Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen föreslår ändringar i de bestämmelser om sekretess som gäller när Justitiekanslern företräder staten som part. Ett av syftena med ändringarna är att Justitiekanslern ska kunna ta tillvara statens rätt i rättstvister under samma förutsättningar som andra myndigheter. Därför föreslås en ny sekretessbestämmelse för uppgifter som Justitiekanslern får eller tar fram med anledning av en rättstvist. Ett annat syfte med ändringarna är att Sverige bättre ska kunna uppfylla åtaganden som följer av internationella avtal och av EU-rätten. När Justitiekanslern företräder staten i internationella skiljeförfaranden eller i mål om förhandsavgörande hos EU-domstolen förutsätter det att vissa uppgifter ska kunna hanteras konfidentiellt. Därför föreslås att Justitiekanslern i dessa delar av sin verksamhet ska kunna tillämpa de allmänna bestämmelser om sekretess som gäller för andra myndigheter.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2022.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringens förslag:

1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2016:728) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

• Sida 4
•  Original

2. Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

dels att 42 kap. 1, 2 och 4 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 42 kap. 4 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

42 kap.

1 §

Sekretess gäller hos Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern i deras tillsyn över offentlig verksamhet samt hos Justitiekanslern i verksamhet för att bevaka statens rätt eller bistå regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter endast i den utsträckning som följer av 2–4 §§.

Sekretessen gäller inte i något fall beslut av justitieombudsman som innebär att ett ärende avgörs.

Sekretess gäller hos Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern i deras tillsyn över offentlig verksamhet samt hos Justitiekanslern i verksamhet för att bevaka statens rätt eller bistå regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter endast i den utsträckning som följer av 2–4 a §§.

Sekretessen gäller inte i något fall sådana beslut av en justitieombudsman som innebär att ett ärende avgörs.

Begränsningarna i första stycket gäller inte hos Justitiekanslern

1. i verksamhet för att bevaka statens rätt med anledning av en rättstvist som enligt ett internationellt avtal kan avgöras i ett skiljeförfarande, eller

2. för uppgift som lämnats av Europeiska unionens domstol med anledning av en rättstvist där Justitiekanslern bevakar statens rätt.

• Sida 5
•  Original

2 §

Får en justitieombudsman eller Justitiekanslern i verksamhet som anges i 1 § uppgift från en enskild gäller

Får en justitieombudsman eller Justitiekanslern i sådan verksamhet som anges i 1 § uppgift från en enskild gäller, i andra fall än som avses i 1 § tredje stycket 1,

1. sekretess enligt 15 kap. endast om det kan antas att riket lider betydande men om uppgiften röjs, och

2. sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden endast om en sekretessbestämmelse till skydd för sådana förhållanden skulle ha varit tillämplig hos den myndighet som ärendet får anses avse och det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs.

Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess för uppgift från en enskild i Justitiekanslerns verksamhet för att bevaka statens rätt, om uppgiften tagits emot med anledning av en rättstvist och det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs.

4 §

Får en justitieombudsman eller Justitiekanslern i verksamhet som anges i 1 § från en myndighet en sekretessreglerad uppgift, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos ombudsmannen eller Justitiekanslern. Förekommer uppgiften i en sådan handling som har upprättats med anledning av verksamheten gäller dock sekretessen hos ombudsmannen eller Justitiekanslern endast om det kan antas att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs.

Får en justitieombudsman eller Justitiekanslern i sådan verksamhet som anges i 1 § en sekretessreglerad uppgift från en myndighet, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos ombudsmannen eller Justitiekanslern. Om uppgiften förekommer i en sådan handling som har upprättats med anledning av verksamheten gäller dock, i andra fall än som avses i 1 § tredje stycket 1, sekretessen hos ombudsmannen eller Justitiekanslern endast om det kan antas att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs.

4 a §

Sekretess gäller hos Justitiekanslern i verksamhet för att bevaka statens rätt för uppgift som har tillkommit eller inhämtats med anledning av en rättstvist, om det kan antas att det allmännas

• Sida 6
•  Original

ställning som part försämras om uppgiften röjs.

Sekretessen upphör när saken slutligen har avgjorts.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2022.

• Sida 7
•  Original

2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (2016:728) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 42 kap. 4 a § lagen (2016:728) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i stället ska betecknas 42 kap. 4 b §.

• Sida 8
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Justitiekanslern har i en promemoria framfört att det finns ett angeläget behov av att stärka sekretesskyddet i ärenden där Justitiekanslern har i uppdrag att bevaka statens rätt. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2021/01730).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 28 oktober 2021 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran.

I förhållande till lagrådsremissen har ikraftträdandet av lagförslaget i avsnitt 2.1 flyttats fram med en månad. Förslaget om senare ikraftträdande är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande över det senarelagda ikraftträdandet.

