Propositionens huvudsakliga innehåll

Personer som har dömts till en frihetsberövande påföljd i Sverige men har en stark anknytning till ett annat EU-land, ska i största möjliga utsträckning avtjäna straffet i det landet. Den dömdes sociala återanpassning sker bäst i det land där han eller hon kommer att vistas efter avtjänat straff.

I de fall det blir aktuellt med överföring till ett annat land ska handläggningen av ärendet i Sverige ske snabbt och effektivt. Regeringen föreslår därför följande lagändringar:

• Kravet att det ska finnas särskilda skäl för ett översändande om det återstår mindre än sex månader av straffet vid tidpunkten för översändandet tas bort.
• Ytterligare möjligheter att sända över domen innan Kriminalvårdens beslut har fått laga kraft införs.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 2022.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringens förslag:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen.

• Sida 5
•  Original

2. Förslag till lag om ändring i lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen

Härigenom föreskrivs att 2 kap.1 och 6 §§ lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §¹

En dom på frihetsberövande påföljd får sändas över till en annan medlemsstat för att där erkännas och verkställas

1. om den dömde befinner sig i den andra medlemsstaten eller i Sverige,

2. om förutsättningarna i 2 och 3 §§ är uppfyllda,

3. om den dömdes sociala återanpassning underlättas av att verkställigheten överförs dit, och

4. om det i övrigt är lämpligt.

Om mindre än sex månader av frihetsberövandet återstår att avtjäna vid tidpunkten för översändandet av domen, får den sändas över endast om särskilda skäl talar för att verkställigheten kommer att överföras till den andra medlemsstaten.

6 §²

När ett beslut enligt 4 § har fått laga kraft, ska Kriminalvården sända över domen till en behörig myndighet i den andra medlemsstaten. Domen får inte samtidigt sändas över till mer än en medlemsstat.

Domen får sändas över vid en tidigare tidpunkt, om

1. verkställigheten av den påföljd som avses i domen pågår i Sverige när Kriminalvården meddelar sitt beslut enligt 4 §,

1. den dömde befinner sig i den andra medlemsstaten och inte har kunnat tillfrågas enligt 5 § andra stycket, eller

2. den dömde befinner sig i den andra medlemsstaten och inte har kunnat tillfrågas enligt 5 § andra stycket, eller

2. det annars finns särskilda skäl.

3. det finns särskilda skäl.

¹ Ändringen innebär att andra stycket tas bort. ² Senaste lydelse 2020:384.

• Sida 6
•  Original

1. Denna lag träder i kraft den 1 december 2022.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för beslut om att sända över en dom till en annan medlemsstat som har meddelats av Kriminalvården före ikraftträdandet.

• Sida 7
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Under hösten 2021 utarbetades inom Regeringskansliet (Justitiedepartementet) departementspromemorian Förbättrad hantering av ärenden om överförande av straffverkställighet (Ds 2021:37). I promemorian föreslås att vissa krav för att sända över en svensk dom på frihetsberövande påföljd till en annan medlemsstat för erkännande och verkställighet tas bort. Det gäller dels kravet att ett översändande ska vara lämpligt, dels kravet att en dom får sändas över endast om särskilda skäl talar för att verkställigheten kommer att överföras till den andra medlemsstaten i de fall det återstår mindre än sex månader att avtjäna vid tidpunkten för översändandet. Vidare föreslås ytterligare möjligheter att sända över en dom innan Kriminalvårdens beslut har fått laga kraft.

En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians författningsförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2021/04350).

I denna proposition behandlas de förslag som lämnas i promemorian, utom förslaget att ta bort kravet att ett översändande ska vara lämpligt.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 9 juni 2022 att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag som är likalydande med förslagen i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran.

4. Överförande av straffverkställighet

Överförande av straffverkställighet är ett samarbete mellan stater som förenklat innebär att en dom eller slutligt beslut i brottmål som har meddelats i en stat verkställs i en annan stat.

Det samarbete som rör överförande av frihetsberövande påföljder bygger på grundtanken att den dömde bör verkställa sitt straff i den stat där han eller hon har de bästa förutsättningarna att återanpassa sig till ett normalt liv när verkställigheten avslutas.

Den svenska lagstiftningen som reglerar frågor om överförande av frihetsberövande påföljder grundar sig huvudsakligen på internationella överenskommelser som har antagits i Europarådet eller Europeiska unionen (EU). Därutöver finns sedan en lång tid tillbaka ett väl fungerande samarbete mellan de nordiska länderna.

I denna lagrådsremiss behandlas endast den lagstiftning som grundar sig på samarbetet inom EU.

• Sida 8
•  Original

4.1. Samarbetet mellan EU:s medlemsstater

Samarbetet mellan EU:s medlemsstater om överförande av frihetsberövande påföljder regleras i rådets rambeslut 2008/909/RIF av den 27 november 2008 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen (rambeslutet om verkställighet av frihetsberövande påföljder). Rambeslutet har kompletterats av utevarorambeslutet¹ som innehåller regler om bl.a. samarbetet kring överförande av frihetsberövande påföljder som har beslutats i den dömdes utevaro.

Rambeslutet om verkställighet av frihetsberövande påföljder bygger på principen om ömsesidigt erkännande som är en grundläggande princip för det straffrättsliga samarbetet inom EU. Principen innebär att den stat som ska verkställa en annan stats dom eller beslut inte ska ifrågasätta domen eller beslutet eller under vilka förutsättningar dessa har meddelats. Principen förutsätter således ett ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna för varandras straffrättsliga system.

Rambeslutet har genomförts i Sverige genom lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen (europeiska verkställighetslagen) och förordningen (2015:109) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen (europeiska verkställighetsförordningen) vilka trädde i kraft den 1 april 2015.

4.2. Närmare om regleringen i europeiska verkställighetslagen

Hänvisningar i detta avsnitt till olika lagrum avser europeiska verkställighetslagen, om inte annat särskilt anges.

Kriminalvården prövar om en svensk dom ska sändas över till en annan medlemsstat för att erkännas och verkställas där eller om en utländsk dom ska erkännas och verkställas i Sverige. De påföljder som avses är för svenskt vidkommande fängelse, överlämnande till rättspsykiatrisk vård och sluten ungdomsvård.

För att straffverkställigheten ska kunna överföras från Sverige krävs som huvudregel att den andra medlemsstaten och den dömde samtycker. Vissa viktiga undantag gäller dock enligt 2 kap. 2 och 3 §§, bl.a. om den dömde är medborgare i den andra medlemsstaten och antingen kommer att utvisas dit till följd av ett i domen meddelat beslut om utvisning enligt 8 a kap. utlänningslagen (2005:716) eller är bosatt där. Som grundläggande krav i övrigt gäller att den dömde måste befinna sig i Sverige eller i den andra medlemsstaten, att den dömdes sociala återanpassning underlättas av att

¹ Rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009 om ändring av rambesluten 2002/584/RIF, 2005/214/RIF, 2006/783/RIF, 2008/909/RIF och 2008/947/RIF och om stärkande av medborgarnas processuella rättigheter och främjande av tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på ett avgörande när den berörda personen inte var personligen närvarande vid förhandlingen.

• Sida 9
•  Original

verkställigheten överförs samt att det i övrigt är lämpligt (2 kap. 1 § första stycket). Om mindre än sex månader återstår att avtjäna av den frihetsberövande påföljden vid tidpunkten för översändande av domen, får den sändas över endast om särskilda skäl talar för att verkställigheten kommer att överföras till den andra medlemsstaten (2 kap. 1 § andra stycket).

Kriminalvården prövar om förutsättningarna enligt lagen är uppfyllda och beslutar om en dom på frihetsberövande påföljd ska sändas över till en annan medlemsstat (2 kap. 4 §). Om den dömde befinner sig i Sverige ska Kriminalvården fråga den dömde om hans eller hennes inställning till att domen sänds över och upplysa om innebörden av ett lämnat samtycke. I de fall den dömde befinner sig i den andra medlemsstaten bör han eller hon om möjligt tillfrågas. Om den dömdes samtycke krävs, kan Kriminalvården begära hjälp av den andra statens behöriga myndighet med att inhämta ett sådant samtycke (2 kap. 5 §).

När beslutet har fått laga kraft ska Kriminalvården sända över domen till behörig myndighet i den andra staten. Domen får sändas över tidigare om den dömde befinner sig i den andra medlemsstaten och inte har kunnat tillfrågas om sin inställning eller om det annars finns särskilda skäl (2 kap. 6 §). Kriminalvården får upphäva sitt beslut om att sända över domen fram till dess att verkställigheten påbörjas i den andra staten (2 kap. 8 §). Kriminalvården ska genast upphäva beslutet om påföljden har bortfallit enligt svensk lag eller inte längre kan verkställas till följd av ett beslut av en svensk myndighet, även om verkställigheten har påbörjats i den andra staten (2 kap. 9 §).

