SOU 1957:47
Offentliga byggnader : Statens byggnadsbesparingsutrednings betänkande
N +” (;(
oå (—
- CU u,
&( 4. [01%
National Library of Sweden
Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012
STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1957z47 Kommunikationsdepartementet
SO (]
; _.) _
!" *"; I _ ) ' . , __ 34 ”'! vi
&
OFFENTLIGA BYGGNADER
ORGANISATION OCH EKONOMI
STATENS BYGGNADSBESPARINGSUTREDNINGS
BETÄNKANDE 2
Stockholm 1957
aa annu? _
Kronologisk förteckning
. Nordiskt samarbete inom näringsforskningen. Statsrådets tryckeri, Helsingfors. 28 a. n. JO och kommunerna. Kihlström. 80 s. Ju. . Fullföljdsbegränsning i skattemål. Idun. 146 s. Fi. Oljelagring. Kihlström. 117 5. B. Krigsskada a egendom. Idun. 188 s. Il. Statens instituts för folkhälsan arbetsuppgifter och organisation. Victor Petterson. 191 s. 1. . Förbättrad pensionering. Idun. 260 s. s. . Jordbruks förstärkande med skog. Kihlström. 418 !. lo. örlogsvarvens organisation m. m. Victor Pet- terson. 320 s. Fb. . Balanserad expansion. Bilagor. Marcus. 197 s. Fi. . Fordringspreskription m. m. Idun. 198 s. Ju.
. 2Stommaterial från jord- och stenindustrin. Idun. 34 s. 8. . 4Igen staltliga indirekta beskattningen. Kihlström. 8 s. F .
. Beroende uppdragstagare. Beckman. 139 s. S. . Församlingslag. Idun. 413 5. E. . Remissyttranden över allmänna pensionsbered- ningens betänkande om förbättrad pensionering. Idun. 424 s. !. . Markvård och erosionsskydd. Idun. 82 5. Jo. . Trafiksäkerhet. 2. Idun. 493 s. K. . Biskopsval. Gummesson. 129 5. E. . Utredning med förslag tiu ny veterinärtaxa m. m. Statens Reproduktionsanstalt. 80 5. Jo. . Förenklad byggnadslagstiftning. Kihlström. 292 s. X . Remissyttranden. — Balanserad expansion. Mar- cus. 331 s. Fi . Kanslister i. administrativ tjänst. Kihlström. 123 5. C. . Den akademiska undervisningen. Forskarrekry- teringen. Häggström. 223 s. E. . Statliga betongbestämmeiser. Del 211. Idun. 23 S.R. .Statliga företagsformer. 4. Statens vattenfalls- verk. idun. 159 s. Fi.
.Årkebiskopsval. Biskopsvalkommitténs betän-
kande. Del 2. Gummesson. 47 s . E. . Lärarutbildningen på det husliga området. Idun.
304 5. E. . Mönstring och registrering av sjöfolk. Idun.
310 5. H. . Ströängar. Kihlström. 156 5. Jo. . Bostäder för åldringar och invalider. Idun.
117 S. S. . Statens skogsskolor. Idun. 111 s. Jo. . Allmän famlljerådgivning. Kihlström. 220 s. 5. . Stads- och häradsfängelser. Idun. 32 s. Ju. . Utbildning av lärare i manlig slöjd. Kihlström. 130 s. E. . Trafikförsäkring. Kihlström. 185 s. Ju. . Nordiskt ekonomiskt samarbete. Allmän del. Beckman. 137 S. n . Offentlig förevisning av djur. Kihlström. 178 s. Ju. . sjömansskatt. Idun. 152 s. Fi. . Psykisk barna- och ungdomsvård. Idun. 197. 5. I. . Idrotten och samhället. Idun. 259 5. H. . Löne— och skattegrupperingarna. Idun. 96 s. e. . Indragning av oförtjänt jordvärdestegring. Idun. 611 s. J u. . Förenklad bostadslångivning. Idun. 167 s. s.
45. Församlingslag för Stockholm. Idun. 101 5. E. 46. Seminarieorganisationen II. Idun. 366 5. E. 47. Offentliga byggnader. 2. Organisation och (eko- nomi. Idun. 172 3. K.
Anm. Om särskild tryckort ej angives, är tryckorten stockholm. Bokstäverna med fetstil utgöra begyn- nelsebokstäverna till det departement, under vilket utredningen avgivits. t. ex. E. = ecklesiastikdeparte- mentet. Jo. = jordbruksdepartementet.
Kommunikationsdepartementet
OFFENTLIGA BYGGNADER
ORGANISATION OCH ' EKONOMI
Statens byggnadsbesparingsutrednings
' .Ife'tå'nkande 2
IDUNS TRYCKERIAKTIEBOLAG ESSELTE AB STOCKHOLM 1957
Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Kommunikationsdepartementet
I den utredning, byggnadsbesparingsutredningen, som enligt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 15 januari 1954 av dåvarande statsrådet och che- fen för Kungl. komniunikationsdepartementet samma dag uppdrogs åt mig, har jag den 30 oktober 1956 överlämnat ett första delbetänkande »Översikt och byggnadsbehov» (SOU 1956: 39), vari jag bland annat redo- visade den i direktiven angivna samlade bedömningen av aktuella bygg-' nadsbehov. Vid överlämnande av betänkandet angav jag min avsikt att bedriva utredningsarbetet i fyra etapper i anslutning till de olika problem- komplex, som enligt direktiven ingår i utredningsuppdraget. Jag avsåg sålunda, att efter varandra behandla dels de tekniska frågorna, dels sådana av ekonomisk och organisatorisk natur samt slutligen genomföra en omprövning av standardkraven för olika slag av byggnader.
Arbetet med de tekniska problemen pågår och delresultaten därav publi- ceras enligt Kungl. Maj:ts medgivande den 12 oktober 1956 löpande i en separat broschyrserie. Då ett flertal ytterligare delundersökningar pågår eller planeras och det på dessa undersökningar grundade betänkandet ej kan utarbetas, förrän undersökningarna slutförts, har jag under mellan- tiden upptagit de ekonomiska och organisatoriska frågorna till behandling. Resultatet av denna utredningsetapp jämte därav föranledda förslag får jag härmed vördsamt överlämna i form av ett andra delbetänkande, »Orga— nisation och ekonomi».
De frågor, som däri behandlas, omspänner ett mycket vitt område och berör ett stort antal myndigheter och institutioner. Behandlingen har också. givit anledning till att i många fall ifrågasätta eller föreslå organisatoriska förändringar, delvis av principiell och genomgripande art. Dessa förslag får i stor utsträckning även konsekvenser på andra områden; organisa- toriska, ekonomiska och legislative. Jag har emellertid i de flesta sådana fall ansett mig höra på detta utredningsstadium inskränka mina förslag till principer och riktlinjer och ansett det riktigast att ställning tages till förslagen i detta skick, innan ett omfattande arbete nedlägges på detalj-
organisation, kostnadsberäkningar och författningsförslag. I flera fall torde också det fortsatta utredningsarbetet lämpligast böra ankomma på be- rörda myndigheter eller, på grund av frågornas större räckvidd, på för ändamålet tillsatta särskilda utredningsorgan med vidgad kompetens. Där uppgörande av definitiva förslag efter de av mig i betänkandet angivna riktlinjerna ligger inom ramen för min utredning, torde detta arbete få bli avhängigt av anvisningar därutinnan frän Herr Statsrådet.
I arbetet inom den nu redovisade utredningsetappen har såsom experter medverkat förste byråsekreteraren R. Johanson, byrådirektören S.. Lang och överingenjören T. Lindh. Sekreterare har varit fru A. M. Rietz.. Över— läggningar och samråd har ägt rum med ett stort antal myndigheter, orga- nisationer och enskilda fackmän. Med byggnadsstyrelsens chef och med olika tjänstemän inom styrelsen har samarbetet haft mera kontinuerlig karaktär. '
I fråga om kapitel 22 har samråd ägt rum med socialstyrelsen, arbets— marknadsstyrelsen, medicinalstyrelsen, centrala sjukvårdsberedningen, byggnadsstyrelsen, universitetskanslern och skolöverstyrelsen, varjämte vissa däri ingående frågor upptagits med konjunkturinstitutet samt med förutvarande ordföranden i långtidsutredningen, professorn I. Svennilson.
Framställningen i vissa avsnitt av kapitel 23 har föranlett överläggningar med svenska arkitekters riksförbund och svenska byggnadsentreprenör- föreningen. Behandlingen av utbildningsfrågorna i samma kapitel har skett i samråd med chefen för byggnadsstyrelsen samt med professorerna N. Ahrbom, S. 1. Lind Och H. Zimdal. I de frågor, som gällt materialprov- ningens organisation, har överläggning skett med överdirektören 0. F ors- man i statens provningsanstalt samt avdelningschefen där, arkitekt M. Berg- ström, ävensom med chefen för statens maskinprovningar, direktören H. A:son Moberg.
Vid behandlingen av i kapitel 24 upptagna frågor har samarbete ägt rum med riksräkenskapsverket samt med byggnadsstyrelsen. I fråga om det sistnämnda ämbetsverket gäller detta utöver flertalet i betänkandet upp- tagna frågor särskilt kapitlen 24 och 25.
Under utredningsarbetets gång har av mig efter remiss avgivits under- dånigt yttrande den 4 februari 1957 över betänkande rörande vissa stats- bidrag på skolväsendets område, yttrande den 24 april 1957 över betän- kande om förenklad statsbidragsgivning till primärkommuner samt under- dånigt yttrande den 1 november 1957 över betänkande rörande maskin- och byggnadsverksamheten vid sinnessjukhusen.
Stockholm den 13 december 1957.
Stig Ödeen
[ Ann Mari Rietz
Innehåll*
Skrivelse till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Kommunikationsdeparte-
mentet ............................................................. 3 21 INLEDNING ...................................................... 7 22. PLANERING ..................................................... 12
:1. Principer ....................................................... 12 :2. Investeringsram ................................................. 16 :3. Delplanering .................................................... 21 :4. P1aneringsförutsättningar ........................................ 26 :5. Planeringskostnader ............................................. 29 :6. Totalplanering .................................................. 31 . :7. Tillämpning .................................................... 33 :8. Revision ....................................................... 36 :9. Sammanfattning ................................................ 38 .FRÅN PROGRAM TILL BYGGNAD ............................... 40 :1. Programmet och funktionskraven ................................. 40 :2. Projekteringen .................................................. 44 :3. Projektörerna ................................................... 47 :4. Byggandet ..................................................... 53 :5. Materialprovning ........ . ....................................... 58 :6. Materialstandardisering .......................................... 62 :7. Forskningen .................................................... 66 :8. Förvaltningen .................................................. 71 :9. Kostnaderna ................................................... 75 24. STATLIG FINANSIERING ........................................ 80 :1. Nuvarande förhållanden ......................................... 80 :2. Kravet på affärsmässighet ........................................ 90 :3. Kapitalkostnaderna ............................................. 94 :4. Driftkostnaderna ................................................ 98 :5. Intäkterna ..................................................... 100 :6. Fonden ........................................................ 101 :7. Budgetfrågor ................................................... 103 :8. Sammanfattning ................................................ 104
* Kapitelnumreringen är genomgående för samtliga betänkanden och första siffran i ka- pitelnumret hänför sig till betänkandets nummer.
25. STATLIGT BYGGNADSORGAN ..................................... 106 :1. Ett affärsverk .................................................. 106 :2. Fastighetsförvaltning och lokalförsörjning .......................... 108 :3. Projektering och utvecklingsarbete ................................ 110 :4. Byggande och underhållsverksamhet ............................... 112 :5. Lokalorganisation ............................................... 115 :6. Administrativa och ekonomiska uppgifter .......................... 117 :7. Personalorganisation ............................................. 117 :8. Byggnadsstyrelsen och affärsverket ................................ 123 :9. Sammanfattning ................................................ 126 26. DET STATSSTÖDDA BYGGANDET ................................ 128 :1. Nuvarande bidragsprinciper ...................................... 128 :2. Besparingsfrämjande statsbidrag .................................. 132 :3. Värdebeständiga bidrag .......................................... 136 :4. Bidragsenheten ................................................. 138 :5. Statsbidragsunderlaget ........................................... 147 :6. Bidragssystemets genomförande ................................... 150 :7. Centralorgan .................................................... 152 :8. Decentralisering ................................................. 161 :9. Sammanfattning ........................................... . . . . . 163 27. FÖRSLAGEN ..................................................... 166
Notförteckning ........................................................ 1 70
21. Inledning
I ett föregående betänkande1 har jag verkställt den del av utredningsupp- draget, som enligt direktiven2 skulle av- se »ett försök till en samlad bedömning av alla de byggnadsbehov för statliga eller statsunderstödda ändamål, som från olika håll anmälts». Jag har nu att genomföra den andra huvuddelen av utredningsuppdraget, vilken _— så— som jag vid överlämnandet av det före- gående betänkandet anförde — omfat- tar »dcls förslag till kostnadsminskan- de åtgärder av teknisk natur, dels för- slag till sådana åtgärder av ekonomisk och organisatorisk natur samt dels slut- ligen en omprövning av de gängse stan- dardkraven för olika slag av byggna- der». I det följande kommer jag att be— handla de ekonomiska och organisato- riska frågorna.
Innan jag närmare går in härpå, tor- de det emellertid vara nödvändigt att, trots att så redan skett i direktiven för utredningen, precisera det problem, till vars lösning den föreliggande utred- ningen skulle söka bidraga. Detta har synts mig så mycket mera angeläget som debatten kring det första betän- kandet och icke minst vissa av de re- missyttranden, som avgivits däröver, tyder på, att en del av i det offentliga byggandet engagerade institutioner och enskilda icke gjort fullt klart för sig vad frågan här egentligen gäller. Det heter redan i direktiven, »att en sam- lad bedömning av, å ena sidan, alla de offentliga byggnadsbehov, som från oli- ka håll anmälts, och, å andra sidan,
våra för deras tillgodoseende disponib- la resurser kan ge anledning till en allvarlig omprövning av många krav på byggnadernas standard och utrust— ning, som vi vant oss vid att betrakta som nödvändiga». Och vidare att utred- ningens uppgift skall vara att söka »nedbringa byggnadskostnaderna och därmed öka våra möjligheter att i önsk- värd utsträckning tillgodose föreliggan- de byggnadsbehov».
Bedömningen av de aktuella bygg- nadsbehoven för nu ifrågavarande än— damål slutade på en siffra av i runt tal 13 000 Mkr i dåvarande penningvärde. I huvudsak gällde detta behov, som re- dan borde varit tillfredsställda för att verksamheten på skilda samhällsområ- den skulle kunna bedrivas i enlighet med gällande fordringar, av statsmak- terna godtagna riktlinjer samt tidsen— liga krav på rationalitet och effektivi- tet. Till en del ingick visserligen behov, som väntades uppkomma under de när- maste tio åren, men dessa ansågs vara endels en följd av fattade principbeslut, endels en nödvändighet på grund av den förutscbara sociala, kulturella och tekniska utvecklingen.
I flera av remissyttrandena över be- tänkandet har framhållits, att den an- givna siffran måste betecknas som en utpräglad minimisiffra. Detta under"- stryks bland annat av byggnadsstyrel— sen och Stockholms stadskollegium men även väg- och vattenbyggnadsstyrelsen och fortifikationsförvaltningen påpekar ytterligare byggnadsbehov. Socialsty-
relsen framhåller att, om den för sjuk- vården angivna siffran ej inrymmer byggnader för visst ålderdomsklientel, en betydande ökning av styrelsens be- hov uppkommer.
Till detta kommer att varje behovs- bedömning för en längre tidsperiod endast kan omfatta förefintliga behov och förutsebara tillkommande sådana. De ytterligare byggnadsbehov, som kan föranledas av en utveckling av den samhälleliga verksamheten till helt nya områden eller av större förändringar i samhällsstruktur, befolkningsförhål— landen, levnadsvanor o. dyl., kan själv- klart ej i förväg beräknas. En behovs- bedömning som den nu genomförda måste således alltid lida av en betydan- de osäkerhet och det torde väl knap- past möta allvarligare gensaga, om man presumerar en fortgående stegring av behoven i liknande progression som kännetecknat de gångna decenniernas utveckling.
Hela min utredning är begränsad till en sektor av den totala investerings- verksamheten. Det torde väl kunna sä— gas —— och bland annat framgår detta av den nyligen genomförda långtids- utredningen — att motsvarande (lispro- portion mellan behov och resurser som på det offentliga byggandets område föreligger jämväl inom övriga sektorer av investeringsverksamheten. Man be- höver endast peka på bostadsbyggan- det, produktionsanläggningarna, vägvä- sendet och energiförsörjningen för att detta skall stå fullt klart. Att därför tän- ka sig att någon avsevärt större andel av våra samlade investeringsresurser skall kunna, åtminstone inom överskåd- lig tid, komma det offentliga byggan- det till del, torde få betecknas som allt- för sangviniskt för att kunna inrym- mas i förutsättningarna för en reali- tetsbetonad framtidsbedömning.
Om man sålunda utgår från att den i
det första betänkandet angivna siffran 13000 Mkr säkerligen väsentligt kom- mer att överskridas och att den nu— varande ramen för investeringar i of- fentliga byggnader knappast kan för— väntas nämnvärt öka, skulle det således för att helt kunna tillfredsställa de fak— tiska behoven vara nödvändigt att ned— bringa kostnaden för offentliga bygg- nader till i genomsnitt inemot hälften. Kostnaden för en elevplats i skolor, Vårdplats i sjukhus och ålderdomshem, arbetsplats i administrationsbyggnader osv. skulle endast få kosta hälften av vad de nu betingar, om behoven skulle kunna tillfredsställas inom rimlig tid. Däri ligger det stora problemet. Skall vi fortsätta att bygga dyrbara skolor för hälften av våra barn, dyrbara sjuk- hus och andra vårdanstalter för hälf- ten av våra sjuka och åldringar, dyr— bara ämbetshus och posthus för halva behovet eller skall vi försöka att bygga rationella och acceptabla skolor för alla barn, vårdanstalter för alla sjuka och åldringar osv. ' Det är även i ett annat hänseende som missuppfattningar synes ha gjort sig gällande i den debatt, som uppkom- mit kring utredningens första betänkan- de. Det gäller då närmast den i stän— digt stegrad takt ökade kostnaden hos det offentliga byggandet. Det kostar således — även bortsett från byggnads- kostnadsstegring och penningvärdeför- sämring — för varje är mera att an— skaffa en skolplats för ett barn eller en Vårdplats för en sjuk. Att så icke skulle vara fallet har också knappast ifrågasatts vare sig i remissyttrandena eller i den allmänna debatten (ch ej heller att stegringen varit större än för andra investeringsobjekt eller andra nyttigheter. En annan sak är däremot, att från flera håll kritik riktats mot de siffror jag kommit till vid den begrän- sade stickprovsundersökning, som jag
låtit utföra. Sett mot bakgrunden av de nyss angivna siffrorna för behov och resurser är det för den vidare diskus- sionen relativt likgiltigt, om det ena eller andra slaget av offentliga byggna- der har under en viss tidsperiod ökat till det dubbla, tredubbla eller fyr- dubbla.
Det har i betänkandet klart utsagts, att denna kostnadsstegring endast till en ringa del är förorsakad av en steg- ring i byggnadskostnaderna som så— dana. Resten beror på en standardhöj- ning. Även här synes en missuppfatt- ning ha gjort sig gällande, i det att från flera håll standardhöjningen antagits avse den byggnadstekniska standarden. Så är emellertid icke fallet. Den huvud- sakliga delen av standardhöjningen be- ror av ökade funktionskrav — större lokalutrymme, ökad lokaluppdelning, behov av speciella lokaler och lokalut- rustning, nya krav på lokalförläggning och byggnadsuppdelning osv. Det är således huvudsakligen av orsaker, som ligger utanför de projekterande och byg- gande fackmännens möjligheter att på- verka, som det offentliga byggandet fördyrats. I icke ringa utsträckning har de nya och ökade kraven formulerats av statsmakterna, men i stor utsträck- ning har dessa krav påbyggts genom utveckling inom de fack som handhar den verksamhet det offentliga byggan— det skall tjäna. Men allt detta ändrar ju icke något i det faktum, att en stän- digt stegrad standardhöjning fortsätter att fördyra det offentliga byggandet och gör det i allt mindre grad möjligt att inom tillgänglig ram tillfredsställa be- hoven. Den omständigheten, att en vä- sentlig del av orsakerna till fördyring- en är att finna på annat håll än hos de med det offentliga byggandet syssel- satta byggnadsfackmännen, gör det ej heller mindre angeläget för dessa att i byggandet söka tillfredsställa de utifrån
uppställda kraven till så låg kostnad som möjligt. Å andra sidan måste na- turligtvis ett motsvarande ekonomiskt tvång åläggas dem som formulerar kra— ven, det må vara fackmyndigheter eller statsmakterna själva.
Problemställningen kan också formu- leras så här. Skall strävan i frågan om det offentliga byggandet inriktas på att söka tillfredsställa hela behovet, såle- des på att upprätthålla eller kanske åter— upprätta en tillräcklig kvantitativ stan— dard, det offentliga byggandet eller skall det anses vara ett rimligt mål för samhällsorganen liksom för de en- skilda fackmännen att nöja sig med att tillfredsställa en mindre del av behovet med byggnader av högsta möjliga kva- litativ standard.
Väljer man den förra linjen, vilken är den som legat till grund för utredningen och som även torde kunna utläsas ur direktiven, blir det tydligen nödvändigt att undersöka möjligheterna till förbil- ligande och rationalisering på varje om— råde och i varje förhållande, som berör det offentliga byggandet. Åtgärder blir således nödvändiga i fråga om byggna- dernas utformning, utförande och ut- rustning lika väl som i fråga om byg- gandets och förvaltningens administra- tion och ekonomi. Men man kommer icke heller förbi den stora frågan om en rimlig avvägning mellan, å ena si- dan, de standardkrav, som av statsmak- terna, fackmyndigheter och andra ställs på byggnaderna, och, å andra sidan, de ekonomiska hänsynen, som föranleds av de begränsade resurserna.
Direktiven konstaterar, att »den stat- liga hushyggnadsverksamheten känne- tecknas av en stark uppsplittring i fråga om ändamål och användningsområden» och vidare att »splittringen på ändamål och användningsområden motsvaras av en lika stark uppsplittring på huvud- män och intressenter». Detta torde ock-
inom
så med all önskvärd tydlighet framgå av den redogörelse för projektering, byggande, administration, tillsyn och fi— nansiering, som lämnats i det första betänkandet. ] mycket hög grad torde denna splittring och avsaknad av en- hetlighet vara en bidragande orsak till att det offentliga byggandet i så stor ut- sträckning kännetecknas av brist på ra- tionalitet och ekonomiska hänsyn. Den rådande splittringen, framförallt uppdelningen av likartade arbetsupp— gifter på olika institutioner och fack- män, ger ofta inställningen till föränd- ringar i rådande organisation och an- svarsförhållanden en viss ambivalens, Detta gäller exempelvis frågan huruvida den, som svarar för en Viss verksamhet, även skall handha det för verksamheten nödvändiga byggandet eller om dessa ärenden för olika verksamhetsgrenar skall sammanföras till en i sådana frå- gor sakkunnig myndighet. Problemet är emellertid icke något för det offent- liga byggandet speciellt. Varje större in- dustriföretag har säkerligen mött samma inställning från de enskilda driftavdel- ningarnas sida i förhållande till gemen- samma planerings- och serviceorgan. Även vid behandling av frågor, som gäller organisation och arbetsformer för byggnadernas projektering, dyker lik— nande problem upp. Att de nu rådande formerna på detta område har en myc- ket stark historisk förankring bidrar ej heller till att underlätta en förutsätt- ningslös diskussion. Till och med i vissa remissyttranden framträder detta. De nu antydda svårigheterna får emellertid na- turligtvis icke hindra, att frågan om förändringar i nuvarande organisatoris- ka eller andra förhållanden tages upp till debatt, om så är påkallat med hän— syn till det syfte utredningen har. De- batten måste i detta liksom i andra hän- seenden föras i klar insikt om, att det här gäller ett problem, som icke till—
fredsställande kan lösas utan att varje tänkbar möjlighet penetreras till att på området åstadkomma ökad rationalitet.
Det är emellertid också svårigheter av ett helt annat slag, som uppställer sig, när man skall gå in på frågan om ratio- nalisering av det offentliga byggandets organisation. Det är nämligen så, att på många områden och i många hänseen- den är den bristande rationaliteten icke någonting för just det offentliga byg- gandet speciellt. Frågor som rör orga- nisation, arbetsmetoder och personella resurser inom projektering, byggande och forskning, kan icke behandlas iso- lerat enbart för den sektor av hela hus- byggandet, som representeras av de of- fentliga byggnaderna. Eventuella för- ändringar och reformer måste i allmän- het för att icke bli meningslösa hänföra sig till hela husbyggnadsverksamheten, stundom än vidare. Varken ur formella eller reella synpunkter kan det ifråga- komma, att inom byggnadsbesparings- utredningens ram till behandling upp- taga dessa problem i hela deras vidd eller att ställa konkreta förslag. Å andra sidan kan frågorna, med den vikt de har för det offentliga byggandets rationali- sering, icke här förbigås. Det har därvid för mig icke återstått annat än att söka ange problemställningen inom varje så— dant område och skissera linjerna för en önskvärd utveckling eller förutsätta en fortsatt behandling av frågan av för ändamålet lämpade och kompetenta or- gan.
Till vad som nu sagts kommer ytter- ligare, att en väsentlig del av den verk- samhet, varom frågan nu är, framförallt projekterings- och byggnadsverksam- heten, icke tillhör den offentliga för- valtningen utan utövas av privata före- tag. Det enda, som från det allmännas sida således i dessa fall kan göras, är att stödja och uppmuntra sådana ten- denser inom den privata företagsamhe-
ten, som synes verka i för det offentliga byggandets rationalisering gynnsam riktning, samt naturligtvis i fråga om sådan verksamhet på området, som handhas av statliga organ, genomföra behövliga reformer.
Då det gäller det offentliga byggan— dets organisation och ekonomi är det egentligen i fyra hänseenden som refor- mer framförallt syns mig nödvändiga. Det gäller då först och främst att i det statliga byggandet och byggnadsförvalt- ningen söka införa något av det ekono- miska tvång till sparsamhet och ratio— nalitet, som inom det enskilda närings— livet och inom viss del av offentlig af- färsverksamhet förefinns genom att även kapitalkostnaderna för investeringar måste täckas av intäkter. Detta innebär, att frågan om finansieringssätt och re- dovisningsformer för med statsmedel uppförda byggnader måst upptagas till behandling.
Nära sammanhängande därmed är frågan om organ och former för det statliga byggandets handhavande, där- vid framförallt byggnadsstyrelsens upp- gifter, ställning och organisation måste bli föremål för behandling. Jag har där- för ansett mig böra upptaga även frågan om det statliga byggandets administra- tion och i detta hänseende framlägga förslag till organisatoriska reformer.
Då det gäller det icke-statliga byg- gande, som bedrivs med statligt ekono- miskt stöd, är det framförallt frågan om det statliga bidragets konstruktion, som kan ha betydelse ur synpunkten att kun- na verka befrämjande på rationalitet och ekonomi. Visserligen har denna frå—- ga nyligen i viss utsträckning varit fö- remål för statsmakternas prövning, men jag har dock ansett mig böra undersöka, om icke ytterligare reformer på detta område kan vara önskvärda för att, som
det heter i direktiven, »öka de för bygg- nadsföretagen närmast ansvariga hu- vudmännens intresse för ekonomisering och sparsamhet vid byggnadernas ut- formning».
För utvecklingen av det statsstödda byggandet i sålunda angiven riktning är det emellertid även nödvändigt att tillsynen av detta byggande från statens sida handhas av organ med lämplig or— ganisation samt tillräcklig kompetens, organ som kan sörja för samordning, utveckling och rationalisering av detta byggande. Frågan om organisationen av den statliga tillsynen av det med statsbidrag bedrivna offentliga byggan- det har därför särskilt upptagits.
En fråga är emellertid av domineran- de betydelse för hela problemet om det offentliga byggandets rationella bedri- vande och det är planeringsfrågan. I det första betänkandet har framhållits, att en väsentlig orsak till nuvarande brister i fråga om det offentliga byggan- dets rationalitet är avsaknaden av en plan på längre sikt för detta byggande. En långtidsram för det offentliga hus- byggandet ansågs därför nödvändig, en plan som förslagsvis borde omfatta en tioårsperiod och inrymma en fördel- ning av resurserna på de olika sekto- rerna av det offentliga byggandet. Be- hovet av en sådan planering på längre sikt har också understrukits i flera re- missyttranden. Upprättandet av en lång- tidsplan måste anses vara den nödvän- diga förutsättningen för att alla andra eventuella reformer i fråga om det offentliga byggandet skall leda till re- sultat.
Innan jag går in på de övriga ovan antydda frågorna, har jag därför ansett det nödvändigt att närmare behandla frågan om planläggning på längre sikt av det offentliga byggandet.
22. Planering
:l. Principer I det förra betänkandet har jag pekat på angelägenheten av att det från stats- makternas sida tillses, att huvudmännen för det offentliga byggandet ges alla nödvändiga förutsättningar för att kun- na handha byggnadsverksamheten på rationellt sätt och, framförallt, att icke statsmakternas egen behandling av byggnadsfrågor sker under sådana for- mer att en riktig utveckling hindras. Jag framhöll, att det nuvarande sättet att uppgöra planer och projekt, som på ett alldeles för sent stadium behovsbe- döms och därvid nerminskas, uppdelas i byggnadsetapper eller ersätts av pro- visorier, medför fördyringar och för- sämringar av byggandet. Denna ordning borde ersättas med en planering på längre sikt inom för varje särskild sek- tor av det offentliga byggandet bestämd ram. »Genom att en sådan bestämd för- utsättning ges för omfattningen av byg- gandet för visst ändamål blir det möj- ligt för den för verksamheten ansvariga myndigheten eller, där verksamheten handhas av flera organ, för dessa i sam- arbete att planlägga byggandet med den avvägning mellan kvantitativa behov och standardkrav, som en ansvarsfull prövning ger anledning till.» Byggnadsstyrelsen framhåller härtill,8 att en långtidsplan för det offentliga husbyggandet snarast bör upprättas och av statsmakterna volymmässigt faststäl- las samt att medelstilldelning enligt denna plan sker på så sätt, att en ratio-
nell planering av byggandet möjliggörs. Byggnadsstyrelsen fäster i detta sam- manhang även uppmärksamheten på »att de byggnadsreglerande åtgärderna anses ge anledning till ryckighet och osäkerhet såväl vid projekteringen av byggnadsföretagen som vid deras utfö- rande med påföljd att kostnadsfördy- ringar ibland uppstått». I sitt yttrande över 1955 års långtidsutredning säger styrelsen vidare, att bristen på plane- ring i många fall tvingar till dellösning- ar av lokalfrågorna.4 »Resultatet blir ofta provisorier och omdispositioner, som kräver mera planeringstid och högre kostnader än radikallösningar, vilket ökat i stället för att minska arbetet inom administrationen. Utöver mycket oeko- nomiska arbetsformer har följden blivit ytterligare arbetsbelastning på den re- dan otillräckliga tekniska personalen.»
I samma yttrande framhåller bygg- nadsstyrelsens att »den totala ram inom vilken hela husbyggandet för offentliga behov kan få röra sig liksom fördel— ningen på olika byggnadsändamål i första hand måste bestämmas». Styrel- sen anser det därför angeläget att en långtidsram upprättas och fastställs för det offentliga husbyggandet och konsta- terar att »avsaknaden av en klar över- blick över vad som under den närmaste tiden är möjligt att förverkliga har medfört att vissa byggnadsfrågor ut- retts och projekterats, vilket arbete av allt att döma hunnit bli föråldrat när det är aktuellt att genomföras».
Centrala sjukvårdsberedningen säger i yttrande'; över mitt första betänkande, att »den åtgärd, som i första hand skulle medverka till bättre och rationellare förhållanden för det offentliga byggan- det, är den långtidsram för det offent- liga byggandet, som utredningsmannen anser bör snarast upprättas och av stats— makterna fastställas. En sådan ram i en— lighet med utredningsmannens intentio- ner medger en planering på längre sikt av byggandet inom varje särskild sektor av det offentliga byggandet». »Fördelen med en långtidsram av föreslagen art är att man för en avsevärt längre pe- riod än ett år kan fastställa den bygg- nadsvolym, som får tagas i anspråk. Ve- derbörande huvudman kan i sådant fall själv bestämma sin byggnadstakt för oli— ka objekt och lägga upp detaljplanering— en i enlighet härmed.»
Sjöfartsstyrelsen framhåller i yttran- de7 över min utredning, att »värdet av att —— — —— en långtidsram för det of- fentliga husbyggandet upprättas och fastställs, torde vara ostridigt» samt un- derstryker starkt vikten av »att varje verk för sig upprättar och håller å jour långtidsplaner för all byggnadsverk— samhet inom respektive verksamhets— områden. Dessa planer bör av verken re- dovisas i samband med petita och om möjligt i sina huvuddrag fastställas av riksdagen i samband med behandlingen av statsverkspropositionen. Härigenom skulle enligt styrelsens mening planmäs- sighet i byggnadsverksamheten vinnas och många dyrbara improvisationer kunna undvikas.»
Det kan i detta sammanhang också framhållas, att motsvarande krav på en långtidsplan i fråga om det största hus- byggnadsområdet, bostadsbyggandet, framförs av bostadsstyrelsen,s som i an- slutning till långtidsutredningens förslag till en »rullande» framtidsbedömning säger att inom denna bör självklart in-
fogas en rörlig långtidsplan för bo- stadsbyggandet. »En sådan framställdes som önskvärd redan av bostadssociala utredningen, men detta önskemål har icke beaktats i efterkrigstidens investe- ringspolitik.»
Det torde väl också vara så, att en långtidsplanering inom varje särskild sektor av investeringsverksamheten är en nödvändig förutsättning för att ge- nomföra ett ekonomiskt program _ an- tingen det sker efter de linjer som fram- lagts i långtidsutredningens betänkande eller efter andra. Ur de synpunkter, som i nu föreliggande sammanhang är relevanta, har också långtidsutredning— ens förslag knappast rönt erinran un- der remissbehandlingen. Också direkti- ven för ifrågavarande utredning antyder förefintligheten av en kontinuerlig pla- nering på olika delområden som en förutsättning för en totalplanering.9
Långtidsutredningen gör inlednings— vis i sitt betänkande en hänvisning till planeringen inom det enskilda närings— livet och säger att »inom åtskilliga stör- re företag uppgörs numera planer för produktion, investeringar m. m. för de närmaste 5 a 10 åren. Motivet för en sådan planering är bland annat behovet att på ett målmedvetet sätt utveckla ka- pitalutrustningen och produktionen. Det tar ju ofta många år att genomföra ett visst anläggningsprojekt och det finns då ett behov att i god tid koordinera olika delar av investeringarna samt att anpassa dem till företagets tekniska, kommersiella och finansiella utveck- ling.» Utredningen konstaterar vidare, att »motsvarande behov finns inom de offentliga organ, som svarar för samhäl- lets politik på olika områden». Den slut— satsen dras att »det syns då vara av värde att sammanställa dessa olika ut- vecklingsplaner, att undersöka om de inbördes är förenliga med varandra samt att så långt möjligt klargöra i vad
mån de anspråk, som ställs på samhäl- lets samlade resurser, står i rimligt för- hållande till deras utveckling, sådan man nu kan bedöma den».10 Då en sådan sammanställning skall utföras, visar det sig emellertid, att för det offentliga byg- gandets område utvecklingsplaner före- ligger endast i begränsad omfattning och framförallt att samordning av pla- neringsverksamheten inom hela den of— fentliga sektorn saknas. Samma erfaren— het gjordes vid byggnadsbesparingsut- redningens försök att i det första betän- kandet sammanställa de aktuella beho- ven för det offentliga byggandet.
En långtidsplan skall således inne- bära ett fastläggande av den totala ram, inom vilken hela husbyggandet för of- fentliga ändamål kan få röra sig, liksom en fördelning av denna volym på de olika sektorerna av detta byggande. Jag framhöll i det första betänkandet” att »de bedömanden, som läggs till grund härför, dvs. avvägningen mellan investe— ringsbehoven för det offentliga hus— byggandet och för andra ändamål lik- som för de skilda huvudändamålen inom detta husbyggande är en nationalekono- misk och en kultur- och socialpolitisk angelägenhet. Det måste sålunda ankom— ma på statsmakterna att taga ställning till avvägningsproblemen och fastställa riktlinjerna för fördelningen av de re- surser, som kan förutses stå till buds.»
Samma synpunkter framhåller bygg- nadsstyrelsen12 i sitt yttrande över lång- tidsutredningen: »Den totala ram inom vilken hela husbyggandet för offentliga behov kan få röra sig liksom fördel- ningen på olika byggnadsändamål mås- te i första hand bestämmas. Det måste ankomma på statsmakterna att taga ställ— ning till avvägningsproblemen och fast- ställa riktlinjer för fördelningen av de resurser, som kan förutses stå till buds.»
Då det sedan gäller den tidsperiod en dylik långtidsplan bör avse måste
hänsyn tagas till att såväl planerings- och projektarbete som anläggningssverk- samheten på området är myckeett tids- krävande. Behovet av att planeringen kan ske inom en relativt lång tj(dsram framgår också av en hel del yttirzanden över såväl mitt första betänkandlre som långtidsutredningen. Det försök tillll sam- lad bedömning av de föreliggande bygg- nadsbehoven, som i det förstnämnda genomfördes, utgick av där näiirmare angivna skäl13 från en tidsperimd av 10 år, således 1956—1965. Den onnstän— digheten, att alla bedömanden anv den framtida utvecklingen på de här berör- da områdena måste bli behäftade med mycket stor osäkerhet, talar visserligen för, att den tidsperiod, som en fastställd investeringsram bör omfatta, ej bvöir gö— ras för lång. Men för att bedömningen skall kunna betraktas som i huvudsak säker skulle en sådan investeringsram behöva inskränkas till så kort tid, att den för centralmyndigheters och huvud- mäns planering blev utan värde. Då den samtidigt bör kunna läggas till grund för de mera omfattande ställning—Esta- ganden, som kan komma att grundas på långtidsutredningens riktlinjer, synes det riktigast, att en långtidsram för det offentliga husbyggandet, liksom lång- tidsutredningen, omfattar en 10-åI'Spe- riod, åtminstone i sina huvuddrag.
Av samma skäl som i långtidsutred— ningen” bör en långtidsram även för det offentliga byggandet löpande för- nyas med hänsyn till ändrade behovs- bedömningar och förändrade ekonomis- ka förhållanden. Det bör alltså även här vara fråga om en »rullande» långtids— plan.
Genom en sådan långtidsplan skulle såväl för de statliga och kommunala huvudmännen som för de centrala till- synsmyndigheterna förutsättningar ska- pas för en rationell planläggning av 10- kalanskaffningen på olika områden. Den
skulle möjliggöra för dem att — i med- vetande om att bestämda ekonomiska resurser under en längre tidsperiod kommer att ställas till förfogande — planlägga byggandet mera med hän- syn till totalbehoven än till för dagen med större eller mindre kraft framförda krav.
En långtidsram skulle vidare — och det är det icke minst viktiga — nödvän- diggöra att starkt hushålla med de av ra- men begränsade resurserna, vilket mås— te nödvändiggöra en omprövning av de krav som ställs på byggnaderna, såväl då de är formulerade i generella nor- mer — de må vara funktionstekniska eller rent byggnadstekniska —— som då det gäller programkraven för enskilda byggnader. Det blir alltså här frågan om vad centrala sjukvårdsberedningen15 kallar »en fortlöpande anpassning mel- lan de krav, som programmet ställer på byggnaden, och de krav, som önske- målet om en enkel och ändamålsenlig byggnad kan ställa på programmet». Förefintligheten av en bestämd lång- tidsram för det offentliga byggandet måste således för huvudmän och till— ; synsmyndigheter liksom naturligtvis ; därmed för de i det offentliga byggan- ,det engagerade fackmännen innebära lett mycket starkt tvång till ekonomi och rationalitet.
Men saken har även en annan sida. , Förutsättningen för att en långtidsplan iskall få avsedd effekt är, som av det ! föregående torde framgå, att den godta- ' gits och fastställts av statsmakterna och att den jämväl för dessa kommer att ut- göra bakgrunden och ramen för anslags— beviljning och principbeslut. , Byggnadsstyrelsen framhåller16 i den- ina fråga »att hittills gjorda försök till långsiktig planering varit verkningslösa beror bland annat på att planen ej kon- sekvent följts av motsvarande medels- tilldelning och därför ej heller kunnat
realiseras i den förutsatta takten. Detta torde ytterst bottna i bristande samstäm- mighet mellan reformarbetet och för in— vesteringar tillgängliga resurser. Vidare har avsaknaden av en klar överblick över vad som under den närmaste tiden är möjligt att förverkliga medfört att vis- sa byggnadsfrågor utretts och projekte— rats, vilket arbete av allt att döma hun- nit bli föråldrat när det är aktuellt att genomföras. För framtiden synes det därför angeläget att reformer ej beslu- tas utan att det samtidigt träffas prin- cipbeslut om med respektive reformer sammanhängande investeringsbehov rö- rande by gnader och den takt, i vilken dessa behov behöver förverkligas.»
Det sagda gäller icke blott beslut om byggnadsprogram för visst samhälleligt verksamhetsområde eller för en bestämd större anläggning. Det gäller också i hög grad principbeslut om utökningar av den samhälleliga verksamheten på förefintliga områden eller till helt nya. Sådana principbeslut, i synnerhet när de är förenade med ett tidsprogram, är ju meningslösa, om icke resurser finns att i samma utsträckning och i samma takt skapa de för verksamheten nöd- vändiga lokalerna. Här har nog ofta mycket brustit och brister alltjämt, Vil- ket är en bidragande orsak till avsak- naden av planmässighet och rationali— Atet, till improvisationerna och de sche-
matiska nedprutningarna etc. -— allt med högre kostnader och som regel sämre byggnader som resultat.
En av riksdagen åtminstone till vissa delar godtagen långtidsram för det of- fentliga husbyggandet måste ge riksda- gen anledning att pröva varje förslag om investeringskrävande utvidgningar av den samhälleliga verksamheten mot bakgrunden av de resurser, som enligt långtidsplanen står till förfogande. Skall ett beslut fattas, som nödvändiggör en ökning av investeringarna inom en viss
sektor, blir det nödvändigt att samti- digt minska utbyggnadstakten inom nå— gon annan sektor av det offentliga hus- byggandet eller också taga i anspråk resurser, som enligt den totala långtids— planen avsetts för andra investerings- ändamål inom samhället. Det måste allt- så förutsättas, att en långtidsram för det offentliga husbyggandet kommer att för— anleda statsmakterna att i samband med varje beslut om utökning eller omlägg- ning av den samhälleliga verksamheten anvisa erforderliga investeringsresurser inom tillgänglig ram. Därigenom fram- tvingas även i stort en anpassning av kraven på den samhälleliga verksamhe— ten till de tillgängliga resurserna, vilket även det torde komma att befordra eko- nomisering med dessa resurser.
:2. Investeringsram
Även om ställningstagandet såväl till den totala ram, inom vilken det offent- liga husbyggandet skall hållas under vart och ett av de år en planläggning skall omfatta, som till fördelningen av dessa resurser på de olika sektorerna av det offentliga husbyggandet bör och måste ankomma på riksdagen, måste dock detta ställningstagande grunda sig på för varje sektor uppgjorda ut— byggnadsplaner. Sådana planer torde endast kunna komma till stånd genom de för verksamheten närmast ansvariga myndigheterna. För planläggningsarhe— tet fordras emellertid ett program, som presumerar en årlig ram, eventuellt i flera alternativ. Ställning måste då först tagas till vilka antaganden, som i detta hänseende bör göras.
Närmast till hands låge måhända att därvid bygga på de förslag till långtids- planer för investeringsverksamheten överhuvudtaget, som uppgjorts av lång— tidsutredningen.17 Den disposition av de enligt utredningens prognos till förfo— gande stående resurserna, som därvid
förordas,18 redovisas i delposter, som i viss utsträckning inkluderar både of- fentliga husbyggnader och andra inves- teringsobjekt. Dessutom överensstäm- mer uppdelningen ej med den, som vid min föregående uppskattning av bygg- nadsbehoven tillämpades. Av långtids- planens rubriker omfattar emellertid »skolor m. m.» samt »sjukvård, sociala ändamål, förvaltning m. m.» uteslutan- de till det offentliga husbyggandet hö- rande investeringar. En del offentliga byggnader ingår emellertid under andra rubriker. Bland annat är det fallet med olika slag av publika lokaler, idrottsan— läggningar o. dyl. Under rubrikerna »samfärdsel» samt »kraft- och belys- ningsverk» ingår även en hel del hit- hörande husbyggnader. Det ganska om- fattande bostadsbyggandet inom det of- fentliga husbyggandets ram, tjänstebo— städer, personalbostäder o. dyl., som påvisats i mitt första betänkande,19 tor- de, att döma av redogörelsen för de till grund för långtidsplanen liggande be- hovsuppgifterna från olika myndigheter, ingå i byggandet för respektive offent- liga ändamål och ej under rubriken »bostäder». Däremot synes pensionärs- bostäder ha medtagits under denna ru- brik.
Om man i detta sammanhang bortser från de affärsdrivande verkens drift- byggnader och vissa relativt sett mindre betydande objekt under andra rubriker och inskränker sig till rubrikerna »sko- lor m. m.» samt »sjukvård, sociala än- damål, förvaltning m. m.», upptar lång- tidsutredningens förslag till investe- ringsinriktning för femårsperioderna 1956—1960 och 1961—1965 en ökning av investeringarna för det offentliga husbyggandet från 850 Mkr 1955 till i genomsnitt 960 Mkr alternativt 970 Mkr årligen fram till 1960 och därefter till i genomsnitt 1 100 Mkr årligen. De båda alternativa siffrorna för den förra fem-
årsperioden hänför sig till olika anta- ganden, framförallt i fråga om produk- tivitetsutvecklingen. För det här ifråga- varande investeringsområdet har, med den av långtidsutredningen på vissa prioritetsförutsättningar grundade för- delningen av de tillgängliga resurserna, skillnaden emellertid ganska ringa be- tydelse.
%% %%
Fig. ]. Investeringarnas fördelning 1955 huvudsakligen enligt långtidsutredningen
1. Offentliga husbyggnader
2. Bostäder
3. Husbyggnader för produktion, distribu- tion, kraftförsärjning och kommunika- lionsväsen
4. Andra investeringar än husbyggnader
Långtidsutredningens nu anförda siff- ror inkluderar såväl byggnader som så- dan utrustning som ej normalt ingår i byggnadsvärdet. De av långtidsutred- ningen angivna beloppen under nyss- nämnda rubriker måste därför uppdelas på byggnader och utrustning. Av den re- viderade nationalbudgeten för 195720 framgår att investeringarna avseende förvaltning och sociala ändamål under 1955 uppgått till 476 Mkr, varav 397 Mkr avser ny- och reinvestering i bygg- nader samt 79 Mkr underhåll. Därtill
kommer kostnader för utrustning med 108 Mkr för anskaffning och 54 Mkr för underhåll av densamma. Långtidsutred- ningens sammanställning upptar endast kostnaderna för ny- och reinvestering men ej kostnaderna för underhåll. Ut- redningen har för nu ifrågavarande än- damål upptagit 397 Mkr för byggnader och 108 Mkr för utrustning eller tillho- pa 505 Mkr, vilket avrundats till 500 Mkr. För skolor och kyrkor redovisar nationalbudgeten en investering av 413 Mkr, varav 299 Mkr avser ny- och re- investering i byggnader och 114 Mkr byggnadsunderhåll. För anskaffning av utrustning anges 43 Mkr och för under- håll av densamma 17 Mkr. Långtidsut- redningen har här medtagit 299 Mkr för ny- och reinvestering i byggnader och 43 Mkr i utrustning eller tillsammans 342 Mkr, vilket avrundats till 350 Mkr. I här föreliggande sammanhang skul- le således av långtidsutredningens to— tala siffra om 850 Mkr medtagas endast 397 Mkr avseende investering i byggna- der för förvaltning och sociala ändamål samt 299 Mkr för skolor och kyrkor, till- hopa 696 Mkr eller avrundat 700 Mkr. Om långtidsutredningens förslag till in- vesteringsinriktning för femårsperio- derna 1956—1960 och 1961—1965 an- tages fördela sig proportionellt mellan byggnader och utrustning, skulle inves- teringsramen för enbart husbyggandet kunna antagas stiga från 700 Mkr 1955 till i genomsnitt 790, alternativt 800 Mkr årligen fram till 1960 och därefter till i genomsnitt 910 Mkr årligen. Långtidsutredningens förslag vilar på förutsättningen, att konsumtionen vä- sentligt hålls tillbaka till förmån för in- vesteringsverksamheten.21 Denna förut- sättning har mött en hel del gensagor vid remissbehandlingen. Sålunda synes konjunkturinstitutetä' hysa viss be- tänklighet mot möjligheten att genom- föra den av långtidsutredningen förut-
satta konsumtionsbegränsningen. Indu- strins utredningsinstitut23 säger efter en närmare diskussion av denna fråga sam- manfattningsvis, att »det är uppenbart att det är stor risk för att även utred- ningens mest pessimistiska alternativ beträffande utrymmet för investeringar inte kommer att kunna förverkligas un- der nu rådande institutionella förhål- landen och med bevarande av den sam- hällsekonomiska balansen. Det kan i detta sammanhang förtjäna erinras om att under åren 1950—55 blev den fak- tiska konsumtionsökningen i genomsnitt cirka 1 % större per år än vad som förutsattes i det dåtida långtidsprogram- met.» Institutet genomför en ny beräk- ning under tre alternativa förutsättning- ar i fråga om inkomstökning och säger härom, att »det tillgängliga investerings- utrymmet blir enligt på detta sätt ut— förda bcräkningar avsevärt mindre än vad som förutsättes i utredningen». I stället för den av långtidsutredningen antagna årliga procentuella stegringen av den totala investeringsvolymen un- der åren 1956—1960 med 2,7 alternativt 3,5 %24 kommer institutet för de alter- nativ, som på närmare angivna grunder bedöms vara mera sannolika, till en årlig ökning av 2,3 % respektive en år- lig minskning med 9,0 %.25
Även landsorganisationen i Sverige28 framför liknande synpunkter. »Att ge- nomföra en oavbruten, allmän produk- tionsökning med cirka 3 % per år sam— tidigt med att den privata konsumtionen för de i produktionen sysselsatta och aktiva i sämsta fall begränsar sig till 0 och i bästa fall ökar med 1 till 1,5 % per år torde ställa den ekonomiska poli- tiken inför utomordentligt svåra uppgif- ter.» I likhet med industrins utrednings— institut synes också LO anse att en prognos grundad på alternativa syn- punkter på ökning av den privata kon- sumtionen vore mera realitetsbetonad.
Därvid anför LO bland annat att »det förefaller nämligen som ganska själv- klart att den snabba expansionstakt som kännetecknat den fulla sysselsättningens ekonomi efter kriget till väsentlig del haft sin rot i standardförbättringen för de breda folklagren. Vad som föresvä- var LO är ett alternativ, där den privata konsumtionen stiger i ungefär samma takt som under den tidigare femårspe- rioden och där man samtidigt försöker förverkliga investeringsönskemål i den omfattning långtidsutredningen själv funnit önskvärt och ändamålsen- ligt.»
En annan synpunkt på problemet framförs av en reservant i Stockholms stadskollegium.27 Det heter där »med allt beaktande av det inbördes förhållandet i fråga om utrymme för investering och konsumtion bör heller icke bortses från den omständigheten att en ökning av konsumtionen i många fall är en förut- sättning för forsatta och ökade investe- ringar».
Riksförbundet landsbygdens folk och Sveriges lantbruksförbund25 anser det i och för sig vara önskvärt med en hög investeringskvot, då detta utgör förut- sättningen för den fortsatta utveckling- en av våra produktiva resurser. »Emel- lertid anser förbunden att det är verk- lighetsfrämmande — åtminstone om man samtidigt vill bibehålla ett någor- lunda stabilt penningvärde — att förut- sätta en så stark ökning av investering- arna som utredningen gjort. Förbun- dens åsikt på denna punkt är den di- rekta följden av den förut uttalade upp- fattningen, att det är mindre troligt att löntagarna skulle låta sig åtnöjas med den ytterst begränsade reallöneökning som blir den automatiska följden av de av utredningen närmast valda produk- tions- och investeringsalternativen.» Förbunden framhåller »det orealistiska i att förutsätta att man skulle kunna
SOlll
hålla tillbaka inkomsttagarnas lönekrav för att på så sätt medge en ökning av de redan omfattande investeringarna». I stället förordas en större återhållsam- het i fråga om offentliga investeringar och offentlig konsumtion.