I förhållande till lagrådsremissen har därutöver vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts.

4. Justitiekanslerns uppdrag att bevaka statens rätt

4.1. Justitiekanslerns verksamhet som ombud för staten

En av Justitiekanslerns uppgifter är att bevaka statens rätt och i mål som rör statens rätt föra eller låta föra statens talan, om inte någon annan myndighet har fått den uppgiften, se 2 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. Justitiekanslern ska också företräda staten i skadeståndsmål i domstol enligt vad som framgår av förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten.

Justitiekanslern har på senare år företrätt staten i flera omfattande och komplexa tvistemål med stort prejudikatintresse, bl.a. om skadestånd. Motparten till staten i den här typen av mål är ofta stora bolag som företräds av advokatbyråer som är ledande inom civilprocesser. Justitiekanslern har inte särskild specialistkompetens inom samtliga de områden som tvisterna kan röra. Detta innebär att myndigheten är beroende av den kunskap som finns hos andra expertmyndigheter såsom t.ex. Skatteverket. I målen aktualiseras vidare ofta svåra EU-rättsliga frågor som ger domstolarna anledning att överväga om förhandsavgörande ska inhämtas från Europeiska unionens domstol (EU-domstolen).

Justitiekanslern har också vid olika tillfällen fått i uppdrag av regeringen att bevaka statens rätt med anledning av anspråk som har framställts mot Sverige med grund i investeringsskyddsavtal. Det är fråga om

• Sida 9
•  Original

internationella skiljeförfaranden som ofta är komplicerade och där Justitiekanslern i sin tur kan behöva anlita ombud. Även i dessa förfaranden är Justitiekanslern beroende av information, sammanställningar och analyser från expertmyndigheter och Regeringskansliet. Skiljeförfarandet syftar till att snabbt och slutligt avgöra tvister utan insyn utifrån och förutsätter därför att parterna kan upprätthålla sekretess för vissa uppgifter.

4.2. Offentlighet och sekretess hos Justitiekanslern

Det finns ett starkt offentlighetsintresse i Justitiekanslerns verksamhet. En viktig utgångspunkt är därför att offentlighet som huvudregel råder i verksamheten. När Justitiekanslern bevakar statens rätt eller bistår regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter gäller sekretess endast i den utsträckning som följer av bestämmelserna i 42 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Regleringen innebär bl.a. att den allmänna regeln i OSL som möjliggör sekretess vid rättsliga tvister till skydd för det allmännas ställning som part inte blir tillämplig i Justitiekanslerns verksamhet (jfr 19 kap. 9 § OSL). Regleringen innebär vidare att allmänna regler om utrikessekretess inte är direkt tillämpliga i Justitiekanslerns verksamhet (jfr 15 kap. 1 § OSL). I Justitiekanslerns verksamhet gäller i stället sekretess till skydd för statens rätt som part endast för uppgifter från enskilda (se 42 kap. 2 § andra stycket OSL). Också utrikessekretess hos Justitiekanslern gäller endast uppgifter från enskilda och då endast om ett kvalificerat skaderekvisit är uppfyllt (se 42 kap. 2 § första stycket OSL). Vidare kan nämnas att överföring av sekretess från en annan myndighet också förutsätter att ett kvalificerat skaderekvisit är uppfyllt, i de fall uppgifter förekommer i en sådan handling som har upprättats med anledning av verksamheten hos Justitiekanslern (se 42 kap. 4 § andra meningen OSL).

Av Justitiekanslerns promemoria framgår att de ovan beskrivna bestämmelserna medför svårigheter för Justitiekanslern att på ett adekvat sätt utföra sitt uppdrag att tillvarata statens rätt i nationella rättstvister. Justitiekanslern lyfter även fram svårigheter med att i sekretesshänseende kunna upprätthålla Sveriges internationella åtaganden i samband med skiljeförfaranden och mål i EU-domstolen. Det är angeläget att avvägningen mellan insynsintresset och möjligheten för Justitiekanslern att tillvarata statens rätt är väl balanserad. Med anledning av den framställning som Justitiekanslern har gjort finns det skäl att överväga om det bör göras förändringar av sekretessregleringen för Justitiekanslerns verksamhet i denna del.

• Sida 10
•  Original

5. Sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt i rättstvister

Regeringens förslag: Sekretess ska gälla hos Justitiekanslern i verksamhet för att bevaka statens rätt för uppgift som har tillkommit eller inhämtats med anledning av en rättstvist, om det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs.

Sekretessen ska upphöra när saken slutligen har avgjorts. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst tjugo år.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen invändning mot förslaget. Sveriges advokatsamfund framhåller vikten av att förslagets förhållande till grundlagarna analyseras och att det bör övervägas om den föreslagna lagtexten kan göras mer lättillgänglig.