Om verkställigheten redan pågår i Sverige vid tiden för översändandet får den fortsätta till dess att den dömde transporteras till den andra staten (2 kap. 10 §). Ett överförande ska ske så snart som möjligt och senast inom 30 dagar efter den andra statens beslut att erkänna domen och verkställa påföljden. Om det finns särskilda skäl får överförandet ske vid en senare tidpunkt (2 kap. 11 §). Det är Kriminalvården som ser till att den dömde transporteras till den medlemsstat där påföljden ska verkställas (2 kap. 12 §).

När Sverige är verkställande stat, dvs. när en utländsk dom ska erkännas och verkställas i Sverige, tillämpas 3 kap. europeiska verkställighetslagen. I 1–3 §§ finns de grundläggande förutsättningarna för att en dom ska få erkännas och verkställas här. Hinder mot att erkänna och verkställa den utländska domen regleras i 4 och 5 §§. I 6–24 §§ finns regler om förfarandet, anpassning av den utländska domen, tvångsmedel, transporten av den dömde, den faktiska verkställigheten, upphävande av verkställbarhetsförklaringen och specialitetsprincipen. I den avslutande bestämmelsen, 25 §, informeras om att ett överförande av verkställigheten kan ske i anslutning till ett överlämnande enligt en europeisk eller nordisk arresteringsorder.

I 4 kap. europeiska verkställighetslagen finns bestämmelser om när den dömde har rätt till offentligt biträde (1 §), överklagande av Kriminalvårdens beslut (2 §), forum (2 a och 4 §§) och att den dömde kan avstå från att överklaga Kriminalvårdens beslut (2 b §). Vidare finns regler om att lagen (1996:242) om domstolsärenden ska tillämpas vid domstolens handläggning (3 §), åtalsförbud (5 §) och tillstånd till transport genom Sverige (6 §).

• Sida 10
•  Original

4.3. Vissa statistikuppgifter

En betydande del av de personer som verkställer fängelsestraff i Sverige är medborgare i ett annat land. Den 1 januari 2022 uppgick antalet pågående straffverkställigheter i svenska anstalter till knappt 5 700. Av dessa avtjänades ca 1 450 av personer som saknar svenskt medborgarskap.

Under 2018 och 2019 påbörjade per år ca 3 000 icke svenska medborgare en verkställighet av ett fängelsestraff i Sverige. Den siffran var något lägre för 2020 och 2021. För en femtedel av dessa avtjänades påföljden under häktestiden eller så saknas det i det enskilda fallet en närmare uppgift om den dömdes medborgarskap. Vidare rörde ca hälften av dessa påbörjade verkställigheter medborgare i länder utanför EU eller medborgare i Norden. Återstoden (ca 30 procent) rörde verkställigheter där den dömde var medborgare i en medlemsstat i EU och där straffet inte avtjänades under häktestiden. För dessa straffverkställigheter framgår den utdömda fängelsetiden (siffrorna är avrundade) av tabell 1.

Tabell 1 Påbörjade fängelsestraff mot EU-medborgare 2018–2021

Utdömt fängelsestraff 2018 2019 2020 2021

Upp till sex månader

610

545

460

485

Sex till tolv månader

130

140

80

100

Över tolv månader

155

165

160

160

Totalt 895

850

700

745

Källa: Kriminalvården.

I tabell 2 visas uppgifter om antal inkomna ärenden och beslut om samt genomförda överföranden från Sverige till ett annat EU-land (inte Danmark och Finland) under åren 2018 till 2021. Tabellen visar också uppgifter om genomförda ärenden till Sverige från annat EU-land (inte Danmark och Finland) under samma period. Eftersom ärenden om överföranden ofta sträcker sig över årsskiftet är siffrorna från år till år inte helt jämförbara med varandra.

Tabell 2 Antal ärenden om överförande av straffverkställigheter till en annan EU-stat 2018–2021

2018 2019 2020 2021

Inkomna ärenden om överförande av en verkställighet till en annan EU-stat

111 142 142 131

Beslut om överförande av en verkställighet från Sverige till en annan EU-stat

41 55 73 74

Faktiskt genomförda överföranden av en verkställighet från Sverige till en annan EU-stat

53 45 63 73

Faktiskt genomförda överföranden av en verkställighet från en annan EU-stat till Sverige

10 8 13 11

Anm.: Danmark och Finland ingår inte i statistiken. Källa: Kriminalvården.

• Sida 11
•  Original

5. Förbättrad hantering av ärenden om överförande av straffverkställighet

5.1. Tidigare reformer

Europeiska verkställighetslagen har avsevärt förbättrat samarbetet kring överförande av frihetsberövande påföljder mellan Sverige och andra medlemsstater. Antalet ärenden om överföranden till och från Sverige ökade på årsbasis med närmare 50 procent efter det att lagen trädde i kraft (se Ds 2019:9).

Den 1 juli 2020 genomfördes ändringar i lagen för att ytterligare effektivisera handläggningen, främst när det gäller översändande av svenska domar till en annan medlemsstat (prop. 2019/20:89 En effektivare hantering av ärenden om överförande av straffverkställighet). Bakgrunden var att ärendehandläggningen under de år som lagen hade varit i kraft kunde ta lång tid, särskilt om ärendena överklagades till domstol.

Ändringarna innebar att det infördes ett krav på skyndsamhet vid handläggningen hos Kriminalvården och domstolarna. Vidare ändrades bestämmelserna på så sätt att Kriminalvårdens beslut om att sända över domen får laga kraft direkt om den dömde samtycker till ett översändande. Det infördes också en möjlighet för den dömde att förklara sig nöjd med Kriminalvårdens beslut med följden att beslutet därefter inte får överklagas utan kan verkställas direkt. Reglerna om vid vilken tidpunkt domen får sändas över till den andra staten flyttades från den europeiska verkställighetsförordningen till den europeiska verkställighetslagen och kompletterades med att domen får sändas över innan beslutet har fått laga kraft även i de fall den dömde befinner sig i den andra staten och inte har kunnat tillfrågas om sin inställning till att straffverkställigheten överförs.

Kriminalvården har under senare år också vidtagit åtgärder inom myndigheten som ska bidra till ett effektivt förfarande. Ett systemstöd togs fram under 2020 i syfte att tidigt identifiera dömda som kan vara aktuella för ett överförande. Dömda som ska utvisas enligt domen eller har utländsk adress hamnar på en bevakningslista som kontrolleras varje dag. Om han eller hon bedöms kunna överföras, beställs nödvändiga handlingar så att handläggningen kan påbörjas direkt.

5.2. Behov av fortsatta reformer

En stor del av de personer som verkställer ett fängelsestraff i Sverige saknar en närmare anknytning hit. Ett stort antal av de intagna är medborgare i ett annat EU-land (se också avsnitt 4.3).

Beträffande EU-medborgare (medborgare i Danmark och Finland undantagna) kan det konstateras att det för åren 2018–2021 finns en stor diskrepans mellan antalet utdömda fängelsestraff (som inte har avtjänats under häktestiden) och påbörjade respektive genomförda ärenden om överförande av straffverkställighet. Under exempelvis 2021 utdömdes ca 750 fängelsestraff gentemot EU-medborgare. Under samma år fattades

• Sida 12
•  Original

drygt 70 beslut om överföranden till ett annat EU-land och antalet genomförda överföranden uppgick också till lite över 70.

Det finns i flera fall fullt godtagbara förklaringar till denna diskrepans. Alla dömda med medborgarskap i en annan medlemsstat behöver inte vara aktuella för ett överförande. Ett skäl till det kan vara att fängelsestraffet är så kort att något överförande i det enskilda ärendet inte är meningsfullt. Av särskild betydelse är också den faktiska tid som återstår till villkorlig frigivning när den dömde börjar avtjäna ett fängelsestraff. I normalfallet avtjänar den dömde endast två tredjedelar av fängelsestraffet före villkorlig frigivning (26 kap. 6 § första stycket brottsbalken). En annan viktig faktor är att den dömde enligt 2 § lagen (2018:1250) om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande ska tillgodoräknas den tid som han eller hon var frihetsberövad före verkställighetens början. Ett ytterligare skäl till att ett överförande inte blir aktuellt kan vara att den dömde faktiskt har en starkare anknytning till Sverige än den stat i vilken han eller hon är medborgare.

Även med beaktande av ovanstående är skillnaden mellan antalet intagna EU-medborgare och antalet överföranden stor. Detta talar för att det bör finnas ett visst utrymme att öka antalet överföranden. Utgångspunkten bör vara att när det finns en möjlighet ska dömda avtjäna sina fängelsestraff, eller andra frihetsberövande påföljder, i den EU-stat till vilken det finns starkast anknytning. Skälen för detta är flera.

