SOU 2013:84

Fossilfrihet på väg

Till statsrådet Anna-Karin Hatt

Regeringen beslutade 5 juli 2012 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga möjliga handlingsalternativ samt identifiera åtgärder för att reducera transportsektorns utsläpp och beroende av fossila bränslen i linje med visionen om ett Sverige utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären 2050. Prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030 ska ses som ett steg på vägen mot visionen 2050. Till särskild utredare förordnades samma dag professor Thomas B. Johansson och som huvudsekreterare professor Per Kågeson.

Som sekreterare i utredningen förordnades ekonomie magister Lina Jonsson 4 september 2012 och teknologie doktor Jonas Westin 17 september 2012. Rättslig expert Hillevi Hejenstedt förordnades som sekreterare 1 maj 2013. Från Trafikverket har civilingenjör Olle Hådell samt teknologie licentiat Håkan Johansson varit inlånade för att arbeta i sekretariatet från den 24 september 2012. Från Energimyndigheten har teknologie doktor Kristina Holmgren varit utlånad under tiden fr.o.m. 24 september 2012 t.o.m. 31 oktober 2013 och civilingenjör Per Wollin fr.o.m. 10 oktober 2013. Per Kågeson entledigades fr.o.m. 10 oktober från tjänsten som huvudsekreterare och förordnades samma dag som sakkunnig. Någon ny huvudsekreterare utsågs formellt inte men arbetsuppgifterna har genomförts av Håkan Johansson fr.o.m. 10 oktober 2013. Jonas Westin entledigades fr.o.m. 1 november 2013.

Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. 1 november 2012 departementssekreterarna Martin Larsson och Elisabet Idar Angelov, kansliråden Anna Wallentin, Fredrik Odelram, Martin Palm, Stefan Andersson och Agnetha Alriksson, ämnesråd Hans G Petterson, enhetschef Anders Lewald, miljödirektör Lars E Nilsson, tillförordnad enhetschef Mikael Johannesson, rättslig expert Hillevi Hejenstedt, analytiker Eva Alfredsson, civilingenjörerna Ebba Tamm, Michelle Ekman och Eva Sunnerstedt, jur. kand Henrik Wingfors,

vice vd Jessica Alenius, professorerna Christian Azar, Bengt Kriström och Anna Dubois, kanslichef Svante Axelsson och miljöchef Anders Roth. Hillevi Hejenstedt entledigades fr.o.m. 1 maj 2013 då hon förordnades som utredningssekreterare i utredningen. Fredrik Odelram entledigades fr.o.m. 1 september 2013 och fr.o.m. samma dag förordnades departementssekreterare Viktor Gunnarsson som sakkunnig. Michelle Ekman entledigades fr.o.m. 22 oktober 2013 och fr.o.m. samma dag förordnades fordonsgasansvarig Henrik Dahlsson som sakkunnig.

Utredningen har även tillsatt särskilda expertgrupper inom områdena, (1) Effektivare transporter, infrastruktur och trafikslagsbyten, (2) Effektivare bränsledrivna fordon och effektivare framdrift, (3) Förnybara drivmedel, (4) Elektrifiering och (5) Styrmedel. I dessa expertgrupper har ingått närmare 60 experter från näringslivet, offentliga organisationer och akademin. Utöver detta har utredningen även beställt och erhållit ett stort antal underlagsrapporter som finns på utredningens hemsida1. Där finns även namnen på de experter som utredningen tillsatt.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om fossilfri fordonstrafik (N 2012:05).

Uppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven ha redovisats den 31 oktober 2013. Genom tilläggsdirektiv den 30 maj 2013 har regeringen förlängt tiden för redovisning till den 16 december 2013. Härmed överlämnas betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84). Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Lund i december 2013

Thomas B. Johansson

/Håkan Johansson

1 http://www.sou.gov.se/sb/d/17384/a/213345

5

Innehåll

Del 1

Begrepp och förkortningar ................................................... 25

Sammanfattning ................................................................ 35

Författningsförslag ............................................................. 61

1 Inledning ........................................................ 141

1.1 Utredningens direktiv ................................................. 141 1.2 Utredningens tolkning av direktiven.......................... 143

1.3 Stora värden på spel ..................................................... 146 1.4 Vägval i fråga om principer och metod ...................... 147 1.4.1 Principer för val av styrmedel och finansiering ............................................... 148

1.4.2 Val av systemgränser och tidshorisonter ........................................... 149 1.4.3 De fem åtgärdsalternativen ...................... 154 1.4.4 Samhällsekonomiska bedömningar ......... 155

1.5 Betänkandets struktur ................................................. 156

2 Klimatpolitikens förutsättningar ........................ 159

FN:s klimatkonvention och arbetet med att 2.1

minska klimatförändringen ......................................... 160

Tvågradersmålet ........................................................... 161 2.2

Innehåll SOU 2013:84

6

Europeiska Unionens klimatarbete ............................. 162 2.3

2.3.1 EU:s utsläppshandelssystem .................... 164 2.3.2 Den icke-handlande sektorn .................... 166 2.3.3 Förnybartdirektivet .................................. 166 2.3.4 Krav på 20 procents effektivitetshöjning till 2020 .................... 168 2.3.5 Energiskattedirektivet .............................. 169 2.3.6 Bränslekvalitetsdirektivet ......................... 169 2.3.7 Förordning om nya bilars emissioner av koldioxid ............................................... 170 2.3.8 Övriga EU-krav ........................................ 172 2.3.9 Strategi för att minska tunga fordons koldioxidutsläpp ....................................... 174

2.4 Situationen i andra delar av världen ............................ 174

2.5 Internationella bedömningar ....................................... 175 2.6 Sveriges klimatpolitik................................................... 177 2.6.1 Visionen om ett Sverige utan nettoutsläpp av klimatgaser 2050 ............ 179

2.6.2 Fossiloberoende fordonsflotta 2030 ....... 179 2.6.3 Sveriges målsättning för den ickehandlande sektorn till 2020 ...................... 180 2.6.4 Sveriges målsättning för förnybar energi och energieffektivisering ............... 180 2.6.5 Vidtagna åtgärder och styrmedel i stort ........................................................... 181 2.6.6 Vidtagna åtgärder och styrmedel inom transportsektorn ....................................... 182 2.6.7 Kort om transportsektorns övriga mål .... 191 2.6.8 Målet om god bebyggd miljö ................... 192 2.6.9 Effekter av hittillsvarande styrmedel ....... 192

3 Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050 ........................................................ 211

3.1 Inledning/bakgrund ..................................................... 211 3.2 Referenscenariots förutsättningar ............................... 212 3.2.1 Metod ........................................................ 212

3.2.2 Viktiga styrmedel ...................................... 213

Innehåll

7

3.2.3 Viktiga antaganden ................................... 214

3.3 Befolkningens storlek, sammansättning och geografiska fördelning ................................................. 215 3.4 Ekonomisk utveckling 2010–2050 .............................. 217

3.5 Framtida priser på bränslen och elektricitet .............. 220 3.5.1 Internationella prisprognoser .................. 220

3.5.2 Konsumentpriser ...................................... 223

3.6 Fordonsflottornas utveckling ..................................... 225 3.6.1 Fordonsflottans storlek och sammansättning ........................................ 225

3.6.2 Effektivisering .......................................... 228

3.7 Transportarbetets och trafikarbetets utveckling ....... 230 3.7.1 Bantrafik ................................................... 233 3.8 Energianvändning för inrikes transporter .................. 235 3.8.1 Vägtrafikens energianvändning ............... 235

3.8.2 Alternativa drivmedel inom vägtrafiken ................................................ 239 3.8.3 Luftfartens energianvändning .................. 241 3.8.4 Bantrafikens energianvändning ............... 242 3.8.5 Sjöfartens energianvändning .................... 243

3.9 Koldioxidutsläpp från inrikes transporter .................. 245 3.10 Energianvändning och koldioxidutsläpp från arbetsmaskiner ............................................................. 246

3.11 Energianvändning och koldioxidutsläpp för utrikes transporter ....................................................... 247

4 Osäkerheter och alternativa framtidsbedömningar ....................................... 251

4.1 Inledning ...................................................................... 251

4.2 Befolkningsprognosen ................................................. 252 4.2.1 Befolkningens ålderssammansättning ..... 255

4.2.2 Storstadsregionernas utveckling .............. 255

Innehåll SOU 2013:84

8

4.3 Den ekonomiska utvecklingen .................................... 256 4.3.1 Bruttonationalprodukten och strukturella förändringar .......................... 256

4.3.2 Utvecklingen inom skogsnäringen och skogsindustrierna ...................................... 258

4.4 Energipriserna .............................................................. 259 4.4.1 Oljepriserna .............................................. 259

4.4.2 Gaspriser ................................................... 261 4.4.3 Priset på el ................................................. 262

4.5 Fordonsflottor och körsträckor .................................. 263 4.5.1 Peak Car? .................................................. 263

4.5.2 Körkortsinnehav ....................................... 265 4.5.3 Körsträckor med personbil ...................... 267 4.5.4 Körsträckor med lastbil och buss ............ 268

4.6 Bränsleförbrukning ...................................................... 269 4.6.1 Tunga fordon ............................................ 269

4.6.2 Lätta fordon .............................................. 270 4.6.3 Övrig förbrukning .................................... 270

4.7 Slutsatser ....................................................................... 270

5 Introduktion till kapitlen om potentialer att minska utsläpp ................................................ 273

5.1 Allmänna utgångspunkter ........................................... 273 5.1.1 Möjliga åtgärder ........................................ 273

5.1.2 Samhällsplanering och transporteffektivitet ................................. 274 5.1.3 Effektivare fordon och framdrift ............. 274 5.1.4 Byta till förnybara drivmedel och el ........ 275 5.1.5 Behovet av att kombinera åtgärder .......... 275 5.1.6 Tidsfaktorn ............................................... 276 5.1.7 Utgångspunkter och avgränsningar ......... 277 5.1.8 Uppläggning av kommande avsnitt ......... 279

6 Minskad efterfrågan på transporter och ökad transporteffektivitet .......................................... 281

6.1 Inledning ....................................................................... 282 6.1.1 Historisk bakgrund .................................. 282

Innehåll

9

6.2 Samhälls- och stadsplanering ...................................... 284 6.2.1 Inledning ................................................... 284

6.2.2 Åtgärder för en mer hållbar stadsplanering ........................................... 284 6.2.3 Drivkrafter och utmaningar ..................... 297 6.2.4 Potential för trafikreduktioner ................ 300

6.3 Trafikledning och trafikinformation .......................... 304 6.3.1 Inledning ................................................... 304

6.3.2 Potential .................................................... 305 6.3.3 Pågående arbete ........................................ 306

6.4 Samordnade godstransporter i staden ........................ 307 6.4.1 Inledning ................................................... 307

6.4.2 Motiv och drivkrafter ............................... 308 6.4.3 Erfarenheter från försök med samordnade godstransporter ................... 308 6.4.4 Potential .................................................... 309

6.5 Ruttoptimering och ökad fyllnadsgrad i regionala och långväga godstransporter ..................................... 311 6.5.1 Inledning ................................................... 311

6.5.2 Potential .................................................... 313 6.5.3 Åtgärder för ökad fyllnadsgrad ............... 313

6.6 Längre och tyngre lastbilar .......................................... 315 6.6.1 Inledning ................................................... 315

6.6.2 Pågående arbete med tyngre och längre lastbilar ........................................... 316 6.6.3 Potential .................................................... 317

6.7 Bilpooler och biluthyrning .......................................... 318 6.7.1 Inledning ................................................... 318

6.7.2 Potential .................................................... 320

6.8 Samåkning .................................................................... 322 6.8.1 Inledning ................................................... 322 6.9 E-handel ....................................................................... 323 6.9.1 Inledning ................................................... 323

6.9.2 Potential .................................................... 325

6.10 Resfritt .......................................................................... 327 6.10.1 Inledning ................................................... 327

Innehåll SOU 2013:84

10

6.10.2 Potentialer ................................................. 329

6.11 Sammanfattning av potential, kostnader och synergieffekter.............................................................. 331

7 Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag ......... 335

7.1 Potentiella effekter på drivmedelsbehov av trafikslagsbyten ............................................................ 336

7.2 Transportarbetets historiska fördelning ..................... 336 7.3 Faktorer som påverkar val av trafikslag ...................... 339 7.3.1 Faktorer som påverkar val av trafikslag för persontransporter ............... 340

7.3.2 Faktorer som påverkar val av trafikslag för godstransporter .................. 341

7.4 Trafikens externa kostnader ........................................ 343 7.4.1 Internalisering av externa kostnader ....... 345

7.4.2 Långsiktiga effekter av lika villkor .......... 349

7.5 Marknaden för persontransporter............................... 350 7.5.1 Lokal och regional kollektivtrafik ........... 351

7.5.2 Fördubblingsprojektet ............................. 354 7.5.3 Långväga resor .......................................... 355 7.5.4 Byte till nya trafikslag ............................... 358 7.5.5 Behov av åtgärder...................................... 359 7.5.6 Kostnader och klimateffektivitet ............. 360

7.6 Marknaden för godstransporter .................................. 361 7.6.1 Byte från lastbil till tåg ............................. 364

7.6.2 Byte från lastbil till kust- och inlandssjöfart ............................................. 367 7.6.3 Behov av åtgärder...................................... 368 7.6.4 Kostnader och klimateffektivitet ............. 369

7.7 Behov av infrastrukturkapacitet för att möta framtida efterfrågan och trafikslagsbyten ................... 369 7.7.1 Kapacitetsutredningens bedömningar och förslag ................................................. 370

7.7.2 Kapacitet för persontrafik ........................ 372 7.7.3 Kapacitet för godstrafik ........................... 372

Innehåll

11

7.7.4 Kostnader och effekter av större projekt ....................................................... 375

7.8 Utredningens sammanfattande bedömning och överväganden ................................................................ 376 7.8.1 Bedömda potentialer ................................ 378

8 Effektivare fordon ............................................ 383

8.1 Inledning ...................................................................... 384

8.2 Lätta fordon ................................................................. 385 8.2.1 Utvecklingen hittills................................. 385

8.2.2 Möjligheter till energieffektivisering ...... 388 8.2.3 Potential i effektivare lätta fordon .......... 390 8.2.4 Rekyleffekten ........................................... 396 8.2.5 Sammanfattning potential och kostnader .................................................. 398

8.3 Tunga fordon ............................................................... 402 8.3.1 Inledning ................................................... 402

8.3.2 Möjligheter och potential i energieffektivisering ................................. 404 8.3.3 Utmaningar och hinder för effektivare tunga fordon ............................................. 412 8.3.4 Sammanfattning av potentialer för tunga fordon ............................................. 414

9 Energieffektiv framdrift av fordon ...................... 415

9.1 Hastighetens betydelse för energiåtgång och emissioner .................................................................... 416 9.1.1 Direkta effekter ........................................ 416

9.1.2 Indirekta effekter genom förändrad restid.......................................................... 420 9.1.3 Indirekta effekter av förändrad närmiljö ..................................................... 421 9.1.4 Samlad effekt ............................................ 421 9.1.5 Kostnader för energieffektivt framförande .............................................. 422

9.2 Hastighetsgränser och hastighetsövervakning ........... 423

Innehåll SOU 2013:84

12

9.3 Betydelsen av vägens och underlagets utformning .... 424 9.3.1 Val av beläggning, energieffektiv produktion och metod för beläggning .... 425

9.3.2 Energieffektiv infrastrukturutformning .......................... 425

9.4 Tekniska hjälpmedel och sparsam körning................. 426 9.4.1 Sparsam körning ....................................... 426

9.4.2 Tekniska hjälpmedel ................................. 427

9.5 Sammanfattning av potential, kostnader och synergieffekter.............................................................. 428

10 Biodrivmedel ................................................... 431

10.1 Nuläge i Sverige för användning av biodrivmedel ...... 432 10.1.1 Bränslestandarder ..................................... 436 10.2 Utblick på internationell produktion och användning samt handel av biodrivmedel ................... 437 10.2.1 Biodrivmedel är en internationell handelsvara ................................................ 439 10.3 Hållbara biodrivmedel ................................................. 440 10.3.1 Växthusgasutsläpp, markanvändning och diskussion om iLUC-effekter........... 442

10.3.2 Övriga miljöeffekter ................................. 444 10.3.3 Debatten om biodrivmedel och livsmedelsförsörjning ............................... 445 10.3.4 Bioenergi i ett globalt perspektiv ............. 447

10.4 Olika produktionskedjor för biodrivmedel och deras biprodukter ......................................................... 448 10.4.1 Biodrivmedel baserade på förgasning av biomassa ................................................ 449

10.4.2 Biodrivmedel baserade på biokemisk omvandling av biomassa ........................... 454 10.4.3 Övriga processer ....................................... 461 10.4.4 Elektrobränslen ......................................... 463 10.4.5 Övrig mikrobiell eller biokemisk omvandling ................................................ 465 10.4.6 Växthusgasprestanda och åkermarkseffektivitet ................................ 465

Innehåll

13

10.4.7 Betydelse av geografisk lokalisering ........ 469 10.4.8 Internationell utblick av satsningar på nya anläggningar för biodrivmedelsproduktion ........................ 470 10.4.9 Ledtider för framställning av biodrivmedel (Lindmark, 2013) .............. 471 10.4.10 Produktionskostnadsjämförelse mellan olika biodrivmedel ........................ 473

10.5 Potentialbedömningar ................................................. 475 10.5.1 Potentialer på en nationell nivå ............... 476

10.5.2 Bedömningar om potentialer för biogas och biometan till 2030 .................. 479 10.5.3 Andra sektorers användning av biobränsle och frågan om konkurrens .... 481 10.5.4 Utredningens bedömning om potential för biodrivmedel ....................... 483

10.6 Distribution av biodrivmedel ...................................... 483

10.7 Användning av biodrivmedel i transportsektorn ....... 486 10.7.1 Drop-in bränslen ...................................... 488

10.7.2 Höginblandande och rena biodrivmedel ............................................. 488 10.7.3 Lätta fordon .............................................. 489 10.7.4 Tunga fordon ............................................ 492

10.8 Strategier för biodrivmedel i transportsektorn .......... 494 10.9 Utredningens bedömningar ........................................ 496

11 Eldrivna vägtransporter ..................................... 501

11.1 Allmänna förutsättningar för elektrifiering av vägtrafik ........................................................................ 502 11.2 Den nordeuropeiska elmarknaden och effekter av EU ETS ........................................................................ 503 11.2.1 Effekter på kort och lång sikt .................. 504

11.2.2 Effekter av det svensk-norska elcertifikatssystemet................................. 505 11.2.3 Inverkan av utsläppshandelssystemet ..... 505

Innehåll SOU 2013:84

14

11.3 Batterifordon ................................................................ 506 11.3.1 Snabbladdning ........................................... 507

11.3.2 Batteribyte ................................................. 508 11.3.3 Potential för energi- och koldioxidreducering.................................. 508 11.3.4 Kostnader för batterier ............................. 508 11.3.5 Acceptans .................................................. 511 11.3.6 Ultralätta fordon ...................................... 511 11.3.7 Stadsbussar ................................................ 512 11.3.8 Distributionslastbilar ................................ 512 11.3.9 Samlad bedömning batterifordon ............ 512

11.4 Laddhybrider ................................................................ 513 11.4.1 Acceptans .................................................. 513

11.4.2 Bränsle för förbränningsmotorn .............. 514 11.4.3 Samlad bedömning laddhybrider ............. 514

11.5 Kontinuerlig laddning av fordon från elektrisk väginfrastruktur ............................................................ 515

11.6 Bränslecellsfordon ........................................................ 519 11.6.1 Bakgrund ................................................... 520

11.6.2 Olika principer for bränsletillförsel ......... 521 11.6.3 Bränslecellsprinciper ................................. 521 11.6.4 Produktion och distribution av vätgas .... 521 11.6.5 Potential till CO2-reduktion ................... 523 11.6.6 Kritiska punkter ........................................ 525 11.6.7 Tunga fordon ............................................ 526 11.6.8 Acceptans .................................................. 526 11.6.9 Samlad bedömning bränslecellsfordon .... 526

11.7 Växthusgasutsläpp från framställning av batterier och bränsleceller ........................................................... 526 11.8 Infrastruktur för elektrifiering av vägtransporter ...... 527 11.8.1 Laddinfrastruktur för vägtransporter ...... 528

11.8.2 Statistik över laddinfrastruktur ................ 529 11.8.3 Kostnader för laddinfrastruktur .............. 530 11.8.4 Affärsmodeller .......................................... 531 11.8.5 Regelverk som påverkar utbyggnad av laddinfrastruktur ....................................... 531

Innehåll

15

11.8.6 Påverkan på effektbalans i elsystemet och smarta nät .......................................... 532 11.8.7 Kommissionens förslag till direktiv om infrastruktur för alternativa drivmedel .................................................. 533 11.8.8 Infrastruktur för kontinuerlig strömförsörjning ...................................... 533 11.8.9 Juridiska frågor vid elektrifiering av väg ............................................................. 536

11.9 Stöd till introduktion av elektriskt drivna fordon ..... 536 11.10 Internalisering av den eldrivna trafikens externa kostnader ...................................................................... 540

11.11 Sammanfattande bedömning om elektrifiering.......... 541

12 Övriga trafikslag och arbetsmaskiner .................. 543

12.1 Inledning ...................................................................... 544

12.2 Järn- och spårvägstrafik ............................................... 545 12.2.1 Energieffektiv tågtrafik ............................ 545

12.2.2 Icke-elektrifierad trafik ............................ 548 12.2.3 Kostnaden för järn- och spårtrafikens långsiktiga energianvändning ................... 549

12.3 Sjöfarten ....................................................................... 549 12.3.1 Sjöfartens emissioner ............................... 550

12.3.2 Kostnader för olika reningstekniker ....... 552 12.3.3 Inlandssjöfarten ........................................ 555

12.4 Flyget ............................................................................ 556 12.4.1 Inrikesflyg ................................................. 556

12.4.2 Utrikesflyg ................................................ 558 12.4.3 Nya flygplan och bränslen ....................... 559 12.4.4 Effekter av icke-tekniska åtgärder ........... 560 12.4.5 Övergång till fossilfria drivmedel? .......... 561 12.4.6 Ekonomiska styrmedel ............................ 562

12.5 Arbetsmaskiner ............................................................ 562 12.5.1 Färdplanens referensbana ........................ 564

12.5.2 Möjligheter till effektivisering och bränslebyten ............................................. 564

Innehåll SOU 2013:84

16

12.6 Sammanfattande bedömning ....................................... 565 12.6.1 Spårtrafiken ............................................... 565

12.6.2 Sjöfarten .................................................... 566 12.6.3 Flyget ......................................................... 567 12.6.4 Arbetsmaskinerna ..................................... 567 12.6.5 Behovet av drivmedel på längre sikt ........ 568

13 Sammanfattande bedömning av potentialer ........ 571

13.1 Faktorer som kan påverka utfallet .............................. 576 13.2 Kritiska faktorer ........................................................... 577

13.3 Scenarier och faktisk politik ........................................ 583

Del 2

14 Bedömningar och förslag till styrmedel och åtgärder .......................................................... 611

14.1 Allmänna förutsättningar ............................................ 611 14.1.1 Direktiven om val av styrmedel ............... 613 14.2 Generella styrmedel ..................................................... 614 14.2.1 Drivmedelsskatten som styrmedel .......... 617

14.2.2 Långsiktig beskattning av vägtrafiken ..... 627

14.3 Kilometerskatt med restitution för tunga fordon på väg ............................................................................ 628 14.3.1 EU-lagstiftningen ..................................... 629

14.3.2 Ett första steg på vägen mot full internalisering ........................................... 630 14.3.3 Förbättrad övervakning av den tunga vägtrafiken ................................................. 634 14.3.4 Höjd beskattning av dieselbränsle ........... 636

14.4 Styrmedel för energieffektivare fordon ...................... 637

14.5 Styrmedel för energieffektivare lätta fordon .............. 640 14.5.1 Principiella frågor kring styrmedel för energieffektiva lätta fordon ...................... 645

Innehåll

17

14.5.2 Förslag till svenskt system med registreringsskatt och miljöpremier av karaktären bonus-malus ........................... 658 14.5.3 System med registreringsskatt och miljöpremier av karaktären bonusmalus för lätta lastbilar och bussar .......... 670 14.5.4 Övergången till nya regler ....................... 673 14.5.5 Kontrollstation 2018 ................................ 673 14.5.6 Höjning av supermiljöbilspremien för elbilar ......................................................... 674 14.5.7 Den svenska miljöbilsdefinitionen .......... 676 14.5.8 Fordonsskatten......................................... 676 14.5.9 Fordonsskatt och supermiljöbilspremier av karaktären bonus-malus.............................................. 679 14.5.10 Information om koldioxidutsläpp och energianvändning för lätta fordon........... 682 14.5.11 Beskattning av bilförmån ......................... 689 14.5.12 Eco-innovations ....................................... 699

14.6 Styrmedel för energieffektivare tunga fordon ........... 700 14.6.1 Fordonsskatten för tunga fordon ........... 700

14.6.2 Miljölastbilspremie ................................... 701 14.6.3 Miljöbusspremie ....................................... 703 14.6.4 Demonstrationsprogram för energieffektiva tunga lastbilar .................. 704

14.7 Styrmedel för övergång till biodrivmedel ................... 705 14.7.1 Styrmedel för ökat utnyttjande av biodrivmedel ............................................. 706

14.7.2 Förslag om regelverk för framställning av biodrivmedel från vissa råvaror ........... 733 14.7.3 Övriga åtgärder och styrmedel vid övergång till biodrivmedel ....................... 750

14.8 Åtgärder som underlättar elektrifiering av vägtrafiken .................................................................... 751

14.9 Stadsplanering .............................................................. 754 14.9.1 Tydligare roll för Länsstyrelserna ........... 756

14.9.2 Behov av styrning ..................................... 756

Innehåll SOU 2013:84

18

14.9.3 Nationell politik för hållbar stadsutveckling.......................................... 757 14.9.4 Stadsmiljömål och stadsmiljöavtal ........... 758 14.9.5 Möjlighet för kommun att ställa krav på transportplan ........................................ 762 14.9.6 Möjlighet för kommuner att ta ut skatt på parkering ..................................... 762 14.9.7 Ökad kontroll av förmånsbeskattningspliktig fri parkering vid arbetsplatser ....................... 764 14.9.8 Integrerad transport och markanvändningsplanering med villkorad finansiering ................................ 764 14.9.9 Möjlighet att anlägga fristående cykelleder .................................................. 765 14.9.10 Möjlighet för kommuner att stötta samordnade godstransporter ................... 766 14.9.11 Myndigheter som föregångare ................. 766 14.9.12 Ökat byggande för tätare städer .............. 766

14.10 Storstadsstyrmedel ....................................................... 767 14.10.1 Trängselskatt ............................................. 768

14.10.2 Kollektivtrafikkörfält ............................... 770 14.10.3 Miljözonsbestämmelser............................ 771

14.11 Kollektivtrafik .............................................................. 773 14.12 Godstransporter ........................................................... 774

14.13 Infrastruktur ................................................................. 775 14.14 Övriga styrmedel för ökad transporteffektivitet och minskat behov av transporter ............................... 780 14.14.1 Trafikledning och trafikinformation ....... 781

14.14.2 Ruttoptimering och ökad fyllnadsgrad ... 781 14.14.3 Längre och tyngre lastbilar....................... 782 14.14.4 Bilpooler .................................................... 782 14.14.5 Resfritt ...................................................... 783

14.15 Försäkringslösningar för ökad hastighetsefterlevnad ................................................... 784

Innehåll

19

14.16 Offentlig upphandling som styrmedel för minskad klimatpåverkan .............................................. 786 14.16.1 Bussar ........................................................ 787

14.16.2 Lastbilar .................................................... 789 14.16.3 Personbilar och andra lätta fordon .......... 789 14.16.4 Krav på koldioxidreduktion för drivmedel .................................................. 790 14.16.5 Upphandlingsstöd .................................... 791

14.17 Reseavdrag .................................................................... 793 14.17.1 Alternativa utformningar av reseavdrag ................................................. 795 14.18 De övriga trafikslagen .................................................. 797 14.19 Om vikten av att påverka EU ..................................... 798

14.20 Sektorsansvar och klimatråd ....................................... 803 14.21 Behov av uppföljning ................................................... 804

15 Konsekvensanalys ............................................ 807

15.1 Inledning ...................................................................... 808 15.2 Effekter på stadsutveckling ......................................... 810

15.3 Effekter på trafik och transportutveckling ................ 811 15.3.1 Effekter av utredningens förslag ............. 814

15.4 Effekter på fordonseffektivisering och elektrifiering ................................................................. 815 15.4.1 Effekter av styrmedel för energieffektiva lätta fordon ..................... 817

15.4.2 Effekter av styrmedel för energieffektiva tunga fordon ................... 817

15.5 Drivmedelspris och körkostnader .............................. 817

15.6 Effekter på utsläpp av koldioxid ................................. 820 15.7 Försörjningstrygghet för energi ................................. 823

Innehåll SOU 2013:84

20

15.8 Tillgänglighet till biodrivmedel och möjlighet till inhemsk produktion .................................................... 824 15.8.1 Förslaget om utvecklad kvotplikt ............ 824

15.8.2 Förslaget om regelverk för framställning av biodrivmedel .................. 826 15.8.3 Effekter på tillgängligheten av biobränslen till följd av ökad biobränsleanvändning globalt .................. 829

15.9 Effekter på förutsättningar för drivmedelsdistribution och drivmedelsförsäljning .... 831 15.9.1 Effektivare fordon som drivs av biodrivmedel? ............................................ 833

15.9.2 Kompatibilitet mellan drivmedel och fordon ........................................................ 834

15.10 Åtgärdernas förenlighet med Unionsrätten och WTO:s regler ................................................................ 834 15.10.1 Registreringsskatt och miljöpremier ....... 834

15.10.2 Koldioxiddifferentierad fordonsskatt och koldioxiddifferentierad förmånsbeskattning .................................. 835 15.10.3 Supermiljöbilspremier .............................. 835 15.10.4 Miljölastbilspremie ................................... 836 15.10.5 Kvotplikt ................................................... 836 15.10.6 Regelverk för inhemsk produktion av biodrivmedel ............................................. 839 15.10.7 Övrigt ........................................................ 840

15.11 Kostnader och kostnadseffektivitet ............................ 840 15.11.1 Inriktningen .............................................. 840

15.11.2 Höjd energiskatt på dieselbränsle ............ 845 15.11.3 Styrmedel för ökad energieffektivitet ..... 845 15.11.4 Registreringsskatt och miljöpremier av karaktären bonus-malus ....................... 846 15.11.5 Förhöjt förmånsvärde............................... 847 15.11.6 Fordonsskatt och supermiljöbilspremier av karaktären bonus-malus .............................................. 848 15.11.7 Miljölastbilspremie ................................... 849

Innehåll

21

15.11.8 Undantag från trängselskatt för miljölastbilar och vissa eldrivna fordon ....................................................... 850 15.11.9 Stadsmiljöprogram och infrastruktursatsningar ............................ 851 15.11.10 Kvotplikt ................................................... 851 15.11.11 Regelverk för vissa biodrivmedel ............ 851

15.12 Effekter på statsbudgeten............................................ 852 15.12.1 Ökad energiskatt på dieselbränsle ........... 852

15.12.2 Registreringsskatt och miljöpremier av karaktären bonus-malus ...................... 853 15.12.3 Förändrad beräkning av förmånsvärde för fri bil .................................................... 858 15.12.4 Fordonsskatt och supermiljöbilspremier av karaktären bonus-malus.............................................. 859 15.12.5 Koldioxiddifferentierat förmånsvärde .... 864 15.12.6 Miljölastbilspremie ................................... 865 15.12.7 Undantag från trängselskatt för miljölastbilar och vissa eldrivna fordon ....................................................... 865 15.12.8 Stadsmiljöprogram och infrastruktursatsningar ............................ 866 15.12.9 Kvotplikt ................................................... 867 15.12.10 Regelverk för vissa biodrivmedel ............ 867

15.13 Trafiksäkerhet .............................................................. 868 15.14 Effekter på hushåll inklusive fördelningseffekter ...... 869 15.14.1 Behovet av egen bil ................................... 869

15.14.2 Effektivare fordon .................................... 870 15.14.3 Hur påverkas fordonsflottan i olika delar av landet ........................................... 871 15.14.4 Högre drivmedelspriser ........................... 871 15.14.5 Förändrade reseavdrag ............................. 872

15.15 Effekter på näringsliv samt konkurrens mellan företag ........................................................................... 872 15.15.1 Effekter av en storskalig omställning ...... 872

15.15.2 Ökade transportkostnader....................... 874 15.15.3 Effekter för fordonsindustrin .................. 877

Innehåll SOU 2013:84

22

15.15.4 Biodrivmedelsproduktion – möjlighet till ny industrigren men även konkurrens om skogsråvara ..................... 883 15.15.5 Effekter på sysselsättning (inklusive småföretag jämfört med större företag) ...................................................... 885 15.15.6 Övriga effekter på näringslivet ................ 886

15.16 Regionala effekter ........................................................ 886 15.17 Effekter på skogsmark, biodiversitet och markens kolförråd ....................................................................... 889

15.18 Effekter på jämställdhet, brottsligheten och möjligheten att nå de integrationspolitiska målen ..... 891 15.19 Effekter på det kommunala självstyret ....................... 891

15.20 Sammanfattande bedömning ....................................... 892

16 Definitionen av fossiloberoende fordonsflotta samt förslag till etappmål på väg mot visionen om energiförsörjning utan nettoutsläpp ............... 895

En fordonsflotta oberoende av fossila bränslen ......... 897 16.1

16.1.1 Fossiloberoende fordonsflotta ................ 897 16.1.2 Energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser ......................................... 899 16.1.3 Indirekta utsläpp ....................................... 899

16 Etappmål för 2020, 2025, 2030 och 2040 .................... 900 .2

17 Författningskommentarer .................................. 905

Särskilda yttranden .......................................................... 955

Referenser ..................................................................... 1007

Innehåll

23

Bilagor

1 Kommittédirektiv 2012:78 ........................................ 1041

2 Registreringsskatt och miljöpremie med och utan viktdifferentiering för några olika bilmodeller ........ 1049 3 Fordonsskatt och supermiljöbilspremier för några olika bilmodeller ........................................................ 1055

4 Koldioxiddifferentierat förmånsvärde för några olika bilmodeller ........................................................ 1059

25

Begrepp och förkortningar

Arbetsmaskin Med arbetsmaskin avses traktorer, motorredskap, terrängmotorfordon, spårfordon, industriella maskiner och andra anordningar som är konstruerade för att kunna röra sig eller flyttas på marken och som är försedda med förbränningsmotor. B100 Biodiesel bestående av ren FAME. Används i anpassade motorer för tunga fordon. Batterifordon Ett fordon där energitillförseln uteslutande sker genom att batteriet laddas från elnätet. BiFuel Fordon som drivas med två olika drivmedel i fasta lägen. I Sverige handlar det framförallt om personbilar som kan drivas med fordonsgas eller bensin. Biodiesel Ett samlingsnamn för FAME och HVO. Biodiesel används som inblandning i diesel och som ren biodiesel. Biodrivmedel Ett förnybart drivmedel producerat av biomassa.

Begrepp och förkortningar SOU 2013:84

26

Biogas Huvudsakligen metan som framställs genom rötning av biologiskt nedbrytbart material, exempelvis slam från reningsverk, avfall från livsmedelsindustri eller sorterat hushållsavfall. Kan efter uppgradering användas som drivmedel. Biomassa Den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter från jordbruk (inklusive material av vegetabiliskt och animaliskt ursprung), skogsbruk och därmed förknippad industri, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall. Biomassa utgör råvara för biodrivmedel. Biometan Metan av biologiskt ursprung som framställs via förgasning. Kallas även bio-SNG. Kan användas som drivmedel. Bioraffinaderi En anläggning för framställning av produkter (kemikalier, material, bränsle och energi) från en biobaserad råvara. Ett bioraffinaderi kan jämföras med ett oljeraffinaderi där råolja raffineras till många olika produkter. Bonus-malus system Bonus-malus är en generell term för styrmedel med både positiva och negativa incitament. I betänkandet använd om styrmedel där fordon med höga utsläpp betalar en skatt (registrerings- eller fordonsskatt) som finansierar premier till bilar med låga utsläpp.

SOU 2013:84 Begrepp och förkortningar

27

BRT (Bus Rapid Transit) Ett koncept med busslinjer med stor kapacitet som använder bussgator, vanligtvis utan annan trafik. Bränslecellsfordon Bränslecellsfordon är en typ av elfordon som genom en bränslecell producerar sin egen el under färd. Bränsleceller för fordon utvecklas i första hand för att tankas med vätgas eller metanol. Förkortas FCHEV. CCS (carbon capture and storage)

Koldioxidavskiljning och lagring.

CNG Komprimerad naturgas eller biogas. CO

2

-ekvivalenter (CO

2

e) Koldioxidekvivalenter är ett mått på utsläpp av växthusgaser som tar hänsyn till att olika sådana gaser har olika förmåga att bidra till växthuseffekten och global uppvärmning. När man uttrycker utsläppen av en viss växthusgas i koldioxidekvivalenter anger man hur mycket koldioxid som skulle behöva släppas ut för att ge samma verkan på klimatet.

DME Dimetyleter. Ett bränsle som kan tillverkas ur syntesgas som lämpar sig för användning i kompressionstända motorer (dieselmotorer). Drop-in bränsle Bränsle som kan användas i höga inblandningar i bensin eller diesel utan att modifiera motor eller bränslesystem. HVO och syntetisk diesel eller bensin baserade på Fischer-Tropschmetoden är exempel på detta.

Begrepp och förkortningar SOU 2013:84

28

E85 Drivmedel bestående av ca 85 volymprocent etanol och resterande andel bensin. E85 kan användas som bränsle i fordon med en så kallad bränsleflexibel motor (FFV). ED95 Etanolbaserat drivmedel för anpassade dieselmotorer. Används i tunga lastbilar och bussar. Elfordon/elbil Sammanfattande begrepp för fordon med batterier som kan laddas via elnätet. Inkluderar både batterifordon och laddhybrider. Elhybrid Fordon som tankas och körs med ett drivmedel, men som även har ett batteri eller en kondensor för energilagring samt en elmotor som hjälper till vid accelerationer och stadskörning. Kan ej laddas från elnätet. Etanol Alkohol som kan användas som drivmedel. Används låginblandad i bensin och höginblandad i E85 och ED95. Euroklassning Euroklassning är EU:s system för miljöklassning av fordon och används för att beteckna kravnivåer för avgasemissioner. Extern effekt Externalitet. En effekt av en aktörs konsumtion eller produktion som påverkar tredje part utan att effekten kompenseras för. Utsläpp av koldioxid utan att förorenaren betalar för detta är ett exempel på en negativ extern effekt.

SOU 2013:84 Begrepp och förkortningar

29

FAME FAME (fettsyrametylestrar) framställs ur oljeväxter. I Sverige är den vanligaste råvaran rapsolja som förestras till RME (rapsmetylester). Används huvudsakligen för låginblandning i dieselbränsle. FFV Flexi Fuel Vehicle, dvs. bränsleflexibelt fordon. T.ex. fordon som kan köras på valfri blandning av E85 och bensin. Fischer-Tropschdiesel Syntetisk diesel, vilken framställs via syntesgas enligt Fischer-Tropschmetoden från t.ex. naturgas, kol eller biomassa. Fordonsgas Drivmedel bestående av naturgas och/eller biogas. Används i personbilar med ottomotorer som även kan drivas med bensin (bi-fuel). Kan även användas i tunga fordon med ottomotor eller dieselmotor, med diesel för tändning av gasblandningen. Fossila drivmedel Drivmedel av fossilt ursprung, dvs. som tillverkas av råolja (bensin och diesel), naturgas eller kol.

Begrepp och förkortningar SOU 2013:84

30

Fyrstegsprincipen Princip som innebär att möjliga åtgärder för att förbättra eller lösa problem i transportsystemet ska prövas och analyseras stegvis. Analysstegen enligt fyrstegsprincipen är:

1. Åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. 2. Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. 3. Begränsade ombyggnadsåtgärder. 4. Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder.

Förnybara drivmedel Drivmedel av icke-fossilt ursprung. Innefattar förutom biodrivmedel även drivmedel som framställs från förnybara energikällor, exempelvis grön el eller vätgas producerad med grön el. Förorenaren betalar-principen (Polluter pays principle)

Princip om att det är den som orsakar skador på miljön som ska betala de samhällsekonomiska kostnaderna för detta.

Grot Avverkningsrester i skogsbruket i form av grenar och toppar. HVO Hydrerade vegetabiliska oljor. Dieselbränsle som kan framställas med hjälp av olika typer av oljor och fetter, däribland tallolja som är en restprodukt från massaindustrin. HVO-processen innebär att fettsyror reagerar med vätgas under högt tryck och temperatur. Slutprodukten blir ett konventionellt dieselbränsle där andelen biodiesel kan vara hög (upp till 70 procent).

SOU 2013:84 Begrepp och förkortningar

31

Hållbarhetskriterier Regelverk i förnybartdirektivet (2009/29/EG) för hållbarhet hos biodrivmedel. Höginblandning Inblandning av biodrivmedel i bensin eller diesel över tillåtna specifikationer enligt bränslekvalitetsdirektivet. ICAO Internationella civila luftfartsorganisationen, FN:s organ för luftfart. IMO Internationella sjöfartsorganisationen, FN:s organ för sjöfart. Koldioxidläckage Till följd av högre kostnader för koldioxidutsläpp förläggs produktionen till länder utan eller med lägre kostnader för utsläpp, så att de globala utsläppen i praktiken inte minskar. Kvotplikt (för biodrivmedel) Kvotplikt för biodrivmedel innebär att kvotpliktiga aktörer ska ser till att det finns en viss andel biodrivmedel i förhållande till den kvotpliktiga volymen bensin och dieselolja. Laddhybrid Elfordon där batterierna laddas med elström från nätet, men som även är försedd med en förbränningsmotor. Förkortas PHEV. Låginblandning Inblandning av en mindre andel förnybara drivmedel i konventionella drivmedel (bensin respektive diesel). Lätt buss En buss med en totalvikt av högst 3,5 ton. Lätt lastbil En lastbil med en totalvikt av högst 3,5 ton. MK 1-diesel Miljöklass 1-diesel. Den vanligaste dieselkvalitén i Sverige.