Kammarrätten i Stockholm anför bl.a. att allmänhetens behov av insyn är störst i den del av Justitiekanslerns verksamhet som rör tillsyn av svensk offentlig verksamhet. Kammarrätten anför vidare att det inte framgår att man mer ingående övervägt konsekvenserna för rätten att ta del av allmänna handlingar, men anser samtidigt att förslagen svarar mot verkliga behov och inte går för långt med beaktande av insynsintresset. Swedish Arbitration Association förutsätter att avsikten med förslaget inte är att dokument som är offentliga hos andra myndigheter ska kunna sekretessbeläggas med stöd av lagstiftningen.

Journalistförbundet och TU Medier i Sverige (Tidningsutgivarna) avstyrker förslaget med hänvisning till insynsintresset. Journalistförbundet anför att det inte är ett särskilt högt krav som föreslås för att sekretess ska gälla. Tidningsutgivarna anför att den föreslagna ordalydelsen innebär att sekretess kan göras gällande i de flesta fall och anser att det bör övervägas om bestämmelsen kan begränsas eller kvalificeras. Tidningsutgivarna anför vidare att det inte framgår om det beskrivna problemet är reellt och, i så fall, hur omfattande.

Skälen för regeringens förslag

Sekretess i samband med rättstvister

Justitiekanslern är den myndighet som för statens talan i domstol när det inte ankommer på någon annan. Myndigheten har gedigen kompetens som statens primära processförare, men däremot inte specialistkompetens inom samtliga de områden som tvisterna kan röra. Det innebär att Justitiekanslern regelmässigt behöver utbyta uppgifter med berörda myndigheter inom ramen för en pågående rättstvist samt löpande göra överväganden i fråga om sekretess.

Sekretess gäller för uppgift från en enskild i Justitiekanslerns verksamhet för att bevaka statens rätt, om uppgiften tagits emot med anledning av en rättstvist och det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs (42 kap. 2 § andra stycket OSL). Får Justitiekanslern i sin verksamhet en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos Justitiekanslern. Förekommer uppgiften i en sådan handling som har

• Sida 11
•  Original

upprättats med anledning av verksamheten gäller dock sekretessen endast om det kan antas att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs (se 42 kap. 4 § OSL).

Den bestämmelse som tar sikte på att skydda det allmännas ställning som part i en rättstvist gäller således endast uppgifter från enskilda. I förarbetena antogs att uppgifter som skulle tillkomma inom Justitiekanslerns verksamhet kunde bedömas som arbetsmaterial och att i de fall uppgifter skulle inhämtas från andra myndigheter skulle de omfattas av bestämmelserna i 42 kap. 4 § OSL, se propositionen Några frågor om sekretess (prop. 1993/94:165 s. 65). Dessa antaganden har dock visat sig inte stämma fullt ut. Material som Justitiekanslern själv producerar kan visserligen ofta bedömas som arbetsmaterial. Sådant material kan delas i konsultationssyfte utan att därigenom bli en allmän handling (se RÅ 1999 ref. 36). Inom ramen för rättstvister tar Justitiekanslern dock även fram t.ex. processlägesanalyser och rättsutredningar. Dessa delas sedan i informationssyfte med berörda myndigheter som underlag för deras kommande yttranden. Sådana handlingar blir i princip att anse som allmänna när de expedieras (se RÅ83 2:57). Det kan även finnas behov av att dela sådana uppgifter med externa experter i syfte att ge experten ett underlag att utgå från i arbetet att ta fram ett yttrande.

Uppgifter som inhämtas från myndigheter, såsom rättsliga bedömningar och överväganden av processtaktisk natur, kan visserligen vara sekretessbelagda hos den översändande myndigheten med stöd av den allmänna bestämmelsen till skydd för det allmännas ställning som part (19 kap. 9 § OSL). Om uppgifterna har sammanställts med anledning av tvisten eller om de lämnas i ett remissvar till Justitiekanslern är en förutsättning för överförd sekretess även att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs (42 kap. 4 § andra meningen). Justitiekanslern har mot denna bakgrund ansett att det sällan funnits någon möjlighet för myndigheten att neka motparten att få ta del av uppgifterna. Som Swedish Arbitration

Association lyfter fram förekommer det även att uppgifterna inte är sekretessbelagda hos den myndighet som lämnar dem, vilket innebär att det inte blir fråga om överförd sekretess. Det kan ändå finnas ett behov av sekretess när uppgifterna sätts i ett sammanhang hos Justitiekanslern inom ramen för en rättstvist. Nuvarande bestämmelser ger ingen sådan möjlighet.

En ny sekretessbestämmelse för rättstvister

Rätten att ta del av allmänna handlingar är en medborgerlig rättighet som får begränsas endast om det är nödvändigt med hänsyn till bl.a. det allmännas ekonomiska intresse (2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen).