En verkställighet av en frihetsberövande påföljd bör ske i den stat där den dömdes sociala återanpassning bäst gynnas. Finns det en starkare anknytning till en annan medlemsstat i EU bör verkställigheten av påföljden ske där, vilket också är syftet med rambeslutet om verkställighet av frihetsberövande påföljder. Dessutom kan en tydlig hållning från Sverige, som innebär att dömda personer utan anknytning hit ska verkställa sina straff i sina hemvistländer, i viss utsträckning minska incitamentet att begå brott här. Slutligen bör det påpekas att överbeläggningen på svenska anstalter är stor. När en verkställighet av ett fängelsestraff förs över till en annan medlemsstat frigörs en plats för någon annan som ska verkställa sitt fängelsestraff på anstalt i Sverige. Fler överföranden kan således i viss mån bidra till en minskad belastning på svenska anstalter.

Den europeiska verkställighetslagen har som nämnts förbättrat förutsättningarna att överföra frihetsberövande påföljder mellan Sverige och andra EU-länder. Ärendehanteringen har ytterligare effektiviserats genom de ändringar som gjordes under 2020.

Skäl finns dock att ytterligare se över lagstiftningen i syfte att effektivisera hanteringen och öka antalet överföranden av frihetsberövande påföljder till andra medlemsstater i EU. Med rambeslutet finns ett system på plats i syfte att skapa ett effektivt samarbete mellan medlemsstaterna. Det är därför viktigt att de svenska reglerna är utformade så att rambeslutets möjligheter används fullt ut och att några onödiga hinder inte ställs upp. Kriminalvården har, i dialog med Regeringskansliet, lyft fram flera frågor i linje med detta.

Det finns därför anledning att överväga om vissa av de krav som ställs upp i den europeiska verkställighetslagen för att en dom ska få sändas över till en annan medlemsstat är nödvändiga. Det gäller kravet på särskilda skäl vid kortare fängelsestraff och lämplighetskravet i 2 kap. 1 § (se avsnitt 5.4). Vidare finns anledning att se över reglerna om vid vilken tidpunkt en

• Sida 13
•  Original

dom ska få sändas över till den andra staten (se avsnitt 5.5). I promemorian behandlas också ändringar vad gäller Kriminalvårdens samrådsskyldighet. Denna fråga kommer att övervägas närmare vid utarbetandet av förordningsbestämmelser.

5.3. Närmare om förutsättningarna för att sända över en dom på frihetsberövande påföljd

5.3.1. Nu gällande regelverk

Som framgår av avsnitt 4.2 ställer den europeiska verkställighetslagen upp vissa krav för att en dom på frihetsberövande påföljd ska få sändas över till en annan medlemsstat i EU för att erkännas och verkställas där.

Inledningsvis ska dock artikel 3.4 i rambeslutet om verkställighet av frihetsberövande påföljder nämnas. Enligt den ska rambeslutet inte påverka en medlemsstats skyldighet att följa de grundläggande rättigheter och rättsprinciper som återges i artikel 6 i Fördraget i Europeiska unionen. Den bestämmelsen hänvisar i sin tur till Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och – efter Lissabonfördragets ikraftträdande 2009 – till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EUstadgan). Även om det inte anges uttryckligen i artikel 3.4 ska såväl den utfärdande som den verkställande myndigheten säkerställa att översändandet, erkännandet och verkställigheten av domen inte kommer att äventyra den dömdes grundläggande rättigheter. Att denna skyldighet åvilar dessa myndigheter har EU-domstolen betonat beträffande en motsvarande bestämmelse (artikel 1.3) i rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (se dom Lanigan, C-237/15, EU:C:2015:474, punkt 53). Kriminalvården har alltså en skyldighet att som utfärdande myndighet beakta den dömdes grundläggande rättigheter vid bedömningen av om en dom ska sändas över (se även NJA 2017 s. 300).

I 2 kap. 1–3 §§ europeiska verkställighetslagen anges de förutsättningar som ska vara uppfyllda för att Kriminalvården ska få besluta om att sända över en svensk dom på en frihetsberövande påföljd till en annan medlemsstat.

I 1 § finns vissa grundläggande krav. En dom får sändas över om den dömde befinner sig i Sverige eller i den andra medlemsstaten och den dömdes sociala återanpassning underlättas av att verkställigheten överförs dit. Dessa krav följer av bl.a. artikel 4.1 och artikel 4.2 i rambeslutet. Ett ytterligare krav i 1 § är att förutsättningarna i 2 och 3 §§ samma kapitel är uppfyllda. Enligt dessa bestämmelser ska den andra medlemsstaten ha medgett (2 § första stycket) och den dömde ha samtyckt till (3 § första stycket) att domen sänds över. Dessa bestämmelser motsvaras av artikel 4.1 c och artikel 6.1 i rambeslutet. I nämnda paragrafer anges emellertid ett antal undantag från dessa krav vilka samtliga motsvaras av bestämmelser i rambeslutet.

Något medgivande från den andra medlemsstaten behövs inte om den dömde är medborgare i den staten och antingen är bosatt där eller efter

• Sida 14
•  Original

verkställigheten av påföljden kommer att utvisas dit till följd av ett i domen meddelat utvisningsbeslut. Medgivande från den andra medlemsstaten krävs inte heller om den dömde är bosatt och har vistats lagligt utan avbrott under minst fem år i den staten. Detta gäller i förhållande till de stater som på samma sätt som Sverige anmält till rådets generalsekretariat enligt artikel 4.7 b i rambeslutet att ett medgivande till att sända över en dom i dessa fall inte krävs. Samtycke från den dömde behövs inte om han eller hon antingen är medborgare och bosatt i den andra staten eller efter verkställigheten av påföljden kommer att utvisas dit till följd av ett i domen meddelat utvisningsbeslut. Samtycke från den dömde krävs inte heller om han eller hon har flytt eller på annat sätt återvänt till den andra medlemsstaten på grund av det straffrättsliga förfarandet mot honom eller henne i Sverige eller efter det att domen meddelades.

Det kan konstateras att villkoren i 2 kap. 1–3 §§ europeiska verkställighetslagen för att sända över en dom motsvarar rambeslutets reglering. Två viktiga undantag finns emellertid. Kraven i 2 kap. 1 § om att ett översändande ska vara lämpligt och att ett översändande, om mindre än sex månader av frihetsberövandet återstår att avtjäna vid tidpunkten för översändandet, endast får ske om särskilda skäl talar för att verkställigheten kommer att överföras till den andra medlemsstaten saknar motsvarighet i rambeslutet.

5.3.2. Närmare om kravet på särskilda skäl vid kortare fängelsestraff

Kravet i 2 kap. 1 § andra stycket europeiska verkställighetslagen på särskilda skäl vid kortare fängelsestraff saknar alltså motsvarighet i rambeslutet. En möjlighet att beakta längden på den kvarvarande verkställighetstiden finns i rambeslutet, men då som en vägransgrund. Enlig artikel 9.1 h kan den behöriga myndigheten i den verkställande staten vägra att erkänna och verkställa en dom på frihetsberövande påföljd om mindre än sex månader av påföljden återstår att avtjäna vid den tidpunkt när domen tas emot av myndigheten.

I motiven till kravet på särskilda skäl (se prop. 2014/15:29 s. 69–70) anges att den angivna vägransgrunden i rambeslutet bör ses som ett riktmärke för när kvarvarande strafftid är så kort att det kan ifrågasättas om det sociala rehabiliteringssyftet påkallar att verkställighet sker i en annan stat. Vidare anges att ett överförande av ett fängelsestraff alltid är förknippat med kostnader och om en kort tid återstår att avtjäna kan det ifrågasättas om det är rimligt att överföra verkställigheten med hänsyn till dessa kostnader. Mot den bakgrunden anförs att utgångspunkten bör vara att det inte är meningsfullt att genomföra ett överförande till en annan stat när kortare tid än sex månader återstår att avtjäna. Det framförs dock att det inte går att utesluta att det kan finnas situationer när särskilda skäl talar för att verkställigheten av kortare straff bör överföras. Sådana särskilda skäl kan vara humanitära. Det torde dock främst vara fråga om fall när verkställigheten av ett kortare fängelsestraff ännu inte har påbörjats i Sverige och den dömde har återvänt till sitt hemland eller finns i Sverige men inte har någon anknytning hit. Genom att införa en möjlighet att överföra kortare straff ansågs samarbetet kunna utvecklas och en större

• Sida 15
•  Original

grupp av i Sverige dömda personer få möjlighet att avtjäna straffen i sina hemländer. Slutligen anges i motiven att den andra medlemsstatens inställning i frågan är avgörande och att samråd alltid bör hållas med den staten för att utröna om det är meningsfullt att sända över en dom.