Det torde således vara skäl att för en långtidsplanering för det offentliga byg- gandet lägga till grund en försiktigare prognos än vad som skett i långtidsut- redningen. Det är väl också naturligt att man, då det gäller planer för lokal- försörjningen av den samhälleliga verk- samheten, utgår från antaganden om den framtida utvecklingen, som ej är mera optimistiska än vad som med hög grad av sannolikhet kan förväntas motsvara utvecklingen i verkligheten. Ett rimligt antagande synes mig när- mast böra grundas på att investeringar- nas och konsumtionens nuvarande an- del av nationalprodukten bibehålls även vid en efter långtidsutredningens pro- gnoser ökad sådan. Enligt långtidsutred- ningen skulle detta under femårsperio- den 1956—60 motsvara en genomsnittlig årlig ökning av den totala investerings- volymen i förhållande till 1955 med i runt tal 350 Mkr eller, under av utred- ningen gjorda mera optimistiska anta- ganden om produktionsutvecklingen, cirka 650 Mkr, dvs. omkring 4 % respek- tive 7 % över 1955 års nivå.29 Av sam- ma orsaker som nyss nämnts, liksom av vad som kan utläsas av långtidsutred- ningens framställning,30 bjuder försik- tigheten att man bygger på det lägre av långtidsutredningens alternativ i fråga om produktivitetsutvecklingen.
En annan sak är, att vid planläggning- en även måste förutses att denna ram kan komma att vidgas — både på grund av att utvecklingen kan bli gynnsamma— re än vad som antagits och ej minst med hänsyn till att planläggningen bör in- rymma en marginal för statsmakterna att genom ekonomiska och politiska åt-
gärder söka vidga investeringsramen exempelvis på konsumtionens bekost- nad. Om man utgår från långtidsutred- ningens i fråga om utvecklingen mest optimistiska och i fråga om investe- ringsramen mest gynnsamma alternativ,31 kommer emellertid investeringsökning- en under femårsperioden ändock ej att uppgå till mera än i genomsnitt cirka 1 450 Mkr eller i runt tal 16 % i stället för 4 % enligt det tidigare antagandet. Det skulle således innebära en ökning av investeringsramen med omkring 12 % i förhållande till det lägre alterna- tivet.
Den knappa ram, som sålunda angi- vits för de totala investeringarna, ger sannolikt ej möjlighet till mera väsent- lig omfördelning mellan olika grupper av investeringsobjekt. Långtidsutred- ningen har gjort en undersökning32 av vad det skulle innebära, om de av ut- redningen förutsedda resurserna un- der femårsperioden fördelades efter samma grunder som skett under den gångna femårsperioden, dvs. med de an- delar olika grupper haft i medeltal un- der perioden. Detta skulle innebära en ökning av volymen för det offentliga byggandet under långtidsutredningens antaganden med i medeltal ej mera än 25 Mkr alternativt 45 Mkr per år och med den här angivna totalramen väsent- ligt mindre. Det torde emellertid knap- past vara riktigt att utgå från ett me- deltal för fördelningen i detta hänseen- de. Det måste väl förutsättas, att den ändring i fördelningen, som skett mot slutet av den gångna femårsperioden, är" uttryck antingen för en utvecklingsten- dens, som kan förväntas fortsätta, eller också för en statsmakternas principin- ställning eller kanske för bådadera. Det torde därför vara riktigare, att till grund för planläggningen av det offentliga byggandet lägga dagens fördelning av investeringsresurserna. Det skulle inne-
bära, att ramen för det offentliga byg- gandet kunde ökas lika mycket som in— vesteringarna totalt, dvs. under de ti- digare angivna förutsättningarna med under femårsperioden i genomsnitt 4 %. Autagandena som ligger till grund för denna procentsats får betraktas som exceptionellt pessimistiska. Om man därutöver tar hänsyn till att de mycket viktiga investeringsbehov, som inryms inom det offentliga byggandet främst på undervisningens område, kan motivera en prioritering av dessa, torde det i det- ta sammanhang vara berättigat att räk- na med en något större ökning, förslags- vis 5 %, vilket motsvarar en årlig steg— ring av 1,6 % i stället för 1,3 %. Där- utöver skulle planläggningen omfatta en under gynnsamma förhållanden tänkbar utvidgning av denna ram till 16 %, dvs. med ytterligare 10 %.
Långtidsutredningens prognoser och planer uppgjordes emellertid 1955 och avsåg en period, som började med år 1956. Nu befinner vi oss emellertid i 1957 och en planläggning av det offent- liga byggandet på sätt som i det före- gående antytts torde kräva avsevärd tid, varför den femårsram som skulle ligga till grund för planeringen knap- past kan taga sin början förrän med år 1959. Planläggningen skulle därför närmast avse åren 1959—1963.
Det synes därvid knappast finnas nå- got motiv för att i väsentliga stycken ändra de prognoser och värderingar, som i det föregående refererats. Där- emot nlåste givetvis utgångspunkten vara förhållandena år 1957 i stället för långtidsutredningens utgångspunkt 1955. Vidare skall endast investeringar i hus- byggnader medtagas, hänsyn skall så— lunda ej tagas till kostnader för an- skaffning av utrustning. Om man redan nu, med ledning av bland annat i den reviderade nationalbudgeten för 1957 gjord prognos, skulle försöka ange pre-
liminära siffror för 1957, skulle enligt denna källa för det offentliga byggan- det omkring 860 Mkr ha investerats. Den reviderade nationalbudgeten upp- tager för de här aktuella grupperna av byggnader bruttoinvesteringar med föl- jande belopp för år 1956.
Sjuk— och hälsovård, sociala
ändamål ................ 260 Mkr Förvaltning och diverse ända- mål ...................... 219 » Skolor och kyrkor .......... 382 » 861 Mkr
Av dessa belopp avser respektive 229, 181 och 274 eller tillhopa 684 Mkr ny- och reinvesteringar medan respektive 31, 38 och 108 eller tillhopa 177 Mkr avser underhåll och reparationer. Ök— ningen av bruttoinvesteringarna beräk- nas enligt nationalbudgeten under 1957 uppgå till 150 Mkr. Denna ökning är lik- som investeringarna under 1956 räknade i 1956 års priser. För att tillgodose pris— stegringen har en uppräkning med 5 % skett av investeringsökningen, som då uppgår till omkring 158 Mkr. Denna ök- ning kan med ledning av nationalbudge- ten beräknas fördela sig med respektive 53, 47 och 58 Mkr på var och en av de ovannämnda grupperna. Om proportio- nerna mellan ny- och reinvestering å ena sidan och underhåll och reparation å andra sidan antages oförändrade för de tre grupperna, kan av ökningen 158 Mkr på ny- och reinvesteringar beräknas falla cirka 127 Mkr och på underhåll och reparationer cirka 31 Mkr. Totalt skulle för de förenämnda tre grupperna nyinvesteringarna under 1957 komma att uppgå till 811 Mkr eller i runt tal 810 Mkr.
Då utgångsåret för den planerade femårsperioden skall vara 1959 måste emellertid prognosen utgå från investe— ringarna under 1958, vilka med den av
långtidsutredningen som lägsta alterna- tiv angivna årliga ökningen skulle kunna antagas komma att uppgå till i runt tal 820 Mkr. Den ram, som under den där- efter kommande fcmårsperioden skulle i genomsnitt stå till förfogande, kommer då med en antagen 5 procent ökning att uppgå till omkring 860 Mkr per år och planläggningen skulle dessutom omfatta en eventuell ökning med i genomsnitt ytterligare 10 % till inemot 950 Mkr per år, allt räknat i dagens priser.
Med det försiktigare antagandet skul- le investeringsvolymen av det offentliga byggandet vid slutet av femårsperioden, dvs. år 1963 uppgå till omkring 890 Mkr. Även under mera gynnsamma an- taganden om den kommande utveckling- en än i det föregående gjorts kommer, såsom i det första betänkandet påvi- sats,33 ett genomförande av föreliggande byggnadsprogram inom det offentliga byggandet att taga väsentligt längre tid än 5 år. I många hänseenden, bland an— nat för att kunna bedöma när det ena eller andra eftersatta byggnadsbehovet kan förväntas bli tillfredsställt, är det emellertid önskvärt att åtminstone i sto- ra drag kunna planera det offentliga byggandet för en längre period, exem— pelvis en tioårsperiod. Å andra sidan blir naturligtvis alla prognoser för en så lång tidsperiod, såsom också lång- tidsutredningen har påpekat,34 utomor- dentligt osäkra. För en längre planlägg— ning av nu antydd art är det emellertid lämpligt, om en för hela det offentliga byggandets olika sektorer gemensam planeringsram kunde föreligga. Med hänsyn till karaktären av en sådan pla- nering såsom endast preliminär och i betraktande av den nämnda osäkerheten torde det för nu ifrågavarande ändamål vara riktigast att tillsvidare förutsätta en från femårsperioden 1959—63 under pe- rioden 1964—68 kontinuerligt fortsatt utveckling. Detta skulle innebära att
man för den senare femårsperioden kunde räkna med en investeringsram för det offentliga byggandet av omkring 935 Mkr i genomsnitt per år.
:3. Delplanering
För att statsmakternas ställningsta- gande till en långtidsram för det offent- liga byggandet skall bli realitetsbeto- nat måste det ske på grundval av åt- minstone i sina huvuddrag utarbetade byggnadsplaner över hur de inom ra- men förefintliga resurserna skall dispo- neras för att fylla de lokalbehov, som inom olika grenar av samhällsverksam- heten föreligger eller förutses uppkom- ma. Sådana planer måste därför i första hand uppgöras. Denna planering kan emellertid, som tidigare sagts, endast verkställas av eller i intimt samarbete med det centrala organ, som svarar för ifrågavarande gren av den samhälleliga verksamheten och som besitter över— blick däröver och kan gradera beho- ven därinom. Emellertid är ansvaret för den samhälleliga verksamhetens planläggning och verkställande oerhört splittrat. Dessutom vilar den i stor utsträckning på de enskilda primär.- och sekundärkommunerna. För att möj- liggöra en central överblick och därpå grundat ställningstagande blir det där- för nödvändigt att sammanföra den nu ifrågavarande planläggningen till ett be- gränsat antal sektorer, som bör omfatta närstående eller likartad verksamhet, och inom dessa sektorer göra en första avvägning mellan behoven för däri in- gående verksamhetsgrenar.
För vissa större sektorer finns redan en samordning och överblick hos en centralmyndighet, vilken då lämpligen också bör svara för den nu aktuella preliminära planläggningen. För andra grupper av i och för sig närstående och likartad verksamhet saknas emellertid
en sådan gemensam myndighet. I dessa fall torde för ändamålet uppgiften att samordna planläggningen böra anför- tros åt en av centralmyndigheterna in- om området, närmast då den, vars verk— samhet är mest omfattande eller som kan förväntas besitta den bästa sam- lade överblicken över hela verksam- hetsområdet. Det ligger emellertid i sa- kens natur, att denna myndighets upp- gift i så fall blir begränsad till att sam- ordna planläggningsarbetet och att sö- ka ernå en kompromiss mellan önske- mål och krav från övriga centralmyn- digheter och organ inom verksamhets- området för att totalplanen för sektorn skall kunna hållas inom den föreskrivna investeringsramen.
För hälso- och sjukvården — kropps- sjukvården likaväl som mentalsjukvår- den — har medicinalstyrelsen i allmän- het tillsyn och därmed överblick. Vid de beräkningar av de aktuella behoven inom hela detta område, som verkställ- des som underlag såväl för långtidsut- redningen35 som för byggnadsbespa- ringsutredningen,36 har också medici- nalstyrelsen i stort sett svarat för hela hälso- och sjukvårdens behov. Styrel- sen torde sålunda naturligt böra svara även för den nu ifrågavarande planlägg- ningen inom denna sektor. Med det in- tima samarbete som förefinns mellan styrelsen och centrala sjukvårdsbered- ningen, bör denna senare myndighet kunna lämna sakkunnigt biträde vid ar- betet. Att även ett nära samråd måste ske med de kommunala huvudmännen — lämpligen med dessas sammanslut- ningar, stadsförbundet och landstings— förbundet — torde vara naturligt. I frå— ga om undervisningssjukhusen bör gi- vetvis samarbete äga rum med universi- tetskanslern samt med byggnadskom— mittéerna för karolinska sjukhuset och akademiska sjukhuset. Inom sinnessjuk- vården torde planläggningen kunna
bygga på av statens kommitté för sin- nessjukvårdens utbyggande uppgjorda förslag.
Då det gäller socialvården är förhål- landena i stort sett likartade i det att socialstyrelsen är tillsynsmyndighet för hela verksamhetsområdet. I frågan om anläggningar för ålderdomsvården tor- de det, som framgår av socialstyrel— sens yttranden37 över såväl långtidsut— redningen som byggnadsbesparingsut- redningen, vara nödvändigt med ett samråd med medicinalstyrelsen i de gränsfrågor som gäller kronikervård och mentalsjukvård. Givetvis är, liksom då det gäller sjukvården, nära samar- bete vid planläggningen nödvändigt med de kommunala huvudmännen och de- ras sammanslutningar, här då närmast landskommunernas förbund och stads- förbundet. I vissa delar torde avgräns- ningsproblem uppstå i förhållande till fångvården, exempelvis då det gäller ungdomsvården.
Fångvården och vissa delar av so- cialvården torde också, då det gäller anläggningarna, förete en hel del lik— artade problem. Det kunde ifrågasättas om icke de båda verksamhetsgrenarna vid den nu aktuella planläggningen bor— de sammanhållas inom en sektor. I så fall torde detta lämpligen ske genom socialstyrelsen i samverkan med fång- vårdsstyrelsen. Emellertid har vid över- läggningar jag haft med socialstyrelsen detta förslag avvisats med hänvisning till att de båda verksamhetsområdena är så artskilda och att socialstyrelsen saknar möjlighet att ingå på en avväg- ning av investeringsbehoven jämväl i fråga om fångvården. Jag har därför ansett, att den lämpligaste vägen är att lägga uppgiften på byggnadsstyrelsen att, i samråd med fångvårdsstyrelsen, utarbeta plan inom detta område, ehuru därigenom principen frångås att den för verksamheten ansvariga myndighe—
ten bör svara för planeringen. Fram- för allt har detta föranletts av en strä- van att minska antalet organ, som skall sammanhålla planeringen, men därtill har även bidragit att byggnadsstyrel- sen regelmässigt har att syssla med fångvärdens byggnadsproblem och även är engagerad i den pågående utred- ningen i frågan.38 Planeringen av fång- vårdens byggande torde också böra grundas på de förslag, som fångvår- (lens byggnadskomitté framlagt eller kommer att framlägga.
Då det gäller skolväsendet, varmed här avses all undervisningsverksamhet med undantag av (len på det akademi— ska planet, råder en betydande splitt- ring i fråga om centralmyndigheter. Här svarar skolöverstyrelsen för läro— verk, folkskolor, lärarutbildningsanstal— ter och en del andra skoltyper. Under överstyrelsen för yrkesutbildning lig- ger yrkesskolor och liknande anstalter med undantag för sådana inom jord— och skogsbruket samt en del specialsko- lor. Lantbruksstyrelsen svarar för lant- brukets skolor av olika slag, Skogssty- relsen och i vissa fall domänstyrelsen för skogsbrukets utbildningsanstalter. Dessutom har en del andra myndighe- ter tillsynen över vissa speciella skolor.
På det regionala planet däremot har genom 1957 års skolstyrelselag39 i läns- skolnämnderna gemensamma organ ska- pats för i princip all skolundervisning på detta stadium. För den planläggning, som nu skisserats, blir en motsvarande sammanhållning på det centrala pla- net nödvändig. Detta icke- minst där- för att skolväsendets utbyggnad kom- mer att ske för enhetsskolan, vars hög- stadium omfattar skolformer, varöver nu olika myndigheter har tillsyn.
Det synes mig naturligt att skolöver- styrelsen sammanhåller planläggningen i samarbete med överstyrelsen för yr- kesutbildning, lantbruksstyrelsen och
övriga ifrågakommande myndigheter. Vid överläggningar som jag haft med skolöverstyrelsen i frågan har från sty- relsens sida framhållits, att förutsätt— ningar för en sådan planläggning nu— mera torde föreligga av två orsaker. Den ena hänför sig till inrättandet av de re- gionala organ med bland annat plane- ringsuppgifter inom länet, den andra till att statsmakterna numera tagit ställ- ning till en tidplan för enhetsskolans genomförande.40 Samtidigt har emeller- tid styrelsen betonat de stora svårig- heterna och framhållit, att det blir ett mycket omfattande och krävande ar- bete samt att länsskolnämnderna knap- past kan vara kapabla att genast från början övertaga planläggningen.
Då det gäller anläggningar för den akademiska undervisningen saknas i än högre grad en gemensam ledning. De tre universiteten, karolinska insti- tutet, Stockholms högskola samt tand- läkarhögskolorna ligger under universi— tetskanslern, de tekniska högskolorna under överstyrelsen för de tekniska högskolorna medan övriga högskolor är helt självständiga under Kungl. Maj:t. För den nu aktuella planläggningen ut- gör denna brist på sammanhållande ledning och överblick ett stort problem. Visserligen finns för närvarande ett or- gan, universitetsutredningen, som har att uppgöra »en långsiktig planering av de högre läroanstalternas utbygg- nad».41 Det är emellertid lämpligt —— även med hänsyn till de planläggnings— uppgifter av mera permanent karaktär som i det följande kommer att beröras — att uppgiften att verkställa den nu aktuella planläggningen läggs på ett permanent organ. Ett tänkbart arrange- mang är, att planläggningen för denna sektor verkställs under universitets- kanslerns ledning av kanslersämbetet och överstyrelsen för de tekniska hög- skolorna samt den nämnda kommittén.
Denna sammanhållning av planering- en genom universitetskanslern torde i samarbete med vederbörande institu- tionsledningar jämväl kunna omfatta högre läroanstalter som till äventyrs ej ingår i universitetsutredningens plan- läggning. Vid överläggningar med uni- versitetskanslern har kanslern förkla- rat sig vara överens med mig såväl om behovet av en planläggning som om nödvändigheten av en samordning. Ehuru med vissa betänkligheter har därför kanslern ansett mitt förslag i detta hänseende godtagbart.
Högskolornas anläggningar omfattar i stor utsträckning forskningsinstitu- tioner av olika slag. Utanför högsko— lorna finns emellertid forskningsinsti- tutioner, vars anläggningar uppförs helt eller delvis med statsmedel eller till vil- kas drift utgår statsbidrag. Sådana an- läggningar torde i detta sammanhang böra hänföras till offentliga byggna- der. På grund av sin karaktär bör de lämpligen hänföras till samma sektor som högskoleanläggningarna och des- sas forskningsinstitutioner. I huvudsak utgör de anläggningar för naturve- tenskapliga eller tekniska institutioner. Om planläggningen sker i samarbete med statens naturvetenskapliga forsk- ningsråd torde det ej vålla alltför stora svårigheter att sammanhålla planlägg- ningen för dylika institutioner under samma ledning som för högskolorna.
De statliga byggnader, som ej tillhör någon av nu nämnda sektorer, utgörs huvudsakligen av administrationsbygg- nader för den statliga förvaltningen, husbyggnader för affärsverken och vis— sa andra tekniska verk samt byggnader för kulturella ändamål såsom biblio— tek, museer, teatrar, radiohus etc.
De affärsdrivande verkens egentliga driftbyggnader torde böra sammanfö- ras med dessa verks övriga investering— ar och således ej medtagas inom den
ram för offentliga husbyggnader som nu avses. De utgör ju en integrerande del av driftanläggningarna och kan ur investeringssynpunkt ofta ej skiljas från dessa. Ett undantag utgör dessa ämbetsverks centrala förvaltningsbygg- nader samt postverkets byggnader, vil- ka senare ju i stort sett är av liknande karaktär som administrationsbyggnader och som dessutom icke ingår i en större driftanläggning utan kan behandlas som övriga investeringsobjekt av husbygg- nadskaraktär. Detsamma torde vara fal— let med de större telestationerna, vilka dessutom ej sällan uppförs i samma anläggning som posthus. Däremot tor— de med televerkets linjebyggnader di- rekt sammanhängande husbyggnader, som uteslutande eller huvudsakligen in- rymmer teknisk utrustning, liksom mot- svarande byggnader för radioväscndet böra hänföras till investeringar för telekommunikationsväsendet. Däremot bör radiohus i detta sammanhang ingå i gruppen offentliga byggnader.
Till denna sektor bör också räknas utrikesrepresentationens byggnadsbe— hov samt centrala förvaltningsbyggna— der för försvaret, vilka det åligger bygg- nadsstyrelsen att anskaffa.
Det är här således fråga om byggna- der för skiftande ändamål och för ett stort antal olika myndigheter och insti- tutioner. I de flesta fall torde emeller- tid byggnadsstyrelsen normalt ha att handlägga ärenden som gäller byggan» det på dessa områden. Det bör där— för vara riktigt att lägga sammanhåll- ningen av planeringen inom denna sek- tor — för korthetens skull här samman- fattad under benämningen statliga för- valtnings- och kulturbyggnader — un- der styrelsens ledning i samråd med vederbörande verks- och institutions- styrelser. Därtill kommer så fångvårds- byggnaderna enligt vad jag tidigare an- fört. Från byggnadsstyrelsens sida har
några principiella erinringar mot mitt förslag i denna de] ej framförts.
Härefter återstår inom gruppen of- fentliga byggnader kommunala bygg- nader för förvaltningsändamål, sam- lingslokaler och byggnader för olika kulturella ändamål, som ej uppförs med statsmedel, idrotts- och fritids- anläggningar samt brandväsendets och civilförsvarets byggnader. Då dessa byggnader i regel har kommunala hu- vudmän och då deras tillkomst i stor utsträckning är beroende av kommu- nala initiativ, torde det, trots bygg— nadernas olikartade karaktär, vara möj- ligt och lämpligt att sammanföra dem i en sektor, då det gäller planeringen. Här är emellertid frågan om lämpligt sammanhållande organ väsentligt vansk- ligare än, då det gällt de tidigare be- handlade sektorerna av det offentliga byggandet. Efter övervägande av olika tänkbara lösningar har jag dock kom- mit till det resultatet, att sammanhåll— ningen av planeringen på detta område bör kunna läggas på arbetsmarknads- styrclsen. Styrelsen torde genom sina regionala organ länsarbetsnämnderna, ha eller relativt lätt kunna förskaffa sig kännedom om föreliggande planer från de olika kommunernas sida, då det gäller offentliga byggnader av nu ifrå- gavarande slag. För brandväsendet och civilförsvarets byggnader torde statens brandinspektion och civilförsvarssty- relsen kunna biträda. Då det gäller all- männa samlingslokaler bör nämnden för allmänna samlingslokaler ha över- blick över behoven och i fråga om idrottsanläggningar har inom Sveriges riksidrottsförbund en planläggning ut- förts, som kan vara av värde för det ifrågavarande arbetet.
Till denna heterogena grupp av icke- statliga offentliga byggnader, som i re- gel har kommunala huvudmän eller i en del fall enskilda sammanslutningar,
bör också hänföras två närstående ka- tegorier, nämligen byggnader för under- domstolar samt kyrkliga byggnader. Tingshus och kyrkor har som huvud- män särskilda kommunala samfällighe— ter, rådhusen stadskommuner.
Vid överläggningar med arbetsmark— nadsstyrclsen har från dess sida fram— förts såväl praktiska som principiella betänkligheter mot att åtaga sig en ar— betsuppgift av hithörande slag. Sålunda har framhållits, att det här skulle bli fråga om ett arbete, som väsentligen föll utanför verkets ordinarie verksam- het. Det syntes angeläget, att icke onö- digtvis belasta länsarbetsnämnderna, vars personalrcsurser redan var hårt ansträngda, med arbetsuppgifter, som kunde bli till förfång för den ordinarie verksamheten. Med hänsyn till styrel- sens allmänna uppgifter kunde också ifrågasättas det principiellt lämpliga i att styrelsen ålades ansvaret för plan- läggningsverksamheten inom en på så- dant sätt avgränsad sektor av den of- fentliga verksamheten. Styrelsen skulle i vissa avseenden komma att intaga en dubbelställning, som kunde försvåra el— ler föregripa dess ställningstaganden exempelvis i frågor rörande den all- männa planläggningsverksamheten av åtgärder i sysselsättningsfrämjande syf- te och i frågor rörande byggnadstill- stånd.
I fråga om den ej oväsentliga del av det offentliga byggandet, som utgörs av bostäder, har det synts mig riktigt att, då det gäller investeringsavväg- ningen mellan bostadsförsörjningens behov och den offentliga verksamhetens — till skillnad mot vad som normalt är fallet och likaså mot vad som även till- lämpats inom byggnadsbesparingsutred- ningens första delbetänkande — hän- föra alla byggnader avsedda för per— manenta bostäder till bostadsbyggan- dets sektor. Då tjänstebostäder inom
fång- och socialvård, folkundervisning- en, sjukvården etc. ju tillgodoser beho— vet av bostäder i lika hög grad som and- ra bostadsbyggnader, måste dessa behov naturligt anses ingå i bostadsförsörj- ningen. Att pensionärsbostäder, även i form av pensionärshem, måste ingå i bostadsförsörjningens planläggning tor— de vara ganska självklart och detta så mycket mera som de numera tillhör bostadsstyrelsens verksamhetsområde. Alla slag av byggnader, som tillgodoser ett permanent bostadsbehov, borde där- för ingå i den för bostadsförsörjning- en gemensamma investeringsramen och i planeringen för bostadsbyggandet. In- vesteringsramen skulle således dimen- sioneras med hänsyn till detta behov och det finge ankomma på bostadssty- relsen att i samråd med för respektive verksamhetsområde ansvariga central- myndigheter förutse att även detta be- hov blir tillgodosett. Bostadsbyggande av nu behandlat slag skulle således i detta sammanhang ej ingå i ramen för det offentliga byggandet. Olika slag av byggnader för ej permanenta bostads- behov, huvudsakligen elevbostäder in- om skolväsendet samt studentbostäder, bör däremot ingå i respektive sektorer.
Emellertid skulle det säkerligen vä- sentligt komplicera den närmast aktu— ella första gemensamma planläggning- en av det offentliga byggandet, om man samtidigt därmed skulle genomföra en omläggning av den sedvanliga redovis- ningen. På vissa områden, exempelvis då det gäller lärarebostäder, redovisas visserligen de statliga anslagen skilda från övriga byggnadsanslag, men inom det statliga byggandet i övrigt för fång- vård, socialvård, sjukvård osv. är detta ej fallet, varför en omläggning skulle bli besvärlig. Detsamma är i stor utsträck- ning fallet med det kommunala byggan- det. Jag har därför ansett det lämpli- gast att till en början låta tjänstebostä-
der ingå i det offentliga husbyggandet på sätt som hittills tillämpats i riksstat, redovisning och statistik. Däremot bör vid det fortsatta planläggningsarbetet en omläggning successivt ske för att göra investeringsfördelningen rättvi- sande.
:4. Planeringsförutsättningar
För att inom var och en av de sex sektorer, vari det offentliga byggandet enligt det föregående uppdelats, kon- kreta långtidsplaner skall kunna utar— betas måste en preliminär uppdelning av det för hela det offentliga byggan- det disponibla investeringsutrymmet göras. Ur liknande synpunkter, som ti- digare anförts i fråga om uppdelning av det totala investeringsutrymmet, är det här lämpligast att ansluta till det innevarande årets fördelning. En exakt sådan kan givetvis ej ske förrän vid årets slut. I samråd med konjunktur- institutet har emellertid ett försök gjorts till en beräkning av investeringarna un— der 1957 inom de olika sektorerna. In- stitutets gruppering av skilda byggna— der motsvarar ej sektoruppdelningen, varför en omgruppering av institutets siffror fått göras. Vidare omfattar insti- tutets redovisning vissa objekt, som ej ingår i sektorerna medan å andra sidan, enligt vad som av institutet uppgivits, i 1956 års siffror ej medtagits utrikes- representationens byggnader och stat— liga förvaltningsbyggnader i övrigt m. m. På grundval av bland annat kon- junkturinstitutets under hand lämnade sifferuppgifter har därför en del om— räkningar och kompletteringar måst gö- ras. En ytterligare svårighet yppar sig däri, att de statliga investeringarna hän- förs till budgetår medan övriga i hu- vudsaklig utsträckning till kalenderår. Det har därför varit nödvändigt att i fråga om de statliga investeringarna un- der budgetåren göra vissa antaganden
beträffande fördelningen på kalenderår, vilket dock torde ha ganska ringa be— tydelse i detta sammanhang. Det torde höra understrykas, att de i det följande angivna siffrorna, endast är preliminä— ra och att det får ankomma på Kungl. Maj:t att i direktiven för planläggnings- arbetet precisera storlek och fördel- ning.
I första hand har investeringarnas fördelning framräknats för 1956 och därefter har den tidigare angivna ök— ningen under 1957 på 158 Mkr, inklu- sive prisstegringen, antagits fördela sig på sektorerna i samma proportion som 1956 års investeringar. I övrigt bygger siffrorna, utöver på sammanställning- arna i den reviderade naionalbudgeten för 1957, dels på uppgifter från statis- tiska centralbyrån till konjunkturinsti- tutet, dels på budgetredovisningen för 1955/56, i viss utsträckning komplette- rad med särskilda uppgifter från riks- räkenskapsverket. Därvid har budget- redovisningens siffror för 1955/56 an— setts motsvara de faktiska investering- arna under 1956.
För gruppen sjukvårdsbyggnader tor- de i stort sett en överensstämmelse fö- religga mellan statistikens rubrik och ifrågavarande sektor. Investeringen un- der 1956 uppgick här till 189,1 Mkr, varav enligt konjunktur-institutet 21,1 Mkr för underhåll och reparationer samt 168,0 Mkr nyinvesteringar. Med proportionell andel av den förut an— givna ökningen blir detta för 1957 för underhåll och reparationer 25,4 Mkr och nyinvesteringar 202,3 Mkr eller i runt tal 202 Mkr.
Inom socialvården uppgick investe— ringarna 1956 till 71 Mkr varav 61 Mkr nyinvesteringar, och 10 Mkr för under— håll och reparationer. Av nyinvestering- arna kommer 59,0 Mkr på kommuner och 2,0 Mkr på staten. Lägges så här- till andel i ökningen för 1957 blir ny-
investeringarna för 1957 totalt 73,4 Mkr eller avrundat 74 Mkr samt för under- håll och reparationer 12,0 Mkr.
Under rubriken skolbyggnader redo- visas för 1956 av konjunkturinstitutet kommunala utgifter med 278,4 Mkr, varav 46,4 Mkr för underhåll samt stat- liga utgifter med 15,9 Mkr, varav 1,9 Mkr för underhåll. I gruppen ingår emellertid även högskolor och forsk- ningsinstitut. För detta ändamål kan de statliga investeringarna beräknas på grundval av i budgetredovisningen för 1955/56 och riksstaten för 1956/57 upp- tagna siffror. Därvid har halva de re- dovisade beloppen medtagits såsom fal- lande på kalenderåret 1956.
Budgetredovisningen 1955/56 Kb III 15—28 ...... 6,629 Mkr Kb III 30, 33, 36, 42 0,783 » 1953/54 Kb III 18a ......... 0,031 » 1952/53 Kb III 17 .......... 0,032 » 1950/51 Kb III 19 .......... 0,002 » 1949/50 Kb III 19, 21a, 23 .. 0,011 » Riksstat 1956/57 Kb III 13—22 .............. 7,360 » Kb III 27, 29, 30 ........... 0,222 » 15,070 Mkr
Denna siffra är högre än vad kon— junkturinstitutet uppskattar hela den statliga investeringen på skolområdet till. I huvudsak torde de statliga inves- teringarna omfatta till högskolor och forskningsinstitut hörande anläggning- ar och i detta sammanhang räknas där- för med den av institutet angivna siff- ran 15,9—1,9= 14,0 Mkr. För sektorn skolbyggnader återstår då de kommu- nala nyinvesteringarna på 278,4—46,4 :232 Mkr, vari ingår de statliga an- läggningsbidragen. För 1957 skulle ny- investeringarna då uppgå till 232 + 35,2 :267,2 Mkr eller i runt tal 267 Mkr och underhållet till 46,4 + 7,0 : 53,4 Mkr.
Nyinvesteringarna under 1956 i hög- skolor och forskningsinstitut skulle en-
ligt det föregående uppgå till 14,0 Mkr och underhållet till 1,9 Mkr och efter uppräkning för 1957 till 14,0+2,1—_— 16,1 Mkr respektive 1,9 + 0,3 : 2,2 Mkr. Härtill kommer i riksstaten för 1956/57 under Kb III 31 upptaget belopp för forskningsinstitut, som ökar nyinveste- ringarna med 0,07 Mkr till cirka 16,7 Mkr. Här bör även medräknas even- tuellt av andra än stat och kommun be- kostade investeringar i forskningsin- stitut, varför summan avrundas till 17 Mkr.
Såsom framgår av vad som sagts un- der skolbyggnader skiljer sig emeller- tid den av konjunkturinstitutet angivna siffran 14,0 Mkr ej oväsentligt från vad som uppskattas med ledning av budget- redovisning och riksstat, vilket givit drygt 1,0 Mkr högre belopp. Detta tor- de bero på att antagandet om att på ka- lenderåret 1956 kommit hälften av be— loppen för 1955/56 och 1956/57 ej är riktigt. Sannolikt har för det sistnämn- da budgetåret en större del kommit på årets senare hälft.
För statliga förvaltningsbyggnader utöver under denna rubrik upptaget belopp för väg- och vattenbyggnadsver- ket på 17,0 Mkr redovisas för 1956 ny- investeringar på 19,0 Mkr och underhåll för 14,0 Mkr. Häri ingår då även fång- vårdsbyggnader. För 1957 uppräknas beloppen till 19,0 + 4,1 : 23,1 Mkr re— spektive 14,0 + 3,0 =17,0 Mkr. De för- valtningsbyggnader, som ej ingår i kon- junkturinstitutets beräkningar, får fram- räknas ur riksstaten. Då emellertid des- sa belopp ej torde ingå i den investe- ring varpå konjunkturinstitutet beräk- nat ökningen mellan 1956 och 1957 är det här nödvändigt att använda siff- rorna för 1956/57 och 1957/58.
Riksstat 1956/57
Kb III 5—6 ................ 1,100 Mkr Kb III 8—11 ............... 2,400 » Kb I B 1 .................. 3,850 »
Kb III 4—5 ................ 1,250 Mkr Kb III 11 .................. 0,750 » Kb III 12—15 .............. 1,625 » Kb I A 1 .................. 3,850 » Kb I B 1 .................. 4,500 » Kb I D 7 .................. 5,000 » Kb 1 E 2 ........ . ......... 0,050 » 20,775 Mkr
Sammanlagt skulle således nyinveste- ringarna under 1957 i fråga om stat— liga förvaltnings- och kulturbyggnader uppgå till 23,1 + 20,8 : 43,9 eller i runt tal 44 Mkr.
Investeringarna i kommunala förvalt- nings- och kulturbyggnader uppges 1956 av konjunkturinstitutet till 256,9 Mkr, varav nyinvesteringar 173,0 Mkr och underhållskostnader 83,9 Mkr. Detta ger för 1957 i nyinvesteringar 173,0 + 35,3:208,3 eller avrundat 208 Mkr samt för underhåll 83,9+ 14,3:98,2 Mkr. Nyinvesteringarna för 1956 för- delar sig på kyrkor med 28,0 Mkr, brand- och civilförsvar med 25,0 Mkr samt övriga investeringar, vari även ingår tingshus, med 120,0 Mkr. Av be- loppet för underhåll kommer 59,9 Mkr på kyrkor.
På grundval av den sålunda genom- förda uppskattningen av investeringar- na i här avsedda offentliga husby gna- der under 1957 och deras fördelning på de sex sektorerna kan enligt de i det föregående gjorda antagandena inves- teringarna och deras fördelning inom fem- och tioårsplanerna beräknas.
För investeringar i offentliga bygg- nader perioden 1959—1968 har sam— manställts en plan under antagandet dels av en årlig ökning av i medeltal 5 % för femårsperioderna 1959—1963 och 1964—1968 motsvarande 1,6 % per år, dels av en alternativ ökning under den förra perioden av i medeltal ytter- ligare 10 %. Det bör anmärkas, att sam- manställningens siffror samtliga hänför sig till 1957 års prisläge.
Fördelnin Medeltal g idé?;(flitgåa 1963 1964— Sektor 1957 1958 1968 , , min. max. , _ Mkr % Mkr Mkr Mkr Mkr Mkr Sjukvårdsbyggnader ..... 202 24,9 205 215 236 233 245 Socialvårdsbyggnader. . . . 74 9,1 74 78 86 84 89 Skolbyggnader .......... 267 32,9 271 285 312 302 324 Högskolor och forsknings- institut .............. 17 2,1 17 18 20 19 20 Statliga förvaltnings- och kulturbyggnader ...... 44 5,4 46 48 53 52 54 Kommunala förvaltnings- och kulturbyggnader. . . 208 25,6 211 222 243 240 252 Summa 812 100,0 | 824 | 866 | 952 937 984
Då det sedan gäller den tid, som kan disponeras för det nu angivna planlägg- ningsarbetet, bör utgångspunkten vara, att arbetet bör bedrivas med så stor skyndsamhet som möjligt och så att förslag till långtidsplan för det offent- liga byggandet kan underställas 1959 års riksdag. Att på grundval av de för varje sektor utarbetade planerna upp-
10 %
1 2 3 45 5
Fig. 2. Preliminär fördelning av investe- ringar i offentliga byggnader 1959—1963 jämte den eventuella ökningen. ]. Sjukvård
Socialvård Skolväsen
Högskolor m. m.
Statliga förvaltningsbyggnader Kommunala förvaltningsbyggnader
göra en totalplan för investeringarna tager också en viss tid och arbetet med planeringen inom de olika sektorerna kan icke tänkas påbörjas förrän vid början av år 1958. Därför står ej mer än i runt tal ett halvt år till disposi- tion för det omfattande planläggnings- arbetet inom sektorerna. Å andra sidan får väl förutsättas, att för de större verksamhetsområdena vissa planer re- dan föreligger inom vederbörande cen- tralmyndighet, på vilka planeringsarbe- tet kan grundas. På vissa områden har dessutom särskilda utredningar verk- ställts rörande utbyggnader. Det torde därför ej vara otänkbart att genomföra arbetet på denna tid.
:5. Planeringskostnader
I detta sammanhang torde också kost- naderna för själva planläggningsarbe- tet böra beröras, vilket arbete till domi- nerande del blir av engångsnatur. På grund av den inom olika sektorer va- rierande omfattningen av byggnads- verksamheten men också beroende på, i vilken utsträckning inom olika sekto- rer mer eller mindre utarbetade pla- ner för utbyggnadsverksamheten före- ligger, kommer givetvis arbetet att bli av väsentligt olika omfattning. Man
måste säkerligen utgå från att inom samtliga de centrala organ, som enligt det föregående skall sammanhålla arbe- tet inom respektive sektorer, liksom inom de myndigheter och institutioner i övrigt, på vilka en väsentlig del av planläggningsarbetet kommer, det blir nödvändigt att frigöra en del tjänste- män helt för detta arbete och i vissa fall tillfälligtvis anlita utomstående ar- betskraft. Då detta bortfall av perso- nella resurser för det normala arbetet inom myndigheten måste kompenseras med nyanställning eller vikariatsförord— nanden, uppkommer extrakostnader, som icke rimligtvis kan inrymmas inom respektive myndighets normala anslag. Det blir därför nödvändigt att ställa särskilda medel till förfogande för än- damålet.
Storleken av dessa medel för de oli- ka sektorerna och för de engagerade myndigheterna är naturligtvis mycket svår att ange på förhand, då arbetets omfattning i många fall ej kan överblic- kas, förrän det påbörjats. Emellertid har jag, i samråd med de myndigheter som enligt det föregående föreslagits att handha planeringen, gjort ett för- sök till uppskattning av den ungefär- liga omfattningen av erforderliga me- delsbehov. Det bör här inskjutas, att arbetsuppgiften år av den centrala be- tydelse för myndigheternas verksam- het i framtiden att ledningen av arbe- tet därmed säkerligen måste anförtros tjänsteman i byråchefs eller liknande ställning. Jag har vid mina uppskatt— ningar förutsatt att arbetet inom varje sektor skall bedrivas som ett »team— work», på så sätt att, efter samråd mel- lan myndigheterna inom sektorn, ett arbetsutskott tillsätts med representan- ter för de i planeringen i främsta rum- met engagerade verken och institutio- nerna. Ställning till det därvid fram- komna arbetsresultatet får sedan ta-
gas på sedvanligt sätt genom behand- ling och beslut i respektive myndighe- ters styrelser.
För hälso- och sjukvårdens liksom för socialvårdens byggande anknyter arbetet i huvudsak till det verksam- hetsområde, som omfattas av medici- nalstyrelsen och centrala sjukvårdsbe— redningen respektive socialstyrelsen. Arbetet torde här kunna i viss utsträck— ning bygga på föreliggande planer, men två än tre tjänstemän torde dock bli sysselsatta med den nu aktuella plan- läggningen.
Inom skolväsendets sektor torde emel- lertid arbetet bli väsentligt mera om- fattande och erfordra mera arbetskraft. Personal torde komma att få frigöras såväl från skolöverstyrelsens organisa- tionsavdelning som från överstyrelsen för yrkesutbildning. Även på skolöver- styrelsens lokala inspektörer kommer en del arbete. De nyinrättade länsskol- nämnderna torde dock ej så snart vara i stånd att lämna biträde vid planering- en. Då det gäller universitet och forsk- ningsinstitutioner torde det bli fråga om att för ändamålet bygga upp en sär- skild tillfällig organisation med perso— nal från de större institutionerna inom området. Å andra sidan är investerings- volymen här relativt begränsad i för- hållande till de övriga sektorerna och dessutom föreligger planer, utarbetade genom byggnadsstyrelsen och särskilda kommittéer för tekniska högskolan och vissa universitet och övriga högskolor. Löpande torde emellertid knappast me- ra än ett par tjänstemän eller experter behöva avdelas för arbetet. För bygg- nadsstyrelsens del betyder det nu före- slagna planeringsarbetet en extra upp- gift av ej oväsentlig omfattning, fram- förallt på grund av antalet myndig- heter, varmed samarbete måste uppta— gas. I viss utsträckning kan emellertid planläggningen bygga på redan förelig-
gande planer och dessutom torde sty- relsen löpande ha kännedom om an- språken inom en del områden. Perso- nal torde bli erforderlig i liknande om- fattning som i fråga om skolväsendet.
För arbetsmarknadsstyrclsen är den nu föreslagna arbetsuppgiften, som för- ut antytts, av principiellt sett helt ny natur. Styrelsen torde dock i huvudsak inom sig ha för uppgiften lämplig per- sonal, men denna kan ej frikopplas utan att ersättning för att fullgöra de ordina- rie uppgifterna anskaffas. Utredningsar- betet kommer i stor utsträckning att lig- ga på de regionala länsarbetsnämnder- na. Även här måste man räkna med an— ställning av tillfällig personal för än- damålet.
Sammanlagt har jag efter dessa grun— der uppskattat att planeringsarbetet på detta stadium skulle draga en kostnad av i runt tal 400 000 kronor. I och för sig vore det naturligt, att Kungl. Maj:t äskade medel för ändamålet av riksda— gen men, då det måste betraktas som angeläget att planläggningsarbetet sna- rast kommer i gång och slutförs inom den tidrymd som ovan angivits, torde kostnaderna för arbetet, som ju i och för sig är av utredningsnatur, få täc- kas av inom de olika statsdepartemen- ten till förfogande stående medel för kommittéer och sakkunniga. Då arbetet berör samtliga departement med un- dantag av försvars- och civildeparte- menten och kostnaderna därför rim- ligen bör uppdelas på åtta departement, skulle således anspråken på de olika kommittéanslagen endast röra sig om i genomsnitt 50000 kronor.
:6. Totalplanering
Det kan säkerligen förutses, att med den hårda beskärning av de aktuella byggnadsbehoven, som den angivna be- gränsade investeringsramen nödvändig- gör, enighet angående fördelningen av
de disponibla resurserna inom varje sektor av det offentliga byggandet knappast kan nås. Särskilt torde detta vara fallet inom de sektorer, där ett flertal sidoordnade centralmyndighe- ter har att svara för verksamheten, ävensom inom sektorer, där verksam- heten är uppdelad på en mängd kom- munala huvudmän. Resultaten av den sektorvisa planeringen kommer därför sannolikt att vara försedda med åtskil- liga reservationer och alternativförslag. Vid en sammanfattning av resultaten i en totalplanering för hela det offent- liga byggandet blir det därför säkerli- gen nödvändigt att taga ställning till kontroversiella uppfattningar i priori- tetsfrågor och att söka inom totalramen sammanjämka de olika intressena. Därvid måste också ställning tagas till en annan fråga. Sektorplaneringen har, som förut nämnts, omfattat dels en fördelning av resurserna på olika investeringsobjckt inom den angivna ra- men men dels också en motsvarande fördelning vid en eventuellt möjlig ök- ning av ramen med 10 %. Man måste emellertid utgå från att av de investe- ringsobjekt, som inryms inom denna eventuellt vidgade ram, vid en mindre utökning av resurserna vissa behov i första hand måste tillgodoses. Det gäl- ler således att prioritetsgradera de bygg- nadsbehov, som för de olika sektorerna upptagits inom den vidgade ramen. Det blir därför nödvändigt att vid sam- manställning av den sektorvisa plane- ringen taga ställning till en hel del avvägnings- och prioritetsproblem. Det- ta torde endast kunna ske genom ett samarbete mellan de myndigheter, som lett planeringsarbetet inom sektorerna. Den lämpligaste formen härför synes mig vara en kommitté eller delegation, tillsatt av Kungl. Maj:t och bestående av representanter för dessa sex myn- digheter. Då en väsentlig del av det
offentliga byggandet ankommer på kommunala huvudmän torde dessutom i kommittén böra ingå företrädare för de tre kommunala sammanslutningar- na; stadsförbundet, landstingsförbundet och landskommunernas förbund. På grund av problemens kontroversiella natur torde en särskild utomstående ordförande böra utses av Kungl. Maj:t. Kommittén skulle således få samman— lagt tio ledamöter.
En sådan »delegation för offentliga husbyggnader» skulle ha till uppgift att framlägga ett definitivt förslag till långtidsplan för det offentliga byggan- det, omfattande dels en mera konkret plan för den närmaste femårsperioden och dels en mera schematisk för den därpå följande perioden fram till 1969. Det är därvid av betydelse att delega- tionen söker komma fram till ett slut- ligt resultat, om vilket största möjliga enighet föreligger från samtliga huvud- mäns och tillsynsmyndigheters sida.
Bortsett från att en sådan samord- ning i detta sammanhang är nödvändig torde det allmänt sett innebära en stor fördel, att på detta sätt företrädare för de stora samhälleliga verksamhetsom- rådena bereds tillfälle att konfronteras med de andra områdenas behov och ges tillfälle till en mera samlad över- blick över problemet.
Då delegationens storlek för att möj- liggöra ett effektivt och snabbt arbete synes böra begränsas på sätt som före— slagits, kommer en stor del företrä- dare för olika samhälleliga verksam- hetsgrenar ej att ingå i delegationen. Arbetet inom delegationen måste därför så bedrivas, att såvitt möjligt samtliga engagerade organ och myndigheter får tillfälle att framföra sina synpunkter på samma sätt som de organ och myn- digheter som representerats i delegatio- nen. Detta kan ske genom att de blir representerade inom delegationen vid
behandlingen av frågor, som berör de— ras verksamhet. De reservationer, er- inringar och synpunkter på den av de— legationen slutligt uppgjorda planen, som under delegationsarbetet kan kom- ma att framföras från olika verksam- hetsgrenar, bör av delegationen redo- visas tillsammans med planen.
Planen bör i sitt slutliga skick inne— fatta en fördelning på olika grupper av investeringsobjekt för varje år av tioårsperioden, detaljerad i fråga om den tidigare femårsperioden och av principkaraktär i fråga om den senare perioden. Därutöver bör på samma sätt anges fördelningen inom en utvidgad investeringsram med de olika behoven inom denna ram prioritetsgraderade på ett sådant sätt, att därav framgår vilka behov, som vid en blott mindre utvidg- ning av ramen, bör i första hand till- godoses.
Delegationens förslag bör få en sådan utformning, att det utan annan departe— mental behandling än den, som kan förorsakas av annan bedömning från vederbörande statsråds sida, kan di- rekt läggas till grund för Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen.
Delegationen bör sättas i tillfälle att börja sitt arbete samtidigt med delpla- neringen för att därunder kunna taga ställning till uppkommande avgräns- ningsfrågor mellan sektorerna. Om det förutsätts, att arbetet med planeringen inom sektorerna kan igångsättas redan med ingången av år 1958, torde dele- gationen kunna börja sitt egentliga ar- bete på våren samma år och därefter framlägga sitt förslag i sådan tid, att proposition kan avges till 1959 års riksdag.
Då planläggningen, enligt vad som ti— digare sagts, borde avse en tidsperiod som börjar med år 1959, bör redan samma års riksdags anvisning av in- vesteringsmedel för budgetåret 1959/60
bygga på planen. Det torde därför få ankomma på delegationen att, i den mån ställning tages till avvägningspro- blemen, hålla därav berörda myndig- heter underrättade om de ändringar och modifikationer i de sektorvisa pla- nerna, som delegationen avser att före- slå, så att myndigheterna vid uppgö- rande av sina petita kan taga vederbör- lig hänsyn till den medelsram, som kan förväntas ställas till förfogande, därest delegationens planer godtages av stats- makterna.
:7. Tillämpning
Den långtidsplan för det offentliga byggandet, som på detta sätt uppgjorts, torde för att ge de planläggande myn- digheterna och kommunala organen re- ella förutsättningar för att genomföra den långsiktiga och rationella plane- ring, som planen avser att ge, böra un- derställas riksdagen. I första hand bör då, därest riksdagen godtar planen, na— turligt årets anvisningar av investe- ringsanslag och andra medel för bygå gandct helt baseras på planens investe— ringsram och fördelning för det första året av perioden. Därutöver måste emel- lertid av samma orsak en mera bestämd ställning tagas till de närmaste årens investeringar och lämpligen på det sät- tet att planen för den första femårs- perioden i princip fastställs av riks- dagen under sådan form att det inne- bär ett bemyndigande för Kungl. Maj:t att låta den myndighet, varpå detta an— kommer, snecessivt utarbeta planer och projekt för byggande enligt planen och att för ändamålet använda disponibla eller till förfogande särskilt ställda me- del. Ett sådant beslut bör även inne- bära, att med denna plan samordnas beslut i andra frågor, exempelvis rö- rande utbyggnad av sådan samhällelig verksamhet, som påverkas av eller i sin tur påverkar det offentliga byggandet.
Den senare femårsperioden slutligen torde böra tjäna som bakgrund för be— dömningen av möjligheterna att genom- föra det med principbeslut i olika frå— gor, som rör den samhälleliga verksam- heten, sammanhängande byggandet.
Det torde få anses ligga i sakens na- tur att riksdagen, därest den fastställer en långtidsplan för det offentliga byg- gandet i enlighet med förslaget, också bör taga upp till omprövning en del tidigare fattade principbeslut på de verksamhetsområden, som berörs av långtidsplanen. Detta gäller naturligt- vis i första hand eventuella byggnads- planer. Det torde emellertid ej heller vara uteslutet, att en de] beslut rörande utvidgning eller omorganisation av den samhälleliga verksamheten, där denna kräver motsvarande investeringar i byggnader, kan behöva revideras för att anpassas till den takt, i vilken det där- emot svarande byggnadsprogrammet enligt långtidsplanen kan genomföras. En sådan omprövning kan komma att medföra en minskad utbyggnadstakt av andra för verksamheten nödvändiga re— surser. Man borde kunna nå därhän, att samtliga för en viss verksamhetsgren erforderliga resurser, såväl personal som byggnader och utrustning, utbyggs parallellt, så att för varje etapp i ut- byggandet alla erforderliga resurser samtidigt står till förfogande. Det tor- de därför bli nödvändigt att på det departementala stadiet upptaga jämväl sådana frågor till prövning och att sam— tidigt med proposition rörande lång- tidsplanen för det offentliga byggandet och därtill knutna anslagsäskanden för det närmaste budgetåret jämväl fram- lägga propositioner rörande av planen föranledda jämkningar i tidigare fat- tade beslut.
Sedan en långtidsplan för det offent- liga byggandet, enligt Vad nu sagts, fastställts, torde Kungl. Maj:t böra an-
visa samtliga tillsynsmyndigheter på området samt de byggande statliga myn— digheterna, att var och en inom sitt område planlägga byggandet inom för respektive verksamhetsområde sålunda fastlagd ram. Det torde därvid få an- komma på Kungl. Maj:t, att inom för var och en av de stora huvudsektorer- na fastlagd investeringsvolym och med iakttagande i övrigt av vad som riks— dagens behandling av planen kan för— anlejda vidtaga av förhållandena påkal- lade jämkningar.
