någon egen bedömning i det enskilda ärendet om det angivna riksintresset är ett riksintresse vilket beror på att anspråken har pekats ut av en central ansvarsmyndighet.
Oftast är de underlag som riksintressemyndigheterna lämnar för otydliga. Underlaget ger t.ex. inte tillräcklig information om vad som kan påtagligt skada värdena i riksintresseområdet. I vissa fall är avgränsningarna helt obegripliga. Eftersom kommunerna gör en egen bedömning av om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden kommer att påtagligt skada ett angivet riksintresse är det en stor brist att underlaget är otydligt.
Två av de tre svarande kommunerna uppger att det inte förekommer någon typ av kompensationstänkande vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna.
Kommunerna anser att ett system med riksintressen i grunden är bra. De områden som har bedömts att vara av riksintresse är dock för många och för stora. I många fall upplevs det som otydligt varför staten har pekat ut ett område som riksintresse och varför avgränsningen ser ut som den gör. Fördelar med hushållningsbestämmelserna är att de manar till eftertanke för att uppnå en god hushållning med mark- och vattenresurser i längre perspektiv. Nackdelen med riksintressebeskrivningarna är att de många gånger är inaktuella, dåligt motiverade, har en alltför allmän beskrivning och därmed ger för dåligt stöd i tillämpningen. Systemet skulle kunna förbättras genom att stryka inaktuella och för allmänna riksintressen. Värdebeskrivningarna måste bli bättre. Regelverket är i och för sig en naturlig följd av att staten behöver ha ett inflytande över vissa frågor. Bestämmelserna är dock fel utformade eftersom de inte tillåter en avvägning med hänsyn till andra intressen som är väsentliga för långsiktigt hållbar samhällsutveckling. Det är sällsynt att avvägningsbestämmelsen i 3 kap. 10 § miljöbalken tillämpas.
Boverkets samordningsansvar behöver bli tydligare.
Länsstyrelserna
Riksintresseutredningen har genom en enkät till länsstyrelserna begärt in ett underlag för att kunna utvärdera hur länsstyrelserna tillämpar hushållningsbestämmelserna vid beslut enligt miljöbalken. Svaren berör främst tillämpningen av 7, 9 och 11 kap. miljöbalken.
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
223
Sammanfattningsvis har följande uppgifter och synpunkter lämnats.
I ärenden som gäller beslut om reservatsbildning och andra skyddsformer enligt 7 kap. miljöbalken används framförallt det kartunderlag som finns i länsstyrelsernas webbGis, t.ex. VICNatur
1
som underlag för bedömningen av frågor som rör 3 och 4 kap. miljöbalken. Det saknas dock beskrivningar av riksintressena i VicNatur. Vid prövning enligt 9 och 11 kap. miljöbalken används länsstyrelsernas webbGIS och kommunernas översiktsplan. Någon aktualitetsprövning av underlaget görs inte.
I besluten anges alltid om ärendena går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt den för området gällande regionplanen eller den kommunala översiktsplanen.
För att kunna göra en bedömning kring intressena i 3 och 4 kap. miljöbalken vid beslut enligt 7 kap. är översiktsplanen viktigast. För beslut om bildande av naturreservat är även detaljplaner och områdesbestämmelser viktiga eftersom ett naturreservat med dess föreskrifter inte får motverka syftena med berörd detaljplan eller områdesbestämmelser. Riksintressemyndigheternas förklaring att ett område ska vara av riksintresse är också av betydelse.
Oftast är riksintressena och övriga intressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken otydligt beskrivna i de underlag som ligger till grund för besluten.
Länsstyrelserna gör inte någon egen bedömning i varje enskilt fall om det angivna riksintresset är ett riksintresse eller inte. Länsstyrelserna gör dock en egen bedömning om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden kommer att påtagligt skada ett angivet riksintresse. Denna bedömning motiveras i det enskilda beslutet.
Det är sällsynt att länsstyrelserna tillämpar avvägningsbestämmelsen i 3 kap. 10 § miljöbalken. Det är främst vid prövningar enligt 9 kap. 8 § miljöbalken (vindkraft) som bestämmelsen tillämpas. De motstående intressena viktas mot varandra och det bedöms om det går att utforma villkor som gör att de går att förena. Det sker inte någon form av kompensationstänkande.
1
En kartbaserad databas gemensam för länsstyrelserna, Naturvårdsverket och Lantmäteriet.
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
224
Länsstyrelserna anser att det är viktigt att beslutsunderlagen är bra annars kan hushållningsbestämmelserna vara svåra att tillämpa. Det leder till att ytterligare underlag måste tas fram i enskilda ärenden.
Länsstyrelserna efterlyser förtydligande instruktioner, bättre handböcker och vägledning samt höjd kompetensutveckling, bland annat om översiktsplanens roll.
Regeringen
Enligt uppgifter från regeringskansliet varierar det från år till år men uppskattningsvis rör det som om mellan 2–4 ärenden per år där 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas.
Regeringen behöver ta ställning till väldigt få överklagade och överlämnade miljöbalksärenden. De vanligaste ärendetyperna där frågan om tillämpning av 3–4 kap. miljöbalken blir aktuell är inte överklaganden utan ansökningar om tillstånd eller tillåtlighet som ges in direkt till Regeringskansliet.
I ansökan för dessa ärenden ska en miljökonsekvensbeskrivning i enlighet med kraven i 6 kap. miljöbalken ingå. Av miljökonsekvensbeskrivningen ska förenligheten med bl.a. 3 och 4 kap. miljöbalken framgå. Uppgifterna ska vara aktuella. Om underlaget brister i något avseende begär Regeringskansliet in kompletteringar.
6.2.2 Plan- och bygglagen (2010:900) , PBL
Enligt 2 kap. 2 § PBL ska bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked. Denna hänvisning är utformad på samma sätt som hänvisningarna till 3 och 4 kap. miljöbalken i de andra lagarna, men undantag för att denna bestämmelse hänvisar endast till kap. och 4 kap.1–8 §§miljöbalken Dessutom finns det regler om bl.a. tillgodoseende av riksintressen i bl.a. 3 kap. 4, 5, 10 och 16 §§, 4 kap. 42 §, 5 kap. 14 och 22 §§, 11 kap. 10, 13 och 14 §§ PBL.
I propositionen Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. (prop. 1997/98:90 s. 159) underströks att det fanns en stark koppling mellan hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL och PBL. Det förhållandet att bestämmelserna i NRL arbetades in i miljö-
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
225
balken ställde inte krav på några omfattande ändringar i PBL utav den anledningen. I fråga om tillämpningen enligt PBL av bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken om områden av riksintresse anfördes i propositionen Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen m.m. (prop. 1994/95:230, 54–59):
Vid en prövning enligt någon av de lagar som är kopplade till 3 och 4 kap, av ett område med värden och kvaliter som är värda att bevaras pga. dess natur- eller kulturvärden, ska en bedömning göras om åtgärden innebär påtaglig skada på områdets värden eller om åtgärden går att förena med riksintressevärdena. Vid en prövning av ett exploateringsriksintresse ska vid prövning avgöras om området kan tas i anspråk för redovisat ändamål eller om det finns motstående allmänna intressen som bör beaktas.
Gällande Plan- och bygglagens förhållande till miljöbalken, prop. 1997/98:90 s. 157, uttalades:
Plan- och bygglagen och miljöbalken gäller parallellt. Inga begränsningar införs i möjligheten att ingripa med stöd av miljöbalken.
I Miljöprocessutredningens betänkande (SOU 2009:45, s. 107) kom utredningen fram till att det svårt att utvärdera hushållningsbestämmelsernas betydelse för planeringsprocesserna utan att utreda kommunernas arbete med översiktsplaner och detaljplaner, men att det inte finns anledning att anta annat än att de uppgifter som lämnas av de centrala förvaltningsmyndigheterna om områdena av riksintresse vidarebefordras till kommunerna och finns tillgängliga i planarbetet samt att det heller inte finns någon anledning att anta annat än att områden av riksintresse redovisas i såväl översiktsplaner som detaljplaner.
PBL:s regelsystem är inriktat på den del av kommunernas planering som rör användningen av mark och vatten samt bebyggelsemiljön, dvs. styrningen av bebyggelseutveckling m.m. genom planläggning, tillståndsprövning och tillsyn i övrigt. Lagens bestämmelser anges syfta till att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsvillkor, både på kort och på lång sikt. Genom en lagändring i ÄPBL 1993 gjordes tillägget att lagen även har till syfte att främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö (prop. 1992/93:180, 1992/93:JoU14). Tillägget gjordes för att
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
226
tydliggöra miljö- och kretsloppsfrågornas betydelse för den fysiska planeringen.
I 2 kap. 4 § PBL anges att vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt denna lag får mark tas i anspråk för at bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet. Den i bestämmelsen föreskrivna lämplighetsprövningen genom planläggning eller tillståndsbeslut tar sikte på åtgärder som innebär en förändring av markanvändningen. ”Planläggning” syftar främst på detaljplaner och områdesbestämmelser. Eftersom en översiktsplan inte är bindande, se 3 kap. 3 §, kan redovisning i sådan plan i fråga som paragrafen avser inte innebära något slutligt avgörande. Det framgår dock av 3 kap. 5 § 3 att till det obligatoriska innehållet i översiktsplanen hör en redovisning av hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt miljöbalken. Det är alltså förutsatt att den närmare avgränsningen och skyddet av de riksintressanta områdena ska komma till uttryck i den kommunala planeringen.
Detaljplaner
Som framgår av 2 kap. 2 § PBL ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked. Detaljplanen reglerar i första hand hur mark- och vattenområden och bebyggelse ska användas, utvecklas och bevaras och innefattar ett i princip uttömmande ställningstagande till de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL och 3 och 4 kap. miljöbalken (prop. 2009/10:170 s. 191).
Om detaljplanen avviker från översiktsplanen ska avvikelsen och skälen till detta redovisas i planbeskrivningen (4 kap. 33 § 5 PBL).
Detaljplanen antas av kommunfullmäktige, eller av kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden när planen inte är av stor vikt eller har stor principiell betydelse. När detaljplanen har antagits ska kommunen skicka ett meddelande om detta bl.a. till länsstyrelsen. Länsstyrelsen får därigenom möjlighet att överpröva kommunens beslut att anta detaljplanen om beslutet kan antas innebära att beslutet innebär att de intressen som länsstyrelsen ska bevaka under granskningstiden inte tillgodosetts. Länsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut bl.a. om beslutet kan antas innebära att
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
227
ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses. Detaljplanen kan upphävas helt eller, om kommunen medger det, i en viss del (11 kap. 11 § PBL). Statliga markintressen som inte har sådan dignitet att de ryms under någon av bestämmelserna om riksintressen i miljöbalken ges inte någon särställning i prövningen enligt PBL. Dessa intressen får alltså vägas in i planeringen på motsvarande sätt som alla andra intressen.
Länsstyrelsens beslut enligt 11 kap. 11 § att helt eller delvis upphäva kommunens beslut om detaljplan får överklagas hos regeringen (13 kap. 4 § PBL).
Lov och förhandsbesked
Som huvudregel gäller att kommunen själv ansvarar för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses i ärenden om lov eller förhandsbesked, dvs. de besluten är i normalfallet inte underkastade ett statligt inflytande. I 11 kap. 12 § PBL föreskrivs dock att länsstyrelsen eller regeringen, om det finns särskilda skäl, för ett visst geografiskt område får besluta att 10 och 11 §§ ska tillämpas även beträffande beslut att lämna lov eller förhandsbesked. Systemet bygger på att länsstyrelsen i förväg måste ange vissa geografiska områden där beslut i ärenden om lov och förhandsbesked ska expedieras till länsstyrelsen (se 9 kap. 42 § PBL). Bakgrunden till ett sådant beslut av länsstyrelsen kan t.ex. vara att kommunen inte har följt länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 § och alltså antagit en översiktsplan som i något väsentligt avseende inte är godtagbar enligt länsstyrelsens uppfattning.
Genom en bestämmelse i 18 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. har regeringen förordnat att bestämmelserna i 11 kap. 10 och 11 §§ PBL ska tillämpas på beslut om lov eller förhandsbesked i fråga om verksamheter eller åtgärder som kan påverka miljön i ett naturområde som avses i 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2 miljöbalken. Med detta åsyftas de särskilda skydds- och bevarandeområden som omfattas av två EU-direktiv, nämligen fågeldirektivet samt art- och habitatdirektivet.
Länsstyrelsens beslut enligt 11 kap. 11 § att upphäva kommunens beslut om lov eller förhandsbesked får överklagas hos regeringen (13 kap. 4 § PBL).
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
228
Tillämpning av hushållningsbestämmelserna vid planering och beslut enligt PBL
Som framgår av ovanstående ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas vid planläggning och i ärenden om lov och förhandsbesked. Det är i första hand kommunerna som ansvarar för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna vid planering och beslut enligt PBL. Vid planläggning ska dock staten, genom länsstyrelsen, verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses.
Källa: Boverkets plan- och byggenkät 2012–2014.
Genom länsstyrelsernas svar på den enkät som utredningen skickat ut till länsstyrelserna kan sammanfattningsvis följande anges som beskrivning av hur hushållningsbestämmelserna tillämpas i ärenden enligt PBL. Se även ovanstående redogörelse för kommunernas tillämpning i avsnitt 6.2.1.
Det viktigaste instrumentet för att bearbeta hushållningsbestämmelserna vid planering och beslut enligt PBL är att kommu-
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
229
nerna bedriver en aktiv översiktsplanering med tillräcklig kvalitet. Tydliga ställningstaganden i översiktsplanen om hur riksintressen är mycket viktiga för att länsstyrelserna ska kunna bedöma om riksintressen blir tillgodosedda.
I planeringen sker en kontinuerlig dialog mellan kommunerna och länsstyrelsen. I dialogen prioriterar länsstyrelserna riksintressefrågorna. I samrådsskedet är diskussionen öppen medan det som kommunen sedan väljer att redovisa i översiktplanen, tillsammans med länsstyrelsernas granskningsyttranden gäller under många år. Det kan leda till missvisande kartor och underlag i översiktsplanen och kan få följdverkan i den efterföljande detaljplaneringen. I många fall tar kommunerna inte upp dialogen kring avgränsningen av riksintressen i översiktsplanen. Om länsstyrelsen och kommunen inte är överens om avgränsningen leder det ofta till fortsatt diskussion i det efterföljande detaljplanearbetet med risk för förlängd handläggningstid och eventuell överprövning av länsstyrelsen.
Ett problem är att många av de områden som har bedömts vara av riksintresse saknar aktuella och pedagogiskt upplagda värdebeskrivningar. En aktualisering och bättre förankring av riksintresseunderlagen skulle vara mycket värdefullt för att minska osäkerheterna och därigenom spara tid i kommunernas och myndigheternas handläggning. De brister som finns i kommunernas behandling av riksintressefrågorna hänger i första hand samman med en otillräcklig dialog och kunskapsöverföring. Riksintressen som grundas på äldre beslut med kortfattade värdebeskrivningar och där grunder för vad som kan innebära påtaglig skada saknas är svåra att hantera i den fysiska planeringen. Riksintressen med utvecklade värdebeskrivningar och beskrivningar för vilka aspekter som kan medföra påtaglig skada underlättar vid bedömningar för såväl kommuner som exploatörer.
En av länsstyrelserna anger att de mark- och vattenhushållningsintressen enligt 3 kap. miljöbalken som inte utgör riksintressen ofta glöms bort eller kommer i skymundan för riksintressediskussionen. Behovet att aktivera och avhjälpa hanteringsbrister av dessa regler är därför minst lika stort som för riksintressen.
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
230
Regeringen
Regeringen fick under 2013 och 2014 in 3 respektive 6 överklagade ärenden där 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpades. Under samma år fick regeringen in 29 respektive 6 överlämnande ärenden enligt PBL där hushållningsbestämmelserna behövde tillämpas. I ärendena används det underlag som följer med den akt som hör till överklagandeskrivelsen. Sällan begärs kompletteringar från någon part, förutom från Försvarsmakten eftersom myndighetens överklaganden inte alltid motiverar sitt överklagande tillräckligt tydligt. När det gäller detaljplaner (under 2013 och 2014 sammanlagt 3 stycken) skickas dessa regelmässigt på remiss till Boverket och i vissa fall även till annan berörd myndighet. Efter yttrandets inkommande sker kommunicering med berörd part. Även i övriga fall förekommer ofta kommunicering med motparter osv. Därefter sker gemensamberedning med de departement som är berörda av sakfrågan samt med Statsrådsberedningen.
6.2.3 Lagen ( 1966:314 ) om kontinentalsockeln
Beslut och beslutandemyndighet
Enligt 3 a § lagen (1966:314) om kontinentalsockeln (kontinentalsockellagen) ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas vid prövning av tillstånd att utforska eller utvinna naturtillgångar från kontinentalsockeln.
Enligt 4 § kontinentalsockelförordning (1966:315) fattar regeringen beslut om tillstånd till utvinnande av andra naturtillgångar än sand- grus och stentäkt, till exempel olja eller gas.
Sveriges geologiska undersökning (SGU) har genom 5 § kontinentalsockelförordningen bemyndigats att besluta om tillstånd till sand- grus och stentäkt på allmänt vattenområde i havet. SGU:s beslut överklagas till regeringen enligt 15 § tredje stycket kontinentalsockellagen.
Av 5 § femte stycket kontinentalsockelförordningen framgår att om den täkt som avses med ansökningen är av större omfattning eller kan medföra betydande skadeverkningar eller om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär det, ska Sveriges
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
231
geologiska undersökning med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning.
Enligt 3 a § kontinentalsockellagen ska en miljökonsekvensbeskrivning ingå i en ansökan om tillstånd att genom borrning eller sprängning utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den. I fråga om förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningar samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. miljöbalken.
Förarbetena
Att bestämmelsen om att hushållningsbestämmelserna skulle tillämpas vid prövning av tillstånd att utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar fanns inte med i 1 kap. 2 § NRL när lagstiftningen infördes. Kopplingen infördes ett par år senare, i samband med en större översyn av bl.a. minerallagstiftningen, genom (SFS 1991:46) efter förslag i prop. 1988/89:92, s. 135–136. Genom propositionen infördes även en motsvarande ändring i 3 § i lagen om kontinentalsockeln (SFS 1991:49).
Genom förarbetena (prop. 1997/98:90 s. 334) ändrades lagen om kontinentalsockeln i samband med att naturresurslagens grundläggande och särskilda hushållningsbestämmelser arbetades in i 3 och 4 kap. MB.
Tillämpning
Enligt regeringskansliet rör det senaste ärendet om utvinnande av andra naturtillgångar än sand, grus och sten, ett undersökningstillstånd avseende olja i södra Östersjön ingivet av Oljeprospektering AB (OPAB). Regeringen beslutade i mars 2009 att avslå OPABs ansökan om förlängning.
De ärenden som kommer in till regeringen är relaterade till anläggande av vindkraftparker och utläggande av rör och ledningar på havsbotten.
Enligt regeringskansliet har inga överklagade ärenden inkommit som rör kontinentalsockellagen som rör hushållningsbestämmelserna.
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
232
Enligt SGU handläggs cirka ett ärende per år där 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid beslut enligt kontinentalsockellagen. I beslutet anges om åtgärden går att förena med allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen. Ansökan remitteras till berörda myndigheter som genom detta förfarande tillhandahåller relevant underlag i de frågor som ligger utanför SGU:s eget kompetensområde, vilket kan sägas vara en aktualitetsundersökning. Det viktigaste underlagsmaterialet anser SGU vara berörd länsstyrelses sammanfattning av bl.a. aktuella översikts- och detaljplaner. Även MKB:n är viktiga besluts underlag.
6.2.4 Väglagen (1971:948)
Beslut och beslutande myndighet
Enligt 3 a § väglagen (1971:948) ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas vid beslut att fastställa vägplan. Vad vägplanen ska innehålla framgår av 16 a § väglagen. Enligt 18 § väglagen ska Trafikverket pröva frågan om att fastställa en vägplan efter samråd med berörda länsstyrelser. Av bestämmelsens andra stycke framgår att Trafikverket ska överlämna frågan om att fastställa planen till regeringen för prövning om Trafikverket och en länsstyrelse har olika uppfattning. Trafikverkets beslut kan överklagas hos regeringen (75 § väglagen).
En miljökonsekvensbeskrivning ska uppfylla kraven i 6 kap. 7 § miljöbalken (16 b § väglagen). Miljökonsekvensbeskrivningen ska godkännas av berörda länsstyrelser innan den kungörs enligt 17 § väglagen. Enligt 16 c § väglagen behövs det dock ingen miljökonsekvensbeskrivning som är särskilt upprättad för vägplanen om vägplanen enbart gäller åtgärder som också har prövats eller ska prövas genom detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900), och miljökonsekvensbeskrivningen i detaljplaneärendet tas in i vägärendet och är aktuell och tillräcklig för det ärendet.
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
233
Förarbetena
Redan vid tillkomsten av NRL stadgades det i 1 kap. 2 § NRL att 2 och 3 kap. skulle tillämpas enligt vad som var föreskrivet i väglagen. I förarbetena (prop. 1985/86:3, s 149) uttalade departementschefen bl.a. att ”en naturresurslag av det slag som jag nu har förordat är naturligtvis mest användbar i sådana fall där man kan styra lokaliseringen av en verksamhet eller besluta mera i detalj om de verkningar som en viss verksamhet får medföra för omgivningen. I departementspromemorian har mot den bakgrunden föreslagits att f.n. PBL, vattenlagen, miljöskyddslagen, väglagen, ellagen, lagen om vissa rörledningar och naturvårdslagen anknyts till NRL. Beträffande dessa lagar har också i promemorian konkreta förslag till anknytningar lagts fram och kunnat bedömas av remissinstanserna.”
Tillämpning
Trafikverket, avdelning Planprövning, handlägger årligen 100–120 ärenden om fastställelseprövning av vägplaner och järnvägsplaner.
Processen för att ta fram väg- och järnvägsplaner regleras i detalj i väglagen och vägförordningen samt i lagen och förordningen om byggande av järnväg och den är noggrant beskriven i prop. 2011/12:118, s. 55. Processen är indelad i tre skeden, där arbetet successivt utvecklas från översiktliga studier till detaljplanering och där resultatet från ett skede ger utgångspunkterna för nästa.
I Trafikverkets beslut om vägplan eller järnvägsplan anges om markanvändningen överensstämmer med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna.
Som beslutsunderlag vid Trafikverkets planering och beslut används i första hand ett flertal webbaserade informationstjänster, bl.a. från länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen, Vatteninformationssystemet VISS samt Rennäringens markanvändning. Utöver dessa webbaserade tjänster har även kommunala planer stor betydelse som underlag vid planeringen.
Trafikverket gör ingen aktualitetskontroll, utan utgår ifrån att det görs av respektive myndighet. Trafikverket gör inte heller någon egen bedömning om det angivna riksintresset är ett riks-
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
234
intresse. Däremot görs en egen bedömning av om den planerade åtgärden kommer att påtaglig skada ett angivet riksintresse. Enligt Trafikverket spelar länsstyrelsens tillstyrkan ofta stor betydelse för den egna bedömningen.
Enligt lagkrav sker samråd med länsstyrelse och kommun för att kunna beslut om vägplan/järnvägsplan. I de fall länsstyrelsen har beslutat att ett projekt kan medföra en betydande miljöpåverkan krävs också samråd med övriga myndigheter.
MKB:n är av stor betydelse för hushållningsfrågebedömningar både vid planläggningen och vid fastställelseprövningen. Vid samrådet med länsstyrelsen kan Trafikverkets bedömningar stämmas av under planläggningsarbetet. Vid beslutstillfället finns alltid ett yttrande från länsstyrelsen att ta hänsyn till. Ett beslut om fastställelse förutsätter att länsstyrelsen har tillstyrkt i sitt yttrande.
Eftersom sträckningarna av de aktuella verksamheterna, allmänna vägar och järnvägar, också utgör riksintressen så görs avvägningar mellan dessa och andra riksintressen i varje enskilt fall (jmf. 3 kap. 10 § miljöbalken). Som regel görs detta genom att väg- eller järnvägsprojektet anpassas så långt det är möjligt för att minimera påverkan på andra riksintressen. Trafikverket tillämpar inget kompensationstänkande i sitt beslutsfattande, dock inrymmer väg- och järnvägsprojekten stora mått av anpassnings- och skadeförebyggande åtgärder för att minimera påverkan.
Trafikverket ser fördelar med systemet för hushållning med mark- och vattenområden genom att det görs tydligt att vissa intressen måste beaktas vid planläggningen för vägar och järnvägar. Detta underlättar och snabbar på hanteringen. Nackdelarna är främst att urvalet och beskrivningen av riksintressena inte håller aktualitet och att länsstyrelsernas agerande vid hävdandet av riksintressena – t.ex. i förhållande till kommunal fysisk planering – kan vara otydligt. Det vore en fördel om länsstyrelsernas roll i sammanhanget kunde förtydligas, genom ändring i förordning och/eller instruktion. Men kompetensutveckling och förbättrade tillämpningsanvisningar, exempelvis i form av handböcker, kanske vore den viktigaste åtgärden.
Ibland måste ny- och ombyggnad av vägar och järnvägar hanteras och prövas även enligt plan- och bygglagen. Planeringen måste ta hänsyn till riktlinjerna i kommunala översiktsplaner för användningen av mark- och vattenområden samt för hur den byggda
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
235
miljön ska utvecklas och bevaras. Vägar och järnvägar får inte byggas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser.
I flertalet väg- och järnvägsprojekt ska anmälan avseende miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken göras. Enligt 11 kap. miljöbalken ställs dessutom krav på tillstånd för vattenverksamhet. Enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska anmälan för samråd genomföras till tillsynsmyndigheten för verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt och kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. När särskilt skyddade områden enligt 7 kap. miljöbalken berörs av väg- eller järnvägsprojekt kan det behövas dispens för intrång i naturreservat eller kulturreservat, biotopsskyddsområde eller djur- och växtskyddsområde. Tillstånd för verksamhet i ett Natura 2000-område kan också behövas. Enligt Trafikverket tas handlingar i de olika ärendena normalt fram parallellt. Handläggningen av tillståndsärenden avvaktar ofta dock fastställelse av väg- eller järnvägsplan, där lokaliseringsprövningen av verksamheten görs. Detta gäller dock inte tillstånd för åtgärder inom Natura 2000-områden, för om sådant tillstånd behövs anser Trafikverket att beslutet om fastställelse av planen behöver avvakta beslut om eventuellt tillstånd.
6.2.5 Lagen ( 1978:160 ) om vissa rörledningar
Beslut och beslutande myndighet
Enligt 4 § lagen (1978:160) om vissa rörledningar (rörledningslagen) ska 2–4 kap. och 5 kap. 3 §miljöbalken tillämpas vid en koncessionsprövning enligt 1 § rörledningslagen. Koncession får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen dras fram och används och sökanden är lämplig att utöva verksamhet som avses med koncessionen. En koncession får inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
I 1 § rörledningslagen anges att en rörledning för transport av råolja eller produkt av råolja eller av annan vätska eller gas som är ägnad att användas som bränsle inte får dras fram eller användas utan särskilt tillstånd (koncession). Koncession krävs även för att
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
236
dra fram och använda en rörledning för transport av koldioxid som ska lagras geologiskt.
Enligt lagens 3 § prövas frågan om koncession av regeringen. Ansökan om koncession ges in till Energimarknadsinspektionen (3 § rörledningslagen och 1 § förordning (1978:164) om vissa rörledningar).
Enligt 4 § fjärde stycket rörledningslagen ska en miljökonsekvensbeskrivning ingå i en ansökan om koncession. När det gäller förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. miljöbalken. Vad som där föreskrivs om tillståndsmyndighet ska gälla regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Förarbetena
Redan vid tillkomsten av NRL stadgades i 1 kap. 2 § NRL att 2 och 3 kap. skulle tillämpas enligt vad det var föreskrivet i rörledningslagen.
Tillämpning
Enligt uppgifter från regeringskansliet fattar regeringen cirka två beslut per decennium, men har inte fattat några efter år 2000.
I handläggningsprocessen granskas underlagen, eventuell komplettering och kommunicering sker, beslutet gemensambereds inom regeringskansliet innan regeringen slutligen fattar ett beslut i ärendet. Underlag som behandlas är bl.a. MKB:n som följer av ansökningen. Prövningen av 3 och 4 kap. miljöbalken görs utifrån den MKB som medföljer ansökan. Om underlaget behöver kompletteras begärs sådana från sökanden eller så återförvisas ärendet till beredande myndighet.
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
237
6.2.6 Lagen ( 1983:293 ) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn
Beslut och beslutande myndighet
Enligt 1 a § lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn (farledslagen) ska 2–4 kap. och 5 kap. 3 §miljöbalken tillämpas. Enligt 1 § farledslagen får en allmän farled eller en allmän hamn inrättas, om farleden eller hamnen är av väsentlig betydelse för den allmänna samfärdseln. En allmän farled får även inrättas, om den är av väsentlig betydelse för fiskerinäringen eller om den är av väsentlig betydelse för trafiken med fritidsbåtar och det behövs med hänsyn till säkerheten i farleden. Första stycket gäller även i fråga om utvidgningar av allmänna farleder eller hamnar.
Enligt 4 § farledslagen fattas beslut enligt 1 § av regeringen eller den myndighet regeringen genom föreskrift bemyndigar. Enligt 1 § förordning (1998:898) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn (farledsförordningen) fattar Sjöfartsverket beslut enligt 1 § farledslagen.
Beslut av en förvaltningsmyndighet (Sjöfartsverket) får överklagas hos regeringen (4 § andra stycket farledslagen).
Enligt 1 b § farledslagen ska en miljökonsekvensbeskrivning ingå i ett ärende enligt denna lag.
Förarbetena
Kopplingen till NRL infördes i farledslagens 1 a § genom ändring i lagen (Prop. 1990/91:90, 1990/91:BoU18, rskr 1990/91:342), där det stadgades att ”vid prövning av ärenden enligt denna lag skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. tillämpas.”
Tillämpning
Sjöfartsverkets infrastrukturenhet ansvarar för genomförandet av de farledsprojekt som ingår i den Nationella planen för transportsystemet. Farledsprojekten innefattar bland annat faserna farledsutredning och miljöutredning. Målsättningen under farledsutredningen är att med hjälp av djupdata hitta den farledsdragning som
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
238
innebär att muddringsbehoven kan hållas nere. Eventuellt behöver också lämpliga områden för att dumpa massor identifieras. När miljöutredningen slutförs sammanställs denna i en miljökonsekvensbeskrivning samt en tillståndsansökan till Mark- och miljödomstolen. Efter dom i miljödomstol eller eventuell högre instans startar upphandling och genomförande av produktionsfasen.
Sjöfartsverket fattar beslut enligt farledslagen om inrättande, utvidgning och avlysning. Ärenden av dessa slag är cirka 5 per år. Övriga ärenden som berör tillfälliga avlysningar av vattenområde för t.ex. vattensportsevenemang, byggnation av broar m.m. är cirka 60 ärenden.
För att bedöma en ansökan om inrättande som allmän hamn behöver Sjöfartsverket bl.a. följande underlag. En beskrivning av hamnens nuvarande och tänkta verksamhet inklusive kartmaterial. En redogörelse för hamnens rådighet över det område som avses ingå i den allmänna hamnen. En miljökonsekvensbeskrivning för hamnens nuvarande och tänkta verksamhet. Om ansökan avser en utvidgning av hamnen eller några åtgärder som kräver miljöprövning vill Sjöfartsverket ta del av ansökan och dom i miljöärendet.
Sjöfartsverket anser att översikts- och detaljplaner är de viktigaste instrumenten för att kunna göra en bedömning kring riksintressena i 3 och 4 kap. miljöbalken.
När Sjöfartsverket bedömer ärenden beaktas och tydliggörs om riksintresset för kommunikation är beaktat samt om det finns risk för påtaglig skada.
Det är funktionen av riksintresset som ska skyddas, inklusive riksintressets buffertzon och influensområde. Påverkan på eller från influensområdet kan vara ex. buller, emissioner och skymda sjösäkerhetanordningar (SSA). Skyddet ska vara mot åtgärder som kan försvåra åtkomst till eller utnyttjande av riksintresset. Översiktsplanen redovisar kommunens syn på riksintressen och miljökvalitetsnormer och redovisar en avvägning av hur t.ex. den byggda miljön ska utvecklas och bevaras.
Vid överklagan av Sjöfartsverkets beslut skickas ärendet till regeringen. Sjöfartsverket lämnar all dokumentation till regeringen för att de i sin tur ska kunna ompröva beslutet.
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
239
6.2.7 Lagen ( 1985:620 ) om vissa torvfyndigheter
Beslut och beslutande myndighet
Enligt 7 § lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter (torvfyndighetslagen) ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas vid koncessionsprövning. Enligt 1 § torvfyndighetslagen fordras för undersökning och bearbetning av fyndigheter av torv för att utvinna energi särskilt tillstånd (koncession). Enligt 2 § torvfyndighetslagen ska koncessionen avse antingen undersökning (undersökningskoncession) eller bearbetning (bearbetningskoncession).
Enligt 5 § torvfyndighetslagen ska frågor om koncession prövas av länsstyrelsen i det län där det område som avses med ansökningen eller större delen därav ligger.
Länsstyrelsens beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen genom besvär (41 § torvfyndighetslagen).
I 7 § fjärde stycket framgår att länsstyrelsen vid prövning av bearbetningskoncession bl.a. ska tillämpa bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken.
Förarbetena
Vid tillkomsten av NRL stadgades i 1 kap. 2 § NRL att 2 och 3 kap. skulle tillämpas enligt vad det var föreskrivet torvfyndighetslagen.
Tillämpning
I ärenden som rör beslut om koncession för täkt enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter eller beslut om vattenskyddsområde så används den sökandes underlag. De ska redovisa om det som söks för kan innebära påtaglig skada på riksintresse. Ansvar för att aktualitetsundersöka underlaget ligger på den sökande verksamhetsutövaren. Även registerbladen för respektive riksintresse (naturvård) och eventuella inventeringsunderlag används.
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
240
6.2.8 Minerallagen (1991:45)
Beslut och beslutande myndighet
Enligt 4 kap. 2 § minerallagen (1991:45) ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas vid koncessionsprövning. Om ett ärende om beviljande av koncession avser en verksamhet som senare skall prövas även enligt miljöbalken eller andra lagar, ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet. Bergmästaren fattar beslut i koncessionsärenden enligt minerallagen (8 kap. 1 §). I ärenden om beviljande av bearbetningskoncession ska bergmästaren, när det gäller tillämpningen av 3, 4 och 6 kap. miljöbalken, samråda med länsstyrelsen i det eller de län där koncessionsområdet ligger.
Bergmästarens beslut överklagas till regeringen (16 kap. 1 §). Om länsstyrelsen inte tillstyrker att bergmästaren meddelar koncession och om bergmästaren gör annan bedömning än länsstyrelsen måste bergmästaren hänskjuta ärendet till regeringen för avgörande (16 kap. 2 §).
I ärenden om beviljande av koncession ska en miljökonsekvensbeskrivning fogas till ansökan (4 kap. 2 §).
Förarbetena
Redan vid införandet av minerrallagen diskuterades när markanvändningen skulle prövas i processen, med anledning av att prospekteringsverksamheten kan vara en utdragen process som kan pågå i flera decennier från den först prospekteringsåtgärden till dess att gruvan öppnar (se prop. 1988/89:92, s. 57–63). Genom förslag i prop. 1991/92:161 (se s. 6–8) stadgades att en intresseavvägning enligt NRL enbart ska ske i ärendet om bearbetningskoncession, eftersom det ansågs att mineralindustrin kunde påverkas negativt, i en omfattnings om inte var acceptabel, om ytterligare prövning för det avsedda ändamålet måste göras.
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
241
Tillämpning
Bergsstaten är en enhet inom Sveriges geologiska undersökning som är myndighet för frågor om berg, jord och grundvatten i Sverige. Bergsstaten leds av bergmästaren som beslutar i frågor enligt minerallagen. Bergsstaten prövar frågor om tillstånd för undersökning och bearbetning av mineralfyndigheter. En annan viktig uppgift är att utöva tillsyn över efterlevnaden av minerallagen.
Enligt Bergsstaten förekommer mellan 5–10 ärenden per år där bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken aktualiseras. Ett sådant ärende inleds hos myndigheten om eller när någon ansöker om bearbetningskoncession. Eftersom sådana ärenden är föremål för obligatoriskt samråd med länsstyrelsen (enligt 8 kap 1 § minerallagen), sker detta innan beslut fattas. Därtill kan tilläggas att Bergsstaten enligt 8 kap 2 § minerallagen inte kan frångå länsstyrelsens bedömning av 3–4 kap. miljöbalken, med mindre än att avgörandet hänskjuts till regeringen.
Bergsstaten samråder i övrigt med kommunerna och ev. andra berörda myndigheter (t.ex. med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet gällande påverkan på världsarv). När ansökan kommer in till Bergsstaten bedömer myndigheten eventuella kompletteringsbehov, inklusive huruvida relevant underlag finns för bedömningen av 3–4 kap. MB. Vid komplett underlag remitteras detta till länsstyrelsen och skickas på sakägarsamråd. Efter att ärendet kommit tillbaka från länsstyrelsen kan beredning inför beslut inledas. Har länsstyrelsen begärt kompletteringar för att kunna avge ett slutligt yttrande, sker kommunicering av länsstyrelsens yttrande till sökanden för komplettering och förnyad remissomgång sker. I Bergsstatens beslut framgår alltid om åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna.
Sökanden lämnar alltid in en miljökonsekvensbeskrivning i dessa ärenden. Bergsstaten kontrollerar att ansökan uppfyller de krav i 6 kap MB som är tillämpliga. Det viktigaste beslutsunderlaget är MKB:n där eventuella riksintressen beskrivs och hur de påverkas av den föreslagna verksamheten. Oftast är underlagen tillräckligt detaljerade för att kunna fatta beslut men ibland före-
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
242
kommer det att länsstyrelser begär att de ska förtydligas eller att slutsatser och bedömningar ska motiveras mer ingående.
Gällande påtaglig skada bedömningen är Bergsstaten bunden av länsstyrelsens bedömning och därför måste myndigheten i varje enskilt fall avgöra om de delar länsstyrelsen bedömning. Myndigheten undersöker om det föreligger flera olika riksintressen för samma ändamål och uppskattningsvis är det så i en tredjedel av fallen. Om riksintressena är oförenliga gör Bergsstaten en 3 kap. 10 § MB-bedömning som redogörs för i beslutet.
Bergsstatens tillstånd enligt minerallagen är en förutsättning för att kunna göra en ansökan enligt 9 kap. miljöbalken. Bergsstatens prövning kommer alltså före ansökan om tillstånd enligt miljöbalken.
Grundtanken med systemet för hushållning med mark- och vattenområden är bra, men det är svårt att tillämpa i praktiken. De kriterier som legat till grund för en riksintresseförklaring känns inte alltid relevanta, sådana riksintressen riskerar att få stå tillbaka mot mer modernt utpekade. Nackdelarna med systemet är att riksintressena inte alltid är så motiverade. Eventuell kan bättre reglerade former för att regelbundet se över riksintressen och deras respektive motivering för att säkerställa dess aktualitet och relevans. En mer enhetlig syn hos länsstyrelserna om hur hushållningsbestämmelserna ska tillämpas behövs. Även ett gemensamt digitalt system för planeringsunderlag. Det system Bergsstaten själva har byggt upp i dag funkar ofta inte i praktiken och orsakar osäkerhet och mycket onödig tidsåtgång åt flera kontroller.
Enligt regeringskansliet har bara ett fall hänskjutits till regeringen sedan 2008. Ärendet handläggs fortfarande och beslut väntas troligen under 2015. Genomsnittligen inkommer ett eller ett par överklagade ärende per år till regeringskansliet. Enligt regeringskansliet handläggs ärendena genomsnittligen 6–12 månader. Prövningen av 3 och 4 kap. miljöbalken görs utifrån den MKB som medföljer ansökan.
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
243
6.2.9 Lagen ( 1992:1140 ) om Sveriges ekonomiska zon
Beslut och beslutande myndighet
Enligt 6 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ska 2– 4 kap. och 5 kap. 3 §miljöbalken tillämpas vid prövning av tillstånd.
Enligt 5 § krävs det tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (ingen myndighet har bemyndigats ännu av regeringen att fatta sådana beslut) för att i den ekonomiska zonen utforska, utvinna eller på annat sätt utnyttja naturtillgångar, uppföra eller använda konstgjorda öar, och i kommersiellt syfte uppföra eller använda anläggningar eller andra inrättningar.
Enligt 6 § andra stycket framgår även att en miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i en ansökan om tillstånd. I fråga om förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningar samt planer och planeringsunderlag ska 6 kap. miljöbalken tillämpas på samma sätt som om ansökan avser en verksamhet i Sverige.
Förarbetena
I samband med att lagen tillkom 1992 infördes även en koppling till NRL. Genom att knyta lagen om Sveriges ekonomiska zon till NRL, avsågs att säkerställa att olika anspråk på nyttjande av havets resurser vägs mot varandra och att de olika anspråken prövas med hänsyn till bl.a. miljön, allt för att främja en långsiktig god hushållning med naturresurser (prop. 1992/93:54 s. 51 och 63).
Tillämpning
Enligt uppgifter från regeringskansliet varierar det från år till år men uppskattningsvis rör det sig om mellan 2–4 ärenden per år där 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas.
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
244
6.2.10 Lagen ( 1995:1649 ) om byggande av järnväg
Beslut och beslutande myndighet
Enligt 1 kap. 3 § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen) ska vid planläggning av järnväg och vid prövning av ärenden om byggande av järnväg 2–4 kap. och 5 kap. 3 §miljöbalken tillämpas. Fastställande av järnvägsplan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken.
Trafikverket prövar frågan om att fastställa en järnvägsplan efter samråd med berörda länsstyrelser (2 kap. 15 § banlagen). Trafikverket ska överlämna frågan om att fastställa planen till regeringen för prövning om Trafikverket och en länsstyrelse har olika uppfattning. Trafikverkets beslut får överklagas hos regeringen (5 kap. 1 § banlagen). Kraven på miljökonsekvensbeskrivning finns i 2 kap. 8– 10 §§ banlagen.
Förarbetena
I propositionen 1995/96:2 , inför införandet av banlagen, föreslogs att byggande av järnväg regleras i en särskild lagstiftning, kopplad till naturresurslagen och med nära anknytning till plan- och bygglagen. I författningskommentaren till bestämmelsen i 1 kap. 3 § anges att i huvudsak motsvarande bestämmelse finns i 3 a § och 4 § andra stycket väglagen (se avsnitt 6.2.4).
Tillämpning
Se väglagen, avsnitt 6.2.4.
6.2.11 Ellagen (1997:857)
Beslut och beslutande myndighet
Enligt 2 kap. 8 a § ellagen (1997:857) ska hushållningsbestämmelserna tillämpas enligt ellagen vid nätkoncession för linje (2 kap. 1 § ellagen). Bestämmelserna ska även tillämpas vid förlängd giltighetstid för nätkoncession för linje (2 kap. 14 § ellagen), samt vid omprövning av en nätkoncession för linje (2 kap. 15 b § ellagen). I
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
245
ärenden om nätkoncession för område tillämpas inte miljöbalken. Med nätkoncession för linje avses en ledning med i huvudsak bestämd sträckning och med nätkoncession för område avses ett ledningsnät inom ett visst område, (se 2 kap. 2 §).
Energimarknadsinspektionen beslutar i de flesta ärenden om nätkoncession för linje men vissa beslut ska fattas av regeringen (se 2 kap. 1 b § ellagen och 3 § elförordning (2013:208)). Regeringen tar beslut om nätkoncession för linje och område enligt ellagen om det rör stamnät och utlandsförbindelser.
Energimarknadsinspektionens beslut om nätkoncession för linje överklagas i de flesta fall till Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt, men en del beslut överklagas till regeringen (se 13 kap.5– 6 §§ellagen).
En miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i en ansökan om nätkoncession för linje (2 kap. 8 a § andra stycket ellagen). För förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. miljöbalken.
Förarbetena
Vid tillkomsten av NRL stadgades i 1 kap. 2 § NRL att 2 och 3 kap. skulle tillämpas enligt vad som var föreskrivet lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (se prop. 1985/86:3 och 1985/86:90).
Ellagen (1997:857) kom till 1997 och 1998 tillkom den nya bestämmelsen 2 kap. 8 a §. I 2 kap. 8 § fanns från lagens början en hänvisning till NRL som fördes över till 2 kap. 8 a §.
2009 infördes ett tredje stycke i 2 kap. 8 a §: ”Trots det som sägs i första och andra styckena behöver frågor som har prövats i ett mål eller ärende om tillstånd enligt miljöbalken inte prövas på nytt i ärendet om nätkoncession.” Av författningskommentaren framgår att bestämmelsen syftar till att undvika dubbelprövning i förhållande till en tillståndsprövning enligt miljöbalken.
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
246
Tillämpning
Energimarknadsinspektionen har under de senaste åren fått in cirka 80–100 ärenden som rör ny nätkoncession för linje, cirka ett tiotal fall som rör förlängd giltighetstid nätkoncession för linje och inga fall som rör omprövning av en nätkoncession för linje.
Beslutsunderlaget utgörs av ansökningshandlingen och upprättad miljökonsekvensbeskrivning. I enskilda ärenden skickas ansökan på remiss till berörd länsstyrelse och kommun samt Trafikverket. Remissen är allmän och är inte särskilt inriktad på just riksintressen.
Energimarknadsinspektionen använder i första hand uppgifter i MKB samt myndigheternas GIS-information för att avgöra om riksintressen påverkas, men myndigheten gör ingen egen prövning om det utpekande riksintresseanspråket är ett riksintresse. MKB är av stor betydelse. I en liten del av ärendena tar handläggaren fram planer, t.ex. detaljplaner eller översiktsplaner. Remissvar är också viktiga för att avgöra frågan, de kan ses som ett komplement till MKB i Energimarknadsinspektionens handläggning. Länsstyrelserna skriver ofta i sina remissvar om påverkan på i första hand natur- och kulturmiljön. Handböcker är generellt bra. Gemensamt digitalt system är positivt, med tanke på hur mycket hjälp vi har av det gemensamma arbetet med att göra GIS-lager tillgängliga (Geodatasamverkan).
Av Energimarknadsinspektionens beslut framgår myndighetens ställningstagande om hur koncessionen förhåller sig till användningen av mark- och vattenresurserna men uttrycks inte på det sätt som föreskrivs i 5 § hushållningsförordningen. Det är mycket sällan myndigheten kommer i kontakt med konflikter mellan olika riksintressen. Kompensationstänk används inte.
Hur parallella tillståndsprocesser hanteras varierar. T.ex. måste tillstånd för verksamheter inom Natura 2000-områden (7 kap. 28 a § miljöbalken) finnas innan myndigheten beslutar om verksamheten. Andra tillstånd enligt miljöbalken får sökanden ordna efter att Energimarknadsinspektionen har fattat sitt beslut, exempel på sådana tillstånd är vattenverksamhet och dispenser från t.ex. biotopskydd och naturreservat. Parallell handläggning är i praktiken svår eftersom olika myndigheter behandlar de olika ärendena.
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
247
Energimarknadsinspektionen anser att fördelarna med systemet är att myndigheten får ledning i hur ska se på en påverkan i olika områden och att det görs en utredning där den bäst behövs. Det gör också att sökanden måste rikta sitt fokus på vissa särskilt viktiga områden. Nackdelarna med systemet är att reglerna inte är helt tydliga och att det finns ett stort tolkningsutrymme.
6.2.12 Naturgaslagen (2005:403)
Beslut och beslutande myndighet
Enligt 2 kap. 7 § naturgaslagen (2005:403) ska bestämmelserna i 2– 4 kap. och 5 kap. 3 §miljöbalken tillämpas vid prövning av frågor om meddelande av koncession enligt lagen.
Regeringen fattar beslut om koncession för naturgasledning eller lager enligt naturgaslagen (2 kap. 1 § naturgaslagen).
En miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i en ansökan om koncession (2 kap. 7 § andra stycket naturgaslagen). När det gäller förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. miljöbalken. Vad som där sägs om tillståndsmyndighet ska gälla regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Förarbetena
En hänvisning till hushållningsbestämmelserna fanns redan i den äldre naturgaslagen (2000:599) i 2 kap. 6 §. Av förarbetena (prop. 1999/2000:72 s. 32–34), framgår att vid en koncessionsprövning bör en ingående prövning göras av de olika intressen som gör sig gällande i sammanhanget. Sålunda bör bl.a. miljö- och näringspolitiska synpunkter liksom vikten av en ändamålsenlig infrastruktur beaktas. Endast om det är lämpligt från allmän synpunkt bör koncession få beviljas för en naturgasledning eller ett naturgaslager. Arbetet med att dra fram en naturgasledning och att uppföra ett naturgaslager påverkar miljön. Vid prövningen av koncession bör därför de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken tillämpas liksom bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Av förarbetena framgår även att en rörlednings framdragande eller användning inte
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
248
bör förbjudas med stöd av miljöbalken om rörledningen har tillåtits i en koncession enligt naturgaslagen, eftersom regeringen vid sin koncessionsprövning ska beakta de frågeställningar som ska prövas enligt miljöbalken. Efter det att koncession beviljats bör det alltså inte vara möjligt att förbjuda rörledningen, när en koncession är beviljad ska miljöhänsynen vara tillgodosedd och det skulle därför vara onödigt att pröva koncessionen en gång till.
Av författningskommentaren till 2 kap. 7 § i den gällande naturgaslagen (prop. 2004/05:62 s. 206) framgår att paragrafen motsvarar 6 § i gamla naturgaslagen och är oförändrad i förhållande till den.
Tillämpning
Regeringen har beslutat om koncession i tre ärenden om koncession för naturgasledning det senaste decenniet och inga beslut vad gäller lager.
6.2.13 Luftfartslagen (2010:500)
Beslut och beslutande myndighet
För att inrätta en flygplats (både allmänna och enskilda) krävs tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (6 kap. 5 § luftfartslagen). Detsamma gäller om en flygplats byggs om, såvida inte ombyggnaden är av mindre betydelse för flygplatsens användning. Vid tillståndsprövningen ska 3 och 4 kap. samt 5 kap. 3 §miljöbalken tillämpas (6 kap. 6 §).
Enligt 6 kap. 4 § luftfartsförordningen (2010:770) prövar Transportstyrelsen frågor om tillstånd att inrätta eller bygga om flygplatser samt fastställer villkor för tillståndet. Detta gäller också när driften av en flygplats ändras på ett sätt som inte är av ringa betydelse. Om ett sådant tillstånd har meddelats av regeringen, får Transportstyrelsen fastställa villkor för tillståndet, om detta följer av regeringens beslut.
Transportstyrelsens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol (12 kap. 4 § luftfartslagen).
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
249
Kravet på en miljökonsekvensbeskrivning togs bort efter förslag i prop. 2009/10:51, s. 209. I propositionen framgår:
Enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska alla flygplatser med en banlängd som är mer än 1 200 meter eller där det förekommer fler än 500 flygrörelser per år tillståndsprövas av miljödomstol eller länsstyrelse alternativt anmälas till kommunal nämnd. I praktiken innebär detta att det sker en separat prövning från miljösynpunkt av i stort sett alla flygplatser. Vid denna prövning utgör miljökonsekvensbeskrivningen ett viktigt inslag. Regeringen anser det inte nödvändigt att ställa ytterligare anspråk på förekomsten av en miljökonsekvensbeskrivning vid tillståndsprövningen enligt luftfartslagen.
Förarbetena
Bestämmelsen om att hushållningsbestämmelserna skulle tillämpas vid beslut att inrätta en flygplats fanns med i 1 kap. 2 § NRL när lagstiftningen infördes.
Enligt förarbetena till. nya luftfartslagen (se prop. 2009/10:95 s. 209) ska vid tillståndsprövningen miljöbalkens regler om hushållning med mark- och vattenområden tillämpas. Tillståndsprövningen inför flygplatsens inrättande bör inte avse rätten att driva flygplatsen. Ställningstagandet till om flygplatsen kan drivas på lämpligt sätt, innefattande bedömning av sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar, bör göras i samband med att flygplatsen godkänns för drift.
Tillämpning
Enligt Transportstyrelsen handläggs cirka 1–5 ärenden om inrättande av flygplats per år. Sökanden kommer in med underlag enligt Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2010:117) om tillstånd att inrätta en flygplats. Sökanden redovisar planerad utformning samt verksamhet. Underlaget granskas och skickas på remiss till berörda kommuner, Länsstyrelsen i berört län samt Försvarsmakten. Genom remissförfarandet sker en aktualitetsundersökning (t.ex. kontroll av detalj- samt översiktsplaner). Yttranden från kommun samt länsstyrelse har stor påverkan på besluten i dessa avseenden. I sällsynta fall kan remiss behöva
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
250
skickas till fler parter. Exempel på sådana parter kan vara Trafikverket eller intressenter med verksamhet i närheten av den aktuella flygplatsen. Transportstyrelsen anser att underlagen i de flesta fallen är tillräckligt bra för att avgöra ev. riksintressefrågor. Om underlag som bifogats ansökan om inrättande är otydliga begärs kompletterande underlag in. Ibland är en MKB del av länsstyrelsens yttrande och i dessa fall ses MKB:n som en del av beslutsunderlaget.
Transportstyrelsen brukar inte ange i besluten om inrättande av en flygplats går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen beslut. Transportstyrelsen gör heller ingen egen prövning om riksintresseanspråken ska anses vara riksintressen eller inte. Inte heller gör Transportstyrelsen någon egen påtaglig skada bedömning, då detta ligger inom länsstyrelsens ansvar. Länsstyrelsen bedömning ligger dock till grund för Transportstyrelsens beslut. Transportstyrelsen har ingen erfarenhet från tillämpning av 3 kap. 10 §. Transportstyrelsen har som praxis att avvakta beslut rörande tillstånd att inrätta flygplats om det är i konflikt med något annat tillstånd. Det är ytterst ovanligt att ärenden som gäller inrättande av flygplats överklagas.
Sammanfattningsvis kan sägas att Transportstyrelsen syn på systemet är att de själv inte tillämpar hushållningsbestämmelserna utan fattar beslut grundat på remissinstansernas bedömningar, vilka i sin tur har gjorts med beaktande av hushållningsbestämmelserna. Transportstyrelsen har därmed inga synpunkter på fördelar eller nackdelar med systemet.
6.3 Utvärdering och bedömning
Av utvärderingen framkommer att myndigheterna ser fördelar med systemet för hushållning med mark- och vattenområden genom att systemet tydliggör vilka allmänna intressen som särskilt måste beaktas vid planläggning och beslut enligt anknuten lagstiftning.
Av 5 § hushållningsförordningen följer att den myndighet som ska tillämpa hushållningsbestämmelserna i ett ärende ska ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att
SOU 2015:99 Tillämpning vid planering och beslut
251
förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen. En gemensam nämnare för myndigheternas tillämpning av den anknutna lagstiftningen är att myndigheterna ser kommunernas översiktsplaner och upprättade miljökonsekvensbeskrivningar som viktigt beslutsunderlag vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i de enskilda ärendena. Även länsstyrelsens sammanfattande redogörelse enligt 3 kap. 28 § PBL synes utgöra en del av beslutsunderlaget.
I översiktplanen ska kommunerna ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön (3 kap. 2 § PBL). Kommunerna ska även redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. PBL ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken anges särskilt (3 kap. 4 § PBL). Mot bakgrund härav är översiktsplanen, enligt utredningens mening, den naturliga platsen för det kunskapsunderlag som krävs för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. Utredningen kan dock konstatera att underlaget för planering och beslut i form av översiktsplan och värdebeskrivningar ofta är bristfälligt när det gäller områden av riksintresse. En länsstyrelse har även särskilt uppgett att en brist är att de mark- och vattenhushållningsintressen enligt 3 kap. miljöbalken som inte utgör riksintressen ofta glöms bort eller kommer i skymundan för riksintressediskussionen. Även utredningen har konstaterat att endast drygt hälften av kommunerna redovisar andra allmänna intressen än riksintressen enligt 3 kap. MB i översiktsplanen (se avsnitt 5.4.2).
Flertalet tillfrågade myndigheter har uppgett att urvalet och beskrivningar av de områden som bedömts vara av riksintresse inte alltid är aktuella samt att bedömningarna inte alltid är tillräckligt motiverade. Enligt utredningens bedömning får det sammantaget till följd dels osäkerhet vid handläggningen som medför bristande förutsägbarhet, dels krav på kompletterande utredningar som förlänger och fördyrar planerings- och beslutsprocessen. Eftersom det inte finns tydliga gemensamma riktlinjer kan tillämpningen komma att ske på olika sätt i olika delar av landet. För att åstadkomma ett bättre kunskapsunderlag bör, enligt utredningens upp-
Tillämpning vid planering och beslut SOU 2015:99
252
fattning, tydligare kriterier utvecklas. Det krävs även tydliga beskrivningar av vad det är som konstituerar ett riksintresse.
Det finns ingen vägledning för bedömning av påtaglig skada utom för natur- och kulturmiljövårdens och friluftslivets riksintressen. Även detta förhållande leder till osäkerhet vid handläggningen som medför bristande förutsägbarhet vid handläggningen. Tydliga tillämpningsanvisningar skulle enligt utredningens mening underlätta prövningen och skapa förutsättningar för en mer enhetlig tillämpning av bestämmelserna. Det förhållandet att reglerna inte tillåter avvägningar mellan riksintressen och andra intressen av större allmän vikt kan enligt utredningens mening leda till vissa hinder för det ur hushållningssynpunkt långsiktigt bästa valet.
Utredningen kan även konstatera att det saknas en samlad sammanställning av praxis från överprövning eftersom ingen myndighet ser det som sin uppgift att göra en sådan sammanställning.
253
7 Överprövning
Enligt direktivet ska utredaren
särskilt utvärdera hur bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken och i förordningen om hushållning med mark- och vattenområden tillämpas i fråga om utpekande och angivande av områden liksom hur dessa bestämmelser och bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken tillämpas i mål och ärenden liksom i planering och beslut enligt plan- och bygglagen och annan relevant lagstiftning,
identifiera och analysera bristerna i denna tillämpning och bedöma i vilken utsträckning dessa beror på lagreglernas utformning eller på deras tillämpning.
Tillämpningen av hushållningsbestämmelserna sker i fyra steg som vart och ett bör utvärderas för sig. En anledning till detta är att de olika stegen är sins emellan beroende på så vis att iakttagna brister i ett av tillämpningens steg kan vara anledningen till brister i nästa steg.
Tillämpningens första steg är de ansvariga myndigheternas arbete med att lämna uppgifter till länsstyrelserna om vilka områden som de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. I det andra steget redovisar länsstyrelserna uppgifterna i en sammanfattande redogörelse till kommunerna. Kommunerna ska i sin översiktsplan redovisa riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB och hur de bedömer att intressena bör tillgodoses vid kommande beslut om användningen av mark- och vattenområden. Bedömningarna i översiktsplanen ger sedan i det tredje steget underlag för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna vid planering och beslut enligt de lagar som anger att bestämmelserna ska tillämpas. Tillämpningens fjärde steg är överprövningen av besluten från det tredje steget.
Överprövning SOU 2015:99
254
I detta kapitel behandlas det fjärde steget. För utvärderingen av överprövningen användes ett antal tidigare studier av rättstillämpningen och utredningens egen genomgång av ett hundratal mål och ärenden som rör tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken. Utredningen har även diskuterat tillämpningen av hushållningsbestämmelserna vid överprövningen med de plantekniska råden vid mark- och miljödomstolarna.
7.1 Inledning
Genom andras och utredningens egen undersökning kan konstateras att tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i mål och ärenden är relativit otydlig och att få prejudikat kan utläsas. Detta beror bl.a. på att hushållningsbestämmelserna tillämpas enligt flera olika anknutna lagar samt att ett flertal beslutsinstanser agerar förstainstans och fattar beslut enligt 3 och 4 kap. miljöbalken (se figur 6.1–6.3). Ett antal slutinstanser har möjlighet att sätta sin prägel på rättstillämpningen. Det synes som om hushållningsbestämmelserna ofta nämns och finns i bakgrunden till ett avgörande men ofta har de inte någon avgörande roll för ett ärendes avgörande. Detta beror bl.a. på att parallella regler enligt andra lagstiftningar tillämpas samt att dessa regler i stor utsträckning innehåller strängare regler och sanktioner för det fall reglerna bryts.
Lagstiftningen och systemet är relativt komplicerad för handläggare som inte känner till den fysiska riksplaneringen eller på annat sätt haft chansen att specialstudera förarbetena till NRL. Det finns för närvarande ingen övergripande handbok att tillgripa för att underlätta tillämpningen. Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet har dock gett ut en varsin handbok rörande bl.a. tillämpningen av 3 kap. 6 § miljöbalken. Naturvårdsverket har även, i samråd med Riksantikvarieämbetet gett ut allmänna råd om påtaglig skada avseende 3 kap. 6 § andra stycket (NFS 2005:17). Speciellt Naturvårdsverkets handbok (Naturvårdsverket 2005), har använts för att tolka begreppet påtaglig skada eller annan påtaglig påverkan enligt de övriga hushållningsbestämmelserna.
Att göra en bedömning av påtaglig skada av ett riksintresse i ett detaljplaneratområde är ofta en omfattande process. I PM Påtaglig
Skada av Riksintressen – en komplex och känslig process (2013),
SOU 2015:99 Överprövning
255
granskade internrevisorn på uppdrag av landshövdingen i Skåne län fem ärenden översiktligt som handlade om utställning av detaljplan, överklagande av detaljplan och upphävande av beslut att anta detaljplan. Internrevisorn konstaterade bl.a. att ärendena är komplexa och att akterna kan vara omfattande. En mängd olika typer av situationer kan förekomma men i många fall har de gemensamt att de blir utdragna i tiden vilket alltså gör att akterna blir omfattande.
I en BTH-uppsats, Fysisk planering i Sápmi, (Grahn 2005, s. 65), framgår följande av en av uppsatsens slutsatser:
Härav kan dras slutsatsen att involverade myndigheter, i de båda undersökta fallen, har hanterat, om än på olika sätt, riksintresset för rennäring. Däremot har den motivering som angetts för tagna beslut, utifrån bestämmelsen om riksintresse rennäring, byggt på vitt skilda bedömningar. Skillnaderna ligger framförallt i tolkningen av det underlag som legat till grund för beslut samt i bedömningen av konsekvenser av den förändrade markanvändningen och effekter på riksintresset men skillnader återfinns även i hur lagtexten interpreterats. Länsstyrelsens hantering av riksintresset och efterföljande motivering, i respektive ärende, skildrar väl denna slutsats.
7.2 Tillämpningen i överprövningen enligt tidigare studier
Boverket om tillämpningen i praxis
I Boverkets redovisning av uppdrag 3 i Boverkets regleringsbrev för bugetåret 2012 (Boverket 2012b) anges bl.a. följande. Boverket uppmärksammade regeringen år 2006 på ett antal väsentliga problem och svårigheter när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om riksintresse beträffande både 3 och 4 kap. miljöbalken. Boverket menade att oklarheterna inte bara är många utan också grundläggande. Hela regelkomplexet för statligt inflytande på markanvändningen genom riksintressen, borde enligt Boverket, ses över i ett sammanhang. Eftersom Miljöprocessutredningens slutbetänkande (SOU 2009:45) inte genererade någon proposition, framförde Boverket att riksintressesystemet bör ses över och att verket efter hand även kunnat notera att tillämpningen av riksintressebestämmelserna i flera avseenden inte är förenlig med bestämmelsernas innehåll och syftet bakom.
Överprövning SOU 2015:99
256
Boverket har genom olika beslut från domstolar och andra myndigheter fått indikationer på att tillämpningen av riksintressebestämmelserna i flera avseenden inte är förenlig med bestämmelsernas innehåll och syftet bakom dem. Boverket har för perioden 2009–2012, låtit göra en genomgång av vissa prövningar, i första hand domstolsavgöranden men också av regeringsbeslut.
Vad gäller underlaget för prövningarna redovisar Boverket följande iakttagelser enligt konsulten Peggy Lermans rapport.
För att de allmänt hållna bestämmelserna om riksintressen ska kunna tillämpas måste de prövande myndigheterna ha tillgång till kunskap om berörda områden. Det måste alltså finnas information om vad det är för omständigheter – vilka värden som finns – som gör ett område riksintressant. För att tydligt visa en korrekt bedömning bör myndigheten ange och relatera till relevanta värden och till det underlag som finns. Enligt konsultrapporten saknas det ofta redovisningar av faktiska omständigheter. Tanken bakom riksintressebestämmelserna är att kommunernas översiktsplaner ska vara det grundläggande beslutsunderlaget. Enligt konsultrapporten har, i de fall som gåtts igenom, översiktsplanen berörts i ungefär hälften av fallen. Det framgår inte i vilken omfattning de beslutande myndigheterna relaterat till översiktsplanens riksintressebedömningar. Det är dock tydligt att översiktsplanen inte ens i hälften av fallen använts på det sätt som förutsatts i regelverket.
Områden av riksintresse ska normalt ”pekas ut” i en process som består av olika moment. Processen är indelad i två steg. Först förs en dialog mellan berörda centrala myndigheter och länsstyrelen. Därefter för länsstyrelsen, som företrädare för staten, en dialog med kommunerna och denna dialog görs i den kommunala översiktsplaneringen. Men något rättskraftigt beslut, som kan överklagas, fattas inte under denna process. I stället handlar det hela tiden om anspråk, som måste vara väl underbyggda. Det betyder att det vid senare rättsverkande prövningar inte finns något absolut krav på att följa tidigare bedömningar. Det är inte heller en nödvändig förutsättning för att ett riksintresse ska kunna göras gällande att processen har genomförts. Vid varje rättsverkande prövning måste den prövande myndigheten ta ställning till om berörda områden faktiskt ska anses vara av riksintresse eller inte. Detta är ett förhållande som inte tycks vara tydligt för de beslutande myndigheterna. Tidigare bedömningar, framför allt centrala myndig-
SOU 2015:99 Överprövning
257
heters utpekanden, tas oftast för givna och anspråk som dyker upp först under prövningsprocessen avfärdas helt. Den prövande myndigheten har alltså inte insikt om att det finns ett utrymme att göra en egen bedömning utifrån relevant underlag. De olika bedömningarna under utpekandeprocessen kan inte överklagas. Om den myndighet som senare fattar rättsverkande beslut inte inser att det finns ett utrymme för myndigheten att också pröva om ett område faktiskt är av riksintresse, kommer tidigare bedömningar att i realiteten få någon form av faktisk rättskraft. Att ett område bedöms vara av riksintresse kan ha avgörande betydelse för senare prövningar om ändrad markanvändning.
Vad gäller den sakliga bedömningen redovisar Boverket följande iakttagelser.
Riksintressebestämmelserna är till sin karaktär en form av stoppbestämmelser. Förenklat uttryckt ska områden som är av riksintresse skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas värden. Effekten påtaglig skada är därmed ett hinder mot att tillåta en åtgärd. Detta betyder att det vid olika tillståndsprövningar bör göras tydligt om de prövade åtgärderna leder till påtaglig skada på något riksintresse eller inte. Det är egentligen endast i dessa situationer bestämmelserna om riksintresse aktualiseras. Som framgår av konsultrapporten är tydliga ”påtaglig skada bedömningar” mycket sällsynta. I stället görs samlade bedömningar och avvägningar mellan olika berörda intressen, även om något av intressena är av riksintresse. Detta gäller både mellan riksintressen å ena sidan och andra allmänna intressen å den andra sidan och mellan riksintressen och enskilda intressen. En tillämpning som innebär samlade bedömningar kan leda till att riksintressena inte beaktas tillräckligt men också till att det ställs längre gående krav på hänsyn till områden av riksintresse än vad som följer av de aktuella bestämmelserna.
En särskild form av hänsyn till enskilda intressen gäller tillämpningen av den s.k. proportionalitetsprincipen. Denna princip aktualiserades under 1996 bl.a. i ett rättsprövningsärende angående dispens från strandskydd och har sedan kommit att i varierad omfattning åberopas vid olika prövningar. Tillämpningen av proportionalitetsprincipen vid bedömningen av påverkan på riksintressen har lett till att den prövande myndigheten först gör en bedömning av åtgärdens påverkan på berörda riksintressen enligt
Överprövning SOU 2015:99
258
riksintressebestämmelserna. När denna prövning är avslutad görs en proportionalitetsbedömning, dvs. en bedömning av om den nytta som uppnås för det allmänna väger tyngre än den uppoffring som uppkommer för den enskilde. Hänsynen till områden av riksintresse skiljer sig dock påtagligt från prövningar av strandskyddsdispenser. Strandskydd innebär ett generellt förbud mot att vidta åtgärder, vilket kan motivera en proportionalitetsbedömning. Möjligheten till proportionalitetsbedömning vid bl.a. strandskyddsprövningar har dock efter 1996 begränsats genom uttrycklig lagreglering. När det gäller påverkan på riksintressen är det först när skadan blir så stor att den leder till påtaglig skada på riksintresset som riksintressebestämmelserna hindrar ett enskilt intresse. Vid en sådan skadenivå finns det, med en korrekt tillämpning av riksintressebestämmelserna, inte utrymme för någon ytterligare proportionalitetsbedömning. En tillämpning av proportionalitetsprincipen kan leda till att riksintressena inte får den hänsyn som är lagstadgad.
I 3 kap. 10 § miljöbalken finns en bestämmelse som reglerar vilket riksintresse som ska få företräde om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål. Uttrycket ”oförenliga ändamål” innebär att hävdandet av ett riksintresse leder till påtaglig skada på ett annat riksintresse. Denna innebörd av begreppet kommer till uttryck i de tidigare förarbetena och det finns också flera avgöranden där denna tillämpning är tydlig. Det är alltså bara i denna situation som den aktuella paragrafen ska tillämpas. Trots detta har en tillämpning brett ut sig som innebär att 3 kap. 10 § miljöbalken tillämpas i alla situationer när olika riksintressen berörs. Så snart olika riksintressen berörs och dessa påverkar varandra negativt görs en samlad bedömning med tillämpning av den aktuella bestämmelsen. Det är först när påtaglig skada uppkommer på något riksintresse som kraven på hänsyn i 3 kap. miljöbalken till olika riksintressen över huvud taget kan aktualiseras. Detta gäller också när olika riksintressen står emot varandra. Att alltid göra en samlad avvägning så snart olika motstående riksintressen berörs av en prövning leder till att riksintressena inte visas den hänsyn som är syftet med bestämmelserna. Bestämmelserna om riksintresse gäller områden (mark- och vattenområden). Det handlar om områden som innehåller särskilda värden som i olika avseenden är unika för landet. De olika unika värdena är därmed nödvändigt samman-
SOU 2015:99 Överprövning
259
kopplade med sina områden. När bestämmelserna om riksintresse tillämpas betyder det att det är påverkan på områdenas värden som ska bedömas och som inte får påtagligt skadas. I tillämpningen finns det dock exempel där till och med en utplåning av ett värde har tillåtits, eftersom ett motsvarande värde har återskapats inom något annat område. Den prövande myndigheten har alltså infört en möjlighet till kompensationsåtgärder för att på så sätt kunna tillåta påtaglig skada. En möjlighet att kräva kompensationsåtgärder som villkor finns vid andra typer av prövningar, t.ex. prövningar där hänsyn till miljökvalitetsnormer aktualiseras, men lagstöd saknas för att kunna tillämpa ett kompensationstänkande vid prövning av påtaglig skada på områden av riksintresse. Ett accepterande av kompensationsåtgärder leder till att områden som bedömts innehålla unika värden inte visas den hänsyn som lagstiftaren avsett.
Naturvårdsverket om tillämpningen i praxis
Naturvårdsverket har i sin handbok (Naturvårdsverket 2005) konstaterat att frågorna kring tillämpningen av riksintressebestämmelserna är många och de tillämpningssvårigheter som finns med dem sällan har fått någon lösning i praxis. Enligt Naturvårdsverket är praxis på området bristfällig:
Det är svårt att hitta prejudicerande domar och beslut som klargör frågor kring tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. I många fall är begreppen riksintresse och påtaglig skada omnämnda, men inte utvecklade i domarna och besluten. Resonemang om olika riksintressevärden finns ibland i länsstyrelsebesluten. Eftersom det är brist på bra exempel har vi valt att även redovisa exempel på domar, beslut och yttranden som vi tycker är belysande även om de inte är avgjorda i högsta instans. (Naturvårdsverket 2005, s. 40.)
Miljöprocessutredningen ( SOU 2009:45 )
Miljöprocessutredningen studerade ett flertal rättsfall från olika domstolar och myndigheter som har tillämpat 3 kap. miljöbalken och kom fram till att:
De avgöranden som granskats gäller främst miljödomstolarnas beslut enligt miljöbalken och förvaltningsdomstolarnas beslut enligt PBL i bygglovsärenden. Utredningen finner att mål och ärenden som avser
Överprövning SOU 2015:99
260
områden av riksintresse enligt 5–9 §§ blir beaktade och att de utredningar görs som är relevanta med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Oftast görs en bedömning utifrån de verksamhetsanknutna kriterierna som framgår av NRL-propositionen och som härrör från den fysiska riksplaneringen. Inte sällan undviks ett intrång på ett område av riksintresse genom ett villkor i ett tillstånd eller en bestämmelse i en detaljplan. Domstolarnas redovisning av beslutsunderlaget är ofta mer systematisk än regeringens och andra tillståndsmyndigheters. Genom flerpartsförfarandet och den muntliga processen blir frågorna bättre belysta i domstolarnas avgöranden. (SOU 2009:45, s. 107.)
7.3 Tillämpningen i mål och ärenden enligt utredningens undersökning
Utredningen har gått igenom ett hundratal mål och ärenden som rör tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken. Många av målen handlar om överklagade detaljplaner och bygglov, där hushållningsbestämmelserna ofta spelar en viktig roll i tillämpningen. Många av målen rör även vindkraft och dess påverkan på riksintresseområden, eftersom vindkraften expanderat och krävt stor markområden de senaste årtiondena samt att denna typ av exploateringsprojekt tenderar att drivas långt i överklagandeskedjan. Utredningen har genom granskningen bl.a. bildat sig en uppfattning om följande:
Vilka riksintresse- eller andra hushållningsbestämmelser som berörs.
Är riksintressenas värdekärnor beskrivna (eller hänvisade till)?
Beskrivs riksintresset i översiktsplanen? Har kommunen gjort några bedömningar kring riksintresset?
Gör instansen någon egen riksintressebedömning? Tar instansen sektorsmyndighets utpekande för givet?
Finns det en tydlig bedömning om det föreligger påtaglig skada eller inte?
Görs en proportionalitetsbedömning i målen eller används någon slags ventil för att komma runt påtaglig skada-bedömningen?
Tillämpas 3 kap. 10 § miljöbalken på riktigt sätt dvs. efter konstaterandet av påtaglig skada?
SOU 2015:99 Överprövning
261
Används kompensation för att tillgodogöra skadade riksintressen?
Vad spelar miljökonsekvensbeskrivningarna för roll?
Utredningens undersökning visar att det är möjligt att urskilja ett antal mönster i tillämpningen, varav vissa slutsatser om önskade ändringar i tillämpningen kan dras (som inte alltid korrelerar med punkterna ovan).
Brist på motivering och transparens
När frågan gäller ett område med flera överlappande områden av riksintresse så händer det ofta att en beslutsinstans konstaterar påtagligt skada på ett visst riksintresse, utan att motivera bedömningen gällande övriga intressen. I ett ärende om överklagande av detaljplan, Sölvesborgs kommun (Regeringsbeslut den 1 februari 2007, M2006/1140/F/P), redovisas inte en påtaglig skada-bedömning ordentligt i regeringsbeslutet. Det berörda området låg i riksintresseområde för friluftsliv enligt 3 kap. 6 §. Området ingick även i ett riksintresseområde enligt 4 kap. 1, 2 och 4 §§. Länsstyrelsen konstaterade att detaljplanen skulle ha en stor betydelse för friluftslivet lokalt, men även i ett större geografiskt perspektiv samt att en exploatering av tio nya tomter för bostadsändamål skulle motverka en god hushållning med naturresurser. I motivering stödde regeringen sig på Boverkets uttalanden och uttalade detaljplanen skulle innebära påtaglig skada på friluftslivet. Varken i länsstyrelsens eller i regeringens beslut utreds skillnaden mellan påtaglig skada enligt kap. 3 och 4 miljöbalken.
Ofta utreds områden som omfattas av riksintressen enligt 3 kap. MB mer än områden som är av riksintresse enligt 4 kap. MB i mål och ärenden. Kommuner, länsstyrelser och riksintressemyndigheter m.fl. lägger större vikt vid områden enligt 3 kap. i sina uttalanden. Ibland utreds inte potentiell risk för påtaglig skada på 4 kap.-områdenas natur- och kulturvärden trots sådan risk.
I den första vägledande domen som rörde vindkraft och riksintressen (Miljööverdomstolens dom den 31 oktober 2001, mål nr M 9540-99) gjordes dessa principiella uttalanden:
Överprövning SOU 2015:99
262
• Vid prövningen av enskilda ärenden i vilka 3 kap. NRL skall tillämpas har man att utgå från att avvägningen mellan olika intressen redan är gjord av riksdagen. Detta medför att i konkurrenssituationer skall natur- och kulturvärdena ges företräde, förutsatt att exploateringsintresset för med sig sådana påtagliga skador på bevarandeintressena som anges i lagen.
• Enligt Miljööverdomstolen ligger det med hänsyn till regleringen i 3 kap. NRL närmast till hands att först pröva ansökan enligt där angivna bestämmelser. Först om denna prövning ger vid handen att hinder mot verksamheten enligt 3 kap. NRL inte föreligger, skall en sådan intresseavvägning som avses i 2 kap. NRL göras för att bestämma den lämpligaste markanvändningen.
Enligt utredningens uppfattning överensstämmer domstolens uttalanden med förarbetena till NRL.
Läsarvänligheten har dock successivt blivit bättre under de senaste decennierna. Kvaliteten på både domstolsavgöranden och regeringsbeslut har ökat. Det är därför numera lättare att skapa sig en uppfattning kring tillämpningen av hushållningsbestämmelserna.
Tillämpning av riksintresseanspråk
Miljööverdomstolen konstaterade i ett avgörande (dom den 4 oktober 2006, mål nr M 456-06) att Naturvårdsverkets beslut om 3 kap. 6 §-område inte är bindande för domstolen, men att ett riksintresseanspråk i stället kan ses som en presumtion för att området ska anses ha höga natur- och friluftsvärden. Länsstyrelsen konstaterar i ett ärende om överklagande av bygglov, Vara kommun (Regeringsbeslut den 8 maj 2013, S2013/1328/PBB), att länsstyrelsen knappast kan ifrågasätta försvarsriksintresset som sådant. Enligt utredningen har det visat sig vara ytterst svårt att bryta en sådan presumtion, då det är svårt att ifrågasätta ett riksintresse bl.a. eftersom det inte finns några fastställda kriterier varken i lag eller i annan förskrift som ställer vissa krav på t.ex. riksintressenas kvalitet eller ställer upp någon annan bedömningsgrund. I en tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken gällande gruppstation för vindkraft, Tibro och Karlsborgs kommuner (M2009/1267/Me), rättade dock regeringen Energimyndigheten och konstaterade att det aktuella området saken rör ligger utanför
SOU 2015:99 Överprövning
263
Energimyndighetens utpekade riksintresseområde (i ett fall där Energimyndigheten hade hävdat motsatsen).