Som Sveriges advokatsamfund, Journalistförbundet och Tidningsutgivarna lyfter fram finns det ett starkt insynsintresse i Justitiekanslerns verksamhet. Detta gör sig gällande särskilt i tillsynsverksamheten, vilket

Kammarrätten i Stockholm framhåller. I rättstvister gäller samtidigt principen att parterna ska vara likställda i processen. Att Justitiekanslern kan bli skyldig att lämna ut uppgifter om rättsliga bedömningar och strategier i ett pågående mål försämrar statens möjligheter att på ett

• Sida 12
•  Original

adekvat sätt tillvarata sin rätt i en tvist. Som Swedish Arbitration

Association lyfter fram finns det ett behov för parterna att kunna ta tillvara sina rättigheter i en tvist på så lika villkor som möjligt. Justitiekanslern har vidare i sin hemställan påpekat att omvärldens intresse av insyn i en pågående tvist inte kan anses större när Justitiekanslern företräder staten än när någon annan myndighet gör det. Den bedömningen har även regeringen gjort tidigare (se prop. 1993/94:165 s. 56). Lagstiftningen har dock inte haft den effekt som förväntats. Tvärtom har sekretesskyddet i praktiken varit obefogat svagt i de mål där det är Justitiekanslern som för statens talan. Insynsintresset tillgodoses därtill genom att handlingar blir offentliga då de lämnas in till domstol. Med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse bör det därför införas en ny bestämmelse som möjliggör sekretess då det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs.

Den nya bestämmelsen bör utformas så att den i huvudsak överensstämmer med vad som gäller när en annan myndighet än Justitiekanslern deltar i en rättstvist. Journalistförbundet och Tidningsutgivarna invänder att det föreslagna skaderekvisitet innebär att sekretess kan göras gällande i de flesta fall. Det är dock fråga om samma raka skaderekvisit som hittills har gällt för uppgifter från enskilda och som allmänt gäller då myndigheter deltar i rättstvister (se 42 kap. 2 § andra stycket och 19 kap. 9 § OSL). Utgångspunkten är således att uppgifterna är offentliga och att sekretessen inte blir mer långtgående än vad som hade varit fallet om det hade varit fråga om en annan myndighet. Att ytterligare kvalificera bestämmelsen så som Tidningsutgivarna föreslår skulle medföra att syftet att Justitiekanslern ska hamna i samma position som andra myndigheter i rättstvister inte skulle uppnås.

I likhet med vad som gäller andra myndigheter bör sekretessen enligt den nya bestämmelsen upphöra när saken slutligen har avgjorts och sekretess för en uppgift i en allmän handling föreslås gälla i högst tjugo år (se 19 kap. 9 § OSL).

6. Sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt i skiljeförfaranden

Regeringens förslag: Det ska införas ett undantag från reglerna som begränsar vilka sekretessbestämmelser som gäller i Justitiekanslerns verksamhet när Justitiekanslern bevakar statens rätt med anledning av en rättstvist som enligt ett internationellt avtal kan avgöras i ett skiljeförfarande.

I sådan verksamhet ska överföring av sekretess från en myndighet till Justitiekanslern gälla utan kvalificerat skaderekvisit.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Promemorians förslag till lagtext är dock delvis annorlunda utformat.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen invändning mot förslaget. Sveriges advokatsamfund framhåller

• Sida 13
•  Original

vikten av att förslagets förhållande till grundlagarna analyseras och att det bör övervägas om den föreslagna lagtexten kan göras mer lättillgänglig. Även Kammarrätten i Stockholm efterlyser en fördjupad analys av konsekvenserna för rätten att ta del av allmänna handlingar och föreslår en alternativ lagteknisk lösning i fråga om överförd sekretess. Kammarrätten påpekar också att den föreslagna ordalydelsen i Justitiekanslerns promemoria i fråga om skiljeförfaranden täcker in alla tvister där Sverige träffat ett avtal med en utländsk part innehållande en skiljeklausul och att det bör framgå av lagtexten om regeln är tänkt att tillämpas endast när möjligheten till skiljeförfarande följer av ett avtal mellan två eller flera stater. Polismyndigheten anför att förslaget skulle vinna på att inkludera förhållandet till sådana sekretessbestämmelser som gäller oavsett i vilken verksamhet de förekommer. Swedish Arbitration Association anser att förslaget är motiverat utifrån båda parters behov i ett skiljeförfarande.

Journalistförbundet avstyrker förslaget då det finns ett stort intresse av insyn i frågor som rör investeringsskyddsavtal, samt då det inte närmare preciseras vad som avses med allmänna sekretessregler. Tidningsutgivarna varken avstyrker eller tillstyrker förslaget men anför att det finns ett starkt insynsbehov och att det saknas en närmare analys av konsekvenserna för allmänhetens och mediernas insyn.