Då det gäller statliga byggnader bör myndigheternas planläggning ej in- skränkas till att uppgöra program för de närmaste åren utan inom femårs- periodens ram bör projektering och annan förberedelse för byggandets ge— nomförande ske i sådan takt, att till— räckligt underlag finns för en säker kostnadsberäkning, då anslag skall be— gäras och så att, då byggandet enligt planen skall igångsättas, alla för an- bud och byggande erforderliga hand- lingar föreligger. Att möjliggöra detta är en av långtidsplanens huvuduppgif- ter. Förarbetet för byggandet kan un- der sådana förhållanden utföras med tillräcklig noggrannhet och utan den nu vanliga tidsnöden. Olika alternativ kan undersökas och möjligheter till samordning av olika byggnadsobjekt, till standardisering och rationalisering kan tillvaratagas.
En sådan uppläggning av arbetet med byggandets planering och projektering förutsätter, att erforderliga medel står till myndighetens förfogande ej oväsent- lig tid, innan medelsanvisningen till byggandet äger rum, och sannolikt ofta innan statsmakterna haft att taga ställ- ning till de definitiva byggnadsplaner- na. Emellertid har ju genom den av statsmakterna godtagna långtidsplanen den ekonomiska ramen för byggandet inom myndighetens verksamhetsområde
fixerats. Planen har vidare grundats på en delplanering, där viss fördelning av investeringarna på olika byggnads- objekt inom myndighetens hetsområde förutsatts. Det torde därför icke böra möta betänkligheter att an- visa medel för projekteringen även i sådana fall, där statsmakterna ännu ej fastställt byggnadsplanerna. Medelsan- visning för projekteringen utgör en nöd- vändig förutsättning för att långtids- planen skall få den effekt i fråga om rationalisering och kostnadsbesparing, som den är avsedd att ha. I anslutning till proposition rörande långtidsplanen för det offentliga byggandet bör såle- des för varje verksamhetsområde i före- kommande fall medel för projektering äskas. Behov av sådana medel torde av byggande myndigheter böra upptagas i petitan för budgetåret 1959/60.
I fråga om byggnader med icke-stat- liga huvudmän, närmast då landsting och primärkommuner, är statens med- verkan i allmänhet inskränkt till — ut- över tillsyn av att byggnaden fyller uppställda krav — en behovsprövning i samband med byggnadstillståndsgiv- ning samt i förekommande fall för med- delande av statsbidrag eller annat stat— ligt stöd. Här ankommer således projek- tering och annat förberedelsearbete på vederbörande kommunala huvudmän. För att jämväl de skall kunna, på sam— ma sätt som de statliga huvudmännen, genomföra dessa arbeten på ett sätt, som befordrar rationalitet och förbilligan- de, måste långtidsplanen, till den del den berör dessa huvudmän ges liknan- de innehåll som i förhållande till de statliga myndigheterna. I fråga om de här aktuella verksamhetsgrenarna -— i första hand de stora sektorerna skolor, ålderdomshem och sjukhus — torde därför Kungl. Maj:t böra anvisa ve— derbörande centralmyndigheter att, med ledning av långtidsplanen för den
verksam-
närmaste femårsperioden, uppgöra pla- ner för utbyggnaden, vilka för varje huvudman upptager förutsebara bygg- nadsobjekt, fördelade på perioden i fråga.
Förutsättningen för att en sådan plan skall kunna bli hållbar är emellertid, att hänsyn i första hand tages till ett rationellt utbyggande av verksamheten för landet i dess helhet. Skulle tidsord- ningen bli beroende av i vilken ordning olika objekt anmäls från respektive kommunala huvudmän, skulle däremot varje planmässighet omöjliggöras. En annan sak är, att lokala och tillfälliga orsaker kan nödvändiggöra senare mo- difieringar i de uppgjorda planerna vad beträffar detaljer. Givetvis måste den nu åsyftade planläggningen ske i samarbete med vederbörande huvud- män och med all hänsyn till den större eller mindre angelägenheten i behoven från olika håll. Kungl. Maj:ts anvisning till vederbörande centralmyndighet torde också böra innebära ett bemyn- digande för myndigheten att låta de på planen grundade tidsuppgifterna till huvudmännen få karaktären av en ut- fästelse att, med reservation för excep— tionella förändringar, medgivande till utförande av byggnaden sedermera kommer att lämnas i enlighet med pla- nen. Därvid torde också böra anges att förutsättningen härför är, att från huvudmännens sida åtgärder vidtagits, så att erforderligt förarbete är klart vid ifrågavarande tidpunkt.
Åtgärder av nu antytt slag får sin stör- sta betydelse på sådana områden som skolväsendets och i viss mån socialvår— dens, där antalet huvudmän är stort och området svåröverblickbart, om ej riks- omfattande planer uppgörs för en lång- re tidsperiod. Även i detta sammanhang bör framhållas de betydligt större möj- ligheter, som kommer att föreligga för en planering på skolväsendets område
genom de nyskapade länsskolnämn- derna. En nackdel ur denna synpunkt är emellertid att alltjämt den centrala ledningen och tillsynen är fördelad på flera myndigheter.
Uppmärksammas bör också den ef- fekt, som den nuvarande byggnads- regleringen kan få i fråga om genom- förandet av uppgjorda planer för byg- gandet. I sitt yttrande över byggnads- besparingsutredningens första betän- kande säger sålunda byggnadsstyrelsen om de byggnadsreglerande åtgärderna, att de missförhållanden de anses för- orsaka »bör lastas icke systemet som sådant utan en mindre god anpassning av projektering och övriga förberedel- ser i förhållande till detta och vidare vore önskvärt att åtgärder snarast vid- tages för att åstadkomma en sådan sam- ordning mellan anslagsbeviljande och tillståndsgivning att en god planlägg- ning av byggnadsföretagen mera än nu är fallet kan underlättas». Liknande synpunkter framförs också i en hel del andra remissyttranden.
Det måste därför bestämt förutsättas, att statsmakternas antagande av en långtidsplan för det offentliga byggan- det åtminstone för den närmaste över- blickbara tiden samtidigt i princip in- nebär en fördelning av de vid varje tidpunkt till förfogande stående pro- duktiva resurserna. Naturligtvis kan ändock förhållanden tänkas inträda, temporärt och lokalt, som nödvändig- gör vissa förskjutningar i den uppgjor— da planen. Dock torde planen på sam- ma sätt som för de byggande huvud- männen även för de arbetsmarknads- reglerande myndigheterna kunna utgöra grunden för en långsiktigare planering av utnyttjandet av tillgänglig arbets- kraft liksom för åtgärder för att denna skall kunna stå till förfogande vid den tidpunkt, då så erfordras. Genom före- fintligheten av en långtidsplan bör så-
ledes vissa förutsättningar skapas för arbetsmarknadsstyrelsen och länsar- betsnämnderna att i god tid vidtaga åtgärder för att förhindra, att planen förrycks genom aktuell brist på arbets- kraft. Naturligtvis bör å andra sidan redan då planen uppgörs, vilket får förutsättas under medverkan av lokal- organen, all hänsyn tagas till möjlig— heterna att vid planenliga tidpunkter ha arbetskraft till förfogande.
:8. Revision
I inledningen till långtidsutredning- ens betänkande framhålls42 att vi på grund av ovissheten om framtiden inte kan räkna med »att även vårt bästa om- döme om utvecklingen under de när- maste fem åren kommer att förverkli- gas». Värdet av prognoser av detta slag kunde sålunda väntas bli relativt kortlivat och det finns därför »ett be- hov att successivt revidera dessa be- dömningar genom fortsatta undersök- ningar». Det krävs med andra ord vad som kallas en »rullande framtidsbedöm— ning och planering». Utredningen framhåller också att »denna uppfatt- ning har på ett realistiskt sätt accepte- rats av de enskilda företagen i deras planering för framtiden» och menar att »studiet av långsiktstendenserna inom ekonomien i allmänhet bör bc- traktas på samma sätt». »Sedan något år gått», säger utredningen vidare, »kan man också överblicka, i vilken utsträck- ning cn utbyggnad av kapaciteten kom- mer till stånd i enlighet med tidigare uppgjorda planer». »Alla dessa frågor följs i de nationalbudgetundersökning— ar, som årligen utarbetas på ett års sikt. Vad det därutöver närmast gäller är att år från år jämföra dessa för- ändringar med långtidsutredningen för samma period samt att ställa in dem i ett längre tidsperspektiv. Resultatet kan bli en åtminstone partiell revision
av perspektivet för en något längre period.» Utredningen förutser att re— sultatet av de fortlöpande undersök- ningarna skulle bli »en kort årlig rap- port om de förskjutningar i betingel- serna för den långsiktiga utvecklingen, som ägt rum sedan närmast föregående större långsiktsutredning framlades. Skulle mera djupgående ändringar i de ekonomiska förutsättningarna inträ- da, kan det bli nödvändigt att utvidga denna rapport till en mera fullständig utredning, även om fem är ännu inte förflutit sedan en sådan senast lades fram. Ett sådant kontinuerligt utred- ningsarbete skulle även förbättra möj— ligheterna att inom en kort period sam- manställa en mera grundlig ny lång— tidsutredning. Initiativ skulle i god tid kunna tagas till undersökningar, som med svårigheter kan genomföras på kort tid. Sådana undersökningar, exem- pelvis prognoser baserade på statisti- ken, skulle kunna så långt möjligt sam- ordnas, så att de blir jämförbara. Och viss personal skulle genom att konti— nuerligt följa utvecklingen förvärva specialkunskaper på de områden, som blir aktuella i långtidssammanhang. Dessutom skulle kontinuerligt arbete med att följa den ekonomiska utveck- lingen på längre sikt kunna underlätta en realistisk planering på olika delom— råden.»
Vad sålunda sagts om den totalpla- nering, som långtidsutredningen inne- bär av våra produktiva resursers ut- veckling och fördelning, gäller i lika hög grad den motsvarande planeringen inom det delområde, som det offentliga byggandet utgör. Klart har detta fram- hållits av centrala sjukvårdsberedning— en i dess yttrande över byggnadsbespa- ringsutredningens betänkande, där det om behovet av en långtidsplan heter, att »en förutsättning för att systemet skall fungera är emellertid att vederböran-
de centrala myndigheter har resurser att hålla den översiktliga planeringen å jour med utvecklingen. Sker icke detta kan systemet med fastställande av byggnadsplaner komma att försvå- ra i stället för att underlätta en ratio- nell planering. På sjukhusbyggandets område bör denna omständighet sär- skilt beaktas, eftersom den medicinska vetenskapen befinner sig i en rastlös utveckling, vilket medför snabba för- skjutningar och ändringar i principiella avseenden inom planeringen.»
Samma synpunkter torde kunna läg— gas även på andra områden av det offentliga byggandet. Skolväsendet be— finner sig sålunda i Väsentliga delar i stöpsleven. I mycket hög grad torde också skolplaneringen bli avhängig av befolkningsutveckling och befolknings- omflyttning samt av de utbildningsbe- hov, som aktualiseras i ett starkt pro- gressivt samhälle.
Inom socialvården kan betydande förändringar inträffa i fråga om barna- vård och förskoleväsen. Mellan social- vården å ena sidan och sjukvård och fångvård å den andra kan också gräns- förskjutningar ske. Att sådana i det förra hänseendet redan är aktuella framgår av socialstyrelsens yttrande över långtidsutredningens43 och bygg- nadsbesparingsutredningens betänkan- den. På ungdomsvårdens och fångvår- dens område pågår ju för närvarande en stark utveckling till nya vårdfor- mer med därav följande nya byggnads— behov.
Att den akademiska utbildningen lik- som den tekniska och vetenskapliga forskningen befinner sig i en rastlös utveckling torde stå klart och de pla— ner, som i dag uppgörs för utbyggandet på dessa områden, torde ej osannolikt snart vara föråldrade.
Inom snart sagt alla sektorer av det offentliga byggandet föreligger sålunda
ett starkt behov av en »rullande» fram- tidsbedömning. Den femårsplan, som i det föregående antytts för det offent- liga byggandet, skall ju ge underlaget för att detaljplanera och projektera byggandet inom varje sektor, för vilket ändamål en period av denna längd är nödvändig. Det ligger då i sakens na— tur, att denna femårsplancring för varje år som går måste kompletteras med pla— nering för ytterligare ett år. En motsva- rande utökning måste då också ske av den principiella planen för en tioårs— period. Även ur denna synpunkt är så- ledes en årlig revision av långtidspla- nen för det offentliga byggandet nöd- vändig. -
Redan i det första betänkandet” framhöll jag i anslutning till de på- visade betydande byggnadsbchoven, att »det kan säkerligen förväntas att under den tid, som åtgår för att tillgodose des- sa behov, utvecklingen och samhälls- förändringar kan komma att skapa yt- terligare byggnadsbehov eller helt nya sådana» och vidare »Den disproportion mellan förefintliga byggnadsbehov och möjligheterna att tillfredsställa dem, som av den verkställda undersökning— en framgår, är visserligen, som tidiga- re framhållits, till en del förorsakad av aktuella begränsningar och kan där- för i framtiden minska. Till större de— len tordc emellertid denna dispropor- tion på såväl det nu ifrågavarande om— rådet som på andra områden, där pro- duktiva resurser tages i anspråk, vara av bestående karaktär. Det torde i själ- va verket vara så, att även under nor- mala förhållanden inom världspolitik och världsekonomi och därmed även på det nationalekonomiska området i ett högtutvecklat samhälle de av den tekniska utvecklingen skapade behoven av nyttigheter aldrig kan kvantitativt helt tillfredsställas av de samtidigt exi- sterande tekniska resurserna. Frågan
är väl, om icke just denna spänning mellan utvecklingens stegring av an- språken och möjligheterna att tillfreds- ställa dem i mycket utgör drivkraften till denna utveckling. Därmed skulle också vara sagt, att det nu aktuella pro— blemet att söka nedbringa kostnaderna för samhällets byggande för att där- igenom möjliggöra en kvantitativt stör- re behovstillfredsställelse så mycket mindre hänför sig uteslutande till da- gens speciella situation som det är och kommer att förbli ett av det moderna samhällets ständiga problem».
Vad nu sagts skulle således innebära, att uppgörandet av en långtidsplan för det offentliga byggandet skulle bli ett regelbundet årligt arbete. Givetvis mås- te emellertid förutses, att denna årliga revision av planen med hänsyn till ut- vecklingen och det faktiska utfallet av årets investeringar samt komplette- ringen av planen för ytterligare ett år ej blir av den omfattning som utarbe— tandet av en långtidsplan första gång- en. Det torde därför i allmänhet vara tillräckligt att tillse, att de olika myn- digheternas planläggning samordnas och en utökad och i mån av behov reviderad totalplan uppgörs. På sam- ma sätt som förut angivits bör denna uppgift handhas av en delegation. Av samma orsaker som långtidsutredning— en angivit i fråga om totalplanering- en45 talar därför starka skäl för att göra delegationen för det offentliga byggandet till en permanent institution.
Förefintligheten av ett sådant perma— nent organ för planläggningsarbetet in- om området skulle skapa förutsättning- en för att investeringsäskandena från de olika myndigheternas och institutio- nernas sida bleve samordnat och inord- nat i en gemensam plan, vilken på samma sätt, som i det föregående an- givits, varje år skulle läggas till grund för anslagsäskanden och av riksdagen
antagas för en ny femårsperiod. Det kan också i detta sammanhang pekas på möjligheten av att med tiden, i den mån behov därav visar sig, på denna delegation lägga jämväl en del andra uppgifter av samordnande karaktär inom det offentliga byggandets om- råde. Den nuvarande stora splittringen och nödvändigheten av en mycket stark hushållning med resurserna gör det sannolikt, att en samordning skulle kunna bli av betydelse för ett planmäs— sigt utnyttjande av resurserna och för en rationell utveckling av det offent- liga byggandet.
:9. Sammanfattning
I anslutning till vad jag sålunda i det föregående anfört föreslår jag följande.
Kungl. Maj:t uppdrager åt socialsty- relsen, arbetsmarknadsstyrelsen, medi- cinalstyrelsen, byggnadsstyrelsen, skol- överstyrelsen och universitetskanslers- ämbetet att var och en, inom enligt i det föregående angivet område, i sam- råd med Övriga berörda myndigheter och institutioner samt, där huvudmän- nen för byggandet är kommuner, i sam— råd med representanter för svenska stadsförbundet, svenska landskommu- nernas förbund och svenska landstings- förbundet uppgöra planer för byggnads- verksamheten inom respektive områden för tiden 1959—1968. Planeringen skall ske med utgångspunkt från att i första hand nödvändigt byggande skall in- rymmas inom nuvarande ram, för fem- årsperioden 195941963 utökad med i genomsnitt 5 % årligen och för femårs- perioden 1964—1968 med ytterligare i genomsnitt 5 %. Därutöver skall för den förra perioden planering ske för ett alternativ med intill 10 % vidgad ram, varvid byggnadsobjekt eller grupper av sådana skall upptagas i den ordning de bör komma i fråga, därest allenast en mindre ökning blir möjlig.
Kungl. Maj:t föreskriver, att kostna- derna för planeringsarbetet, vilket för— utses inom varje sektor handhas av en arbetsgrupp bestående av personal från de av arbetet huvudsakligen berörda myndigheterna ävensom vid behov av för ändamålet särskilt anställda, skall bestridas ur utrikes-, justitie—, social-, kommunikations-, finans-, eckle-siastik-, jordbruks—, handels- och inrikesdeparte— mentens anslag till kommittéer och sak- kunniga samt ersättning utgå enligt kommittékungörelsen.
Arbetet bör genomföras så att preli- minära planer är färdiga den 1 juli 1958 och slutligt resultat kan framläg- gas senast den 1 oktober 1958.
Samtliga statsmyndigheter och stats- understödda institutioner anvisas av Kungl. Maj:t att vid uppgörande av petita eller vid framställning om 'stat— lig medelsanvisning i övrigt anpassa medelsbehoven för investeringar till vad de för de olika sektorerna upp- gjorda planerna förutser.
Kungl. Maj:t tillsätter en delegation för offentliga husbyggnader, bestående av en representant för vardera social- styrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, me— dicinalstyrelsen, byggnadsstyrelsen, uni- versitetskanslersämbetet, skolöversty- relsen, svenska stadsförbundet, sven- ska landskommunernas förbund och svenska landstingsförbundet jämte sär- skild ordförande, med uppgift att sam- ordna planeringsarbetet och på grund- val därav uppgöra en totalplan för byg- gandet under perioden 1959—1963 en- ligt i det föregående angivna linjer. Denna plan bör föreligga färdig i sådan tid och i sådant skick, att på grundval därav proposition kan framläggas i samband med statsverkspropositionen vid 1959 års riksdag.
Delegationens uppdrag bör vidare in- nefatta att i fortsättningen i samråd med konjunkturinstitutet löpande följa
utvecklingen såväl i fråga om kon— junkturella och andra förändringar, som berör det offentliga byggandet, som då det gäller erforderliga kvantitativa eller kvalitativa förändringar i de upp- gjorda planerna för de olika sekto- rerna av det offentliga byggandet. Be- redningen skall ha att årligen i samråd med berörda myndigheter och institu- tioner komplettera långtidsplanen för en ny 5-årsperiod resp'ektive 10-års— period samt därvid vidtaga den revi- sion av planerna, vartill förhållandena kan föranleda. Om sådana förändringar i planerna skall beredningen löpande hålla berörda myndigheter och institu— tioner underrättade. Förslag till revide- rad långtidsplan skall senast 1 oktober varje år överlämnas till Kungl. Maj:t.
Beredningen torde vidare höra i sitt arbete uppmärksamma alla möjligheter till åtgärder i rationaliserande och kost- nadsminskande syfte och i sådana hän- seenden hos Kungl. Maj:t föreslå därav motiverade åtgärder.
Efter de eventuella ändringarna i det årliga uppgjorda förslaget till långtids- plan för det offentliga husbyggandet underställs planen i proposition riksda- gen i anslutning till nationalbudgeten. Varje proposition som innehåller an— slagsäskanden på området eller förslag, som kräver investeringar under 10-års- perioden, anknyts till långtidsplanen för det offentliga husbyggandet.
Samtidigt med att planen underställs riksdagen begärs bemyndigande att, i den mån medel härför finns disponibla, låta utföra erforderliga projekterings- och andra förberedande arbeten för byggande enligt planen för de närmaste åren av femårsperioden. Där så är er— forderligt äskas därvid jämväl medel för sådant projekteringsarbete, vilka medel vid bifall till propositionerna sedermera ställs till vederbörande planerande eller byggande myndighets förfogande.
23. Från program till byggnad
:l. Programmet och funktionskraven En offentlig byggnads primäruppgift kan väl sägas vara att tillgodose lokal— behovet för en viss samhällelig verk- samhet. Det är därvid klart, att bygg- naden måste anpassas till vad som är nödvändigt för att verksamheten skall kunna bedrivas på avsett sätt. Det är då vidare också klart, att funktionskra— ven i såväl kvantitativt som kvalita- tivt hänseende och icke minst den for-. mulering kraven får, blir av avgörande betydelse för byggnadens dimensione- ring, utformning och utrustning och därmed också för dess kostnad. Till dessa primära funktionskrav kommer så de krav, som för olika byggnads- ändamål och ofta beroende på bygg- nadsstorlek, läge och andra omständig- heter ställs i gällande författningar eller av vederbörande tillsynsmyndigheter på byggnadsområdet i exempelvis brandskydds-, hälsovårds-, arbetar- skydds- och civilförsvarshänseende. Allt detta — de kvantitativa och kvali— _, tativa funktionskraven liksom krav av nu sist nämnt slag — bildar tillsam- mans de förutsättningar, efter vilka projektören har att söka utforma bygg- naden. De utgör med andra ord till- sammans program för projekteringen. Med den dominerande betydelse pro- grammet således har för byggnadens anläggningskostnad är det klart, att en granskning, som avser att väsentligt förbilliga byggandet, även måste om- fatta en undersökning av möjligheterna
att modifiera gängse programkrav. Det sägs också i direktiven46 att »vissa tec- ken tyder på att inom den statliga och statsunderstödda husbyggnadsverksam- heten standard och kostnader emel- lanåt drivits upp högre än vad som kan anses försvarligt med hänsyn till det statsfinansiella läget och den nöd— vändiga restriktiviteten i fråga om ut— nyttjandet av våra reala resurser». Och vidare att »en samlad bedömning av å ena sidan alla de offentliga byggnads- behov, som från olika håll anmälts, och å andra sidan våra för deras tillgodo- seende disponibla resurser kan ge an- ledning till en allvarlig omprövning av många krav på byggnadernas standard och utrustning, som vi vant oss vid att betrakta som nödvändiga». Såsom jag inledningsvis framhållit, är avsikten att uppta dessa frågor i en senare utred- ningsetapp, sedan möjligheterna att på det tekniska och organisatoriska områ- det genomföra besparingsfrämjande åt- gärder så fullständigt som möjligt un- dersökts. Här skall emellertid beröras några problem av organisatorisk natur, som sammanhänger med frågan om pro- gram och programkrav.
Av det nu sagda följer naturligt att det måste vara i högsta grad angelä- get, att programmets krav på lokaler och lokalstandard icke sätts högre än vad som för verksamheten är ound- gängligen nödvändigt. De ytterst be- gränsade resurserna nödvändiggör att mycket starkt taga hänsyn till de eko-
nomiska konsekvenserna i fråga om varje programkrav. Formuleringen av dessa måste därför bli resultatet av en mycket ingående och i fråga om såväl funktionen som de anläggningsekono- miska konsekvenserna sakkunnig be- (tömning.
Då det gäller de ekonomiska bedö- mandena och hänsynstagandena sak- nas emellertid just i fråga om byggna- der för offentlig verksamhet i betydan- de utsträckning den direkta drivfjä- dern därtill — till skillnad från vad fallet är vid näringslivets byggande eller bostadsbyggandet. Kostnaderna för anläggningen skall oftast ej direkt bäras av den myndighet eller institu— tion, som svarar för verksamheten och som i allmänhet också har att formu- lera programkraven. Det ligger då ej heller så naturligt till för dessa som för industrins eller bostadsbyggandets motsvarande organ att låta varje av- görande i fråga om byggandet — lika- väl som då det gäller verksamheten i övrigt — bli en kompromiss mellan hänsynen till verksamhetens krav och till ekonomins. Inom näringslivet och bostadsbyggandet kommer kapitalkost— naderna alltid att direkt påverka drift— kostnaderna. Inom det offentliga byg- gandet är detta endast fallet på begrän- sade områden, exempelvis inom en del statliga och kommunala affärsverk.
För kommuner, såväl landsting som primärkommuner, finns visserligen all- tid ett visst mått av ekonomiskt tvång däri att — framför allt då anläggning- en direkt skattefinansieras men även vid hel eller delvis lånefinansiering — anläggningskostnaderna påverkar kom- munalskattens höjd. De kommunala verkställande organen, landstingens förvaltningsutskott och kommunal— nämnderna, måste således vid ställ- ningstagande till frågan om nyanlägg- ningar avväga funktionskraven mot an—
läggningskostnaden. Nu är det emeller- tid så, att i de största kommunerna oli- ka grenar av kommunal verksamhet handhas och i aktuella fall byggnads- programmen uppgörs av särskilda kom- munala organ. Uppgiften att handha en verksamhet och att anskaffa för denna erforderliga lokaler och därmed på detta område i första hand bestämma kommunens utgifter blir därigenom skild från uppgiften att sörja för mot- svarande inkomst. I viss utsträckning är detsamma fallet i lands- och stads- kommuner i övrigt.
Detta problem har även berörts i yttrande av svenska landskommuner- nas förbund över mitt första betän- kande. Förbundet säger sålunda;17 efter att ha konstaterat att en viss reaktion mot ett onödigt överdådigt byggande på senare tid förmärkts också på kom— munalt håll, att »även där kommunens styrelse och det anslagsbeviljande orga- net försöker iakttaga återhållsamhet le- der detta icke alltid till resultat». För- bundet konstaterar i anslutning härtill att »kommunalförvaltningens uppdel— ning på en rad fackorgan, som — ofta med stöd från statliga fackmyndighe- ter — har att tillvarataga specialintres- sen, äro ur dessa synpunkter icke helt tillfredsställande». Förhållandena blir icke bättre av att även dessa special- organ, då det är fråga om en nyanlägg- ning, i regel tillsätter en särskild bygg- nadskommitté, som då har att både upp- göra program och sörja för dess genom- förande. Avståndet till »det anslagsbe- viljande organet» blir då än längre och de skatteekonomiska konsekvenserna av byggnadskostnaderna därmed än av- lägsnare. Det ligger då i sakens natur, att för sådana byggnadskommittéer strävan huvudsakligen kommer att in- riktas på att skapa en byggnad, som till- fredsställer långtgående funktionskrav.
Även inom landstingens verksamhet
råder liknande förhållanden, då det gäller byggandet. Landstingets verk— ställande organ, förvaltningsutskottet, har ju i fråga om den löpande verk- samheten ständig kontakt med såväl kostnadssidan som med inkomsterna och måste därvid söka hålla de förra inom ramen för en rimlig och möjlig skatteinkomst. Trots att landstingens byggande i huvudsak är inskränkt till en sektor, sjukvården — visserligen ekonomiskt omfattande men i sig ens- artad och intimt sammanhängande med den löpande verksamheten — skapas i regel för åtminstone större utbyggna- der av anläggningarna särskilda bygg- nadskommittéer även här. Konsekven- serna blir då i stort sett desamma som i fråga om primärkommunerna.
Detta sätt, att för större byggnadsan- läggningar skapa särskilda tillfälliga or- gan, tillämpas även inom statsförvalt- ningen. Trots att den löpande verksam- heten normalt handhas av en statlig centralmyndighet och trots att för den statliga byggnadsverksamheten finns en särskild centralmyndighet inrättas ofta kommittéer, nämnder eller delegationer för att uppgöra program och handha byggandet. Visserligen saknas för när- varande inom statsförvaltningen såväl hos den för verksamheten ansvariga centralmyndigheten som hos den byg- gande myndigheten det ekonomiska tvång, som skulle nödvändiggöra en rationell avvägning mellan funktions- krav och kostnader. Jag kommer emel- lertid att i det följande upptaga denna fråga till närmare behandling och fram- lägga förslag, med syfte att införa en viss grad av sådant ekonomiskt tvång både för den byggande myndigheten och för de lokalnyttjande organen. Ett bibehållande av systemet med särskilda byggnadskommittéer inom statsförvalt- ningen kan komma att i stor utsträck— ning omintetgöra syftct med en sådan
reform. Systemet med byggnadskom- mittéer, som ju särskilt tillämpas, då det gäller stora och komplicerade bygg- nadsobjekt, medför också en nackdel därigenom att det från den byggande centralmyndigheten undandrar möjlig- heten att få erfarenhet från väsentliga delar av det offentliga byggandet och därmed också minskar förutsättning- arna för utvecklings- och rationalise- ringsarbetet på det offentliga byggan- dets område.
Programmet för det offentliga byg- gandet bör således såvitt möjligt upp- göras av den, som har att bära de eko- nomiska konsekvenserna jämväl i frå- ga om kapitalkostnaderna. Då det gäl- ler landstingen torde något hinder ej möta för en sådan ordning och det är känt att inom enstaka landsting detta redan diskuteras. I fråga om primär- kommunerna torde nuvarande kommu- nallag lägga vissa hinder i vägen för mera omfattande reformer och för de större kommunerna, främst givetvis de stora städerna, torde en uppdelning på ett flertal verkställande organ vara organisatoriskt nödvändig och dessutom ur andra synpunkter lämplig. En mera restriktiv inställning till särskilda mer eller mindre tillfälliga byggnadsorgan är emellertid ur de här aktuella syn- punkterna önskvärd.
Det är emellertid också en annan frå- ga, som bör beröras i samband med programmet. Vad som nu behandlats har gällt programmets realinnehåll, dvs. de kvantitativa och kvalitativa krav som byggnaden skall fylla. Därmed är såle— des den viktigaste faktorn, som bestäm- mer byggnadens kostnad,behandlad.Det ankommer sedan på projektören att ska- pa en byggnadslösning, som motsvarar dessa krav. Ett visst lokalprogram och vissa standardkrav kan emellertid i re— gel tillfredsställas av en mängd olika byggnadslösningar, såväl då det gäl-
ler byggnadens utformning som dess tekniska utförande. Anläggningskostna- derna för olika sådana lösningar kan i hög grad variera, vilket bland annat framgår av en del av de teknisk-ekono- miska specialundersökningar, som verkställs inom utredningens ram.48 Det är då av största betydelse att program- mets formulering icke är sådan att den hindrar den mest ekonomiska lösning- en. Man måste därför söka renodla pro- grammet till att såvitt möjligt endast omfatta de funktionsmässiga krav, som man efter omsorgsfull prövning kom- mer fram till är nödvändiga för verk- samheten, och icke i programmet gå in på hur dessa krav skall tillfredsställas i fråga om byggadsutformning, dimen- sioner, material o. dyl.
Det är självklart, att ett program för en byggnad måste uppgöras under med- verkan av byggnadssakkunnig fack- man. Dennes medverkan är nödvändig för att för funktionens företrädare kun- na ange de byggnadstekniska resurser- na att tillfredsställa olika krav liksom de anläggningsekonomiska konsekven- serna av kraven. Hans medverkan är även nödvändig för att ge program- met en sådan form, att det verkligen kan läggas till grund för en projekte- ring. Däremot får det icke resultera i att programmet övertar en del av pro- jekteringen. Programuppgifter som av- ser byggnadsutformning, dimensioner, konstruktioner, material e. dyl. hör så- ledes icke hemma i programmet. De bör medtagas där endast i sådana fall, då de både i funktionsmässigt och bygg- nadstekniskt hänseende kan bygga på entydiga resultat av erfarenhet eller forskning eller då de är en följd av gällande lag eller författning.
Det är angeläget att denna gränsdrag- ning sker mellan program och projekt, och det är likaså angeläget att program- met ickc binder projektören mera än
vad som ur funktionsmässig synpunkt är objektivt nödvändigt. För närvaran- de förhåller det sig emellertid i regel oftast annorlunda. Generella program, dvs. av vederbörande tillsynsmyndig- het uppgjorda bestämmelser, normer och anvisningar, har oftast en sådan utformning, att de i stor utsträckning förhindrar andra lösningar av bygg- nadsproblemet än sådana som föresvä- vat den byggnadsfackman, som formu- lerat programmet.
Vad som också bidrar till tendensen att uttrycka funktionskraven i bygg- nadstekniska föreskrifter är nog den omständigheten, att de, som har att for- mulera funktionskraven, dvs. fackmän- nen inom vederbörande verksamhet, i allmänhet har svårt att formulera ett programkrav utan att tänka sig detta utformat i en byggnadslösning. I all- mänhet söker därför funktionens före- trädare uttrycka sina samlade krav i mer eller mindre fullständigt skisse— rade planlösningar. Det råder i vårt land en utbredd uppfattning, att de, som skall begagna en byggnad, därmed också har förutsättningar att i princip utforma den. Och dock är denna del av projektarbetet det, som förutsätter det största fackkunnandet och den vi- daste erfarenheten och som därtill är avgörande för anläggningskostnaden. Icke minst för att förhindra att pro- grammet på detta sätt snedvrids, är det nödvändigt att en byggnadsfackman medverkar vid dess utformning.
Men även om ett program med mera detaljerade föreskrifter om byggnadens utformning och utförande utformats av en skicklig byggnadsfaekman, får pro- grammet samma begränsade verkan i fråga om möjligheterna till olika bygg- nadslösningar. Bakom fackmannens for- muleringar av programbestämmelserna måste alltid ligga vissa tänkta lösning- ar av programmet och i och med det
binds projektarbetet, till förfång för andra eventuellt mera ekonomiska lös- ningar.
Det kan i detta sammanhang hänvi- sas till de anmärkningar sakrevisionen framställt mot skolöverstyrelsens gene- rella program för skolbyggnader;19 an- märkningar som i stort ansluter sig till de synpunkter på programmet, som jag här framfört.
Samma synpunkter som i fråga om de generella programmen måste också läggas på de program, som uppgörs för en enskild byggnadsanläggning. Då det gäller de kommunala byggnadskommit- téerna torde i allmänhet redan från början arkitekt engageras, innan det egentliga byggnadsprogrammet är ut- format. Därigenom blir det vanligen icke tillfälle till något egentligt pro- gramarbete, vid vilket hänsyn till de föregående behandlade avvägningarna mellan programkrav och ekonomiska bort tagas. Kan man i dessa fall tala om ett program, måste man säga att det snarast tar form jämsides med projek- tet. Därigenom skapas ej heller för pro- jektören förutsättningarna för en un- dersökning av i vilken utsträckning och till vilken kostnad olika alternativa lösningar kan tillfredsställa behovet. Det gäller emellertid här oftast byggna- der, för vilka i stor utsträckning gene- rella programkrav finns fixerade.
I statliga byggnadskommittéer eller liknande organ torde normalt i kom- mittén ingå jämväl byggnadssakkun- skap. Uppgiften för denna bör då vara att söka ge programmet en utformning i enlighet med vad i det föregående sagts. I allmänhet bör det ur de an— förda synpunkterna vara riktigast att tillse, att programmet föreligger klart då projektörens arbete börjar. Det tor- de också följa av det föregående, att kvalificerad byggnadssakkunskap serligen är nödvändig för programmets
vis-
utformning men att denna ej nödvän- digtvis bör representeras av den, som efter det uppgjorda programmet skall projektera anläggningen. I fråga om myndigheter eller institutioner, som både är eller representerar byggherre och handhar projektering samt eventu- ellt också utförande av anläggningen, blir en konsekvens av det förda resone— manget vidare, att det utredningsar- -bete, som leder till programmet, bör
skiljas från projekteringen, så att an- svaret för de båda stadierna i arbetet åvilar olika organisationsenheter inom myndigheten.
Sammanfattningsvis kan således sä- gas, att programmet för byggnadsan- läggningar bör utformas av den, som handhar verksamheten i anläggningen, under medverkan av kvalificerad bygg— nadssakkunskap samt att såvitt möj— ligt den, som utformar programmet, även bör ha att bära kostnaderna för byggnaden, antingen nu dessa täcks av skatter eller driftinkomster. Vidare bör systemet med särskilda byggnadskom- mittécr såvitt möjligt undvikas. Slut- ligen bör programmet iptörsta möjliga utsträckning inskränka sig till att ange funktionskraven, kvantitativt och kva- litativt, och ej binda byggnadslösning- arna, varken i fråga om utformning eller utförande.
:2. Projekteringen
Även om ett fixerat program förelig- ger och i än högre grad därest detta utformats efter de linjer, som i det fö- regående angivits, kan byggnadspro- blemet lösas på mycket olika sätt och till mycket olika kostnader. Bland an- nat av de i det föregående omnämnda teknisk-ekonomiska undersökningarna inom utredningen framgår det, att det är principlösningen som därvid har den största beydelsen — sålunda bygg- nadens eller byggnadernas allmänna
utformning, våningsantal och planlös- ning, om anläggningen utförs koncen— trerad eller uppdelad osv. I en av de teknisk-ekonomiska undersökningar- na-"O har sålunda visats att även rätt normala variationer i fråga om plan- lösning och våningsantal ger variatio— ner i anläggningskostnad på 20 a 30 %. Val av olika konstruktioner, material och utrustningar har visserligen var för sig icke samma betydelse, men alla sådana delproblem tillsammans blir likväl av stor ekonomisk vikt. Om ock— så olika lösningar i dessa hänseenden icke innebär kostnadsskillnader i var- je särskilt fall av mer än en eller an- nan procent, som framgår av en del andra teknisk-ekonomiska undersök- ningar,51 kan dock ekonomiskt ofördel- aktigare lösningar i olika sådana hän- seenden tillsammantagna skapa kost- nadsskillnader på 10-tals procent eller mer. Även i dessa senare hänseenden blir emellertid mångt och mycket be- stämt redan på ett tidigt stadium i och med fastläggandet av byggnadens all— männa utformning i skiss och dennas godkännande av byggherren. I synner- het med nuvarånde utbildning och spe- cialisering på projektörsområdet mås- te, för att projektarbetet skall leda till ett rationellt resultat, sakkunskap av olika slag medverka redan från första början —— på skisstadiet. Redan skissen måste bli ett resultat av ett utpräglat lagarbete. Å andra sidan måste detta lagarbete ledas och sammanhållas av en projektledare.
Lagarbetet måste också fortsätta un- der hela projekteringen och medverkan från olika specialisters sida måste vara kontinuerlig. Den får icke ske på det sättet, att de bärande konstruktionerna eller installationer och anordningar för värme, ventilation etc. blir onödigt komplicerade och därmed dyrbara, ge- nom att de måste anpassas till en ur
dessa synpunkter olämplig byggnadsut- formning, Det löpande samarbetet mås- te gå i detalj och helst även omfatta rit- ningar, måttsättning, arbetsbeskriv- ningar och eventuella kostnadsberäk- ningar. I detta hänseende är det i stor utsträckning fråga om arbeten av mer eller mindre utpräglad rutinbetonad ka— raktär, som inom de olika byggnadsfac- ken utförs av personal med sinsemel— lan helt eller delvis likartad utbildning och kompetens. Genom ett sådant stän- digt samarbete i projektarbetets olika stadier och på dess olika plan mellan de olika fackmännen kan byggnadsut- formningen såväl i helhet som i detal- jer ske med hänsynstagande till alla tekniska synpunkter, som är av bety- delse för att resultatet skall bli en ra— tionell lösning av den aktuella bygg- naden.
Så sker icke för närvarande. Även om i många fall ett mer eller mindre permanent samarbete organiseras mel- lan de på området verksamma fack- männen och även om detta samarbete stundom sätter in på ett relativt tidigt stadium, utgör dock den nuvarande or— ganisationen med användning av själv- ständiga konsultföretag på vart och ett av faekområdena ett avsevärt hinder för ett genomfört lagarbete och därmed också för en rationell projektering.
Jag har i mitt första betänkande pe- kat på några nyare tendenser till att skapa mera allsidigt sammansatta pro- jcktorgan, exempelvis på bostadsbyg- gandets område,52 där de större bygg- herrarna haft ekonomiska resurser att bygga upp egen organisation för ända- målet. Även de senare årens initiativ till samkommunala arkitekt- och bygg- nadskontor ansåg jag vara ett steg i samma riktning.53 Framgången för den- na organisationsform blir emellertid självklart beroende av, att kontoren kan komma att ställas under ledning av
tillräckligt kvalificerad person och jäm- väl i övrigt i fråga om de olika spe- eialiteterna besättas med tillräckligt kvalificerade fackmän. Om möjligheter- na i detta hänseende torde det för när- varande vara för tidigt att uttala sig. Även inom de större entreprenörföre- tagen har ansatser gjorts till att knyta kvalificerade projektorgan till företa- gen, dock då oftast inriktade på indu— stri- och i någon mån bostadsbyggande. Då det gäller offentliga byggnader kom— mer entreprenören in först på ett sta— dium, då projektet föreligger färdigt. Vissa försök att få entreprenörens med- verkan tidigare har emellertid under sista tiden gjorts.
En projektorganisation efter de i det föregående antydda linjerna bör om- fatta kvalificerad sakkunskap på hus- byggnadsprojekteringens olika områ- den, dvs. arkitekt, byggnadskonstruk- tör, vvs-konstruktör och kanske också el—konstruktör. Lika nödvändigt som att projekteringen sker under medver- kan av olika specialister är, att arbetet leds och sammanhålls av en person, av en projektledare, som har erforderlig insikt på specialisternas områden, in- gående kännedom om funktionens krav, tekniskt-ekonomiskt kunnande samt fantasi och erfarenhet, som fordras för det miljöskapande, som ingår i varje projekteringsuppgift.
Med nuvarande fackuppdelning på området kommer det att i en sådan or— ganisation, som nu skisserats, erfordras flera arkitekter än övriga byggnads- fackmän. Att döma av nuvarande för- delning av de totala projekteringskost- naderna54 skulle omkring 3 51 4 arkitek- ter sysselsätta en byggnadskonstruktör. Ungefär samma proportion torde råda, då det gäller vvs-konstruktör. En pro- jektorganisation skulle således av kva- lificerad personal behöva minst 3 år 4 arkitekter, en byggnadskonstruktör och
en vvs-konstruktör jämte medhjälpare i ungefär samma proportion. Det blir alltså en relativt stor organisation, åt- minstone i jämförelse med den genom- snittliga storleken av nuvarande pro— jektföretag. Ett ej obetydligt antal kon- sultföretag är dock redan av en sådan storlek, att de mycket väl skulle kunna ha en organisation av antytt slag.
Den nödtvungna minimistorlek av projektorganisationen, som blir en följd av dess sammansättning, skulle i och för sig medföra en del beaktansvärda fördelar. I första hand möjliggörs däri- genom en rationalisering av det mera rutinbetonade arbetet. Sålunda kan rit- arbetet, till fördel jämväl för arbetsre- sultatet, sammanföras till gemensamt ritkontor. Det egentliga kontorsarbetet, som även för ett småföretag är av ej oväsentlig omfattning och ganska be- tungande, kan i en större organisation genom användning av olika kontors- hjälpmedel rationaliseras. Det vikti- gaste i detta sammanhang torde emel- lertid vara, att de kvalificerade fack— männen kan avlastas från allt arbete, som kan anförtros åt lägre kvalificerad personal. Den fördelning av arbetet på för de olika uppgifterna lämplig kvali- ficerad personal måste vara av särskilt stor betydelse med hänsyn till den brist på högkvalificerade fackmän, som på husbyggandets område föreligger och som kan förväntas bestå, åtminstone för avsevärd tid. Till en ej helt oväsentlig del torde den ofta påtalade arkitekt- bristen ha sin orsak i att framför allt i de små företagsenheterna även arbe- te, som kan anförtros personal med andra kvalifikationer, utförs av arki- tekt.
En annan än mer betydelsefull vinst skulle förefintligheten av större pro— jektorganisationer på husbyggandets område innebära i de större både eko- nomiska och personella resurser, som
därigenom förefanns att samla och be- arbeta dct erfarenhetsmaterial, som projekteringen gav. Därigenom skulle ett utvecklings- och forskningsarbete kunna komma till stånd på det håll, där det naturligt hör hemma. För när— varande medger resurserna sällan an- nat än arbete på aktuella projekt. Den- na brist torde vara en väsentlig orsak till att så föga hittills gjorts på detta område inom husbyggnadstekniken. Inom den privata industrin och exem- pelvis på kommunikationsväsendets och kraftverksbyggandets områden är utvecklings- och forskningsarbetet i hög grad knutet till konstruktionsverksam- heten. På husbyggandets område har forskning och utvecklingsarbete i stor utsträckning fått karaktären av en sär- skild verksamhet. Endast inom de stör- sta byggnadsföretagen och de största materialproducerande företagen är för- hållandena närmast jämförbara med inom industri och teknik i övrigt.
Det nu behandlade organisationspro- blemet i fråga om projekteringen är ju icke ett för det offentliga byggandet speciellt sådant. Även om det kanske gäller detta område i högre grad än exempelvis bostadsbyggandet och in- dustribyggandet, är det dock en fråga, vid vars lösande hänsyn måste tagas till hela husbyggnadsområdet och som får verkningar för hela detta. Som inled- 1ingsvis antytts kan det alltså icke bli fråga om att i detta sammanhang söka framlägga några konkreta förslag till reformer. Detta är så mycket mindre fallet, som det i stor utsträckning gäl- ler den privatekonomiska sektorn av samhället. Med det sagda har jag en- dast velat påvisa vissa organisatoriska orsaker till att projekteringen av bygg- nader, och då här närmast byggnader för offentlig verksamhet, icke kan helt bedrivas på mest rationella sätt _ till skada för det ekonomiska resultatet och
måhända ibland också för den verk- samhet byggnaderna skall tjäna. De framförda synpunkterna syns emeller- tid böra vara vägledande i de fall, då det gäller att inom stats- eller kom- munalförvaltning bygga upp eller ändra en projektorganisation.
:3. Projektörema
I än högre grad gällande hela hus- byggnadsområdet är en annan fråga, som berör projekteringen, men vilken i detta sammanhang ändock knappast kan förbigås. Det är frågan om projek- törernas inom husbyggnadsområdet kvalifikationer och den därmed sam- manhängande utbildningsfrågan. De kvalificerade projektörerna utbildas för närvarande i huvudsak inom tre olika fackavdelningar vid de båda tekniska högskolorna.
Arkitekternas utbildning är förlagd till en särskild fackavdelning, som kan sägas vara uteslutande inriktad på den— na utbildning. Med bebyggelseplane- ringens och planväsendets i övrigt un- der senare decennier starkt ökade be— tydelse är visserligen en påbörjad ten- dens till en viss specialisering av arki- tekternas arbetsuppgifter skönjbar, men detta område ligger utanför det pro- blem, som jag i denna utredning har att behandla och den skall därför i detta sammanhang lämnas åsido. Om man så- ledes enbart tänker på husbyggandet, kan sägas att utbildningen inom fack- avdelningen för arkitektur är utan nå- gon specialisering inriktad på att ska- pa en typ av högskoleutbildade fack- män, som skall handha de uppgifter som för närvarande ankommer på arki- tekter. Visserligen infördes vid mitten av 1920-talet vid tekniska högskolan en speciallinje, som gavs en mera på rent byggnadstekniska problem inriktad un- dervisning och som väl närmast torde ha avsett att tillgodose byggnadsföreta-
gens behov av kvalificerade företags- ledare. Tillströmningen var emellertid ringa till denna specialutbildning, som också numera upphört.
För husbyggnadskonstruktörernas del finns däremot icke lika ensartad spe- ciell utbildning vid de tekniska hög- skolorna. De kvalificerade konstruktö- rerna rekryteras från fackavdelningen för väg- och vattenbyggnad. I utbild- ningen inom denna, som syftar att till- godose behovet av högskoleutbildade tekniker inom ett mycket vitt område, omfattande kraftverksbyggande, väg- och järnvägsbyggande, brobyggande m. m., ingår även en för alla gemen— sam undervisning i faekämnen, som helt eller delvis tillhör husbyggnads- tekniken. Det är emellertid endast en relativt begränsad del av de i under- visningen ingående ämnena, som hör hit. Å andra sidan är det många till husbyggandet hörande fackområden, som ej alls eller endast i ringa mån berörs i undervisningen. Någon mera fullständig grundläggande utbildning i husbyggnad lämnar således ej fackav- delningen. Det enda ämne, som inom fackavdelningen vid tekniska högsko- lan behandlar egentlig husbyggnads- projektering, är »husbyggnadslära», som med »allmän och fortsättnings- kurs» omfattar i genomsnitt 3 termins- veckotimmar föreläsningar och 2 tim- mar övningar under höstterminen samt 1 timme föreläsningar och 3 timmar övningar under vårterminen, dvs. sam- manlagt 5 respektive 4 terminsvecko- timmar i andra årskursen. Denna be- gränsning är ju å andra sidan självklar med hänsyn till den omfattning under- visningen i sin helhet måste ha både på bredden och på djupet. Vid Chalmers tekniska högskola upptar läro- och tim- planerna 7+4 terminsveckotimmar i samma ämne för väg- och vattenbyg- garna.
De kvalificerade vvs-konstruktörerna utbildas inom fackavdelning för maskin- teknik. Inom denna avdelning vid tek- niska högskolan har numera ordnats en speciell studieriktning inom de två sista årskurserna för »värme— och sani- tetsteknik». Vid högskolan finns sedan några år en professur i »värme— och ventilationsteknik», vilket ämne jämte »byggnadshygien och sanitetsteknik» och det frivilliga »vattenförsörjnings- och avloppsteknik» utgör Specialämnen för denna utbildning. Den enda under— visning i husbyggnad, som förekommer, är i ämnet »industriell anläggningstek— nik», som under en termin i tredje års- kursen omfattar 3 veckotimmar före- läsning och 11/2 timmar övningar. Un- dervisningen i detta ämne, som band- has av speciallärare, skall inom denna begränsade tid omfatta projekterings- metodik, stadsplanefrågor, byggnadslag- stiftning, byggnadsteknik och bygg- nadsorganisation. Den är dessutom spe- ciellt inriktad på industribyggandet. En för vvs-ingenjörerna erforderlig hus- byggnadsundervisning kan därför ej inrymmas i ämnet.
Enligt läro- och timplanerna för läs— året 1957—58 saknas ännu en speciell studieriktning för »värme- och sani- tetsteknik» vid Chalmers tekniska hög- skola. Dock behandlas ventilationsfrå- ger i samband med ämnet »fläktanlägg- ning och luftbehandlingsteknik».
Inom fackavdelning för arkitektur omfattar undervisningen naturligen i huvudsak de ämnen, som är erforder- liga för utbildning av arkitekter med de arbetsuppgifter inom husbyggandet som med nuvarande organisation av projek- teringen ankommer på dessa. Utifrån de krav som i det föregående antytts på projektörer och främst på projekt- ledare, kan emellertid beträffande en hel del ämnen ifrågasättas, om de ger tillräckligt ingående och tillräckligt om-
fattande grundkunskaper. Flera ämnen, både grundläggande och tillämpade, som är gemensamma för arkitekter och väg- och vattenbyggare är för de se- nare i vissa fall mera omfattande, så exempelvis de grundläggande ämnena matematik och mekanik. I fysik och kemi erhåller arkitekterna överhuvud taget ingen undervisning till skillnad från väg- och vattenbyggarna. Ändock torde på sådana viktiga områden som byggnadsakustik, dagsljusbelysning och värmeisoleringsteknik med nutidens tekniska utveckling ställas tämligen hö- ga krav på naturvetenskapliga och ma— tematiska grundkunskaper. Många pro- blem, som gäller byggnadens lokalise- ring, utformning och dimensionering — liksom för övrigt i hög grad bebyg- gelseplaneringen — fordrar kunskaper i matematisk statistik och matematiska beräkningsmetoder. Detsamma gäller i fråga om modern kostnadsanalys.
Även de tekniskt-ekonomiska proble— men intar i arkitektundervisningen en ganska liten plats. I ämnet »byggnads- ekonomi och byggnadsorganisation» meddelades tidigare en relativt begrän- sad undervisning av speciallärare. Nu- mera företräds ämnet av en särskild professur. Undervisningen har fram till läsåret 1956—57 varit obligatorisk för väg- och vattenbyggare men för arki- tekterna först från nämnda år. Motsva- rande undervisning för dessa senare ansågs tidigare tillhöra ämnet »bostads- byggnad». Av tillämpade fackämnen är undervisningen i stort sett av samma omfattning i »byggnadsteknik», dock med större antal övningar för arkitek- terna i >>byggnadsmateriallära». Där- emot upptar »byggnadsstatik» dub- belt så många föreläsnings- och öv- ningstimmar för väg- och vattenbyg- garna och dessutom innefattar väg- och vattenbyggarnas »brobyggnad» till stor
Ämnesfördelning vid tekniska högskolan
Maskinbyggnad Arkitektur Vag-hochnvzätten- och mekanisk ygg a teknologi föreläsn. övningar föreläsn. övningar föreläsn. övningar Grundläggande ämnen ........... 7 1/2 12 1/2 28 34 36 1/2 42 Allmän byggnadsteknik .......... 8 16 71/2 9 0 Konstruktionsteknik ............. 6 9 11 15 O Vvs-teknik ..................... 4 4 2 2 20 26 Byggnadsprojektering ............ 22 51 1/2 4 5 3 1 % Byggnadsekonomi ............... 3 3 3 3 O
Ämnesfördelning vid Chalmers tekniska högskola
Arkitektur Väg- och vattenbyggnad
föreläsn. övningar föreläsn. övningar Grundläggande ämnen ............ 16 12 36 27 Allmän byggnadsteknik ........... 16 13 13 14 Konstruktionsteknik .............. 8 8 15 19 Vvs-teknik ...................... 2 1 2 1 Byggnadsprojektering ............. 23 1/2 54 7 4 Byggnadsekouomi ................ 4 2 4 2
mUlJXLHYxD—h
%??