Begrepp och förkortningar SOU 2013:84

32

Naturgas Ett fossilt drivmedel som huvudsakligen består av metan. Ingår i fordonsgas. Räckviddsförlängare Beteckning på förbränningsmotorn i en typ av laddhybrid där förbränningsmotorn bara används för att generera el till bilens batteri. Syntetiska drivmedel Drivmedel producerade via förgasning som exempelvis DME och syntetisk diesel (Fischer-Tropsch diesel). Råvaran kan vara både fossil eller förnybar. Syntesgas En gas bestående huvudsakligen av kolmonoxid och vätgas som blir resultatet då man konverterar ett fast eller flytande organiskt ämne till gas genom förgasning. Syntesgasen kan omvandlas till en rad olika drivmedel: syntetisk diesel, syntetisk bensin, DME, metanol, etanol, biometan (bio-SNG) och vätgas. Trafikarbete Betecknar den totala omfattningen av trafik inom ett visst område och under en viss tid. Uttrycks i fordonskilometer. Trafikslag De fyra trafikslagen är vägtrafik, bantrafik, sjöfart samt luftfart. Transportarbete Betecknar omfattningen av förflyttning av personer eller gods inom ett visst område och under en viss tid. Persontransportarbetet mäts i personkm och godstransportarbetet i tonkm. Transportslag Persontransporter respektive godstransporter.

SOU 2013:84 Begrepp och förkortningar

33

Tung buss En buss med en totalvikt över 3,5 ton. Tung lastbil En lastbil med en totalvikt över 3,5 ton. Tätort Sammanhängande bebyggelse

med högst 200 meter mellan husen och minst 200 invånare.

UNCCC Förenta Nationernas klimatkonvention (United Nations Convention on Climate Change). Volymgods Gods där mängden som kan fraktas begränsas av godsets volym snarare än vikt. WTW (Well to wheel) Från källa till hjul. De utsläpp som ett drivmedel ger upphov till både under produktion och vid förbränning. TTW (Tank to wheel) Från tank till hjul. De utsläpp som ett drivmedel ger upphov till vid förbränning.

35

Sammanfattning

Uppdraget

I regeringens proposition En sammanhållen svensk klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) redogörs för den ”långsiktiga prioriteringen” att Sverige 2030 bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen samt för visionen att Sverige 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta ska ses som ett steg på vägen mot visionen för 2050

Att analysera olika alternativ för hur begreppet fossiloberoende

fordonsflotta kan ges en innebörd som stöder arbetet med att nå den

långsiktiga visionen har också ingått i uppgiften.

Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga möjliga handlingsalternativ samt identifiera åtgärder för att reducera transportsektorns utsläpp och beroende av fossila bränslen i linje med visionen 2050 och prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030 (Se även Bilaga I och II nedan).

Förslag till definition av fossiloberoende fordonsflotta och etappmål

Det går att läsa in olika aspekter i begreppet fossiloberoende fordonsflotta. Utredningen har fokuserat på vägtrafikens fordon, även om den är väl medvetna om att de övriga trafikslagen och användningen av arbetsmaskiner också behöver klimatanpassas. Med begreppet fordon avser utredningen bilar, bussar, lastbilar och andra vägfordon.

Utredningen har definierat en fossiloberoende fordonsflotta som ett vägtransportsystem vars fordon i huvudsak drivs med bio-

Sammanfattning SOU 2013:84

36

drivmedel eller elektricitet. Det innebär inte bara att fordonen kan

drivas med fossilfri energi utan det ska finnas tillräcklig tillgång till det fossilfria alternativet. År 2030 ligger inte så långt bort i beaktande av att det tar cirka 20 år att så gott som helt förnya fordonsparken. Det innebär att omställningen behöver påskyndas för att Regeringens prioritering ska kunna nås.

Utöver fordon som är avsedda för fossilfri framdrift bör även fordon som kan köras på höginblandade drivmedel räknas som fossiloberoende. Till denna kategori bör bränsleflexibla fordon för E85, ED95, och troligen alla dieselfordon. HVO och eventuellt syntetisk biobaserat dieselbränsle bör kunna förse dieselfordon med upp till 100 procent biodrivmedel. Laddhybrider som kan gå på el och biobränslen samt gasbilar är andra kategorier som skulle kunna anses vara fossiloberoende.

Utredningen har valt att inte inkludera indirekta utsläpp av klimatgaser från till exempel fordonstillverkning, bränsletillverkning och infrastrukturhållning. Det är inte ett utslag av att ignorera dessa utsläpps betydelse utan för att avgränsa uppdraget till ett hanterbart område och fokusera på det Sverige har störst rådighet över. Ett livscykelperspektiv behöver dock tillämpas så att det inte sker en suboptimering.

En generell insikt inom energisystemanalysen de senaste decennierna är att effektiviseringar har stor potential och mycket kan uppnås till låga kostnader. Det är därför naturligt att först undersöka hur långt behovet av drivmedel kan begränsas.

Kritiska frågor

1. Hur ska vägtransportsystemet uthålligt försörjas med fossilfri energi?

2. Hur kan uppnåendet av klimatmål förenas med uppnåendet av andra mål, inklusive attraktiva städer med positiv inverkan på hälsa och miljö, god tillgänglighet och mobilitet, trafiksäkerhet och konkurrenskraftigt näringsliv?

En klimatstrategi måste sättas i ett större sammanhang där flera mål beaktas.

En strategi som samtidigt bidrar till lösningar på de övriga utmaningarna ska eftersträvas.

SOU 2013:84 Sammanfattning

37

En utveckling av attraktiva städer med god luftkvalitet och låga bullernivåer och där barriäreffekterna har minskats är önskvärd. Detta kan åstadkommas genom ett systematiskt främjande av gång, cykel och kollektivtrafik som kan minska bilberoendet vid resor i och kring städer. En elektrifiering av fordonens drivsystem som kan ge avgasfria och tysta fordon bidrar också till denna utveckling. Samtidigt ger sådana åtgärder bidrag till att minska utsläppen av klimatgaser.

Stora delar av svensk industri har relevant kompetens i världsklass och kan både bidra och dra nytta av ett målmedvetet och samordnat klimatarbete inom vägtransportsektorn. Genom att ge förutsättningar för svensk processindustri att utveckla avancerade biodrivmedel kan utbudet av fossilfri energi ökas samtidigt som industrins konkurrenskraft stärks. På motsvarande sätt är det viktigt att främja de fordonstekniker beträffande energieffektivisering, elektrifiering och motorer för biodrivmedel där den svenska fordonsindustrin redan har och fortsätter att utveckla lösningar. Sådan utveckling ger förutsättning för innovationer och möjligheter att skapa arbetstillfällen, och realisera viktiga samhällsmål.

Genom att systematiskt nyttja synergier mellan olika mål kan omställningen göras snabbare och mera kostnadseffektiv samt vinna stöd hos stora grupper.

Eftersom utsläppsbegränsningar brådskar om målet att jordens medeltemperatur inte ska öka med mer än högst två grader inte ska överskridas blir det nödvändigt att utnyttja parallella åtgärdsstrategier med åtgärder och styrmedel som kompletterar varandra. Om bara vissa åtgärder och styrmedel väljs ut väljs ut och det efter ett antal år visar sig vara otillräckligt har tid gått förlorad som skulle ha behövts för att klara omställningen. Dock gäller alltid att fossila drivmedel måste ersättas med fossilfria drivmedel, bioenergi eller fossilfri el, mängden av dessa påverkas av de tre första åtgärdskategorierna nedan. Utredningen räknar med att omställningen kräver betydande insatser inom följande fem åtgärdsområden:

Sammanfattning SOU 2013:84

38

Planera och utveckla attraktiva och tillgängliga städer som minskar efterfrågan på transporter och ger ökad transporteffektivitet

En mer hållbar stadsutveckling med förbättrade möjligheter att gå, cykla och åka kollektivt kan åstadkommas genom ökad förtätning, funktionsblandning, samlokalisering med kollektivtrafik, en utformning av staden där gående och cyklister prioriteras samt genom en striktare parkeringspolitik. Andra åtgärder för att minska beroendet av egen bil och bilresande är bilpooler, e-handel, resfria möten och utbildningar samt distansarbete. Godstransporter i staden kan effektiviseras och göras mindre störande genom ökad samordning. Ruttoptimering, ökad fyllnadsgrad och längre och tyngre fordon har tillsammans stor potential att minska de längre lastbilstransporterna. Trafikledning och trafikinformation har sannolikt en potential att effektivisera såväl person- som godstransporter, se kapitel 6.

Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

Teoretiskt finns en stor potential till trafikslagsbyten, för att förverkliga denna potential krävs ofta infrastrukturinvesteringar och starka styrmedel. Det krävs ökad kvalitet och bekvämlighet samt bättre pålitlighet i järnvägsnätet som ökar järnvägens attraktionskraft. Genom längre och tyngre tåg kan kapaciteten i järnvägsnätet ökas väsentligt. Kapacitetsutnyttjandet kan även ökas genom förbättrad teknik för styrning av trafiken samt differentierade banavgifter. Att prioritera kapacitetsstark kollektivtrafik inom storstadsregionerna får sannolikt en bättre klimateffekt än satsningar på höghastighetståg mellan dem, (se kapitel 7).

Effektivare fordon och ett energieffektivare framförande av fordon

Förutsatt att EU-regler fortsätter att vara pådrivande är det möjligt att minska energianvändningen per utfört transportarbete med 50 procent för nya lätta fordon och med drygt 30 procent för nya tunga fordon till 2030 jämfört med 2012. Sverige behöver driva på inom EU för att skapa gemensamma krav som ger ett utbud av energieffektiva fordon. Sverige behöver styrmedel som gör att energieffektiva fordon väljs från detta utbud. Hybridisering ger förutsätt-

SOU 2013:84 Sammanfattning

39

ningar för kraftigt ökad effektivitet och gör betydande inmarsch i många fordonskategorier. Mer sparsamt körsätt och lägre hastigheter ger ytterligare effektivisering, (se kapitel 8 och 9).

Biodrivmedel

Ett tydligt långsiktigt mål för biodrivmedel är viktigt. Utvecklingen behöver drivas med kontinuitet och helhetssyn, samt med respekt för att den kan vara tidskrävande.

Sverige har stora resurs- och teknikmöjligheter att bidra med lösningar för att ersätta fossila drivmedel. Potentialen för ökad produktion av biodrivmedel med bra klimatprestanda från jordbruksvaror och avfall är god. För att kraftigt öka volymerna behöver dock nya typer av drivmedelsproduktion baserade på avfall, biprodukter, lignin, cellulosa och hemicellulosa utvecklas. Flera parallella teknikspår med olika grad av teknikmognad, energiutnyttjande, kostnadseffektivitet och klimatprestanda är under utveckling. Drivmedel som kräver dedikerade motorer är lättare att införa i tunga fordon än för personbilar (se kapitel 10).

Eldrivna vägtransporter

De viktigaste drivkrafterna för elektrifiering finns i minskad energianvändning, inga avgasutsläpp från fordonen, minskat buller och minskade driftkostnader. Kraftfull utveckling av tekniken sker i bl.a. Frankrike Japan, Kina, Tyskland, och USA. Sverige har möjlighet att spela en avgörande roll i den fortsatta utvecklingen genom svensk fordonsindustri. Det gäller särskilt på tunga sidan där de svenska tillverkarna är stora i ett internationellt perspektiv. Det finns stora potentialer i att införa eldrift men de olika teknikerna för eldrivna fordon är ännu under utveckling för storskalig kommersialisering. Kostnadsutvecklingen för batterier och bränsleceller är de mest kritiska faktorerna. Utvecklingen får utvisa i vad mån de olika teknikerna är konkurrerande eller kompletterande.

Stödformer för att driva på etableringen av olika typer av eldrivna fordon i alla storleksklasser behöver införas. Ett tydligt långsiktigt mål är viktigt. De olika utvecklingslinjerna behöver återkommande utvärderas samt stöd och mål modifieras (se kapitel 11).

Sammanfattning SOU 2013:84

40

Den sammanfattande potentialen för utsläppsminskningar

Energianvändningen

Bakgrundskapitlen analyserar förutsättningar och möjligheter till förändringar som minskar utsläppen av växthusgaser. Varje kapitel ger åtgärdspotentialer som bedömts vara tekniskt-ekonomiskt rimliga och som kan realiseras inom den aktuella tidsramen. Detta innebär en åtgärdspotential inom varje område till 2030. Potentialen ökar för senare tidpunkter. För varje tidpunkt omfattar bedömningarna en högre och en lägre nivå, baserad på de lägsta respektive högsta potentialerna inom varje område Med medelpotential inom alla områden och 20 TWh biodrivmedel nås en total åtgärdspotential på 80 procent reduktion av användning av fossila bränslen inom vägtrafiken mellan 2010 och 2030. Realiserandet av en potential förutsätter styrmedel av flera olika slag och förslag på sådana presenteras nedan. Utredningens bedömning av de olika åtgärdsområdenas potentialer i Sverige visas i Figur S.1.

Figur S.1 Vägtrafikens användning av fossil energi med och utan åtgärder (TWh). Toppen av staplarna visar utvecklingen utan åtgärder (dvs. hur stor energianvändningen skulle ha blivit om dagens fordonspark och bränslen använts vid de olika årtalen med trafikutveckling enligt Naturvårdsverkets referensscenario). De gråa fälten visar återstående fossil energi efter åtgärder. Negativa värden avser export av bioenergi

-20

0 20 40 60 80 100 120

2010 2030A 2030B 2050A 2050B

Ene rg ia nv ändni ng (T W h)

Utveckling av samhälle och transportsystem Energieffektivisering (exkl el)

Energieffektivisering (genom el)

Byte till el

Byte till biodrivmedel

Export biodrivmedel

Kvarstående fossil energi

SOU 2013:84 Sammanfattning

41

Trafikarbetets fördelning på olika framdrift

Övergång till el leder även till effektivisering, varvid en mindre mängd el ersätter en större mängd fossila drivmedel. Det kan därför vara svårt att utifrån Figur S.1. bilda sig en uppfattning om hur stor del av trafikarbetet som sker med eldrift, biodrivmedel och fossila drivmedel. I Figur S.2 redovisas därför fördelningen av personbilarnas och stadsbussarnas trafikarbete på olika framdrift. Distributionslastbilarna i städerna har förenklat antagits vara elektrifierad i samma grad som stadsbuss. För fjärrlastbilar sker endast en mindre elektrifiering till 2030 medan det både för fjärrlastbilar och landsvägsbussar har antagits att 25 procent av körsträckan sker på el 2050.

Figur S.2 Personbilarnas (vänster) samt stadbussarnas och distributionslastbilarnas (höger) trafikarbete fördelat på olika framdrift i åtgärdspotential A

Förslag till mål för utsläppsminskningar

Utredningen har visat att åtgärdspotentialerna idag är tillräckligt stora för att det ska var möjligt att nå upp till en 90 procent reduktion av koldioxidutsläppen från 2010 till 2030. Detta förutsätter emellertid att de nu identifierade åtgärdspotentialerna inom alla områden kan utnyttjas fullt ut. Till en del kan detta förväntas

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

2010 2020 2030 2040 2050 2010 2020 2030 2040 2050

An de l av tr af ikar be te

Fossilt Biodrivmedel El

Personbil Stadsbuss/Distributionslastbil

Sammanfattning SOU 2013:84

42

ske oberoende av styrmedel (autonomt) och till en del genom styrmedel. Autonoma utsläppsminskningar sker t.ex. genom att fordonsflottan i Sverige har en stor andel äldre fordon med hög energianvändning och i takt med att dessa ersätts av nya fordon med mycket lägre energianvändning sker en utsläppsminskning. Ett annat exempel är omsvängningen i samhällsutvecklingen mot attraktiva och tillgängliga städer som leder till minskad biltrafik i städerna.

För att skapa goda förutsättningar för att nå visionen om ett klimatneutralt Sverige till 2050 föreslår utredningen ett mål till 2030 på 80 procent reduktion av utsläppen av växthusgaser från vägtrafiken jämfört med 2010 års nivå. Det innebär att utsläppen bör minska med 35 procent till 2020 och med 60 procent till 2025 för att skapa goda förutsättningar för att nå 2030 målet.

I praktiken är det svårt att föreställa sig att alla styrmedel och åtgärder genomförs vid rätt tidpunkt och att alla tekniska potentialer kan tas till vara fullt ut. En målsättning om en 80 procent reduktion är därmed mera realistisk, men likväl utmanande. Målet ger dock utrymme för flexibilitet att öka insatserna inom ett område för att kompensera om ett åtgärdsområde visar sig svårare att realisera. Dessutom innebär en 80 procent reduktion av koldioxidutsläppen en så stor minskning av den fossila bränsleanvändningen att vägtransportsystemet borde kunna anses som de facto fossiloberoende.

Figur S.3 visar hur en utveckling skulle kunna ske genom att styrmedel och samhällsutveckling i stort samverkar, både för att förbättra samhället i många dimensioner och för att minska utsläppen av växthusgaser.

SOU 2013:84 Sammanfattning

43

Figur S.3 Principskiss som visar skillnad mellan åtgärdspotential och effekter av styrmedel. Behovet av ytterligare eller justerade styrmedel bedöms vid återkommande kontrollstationer

I de följande avsnitten indikeras hur styrmedel skulle kunna medverka till en sådan utveckling.

Utgångspunkter för styrmedelsval

Omställningen till en fossiloberoende fordonsflotta kommer att behöva drivas av många olika aktörer. För att nå målen behövs oftast starka och koordinerade styrmedel.

I många frågor kommer de grundläggande styrmedlen att vara EU baserade. Speciellt gäller detta fordonsutvecklingen.

Internationella styrmedel är också ofta att föredra eftersom de kan ge bättre marknadsförutsättningar för teknikutveckling. De generella styrmedlen bör vara långsiktiga och trovärdiga för att möjliggöra de investeringsbeslut som krävs för anpassningen.

Teknisk utveckling kräver ibland mera specifika styrmedel. Ibland måste dessa också de facto vara utformade så att de premierar vissa specifika tekniska lösningar. Exempel på denna typ av styrmedel är det föreslagna regelverket för biodrivmedel och miljölastbilspremien.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Fo ssi l e ne rg ia nv ändn ing (TW h)

Referensscenario Målsättning Åtgärdspotential Historik

Effekter av skarpa styrmedel

Kontrollstationer

Effekter av inriktningen

Sammanfattning SOU 2013:84

44

För att stimulera utvecklingen av en ny teknik är det viktigt att styrmedlet är lämpligt tidsbegränsat och att det finns en plan över hur övergången från specifika styrmedel till generella styrmedel ska se ut.

Administrativa regelverk, både på nationell och på lokal nivå, kan ha en kraftig styrande effekt. Ett exempel är reglerna för mått och vikt för lastbilar. Förändringar av dessa regler kan få en mycket stor effekt på hur transportsystemet utvecklas. Parkeringsbestämmelser är ett annat exempel som kan påverka val av färdmedel.

Styrmedel i form av infrastrukturförändringar och samhällsplanering ger effekt först på lång sikt samtidigt som dessa strukturella förändringar har en avgörande betydelse för hur transportsystemet utformas.

Ofta förordas att staten bara ska ha ett styrmedel för ett problem. En alltför snäv syn, av tre skäl, eftersom situationer och problem är sammanbundna med olika samhällsfrågor. För det första är transport och klimatfrågan komplex. Den enskilda människan eller företaget som fattar beslut om en transport kan inte styra över systemutformningen. Det gör det svårt att utforma generella styrmedel som når alla de aktörer som behöver samverka. För det andra behöver teknikutveckling en långsiktighet som är svår att kombinera med den flexibilitet som generella styrmedel måste ha. För det tredje är transportsektorn och samhällsutformningen till stor del styrd av regelverk. Det är därför viktigt att regelverket påskyndar en utveckling av en fossiloberoende fordonsflotta.

Det finns därför goda skäl till att ha en palett av styrmedel för att främja utvecklingen. Denna palett behöver också sättas samman så att den samlade effekten bidrar till andra samhällsmål. Att ställa om transportsystem kommer att kräva investeringar som måste vägas mot de klimat- och samhällsfördelar som uppnås. Men samtidigt som klimatfrågan kan lösas kan styrmedlen bidra till andra samhällsmål, exempelvis attraktivare städer, ökad energisäkerhet och ökad effektivitet i transportsystemet.

SOU 2013:84 Sammanfattning

45

Utredningens bedömningar och förslag till styrmedel

Generella styrmedel

Enligt direktiven till utredningen bör generellt verkande styrmedel utgöra grunden för omställningen samtidigt som dessa behöver kompletteras med mer direkt verkande styrmedel. Att förlita sig på att lösa problemet enbart genom att höja koldioxidskatten skulle sannolikt kräva att den måste höjas till en mycket hög nivå. På kortare sikt föreslår utredningen en höjning av energiskatten på dieselbränsle så att samma beskattning per liter erhålls som för bensin till 2020. Utredningen föreslår även förändringar utreds som innebär att höginblandad och ren HVO omfattas av samma avdragsrätt som andra biodrivmedel i lagen om skatt på energi. Utredningen föreslår även att det utreds om det finns utrymme i energiskattedirektivet för att vid beskattningen ta hänsyn till skillnader i energiinnehåll mellan DME och det likvärdiga motorbränslet och att sådana bestämmelser i så fall införs i lagen om skatt på energi.

Långsiktigt ser utredningen att drivmedelsbeskattningen i takt med att fordonen blir energieffektivare ger en allt sämre styrning och även minskade skatteintäkter från drivmedelsskatter. Utredningen föreslår därför att den långsiktiga beskattningen av vägtrafiken utreds och att då bl.a. en kilometerskatt för tunga och lätta fordon behandlas liksom höjning av koldioxidskatten för att bättre avspegla verkliga kostnader för klimatförändringar.

Energieffektivare lätta fordon

Utredningen ger förslag på två alternativa paket av typen bonusmalus1, som utredningen beskriver konsekvenserna av. Utredningen pekar inte ut något av dem som utredningens förstahandsval. I båda fallen är syftet att nya personbilar i Sverige ska ha ett koldioxidutsläpp på högst 95 g/km till 2020 och att lätta lastbilar och lätta bussar ska effektiviseras i motsvarande grad.

Båda paketen kan karakteriseras som bonus-malus eftersom de innebär högre kostnader för fordon med högre utsläpp och lägre kostnader eller premier för fordon med lägre utsläpp. I stort innebär detta att kostnaderna för statskassan blir approximativt noll.

1 Innebär skatt på bilar med höga utsläpp som finansierar premier till bilar med låga utsläpp.

Sammanfattning SOU 2013:84

46

a) Registreringsskatt och premie av karaktären bonus-malus med

eller utan viktsdifferentiering tillsammans med höjd förmånsbeskattning för nya fordon fr.o.m. 2015. Supermiljöbilspremie upphör och fordonsskatt tas ut som ett fast belopp per bil oavsett koldioxidutsläpp.

b) Utveckling av dagens koldioxiddifferentierade fordonsskatt,

miljöbilsdefinition, supermiljöbilspremie av karaktären bonusmalus i kombination med koldioxiddifferentierat förmånsvärde.

Båda styrmedelspaketen innehåller komponenter som driver på för fordon som går att köra på biodrivmedel samt för elbilar och laddhybrider. En kontrollstation bör genomföras 2018 där effekten av valt system utvärderas och vissa justeringar kan genomföras. I samband med detta bör även miljöbilsdefinitionen ses över. Utredningen ger också förslag på en ny energimärkning för personbilar, lätta lastbilar och lätta bussar.

Energieffektivare tunga fordon

På sikt bör det vara möjligt att koldioxiddifferentiera fordonsskatten även för tunga fordon. Arbete pågår inom EU som möjliggör en sådan differentiering för nya fordon om några år. Utredningen ger därför inget förslag men anser att frågan bör tas upp på nytt när möjligheterna finns på plats. Däremot föreslår utredningen en miljölastbilspremie samt att det utreds hur miljöbussar kan främjas ytterligare. Utöver detta föreslås även att berörda myndigheter ges i uppdrag att ta fram ett förslag till ett demonstrationsprogram för energieffektiva tunga fordon.

Biodrivmedel

Utredningen har två huvudförslag, ett för att öka utnyttjandet av biodrivmedel, utvecklad kvotplikt, och ett för att få fram ny teknik och producera biodrivmedel från vissa råvaror, prispremiemodellen. Båda förslagen är väl utvecklade men behöver utredas vidare i vissa detaljer. Det första är kvotplikten för biodrivmedel som föreslås utvecklas genom att höja kvotpliktens nivåer i steg fram till 2020 utifrån det förslag regeringen redan lagt fram i lagrådsremissen. Om regelverket för stöd av vissa biodrivmedel införs föreslås en

SOU 2013:84 Sammanfattning

47

övergång till kvotplikt baserad på växthusgasminskning. Utredningen bedömer att det efter 2020 behövs ett mer omfattande kvotpliktssystem som även inkluderar rena och höginblandade biodrivmedel med möjlighet till handel som baseras på minskade växthusgasutsläpp. Kvotplikten höjs successivt till 100 procent för att nå helt fossilfria drivmedel. Kvotplikten efter 2020 behöver utredas snarast.

Det andra styrmedlet är ett nytt regelverk för att stimulera investeringar i produktion av biodrivmedel från avfall, biprodukter, lignin, cellulosa och hemicellulosa. Regelverket innebär att produktionen garanteras en prispremie under de första 12 åren av en anläggnings produktion. Prispremiens storlek beräknas så att producenten erhåller skillnaden mellan ett i lag definierat riktpris och summan av produktpris (exkl. energiskatt och moms) och koldioxidskatt på standard dieselbränsle. Därtill får producenten den intäkt försäljningen av drivmedlet ger upphov till. Kostnaderna för prispremien fördelas på samtliga i Sverige sålda drivmedel (exklusive sjö- och luftfart). Riktpriset trappas ner till 2025 då det sammanfaller med priset på dieselbränsle och kostnaderna för ny drivmedelsproduktion genom läreffekter och teknikutveckling förväntas vara konkurrenskraftig med dieselbränsle (som betalar koldioxidskatt). Biodrivmedel från premiesystemet belastas med energiskatt, men ej koldioxidskatt.

Utredningen föreslår även att regeringen utser en nationell samordnare med uppgift att underlätta introduktionen av biodrivmedel i samverkan med företrädare för fordonsindustri, drivmedelsproducenter och drivmedsdistributörer.

Elektrifiering av vägtrafiken

Förslagen som avser att effektivisera fordonen kommer även att driva på en elektrifiering. Utöver det ger utredningen ett antal förslag för elektrifiering av vägtrafiken. Utredningen ser det som en kostnadseffektiv åtgärd att vid ny- eller ombyggnad av parkeringsplatser bygga eller åtminstone förbereda för laddplatser och föreslår därför att Boverket ges i uppdrag att se över byggreglerna så att sådana krav ställs.

Statligt bidrag till installation av laddinfrastruktur föreslås också för normalladdning men även att stöd till snabbladdning utreds skyndsamt. Det bör även skyndsamt undersökas hur laddning av

Sammanfattning SOU 2013:84

48

elbilar på arbetsplatsen kan hanteras skattemässigt så att skattereglerna inte utgör ett administrativt hinder. Utredningen föreslår även nationella samordnare för laddinfrastruktur och för elektrifiering av vägtrafiken.

Elektrifiering av vägtrafiken kan även stöttas med nya innovationsupphandlingar och genom statlig medfinansiering till kollektivtrafik.

Utredningen föreslår även att Energimyndigheten får i uppdrag att till sig knyta en nationell samordnare för arbetet med laddinfrastruktur samt att regeringen utser en nationell samordnare med uppgift att underlätta en kommande elektrifiering av delar av vägnätet och kollektivtrafiken.

Stadsutveckling

Utredningen bedömer att ett antal styrmedel behövs för att stimulera utvecklingen mot attraktivare och tillgängligare städer där behovet av bil minskar och där godstransporterna samordnas och effektiviseras bättre. Utredningen efterlyser en tydligare nationell stadspolitik, där kommuner och andra aktörer ges tydligare signaler om vad som krävs vad gäller städernas utveckling för att nå klimatmål och andra relevanta mål. Bärande i utredningens förslag är ett nytt stadsmiljömål enligt vilket eventuell ökning i persontransportresandet i tätorter ska tas i kollektivtrafik, cykel och gång så att biltrafiken kan minska. I målet betonas också att godstransporterna i staden behöver samordnas bättre. Kopplat till detta stadsmiljömål föreslår utredningen ett stadsmiljöprogram på i storleksordningen 30 miljarder kronor mellan 2015 och 2025. Genom att teckna s.k. stadsmiljöavtal med staten kan kommuner som kan visa en plan med åtgärder som uppfyller stadsmiljömålet och andra relevanta mål erhålla stöd från detta program. Utredningen föreslår att två nya styrmedel utreds för att ge kommunerna ökade befogenheter att styra trafiken, dels möjlighet för kommuner att ställa krav på framtagning av transportplan vid nyanläggning eller utvidgning av transportintensiv verksamhet och dels möjlighet att beskatta parkeringsplatser. Utredningen ger utöver detta ett stort antal ytterligare förslag, varav flertalet kräver ytterligare utredning. Utredningen kan också konstatera att det genomförs ett stort antal utredningar inom området och vill passa på att understryka att när

SOU 2013:84 Sammanfattning

49

bostadsbyggandet ökas finns utmärkta möjligheter att göra det på ett sätt som leder till hållbara städer.

Storstäderna

Utredningen har särskilt undersökt behov av styrmedel för storstäderna. Utredningen föreslår att lagen om trängselskatt ändras så att helelektriska lätta lastbilar och tunga miljöfordon befrias från trängselskatt till och med 2020. Lätta laddhybrid- lastbilar samt taxi som är eldrivna eller laddhybrider föreslås ges viss nedsättning. Utredningen har även utrett möjligheten att låta eldrivna och samordnade lastbilstransporter använda kollektivtrafikkörfält, men ger inget förslag inom detta område. Även möjligheterna att utveckla nya typer av miljözoner för tysta och emissionsfria fordon samt lätta fordon som uppfyller avgaskrav för euro 6 har utretts men utredningen lägger inte fram något förslag kring detta heller.

Kollektivtrafik och godstransporter

Utredningen lämnar inga generella förslag inom kollektivtrafik- eller godstransportområdet, men kan konstatera att det kommer krävas kraftfulla satsningar på kollektivtrafik, järnväg och intermodala transportlösningar för att öka dessa transporters konkurrenskraft, nå klimatmål och andra mål i samhället (se även nedan om infrastruktur). Kollektivtrafiken kommer med en förändrad stadsutveckling få en allt viktigare roll. Det är avgörande att den är effektiv, tillförlitlig, har acceptabel kvalitet och är kostnadseffektiv.

Infrastruktur

Utredningen konstaterar att föreslagna nationella transportplanen för åren 2014–2025 inte är framtagen för att stödja utvecklingen mot klimatmålen inklusive en fossiloberoende fordonsflotta. Planen bygger också på en prognos som inte är förenlig med dessa mål. Utredningen föreslår därför att planen revideras så att åtgärder som krävs för att uppnå klimatmålen prioriteras in på bekostnad av objekt som inte längre kan motiveras. Vidare föreslår utredningen att Trafikverket ges i uppdrag att ta fram en ny prognos som utgår från att infrastrukturutvecklingen ska understödja realiserandet av

Sammanfattning SOU 2013:84

50

fastställda mål som underlag för kommande inriktningsplanering och åtgärdsplanering. Det av utredningen föreslagna stadsmiljöprogrammet föreslås finansieras med medel ur den nationella transportplanen. Verket bör utöver medel till infrastruktur även ges möjlighet att utnyttja medel för steg 1 och 2 åtgärder enligt fyrstegsprincipen som ett kostnadseffektivt alternativ till ombyggnad och nybyggnad.

Övriga styrmedel för ökad transporteffektivitet och minskat behov av transporter

Utredningen ger även ett stort antal förslag som behöver utredas vidare som kan öka transporteffektiviteten eller minska behovet av transporter. Det handlar bl.a. om sådant som kan göra trafikledning mer inriktad på miljö, öka fyllnadsgraden i lastbilar och underlätta utbyggnaden av bilpooler. Det handlar också om att stärka myndigheternas arbete med att minska sina egna behov av resor och transporter, t.ex. genom resfria möten. För godstransporter på väg ser utredningen stora möjligheter med längre och tyngre fordon och föreslår därför att Trafikverket och Transportstyrelsen får i uppdrag att föreslå och genomföra förändringar som gör det möjligt att på ett säkert sätt framföra sådana fordon på ett utpekat vägnät.

Försäkringslösningar för ökad hastighetsefterlevnad

Utredningen ser att det finns möjligheter för försäkringsbolag att prissätta risken för olyckor om bra data var tillgänglig om gällande hastighetsgräns i förhållande till förarens hastighet. För att möjliggöra detta behövs en förbättrad kvalitet på data i den nationella vägdatabasen. Utredningen föreslår därför att Trafikverket säkerställer en sådan kvalitet och om så behövs ytterligare medel tillsätts.

Offentlig upphandling

Utredningen ser offentlig upphandling, med inom branscher gemensamt ställda krav, som ett viktigt verktyg för att effektivisera och klimatanpassa transportsystemet. Det då viktigt att direktivet om rena och energieffektiva vägfordon stödjer en sådan utveckling.

SOU 2013:84 Sammanfattning

51

Sverige bör därför enligt utredningen (1) aktivt verka för utveckling av direktivet. Utredningen föreslår även (2) att Trafikverket ges uppdrag att utveckla upphandlingen av infrastrukturhållningen tillsammans med de stora kommunerna så att tydliga och kostnadseffektiva krav på energieffektivitet och minskad klimatpåverkan ställs. Utredningen föreslår även (3) att miljöbilsdefinitionen, som bl.a. används som underlag för förordningen om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor, ses över i samband med en kontrollstation 2018. Vid upphandling av biodrivmedel är det viktigt att känna till dess klimatpåverkan och utredningen föreslår därför (4) att Energimyndigheten får i uppdrag som gör att sådana uppgifter blir tillgängliga. Det av regeringen föreslagna upphandlingsstödet behöver även ges en tydlig uppgift att prioritera energi- och klimatfrågor.

Reseavdraget

Utredningen ger inget förslag till förändring av nuvarande utformning av reseavdraget men ser samtidigt att nuvarande system bidrar till ett lokaliseringsmönster där människor medvetet bosätter sig i perifera lägen och att systemet ger ett större arbetsresande med bil än vad som annars skulle vara fallet. Utredningen föreslår därför att det tillsätts en utredning med uppdrag att analysera effekterna av nuvarande system djupare och föreslå antingen ett avståndsbaserat system eller avveckling av reseavdraget helt.

Övriga trafikslag

Utredningen föreslår att Energimyndigheten får uppdrag att i samråd med Transportstyrelsen utreda frågan om kvotplikt för bränslen som används i inhemsk luft- och sjöfart.

Påverkan på EU och FN

EU sätter i många falla ramarna för vilken klimat och energipolitik som kan bedrivas i Sverige. EU kraven styr i stor utsträckning vilket utbud av fordon som Sverige genom nationella styrmedel kan påverka valet ifrån. Sverige bör därför enligt utredningen driva på för att krav redan nu ställs bortom 2020 som leder till energi-

Sammanfattning SOU 2013:84

52

effektivisering och elektrifiering av fordonsparken. Sverige bör även verka för krav som innebär att bättre efterlevnad av hastighetsregler och val av energieffektiva däck. Inom biodrivmedelsområdet är det viktigt att driva på för att dubbelräkning av vissa biodrivmedel tas bort inom förnybarhetsdirektivet och att kvotplikten inte ska betraktas som statsstöd.

Det är också viktigt att arbeta för krav som gör att energieffektiva fordon också kan köras på biodrivmedel. En ökad elektrifiering av vägtrafiken ställer också krav på låg klimatpåverkan från elproduktionen och Sverige bör därför driva på för en successiv skärpning av kraven och taket inom EU:s handelssystem för utsläppsrätter. Sverige behöver även vara pådrivande inom EU, IMO och ICAO vad gäller klimatkrav på flyg respektive sjöfart.

Sektorsansvar och klimatråd

Utredningen föreslår att Trafikverket ges i uppdrag att bilda ett nationellt råd för minskad klimatpåverkan från vägtrafiken i syfte att samordna och engagera berörda intressen i ett gemensamt arbete för att nå målen. Bland deltagarna bör finnas övriga berörda myndigheter, de nationella samordnare som utredningen föreslår för elektrifiering (2st) och biodrivmedel, företrädare för Sveriges kommuner och landsting samt berörda branscher och andra intressen, inklusive akademi och forskning. Som inspiration kan det nationella trafiksäkerhetsrådet som Vägverket bildade under mitten av 1990-talet fungera.

Uppföljning

Det är svårt att bedöma den samlade effekten av de förslag som utredningen lägger och i en del fall är det också svårt att bedöma effekten av enskilda styrmedel. Till detta kommer att det finns stor osäkerhet i utvecklingen av olika omvärldsfaktorer. Det gör att det behövs kontrollstationer där utvecklingen av utsläpp, energieffektivitet, transportutveckling och andel förnybar energi följs upp tillsammans med en analys av införda styrmedel. Vid uppföljning kan justering av befintliga styrmedel och förslag på nya styrmedel föreslås för att säkerställa att målen uppfylls. Detta bör enligt utredningen göras inom ramen för ordinarie kontrollstationer för

SOU 2013:84 Sammanfattning

53

klimatpolitiken. För att detta ska fungera behöver kontrollstationernas roll förtydligas och dessutom genomföras minst vart fjärde år, samordnat med klimatrapporteringen och de år det tas fram prognoser för Sveriges klimatutsläpp.

Konsekvenser av utredningens förslag

För att nå målet om en fossiloberoende fordonsflotta och visionen om ett transportsystem utan nettoutsläpp av växthusgaser krävs stora förändringar av transportsystemet men även av samhället i övrigt. Det kommer innebära den största omvälvningen av transportsystemet sedan bilen gjorde sitt intåg i samhället under 1950 talet. En stadsutveckling med tätare, grönare, mer funktionsblandade städer, där det är lätt att röra sig till fots, cykla och åka kollektivt och där godstransporterna är effektiva och mindre störande är inte bara en förutsättning för att nå klimatmålen. Snarare är det så att drivkraften för att skapa dessa städer ligger i alla andra nyttor än den minskade klimatpåverkan som en attraktivare stad kan ge. En omsvängning i stadsutvecklingen åt detta håll är redan på gång. Utredningen har presenterat ett antal förslag till åtgärder och styrmedel, varav flera kräver ytterligare utredning, som stimulerar och påskyndar utvecklingen. En sådan utveckling kommer också ge positiv inverkan på hälsa, miljö, trafiksäkerhet, tillgänglighet men även minskad brottslighet, ökad möjligheter för social integration och ökade möjligheter för jämställdhet.

Omställningen minskar behoven av egen bil, effektiviserar lastbilstransporterna och erbjuder möjligheter till transporter med järnväg och sjöfart. Det innebär minskad biltrafik och lastbilstrafik samtidigt som transporterna med järnväg och sjöfart ökar.

Som beskrivits ovan finns potential att minska de direkta utsläppen av koldioxid från vägtrafiken med upp till 90 procent om åtgärder inom alla fem åtgärdsområdena kombineras. Utredningens förslag leder i denna riktning. Minskad energiåtgång och en övergång till el och biodrivmedel som till stor del är inhemskt producerade gör också Sveriges energiförsörjning till transporter mindre sårbar.

Föreslagen höjd energiskatt på dieselbränsle tillsammans med ökad användning av biodrivmedel genom kvotplikt och premiemodellen bedöms ge ett ökat drivmedelspris på som mest 2 kronor per liter dieselekvivalent i mitten av 2020-talet. Av detta står

Sammanfattning SOU 2013:84

54

energiskattehöjningen på dieselbränsle för cirka 80 öre. Det innebär att den totala ökningen i drivmedelspris blir lägre för fordon som inte använder dieselbränsle. Föreslagna styrmedel tillsammans med EU-krav kommer dock att göra fordonen betydligt mer energieffektiva i framtiden. Detta gör att trots att det ökade drivmedelspriset kommer den genomsnittliga körkostnaden per kilometer att minska för såväl lätta som tunga fordon. Effektiviseringen kommer ske snabbare i storstäderna genom att de har nyare fordonsflottor än i glesbygden. Utredningens bedömning är dock att även glesbygden kommer få lägre körkostnader inom ett 10 års perspektiv. Lägre körkostnader kan innebära minskad drivkraft för effektivisering av logistik och överflyttning till andra trafikslag. Kilometerskatter för såväl lätta som tunga fordon skulle göra att reduktioner av körkostnaderna blir mindre.

Vad gäller de detaljerade förslagen gör utredningen bedömningen att förslagen överensstämmer med unionsrätten och WTOregelverket. Utredningen gör vidare bedömningen att förslagen är samhällsekonomiskt kostnadseffektiva även om det för stadsmiljöprogrammet behöver ses ur ett bredare perspektiv än bara klimat. En del styrmedel såsom miljölastbilspremie och supermiljöbilspremie innebär förhållandevis höga kostnader per minskat utsläpp av växthusgaser. Dessa styrmedel bidrar dock till en utveckling som bedöms långsiktigt mycket kostnadseffektiv och är nödvändig för att nå klimatmålen.

Kostnaderna för omställningen kan hållas nere genom att prioritera styrmedel som stimulerar en samhällsutveckling som leder till effektivisering och minskade behov av transporter samt genom energieffektivisering av fordon och användning. Då kan behoven av både energi, infrastruktur och fordon hållas nere. En utveckling av biodrivmedelsproduktionen och elektrifiering måste dock komma igång och biodrivmedelsproduktionen kan på sikt ge exportmöjligheter. Kostnaderna kan också hållas nere genom satsning på forskning med tydligt fokus på målen, en tydlig och långsiktig politik samt internationell samverkan. Kostnader för omställningen räknat som kostnader för fordon, drivmedel och infrastruktur bedöms öka fram till 2030 för att därefter minska jämfört med nuvarande utveckling. Detta stöds av tidigare analyser av bl.a. IEA och Trafikverket. Från detta ska även dras de vinster som en sådan utveckling ger för miljö, hälsa, klimatpåverkan m.m. Lägre bränsleförbrukning genom effektivare fordon, elektrifiering och minskad trafik samt befrielse från koldioxidskatt för biodrivmedel bedöms med den

SOU 2013:84 Sammanfattning

55

maximala åtgärdspotentialen ge minskning av statens intäkter från drivmedelsbeskattning och el med cirka 36 miljarder kronor per år 2030. Det är ett skäl till att en utredning om den långsiktiga beskattningen av vägtrafiken är angelägen. I detta är redan den ökade energiskatten på dieselbränsle medräknad som ger en ökad skatteintäkt på cirka 3 miljarder kronor 2020 jämfört med oförändrad beskattning på dieselbränsle.