I flertalet granskade mål och ärenden har beslutsinstanserna uttalat att de inte anser att myndigheternas utpekande av ett riksintresseanspråk innebär något avgörande skäl till att tillåta viss sådan etablering som avsågs med utpekandet men att det däremot utgör ett viktigt underlag vid en bedömning enligt 3 kap. 1 §. Ett exempel är Miljööverdomstolens dom den 19 november 2008, mål nr M 2210-08. Målet gällde vindkraftens påverkan på höga naturvärden. 19 vindkraftverk skulle byggas på fyra bergstoppar med mycket höga naturvärden i form av orörd urskog med artrikedom. Energimyndigheten utnämnde under tiden ärendet rörde sig mellan underinstans och överinstans vissa skogsberg som områden av riksintresse för vindbruk. Enligt Miljööverdomstolen innebär ett utpekande inte ett automatiskt godkännande till vindkraft. Domstolen uttalade dock att utpekandet emellertid kan utgöra underlag vid den bedömning som ska göras enligt 3 kap. 1 § miljöbalken om vilken markanvändning som på lång sikt är den lämpligaste från allmän synpunkt.
I tre gemensamt avgjorda mål (Mark- och miljööverdomstolens domar den 23 november 2011, mål nr M 847-11, M 825-11 och M 824-11) konstaterar Mark- och miljööverdomstolen att:
Det bör även anmärkas att utbyggnaden av vindkraft, även utanför områden som är utpekade som varande av riksintresse i Sverige, i praxis har ansetts vara ett mycket angeläget allmänt intresse med hänvisning till samhällets intresse av fortsatt utbyggnad av vindkraften. Det får därmed anses vara särskilt angeläget att vindkraftverk kan komma till stånd inom sådana områden som är utpekade som riksintresse för detta ändamål.
Översiktsplanens roll i tillämpningen
I domstolsavgöranden och regeringsbeslut hänvisar man generellt sett inte ofta till vad som anges i översiktsplanen (eller i regionplanen se 5 § hushållningsförordningen). Resonemang saknas ofta om hur kommun och länsstyrelsen ser på utvecklingen av området i framtiden. Kommunens översiktsplan är inte juridiskt bindande men i många fall finns det vägledande uttalanden i översiktsplanen som rör ett riksintresse som är värt att notera i efterföljande beslut
Överprövning SOU 2015:99
264
om mark- och vattenområdets användning. Trots det förhållandet att översiktsplanen inte är bindande visar ändå praxis (se bl.a. Mark- och miljööverdomstolens dom den 25 april 2012, mål nr. M 5176-11) att en aktuell och välunderbyggd översiktsplan har stor betydelse när det gäller bedömningen av lämplig plats för en tillståndspliktig verksamhet.
Hur stor hänsyn som tas till uttalanden i översiktsplanen har betydelse i perspektivet gällande den kommunala självbestämmanderätten i förhållande till statens makt och influens över de allmänna samhällsintressena. Av bl.a. demokratiska skäl betraktas översiktsplanens uttalanden som tungt vägande. I ett avgörande (Miljööverdomstolens dom den 14 oktober 2010, mål nr, M 10316-09) överensstämde det statliga intressena med de kommunala intressen för vindkraftsutvecklingen. Domstolen uttalade:
Vad gäller riksintresse för vindkraft kan inledningsvis konstateras att vindkraft är en förnybar och ren energikälla. Därmed kan vindkraften bidra till miljöbalkens mål om hållbar utveckling (1 kap. 1 § miljöbalken). Främjandet av produktion av förnyelsebara energikällor är vidare viktigt för att nå de krav som ställs på Sverige med anledning av EU:s klimatåtagande och de nationella planeringsmålen för vindkraft som antagits av Sveriges riksdag (se bl.a. Prop. 2001/02:143, 2005/06:143 och 2008/09:163). Frågan om markanvändning för vindkraftsetablering i området är bedömd i kommunens översiktsplan, som trots att den inte har vunnit laga kraft, är ett dokument som tillämpas i den kommunala planeringen. Enligt översiktsplanen är området lämpligt för vindkraftsetablering.
I Miljööverdomstolens dom den 5 mars 2009, M 294-08 som rörde ansökan om tillstånd att uppföra och driva en gruppstation för vindkraft med högst 30 vindkraftverk i Kattegatt utanför Falkenberg, uttalade domstolen följande gällande översiktsplanens tyngd i förhållande till andra krav:
En naturlig utgångspunkt vid bedömningar enligt 3 och 4 kap. miljöbalken är dessutom de markanvändningsplaner som kommuner och länsstyrelser kan ha tagit fram. I Falkenbergs översiktsplan 90 och översiktplanen 2007 är området för vindkraftsetableringen markerat som utredningsområde för havsbaserad vindkraft. Området för projektet Skottarevet är numera även detaljplanelagt för vindkraft. Vidare kan noteras att länsstyrelserna på regeringens uppdrag tagit fram ett planeringsunderlag för utbyggnad av vindkraftanläggningar till havs. Länsstyrelsen i Hallands län vill bevara en frizon på 15 km längs Hallandskusten med undantag för projektet Skottarevet där man anser att tillståndsprövningen av de planerade verken bör fullföljas. En
SOU 2015:99 Överprövning
265
aktuell och välunderbyggd plan kan ha betydelse när det gäller bedömningen av vad som kan anses vara en lämplig plats för en verksamhet som kräver tillstånd. Enligt 2 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken kan en detaljplan eller områdesbestämmelser hindra tillstånd eller dispens. Det förhållande att en verksamhet är förutsatt i en plan innebär emellertid inte att den utan vidare kan tillåtas. Övriga bestämmelser i miljöbalken måste naturligtvis vara uppfyllda (prop. 1997/98:45 Del 2 s. 206 och MÖD 2005:66).
I ett mål (Miljööverdomstolens dom den 4 oktober 2006, mål nr, M 456-06) som handlade om tillstånd till täktverksamhet (och där en avvägning krävdes mellan 3 kap.6 och 7 §§miljöbalken) bortsåg Miljödomstolen från kommunens uttalanden i översiktsplanen med ett konstaterande att balkens målbestämmelse måste ha företräde framför kommunens översiktsplan när det gäller att avgöra vad som utgör en lämplig markanvändning:
Av förarbetena till NRL framgår att vid kollision mellan riksintressen skall hänsyn tas till vad som angavs i NRL:s målbestämmelse om att mark, vatten och fysisk miljö skall användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk långsiktigt god hushållning främjas. Dessa mål ingår nu som en del av miljöbalkens målbestämmelse (se 1 kap. 1 § 4 p.). Av miljöbalkens målbestämmelse framgår även att miljöbalken skall tillämpas så att värdefulla naturmiljöer skyddas och vårdas och så att den biologiska mångfalden bevaras (1 kap. 1 § 2 och 3 punkterna). Av NRL:s förarbeten framgår även att bedömningar i kommunalt planeringsunderlag av vad som utgör lämplig markanvändning är av stort intresse (prop. 1985/86:3 s. 169). Miljödomstolen konstaterar att delområde 2 ligger inom område som har angetts som utvidgningsområde för täkt enligt den kommunala översiktsplanen, men anser samtidigt att miljöbalkens målbestämmelse måste anses ha större vikt än översiktsplanen när det gäller att bedöma vilket riksintresse som skall ges företräde.
I detta mål kom Miljööverdomstolen till en annan slutsats än miljödomstolen, på grund av att man inte ansåg att riksintresset enligt 3 kap. 6 § skulle påtagligt skadas (varför användningsändamålet stämde överens med den kommunala översiktsplanen).
I Miljööverdomstolens dom den 1 november 2005, mål nr M 2966-04, som rörde ett tillståndsärende för tre vindkraftverk, fann domstolen att trots att uppförandet kunde påverka landskapsbilden var det allmänna intresset av att bygga ut vindkraften så stort att tillstånd gavs. Under Miljööverdomstolens handläggning av ärendet antog Sotenäs kommun en ny översiktsplan i vilken det aktuella
Överprövning SOU 2015:99
266
området redovisades som lämpligt för vindkraft. Den nya översiktsplanen var aktuell, välunderbyggd med tydliga ställningstaganden bl.a. om vad kommunen ansåg vara en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenområden och hur allmänna intressen borde avvägas mot varandra. I den nya översiktsplanen redovisas det aktuella området som lämpligt för vindkraft. I planen anges vidare att stor restriktivitet skulle gälla för vindkraftsutbyggnad i övrigt. Miljööverdomstolen uttalade att en aktuell och välunderbyggd översiktsplan av förevarande slag har stor betydelse när det gäller bedömningen av vad som kan anses vara en lämplig plats för en verksamhet som kräver tillstånd. I ett annat mål (Miljööverdomstolens dom den 16 juni 2009, mål nr M 7051-07), som rörde tillstånd till 24 vindkraftverk i ett orört område, som inte var skyddat enligt 7 kap. miljöbalken eller utpekat enligt 3–4 kap. miljöbalken konstaterade Miljööverdomstolen: ”[O]m i ett fall som det förevarande nya omständigheter framkommer som förändrar de faktiska förutsättningarna för det givna tillståndet kan detta utgöra grund för ändring i högre instans. Ett under ärendets handläggning ändrat politiskt ställningstagande i en översiktsplan bör dock normalt inte medföra att en högre instans undanröjer ett givet tillstånd. En företagare måste ha en rimlig möjlighet att förutsäga vilka risker han tar när han inleder ett nytt tillståndspliktigt projekt.”.
Frågor som inte är klarats upp mellan kommun och länsstyrelsen i översiktsplaneprocessen kan generera problem vid senare ärendehantering. I fråga om prövning enligt 12 kap. PBL avseende överklagande av ett bygglov i Stenungsunds kommun (Regeringsbeslut den 5 juni 2013, S2013/2136/PBB) framgår att Länsstyrelsen och Stenungsunds kommun vid framtagandet av översiktsplanen inte kunnat enas kring de olika avgränsningslinjerna för utbyggnaden av nya bostäder och detaljhandel i skyddszonen mellan Stenungssunds tätort och den petrokemiska industrin. Länsstyrelsen ansåg att riksintresset kan komma att skadas om bygglov beviljades, kommunen var av motsatt uppfattning. Ärendet avgjordes av regeringen: ”Regeringen finner att vad länsstyrelse anfört i det nu överklagade beslutet inte utgör tillräckliga skäl för att med stöd av 12 kap. ÄPBL upphäva sökt bygglov.”.
SOU 2015:99 Överprövning
267
Påtaglig skada – ofta en fråga om hur villkor utformas
Enligt utredningens undersökning är det mest förekommande felet vid en påtaglig skada-bedömning att det inte motiveras hur riksintresset påtagligt skadats. I ett ärende i fråga om prövning avseende detaljplan för järnväg Malmö kommun, Burlövs kommun fann länsstyrelsen att kommunen genom den angivna planbestämmelsen låst den tillåtna bullernivån och begränsat verksamheten inom järnvägsområdet på ett sätt som kan medför att det riksintresse som Södra stambanan utgör inte tillgodoses. Regeringen fann (M2000/2275/F/P) att det föreligger tillräckliga skäl för ett upphävande av kommunens beslut att anta detaljplanen (utan att motivera hur riksintresset drabbades av en påtaglig skada). Observera att varken länsstyrelsen eller regeringen använder sig av lagens terminologi avseende påtaglig skada.
I ett mål från Högsta förvaltningsdomstolen (dom den 29 oktober 2014, mål nr 7425-7427-13) gällande ett överklagat regeringsbeslut om bearbetningskoncession för gruvbrytning och den planerade brytningens eventuella negativa effekter för renskötsel utanför koncessionsområdena konstaterade Högsta förvaltningsdomstolen att det är det är svårt att göra en påtaglig skada-bedömning med anledning av osäkra faktorer som ska beslutas i ett senare led vid den följande tillståndsprövningen. Domstolen anförde att den ordning som tillämpas i ärendet, med en inledande prövning av koncession och följande tillståndsprövning, innebär att en viss osäkerhet kan komma att prägla den först nämnda prövningen och därmed också avvägningen enligt 3 kap. 10 § miljöbalken. Regeringens beslut i koncessionsfrågan bygger på att sådana kraftfulla skadebegränsande åtgärder kan vidtas att samebyn inte tvingas upphöra med renskötseln. Denna bedömning kunde enligt domstolen inte sägas ha sådana brister att regeringsbeslutet bör upphävas på den grunden.
Enligt utredningen vore det ur en riksintressesynpunkt lättare att göra en bedömning om påtaglig skada om det vore praktiskt möjligt att villkoren bestämdes i ett tidigt skede. Observera att i Mark- och miljööverdomstolens domar den 23 november 2011, mål nr M 847-11, M 825-11 och M 824-11, Bodhögarna (tre gemensamt handlagda mål) som rörde tillstånd för nya vindkraftverk, bedömdes villkoret att det gick att flytta renarna och få kompensation för
Överprövning SOU 2015:99
268
bortfall av bete, vara av vikt för att göra 3 kap. 10 § prövningen. Domstolen uttalade att det är av vikt att det finns möjlighet för samebyn att flytta renarna till och från Halåns vinterbetesområde med lastbil, och att få kompensation för bortfall av bete längs flyttleden genom stödutfordring. Även för det fall att vindkraftverken skulle omöjliggöra användning av flyttleden kommer således rennäringens fortsatta bedrivande att säkerställas.
Se även ett ärende som rörde överklagande avseende en detaljplan i Karlstads kommun (Regeringsbeslut den 16 maj 2011, S2011/6061/PBB). Länsstyrelsen hävdade i målet att kommunikationsriksintresse enligt 3 kap. 8 § skulle påtaglig skadas genom att hävda att de åtgärder som Trafikverket kan tvingas vidta för att minska störningar riskerar att i värsta fall direkt påverka järnvägens funktion, t.ex. genom sänka hastigheter eller restriktioner avseende trafikering nattetid. Regeringen konstaterade först att det endast är plankarta och planbestämmelser som fastställs i detta skede i processen och att dessa handlingar utgjorde grund vid prövning i samband med planens genomförande. Däremot frågan om hur bebyggelsen ska utformas för att uppfylla planens krav på bl.a. störningsskydd prövas i samband med planens genomförande. Regeringen fann mot bakgrund av bl.a. de i detaljplanen intagna bestämmelserna om störningsskydd och vad Boverket anfört i ärendet att bebyggelsen inte befanns olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa och säkerhet. Vidare fann regeringen att på det sätt detaljplanen har utformats kan dess genomförande inte medföra sådana inskränkningar i järnvägstrafiken att riksintresset för kommunikation påtagligt skadas. Enligt utredningen visar detta mål även det på problematiken att avgöra påtaglig skada på ett riksintresse, eftersom detaljer i senare planeringbeslut kan leda till att påtaglig skada inte uppstår.
Andra viktiga dokument för att bedöma påtaglig skada
Beslutsinstanserna kan generellt ha lättare att ta ställning till om påtaglig skada på ett riksintresse om ärendet kompletteras med exempelvis ett forskningsunderlag. I många fall har kommuner och länsstyrelser inte tillgång till sådan information som de behöver för att kunna göra en adekvat skadebedömning. I Mark- och miljööver-
SOU 2015:99 Överprövning
269
domstolens domar den 23 november 2011, mål nr M 847-11, M 825-11 och M 824-11 framgår av domskälen att:
Av den utredning som presenterats i målet får anses framgå att det i viss utsträckning saknas forskning rörande vindkraftverks s.k. regionala och långsiktiga påverkan på domesticerade renar. Det har däremot genom förhör och utlåtanden av professor Öje Danell och dr Christian Nelleman framgått att forskningsläget är relativt tydligt när det vägars och andra tekniska installationers regionala påverkan på andra typer av ren och att nuvarande forskning relativt entydigt tyder på att vindkraftsparker kan ge upphov till undvikelseeffekt på betydande avstånd från vindkraftverken. Mark- och miljööverdomstolen finner att detta forskningsläge kan utgöra utgångspunkt även för bedömningen på vindkraftverks påverkan på domesticerad ren.
Enligt utredningens mening är sådana forskningsresultat av stor betydelse för att ha möjlighet att göra en korrekt bedömning av eventuell påtaglig skada på rennäringen.
Kompensation
Genom exemplen nedan kan konstateras att kompensationsåtgärder förekommer i viss mån, för att undvika påtaglig skada. I MÖD 2011-11-23, M 847-11; MÖD 2011-11-23, M 825-11 och MÖD 2011-11-23, M 824-11 gjorde Mark- och miljööverdomstolen en avvägning enligt 3 kap. 10 § till fördel för vindkraftsriksintresset och till nackdel för rennäringen. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade att:
Vid denna bedömning är det av vikt att det finns godtagbara möjligheter för Samebyn att flytta renarna med lastbil och att genom stödutfordring få kompensation för bortfall av bete längs flyttleden. Verksamheten är därför tillåtlig med vissa villkor.
I Miljööverdomstolens dom den 4 oktober 2006, mål nr, M 456-06 hade underinstanserna avslagit en ansökan om tillstånd till utvidgning av en täkt inom ett område som var av riksintresse för såväl naturvård och friluftsliv som materialutvinning enligt 3 kap. 7 § miljöbalken. Enligt 4 kap. 2 § miljöbalken skulle dessutom turismens och friluftslivets intressen särskilt beaktas i det aktuella åslandskapet. Miljööverdomstolen fann att brytningen inte skulle medföra påtaglig skada på riksintresset för naturvård och friluftsliv då bolaget erbjudit sig att kompensera förlusten av viss skyddsvärd
Överprövning SOU 2015:99
270
fäladsmark genom att bevara och restaurera andra närliggande områden på sådant sätt att denna typ av mark skulle komma att öka. På grund härav bedömdes det inte aktuellt att göra en avvägning mellan 3 kap. 6 § och 3 kap. 7 §. Vad gällde åslandskapet enligt 4 kap. 2 hade täkten redan gett upphov till negativ påverkan varför den begränsade ytterligare påverkan inte utgjorde en påtaglig skada på detta intresse. Domstolen gav tillstånd till den utvidgade täkten.
I ett regeringsbeslut gällande överklagande av Vägverkets beslut att fastställa arbetsplan för Norrortsleden, N2000/7401/IR (fem olika diarienr), har regeringen återgivit att Riksantikvarieämbetet uppgett följande: ”Riksantikvarieämbetet konstaterar att den planerade vägsträckningen kommer att skada riksintresset, men att skadorna kan begränsas med föreslagna kompensationsåtgärder så att riksintresset för kulturmiljö inte blir påtagligt skadat.”.
I en tillåtlighetsprövning, Kristianstads kommun, M2010/2013/Ma/M. beslutade regeringen att tillåta att utbyggande av E 22 till fyrvägsfält. Regeringen bedömde
att med lämpliga skyddsåtgärder och försiktighetsmått bör utbyggnaden kunna ske så att Kristianstadsslättens grundvatten kan skyddas och värdena i området av riksintresse för naturmiljön inte påtagligt skadas. Regeringen finner inte heller i övrigt att hinder föreligger mot verksamheten enligt hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken.
7.4 Vissa centrala begrepp i rättstillämpningen av riksintressesystemet
7.4.1 Riksintresse
Begreppet ”riksintresse” som sådant definieras inte i rättskällorna. Riksintresseområden förutsätts vara områden som har sådana kvaliteter att de är av intresse för hela riket och skyddsvärdet för ett sådant område ska vara så pass tydligt att gemene man kan förstå dess värde (Prop. 1985/86:3 s. 27–28 och 230). Sannolikt ska området vara ganska exklusivt i ett nationellt eller, vad gäller ledningar o.dyl. (8 §), regionalt perspektiv, jfr prop. 1985/86:3, s. 164, 166 och 168.
SOU 2015:99 Överprövning
271
Begreppet riksintresse understryker att all planläggning måste ske under hänsynstagande till viktiga intressen som är gemensamma för hela landet (Prop. 1985/86:3, s. 229).
För områden av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet finns en specialmotivering (prop. 1985/86:3, s. 164) som säger att ”För att 6 § andra stycket skall vara tillämpligt bör krävas att området eller miljön i fråga skall ha få motsvarigheter i landet”.
Lagrådet kommenterade terminologin inför prop. till NRL (1985/86:3 s. 27–28) och påpekade att begreppet ”riksintresse” förekommer redan i den proposition som låg till grund för 1947 års byggnadslag (prop. 1947:131 s. 73). Lagrådet ansåg att promemorians uttryckssätt för att ersätta begreppet riksintresse i den fysiska riksplaneringen inte var väl valt. Lagrådet framhöll särskilt att ordet ”riksintresse” sedan lång tid var väl inarbetat när det gäller planläggning av hur mark- och vatten ska användas. Att ordets innebörd i den fysiska riksplaneringen kunnat missförstås torde enligt lagrådet främst ha sin förklaring i att det varit mycket svårt för både myndigheter och enskilda att få en samlad överblick över riksdagens riktlinjer som återfinns i ett flertal riksdagsbeslut. När nu riktlinjerna, både de verksamhetsanknutna och de geografiska, lagregleras ansåg lagrådet att det inte torde finnas något utrymme för att missförstå begreppet ”riksintresse” i sammanhanget. Lagrådet föreslog därför att detta begrepp används i stället för den terminologi som förordades i lagrådsremissen, dvs. ”områden som har stor betydelse i ett nationellt perspektiv”.
7.4.2 Påtaglig skada
Enligt Riksrevisionen (2013) medför länsstyrelsernas hantering av frågan om vad som ska anses vara en påtaglig skada svårigheter i planprocessen. Riksrevisionen fann att de flesta länsstyrelser efterlyser vägledning om hur de ska bedöma kommunernas planer när det gäller risken för påtaglig skada på riksintressen. Av 8 kap. 15 § plan- och byggförordningen (2011:338) följer att Boverket har till uppgift att ge länsstyrelserna tillsynsvägledning i plan- och byggfrågor. Riksrevisionen menar dock att Boverket inte har väglett länsstyrelserna i tillsynen av riksintressen i tillräcklig grad och påpekar att
Överprövning SOU 2015:99
272
sådan vägledning är särskilt viktig då varken lagstiftning eller domstolspraxis ger tillräcklig vägledning för att tolka uttrycket påtaglig skada. Riksrevisionen rekommenderade därför Boverket att ta fram en vägledning om vad påtaglig skada på riksintressen innebär i planprocessen. Regeringen har med anledning av Riksrevisionens uttalanden i en skrivelse till Riksdagen (Regeringens skrivelse 2013/14:211, Riksrevisionens rapport om statens hantering av riksintressen, s. 5) uttalat att:
Regeringen har således redan tillsatt den av Riksrevisionen efterfrågade utredningen. Utredningen ska analysera brister i riksintressesystemet och lämna förslag till lösningar på bristerna. Utredningen omfattar alltså de berörda myndigheternas tillämpning av reglerna och hur myndigheterna fullgör sina uppgifter. Detta inbegriper länsstyrelsernas ansvar att förse kommunerna med tillräckligt underlag i planprocessen och Boverkets ansvar att samordna sektorsmyndigheternas arbete med riksintresseunderlag samt att erbjuda vägledning. Utredningen ska innebära en bred översyn av riksintressesystemet och kommer därför att hantera alla de frågeställningar som Riksrevisionen tar upp i sin granskningsrapport. I avvaktan på resultatet av utredningen avser regeringen att ge Boverket och länsstyrelserna ett uppdrag som syftar till att i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer öka samordningen och förbättra tillämpningen av den nuvarande riksintresseregleringen.
I ett efterföljande regeringsbeslut (Regeringsbeslut, S2014/6521/PBB) gavs Boverket bl.a. i uppdrag att ta fram en vägledning om vad påtaglig skada på riksintressen innebär i planprocessen. Enligt utredningens mening hade det varit bra att utöka vägledningen till att även omfatta annan lagstiftning utanför PBL. För att inte uppgiften ska bli alltför omfattande kan en sådan vägledning utökas till att i framtiden även gälla annan anknuten lagstiftning.
Enligt länsstyrelsen i Skåne län (Skåne Påtaglig skada? Förstudie inför översyn av Skånes riksintressen för kulturmiljövården, projektbeskrivning, s. 29) är bedömningen av vad som är påtaglig skada problematisk och det är svårt att hitta någon rättspraxis. Enligt länsstyrelsen i Skåne utgör ofta mindre projekt inom riksintressen inte påtaglig skada, dock ska man inte förbise den kumulativa effekten av dessa ingrepp, dvs. de små stegens tyranni. I förstudien refereras till vad anges i ”Boken om översiktsplan del II, Hugne, s. 15, 1996”:
SOU 2015:99 Överprövning
273
[s]om påtaglig skada anses endast sådan inverkan som har bestående negativa följder eller som tillfälligt kan ha mycket stora negativa konsekvenser. Skador kan uppkomma på olika sätt. Det kan vara direkta, genom ändrad markanvändning i området, eller indirekta, t.ex. genom störningar från ändrad markanvändning utanför området. Gränsdragningen för ett område är således inte avgörande för bedömningen om påtaglig skada uppkommer på de värden som ska skyddas inom området. Skadan ska bedömas i ett långsiktigt perspektiv, så att flera förändringar som över tiden tillsammans kan bli betydelsefulla uppmärksammas redan från början. Det kan handla om summan av små skador, d.v.s. flera åtgärders kumulativa konsekvenser. Också en åtgärds följdverkningar måste beaktas. Dessa kan gälla tillkommande exploatering, som är förutsebar för vissa projekt, men också ett besluts verkan som vägledande för avgöranden i senare situationer.
Begreppet påtaglig skada definieras inte i lagtexten i 3 eller 4 kap. miljöbalken. Det ges inte heller någon närmare förklaring till begreppet i förarbetena till NRL eller miljöbalken ges någon närmare förklaring till begreppet. Den definition av begreppet påtaglig skada som ges i förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3, s. 155) är följande. Bagatellartad skada omfattas inte utan åtgärden ska ha en bestående negativ inverkan eller en tillfälligt mycket stor negativ inverkan på det aktuella intresset.
Naturvårdsverket har, i samråd med Riksantikvarieämbetet, gett ut allmänna råd om påtaglig skada avseende 3 kap. 6 § andra stycket miljöbalken (NFS 2005:17). Sammanfattningsvis ges följande definition. Påtaglig skada kan uppstå om en åtgärd mer än obetydligt skadar de intressen som utgör grunden för intresset. Tillfälliga åtgärder kan medföra påtaglig skada om påverkan i området blir så stor att det förlorar sitt värde som riksintresseområde. En negativ inverkan som är irreversibel på något värde som utgör grunden för riksintresset bör som regel anses utgöra påtaglig skada. Det bör analyseras hur mycket, på vilket sätt och hur länge en åtgärd kan anses inverka negativt på de värden som utgör grunden för riksintresset. Hänsyn bör tas till områdets känslighet och återhämtningsförmåga. Vid bedömningen bör även tidigare ingrepp beaktas. Även åtgärder utanför ett riksintresseområde kan påverka värdena i området så att en påtaglig skada uppstår.
Peggy Lerman och Bertil Järnberg har i en promemoria (Tillämpning av lokaliseringsprövningen i Miljöbalken till utlåtande över utställning av vägutredningen Effektivare nord-sydliga förbindelser i Stockholmsområdet, s. 9) uttryckt att Naturvårdsverkets tolkning
Överprövning SOU 2015:99
274
av ribban för förbud (påtaglig skada) kan ifrågasättas. Verket definierar utbredningen av ”påtaglig” till allt som ligger över gränsen obetydlig, dvs. en synnerligen låg skadegräns. Vidare anger författarna till promemorian att rent språkligt inger det betänkligheter att gå direkt från obetydlig till påtaglig.
Som framgår ovan är det förenat med uppenbara svårigheter att bedöma om en åtgärd innebär påtaglig skada på ett område av riksintresse. Mot bakgrund av att de områden som har bedömts vara av riksintresse ofta är otydligt beskrivna tenderar domstolarnas och myndigheternas avgöranden att bli otydliga. Därmed får frågan om hur skadebedömningen ska göras inte någon lösning genom domstolspraxis.
7.4.3 Så långt möjligt
I uttrycket ”så långt möjligt” (som även används i flera paragrafer i 3 kap. miljöbalken) ligger enligt förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 155 och prop. 1997/98:45 del 2, s. 30.) att den avvägning som ska göras ska omfatta hänsynstagande till de praktiska och ekonomiska konsekvenserna av det skydd paragrafen ger. Enligt förarbetena är i första hand avsikten att i enskilda fall ge utrymme för samhällsekonomiska hänsynstaganden, t.ex. hänsyn till regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen. Även konsekvenserna för berörda enskilda intressen ska vägas in i bedömningen. Dock ska enbart ekonomiska hänsynstaganden inte få äventyra skyddsintresset, om inte en samlad bedömning enligt 3 kap. 1 § visar att detta främjar en från allmän synpunkt god hushållning. Vidare torde ”så långt möjligt” innebära att alternativa lokaliseringar ska beaktas och företagare kan ibland få vidkännas ökade kostnader för alternativ lokalisering, se prop. 1985/86:3 s. 123.
Den huvudsakliga fokuseringen har legat på tillämpningen av områden av riksintressen. Varken i praxis eller i doktrin finns någon beskrivning hur ”skyddet” för första stycket-områden ska utövas. Till utredningen har framförts att begreppet ”så långt möjligt” i en bokstavlig tolkning innebär att man enbart får gå förbi ett sådant skydd efter att man vidtagit alla andra möjliga åtgärder eller sett över andra möjliga alternativ. Det är dock inte så begreppet har använts eller uppfattats av gemene man.
SOU 2015:99 Överprövning
275
7.5 Utvärdering och bedömning
Enligt utredningens mening utgör sektorsmyndigheternas bedömningar om att ett område är av riksintresse, inklusive dess värdebeskrivning, tillsammans med andra relevant dokument som t.ex. propositioner, nationella och regionala mål etc. starka argument för vad ett visst område bör användas till. Det är dock först vid en senare prövning, vid en markanvändningskonflikt, detta intresse behöver vägas mot andra intressen i området. Ingen myndighet kan med rättsligt bindande verkan förklara att ett område är av riksintresse. Sådant bemyndigande saknas i lagstiftningen. Frågan om huruvida ett område är av riksintresse ska därför bedömas i ett enskilt ärende, t.ex. i en tillståndsprövning. Prövningsinstanserna har dock ofta ingen reell möjlighet att göra en ordentlig prövning av de bedömda värdena i varje enskilt område. Detta beror bl.a. på att värdebeskrivningarna otillräckliga. Det medför att kommunerna har svårt att i översiktsplanerna ta ställning till och redovisa hur riksintressena ska tillgodoses. Detta förhållande återspeglar sig senare i tillämpningen och innebär ofta att prövningsinstansernas skäl och motiv för sina ställningstaganden inte blir tydligt utvecklade. I stället görs samlade bedömningar och avvägningar mellan olika berörda intressen. Genom detta minskar förståelsen av hushållningsbestämmelsernas roll i ett enskilt ärende och på vilket sätt riksintressena ska skyddas mot påtaglig skada.
Områden som är av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas värden. Effekten påtaglig skada är därmed ett hinder mot att tillåta en åtgärd. Utvärderingen visar dock på brister och otydligheter i tillämpningen av riksintressesystemet. Ett exempel är att påtaglig skada sällan används för att visa om hindersreglerna ska aktiveras eller inte. Ofta görs en generell beskrivning som ”förenligt med 3 och 4 kap. miljöbalken” eller ingen beskrivning alls. I tillämpningen finns även exempel där bedömningen av påtaglig skada görs beroende av villkor eller kompensation av förlorade värden. Det saknas dock lagstöd för att tillämpa villkor eller kompensation vid prövningen av om en åtgärd kan påtagligt skada ett riksintresse. Överlag synes det finnas stora svårigheter att tillämpa skadebegreppet i de enskilda bestämmelserna. Detta är dels en följd av det begränsade kunskapsunderlaget så som det har beskrivits ovan, dels av att hushållningsbestäm-
Överprövning SOU 2015:99
276
melserna kan uppfattas som en sorts allmänna skyddsbestämmelser.
Trots att det i 5 § hushållningsförordningen föreskrivs att den myndighet som ska tillämpa hushållningsbestämmelserna i ett ärende ska ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med den för området gällande översiktsplanen kan konstateras att det är relativt sällan som prövningsmyndigheter och domstolar hänvisar till vad som anges i översiktsplanen. Utredningen gör antagandet att när frågan väl ställs på sin spets, anser beslutsfattarna att uttalanden i översiktsplanerna ofta är för oprecisa, dvs. att de innehåller mer svepande målbilder än stadiga argument. Enligt utredningens mening behöver underlaget från sektorsmyndigheterna om de områden som bedöms vara av riksintresse för olika ändamål enligt 3 kap. MB aktualiseras och utformas så att berörda kommuner utan ytterligare utredning kan redovisa i sin översiktsplan hur intressena kommer att tillgodoses.
Enligt utredningens bedömning visar utvärderingen att såväl kriterier som övriga beskrivningar av vad som konstituerar ett riksintresse behöver utvecklas. Utvärderingen visar också att översiktsplanens roll som kunskapsunderlag för tillämpningen av bestämmelserna om riksintressen och övriga områden av allmänt intresse enligt 3 och 4 kap. MB behöver stärkas.
Som framgår av avsnitt 8.1.3 är det vanligt att områden som bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. MB finns inom områden som är av riksintresse enligt 4 kap. MB. Det finns alltså ett samband mellan bestämmelserna i de två kapitlena och det kan krävas en prövning i två steg. Först prövas om åtgärden är förenlig med reglerna i 4 kap. och sedan om den är förenlig med reglerna i 3 kap. Denna sekvens uppmärksammas inte alltid av de prövande myndigheterna och enligt utredningens mening bör hushållningsbestämmelserna kompletteras med en uttrycklig bestämmelse som tydliggör förhållandet mellan 3 och 4 kap. miljöbalken.
Avslutningsvis konstaterar utredningen att domstolsprövningen vad avser tillämpning av hushållningsbestämmelserna har utökats sedan 1987. Instansordningen för vissa överklaganden enligt ÄPBL ändrades 2003 (se prop. 2002/03:27). Ändringen innebar att vissa överklagade ärenden om lov (de s.k. blandade målen) inte längre skulle prövas av regeringen utan i stället vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. I samband med att plan- och bygglagen (2010:900)
SOU 2015:99 Överprövning
277
trädde i kraft ändrades instansordningen för överklagade detaljplaner. Det innebar bl.a. att överklagade länsstyrelsebeslut gällande detaljplaner inte längre skulle prövas av regeringen utan i stället vid mark- och miljödomstolarna. Detta har medfört att den tidigare politiska avvägningen i stor utsträckning ersatts av domstolsprövning.
279
8 Områden av riksintresse
Enligt direktivet ska utredaren
analysera tillämpningen av 3 kap.5–9 §§miljöbalken bl.a. med avseende på skillnader i områdenas betydelse i ett regionalt eller nationellt perspektiv och överväga sätt att förbättra den
bedöma hur en riksintresseklassificering har påverkat möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter i det aktuella området
studera i vilken omfattning områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta.
Vidare bör utredaren bedöma vilken påverkan riksintresseklassificeringen har haft i prövningen av olika mål och ärenden och om det har varit till fördelar eller nackdelar för olika intressen.
Kapitlet inleds med en redovisning av utbredningen av områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. MB nationellt och regionalt, med kompletterande tabeller och kartor i bilaga 3–4. Framställningen grundar sig på underlag från SCB. Därefter behandlas vissa effekter av områden av riksintresse.
8.1 Nationellt och regionalt perspektiv
Sveriges totala land- och vattenareal innanför länsgränserna (territorialgränsen) är cirka 53,2 miljoner ha. Utredningen har med hjälp av SCB undersökt hur stora arealer i landet som är av riksintresse enligt 4 kap. MB och hur stora arealer myndigheterna har bedömt vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. Vidare hur arealerna fördelar sig på olika intressen och hur områdena fördelar sig över landet.
Områden av riksintresse SOU 2015:99
280
8.1.1 Områden av riksintresse enligt 4 kap. MB
De områden som anges i 4 kap. 2–8 §§ MB är, med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet av riksintresse. Omfattningen av områdena i 2–7 §§ anges i lagen och har således beslutats av riksdagen.
I 7 § anges att området Ulriksdal–Haga–Brunnsviken–Djurgården är en nationalstadspark. Arealen för parken är 2 614 ha.
Bestämmelserna i 8 § avser sådana naturområden som är förtecknade som särskilda skyddsområden enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar eller som särskilda bevarandeområden enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, senast ändrat genom direktiv 2006/105/EG. Dessa s.k. Natura 2000-områden som beslutas av regeringen omfattade vid årsskiftet 2014–2015 cirka 6,7 miljoner ha.
Om man lägger ihop alla land- och vattenarealer innanför länsgränserna (territorialgränsen) för områden som är av riksintresse enligt de olika paragraferna i 4 kap. 2–6 §§ MB blir summan cirka 23,7 miljoner ha. Arealen motsvarar dock inte områdenas hela omfattning eftersom dataunderlaget angående skyddade vattendrag enligt 6 § är ofullständigt, bl.a. saknas uppgifter om arealer för skyddade vattendrag i Norrbottens län. Arealernas fördelning enligt olika paragrafer i 4 kap. och deras fördelning på land- och vattenområden framgår av figur 8.1.
SOU 2015:99 Områden av riksintresse
281
Källa: SCB. *Digitalt dataunderlag angående 4:6 Skyddade vattendrag är ofullständigt. Någon komplett digitalisering av samtliga älvar som ingår har aldrig gjorts.
Överlappningen mellan de olika typerna av områden uppgår till knappt 20 procent. Det innebär att den sammanlagda nettoarealen (land- och vatten) för områden av riksintresse enligt 4 kap. 2–6 §§ MB är cirka 19,8 miljoner ha vilket motsvarar cirka 37 procent av landets totala land- och vattenareal.
8.1.2 Områden som bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. MB
Om man lägger ihop alla land- och vattenarealer innanför länsgränserna (territorialgränsen) för områden som bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ MB blir summan cirka 37,6 miljoner ha. Utanför territorialgränsen finns cirka 4,1 miljoner ha områden som bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. MB, huvudsakligen farleder enligt 8 §. Arealerna för de olika riksintressena och deras fördelning på land- och vattenområden framgår av figur 8.2.
0
1 000 000 2 000 000 3 000 000 4 000 000 5 000 000 6 000 000 7 000 000 8 000 000 9 000 000 10 000 000
Vatten
Land
Områden av riksintresse SOU 2015:99
282
Källa: SCB.
Not: Observera att arealer kan vara belägna utanför Sveriges territorialgräns, gäller framförallt 3:8 Kommunikation.
Det är vanligt att samma mark- och vattenområde har bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. MB för flera olika ändamål vilket medför att de olika intressena i många fall överlappar varandra. Exempelvis är tre fjärdedelar av arealen av riksintresse för naturvård också av riksintresse för andra ändamål, främst för friluftsliv och rennäring. Cirka hälften av arealen av riksintresse för kulturmiljövård är också av riksintresse för andra ändamål, främst för naturvård och friluftsliv. Drygt två femtedelar av arealen av riksintresse för ämnen och mineral är också av riksintresse för andra ändamål, främst för rennäring.
Den totala överlappningsarealen uppgår till knappt 40 procent av den totala arealen, varav cirka tre fjärdedelar utgör överlappning mellan två olika riksintressen och cirka en fjärdedel mellan tre olika riksintressen. Det förekommer områden med upp till fem överlappande riksintressen. Det innebär att den sammanlagda nettoarealen för områden som 2014 bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ MB är cirka 24,3 miljoner ha, vilket motsvarar cirka 46 procent av landets totala land- och vattenareal innanför länsgränserna (territorialgränsen).
0
2 000 000 4 000 000 6 000 000 8 000 000 10 000 000 12 000 000
Vatten
Land
SOU 2015:99 Områden av riksintresse
283
8.1.3 Områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap MB
Det är vanligt att områden som bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. MB finns inom områden som är av riksintresse enligt 4 kap. MB. Drygt 40 procent av nettoarealen för områden som 2014 bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ MB ligger inom områden av riksintresse enligt 4 kap. MB. Det innebär att den sammanlagda nettoarealen för områden av riksintresse enligt både 3 kap. 5–9 §§ och 4 kap. 2–6 §§ MB innanför länsgränserna (territorialgränsen) är cirka 29,8 miljoner ha, vilket motsvarar cirka 56 procent av landets totala land- och vattenareal. Av nettoarealen utgörs cirka två femtedelar av överlappande områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. MB, cirka två femtedelar av områden enbart av riksintresse enligt 3 kap. och cirka en femtedel av områden enbart av riksintresse enligt 4 kap. 2–6 §§ MB. Se figur 8.3.
Källa: SCB. *Digitalt dataunderlag angående 4:6 Skyddade vattendrag är ofullständigt. Någon komplett digitalisering av samtliga älvar som ingår har aldrig gjorts.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Bara 3 kap Bara 4 kap Överlapp mellan 3 kap
och 4 kap
Områden av riksintresse SOU 2015:99
284
8.1.4 Regional fördelning av områden av riksintresse
I bilaga 3 redovisas tabeller över den länsvisa fördelningen av områden av riksintresse enligt 3 respektive 4 kap. 2–8 §§ MB.
I bilaga 4 redovisas kartor över den geografiska fördelningen av områden av riksintresse enligt 3 respektive 4 kap. 2–6 §§ MB totalt i landet samt fördelning mellan kommunerna av områden av riksintresse enligt 3 kap. MB.
Av tabell 8.1 framgår att de områden som bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. MB inte är jämnt fördelade över landet.
SOU 2015:99 Områden av riksintresse
285
Källa: SCB. *Totalen överlappsrensad.
Rennäringens områden finns i de fyra nordligaste länen där rennäring bedrivs. Drygt hälften av arealerna för yrkesfisket som främst omfattar vattenområden (se figur 8.2) finns i Kalmar, Gotlands, Västra Götalands och Värmlands län. Över hälften av natur- och friluftslivsområdenas arealer är belägna i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Områden för kulturmiljö-
Områden av riksintresse SOU 2015:99
286
vården finns i alla län, medan arealerna för områden för ämnen och mineral har en stark koncentration till Västerbottens och Norrbottens län. Cirka hälften av arealen för områden för energiproduktion (vindkraft) finns i Gävleborgs, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Arealerna för kommunikation transport utgörs till största delen av vattenområden för sjöfartens farleder och finns till två femtedelar i Stockholms, Kalmar och Gotlands län. Cirka tre fjärdedelar av arealen för totalförsvarets områden finns i Dalarnas och Norrbottens län.
Av den totala nettoarealen om cirka 24,3 miljoner ha för områden som 2014 bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ MB finns nästan tre femtedelar i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Resterande areal fördelar sig på övriga län i varierande utsträckning, ungefär mellan en halv till sex procent per län.
SOU 2015:99 Områden av riksintresse
287
Källa: SCB. *Digitalt dataunderlag angående 4:6 Skyddade vattendrag är ofullständigt. Någon komplett digitalisering av samtliga älvar som ingår har aldrig gjorts. **Totalen överlappsrensad.
Som framgår av tabell 8.2 finns drygt hälften av arealen för områdena för kust, turism och friluftsliv enligt 4 kap. 2 § MB i Gotlands, Jämtlands och Norrbottens län. Arealen för områdena för obruten kust enligt 4 kap. 3 § MB finns till nästan hälften i Kalmar län och i övrigt i Östergötlands, Västra Götalands och Västernorrlands län. Cirka tre femtedelar av arealen för områdena för högexploaterad
Områden av riksintresse SOU 2015:99
288
kust enligt 4 kap. 4 § MB finns i Stockholms, Skåne och Västra Götalands län. I Norrbottens län finns nästan tre fjärdedelar av arealen för obrutna fjällområden enligt 4 kap. 5 § MB, i övrigt i Jämtlands och Västerbottens län med en liten del i Dalarnas län. Arealen för områden med skyddade vattendrag enligt 4 kap. 6 § MB finns enligt tabellen till helt övervägande del i Jämtlands och Västerbottens län. I Norrbottens län, där uppskattningsvis den största arealen finns, har skyddade vattendrag inte digitaliserats.
Av den totala nettoarealen om cirka 19,8 miljoner ha för områden av riksintresse enligt 4 kap. 2–6 §§ MB finns över hälften i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län.
8.1.5 Områden av riksintresse enligt 3 kap. MB i tätorter
Landets land- och vattenyta täcks till 46 procent av områden som av myndigheterna bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ MB. Nästan tre femtedelar av områdenas areal finns i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, främst områden av riksintresse för rennäring, naturvård, friluftsliv, totalförsvar samt ämnen och mineral. Resterande areal fördelar sig på övriga län i varierande utsträckning mellan en halv till sex procent per län.
Områdenas arealmässiga omfattning säger inte något om vilken betydelse för och påverkan på mark- och vattenanvändningen de har i praktiken eftersom tillämpningen av bestämmelserna endast sker i ett ärende enligt någon av de anknutna lagarna. Först när det uppstår behov av att ändra pågående mark- och vattenanvändning i eller intill ett område av riksintresse måste bedömning ske om den tilltänkta verksamheten medför påtaglig skada eller motsvarande på intresset. Det är därför intressant att närmare studera områdenas belägenhet.
I dagens situation finns ett stort behov av bostadsbyggande, främst i expanderande tätorter. Utredningen har undersökt vilka områden som av myndigheterna bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ MB som finns i tätorter med mer än 50 000 invånare. Tätorterna definieras som sammanhängande bebyggelse med högst 200 meter mellan husen och minst 200 invånare och är oberoende av de administrativa gränserna. Inom tätortens gränser finns områden från flera kommuner.
SOU 2015:99 Områden av riksintresse
289
Av tabell 8.3 framgår hur områden av riksintresse fördelar sig mellan och inom tätorterna uttryckt som andelar av tätortens landareal.
Källa: SCB. *Områden som bedömts vara av riksintresse för rennäring, värdefulla ämnen och material eller energiproduktion förekommer inte i dessa tätorter. ** Tätort definieras som sammanhängande bebyggelse med högst 200 meter mellan husen och minst 200 invånare.
Tabellen visar att områden av riksintresse för kulturmiljövård är det dominerande inslaget i nästan alla dessa tätorter. Områden av riksintresse för kommunikation finns i alla tätorterna, medan hälften av
Områden av riksintresse SOU 2015:99
290
tätorterna har områden av riksintresse för naturvård i varierande omfattning. Områden av riksintresse för övriga ändamål förekommer sporadiskt.
Var områden av riksintresse är belägna inom tätorten har betydelse för vilken effekt hushållningsbestämmelserna kan ha för kommunernas planering. Utredningen har studerat områdenas närmare belägenhet i de tre storstadsområdena.
Stockholms tätort omfattar områden som hör till flera kommuner, förutom Stockholm bl.a. Solna, Sundbyberg, Danderyd, Nacka, Huddinge, Botkyrka och Tyresö. Av figur 8.4 framgår områdenas belägenhet inom tätorten.
SOU 2015:99 Områden av riksintresse
291
Källa: SCB. *Tätort definieras som sammanhängande bebyggelse med högst 200 meter mellan husen och minst 200 invånare.
Områdena av riksintresse för kulturmiljövård är koncentrerade till Stockholms centrala delar och täcker hela Stockholms innerstad och nationalstadsparken. Områdena av riksintresse för kommunikation omfattar främst Bromma flygfält, hamnanläggningar och vissa kommunikationsstråk för väg, järnväg, och sjöfart.
Områden av riksintresse SOU 2015:99
292
Göteborgs tätort omfattar områden som hör till flera kommuner, förutom Göteborg främst Mölndal och Partille. Av figur 8.5 framgår områdenas belägenhet inom tätorten.
Källa: SCB. *Tätort definieras som sammanhängande bebyggelse med högst 200 meter mellan husen och minst 200 invånare.
SOU 2015:99 Områden av riksintresse
293
Större delen av områdena av riksintresse för kulturmiljövård omfattar den äldre innerstaden och Slottsskogen med Botaniska trädgården, Änggården och Kungsladugård. Områdena av riksintresse för kommunikation omfattar främst hamnanläggningar, bl.a. oljehamnen vid norra sidan av hamninloppet och vissa kommunikationsstråk för väg, järnväg och sjöfart. Centralt belägna områden av riksintresse för naturvård och friluftsliv finns i Änggårdsbergen. Ett område av riksintresse för totalförsvaret finns vid södra sidan av hamninloppet.
Malmö tätort omfattar områden som hör till flera kommuner, förutom Malmö främst Burlöv. Av figur 8.6 framgår områdenas belägenhet inom tätorten.
Områden av riksintresse SOU 2015:99
294
Källa: SCB. *Tätort definieras som sammanhängande bebyggelse med högst 200 meter mellan husen och minst 200 invånare.
Områdena av riksintresse för kulturmiljövård finns främst i de äldre delarna av centrala Malmö och i ett område söder om järnvägen i Arlöv, Burlövs kommun. Områdena av riksintresse för
SOU 2015:99 Områden av riksintresse
295
kommunikation omfattar främst hamnanläggningar och vissa kommunikationsstråk för väg, järnväg, och sjöfart.
8.2 Effekter av områden av riksintresse
8.2.1 Konflikter
I tabell 8.4 redovisas vilka konflikter mellan olika intressen som förekommit de senaste fem åren enligt länsstyrelsernas bedömning i utredningens enkät. Det gäller såväl konflikter mellan olika riksintressen som mellan riksintressen och andra allmänna intressen.
Källa: Utredningens länsstyrelseenkät. * Enkäten besvarades av 20 länsstyrelser.
De flesta län har angett att konflikter har förekommit som berört intressena bostäder/stadsutveckling, kulturmiljövård, transport och vindbruk. Konflikter som berört försvarsintressen har förekommit i flera län.
Områden av riksintresse SOU 2015:99
296
Konflikter mellan vindbruksintressen och natur-, försvars- eller kulturintressen har förekommit i nästan alla län. I flera län har förekommit konflikter mellan bostadsintressen och kultur-, transport- eller försvarsintressen. Konflikter mellan rennäringsintressen och vindbruks- eller mineralintressen har förekommit i de nordligaste länen.
8.2.2 Områden av riksintresse enligt 3 kap. MB som hinder för bostadsbyggande
Utredningen studerade i delbetänkandet (SOU 2014:59) i vilken omfattning områden av riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta.
Bestämmelserna i 3 kap MB är avsedda att hindra åtgärder som kan föregripa eller förhindra ett områdes användning för det ändamål som angetts som särskilt värdefullt i ett nationellt perspektiv. Områden som är av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken för ett visst ändamål ska enligt bestämmelserna skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Om den avsedda bostadsbebyggelsen uppfyller dessa rekvisit kan länsstyrelsen enligt 11 kap. 11 § PBL upphäva kommunens beslut om att anta en detaljplan. Länsstyrelsen kan också upphäva kommunens beslut om detaljplanen inte tillgodoser frågor om mellankommunal samverkan, miljökvalitetsnormer, strandskydd, samt hälsa, säkerhet och risk. Områden av riksintresse utgör dock normalt inte något hinder för bostadsbyggande i enlighet med lagakraftvunna detaljplaner eller bygglov.
Utredningen identifierade tre huvudsakliga fall av hinder vid planering i områden som berörs av riksintresse.
Det första fallet är när bostadsbyggandet är en åtgärd som kan påtagligt skada områdets angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Det kan medföra att exploateringen måste anpassas till storlek och utformning eller hindras helt. Under förutsättning att området av riksintresse är lämpligt avgränsat och värdet tydligt beskrivet ansåg utredningen att det saknas anledning att begränsa detta hinder eftersom det är ett avsett hinder enligt lagstiftarens intentioner.
SOU 2015:99 Områden av riksintresse
297
Det andra fallet är när planeringsprocessen påverkas av svårigheterna att tillämpa bestämmelserna. I arbetet med delbetänkandet noterade utredningen att det finns otydligheter och brister i riksintressesystemet som medför att det blir svårt att tillämpa och att förtroendet för systemet undergrävs. Exempelvis råder tveksamhet om de utpekade riksintresseområdenas kvalitet, legitimitet och aktualitet. Osäkerhet råder om bedömning av vad som kan tillåtas i ett område bl.a. till följd av otydliga beskrivningar av områdets värden. Detta inverkar på kommunernas och länsstyrelsernas tillämpning av bestämmelserna så att planeringsprocessen för områden som berör riksintressen ofta blir onödigt långdragen och kostsam. Det bidrar också till en oförutsägbarhet i planeringsprocessen som kan medföra att exploatörer drar sig för att starta projekt i ett område som berör ett riksintresse.
Utredningen bedömde i delbetänkandet att detta är hinder som påtagligt minskar effektiviteten i samhällsplaneringen, men som inte utgör ett betydande hinder för bostadsbyggandet för närvarande eftersom det finns en planreserv med byggklara planer i de flesta kommuner med behov av fler bostäder.
Det tredje fallet är när det i ett område som berörs av ett riksintresse bedöms att användning för bostadsbebyggelse på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt, trots att bebyggelsen skulle medföra påtaglig skada eller motsvarande på riksintresset. Bostadsförsörjning, som är ett viktigt allmänintresse, väger alltid lättare än ett riksintresse i en sådan situation. Utredning bedömde att detta hinder är oavsiktligt enligt lagstiftarens intentioner och att det finns anledning att överväga en avvägningsmöjlighet för sådana situationer. Utredningen ansåg dock att detta hinder varken är betydande eller av större omfattning.
Sammanfattningsvis fann utredningen att områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken på olika sätt kan utgöra hinder för planeringen av bostadsbyggande. Såsom riksintressesystemet fungerar i dag är hindren i vissa fall avsedda enligt lagstiftarens intentioner, medan de i andra fall är oavsiktliga. Utredningen menade dock att de oavsiktliga hindren i allmänhet varken är betydande eller av större omfattning i jämförelse med andra hinder för angeläget bostadsbyggande i områden med bostadsbrist, exempelvis de hinder som orsakar att utbud och efterfrågan inte balanserar på
Områden av riksintresse SOU 2015:99
298
bostadsmarknaden och som är en orsak till att byggklara planer inte bebyggs.
Bostadsplaneringskommittén gjorde i sitt betänkande (SOU 2015:59, s. 469–471) ett försök att uppskatta den relativa omfattningen av de hinder som begränsar bostadsbyggandet i kommunerna. I Boverkets bostadsmarknadsenkät 2014 har kommunerna bedömt vilka hinder som begränsar bostadsbyggandet i kommunen. Kommittén kunde urskilja 26 kategorier av hinder där det stora flertalet har en nära koppling till ett eller flera andra hinder. I figur 8.7 presenteras dessa hinder tillsammans med uppgifter om hur många kommuner som har angett respektive hinder för bostadsbyggande.
Källa: Boverket, Bostadsmarknadsenkäten 2014, bearbetning Bostadsplaneringskommittén.
Av figuren framgår att 17 kommuner (10 procent) angav faktorn riksintressen, vattenskyddsområden, strandskydd etc. som ett av de främsta hindren för bostadsbyggandet.
För att synliggöra respektive hinders betydelse i relation till den samlade bostadsförsörjningsproblematiken viktades sedan respektive hinder utifrån den bedömda bostadssituationen i respektive
Lagar och regler
6 (4%)
5 (3%) 5 (3%)
Svag andrahandsmarknad 5 (3%) Bristande översiktsplanering
8 (5%)
Intressekonflikter och opinion
Bristande politisk viljeinriktning/tydlighet
5 (3%)
Försenade byggstarter
5 (3%) 4 (2%) 4 (2%)
Svag/osäker arbetsmarknad
Höga markpriser
4 (2%)
Allmännyttans byggande/hyressättning
Långsamma planprocesser
13 (8%)
Brist på planeringsresurser
15 (9%)
Bristande konjunktur
16 (9%)
Buller
16 (9%)
Riksintressen, vattenskyddsområden, strandskydd etc.
17 (10%)
Bristande marknadsmässig investeringsvilja
19 (11%)
Brister i infrastruktur/kommunikationer
23 (14%)
Brist på exploateringsbar mark
25 (15%)
Överklagade planprocesser
25 (15%)
Detaljplaneberedskap
42 (25%)
Brist på kommunalt ägd mark
52 (31%)
Höga produktionskostnader
66 (39%)
Kapitaltillgång för marknadsaktörer
71 (42%)
Bristande marknadsmässig efterfrågan på bostäder
Brister i kommunal service (ex. VA, skolor etc.)
Bristande dialog/samsyn med marknad
7 (4%) 6 (4%)
7 (4%)
Länsstyrelsens handläggning
Antal kommuner (471 skäl från 170 kommuner)
SOU 2015:99 Områden av riksintresse
299
kommun.
1
Siffrorna till höger om staplarna i figur 8.8 kan därför
läsas som en bedömning av kommunernas samlade problembild kring bostadsbyggande och hur stor andel av denna problembild som olika hinder bedöms utgöra nationellt
2
.
Källa: Boverket, Bostadsmarknadsenkäten 2014, bearbetning Bostadsplaneringskommittén.
Enligt beräkningarna stod hinderfaktorn riksintressen, vattenskyddsområden, strandskydd etc. för en andel om tre procent av de bostäder av den samlade bostadsbristen som inte byggs på grund av samtliga hinder för bostadsbyggandet.
Bostadsplaneringskommitténs beräkningar bör tolkas med försiktighet, och som ett sätt att illustrera den relativa betydelsen av områden av riksintresse för den samlade problembilden kring bostadsbyggande. Resultatet kan enligt utredningens mening ändå anses understödja slutsatsen att områden av riksintresse inte utgör
1
Ett förenklat antagande har här gjorts att alla anförda hinder utgör lika stora hinder.
2
Identifierade kategorier hänger intimt samman med varandra. Det finns dock goda skäl att
göra en så högupplöst uppdelning som möjligt utifrån kommunernas bedömningar i syfte att kunna genomföra en mer träffsäker analys.
Långsamma planprocesser 8 343 (3%)
Brister i infrastruktur/kommunikationer 13 146 (5%)
Överklagade planprocesser 13 720 (5%)
Bristande marknadsmässig investeringsvilja 14 904 (6%)
Detaljplaneberedskap 15 132 (6%)
Kapitaltillgång för marknadsaktörer 17 903 (7%)
Buller 28 801 (11%)
Bristande marknadsmässig efterfrågan på bostäder 40 490 (15%)
Höga produktionskostnader 52 344 (20%)
2 833 (1%)
Svag andrahandsmarknad 415 (0%)
Svag/osäker arbetsmarknad 477 (0%)
Höga markpriser 1 244 (0%)
Bristande politisk viljeinriktning/tydlighet 1 378 (1%)
Bristande översiktsplanering 1 539 (1%)
Allmännyttans byggande/hyressättning 2 018 (1%) Bristande dialog/samsyn med marknad 2 201 (1%)
Lagar och regler
Brist på kommunalt ägd mark 3 308 (1%)
Brister i kommunal service (ex. VA, skolor etc.) 3 527 (1%)
Länsstyrelsens handläggning 3 914 (1%)
Bristande konjunktur 4 742 (2%) Försenade byggstarter 4 807 (2%)
Intressekonflikter och opinion 4 913 (2%)
Riksintressen, vattenskyddsområden, strandskydd etc. 7 281 (3%)
Brist på exploateringsbar mark 7 841 (3%)
Brist på planeringsresurser 7 950 (3%)
Beräknat antal bostäder (totalt 265169)
Områden av riksintresse SOU 2015:99
300
ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist.
Utredningen anser dock att det finns anledning att så långt möjligt minimera även mindre betydande hinder för planeringen av bostadsområden så att inte bristen på byggklara planer ska bli ett hinder för ett ökat bostadsbyggande.
8.2.3 Påverkan av riksintresseklassificering på utveckling av verksamheter och i prövningen av olika mål och ärenden
Enligt direktivet ska utredaren bedöma hur en riksintresseklassificering har påverkat möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter i det aktuella området. Vidare bör utredaren bedöma vilken påverkan riksintresseklassificeringen har haft i prövningen av olika mål och ärenden och om det har varit till fördelar eller nackdelar för olika intressen.
Utredningen har inte haft varken möjligheter eller resurser till att göra några särskilda undersökningar som kunnat belysa dessa frågor närmare men gör ändå följande reflexioner.
En riksintresseklassificering av ett område innebär att staten får möjlighet att påverka ett beslut om mark- och vattenanvändningen i eller intill området enligt någon till hushållningsbestämmelserna anknuten lagstiftning. Det var den grundläggande avsikten med riksintressebestämmelserna. För att kunna ”decentralisera ansvar för planläggning och lokal miljö till kommunerna genom att begränsa statens kontroll” (prop 1985/86:3 s 17) behövdes en möjlighet för staten att kunna bevaka och hävda viktiga nationella intressen i mark- och vattenanvändningen som inte var självklara i ett kommunalt perspektiv. Före bestämmelsernas tillkomst 1987 var statens kontroll absolut genom att alla planer fastställdes av länsstyrelsen.
Även om det finns en möjlighet enligt 6 kap. 21 § MB för regeringen att ålägga kommunen att redovisa hur den i sin planering avser att tillgodose ett riksintresse är huvudinriktningen i tillämpningen att förhindra oönskade beslut genom att utnyttja bestämmelsen om att riksintresset ska skyddas mot påtaglig skada eller motsvarande.
SOU 2015:99 Områden av riksintresse
301
En riksintresseklassificering av ett område kan påverka möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter på flera olika sätt.
Om området bedömts vara av riksintresse för den verksamhet som ska utvecklas är det ofta till fördel för verksamheten. Bedömningen innebär inte ett tillstånd för en sådan verksamhet, till det krävs en prövning enligt tillämplig lagstiftning. Exempelvis kan en tillståndsansökan för ett vindkraftverk inom ett område av riksintresse för vindkraft avslås av olika skäl vid prövning enligt miljöbalken. Men riksintresseklassificeringen innebär att inga andra verksamheter kan få tillstånd om det skulle medföra att den verksamhet som området är av riksintresse för inte kan bedrivas på området. Om samma område också är av riksintresse för annat ändamål, t.ex. naturvård, ska 3 kap. 10 § MB tillämpas och en avvägning ska ske mellan intressena. Företräde ska då ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Om samma område är av riksintresse för en anläggning för totalförsvaret ska försvarsintresset ges företräde.
Om det område där verksamheten ska utvecklas har bedömts vara av riksintresse för något annat ändamål, t.ex. naturvård, kan tillstånd inte lämnas för verksamheten om det skulle medföra påtaglig skada på områdets naturvärden. Om så är fallet påverkas möjligheten att utveckla verksamheten negativt. I annat fall kan tillstånd till verksamheten lämnas.
Som framgår av avsnitt 8.2.1 förekommer konflikter både mellan intressen för bevarande och exploatering och mellan olika exploateringsintressen. Att utveckla en verksamhet ses väl oftast som ett exploateringsintresse, men det finns också andra typer av verksamheter som inte är av exploateringskaraktär, t.ex. jordbruk eller rennäring. En beviljad bearbetningskoncession för en gruva kan påverka möjligheterna att utveckla rennäringsverksamheten negativt. En antagen detaljplan på jordbruksmark kan påverka möjligheterna att utveckla jordbruksverksamheten negativt.
Det finns också exempel på hur ett område av riksintresse för bevarande har påverkat möjligheten att utveckla verksamheter i området positivt. Enligt länsstyrelsen i Örebro län har utvecklingen av besöksanläggningar inom Tivedens Nationalpark gynnats av att området ligger inom områden av riksintresse enligt 3 kap. 6§ MB och 4 kap. 1–2 §§ MB.
Områden av riksintresse SOU 2015:99
302
Det är inte ovanligt att ett område som bedömts vara av riksintresse är skyddat enligt 7 kap MB, t.ex. enligt strandskyddsbestämmelserna, beslut om naturreservat eller som Natura 2000område (se avsnitt 11.1.3). Möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter i ett sådant område måste då bedömas enligt flera kriterier varav påtaglig skada på riksintresset bara är ett.
Länsstyrelsernas invändningar i granskningsyttranden till översiktsplan under 2012 avsåg främst riksintressen, hälsa, säkerhet och risk samt strandskydd (SOU 2014:59, s. 52). Länsstyrelsernas ingripandegrunder enligt 11 kap. 10 § PBL kan vara aktuella samtidigt för ett område, t.ex. strandskydd och riksintresse för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövård. Buller- och riskfrågor gör att hälsa, säkerhet och risk ofta är en ingripandegrund tillsammans med riksintresse för kommunikationer, främst för vägar, järnvägar och flygplatser. Den centrala orsaken till påverkan på möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter i sådana områden är oklar.
Utredningen har i sitt arbete inte kunnat urskilja några trender beträffande riksintresseklassificeringens påverkan på möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter i det aktuella området, och inte heller beträffande riksintresseklassificeringens påverkan i prövningen av olika mål och ärenden och om det har varit till fördelar eller nackdelar för olika intressen.
När det gäller frågan om områden av riksintresse enligt 3 kap. MB som hinder för bostadsbyggande identifierade utredningen i delbetänkandet (SOU 2014:59) tre huvudsakliga fall av hinder vid planering i områden som berörs av riksintresse. Fallen beskrivs i avsnitt 8.2.2. Utredningen menar att dessa fall även kan vara en giltig beskrivning av situationen beträffande riksintresseklassificeringens påverkan på möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter.
I arbetet med delbetänkandet gjorde utredningen intervjuer med ett antal kommuner. En allmän synpunkt från kommunerna var att riksintressena också måste kunna avvägas mot andra väsentliga samhällsintressen. De ansåg att samhällsplanering blir som bäst när alla aktörer tvingas göra kompromisser. I dagens system har riksintressemyndigheterna inget incitament till att kompromissa vilket gör att kommunen upplever ett underläge i planeringsprocessen. Det finns en risk att kommunernas arbete inriktas mer på hur bestämmelserna kan kringgås än på hur en lämplig samhälls-
SOU 2015:99 Områden av riksintresse
303
utveckling kan åstadkommas. De ansåg att staten borde sträva efter att skapa förutsättningar för en rationell planering utifrån en helhetssyn om ett hållbart samhällsbyggande. (SOU 2014:59, s. 61–62.)
8.3 Utvärdering och bedömning
Utredningen konstaterar att utbredningen av områden av riksintresse enligt 3 kap. MB är stor. Den omfattar nästan hälften av Sveriges land- och vattenareal. Det innebär att staten kan påverka beslut om planeringen av och beslut om mark- och vattenanvändningen inom nästa halva Sveriges yta.
Ärenden om planering och beslut som berör ett område av riksintresse riskerar att bli långdragna och kostsamma på grund av otydligheter och brister i systemet som medför att det blir svårt att tillämpa. För cirka två femtedelar av arealen är samma område av riksintresse för två eller flera olika ändamål. I sådana områden kompliceras ärendehanteringen ytterligare. Sannolikheten för att ett ärende berör ett område av riksintresse ökar med större utbredning av områden av riksintresse. Det kan antas på olika sätt påverka möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter i områdena.
En reducerad utbredning av områden av riksintresse tillsammans med ett förtydligande av hushållningsbestämmelsernas tillämpning skulle enligt utredningens mening underlätta den kommunala planeringen och samtidigt öka respekten för de värden som är av stor nationell betydelse.
DEL IV Översyn av hushållningsbestämmelserna
307
9 Lagstiftarens intentioner
Enligt direktivet ska utredaren göra en genomgripande översyn av 3 kap. miljöbalken med en analys av de brister som systemet har och en bedömning av hur dessa brister kan åtgärdas så att systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav.
Underlaget till hushållningsbestämmelserna utvecklades i den fysiska riksplaneringen och i arbetet med en ny plan- och bygglag som beskrivs i kap. 3.
För att klarlägga lagstiftarens intentioner och kunna överväga lämpliga lösningar som motsvarar dessa studerar utredningen i detta kapitel hur förarbetena beskriver hushållningsbestämmelsernas framväxt ur den fysiska riksplaneringen och hur samordningen mellan NRL och PBL var avsedd att fungera, bl.a. med avseende på allmänna intressen rörande mark- och vattenanvändningen.
9.1 Översiktsplanen
Införandet av en kommunövergripande översiktsplan var en förutsättning för att uppfylla syftet att decentralisera ansvaret för planläggning och lokal miljö till kommunerna.
En lagfäst skyldighet för kommunerna att bedriva översiktlig fysisk planering som omfattar hela kommunens område framstår nu som nödvändig. En sådan reform har två syften, nämligen dels att kommunerna gentemot staten skall klargöra hur områden av riksintresse enligt NRL bör användas och hur problem som kräver mellankommunal samordning skall lösas, dels att kommunen i demokratiska former skall kunna ge riktlinjer för en lämplig bebyggelseutveckling i olika delar av kommunen. (Prop. 1985/86:1 s. 72.)
Lagstiftarens intentioner SOU 2015:99
308
Översiktsplaneringens uppgifter beskrivs i förarbetena enligt följande.
Översiktsplanen bör således behandla de långsiktiga, strategiska frågorna för markanvändning och byggande och närmast vara av programmässig och vägledande art. Planens uppgift bör vara att ge en samlad information om hur kommunfullmäktige anser att bestämmelserna i 2 kap. om allmänna intressen i princip bör tillgodoses inom kommunen. För att den från allmän synpunkt lämpliga utvecklingen skall kunna bedömas fordras en helhetssyn på markanvändnings- och bebyggelsefrågorna som endast kan uppnås i översiktsplanens form. Planen bör därför vara ett viktigt instrument för kommunen att omsätta sitt politiska program i riktlinjer för planläggning och tillkomsten av bebyggelse och därmed sammanhängande anordningar. Med riktlinjer avser jag här rekommendationer som kan bilda underlag för senare beslut. I likhet med utredningen föreslår jag vidare att översiktsplanen skall vara det medel som används för att redovisa hur kommunen för sin del avser att tillgodose riksintressena vid efterkommande planläggning och prövning av lov. En översiktlig planläggning av här beskriven art är också en förutsättning för att statens inflytande på detaljplanernas utformning skall kunna begränsas. (Prop. 1985/86:1, s. 123.)
Den fysiska planeringen sågs som en del av samhällsplaneringen i stort, och som ett sätt att länka samman åtgärder inom olika nationella politikområden som t.ex. fysisk riksplanering, regionalpolitik och transportpolitik. Bestämmelserna i PBL syftade bl.a. till att ”kommunen skall lägga övergripande sociala, ekonomiska och naturligtvis fysiska aspekter till grund för planens utformning”.
Översiktsplanen bör med andra ord samordnas med andra övergripande program och planer inom kommunen. Jag tänker då främst på de sociala programmen för bostadsförsörjning, utbildning, barntillsyn, äldreomsorg och social omvårdnad. Likaså är det viktigt att de kommunala ambitionerna när det gäller markpolitik, energihushållning, varuförsörjning och trafikförsörjning beaktas och får genomslagskraft i den fysiska översiktsplanen. Som en gemensam grund ligger naturligtvis de lokala förhållandena i fråga om kvinnors och mäns sysselsättning, om näringsliv och, som en följd av det, skattekraften och den kommunala ekonomin. I denna samordningsprocess skall översiktsplanen behandla mark- och vattenresurserna och bebyggelsefrågorna i vid mening. (Prop. 1985/86:1, s. 124.)
SOU 2015:99 Lagstiftarens intentioner
309
Översiktsplanen skulle grundas på kunskap om olika anspråk och intressen beträffande mark- och vattenanvändningen i kommunen.
Det är nödvändigt att anlägga ett brett perspektiv på användningen av mark och vatten för att lämpliga avvägningar och prioriteringar skall kunna göras inom ramen för en helhetssyn. Planen bör därför grundas på en sammanställning av de anspråk och intressen som finns på såväl bevarande som förändring av markanvändning och miljö. Vidare bör som underlag för planen uppgifter sammanställas om de områden som är av riksintresse, om länsplaneringen och om andra statliga riktlinjer av betydelse för kommunens översiktliga planering. (Prop. 1985/86:1, s. 124.)
Kommunernas arbete med den fysiska riksplaneringen hade gett underlag och kunskaper inför den nya översiktsplaneringen enligt den nya plan- och bygglagen. Samtidigt hade formerna för samarbete mellan kommunerna och länsstyrelserna utvecklats.
9.2 PBL och NRL – samordnad lagstiftning
Enligt förarbetena följer kommunernas roll vid tillämpningen av NRL av PBL. ”Översiktsplanen enligt PBL används som instrument för att belysa samhällets – d.v.s. statens och kommunens – syn på vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om användningen av mark- och vattentillgångarna. Ståndpunktstagandena i översiktsplanen skall utgöra underlag för tillämpningen av NRL:s bestämmelser i mål och ärenden enligt de lagar som anknyts till NRL.” (Prop. 1985/86:3, s. 29.)
Fysisk planläggning utgör ett viktigt led i tillämpningen av en naturresurslag. Mitt förslag till PBL bygger på att även NRL antas. Ett kapitel om krav på planläggning och tillståndsprövning enligt PBL bör innehålla en bestämmelse om att även NRL skall tillämpas. Genom denna hänvisning till NRL kommer det att åligga kommunerna och deras byggnadsnämnder att vid all planläggning och prövning av lov enligt PBL se till bl.a. att områden av riksintresse används på ett lämpligt sätt. Åsidosätter en kommun detta, kan och bör staten ingripa mot kommunen. Hänvisningen innebär vidare att även de grundläggande hushållningskraven i lagen skall tillämpas vid planläggning och vid prövning av ansökningar om bygglov och förhandsbesked. (Prop 1985/86:1 s 113–114)
Lagstiftarens intentioner SOU 2015:99
310
9.2.1 Allmänna intressen
Allmänna intressen som ska beaktas vid planering och beslut enligt PBL anges både i PBL och NRL. En utgångspunkt när lagarna utformades var byggnadsstadgans (1959:612) bestämmelser i 2 kap. 9 §.
Bestämmelserna i 2 kap. 9 § byggnadsstadgan om att planläggning ska ske så att den främjar en ur allmän synpunkt lämplig utveckling och om att mark skall användas för det ändamål för vilket den är mest lämpad med hänsyn till beskaffenhet, läge och föreliggande markanvändningsbehov fördes in i båda lagarna. I dag återfinns de i 2 kap. 2 § PBL och i 3 kap. 1 § MB.
Till PBL fördes bestämmelserna om hälsa och säkerhet och andra frågor av mer allmän karaktär.
I 2 kap. föreslår jag en rad allmänna bestämmelser av övergripande natur. Syftet med dem är att ge vägledning i fråga om mål och inriktning vid både planläggning och prövning av lov. Bestämmelserna bör ses som ett uttryck för de samlade krav som statsmakterna riktar på kommunerna i samband med markanvändningsbesluten. Bestämmelserna har sin motsvarighet i 9, 12 och 29 §§ byggnadsstadgan. Tillämpningen av bestämmelserna bör i hög grad vara en kommunal angelägenhet. Avsikten är att det här skall finnas ett brett spelrum för lokala bedömningar. Funktionen av bestämmelserna i 2 kap. kan också beskrivas på följande sätt. Jag föreslår, som tidigare har framgått, en lagfäst princip om att mark som skall användas för bebyggelse först måste prövas vara lämplig från allmän synpunkt för detta ändamål. Den lämplighetsprövningen skall ske i första hand vid planläggning men kan även göras i samband med bygglovsprövningen. Meningen är att 2 kap. skall läggas till grund för lämplighetsprövningen. I 2 kap. räknas alltså upp en rad allmänna intressen som skall beaktas av kommunerna vid beslut om planläggning och prövning av lov. Jag kommer senare att föreslå att en hänvisning till NRL skall tas in i 2 kap. På grund härav kommer även den lagen att utgöra en grund för beslut enligt PBL om planer och lov. (Prop. 1985/86:1, s. 114.)
I 2 kap. 3 § PBL anges i dag allmänna intressen som ska främjas vid planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt den lagen. Med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden ska planläggning främja bl.a. en ändamålsenlig struktur, en god och tillgänglig livsmiljö, en god ekonomisk tillväxt och bostadsbyggande. Vidare anges att bestämmelserna om hushållning
SOU 2015:99 Lagstiftarens intentioner
311
med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap.1–8 §§miljöbalken ska tillämpas.
Till NRL fördes de mer områdesanknutna bestämmelserna som hade samband med riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen.
Markanvändningsfrågor utgör naturligtvis ett centralt led i naturresurshushållningen. Därför har i NRL tagits in grundläggande hushållningsbestämmelser som till övervägande del motsvarar 9 § byggnadsstadgan och de nuvarande s.k. verksamhetsanknutna riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. NRL innehåller därför bestämmelser om sådana intressen som det finns särskild anledning att värna om. Föreskrifter finns sålunda om hänsynstagande på olika sätt till de areella näringarnas intressen. Vidare finns bestämmelser om hänsyn till naturvårdens, kulturminnesvårdens och friluftslivets intressen. Inom områden som av olika skäl är av riksintresse är skyddet särskilt starkt. (Prop. 1985/86:1, s. 114.)
Riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen tog dock sikte enbart på hushållning med mark- och vattenområden av riksintresse, medan hushållningsbestämmelserna avsåg att reglera även hushållningen med mark- och vattenområden i övrigt (prop. 1985/86:3, s. 28). Bestämmelserna angav i huvudsak vad som utgör de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor och inriktningen för de bedömningar som måste göras i det enskilda fallet (prop. 1985/86:3, s. 22–23). Statens möjligheter att ingripa begränsades till områden av riksintresse.
En av de grundläggande idéerna med en central lag om hushållning med naturresurser var att man skulle få gemensamma utgångspunkter för att bedöma mark- och vattenanvändningsfrågor vid tillståndsprövning enligt olika lagar och därigenom också uppnå samordningsvinster. ”Eftersom översiktsplanen skall upprättas med tillämpning av NRL:s regler, kan den tjäna som underlag även för tillämpningen av NRL i mål och ärenden enligt andra lagar än PBL” (prop. 1985/86:3, s. 38).
Som jag nyss angav bör 2 kap. NRL innehålla grundläggande bestämmelser som skall tillämpas vid planläggning och prövning av lov enligt PBL och vid prövning av mål och ärenden enligt vissa speciallagar för att främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna bör ange vilka allmänna intressen som särskilt skall beaktas vid sådana avvägningar för att en god hushållning skall uppnås. De allmänna intressen som därvid kommer i förgrunden är, i enlighet med min redogörelse i det föregående, sådana som har central betydelse för
Lagstiftarens intentioner SOU 2015:99
312
att trygga en uthållig användning av naturresurserna i vårt land, bevara god natur och kulturmiljö samt främja ett ändamålsenligt samhällsbyggande. (Prop. 1985/86:3, s. 41–42)
Den grundläggande avvägningsbestämmelsen som numera återfinns i 3 kap. 1 § MB skulle ge vägledning vid avvägningar mellan olika intressen.