5.3.3. Närmare om lämplighetskravet

Kravet i 2 kap. första stycket 4 europeiska verkställighetslagen att en dom får sändas över från Sverige om det bedöms lämpligt har inte heller någon motsvarighet i rambeslutet. I motiven till bestämmelsen anges sammanfattningsvis följande (se prop. 2014/15:29 s. 70–75).

Det finns omständigheter som innebär att ett överförande inte lämpligen bör ske eller ens är möjligt, även om Kriminalvården anser att mycket talar för ett överförande och övriga i lagen angivna förutsättningar är uppfyllda. En motsvarande bedömning av om ett överförande är lämpligt, som i praxis görs vid tillämpningen av den internationella verkställighetslagen, bör därför göras innan Kriminalvården beslutar att sända över en dom enligt rambeslutet. De omständigheter som ska beaktas kan vara av skiftande karaktär, bl.a. fängelseförhållandena i den andra staten, att den andra staten avser att anpassa påföljden, verkställighetsreglerna i den andra staten och förutsättningarna att, i aktuella fall, få adekvat rättspsykiatrisk vård. Även andra omständigheter kan aktualiseras i det enskilda fallet. Det kan vara olämpligt att sända över en dom om den dömde är misstänkt för annan brottslighet antingen i Sverige eller i en annan stat som vill ha honom eller henne överlämnad eller utlämnad dit. Ett annat exempel är om den dömde är svensk medborgare, och eventuellt medborgare i en annan stat, och sedan längre tid har sitt hemvist i den andra staten men inte samtycker till ett översändande dit. Det svenska medborgarskapet innebär ofta en stark anknytning till Sverige och om den dömde dessutom inte samtycker till att domen sänds över kan en helhetsbedömning resultera i att ett överförande inte anses som lämpligt i det enskilda fallet, trots att hemvist finns i den andra staten. Därutöver kan det finnas humanitära skäl mot ett översändande.

5.4. Bör något krav för att sända över en dom tas bort?

5.4.1. Allmänna utgångspunkter för att ta bort vissa krav

Varken europeiska verkställighetslagen eller rambeslutet innebär någon skyldighet för Kriminalvården att sända över en svensk dom på frihetsberövande påföljd för erkännande och verkställighet i en annan medlemsstat. I lagen och i rambeslutet uttrycks det på så sätt att domen får sändas över. Rambeslutet ställer upp ett antal förutsättningar som måste vara uppfyllda, bl.a. det grundläggande kravet på att ett överförande av verkställigheten ska gynna den dömdes sociala återanpassning. Behörig myndighet i den utfärdande staten har emellertid alltid en diskretionär rätt att i varje

• Sida 16
•  Original

enskilt fall avgöra om ett översändande ska ske, även om samtliga villkor är uppfyllda.

I och med rambeslutet har det införts ett system för att skapa ett effektivt samarbete för att föra över verkställigheten av en frihetsberövande påföljd som har dömts ut i en medlemsstat till en annan medlemsstat till vilken den dömde har en starkare anknytning. Som nämnts bygger rambeslutet på principen om ömsesidigt erkännande som innebär bl.a. en skyldighet för en medlemsstat att erkänna och verkställa en annan stats dom utan att ifrågasätta domen. Möjligheterna att vägra erkännande och verkställighet är därför begränsade. Samarbetet förutsätter således ett ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna för varandras rättssystem, bl.a. i fråga om att i varje enskilt fall följa unionsrätten och enskildas grundläggande rättigheter samt tillämpa vägransgrunderna restriktivt.

De villkor som anges i artikel 4 i rambeslutet och som måste vara uppfyllda för att en dom ska få sändas över ska ses mot bakgrund av dessa allmänna förutsättningar för samarbetet. Även om rambeslutet inte hindrar en medlemsstat från att ställa upp ytterligare villkor kan det övervägas om de tillkommande villkoren i europeiska verkställighetslagen är nödvändiga, eller om de till och med motverkar syftet med rambeslutet. Utgångspunkten bör vara att inte ställa upp fler villkor för att få sända över en dom än vad som följer av rambeslutet. Andra starka skäl kan dock tala för att villkoren fyller en viktig funktion.

5.4.2. Kravet på särskilda skäl vid kortare frihetsberövande påföljder bör tas bort

Regeringens förslag: Kravet att en svensk dom på frihetsberövande påföljd får sändas över endast om särskilda skäl talar för att verkställigheten kommer att överföras till den andra medlemsstaten i de fall det återstår mindre än sex månader att avtjäna vid tidpunkten för översändandet ska tas bort.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna godtar eller invänder inte mot förslaget. Sveriges advokatsamfund anser att kravet på särskilda skäl bör behållas. Samfundet framför att ett avskaffande av kravet teoretiskt skulle kunna leda till en ärendeingång av ärenden där kvarvarande strafftid understiger handläggningstiden för Kriminalvården och domstolarna, vilket inte kan anses samhällsekonomiskt effektivt.

Skälen för regeringens förslag

Konsekvenser av nuvarande reglering

Möjligheten att överföra en straffverkställighet i de fall mindre än sex månader återstår att avtjäna förutsågs i förarbetena främst tillämpas på påföljder för vilka verkställigheten inte har påbörjats när Kriminalvården inleder sitt ärende (se prop. 2014/15:29 s. 70). En del dömda har då återvänt till sina hemländer, medan andra är kvar i Sverige men med en stark anknytning till en annan medlemsstat. Omständigheten att en verkställighet inte har påbörjats för dessa kortare fängelsestraff har ansetts

• Sida 17
•  Original

utgöra särskilda skäl för att sända över domen till den andra medlemsstaten under förutsättning att övriga villkor i lagen är uppfyllda.

I de fall en verkställighet pågår och den dömde motsätter sig ett översändande, har kravet på särskilda skäl resulterat i en praxis som innebär att Kriminalvården sällan påbörjar ett ärende om mindre än cirka tio månader återstår att avtjäna av den frihetsberövande påföljden. Det huvudsakliga skälet till det är den tid det tar att handlägga ärendet hos Kriminalvården och domstolarna om myndighetens beslut överklagas. Innan det finns ett slutligt ställningstagande från domstol har ofta sexmånadersgränsen passerats. I en sådan situation ska Kriminalvården med hänsyn till förarbetsuttalanden alltid samråda med behörig myndighet i den andra medlemsstaten, vilket drar ut på tiden ytterligare. Därutöver ska myndigheten i domstolsprocessen argumentera för att kravet på särskilda skäl är uppfyllt. Det finns inga uttalanden i förarbetena som ger vägledning för bedömningen av när kravet på särskilda skäl kan anses vara uppfyllt. Det resulterar i att domstolarna ofta kommer fram till att det inte finns särskilda skäl och ett överförande kan såldes inte komma till stånd.

Ett syfte med europeiska verkställighetslagen är att göra det möjligt för en större grupp av dömda att få avtjäna sina straff i hemlandet. Detta gäller framför allt de straff som avser fängelse sex månader eller mer, men även kortare fängelsestraff (se prop. 2014/15:29 s. 70). Trots att det finns godtagbara förklaringar till den diskrepans mellan antalet utdömda fängelsestraff (som inte har avtjänats under häktestiden) och påbörjade respektive genomförda ärenden om överförande av straffverkställighet får det anses vara tveksamt om syftet med den nya lagstiftningen i nu aktuella delar har uppnåtts fullt ut. I och med att Kriminalvården sällan påbörjar ett ärende om mindre än tio månader återstår att avtjäna av den frihetsberövande påföljden, tycks kravet på särskilda skäl ha lett till vissa tröskeleffekter som inte var avsedda. Det kan vidare framstå som motsägelsefullt att ett översändande kan nekas på grund av ett krav som inte har stöd i rambeslutet, trots att Kriminalvården (och domstolen) anser att övriga i lagen uppställda krav är uppfyllda, och då särskilt kravet på att ett översändande av domen ska underlätta den dömdes sociala återanpassning. Resultatet blir – lite tillspetsat – att ett beslut fattas som inte gynnar den dömdes sociala återanpassning.

Är argumenten för ett krav på särskilda skäl fortfarande relevanta?

När rambeslutet genomfördes anfördes ett antal argument för varför ett krav på särskilda skäl bör ställas upp (se avsnitt 5.3.2).