De två föreslagna paketen för energieffektivare fordon är i huvudsak neutrala för statsfinanserna. Ett bonus-malus system innebär i genomsnitt inte några kostnader för staten utöver administrationen. I paket a) bedöms intäkterna från registreringsskatten kunna uppväga utgifterna från premierna, även om det kan bli fluktuationer över åren. Den förhöjda värderingen av bilförmånen kommer med nuvarande förmånsbilsflotta innebära en ökning av intäkterna för staten, kommunerna och landstingen, på maximalt 2,6 miljarder kronor 2020. Denna uppskattning är dock mycket osäker då höjningen sannolikt leder till både billigare och färre förmånsbilar vilket minskar intäkterna. Det har inte tagits hänsyn till detta i beräkningen. Utredningens paket b) med fortsatt utveckling av den koldioxiddifferentierade fordonsskatten inklusive höjda supermiljöbilspremier och koldioxiddifferentierat förmånsvärde bedöms också kunna göras i det närmaste intäktsneutralt jämfört med nuvarande system.

En miljölastbilspremie innebär en kostnad för staten på 120 miljoner kronor per år. Befrielsen från trängselskatter för miljölastbilar och vissa eldrivna lätta fordon bedöms innebära en minskad intäkt på cirka 30 miljoner 2020.

Kvotplikten och regelverket för vissa biodrivmedel innebär, jämfört med det av Regeringen föreslagna kvotpliktssystemet, en ökad intäkt till staten på 2–3 miljarder kronor per år 2020 genom att energiskatt inklusive moms tas ut före en större mängd biodrivmedel som ingår i dessa system. Det föreslagna statliga bidraget till laddinfrastruktur innebär en utgift på sammanlagt 200 miljoner under åren 2015–2019.

Utredningen bedömer vidare att det sammanlagt behöver avsättas i storleksordningen 30 miljarder kronor till stadsmiljöprogrammet mellan 2014 och 2025. Dessa medel föreslås tas från den nationella transportplanen. Nya uppgifter för myndigheter för energimärkningen av personbilar, nationella samordnare för laddinfrastruktur, elvägar och biodrivmedel samt klimatrådet på Trafikverket innebär behov av ytterligare cirka 7 tjänster vid olika myndigheter. Slut-

Sammanfattning SOU 2013:84

56

ligen bedömer utredningen att de uppdrag som föreslås kan rymmas inom respektive myndighets ordinarie budget.

En samhällsutveckling mot tätare, mer funktionsblandade städer och hög tillgänglighet med kollektivtrafik, gång och cykel (som stimuleras av utredningens föreslagna stadsmiljöprogram och vissa av de styrmedel som utredningen föreslår utreds vidare) innebär att behovet av egen bil minskar i städerna. Detta ger en möjlighet till minskade kostnader för hushållen. Fordonen kommer sannolikt bli dyrare men i gengäld minskar körkostnaderna. Detta borde också öka intresset för att vara med i en bilpool. En förändring av reseavdragen skulle göra det dyrare för de hushåll som använder bil mycket till pendling. Ett avståndsbaserat reseavdrag skulle sannolikt gynna de som pendlar med kollektivtrafik.

Att analysera effekterna på näringslivet av en så stor omställning som behövs för att nå klimatmålen är mycket svårt. Erfarenheterna från andra stora omställningar inom t.ex. skogsindustrin visar på behovet av en lösningsorienterad, kompetent dialog mellan berörda parter samt gemensam forskning och utveckling. Klimatrådet och de föreslagna samordnarna kan bidra till detta men det behövs också satsning på forskning och utveckling. För näringslivet kommer kostnaderna för drivmedel per körd sträcka att minska. Till detta kommer kilometerskatten. Den ger samtidigt möjlighet till restitution av delar av drivmedelsskatten, så att kostnadsökningen inte blir lika stor som kilometerskatten i sig. Kilometerskatten baserad på marginalkostnader kan ha viss påverkan på näringar med hög transportkostnad i förhållande till varuvärdet såsom rundvirkestransporter. Samtidigt kan tillåtelse för längre och tyngre lastbilar reducera kostnaderna ännu mer.

De två olika bonus-maluspaketen för energieffektivisering av personbilar och övriga lätta fordon har olika effekt på svensk fordonsindustri. Ett system med registreringsskatt och premie samt ett förhöjt förmånsvärde innebär en kraftig negativ inverkan på svensk personbilsindustri. Det gäller särskilt ett system utan viktsdifferentiering. Paketet med koldioxiddifferentierad fordonsskatt, supermiljöbilspremier och ett koldioxiddifferentierat förmånsvärde har betydligt mindre inverkan. Detta paket kan dock ge mer tekniskt avancerade och därmed något dyrare fordon i medeltal. För glesbygden med behov av i genomsnitt något större fordon kan det dock bli billigare än med en registreringsskatt och premie utan viktsdifferentiering. Miljölastbilspremie och demonstrationsprogram för energieffektiva tunga fordon bedöms kunna göra att svensk

SOU 2013:84 Sammanfattning

57

fordonsindustri utvecklar tunga fordon som stärker deras konkurrenskraft internationellt.

Ett ökat uttag av skogsråvaror till biodrivmedelsproduktion kan inverka på andra näringar som också utnyttjar dessa resurser. Biodrivmedelsproduktion ger samtidigt nya industriella möjligheter. Det ger en möjlighet för massaindustrin att utveckla en ny gren när efterfrågan på massa och papper minskar.

Dagens drivmedelsproducenter och distributörer kommer självfallet att påverkas av kraftigt minskade drivmedelsmängder och en sannolik uppdelning på fler drivmedelssorter liksom i någon mån omställning till en ökad andel biodrivmedel.

De stora möjligheterna som finns att stimulera utvecklingen i städerna till minskade transportbehov och effektivare transporter gör att utsläppen kan minska stort där. Det innebär att kostnaderna för bilanvändning i glesbygden inte behöver öka, något som skulle kunna bli fallet om man i stället väljer att enbart förlita sig på generella styrmedel. Minskat drivmedelsbehov och fler olika drivmedel kommer göra det ännu svårare att få lönsamhet i försäljningsställen för drivmedel i glesbygd. Risk finns att det enda kvarstående alternativet blir eldrift. Detta problem behöver uppmärksammas. För tunga fordon med längre räckvidd och betydligt mindre behov av drivmedelsstationer är detta inte ett lika stort problem. En kilometerskatt för tunga fordon baserad på marginalkostnader innebär sannolikt en större negativ effekt för glesbygden. Om inte ett strikt marginalkostnadbaserat synsätt tillämpas kan det dock användas så att kostnaderna är lägre där alternativ till vägtrafik saknas.

Utredningen har inte lämnat några förslag som inskränker det kommunala självstyret. Inriktningen från utredningen har varit att ge kommunerna verktyg för att bidra till utvecklingen av hållbara städer.

Sammanfattning SOU 2013:84

58

Bilaga I – Uppdraget Sammanfattning av direktiven 2

Direktiven definierar utgångspunkten för utredningens arbete:

I regeringens proposition En sammanhållen svensk klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) redogörs för den långsiktiga prioriteringen att Sverige 2030 bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen samt för visionen att Sverige 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta ska ses som ett steg på vägen mot visionen för 2050.

Utredningen om fossilfri fordonstrafik har mer precist enligt direktiven haft till uppgift att kartlägga möjliga handlingsalternativ och åtgärder för att reducera transportsektorns utsläpp och dess beroende av fossila bränslen i linje med regeringens vision om en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser år 2050. Att analysera olika alternativ för hur begreppet

fossiloberoende fordonsflotta kan ges en innebörd som stöder arbetet

med att nå den långsiktiga visionen har också ingått i uppgiften. De av utredningen föreslagna styrmedlen ska ge förutsättningar för att tillgången till förnybara drivmedel och el ska motsvara framtida efterfrågan. Åtgärderna ska genomföras stegvis och i sådan takt att den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030 samt visionen för 2050 uppnås.

Utredningen ska eftersträva stabila spelregler och de föreslagna åtgärderna ska vara samhällsekonomiskt kostnadseffektiva och hållbara gentemot unionsrätten.

Många av de potentiella åtgärderna kan förväntas medföra avsevärda positiva sidoeffekter i form av t.ex. färre olyckor och minskade utsläpp av buller och avgaser och förbättrad folkhälsa. Andra sidoeffekter kan också uppkomma, t.ex. i form av ökad restid eller genom försämrad konkurrensförmåga till följd av ökade kostnader.

2 Dir. 2012:78, se Bilaga 1.

SOU 2013:84 Sammanfattning

59

Bilaga II – Klimatpolitiken i EU och Sverige

I propositionen ”En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat” (prop. 2008/09:162) presenterar regeringen visionen att Sverige år 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Målet kan nås genom att nettoutsläpp av växthusgaser från svenska källor nedbringas till nära noll i kombination med andra åtgärder som koldioxidlagring.

Cirka hälften av de europeiska utsläppen av växthusgaser ligger inom systemet för EU:s utsläppshandelssystem, European Emissions Trading Scheme (EU ETS) som bl.a. omfattar koldioxid från större kraft- och värmeverk samt de mest energiintensiva delarna av industrin. Trafiken tillhör en av de sektorer som inte omfattas av utsläppshandeln och sådana verksamheter ska i genomsnitt minska sina utsläpp med 10 procent till 2020. För Sverige gäller att utsläppen från den icke-handlande sektorn måste minska med minst 17 procent till 2020. Riksdagen har emellertid satt det svenska utsläppsmålet för den icke-handlande sektorn till minus 40 procent år 2020. Av reduktionen ska minst två tredjedelar genomföras i Sverige och högst en tredjedel genom investeringar i andra EUländer eller genom utnyttjande av flexibla mekanismer som CDM (Clean Development Mechanism).

I proposition 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi, fastställs vidare Sveriges mål om att andelen förnybar energi ska vara minst 50 procent 2020. Det innebär en något högre ambition än det krav på 49 procent som ställs på Sverige i EU:s förnybartdirektiv. Propositionen fastställer att andelen förnybar energi i transportsektorn ska vara minst 10 procent 2020. År 2011 motsvarade utsläppen av växthusgaser i Sverige 61 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Det innebär en minskning med 16 procent sedan 1990. Utsläppen från inrikes transporter var däremot 4 procent högre 2011 än 1990. Under 2012 minskade förbrukningen av bensin och dieselbränsle i Sverige med 5 procent.

61

Författningsförslag

1 Förslag som avser alternativet med registreringsskatt och miljöpremier

1.1 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1985:146 ) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §1

Avräkning enligt denna lag ska göras från belopp som återbetalas eller annars utbetalas på grund av bestämmelse i

3. lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m.,

4. lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaks-

Avräkning enligt denna lag ska göras från belopp som återbetalas eller annars utbetalas på grund av bestämmelse i

3. lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m.,

4. lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaks-

1 Senast lydelse SFS 2011:1321.

Författningsförslag SOU 2013:84

62

varor och energiprodukter,

6. lagen (1972:435) om överlastavgift.

varor och energiprodukter,

6. lagen (1972:435) om överlastavgift, eller

7. lagen ( 2014:000 ) om registreringsskatt på vissa motorfordon.

Vad som sagts i första stycket 1 gäller inte utbetalning enligt 9 kap. 1 § lagen (1994:1776) om skatt på energi.

Vad som sagts i första stycket 1 gäller inte utbetalning enligt 9 kap. 1 § lagen (1994:1776) om skatt på energi eller 5 kap.

3 § lagen om registreringsskatt på vissa motorfordon.

Avräkning ska också göras vid återbetalning av belopp som tagits ut som förrättningskostnad vid indrivning av en sådan fordran som avses i 2 § första meningen.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2015.

SOU 2013:84 Författningsförslag

63

1.2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §2

Under indrivningen gäller bestämmelserna i 7 kap. 14 § utsökningsbalken om företrädesrätt vid utmätning av lön för böter och viten samt för fordringar som påförts enligt bestämmelserna i

1. lagen (1972:435) om överlastavgift,

2. lagen (1976:206) om felparkeringsavgift,

4. lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt,

5. lagen (1994:419) om brottsofferfond,

7. lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon,

9. lagen (2004:629) om trängselskatt.

Under indrivningen gäller bestämmelserna i 7 kap. 14 § utsökningsbalken om företrädesrätt vid utmätning av lön för böter och viten samt för fordringar som påförts enligt bestämmelserna i

1. lagen (1972:435) om överlastavgift,

2. lagen (1976:206) om felparkeringsavgift,

4. lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt,

5. lagen (1994:419) om brottsofferfond,

7. lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon,

9. lagen (2004:629) om trängselskatt, eller

10. lagen ( 2014:000 ) om registreringsskatt på vissa motorfordon.

2 Senaste lydelse SFS 2011:1355.

Författningsförslag SOU 2013:84

64

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2015.

SOU 2013:84 Författningsförslag

65

1.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2013:970 ) om ändring i lagen ( 2012:681 ) om ändring i lagen ( 2010:1823 ) om ändring i lagen ( 2009:1497 ) om ändring i lagen ( 1994:1776 ) om skatt på energi

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § lagen (1994:1776) om skatt på energi i stället för dess lydelse enligt lagen (2013:970) om ändring i lagen (2012:681) om ändring i lagen (2010:1823) om ändring i lagen (2009:1497) om ändring i nämnda lag ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

2 kap.

1 §3

Energiskatt och koldioxidskatt ska, om inte annat följer av andra stycket, betalas för följande bränslen med angivna belopp:

KN-nr Slag av bränsle Skattebelopp Energiskatt Koldioxidskatt Summa skatt

1. 2710 11 31,

2710 11 41, 2710 11 45 eller 2710 11 49

Bensin som uppfyller krav för

a) miljöklass 1 – motorbensin 3 kr 25 öre per liter

2 kr 60 öre per liter

5 kr 85 öre per liter

– alkylatbensin 1 kr 46 öre per liter

2 kr 60 öre per liter

4 kr 6 öre per liter

b) miljöklass 2 3 kr 28 öre per liter

2 kr 60 öre per liter

5 kr 88 öre per liter

2. 2710 11 31,

2710 11 51 eller 2710 11 59

Annan bensin än som avses under 1 eller 7

4 kr 7 öre per liter

2 kr 60 öre per liter

6 kr 67 öre per liter

3 Senaste lydelse SFS 2013:970.

Författningsförslag SOU 2013:84

66

KN-nr Slag av bränsle Skattebelopp Energiskatt Koldioxidskatt Summa skatt

3. 2710 19 21,

2710 19 25, 2710 19 41– 2710 19 49 eller 2710 19 61– 2710 19 69

Eldningsolja, dieselbrännolja, fotogen, m.m. som

a) har försetts med märk- och färgämnen eller ger mindre än 85 volymprocent destillat vid 350oC,

850 kr per m

3

3 218 kr per m

3

4 068 kr per m

3

b) inte har försetts med märk- och färgämnen och ger minst 85 volymprocent destillat vid 350ºC, tillhörig miljöklass 1

1 833 kr per m

3

3 218 kr per m

3

5 051 kr per

m

3

miljöklass 2

2 113 kr per m

3

3 218 kr per m

3

5 331 kr per

m

3

miljöklass 3 eller inte tillhör någon miljöklass

2 259 kr per m

3

3 218 kr per m

3

5 477 kr per

m

3

4. 2711 12 11–

2711 19 00

Gasol m.m. som används för

a) drift av motordrivet fordon, fartyg eller luftfartyg

0 kr per 1 000 kg

3 385 kr per 1 000 kg

3 385 kr per 1 000 kg

b) annat ändamål än som avses under a

1 092 kr per 1 000 kg

3 385 kr per 1 000 kg

4 477 kr per 1 000 kg

5. 2711 11 00,

2711 21 00

Naturgas som används för

a) drift av motordrivet fordon, fartyg eller luftfartyg

0 kr per 1 000 m

3

2 409 kr per 1 000 m

3

2 409 kr per 1 000 m

3

SOU 2013:84 Författningsförslag

67

KN-nr Slag av bränsle Skattebelopp Energiskatt Koldioxidskatt Summa skatt

b) annat ändamål än som avses under a

939 kr per 1 000 m

3

2 409 kr per 1 000 m

3

3 348 kr per 1 000 m

3

6. 2701, 2702

eller 2704

Kol och koks 646 kr per 1 000 kg

2 800 kr per 1 000 kg

3 446 kr per 1 000 kg

7. 2710 11 31 Flygbensin med en blyhalt om högst 0,005 gram per liter

3 kr 28 öre per liter

2 kr 60 öre per liter

5 kr 88 öre per liter

I fall som avses i 4 kap. 1 § 7 och 8 och 12 § 4 tas skatt ut med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan de skattebelopp som gäller för bränslets olika användningssätt.

Föreslagen lydelse

Energiskatt och koldioxidskatt ska, om inte annat följer av andra stycket, betalas för följande bränslen med angivna belopp:

KN-nr Slag av bränsle Skattebelopp

Energiskatt Koldioxidskatt Summa skatt

1. 2710 11 31,

2710 11 41, 2710 11 45 eller 2710 11 49

Bensin som uppfyller krav för

a) miljöklass 1 – motorbensin 3 kr 25 öre per liter

2 kr 60 öre per liter

5 kr 85 öre per liter

– alkylatbensin 1 kr 46 öre

per liter

2 kr 60 öre per liter

4 kr 6 öre per liter

b) miljöklass 2 3 kr 28 öre per liter

2 kr 60 öre per liter

5 kr 88 öre per liter

Författningsförslag SOU 2013:84

68

KN-nr Slag av bränsle Skattebelopp

Energiskatt Koldioxidskatt Summa skatt

2. 2710 11 31,

2710 11 51 eller 2710 11 59

Annan bensin än som avses under 1 eller 7

4 kr 7 öre per liter

2 kr 60 öre per liter

6 kr 67 öre per liter

3. 2710 19 21,

2710 19 25, 2710 19 41– 2710 19 49 eller 2710 19 61– 2710 19 69

Eldningsolja, dieselbrännolja, fotogen, m.m. som

a) har försetts med märk- och färgämnen eller ger mindre än 85 volymprocent destillat vid 350ºC,

850 kr per m

3

3 218 kr per m

3

4 068 kr per m

3

b) inte har försetts med märk- och färgämnen och ger minst 85 volymprocent destillat vid 350ºC, tillhörig miljöklass 1

2 083 kr per m

3

3 218 kr per m

3

5 301 kr per

m

3

miljöklass 2

2 363 kr per m

3

3 218 kr per m

3

5 581 kr per

m

3

miljöklass 3 eller inte tillhör någon miljöklass

2 509 kr per m

3

3 218 kr per m

3

5 727 kr per

m

3

4. 2711 12 11–

2711 19 00

Gasol m.m. som används för

a) drift av motordrivet fordon, fartyg eller luftfartyg

0 kr per 1 000 kg

3 385 kr per 1 000 kg

3 385 kr per 1 000 kg

b) annat ändamål än som avses under a

1 092 kr per 1 000 kg

3 385 kr per 1 000 kg

4 477 kr per 1 000 kg

SOU 2013:84 Författningsförslag

69

KN-nr Slag av bränsle Skattebelopp

Energiskatt Koldioxidskatt Summa skatt

5. 2711 11 00,

2711 21 00

Naturgas som används för

a) drift av motordrivet fordon, fartyg eller luftfartyg

0 kr per 1000 m

3

2 409 kr per 1 000 m

3

2 409 kr per 1 000 m

3

b) annat ändamål än som avses under a

939 kr per 1 000 m

3

2 409 kr per 1 000 m

3

3 348 kr per 1 000 m

3

6. 2701, 2702

eller 2704

Kol och koks 646 kr per 1 000 kg

2 800 kr per 1 000 kg

3 446 kr per 1 000 kg

7. 2710 11 31 Flygbensin med en

blyhalt om högst 0,005 gram per liter

3 kr 28 öre per liter

2 kr 60 öre per liter

5 kr 88 öre per liter

I fall som avses i 4 kap. 1 § 7 och 8 och 12 § 4 tas skatt ut med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan de skattebelopp som gäller för bränslets olika användningssätt.

Författningsförslag SOU 2013:84

70

1.4 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229)4

dels att 61 kap. 5 § ska ha följande lydelse,

dels att punkt 3 i övergångsbestämmelserna till lagen (2001:1175)

om ändring i nämnda lag ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

61 kap.

5 §5

Värdet av bilförmån exklusive drivmedel ska för ett kalenderår beräknas till summan av

- 0,317 prisbasbelopp, - ett ränterelaterat belopp, och - ett prisrelaterat belopp. Det ränterelaterade beloppet ska beräknas till 75 procent av statslåneräntan vid utgången av november året närmast före det kalenderår under vilket beskattningsåret går ut multiplicerat med bilmodellens nybilspris.

Det prisrelaterade beloppet ska beräknas till 9 procent av bilmodellens nybilspris, om detta uppgår till högst 7,5 prisbasbelopp. Om bilmodellens nybilspris är högre, ska det prisrelaterade beloppet beräknas till summan av 9 procent av 7,5 prisbasbelopp och 20 procent av den del av nybilspriset som överstiger 7,5 prisbasbelopp.

Det prisrelaterade beloppet ska beräknas till 15 procent av bilmodellens nybilspris, om detta uppgår till högst 7,5 prisbasbelopp. Om bilmodellens nybilspris är högre, ska det prisrelaterade beloppet beräknas till summan av 15 procent av 7,5 prisbasbelopp och 25 procent av den del av nybilspriset som överstiger 7,5 prisbasbelopp.

4 Lagen omtryckt 2008:803. 5 Senaste lydelse SFS 2011:1256.

SOU 2013:84 Författningsförslag

71

36. Bestämmelserna i 61 kap. 8 a § andra och tredje styckena tillämpas till och med det beskattningsår som slutar den 31 december 2016.

3. Bestämmelserna i 61 kap. 8 a § andra och tredje styckena tillämpas till och med det beskattningsår som slutar den 31 december 2018.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2015 och tillämpas på beskattningsår som börjar efter den 31 december 2014. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för beskattningsår som slutar innan lagen träder ikraft.

6 Senaste lydelse SFS 2013:916.

Författningsförslag SOU 2013:84

72

1.5 Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227)

Härigenom föreskrivs i fråga om vägtrafikskattelagen (2006:227)

dels att 2 kap. 2, 7, 9, 10, 11 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 7 a och 7 b §§.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

7 §7

Fordonsskatten tas ut med ett

grundbelopp och i förekommande fall ett koldioxidbelopp för

1. personbilar klass I som enligt uppgift i vägtrafikregistret är av fordonsår 2006 eller senare,

2. personbilar klass I som är av tidigare fordonsår än 2006, men uppfyller kraven för miljöklass 2005, El eller Hybrid enligt bilaga 1 till den upphävda lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen, och

3. personbilar klass II, lätta bussar och lätta lastbilar som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2010.

Om inte annat följer av 7 a– b §§ tas fordonsskatten ut med ett

grundbelopp och i förekommande fall ett koldioxidbelopp för

1. personbilar klass I som enligt uppgift i vägtrafikregistret är av fordonsår 2006 eller senare,

2. personbilar klass I som är av tidigare fordonsår än 2006, men uppfyller kraven för miljöklass 2005, El eller Hybrid enligt bilaga 1 till den upphävda lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen, och

3. personbilar klass II, lätta bussar och lätta lastbilar som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2010.

För bilar som kan drivas med dieselolja ska summan av grundbeloppet och koldioxidbeloppet multipliceras med en bränslefaktor och ett miljötilllägg tas ut.

7 Senaste lydelse SFS 2011:478.

SOU 2013:84 Författningsförslag

73

7 a §

För personbilar av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare är fordonsskatten för ett skatteår

1. 1 500 kronor om bilen inte kan drivas med dieselolja, och

2. 2 760 kronor om bilen kan drivas med dieselolja.

För sådan bil som avses i första stycket 2 ska miljötillägg enligt 7 § andra stycket inte tas ut.

7 b §

För lätt buss och lätt lastbil av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare är fordonsskatten för ett skatteår

1. 1 800 kronor om bilen inte kan drivas med dieselolja, och

2. 3 060 kronor om bilen kan drivas med dieselolja.

För sådan bil som avses i första stycket 2 ska även miljötillägg enligt 7 § andra stycket tas ut.

9 §8

Koldioxidbeloppet är för ett skatteår 20 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 117 gram. Uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning hämtas i vägtrafikregistret.

För fordon som är utrustade

Koldioxidbeloppet är för ett skatteår 20 kronor för varje helt gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 117 gram. Uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning hämtas i vägtrafikregistret.

För fordon som är utrustade

8 Senaste lydelse SFS 2012:761.

Författningsförslag SOU 2013:84

74

med teknik för drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än gasol, är koldioxidbeloppet 10 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 117 gram. Uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning hämtas i vägtrafikregistret.

med teknik för drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än gasol, är koldioxidbeloppet 10 kronor för varje helt gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 117 gram. Uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning hämtas i vägtrafikregistret.

Om det för fordon som avses i andra stycket finns uppgift om ett sådant fordons utsläpp av koldioxid vid drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än gasol, ska den uppgiften användas.

10 §9

Bränslefaktorn är 2,33. Bränslefaktorn är 2,19. Miljötillägget är

a) 500 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången före utgången av år 2007, och

b) 250 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2007.

11 a §10

Fordonsskatt ska inte betalas för personbil, lätt lastbil och lätt

buss under tid som bilen är klassi-

ficerad i utsläppsklass som anges i 30 eller 32 § avgasreningslagen (2011:318) och som infaller under de fem första åren från det att bilen blir skattepliktig för första gången, och

1. bilens koldioxidutsläpp vid blandad körning enligt uppgift i vägtrafikregistret inte överstiger det i andra stycket angivna

Fordonsskatt ska inte betalas för personbil, lätt buss och lätt

lastbil under tid som bilen är

klassificerad i utsläppsklass som anges i 30 eller 32 § avgasreningslagen (2011:318) och som infaller under de fem första åren från det att bilen blir skattepliktig för första gången, och

1. bilens koldioxidutsläpp vid blandad körning enligt uppgift i vägtrafikregistret inte överstiger det i tredje stycket angivna högsta

9 Senaste lydelse SFS 2012:759. 10 Senaste lydelse SFS 2012:761.

SOU 2013:84 Författningsförslag

75

högsta tillåtna koldioxidutsläppet i förhållande till bilens vikt, samt

2. bilen vid framdrivning inte förbrukar mer elektrisk energi än 37 kilowattimmar per 100 kilometer om bilen är klassificerad i utsläppsklass Laddhybrid, enligt 32 § 3 avgasreningslagen, eller

3. bilen vid framdrivning inte förbrukar mer elektrisk energi än vad som anges i 2, om bilen är klassificerad i utsläppsklass El enligt 32 § 1 avgasreningslagen.

tillåtna koldioxidutsläppet i förhållande till bilens vikt, samt

2. bilen vid framdrivning inte förbrukar mer elektrisk energi än 37 kilowattimmar per 100 kilometer om bilen är klassificerad i utsläppsklass Laddhybrid, enligt 32 § 3 avgasreningslagen, eller

3. bilen vid framdrivning inte förbrukar mer elektrisk energi än vad som anges i 2, om bilen är klassificerad i utsläppsklass El enligt 32 § 1 avgasreningslagen.

Första stycket gäller inte personbil, lätt buss eller lätt lastbil av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare.

Det högsta tillåtna koldioxidutsläppet angivet i gram koldioxid per kilometer i förhållande till bilens vikt bestäms av följande beräkning;

1. bilens tjänstevikt enligt uppgift i vägtrafikregistret angivet i kilogram minskas med 1372,

2. differensen enligt 1 multipliceras med 0,0457, och

3. produkten enligt 2 adderas med 95, eller med 150 om bilen är utrustad med teknik för drift med etanolbränsle eller annat gasbränsle än gasol.

Om det i vägtrafikregistret finns flera uppgifter om bilens koldioxidutsläpp vid blandad körning, ska vid tillämpning av första stycket den uppgift användas som anges för drift med etanolbränsle eller gasbränsle.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2015. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för vägtrafikskatt som avser tid före den 1 januari 2015.

Författningsförslag SOU 2013:84

76

1.6 Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227)

Härigenom föreskrivs att 2 kap.7 a, 7 b och 10 §§vägtrafikskattelagen (2006:227) ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt utredningens förslag 1.5

Föreslagen lydelse

2 kap.

7 a §

För personbilar av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare är fordonsskatten för ett skatteår

1. 1 500 kronor om bilen inte kan drivas med dieselolja, och

2. 2 760 kronor om bilen kan drivas med dieselolja.

För personbilar av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare är fordonsskatten för ett skatteår

1. 1 500 kronor om bilen inte kan drivas med dieselolja, och

2. 2 490 kronor om bilen kan drivas med dieselolja.

För sådan bil som avses i första stycket 2 ska miljötillägg enligt 7 § andra stycket inte tas ut.

7 b §

För lätt buss och lätt lastbil av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare är fordonsskatten för ett skatteår

1. 1 800 kronor om bilen inte kan drivas med dieselolja, och

2. 3 060 kronor om bilen kan drivas med dieselolja.

För sådan bil som avses i första stycket 2 ska även miljötillägg enligt 7 § andra stycket tas ut.

För lätt buss och lätt lastbil av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare är fordonsskatten för ett skatteår

1. 1 800 kronor om bilen inte kan drivas med dieselolja, och

2. 2 790 kronor om bilen kan drivas med dieselolja.

För sådan bil som avses i första stycket 2 ska även miljötillägg enligt 7 § andra stycket tas ut. För bilar av fordonsår

2016 eller senare tas dock inget miljötillägg ut.

SOU 2013:84 Författningsförslag

77

10 §

Bränslefaktorn är 2,19.

Bränslefaktorn är 1,99.

Miljötillägget är

a) 500 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången före utgången av år 2007, och

b) 250 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2007.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2017. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för vägtrafikskatt som avser tid före den 1 januari 2017.

Författningsförslag SOU 2013:84

78

1.7 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2006:228 ) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt

Härigenom föreskrivs att bilagan till lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Bilaga 11

Fordonsskatt

Fordonsslag Skattevikt, kilogram

Skatt, kronor grund- belopp

tilläggsbelopp för varje helt hundratal kilo- gram över den lägsta vikten i klassen

A Personbilar klass I

1. Personbilar klass I som inte kan drivas med dieselolja

0– 900

801

0

901–

990

188

2. Personbilar klass I som kan drivas med dieselolja

0– 900

2 068

0

901–

2 577 508

11 Senaste lydelse SFS 2012:769.

SOU 2013:84 Författningsförslag

79

Fordonsslag Skattevikt, kilogram

Skatt, kronor grund- belopp

tilläggsbelopp för varje helt hundratal kilo- gram över den lägsta vikten i klassen

B Lätta bussar

1. Lätta bussar som inte kan drivas med dieselolja

0–1 300

780

0

1 301–1 600

963

164

1 601–3 000 1 456

129

3 001–3 500 3 257

0

2. Lätta bussar som kan drivas med dieselolja

0–1 300 2 247

0

1 301–1 600 2 399

59

1 601–3 000 2 577

178

3 001–3 500 5 078

0

C Lätta lastbilar och person- bilar klass II

1. Lätta lastbilar och person- bilar klass II som inte kan drivas med dieselolja

0–1 300

780

0

1 301–1 600

963

164

1 601–3 000 1 456

129

3 001–

3 257

0

2. Lätta lastbilar och person- bilar klass II som kan drivas med dieselolja

0–1 300 2 247

0

1 301–1 600 2 399

59

1 601–3 000 2 577

178

3 001–

5 078

0

Författningsförslag SOU 2013:84

80

Föreslagen lydelse

Bilaga

Fordonsskatt

Fordonsslag Skattevikt, kilogram

Skatt, kronor grund- belopp

tilläggsbelopp för varje helt hundratal kilo- gram över den lägsta vikten i klassen

A Personbilar klass I

1. Personbilar klass I som inte kan drivas med dieselolja

0– 900

801

0

901–

990

188

2. Personbilar klass I som kan drivas med dieselolja

0– 900

1 954

0

901–

2 435

480

B Lätta bussar

1. Lätta bussar som inte kan drivas med dieselolja

0–1 300

780

0

1 301–1 600

963

164

1 601–3 000 1 456

129

3 001–3 500 3 257

0

2. Lätta bussar som kan drivas med dieselolja

0–1 300 2 247

0

1 301–1 600 2 399

59

1 601–3 000 2 577

178

3 001–3 500 5 078

0

SOU 2013:84 Författningsförslag

81

Fordonsslag Skattevikt, kilogram

Skatt, kronor grund- belopp

tilläggsbelopp för varje helt hundratal kilo- gram över den lägsta vikten i klassen

C Lätta lastbilar och person- bilar klass II

1. Lätta lastbilar och person- bilar klass II som inte kan drivas med dieselolja

0–1 300

780

0

1 301–1 600

963

164

1 601–3 000 1 456

129

3 001–

3 257

0

2. Lätta lastbilar och person- bilar klass II som kan drivas med dieselolja

0–1 300 2 247

0

1 301–1 600 2 399

59

1 601–3 000 2 577

178

3 001–

5 078

0

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2015. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för fordonsskatt som avser tid före den 1 januari 2015.

Författningsförslag SOU 2013:84

82

1.8 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2006:228 ) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt

Härigenom föreskrivs att bilagan till lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt ska ha följande lydelse.

Enligt utredningens förslag 1.7

Bilaga

Fordonsskatt

Fordonsslag Skattevikt, kilogram

Skatt, kronor grund-

belopp

tilläggsbelopp för varje helt hundratal kilo- gram över den lägsta vikten i klassen

A Personbilar klass I

1. Personbilar klass I som inte kan drivas med dieselolja

0– 900

801

0

901–

990

188

2. Personbilar klass I som kan drivas med dieselolja

0– 900

1 954

0

901–

2 435

480

B Lätta bussar

1. Lätta bussar som inte kan drivas med dieselolja

0–1 300

780

0

1 301–1 600

963

164

1 601–3 000 1 456

129

3 001–3 500 3 257

0

2. Lätta bussar som kan drivas med dieselolja

0–1 300 2 247

0

1 301–1 600 2 399

59

1 601–3 000 2 577

178

3 001–3 500 5 078

0

SOU 2013:84 Författningsförslag

83

Fordonsslag Skattevikt, kilogram

Skatt, kronor grund-

belopp

tilläggsbelopp för varje helt hundratal kilo- gram över den lägsta vikten i klassen

C Lätta lastbilar och personbilar klass II

1. Lätta lastbilar och person- bilar klass II som inte kan drivas med dieselolja

0–1 300

780

0

1 301–1 600

963

164

1 601–3 000 1 456

129

3 001–

3 257

0

2. Lätta lastbilar och person- bilar klass II som kan drivas med dieselolja

0–1 300 2 247

0

1 301–1 600 2 399

55

1 601–3 000 2 577

168

3 001–

5 078

0

Författningsförslag SOU 2013:84

84

Föreslagen lydelse

Bilaga

Fordonsskatt

Fordonsslag Skattevikt, kilogram

Skatt, kronor grund-

belopp

tilläggsbelopp för varje helt hundratal kilo- gram över den lägsta vikten i klassen

A Personbilar klass I

1. Personbil klass I som inte kan drivas med dieselolja

0– 900

801

0

901–

990

188

2. Personbil klass I som kan drivas med dieselolja

0– 900

1 840

0

901–

2 293

452

B Lätta bussar

1. Lätta bussar som inte kan drivas med dieselolja

0–1 300

780

0

1 301–1 600

963

164

1 601–3 000 1 456

129

3 001–3 500 3 257

0

2. Lätta bussar som kan drivas med dieselolja

0–1 300 2 247

0

1 301–1 600 2 399

59

1 601–3 000 2 577

178

3 001–3 500 5 078

0

SOU 2013:84 Författningsförslag

85

Fordonsslag Skattevikt, kilogram

Skatt, kronor grund-

belopp

tilläggsbelopp för varje helt hundratal kilo- gram över den lägsta vikten i klassen

C Lätta lastbilar och person- bilar klass II

1. Lätta lastbilar och person- bilar klass II som inte kan drivas med dieselolja

0–1 300

780

0

1 301–1 600

963

164

1 601–3 000 1 456

129

3 001–

3 257

0

2. Lätta lastbilar och person- bilar klass II som kan drivas med dieselolja

0–1 300 2 247

0

1 301–1 600 2 399

59

1 601–3 000 2 577

178

3 001–

5 078

0

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2017. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för fordonsskatt som avser tid före den 1 januari 2017.

Författningsförslag SOU 2013:84

86

1.9 Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §

Lagen gäller för skatt, dock inte skatt som tas ut enligt

2. lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter,

3. lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m.,

5. lagen (2004:629) om trängselskatt, och

Lagen gäller för skatt, dock inte skatt som tas ut enligt

2. lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter,

3. lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m.,

5. lagen (2004:629) om trängselskatt,

7. lagen ( 2014:000 ) om registreringsskatt på vissa motorfordon.

Lagen gäller även för belopp som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket mervärdesskattelagen (1994:200).

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2015. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

SOU 2013:84 Författningsförslag

87

1.10 Förslag till lag om registreringsskatt på vissa motorfordon

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

Tillämpningsområde

1 § Koldioxidbaserad registreringsskatt ska betalas till staten för vissa motorfordon enligt denna lag.

Beslutande myndigheter

2 § Beslut om registreringsskatt enligt 5 kap. 1 § samt beslut om dröjsmålsavgift fattas av Transportstyrelsen för Skatteverkets räkning. Övriga beslut enligt denna lag, med undantag för beslut med stöd av ansvarsbestämmelserna i 11 kap. 3–6 §§, fattas av Skatteverket.

För Skatteverkets räkning verkställer Transportstyrelsen debitering och återbetalning av registreringsskatt, dröjsmålsavgift, skattetillägg och ränta enligt denna lag.

Transportstyrelsen lämnar fordran för indrivning för Skatteverkets räkning.

Definitioner och hänvisningar

3 § Fordonsbegreppen i denna lag har samma betydelse som i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner.

4 § Med vägtrafikregistret avses i denna lag det register som förs enligt lagen (2001:558) om vägtrafikregister.

5 § Med koldioxidutsläpp avses i denna lag det antal gram koldioxid som fordonet enligt vägtrafikregistret släpper ut per kilometer vid blandad körning.

Om det i vägtrafikregistret finns flera uppgifter om fordonets koldioxidutsläpp vid blandad körning, avses med koldioxidutsläpp det antal gram kodioxid som anges i den lägsta uppgiften.

Författningsförslag SOU 2013:84

88

6 § Med fordonsår avses i denna lag den uppgift i vägtrafikregistret som anger ett fordons årsmodell eller, om sådan uppgift saknas, tillverkningsår. Om båda uppgifterna saknas i registret avses med fordonsår det år under vilket fordonet första gången togs i bruk.

7 § Med registreringsår avses det kalenderår under vilket fordonet första gången införs i vägtrafikregistret eller, om fordonet samtidigt avställs, det kalenderår avställningen upphör.

8 § Vad som sägs i denna lag om registreringsskatt, med undantag för bestämmelserna om användningsförbud i 11 kap. 1 §, gäller även ränta, skattetillägg och dröjsmålsavgift.

9 § Med skattskyldig likställs den som har rätt till återbetalning enligt 5 kap. 3 eller 4 §.

10 § I ärenden och mål om registreringsskatt gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244) om

1. föreläggande i 37 kap. 6, 7, 9 och 10 §§,

2. dokumentationsskyldighet i 39 kap. 3 §,

3. Skatteverkets skyldighet att utreda och kommunicera i 40 kap. 1–3 §§,

4. revision i 41 kap.,

5. ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning i 43 kap., 68 kap. 2 § och 71 kap. 4 §,

6. vitesföreläggande i 44 kap. och sådant besluts verkställbarhet i 68 kap. 1 §,

7. bevissäkring och betalningssäkring i 45, 46 kap., 68 kap. 1 och 3 §§ samt 69 och 71 kap.,

8. uppgifter och handlingar som ska undantas från kontroll i 47 kap. och 68 kap. 1 och 3 §§, samt

9. handläggning i domstol i 67 kap. 31–34 och 37 §§.

SOU 2013:84 Författningsförslag

89

2 kap. Skattepliktens omfattning och skattebelopp

Skatteplikt

1 § Registreringsskatt ska betalas för personbil, lätt buss och lätt lastbil av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret och vars koldioxidutsläpp överstiger det i andra stycket angivna gränsvärdet för koldioxidutsläppet.

Gränsvärdet för koldioxidutsläppet utgörs av koldioxidutsläppet i förhållande till fordonets vikt och bestäms av följande beräkning;

1. fordonets tjänstevikt enligt uppgift i vägtrafikregistret angivet i kilogram minskas med 1 521,

2. differensen enligt 1 multipliceras med följande faktor,

Fordonsår Faktor

2015 0,0457 2016 0,0432 2017 0,0417 2018 0,0407 2019 0,0398 2020 eller senare 0,0333

3. produkten enligt 2 adderas med följande antal gram, och

Fordonsår Gram

Personbil Lätt buss, lätt lastbil

2015 120 130 2016 114 124 2017 108 118 2018 102 112 2019 96 106 2020 eller senare 90 100

4. summan enligt 3 avrundas till närmaste helt gram.

Författningsförslag SOU 2013:84

90

----------------------------------------------------------------------------

ALTERNATIVET UTAN VIKTDIFFERENTIERING:

Skatteplikt

1 § Registreringsskatt ska betalas för personbil, lätt buss och lätt lastbil av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret och vars koldioxidutsläpp överstiger följande antal gram:

Fordonsår Gram

Personbil Lätt buss, lätt lastbil

2015 120 145 2016 114 139 2017 108 133 2018 102 127 2019 96 121 2020 eller senare 90 115

-----------------------------------------------------------------------------

Undantag från skatteplikt

2 § Registreringsskatt ska inte betalas för fordon som

1. är endast tillfälligt registrerade i vägtrafikregistret, eller

2. enligt uppgift i vägtrafikregistret har registrerats i ett annat land än Sverige före den 1 januari 201512.

3 § Registreringsskatt ska inte betalas för fordon som för första gången införs i vägtrafikregistret senare än under x:e kalenderåret efter fordonsåret.13

12 Regeringen har aviserat en ändring i förordningen (2001:650) om vägtrafikregister som innebär att datum för första registrering utomlands ska registreras i vägtrafikregistret även för andra importerade fordon än privatimporterade fordon (prop. 2013/14:1 s. 450). 13 Utredningen lämnar inget förslag om antal år, utan detta bör utredas i samband med utredning av nedsättningsbestämmelserna.

SOU 2013:84 Författningsförslag

91

Skattesats

4 § Skatten tas ut med 400 kronor för varje helt gram koldioxid som fordonets koldioxidutsläpp överstiger det i 1 § andra stycket angivna gränsvärdet för koldioxidutsläppet.

-----------------------------------------------------------------------------

ALTERNATIVET UTAN VIKTDIFFERENTIERING:

Skattesats

4 § Skatten tas ut med 400 kronor för varje helt gram koldioxid som fordonets koldioxidutsläpp överstiger det antal gram som för respektive fordonsår anges i 1 §.

-----------------------------------------------------------------------------

Nedsättning av registreringsskatt

5 § För ett fordon som vid skattskyldighetens inträde inte är nytt ska skatten sättas ned i den omfattning som följer av bilagan till denna lag.14

Om registreringsskatten efter nedsättning enligt första stycket uppgår till mindre än 1 000 kronor ska skatten istället sättas ned till 0 kronor.