Dessa regler skall ses som förhandsuttalanden om hur avvägningar om användningen av naturresurserna normalt bör göras i de fall som reglerna behandlar. De verksamheter och intressen som tas upp är inte rangordnade sinsemellan. Vid konkurrens mellan dessa om ett område får - om området inte är av stor betydelse i ett nationellt perspektiv för en viss verksamhet eller ett visst intresse – avvägningar göras utifrån den grundläggande avvägningsbestämmelsen. (Prop. 1985/86:3, s. 47)
9.3 Dialog mellan stat och kommun
I den fysiska riksplaneringen identifierades mark- och vattenområden av nationell betydelse för olika ändamål som kommunerna skulle ta hänsyn till i sin fysiska planering för att fullfölja den fysiska riksplaneringens intentioner. Under planeringskedet arbetade kommunerna med att i samråd med länsstyrelser och övriga berörda regionala myndigheter inordna och beakta de behandlade områdena i en utvidgad översiktlig planering där olika markanvändningsintressen prövades mot varandra. Arbetet bestod i huvudsak i att utarbeta underlag för ställningstaganden i kommunfullmäktige till den framtida markanvändningen och till frågor om hur fortsatt planläggning och tillståndsgivning för bebyggelse m.m. bör ske. Den fysiska riksplaneringen bedrevs under ledning från regeringskansliet i en process som illustreras i den s.k. FRP-ormen (se fig. 9.1).
SOU 2015:99 Lagstiftarens intentioner
313
I början av 1980-talet upphörde regeringens deltagande i processen, men avsikten var att processen skulle fortsätta i en dialog mellan de berörda centrala myndigheterna och kommunerna. I propositionen
Fortsatt fysisk riksplanering (prop. 1980/81:183) slås fast att den fysiska riksplaneringen är en fortlöpande planeringsprocess där nya viktiga hushållningsfrågor vid behov bör behandlas. Detta beskrivs på följande sätt i Bilaga 5 – Den fysiska riksplaneringen i prop. 1985/86:3.
Genom planeringsprocessen skapas en systematisk samordning dels mellan olika nationella anspråk på mark- och naturresurserna, dels mellan staten och kommunerna om sådana mark- och vattenhushållningsfrågor som bedöms vara viktiga från rikssynpunkt och för vilka särskilda insatser behövs. Förslagen i propositionen innebär att den fysiska riksplaneringen så långt möjligt inordnas i den fortlöpande planerings och beslutsprocessen, främst i anslutning till kommunernas markanvändningsplanering. Den fortsatta fysiska riksplaneringen skall liksom den hittills genomförda bedrivas i samarbete mellan staten och kommunerna men utan krav på den typ av omfattande, samtidiga redovisningar från alla kommuner som har förekommit under program- och planeringsskedena. Berörda ämbetsverk skall även i fortsättningen svara för att ange den närmare innebörden av olika sektoriella riksintressen. (Prop. 1985/86:3, s. 243–244.)
9.4 Hushållningsbestämmelsernas syfte
Intentionerna i den fysiska riksplaneringen var bl.a. att i den fysiska planeringen stärka skyddet för naturvård, rörligt friluftsliv och kulturmiljö och att öka hänsynen till de areella näringarnas intressen. Vidare att lösa markanvändningskonflikter i vissa områden och att förhindra att områden som är av stor nationell betydelse för en viss användning tas i anspråk för annat ändamål.
I propositionen Fortsatt fysisk riksplanering sammanfattade departementschefen resultatet av den fysiska riksplaneringen.
Det hittills genomförda arbetet visar enligt min mening att riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen har haft stor positiv betydelse för att hävda viktiga hushållningsfrågor beträffande marken och vattnet. Jag vill särskilt framhålla att skyddet har stärkts väsentligt för den brukningsvärda jordbruksmarken, större områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv och kulturminnesvård, icke exploaterade kuster och fjällområden samt outbyggda älvar och älvsträckor. Jag bedömer att resultatet av arbetet med den fysiska riksplaneringen väl har svarat mot
Lagstiftarens intentioner SOU 2015:99
314
de ursprungliga intentioner som statsmakterna uttryckte är 1972. (Prop. 1980/81:183, s. 124.)
Bestämmelsernas grundläggande syfte är att främja en användning av mark och vatten som är förnuftig för samhället vid en allsidig, samlad bedömning, både i ett långsiktigt och ett kortsiktigt perspektiv. Bestämmelserna ska främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Enligt förarbetena är hushållningsbestämmelserna
inriktade på att ge vägledning för att avgöra frågor om mark- och vattenanvändningen. De kan betecknas som planeringsriktlinjer för alla som bedriver eller avser att bedriva tillståndspliktiga verksamheter som tar i anspråk mark- och vattenområden som kan användas för olika ändamål. Ianspråktagandet kan antingen vara direkt på det sättet att någon vill förändra den pågående användningen av ett område eller indirekt genom att någon vill bedriva en verksamhet på ett visst område på ett sådant sätt att det påverkar intilliggande mark eller vattenområden. (Prop. 1985/86:3, s. 145.)
Innebörden i en god hushållning och den avvägning mellan olika intressen som ska göras beskrivs i förarbetena enligt följande.
I en god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt ligger ett krav att intressen och anspråk som hänger samman med livsmedelsförsörjningen, industrins råvaruförsörjning, energiförsörjningen och samhällsbyggandet skall beaktas. Däri ligger bl.a. ett krav på att lämpliga områden ställs till förfogande för samhällsbyggandets olika led i form av t.ex. anläggningar för produktion och teknisk försörjning, för skilda vetenskapliga, kulturella och rekreativa behov samt för det militära och civila försvaret. I en god hushållning ingår också att disponera resurserna och att utforma nödvändiga ingrepp med hänsyn till människornas behov och så att mångformigheten i natur och kulturmiljön bevaras. Beslut om användningen av våra naturresurser innebär i många fall att man måste göra avvägningar mellan ett flertal, ofta motstridiga intressen. Ekologiska, sociala och samhällsekonomiska synpunkter måste därvid vägas mot varandra på ett sätt som sammantaget främjar en god hushållning. (Prop. 1985/86:3, s. 151–152.)
Bestämmelserna kan enligt förarbetena ”sammanfattningsvis sägas syfta till att god natur och kulturmiljö skall bevaras, att landets försörjning med naturresurser tryggas i ett långsiktigt perspektiv samt att ett ändamålsenligt samhällsbyggande främjas. Både bevarande och användningsintressen skall alltså beaktas.” (prop. 1985/86:3, s. 152).
SOU 2015:99 Lagstiftarens intentioner
315
Det övergripande syftet med de nu gällande hushållningsbestämmelserna är att främja en hållbar utveckling. Bestämmelserna ska kunna utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas.
9.5 Överväganden
Utredningen tolkar lagstiftarens intentioner med systemet för hushållning med mark och vatten enligt följande.
Utredningen finner inledningsvis att syftet med hushållningsbestämmelserna är att främja en hållbar utveckling genom att bestämmelserna tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas.
Vidare att bedömningar om vad som är en hållbar utveckling när det gäller markanvändnings- och bebyggelsefrågor ska göras utifrån en helhetssyn där de allmänna intressena ifråga om mark- och vattenanvändningen är tydliggjorda och kan avvägas mot varandra. Fysisk planering bör därför grundas på en sammanställning av de anspråk och intressen som finns på såväl bevarande som förändring av markanvändning och miljö.
Det är kommunens uppgift att planera för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. PBL ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. MB ska tillämpas.
I 2 kap. PBL anges allmänna intressen som ska främjas vid planläggning medan hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB anger områden som är av allmänt intresse som ska beaktas vid kommunens avvägningar mellan olika mark- och vattenanvändningsintressen i översiktsplanen. Kommunens bedömningar i översiktsplanen ska ge underlag för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna vid beslut enligt de lagar där bestämmelserna ska tillämpas.
Lagstiftarens intentioner SOU 2015:99
316
I 3 och 4 kap. MB anges planeringsriktlinjer som avser mark- och vattenområden av allmänt intresse. Bestämmelserna anger i huvudsak vad som utgör de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor och inriktningen för de bedömningar som måste göras i det enskilda fallet. De anger områden för sådana verksamheter och intressen som har central betydelse för att trygga en uthållig användning av mark- och vattenområden i landet, bevara god natur och kulturmiljö samt främja ett ändamålsenligt samhällsbyggande. Sådana verksamheter och intressen ska enligt bestämmelserna ges en prioriterad ställning vid avvägningar om ett områdes möjliga användningar, och bestämmelserna ska ses som förhandsuttalanden om hur avvägningarna normalt bör göras i de fall som reglerna behandlar.
Samtidigt ska bestämmelserna också vara ett instrument för statligt inflytande i planerings- och beslutsprocesser som rör mark- och vattenanvändning. Om ett område berörs som är av riksintresse kan staten ingripa i planerings- och beslutsprocesserna. Områden av riksintresse beskrivs geografiskt i 4 kap. MB och ändamålsvis i 3 kap. MB. Geografisk avgränsning av områden av riksintresse enligt 3 kap. MB ska bedömas av ansvariga centrala myndigheter i dialog bl.a. med berörd kommun.
317
10 Dagens krav och behov
Enligt direktivet ska utredaren göra en genomgripande översyn av 3 kap. miljöbalken med en analys av de brister som systemet har och en bedömning av hur dessa brister kan åtgärdas så att systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav.
Hushållningsbestämmelserna speglar de mark- och vattenanvändningsfrågor som var angelägna under den fysiska riksplaneringens tid och då naturresurslagen kom till för över tjugofem år sedan. Några av de frågorna har inte utvecklats så som man på den tiden antog och andra samhällsintressen har tillkommit. Förhållandena och formerna för planering och beslutsfattande har kommit att ändras liksom uppfattningar och kunskaper om samhällsintressen och mark- och vattenanvändning. Samtidigt har de nya generationerna planerare, beslutsfattare och tjänstemän inte samma bakgrundskunskaper om systemet som de som var verksamma när det etablerades.
För att kunna överväga lämpliga lösningar som motsvarar dagens krav studerar utredningen i detta kapitel viktigare förändringar som skett sedan naturresurslagen trädde i kraft och vilka nya krav och behov som det finns anledning att beakta i systemet för hushållning med mark och vatten.
10.1 Nya förutsättningar
Givetvis innebär inte det lagförslag som jag nu lägger fram en slutlig avgränsning av lagens tillämpningsområde. Det är naturligt att lagen förändras successivt när det uppkommer behov av nya allmänna riktlinjer för att samordna beslut som gäller marken och vattnet och den fysiska miljön i övrigt. (Prop. 1985/86:3, s. 21)
Dagens krav och behov SOU 2015:99
318
10.1.1 Den allmänna samhällsutvecklingen
Framställningen i avsnittet bygger på redovisningarna i betänkandena från PBL-kommittén (SOU 2005:77 del 1, s. 158–160) och Bostadsplaneringskommittén (SOU 2015:59, s. 274–275).
Tendenserna till ökade skillnader i befolkningsutveckling mellan olika delar av landet, som sedan länge har varit en genomgående trend i den svenska samhällsutvecklingen, har fortsatt efter i stort sett samma mönster som under tidigare år, se figur 10.1.
Källa: SCB 2013.
Under 1990-talet mattades den tidigare förhållandevis stabila befolkningstillväxten av, genom både ett minskat barnafödande och en minskad invandring, även om 2000-talets första år återigen visade på en viss befolkningsökning. Omflyttningen inom landet fortsatte, men tillväxten var inte längre enbart koncentrerad till storstadsregionerna, utan även medelstora universitets- och högskolestäder samt den tätortsnära landsbygden hade en förhållandevis stark tillväxt. Möjligheterna till sysselsättning var heller inte längre en avgörande drivkraft för flyttning, utan önskemål om attraktiv livsmiljö med utbud av bland annat kultur och service var
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
319
ofta motiv för en flytt, särskilt för ungdomar. Också näringslivets etableringsmönster styrdes alltmer av kvaliteter och värden i orters livsmiljö.
Utvecklingen av kommunikationer, ett ökat bilinnehav och människors ökade rörlighet har medverkat till att människor i sin vardag färdas över allt större områden jämfört med förhållandena för några årtionden sedan. Vid tiden för kommunreformen i början av 1970-talet fanns 190 s.k. lokala arbetsmarknader, dvs. geografiskt sammanhängande områden där människor både bor och arbetar, varav 150 i stort sett motsvarades av enskilda kommuner. År 2005 hade antalet minskat till cirka 100 och endast ett 50-tal kommuner utgjorde en egen lokal arbetsmarknad. Utvecklingen mot större lokala bostads- och arbetsmarknader har medverkat till en ökad medvetenhet om regionala beroenden och nya metoder i arbetet för en regional och lokal utveckling.
Det sker nu en kraftig befolkningstillväxt i många delar av landet. Vid årsskiftet 2013/14 hade Sverige cirka 9,65 miljoner invånare och folkmängden hade ökat med cirka 700 000 personer från 2002. Den årliga befolkningsökningen har varit särskilt kraftig efter 2005. 12 av landets 21 län svarade för hela befolkningsökningen, medan övriga nio län hade en oförändrad eller något minskande befolkning. De tre storstadslänen Stockholm, Västra Götaland och Skåne ökade sammantagna med närmare 550 000 invånare. Den inhemska omflyttningen ökar och har inte varit så omfattande sedan 1960-talets flyttboom. Under 2000-talets första decennium har t.ex. inflyttningsnettot till högskoleorter med mer än 75 000 invånare varit i genomsnitt cirka 2 000 personer per år, medan utflyttningsnettot från kommuner med mindre än 25 000 invånare har varit lika stort. År 2010 bodde 85 procent av Sveriges befolkning (drygt 8 miljoner invånare) i en tätort. Tätortsbefolkningen ökade med 550 000 personer mellan åren 2000 och 2010.
För kommunerna innebär dessa tendenser utmaningar som också präglar den fysiska planeringen och byggandet. De kommuner som upplever en långvarig minskning eller stagnation har att försöka vända utvecklingen och samtidigt hantera nedskärningar i de kommunala verksamheterna och i vissa fall ett bostadsöverskott. I andra kommuner handlar det i stället om att försöka tillgodose behoven av bostäder, infrastruktur och service som följer av en tillväxt. Insikten om att en attraktiv livsmiljö är en viktig till-
Dagens krav och behov SOU 2015:99
320
växtfaktor präglar allt oftare också den fysiska planeringen och byggandet.
10.1.2 EU-medlemskap 1995
Sveriges inträde i EU år 1995 medförde grundläggande förändringar för den svenska samhällsförvaltningen i allmänhet och indirekt även i vissa avseenden nya förutsättningar för fysisk planering och byggande (SOU 2005:77, del 1, s. 162).
EU har inte några befogenheter att meddela regler för medlemsländerna inom området fysisk planering, men unionen påverkar ändå den fysiska planeringen i Sverige. Detta sker genom unionens miljö-, energi-, transport- och jordbrukspolitik. Strukturfonder, landsbygdsprogram, ramprogram, regional utvecklingsplanering, ESDP
1
och INTERREG-projekt
2
är exempel på verksamheter, som
har betydelse för den svenska fysiska planeringen.
Boverket har funnit att EU påverkar den svenska fysiska planeringen främst inom miljöområdet (Boverket 2011a). Det gäller frågor om klimat, naturskydd och biologisk mångfald, buller, dricksvatten, utsläpp av farliga ämnen, strategiska miljöbedömningar, skydd mot översvämningar, integrerad kustzons- och havsplanering, miljöinformation och miljödata, avfall och luftföroreningar. Även EU:s energi-, transport- och jordbrukspolitik påverkar den fysiska planeringen.
Några exempel på regler som utgår från EU-lagstiftning är miljökvalitetsnormer, Natura 2000, miljöbedömningar av planer och program, åtgärdsprogram för vatten och kartläggning av översvämningshotade områden. EU:s miljölagstiftning har också inneburit nya organisationsstrukturer och arbetsmetoder i Sverige, bland annat indelningen i vattendistrikt (SOU 2015:59, del 1, s. 288–289).
I vissa avseenden har EU-medlemskapet således medverkat till att kommunens handlingsfrihet har begränsats i viss utsträckning och innebär därmed en ny förutsättning för PBL:s grundläggande syfte
1
The European Commission, ESDP European Spatial Development Perspective, Towards
Balanced and Sustainable Development of the Territory of the EU, Agreed at the Informal Council of Ministers responsible for Spatial Planning in Potsdam, May 1999.
2
EU:s program för territoriellt samarbete.
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
321
att decentralisera beslutsansvaret till kommunerna (SOU 2005:77, del 1, s. 162).
10.1.3 Miljökvalitetsmålen
Regeringen lämnade 1998 till riksdagen förslag till nya nationella miljökvalitetsmål som skulle ersätta de flesta då gällande cirka 170 miljömålen. Enligt propositionen skulle de nya målen i en modern mål- och resultatstyrningsprocess göra miljöarbetet mer målinriktat och effektivt (prop. 1997/98:145, s. 20).
Regeringen hade samma år också lämnat förslag till riksdagen om trafik, regionalpolitik, sysselsättning, bostadspolitik, konsumentpolitik, jordbrukspolitiken i EU samt om arkitektur, formgivning och design. En proposition om skogspolitiken hade aviserats, och en proposition om hållbart fiske och jordbruk hade lagts fram 1997. Enligt regeringen utgjorde förslagen viktiga delar i det samlade arbetet för en hållbar utveckling genom att de inom respektive område angav riktlinjer för en sådan utveckling (prop. 1997/98:145, s. 21).
Riksdagen beslutade 1999 om en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Ytterligare ett miljökvalitetsmål beslutades 2005 (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48).
Enligt miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98:45) medverkar miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark och vatten, om miljökvalitetsnormer och om miljökonsekvensbeskrivningar till att ”göra en ekologiskt hållbar utveckling till ett gemensamt mål för all samhällsplanering” (prop. 1997/98:45, del2, s. 5–6). Vidare anges att av riksdagen fastställda miljömål ”ger ledning vid tillämpningen av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär” (prop. 1997/98:45, del2, s. 8).
Miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Det finns även preciseringar av miljökvalitetsmålen som beslutades av regeringen 2012-04-26 (dnr
M2012/1171/Ma). Preciseringarna förtydligar miljökvalitetsmålens tillståndsbeskrivningar och används i det löpande uppföljnings-
Dagens krav och behov SOU 2015:99
322
arbetet av målen. Samtidigt beslutades vissa etappmål som anger steg på vägen till miljökvalitetsmålen.
Flera miljökvalitetsmål har preciseringar och etappmål som kan ha relevans för hushållningsbestämmelsernas tillämpning. Bland annat för de markanvändningsanknutna miljökvalitetsmålen gäller som preciseringar i något olika formuleringar att – områdenas natur- och kulturvärden är bevarade och att förut-
sättningar finns för fortsatt bevarande och utveckling av värdena – områdenas värde för friluftsliv är värnade och bibehållna och
påverkan från buller är minimerad
Exempel på andra preciseringar är att – fjällens värden för rennäringen är bevarade – naturgrusavlagringar av stor betydelse för dricksvattenförsörj-
ning, energilagring, natur- och kulturlandskapet är fortsatt bevarade – tillståndet är oförändrat för kulturhistoriska lämningar under
vattnet
Preciseringarna för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö handlar bland annat om en långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur och om en planering utifrån ett sammanhållet och hållbart perspektiv på sociala, ekonomiska samt miljö- och hälsorelaterade frågor och där olika typer av infrastruktur är integrerad. Kulturmiljöfrågor, tillgång till natur- och grönområden samt effektiv resursanvändning är exempel på frågor som lyfts fram särskilt.
För miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv är en precisering att ”det finns en fungerande grön infrastruktur, som upprätthålls genom en kombination av skydd, återställande och hållbart nyttjande inom sektorer, så att fragmentering av populationer och livsmiljöer inte sker och den biologiska mångfalden i landskapet bevaras”.
Etappmålet för biologisk mångfald anger bland annat att samordningen inom den statliga förvaltningen ska ha förstärkts senast 2016 så att helhetssynen på markanvändningen har ökat. Minst 20 procent av Sveriges land- och sötvattensområden samt 10 procent av Sveriges marina områden ska senast år 2020 bidra till att nå nationella och
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
323
internationella mål för biologisk mångfald. Skydd av områden ska till 2020 utökas med minst 1 142 000 hektar räknat från 2012, bland annat för skogar, våtmarker, sjöar och vattendrag samt marina områden.
10.1.4 Naturvårdens utveckling
Sedan 1987 har arealen skyddad natur ökat från cirka 2 miljoner ha till cirka 7 miljoner ha, se figur 10.2.
Källa: SCB Statistiska meddelanden MI 41 SM 1401.
I slutet av 1980-talet ökade arealerna för naturreservat kraftigt, framförallt på grund av underlag och kunskap från den landsomfattande urskogsinventeringen 1978 till 1982, vilken var det första egentliga planeringsunderlaget för skydd av värdefulla skogar. Den stora arealökningen mellan 1999 och 2000 beror både på komplettering av områden i det europeiska nätverket Natura 2000 och på att flera stora domänreservat i Norrbottens län om-
0
1 000 000 2 000 000 3 000 000 4 000 000 5 000 000 6 000 000 7 000 000
Skyddad areal inom NP, NR, NVO och Natura 2000 (habitatdirektivet)
Ackumulerad areal (hektar) per år
Hav
Sötvatten
Övrigt
Jordbruksmarker
Myr
Skog
Fjällbarrskog
Fjällbjörkskog
Fjäll
Dagens krav och behov SOU 2015:99
324
bildades till naturreservat. Genomförandet av miljökvalitetsmålen har inneburit ett fortsatt genomförande av områdesskydd sedan 1999. (SCB Statistiska meddelanden MI 41 SM 1401). Kommunernas eget intresse av att avsätta naturreservat har ökat i stor omfattning, många gånger med stöd av lokala opinioner. Ett antal kommunala naturreservat har bildats med stöd av bidrag från staten, s.k. LONA-bidrag.
10.1.5 Ekologisk grundsyn och ekosystemansatsen
Utgångspunkten för den fysiska riksplaneringen var att hushållningen med mark- och vatten ska ske med ett långsiktigt perspektiv och baseras på en ekologisk grundsyn (prop. 1985/86:3, s. 17). Enligt förarbetena är det ”ekologiska, sociala eller samhällsekonomiska intressen av mer långsiktigt karaktär som behöver få stöd av bestämmelser i en naturresurslag så att de får tyngd i avvägningssammanhang” (prop. 1985/86:3, s. 14).
Ekosystemansatsen, som är formulerad inom den internationella konventionen om biologisk mångfald (UNEP/CBD/COP/V/6), utgår från en helhetssyn på förvaltningen av ekosystem. Dess mål är balans mellan bevarande och användning av land, vatten och levande resurser. Ansatsen innefattar hänsyn till sociala, ekonomiska och ekologiska aspekter och respekt för ekosystemens naturliga gränser samt ett landskapsperspektiv. Ansatsen bygger på tanken att ekosystem bidrar med olika ekosystemtjänster
3
. Ekosystemansatsen inbegriper även en syn på planering och förvaltning av olika naturresurser. Inom ansatsen poängteras bl.a. att alla berörda i samhället bör vara med när målen för förvaltningen av ekosystemen formuleras och att förvaltningen bör vara flexibel för att på bästa sätt hantera oförutsägbara förändringar och störningar. Ansatsen betonar även att all relevant kunskap ska beaktas i planering och förvaltning av ekosystem. Eftersom vi ofta saknar mer precis kunskap om hur ekosystem reagerar på mänsklig på verkan måste sådana system förvaltas enligt försiktighetsprincipen (SOU 2012:15, s. 38–39).
3
Ekosystemtjänster är de nyttor som människor får från ekosystemen.
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
325
Långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning
Miljömålsberedningen (M 2010:04) har redovisat förslag till strategier för långsiktigt hållbar markanvändning och för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen (SOU 2014:50, s. 15).
Långsiktigt hållbar markanvändning är enligt beredningen ”en markanvändning som gör att vi når våra miljökvalitetsmål och kan få viktiga ekosystemtjänster” (SOU 2013:43, s. 47). En långsiktigt hållbar markanvändning är
en markanvändning som säkerställer viktiga ekosystemtjänster. För att uppnå en hållbar vattenpolitik är det också viktigt att utgå från ekosystemen och deras värden. Viktiga aspekter är ekosystemens förmåga att klara av framtida förändringar och att synliggöra värdet av ekosystemtjänster. (SOU 2014:50, s. 59)
Vidare är en långsiktigt hållbar markanvändning
avgörande för att vi ska kunna nå flertalet av våra miljökvalitetsmål. Det gäller framför allt Begränsad klimatpåverkan, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv. Markanvändningen har också stor påverkan på andra miljökvalitetsmål, inte minst Giftfri miljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. (SOU 2014:50, s. 56)
Enligt beredningen är hållbar markanvändning också en förutsättning för att vi ska kunna nå de vattenpolitiska målen. Samtidigt har vattnet stor betydelse för markanvändningen. En god vattenkvalitet är en förutsättning för dricksvattenförsörjning, jordbruk, skogsbruk, turism och industri. En långsiktigt hållbar markanvändning måste därför vara en integrerad del i en sammanhållen och hållbar vattenpolitik, och vice versa (SOU 2014:50, s. 55). Såväl en hållbar vattenpolitik som en hållbar markanvändning bör enligt beredningen utgå från
de tre hållbarhetsaspekterna: ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet, samt ekosystemansatsen och ekosystemens resiliens
4
. En hållbar mark- och vattenpolitik innebär därmed att användningen av och påverkan på mark och vatten inte leder till att vissa gränsvärden över-
4
Resiliens är en egenskap som beskriver ett ekosystems förmåga att tolerera förändringar
och störningar utan att det förändras till ett system med helt andra strukturer och funktioner.
Dagens krav och behov SOU 2015:99
326
skrids och inte ger upphov till så stora störningar att ekosystemens funktioner i grunden förändras. (SOU 2014:50, s. 61)
Hur marken används är enligt beredningen av stor betydelse för många viktiga samhällsintressen och näringar som jord- och skogsbruk, infrastruktur, turism och energiproduktion. Det påverkar även många kulturmiljövärden och har betydelse för friluftsliv och rekreation (SOU 2012:15, s. 37; SOU 2013:43, s. 45). Anspråken på marken är i dag stora och sannolikt växande. Markanvändningen påverkas bl.a. av globala konsumtionsmönster, befolkningsutveckling, globalisering och teknikutveckling. Klimatförändringarna kommer att förändra mönstren för livsmedels-, varu- och energiproduktion. Ökande anspråk på marken innebär potentiellt ökande konflikter om marken och dess användning. Enligt Miljömålsberedningen innebär en hållbar markanvändning ”bl.a. verksamhet som kan ha en god ekonomisk avkastning och som bevarar markens, vattnets och ekosystemens produktionsförmåga samt inte leder till långsiktigt negativ miljöpåverkan eller medför negativ påverkan på människors sociala välfärd” (SOU 2014:50, s. 57). Beredningen konstaterar att
Hur marken bör användas kommer alltid att vara förknippat med svåra val. För att åstadkomma en långsiktigt hållbar markanvändning måste därför olika intressen och anspråk på marken beaktas och vi måste göra långsiktiga avvägningar mellan olika samhällsmål. (SOU 2014:50, s. 56–57)
Miljömålsberedningen fokuserar i sitt förslag till strategi på hur styrningen av markanvändningen kan utvecklas för ett ökat helhetsperspektiv, med särskild inriktning på samhällets behov av anpassning till ett förändrat klimat och främjande av grön infrastruktur
5
Enligt beredningen kräver en långsiktigt hållbar användning av mark och vatten att vi ser till hela landskapet och dess förutsättningar och möjligheter.
I landskapet möts många olika värden och intressen – ekonomiska, ekologiska, estetiska, sociala och kulturella. Vi behöver utveckla en helhetssyn på landskapets värden och en hållbar förvaltning av dessa.
5
Med grön infrastruktur avses strukturer i landskapet och brukande av dessa som säker-
ställer en långsiktig överlevnad av livsmiljöer och arter, genom att spridningsmöjligheter säkerställs.
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
327
En helhetssyn på landskapet inkluderar även vattnet. När man ser till en sektor och ett samhällsmål i taget finns det risk att man fattar beslut som är mindre bra för andra sektorer och andra samhällsmål. Vi riskerar att suboptimera användningen av landskapet och därigenom få en sämre användning av samhällets resurser. Det är därför viktigt att statliga myndigheter samarbetar med varandra och med näringsliv, fastighetsägare och allmänhet när beslut om mark- och vattenanvändning fattas. Det är också angeläget att kommunernas ansvar för den fysiska planeringen beaktas när sådana beslut fattas. (SOU 2014:50, s. 59)
En helhetssyn på landskapet och användningen av mark och vatten är också en förutsättning för att det ska vara möjligt att bevara och utveckla en fungerande grön infrastruktur i land- och vattenmiljöer. En fungerande grön infrastruktur genom en kombination av skydd, restaurering och hållbar användning av mark och vatten är enligt beredningen en förutsättning för att den biologiska mångfalden i landskapet ska kunna bevaras. Grön infrastruktur ökar ekosystemens resiliens och bidrar till att upprätthålla viktiga ekosystemtjänster, t.ex. vattenrening, jordförbättring och lagring av koldioxid. Grön infrastruktur kan även spela en viktig roll i arbetet med klimatanpassning genom att skydda mot översvämningar och kraftiga värmeböljor (SOU 2014:50, s. 149–150).
Enligt beredningen kommer effekterna av ett förändrat klimat att bli allt mer påtagliga vilket kommer att leda till att konkurrensen om mark och vatten ökar över tid. Fler kommer att göra anspråk på marken samtidigt som markanvändningen måste bli mer långsiktig och hållbar. I en hållbar markanvändning ingår att hantera de risker som ett förändrat klimat medför. De långsiktiga effekterna för samhället och miljön är svåra att beräkna och uppskatta, men förbättrade förutsättningar för att i dag anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat kan minska behovet av mer kostsamma insatser i framtiden. Det behövs enligt beredningen en förutseende fysisk planering och värdering av risker som tillsammans med förebyggande åtgärder kan skydda samhället mot framtida potentiella risker och kostnader till följd av ett förändrat klimat (SOU 2014:50, s. 63–64).
Förslaget till strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik fokuserar på hur vattenresurserna kan förvaltas för framtiden, med särskild inriktning på farliga ämnen, skydd och restaurering av vattenområden, hållbar näringsbelastning och hållbar fisk-
Dagens krav och behov SOU 2015:99
328
förvaltning (SOU 2014:50, s. 15). Enligt beredningen bör bland annat arbetet med att skydda marin miljö intensifieras. Det är angeläget att de ekologiska sambanden och den ekologiska representativiteten i skyddet stärks. Det finns stora restaureringsbehov i kust- och sötvattensmiljöer och förutsättningarna för restaureringar behöver förbättras genom en nationell behovsanalys som kan vara vägledande vid restaureringar. Ett helhetsperspektiv på havs- och vattenmiljön, väl fungerande samverkan mellan olika aktörer och avvägningar mellan olika samhällsintressen är viktigt (SOU 2014:50, s. 227–228).
10.1.6 Landskapets förändring
Landskapet i vårt land genomgår förändringar som blir tydliga när de betraktas på lite längre sikt. En del förändringar kan ha helt naturliga orsaker som t.ex. landhöjning och sanderosion. Numera diskuteras också intensivt vilka förändringar som kan uppstå på grund av klimatförändringar. Flera konsekvenser av ett varmare klimat kommer sannolikt att ha betydelse både för landskapets utseende och markanvändning. En höjning av havsnivån och ökad nederbörd kommer exempelvis att få stor betydelse för planering och markanvändning.
Andra förändringar beror på aktiva beslut och en medveten planering. Bebyggelseutvecklingen i tätorter och städer leder också till stor förändring av det omgivande landskapet. Även om strandskyddsbestämmelser begränsar exploatering av stränder så har många skärdgårdsområden ändrat karaktär när mindre fritidshus har ersatts av fler och betydligt större byggnader inom befintlig tomtmark. Vindkraftutbyggnaden som lett till en allt större produktion av el från vindkraftverk påverkar landskapets utseende i många länder, och även i Sverige. Som en följd av ny elproduktion och behov av robust energiförsörjning behöver nya kraftledningsstråk byggas de kommande åren. Allt större transportmängder ställer krav på fler och bredare vägar och järnvägar som har positiva effekter för våra möjligheter att transportera både människor och varor samtidigt som allt större barriärer bildas i landskapet och genom bebyggelsen.
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
329
Ytterligare ett slag av förändring av markanvändning kan betraktas som passiva förändringar. I många fall har dessa förändringar ekonomiska orsaker som gör att markanvändningen förändras successivt, ofta kopplat till förutsättningarna till jord- och skogsbruk. Odlingslandskapet har ändrat karaktär, med större odlingslotter för rationell brukning och igenväxning av mark som inte uppfattas som brukningsvärd. Dikeskanter, åkerholmar, bäckar och andra inslag som är viktiga för den biologiska mångfalden minskar i utbredning. Slåtter och betesdrift har minskat kraftigt de senaste decennierna, vilket på ett påtagligt sätt har förändrat det öppna landskapet i många bygder. T.ex. i Tornedalen växer markerna närmast älven igen och de tidigare ängarna och storslagna vyerna begränsas i snabb takt. Även lantbrukets ekonomibyggnader används i dag på ett annat sätt än tidigare i hela landet. Mindre ladugårdar har ersatts med färre men större, och många ekonomibyggnader förfaller och kommer på sikt att försvinna om de inte kan underhållas och användas. I vissa trakter blir befolkningen allt glesare vilket i hög grad påverkar landskapet och markanvändningen. Stigar och småvägar försvinner där människor inte vistas. EU:s jordbrukspolitik har betydelse för takten i förändringen av landsbygden och innehåller i sin nuvarande form viktigt stöd till landsbygdsutveckling och miljöåtgärder.
Även skogslandskapet förändras successivt. Samtidigt som allt större arealer avsätts för naturvårdsändamål innebär vissa skogsbruksmetoder som medför skogsbilvägar, hyggesplöjning och kalhyggen stor påverkan på landskapets utseende och tillgänglighet. Skogsbrukslagstiftningen ställer krav på miljöhänsyn samtidigt som skogsproduktionen är mycket viktig för vårt land. Det kan dock konstateras att ett varierat ägarskap hittills lett till att det finns en stor variation av skogar och brukningsmetoder. Många skogsområden i tätorters närhet har omvandlats till friluftsområden och naturreservat vilket också påverkar tillgänglighet och markanvändning.
Dagens krav och behov SOU 2015:99
330
10.1.7 Administrativa förändringar
Länsstyrelserna
När PBL trädde i kraft 1987 förändrades länsstyrelsernas roll i planeringsprocessen. Från att ha handlat främst om att fastställa alla detaljplaner blev uppgifterna nu att utföra samråd, granska planer och bevaka ingripandegrundernas tillämpning. 1 juli 1991 genomfördes en omorganisation av länsstyrelsen i syfte att stärka länsstyrelsens roll. Länsstyrelsens nya roll skulle bl.a. vara att väga olika sektoriella intressen mot varandra och samtidigt ta hänsyn till regionala förhållanden. I samband med detta överfördes ett flertal uppgifter från statliga länsorgan till länsstyrelsen. Länstyrelsen fick överta de verksamheter som bedrevs av länsvägnämnden och lantbruksnämnden samt vissa uppgifter inom kommunikations-, trafiksäkerhets- och skogsvårdsområdena. De olika sektorsintressena skulle garanteras genom att regeringen i länsstyrelseinstruktionen klart uttalade inom vilka områden länsstyrelsen hade uppgifter. Dessutom skulle instruktionen reglera att länsstyrelsen inom vart och ett av dessa områden skulle ha en expert som skulle tillsättas i samråd med de centrala myndigheterna. Några år senare fick länsstyrelsen ansvar för länsbostadsnämndens verksamhet (SOU 2004:14).
Den 1 januari 1997 lades Kristianstads och Malmöhus län samman till Skåne län och den 1 januari 1998 lades Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs län och Skaraborgs län samman till Västra Götalands län.
Efter hand som försöksverksamheten med regionala samverkansorgan fortsatte fördes länsstyrelsernas ansvar för regional utveckling över till de nya regionala organen i alla län utom fyra (se nedan).
Regional organisation
I det regionala utvecklingsansvaret ingår bl.a. regionalt tillväxtarbete och planering för regional transportinfrastruktur. Ansvaret låg 1987 hos länsstyrelsen i samtliga län. I dag är det regionala utvecklingsansvaret fördelat på nio landsting, sju samverkansorgan, fyra länsstyrelser och en kommun.
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
331
Det regionala utvecklingsansvaret är fördelat på olika sätt mellan länen. I Stockholms, Västmanlands, Västernorrlands och Norrbottens län har länsstyrelsen kvar det regionala utvecklingsansvaret. Enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har landstingen i Skåne, Hallands och Västra Götalands län sedan 2011 det regionala utvecklingsansvaret i respektive län. Både Skåne och Västra Götalands län omfattades innan 2011 av en försöksverksamhet med ändrad ansvarsfördelning som inleddes 1997. Hallands län hade fram till 2011 ett samverkansorgan. I Gotlands län har Gotlands kommun ansvaret enligt samma lag, eftersom den är en landstingsfri kommun. Gotlands och Kalmar län ingick till en början i försöksverksamheten med ändrad ansvarsfördelning men omfattades från 2003 av lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen.
Efter ett riksdagsbeslut under 2014 omfattas även landstingen i Jönköpings, Gävleborgs och Örebro län samt landstingen i Jämtlands, Östergötlands och Kronobergs län sedan den 1 januari 2015 av lagen om regionalt utvecklingsansvar (prop. 2013/14:46, bet. 2013/14:KU30, rskr. 2013/14:158 samt prop. 2013/14:122, bet. 2013/14:KU37, rskr. 2013/14:260). I Uppsala, Södermanlands, Kalmar, Blekinge, Värmlands, Dalarnas och Västerbottens län har samverkansorgan tills vidare kvar det regionala utvecklingsansvaret. Med samverkansorgan avses en kommunalt beslutande församling inom ett län med särskild uppgift att svara för regionala utvecklingsfrågor i länet. Sedan 2003 har kommuner och landsting i ett län möjlighet att bilda samverkansorgan enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Utöver de uppgifter som utvecklingsansvaret för med sig kan samverkansorganets medlemmar välja att ge organet kommunala uppgifter (SOU 2015:59, s. 159–160).
Den ändrade ansvarsfördelningen medförde att kompetens och resurser inom områdena regional tillväxt och transportinfrastruktur överfördes från de flesta länsstyrelserna till olika regionala organ. Dock har länsstyrelsen i samtliga län enligt förordningen om regionalt tillväxtarbete ansvaret för att bland annat följa upp hur andra statliga myndigheter tillämpar det regionala utvecklingsprogrammet och samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet. Då det behövs, ska länsstyrelsen också informera den aktör som har det regionala ansvaret om statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.
Dagens krav och behov SOU 2015:99
332
Centrala myndigheter
Sektorsmyndigheter
Efter 1987 har flera av de myndigheter med uppgift att bedöma vilka områden som är av riksintresse ombildats och ansvarsfördelningen har förändrats.
Ansvaret för områden av riksintresse för rennäringen fördes 2007 från Statens jordbruksverk till Sametinget. För områden av riksintresse för transportslagen fördes 2010 ansvaret från Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Luftfartsverket till det nybildade Trafikverket. För områden av riksintresse för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion och energidistribution låg ansvaret ursprungligen hos Statens industriverk men fördes över till Närings- och teknikutvecklingsverket. Ansvaret för industriell produktion hamnade senare hos Tillväxtverket och ansvaret för energiproduktion och energidistribution hos Statens energimyndighet.
Den 2011 nybildade Havs- och vattenmyndigheten tog över ansvaret för områden av riksintresse för yrkesfisket från Fiskeriverket och för områden av riksintresse för anläggningar för vattenförsörjning från Naturvårdsverket. Myndigheten fick också delat ansvar med Naturvårdsverket för områden av riksintresse för naturvård och friluftsliv.
Ansvaret för områden av riksintresse för totalförsvarets militära anläggningar låg ursprungligen hos Överbefälhavaren men återfinns nu hos Försvarsmakten. Ansvaret för områden för totalförsvarets civila anläggningar hanterades under den fysiska riksplaneringen av Civilförsvarsstyrelsen. Ansvaret togs sedan över av Överstyrelsen för civil beredskap som lämnade över det till Krisberedskapsmyndigheten. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap tog över ansvaret när myndigheten bildades 2009.
När Strålsäkerhetsmyndigheten bildades 2008 genom en sammanslagning av Statens kärnkraftinspektion och Statens Strålskyddsinstitut fick den ansvaret för områden av riksintresse för anläggningar för slutlig förvaring av använt kärnbränsle.
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
333
Boverket
Statens Planverk bildades 1967 som central förvaltningsmyndighet för ärenden inom plan- och byggnadsväsendet när Byggnadsstyrelsen delades. Planverket hade en viktig roll under den fysiska riksplaneringen. Den 1 juli 1988 bildades Plan- och bostadsverket i Stockholm genom en sammanslagning av Bostadsstyrelsen och Statens Planverk. Verket flyttade till Karlskrona 1989 och bytte namn till Boverket 1 januari 1991 (SOU 2009:57, s. 42).
Boverkets totala resurser minskade under perioden 1998–2003 med 15 procent. Resurserna krympte även under perioden 1996–98 och då med nära 15 årsarbetskrafter. Den ökning som har skett efter år 2001 kan till största delen hänföras till politikområdet Miljöpolitik som ianspråktog nära åtta procent av Boverkets resurser år 2003. Verksamhetsgrenen Samhällsplanering och bebyggelseutveckling har fått vidkännas den kraftigaste resursnedskärningen. Denna verksamhetsgrens andel av Boverkets totala resurser minskade med mer än tio procentenheter mellan 1998– 2004 (Riksrevisionen 2005, s. 73–74).
Regeringen
Efter Bostadsdepartementets nedläggning 1991 har ansvaret för hushållningsbestämmelserna legat hos Miljödepartementet där det fortfarande ligger. Vid Bostadsdepartementet ansvarade Enheten för fysisk riksplanering för hushållningsbestämmelsernas hantering. Enheten och ansvaret flyttades 1991 till Miljödepartementet. En viktig uppgift för enheten var handläggning av regeringens tillåtlighetsprövning enligt 4 kap. NRL. Vid miljöbalkens ikraftträdande 1999 upplöstes enheten och arbetsuppgifterna fördelades till andra enheter inom departementet. Ansvaret för hushållningsbestämmelserna placerades hos dåvarande Naturvårdsenheten, numera Naturmiljöenheten.
Ansvaret för PBL har i olika omgångar varit placerade på Miljö-, Inrikes- och Socialdepartementen. För närvarande ligger ansvaret för PBL hos Näringsdepartementet.
Dagens krav och behov SOU 2015:99
334
10.1.8 Lagstiftning
Hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL arbetades in i 3 och 4 kap miljöbalken den 1 januari 1999. Bestämmelsernas lydelse förändrades inte, men införandet medförde att bestämmelserna kom att inordnas under miljöbalkens övergripande mål i 1 kap. MB.
I förarbetena (prop. 1997/98:45. s. 244–255) uttalades att genom att bestämmelserna nu inarbetas i balken betonas miljöfrågornas betydelse i planeringen och vikten av att vi hushållar med våra mark- och vattenområden samt att de ekologiska förutsättningarna beaktas vid alla beslut som rör ianspråktagande av mark- och vattenområden. För att en ekologiskt hållbar utveckling ska främjas i ett alltmer integrerat och internationaliserat samhälle behövs bättre samordning och ökad samverkan mellan skilda former av samhällsplanering. Hushållningsbestämmelserna har stor betydelse i detta sammanhang genom att dels ge ledning för avvägningen mellan olika intressen vid konkurrens om mark- och vattenresurser, dels reglera de konflikter som kan uppkomma mellan lokala intressen och riksintressen i sådana sammanhang.
Enligt 3 kap. 5 § PBL ska av översiktsplanen bland annat framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Bestämmelsen infördes den 2 maj 2011.
I förarbetena (prop. 2009/10:170, s. 170) uttalade regeringen att översiktsplanen behöver grundas på omvärldsanalyser och mål för utvecklingen i ett nationellt, regionalt och mellankommunalt perspektiv för att kunna ge vägledning för olika typer av beslut. Lagstiftningen bör ge stöd för en mer visionär och strategisk översiktsplan som tar hänsyn till och samordnar med överordnade, för kommunen relevanta, nationella, regionala och mellankommunala mål, planer, program och strategier. Sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. regionala tillväxt- och utvecklingsprogram, länsplaner för transportinfrastruktur, de transportpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier bör tydliggöras. Därigenom kan översiktsplanen utvecklas till ett sektorsövergripande och strategiskt instrument för kommunens långsiktiga utveckling av den fysiska planeringen och även fungera
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
335
som en plattform för kommunens medverkan i bl.a. den regionala utvecklingsplaneringen.
Den 1 september 2014 infördes bestämmelser 4 kap. 10 § MB om att havsplaner ska finnas för vart och ett av havsområdena Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet.
Enligt regeringen (prop. 2013/14:186, s. 10) är en långsiktig fysisk planering av havet det främsta verktyget för att avgöra hur nyttigheterna och utrymmet i havet ska fördelas. Införandet av ett system för havsplanering kommer att bidra till en ökad kunskap om och överblick över havsområdena, vilket kommer att ge både kommunerna och staten bättre underlag för sin planering och bidra till att intressekonflikter av olika slag kan begränsas. Detta innebär att havsplanering kan bli en viktig del i en effektiv havsförvaltning som bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling genom att man i sådan planering även kan väga in lokal, regional, nationell och global nytta och skada av viss användning av områdena. En samlad havsplanering väntas spela en viktig roll för att maximera förutsättningarna för att olika intressen ska kunna samexistera i havsområdena.
Enligt havsplaneförordningen (2015:400) som trädde i kraft den 15 juli 2015 är huvudsyftet med planeringen att tydliggöra hur olika havs- och kustområden kan användas, vilket bl.a. underlättar för de aktörer som bedriver eller avser att bedriva verksamhet i dessa områden. Havsplanen ska redovisa vilka områden som är av riksintresse enligt 3 kap. MB och andra allmänna intressen av väsentlig betydelse, och är en ny form av tvärstatlig fysisk planering där statens ställningstaganden med avseende på riksintressen kommer att vara vägledande för kommunernas planering. Enligt Havs- och vattenmyndigheten berörs 65 kommuner av havsplaneringen.
Dagens krav och behov SOU 2015:99
336
10.1.9 Långsiktiga tendenser i samhällsutvecklingen
Boverket har i Vision för Sverige 2025 (Boverket 2012a) identifierat och fokuserat på fyra så kallade megatrender – klimatförändringar, globalisering, urbanisering och digitalisering. Begreppet megatrender används av många forskare för att illustrera en utveckling som inte är tillfällig. Trenderna kan grupperas och benämnas på olika sätt, men oftast är det samma fenomen som fångas in. Boverkets urval grundar sig på studier av flera omvärldsanalyser och på resultat från diskussioner under seminarier med nationella myndigheter och organisationer. Dessa fyra har samtidigt betydelse för de strukturella fysiska förändringarna i samhällsutvecklingen.
Klimatförändringar måste vi alla förhålla oss till för att nå en hållbar samhällsutveckling. Det är nödvändigt att använda samhällsplaneringen som ett verktyg för att begränsa utsläppen av växthusgaser och för att kunna möta de förändringar som följer av det ändrade klimatet. Det är också nödvändigt att säkerställa att strategiska beslut i den fysiska planeringen inte försämrar förutsättningarna att klara beslutade miljökvalitetsmål och generationsmål.
Ökad nederbörd, stigande havsnivåer, fler väderrelaterade kastrofer och en förhöjd årsmedeltemperatur får direkta konsekvenser för samhällsplaneringen.
Globalisering innebär att världen krymper genom ett ökat utbyte när det gäller handel, personresor och information. Städer, tätorter, regioner och länder ingår i ett sammanhang där de ömsom kompletterar varandra och ömsom är varandras konkurrenter.
Likaså bygger industrins produktion på ett välutvecklat globalt nätverk, vilket bland annat ställer stora krav på transportinfrastrukturen.
Urbanisering pågår i hela världen och människor söker sig till städer och särskilt till städer som redan är stora. I såväl industriländer som utvecklingsländer kan vi se en mycket snabb urbanisering, som innebär att hälften av jordens befolkning kommer att bo i städer år 2050. För Sveriges del beräknar Boverket att de flesta bor i de tre storstadsregionerna, där cirka 70 procent av folkökningen sker. År 2050 har storstadsregionerna dessutom förtätats och innehåller flera städer med egna kärnor. När allt fler vill bo i staden behöver mycket byggas ut och det krävs en effektiv planering av hållbara städer på många nivåer för att kunna möta behoven. Täta,
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
337
energieffektiva städer med god tillgång på kollektivtrafik kommer att utvecklas.
Vid sidan av urbaniseringen minskar befolkningen i andra delar av landet, dock inte alls lika snabbt som befolkningen ökar i tillväxtområden. Minskande befolkning ställer även det krav på god planering. På 25 års sikt kommer hälften av landets kommuner att öka sin befolkning, medan resterande kommuner kommer att minska sin folkmängd. De 10 kommuner som i dag har den svagaste befolkningsutvecklingen – alla i Norrlands inland – väntas tappa 30 procent av sin befolkning under den närmaste 20-årsperioden (SOU 2015:59, s. 275)
Digitaliseringen har utvecklats i mycket snabb takt under de senaste decennierna. Genom en digitaliserad värld rör sig information blixtsnabbt och människor kan följa händelser i realtid som inträffar runtom i världen. Vi kan enkelt nå varandra utan att träffas och vi kan vara närvarande oavsett avstånd genom att vara uppkopplade. Vårt vardagsliv och våra rörelsemönster förändras. Samhället måste anpassas till de nya behoven av snabb uppkoppling och nya former för samvaro som påverkar hur man arbetar, studerar och lever sitt liv. Medborgare och offentliga institutioner kommunicerar alltmer med varandra digitalt, vilket påverkar synen på de administrativa gränserna och vem exempelvis en enskild kommun eller ett landsting vänder sig till.
Med megatrenderna följer ändrade livs- och produktionsmönster, som ställer nya krav på exempelvis planering av transportsystemen, tillväxtinsatser och välfärdstjänster. Städer och regioner konkurrerar med varandra oberoende av landsgränser för att locka till sig företag och välutbildad arbetskraft i syfte att kunna öka sin tillväxt. Den regionala nivån har därmed fått en annan betydelse i sammanhang där enskilda kommuner anses vara för små såväl geografiskt som befolkningsmässigt och där nationalstaten kan anses vara för stor. Regionernas utveckling påverkas av den mellanstatliga nivån, som EU och andra sammanslutningar, och regionerna är ofta direkta samtalspartners med bland annat EU (SOU 2015:59, s. 272–274).
Framtidskommissionen, som tillsattes av regeringen, har i sin slutrapport (Ds 2013:19, s. 243) identifierat ett antal utmaningar för Sverige med sikte på 2020 och 2050. Utmaningarna har också sin utgångspunkt i pågående samhällsförändringar eller mega-
Dagens krav och behov SOU 2015:99
338
trender som kommissionen har kunnat observera. Dit hör bland annat hållbar tillväxt, demografisk utveckling samt migration och integration. En särskild utmaning handlar om att hitta bättre sätt att värdera och förvalta vårt naturkapital och de ekosystemtjänster som vi är beroende av. Det som uppfattas som gratis överkonsumeras ofta, och det gäller i hög grad naturresurser av olika slag. Ett viktigt skäl till det är att värdet av naturtillgångarna inte synliggörs i tillräcklig utsträckning. Det är viktigt att människan brukar jordens resurser på ett sätt som inte riskerar att utarma ekosystemen och välfärden.
Enligt kommissionen är målet en hållbar tillväxt och att utvecklas mot en grön ekonomi – en ekonomi som förmår fortsätta generera resurser som ökar det ekonomiska välståndet och det mänskliga välbefinnandet samtidigt som miljörisker och förbrukningen av naturkapital och ändliga naturresurser reduceras.
10.2 EU-lagstiftning, internationell lagstiftning och internationella överenskommelser
Enligt direktivet bör utredningens förslag till system för hushållning med mark och vatten även vara anpassat efter de behov och krav som följer av EU-lagstiftning eller internationell lagstiftning och internationella överenskommelser.
Lagstiftning och överenskommelser av internationell art från tiden före 1987 när NRL trädde i kraft fanns som underlag redan för arbetet med hushållningsbestämmelserna. Exempel är Ramsarkonventionen (SÖ 1975:76) om skydd för våtmarker, Konvention (SÖ 1971:40) om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering (CERD), Konvention (SÖ 1971:42) om mänskliga och politiska rättigheter (ICCPR), och UNESCO:s världsarvskonvention som antogs 1972.
Sedan dess har internationell lagstiftning och internationella överenskommelser som kan beröra mark- och vattenanvändningen och fysisk planering ökat i omfattning.
Ett antal EU-direktiv av större betydelse för frågorna har genomförts i svensk lagstiftning. Några exempel är Fågeldirektivet (79/409/EEG) och Habitatdirektivet (2/43EEG) om god bevarandestatus i fråga om naturliga livsmiljöer för vilda levande djur och
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
339
växter som har betydelse för gemenskapen som infördes i 7 kap. och 4 kap. MB. Havsplaneringsdirektivet (2014/89/EU) om krav på havsplanering infördes i 4 kap. MB och Havsmiljödirektivet (2008/56/EG) om förvaltning av kvaliteten på havsmiljön infördes i havsmiljöförordningen (2010:1341). Vattendirektivet (2000/60/EG) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön infördes i 5 kap MB.
Sverige har ställt sig bakom EU:s rekommendation (2002/413/EG) om integrerad kustzonsförvaltning (ICZM).
EU:s förordning (347/2013) om riktlinjer för transeuropeiska energiinfrastrukturer anger att EU-projekt ska prioriteras i den nationella prövningen.
Genom medlemskapet deltar Sverige i EU:s gemensamma jordbruks- och fiskeripolitik.
Inom EU finns också flera program och strategier som kan ha betydelse för hushållningen med mark och vatten. Exempel är EU:s strategi för hållbar utveckling, EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020, EU:s strategi för Östersjön, EU:s sjunde miljöhandlingsprogram, Färdplanen för ett resurseffektivt Europa , Råvaruinitiativet, och Europa 2020 om tillväxt.
På FN-nivå finns bl.a. Havsrättskonventionen (SÖ 2000:1) som reglerar avgränsningen mellan ländernas maritima zoner och Konvention (SÖ 1993:77) om biologisk mångfald som bl.a. innebär åtaganden om bevarande av och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Här finns även Urfolksdeklarationen om urfolkens rättigheter och ILO:s konvention nr 169 med ett antal bestämmelser och åtaganden till skydd för ursprungsfolken. Dessa har ännu inte ratificerats av Sverige.
Några av Europarådets konventioner är av intresse, bl.a. Europeiska landskapskonventionen om att skydda, förvalta och planera landskapet, Maltakonventionen om om skydd av det arkeologiska kulturarvet, Granadakonventionen om skydd av Europas arkitekturarv och Ramkonventionen till skydd för nationella minoriteter.
På regional nivå finns bl.a. överenskommelser inom HELCOM och OSPAR som avser åtaganden att skydda vissa områden i Östersjön och Västerhavet.
Dagens krav och behov SOU 2015:99
340
10.3 Nya krav och behov
Den fysiska riksplaneringen sågs som ett medel att nå de välfärdspolitiska målen, bl.a. främjad ekonomisk tillväxt, de regionalpolitiska målen och miljövårdspolitikens mål. (SOU 1971:75, s. 26– 27). Riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen införlivades i naturresurslagens hushållningsbestämmelser. Som framgår av kap. 4 är det övergripande syftet med de nu gällande hushållningsbestämmelserna att främja en hållbar utveckling. Hushållningsbestämmelserna ska kunna utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas.
Myndigheternas arbete för att främja en hållbar utveckling bedrivs i dag till stora delar inom ramen för det mål- och resultatstyrningssystem som regeringen sedan 1990-talet använder för att styra myndigheterna. En idealtypisk mål- och resultatstyrning innebär att uppdragsgivaren försöker styra sina utförare genom att ange mål – avsedda resultat – som de ska uppnå. I denna idealtypiska beskrivning antas således uppdragsgivaren helt och hållet lämna till utföraren att bestämma medel för att nå målen, alltså en mycket långt gången delegering. I resultatstyrning tänks sedan uppdragsgivaren få information om resultaten. I den idealtypiska resultatstyrningen bryr sig huvudmannen inte om hur olika resultat nås (SOU 2007:75, s. 57).
Riksdagen och regeringen har beslutat ett antal nationella mål för olika utgiftsområden och politikområden. Regeringen ger myndigheter, ofta länsstyrelserna, i uppdrag att konkretisera målen och att utforma och utföra åtgärder som ska bidra till att nå målen. Åtgärder som har betydelse för planeringen av mark- och vattenanvändningen behöver hanteras i kommunernas översiktsplaner.
Enligt regeringen påverkar samhällsplaneringen och byggandet
förutsättningarna för naturresurshushållning, klimatpåverkan, hållbart nyttjande av ekosystemtjänster, liksom förutsättningarna för en hållbar utveckling och tillväxt i alla delar av landet. En sektorsövergripande dialog och samverkan mellan olika aktörer inom och mellan lokal, regional och nationell nivå är viktig för en medveten och långsiktigt hållbar samhällsplanering. (Skriv. 2013/14:145, s. 31)
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
341
Enligt 3 kap. 5 § PBL ska av översiktsplanen bland annat framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. I förarbetena till bestämmelsen anges följande.
I denna punkt regleras kommunens skyldighet att i översiktsplanen redovisa hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Detta innebär att sambanden mellan översiktsplanen och t.ex. regionala tillväxt- och utvecklingsprogram, länsplaner för transportinfrastruktur, de transportpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och regionala klimat- och energistrategier bör redovisas i planen. Det kan också finnas mål, planer och program som avser elektronisk infrastruktur, avfallshantering, kollektivtrafikförsörjning eller jämställdhet och integration som har betydelse för kommunens hållbara utveckling och därmed bör redovisas. (Prop. 2009/10:170, s. 419)
Utredningen har identifierat ett antal samhällsintressen som i dag inte regleras med stöd av bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken och som kan vara av behov av sådan reglering. I följande avsnitt lämnas en kort beskrivning av dessa intressen, de nationella mål som gäller för intressena och de åtgärdsuppdrag som lämnats till länsstyrelserna.
10.3.1 Miljömålsarbetet
I april 1999 beslutade riksdagen (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) i enlighet med regeringens förslag om följande riktlinjer för samhällsplaneringen.
De nationella miljökvalitetsmålen skall, tillsammans med övriga nationella mål, vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande. Genom samverkan över sektorsgränserna i samhällsplaneringen skall statliga och kommunala myndigheter främja en ekologiskt hållbar utveckling med en god livsmiljö för alla. (Prop. 1997/98:145, s. 321)
Boverket studerade i en rapport (Boverket 2012c) hur miljökvalitetsmålen hanterades i kommunernas översiktsplanering vid en genomgång av samtliga översiktsplaner som antogs under åren 2005–2010 och som fortfarande var gällande i september 2011. Följande resultat redovisades.
Dagens krav och behov SOU 2015:99
342
I en tiondel av översiktsplanerna var miljökvalitetsmålen fullt ut integrerade i och utgjorde utgångspunkt för ställningstagandena i översiktsplanen och inte enbart i miljökonsekvensbeskrivningen.
I en tiondel av översiktsplanerna fanns inte miljökvalitetsmålen med alls.
Nära hälften av kommunerna hade behandlat miljökvalitetsmålen mer ingående i översiktsplanen eller i miljökonsekvensbeskrivningen, med beskrivning av hur miljökvalitetsmålen beaktas genom hänvisning till ställningstaganden och åtgärdsförslag i översiktsplanen.
En fjärdedel av kommunerna informerar endast om miljökvalitetsmålen i översiktsplanen.
Boverket konstaterar i rapporten att de exempel på planer som presenteras i rapporten visar att det är fullt möjligt att göra miljökvalitetsmålen till en del av strategi- och planarbetet i översiktsplaneringen utan att det kräver några ytterligare resurser. Det är dock uppenbart att det behövs mer underlag för att kommunerna ska kunna samordna översiktsplanen med miljökvalitetsmålen, eftersom de anses svåra att arbeta med.
I en senare rapport anger Boverket att flertalet kommuner upplever svårigheter i att hantera de nationella målen och flera översiktsplaner brister i sin beskrivning och hantering av dessa. En tydligare nationell beskrivning av målen efterfrågas liksom ett bättre stöd från länsstyrelserna i arbetet med att ta ställning till vilka mål som är väsentliga att hantera på lokal nivå (Boverket 2014c, s. 36).
Nationella mål
Målen för miljöpolitiken är strukturerade i miljömålssystemet enligt följande.
Generationsmålet är det övergripande målet som är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför
Sveriges gränser.
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
343
16 miljökvalitetsmål anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Målen är Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt,
Säker strålmiljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö samt Ett rikt växt- och djurliv (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99: MJU6, rskr. 1998/99:183; prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48; prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300 och prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377).
Etappmål som beslutas av regeringen och som anger de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Hittills har 24 etappmål presenterats (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377; Ds 2012:23; dnr M2013/1740; dnr M2013/2682 och dnr M2014/593). (Se även avsnitt 10.1.3)
Två av målen för friluftslivspolitiken är tillgång till natur för friluftslivet och att friluftslivet bidrar till en hållbar landsbygdsutveckling och regional tillväxt (skr. 2012/13:51, bet. 2012/13:KrU4, rskr. 2012/13:278).
Länsstyrelsernas uppdrag
Länsstyrelserna ska enligt 5a § länsstyrelseinstruktionen (2013:815) verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Länsstyrelsen ska särskilt
1. samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet,
2. utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram
med bred förankring i länet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen,
3. stödja kommunerna med underlag i deras arbete med gene-
rationsmålet och miljökvalitetsmålen, och
Dagens krav och behov SOU 2015:99
344
4. verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen får
genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen samt bidra till att de beaktas i det regionala tillväxtarbetet.
Vidare har länsstyrelserna enligt regleringsbrevet för 2015 i uppdrag att
Samordna och leda det regionala arbetet med att förverkliga regeringens politik avseende naturvård, biologisk mångfald, friluftsliv, vilt och rovdjur. (Uppdrag nr 54)
Samordna och leda det regionala arbetet med att förverkliga regeringens friluftslivspolitik där allemansrätten är en grund för friluftslivet. Betona arbete med tätortsnära natur och genomföra insatser för att friluftslivsmålen ska få ökat genomslag inom bl.a. samhällsplanering, utvecklings- och tillväxtarbete samt naturvårdsarbete. (Uppdrag nr 63)
Arbeta med restaurering och återskapande av våtmarker i och i anslutning till odlingslandskap. Arbetet innebär bl.a. att utveckla planeringsunderlag över områden som är lämpliga för våtmarksinsatser. (Uppdrag nr 61)
10.3.2 Ekologiskt värdefulla strukturer
Utgångspunkten för den fysiska riksplaneringen var att hushållningen med mark- och vatten ska ske med ett långsiktigt perspektiv och baseras på en ekologisk grundsyn (prop. 1985/86:3, s. 17). Departementschefen anförde att
Det är ekologiska, sociala eller samhällsekonomiska intressen av mer långsiktigt karaktär ”som behöver få stöd av bestämmelser i en naturresurslag så att de får tyngd i avvägningssammanhang”. (Prop. 1985/86:3, s. 14)
Miljömålsberedningen (M 2010:04) har redovisat förslag till strategier för långsiktigt hållbar markanvändning och för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen (SOU 2014:50, s. 15).
Långsiktigt hållbar markanvändning är enligt beredningen ”en markanvändning som gör att vi når våra miljökvalitetsmål och kan
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
345
få viktiga ekosystemtjänster” (SOU 2013:43, s. 47). En långsiktigt hållbar markanvändning är
en markanvändning som säkerställer viktiga ekosystemtjänster. För att uppnå en hållbar vattenpolitik är det också viktigt att utgå från ekosystemen och deras värden. Viktiga aspekter är ekosystemens förmåga att klara av framtida förändringar och att synliggöra värdet av ekosystemtjänster. (SOU 2014:50, s. 59)
Enligt regeringen bör regionala handlingsplaner för grön infrastruktur tas fram i samarbete mellan berörda landskapsaktörer som t.ex. markägare, brukare, myndigheter, ideella organisationer och andra relevanta aktörer på lokal och regional nivå. Syftet med planerna är att identifiera naturområden, biotoper, strukturer och element i landskapet som skapar ett ekologiskt sammanhang i landskapet och som utgör förutsättningen för att bevara landskapets biologiska mångfald och främja ekosystemtjänster. Befintliga instrument, information och frivilliga insatser är viktiga grunder för bevarandet. Handlingsplanerna ska baseras på geografisk information där ingående delar klassificeras och behovsanalyseras avseende lämplig brukningsmetod, skötsel, skydd, bevarande eller restaurering (prop. 2013/14:141, s. 98).
Nationella mål
Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv att den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kultur miljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49).
Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv preciseras så att med målet bl.a. avses att ekosystemen har förmåga att klara av störningar samt anpassa sig till förändringar, som ett ändrat klimat, så att de kan fortsätta leverera ekosystemtjänster och bidra till att motverka klimatförändringen och dess effekter samt att det finns en fungerande grön infrastruktur, som upprätthålls genom en kom-
Dagens krav och behov SOU 2015:99
346
bination av skydd, återställande och hållbart nyttjande inom sektorer, så att fragmentering av populationer och livsmiljöer inte sker och den biologiska mångfalden i landskapet bevaras (Ds 2012:23).
Länsstyrelsernas uppdrag
Länsstyrelserna har enligt regleringsbrevet för 2015 i uppdrag att ta fram regionala handlingsplaner för grön infrastruktur. Handlingsplanerna bör utformas så att de kan användas som planeringsunderlag i den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen (2010:900) samt övriga infrastrukturlagar.
10.3.3 Klimatarbetet
Frågor om åtgärder för att begränsa klimatpåverkan och om klimatanpassningsåtgärder behandlades av regeringen i proposition (2008/09:162) En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat. I propositionen säger regeringen bl.a. att samhällsplaneringen är ett verktyg som har betydelse för om den samhällsstruktur som utvecklas kommer att möjliggöra ett resurs- och koldioxidsnålt samhälle eller förstärka fossilberoendet. Kommunerna har stor möjlighet att påverka samhällsplaneringen genom att de har ansvaret för planering av mark- och vattenanvändning på lokal nivå. Kommunernas möjlighet att styra lokaliseringen av ny bebyggelse görs i första hand genom översiktsplaneringen. Det är i denna process särskilt viktigt att översiktsplanens effekter på energi- och transportbehovet, och därmed klimatpåverkande utsläpp, analyseras innan planen antas eller ändras.
Det är enligt propositionen angeläget att samordningen mellan olika nivåer och sektorer på kommunal, regional och nationell nivå utvecklas för att nå en mer integrerad samhällsplanering med en helhetssyn på bebyggelse och infrastruktur.
Klimatförändringarna kan komma att påverka förutsättningarna för hushållningen med naturresurser betydligt i framtiden. Ökad värme och ökad nederbörd kommer enligt propositionen medföra ett antal effekter som har betydelse för användningen av mark- och vatten (prop. 2008/09:162, s. 159–161). Några exempel är
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
347
havsnivåhöjning
ökade översvämningsrisker
ökade skred- och rasrisker
bättre förutsättningar för jordbruk och skogsbruk
ändrade förutsättningar för ekosystem
ändrade förutsättningar för rennäring
ändrade förutsättningar för dricksvattenförsörjning
ändrade förutsättningar för turism
ändrade förutsättningar för fiske
Utredningen konstaterar att de angivna effekterna kan antas påverka förutsättningarna för att tillämpa hushållningsbestämmelserna beträffande flera av de allmänna intressen som anges i 3 och 4 kap. MB.
Enligt regeringens bedömning i propositionen behöver arbetet med anpassning till ett förändrat klimat i Sverige stärkas och samordnas, både på central och regional nivå. Arbetet måste genomsyra hela samhället och integreras i sektorsansvaret.
I Klimat- och sårbarhetsutredningens betänkande som låg till grund för propositionen anfördes också att en hänsynsfull fysisk planering i tillrinningsområden för vattentäkter är en mycket viktig och grundläggande faktor för dricksvattnets säkerhet. Bland annat bör man ta hänsyn till utvecklingen inom jord- och skogsbruk, liksom jord- och skogsbruket bör ta hänsyn till dricksvattentäkter. Det finns skäl att förtydliga detta och även att ge möjlighet att klassa viktiga vattenförekomster som riksintressen (SOU 2007:60, s. 282)
Dagens krav och behov SOU 2015:99
348
Nationella mål
Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan att halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska nås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås (prop. 1997/98:145 s. 162 ff, bet. 1998/99:MJU6, rskr.1998/99:183).
Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan preciseras så att med målet avses:
Den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högst 2 grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.
Sveriges klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv koldioxidekvivalenter) (prop. 2008/09:162 s. 27, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300).
Länsstyrelsernas uppdrag
Länsstyrelserna ska enligt 5 § 8 länsstyrelseinstruktionen samordna arbetet på regional nivå med anpassningen till ett förändrat klimat.
Vidare har länsstyrelserna enligt regleringsbrevet för 2015 i uppdrag (uppdrag nr 40) att med ett långsiktigt perspektiv samordna och leda det regionala arbetet med att förverkliga regeringens politik avseende energiomställning, minskad klimatpåverkan och klimatinvesteringar.
Inom ramen för uppdraget ska länsstyrelserna: – ha en aktiv dialog med och främja samordning mellan aktörer i
regionen för att bidra till effektiva åtgärder och synergieffekter mellan olika aktörers åtgärder för att nå klimat- och energimålen
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
349
– genomföra insatser så att klimat- och energimålen får ökat
genomslag inom olika sakområden såsom miljöprövning och tillsyn, den lokala och regionala samhällsplaneringen, regionalt utvecklings- och tillväxtarbete samt infrastrukturarbete.
10.3.4 Dricksvattenförsörjning
Frågan om områden med såväl grundvatten som ytvatten av intresse för dricksvattenförsörjningen har diskuterats under lång tid. I SOU:1979:54, hushållning med mark & vatten 2, Del 1 Överväganden, angavs att eftersom kvalitetskraven på hushållsvatten är mycket höga måste särskild vikt läggas vid vården av sådana vatten som utnyttjas som råvattentäkter (s.138). I merparten av landets avrinningsområden finns inte sådana problem att särskilda planeringsåtgärder är motiverade. Inom vissa områden är dock vattenproblemen så komplicerade att långsiktiga och planmässiga åtgärder för vård och utnyttjande av vattenresurserna är angelägna. I dessa områden är det önskvärt att åtgärdsprogram upprättas och samordnas med den fysiska planeringen. I ett begränsat antal av dessa avrinningsområden är problemen av sådan art och omfattning att ett mer direkt planeringsarbete torde bli nödvändigt (s. 140).
I regeringens proposition 1980/81: 183, Fortsatt fysisk riksplanering, anges på s. 34–35 att problem beträffande vattenhushållningen börjar bli allt mer påtagliga i vissa områden i landet. Departementschefen uttalade bl.a. följande
För egen del anser jag att det är angeläget att planmässiga åtgärder vidtas för vård och utnyttjande av vattenresurserna främst inom de områden jag nyss nämnde. Formerna för vattenplanering och hur sötvattenfrågorna närmare bör behandlas i den fortsatta fysiska riksplaneringen bör emellertid behandlas samlat i samband med beredningen av vattenplaneringsutredningens betänkande. Redan i det här sammanhanget vill jag dock slå fast att statsmakterna liksom hittills i den fysiska riksplaneringen bör ha ett ansvar för att ställa upp riktlinjer förhushållningen med sådana vattentillgångar som är av särskilt intresse från rikssynpunkt.
I förarbetena till ÄPBL (prop. 1985/86:1, s. 125–126) anges att många beslut om markanvändning i hög grad påverkar de framtida möjligheterna att utnyttja vattenområden eller grundvattentillgångar för olika ändamål. En konsekvens härav är att planeringen
Dagens krav och behov SOU 2015:99
350
av mark och planeringen av vatten inte bör ses som av varandra oberoende uppgifter. Planeringen av mark och vatten måste i stället så långt som möjligt integreras och arbetet hela tiden bedrivas så att de förutsättningar och begränsningar kan beaktas som föranleds av denna ömsesidiga påverkan. Det förefaller därför praktiskt och lämpligt att översiktsplanen också ska omfatta användningen av vattenområdena i kommunen. Planarbetet bör alltså även omfatta vattenområdena. Vidare bör översiktsplanen kunna ge de riktlinjer för prioritering och avstämning mellan skilda intressen som förhållandena kräver.
Enligt regeringens direktiv till Dricksvattenutredningen (L 2013:02) är dricksvattenförsörjningen tillsammans med övrig livsmedelsförsörjning, infrastrukturen för elförsörjning, elektronisk kommunikation och betalningssystem, grundläggande förutsättningar för samhällets funktionalitet. Ett bortfall eller en allvarlig störning i den allmänna dricksvattenförsörjningen kan ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksamheter leda till att en kris uppstår i samhället. Samtidigt är en fungerande allmän dricksvattenförsörjning i sig en förutsättning för att kunna hantera många andra kriser. Mot bakgrund härav är beredskapen att motstå och hantera allvarliga störningar inom dricksvattenförsörjningen en betydelsefull del av samhällets planeringsarbete i fråga om olyckor och kriser (Dir. 2013:75, s. 2).
I ramdirektivet för vatten slås fast att medlemsländerna ska identifiera och övervaka sådana vattenförekomster som används för dricksvattenuttag eller kan komma att användas för framtida dricksvattenuttag. Medlemsstaterna ska se till att dessa vattenförekomster uppfyller de miljökvalitetsnormer som följer av ramdirektivet och att vattnet efter att det renats enligt det vattenreningssystem som används, uppfyller de kvalitetsparametrar som anges i dricksvattendirektivet, och att råvattnets kvalitet inte försämras (Dir. 2013:75, s. 4).
Miljömålsenkäten från Boverket under åren 2006–2009 visade att endast hälften av Sveriges kommuner då hade en aktuell lokal plan eller ett program för dricksvattenförsörjningen. Majoriteten av planerna fokuserade på den aktuella situationen och hade inte tagit hänsyn till framtida demografiska förändringar eller klimatpåverkan (Dir. 2013:75, s. 8).
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
351
Genom att inrätta ett vattenskyddsområde kan en vattenförekomst med betydelse som nuvarande eller framtida vattentäkt särskilt skyddas genom föreskrifter som begränsar verksamhet inom området. Vattenskyddsområden inrättas med stöd av 7 kap. miljöbalken. Vattenskyddsområden kan bildas på initiativ av bland annat länsstyrelse eller kommun vilka också beslutar om områdets fastställande. Det framgår inte när det är lämpligt att länsstyrelsen respektive kommunen beslutar om inrättande av vattenskyddsområden. Dessa omständigheter skulle kunna leda till att processen med att inrätta vattenskyddsområden fördröjs och att områden inte skyddas i tillräcklig omfattning. För att skapa ett långsiktigt skydd är det även viktigt att ett skydd av dessa områden beaktas vid den kommunala- och regionala planeringen. Ramdirektivet för vatten ställer krav på att medlemsstaterna säkerställer att vattenförekomster som används eller kan komma att användas för framtida uttag av dricksvatten får ett erforderligt skydd. De länsstyrelser som är vattenmyndigheter har tagit fram åtgärdsprogram som bland annat behandlar inrättandet av vattenskyddsområden (Dir. 2013:75, s. 11–12).
Flera miljökvalitetsmål är relevanta för att säkerställa en trygg dricksvattenförsörjning; Grundvatten av god kvalitet, God bebyggd miljö, Levande sjöar och vattendrag, Ingen övergödning och Giftfri miljö (Dir. 2013:75, s. 4).
Dricksvattenförsörjningen utgörs till hälften av ytvatten och till hälften av grundvatten, varav cirka 50 procent av grundvattentäkterna förstärks med ytvatten (Dir. 2013:75, s. 5).
Nationella mål
Enligt riksdagens beslut innebär miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet att grundvattnet ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).
Miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet preciseras så att med målet avses bl.a. att grundvattnet är med få undantag av sådan kvalitet att det inte begränsar användningen av grundvatten för allmän eller enskild dricksvattenförsörjning, att grundvattennivåerna
Dagens krav och behov SOU 2015:99
352
är sådana att negativa konsekvenser för vattenförsörjning, markstabilitet eller djur- och växtliv i angränsande ekosystem inte uppkommer samt att naturgrusavlagringar av stor betydelse för dricksvattenförsörjning, energilagring, natur- och kulturlandskapet är fortsatt bevarade.
Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag preciseras så att med målet avses att ytvattentäkter som används för dricksvattenproduktion har god kvalitet (Ds 2012:23).
Länsstyrelsernas uppdrag
Varje vattenmyndighet vid en länsstyrelse ska besluta en förvaltningsplan för vattendistriktet. Förvaltningsplanen för distriktet ska bl.a. innehålla kartläggning av ytvattenförekomsternas lokalisering och gränser, kartläggning av ekoregioner och typer av ytvattenförekomster samt kartläggning av grundvattenförekomsternas lokalisering och gränser. (5 kap. 1 § och Bilaga 1 förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön).
10.3.5 Bostadsförsörjning
Bostadssituationen 1987
För att åtgärda bostadsbristen under första hälften av 1900-talet genomfördes ett omfattande bostadsbyggande. Under rekordåren 1961–1975 byggdes det 1,4 miljoner bostäder i Sverige, 1 miljon av dessa under det s.k. miljonprogrammet 1965–1974 (se avsnitt 3.1.1). Det industriella byggandet och avsaknaden av nödvändiga kringinvesteringar medförde att kritiken växte mot monotoni och utarmning i de nya områdena. Samtidigt liberaliserades bostadsmarknaden för villor och bostadsrätter, och möjligheter till underskottsavdrag infördes. Kombinationen av dessa faktorer medförde att problem med uthyrning i nyproduktionen uppstod redan 1968. Bostadsbristen förbyttes på kort tid till bostadsöverskott med tomma lägenheter. Under 1970-talets första hälft ökade antalet tomma lägenheter i miljonprogrammets hela bestånd. Efter 1972 sjönk produktionen av flerbostadshus drastiskt och ökade först i slutet av 1980-talet. Under samma period minskade inflyttningen till stor-
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
353
stadsområdena avsevärt i omfattning jämfört med perioden 1950– 1970 (se avsnitt 10.1.1).
Mot denna bakgrund genomfördes den fysiska riksplaneringen och arbetet med den nya plan- och bygglagstiftningen. Det framgår av förarbetena att regeringen inte väntade sig någon omfattande nyproduktion av bostäder.
Hittills har byggnadslagens planformer använts huvudsakligen för att ange tillkomsten av ny bebyggelse. Allt talar för att utvecklingen nu resulterar i större eller mindre, successiva förändringar i den befintliga miljön. Stadsförnyelsearbetet går i hög grad ut på detta. (Prop. 1985/86:1, s. 532). Tyngdpunkten i den kommunala bostadsförsörjningsplaneringen har på senare år förskjutits från nyproduktion till olika slags åtgärder för att anpassa hela bostadsbeståndet till de behov och önskemål som kan förutses. (Prop. 1985/86:1, s. 290) Som framhålls i promemorian är ett viktigt skäl till att markkonsumtionen avtagit under senare år att byggandet av både bostäder och arbetslokaler m.m. har minskat. (Prop. 1985/86:3, s. 53).