Ett av dessa argument är att vägransgrunden i artikel 9.1 h i rambeslutet ska ses som ett riktmärke för när kvarvarande strafftid är så kort att det kan ifrågasättas om det sociala rehabiliteringssyftet påkallar att verkställighet sker i en annan stat. En dom får endast sändas över om det gynnar den dömdes sociala återanpassning, vilket framgår av 2 kap. 1 § första stycket 3 europeiska verkställighetslagen. Denna förutsättning ska alltid vara uppfylld, oavsett hur lång tid som återstår att avtjäna av den frihetsberövande påföljden. Kravet, som följer av rambeslutet, omhändertas således enligt nämnda bestämmelse. Att även bedöma det sociala rehabiliteringssyftet utifrån kravet på särskilda skäl kan inte motiveras. Är samtliga krav uppfyllda för att sända över en dom, inklusive kravet på den

• Sida 18
•  Original

dömdes sociala återanpassning, är ett översändande i överensstämmelse med rambeslutet även om det rör sig om ett kortare fängelsestraff. Om den andra medlemsstatens behöriga myndighet då väljer att vägra erkännande och verkställighet med stöd av nämnda vägransgrund i rambeslutet är det mer ett uttryck för den statens syn på samarbetet än en felaktig tolkning av Kriminalvården avseende syftet med rambeslutet.

Sveriges advokatsamfund anser att kravet på särskilda skäl ska behållas och pekar på den teoretiska möjligheten att Kriminalvården, för det fall kravet tas bort, initierar ärenden i vilka det inte återstår någon strafftid vid handläggningens slut hos myndigheten och domstolarna. Som advokatsamfundet är inne på vore en ordning där myndigheten lägger tid och resurser på ärenden som i slutändan inte leder till några överföranden samhällsekonomiskt ineffektiv. Med tanke på Kriminalvårdens erfarenhet av att hantera dessa ärenden bedömer regeringen att risken att ett borttagande av kravet på särskilda skäl skulle få sådana effekter är mycket liten. Det är dock viktigt att Kriminalvården har detta i åtanke när myndigheten bedömer vilka frihetsstraff som kan vara aktuella att överföra. Det går heller inte att utesluta att handläggningen i ett enskilt fall drar ut på tiden ovanligt länge, vilket kan leda till att endast en kort tid eller ingen tid alls återstår av strafftiden när ärendet är färdighandlagt. En sådan situation kan dock uppkomma redan i dag. Handläggningstiden är således en viktig faktor i dessa ärenden, men faktum är att just kravet på särskilda skäl i vissa fall förlänger den totala handläggningstiden.

Sveriges advokatsamfund föreslår som alternativ att gränsen för när särskilda skäl ska finnas för att ett översändande av ett kortare fängelsestraff ska få ske sänks något från nuvarande sex månader. Regeringen konstaterar att en sådan ordning förvisso skulle innebära att fler ärenden kan initieras av Kriminalvården. En viktig del i förslaget att ta bort kravet på särskilda skäl är dock att Kriminalvården inte ska begränsas av ett lagstadgat tidsintervall. Så länge myndigheten bedömer att den dömdes sociala återanpassning skulle gynnas av ett överförande (och övriga i lagen uppställda villkor är uppfyllda) bör ett överförande ske, även om endast kortare tid återstår att avtjäna av straffet.

Ett annat argument för att behålla kravet på särskilda skäl är att ett överförande av en frihetsberövande påföljd alltid är förenat med kostnader och om en kort tid återstår att avtjäna av påföljden kan det ifrågasättas om det är rimligt att överföra verkställigheten. Förvisso är ett överförande förenat med kostnader. Ärendet ska handläggas av Kriminalvården och domstolar om myndighetens beslut överklagas. Kostnader för offentligt biträde kan tillkomma. Därtill ska vissa handlingar översättas och tolkning kan bli aktuellt. Dessutom tillkommer kostnader för transport av den dömde, vilket Kriminalvården ansvarar för. Att beräkna kostnaden för ett ärende om överförande av en frihetsberövande påföljd är inte helt enkelt eftersom ärendena kan skilja sig väsentligt åt. När det däremot gäller kostnaden för verkställighet av ett fängelsestraff används ett schablonbelopp om cirka 3 400 kronor per vårddygn. Ett överförande av exempelvis ett fängelsestraff om tre månader innebär att medel om ca 300 000 kronor kan omfördelas och användas för en dömd person som ska verkställa sitt straff i Sverige. Denna ”besparing” torde under alla omständigheter överstiga kostnaderna för att hantera det enskilda ärendet att sända över en dom enligt europeiska verkställighetslagen. Dessutom

• Sida 19
•  Original

har Kriminalvården alltid möjlighet att inom ramen för sin helhetsbedömning beakta om kostnaderna för ett överförande i ett enskilt fall skulle bli väldigt höga.

Sammanfattningsvis anser regeringen att anförda skäl mot ett krav på särskilda skäl vid kortare fängelsestraff väger tyngre än skälen för ett sådant krav. Kravet bör således tas bort.

5.4.3. Lämplighetskravet för att sända över en svensk dom på frihetsberövande påföljd bör inte tas bort

Regeringens bedömning: Kravet att ett översändande av en svensk dom på frihetsberövande påföljd, utöver övriga förutsättningar i lagen, även ska vara lämpligt bör inte tas bort.

Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. I promemorian föreslås att lämplighetskravet tas bort.

Remissinstanserna: Några remissinstanser godtar eller invänder inte mot promemorians förslag. Stockholms tingsrätt, som avstyrker förslaget, och Justitiekanslern anför att borttagandet av lämplighetskravet kan medföra en otydligare reglering och mindre förutsebarhet för den enskilde samt påverka enhetligheten i tillämpningen. Även Riksdagens ombudsmän anför att ett borttagande av lämplighetskravet kan medföra en otydlighet i regleringen. Justitiekanslern och Riksdagens ombudsmän påtalar att de omständigheter som ska beaktas vid lämplighetsprövningen kan vara av central betydelse för den enskilde och Justitiekanslern ifrågasätter hur den enskilde i praktiken kan garanteras en prövning av dessa omständigheter om lämplighetskravet tas bort. Sveriges advokatsamfund anför att ett bibehållande av lämplighetskravet de facto kommer att medföra en bibehållen kontroll av att den andra medlemsstaten lever upp till de krav som följer av EU-stadgan och Europakonventionen. Kriminalvården tvivlar på att förslaget kommer att ge några större effektivitetsvinster då prövningen av de omständigheter som omfattas av lämplighetskravet fortsatt ska göras. Av samma anledning ifrågasätter Riksdagens ombudsmän och Stockholms tingsrätt om det finns tillräckligt starka skäl för att ta bort lämplighetskravet. De frågar sig också hur den enskildes rätt till domstolsprövning av omständigheter som anpassning av påföljd och den andra statens verkställighetsregler ska tillgodoses om lämplighetskravet tas bort och information om dessa förhållanden inhämtas först efter ett översändande av domen. Sveriges advokatsamfund anför att det framstår som uppenbart att förskjutningen av prövningen av omständigheter hänförliga till lämpligheten kommer försämra den enskildes möjlighet att få invändningar prövade. Riksdagens ombudsmän anser att det bör övervägas om det i vart fall bör införas en möjlighet för den dömde att få till stånd en särskild domstolsprövning om den andra medlemsstaten beslutar att anpassa påföljden och Kriminalvården väljer att inte upphäva beslutet att översända domen. Stockholms tingsrätt pekar vidare på fördelarna med att Kriminalvården inhämtar information om t.ex. den andra statens verkställighetsregler i ett tidigt skede av processen.

Skälen för regeringens bedömning: I promemorian görs bedömningen att ett borttagande av lämplighetskravet skulle leda till en effektivare

• Sida 20
•  Original

hantering av ärenden om överförande av straffverkställighet, utan att den dömde går miste om en prövning av de omständigheter som i dag beaktas inom ramen för lämplighetsbedömningen. Som påpekas i promemorian skulle flertalet av dessa omständigheter, t.ex. att ett översändande står i strid med Sveriges internationella förpliktelser eller är inhumant, kunna beaktas inom ramen för regleringens fakultativa karaktär eller genom kravet på social återanpassning i samband med prövningen av om en dom ska sändas över. Omständigheter hänförliga till anpassning av den svenska påföljden i den andra staten eller den andra statens verkställighetsregler skulle, som anges i promemorian, också beaktas, men på ett senare stadium av processen när domen redan har sänts över till den andra staten.

Hanteringen av ärenden om överförande av straffverkställighet ska vara effektiv, vilket är syftet med promemorians förslag. Utgångspunkten måste dock vara att föreslagna ändringar faktiskt har eftersträvad effekt. Dessutom ska eventuella effektivitetsvinster ställas mot den dömdes rätt att få vissa omständigheter prövade, särskilt de som berör hans eller hennes grundläggande rättigheter, t.ex. rätten till frihet.