Skälen för regeringens förslag

Sekretess i skiljeförfaranden

Sverige är part i ett stort antal investeringsskyddsavtal. Sådana avtal innehåller i regel klausuler som innebär att tvister ska prövas genom skiljeförfarande. Vid den prövningen kan regler gälla som innebär en skyldighet för parterna att upprätthålla sekretess för vissa uppgifter. Avtalen förutsätter också typiskt sett att parterna innan ett skiljeförfarande inleds undersöker möjligheterna till att förlikas. Sådana förhandlingar betraktas i allmänhet som konfidentiella. Genom att ingå investeringsskyddsavtal har Sverige godtagit att tvister kan komma att lösas på detta sätt och att det förutsätter möjlighet att hantera vissa uppgifter konfidentiellt.

Justitiekanslern har vid ett flertal tillfällen haft i uppdrag att bevaka statens rätt med anledning av anspråk som har framställts mot Sverige med grund i investeringsskyddsavtal. Justitiekanslern har lyft fram att med nuvarande lagstiftning är möjligheterna till sekretess små. För inkomna förlikningsförslag eller andra skrivelser från motparten eller från skiljenämnden kan Justitiekanslerns utrikessekretess aktualiseras. Då krävs att det kan antas att riket lider betydande men om uppgiften röjs (42 kap. 2 § OSL). Det kvalificerade skaderekvisitet innebär att sekretess sällan kan bli aktuellt. Sekretess till skydd för det allmännas ställning som part skulle också kunna aktualiseras enligt den nya bestämmelse som regeringen föreslår i avsnitt 5 (42 kap. 4 a § OSL). Skadeprövningen i den föreslagna bestämmelsen tar dock sikte på att skydda det allmännas ställning som part, vilket det inte nödvändigtvis är fråga om t.ex. i fall då uppgifter från motparten begärs ut av tredje man. Den skadeprövningen påverkas inte heller av att en publicering av uppgifter kan leda till ett försämrat förhandlingsklimat mellan parterna eller en minskad vilja från motparten att ingå en frivillig överenskommelse (se Kammarrätten i

• Sida 14
•  Original

Jönköpings dom den 6 april 2011 i mål nr 589-11). När det gäller statens egna förlikningsförslag eller liknande pekar Justitiekanslern på att det helt saknas sekretessgrund.

Justitiekanslern har även lyft fram att det sällan kan bli fråga om överförd sekretess när en annan myndighet lämnar sekretessreglerade uppgifter med anledning av ett skiljeförfarande. Det krävs då, om handlingen upprättats med anledning av verksamheten, att det kan antas att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs (42 kap. 4 § andra meningen OSL).

Behov av stärkt sekretesskydd

Att Justitiekanslern saknar möjligheter att efterleva de krav på sekretess som ställs i ett skiljeförfarande kan få till följd att Sverige inte kan leva upp till sina internationella åtaganden. Att Justitiekanslern saknar legala möjligheter att sekretessbelägga handlingar från motparten i samband med förlikningsförhandlingar minskar dessutom förutsättningarna för att nå en uppgörelse i godo. Justitiekanslern framhåller också att i den mån det ens är praktiskt möjligt att genomföra förlikningsförhandlingar utan utbyte av skriftliga handlingar innebär det höga kostnader. Justitiekanslern påpekar vidare att om det vore en annan myndighet som bevakade statens rätt i ett internationellt skiljeförfarande, skulle den allmänna utrikessekretessen vara direkt tillämplig i dessa situationer (se 15 kap. 1 § OSL).

Som flera av remissinstanserna, bl.a. Journalistförbundet och

Tidningsutgivarna, påpekar finns det ett stort allmänintresse i fråga om internationella rättstvister med skadeståndsanspråk riktade mot staten.

Som Justitiekanslern har pekat på kan dock den nuvarande regleringen innebära nackdelar för såväl det allmännas ekonomiska intresse som Sveriges förhållande till andra stater (jfr 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Intresset av insyn i en pågående förlikningsförhandling eller i ett skiljeförfarande kan inte heller anses större när Justitiekanslern företräder staten än om någon annan myndighet skulle göra det. Regeringens bedömning är sammantaget att regleringen behöver anpassas så att Justitiekanslern på ett adekvat sätt kan utföra sitt uppdrag. Det är även viktigt att lagstiftningen ger möjlighet till efterlevnad av Sveriges internationella åtaganden. I Justitiekanslerns verksamhet för att bevaka statens rätt i ett skiljeförfarande bör därför även övriga sekretessbestämmelser i OSL kunna tillämpas. Överföring av sekretess från andra myndigheter, då handlingen upprättats med anledning av verksamheten, bör därtill vara möjlig utan att något kvalificerat skaderekvisit gäller.