Fig. 3. Schematisk bild av ämnes/ördelningen för husbyggnadsfackmän vid tekniska högskolan. Fyllda staplar anger föreläsningar, ofyllda övningar
1. Grundläggande ämnen 2. Allmän byggnadsteknik
A V
iii—?
Fig. 4. Schematisk bild av ämnesiördel- ningen för husbyggnadsfackmän vid Chal— mers tekniska högskola Beteckningar se fig. 3
mobbare-
del även husbyggnadskonstruktion. Å andra sidan kan också framhållas, att i de tre första av de nu senast behand- lade ämnena skillnaden icke är större än att det sammanlagda antalet ter- minsveckotimmar i de olika avdelning- arna uppgår i fråga om föreläsningar till 11 för arkitekter och 101/2 för väg- och vattenbyggare samt övningar till 19 respektive 12 terminsveckotimmar.
En ungefärlig uppfattning om om- fattningen och inriktningen av den un- dervisning, som berör husbyggandet, kan man kanske få genom att jämföra antalet undervisningstimmar per vecka och termin, terminsveckotimmar, för vissa grupper av ämnen, till vilka då sammanförs likartade läroämnen som, beroende på omfattning och innehåll, kan ha olika benämning i olika fack- avdelningar och i regel, där de upptar mindre utrymme i undervisningen, är
3. Konstruktionsteknik 4. Vvs—tekn ik
5. Byggnadsprojeklering 6. Byggnadsckonomi
av mera översiktlig och beskrivande karaktär. En sådan schematisk jämfö— relse har här gjorts för såväl tekniska högskolan som Chalmers tekniska hög- skola. Därvid har till en grupp hänförts de »grundläggande ämnena», såsom ma- tematik, numeriska beräkningsmeto- der, vektoralgebra, vektoranalys och matematisk statistik jämte mekanik, fy— sik och kemi. Till en grupp »allmän byggnadsteknik» har förts ämnena bygg— nadsteknik och byggnadsmateriallära. De ämnen som behandlar utpräglat byggnadskonstruktiva problem, såsom byggnadsstatik, grafostatik och håll- fasthetslära, har gemensamt benämnts »konstruktionstcknik» och de, som syss- lar med uppvärmnings-, ventilations- och sanitetsteknik, kallats »vvs-teknik». Till en grupp har räknats ämnen, som behandlar byggnadens utformning, »byggnadsprojektering». Hit räknas äm- nena arkitektur, husbyggnadslära och det speciella industriell anläggnings- teknik. Undervisningens omfattning re- dovisas i genomsnittligt antal termins- veckotimmar för samtliga årskurser, fördelade på föreläsningar och övning— ar enligt läro- och timplaner för 1957— 58. I fråga om ämnen, som endast del- vis behandlar med husbyggnad sam- manhängande problem, har med led- ning av studieplanen en uppskattning gjorts av den del, som kan beräknas avse husbyggnad.
I fråga om väg- och vattenbyggarna har valts studieinriktningen med kom- binationen brobyggnad, byggnadsteknik, stadsbyggnad, vattenförsörjnings- och avloppsteknik. För studerande vid Chal- mers tekniska högskola har med anled- ning av gällande bestämmelser tillagts ämnet byggnadsstatik. Inom avdelning för maskinbyggnad och mekanisk tek- nologi har för tekniska högskolan valts studieinriktning »värme- och sanitets- teknik.»
Utav i första hand två orsaker krä- ver utvecklingen husbyggandet en omläggning av utbildningen. För det första kan, i varje fall då det gäller större moderna byggnadsverk, för of- fentlig verksamhet likaväl som för bo- städer och industri, den bärande bygg- nadsstommcn med det moderna mate- rialutnyttjandet och framför allt med kraven på god ekonomi ej blott anpassas till en i huvudsak fixerad byggnadsut- formning. Detsamma gäller moderna uppvärmnings— och ventilationssystem. Ingen av de i projekteringen deltagan- de arkitekterna eller specialisterna kan således avvara ett relativt ingående kun- nande på de andra faekområdena.
För det andra ger redan nuvarande teknik inom husbyggandet behov av specialister på nya områden och på områden, för vilka utbildningen ej lå- ter sig inpassas i den tredelning som nu råder. Med fortsatt teknisk utveck- ling blir säkerligen behovet av sådana specialister än större och för att bära upp en fortsatt utveckling blir det nöd- vändigt att i utbildningen skapa under- lag för nya och ej förutsebara studie- inriktningar inom ramen för en högsko- leutbil'dning av husbyggare.
Till dessa två orsaker kan läggas en tredje av något annorlunda, delvis kan- ske psykologisk, karaktär. Nu är det i stor utsträckning så att arkitekter och »ingenjörer» talar olika spåk. I syn-
inom
nerhet bland de senare är nog, kanske icke alltid medvetet, den inställningen rådande, att de representerar de tek- niska och ekonomiska synpunkterna och arkitekterna de »estetiska». Att detta till en del har sin grund i inriktningen av och kanske också i formen för un- dervisningen vid högskolan är nog gan- ska säkert. Den antydda kontroversiella inställningen till arbetsuppgiften har även tagit sig uttryck i kollektiva initia- tiv till konkurrerande åtgärder i gräns- områdena för byggnadsprojektering. Ehuru betydelsen av de nu antydda för- hållandena ej bör överdrivas _ de mot- verkas för övrigt av ett på många håll välorganiserat samarbete —— är de dock uttryck för brister, som bör undanröjas för att förutsättningarna skall bli så goda som möjligt för en rationell bygg- nadsprojektering.
Det syns ganska klart att en omlägg- ning av högskoleutbildningen måste ske med utgångspunkt från att objektet för de olika fackmännens arbetsuppgifter är ett och samma — med en stark för- enkling — ett hus, eller riktigare den funktionsmiljö byggandet skall skapa. Det är då naturligt, att en grundläggan- de utbildning i husbyggnad är nödvän- dig för samtliga. Det intima beroende, som i modernt byggande existerar mel- lan byggnadsutformning, byggnadskon- struktion och vvs—anläggning, gör det också naturligt, att utbildningen sam- manförs till en fackavdelning vid hög— skolorna. Den erforderliga specialise- ring, som utvecklingen inom byggnads- tekniken nödvändiggör, får tillgodoses genom en differentierad studieinrikt- ning av liknande slag som inom andra fackavdelningar. Den verkliga speciali— seringen måste dock gälla en fortsatt ut- bildning i praktiken eller i form av fortsatta akademiska studier för licen- ciatexamen och disputation.
Genom möjlighet till olika studiein—
riktning under de senare utbildnings- åren, vid behov med tillägg av ämnen från andra fackavdelningar, bör förut- sättning skapas för olika slag av specialisering icke blott efter nuvaran- de linjer i arkitekter, byggnadskonstruk- törer och vvs—fackmän utan också ge- nom fördjupade och fortsatta studier på särskilda tekniska områden, vilka icke alltid låter sig inordna i nuvaran- de fackuppdelning. Utbildning måste också i lika mån som till projektverk- samheten taga hänsyn till byggnads- verksamhetens och materialindustrins behov av kvalificerade tekniker och de teknisk—ekonomiska kunskapsområdena måste i undervisningsplanen Väl tillgo- doses.
Om således genom en sådan omlägg— ning alla de slag av kvalificerade faek- män skall kunna utbildas, som en bygg- nadsproduktion i utveckling fordrar för projektering och produktion av hus- byggnader, kan den teoretiska utbild- ningen dock, på detta område lika litet som inom andra fack, ge annat än kun- skapsmaterial, inriktning och arbets- metodik. Den nödvändiga erfarenheten och det vidgade kunnandet kan endast en fortsatt lärotid i praktiken ge. Men det kan ifrågasättas, om det kunskaps- material och framför allt den arbets- metodik, som bör vara projektledarens, kan ges inom ramen för en sådan ut— bildning.
Av en projektledare fordras ett vida- re kunnande, kännedom på områden som ej ligger inom en teknisk högskolas ram och vana vid en arbetsmetodik som innefattar ett samarbete med en vidare krets av fackmän än teknikerna. Pro- jektledarens uppgift är att, under med- verkan av olika fackmän och under samtidigt hänsynstagande till tekniska, ekonomiska och funktionsmässiga krav, möjligheter och begränsningar, koncipiera en husbyggnadsanläggning
som helhet och leda dess utformning i alla dess detaljer. Det gäller att genom byggnadsanläggningarna skapa en »mil- jö» för en viss funktion, för boende, undervisning, sjukvård, industriell pro— duktion osv. Väsentligt är därvid kän- nedom om funktionen, samarbetet med dennas företrädare och förmåga till ana- lys av funktionskraven. Detta är bland annat den nödvändiga förutsättningen för den avvägning mellan funktionskrav och ekonomi, som skall resultera i den rationella byggnadslösningen.
En sådan utbildning måste få en annan omfattning och framför allt an- dra former än en normal högskoleun- dervisning. Mycket talar för, att denna vidare utbildning av projektledare lämp- ligen skulle kunna förläggas till konst- högskolan vid akademien för de fria konsterna. Tidigare var det regel, att arkitekterna efter avslutade studier vid tekniska högskolan fortsatte på konst- högskolans arkitekturskola men, säker- ligen främst beroende på det starkt öka- de antalet arkitekter och även på den på byggnadsmarknaden ökade efterfrå- gan, numera är det ett relativt mindre antal, som kan eller vill underkasta sig en efterutbildning. Dessutom torde konsthögskolans nuvarande resurser ej erbjuda den utökning av kunskaper el- ler erfarenhet, som det moderna hus- byggandet kräver. Från nuvarande in- nehavaren av arkitektprofessuren vid akademien har förslag framförts om en viss ändring av undervisningens inne- håll och en vidgning av målsättningen. En fortsatt omläggning med den mål- sättning, som nyss antytts, torde utan principändring av konsthögskolans or- ganisation väl kunna genomföras men däremot givetvis fordra ökade resur- ser. De fria undervisningsformerna tor- de utmärkt väl passa en sådan utbild- ning. Det är vidare lätt, att med de fria formerna jämväl i fråga om lärarere-
kryteringen till utbildningen knyta en rad fackmän inom byggandets och mil- jöskapandets olika fack liksom företrä- dare för viktigare funktionsområden.
De sålunda framförda synpunkterna på högskoleutbildning av husbyggare har jag diskuterat med lärarna i arki- tektur vid de båda tekniska högskolor- na och vid konsthögskolan, professorer- na N. Ahrbom, S. 1. Lind och H. Zim— dal. Enighet har därvid rätt om behovet av en utredning rörande utbildningen vid de tekniska högskolorna och om riktlinjerna för en vidareutbildning vid konsthögskolan.
Även om, som jag vid början av be- handlingen av denna fråga i det före- gående angav, en omläggning av hög- skoleutbildningen gäller hela husbygg— nadsområdet, är den dock för det of- fentliga husbyggandet av så stor bety- delse att det — i betraktande även av den positiva inställningen som de när- mast berörda lärarna intagit _- ej kan anses opåkallat att i detta begränsade sammanhang föreslå, att frågan om en reform av den högre utbildningen på husbyggandets område snarast görs till föremål för utredning efter de angivna principiella riktlinjerna.
I anslutning till vad som nu sagts om den högre utbildningen vill jag även med några ord beröra frågan om ut- bildningen av den tekniska personal, som närmast skall fungera som med- hjälpare åt de akademiskt utbildade ar- kitekterna och de övriga byggnadsfack- männen. Den utbildning av byggnads- ingenjörer för detta ändamål och för byggnadsverksamhetens behov av kva- lificerade arbetsledare, som nu finns inom de högre tekniska läroverken, sy- nes mig ur nu aktuella synpunkter till omfattning och innehåll väl avvägd. Sådan utbildning finns företrädd av ett eller flera lektorat vid omkring hälften av de tekniska gymnasicrna. Givetvis är
det emellertid sannolikt, att en utred- ning om utbildningen vid högskolorna kan komma till resultat, som kan på- verka såväl de kvantitativa behoven som de kvalitativa kraven på läroverks- utbildningen av tekniker. Bland annat torde man därvid komma in på proble- met att i projektverksamheten avlasta de högskoleutbildade arkitekterna från en väsentlig del av detaljarbetet, som nu vid i synnerhet de talrika små arki- tektkontoren får skötas av arkitekter.
Vad som emellertid redan nu kan kon- stateras är vissa brister i fråga om vvs- teknikernas utbildning, där undervis- ning vid de tekniska gymnasierna en- dast meddelas av timlärare. Från i år har dock efter beslut av 1956 års riks- dag en särskild värme- och sanitetstek- nisk linje inrättats vid tekniska gym- nasiet i Göteborg. De sakunniga,55 vars förslag låg till grund för propositionen—"G i frågan hade ansett, att underlag ej fanns för en sådan linje vid mer än ett gymnasium, medan värme- och sani- tetstekniska föreningen m. fl. hävdat, att behov förelåg även i Stockholm. Resul- tatet av en undersökning, som verkställts inom utredningen57 tycks tyda på att vvs-konstruktörerna i ej ringa utsträck- ning har för låga teoretiska kvalifika- tioner för att motsvara kraven från en alltmera utvecklad värme- och ventila- tionsteknik, något som vid överläggning- ar även vitsordats av företrädare för facket. Det torde därför vara angeläget, att frågor om förbättrad ubildning av vvs-tekniker vid ett eller flera av de tekniska läroverken snarast upptages. I första hand synes en värme- och sani- tetsteknisk linje böra inrättas vid tek- niska läroverket i Stockholm.
:4-. Byggandet
I det första betänkandet58 har jag i samband med redogörelse för det nu i re- gel tillämpade och av gällande upphand—
lingsknngörelse” i första hand anvisade anbudsförfarandet eller rättare sagt det sätt, på vilket detta förfarande normalt tillämpas inom husbyggandet, påvisat en del hinder för en rationell utveck- ling av byggnadsutformning, byggnads- teknik och produktionsmetoder.
I många olika sammanhang har fram- hållits de fördyringar och försämringar av byggandet, som blir en följd av den i regel rådande tidsbristen för ett ra- tionellt genomfört projekt- och förbe- redelsearbete, innan byggnadsarbetet igångsätts. Jag har också i mitt första betänkande understrukit nackdelarna av att tillräcklig tid ofta icke står till buds för projektarbetet.GO Orsaken till dessa missförhållanden är emellertid huvudsakligen att finna i att det offent- liga byggandet ej inordnats i en tids- mässig planläggning, att byggherrarna icke tillräckligt långt i förväg vet, när ett visst byggnadsobjekt kan komma till utförande, samt att, bland annat av eko— nomiska orsaker, projektarbetet i regel ej kan påbörjas, förrän sådant beslut föreligger. Behovet av byggnaden är då så starkt, att dess utförande snarast möjligt måste påbörjas. För att kunna undanröja dessa såväl som en hel del andra missförhållanden på området är den nödvändiga primära förutsättning- en, att en långtidsplan för det offent— liga byggandet uppgörs och fastställs i enlighet med vad jag i ett tidigare av- snitt föreslagit. Sedan så skett måste emellertid för varje nyanläggning kra- vet obönhörligt ställas, att då byggnads- arbetet skall ingångsättas eller material- leveranserna påbörjas ett fullständigt tekniskt underlag föreligger för an— läggningen. Jag har också i ett tidigare sammanhang angivit, att det därvid kan bli nödvändigt för de anslagsbevil— jande organen att ställa medel till för- fogande för projekteringsarbetet, innan defintivt beslut om byggnadens utfö-
rande kommit till stånd och medelsan- visning härför ägt rum.
Vad nu sagts gäller närmast vid till- lämpning av det normala anbudsförfa- randet. Härvid måste således det full- ständiga tekniska underlaget föreligga vid den tidpunkt, då anbud infordras. Emellertid innebär detta, att det är byggherren ensam eller hans projektör som bestämmer hur byggnaden skall se ut och hur den skall utföras. Hela an- svaret för den tekniska utvecklingen på husbyggnadsområdet kommer såle- des att vila på byggherren, beställaren. På de flesta andra tekniska områden har de tekniska framstegen kommit fram ur produktionens strävan till att nedbringa produktionskostnaderna, ur industrins tekniska och ekonomiska er— farenhet och ur det nyskapande och det rationaliseringsarbete, som burits upp av industrins tekniker. Och detta gäl- ler produktionen av såväl konsumtions- varor som kapitalvaror, även sådana som i fråga om kostnad och komplici— tet torde vara fullt jämförbara med byggnadsanläggningar. Skeppsbyggeriet och hrobyggandct torde representera områden, som i många hänseenden i detta sammanhang är jämförbara med husbyggandet.
Visserligen kan sägas att på en del områden, som tillhör byggnadsindu— strin, den tekniska utvecklingen skett inom företagen. Exempel härpå utgör cementindustrin, lättbetong-, wallboard— och mineralulltillverkningen, men det är att märka, att det därvid oftast gäl— ler råvaror eller halvfabrikat samt att produkterna icke enbart tjänar husbyg- gandet utan, ofta i huvudsaklig ut- sträckning, andra grenar av anlägg— ningsverksamhet. Det viktigaste är emellertid, att en liknande utveckling inom husbyggnadstekniken endast i be- gränsad utsträckning ägt rum inom den del av byggnadsindustrin, som repre—
senteras av »husproducenterna», entre- prenörföretagen. Möjligen har så i nå- gon mån varit fallet inom de stora före- tagen, som har både de ekonomiska och de tekniska resurserna att bedriva ett sådant utvecklingsarbete. Dessa ar- betar dock oftast inom ett större om- råde, i regel även med bro-, väg- och vattenbyggnader, och det konstruktiva nyskapandet liksom även andra tek- niska framsteg har i stor utsträckning hänfört sig till sådana områden eller också fått ingivelser därifrån. Som ett gränsområde till det egentliga husbyg- gandet kan industrianläggningarna be- traktas. Här är det relativt vanligt att producenten svarar för projekteringen och inom de stora entreprenörföreta- gen på området bedrivs därvid ett ut- vecklingsarbete och ett nyskapande, som syftar till förbilligande och ratio- nalisering.
Det vill därför synas angeläget, att man jämväl på det egentliga husbyg- gandets område, och då här närmast i fråga om byggnader för offentlig verk- samhet, försöker skapa förutsättningar för att producenternas naturliga in- tresse av att nedbringa produktionskost- naderna kan engageras i ett utveck- lings- och rationaliseringsarbete på samma sätt som inom det enskilda nä— ringslivet i övrigt. Visserligen erbju— der exempelvis byggnadsstyrelsen re- gelbundet vid anbudsinfordran anbuds- givare att föreslå förändringar i det tekniska underlaget och grunda sitt an- bud därpå. Enligt vad styrelsen upp- ger har emellertid detta i intet fall hit- tills lett till något resultat. Nyligen har styrelsen dessutom för ett par större byggnadsanläggningar gjort ett försök att erbjuda entreprenörerna att, mot särskild ersättning med visst bestämt belopp, inkomma med förslag till änd- rat byggnadsutförande, då närmast med tanke på mer eller mindre monterings-
färdiga byggnadssätt. De inkomna för- slagen har sedan underkastats en tek- nisk prövning och först därefter har definitiv ställning till anbuden tagits. Det har därvid visat sig, att det ur- sprungliga förslaget med konventionellt byggnadssätt lett till' den lägsta anbuds— summan.
Dessa negativa erfarenheter av olika försök att få entreprenörföretagens medverkan vid byggnadens tekniska ut- formning torde emellertid knappast få föranleda, att man icke fortsätter för- söken att nå det avsedda målet att en- gagera produktionen i det tekniska ut- vecklingsarbetet till billigare byggna- der. Det är ju icke att förvänta att ny- skapade förutsättningar för ett utveck- lingsarbete skall ge omedelbart resul- tat. Snarare torde det Väl dröja ganska länge, innan en omläggning av detta slag kan ge upphov till en ny inrikt- ning. Dessutom torde väl så ej bli fallet, förrän omläggningen genomförts kon- sekvent över en väsentlig del av bygg- nadsområdet.
Vid sidan om anbudsförfarandet till- lämpas, bland annat av byggnadssty— relsen och av de större kommunala byggherrarna, stundom även ett utfö- rande på räkning. Därvid gäller det i kanske de flesta fallen om- och till— byggnader eller andra slag av bygg- nadsarbeten, som svårligen låter sig exakt beräknas i förväg. Upphandlings- kungörelsen inskränker också använd— ningen av detta förfarande till arbeten av detta och" liknande slag.61 Emeller— tid har utförande på räkning även kom- mit till användning vid utförande av nybyggnader. Bland annat har så skett av byggnadsstyrelsen, som enligt sin instruktionGi' äger, utan hinder av upp— handlingskungörelsen, »infordra anbud på sätt, som i varje fall befinnes lämp- ligt».
Utförande på löpande räkning inne-
här, att byggaren får betalt för sina faktiska kostnader jämte en ersättning, som kan beräknas exempelvis till en viss summa eller till viss procent av kostnaderna. Det är klart, att vid ett utförande på räkning där uppgörelse träffas med visst företag redan innan byggnaden definitivt utformats förut— sättning skapas för att under utform- ningen låta leverantörföretagets erfa- renhet och tekniska resurser medverka vid utformningen av anläggningen. En nackdel med detta förfarande kan dock ligga i, att intresset att nedbringa pro- duktionskostnaderna icke blir lika starkt som vid en fast anbudssumma, speciellt icke i sådana fall då ersätt- ningen utöver kostnaderna beräknas som ett procentuellt tillägg. Förfaran- det har emellertid i stor utsträckning tillämpats med gott resultat inom det enskilda näringslivet och även bygg- nadsstyrelsens erfarenheter synes, efter vad som under hand meddelats, icke ge anledning att utesluta fortsatt an- vändning av utförande på löpande räk- ning. Det framhålls dock från styrelsen, att man tyckt sig förmärka, att känne— dom om att arbetet utförs på löpande räkning i vissa fall hos företagets per- sonal verkat mindre tvingande till in- satser, i varje fall utöver det normala, än vad förefintligheten av en viss be— stämd entreprenadsumma kan göra. Avsaknaden av en sådan rani kan även tänkas åstadkomma en ej önskvärd ef- fekt inom byggherrens organisation, i det att förslag till ändringar eller ut- vidgningar under arbetets gång icke underkastas samma hårda ekonomiska prövning som vid en entreprenad, då i regel anbud på ändringen infordras.
Även en del kombinationer mellan entreprenadförfarandet och utförande på löpande räkning förekommer och otänkbart är icke, att man på sådant sätt skall kunna finna en framkomlig
väg. En möjlighet kunde vara att grun- da avtal med ett entreprenadföretag på en med ledning av uppgjorda huvud- ritningar eller på annan grund beräk- nad kostnadssumma, som framkom efter anhudsgivning. Ersättningen skulle sedan utgå med de verkliga kostnader— na jämte ett visst »normalt» procen- tuellt tillägg. Därest kostnaderna för byggnaden, utan minskning av det ur- sprungliga programmet, genom av en- treprenören föreslagna och godtagna förändrade byggnadslösningar eller ra- tionellare byggnadsmetoder kommer att ligga under den beräknade kostnaden, skulle detta premieras genom att bygg- nadsföretaget finge så stor del i kost- nadsbesparingen, att det innebar en med kostnadsminskningen stegrad pro- centsats. Det kunde till och med ifråga— sättas, om det icke vore motiverat att de på detta sätt möjliggjorda besparing- arna i lika mån kom byggherre och entreprenör till godo. I konsekvens här- med borde, därest kostnaderna av and- ra orsaker än utökning av byggnads- programmet komme att överstiga de beräknade kostnaderna, det procentu- ella pålägget för byggnadsföretaget va— ra mindre eller eventuellt inget pålägg ifrågakomma. Givetvis skulle därvid bortses från kostnadsförändringar, som kunna betingas av sådana förändringar i exempelvis arbetslöner, för vilka re- servationer normalt ingår i entrepre- naduppgörelser.
Det kan vara anledning att i detta sammanhang hänvisa till att i Holland avtal efter liknande linjer träffats un- der senare år mellan å ena sidan en de] större städer och å andra sidan entreprenörsammanslutningar. Avtalen avser bostadsbyggande för kommunal räkning under en 5-årsperiod, exem- pelvis i fråga om staden Haag av cirka 2 000 lägenheter per år.
Det är klart att genomförandet av en
uppgörelse av nu antytt slag skulle med- föra många svårigheter och komplika- tioner. Bland annat skulle naturligtvis en mängd tvistefrågor uppstå, då det gäller att avgöra, om en ökning eller minskning är en följd av byggarens åtgärder eller av byggherrens ändring- ar i byggnadsprogrammet. Svårigheter- na torde emellertid knappast få anses vara av den storlek, att de bör hindra ett försök att utforma och genomföra en uppgörelse av detta slag. Dessutom förekommer redan nu vanligen liknan- de problem vid normala entreprenader rörande kostnadsökningar till följd av ändringar under arbetets gång. Dessa kan ej sällan röra sig om belopp, som uppgår till en väsentlig del av total- kostnaderna. Det skulle därför säker- ligen vara välmotiverat, att byggnads- styrelsen finge i uppdrag dels att i sam- råd med entreprenadvcrksamhetens re- presentativa sammanslutningar söka ut- forma ett mönster för en uppgörelse av sådant slag och dels att försöksvis tillämpa den vid utförande av någon ej alltför liten aktuell byggnadsanlägg- ning. Gällande författningar torde knap- past lägga hinder i vägen för en upp- handling enligt dessa eller liknande lin- jer. Skulle sådant upphandlingsförfa— rande emellertid vid en närmare pröv- ning av frågan befinnas icke stå i full överensstämmelse med gällande författ- ning, torde det böra ankomma på sty- relsen att föreslå sådana ändringar däri, att det antydda förfarandet kan till- lämpas.
En annan fråga i samband med sät- tet för antagande av entreprenör skall här något beröras. Det nuvarande sättet, oavsett om entreprenadförfarandet till- lämpas eller om arbetet utförs på lö- pande räkning, innebär, att byggnads- företagct icke förrän anbud antagits eller kontrakt uppgjorts kan börja att planera utförandet och materialleveran—
serna. Det är av denna orsak som den produktionsplanering på längre sikt, som är ryggraden i varje industriföre- tag av någon storlek, praktiskt taget saknas inom byggnadsföretagen. Här kan planeringen endast omfatta det eller de aktuella byggen, som företaget fått kontrakt på. Är det ett stort bygge, kan visserligen planeringen kanske sträcka sig över ett år eller mera. Där byggnadsanläggningen är stor, är det emellertid långt ifrån ovanligt, att den utlämnas i etapper. Därest en långtids— plan för det offentliga byggandet kom- mer till stånd, skapas förutsättningar även för att träffa något slags långtids- avtal med byggnadsföretag eller med sammanslutningar mellan sådana. Helt nytt är väl ej detta. Inom stora en— skilda industriföretag och även inom det kommunala bostadsbyggandet har närstående former för uppgörelser fö- rekommit. Huru detta skall ske och vil- ka former sådana avtal skall få, är det vanskligt att nu taga ställning till. Många svårigheter yppar sig därvid. Bundenhet under längre tid till en viss entreprenör kan medföra ekonomiska nackdelar för byggherren, då den kon- kurrens, som nu äger rum vid varje anbudsförfarande, ej mera kommer till stånd. Inom industrin är det emeller- tid långt ifrån ovanligt, att ett större industriföretag har ett löpande sam- arbete med ett bestämt entreprenad- företag, visserligen kanske ofta under ganska fria former men dock så be- stämda, att entreprenadföretaget i stor utsträckning kan för längre tid plan- lägga sin produktion och sina inköp. Icke blott för byggnadsföretaget som sådant skulle möjligheterna till längre planering innebära betydande fördelar. Även för leverantörer av råvaror och hel- och halvfabrikat skulle motsvaran— de fördelar uppstå. Anordningen skulle även ha en gynnsam inverkan på ar-
betsmarknadsförhållandena. Det skulle bland annat för arbetsmarknadsmyn- digheterna möjliggöra att förutse lo- kala sysselsättningsförändringar bättre än nu. Även denna fråga synes vara förtjänt av att närmare undersökas, ehuru den då det gäller offentliga bygg- herrar är av tämligen intrikat natur.
:5. Materialprovning
Om också, som bland annat framgår av en del av de av byggnadsbesparings- utredningen publicerade teknisk-ekono- miska undersökningarna, de senare årens utveckling inom husbyggnadstek- niken medfört endast på begränsade områden rationalisering och förbilli— gande, har den dock givit upphov till ett ständigt ökat antal nya byggnads- material. Valmöjligheterna är för när- varande betydande, då det gäller ma- terial och materialkombinationer för byggnadsstommen, för ut- och invän- diga ytbeklädnader och ytbeläggningar osv. Liknande är förhållandet i fråga om utrustnings- och inredningsföremål. På dessa senare områden har dessutom under de sista decennierna en omfat- tande överflyttning skett till verkstä— der och andra industrier av tillverk- ning av byggnadsdelar och byggnads- detaljer, som tidigare helt eller delvis hantverksmässigt tillverkats på platsen.
Givetvis innebär dessa stora valmöj- ligheter fördelar genom att material och halvfabrikat med varierande egen- skaper står till förfogande och även därigenom att konkurrensen måste ver- ka prisåterhållande. Emellertid har ut- vecklingen av kännedomen om mate- rialegenskaperna och av möjligheterna att objektivt jämföra dem ej hållit jäm- na steg med tillkomsten av nya produk- ter. De fördelar, som det stora mate- rialurvalet och de varierande material- slagen i och för sig skulle ge, kan därför ej utnyttjas, då ett objektivt un-
derlag för att i varje särskilt fall be- döma materialets lämplighet för en viss användning i betydande utsträckning saknas. I fråga om ett slag av bygg- nadsmaterial, nämligen golvmaterialen, framgår detta med all tydlighet av en teknisk-ekonomisk undersökning röran- de golvmaterial och golvkostnadli3 Lik— nande förhållande råder då det gäller andra material, såsom isoleringsmate- rial, fasadbeklädnader, färger och be— strykningsmedel osv. samt också en del färdigvaror och utrustningsföremål. Vad som saknas är såväl på teknisk- vetenskapliga undersökningar grunda— de siffermässiga krav på material för olika användningsområden som prov— ningsresultat och i väsentlig utsträck— ning även provningsmetoder.
De resurser, som statens provnings— anstalt har, är alldeles för begränsade för att institutionen skulle kunna hand- ha detta utvecklingsarbete och genom— föra systematiska provningar inom det- ta stora område. Det är emellertid icke blott provningsanstaltens bristande re- surser som lagt hinder i vägen. I ganska betydande omfattning har i fråga om vissa materialgrupper provningar ägt rum, men med nuvarande organisation är provningsarbetet i huvudsak ett be- ställningsarbete från vederbörande till— verkare eller försäljare. Vidare är prov- ningsanstaltens verksamhet icke så upp- lagd, att resultaten av dessa provning— ar kommer till allmän kännedom. I den mån resultaten publiceras, sker detta genom tillverknings- eller försäljnings- företagen. Det ligger då i sakens natur att vad som publiceras bestäms av dessa och gärna inskränks till vad som är försäljningsbefordrande.
Det kan i detta sammanhang ha sitt intresse att jämföra provningsanstaltens verksamhet med den i vissa hänseen- den likartade institutionen på lantbru- kets område, statens maskinprovning-
ar. Enligt gällande instruktiontH har maskinprovningarna till uppgift att
»verkställa provning av i allmänna handeln förekommande maskiner och redskap för jordbruk, skogsbruk, träd- gårdsbruk och mejerihantering samt om deras beskaffenhet lämna allmän— heten noggranna upplysningar genom utgivande av tryckta meddelanden rö- rande verkställda provningar,
prova dylika maskiner och redskap, som icke föras i marknaden, samt till (len, som påkallat provningen, lämna redogörelse för densamma,
i övrigt tillhandagå allmänheten med råd och upplysningar i ämnen, som tillhöra maskinprovningarnas verksam- hetsområde, samt verka för upplysning om ändamålsenlig maskinanvändning.»
Institutionen har således två huvud- uppgifter. Den första är att i konsumen- ternas intresse och på eget initiativ ut- föra provningar av marknadens pro- dukter och bringa resultaten till all- mänhetens kännedom. Den andra är att i producenternas intresse och på deras uppdrag utföra provningar, som för producenternas utvecklingsarbete är önskvärda.
Enligt särskilda föreskrifter”) är provningarna dels »serieprovningar, som omfattar hela klasser av maskiner och redskap», dels »särskilda prov- ningar», samt dels, i den utsträckning förhållandena medger, styrelsen föranstaltade provningar av föremål, som icke blivit till provning anmälda, men om vilka kännedom anses önsk- lig». Resultaten av provningarna offent- liggörs genom försorg, där det är fråga om föremål, som förs i handeln. Då det däremot gäller föremål, som icke förs i handeln, offentliggörs ej provningsresultaten, därest anmälaren av provningen så be- gär. Kommer emellertid sedermera så- dant föremål ut i handeln, skall resul—
»av
maskinprovningarnas
taten offentliggöras. Anmälare är be- rättigad att offentliggöra redogörelsen över provning av egen maskin eller eget redskap. Därvid skall dock an- tingen utlåtandet i sin helhet eller en- dast sammanfattningen ordagrant åter— ges. Utdrag av provningsredogörelser i vilseledande form skall genom maskin- provningarnas försorg »offentligen rät- tas». För serieprovningar och sådana särskilda provningar, som utförs på an— mälan från producenter eller konsumen- ter utgår provningsavgift.
Statens provningsanstalt har enligt sin instruktionG6 att utföra provningar, undersökningar och andra uppdrag in- om anstaltens kompetensområde »på begäran av offentliga myndigheter och institutioner samt enskilda företag och personer mot betalning», »i tekniskt- vetenskapligt syfte för utveckling av anstaltens arbetsmetoder och utarbe- tande av provningsmetoder inom nya arbetsområden» samt »i det allmännas eller vetenskapens intresse, i den mån det kan ske utan avsevärda extra kost- nader för anstalten eller för ändamålet särskilda medel ställes till anstaltens förfogande samt i den utsträckning öv- riga arbeten inom anstalten medgiva». Vidare föreskrivs, att »resultaten av för uppdragsgivares räkning verkställd provning må icke utan uppdragsgiva- rens samtycke för annan yppas förrän tjugo år förflutit från provningens slut- förande» medan »övriga undersök— ningsresultat höra, i den mån de beröra det allmänna eller vetenskapens in- tresse, offentliggöras sä fort ske kan».
I vissa författningar anges, att visst slags material skall vara godkänt av provningsanstalten. Sålunda tillkommer det anstalten att brandtekniskt klassi— ficera byggnadsmaterial och konstruk- tioner. Även en del speciella material skall författningsenligt vara godkända av anstalten. I övrigt utövar anstalten
efter frivillig överenskommelse med tillverkare kontinuerlig kontroll, att vis- sa kvalitetsfordringar upprätthålls i fråga om exempelvis träskyddsmedel, branddörrar och eldskyddsmedel. För- teckning över godkända produkter in- om dylika områden tillhandahålls all- mänheten utan kostnad av anstalten.
Anstalten arbetar på fem tekniska avdelningar: mekaniska, byggnadstek- niska, elektriskt-fysikaliska, bergske- miska och kemiskt-tekniska. Den bygg- nadstekniska avdelningens uppgifter är enligt instruktionen: mekaniska och fy— sikaliska undersökningar av byggnads- material och byggnadskonstruktioner; brandtekniska undersökningar samt un- dersökningar av skyddsmedel mot ska- deverkningar på byggnadsmaterial. Emellertid ankommer en hel del prov- ningsuppgifter i fråga om byggnads- material även på övriga avdelningar, exempelvis hållfasthetsundersökningar av metaller, porslin m. m. på mekaniska avdelningen, undersökningar av elek— triska maskiner, apparater och bruks- föremål samt ljudtekniska och akus— tiska mätningar på elektriskt-fysika- liska avdelningen, undersökningar av tekniska produkter av oorganisk natur på bergskemiska avdelningen samt un- dersökningar av tekniska produkter av organisk natur såsom asfalt, cellulosa, gummi m. m., kemiska och mekaniska undersökningar av papper, textilvaror och plaster ävensom undersökningar av färger och andra bestrykningsmedel på kemiskt-tekniska avdelningen.
Av instruktionerna för de båda prov- ningsinstitutionerna torde först och främst kunna utläsas en ej oväsentlig skillnad i syfte. Medan i maskinprov- ningarnas uppgift tyngdpunkten ligger på att lämna konsumenterna, i detta fall jordbrukarna, sakunderlag för valet av lämplig produkt, torde provningsanstal- tens instruktion närmast ange utveck-
lingsprovning för industrins som huvuduppgift. Icke minst ger in- struktionens restriktiva uppgifter om offentliggörande av provningsresulta- ten mycket små möjligheter för an— stalten att tillgodose konsumenternas, här byggherrars, projektörers och byg— gares, behov av saklig och objektiv upplysning. För maskinprovningarna läggs däremot stark vikt på publicite- ten. Därjämte har maskinprovningarna utvecklingsprovning för tillverkare och i detta hänseende, men blott i detta, har dess instruktion likartade inskränk- ningar i rätten att publicera resultaten.
Till detta kommer så skillnader i eko— nomiskt hänseende. Maskinprovningar- na är i viss utsträckning självfinan- sierande och får använda avgifter för provning samt inkomster av försälj- ning av publikationer för att täcka sina omkostnader. För-budgetåret 1957/58 upptager avlöningsstaten 351500 kro- nor samt omkostnadsstaten 240 300 kro- nor, varav 150000 kronor beräknas täckas av provningsavgifter och andra inkomster. Utgifterna innefattar 80 000 kronor för publikationstryck. Samman- lagt uppgår avlöningar och omkostna— der till 591800 kronor. Sedan härifrån dragits de beräknade inkomsterna ut- gör anslaget på omkostnadssidan en- dast 90 300 kronor.67
För provningsanstalten upptar sam- ma år staten 1971600 kronor för av— löningar och 376500 kronor för om- kostnader eller sammanlagt 2348100 kronor. I omkostnadsstaten för anstal- ten avses endast 5 000 kronor för publi- kationstryekJF—t Inflytande provningsav- gifter har för budgetåret 1957/58 i riks- staten upptagits till 2200 000 kronor. Föregående budgetår upptogs 2 196800 kronor i kostnader och 2200 000 i in- komster. Statens kostnader för anstal- tens drift motsvaras således i stort sett av inkomsten på verksamheten. Till
skillnad mot vad fallet är vid maskin- provningarna får inkomsten emellertid ej av anstalten disponeras utan inleve- reras till statskassan och ingår i riks- statens »uppbörd i statens verksamhet».
Som jämförelse kan vidare nämnas, att för det nyinrättade statens institut för konsumentfrågor jämte statens kon- sumentråd i riksstaten för 1957/58 upptages sammanlagt 812 800 kronor, varav för publikationstryck 80 000 kro- norf'f)
Det måste anses vara en av förutsätt- ningarna för cn rationalisering och ett förbilligande av husbyggandet att prov- ningsverksamheten får en sådan inrikt- ning och en sådan omfattning, att an- stalten helt kan fylla sin viktiga upp— gift i detta arbete. I viss utsträckning bör en sådan omorganisation av an— stalten kunna bygga på de principer, som ligger till grund för maskinprov- ningarnas organisation, och på de er- farenheter, som föreligger från denna institutions verksamhet.
Anstalten bör således ha två huvud- uppgifter, till sitt syfte artskilda men tekniskt likartade. Uppgifterna bör va- ra, den ena att verkställa undersök- ningar och provningar av i handeln utbjudna material och produkter samt att till byggherrars, projektörers och byggnadsföretags tjänst offentliggöra resultaten av sådana provningar, den andra att tillhandagå materialprodu— center och företagare med av dem be- gärda undersökningar och provningar av material och produkter, som ännu icke förts i marknaden, varvid offent- liggörande av provningsresultaten bör fordra beställarens medgivande. Båda uppgifterna torde för byggandets ratio- nalisering vara lika viktiga.
Det har vid mina överläggningar med provningsanstaltens ledning upplysts, att de tekniska resurserna väl förslår för en omläggning och utvidgning av verk-
samheten enligt de antydda linjerna men att de ekonomiska resurserna både vad avser personal och i än högre grad då det gäller publikationsverksamhet måste väsentligt förstärkas. Enligt in- struktionenTO äger anstalten numera att själv fastställa taxa för provningar och det föreskrivs att avgifterna skall så avvägas, att de i huvudsak skall täc— ka statens självkostnader med skä- ligt avdrag för de kostnader, som för- anleds av icke inkomstbringande prov- ningar och undersökningar. Staten har därför för närvarande praktiskt taget inga utgifter för provningsanstaltens verksamhet. Detta är också naturligt med hänsyn till verksamhetens inrikt- ning. Skall denna emellertid omläggas på sätt som nu antytts, torde det bli nödvändigt för staten att i överensstäm- melse med vad fallet är i fråga om sta- tens maskinprovningar samt statens in- stitut för konsumentfrågor, bidraga till finansieringen av den del av verksam- heten, som bedrivs i konsumenternas intresse. Det kan väl emellertid förut- sättas att här, liksom då det är fråga om maskinprovningarnas verksamhet, ett betydande. intresse måste föreligga från producenternas sida att vid en ändrad inriktning av anstaltens verk- samhet få sina produkter objektivt pro— vade, eftersom detta väl med tiden kan antagas bli en nödvändig förutsättning för att kunna uppträda i konkurrensen på marknaden. Sannolikt torde det där— för för staten endast bli nödvändigt att till en del bidraga med kostnaderna för denna del av verksamheten. Dock måste det förutsättas, att kostnaderna för provningsresultatens publicering och för distribution av publikationerna, så- som varande en uppgift i det allmän- nas intresse, åtminstone till huvudsak- lig del bärs av staten.
Även den ekonomiska formen för an- staltens verksamhet synes böra omläg-
gas i överensstämmelse med förhållan- dena vid maskinprovningarna. Anstal- ten bör således i den utsträckning, som med hänsyn till det nyss sagda anses nödvändigt, själv få finansiera sin verk— samhet med inflytande provningsavgif- ter och andra inkomster. Att verksam- heten härigenom får en i viss mån af- färsmässig inriktning torde i sin mån kunna bidraga till att den kommer att bedrivas i rationella och effektiva for- mer.
Ehuru provningsanstaltens verksam- het hänför sig icke blott till det offent- liga husbyggande, som är föremål för min utredning, och icke heller till blott byggnadsverksamhet utan berör landets industri överhuvudtaget, anser jag det dock vara av så stor vikt och i viss mån också en nödvändig förutsättning för det offentliga husbyggandets förbil- ligande, att jag anser mig i detta sam- manhang böra föreslå att frågan om en omorganisation utreds. En sådan ut- redning skulle då avse en omprövning av anstaltens arbetsuppgifter, organisa- tion, arbetsformer och finansiering ef- ter de linjer, som jag i det föregående framlagt och som syftar till att anstal- tens vcrksamhet på mest effektiva sätt skall inriktas på dels att prova i han- deln förekommande produkter och att offentliggöra resultatet av provningar— na, dels att tillhandagå industrin med sådana provningar och undersökning- ar, som erfordras för den tekniska vidareutvecklingen.
Emellertid har från anstaltens sty- relse upplysts, att frågan om en om- organisation är under omprövning in- om styrelsen med biträde av represen- tanter för statens nämnd för byggnads- forskning och för ingeniörsvetenskaps- akademin. Sedan anstalten under hand fått del av mina ovan anförda synpunk- ter har den meddelat, att även dessa kommer att upptagas till behandling.
Utredningen beräknas bli färdig detta är, varför det syns mig lämpligt att re- sultatet därav avvaktas innan ytterli- gare utredningsåtgärder vidtages.
Jag vill i detta sammanhang erinra om, att jag redan 1950 i samband med en utredning av vissa frågor rörande provningsanstalten i skrivelse till stats- rådet och chefen för handelsdeparte— mentetn förordade en utredning om anstaltens ekonomiska form. Jag an- förde där, att anstaltens styrelse då uppskattat »de icke inkomstbringande provningarna» till cirka 30 %, och framhöll, att för motsvarande institu- tion i Schweiz 80 % av kostnaderna täcktes av statsmedel. Ävenså hänvi- sade jag till av bland annat statskonto— ret framfört förslag, att anstalten skulle vara självförsörjande i fråga om upp- dragsprovningar, medan kostnader för utvecklingsarbete m. ni. borde täckas genom statsanslag.
:6. Materialstandardisering
I samband med behandlingen i det föregående av byggandets problem har jag nämnt, att de nuvarande förhållan— den på detta område, som där omöj- liggjorde en rationell planering, hade motsvarande återverkningar även på byggnadsmaterialindustrin. Detta gäller dock endast i ringa mån (len egentliga råvaruproduktionen och viss halvfabri- kattillverkning. Men på dessa områden utgör husbyggeriet endast en del av en stundom väsentligt större avnämarkrets. Oftast förekommer också produkterna endast i ett begränsat antal kvaliteter, som dessutom utav sedvänja eller genom bestämmelser och normer kan vara no- ga bestämda. Även urvalet av förekom- mande dimensioner är på dessa områ— den i regel begränsat och ofta mera be- stämt av hänsyn till en större marknad, ej sällan en internationell sådan, än av det inhemska husbyggeriets behov.
Då det gäller mera högförädlade halv- fabrikat och framför allt fabrikstillver- kade färdigprodukter är emellertid för- hållandet annat. Här får ofta material, konstruktion och dimensioner anpassas till varje enskilt byggnadsobjekt. I dessa fall gör emellertid den stora splittring- en på icke blott olika tillverkare utan framför allt på en mängd olika mate- rial, att tillverkningen inom varje före- tag ej kan få den omfattning, som är en förutsättning för att kapitalkrävande rationaliseringar skall bli ekonomiskt möjliga. I ej ringa utsträckning är också såväl tillverkningsomräden som företa- gen små och företagen helt beroende av beställningar till enskilda byggnadsob- jekt. När det gäller en hel del utrust- nings- och inredningsföremål varierar oftast utförande och dimensioner från bygge till bygge, även i fråga om bygg- nader för samma ändamål. Därför blir på detta område för de flesta företag, icke blott små sådana, tillgången på be- ställningar och därmed möjligheten att producera rationellt beroende av den enskilde byggherrens eller kanske i än högre grad den enskilde projektörens materialval för varje särskilt byggnads— objekt.
Om förutsättningen för en något me- ra långsiktig planering inom byggnads- verksamheten skapas genom en fast långtidsplan för det offentliga byggan- det, kan även på materialområdet en viss förbättring bli följden. Emellertid torde redan nu vissa åtgärder kunna vid- tagas i denna riktning. Om exempelvis de statliga byggande myndigheterna, främst byggnadsstyrelsen, efter en tek- nisk och ekonomisk prövning av för ett visst ändamål ifrågakommande olika produkter, kunde för en viss närmaste tid och för vissa typer av byggnader fastställa den ena eller andra utform- ningen och dimensionen att komma till användning vid projektering av statliga
byggnader, skulle detta innebära, att till— verkarna på området kunde åtminstone för denna tid inrikta sig på den eller de produkter, som de sålunda visste skulle finna avsättning. En åtgärd av sådant slag har varit, att byggnadssty- relsen i samråd med byggnadsbespa- ringsutredningen såsom ett led i en tek- nisk-ekonomisk undersökning rörande fönster7= infordrat anbud på olika fön— sterkonstruktioncr och fönsterdimensio- ner. Enligt anbudshandlingarna avsåg styrelsen att efter en teknisk och eko— nomisk jämförelse utvälja en fönstertyp för en aktuell byggnadsanläggning. I detta fall var kvantiteten visserligen be— gränsad till hundratalet fönster, men samma förfarande borde kunna utvidgas till att åtminstone omfatta fönster för en viss typ av byggnadsanläggningar. Det syns lämpligt att byggnadsstyrelsen, för att bidraga till att skapa förutsätt- ningar för en rationaliserad tillverkning på en del sådana områden som exem— pelvis i fråga om fönster, dörrar, golv- beläggningar, beslag, sanitetsinstallatio- ner, elektrisk armatur osv., åtminstone årsvis förfar på detta sätt och efter om- sorgsfull prövning av ifrågakommande produkter tillsvidare åtminstone rekom— menderar viss produkt, konstruktion el- ler dimension att användas i den pro- jektverksamhet, som står under styrel— sens ledning och tillsyn. Motsvarande rekommendationer borde av vederbö- rande tillsynsmyndighet kunna utfärdas jämväl för sådana byggnadsområden, där annan än staten är huvudman men där staten lämnar ekonomiskt bidrag eller eljest utövar teknisk tillsyn. Otänkbart skulle väl icke heller vara att, sedan ett visst utförande av en fabriksfärdig byggnadsdetalj bestämts, byggnadsstyrelsen skulle för det stat- liga byggandet kunna träffa avtal med leverantörer att till visst pris i mån av behov leverera sådan produkt mot att en
viss minimikvantitet bestämdes för le— veransen.
Då det gäller den kommunala sek— torns byggande utgör uppdelningen på ett mycket stort antal primärkommuner ett väsentligt hinder för en rationalise- ring av liknande slag. På landstingens område har i ej ringa omfattning ett samarbete etablerats i fråga om inköp av utrustning o. dyl. för sjukvårdsin- rättningarna genom landstingens in- köpscentral. Här skulle en utvidgning till även en del byggnadsmaterial kun- na vara naturlig. Åtgärder av samma slag, som nyss angivits i fråga om det statliga byggandet, borde därvid även här vara möjliga. Då det gäller primär— kommunerna har emellertid icke fun- nits något sådant samarbete och det stora antalet byggherrar gör det natur- ligtvis svårare att på detta område eta- blera ett sådant i fasta former. Här har dock numera en central inköpsorganisa- tion skapats i kommunaktiebolaget, vars verksamhet dock är inriktad på utrust- ningsföremål och arbetsmaterial för den kommunala verksamheten. Även här vore måhända en utvidgning till byggnadsmaterial och liknande ej otänk- har.
En första början skulle kunna göras ge- nom att samordna anskaffningarna läns— vis. I cn hel del län, där samkommunala byggnads— och arkitektkontor upprät- tats, i något fall gemensamt med lands- tinget, skulle en upphandlingsverksam- het sannolikt kunna utbyggas på den förefintliga organisationen, sedan den- na vunnit stadga och erfarenhet. Förut- sättningarna för en utbyggnad av den samkommunala verksamheten på bygg- nadsområdet torde väl dessutom ha ökats genom att landskommunerna numera inträtt som hälftendelägare i lantbruksförbundets byggnadsförening, LBF. De stora byggnadsområdena för primärkommunerna, folkskolor och ål—
derdomshem, är i praktiken så likartade till sin utformning, att det syns ligga mycket väl till för en centraliserad upp- handling av byggnadsmaterial och ut- rustningsföremål.