Som påpekas av Justitiekanslern och Riksdagens ombudsmän kan de omständigheter som ska beaktas vid lämplighetsbedömningen, t.ex. fängelseförhållandena i den andra staten eller om den staten avser att anpassa påföljden, vara av central betydelse för den enskilde utifrån ett rättighetsperspektiv. Justitiekanslern ifrågasätter hur man ska säkerställa att den enskilde faktiskt får en prövning av relevanta omständigheter med den ordning som promemorian förespråkar. Vidare påtalas av flera remissinstanser att ett borttagande av lämplighetskravet kan leda till en otydligare reglering och minskad förutsebarhet samt i förlängningen en minskad enhetlighet i rättstillämpningen. Regeringen har förståelse för dessa synpunkter.

Det finns ytterligare en aspekt med att ta bort lämplighetskravet som inte berörs i promemorian, men som några remissinstanser för fram. Sveriges advokatsamfund, Riksdagens ombudsmän och Stockholms tingsrätt menar nämligen att den dömde går miste om en domstolsprövning av vissa relevanta omständigheter om Kriminalvården tar ställning till dessa först efter att domen sänts över till den andra medlemsstaten, vilket enligt huvudregeln i 2 kap. 6 § första stycket europeiska verkställighetslagen sker när myndighetens beslut om översändande av domen fått laga kraft. De omständigheter som avses är om den andra statens verkställighetsregler leder till villkorlig frigivning vid en annan tidpunkt än vad som gäller enligt svensk lag eller om en anpassning av den svenska utdömda frihetsberövande påföljden kommer ske i den andra staten. Enligt 2 kap. 8 § europeiska verkställighetslagen kan Kriminalvården upphäva ett beslut om översändande av domen, men bestämmelsen ger inte den dömde någon rätt att påkalla Kriminalvårdens prövning i detta avseende om han eller hon har invändningar mot den anpassning av påföljden som kommer ske eller om verkställighetsreglerna leder till ett längre frihetsberövande i den andra staten. Den dömde har inte heller möjlighet att överklaga ett beslut av Kriminalvården om att inte upphäva beslutet om översändande (se NJA 2017 s. 300).

Regeringen instämmer i att detta är en viktig aspekt som måste beaktas. Den dömdes rätt att få omständigheter som rör hans eller hennes grundläggande rättigheter prövade av domstol kan inte inskränkas. Om

• Sida 21
•  Original

t.ex. den dömde med hänsyn till reglerna om villkorlig frigivning kommer vara frihetsberövad en längre tid i den andra staten än vad han eller hon hade varit om verkställighet skett i Sverige, är det en rättighetsinskränkning enligt artikel 5 Europakonventionen som den dömde har rätt att få överprövad. Riksdagens ombudsmän för fram att en lösning skulle kunna vara att föra in en möjlighet för den dömde att överklaga Kriminalvårdens beslut att inte upphäva beslutet om översändande. En möjlighet till domstolsprövning i dessa situationer skulle emellertid komplicera och förlänga processen ytterligare. Då syftet med de föreslagna ändringarna är att effektivisera och snabba på förfarandet i dessa ärenden är en sådan ordning som Riksdagens ombudsmän föreslår inte lämplig.

Riksdagens ombudsmän och Stockholms tingsrätt ifrågasätter vidare om den föreslagna ändringen kommer att leda till några effektivitetsvinster.

Kriminalvården, som ansvarar för hanteringen av aktuella ärenden, kan inte heller se några effektivitetsvinster med förslaget att ta bort lämplighetskravet. De tidsvinster som promemorians förslag eftersträvar kan enligt regeringens mening inte förväntas bli annat än marginella. Förslaget om borttagande av lämplighetskravet kan också, såsom Stockholms tingsrätt påpekar, få en motsatt effekt. En otydlig reglering kan öka benägenheten att överklaga Kriminalvårdens, men även tingsrättens, beslut om att sända över en dom. Sådana konsekvenser skulle således förta eventuella tidsvinster.

Sammanfattningsvis instämmer regeringen i flera av remissinstansernas påpekanden. Promemorians förslag riskerar att leda till negativa konsekvenser, t.ex. att regleringen blir mindre tydlig och förutsebar och att den dömdes möjligheter att få till en överprövning av vissa grundläggande rättigheter vid en verkställighet i den andra medlemsstaten begränsas. Sistnämnda konsekvenser väger tyngre än eftersträvade effektivitetsvinster, vilka i sig är osäkra. Regeringen anser alltså, i likhet med flera av remissinstanserna, att lämplighetskravet inte bör tas bort.

5.5. Ytterligare möjligheter för Kriminalvården att sända över en dom innan myndighetens beslut om översändande har fått laga kraft bör införas

Regeringens förslag: En svensk dom på frihetsberövande påföljd ska få sändas över till en annan medlemsstat för erkännande och verkställighet innan Kriminalvårdens beslut om översändande har fått laga kraft, om verkställigheten av den aktuella påföljden pågår i Sverige vid tidpunkten för beslutet.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna godtar eller invänder inte mot förslaget. Stockholms tingsrätt anser att med hänsyn till den enskildes rättssäkerhetsintresse bör en lämplig begränsningsregel övervägas. Göta hovrätt och Örebro tingsrätt påtalar att förslaget kan medföra praktiska svårigheter för domstolarna vid handläggningen av ett överklagat beslut om översändande.

• Sida 22
•  Original

Skälen för regeringens förslag

Nu gällande regler om tidpunkten för att sända över en dom

Huvudregeln enligt 2 kap. 6 § första stycket europeiska verkställighetslagen innebär att en dom får sändas över till en behörig myndighet i den verkställande staten när Kriminalvårdens beslut enligt 2 kap. 4 § har fått laga kraft.

Om den dömde har samtyckt till att domen sänds över, får myndighetens beslut laga kraft direkt (se 4 kap. 2 § andra stycket europeiska verkställighetslagen). I annat fall löper en överklagandefrist om tre veckor från den dag då den dömde delgavs Kriminalvårdens beslut. Överklagas beslutet får myndighetens beslut laga kraft långt senare.

I 2 kap. 6 § andra stycket europeiska verkställighetslagen anges två undantag från huvudregeln, dvs. när domen får sändas över innan Kriminalvårdens beslut har fått laga kraft.

Den ena undantaget avser de fall när den dömde befinner sig i den andra medlemsstaten och inte har kunnat tillfrågas om sin inställning till ett översändande enligt 2 kap. 5 § andra stycket europeiska verkställighetslagen. Detta undantag infördes i samband med de ändringar som trädde i kraft den 1 juli 2020 (prop. 2019/20:89 En effektivare hantering av ärenden om överförande av straffverkställighet). Syftet med ändringen var främst att göra det möjligt för Kriminalvården att före laga kraft sända över domen till den andra medlemsstaten och med bistånd från den statens behöriga myndigheter underrätta den dömde om Kriminalvårdens beslut samt se till att han eller hon delges beslutet (se prop. 2019/20:89 s. 29–30). Därigenom kan en överklagandefrist börja löpa samtidigt som den andra medlemsstatens behöriga myndigheter påbörjar sin prövning.

Enligt det andra undantaget får en dom sändas över före laga kraft om det finns särskilda skäl. De exempel på särskilda skäl som anges i förarbetena är att översändandet ska syfta till att antingen undvika att mindre än sex månader återstår att avtjäna när domen sänds över eller motverka att den andra staten vägrar erkännande och verkställighet på grund av preskription (se prop. 2019/20:89 s. 28–29).

Finns det ytterligare situationer när en dom bör kunna sändas över innan Kriminalvårdens beslut har fått laga kraft?

När Kriminalvården beslutar att sända över en dom till den andra medlemsstaten enligt 2 kap. 4 § europeiska verkställighetslagen förutsätts att den dömde befinner sig i den staten eller i Sverige (se 2 kap. 1 § första stycket 1).

I de fall den dömde finns i den andra staten pågår av förklarliga skäl ingen verkställighet i Sverige av den utdömda påföljden. I vissa fall har den dömde kunnat nås och tillfrågas om sin inställning till att domen sänds över (se 2 kap. 5 § andra stycket europeiska verkställighetslagen), medan det i andra fall inte varit möjligt.