6 § 15

3 kap. Skattskyldighet m.m.

1 § Skyldig att betala registreringsskatt är

1. tillverkaren, för skattepliktigt motorfordon som yrkesmässigt tillverkas i Sverige (yrkesmässig tillverkare),

14 Utredningen lämnar inget förslag om hur nedsättningen ska beräknas. 15 Bestämmelse om nedsättning efter särskild värdering i enskilda fall. Utredningen lämnar inget förslag till utformning, utan detta bör utredas tillsammans med den generella nedsättningsmodellen.

Författningsförslag SOU 2013:84

92

2. importör som har godkänts enligt 2 §, för skattepliktigt motorfordon som förs in till Sverige (godkänd importör),

3. ägaren, för a. skattepliktigt motorfordon som tillverkas i Sverige av annan tillverkare än som avses i 1,

b. skattepliktigt motorfordon som förs in i Sverige på annat sätt än som avses i 2, och

c. fordon som efter ändring har blivit skattepliktigt och för motorfordon som från att ha använts på sådant sätt att motorfordonet varit undantaget från registrering i vägtrafikregistret i stället används på sådant sätt att det blir registreringspliktigt.

2 § Den som i större omfattning avser att till Sverige föra in skattepliktiga motorfordon för yrkesmässig försäljning till återförsäljare får efter ansökan hos Skatteverket godkännas som importör.

3 § Godkännande av importör får återkallas om

1. förutsättningarna för godkännande enligt 2 § inte är uppfyllda, eller

2. importören begär det. Beslut om återkallelse gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

4 § Skatteverket ska registrera den som är skattskyldig enligt 1 § 1 eller 2.

5 § Den som i Sverige avser att yrkesmässigt tillverka skattepliktiga motorfordon och som ska registreras enligt 4 § ska anmäla sig för registrering hos Skatteverket innan verksamheten påbörjas eller övertas. Om en uppgift som ligger till grund för registreringen ändras, ska den som är registrerad underrätta Skatteverket om ändringen inom två veckor från det att ändringen inträffade.

6 § Godkänd importör ska anmäla till Skatteverket om denne inte längre bedriver sådan verksamhet som avses i 2 §.

SOU 2013:84 Författningsförslag

93

4 kap. Skattskyldighetens inträde

1 § Skattskyldigheten inträder när fordonet första gången införs i vägtrafikregistret eller, om fordonet samtidigt avställts, då avställningen upphör.

För icke skattepliktiga fordon som ändras till skattepliktiga fordon inträder skattskyldighet när fordonet registreras i vägtrafikregistret som fordon av skattepliktigt slag, eller om det samtidigt avställs, då avställningen upphör.

5 kap. Beskattningsbeslut

Beslut om registreringsskatt genom automatiserad behandling

1 § Registreringsskatt beslutas av Transportstyrelsen genom automatiserad behandling med stöd av uppgifter i vägtrafikregistret.

Om skatt som har beslutats enligt första stycket har blivit uppenbart oriktig på grund av misstag vid den automatiserade behandlingen, ska Transportstyrelsen rätta beslutet.

Bestämmelserna i 26 och 27 §§förvaltningslagen (1986:223) ska inte tillämpas i fråga om Transportstyrelsens beslut enligt första stycket.

Beslut om registreringsskatt när tillförlitlig uppgift om koldioxidutsläpp saknas i vägtrafikregistret

2 § Om registreringsskatten inte kan bestämmas tillförlitligt med ledning av uppgifter i vägtrafikregistret ska skatten bestämmas till vad som framstår som skäligt med hänsyn till uppgifterna i ärendet.

Återbetalning av registreringsskatt när fordonet förvärvats av vissa organisationer eller personer

3 § Skatteverket medger efter ansökan återbetalning av registreringsskatten om fordonet förvärvats av

1. utländsk beskickning, karriärkonsulat i Sverige eller sådan internationell organisation som avses i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall,

Författningsförslag SOU 2013:84

94

2. medlem av den diplomatiska personalen vid utländska beskickningar i Sverige och karriärkonsul vid utländskt konsulat i Sverige, under förutsättning att denne inte är svensk medborgare eller stadigvarande bosatt i Sverige.

Om fordonet har förvärvats av medlemsstaters ombud vid en internationell organisation med säte i Sverige eller personal hos en sådan organisation medger Skatteverket efter ansökan återbetalning av registreringsskatten om Sverige har träffat överenskommelse med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation om detta.

Den som fått återbetalning enligt första eller andra stycket ska betala tillbaka hela beloppet till staten om fordonet inom två år från förvärvet överlåts till någon som inte omfattas av reglerna för återbetalning. Detta ska dock inte gälla om fordonet överlåts på grund av att ägaren avlidit och inte heller om fordonet överlåts på grund av att ägaren fått förflyttning från Sverige om denne innehaft fordonet minst sex månader.

Återbetalning av registreringsskatt när fordonet varaktigt förts ut ur landet

4 § Vid avregistrering av ett fordon ur vägtrafikregistret med anledning av att fordonet varaktigt förts ut ur landet, ska tidigare inbetalad registreringsskatt återbetalas i den omfattning som följer av andra stycket.

Återbetalning enligt första stycket medges med ett belopp som uppgår till den inbetalda registreringsskatten efter avdrag för ett belopp som beräknas på motsvarande sätt som nedsättning av registreringsskatt enligt 2 kap. 5 § första stycket16 eller 2 kap. 6 §17. Rätt till återbetalning föreligger dock endast när ersättningen uppgår till minst 1 000 kr.

Skatteverket medger återbetalning enligt första stycket efter ansökan av den som vid avregistreringen är antecknad i vägtrafikregistret som ägare av fordonet. Ansökan ska lämnas in till Skatteverket inom tre år från tidpunkten för avregistreringen.

16 Utredningen lämnar inget förslag om hur nedsättningsbeloppet ska beräknas. 17 Avser bestämmelse om nedsättning efter särskild värdering i enskilda fall. Utredningen lämnar inget förslag till utformning, utan detta bör utredas tillsammans med den generella nedsättningsmodellen.

SOU 2013:84 Författningsförslag

95

Omprövning

Skatteverkets skyldighet att ompröva beslut

5 § Skatteverket ska ompröva sina beslut enligt denna lag i en fråga som har betydelse för beskattningen eller något annat förhållande mellan en enskild och det allmänna om den som beslutet gäller begär det eller om det finns andra skäl.

Första stycket omfattar även beslut som fattats av Transportstyrelsen för Skatteverkets räkning.

Av 13 kap. 7 § följer att omprövning ska göras när den som ett beslut gäller har överklagat beslutet.

6 § Skatteverket får inte ompröva beslut i frågor som har avgjorts av allmän förvaltningsdomstol.

Skatteverket får dock på begäran av den som beslutet gäller ompröva en fråga som har avgjorts av förvaltningsrätt eller kammarrätt genom beslut som har fått laga kraft om beslutet avviker från rättstillämpningen i ett avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen som har meddelats efter beslutet.

7 § Om den som ett beslut gäller varken har begärt omprövning eller överklagat, får Skatteverket avstå från att besluta om omprövningar som avser mindre belopp.

Omprövning på begäran av den som beslutet gäller

8 § En begäran om omprövning ska vara skriftlig och ska, om inte något annat följer av andra eller tredje stycket, ha kommit in till

Skatteverket senast det sjätte året efter utgången av registreringsåret.

Begäran ska dock ha kommit in inom två månader från den dag då den som beslutet gäller fick del av det om beslutet avser

1. registrering enligt 3 kap. 4 §,

2. dokumentationsskyldighet,

3. föreläggande,

4. revision,

5. tvångsåtgärder,

6. verkställighet,

7. avvisning av en begäran om omprövning eller ett överklagande eller någon annan liknande åtgärd,

Författningsförslag SOU 2013:84

96

8. godkännande enligt 3 kap. 2 §, eller

9. återkallelse enligt 3 kap. 3 §. Om beslutet har meddelats efter den 30 juni det sjätte året efter utgången av registreringsåret och den som beslutet gäller har fått del av det efter utgången av oktober månad samma år, får en begäran om omprövning komma in inom två månader från den dag då den som beslutet gäller fick del av det.

Om en begäran om omprövning inte är undertecknad, får Skatteverket förelägga den som har begärt omprövningen att underteckna begäran. Föreläggandet ska innehålla en upplysning om att omprövning annars inte kommer att ske.

9 § Om en begäran om omprövning kommer in till allmän förvaltningsdomstol istället för till Skatteverket, ska domstolen sända begäran till Skatteverket och samtidigt lämna uppgift om vilken dag den kom in till domstolen.

En begäran om omprövning som kommer in för sent till Skatteverket ska inte avvisas om den har kommit in till allmän förvaltningsdomstol i rätt tid.

Omprövning till fördel på initiativ av Skatteverket

10 § Skatteverket får på eget initiativ ompröva ett beslut till fördel för den som beslutet gäller.

Omprövning till nackdel på initiativ av Skatteverket

11 § Ett beslut om omprövning till nackdel för den som beslutet gäller ska meddelas inom två år från utgången av registreringsåret, om inte annat följer av 12-17 §§.

12 § Beslut som är möjliga att återkalla får inte omprövas till nackdel för den som beslutet gäller.

13 § Ett beslut om omprövning till nackdel för den som beslutet gäller får, om inte annat följer av 12 eller 14–17 §§, meddelas inom sex år från utgången av registreringsåret (efterbeskattning) om

1. ett beslut har blivit felaktigt eller inte fattats på grund av att den skattskyldige

SOU 2013:84 Författningsförslag

97

a. under förfarandet har lämnat oriktig uppgift till ledning för egen beskattning, eller

b. har lämnat oriktig uppgift i ett mål om egen beskattning,

2. en felräkning, felskrivning eller något annat uppenbart förbiseende ska rättas, eller

3. det föranleds av ett beslut i ett ärende eller mål om registreringsskatt för en annan person.

14 § Efterbeskattning får inte beslutas om

1. Skatteverket tidigare har beslutat om efterbeskattning avseende samma fråga, eller

2. det är uppenbart oskäligt. Efterbeskattning enligt 13§ 1–2 får inte heller beslutas om den avser ett obetydligt belopp.

15 § Om den som en efterbeskattning gäller har avlidit, ska efterbeskattningen påföras dödsboet. I sådana fall får beslut om efterbeskattning inte meddelas efter utgången av det andra året efter det kalenderår då bouppteckningen efter den avlidne gavs in för registrering.

16 § Beslut om efterbeskattning på grund av oriktig uppgift i ett omprövningsärende eller i ett mål om registreringsskatt får meddelas efter den tid som anges i 13 §, men senast inom ett år från utgången av den månad då beslutet i ärendet eller målet har fått laga kraft.

17 § Vid efterbeskattning gäller i övrigt bestämmelserna i 66 kap.3234 §§skatteförfarandelagen (2011:1244).

6 kap. Betalning av registreringsskatt

När registreringsskatten ska betalas

1 § Skatt som beslutats enligt 5 kap. 1 § första stycket ska för skattskyldig som avses i 3 kap. 1 § 1 och 2 betalas inom en månad efter utgången av den månad skattskyldigheten inträder och för skattskyldig som avses i 3 kap. 1 § 3 senast tre veckor efter skattskyldighetens inträde.

Författningsförslag SOU 2013:84

98

Skatt som beslutats på annat sätt än som avses i första stycket ska betalas inom 30 dagar från beslutsdagen.

2 § Om det till följd av ett skattebeslut uppkommer ett skattebelopp som understiger 100 kronor bortfaller beloppet och behöver inte betalas in till staten.

Hur registreringsskatten ska betalas

3 § Registreringsskatten ska betalas genom att sättas in på ett särskilt konto för skatteinbetalningar enligt denna lag. Betalningen anses ha skett den dag då den har bokförts på kontot.

7 kap. Anstånd med betalning

Ansökan om anstånd

1 § Anstånd med betalning av registreringsskatt kan beviljas efter ansökan hos Skatteverket. Skatteverket får dock bevilja anstånd enligt 9 § utan ansökan.

Ändringsanstånd

2 § Skatteverket ska bevilja anstånd med betalning av registreringsskatt om det är tveksamt hur stort belopp som kommer att behöva betalas.

Anstånd för att undvika betydande skada

3 § Om den som är skyldig att betala registreringsskatt har begärt omprövning av eller överklagat beslutet och det skulle medföra betydande skadeverkningar för den betalningsskyldige eller annars framstå som oskäligt att betala skatten, ska Skatteverket bevilja anstånd med betalningen.

SOU 2013:84 Författningsförslag

99

Anståndstid i fall som avses i 2 och 3 §§

4 § Anståndstiden ska i de fall som avses i 2 och 3 §§ bestämmas till längst tre månader efter dagen för beslutet i den fråga som har föranlett anståndet.

Säkerhet som villkor för anstånd

5 §Skatteförfarandelagens (2011:1244) bestämmelser i 63 kap. 8 § om när ställande av säkerhet för skatten ska vara ett villkor för att bevilja anstånd ska i tillämpliga delar gälla för anstånd i fall som avses i 2 eller 3 §. I dessa fall ska även 63 kap.9 och 10 §§skatteförfarandelagen gälla.

Anstånd med att betala skattetillägg

6 § Skatteverket ska bevilja anstånd med betalning av skattetillägg om den som tillägget gäller har begärt omprövning av eller till förvaltningsrätten överklagat

1. beslutet om skattetillägg, eller

2. beslutet i den fråga som har föranlett skattetillägget. Anstånd vid omprövning får dock inte beviljas om anstånd tidigare har beviljats enligt första stycket med betalningen i avvaktan på en omprövning av samma fråga.

Anståndet ska gälla fram till dess att Skatteverket eller förvaltningsrätten har meddelat sitt beslut eller längst tre månader efter dagen för beslutet.

Anstånd på grund av synnerliga skäl

7 § Om det finns synnerliga skäl, ska Skatteverket bevilja anstånd med betalning av registreringsskatt även i andra fall eller på annat sätt än som avses i 2–6 §§.

Författningsförslag SOU 2013:84

100

Ändrade förhållanden

8 § Om förhållandena har ändrats väsentligt sedan anstånd beviljats eller om det finns andra särskilda skäl, får Skatteverket

1. återkalla anståndet,

2. sätta ned anståndsbeloppet, eller

3. i de fall som avses i 2 eller 3 § kräva säkerhet för fortsatt anstånd.

Första stycket gäller även om anstånd har beviljats på grund av att sökanden har lämnat felaktiga uppgifter.

Anstånd som är till fördel för det allmänna

9 § Om det kan antas vara till fördel för det allmänna, får Skatteverket bevilja anstånd med betalning av registreringsskatt.

Anståndsbeloppet

10 § Anstånd beviljas med skäligt belopp. I de fall som avses i 6 § ska anstånd dock beviljas med det belopp som begäran om omprövning eller överklagandet gäller.

8 kap. Dröjsmålsavgift

1 § En avgift (dröjsmålsavgift) ska tas ut för varje fordon där registreringsskatt inte betalas inom den tid och i den ordning som har bestämts enligt denna lag.

Om anstånd med betalning av skatten har beviljats enligt 7 kap. 2, 3, 6, 7 eller 9 §, ska dröjsmålsavgift tas ut endast på det skattebelopp som inte har betalats senast vid anståndstidens slut.

Skatteverket får medge befrielse helt eller delvis från skyldigheten att betala dröjsmålsavgift om det finns särskilda skäl.

I övrigt gäller bestämmelserna i 15 och 7 §§ lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift.

SOU 2013:84 Författningsförslag

101

9 kap. Ränta

1 § Ränta ska betalas på

1. registreringsskatt som beslutats på annat sätt än enligt 5 kap. 1 §, och

2. registreringsskatt som den skattskyldige fått anstånd med att betala enligt 7 kap. 2, 3, 6, 7 eller 9 §.

Vid beräkning av ränta enligt första stycket tillämpas 65 kap. 4 § första stycket skatteförfarandelagen (2011:1244).

I fall som avses i första stycket 1 ska, om inte annat följer av fjärde stycket, ränta betalas från den dag då skatten skulle ha betalats enligt 5 kap. 1 § första stycket till och med den dag då skatten ska betalas enligt Skatteverkets beslut.

När fall som avses i första stycket 1 avser skatt som återbetalats med stöd av 5 kap. 3 eller 4 § ska ränta beräknas från den dag då beslut om återbetalning fattades till och med den dag skatten ska betalas tillbaka enligt Skatteverkets beslut.

I fall som avses i första stycket 2 tillämpas bestämmelserna om kostnadsränta vid anstånd i 65 kap. 7 § skatteförfarandelagen.

2 § Om det finns synnerliga skäl ska Skatteverket besluta om befrielse från skyldigheten att betala ränta.

3 § Ränta på registreringsskatt som ska återbetalas enligt 14 kap. 1 § första stycket 1 eller 2 ska betalas till den skattskyldige. Vid beräkning av räntan tillämpas 65 kap. 4 § första stycket skatteförfarandelagen (2011:1244).

Ränta enligt första stycket ska beräknas från den dag då skattebeloppet har betalats till och med den dag då det återbetalas.

4 § Har beslut som föranlett ränta ändrats, ska räntan räknas om.

I fall som avses i 1 § första stycket 1 ska skillnadsbeloppet återbetalas till den skattskyldige och i fall som avses i 2 § första stycket ska den skattskyldige betala tillbaka skillnadsbeloppet till staten.

Författningsförslag SOU 2013:84

102

10 kap. Indrivning

1 § Om registreringsskatt inte har betalats i rätt tid, ska fordran lämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning.

Regeringen får meddela föreskrifter om att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp.

2 § En fordran får inte lämnas för indrivning om den avser ett belopp som omfattas av anstånd.

3 § En fordran behöver inte lämnas för indrivning om det finns särskilda skäl.

4 § En fordran på registreringsskatt ska återtas från indrivning om

1. anstånd beviljas med betalningen, eller

2. fordran sätts ned eller undanröjs.

5 § Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.

11 kap. Effekter av att registreringsskatt inte har betalats

Förbud att använda fordon på grund av att registreringsskatt inte har betalats

1 § Om skattskyldighet föreligger enligt 3 kap. 1 § 3, får fordonet inte användas om registreringsskatten inte har betalats Inom den tid som har bestämts enligt denna lag. Användningsförbudet gäller till dess skatten har betalats. Fordonet får dock användas om det är fråga om skatt för vilken anstånd med betalningen gäller.

Om det finns särskilda skäl ska Skatteverket medge att ett visst fordon får användas trots bestämmelserna i första stycket.

2 § Om ett fordon har sålts vid en exekutiv försäljning eller av ett konkursbo, får det användas av den nya ägaren även om registreringsskatt, som en tidigare ägare är skattskyldig för, inte har betalats.

Detsamma gäller för fordon som tillhör ett konkursbo i fråga om registreringsskatt som konkursgäldenären eller en tidigare ägare är skattskyldig för.

SOU 2013:84 Författningsförslag

103

Ansvarsbestämmelser när fordon använts trots att registreringsskatt inte har betalats

3 § En fordonsägare som uppsåtligen eller av oaktsamhet använder fordonet eller låter det användas i strid mot 1 § döms till penningböter.

4 § Den som uppsåtligen använder någon annans fordon utan lov döms i ägarens ställe enligt 3 §. Detsamma gäller den som innehar fordonet med nyttjanderätt och har befogenhet att bestämma om förare av fordonet eller anlitar någon annan förare än den ägaren utsett.

5 § Bestämmelsen i 3 § gäller även föraren, om denne kände till att fordonet inte fick användas. Detta gäller dock inte när fordonet provkörs vid kontroll, prövning, tillsyn eller haveriundersökning enligt 3 kap. 4 § fordonslagen (2002:574).

6 § I fråga om fordon som tillhör eller används av dödsbo, aktiebolag, ekonomisk förening eller annan juridisk person, ska ansvarsbestämmelserna för ägare eller användare av fordon tillämpas på den eller dem som har rätt att företräda den juridiska personen. Om

Transportstyrelsen på begäran av en juridisk person godtagit en viss fysisk person som bärare av ägares ansvar, ska dock bestämmelserna i stället gälla denne.

12 kap. Skattetillägg

1 § Skattetillägg tas ut av den som på något annat sätt än muntligen

1. under förfarandet har lämnat en oriktig uppgift till ledning för egen beskattning, eller

2. har lämnat en oriktig uppgift i ett mål om egen beskattning. Skattetillägg enligt första stycket 2 får dock tas ut bara om uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak.

2 § En uppgift ska anses oriktig om det klart framgår att

1. en lämnad uppgift är felaktig, eller

2. en uppgift som ska lämnas till ledning för beskattningen har utelämnats.

Författningsförslag SOU 2013:84

104

En uppgift ska dock inte anses vara oriktig om

1. uppgiften tillsammans med övriga uppgifter som har lämnats eller godkänts utgör tillräckligt underlag för ett riktigt beslut, eller

2. uppgiften uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut.

3 § Skattetillägget är 20 procent av den skatt som, om den oriktiga uppgiften hade godtagits, inte skulle ha bestämts för eller felaktigt skulle ha tillgodoräknats den som har lämnat uppgiften.

4 § Ett beslut om skattetillägg ska meddelas senast under det andra året efter utgången av registreringsåret.

5 § I fråga om skattetillägg ska 49 kap. 10 §, 51 kap. 1 §, 52 kap.7 och 1011 §§ och 66 kap. 9 §skatteförfarandelagen (2011:1244) tillämpas.

6 § Om ett beskattningsbeslut i en fråga som har föranlett skattetillägg ändrats, ska Skatteverket göra den ändring av beslutet om skattetillägg som föranleds av det nya beskattningsbeslutet.

13 kap. Överklagande

Överklagbara beslut

1 § Skatteverkets beslut enligt denna lag får, utom i de fall som avses i 2 §, överklagas av den som beslutet gäller och av det allmänna ombudet hos Skatteverket om inte något annat följer av andra föreskrifter. Transportstyrelsens beslut om registreringsskatt genom automatiserad behandling med stöd av 5 kap. 1 § får överklagas av den som beslutet gäller först när beslutet har omprövats av Skatteverket enligt 5 kap. 5 §. Om den som beslutet gäller överklagar ett sådant beslut innan beslutet har omprövats ska överklagandet anses som en begäran om omprövning.

Den som beslutet gäller får överklagas även om beslutet inte är till nackdel för denne.

2 § Följande beslut får inte överklagas:

1. beslut om revision,

2. beslut om anstånd enligt 7 kap. 9 §,

3. beslut som avser föreläggande utan vite, och

SOU 2013:84 Författningsförslag

105

Skatteverkets beslut överklagas till förvaltningsrätten med ett undantag

3 § Skatteverkets beslut överklagas till förvaltningsrätten. Skatteverkets eller annan myndighets beslut om befrielse från betalningsskyldighet enligt 14 kap. 5 § överklagas dock till regeringen.

Skatteverket eller det allmänna ombudet är motpart

4 § Om det är den som beslutet gäller som överklagar, ska Skatteverket vara dennes motpart sedan handlingarna i målet överlämnats till förvaltningsrätten. Om det allmänna ombudet hos Skatteverket överklagar, tillämpas dock bestämmelserna i 67 kap. 11 § andra stycket skatteförfarandelagen (2011:1244).

Det allmänna ombudet får föra talan till förmån för den som beslutet gäller. Ombudet har då samma behörighet som den som beslutet gäller.

Den skattskyldiges överklagande

5 § Ett överklagande ska ha kommit in till Skatteverket senast det sjätte året efter utgången av registreringsåret.

Överklagandet ska dock ha kommit in inom två månader från den dag då den som beslutet gäller fick del av det om beslutet avser

1. registrering enligt 3 kap. 4 §,

2. dokumentationsskyldighet,

3. tvångsåtgärder,

4. verkställighet,

5. avvisning av en begäran om omprövning eller ett överklagande eller någon annan liknande åtgärd,

6. godkännande enligt 3 kap. 2 §, eller

7. återkallelse enligt 3 kap. 3 §. Om beslutet har meddelats efter den 30 juni det sjätte året efter utgången av registreringsåret och den som beslutet gäller har fått del av det efter utgången av oktober månad samma år, får ett över-

Författningsförslag SOU 2013:84

106

klagande komma in inom två månader från den dag då den som beslutet gäller fick del av det.

6 § Ett beslut om skattetillägg får överklagas så länge beslutet i den fråga som har föranlett skattetillägget inte har fått laga kraft.

7 § Vid överklagande av Skatteverkets beslut enligt 5 kap. 2-4 §§ eller omprövningsbeslut enligt 5 kap. 5 § gäller 67 kap.1922 §§skatteförfarandelagen (2011:1244).

Det allmänna ombudets överklagande

8 § Ett överklagande från det allmänna ombudet ska ha kommit in till Skatteverket inom den tid som gäller för omprövning på initiativ av Skatteverket eller, om den tiden har gått ut, inom två månader från den dag då det överklagade beslutet meddelades.

Bestämmelserna i 67 kap.19 och 22 §§skatteförfarandelagen (2011:1244) gäller när det allmänna ombudet överklagar.

9 § Om det allmänna ombudet överklagar ett beslut om efterbeskattning eller ett beslut om skattetillägg som har meddelats samtidigt och yrkar ändring till nackdel för den som beslutet gäller, ska överklagandet ha kommit in till Skatteverket inom två månader från den dag då beslutet meddelades. Detsamma gäller om det allmänna ombudet yrkar att skattetillägg ska tas ut.

10 § Om det allmänna ombudet överklagar ett beslut i en fråga som har föranlett att skattetillägg har tagits ut och överklagandet är till nackdel för den som beslutet gäller, ska ombudet samtidigt även ta upp frågan om skattetillägg.

Överklagande av beslut om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning

11 § Ett överklagande av ett beslut om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning, som har meddelats i samband med avgörandet av det ärende som kostnaderna hänför sig till, ska ha kommit in till Skatteverket inom den tid som gäller för överklagande av avgörandet i ärendet. I annat fall ska ett överklagande

SOU 2013:84 Författningsförslag

107

ha kommit in inom två månader från den dag då den som beslutet gäller fick del av det.

Överklagande av förvaltningsrättens och kammarrättens beslut

12 § Vid överklagande av förvaltningsrättens och kammarrättens beslut gäller 67 kap. 26 § 1 och 2830 §§skatteförfarandelagen (2011:1244) i tillämpliga delar.

13 § Det krävs prövningstillstånd för att kammarrätten ska pröva ett överklagande om förvaltningsrättens beslut avser

1. registrering enligt 3 kap. 4 §, eller

2. ersättning för kostnader för ställd säkerhet enligt 7 kap. 5 §.

14 kap. Övriga bestämmelser

Återbetalning av överskjutande registreringsskatt

1 § Om den skattskyldige har betalat in registreringsskatt och den inbetalade skatten överstiger vad denne enligt beslut av

1. Skatteverket,

2. domstol, eller

3. regeringen ska betala, ska det överskjutande beloppet återbetalas till den skattskyldige.

Återbetalning ska inte göras av belopp som understiger 100 kronor.

Avräkning

2 § Vid återbetalning av överskjutande registreringsskatt enligt 1 § eller vid utbetalning av annat belopp på grund av bestämmelse i denna lag ska räknas av sådan skatt enligt denna lag som är förfallen till betalning och som inte har betalats. Skattebelopp som omfattas av anstånd ska dock inte avräknas.

Första stycket gäller inte sådan återbetalning som avses i 5 kap. 3 §. I lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter finns också föreskrifter som begränsar rätten till utbetalning.

Författningsförslag SOU 2013:84

108

Avrundning

3 § Belopp som avser skatt enligt denna lag ska avrundas till närmast lägre hela krontal.

Verkställighet

4 § En begäran om omprövning eller ett överklagande av ett beslut enligt denna lag inverkar inte på skyldigheten att betala den registreringsskatt som omprövningen eller överklagandet avser.

Befrielse från registreringsskatt

5 § Om det finns synnerliga skäl, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer helt eller delvis medge befrielse från skyldigheten att betala registreringsskatt.

Om beslut om befrielse fattas enligt första stycket får motsvarande befrielse medges från dröjsmålsavgift, skattetillägg och ränta.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2015. Lagen tillämpas på fordon som första gången införs i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare.

SOU 2013:84 Författningsförslag

109

1.11 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1977:937 ) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.

Härigenom föreskrivs att 7 a § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 a §18

Beslut av Skatteverket som överklagas till en förvaltningsrätt ska tas upp av Förvaltningsrätten i Falun om beslutet avser ärenden enligt

1. skatteförfarandelagen (2011:1244) i fråga om punktskatt och om återbetalning av mervärdesskatt eller punktskatt enligt 64 kap. 6 § samma lag,

2. författning som anges i 3 kap. 15 § skatteförfarandelagen,

4. lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m.,

5. lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl.,

6. lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting, eller

7. mervärdesskattelagen (1994:200) som rör den som är mervärdesskattskyldig endast på grund av förvärv av sådana varor

Beslut av Skatteverket som överklagas till en förvaltningsrätt ska tas upp av Förvaltningsrätten i Falun om beslutet avser ärenden enligt

1. skatteförfarandelagen (2011:1244) i fråga om punktskatt och om återbetalning av mervärdesskatt eller punktskatt enligt 64 kap. 6 § samma lag,

2. författning som anges i 3 kap. 15 § skatteförfarandelagen,

4. lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m.,

5. lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl.,

6. lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting,

7. mervärdesskattelagen (1994:200) som rör den som är mervärdesskattskyldig endast på grund av förvärv av sådana varor

18 Senaste lydelse SFS 2011:1440.

Författningsförslag SOU 2013:84

110

som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 samma lag.

som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 samma lag, eller

8. lagen ( 2014:000 ) om registreringsskatt på vissa motorfordon.

Denna förordning träder ikraft den 1 januari 2015.

SOU 2013:84 Författningsförslag

111

1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2001:650 ) om vägtrafikregister

Härigenom föreskrivs att punkt 3 i Bilaga 1 till förordningen (2001:650) om vägtrafikregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Bilaga 119

I vägtrafikregistret ska i fråga om fordonsregistreringen följande uppgifter föras in.

--------------------------------------------------------------------------

3. Allmänna uppgifter

Avgifter - vägavgift enligt lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon

- övriga avgifter som rör fordon Avregistrering Avställning Besiktningsskyldighet Beslag Efterlysning Föreläggande om besiktning med angivande av senaste datum för föreläggandet

Försäkring - företag - datum för tecknande - försäkring saknas Högsta totalvikten på ett släpfordon för att det ska få dras av en bil som framförs av förare med körkortsbehörighet B.

Importör som för in motorfordon för yrkesmässig försäljning

till återförsäljare och vars verksamhet har större omfattning eller sådan importör för vilken Transportstyrelsen enligt 20 kap. 4 §

19 Senaste lydelse SFS 2011:255.

Författningsförslag SOU 2013:84

112

denna förordning har meddelat föreskrifter om eller i ett enskilt fall beslutat att förordningen ska gälla.

Innehav av fordon på grund av kreditköp med förbehåll om återtaganderätt.

Innehav av fordon med nyttjanderätt för en bestämd tid om minst ett år

Körförbud Påställning Registrering - datum för registrering i Sverige - datum för första registrering utomlands för privatimporterat fordon

Registreringsbevis med kontrollnummer Registreringsskylt - ersättningsskylt - stulen skylt - omhändertagen skylt Skatter - fordonsskatt - saluvagnsskatt - skattebefrielse enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall

Tillverkare av motorfordon som yrkesmässigt tillverkas inom landet Uttagning för användning inom totalförsvaret

4. Uppgifter från besiktning, efterkontroll och flygande Inspektion

--------------------------------------------------------------------------

SOU 2013:84 Författningsförslag

113

Föreslagen lydelse

Bilaga 1

I vägtrafikregistret ska i fråga om fordonsregistreringen följande uppgifter föras in.

--------------------------------------------------------------------------

3. Allmänna uppgifter

Avgifter - vägavgift enligt lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon

- övriga avgifter som rör fordon Avregistrering Avställning Besiktningsskyldighet Beslag Efterlysning Föreläggande om besiktning med angivande av senaste datum för föreläggandet

Försäkring - företag - datum för tecknande - försäkring saknas Högsta totalvikten på ett släpfordon för att det ska få dras av en bil som framförs av förare med körkortsbehörighet B

Importör som har godkänts enligt 3 kap. 2 § lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon, annan importör som för in

motorfordon för yrkesmässig försäljning till återförsäljare och vars verksamhet har större omfattning eller sådan importör för vilken Transportstyrelsen enligt 20 kap. 4 § denna förordning har meddelat föreskrifter om eller i ett enskilt fall beslutat att förordningen ska gälla

Innehav av fordon på grund av kreditköp med förbehåll om återtaganderätt

Innehav av fordon med nyttjanderätt för en bestämd tid om minst ett år

Körförbud

Författningsförslag SOU 2013:84

114

Påställning Registrering - datum för registrering i Sverige - datum för första registrering utomlands för privatimporterat fordon

Registreringsbevis med kontrollnummer Registreringsskylt - ersättningsskylt - stulen skylt - omhändertagen skylt Skatter - fordonsskatt

- registreringsskatt

- saluvagnsskatt - skattebefrielse enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall

Tillverkare av motorfordon som yrkesmässigt tillverkas inom landet Uttagning för användning inom totalförsvaret

4. Uppgifter från besiktning, efterkontroll och flygande Inspektion

--------------------------------------------------------------------------

Denna förordning träder ikraft den 1 januari 2015.

SOU 2013:84 Författningsförslag

115

1.13 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2011:1590 ) om supermiljöbilspremie

Härigenom föreskrivs att 4, 5 och 7 §§ förordningen (2011:1590) om supermiljöbilspremie ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

För fysiska personer är supermiljöbilspremien 40 000 kronor

per supermiljöbil.

För fysiska personer är supermiljöbilspremien

1. 70 000 kronor för en supermiljöbil som enligt uppgift i vägtrafikregistret inte släpper ut någon koldioxid, och

2. 50 000 kronor för en annan supermiljöbil än som avses i 1.

Supermiljöbilspremie enligt första stycket får medges med ett belopp som motsvarar högst 25 procent av bilens nypris. Med bilens nypris avses det pris som bilen hade när den introducerades på den svenska marknaden.

5 §

För juridiska personer uppgår supermiljöbilspremien till ett belopp som per supermiljöbil motsvarar 35 procent av prisskillnaden mellan supermiljöbilen och närmast jämförbara bil, dock högst 40 000 kronor.

För juridiska personer uppgår supermiljöbilspremien till ett belopp som per supermiljöbil motsvarar 35 procent av prisskillnaden mellan supermiljöbilen och närmast jämförbara bil, dock högst

1. 70 000 kronor för en supermiljöbil som enligt uppgift i vägtrafikregistret inte släpper ut någon koldioxid, och

2. 50 000 kronor för en annan supermiljöbil än som avses i 1.

Författningsförslag SOU 2013:84

116

Första stycket gäller endast om supermiljöbilens nypris är högre än nypriset för den närmast jämförbara bilen.

Med bilens nypris avses det pris som bilen hade när den introducerades på den svenska marknaden.

7 §

I den utsträckning det finns medel för det syfte som anges i 1 §, ska en supermiljöbilspremie betalas ut till de första femtusen fysiska eller juridiska personer som under tiden från och med den 1 januari 2012 till och med den 31 december 2014 har förvärvat en ny supermiljöbil som tidigare inte har varit påställd enligt förordningen (2001:650) om vägtrafikregister och ställer på bilen enligt den förordningen.

I den utsträckning det finns medel för det syfte som anges i 1 §, ska en supermiljöbilspremie betalas ut till fysiska eller juridiska personer som under tiden från och med den 1 januari 2012 till och med den 31 december 2014 har förvärvat en ny supermiljöbil som tidigare inte har varit påställd enligt förordningen (2001:650) om vägtrafikregister och ställer på bilen enligt den förordningen.

Utredningen om fossilfri fordonstrafik föreslår att denna förordning träder ikraft så snart det kan ske efter att utredningen lämnat sitt betänkande.

SOU 2013:84 Författningsförslag

117

1.14 Förslag till förordning om miljöpremier för vissa motorfordon med lägre koldioxidutsläpp

Härigenom föreskrivs följande.

Syfte

1 § Syftet med denna förordning är att med miljöpremier främja en ökad försäljning och användning av nya personbilar, lätta bussar och lätta lastbilar med låga koldioxidutsläpp i förhållande till sin vikt.

Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.

-----------------------------------------------------------------------------

ALTERNATIVET UTAN VIKTDIFFERENTIERING:

1 § Syftet med denna förordning är att med miljöpremier främja en ökad försäljning och användning av nya personbilar, lätta bussar och lätta lastbilar med låga koldioxidutsläpp.

Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.

-----------------------------------------------------------------------------

Prövning

2 § Transportstyrelsen prövar frågor om miljöpremier enligt denna förordning.

Definitioner

3 § Fordonsbegreppen i denna förordning har samma betydelse som i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner.

4 § Med vägtrafikregistret avses i denna förordning det register som förs enligt lagen (2001:558) om vägtrafikregister.

Författningsförslag SOU 2013:84

118

5 § Med fordonsår avses i denna förordning den uppgift i vägtrafikregistret som anger ett fordons årsmodell eller, om sådan uppgift saknas, tillverkningsår. Om båda uppgifterna saknas i registret avses med fordonsår det år under vilket fordonet första gången togs i bruk.

6 § Med koldioxidutsläpp avses i denna förordning det antal gram koldioxid som fordonet enligt vägtrafikregistret släpper ut per kilometer vid blandad körning.

Om det i vägtrafikregistret finns flera uppgifter om fordonets koldioxidutsläpp vid blandad körning, avses med koldioxidutsläpp det antal gram kodioxid som anges i den lägsta uppgiften.

Om det i vägtrafikregistret saknas tillförlitlig uppgift om fordonets koldioxidutsläpp vid blandad körning, avses med koldioxidutsläpp det antal gram koldioxid som fordonet, med hänsyn till uppgifterna i ärendet, skäligen kan beräknas släppa ut per kilometer vid blandad körning.

Miljöpremiernas storlek

7 § För personbil, lätt buss och lätt lastbil av fordonsår 2015 eller senare medges en miljöpremie om 400 kronor för varje helt gram koldioxid som fordonets koldioxidutsläpp understiger det i andra stycket angivna gränsvärdet för koldioxidutsläppet.

Gränsvärdet för koldioxidutsläppet utgörs av koldioxidutsläppet i förhållande till fordonets vikt och bestäms av följande beräkning;

1. fordonets tjänstevikt enligt uppgift i vägtrafikregistret angivet i kilogram minskas med 1 521,

2. differensen enligt 1 multipliceras med följande faktor,

Fordonsår

Faktor

2015

0,0457

2016

0,0432

2017

0,0417

2018

0,0407

2019

0,0398

2020 eller senare

0,0333

SOU 2013:84 Författningsförslag

119

3. produkten enligt 2 adderas med följande antal gram, och

Fordonsår

Gram

Personbil Lätt buss, lätt lastbil

2015

120

130

2016

114

124

2017

108

118

2018

102

112

2019

96

106

2020 eller senare

90

100

4. summan enligt 3 avrundas till närmaste helt gram.

-----------------------------------------------------------------------------

ALTERNATIVET UTAN VIKTDIFFERENTIERING:

7 § För personbil, lätt buss och lätt lastbil av fordonsår 2015 eller senare medges en miljöpremie om 400 kronor för varje helt gram koldioxid som fordonets koldioxidutsläpp understiger följande gränsvärde för koldioxidutsläppet:

Fordonsår

Gram

Personbil Lätt buss, lätt lastbil

2015

120

145

2016

114

139

2017

108

133

2018

102

127

2019

96

121

2020 eller senare

90

115

-----------------------------------------------------------------------------

8 § För personbil, lätt buss och lätt lastbil som berättigar till miljöpremie enligt 7 § medges även en miljöpremie om 30 000 kronor om fordonet

1. är av fordonsår 2015 eller senare och är utrustat med teknik för drift både med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol och med annan gas än gasol, eller

Författningsförslag SOU 2013:84

120

2. är av fordonsår 2015–2020 och är utrustat med teknik för drift med el i kombination med en förbränningsmotor som drivs med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol eller med annan gas än gasol.

Första stycket 2 gäller endast om fordonets koldioxidutsläpp är högst 50 gram.

9 § För personbil, lätt buss och lätt lastbil som berättigar till miljöpremie enligt 7 §, men inte miljöpremie enligt 8 §, medges även en miljöpremie om 15 000 kronor om fordonet

1. är av fordonsår 2015 eller senare och är utrustat med teknik för drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol eller helt eller delvis med annan gas än gasol, eller

2. är av fordonsår 2015–2020 och är utrustat med teknik för drift med el i kombination med en förbränningsmotor eller enbart med el.

Första stycket 2 gäller endast om fordonets koldioxidutsläpp är högst 50 gram.

10 § Miljöpremie enligt 8 § 1 eller 9 § 1 medges även för fordon vars koldioxidutsläpp överstiger det gränsvärde för koldioxidutsläpp som anges i 7 § andra stycket. Sådan premie medges dock endast om fordonets koldioxidutsläpp överstiger detta gränsvärde med högst 55 gram koldioxid.

-----------------------------------------------------------------------------

ALTERNATIVET UTAN VIKTDIFFERENTIERING:

10 § Miljöpremie enligt 8 § 1 eller 9 § 1 medges även för fordon vars koldioxidutsläpp överstiger det gränsvärde för koldioxidutsläpp som anges i 7 §. Sådan premie medges dock endast om fordonets koldioxidutsläpp överstiger detta gränsvärde med högst 55 gram koldioxid.

-----------------------------------------------------------------------------

11 § Miljöpremier enligt 7–10 §§ får för ett fordon medges med ett belopp som sammanlagt motsvarar högst 25 procent av fordonets nypris. Med fordonets nypris avses det pris som fordonet hade när det introducerades på den svenska marknaden.

SOU 2013:84 Författningsförslag

121

12 § Miljöpremie enligt i 7–10 §§ medges endast för sådant fordon som är typgodkänt enligt 3 kap. fordonsförordningen (2009:211).

Utbetalning av miljöpremier

13 § I den utsträckning det finns medel för det syfte som anges i 1 §, ska sådana miljöpremier som avses i 7–10 §§ betalas ut till den som den 1 januari 2015 eller senare har förvärvat en ny personbil, lätt buss eller lätt lastbil som tidigare inte har varit påställd enligt förordningen (2001:650) om vägtrafikregister och ställer på fordonet enligt den förordningen.

Premien ska betalas ut så snart medel finns tillgängliga för utbetalningen.

Om det finns särskilda skäl, får en miljöpremie betalas ut till den som har förvärvat en ny personbil, lätt buss eller lätt lastbil trots att villkoret om påställning i första stycket inte är uppfyllt.