Dagens behov av bostadsbyggande
Bostadsbyggandet har sedan dess varierat över tid. Under åren kring 1990 följde en ny våg av nybyggnation, nu i kölvattnet av avreglering av bankernas kreditgivning. Investeringarna i bostäder har dock ända sedan den ekonomiska krisen under 1990-talet legat på en förhållandevis låg nivå, både jämfört med tidigare och vid en internationell jämförelse (Prop. 2013/14:126, s. 49).
Enligt Boverket befann sig Sveriges bostadsmarknad i balans från ett makroekonomiskt perspektiv i början av 2000-talet (Boverket 2012d). Efterfrågan på bostäder ökade drastiskt under det senaste decenniet beroende på stigande inkomster, låga räntor, låga amorteringar och en under senare år rekordstor befolkningstillväxt (Boverket 2014a).
I dag är bostadsbristen akut, särskilt i storstadsområdena och andra tillväxtregioner. Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät 2015 (Boverket 2015a) bedömer 183 kommuner att det råder ett underskott på bostäder på marknaden medan 27 kommuner uppger att bostadsmarknaden kännetecknas av ett överskott. Balans på bostadsmarknaden finns i 80 kommuner. Det finns framför allt ett behov av billiga och små bostäder. 219 kommuner uppger att de har
Dagens krav och behov SOU 2015:99
354
ett underskott på bostäder för ungdomar och 244 kommuner uppger att de har ett underskott på bostäder för nyanlända. 122 kommuner uppger att de har ett underskott på särskilda boendeformer för äldre.
Skillnaden mellan balans och obalans blir störst vid en jämförelse av centralorten och övriga delar av kommunen. 230 av 287 kommuner bedömer att det finns ett underskott i centralorten, medan endast 44 kommuner upplever att det råder balans och 13 kommuner bedömer att det finns ett överskott av bostäder. Utanför centralorterna är underskott inte lika vanligt. I 146 av kommunerna bedömdes marknaden vara i balans, medan 46 kommuner uppger sig att ha ett överskott av bostäder utanför centralorten.
I 91 procent av kommunerna bedöms det finnas behov av nyproduktion av bostäder under de kommande fem åren. Kommuner som inte upplever ett behov av nyproduktion har alla en befolkning som underskrider 25 000 invånare och har ofta en negativ befolkningstillväxt.
Enligt Boverkets senaste prognos från oktober 2015 behöver 705 000 nya bostäder byggas fram till 2025, varav den större delen i de tre storstadsregionerna. Till följd av att hushållstillväxten är särskilt hög i början av perioden är det totala byggbehovet fram till 2020 461 000 nya bostäder. Byggbehovet beräknas bl.a. utifrån prognosticerade demografiska förhållanden, och enligt Boverket är det är inte säkert, eller kanske ens troligt, att bostadsefterfrågan kommer att nå upp till det prognosticerade behovet. Hur stor efterfrågan blir beror av hushållens ekonomi och en rad andra förhållanden (Boverket 2015b och www.boverket.se/sv/om-boverket/publicerat-avboverket/nyheter/reviderad-prognos-for-byggbehovet-avbostader/).
Enligt regeringen ska bostadsbristen mötas med ett ökat bostadsbyggande. Regeringens målsättning är att det ska byggas minst 250 000 nya bostäder fram till 2020 (Prop. 2015/16:1, UO 18, s. 38).
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
355
Ändrade förutsättningar för planering för bostadbyggande
Detta avsnitt bygger till stora delar på analysen i betänkandet Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77 del 1, s. 168– 169). Enligt utredningens mening är analysen i huvudsak giltig även i dag.
Vid tiden för PBL:s ikraftträdande rådde en högkonjunktur i Sverige och det offentliga påverkade bostadsbyggandet både genom statliga bidrag och kraftiga räntesubventioner. Kommunens roll i bostadsförsörjningen och bostadsbyggandet var stark och nära förknippad med ett aktivt användande av instrumenten i PBL, såväl när det gäller planläggning som bygglovsprövning. Bostadsförsörjningen sågs i plan- och bygglagspropositionen som en kommunal angelägenhet.
Genom statsmakternas beslut år 1978 (prop. 1977/78:93, CU 28) skall de kommunala bostadsförsörjningsprogrammen ge uttryck för en samlad syn på behovet av nybyggnad, förnyelse och andra bostadsförsörjningsåtgärder. Lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m. har ändrats år 1984 (prop. 1983/84:41 bil.9, BoU 11, rskr 63, SFS 1984:35). Ytterligare ändringar har nyligen föreslagits av regeringen (prop. 1984/85:142). Syftet med ändringarna är att precisera det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen och att anpassa planeringen till de lokala behoven. Bostadsförsörjningsplaneringen är alltså en lagfäst skyldighet för kommunerna, och planeringen skall bedrivas under öppna former så att den blir föremål för offentlig debatt i kommunerna. Planeringen har en god politisk förankring i kommunen till följd av föreskriften om att kommunfullmäktige skall ta ställning till bostadsförsörjningsprogrammet. (Prop. 1985/86:1, s. 290).
Bostadspolitikens mål och medel har förändrats i flera avseenden sedan dess. Statens stöd till bostadsbyggandet har sedan mitten av 1990-talet minskat kraftigt och tyngdpunkten förskjutits från generella subventioner till mer selektiva stöd. Det kommunala markinnehavet – som länge varit ett redskap för kommunen att påverka såväl bostadsbyggandets inriktning som de slutliga boendekostnaderna – har i allmänhet minskat. Enskilda exploatörer och byggherrar har fått ett starkare inflytande och ett större ansvar för bostadsbyggandet och tar i ökad omfattning initiativ till planläggning för ett visst område, köper in marken, bekostar eller driver stora delar av detaljplaneläggningen samt uppför bostäderna.
Dagens krav och behov SOU 2015:99
356
Stadsbyggandet under 1970- och 80-talen präglades i hög grad av utbyggnad av nya, större sammanhängande bebyggelseområden. Inte minst av miljöskäl inriktas tätortsutbyggnaden i dag alltmer mot att förnya befintliga bebyggelseområden genom att förtäta, ta i anspråk tidigare exploaterad mark eller omvandla tidigare verksamhetsområden eller ändra befintlig bebyggelse. Utbyggnaden innebär därför ofta svåra avvägningar mellan motstående såväl enskilda som allmänna intressen, till exempel när det gäller ianspråktagande av parker och grönområden, varsamhet vid ändringar och skydd av kulturvärden, önskemålen om en god miljökvalitet samt hantering av översvämningsrisker och behov av sanering av förorenad mark.
Planläggningen initieras i dag allt oftare av enskilda exploatörer, som även ofta svarar för tekniska delar av planarbetet. Då projekten aktualiseras i den kommunala planeringsprocessen finns inte alltid samma möjligheter som tidigare att föra en förutsättningslös diskussion om målen och utgångspunkterna för planläggningen. Genom att exempelvis bostadsbyggandet allt oftare sker på initiativ av en enskild exploatör blir detaljplaneläggningen ofta inriktad mot enskilda utbyggnadsprojekt med risk för att möjligheterna till helhetssyn blir sämre. Också när det gäller genomförandet av byggprojekt finns tydliga tendenser till en ansvarsförskjutning genom att kostnaderna för gemensamma anordningar ofta finansieras via projektet. En annan tendens är att det blivit vanligare med gemensamhetsanläggningar där fastighetsägare samfällt får ansvara för anläggningar som annars skulle kunna vara allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap.
I nuläget har kommunerna följaktligen inte samma förutsättningar att ta initiativ och styra planering och genomförande av bostadsbyggande och andra sammanhängande samhällsinvesteringar som när PBL trädde i kraft. Denna utveckling innebär att formerna för planläggning till viss del har förändrats och att kommunerna i ökad utsträckning arbetar i samverkan med enskilda aktörer.
Också när det gäller andra investeringar i samhällets infrastruktur, såsom energiproduktion och energiförsörjning, har det samhälleliga inflytandet både ändrat karaktär och i vissa fall minskat genom avreglering av marknader, en ökad privatisering samt bolagisering av offentlig verksamhet. (SOU 2005:77, del 1, s. 163–164).
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
357
Nationella mål
Målet för samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lantmäteriverksamhet är att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:CU1, rskr. 2011/12:89).
Regeringens målsättning är att det ska byggas minst 250 000 nya bostäder fram till 2020 (Prop. 2015/16:1, UO 18, s. 38).
Länsstyrelsernas uppdrag
Länsstyrelserna fick 2014-09-04 i uppdrag (S2014/6521/PBB) att prioritera arbetet enligt 3 § andra stycket och 4 § 2 i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. med att ompröva och förtydliga riksintresseunderlaget, inklusive vad som skulle kunna innebära påtaglig skada, inom områden som är aktuella för bostadsbyggande och annan bebyggelseutveckling. Arbetet ska fullgöras efter samråd med berörda myndigheter.
10.3.6 Näringslivsutveckling och regional tillväxt
Den fysiska riksplaneringen sågs som ett medel att nå de välfärdspolitiska målen, bl.a. främjad ekonomisk tillväxt, de regionalpolitiska målen och miljövårdspolitikens mål (SOU 1971:75, s. 26–27).
Historiskt har den regionala tillväxtpolitikens fokus skiftat. Ursprungligen var den ett svar på de problem som uppstod med en utflyttning från Norrlands inland. Genom en aktiv lokaliseringspolitik ville regeringen från mitten av 1960-talet öka industrisysselsättningen i områden med en nedåtgående utvecklingstrend genom omlokaliseringar av produktionen inom landet. Först på 1990-talet kom politiken att omfatta hela landet. Innehållet i politiken gick från att vara riktad mot stödområden till att vara en aktiv tillväxtpolitik med syfte att bidra till den totala nationella tillväxten. Med medlemskapet i EU följde EU:s sammanhållningspolitik och Sverige fick tillgång till de regionala strukturfonderna. Samman-
Dagens krav och behov SOU 2015:99
358
hållningspolitiken innebar även ett visst arbetssätt med bland annat mål och program som planeringsinstrument (SOU 2015:59, s. 155).
De regionala utvecklingsprogrammen eller -strategierna (RUP/RUS) utgör kärnan i det regionala tillväxtarbetet. Förordningen om regionalt tillväxtarbete reglerar vad strategierna ska innehålla. Den nationella strategin för regional tillväxt och attraktionskraft 2014–2020 är vägledande och anger därigenom inriktningen för de regionala strategierna (SOU 2015:59, s. 162).
Regeringen betonar i budgetpropositionen för 2016 den fysiska planeringens viktiga roll i arbetet för näringslivsutveckling och regional tillväxt.
Hur den fysiska miljön utformas har stor betydelse för såväl näringslivets konkurrenskraft som för utvecklingen av attraktiva och hållbara livs- och boendemiljöer. Utformningen har också betydelse för hur natur- och kulturmiljön påverkas. Med växande funktionella regioner och förbättrad tillgänglighet ökar behovet av ett regionalt och regionöverskridande perspektiv i den fysiska planeringen och för bostadsförsörjningen. Regeringen anser därför att frågor om fysisk planering och boendemiljöer behöver tydliggöras i det regionala tillväxtarbetet och i de regionala utvecklingsstrategierna. Regeringen ser ett behov av att samtliga regionalt utvecklingsansvariga aktörer integrerar ett rumsligt perspektiv i det regionala tillväxtarbetet, genom ett mer strategiskt arbete med frågor om fysisk planering och attraktiva livs- och boendemiljöer. Då de regionala förutsättningarna varierar över landet kan inriktningen och formerna variera, men utgångspunkten är att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna bör lägga större vikt vid en utvecklad inom- och mellanregional samverkan och dialog rörande dessa frågor. (Prop. 2015/16:1, UO 19, s. 51)
Boverket redovisade 2014 (Boverket 2014b) sitt uppdrag att ställa samman, analysera och vid behov lämna förslag till insatser för att stärka samordningen mellan det kommunala översiktsplanearbetet, infrastruktur- och transportplaneringen samt det regionala tillväxtarbetet. Enligt Boverket visar rapporten på svårigheten att få det svenska systemet för fysisk planläggning och regionalt tillväxtarbete att fullt ut fungera tillsammans. Analysen visar också bl.a. att kommunal medverkan utgör nyckeln för ett framgångsrikt regionalt utvecklingsarbete och att samspelet med länsstyrelsen och det regionalt tillväxtansvariga organet behöver stärkas och regionernas samrådsroll utvecklas
Boverket föreslår i rapporten att
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
359
krav på ett rumsligt perspektiv i det regionala tillväxtarbetet införs i förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete
det regionala tillväxtansvariga organet bör få ett utpekat ansvar för att i samverkan med länsstyrelsen tillhandahålla regionala bilder som på ett strukturerat sätt tydliggör viktiga förhållanden och utgångspunkter för samhällsplanering på regional och kommunal nivå.
länsstyrelsen och det regionala tillväxtansvariga organet ska ge kommunerna ett samlat tvärsektoriellt underlag vid ett och samma tillfälle för att ge kommunerna bättre kommunernas möjligheter att ta hänsyn till statliga och regionala mål, planer och program i översiktsplanearbetet.
Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser för i rapport 2013:01 fram liknande synpunkter när det gäller utvecklingsbehovet för ökad samverkan mellan de regionala utvecklingsprogrammen och kommunernas översiktsplaner.
6
Myndigheten
anser att det finns ett behov av att öka samordningen mellan lokala och regionala tillväxtfrågor och fysisk planering liksom att stärka samarbetet mellan den kommunala och den regionala nivån.
Bostadsbristen är ett av Sveriges största hinder för tillväxt och utveckling. Den gör att människor inte kan flytta dit jobben finns. Den gör det svårare för företag att anställa och växa. Studenter får svårt att flytta till utbildningsorten. Bristen på bostäder sänker Sveriges tillväxt, ökar arbetslösheten, minskar sysselsättningen och försämrar våra möjligheter att finansiera välfärden (Ds 2015:35, s. 16).
Nationella mål
Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag (prop. 2014/15:1, utg.omr. 24 avsnitt 2.4, bet. 2014/15:NU1, rskr. 2014/15:68).
6
Tillväxtanalys, Kommunal översiktsplanering och regionala utvecklingsprogram, Rapport
2013:01.
Dagens krav och behov SOU 2015:99
360
Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft (prop. 2007/08:1, utg. omr. 19, bet 2007/08: NU2, rskr 2007/08:99).
Uppdrag till ansvariga länsstyrelser och regionala organ
Enligt 4 § förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete bör det regionala tillväxtarbetet utformas och bedrivas i sektorsövergripande samarbete mellan aktörer på lokal och nationell nivå. Arbetet kan också utformas och bedrivas i samarbete med aktörer på europeisk nivå. Samordning med regionala planer inom ramen för det nationella strukturfondsprogrammet, kommunernas översiktsplanering, landsbygdsprogrammet, program för de areella näringarna, lokala utvecklingsavtal samt länsplaner för regional transportinfrastruktur ska särskilt eftersträvas i arbetet. Vidare ska samordning med arbetet för energiomställningen eftersträvas.
Enligt 5–6 §§ ska den länsstyrelse eller det regionala organ som är ansvarig för det regionala tillväxtarbetet
1. utarbeta ett regionalt utvecklingsprogram och samordna genom-
förandet av programmet,
2. löpande följa utvecklingen i länet och de funktionella analys-
regionerna i länet i förhållande till regionala och nationella mål, och
3. följa upp, låta utvärdera och till regeringen årligen redovisa
resultaten av det regionala tillväxtarbetet.
Enligt 10 § ska det regionala utvecklingsprogrammet utarbetas i samråd med kommuner och landsting. Samråd bör också ske med näringsliv och organisationer. Programmet ska ligga till grund för samverkan mellan kommuner, landsting, statliga myndigheter, näringsliv och organisationer.
Enligt 18 § har länsstyrelsen i samtliga län ansvaret för att
1. följa upp hur andra statliga myndigheter tillämpar det regionala
utvecklingsprogrammet,
2. främja och samordna andra statliga myndigheters insatser för
regional tillväxt i länet, och
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
361
3. i förekommande fall, löpande informera samverkansorganet eller
självstyrelseorganet om andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.
Länsstyrelserna har enligt regleringsbrevet för 2015 i uppdrag (nr 45) att med utgångspunkt i Boverkets rapport ”Sammanställning av nationella mål, planer och program av betydelse för fysisk samhällsplanering” (2011:17) bryta ner de nationella målen, planerna och programmen till regionala mål, planer och program. Dessa regionala mål, planer och program ska utgöra ett underlag för kommunernas fortsatta planeringsarbete. Länsstyrelsernas arbete ska i första hand fokusera på de mål, planer och program som Boverket i rapporten redovisar under rubrikerna ”Demografi” (som rör folkhälsa, funktionshinder, jämställdhet samt integration och diskriminering) och ”Ekonomi” (Näringspolitik, Regional tillväxt, Areella näringar, landsbygd och livsmedel, Resursanvändning samt energi, . Uppdraget ska genomföras efter samråd med aktörer med regionalt utvecklingsansvar.
10.3.7 Nationella mål
Boverket redovisade 2011 en sammanställning av nationella mål, planer och program av betydelse för fysisk samhällsplanering (Boverket 2011b). Sammanställningen visade att 21 olika politik- och/eller ämnesområden var av betydelse för den fysiska samhällsplaneringen. Till områdena hörde totalt runt 100 relevanta nationella mål, varav drygt 40 kunde betecknas som övergripande mål. Därtill kom nationella strategier, planer och program och mål, samt strategier och initiativ på EU- och internationell nivå.
I avsnitt 10.3.1–10.3.6 redovisas några av de nationella mål av stor relevans för hushållningen med mark och vatten som riksdagen och regeringen har antagit. Här redovisas några ytterligare exempel.
Enligt de nationella målen för kulturmiljöarbetet ska det statliga kulturmiljöarbetet bland annat främja en helhetssyn på förvaltningen av landskapet som innebär att kulturmiljön tas till vara i samhällsutvecklingen (prop. 2012/13:96, bet. 2012/13:KrU9, rskr. 2012/13:273).
Dagens krav och behov SOU 2015:99
362
Som mål för statens arbete med arkitektur, formgivning och design gäller bland annat att kvalitet och skönhetsaspekter inte ska underställas kortsiktiga ekonomiska överväganden och att kulturhistoriska och estetiska värden i befintliga miljöer ska tas till vara och förstärkas (prop. 1997/98:117, bet. 1997/98:KrU14, rskr. 1997/98:225).
Målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Därutöver har riksdagen beslutat om ett funktionsmål – tillgänglighet och ett hänsynsmål – säkerhet, miljö och hälsa (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU4, rskr. 2008/09:257 och prop. 2013/14:1 utg.omr. 22, avsnitt 3.5, bet. 2013/14:TU1, rskr. 2013/14:131).
Det övergripande målet för energipolitiken är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken ska skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg inverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317).
Målet för it-politiken är att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87). Ett delmål för politiken är att Sverige ska ha bredband i världsklass. Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband (prop. 2009/10:193, bet. 2009/10:TU18, rskr 2009/10:297).
Skogspolitiken har två jämställda mål, ett produktionsmål och ett miljömål. Enligt produktionsmålet ska skogen och skogsmarken utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning. Enligt miljömålet ska skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen ska säkras. Skogen ska brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd.
Hotade arter och naturtyper ska skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden ska värnas (prop. 1992/93:226,
SOU 2015:99 Dagens krav och behov
363
Det övergripande mål för samepolitiken är att verka för en levande samisk kultur byggd på en ekologiskt hållbar rennäring och andra samiska näringar (prop. 2005/06:1, bet. 2005/06:MJU2, rskr. 2005/06:108).
10.4 Överväganden
Förutsättningarna för att tillämpa hushållningsbestämmelserna i enlighet med lagstiftarens intentioner har förändrats i flera avseenden sedan bestämmelserna infördes.
Samhällsutvecklingen har bl.a. inneburit en ändrad näringslivsstruktur och demografi, större arbetsmarknadsregioner och ökad urbanisering. Det påverkar förutsättningarna för den fysiska planeringen i stort. För kommunerna innebär förändringarna nya utmaningar som också påverkar den fysiska planeringen och byggandet på olika sätt i olika delar av landet.
Under decennierna före 1987 dominerade ofta det kommunala initiativet i planeringen för att tillgodose behovet av bostäder, kommunikationer och arbetsplatser. I dag bedrivs planeringen på mer marknadsmässiga grunder, ofta på initiativ av enskilda exploatörer, vilket förstärker behovet av ett regelsystem som säkerställer att viktiga samhällsintressen tas till vara i planeringen.
Nationella mål, planer och program har fått en allt tydligare roll i samhällsplaneringen, och nya åtaganden enligt internationella överenskommelser och gemenskapslagstiftningen i EU påverkar svensk samhällsplanering.
Flera av länsstyrelsernas uppgifter har överförts på regionala organ. Länsstyrelsernas kompetensbredd har därmed minskat jämfört med när bestämmelserna infördes.
Enligt direktiven bör utredaren sträva efter att finna lösningar som ger ett system för hushållning med mark och vatten som är ändamålsenligt och fokuserat på väsentliga och aktuella skyddsbehov och som tar hänsyn till samhällets övriga behov.
Den fysiska riksplaneringen bedrevs med ambitionen att länka samman den fysiska planeringen med åtgärder inom andra politikområden i syfte att främja målen för miljöpolitiken, regional-
Dagens krav och behov SOU 2015:99
364
politiken och den ekonomiska politiken. I dag bedrivs myndigheternas arbete för att främja en hållbar utveckling i ett målstyrningssystem med utgångspunkt i nationella mål för olika politikområden. I allmänhet har länsstyrelserna i uppdrag att utveckla åtgärder och samordna arbetet på regional nivå för att nå målen. Ofta har åtgärderna koppling till frågor om fysisk planering och hushållning med mark och vatten, men det naturliga sambandet mellan målstyrningssystemet och hushållningsbestämmelserna saknas. Det finns inte heller någon utvecklad samordning av arbetet för de olika nationella målen. Enligt utredningens mening skulle en utveckling av hanteringen av områden av allmänt intresse i hushållningsbestämmelserna kunna bidra till en bättre samordning och effektivisering av arbetet för en hållbar utveckling i de delar av arbetet som berör fysisk planering.
Kunskapen om vad som behövs för att åstadkomma en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning har fördjupats. En hållbar markanvändning innebär bl.a. verksamhet som kan ha en god ekonomisk avkastning och som bevarar markens, vattnets och ekosystemens produktionsförmåga samt inte leder till långsiktigt negativ miljöpåverkan eller medför negativ påverkan på människors sociala välfärd. Viktiga frågor är bland annat anpassning till ett förändrat klimat och främjande av grön infrastruktur.
Utredningen bedömer att det finns anledning att komplettera bestämmelserna i 3 kap. MB med fler allmänna intressen som i dag är viktiga att beakta i den fysiska planeringen.
365
11 Överväganden och förslag
Enligt direktivet ska utredaren göra en genomgripande översyn av 3 kap. miljöbalken med en analys av de brister som systemet har och en bedömning av hur dessa brister kan åtgärdas så att systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Utredaren ska vidare lämna förslag till lösningar. Dessa kan inbegripa väsentliga ändringar i miljöbalkens bestämmelser så att de på ett bättre sätt än i dag uppfyller syftet med det avsedda systemet för att ta till vara vissa nationellt viktiga intressen.
Utredaren bör sträva efter att finna lösningar som ger ett system för hushållning med mark och vatten som är ändamålsenligt och fokuserat på väsentliga och aktuella skyddsbehov och som tar hänsyn till samhällets övriga behov. Systemet ska fungera så att det uppnår syftet utan onödigt stora hinder för annan användning av mark och vatten eller inskränkningar för samhällsutvecklingen. Systemet bör vara klart och tydligt utformat. Det bör präglas av enkelhet, tydlighet, överskådlighet och begripliga begrepp som gör besluten rättssäkra. Det ska vara lätt att tillämpa på ett sätt som är likartat i hela landet och för de olika intressena. Systemet ska ha en sådan anpassbarhet att ändrade behov ska kunna tillgodoses utan alltför omfattande regeländringar. Systemet bör även vara anpassat efter de behov och krav som följer av EU-lagstiftning eller internationell lagstiftning och internationella överenskommelser.
Kapitlet inleds med utredningens överväganden om behovet av förändring av systemet för hushållning med mark och vatten som görs mot bakgrund av redovisningarna i kap. 4–10 om tillämpningen av hushållningsbestämmelserna, lagstiftarens intentioner och dagens krav och behov. De utgångspunkter och nya förutsättningar som därefter beskrivs utgör tillsammans med utredningens
Överväganden och förslag SOU 2015:99
366
överväganden grund för utredningens överväganden och slutsatser som redovisas i de följande avsnitten.
Utredningens bedömning: Syftet med hushållningsbestämmel-
serna är att främja en hållbar utveckling genom att de tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används för att trygga en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning. Bestämmelserna innehåller planeringsriktlinjer för långsiktig hushållning med områden av allmänt intresse i den lagstiftning som berör beslut om ändrad mark- och vattenanvändning. Bestämmelserna ger också möjligheter till statligt inflytande i den kommunala fysiska planeringen för att säkerställa att områden av riksintresse, dvs. områden med mark- och vattenanvändningsintressen av särskild nationell betydelse, används så som bestämmelserna anger.
För att kunna ta till vara viktiga samhällsintressen finns det enligt utredningens mening även framgent behov av vägledande bestämmelser för långsiktig hushållning med områden av stort allmänt intresse i den lagstiftning som berör beslut om ändrad mark- och vattenanvändning. Det finns också behov av möjligheter till statligt inflytande i kommunernas fysiska planering för att tillgodose nationellt särskilt betydelsefulla intressen. Utredningen bedömer samtidigt att bestämmelsernas innehåll behöver utvecklas och deras tillämpning förtydligas. Det behövs för att bestämmelserna bättre ska fylla sitt syfte och för att minska osäkerhet, tidsåtgång och kostnader i planerings- och beslutsprocesser.
Förutsättningarna för att åstadkomma en långsiktigt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt har förändrats i flera avseenden sedan hushållningsbestämmelserna infördes 1987. Under decennierna före dess dominerade ofta det kommunala initiativet i planeringen för att tillgodose behovet av bostäder, kommunikationer och arbetsplatser. I dag bedrivs planeringen på mer marknadsmässiga grunder, ofta på initiativ av enskilda exploatörer, vilket förstärker behovet av ett regelsystem som säkerställer att viktiga samhällsintressen tas till vara i planeringen. Samtidigt har nationella mål, planer och program fått en allt tydligare roll i samhällsplaneringen och nya
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
367
åtaganden enligt internationella överenskommelser och gemenskapslagstiftningen i EU påverkar svensk samhällsplanering. Kunskapen om vad som behövs för att åstadkomma en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning har fördjupats och det finns anledning att komplettera bestämmelserna med ytterligare allmänna intressen.
I tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 kap. MB har fokus främst varit på områden av riksintresse medan övriga bestämmelser ofta inte har tillämpats på det sätt lagstiftaren förutsatte.
Arbetet för att främja en hållbar utveckling bedrivs i dag i ett målstyrningssystem där åtgärder ska utvecklas för att uppfylla olika nationella mål. När åtgärderna konkretiseras kan de i många fall lokaliseras till avgränsade mark- och vattenområden som kan anges som områden av allmänt intresse enligt 3 kap. miljöbalken som kan tjäna som underlag vid de avvägningar om mark- och vattenanvändningen som görs i den fysiska planeringen. I dagens tillämpning av hushållningsbestämmelserna tydliggörs i allmänhet inte dessa områden såvida de inte bedömts vara av riksintresse.
För att skapa ett ändamålsenligt system för hushållning med mark och vatten som motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens behov och krav anser utredningen att hanteringen av områden av allmänt intresse bör lyftas fram och byggas under i lagstiftningen, bland annat genom bestämmelser om obligatorisk redovisning i översiktsplanen och om kunskapsförsörjning. Samtidigt bör hanteringen av områden av riksintresse förtydligas och förankras bättre, bland annat genom formella beslut om områden av riksintresse efter dialog med berörda parter samt tydliga kriterier och utvecklade formkrav på redovisning. På så sätt ges kommunerna bättre förutsättningar för att i sin översiktsplanering ge underlag för beslut om mark- och vattenanvändningen som främjar en hållbar utveckling.
Överväganden och förslag SOU 2015:99
368
11.1 Behov av förändring
11.1.1 Systemet för hushållning med mark och vatten
Hur fungerar systemet i dag?
Utredningen redovisar sin utvärdering av tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i kap. 4–8 i del III av betänkandet. Överväganden om lagstiftarens intentioner och dagens krav och behov redovisas i kap. 9–10.
Enligt lagstiftarens intentioner anger hushållningsbestämmelserna i huvudsak vad som utgör de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor och inriktningen för de bedömningar som måste göras i det enskilda fallet. Utredningen konstaterar inledningsvis att bestämmelsernas funktion som instrument för statligt inflytande har betonats i tillämpningen jämfört med den av lagstiftaren åsyftade allmänna funktionen som vägledning för väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Den sammanlagda nettoarealen för områden som 2014 bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ MB omfattar cirka 46 procent av landets totala land- och vattenareal innanför länsgränserna (territorialgränsen).
Underlaget från sektorsmyndigheterna om de områden som bedöms vara av riksintresse för olika ändamål enligt 3 kap. MB är inte alltid så utformade beträffande avgränsning och beskrivning av områdena att berörda kommuner utan ytterligare utredning kan redovisa i sin översiktsplan hur intressena kommer att tillgodoses vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Att ett område bedöms vara av riksintresse betyder inte att det faktiskt är av riksintresse, det avgörs slutligen vid ett beslut i ett ärende enligt anknuten lagstiftning. Den dialog mellan stat och kommun om bedömningen som förutsattes i förarbetena är inte alltid väl utvecklad. Det förekommer också att områden som inte längre kan bedömas vara av riksintresse fortfarande anges som varande av riksintresse.
Dessa förhållanden medför att översiktsplanens funktion som ett underlag som belyser samhällets syn på vilka allmänna intressen, bl.a. riksintressen, som kan komma att vägas in vid framtida beslut om användningen av mark- och vattentillgångarna inte alltid fullföljs enligt lagstiftarens intentioner. Till detta bidrar att inte alla
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
369
kommuner aktualitetsprövar sina översiktsplaner i den omfattning som lagstiftningen föreskriver.
När det saknas ställningstaganden i översiktsplanen om hur allmänna intressen, bl.a. riksintressen bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden måste sådana överväganden ske i det enskilda ärendet. Det minskar möjligheten till helhetssyn i bedömningen, och är en process som när det gäller områden av riksintresse kan vara både långdragen och kostsam eftersom det ofta behövs ytterligare utredning för bedömningen av ifall åtgärden kan innebära påtaglig skada eller motsvarande för intresset. Ofta kan inte heller länsstyrelsen i sådana fall lämna klara besked om den kommer att ingripa i ärendet förrän sent i processen vilket ökar risken för s.k. förgävesplanering. Vid överklagande kvarstår dessa tveksamheter angående bestämmelsernas tillämpning, och prövningen avser ofta bedömning av påtaglig skada eller motsvarande.
Systemet för hushållning med mark och vatten har ett regelverk som är splittrat på flera lagar och svåröverskådligt, vilket också bidrar till otydlighet och oklarheter vid tillämpningen.
Hushållningsbestämmelserna speglar de mark- och vattenanvändningsfrågor som var angelägna under den fysiska riksplaneringens tid och då naturresurslagen kom till för över tjugofem år sedan. Enligt förarbetena angav bestämmelserna i naturresurslagen i huvudsak vad som då utgjorde de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor. Som framgår av redovisningen i kap. 10 finns det i dag fler intressen i mark- och vattenanvändningsfrågor som samhället har anledning att betrakta som allmänna intressen.
Det övergripande syftet med de nu gällande hushållningsbestämmelserna är att främja en hållbar utveckling. Av översiktsplanen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Boverkets studier visar på svårigheterna för kommunerna att uppfylla kravet (se bl.a. avsnitt 10.3.1 och 10.3.6). I dag bedrivs arbetet för att främja en hållbar utveckling i ett målstyrningssystem där åtgärder ska utvecklas för att uppfylla olika nationella mål, exempelvis miljökvalitetsmålen eller mål för regional tillväxt. När åtgärderna konkretiseras kan de i många fall lokaliseras till avgränsade mark- och vattenområden.
Överväganden och förslag SOU 2015:99
370
Sådana områden får anses vara av allmänt intresse, och skulle kunna åskådliggöras i översiktsplanen som underlag för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas.
Med dagens bestämmelser ska sådana områden redovisas i översiktsplanen om de bedöms vara av riksintresse. Det finns inget sådant redovisningskrav för övriga områden. Enligt utredningens uppfattning skulle en obligatorisk redovisning av områden av allmänt intresse i översiktsplanen både kunna underlätta kommunernas arbete och bidra till att uppfylla lagstiftarens intentioner att främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Det skulle också underlätta för olika intressenter genom att översiktsplanen då skulle bli ett underlag som belyser samhällets syn på vilka allmänna intressen, bl.a. riksintressen, som kan komma att vägas in vid framtida beslut om användningen av mark- och vattentillgångarna.
Utredningens bedömning
Enligt utredningens bedömning uppfyller de nuvarande bestämmelserna och dagens tillämpning inte det avsedda syftet att vara ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling. I tillämpningen har bestämmelsernas funktion som instrument för statligt inflytande betonats på bekostnad av det allmänna arealhushållningsperspektivet. Det saknas ett funktionellt samband mellan hushållningsbestämmelserna och övrigt arbete för hållbar utveckling som berör mark- och vattenanvändningen.
För att uppfylla det avsedda syftet bedömer utredningen att hanteringen av områden av väsentligt allmänt intresse bör lyftas fram och byggas under i lagstiftningen, bl.a. för att åstadkomma en bättre integration med andra åtgärder för hållbar utveckling som berör mark- och vattenanvändningen.
Bestämmelserna är också ett instrument för statligt inflytande i planerings- och beslutsprocesser som rör mark- och vattenanvändning. Utredningen anser att hanteringen av områden av riksintresse
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
371
bör förtydligas och förankras bättre. En något reducerad utbredning av områden av riksintresse till förmån för områden av väsentligt allmänt intresse skulle enligt utredningens mening underlätta den kommunala planeringen och samtidigt öka respekten för de värden som är av stor nationell betydelse.
Regelverket är splittrat på flera lagar och svåröverskådligt, vilket bidrar till otydlighet och oklarheter vid tillämpningen. Utredningen anser att reglerna behöver förtydligas och göras mer överskådliga.
Kunskapen om vad som behövs för att åstadkomma en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning har fördjupats, och i dag finns ytterligare typer av områden som det kan vara av allmänt intresse att bevara eller använda för olika ändamål. För att tillgodose dagens krav och behov anser utredningen att fler väsentliga allmänna intressen bör anges i bestämmelserna.
11.1.2 Är bestämmelsernas nuvarande struktur och utformning lämplig?
Enligt direktivet ska utredaren göra en genomgripande översyn av 3 kap. miljöbalken med en analys av de brister som systemet har och lämna förslag till lösningar som kan åtgärda bristerna.
Utredningen har i sin redovisning i kap. 4–8 identifierat och analyserat bristerna i hushållningsbestämmelsernas tillämpning. Enligt utredningens bedömning (se avsnitt 11.1.1) bedrivs dagens tillämpning av bestämmelserna inte på det sätt som lagstiftaren avsåg. Det beror dels på tillämpningen i sig, men också på lagreglernas utformning. Exempelvis har bestämmelserna om riksintresse intagit en alltför framskjuten plats i tillämpningen medan övriga bestämmelser i 3 kap. MB har tillämpats i betydligt mindre utsträckning. Utredningen menar att det till stor del beror på lagreglernas utformning bl.a. genom att det i lagreglerna inte finns något incitament att tillämpa de bestämmelser om områden av nationellt intresse som inte är av riksintresse.
De förslag till lösningar som utredningen lämnar ska enligt direktivet ge ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse som
Överväganden och förslag SOU 2015:99
372
på ett bättre sätt än i dag uppfyller syftet att ta till vara vissa nationellt viktiga intressen
motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav
är ändamålsenligt och fokuserat på väsentliga och aktuella skyddsbehov och tar hänsyn till samhällets övriga behov
är anpassat efter de behov och krav som följer av EU-lagstiftning eller internationell lagstiftning och internationella överenskommelser
är anpassbart över tiden
inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas.
För att bidra till att skapa ett system för hushållning med mark och vatten som uppfyller direktivets krav bör den föreslagna lösningen enligt utredningens bedömning syfta till att
främja en helhetssyn i den fysiska planeringen
förtydliga bestämmelsernas avsedda karaktär som planeringsriktlinjer
anpassa bestämmelserna till dagens krav och behov
förbättra förutsättningarna för kommunernas viktiga arbete med att bidra till hållbar utveckling genom fysisk planering
förtydliga det statliga inflytandet i den kommunala fysiska planeringen beträffande nationellt betydelsefulla intressen
förbättra samordningen på nationell nivå genom att regeringens roll i systemet stärks
förbättra förutsättningarna för dialog mellan stat och kommun om områden av riksintresse
förtydliga tillämpningen av systemet.
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
373
Alternativa lösningar
Enligt direktivet ska utredaren överväga de förändringar i 3 kap. miljöbalken som är nödvändiga och bedöma om dessa går att göra med bestämmelsernas nuvarande struktur och utformning eller om en annan lösning är mer lämplig.
Utredningen har övervägt olika lösningar enligt följande.
A. Utredningens förslag
Förslaget redovisas i kapitlets följande avsnitt.
B. Hushållningsbestämmelserna upphävs
Förslaget innebär att 3 och 4 kap. MB upphävs. Länsstyrelsen fastställer alla planer.
C. Dagens hushållningsbestämmelser behålls med vissa kom-
pletterande åtgärder
Förslaget innebär att 3 kap. MB behåller nuvarande struktur men kompletteras enligt utredningens förslag med nya allmänna intressen och ett nytt riksintresse samt formella beslut om områden av riksintresse. Tillämpningen förtydligas i HushF. Flera av utredningens experter förordade denna inriktning.
D. Hushållningsbestämmelserna anger endast riksintressen
samt vissa kompletterande åtgärder
Förslaget innebär att 3 kap. MB behåller nuvarande struktur men bara anger riksintressen som kompletteras enligt utredningens förslag med ett nytt riksintresse samt formella beslut om områden av riksintresse. Tillämpningen förtydligas i HushF.
En jämförelse mellan de olika förslagen med avseende på hur de uppfyller direktivets krav redovisas i tabell 11.1.
Överväganden och förslag SOU 2015:99
374
Enligt utredningens bedömning uppfyller de andra sätten att utforma förslagen inte uppdragets syfte i samma utsträckning som utredningens förslag.
11.1.3 Annat skydd
Enligt direktivet ska utredaren analysera och redovisa om och hur områden som bedöms vara av riksintresse kan ges ett långsiktigt rättsligt skydd genom bestämmelserna i andra delar av miljöbalken eller andra relevanta lagar. Vidare ska utredaren analysera frågan om huruvida ett område som är av riksintresse kan upphöra att vara det, t.ex. till följd av att området getts ett rättsligt bindande skydd.
I det följande görs en kort genomgång av möjligheter till annat skydd för områden av riksintresse uppdelat på bevarandeintressen
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
375
och exploateringsintressen. För en mer fullständig beskrivning hänvisas till bilaga 5.
Skydd av områden av riksintresse för bevarande
Som framgår av tabell 11.2 är nästan hälften av arealen av riksintresse för naturvård också skyddad enligt vissa av bestämmelserna om områdesskydd i 7 kap. MB. Av arealen av riksintresse för kulturmiljövård är 0,1 procent skyddad som kulturreservat enligt 7 kap. MB (SCB).
Det är även vanligt att samma mark- och vattenområde har bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. MB för flera olika ändamål vilket medför att de olika intressena i många fall överlappar varandra. Exempelvis är tre fjärdedelar av den totala arealen områden av riksintresse för naturvård också av riksintresse för andra ändamål, främst för friluftsliv och rennäring. Cirka hälften av arealen av riksintresse för kulturmiljövård är också av riksintresse för andra ändamål, främst för naturvård och friluftsliv (se avsnitt 8.1.2).
Källa: SCB. * Överlappsrensad nettoareal.
Överväganden och förslag SOU 2015:99
376
Genom bestämmelserna om områdesskydd i 7 kap. MB och de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som följer av dessa bestämmelser uppnås ett rättsligt bindande skydd för dessa områden. Det skydd som ges genom de olika skyddsformerna enligt 7 kap. MB är dock inte absolut såtillvida att det i bestämmelserna finns inbyggt ett system som ger länsstyrelsen eller kommunen en möjliget att ge dispens från de föreskrifter som har meddelats. Vissa av besluten om områdesskydd kan även upphävas under vissa förutsättningar. Det samma gäller för strandskyddsområden.
Genom PBL:s regler om detaljplan och områdesbestämmelser finns det möjligheter att skydda kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer. Såväl detaljplaner som områdesbestämmelser kan dock ändras eller upphävas enligt närmare preciserade regler i 5 kap PBL.
Skydd av områden av riksintresse för exploatering
I tabell 11.3 ges en översiktlig bild över annan lagstiftning som kan sägas ge ett rättsligt bindande skydd för exploateringsintressena. Vad gäller exempelvis anläggningar för industriell produktion följer av 9 kap MB att sådana i regel utgör en tillståndspliktig verksamhet. I 24 kap. 1 § anges vidare att ett meddelat tillstånd som har vunnit laga kraft gäller mot alla såvitt avser frågor som har prövats i tillståndet. Ett lämnat tillstånd kan dock komma att omprövas enligt bestämmelser i 24 kap. 5 §. Som framgår av tabell 11.2 omfattas även andra verksamheter av tillståndsplikt enligt 9 kap. MB.
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
377
Vad gäller anläggningar för kommunikation finns det bestämmelser om att byggande vägar och järnvägar ska föregås av ett planarbete. När en väg eller en järnväg har tagits i drift med stöd av fastställda planer kan man med fog anta att vägen eller järnvägen kommer att fortsätta att nyttjas så länge den behövs. För vägar och järnvägar som ännu inte har byggts i enlighet med en fastställd plan finns det dock regler i respektive lag som anger att planerna kan upphöra att gälla eller helt eller delvis upphävas under vissa förutsättningar.
Vad gäller övrig lagstiftning som berör exploateringsintressena så kan konstateras lagarna innehåller bestämmelser om tillståndsprövning (koncession). Det kan dock konstateras att enligt flera av lagarna är tillstånden tidsbegränsade. Vissa av tillstånden kan även återkallas under vissa omständigheter.
Överväganden och förslag SOU 2015:99
378
Utredningens bedömning
Vid en sammantagen bedömning går det enligt utredningens mening inte att generellt konstatera att ett område som bedömts vara av riksintresse kan ges ett långsiktigt rättsligt skydd genom bestämmelserna i andra delar av MB eller andra relevanta lagar eller att ett område som är av riksintresse kan upphöra att vara det till följd av det getts ett skydd. Samtidigt vill utredningen påpeka att bestämmelserna om riksintresse visserligen är avsedda att skydda vissa intressen, men det är inte fråga om skydd på det sätt som ett beslut enligt t.ex. 7 kap. MB kan ge. Skyddet ska i planerings- och beslutsprocesser förhindra att mark- och vattenområden som från allmän synpunkt är särskilt lämpliga för en viss användning tas i anspråk för andra ändamål eller att en från allmän synpunkt lämplig verksamhet förhindras.
Utredningen konstaterar att det är relativt vanligt att riksintresseområden enligt 3 och 4 kap. MB och områden med olika former av områdesskydd enligt 7 kap. MB helt eller delvis överlappar varandra. Detta bidrar till att tillämpningen av hushållningsbestämmelserna upplevs som komplicerad och kan innebära att flera beslut behöver fattas av olika instanser och på flera olika nivåer. Samtidigt anser utredningen att det inte bara är bestämmelserna om riksintresse som kan garantera det statliga inflytande i markanvändningen, som i många fall är det som eftersträvas. Även om de olika skyddsinstrumenten inte ger samma typ av skydd bör det huvudsakliga syftet att tillgodose ett visst intresse kunna uppnås genom ett beslut enligt 7 kap. MB. Det talar för att frågan om andra skyddsformer bör vägas in vid bedömning av vilka områden som behöver omfattas av riksintressebestämmelserna enligt 3 kap MB.
Utredningen föreslår i avsnitt 11.5.4 att regeringen bör ge berörda myndigheter i uppdrag att med utgångspunkt i den föreslagna definitionen enligt 3 kap. 6 § andra stycket MB lämna förslag till särskilda kriterier för de olika typer av områden som kan vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. I uppdraget bör bl.a. ingå att bedöma i vilken utsträckning områden som omfattas av rättsverkande beslut enligt någon lagstiftning behöver kunna anges som område av riksintresse och i vad mån befintliga anläggningar behöver kunna anges som område av riksintresse
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
379
11.2 Inledande överväganden och utgångspunkter för utredningens förslag
11.2.1 Översiktsplanens centrala roll för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna
När PBL och NRL trädde i kraft 1987 hade kommunerna redan i mer än tio år arbetat med översiktlig planering i form av bl.a. kommunöversikter och markdispositioner under den fysiska riksplaneringen. ”Ett omfattande arbete med program och planer har utförts i samarbete mellan staten och kommunerna. Detta arbete har lett till en utvecklad översiktsplanering i kommunerna och därigenom till en god överblick över många frågor som rör användningen av mark- och vatten.” (Prop. 1985/86:3 s 17.)
Ett av de grundläggande syftena med reformen var att ”decentralisera ansvar för planläggning och lokal miljö till kommunerna genom att begränsa statens kontroll” (prop. 1985/86:1 s 68). Kommunernas kompetens för att axla detta ansvar med hjälp av underlag från myndigheterna som belyser hushållningsfrågor ansågs tillräcklig mot bakgrund av resultatet av arbetet med den fysiska riksplaneringen.
Samhällets intressen i användningen av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt företräds i stor utsträckning också av kommunerna. Som har redovisats tidigare har det under arbetet med den fysiska riksplaneringen skett en betydande utveckling av den kommunala fysiska planeringen. Kunskapsmaterialet beträffande mark- och vattenfrågor av riksintresse har i allt väsentligt kommit till uttryck i den kommunala översiktsplaneringen. Kommunöversikterna har visat sig vara väl lämpade för att konkretisera riksdagens riktlinjer för hushållningen med mark- och vatten och ger ofta ett gott underlag och god vägledning för beslut i konkreta ärenden som rör markanvändningen. De kommunala översiktsplanerna har som tidigare nämnts kommit till genom ett samspel mellan staten och kommunerna, där nationella och lokala markanvändningsintressen har samordnats (prop. 1985/86:3 s 29).
Departementschefen ansåg att ”det i våra kommuner finns tillräcklig kunskap för att på ett klokt sätt ta till vara synpunkter som tillförs ärendena från olika håll. När det gäller avvägningar om utvecklingen som berör endast den egna kommunen, anser jag det dessutom självklart att det är kommunen själv som skall göra avvägningarna utifrån tillgängligt material.” (Prop. 1985/86:3 s 35–36.)
Överväganden och förslag SOU 2015:99
380
Som jag nämnde nyss får kommunen en stark ställning när det gäller sådana markanvändningsfrågor som kan styras genom PBL. Staten kommer inte längre att ha kontroll över inriktningen på kommunernas fysiska planer annat än när områden av riksintresse enligt NRL inte säkerställs eller när det är nödvändigt att samordna markanvändningen mellan olika kommuner. Avsikten med reformen är ju också att kommunerna själva – så långt det är möjligt från statens synpunkt – skall ha det avgörande inflytandet när det gäller bebyggelseutvecklingen i vid mening i kommunen. (Prop. 1985/86:1, s 450.)
Sedan dess har kommunerna under nästan 30 års tid arbetat med översiktsplanering. Utredningen konstaterar att översiktsplaneringen inte alltid har bedrivits på det sätt lagstiftaren avsåg, bland annat beträffande innehåll, aktualitet, dialog m.m. Som framgår av kap. 5 har hushållningsbestämmelsernas tillämpning i översiktsplanerna i huvudsak fokuserat på riksintressebestämmelserna, dvs. på det direkta statliga inflytandet, medan övriga bestämmelser inte har fått samma betydelse.
Under tiden har kunskaperna om vad som är en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning ökat avsevärt i omfattning. Samtidigt har nationella mål, planer och program fått en allt tydligare roll i samhällsplaneringen och nya åtaganden enligt internationella överenskommelser och gemenskapslagstiftningen i EU påverkar svensk samhällsplanering. Nya användningsintressen av allmän karaktär har tillkommit och behovet av kunskapsunderlag har ökat.
I förarbetena till PBL lyfter regeringen fram behovet av underlag om olika anspråk och intressen angående mark- och vattenanvändningen för att kommunen ska kunna göra lämpliga avvägningar och prioriteringar i planeringen utifrån en helhetssyn.
Det är nödvändigt att anlägga ett brett perspektiv på användningen av mark och vatten för att lämpliga avvägningar och prioriteringar skall kunna göras inom ramen för en helhetssyn. Planen bör därför grundas på en sammanställning av de anspråk och intressen som finns på såväl bevarande som förändring av markanvändning och miljö. Vidare bör som underlag för planen uppgifter sammanställas om de områden som är av riksintresse, om länsplaneringen och om andra statliga riktlinjer av betydelse för kommunens översiktliga planering. (Prop 1985/86:1, s 124.)
Som framgår av avsnitt 10.3 pågår ett omfattande arbete med att utveckla åtgärder för att uppfylla olika nationella mål. Ofta kan sådana åtgärder lokaliseras till avgränsade mark- och vattenområ-
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
381
den. I dagens tillämpning av hushållningsbestämmelserna tydliggörs i allmänhet inte dessa områden såvida de inte bedömts vara av riksintresse.
Översiktsplanen ska enligt förarbetena utgöra en sammanvägning av allmänna intressen i fråga om mark- och vattenanvändningen (prop. 1985/86:3 s 39). Den ska vara ”ett beslutsunderlag som kan ge förhandsupplysningar om vilka allmänna intressen som kan komma att vägas in vid framtida beslut om markanvändningen” (prop. 1985/86:3 s 36) och ”utgöra underlag för fortsatt beslutsfattande som rör användningen av mark och vatten” (prop. 1985/86:1 s 78).
De allmänna intressena i fråga om mark- och vattenanvändningen kan vara av nationell, regional och lokal karaktär, och det är kommunen som i sin översiktsplan gör avvägningar mellan olika intressen. Avvägningarna ska enligt de likalydande bestämmelserna i 2 kap 2 § PBL och 3 kap. 1 § MB syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Därvid ska företräde ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning.
Regeringen har i ett flertal propositioner betonat samhällsplaneringens viktiga roll i arbetet för en långsiktigt hållbar utveckling, bl.a. i sin skrivelse Svenska miljömål visar vägen!
Samhällsplaneringen och byggandet påverkar förutsättningarna för naturresurshushållning, klimatpåverkan, hållbart nyttjande av ekosystemtjänster, liksom förutsättningarna för en hållbar utveckling och tillväxt i alla delar av landet. En sektorsövergripande dialog och samverkan mellan olika aktörer inom och mellan lokal, regional och nationell nivå är viktig för en medveten och långsiktigt hållbar samhällsplanering. (Skriv. 2013/14:145, s. 31.)
I samhällsplaneringen är kommunernas översiktsplanering det centrala instrumentet för att åstadkomma en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning och enligt utredningens mening bör kommunerna nu ges större möjligheter att axla det ansvar som avsågs i PBL/NRL-reformen. Som stöd för en sådan utveckling föreslår utredningen i det följande att hanteringen av områden av allmänt intresse enligt 3 kap. MB lyfts fram och byggs under i lagstiftningen och stöds av en utvecklad kunskapsförsörjning om
Överväganden och förslag SOU 2015:99
382
områden av allmänt intresse och att hanteringen av områden av riksintresse förtydligas och förankras bättre.
11.2.2 Utgångspunkter för utredningens förslag
För att kunna ta till vara viktiga samhällsintressen i mark- och vattenanvändningen finns det enligt utredningens mening även framgent behov av vägledande bestämmelser för långsiktig hushållning med områden av stort allmänt intresse i den lagstiftning som berör beslut om ändrad mark- och vattenanvändning. Det behövs också regler för statligt inflytande i kommunernas fysiska planering för att tillgodose nationellt särskilt betydelsefulla intressen.
Utredningens förslag till ändringar i lagstiftningen
utgår från att bestämmelserna handlar om arealhushållning med områden av allmänt intresse i den fysiska planeringen med syfte att bidra till en hållbar utveckling och betonar vikten av helhetssyn i den fysiska planeringen
framhåller kommunernas viktiga uppgift att göra samlade bedömningar i sin fysiska planering för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas
utgår från att det även framgent finns behov av ett system för statligt inflytande i kommunernas fysiska planering för att tillgodose nationella intressen. Eftersom frågorna rör nationella intressen bör staten genom regeringen ha ett tydligare ansvar i systemet.
Enligt direktivet ska utredningen bedöma om det finns skäl att komplettera skyddet av bevarandeintressena enligt 3 kap. 6 § och eventuellt även 2 och 3 §§, med möjlighet till en mer samlad form som även innefattar de utvecklingsmöjligheter områdena innehåller. Enligt utredningens mening följer utredningens samlade förslag intentionerna i detta uppdrag.
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
383
11.3 Inledande bestämmelser i 3 kap. MB
Utredningens förslag: En bestämmelse införs i 3 kap. MB om
att överväganden om användning av mark- och vattenområden ska göras utifrån en helhetssyn som främjar att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas.
Behovet av en helhetssyn vid överväganden om användning av mark- och vattenområden framgår redan av förarbetena.
Det är nödvändigt att anlägga ett brett perspektiv på användningen av mark och vatten för att lämpliga avvägningar och prioriteringar skall kunna göras inom ramen för en helhetssyn. Planen bör därför grundas på en sammanställning av de anspråk och intressen som finns på såväl bevarande som förändring av markanvändning och miljö. Vidare bör som underlag för planen uppgifter sammanställas om de områden som är av riksintresse, om länsplaneringen och om andra statliga riktlinjer av betydelse för kommunens översiktliga planering. (Prop 1985/86:1 s 124.)
Under senare år har behovet av helhetssyn och samarbete i samband med mark- och vattenanvändningen uppmärksammats vid flera tillfällen. Regeringen behandlar behovet i proposition 2013/14:141.
I samband med användningen av mark och vatten behöver många olika värden och intressen vägas samman. Detta blir än tydligare med hänsyn till att ett och samma område kan generera en mängd olika ekosystemtjänster som svarar mot olika behov i samhället, av vilka många men sällan alla går att förena. För att kunna åstadkomma god hushållning enligt de inledande bestämmelserna i miljöbalken och plan- och bygglagen (2010:900) behövs ett nära samarbete mellan myndigheter, organisationer, företag, markägare och andra enskilda. (Prop. 2013/14:141, s. 90.)
Regeringen har beslutat om ett etappmål om helhetssyn på markanvändningen som är att samordningen inom den statliga förvaltningen har förstärkts senast 2016 så att helhetssynen på markanvändningen har ökat (M2014/593/Nm s. 7). Vidare avser regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppgift att utreda hur en förstärkt samordning kan uppnås i den statliga förvaltningen i
Överväganden och förslag SOU 2015:99
384
syfte att öka helhetssynen på mark- och vattenanvändning (prop. 2013/14:141, s. 89).
Enligt den europeiska landskapskonventionen som ratificerades av Sverige 2010 ska länderna bl.a. utveckla en helhetssyn på landskapets värden för att främja en hållbar förvaltning. Riksdagen fastställde den 13 juni 2013 nationella mål för kulturmiljöarbetet (bet. 2012/13:KrU9, rskr. 2012/13:273). Målen innebär bl.a. att det statliga kulturmiljöarbetet ska främja en helhetssyn på förvaltningen av landskapet som innebär att kulturmiljön tas tillvara i samhällsutvecklingen.
Utredningen anser mot denna bakgrund att det finns anledning att i de grundläggande hushållningsbestämmelserna klart uttrycka att överväganden om användning av mark- och vattenområden ska göras utifrån en helhetssyn som främjar att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas.
11.4 Områden av väsentligt allmänt intresse
11.4.1 Inledning
I dag bedrivs arbetet för att främja en hållbar utveckling i ett målstyrningssystem där åtgärder ska utvecklas för att uppfylla olika nationella mål. Ofta är det länsstyrelserna som har i uppdrag att utveckla och genomföra åtgärder och åtgärdsprogram för att främja mål inom olika politikområden. När åtgärderna konkretiseras kan de i många fall lokaliseras till avgränsade mark- och vattenområden. Sådana områden bör kunna vara av allmänt intresse för att använda eller bevara för ett visst ändamål enligt hushållningsbestämmelserna.
Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten i kommunen med hänsyn till både allmänna och enskilda intressen. För att kunna planera för en långsiktigt god hushållning i enlighet med bestämmelserna i PBL och MB behöver kommunen ha god kännedom bl.a. om vilka områden av väsentligt allmänt intresse som finns i kommunen.
I tillämpningen av de nuvarande bestämmelserna i 3 kap MB är skillnaden i effekter stor mellan att ett område är av allmänt intresse eller av riksintresse. I ett område av riksintresse ska staten
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
385
upphäva ett beslut om ändrad markanvändning om det bedöms medföra påtaglig skada på intresset. I ett område av allmänt intresse ska intresset så långt möjligt skyddas mot påtaglig skada, och det är kommunen som bedömer i vilken utsträckning hänsyn ska tas till intresset. Enligt vad utredningen erfarit redovisas inte alltid sådana områden av allmänt intresse enligt 3 kap. MB i den kommunala planeringen i den utsträckning som lagstiftaren avsåg. Den avsedda kunskapsförsörjningen om sådana områden från de centrala myndigheterna är förhållandevis outvecklad. Det innebär troligen att kommunerna inte har full kännedom om vilka områden i kommunen som är av allmänt intresse ur ett nationellt perspektiv.
Enligt Boverket upplever flertalet kommuner svårigheter i att hantera de nationella målen och flera översiktsplaner brister i sin beskrivning och hantering av dessa. En tydligare nationell beskrivning av målen efterfrågas, liksom ett bättre stöd från länsstyrelserna i arbetet med att ta ställning till vilka mål som är väsentliga att hantera på lokal nivå (Boverket 2014c, s. 36).
För att skapa ett ändamålsenligt system för hushållning med mark och vatten som motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens behov och krav föreslår utredningen att hanteringen av områden av betydande allmänt intresse lyfts fram och byggs under i lagstiftningen, bland annat genom att bestämmelser införs om begreppet område av väsentligt allmänt intresse, om obligatorisk redovisning i översiktsplanen och om kunskapsförsörjning. Utredningen föreslår också att angivna områden av väsentligt allmänt intresse kompletteras med vissa verksamheter som i dag inte omfattas av bestämmelserna.
Utredningens förslag ger lagstöd för att åskådliggöra arealmässiga konsekvenser av nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i kommunen. Det innebär att dessa områden tydliggörs i den kommunala planeringen, vilket enligt utredningens mening bör kunna förbättra underlaget för väl genomtänkta avvägningar i den fysiska planeringen mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Samtidigt bör utbredningen av områden av riksintresse i vissa fall kunna reduceras.
Överväganden och förslag SOU 2015:99
386
11.4.2 Definition av områden av väsentligt allmänt intresse
Utredningens förslag: En definition av områden av väsentligt
allmänt intresse införs i 3 kap. MB. Ett mark- och vattenområde är av väsentligt allmänt intresse, om marken, vattnet eller områdets fysiska miljö i övrigt på grund av sina egenskaper ur ett långsiktigt nationellt, regionalt eller lokalt hushållningsperspektiv har en väsentlig allmän betydelse.
Utredningen föreslår att begreppet mark- och vattenområden av väsentligt allmänt intresse införs i 3 kap. MB. Vad som är mark- och vattenområden av väsentligt allmänt intresse bör definieras.
Enligt förarbetena kan hushållningsbestämmelserna
sammanfattningsvis sägas syfta till att god natur och kulturmiljö skall bevaras, att landets försörjning med naturresurser tryggas i ett långsiktigt perspektiv samt att ett ändamålsenligt samhällsbyggande främjas. Både bevarande och användningsintressen skall alltså beaktas (prop. 1985/86:3, s. 152).
I hushållningsbestämmelserna anges ”i huvudsak vad som utgör de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor” (prop. 1985/86:3, s. 23). Urvalet gjordes mot bakgrund av arbetet med den fysiska riksplaneringen och är sådana allmänna intressen ”som har central betydelse för att trygga en uthållig användning av naturresurserna i vårt land, bevara god natur och kulturmiljö samt främja ett ändamålsenligt samhällsbyggande” (prop. 1985/86:3, s. 41–42).
Med utgångspunkt i lagstiftarens intentioner föreslår utredningen att ett mark- och vattenområde är av väsentligt allmänt intresse om det på grund av sina egenskaper ur ett långsiktigt nationellt, regionalt eller lokalt hushållningsperspektiv har en väsentlig allmän betydelse.
För vilka ändamål mark- och vattenområden kan vara av väsentligt allmänt intresse föreslås anges i 3 kap. MB. Förslag till vilka ändamål som kan vara av väsentligt allmänt intresse redovisas i kap. 12 i betänkandet.
Under arbetets gång har synpunkter framförts om att införandet av begreppet områden av väsentligt allmänt intresse skulle innebära en försvagning av skyddet för de allmänna intressen i 3 kap. MB som inte är riksintresse genom att områden av sådant allmänt intresse som inte är av väsentlig art inte längre kan hävdas
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
387
vid avvägningen mellan olika intressen i planeringen. Enligt utredningens mening bör dock sådana intressen vid behov kunna hävdas med stöd av bestämmelserna om allmänna intressen i PBL.
11.4.3 Bedömning av vilka områden som är av väsentligt allmänt intresse ur nationellt, regionalt och lokalt perspektiv och deras redovisning i översiktsplanen
Utredningens förslag: Bestämmelser införs i 3 kap. PBL om att
kommunen i översiktsplanen ska redovisa väsentliga allmänna intressen och hur kommunen avser att tillgodose dessa intressen samt att länsstyrelsen under samråd om översiktsplan och detaljplan ska verka för att intressena tillgodoses.
Bestämmelser införs i hushållningsförordningen om ansvarsfördelningen för de intressen i fråga om hushållning med mark- och vattenområden som anges i 3 kap. miljöbalken och om hur områden av väsentligt allmänt intresse ska anges.
Enligt utredningens förslag kan ett område vara av väsentligt allmänt intresse ur ett långsiktigt nationellt, regionalt eller lokalt hushållningsperspektiv. Ett område av väsentligt allmänt intresse ska enligt utredningens förslag redovisas i översiktsplanen och det ska framgå av planen hur kommunen avser att tillgodose de redovisade väsentliga allmänna intressena. Det innebär att alla områden av väsentligt allmänt intresse synliggörs i kommunernas planering och blir föremål för kommunernas avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt.
Sektorsmyndigheterna föreslås ansvara för att inom sina verksamhetsområden ange sådana områden som ur ett nationellt perspektiv är av väsentligt allmänt intresse för ett visst ändamål. Det ska ske i den utsträckning det är behövligt enligt myndighetens bedömning. De områden som sektorsmyndigheterna anger ska redovisas i Boverkets register (se avsnitt 11.10). Det kan vara områden för olika ändamål av nationellt intresse som kommunen bör beakta i sitt arbete med avvägningar mellan olika intressen men som inte motiverar ett direkt statligt inflytande. Exempel kan vara sådana malmprovinser som SGU pekat ut (se avsnitt 4.11.3) som områden av nationellt intresse. Välbelägna områden för material-
Överväganden och förslag SOU 2015:99
388
försörjning som bergtäkter och sandavlagringar kan vara aktuella att ange som områden av väsentligt allmänt intresse. Även försvarsmakten har angett områden som omfattas av de nuvarande bestämmelserna i 3 kap. 9 § första stycket. Att ange områden av väsentligt allmänt intresse kan för myndigheterna vara ett alternativ till att ange områden av riksintresse. Områdena ska vid behov aktualitetsprövas av myndigheterna.
Länsstyrelserna föreslås ansvara för att ange sådana områden som ur ett regionalt perspektiv är av väsentligt allmänt intresse för olika ändamål. Det kan vara områden som i länsstyrelsens arbete med olika uppdrag (se kap. 10) har befunnits särskilt lämpliga för olika ändamål eller åtgärder av olika slag som kommunen bör beakta i sitt arbete med avvägningar mellan olika intressen. Exempel kan vara områden av regional betydelse för naturvård, friluftsliv, grön infrastruktur, kulturmiljövård, klimatanpassningsåtgärder, regional tillväxt, materialförsörjning, vattenförsörjning, energiomställning etc. Utredningen förutsätter att länsstyrelsen samråder med berörda regionala organ angående sådana områden. Länsstyrelserna ska i sin sammanfattande redogörelse enligt 3 kap. 28 § PBL till kommunen lämna uppgifter om områden av väsentligt allmänt intresse från Boverkets register samt om sådana områden som länsstyrelsen bedömt vara av väsentligt allmänt intresse från regional synpunkt.
Kommunerna bedömer vilka områden som ur ett lokalt perspektiv är av väsentligt allmänt intresse. Det gäller naturligtvis områden som är särskilt lämpliga för bostadsförsörjning, men också områden för olika ändamål av väsentligt allmänt intresse ur lokalt perspektiv som kommunen liksom i dag använder som underlag för sin planering för att uppfylla syftet i 2 kap. 2 § PBL.
Länsstyrelsen ska under samråd om översiktsplan och detaljplan verka för att väsentliga allmänna intressen tillgodoses.
Enligt utredningens förslag ska kommunen i sin översiktsplan, förutom områden av riksintresse, redovisa områden av väsentligt allmänt intresse och i planen visa hur kommunen avser att tillgodose de redovisade intressena. Genom bättre kunskap om områden av väsentligt allmänt intresse får kommunen bättre förutsättningar för att kunna göra väl genomtänkta avvägningar mellan olika allmänna intressen för att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. På så vis ökas möjligheterna för kommunen att
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
389
genomföra en medveten och långsiktigt hållbar samhällsplanering som bidrar till en hållbar utveckling.
11.4.4 Särskilda bestämmelser för vissa väsentliga allmänna intressen
Utredningens förslag: Bestämmelser införs i PBL om att läns-
styrelsen i sitt granskningsyttrande till översiktsplan och detaljplan ska ange om förslaget innebär att bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 10 § miljöbalken inte följs och om förslaget inte så långt möjligt tillgodoser ett väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen enligt 3 kap. 13 § miljöbalken. Länsstyrelsen ska överpröva ett beslut om detaljplan och kan upphäva det om planen inte tillgodoser dessa bestämmelser.
Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande (SOU 2014:50, s. 93–95) pekat på en bristande tillämpning av 3 kap. 4 § miljöbalken vad gäller frågan om bevarande av jordbruksmark. Miljömålsberedningen noterade vidare att det inte finns något allmänt krav på att länsstyrelsen ska överpröva detaljplaner som brister i hänsynen till bl.a. de intressen som anges 3 kap. 4 § miljöbalken. Att länsstyrelserna är skyldiga att överpröva detaljplaner när dessa brister i hänsyn till riksintressen men inte när det gäller övriga hushållningsbestämmelser har sannolikt bidragit till att kommunerna och länsstyrelserna är mer medvetna om betydelsen av riksintressen än om jordbruksmarkens värden. Miljömålsberedningen ansåg mot bakgrund av detta att reglerna i PBL behöver tydliggöras genom kompletterande krav om redovisningar hur hänsyn tas till brukningsvärd jordbruksmark i översiktsplanen. Miljömålsberedningen föreslog även att 11 kap. 10 § PBL kompletteras med att länsstyrelserna ska överpröva kommunernas beslut om detaljplan, om beslutet kan förväntas innebära att bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark inte följs.
Utredningen ansluter sig till Miljömålsberedningens bedömning och föreslår därför att det införs bestämmelser i 3 och 5 kap. PBL som innebär att länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande till översiktsplan och detaljplan ska ange om förslaget innebär att bestäm-
Överväganden och förslag SOU 2015:99
390
melserna om brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 10 § miljöbalken inte följs. Utredningen föreslår även att bestämmelser införs i 11 kap. PBL som innebär att länsstyrelsens ingripandegrunder utökas till att även avse detta intresse.
Utredningen föreslår att motsvarande bestämmelser ska användas för områden av väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjning.
Genom förslaget ges en möjlighet till statligt inflytande om bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark och områden av väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjning inte följs vid överväganden om mark- och vattenanvändningen.
11.4.5 Beskrivning av områden av väsentligt allmänt intresse
Utredningens förslag: Bestämmelser införs i hushållningsför-
ordningen om hur ett område av väsentligt allmänt intresse ska beskrivas.
Utredningen föreslår att informationen om ett område av väsentligt allmänt intresse ska innehålla en avgränsning av området på karta och en beskrivning av dess värde, dvs. skälen till att området bedöms vara av väsentligt allmänt intresse. Om det finns särskilda uppgifter som i sammanhanget kan vara av betydelse för tillämpningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken bör sådan information också lämnas.
Information som av något skäl inte bör offentliggöras ska behandlas med sekretess.
11.5 Områden av riksintresse
11.5.1 Inledning
Att tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 kap. MB fokuserar på områden av riksintresse kan enligt utredningens uppfattning till stor del förklaras med att bestämmelserna främst har uppfattats som skyddsbestämmelser avsedda att skydda vissa intressen och först i andra hand som vägledande bestämmelser för väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja mar-
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
391
ken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Ur ett sådant skyddsperspektiv är ett riksintresse som ska skyddas naturligtvis att föredra före ett allmänt intresse som bara så långt möjligt ska skyddas. För att få tillstånd till en exploatering inom ett område av riksintresse, t.ex. för bevarande, blir det viktigt att också exploateringsintresset anges som riksintresse för att det ska kunna ges företräde enligt bestämmelserna 3 kap. 10 § MB.
Tillämpningen har fått till följd att områden av riksintresse för olika ändamål enligt 3 kap. 5–9 §§ MB i dag sammanlagt omfattar cirka 46 procent av Sveriges totala land- och vattenareal inom länsgränserna. Drygt hälften av arealen för områden av riksintresse enligt 3 kap. MB ligger inom områden av riksintresse enligt 4 kap. MB, och totalt omfattar områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. MB cirka 55 procent av Sveriges totala land- och vattenareal inom länsgränserna. Överlappningen mellan områden av riksintresse för olika ändamål bidrar till att komplicera hushållningsbestämmelsernas tillämpning.
Inom drygt halva Sverige kan således staten ingripa i kommunernas planering och i beslut om ändrad markanvändning. Lagstiftarens intention var knappast att omfattningen av områden av riksintresse skulle få sådana dimensioner. Departementschefen anförde som motiv för att inte föra in en bestämmelse till skydd för skogsmark som riksintresse, bland annat att ”det skulle komma att innebära att staten skulle få stort inflytande över kommunala planer och övriga beslut enligt PBL inom större delen av landets yta. Detta skulle klart strida mot strävandena till ökad självständighet för kommunerna i förhållande till staten i markanvändningsfrågor” (prop. 1985/86:3, s. 55). Som en jämförelse uppgick år 2010 arealen produktiv skogsmark till cirka 55 procent av Sveriges landareal (SCB 2013).
Att ett område är av riksintresse betyder visserligen inte automatiskt ett hinder för olika verksamheter i området. Mark- och vattenområden ska enligt 3 kap. 1 § MB ”användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov”. Enligt departementschefen ligger det ”allmänt i en god resurshushållning att slå vakt om möjligheterna till mångsidig användning av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt (prop. 1985/86:3, s. 47). Ett område kan ofta vara lämpligt att utnyttja för flera verksamheter
Överväganden och förslag SOU 2015:99
392
samtidigt. ”I många konkurrenssituationer behöver det inte i första hand vara fråga om att förhindra en viss verksamhet. Det kan i stället gälla att överväga verksamhetens närmare lokalisering inom området eller att ställa upp sådana villkor för verksamhetens bedrivande eller utformning att tillräcklig hänsyn tas till det intresse eller den verksamhet som behöver skyddas.” (Prop. 1985/86:3, s. 46.)
Den hittillsvarande tillämpningen av hushållningsbestämmelserna har dock bidragit till en relativt spridd uppfattning att inga andra verksamheter kan bedrivas inom ett område av riksintresse – att en ”död hand” har lagts över området. Vidare bidrar oklarheter i regler och tillämpning till att försvåra och förlänga planerings- och beslutsprocesser. Redan i arbetet med delbetänkandet Bostadsförsörjning och riksintressen (SOU 2014:59) noterade utredningen att ”det finns otydligheter i riksintressesystemet som medför att det blir svårt att tillämpa och att förtroendet för systemet undergrävs. Exempelvis råder tveksamhet om de utpekade riksintresseområdenas kvalitet, legitimitet och aktualitet. Osäkerhet råder angående bedömningen av vad som kan tillåtas i ett område. Detta inverkar på kommunernas och länsstyrelsernas tillämpning av bestämmelserna så att planeringsprocessen för områden som berör riksintressen ofta blir onödigt långdragen och kostsam. Det bidrar också till en oförutsägbarhet i planeringsprocessen som kan medföra att exploatörer drar sig för att starta projekt i ett område som berör ett riksintresse. Utredningens bedömning är att detta är ett hinder som påtagligt minskar effektiviteten i samhällsplaneringen” (s. 12).
Enligt utredningens mening bidrar otydligheten och osäkerheten i hushållningsbestämmelsernas tillämpning tillsammans med den stora omfattningen av områden av riksintresse till att äventyra systemets legitimitet.
Utredningen föreslår att hanteringen av områden av riksintresse förtydligas och förankras bättre, bland annat genom formella beslut efter dialog med berörda parter, tydligare kriterier och utvecklade krav på redovisningens former. Utredningen föreslår också att bestämmelserna om områden av riksintresse kompletteras med ett nytt ändamål för att motsvara dagens behov.
Berörda myndigheter bör få i uppdrag att lämna förslag till områden av riksintresse enligt 3 kap. MB enligt de nya kriterierna och att vid behov ange områden av väsentligt allmänt intresse. Inrikt-
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
393
ningen bör vara att totalt sett minska omfattningen av områden av riksintresse jämfört med i dag, bland annat genom att möjligheten att ange områden av väsentligt allmänt intresse utnyttjas.
11.5.2 Regeringen beslutar om områden av riksintresse
Utredningens förslag: Bestämmelser införs i 3 kap. MB om att
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar att ett område är av riksintresse.
Enligt nuvarande bestämmelser i 2 § hushållningsförordningen ska centrala myndigheter lämna uppgifter i skriftlig form till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Avsikten är att områdena ska behandlas i den kommunala översiktsplaneringen och på så sätt förtydligas för att tjäna som underlag vid beslut enligt anknutna lagar. I sådana beslut avgörs slutligen frågan om området är av riksintresse. I utredningens utvärdering av tillämpningen av hushållningsbestämmelserna framkommer att denna process inte alltid bedrivs enligt lagstiftarens intentioner, och utredningen konstaterar att det i dag uppfattas som oklart om ett område är av riksintresse. Enligt nuvarande bestämmelser är det ingen myndighet som med rättsligt bindande verkan kan förklara ett område som varande av riksintresse. Sådant bemyndigande saknas i lagstiftningen. Frågan om huruvida ett område är av riksintresse måste därför bedömas i ett enskilt ärende, t.ex. i en tillståndsprövning. Den prövande myndigheten kan i ärendet å ena sidan underkänna en bedömning att ett område är av riksintresse, å andra sidan anse att ett visst område är av riksintresse, trots att ingen central myndighet gjort denna bedömning. Det får också till följd att det är svårt att få adekvat information om områden av riksintresse.
Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska besluta att ett område är av riksintresse.
Överväganden och förslag SOU 2015:99
394
Kan ett beslut om att ett område är av riksintresse överklagas?
En fråga som uppkommer är om ett sådant beslut är överklagbart. I 22 § förvaltningslagen (1986:223) anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas.
Det finns ingen entydig och klar definition av begreppet sakägare. För att någon ska vara berörd av ett beslut krävs att beslutet angår denne på ett mera konkret sätt. Detta brukar uttryckas som att beslutet ska påverka dennes rättsställning eller beröra ett intresse som på något sätt har erkänts av rättsordningen. Att så är fallet kan bekräftas av att personen i fråga tillhör en krets med vilken samråd ska hållas eller att personen på något annat sätt har intressen som ska beaktas vid prövningen (se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 2 juli 2015, Mål nr P 3231-15).
PBL-överklagandeutredningen har i sitt betänkande (SOU 2014:14, s. 100 ff) redogjort för artikel 6.1 i Europakonventionen om mänskliga rättigheter och om civila rättigheter enligt Europadomstolens praxis. I betänkandet uttalas bl.a. att det i artikel 6 i Europakonventionen finns bestämmelser om rätten till en rättvis rättegång. I första meningen i artikel 6.1 Europakonventionen anges att var och en ska, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. I artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen finns en bestämmelse om skydd för egendom. Av artikeln framgår att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.
PBL-överklagandeutredningen konstaterar att det av Europadomstolens praxis inte finns någon tydlig definition av begreppet civila rättigheter. I betänkandet nämns dock ett avgörande (Fayed mot Storbritannien, avgörande den 21 september 1990, ansökan nr 17101/90) av vilket det framgår att enbart svaga samband eller avlägsna konsekvenser inte är tillräckligt för att artikel 6.1 ska bli tillämplig.
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
395
I förarbetena till MB (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 270–272) diskuteras frågan om åtgärdsprogram enligt 5 kap. MB ska kunna överklagas. Bland annat anges att eftersom åtgärdsprogram inte är direkt bindande för enskilda utan endast för de beslut som myndigheter vid senare tidpunkt fattar, kan beslut om åtgärdsprogram inte anses vara en sådan myndighetsutövning mot enskild som kräver rätt att överklaga.
Hushållningsbestämmelserna i 3 kap MB är, liksom åtgärdsprogram enligt 5 kap. MB, närmast att betrakta som planeringsriktlinjer. Ett beslut av regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att ett område är av riksintresse är således inte direkt bindande för enskilda. Det är först vid tillämpningen av bestämmelserna vid efterföljande beslut som beslutet om att ett område är av riksintresse kan få en direkt effekt för enskilda. Det kan t.ex. vara fallet att en fastighetsägare får avslag på sin ansökan om bygglov i ett område som inte omfattas av detaljplan och byggnadsnämnden motiverar beslutet med att den sökta åtgärden inte tillgodoser ett riksintresse. I den situationen kan den enskilde givetvis överklaga byggnadsnämndens beslut enligt reglerna i PBL och på så sätt få frågan prövad i högre instans.
Mot bakgrund av det ovan sagda anser utredningen att ett beslut om att ett område är av riksintresse inte är överklagbart.