Om den dömde har kunnat nås får det förutsättas att han eller hon, i samband därmed, delgetts information om att förenklad delgivning kommer att användas i den fortsatta handläggningen av ärendet. När Kriminalvården därefter beslutar om att sända över domen kommer beslutet kunna delges. Oavsett om beslutet överklagas eller inte torde det mycket sällan finnas ett behov av att sända över domen innan myndighetens beslut har

• Sida 23
•  Original

fått laga kraft. Då någon verkställighet av påföljden inte pågår, finns inget behov av att sända över domen före laga kraft för att undvika att sexmånadersgränsen passeras. Det enda skälet till att skicka över en dom före laga kraft i de fall den dömde har kunnat delges myndighetens beslut skulle vara att motverka ett avslag på grund av preskription. Detta är emellertid redan möjligt enligt dagens reglering. Några ytterligare skäl kan inte anses finnas. Om den dömde befinner sig i den andra medlemsstaten finns också skäl för en viss försiktighet. I de fall en dom sänds över före laga kraft finns det en risk att den behöriga myndigheten hinner besluta om att erkänna den svenska domen och påbörja verkställigheten av den utdömda påföljden innan en överklagandeprocess har avslutats i Sverige. Då är det för sent för Kriminalvården att upphäva sitt beslut enligt 2 kap. 8 § europeiska verkställighetslagen (se även artikel 13 i rambeslutet). Ett sådant scenario skulle innebära att den dömdes rätt till en överprövning undergrävs.

Om den dömde däremot inte har kunnat tillfrågas om sin inställning enligt 2 kap. 5 § europeiska verkställighetslagen finns det redan i dag en möjlighet att med stöd av 2 kap. 6 § andra stycket 1 sända över en dom innan Kriminalvårdens beslut har fått laga kraft.

Sammanfattningsvis instämmer regeringen i promemorians bedömning att det inte finns behov av några författningsändringar för den situationen då den dömde befinner sig i den andra staten.

I de situationer den dömde finns i Sverige kommer han eller hon antingen vara på fri fot eller verkställa den aktuella påföljden. Oavsett om verkställighet pågår eller inte ska den dömde enligt 2 kap. 5 § första stycket europeiska verkställighetslagen tillfrågas om sin inställning till att domen sänds över till en annan medlemsstat. Först därefter får Kriminalvården enligt 2 kap. 4 § besluta om att sända över domen. Några undantag är inte möjliga. På samma sätt som ovan får förutsättas att i samband med att den dömde tillfrågas om sin inställning till ett översändande, delges han eller hon information om att förenklad delgivning kommer att användas i ärendet framöver. Kriminalvårdens beslut kommer alltså att kunna delges.

I de fall den dömde är på fri fot pågår ingen verkställighet i Sverige. Något behov av att sända över domen innan Kriminalvårdens beslut har fått laga kraft för att undvika att mindre än sex månader återstår att avtjäna vid tidpunkten för översändande finns inte. I vissa undantagsfall kan det bli aktuellt att sända över domen tidigare för att undvika ett avslag på grund av preskription. Denna möjlighet finns redan i dag. Några ytterligare undantag från huvudregeln att myndighetens beslut ska ha fått laga kraft innan beslutet sänds över kan inte anses finnas.

I de fall verkställigheten av den utdömda påföljden pågår finns det dock, som konstateras i promemorian, skäl att närmare överväga ytterligare undantag från huvudregeln i 2 kap. 6 § första stycket europeiska verkställighetslagen. Övervägandena nedan avser endast de fall när den dömde inte samtycker till att domen sänds över, då ett samtycke innebär att Kriminalvårdens beslut får laga kraft direkt.

När Kriminalvården fattar sitt beslut anser den att det finns skäl att sända över domen, bl.a. att en verkställighet i den andra medlemsstaten underlättar den dömdes sociala återanpassning. Eftersom verkställighet pågår bör utgångspunkten vara att komma till ett snabbt avslut i ärendet,

• Sida 24
•  Original

oavsett utgång. Även den dömde får anses gynnas av ett så snabbt besked som möjligt.

Dagens reglering innebär att handläggningen sker steg för steg. Efter det att Kriminalvården har beslutat om att sända över domen inväntar myndigheten beslutets laga kraft. Överklagas beslutet kan det ta några månader innan det finns ett lagakraftvunnet beslut. Därefter sänds domen över och prövningen i fråga om den svenska domen ska erkännas och påföljden verkställas påbörjas i den andra medlemsstaten. Den prövningen kan ta upp till tre månader, ibland längre (se artikel 12.2 i rambeslutet). Därefter ska den dömde inom en månad transporteras till den andra staten. Sammantaget kan det ta cirka sex månader eller mer från det att Kriminalvården fattat sitt beslut till dess att den dömde påbörjar verkställigheten i den andra medlemsstaten.

Mot bakgrund av den tid det kan ta och den fördel det innebär för den dömdes sociala återanpassning att verkställa sitt straff så långt som möjligt i den andra medlemsstaten, instämmer regeringen i promemorians bedömning att det bör vara möjligt att sända över domen innan Kriminalvårdens beslut har fått laga kraft även i dessa fall.

Hur bör regleringen utformas?

Syftet med en ändring av regleringen är att påskynda handläggningen av ärendet genom att se till att processen i den andra medlemsstaten i fråga om att erkänna och verkställa en svensk dom på frihetsberövande påföljd påbörjas även om Kriminalvårdens beslut inte har fått laga kraft.

Ett sätt att åstadkomma detta är att ändra på huvudregeln i 2 kap. 6 § första stycket europeiska verkställighetslagen, dvs. huvudregeln blir att Kriminalvården ska sända över sitt beslut utan att invänta laga kraft. Denna lösning bör dock undvikas. Som konstateras ovan finns sällan skäl att sända över en dom innan myndighetens beslut har fått laga kraft när den dömde finns i den andra medlemsstaten eller i Sverige, men är på fri fot. Undantaget är som sagt om den dömde befinner sig i den andra staten och inte har kunnat tillfrågas om sin inställning till ett översändande. En ändrad huvudregel skulle, bl.a. för att undvika att en verkställighet påbörjas i den andra medlemsstaten innan en överklagandeprocess är avslutad i Sverige, behöva kompletteras med flera undantag. Mot denna bakgrund är det svårt att se några direkta fördelar med att ändra på den i dag gällande huvudregeln. I stället bör huvudregeln om laga kraft fortsätta att gälla och undantagen utvidgas.

Det bör således, i enlighet med vad som föreslås i promemorian, i 2 kap. 6 § andra stycket läggas till en punkt som anger att om verkställigheten pågår beträffade den påföljd som avses i domen när Kriminalvården meddelar sitt beslut får domen sändas över före laga kraft. Bestämmelsen bör begränsas till de fall då verkställigheten pågår. Den bör vidare vara fakultativ, dvs. Kriminalvården bör ha en möjlighet – men inte någon skyldighet – att sända över domen före laga kraft. Myndigheten kan således själv avgöra när ett översändande bör göras. Det kan vara direkt efter det att myndigheten fattat sitt beslut eller lite senare, t.ex. när tingsrätten prövat frågan. En annan aspekt att också ta hänsyn till är Kriminalvårdens kännedom om hur lång handläggningstiden är i andra medlemsstater. Den nya undantagsregeln bör i större utsträckning kunna

• Sida 25
•  Original

användas gentemot en stat som mer eller mindre utan undantag använder sig av de 90 dagar som föreskrivs i artikel 12.2 i rambeslutet än de stater som har mycket korta handläggningstider.

I undantagsfall kan det inträffa att en medlemsstat hinner besluta om att erkänna och verkställa den svenska domen på en frihetsberövande påföljd innan Kriminalvårdens beslut har fått laga kraft. I dessa situationer får laga kraft inväntas innan en transport av den dömde sker. I artikel 15.1 i rambeslutet anges att den dömde ska transporteras till den verkställande medlemsstaten 30 dagar efter det att den staten beslutat om att erkänna domen och verkställa påföljden. Kriminalvården får i dessa fall upplysa behörig myndighet i den andra staten om att laga kraft inväntas (jfr artikel 15.2). Om det visar sig att Kriminalvårdens beslut upphävs av domstol får myndigheten informera den andra statens behöriga myndigheter om detta (se artikel 20.1). Att återkalla ett ärende efter det att en dom sänts över är möjligt enligt artikel 13 i rambeslutet. Inget sägs i denna bestämmelse om att återkallelse endast får ske i vissa fall. Det får således anses följa av regleringens fakultativa karaktär att en utfärdande myndighet själv får avgöra när en återkallelse ska göras.