En förutsättning för sådana åtgärder, som nu behandlats, är givetvis, att en viss standardisering sker inom varje upphandlingsområde. Å andra sidan är en förutsättning för att standardise- ringsåtgärder skall medföra någon eko- nomisk effekt, att produkter i standar- diserat utförande kommer att dominera vid projektering och i produktionen. Därvid kan antingen förhållandena vara sådana, att det är produktionens behov av en begränsning i antalet typer eller dimensioner, som nödvändiggör en standardisering. Så kan fallet vara och har varit i fråga om konsumtionsindu- stri av sådan storlek och art, att den med försäljningsmedel kan påverka kon- sumtionsvanorna. Ej sällan betraktar emellertid det enskilda företaget just variationen i produkternas utformning och dimension som en möjlighet att kon- kurrera på marknaden. Där industrins strukturförhållanden icke skapar tvång till eller förutsättningar för en standar- disering, måste åtgärder till att genom- föra ett förenhetligande ankomma på konsumenterna. Dessa kan vara indu- striföretag, som är avnämare av halv- fabrikat eller färdigprodukter för sin egen tillverkning, som fallet är med byggnadsföretagen. Men åtgärderna kan också ankomma på de egentliga kon- sumenterna, byggherrarna och deras projektörer. Många förhållanden inom byggnadsverksamheten gör, att den övervägande delen av materialom- rådet initiativ till förenhetligande knap- past är naturliga från den ofta på kon- kurrerande produkter uppbyggda indu- strins sida. Ej heller från byggnadsföre— tagens sida torde stora möjligheter fö- religga till standardiseringsåtgärder,
inom
beroende som företagen nästan helt år av den utformning byggnaden ges av de oberoende av dem arbetande pro- jektörerna. Initiativ till standardisering på husbyggnadsområdet torde därför i stor utsträckning få komma från bygg- herrarna och projektörerna. Men en standard måste givetvis utarbetas i sam- råd med fabrikanterna och byggnads- företagen. En standardisering kan ej leda till resultat, om den icke, åtmin- stone på längre sikt, för produktionen innebär en rationalisering och lägre produktionskostnader. Men det förtjänar framhållas, att den icke heller då får effekt, om icke konsumtionen till åt- minstone dominerande del inriktas på de standardiserade produkterna. Och detta ankommer i första hand på pro- jektörerna, i regel på arkitekterna. Inom industrin i stort arbetar sedan långt tillbaka Sveriges standardiserings- kommision med ekonomiskt och tek- niskt stöd från de stora industrifackens sida och med visst bidrag från staten, för budgetåret 1957/58 upptaget till 690 000 kronor. På en hel del områden, kanske främst inom mekanindustrin, har en mängd råmaterial och halvfabri- kat under årens lopp standardiserats. I viss utsträckning har här den svenska standarden också blivit internationell. Standardiseringskommissionens uppgift är i huvudsak att samordna standardise- ringsverksamheten inom olika grenar av industrin och tekniken. Kommissionen har att efter samråd med av standardi- seringen berörda organisationer och in— stitutioner fastställa svensk standard. Bland de olika grenarna av denna verk- samhet intar standardiseringen på hus- byggandets område i viss mån en sär- ställning. Av det nyssnämnda anslaget avses 200 000 kronor för byggstandardi- sering, medan 275 000 kronor går till all övrig standardiseringsverksamhet med förbehåll att minst lika mycket
tillskjuts från annat håll. Återstående medel avses för varudeklarationsnämn- den.73
I det första betänkandet lämnade jag en kortfattad översikt över byggstan- dardiseringens hittillsvarande verksam- het." Det framgick, att standardisering- en i huvudsaklig utsträckning tagit sikte på bostadsbyggeriet. Detta gäller icke blott sådana för bostaden speciella de- taljer som köksinredningar, där ett om- fattande standardiseringsarbete bedri— vits, utan även inredningsdetaljer som förekommer i såväl bostäder som i of- fentliga byggnader. Vid standardisering av dörrdimensioner har exempelvis icke hänsyn tagits till skolornas och sjukhu- sens speciella behov. Standardiseringen av trappor och trappdetaljer har ute- slutande hänförts till för bostadshus tillämpade våningshöjder och ej till de högre våningshöjderna vid skolor och sjukhus.
Det bör emellertid här framhållas, att genom centrala sjukvårdsberedning- en ett betydande standardiseringsar- bete skett för den del av det offentliga husbyggandet, som sjukhusen utgör. Detta arbete, som påbörjades redan vid 1940-talets början, har medfört, att framförallt i fråga om sanitärinstallatio- ner sjukhusen nästan helt utrustats efter denna standard. Standardiseringsarbe- tet har även varit mycket omfattande, då det gäller utrustning och förbruk- ningsartiklar för sjukhusen. I fråga om bland annat sanitärinstallationerna och även en del andra detaljer innebär cen— trala sjukvårdsberedningens arbete en insats på byggstandardiseringens områ- de. Arbetet har också genomförts i sam- arbete med byggstandardiseringen men det vill synas som om, där de båda or- ganisationernas standardiseringsarbete berört likartade detaljer, en större sam- ordning skulle kunnat ske.
Byggstandardiseringens på bostads-
byggandet inriktade standardisering kom ganska snart att bli normgivande för projekteringen på detta område och därmed också för tillverkningen av produkterna. Det är inget tvivel om att detta medfört en rationalisering och ett förbilligande av bostadsproduktio- nen. Mera tveksamt måste emellertid omdömet bli om den standard, som gäller en del egentliga byggnadsmate- rial. Hittills fastställd standard på dessa områden hänför sig till bland annat iso- lerings- och beklädnadsplattor samt ke- ramiska vägg- och golvplattor. Medan standardiseringen i övrigt anslutit sig till på marknaden redan förekommande utföranden och dimensioner eller i var- je fall icke betytt några väsentliga för- ändringar i produktionen, har man i fråga om de egentliga byggnadsmate- rialen delvis gått en annan väg. För att anpassa materialens dimensioner till ett s. k. modulsystem, har man i vissa fall varit nödsakad att frångå hittillsva- rande dimensioner, som i fråga om vis- sa större materialgrupper redan hade den faktiska karaktären av standard. Då vi på dessa materialområden i stor utsträckning har att räkna med såväl export som import och de tidigare måt- ten är dominerande på den internatio- nella marknaden, torde det bli förenat med stora svårigheter att övergå till de standardiserade dimensionerna. Följ- den är också, att de standardiserade di- mensionerna i regel ej lagerförs av fab- rikanterna och importörerna. Oftast, åt- minstone då det är frågan om normala beställningar, blir standardutförandet i regel dyrare. Här har sålunda standar- diseringsarbetet icke inneburit något förbilligande, åtminstone ej inom över- skådlig tid.
Det är således i två hänseenden som en annan inriktning av byggstandardi- seringens verksamhet är önskvärd. För det första bör standardiseringsverksam-
heten icke som nu i stor utsträckning inskränkas till bostadsbyggandet utan omfatta hela husbyggandet, således även det offentliga byggandet. Framför allt måste vid standardisering av byggnads— detaljer, som används såväl i bostads— byggande som i exempelvis skolor och sjukhus, hänsyn tagas jämväl till de senare. För det andra bör standardise- ringen inriktas på områden, där åtgär- derna kan väntas få ekonomisk effekt inom rimlig tid, och standarden bör ut- formas på sådant sätt, att den utan allt- för stora omläggningar möjliggör en anpassning av produktionen. Jag före- slår därför, att i samband med att medel nästa gång upptages för byggstandardi- seringen Kungl. Maj:t lämnar föreskrif- ter för verksamheten i enlighet med vad jag .nu anfört.
:7. Forskningen
Liksom på alla andra tekniska områ- den är inom husbyggandet ett intensivt forsknings- och utvecklingsarbete ett nödvändigt led i strävandena till för— bättringar och rationalisering, till att kunna framställa byggnader som är bå- de bättre och billigare. De speciella or- ganisatoriska och ekonomiska former, som råder inom husbyggandet, har emellertid även i detta hänseende ver— kat hindrande och bland annat gjort att produktionen icke som på andra indu— striområden kunnat bära upp ett mo- dernt tekniskt-vetenskapligt och tek- niskt-ekonomiskt utvecklingsarbete. Av den kortfattade redogörelse, som jag i det första betänkandet lämnat75 över forskningsverksamheten på husbyggan- dets område, framgår dock, att storföre- tagen inom vissa byggnadsmaterialbran- scher bedrivit och bedriver en forsk- nings- och utvecklingsverksamhet av samma karaktär och samma omfattning som inom motsvarande företag på andra industriområden.
Den utveckling till rationalisering och mekanisering av byggnadsutförandet, som givit betydande tekniska men kan- ske icke alltid ekonomiska resultat un- der det sista årtiondet, har i huvud- sak vilat på av byggnadsentreprcnörfö- retagen bedrivet utvecklingsarbete. Li- kaså har metoderna för mer eller min— dre utvecklat montagebyggeri med fabriksfärdiga byggnadsclement utveck- lats inom några större entreprenörfö- retag. Detta arbete bedrivs nu av en ar- betsgrupp, sammansatt av ett antal före— tag, i samråd med svenska byggnads- entreprenörföreningen.
Även inom en del statliga myndigheter och institutioner förekom, såsom av re- dogörelsen imitt första betänkande fram- går, på många håll ett utvecklingsar- bete med medveten inriktning på ratio— nalisering. Av stor betydelse för sjuk- husbyggandet har varit och är alltjämt det rationaliseringsarbete, som bedrivs inom centrala sjukvårdsberedningen och vars resultat lämnat väsentliga bi- drag till förbilligande och förbättrande av sjukhusbyggandet i landet.
Det utvecklingsarbete, som är en in- tegrerande del av industriföretagens konstruktions- och formgivningsverk- samhet inom deras egna konstruktions- kontor, kan däremot inom byggnadsin- dustrin äga rum endast i ringa utsträck- ning. De motsvarande organen inom husbyggnadsfacket, arkitekt- och kon- struktionskontoren, är icke knutna till produktionsföretag, annat än i begrän- sad omfattning, utan bildar i regel från såväl byggherrar som producen- ter skilda egna företagsenheter. Idéer och erfarenheter från arkitekt- och konstruktionsverksamheten kommer därför icke att samlas och bearbetas. Nya utformningar, nya konstruktioner och nya utföranden kommer via ut- förda byggnadsobjekt att vinna tillämp- ning inom projektverksamheten utan
den sovring ur tekniska och ekonomis- ka synpunkter, som inom andra indu- striområden blir resultatet av produk— tionens strävan till förbilligande. Alldeles särskilt på husbyggandets om- råde har det därför varit nödvändigt att skapa ett gemensamt organ för forskningsverksamhcten. Tidigare har jag lämnat en redogörelse för statens nämnd för byggnadsforskning, dess or- ganisation och verksamhet.78 Det fram- går därav, att denna verksamhet, åt- minstone vid tiden då mitt utrednings- arbete påbörjades, var så gott som ute- slutande inriktad på bostadsbyggandet. Nämndens tillkomst torde också i stor utsträckning ha varit föranledd av just bostadsbyggandets behov av rationalise- ring. Å andra sidan anfördes i utred- ningen, som låg till grund för proposi— tion om nämndens inrättande, att det vore av vikt, »att nämnden objektivt vä— ger forsknings- och rationaliseringsbe- hov på olika områden» och att nämn- den »ej själv bör alltför djupt engagera sig i ett bestämt område». Departe- mentschefen förutsatte emellertid, att nämndens verksamhet icke skulle bin- das genom detaljerade direktiv. I stället borde det överlåtas åt nämnden att själv bedöma i vilken form och på vilka arbetsområden nämndens insats från tid till annan skulle göras. Vid behov skulle dock Kungl. Maj:t kunna ge anvisningar rörande verksamhetens inriktning. Som framgår av min tidigare redogö— relse omlades verksamheten väsentligt under sommaren 1956. Även om genom det nya programmet en breddning av arbetsuppgifterna skedde till att om- fatta husbyggandet i stort på vissa om- råden, upptog det dock knappast någ- ra av de för det offentliga husbyggan- det speciella problem — med ett un- dantag. I det 5. k. planeringsutskottets uppgifter ingick en »utredning röran- de möjligheterna att förbilliga de mind-
re skolbyggnaderna». Sedermera har också ett särskilt arbetsorgan härför tillkommit i den s. k. skolhusgruppen, som undersöker planläggning av skol— byggandet inom ett visst distrikt och arbetar med utformning av mindre skolbyggnader, »skolpaviljonger». På detta sista område har vissa resultat framlagts i en 1957 utgiven broschyr.
Vid bedömande av verksamhetens nu- varande inriktning bör hänsyn tagas till den ekonomiska betydelsen av de oli— ka sektorerna inom husbyggandet. Lång— tidsutredningen anger77 att 1955 in- vesteringar i bostäder uppgick till om- kring 2100 Mkr. Investeringarna för jordbruk med binäringar var cirka 450 Mkr, varav husbyggandet kan upp- skattas till omkring 150 Mkr. Industrin investerade totalt cirka 1 900 Mkr och husbyggandets andel därav torde röra sig om 25 a 30 % eller vara av storleken omkring 500 Mkr. Lägger man härtill distributionens investeringar på över 300 Mkr samt en del husbyggnader för kraftverk och kommunikationer, kom— mer man för varuproduktionens, distri- butioncns och samfärdselns del till en total investeringssumma i husbyggnad av omkring eller över 1 000 Mkr. Om dessa siffror jämförs med den tidigare för det offentliga byggandet angivna siffran på något över 800 Mkr, blir resultatet, att av de samlade investe- ringarna i husbyggnad bostadsbyggan- det svarar för något över hälften samt det offentliga byggandet för något un- der och övrigt husbyggande för något över fjärdedelen.
De medel, varmed forskningsnämn- den finansieras, kan förutsättas komma från de tre verksamhetsområdena i un— gefär denna proportion. Det bör dock beaktas, att inom kraftförsörjningen och kommunikationsväsendet ej sentliga bidrag kommer även från an- nan anläggningsverksamhet än husbyg-
ovä-
gandet. Det byggande, som bedrivs i di- rekt statlig regi, är visserligen undan- taget från avgift. Dels representerar emellertid detta byggande en liten del av det statliga byggandet och en än mindre del av det totala offentliga byg— gandet. Dels lämnar staten direkt bi- drag till forskningsnämnden genom ett årligt anslag, som i princip avser att täcka de uteblivna avgifterna från det statliga byggandet.
Även ur synpunkten av dess ekono- miska betydelse torde annan husbygg- nadsverksamhet än sådan för bostads— ändamål böra i lika grad vara föremål för nämndens verksamhet som bostads- byggandet. Det bör kanske i detta sam- manhang nämnas, att forskning och ut- veckling för jordbrukets byggnader lig- ger på en särskild institution, statens forskningsanstalt för lantmannabygg— nader, liksom att, såsom nyss nämnts, inom det offentliga husbyggandet sjuk- husbyggandets problem är föremål för centrala sjukvårdsberedningens ratio- naliserings- och forskningsverksamhet. Detta senare utesluter emellertid icke, att beredningens forskningsarbete bör inordnas i det över forskningsnämnden finansierade verksamhetsområdet. An- gelägenheten av, att på det offentliga husbyggandets område, exempelvisi frå- ga om skolor. sjukhus och olika slag av andra vårdanstaltcr, bedriva ett forsk- ningsarbete, syftande till rationalise- ring och förbilligande av byggandet, är icke mindre än då det är fråga om bo- stadsbyggandet. Det är därför angeläget, att det offentliga byggandets problem uppmärksammas av forskningsnämnden i väsentligt större utsträckning än nu är fallet. Jag vill ifrågasätta, om icke detta tydligare borde framgå av för verksamheten gällande direktiv.
Området för den forskning, som kan vara av betydelse för husbyggandets ut- veckling, är mycket stort. Det omfattar
icke blott mångfalden av problem, som sammanhänger med planläggning och projektering, byggande och byggnads- materialproduktionen, byggnadens drift och förvaltning, anläggnings- och drift- kostnader etc., utan måste också gälla en mängd frågor av annan än teknisk och ekonomisk natur utanför bygg— nadsfacket. Många sådana faller under naturvetenskapens, medicinens och kan- ske även psykologiens fackområden. Det miljöskapande _— miljö för boende, arbete, undervisning osv. — som är byggandets uppgift, inrymmer emeller- tid också många problem på »funktions— sidan», som är av social, pedagogisk, medicinsk etc. natur och där forskning, i syfte att rationellt anpassa byggnader till funktionen, är av ofta grundläggan- de betydelse för byggandet och bygg- nadskostnaderna. Även ur denna syn- punkt är en samordning av forsknings- och utvecklingsarbete med inriktning på husbyggandet kanske mer nödvändig än inom många andra områden. Denna samordning av forskningsverksamheten på många och i stor utsträckning art- skilda områden måste därför vara forsk- ningsnämndens mest angelägna uppgift.
Å andra sidan är det naturligtvis otänkbart för en samordnande forsk- ningsorganisation att upptaga annat än ett begränsat antal av de forsknings- uppgifter, som anmäler sig. Problemet blir då att bland alla dessa verkställa en sovring och inrikta de alltid alltför be— gränsade personella och ekonomiska re- surserna på sådana forskningsuppgif- ter, som är av större betydelse. Enligt de uttalanden, som från statsmakterna gjordes, då nämnden inrättades, skulle den i första hand vara inställd på prak- tiskt utvecklingsarbete, som kunde ge relativt snabbt resultat. Det ursprungliga arbetsprogrammet, som tillämpades fram till 1956, torde emellertid mera uppgjorts med syfte att täcka största
möjliga del av hela forskningsområdet. Det är därför ganska naturligt att med denna uppläggning några praktiska re- sultat av större — i varje fall ekono- misk — betydelse därvid knappast upp- nåddes. Det nya programmet tillgodoser i högre grad de av statsmakterna upp— ställda kraven på verksamhetens inrikt- ning.
Emellertid synes alltjämt uppgifterna i många fall mera syfta till bättre tek- niska lösningar av problemen än till praktiska resultat. Detta arbete är i sig själv i högsta grad önskvärt och kom- mer också säkerligen att i det långa loppet medföra arbetsbesparing och för- billigande. Viktigast är emellertid att i än större utsträckning inrikta verksam- heten på uppgifter, som kan förväntas leda till ett förbilligande av det aktuella byggandet. Även i detta hänseende be— tyder det nya programmet en starkare inriktning på de ekonomiska kraven än det föregående. Men denna utveckling torde böra än mera accentueras i fort- sättningen.
Det kan ifrågasättas, om icke nämn— dens organisation borde innefatta ett särskilt organ för att tillgodose kravet att såväl i fråga om forskningsuppgif— terna som sättet för deras lösande star- kare hänsyn tages till de ekonomiska konsekvenserna. På samma sätt som skett i de inom byggnadsbesparingsut- redningens ram bedrivna teknisk-ekono- miska undersökningarna—av vilka också en utförts genom byggnadsforsknings- nämnden78 — torde såvitt möjligt forsk- ningsarbetet böra ställas på såväl tek— nisk som ekonomisk grund. Det är san- nolikt, att en fast organisation inom nämnden med såväl teknisk som ekono- misk sakkunskap därvid skulle kunna göra insatser.
Det angavs i samband med statsmak- ternas beslut om forskningsnämndens inrättande,79 att »huvudparten av arbe-
tet borde utföras av andra organ än nämnden själv och det egentliga grund- forskningsarbetet skulle utföras av utomstående forskare med bidrag från nämnden». Och Vidare att »på speciella områden borde nämnden söka utvidga arbetet genom samarbete med befintliga institutioner eller vid behov taga ini— tiativ till att bilda självständiga organ eller tillsätta egna utskott el. dyl.». Den starka tonvikten i detta uttalande på att det egentliga forskningarbetet skulle utföras av »andra organ än nämnden» får anses ligga helt i linje med vad som är nödvändigt för att forskningsarbetet icke skall bli isolerat från projektverk- samheten och produktionen. En motsatt utveckling skulle lätt leda till att verk- samheten förlorade sin kontakt med det ekonomiska livet och därigenom också förlorade möjligheten att låta verksamheten ledas av konsumenternas behov av billigare byggnader och pro- duktionens behov av billigare byggande.
Utvecklingen inom nämnden tyder emellertid på, att verksamheten i väsent- lig utsträckning läggs på nämndens eg- na organ och egen personal. För budget— året 1953/54 uppgick de totala utgifterna till 0,735 Mkr och därav drog kansli och de särskilda utskotten 0,443 Mkr. Motsvarande siffror var för 1954/55 1,700 Mkr respektive 1,173 Mkr, för 1955/56 1,989 Mkr respektive 1,435 Mkr, för 1956/57 2,022 Mkr respektive 1,386 Mkr samt för 1957/58 3,353 Mkr respek— tive 1,971 Mkr, de senare budgeterade belopp.
Det står visserligen klart, att förhål- landena inom byggnadsfacket i många fall kanske gör det nödvändigt för forskningsnämnden att bygga upp egna forskningsorgan. Redan i proposition på sin tid rörande forskningsnämndens inrättande80 hette det »att byggnads- industrin — till skillnad från många andra industrigrenar — på grund av sin
struktur icke utan särskilda åtgärder kunde förväntas vara i stånd att lösa de egna forsknings- och rationalise- ringsproblemen». Men det är angeläget, att man trots detta så långt som möjligt söker att stödja och utveckla de möj- ligheter till forskning, som finns inom byggnadsindustrin, hos byggande myn- digheter och institutioner samt hos pro- jektörerna.
Både för att bibehålla kontakten med det ekonomiska livet och för att be- främja utvecklingen av forskning är det principiellt riktigast, att nämnden strä- var att inskränka sin verksamhet till att samordna forskningen, taga initiativ till forskningsuppgifter och genom anslag stödja forskningsinitiativ. Därtill kom- mer den andra huvuduppgiften, att sör- ja för att resultaten både av denna forskning och av forsknings- och ut- vecklingsarbete i utlandet sprids till, som det heter i instruktionen,81 »myn- digheter, konsulter, produktionsföretag, förvaltningsföretag, arbetare etc.», ge- nom en snabb och effektiv publicering.
Organisationen synes mig lämpligen böra inskränkas till att omfatta två en- heter. Ett kansli bör handha de admi- nistrativa uppgifter, som sammanhänger med den forskningsfinansierande verk— samheten, samt utgöra redaktion för forskningsresultatens publicering. Den andra organisationsenheten bör vara en avdelning för tekniskt-ekonomiska ut- redningar som underlag för forsknings— uppgifter och för att utreda forsknings- resultatens ekonomiska betydelse. Avdel- ningen bör stå under kvalificerad tek- nisk-ekonomisk ledning.
Det är emellertid även en annan fråga rörande nämndens organisation, som i detta sammanhang kan förtjäna att ta- gas upp. Forskningsnämnden »skall le- das av en styrelse bestående av 14 per- soner, representerande forskning, so- cialdepartementet, statliga myndigheter
och institutioner som handlägger bygg- nadsfrågor, arbetsmarknadens parter samt kooperativa och enskilda institu- tioner och företag».82 Institutionens sty- relse är således stor. Som jämförelse kan nämnas, att statens tekniska forsk- ningsråd har 8 ledamöter och statens naturvetenskapliga forskningsråd 9 medlemmar.
Ledamöterna i nämnden represente— rar också i viss utsträckning speciella ekonomiska intressegrupper. En jämfö- relse med den danska motsvarigheten »statens byggeforskningsinstitut» kan vara av intresse. Enligt för denna in— stitution gällande »Lov og Regulativ» heter det i 5 2, att institutet ledes av en »bestyrelse» på 7 medlemmar och att »til bestyrelsen kan personer, der er ekonomisk afhaengige af specielle inte- resser indenfor byggeerhvervene, ikke udpeges». Ledningen av det danska forskningsinstitutet utgörs således av en mindre styrelse med i princip även an- nan sammansättning än det svenska. Därjämte finns emellertid också ett råd, »repraesentantskabet», om vilket det sägs, att »repraesentanskabet udpeges af Indenrigsministeren for 4 år ad gangen efter indstilling af institutioner og organisationer efter Indenrigsminis- tercns naarmere bestemmelser. Til med- lemmer af repraesentantskabet fornd— saettes indstillet personer, der har saer- lig indsigt indenfor det område, som de reprzesenterer.» Reprascntantskahet sammankallas av bestyrelsen en gång årligen och »på mederne giver besty- relsen meddelelse om arbejdet i den si- den sidste mgzsde forlebne tid, og der foretages en dröftelse af arbejdet og resultaterne». Repraesentantskabets ord— förande kan dessutom kalla till extra- ordinärt sammanträde. »Medlemmerne af repraescntantskabet kan framkomme med forslag eller kritik eller stille fore— spjzsrgsler. Repraesentantskabet fungerer
som kontaktorgan mellem instituttet og de kredse, der kan drage nytte af eller bidragc til instituttets virksomhed, og repraesentantskabets medlemmer skal hver indenfor sit område virke for nyt- tiggörelse af forskningsresultaterne. For at udnytte repaesentanternes saer- lige sagkundskab kan bestyrelsen ind- kalde en eller flere af repraesentanterne til rådslagning angående specielle forsk— ningsopgaver eller til deltagelse i ud- valg til läsning af saerlige opgaver enten selvstaendigt eller i tilknytning til be— styrelsens eller en forskningsafdelings arbejde. Bestyrelsen og repraesentant- skabet bör tilstraebe det snaevrest mu- lige indbyrdes samvirke.»
Det vill synas som om den danska organisationen genom den begränsade, av sakkunniga bestående styrelsen skul- le ha större möjligheter att rationellt leda verksamheten än den stora och annorlunda sammansatta nämnden i den svenska motsvarigheten. Samtidigt nås genom den danska anordningen med ett särskilt representantskap, ett råd, den kontakt med byggnadsfackens före- tag, organisationer och institutioner, som är nödvändig för ett effektivt forsk— ningsarbete.
Jag anser mig därför böra föreslå, att byggnadsforskningsnämndens organisa- tion och uppgifter upptages till pröv- ning efter de i det föregående angivna linjerna och att i fråga om dess or— ganisation det undersöks, huruvida icke en uppbyggnad efter det danska mönst- ret skulle kunna befordra en effektiv forskningsverksamhet.
:8. Förvaltningen
Ehuru ej frågan gäller de egentliga byggnadskostnaderna, skall jag dock något beröra förvaltningen av bygg- nadsanläggningar och då närmast den tekniska förvaltningen. Denna kan så— gas bestå i handhavande dels av drif-
ten av byggnadsanläggningen såsom eldning, städning, renhållning osv. och anskaffningar härför, dels av repara- tion och underhåll av byggnaden och dess installationer. Det är frågor, som gäller det senare slaget av verksam- het, som jag här skall taga upp.
Fig. 5. Schematisk bild av investeringarnas fördelning på nybyggnader och underhåll 1957
Varje mansfigur anger 100 Mkr investe— ring, varje hus nybyggnad för 100 Mkr
Av framställningen i det föregående rörande storleken av de aktuella inves- teringarna i offentliga husbyggnader framgår även storleken av de repara- tions- och underhållskostnader, som fått nedläggas på byggnadsbeståndet inom denna grupp. Medan nyinveste- ringarna 1957 beräknats uppgå till om- kring 810 Mkr, måste samtidigt på un- derhåll och reparationer av befintliga byggnader nedläggas omkring 210 Mkr, dvs. i runt tal 25 % av nyinvestering- arna. Det är således betydande kost- nader det här rör sig om och det måste därför vara i högsta grad angeläget, att verksamheten även på detta område bedrivs på rationellast möjliga sätt och med en stark strävan att nedbringa kostnaderna. Det är så mycket mera angeläget, som man väl får utgå från, att besparingar på detta område kan komma nyinvesteringarna tillgodo och öka ramen för dessa. Å andra sidan är det naturligtvis lika angeläget, att underhållet sköts på ett sådant sätt, att byggnaden hålls vid så gott stånd som möjligt och därigenom dess bruk-
ningstid, livslängden, blir lång. Detta kan i sin tur medverka till att ned- bringa behovet av ny- och reinveste- ringar.
Det är därför av största betydelse att underhållsverksamheten planläggs, leds och handhas på ett riktigt sätt. Den måste därför stå under kvalificerad byggnadsteknisk och ekonomisk led- ning. De flesta anläggningsenheterna inom det offentliga husbyggandets om- råde är av alltför begränsad storlek och underhållsverksamheten inom var- je särskild anläggning av för ringa om- fattning för att kvalificerad personal skall kunna finnas för dess ledning. Den stora ekonomiska betydelse, som underhållsverksamheten har, både di- rekt genom de betydande kostnader den drar och indirekt genom dess ovan antydda inverkan på investeringarna, ställer stora krav på denna sakkun- skap. Verksamheten får icke betraktas som av mera rutinmässig karaktär än byggandet som sådant. Snarare gör en hel del omständigheter, bland annat hänsynen till verksamheten i byggna- den, att underhållsverksamhetcn blir mera komplicerad. I samma mån som nya material och konstruktioner kom- mer till användning vid byggandet, ofta ganska oprövade sådana, blir det ock- så på underhållssidan angeläget att ut- veckla arbetsmetoder och hjälpmedel. Ur byggandets synpunkt måste då ock- så intim samverkan äga rum vid ut- vecklingen på nybyggnadsteknikens och på underhållsteknikens område.
Både ur underhållsverksamhetens och nybyggnadsverksamhetens syn- punkt skulle det för ett rationellt ar— bete och för en teknisk utveckling så- ledes innebära fördelar, om ledningen av bådadera, erfarenheten och sakkun- skapen, kunde sammanföras i samma organisation. Genom en sådan ordning får man också i den sammanförda ny-
byggnads- och underhållsverksamheten ett tillräckligt ekonomiskt underlag för högkvalificerad sakkunskap, ett under- lag som enbart underhållsverksamhe- ten i allmänhet ej är tillräcklig för.
Även då det gäller arbetsledning och arbetarpersonal måste för underhålls- verksamheten samma krav på sakkun— skap och yrkeskunnande ställas som då det gäller nybyggnad. I många fall kan här till och med kraven på erfarenhet och yrkeskunnande vara större. Un- derhållstjänsten erfordrar olika slag av fackarbetare liksom nybyggandet. Det- ta medför att arbetsstyrkan även för en underhållsverksamhet av ganska be- gränsad omfattning blir betydande. En personal av denna storlek kan endast ekonomiskt bäras, om verksamheten sammanförs för ett stort antal anlägg- ningar.
Det måste vara ett fundamentalt eko- nomiskt krav, att personalen kan lö- pande sysselsättas i full omfattning och detta med arbeten inom respektive fack. Att för de särskilda byggnadsen- heterna anställa arbetsledare och yr- kesarbetare kan därför aldrig vara eko- nomiskt motiverat. Visserligen kan ge- nom ett regionalt sammanförande av reparationstjänsten för ett större an- tal anläggningar möjligheter skapas för att löpande hålla en begränsad perso- nalstyrka med arbete. I allmänhet torde det emellertid även i sådana fall vara ekonomiskt fördelaktigast att anlita en- skilda byggnadsföretag på respektive platser. Vid en genomförd rationell planläggning av underhållsarhetena tor- dc därvid också med fördel långtids- avtal kunna träffas med lämpliga bygg— nadsföretag.
Inom statsförvaltningen förekom- mer emellertid i betydande utsträck- ning, att underhållsarbeten leds och handhas av personal vid de enskilda anläggningarna. I allmänhet saknar
den personal, som har att leda verk- samheten, byggnadsteknisk sakkun- skap. I ej ringa utsträckning bedrivs också underhållsarbetena med fast an- ställda arbetare inom olika yrkeskate- gorier. Så är framför allt fallet inom sinnessjukvårdens och fångvårdens om- råden, men det gäller också en del andra självständiga vårdanstalter, sko- lor och andra institutioner.
Dessa förhållanden har för sinnes- sjukvårdens del nyligen behandlats av en särskild utredning.83 Den nuvarande organisationen, heter det i betänkan- det, »torde främst få ses mot bakgrun- den av förhållanden som rådde under tider, då man av olika skäl strävade att förlägga Sinnessjukhusen utanför de egentliga tätorterna. De dåvarande kommunikationerna medförde en rela- tivt sträng isolering, och en på själv- hushållning baserad försörjning före- kom i stor utsträckning vid ifrågava- rande institutioner. Sinnessjukhusen drev trädgårdsskötsel samt jordbruk med djurhållning, hade egna bagerier och bryggerier, värmeanläggningar med maskinverkstäder, plåtslagerier, smed- jor, egna ångkraftverk, vattenverk, re- ningsverk, snickeri-, måleri-, mureri- och tapetseriverkstäder.» Utredningen konstaterar med full rätt, att »i våra dagar har en sådan försörjning förlo— rat sin betydelse», och framhåller, »att tekniken, bland annat inom byggandets och fastighetsförvaltningens område, ut- vecklats så att det ej längre är ekono- miskt möjligt att driva en verksamhet utan tillgång till alla successivt fram— komna nyheter i fråga om metoder och utrustning. Det gäller att ständigt följa utvecklingen och tillgodogöra sig dess landvinningar.» Efter att ha funnit att reparationsverksamheten vid sjukhusen bedrivs hantverksmässigt framhåller utredningen, att det numera »oftast blir i ekonomiskt hänseende mer
sinnes-
fördelaktigt att beställa exempelvis färdiga fönsterbågar, dörrar, köksskåp etc. för installering i under renove— ring stående byggnad än hantverks- mässig tillverkning av dylika detaljer».
»Inom nutida fastighetsförvaltning eftersträvas genomgående», heter det vidare, »att byggnadsunderhållet blir föremål för en noggrann ekonomisk planering. I största möjliga utsträck- ning hopsamlas och genomföras i större sammanhang förekommande repara- tionsarbeten. En byggnad blir föremål för underhållsåtgärder med vissa tids— intervaller och däremellan förekommer endast reparationer av mera brådskande natur. Små reparationer undvikas så vitt möjligt.»
Av en delundersökning, som utred- ningen genomfört vid sex sjukhus, framgår, att ej mindre än 40—60 % av len totala arbetade tiden för maskin- och byggnadspersonalen hänförde sig till byggnadsarbeten i egen regi. Därtill påpekar utredningen, att en stor del av dessa arbeten utgjorde kvalificerade underhålls- och omdispositionsarbeten eller var av investeringsnatur. För ut- förande av byggnadsarbeten användes en arbetstid, som teoretiskt motsvara— de en arbetsstyrka om 8—14 man.
De krav utredningen ställer på en rationell underhållsverksamhet ensstämmer helt med vad jag tidigare sagt, nämligen att grundförutsättning- arna är en fortlöpande jämn drift och dessutom att arbetsobjekten var för sig är relativt betydande. Jag kan också helt instämma i utredningens uttalan- de, att »för att rätt kunna utnyttja mo- derna metoder är det av vikt att rena underhållsåtgärder sammanförs till stör- re enheter, som då måste genomföras med längre tidsmellanrum. — — —. De sammanlagda byggnadsarbetenas omfattning vid varje sjukhus är icke tillräcklig för att möjliggöra en verk-
över—
samhet, som på en gång uppfyller de ovannämnda villkoren för god ekonomi, nämligen såväl jämn drift som koncen- tration av arbetsobjekten till ett mind- re antal större enheter.»
Utredningen pekar också på ett an— nat missförhållande, »att de vid sjuk- husen med anlitande av egen personal utförda byggnadsarbetena till stor del synas vara av den natur att de enligt gällande normer böra utföras icke med anlitande av underhållsmedel utan i stället med utnyttjande av medel an— visade från kapitalbudgeten.» Utred- ningen anser det ligga i sakens natur, att för utförande av dylika, i allmänhet större arbeten av investeringskaraktär, i princip icke skall anlitas sjukhusens personal. Då sådana arbeten i övrigt regelmässigt utförs genom byggnadssty- relsens försorg, anser utredningen det »icke tillfredsställande, att vid sidan av den personal som disponeras av bygg- nadsstyrelsens byggnadsbyrå sinnes- sjukhusen förfoga över egna organ för utförande av byggnadsarbeten.» Till detta vill jag ytterligare framhålla, att detta sätt att bekosta byggnadsarbeten av kapitalökande karaktär med för un- derhåll avsedda driftmedel torde strida såväl mot statsmakternas avsikt vid medelstilldelningen som mot rättvisande kostnads- och förmögenhetsredovis- ning.
I stort sett torde liknande förhållan- den råda på fångvårdens m. fl. områden och samma skäl kunna anföras för en överflyttning till byggnadsstyrelsen av underhållsarbeten i dessa fall.
Jag kommer i fortsättningen att i sär- skilt avsnitt behandla frågor, som gäl- ler byggnadsstyrelsens organisation och arbetsuppgifter. Redan nu torde emel- lertid i detta sammanhang böra förut- skickas, att en förutsättning för att "byggnadsstyrelsen skall kunna handha underhållsverksamheten i fråga om
byggnadsanläggningar i landsorten är, att den utbyggs med en regional orga- nisation, som utan omgång över det centrala ämbetsverket direkt kan hand- ha såväl nybyggnadsverksamheten som underhållet av statens fastigheter inom sitt distrikt. Ett sådant lokalorgan måste komma att få en god kännedom om byggnadsföretagen inom distriktet och om de olika företagens resurser och lämplighet, både i fråga om nybyggnad och reparationsverksamhet. Man kan i samråd med de olika institutionerna inom distriktet planlägga reparations- verksamheten och efter denna plan träf- fa avtal med lämpliga entreprenörer el- ler i viss utsträckning utföra arbetena i egen regi. En sådan organisation får dock icke utesluta, att där någon insti- tution inom distriktet visar sig lämpli- gen själv kunna handha underhållsverk- samheten, exempelvis genom att den har tillgång till tjänsteman med kapaci- tet på området, överenskommelse där- om träffas. Överhuvudtaget måste hand- havandet av underhållsarbetenas plan- läggning och genomförande ske under smidiga former och under starkt hän- synstagande till krav och behov från respektive institutioners sida och till vad som är för verksamheten i bygg— nadsanläggningarna lämpligt. Planlägg- ningen av underhållsverksamheten lik- som av den statliga byggnadsverksam— heten inom distriktet bör dock samman- hållas av lokalorganisationen.
Det bör i detta sammanhang påpekas, att genom den föreslagna anordningen en del ämbetsverk, som nu har en viss begränsad sakkunskap inom sin cen- trala organisation för att öva tillsyn över lokalförvaltningarnas byggnads- oeh underhållsarbeten, icke längre kom- mer att ha behov av sådan.
Slutligen vill jag framhålla att, därest de förslag till omläggning av den stat- liga finansieringen i fråga om husbygg-
nader, som jag i det följande kommer att framlägga, genomföres, det också innebär en lösning av underhållsfrågan efter de linjer jag här förordat.
:9. Kostnaderna
Av de frågor, som berör icke blott det offentliga byggandet utan husbyg- gandet i dess helhet, skall jag här slut- ligen beröra kostnadsstatistiken på området. Förefintligheten av en rätt- visande sådan, som lämnar uppgifter om det aktuella kostnadsläget, är den enda grund på vilken hållbara kalkyler för tillämnade byggnadsverk kan ut- föras. En kostnadsstatistik är även nödvändig för att ge upplysning om kostnadsutvecklingen, som underlag för prognoser över den kommande ut— vecklingen och därmed för de investe- ringsplaner, som i det föregående be— handlats, samt därtill icke minst som underlag för åtgärder, som kan påverka denna kostnadsutveckling i framtiden.
Vad som då först och främst fordras är noggranna efterkalkyler för slutförda byggnadsanläggningar, omfattande ett så stort antal anläggningar som möjligt. Inom de större företagen på bostads- byggandets område och inom de större byggande statsverken finns därför för- utsättningar för ett sådant underlag. Inom det enskilda näringslivets företag är efterkalkyler den nödvändiga förut- sättningen för prissättning, rationalise- ringsåtgärder och för en ekonomisk verksamhet överhuvudtaget. Detsamma gäller naturligtvis de enskilda företagen på husbyggandets område. Inom fler- talet bostads- och bostadsbyggnadsföre— tag torde en välordnad efterkalkylverk- samhet överallt finnas som underlag för nybyggnadskalkyler och hyressättning.
Det centrala statliga byggnadsorga— net, byggnadsstyrelsen, synes emellertid knappast inrymma effektiv organisation för denna verksamhet. Det är av stor
vikt för hela husbyggnadsverksamhe- ten, att denna brist avhjälps genom en rationell uppläggning av efterkalkyler- na och en effektiv personalorganisation för att handha verksamheten. Detta är nödvändigt i första hand för att göra tillförlitliga kostnadskalkyler i samband med anslagsäskanden till nybyggande, vilket med nu förefintligt kostnadssta- tistiskt underlag knappast är helt möj- ligt. Men omfattande och detaljerade efterkalkyler är en lika nödvändig för- utsättning för den rationaliseringsverk- samhet i fråga om projektering, byg- gande, förvaltning och tillsyn, som måste vara en viktig uppgift för bygg- nadsstyrelsen.
I detta sammanhang bör också fram- hållas, att byggandets kostnader bör jämväl ur en annan syn- punkt. För en byggande organisation, den må vara statlig eller enskild, är det inte tillräckligt med att först i ef- terhand genom efterkalkyler kunna konstatera, huruvida förhandskalkyler- na, kostnadsberäkningarna, har hållit. Det är nödvändigt att, speciellt då det är frågan om mera omfattande bygg- nadsanläggningar, löpande följa kostna- derna under byggets gång för att i tid kunna vidtaga åtgärder till att förhind- ra att kostnaderna överskrider de be- räknade. Det räcker då icke att endast kunna överblicka totalkostnaderna eller vissa större grupper av dessa. För att kunna bedöma vilka kostnadshämman- de åtgärder, som bör vidtagas, måste denna uppföljning av kostnaderna ha karaktären av en dispositionsbokföring, som måste vara detaljerad på förkalky- lens huvudposter.
Resultatet av efterkalkylerna måste statistiskt bearbetas på ett sådant sätt, att man kommer fram till aktuella nor- malkostnader för de olika ingående kostnadselementen och även så, att man kan följa pris- och kostnadsut- övervakas
vecklingen för dessa. Först därige- nom kan förkalkylerna få den tillför— litlighet, som är nödvändig, icke minst för de anslagsbeviljande statsmakterna. Men härför fordras även, att det statis- tiska underlaget är så brett som över- huvudtaget är möjligt. Det bör därför utvidgas till'att omfatta icke blott bygg- nadsstyrelsens eget byggande —— natur- ligtvis oavsett om det utförs i egen regi eller på entreprenad # utan även annat byggande. Byggnadsstyrelsens verksam- het hänför sig ju på detta område i viss utsträckning till byggnader av speciell karaktär. Ett samarbete bör därför i första hand äga rum med övriga byg- gande statliga myndigheter, såsom de af- färsdrivande verken och fortifikations- förvaltningen. Men samarbete bör även etableras med de enskilda byggnadsfö- retagens sammanslutningar och med de stora bostadsföretagen samt naturligtvis med bostadsstyrelsen. Även inom myn- digheter och institutioner, som utövar tillsyn över offentligt byggande, torde i viss utsträckning kostnadsstatistik före- ligga, som kan vara av värde för den centrala statistiken.
På detta sätt skulle inom byggnads- styrelsen kunna samlas och samman- ställas ett mycket brett underlag för en kostnadsstatistik på husbyggandets om- råde. Resultaten därav borde löpande ställas till hela byggnadsverksamhetens förfogande, såväl till byggherrar och projektörer som till byggare. Det skulle inom hela området kunna förenkla och rationalisera kalkylarbetct och framför allt skulle det skapa det kostnadsmäs— siga erfarenhetsunderlag, som är nöd- vändigt för att såväl i fråga om projek- tering som utförande kunna bedöma de ekonomiska konsekvenserna av val av olika byggnadsutformning, konstruktioner och utförande.
För detta ändamål är det nödvändigt, att kostnadsstatistiken publiceras i en
material,
sådan form, att den blir enkel att till- lämpa i praktiken. I annat fall riskerar man, att den icke kommer till den an- vändning, som avsetts, och därmed icke heller får den avsedda effekten. Jag har i olika sammanhang, bland annat i det första betänkandet framhållit, att det hittills gängse sättet inorn husbyggan- det att hänföra kostnaderna till bygg— nadsvolymen är oriktigt och missvi- sande. Framför allt kan sådana kost- nadssiffror aldrig läggas till grund för det ekonomiska bedömandct vid projek- teringen. En väg, som måhända kunde anvisa en lösning av denna fråga, är den metod som utvecklades inom bo- stadsstyrelsen och som bland annat till- lämpats i några av de inom byggnads- besparingsutredningen verkställda tek- nisk-ekonomiska undersökningarna!” En liknande metodik har ungefär sam- tidigt oekså utvecklats i Finland inom statens tekniska forskningsanstalt där.55
Utöver vad som nu sagts kan en på efterkalkyler byggd kostnadsstatistik fylla en annan mycket viktig uppgift, nämligen att tjäna som underlag för in- dexserier av olika slag. För byggnads- styrelsen och andra byggande myndig- heter är sådana i första hand nödvän- diga för att vid entreprenadavtal, avse- ende långvarigare byggnadsarbeten, reg- lera entreprenadbeloppen vid tidsmäs- siga förändringar i arbetskostnader och materialpriser. I varje fall större entre- prenadavtal är normalt försedda med reservationer i detta hänseende. För denna användning av kostnadsindexen måste naturligtvis stora krav ställas på det grundläggande materialets tillförlit- lighet. Indexberäkningen måste genom- föras på ett sådant sätt, att den tillfreds— ställer höga krav på objektivitet.
För närvarande uppgörs sådana in— dexscrier utöver av byggnadsstyrelsen även av bostadsstyrelsen, varjämte svenska handelsbanken löpande publi-
cerar en liknande serie. De sistnämnda indexserierna kan naturligtvis icke som byggnadsstyrelsens grunda sig på efter— kalkyler av samma slag utan måste be- räknas på erfarenhetsmässiga statistiska vikter för i byggnader ingående mate.: rial och arbete 111. m. Dessa indexserier har emellertid sin största betydelse för bedömning av kostnadsutvecklingen och för framtidsprognoser. I bostadsstyrel— sens fall ligger de till grund för juste- ring av byggnadsvärden som underlag för långivning och andra statliga stöd- åtgärder. Inom bostadsstyrelsen beräk- nas emellertid utöver det tidsmässiga indexet även ortsindex, som tager hän— syn till material- och arbetskostnader- nas variation inom landet. Dessa in— dices har framför allt betydelse för bo- stadsstyrelsens egen verksamhet. För de sålunda avsedda ändamålen är de till- lämpade beräkningsmetoderna i och för sig tillfredsställande, dvs. att man ut- går från en byggnad av genomsnittlig storlek och normalt utförande.
Den indexserie, som utarbetas av byggnadsstyrelsen, baserar sig huvud- sakligen på hus utförda åren 1944—1946 och siffrorna har sedan omräknats till 1935 års prisnivå. Såsom jag redan i det första betänkandet” framhöll, har man sålunda vid dessa beräkningar i prin- cip utgått från förhållandena år 1944— 1946. De statistiska vikter, som legat till grund för beräkningen, hänför sig till en vid den tidpunkten modern byggnad.
Samtliga de nu nämnda indexserierna rör sig sålunda i huvudsak med en fast viktfördelning, även om i en del fall nå- gon enstaka gång en ny vägning skett med hänsyn till väsentligt förändrad byggnadsutformning och nya byggnads- utföranden. För många ändamål, utöver de tidigare behandlade, är det emeller- tid nödvändigt, att indexserien avspeg— lar kostnaden för en för varje år såväl beträffande utformning som utförande
fat—arg!
typisk byggnad. Man får därigenom en indexserie, som utvisar kostnaderna för en »ständigt modern byggnad». Med den kontinuerligt pågående förändringen i byggnadsutformning och byggnadstek- nik fordrar detta en omräkning av Vikts— fördelningen, om icke varje år så dock med relativt begränsade tidsintervall. En sådan omläggning av indexseriebe— räkningarna bör därför ske. I överens- stämmelse med vad som är fallet med byggnadsstyrelsens nuvarande indexbe- räkning måste därvid särskilda index- serier uträknas för viktigare typer av byggnader, såsom bostäder, skolor,vård- anstalter, kontorsbyggnader osv.
Indexberäkningarna bör bygga på det erfarenhetsmaterial, som byggnadssty- relsens egna efterkalkyler ger samt på uppgifter från bostadsstyrelsens statis- tik. Även vissa andra statliga tillsyns- myndigheter, inom vilkas områden en väsentlig byggnadsverksamhet med and- ra huvudmän än staten äger rum, bör löpande följa kostnadsutvecklingen, var och en på sitt område. Redan nu är så fallet i fråga om exempelvis ålderdoms- hem inom socialstyrelsen och i fråga om sjukvårdsinrättningar inom centrala sjukvårdsberedningen. Det är önskvärt, att även inom det stora byggnadsom- råde som skolväsendet utgör utveck- lingen av kostnaderna löpande följs och underkastas en statistisk bearbetning. Om de förslag, som jag i den följande behandlingen kommer att framlägga på detta område, kan komma att genomfö- ras, torde förutsättningar för ett sådant arbete skapas. Vid byggnadsstyrelsens arbete med de nu behandlade indexse- rierna bör även det material kunna be— gagnas, som kostnadsstatistiken för de nämnda kommunala byggnadsområ- dena ger.
Om indexserierna, som nu förordats, skall avse en undan för undan till ut- vecklingen anpassad byggnad, kommer
icke blott viktsfördelningen att förändras utan med nya byggnadslösningar sanno- likt även omfattningen av byggnadsan- läggningen för olika ändamål. Även om för viss användning av indexscrierna kostnaderna alltjämt som nu kan hän— föras till byggnadsvolymen, dvs. vara kubikmeterkostnader, torde det för all långtidstillämpning av indexserierna vara nödvändigt att jämväl taga hänsyn till förändringar i byggnadsprogram— men, i kraven på lokaler och standard, samt till utvecklingen av nya däremot svarande byggnadsutformningar. Index- serierna skall ju bland annat kunna an- vändas för att bedöma kostnadsutveck- lingen inom vissa samhällssektorer, för prognoser och för framtidsplaner. En på detta sätt utformad indexserie skulle då behöva arbeta med för varje ny om— räkning av vikterna utvalda eller utfor— made normallösningar. I överensstäm— melse med vad som numera, efter riks- dagsbeslut 1957, är fallet vid beräkning av statsbidragsunderlag för folkskole— byggnader, skulle därvid lämpligen kostnaderna kunna hänföras till det nyt- tiga utrymmet, till kvadratmeter yta för lokaler av det slag, som i byggnadsbe- sparingsutredningens teknisk-ekonomis- ka undersökningar benämnts »primär- yta».57 Man skulle därigenom få en in- dex för »primärytekostnad». Denna kostnad skulle i fråga om olika slag av offentliga byggnader motsvara bostads- byggandets kostnader per kvadratmeter lägenhetsyta.
I det första betänkandet har jag emel- lertid behandlat ett annat slag av index- serier, avseende »funktionsenhetskost- nad».58 Jag har även i yttrande till kom— merskollegium80 rörande omläggning el- ler utvidgning av statistiken framfört önskemålet om en fortlöpande statistik av detta slag. Denna fråga kommer jag i fortsättningen att närmare behandla i samband med frågan om statsbidrags-
underlag för det kommunala byggandet. Det bör emellertid här framhållas, att även för indexseriernas huvuduppgift, att möjliggöra bedömande av kostnads- utvecklingen och planlägga framtida in- vesteringar på olika samhälleliga områ- den, först en indexserie av denna ka- raktär skulle ge en fullt riktig bild av kostnadsutvecklingen.
Som sammanfattning av det nu sagda vill jag till slut föreslå att, oberoende av huruvida mina senare framförda för-
slag i fråga om organisationen av det statliga byggandet och i fråga om stats- bidragsunderlaget kan komma att ge- nomföras, byggnadsstyrelsen får i upp— drag att i samråd med andra myndighe- ter och med de enskilda företagen på byggnadsområdet handha beräkningen och publiceringen av indexserier för byggnadskostnader, i huvudsak efter de här framlagda principerna. Till frågan om härför erforderlig personalorganisa- tion återkommer jag i det följande.
24. Statlig finansiering
:l. Nuvarande förhållanden Vid sidan av tekniska och teknisk- ekonomiska åtgärder i syfte att förbil- liga det offentliga byggandet och där- med möjliggöra att bygga mera inom tillgänglig ram är det även nödvändigt att taga upp frågorna om finansierings— sätt och redovisningsformer för detta byggande. Inom det enskilda närings- livet är det de ekonomiska förhållan- dena, relationen mellan intäkter och kostnader, som dirigerar och fram- tvingar teknisk—ekonomiska åtgärder till verksamhetens rationalisering. Det har där betraktats som en självklar sak, att finansieringen sker i sådana former och den ekonomiska effekten av verksamhe- ten redovisas på sådant sätt, att verk- samheten rättvisande och löpande be- lastas med samtliga kostnader, som är förenade därmed. Detta anses med rätta vara en av huvudförutsättningarna för en utveckling mot större rationalitet och ekonomi inom varje enskild verk- samhetsgren. Att detsamma även måste gälla den del av näringslivets verksam- het, som avser att anskaffa och tillhan— dahålla lokaler för driften, är ju där- med också klart.
Inom offentlig verksamhet sker vis- serligen både anskaffningen av kapital— medel och i viss utsträckning även in- täkternas reglering på andra vägar än inom det enskilda näringslivet. Dessa omständigheter minskar dock ej kravet på riktig redovisning av såväl kapital- kostnader som driftkostnader, om man
vill nå ett tvång till ekonomi i byggan- de och fastighetsförvaltning. Detta gäl- ler icke minst det statliga byggandet. Visserligen kan en statlig verksamhet aldrig bli affärsdrivande i fullt samma mening som ett enskilt företag. Det kan i detta sammanhang förtjäna att hänvi- sas till de principuttalanden i denna fråga, som på sin tid gjordes av gruv— organisationskommittén.90 Man kan och bör emellertid sträva efter att efter mönster från det enskilda näringslivet söka införa sådana former för finansie- ring och redovisning i det statliga byg- gandet, att de i byggandet verksamma myndigheterna får åtminstone ett visst mått av »affärsmässighet». Inom vissa områden av statsförvaltningen är detta fallet, medan för de största sektorerna av statligt husbyggande formerna icke är sådana, att de skapar ett ekonomiskt tvång till rationalitet och förbilligande.