11.5.3 Definition av områden av riksintresse
Utredningens förslag: En definition av områden av riksintresse
införs i 3 kap. MB.
Ett mark- och vattenområde är av riksintresse, om det ur ett långsiktigt hushållningsperspektiv är av stor nationell betydelse att området används för ett visst ändamål och regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har beslutat att området är av riksintresse.
Området kan endast vara av stor nationell betydelse för att
1. värna värden av särskild nationell vikt,
2. uppfylla Sveriges internationella åtaganden,
Överväganden och förslag SOU 2015:99
396
3. genomföra nationellt viktiga strukturer eller nationella mål,
planer och program av betydelse för en hållbar utveckling, eller
4. säkerställa totalförsvarets behov.
Ett av de grundläggande syftena med PBL/NRL-reformen var att ”decentralisera ansvar för planläggning och lokal miljö till kommunerna genom att begränsa statens kontroll”. (Prop 1985/86:1 s. 68). Statens inflytande i planeringen begränsades till att gälla områden av riksintresse, mellankommunala frågor och frågor om hälsa och säkerhet. Det gav staten genom länsstyrelsen möjlighet att i beslut om mark- och vattenanvändningen bevaka nationella intressen som inte självklart kunde förutsättas beaktas av kommunerna.
De nuvarande hushållningsbestämmelserna innehåller ingen definition av vad som kan vara ett mark- och vattenområde av riksintresse. Inte heller förarbetena tillhandahåller någon definition. En sådan definition har efterfrågats, och behövs också som grund för utarbetande av förslag till särskilda kriterier för de olika typer av områden som kan vara av riksintresse enligt 3 kap. MB, se avsnitt 11.5.4.
Utredningen föreslår att ett mark- och vattenområde som är av riksintresse definieras av att det ur ett långsiktigt hushållningsperspektiv är av stor nationell betydelse att området används för ett visst ändamål.
I förslaget anges vidare fyra ändamål som området kan vara av stor nationell betydelse för. Avsikten är att precisera sådana ändamål som kan motivera ett statligt inflytande i den kommunala planeringen.
Värna värden av särskild nationell vikt
Ändamålet ansluter till lagstiftarens intentioner och avser både bevarande- och exploateringsvärden.
I förarbetena ansåg regeringen att det är
naturligt att en naturresurslag får en inriktning mot skydd av långsiktiga och för landet väsentliga värden som inte kan väntas bli tillräckligt beaktade utan stöd av en lag. Detta innebär inte att en sådan lag ensidigt bör främja bevarandeintressen och långsiktiga försörj-
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
397
ningsbehov. Lagens grundläggande syfte bör vara att främja en användning av naturresurserna som är förnuftig för samhället vid en allsidig. samlad bedömning, både i ett långsiktigt och i ett kortsiktigt perspektiv. En naturresurslag som innehåller sådana grundläggande bestämmelser kommer enligt min mening att främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. (Prop. 1985/86:3, s. 14.)
Uppfylla Sveriges internationella åtaganden
Ändamålet ansluter till lagstiftarens intentioner som framgår av förarbetena.
Jag vill också erinra om vårt lands internationella ansvar när det gäller skydd av områden som har särskilt stor betydelse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet. Som exempel kan jag här nämna att regeringen har ställt sig bakom den s.k. CW-listan (Convention on Wetlands), vilket innebär ett speciellt ansvar för vissa internationellt betydelsefulla våtmarksområden i vårt land. (Prop. 1985/86:3, s. 68.)
Sedan hushållningsbestämmelserna trädde i kraft har Sverige ställt sig bakom ett ytterligare antal internationella överenskommelser och EU-lagstiftning och internationell lagstiftning har tillkommit som ytterligare motiverar ändamålet. Se vidare avsnitt 10.2.
Genomföra nationellt viktiga strukturer eller nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling
Ändamålet ansluter beträffande nationellt viktiga strukturer till lagstiftarens intentioner som framgår av förarbetena.
Det är naturligtvis nödvändigt att anläggningar som kräver kontinuitet och sammanhang, t.ex. sådana som sträcker sig över kommungränserna, verkligen kan komma till utförande. Det kan gälla en väg, en kraftledning, ett ledningssystem för vattendistribution eller distribution av naturgas etc. Det kan också gälla en flygplats eller en telemast som ingår i ett nationellt system vilket inte kan fylla det avsedda syftet om anläggningen inte kan komma till stånd på en viss plats. Det kan vidare vara fråga om anläggningar för industrin eller energiproduktionen eller för avfallshantering, vilka behöver komma till stånd för att landets eller en landsdels behov av en viss produkt, av energi eller av lagring och destruktion av avfall skall kunna tillgodoses. Markbehov för anläggningar av detta slag kan i vissa fall vara av riksintresse. (Prop. 1985/86:3 s 76.)
Överväganden och förslag SOU 2015:99
398
Beträffande nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling ansluter ändamålet till formuleringen i 3 kap. 5 § PBL. Av översiktsplanen ska bland annat framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen.
Exempel på nationella mål av betydelse för mark- och vattenanvändningen är den nationella planeringsramen för vindkraft som haft betydelse vid Statens energimyndighets bedömning av områden av riksintresse för vindbruk enligt 3 kap. 8 § MB.
Säkerställa totalförsvarets behov
Ändamålet ansluter till lagstiftarens intentioner. Enligt förarbetena utgår totalförsvarets behov av mark- och vattenområden ”från intressen som är gemensamma för hela landet”. Det är vidare
uppenbart att anspråk som ställs från totalförsvaret i och för sig alltid kan sägas beröra nationella intressen, eftersom försvaret är en nationell angelägenhet. Staten bör därför ha möjlighet att påverka markanvändningen i anslutning till anläggningar m.m. för totalförsvaret (prop 1985/86:3 s 77).
För vilka ändamål mark- och vattenområden kan vara av riksintresse föreslås anges i 3 kap. MB. Förslag till vilka ändamål som kan vara av riksintresse redovisas i kap. 12.
11.5.4 Regeringen beslutar om kriterier för områden av riksintresse
Utredningens förslag: Bestämmelser införs i hushållnings-
förordningen om att regeringen beslutar om särskilda kriterier för olika typer av områden som kan vara av riksintresse enligt 3 kap. MB.
Enligt utredningens förslag ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta att ett område är av riksintresse, se avsnitt 11.5.2. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att regeringen efter förslag från sektorsmyndigheterna bör besluta om
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
399
särskilda kriterier för olika typer av områden som kan vara av riksintresse enligt 3 kap. MB.
Utredaren ska enligt direktivet särskilt ange vilka kriterier som bör vara uppfyllda för ett utpekande av ett område av riksintresse. Som framgår av kap. 4 har nästan alla sektorsmyndigheter med ledning av förarbetena till NRL utvecklat kriterier för områden av riksintresse inom sina ansvarsområden. Några myndigheter har nyligen gjort det första gången medan andra har hunnit revidera sina tidigare uppställda kriterier. Vissa myndigheter har sett över och reviderat sina bedömningar av vilka områden som är av riksintresse och hos en del myndigheter pågår för närvarande ett sådant arbete. De olika intressena är av olika karaktär och har vart och ett sina egna förutsättningar. Att utveckla kriterier för de olika riksintresseändamålen är ett omfattande arbete som enligt utredningens mening skulle kunna vara ett ämne för en särskild utredning. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att förslag till kriterier tas fram av sektorsmyndigheterna inför regeringens beslut. I avsnitt 11.5.3 lämnas ett förslag till definition av områden av riksintresse som innefattar ett slags allmänna kriterier som kan tjäna som utgångspunkter för det arbete med att utveckla särskilda kriterier för olika typer av områden som föreslås i det följande.
Regeringen bör ge berörda myndigheter i uppdrag att med utgångspunkt i den föreslagna definitionen enligt 3 kap. 6 § andra stycket MB lämna förslag till särskilda kriterier för de olika typer av områden som kan vara av riksintresse enligt 3 kap. MB.
I uppdraget bör anges att inriktningen ska vara att minska den totala utbredningen av områden av riksintresse jämfört med i dag genom att kriterierna utformas med beaktande av möjligheten att ange att ett område är av väsentligt allmänt intresse i stället för av riksintresse.
I uppdraget bör bl.a. ingå att bedöma i vilken utsträckning
områden som omfattas av rättsverkande beslut enligt någon lagstiftning behöver kunna anges som område av riksintresse
det finns anledning att ange områden som överlappar andra områden av riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB
befintliga anläggningar behöver kunna anges som område av riksintresse
Överväganden och förslag SOU 2015:99
400
behovet av att ange ett område av riksintresse minskar på grund av att det finns starka lokala incitament att tillgodose det aktuella intresset
och på vilket sätt eventuella influensområden kan behöva anges.
Myndigheternas förslag till kriterier bör genomgå en grundlig genomlysning genom ett brett remissförfarande. Förutom från sedvanliga berörda remissinstanser bör synpunkter särskilt inhämtas bl.a. från högskolor, universitet och andra expertorgan.
Därefter kan regeringen besluta om särskilda kriterier för olika typer av områden som kan vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. Beslutet bör fogas som bilaga till hushållningsförordningen så att kriterierna redovisas på ett samlat och överblickbart sätt.
Det föreslagna förfarandet bör enligt utredningens uppfattning bidra till en sådan nationell överblick och samordning av systemet för hushållning med mark och vatten som har efterfrågats och därmed stärka systemets legitimitet.
När regeringen beslutat om kriterier bör sektorsmyndigheterna ges i uppdrag att pröva sina nuvarande bedömningar av områden av riksintresse mot de nya kriterierna och inleda den samrådsprocess som beskrivs i avsnitt 11.5.5. I denna process bör de senaste årens arbete hos sektorsmyndigheterna tillvaratas.
11.5.5 Samrådsprocess och beslut om områden av riksintresse
Utredningens förslag: Bestämmelser införs i hushållnings-
förordningen om att ansvariga sektorsmyndigheter beslutar om att ett område är av riksintresse samt om en särskild samrådsprocess inför beslutet.
Enligt utredningens förslag ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta att ett område är av riksintresse, se avsnitt 11.5.2.
Utredningen föreslår att regeringen i hushållningsförordningen uppdrar åt sektorsmyndigheterna att inom sina respektive ansvarsområden besluta om att ett område är av riksintresse. Utredningen föreslår vidare att sådana beslut ska föregås av en samrådsprocess
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
401
som innefattar dialog med Boverket samt de länsstyrelser, regionala organ, kommuner och sektorsmyndigheter som är berörda. I underlaget för samrådsprocessen ska det föreslagna området avgränsas på karta och beskrivas så att det är möjligt för kommunen att i översiktsplanen redogöra för hur kommunen avser att tillgodose riksintresset. Av underlaget ska också framgå hur de av regeringen beslutade kriterierna är uppfyllda. Boverket föreslås få meddela närmare föreskrifter för hur underlaget ska utformas.
Områden som av sekretesskäl inte kan anges öppet på karta ska redovisas i särskild ordning till berörd länsstyrelse som på lämpligt sätt ska underrätta samrådande parter om sektorsmyndighetens förslag.
För att ge kommunen större möjligheter att hävda sina synpunkter i dialogen föreslår utredningen vidare att sektorsmyndigheten i vissa fall ska ge regeringen möjlighet att pröva ett förslag om att ett område är av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Om en berörd kommun beträffande ett förslag till område av riksintresse anser att de av regeringen beslutade kriterierna inte är uppfyllda eller att underlaget till förslaget är bristfälligt kan kommunen begära att sektorsmyndigheten ger regeringen möjlighet att pröva förslaget före myndighetens beslut. Avsikten är inte att regeringen ska avgöra ett stort antal beslut om riksintresseområden, utan är en möjlighet att i särskilda fall få en politisk prövning till ledning för fortsatt arbete. Sektorsmyndigheten ska alltså bifalla eller avslå kommunens begäran att ge regeringen möjlighet att pröva förslaget före myndighetens beslut.
Efter genomförd samrådsprocess med eventuell regeringsprövning kan sektorsmyndigheten besluta att ett område är av riksintresse enligt 3 kap. MB. Beslutet meddelas till Boverket för införande i det centrala registret (se avsnitt 11.8). Om beslutet rör ett område som omfattas av en havsplan enligt 4 kap. 10 § MB ska beslutet även lämnas till Havs- och vattenmyndigheten.
Enligt utredningens mening bör det föreslagna förfarandet bidra till att kommunerna får bättre förutsättningar för att hantera områden av riksintresse i sin planering genom bättre kunskap om och acceptans för de nationella värden som riksintressena ger uttryck för. På så vis ökas möjligheterna för kommunen att genomföra en medveten och långsiktigt hållbar samhällsplanering som bidrar till en hållbar utveckling.
Överväganden och förslag SOU 2015:99
402
11.5.6 Beskrivning av områden av riksintresse
Utredningens förslag: Bestämmelser införs i hushållningsför-
ordningen om hur ett område av riksintresse ska beskrivas.
I kritiken av dagens tillämpning av hushållningsbestämmelserna framhålls ofta att beskrivningen av områden av riksintresse inte alltid är tillräckligt utvecklad och preciserad för att områdets värde och utbredning ska kunna förstås. Det medför inledningsvis att det blir svårt för kommunen att i översiktsplanen visa hur den avser att tillgodose riksintresset i området. Planen ger då inte som avsett förhandsupplysningar om hur riksintresset kan komma att vägas in vid framtida beslut om markanvändningen. Det innebär att dessa frågor måste behandlas i tillståndsärendet utan att ha övervägts i ett översiktligt perspektiv. Utan tydliga förutsättningar för bedömning av om riksintresset tillgodoses ökar sannolikheten för att hanteringen av ärendet drar ut på tiden vilket medför ökade kostnader och ökad risk för s.k. förgävesplanering. Det medför också tillämpningsproblem vid en eventuell överprövning.
I förarbetena betonas vikten av tydliga beskrivningar av områdenas värden.
Myndigheternas arbete med att dokumentera värdena och ge underlag för planläggning och tillståndsbeslut bör, så som bl.a. Länsarkitektföreningen samt flera länsstyrelser och kommuner framhåller, inriktas så att riksintresseområdena kan preciseras och avgränsas i kommunala översiktsplaner på ett sätt som är ägnat att belysa de väsentliga skyddsintressena. Jag vill alltså betona att avgränsningen av områdena skall göras utifrån de värden som verkligen är skyddsvärda. (Prop 1985/86:3 s 117.)
Utredningen föreslår att sektorsmyndigheten i underlaget för samrådsprocessen (se avsnitt 11.5.5) ska avgränsa det föreslagna området på karta och beskriva området så att det är möjligt för kommunen att i översiktsplanen redogöra för hur kommunen avser att tillgodose riksintresset. Av underlaget ska också framgå hur de av regeringen beslutade kriterierna är uppfyllda.
Utredningen föreslår den information som ska finnas till ett beslut om att ett område är av riksintresse ska innehålla en avgränsning av området på karta och en beskrivning av dess värde, dvs. skälen till att området bedöms vara av riksintresse. Om det
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
403
finns särskilda uppgifter som i sammanhanget kan vara av betydelse för tillämpningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken bör sådan information också lämnas.
Information som av något skäl inte bör offentliggöras ska behandlas med sekretess.
Ett tydligare underlag beträffande områden av riksintresse ger enligt utredningens mening bättre förutsättningar för att tillämpa systemet för hushållning med mark och vatten i enlighet med lagstiftarens intentioner. Det bidrar också till att systemet blir mer överskådligt och begripligt och till att underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet.
11.5.7 Aktualitetsprövning av beslut om områden av riksintresse
Utredningens förslag: Bestämmelser införs i hushållnings-
förordningen om aktualitetsprövning av beslut om område av riksintresse.
Det förekommer att sektorsmyndigheternas bedömningar av områden av riksintresse upplevs som inaktuella. Det kan gälla både områdets värde och dess avgränsning. Ett skogsområde av riksintresse för naturvården eller friluftslivet kan ha blivit kalavverkat vilket medfört att intresset inte längre är aktuellt. Ett område av riksintresse för kulturmiljövården där en byggnad utgör värdebäraren kan ha blivit inaktuellt eftersom byggnaden har förfallit.
Det finns i dag inga bestämmelser om sektorsmyndigheternas bedömningar av områden av riksintresse ska aktualiseras, och som framgår av kap. 4 har myndigheterna i olika utsträckning och i olika omfattning aktualiserat sina bedömningar.
I sådana områden som inte längre bör bedöms vara av riksintresse finns det inte längre motiv för att staten ska kunna ingripa i beslut om mark- och vattenanvändningen. Så länge det finns kvar har området ändå sådan betydelse vilket kan skapa onödiga problem vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i de anknutna lagarna.
Utredningen föreslår att sektorsmyndigheterna ska aktualitetspröva sina beslut om områden av riksintresse minst vart åttonde år
Överväganden och förslag SOU 2015:99
404
eller vid behov. Beslut om områden av riksintresse som inte längre uppfyller de av regeringen beslutade kriterierna ska upphävas. Länsstyrelsen ska underrätta Boverket och berörda sektorsmyndigheter om länsstyrelsen anser att ett beslut om ett område av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken bör aktualitetsprövas eller omprövas. Motsvarande gäller om länsstyrelsen anser att ett ytterligare mark- eller vattenområde bör bedömas vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken.
En regelbunden aktualitetsprövning bör enligt utredningens mening bidra till att undanröja onödiga hinder vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna och därigenom därmed också stärka systemets legitimitet.
11.6 Åtgärder som bör respektive inte bör vara tillåtna inom de områden som omfattas av hushållningsbestämmelserna
Utredningens förslag: Bestämmelser införs i 3 kap. MB om
hänsyn till områden av riksintresse och av väsentligt allmänt intresse vid planering av och beslut om användningen av mark- och vattenområden.
Om området är av riksintresse ska det intresset tillgodoses. Om området är av väsentligt allmänt intresse ska det intresset så långt möjligt tillgodoses.
Ett riksintresse eller väsentligt allmänt intresse tillgodoses i ett beslut om området fortfarande är lämpligt för det ändamål och den verksamhet som intresset avser så att det är möjligt att använda eller bevara området eller bedriva verksamheten i enlighet med intresset.
En följdändring införs i 4 kap. 1 § MB. En bestämmelse införs om att möjligheter till samutnyttjande av ett område för olika ändamål ska prövas i planerings- och beslutsprocessen.
En förtydligande bestämmelse införs att om beslutet rör ett område som är av riksintresse både enligt 3 och 4 kap. MB ska prövningen först ske enligt bestämmelserna i 4 kap.
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
405
11.6.1 Påtaglig skada ersätts av att intresset ska tillgodoses
Enligt direktivet ska utredningen närmare precisera rekvisit för de åtgärder som bör respektive inte bör vara tillåtna inom de områden som omfattas av hushållningsbestämmelserna. Vidare ska utredningen analysera behovet av förändringar av såväl synsätt som terminologi när det gäller angivandet av intressen och deras områden liksom av åtgärder och verksamheter som kan skada de angivna intressena och områdena i syfte att skapa bättre ändamålsenlighet och tydlighet.
Bestämmelserna i 3 kap. MB anger att intressena ska ”skyddas mot” olika typer av åtgärder som medför ”påtaglig skada” eller motsvarande. Enligt utredningens mening kan denna terminologi ha bidragit till den ganska spridda missuppfattningen att hushållningsbestämmelserna är en sorts allmänna skyddsbestämmelser. Miljöbalken uppfattas i allmänhet som en skyddslagstiftning, och att hushållningsbestämmelserna sedan 1999 återfinns i den lagen har troligen ytterligare bidragit till denna missuppfattning.
Bestämmelserna är visserligen avsedda att skydda vissa intressen, men det är inte fråga om skydd i traditionell bemärkelse. Skyddet ska i planerings- och beslutsprocesser förhindra att mark- och vattenområden som från allmän synpunkt är särskilt lämpliga för en viss användning tas i anspråk för andra ändamål eller att en från allmän synpunkt lämplig verksamhet förhindras. Syftet med bestämmelserna är att främja en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Enligt förarbetena kan de ses som planeringsriktlinjer för alla som bedriver eller avser att bedriva tillståndspliktiga verksamheter som tar i anspråk mark- och vattenområden som kan användas för olika ändamål. Bestämmelserna är inriktade på att ge vägledning för att avgöra frågor om mark- och vattenanvändningen, och de ska främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. De kan ”sammanfattningsvis sägas syfta till att god natur och kulturmiljö skall bevaras, att landets försörjning med naturresurser tryggas i ett långsiktigt perspektiv samt att ett ändamålsenligt samhällsbyggande främjas. Både bevarande och användningsintressen skall alltså beaktas.” (Prop 1985/86:3, s. 152).
Att tydligt ange i vilka sammanhang bestämmelserna ska tillämpas, dvs. vid planering av och beslut om användningen av mark-
Överväganden och förslag SOU 2015:99
406
och vattenområden, kan enligt utredningens mening bidra till att undanröja vissa missuppfattningar om bestämmelsernas räckvidd.
Enligt bestämmelserna i PBL ska kommunen i översiktsplanen redovisa hur den vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodose bl.a. de intressen som anges i hushållningsbestämmelserna. Att ”tillgodose” ett intresse är enligt utredningens uppfattning en formulering som bättre stämmer överens med bestämmelsernas karaktär av planeringsriktlinjer än den nuvarande formuleringen ”skyddas mot påtaglig skada” eller motsvarande. Formuleringen ”intresset ska tillgodoses” kan enligt utredningens mening bidra till att främja en helhetssyn vid överväganden om användning av mark- och vattenområden.
Utredningen föreslår att begreppet ”intresset ska skyddas mot påtaglig skada” eller motsvarande ersätts med ”intresset ska tillgodoses”. För att skapa så stor samstämmighet som möjligt i tillämpningen av hushållningsbestämmelserna föreslås motsvarande ändring i 4 kap. 1 § MB.
Om ett område av riksintresse berörs vid planering av eller beslut om användningen av mark- och vattenområden ska det intresset tillgodoses i beslutet. Riksintresset tillgodoses i ett beslut om de värden eller de förutsättningar som ligger till grund för riksintresset kan antas kvarstå om beslutet verkställs.
Om ett område av väsentligt allmänt intresse berörs vid planering av eller beslut om användningen av mark- och vattenområden ska det intresset så långt möjligt tillgodoses i beslutet. Det innebär att intresset som huvudregel ska tillgodoses i beslutet. Det väsentliga allmänna intresset tillgodoses om de värden eller de förutsättningar som ligger till grund för riksintresset kan antas kvarstå om beslutet verkställs. I beslutsprocessen ska möjligheterna till samutnyttjande av ett område för olika ändamål alltid prövas. I de fall det inte är möjligt att på ett realistiskt sätt samtidigt tillgodose två motstående väsentliga allmänna intressen ska en helhetsbedömning göras som kan resultera i att en angelägen åtgärd eller verksamhet tillåts trots att ett väsentligt allmänt intresse inte kan tillgodoses till fullo. Så långt möjligt ska alltså sättas i relation till andra väsentliga intressen av större eller motsvarande vikt. Vid avvägningen mellan intressena ska de inledande bestämmelserna i 1 och 2 §§ tillämpas så att företräde ges åt sådan användning som från allmän synpunkt
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
407
medför en god hushållning, och att avvägningen görs utifrån en helhetssyn.
Ett område kan vara av väsentligt intresse för ett i lagen angivet ändamål utan att området redovisas i en översiktsplan.
11.6.2 Möjligheter till samutnyttjande av ett område för olika ändamål
Att det i dagens tillämpning av hushållningsbestämmelserna ibland råder osäkerhet angående bedömningen av vad som kan tillåtas i ett område inverkar på kommunernas och länsstyrelsernas tillämpning av bestämmelserna så att planeringsprocessen för områden som berör riksintressen ofta blir onödigt långdragen och kostsam. Det bidrar till en oförutsägbarhet i planeringsprocessen som kan medföra att exploatörer drar sig för att starta projekt i ett område som berör ett riksintresse. Den har bidragit till en relativt spridd uppfattning att inga andra verksamheter kan bedrivas inom ett område av riksintresse – att en ”död hand” har lagts över området.
Att ett område är av riksintresse betyder dock inte automatiskt ett hinder för olika verksamheter i området. Mark- och vattenområden ska enligt 3 kap. 1 § MB ”användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov”. Enligt departementschefen ligger det ”allmänt i en god resurshushållning att slå vakt om möjligheterna till mångsidig användning av marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt (prop. 1985/86:3, s. 47). Ett område kan ofta vara lämpligt att utnyttja för flera verksamheter samtidigt. ”I många konkurrenssituationer behöver det inte i första hand vara fråga om att förhindra en viss verksamhet. Det kan i stället gälla att överväga verksamhetens närmare lokalisering inom området eller att ställa upp sådana villkor för verksamhetens bedrivande eller utformning att tillräcklig hänsyn tas till det intresse eller den verksamhet som behöver skyddas.” (Prop. 1985/86:3, s. 46).
Utredningen föreslår att det tydligt uttrycks i 3 kap. MB att möjligheter till samutnyttjande av ett område för olika ändamål ska prövas i planerings- och beslutsprocessen. Med utgångspunkt i att de allmänna intressen som berörs i ett område är tydligt beskrivna enligt utredningens förslag (se avsnitt 11.4.5 och 11.5.6) bör förutsättningarna förbättras för att utan onödig tidsutdräkt finna
Överväganden och förslag SOU 2015:99
408
lösningar som medger samutnyttjande av området för olika ändamål eller att tidigt konstatera att det inte är möjligt.
Enligt utredningens mening bör detta bidra till att öka effektiviteten i samhällsplaneringen.
11.6.3 Prövningsordning mellan 3 och 4 kap. MB
Inom de geografiska områdena som berörs av 4 kap. MB finns även många områden som har bedömts vara av riksintresse enligt bestämmelserna i 3 kap MB.
Enligt 4 kap. 1 § miljöbalken är de områden som anges i 2–8 §§, med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet av riksintresse. Av bestämmelsen framgår vidare att exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd endast om det inte möter något hinder enligt 2–8 §§ och det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden.
Vid olika tillståndsprövningar måste det alltså göras två bedömningar, dels om åtgärden är förenlig med bestämmelserna i 4 kap. MB och dels om åtgärden är förenlig med bestämmelserna i 3 kap. MB. Utredningen har vid utvärderingen av domstolsavgöranden och regeringsbeslut (se kap. 7) funnit att en prövning i två steg inte alltid uppmärksammas. Miljööverdomstolen har dock i bl.a. en dom (dom den 31 oktober 2001, mål nr M 9540-99) uttalat att det ligger närmast till hands att först pröva en ansökan enligt bestämmelserna i 4 kap. MB. Det är först om en denna prövning ger vid handen att hinder mot verksamheten inte föreligger som en intresseavvägning enligt bestämmelserna i 3 kap. MB ska göras.
Utredningen föreslår att 3 kap. miljöbalken kompletteras med en uttrycklig bestämmelse som tydliggör förhållandet mellan 3 och 4 kap. miljöbalken i enlighet med vad Miljööverdomstolen uttalade i angivet rättsfall. Om beslutet rör ett område som är av riksintresse både enligt 3 och 4 kap. MB ska prövningen först ske enligt bestämmelserna i 4 kap.
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
409
11.7 En ventil för regeringen
Utredningens förslag: En bestämmelse införs i 3 kap. 20 § MB
om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer trots bestämmelserna om att riksintressen ska tillgodoses får besluta att ett mark- och vattenområde får användas för att tillgodose ett väsentligt allmänt intresse enligt detta kapitel om beslutet inte strider mot bestämmelserna i 1 och 2 §§.
En bestämmelse införs i 21 kap. 7 § första stycket som innebär att om mark- och miljödomstolen i ett ärende finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 3 kap. 20 § ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning.
Enligt direktivet ska utredaren utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan å ena sidan olika riksintressen och å andra sidan tillgodoseendet av bostadsförsörjningsbehovet. Frågan behandlades i delbetänkandet (SOU 2014:59) och utredningen ansåg där att behovet av en ny avvägningsbestämmelse eller annan justering av lagstiftningen beror av hur de nuvarande bestämmelserna tolkas och tillämpas och av hur det nya systemet kan utformas. Utredningen bedömde att det inte var lämpligt att redan i delbetänkandet föreslå åtgärder i systemet som riktar sig särskilt mot bostadsbyggandet men avsåg att i slutbetänkandet återkomma i frågan.
Utredningen konstaterade i delbetänkandet att det i dagens tillämpning av hushållningsbestämmelserna uppstår situationer när det i ett område som berörs av ett riksintresse bedöms att användning för ett annat ändamål, t.ex. bostadsbebyggelse, på lämpligaste sätt skulle främja en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt, trots att bebyggelsen skulle medföra påtaglig skada eller motsvarande på riksintresset. Bostadsförsörjning eller något annat viktigt allmänintresse, väger alltid lättare än ett riksintresse i en sådan situation, och det är enligt bestämmelserna inte möjligt att tillåta att riksintresset påtagligt skadas. Utredning bedömde i betänkandet att detta hinder är oavsiktligt enligt lagstiftarens intentioner och att det finns anledning att överväga en sådan avvägningsmöjlighet som efterfrågats.
Enligt utredningens förslag kan ett område vara av riksintresse om det i ett långsiktigt hushållningsperspektiv är av särskild
Överväganden och förslag SOU 2015:99
410
nationell betydelse att området används för ett visst ändamål och regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har beslutat att området är av riksintresse (se avsnitt 11.5.2). Det är således i grunden regeringen som har beslutat att ett område är av riksintresse, och enligt utredningens mening är det då rimligt i lagstiftningen föra in en uttrycklig möjlighet för regeringen att i särskilda fall kunna besluta att ett väsentligt allmänt intresse ska ges företräde före ett riksintresse.
Utredningen föreslår att en bestämmelse införs i 3 kap. MB så att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer under vissa förutsättningar kan besluta att ett mark- och vattenområde får användas för att tillgodose ett väsentligt allmänt intresse enligt 3 kap. MB trots att det innebär att ett riksintresse inte tillgodoses. Som villkor för beslutet anges att åtgärden inte strider mot de inledande bestämmelserna i 1 och 2 §§. Utredningen föreslår vidare att regeringen i hushållningsförordningen ger länsstyrelserna mandat att också fatta sådana beslut.
Det är ett antal aktörer som fattar beslut enligt de anknutna lagar där hushållningsbestämmelserna ska tillämpas (se avsnitt 6.1.2). För att den föreslagna bestämmelsen ska kunna tillämpas måste länsstyrelsen eller regeringen vara berörd vid beslutsfattandet.
Kommunernas beslut enligt PBL fattas i samråd med eller överklagas till länsstyrelsen som då kan besluta om tillämpning av bestämmelsen. Vissa beslut enligt PBL fattas av länsstyrelsen eller regeringen.
Flera beslut enligt MB fattas av regeringen eller länsstyrelsen eller av kommunen med länsstyrelsen som första överklagandeinstans. Beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet för mer omfattande projekt fattas av mark- och miljödomstolen. Vid sådana beslut berörs varken länsstyrelsen eller regeringen. Utredningen föreslår därför att en bestämmelse införs i 21 kap. 7 § första stycket MB som innebär att om mark- och miljödomstolen i ett ärende finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 3 kap. 20 § ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning.
Vid de flesta beslut enligt övrig anknuten lagstiftning har länsstyrelsen en samrådsroll och kan besluta om tillämpning av bestäm-
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
411
melsen. Beslut enligt vissa lagar fattas av regeringen som också är första överklagandeinstans för beslut enligt andra lagar.
Att beslutet inte får strida mot bestämmelserna i 1 och 2 §§ innebär bl.a. att företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning och att beslutet övervägs utifrån en helhetssyn som främjar att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. I de ärenden enligt anknuten lagstiftning där ventilen kan bli aktuell att tillämpa finns normalt krav på en miljökonsekvensbeskrivning där frågan om beslutets förenlighet med bestämmelserna i 1 och 2 §§ kan behandlas. För detaljplaneärenden enligt PBL där ventilen ska tillämpas förutsätter utredningen att länsstyrelsen i sin miljöbedömning beslutar att åtgärden medför betydande miljöpåverkan och därmed kräver en miljökonsekvensbeskrivning.
Urholkar ventilen riksintressesystemet?
Under arbetets gång har farhågor framförts om att införandet av en sådan ventil skulle komma att leda till att riksintressena förlorar den status och särställning som lagstiftaren avsåg och att systemet med riksintressen urholkas.
Enligt utredningens uppfattning skulle en sådan farhåga kunna ha visst fog för sig om ventilen skulle införas i det nuvarande systemet med den nuvarande tillämpningen av bestämmelserna som fokuserar på möjligheterna till statligt inflytande i planering och beslut rörande mark- och vattenanvändningen. Förslaget till ventil bör dock enligt utredningens mening bedömas mot bakgrund av de övriga förslagen i betänkandet. En samlande utgångspunkt för betänkandets förslag är att hushållningsbestämmelserna i enlighet med lagstiftarens intentioner ska utgöra planeringsriktlinjer till stöd för kommunernas viktiga uppgift att göra samlade bedömningar i sin fysiska planering för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. I linje med detta föreslår utredningen förändringar i hushållningsbestämmelserna som ska ge kommunerna bättre, tydligare och mer fullständig information om de anspråk av allmänt intresse
Överväganden och förslag SOU 2015:99
412
som finns på mark- och vattenanvändningen som underlag för de avvägningar som ska göras i den fysiska planeringen. Förslagen ger också förutsättningar för att på ett bättre sätt sammanföra myndigheternas pågående arbete med åtgärder för att främja en hållbar utveckling med kommunernas fysiska planering till den del det berör särskilda geografiska områden.
Beträffande riksintressen innebär utredningens förslag att ett beslut om att ett område är av riksintresse (se avsnitt 11.5.5) har föregåtts av en samrådsprocess där Boverket och berörda länsstyrelser, regionala organ, kommuner och sektorsmyndigheter har haft möjlighet att påverka förslaget till beslut och där berörd kommun haft möjlighet att begära att regeringen prövar förslaget. Det ökar sannolikheten för att beslutet är väl förankrat och förtydligar förutsättningarna för kommuners och myndigheters tillämpning av hushållningsbestämmelserna.
Enligt utredningens bedömning kommer bestämmelsen, efter att de av utredningen föreslagna författningsändringarna har genomförts fullt ut (se kap. 13), att behöva tillämpas endast i undantagsfall, t.ex. när nya förutsättningar tillkommit som inte var kända under samrådsprocessen inför beslut om ett område av riksintresse.
11.8 Ett nationellt register
Utredningens förslag: Bestämmelser införs i hushållningsför-
ordningen om att uppgifter om områden av riksintresse och områden av väsentligt allmänt intresse ur nationellt perspektiv ska finnas i ett nationellt digitalt register som Boverket ansvarar för.
I dagens tillämpning av hushållningsbestämmelserna kan det ibland vara svårt att hitta tillförlitligt underlag om områden av riksintresse. För att underlätta åtkomsten till uppgifter om olika områden anser utredningen att information med underlag för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna bör samlas på ett ställe där det är lätt åtkomligt för länsstyrelser, kommuner och övriga intressenter.
Utredningen föreslår att Boverket ska ansvara för att upprätta och ajourhålla ett nationellt digitalt register med information från
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
413
sektorsmyndigheterna om områden av väsentligt allmänt intresse ur ett nationellt perspektiv och beslut om områden av riksintresse.
Informationen i registret ska innehålla en avgränsning av området på karta och en beskrivning av dess värde, dvs. skälen till att området bedöms vara av väsentligt allmänt intresse eller av riksintresse. Om det finns särskilda uppgifter som i sammanhanget kan vara av betydelse för tillämpningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken bör sådan information också finnas. Områden av riksintresse som av sekretesskäl inte kan redovisas öppet ska inte ingå i det nationella registret.
Boverket får utfärda föreskrifter för registret och ska också ansvara för att sådan information om områden av riksintresse enligt 4 kap. miljöbalken finns i registret.
11.9 Förtydligande av bestämmelsernas tillämpning
Utredningens förslag: Bestämmelser införs i 3 kap. MB och i
hushållningsförordningen som tillsammans med övriga bestämmelser i 3 och 4 kap. MB på ett samlat sätt beskriver tillämpningen av hushållningsbestämmelserna.
I naturresurslagen samlades de bestämmelser som behövdes för att förstå hur hushållningsbestämmelserna skulle tillämpas. Vid införandet i miljöbalken 1999 fördelades naturresurslagens bestämmelser på olika delar i balken. De inledande bestämmelserna om syfte och tillämpningsområde i 1 kap. NRL placerades i 1 kap. MB under miljöbalkens mål och tillämpningsområde. Bestämmelserna om tillämpningsområde togs bort ur MB 2007 men infördes ett och ett halvt år senare i HushF. Hushållningsbestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL placerades i 3 och 4 kap. MB. Bestämmelserna om tillåtlighetsprövning av industrianläggningar m.m. i 4 kap. fördes till 17 kap. MB. Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i 5 kap. NRL och om planeringsunderlag för tillämpningen fördes till 6 kap. MB om miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag.
Att hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB kom att stå som egna kapitel i miljöbalken utan direkt samband med övriga bestämmelser som behövs för att förstå hur hushållningsbestäm-
Överväganden och förslag SOU 2015:99
414
melserna ska tillämpas kan enligt utredningens mening ha ytterligare bidragit till de tillämpningsproblem som har iakttagits.
Utredningen föreslår att i 3 kap. MB införs bestämmelser om tillämpningsområde och en hänvisning till bestämmelser om planer och planeringsunderlag till stöd för tillämpningen i 6 kap. 19–22 §§ MB. Att överväganden om användning av mark- och vattenområden ska göras utifrån en helhetssyn och att bestämmelserna ska tillämpas vid planering av och beslut om användningen av mark- och vattenområden framgår av utredningens förslag till bestämmelser i avsnitt 11.3 och 11.6.
Utredningen föreslår vidare att bestämmelser införs i HushF som tydliggör översiktsplanens vägledande roll vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i mål och ärenden enligt de anknutna lagarna. I de fall beslut om område av riksintresse inte hunnit behandlas i översiktsplanen ska sektorsmyndighetens beslut ligga till grund för bedömningen av om riksintresset tillgodoses. Förfarandet vid angivande av områden av riksintresse och områden av väsentligt allmänt intresse framgår av utredningens förslag till bestämmelser i avsnitt 11.4.3, 11.4.5, 11.5.4–11.5.7 och 11.8.
I hushållningsförordningen anges beträffande de olika myndigheternas ansvar att de har uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden. Utredningen har erfarit att myndigheterna anser att begreppet uppsikt över är svårtolkat och föreslår att det ersätts med uttrycket ansvar för att bevaka hushållningen med mark- och vattenområden.
Att samlat redovisa hushållningsbestämmelserna och bestämmelser som rör deras tillämpning bör enligt utredningens mening kunna bidra till att underlätta och förbättra tillämpningen av hushållningsbestämmelserna.
11.10 Boverkets roll
Utredningens förslag: En bestämmelse införs i hushållningsför-
ordningen om att Boverket har ett övergripande ansvar för att bevaka hushållningen med mark- och vattenområden, har särskilt ansvar för att bevaka hushållningen med de mark- och vattenområden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap.1–7 och 10 §§miljöbalken samt ansvarar för samordning av sektors-
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
415
myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. och 6 kap.19–21 §§miljöbalken. Boverket ges i uppdrag att ta fram en handbok för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna, att genomföra utbildningar för de aktörer som har att tillämpa hushållningsbestämmelserna samt att följa och utvärdera bestämmelsernas tillämpning. Boverket ges vidare i uppdrag att utveckla metoder för förenklad översiktsplanering som passar kommuner med olika resurser och behov.
Boverket är förvaltningsmyndighet för frågor om hushållning med mark- och vattenområden och har sedan myndigheten bildades haft allmän uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden. Sedan 1990-talet har verket haft i uppdrag enligt sin instruktion att verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av 3–5 kap. och 6 kap.19–21 §§miljöbalken.
Enligt Riksrevisionens rapport (Riksrevisionen 2013, s. 58–61) har Boverkets insatser för att samordna sektorsmyndigheternas arbete med underlag har varit begränsade sedan slutet av 1990-talet. Det gäller såväl frågor om kriterier för bedömning av områden av riksintresse som värdebeskrivningar. Boverkets vägledning om bedömningen av påtaglig skada på riksintressena har också varit begränsad trots efterfrågan på vägledning från länsstyrelserna.
Regeringen har vid flera tillfällen gett Boverket i uppdrag att redovisa vilka åtgärder verket vidtagit för att fullfölja sitt ansvar. Boverket rapporterade 2006 (Boverket 2006b) väsentliga problem och svårigheter när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om riksintresse. Verket ansåg att oklarheterna inte bara är många utan också grundläggande. Bristerna i regelverk och tillämpning är så avgörande att de påverkar trovärdigheten och legitimiteten i de samlade regelverken för planering och beslut om markanvändning och miljö. I sin återrapportering 2012 (Boverket 2012b) framförde Boverket att tillämpningen av riksintressebestämmelserna i flera avseenden inte är förenlig med bestämmelsernas innehåll och syftet bakom, vilket ytterligare stärkt Boverkets uppfattning från år 2006.
Riksrevisionen ansåg i sin rapport (Riksrevisionen 2013) att Boverkets samordning av sektorsmyndigheternas arbete med riksintresseunderlag inte är ändamålsenlig och att verkets vägledning om opåtaglig skada är otillräcklig. Det kan enligt utredningens upp-
Överväganden och förslag SOU 2015:99
416
fattning inte uteslutas att Boverkets uppfattning om systemets pregnans kan ha inverkat negativt på verkets ambitioner när det gäller insatser beträffande samordning av sektorsmyndigheternas arbete och vägledning till länsstyrelserna. Att instruktionens formulering ”verka för” kan ges en vid tolkning kan ha bidragit.
Utredningen föreslår att Boverket ska ha ett övergripande ansvar för att bevaka hushållningen med mark- och vattenområden samt ansvara för samordning av sektorsmyndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. och 6 kap.19–21 §§miljöbalken. I detta ansvar bör ingå att följa och utvärdera tillämpningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap miljöbalken samt att verka för att tillämpningen av dessa bestämmelser utvecklas i enlighet med lagens syfte.
Boverket har sedan 4 september 2014 regeringens uppdrag (S2014/6521/PBB) att prioritera uppgiften att samordna sektorsmyndigheternas arbete med riksintressefrågan i syfte att förtydliga riksintresseunderlaget och att hålla det uppdaterat samt att efter samråd med berörda myndigheter ta fram en vägledning om vad påtaglig skada på riksintressen innebär i planprocessen.
Utredningen föreslår att uppdraget vidgas och kompletteras med uppdrag att ta fram en handbok för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna, att följa och utvärdera bestämmelsernas tillämpning samt att genomföra utbildningar för de aktörer som har att tillämpa hushållningsbestämmelserna. Vidare föreslår utredningen att Boverket ges i uppdrag att utveckla metoder för förenklad översiktsplanering som passar kommuner med olika resurser och behov.
11.11 Terminologi m.m.
Enligt direktivet ska utredningen analysera behovet av förändringar av såväl synsätt som terminologi när det gäller angivandet av intressen och deras områden liksom av åtgärder och verksamheter som kan skada de angivna intressena och områdena i syfte att skapa bättre ändamålsenlighet och tydlighet.
Utredningen har övervägt behovet och har som framgår av avsnitt 11.3, 11,4, 11.6 och 11.9 funnit anledning att förändra och
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
417
komplettera terminologin i 3 kap. MB och i hushållningsförordningen enligt följande.
Uttryck som försvinner ur 3 kap. MB är skydd, skada, påtagligt påverka, påtagligt försvåra, påtagligt skada och påtagligt motverka.
Uttryck som införs i 3 kap. MB är helhetssyn, planering, överväganden, användning av mark- och vattenområden, samutnyttjande, väsentligt allmänt intresse, och tillgodose intresse
Uttryck som försvinner ur hushållningsförordningen är uppsikt. Uttryck som införs i hushållningsförordningen är bevaka och samråd.
11.12 Förslag om översyn av 4 kap. MB
Utredningens förslag: En utredning tillsätts för att se över ut-
formning och innehåll i bestämmelserna i 4 kap 1–4 §§.
I 3 kap. NRL (nuvarande 4 kap. MB) samlades de bestämmelser som ersatte de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. De lades i ett eget kapitel med hänsyn till att de på ett markant sätt skilde sig från de verksamhetsanknutna riktlinjerna som samlades i 2 kap. NRL (nuvarande 3 kap. MB). Av bestämmelserna framgår i stort vilka områden som berörs, vilket gav riksdagen inflytande över urvalet av områden. Vissa anvisningar till ledning för tillämpningen av bestämmelserna gavs i allmänmotiveringen (prop. 1985/86:3, s. 79–115) och i specialmotiveringen (prop. 1985/86:3, s. 170–187).
De områden som anges i 4 kap. MB omfattades alla av riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Både statliga myndigheter och kommuner hade därför goda kunskaper om områdena och hur de borde avgränsas mera i detalj i samband med översiktsplaneringen. Vissa utgångspunkter för övervägandena om områdenas avgränsning anges i propositionen (prop. 1985/86:3, s. 113–114).
Boverket pekade i sin utvärdering av översiktsplanearbetet 1992 på att områden av riksintresse enligt 3 kap. NRL har behandlats summariskt i de flesta översiktsplaner. Tänkbara orsaker är enligt verket brister i fråga om underlaget samt att det saknas en ansvarig central myndighet för kunskapsförsörjning osv. (prop. 1994/95:230, s. 56).
Överväganden och förslag SOU 2015:99
418
Boverket lyfte 1996 i sin rapport Områden av riksintresse enligt 3 kap. NRL (Boverket 1996) fram behovet av en samlad översyn av bestämmelserna i nuvarande 4 kap. MB, såväl beträffande utformning som innehåll. Verket ansåg bl.a. att kopplingen behövde förtydligas mellan förbudet mot påtaglig skada i 1 § och de särskilda bestämmelserna i 2–7 §§ och att aktualitet och innehåll för områdena enligt 2–6 §§ borde ses över mot bakgrund av utvecklingen i områdena och förändrade värderingar. För t.ex. områden enligt 2 § borde bedömningen avse om samtliga områden har samma aktualitet i dag som när de en gång pekades ut som primära rekreationsområden.
Tio år senare lämnade verket samma synpunkter i rapporten
Vad händer med kusten? (Boverket 2006a). I rapporten studerade
Boverket hur de områden av riksintresse enligt 4 kap. MB som finns i kustområdena beaktats i kommunernas översiktsplaner. Boverket fann att så gott som samtliga kommunerna tar upp de geografiska hushållningsbestämmelserna i sin översiktsplan och beskriver vad som gäller inom området. Dessa avsnitt är oftast korta och mycket övergripande. En del kommuner nöjer sig med att hänvisa till lagtexten. Få kommuner har analyserat vad bestämmelserna verkligen innebär i ett kommunomfattande perspektiv. Ett skäl som anges är bl.a. bristen på bra värdebeskrivningar. Dock finns exempel på värdebeskrivningar som utvecklats av länsstyrelserna, t.ex. Skånes kustområden – ett nationallandskap (Länsstyrelsen i Skåne, rapport 2001:35) och Kustområdet och skärgården i
Bohuslän – en värdebeskrivning av ett nationallandskap enligt 4 kap. miljöbalken (Länsstyrelsen i Västra Götaland, 2000). I samband med undersökningen av lämpliga vindkraftsetableringar har
Riksantikvarieämbetet tagit fram en rapport som beskriver kulturområdena i kustzonerna Sveriges kust- och skärgårdslandskap –
Kulturhistoriska karaktärsdrag och känslighet för vindkraft (RAÄ 2004).
Utredningen konstaterar att det inte sällan saknas tillräckligt utvecklade underlag för avsedd tillämpning av bestämmelserna i 4 kap. MB. Det beror bl.a. på att det i stor utsträckning saknas användbara värdebeskrivningar för områdena.
Den allmänna utvecklingen i samhället har också medfört att bestämmelserna och de angivna områdena i 2–4 §§ i dag i vissa delar kan uppfattas som omoderna eftersom de till stora delar speglar
SOU 2015:99 Överväganden och förslag
419
den situation som rådde under 1970-talet när den fysiska riksplaneringen genomfördes. Exempelvis bedrivs turism och friluftsliv på annorlunda sätt i dag vilket kan ge ett annat perspektiv på behovet av de primära rekreationsområden som utgjorde underlag till flera av områdena. Dagens situation med en vikande befolkning i landsbygdsområdena kan medföra en annan syn på hur verksamheter behöver kunna bedrivas inom de områden som anges i 4 kap. MB. Det kan exempelvis gälla möjligheter till en kombination av attraktiva fritids- och permanentbostäder samt småskaligt näringsliv och turism som behöver utvecklas för att upprätthålla offentlig och privat service. Skyddet av värdefull natur inom områdena har ökat i omfattning (se avsnitt 11.1.3) och tillståndsprövningen för miljöstörande industri m.m. har skärpts kraftigt sedan hushållningsbestämmelserna infördes.
Utredningen föreslår att en översyn av utformningen och innehållet i bestämmelserna i 4 kap 1–4 §§ genomförs.
11.13 Hushållningsbestämmelser som främjar en hållbar utveckling
Utredningens förslag ger lagstöd för att i översiktsplanen bättre kunna åskådliggöra arealmässiga konsekvenser av nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i kommunen. Det medför att tillämpningen av hushållningsbestämmelserna bättre kan bidra till att förtydliga förutsättningarna för den del av arbetet med att främja en hållbar utveckling som berör planering av mark- och vattenanvändningen. Ny kunskap om vad som behövs för att åstadkomma en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning föranleder kompletteringar av de allmänna intressen som anges i bestämmelserna.
Tydligare, av regeringen beslutade, kriterier för områden av riksintresse, tillsammans med möjligheten att ange områden av väsentligt allmänt intresse som ska redovisas i översiktsplanen, bör bidra till att den totala utbredningen av områden av riksintresse enligt 3 kap. MB minskar. Genom att områden av riksintresse tas fram i en dialog med berörda parter där kommunens inflytande stärks, bör förutsättningarna för väl avvägda överenskommelser mellan stat och kommun i översiktsplaneringen öka, bland annat
Överväganden och förslag SOU 2015:99
420
när det gäller konflikter mellan bostadsförsörjning och andra intressen.
Formella beslut om områden av riksintresse med tydliga beskrivningar av områdenas värden undanröjer tveksamheter om områdenas kvalitet, legitimitet och aktualitet. Tillsammans med att hushållningsförordningen ger en samlad bild av systemets funktion underlättar det tillämpningen av bestämmelserna.
En tydligare roll för regeringen bidrar till att stärka legitimiteten hos systemet för hushållning med mark och vatten.
Utredningens förslag medför att hushållningsbestämmelserna bättre kan uppfylla syftet att utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. Enligt utredningens mening motsvarar det föreslagna systemet såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Genom det stärkta sambandet mellan hushållningsbestämmelserna och arbetet för hållbar utveckling i samhället i övrigt anpassas systemet också efter de behov och krav som följer av EU-lagstiftning eller internationell lagstiftning och internationella överenskommelser. Vidare bidrar de förändringar och förtydliganden som utredningen föreslår beträffande lagreglernas utformning och tillämpning till att systemet inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. De bidrar också till att ge bättre förutsättningar för att systemet ska vara rättssäkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet.
421
12 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
Enligt direktivet ska utredaren
Bedöma om alla de intressena som anges i 3 kap. fortfarande är i behov av reglering och i vilken utsträckning det finns andra samhällsintressen som är i behov av att regleras med stöd av bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken
Bedöma vilket reellt behov som i dag finns för de riksintressen som anges i 3 kap. och bedöma hur väl dagens områden av riksintresse motsvarar detta behov
Bedöma om det finns andra slags verksamheter eller anläggningar för vilka områden bör kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse
Undersöka behovet av och lämpligheten i att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse
Ta hänsyn till totalförsvarets långsiktiga behov och den särställning som totalförsvaret har i riksintressesystemet genom dess företrädesrätt vid konkurrerande riksintressen.
I detta kapitel lämnas utredningens förslag till vilka samhällsintressen som enligt utredningens bedömning är i behov av att regleras med stöd av 3 kap. miljöbalken. Utredningens förslag grundar sig på viktigare förändringar som skett sedan naturresurslagen trädde i kraft och vilka nya krav och behov som det finns anledning att beakta i systemet för hushållning med mark och vatten (se även kap. 10).
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
422
12.1 Inledning
I förarbetena till NRL (prop.1985/86:3, s. 42–43) uttalas att huvudsyftet med den fysiska riksplaneringen är att långsiktigt klara ut konkurrensen om mark- och vattenanvändningen mellan olika intressen. De av riksdagen beslutade riktlinjerna syftar till att få till stånd en god hushållning med sådana mark- och vattenresurser som är av gemensamt intresse för hela landet. Vissa av riktlinjerna anger hur verksamheter eller intressen, som det är av nationell betydelse att främja eller styra, bör behandlas då de står i motsatsställning till någon annan användning av marken eller vattnet. Dessa s.k. verksamhetsanknutna riktlinjer omfattar naturvården, kulturminnesvården, friluftslivet, jordbruket, fisket, rennäringen, fritidsbebyggelsen och försvaret. Vissa uttalanden finns också bl.a. om industrin och kommunikationerna. Flertalet av de verksamheter och intressen som omfattas av de verksamhetsanknuta riktlinjerna bör ofta ges en särställning vid avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja mark och vatten även utanför områden som är av riksintresse. NRL bör därför mera allmänt ge sådana verksamheter och intressen en särställning.
För att kunna ta till vara viktiga samhällsintressen i mark- och vattenanvändningen finns det enligt utredningens mening även framgent behov av vägledande bestämmelser för långsiktig hushållning med områden av stort allmänt intresse i den lagstiftning som berör beslut om ändrad mark- och vattenanvändning. Det behövs också regler för statligt inflytande i kommunernas fysiska planering för att tillgodose nationellt särskilt betydelsefulla intressen (se avsnitt 11.2.2).
Som framgår av avsnitt 11.4 föreslår utredningen att begreppet mark- och vattenområden av väsentligt allmänt intresse ska införas i 3 kap. MB. Syftet med förslaget är att skapa ett ändamålsenligt system för hushållning med mark och vatten som motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens behov. Utredningen bedömer att förslaget ger lagstöd för att åskådliggöra arealmässiga konsekvenser av nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling i kommunen.
Enligt utredningens förslag kan ett område vara av väsentligt allmänt intresse ur ett långsiktigt nationellt, regionalt eller lokalt hushållningsperspektiv. Ett område av väsentligt allmänt intresse ska
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
423
enligt utredningens förslag redovisas i översiktsplanen och det ska framgå av planen hur kommunen avser att tillgodose de redovisade väsentliga allmänna intressena. Det innebär att alla områden av väsentligt allmänt intresse synliggörs i kommunernas planering och blir föremål för kommunernas avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Samtidigt bör utbredningen av områden av riksintresse i vissa fall kunna reduceras.
Utredningens förslag till ändringar utgår även från att det även fortsättningsvis finns behov av ett system för statligt inflytande i kommunernas fysiska planering för att tillgodose nationella intressen. Liksom i nuvarande bestämmelser anser utredningen således att för vissa markanvändningsändamål ska det framgå om ändamålet kan vara av riksintresse.
12.2 Områden av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse
Det övergripande syftet med de nu gällande hushållningsbestämmelserna är att främja en hållbar utveckling. Bestämmelserna ska kunna utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. Bestämmelsernas grundläggande syfte är att främja en användning av mark och vatten som är förnuftig för samhället vid en allsidig, samlad bedömning, både i ett långsiktigt och i ett kortsiktigt perspektiv. Bestämmelserna ska främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt.
Förutsättningarna för att åstadkomma en långsiktigt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt har förändrats i flera avseenden sedan hushållningsbestämmelserna infördes 1987. Under decennierna före dess dominerade ofta det kommunala initiativet i planeringen för att tillgodose behovet av bostäder, kommunikationer och arbetsplatser. I dag bedrivs planeringen på mer marknadsmässiga grunder, ofta på initiativ av enskilda exploatörer, vilket förstärker behovet av ett regelsystem som
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
424
säkerställer att viktiga samhällsintressen tas till vara i planeringen. Samtidigt har nationella mål, planer och program fått en allt tydligare roll i samhällsplaneringen och nya åtaganden enligt internationella överenskommelser och gemenskapslagstiftningen i EU påverkar svensk samhällsplanering. Kunskapen om vad som behövs för att åstadkomma en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning har fördjupats och det finns därför anledning att komplettera bestämmelserna med ytterligare allmänna intressen.
Utredningen har, mot bakgrund av förarbetena och den utveckling som skett sedan bestämmelserna tillkom, övervägt aktualiteten för de allmänna intressen som anges i 3 kap. 2–9 §§ MB. Enligt utredningens bedömning är de intressen som anges i dessa bestämmelser fortsättningsvis aktuella som uttryck för allmänna intressen som samhället har anledning att ange som väsentliga från allmän synpunkt att beakta i den fysiska planeringen för en hållbar utveckling. Utredningen har även identifierat ett antal samhällsintressen som i dag inte regleras med stöd av bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken och som kan vara av behov av sådan reglering.
De följande förslagen i avsnitt 12.3,12.6–12.8, 12.10, 12.11 och 12.14 har i princip samma innehåll som nuvarande bestämmelser. Här anges också vilka områden som kan vara av riksintresse.
I avsnitt 12.4, 12.5, 12.9, 12.12 och 12.13 presenteras utredningens förslag till kompletterande bestämmelser med ytterligare allmänna intressen. Utredningen har även bedömt att ett område med en grundvattenförekomst av stor betydelse för dricksvattenförsörjningen kan vara av riksintresse (se avsnitt 12.9).
Utredningen har även funnit att brukningsvärd jordbruksmark och områden av väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen bör ges en starkare ställning vid överväganden om mark- och vattenanvändningen genom särskilda bestämmelser om länsstyrelsens tillsyn och ingripandemöjligheter enligt bestämmelserna i PBL (se avsnitten 12.6.2 och 12.9 samt 11.4.4).
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
425
12.3 Stora opåverkade områden
Utredningens förslag: Stora mark- och vattenområden som inte
alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön kan vara av väsentligt allmänt intresse.
Det intresse som anges i den förselagna bestämmelsen motsvarar det som anges i nuvarande 3 kap. 2 § miljöbalken.
Av förarbetena till NRL framgår att industrisamhällets utveckling hade inneburit stora förändringar i fråga om markens och vattnets användning bl.a. beroende på det alltmer urbaniserade samhället. Tankar växte fram om att det var en tillgång för samhället – nu och för kommande generationer – att större områden som är relativt opåverkade mot exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön fanns kvar. Särskilt angeläget ansågs att man i de mer tätbefolkade delarna av Sverige skulle slå vakt om tillgången på stora, sammanhängande strövområden som är lämpliga för naturupplevelser och friluftsaktiviteter (prop. 1985/85:3 s. 49). I förarbetena till NRL och miljöbalken uttalas att bestämmelsen i första hand avsågs bli tillämplig i mål och ärenden som avser t.ex. nyetablering av industriell eller liknande verksamhet. Vid sådan nyetablering av verksamhet i stora orörda områden bör övervägas om verksamheten i stället kan lokaliseras till ett redan påverkat område (se prop. 1997/98:45, del 2 s. 30. Jfr prop. 1985/86:3 s. 49 och 155– 156). Intresset av att skydda stora, sammanhängande mark- och vattenområden berodde enligt förarbetena på vilken utveckling som hade skett i regionen vad gällde t.ex. ianspråktagande av landsbygdsområden för urbana ändamål och efterfrågan vad gäller friluftsaktiviteter, m.m.
Sverige har ratificerat den Europeiska Landskapskonventionen. Det innebär att Sverige har förbundit sig att inarbeta konventionens intentioner i den nationella lagstiftningen. Av konventionen framgår att varje medlemsland har ett ansvar för att skydda, förvalta och planera landskapet. Länderna är skyldiga att utvärdera sina landskap och de förhållanden som påverkar dem. Utifrån en sådan granskning ska länderna sedan uppställa kvalitetsmål för landskapen.
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
426
Mot bakgrund av det ovanstående anser utredningen att mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön även framgent ska omfattas av hushållningsbestämmelserna.
Som framgår ovan utgår bestämmelsen delvis från överväganden som sammanfaller med friluftsintressen. Utredningen anser därför att det saknas grund för att intresset även ska kunna vara av riksintresse.
12.4 Ekologiskt känsliga områden samt områden som har betydelse för att säkerställa värdefulla strukturer eller för att genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 §
Utredningens förslag: Mark- och vattenområden som är särskilt
känsliga från ekologisk synpunkt eller som har betydelse för att säkerställa värdefulla strukturer för ekologiska samband eller för att genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § kan vara av väsentligt allmänt intresse.
De intressen som anges i den föreslagna bestämmelsen motsvarar till viss del de som anges i nuvarande 3 kap. 3 § miljöbalken.
Behovet av att reglera dessa intressen har även behandlats i avsnitt 10.3.2.
12.4.1 Ekologisk känsliga områden
Utgångspunkten för den fysiska riksplaneringen var att hushållningen med mark- och vattenområden ska ske med ett långsiktigt perspektiv och baseras på en ekologisk grundsyn (se prop. 1985/86:3, s. 17).
Ekosystemansatsen, som är formulerad inom den internationella konventionen om biologisk mångfald (UNEP/CBD/COP/V/6), utgår från en helhetssyn på förvaltningen av ekosystem. Dess mål är balans mellan bevarande och användning av land, vatten och levande resurser. Ansatsen innefattar hänsyn till sociala, ekonomiska och ekologiska aspekter och respekt för ekosystemens
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
427
naturliga gränser samt ett landskapsperspektiv. Ansatsen bygger på tanken att ekosystem bidrar med olika ekosystemtjänster. Ekosystemansatsen inbegriper även en syn på planering och förvaltning av olika naturresurser. Inom ansatsen poängteras bl.a. att alla berörda i samhället bör vara med när målen för förvaltningen av ekosystemen formuleras och att förvaltningen bör vara flexibel för att på bästa sätt hantera oförutsägbara förändringar och störningar. Ansatsen betonar även att all relevant kunskap ska beaktas i planering och förvaltning av ekosystem. Eftersom vi ofta saknar mer precis kunskap om hur ekosystem reagerar på mänsklig påverkan måste sådana system förvaltas enligt försiktighetsprincipen. (SOU 2012:15, s. 38–39).
Enligt utredningens bedömning finns det även framgent ett behov av att områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt omfattas av hushållningsbestämmelserna.
12.4.2 Värdefulla strukturer för ekologiska samband
Samhällets utveckling har fört med sig ett ökat tryck på den gröna infrastrukturen i såväl land- som vattenmiljöer. Exploateringar riskerar att leda till en ökad fragmentisering vilket i sin tur påverkar ekosystemens funktion eftersom dessa behöver utrymme för att utvecklas och kunna leverera tjänster.
Miljömålsberedningen (M 2010:4) har i sitt delbetänkande Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark och vatten (SOU 2014:50) redovisat förslag till strategier för långsiktigt hållbar markanvändning och för en hållbar vattenpolitik med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Enligt beredningen är en helhetssyn på landskapet och användningen av mark och vatten också en förutsättning för att det ska vara möjligt att bevara och utveckla en fungerande grön infrastruktur i land- och vattenmiljöer. En fungerande grön infrastruktur genom en kombination av skydd, restaurering och hållbar användning av mark och vatten är enligt beredningen en förutsättning för att den biologiska mångfalden i landskapet ska kunna bevaras. Grön infrastruktur ökar ekosystemens resiliens och bidrar till att upprätthålla viktiga ekosystemtjänster, t.ex. vattenrening, jordförbättring och lagring av koldioxid. Grön infrastruktur kan även spela en viktig roll i arbetet
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
428
med klimatanpassning genom att skydda mot översvämningar och kraftiga värmeböljor (SOU 2014:50, s. 149–150).
I regeringens proposition 2013/14:141 En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster anges följande på s. 98. Regionala handlingsplaner för grön infrastruktur bör tas fram i samarbete mellan berörda landskapsaktörer som t.ex. markägare, brukare, myndigheter, ideella organisationer och andra relevanta aktörer på lokal och regional nivå. Syftet med planerna är att identifiera naturområden, biotoper, strukturer och element i landskapet som skapar ett ekologiskt sammanhang i landskapet och som utgör förutsättningen för att bevara landskapets biologiska mångfald och främja ekosystemtjänster. Befintliga instrument, information och frivilliga insatser är viktiga grunder för bevarandet. Handlingsplanerna ska baseras på geografisk information där ingående delar klassificeras och behovsanalyseras avseende lämplig brukningsmetod, skötsel, skydd, bevarande eller restaurering. Arbetet bör initieras under 2014 och vara genomfört i större delen av landet 2017.
Regeringen har uppdragit åt Naturvårdsverket att koordinera genomförandet av en grön infrastruktur i Sverige (beslut den 5 februari 2015 M2015/684/Nm). Regeringen uttalar bl.a. att ekologiska samband i landskapet redan i dag spelar en avgörande roll för upprätthållandet av den biologiska mångfalden. Med klimatförändringarna kommer dessa samband spela en stor roll då arternas utbredningsområden kommer att förändras och spridningsmöjligheter till nya livsmiljöer kommer att vara förutsättning för arternas fortlevnad inte minst för hotade arter. Det är därför nödvändigt att upprätthålla viktiga ekologiska samband i landskapet bl.a. genom en utvecklad grön infrastruktur. Ett av de mest effektiva sätten att skapa grön infrastruktur åstadkoms genom fysisk planering på strategisk nivå som gör det möjligt att inom ett stort geografiskt område undersöka fysisk växelverkan mellan olika typer av markanvändning. Strategisk planering är också ett sätt att sammanföra olika sektorer på så sätt att de tillsammans på ett öppet och integrerat sätt kan besluta om prioriteringarna för markanvändningen lokalt.
Genom fysisk planering kan nybyggnationen av infrastrukturer ledas bort från känsliga områden och således minska risken för ytterligare fragmentering av livsmiljöer. Mot bakgrund härav anser
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
429
utredningen att även mark- och vattenområden som har betydelse för att säkerställa värdefulla strukturer för ekologiska samband kan vara av väsentligt allmänt intresse och således omfattas av hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljöbalken.
12.4.3 Åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 §
I 5 kap. 4 § miljöbalken anges att om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm, ska regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer upprätta förslag till åtgärdsprogram.
Av 5 kap. 1 § miljöbalken framgår att regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela förskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt.
I förarbetena till miljöbalken uttalas att en miljökvalitetsnorm ska avse ett visst geografiskt område eller hela landet. Området den omfattar kan alltså vara av mycket olika storlek. Normen kan omfatta exempelvis ett vattendrag, en del av en kommun eller hela kommunen, flera kommuner eller flera län (se prop. 1997/98:45, Del 1, s. 253).
Mot bakgrund av att en miljökvalitetsnorm ska avse ett visst geografiskt område anser utredningen att mark- och vattenområden som har betydelse för att genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § ska omfattas av hushållningsbestämmelserna.
Områden som har betydelse för att genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § kan t.ex. vara områden av betydelse för åtgärder för förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön enligt 6 kap. 1 § förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.
Den nu föreslagna bestämmelsen utgår från överväganden om intressen som kan sammanfalla med naturvårdsintressen. Utredningen anser därför att det saknas grund för att intressena även ska kunna vara av riksintresse.
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
430
12.5 Begränsad klimatpåverkan, klimatanpassningsåtgärder eller åtgärder som i övrigt har betydelse för att anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat
Utredningens förslag: Mark- och vattenområden som är särskilt
lämpliga för anläggningar och andra åtgärder avsedda att begränsa klimatpåverkan eller för klimatanpassningsåtgärder eller som i övrigt har betydelse för att anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat kan vara av väsentligt allmänt intresse.
Behovet av att reglera detta intresse har även behandlats i avsnitt 10.3.3.
Enligt regeringen är klimatförändringarna en av vår tids största utmaningar. Sverige ska visa ledarskap för att möta utmaningen både internationellt och genom de åtgärder vi gör i Sverige (se prop. 2008/09:162, s. 9). Regeringen har i kommittédirektiv Klimatfärdplan 2050 (Dir. 2014:53, s. 8) uttalat att samhällsplaneringen inklusive planering av markanvändning och infrastruktur påverkar utsläppsutvecklingen, särskilt på lång sikt. Regeringen ser därför nödvändigheten av en långsiktig strategi som konsekvent utgår från behovet att minska utsläppen samtidigt som bl.a. efterfrågan på person- och godstransporter ökar. I tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (Dir. 2014:164, s. 4) anges att Riksrevisionen i rapporten Klimat för Pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009– 2013 (RiR 2013:19) rekommenderat regeringen att samordna klimatmålen med andra övergripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål och mål för samhällsplaneringen, genom att göra tydliga långsiktiga prioriteringar och klart anges vad som ska åstadkommas och vad det kostar. Regeringen uttalade även (Dir. 2014:164, s. 10) att Miljömålsberedningen bl.a. ska föreslå förändrade eller nya kostnadseffektiva styrmedel och åtgärder för olika delar av samhället inklusive en särskild analys av hur olika delar av samhällsplaneringen, dvs. den fysiska planeringen inklusive infrastrukturplanering, kan bidra till ett klimatpolitiskt ramverk. I Naturvårdsverkets Rapport 6537, Underlag till en färdplan för ett
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
431
Sverige utan klimatutsläpp 2050, s. 43–44 uttalas bl.a. att utvecklingen av den fysiska planeringen och infrastrukturen har stor betydelse för om utsläppen av växthusgaser ska kunna minskas på effektivt och hållbart sätt i framtiden eller inte. Val av lokalisering och utformning av ny bebyggelse, hur kommunikationerna planeras, samt att man skapar funktionsblandade stadsdelar som minskar resbehoven är, högst väsentliga för framtiden. Staten behöver också förmedla signaler om hur olika samhällsmål, inklusive klimatmålen ska vägas samman. I samhällsplaneringen vägs olika samhällsintressen mot varandra, varav klimat är ett.
I regeringens proposition 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat uttalas bl.a. följande (se s. 157–161). Jordens klimat har blivit varmare. De senaste 150 åren har temperaturen höjts med drygt 0,7 grader Celsius och under de senaste decennierna har temperaturen stigit med 0,2 grader Celsius per årtionde. De senaste 15–20 åren har för svenska förhållanden varit markant varma. I genomsnitt har medeltemperaturen varit cirka 2 grader högre jämfört med perioden 1961–1990. Årsmedeltemperaturen har under 1991–2005 varit nästan en grad högre och nederbörden cirka 7 procent rikligare jämfört med perioden 1961–1990. Konsekvenserna av detta är bl.a. att översvämningsrisken i sjöar och vattendrag ökar vilket för med sig att bebyggelse och teknisk infrastruktur drabbas. Högre flöden och ändrat tillrinningsmönster riskerar att minska dammsäkerheten. Havsnivåhöjningen leder till ökad översvämningsrisk vid högvatten i kustområden. Ökningen av intensiv nederbörd över större delen av landet påverkar bl.a. dagvattensystemen. Ras- och skredrisken ökar på många håll i landet på grund av ökad nederbörd, intensivare nederbörd och ökade flöden. Framställningen av dricksvatten försvåras med mer humus i vattnet och större risk för både kemisk och mikrobiell förorening av vattentäkter vid översvämningar.
Som framgår ovan har den fysiska planeringen stor betydelse för om utsläppen av växthusgaser ska kunna minskas på ett effektivt och hållbart sätt eller inte. Fysisk planering har även stor betydelse i arbetet med att anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat. Det finns därför, enligt utredningens bedömning, ett behov av att kunna beakta dessa frågor i hushållningsbestämmelserna. Åtgärder avsedda att begränsa klimatpåverkan eller för klimatanpassningsåtgärder eller som i övrigt har betydelse för att
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
432
anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat är av såväl nationellt som regionalt och kommunalt intresse. Enligt utredningens bedömning är det dock inte erforderligt att ta in en riksintressebestämmelse för de områden som omfattas av den föreslagna bestämmelsen.
Exempel kan vara områden som behövs för att anlägga översvämningskydd, områden som är lämpliga för lagring av koldioxid eller områden som är olämpliga att bebygga med hänsyn till framtida översvämningsrisker.
12.6 Jord- och skogsbruk
Utredningens förslag: Mark- och vattenområden som har bety-
delse för jord- och skogsbruk är av väsentligt allmänt intresse.
Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose ett väsentligt allmänt intresse enligt detta kapitel och behovet inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.
De intressen som anges i den föreslagna bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 3 kap. 4 § första stycket miljöbalken.
12.6.1 Skogsbruk
I förarbetena till NRL uttalades att skogsnäringen är en av landets mest betydelsefulla näringar och att allt talar för att skogen kommer att vara betydelse för landets ekonomi och för sysselsättningen även på lång sikt. Det är därför viktigt att skogsmark inte tas i anspråk på sådant sätt att landets försörjning med skogsråvara försvåras(se prop. 1985/86:3, s. 54–55).
I 1 § skogsvårdslagen (1974:429) anges att skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls.
Enligt regeringen har vi i Sverige en unik möjlighet att ta vara på vår skog och kombinera den med vår innovationskraft. På så sätt skapas nya produkter och tjänster, samtidigt som fossila råvaror
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
433
ersätts, utsläppen av växthusgaser minskas och arbetstillfällen på landsbygden skapas. Regeringen anser att Sverige behöver en långsiktig skogsstrategi – ett nationellt skogsprogram – som optimerar skogens möjligheter att bidra till en hållbar utveckling av det svenska samhället. Skogsbruket har också stor betydelse för att nå miljökvalitetsmål och generationsmål inom miljömålssystemet (se prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 23, s. 76). Här bör dock nämnas att det i förarbetena till NRL (prop. 1985/86: 3, s.56) framhölls att det material som utgör underlag för NRL:s tillämpning kan bli av betydelse för att bedöma den hänsyn som ska tas till bl.a. naturvårdens och friluftslivets intressen vid skötseln av jordbruksmark och skogsmark. Departementschefen uttalade att det bör vara av betydande värde för dem som bedriver jord- och skogsbruk att genom detta underlagsmaterial få kännedom om de övriga allmänna intressen som riktas mot mark- och vattenområden där jord- och skogsbruk bedrivs.
Enligt Skogsstyrelsen är det en fördel att skogsbruk, tillsammans med jordbruk, finns med i kapitel 3 miljöbalken, då dessa är viktiga näringar som bör omfattas av hushållningsbestämmelserna.
Det har under utredningens arbete inte framkommit annat än att områden som har betydelse för skogsbruket även framgent ska omfattas av hushållningsbestämmelserna.
Enligt prop. 1985/86:3 s. 55 ansågs det varken lämpligt eller erforderligt att ta in en riksintressebestämmelse för skogsmark bland de hushållningsbestämmelser som öppnade möjlighet för länsstyrelsen att ingripa mot en kommuns planbeslut och beslut om bygglov. Eftersom skogsbruk bedrivs på mer än hälften av Sveriges landareal, skulle en sådan bestämmelse innebära att staten skulle få stort inflytande över kommunala planer och övriga beslut enligt PBL inom större delen av landets yta, vilket ansågs klart skulle strida mot strävandena till ökad självständighet för kommunerna i förhållande till staten i markanvändningsfrågor. Utredningen ansluter sig till vad som uttalades i förarbetena till NRL och anser inte att det är lämpligt att ta in en riksintressebestämmelse för skogsmark.
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
434
12.6.2 Jordbruk
I förarbetena till NRL uttalades bl.a. att jordbruksmarken är en begränsad resurs med avgörande betydelse för att trygga livsmedelsförsörjningen i landet. Oberoende av vilken produktionsinriktning som från tid till annan befinns lämplig, ansågs det vara angeläget att den mark som är lämpad för ändamålet också i framtiden får ett tillfredsställande skydd. NRL bör därför innehålla en bestämmelse i överensstämmelse med nu gällande riktlinje i den fysiska riksplaneringen för hushållningen med jordbruksmark. Brukningsvärd jordbruksmark bör få tas i anspråk för bebyggelse och anläggningar endast om exploateringen tillgodoser väsentliga samhällsintressen som inte kan tillgodoses på ett från samhällets synpunkt tillfredsställande sätt på annan mark. Sådana samhällsintressen kan vara t.ex. bostadsförsörjningsbehovet, intresset av att kunna lokalisera bostäder och arbetsplatser nära varandra, att skapa väl fungerande och lämpliga tekniska försörjningssystem samt att säkerställa viktiga rekreationsintressen. Enligt departementschefens mening var ett skydd för den brukningsvärda jordbruksmarken av stor betydelse för den långsiktiga hushållningen med naturresurser i vårt land (se prop. 1985/86:3, s. 53).
Regeringens långsiktiga målsättning för EU:s jordbrukspolitik är en avreglerad, marknadsorienterad och konkurrenskraftig jordbrukssektor styrd av konsumenters efterfrågan, klimat- och miljömål och där hänsyn tas till djurskydd samt den globala utvecklingspolitiken i enlighet med Sveriges politik för global utveckling (se prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 23, s. 74). Liksom för skogsbrukets del bör här nämnas att det i förarbetena till NRL (prop. 1985/86: 3, s.56) framhölls att det material som utgör underlag för NRL:s tillämpning kan bli av betydelse för att bedöma den hänsyn som ska tas till bl.a. naturvårdens och friluftslivets intressen vid skötseln av jordbruksmark och skogsmark.
Det har under utredningens arbete inte framkommit annat än att områden som har betydelse för jordbruket även framgent ska omfattas av hushållningsbestämmelserna.
Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande (SOU 2014:50, s. 93–95) pekat på en bristande tillämpning av 3 kap. 4 § miljöbalken vad gäller frågan om bevarande av jordbruksmark. Bland annat anges att Statens Jordbruksverk har granskat översiktsplaner
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
435
från de 30 kommuner som exploaterade mest jordbruksmark under perioden 2006–2010. Resultatet av undersökningen visar att tillämpningen av 3 kap. 4 § miljöbalken varierar mellan kommunerna och att den ofta inte är tillräcklig. Jordbruksmark exploateras många gånger utan att kommunerna gör de avvägningar eller har det beslutsunderlag som lagstiftningen kräver. Miljömålsberedningen noterade vidare att det inte finns något allmänt krav på att länsstyrelsen ska överpröva detaljplaner som brister i hänsynen till bl.a. de intressen som anges 3 kap. 4 § miljöbalken. Att länsstyrelserna är skyldiga att överpröva detaljplaner när dessa brister i hänsyn till riksintressen men inte när det gäller övriga hushållningsbestämmelser har sannolikt bidragit till att kommunerna och länsstyrelserna är mer medvetna om betydelsen av riksintressen än om jordbruksmarkens värden. Miljömålsberedningen ansåg mot bakgrund av detta att reglerna i PBL behöver tydliggöras genom kompletterande krav om redovisningar hur hänsyn tas till brukningsvärd jordbruksmark i översiktsplanen. Miljömålsberedningen föreslog även att 11 kap. 10 § PBL kompletteras med att länsstyrelserna ska överpröva kommunernas beslut om detaljplan, om beslutet kan förväntas innebära att bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark inte följs.