Återbetalning och återkrav

14 § Den som har fått en miljöpremie utbetald till sig är återbetalningsskyldig om premien har betalats ut på grund av felaktiga uppgifter i vägtrafikregistret. Detsamma gäller om premien betalats ut på grund av att felaktiga uppgifter legat till grund för sådan beräkning av koldioxidutsläpp som avses i 6 § tredje stycket.

15 § Om någon är återbetalningsskyldig enligt 14 § ska Transportstyrelsen besluta att helt eller delvis kräva tillbaka miljöpremien.

Om det finns särskilda skäl, får Transportstyrelsen efterge kravet på återbetalning helt eller delvis.

Överklagande

16 § Transportstyrelsens beslut enligt denna förordning får inte överklagas.

Författningsförslag SOU 2013:84

122

Bemyndiganden

17 § Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om hur miljöpremierna ska betalas ut eller återbetalas.

Denna förordning träder ikraft den 1 januari 2015.

SOU 2013:84 Författningsförslag

123

1.15 Förslag till förordning om registreringsskatt på vissa motorfordon

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde och definitioner

1 § Denna förordning gäller vid tillämpning av lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon.

2 § Beteckningar som används i denna förordning har samma betydelse som i lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon.

Skatteverkets uppgifter

3 § Skatteverket ska, utöver vad som framgår av lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon, samordna kontrollen av registreringsskatt och fastställa formulär till de blanketter som behövs.

4 § Skatteverket får, efter samråd med Transportstyrelsen, meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon.

5 § Skatteverket ska meddela beslut om befrielse från registreringsskatt enligt 14 kap. 5 § lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon.

Indrivning

6 § Vid indrivning gäller 39 §§indrivningsförordningen (1993:1229).

Indrivning behöver inte begäras för en fordran som understiger 100 kronor, om indrivning inte krävs från allmän synpunkt.

Författningsförslag SOU 2013:84

124

Godkännande som importör

7 § Beslut om godkännande som importör enligt 3 kap. 2 § lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon meddelas av

Skatteverket efter särskild ansökan.

8 § Ansökan som avses i 7 § ska göras skriftligt på blankett enligt fastställt formulär.

9 § Vid prövning av ansökan om godkännande som importör ska kravet på större omfattning anses uppfyllt om den sökande avser att per kalenderår till Sverige föra in sammanlagt 15 personbilar, lätta bussar eller lätta lastbilar.

10 § Skatteverket ska underrätta Transportstyrelsen om följande beslut enlig lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon:

1. beslut om godkännande enligt 3 kap. 2 §, och

2. beslut om återkallelse av godkännande enligt 3 kap. 3 §.

Ansökan om återbetalning av registreringsskatt när fordonet förvärvats av vissa organisationer eller personer

11 § Ansökan om återbetalning av registreringsskatt enligt 5 kap. 3 § lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon ska göras skriftligen av chefen för beskickningen eller konsulatet eller av den som i Sverige får företräda den internationella organisationen eller den som i övrigt är berättigad till återbetalning.

Ansökan ges in till Utrikesdepartementet och ska vara åtföljd av faktura eller jämförlig handling av vilken det ska framgå fordonets förvärvsdatum, betald registreringsskatt, bilmärke, chassinummer, fordonets registreringsnummer samt säljarens och köparens namn och adress.

Utrikesdepartementet ska överlämna ansökan till Skatteverket med uppgift om huruvida förvärvet har gjorts av någon som har rätt till återbetalning enligt 5 kap. 3 § lagen om registreringsskatt på vissa motorfordon.

SOU 2013:84 Författningsförslag

125

Anmälan om brott

12 § Skatteverket ska göra en anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har begått brott enligt lagen (2014:000) om registreringsskatt på vissa motorfordon. En anmälan ska dock inte göras om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd eller om anmälan av något annat skäl inte behövs.

En anmälan ska innehålla uppgift om de omständigheter som ligger till grund för misstanken om brott.

Denna förordning träder ikraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag SOU 2013:84

126

2 Förslag som avser alternativet med skärpt koldioxiddifferentiering av fordonsskatten och supermiljöbilspremie

2.1 Förslag till ändring i lagen ( 2013:970 ) om ändring i lagen ( 2012:681 ) om ändring i lagen ( 2010:1823 ) om ändring i lagen ( 2009:1497 ) om ändring i lagen ( 1994:1776 ) om skatt på energi

Förslaget är detsamma som i alternativet med registreringsskatt och miljöpremier. Se 1.3.

SOU 2013:84 Författningsförslag

127

2.2 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs i fråga om inkomstskattelagen (1999:1229)20

dels att 61 kap. 5 och 8 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 5 a och 8 b §§.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

61 kap.

5 §21

Värdet av bilförmån exklusive drivmedel ska för ett kalenderår beräknas till summan av

- 0,317 prisbasbelopp, - ett ränterelaterat belopp, och - ett prisrelaterat belopp. Det ränterelaterade beloppet ska beräknas till 75 procent av statslåneräntan vid utgången av november året närmast före det kalenderår under vilket beskattningsåret går ut multiplicerat med bilmodellens nybilspris.

Det prisrelaterade beloppet ska beräknas till 9 procent av bilmodellens nybilspris, om detta uppgår till högst 7,5 prisbasbelopp. Om bilmodellens nybilspris är högre, ska det prisrelaterade beloppet beräknas till summan av 9 procent av 7,5 prisbasbelopp och 20 procent av den del av nybilspriset som överstiger 7,5 prisbasbelopp.

För bilar av fordonsår 2015 eller senare ska värdet av bilförmånen exklusive drivmedel för ett kalenderår beräknas till summan av beloppet enligt första stycket och ett koldioxidrelaterat belopp. Det koldioxidrelaterade beloppets storlek baseras på bilens utsläpp av koldioxid vid blandad körning i förhållande till bilens vikt och beräknas enligt 5 a §.

20 Lagen omtryckt 2008:803. 21 Senaste lydelse SFS 2011:1256.

Författningsförslag SOU 2013:84

128

5 a §

Det koldioxidrelaterade beloppet som avses i 5 § fjärde stycket beräknas enligt följande;

1. bilens tjänstevikt enligt uppgift i vägtrafikregistret angivet i kilogram minskas med 1 521,

2. differensen enligt 1 multipliceras med följande faktor,

Fordonsår Faktor

2015 0,0457 2016 0,0432 2017 0,0417 2018 0,0407 2019 0,0398 2020 eller senare 0,0333

3. produkten enligt 2 adderas med följande term,

Fordonsår Personbil Lätt

lastbil

2015 120 130 2016 114 124 2017 108 118 2018 102 112 2019 96 106 2020 eller senare 90 100

4. det värde i vägtrafikregistret som avser uppgift om bilens koldioxidutsläpp i gram per kilometer vid blandad körning, avrundas till närmaste heltal och minskas med summan enligt 3,

5. differensen enligt 4 multipliceras med 0,0004, och

6. produkten enligt 5 multipliceras med bilens nybilspris.

Med fordonsår avses den upp-

SOU 2013:84 Författningsförslag

129

gift i vägtrafikregistret som anger ett fordons årsmodell eller, om sådan uppgift saknas, tillverkningsår. Om båda uppgifterna saknas i registret avses med fordonsår det år under vilket bilen första gången togs i bruk.

Med vägtrafikregistret avses det register som förs enligt lagen ( 2001:558 ) om vägtrafikregister.

8 a §22

Om en bil är utrustad med teknik för drift helt eller delvis med elektricitet eller med andra

mer miljöanpassade drivmedel än bensin och dieselolja och bilens

nybilspris därför är högre än nybilspriset för närmast jämförbara bil utan sådan teknik, ska förmånsvärdet sättas ned till en nivå som motsvarar förmånsvärdet för den jämförbara bilen.

I stället för vad som sägs i första stycket om storleken på nedsättningen av förmånsvärdet ska detta värde tas upp till 60 procent av förmånsvärdet för den jämförbara bilen, om bilen är utrustad med teknik för drift med elektricitet som tillförs genom laddning från yttre energikälla eller med annan gas än gasol.

En nedsättning av förmånsvärdet enligt andra stycket får göras med högst 16 000 kronor i förhållande till den jämförbara bilen.

Om en bil är utrustad med teknik för drift helt eller delvis med elektricitet och bilens nybilspris därför är högre än nybilspriset för närmast jämförbara bil utan sådan teknik, ska förmånsvärdet sättas ned till en nivå som motsvarar förmåns-värdet för den jämförbara bilen.

Om en bil är utrustad med teknik för drift med andra mer miljöanpassade drivmedel än bensin och dieselolja och bilens nybilspris därför är högre än nybilspriset för närmast jämförbara bil utan sådan teknik, ska förmånsvärdet sättas ned till en nivå som motsvarar förmånsvärdet för den jämförbara bilen minskat med ett belopp som motsvarar 2 procent av nybilspriset för den jämförbara bilen.

22 Senaste lydelse SFS 2011:1271.

Författningsförslag SOU 2013:84

130

8 b §

I stället för vad som sägs i 8 a § andra stycket om storleken på nedsättningen av förmånsvärdet ska detta värde tas upp till 30 procent av förmånsvärdet för den jämförbara bilen, utan hänsyn tagen till det koldioxidrelaterade beloppet, om bilen endast kan drivas med elektricitet. Sådan nedsättning av förmånsvärdet får göras med högst 28 000 kronor i förhållande till den jämförbara bilen.

I stället för vad som sägs i 8 a § andra stycket om storleken på nedsättningen av förmånsvärdet ska detta värde tas upp till 50 procent av förmånsvärdet för den jämförbara bilen, utan hänsyn tagen till det koldioxidrelaterade beloppet, om bilen kan drivas med elektricitet, dess utsläpp av koldioxid vid blandad körning enligt uppgift i vägtrafikregistret är högst 50 gram per kilometer och den inte är en sådan bil som avses i första stycket. Sådan nedsättning av förmånsvärdet får göras med högst 20 000 kronor i förhållande till den jämförbara bilen.

Med vägtrafikregistret avses det register som förs enligt lagen ( 2001:558 ) om vägtrafikregister.

1. Denna lag träder ikraft den 1januari 2015 och tillämpas på beskattningsår som börjar efter den 31 december 2014. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till beskattningsår som slutar före lagens ikraftträdande.

SOU 2013:84 Författningsförslag

131

2. Bestämmelserna i 61 kap. 8 b § tillämpas till och med det beskattningsår som slutar den 31 december 2018.

Författningsförslag SOU 2013:84

132

2.3 Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227)

Härigenom föreskrivs i fråga om vägtrafikskattelagen (2006:227)

dels att 2 kap. 7, 9, 10 och 11 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 9 a §.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

7 §23

Fordonsskatten tas ut med ett grundbelopp och i förekommande fall ett koldioxidbelopp för

1. personbilar klass I som enligt uppgift i vägtrafikregistret är av fordonsår 2006 eller senare,

2. personbilar klass I som är av tidigare fordonsår än 2006, men uppfyller kraven för miljöklass 2005, El eller Hybrid enligt bilaga 1 till den upphävda lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen, och

3. personbilar klass II, lätta bussar och lätta lastbilar som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2010.

För bilar som kan drivas med dieselolja ska summan av grundbeloppet och koldioxidbeloppet multipliceras med en bränslefaktor och ett miljötillägg tas ut.

För bilar som kan drivas med dieselolja ska summan av grundbeloppet och koldioxidbeloppet multipliceras med en bränslefaktor och ett miljötillägg tas ut.

För personbilar av fordonsår 2015 eller senare tas dock inget miljötillägg ut.

9 §24

Koldioxidbeloppet är för ett skatteår 20 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 117 gram. Uppgift om

Koldioxidbeloppet är för ett skatteår 20 kronor för varje helt gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer över 117 gram.

23 Senaste lydelse SFS 2011:478. 24 Senaste lydelse SFS 2012:761.

SOU 2013:84 Författningsförslag

133

fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning hämtas i vägtrafikregistret.

För fordon som är utrustade med teknik för drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än gas än gasol, är koldioxidbeloppet 10 kronor per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 117 gram. Uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning hämtas i vägtrafikregistret.

Uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning hämtas i vägtrafikregistret.

För fordon som är utrustade med teknik för drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än gasol, är koldioxidbeloppet 10 kronor för varje helt gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver 117 gram. Uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning hämtas i vägtrafikregistret.

Om det för fordon som avses i andra stycket finns uppgift om ett sådant fordons utsläpp av koldioxid vid drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än gasol, ska den uppgiften användas.

9 a §

För fordon av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare ska istället för vad som sägs i 9 § om koldioxidbeloppet andra–fjärde styckena gälla.

Koldioxidbeloppet är för ett skatteår 50 kronor för varje helt gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver det gränsvärde angivet i gram koldioxid per kilometer i förhållande till bilens vikt som bestäms av följande beräkning;

1. fordonets tjänstevikt enligt uppgift i vägtrafikregistret angivet i kilogram minskas med 1372,

Författningsförslag SOU 2013:84

134

2. differensen enligt 1 multipliceras med 0,0457,

3. produkten enligt 2 adderas med 95, eller med 150 om fordonet är utrustat med teknik för drift med etanolbränsle eller annat gasbränsle än gasol, och

4. summan enligt 3 avrundas till närmaste heltal.

För fordon som är utrustade med teknik för drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än gasol, är koldioxidbeloppet 25 kronor för varje helt gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut per kilometer utöver gränsvärdet enligt andra stycket.

Uppgift om fordonets utsläpp av koldioxid vid blandad körning hämtas i vägtrafikregistret. Om det för fordon som avses i tredje stycket finns uppgift om ett sådant fordons utsläpp av koldioxid vid drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än gasol, ska den uppgiften användas.

10 §25

Bränslefaktorn är 2,33. För fordon av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare är bränslefaktorn 2,01. För övriga fordon är bränslefaktorn 2,19.

25 Senaste lydelse SFS 2012:759.

SOU 2013:84 Författningsförslag

135

Miljötillägget är

a) 500 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången före utgången av år 2007, och

b) 250 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2007.

11 a §26

Fordonsskatt ska inte betalas för personbil, lätt lastbil och lätt buss under tid som bilen är klassificerad i utsläppsklass som anges i 30 eller 32 § avgasreningslagen (2011:318) och som infaller under de fem första åren från det att bilen blir skattepliktig för första gången, och

1. bilens koldioxidutsläpp vid blandad körning enligt uppgift i vägtrafikregistret inte överstiger det i andra stycket angivna högsta tillåtna koldioxidutsläppet i förhållande till bilens vikt, samt

2. bilen vid framdrivning inte förbrukar mer elektrisk energi än 37 kilowattimmar per 100 kilometer om bilen är klassificerad i utsläppsklass Laddhybrid, enligt 32 § 3 avgasreningslagen, eller

3. bilen vid framdrivning inte förbrukar mer elektrisk energi än vad som anges i 2, om bilen är klassificerad i utsläppsklass El enligt 32 § 1 avgasreningslagen.

Fordonsskatt ska inte betalas för personbil, lätt buss och lätt

lastbil under tid som bilen är

klassificerad i utsläppsklass som anges i 30 eller 32 § avgasreningslagen (2011:318) och som infaller under de fem första åren från det att bilen blir skattepliktig för första gången, och

1. bilens koldioxidutsläpp vid blandad körning enligt uppgift i vägtrafikregistret inte överstiger det i tredje stycket angivna högsta tillåtna koldioxidutsläppet i förhållande till bilens vikt, samt

2. bilen vid framdrivning inte förbrukar mer elektrisk energi än 37 kilowattimmar per 100 kilometer om bilen är klassificerad i utsläppsklass Laddhybrid, enligt 32 § 3 avgasreningslagen, eller

3. bilen vid framdrivning inte förbrukar mer elektrisk energi än vad som anges i 2, om bilen är klassificerad i utsläppsklass El enligt 32 § 1 avgasreningslagen.

Första stycket gäller inte personbil, lätt buss eller lätt lastbil av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare.

26 Senaste lydelse SFS 2012:761.

Författningsförslag SOU 2013:84

136

Det högsta tillåtna koldioxidutsläppet angivet i gram koldioxid per kilometer i förhållande till bilens vikt bestäms av följande beräkning;

1. bilens tjänstevikt enligt uppgift i vägtrafikregistret angivet i kilogram minskas med 1372,

2. differensen enligt 1 multipliceras med 0,0457, och

3. produkten enligt 2 adderas med 95, eller med 150 om bilen är utrustad med teknik för drift med etanolbränsle eller annat gasbränsle än gasol.

Om det i vägtrafikregistret finns flera uppgifter om bilens koldioxidutsläpp vid blandad körning, ska vid tillämpning av första stycket den uppgift användas som anges för drift med etanolbränsle eller gasbränsle.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2015. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för vägtrafikskatt som avser tid före den 1 januari 2015.

SOU 2013:84 Författningsförslag

137

2.4 Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227)

Härigenom föreskrivs att 2 kap.7 och 10 §§vägtrafikskattelagen (2006:227) ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt utredningens förslag 2.3

Föreslagen lydelse

2 kap.

7 §

Fordonsskatten tas ut med ett grundbelopp och i förekommande fall ett koldioxidbelopp för

1. personbilar klass I som enligt uppgift i vägtrafikregistret är av fordonsår 2006 eller senare,

2. personbilar klass I som är av tidigare fordonsår än 2006, men uppfyller kraven för miljöklass 2005, El eller Hybrid enligt bilaga 1 till den upphävda lagen (2001:1080) om motorfordons avgasrening och motorbränslen, och

3. personbilar klass II, lätta bussar och lätta lastbilar som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2010.

För bilar som kan drivas med dieselolja ska summan av grundbeloppet och koldioxidbeloppet multipliceras med en bränslefaktor och ett miljötilllägg tas ut. För personbilar av fordonsår 2015 eller senare tas dock inget miljötillägg ut.

För bilar som kan drivas med dieselolja ska summan av grundbeloppet och koldioxidbeloppet multipliceras med en bränslefaktor och ett miljötilllägg tas ut. För personbilar av fordonsår 2015 eller senare samt lätta bussar och

lätta lastbilar av fordonsår 2016 eller senare tas dock inget miljö-

tillägg ut.

10 §

För fordon av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 juli 2015 eller senare är bränslefaktorn

2,01. För övriga fordon är

bränslefaktorn 2,19.

För fordon av fordonsår 2015 eller senare som registreras i vägtrafikregistret den 1 januari 2015 eller senare är bränslefaktorn 1,79. För övriga fordon är bränslefaktorn 1,99.

Författningsförslag SOU 2013:84

138

Miljötillägget är

a) 500 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången före utgången av år 2007, och

b) 250 kronor för fordon som blivit skattepliktiga för första gången efter utgången av år 2007.

Denna lag träder ikraft den 1 januari 2017. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för vägtrafikskatt som avser tid före den 1 januari 2017.

SOU 2013:84 Författningsförslag

139

2.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2011:1590 ) om supermiljöbilspremie

Härigenom föreskrivs att 4, 5 och 7 §§ förordningen (2011:1590) om supermiljöbilspremie ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

För fysiska personer är supermiljöbilspremien 40 000 kronor

per supermiljöbil.

För fysiska personer är supermiljöbilspremien

1. 70 000 kronor för en supermiljöbil som enligt uppgift i vägtrafikregistret inte släpper ut någon koldioxid, och

2. 50 000 kronor för en annan supermiljöbil än som avses i 1.

Supermiljöbilspremie enligt första stycket får medges med ett belopp som motsvarar högst 25 procent av bilens nypris. Med bilens nypris avses det pris som bilen hade när den introducerades på den svenska marknaden.

5 §

För juridiska personer uppgår supermiljöbilspremien till ett belopp som per supermiljöbil motsvarar 35 procent av prisskillnaden mellan supermiljöbilen och närmast jämförbara bil, dock högst 40 000 kronor.

För juridiska personer uppgår supermiljöbilspremien till ett belopp som per supermiljöbil motsvarar 35 procent av prisskillnaden mellan supermiljöbilen och närmast jämförbara bil, dock högst

1. 70 000 kronor för en supermiljöbil som enligt uppgift i vägtrafikregistret inte släpper ut någon koldioxid, och

2. 50 000 kronor för en annan supermiljöbil än som avses i 1.

Författningsförslag SOU 2013:84

140

Första stycket gäller endast om supermiljöbilens nypris är högre än nypriset för den närmast jämförbara bilen.

Med bilens nypris avses det pris som bilen hade när den introducerades på den svenska marknaden.

7 §

I den utsträckning det finns medel för det syfte som anges i 1 §, ska en supermiljöbilspremie betalas ut till de första femtusen fysiska eller juridiska personer som under tiden från och med den 1 januari 2012 till och med den 31 december 2014 har förvärvat en ny supermiljöbil som tidigare inte har varit påställd enligt förordningen (2001:650) om vägtrafikregister och ställer på bilen enligt den förordningen.

I den utsträckning det finns medel för det syfte som anges i 1 §, ska en supermiljöbilspremie betalas ut till fysiska eller juridiska personer som under tiden från och med den 1 januari 2012 till och med den 31 december

2020 har förvärvat en ny super-

miljöbil som tidigare inte har varit påställd enligt förordningen (2001:650) om vägtrafikregister och ställer på bilen enligt den förordningen.

Utredningen om fossilfri fordonstrafik föreslår att denna förordning träder ikraft så snart det kan ske efter att utredningen lämnat sitt betänkande.

141

1 Inledning

Frågan om fossilfri fordonstrafik i Sverige är ett initiativ som måste ses mot bakgrund en vidare europeisk och global situation. Lokala, nationella och globala energisystem måste förändras av flera skäl om de ska understödja en långsiktigt hållbar utveckling. Klimatfrågan är ett av dessa skäl. Dess storlek och karaktär behandlas i utredningens kapitel 2. För en analys av olika krav på förändringar av energisystem jorden runt se Global Energy Assessment (GEA, 2012) och den årliga World Energy Outlook (IEA, 2013). Slutsatsen i GEA är att det finns många kombinationer av åtgärder för energieffektiviseringar och förnybar energi som sammantaget kan förnya energisystemen så att den globala uppvärmningen hålls under 2 grader C och så att ekonomisk tillväxt, säkerhetsfrågor, andra miljöproblem, resurstillgång, fattigdomsbekämpning mm kan hanteras samtidigt. Svårigheterna ligger i de institutionella och politiska frågor som kommer i förgrunden när de möjliga tekniska kombinationerna skall realiseras. Transportsektorn utgör ett viktigt område i denna omställning och en framgångsrik förändring i Sverige kan också ha stor betydelse för den europeiska och globala utvecklingen.

1.1 Utredningens direktiv

Enligt direktiven ska utredningen kartlägga möjliga handlingsalternativ och åtgärder som kan reducera transportsektorns utsläpp och dess beroende av fossila bränslen i linje med regeringens vision om en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser år 2050 (Regeringen, 2009). Arbetet ska omfatta alla aspekter av betydelse för att Sverige ska kunna nå prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta år 2030 samt den långsiktiga visionen. I direktiven noteras att andelen hållbara förnybara drivmedel och el behöver öka samtidigt som fordonseffektiviteten för-

Inledning SOU 2013:84

142

bättras. Utredningen ska analysera olika alternativ för hur begreppet fossiloberoende fordonsflotta kan ges en innebörd som stöder regeringens arbete med att nå visionen för 2050.

Direktiven understryker att de av utredningen föreslagna styrmedlen ska ge förutsättningar för att tillgången till hållbara förnybara drivmedel och el motsvarar framtida efterfrågan inom transportsektorn. Förslagen ska understödja utvecklingen mot en transportinfrastruktur och samhällsplanering som stöder val av energieffektiva och klimatvänliga transportsätt. Åtgärderna ska genomföras stegvis och i sådan takt att den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030 samt visionen för 2050 uppnås.

Utredningens bedömningar av skatter och andra ekonomiska styrmedel ska, enligt direktiven, vara konsistenta med regeringens pågående arbete med att samordna dessa styrmedel inom klimat- och energiområdet. Regeringen anser att generellt verkande styrmedel ska utgöra grunden för omställningen och att de kan behöva kompletteras med riktade styrmedel som bl.a. främjar teknisk utveckling.

Utredningen ska eftersträva stabila spelregler som en viktig grund för långsiktiga investeringar. Åtgärderna ska vara samhällsekonomiskt kostnadseffektiva och hållbara gentemot unionsrätten. Direktiven understryker att spelreglerna i Sverige inte bör avvika allt för mycket från reglerna i andra länder och att det internationella sammanhang inom vilken fordonsutvecklingen sker måste beaktas. Utredaren ska analysera effekter på tillgängligheten av biodrivmedel till svenska fordon som kan bli följden av ökad global biobränsleanvändning.

Utredningen ska vidare analysera i vilken grad olika handlingsalternativ och åtgärder riskerar att leda till fastlåsning i vissa tekniker eller till vissa energibärare samt beakta andra relevanta politiska målsättningar, främst med avseende på energi, miljö, transport och konkurrenskraft.

Naturvårdsverkets arbete med förslag till svensk färdplan 2050 (M2011/2426/Kl) utgör del av underlaget för utredningen som också uppmanas beakta det arbete som regeringen kommer att initiera inför kontrollstation 2015. EU:s arbete med att utveckla sektorsvisa strategier för 2050 ska också uppmärksammas liksom andra länders arbete med att ta fram strategier och handlingsplaner, i synnerhet goda exempel från andra EU-länder. Modelleringar på EU-nivå som utförts av kommissionen och International Energy Agency (IEA) liksom kommissionens och IEA:s bedömningar om

Inledning

143

möjliga insatser i olika sektorer ska också beaktas och i möjligaste mån brytas ner till svenska förhållanden.

Utredningens konsekvensanalys ska särskilt bedöma strukturella förändringar och andra konsekvenser för svensk industri och övrigt näringsliv av förslagen, såväl för berörda sektorer som på en aggregerad samhällsnivå. Utredaren ska vidare beakta de samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekterna av åtgärderna samt i förekommande fall ange förslag till finansiering.

Regeringens direktiv till utredningen återges i bilaga 1 till detta betänkande.

1.2 Utredningens tolkning av direktiven

Direktiven anger att utredningen ska redovisa möjliga handlingsalternativ och åtgärder som kan uppfylla visionen om en energiförsörjning utan nettoutsläpp av klimatgaser år 2050. Någon tydlig definition av begreppet nettoutsläpp finns dock varken i direktiven eller i regeringens klimat- och energiproposition (2008/09:162). Utredningens bedömning är att nettoutsläpp från transportsektorn kan uppnås antingen genom att trafiken faktiskt inte släpper utan några klimatgaser alls (nollutsläpp) eller genom att de utsläpp som faktiskt sker kompenseras på något sätt.

Ett sätt att uppväga sektorns utsläpp av växthusgaser är att finansiera utsläppsbegränsande åtgärder i andra länder som inte skulle ha kommit till utförande utan svenskt stöd. Regeringen anger i propositionen att en tredjedel av reduktionsmålet för 2020 får uppfyllas genom utnyttjande av Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer. På kort sikt finns stora skillnader i reduktionskostnad mellan rika länder och utvecklingsländer som gör att det kan vara intressant att de förra delfinansierar åtgärder hos de senare. Men i takt med att de billigaste åtgärderna utnyttjas minskar skillnaden. Om målsättningen dessutom är att en stor del av världen ska ha låga nettoutsläpp eller inga utsläpp alls från sin energianvändning så minskar utrymmet för gränsöverskridande överenskommelser. I sammanhanget är det viktigt att notera att transportsektorns utsläpp under de närmaste årtiondena kommer att svara för en ökande andel av emissionerna inte bara i de nuvarande industriländerna utan globalt. Några stora skillnader mellan länder i olika utvecklingsskeden beträffande förutsättningarna att på ett kostnadseffektivt sätt reducera sektorns emissioner kommer knappast att finnas.

Inledning SOU 2013:84

144

Fordon av olika slag kommer i växande utsträckning att produceras för globala marknader. En rimlig slutsats av detta är att utsläppsreduktion genom investeringar i andra länder kommer att minska i betydelse över tid och knappast spela någon större roll 2050.

Ett annat sätt att kompensera utsläpp från svensk användning av fossil energi skulle kunna vara att tillgodoräkna Sverige nettoupptaget av koldioxid i mark och växtlighet. Regeringen nämner den möjligheten i propositionen men säger att den inte bör utnyttjas för att nå det nationella målet för 2020 samt tillägger att frågan kan bli aktuell när resultatet från förhandlingarna om en framtida internationell klimatregim föreligger. Man kan beträffande denna fråga förmoda att länder med nettoutsläpp från mark och markanvändning kommer att ha en annan syn på ansvarsfrågan än de som har goda förutsättningar för nettoupptag. Det kan uppfattas som utmanande om ett glesbefolkat land med goda förutsättningar avsvär sig en del av ansvaret för energianvändningens utsläpp med hänvisning till ett nettoupptag som länder med sämre förutsättningar inte kan komma i närheten av.

En tredje möjlighet är att balansera utsläpp av fossilt kol från transporterna genom att avskilja och slutförvara koldioxid från anläggningar som drivs med biobränslen. Med tanke på att koldioxidavskiljning och lagring (CCS1) är en teknik som ännu bara utnyttjas i några få anläggningar är det knappast möjligt att nu överblicka om och i vilken utsträckning CCS av utsläpp från biobränsleeldade anläggningar kan bli en väg att kompensera utsläpp av fossil CO

2

från vägtrafiken.

Mot bakgrund av de ovan redovisade omständigheterna blir det nödvändigt att ge begreppet nettoutsläpp en provisorisk tolkning. Utredningen anser att visionen om nettoutsläpp av växthusgaser från transportsektorns energianvändning kan tolkas så att de faktiska utsläppen från fordonstrafiken måste ligga mycket nära noll vid mitten av seklet. Man kan därför tala om fossilfri fordonstrafik.

Regeringen talar i direktiven om transportsektorn. Utredningen bedömer att den förväntas lämna förslag om åtgärder som reducerar utsläppen från trafik i Sverige. Förhållandet att vårt nationella ansvar för utsläppen av växthusgaser enligt FN:s klimatkonvention (UNFCCC) är begränsat till emissioner från inhemska källor talar för en sådan tolkning. Det innebär att uppdraget inte omfattar

1 Carbon Capture and Storage.

Inledning

145

utsläpp från internationella transporter med fartyg och flygplan som börjar eller slutar i Sverige.

Utredningen bedömer vidare att dess förslag i första hand ska avse åtgärder och styrmedel som minskar utsläppen från vägtrafiken. Att låta utredningsarbetet omfatta alla trafikslag och alla typer av fordon och fartyg skulle innebära ett betydande merarbete utöver att hantera vägtrafikens fordon och drivmedel och göra det nödvändigt att till utredningen knyta betydligt fler experter och sakkunniga än vad som annars blir fallet. Flygplan och fartyg används i internationell trafik i större utsträckning än vägfordon och tåg varför drivmedelstillförsel för bunkring i Sverige omfattar betydande kvantiteter som inte förbrukas i nationell trafik. Därtill kommer att en stor del av de berörda flottorna består av fartyg och farkoster som är registrerade utomlands. Sammantaget talar detta för att utredningen bara undantagsvis bör överväga förslag som avser flyget och sjöfarten. Förhållandet att flygets emissioner hanteras i ett internationellt utsläppshandelsystem som är kopplat till EU ETS talar också för en sådan begränsning.

Även om uppdraget i huvudsak begränsas till vägtrafikens fordon och utsläpp måste utredningen i viss mån beröra de övriga tre trafikslagen. Transportarbetets fördelning på trafikslagen har betydelse för den mängd drivmedel som behövs inom vägtrafiken. För att kunna uppskatta storleksordningen av efterfrågan på drivmedel måste utredningen bedöma den ungefärliga omfattningen av byte av trafikslag under de närmaste decennierna samt de direkta och indirekta effekterna på utsläppen av växthusgaser av detta. Dessutom är flyget och sjöfarten potentiella konkurrenter om tillgången till biodrivmedel. Användningen av drivmedel i arbetsmaskiner är också relevant i detta sammanhang.

Regeringen anger att utredningen ska föreslå styrmedel som ger förutsättningar för att tillgången till hållbara förnybara drivmedel och el ska motsvara framtida efterfrågan inom transportsektorn. Detta skapar en potentiell konflikt med kraven på att klimatpolitiken ska vara kostnadseffektiv och att spelreglerna i Sverige inte påtagligt bör avvika från reglerna i andra länder och då i första andra EU-medlemsländer. Unionsrätten begränsar i vissa avseenden Sveriges handlingsfrihet. Detta gäller särskilt statsstödsreglerna samt energiskattedirektivet, förnybartdirektivet och bränslekvalitetsdirektivet.

Regeringen understryker betydelsen av att steg tas mot den långsiktiga prioriteringen av en fossiloberoende fordonsflotta år 2030.

Inledning SOU 2013:84

146

Utredningen uppfattar det som ett önskemål om att presentera detaljerade förslag till åtgärder, inklusive val av styrmedel och lagstiftning. Detta kan bedömas som särskilt viktigt i de fall där en snabb lansering är angelägen till följd av att tillräckligt beslutsunderlag finns och effekten kan bli betydande även på kort sikt.

Direktiven innebär inte något uppdrag till utredningen att se över inriktningen hos det statliga stödet till forskning om transporter och klimat och inte heller bidrag till demonstrationsanläggningar. Däremot är det naturligt att utredningen analyserar vilka åtgärder som behövs för att göra det möjligt för ny teknik att ta steget från pilotverksamhet till kommersiell skala.

1.3 Stora värden på spel

Att begränsa den redan pågående klimatförändringen är kanske den största utmaning som mänskligheten ställts inför. Regeringens målsättning om att göra Sverige klimatneutralt till mitten av detta århundrade visar på medvetenhet om situationens allvar. För den inhemska transportsektorn innebär visionen att utsläppen av koldioxid bör minska från drygt 20 miljoner ton per år till en nivå nära noll på mindre än 40 år. Därtill kommer en nödvändig reduktion av de utsläpp av koldioxid som bunkring i vårt land av bränslen för internationell sjö- och luftfart ger upphov till (cirka 9 miljoner ton/år) samt en kraftfull reduktion av användningen av fossila drivmedel i arbetsmaskiner (som inte räknas till transportsektorn). Därtill kommer de indirekta utsläpp som för närvarande föranleds av tillverkning och underhåll av fordon och infrastruktur, liksom framställning av drivmedel.

Att på så förhållandevis kort sikt genomföra en total förändring av en sektors energiförsörjning ställer stora krav på beslutsunderlag, långsiktig planering och politisk beslutsamhet. Omställningen kan bli kostsam om man inte tidigt identifierar och förmår utnyttja åtgärder med hög kostnadseffektivitet. Om den genomsnittliga merkostnaden i förhållande till en situation där inga särskilda åtgärder vidtas hamnar på en krona per kilo koldioxid, kommer klimatanpassningen av den inhemska transportsektorn att kosta över 20 miljarder kronor per år vid mitten av århundrandet. I den hittillsvarande praktiken finns exempel på klimatåtgärder inom transportsektorn som kostat mer än tre kronor per kilo koldioxid. Det innebär att skillnaden mellan en mer eller mindre kostnadseffektiv

Inledning

147

klimatpolitik inom transportområdet på årsbasis kan bli väsentligt större än 10 miljarder kronor per år i nuvarande penningvärde. Vid en värdering av kostnaderna måste dock hänsyn även tas till förekomsten av betydande positiva bieffekter.

Omställningen kommer att beröra alla trafikanter och alla typer av transporter och sannolikt kräva betydande förändringar av villkor och styrmedel. Att en rad identifierade åtgärder med låg (eller t.o.m. negativ) kostnad bara utnyttjas i ringa utsträckning kan vara tecken på att företag och medborgare tar alltför lätt på klimatfrågan, är dåligt informerade eller bedömer att åtgärderna trots låga kostnader inte är värda att övervägas. Exempel på sådana åtgärder är sparsam körning, skärpt övervakning av hastighetsgränser samt ändrade regler för reseavdrag och beskattning av förmånen av fri parkeringsplats. Den som inte utnyttjar sådana möjligheter måste vara beredd på att det leder till att samhället antingen måste vidta alternativa åtgärder till betydligt högre kostnad eller ompröva klimatmålet. Utredningens bedömning är att en framgångsrik och kostnadseffektiv klimatpolitik måste bygga på ett stort antal åtgärder som kompletterar varandra samt på införande av ett antal nya styrmedel vars användning i en del fall kräver omprövning av invanda föreställningar och prioriteringar. Utredningen hoppas därför att läsaren vill ta del av dess överväganden och förslag med ett öppet sinnelag och aldrig glömmer att målsättningen är att uppnå regeringens klimatvision för år 2050 med tydliga steg mot densamma 2030.

1.4 Vägval i fråga om principer och metod

Utredningens uppgift är komplicerad och mycket omfattande. Direktiven understryker att uppdraget omfattar alla aspekter av betydelse för att Sverige ska kunna nå den långsiktiga prioriteringen och visionen. För att komma rätt under utredningsarbetet och göra korrekta prioriteringar är det nödvändigt att inledningsvis ta ställning i några vägvalsfrågor.

Inledning SOU 2013:84

148

1.4.1 Principer för val av styrmedel och finansiering

I direktiven anges att generellt verkande styrmedel som sätter pris på utsläppen ska utgöra grunden för omställningen och den förväntar sig att utredningen ska redovisa förslag till finansiering av sina åtgärder. Direktiven hänvisar inte explicit till principen om att förorenaren ska betala, men av det nyss återgivna och proposition 2008/09:162 (s. 228) framgår att det är trafikanterna och inte skattebetalarna som ska stå för kostnaden. En sådan allokering av kostnadsansvaret är också konsistent med regeringens krav på att åtgärderna ska vara kostnadseffektiva.

Transporter kan ibland behöva subventioneras men knappast av miljöskäl. Det mest uppenbara stödbehovet finns inom lokal och regional kollektivtrafik där utan partiell skattefinansiering utbudet skulle riskera att bli så litet att körkorts- eller billösa medborgare inte skulle kunna ta sig till arbetsplatser, skolor, sjukhus och kommunala inrättningar. Behov av stöd kan också finnas för att hålla samman landet och bereda alla landsändar rimliga förbindelser med huvudstaden. Däremot finns varken från tillgänglighets- eller miljösynpunkt anledning att subventionera långväga resande på sträckor som har tillräckligt underlag för acceptabel turtäthet. Grundprincipen bör således vara att subventionera när det är nödvändigt för att upprätthålla tillräcklig frekvens hos kollektivtrafiken men inte med mer än vad som krävs för att uppfylla transportpolitikens tillgänglighetsmål.

En utgångspunkt för utredningens arbete bör därför, i enlighet med direktiven, vara att beskatta det man vill bli av med i stället för att subventionera trafikslag, fordon eller drivmedel som man tror på. Erfarenheter från Sverige och omvärlden visar att en nackdel förknippad med subventioner är att det inte sällan visar sig att man valt att stödja ett förlorande koncept när man trodde sig kora en vinnare. Direktiven uppmärksammar också att en del handlingsalternativ och åtgärder kan riskera leda till fastlåsning i vissa tekniker eller till vissa energibärare. Det skulle t.ex. kunna bli följden av åtgärder som skapar ett långsiktigt bidragsberoende. Mot detta kan invändas att det behövs riktade subventioner för att underlätta marknadsinträde för nya och lovande tekniker. Ett sätt att minimera risken för suboptimering och fastlåsningar kan i sådana sammanhang vara att begränsa stödet i tid och att stegvis genomföra en förutbestämd nedtrappning.

Inledning

149

Regeringen anger att utredningens förslag ska vara finansierade i den mån som de belastar statsbudgeten. Utredningen uppfattar det så att den beträffande kostnader som direkt påverkar statsbudgeten måste lämna förslag om finansiering. Däremot kan det inte vara rimligt att utredningen ska ta ansvar för bortfall av intäkter som blir följden av att berörda skattebaser krymper som resultat av åtgärder som vidtas i syfte att minska trafikens bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp.

Finansiering av direkta kostnader för åtgärder som belastar statsbudgeten bör kunna ske antingen genom korssubventionering av typ bonus/malus (där avgifter finansierar bidrag) eller genom förslag från utredningen om avskaffande av vissa existerande subventioner av fordon, drivmedel eller transporter. En tredje möjlighet är förstås att lämna förslag om nya eller höjda skatter.

1.4.2 Val av systemgränser och tidshorisonter

Regeringen har i direktiven bestämt gränserna för utredningens uppdrag. Tidshorisonten är 2050 och uppdraget gäller utsläpp från den svenska transportsektorn. Men klimatfrågan är global och effekterna av svenska transportval märks i många fall utanför sektorn och/eller utanför landets gränser, t.ex. genom köp av fordon och drivmedel som producerats i andra sektorer och delvis utomlands. För att inte hamna i en klimatmässig suboptimering är det viktigt att vara uppmärksam på att val av vissa tekniker och drivmedel kan ge upphov till större utsläpp och miljöpåverkan än andra när man vidgar systemgränserna och tidshorisonten och beaktar effekter i alla led av olika produktionskedjor.

Regeringen understryker att Sverige bör gå någorlunda i takt med EU och inte vidta åtgärder eller införa regler som påtagligt skiljer sig från de som tillämpas i grannländerna. Samtidigt är den svenska ambitionsnivån väsentligt högre än EU:s. Utredningens målsättning är att göra transporterna klimatneutrala till 2050, medan EU:s mål är att minska sektorns klimatutsläpp med 60 procent till samma tidpunkt. Skillnaden är betydande inte minst med tanke på att man kan anta att marginalkostnaden stiger ju närmare visionen om nettonollutsläpp man kommer. Den svenska visionen för 2050 kräver dessutom att Sverige hunnit väsentligt längre år 2020 eller 2030 än övriga EU om Sverige tidsmässigt ska ha en chans att klara uppgiften. Det kan tala för att etappmålen bör sättas så att Sverige

Inledning SOU 2013:84

150

som ett minimum åstadkommer en linjär reduktion av sektorns klimatpåverkan, en fråga som uppmärksammades av många under remissen på Klimatberedningens betänkande (se Prop. 2008/09:162, s. 35). Att sätta ribban lågt under det inledande skedet kan leda till en tempoförlust som senare kan visa sig svår att upphämta. Med tanke på betydande variationer i de potentiella åtgärdernas ledtider och kostnader kan tyngdpunkten i valet av styrmedel och åtgärder dock behöva skilja sig mellan de olika etapperna. Utredningen återkommer till denna problematik i kapitel 16.