I byggnadsbesparingsutredningens för- sta betänkande lämnades en redogörel- se för huvudlinjerna i nu gällande for— mer för finansiering och redovisning av statliga husbyggnader.nl Statens hus- byggnader utgörs i stort sett av äm- betshus för den centrala och lokala statsförvaltningen, för rättsväsendet samt för utrikesrepresentationen, bygg- nader för fångvård samt för vissa socialvårds- och sjukvårdsinrättningar, anläggningar för universitet, högskolor och en del andra undervisningsanstal- ter, byggnader för tekniska, vetenskap- liga och andra kulturella institutio-
ner ävensom de affärsdrivande ver— kens och försvarets husbyggnader. Investeringar i statliga husbyggna- der redovisas numera praktiskt ta- get helt över kapitalfonder, sedan ge- nom Kungl. Maj:ts beslut92 vissa anlägg- ningar inom ungdomsvård och nykter— hetsvård, som tidigare helt finansierats med driftmedel, från och med budget- året 1957/58 överförts till kapitalfond.
Tillsammans med driftanläggningar och andra realtillgångar, ofta av vä- sentligt större värde, redovisas de af- färsdrivande och vissa andra tekniska verks husbyggnader i av dessa verk för- valtade fonder. Statens affärsverksfon— der tillkom 191193 och omfattar postver- kets, televerkets, statens järnvägars, vat— tenfallsverkets och domänverkets fon- der. I dessa fonder ingår administra- tions- och driftbyggnader inom veder- börande verks område. För postverkets del utgör husbyggnaderna nästan hela den på fonden redovisade fasta egen- domen. Televerkets och statens järn- vägars husbyggnader uppgår däremot endast till 6—12% av verkens fasta egendom medan vattenfallsverkets hus- byggnadsfastigheter uppgår till en än mindre del. Domänverkets betydande fastighetsbestånd utgörs till största de- len av jordbruks— och skogsfastigheter. övriga fonder av affärsverkskaraktär, som inrymmer även husbyggnader, är luftfartsfonden, fonden för Södertälje kanalverk samt väg- och vattenbygg- nadsverkets förrådsfond. Även i dessa fonder dominerar andra slag av till- gångar.
Statens övriga husbyggnader redo- visas över den 193594 inrättade fonden, statens allmänna fastighetsfond. Fonden är uppdelad på numera tio delfonder, av vilka slottsbyggnadernas, beskick- ningsfastigheternas och byggnadssty- relsens delfonder förvaltas av byggnads- styrelsen och de övriga står under för-
valtning av respektive fångvårdsstyrel- sen, medicinalstyrelsen, generaltullsty- relsen, Uppsala universitet, Lunds uni- versitet, direktionen för Karolinska sjukhuset samt sjöfartsstyrelsen. Frågan om inrättande av en fond inom sist- nämnda ämbetsverk, i vilken eventuellt sjöfartsstyrelsens delfond av allmänna fastighetsfonden skulle ingå, togs upp av sjöfartsorganisationsutredningen.95 Frå— gan överlämnades sedan för vidare ut- redning till det nya sjöfartsverket. En- ligt vad som under hand uppgivits på- går arbete med denna utredning inom styrelsen och det synes antagligt, att förslag kommer att framläggas om att inrätta en förrådsfond efter huvudsak- ligt mönster av väg- och vattenbygg- nadsverkets förrådsfond. Sjöfartsstyrel- sens delfond torde då komma att bli överförd till den nya fonden.
5000 5000 4000 5000 9000.
1000
Fig. 6. Vissa statens fonder samt däri in— gående värden av husbyggnadsfastigheter
Statens allmänna fastighetsfond Postverkets fond Televerkets fond Statens järnvägars fond Vattenfallsverkets fond Försvarets faslighetsfond
PP'EÅPÖN!”
Fyllda staplar betecknar värdet av hus- byggnadsfastigheter
Försvarets omfattande byggande, som icke ligger inom ramen för denna ut- redning, redovisas i huvudsak över försvarets fastighetsfond, likaledes upp- delad på delfonder, arméns, marinens, flygvapnets och befästningarnas. I de tre förstnämnda ingår försvarets hus- byggnader för administration, förlägg- ning, verkstäder m. m. Ett undantag bildar dock försvarets fabriksverks byggnader och anläggningar, vilka re- dovisas över en av verket förvaltad af- färsverksfond, försvarets fabriksfond.
För samtliga de här nämnda kapital- fonderna fastställer riksdagen sedan 1944 omfattningen av bruttoinvestering- arna” genom att årligen besluta om in- vesteringsanslagens storlek. Frågan där- vid huruvida investeringsutgifterna täcks av låne- eller driftbudgetmedel är i och för sig icke av betydelse i detta sammanhang. Det bör endast konstate- ras, att vid investering i fast egendom skapas en förmögenhetstillgång, oavsett om denna finansieras med låne- eller driftbudgetmedel. Skillnaden är blott av statsfinansiell natur. En lånefinansie- ring innebär ej någon förändring av nettoförmögenheten, medan vid skatte- medelsfinansiering ett eljest eventuellt oräntabelt driftöverskott placeras i rän- tabla tillgångar. I allmänna fastighets- fonden med lånemedel bekostade inves- teringar innebär för övrigt realiter en skattemedelsfinansiering, ehuru denna icke sker med engångsanslag utan ge- nom att avskrivningarna fördelas över en längre eller kortare tidrymd.
Härtill kommer också, att kapitalbud- geten, som under rubriken »lånemedel» endast upptar det erforderliga nettoka- pitaltillskottet, icke ger någon upplys- ning om bruttoinvesteringarnas finan- siering. Beteckningen får sålunda nu- mera betraktas såsom endast formell och ger icke upplysning om det belopp, varmed statsskulden ökar. Det verkliga
lånebehovet är avhängigt av flera fak- torer — främst av budgetbalansen — varigenom] kapitalbudgetens inkomst— sida i större eller mindre utsträckning kan täckas av driftbudgetmedel. Bruttoinvesteringarnas finansiering över kapitalbudgeten och över driftbud— geten framgår av de såsom bilaga till kapitalbudgeten fogade investeringssta- terna för de olika fonderna. En investe- ringsstats utgiftssida utvisar summan av de av riksdagen beviljade investe- ringsanslagcn, vilka specificeras i sär- skilda förteckningar. Inkomstsidan vi- sar hur anslagen skall täckas. Inkoms- terna är som regel av tre slag: »avskriv- ningsmedel», »övriga kapitalmedel» samt »investeringsbemyndigande». Av- skrivningsmedlen utgörs antingen av från driftbudgeten överförda medel el- ler av inom fonden frigjorda medel eller av bådadera. Med övriga kapitalmedel avses genom exempelvis försäljningar av på fonden redovisad egendom e. dyl. frigjorda medel. Investeringsbemyndi- gande är beteckningen på det belopp, som erhålls genom saldering av in- komstsidans övriga poster mot utgifts- sidans investeringsanslag. Bemyndigan- det innebär en anvisning till riksgälds— kontoret att inom denna ram ställa me- del till den fondförvaltande myndighe- tens förfogande allteftersom de blir er-
forderliga. De här behandlade fondernas investe- ringsbemyndiganden ingår således i
summan »lånemedel» på kapitalbudge- tens inkomstsida. Negativt investerings— bemyndigande kan förekomma och in— nebär, att tillgängliga inkomster på in- vesteringsstaten överstiger investerings— anslagen med detta belopp, varigenom återbetalning av kapital i dessa fall äger rum.
Det bör i detta sammanhang framhål- las, att i investeringsstaterna någon skillnad i finansieringshänseende icke
görs mellan ny- och reinvesteringar. Avskrivningsmedel av olika slag ingår således utan särskild destination till- sammans med andra medel i investe— ringsstatens inkomstsida och på utgifts- sidan görs ingen skillnad mellan ny- och reinvesteringar. Det kan vara an— ledning att framhålla denna omständig- het, då i nationalekonomisk facklittera- tur stundom framförts häremot stri- dande uppgifter.97
Som nyss nämnts är de i investerings— staterna upptagna avskrivningsmedlen av två slag. Som »avskrivningsmedel från riksstaten» rubriceras medel, som ställs till den fondförvaltande myndig— hetens förfogande under rubriken »av- skrivning av nya kapitalinvesteringar» på driftbudgeten. Här uppförs mot de berörda investeringsanslagen korres- ponderande avskrivningsanslag, vilka av den fondförvaltande myndigheten överförs till investeringsstaten.
Att driftbudgetmedel, skattemedel, på detta sätt anslås för större eller mindre engångsavskrivning av investeringar i allmänna fastighetsfonden är, åtmins— tone delvis, föranlett av önskemålet att i viss utsträckning fasthålla vid tidigare finansieringsmetoder i fråga om detta byggande. Genom inrättandet av fastig- hetsfonderna öppnades nämligen möj- ligheter för lånefinansiering även av den byggnadsverksamhet, som icke till- hörde affärsverken. Riksdagen betona- de i detta sammanhang,” att den »un- der alla förhållanden framdeles liksom hittills skall hava fria händer att an- lita det finansieringssätt — skattemedel eller lånemedel — som med hänsyn till omständigheterna och det ekonomiska läget får anses vid varje tillfälle vara det lämpligaste». Vid genomförandet av 1937 års budgetreform, som i princip godtog en flerårsbalansering av budge- ten i syfte att anpassa finanspolitiken till det ekonomiska läget, framförde
riksdagen också betänkligheter mot att den dittills tillämpade strävan till stats— finansernas konsolidering genom att med skattemedel bekosta även statliga husbyggnader och andra företag med bestående värde skulle gå förlorad.” Behov av viss skattemedelsfinansiering oberoende av det statsfinansiella läget ansågs därför föreligga. Delvis torde till (lenna inställning ha medverkat, att _ såsom departementschcfen uttalademo —— kostnaden för den statliga byggnads- verksamheten inom fastighetsfonderna icke vore »i gängse mening räntabel» och därför »i relativt begränsad ut- sträckning borde tillåtas belasta fram- tiden».
Redan då allmänna fastighetsfonden inrättades hade det emellertid förut- satts, att avskrivningsreglerna skulle justeras.”?1 Den tekniska livslängden för en byggnad kunde ju komma att väsent— ligt minska på grund av förändringar i standardkrav eller av sådana organisa- toriska förändringar, som gjorde bygg- nader helt överflödiga. Som typexempel på sådana utvecklingsmöjligheter nämn- des sjukhus- och fängelsebyggnader. Det var den ekonomiska livslängden, som borde vara avgörande för avskriv- ningstiden. I stället för att differentiera avskrivningskvoterna, vilket ur normal redovisningssynpunkt hade varit natur- ligt, stannade man emellertid för en för olika byggnadsgrupper alltefter arten av byggnadens ändamål fastställd grundavskrivning, dvs. en omedelbar skattemedelsfinansiering till viss del av anläggningsvärdet. För exempelvis fän- gelser, sjukhus och andra speciella bygg- nader fixerades grundavskrivningen till 50 % av anläggningsvärdet med hänsyn till det extraordinära avskrivningsbeho- vet. För vissa byggnader, bland annat fyranläggningar, infördes av samma an- ledning 100 % grundavskrivning. För »normala» byggnader, kontorslokaler o.
dyl., för vilka något extraordinärt av- skrivningsbehov ej ansågs föreligga utan enbart kravet på viss skattemedelsfinan- siering spelade in, fixerades grundav- skrivningen till 25 %.")2
Inom affärsverksfonderna upptages avskrivningar med medel från drift- budgeten enbart för investeringar, som ur den aktuella rörelsens synpunkt ej är räntabla utan tillkomna efter stats- makternas påbud, till exempel som en beredskapsåtgärd. Investeringar av lik- artat slag förekommer även inom den icke-statliga sektorn och bekostas då med statsstöd. Finansieringsförfarandet beträffande affärsverken är avsett att motsvara detta statsstöd och innebär en avlyftning av sådana med verksamheten icke direkt förenliga kostnader, som *kunde inverka menligt på lönsamheten.
Det andra slaget av på investerings- staterna såsom inkomster uppförda av- skrivningsmedel utgörs av genom års- avskrivningarna frigjorda medel inom fonden, vilka har sin motsvarighet i de regelmässiga årsavskrivningarna inom privata företag. Den indirekta avskriv- ningsmetoden tillämpas såväl i fråga om fastighetsfonderna som affärsverks- fondernalos Detta innebär, att förmö- genhetsobjekten är uppförda med sina ingångsvärden, medan årsavskrivning- arna tillförs ett värdeminskningskonto.
I fråga om fastighetsfonderna gäller riksdagens beslutlf" om en generell av- skrivningsprocent, vilken vid införan- det av grundavskrivningen bestämdes till 1,25 % på det investerade beloppet för alla icke slutligt avskrivna objekt. Den ekonomiska livslängden blir där- igenom för dessa husbyggnader, bero- ende på grundavskrivningens storlek, 60 respektive 40 år.
För affärsverksfonderna fastställs av- skrivningsprocenten av Kungl. Maj:t. Procentsatsen är differentierad med hänsyn till de ifrågavarande objektens
och delvis även verksamhetens art. För bostadsbyggnader av* trä inom statens järnvägar tillämpas 1,5 % avskrivning, motsvarande 67 års livslängd, medan inom vattenfallsverket för sådana bygg- nader räknas med en livslängd av 45 år. För övriga husbyggnader inom statens järnvägar sker avsättning med 2 % per år, vilket motsvarar 50 års livslängd. Samma är fallet med televerkets och luftfartsverkets byggnader.
Även sättet att beräkna avskrivning- arna varierar. Sålunda räknar statens järnvägar, televerkct och posten av- skrivningarna på »nuvärdet», medan vattenfallsverket och luftfartsverket gör avskrivningar på anläggningsvärdet, det »historiska» värdet. Observeras bör dock att postverket icke upphör med avsättningar till värdeminskningskonto, förrän dessa uppgår till återanskaff— ningsvärdet, vilket innebär att avsätt- ningarna fortsätter utöver den normala avskrivningstiden 67 år.
För att i någon mån kompensera de i förhållande till återanskaffningsvärdet låga avskrivningarna på det »histo- riska» värdet har Kungl. Maj:t i fråga om luftfartsfonden efter förslag av luft- fartsstyrelsen beslutat, att sådana större reparationer och ombyggnader av äldre fastigheter, som, ehuru de innebär en höjning av objektets värde, ändock i de fall, då de är att betrakta som en kortfristig investering, dvs. med en livs- längd av högst 10 år, skall kunna ome- delbart avskrivas genom att kostnader- na bestrids direkt från fondens drift- stat. Kostnaden i varje särskilt fall får dock högst uppgå till 10000 kronor. Normalt rör sig kostnaderna samman- lagt om 70 000 21 100 000 kronor per år.
Även i fråga om försvarets fabriks- verk förekommer # ehuru av helt and- ra skäl _— att kostnader för investe— ringar täcks med driftmedel. För fa- briksverket, som arbetar som ett nor-
malt industriföretag i konkurrens med enskilda tillverkare, kan det ofta vara nödvändigt att, för att kunna åtaga sig en viss offert, snabbt genomföra om- byggnads- och rationaliseringsåtgärder för just den ifrågavarande leveransen och därför använda driftmedel. Härom säger verket självt, att »något missbruk av rättigheten till en friare användning av driftmedel behöver ej befaras, då fabriksstyrelsen ur konkurrenssyn— punkt alltid noggrant måste bedöma lönsamheten av alla nedlagda kostna- der. Detta är en förutsättning för att verket skall kunna konkurrera och få sysselsättning.»
Bortsett från sådana av särskilda skäl motiverade avsteg från normala finan- sieringsprinciper kan det vara svårt, att i det enskilda fallet draga gränsen mellan, å ena sidan, ny- och reinveste- ringar, som ökar objektets värde samt, å andra sidan, byggnadsarbeten, som endast avser att hålla värdet i höjd med avskrivningarna. Flagranta exempel fö- rekommer emellertid på att man utan ekonomisk motivering upphäver dis- tinktionen mellan investeringar och un- derhållsarbeten och bekostar ny- och reinvesteringar med för byggnadsun- derhåll avsedda medel. Exempel härpå visar den utredning, som företagits rö- rande bland annat underhållsverksam- heten vid Sinnessjukhusen.105
Utöver avskrivningarna belastas inom det enskilda näringslivet fastigheterna regelmässigt även med räntor på det in- vesterade kapitalet. För en rättvisande kostnadsredovisning anses detta därvid böra ske oavsett finansieringen sker med län eller med eget kapital. I det se- nare fallet är motivet, att detta kapital, därest det ej investerats i fastighet, på annat sätt kunnat göras räntebärande. Man torde också numera få anse, att statsmakterna med det i fonderna in- vesterade icke avskrivna statskapitalet i
princip förknippat en förräntnings- plikt.106 Ett undantag utgör postverket, vars intäkter icke regleras som för and- ra affärsdrivande verk utan såsom be— villning. För övriga affärsverksfonder synes efter riksdagens uttalande i olika sammanhang107 statsmakternas förränt- ningskrav få anses motsvara den effek- tiva medelräntan på den fonderade statsskulden. En annan sak är därvid, att de affärsdrivande verken icke alltid kan förmås uppfylla detta krav. För vissa av verken regleras icke intäkterna av marknadsmässiga priser på varor— eller tjänster utan av taxor. Dessa är, såsom budgetutredningen framhöll,108 icke fastställda efter enbart affärsmäs- siga grunder. Så har posttaxorna »långa tider av fiskalisika skäl varit fastställda med belopp, som medgivit mer än nor- mal förräntning». Å andra sidan har statens järnvägar, för vilka Kungl. Maj:t fastställer en maximitaxa, endast tidvis kunnat fullt förränta sitt kapital.
Bortsett härifrån förekommer emel- lertid också fall, där någon ränteplikt ej ansetts föreligga. Så i fråga om luft- fartsfonden, som regelmässigt visar un- derskott, vilket täcks från driftbudge- ten. Statsmakternas avsikt har heller icke varit, att denna fond skall redo- visa överskott)”
För vissa andra kapitalfonder än af- färsverksfonderna har statsmakterna fastställt förräntningen till viss procent. Så har skett för samtliga delfonder inom allmänna fastighetsfonden utom slotts- byggnadernas och byggnadsstyrelsens delfonder. Kravet på förräntning har här satts till 4 %.110 Vidare kan nämnas att förräntningen för väg- och vatten- byggnadsverkets förrådsfond likaledes är satt till 4 %, medan för den som öv- riga affärsverksfonder konstruerade försvarets fabriksfond räntan är be— stämd till 3,6 %.
Att statsmakterna i de flesta fall fast-
ställt en bestämd ränta torde ha sin grund däri, att i dessa fall den ifrågava- rande statliga verksamheten oftast icke bedrivs i konkurrens med annan verk- samhet och således en prisbildning på marknaden för verksamhetens produk— ter eller tjänster ej föreligger. Ofta har också i sådana fall verksamheten annan statlig verksamhet som huvudobjekt för sitt handlande och räntekostnaden så- lunda är av betydelse för denna senare verksamhets ekonomi.
För de olika kapitalfonderna upprät- tas av vederbörande ämbetsverk drift— kostnadsstater, vilka fastställs av stats- makterna. Staterna upptar på inkomst- sidan avgifter, som inflyter enligt taxa, hyresinkomster, leveranser m. m. På ut- giftssidan finns poster uppförda för den löpande driften samt för avskrivningar, dvs. avsättningar till värdeminsknings- konto. För affärsverksfonderna faststäl- ler Kungl. Maj:t årligen driftkostnads- stater, medan inkomst- och utgiftsstaten för allmänna fastighetsfonden godkän- nes av riksdagen innan den fastställs av Kungl. Maj:t.
Affärsverkens möjligheter att förränta investerade medel är, som nyss sagts, i hög grad beroende av statsmakternas beslut om taxor, löner, pensioner och avskrivningar. Förräntningens storlek är emellertid också beroende av verkens egna åtgärder. I syfte att bedöma lön- samheten och för att kunna effektivera och rationalisera på rätta punkter har därför verken i många fall en mycket fullständig intern bokföring även be- träffande husbyggnader. En redovisning av de olika driftställenas lokalkostnader har sålunda fabriksverket, upplagd i en- lighet med den inom mekanindustrin numera tillämpade kontoplanen. Likaså har tele- och vattenfallsverken ordnad intern redovisning. För statens järnvä- gar hänförs lokalkostnaderna enbart till de olika rörelsegrenarna, så att exem—
pelvis hyror för hela järnvägsdriften debiteras ett särskilt gemensamt konto. Däremot har postverket och luftfarts- verket ingen fastighetsredovisning av detta slag.
I fråga om de driftkostnader, som in- går i affärsverkens stater, torde i detta sammanhang böra framhållas, att utöver löner och därmed sammanhängande se- mester- och sjukersättningar liksom inom enskilda företag även ingår pen— sionskostnader för personalen. Dessa belastar sålunda med sina årliga belopp driftkostnadsstaten. Numera har emel- lertid, med hänsyn till den väntade ök- ningen av pensionärerna, pensionskost- naderna ansetts böra uppföras med i förhållande till _de aktuella ökade be- lopp och överskottet används för ned- skrivning av kapitalet.
Då det gäller statens allmänna fastig- hetsfond är, som tidigare sagts, förränt— ningen i förväg fastställd för de flesta delfonderna. Fastighetsfondens inkoms- ter utgörs till största delen av på drift- budgeten anvisade anslag för ersättning för till statsmyndigheter upplåtna loka- ler. En avsevärt mindre del utgör »verk- liga» inkomster av hyror för till enskil- da upplåtna lokaler samt diverse in- komster, såsom överskott vid fastighets- försäljningar.
Beräkningen av ersättningen för till statsmyndigheter upplåtna lokaler sker på så sätt, att för samtliga delfonder, utom slottsbyggnadernas och byggnads- styrelsens, full förräntning skall erhål- las på kapitalbehållningen inom respek- tive delfond efter en räntefot av 4 %.111 Dessutom skall ersättningen täcka er- forderliga reparations- och underhålls- kostnader samt avsättningar till värde- minskningskonto. Reparationsmedlen beräknas såväl för till statsmyndig— heter upplåtna lokaler som för övriga lokaler efter en med hänsyn till bygg- nadernas ålder av riksdagen fastställd
procentsats, underhållsprocenten, på byggnadsbeståndets bokförda anlägg- ningsvärde.”2 Hänsyn tages jämväl till inträffade förändringar i prisläget på byggnadsmarknaden genom att medels- behovet omräknas med tillämpning av ett av byggnadsstyrelsen särskilt beräk- nat underhållskostnadsindex. För slotts- byggnadcrnas delfond föreligger inget förräntningskrav, eftersom grundav- skrivning skett med 100 %. Dock upp- förs ett formellt överskott med 1000 kronor. Fonden tillförs inkomster mot- svarande reparations- och underhålls- behovet.
100 9.00 500 400 500 500 700 000 900 1000 1140 Mhr ! 1 L 1 l l l I I
1 25 4 5278 9 10
Fig. 7. Fastighetsvärdena i statens allmän- na fastighetsfond, fördelade på delfonderna
. Slottsbyggnadernas delfond . Fångvårdsstyrelsens delfond . Beskickningsfastigheternas delfond Byggnadsstyrelsens delfond . Generaltullstyrelsens delfond . Uppsala universitets delfond Lunds universitets delfond Sjöfartsstyrelsens delfond Medicinalstyrelsens delfond Karolinska sjukhusets delfond
ssesaaeww—
N
För i byggnadsstyrelsens delfond in- gående fastigheter baseras ersättningen för till statsmyndigheter upplåtna loka- ler på >>kalkylerade hyresvärden». För äldre fastigheter innebär denna beräk- ningsmetod att hyra utgår med 30—40 kr/m'-'. I nyare hus sätts hyran numera till cirka 7,5 % av produktionskostna— den inklusive markvärdet då det gäller statsmyndigheter i allmänhet. Motsva- rande beräkningsmetod tillämpas även för lokaler, som upplåtits till de affärs— drivande verken eller till enskilda, men grundas då på en beräknad genomsnitt- lig avkastning av 8,25 %.
0 100 200 500 400 500 500 700 000 900 1000 1140 Mhr ! l l 1 | L | | |
1'2 Zl 4 5 570910
Fig. 8. Fastighetsvärdena i statens all- männa fastighelsfond, fördelade på bygg— nadsändamäl
. Slottsbyggnader . Administrationsbyggnader . Högskolebyggnader . Vetenskapliga institutioner Sjukvårdsbyggnader
Skolor Kulturinstitutioner Djurgårdsfastigheter Fastigheter i utlandet
Övriga fastigheter
ssesaaewwN
N
Slottsbyggnadernas delfond Slottsbyggnader ............................. Kungl. Djurgården .......................... Övriga fastigheter ........................... Historiska minnesmärken ....................
Fångvårdsstyrelsens delfond Fån gvårdsanlä ggnin gar ......................
Beskickningstastigheternas delfond Fastigheter i utlandet ........................
Byggnadsstyrelsens delfond
Slottsbyggnader ............................. Administrationsbyggnader i Stockholm ......... Administrationsbyggnader i landsorten ......... Fastigheter i utlandet ........................ Universitet och högskolor .................... Vetenskapliga och tekniska institutioner ....... Skolor (seminarier, läroverk, nomadskolor, blind-
och dövstumsskolor) ....................... Ungdomsvårdsskolor ......................... Sjukvårdsbyggnader ......................... Kulturinstitutioner .......................... Djurgårdsfastigheter (Gärdet) ................. Djurgårdsstaden ............................ Övriga fastigheter och markområden ........... Skyddsrumsanläggningar .....................
Generaltullstyrelsens delfond Expeditions- och bostadsbyggnader ............
Uppsala universitets delfond Universitetsbyggnader ....................... Sj ukvårdsbyggnader .........................
Lunds universitets delfond Universitetsbyggnader .......................
Sjöfartsstyrelsens delfond Lotsstationer m. m ........................... Fyrbyggnader, hamnar m. m. .................
Medicinalstyrelsens delfond Sj ukvårdsbyggnader .........................
Karolinska sjukhusets delfond Sj ukvårdsbyggnader .........................
Totalt ........................................ därav: Slottsbyggnader m. m ................... Administrationsbyggnader ............... Högskolebyggnader ..................... Vetenskapliga och tekniska institutioner . . Sjukvårdsbyggnader .................... Skolor av olika slag ..................... Kulturinstitutioner ..................... Djurgårdsfastigheter .................... Fastigheter i utlandet ................... Övriga byggnader och fastigheter .........
Värde den 1/7 1956
Ungefärligt antal
Mkr objekt 47 10 50 1
3 _ 8 _ 108 — 31 42 26 59 5 5 131 51 59 69 3 2 133 40 50 38 59 53 5 8 7 4 59 13 2 1 5 1 5 28 28 — 551 313 6 102 34 41 24 5 58 46 27 19 8 175 9 _ 17 175 260 41 56 —— 1 140 _ 63 190 194 50 291 64 59 57 29 143
Statens affärsverksfonder
Värde 1/7 1957 Mkr Postverkets fond Husbyggnader .......................................... 116 Övrig fast egendom ...................................... 4 Andra tillgångar ........................................ 388 508 Televerkets fond Husbyggnader .......................................... 184 Övrig fast egendom ...................................... 2 911 Andra tillgångar ........................................ 252 3 347 Statens järnvägars fond Husbyggnader .......................................... 359 Övrig fast egendom ...................................... 2 708 Andra tillgångar ........................................ 2 237 5 304 Vattenfallsverkets fond Husbyggnader .......................................... 8 Övrig fast egendom ...................................... 3 021 Andra tillgångar ........................................ 341 3 370
Försvarets fastighetsfond
Värde 1/7 1957 Mkr Arméns delfond Centrala administrationsbyggnader ........................ 21 Övriga fastigheter ....................................... 685 , 706 Marinens delfond Centrala administrationsbyggnadcr ........................ 2 Övriga fastigheter ....................................... 268 270 Flygvapnets delfond Centrala administrationsbyggnader ........................ 5 Övriga fastigheter ....................................... 530 .. . 535 Befastmngarnas delfond Befästningsanläggningar ................................. 975 Totalt 2 486
Den på angivet sätt beräknade ersätt- ningen för till statsmyndigheter upplåt- na lokaler tillförs allmänna fastighets- fonden huvudtitelsvis. Huvudtitlarna re- dovisar beloppen under rubriken »di- verse anslag» med anslagstiteln »ersätt-
ning till statens allmänna fastighets— fond». Därför är det icke nu möjligt att direkt utläsa omfattningen av en verk- samhets totala kostnader. Det är således direkt missvisande att, såsom i en del sammanhang skett,113 påstå att hyresut-
gifter för statsmyndigheternas lokaler kommer till synes i deras omkostnads- stater. Tvärtom torde för flertalet myn- digheter och institutioner lokalerna framstå som en fri nyttighet och de vid en utökning av verksamheten ökade lo— kalkostnaderna kommer ej automatiskt med vid bedömandet av de ekonomiska konsekvenserna av sådana åtgärder.
Det nu angivna förfaringssättet står knappast i full överensstämmelse med riksdagens uttalandem vid allmänna fastighetsfondens inrättande, att »den i budgettekniskt hänseende skulle be- handlas såsom en produktiv fond en- ligt de principer, som gälla i fråga om det i affärsverken nedlagda kapitalet». Någon produktiv fond i ordets egent- liga bemärkelse är fonden emellertid ej, då icke tillnärmelsevis de med den tek- niska och ekonomiska förvaltningen förenade kostnaderna täcks genom in- täkter. Den med dessa arbetsuppgifter sysselsatta personalen avlönas sålunda i stället på de fondförvaltande myndig- heternas avlöningsanslag, dvs. av drift- budgetmedel.
I fråga om den verksamhet, som di- rekt sammanhänger med nybyggandet, belastar emellertid personalkostnaderna i viss utsträckning investeringarna lik- som även kostnaderna för av utomstå- ende verkställt projekteringsarhete. Kungl. Maj:t fastställer årligen särskild avlöningsstat för den personal på bygg- nadsstyrelsens byggnadsbyrå, som skall avlönas från byggnadsanslag.115 Annan verkets egen personal, som är sys- selsatt exempelvis på projektstadiet, av— lönas däremot icke av byggnadsanslag. Det bör också nämnas, att från drift- budgeten årligen anvisas medel för ut- redningsarbeten rörande tillämnade byggnadsföretag.116 Även i fråga om den personal, som avlönas från byggnads- anslag, gäller detta blott de egentliga lönekostnaderna _ samt vissa omkost-
nader —— men givetvis ej pensionskost- nader o. dyl.
Då det gäller övriga fondförvaltande myndigheter är förhållandena i stort sett desamma. Personal, som är syssel- satt med underhåll och annan fastig- hetsförvaltning, avlönas som övrig per- sonal från avlöningsanslag och detta är även fallet med vid lokala institutio- ner med liknande arbeten sysselsatt per- sonal. I det senare fallet gäller detta i stor utsträckning även ren arbe'tarper— sonal.117
:2. Kravet på alfärsmässighet
Formerna för redovisning av fasta an- läggningar som husbyggnader och de med dem sammanhängande kostnaderna är icke en fråga av enbart eller ens hu- vudsakligen formell natur. Den är tvärt— om av den största realekonomiska bety- delse. Inom det enskilda näringslivet har man sedan länge en redovisning, som ger fullständig upplysning om samt- liga de kostnader, som belastar varje kostnadsbärare och varje kostnadställe, något som varit ett verksamt medel för att befordra ekonomi och rationalitet i produktionen. Det har där betraktats som självklart, att varje gren av produk- tionen, varje driftavdelning, skall ha att redovisa sina kapitalkostnader. Det tor- de få betraktas som normalt, att i ett välskött företag i en fabriksavdelnings självkostnader även ingår de kostnader, som hänför sig till den fasta anlägg— ningen. Detta sker genom kalkylerade hyror — lokalhyror och maskinhyror. Endast på detta sätt kan man få fram de verkliga kostnaderna för en produkt.
Tidigare var det ej ovanligt, att även inom det enskilda näringslivet kalkyler- na baserades huvudsakligen på blott di— rekta löne- och materialkostnader och att övriga kostnader, däribland kapital- kostnaden, tillgodosågs genom erfaren- hetsmässigt beräknade schematiska på-
lägg. Hänsyn togs sålunda ej till de olika produktionsavdelningarnas och produktionsgrenarnas varierande kapi- talkostnader. En avdelning med dyrbar eller dåligt utnyttjad produktionsanlägg- ning fick samma pålägg som en avdel— ning, som effektivt utnyttjade sin an- läggning eller som blott erfordrade en billigare sådan. Faran låg då också nära till hands för ledningen av en avdel- ning att enbart se på de direkta kostna- derna — materialkostnader och arbets— löner — och felbedöma ekonomin i sin produktion. En avdelning med höga fas- ta kostnader kunde därför betraktas och betrakta sig själv som vinstgivande och rationellt driven, även då motsatsen var fallet. Ett viktigt incitament till ratio- naliseringar saknades därigenom.
Inom de affärsdrivande verken till- lämpas i de flesta fall en liknande till vederbörande verksamhets art anpassad redovisning. Vattenfalls- och televerken har sålunda en till kostnadsställen hän- förd kostnadsredovisning, jämväl om— fattande kapitalkostnaderna, och liknan- de är förhållandet i fråga om domän- verkets speciella verksamhet. Statens järnvägar har motsvarande internredo- visning hänförd till verksamhetsgrenar men i viss utsträckning, exempelvis då det gäller verkstäderna, även till kost- nadsställen och kostnadsbärare. Där- emot är postverkets redovisning av an— nan karaktär.
På många håll inom statlig produktiv drift —— liksom också på det kommunala området — har emellertid långt in på senare tid den föråldrade oriktiga re- sultatredovisningen bibehållits, vilket ofta lett till, och i många fall alltjämt leder till, en felbedömning av den egna verksamhetens rationalitet vid jämfö- relse med det enskilda näringslivet. Ett typiskt sådant exempel utgjorde ända fram till 1943 års förvaltningsreform118 försvarets omfattande produktionsan-
läggningar. Inom den nämnda år inrät- tade försvarets fabriksstyrelse, som handhar de statliga ammunitionsfabri— kerna liksom numera även de »civilt» betonade centrala tvätt— och reparations- anläggningarna, är emellertid redovis— ningen, som bland annat framgår av det föregående, ordnad på ett riktigt sätt och i likhet med förhållandena inom enskilda industriföretag. Där har såle- des varje fabrik och de olika driftav— delningarna att bära sin andel av de totala lokalkostnaderna.
I detta sammanhang kan det vara anledning att påpeka, att statliga insti- tutioner med helt andra arbetsuppgifter än som avser byggande ofta i egen regi bedriver byggnadsunderhålls- och byggnadsverksamhet. Härvid belastas vederbörande institutions omkostnads— stat med lönekostnader för dylik per- sonal. Att därvid icke heller andra in- direkta kostnader, exempelvis av social natur, medräknas i byggnadskostnader- na försvårar ytterligare en bedömning av de verkliga kostnaderna.m
Som av det föregående avsnittet fram— går belastas den statliga verksamheten utanför affärsverken, med smärre un— dantag, ej med hyror för de lokaler, vari verksamheten bedrivs. Detta är icke ens fallet, då lokalerna förhyrs i privata fastigheter, utan jämväl dylika hyres- kostnader ingår i den för varje huvud- titel gemensamma anslagsposten. Efter- som lokalkostnaderna ej täcks inom verksamhetens omkostnadsstat, blir de— ras storlek överhuvudtaget ej kännbar för den myndighet, som leder verksam- heten och disponerar för verksamheten i övrigt erforderliga medel. Då det där- för gäller för myndigheten att formule- ra sina lokalbehov vid en utökning el- ler en nyanläggning saknas det restrik- tiva moment, som skulle finnas, därest kostnaderna påverkade myndighetens medelsbehov. Förefunnes detta, torde
det kunna förutsättas att myndigheten därvid skulle mera ingående pröva sina lokalbehov _— såväl kvantitativt som kvalitativt. Det är då sannolikt, att en avvägning mellan behov och kostnad i många fall skulle leda till att ansprå— ken på en nybyggnad och programmet för denna kom att bli en hel del an- språkslösare än nu ofta är fallet -— med resultat att byggnaden bleve billi- gare.
Då nu en byggnad skall planeras, tor— de det oftast bli den byggande myndig- hetens, dvs. i de flesta fall byggnadssty- relsen, uppgift att söka nedpressa kra- ven och kostnaderna. För byggnadssty- relsen måste alltid problemet vara, att nedbringa medelsäskandena till vad som rimligen kan förväntas bli godtaget av statsmakterna. Uppgörandet av pro- grammet blir då resultatet av en mot- sättning mellan den byggande myndig- heten och den för verksamheten ansva- riga fackmyndigheten, i det att den se- nare icke har någon direkt ekonomisk anledning att se annat än till funktio- nen, medan den förra får företräda de ekonomiska synpunkterna. Det ligger då i sakens natur, att byggnadsstyrelsen icke besitter den sakkunskap som fack- myndigheten att bedöma programkra- vens rimlighet eller möjligheten att ur funktionssynpunkt modifiera dem. I största utsträckning torde därför bygg- nadsstyrelsens möjligheter bli inskränk- ta till att vid projekteringen söka till- godose programmets krav med en så ra— tionell byggnad som möjligt.
I detta sammanhang bör återigen framhållas, att det i det föregående på- talade för större byggnadsanläggningar normala arrangemanget med en särskild byggnadskommitté, som med ett domi— nerande inslag från funktionens före- trädare har att uppgöra program och leda projektering och byggande, ger ännu mindre möjligheter för en be-
dömning, som kan väntas leda till en billig anläggning.
Helt annorlunda skulle säkerligen för-- hållandena gestalta sig, om den myn- dighet, som svarar för verksamheten och dess kostnader, även hade att med- räkna lokalkostnaden i sina medelsbe- hov. Visserligen skapades härigenom icke i och för sig något ekonomiskt tvång av samma slag som vid en affärs- drift, där kostnaderna i princip måste hållas inom intäkternas ram. Men den restriktivitet, som det nuvarande stats-* finansiella läget och den gällande ord- ningen för behandlingen av medelsan- språken nödvändiggör vid det årliga pe- titaarbetet, skulle, därest i omkostnads- staten måste inkluderas även lokalhy- ran, säkerligen även följa ett visst mått av »affärsmässighet». Först då kunde också statsmakterna göra en bättre av- vägning mellan de olika myndigheternas medelsbehov i deras helhet.
Det är emellertid även en annan syn- punkt som bör läggas på ett sådant arrangemang. För varje större affärs- företag betraktas det som en självklar sak, att för att kunna leda företaget på ett ekonomiskt riktigt sätt och icke minst, då det gäller åtgärder av kapi- talkrävande eller eljest långsiktig fi- nansiell natur, veta vad den ena eller andra verksamhetsgrenen i verkligheten kostar. Det torde ej föreligga skäl för att detta skulle vara mindre nödvändigt för statsmakterna vid deras ställnings- tagande till åtgärder av analog betydelse för statsfinanserna i framtiden. För när- varande är detta endast fallet, då det gäller de affärsdrivande grenarna av den statliga verksamheten. Genom det antydda arrangemanget skulle i fråga om kapitalkostnaderna en sådan »insyn» möjliggöras inom jämväl övriga verk— samhetsgrenar. Detta måste naturligtvis vara särskilt av vikt inom sådana om- råden, där dessa kostnader är relativt
betydande i förhållande till de löpande kostnaderna för avlöningar etc. Visser- ligen kan därvid i allmänhet ej som vid en affärsdrift kostnaderna bedömas mot bakgrunden av de direkta ekono- miska vinsterna. Statsmakternas ställ— ningstagande till all förändring av den offentliga verksamhetens omfattning måste dock innebära en avvägning mel- lan kostnader och vinster, även om des- sa senare är av annan natur än vad som kan direkt mätas i pengar. Hela natio- nalbudgeten liksom det nyligen genom- förda arbetet på en långtidsplan är ju i princip led i en sådan avvägning, icke minst då det gäller investeringsinrikt— ningen.
Även för den byggande myndigheten skulle en anordning med att låta kapi- talkostnaderna för byggnaderna belasta de enskilda myndigheterna innebära ett ökat ekonomiskt tvång. Därvid torde då fackmyndighetens strävan bli att, med hänsyn till medelsbehoven, pressa den byggnade myndigheten till en bygg- nadslösning, som på ett så rationellt sätt som möjligt tillgodosåg funktions- kraven. Det skulle vidare ligga i fack- myndighetens intresse att för sin del bevaka att byggandet och dess admini- stration vore rationell och effektiv. En dylik kritisk inställning från de bygg— nadsanvändande institutionernas sida skulle i sig innebära ett tvång till eko— nomi i byggandet. Å andra sidan skulle, som förut sagts, tvånget till ekonomisk begränsning även påverka fackmyn- dighetens krav på lokaler och stan- dard.
Emellertid gäller vad nu sagts om redovisningen av lokalkostnaderna icke blott lokaler, som tillhandahålls stats- myndigheter i statens egna fastigheter. I betydande utsträckning förhyrs loka- ler för statliga myndigheter och insti— tutioner på den allmänna marknaden. Hyreskostnaderna bestrids då från all—
männa fastighetsfonden, som får ersätt- ning härför genom de under varje hu- vudtitel uppförda förutnämnda gemen- samhetsanslagen. Icke heller dessa hy- reskostnader uppdelas således på de be- rörda myndigheterna. En klar redovis- ning av lokalkostnaderna såväl i statens egna fastigheter som i privata förhyr— da skulle, då behov av nya lokaler upp— kommer, möjliggöra en ekonomisk be- dömning av frågan huruvida behovet skall tillgodoses genom förhyrning i allmänna marknaden eller med statliga nybyggnader.
Det är värt att uppmärksamma att vad nu sagts beträffande lokalkostna- dernas redovisning icke i och för sig är någon nyhet. I förslaget till allmänna fastighetsfonden uttalade departements- chefen,120 att ett av huvudsyftena med den var »att möjliggöra en bättre över- blick över myndigheternas verkliga kostnader». »En sådan överblick, vilken för närvarande icke står att vinna utan tidsödande undersökningar, är nödvän- dig för att man skall kunna bilda sig en riktig uppfattning om statens verk- liga utgifter för olika ändamål. Den ut- gör i många fall en förutsättning för besparings- och rationaliseringssträ— vanden på olika områden — _ _.» I det ursprungliga förslag, som legat till grund för propositionen, hade riksrä— kenskapsverket121 utgått från att hyres- beloppen skulle inräknas i de av myn- digheterna äskade medelsbehoven. I remissyttrande uttalade verket seder- mera: »Med hänsyn till den utökning av de berörda myndigheternas bokfö- ring, som en dylik uppdelning av an— slagsmedlen onekligen skulle medföra, har riksräkenskapsverket likväl nu an- sett sig böra förorda, att för ändamålet erforderliga anslagsmedel åtminstone tillsvidare anvisas å gemensamhetsan— slag. I överensstämmelse härmed får riksräkenskapsverket föreslå att för täc-
kande av de till respektive huvudtitlar hänförliga ämbetsverkens och myndig- heternas beräknade hyreskostnader må under var och en av huvudtitlarna — — — anvisas ett särskilt förslags- anslag.»
Det var sålunda mera av bekvämlig- hetsskäl som redovisningen av lokal- kostnaderna kom att ske på detta sätt. Statskontoret,122 som överhuvud ställt sig kritiskt mot att göra fastighetsfon- den till en produktiv fond, påpekade också, att — om en sådan produktiv fond ändock inrättades _ med de fö- reslagna gemensamhetsanslagen under respektive huvudtitel fördelen av den fullständigare redovisningen i viss män skulle gå till spillo. En reservant inom statskontoret123 uttalade, »att det måste vara önskvärt att om möjligt undvika anvisande av gemensamhetsanslag un- der huvudtitlarna för hyresutgifterna. Visserligen skulle det kunna anses vara ur praktisk synpunkt enklast att för varje huvudtitels del till fonden omföra ett enda belopp, men å andra sidan kommer härigenom den uppdelning av utgifterna på de särskilda myndigheter- na, som torde vara en av de viktigaste fördelarna med reformen, att försvin— na, varigenom givetvis dess värde re- duceras.»
Då riksdagen124 godkände inrättandet av en av statens allmänna fastighets- fond, framhöll den också »önskvärdhe— ten av att för framtiden i samband med de tabeller, som komma att av riksrä- kenskapsverket uppgöras rörande de särskilda verkens och myndigheternas kostnader för avlöningar, expenser, re- sor m. m., på ett överskådligt sätt måtte lämnas uppgifter rörande användningen av de medel, som för dessa verks och myndigheters del årligen tagas i an- språk ur fastighetsfonden ävensom rö- rande de inkomster, som tillföras fon— den. Härigenom lärer nämligen ledning
kunna för framtiden erhållas vidt ipp— görandet och prövningen av staterna för statens allmänna fastighetsfond.» Enligt vad som numera upplysts irån riksräkenskapsverket har emellertid någon sådan redovisning icke korrmit till stånd genom verkets försorg.
:3. Kapitalkostnadema
En av grundförutsättningarna för en affärsmässig ekonomi då det gäller byggnadsanläggningar är, att den eko- nomiska förvaltningen har att bära kost- naderna för avskrivningar av förmögen- hetsobjekten. I första hand — och ti- digare kanske huvudsakligen — avses därmed att motverka att realkapitalet med tiden minskar till följd av förmö- genhetsobjektets med ökad ålder för- sämrade tekniska skick. Den snabba ut- vecklingen på de flesta områden medför förändringar i kraven på byggnadens funktion och får till följd, att byggna- den ofta kan bli omodern på långt kor- tare tid än vad som motsvarar den tek— niska livslängden. Detta gäller byggna— der för offentliga ändamål i lika hög grad som, eller stundom i än högre grad än exempelvis byggnader för bostäder och produktion.
Den ekonomiska livslängden blir gi— vetvis av varierande längd för offent— liga byggnader av olika slag. På de fles- ta samhälleliga verksamhetsområden torde man ha att räkna med en av så— väl facktekniska som socialpolitiska förhållanden betingad utveckling, som gör byggnadernas modernitet och fulla användbarhet ganska kortvarig. I många fall kan man nog vänta sig krav på åt- minstone väsentliga ombyggnader efter tre än fyra årtionden.
En tillbakablick på utvecklingen i dessa hänseenden över tiden från första världskriget torde ge tillräckliga belägg för denna uppfattning. Praktiskt taget ingen byggnad från denna tid på exem-
pelvis undervisningens, socialvårdens, kropps— och icke minst sinnessjukvår- dens områden kan i dag, åtminstone om den ej helt ombyggts, tillnärmelsevis anses motsvara tidsenliga krav, även om ej sällan på grund av bristande re— surser byggnaderna ändock får göra tjänst, såsom i viss utsträckning inom fångvården.
Avskrivningarnas förstahandsuppgift — att täcka värdeminskningen hos real— kapitalet — tillgodoses genom däremot svarande årliga avsättningar på så sätt, att det totala förmögenhetsvärdet ej minskar utan alltid motsvarar vad som ursprungligen investerats i byggnaden. Det är denna metod för avskrivningar som i princip följs i fråga om de stat- liga byggnader, som ej tillhör de af- färsdrivande verken.
Sättet att göra avskrivningar på det ursprungliga, »historiska», värdet till- godoser emellertid ej kravet på att den berörda verksamheten skall bibehålla sitt ursprungliga realkapital, ett krav som numera regelmässigt ställs ur före- tagsekonomisk och finansiell synpunkt. Avskrivning på det historiska värdet innebär ju att den nominella förmögen— heten bibehålls, medan realvärdet suc— cessivt kommer att minska. Även om genom avskrivningar det ursprungliga förmögenhetsvärdet ej minskar, ger dock följaktligen aldrig de ackumule— rade avsättningarna möjlighet att, då byggnadens ekonomiska livslängd ut- gått, ersätta den med en ny anläggning, som fyller samma funktion. De täcker således ej för reinvestering erforderliga medel. Därtill bidrar såväl en fort- gående stegring av anskaffningskost- naderna som _— särskilt kanske i fråga om offentliga byggnader -— en fortgående ökning av kraven på 10- kalutformning, utrustning och standard. För att jämväl dessa omständigheter skall tillgodoses måste avskrivningarna
betydligt ökas. Vanligtvis sker detta på så sätt, att avskrivningarna beräknas med utgångspunkt från ett på visst sätt presumerat återanskaffningsvärde.
Med den dock trots allt långa tids— period det blir fråga om, är det natur- ligtvis omöjligt att på förhand med sä— kerhet beräkna ett sådant värde. Två vägar kan därvid följas. Den ena, som bland annat tillämpas av statens järn- vägar, innebär att man varje år omräk- nar anskaffningsvärdet efter de aktuella förhållandena genom att använda ett slags byggnadskostnadsindex samt grun— dar årets avskrivning på detta »nu— värde». — Hänsyn tages därvid icke till någon funktionskostnadsindex av det slag, som i byggnadsbesparingsutred- ningens första betänkande125 behandlats. Ett »nuvärde», grundat på någon form av byggnadskostnadsindex, täcker ej in- träffade förändringar av standardkrav. En byggnad torde därför i dagens läge kosta mer att ersätta än vad en sådan index utvisar. Detta kan för statens järnvägar möjligen sägas sakna betydel- se, då tekniken realiter i många fall icke torde ha medfört någon fördyring av dess husbyggnader utöver byggnads— kostnadsstegringen, men på de flesta byggnadsområden ger metoden med om- räkning efter byggnadskostnadsindex för låga avskrivningar.
Oavsett vad nu sist sagts kommer emellertid metoden ifråga ej att medföra att tillräckliga medel för reinvestering ackumuleras, då visserligen årets av— skrivningar sker på ett aktuellt åter- anskaffningsvärde men de tidigare av- skrivningarna varit lägre. Därför skulle fordras, att årets avskrivning uppräkna- des till att täcka även de föregående årens med hänsyn till dagsläget för låga avskrivningar, vilket emellertid ger successivt mycket starkt stegrade års- kostnader under förutsättning av suc- cessivt fallande penningvärde. Därtill
kommer att det kan verka oegentligt att öka kostnaderna snabbare än en allmän kostnadsökning eller penningvärdeför- sämring och därmed öka hyrorna ju äldre byggnaderna blir. Först därigenom skulle emellertid de avsatta medlen i princip förslå till reinvestering.
En annan väg att genom avskrivning— ar skapa reinvesteringsmedel är mera schematisk och innebär, att avskrivning- arna görs större än vad som motsvarar den antagna ekonomiska livslängden men ändock fortsätts hela denna tid och eventuellt längre. I vilken utsträck— ning en självfinansiering av reinveste- ringarna därigenom blir möjlig är gi— vetvis helt beroende av, huruvida den schematiska ökningen av årsavskriv- ningarna motsvarar det framtida åter- anskaffningsvärdet. Metoden kan emel- lertid, särskilt i fråga om statliga bygg- nader, ha ett ökat fog för sig däruti att de statsekonomiska förhållandena i allmänhet här tvingar fram att bibe- hålla en byggnad för sitt ändamål ofta ganska långt efter det den underskridit den objektiva gränsen för fullgod funk- tion. Därigenom kommer medel för re- investering att med tiden ytterligare öka. Någon garanti för att de ändock skall motsvara vad som erfordras, torde emellertid med en dylik metod knap- past med säkerhet skapas. Metoden har emellertid sin fördel genom sin enkelhet. Å andra sidan kan det ju ifrågasättas, om det ej är riktigt, att jämväl kapitalkostnaderna följer en all— män kostnadsstegring, varför sålunda den först angivna progressiva avskriv- ningsmetoden vore att föredraga.
Med det nuvarande sättet med i prin- cip konstanta avskrivningar kommer vid behov av ersättningsbyggnader en väsentlig del av de erforderliga medlen att få nyinvesteras. En avskrivning, som i högre grad inriktades på återanskaff- ningsvärdet, skulle innebära att ersätt-
ning kunde finansieras med disponibla reinvesteringsmedel. Detta i sin tur skulle ur statsfinansiell synpunkt inte- bära, att investeringarna i större ut- sträckning kom att ske med årliga skit- temedel, som använts för att täcka le högre avskrivningarna, medan den an- dra avskrivningsmetoden i princip in- nebär lånemedclsfinansiering eller vid överbalansering av driftbudgeten en en— gångsbelastning av denna. Därvid är det naturligtvis icke av någon reell Le- tydelse, om avskrivningsmedlen fonde- ras eller som nu årligen över statsregle- ringen används för det samlade ny- och reinvesteringsbehovet.
För att tillgodose kravet på »affärsmäs- sighet», för att skapa en kostnadsredo— visning för statens byggnader, som ger det ekonomiska tvång, som är förutsätt— ningen för rationalisering och effektivt hushållande med resurserna, bör såle— des i princip byggnadsförvaltningen re- gelmässigt belastas med avskrivningar efter ett system som ger möjlighet att i huvudsak täcka behovet av reinveste- ringsmedel. Bäst synes detta tillgodoses genom det bland annat av statens järn- vägar tillämpade systemet med avskriv- ningar i relation till »nuvärdet», dvs. med uppräkning av anskaffningsvärdet med hänsyn till aktuellt byggnadskost- nadsindex och avskrivningarnas fortsät- tande intill dess byggnaden skall utgå.