Enligt Jordbruksverket är jordbruksmarken en viktig naturresurs som bör hanteras långsiktigt så att brukningsbar mark finns tillgänglig även i framtiden. Jordbruksverket anser därför att brukningsvärd jordbruksmark fortfarande ska regleras i 3 kap. miljöbalken. Jordbruksverket bedömer att Miljömålsberedningens förslag (SOU 2014:50 s, 95) om bevarande av jordbruksmark i kombination med nuvarande bestämmelser i 3 kap. 4 § miljöbalken bör vara tillräckligt för att förhindra att värdefull jordbruksmark exploateras annat än där det är motiverat utifrån angivna grunder i lagstiftningen.
Att jordbruksmarken en viktig naturresurs som bör hanteras långsiktigt så att brukningsbar mark finns tillgänglig även i framtiden är enligt utredningens bedömning uppenbart. Om jordbruksmarken hanteras på rätt sätt kan den leverera livsmedel och andra produkter under en lång tid framöver. Under utredningens arbete har det inte tydligt visat sig att systemet med riksintressen i sig har medfört någon ökad exploatering av jordbruksmark. Däremot kan lagstiftningens möjligheter till tillsyn över riksintressen ha medfört
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
436
att kommunerna har en medvetenhet om de samhällsvärden som är kopplade till riksintressen. Motsvarande medvetenhet om jordbruksmarkens samhällsvärden verkar inte finnas i samma utsträckning. Riksintresseutredningen ansluter sig således till Miljömålsberedningens bedömningar och förslag. Genom att länsstyrelsen enligt utredningens förslag får en utökad möjlighet att utöva sin tillsyn och en ny ingripandegrund (se avsnitt 11.4.4) anser utredningen att det inte finns några skäl att ange jordbruksmark som riksintresse.
12.7 Renskötsel, fiske och vattenbruk
Utredningens förslag: Mark- och vattenområden som har
betydelse för renskötsel eller fiske eller vattenbruk kan vara av väsentligt allmänt intresse. Områden som har betydelse för renskötseln eller fisket kan vara av riksintresse.
De intressen som anges i den föreslagna bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 3 kap. 5 § miljöbalken.
I förarbetena till NRL (prop.1985/86:3, s. 56–57) angavs bl.a. att rennäringen och fisket har svårt att hävda sina intressen när tunga exploateringsintressen ställer krav på att få utnyttja mark- och vattenområden där näringarna bedrivs. Exploateringsåtgärder i de för näringarna särskilt viktiga områdena kan få långtgående konsekvenser genom att grundläggande förutsättningar för näringarnas bedrivande kan ryckas undan.
12.7.1 Renskötsel
I förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3, s. 57) angavs att rennäringen är en förutsättning för den samiska kulturen. Riksdagen har i olika sammanhang uttalat att den samiska kulturens fortlevnad måste garanteras. Detta innebär att det måste finnas grundläggande förutsättningar för rennäringen inom i princip varje sameby, nämligen en säker tillgång till sådana områden inom både åretruntmarkerna och vinterbetesmarkerna som har avgörande betydelse för möjligheterna att bedriva renskötsel. Det kan gälla bl.a.
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
437
flyttningsleder, särskilt sådana avsnitt där på grund av terränghinder m.m. alternativa framkomstvägar saknas. Det kan också gälla viktiga kalvningsland och områden med särskilt goda betesförhållanden. De viktigaste delarna av renskötselmarkerna bör därför ges ett starkt skydd i NRL mot exploatering.
Rennäringen är en erkänd del av samernas kultur och traditionella levnadssätt i Sverige. Grunden för detta synsätt framgår av regeringsformen 1 kap 2 §. Bestämmelsen innefattar bland mycket annat stöd till samerna i egenskap av ursprungsfolk samt till Sveriges nationella minoriteter varav samerna utgör en. I bestämmelsens femte stycke fastslås att ”Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.” Samernas rätt till renskötsel fastslås uttryckligen i regeringsformen 2 kap 17 § om näringsfrihet. Bestämmelsen anger att samernas rätt att bedriva renskötsel framgår av lag.
I prop. 1972:111 (s. 143) framhölls att utvecklingen inom fjällområdet med bl.a. ökande turism bör styras i sådan riktning att samiska intressen inte skadas och helst på ett sådant sätt att samerna själv får del i utvecklingens positiva sidor. Vidare angavs att det därför är angeläget att företrädare för rennäringen och den statliga administrationen på området får medverka i planeringsarbetet redan på förberedelsestadiet. I förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3 s. 57–58) uttalades att de viktigaste delarna av renskötselmarkerna bör ges ett starkt skydd i NRL mot exploatering. Det är därvid av största betydelse att beakta de funktionella samband som måste finnas mellan olika delområden för att renskötsel ska vara möjlig och samekulturens fortbestånd därmed garanteras. Det framhölls att sådana områden som har avgörande betydelse för möjligheten att varaktigt bedriva renskötsel i en viss sameby får anses vara av riksintresse.
Det övergripande målet för samepolitiken är att främja det samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samhällsliv byggt på en hållbar rennäring (se prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 23, s. 80).
Det har under utredningens arbete inte framkommit annat än att områden som har betydelse för rennäringen även framgent ska omfattas av hushållningsbestämmelserna. Enligt utredningens bedöm-
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
438
ning ska områden som har betydelse för rennäringen även framgent kunna vara av riksintresse.
Under utredningens arbete har Sametinget anfört att benämningen rennäring bör ändras till renskötsel. Sametinget har anfört att renskötsel är multifunktionell till sin natur. Den utgör en näringsform med renköttsproduktion som verksamhet och är en naturlig del av ekosystemet i skog och fjäll samt förvaltare av stora natur- och kulturmiljövärden. Huvudsakligen är dock renskötseln den viktigaste traditions- och kulturbäraren för samerna och en förutsättning för att bevara samisk kultur. Samerna är ett urfolk och omnämns särskilt i regeringsformen samt skyddas av speciella rättigheter utifrån deras ställning som urfolk. I egenskap av kulturbärare för samisk kultur åtnjuter renskötseln ett mycket långtgående skydd. Begreppet ”rennäring” kan genom sin ordalydelse föranleda villfarelsen att det endast är fråga om en näringsutövning. Begreppet ”renskötsel” ger uttryck för ett vidare begrepp som bättre korresponderar med renskötselns multifunktionella natur och överensstämmer bättre med rennäringslagens (1971:437) begreppsanvändning.
Mot bakgrund av vad Sametinget har anfört finner utredning att det föreligger skäl för att ändra benämningen rennäring till renskötsel.
I Miljöprocessutredningens betänkande (SOU 2009:45 s. 145) pekas på att det finns en omfattande brist på kunskap kring syftet med riksintresset rennäring hos såväl myndigheter som inom samebyarna. Vidare uttalas att denna okunskap skapar osäkerhet kring frågan om vem som företräder intresset. I rättspraxis har intresset hävdats av enskilda samebyar och även gjorts till förhandlingar mellan de allmänna och enskilda intressena. Genom detta har riksintresset reducerats till ett civilrättsligt avtalsobjekt och inte ett allmänt intresse.
Sametinget har uttalat att det skydd samerna ges genom svensk grundlag och internationella konventioner saknar förankring genom konkreta verktyg på svensk myndighetsnivå. Enligt Sametinget behövs vidare tydligare rättsliga verktyg på myndighetsnivå som garanterar att ett bestående skydd för renskötseln, bl.a. genom tydligare riktlinjer för verksställande myndigheter att förhålla sig till vid exploateringsförfaranden inom renskötselområden. Detta skulle kunna bidra till en bättre förutsägbarhet i systemet och mot-
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
439
verka inkonsekvens i rättstillämpningen. I prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 23, s. 63 uttalas att sametinget ska medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov beaktas.
Enligt utredningens bedömning finns det skäl att stärka Sametingets roll i den kommunala planeringen. Detta görs lämpligast genom att länsstyrelsen får en skyldighet att under samrådsprocessen med att ta fram kommunala eller regionala planer enligt PBL inhämta Sametingets yttrande. Detta kan ske genom ett tillägg i 2 kap. 1 § PBF. Genom detta förtydligas att renskötseln är ett allmänt intresse som ska bevakas på myndighetsnivå och inte enbart ett civilrättsligt avtalsobjekt.
12.7.2 Fiske
I förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3, s. 60) angavs att en nödvändig förutsättning för en livskraftig fiskenäring är att det finns ett fullgott skydd för reproduktions-, uppväxt- och fångstområden som har avgörande betydelse för näringen. Detta var enligt departementschefens mening en fråga av nationellt intresse. Departementschefen förordade därför att det införs en bestämmelse som innebär att områden som är av riksintresse för fiskenäringen ska skyddas mot sådana förändringar som påtagligt kan försvåra näringens bedrivande.
Regeringens ambition är att främja ett hållbart fiske, såväl i Sverige som globalt. En bärkraftig fiskeriförvaltning är en förutsättning för att stärka sysselsättningsmöjligheterna inom fisket och bidrar till att trygga livsmedelsförsörjningen samt även till att uppnå en god miljöstatus enligt EU:s havsmiljödirektiv (se prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 23, s. 77).
Det har under utredningens arbete inte framkommit annat än att områden som har betydelse för fisket även framgent ska omfattas av hushållningsbestämmelserna. Enligt utredningens bedömning ska områden som har betydelse för fisket även framgent kunna vara av riksintresse.
I förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3, s. 66) framhölls att fritidsfiskets intressen, utöver de som är gemensamma med fiskenäringens, bör sammankopplas med friluftslivsfrågorna. Bestämmelserna till skydd för områden av betydelse för bl.a. friluftslivet
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
440
bör således vara tillämpliga också på de reproduktions-, uppväxt- och fångstområden som har särskild betydelse för fritidsfisket.
Havs- och vattenmyndigheten har uttalat att det behöver utarbetas delvis nya utgångspunkter och principer för att identifiera områden av riksintresse för fiske som även väger in de samhällsekonomiska värden som skapas av fritidsfiske och besöksnäring som kan relateras till fiske. Omfattande yrkesfiske är en indikator på att ett område är viktigt, men kan innebära att det ekonomiska värdet från landningar inte är det som bör skyddas i första hand. Förstärkt skydd genom Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om fiske bör också vara en utgångspunkt som beskrivs då ett riksintresseområde värderas. En annan indikator för viktiga områden kan vara omfattande fritidsfiske, i synnerhet tätortsnära områden med goda fiskemöjligheter, liksom särskilt attraktiva områden som till exempel statens vatten ovan odlingsgränsen eller oreglerade vattendrag och älvar.
Som Miljöprocessutredningen påpekade (SOU 2009:45, s. 148) kan fritidsfisket inom vissa vattenområden vara ett lika beaktansvärt intresse som yrkesfisket. Med hänsyn till det och med hänsyn till att såväl yrkesfiske som fritidsfiske har den gemensamma och särskiljande utgångspunkten att verksamheterna går ut på ett mer aktivt utnyttjande av gemensamma naturresurser än andra verksamheter är det naturligt att behandla dem i ett sammanhang.
Mot bakgrund av vad som sagts anser utredningen att uttrycket yrkesfiske ska ersättas med fiske.
12.7.3 Vattenbruk
I förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3, s. 60) angavs att biologisk produktion i vattenområden i form av bl.a. odling av musslor och fisk blir allt vanligare och kan på längre sikt få betydelse för ekonomi och sysselsättning.
Jordbruksverket har i sin strategi för vattenbruket, Svenskt vattenbruk – En grön näring på blå åkrar, Strategi 2012–2020, bl.a. angett att vattenbruk i Sverige har en stor potential att växa. Efterfrågan på bra mat, både av fisk och av skaldjur, kommer att öka. Behovet av sättfisk för fisketurism och för utsättning i naturvatten kommer också att öka. Musslor och alger kan odlas för livsmedels-
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
441
produktion men även för att minska övergödningen och som källa till förnybar energi. Vidare anges att kommuner och regioner har ett viktigt uppdrag att i sin planering anvisa lämpliga områden för vattenbruk. Svenskt vattenbruk bidrar till en hållbar ekonomisk utveckling och till att utveckla och diversifiera näringslivet på landsbygden. Detta leder till nya verksamheter, fler företag och högre sysselsättning. Vattenbruket bidrar till den regionala utvecklingen. Jordbruksverket framhåller att vattenbruk är en del i översiktsplaneringen samt att om kommuner pekar ut lämpliga områden för vattenbruk i översiktsplanen så underlättar det för företagare att starta eller utöka sin verksamhet.
Mot bakgrund av det ovanstående anser utredningen att vattenbruk framgent ska omfattas av hushållningsbestämmelserna. Vattenbruket är dock främst en regional och kommunal angelägenhet. Det saknas därför grund för att vattenbruk ska kunna vara av riksintresse.
12.8 Naturvärden, kulturvärden och friluftsliv
Utredningens förslag: Mark- och vattenområden samt fysisk
miljö i övrigt som har betydelse på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet kan vara av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter ska särskilt beaktas.
De intressen som anges i den föreslagna bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 3 kap. 6 § miljöbalken.
I förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3 s. 64) uttalades att det var angeläget att mark- och vattenområden som är av betydelse på grund av naturskönhet eller vetenskapliga och kulturella värden eller med hänsyn till friluftslivet, ges ett skydd som innebär att de i första hand används för ändamål som är förenliga med dessa värden. Även från samhällsekonomiska synpunkter är det ett påtagligt intresse att slå vakt om en god natur- och kulturmiljö. Det gäller inte minst i områden där turismen är av stor betydelse för den bofasta befolkningens försörjning. Enligt gällande riktlinjer i den fysiska riksplaneringen bör naturvårdens och kulturminnes-
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
442
vårdens viktigare intresseområden i landet hävdas särskilt mot förändringar som kan skada bevarandevärdena, bl.a. därför att områdena representerar värden som inte kan återskapas eller ersättas om de en gång förstörs. Vidare bör områden som är särskilt värdefulla för friluftslivet skyddas. I förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3, s. 66) framhölls även att fritidsfiskets intressen, utöver de som är gemensamma med fiskenäringens, bör sammankopplas med friluftslivsfrågorna. Bestämmelserna till skydd för områden av betydelse för bl.a. friluftslivet bör således vara tillämpliga också på de reproduktions-, uppväxt- och fångstområden som har särskild betydelse för fritidsfisket. Som framgår av avsnitt 12.5.2 kan områden som har betydelse för fisket vara av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse.
Riksdagen beslutade 1999 om en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Ytterligare ett miljökvalitetsmål beslutades 2005 (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48). Se vidare avsnitt 10.1.3.
Flera miljökvalitetsmål har preciseringar och etappmål som kan ha relevans för hushållningsbestämmelsernas tillämpning. Bland annat anges att områdenas natur- och kulturvärden ska bevaras och att förutsättningar ska finnas för fortsatt bevarande och utveckling av värdena samt att områdenas värde för friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.
Sverige har ratificerat den Europeiska Landskapskonventionen. Det innebär att Sverige har förbundit sig att inarbeta konventionens intentioner i den nationella lagstiftningen. Av konventionen framgår att varje medlemsland har ett ansvar för att skydda, förvalta och planera landkapet. Länderna är skyldiga att utvärdera sina landskap och de förhållanden som påverkar dem. Utifrån en sådan granskning ska länderna sedan uppställa kvalitetsmål för landskapen.
Det har under utredningens arbete inte framkommit annat än att mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet även framgent ska omfattas av hushållningsbestämmelserna.
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
443
12.8.1 Naturvärden
Under utredningens arbete har Naturvårdsverket bl.a. uttalat att riksintressen är ett av de viktigaste instrumenten för att säkerställa att naturvårdens intressen tillvaratas i samband med prövning vid domstolar och i länsstyrelsernas och kommunernas planering och handläggning av ärenden. Till skillnad från de vanligaste områdesskydden, som oftast utgörs av skyddsvärda men relativt små områden för biologisk mångfald samt med ett mer specifikt bevarandemål, utpekar riksintressen för naturvård ofta stora ekologiska helheter på flera 1 000 hektar med en mycket stor ekologisk variation av värden.
Mot bakgrund av det ovanstående är det enligt utredningens bedömning angeläget att mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse på grund av deras naturvärden även framgent ska kunna vara av riksintresse.
12.8.2 Friluftsliv
Enligt Naturvårdsverket är riksintressen ett av de viktigaste instrumenten för att peka på konkret vilken hänsyn friluftsliv bör ges vid prövande instanser vid exploatering. Riksintresset för friluftsliv tillför en annan dimension, dignitet och attraktion för friluftslivet än vad enbart ett områdesskydd gör i normalfallet.
Mot bakgrund av vad Naturvårdsverket anfört anser utredningen att mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse med hänsyn till friluftslivet även framgent ska kunna vara av riksintresse.
12.8.3 Kulturvärden
Riksantikvarieämbetet har uttalat att miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden har en viktig funktion för en långsiktigt hållbar utveckling av kulturmiljön. Hushållningsbestämmelserna fyller ett behov som inte kan tillgodoses genom andra i dag befintliga bestämmelser. Systemet med att skydda områden av allmän betydelse respektive riksintressen, inrymmer även en pedagogisk potential genom att de uppmärksammas som förut-
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
444
sättningar i samhällsplaneringen. Det samhälleliga behovet av att kulturmiljöer regleras enligt 3 kap. miljöbalken är fortsatt stort.
Utredningen ansluter sig till Riksantikvarieämbetets bedömning och anser således att mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse på grund av deras kulturvärden även framgent ska kunna vara av riksintresse.
12.9 Dricksvattenförsörjning
Utredningens förslag: Mark- och vattenområden som har
betydelse för dricksvattenförsörjningen kan vara av väsentligt allmänt intresse. Ett område med en grundvattenförekomst av stor betydelse för dricksvattenförsörjningen kan vara av riksintresse.
Behovet av att reglera detta intresse har även behandlats i avsnitt 10.3.4.
Miljöprocessutredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 2009:45) en bestämmelse i 3 kap. MB om att mark- och vattenområden som innehåller förekomster av grundvatten eller ytvatten av stor betydelse för dricksvattenförsörjningen ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt minska områdenas betydelse för denna försörjning. Utredningen förseslog att områden som innehåller förekomster av grundvatten som är av riksintresse för vattenförsörjningen ska skyddas mot sådana åtgärder.
Remissutfallet på utredningens förslag var positivt. Flera av remissinstanserna, bl.a. Naturvårdsverket, ansåg att även ytvattenförekomster skulle kunna pekas ut som riksintresse. Verket framhöll att riksintressebestämmelserna syftar till att tydliggöra var de statliga intressena finns, vilket är viktigt i den kommunala planeringen och i prövning enligt miljöbalken. Att ett område utgör riksintresse ger också länsstyrelsen rätt att överpröva kommunala planer som strider mot ett sådant intresse.
Havs- och vattenmyndigheten har under denna utrednings arbete framfört att det är angeläget att ta upp frågan om en lagändring för att kunna peka ut riksintresse för större och viktiga dricksvattenresurser i enlighet med Miljöprocessutredningens slut-
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
445
betänkande. En sådan ändring bör dock enligt myndighetens uppfattning omfatta både grundvatten och ytvatten.
Som Naturvårdsverket påpekade i sitt remissvar gällande Miljöprocessutredningens betänkande syftar riksintressebestämmelserna till att tydliggöra var de statliga intressena finns, vilket är viktigt i den kommunala planeringen och i prövning enligt miljöbalken. Ett av huvudsyftena med utredningens förslag att införa begreppet område av väsentligt allmänt intresse är att även dessa områden ska redovisas i kommunernas översiktsplaner och på så sätt bidra till att tydliggöra även var dessa områden finns. Enligt utredningens mening är dricksvattenförsörjning inte enbart ett statligt intresse utan det är i lika hög grad ett regionalt och kommunalt intresse.
Av vad som framkommit är det enligt utredningens bedömning angeläget att mark- och vattenområden som har betydelse för dricksvattenförsörjningen ska omfattas av hushållningsbestämmelserna och föreslår att mark- och vattenområden som har betydelse för dricksvattenförsörjningen kan vara av väsentligt allmänt intresse. Utredningens förslag ansluter till Miljöprocessutredningens förslag i SOU 2009:45 och innebär att ett område med en grundvattenförekomst av stor betydelse för dricksvattenförsörjningen kan vara av riksintresse. Även om det har framförts argument för att även ytvattenförekomster ska kunna pekas ut som riksintresse, gör utredningen bedömningen att detta skulle leda till att stora områden i tätbefolkade stråk skulle utgöra riksintresse och därmed försvåra planeringen och motverka utredningens förslag för att underlätta tillämpningen. Utredningen anser att ett kunskapsunderlag om områden med ytvattenförekomster av väsentligt allmänt intresse i översiktsplanen i kombination med särskilda bestämmelser om länsstyrelsens tillsyn och ingripandemöjligheter enligt förslaget till bestämmelser i PBL är tillräckligt för att ta tillvara intresset (se även avsnitt 11.4.4).
Här åsyftas såväl områden för pågående som för framtida dricksvattenförsörjning samt reservvattentäkter och områden för konstgjord infiltration.
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
446
12.10 Värdefulla ämnen eller material
Utredningens förslag: Mark- och vattenområden som innehåller
värdefulla ämnen eller material kan vara av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse.
Det intresse som anges i den föreslagna bestämmelsen motsvarar det som anges i nuvarande 3 kap. 7 § miljöbalken.
I förarbetena till NRL angavs bl.a. att det är angeläget att områden som innehåller kända tillgångar på värdefulla ämnen eller material skyddas mot åtgärder som kan förhindra eller försvåra ett framtida utnyttjande av den ifrågavarande resursen (se prop. 1985/86:3, s. 69).
I Sveriges mineralstrategi uttalas att Sverige är EU:s ledande gruv- och mineralnation och en del av målet med strategin är att den positionen ska förstärkas. Genom att använda vår mineralresurs på ett hållbart sätt, i samklang med miljö-, natur- och kulturvärden kan vi skapa jobb och tillväxt i hela landet.
Det har under utredningens arbete inte framkommit annat än att områden som innehåller värdefulla ämnen eller material även framgent ska omfattas av hushållningsbestämmelserna samt att områdena ska kunna vara av riksintresse.
Sveriges geologiska undersökning (SGU) har under utredningens arbete anfört att det är viktigt att områden med fyndigheter av för samhället värdefulla ämnen eller material även fortsättningsvis kan skyddas mot åtgärder som försvårar eller helt sätter stopp för framtida utvinning av dessa mineralfyndigheter. SGU föreslog i samband med Miljöprocessutredningens arbete (SOU 2009:45) att begreppet fyndighet skulle tas bort och att det skulle medge att arealmässigt större områden kan pekas ut.
I Miljöprocessutredningens slutbetänkande uttalades (SOU 2009:45, s. 164) bl.a. följande. När det gäller ett sådant exploateringsintresse som område av värdefulla ämnen eller material är det själva fyndigheten som har varit begränsande för vilka områden som kan föreslås. Detta förutsätter att prospektering m.m. har skett och att fyndigheten kan identifieras innan området kan föreslås som riksintresse. Denna metod leder ofta till att det är exploatören som kommer in med underlaget till SGU och begär att området ska föreslås som riksintresse. Av förarbetena och av paragrafens
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
447
andra stycke framgår att det inte enbart är de värdefulla ämnena och mineralerna utan också möjligheterna att utvinna dessa som ska skyddas.
Miljöprocessutredningen föreslog i sitt slutbetänkande att paragrafens andra stycke bör ändras så att det framgår att åtgärder inte får vidtas inom områden som innehåller ämnen eller material av ifrågavarande slag om åtgärderna innebär att utvinningen påtagligt försvåras. Riksintresseutredningen ansluter sig till Miljöprocessutredningens bedömning och anser således att uttrycket fyndigheter ska utgå ur bestämmelsen.
12.11 Anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, väg-, järnvägs-, luftfarts-och sjöfartskommunikation, elektronisk kommunikation, vattenförsörjning, avfallshantering och kärnavfallshantering
Utredningens förslag: Mark- och vattenområden som är särskilt
lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, väg-, järnvägs-, luftfarts- och sjöfartskommunikation, elektronisk kommunikation, vattenförsörjning, avfallshantering eller kärnavfallshantering kan vara av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse.
De intressen som anges i den föreslagna bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 3 kap. 8 § miljöbalken.
Riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen innehöll vissa anvisningar beträffande miljöstörande och särskilt resurskrävande industrier. Riktlinjernas syfte var att förhindra sådan lokalisering till kusterna i södra Sverige om etableringen kunde skada möjligheterna att utnyttja kustområdena för rekreation och för att bevara värdefulla områden för naturvård och kulturminnesvård etc. Riktlinjerna anvisade emellertid också lämpliga platser vid kusterna för sådan miljöstörande industri som hade särskilda krav på lokaliseringsförutsättningar, t.ex. tillgång till djuphamn eller stora vattenkvantiteter. Riktlinjerna innehöll dessutom vissa allmänt hållna uttalanden om lokalisering av miljöstörande industrier till övriga
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
448
delar av landet, t.ex. fanns vissa allmänna uttalanden beträffande bl.a. vägar och kraftledningar.
I förarbetena till NRL (se prop. 1985/85:3 s. 75) framhölls att vissa typer av anläggningar är starkt beroende av naturförutsättningarna på en viss plats, bl.a. tillgången till en djuphamn eller förutsättningarna att utvinna vindkraft i större skala. Även områden med andra särskilt gynnsamma fysiska förutsättningar för vissa typer av anläggningar, t.ex. i fråga om topografi, berggrundens beskaffenhet, tillgång till processvatten eller möjligheten att omhänderta spillvatten, ansågs kunna ges ett skydd genom bestämmelserna.
I förarbetena till NRL (se prop. 1985/86:3 s. 77–78) konstaterades att strategiskt viktiga passager, som medför stora tekniska och samhällsekonomiska fördelar för uppbyggnaden av det regionala vägnätet, kan anses vara av nationell betydelse och således ska kunna säkerställas för vägändamålet med stöd av den aktuella bestämmelsen, dvs. vara av riksintresse. Även andra typer av anläggningar som behövs för att uppfylla regionala behov kan anses vara så viktiga att få till stånd att det är en angelägenhet för hela landet. Det kan t.ex. gälla avfallsanläggningar och tekniska försörjningssystem som är nödvändiga för en regions utveckling.
12.11.1 Industriell produktion
Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i växande företag. De näringspolitiska insatserna ska även bidra till att uppnå målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning (se prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 24, s. 12).
Tillväxtverket har under utredningens gång anfört att riksintresse för industriell produktion spelar en viktig roll för att säkerställa näringslivets utvecklingsmöjligheter regionalt och lokalt. Tillväxtverket anser även att det är centralt att säkerställa att näringslivet har goda möjligheter att kunna utvecklas långsiktigt. Det bör därför övervägas om en ny benämning, ”riksintressen för näringslivsutveckling” ska införas i lagstiftningen i samband med riksintresseutredningen. Det skulle bättre svara mot hur vårt näringsliv och samhälle ser ut i dag.
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
449
Enligt utredningens bedömning finns det även framgent ett behov av att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion ska omfattas av hushållningsbestämmelserna samt att områdena ska kunna vara av riksintresse. Utredningen anser dock inte att det finns skäl att ändra benämningen på det sätt som Tillväxtverket har föreslagit.
12.11.2 Energiproduktion
Det övergripande målet för energipolitiken är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken ska skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg inverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i hela Sverige (se prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 21, s. 14).
Statens energimyndighet har under utredningens gång anfört att anläggningar för energiproduktion och energidistribution av mer allmän karaktär fortsatt är i behov av reglering då exempelvis etableringar utanför angivna riksintresseanspråk så långt som möjligt kan skyddas mot annan påverkan. Möjlighet till trygg energiförsörjning och ett effektivt resursutnyttjande vid planering av infrastruktur och energianläggningar är av stor betydelse för hela samhället.
Enligt utredningens bedömning finns det även framgent ett behov av att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för energiproduktion ska omfattas av hushållningsbestämmelserna samt att områdena ska kunna vara av riksintresse.
12.11.3 Energidistribution
Energipolitiken syftar till att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Det är centralt i arbetet med att bygga ett hållbart samhälle och sysselsättningen i Sverige är beroende av att det finns en god och tillförlitlig tillgång till el till konkurrenskraftiga priser (se prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 21, s. 51–53). Samhällets beroende av el ökar allt mer. Samtidigt förändras elsystemet genom en förändrad produktionsmix med en
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
450
ökande andel förnybar energi. Kunder ges även bättre möjligheter att styra sin elanvändning. Det nordiska elnätet knyts allt mer samman med kontinenten och mot en integrerad europeisk energimarknad. Därmed förändras överföringsmönster och stamnätet behöver anpassas till framtidens behov.
Statens energimyndighet har under utredningens gång anfört att stora delar av det svenska stamnätet är ålderstiget och i behov av att förnyas. Svenska kraftnät har aviserat att man i största möjliga mån är intresserat av att bygga de nya ledningarna parallellt med de befintliga. Statens energimyndighet anser att även om så blir fallet är lokaliseringsbedömning en viktig fråga, och en bedömning av att ett område är av riksintresse skulle fylla en viktig funktion.
Enligt utredningens bedömning finns det även framgent ett behov av att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för energidistribution ska omfattas av hushållningsbestämmelserna samt att områdena ska kunna vara av riksintresse.
12.11.4 Kommunikation – transporter
Målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Därutöver har riksdagen beslutat om ett funktionsmål – tillgänglighet, och ett hänsynsmål – säkerhet, miljö och hälsa (se prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 22, s. 15). Funktionsmålet innebär att transportsystemets utformning och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet (prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 22, s. 21). Hänsynsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa (prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 22, s. 22).
Trafikverket har under utredningens gång anfört att verket ser ett behov av riksintressesystemet. Staten ska, genom sina myndigheter och länsstyrelser, se till att det långsiktiga och nationella perspektivet tillvaratas i planeringen. Trafikverket arbetar för att säkra
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
451
den långsiktiga transportkapaciteten, oavsett ägare av infrastrukturen.
Enligt utredningens bedömning finns det även framgent ett behov av att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för väg-, järnvägs-, luftfarts- och sjöfartskommunikation ska omfattas av hushållningsbestämmelserna samt att områdena ska kunna vara av riksintresse.
12.11.5 Kommunikation – elektronisk
Målet för IT-politiken är att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Ett delmål är att elektroniska kommunikationer ska vara effektiva, säkra och robusta samt tillgodose användarnas behov. De elektroniska kommunikationerna ska i första hand tillhandahållas genom en väl fungerande marknad, men staten ska ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden. Ett delmål är att Sverige ska ha bredband i världsklass. Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband (se prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 22, s. 15).
Post- och telestyrelsen har under utredningens gång anfört att stora förändringar har skett gällande utbyggandet av elektroniska kommunikationer under de senaste 20 åren. Behovet av infrastruktur och olika anläggningar för elektroniska kommunikationer har ökat avsevärt. Det gäller både fiberoptiska kablar och radiobaserad infrastruktur som radiolänkar och basstationer för telefoni och mobilt bredband. Post- och telestyrelsen anser att anläggningar för elektronisk kommunikation fortsatt ska vara kvar som ett område som regleras i 3 kap. MB.
Enligt utredningens bedömning finns det även framgent ett behov av att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för elektronisk kommunikation ska omfattas av hushållningsbestämmelserna samt att områdena ska kunna vara av riksintresse.
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
452
12.11.6 Vattenförsörjningsanläggningar
Enligt regeringen ska Sverige bidra till att regelutvecklingen inom EU säkerställer en hög skyddsnivå för människors hälsa. Vid krissituationer är det viktigt att kunna upprätthålla tillgången till dricksvatten och livsmedel (se prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 23, s. 79).
Dricksvatten av god kvalitet är en nödvändig tillgång för landets invånare och en grundförutsättning för att vattenförsörjningen ska bidra till ett väl fungerande samhälle.
Havs- och vattenmyndigheten har under utredningens gång anfört att de största och viktigaste anläggningarna för vattenförsörjningen bör pekas ut som riksintresse, bland annat för att vattenförsörjningen ska få samma status som andra riksintressen enligt 3 kap. 8 § miljöbalken. Enligt myndigheten har det i vissa fall visats att tillräcklig hänsyn inte tas till dricksvattenintresset vid planering av markanvändning. Att skydda råvattenresurser med endast vattenskyddsområde enligt 7 kap. miljöbalken kan vara svårt. Vattenskyddsområden betraktas vid planering som ett kommunalt intresse och ett riksintresse är värderat högre. Detta blir tydligt då ett riksintresse står i direkt konflikt med dricksvattenintresset inom ett vattenskyddsområde. Ett exempel på detta är riksintresset för järnvägstrafik som passerar genom vattenskyddområdet för Vombfältet, ett av norra Europas största infiltrationsområden för konstgjort grundvatten. För närvarande pågår projektering för järnvägssträckningar genom skyddsområdet. En viktig del i det långsiktiga arbetet med vattenförsörjning är att ge vattenresurserna en förstärkt tyngd vid intresseavvägningar med andra riksintressen i samhällsplaneringen.
Havs- och vattenmyndigheten har under utredningens gång anfört att vattenverken i Sverige är mycket olika, både storleks- och beredningsprocessmässigt. Sveriges sju största vattenverk förser över tre miljoner personer med dricksvatten. Två miljoner personer får vatten från Mälaren. En robust vattenförsörjning är en samhällskritisk infrastruktur som är av avgörande betydelse för samhällsutvecklingen.
Enligt utredningens bedömning finns det även framgent ett behov av att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för vattenförsörjning ska omfattas av hushållnings-
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
453
bestämmelserna samt att områdena ska kunna vara av riksintresse. Se även avsnitt 12.9 där frågan om yt- och grundvattenförekomster behandlas.
12.11.7 Avfallshantering
Genom avfallsdirektivet (2008/98/EG) fastställs åtgärder som syftar till att skydda miljön och människors hälsa genom att förebygga eller minska de negativa följderna av generering och hantering av avfall samt minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till stånd en effektivisering av denna användning.
Naturvårdsverket har tagit fram en nationell avfallsplan: ”Från avfallshantering till resurshushållning – Sveriges avfallsplan 2012– 2017”. Avfallsplanen innehåller mål och åtgärder för fem prioriterade områden. Planen innehåller också exempel på vad vi behöver göra för att nå ett mer resurseffektivt samhälle med utgångspunkt från miljömålen och EU:s avfallshierarki. För att nå målen i planen krävs samarbete mellan en rad aktörer: kommuner, myndigheter, näringslivet och forskarsamhället. Avfallsplanen lyfter fram vad enskilda aktörer behöver göra för att nå målen.
I Avfall Sveriges rapport (Avfall i fysisk planering med fokus på översiktsplanering, rapport U2013:10) anges att avfallshanteringen behöver uppmärksammas tidigare och på ett bättre sätt i den fysiska planeringen. Men ytor för avfallets infrastruktur är en fråga som inte går att lösa i varje enskild detaljplan. Det måste finnas en övergripande strategi där stadens samlade behov för avfallshanteringen är beskriven. I rapporten lyfts även den fysiska planeringen för framtidens avfallshantering fram. Det anges att genom att beakta avfallhanteringen redan i planeringsskedet ökar förutsättningarna för ett avfallssystem som ger bra service åt medborgarna, fungerar för avfallshämtarna och ger en ökad samsyn på avfallsfrågorna. Det nämns även att både Boverket och Naturvårdsverket har lyft frågan kring hur viktigt det är att avfall ses som en infrastruktur i staden och att planering för avfallshantering måste ske redan i översiktsplanen.
Enligt utredningens bedömning finns det även framgent ett behov av att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för avfallshantering ska omfattas av hushållnings-
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
454
bestämmelserna. Utredningen kan konstatera att det för närvarande inte finns några områden som Naturvårdsverket har bedömt vara av riksintresse för avfallshantering. Utredningens bedömning är därför att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för avfallshantering i de flesta fall bör anges som områden av väsentligt allmänt intresse. Utredningen anser dock att områdena även ska kunna vara av riksintresse för det fall behovet uppstår.
12.11.8 Kärnavfallshantering
Enligt EU:s kärnavfallsdirektiv (2011/70/Euratom) ska alla länder i EU ha nationella planer för hantering av kärnavfall.
Av 10 § lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet framgår bl.a. att den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ska svara för att de åtgärder vidtas som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall.
Strålsäkerhetsmyndigheten har under utredningens arbete anfört att behovet av reglering kvarstår för anläggningar för slutlig förvaring av använt kärnbränsle.
Enligt utredningens bedömning är det uppenbart att det även framgent finns ett behov av att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för kärnavfallshantering ska omfattas av hushållningsbestämmelserna samt att områdena ska kunna vara av riksintresse.
12.12 Bostadsförsörjning
Utredningens förslag: Mark- och vattenområden som är särskilt
lämpliga för bostadsförsörjning kan vara av väsentligt allmänt intresse.
Behovet av att reglera detta intresse behandlas även i avsnitt 10.3.5.
Utredningen konstaterade i delbetänkandet (SOU 2014:59) att det råder enighet om att det råder brist på bostäder i stora delar av Sverige. Bostadsbristen är särskilt svår i storstadsregionerna och i tillväxtregioner. Enighet råder också om att bostadsbeståndet behöver utnyttjas bättre och att det behöver byggas fler bostäder.
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
455
I regeringens proposition En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (prop. 2012/13:178, s. 12) anges bl.a. följande. Regeringen anser att det regionala perspektivet i bostadsförsörjningen är av mycket stor vikt, särskilt i tillväxtregioner. I dessa regioner behövs det regionala perspektivet framför allt för att skapa balans i utbudet av bostäder. Samtidigt kan det vara lika relevant att kommuner med vikande befolkningsunderlag, eller på annat sätt förändrad befolkningsstruktur, tar hänsyn till ett mellankommunalt och regionalt perspektiv i arbetet med bostadsförsörjningen. Regeringen har tidigare bedömt att arbetet för näringslivsutveckling och attraktiva livs- och boendemiljöer är nära kopplat till den fysiska planeringen. Samordning av planeringen av bostäder, näringsverksamhet, infrastruktur och grönområden bidrar till lokal och regional tillväxt och utveckling. Ett mellankommunalt och regionalt perspektiv i arbetet med bostadsförsörjningen är därför en viktig förutsättning för att främja fungerande bostadsmarknader och näringslivets utveckling.
Genom ett tillägg i 2 kap. 3 § PBL, som trädde i kraft den 1 januari 2014, tydliggjordes att planläggning enligt PBL ska främja även det allmänna intresset av bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. I prop. 2012/13:178 s. 23–25 angavs bl.a. följande. Bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet ska utgöra ett allmänt intresse i PBL. Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska vara vägledande vid tillämpningen av 2 kap. 3 § 5 PBL. Genom att i PBL tydliggöra att kommunerna vid planläggning och andra ärenden bör främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet bör förutsättningarna öka för att det kommunala och i viss mån även det regionala bostadsförsörjningsbehovet tillgodoses. Att lyfta in bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet som ett allmänt intresse i 2 kap. 3 § PBL betonar vidare kommunernas ansvar att ta hänsyn till boendefrågorna i den fysiska planeringen. Det ger också länsstyrelserna ett tydligt stöd för att arbeta med bostadsförsörjningsfrågor i den fysiska planeringen.
I 3 kap. 5 § PBL tydliggörs översiktsplanens materiella innehåll. I 5 p anges att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. Denna punkt infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2014. I förarbetena som låg till grund för ändringen (prop. 2013/14:59, s. 22–23) anges bl.a. följande. För att säkerställa att bostadsbygg-
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
456
nadsbehovet behandlas i översiktsplanen anser regeringen att det behövs uttryckliga regler som ställer krav på att kommunens bedömningar av det framtida behovet av bostäder ska redovisas i översiktsplanen. Regeringen föreslår därför att bestämmelserna i 3 kap. 5 § PBL om översiktsplanens innehåll kompletteras med krav på att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. Därigenom stärks kopplingen mellan översiktsplanen och kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen. Bestämmelsen ger stöd för att redovisningen i översiktsplanen anpassas till kommunernas skilda förutsättningar och behov. I den mån behovet lämpligen tillgodoses genom ny bostadsbebyggelse, bör kommunen precisera hur behovet ska tillgodoses, t.ex. i vilka områden som det är aktuellt att exploatera för nya bostäder. Därmed inte sagt att bostadsbehovet med nödvändighet behöver tillgodoses genom att nya områden pekas ut för bostadsbebyggelse. Behovet kan lika gärna tillgodoses genom förändringar eller kompletteringar i befintlig bebyggelse. I den mån det finns ett överskott av bostäder kan kommunen välja att redovisa hur balans kan uppnås i beståndet. Avsikten med lagändringen är således att kommunens riktlinjer om bostadsförsörjningen ska återspeglas genom ställningstaganden i den fysiska planeringen, och inte att dubblera innehållet i översiktsplanen och kommunens riktlinjer.
Att frågan om bostadsförsörjning är av stor allmän betydelse är enligt utredningens mening uppenbart. Utredningen anser därför att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för bostadsförsörjning ska omfattas av hushållningsbestämmelserna. Utredningen har i delbetänkandet (SOU 2014:59) undersökt lämpligheten i att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse och upprättade även ett författningsförslag som skulle göra det möjligt att ange områden av riksintresse för bostadsförsörjning. Förslaget presenterades även vid en hearing och prövades i dialog med representanter från kommuner, SKL, länsstyrelser, centrala myndigheter och utredningens experter. Utredningen fann vid en samlad bedömning att det inte var lämpligt att låta bostadsförsörjningen omfattas av bestämmelserna om riksintresse. Bland annat konstaterades att bostadsförsörjningen främst är ett kommunalt och regionalt intresse. Utred-
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
457
ningen anser därför att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för bostadsförsörjning inte kan vara av riksintresse.
12.13 Näringslivsutveckling, forskning och innovation eller regional tillväxt
Utredningens förslag: Mark- och vattenområden som har sär-
skild betydelse för näringslivsutveckling, forskning och innovation eller regional tillväxt kan vara av väsentligt allmänt intresse.
Behovet av att reglera detta intresse har även behandlats i avsnitt 10.3.6.
Enligt 4 § förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete bör det regionala tillväxtarbetet utformas och bedrivas i sektorsövergripande samarbete mellan aktörer på lokal och nationell nivå. Av 7 § samma förordning framgår att det regionala utvecklingsprogrammet ska utgöra en samlad strategi för ett eller flera läns regionala tillväxtarbete. Utvecklingsprogrammet binder samman planeringsprocesser med betydelse för en hållbar regional utveckling och underlättar samverkan mellan länen.
Enligt regeringen är målet för den regionala tillväxtpolitiken utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft (se prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 19, s. 11).
Regeringen har fattat beslut om en Nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020 (beslut den 9 juli 2015, N2015/5297/RT). Strategin är vägledande för arbetet med hållbar regional tillväxt och attraktionskraft i hela landet fram till 2020 och ska bidra till att uppnå målet med den regionala tillväxtpolitiken – Utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Strategin är inriktad på att skapa goda förutsättningar att bo, arbeta samt etablera företag och verksamheter i hela landet och på så sätt skapa förutsättningar för hållbar regional tillväxt och ett Sverige som håller samman. I strategin anges bl.a. att en modern och aktiv regional tillväxtpolitik för hela landet inriktas på att regionerna ska ges möjligheter att växa och utvecklas efter sina särskilda förutsättningar, såväl i städer som på landsbygden. Ju fler regioner som är starka och expansiva, desto
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
458
bättre för Sverige. Förbättrat stöd till näringslivsutveckling och tillgång till finansiering, en fungerande arbetskraftsförsörjning, tillgång till offentlig och kommersiell service, utbildning samt investeringar i informationsteknik och infrastruktur är väsentliga inslag i en modern regional tillväxtpolitik.
I den nationella strategin har regeringen identifierat fyra prioriteringar för det regionala tillväxtarbetet. En av prioriteringarna är innovation och företagande. Regeringen uttalar att ett bra näringslivsklimat underlättar och ökar intresset för att starta, driva och utveckla framgångsrika företag, vilket är av avgörande betydelse för jobb, välfärd och en hållbar regional tillväxt och attraktionskraft. Innovations-, företags- och entreprenörskapsklimatet har en avgörande betydelse för näringslivets konkurrenskraft. Det är därför betydelsefullt att främja olika typer av innovationer, bl.a. i små och medelstora företag samt en miljödriven näringslivsutveckling inom alla branscher. Det är dessutom angeläget att utveckla starka regionala forsknings- och innovationsmiljöer. Universitet och högskolor har en viktig roll för utvecklingen av innovationer och ett stärkt samarbete mellan lärosäten, företag och det omgivande samhället är viktigt för att möta den ökande internationella konkurrensen. Ett mer strategiskt samarbete för innovation, företagande och entreprenörskap behövs inom alla sektorer och på alla nivåer i samhället. För att genomföra den regionala tillväxtpolitiken finns en rad verktyg på såväl EU-nivå som nationell och regional nivå. Ett verktyg är regionala utvecklingsstrategier. Det är regeringens uppfattning att de regionala utvecklingsstrategiernas roll behöver tydliggöras gentemot både nationell och lokal nivå. Regionala prioriteringar i strategierna ska vara väl förankrade lokalt och vara vägledande vid statliga myndigheters medverkan i det regionala tillväxtarbetet. De regionala utvecklingsstrategierna behöver även utvecklas avseende frågor om fysisk planering. Det handlar bl.a. om att skapa en tydligare samordning mellan de regionala utvecklingsstrategierna och kommunernas översiktsplaner, riktlinjer för bostadsförsörjning och andra relevanta strategier, program och planer inom länet.
Det finns, mot bakgrund av ovanstående, skäl att även mark- och vattenområden som har särskild betydelse för näringslivsutveckling, forskning och innovation eller regional tillväxt ska omfattas av hushållningsbestämmelserna. Lokalisering av denna typ av
SOU 2015:99 Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB
459
verksamheter är främst ett kommunalt och regionalt intresse. Utredningen anser därför att mark- och vattenområden som har särskild betydelse för näringslivsutveckling, forskning och innovation eller regional tillväxt inte kan vara av riksintresse.
Exempel kan vara områden lämpliga för näringslivskluster eller innovationscentra.
12.14 Totalförsvaret
Utredningens förslag: Mark- och vattenområden som har bety-
delse för totalförsvaret kan vara av väsentligt allmänt intresse. Ett område som behövs för totalförsvarets anläggningar kan vara av riksintresse.
Det intresse som anges i den föreslagna bestämmelsen motsvaras av det som anges i nuvarande 3 kap. 9 § miljöbalken.
Enligt förarbetena till NRL (prop. 1985/86:3, s. 77) utgår Totalförsvarets behov av mark- och vattenområden från intressen som är gemensamma för hela landet.
12.14.1 Totalförsvarets militära verksamhet
I regeringens proposition Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) anges att totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Totalförsvaret består av militärt och civilt försvar. Planeringen för totalförsvaret bör således återupptas och genomföras utifrån de planeringsanvisningar som regeringen beslutat. Statliga myndigheters förmåga på central och regional nivå att prioritera och fördela resurser vid höjd beredskap bör utvecklas (prop. 2014/15:109, s. 2). För att Försvarsmakten ska kunna öva och utbilda krigsförbanden är tillgång till ändamålsenliga övnings- och skjutfält av central betydelse. Det innebär att Försvarsmakten såväl i dag som i framtiden måste ha tillgång till övnings- och skjutfält av skilda naturtyper och terrängförhållanden. Fälten måste vara placerade i olika delar av landet så att förbanden kan utbildas och övas i olika klimatförhållanden och övningar kan genomföras över hela det
Förslag till områden av allmänt intresse i 3 kap. MB SOU 2015:99
460
operativa djupet. Det kan innebära att övnings- och skjutfält i vissa fall bör bibehållas även om det inte längre finns något militärt förband i fältets omedelbara närhet. Med dessa utgångspunkter bör dock Försvarsmakten även framöver löpande pröva behovet (se prop. 2014/15:109, s. 71).
Försvarsmaktens huvuduppgift är förmåga till väpnad strid. Anläggningar som enligt myndigheten behövs för för att upprätthålla förmågan är t.ex. fasta försvarsanläggningar inklusive anläggningar för elektromagnetisk kommunikation eller inhämtning av information samt övningsområden på land, i havet och i lufthavet och fasta baseringsfunktioner för markstrid, sjöstrid och luftstrid.
Utredningen anser att det även fortsättningsvis är av stor vikt att totalförsvarets intressen omfattas av hushållningsbestämmelserna samt att områden som behövs för totalförsvarets anläggningar kan vara av riksintresse.
12.14.2 Totalförsvarets civila verksamhet
Civilt försvar är den verksamhet som ansvariga aktörer genomför i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situationer då beredskapen höjs. Det civila försvaret är därmed inte en organisation. Verksamheten bedrivs av statliga myndigheter, kommuner, landsting, privata företag och frivilligorganisationer. Det avser skydd av befolkningen, säkerställande av samhällsviktiga funktioner och övriga samhällets stöd till Försvarsmakten. Regeringen delar Försvarsberedningens bedömning att planeringen för det civila försvaret därmed bör återupptas och genomföras med utgångspunkt i en helhetssyn där hotskalan omfattar såväl fredstida krissituationer som höjd beredskap. Helhetssynen gäller också vilka aktörer som bör delta i planeringen. Planeringen bör därför ske i samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner, landsting, frivilligorganisationer, privata näringslivet med flera som är berörda (se prop. 2014/15:109, s. 104).
Utredningen anser i likhet med föregående avsnitt att det även fortsättningsvis är av stor vikt att totalförsvarets intressen omfattas av hushållningsbestämmelserna samt att områden som behövs för totalförsvarets anläggningar kan vara av riksintresse.
461
13 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
13.1 Ikraftträdande
Utredningens förslag: Författningsändringarna ska träda i kraft
den 1 januari 2018.
De ändringar som utredningen föreslår i 3 kap miljöbalken, hushållningsförordningen och PBL och PBF medför, enligt utredningens bedömning att hushållningsbestämmelserna bättre kan uppfylla syftet att utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas. Det är därför angeläget att ikraftträdandet inte ligger allt för långt fram i tiden. Med beaktande av den tid som kan behövas för remissförfarandet, beredningen inom regeringskansliet och riksdagsbehandlingen bedöms att författningsändringarna kan träda i kraft tidigast den 1 januari 2018.
13.2 Övergångsbestämmelser
13.2.1 Miljöbalken
Utredningens förslag: Områden som bedömts vara av riks-
intresse enligt 2 § hushållningsförordningen i dess lydelse före den 1 januari 2018 ska anses vara av riksintresse till dess att sektorsmyndigheterna har meddelat nya beslut om områden av
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser SOU 2015:99
462
riksintresse enligt 13 § hushållningsförordningen i dess nya lydelse. Detta gäller dock längst till den 1 juli 2020.
Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla i mål och ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet.
Enligt utredningens förslag ska regeringen, efter förslag från sektorsmyndigheterna fatta beslut om kriterier som underlag för bedömning om ett område är av riksintresse. Detta beslut ska föregås av ett remissförfarande. Först därefter kan sektorsmyndigheterna fatta beslut om att ett område är av riksintresse. Enligt 3 kap. 20 § i utredningens förslag ges regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer en möjlighet att under vissa förutsättningar besluta att ett mark- och vattenområde får användas för att tillgodose ett väsentligt allmänt intresse enligt 3 kap. MB trots att det innebär att ett riksintresse inte tillgodoses. Utredningen föreslår även att begreppet ”intresset ska skyddas mot påtaglig skada” eller motsvarande ersätts med ”intresset ska tillgodoses”. Att ”tillgodose” ett intresse är enligt utredningens uppfattning en formulering som bättre stämmer överens med bestämmelsernas karaktär av planeringsriktlinjer än den nuvarande formuleringen ”skyddas mot påtaglig skada” eller motsvarande. Formuleringen ”intresset ska tillgodoses” kan enligt utredningens mening bidra till att främja en helhetssyn vid överväganden om användning av mark- och vattenområden.
Som framgår av avsnitt 13.3 bedömer utredningen att en avsevärd tid kommer att förflyta innan bestämmelserna kan tillämpas fullt ut. Utredningen föreslår därför att de områden som enligt nuvarande bestämmelser i 2 § hushållningsförordningen har föreslagits vara av riksintresse ska anses vara av riksintresse till dess att sektorsmyndigheterna har fattat nya beslut om riksintresse enligt de föreslagna reglerna. Genom detta kommer de föreslagna ändringarna i bl.a. 3 kap. 3, 4 och 20 §§ kunna börja tillämpas samtidigt som bestämmelserna träder i kraft.
Efter den 1 juli 2020 ska dock de områden som tidigare har bedömts vara av riksintresse inte längre beaktas vid planering av och beslut om användningen av mark- och vattenområden.
Det kommer att finnas oavslutade ärenden hos kommunerna, länsstyrelserna, regeringen, domstolarna samt övriga inblandade myndigheter. Handläggningen kan ha kommit relativt långt och det
SOU 2015:99 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
463
skulle enligt utredningens bedömning kunna leda effektivitetsförluster om de nya bestämmelserna ska börja tillämpas i redan påbörjade ärenden. Utredningen bedömer därför att det är lämpligare att prövningen slutförs i den ordning som gällde när ärendena inleddes.
13.2.2 Plan- och bygglagen
Utredningens förslag: Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla
för mål och ärenden som har påbörjats före den 1 januari 2018.
Kommunerna ska senast den 31 december 2024 ha aktualitetsprövat sin översiktsplan med anledning av de föreslagna ändringarna i 3 kap. MB.
Det kommer att finnas oavslutade ärenden hos kommunerna, länsstyrelserna, regeringen, domstolarna samt övriga inblandade myndigheter. Handläggningen kan ha kommit relativt långt och det skulle enligt utredningens bedömning kunna leda effektivitetsförluster om de nya bestämmelserna ska börja tillämpas i redan påbörjade ärenden. Utredningen bedömer därför att det är lämpligare att prövningen slutförs i den ordning som gällde när ärendena inleddes.
Enligt lagstiftarens intentioner är översiktsplaneringen av central betydelse för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. Tanken var att konflikter mellan olika anspråk om markanvändningen i första hand skulle lösas i dialog mellan länsstyrelse och kommun i översiktsplaneringen.
Utredningen har dock konstaterat att översiktsplaneringen inte alltid har bedrivits på det sätt lagstiftaren avsåg, bland annat beträffande innehåll, aktualitet, dialog m.m. Detta får till följd att underlaget för bedömning i planering och beslut ofta kan vara bristfälligt. Det ökar även sannolikheten för fördröjningar och fördyrade kostnader i planerings- och beslutsprocesser för aktuella projekt. Utredningen anser därför att det bör införas en övergångsbestämmelse med innebörd att kommunerna senast den 31 december 2024 ha aktualitetsprövat sin översiktsplan med anledning av de föreslagna ändringarna i 3 kap. MB.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser SOU 2015:99
464
13.2.3 Hushållningsförordningen och PBF
Utredningens förslag: Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla
för mål och ärenden som har påbörjats före den 1 januari 2018.
Det kommer att finnas oavslutade ärenden hos kommunerna, länsstyrelserna, regeringen, domstolarna samt övriga inblandade myndigheter. Handläggningen kan ha kommit relativt långt och det skulle enligt utredningens bedömning kunna leda effektivitetsförluster om de nya bestämmelserna ska börja tillämpas i redan påbörjade ärenden. Utredningen bedömer därför att det är lämpligare att prövningen slutförs i den ordning som gällde när ärendena inleddes.
13.3 Genomförande
Innan bestämmelserna kan tillämpas fullt ut bedömer utredningen att följande bör genomföras.
2018
Omedelbart efter bestämmelsernas ikraftträdande bör regeringen ge sektorsmyndigheterna i uppdrag att inom sina ansvarsområden i samråd med Boverket lämna förslag till kriterier för vilka områden som kan vara av riksintresse.
Boverket bör samtidigt ges följande uppdrag. – Att bistå sektorsmyndigheterna i deras uppdrag om kriterier. – Att utfärda föreskrifter om utformning av sektorsmyndig-
heternas underlag till förslag om områden av riksintresse. – Att utforma närmare anvisningar för tillämpningen av hushåll-
ningsbestämmelserna. Anvisningarna bör samlas i en handbok som bland annat beskriver metoder för redovisning i översiktsplanen av kommunens bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. PBL ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses.
SOU 2015:99 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
465
– Att i samarbete med länsstyrelserna och SKL genomföra en
utbildning om de föreslagna nya hushållningsbestämmelserna och deras tillämpning. – Att i samverkan med SKL utveckla och sprida metoder för över-
siktsplanering och aktualitetsprövning som passar kommuner med olika resurser och behov. – Att upprätta ett allmänt tillgängligt centralt register över beslutade
områden av riksintresse med avgränsning och beskrivning samt vissa områden av väsentligt allmänt intresse och att utfärda föreskrifter för registret.
2019
Sektorsmyndigheternas redovisade förslag till kriterier för vilka områden som kan vara av riksintresse läggs efter ett brett remissförfarande till grund för regeringens beslut om särskilda kriterier för olika typer av områden som kan vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. Beslutet bör fogas som en bilaga till hushållningsförordningen.
Efter regeringens beslut om kriterier bör sektorsmyndigheterna ges i uppdrag att föreslå områden som de bedömer vara av riksintresse enligt de nya kriterierna och att genomföra samrådsförfarande om förslagen. Underlaget till förslagen utformas i enlighet med Boverkets meddelade föreskrifter. I uppdraget bör ingå att, i den utsträckning det är behövligt, lämna underlag om områden som de bedömer vara av väsentligt allmänt intresse ur ett nationellt perspektiv till Boverket.
2020
Efter genomförd samrådsprocess fattar sektorsmyndigheterna beslut om områden av riksintresse och meddelar Boverket beslut om områden av riksintresse och underlag om eventuella områden av väsentligt allmänt intresse. Boverket för in uppgifterna i sitt upprättade register.
Boverket har publicerat en handbok för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna och genomfört en utbildning om tillämp-
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser SOU 2015:99
466
ningen och om metoder för översiktsplanering och aktualitetsprövning som passar kommuner med olika resurser och behov.
2021
Länsstyrelserna redovisar sammanfattande redogörelser till kommunerna som kan påbörja sitt arbete med att aktualisera sina översiktsplaner. Redogörelserna innehåller bl.a. underlag från Boverkets register om områden av riksintresse och områden av väsentligt allmänt intresse ur ett nationellt perspektiv samt om ytterligare områden som länsstyrelserna bedömer vara av väsentligt allmänt intresse ur ett regionalt perspektiv.
2022–2024
Efter valet 2022 genomför kommunerna sitt arbete med aktualisering av översiktsplanerna med anledning av ändringarna i 3 kap. MB och beslutar om översiktsplanerna senast den 31 december 2024.
DEL V Konsekvenser
469
14 Konsekvenser
I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244) finns bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande.
Enligt direktivet ska utredaren särskilt uppmärksamma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen. Vid eventuella statsfinansiella konsekvenser ska utredaren föreslå finansiering.
I detta kapitel redogör utredningen för bedömningen av de konsekvenser i dessa avseenden som utredningens förslag kan antas medföra.
14.1 Författningsenliga krav på redovisningen av konsekvenser av förslagen i ett betänkande
14.1.1 Kommittéförordningen
Bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande finns i 14–15 a §§kommittéförordningen.
Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska enligt 14 § kommittéförordningen en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslaget innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering.
Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsföre-
Konsekvenser SOU 2015:99
470
byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska enligt 15 a § kommittéförordningen förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet.
14.1.2 Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning
Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av förslag till nya eller ändrade regler i ett betänkande ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
Enligt 6 § ska en konsekvensutredning innehålla följande.
1. en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå,
2. en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det
man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd,
3. uppgifter om vilka som berörs av regleringen,
4. uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande-
rätt grundar sig på,
5. uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser
regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen,
6. en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går
utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, och
7. en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller
tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser.
SOU 2015:99 Konsekvenser
471
Om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen enligt 7 §, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande:
1. antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk-
samma i samt storleken på företagen,
2. vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och
vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader,
3. vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för
företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen,
4. i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon-
kurrensförhållandena för företagen,
5. hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före-
tagen, och
6. om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas
utformning.
14.2 Problembeskrivning och målsättning
14.2.1 Problemen med dagens system och tillämpning
I avsnitt 11.1.1 redovisas utredningens bedömning av problemen med dagens system och tillämpning. I korthet är problemen följande.
Utredningen konstaterar inledningsvis att bestämmelsernas funktion som instrument för statligt inflytande har betonats i tillämpningen jämfört med den av lagstiftaren åsyftade allmänna funktionen som vägledning för väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att utnyttja marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Sektorsmyndigheternas bedömningar har medfört att den sammanlagda nettoarealen för områden som 2014 bedömts vara av riksintresse enligt 3 kap. 5–9 §§ MB omfattar cirka 46 procent av landets totala land- och vattenareal innanför länsgränserna.
Det förekommer områden som inte längre kan anses vara aktuella som områden av riksintresse, och många områden är otydligt
Konsekvenser SOU 2015:99
472
avgränsade och otillräckligt beskrivna vad gäller de värden som motiverar att området är av riksintresse. Det medför svårigheter för kommunen att i översiktsplanen redovisa hur den avser att tillgodose riksintressena. Tillämpningsfrågan förskjuts till behandlingen av enskilda ärenden vilket medför fördröjning och ökade kostnader i planerings- och beslutsprocesser.
Det lagkomplex som styr systemet för hushållning med mark och vattenområden och särskilt områden av riksintresse är svåröverblickbart. Otydligheter och brister i systemet för hushållning med mark- och vattenområden medför att det blir svårt att tillämpa, såväl för kommuner och länsstyrelser som för centrala myndigheter. Bestämmelserna tillämpas inte likartat över landet. Det kan drabba alla typer av intressen och leda till såväl hinder för utveckling som till felaktiga avvägningar. Några exempel på brister är
att tveksamhet råder om de utpekade riksintresseområdenas kvalitet, legitimitet och aktualitet
att osäkerhet råder om bedömning av påtaglig skada
bristande dialog mellan myndigheter och kommuner i riksintresseprocessen
brist på kompetens och kunskap om tillämpningen av bestämmelserna
bristande samordning på nationell nivå.
Översiktsplanen är ett viktigt underlag för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna men alla kommuner aktualitetsprövar inte sina översiktsplaner i den omfattning som lagstiftningen föreskriver.
De samhällsintressen som anges i hushållningsbestämmelserna speglar de mark- och vattenanvändningsfrågor som var angelägna under den fysiska riksplaneringens tid och då naturresurslagen kom till för över tjugofem år sedan. Dagens samhällsintressen angående mark- och vattenanvändningen som behöver bevakas i den fysiska planeringen uttrycks endast delvis i nuvarande bestämmelser.
Sammantaget medför bristerna i dagens system att själva systemets legitimitet ifrågasätts. Osäkerheten i tillämpningen medför
SOU 2015:99 Konsekvenser
473
fördröjningar och ökade kostnader i planerings- och beslutsprocesser och motverkar en effektiv samhällsplanering.
14.2.2 Förslagets syfte
Utredningens förslag har som övergripande syfte att förbättra funktionssättet för systemet för hushållning med mark- och vattenområden – och särskilt områden av riksintresse – så att tillämpningen inom systemet bättre bidrar till en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden och den fysiska miljön i övrigt för att nå en hållbar utveckling. Mer precist syftar föreslagna ändringar till att
främja en helhetssyn i den fysiska planeringen
förtydliga bestämmelsernas avsedda karaktär som planeringsriktlinjer
anpassa bestämmelserna till dagens krav och behov
förbättra förutsättningarna för kommunernas viktiga arbete med att bidra till hållbar utveckling genom fysisk planering
förtydliga det statliga inflytandet i den kommunala fysiska planeringen beträffande nationellt betydelsefulla intressen
förbättra samordningen på nationell nivå genom att regeringens roll i systemet stärks
förbättra förutsättningarna för dialog mellan stat och kommun om områden av riksintresse
förtydliga tillämpningen av systemet.
14.3 Beskrivning av alternativa lösningar och jämförelse av konsekvenser för övervägda alternativ
I avsnitt 11.1.2 redovisas utredningens överväganden angående olika förslag till lösningar som kan motsvara direktivets uppdrag att åtgärda bristerna i systemet för hushållning med mark och vatten.
När utredningens förslag och de andra förslagen ställdes mot direktivets kriterier för det förväntade förslaget befanns utred-
Konsekvenser SOU 2015:99
474
ningens förslag vara det som bäst motsvarade kriterierna. Någon samhällsekonomisk beräkning för de andra förslagen har därför inte utförts, men vid en översiktlig bedömning finner utredningen att konsekvenserna av de andra lösningarna visserligen skulle medföra lägre direkta kostnader men i gengäld betydligt lägre samhällsekonomiska intäkter.
14.3.1 Effekter av om ingenting görs
Den problembild som beskrivs i avsnitt 14.2.1 har varit tilltagande över tid.
Sektorsmyndigheterna arbetar i varierande grad utifrån sin roll i systemet beroende på resurser och intresse (se kap. 4). Några myndigheter, exempelvis Trafikverket och Försvarsmakten arbetar relativt regelbundet med aktualisering av sina bedömningar av områden av riksintresse. Några myndigheter har arbetat med att revidera kriterier för bedömning av områden av riksintresse, t.ex. Sveriges geologiska undersökning och Havs- och vattenmyndigheten.
Under de senaste åren har också processer initierats för att komma tillrätta med olika delar av problembilden och säkerställa en mer ändamålsenlig tillämpning inom systemet. Som exempel kan nämnas att en översyn och revidering av riksintressen för kulturmiljövården pågår i större eller mindre omfattning i samtliga län. Riksantikvarieämbetet hanterar för närvarande revideringsförslag för cirka 200 riksintressen i olika län. Arbetet beräknas pågå under de närmaste åren. Naturvårdsverket redovisade 2014 sitt uppdrag att göra en översyn av vilka områden som bedöms vara av riksintresse för friluftslivet enligt 3 kap. 6 § miljöbalken, särskilt med beaktande av de långsiktiga behoven av tätortsnära natur. Översynen genomfördes i samråd med Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna. Tillväxtverket har påbörjat ett arbete för att bedöma behovet av ytterligare områden av riksintresse för industriell produktion.
Boverkets insatser för att samordna sektorsmyndigheternas underlag har varit begränsade sedan slutet av 1990-talet. Verket fick 2014 i uppdrag av regeringen att prioritera uppgiften att samordna sektorsmyndigheternas arbete med riksintressefrågan i syfte att
SOU 2015:99 Konsekvenser
475
förtydliga riksintresseunderlaget och att hålla det uppdaterat samt att efter samråd med berörda myndigheter ta fram en vägledning om vad påtaglig skada på riksintressen innebär i planprocessen.
Enligt utredningens uppfattning kan dessa förändringar förväntas påverka systemets funktionssätt positivt i relativt begränsad utsträckning eftersom åtgärderna främst riktar sig mot den del av systemet som handlar bestämmelsernas funktion som instrument för statligt inflytande. Mot bakgrund av analysen av systemets funktion (se avsnitt 11.1.1) bedömer utredningen att utvecklingen kommer fortsätta vara negativ om inte förändringar i dagens system för hushållning med mark- och vattenområden kommer till stånd. Samtidigt pågår en utveckling med kraftigt tilltagande bostadsbrist som ytterligare komplicerar problembilden.
14.4 Introduktion och sammanfattning av konsekvenser
14.4.1 Ett ramverk för att identifiera och värdera förslagets konsekvenser
Konsekvenserna av att genomföra och tillämpa utredningens förslag är överlag svåra är att förutse och värdera. Det gäller i särskilt hög utsträckning konsekvenserna på lång sikt för systemet för hushållning med mark- och vattenområden. För att ge struktur till utredningens arbete har ett ramverk för förslagets konsekvenser utarbetats som delar in bedömda konsekvenser i tre huvudsakliga faser.
I en första fas – Konsekvenser av nya krav och uppgifter – beskrivs de konsekvenser som följer som en direkt konsekvens av att berörda aktörer får nya krav och ges nya uppgifter. En del handlar om de direkta kostnaderna för att genomföra förslaget. En annan del diskuterar vad som händer på kort sikt om förslaget genomförs, exempelvis att översiktsplanerna förbättras och att planerare blir mer informerade och kunniga om hur hushållningsbestämmelserna ska tillämpas.
I fas två – Konsekvenser av förändringar i systemets funktionssätt – beskrivs de konsekvenser som följer på de förbättrade planeringsförutsättningarna i föregående steg. En del handlar då om effektiviseringar inom systemet som minskar tids- och resursåt-
Konsekvenser SOU 2015:99
476
gången. En annan del handlar om att de förbättrade förutsättningarna att tillämpa hushållningsbestämmelserna leder till att bättre och mer ändamålsenliga avvägningar och beslut tas inom systemet.
I den tredje och sista fasen – Konsekvenser av förbättrad tillämpning av systemet – beskrivs de konsekvenser som följer på att bättre och mer ändamålsenliga avvägningar och beslut tas inom systemet. Det handlar då om vilka konsekvenser detta får för de värden som systemet för hushållning med mark- och vattenområden enligt lagstiftarens intentioner är avsett att värna.
Ett viktigt syfte med ramverket är att kunna följa konsekvenserna i de tre nivåerna så att en konsekvens inte värderas två gånger (dubbelräkning). Vi kan exempelvis inte värdera den samhällsekonomiska nyttan av bättre planeringsunderlag om vi samtidigt värderar den samhällsekonomiska nyttan av den tid- och arbetsbesparing som kan göras som en konsekvens av de bättre planeringsunderlagen. Av detta skäl är det viktigt att hålla isär vilka konsekvenser som värderas var.
•Kostnader för genomförande av förslag
•Förbättrade förutsättningar att tillämpa hushållningsbestämmelserna
Fas 1. Konsekvenser
av nya krav och
uppgifter
•Intäkter från minskad tids- och resursåtgång
•Bättre och mer ändamålsenliga avvägningar och beslut
Fas 2. Konsekvenser
av förändringar i
systemets funktionssätt
•Intäkter och kostnader för förändrad exploatering / bevarande
Fas 3. Konsekvenser
av förbättrad
tillämpning av
systemet
SOU 2015:99 Konsekvenser
477
14.4.2 Övergripande bedömning av förslagets samhällsekonomiska konsekvenser
Utredningen uppskattar de samlade direkta kostnaderna för att genomföra förslaget till cirka 154 miljoner kronor fram till år 2035 uttryckt i dagens penningvärde. Om vi även tar hänsyn till intäkterna som dessa kostnader indirekt förväntas generera i form av skatter, sociala avgifter etc. uppskattas de direkta nettokostnaderna för förslaget till 75 miljoner kronor fram till år 2035 uttryckt i dagens penningvärde. De största kostnadsposterna består av löpande kostnader för aktualitetsprövning av områden av riksintresse och väsentligt allmänt intresse, kostnader för utformande av förslag till beslut om områden av riksintresse och område av väsentligt allmänt intresse, samt kostnader för samrådsförfarande, prövning och beslut av område av riksintresse.
Det är genomgående svårt att uppskatta de samhällsekonomiska intäkterna av förslaget. Utifrån långtgående antaganden har ett antal räkneexempel utarbetats i syfte att illustrera storleken på de samhällsekonomiska intäkterna från minskad tids- och resursåtgång inom systemet för detaljplanering. Dessa räkneexempel indikerar en samhällsekonomisk intäkt på knappt 350 miljoner kronor under en tioårsperiod fram till 2035 där huvuddelen av intäkterna kommer från förkortade planprocesser som tidigarelägger bostadsbyggande och minskad tids- och resursåtgång för detaljplanering på grund av bättre planeringsunderlag i översiktsplanerna. Dessa räkneexempel ska tolkas med stor försiktighet men kan utgöra referensvärden för att relatera till förslagets bedömda kostnader.
Den sannolikt mest betydande konsekvensen av utredningens förslag är den förbättrade och vidgade tillämpningen av hushållningsbestämmelserna som kan förväntas som en konsekvens av förslaget. Med bestämmelser som svarar mot dagens krav och behov och kan användas för att operationalisera samhällets mål ökar möjligheterna att bedriva ett effektivt arbete med fysisk planering för en hållbar utveckling. Denna effekt har inte varit möjliga att uppskatta eller värdera eftersom det inte går att förutse vare sig på vilka sätt som beslut kommer att fattas annorlunda som en konsekvens av utredningens förslag eller hur stora samhällsekonomiska värden som påverkas. Oaktat svårigheterna att bedöma dessa konsekvenser gör utredningen bedömningen att det sannolikt är dessa
Konsekvenser SOU 2015:99
478
konsekvenser som är störst och långsiktigt kommer att få störst påverkan.
Utredningen bedömer att förslaget kommer att leda till en bättre och mer ändamålsenlig fysisk planering, vilket i sin tur kan förväntas generera samhällsekonomiska nyttor i form av bättre hushållning med mark- och vattenområden och fysisk miljö i övrigt. Att alla kommuner får en aktuell översiktsplan som baserar sig på mer fullständig kunskap om allmänna intressen som ska tillgodoses i planeringen bör medföra att kommunerna kan göra mer medvetna och väl underbyggda ställningstaganden. Det medför i sin tur att underlaget för beslut enligt anknuten lagstiftning förbättras, vilket ger bättre förutsättningar för en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden i enlighet med lagstiftarens intentioner. Det är troligt att fler bostäder över tid kommer att byggas som en indirekt konsekvens av förslaget.
Förslagets huvudsakliga och övergripande långsiktiga syfte är att tillämpningen av hushållningsbestämmelserna genom förbättrad systemeffektivitet och utvecklade bestämmelser bättre ska kunna bidra till en hållbar utveckling. De långsiktiga samhällsekonomiska effekterna av att uppfylla detta syfte är svåra att värdera, men utredningen menar att det är högst troligt att de samhällsekonomiska intäkterna vida överstiger kostnaderna. Utredningens samlade bedömning är att förslaget bör ge ett samhällsekonomiskt positivt resultat.
14.4.3 Hur olika aktörer påverkas av förslaget
Svårigheterna att göra en enhetlig och samlad bedömning av förslagets konsekvenser gör det också svårt att värdera hur och i vilken utsträckning som olika aktörer och nivåer påverkas av utredningens förslag. I tabell 14.1 nedan redovisas en sammanställning över hur olika aktörer kan förväntas påverkas av förslaget. Sammanställningen är strukturerad utifrån ramverkets tre faser och avslutas med en samlad bedömning.
SOU 2015:99 Konsekvenser
479
Konsekvenser för staten
Staten är den aktör som står för merparten av genomförandet och de direkta kostnaderna för förslaget. På kort sikt bedöms därför att kostnaderna för staten blir större än intäkterna. Den initiala investeringen, som genomförandet av förslaget kan betraktas som, förväntas över tid generera betydande positiva effekter. Förslaget förväntas medföra markant bättre underlag för länsstyrelsernas bedömningar i planprocesser vilket kan förväntas påverka såväl tids- och resursåtgången för länsstyrelserna samt minska behovet av att utforma invändningar. Förslaget förväntas även skapa bättre förutsättningar för att integrera hänsyn och intressen mellan systemet för hushållning med mark- och vattenområden och det övriga arbetet för hållbar utveckling, exempelvis miljömålsarbetet, det regionala utvecklingsarbetet, klimatarbetet och energiomställningsarbetet.
Konsekvenser SOU 2015:99
480
Konsekvenser för regionala organ
Den regionala nivån och landstingen berörs i begränsad utsträckning av utredningens förslag. På lång sikt kan förbättringar i planeringssystemets funktionssätt medföra positiva effekter på den regionala nivåns arbete. Förutsättningarna att bedriva regionalt strukturpåverkande tillväxtarbete kan exempelvis antas förbättras genom den förbättrade kommunala översiktsplaneringen.
Konsekvenser för kommunerna
Utredningen bedömer att förslaget ger en positiv effekt för kommunerna. Kommunernas möjligheter att påverka sektorsmyndigheternas bedömningar av områden av riksintresse stärker deras roll inom systemet. Förslaget förväntas sammantaget medföra betydande förbättringar på den kommunala planeringsprocessen. Planerare, handläggare och andra medarbetare hos kommunerna får ökad kunskap om och förståelse för de allmänna intressen som ska tillgodoses i samhällsplaneringen. Den ökade kunskapen och de förbättrade planeringsunderlagen inom systemet för hushållning av mark- och vattenanvändning bedöms sammantaget att medföra en ökad tydlighet och förutsägbarhet i den kommunala planeringen.
Konsekvenser för företag
Utredningens förslag bedöms inte medför några direkta konsekvenser för företag. Förslaget bedöms inte få någon direkt påverkan på företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Förändringen bedöms inte heller påverka företagens administrativa kostnader1. Företag bedöms inte behöva vidta några förändringar i sina verksamheter till följd av åtgärden.
Däremot förväntas förslaget medföra indirekta konsekvenser för företag genom förslagets förväntade påverkan på systemets funktionssätt och tillämpning. Utredningen bedömer att detta särskilt gäller de företag som är verksamma inom bostadsbyggande.
1
Notera att minskad administrativ hantering för företagen pga. systemets bättre funktions-
sätt inte är att betrakta som administrativa kostnadsförändringar för företagen då det inte hänger samman med någon förändrad regelbörda.
SOU 2015:99 Konsekvenser
481
Nedan följer en sammanställning av antalet företag som kan förväntas beröras indirekt genom förändrade exploateringsförutsättningar, uppdelade på antalet anställda.
Källa: SCB Företagsdatabasen (2014). * Avser kumulativt antal företag med start i kategorier av företag med högst antal anställda.
Enligt 2014 års uppgifter från SCB och företagsdatabasen uppgår den totala företagspopulationen för dessa tre SNI-koder till 23 206 företag2. Fyra femtedelar av dessa företag har endast 1–4 anställda.
Konsekvenser för enskilda
Konsekvenserna av ökad kvalitet i den fysiska planeringen och en mer ändamålsenlig hushållning med mark- och vattenområden förväntas i förlängningen komma enskilda till del, exempelvis i termer av en bättre bostadsförsörjningssituation, minskad kommunal skattebörda och bättre miljö. På grund av stora osäkerheter och långa orsak-verkan-kedjor bedöms dessa konsekvenser inte möjliga att uppskatta eller värdera.
2
Intresse- och branschorganisationen Fastighetsägarna har som referensvärde 17 000 med-
lemmar och representerar alla typer av fastigheter: BRF, hyresvärdar, förvaltare och ägare av lokaler för industri, handel och kontor, såväl privata som offentliga.
Konsekvenser SOU 2015:99
482
14.5 Konsekvenser av nya krav och uppgifter (fas 1)
14.5.1 Förbättrade förutsättningar att tillämpa hushållningsbestämmelserna
Minskade arealer och antal områden av riksintresse
Enligt förslaget ska regeringen besluta om särskilda kriterier för olika typer av områden som kan vara av riksintresse enligt 3 kap. MB. Sektorsmyndigheterna ska utforma förslag till sådana kriterier, i enlighet med vissa förutsättningar. Förslagen bör bl.a. utforma förslagen med beaktande av möjligheten att ange ett område som varande av väsentligt allmänt intresse i stället för av riksintresse och med inriktning mot att minska den sammanlagda utbredningen av områden av riksintresse jämfört med i dag.
Den efterföljande samrådsprocessen med ökad möjligheter till kommunalt deltagande och inflytande bör ha en återhållande effekt på sektorsmyndigheternas förslag till omfattning av riksintressen i antal och areal.