Utformningen av bestämmelserna

Det bör alltså införas ett undantag i 42 kap. 1 § tredje stycket OSL som innebär att även övriga sekretessbestämmelser i OSL kan tillämpas när Justitiekanslern bevakar statens rätt med anledning av en rättstvist som enligt ett internationellt avtal kan avgöras i ett skiljeförfarande. Som

Kammarrätten i Stockholm noterar täcker den föreslagna ordalydelsen in alla tvister där Sverige träffat ett avtal med en utländsk part innehållande en skiljeklausul. Även om det är i samband med internationella investeringstvister som behovet av bestämmelsen har aktualiserats, är det

• Sida 15
•  Original

de potentiella skiljeförfarandena i sig som är det väsentliga i sekretesshänseende. Eftersom skiljeklausuler kan förekomma i olika typer av internationella avtal anser regeringen att formuleringen inte utvidgar sekretessen mer än nödvändigt. Inte heller borde den föranleda gränsdragningsproblem i förhållande till Justitiekanslerns verksamhet i övrigt.

Bestämmelsen om överföring av sekretess i 42 kap. 4 § OSL bör, för att göra lagtexten mer lättillgänglig, ges en något annorlunda utformning än i promemorian och justeras i enlighet med Kammarrätten i Stockholms förslag.

7. Sekretess när Justitiekanslern bevakar statens rätt i EU-domstolen

Regeringens förslag: Det ska införas ett undantag från reglerna som begränsar vilka sekretessbestämmelser som gäller i Justitiekanslerns verksamhet för uppgifter som lämnats av EU-domstolen med anledning av en rättstvist där Justitiekanslern bevakar statens rätt.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen invändning mot förslaget. Journalistförbundet och

Tidningsutgivarna avstyrker förslaget med hänvisning till insynsintresset.

Skälen för regeringens förslag

Sekretess i samband med mål i EU-domstolen

I de nationella processer där Justitiekanslern bevakar statens rätt förekommer det att förhandsavgöranden inhämtas från EU-domstolen. Justitiekanslern blir då mottagare av yttranden från EU-institutioner och andra medlemsländer i sådana mål. Enligt EU-rätten gäller en allmän presumtion för sekretess avseende inlagor i pågående mål (se Sverige m.fl. mot API och kommissionen, förenade målen C-514/07 P, C-528/07 P och C-532/07 P, punkterna 77-104). Justitiekanslern framhåller att nuvarande sekretessreglering inte ger Justitiekanslern möjlighet att leva upp till denna presumtion. Den möjlighet till utrikessekretess som finns kräver att det kvalificerade skaderekvisitet är uppfyllt och förutsätter att uppgifterna kommer från en enskild (42 kap. 2 § första stycket 1 OSL). Justitiekanslern anger i sin promemoria att när myndigheten deltagit i mål om förhandsavgörande har följaktligen inga handlingar sekretessmarkerats.

Behov av stärkt sekretesskydd

Rätten att ta del av allmänna handlingar är en medborgerlig rättighet som får begränsas endast om det är nödvändigt med hänsyn till bl.a. rikets förhållande till en annan stat eller en mellanfolklig organisation (2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen). Både EUinstitutionerna och övriga medlemsstater som deltar i ett mål om

• Sida 16
•  Original

förhandsavgörande har enligt EU-rätten en befogad förväntan om att yttranden i ett pågående mål inte lämnas ut till någon utomstående. Om Justitiekanslern ändå röjer uppgifterna kan det påverka Sveriges förbindelser med EU-institutionerna och de berörda medlemsstaterna. Hade det varit fråga om en annan myndighet än Justitiekanslern som mottog uppgifterna hade utrikessekretessen kunnat aktualiseras av just detta skäl (se 15 kap. 1 § OSL). Intresset av att även Justitiekanslern, och därigenom Sverige, ska kunna efterleva de EU-rättsliga regelverken och praxis från EU-domstolen väger tungt. Journalistförbundet och

Tidningsutgivarna lyfter fram att det finns ett stort allmänintresse i de fall

Sverige är part i EU-domstolen. Insynsintresset i ett pågående mål om förhandsavgörande kan dock inte anses större i de fall då Justitiekanslern deltar i det nationella målet än i fall då det är andra myndigheter som gör det. Insynsintresset tillgodoses vidare genom att uppgifterna som utgångspunkt blir offentliga när målet i EU-domstolen avgörs. Regeringens bedömning är sammantaget att regleringen behöver anpassas för att ge bättre möjlighet till efterlevnad av EU-rätten i samband med mål om förhandsavgörande. Även övriga sekretessbestämmelser i OSL bör därför kunna tillämpas på uppgifter hos Justitiekanslern som lämnats av EU-domstolen med anledning av en rättstvist där Justitiekanslern bevakar statens rätt.

8. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagändringarna i förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen ska träda i kraft den 1 april 2022.