En annan sak i avskrivningshänseen- de är däremot frågan om sådana in- vesteringar, som ej har något ekono- miskt bruksvärde. Dit hör i första hand anläggningar eller anläggningsfördyran— den, som är betingade av militära be- redskapsskäl eller civilförsvarsskäl. Här bör i samma utsträckning som inom det enskilda näringslivet omedelbar av- skrivning ske, vilket ju också är fallet inom de affärsdrivande verken. Dylika »improduktiva» investeringar bör såle- des avskrivas med särskilda anslag över
driftbudgeten och icke redovisas på kapitalbudgeten.
I det föregående har förutsatts, att av- skrivningarna sker med konstanta eller progressivt stegrade årliga belopp. För närvarande görs, som tidigare redovi— sats, i stor utsträckning, då det gäller andra byggnader än affärsverkens, grundavskrivningar med för olika ka- tegorier från 25 % och, i vissa fall, ända upp till 100 % varierande belopp. Någon »affärsmässig» motivering för just den— na form av i princip degressiv avskriv- ning finns icke, då avskrivningarna i övrigt sker med hänsyn till byggnadens beräknade livslängd och således av— skrivningsbeloppen sammanlagt ändock ej går upp till mera än det ursprungliga anskaffningsvärdet. Dessutom förhind- ras genom grundavskrivningen en be— dömning av statens verkliga kostnader, då kapitalkostnaderna kommer att fram- stå lägre än de i själva verket är. Ar- rangemanget härleder sig emellertid från en tid, då kapitalbudgetens me— delsbehov till allra största delen täcktes med lånemedel och grundavskrivningen var den enda lämpliga form för en di— rekt skattemedelsfinansiering, om man ej ville gå tillbaka till att direkt belas- ta driftbudgeten med medel för investe- ringar. Den senare finansieringsmeto- den har emellertid med innevarande år så gott som helt slopats, sedan statens ungdomsvårdsskolor och de statliga al- koholistanstalterna överförts till allmän- na fastighetsfonden.m
Sedan ett antal år tillbaka har emel— lertid statsmakternas medvetna strä- van varit, att så långt som möjligt be- gränsa statens upplåningsbehov. Det har synts särskilt angeläget mot bak— grunden av att de samlade anspråken på de produktiva resurserna i ett den fulla sysselsättningens samhälle tende- rar att så gott som ständigt överstiga resurserna. Det har därför ansetts, att an-
ledning saknas att göra någon åtskillnad mellan kapitalbudgetens utgifter och driftbudgetens. Man har som riktpunkt för finanspolitiken uppställt en total- balansering av de samlade utgifterna på drift— och kapitalbudgeten. Detta inne- här, att driftbudgetens inkomster skall täcka ej blott utgifterna på denna utan, såvitt möjligt, även kapitalbudgetens ut- gifter, varigenom även samtliga investe- ringar i kapitalfonder kommer att ome- delbart till sin helhet finansieras med skattemedel.127 Det ena skälet till grund— avskrivningens införande, kravet på viss skattemedelsfinansiering av in- vesteringar, har sålunda i dagens läge blivit på annat sätt tillgodosett i vidare omfattning än som då avsågs. Det andra skälet, nämligen tillgodoseende av extra- ordinära avskrivningsbehov, synes bätt— re åvägabringas genom från fall till fall varierande årsavskrivning, baserad på det enskilda objektets eller den särskil- da gruppcns ekonomiska livslängd. Av detta följer, att något fog för grundav- skrivning icke längre torde föreligga.
I och för sig har naturligtvis vid den statliga verksamheten lika litet som inom det enskilda näringslivet frågan om sättet för investeringarnas avskriv- ning något direkt samband med huru— vida investeringarna skall finansieras med driftöverskott eller genom lån. Med en bild från det enskilda näringslivet kan man väl säga, att den förra frå- gan är av företagsekonomisk, den se- nare av finansiell natur. En övergång till ett avskrivningssystem av nu disku- terat slag och ett slopande av grundav- skrivningen skulle därför ej med nu- varande sätt för finansiering av statens samlade kostnader binda statsmakterna vid det statsfinansiella ställningstagan- det till i vilken mån investeringar vid varje tillfälle skall finansieras med län eller med skattemedel.
Till kapitalkostnader hör vidare rän-
ta på det kapital, som investerats. På sätt förut redogjorts för föreligger ett principiellt förräntningskrav på kapi- talbehållningen i såväl affärsverks- som fastighetsfonderna. Vad beträffar fas- tighetsfonderna baseras räntan nu för byggnadsstyrelsens delfond åtminstone i princip på i huvudsak marknadsmäs- siga grunder, medan för Slottsbyggna- dernas delfond intet förräntningskrav uppställts. För de övriga delfonderna är förräntningskravet satt till 4 % på nettokapitalet, varför här någon »affärs- mässig» princip ej tillämpas. Dessutom medverkar här även de höga grundav- skrivningarna till en felaktig kostnads- beräkning. För en full affärsmässighet och icke minst för —— då det blir aktuellt med lokalanskaffning —— jämförelser med enskild fastighetsförvaltning är det nödvändigt, att en marknadsmässig rän- tekostnad bärs av driften. Detta skulle innebära en räntefot, som vid varje till- fälle motsvarade, vad som motsvarande fastigheter i enskild hand hade att bära. Nu är det emellertid så, att för den övervägande delen av statens husbygg- nader några motsvarigheter ej finns inom enskild fastighetsförvaltning. En— bart för administrationsbyggnader och dem närstående kan jämförelse ske med enskilda kontorsfastigheter och natur- ligtvis i fråga om tjänstebostäder. Det är väl just denna omständighet, som gjort att i viss mån marknadsmässiga grunder tillämpas inom byggnadsstyrel- sens delfond av allmänna fastighetsfon— den, medan samma princip ej ansetts kunna tillämpas för övriga delfonder. Byggnadsstyrelsens delfond bestod ur- sprungligen till stor del av just kon- torsbyggnader men med tiden har andra slag av byggnader, såsom högskole- och institutionsbyggnader samt nu senast vissa socialvårdsbyggnader kommit att ingå till en betydande del. Det kan där- för — och jämväl ur den tidigare an-
förda synpunkten att anskaffningskost- naderna bör komma till uttryck i hy- ran — synas lämpligast att generellt till- lämpa en räntesats, som i princip skall motsvara räntekostnaden för av staten upplånade medel på samma sätt som i fråga om affärsverksfonderna.
:4. Driftkostnaderna
För att nå den i det föregående fler- faldiga gånger framhållna nödvändiga »affärsmässigheten» i fastighetsförvalt- ningen mäste verksamheten drivas un— der tvånget att kostnaderna skall täckas av intäkterna. Utöver de nu behandlade kapitalkostnaderna — avskrivningar och räntor _ tillkommer kostnader för byggnadens iståndhållande och drift, däri inbegripet personalkostnader.
Dessa kostnader står i nära samband med kapitalkostnaderna i så måtto, att de påverkar både byggnadens livslängd och dess aktuella bruksvärde. Eftersatta underhållsåtgärder minskar byggnads- värdet och livslängden. Underhållet måste därför så handhas, att förutsätt- ningarna för avskrivningarna är upp- fyllda. Gcnom ett gott underhåll kan byggnadens säväl bruksvärde som brukstid öka, så att behovet av investe— ringsmedel vid byggnadens framtida er— sättande eller ombyggnad minskar. Det är således av största ekonomiska vikt, att underhållet handhas på ett riktigt sätt och, som i ett tidigare avsnitt fram- hållits, är det nödvändigt att det leds sakkunnigt och genomförs planmässigt på ett såväl tekniskt som ekonomiskt riktigt sätt.
Det är emellertid här frågan även om ett ekonomiskt avvägningsproblem. Det är icke ekonomiskt försvarligt att ned— lägga större kostnader på underliållet än vad som är nödvändigt för att uppnå det angivna syftet. Både av denna or- sak och i betraktande av det nära sam- band, som underhållskostnaderna har
med den ekonomiska förvaltningen i öv- rigt, är det därför nödvändigt, att de or- ganisatoriskt sammanhålls. Erforderliga medel för underhåll och reparationer måste därvid disponeras av det bygg- nadsförvaltande organet och underhål- let ingå som en del av förvaltningens kostnadssida.
Det bör i detta sammanhang fram- hållas, att till underhållskostnaderna endast skall räknas kostnader för bygg- nadens iståndhållande, så att dess värde följer avskrivningsplanen. Det ligger i sakens natur, att däri då måste innefat- tas sådana moderniseringsåtgärder, som är nödvändiga för att byggnaden ej skall relativt sett försämras i förhållande till motsvarande byggnadsbestånd i allmän- het. Men byggnadsåtgärder och kostna- der därutöver hör ej till underhållet. De ökar byggnadens värde utöver det ak- tuella realvärdet och därmed också det förmögenhetsvärde, på vilket avskriv— ningarna grundar sig. De är därför att anse som nyinvesteringar och bör så— som sådana täckas ej som kostnader utan som kapitalökning.
Såsom förut nämnts förekommer emellertid nu i ej ringa utsträckning, att även åtgärder av sistnämnda karak- tär bekostas av underhållsmedel. I detta fall tillkommer dessutom, som tidigare antytts, att en del kostnader i samband med underhållsarbetena ej täcks av un— derhållsmedel utan i annan ordning, exempelvis över avlöningsanslag för ar- betsledning och i viss utsträckning även för direkta arbetslöner.
Till kostnaderna för byggnadsförvalt— ningen hör vidare de direkta driftkost- naderna, i första hand kostnader för drift av uppvärmnings— och ventila- tionsanläggningar och i förekommande fall även andra centrala anläggningar. I vilken utsträckning dessa kostnader för en viss byggnadsanläggning skall räknas till hyggnadsförvaltningens kost-
nader blir avhängigt av hyresförhållan- det i det särskilda fallet. Oftast torde förhållandet vara det, att den myndighet eller institution, som handhar verksam- heten i anläggningen, även svarar för anläggningens drift och över sin egen stat bekostar avlöning till driftpersonal, bränsleinköp etc. I detta fall får således »förhyrandet» anses gälla »exklusive värme» o. dyl. och dessa driftkostnader ej inräknas i fondens förvaltningskost— nader. I andra fall _ och då vanligen när det gäller lokaler för statlig central- administration — kan däremot driften åvila det fondförvaltande organet och kostnaderna sålunda få medräknas i »hyran». Huru denna fråga löses är för affärsmässigheten i byggnadsförvalt- ningens ekonomi utan betydelse. Båda formerna förekommer också inom pri- vat fastighetsförvaltning. Däremot torde en del andra kostnader av driftkarak- tär, såsom vattenavgifter, onera m. m., regelmässigt åvila fastighetsförvaltning- en, men även här kan andra arrange- mang förekomma.
Vad som alltid måste belasta fastig- hetsförvaltningen är däremot admini— strationskostnaderna för denna. Såväl den ekonomiska förvaltningen som planläggningen och den tekniska led- ningen av underhållsverksamheten och i förekommande fall driften fordrar en central och kanske även en regional personalorganisation.
I dessa administrationskostnader kommer då att ingå avlöning åt all med dessa uppgifter sysselsatt personal jäm- te samtliga omkostnader för verksamhe— ten. Inga som helst direkta anslag över driftbudgeten skall därvid ifrågakom— ma. Detsamma gäller givetvis också, lik- som i princip för den nuvarande fastig— hetsfonden, alla kostnader i samband med ny— eller ombyggnader. Personal- löner och omkostnader i samband med projektering eller byggande skall täc-
kas av för investeringar avsedda an- slag efter samma grunder som inom en— skilt byggande.
Det är emellertid ej blott de direkta lönerna till med förvaltning, underhåll och byggande sysselsatt personal, som skall bekostas inom fonden. För en rätt- visande kostnadsredovisning är det ock— så nödvändigt, att på samma sätt, som nu sker inom de affärsdrivande verken, övriga personalkostnader täcks och då också pensionskostnaderna.
I stort sett bör således statens fastig- hetsförvaltning och statens husbyggan- de ur finansiell och ekonomisk synpunkt uppläggas på samma sätt som för af- färsverksfonderna och kostnaderna i samma utsträckning som där jämväl i fråga om statens husbyggnader täckas inom den fond, varöver förmögenhets- objekten redovisas.
:5. Intäkterna
Kostnaderna — såväl kapitalkostna- derna för avskrivning och förräntning av det investerade kapitalet som under— hålls- och förvaltningskostnaderna som, i den mån de i det enskilda fallet tillhör fastighetsförvaltningen, jämväl drift- kostnaderna —— skall täckas av hyror. Frågan gäller då, huru hyrorna skall beräknas. För de flesta slag av offent— liga byggnader existerar, som nyss nämnts, ej någon hyresmarknad och nå- gon marknadshyra kan i de flesta fall svårligen konstrueras. För att uppnå det erforderliga ekonomiska tvånget till sparsamhet vid nyanläggningar torde det ej heller behöva anses som en nöd- vändig förutsättning, att hyreskostna- derna skall kunna ställas i relation till ett marknadspris. Det fordras härför blott, att, då »hyresgästen» skall taga ställning till omfattning och standard för en nybyggnad, han kan avväga sina krav mot en på grundval av anlägg- nings- och förvaltningskostnaderna be—
stämd hyra, som han måste täcka över sin omkostnadsstat. Ställningstagandet till förhyrning får då grundas på den beräknade anläggningskostnaden. Där— vid måste givetvis också hänsyn tagas till den större eller mindre markkost- nad, som kan förorsakas av hyresgäs- tens önskan om ett mer eller mindre centralt läge.
Både med hänsyn till hyresgästens berättigade intresse av att vid denna tidpunkt kunna förutse hyrans framtida storlek och icke minst för att ge den byggande myndigheten en fixerad kost- nadsram, som tvingar till rationalitet och sparsamhet, är det nödvändigt, att detta ställningstagande får innebörden av ett bestämt ekonomiskt avtal, natur— ligtvis med reservationer för prissteg- ringar och fördyringar utanför den byg- gande myndighetens kontroll. Ett an— slagsäskande för en sådan investering från den byggande myndigheten måste då åtföljas av en hyreskalkyl, som visar de ekonomiska konsekvenserna för den förhyrande myndighetens omkostnads- stat. Statsmakterna sätts därigenom i tillfälle att samtidigt taga ställning till investeringsbehovet och till de till följd av investeringen uppkommande årliga kostnaderna.
På vissa områden kan det emellertid tänkas, både att en marknadshyra före- finns och att det kunde finnas motiv för att taga denna till utgångspunkt för hy- ressättningen. Detta gäller främst admi- nistrationsbyggnader av mera nornnal kontorskaraktär, vilka är lämpade för olika administrativa myndigheter Otell som icke alltid vid byggandet är :av- sedda för blott en myndighet. Här kan det därför ifrågasättas att bestämma lny— ran efter samma grunder som i den zall— männa marknaden, naturligtvis då med en differentiering efter byggnadenslä ge, ålder och modernitet. Någon högre grad av tvång till besparing vid byggandet
skulle emellertid knappast härigenom nås i jämförelse med en hyresberäkning på de faktiska kostnaderna, då nu gäl- lande hyresläge för _ som det här of- tast är fråga om — centralt belägna kontorslokaler är mycket högt. Det sy- nes därför vara riktigast att oavsett lo— kalslagen alltid grunda hyran för stats- myndigheter på de riktigt beräknade verkliga kostnaderna. Då lokaler i stat- liga byggnader uthyrs till andra än statsmyndigheter, finns däremot givet- vis ingen anledning att sätta hyran efter andra grunder än i fria marknaden.
:6. Fonden
Konsekvenserna av vad i de föregåen- de avsnitten sagts är, att de statliga byggnaderna bör redovisas över en en- hetlig fond, konstruerad på samma sätt som statens affärsverksfonder. Detta sy- nes också stå i överensstämmelse med riksdagens tidigare refererade uttalan- de om allmänna fastighetsfonden såsom en »produktiv» fond. De byggnader som ingår i de affärsdrivande verken, redo- visas tillsammans med dessas övriga ka- pitalobjekt över respektive affärsverks- fond. Väg— och vattenbyggnadsverkets driftbyggnader ingår i verkets förråds- fond, byggnader för Södertälje kanal- verk i kanalfonden samt luftfartsver- kets husbyggnader i luftfartsfonden. En ytterligare affärsverksfond bör skapas för statens övriga husbyggnader genom ombildning av den nuvarande statens allmänna fastighetsfond. Därigenom skulle alla statens »civila» tillgångar i byggnader och fastigheter komma att redovisas på ett affärsmässigt sätt. Då, som tidigare sagts, sjöfartsstyrelsens delfond torde komma att ombildas, åter- står av allmänna fastighetsfondens del- fonder slottsbyggnadernas, beskick- ningsfastigheternas, byggnadsstyrelsens, fångvårdsstyrelsens, medicinalstyrel- sens, generaltullstyrelsens, universite-
tens samt Karolinska sjukhusets, vilka således skulle bilda den nya affärs- verksfonden för husbyggnader. Till fon- den bör även föras anläggningar, som eventuellt alltjämt ej redovisas som för- mögenhet.
I fonden kommer att ingå även så- dana ej bebyggda fastigheter och mark— områden, som nu redovisas över all- männa fastighetsfonden. Emellertid syns det lämpligt att samtidigt dit överföra andra markområden, som är avsedda för annan bebyggelse och som nu redo- visas över andra fonder eller förvaltas i annan ordning. Det torde få anses rik- tigast, att all exploatering av staten till- hörig mark ur ekonomisk synpunkt sammanhålls inom samma förvaltnings- enhet. Detta gäller emellertid givetvis ej fastigheter, som är avsedda eller re- serveras för de affärsdrivande verkens egna driftbehov. Ej heller bör det gälla fastigheter helt eller huvudsakligen av- sedda för jordbruk eller skogsbruk, vil- ka samtliga torde böra redovisas över domänverkets fond vilken fråga varit föremål för särskild riksdagsbehand- ling.128 Markområden för militära ända- mål torde liksom nu böra tillhöra för- svarets fastighetsfond och det ligger utom ramen för denna utredning att närmare gå in på formerna för denna fonds förvaltning. Däremot bör efter konsekventa linjer sådana markområ— den, som avses för försäljning eller exploatering för annat ändamål än de ifrågavarande verksamhetsgrenarna, närmast då för offentliga byggnader, bo- stadsbebyggelse eller liknande, överfö- ras till den nya fonden.
En speciell ställning intar de fastig- heter, som nu förvaltas av djurgårds- nämnden. Dessa, som bland annat om- fattar vissa delar av norra Djurgården, exploateras för allmän bebyggelse. De redovisas i nuvarande allmänna fastig- hetsfonden med ett »markvärde» och
intäkterna av försäljningar av bygg- nadstomtcr tillförs efter hand fonden, varvid värdet successivt nedskrivs. Denna nedskrivning har nu fortgått så, att efter ytterligare försäljningar »över- skott» kommer att redovisas. De återstå- ende exploateringsobjekten är emeller- tid av relativt obetydlig omfattning.
I Slottsbyggnadernas delfond av den nuvarande fastighetsfonden ingår ut- över slottsbyggnaderna även Kungl. Djurgården tillhörande byggnader och markområden. Medan slottsfastigheter- na numera formellt står under bygg- nadsstyrelsens förvaltning är detta icke fallet med djurgårdsfastigheterna. Dessa, som omfattar stora delar av norra och södra Djurgården förvaltas av Kungl. hovförvaltningen. Betydande områden har upplåtits för olika offentliga ända- mål, civila och militära. Även i framti- den torde betydande områden komma att tagas i anspråk för olika offentliga byggnadsändamål, icke minst statliga sådana. Dessutom har, även bortsett från av djurgådsnämnden exploaterade om- råden, tomter och byggnader upplå- tits, i allmänhet på långtidsarrenden åt enskilda.
I samband med flyttning av flottsta- tionen torde frågan om den framtida användningen av varvsområdena bli ak— tuell.
Det är sålunda i alla fall väsentliga allmänna intressen — till en ej ringa del centrala statliga sådana _— som an- mäler sig i fråga om utnyttjande och be- byggelse av dessa områden. Det är där- för angeläget, att detta nyttjande och byggande både tekniskt och ekonomiskt samordnas med statens verksamhet i övrigt för motsvarande och liknande ändamål och, framför allt, att planmäs— sigheten i disposition av dessa områ— den och den ekonomiska förvaltningen av den garanteras genom en sådan sam- ordning. Det är därför naturligt att jäm—
väl djurgårdsmarken ingår i den nya affärsverksfonden och där behandlas på samma sätt som övriga kronan tillhö- riga fastigheter.
I fråga om de affärsdrivande verken har tidigare angetts, att dessas fastig- heter redan ingår i respektive affärs- verksfond och därför i princip förvaltas såsom avsikten är med den nya fonden. Någon anledning att ur dessa synpunk— ter göra någon ändring däri finns där- för ej. Emellertid torde ur andra syn— punkter det kunna ifrågasättas, om ej byggnader för deras centrala admini- stration borde ingå i fonden. Redan nu redovisas domänverkets och försvarets fabriksstyrelses äldre fastigheter på all- männa fastighetsfonden och likaså in- går den för väg— och vattenbyggnadssty- relsen och luftfartsstyrelsen uppförda administrationsanläggningen i fastig— hetsfonden och ej i endera av dessa verks affärsfond. Statens järnvägars centrala administrationslokaler utgör i viss utsträckning en del av verkets drift- anläggning, Stockholms centralstation, och ingår som sådan i verksfonden. Även postverkets och televerkets admi- nistrationsbyggnader ingår i respektive affärsverksfond. Vattenfallsverkets gam— la fastigheter ingick i verkets fond lik— som den nu pågående nybyggnaden fi— nansieras över fonden. I detta samman- hang bör också framhållas, att det ålig- ger byggnadsstyrelsen att tillhandahålla lokaler för försvarets centrala admi- nistration, ehuru dessa byggnader ingår i försvarets fastighetsfond.
De nu angivna centrala administra— tionsbyggnaderna för affärsverken och försvaret är med vissa undantag i prin- cip av samma karaktär som motsvaran- de övriga statliga administrationsloka— ler, dvs. utgörs huvudsakligen av nior- mala kontorslokaler. Med omorganisa— tioner, utvidgningar och uppdelningar av den statliga administrationen synes
det statens fastighetsbestånd, som inne- håller kontorslokaler, kunna rationel- last disponeras, endast om dispositio- nen kan omfatta hela lokalbehovet i hu— vudstaden. Starka skäl talar således för att samtliga byggnader för den centrala statsförvaltningen, där de icke har för viss verksamhetsgren speciell karaktär eller ingår i driftanläggning av från normala husbyggnader artskilt slag, bör ingå i en och samma fondförvaltning. Liknande skäl kan också anföras i fråga om två av de affärsdrivande ver- kens byggnader ute i landet, nämligen posthusen och telehusen, som båda i betydande utsträckning är av kontors— karaktär samt dessutom ofta innehåller uthyrningslokaler för butiker eller kon- tor, stundom också bostadslägenheter. En gemensam fondförvaltning för dessa och andra admiuistrationslokaler skulle sannolikt möliggöra rationellare utform— ning av nybyggnader genom förening av flera behov av administrationsloka- ler. I fråga om dessa båda verk har dess- utom redan ett samgående ägt rum, ge- nom att i många fall gemensamma bygg- nader uppförts, där det ena verket står i hyresförhållande till det andra. Sedan långt tillbaka har även i vissa fall loka- ler för riksbanken sammanförts med post— eller telehus. Ju större byggnads- enheterna blir, desto rationellare och billigare kan de i regel utföras, om an- vändningsområdet är någotsånär homo— gent. Därvid kan även den fördelen vin— nas att kontorslokaler, som till en bör- jan icke erfordras, kan uthyras för att sedermera vid utökad verksamhet dis— poneras av ämbetsverken i fråga eller för andra administrativa ändamål. Vad nu sagts gäller emellertid endast de an- givna byggnaderna av mera normal ad- ministrationskaraktär. De affärsdrivan— de verkens driftbyggnader och anlägg- ningar i övrigt bör däremot som hittills ingå i respektive fond. Vad sålunda nu
sist föreslagits innebär för det affärs- drivande verket ur ekonomisk synpunkt ingen annan skillnad än att dess drift belastas med de på anskaffningskostna- derna beräknade hyrorna till en utom- stående fond i stället för av på samma sätt beräknade hyror inom den egna fonden.
:7. Budgetfrågor
Efter de omläggningar, som framför allt 1938/39 skedde i fråga om budget- redovisningen, är denna nu upplagd på sådant sätt, att de i det föregående före- slagna ändringarna rörande byggnads- och fastighetsredovisning icke behöver medföra några ändringar av principiell natur. Förmögenhetsredovisningen i rikshuvudboken och annorstädes på- verkas icke i annan mån än i fråga om de på olika rubriker uppförda kapital— behållningarna mellan vilka omföringar får ske. Investeringsmedel för nybygg- nader kommer som nu att ske över ka- pitalbudgeten och inget hindrar, att även de årliga avskrivningsbeloppen in- går i investeringsstaterna. Visserligen vore det formellt riktigast, att avskriv- ningarna liksom i enskilda företag re- serverades för reinvesteringar i de fas- tigheter de hänförde sig till eller för det ändamål fastigheten avsåg. Samma över- blick över för reinvesteringar »tillgäng- liga» medel kan emellertid erhållas ge- nom att redovisningen inom fonden så uppläggs, att den ger upplysning om de belopp, som sålunda för varje fastighet skulle finnas disponibla.
En skillnad för framtiden uppkommer dock därigenom att, enligt vad som fö— reslagits, grundavskrivningar ej längre kommer att ske vid nyinvesteringar. Endast i de fall, då en improduktiv in— vestering kommer till stånd, skall medel anvisas direkt från driftbudgeten och investeringen då icke redovisas på ka- pitalbudgeten.
Vid inrättande av den nya fonden bör de nu på fastighetsfonden bokförda byggnaderna och markområdena invär- deras med de värden de skulle haft vid en tidigare tillämpning av de nu före- slagna avskrivningsprinciperna eller enklare, invärderas i den nya fonden till sina nuvärden. Så skedde, då på sin tid försvarets fabriksfond inrättades, i fråga om såväl däri ingående husbygg- nader som övriga anläggningar. Då sta- tens förmögenhetsredovisning ej har den karaktären att en bokföringsmässig ökning av tillgångarna fordrar en mot— svarade transaktion av en balansmäs- sig passiv sida, kommer en sådan åt- gärd ej att medföra några budgetmäs- siga konsekvenser.
:8. Sammanfattning
För att för statens byggande och byggnadsförvaltning skapa de nödvän- diga förutsättningarna för en rationell verksamhet föreslår jag av i det före- gående angivna skäl, att en ny affärs- verksfond för statens husbyggnader in- rättas, som innefattar de nu på statens allmänna fastighetsfond under slotts- byggnadernas — inklusive Kungl. Djur- gårdens fastigheter —— beskickningsfas— tigheternas, byggnadsstyrelsens, fång- vårdsstyrelsens, generaltullstyrelsens, Uppsala universitets, Lunds universi- tets, medicinalstyrelsens samt Karolin- ska sjukhusets delfonder redovisade byggnaderna och fastigheterna. Där- jämte bör ingå byggnader för samtliga statsmyndigheters centraladministra- tion samt post— och telehusen ävensom de statliga byggnader för civila ända- mål, som nu ej ingår i någon fond.
Denna fond för statens husbyggna- der bör som förut sagts, uppbyggas som affärsverksfond. Investeringsanslag för nybyggnader skall därför anvisas över fonden samt byggnader och fastigheter där ingå med sina verkliga anskaff-
ningsvärden. Anläggningarna skall av- skrivas efter affärsmässiga grunder med hänsyn till sin ekonomiska livslängd efter de linjer, som i det föregående an- givits. Förräntning av i fonden inves- terat kapital bör ske efter samma prin- ciper som för de affärsdrivande verkens fonder. Underhåll och i förekommande fall drift bör finansieras som kostnader inom fonden. Samtliga personallöner och andra utgifter för personalen, in- klusive pensionskostnader, bör såväl då det gäller byggande som förvaltning ingå som kostnader inom fonden.
Fondens samtliga kostnader bör täc- kas av intäkter genom enligt i det före- gående angivna riktlinjer beräknade hy- ror, som skall erläggas av varje myndig- het och institution som disponerar lo- kaler i av fonden förvaltade byggnader. Till intäkterna hör givetvis också av icke-statliga hyresgäster erlagda hyror, vilka bör sättas efter marknadsläget.
Över fondens driftstat bör _— då fon- den i princip skall ha att tillgodose statsmyndigheters behov av lokaler — även bekostas förhyrning av lokaler, an- tingen i privata eller i utom fonden stående statliga byggnader. Vederböran- de myndighets eller institutions hyra härför skall inflyta till fonden. I de fall, då fonden regelmässigt skall tillhanda- hålla lokaler för affärsverken och detta befinns lämpligast böra ske genom för- hyrning, kan det emellertid vara onö- digt med en omgång över fonden. Då det i samråd konstaterats, att lokalan- skaffning bör ske genom förhyrning, bör således vederbörande affärsverk vara oförhindrat att själv förhyra lo— kaler.
Inrättandet av den nya affärsverks- fonden torde kunna ske från och med budgetåret 1959/60 efter beslut av 1959 års riksdag. Tiden intill proposition i fråga avgives torde vara tillräcklig för den erforderliga omläggningen av redo—
visningen. De detaljfrågor, som måste lösas i samband med fondens inrättan- de, torde under tiden kunna anförtros åt riksräkenskapsverket att slutföra fram till budgetårsskiftet i samråd med byggnadsstyrelsen. De frågor, som i det föregående berörts, bland annat röran-
de vissa postverkets och televerkets byggnader liksom frågan om formerna för den framtida förvaltningen av Kungl. Djurgården, torde efter ett prin- cipbeslut av riksdagen kunna lösas i samråd med hovförvaltningen och djur- gårdsnämnden sedan fonden inrättats.
25. Statligt byggnadsorgan
:l. Ett affärsverk Det torde framgå av behandlingen i det föregående av frågor rörande det statliga byggandet — och det har i olika sammanhang också särskilt framhållits — att det för ett ekonomiskt rationellt och tekniskt fullgott resultat är nödvän- digt, att planläggning, utförande och förvaltning av statliga byggnader, i den mån det ej redan åvilar affärsmässigt och byggnadstekniskt kvalificerad myn- dighet, ställs under ledning av ett or- gan med sådana kvalifikationer. Jag har vidare framhållit, att den tekniska för- valtningen av byggnadsbeståndet måste sammanföras med byggnadsverksamhe- ten för att kravet på fullgod sakkunskap skall kunna tillgodoses. För att kunna bära upp en organisation med den mångsidiga fackkunskap, som är erfor- derlig för denna verksamhet, fordras ett omfattande underlag i byggnadsvo- lym och förvaltningsobjckt. Detta kan ej nås med mindre än att den väsentliga delen av statens husbyggande samman— förs på samma sätt som jag i föregående avsnitt föreslagit i fråga om den ekono- miska förvaltningen. Detta innebär att ett centralorgan måste skapas för hand— havande av dessa uppgifter. Eftersom ett sådant ämbetsverk skall ha att för— valta affärsfonden för statliga husbygg- nader, måste det uppbyggas som ett af- färsdrivande verk med de former och befogenheter som normalt tillämpas för dylika.
På detta affärsverk skulle då ankom—
ma förvaltning, byggande och under- håll icke blott i fråga om de fastigheter och markområden, som nu ingår i Slottsbyggnadernas, beskickningsfastig- heternas och byggnadsstyrelsens delfon- der av statens allmänna fastighetsfond. Detsamma skall gälla fastigheter under fångvårdsstyrelsens, generaltullstyrel— sens, Uppsala och Lunds universitets, medicinalstyrelsens och Karolinska sjuk— husets delfonder. Då även de nu av den i hovstaten ingående djurgårdsförvalt- ningen förvaltade fastigheterna skulle ingå i den föreslagna affärsfonden, bör jämväl deras förvaltning, efter samma grunder som gäller för de 1944 till bygg- nadsstyrelsen överförda kungliga slot- ten, ingå i affärsverkets uppgifter. Nå- gon ändring i den 1809 Konungen till- försäkrade dispositionsrätten torde här- igenom ej behöva ske. Ett överförande av denna betydande egendoms tekniska förvaltning till det nya verket är så mycket mera nödvändigt, som inom djurgårdsförvaltningen ej inryms bygg- nadsteknisk och byggnadsekonomisk sakkunskap. I samband med att jämväl fastighetsförsäljning och markexploate— ring övergår till affärsverket, kan dess— utom den för dessa uppgifter inrättade djurgårdsnämnden upphöra. Dess verk- samhet är för övrigt numera av ringa omfattning.
Det bör vidare till förslaget att över- föra den tekniska förvaltningen av fas- tighetsfondens andra delfonder till sam- ma ämbetsverk i fråga om Uppsala och
Lunds universitets delfonder påpekas, att förvaltningen av de på byggnadssty- relsens delfond redovisade övriga hög- skolebyggnaderna, bland annat Göte— borgs universitet, de båda tekniska hög- skolorna m. fl. redan nu åvilar bygg- nadsstyrelsen.
Av de i den nuvarande fastighetsfon- den ingåendc delfonderna återstår här- efter sjöfartsstyrelsens delfond, vilken jag förutsätter kommer att ingå i en Sjöfartsverkets förrådsfond, varom ut— redning nu pågår.
Som ytterligare ett viktigt skäl för inrättande av det nya verket och för att koncentrera huvudparten av statens husbyggnadsärenden skall här vidare tillfogas, att det för det allmännas be- tydande intresse — såväl ekonomiskt som ur andra synpunkter — på nästan alla områden av husbyggandet är nöd- vändigt att inom statsförvaltningen ha tillgång till en centralmyndighet, som på olika byggnadstekniska och bygg- nadsekonomiska områden besitter den främsta sakkunskapen.
Ur olika synpunkter är det således angeläget att inrätta ett centralt äm- betsverk på området med sådan storlek och så omfattande verksamhet, att det helt kan fylla de betydelsefulla och om- fattande uppgifter, vilka skulle kunna karakteriseras med samma formulering som i byggnadsstyrelsens nuvarande in- struktion,129 när det heter, att styrelsen skall vara »den centrala statsmyndighe— ten på husbyggnadsväsendets — — —— område». Det är därför naturligt att ska- pa detta centralorgan genom lämplig omorganisation av den nuvarande bygg- nadsstyrelsen samt erforderlig utvidg- ning av dess uppgifter — och i vissa fall en begränsning i nuvarande uppgif- ter, i den mån dessa icke lämpligen lå- ter sig förena med de här aktuella upp- gifterna.
Sedan relativt långt tillbaka har,
främst från styrelsen själv, framförts erinringar mot nuvarande organisation samt förslag till reformer framlagts. En särskild utredning i frågan 1947 före- slog sålunda bland annat, att på styrel— sen skulle läggas förvaltning av fastig- heter, som handhades av olika andra myndigheter och institutioner.130 För- slaget föranledde emellertid ingen åt— gärd. En bidragande orsak till att nå- gon omorganisation hittills ej ansetts böra genomföras har varit pågående ut- redningar på områden, som berör bygg— nadsstyrelsens verksamhet, främst då byggnadslagstiftningen. Sedan utred- ningen i denna fråga under 1957 fram— lagt sitt slutbetänkande,m har bygg- nadsstyrelsen nyligen i särskild skri- velse till Kungl. Maj :t132 hemställt, att frågan om styrelsens uppgifter och or- ganisation nu upptages till behandling. Icke blott ur de synpunkter, som jag här framfört, är sålunda en omorgani- sation av byggnadsstyrelsen nödvändig. Med hänsyn till att styrelsen enligt mitt förslag skall vara förvaltningsmyndig- het för en affärsfond för statens hus- byggnader blir omorganisationen mera genomgripande. Om behovet av en or— ganisationsutredning är emellertid sty- relsen och jag eniga.
Den del av byggnadsstyrelsens nuva— rande uppgifter och verksamhet, som i detta sammanhang i första hand berörs, hänför sig till dess planläggande, pro- jekterande, byggande och förvaltande uppgifter avseende statliga byggnader. Som förvaltningsmyndighet för affärs- verksfonden måste styrelsen i dessa de- lar organiseras som ett affärsdrivande verk. Den centrala uppgiften i detta hänseende blir då förvaltningen av det till fonden hörande byggnadsbeståndet, tillgodoseende av statsverkets nya behov av lokaler genom anskaffning eller för- hyrande samt försäljning och annan exploatering av fastigheterna. Dessa
centrala uppgifter bör, såsom samman- hängande och av varandra beroende, läggas på en särskild organisationsen- het, en fastighetsbyrå. För att, i de fall där lokalbehovet bedöms böra tillgodo- ses genom ny- eller ombyggnad, projek- tera byggnadsanläggningen och för att jämväl i övrigt tillhandagå med bygg- nadsteknisk sakkunskap för utredning- ar, underhåll och drift bör finnas en teknisk byrå, inrymmande sakkunskap på alla ifrågakommande tekniska om- råden och i stånd att leda och själv be- driva ett tekniskt utvecklingsarbete. För byggandet, oavsett om det sker helt eller delvis i egen regi eller genom en- treprenör, ävensom för handhavandet av det tekniska underhållet bör vidare svara en byggnadsbyrå. Slutligen torde de administrativa, kamerala och juri- diska uppgifterna avseende hela verk- samheten böra sammanföras i en admi- nistrativ byrå.
De nu nämnda fyra organisationsen- heterna blir stora, framför allt de tre förstnämnda. Av orsaker, som i det före- gående närmare behandlats, är dock en sammanhållning av ärenden och upp- gifter i större enheter nödvändig för att garantera samarbetet på alla stadier. I det följande kommer de föreslagna by- råerna att i sina huvuddrag närmare behandlas. Det kan inom denna utred- ningsram ej ifrågakomma att framlägga ett fullständigt förslag till ny organisa- tion i alla dess detaljer, lika litet som att verkställa några kostnadsberäkning- ar. Därest en omorganisation efter de huvudlinjer, som jag i det följande framlägger, anses böra genomföras, tor- de det få ankomma på byggnadsstyrel- sen att i samband med inrättande av af- färsverksfonden framlägga förslag till personalorganisation efter dessa linjer liksom till kostnadsstat.
Innan organisationen i övrigt behand- las, torde jag få något beröra frågan om
verkets ledning. Därvid bortser jag i detta sammanhang, liksom vid behand— lingen av organisationen i det följande, från de andra uppgifter styrelsen för närvarande har. Verksledningcn synes liksom nu och såsom fallet är med de flesta av de affärsdrivande verken höra på sedvanligt sätt utövas av en styrelse bestående av verkschefen jämte chefer- na för de fyra byråerna. Härigenom får styrelsen med den föreslagna byråindel- ningen tillräckligt mångsidig sakkun- skap i såväl tekniska och ekonomiska som juridiskt-administrativa frågor. Nå- gon utvidgning av styrelsen med utom- stående sakkunskap torde därför knap- past vara påkallad. Det bör emellertid redan här framhållas, att om denna hävdvunna form för verksledning, sam— mansatt av dem som leder och har lö— pande insikt i verkets olika verksam- hetsgrenar, skall verkligen allsidigt och effektivt kunna handlägga ärendena, det är nödvändigt att samtliga hyråchefer regelmässigt deltar i behandlingen av för verksamheten viktiga frågor. Att ledningens effektivitet därvid bäst gag- nas av att som sedvanligt beslutande- rätten ligger hos verkschefen är en an- nan sak.
:2. Fastighetsförvaltning och lokalförsörjning
Fastighetsbyrån bör lämpligen upp- delas på ett antal under byråchefen di- rekt sorterande organisationsenhet-er, motsvarande de olika slagen av arbets- uppgifter. På en intendentsektion bör således läggas planläggning och ledning av byggnadsförvaltningen, närmast sva- rande mot de uppgifter, som inom en— skild fastighetsförvaltning åvilar en Vicevärd. Sektionen skall således nåär- mast handha den löpande kontakten med »hyresgästerna», handlägga hyrnes- frågor för de statliga fastigheterna Oleh i stort planlägga underhåll och repan-a- tioner samt svara för kostnaderna hiär-
för. Däremot bör det tekniska underhål- lct ej åvila sektionen, liksom överhu- vudtaget ej byrån, titan i enlighet med vad jag i det följande föreslår byggnads- byrån. Sektionen har blott att enligt års— vis eller för längre tid uppgjorda under- hållsplaner eller i vissa fall vid aktuella behov »beställa» arbetet hos byggnads- byrån, som har att genomföra det på rationellast möjliga sätt. I samband med den decentralisering, jag föreslår för byggnadsbyråns verksamhet, bör ett motsvarande delegerande av beslutande- rätt i underhållsärenden ske.
Någon differentiering av arbetet inom sektionen på olika arbetsenheter efter distrikt eller liknande torde knappast vara varken erforderlig eller lämplig. Däremot kan en viss uppdelning efter objektens art vara ägnad att befordra erfarenhet och sakkunskap hos perso- nalen. I viss utsträckning kan också kompetenskraven bli olika i fråga om olika grupper av objekt. På sidoställda tjänstemän närmast under sektionsche- fen bör därför ansvaret ankomma, dels för slottsbyggnaderna och andra kultur- historiskt värdefulla byggnader, dels för utrikesrepresentationens byggnader, där verksamheten fordrar resor till främmande länder och därav följande krav på bland annat språkkunnande. Möjligen kan det också visa sig lämpligt, att av sådana orsaker låta likställda tjänstemän speciellt svara för fångvår- dcns byggnader, Sinnessjukhusen och eventuellt någon annan liknande grupp av objekt.
Inom sektionen torde således sanno- likt under sektionschefen få förutses fem är sex högre tjänster, var och en av- sedd för handläggning av ärenden, som rör en viss grupp av byggnadsobjekt. Erfarenheterna får sedan visa, vilken uppdelning av arbetsuppgifterna inom sektionen, som bäst befordrar framför— allt effektiviteten i handläggningen. Det
kan också ifrågasättas, om icke ur den- na synpunkt det kunde vara lämpligt att på en eller ett par platser, där ett större antal statliga byggnadsanlägg- ningar av större omfattning finns, pla- cera någon till sektionen hörande tjänst, i så fall lämpligen i anslutning till den lokalorganisation som i det följande kommer att föreslås.
I byggnadsstyrelsens nuvarande ar- betsuppgifter ingår även en bränslekon- trollerande verksamhet, som nu hand- has av en särskild byrå. Uppgiften, som under krigstidens bränslebrist var av stor omfattning, är numera relativt blyg- sam. De mera tekniskt betonade kvali— ficerade arbetsuppgifterna bör i fort- sättningen kunna handläggas inom tek- niska byrån, då de avser nyanläggning- ar o. dyl. Den återstående övervakande och rådgivande verksamheten kan så— kerligen handhas av en bränslekontroll- sektion inom fastighetsbyrån med en begränsad personaluppsättning. Denna organisation överensstämmer också med vad som föreslogs av 1947 års byggnads— styrelseutredning.133
En väsentlig uppgift för fastighetsby- rån, kanske den viktigaste och mest krä- vande, är att utreda frågor, om på vilket sätt lokalbehov från statsmyndigheter skall tillgodoses. Det gäller då att för det första avgöra, huruvida behovet lämpligast bör tillgodoses genom för— hyrande, inköp av fastighet eller ny- byggnad. För det andra gäller det att i det sistnämnda alternativet formulera kraven på lokaler och lokalutrustning, således med andra ord att uppgöra pro- grammet för projektering av en bygg- nadsanläggning. Dessa uppgifter bör läggas på en särskild utredningssektion, som följaktligen i huvudsak kommer att representera byggnadsstyrelsens egen- skap av »byggherre». Det ligger i sakens natur, att denna sektion ej kan ges en alltför fast organisation på grund av
arbetsuppgifternas varierande omfatt- ning. Den torde utöver sektionschefen böra omfatta två är tre ledande befatt— ningar, på vilkas innehavare kan läg- gas ledningen av utredning i en ak- tuell fråga.
Det har i det föregående framförts erinringar mot det nu vanliga systemet att, då det gäller större byggnadsanlägg- ningar, lägga såväl utredningen rörande byggnadsbehov och program som pro- jektering och i vissa fall byggandet på tillfälligt skapade kommittéer. Sådana uppgifter bör därför i fortsättningen handhas av byggnadsstyrelsen. Det är emellertid självklart, att de, på grund av sin omfattning och inte minst på grund av den mångsidiga sakkunskap inom olika fackområden som krävs, fordrar biträde av fackmän utanför byggnads- styrelsen. I fråga om byggnadsanlägg- ningar av större omfattning kan därför det systemet införas, att på initiativ av byggnadsstyrelsen en byggnadsdelega- tion tillsätts för att biträda vid ledning- en av utredningsarbetet och uppgöran- det av program. En sådan delegation för ett visst byggnadsobjekt bör lämpligen stå under ledning av chefen för fastig- hetsbyrån — eller i vissa fall verks- chefen —— och delegationens arbetsor- gan utgöras av fastighetsbyråns utred- ningssektion. Projektarbetet bör där- emot, i överensstämmelse med vad som i det föregående utvecklats, ligga på tek- niska byrån.
Köp och försäljning av fastigheter liksom exploatering av mark för bebyg— gelse eller andra ändamål kräver per- sonal med speciella kvalifikationer. Det kan därför vara lämpligt att samman- föra dessa arbetsuppgifter till en affärs- sektion inom byrån. På denna sektion bör även kunna läggas förhyrandet av lokaler i privata fastigheter. För dels inköps- och försäljningsfrågor samt dels hyresärenden torde under sektionsche-
fen två ledande befattningar böra för- utses. De speciella utredningar, som kan sammanhänga med exploatering av kro- nans markområden för bebyggelse, tor- de böra handhas inom utredningssek- tionen.
Utöver de nu nämnda tre sektionerna bör en organisationsenhet handha redo- visnings- och arkivuppgifter. Det kan ifrågasättas, om icke dessa och liknan- de uppgifter borde sammanföras med den ekonomiska redovisningen av bygg— nads- och fastighetsbeståndet i ett redo— visningskontor. Här skulle således ligga såväl den tekniska som den ekonomiska redovisningen. Det torde emellertid få ankomma på byggnadsstyrelsens fort- satta utredning att taga ställning till av— gränsningen av de ekonomiska uppgif- terna mellan fastighetsbyrån och admi- nistrativa byrån.
:3. Projektering och utvecklingsarbete
I överensstämmelse med vad som i det föregående utvecklats i fråga om projek— teringsverksamhet och andra tekniska uppgifter bör den tekniska byrån i en gemensam organisation inrymma de olika slag av kvalificerad fackkunskap på olika byggnadstekniska områden, som är nödvändiga för projektering av en byggnadsanläggning. Arbetsformerna bör vara sådana, att ett omedelbart och naturligt samarbete mellan de olika fackmännen äger rum på varje plan.
För att kunna bära upp en organisa- tion av detta slag och kunna besätta de ledande befattningarna med högt kvali- ficerade fackmän måste arbetsuppgif- terna vara av ganska betydande omfatt- ning. Det är således nödvändigt att pro- jekteringen av statliga byggnader sker inom tekniska byrån i så stor omfatt— ning, att den ger full sysselsättning åt personalen och dessutom sätter den i stånd att som ett led i projekterings- verksamheten bedriva och befordra ett
tekniskt utvecklingsarbete. Därutöver bör det på organisationen ankomma att leda och öva tillsyn över den projekte- ringsverksamhet, som uppdrages åt utomstående arkitekter och andra kon— sulter.
Det utvecklingsarbete, som skall åvila byrån, kan visserligen i många fall få karaktären av egentligt forskningsar- bete i speciella frågor, vilket då får förutsättas ske i samarbete med statens nämnd för byggnadsforskning och med bidrag därifrån. I stor utsträckning måste emellertid utvecklingsarbetet bli ett löpande rationaliseringsarbete. Där- vid kommer standardisering och nor- mering i förgrunden. Om byggnadssty- relsen i fortsättningen skall vara det centrala statliga organet på husbyggan- dets område, måste också en ej oväsent— lig del av dess uppgifter hänföra sig till att undersöka byggnadsmaterial, bygg- nadskonstruktioner och byggnadsmeto— der samt ur såväl teknisk som ekono- misk synpu'hkt sakkunnigt bedöma dem. Även om detta i och för sig icke alltid ligger inom ramen för ett affärsdrivan- de verks uppgifter, blir dock byggnads— styrelsens eget byggande av sådan om- fattning, att det ensamt kan motivera betydande insatser i dessa hänseenden. Och även om det icke i framtiden skul- le ankomma på byggnadsstyrelsen att som nu utfärda bindande föreskrifter i anslutning till byggnadslagstiftningen, måste ändock styrelsens ställningstagan- de i sådana frågor få anses vara aukto— ritativt och bli grundläggande för de bestämmelser, som i sådana hänseenden av Kungl. Maj:t eller av andra myndig— heter kan utfärdas. Även om byggnads- styrelsen blir ett affärsdrivande verk med därigenom konstituerade ekono- miska huvuduppgifter, torde det ock, såsom tillhörande statsförvaltningen, ha att jämväl tillgodose de allmänna in- tressen på av styrelsens verksamhet be-
rörda områden, som anses ankomma på statsmakterna. Till såväl den offentliga som den enskilda byggnadsverksamhe- tcns tjänst torde det därför böra åligga byggnadsstyrelsen att även såsom af— färsdrivande verk bedriva en utveck- lings- och undersökningsverksamhet på byggnadsområdet och att ställa resulta- ten därav till allmänt förfogande ge- nom publicering i lämplig form. I den mån denna verksamhet mera väsentligt kommer att överskrida vad som kan an- ses sammanhänga med styrelsens egen verksamhet, torde emellertid böra för— utses särskilt anslag för ändamålet.
Även då det gäller planläggning och projektering av andra offentliga bygg- nader än sådana, vilkas uppförande byggnadsstyrelsen själv handhar, torde styrelsen med sin sakkunskap på områ— det böra vid behov ha att biträda andra statliga myndigheter liksom även kom- munala byggnadshuvudmän. Därvid bör emellertid styrelsen ha att efter affärs— mässiga grunder träffa avtal om ersätt- ning. Likaså bör i ärenden, som kan gälla byggnadstekniska utredningar el- ler liknande uppgifter för andra myn- digheter, ersättning till styrelsen utgå efter liknande grunder, i vissa fall ge— nom särskilt anslag härför.
Av tidigare framförda synpunkter på ett projekteringsorgan liksom av vad nu sagts torde principerna för byråns organisation följa. Projektverksamheten fordrar medverkan av fyra huvudslag av fackmän, arkitekter, byggnadskon- struktörer, vvs-konstruktörer och el— konstruktörer. Personalorganisatoriskt torde dessa fackmän få sammanföras i motsvarande fyra sektioner, var och en under ledning av fackman i högre löne- ställning. Man får således förslagsvis arkitektsektion, byggnadsteknisk sek- tion, vvs-teknisk sektion och el-teknisk sektion.
Inom den förstnämnda sektionen bör
ett antal ledande befattningar, två å tre jämte sektionschefen, avses för att leda projekteringen av aktuella byggnads- objekt. För varje objekt bör, efter över- läggningar mellan sektionscheferna och efter byråchefens bestämmande, arbets— grupper bildas, bestående av med hän- syn till objektets omfattning och art ut- valda fackmän från de fyra sektionerna. För varje byggnadsobjekt får man på detta sätt en projekteringsgrupp inom byrån, inom vilken ett kontinuerligt samarbete mellan de olika fackmännen kan äga rum.
Det arbete med ritningar, beräkningar och beskrivningar, som ingår i projek- teringen, liksom det därmed samman- hängande rutinarbetet av ritkontors— och allmän kontorskaraktär bör, för att möjliggöra rationellt utnyttjande av per— sonalen och även för att jämväl på detta stadium få ett samarbete till stånd, sam- manföras i en organisationsenhet, ett centralkontor. Till detta bör anslutas ritningsarkiv, kopiering m. 111. För led— ning av kontorets arbete bör förutses en befattning som ritkontorschef.
I detta sammanhang kanske också bör undersökas möjligheten av att för pro- jektering söka mellanformer mellan att styrelsen själv bedriver den och att den, på sätt nu i allmänhet sker, efter avtal uppdrages ät konsult eller konsultföre- tag. Vid överläggningar jag haft med byggnadsstyrelsens chef, generaldirek- tör Wejke, har han framfört ett uppslag i denna riktning, som torde vara för— tjänt av att närmare prövas. Det vore sålunda ej otänkbart och kunde kanske vara till fördel för båda parter, om för större objekt eller för speciella projek- terings- eller konstruktionsproblems lö- sande, skickliga fackmän under friare former kunde, utan att lämna sin pri- vata verksamhet, tillfälligt för ett visst byggnadsobjekt knytas till verket och där med användande av verkets pro-
jektorganisation leda en arbetsgrupp. Man skulle därvid kunna återknyta till den tidigare förefintliga organisationen med arkitekter utom stat, kanske utveck- lad till att omfatta en motsvarande auk- torisation även inom andra fack. Er- sättningsfrågan skulle sannolikt kunna lösas på arvodesbasis efter viss taxa el. dyl.