Sammantaget bedömer utredningen att förslaget kommer att medföra en minskning av antalet områden och arealer riksintresse. Omfattningen av denna minskning är inte möjlig att uppskatta.
Utredningen föreslår att ett område med en grundvattenförekomst av stor betydelse för dricksvattenförsörjningen kan vara av riksintresse. I dag finns drygt 300 identifierade grundvattenmagasin varav cirka 160 med enskilda beskrivningar. Sveriges geologiska undersökning kan i nuläget inte bedöma hur många av dessa som skulle bli områden av riksintresse.
Ökade kunskaper och kompetenser bland planerare och handläggare
Utredningens förslag bedöms få som konsekvens att planerare, handläggare och andra medarbetare hos kommuner, länsstyrelsen, sektorsmyndigheter och regionala organ får ökad kunskap om och förståelse för de allmänna intressen som ska tillgodoses i samhällsplaneringen. Skälen till det är framför allt att
riksintressena får tydliga värdebeskrivningar som gör dem förutsägbara och användbara i planering och beslut
SOU 2015:99 Konsekvenser
483
Boverket anordnar utbildningar om tillämpningen av hushållningsbestämmelserna
kommuner, berörda länsstyrelser, berörda regionala organ samt övriga berörda sektorsmyndigheter deltar i samrådsförfaranden.
Bättre och tydligare planeringsunderlag
Utredningens förslag bedöms få som konsekvens att kommuner tar fram mer tydliga, underbyggda och fullständiga planeringsunderlag. Sammantaget bedöms föreslagna ändringar bidra till ökad planeringsnytta för de aktörer som befinner sig och arbetar inom systemet för hushållning med mark- och vattenområden. Detta förväntas i ett första skede ske inom ramen för den kommunala översiktsplaneringen för att i andra hand även påverka den kommunala detaljplaneringen och planering och beslut enligt övrig anknuten lagstiftning. Skälen till att planeringsunderlagen bedöms förbättras är framför allt att
områden av riksintresse och väsentligt allmänt intresse redovisas i översiktsplanerna
riksintressena får tydliga värdebeskrivningar som gör dem förutsägbara och användbara i planering och beslut
kunskapen och kompetensen bland planerare och handläggare kring hur de allmänna intressena ska tillgodoses i samhällsplaneringen ökar.
Ökad tydlighet och förutsägbarhet inom systemet för hushållning med mark- och vattenområden
Utredningen bedömer att den ökade kunskapen och de förbättrade planeringsunderlagen inom systemet för hushållning med mark- och vattenområden sammantaget kommer att medföra en ökad tydlighet och förutsägbarhet inom systemet som sammantaget bedöms bidra positivt till systemets funktionssätt. Detta bedöms kunna generera positiva effekter som
minskade risker och osäkerheter i exploatering
Konsekvenser SOU 2015:99
484
minskad tids- och resursåtgång för planering och kopplade processer
mer enhetliga bedömningar
bättre balans i avvägningar av intressen
bättre förutsättningar att för att integrera tillämpningen systemet för hushållning med mark- och vattenområden med det övriga arbetet för hållbar utveckling, exempelvis miljömålsarbetet, det regionala tillväxtarbetet, klimatarbetet och energiomställningsarbetet.
Ökad acceptans för beslutade områden av riksintresse, samt legitimitet för systemet och statens ingripandegrunder i planeringen
Utredningens förslag bedöms få som konsekvens att aktörer inom systemet för hushållning med mark- och vattenområden i större utsträckning accepterar beslutade riksintressen. I förlängningen bedöms därmed legitimiteten för systemet och statens inflytande i den kommunala planeringen att stärkas. Skälen till denna bedömning är framför allt:
minskning av antal områden och arealer riksintresse
kommuner, berörda länsstyrelser, berörda regionala organ, samt övriga berörda sektorsmyndigheter deltar samrådsförfaranden
införande av formkrav för beslut om områden av riksintressen
tydliga värdebeskrivningar gör tolkningen av riksintressevärden förutsägbara och användbara i planering och beslut.
14.5.2 Direkta kostnader för att genomföra utredningens förslag
I detta avsnitt redovisas en bedömning av de direkta kostnader som genomförandet av förslaget förväntas medföra på kort sikt för berörda aktörer i form av kostnader för ökat antal årsarbetskrafter. Det är troligt att genomförandet av förslaget i olika utsträckning kommer att ställa krav på berörda aktörer att säkerställa tillgång till
SOU 2015:99 Konsekvenser
485
specifika utredningskompetenser, samt skapa nya interna processer för att hantera förändringen. Dessa förändringar och krav ingår i den samlad kostnadsbild som har uppskattats. Om inget annat anges beskriver tabellerna i detta kapitel totala uppskattade kostnader per moment och aktör, inte årlig kostnad. Utredningen uppskattar de samlade direkta kostnaderna brutto för att genomföra förslaget till knappt 154 miljoner kronor.
Källa: Beräkningar av Ramböll.
Not: Värdena i tabellen är diskonterade med diskonteringsränta 2 procent. De värden som anges i tabellerna nedan (14.4–14.8) är inte diskonterade vilket gör att dessa skiljer sig från värdena i denna tabell.
Nedan följer en utförligare beskrivning av dessa direkta kostnader.
Uppdrag till Boverket m.fl
Enligt utredningens förslag ges Boverket i uppdrag att
upprätta ett nationellt digitalt hushållningsregister och att hålla det uppdaterat
meddela föreskrifter om hur underlaget för beslut om riksintresse ska utformas, samt hur underlaget till registret ska vara utformat
ta fram en handbok för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna
Konsekvenser SOU 2015:99
486
genomföra utbildningar för de aktörer som har att tillämpa hushållningsbestämmelserna i samverkan med SKL och länsstyrelserna
utveckla metoder för förenklad översiktsplanering som passar kommuner med olika resurser och behov i samverkan med SKL och länsstyrelserna.
Uppdragen uppskattas medföra en ökad arbetsbörda motsvarande totalt 8,2 miljoner kronor fram till 2035. Fördelningen av uppskattad arbetsbörda framgår av tabell 14.4 nedan.
SOU 2015:99 Konsekvenser
487
Källa: Riksintresseutredningen, beräkningar av Ramböll.
Not: Kostnaderna för underhåll av register är löpande mellan åren 2020–2035. Övriga kostnader tillkommer åren 2017–2019, och Summa alla aktörer i tabellen avser löpande totalkostnad över denna period.
Utformande av förslag till kriterier för områden av riksintresse
Regeringen ger berörda sektorsmyndigheter i uppdrag att i enlighet med vissa förutsättningar utforma förslag till kriterier för beslut av områden av riksintresse. Samtliga berörda sektorsmyndigheter ska ta fram förslag, även de som i närtid har tagit fram nya kriterier. Efter en bred remiss beslutar regeringen om kriterier för områden av riksintresse enligt 3 kap. MB. Besluten förs in som bilaga i hushållningsförordningen.
Förfarandet uppskattas medföra en ökad arbetsbörda för berörda aktörer motsvarande totalt 4,2 miljoner kronor fram till 2035.
Konsekvenser SOU 2015:99
488
Fördelningen av uppskattad arbetsbörda framgår av tabell 14.5 nedan.
Källa: Riksintresseutredningen, beräkningar av Ramböll.
Not: Nyckel för fördelning av kostnader per sektorsmyndighet baseras på en fast del för samtliga sektorsmyndigheter (50 procent) på antal intressen (37,5 procent); antal områden av riksintresse (12,5 procent); areal av område av riksintresse(0 procent); antal kommuner vari område av riksintresse finns (0 procent). Kostnader sker år 2018.
Utformande av förslag till och beslut om områden av riksintressen och angivande av områden av väsentligt allmänt intresse ur nationellt perspektiv
Berörda sektorsmyndigheter ges i uppdrag att inventera befintligt utpekade områden av riksintresse med utgångspunkt i de nya kriterierna samt att vid behov ange områden av väsentligt allmänt intresse. Utifrån genomförd inventering och beslutade kriterier utformar berörda sektorsmyndigheter förslag till områden av riksintresse med beskrivningar och anger vid behov områden av väsentligt allmänt intresse ur nationellt perspektiv.
SOU 2015:99 Konsekvenser
489
Utformande av förslag till beslut av områden av riksintresse och angivande av områden av väsentligt allmänt intresse uppskattas medföra en ökad arbetsbörda för berörda aktörer motsvarande totalt 55 miljoner kronor fram till 2035. Fördelningen av uppskattad arbetsbörda framgår av tabell 14.6 nedan.
Källa: Riksintresseutredningen, beräkningar av Ramböll.
Not: Nyckel för fördelning av kostnader per sektorsmyndighet baseras på en fast del för samtliga sektorsmyndigheter (33,3 procent) antal intressen (16,6 procent); antal områden av riksintresse (33,3 procent); areal av område av riksintresse(16,6 procent); antal kommuner vari område av riksintresse finns (0 procent). Kostnaderna är utspridda mellan åren 2018–2020.
I fördelningen av uppskattad arbetsbörda bedöms fyra myndigheter i särskild utsträckning ta stöd av länsstyrelserna för att inventera och göra områdesbedömningar. Det är Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Stödet avser framför allt riksintressen avseende kulturmiljövård och naturmiljövård där
Konsekvenser SOU 2015:99
490
länsstyrelsen besitter områdesspecifik kompetens. Det innebär att länsstyrelserna i kostnadsuppskattningen har tagit över delar av dessa myndigheters uppskattade kostnader.
Samrådsförfarande, prövning och beslut om områden av riksintresse
Samtliga förslag till områden av riksintresse ska genomgå ett samrådsförfarande med Boverket samt de länsstyrelser, regionala organ, kommuner och de sektorsmyndigheter som är berörda. Om en berörd kommun beträffande ett förslag till område av riksintresse anser att de av regeringen beslutade kriterierna inte är uppfyllda eller att underlaget till förslaget är bristfälligt kan kommunen begära att sektorsmyndigheten ger regeringen möjlighet att pröva förslaget. Denna möjlighet bedöms stärka kommunens roll i förhållande till staten genom en starkare position i samrådsprocessen.
Förfarandet uppskattas medföra en ökad arbetsbörda för berörda aktörer motsvarande totalt 34,1 miljoner kronor fram till 2035. Fördelningen av uppskattad arbetsbörda framgår av tabell 14.7 nedan.
SOU 2015:99 Konsekvenser
491
Källa: Riksintresseutredningen, beräkningar av Ramböll.
Not: Nyckel för fördelning av kostnader per sektorsmyndighet baseras på en fast del för samtliga sektorsmyndigheter (66,7 procent) antal intressen (8,3 procent); antal områden av riksintresse (4,2 procent); areal av område av riksintresse(4,2 procent); antal kommuner vari område av riksintresse finns (16,67 procent). Kostnaderna är utspridda mellan åren 2018–2020.
Sammanfattande redogörelser till kommuner
Länsstyrelsen ska enligt 3 kap. 28 § PBL minst en gång per mandatperiod lämna en sammanfattande redogörelse till kommunerna som bl.a. redovisar områden av riksintresse. Enligt föreslagen författningsändring utökas denna uppgift till att även innefatta områden av väsentligt allmänt intresse som framgår av Boverkets register och områden som länsstyrelsen bedömer vara av väsentligt allmänt intresse ur ett regionalt perspektiv.
Förändringen bedöms sammantaget inte medföra någon förändrad arbetsbörda för länsstyrelsen. Skälet till det är att det redan i
Konsekvenser SOU 2015:99
492
dag i länsstyrelsernas sammanfattande redogörelser lämnas information om allmänna intressen ur regionalt perspektiv som bör beaktas i kommunernas planering.
Aktualitetsprövning av områden av riksintresse och väsentligt allmänt intresse m.m.
Berörda sektorsmyndigheter ska aktualitetspröva beslutade riksintressen minst en gång varannan mandatperiod eller vid behov. De ska även aktualitetspröva angivna områden av väsentligt allmänt intresse ur nationellt perspektiv vid behov. Länsstyrelsen har möjlighet att föreslå aktualitetsprövning av beslut om områden av riksintresse. Myndigheterna kommer också att löpande hantera frågor om områden av riksintresse och väsentligt allmänt intresse.
Aktualitetsprövningen bedöms medföra betydligt mindre tids- och resursåtgång för sektorsmyndigheterna jämfört med den första inventeringen då rutiner och befintliga underlag antas förenkla förfarandet avsevärt. Sammantaget uppskattas förändringen medföra en genomsnittlig ökad arbetsbörda för berörda aktörer motsvarande 7,5 miljoner kronor per år mellan åren 2028–2035.
SOU 2015:99 Konsekvenser
493
Källa: Riksintresseutredningen, beräkningar av Ramböll.
Not: Nyckel för fördelning av kostnader per sektorsmyndighet baseras på en fast del för samtliga sektorsmyndigheter (50 procent) antal intressen (12,5 procent); antal områden av riksintresse (25 procent); areal av område av riksintresse(12,5 procent); antal kommuner vari område av riksintresse finns (0 procent). Kostnaden är löpande mellan åren 2027–2035 utom för Sektorsmyndigheter under övergångsperiod som löper mellan åren 2021–2026. Kostnaderna uppkattas bli som högst under åren 2027–2029.
De direkta kostnaderna medför även ökade skatteintäkter som minskar statens nettokostnader för att genomföra förslaget
Det ökade antalet årsarbetskrafter netto förväntas i sin tur generera arbetstillfällen som indirekt även skapar ökade intäkter för staten, kommuner och landsting i form av skatt, sociala avgifter och moms. Om vi även tar hänsyn till dessa indirekta intäkter uppskattas de direkta nettokostnaderna för förslaget att uppgå till minus 75 miljoner kronor fram till år 2035 uttryckt i dagens
Konsekvenser SOU 2015:99
494
penningvärde. Av tabell 14.9 framgår att det är staten som står för nettokostnaden och att huvuddelen av nettoeffekten förväntas äga rum under åren 2018–2020 och 2027–2029.
Källa: Riksintresseutredningen, beräkningar av Ramböll.
Not: Diskonteringsränta 2 procent.
14.6 Konsekvenser av förändringar i systemets funktionssätt (fas 2)
Utredningens förslag bedöms sammantaget ha en positiv påverkan på den fysiska planeringens kvalitet och bidra till att avvägningar görs i den fysiska planeringen som i större utsträckning är önskvärda utifrån ett långsiktigt hushållningsperspektiv. Ett huvudskäl till den bedömningen är de planeringsnyttor som förslaget förvän-
SOU 2015:99 Konsekvenser
495
tas generera som beskrivs i avsnitt 14.5.1 Förbättrade förutsättningar att tillämpa hushållningsbestämmelserna.
Kravet om att områden av riksintresse och väsentligt allmänt intresse redovisas i översiktsplanerna – samt att områden av riksintresse får tydliga värdebeskrivningar som gör dem förutsägbara och användbara i planering och beslut – bedöms sammantaget få som konsekvens att kommuner kommer att kunna använda sig av mer tydliga, underbyggda och fullständiga planeringsunderlag.
De förbättrade planeringsunderlagen – tillsammans med att Boverket anordnar utbildningar kring översiktsplanering och att kommuner, berörda länsstyrelser, berörda regionala organ, samt övriga berörda sektorsmyndigheter deltar i samrådsförfaranden – bedöms vidare medföra att kunskapen och kompetensen bland planerare och handläggare kring hur de allmänna intressena ska tillgodoses i samhällsplaneringen förbättras.
Dessa konsekvenser bedöms sammantaget bidra till ökad planeringsnytta för de aktörer som befinner sig och arbetar inom systemet för hushållning med mark- och vattenområden. Detta förväntas i ett första skede ske inom ramen för den kommunala översiktsplaneringen för att i andra hand även påverka den kommunala detaljplaneringen och planering och beslut enligt övrig anknuten lagstiftning.
Förenklat går det att urskilja två typer av förändringar i systemets funktionssätt som förslaget förväntas ge upphov till:
Minskad tids- och resursåtgång i planeringen
Bättre och mer ändamålsenlig planering
Minskad tids- och resursåtgång i planeringen handlar om att förutsättningarna för aktörerna att agera inom systemet förbättras så att de kan agera tydligare och enklare och undvika onödigt arbete. Denna effekt är odelat positiv. Ett exempel på denna typ av planeringsnytta är bättre förutsättningar att undvika att en exploatör och en kommun tillsammans lägger ner arbete i en planeringsprocess som saknar förutsättningar för att leda till exploatering på grund av att länsstyrelsen i slutskedet konstaterar påtaglig skada på riksintresse, s.k. förgävesplanering. Ett annat exempel är att tiden för planprocesser blir kortare när länsstyrelsen vid sin prövning av
Konsekvenser SOU 2015:99
496
påtaglig skada har tillräckligt kunskapsunderlag. Det kan exempelvis medföra att bostadsbyggnation kan tidigareläggas.
Den andra typen av planeringsnytta – bättre och mer ändamålsenlig planering – handlar om att förutsättningarna för aktörerna att agera inom systemet förbättras så att de i större utsträckning kan fatta beslut som ligger i linje med målsättningen om en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden och den fysiska miljön i övrigt. Denna planeringsnytta är mer svårfångad och svår att värdera. Konsekvenserna av förslaget handlar här om att planeringen kan förväntas bli bättre och mer ändamålsenlig eftersom de grunder som planeringen genomförs på är tydligare, mer enhetliga, uppdaterade och genomarbetade, samt att de som genomför planeringen har blivit mer informerade och kompetenta att fatta väl avvägda beslut.
14.6.1 Förändrad tids- och resursåtgång i översiktsplaneringen och kopplade processer
Enligt bestämmelserna i PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunen, samt minst en gång under mandatperioden pröva om den är aktuell i förhållande till kraven i 3 kap. 5 § PBL. Enligt Sveriges Kommuner och Landstings rapport (SKL 2014) hade nästan hälften (45 procent) av Sveriges 290 kommuner antagit en ny, eller aktualitetsförklarat en gällande, översiktsplan under 2010–2014. Ungefär 30 procent av kommunerna har ett pågående arbete med att ta fram en ny kommunomfattande översiktsplan. Enligt rapporten hade därmed 26 procent av kommunerna en gällande översiktsplan som är äldre än 2010 och där det inte pågår något aktivt arbete med att ta fram en ny kommunomfattande översiktsplan. Kommunerna uppskattar att kommunerna i genomsnitt lägger ner 485 årsarbetskrafter på översiktsplanering årligen3 .
Enligt föreslagen författningsändring föreslås en övergångsbestämmelse i PBL som ställer krav på en aktualisering av översiktsplanerna i samtliga kommuner till ett fastlagt datum. Enligt
3
Ramböll och Bostadsplaneringskommittén 2014, Enkät till kommunala samhällsplanerare.
SOU 2015:99 Konsekvenser
497
föreslagen tidplan bör detta bli aktuellt efter valet 2022 fram till sista december 2024.
Arbetet med att aktualisera översiktsplaner i samtliga kommuner kommer att medföra betydande kostnader i kommunerna på kort sikt. Givet befintligt krav i plan- och bygglagen om att varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, samt givet möjligheten att planera för övergångsbestämmelserna från 2018, bedöms inte kravet i utredningens förslag medföra någon ny uppgift som medför förändrad tids- och resursåtgång för kommunerna jämfört med alternativt scenario.
Enligt utredningens förslag ska kommunerna i översiktsplanerna redovisa områden av riksintresse och av väsentligt allmänt intresse. Utredningens uppfattning är att kommunerna principiellt sett redan omfattas av detta krav enligt gällande författning men att detta krav endast uppfylls i varierande omfattning i kommunernas nuvarande översiktsplanering.
Utredningen bedömer att den faktiska tids- och resursåtgången för redovisning och hantering av dessa intressen i översiktsplaneringen kommer att öka för kommunerna de första åren. Den ökade tids- och resursåtgången kan uppvägas av att utbredningen av områden av riksintresse förväntas minska, att kommunerna får tillgång till ett bättre planeringsunderlag, samt att kommunerna är med och deltar i samrådsförfaranden kring besluten om områden av riksintresse. Utredningen bedömer att dessa faktorer talar för att tids- och resursåtgången för hanteringen i översiktsplaneringen av allmänna intressen, bl.a. riksintressen, på längre sikt bör minska.
Länsstyrelsen har vidare i uppgift att under utställningstiden av en översiktsplan avge ett granskningsyttrande över planförslaget. Enligt Boverkets plan- och byggenkät gjorde länsstyrelsen i genomsnitt 76 granskningsyttranden per år över översiktsplaner, fördjupande översiktsplaner eller tillägg till översiktsplaner under 2013–2014. Under samma period hade länsstyrelsen invändningar mot riksintressen i genomsnittligen 37 av dessa granskningsyttranden per år.
Utredningens förslag bedöms på kort sikt medföra ökad tids- och resursåtgång för länsstyrelsen med anledning av att översiktsplaner kommer att arbetas fram samtidigt i alla kommuner. Detta bedöms under perioden för övergångsbestämmelserna i PBL medföra ökad tids- och resursåtgång för länsstyrelsen genom ökade
Konsekvenser SOU 2015:99
498
volymer av översiktsplaner och granskningsyttranden. Sett över tid bedöms denna ökade arbetsbörda vägas upp av en minskad arbetsbörda före och efter perioden för övergångsbestämmelserna i PBL. Över tid bedöms tids- och resursåtgången för länsstyrelsen därför inte förändras.
Utredningen anser att det är svårt att över tid förutse den sammantagna effekten av förslaget på tids- och resursåtgången för översiktsplaneringen och kopplade processer. Utredningens bedömning är därför att tids- och resursåtgången förblir oförändrad.
14.6.2 Minskad tids- och resursåtgång i detaljplaneringen och kopplade processer
En av förslagens största förväntade nyttor handlar om potentiella följdeffekter av en förbättrad kommunal översiktsplanering. Av Riksrevisionens enkät (Riksrevisionen 2013) framgår att 56 av 65 tillfrågade kommuner uppger att de under de senaste tre åren har velat planera eller påbörjat en formell process för att planera bostadsbyggande i områden där de har behövt ta hänsyn till riksintressen. Av de 20 länsstyrelser som har besvarat enkäten uppger en att det är mycket vanligt och åtta att det är ganska vanligt att kommunerna efterfrågar att de tydliggör och avgränsar berörda riksintressen i samband med detaljplanering. På motsvarande sätt uppger tre länsstyrelser att det mycket vanligt och fyra länsstyrelser att det är ganska vanligt att de begär att kommunen tydliggör eller avgränsar berörda riksintressen under detaljplaneprocessen. Dessa processer tar tid för alla inblandade aktörer och påverkas av förslaget.
Under 2012 gjorde länsstyrelserna 480 invändningar under planprocessen mot förslag till detaljplaner vid samråd eller i granskningsyttrande. 127 av dessa gjordes med hänvisning till riksintressen4 (SOU 2014:59, s. 52). Det saknas uppgifter om hur lång tid dessa processer pågår och hur stor andel av denna tid som hade varit möjlig att undvika genom bättre underlag och processer. Enligt utredningens intervjuer med kommunerna (se SOU 2014:59, s. 55 ff.) handlar det ofta om hinder i form av krav från läns-
4
Motsvarande statistikuppgift saknas för 2013-2014.
SOU 2015:99 Konsekvenser
499
styrelsen på ytterligare underlag för bedömning av påtaglig skada på berört riksintresse. Det kan också ta lång tid att få besked från länsstyrelsen. En kommun nämnde att det inte var ovanligt med 7– 18 månaders väntetid. Dessa processer inverkar negativt på detaljplaneringen.
Utredningens förslag förväntas medföra markant bättre underlag för bedömningar som kan förväntas påverka såväl tids- och resursåtgången för länsstyrelsernas bedömningar som behovet av att utforma invändningar. Detta kan förväntas minska länsstyrelsernas tids- och resursåtgång men framförallt förkorta detaljplaneprocesserna.
Mot denna bakgrund bedömer utredningen att förslagen kommer att generera positiva effekter för den kommunala detaljplaneringsprocessen. Den samlade tids- och resursåtgången för detaljplaneringen bedöms allt annat lika att kunna minska. Huvudskälen till det är att planprocesserna bedöms kunna bedrivas snabbare, samt att onödiga planprocesser kan undvikas. Det som bedöms möjliggöra detta är framför allt
att kommunerna kan agera tydligare i dialogen med exploatörer som får tidigare och tydligare besked i planprocesser
att tydligt angivna områden och värdebeskrivningar för områden av riksintresse i översiktsplaner och nationellt register ger ökad transparens gentemot exploatörer och skapar bättre underlag för att förutse tolkningar av hushållningsbestämmelserna vilket leder till att kommuner och exploatörer inte behöver konkretisera en planprocess lika långt innan länsstyrelsen kan göra en bedömning
ökade kunskaper om områden av riksintresse hos planerare som kommer av deltagandet i samrådsförfarandet
ökad acceptans hos kommunerna om beslutade områden av riksintresse
förbättrade förutsättningar att hantera frågor om riksintressen som har hamnat i konflikt sinsemellan eller med andra allmänna eller enskilda intressen.
Konsekvenser SOU 2015:99
500
Storleken på dessa effekter är svåra att uppskatta i kvantitativa termer. I tabell 14.10 redovisas några räkneexempel som kan illustrera effekternas potential.
Källa: Riksintresseutredningen, beräkningar av Ramböll.
Enligt Boverkets plan- och byggenkät antogs i genomsnitt 1 787 detaljplaner årligen under perioden 2012–2014. Boverket samlar i dagsläget inte in uppgifter kring hur många av dessa detaljplaner som har berört områden av riksintresse. I Riksrevisionens kommunenkät5 har emellertid frågan ställts till kommunerna om hur många detaljplaner som har antagits under de senaste tre åren avseende nybyggnation av bostäder som har berört områden av riksintresse. Genom att samköra kommundata från Riksrevisionens enkät med uppgifter från Boverkets Plan- och byggenkät framgår det att andelen detaljplaner som berör områden av riksintresse jämfört med det totala antalet detaljplaner ungefärligen uppgår till 27 procent. Om ett förenklat antagande görs om att svarande kommuner representerar ett genomsnitt av Sveriges kommuner kan ett antagande göras om att ungefär 500 detaljplaner som berör områden av riksintresse antas årligen.
5
Källa: Riksrevisionens kommunenkät i Rapport RiR 2013:21.
SOU 2015:99 Konsekvenser
501
Räkneexempel 1 – Minskad tids- och resursåtgång för detaljplanering pga. bättre underlag
Riksintresseutredningen saknar uppgifter om tids- och resursåtgången för den kommunala detaljplaneringen i allmänhet och de detaljplaner som avser områden av riksintresse i synnerhet. Ett försiktigt antagande är att en detaljplan som berör områden av riksintresse i genomsnitt kostar 200 000 kronor6 och att kostnaderna för att planera inom områden av riksintresse är 30 procent högre7, dvs. att kostnadstillägget för en detaljplan på områden av riksintresse i genomsnitt är 46 000 (200 000 – 200 000/1,3). Om vi vidare antar att de högre kostnaderna för att planera på områden av riksintresse bl.a. beror på otillräckliga värdebeskrivningar, ofullständiga översiktsplaner etc. och att utredningens förslag kan förväntas minska denna problematik med 50 procent kan planeringsnyttan för kommunerna och de exploatörer som finansierar arbetet av förslaget till följd av tydligare värdebeskrivningar och förbättrade översiktsplaner uppskattas till 11,5 miljoner kronor årligen (500*46 000*0,5).
Räkneexempel 2 – Minskad tids- och resursåtgång för detaljplanering pga. färre områden av riksintresse
Om vi antar att antalet detaljplaner som berör områden av riksintresse minskar med 10 procent till följd av minskat antal områden och arealer riksintresse, kan planeringsnyttan i form av minskade handläggningstider uppskattas till 2,3 miljoner kronor årligen (500*0,1*46 000).
Räkneexempel 3 – Minskad ”förgävesplanering”
Det förekommer att planeringsprocesser och förberedelser till planering utförs för exploatering som inte kommer att realiseras på grund av att länsstyrelsen i slutskedet konstaterar påtaglig skada på riksintresse. Sådan s.k. förgävesplanering kostar samhällsresurser i
6
Indikativa kostnader för detaljplaner med normalt planförande varierar kraftigt mellan
kommuner.
7
Baseras på Umeå kommuns kostnader för att ta fram detaljplan med/utan område av riks-
intresse
Konsekvenser SOU 2015:99
502
form av nedlagd arbetstid. Om vi gör ett försiktigt antagande om att 5 procent av de detaljplaneprocesser som initieras inom områden av riksintresse sker i onödan pga. otillräckliga kunskaper och värdebeskrivningar, kan årliga besparingar i nedlagd arbetstid beräknas till 5 miljoner kronor (500*0,05*200 000). Dessa besparingar tillfaller kommunerna och de exploatörer som finansierar arbetet.
Räkneexempel 4 – Tidigareläggande av bostadsbyggande
Det saknas nationell statistik över hur lång kalendertid planprocesserna tar. I betänkandet En effektivare plan- och byggprocess (SOU 2013:34) har en sammanställning gjorts av genomförda undersökningar. Av sammanställningen framgår att processtiderna från de olika undersökningarna varierar mellan 1,5 och 3,5 år. Vi gör ett antagande om att den genomsnittliga planeringstiden för en detaljplan som berör ett område av riksintresse befinner sig i det övre spannet och är 30 månader. Vi antar också att utredningens förslag kan förväntas förkorta planeringsprocessen med i genomsnitt tre månader, vilket får som konsekvens att det samlade bostadsbyggandet kan tidigareläggas med tre månader. Detta är att betrakta som en engångsintäkt för samhället, dvs. vid varje givet tillfälle i framtiden kommer tre månaders bostadsbyggande att vara uppfört som om förslaget inte hade genomförts inte hade varit uppfört.
År 2014 uppfördes cirka 29 000 bostäder i Sverige. Cirka 27 procent av detaljplaner som antas berör områden av riksintresse. Om vi antar att det byggs lika många bostäder inom detaljplaner som berör riksintresse jämfört med detaljplaner som inte berör riksintresse kan vi vidare anta att 7 830 bostäder (29 000*0,27) byggs årligen på detaljplaner som uppförs på områden som berör riksintresse. Om vi dessutom gör ett antagande om att konsumentöverskottet per uppförd bostad är 100 000 kronor kan vi uppskatta den samhällsekonomiska engångsintäkten av tidigarelagda bostäder till cirka 200 miljoner kronor (7 830*(3/12)*100 000).
SOU 2015:99 Konsekvenser
503
14.6.3 Konsekvenser för övriga plan- och miljöprocesser
Utredningen har inte gjort någon fördjupad bedömning kring vilka konsekvenser utredningens förslag kommer att få på tids- och resursåtgång i övriga plan- och miljöprocesser. Utredningen bedömer att följande faktorer talar för att planeringsnyttorna sammantaget bör bli positiva:
Tydligt angivna områden och värdebeskrivningar för områden av riksintresse i översiktsplaner och nationellt register ökar transparensen gentemot exploatörer och skapar bättre underlag för att förutse tolkningar av riksintressevärden.
Ökade kunskaper om områden av riksintresse hos kommunala planerare som kommer av deltagande i samrådsförfarandet kommer att medföra bättre avvägda bedömningar.
Behovet av kompletterande utredningar i enskilda ärenden minskar.
14.7 Konsekvenser av förbättrad tillämpning av systemet (fas 3)
I avsnitt 14.6 beskrivs de två typer av förändringar i systemets funktionssätt som förslaget förväntas ge upphov till: minskad tids- och resursåtgång i planeringen, samt bättre och mer ändamålsenlig planering.
En viktig skillnad mellan dessa båda typer av planeringsnytta är att det i fallet med bättre och mer ändamålsenlig planering handlar om förändrade avvägningar och beslut. Som vid alla avvägningar och beslut finns det aktörer som kan uppfatta sig som vinnare eller förlorare. Eftersom utredningens förslag förväntas leda till att fler och annorlunda avvägningar i mark- och vattenanvändningsfrågor kommer att göras inom systemet, kan olika aktörers intresse komma att påverkas på sätt som gör att aktörerna i olika utsträckning uppfattar sig som vinnare eller förlorare8. Det är dock viktigt
8
Den samhällsekonomiska konsekvensen av den ökade planeringsnyttan består i skillnaden
mellan den samhällsekonomiska konsekvensen av det nya beslutet (nya förutsättningar) jämfört med den samhällsekonomiska konsekvensen av det gamla beslutet (befintliga förutsättningar). Ett exempel på denna typ av planeringsnytta kan exempelvis vara att en plane-
Konsekvenser SOU 2015:99
504
att tänka på att det inte handlar om ett nollsummespel eftersom avsikten är att viktiga intressen ska tillgodoses samtidigt som andra intressen tillåts att utvecklas. Tydligare värdebeskrivningar kan t.ex. bidra till att ett bevarandeintresse tillgodoses på ett bättre sätt än med en mer otydlig och godtycklig process.
Det är generellt svårt att jämföra och ställa exploaterings- och bevarandevärden mot varandra. Eftersom det inte går att förutse vare sig på vilka sätt som beslut kommer att fattas annorlunda som en konsekvens av utredningens förslag eller hur stora samhällsekonomiska värden som påverkas, går det följaktligen inte heller att göra någon samlad samhällsekonomisk uppskattning av förslagets konsekvenser vad gäller det förändrade planeringsutfallet i form av bättre och mer ändamålsenlig planering. Utredningen gör dock följande övergripande bedömning:
De samhällsekonomiska konsekvenserna av de förändrade avvägningar och beslut som kommer att göras som en konsekvens av förslaget bör sammantaget bli positiva.
Förutsättningarna ökar för att beslut och planering i större utsträckning görs utifrån ett långsiktigt hållbart helhetsperspektiv så att viktiga värden tillgodoses samtidigt som samhällsutveckling kan möjliggöras även i komplexa miljöer.
I nästa avsnitt utvecklas resonemanget kopplat specifikt till exploatering och bostadsbyggande.
14.7.1 Förbättrade förutsättningar för exploatering och bostadsbyggande
Frågan om områden av riksintresse enligt 3 kap. MB som hinder för bostadsbyggande behandlades i utredningens delbetänkande (SOU 2014:59) och beskrivs i avsnitt 8.2.2. Utredningen fann att områden av riksintresse på olika sätt kan hindra planering för
ring och en exploatering av en fastighet med bostäder blir av som annars inte hade blivit av på grund av att ett område som tidigare klassificerats som av riksintresse för kulturmiljövård efter aktualitetsprövning inte längre bedöms vara av riksintresse eller att länsstyrelsen bedömer att bostadsförsörjningsvärdet överstiger kulturmiljövärdena. Planeringsnyttan utgörs i detta exempel av värdet av de samhällsekonomiska konsekvenserna av exploatering minus värdet av de samhällsekonomiska konsekvenserna av bevarande.
SOU 2015:99 Konsekvenser
505
bostadsbyggande genom att bestämmelserna om områden av riksintresse ska tillämpas i planeringsprocessen enligt plan- och bygglagen. En orsak är att otydligheter och brister i systemet gör det svårt att tillämpa, bl.a. när det gäller bedömning av påtaglig skada eller motsvarande. Det inverkar på kommunernas och länsstyrelsernas tillämpning av bestämmelserna så att planeringsprocessen för områden som berör riksintressen ofta blir onödigt långdragen och kostsam. Det bidrar också till en oförutsägbarhet i planeringsprocessen som kan medföra att exploatörer drar sig för att starta projekt i ett område som berör ett riksintresse.
När det gäller hushållningsbestämmelsernas påverkan på bostadsbyggandet ansåg utredningen att den största potentialen för att underlätta planering för bostadsbyggande finns i möjligheterna att förbättra förutsättningarna för tillämpningen av bestämmelserna.
Det är svårt att mer specifikt förutse konsekvenserna av utredningens förslag för exploatering och bostadsbyggande. Det beror i hög grad av hur kriterier utformas och vilka beslut om områden av riksintressen och områden av väsentligt allmänt intresse som kommer att fattas. Det kan inte uteslutas att en inventering av värden och en ökad tydlighet kring hur riksintressen bör hanteras i den kommunala planeringen kan leda till att områden som i dag inte planeras eller bebyggs med anledning av att de berörs av riksintressen kommer att tillgängliggöras för bebyggelse.
Följande faktorer talar för att förutsättningarna för exploatering för bostadsbyggande förbättras och i förlängningen får en positiv inverkan på bostadsbyggandet:
Minskade antal områden och arealer av riksintresse kan potentiellt medge byggande i urbana miljöer på attraktiv mark samtidigt som andra viktiga värden så långt möjligt tillgodoses.
Ökad transparens och förutsägbarhet i hur Riksintressevärdena kommer att tolkas i prövning och överprövning minskar exploatörers och kommuners risker med detaljplanering.
Ökad tydlighet i systemet gör att kommuners och exploatörers risker för att planeringsprocesser drar ut på tiden, att planer behöver omarbetas och att projekt helt stoppas minskar, vilket sammantaget gör det mer attraktivt att exploatera.
Konsekvenser SOU 2015:99
506
Föreslagen ventil för regeringen skapar en förbättrad möjlighet att tillgodose bostadsförsörjningsintressen.
Utredningen gör bedömningen att föreslagna författningsändringar inte på något betydande sätt kommer att hindra att några bostäder byggs som hade byggts inom ramen för befintlig systemtillämpning.
Det kan inte uteslutas att föreslagna författningsändringar i enskilda fall och avvägningar kan få som konsekvens att bostäder hindras som hade byggts inom ramen för befintlig tillämpning. Utredningen bedömer dock detta som mindre sannolikt än att motsatsen sker. Sammantaget gör utredningen därför bedömningen att föreslagna ändringar i systemet kommer att få en positiv effekt på bostadsbyggandet. Det har inte varit möjligt att bedöma eller uppskatta detta i kvantitativa termer eller ställa i relation till de riksintressen som kan påverkas.
14.8 Övriga överväganden och bedömningar
14.8.1 Potentiella risker och osäkerheter
I detta avsnitt beskrivs övriga risker och osäkerheter som föreslagna författningsändringar bedöms medföra. Bedömningarna av dessa risker är förknippade med betydande osäkerheter och bedöms inte som möjliga att förutse på kvantitativ grund.
Större utbredning av riksintresseområden
När regeringen fastställer kriterier för riksintresseområden förutsätts att det ska kunna leda till en minskad total omfattning av riksintresseområdenas utbredning. Samtidigt är det tydligt att sektorsmyndigheterna ofta har betydligt lättare att föreslå fler riksintresseområden än färre. Andra intressenter kan också förväntas vilja påverka regeringen att tillgodose samhällsintressen som upplevs som viktiga. Om regeringen inte tar ett helhetsgrepp om frågorna och ger tydliga direktiv till myndigheterna om underlaget för riksintressekriterierna finns det risk för att utbredningen av riksintresseområden i slutänden ökar samtidigt som det också finns
SOU 2015:99 Konsekvenser
507
stora områden av väsentligt allmänt intresse som kommunerna förväntas ta hänsyn till i sin planering. En sådan utveckling kan bli förödande för kommunernas möjligheter att möta medborgarnas och företagens krav på fler bostäder och övrig samhällsutveckling. För att förslaget ska kunna genomföras enligt utredningens intentioner och ge det avsedda resultatet krävs att alla berörda aktörer visar förståelse och acceptans för helheten i förslaget. Det krävs också att sektorsmyndigheterna tillsammans med länsstyrelser och kommuner utvecklar en gemensam syn på tillämpningen av hushållningsbestämmelserna som innebär att förutsättningar skapas för en rationell planering utifrån en helhetssyn om ett hållbart samhällsbyggande för en hållbar utveckling både i områden av riksintresse och av väsentligt allmänt intresse.
Förändrade regeringsunderlag
Nuvarande system för riksintressen enligt 3 kap. MB utgår från sektorsmyndigheternas bedömningar av värden. Genom utredningens förslag ges regeringen en tydligare roll genom att besluta om kriterier för riksintressen. Riksintressena, och mer allmänt systemet för hushållning med mark- och vattenområden, får därmed en tydligare demokratisk förankring. Förändringen medför också en ökad flexibilitet i systemet som gör det möjligt att i en definierad process ändra på kriterierna för riksintressena allt eftersom nya faktorer och tillstånd som behöver beaktas tillkommer.
Om kommande regeringar väljer att ändra kriterierna förutsätter detta samtidigt ett rigoröst förfarande där underlag behöver inhämtas från sektorsmyndigheterna och frågan remitteras till berörda aktörer. Utredningen bedömer att regeringens beslut om kriterier sannolikt inte kommer bli föremål för ändringar som saknar motivering utifrån ett långsiktigt hushållningsperspektiv.
Införande av områden av väsentligt allmänt intresse som nytt begrepp i 3 kap. MB
Utredningens förslag ger sektorsmyndigheter möjlighet att ange områden av väsentligt allmänt intresse ur nationellt perspektiv som kommuner ska redovisa i sina översiktsplaner. Det kan sägas inne-
Konsekvenser SOU 2015:99
508
bära en formalisering av myndigheternas befintliga möjligheter att ange områden av allmänt intresse och en ny formaliserad uppgift för kommunerna. Exempelvis har områden av allmänt intresse som bör beaktas i kommunernas planering redan angivits av Statens geologiska undersökning och Försvarsmakten. I länsstyrelsernas sammanfattande redogörelser lämnas redan i dag information om allmänna intressen ur regionalt perspektiv som bör beaktas i kommunernas planering. Områden som kommunerna anser vara av allmänt intresse ur ett lokalt perspektiv anges redan i dag i de kommunala översiktsplanerna.
Utredningen bedömer att införandet av begreppet område av väsentligt allmänt intresse i huvudsak är en formalisering av hur dagens system är tänkt att fungera.
Kortsiktig osäkerhet inom planeringssystemet
Föreslagna ändringar inom systemet för hushållning med mark- och vattenområden kan likt alla förändringar betraktas som en ”störning” inom systemet där aktörer inom systemet kommer att behöva anpassa sina processer och rutiner. Detta kan förväntas ske under en övergångsperiod. Att en förändring inom ett befintligt system sker utgör i sig en risk då koppling till praxis, tidigare erfarenheter och rutiner förloras. Nya begrepp och uppgifter kan av olika aktörer inom systemet uppfattas som svårare att tillämpa. Skiftet från begreppet ”påtaglig skada” till att ”intresset ska tillgodoses” kan förväntas skapa viss osäkerhet.
Riksintresseutredningen bedömning är att föreslagna ändringar i systemet bör ses mot bakgrund av befintlig problembild kring avsaknad av enhetlig tillämpning och tillgänglig praxis. Genom att tillhandahålla definitioner och formalisera systemets innehåll bedöms tydligheten öka över tid.
På kort sikt uppstår emellertid en risk för att aktörerna inom systemet kommer att uppleva en ökad osäkerhet kring hur tillämpningen ska ske och avvägningar göras mellan intressen. I förlängningen kan det inte uteslutas att exploatörer som hade tänkt exploatera avvaktar till efter att sektorsmyndigheterna fattat beslut om områden av riksintresse. Den föreslagna ventilen kan dock tänkas motverka en sådan utveckling.
SOU 2015:99 Konsekvenser
509
Försvagat skydd av vissa intressen
Det är generellt svårt att förutse vilka konsekvenser som utredningens förslag medför för skyddet av olika intressen då detta i hög utsträckning är beroende av vilka kriterier och beslut om områden av riksintressen som fattas. En tydlig intention med föreslagna ändringar är att hushållningsbestämmelserna i större utsträckning tillämpas som en planeringslagstiftning i stället för en skyddslagstiftning. Detta bedömer utredningen ligger i linje med lagstiftarens ursprungliga intentioner. Det kan inte uteslutas att aktörer och enskilda inom systemet kommer att uppfatta systemet och specifika skyddsvärden som mindre säkra. Samtidigt behöver det ses i perspektivet av att avsevärda områden som i dag bedömts vara av riksintresse omfattas av beslut om annat skydd, t.ex. beslut enligt 7 kap. MB.
Föreslaget samrådsförfarande bedöms samtidigt stärka möjligheten för olika aktörer att påverka besluten om områden av riksintresse.
14.8.2 Förslagens överensstämmelse med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen
Förslagen bedöms inte beröra de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
14.8.3 Förslagens betydelse och konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
Förslagen bedöms inte medföra några förändringar för den kommunala självstyrelsen. Om förslagen genomförs så att den totala utbredningen av områden av riksintresse minskar innebär det ett större utrymme för kommunerna att självständigt göra bedömningar om tillämpningen av hushållningsbestämmelserna för att åstadkomma en långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning.
Konsekvenser SOU 2015:99
510
14.8.4 Förslagens betydelse och konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Förslagen bedöms inte ha någon betydelse för konsekvenserna för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet.
14.8.5 Förslagens betydelse och konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet
Förslagen bedöms inte få några övriga konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet utöver de som redan redovisats.
14.8.6 Förslagens betydelse och konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen
Förslagen bedöms inte medföra några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
14.8.7 Särskilda hänsyn som behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande eller speciella informationsinsatser
Utredningen föreslår (se avsnitt 11.10) att Boverket ges i uppdrag att ta fram en handbok för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna och att genomföra utbildningar för de aktörer som har att tillämpa hushållningsbestämmelserna.
14.8.8 Uppföljning och utvärdering av föreslagna författningsändringar
Utredningen föreslår (se avsnitt 11.10) att Boverket ges i uppdrag att följa och utvärdera bestämmelsernas tillämpning.
SOU 2015:99 Konsekvenser
511
14.9 Finansiering
Enligt kommittéförordningen ska kommittén föreslå en finansiering om förslagen innebär kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting.
Utredningens förslag innebär samlade direkta kostnader brutto för staten, kommuner och landsting till knappt 154 miljoner kronor under åren 2016–2035 (se avsnitt 14.5.2). Utredningen föreslår att en del av de resurser som avsätts i statsbudgeten för nå miljökvalitetsmålen används för att finansiera den föreslagna ändringen av systemet för hushållning med mark- och vattenområden. Skälen är följande.
Den fysiska planeringens betydelse för att nå miljökvalitetsmålen och en hållbar utveckling betonas i ett flertal av regeringens propositioner, skrivelser och i utredningar som behandlar dessa frågor (se bl.a. avsnitt 10.1.5 och 11.2.1). Som framgår bl.a. av avsnitt 11.1.1 och 11.4.1 är ett viktigt syfte med förslaget att samordna miljömålsarbetet och annat arbete med att nå olika samhällsmål med systemet för hushållning med mark- och vattenområden.
Riksdagen beslutade 1999 om en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål (se avsnitt 10.1.3). Samtidigt beslutade riksdagen om följande riktlinjer för samhällsplaneringen.
De nationella miljökvalitetsmålen ska, tillsammans med övriga nationella mål, vara vägledande för fysisk planering och samhällsbyggande. Genom samverkan över sektorsgränserna i samhällsplaneringen ska statliga och kommunala myndigheter främja en ekologiskt hållbar utveckling med en god livsmiljö för alla. (Prop. 1997/98:145, s. 321)
Riksdagen beslutade 2001 om 62 delmål till samtliga miljökvalitetsmål utom Begränsad klimatpåverkan. (Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Riksdagen beslutade 2002 om ett särskilt delmål för klimatpolitiken (Prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). Delmålen innehöll åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen som behövde finansieras.
I budgetpropositionen för 2002 lanserades miljökvalitetsmålen som indelningsgrund för resultatredovisningen i budgetpropositionen som sedan dess har följt denna indelning. Det totala anslaget för miljöområdet (UO 20) ökade med cirka 35 procent mellan 2001–2002. Från och med denna proposition har över tid en
Konsekvenser SOU 2015:99
512
större del av resurstilldelningen inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård uttryckligen avsatts för arbetet för att nå miljökvalitetsmålen.
Av tabell 14.11 framgår omfattningen av de resurser som de senaste sex åren uttryckligen avsatts i budgetpropositionen under utgiftsområde 20 för arbetet för att nå miljökvalitetsmålen.
Källa: Budgetpropositionerna för 2001 och 2010–2015. *Tillskottet beräknat som den årliga summan av anslagsposterna 1:2–1:4, 1:10, 1:12, 1:15, 1:16 och 1:18 minus det totala anslaget 2001 för UO 20.
Den totala bruttokostnaden om 154 miljoner kronor under åren 2016–2035 för att genomföra utredningens förslag ger en genomsnittlig kostnad om 7,7 miljoner kronor per år. Det skulle utgöra en andel motsvarande cirka 0,2 procent av 2015 års tilldelade resurser för arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Med hänsyn till de förväntade långsiktiga effekterna av att genomföra förslagen (se avsnitt 14.7) anser utredningen att en sådan finansiering skulle vara en samhällsekonomiskt lönsam investering.
Det behövs ett väl fungerande system för fysisk planering inte bara för bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen utan även för att främja exempelvis bostadsbyggande, regional tillväxt, klimatarbete och energiomställningsarbete på ett sätt som bidrar till en hållbar utveckling. En effektiv tillämpning av hushållningsbestämmelserna är en viktig del av planeringssystemet. Utredningen har inte närmare studerat statens finansiering av arbetet med att nå andra samhällsmål men förutsätter att det även under andra utgiftsområden kan finnas utrymme för och anledning till att bidra till finansiering av genomförandet av utredningens förslag.
DEL VI Författningskommentarer och bilagor
515
15 Författningskommentarer
15.1 Utgångspunkter
Enligt utredningens bedömning finns det framgent behov av vägledande bestämmelser för arealhushållning med områden av väsentligt allmänt intresse i den lagstiftning som berör beslut om ändrad mark- och vattenanvändning. Det finns också behov av möjligheter till statligt inflytande i kommunernas fysiska planering för att tillgodose nationellt särskilt betydelsefulla intressen.
Förslaget till ändringar i lagstiftningen
Utgår från att bestämmelserna handlar om arealhushållning med områden av allmänt intresse i den fysiska planeringen med syfte att bidra till en hållbar utveckling och betonar vikten av helhetssyn i den fysiska planeringen.
Utgår från att det även i dag finns behov av ett system för statligt inflytande i kommunernas fysiska planering för att tillgodose nationella intressen. Eftersom frågorna rör nationella intressen bör staten genom regeringen ha ett tydligare ansvar i systemet.
Betonar kommunernas uppgift att i sin fysiska planering göra samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas.
Förslagets bakomliggande syften är bl.a. att främja en helhetssyn i den fysiska planeringen om vad som är en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden och den fysiska miljön i övrigt för att nå en hållbar stads- och landsbygdsutveckling, att skapa bättre förutsättningar för väl avvägda beslut i frågor om ändrad
Författningskommentarer SOU 2015:99
516
användning av mark- eller vattenområden och för kontinuerlig dialog mellan statliga myndigheter, kommuner och regionala planeringsorgan om vad som är en långsiktigt god hushållning, och att säkerställa Sveriges internationella åtaganden i frågor som rör långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden.
15.2 Förslag till ändring i miljöbalken
3 kap.
Paragrafen motsvarar nuvarande 1 §.
Utredningen föreslår att den grundläggande bestämmelsen i 3 kap. 1 § MB till stöd för avvägningen i fråga om användningen av mark- och vattenområden samt den fysiska miljön i övrigt lämnas oförändrad. Enligt bestämmelsen ska en avvägning göras mellan å ena sidan intresset av att bevara ett mark- eller vattenområde för framtiden och å andra sidan värdet av att ta det i anspråk för något visst ändamål. I förarbetena (prop. 1985/86:3, s. 47) uttalas bl.a. att reglerna ska ses som förhandsuttalanden om hur avvägningar om användningen av naturresurserna normalt bör göras i de fall som reglerna behandlar. De verksamheter och intressen som tas upp är inte rangordnade sinsemellan. Vid konkurrens mellan dessa om ett område får – om området inte är av stor betydelse i ett nationellt perspektiv för en viss verksamhet eller ett visst intresse – avvägningar göras utifrån den grundläggande avvägningsbestämmelsen.
Enligt förarbetena (se prop. 1985/86:3 s. 154 och prop. 1997/98:45, del 2 s. 30) bör alltid möjligheten att samtidigt kunna utnyttja ett område för olika verksamheter undersökas. I första meningen menas med ”det eller de ändamål” att man alltid ska pröva möjligheterna till kombinerad användning av ett område. Vid ökad markbrist eller annan konkurrens är det en fördel om marken och den fysiska miljön i övrigt kan nyttjas för flera ändamål. För det fall ett samutnyttjande är omöjligt måste en avvägning göras mellan å ena sidan intresset av att bevara mark- och vattenområden för framtiden och å den andra sidan värdet av att ta dem i anspråk för andra ändamål än bevarandeändamål.
SOU 2015:99 Författningskommentarer
517
Med ”mark” avses även underliggande jordlager och naturresurser som t.ex. grundvatten (se prop. 1985/86:3 s. 150).
Enligt förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 154) avses ”med föreliggande behov” både anspråk på såväl förändringsåtgärder som bevarande och skydd av pågående användning av marken och vattnet – dock ska långsiktiga behov ges stor tyngd.
Bestämmelsens andra mening avser fall då det föreligger konkurrens mellan allmänna och enskilda behov inom ett område, behov som inte går att förena. Enligt bestämmelsen ska företräde då ges åt en sådan användning som medför en god hushållning från allmän synpunkt. Med uttrycket ”allmän synpunkt” torde i detta sammanhang betyda att allmänna intressen i princip prioriteras framför rent enskilda intressen i en eventuell konflikt.
3 kap.
Paragrafen är ny.
Förslaget behandlas i avsnitt 11.3. Utredningens förslag avser att tydliggöra att hushållningsbestämmelserna handlar om överväganden om användningen av mark- och vattenområden samt att sådana överväganden ska göras utifrån en helhetssyn. Enligt förarbetena (prop. 1985/86:3, s. 145) är hushållningsbestämmelserna inriktade på att ge vägledning för att avgöra frågor om mark- och vattenanvändningen. De kan betecknas som planeringsriktlinjer för alla som bedriver eller avser att bedriva tillståndspliktiga verksamheter som tar i anspråk mark- och vattenområden som kan användas för olika ändamål.
Överväganden i planeringen bör göras utifrån en helhetssyn, dels geografiskt, dels med hänsyn till de olika intressen som finns att använda mark- och vattenområden för olika ändamål. Enligt Miljömålsberedningen kräver en långsiktigt hållbar användning av mark och vatten att vi ser till hela landskapet och dess förutsättningar och möjligheter. (Se avsnitt 10.1.5). Regeringen beslutade 2014-02-27 (M2014/593/Nm) om ett etappmål för biologisk mångfald enligt följande.
Författningskommentarer SOU 2015:99
518
Etappmålet om helhetssyn på markanvändningen är att samordningen inom den statliga förvaltningen har förstärkts senast 2016 så att helhetssynen på markanvändningen har ökat.
Det är viktigt att frågor om framtida mark- och vattenanvändning övervägs i ett helhetsperspektiv i samband med översiktplaneringen så att avvägningsfrågor i minsta möjliga utsträckning hänskjuts till prövningen av enskilda projekt där det övergripande syftet att främja en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och fysisk miljö i övrigt kan vara svårt att tillgodose.
I bestämmelsens andra stycke hänvisas till bestämmelserna i 6 kap. 6 kap. 19–22 §§ om planer och planeringsunderlag till stöd för tillämpningen. Miljöprocessutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 2009:45) att bestämmelserna i 6 kap. 19 och 21 §§ skulle föras in i 3 kap. MB. De handlar emellertid om underlag för tillämpningen av hela miljöbalken, och utredningen anser att en hänvisning räcker för att visa på kopplingen till hushållningsbestämmelserna.
3 kap.
Paragrafen är ny.
Förslaget behandlas i avsnitt 11.6. Första meningen i utredningens förslag avser att tydliggöra att hushållningsbestämmelserna är avsedda att tillämpa vid planering och beslut om användningen av mark- och vattenområden. Att tydligt ange i vilka sammanhang bestämmelserna ska tillämpas, dvs. vid planering av och beslut om användningen av mark- och vattenområden, kan enligt utredningens mening bidra till att undanröja vissa missuppfattningar om bestämmelsernas räckvidd.
Andra meningen i förslaget introducerar begreppen område av väsentligt allmänt intresse och område av riksintresse. Begreppet område av väsentligt intresse behandlas i avsnitt 11.4.2. Områden av väsentligt allmänt intresse och riksintresse behandlas i kap. 12.
Särskild hänsyn ska tas till dessa intressen vid planering av och beslut om användningen av mark- och vattenområden.
Utredningen föreslår att begreppet ”intresset ska skyddas mot påtaglig skada” eller motsvarande ersätts med ”intresset ska till-
SOU 2015:99 Författningskommentarer
519
godoses”. Att ”tillgodose” ett intresse är enligt utredningens uppfattning en formulering som bättre stämmer överens med bestämmelsernas karaktär av planeringsriktlinjer än den nuvarande formuleringen ”skyddas mot påtaglig skada” eller motsvarande. Formuleringen ”intresset ska tillgodoses” kan enligt utredningens mening bidra till att främja en helhetssyn vid överväganden om användning av mark- och vattenområden.
I andra stycket anges att om området är av riksintresse ska det intresset tillgodoses och i tredje stycket anges att om området är av väsentligt allmänt intresse ska intresset så långt möjligt tillgodoses.
Begreppet tillgodose definieras i 4 §.
3 kap.
Paragrafen är ny.
Förslaget behandlas i avsnitt 11.6.1. I första stycket ges en definition av begreppet tillgodose. Definitionen av att ett intresse tillgodoses är att området efter en tillståndspliktig åtgärd fortfarande är möjligt att använda för det ändamål som intresset avser och att den verksamhet som intresset avser kan bedrivas.
Ett riksintresse tillgodoses i ett beslut om de värden eller de förutsättningar som ligger till grund för riksintresset kan antas kvarstå om beslutet verkställs.
På motsvarande sätt ska även områden av väsentligt allmänt intresse som huvudregel tillgodoses i ett beslut. I de fall det inte är möjligt att på ett realistiskt sätt samtidigt tillgodose två motstående intressen ska en helhetsbedömning göras som kan resultera i att en angelägen åtgärd eller verksamhet tillåts trots att ett väsentligt allmänt intresse inte kan tillgodoses till fullo. Så långt möjligt ska alltså sättas i relation till andra väsentliga intressen av större eller motsvarande vikt.
Enligt andra stycket bör det alltid prövas i planerings- och beslutsprocessen om det går att tillgodose flera önskemål om användningen av ett område. Avsikten med bestämmelsen att uppmuntra ansträngningar att om möjligt anpassa den tänkta åtgärden så att både den och det angivna riksintresset eller väsentliga allmänna intresset kan tillgodoses samtidigt på området.
Författningskommentarer SOU 2015:99
520
Möjligheter till samutnyttjande av ett område för flera ändamål behandlades i förarbetena (prop. 1985/86:3 s. 46) på följande sätt.
En bestämmelse av den nu föreslagna innebörden medför bl. a. att de myndigheter som med tillämpning av NRL skall avgöra mål eller ärenden om ändrad markanvändning skall bedöma om den ansökta förändringsåtgärden är av den arten och avses få en sådan utformning att den påtagligt kan försvåra villkoren för sådana verksamheter och intressen, vars behov det är ett allmänt intresse att skydda. Om så är fallet och om tillkomsten av den ansökta åtgärden i sig själv inte är av allmänt intresse, ligger det oftast i en god hushållning att se till att åtgärden inte kommer till stånd på den platsen. Ett och samma område är emellertid inte sällan lämpligt att utnyttja för flera olika verksamheter samtidigt. I många konkurrenssituationer behöver det inte i första hand vara fråga om att förhindra en viss verksamhet. Det kan i stället gälla att överväga verksamhetens närmare lokalisering inom området eller att ställa upp sådana villkor för verksamhetens bedrivande eller utformning att tillräcklig hänsyn tas till det intresse eller den verksamhet som behöver skyddas.
Det tredje stycket avser att, tillsammans med bestämmelsen i 19 § andra stycket, tydliggöra att områden av riksintresse enligt 3 kap. är sekundära i förhållande till områden av riksintresse enligt 4 kap (se avsnitt 11.6.3).
3 kap.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 11.9.
Bestämmelsen anger de s.k. anknutna lagarna, dvs. de lagar enligt vilka hushållningsbestämmelserna i olika utsträckning ska tillämpas vid planering och beslut. Ett viktigt syfte med hushållningsbestämmelserna är att de ska utgöra gemensamma riktlinjer för överväganden om användning av mark- och vattenområden vid beslut enligt de lagar som styr mark- och vattenanvändningen. Hänvisningen till anknuten lagstiftning finns i dag i HushF, men utredningen anser att en så central beståndsdel i systemet bör framgå tydligt av lagstiftningen och föreslår att bestämmelsen läggs in i miljöbalken.
I 3 kap. 2 § PBL anges att översiktsplanen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den bebyggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. På mot-
SOU 2015:99 Författningskommentarer
521
svarande sätt anges i 4 § havsplaneförordningen (2015:400) att ett förslag till havsplan bl.a. ska utformas så att planen ger den vägledning som behövs för att de områden som omfattas av den kan användas för det eller de ändamål som de är mest lämpade för med hänsyn till områdenas beskaffenhet och läge samt de behov som finns. I andra stycket i förslaget anges därför att översiktsplaner enligt PBL och havsplaner enligt 4 kap. 10 § MB ska ge vägledning vid tillämpningen.
3 kap.
Paragrafen är ny. Förslaget behandlas i avsnitt 11.4.2 och 11.5.3.
I 6 § 1 definieras vilka mark- och vattenområden som kan vara av väsentligt allmänt intresse.
Hushållningsbestämmelserna handlar om långsiktigt god hushållning med vissa typer av områden där en viss mark- och vattenanvändning är av stort allmänt intresse. Det är enligt förarbetena områden för sådana verksamheter och intressen som har central betydelse för att trygga en uthållig användning av mark- och vattenområden i landet, bevara god natur och kulturmiljö samt främja ett ändamålsenligt samhällsbyggande. Sådana verksamheter och intressen ska ges en prioriterad ställning vid avvägningar om ett områdes möjliga användningar. (Se vidare avsnitt 9.4).
Enligt utredningens förslag är ett område av väsentligt allmänt intresse om det har en väsentlig allmän betydelse ur ett långsiktigt hushållningsperspektiv att ett visst intresse tillgodoses. Det allmänna intresset kan vara av såväl nationell som regional och lokal karaktär.
I 6 § 2 definieras vilka mark- och vattenområden som kan vara av riksintresse. Vidare anges att ett formellt beslut krävs för att ett område ska vara av riksintresse(se avsnitt 11.5.2). Processen inför ett beslut om ett område av riksintresse behandlas i avsnitt 11.5.5.
Författningskommentarer SOU 2015:99
522
3 kap.
De intressen som anges i bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 2 §.
Förslaget behandlas i avsnitt 12.3. Innebörden av bestämmelsen är att stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön kan vara av väsentligt allmänt intresse. Vid planering och beslut om användningen av sådana områden ska det angivna intresset så långt möjligt tillgodoses.
3 kap.
De intressen som anges i bestämmelsen motsvarar delvis de som anges i nuvarande 3 §.
Förslaget behandlas i avsnitt 12.4. Liksom enligt nuvarande 3 kap. 3 § MB behandlas områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt i den nu föreslagna bestämmelsen.
Samhällets utveckling har fört med sig ett ökat tryck på den gröna infrastrukturen i såväl land- som vattenmiljöer. Exploateringar riskerar att leda till en ökad fragmentisering vilket i sin tur påverkar ekosystemens funktion eftersom dessa behöver utrymme för att utvecklas och kunna leverera tjänster. I förslaget förs det därför in att även värdefulla strukturer kan vara av väsentligt allmänt intresse. Värdefulla strukturer för ekologiska samband kan t.ex. vara områden av betydelse för grön infrastruktur.
Förslaget omfattar även områden som har betydelse för att genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § MB.
Ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § MB är visserligen till sin funktion en form av strategiskt planeringsdokument. Åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § MB ska dock upprättas om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm. Av 5 kap. 1 § miljöbalken framgår att regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela förskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Åtgärdsprogramen får på så sätt en geografisk anknytning.
SOU 2015:99 Författningskommentarer
523
Områden som har betydelse för att genomföra ett åtgärdsprogram enligt 5 kap. 4 § kan då t.ex. vara områden av betydelse för åtgärder för förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön enligt 6 kap. 1 § förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.
3 kap.
Paragrafen är ny.
Förslaget behandlas i avsnitt 12.5. Enligt förslaget kan mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar och andra åtgärder avsedda att begränsa klimatpåverkan eller för klimatanpassningsåtgärder eller som i övrigt har betydelse för att anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat vara av väsentligt allmänt intresse.
Den kommunala fysiska planeringen är ett viktigt redskap i processen att planera samhället mer flexibelt för att kontinuerligt kunna anpassas till ändrade klimatförhållanden. Klimatanpassning i den fysiska planeringen handlar bland annat om att i nya planer hantera frågor som rör lokalisering och utformning av verksamheter och bebyggelse, samt att ta ställning till behovet av skyddsåtgärder och att avsätta tillräckliga skyddsavstånd utifrån förväntade framtida klimatförhållanden. Det handlar också om att i befintlig bebyggelse hantera exempelvis teknisk infrastruktur och grönstruktur på ett strategiskt vis, för att möta ett klimat i förändring. Lagstiftningen sätter ramen för vad som går att reglera inom den fysiska planeringen. Det bör påpekas att alla klimatanpassningsåtgärder inte kan styras eller regleras med hjälp av planinstrumenten i PBL (Klimatanpassning i fysisk planering – Vägledning från länsstyrelserna 2012, s. 78).
Exempel kan vara områden som behövs för att anlägga översvämningskydd, områden som är lämpliga för lagring av koldioxid eller områden som är olämpliga att bebygga med hänsyn till framtida översvämningsrisker.
Författningskommentarer SOU 2015:99
524
3 kap.
De intressen som anges i bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 4 §. Förslaget behandlas i avsnitt 12.6. I förslagets första stycke anges att mark- och vattenområden som har betydelse för jord- och skogsbruk är av väsentligt allmänt intresse. Genom att ange att områdena är av allmänt intresse ges grunden för att utifrån paragrafen hävda jord- och skogsbrukets berättigade intressen i en konkurrenssituation (jmf. prop. 1997/98:45, Del 2, s. 31).
Andra stycket motsvarar nuvarande 3 kap. 4 § andra stycket MB. Genom kompletteringar i 3, 5 och 11 kap. PBL (se 11.4.4 och 12.4.2) ges länsstyrelsen en utökad möjlighet att utöva sin tillsyn samt en ny ingripandegrund om kommunerna inte följer bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark i den kommunala planeringen enligt PBL.
3 kap.
De intressen som anges i bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 5 § med vissa ändringar. Förslaget behandlas i avsnitt 12.7. Förslaget innebär att mark- och vattenområden som har betydelse för renskötsel eller fiske eller vattenbruk kan vara av väsentligt allmänt intresse. I förslagets andra mening kan områden som har betydelse för renskötsel eller fiske även vara av riksintresse.
I nuvarande 3 kap. 5 § används begreppen ”rennäring” och ”yrkesfiske”. Enligt förslaget ersätts dessa begrepp med ”renskötsel” och ”fiske”.
Liksom enligt nuvarande 3 kap. 5 § MB anser utredningen att mark- och vattenområden som har betydelse för vattenbruk inte kan vara av riksintresse (se avsnitt 12.7.3).
SOU 2015:99 Författningskommentarer
525
3 kap.
De intressen som anges i bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 6 §. Förslaget behandlas i avsnitt 12.8. Förslaget innebär att mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse på grund av sina naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet kan vara av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse. I bestämmelsens andra mening anges att behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter ska särskilt beaktas.
Att behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter särskilt ska beaktas innebär att bestämmelsen även omfattar s.k. gröna bälten och gröna kilar kring och i bebyggelsekoncentrationer (se prop. 1997/98:45, Del 2 s. 32–33. Se även prop. 1985/86:3, s. 63–64)
3 kap.
Paragrafen är ny.
Förslaget behandlas i avsnitt 12.9 och innebär att mark- och vattenområden som har betydelse för dricksvattenförsörjningen kan vara av väsentligt allmänt intresse. Ett område med en grundvattenförekomst av stor betydelse för dricksvattenförsörjningen kan vara av riksintresse.
Dricksvattenförsörjningen är tillsammans med övrig livsmedelsförsörjning, infrastrukturen för elförsörjning, elektronisk kommunikation och betalningssystem, grundläggande förutsättningar för samhällets funktionalitet. Ett bortfall eller en allvarlig störning i den allmänna dricksvattenförsörjningen kan ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksamheter leda till att en kris uppstår i samhället. Samtidigt är en fungerande allmän dricksvattenförsörjning i sig en förutsättning för att kunna hantera många andra kriser. Mot bakgrund härav är beredskapen att motstå och hantera allvarliga störningar inom dricksvattenförsörjningen en betydelsefull del av samhällets planeringsarbete i fråga om olyckor
Författningskommentarer SOU 2015:99
526
och kriser (se Kommittédirektiv En trygg dricksvattenförsörjning, Dir. 2013:75, s. 2).
Genom kompletteringar i 3, 5 och 11 kap. PBL (se avsnitt 11.4.4) ges länsstyrelsen en utökad möjlighet att utöva sin tillsyn samt en ny ingripandegrund om kommunernas beslut om att anta detaljplaner kan antas innebära att ett väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen inte så långt möjligt tillgodoses.
Här åsyftas såväl områden för pågående som för framtida dricksvattenförsörjning samt reservvattentäkter och områden för infiltration.
3 kap.
De intressen som anges i bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 7 § med vissa ändringar. Förslaget behandlas i avsnitt 12.10. Förslaget innebär att mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material kan vara av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse.
Av nuvarande 3 kap. 7 § MB andra stycket framgår att det är områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som kan vara av riksintresse. I Miljöprocessutredningens slutbetänkande uttalades (SOU 2009:45, s. 164) bl.a. att när det gäller ett sådant exploateringsintresse som område av värdefulla ämnen eller material är det själva fyndigheten som har varit begränsande för vilka områden som kan föreslås. Av förarbetena och av paragrafens andra stycke framgår att det inte enbart är de värdefulla ämnena och mineralerna utan också möjligheterna att utvinna dessa som ska skyddas. Miljöprocessutredningen föreslog i sitt slutbetänkande att paragrafens andra stycke bör ändras så att det framgår att åtgärder inte får vidtas inom områden som innehåller ämnen eller material av ifrågavarande slag om åtgärderna innebär att utvinningen påtagligt försvåras. SGU har under denna utrednings arbete föreaslagit att begreppet fyndighet ska tas bort som begränsning av vad som kan konstituera riksintresset.
Utredningen ansluter sig till Miljöprocessutredningens bedömning och anser således att uttrycket fyndigheter ska utgå ur bestämmelsen.
SOU 2015:99 Författningskommentarer
527
3 kap.
De intressen som anges i bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 8 §. Förslaget behandlas i avsnitt 12.11. Förslaget innebär att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, väg-, järnvägs-, luftfarts- och sjöfartskommunikation, elektronisk kommunikation, vattenförsörjning, avfallshantering eller kärnavfallshantering kan vara av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse.
3 kap.
Paragrafen är ny.
Förslaget behandlas i avsnitt 12.12. Utredningen har även i sitt delbetänkande Bostadsförsörjning och riksintressen (SOU 2014:59) behandlat frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet. Förslaget innebär att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för bostadsförsörjning kan vara av väsentligt allmänt intresse.
3 kap.
Paragrafen är ny.
Förslaget behandlas i avsnitt 12.13. Förslaget innebär att mark- och vattenområden som har särskild betydelse för näringslivsutveckling, forskning och innovation eller regional tillväxt kan vara av väsentligt allmänt intresse.
Författningskommentarer SOU 2015:99
528
3 kap.
De intressen som anges i bestämmelsen motsvarar de som anges i nuvarande 9 §. Förslaget behandlas i avsnitt 12.14. Förslaget innebär att mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret kan vara av väsentligt allmänt intresse. Ett område som behövs för totalförsvarets anläggningar kan vara av riksintresse.
3 kap.
Paragrafen motsvarar nuvarande 10 §.
3 kap.
Paragrafen är ny.
Förslaget behandlas i avsnitt 11.7. Enligt förslaget införs en bestämmelse i 3 kap MB med innebörd att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer under vissa förutsättningar kan besluta att ge företräde för ett väsentligt allmänt intresse före ett riksintresse. Som villkor för beslutet anges att beslutet inte strider mot bestämmelserna i 1 och 2 §§.
Enligt förslaget till ändring i 3 kap. MB kan ett område vara av riksintresse om området i ett långsiktigt hushållningsperspektiv är av stor nationell betydelse att bevara eller använda för ett visst ändamål och regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har beslutat att området är av riksintresse. Det är således i grunden regeringen som har beslutat att ett område är av riksintresse, och enligt utredningens mening är det då rimligt i lagstiftningen föra in en uttrycklig möjlighet för regeringen att i särskilda fall kunna besluta att ett väsentligt allmänt intresse ska ges företräde före ett riksintresse. Se vidare utredningens förslag till ändring i 21 kap. 7 § MB.
SOU 2015:99 Författningskommentarer
529
4 kap.
1 §
Förslaget innebär att uttrycket påtaglig skada ersätts med tillgodose på motsvarande sätt som i 3 kap. Ändringen i andra stycket är föranledd av förslaget till ny 3 kap. 3 §.
21 kap.
Paragrafen motsvarar nuvarande 7 § med tillägget att om mark- och miljödomstolen finner att en verksamhet endast kan tillåtas enligt 3 kap. 20 § ska domstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Förslaget behandlas i avsnitt 11.7.
15.3 Förslag till ändring i plan- och bygglagen
3 kap.
4, 5, 10 §§
Förslagen föranleds av att utredningen föreslår att begreppet område av väsentligt allmänt intresse införs i 3 kap. miljöbalken. Utredningen föreslår således att även väsentliga allmänna intressen enligt 3 kap. MB ska redovisas i översiktsplanen och att kommunen i planen ska visa hur den avser att tillgodose dessa intressen.
16 §
Det är kommunen som avgör avvägningar som enbart rör väsentliga allmänna intressen. Utredningens förslag innebär dock att det av länsstyrelsens granskningsyttrande även ska framgå om planförslaget innebär att bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 10 MB inte följs samt om förslaget inte så långt möjligt tillgodoser ett väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen enligt 3 kap. 13 § MB.
Författningskommentarer SOU 2015:99
530
5 kap.
14 §
Förslaget föranleds av att utredningen föreslår att begreppet område av väsentligt allmänt intresse inför i 3 kap. miljöbalken. Utredningen föreslår således att länsstyrelsen under samrådet även särskilt ska verka för att väsentliga allmänna intressen enligt 3 kap. MB tillgodoses.
22 §
Det är kommunen som avgör avvägningar som enbart rör väsentliga allmänna intressen, och frågan om kommunen tillgodoser ett väsentligt allmänt intresse eller inte är inte grund för länsstyrelsens prövning enligt 11 kap. 10 § PBL. Enligt utredningens mening bör därför inte länsstyrelsen generellt åläggas att i sitt granskningsyttrande beröra frågor om tillgodoseende av väsentliga allmänna intressen. Som framgår av avsnitten 11.4.4, 12.6.2 och 12.9 bedömer utredningen att länsstyrelsen bör få möjliget att ingripa om t.ex. ett beslut att anta en detaljplan kan antas innebära bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 10 MB inte följs samt om förslaget inte så långt möjligt tillgodoser ett väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen enligt 3 kap. 13 § MB. Utredningen föreslår därför att länsstyrelsens granskningsyttrande även ska behandla dessa frågor.
11 kap.
10 §
Förslaget innebär att länsstyrelsens prövningsgrunder utökas till att även avse frågan om bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark i 3 kap. 10 MB inte följs samt om förslaget inte så långt möjligt tillgodoser ett väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen enligt 3 kap. 13 § MB.
SOU 2015:99 Författningskommentarer
531
11 §
Förslaget är en följd av att utredningen föreslår att en ventil ska införas i 3 kap. 20 § MB. Förslaget innebär att länsstyrelsen inte ska upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser om länsstyrelsen finner att en åtgärd kan tillåtas enligt 3 kap. 20 § miljöbalken.
15.4 Förslaget till förordning om ändring i hushållningsförordningen
Utredningens förslag till ändringar i hushållningsförordningen syftar till att i förordningen ge en mer samlad bild än i dag av hur systemet för hushållning med mark- och vattenområden är avsett att tillämpas. Tillämpningen av hushållningsbestämmelserna vid planering och beslut enligt utredningens förslag kan översiktligt beskrivas enligt följande.
I en sammanfattande redogörelse till kommunen minst en gång under varje mandatperiod anger länsstyrelsen områden av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse enligt 3 och 4 kap MB enligt Boverkets register. Redogörelsen kompletteras med eventuella ytterligare områden som länsstyrelsen bedömer vara av väsentligt allmänt intresse ur regionalt perspektiv.
Kommunen ska i sin översiktsplan redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att beakta områden av väsentligt allmänt intresse och av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken kommer att tillgodoses. Kommunen kompletterar länsstyrelsens sammanfattande redogörelse med eventuella ytterligare områden som kommunen anser vara av väsentligt allmänt intresse ur lokalt perspektiv.
Länsstyrelsen ska vid samrådet verka för att dessa intressen tillgodoses och att bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark följs samt att ett väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen så långt möjligt tillgodoses.
Vid antagande av översiktsplan är det kommunen som avgör avvägningar mellan olika mark- och vattenanvändningsintressen. Länsstyrelsen ska i sitt granskningsyttrande som ska bifogas översiktsplanen ange om
1. ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. MB inte tillgodoses
Författningskommentarer SOU 2015:99
532
2. bestämmelserna om brukningsvärd jordbruksmark inte följs och
om områden av väsentligt allmänt intresse för dricksvattenförsörjningen inte så långt möjligt tillgodoses.
Tillsammans med länsstyrelsens granskningsyttrande blir översiktsplanen vägledande för kommunens beslut om detaljplaner, områdesbestämmelser och bygglov. Vid sådana beslut avgör kommunen avvägningen mellan olika väsentliga allmänna intressen i mark- och vattenanvändningen. Länsstyrelsen kan överpröva kommunens beslut endast i de fall anledning föreligger enligt pkt 1 och 2 ovan.
Översiktsplanen blir också vägledande för tillämpningen av 3 och 4 kap MB vid beslut enligt övriga anknutna lagar. Om översiktsplanen inte redovisar riksintresset används det beslut som finns i Boverkets register som underlag för tillämpningen.
Beslutande myndighet ska i sitt beslut alltid ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande kommunala översiktsplanen, regionplanen eller beslutade havsplanen.
1 §
Paragrafen ger en definition av sektorsmyndighet.
Ansvarsfördelning – 2–8 §§
I 2–6 §§ anges berörda myndigheters övergripande ansvar i systemet för hushållning med mark och vattenområden.
I nuvarande 1 § HushF anges att Boverket har uppsyn över hushållningen med mark- och vattenområden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap. MB. För att förtydliga Boverkets ansvar att följa utvecklingen anges nu i 3 § att Boverket har ett övergripande ansvar för att bevaka hushållningen med mark- och vattenområden och har ett särskilt ansvar för att bevaka hushållningen med de mark- och vattenområden som omfattas av bestämmelserna i 4 kap.1–7 och 10 §§miljöbalken.