Stockholms tingsrätt konstaterar i detta hänseende att ansvaret för att hantera en situation där den andra staten hinner besluta om erkännande och verkställighet innan Kriminalvårdens beslut fått laga kraft helt läggs på

Kriminalvården att hantera. Tingsrätten anser att en sådan ordning är mindre lämplig med hänsyn till den enskildes rättssäkerhetsintresse och att en begränsande lagregel bör tas in i lagen. Regeringen förstår tingsrätten som att den anser att en bestämmelse som förhindrar att den dömde transporteras till den andra staten innan Kriminalvårdens beslut fått laga kraft bör införas. Det får emellertid enligt regeringens mening anses rimligt att hanteringen av en sådan situation som tingsrätten pekar på omfattas av den behöriga myndighetens ansvarsområde. Kriminalvården har redan i dag möjlighet att skicka över en dom innan myndighetens beslut fått laga kraft när verkställighet pågår i Sverige, om det finns särskilda skäl. Laga kraft kan således behöva inväntas före en transport av den dömde även i dessa fall. Tingsrätten pekar dock på en viktig aspekt. Det är naturligtvis av stor vikt att Kriminalvården faktiskt väntar in laga kraft innan en transport av den dömde sker, även om de 30 dagarna enligt rambeslutet har passerat. Regeringen anser dock att det är tillräckligt om detta klargörs i författningskommentaren. En sådan lagregel som tingsrätten föreslår är således inte nödvändig.

Göta hovrätt och Örebro tingsrätt anför att förslaget kan medföra praktiska svårigheter för domstolarna vid handläggningen. När det kommer till domstolarnas hantering av dessa ärenden kan sägas att handläggningen ska skötas på sedvanligt sätt, oavsett om domen har sänts över till den andra staten innan Kriminalvårdens beslut har fått laga kraft eller inte. Har domen sänts över kan det emellertid ses som en indikation på att ärendet bör prövas så skyndsamt som möjligt. Viktigt att komma ihåg är dock, som också framhålls ovan, att Kriminalvården ansvarar för att den dömde inte transporteras till den andra staten innan myndighetens beslut fått laga kraft.

• Sida 26
•  Original

6. Dataskyddsfrågor

Regeringens bedömning: Den befintliga reglering som finns på personuppgiftsområdet är tillräcklig för den behandling av personuppgifter som sker vid tillämpning av europeiska verkställighetslagen.

Promemorian innehåller ingen särskild bedömning i fråga om dataskydd.

Remissinstanserna: Integritetsskyddsmyndigheten efterfrågar en analys av hur regleringen förhåller sig till dataskyddslagstiftningen.

Skälen för regeringens bedömning: I ärenden om överförande av frihetsberövande påföljder enligt europeiska verkställighetslagen kan integritetskänsliga personuppgifter enligt dataskyddslagstiftningen behandlas. I och med de nya bestämmelserna kommer fler domar än tidigare att sändas över till andra stater, vilket innebär en ökad behandling av sådana personuppgifter.

För svenska myndigheters behandling av personuppgifter finns i dag ett omfattande regelverk. Brottsdatalagen (2018:1177) gäller när vissa myndigheter behandlar personuppgifter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder. Den gäller också vid behandling av personuppgifter som vissa myndigheter utför i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. I de flesta övriga fall gäller Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (dataskyddsförordningen). Både brottsdatalagen och dataskyddsförordningen kompletteras av andra författningar.

Den behandling av personuppgifter som krävs när europeiska verkställighetslagen tillämpas har rättslig grund i brottsdatalagen. För Kriminalvårdens del kompletteras brottsdatalagen av lagen (2018:1699) och förordningen (2018:1746) om kriminalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Enligt 2 kap. 1 § i nämnda lag får personuppgifter behandlas om det är nödvändigt för att en myndighet inom kriminalvården ska kunna verkställa häktning eller straffrättsliga påföljder, förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet i samband med sådan verkställighet, biträda andra myndigheter när de fullgör uppgifter för ett syfte som anges i 1 kap. 2 § brottsdatalagen, eller fullgöra förpliktelser som följer av internationella åtaganden. Personuppgiftsbehandlingen är således nödvändig för att Kriminalvården ska kunna utföra sina uppgifter.

Genom den befintliga dataskyddsregleringen finns också ett starkt skydd för den enskildes grundläggande rättigheter och friheter i samband med personuppgiftsbehandlingen. De ansvariga myndigheterna är t.ex. skyldiga att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder i samband med överföring och annan behandling av personuppgifter. En sådan åtgärd skulle kunna vara kryptering vid ett elektroniskt överförande.

Sammanfattningsvis är den befintliga regleringen på personuppgiftsområdet tillräcklig för den behandling av personuppgifter som sker vid

• Sida 27
•  Original

tillämpning av europeiska verkställighetslagen. Någon ytterligare reglering behövs således inte.

7. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: De föreslagna bestämmelserna ska träda i kraft den 1 december 2022.

De nya reglerna ska inte tillämpas i ärenden Kriminalvården meddelat beslut i före ikraftträdandet.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna godtar eller invänder inte mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: De ändringar som föreslås bör träda i kraft så snart som möjligt. Det bör kunna ske den 1 december 2022.

Eftersom en förutsättning för att sända över en dom tas bort, bör de äldre bestämmelserna tillämpas på sådana ärenden där Kriminalvården meddelat beslut om översändande innan den nya lagen trätt i kraft. Det innebär bl.a. att vid ett överklagande av Kriminalvårdens beslut ska de tidigare kraven för att sända över en dom beaktas.

8. Konsekvenser av förslagen

Regeringens bedömning: De föreslagna ändringarna ryms inom befintliga budgetramar hos Kriminalvården och domstolarna.

Förslagen förväntas ha positiva effekter för den enskilde.

Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian behandlas inte de ekonomiska konsekvenserna för domstolarna.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna godtar eller invänder inte mot bedömningen. Stockholms tingsrätt, Göta hovrätt och Örebro tingsrätt efterfrågar en närmare analys av förslagens konsekvenser för domstolarna och staten i övrigt.

Skälen för regeringens bedömning: De föreslagna ändringarna kommer inte att medföra några nya arbetsuppgifter för Kriminalvården.

De ändrade förutsättningarna för ett översändande av en svensk dom på frihetsberövande påföljd samt ändrade handläggningsregler innebär att fler utdömda påföljder kan verkställas i en annan medlemsstat och att hanteringen påskyndas. Ett ökat antal ärenden och faktiska överföranden kommer i viss mån öka kostnaderna för Kriminalvården.

Samtidigt bör de föreslagna ändringarna leda till ett något enklare förfarande. Vidare har ett flertal överföranden andra positiva effekter beträffande myndighetens kostnader. För varje dömd person som överförs till en annan medlemsstat för att där verkställa en svensk dom på

• Sida 28
•  Original

frihetsberövande påföljd frigörs medel för någon annan som ska verkställa ett fängelsestraff i Sverige. Varje genomfört överförande av en straffverkställighet minskar också behovet av nya anstaltsplatser.

Sammanfattningsvis är bedömningen att de föreslagna ändringarna kan hanteras inom befintliga budgetramar hos Kriminalvården.

Som påtalas av Göta hovrätt och Örebro tingsrätt kan fler ärenden om överförande av straffverkställighet resultera i ett ökat antal överklagade mål till domstolarna. Även kostnaden för t.ex. offentliga biträden kan komma att öka. Regeringen bedömer dock att det handlar om marginella kostnadsökningar som ryms inom befintliga budgetramar hos domstolarna och staten i övrigt.

Förslagen förväntas skapa bättre förutsättningar för en effektivare hantering av aktuella överförandeärenden, vilket torde leda till positiva effekter för den enskilde.

9. Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen

2 kap.

1 §

3. om den dömdes sociala återanpassning underlättas av att verkställigheten överförs dit, och

4. om det i övrigt är lämpligt.

Paragrafen innehåller de grundläggande förutsättningarna för att en dom på frihetsberövande påföljd ska få sändas över till en annan medlemsstat för erkännande och verkställighet. Övervägandena finns i avsnitt 5.4.2.

Det hittillsvarande kravet enligt andra stycket att det ska finnas särskilda skäl för att sända över en dom på ett kortare frihetsberövande tas bort. Det krävs alltså inte längre att det finns särskilda skäl som talar för att verkställigheten kommer att överföras till den andra medlemsstaten för att en dom ska få sändas över när mindre än sex månader av frihetsberövandet återstår att avtjäna vid tidpunkten för översändandet. Det är dock viktigt att en bedömning görs av vilka frihetsberövande påföljder som är aktuella att överföra. Kriminalvården bör inte initiera ärenden i vilka endast en kortare strafftid eller ingen strafftid alls förväntas återstå vid handläggningens slut.

• Sida 29
•  Original

6 §

Domen får sändas över vid en tidigare tidpunkt, om

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 december 2022.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för beslut om att sända över en dom till en annan medlemsstat som har meddelats av Kriminalvården före ikraftträdandet.

• Sida 30
•  Original

Övervägandena finns i avsnitt 7.

Av andra punkten framgår att äldre föreskrifter ska tillämpas på sådana ärenden där Kriminalvården meddelat beslut om översändande innan den nya lagen trätt i kraft. Bestämmelsen är en följd av att en av förutsättningarna som måste vara uppfyllda för att få sända över en dom tas bort.

• Sida 31
•  Original