Läsaren bör vara uppmärksam på att uppgiften att klimatneutralisera transporterna ska genomföras under ökad efterfrågan på godstransporter och växande krav på mobilitet. Det finns en stark historisk koppling mellan bruttonationalproduktens (BNP) och godstransportarbetets tillväxt. Sambandet är något svagare för persontransporter, sannolikt därför att medborgarnas tidsbudget och preferenser sätter gränser för deras resande. Internationella studier visar att den tid som genomsnittsmänniskan i olika kulturer och vid olika tider använder till förflyttning är relativt konstant. Att resandet trots allt växer är en följd av att ökade inkomster medger köp av högre hastighet. Sedan mitten av 1800-talet har snabbare trafikslag successivt tagit marknadsandelar på de långsammares bekostnad. Bilen var under lång tid den viktigaste motorn i denna förändring, men bilismen tycks nu närma sig en mättnadsnivå, kanske delvis därför att medelhastigheten i vägtrafiken snarare minskar än ökar. I stället fortsätter persontransportarbetet att växa genom fler och längre resor med ännu snabbare trafikslag. Trafikverket kom under arbetet med Kapacitetsuppdraget i sitt klimatalternativ fram till att en reduktion av vägtransporternas koldioxidutsläpp med 80 procent till 2030, även under optimala förhållanden (vad beträffar effekter av andra åtgärder), skulle kräva att bilresandet minskar med 20 procent och att godstransportarbetet på väg inte fortsätter att växa. Att minska mobiliteten är inte eftersträvansvärt i sig, men att allt annat lika blir det svårare att nå klimatmålet vid höga transportvolymer än vid något mindre. I sammanhanget är det nödvändigt att förstå att de viktigaste drivkrafterna bakom ökade persontransporter historiskt varit att inkomsterna ökat snabbare än kostnaden för resor, fordon och drivmedel och att genomsnittshastigheten ökat. För godstransporter är situationen mera komplicerad, eftersom efterfrågan påverkas av fler faktorer, bland dem ekonomisk tillväxt och näringslivsstruktur samt den inre marknadens framväxt och globaliseringen. Även beträff-

Inledning

151

andet transport av gods är dock priset en betydelsefull faktor. Under industrialismen har kostnader och priser för frakter med olika trafikslag varit successivt fallande, vilket till en mindre del varit följden av att operatörerna och deras kunder helt eller delvis sluppit ta ansvar för kostnader för infrastruktur, trafikolyckor och miljöpåverkan.

1.4.2.1 Ekonomiska systemförutsättningar

Enligt ekonomisk teori bör externaliteter åtgärdas antingen genom tekniska krav och åtgärder som undanröjer dem eller genom avgifter som internaliserar den kostnad för samhället som de utgör. I det senare fallet måste man beträffande koldioxid konstatera att problemet är globalt och det därför från en ekonomisk-teoretisk utgångspunkt vore optimalt att sätta samma pris på de oönskade utsläppen oavsett var på jorden de äger rum. Det är av politiska skäl och på grund av skillnader i utvecklingsnivå mellan olika länder emellertid inte en framkomlig väg.

EU har inte heller kunnat införa samma skatt på koldioxid från alla källor eller förmått inkludera utsläpp från alla sektorer i sitt utsläppshandelssystem (EU ETS). Anledningen är främst att man befarar att likabehandling skulle driva upp kostnaderna för energiintensiva industrier som konkurrerar på världsmarknaden. En väsentligt högre kostnadsnivå i Europa skulle kunna leda till att produktionen helt eller delvis flyttar till länder med lägre klimatkrav (koldioxidläckage). EU har därför valt att inte låta vägtrafikens utsläpp omfattas av handelssystemet och därmed etablerat ett tvåprissystem (eller ett flerprissystem om man beaktar skillnaderna mellan olika medlemsländer). Det innebär att ett kilo koldioxid i praktiken värderas mycket högre i Sverige när fossil energi förbränns i vägfordon än när den utnyttjas i verksamheter som omfattas av EU ETS. Detta är delvis ett resultat av beslutet om att inte låta alla utsläpp omfattas av handelssystemet och delvis en följd av att den ekonomiska krisen dämpat efterfrågan på utsläppsrätter.

Tvåprissystemet är en realitet som utredningen måste acceptera och som den svenska regeringen bara på längre sikt och i mycket begränsad utsträckning kan påverka. Dock kan skillnaden i pris minska om utsläppstaket i handelssystemet sänks mer än vad som redan beslutats och om reglerna i övrigt skärps. Vad utredningen däremot bör uppmärksamma är betydelsen av att reduktion av kol-

Inledning SOU 2013:84

152

dioxidutsläpp från den icke-handlande svenska sektorn värderas lika oavsett åtgärd. Värdet av att reducera emissionerna med ett kilo bedöms med ett sådant synsätt som lika stort oavsett om minskningen är ett resultat av åtgärder som effektiviserar transportarbetet eller är en följd av förändringar som gör fordonen mera energieffektiva eller effekten av ett skifte till drivmedel med lägre klimatpåverkan. Att beakta denna princip är viktigt om klimatanpassningen av transportsektorn ska kunna genomföras på ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt. I detta sammanhang är det förstås viktigt att beakta att en del åtgärder kan ha positiva eller negativa bieffekter som också bör beaktas.

I ett avseende får EU:s tvåprissystem en uppenbart negativ effekt. Utsläpp från olika delar av transportsektorn värderas olika till följd av att elproduktionens och flygets emissioner ligger under utsläppstaket medan den fossildrivna vägtrafikens ligger utanför. Sjöfartens ligger också utanför men är i motsats till vägtrafikens inte föremål för någon pålaga alls. Inte heller detta kan utredningen påverka men den kan däremot beakta denna skillnad i sina överväganden. Inrikesflyget är inte mera konkurrensutsatt än tågen och vägtrafiken så det finns ingen anledning från klimatsynpunkt att tillämpa skilda ambitionsnivåer.

1.4.2.2 Tidsperspektivet från klimatsynpunkt

Koldioxid är inte den enda växthusgasen. För att beräkna effekten av gaserna på ett jämförbart sätt räknas de övriga gasernas klimatpåverkan om till koldioxidekvivalenter. De olika växthusgaserna har emellertid olika lång genomsnittlig uppehållstid i atmosfären. Vanligen värderas deras koldioxidekvivalenta klimatpåverkan i ett hundraårsperspektiv. En sådan jämförelsegrund är emellertid inte självklar. Den verkliga utmaningen är inte att genomföra en viss reduktion till något avlägset framtida årtal utan att se till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären inte blir så hög att den medför att medeltemperaturen på jorden ökar med mer än 2 grader i förhållande till förindustriell nivå. Eftersom koncentrationen av koldioxid nu ligger mycket nära 400 ppm är risken betydande att fortsatta utsläpp av växthusgaser medför att den hamnar över den nivå som forskningen bedömer vara kritisk. Detta förhållande har flera implikationer som utredningen behöver beakta. Möjligheten att använda ett kortare tidsperspektiv än hundra år är en av dem

Inledning

153

och har främst bäring på frågan hur man bör bedöma effekter av läckage av oförbränt metan från biogas och naturgas, se kapitel 2.

Flera andra aspekter påverkas av valet av tidsperspektiv. En är frågan om hur man från klimatsynpunkt bör se på dynamiken i kolcykeln för energigrödor att återuppta den mängd koldioxid som frigörs vid förbränning av biodrivmedlen (eller släpps ut under framställningsprocessen). En fråga är hur man ska bedöma utsläpp i närtid från byggande av infrastruktur som på sikt kan komma att balanseras av minskade utsläpp genom t.ex. överföring av trafik från vägar till spår. Med tvågradersmålet i beaktande bör återvinningstiden för utsläppen från anläggningsarbetena vara förhållandevis kort. Å andra sidan behöver valet av investeringar i infrastruktur stödja utvecklingen mot minskade utsläpp under lång tid.

Frågan om och när åtgärder som skulle kunna vidtas till låg eller till och med negativ kostnad utnyttjas är viktig. Att de förblivit oanvända kan bero på bristande kunskap, ointresse och marknadsmisslyckanden eller på att berörda individer bedömer uppoffringen på annat sätt. Att klimatanpassa hastighet och körstil kan vara ett exempel. Från tvågradersmålets synpunkt är dock skillnaden stor mellan att införa styrmedel och åtgärder som gör att dessa möjligheter utnyttjas i närtid och att vänta med det i 20–40 år.

1.4.2.3 Stora med ändå begränsade mängder förnybar energi

Sveriges har mycket goda förutsättningar för fossilfri kraftproduktion och utnyttjande av bioenergi. Sverige har över tio gånger mer skogsmark per capita än genomsnittseuropén och producerar sex gånger mer bioenergi (exkl. energiinnehållet i papper, massa och trävaror). Sverige har dessutom 13 gånger mer vattenkraft och mycket goda förutsättningar för vindkraft samt dessutom mer kärnkraft per capita än något annat land i världen. Energianvändningen är emellertid drygt 50 procent högre per capita än EUgenomsnittet, delvis genom att den svenska fordonsflottan rymmer många betydligt större och mer drivmedelskrävande bilar än EUgenomsnittet. Elförbrukningen per capita är nästan 2,5 gånger så hög som EU-genomsnittet. Det senare är delvis en följd av att Sverige, räknat per capita, har en stor elintensiv industri och omfattande användning av el för uppvärmning.

Den mängd bioråvara som utan negativa konsekvenser för mark, vatten, biologisk mångfald och livsmedelsförsörjning kan frigöras

Inledning SOU 2013:84

154

för energiändamål är begränsad nationellt och globalt. Sverige har bättre förutsättningar än de flesta länder, men eftersom växthusgaserna utgör ett globalt problem bör de samlade biologiska resurserna användas så att de får optimal nytta från klimatsynpunkt. Det kan tala för att Sverige borde vara en naturlig nettoexportör av bioenergi (även utöver exporten av papper, massa och trävaror). En förutsättning för detta är att resurserna används effektivt.

Eftersom Sverige bara har en dryg promille av världsbefolkningen skulle fordonsflottan kunna vara helt försörjd med biodrivmedel så länge Sverige är ensamt eller nästan ensamt om att klimatanpassa transporterna. Men för att klimatpolitiken ska bli globalt framgångsrik krävs att alla andra också avvecklar eller drastiskt minskar sitt beroende av fossil energi. Utredningen drar av detta slutsatsen att omställningen av den svenska transportsektorn bör utformas så att bioenergiresurser utnyttjas effektivt och användningen av bioenergi hålls på en nivå som är långsiktigt hållbar. I det sammanhanget får man inte glömma att biomassa även används i andra samhällssektorer.

Det finns således ingen enkel lösning på klimatproblemet. Det handlar i stället om ett systemskifte där man måste vara beredd att pröva alla idéer i jakten på kostnads- och resurseffektiva åtgärder. Med klimatanpassning som överordnat mål måste man vara beredd att acceptera att omställningen kommer att leda till betydande förändringar av samhällets energi- och transportsystem.

1.4.3 De fem åtgärdsalternativen

Generellt sätt är åtgärder som syftar till högre effektivitet och medför lägre efterfrågan på energi attraktiva eftersom dessa åtgärder tenderar att ha begränsade negativa effekter. Det är därför en huvudregel att i första hand driva effektiviseringar.2 Transportsystemen kan göras mera effektiva och efterfrågan på transporter dämpas. Effektivare fordon, inklusive utnyttjande av partiell elektrifiering av trafiken kan ytterligare begränsa energianvändningen för transporter. Att bara en del av omställningen kan klaras genom byte av drivmedel har framgått av en rad tidigare studier utförda av bland andra Naturvårdsverket (2012a), Trafikverket (2012a), Elforsk och Svensk Energi (2013a) och ett konsortium på uppdrag av EUkommissionen (2011a) och IEA (2012a). Men även om man skulle

2 Se t.ex. GEA (2012).

Inledning

155

våga hoppas att potentialen för biodrivmedel och el är mycket stor vore det oklokt att förlita sig på att fossila bränslen kan ersättas i huvudsak genom byte av drivmedel. Det beror på att ledtiden för en fullständig omställning baserad på en åtgärd blir för lång. Eftersom utsläppsbegränsningar brådskar om tvågradersmålet ska uppnås blir det nödvändigt att utnyttja parallella åtgärdsstrategier som kompletterar varandra. Om något eller några av åtgärdsalternativen efter ett antal år visar sig vara otillräckligt har tid gått förlorad som kan behövas för att underlätta omställningen med ökat utnyttjande av andra åtgärdskategorier. Dock gäller alltid att fossila drivmedel måste ersättas med fossiloberoende drivmedel, bioenergi eller fossilfri el, mängden av dessa påverkas av de första tre första åtgärdskategorierna nedan. Utredningen räknar med att omställningen kräver långtgående insatser inom följande fem åtgärdsområden:

1. Stimulera samhällsomställning mot minskade och effektivare transporter

2. Infrastrukturåtgärder och byte av trafikslag

3. Effektivare fordon och ett energieffektivare framförande av fordon

4. Biodrivmedel

5. Eldrivna vägtransporter

Tidigare studier har i scenarier identifierat potentialer och åtgärder utifrån ingenjörsmässiga bedömningar. Utredningens uppgift är att gå ett steg längre och visa vilka konkreta åtgärder och styrmedel som krävs för ett framgångsrikt genomförande av klimatanpassningsstrategin inom sektorn fordonstrafik i Sverige.

1.4.4 Samhällsekonomiska bedömningar

Utredningens direktiv understryker nödvändigheten av att lösa problemen på ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt. Det innebär att utredningen i analysen av de ekonomiska konsekvenserna måste ta hänsyn till förslagens positiva och negativa bieffekter. Många av de potentiella åtgärderna kan förväntas medföra avsevärda positiva sidoeffekter i form av t.ex. färre olyckor, minskade utsläpp av partiklar och kväveoxider, lägre fordonsslitage och förbättrad folkhälsa. Men negativa sidoeffekter kan också uppkomma för berörda verksamheter, t.ex. i form av ökad restid.

Inledning SOU 2013:84

156

I sammanhanget är det viktigt att inse att skillnaden mellan samhälls- och privatekonomisk lönsamhet kan vara betydande. Vid nyttokostnadsbedömningar av investeringar i ny transportinfrastruktur utgör detta inget problem, eftersom kostnaderna vanligen bärs av stat eller kommun. För åtgärder som måste bekostas av producenter eller konsumenter kan däremot problem uppkomma om skillnaden mellan privat och samhällelig lönsamhet är stor. Teoretiskt finns två vägar om man vill minska klyftan. Man kan genom avgifter internalisera alla relevanta externa kostnader som de olika trafikslagen ger upphov till. Då reduceras producentens/konsumentens kostnader när en klimatåtgärd samtidigt minskar en annan externalitet och detta bidrar förstås till åtgärdens företags- eller privatekonomiska lönsamhet. Det är emellertid en komplicerad väg som inte alltid ter sig framkomlig. Den andra utvägen är att staten stödjer åtgärden med vad som motsvarar skillnaden mellan samhällsekonomisk och privatekonomisk intäkt. Men då uppkommer svårigheter genom att EU:s statsstöds- och konkurrensregler begränsar medlemsländernas möjligheter.

1.5 Betänkandets struktur

Betänkandet är uppbyggt på traditionellt sätt och inleds med några kapitel som i större detalj beskriver de yttre förutsättningarna för omställningen samt värderar effekterna av hittills vidtagna åtgärder. Därefter följer officiella prognoser och alternativa bedömningar för trafikarbetets- och fordonsparkens utveckling samt sektorns energianvändning.

I bakgrundskapitlen 5–12 redovisas sedan grundläggande information om de planeringsmässiga och tekniska förutsättningarna att minska utsläppen genom åtgärder inom de fem ovan nämnda åtgärdskategorierna. Det är inte frågan om någon uttömmande genomgång av de tekniska och produktionsmässiga aspekterna utan texten är tänkt att bilda den bakgrund till förslagskapitlen som offentliga och privata beslutsfattare och den intresserade allmänheten kan vara betjänt av. Utredningen har avsiktligt valt att begränsa textmassan i syfte att göra det möjligt att presentera betänkandet i en volym. De många referenserna skapar möjlighet för den som vill tränga djupare att göra det. Dessutom har utredningen lagt ut kapitelutkast och beställt bakgrundsmaterial på sin hemsida, www.sou.gov.se/fossilfri.

Inledning

157

Bakgrundskapitlen följs i kapitel 13 av en sammanfattning av potentialer och möjligheter som i sin tur utgör underlag för utredningens förslag till styrmedel för att utnyttja en stor andel av de identifierade potentialerna i kapitel 14 där utredningens konkreta förslag till åtgärder och styrmedel presenteras följt av en konsekvensanalys i kapitel 15. Förslag för transportsektorns stegvisa klimatanpassning inklusive definition av begreppet fossiloberoende fordonsflotta presenteras i kapitel 16. Kapitel 17 innehåller förslag till lagtexter, följda av bilagor med utredningens direktiv, definitioner och förkortningar och enheter.

159

2 Klimatpolitikens förutsättningar

Klimatförändringen är förmodligen vår tids största och svåraste miljöfråga.1Den globala uppvärmningen och medföljande förändringar i nederbörd, havsnivå, havsis m.m. är en följd av utsläpp från användning av fossila bränslen och avskogning. Vid sidan av koldioxid spelar även metan, lustgas och ett flertal halokarbongaser stor roll. Svaveldioxid och sot samt kväveoxider och flyktiga kolväten bidrar också till klimatförändringar (UNEP and WMO 2011). FN:s klimatpanel IPCC har sedan 1990 genomfört sammanställningar av klimatforskningen som omfattar naturvetenskap, samhällsvetenskap och teknikvetenskap2. Kunskapen om klimatförändringar är väletablerad (Rummukainen et al., 2010, 2011). Utöver specifika forskningsresultat finns även ett flertal expertrapporter och synteser från internationella organisationer och vetenskapliga råd. Några av dessa citeras i texten nedan. Kunskapsutvecklingen pågår och nya rön tillkommer kontinuerligt, men de grundläggande resultaten från tidigare studier har visat sig välgrundade (IPCC, 2013). Klimatet förändras, orsaken är mänskliga verksamheter och även om det är möjligt att begränsa klimatets förändring på sikt, givet bestämda utsläppsminskningar, är en del klimateffekter oundvikliga.

Klimatförändringen påverkar bland annat temperatur, nederbörd, snö, isar och havsnivå. Den globala medeltemperaturen är den enskilt mest uppmärksammade aspekten. Den globala uppvärmningen är otvetydig (IPCC, 2013) och den uppgår i dag till cirka 0,85 grader under 1880–2012. Eftersom klimatsystemets respons på utsläppen sker med en viss eftersläpning, syns de hittills-

1 Kapitlet bygger till en mindre del på underlag från Markku Rummukainen, SMHI. 2 Hittills har IPCC gett ut fyra av dess största rapporter. Dess fjärde stora rapport är från 2007 (IPCC 2007a, b, c). Den första delen i dess femte rapport utgavs i september 2013 och de resterande delarna ska ges ut 2014. Utöver dessa stora kunskapssammanställningar har IPCC tagit fram rapporter som är fokuserade på specifika delfrågor, till exempel extremer (IPCC 2012).

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

160

varande emissionernas effekt inte helt än och den globala medeltemperaturen kommer att öka med ytterligare cirka en halv grad till följd av utsläppen hittills3. Därtill fortsätter de globala utsläppen att öka i en allt snabbare takt (IEA 2012b, Friedlingstein 2010). Under 2000-talet har de globala utsläppen i genomsnitt ökat med cirka 3 procent per år vilket kraftigt överstiger ökningstakten på cirka 1 procent per år under slutet av 1900-talet.

De historiska utsläppens klimatpåverkan späs på av nya utsläpp, vilket ökar uppvärmningen ytterligare. Om utsläppen fortsätter att öka kan den globala uppvärmningen vid fortsatta utsläpp hamna någonstans mellan 2 och uppemot 5 grader i slutet av detta århundrade, jämfört med industrialismens början (IPCC, 2013). För att begränsa den globala uppvärmningen till maximalt två grader förutsätts en snar kulminering av de globala utsläppen för att de därefter snabbt minskar mot noll senare under 2000-talet (IPCC, 2013).

De omfattande effekterna på samhället och naturen understryker klimatfrågans stora betydelse. Globalt berörs vattentillgångar, livsmedelsproduktion, havsnivån och biologisk mångfald samt mänsklig hälsa (IPCC 2007b, Stern 2007, Rummukainen et al., 2011). Förändringar såväl i medeltemperatur och andra genomsnittliga klimatförhållanden som i värmeböljor, torka, översvämningar och andra typer av extrema väder- och klimathändelser är betydelsefulla (IPCC, 2012a). Koldioxidutsläppen medför dessutom havsförsurning. Generellt gäller att klimateffekterna förvärrar andra miljöproblem och försvårar fattigdomsbekämpningen.

FN:s klimatkonvention och arbetet med att 2.1

minska klimatförändringen

Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar, United Nations Framework Convention on Climate Change (UNCCC), är ett fördrag från Riokonferensen 1992. Den trädde i kraft 1994 och utgör basen för det internationella samarbetet inom klimatområdet. Konventionens långsiktiga mål är att stabilisera halterna av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förhindrar farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet.

3 Se t.ex. Rummukainen et al. 2010, kap. 10.2.

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

161

Klimatkonventionen är en ramkonvention och som sådan innehåller den inga bindande krav på minskade utsläpp. De s.k. Annex I-länderna (OECD-länderna samt länderna i det forna östblocket) uppmanas dock att stabilisera sina utsläpp av växthusgaser på 1990 års nivå och de måste rapportera sina utsläpp årligen. Klimatkonventionens Kyotoprotokoll, som slöts 1997 och trädde i kraft 2005, har som mål att de årliga utsläppen av sex olika växthusgaser ska minska med minst 5,2 procent från året 1990 till perioden 2008–2012 för berörda industriländer4. I december 2012 beslutade konventionens parter om Kyotoavtalets andra åtagandeperiod som sträcker sig till 2020. Förhandlingar har börjat om ett nytt globalt klimatavtal som ska träda i kraft 2020 (UNFCCC 2012).

Det är möjligt att på sikt begränsa klimatförändringarna i linje med tvågradersmålet, och att minska effekterna av de förändringar som inte kan undvikas (IPCC 2007c, UNEP 2010, 2011a, 2012, Stern 2007). Åtgärderna delas in sådana som gäller minskning av utsläppen (”mitigation”) respektive de som avser anpassning till klimatförändringen (”adaptation”). Anpassning handlar om att genom åtgärder för minskad sårbarhet och ökad motståndskraft (resiliens) reducera riskerna med klimatförändringens effekter.

Mitigation och anpassning kompletterar varandra. Eftersom klimatförändringarna är redan pågående och kommer att fortsätta något även under ambitiös klimatpolitik, är klimatanpassning nödvändigt. Det grundläggande i klimatarbetet bör vara utsläppsminskningar, eftersom det finns begränsningar i möjligheterna till anpassning. Ju större klimatförändringarna blir, desto mer ökar dessutom osäkerheterna kring oförutsedda händelser i klimatsystemet (Lenton 2008, Världsbanken 2012, IPCC 2013).

Tvågradersmålet 2.2

Klimatkonventionens mål är att begränsa den globala uppvärmningen. EU fastställde målet att begränsa den globala temperaturhöjningen till två grader, jämfört med förindustriell nivå, i unionens gemensamma klimatpolitik redan 1996, och har bekräftat det i olika omgångar (Europeiska rådet 1996a, 2005, 2011). Tvågradersmålet nämndes i det så kallade Copenhagen Accord som noterades under klimatkonventionens 15:e partsmöte (COP15) i Köpenhamn 2009. Det var dock först vid COP16 ett år senare i

4 De länder som återfinns i Kyotoprotokollets Annex B.

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

162

Cancun som tvågradersmålet fastställdes (UNFCCC, 2010). Samtidigt beslutade man om att 2013 ‒2015 göra en översyn av målets tillräcklighet, vilket kan leda till en skärpning av temperaturmålet.

Tvågradersmålet förutsätter att de globala utsläppen når sin kulmen före 2020 för att därefter minska mot en halvering eller en större minskning fram till 2050 (IPCC 2007c) för att därefter fortsätta minska mot noll. Hur stor minskningstakt som behövs efter de globala utsläppens kulminering beror givetvis på när kulmen inträffar, på vilken nivå detta sker samt på vilka reduktionsmål som sätts upp på längre sikt, till exempel fram till 2050 (Rummukainen et al., 2011). Ju senare utsläppen kulminerar och ju högre nivån då hunnit bli, desto snabbare minskningstakt behövs därefter för att uppnå ett visst temperaturmål. Befintlig litteratur anger att en utsläppsminskningstakt på över 3 procent per år5 kan vara svår att åstadkomma på grund av politiska och sociala faktorer, även om det tekniskt skulle kunna gå. Möjligheten att begränsa klimatförändringarna upphör inte ifall utsläppen kulminerar något senare eller minskar i en något långsammare takt. Dock innebär mindre effektiva åtgärder både att sannolikheten att nå tvågradersmålet minskar och att sannolikheten för betydligt större förändringar ökar, till exempel en 4–6 graders uppvärmning mot slutet av 2000talet (IEA 2012a, Världsbanken 2012). Det skulle innebära mycket stora klimatförändringar som inte har någon motsvarighet under ett historiskt perspektiv på kanske flera miljontals år och än mindre i mänsklighetens eget tidsperspektiv.

Europeiska Unionens klimatarbete 2.3

EU:s övergripande klimatmål är att hindra den globala uppvärmningen från att öka med mer än två grader jämfört med tiden innan industrialiseringen startade. I klimatkonventionens Kyotoprotokoll åtog sig EU:s dåvarande 15 medlemsländer att minska sina utsläpp av de 6 gaser som tagits upp i Kyotoprotokollet med 8 procent 2010 från 1990 års nivå6. Utfallet för alla växthusgaser från nuvarande EU 27 blev minus 15 procent (-12 procent för CO

2

).

Tabell 2.1 visar utfallet fördelat på huvudsakliga områden samt mera detaljerat för de olika trafikslagen. Bunkring av bränslen för

5 Det kan noteras att en minskningstakt på 3 procent per år är lika stor som dagens utsläppsökningstakt. 6 Åtagandet gäller egentligen medelvärdet under perioden 2008–2012 som jämförs med 1990.

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

163

användning i utrikes flyg och sjöfart omfattas inte av EU:s ansvar och täcks inte av tabellen. Användning av sådana flygbränslen växte med 90 procent mellan 1990 och 2010 och under samma period ökade mängden bunker för utrikes sjöfart med 34 procent.

Tabell 2.1 Utsläpp av växthusgaser inom EU 27 1990 och 2010 samt förändring. Miljoner ton koldioxidekvivalenter

och procent

1990 2010 Procentuell förändring

Inrikesflyg

14,1 17,4

+ 23,4

nrikes sjöfart

17,9 19,3

+ 7,8

Vägtransporter

718,2 876,6

+ 22,1

Järnvägstransporter

13,9 7,4

- 46,8

Övriga transporter

11,3 10,1

- 10,6

Transportsektorn totalt

775,4 930,8

+ 20,0

Övriga utsläpp från energianvändning 3529 2832

- 19,7

Övriga utsläpp av växthusgaser

1279 958

- 25,1

Växthusgaser totalt

5583 4721

- 15,4

Källa: UNFCCC databas.

För att bidra till de globala utsläppsminskningarna antog EU år 2007 ett klimat- och energipaket varigenom medlemsländerna enades om att i genomsnitt sänka utsläppen med 20 procent till 2020. Om andra industriländer gör motsvarande reduktioner och mer ekonomiskt utvecklade länder i andra delar av världen bidrar i enlighet med sitt gemensamma men olikartade ansvar och sina särskilda nationella och regionala utvecklingsprioriteter, mål och förhållanden har EU utfäst sig att minska utsläppen till 2030 med 30 procent.

EU beslutade om fyra mål som ska vara uppfyllda fram till 2020. De tre viktigaste av dessa energi- och klimatmål brukar betecknas som 20-20-20. Det handlar om att minska växthusgasutsläppen med minst 20 procent, jämfört med 1990 års nivåer, sänka energianvändningen med 20 procent jämfört med prognoser och att höja andelen förnyelsebar energi till 20 procent av all energianvändning. Därtill kommer att till 2020 höja andelen biodrivmedel inom transportsektorn till 10 procent.

7 Koldioxidekvivalenter (CO

2

e) är ett mått på utsläpp av växthusgaser som tar hänsyn till att

olika sådana gaser har olika förmåga att bidra till växthuseffekten och global uppvärmning. När man uttrycker utsläppen av en viss växthusgas i koldioxidekvivalenter anger man hur mycket koldioxid som skulle behöva släppas ut för att ge samma verkan på klimatet.

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

164

I EU:s klimat- och energipaket förtydligar EU sina klimatmål. Paketet innehåller bland annat bestämmelser om:

• nya regler för koldioxidavskiljning

• ändrade regler för handel med utsläppsrätter

• nya regler om minskade utsläpp för branscher som inte omfattas av utsläppshandeln

• en ansvarsfördelning för hur utsläpp av växthusgaser ska fördelas mellan EU-länderna.

Arbetet med att reducera utsläppen av klimatgaser hanteras i EU:s utsläppshandelssystem samt av respektive medlemsland när det gäller utsläpp från de sektorer som inte ligger i handelssystemet.

2.3.1 EU:s utsläppshandelssystem

EU har ett system för handel med utsläppsrätter av växthusgaser, European Emissions Trading Scheme (EU ETS). Det omfattar utsläpp av koldioxid från större kraft- och värmeverk samt de mest energiintensiva delarna av industrin, tillsammans svarande för ungefär 50 procent av utsläppen. Syftet är att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen. Modellen bygger på att EU satt ett tak för hur mycket växthusgaser som får släppas ut från berörda verksamheter. Dessa utsläpp fördelas på företag som omfattas av ETS och de får inte släppa ut mer än vad de har utsläppsrätter för. Ett företag som minskar sina utsläpp kan spara återstående utsläppsrätter till kommande år eller sälja dem till andra företag som har svårt att hålla sig inom sin tilldelning. En utsläppsrätt avser ett ton koldioxid. Som alternativ till utsläppsrätter tillåts företagen i begränsad utsträckning köpa krediter från projekt i utvecklingsländerna som syftar till att minska utsläppen av klimatgaser genom åtgärder som inte skulle ha genomförts utan stöd utifrån.

EU ETS tredje handelsperiod inleddes 2013 och då infördes ett gemensamt utsläppstak för hela EU. Taket kommer successivt att sänkas med 21 procent till 2020 jämfört med 2005 års nivå. Den fria tilldelningen av utsläppsrätter ersätts successivt av auktionering och främst inom kraftsektorn. Målet är att 100 procent av alla rätter ska säljs på auktion år 2027. Företag som behöver gratisrättigheter i syfte att förhindra att produktionen flyttar till andra delar av

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

165

världen får från 2012 en tilldelning som motsvarar utsläppen från de klimatmässigt 10 bästa procenten av företagen inom varje berörd kategori.

Antalet berörda verksamheter och gaser har utvidgats något i förhållande till förra perioden. Viss oklarhet gäller de framtida reglerna för utnyttjande av utsläppskrediter från klimatgasreducerande projekt i utvecklingsländerna. Kyotoprotokollets regler om CDM (Clean Development Mechanism) var bara avsedda att gälla till 2012, men förlängdes i december 2012. Konventionens konferens i Durban i december 2011 beslutade dock att starta arbetet med att ta fram en New Market Mechanism (NMM) som i motsats till CDM ska garantera att projekten ger en nettoreduktion av klimatgaser. Men hur den nya mekanismen ska utformas är ännu oklart.

Till följd av frikostig tilldelning av billiga utsläppskrediter, den djupa lågkonjunkturen och en del vidtagna åtgärder i syfte att minska utsläppen har ett stort överskott av utsläppsrätter byggts upp under de senaste åren. Priset har sjunkit från 15–20 euro per ton till cirka 5 i slutet av 2013. Därmed har incitamentet att vidta ytterligare åtgärder nästan försvunnit. Kommissionen har därför 2012 föreslagit att man bör skjuta på auktionering av 900 miljoner utsläppsrätter samt överväga ytterligare någon eller några av ett halvt dussin identifierade åtgärder som kan medverka till balans mellan utbud och efterfrågan som håller priset på en nivå som skapar incitament till fortsatt reduktion. Bland dem finns t.ex. att höja ambitionsnivån genom att reducera utsläppen med 30 procent till 2020.

Flygets emissioner av koldioxid ingår sedan 2012 i handelssystemet. Merparten av utsläppsrätterna delas ut gratis, medan en mindre del auktioneras ut. Systemet omfattar även utsläpp från flygningar till och från länder utanför EU, vilket bl.a. Kina, Indien och USA vägrar acceptera. Inför utsikten av en eventuell uppgörelse inom ICAO8om det internationella flygets utsläpp har EU-kommissionen föreslagit att från den 1 januari 2014 ska alla utsläpp ingå i handelssystemet till den del de sker inom EU:s luftrum.

8 Internationella civila luftfartsorganisationen, FN:s organ för luftfart.

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

166

2.3.2 Den icke-handlande sektorn

De sektorer, branscher och företag som inte omfattas av utsläppshandeln ska i genomsnitt minska sina utsläpp med 10 procent till 2020, jämfört med 2005 års nivåer. Drygt 50 procent av de totala emissionerna ligger utanför handelssystemet. Medlemsländerna ansvarar för reduktionen och de har i ett gemensamt beslut om ansvarsfördelning påtagit sig bindande mål som tar hänsyn till det enskilda landets ekonomiska utvecklingsnivå och övriga förutsättningar. De nationella åtagandena ligger inom intervallet ±20 procent jämfört med motsvarande utsläpp år 2005. För Sverige gäller att utsläppen från den icke-handlande sektorn måste minska med minst 17 procent till 2020.

Transportsektorns utsläpp

Medan EU:s totala utsläpp av växthusgaser minskade med 15 procent mellan 1990 och 2010, så ökade emissionerna från medlemsländernas inhemska transporter med 20 procent. Transportsektorn står nu för en fjärdedel av EU:s totala utsläpp. Utsläppen från europeiska bunkerbränslen sålda till internationell luft- och sjöfart ökade under perioden 1990–2010 med 55 procent. Utrikesflyget nästan fördubblade sina utsläpp (+ 90 procent). De negativa trenderna innebär att större avseende behöver fästas vid åtgärder som reducerar utsläppen från transportsektorn och EU har under de senaste åren beslutat om en rad sådana.

2.3.3 Förnybartdirektivet

EU:s mål för förnybar energi finns i förnybartdirektivet9, som sätter en gemensam ram för främjande av energi från förnybara källor. Det gemensamma målet är 20 procent förnybar energi av den slutliga energianvändningen (brutto) 2020. Varje enskild medlemsland ska bidra till detta genom att öka sin andel förnybar energi med en viss faktor, som fastställts med beaktande av utgångsläge och potential, bruttonationalprodukt samt tidigare ansträngningar att öka andelen förnybar energi. Sveriges bindande mål är enligt direktivet 49 procent, vilket är högst inom EU.

9 Direktiv 2009/28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor.

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

167

Sverige har i stort sett uppnått detta mål redan 2011 då de förnybara energikällornas andel av energianvändningen uppgick till 48 procent (Energimyndigheten, 2013c).

I förnybartdirektivet finns ett särskilt mål om att andelen energi från förnybara energikällor år 2020 måste utgöra minst 10 procent av den slutliga energianvändningen för alla transporter i medlemsstaten. Detta mål ansvarsfördelas inte mellan medlemsstaterna, främst för att det finns en välfungerande handel med transportdrivmedel. Målet definieras genom att vid beräkning av nämnaren ska endast bensin, diesel, biodrivmedel och el som används för väg- och tågtransport beaktas. Vid beräkning av täljaren ska alla typer av energi från förnybara energikällor som används för alla typer av transporter beaktas.

Vid beräkning av bidraget från el som produceras från förnybara energikällor och används i alla typer av elfordon får medlemsstaterna välja att använda antingen genomsnittlig andel förnybar el i hela gemenskapen eller genomsnittlig andel förnybar el i det egna landet. Vid användning i eldrivna vägfordon, kan den förnybara elen räknas 2,5 gånger mot målet 10 procent förnybar energi i transportsektorn.

Vid beräkning av målet ska dessutom biodrivmedel som produceras från avfall, restprodukter, cellulosa från icke-livsmedel samt material som innehåller både cellulosa och lignin räknas dubbelt jämfört med andra biodrivmedel. För de biodrivmedel som används i Sverige i dag så gäller detta biogas och HVO. För båda dessa biodrivmedel används till allra största delen råvaror som ingår i ovanstående definition.

Förnybartdirektivet ställer också krav på att biodrivmedel ska uppfylla hållbarhetskriterier för att få tillgodoräknas för uppfyllelse av det nationella målet, bidra till att uppnå eventuella kvotplikter eller utgöra grund för eventuella skattelättnader eller annat finansiellt stöd. Hållbarhetskriterierna ställer krav på en växthusgasminskning med minst 35 procent10 jämfört med livscykelutsläppet från motsvarande fossilt drivmedel samt att biodrivmedel inte får produceras från råvaror odlade på mark med hög biologisk mångfald eller områden med hög halt av markbundet kol.

Kommissionen presenterade hösten 2012 ett förslag11 som innebär att endast hälften av 10-procentsmålet ska kunna uppfyllas med

10 Kraven på minsta växthusgasminskning ökar till 50 procent 2017 och 60 procent 2018 för anläggningar som startat senast den 1 januari 2017. 11 EU-kommissionen (2012a).

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

168

biodrivmedel som produceras från mat- eller fodergrödor. Det ska inte vara möjligt att ge stöd till denna typ av biodrivmedel efter 2020. Förslaget introducerar listor med prioriterade råvaror12som ska kunna fyrdubbel- respektive dubbelräknas för uppfyllelse av 10-procentsmålet. Dessutom ska aktörerna rapportera sina växthusgasutsläpp från indirekta markanvändningseffekter (ILUCeffekter). ILUC är förkortning av ”Indirect Land Use Change”, och innebär exempelvis att en ökning av biodrivmedelsproduktion kan innebära att annan produktion trängs undan och att man därmed behöver odla upp ny mark. Förslaget kommer att förhandlas mellan medlemsstaterna. Det är för närvarande oklart när medlemsstaterna och Europaparlamentets diskussioner om detta förslag kommer att slutföras.

2.3.4 Krav på 20 procents effektivitetshöjning till 2020

Ett nytt energieffektiviseringsdirektiv fastställdes i oktober 2012. Bakgrunden till förändringen är att EU-kommissionen, efter att ha sammanställt medlemsstaternas handlingsplaner (enligt EU:s energitjänstedirekti v13), bedömde att medlemsstaterna inte utan en skärpning av direktivet skulle klara målet om 20 procent energieffektivisering till 2020.

Efter förhandling nåddes en ny överenskommelse mellan medlemsstaterna i juni 2012. Det nya energieffektiviseringsdirektivet14ersätter energitjänstedirektivet (2006/32/EG) och kraftvärmedirektivet (2004/8/EG). Syftet är att fastställa en gemensam ram för åtgärder för främjande av energieffektivitet som säkerställer att unionens överordnande mål om minskad energianvändning på 20 procent till 2020 jämfört med en prognosticerad energianvändning15uppnås och att bana väg för ytterligare förbättringar av energieffektiviteten därefter.

Direktivet ställer krav på medlemsstaterna att ange ett vägledande nationellt energieffektivitetsmål. Medlemsstaterna får formulera sina egna mål men ska ta hänsyn till unionens övergripande mål. Transportsektorn berörs främst genom att den offentliga

12 Detta gäller olika typer av restprodukter och avfall. 13 2006/32/EG, har nu upphört att gälla. 14 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG. 15 2012/27/EU artikel 3a: Unionens primärenergianvändning 2020 ska inte vara högre än 1 474 Mtoe primärenergianvändning eller 1 078 Mtoe slutlig energianvändning.

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

169

sektorn lyfts fram som ett föredöme för energieffektivisering och genom kravet om införande av ett kvotpliktsystem för energieffektivitet. Ett sådant system innebär att krav ställs på kvotpliktiga aktörer, t.ex. energidistributörer eller företag som säljer energi i detaljistledet, att åstadkomma en viss energibesparing i slutanvändningsledet. Som alternativ till ett kvotspliktsystem kan medlemsländerna välja att införa andra åtgärder som ger samma besparingar som ett kvotpliktsystem skulle ha gjort.

2.3.5 Energiskattedirektivet

EU:s energiskattedirektiv (2003/96/EG) fastställer bl.a. miniminivåer för medlemsländernas beskattning av drivmedel. De nu gällande minimiskattesatserna per 1000 liter är för bensin och diesel €359 respektive €330. Vid en kronkurs på 9.00 innebär dessa nivåer att punktskatten på drivmedel i Sverige inte får understiga 3.23 kronor per liter för bensin och 2.97 kronor för diesel. Biodrivmedel kan av EU-kommissionen medges tidsbegränsade undantag från beskattning, men de ska enligt direktivet normalt sett beskattas (per liter) på samma sätt som det fossila bränsle som de ersätter.

EU-kommissionen presenterade våren 2011 förslag om förändringar i energiskattedirektivet, avsedda att träda i kraft från 1 januari 2013. Kommissionen föreslår införande av en obligatorisk koldioxidskatt med miniminivån 20 euro per ton i kombination med en miniminivå för energiskatt som baseras på bränslenas faktiska energiinnehåll i stället för deras volym. Avsikten är att biodrivmedel som uppfyller hållbarhetskraven ska kunna befrias från koldioxidskatten, men senast 2023 bli föremål för energiskatt. Rådets arbetsgrupp har arbetat med frågan utan att kunna komma överens och beslut i skattefrågor kräver enhällighet. Sverige har under överläggningarna i allt väsentligt stött kommissionens förslag. Det är oklart när ett slutligt direktiv kommer att antas.

2.3.6 Bränslekvalitetsdirektivet

Genom direktiv 2009/30/EG om ändring av bränslekvalitetsdirektivet (98/70/EG), infördes nya regler som innebär att bränsleleverantörerna nu är skyldiga att övervaka, rapportera och minska bränslenas livscykelutsläpp av växthusgaser. EU ålägger alla leve-

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

170

rantörer av fordonsbränslen till den europeiska marknaden att minska livscykelutsläppen av växthusgaser från sina produkter med minst 6 procent mellan 2011 och 2020, räknat per energienhet. Minskningen ska beräknas utifrån ett basvärde som utgörs av 2010 års genomsnittliga utsläpp från fossila bränslen. Metodiken för beräkning av basvärde och bränslens växthusgasutsläpp är ännu inte fastställd.

Bränslekvalitetsdirektivet sätter upp specifikationer för drivmedel, där ingår bland annat tillåten inblandningsnivå av olika biodrivmedel. Direktivet tillåter inblandning av upp till 10 procent etanol i bensin, 3 procent metanol i bensin och upp till 7 procent FAME i diesel.

2.3.7 Förordning om nya bilars emissioner av koldioxid

Koldioxidutsläppen från nya personbilar regleras i EU-förordningen 443/2009. Förordningen ställer krav på fordonstillverkarna som innebär att det genomsnittliga koldioxidutsläppet inte får överstiga 130 g/km 2015 för nya fordon, med infasning från 2012. För 2020 gäller 95 g/km för personbilar och 147 g/km för lätta lastbilar. Detta ska enligt överenskommelse mellan Europaparlamentet och Europeiska rådet nås för 95 procent av bilförsäljningen 2020 och för 100 procent 2021 (Europeiska rådet, 2013). Samtidigt tillåts s.k. superkrediter där bilar som har utsläpp under 50 g/km kan räknas flera gånger under åren 2020–2022. Kraven motsvarar en minskning av utsläppen från nya personbilar från 158 g/km år 2007 med 18 procent till 2015 och 40 procent till 2020 jämfört med 2007.