I 5 § ges länsstyrelsen ett bemyndigande att besluta enligt 3 kap. 20 § MB.
SOU 2015:99 Författningskommentarer
533
I 7 § anges fördelningen av myndigheternas ansvar för de olika intressena som anges i 3 kap. 7–18 §§ MB.
I 8 § anges att kommunen ansvarar för det väsentliga allmänna intresset enligt 3 kap. 16 § MB för områden som är särskilt lämpliga för bostadsförsörjning.
Underlag – 4,9, 10 §§
I 4 § anges att Boverket får ansvar för ett nationellt register över områden av riksintresse och områden av väsentligt allmänt intresse ur ett nationellt perspektiv med viss information om områdena. Det ger tillgång till pålitlig information om områdena som bl.a. ska användas som underlag för länsstyrelsernas sammanfattande redogörelser.
I 9 § anges att sektorsmyndigheterna, i den utsträckning de bedömer det behövligt, ska lämna underlag om mark- och vattenområden som de bedömer vara av väsentligt allmänt intresse ur ett nationellt perspektiv till Boverket och i vissa fall till Havs- och vattenmyndigheten.
I 10 § anges att länsstyrelsen, i sin sammanfattande redogörelse enligt 3 kap. 28 § PBL ska lämna uppgifter om
områden av riksintresse och områden av väsentligt allmänt intresse ur ett nationellt perspektiv som de centrala myndigheterna redovisat till Boverkets register
områden som länsstyrelsen bedömer vara av väsentligt allmänt intresse ur ett regionalt perspektiv
Exempel på områden enligt pkt 2 kan vara områden som har betydelse för åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen, för minskad klimatpåverkan, för anpassningen till ett förändrat klimat, för energiomställning, för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövård eller för att bevara grön infrastruktur.
Kommunen får genom den sammanfattande redogörelsen kunskap om de områden av riksintresse och av väsentligt allmänt intresse ur nationell och regional synpunkt som ska redovisas i översiktsplanen. I översiktsplaneringen kompletteras kunskapen med områden som kommunen bedömer vara av väsentligt allmänt intresse ur ett lokalt perspektiv, t.ex. områden för bostadsbebyggelse.
Författningskommentarer SOU 2015:99
534
Kriterier – 11 §
Eftersom det enligt utredningens förslag är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som beslutar att ett område är av riksintresse anser utredningen att regeringen bör besluta om särskilda kriterier för olika typer av områden som kan vara av riksintresse enligt 3 kap. MB.
Beslut om område av riksintresse – 12-14 §§
Enligt nuvarande bestämmelser i 2 § HushF ska centrala myndigheter lämna uppgifter i skriftlig form till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Avsikten är att områdena ska behandlas i den kommunala översiktsplaneringen och på så sätt förtydligas för att tjäna som underlag vid beslut enligt anknutna lagar. I sådana beslut avgörs slutligen frågan om området är av riksintresse. I utredningens utvärdering av tillämpningen av hushållningsbestämmelserna framkommer att denna process inte alltid bedrivs enligt lagstiftarens intentioner, och utredningen konstaterar att det i dag uppfattas som oklart om ett område är av riksintresse. Enligt nuvarande tillämpning är det ingen myndighet som med rättsligt bindande verkan kan förklara ett område som varande av riksintresse. Sådant bemyndigande saknas i lagstiftningen. Frågan om huruvida ett område är av riksintresse måste därför bedömas i ett enskilt ärende, t.ex. i en tillståndsprövning. Den prövande myndigheten kan i ärendet å ena sidan underkänna ett tidigare beslut om riksintresse, å andra sidan anse att ett visst område är av riksintresse, trots att ingen central myndighet beslutat om detta tidigare. Det får också till följd att det är svårt att få adekvat information om områden av riksintresse.
Utredningen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska besluta att ett område är av riksintresse och att beslutet ska föregås av en process som innefattar dialog bl.a. med berörd kommun. För att ge kommunen större möjligheter att hävda sina synpunkter i dialogen föreslår utredningen vidare att sektorsmyndigheten i vissa fall ska ge regeringen möjlighet att pröva ett förslag om att ett område är av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Om en berörd kommun beträffande ett förslag till område av riksintresse anser att kriterierna enligt 11 § inte är
SOU 2015:99 Författningskommentarer
535
uppfyllda eller att underlaget enligt 12 § är bristfälligt kan kommunen begära att sektorsmyndigheten ger regeringen möjlighet att pröva förslaget före myndighetens beslut.
Processen för beslut om områden av riksintresse kan beskrivas enligt följande.
Sektorsmyndigheterna ska, inom sina ansvarsområden, föreslå områden som de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Av underlaget ska framgå hur kriterierna enligt 11 § är uppfyllda. Områdena ska vara avgränsade på karta. Beskrivningarna ska innehålla motiv för riksintressebedömningen och beskrivning av de värden som riksintresset avser
Respektive sektorsmyndighet lämnar uppgifter om områden som de bedömer vara av riksintresse enligt ovan för samråd i skriftlig form till Boverket samt till de länsstyrelser, regionala organ, kommuner och de sektorsmyndigheter som är berörda.
Om en berörd kommun beträffande ett förslag till område av riksintresse anser att de av regeringen beslutade kriterierna inte är uppfyllda eller att underlaget till förslaget är bristfälligt kan kommunen begära att sektorsmyndigheten ger regeringen möjlighet att pröva förslaget före myndighetens beslut. Avsikten är inte att regeringen ska avgöra ett stort antal beslut om riksintresseområden, utan är en möjlighet att i särskilda fall få en politisk prövning till ledning för fortsatt arbete. Sektorsmyndigheten ska alltså bifalla eller avslå kommunens begäran att ge regeringen möjlighet att pröva förslaget före myndighetens beslut. Myndigheten modifierar sitt förslag med anledning av synpunkterna och eventuell regeringsprövning och fattar beslut om områdets avgränsning och beskrivning. De parter som har deltagit i samrådet ska underrättas om beslutet. Beslutet ska utan dröjsmål lämnas till Boverket och Havs- och vattenmyndigheten i vissa fall.
Boverket för in beslutet i sitt register enligt 4 § hushållningsförordningen.
Författningskommentarer SOU 2015:99
536
Aktualitetsprövning – 15 §
Sektorsmyndigheten ska aktualitetspröva sina beslut om områden av riksintresse minst en gång vart åttonde år eller vid behov. Beslut om områden som inte längre bedöms vara av riksintresse ska upphävas. Uppgifter om aktualitetsprövade och upphävda beslut ska meddelas till Boverket som för in uppgifterna i registret.
Länsstyrelsen ska påtala för sektorsmyndigheten om ett beslut om ett område av riksintresse behöver ändras eller kompletteras.
Underlag vid tillämpningen – 16–18 §§
I 16 § beskrivs översiktsplanens roll vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna.
I 17 § anges att sektorsmyndighetens beslut ska användas som underlag vid prövningen. I normalfallet har kommunen behandlat riksintresset i översiktsplanen i överensstämmelse med sektorsmyndighetens beslut och planen kan användas som underlag i enlighet med bestämmelsen i § 16. Om beslutet inte har behandlats i översiktsplanen blir sektorsmyndighetens beslut vägledande för prövningen.
18 § innehåller motsvarande bestämmelse som 5 § i nu gällande hushållningsförordning.
Underrättelse till regeringen i vissa fall – 19 och 20 §§
Paragraferna motsvarar nuvarande 6 och 7 §§.
15.5 Förslaget till förordning om ändring i plan- och byggförordningen
2 kap.
1 §
Förslaget har behandlats i avsnitt 11.7. Under ett samråd om ett förslag att anta, ändra eller upphäva planer enligt PBL ska länsstyrel-
SOU 2015:99 Författningskommentarer
537
sen, enligt förslaget, inhämta Sametingets yttrande om planförslaget rör renskötseln.
Syftet med tillägget är att tydliggöra och förstärka Sametingets roll i den kommunala planeringen.
539
Referenser
Blücher (2006). 1900-talet – det kommunala planmonopolets
århundrade. Planering med nya förutsättningar, Stiftelsen
Vadstena Forum för samhällsbyggande 2006. Boverket (1996). Områden av riksintresse enligt 3 kap. NRL.
Boverket (Rapport februari 1996). Boverket (2006a). Vad händer med kusten? Erfarenheter från
kommunal och regional planering samt EU-projekt i Sveriges kustområden. (Boverket, januari 2006).
Boverket (2006b). Återrapportering om tillämpningen av miljö-
balkens bestämmelser för områden av riksintresse. Boverket 2006-12-20 (dnr 2201-4426/22006).
Boverket (2011a). EU:s påverkan på fysisk planering – en kart-
läggning av EU-initiativ inom miljöområdet. (Rapport 2011:11).
Boverket (2011b). Sammanställning av nationella mål, planer och
program av betydelse för fysisk samhällsplanering. (Rapport 2011:17).
Boverket (2012a). Vision för Sverige 2025. (Boverket 2012-11-27,
Dnr 109-2640/2011). Boverket (2012b). Redovisning av uppdrag 3 i Boverkets reglerings-
brev för budgetåret 2012. Uppföljning av vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden. PM 2012-05-29.
Boverket (2012c). Miljökvalitetsmålen i kommunernas översikts-
planering. ( Rapport 2012:23).
Boverket (2012d). Bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv.
(Rapport 2012:18). Boverket (2014a). Låst läge på bostadsmarknaden – marknads-
rapport. (Boverket, maj 2014).
Referenser SOU 2015:99
540
Boverket (2014b). Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet
och kommunernas översiktsplanering. (Rapport 2014:15).
Boverket (2015a). Boverkets bostadsmarknadsenkät 2015. Boverket (2015b). Behov av bostadsbyggande. (Rapport 2015:18). Grahn, Linnea (2005). Fysisk planering i Sápmi. Examensarbete, 30
hp. Masterprogram i fysisk planering. Institutionen för Fysisk Planering, Blekinge Tekniska Högskola, maj 2005. Lewin (1970). Planhushållningsdebatten. Tredje upplagan. Almquist
& Wiksell 1970. Naturvårdsverket (2005). Riksintresse för naturvård och friluftsliv.
Handbok med allmänna råd för tillämpningen av 3 kap. 6 §, andra stycket miljöbalken. (Handbok 2005:5).
Riksrevisionen (2005). Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen–
intention och praktik. (Rapport RiR 2005:12).
Riksrevisionen (2013). Statens hantering av riksintressen – ett hinder
för bostadsbyggande. (Rapport RiR 2013:21).
SCB (2013). Markanvändningen i Sverige. Sjätte utgåvan. Statistiska
centralbyrån 2013. SKL (2014). Aktuella kommunomfattande översiktsplaner – Läget i
landet mars 2014. Sveriges Kommuner och Landsting, Stockholm i mars 2014.
Statens jordbruksverk (2013). Väsentligt samhällsintresse? Jordbruks-
marken i kommunernas fysiska planering. (Rapport 2013:35).
Offentligt tryck och domar
Dir. 2013:75 En trygg dricksvattenförsörjning. Kommittédirektiv.
Beslut vid regeringssammanträde den 18 juli 2013. Ds 2012:23Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen
och en första uppsättning etappmål.
Ds 2013:19 Svenska framtidsutmaningar. Slutrapport från regeringens
Framtidskommission.
Ds 2015:35 Investeringsstöd för anordnande av hyresbostäder och
bostäder för studerande.
SOU 2015:99 Referenser
541
Kungl. Maj:ts proposition nr 111 år 1972 Regional utveckling och
hushållning med mark och vatten.
Regeringens proposition nr 46 år 1975 Planering och samordning av
samhällets insatser för rekreation och turism.
Regeringens proposition 1975/76:1 Redovisning av programskedet i
den fysiska riksplaneringen.
Regeringens proposition 1977/78:31 Riktlinjer i den fysiska
riksplaneringen för vissa s.k. obrutna fjällområden.
Regeringens proposition 1977/78:57 Om riktlinjer i den fysiska
riksplaneringen för vattendrag i norra Svealand och Norrland.
Regeringens proposition 1978/79:213 Redovisning av planering-
skedet i den fysiska riksplaneringen.
Regeringens proposition 1980/81:71 Avgränsning av obrutna fjäll-
områden.
Regeringens proposition 1980/81:183 Fortsatt fysisk riksplanering. Regeringens proposition 1985/86:1 Ny plan och bygglag. Regeringens proposition 1985/86:3 Lag om hushållning med natur-
resurser m.m.
Regeringens proposition 1985/86:90 Följdlagstiftning till den nya
plan- och bygglagen , lagen om exploateringssamverkan samt lagen om hushållning med naturresurser m.m.
Regeringens proposition 1989/90:80 om ändring i lagen (1987:12)
om hushållning med naturresurser m.m.
Regeringens proposition 1992/93:80 om utökat älvskydd. Regeringens proposition 1994/95:230 Kommunal översiktsplanering
enligt plan- och bygglagen , m.m.
Regeringens proposition 1995/96:226 Hållbar utveckling i landets
fjällområden.
Regeringens proposition 1997/98:45 Miljöbalk. Regeringens proposition 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljö-
politik för ett hållbart Sverige.
Regeringens proposition 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och
åtgärdsstrategier.
Regeringens proposition 2004/05:150 Svenska miljömål – ett
gemensamt uppdrag.
Referenser SOU 2015:99
542
Regeringens proposition 2005/06:182 Miljöbalkens sanktionssystem
m.m.
Regeringens proposition 2006/07:98 Ny instansordning för PBL-
ärenden.
Regeringens proposition 2006/07:122 Ett första steg för en enklare
plan- och bygglag.
Regeringens proposition 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och
energipolitik – Klimat.
Regeringens proposition 2009/10:155 Svenska miljömål – för ett
effektivare miljöarbete.
Regeringens proposition 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag. Regeringens proposition 2009/10:215 Mark- och miljödomstolar. Regeringens proposition 2013/14:126 En enklare planprocess. Regeringens proposition 2013/14:141 En svensk strategi för
biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
Regeringens proposition 2015/16:1 Budgetproposition för 2016. Regeringens skrivelse 2012/13:51 Mål för friluftspolitiken. Regeringens skrivelse 2013/14:145 Svenska miljömål visar vägen! Regeringens proposition 2013/14:186 Hushållning med havs-
områden.
SOU 1971:75 Hushållning med mark och vatten. SOU 1979:54 Hushållning med mark & vatten 2. Del I Övervägan-
den.
SOU 1979:55 Hushållning med mark & vatten 2. Del II Bakgrunds-
beskrivning.
SOU 1994:36 Miljö och fysisk planering. SOU 2004:14 Det ofullständiga pusslet. Behovet av att utveckla den
ekonomiska styrningen och samordningen när det gäller länsstyrelserna.
SOU 2005:77 Får jag lov? – Om planering och byggande. SOU 2007:60 Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjlig-
heter.
SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvalt-
ning.
SOU 2015:99 Referenser
543
SOU 2009:45 Områden av riksintresse och miljökonsekvensbeskriv-
ningar.
SOU 2009:57 Myndighet för hållbart samhällsbyggande – en gransk-
ning av Boverket.
SOU 2012:15 Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt
hållbar markanvändning.
SOU 2013:34En effektivare plan- och byggprocess. SOU 2013:43Långsiktigt hållbar markanvändning – del 1. SOU 2014:14Effektiv och rättssäker PBL-överprövning. SOU 2014:50Med miljömålen i fokus – hållbar användning av mark
och vatten.
SOU 2014:59Bostadsförsörjning och riksintressen. SOU 2015:59En ny regional planering – ökad samordning och bättre
bostadsförsörjning.
Domar
Miljööverdomstolens dom den 31 oktober 2001, mål nr M 9540-99. Miljööverdomstolens dom den 1 november 2005, mål nr M 2966-04. Miljööverdomstolens dom den 4 oktober 2006, mål nr M 456-06. Miljööverdomstolens dom den 19 november 2008, mål nr M 2210-08. Miljööverdomstolens dom den 5 mars 2009, mål nr M 294-08. Miljööverdomstolens dom den 16 juni 2009, mål nr M 7051-07. Miljööverdomstolens dom den 14 oktober 2010, mål nr, M 10316-09. Mark- och miljööverdomstolens domar den 23 november 2011, mål
nr M 847-11, M 825-11 och M 824-11. Mark- och miljööverdomstolens dom den 2 juli 2015, Mål nr P
3231-15. Högsta förvaltningsdomstolens dom den 29 oktober 2014, mål nr
7425-7427-13.
Referenser SOU 2015:99
544
Regeringsbeslut
Regeringsbeslut den 1 februari 2007, M2006/1140/F/P. Regeringsbeslut den 16 maj 2011, S2011/6061/PBB. Regeringsbeslut den 8 maj 2013, S2013/1328/PBB. Regeringsbeslut den 30 maj 2013, S2013/2717/PBB. Regeringsbeslut den 5 juni 2013, S2013/2136/PBB.
Bilaga 1
545
Kommittédirektiv 2013:126
Hushållning med mark och vatten – områden av riksintresse
Beslut vid regeringssammanträde den 19 december 2013
Sammanfattning
En särskild utredare får i uppgift att göra en översyn av 3 kap. miljöbalken och relevanta delar av 4 kap. miljöbalken. Utredaren ska föreslå sådana ändringar som ger ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse, som är ändamålsenligt, anpassbart över tiden, fokuserat på väsentliga och aktuella behov och som inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. Systemet ska vara rättssäkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet.
Utredaren ska med förtur behandla frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet och utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan olika riksintressen och tillgodoseendet av bostadsförsörjningsbehovet. Överväganden och förslag i förtursfrågan ska redovisas i ett delbetänkande men också ingå i redovisningen av hela uppdraget. Beskrivningar och eventuella förslag i delredovisningen måste därför utformas så att de möjliggör för utredaren att senare ge förslag som tar hänsyn till helheten och andra aspekter än enbart bostadsförsörjningen.
Delbetänkandet ska redovisas senast den 15 augusti 2014. Uppdraget i sin helhet ska redovisas i ett slutbetänkande senast den 1 december 2015.
Bilaga 1 SOU 2015:99
546
Bakgrund
Hushållningsbestämmelserna har sitt ursprung i den fysiska riksplaneringen som inleddes på 1960-talet och som utformades som en aktiv dialog mellan den lokala kommunala och den statliga regionala och nationella nivån. Riksdagens riktlinjer för denna riksplanering kodifierades 1987 i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) i samband med införandet av plan- och bygglagen (1987:10).
Ett av huvudsyftena med plan- och bygglagen var att ansvaret för planeringen av mark och vatten skulle decentraliseras till kommunerna. Kraven på den kommunala översiktsplanen, som då infördes, och hänsyn till riksintressena var förutsättningar för denna överföring av ansvar. Bestämmelserna om riksintressen fick därför avgörande betydelse för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun när det gäller planering och beslut om användningen av mark och vatten. Översiktsplanen skulle vara arenan för dialogen mellan staten och kommunen om avgränsningen och innebörden av riksintressena enligt 2 kap. naturresurslagen (nuvarande 3 kap. miljöbalken). Efter tio års tillämpning kom hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen att oförändrade föras in i 3 och 4 kap. miljöbalken som började gälla 1999.
Miljöbalkens hushållningsbestämmelser har stor betydelse i den fysiska planeringen och vid tillståndsprövningen för olika verksamheter. De syftar till att främja en sådan användning av mark, vatten och fysisk miljö i övrigt som innebär att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas. Med bestämmelserna ges mark- och vattenområden som rymmer resurser, värden eller företeelser som är särskilt betydelsefulla i ett nationellt perspektiv ett skydd mot vissa åtgärder. Det innebär att värdefulla miljöer kan bevaras och möjligheterna att uppföra anläggningar som är viktiga för Sverige säkras.
De grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. miljöbalken och de särskilda bestämmelserna för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet i 4 kap. miljöbalken innehåller bl.a. regler för områden av riksintresse. I 3 kap. anges bl.a. att områden som är opåverkade så långt som möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka deras karaktär.
Bilaga 1
547
För bägge slagen av riksintresseområden gäller, med vissa undantag i 4 kap., att de ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Undantagen i 4 kap. innebär bl.a. att de bestämmelser som rör områden av särskild betydelse för turism och friluftsliv, såsom kustområden, fjällområden och älvar, inte utgör hinder för utvecklingen av befintliga tätorter eller av det lokala näringslivet. Det finns inte några motsvarande undantag från bestämmelserna i 3 kap.
För de områden som anges i 3 kap. och som inte är av riksintresse gäller att de så långt som möjligt ska skyddas mot vissa åtgärder. Det är fråga om åtgärder som kräver tillstånd enligt de lagar som är knutna till hushållningsbestämmelserna. Pågående markanvändning berörs inte i andra fall än då det av olika skäl krävs förnyade tillstånd för en viss verksamhet.
I samhällsplaneringen utgör hushållningsbestämmelserna en grund för bedömningar av skilda intressen och anspråk när det gäller mark- och vattenanvändningen samt vid prövning av mål och ärenden enligt miljöbalken och enligt de lagar som hänvisar till hushållningsbestämmelserna. I förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. anges myndigheternas ansvar för hushållningen med naturresurser liksom för underlaget om riksintressen m.m. Boverket har uppsikt över hushållningen med de mark- och vattenområden som omfattas av 4 kap. miljöbalken och ska verka för samordning av de statliga myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken.
De myndigheter som särskilt anges i 2 § i förordningen ska, efter samråd med bl.a. Boverket, lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Länsstyrelsen har uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden och ska enligt plan- och bygglagen (2010:900) verka för att riksintressena tillgodoses i den kommunala planläggningen. Enligt plan- och bygglagen ska kommunen i sin översiktsplan redovisa riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken. Länsstyrelsen ska upphäva en kommunal detaljplan som inte tillgodoser ett riksintresse. Riksintressebestämmelserna har alltså stor betydelse för den kommunala markanvändningsplaneringen.
Bilaga 1 SOU 2015:99
548
Behov av översyn av hushållningsbestämmelserna och särskilt bestämmelserna om riksintresse
Det är viktigt att riksintressesystemet är ändamålsenligt utformat och enkelt att tillämpa i den kommunala planeringen och vid tillståndsprövning. Det har riktats kritik mot bestämmelserna om riksintresse och deras tillämpning. Den inverkan som regelverket har på exempelvis den kommunala planprocessen och i infrastrukturplaneringen gör det angeläget med en översyn av riksintressesystemet.
Alltsedan naturresurslagen tillkom har det efterhand framförts synpunkter på hur bestämmelserna om riksintresse tillämpas och dessa synpunkter har blivit fler och mer artikulerade på senare tid.
Regeringen uppmärksammade tillämpningsproblem i propositionen Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen, m.m. (prop.1994/95:230 s. 54–59) och angav där sin syn på syftet med tillämpningen.
Boverket har i ett antal rapporter och skrivelser pekat på problem när det gäller tillämpningen av riksintressebestämmelserna och angett att en översyn behövs. I rapporten Uppföljning av vissa bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden (Regeringskansliets dnr S2012/4038) har Boverket senast angett att tillämpningen av riksintressebestämmelserna i flera avseenden inte är förenlig med bestämmelsernas innehåll och syfte.
Länsstyrelserna anger i rapporten Arbetsmetoder och riktlinjer för länsstyrelsernas arbete med planeringsunderlag (Regeringskansliets dnr S2012/918/PBB) i februari 2012 angett att det krävs ett antal olika aktiviteter för att utveckla riksintressesystemet. Det gäller bl.a. att tydliggöra riksintressesystemets funktion och att klarlägga innebörden av vissa begrepp. Enligt rapporten finns det också anledning att förtydliga betydelsen av riksintresseområdena i 4 kap. miljöbalken och att klarlägga hur de bestämmelserna bör tillämpas.
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) menar i rapporten Hantering av riksintressen (december 2011) att processerna med att utse och beskriva riksintressen har havererat och att den punkt har nåtts då systemet med riksintressen har slutat att fungera. SKL anser att riksintressena måste hållas aktuella och beskrivas på ett högkvalitativt sätt som går att använda i kommunernas planering.
Bilaga 1
549
SKL anser vidare att det inte får gå inflation i antalet riksintresseområden eller i omfattningen av dem. SKL menar samtidigt att riksintressen i grunden är en tillgång och att upplevelsen att de är en belastning är något som behöver ändras. I rapporten presenterar därför SKL flera förslag till hur systemet med riksintressen kan fungera bättre. I en skrivelse till Socialdepartementet och Miljödepartementet i juni 2012 (dnr M2012/1720/Nm) hänvisar SKL till denna rapport och framför att riksintressesystemet behöver ses över.
Länsstyrelsen i Stockholms kom i april 2013 in med en skrivelse till Socialdepartementet, Översyn av riksintressesystemet (S2013/3084/PBB). Länsstyrelsen säger där att systemet inte fungerar optimalt och att detta leder till förseningar och ökade kostnader eller stoppade planprocesser.
Miljöprocessutredningen (M2007:04) hade ett relativt begränsat tilläggsuppdrag att utreda systemet med att utse områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken. Remissinstansernas synpunkter på utredningens betänkande Områden av riksintresse och miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45) visar ett brett spektrum av frågeställningar som är oklara (Regeringskansliets dnr M2009/140/R).
Det är uppenbart att många av de synpunkter som förts fram om bristerna i riksintressesystemet är välgrundade. Det är otvetydigt så att flera viktiga uppgifter i riksintressesystemet inte längre tillämpas på det sätt som avsågs. Det kan också konstateras att vissa uppfattningar om en riktig tillämpning som tidigt etablerades inte varit välgrundade och lett till att väsentliga delar av systemet inte fungerar som de borde. Tillämpningen skiljer sig mellan olika myndigheter och kommuner och är långt ifrån likartad i landet.
Orsakerna till detta är flera. När naturresurslagen tillkom ansågs det inte möjligt att i lagen precisera hur utfallet borde vara vid prövning av olika oförenliga intressen. Hushållningsbestämmelserna utformades därför som allmänt hållna riktlinjer för sådana bedömningar. Den närmare innebörden av dessa riktlinjer utvecklas visserligen i lagens förarbeten men uttrycks inte på ett tydligt sätt i bestämmelserna. Detta har lett till ett i många fall brett tolknings- och tillämpningsutrymme. Hushållningsbestämmelserna har dessutom karaktären av en ramlagstiftning som omfattar ett flertal lagar. Detta kan allmänt sett göra det svårt att skaffa sig en överblick över det samlade lagkomplexet och hur detta ska tillämpas.
Bilaga 1 SOU 2015:99
550
Hushållningsbestämmelserna speglar de mark- och vattenanvändningsfrågor som var angelägna under den fysiska riksplaneringens tid och då naturresurslagen kom till för över tjugofem år sedan. Några av de frågorna har inte utvecklats så som man på den tiden antog och andra samhällsintressen har tillkommit. Förhållandena och formerna för planering och beslutsfattande har kommit att ändras liksom uppfattningar och kunskaper om samhällsintressen och mark- och vattenanvändning. Samtidigt har de nya generationerna planerare, beslutsfattare och tjänstemän inte samma bakgrundskunskaper om systemet som de som var verksamma när det etablerades.
Utformningen och tillämpningen av 3 kap. miljöbalken ger bestämmelserna om riksintressen en stor tyngd. Den kommunala planeringen påverkas av att något i kommunen är ett utpekat riksintresse. Det ger de berörda samhällsintressena ett större skydd för sina intresseområden än vad som gäller för andra intressen. Det finns ett behov av en bredare översyn av miljöbalkens hushållningsbestämmelser och särskilt bestämmelserna om riksintressen liksom av bestämmelsernas tillämpning. En sådan översyn bör omfatta samtliga bestämmelser i 3 kap. miljöbalken.
Frågan om i vilken utsträckning riksintressebestämmelserna i 3 kap. miljöbalken innebär ett betydande hinder för angeläget bostadsbyggande, och vilka avvägningar som kan göras mellan olika riksintressen och bostadsförsörjningsbehovet, bör behandlas i särskild ordning.
Utredarens uppdrag
Uppdraget att se över hushållningsbestämmelserna
Utredaren ska göra en genomgripande översyn av 3 kap. miljöbalken med en analys av de brister som systemet har och en bedömning av hur dessa brister kan åtgärdas så att systemet för hushållning med mark och vatten motsvarar såväl lagstiftarens intentioner som dagens krav. Utredaren ska vidare lämna förslag till lösningar. Dessa kan inbegripa väsentliga ändringar i miljöbalkens bestämmelser så att de på ett bättre sätt än i dag uppfyller syftet med det avsedda systemet för att ta till vara vissa nationellt viktiga intressen.
Bilaga 1
551
Utredaren bör sträva efter att finna lösningar som ger ett system för hushållning med mark och vatten som är ändamålsenligt och fokuserat på väsentliga och aktuella skyddsbehov och som tar hänsyn till samhällets övriga behov. Systemet ska fungera så att det uppnår syftet utan onödigt stora hinder för annan användning av mark och vatten eller inskränkningar för samhällsutvecklingen. Systemet bör vara klart och tydligt utformat. Det bör präglas av enkelhet, tydlighet, överskådlighet och begripliga begrepp som gör besluten rättssäkra. Det ska vara lätt att tillämpa på ett sätt som är likartat i hela landet och för de olika intressena. Systemet ska ha en sådan anpassbarhet att ändrade behov ska kunna tillgodoses utan alltför omfattande regeländringar. Systemet bör även vara anpassat efter de behov och krav som följer av EU-lagstiftning eller internationell lagstiftning och internationella överenskommelser.
I uppdraget ingår inte att föreslå nya eller ändrade konkreta geografiska områden eller avgränsningar för de områden som hittills bedömts vara av riksintresse. Däremot bör utredaren generellt bedöma vilka samhällsintressen som bör omfattas av bestämmelserna för god hushållning i 3 kap. miljöbalken, vilka slags områden som bör avses och även hur detta skydd bör utformas.
När det gäller 4 kap. miljöbalken ingår inte i uppdraget någon översyn av de riksintresseområden som riksdagen beslutat enligt 2-6 §§. Utredaren ska däremot studera på vilket sätt bestämmelserna tillämpas och om det finns oklarheter i tillämpningen som kan minskas eller klarläggas i ljuset av de förslag som ges för 3 kap. Syftet med detta är att skapa så stor samstämmighet som möjligt i tillämpningen av hushållningsbestämmelserna. En översyn av bestämmelserna i 4 kap. 7–9 §§ ingår inte i det uppdraget.
Utredaren ska särskilt
utvärdera hur bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken och i förordningen om hushållning med mark- och vattenområden tillämpas i fråga om utpekande och angivande av områden liksom hur dessa bestämmelser och bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken tillämpas i mål och ärenden liksom i planering och beslut enligt plan- och bygglagen och annan relevant lagstiftning,
identifiera och analysera bristerna i denna tillämpning och bedöma i vilken utsträckning dessa beror på lagreglernas utformning eller på deras tillämpning,
Bilaga 1 SOU 2015:99
552
överväga de förändringar i 3 kap. miljöbalken som är nödvändiga och bedöma om dessa går att göra med bestämmelsernas nuvarande struktur och utformning eller om en annan lösning är mer lämplig,
analysera behovet av förändringar av såväl synsätt som terminologi när det gäller angivandet av intressen och deras områden liksom av åtgärder och verksamheter som kan skada de angivna intressena och områdena i syfte att skapa bättre ändamålsenlighet och tydlighet,
föreslå sådana ändringar i 3 kap. miljöbalken och förordningen om hushållning med mark- och vattenområden samt annan eventuell följdlagstiftning som kan lösa problemen och som ger ett system för hushållning med regionalt och nationellt betydelsefulla områden som uppfyller kraven att vara ändamålsenligt, rättssäkert och inriktat på såväl långsiktiga som aktuella behov.
Uppdraget att utvärdera 3 kap. miljöbalken
Som nu angetts innehåller 3 kap. miljöbalken bestämmelser av olika karaktär. Det är tydligt att de olika bestämmelserna tillämpas på ett mycket olikartat sätt och att några, som 2–4 §§, knappast tillämpas alls.
Det finns därför skäl att överväga om det är lämpligt med så olikartade bestämmelser och om det finns behov av en större enhetlighet i synen på skydd av områden liksom på formerna för detta. Frågan är om det finns skäl till krav på starkare tillämpning av 3 kap. 2 och 3 §§ och om de skyddsbehoven hänger samman sinsemellan eller med ytterligare skyddsbehov av annat slag, exempelvis på grund av klimatförändringar. Det kan även finnas andra samhällsbehov som skulle behöva ett skydd i enlighet med 3 kap. Behovet av skydd av dricksvattentäkter har lyfts fram och också till del behandlats av Miljöprocessutredningen.
De samhällsintressen som anges har väsentligt olika karaktär. Å ena sidan finns de samhällsintressen som avser en långsiktigt god hushållning av tillgångar som jord- och skogsmark och områden med stora natur-, kultur- eller friluftslivsvärden som ska skyddas
Bilaga 1
553
mot skadlig exploatering. Å andra sidan finns de intressen som grundas på värdet av områden just för utnyttjande och exploatering. Frågan är om olika intressen kan tillgodoses med samma slags bestämmelser eller om bevarandeintressena respektive exploateringsintressena behöver regleras på olika sätt.
De olika områden som är angivna på grund av sina natur-, kultur- eller friluftslivsvärden kan ofta innefatta samtliga eller några av dessa värden och frågan kan ställas om det finns skäl att komplettera uppdelningen på dessa olika värden med möjligheten att göra en samlad bedömning av landskapets natur-, kultur- och friluftsvärden. Detta skulle vara i linje med intentionerna i Europeiska landskapskonventionen. Frågan är vidare om dessa hushållningsbestämmelser enbart ska vara inriktade på skyddsaspekten eller om de även ska kunna innefatta möjligheten att utveckla områdenas natur-, kultur- eller friluftsvärden och därigenom utnyttja den potential som dessa områden har.
En väsentlig fråga i detta sammanhang är vidare kopplingen mellan hushållningsbestämmelserna och andra bestämmelser enligt vilka dessa intressen kan ges ett långsiktigt och rättsligt bindande skydd, t.ex. bestämmelserna om skydd av områden i 7 kap. miljöbalken.
Utredaren ska särskilt
bedöma om tillämpningen av de olika bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken och verksamheternas och intressenas olika karaktär ger skäl till större enhetlighet eller andra ändringar som bättre tillgodoser skyddsbehoven,
bedöma om tillämpningen av 3 kap. 2 och 3 §§ motsvarar behoven och föreslå lösningar som tillgodoser dessa behov samt överväga om, och i så fall hur, regleringen enligt bestämmelserna även bör innefatta andra väsentliga skyddsbehov,
bedöma om alla de intressena som anges i 3 kap. fortfarande är i behov av reglering och i vilken utsträckning det finns andra samhällsintressen som är i behov av att regleras med stöd av bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken,
analysera om det finns behov av att uttrycka bestämmelserna avseende bevarandeintressena respektive användningsintressena på olika sätt,
Bilaga 1 SOU 2015:99
554
bedöma om det finns skäl att komplettera skyddet av bevarandeintressena enligt 3 kap. 6 § och eventuellt även 2 och 3 §§, med möjlighet till en mer samlad form som även innefattar de utvecklingsmöjligheter områdena innehåller,
analysera och redovisa om och hur områden som bedöms vara av riksintresse kan ges ett långsiktigt rättsligt skydd genom bestämmelserna i andra delar av miljöbalken eller andra relevanta lagar, och
ta hänsyn till totalförsvarets långsiktiga behov och den särställning som totalförsvaret har i riksintressesystemet genom dess företrädesrätt vid konkurrerande riksintressen.
Uppdraget att utvärdera områden av riksintressen
Det behövs en bedömning av vilka behov som finns av det skydd som ett riksintresse ger för de områden som i dag är angivna som riksintresseområden. Det bör analyseras i vilken grad andra former av rättsligt skydd kan vara lämpligt för att täcka behoven.
Vid införandet av naturresurslagen förutsattes en välinformerad dialog mellan centrala myndigheter och länsstyrelser i syfte att åstadkomma en på flera nivåer väl förankrad angivelse av staten av riksintresseområden. I naturresurslagen och plan- och bygglagen förutsattes det även en dialog mellan länsstyrelsen som förmedlaren av de statliga intressena i översiktsplaneringen och kommunen. Dessa dialoger sker numera mestadels i form av centrala myndigheters utpekande av riksintresseområden. De områden som de centrala myndigheterna pekar ut behandlas därefter i en översiktsplaneprocess där antagandet sker på en demokratisk grund.
Kommunerna har rätt att själva göra en bedömning av hur riksintresset ska anges eller tillgodoses. För de utpekade områdena ges i flera fall inte något tillämpbart underlag för ändamålsenliga bedömningar av behovet att ge området en status av riksintresse.
Eftersom dessa lagbestämmelser är viktiga vid beslut om användningen av mark och vatten är det angeläget att de är tydliga och uttömmande. Utredaren bör bedöma vilken påverkan riksintresseklassificeringen har haft i prövningen av olika mål och ärenden och om det har varit till fördelar eller nackdelar för olika intressen.
Bilaga 1
555
Det finns även skäl att bedöma vilka samhällsintressen som bör omfattas av möjligheten att peka ut områden av nationell betydelse enligt riksintresseregleringen. Behovet av ett starkare skydd av brukningsvärd jordbruksmark har exempelvis påtalats vid ett flertal tillfällen. Detsamma gäller dricksvattentäkter. Även andra intressen kan komma i fråga.
Utredaren ska särskilt
analysera tillämpningen av 3 kap.5–9 §§miljöbalken bl.a. med avseende på skillnader i områdenas betydelse i ett regionalt eller nationellt perspektiv och överväga sätt att förbättra den,
bedöma vilket reellt behov som i dag finns för de riksintressen som anges i 3 kap. och bedöma hur väl dagens områden av riksintresse motsvarar detta behov,
analysera frågan om huruvida ett område som är av riksintresse kan upphöra att vara det, t.ex. till följd av att området getts ett rättsligt bindande skydd,
bedöma om det finns andra slags verksamheter eller anläggningar för vilka områden bör kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse;
bedöma hur en riksintresseklassificering har påverkat möjligheterna att utveckla olika typer av verksamheter i det aktuella området,
ange vilket ansvar och vilka uppgifter som de berörda aktörerna (centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner) bör ha för att systemet ska fungera väl och vara anpassat till aktörernas uppgifter och roller,
ange vilket underlag som bör krävas för ett utpekande av ett område av riksintresse och vilka kriterier som bör vara uppfyllda, och
närmare precisera rekvisit för de åtgärder som bör respektive inte bör vara tillåtna inom de områden som omfattas av hushållningsbestämmelserna.
Bilaga 1 SOU 2015:99
556
Uppdraget att särskilt redovisa förslag i fråga om hinder för angeläget bostadsbyggande
Regeringen har i propositionen En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (prop. 2012/13:178) bl.a. föreslagit ändringar i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjning. I propositionen föreslås vidare förändringar i plan- och bygglagen, bl.a. att det i 2 kap. 3 § införs en särskild bestämmelse som anger att planläggning ska främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet.
Mot bakgrund av de rapporter och övrigt material som finns beträffande riksintressesystemets påverkan på bostadsbyggandet är det särskilt viktigt att utredningen med förtur behandlar frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet.
Utredaren ska särskilt
studera i vilken omfattning områden av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken utgör ett betydande hinder för angeläget ökat bostadsbyggande i områden med bostadsbrist och skälen till detta,
utifrån denna bedömning föreslå hur sådana hinder kan begränsas utan att väsentliga skyddsbehov skadas på kort och lång sikt,
utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan å ena sidan olika riksintressen och å andra sidan tillgodoseendet av bostadsförsörjningsbehovet,
undersöka behovet av och lämpligheten i att låta bostadsförsörjningen kunna omfattas av bestämmelserna om riksintresse, och
föreslå lämpliga förändringar och lämna de författningsförslag som behövs.
Denna fråga ska behandlas med förtur och redovisas i ett delbetänkande. Frågan ska också ingå i redovisningen av hela uppdraget. Beskrivningar och eventuella förslag i delredovisningen måste därför utformas så att de möjliggör för utredaren att i slutredovisningen ge förslag som tar hänsyn till helheten och andra aspekter än enbart bostadsförsörjningen.
Bilaga 1
557
Konsekvensbeskrivningar
Enligt 14–15 a §§kommittéförordningen (1998:1474) ska konsekvenser i olika avseenden av utredningsförslag beräknas och redovisas. Utredaren ska särskilt uppmärksamma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen. Vid eventuella statsfinansiella kosekvenser ska utredaren föreslå finansiering.
Samråd och redovisning av uppdraget
Utredaren ska samråda med de myndigheter som har uppgifter gällande 3 och 4 kap. miljöbalken, med länsstyrelser och kommuner samt med Sveriges Kommuner och Landsting. Utredaren ska också samråda med den parlamentariska kommittén om regional planering och bostadsförsörjning (dir. 2013:78). Utredaren ska följa Miljömålsberedningens arbete och ta del av Riksrevisionens arbete med granskning av statens hantering av riksintressen. Utredaren ska ta del av Statens jordbruksverks arbete med uppdraget att utvärdera tillämpningen av den lagstiftning som reglerar när jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar liksom av övrigt underlag av värde för uppdraget.
I förtursfrågan ska uppdraget redovisas i ett delbetänkande senast den 15 augusti 2014. Uppdraget i sin helhet ska redovisas i ett slutbetänkande senast den 1 december 2015. Redovisningarna ska lämnas till regeringen (Miljödepartementet).
(Miljödepartementet)
Bilaga 2
559
1972 års riktlinjer för den fysiska riksplaneringen
De riktlinjer som riksdagen tog ställning till anges i prop. 1972:111, bilaga 2, s. 140–174. Här redovisas den sammanfattning av riktlinjerna för respektive verksamhet och underlagsmaterial vid programskedets inledning som redovisades i prop. 1975/76:1, s. 18–94.
Riktlinjer som avser planeringen för vissa verksamheter
Jordbruk
Enligt de fastlagda riktlinjerna är det angeläget att jordbruket ägnas stor uppmärksamhet i den fysiska riksplaneringen med hänsyn till dess stora samhällsekonomiska betydelse liksom dess betydelse för miljön. All möjlig hänsyn bör tas till denna närings intressen. Jordbrukets företrädare bör få medverka i planeringsarbetet och samråd bör påbörjas så tidigt som möjligt i det kommunala planeringsarbetet.
I riktlinjerna understryks vidare att den snabba strukturomvandlingen inom jordbruket bör ske med hänsynstagande till andra berörda intressen som friluftsliv och fritidsbebyggelse. Vid konflikt mellan jordbruksintressen och tätortsutbyggnad bör högvärdig jordbruksmark inte tas i anspråk för tätbebyggelseändamål om en från samhällsbyggandets synpunkt likvärdig lösning kan åstadkommas på annan för jordbruket mindre värdefull mark.
Som vägledning för kommunernas programarbete fanns en översiktlig gradering av åkermarkens ekonomiska avkastningsvärde. I flera län har lantbruksnämnderna kompletterat detta material.
Bilaga 2 SOU 2015:99
560
Skogsbruk
Skogsbruket bör enligt de fastlagda riktlinjerna ägnas stor uppmärksamhet i den fysiska riksplaneringen. All möjlig hänsyn bör tas till denna närings intressen. Restriktioner för skogsbruket bör emellertid kunna bestämmas med hänsyn bl.a. till behovet av goda rekreationsmöjligheter och till vetenskapliga intressen. Skogsbrukets företrädare bör få medverka i planeringsarbetet på ett tidigt stadium.
I riktlinjerna understryks behovet av planmässiga avvägningar i fråga om skogsmarkens användning med avseende på bl.a. skogsbrukets, friluftslivets och fritidsbebyggelsens utveckling. Gradering av skogsmarken och samråd mellan skogsbrukets företrädare och planerande myndigheter bör ge underlag för sådana avvägningar.
Till grund för programarbetet fanns klassificeringar på riks- och på länsnivå av skogsmarken i olika intresseområden, baserade på bedömningar av bl. a. markens produktionsförmåga och läge. Länsredovisningen är gjord i tre klasser, där klass 1 innebär skogsmark i länet av störst intresse från skogsproduktionssynpunkt.
Fiske
Enligt de fastlagda riktlinjerna för hushållning med mark och vatten bör all möjlig hänsyn tas till de areella näringarna. Det är angeläget att det material som belyser fiskets förutsättningar och konfliktrisker sett från fiskets synpunkt kompletteras och förfinas för att bl.a. skapa bättre kunskapsunderlag vid bedömningar av lokaliseringsplatser för miljöstörande industri.
Som underlag för programarbetet har funnits dels en översiktlig redovisning av för yrkesfisket värdefulla vattenområden längs landets kuster, dels en inventering av betydelsefulla fritidsfiskevatten.
Renskötsel
Enligt de fastlagda riktlinjerna bör all möjlig hänsyn tas till de areella näringarna. Utvecklingen inom fjällområdet med bl.a. ökande turism bör styras i en sådan riktning att samiska intressen inte skadas och
Bilaga 2
561
helst på ett sådant sätt att samerna själva får del i utvecklingens positiva sidor.
Företrädare för rennäringen och den statliga administrationen på området bör få medverka i planeringsarbetet redan på förberedelsestadiet.
Till grund för programarbetet fanns för vissa delar av Västerbottens län planverkets provinventeringar av rennäringens markanvändning.
Rörligt friluftsliv
Enligt de fastlagda riktlinjerna bör det långsiktiga samhällsintresset att bevara en god miljö och ställa tillräckliga rekreationsmöjligheter till de många människornas förfogande väga tungt i förhållande till kortsiktiga och enskilda intressen. Det är angeläget att för friluftslivet värdefulla områden skyddas och att se till att inte kuster och stränder undandras allmänt utnyttjande genom privat bebyggelse. Det är också viktigt att tillräckliga arealer avsätts för t.ex. campingplatser och stugbyar i attraktiva lägen, speciellt i närheten av storstäderna.
Som underlag för programarbetet fanns statens naturvårdsverks redovisning Områden för friluftsliv och vetenskapligt kulturell naturvård (Förarbeten för fysisk riksplanering, underlagsmaterial nr 19). I redovisningen anges cirka 160 områden i landet vara av riksintresse för det rörliga friluftslivet. I prop. 1972:111 framhålls att redovisningen inte gör anspråk på fullständighet eller slutgiltighet utan bör ses som en första sammanställning som efterhand ska kompletteras genom medverkan från bl. a. länsstyrelser och kommuner.
Utöver vad som redovisas i det följande, äger i stor utsträckning vad som sägs om vetenskaplig naturvård i avsnitt 7.6 giltighet även beträffande rörligt friluftsliv. I avsnittet om skogsbruk behandlas också vissa friluftslivsfrågor.
Bilaga 2 SOU 2015:99
562
Vetenskaplig naturvård
Naturvårdens intressen bör enligt de fastlagda riktlinjerna tillmätas stor tyngd som restriktion vid planering av andra verksamheters markanvändning, bl.a. därför att de värden som naturvården representerar inte kan återskapas eller ersättas om de en gång förstörs. Vid konflikter mellan naturvårdens krav på orörda områden och friluftslivets krav på områden tillgängliga för allmänheten måste naturvårdens intressen ibland ges prioritet och restriktioner läggas på friluftslivet. I vissa fall kan också restriktioner för de areella näringarna behövas med hänsyn till vetenskapliga naturvårdsintressen. Enligt riktlinjerna är det angeläget att värdefulla naturområden snarast ges ett sådant skydd att deras naturvärden inte går förlorade.
Som underlag för programarbetet fanns statens naturvårdsverks redovisning Områden för friluftsliv och vetenskapligt kulturell naturvård (Förarbeten för fysisk riksplanering, underlagsmaterial nr 19). I redovisningen anges drygt 600 områden i landet vara av riksintresse för den vetenskapliga naturvården. I prop. 1972:111 underströks att denna redovisning ska ses som en anvisning om var naturvårdsintressena bör tillmätas särskild vikt i den regionala och kommunala planeringen. I planeringen bör klarläggas vilka restriktioner som kan bli aktuella för andra verksamheter. Ytterligare inventeringar och utredningar krävs i många områden för att närmare klarlägga naturvårdsintressena.
Kulturminnesvård
Enligt de fastlagda riktlinjerna bör kulturminnesvårdens intressen tillmätas stor tyngd som restriktion vid planering av andra verksamheters markanvändning, bl.a. därför att de representerar värden som inte kan återskapas eller ersättas om de en gång förstörts. Kulturminnesvården bör integreras mer än tidigare i den övriga samhällsplaneringen.
Som underlag för programarbetet fanns riksantikvarieämbetets redovisning Miljöer och större områden av betydelse för kulturminnesvården (Förarbeten för fysisk riksplanering, underlagsmaterial nr 23). Redovisningen omfattar cirka 850 miljöer av riksintresse, drygt 1 000 miljöer av regionalt intresse och cirka 100 s.k.
Bilaga 2
563
större områden av betydelse för kulturminnesvården. I prop. 1972:1I1 betonas att de angivna områdena i första hand utgör anvisningar om var kulturminnesvårdens intressen bör tillmätas särskild vikt i den regionala och lokala planeringen. Det anges att kompletterande inventeringar och utredningar behöver genomföras i en del områden.
Fritidsbebyggelse
De fastlagda riktlinjerna innebär att fritidsbebyggelsen bör utvecklas i mer planmässiga former än tidigare. En planläggning av fritidsbebyggelsen anses speciellt angelägen för kusterna och de större insjöarnas strandområden. Det understryks att fortsatt fritidsbebyggelse bör förläggas så att den inte inkräktar på stränder som är av värde för friluftslivet. I områden där konkurrensen om marken är stor, är tätare former av bebyggelse att föredra med hänsyn bl.a. till det rörliga friluftslivet, medan spridd fritidsbebyggelse i form av enstaka hus eller mindre husgrupper i andra delar av landet fortfarande är en lämplig form av fritidsboende.
I rapporten (SOU 1971:75) Hushållning med mark och vatten betecknas vissa sjörika områden i inlandet som utvecklingsområden för fritidsbebyggelse, nämligen områden i Dalsland, Bergslagen, Södermanland, Östergötland och norra Kalmar län samt småländska höglandet. I dessa områden är en aktiv utvecklingsplanering för fritidsbebyggelse angelägen. I vissa andra områden i inlandet – Ringsjöområdet i Skåne, Bolmenområdet, områden kring tätorter vid Mälaren och Hjälmaren, kring Vänern, vid Vätterns stränder omkring Motala och Jönköping samt vid Storsjön och Siljan – är utnyttjandet för fritidsbebyggelse redan stort. Försiktighet bör därför iakttas beträffande fortsatt markupplåtelse för fritidsbebyggelse inom dessa områden.
Industri
De fastlagda riktlinjerna innebär att de obrutna kusterna helt bör undantas från lokalisering av s.k. miljöstörande industri. Vid de högexploaterade kusterna bör miljöstörande industri inte tillåtas annat än i anslutning till redan befintlig industri. Industrilokalise-
Bilaga 2 SOU 2015:99
564
ring till övriga kustområden torde enligt riktlinjerna på många ställen kunna ske utan större konflikter med naturvårds- och rekreationsintressen. Vidare ska möjligheterna till inlandslokalisering alltid beaktas.
Från kraftföretagens samarbetsorgan. Centrala driftledningen (CDL), förelåg förslag om att kärnkraftverk före år 1990 skulle byggas vid Brodalen i Lysekils kommun, vid Tunaberg i Nyköpings kommun och i Haninge kommun. Ytterligare ett femtontal platser vid kusterna har av CDL angivits som lämpliga lokaliseringsplatser för kärnkraftverk. En särskild utredning hade inletts om möjligheterna att förlägga kärnkraftverk i inlandet.
Vid de högexploaterade kusterna bör mark för de i den fysiska riksplaneringen aktuella typerna av industrier reserveras i Lysekil, Stenungsund, Värö, Karlshamn, Norrköping, Nyköping-Oxelösund och Nynäshamn. I Landskrona bör mark för djuphamnskrävande men ej miljöstörande industri reserveras. När det gäller övrig kust bör i Norrland industriresurser reserveras i anslutning till befintliga tätorter i syfte att behålla stor handlingsfrihet för eventuella framtida lokaliseringar.
Energiförsörjning
Enligt de fastlagda riktlinjerna ska kärnkraftutbyggnaden i avvaktan på resultaten av olika utredningar begränsas till Värö, Barsebäck, Simpevarp och Forsmark. Detta ställer krav på markreservationer i dessa områden.
De fastlagda riktlinjerna omfattar vidare norra Sveriges huvudälvar och deras källflöden. De outbyggda huvudälvarna i övre Norrland, dvs. Torne älv, Kalix älv, Pite älv och Vindelälven bör enligt riktlinjerna helt undantas från utbyggnad. Opåverkade källflöden till de övriga huvudälvarna, dvs. Lule älv, Skellefte älv, Umeälven och Ångermanälven bör vidare bevaras outbyggda.
Kommunikationer
Några särskilda riktlinjer för väg-, järnvägs- och sjötransporternas behandling har inte förelegat. Riksdagen har emellertid uttalat (CU 1973:11, rskr 1973:119) att frågan om en förbättrad planering av
Bilaga 2
565
flygplatsernas lokalisering borde behandlas inom ramen för den fysiska riksplaneringens fullföljande. Mot bakgrund härav anmodade Kungl. Maj:t i skrivelse den 11 maj 1973 länsstyrelserna att vid överläggningar med kommunerna och vid redovisningar av de kommunala programmen belysa konsekvenserna för kommunernas del av önskemål beträffande lokaliseringar av och markreservationer för flygplatser. Därvid skulle även beaktas de bedömningar av flygplatsers lokalisering och funktion som görs inom ramen för den regionala trafikplaneringen.
Försvar
De fastlagda riktlinjerna innebär att berörda försvarsmyndigheter bör ges möjlighet att på ett tidigt stadium delta i den fysiska riksplaneringen. De militära myndigheterna har getts i uppdrag av Kungl. Maj:t att samråda med länsstyrelserna om lågflygningsområdenas lokalisering och lågflygningsövningarnas tidsförläggning.
Geografiskt orienterade riktlinjer
Inledning
I prop. 1972:111, bil. 2 (s 162) anförs att de områdesanknutna riktlinjerna utgår från de allmänna riktlinjerna för hushållningen med mark och vallen och bara avser de delar av landet där konkurrensen om de fysiska resurserna redan är eller inom en snar framtid kan väntas bli särskilt framträdande och där överregionala aspekter har särskild vikt.
De områdesanknutna riktlinjerna är av två slag. För del första har avgränsats områden vilkas vetenskapliga och rekreativa värden från rikssynpunkt bedöms vara av sådan art att större miljöförändringar inte bör få komma till stånd. För det andra anges vissa riktlinjer för lokalisering av den i den fysiska riksplaneringen behandlade industrin. Det första slaget av riktlinjer angavs av chefen för civildepartementet som grundläggande för hushållningen med våra naturresurser. De ska gälla som långsiktiga riktlinjer för naturresurshushållningen och bör till sina huvuddrag inte frångås utan
Bilaga 2 SOU 2015:99
566
att synnerliga skäl föreligger. Dessa riktlinjer gäller för kusterna, Öland och Gotland, fjällvärlden, huvudälvarnas dalgångar och vissa andra inlandsområden.
Kusterna
Landets havskust indelas i riktlinjerna i tre kategorier – s.k. obrutna kuster, högexploaterade kuster samt övriga kuster.
De obrutna kusterna bör helt undantas från lokalisering av resurskrävande och miljöstörande industri. De bör vidare disponeras så alt ett allsidigt utnyttjande för fritidsändamål blir möjligt och så att bl. a. vetenskapliga naturvärden skyddas. Återhållsamhet bör iakttas med att tillåta lokalisering av enskild fritidsbebyggelse.
Vid de högexploaterade kusterna bör etablering av resurskrävande och miljöstörande industri inte tillåtas annat än i anslutning till områden där sådan industri redan förekommer. Mark för dessa typer av industri bör vid de högexploaterade kusterna reserveras i anslutning till Lysekil, Stenungsund, Värö, Karlshamn. Norrköping, Nyköping-Oxelösund och Nynäshamn. I dessa områden bör också kompletterande recipientundersökningar utföras. Lokalisering till de utpekade orterna på västkusten ska tillåtas bara om starka samhällsekonomiska skäl eller miljövårdsskäl talar för en sådan lokalisering. Tillgängligheten till attraktiva strandområden bör ökas och tillräckliga arealer reserveras för anordningar för turism och friluftsliv. Fritidsbebyggelse bör inte fä inkräkta på mark som har stort värde för friluftsliv.
Industrilokalisering till övriga kustområden sammanfaller med strävandena till regional balans i den industriella utvecklingen och torde på många ställen kunna ske ulan större konflikter med naturvårds- och rekreationsintressen. Längs Kalmarkusten saknas emellertid vissa av de efterfrågade naturförutsättningarna i samband med industrilokalisering och när del gäller norra Svealands- och norrlandskusten erfordras bl. a. samhällsekonomiska bedömningar för ett närmare urval av lämpliga lokaliseringsplatser. Längs dessa kuster är det angeläget att skydda de relativt fåtaliga områden som har särskilt stora naturvärden.
Bilaga 2
567
Öland och Gotland
I prop. 1972:111 framhålls att behovet av planering framstår som särskilt angeläget för Öland och Gotland. Planeringen bör inriktas på att möta den ökande turismens anspråk samtidigt som öarnas speciella karaktär bevaras och en alltför kraftig förändring eller skadligt slitage förhindras. Öarna rymmer både vetenskapliga, kulturella och rekreativa värden och det är här i särskilt hög grad angeläget att åtgärder för skydd och utveckling samordnas.
Fjällvärlden
I prop. 1972:111 framhålls att de väglösa vildmarksområdena i fjällvärlden, som tills vidare är preliminärt avgränsade (jfr avsnitt 8.4.5), bör undantas från all tyngre exploatering som t.ex. vägbyggnad och vattenkraftutbyggnad och i förekommande fall även från skogsbruk.
I vildmarkskärnorna, dvs. de större områden som nu inte är utrustade med leder och övernattningsanordningar för turism, bör ytterligare övernattningsstugor för turism inte uppföras. Behovet av planering av fjällvärlden understryks.
Älvdalarna
Vissa huvudälvar och källflöden i norra Sverige är ännu opåverkade av vattenkraftutbyggnad. När det gäller de övre norrlandsälvarna (Ångermanälven-Torne älv) bör opåverkade huvudälvar och källflöden bevaras outbyggda. Beträffande de nedre huvudälvarna (Klarälven-Indalsälven) med biflöden har frågan om avvägningen mellan fortsatt utbyggnad resp. bevarande varit föremål för särskild utredning. En motsvarande utredning för de norra älvarna pågår f. n.
Älvdalarna förändras inte bara genom vattenkraftutbyggnader utan också av att kulturlandskapet upphör att brukas och fritidsbebyggelse kommer till. Älvdalarna rymmer ofta både vetenskapliga, kulturella och rekreativa värden. För att säkra dessa värden är det angeläget att en översiktlig planering kommer till stånd som omfattar huvudälvarnas dalgångar.
Bilaga 2 SOU 2015:99
568
Vissa inlandsområden m.m.
I prop. 1972:111 pekas på vikten av att de fortsatta riksplanestudierna kommer att omfatta också inlandet. I avvaktan på sådana fortsatta studier är det emellertid angeläget att en översiktlig planering kommer till stånd inom för friluftsliv och fritidsbebyggelse särskilt attraktiva områden, t.ex. vid de större insjöarna och i sjörika skogsområden samt i känsliga kulturlandskap.
Bilaga 4
571
Källa: SCB.
Bilaga 4 SOU 2015:99
572
Källa: SCB.
Bilaga 4
573
Källa: SCB.
Bilaga 5
575
Annat skydd för områden av riksintresse
Enligt direktivet ska utredaren analysera och redovisa om och hur områden som bedöms vara av riksintresse kan ges ett långsiktigt rättsligt skydd genom bestämmelserna i andra delar av miljöbalken eller andra relevanta lagar. Vidare ska utredaren analysera frågan om huruvida ett område som är av riksintresse kan upphöra att vara det, t.ex. till följd av att området getts ett rättsligt bindande skydd.
I den följande framställningen sammanfattas de bestämmelser som enligt utredningens bedömning skulle kunna ge de områden som bedömts vara av riksintresse, ett långsiktigt skydd. Framställningen innefattar också synpunkter lämnade av de myndigheter som ansvarar för att bedöma områden av riksintresse.
Naturvård, kulturmiljövård och friluftsliv ( 3 kap. 6 § MB )
Enligt miljöbalken har naturen ett egenvärde och människan har ett ansvar att bevara naturen. I detta ansvar ingår arbetet med att skydda värdefull natur från exploatering eller andra ingrepp. I 7 kap. miljöbalken återfinns bestämmelser om olika former av områdesskydd. Här återfinns de direkta skyddsbestämmelser för områden samt för växt- och djurarter som fanns i naturvårdslagen. Möjligheten att besluta om områdesskydd är tillsammans med artskyddet av stor betydelse för att bevara den biologiska mångfalden. Områdesskyddet behövs också för att säkerställa skydd för natur- och kulturlandskapet. Regler om områdesskydd och artskydd är vidare nödvändigt för att Sverige ska uppfylla sina internationella åtaganden på naturvårdsområdet (se prop. 1997/98:45, del 1 s. 308).
De olika skyddsformerna som ingår är:
Bilaga 5 SOU 2015:99
576
nationalparker
naturreservat
kulturreservat
naturminne
biotopskyddsområde
djur- och växtskyddsområden
strandskyddsområde
miljöskyddsområde
vattenskyddsområde
Bestämmelserna om områdesskydd i 7 kap. MB har stor betydelse för områden som har bedömts vara av riksintresse för natur- och kulturvården samt för friluftslivet. I regeringens proposition 1985/86:90, s. 1769 uttaldes bl.a. att i fråga om instituten naturreservat, naturminne och naturvårdsområde kan sägas att de i första hand kompletterar NRL som skyddsinstrument på det sättet att de kan tillgripas när det skydd mot exploateringsföretag som NRL avses ge för områden av betydelse för naturvård och friluftsliv inte är tillräckligt.
Det skydd som kan ges genom de olika skyddsformerna enligt ovan är inte absolut såtillvida att det i bestämmelserna, antingen direkt i 3 kap. MB, i förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. samt i nationalparksförordning (1987:938,) finns inbyggt ett system som ger länsstyrelsen eller kommunen en möjlighet att ge dispens från de föreskrifter som har meddelats i samband med besluten om områdesskydd. Av 7 kap. 7–9 §§ följer vidare att beslut om natur- och kulturreservat samt naturminne kan upphävas om det finns synnerliga skäl. Av 7 kap. 18 § följer att även strandskyddsområden kan upphävas bl.a. om det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften
I 7 kap. 27 § MB finns även bestämmelser om särskilda skyddade områden, dvs. de s.k. Natura 2000-områdena. Av 7 kap. 28 a § framgår att det är tillåtet att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön inom området
Bilaga 5
577
om tillstånd för detta lämnas. Av 7 kap. 29 b § följer att kraven för att bevilja tillstånd är högt ställda.
I 4 kap. 8 § PBL anges att kommunen, i en detaljplan, får bestämma hur allmänna platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt ska skyddas. Vidare får kommunen med stöd av 4 kap. 16 § PBL i en detaljplan bestämma om skydd för vissa särskilt värdefulla byggnadsverk, tomter bebyggelseområden och allmänna platser. Kommunen har även en möjlighet att med områdesbestämmelser reglera skydd för vissa särskilt värdefulla byggnadsverk, tomter bebyggelseområden och allmänna platser (4 kap. 42 §). Genom PBL kan således kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer ges ett visst skydd som komplement till bestämmelserna i 3 kap. MB. Såväl detaljplaner som områdesbestämmelser kan dock ändras eller upphävas enligt närmare preciserade regler i 5 kap. PBL.
Utöver ovanstående bestämmelser i MB och PBL finns det bestämmelser i bl.a. kulturmiljölagen (1988:950), skogsvårdslagen (1979:429, väglagen (1971:948) och i lag (1995:1649) om byggande av järnväg vilka medför att hänsyn ska tas till bl.a. naturvård och kulturmiljön.
Enligt Naturvårdsverket är riksintressen ett av de viktigaste instrumenten verket har för att säkerställa att naturvårdens intressen tillvaratas i samband med prövning vid domstolar och i länsstyrelsernas och kommunernas planering och handläggning av ärenden. Till skillnad från de vanligaste områdesskydden, som oftast utgörs av skyddsvärda men relativt små områden för biologisk mångfald samt med ett mer specifik bevarandemål, utpekar riksintressen för naturvård ofta stora ekologisk helheter på flera 1000 hektar med en mycket stor ekologisk variation av värden. Riksintresset omfattar ofta områdesskydd men utgör inte ett områdesskydd i sig. De flesta områdesskydd inrättats i första hand med utgångspunkt från ett lokalt eller regionalt perspektiv. Riksintressen tillför därför en annan ekologisk dimension och dignitet i samband med en miljöprövning än vad enbart ett områdesskydd gör.
Riksantikvarieämbetet har uppgett att de ovan angivna skyddsformer inte alltid är möjliga, lämpliga eller tillräckliga för att tillgodose ett riksintresse. Kulturmiljövårdens riksintresseområden är ofta komplexa och mångfacetterade till sin karaktär. Om enbart
Bilaga 5 SOU 2015:99
578
objekten skyddas kan det uppstå ett pedagogiskt problem med en polarisering som följd, där de ”skyddsvärda” delarna betraktas som statiska och hinder för utveckling, medan övriga delar missförstås som umbärliga och ignoreras. Detta gynnar inte en långsiktigt hållbar utveckling.
Rennäring och yrkesfiske ( 3 kap. 5 § MB )
I 1 kap. 2 § sista stycket regeringsformen anges bl.a. att det samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. I 2 kap. 17 § andra stycket anges att samernas rätt till renskötsel regleras i lag.
Rätten till renskötsel regleras i rennäringslagen (1971:437). Av 3 § framgår att renskötsel får bedrivas inom vissa områden (renskötselområden). I 30 § anges att den som inom året-runtmarkerna äger eller brukar mark där renskötsel bedrivs vid användningen av marken inte får vidta åtgärder som medför avsevärd olägenhet för renskötseln i annan mån än vad som följer av förordande enligt 26 §. I 30 § andra stycket anges dock att första stycket inte hindrar att mark används i enlighet med en detaljplan eller för företag vars tillåtlighet ska prövas i särskild ordning.
Sametinget har uppgett att det skydd samerna ges enligt svensk grundlag och genom internationella konventioner saknar förankring genom konkreta verktyg på svensk myndighetsnivå. Konkreta bestämmelser saknas som tillförsäkrar att det allmänna tar ansvar för det allmänna intresset rennäringen och riksintressesystemet.
I 19 § fiskelagen (1993:787) anges att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter för fiskevården och fiskets bedrivande.
Enligt Havs- och vattenmyndigheten innehåller fiskelagstiftningen i sig inte några bestämmelser om skydd mot andra motstående intressen, t.ex. åtgärder eller verksamheter såsom vattenkraft, vågkraft eller vindkraft till havs. Enligt Havs- och vattenmyndighetens uppfattning saknas det möjlighet att ge områden som bedöms vara av riksintresse för yrkesfiske ett långsiktigt rättsligt skydd mot andra motstående intressen/verksamhetsutövningar genom bestämmelser i andra delar av miljöbalken eller andra relevanta lagar. Natura 2000-bestämmelserna i 7 kap. 27 § miljöbalken
Bilaga 5
579
kan i vissa fall innebära skydd av särskilda bevarandeområden av betydelse för fiske.
Värdefulla ämnen och material ( 3 kap. 7 § MB )
I minerallagen (1991:45) finns bestämmelser om undersökningstillstånd (2 kap.) och bearbetningskoncession (4 kap.). Av 2 kap. 5 § framgår att undersökningstillståndet gäller i tre år från dagen för beslutet. enligt 2 kap. 6 och 7 §§ kan undersökningstillståndet förlängas om vissa förutsättningar är uppfyllda. En bearbetningskoncession ska enligt 4 kap. 7 § meddelas för 25 år. Även bearbetningskoncessionen kan förlängas (4 kap. 8 och 9 §§). Av 6 kap. 3 § framgår att ett undersökningstillstånd eller en bearbetningskoncession kan återkallas om vissa förutsättningar är uppfyllda.
Av 1 § lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter framgår att det för undersökning och bearbetning av fyndigheter av torv för att utvinna energi fordras särskilt tillstånd (koncession). Enligt 11 § ska koncession avse ett bestämt område och gälla en viss tid. Koncessionen får enligt 17 § återkallas under vissa förutsättningar.
SGU har uppgett att undersökningstillstånd och bearbetningskoncession regleras genom bestämmelserna i Minerallagen. Undersökningstillstånd ger ingen rätt till verksamhet och innebär inget ”ägande” men är en markering att ett företag har ensamrätt att undersöka marken/berggrunden efter mineral enligt minerallagen. Ett undersökningstillstånd ger också företräde till bearbetningskoncession av den eventuella fyndigheten. Bearbetningskoncession ger rätt att bedriva verksamhet och utvinna mineral. En del mineraler samt andra geologiska naturresurser som naturgrus, berg och torv för odlingsbruk är inte koncessionsmineral enligt minerallagen utan hanteras genom täkttillstånd enligt miljöbalken.
Industriell verksamhet och energiproduktion ( 3 kap. 8 § MB )
Av 9 kap. 6 § framgår att regeringen får meddela föreskrifter om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet.
Av 24 kap. 1 § MB följer att ett meddelat tillstånd som har vunnit laga kraft gäller mot alla såvitt avser frågor som har prövats i
Bilaga 5 SOU 2015:99
580
tillståndet. Av 24 kap. 5 § framgår dock att tillståndet kan omprövas om vissa särskilda omständigheter är för handen.
Tillväxtverket anser att riksintresse industriell produktion spelar en viktig roll för att säkerställa näringslivets utvecklingsmöjligheter lokalt. När det gäller riksintresse industriell produktion anser Tillväxtverket att det finns ett behov utifrån ett nationellt perspektiv av att kunna säkerställa olika intressens anspråk på mark och vatten för att bedriva sin verksamhet. Tillväxtverket anser att det är centralt att säkerställa att näringslivet har goda möjligheter att kunna utvecklas långsiktigt.
Enligt Energimyndigheten är möjligheten till trygg energiförsörjning och ett effektivt resursutnyttjande vid planering av infrastruktur och energianläggningar av stor betydelse för hela samhället. Anläggningar för energiproduktion är därför i fortsatt behov av att regleras i hushållningsbestämmelserna.
Kommunikationer (3 kap. 8 MB)
Av 14 a § väglagen (1971:948) framgår att den som avser att bygga en väg ska upprätta en vägplan. Vägen får, enligt 19 § väglagen inte börja byggas förrän vägplanen har blivit fastställd. Enligt 18 § ska vägplanen fastställas av Trafikverket. Av 18 a-§ framgår att en fastställd vägplan upphöra att gälla fem år efter det att beslutet fick laga kraft om inte vägens sträckning har blivit tydligt utmärkt på marken och vägbygget har påbörjats. Enligt 18 b § upphör ett beslut att fastställa en vägplan helt eller delvis om förhållandena efter beslutet har ändrats så att förutsättningarna för att fastställa planen inte längre är uppfyllda.
Det är först sedan en väghållare har tagit mark eller annat utrymme för en väg i anspråk med stöd av en fastställd vägplan som en vägrätt, dvs. rätt för väghållaren att nyttja mark eller annat utrymme för väg, uppkommer (se 30 och 31 §§väglagen).
Av 2 kap. 1 § lag (1995:1649) om byggande av järnväg framgår att den som avser att bygga en järnväg ska upprätta en järnvägsplan. Enligt 2 kap. 15 § prövar Trafikverket frågan om att fastställa planen. På motsvarande sätt som gäller för en fastställd vägplan kan en fastställd järnvägsplan upphöra att gälla eller upphävas helt eller delvis (se 2 kap. 16 och 17 §§).
Bilaga 5
581
Av 1 § lag (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn framgår bl.a. att en allmän farled eller en allmän hamn får inrättas, omfarleden eller hamnen är väsentlig betydelse för den allmänna samfärdseln. Enligt 2 § ska en allmän farled eller en allmän hamn helt eller delvis avlysas om vissa förutsättningar inte längre är uppfyllda.
Av 6 kap. 5 § luftfartslagen (2010:500) framgår att det krävs tillstånd för att inrätta en flygplats. Enligt 6 kap. 8 § får en flygplats inte tas i bruk innan den har godkänts från flygsäkerhetssynpunkt och meddelats ett driftstillstånd. Ett driftstillstånd ska ges för viss tid och det ska innehålla de villkor som ska gälla. Av 6 kap. 9 § framgår att driftstillståndet kan återkallas bl.a. om de villkor som avses i 8 § åsidosätts i väsentlig grad.
Enligt Post- och telestyrelsen ges anläggningar för elektronisk kommunikation som pekats ut som riksintressen normalt inte någon annan form av skydd, varken av nationell eller av internationell lagstiftning. Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) ger endast, i det fall anläggningen innefattar en radioanläggning, ett skydd mot andra radiostörningar och inget skydd mot någon annan form av användning.
Trafikverket har uppgett att befintliga vägar och järnvägar erhåller ett relativt omfattande skydd genom befintlig lagstiftning och genom Trafikverkets roll som huvudman för vägar och järnvägar. Som systemet fungerar i dag anser dock Trafikverket att myndigheten behöver skydda även befintlig infrastruktur med riksintresseutpekande, eftersom enbart riksintressen kan vägas mot andra riksintressen enligt 3 kap. 10 § miljöbalken. Lagstiftningen erbjuder inget skydd för framtida sträckningar. Anläggningar för luftfart och sjöfart har Trafikverket inte samma möjligheter att skydda genom annan lagstiftning än hushållningsbestämmelserna i jämförelse med väg och järnväg, då myndigheten inte är huvudman för anläggningarna och i luftfartslagen och sjöfartslagen finns inget parallellt skydd.
Post- och telestyrelsen har uppgett att behovet av infrastruktur och olika anläggningar för elektroniska kommunikationer har ökat mycket stort och att anläggningar för elektronisk kommunikation ett mycket viktigt allmänintresse vid planering och beslut om markanvändning. Post- och telestyrelsen har ingen kontroll eller påverkan på vilka mark- och vattenområden som används eller
Bilaga 5 SOU 2015:99
582
kommer att användas för stora delar av infrastrukturen då det är operatörerna som planerar och bygger näten. Enligt Post- och telestyrelsen är riksintressesystemet som helhet inte ett optimalt verktyg för att skydda anläggningar för elektronisk kommunikation. Post- och telestyrelsen anser dock att anläggningar för elektronisk kommunikation fortsatt ska vara kvar som ett område som regleras utifrån hushållning med mark och vatten även om nyttan är begränsad. Detta främst som signal för att visa att anläggningar för elektronisk kommunikation är mycket viktiga för samhället som helhet och behöver skyddas.
Energidistribution ( 3 kap. 8 § MB )
Av 2 kap 1 § ellagen (1997:857) framgår att en elektronisk starkströmsledning inte får byggas eller användas utan tillstånd (nätkoncession). En nätkoncession gäller enligt 2 kap. 13 § tills vidare. En nätkoncession för linje får dock begränsas att gälla för en viss tid, om sökanden begär det eller om det annars finns särskilda skäl. Giltighetstiden får i ett sådant fall vara högst 15 år.
Enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar får en rörledning för transport av råolja eller produkt av råolja eller av annan vätska eller gas som är ägnad att användas som bränsle inte dras fram eller användas utan särskilt tillstånd (koncession). Enligt 5 § ska koncessionen avse ledning med en i huvudsak bestämd sträckning och gälla i viss tid. Giltighetstiden får bestämmas till längst 40 år. Koncessionens giltighetstid får dock, enligt 5 a § förlängas med 40 år i taget.
Av 2 kap. 1 § naturgaslagen (2005:403) framgår att en naturgasledning inte får byggas eller användas utan tillstånd (koncession). Enligt 2 kap. 11 § ska en koncession meddelas för fyrtio år. Giltighetstiden får enligt 2 kap. 12 § förlängas med fyrtio år i taget. Enligt 2 kap. 14 § får en koncession återkallas helt eller delvis under vissa förutsättningar.
Statens energimyndighet har uppgett att stora delar av det svenska stamnätet är ålderstiget och i behov av att förnyas. Svenska kraftnät har aviserat att man i största möjliga mån är intresserat av att bygga de nya ledningarna parallellt med de befintliga. Även om
Bilaga 5
583
så blir fallet är dock lokaliseringsbedömning en viktig fråga, i vilket ett riksintresseutpekande skulle kunna fylla en viktig funktion.
Avfallshantering ( 3 kap. 8 § MB )
Av 5 § lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet framgår att det krävs tillstånd för kärnteknisk verksamhet. Enligt 10 § ska den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet svara för att de åtgärder vidtas som behövs för bl.a. att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall. Enligt 15 § kan ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet återkallas under visa närmare angivna förutsättningar.
Naturvårdsverket ser inte att avfallshanteringen behöver hanteras på en nationell nivå, med undantag för radioaktivt avfall.
Strålsäkerhetsmyndigheten har uppgett att det inte finns någon EU-lagstiftning, internationell lagstiftning eller internationella överenskommelser som skyddar riksintresseområdena. Att ett område avsatts som riksintresse för slutförvaring är ingen garanti för att området också tas i anspråk. För detta krävs särskilda beslut enligt såväl lagen om kärnteknisk verksamhet, miljöbalken samt av berörd kommunen.
Totalförsvaret ( 3 kap. 9 § MB )
Liksom för t.ex. industriell produktion gäller att flertalet av totalförsvarets anläggningar omfattas av ett krav på tillstånd enligt 9 kap. MB. Även PBL:s regler om planläggning kan bli aktuella.
Försvarsmakten har uppgett att det inte finns någon EU-lagstiftning eller andra internationella överenskommelser som utgör skydd för riksintressen inom totalförsvarets militära del. Skyddet för riksintressena sker i dag enbart genom aktiv medverkan vid och bevakning av kommunernas fysiska planering med stöd av berörda länsstyrelser.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har uppgett att det inte finns något geografiskt utpekat område av riksintresse för totalförsvarets civilförsvarsdel. Myndigheten anser att Rakelanläggningar bör kunna vara av riksintresse för det civila försvaret. Ett visst skydd för sådana verksamheter finns dock enligt PTS-till-
Bilaga 5 SOU 2015:99
584
ståndsgivning. Detta tillstånd gäller dock främst sändningsfrekvens och rätt till viss uteffekt. Systemets skydd för externa störningar hanteras inte. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap hanterar också frågor om skyddsrum. Dessa skyddsrum finns spridda i den vanliga bebyggelsen och används i fredstid av respektive fastighetsägare som helt vanliga lokaler. Vilka av dessa som skulle kunna vara av geografiskt riksintresse har inte analyserats. Skyddsrummen omfattas av Lag (2006:545) om skyddsrum vilket bland annat innebär att de inte får avvecklas utan särskilt tillstånd. Skyddsrum har troligtvis ett sådant skydd i lag att de inte bör pekas ut som område av riksintresse för det civila försvaret.