Regeringens bedömning: Det finns inget behov av övergångsbestämmelser.

Promemorians förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås ett tidigare ikraftträdande.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: De föreslagna ändringarna i OSL bör träda i kraft så snart som möjligt. Detta bedöms vara den 1 april 2022. Det finns inget behov av övergångsbestämmelser.

9. Konsekvenser

Regeringens bedömning: Förslagen leder till att Justitiekanslern på ett mer adekvat sätt kan utföra sitt uppdrag att bevaka statens rätt. De medför även att Sverige bättre kan uppfylla de åtaganden som följer av internationella avtal och av EU-rätten.

• Sida 17
•  Original

Förslagen leder inte till några ökade kostnader för det allmänna.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inga synpunkter. Skälen för regeringens bedömning: Genom lagförslagen justeras sekretesskyddet då Justitiekanslern har i uppdrag att tillvarata statens rätt som part. Justitiekanslern och de ombud som anlitas kommer på ett enklare och effektivare sätt att kunna samarbeta med expertmyndigheter eller enskilda experter inom det område som en tvist rör. Förslagen innebär också att Justitiekanslerns möjligheter att föra givande förlikningsförhandlingar i investeringstvister förbättras. Sammantaget ges Justitiekanslern bättre förutsättningar att på ett adekvat sätt utföra uppdraget att bevaka statens rätt.

Förslagen innebär även att det blir enklare för Justitiekanslern att leva upp till de krav på sekretess som ställs i samband med ett skiljeförfarande. Därmed kan Sverige bättre uppfylla de åtaganden som följer av internationella avtal. Förslagen får även till följd att Sverige bättre kan leva upp till sina EU-rättsliga åtaganden i ärenden där Justitiekanslern deltar i mål om förhandsavgörande vid EU-domstolen.

Förslagen bedöms inte leda till några ökade kostnader för det allmänna. De bedöms inte heller medföra några konsekvenser för jämställdheten eller miljön eller få några andra konsekvenser som bör redovisas.

10. Författningskommentar

10.1. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

42 kap. 1 § Sekretess gäller hos Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern i deras tillsyn över offentlig verksamhet samt hos Justitiekanslern i verksamhet för att bevaka statens rätt eller bistå regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter endast i den utsträckning som följer av 2–4 a §§.

Sekretessen gäller inte i något fall sådana beslut av en justitieombudsman som innebär att ett ärende avgörs.

Begränsningarna i första stycket gäller inte hos Justitiekanslern

1. i verksamhet för att bevaka statens rätt med anledning av en rättstvist som enligt ett internationellt avtal kan avgöras i ett skiljeförfarande, eller

2. för uppgift som lämnats av Europeiska unionens domstol med anledning av en rättstvist där Justitiekanslern bevakar statens rätt.

I tredje stycket, som är nytt, införs två undantag från paragrafens första stycke. Det innebär att andra bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen, såsom utrikessekretessen i 15 kap. 1 § och bestämmelsen

• Sida 18
•  Original

om sekretess till skydd för det allmännas ställning som part i 19 kap. 9 §, kan bli tillämpliga i de två fall som anges i punkt 1 och 2.

I första punkten görs undantag hos Justitiekanslern i verksamhet för att bevaka statens rätt med anledning av en rättstvist som enligt ett internationellt avtal kan avgöras i ett skiljeförfarande. Med rättstvist avses både pågående och möjligen blivande rättstvister (se även kommentaren till 4 a §). Det krävs alltså inte att ett skiljeförfarande redan har inletts utan avsikten är att undantaget ska kunna aktualiseras även tidigare i den rättsliga tvisten, t.ex. i samband med förlikningsförhandlingar.

I andra punkten görs undantag hos Justitiekanslern för uppgifter som lämnats av EU-domstolen med anledning av en rättstvist där Justitiekanslern bevakar statens rätt. Det kan t.ex. vara fråga om yttranden från andra medlemsstater eller från EU-institutionerna i ett pågående mål om förhandsavgörande. Undantaget gäller inte uppgifter som Justitiekanslern får från en enskild eller från en myndighet.

Övriga ändringar är språkliga.

2 § Får en justitieombudsman eller Justitiekanslern i sådan verksamhet som anges i 1 § uppgift från en enskild gäller, i andra fall än som avses i 1 § tredje stycket 1,

1. sekretess enligt 15 kap. endast om det kan antas att riket lider betydande men om uppgiften röjs, och

2. sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden endast om en sekretessbestämmelse till skydd för sådana förhållanden skulle ha varit tillämplig hos den myndighet som ärendet får anses avse och det kan antas att den enskilde

^{eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgiften röjs}.

I första meningen görs ett tillägg för att tydliggöra att regleringen inte ska tillämpas i de situationer som avses i 1 § tredje stycket 1, dvs. hos Justitiekanslern i verksamhet för att bevaka statens rätt med anledning av en rättstvist som enligt ett internationellt avtal kan avgöras i ett skiljeförfarande. I de fallen tillämpas i stället andra bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (se kommentaren till 1 §).