Mellan 2007 och 2012 minskade koldioxidutsläppen från nya personbilar inom EU med 17 procent (EEA, 2013). Om denna utveckling fortsätter bör därför EU-snittet för nya bilar kunna vara något lägre än 130 g/km 2015. I Sverige minskade utsläppen från nya personbilar under samma period med 21 procent, dock från en högre nivå. Utvecklingen i Sverige förklaras främst av ökad andel energieffektiva dieseldrivna fordon men även av att energieffektiviteten har ökat för personbilar med andra motortyper.

Koldioxidutsläppen från nya lätta lastbilar regleras i EU-förordningen 510/2011. Konstruktionen bygger på den för personbilarna. Det som skiljer är framförallt kravnivåer och tidpunkter för införande. Till 2017 ska fordonstillverkarna i genomsnitt klara 175 g/km och till 2020 147 g/km. Detta motsvarar minskningar för nya lätta

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

171

lastbilar med 14 respektive 28 procent jämfört med 2007. Data för utvecklingen inom EU kommer att samlas in från 2012 och framåt. I Sverige var snittet för nya lätta lastbilar som registrerades 2012 180 g/km, en minskning med 5 procent sedan 2011 (Trafikverket, 2013a).

Koldioxidkraven i regelverket är för såväl personbilar som lätta lastbilar en funktion av genomsnittlig fordonsvikt för fordon sålda av tillverkaren. För personbilar är lutningen något flackare än det samband som man fick fram mellan koldioxidutsläpp och fordonsvikt på sålda fordon när regelverket togs fram. Detta för att motverka en ytterligare ökning av fordonsvikten. Det finns även en inneboende justering för att motverka effekterna av ökad fordonsvikt där gränsvärdesfunktionen ses över med något års mellanrum så att det säkras att 130 g/km nås till 2015. För lätta lastbilar valdes dock en lutning på gränsvärdeslinjen som överensstämde med sambandet för sålda fordon. Detta gjordes med motiveringen att lätta lastbilar används mer yrkesmässigt och att ett större fordon kan bära mer last och därmed är mer transporteffektivt. Samtidigt gör detta att det med ökande fordonsvikt blir allt större skillnader mellan gränsvärdeslinjen för lätta lastbilar och personbilar. För tyngre fordonsmodeller som ligger i gränslandet mellan personbil och lätt lastbil, t.ex. pickupper med dubbelhytt (4–5 platser), är det därför mycket lättare att klara kraven för lätt lastbil än för personbil. Det finns en farhåga att denna lucka i regelverket kan utnyttjas av tillverkare som både tillverkar personbilar och lätta lastbilar. Sverige har i förhandlingarna tidigare framfört denna brist i regelverket samt framfört önskemål om lägre utsläppsvärden för lätta lastbilar för både 2017 och 2020.

En del bränslebesparande tekniker kan inte demonstreras i den testmetod som används vid typgodkännande av fordon. Ett exempel är energieffektiv luftkonditionering. Man har därför infört s.k. ”eco innovations” vilka efter demonstration för oberoende part kan ge fordonstillverkarna krediter på upp till 7 g/km. Hittills har mycket få tillverkare ansökt om ”eco innovations”.

För att uppmuntra fordon med koldioxidutsläpp med mycket låga utsläpp finns även s.k. superkrediter i förordningen. Fordon som har utsläpp lägre än 50 g/km kan då räknas flera gånger för uppfyllande av målet. Dessa fasas successivt ut och är helt borttagna 2016. I förslaget för 2020 införs nya superkrediter under perioden 2020–2023 för bilar med utsläpp på högst 35 g/km.

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

172

Koldioxidutsläppen och bränsleförbrukningen för personbilar mäts enligt EU:s provmetod. En del saker inkluderas inte i mätningarna såsom luftkonditionering, lampor och annan utrustning som drar bränsle. Dessutom görs mätningarna vid en temperatur på drygt 20 grader. Vid lägre temperaturer ökar friktionsförlusterna i motorn samtidigt som särskilt bränsleeffektiva fordon behöver tillsatsvärme som drar bränsle. Dagens provmetod för personbilar innehåller även viss flexibilitet som fordonstillverkarna kan använda för att fordonen ska få så låga utsläppsnivåer som möjligt. Denna flexibilitet handlar om bilarnas vikt, rullmotstånd och aerodynamik (Smeds, 2013).

Förbrukningen i verklig trafik skiljer sig nästan alltid från den som deklareras enligt EU:s provmetod, eftersom körningen aldrig följer EU-körcykeln exakt. I Nederländerna har TNO (2010) sammanställt data från tusentals körjournaler och jämfört dessa med deklarerade värden. Man kan då konstatera att förbrukningen är högre i verklig körning och att denna skillnad ökar med minskande bränsleförbrukning. För en bil som släpper ut 100 g/km var den genomsnittliga skillnaden över 40 g/km medan den bara var 20 g/km för en bil som släpper ut 200 g/km. När fordonen har blivit bränslesnålare har därmed skillnaden mellan deklarerad förbrukning och verklig förbrukning ökat. IEA (2012c) bedömer att merförbrukningen i dagsläget ligger på cirka 20 procent. Med krav på minskande utsläpp och ekonomiska styrmedel kopplade till koldioxidutsläppen är det angeläget att minska skillnaden mellan deklarerad bränsleförbrukning och förbrukningen vid verklig körning. Det är ett av skälen till att körcykeln och provmetoden nu ses över inom EU för att bättre efterlikna verkliga förhållanden.

2.3.8 Övriga EU-krav

Under 2009 antogs EU-förordningen 661/2009 med bland annat regler om fordon och däck. I fordonskraven ställs krav på att så kallad växlingsindikator ska finnas i alla nyregistrerade fordon från och med november 2014. För nya modeller16 införs kravet två år tidigare. En växlingsindikator upplyser föraren om vilken växel som är mest ekonomisk ur bränsleförbrukningssynpunkt, ofta genom att den talar om att man ska växla upp (eller ner). Detta kommer att vara ett bra stöd för sparsam körning i framtiden. EU-

16 Vid typgodkännanden.

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

173

kommissionen tar nu även fram förslag på krav på att färddator, som visar bränsleförbrukningen momentant och som medelvärde, ska finnas i alla nya personbilar. Krav på däcktrycksindikator, som hjälper föraren att undvika allt för lågt däcktryck, införs enligt samma förordning för nyregistrering av nya bilar från november 2014 och för nya modeller två år tidigare. Syftet är enligt förordningen både att höja trafiksäkerheten och att minska bränsleförbrukningen.

Krav på däck

Under 2009 antog EU förordningen 661/2009 med regler om fordon och däck. Genom förordningen införs bland annat krav på system för övervakning av däcktryck, väggrepp, högsta rullmotstånd och däckbuller från den 1 november 2014. Kraven gäller för nya typer två år tidigare. Kraven på rullningsmotstånd och buller skärps också från den 1 november 2018 och för nya typer två år tidigare. Kraven gäller inte dubbdäck.

Under 2009 beslutades även om krav på däckmärkning genom EU-förordning 1222/2009. Däck ska från den 1 november 2012 märkas med uppgifter om rullmotstånd, rullbuller och våtgrepp. Även här undantas dubbdäck. Märkningen av rullmotstånd baseras på ett liknande system som vitvarumärkningen med färger och med bokstäver från A till G. Mellan A och G skiljer det cirka åtta procent i bränsleförbrukning.

Avgasemissionskrav (Euro-kraven)

Det har sedan slutet av 1960-talet funnits avgaskrav på nya fordon. Dessa har skärpts successivt och i dag tillåts bara en bråkdel av de utsläpp som tilläts för 20 år sedan. Provmetoderna förfinas också vilket gör att de verkliga emissionerna kommer närmare de krav som ställs i de standardiserade proven. De allt högre avgaskraven har i viss mån påverkat energieffektiviteten negativt. Samtidigt ställs genom koldioxidkraven som fasas in från 2012 och gäller fullt ut 2015 numera krav även på personbilars energieffektivitet. Framöver kan man förvänta sig allt högre krav på energieffektivitet på inte bara lätta fordon utan även tunga fordon samtidigt som ytter-

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

174

ligare skärpningar av avgaskraven sannolikt kommer vara begränsade.

2.3.9 Strategi för att minska tunga fordons koldioxidutsläpp

Till skillnad från lätta fordon så saknar EU en tydlig strategi för hur tunga fordon ska minska sina utsläpp av koldioxid och öka energieffektiviteten. En enhetlig standard för mätning av bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp från sådana fordon saknas också, vilket har försvårat för marknaden att välja bränsleeffektiva fordon och transporter. EU-kommissionen utvecklar därför nu en strategi för att minska utsläppen av växthusgaser från tunga fordon. Denna ska redovisas under första halvåret 2013. Förslag till obligatorisk metod för att mäta och redovisa bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp för tunga fordon ska läggas fram av EU-kommissionen i början av 2014. Metoden ska avse helt fordon, eftersom en stor del av potentialen för ökad energieffektivitet ligger i minskning av luftmotstånd, rullmotstånd och egenvikt. Krav på energieffektivitet har diskuterats men ingår inte i paketet, men krav på att redovisa bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp från tunga fordon öppnar för både framtida EU-krav och nationella styrmedel.

Situationen i andra delar av världen 2.4

Arbete med att minska transportsektorns klimatpåverkan pågår i en stor del av världen. Bindande regler för nya personbilars energieffektivitet (snarare än CO

2

-utsläpp) finns i USA, Japan och Kina.

USA har beslutat om krav på nya personbilar och övriga lätta fordon som gör att bränsleförbrukningen per fordonskilometer år 2025 kommer att vara halverad jämfört med 2010. Beträffande tunga fordon pågår ett samarbete mellan länder och fordonstillverkare som syftar till att införa gemensamma mätmetoder och regelverk. I vissa länder, t.ex. USA och Japan, finns redan krav på tunga fordon.

Omfattande satsningar på biodrivmedel finns i Brasilien och USA, i båda fallen primärt inriktat på att ersätta bensin med etanol. Europa är den enda kontinent där biodiesel har en mer framskjuten plats än etanol. Sverige är ett av de länder som kommit längst när det gäller användningen av biogas för fordonsdrift, men naturgas är

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

175

ett viktigt drivmedel i delar av Asien och Latinamerika. Elektrifiering av vägtrafik genom batteribilar och laddhybrider anses bli en viktig del av vägtrafikens klimatanpassning i bl.a. USA, Japan och Kina. Forskning och flottförsök med vätgas och bränsleceller förekommer också.

Stadsplanering och förbättrad kollektivtrafik har på många håll ökat i betydelse under senare år. Trängsel och luftkvalitetsproblem är viktiga orsaker till detta. I utvecklingsländerna satsar allt fler städer på ”Bus Rapid Transit” (BRT17) i syfte att till förhållandevis låg kostnad förbättra kollektivtrafikens framkomlighet och öka dess attraktionskraft.

Flyg och sjöfart står vardera för cirka 3 procent av de globala utsläppen av koldioxid och utsläppen ökar snabbt till följd av globalisering och ekonomisk tillväxt. Förenta Nationernas organ för dessa trafikslag, ICAO och IMO, har sedan 1997 klimatkonventionens uppdrag att utveckla åtgärder och styrmedel som kan reducera utsläppen eller åtminstone dämpa ökningstakten. Det har hittills gått trögt, men IMO antog 2011 effektivitetskrav på nya fartyg och regler om åtgärder i befintligt tonnage. Parterna inom IMO har dock inte lyckats komma överens om introduktion av marknadsbaserade styrmedel som avgifter eller handel med utsläppsrätter. Inom ICAO fattades hösten 2013 beslut om att utveckla förslag till ett marknadsbaserat system för utsläppshandel som ska föreläggas ICAO:s möte 2016, med inriktning på ett ikraftträdande.

Internationella bedömningar 2.5

OECD, de utvecklade industriländernas samarbetsorganisation, är en viktig källa till information och analys. Till OECD-familjen hör även IEA (International Energy Agency) och ITF (International Transport Forum) som också publicerar en mångfald av rapporter av betydelse för den som vill bilda sig en uppfattning om utvecklingen inom energi, transporter och klimatpolitik.

IEA:s Energy Technology Perspectives 2012 (IEA, 2012a) visar att investeringarna i snål teknik behöver fördubblas till 2020 om klimatmålet ska nås och att de har potential att generera besparingar som trefalt överstiger kostnaden för dem.

17 BRT (Bus rapid transit) är ett koncept med busslinjer med stor kapacitet som använder bussgator helst utan annan trafik.

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

176

En annan inflytelserik rapport är IEA:s årliga World Energy Outlook, som i 2012 års version redovisar trender fram till 2035, dels för ett grundscenario, dels för ett alternativ som visar utfallet av en långtgående satsning på energieffektivisering (IEA, 2012b). I det förstnämnda fallet drar författarna slutsatsen att utsläppen leder till att medeltemperaturen på jorden på längre sikt höjs med 3,6 grader C, medan energieffektiviseringen begränsar ökningen till 3,0 grader och om åtgärderna vidtas med stor skyndsamhet kan det hålla möjligheten öppen att klara tvågradersmålet ända till 2022.

ITF och IEA publicerar årligen ett stort antal expertrapporter som tillsammans täcker de flesta aspekter av frågan om hållbara transporter. En del av dem är resultatet av rundabordssamtal i vilka forskare inom ett studerat område deltagit tillsammans med representanter för medlemsländerna.

EU-kommissionen har i Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050 (EU-kommissionen, 2011b) undersökt förutsättningarna för att minska växthusgasutsläppen med 80– 90 procent till år 2050. Färdplanen föreslår att EU ska reducera sina utsläpp med minst 80 procent från 1990 års nivå genom åtgärder i medlemsländerna. Den visar på kostnadseffektiva åtgärder som ska möjliggöra en reduktion med 40 procent till 2030 och 60 procent tio år senare. Planen analyserar också vilka bidrag som olika samhällssektorer bör kunna förväntas bidra med. Transportsektorn (inkl. flyg men exkl. sjöfart) bedöms kunna reducera sina utsläpp med 54–67 procent till mitten av seklet.

I färdplanen har kommissionen utgått från en utsläppsbana för de globala utsläppen som innebär större ackumulerade utsläpp än den utsläppsbana som den svenska klimatberedningen (Klimatberedningen, 2008) hade som utgångspunktpunkt. Det finns därför en osäkerhet om EU:s färdplan är tillräcklig för att nå tvågradersmålet. I färdplanen görs en uppdelning på nödvändiga utsläppsminskningar för olika sektorer.

EU-kommissionen finansierar omfattande analyser av förutsättningarna för att klimatanpassa de olika trafikslagen. AEA et al. (2010) visar att under nuvarande trend (inklusive fortsatt bränsleeffektivisering) kommer den europeiska transportsektorns utsläpp av koldioxid att fortsätta att öka markant till följd av en förväntad ökning av efterfrågan på transporter. Under antaganden om optimalt utnyttjande av biodrivmedel, elektrifiering och energieffektivisering kan, enligt rapporten, emissionerna begränsas så att de hamnar 36 procent under 1990 års nivå. Om även icke-tekniska åtgärder,

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

177

som t.ex. förbättrad samhällsplanering, hastighetsbegränsningar och sparsam körning samt avskaffande av transportsubventioner och en internalisering av alla externa kostnader, utnyttjas skulle utsläppen teoretiskt kunna reduceras med nästan 90 procent. Författarna understryker emellertid att de använt en backcastingmetod som inte tar hänsyn till de svårigheter som kan vara förknippade med att implementera åtgärderna.

Sveriges klimatpolitik 2.6

I början av 1990-talet började Sveriges nationella klimatpolitik utvecklas. Sverige har ratificerat såväl FN:s ramkonvention om klimatförändringar som Kyotoprotokollet. Inledningsvis handlade riksdagsbesluten om stabilisering av de svenska koldioxidutsläppen. Bland de miljökvalitetsmål som fastställdes 1999, fanns ”Begränsad klimatpåverkan” och att atmosfärens koldioxidhalt skulle stabiliseras på en lägre halt än 550 ppm samt att halterna av andra växthusgaser inte skulle få öka. Målen handlade således inte bara om de svenska utsläppen utan förutsatte att de globala snart skulle minska.

Våren 2002 fattade riksdagen nya beslut om klimatmål på kort och på lång sikt (prop. 2001/02:55). Något uttryckligt temperaturmål sattes inte, men målet om stabiliseringen av växthusgaser i atmosfären skärptes till en lägre halt än 550 ppm koldioxidekvivalenter. Målet på kort sikt blev att de svenska utsläppen ”skall som ett medelvärde för perioden 2008–2012 vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990.” Detta innebar ett större nationellt åtagande än det Sverige 1997 åtog sig under Kyotoprotokollet.

Det nationella miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan formulerades i 1998 års miljömålsproposition (prop. 1997/98:145) och anger följande:

Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan uppnås.

Riksdagen beslutade 2009 om precisering av miljökvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan i ett temperaturmål och ett koncentra-

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

178

tionsmål (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). Temperaturmålet anger att Sverige ska verka internationellt för att den globala temperaturökningen begränsas till maximalt 2 grader jämfört med förindustriell nivå. Koncentrationsmålet anger att den svenska klimatpolitiken ska verka för en långsiktig stabilisering av halterna av växthusgaser (som koldioxidekvivalenter) i atmosfären till maximalt 400 ppm. Koncentrationsmålet har en koppling till temperaturmålet genom att det anger 67 procent sannolikhet för att nå tvågradersmålet.

Den nuvarande energi och klimatpolitiken finns till stor del samlad i två propositioner med namnet ”En sammanhållen energi- och klimatpolitik” (2008/09:162–163) vilka antogs av riksdagen 2009. Propositionerna innehåller både utsläppsmål och strategier fram till 2050.

Det finns både likheter och skillnader mellan den svenska klimatpolitiken och EU:s övergripande klimatpolitik. Båda utgår från tvågradersmålet, men Sverige har som vision att inte ha några nettoutsläpp av klimatgaser 2050 medan EU har en målsättning om 80–95 procent minskning. Inga nettoutsläpp av växthusgaser kan nås på flera olika sätt. En diskussion kring hur nettonollutsläpp ska definieras och hur det påverkar utredningens ambitionsnivå för utsläppsminskningar förs i kapitel 1. Till 2030 har Sverige målet om en fossiloberoende fordonsflotta. Även om det inte är klart definierat vad detta innebär är det mer ambitiöst än den minskning med 20 procent som EU kommissionen har som målsättning i vitboken om transporter. Även till 2020 har Sverige ett mer ambitiöst utsläppsmål för den icke-handlande sektorn än EU som helhet. Utsläppen ska då ha minskat med minst 40 procent jämfört med 1990 års nivå.

I en fördjupad utvärdering av miljömålen 2012 konstaterades att målet om begränsad klimatpåverkan inte är möjligt att nå med de beslutade och planerade styrmedlen (Naturvårdsverket 2012b). Riksdagen har beslutat att nästa svenska klimatpolitiska kontrollstation ska äga rum 2015 (prop. 2008/09:162).

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

179

2.6.1 Visionen om ett Sverige utan nettoutsläpp av klimatgaser 2050

I propositionen ”En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat” (prop. 2008/09:162) presenterar regeringen visionen att Sverige år 2050 ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Målet kan nås antingen genom att alla utsläpp av växthusgaser från svenska källor nedbringas till noll eller genom koldioxidlagring. En ytterligare möjlighet för Sverige att nå nettonollutsläpp är att Sverige bidrar till utsläppsminskningar i andra länder och räknar dessa som ”negativa” utsläpp i Sverige. Båda dessa möjligheter har studerats i det underlag som Naturvårdsverket tagit fram till en färdplan för ett Sverige utan nettoutsläpp av klimatgaser 2050 (Naturvårdsverket, 2012a).

2.6.2 Fossiloberoende fordonsflotta 2030

Målet om en fossiloberoende fordonsflotta finns dels i energi och klimatpropositionen (prop. 2008/09:162) och dels i det transportpolitiska målet(prop. 2008/09:93). Preciseringen av hänsynsmålet lyder:

Transportsektorn bidrar till att miljökvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och ett brutet beroende av fossila bränslen. År 2030 bör Sverige ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen.

Syftet med denna precisering är att transportsystemet ska tillgodose en god tillgänglighet samt tillgodose behovet av resor och transporter på ett sätt som stimulerar till mer klimatsmarta, energieffektiva och säkra lösningar.

Första delen av preciseringen gäller samtliga trafikslag och tydliggör att transportsektorn bär ett ansvar för att tillsammans med andra sektorer bidra till uppfyllande av klimatmålet. Brutet beroende av fossila bränslen är ett långsiktigt ej tidsatt mål.

Den andra delen av målet om en fossiloberoende fordonsflotta avser vägtrafik och kan ses som en följd av den första delen. Att nå miljökvalitetsmålet för begränsad klimatpåverkan, och därmed tvågradersmålet, ställer stora krav på transportsystemet. Till 2030

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

180

behöver vägtrafikens beroende av fossila bränslen i Sverige och internationellt minska kraftigt.

2.6.3 Sveriges målsättning för den icke-handlande sektorn till 2020

Energi- och klimatpropositionen, som riksdagen har beslutat om, innehåller även ett nationellt utsläppsmål för 2020 som innebär att emissionerna från den icke-handlande sektorn ska minska med 40 procent. Av utsläppsminskningarna ska minst två tredjedelar genomföras i Sverige och högst en tredjedel genom investeringar i andra EU-länder eller genom utnyttjande av flexibla mekanismer som CDM (Clean Development Mechanism). För de svenska nationella utsläppen innebär detta följaktligen att de behöver minska med minst 27 procent, medan de resterande maximala 13 procenten kan åstadkommas utanför Sveriges gränser. För transportsektorn ingår direkta utsläpp från vägtrafik, dieseldriven järnvägstrafik samt inrikes sjöfart. Inrikesflyget ingår däremot i den handlande sektorn och omfattas därför av målet för EU ETS.

2.6.4 Sveriges målsättning för förnybar energi och energieffektivisering

I proposition 2008/09:163 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi, fastställs Sveriges mål att andelen förnybar energi av den totala energianvändningen ska vara minst 50 procent 2020. Det innebär en något högre ambition än det krav på 49 procent som ställs på Sverige i förnybartdirektivet. Propositionen fastställer att andelen förnybar energi i transportsektorn ska vara minst 10 procent 2020, i enlighet med det krav som finns i samma direktiv.

Sveriges handlingsplan (Regeringskansliet, 2010) förutspår att vårt land kommer att nå 50,2 procent förnybar energi 2020. Det innebär ett överskott som dock ligger inom osäkerhetsmarginalen. Den senaste rapporteringen (Regeringskansliet, 2012) till kommissionen visar att med direktivets beräkningsmetodik uppnådde Sverige 47,8 procent förnybar energi 2010. Under 2012 uppnådde

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

181

Sverige 11,8 procent18förnybar energi i transportsektorn beräknat med direktivets metodik (Energimyndigheten, 2013c).

Sverige har fastställt ett nationellt mål (prop. 2008/09:163) om 20 procent effektivare energianvändning 2020. Målet är ett sektorsövergripande mål om 20 minskad energiintensitet mellan 2008 och 2020 och uttrycks i energitillförsel per BNP-enhet i fasta priser. Sverige får använda detta mål för att uppfylla direktivets krav om ett nationellt mål för energieffektivisering till 2020.

2.6.5 Vidtagna åtgärder och styrmedel i stort

Den svenska klimatstrategin lägger stark vikt vid generella ekonomiska styrmedel som koldioxidskatt och utsläppshandel. Dessa har kompletterats med mer riktade styrmedel, till exempel teknikupphandling, forskning och utveckling, information, differentierade fordonsskatter och investeringsbidrag. Lagstiftning främst inom avfallssektorn bidrar också till minskade utsläpp. Investeringar som gjorts under tidigare decennier för att bygga ut fjärrvärmenät, kollektivtrafiksystem och koldioxidfri elproduktion i landet gör att vi i dag har en infrastruktur som möjliggör låga växthusgasutsläpp jämfört med flertalet andra industrialiserade länder.

Utvecklingen av utsläppen i Sverige

Utsläppen av växthusgaser i Sverige har sedan 1999 successivt minskat och låg 2011 cirka 16 procent under 1990 års nivå. Utsläppen var som lägst 2009 då den ekonomiska krisen drog ner aktiviteten i industrin, vilket även påverkade transporterna. Utsläppen ökade åter under 2010 inte bara som effekt av att ekonomin återhämtade sig utan även som resultat av den mycket kalla vintern. 2011 minskade åter utsläppen till den näst lägsta nivån sedan 1990. 2011 motsvarade utsläppen 61 miljoner ton koldioxidekvivalenter (exklusive upptag i mark), en minskning med 11 miljoner ton eller 16 procent sedan 1990. De största minskningarna av utsläppen, i absoluta tal räknat, har skett till följd av att oljeupp-

18 I beräkningen görs följande antaganden: All biogas och HVO antas vara producerad av restprodukter som i direktivet viktas högre än andra råvaror. Dessa dubbelräknas i täljaren. Förnybar el till bantrafik beräknas genom att multiplicera el till bantrafik med andel förnybar el av Sveriges elproduktion två år innan beräkningsåret. Naturgas är exkluderad i beräkningen.

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

182

värmning av bostäder och lokaler har ersatts med elvärme, eldning av biobränsle samt fjärrvärme producerad från biobränsle och avfall. Utsläppen från inrikes transporter 2011 var 4 procent högre än var de var 1990 (Naturvårdsverket 2012c).

Figur 2.1 Utsläpp av växthusgas (koldioxidekvivalenter) från olika sektorer i Sverige

Källa: Naturvårdsverket (2012c).

2.6.6 Vidtagna åtgärder och styrmedel inom transportsektorn

Många av de styrmedel som i dag används inom transportsektorn för att minska energianvändning och klimatpåverkan har tillkommit under de senaste tio åren. Det som funnits under längre tid är framförallt koldioxidskatt och undantag från drivmedelsskatt för biodrivmedel. Sedan 2005 har ett flertal styrmedel tillkommit för att styra utvecklingen av personbilar mot lägre koldioxidutsläpp och energianvändning. Det finns också styrmedel vars främsta avsikt inte är att minska klimatpåverkan men som ändå påverkar utsläppen, t.ex. parkeringsavgifter och trängselskatt. Även exempel på styrmedel som verkar i motsatt riktning och ökar utsläppen finns såsom reseavdrag. Nedan beskrivs dagens styrmedel kortfattat.

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

183

Drivmedel

Koldioxidskatt på bensin och diesel infördes 1991 tillsammans med en samtidig sänkning av energiskatten så att den totala skatten på drivmedlet blev oförändrad.19Energi- och koldioxidskattesatserna på bensin och diesel har sedan slutet av 1990-talet indexuppräknats årligen med inflationen (KPI). Den höjning av koldioxidskatten för bensin som ägt rum sedan år 2000, förutom indexuppräkning med KPI, har skett genom att energiskatten samtidigt sänkts lika mycket. Dieselskatten har emellertid höjts realt varvid dieselbilarnas ägare kompenserats genom sänkt fordonskatt. Enligt klimat- och energipropositionen (2008/09:162) bör koldioxidskattens nivå framöver dessutom anpassas i den omfattning och takt som tillsammans med övriga förändringar av de ekonomiska styrmedlen ger en sammanlagd minskning av utsläppen av växthusgaser från den icke-handlande sektorn med två miljoner ton till 2020. I propositionen föreslogs även en fortsatt höjning av energiskatten på diesel. Dessa förändringar håller nu på att genomföras. Den första höjningen av energiskatten med 20 öre gjordes 1 januari 2011 och den andra med lika mycket under 2013. Samtidigt sänks fordonsskatten så att den totala skattebelastningen vid genomsnittlig körsträcka blir oförändrad. Drivmedelsskatter saknas för flyg och sjöfart.

Regeringen har sedan 1995 kunnat besluta om skattebefrielse för biodrivmedel. Besluten har avsett korta tidsperioder på ett till två år. Det har gjort det svårt för drivmedelsproducenter och leverantörer att planera långsiktigt och satsa på utbyggnad av kapaciteten. De stora volymerna har handlat om låginblandning av etanol i bensin och biodiesel i diesel. Möjligheterna till skattebefrielse av biodrivmedel styrs också av EU:s energiskattedirektiv (2003/96/EG). Det tillåter i nuläget bara tidsbegränsade undantag från bränsleskatter för biodrivmedel som i övrigt ska beskattas som de fossila drivmedel de ersätter. Som nämnts ovan pågår en översyn av energiskattedirektivet. Tabell 2.2 visar de skattesatser som gäller för olika drivmedel 2013. Samtliga drivmedel är dessutom belagda med moms på 25 procent.

19 För diesel infördes samtidigt en differentiering av energiskatten på olika miljöklasser, vilket försvårar jämförelsen mellan 1990 och 1991 års skatter.

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

184

Tabell 2.2 Beskattning av drivmedel 2013

Drivmedel Energiskatt Koldioxidskatt

Totalt

Per energienhet Per volym Per kg CO

2

Per volym

Bensin MK1 0,34 kr/kWh 3,13 kr/liter 1,06 kr/kg 2,50 kr/liter 5,63 kr/liter Diesel MK1 0,18 kr/kWh 1,752 kr/liter 1,22 kr/kg 3,093 kr/liter 4,844 kr/liter Diesel MK3 0,22 kr/kWh 2,172 kr/liter 1,16 kr/kg 3,093 kr/liter 5,265 kr/liter Naturgas 0 kr/kWh 0 kr/m

3

0,91 kr/kg 1,853 kr/m3 1,853 kr/m

3

Biogas

0 kr/kWh 0 kr/m

3

0 kr/kg 0 kr/m3 0 kr/m

3

Etanol för låginblandning*

0,06 kr/kWh 0,34 kr/liter 0 kr/kg 0 kr/liter 0,34 kr/liter

Etanol för E85

0 kr/kWh 0 kr/liter 0 kr/kg 0 kr/liter 0 kr/liter

RME/FAME* 0,03 kr/kWh 0,28 kr/liter 0 kr/kg 0 kr/liter 0,28 kr/liter HVO** 0 kr/kWh 0 kr/liter 0 kr/kg 0 kr/liter 0 kr/liter

*

För upp till 5 % låginblandning **För upp till 15 % inblandning i diesel Uppgifter om energiinnehåll och kolinnehåll för olika flytande bränslen är hämtade från SPBI:s hemsida. För naturgas används värmevärdet 35,96 GJ/1000 m3 och emissionsfaktor 56,5 kg CO2/GJ.

Den 1 april 2006 infördes en lag (2005:1248) om att tankställen med försäljning över viss volym måste kunna tillhandahålla biodrivmedel. Syftet var att öka tillgängligheten på biodrivmedel. Kravet är formulerat så att alla tankställen med försäljning över en viss volym två år tidigare är skyldiga att tillhandahålla minst ett biodrivmedel. Till att börja med gällde lagen för alla tankställen som sålde en volym över 3 000 kubikmeter, men har därefter sänkts så att den från 2009 gäller tankställen som sålde minst 1 000 kubikmeter. I och med att många tankställen berörts har detta totalt sett inneburit stora investeringar. Det har varit mycket billigare att installera etanolpumpar jämfört med fordonsgaspumpar, vilket resulterat i en relativt ensidig satsning på etanol. Ett bidrag infördes därför till installation av pumpar för andra alternativa drivmedel än etanol. Bidrag gavs till 30 procent av investeringen efter avdrag för vad det minst skulle ha kostat att uppfylla ”pumplagen” (dvs. en etanolpump). Bidraget var inte styrt till något speciellt drivmedel men i praktiken blev det fordonsgaspumpar som installerades. Under perioden 2007–2010 uppfördes 57 nya tankställen för fordonsgas i Sverige med bidrag (Naturvårdsverket, 2012d). I slutet av 2012 fanns 1 832 E85-pumpar samt 135 publika tankställen för fordonsgas.

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

185

I vårpropositionen 2012 (Finansdepartementet, 2012) föreslog regeringen att ett kvotpliktssystem införs 1 maj 2014. Det syftar till 10 volymprocent låginblandning av etanol i bensin och 7 volymprocent FAME i dieselolja. Propositionen anger också att det bör övervägas i vilken omfattning kvotpliktssystemet ska inkludera höginblandade biodrivmedel och biodrivmedel utan fossilt innehåll. Om dessa drivmedel inte omfattas bör man på annat sätt säkerställa att dessa ”ges fortsatt goda förutsättningar och därmed bidra till den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta och visionen om inga nettoutsläpp av växthusgaser”. För att lösa problemen under tiden fram till kvotplikten kommer på plats och eventuellt också något annat styrmedel för höginblandade biodrivmedel föreslås att biodrivmedel ges viss skattebefrielse under 2013. Skattebefrielsen gäller under förutsättning att drivmedlen uppfyller uppställda hållbarhetskriterier.

Fordon

Under 2006 infördes koldioxiddifferentierad fordonsskatt för personbilar som var registrerade fr.o.m. 2006 eller uppfyllde avgasnormer motsvarande miljöklass 2005 (euro 4). För dessa fordon ersatte den nya fordonsskatten det viktbaserade system som fortfarande gäller för äldre fordon. Flera förändringar har gjorts av fordonsskatten sedan dess. Nuvarande koldioxiddifferentiering av den årliga fordonsskatten för bensin- och dieseldrivna personbilar är 20 kronor för varje gram som överstiger 117 gram per kilometer och 10 kronor per gram för etanol- och gasbilar. Miljöbilar är sedan 1 juli 2009 undantagna från fordonsskatt under de första fem åren. Undantaget ersatte den tidigare miljöbilspremien på 10 000 kronor som fanns mellan 1 april 2008 och 30 juni 2009. En ny miljöbilsdefinition trädde i kraft 1 januari 2013. Även lätta lastbilar införlivades i systemet för koldioxiddifferentierad fordonsskatt fr.o.m. 2011.

Dieseldrivna bilar har högre fordonsskatt, genom användning av en miljö- och en bränslefaktor. Bränslefaktorn är till för att kompensera för den lägre energiskatten på dieselbränslet jämfört med bensin, medan miljötillägget på 250 kronor20 ska ta hänsyn till att dieselbilar har högre utsläpp av hälsopåverkande ämnen, framförallt

20 500 kronor för lätta dieseldrivna fordon som har registrerats i vägtrafikregistret före utgången av år 2007.

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

186

kväveoxider. Under 2006 och 2007 fanns även en speciell rabatt på fordonsskatten med 6 000 kronor för dieseldrivna personbilar och lätta lastbilar som hade partikelfilter (lägre utsläpp än 5 mg/km).

En supermiljöbilspremie infördes 2012. Premien på 40 000 kronor ska kunna ges till såväl privatpersoner som bilpooler och biluthyrningsfirmor vid inköp av en supermiljöbil. Totalt har 200 miljoner kronor avsatts till premien. Som supermiljöbil räknas fordon som har lägre koldioxidutsläpp än 50 g/km, framför allt är det elbilar och laddhybrider som klarar denna nivå.

Även om fordonsskatten ovan beskrevs som rak med avsaknad av progressivitet bildar kombinationen av fordonsskatt, befrielse från fordonsskatt för miljöbilar och supermiljöbilspremie tillsammans en progressivitet i den nedre delen av skalan. Under 117 g/km saknas differentiering i fordonsskatten och under miljöbilsgränsen betalar man ingen fordonsskatt alls under de första fem åren och slutligen för bilar som klarar gränsen för supermiljöbil betalas en premie ut på 40 000 kr.

För förmånsbilar har nedsättning av förmånsvärdet tidigare gjorts för etanol-, gas-, el- och hybridbilar. Från 1 januari 2012 gäller nedsättningen enbart för gas- och elbilar samt laddhybrider. Nedsättningen gäller för åren 2012 och 2013 med 40 procent, dock max 16 000 kronor. Vad som kommer att gälla efter 2013 är ännu inte känt. Förmånen av fritt drivmedel beskattas.

För att stimulera utvecklingen på marknaden har EU-kommissionen tagit fram direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva fordon (infört i svensk rätt genom SFS 2011:846 och 847). Direktivet omfattar upphandling av fordon som görs av myndigheter och enheter oavsett om dessa är offentliga eller privata21. Enligt direktivet ska hänsyn vid upphandling tas till såväl energianvändning som utsläpp av koldioxid och föroreningar under fordonets livslängd. För statliga myndigheter gäller också att alla inköpta och leasade fordon ska vara miljöfordon. Kraven finns specificerade i förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Förordningen har successivt skärpts från år 2004 då krav fanns på att minst hälften av de personbilar som en statlig myndighet köper eller leasar under ett kalenderår ska vara miljöbilar. Från 2009 gäller att 100 procent av

21 Företag som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär och där staten, en kommun, ett landsting eller en annan upphandlande myndighet till största delen finansierar eller kontrollerar verksamheten. Även om ett företag bedriver sådan verksamhet med stöd av en särskild rättighet eller ensamrätt (se LUF: 2007:92).

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

187

köpta och leasade fordon ska vara miljöbilar. Miljöbilskraven skärps i takt med att miljöbilsdefinitionen skärps. I förordningen (2009:1) finns även krav på lätta lastbilar och bussar.

Till skillnad från lätta fordon har det hittills varit sparsamt med styrmedel riktade mot tunga fordon för att få ner deras koldioxidutsläpp. Det som finns är att alternativdrivna tunga bussar och lastbilar samt hybridbussar har en nedsättning av fordonskatten till minimiskattenivån på knappt 1 000 kronor. För de flesta bussar innebär det en årlig besparing på över 20 000 kronor.

Användning av fordon

Bränsleskatterna (koldioxidskatt och energiskatt) påverkar användandet av fordon. Därutöver finns andra styrmedel som också påverkar användningen även om syftet primärt oftast är ett annat än att minska klimatpåverkan, t.ex. minskad trängsel och ökad trafiksäkerhet.

Hastigheten har både direkta och indirekta effekter på koldioxidutsläppen. Hastighetsgränser samt åtgärder för hastighetsefterlevnad är därför styrmedel med klimatpolitisk relevans. Hastighet och körsätt behandlas ytterligare i kapitel 9.

Trängselskatt har som mål att minska trängsel, men ger indirekt lägre utsläpp av koldioxid genom minskad trafik och mindre köer. Även tillgång till och kostnad för parkeringsplatser påverkar antalet bilar i exempelvis stadskärnan, ett bostadsområde eller på en arbetsplats. I Sverige har miniminormer för antalet parkeringar per bostad, arbetsplats m.m. använts i mer än 50 år och har haft stor betydelse för biltrafikens ökning i städerna. Trängselskatt och parkeringsavgifter beskrivs i kapitel 6. Reseavdraget som ger rätt att göra avdrag för kostnaden för att resa till och från arbetet är också ett styrmedel med klimatpolitisk relevans. Reseavdraget diskuteras närmare i kapitel 15.

Planering av samhälle och infrastruktur

Planeringsprocessen för väg och järnväg regleras i lagen om byggande av järnväg, väglagen och miljöbalken. Det gör att planeringen följer en prövningskedja där både Trafikverket och övriga samhället medverkar. En ny planeringsprocess för transportsystemet och

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

188

dess utveckling gäller från och med 1 januari 2013. Den nya planeringsprocessen inleds med en åtgärdsvalsstudie som innebär en förutsättningslös och trafikslagsövergripande analys med tillämpning av fyrstegsprincipen (prop. 2011/12:118). Fyrstegsprincipen lanserades ursprungligen inom Vägverket 1997 för att bättre hushålla med investeringsmedlen, men i dag lyfts principen upp som en metod att minska trafikens negativa effekter på exempelvis trängsel, luftkvalitet och klimat. Principen innebär att man stegvis prövar behoven av olika åtgärder och beskrivs närmare i kapitel 7.

Planläggning av mark och vatten regleras av plan- och bygglagen och miljöbalken och är en kommunal angelägenhet. Detta kallas ofta det kommunala planmonopolet och innebär att det är kommunerna som antar planer inom de ramar som samhället bestämt. Statens möjlighet att styra över planeringen av städerna är därmed begränsad. Kommunerna har därmed en mycket viktig uppgift i utvecklingen mot ett mer transportsnålt samhälle. Ytterst handlar planering om hur mark- och vattenområden ska användas för bebyggelsens infrastruktur och andra verksamheter. I processen ska olika samhällsintressen vägas mot varandra och mot enskilda intressen i en öppen och demokratisk process. Av översiktsplanen ska bl.a. framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Kommunerna är skyldiga att ha en aktuell översiktsplan som dock bara är vägledande i plan- och bygglagen.

Utveckling av utsläppen inom den svenska transportsektorn

Under 2011 stod inrikes transporter för 33 procent av Sveriges utsläpp av växthusgaser. Om bunkring till utrikes sjöfart och flyg inkluderas utgör transportsektorn 41 procent. Utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter var som högst mellan 2005 och 2007, då de låg 11 procent över 1990 års nivå. Mellan 2007 och 2011 minskade utsläppen med cirka 7 procent. Utsläppen från inrikes transporter domineras av vägtrafiken som i Sverige står för 93 procent av sektorns utsläpp.

Även utsläppen från internationell bunkring av sjöfart och flyg var som störst 2007, då de var 170 procent högre än 1990. Mellan 2007 och 2011 minskade utsläppen med 15 procent.

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

189

Figur 2.2 Inrikes transporters utsläpp av växthusgaser i Sverige, – miljoner ton koldioxidekvivalenter per år

Källa: Naturvårdsverket (2012c).

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

190

Figur 2.3 Utsläpp av växthusgaser från bränslen bunkrade i Sverige till utrikes flyg och sjöfart, – miljoner ton koldioxidekvivalenter per år

Källa: Naturvårdsverket (2012c).

Vägtrafikens klimatpåverkan nådde sin högsta nivå åren 2005–2007, då utsläppen var 12–13 procent högre än 1990. Sedan dess har utsläppen minskat, framförallt från personbilar, men utsläppen under 2011 var ändå 5 procent högre än 1990. Utsläppsökningen sedan 1990 ligger uteslutande på lätta och tunga lastbilar och är ett resultat av växande trafik. Personbilarnas utsläpp har minskat med 9 procent sedan 1990 trots att trafiken har ökat med 14 procent. Förklaringen är att effekten av energieffektivisering och ökad andel förnybar energi har varit större än effekten av den växande trafiken. Nya personbilar har i Sverige blivit 25 procent energieffektivare på 5 år, mätt med EU:s körcykel, vilket är en historiskt mycket snabb utveckling. Användningen av biodrivmedel inom transportsektorn ökar men i långsam takt, 2012 var andelen 8,1 procent inom vägtrafiken (Energimyndigheten 2013a).

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

191

Figur 2.4 Utsläpp av växthusgaser från vägtransportsektorn, miljoner ton koldioxidekvivalenter per år

Källa: Naturvårdsverket (2012c). Uppdelning på buss och tung lastbil är egen skattning baserad på data från Trafikverket.

2.6.7 Kort om transportsektorns övriga mål

Det övergripande målet för transportsektorn som beslutades 2009 (prop. 2008/29:93) är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det övergripande målet har brutits ner i ett hänsynsmål och ett funktionsmål. Enligt funktionsmålet ska transportsystemet ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska även vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Enligt hänsynsmålet ska transportsystemet och dess användning anpassas så att ingen dödas eller skadas allvarligt samt bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa.

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

192

2.6.8 Målet om god bebyggd miljö

Enligt miljökvalitetsmålet om en god bebyggd miljö ska ”städer, tätorter och annan bebyggd miljö utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas”.

Miljökvalitetsmålet har flera preciseringar som kopplar till transporter och energihushållning. Det handlar bl.a. om långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur, integrerad planering av den bebyggda miljön och infrastrukturen, miljöanpassad, energieffektiv och tillgänglig kollektivtrafik samt säkra och energieffektiva gång och cykelvägar.

Kommunernas arbete med transport- och energiplanering följs upp som indikatorer på utvecklingen mot målet.

2.6.9 Effekter av hittillsvarande styrmedel

Före år 2000 var användningen i Sverige av biodrivmedel mycket ringa. Staten, kommunerna och landstingen har sedan dess med olika medel försökt stimulera reducerad förbrukning av drivmedel samt övergång till biobränslen och el inom vägtrafiken. Beträffande drivmedel har satsningen främst varit inriktad på låginblandning av etanol respektive FAME i bensin och diesel samt på E85, ED95 och biogas.22Stöd har riktats både mot drivmedel och alternativa fordon. I de följande avsnitten analyseras effekterna av dessa styrmedel på utsläppen samt på statens, kommunernas och landstingens kostnader för klimatpolitiken. Det är inte fråga om en samhällsekonomisk kostnads-nyttoanalys, eftersom berörda transfereringar tas upp som kostnader och positiva effekter av annat slag än klimatnytta lämnas utanför kalkylen. De offentliga organens utgifter för klimatpolitiken, inklusive skattebortfall, utgör dock ett ganska bra mått på skillnaden i kostnad mellan en traditionell trafikpolitik och ett försök att till någon del klimatanpassa vägtrafiken. De privata aktörerna har nämligen i mycket ringa grad behövt bidra till täckning av merkostnaden.

22 FAME står för fettsyrametylestrar där RME (rapsmetylester) är den vanligaste i Sverige. Används huvudsakligen för låginblandning i diesel. E85 och ED95 är två höginblandade etanolbränslen. Se kapitel 10 för en närmare beskrivning av olika biodrivmedel.

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

193

Analysen är avgränsad till perioden 2000–2012. Eftersom regeringens uppföljning av stöden varit begränsad och ofullständig har arbetet med att söka analysera utfallet varit förknippad med problem. Effekter av andra typer av åtgärder som bidrar till lägre utsläpp av koldioxid, t.ex. sparsam körning, lägre skyltad hastighet och införande av trängselskatt i Stockholm, analyseras inte här.

De styrmedel som används under den studerade perioden har i hög grad varit inriktade på att stödja en övergång till biodrivmedel och fordon som kan använda sådana i höginblandning, men för en del av dem har målet varit att påverka konsumenterna att välja energieffektiva bilar. I detta sammanhang är det viktigt att notera att syftet med EU:s koldioxidkrav på nya bilar främst är att minska bränsleförbrukningen. Det är därför som samma krav ställs på nya bilar oavsett om de släpper ut koldioxid från fossila bränslen eller från biodrivmedel.23

I den följande analysen görs ett försök att dela upp statens och kommunernas kostnader på alternativbränslefordon och biodrivmedel respektive på styrmedel inriktade på snålare bilar. Beträffande skattebortfall till följd av nedsättning eller befrielse från skatt har inte effekten på statens intäkter av mervärdesskatt beaktats. Skälet till detta är att underlaget för mervärdesskatt i de flesta fall förblivit på ungefär samma nivå till följd av att produktkostnaden för drivmedlet eller fordonet varit högre än vid ett konventionellt val.

Stöd till biodrivmedel

Möjligheterna till skattebefrielse av biodrivmedel styrs av EU:s energiskattedirektiv (2003/96/EG) som under den studerade perioden bara tillät tidsbegränsade undantag från bränsleskatter för biodrivmedel som i övrigt ska beskattas (per liter) som de fossila drivmedel de ersätter. Flytande biodrivmedel såsom etanol och biodiesel var dock liksom biogas under så gott som hela perioden befriade från både energi- och koldioxidskatt.

Användningen av etanol tog fart vid sekelskiftet och utnyttjades under de första åren i huvudsak till låginblandning. Omkring 2005 började denna användning bli mättad då i stort sett all 95-oktanig bensin (>90 procent) innehöll 5 procent etanol och under senare

23 USA, Kina och Japan ställer krav på nya bilars energieffektivitet i stället för på deras utsläpp av koldioxid.

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

194

år har bensinanvändningen minskat. Tillväxten under senare år har därför främst utgjorts av etanol till höginblandade biodrivmedel, till övervägande del E85.

Under första halvan av årtiondet användes bara små mängder FAME som ersättning för dieselolja. Användningen av biodiesel började växa till följd av en förändring i bränslespecifikationen för diesel den 1 augusti 2006 som möjliggjorde låginblandning upp till 5 procent. Drygt 80 procent av all diesel innehåller numera 5 procent biodiesel. Preem har under de allra senaste åren ökat inblandningen ända upp till 30 procent genom att utöver FAME använda HVO. Även Statoil och OKQ8 använder HVO. B100 (ren FAME) används i liten omfattning av lastbilar och bussar.

Under åren 2001–2012 försåldes totalt 3,6 miljarder liter etanol och drygt 1,5 miljarder liter FAME/biodiesel samt 405 miljoner Nm3 biogas24, vilket minskade utsläppen av fossil koldioxid från den inhemska trafiken med sammanlagt 13,5 miljoner ton.25Om man tar hänsyn till utsläpp av fossil kol från produktionen av biodrivmedel blir nettoeffekten knappt 9 miljoner ton efter avräkning mot motsvarande utsläpp från den energi som alternativt skulle ha använts för framställning av bensin och diesel.26 Skattebortfallet uppgick till 22,6 miljarder kronor, beräknat enligt energiskattedirektivets huvudregel om att biodrivmedel ska beskattas som de konventionella drivmedel de ersätter.27

Som framgått ovan infördes 2006 den s.k. ”pumplagen” i syfte att tillhandahålla biodrivmedel i högre koncentrationer. Branschens respons på detta blev att investera i tankar och pumpar för E85, vilket gav riksdagen anledning att införa stöd till investeringar för utrustning för lagring och försäljning av biogas (”tankställebidraget”). I slutet av 2012 fanns 1 832 E85-pumpar samt 135 publika tankställen för fordonsgas. Dessutom fanns en del depåer för tankning av bl.a. bussar och ett mindre antal FAME-pumpar. Investeringen i biodrivmedelspumpar beräknas totalt ha uppgått till drygt en miljard kronor varav staten genom bidrag till gaspumparna stod för 59 miljoner.

24 I blandning med 328 miljoner m3 fossil naturgas. 25 Hänsyn är tagen till att den fossila gasen har lägre kolinnehåll än motsvarande energimängd bensin. 26 Skattat utifrån Energimyndighetens rapport om klimateffektiviteten under 2011. 27 Därvid har också skattesubventionen av fossil gas för fordonsbruk beräknats på samma sätt (alltså ekvivalent med bensin).

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

195

Stöd till alternativbränslefordon

För att få avsättning för biodrivmedel i höginblandning (etanol i bensin och biogas i fordonsgas) behövs fordon som kan använda dessa bränslen. Staten har sökt stimulera introduktionen av sådana personbilar genom en rad styrmedel och kommunerna har bidragit genom befrielse från parkeringsavgifter, val av egna fordon och krav i upphandling av bl.a. taxi och färdtjänst. Utvecklingen av antalet alternativdrivna personbilar i trafik mellan 2003 och 2012 redovisas i Figur 2.5.

Figur 2.5 Antal personbilar i trafik med el, etanol eller fordonsgas som huvudsakligt drivmedel samt el- och laddhybrider, 2003–2012

Källa: Energimyndigheten (2013c).

Genom riksdagsbeslut har de i Tabell 2.3 redovisade skatteinstrumenten utnyttjats för att främja alternativbränsledrivna vägfordon. Den kostnad för miljöbilspremier som anges i tabellen avser den del som utnyttjats för etanol- och biogasbilar. Miljöbilspremier för snåla bensin- och dieselbilar samt elhybrider redovisas i ett senare avsnitt av denna text.

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

196

Tabell 2.3 Skattelättnader som utnyttjats under någon del av åren 2000– 2012 för att främja innehav av miljöbilar som kan utnyttja biodrivmedel eller elektricitet, nedsatt förmånsvärde 2002–2011

Styrmedel Riktat till Incitament Varaktighet Total kostnad

(Mkr)

Miljöbilspremie Privata bilköpare 10 000 kr 1.4 2007–

1.7 2009

436∆

Nedsatt förmånsvärde för etanolbil *

Förmånstagare Max 8 000 kr nedsättning/år

2002–2011

336

Nedsatt förmånsvärde för biogas*

Förmånstagare Max 16 000 kr

nedsättning/år

2002–

174

Befrielse från trängselskatt i Stockholm

Ägare av etanol-

och gasbilar

Värt upp till cirka

10 000 kr/år

1.8 2007– 31.12 2008#

Cirka 400

Befrielse i fem år från fordonsskatt

Θ

Berörda bilägare

1.7 2009–

219

Nedsatt fordonsskatt för gas- och etanolbussar

Samtliga

berörda ägare

Cirka 20 000 kr

Cirka 360

Nedsatt fordonsskatt för personbilar som kan använda E85 eller biogas

Samtliga berörda

ägare

10 kr/g CO

2

över

120 g/km i stället

för 20 kr/g ø

2006–

510

Summa

2 400

∆ Baserat på 2008 års statistik och en total kostnad för miljöbilspremierna om 815 Mkr (en del tillföll snåla diesel- och bensinbilar). * Först sätts förmånsvärdet till priset för motsvarande bil som inte är en elhybrid eller kan använda fordonsgas eller etanol och detta värde sätts sedan ner med 20

% för etanolbilar och 40 % för gasbilar

och elhybrider (dock max de i tabellen angivna beloppen). Den förstnämnda formen av nedsättning orsakar sannolikt inget skattebortfall eftersom nästan ingen skulle ha valt bilen ifråga utan nedsättningen).För etanolbilar har antagits att nedsättningen i genomsnitt uppgick till 6

000 kronor

och för gasbilar till 15

000 kronor. Marginalskatten antas i genomsnitt vara 50 %.

# För bilar för vilka ägaren ansökt före 1 januari 2009 fick behålla befrielsen till 2012. Θ Den redovisade kostnaden avser bara skattebortfall under perioden, inte åtaganden efter 2012. Ø Ursprungligen 15 kr/g.

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

197

Vid sidan av de statliga incitamenten har ett trettiotal kommuner under senare år erbjudit parkeringsförmåner till ägare av miljöbilar.28Värdet av detta är förstås störst i de inre delarna av storstäderna där kostnaden för parkering kan vara hög. Undantag från parkeringsavgift har erbjudits i Stockholm 2005–2008, Göteborg 1998– och Malmö 2006–2009. Exakta uppgifter om vad dessa undantag kostat kommunerna finns inte, men de tre städerna rapporterar på utredningens förfrågan att det totalt kan ha rört sig om 300–400 miljoner kronor, varav en liten del avsett bränslesnåla diesel- och bensinbilar i Göteborg. I den följande sammanställningen antas bortfallet ha kostat kommunerna 300 miljoner kronor.

Krav inom ramen för kommunal och landstingskommunal upphandling av taxi, skolskjutsar och färdtjänst har bidragit till att berörda företag skaffat miljöbilar. Kommunernas och landstingens upphandlingskrav har också varit avgörande för omställningen av betydande delar av buss- och sopbilsflottorna. Det finns ingen sammanställning över kostnaden för detta och det är svårt att skatta hur mycket sådana krav påverkat de vinnande anbuden. Förmodligen har upphandlingskraven haft särskilt stor betydelse för inköp av taxibilar som kan gå på fordonsgas även om förtur för dem vid vissa flygplatser och järnvägsstationer också spelat roll. År 2011 upptog gasbilarna drygt 20 procent av den registrerade taxiflottan, medan vardera cirka 6 procent utgjordes av etanolbilar respektive elhybrider (Svenska Taxiförbundet, 2011).

Förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (”miljöbilsförordningen”) anger att personbilar som en myndighet köper eller ingår leasingavtal om ska vara miljöbilar. Statens andel av samtliga fordonsinköp utgör bara några promille, men Riksrevisionens granskning visar att miljöbilsförordningen i stor utsträckning även används även när landsting och kommuner köper bilar och haft ett betydande signalvärde även i övrigt. År 2010 var de statliga myndigheternas, kommunernas och landstingens andel av samtliga nyinköpta eller leasade bilar 2,5 procent, medan deras andel av samtliga köpta och leasade miljöbilar uppgick till 4,9 procent (Riksrevisionen, 2011a). Merkostnaden för detta jämfört med att köpa andra bilar är inte känd.

Gas- och etanolbussarnas andel av alla i trafik varande bussar steg från 5,3 procent år 2000 till 18,2 procent tolv år senare. Etanolbussarna ökade från 404 till 788 och gasbussarna växte i antal

28 Läget i november 2011 enligt www.gronabilister.se/parkeringsformaner

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

198

från 360 till 1 795. Den årliga merkostnaden för inköp och underhåll jämfört med dieselbussar kan uppskattas till cirka 42 000 kronor för en gasdriven stadsbuss (Kågeson och Jonsson, 2012a) och för en etanolbuss till 47 000 kronor som ungefärligt genomsnitt under den aktuella perioden.29Mot slutet av perioden har den dock varit sjunkande. För den studerade perioden innebär satsningen en total merkostnad för trafikhuvudmännen på cirka 670 miljoner kronor.

Andelen av alla lastbilar i trafik som är hybrider eller kan köras på fordonsgas eller etanol steg under perioden från 0 till 1,3 procent. Kostnadsuppgifter saknas.

Staten har inom ramen för stöd till lokala investeringsprogram för ekologisk hållbarhet (LIP) och Klimatinvesteringsprogrammen (Klimp) beviljat stöd till biogasfordon. Drygt 25 miljoner kronor av LIP-stödet och knappt 70 miljoner kronor av Klimp-medlen användes till detta ändamål (Trafikutskottet, 2010).

Stöd till anläggningar för produktion av biodrivmedel

Enligt Riksdagens utredningstjänst (2009) bidrog Klimp- och LIPprogrammen med 330 respektive 200 miljoner kronor till stöd av produktion av biogas. En liten del av LIP-pengarna beviljades redan före år 2000.

Totala skattelättnader och bidrag till biodrivmedel och alternativbränslefordon

Som redovisats ovan uppgick skattebortfallet från befrielse av energi- och koldioxidskatt under åren 2000–2012 till cirka 22,6 miljarder kronor. Som framgår av Tabell 2.3 kostade de skatterelaterade fordonssubventionerna totalt 2,4 miljarder under perioden. Därtill kommer fordonsbidrag via Klimp och LIP om totalt 95 miljoner, värdet av de större städernas befrielse från parkeringsavgifter (cirka 300 Mkr), trafikhuvudmännens merkostnader för biogas- och etanolbussar (670 miljoner kronor), bidrag från KLIMP och LIP till anläggningar för produktion av biodrivmedel (530 Mkr) samt statsbidrag till gaspumpar (59 Mkr). Sammantaget uppgick de uppräknade skattelättnaderna och stöden 4,1 miljarder kronor.

29 Baserat på Magnusson (2008) och ett antagande om att medelpriset på diesel var 9:50 kronor/l.

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

199

Statens och kommunernas merkostnader för egna miljöbilar har inte kunnat skattas liksom inte heller den offentliga sektorns merkostnader för upphandling av taxi, färdtjänst och lastbilstransporter med alternativbränslefordon. Det har inte heller varit möjligt att bedöma i vilken utsträckning som biogas från kommunala anläggningar kan ha underprissatts.

Beträffande investeringsstöden antas schablonmässigt att 50 procent kan bokföras på den studerade perioden. Det innebär att avdrag måste göras från bruttosumman med 342 miljoner kronor. Då blir nettot för perioden av den offentliga sektorns stöd och bidrag till investeringar 3,7 miljarder. Därtill tillkommer skattebortfallet på 22,6 miljarder. Räknat på detta sätt motsvarade statens, landstingens och kommunernas totala kostnader för stöd till biodrivmedel och alternativbränslefordon till minst 2,9 kronor per kilo fossil koldioxid som på detta sätt kunde undvikas. Kostnaden per kilo CO

2

kunde ha varit mindre om alla gasfordon enbart körts på

biogas och om alla etanolbilar alltid körts på E85.

Effekterna av skattebefrielsen för biodrivmedel har analyserats av Riksrevisionen (2011a) som framhåller att det inte är fråga om en fullständig effektutvärdering, eftersom skattebefrielsen är ett av flera stöd för att främja ökad användningen av biodrivmedel. Enligt Riksrevisionens beräkningar har de utsläppsreduktioner som användningen av biodrivmedel gett upphov medfört en kostnad för staten på omkring 3 kronor per kg koldioxidminskning. Myndighetens slutsats är att skattebefrielsen bidrar till att uppnå riksdagens klimatmål, men att kostnaderna inte är rimliga.

Stödnivån och kostnaden per kg CO

2

som undvikits genom

åtgärderna varierar mellan de olika typerna av biodrivmedel och har varit lägre för låginblandad etanol och biodiesel än för biogas och höginblandad etanol, eftersom de förra inte behövt stöd till fordon och/eller drivmedelsdistribution.

Styrmedel inriktade på effektivare bilar

De ekonomiska incitament som utnyttjats under åren 2000–2012 i syfte att öka marknadens intresse för energieffektiva fordon med förhållandevis låga koldioxidutsläpp (tank till hjul) är väsentligt färre än de som riktats mot biodrivmedel. De sammanfattas i Tabell 2.5.

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

200

Tabell 2.4 Skattelättnader som utnyttjats under någon del av åren 2000– 2012 för att främja innehav av elhybrider och andra bilar med låg bränsleförbrukning, förmånsvärde t.o.m. 2011

Styrmedel Riktat till Incitament Varaktighet Total kostnad

(Mkr)

Miljöbilspremie för snåla diesel- och bensinbilar

Privata bilköpare 10 000 kr 1.4 2007–

1.7 2009

367#

Miljöbilspremie för elhybrider

Privata bilköpare 10 000 kr 1.4 2007–

1.7 2009

12#

Nedsatt förmånsvärde för elhybrid

Förmånstagare Max 16 000 kr

nedsättning/år

2002–

203*

Befrielse från trängselskatt i Stockholm

Ägare av

elhybrider

Värt upp till cirka

10 000 kr/år

1.8 2007–

31.12 2008 men

gällande till 2012

cirka 100

Befrielse i fem år från fordonsskatt

Θ

Bilar med lägre

utsläpp än 120 g CO

2

/km

360 kr per år för

bensinbil och 1 089 kr per år

för dieselbil

1.7 2009–

532

Summa

1 200

# Baserat på 2008 år statistik och en total kostnad för miljöbilspremierna om 815 Mkr (som också tillfallit alternativbränslebilar). *För elhybrid antas en genomsnittlig nedsättning på 15

000 kr/år.

Marginalskatten antas i genomsnitt

vara 50 %. Θ Den redovisade kostnaden avser bara skattebortfall under perioden, inte åtaganden efter 2012. ∆ Baserat på totalbeloppet i tabell 2.3 och andelen elhybrider och andra personbilar med låga utsläpp av totalt antal miljöbilar registrerade i Stockholms län före den 1 januari 2009 (26 procent).

Beträffande fordonsskatten bör tilläggas att koldioxidskattekomponenten under den studerade perioden bara belastat den del av bilens utsläpp per km som överstiger 120 gram. Samma gräns gäller för alternativbränslebilar. Beträffande övriga stöd kan noteras att befrielse från parkeringsavgifter bara i undantagsfall (Göteborg) medgivits snåla diesel- och bensinbilar. Elhybrider har dock omfattats av sådana stöd och även främjats av kommunala upphandlingskrav. Värdet av detta har inte kunnat beräknas.

Intresset för bilar med låg bränsleförbrukning påverkas också av drivmedelspriserna och reallöneutvecklingen. Priset på diesel (MK 1)30steg under perioden 2000–2012 realt med 46 procent och

30 Det finns i Sverige flera bränslespecifikationer med olika beskattning för bensin och diesel där miljöklass 1 (MK 1) för båda bränslena är den vanligast förekommande.

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

201

på bensin (MK 1) med 30 procent. Av större intresse för analysen av effekter av valda styrmedel är punktskatternas förändring. Den samlade bensinskatten (energiskatt och koldioxidskatt) uppgick år 2000 till 4:47 kronor per liter och 2012 till 5:65. Realt höjdes dock skatten bara med 4,8 procent. En skattehöjning med totalt 4,8 procent på bensin (i 2012 års penningvärde) motsvarar bara cirka 70 öre av sista årets konsumentpris. Höjningen är så liten att den knappast i någon påtaglig grad kan ha påverkat bilköparnas preferenser. Den reala ökningen av produktkostnaden hade större betydelse.

Skatten på diesel har höjts mer än vad som motiveras av konsumentprisindex, men bilisternas har kompenserats för den reala höjningen med sänkt fordonsskatt på dieselbilar. Den samlade dieselskatten (MK 1) höjdes under perioden från 2:92 kronor per liter till 4:66, vilket realt innebar en förändring med 32 procent.

Enligt EU:s statistik reducerades det genomsnittliga utsläppet per fordonskilometer av koldioxid från nya bilar registrerade i Sverige från 200 gram år 2000 till 142 gram år 2011. Minskningen med cirka 58 gram/km (29 procent) var betydligt större än den genomsnittliga reduktionen inom EU 15 som uppgick till 37 gram/km (22 procent). Fram till och med 2006 var dock minskningstakten något snabbare i EU 15 än i Sverige (6,1 procent mot 5,7 procent).

Figur 2.6 visar att koldioxidutsläppen från nya bilar i Sverige sjunkit mycket påtagligt under perioden.

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

202

Figur 2.6 Genomsnittligt koldioxidutsläpp från nya personbilar i Sverige och EU 15 2001–2011

Källa: EEA (2012).

Det som främst skiljer Sverige från EU15 är att andelen dieselbilar i nyförsäljningen snabbt steg från 10 procent 2005 till 67 procent 2012, medan andelen inom EU 15 med smärre variationer låg kring 50 procent under hela perioden. Den andel av dieselbilarna som släpper ut mindre än 120 gram koldioxid per km växte från 0 procent 2005 till 45 procent 2012. Att Sverige kunde minska utsläppen med 37 gram mellan 2006 och 2010 (= 19,8 procent), medan EU 15 bara reducerade med 22 gram (= 13,4 procent) kan till stor del förklaras med växande andel dieselbilar. Räknat på tolv vanliga bilmodeller år 2004 var skillnaden i koldioxidutsläpp per km 18 procent mellan bensin- och dieselmodeller i samma grundutförande och med jämförbar prestanda (Kågeson, 2005). Den genomsnittliga differensen kan ha minskat något när fler modeller blev tillgängliga i dieselutförande, men om skillnaden i utsläpp per km under slutet av decenniet i medeltal uppgick till 15 procent kan detta tillsammans med stigande dieselandel förklara cirka hälften av den snabbare reduktionstakten i Sverige jämfört med EU 15. Den andra hälften av sänkningen har påverkats av att Sverige har en för europeiska förhållanden mycket hög andel stora bilar och att utsläppen från sådana (diesel + bensin) sjönk betydligt snabbare inom EU än för

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

203

mindre bilar (ICCT, 2012). Sprei och Karlsson (2013) visar också på betydelsen av övergången till diesel men pekar också på ett annat trendbrott tycks ha inträffat kring år 2007. Mellan 2002 och 2007 uppvägdes 70 procent av effektiviseringen av bilköparnas växande krav på komfort och prestanda (om man bortser från effekten av att byta från bensin till diesel), men efter 2007 användes 77 procent av teknikförbättringen till att sänka den faktiska bränsleförbrukningen. De klarlägger dock inte vad som orsakat denna förändring i konsumenternas preferenser.

Frågan är i vilken utsträckning som de svenska skattevillkoren kan ha medverkat till stigande dieselandel och till generellt sjunkande förbrukning hos nya personbilar? En faktor, kanske av mer psykologisk än ekonomisk betydelse, är den nedsättning av fordonsskatten med 6 000 kronor per år som dieselbilar med partikelfilter medgavs från 1 juli 2006 till 31.12 2007. Åtgärden var visserligen riktad mot utsläpp av partiklar men bidrog till att dieselbilar började betraktas som mindre smutsiga och därmed mer acceptabla. Därefter infördes miljöbilspremien som uppgick till 10 000 kronor och 2009 följdes av befrielse från fordonskatt som för dieselbilar är värd 5 444 kronor (över fem år). Snåla dieselbilar har således premierats med cirka 6 000–10 000 under perioden. Lika lågemitterande bensinbilar premierades som mest med 10 000 kronor, men nuvarande befrielse från fordonsskatt för dem är bara värd 1 800 kronor (över fem år). Förhållandet att dieselbilar har lägre drivmedelskatt och högre fordonsskatt har snedvridit konkurrensen med snåla bensinbilar till dieselbilarnas fördel.

Det förefaller som om den snabbt fallande förbrukningen i hög grad stimulerats av förändringar på utbudssidan samt av miljöbilspremien. Antalet diesel- och bensinmodeller med utsläpp under 120 gram/km har ökat påtagligt sedan EU beslutade att från 2008 införa bindande krav på minskade utsläpp.

Statistik från EEA (2012) visar att den genomsnittliga fordonsvikten hos nya bilar ökade med 3 procent mellan 2004 och 2011 både i Sverige och EU 15. Andelen stora bilar31 i nybilsförsäljningen steg i Sverige från 53 till 57 procent mellan 2006 och 2012 enligt uppgifter från den europeiska fordonsindustrins branschorganisation, medan motsvarande siffror för EU 15 var 23 respektive 30 procent.32Den genomsnittliga motoreffekten hos de nya bilarna

31 ”Upper medium” och ”executive”. 32 http://www.acea.be/images/uploads/files/2013Q1PC_Reg_Characteristics_segment_year __country2011.pdf

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

204

minskade under samma period med 2 kW i Sverige medan den ökade med 5 kW i EU 15.33Av detta kan man dra slutsatsen att de svenska konsumenterna inte anpassade sig till nya skatter och incitament genom att välja mindre bilar, men att de sänkte kraven på motoreffekt en aning.

För marknadsintroduktionen av elhybrider, dominerad av Toyota Prius, har skatteundantagen, miljöbilspremien och nedsättningen av förmånsvärdet haft stor betydelse liksom i viss mån upphandlingskrav riktade mot taxibilar och Arlandas regler för taxiprioritering. Befrielse från trängselskatt och parkeringsavgifter i storstäderna har också bidragit. För innehavare av förmånsbil i Stockholm kan det samlade värdet av detta som mest ha motsvarat kring 20 000 kronor per år (men ägare av etanolbilar kunde tjäna nästan lika mycket trots mycket lägre kostnad). De konventionella hybridernas andel av det totala antalet nyregistreringar var dock fortfarande låg i slutet av den studerade perioden (0,9 procent 2012) och förekomsten av dessa bilar spelade ingen större roll för den genomsnittliga bränsleförbrukningen och koldioxidutsläppen hos de nya bilarna.

Effektiviteten i den svenska skattepolitikens försök att stödja inköp av effektivare bilar sätts ner av att vissa av regelverken varit kontraproduktivt utformade. Den allvarligaste bristen under den studerade perioden är frånvaron av incitament för att göra etanol- och gasbilar snålare. Dessa fordon räknades till och med 2012 som miljöbilar i stort sett oavsett bränsleförbrukning. Medan diesel- och bensinbilar inte fick släppa ut mer än 120 gram koldioxid per km tilläts alternativbränslebilar med manuell växellåda släppa ut 218 gram och för automatväxlade varianter av dessa bilar fanns ingen övre gräns. Detta är den huvudsakliga förklaringen till varför etanol- och biogasbilar från denna tid har högre bränsleförbrukning per km än motsvarande bensin- och dieselbilar (se Figur 2.7). Enligt Riksrevisionen (2011a) var den genomsnittliga bränsleförbrukningen 16 procent högre för en ny etanolbil än för en bensinbil och Kågeson och Jonsson (2012a) fann att ett urval fordonsgasbilar hade i genomsnitt 18 procent högre utsläpp per km när de körs på bensin än motsvarande bilmodell som bara kan köras på bensin.34För marknadsledande VW Passat var skillnaden dock mindre än 2 procent.

33 http://www.acea.be/images/uploads/files/2013Q1PC_Reg_by_Segment_Characteristics_ power.pdf 34 I huvudsak till följd av högre fordonsvikt.

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

205

Figur 2.7 Genomsnittlig bränsleförbrukning för nya personbilar enligt EU:s testcykel. För hybrid, FFV (etanol) och bifuel (gas) avses förbrukning vid bensindrift

Källa: Trafikverket (2013a).

Förmånsbeskattningens utformning har också motverkat ansträngningarna att sänka förbrukningen genom att ge förmånliga villkor för stora och motorstarka bilar (Copenhagen Economics, 2010, Ynnor, 2013). Den höga subventionsnivån har dessutom gjort det billigare för främst höginkomsttagare att ha bil (Ynnor, 2013).

Ett ytterligare problem är att skattebefrielsen av låginblandade biodrivmedel bidrar till lägre priser på bensin och diesel och därmed till en ökad total konsumtion av drivmedel. Även en blygsam ökning av den totala drivmedelskonsumtionen kan uppväga uppemot en fjärdedel av den utsläppsminskning som låginblandningen av biodrivmedel för med sig, enligt Riksrevisionen (2011a).

Det enda statliga styrmedel med inriktning på bränsleeffektiva bussar och lastbilar som förekommit under den studerade perioden är möjlighet till nedsatt skatt för hybridbussar.

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

206

Slutsatser

Analysen visar att stödet till förnybara drivmedel och fordon som kan använda dem i ren form eller som höginblandning varit mycket omfattande och det råder ingen tvekan om att de haft effekt. Drivmedlens skattebefrielse har varit en förutsättning för deras introduktion och användning. Koldioxiddifferentieringen av fordonsskatten hade betydelse, åtminstone initialt (Naturvårdsverket, 2007a). Utan miljöbilspremien hade utbudet av bilmodeller som kan använda E85 varit mycket mindre (Kågeson, 2011a). Nedsättningen av förmånsvärdet för etanolbilar spelade också roll. Sambandet syns tydligt i Figur 2.8 som också visar att antalet dieseldrivna modeller med utsläpp under 120 gram/km ökat snabbt under senare år. Detta utbud är dock i huvudsak en följd av teknikutvecklingen och EU:s direktiv om högsta tillåtna utsläpp per km (beslutat 2008) och bara i mindre grad påverkat av de inhemska incitamenten. Det förändrade utbudet har också påverkat utsläppen från nya bensinbilar. År 2010 aviserades att nedsättningen av förmånsvärdet för E85-bilar skulle tas bort vilket bidrog till det trendbrott som framgår av figuren.

Figur 2.8 Utbud i Sverige av E85- och dieselbilar med utsläpp av max 120 g CO2/km. Antal modeller

Källa: BIL Sweden (data överlämnade på utredningens begäran).

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

207

Vid sidan av miljöbilspremien synes befrielse från trängselskatt och nedsatta förmånsvärden ha varit de fordonsinriktade styrmedel som haft starkast effekt. Att befrielse från kommunala parkeringsavgifter haft relativt liten betydelse är en konsekvens av att möjligheten att utnyttja förmånen varit begränsad till en liten del av befolkningen (BEST, 2009). Förmånen har dessutom bara varit av signifikant storlek i de största städerna. Starka incitament har tillsammans med symbolvärdet hos miljöbilsdefinitionen lett till ökat intresse för alternativbränslebilar i företags- och förmånsbilssegmentet, medan hushållen i högre grad valt bränslesnåla diesel- och bensinbilar.

Den exakta kostnaden för bytet till biodrivmedel är inte känd och kan ha varit större eller mindre än det totala stödet till omställningen. Enligt energiskattedirektivet får inte ett medlemsland som medgivits rätt att sätta ned skatten för ett biodrivmedel överkompensera marknaden för mellanskillnaden i kostnad vid jämförelse med det fossila drivmedel som ersätts. Energimyndigheten rapporterar årligen den bedömda effekten av det svenska skatteundantaget till EU-kommissionen och har hittills funnit att någon påtaglig överkompensation inte förekommit räknat på medelkostnader över ett helt kalenderår (senast i Energimyndigheten, 2013b). Beträffande biodiesel kan noteras att subventionsgraden varit lägre än för etanol och biogas som en direkt följd av att skatten på fossil diesel är lägre än skatten på bensin. Ändå klarar producenterna av allt att döma att tillhandahålla biodiesel (för begränsad inblandning) till samma pris som fossil diesel. De förhållandevis höga försäljningskostnaderna för biodrivmedel har klarats med stöd av ”tankeställebidrag” och korssubventionering, det senare i särskilt hög grad för E85 som till följd av pumplagen i praktiken bekostas av hela vägtrafikantkollektivet. Kostnaden uppgår till 350 000 till 400 000 kronor per E85-pump och till det tiodubbla för en gaspump (BEST, 2009).

Det samlade stödet till alternativbränslebilar har varierat under den studerade perioden men har beträffande etanolbilar vanligen med god marginal täckt konsumenternas merkostnad. Ford säger i annonser från 2003 att nedsättningen av förmånsvärdet för Focus Flexifuel motsvarar en rabatt på nybilspriset med 50 000 kronor, vilket är cirka 10 gånger mer än merkostnaden jämfört med samma bensinbil utan anpassning till E85. För gasfordon har förmånsbilar och fordon som ägs av taxiföretag fått kostnadstäckning genom nedsatt förmånsvärde respektive kostnadstäckande kommunala

Klimatpolitikens förutsättningar SOU 2013:84

208

upphandlingskrav, men statens och kommunernas subventioner har inte varit tillräckligt höga för att motivera hushållen att välja gasbilar. Av 2011 års nyinköp av gasbilar svarade hushållen bara för 0,8 procent (Kågeson & Jonsson, 2012a), delvis till följd av att utbudet riktades mot tjänstebilsmarknaden. Som jämförelse har hushållens andel av marknaden för nya E85-bilar och elhybrider legat mellan 10 och 20 procent.

Huruvida förluster i svenska produktions- och distributionsföretag (Agroetanol och SEKAB) ska räknas som en kostnad för introduktionen av biodrivmedel i Sverige är svårbedömt.

Sammantaget förefaller det troligt att bidragen och skatteundantagen totalt sett relativt väl motsvarar den genomsnittliga merkostnaden för att byta till biodrivmedel. Det innebär att fordonens ägare betalat mycket litet av dennas kostnad – resten har skattebetalarna stått för. Dessutom förefaller konsumenterna sakna betalningsvilja för biodrivmedel. Mycket få kunder är beredda att betala mer för biodrivmedel. Det är särskilt påtagligt för E85 som enligt SPBI:s försäljningsstatistik inte köps om det blir dyrare än bensin.

Stödet till snåla bilar med konventionella egenskaper har varit mycket mindre omfattande än bidragen till bränslebyte. OECD/IEA (2013) konstaterar i en analys av förhållandena i de nordiska länderna att svaga incitament riktade till nybilsköparna förklarar varför nya bilar i Sverige har högre bränsleförbrukning än i grannländerna. De senaste årens utveckling mot val av bränsleeffektiva fordon har underlättats av att konsumenternas nettokostnad för sådana bilar ofta varit ringa, i synnerhet när de valt att hålla tillbaka sina krav på prestanda. Omställningen har i hög grad underlättats av ett växande globalt utbud av bilar med låg bränsleförbrukning.

Det är inte säkert att merkostnaden för att byta till biodrivmedel kan reduceras särskilt mycket på kort sikt. Om andelen biodrivmedel ska fortsätta öka utan allvarlig belastning på statens ekonomi måste därför en större del av kostnaderna bäras av konsumenterna.

Den del av klimatpolitiken som avser stöd till alternativbränslefordon och energieffektiva bilar har präglas av ryckighet och delvis av ineffektivitet. Särskilt allvarligt är att inga egentliga bränsleförbrukningskrav riktats mot alternativbränsledrivna miljöbilar och att den allt för låga värderingen av förmånen av fri bil motverkar de klimatpolitiska målen. Av de fordonsrelaterade styrmedel som införts under senare år har samtliga utom koldioxiddifferentieringen av fordonsskatten och supermiljöbilspremien tillkommit utan före-

SOU 2013:84 Klimatpolitikens förutsättningar

209

gående utredning och remiss (Kågeson, 2011a). Någon samhällsekonomisk konsekvensanalys av de utnyttjade styrmedlen synes inte ha utförts. I en sådan måste man ta hänsyn till de negativa och positiva bieffekter som politiken kan ha medfört, till exempel lägre partikelutsläpp genom användning av gas och högre genom ökad andel dieselbilar.

211

3 Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

3.1 Inledning/bakgrund

Som ett underlag för politiska beslut gav regeringen 2011 Naturvårdsverket uppdrag att lämna ett underlag till en färdplan för hur Sverige ska uppnå visionen om att inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050 (Färdplan 2050). Inom myndigheternas arbete med Färdplan 2050 har referensscenarier och åtgärdsscenarier för samtliga samhällssektorer tagits fram. För transportsektorn har Energimyndigheten ansvarat för referensscenariot som baseras på det långsiktsscenario till 2030 som Sverige rapporterade till EU i mars 2011. Långsiktsscenariot har delvis uppdaterats samt förlängts till 2050.

I Färdplan 2050 presenteras ett antal åtgärdsscenarier för transportsektorn, vilka tar sikte på den målbild som regeringen formulerat om en fossiloberoende fordonsflotta 2030. Läsaren bör vara uppmärksam på att i det nu aktuella kapitlet redovisas bara referensscenariot från Färdplan 2050.1Utredningens egen bedömning av referensscenariot presenteras i kapitel 4.

I kapitel 6 till 12 presenterar utredningen sin analys av hur mycket olika typer av åtgärder potentiellt kan bidra till att uppnå prioriteringen för 2030 och visionen för 2050. I kapitel 13 sammanfattas potentialerna och en bedömning görs av hur mycket av dem som kan realiseras i olika åtgärdsscenarier vilka jämförs med referensscenariots utsläpp.

1 Kapitlet bygger på en sammanställning av Färdplanens referensscenario som Helen Lindblom, WSP, utfört på utredningens uppdrag.

Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050 SOU 2013:84

212

3.2 Referensscenariots förutsättningar

Referensscenariot baseras på befintliga styrmedel som beslutats till och med 2011 (inkl. förändringar som beslutats men inte genomförts, t.ex. skatteförändringar som träder ikraft 2015, men exkl. kvotplikt). Dock har man antagit att skattebefrielsen av biodrivmedel ligger fast trots att undantag från EU:s energiskattedirektiv bara beviljats till och med utgången av 2013. Referensscenariot är inte en traditionell prognos utan ska ses som en konsekvensanalys av vad som händer vid gällande styrmedel givet vissa antaganden om exempelvis ekonomisk tillväxt och bränslepriser.

Energimyndigheten gör långsiktiga prognoser för energisystemet ungefär vartannat år, med huvudsakligt syfte att utgöra grund för Sveriges klimatrapportering till EU och FN. I prognosen är grundantagandet att efterfrågan på transporter i hög grad styrs av den ekonomiska utvecklingen. För persontransporter är antaganden om privat konsumtion och drivmedelspriser av stor betydelse. Godstransporterna påverkas av utvecklingen inom näringslivet samt antaganden om industriproduktion och handel med andra länder.

3.2.1 Metod

Transportsektorn delas upp i fyra delsektorer: vägtrafik, luftfart, bantrafik och sjöfart. För luftfart och sjöfart görs en indelning i inrikes och utrikes transporter. Viktiga informationskällor för prognosen är den officiella energistatistiken, Konjunkturinstitutets prognoser över den ekonomiska utvecklingen, IEAs och FAPRI2:s prognoser för bränsleprisutveckling samt statistikunderlag från Trafikverket, Trafikanalys och Transportstyrelsen.

Energimyndighetens prognos över vägtrafikens energianvändning baseras på utvecklingen av trafikarbete, förändringar i fordonsflottan och antagen bränsleförbrukning. Trafikarbetet för personbilar tas fram genom en modell som kopplar drivmedelspriser och hushållens inkomster till transportefterfrågan. För godstransporter utgår modellen från utvecklingen inom tre av de mest transportintensiva branscherna; massa- och pappersindustrin, jord- och skogsbruk samt livsmedelsindustrin. Fordonsflottan modelleras genom

2 FAPRI står för Food and Agricultural Policy Research Institute, som är ett amerikanskt institut med uppgift att bland annat ta fram prognoser för USA:s jordbrukssektor och internationell handel med jordbruksprodukter.

SOU 2013:84 Referensscenario för utvecklingen till 2030 och 2050

213

att göra antaganden om nybilsförsäljningen under prognosåren. Bränsleförbrukningen modelleras genom att utgå från dagens förbrukning och göra antaganden om årlig effektivisering.

Luftfartens energianvändning baseras på en top-down modell som modellerar efterfrågan utifrån makroekonomiska antaganden samt förväntad effektivisering. Efterfrågan förväntas främst påverkas av hushållens konsumtion. Transportstyrelsens prognos över luftfartens utveckling, främst passagerarutvecklingen, utgör kompletterande underlag.

Bantrafikens energianvändning utgår från Trafikverkets prognoser över sektorns transportarbete. Persontrafikens energianvändning påverkas inte i någon större utsträckning av ekonomisk utveckling, utan snarare av infrastrukturella förändringar.

Sjöfartens energianvändning delas upp i inrikes sjöfart och utrikes sjöfart (bunkring i Sverige). Efterfrågan modelleras utifrån makroekonomiska antaganden samt förväntad effektivisering. Utvecklingen för såväl inrikes som utrikes sjöfart påverkas av industriproduktionens utveckling samt handel med omvärlden.

3.2.2 Viktiga styrmedel

Principen om att basera prognosen på befintliga och beslutade styrmedel innebär för transportsektorns del att bl.a. följande styrmedel inkluderas:

• Förordningen om utsläppsnormer fö