Regleringen i hittillsvarande andra stycket om sekretess till skydd för det allmännas ställning som part flyttas till den nya 4 a § (se kommentaren till den paragrafen).

4 § Får en justitieombudsman eller Justitiekanslern i sådan verksamhet som anges i 1 § en sekretessreglerad uppgift från en myndighet, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos ombudsmannen eller Justitiekanslern. Om uppgiften förekommer i en sådan handling som har upprättats med anledning av verksamheten gäller dock, i andra fall än som avses i 1 § tredje stycket 1, sekretessen hos ombudsmannen eller Justitiekanslern endast om det kan antas att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs.

Paragrafen innehåller bestämmelser om överförd sekretess för uppgifter som inkommit från en myndighet till Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern. Övervägandena finns i avsnitt 6.

• Sida 19
•  Original

I andra meningen införs ett undantag som innebär att överförd sekretess ska gälla utan kvalificerat skaderekvisit då Justitiekanslern får uppgifter från en myndighet med anledning av ett skiljeförfarande. Det innebär att det i ett sådant fall inte krävs att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs för att sekretess ska gälla. Avsikten är att sekretessreglerade uppgifter hos en annan myndighet ska få motsvarande sekretess hos Justitiekanslern i ett sådant fall, t.ex. om de har sammanställts med anledning av ett skiljeförfarande. Det skulle också kunna röra sig om att sådana uppgifter tagits in i ett yttrande eller i en utredning som skickas till Justitiekanslern med anledning av ett skiljeförfarande.

4 a § Sekretess gäller hos Justitiekanslern i verksamhet för att bevaka statens rätt

för uppgift som har tillkommit eller inhämtats med anledning av en rättstvist, om det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs.

Sekretessen upphör när saken slutligen har avgjorts. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om sekretess till skydd för det allmännas ställning som part då Justitiekanslern bevakar statens rätt. Paragrafen motsvarar delvis hittillsvarande 2 § andra stycket. Övervägandena finns i avsnitt 5.

Enligt första stycket gäller sekretess om en uppgift tillkommit eller inhämtats med anledning av en rättstvist, om det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs. Den hittillsvarande begränsningen av sekretesskyddet till enbart uppgifter från en enskild tas bort. Det innebär att sekretess kan gälla oavsett om uppgiften kommer från en enskild eller en myndighet, eller om den tagits fram av Justitiekanslern själv. Detta överensstämmer med den allmänna bestämmelsen i 19 kap. 9 § om skydd för statens ställning som part i en rättstvist. Precis som vid tillämpningen av 19 kap. 9 § krävs det att det finns ett sådant samband mellan uppgiften och tvisten som är fallet med t.ex. rättsutredningar, värderingsutlåtanden, uppgifter om bevisning och förhandlingstaktiska överväganden som hänför sig till en rättstvist, se propositionen med förslag till sekretesslag m.m. (prop. 1979/80:2 del A s. 152) och propositionen Några frågor om sekretess (prop. 1993/94:165 s. 56). Det kan exempelvis röra sig om att myndigheter upprättar sammanställningar, yttranden och utredningar med anledning av en rättstvist och lämnar dessa till Justitiekanslern. Det kan även röra sig om att Justitiekanslern upprättar processlägesanalyser eller rättsutredningar som blir allmänna handlingar. Med rättstvist avses, precis som vid tillämpningen av 19 kap. 9 §, både pågående och möjligen blivande rättstvister (jfr prop. 1979/80:2 del A s. 152 och prop. 1993/94:165 s. 56).

I två fall kan regleringen bli tillämplig samtidigt som bestämmelsen i 19 kap. 9 §. Det rör sig om situationen då Justitiekanslern bevakar statens rätt med anledning av en rättstvist som enligt ett internationellt avtal kan avgöras i ett skiljeförfarande. Det rör sig även om situationen då uppgifter lämnats av Europeiska unionens domstol med anledning av en rättstvist där Justitiekanslern bevakar statens rätt (se kommentaren till 1 §). Eftersom bestämmelserna har samma skaderekvisit och sekretesstid kan

• Sida 20
•  Original

någon konkurrens mellan bestämmelserna enligt 7 kap. 3 § inte förväntas uppstå.

Enligt andra stycket upphör sekretessen när saken slutligen har avgjorts. Enligt tredje stycket gäller sekretessen för uppgift i en allmän handling i högst tjugo år.

10.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:728) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Ändringen innebär att 42 kap. 4 a § lagen (2016:728) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) får en ny beteckning och i stället ska betecknas 42 kap. 4 b § den dag den lagen träder i kraft.

• Sida 21
•  Original