För det tekniska rationaliseringsar- betet, för standardiserings- och norm- arbetet samt för utvecklingsarbete i öv- rigt bör inom byrån finnas en viss sam- manhållning. Även om huvudparten av denna verksamhet måste ske i samband med projekteringsverksamheten och bä- ras upp av projektörerna, är det dock, som erfarenheten från industrin har vi- sat, önskvärt att de speciella synpunk- terna i dessa hänseenden kan tillvara- tagas av personal med särskild inrikt- ning på dem. En sektion för detta ända- mål, förslagsvis benämnd utvecklings- sektion, under kvalificerad ledning torde därför böra förutses. Hit hör även de arbetsuppgifter som sammanhänger med undersökning av nya material, konstruktioner och metoder samt erfa- renhetsmaterial från projekteringarna samlas, registreras och bearbetas. Även publiceringen av resultaten av arbetet bör ankomma på sektionen. De i det föregående antydda uppgifterna att till- handagå med utredningar och sakkun- nigutlåtanden i byggnadstekniska frå— gor åt andra myndigheter torde också komma att åvila denna sektion.
:4. Byggande och underhållsverksamhet Byggnadsbyråns verksamhet skall uteslutande avse byggandet. All bygg— nadsverksamhet, oavsett om den avser nybyggnad, ombyggnad eller tekniskt underhåll, skall sålunda "ligga på denna byrå. All arbetarpersonal, som bygg- nadsstyrelsen för egna arbeten kan er— fordra, skall tillhöra denna byrå.
Arbetena, de må vara egentliga bygg- nadsarbeten eller installationsarbeten, kan utföras antingen i egen regi eller utlämnas till enskilda byggnadsföreta- gare på entreprenad eller efter andra avtal. Huruvida i det enskilda fallet det ena eller andra förfarandet skall kom- ma till användning bör i princip avgö- ras av byggnadsbyrån utifrån ekono- miska och lämplighetsgrunder.
Om emellertid byrån skall kunna inom de olika facken av byggandet för- ses med tillräckligt kvalificerad perso- nal, är en nödvändig förutsättning, att den egna byggande verksamheten får en sådan omfattning, att en personal- organisation, som svarar mot dessa krav, kan löpande sysselsättas. Därvid bör också tillses, att de arbeten, som utförs med egen personal, i möjligaste mån blir fördelade på olika slag av ar- beten — nybyggnader, ombyggnader och reparationer — liksom på objekt av olika storleksordning.
För att möjliggöra full sysselsättning av kvalificerad personal och även för att undvika ensidighet i erfarenheterna hos denna är det olämpligt att organi- sera byrån på två skilda organisations- enheter, för egen-regiarbeten och för entreprenadarbeten. I stället bör by- råns organisation ansluta till byggan- dets yrkesmässiga uppdelning, bygg- nads—, rörlednings-, el—installationsarbe- ten osv., och varje sådan organisations- enhet handha både ledning av arbeten i egen regi samt kontroll av entreprenad- arbeten och materialleveranser.
Ledning och samordning av anlägg- ningsverksamheten i stort och av de olika fackarbetena och entreprenörer- na för varje byggnadsobjekt bör läggas på en särskild centralsektion. På sektio- nen skall ankomma arbetsledning re— spektive kontroll av de olika slagen av egentligt byggnadsarbete. Sektionen bör tjänstgöra som planerings— och hjälp—
organ åt byråns ledning. Den bör såle- des huvudsakligen inrymma byggnads- teknisk sakkunskap och erfarenhet i fråga om byggnadsledning.
Sådana uppgifter som motsvarar de arbeten, som vid de flesta byggen utförs av särskilda rörledningsentreprenörer, dvs. leveranser och installationsarbeten för uppvärmnings—, ventilations- och sanitäranläggningar, läggs på en sär— skild vvs-anläggningssektion. På samma sätt bör ledning och kontroll i fråga om de elektriska anläggningarna ligga på en el-anläggningssektion. Övriga slag av specialarbeten torde kunna handhas av centralsektionen, så exempelvis mål- nings-, smides-, plåtslageri- m. fl. arbe- ten. Inom centralsektionen bör, åtmin- stone då det gäller måleriarbetena, som är av bland annat särskild ekonomisk betydelse i fråga om underhållsverk- samheten, förutses en särskild fackman.
På de angivna tre organisationsenhe- terna skall icke den direkta arbetsled- ningen av byggen ute i landet ankomma liksom i princip ej heller platskontrol- len. Till frågan om hur denna verk- samhet lämpligen bör organiseras skall jag i det följande återkomma i ett sär— skilt avsnitt. Byggnadsbyrån bör i hu- vudsak endast ha att centralt planlägga och samordna styrelsens byggnadsverk- samhet i landet och att på anläggnings- verksamhetens olika områden tillhanda- hålla kvalificerad sakkunskap.
På grund av de ekonomiska vinster, som sannolikt kan göras genom att träf- fa långfristiga och omfattande avtal om leveranser, torde emellertid sannolikt, speciellt då det är fråga om en del all- mänt använda byggnadsmaterial, utrust— ningar och inredningar, en centralupp- handling efter lämpliga linjer kunna ske. Denna bör emellertid handhas på ett smidigt sätt och endast komma till stånd, där väsentliga ekonomiska eller tekniska fördelar är att vinna. Den stäl—
ler stora krav på inköpspersonalens både tekniska och framför allt ekono- miska kunnande och icke minst på för- mågan att effektivt kunna tjänstgöra som serviceorgan åt ett antal olika byggnadsföretag. Det torde kunna ifrå— gasättas, om ej därvid även sakkunskap i affärsrättsliga frågor är önskvärd. Verksamheten bör ankomma på en sär- skild inköpssektion. Huruvida avtalen rörande entreprenader eller byggnads- utförande i andra former bör handläg- gas inom denna sektion eller inom cen- tralsektionen torde erfarenheten få visa. Eventuella centrala material- och ma- skinförråd kan däremot lämpligen stäl- las under inköpssektionen.
Med hänsyn till att den direkta led- ningen av de enskilda byggnadsobjekten ej skall åvila byggnadsbyrån centralt, torde i och för sig icke någon särskild kameralorganisation vara erforderlig inom byrån. Avlönings- och inköpsbok- föring liksom i förekommande fall dispositionsbokföring får ankomma på den lokala byggnadsledningen liksom därmed sammanhängande kassarörelse. De centrala uppgifterna på det ekono- miska området, som sammanhänger med byggnadsverksamheten, kan sannolikt sammanföras med styrelsens övriga ka- merala uppgifter inom administrativa byrån.
Däremot är det ekonomiska frågor av annan natur, som bör handhas i sam- band med byggandet och projektering— en. De i ett tidigare särskilt avsnitt be- handlade arbetsuppgifterna avseende efterkalkyler och kostnadsstatistik lik- som förkalkyler utgör tillsammans ett stort och betydelsefullt arbetsområde. Arbetet ställer stora krav i såväl tek- niskt som ekonomiskt hänseende på den personal, som skall handha den. Även det i det föregående behandlade kost— nadsstatistiska arbetet, som skall resul- tera i underlag för kostnadsberäkningar
och i indexserier, kräver kvalificerad personal. Samtliga dessa uppgifter bör läggas på en kostnadssektion. Sektionen bör stå under kvalificerad teknisk- ekonomisk ledning och inrymma jäm- väl i övrigt kvalificerad personal på det tekniska, ekonomiska och statistiska området.
I detta sammanhang vill jag peka på de betydande möjligheter till rationali- sering av det kalkylmässiga och statis- tiska arbetet, som användandet av mo- derna elektroniska räknemaskiner med- ger. Det kan här nämnas, att redan nu kostnadsberäkningar för anläggnings- arbeten programmerats. Den upplägg- ning av systemet för kostnadsberäk- ningar, som i det föregående och i sär- skilda teknisk-ekonomiska undersök— ningar skisserats, torde väl lämpa sig för behandling i datamaskiner. Arbetet med uppläggning av ett sådant kost- nadsberäkningssystem liksom av under- laget för indexberäkningarna blir natur- ligtvis mycket omfattande men kan, med maskinell bearbetning, i fortsätt- ningen inskränkas till att i huvudsak bli ett engångsarbete. Uppläggs arbetet på detta sätt, torde de för såväl den offent- liga som enskilda byggnadsverksamhe— ten betydelsefulla ekonomisk-statistiska uppgifterna kunna lösas utan större permanent personalorganisation.
Det kan naturligtvis diskuteras, huru- vida kostnadssektionen bör tillhöra byggnadsbyrån eller tekniska byrån. Verksamheten är ju inom styrelsen av stor betydelse för såväl byggandet som projekterandet. Det grundläggande kal— kylarbetet torde ha nära samband med den byggande verksamheten och den bokföring, som följer byggandets fort- skridande, varför det synts närmast till hands att inordna sektionen i byggnads- byrån. Det torde emellertid få ankomma på byggnadsstyrelsens fortsatta utred- ning att taga ställning till denna fråga.
Det har varit en väsentlig olägenhet för byggnadsstyrelsen i dess byggande och förvaltande verksamhet, att styrel— sens organisation nödvändiggjort en mycket stark centralisering av ären- denas handläggning. Handhavandet av förvaltning och byggande ute i landet har därigenom komplicerats och ett ra- tionellt arbete försvårats. Förhållan- dena har medfört onödig tidsutdräkt och förorsakat irritation hos de lokala institutioner, som använder byggnader- na. Skall byggnadsstyrelsens verksam- het, som nu föreslås, utvidgas både vad den byggande sidan beträffar och i frå— ga om underhålls- och reparationsarbe- ten, blir det nödvändigt att skapa en ny organisation, som i största möjliga utsträckning medger en delegation av handläggning och beslut närmare de 10- kala byggnadsenheterna. En förutsätt- ning för att den föreslagna utvidgning- en av byggnadsstyrelsens uppgifter på dessa områden skall kunna bli fram- gångsrik är därför, att en regional or- ganisation skapas under den centrala styrelsen.
Då det gäller att taga ställning till, hur en sådan organisation skall utformas, kommer åt ena sidan kravet på en nära anknytning till de lokala byggnadsenhe- terna att tala för ett större antal re- gionalorgan. Å andra sidan tvingar hän— synen till att organisationen ej får över- dimensioneras till en stark begränsning. De större byggnadsentreprenörföreta— gen har i en del fall genomfört en di— striktsuppdelning med en stark decen- tralisering men även i de största före— tagen har man ansett sig kunna begrän- sa distrikten till ett fåtal. Det bör ju också märkas att, även om en distrikts- ledning finns, de mera omfattande ny- anläggningarna liksom nu måste få en i förhållande till anläggningens omfatt- ning större eller mindre lokal arbets-
ledningsorganisation på byggnadsplat- sen för den tid anläggningsverksamhe- ten på platsen pågår. Överhuvudtaget måste en lokalorganisation uppbyggas utan alltför stor bundenhet och med alla möjligheter att alltefter behovet ut- ökas eller minskas.
Då det här gäller en helt ny organisa- tion, är det också angeläget att den upp- byggs med största försiktighet. Övervä- ganden av detta slag har lett mig till att stanna för ett förslag till uppdelning av styrelsens nybyggnads— och underhålls— verksamhet på fyra distrikt. Distrikts- ledningarna bör placeras så, att de kom- mer att ligga så centralt som möjligt inom distriktet, men samtidigt också om möjligt på en plats, där ett större byggnadsbestånd finns eller där omfat- tande byggnadsverksamhet kan förvän- tas. Vissa fördelar kan dessutom vara att vinna genom att förlägga distrikts- ledningen till stad, där andra statliga lokal- eller regionalorgan finns, när— mast då till residensstad.
Distriktsindelningen föreslås bli föl- jande. Södra distriktet skulle omfatta Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Ble— kinge, Kristianstads och Malmöhus län med ledningen placerad i Kristianstad, möjligen i Malmö. Distriktet för västra Sverige med distriktsledningen i Göte- borg skulle omfatta Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs samt Värmlands län. östra distriktet skulle bestå av Stockholms, Uppsala, Söder- manlands, Östergötlands, Gotlands, Öre- bro, Västmanlands, Kopparbergs och Gävleborgs 1än. Distriktsledningen skul— le förläggas till Stockholm. Slutligen skulle norra distriktet omfatta Väster- norrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län med distriktsledningen i Umeå. Fördelningen av nu förefint— liga byggnadsobjekt, som enligt försla- get skulle komma att tillhöra den nya byggnadsstyrelsens ämbetsområde, ger
vid handen, att denna distriktsindel— ning och denna förläggning av distrikts— ledningarna i de flesta fall skulle inne- bära rimliga avstånd och resvägar till de olika objekten.
Emellertid torde icke vare sig distrik- tens indelning eller distriktsledningar- nas förläggning böra från början bindas utan en förändring bli möjlig, sedan större erfarenhet vunnits. Framtida för- ändringar i byggnadsverksamhetens lo- kalisering bör därigenom också kunna tillgodoses.
Distriktsledningarnas personalorgani- sation måste också göras rörlig och ej från början överdimensioneras. Till dess större erfarenhet vunnits bör den i huvudsak begränsas till en distrikts- chef med en mindre kontorsorganisa— tion. Personalen i övrigt får anställas i mån av behov. Fördelar vore förenade med en anordning, varigenom personal från styrelsen kunde vid behov utpla- ceras till tjänstgöring på distrikten. Er- forderlig personal kan allt efter omstän- digheten placeras antingen direkt hos distriktsledningen eller som arbetsle- dare och kontrollanter på byggen på andra platser.
I distriktsledningens fasta organisa- tion fordras emellertid mera permanent personal för ledning av de löpande re- parations- och underhållsarbeten, som med god planering bör kunna få en tämligen konstant omfattning. I en del fall kan emellertid säkerligen dessa ar- beten cfter distriktschefens prövning och i samråd med honom handhas av lämplig personal hos myndigheter och institutioner, som använder byggnads- anläggningarna. Som jag förut framhål- lit, kräver underhållsverksamheten både ur teknisk och ekonomisk synpunkt en samordnad planläggning och ledning men inom denna ram bör alla möjlighe— ter hållas öppna till att från fall till fall lösa frågan på mest rationella sätt.
) l _'I | 'N .
hristiunstad
Fig. 9. Byggnadsförvaltningens distrikts— indelning samt till allmänna fastighets— fonden, med undantag av sjöfartsstyrelsens delfond, den 1/7 1956 hörande byggnads- objekt. Cirklarnas storlek är proportionell mot antalet byggnadsobjekt. De angivna städerna anger distriktsledningarna.
I fråga om det östra distriktet, på vilket ankommer den mest omfattande verksamheten, framför allt då det gäller underhållet, är det lämpligaste arrange- manget att byggnadsbyrån och då när- mast dess centralsektion åtminstone till en början samtidigt utgör distriktsled- ning. Detta torde icke behöva medföra annan förändring än viss ytterligare tek- nisk personal inom sektionen samt möj- ligen kameral personal för avlönings- bokföring och kassarörelse för distrik- tets räkning. Möjligen kan det ifråga- sättas att förlägga distriktsverksamhe- ten till en särskild sektion inom bygg- nadsbyrån.
:6. Administrativa och ekonomiska uppgifter
Administrativa byråns huvudarbets- uppgifter, de administrativa, juridiska och ekonomiska, ger den naturliga upp- delningen i tre sektioner. En kanslisek- tion bör sålunda handlägga de admi- nistrativa ärendena. Hit hör då också personalärenden beträffande tjänste- mannapersonalen. Löpande ärenden rö- rande arbetarpersonalen däremot bör helt handhas av byggnadsbyrån respek- tive av dess lokalorgan. För styrelsen gemensamma kontorsorganisationer m. ni. hör på sedvanligt sätt sortera under denna kanslisektion.
De juridiska ärenden, som hänför sig till den affärsdrivande verksamheten, är i huvudsak av tre slag. Dels är det ärenden som gäller fastighetsrätt, hy- resrätt o. dyl., dels civilrättsliga frågor i samband med entreprenadavtal, inköp etc. och dels slutligen kollektivavtals- frågor. Visserligen bör, som nyss nämnts, arbetarfrågor i princip handhas av byggnadsbyrån men juridiskt biträ- de vid såväl kollektivavtalsförhandling- ar som vid tvister på detta område till- handahållas av administrativa byrån. Samtliga dessa ärenden är av special- rättslig natur och fordrar speciell sak-
kunskap och erfarenhet. Arbetsuppgif- tcrna i fråga bör läggas på en juridisk sektion med en pcrsonalbesättning, som inrymmer sakkunskap på samtliga des— sa områden.
Slutligen bör ärenden av ekonomisk natur ankomma på en kameralsektion. Denna skall svara för styrelsens förmö- genhetsredovisning och rörelsebokfö- ring samt för den centrala kassarörel- sen. På resultatet av en fortsatt utred- ning torde, som jag förut sagt, få bero, i vilken utsträckning driftbokföring för nybyggnads- och underhållsverksamhe- ten bör förläggas till fastighets- eller byggnadsbyrån eller decentraliseras till distrikten. Likaså torde därvid ställning böra tagas till avgränsningen mellan fastighetsbyrån och administrativa by- rån i fråga om fastighetsredovisningen.
:7. Personalorganisatiou
Organisation och arbetsformer är icke nog för ett effektivt arbete. Det är också nödvändigt att personalbesättningen och naturligtvis främst då på ledande pos- ter fyller högt ställda krav. Som på alla andra områden inom såväl statsförvalt- ning som enskilt näringsliv är detta i betydande utsträckning en fråga om löneställning. Denna måste bli sådan, att garantier såvitt möjligt skapas för att inom ett så utpräglat tekniskt-ekono- miskt verk för befattningarna kunna förvärva lämpliga och kompetenta per- soner, säkerligen i stark konkurrens med det enskilda byggandet och den all- männa fastighetsmarknaden. I fråga om verkschefen torde minst samma löne- ställning som i postverket, televerket och väg- och vattenbyggnadsverket vara nödvändig för att kunna säkerställa detta. Verkschefen bör såsom general- direktör placeras i lönegrad B 8 och på samma sätt som övriga affärsverks che- fer tillsättas med förordnande på viss tid.
Även tjänsterna som chefer för de tekniska byråerna och de högre tek- niska tjänsterna i övrigt bör konstrue- ras som förordnandetjänster. Denna typ av tjänster har i andra fall ansetts vara lämpad särskilt för högre befattningar av teknisk natur. Liksom då det gäller andra affärsverk och tekniska verk i ÖV- rigt får man säkerligen här räkna med, att konkurrensen med det enskilda nä- ringslivet dels nödvändiggör höga löne- gradsplaceringar och dels kommer att medföra, att innehavarna av tjänsterna ganska ofta kan komma att efter kortare eller längre tid övergå till enskild tjänst.
I detta sista hänseende finns nog inget annat att göra än att konstatera det faktum, att i många fall anställning- en i statsförvaltningen kommer att tjänstgöra som skolning av yngre tekni- ker för ledarebefattningar inom nä- ringslivet. Den fördyring av statsverkets kostnader för personal i ledande befatt- ningar, som härigenom uppkommer, får väl då betraktas som en nationalekono- misk värdefull »immateriell» investe- ring av samma slag som det allmännas utgifter för högskoleutbildning o. dyl. Skall statsförvaltningen kunna konkur- rera om den högskoleutbildade tekniska arbetskraften, torde man sålunda få ac- ceptera detta förhållande. För befatt- ningar inom byggnadsstyrelsen, som normalt fordrar högskoleutbildade tek- niker, ifrågakommer både ingenjörer och arkitekter. Den bättre löneställning- en för ingenjörer i det enskilda närings- livet torde i fråga om arkitekter mer än väl motsvaras av de goda inkomstmöj— ligheter, som med nuvarande förhållan- den mellan tillgång och efterfrågan på arkitekter står nästan varje arkitekt till buds som konsulterande. Därtill kom- mer, att motsvarande befattningar i kommunal tjänst har en oftast högre löneställning än vad som är normalt i statstjänst.
Chefstjänsterna för fastighetsbyrån, tekniska byrån och byggnadsbyrån kan således knappast tänkas placerade läg- re än i B 4, motsvarande löneställning- en för byggnadsstyrelsens nuvarande tjänst som byggnadschef. Ehuru byrå- chefsbefattningarna ej bör i princip re— serveras för arkitekt eller ingenjör, tor- de dock normalt chefen för tekniska byrån bli arkitekt och för byggnadsby- rån väg— och vattenbyggare. Däremot är det mera osäkert, inom vilket utbild- ningsfack man kommer att finna för befattningen som chef för fastighetsby- rån lämpad person. Ehuru här normalt torde ifrågakomma arkitekt eller väg- och vattenbyggare, bör den dock knap- past formellt förbehållas en tekniker. I samtliga fall är givetvis icke en hög- skoleutbildning enbart tillräcklig kva- lifikation för chefsbefattning. Största vikt måste naturligen läggas vid längre och vidsträckt erfarenhet på området och icke minst till den personliga lämp- ligheten, som brukar betecknas med det svårdefinierbara ordet »chefsegen- skaper».
Därest med den föreslagna löneställ- ningen den nuvarande benämningen byggnadsråd ej anses böra bibehållas, torde efter mönster av främst vatten- fallsstyrelsen men även väg- och vatten- byggnadsstyrelsen måhända direktörs- benämningar vara lämpliga eller möjli- gen »chefs»-benämningar i analogi med vad som nu tillämpas för byggnadsby- rån i byggnadsstyrelsen. Chefen för ad- ministrativa byrån torde på sedvanligt sätt böra placeras som byråchef i Bl.
Som förut angivits, kan det i detta sammanhang icke komma i fråga att gå in på behovet av befattningar och löne- ställningar i detalj. Här skall endast de viktigare tjänsterna beröras. I övrigt förutsätter jag, att för den förvaltande, projekterande och byggande verksam- heten nu förefintliga tjänster i stort sett
bibehålles med de ökningar, som följer av de utvidgade arbetsuppgifterna. De förändringar, som för det affärsdrivan- de verket blir nödvändiga eller önsk- värda, torde få bli resultatet av verkets eget bedömande.
Inom fastighetsbyrån fordrar inten- dentsektionen som chef en byrådirektör i A 26 samt för i det föregående angivna fem befattningar för de olika slagen av byggnader tjänster i lönegrad A23. Verksamhetens art gör, att lämpliga per- soner för befattningarna lika väl kan vara att finna bland arkitekter och in- genjörer som bland andra. Befattning- arna bör därför lämpligen efter möns- ter från nuvarande byggnadsstyrelsen benämnas intendent.
Även för utredningssektionen bör förutses en chefsbefattning som byrå— direktör i A 26. Uppgifterna är av bygg- nadsteknisk natur och befattningen måste därför besättas med en tekniker, i allmänhet en arkitekt. De övriga be— fattningarna närmast under sektions- chefen fordrar likartade kvalifikationer och synes böra fördelas på olika löne— grader, förslagsvis förste byråarkitekter eller förste byråingenjörer i A23 re- spektive byråarkitekt eller byråingen- jör i A22. Huvuddelen av övrig perso- nal inom sektionen bör i mån av behov anställas som extra eller tillfälligt om- placeras från andra organisationsenhe- ter inom styrelsen eller i vissa fall från ämbetsverk eller institutioner, som en aktuell utredning kan gälla. I många fall torde ett lämpligt arrangemang kun- na vara, att för en viss utredningsupp- gift placera lämplig personal från tek- niska byrån på utredningssektionen och, sedan programmet fixerats, låta samma personal återgå till tekniska byrån för att där under ledning av dennas chef deltaga i projekteringen. Ett sådant ar- rangemang behöver ej strida mot den i det föregående angivna principen att
program och projektering skall ligga på olika organ. Det kan däremot betyda ett bättre utnyttjande av de personella resurserna.
Även chefen för affärssektionen torde böra vara tekniker men huvudvikten vid personvalet bör läggas vid ekonomisk utbildning och erfarenhet. Löneställ— ningen bör vara densamma som för de båda andra. sektionerna, byrådirektör i A26. För fastighetsaffärer och exploa- teringsärenden bör finnas en befattning som intendent i A 23 och en motsvaran- de befattning bör förutses för hyres- ärenden.
Arten av och löneställningen för be— fattningen som chef för redovisnings- kontoret blir beroende av den förut be— rörda avgränsningen av dess uppgifter. I varje fall torde emellertid ej högre tjänst erfordras än i A 15.
Sektionschefsbefattningarna inom tek— niska byrån erbjuder särskilda problem. Såväl då det gäller arkitektsektionen som byggnadstekniska, vvs-tekniska och el-tekniska sektionerna måste man vid besättande av chefsbefattningarna kon- kurrera med ledande befattningar inom den enskilda konsultverksamheten med relativt höga inkomstförhållanden. Då det gäller arkitektsektionen torde emel- lertid byråchefen, som i regel är arki- tekt, få förutsättas utöva den direkta ledningen. Här kan därför en befatt- ning i B 1 måhända vara tillräcklig. Då emellertid chefsbefattningen knappast exklusivt bör förbehållas arkitekt, torde möjligheten böra undersökas att göra löneställningarna hos sektionscheferna i framtiden beroende av vilket fack by- råchefen representerar. Utgående från förutsättningen att byråchefen är arki- tekt måste i fråga om de övriga sek- tionscheferna en högre löneställning väljas än för arkitektsektionen. Först lön i likhet med innehavare av tekniska professurer inom vederbörande fack
kan förväntas vara tillräckligt lockan- de. Cheferna för by gnadstekniska och vvs-tekniska sektionerna måste därför placeras i BS. För el—tekniska sektio- nen kan däremot en placering i B 1 tän- kas vara acceptabel. De båda befatt- ningarna i B 3 bör i överensstämmelse med vad som är normalt för liknande tjänster benämnas överingenjör. Även för chefsbefattningen för el-tekniska sektionen i Bl kan samma tjänstebe- nämning användas. Däremot torde må- hända motsvarande arkitektbefattning böra kallas chefsarkitekt e. dyl.
Som chef för centralkontoret med dess mera rutinbetonade arbete är en befattning som byråingenjör i A 21 till- räcklig. Befattningen bör vara en be- fordringstjänst för kontorets personal.
Utvecklingsektionen däremot har högt kvalificerade uppgifter och skall dessutom samordna de övriga sektio- nernas verksamhet på utvecklingsom— rådet. Här är det naturligtvis mycket vanskligt att söka ge någon löneställ- ning, som garanterar att man kan få för uppgiften lämpad person. Möjligen skulle sektionschefen kunna placeras i A26 som byrådirektör, men även här torde en förordnandetjänst i Bl som överingenjör vara lämplig och nödvän- dig.
Sektionerna inom byggnadsbyrån blir sinsemellan ganska olika både vad uppgifternas art och deras omfattning beträffar. Kraven på chefsbefattning- arna och därmed löneställningarna blir därför också olika.
Centralsektionen har en delvis annan karaktär än övriga. Den skall utöver att handha de egentliga byggnadsärendena även samordna hela anläggningsverk- samheten. Sektionen kommer därige- nom att i viss mån bli ett »stabsorgan» för byråchefen. Sektionschefen bör också naturligt vara ställföreträdare för denne. Befattningen bör därför pla-
ceras relativt högt, förslagsvis som överingenjör i B 1. Med den decentrali- sering som föreslagits torde däremot i övrigt personalbesättningen för de een- trala arbetsuppgifterna ej behöva bli mera omfattande. Då emellertid bygg- nadsbyrån enligt förslaget även skall vara distriktsorganisation för östra di- striktet, kommer härför att erfordras viss personal, icke minst för under- hållsverksamheten vid det omfattande byggnadsbeståndet i huvudstaden. Den- na personal, kan som förut nämnts, an— tingen ingå i sektionen eller bilda en särskild organisationsenhet. Då emel- lertid de huvudsakliga uppgifterna är av samma karaktär som centralsektio- nens övriga arbetsuppgifter är måhän- da det lämpligaste att inom sektionen förutse en förste byråingenjörbefatt- ning i A23 för distriktsuppgifterna. För de speciella arbetsuppgifterna, som rör en del specialfack inom det egent- liga byggnadsarbetet, bör ett par byrå- ingenjörbefattningar i A21 finnas och i övrigt bör tjänsterna på lämpligt sätt fördelas mellan sådana i A 21, A 19 och lägre.
För vvs- och el-anläggningssektioner- na är befattningar som förste byråingen- jör i A 23 måhända tillräckliga för sek— tionscheferna. Från dessa sektioner torde i större utsträckning än, då det gäller byggnadsarbetena, biträde få lämnas distriktsorganen för kontroll och i förekommande fall arbetsledning i fråga om vvs— och el-installationsarbe- ten. Omfattningarna av dessa arbeten för enskilda byggnadsobjekt eller ens inom varje distrikt torde knappast mo- tivera mera fast anställning av personal vid distrikten. I stället bör vid behov lämpliga ingenjörer från byggnadsby- rån tillfälligt tjänstgöra, framför allt då det gäller kontrolluppgifter. Sektioner- nas personaluppsättning får således dimensioneras med hänsyn härtill. I
allmänhet torde dessa arbetsuppgifter kunna handhas av personal i A21 och A19, inom vilka lönegrader ett antal befattningar således bör förutses.
Att försöka taga ställning till perso- nalbehovet för inköpssektionen är vanskligt. Det blir helt beroende av, vil- ken omfattning centralupphandlingen kan komma att få, och, som förut sagts, bör centralupphandling ske endast i de fall då vägande skäl talar därför. Större delen av upphandlingen torde komma att ske ute på distrikten. Personalorga- nisationen bör således utbyggas i den mån arbetsuppgifterna kommer att ford- ra och erfarenheten visar lämpligt. Från början behövs emellertid en chefsbefatt- ning, som förslagsvis placeras i A 23 och lämpligen med tjänstebenämningen in- tendent. Utöver kontorspersonal kan möjligen till en början även en eller an- nan befattning i A 21 eller A 19 vara er- forderlig. Det bör uppmärksammas, att sektionen direkt kommer att handha inköpsverksamheten för östra distrik- tet, som, oavsett i vilken utsträckning centralupphandling sker, kräver per- sonal.
Av helt annan karaktär blir de arbets- uppgifter, som skall åvila kostnadssek- tionen. Ledningen av arbetet kräver sä- kerligen en sektionschefsbefattning i åt- minstone A26 som byrådirektör. Det har tidigare framhållits, att inom sek- tionen erfordras olika slag av personal —— tekniker, ekonomer och statistiker. Ett antal befattningar av dessa olika slag i lönegrader mellan A 23 och A 19 bör därför ingå i sektionen. Först er- farenheten av verksamheten, sedan det ganska omfattande engångsarhetet ge- nomförts, kan bilda grundval för för— delningen av befattningarna. Till en början bör därför endast antalet befatt- ningar i de olika lönegraderna prelimi- närt bestämmas och genom alternativa tjänstebenämningar såsom byråingenjör,
revisor och aktuarie möjligheterna hål- las öppna att besätta dem med de fack- män, som erfordras.
Ledningen för verksamheten inom de tre distrikten ute i landet — det södra, västra och norra — bör utövas av di— striktschefer med en löneställning mot- svarande Bl. Löneställningen torde i huvudsak motsvara närmast jämförbara befattningar såsom byggnadschef, drifts- chef eller liknande inom de affärsdri- vande verken. Vägdirektörerna inom väg— och vattenbyggnadsverket är pla- cerade i denna lönegrad.
Behovet av personal i övrigt inom di— strikten blir givetvis helt beroende av verksamhetens omfattning och persona- len bör därför anställas i mån av behov och efter till förhållandena anpassade anställningsformer. Även kontraktsan- ställning torde i ganska stor utsträck- ning visa sig vara lämplig. Av mera per- manent erforderlig personal, framför allt för underhållsverksamheten, torde dock böra förutses en befattningshava- re i A 23, som samtidigt kan vara ställ- företrädare för distriktschefen. I övrigt torde i huvudsaklig utsträckning befatt- ningar i A21 eller A19 eller däremot svarande löneställningar oftast vara till- räckliga. Där platschef erfordras vid större byggnadsanläggningar, kan där— emot högre löneställning blir erforder- lig.
Befattningar och löneställningar in- om administrativa byrån svarar i hu- vudsak mot vad som erfordras i den nuvarande byggnadsstyrelsens motsva- rande byrå. Ej osannolikt kan dock en förstärkning med hänsyn till verkets nya karaktär bli erforderlig i fråga om de juridiska och kamerala befattning— arna. Kanslisektionen bör således före— stås av en byrådirektör i A24 med bi- träde av en förste byråsekreterare i A 21 och en byråsekreterare i A 19. Den juri- diska sektionens chef måste säkerligen
placeras som byrådirektör i A26 med hänsyn till de krav som ställs på inne- havaren i frågan om affärsjuridisk er- farenhet. Sektionschefen torde dess— utom ha att såsom ombudsman före— träda verket vid civilrättsliga förhand- lingar och mål. Som biträde erfordras en å två byråsekreterare eller förste by-
råsekreterare i A 21 eller A19. Ekono— misektionen får genom omläggningen till affärsdrivande verk i viss mån nya uppgifter av mera företagsekonomisk karaktär och torde erfordra en tjänste- man i byrådirektörs ställning, A24. Därutöver bör liksom nu ingå ett par ytterligare tjänster i A 21 och A 19.
&
jFustighetshgrånJ | Tekniska hur—ön
%
Adminhurån
[ Buggnadshurön
%%%%
%%
C & C C C
C (» o "5 o) C C Q') C ; L C C & & C 2 I c & ,9 C : ._O_ +— C & E C E E .S' +— ): ca "” O 9 (» ""' +— :: u C . J: ;. w —'C J: & *” D L *” JC & av U) v) '; '; en Q, C' *” .n "— 07 _: o C ut .
C: C & _;c ..._ +_ J: C C (9 .— m C ..C & AC "5 C .,, 2 .f &, **. o': I : 15 L. .n > _,__ : +— a) & Q) =D ;: o .— g) | +— .,— g__ q_ :o ”C! :C Dt m I ;: 4— co— L & $.- 31 > .— r—; 3 4 CC! a: 4 :D > LU
C
C m 5
G) C S: ;: C .*5 o C o) B C +- -— C C "_ _a: 4— N c 09 -+- "— 03 m ;: : C c: -— r: &) £ C ut c» :» D av "— 0 $.. & o .” —— J: ... c: d) -— ' : +- : m +— 4— m 4— C C" .? JC .? .» _c ;: 01 I 0” 57 +— =» .., (» D C & U' 5) AC =” & cs w _x: .— w =O _Ö 3 å [» .c '— Ö 3: Ö : E dl 5 .f .f & L L: £.. 0 cz. :: —— 15 D 4— a) +— | 5 n:) &_ *” __— C : > : .» » AC .» C L '=' a) +- :» > _— C C) C : JE c.) :) (_) > 141 ra :C »: 1—7 LU
Fig. 10. Principorganisation av byggnadsstyrelsen som affärsdrivande verk Endast chefsbefattningarna medtagna
Här har jag nu mera skissartat be- handlat behovet av befattningar och lö— neställningar för de viktigare arbets- uppgifterna för den affärsdrivande verksamhet, som föreslagits lagd på en omorganiserad byggnadsstyrelse. Be- handlingen av personalorganisationen har därvid i huvudsak inskränkt sig till befattningar från 19:e lönegraden och
uppåt. Även i fråga om dessa har jag i flera fall icke ansett mig kunna komma med definitiva förslag utan ansett, att det bör ankomma på det nya verket självt att taga definitiv ställning. Över- gångsvis torde man icke kunna komma fram på annan väg än att bygga upp en ny organisation efter de angivna linjer- na på de befattningar och den personal,
som för närvarande finns i byggnads- styrelsen och som nu handhar uppgifter närmast motsvarande dem, som skulle ankomma på befattningar i den nya or- ganisationen.
Av liknande orsaker, som nu nämnts, har jag heller icke ansett mig böra an- nat än i fråga om de utpräglade chefs- befattningarna gå in på frågan om an- ställningsformen. Jag förutsätter såle— des i övrigt, att till en början förefint- liga befattningar i huvudsak bibehålls såsom ordinarie, extra ordinarie eller extra i den utsträckning de nu har denna karaktär.
Utifrån dessa utgångspunkter bör så- ledes personalorganisationen uppbyg- gas i huvudsak med de befattningar, som för de det nya verket åvilande ar- betsuppgifterna nu förefinns. I stort sett kommer därigenom också personalkost- naderna att bli desamma som nu. Se- dan får det ankomma på byggnadssty- relsen såsom affärsdrivande verk att an- passa personalbehovet efter vad som är erforderligt och efter de möjligheter en ekonomiskt rationell verksamhet ger. Jag förutsätter därvid, att det nya äm- betsverket får samma befogenheter som andra affärsverk att inrätta'befattningar och anställa personal.
:8. Byggnadsstyrelsen och affärsverket
] det föregående har jag endast be- handlat de byggnadsstyrelsens nuvaran- de arbetsuppgifter, som hänför sig till statliga byggnader. Därutöver har emel- lertid styrelsen för närvarande uppgif— ter på andra områden, som delvis är av samma omfattning och betydelse. I hu— vudsaklig utsträckning ligger emellertid frågan om organisation för handhavan- de av dessa uppgifter utanför den av direktiven givna ramen för byggnads- besparingsutredningen. Emellertid kan de icke här helt förbigås. Ställning mås- te sålunda tagas till, huruvida dessa
uppgifter kan eller lämpligen bör hand- läggas av ett affärsdrivande verk med den i viss mån företagsmässiga inställ— ning, som måste prägla dess verksam— het. Vissa av de uppgifter, som bygg- nadsstyrelsen nu har inom byggnads- området, är av offentlig-rättslig natur och för andra byggnadshuvudmän för- enade med betydande ekonomiska kon— sekvenser. Varje risk för att vid ställ— ningstagande i sådana ärenden, hänsy- nen till ett i viss mån begränsat statligt affärsintresse kan influera, måste un- danröjas.
Byggnadsstyrelsen har nu författ— ningsenligt att utöva granskningsverk— samhet i fråga om en del offentliga byggnader, till vilka utgår statsbidrag eller som skall användas för statlig el— ler statsstödd verksamhet. I fråga om sådana byggnadsföretag ankommer på byggnadsstyrelsen granskningen av bland annat läroverksbyggnader och vissa slag av sjukvårdsanläggningar. Byggnadsstyrelseutredningen134 föreslog i sitt betänkande en väsentlig utvidg- ning av dessa uppgifter. Efter remiss från andra myndigheter eller i vissa fall av Kungl. Maj:t verkställer bygg- nadsstyrelsen vidare nu granskning av andra slag av offentliga byggnader. Även i andra fall tages byggnadsstyrel- sens sakkunskap i anspråk, då det gäl- ler byggnadsfrågor, genom remisser från Kungl. Maj :t eller från ämbetsverk. Det kan sägas att det i alla dessa fall vid granskningen gäller att tillvarataga såväl ett statligt ekonomiskt intresse som ett allmänt samhälleligt. Verksam- heten kan naturligtvis ej inordnas inom en affärsdrift, men å andra sidan torde några principiella skäl ej kunna anfö- ras mot, att uppgifterna som sådana handhas av ett affärsverk. Med den or- ganisation som enligt förslaget bygg— nadsstyrelsen kommer att få, kommer den att inrymma den högsta sakkunska-
pen inom statsförvaltningen på bygg- nadsområdet. Det torde därför ej vara uteslutet, att jämväl i fortsättningen lägga sådana granskningsuppgifter och, i den mån så kan vara önskvärt, jämväl utvidgade sådana på den nya byggnads- styrelsen.
Om sålunda byggnadsstyrelsen allt- jämt bör lämna sakkunnigt biträde vid granskning av byggnadsföretag, kan kostnaderna härför icke rimligtvis få belasta affärsverket. Det är därför nöd- vändigt, att denna verksamhet finansie— ras genom direkta statsanslag. Ett så- dant förfarande är på intet sätt någon nyhet inom statsförvaltningen. Domän- verket exempelvis handhar vissa statliga skolor på skogsväsendets område men kostnaderna för denna verksamhet, så- väl anläggningar som drift, täcks genom årliga anslag under driftbudgetens nionde huvudtitel. Även andra affärs- verk har för verksamhet eller investe- ringar, som icke betraktas som affärs- mässiga men som anses ur samhällelig synpunkt motiverade, erhållit täckning genom driftanslag. I princip är ju också dessa anslag av samma slag som sådana bidrag, som kan ha lämnats enskilt före- tag eller institution, där verksamheten icke ansetts vara affärsmässig men av statsmakterna bedöms ändock böra drivas.
Även i förhållande till andra bygg- nadshuvudmän än staten har byggnads- styrelsen att vid anfordran lämna sak- kunnigt biträde i form av råd, anvis- ningar o. dyl. I den mån denna verk- samhet ej regleras av lag eller författ- ning, i vilket fall den får anses tillhöra det uppgiftsområde som nyss behand- lats, torde byggnadsstyrelsen som af- färsdrivande verk böra äga rätt att upp— bära arvode efter sedvanliga grunder. Ingenting hindrar — det torde tvärtom ur olika synpunkter vara lämpligt — att denna verksamhet i mån av behov ut-
vidgas och att byggnadsstyrelsen kan biträda kommunala och även andra hu- vudmän för offentliga byggnader med icke blott sakkunniga råd utan även fullständigare granskning av byggnads— företag eller till och med projektering av nyanläggningar. En sådan verksam- het låter sig väl inordna i styrelsens af- färsverksamhet.
Ett helt annat problem är frågan om by gnadsstyrelsens nuvarande ställning som »den centrala statsmyndigheten på stadsplaneväsendets område» liksom dess uppgift att utöva »den allmänna uppsikten över planläggningen på bygg- nadsväsendet inom riket».135 Här gäller det just uppgifter av den art, som svår- ligen låter sig förena med ställning som affärsverk. Därtill kommer att detta uppgiftsområde torde vara lika omfat- tande och personalkrävande som den verksamhet, som avser statens byggna- der. I olika sammanhang, bland annat i utredningen om planväsendets uppgif- ter och organisation 1950, har förslag om en särskild organisation för dessa uppgifter framförts. Den nämnda utred- ningen fann sålunda,136 »att den på längre sikt mest rationella lösningen av planväsendets centrala ledning skulle vara att inrätta ett fristående organ, som vore utrustat med erforderlig sakkun- skap för att bedöma planförslagen på tillräckligt ingående sätt». Men fortsät- ter kommitte'n »av olika skäl, främst ovissheten om planuppgifternas fram- tida omfattning, samt om en statlig lo- kaliseringspolitisk verksamhet kommer att upptagas, har emellertid kommittén ansett, att tillsynen över planväsendet och byggnadsväsendet tills vidare lämp- ligen bör såsom hittills ankomma på byggnadsstyrelsen». Såväl denna ut- redning som den samtidigt arbetande byggadsstyrelseutredningen137 föreslog emellertid, att planväsendet skulle läg- gas på en särskild, i förhållande till sty—
relsens övriga arbete fristående avdel- ning under ledning av en överdirektör.
Skall byggnadsstyrelsen för den verksamhet, som avser statliga byggna- der, omorganiseras till ett affärsdrivan- de verk, synes mig ytterligare skäl tala för att lägga planväsendet och därmed likartade uppgifter på en särskild myn— dighet. Att byggnadsstyrelsens nuva- rande uppgifter på detta område därvid bör sammanföras med den centrala till- synen av vattenhygienen, som enligt proposition till 1957 års riksdag före- slås tillsvidare förlagd till byggnadssty- relsen,”8 synes vara klart, bland annat efter de motiveringar som anförs i pro- positionen. Vilka ytterligare arbetsupp— gifter av planläggnings- och lokalise- ringskaraktär, som bör ingå under en sådan organisation, har jag från bygg- nadsbesparingsutredningens synpunkt icke anledning att gå in på. Jag vill dock framhålla, att frågor som gäller föränd- ringar i den administrativa indelning- en av landet kan vara av stor betydelse för det offentliga byggandet på exem- pelvis sjukvårdens och undervisningens område. Denna och en del andra uppgif- ter, som åvilar kammarkollegium, sy- nes mig därför böra ingå i det upp— giftskomplex, som skulle åvila ett cen- tralt planorgan. Möjligen skulle därför ett successivt uppbyggande av ett plan— organ kunna ske genom en omorganisa- tion av kammarkollegium, i vilket sam- manhang också eventuellt vissa av kol- legii uppgifter avseende kronans egen- dom skulle kunna överföras på bygg- nadsstyrelsen eller i vissa fall på do- mänstyrelsen. Genom att till en början överflytta de planväsendet berörande arbetsuppgifterna från byggnadsstyrel- sen till kammarkollegium och där suc- cessivt utbygga en särskild organisa- tionsenhet av den form byggnadssty- relseutredningen föreslog för planav- delningen skulle ställning ej nu behöva
tagas i fråga om annan verksamhet än den, som nu tillhör de båda ämbetsver- kens områden.
I detta sammanhang uppkommer emellertid frågan om hur de krav på kvalificerad och allsidig sakkunskap på byggnadsområdet skall kunna tillgodo- ses, som ställs i fråga om de i planlag- stiftningen ingående tekniska bestäm- melsernas utformning. Hit hör också frågan om de råd och anvisningar till byggnadsstadgan, som för närvarande med rättslig verkan utfärdas av bygg- nadsstyrelsen. Då det knappast torde bli möjligt och i varje fall ej ekonomiskt försvarligt, att jämväl inom ett plan- organ uppbygga en personalorganisa- tion av i stort sett samma slag som här föreslagits för byggnadsstyrelsens tek- niska byrå, måste på något sätt en sam— verkan organiseras mellan planorganet och byggnadsstyrelsen. Såvitt jag kan se, torde detta kunna ske genom att byggnadsstyrelsen biträder planorganet i dessa hänseenden — i fråga om råd och anvisningar, därest denna form skall bibehållas, även på eget initiativ — men att bestämmelserna utfärdas av planorganet. En naturlig följd av ett sådant arrangemang torde vara, att by gnadsstyrelsen också är represen— terad i planorganets ledning.
Här kan icke komma i fråga att taga någon ställning till vare sig planorga- nets uppgiftsområde eller dess organi- sation och arbetsformer. Emellertid är denna frågas lösande av så väsentlig betydelse för det av mig föreslagna af— färsverket, att en utredning rörande planväsendet och dess ledning avseende tillskapandet av ett särskilt nytt eller på förefintligt annat ämbetsverk upp— byggt centralorgan för ändamålet sna— rast bör tillsättas och slutföra sitt ar— bete inom sådan tid, att en omorganisa- tion av byggnadsstyrelsen snarast kan genomföras.
Om planfrågorna icke längre skall handhas av byggnadsstyrelsen, måste även frågan om den nu under styrelsen sorterande länsarkitektorganisationens ställning upptagas till prövning. Läns- arkitekternas huvuduppgift torde nu- mera nästan helt hänföra sig till plan- väsendet. Deras nuvarande mera be- gränsade uppgifter avseende det offent- liga byggandet kommer jag att i nästa avsnitt behandla i samband med frågan om tillsynen av det statsstödda byggan- det 111. m.
Slutligen har byggnadsstyrelsen för närvarande att handlägga ärenden som gäller den kulturhistoriska byggnads- vården. Uppgifterna hänför sig i stor utsträckning till kyrkliga byggnader men även till i allmän eller enskild ägo befintliga byggnadsminnesmärken. Den- na verksamhet kan i och för sig, under förutsättning att särskilt anslag utgår till täckande av kostnaderna, även i fortsättningen handhas av byggnadssty- relsen. Redan nu skall denna verksam- het emellertid utövas i samarbete med riksantikvarien. För dessa arbetsuppgif- ter finns inom byggnadsstyrelsen en särskild kulturhistorisk byrå och jag vill starkt ifrågasätta, om det icke vore lämpligt att i samband med en omorga— nisation av styrelsen till affärsdrivande verk denna byrå med sin nuvarande or- ganisation under ledning av ett bygg- nadsråd överfördes till riksantikvarie- ämbetet. Det synes mig lämpligt, att denna fråga utreds i samråd mellan byggnadsstyrelsen och riksantikvarie- ämbetet, vilka därför bör ges i uppdrag att framlägga förslag till ny organisa— tion.
:9. Sammanfattning
Förvaltningen av statens husbyggna- der och för husbyggandet avsedda mark- områden liksom anskaffningen av loka- ler för statliga myndigheter och institu—
tioner bör således läggas på ett ämbets- verk med sådan organisation och sådan pcrsonalbesättning, att det blir det cen- trala organet inom statsförvaltningen på husbyggandets område.
Ämbetsverket bör vara affärsdrivande och dess verksamhet finansieras över den tidigare föreslagna affärsverksfon— den för statens husbyggnader. Sådan verksamhet, som på grund av den hos ämbetsverket samlade sakkunskapen på byggnadsteknikens och byggnadsekono- miens områden lämpligen åläggs äm— betsverket och som icke har direkt sam- manhang med affärsverksamheten, bör finansieras genom särskilt anslag eller, där verksamheten sker till icke-statliga institutioners tjänst, genom ersättning från dessa.
Till verket bör överföras all i fastig— hetsfonden redovisad egendom med un- dantag av sjöfartsstyrelsens delfond, som bör ingå i en av detta verk förval- tad fond enligt det förslag, som pågå- ende utredning i frågan kan leda till.
Förvaltning och byggande avseende nu inom övriga delfonder redovisade fastigheter bör ankomma på det nya ämbetsverket. Dit bör därför även över- föras motsvarande uppgifter i fråga om till Kungl. Djurgården hörande fastig- heter.
I verkets uppgifter bör utöver för— valtning, byggande och underhåll även ingå köp, försäljning, uthyrande och förhyrande av byggnader, lokaler och tomtmark. Exploatering för bebyggelse av kronan tillhörig mark bör således åvila verket. Djurgårdsnämndens nuva- rande verksamhet kan därför upphöra.
Det affärsdrivande verket bör upp- byggas genom omorganisation av bygg- nadsstyrelsen, som organiseras på fyra byråer enligt i det föregående angivna principer. Den närmare utformningen av organisationen samt uppgörande av stat bör anförtros byggnadsstyrelsen.
Verksamheten, som avser såväl byg- gande som framför allt underhåll, bör decentraliseras genom att i största ut- sträckning såväl beslut som handling i sådana ärenden delegeras till en re- gional organisation omfattande fyra di- strikt. Formerna för denna verksamhet liksom personalorganisationen härför görs smidiga och anpassbara till verk- samhetens art och omfattning och med syfte att distriktsledningen skall med beaktande av tekniska och ekonomiska krav på bästa sätt tjäna som service— organ för de myndigheter och institu- tioner, som byggnaderna betjänar.
Då byggnadsstyrelsen med sin nya
karaktär av affärsverk knappast lämpli— gen kan handha även de allmän-rätts- ligt betydelsefulla planuppgifterna lik- som med hänsyn till dessa uppgifters redan nu stora och med tiden sannolikt ökade omfattning bör snarast en utred- ning tillsättas med uppdrag att föreslå lämplig organisation för ett planorgan.
I fråga om de uppgifter rörande kul- turminnesvården, som nu åvilar bygg- nadsstyrelsen, bör åt styrelsen och riks— antikvarieämbetet lämnas uppdrag att föreslå sätt och organisation för att överföra de nu på kulturhistoriska by- rån ankommande uppgifterna till det senare ämbetsverket.
26. Det statsstödda byggandet
:1. Nuvarande bidragsprinciper Statens ekonomiska stöd till uppföran- de eller anskaffande av byggnader med kommunala eller i vissa fall enskilda huvudmän är av två slag. Dels är det fråga om fall, där staten genom av Ko- nung och riksdag stiftad lag inom visst område av allmän verksamhet generellt åtagit sig att svara för en del av kostna- derna. Sådana författningsreglerade an— läggningsbidrag utgår regelmässigt till byggnadsarbeten inom vissa sektorer av sjukvården, socialvården och folkunder- visningen. Även på en del andra områ- den förekommer denna typ av statsbi- drag. De ändamål för vilka denna form av statsstöd för närvarande tillämpas, är i huvudsak följande:
barnhem139
pensionärshem”u
ålderdomshemm
alkoholistvårdanstalter”?
folkskolebyggnaderm provisoriska skolbyggnaderm
byggnader för vissa högre skolorMå
folkhögskolebyggnaderlm yrkesskolebyggnaderm7 byggnader för lägre lantbruksunder»
Visning"Is skolhem för högre skolor” skolhem för folkskolor150
lärarebostäder151 psykiatriska avdelningar vid lasa- rett152
vårdhem för lättskötta sinnessjuka153 Särskolor och vårdanstalter för psy- kiskt efterblivnalåli
barnavdelningar vid lasarett155
tuberkulossjukvårdsanstalter158 epidemisjukhus och epidemisjukstu-
gor157
hem för kroniskt sjuka158
förlossningsanstalter159 brandstationer130 branddammar181 allmänna skyddsrum”? trafik- och skolskyddsrum163
branddammar för civilförsvaretum
I andra fall utgår statsbidrag till upp- förande av anläggning för visst ända- mål efter särskilda beslut av riksdagen, varvid storleken av bidraget och villko- ren för detsamma samtidigt bestäms. Formen för bidraget kan därvid vara högst varierande. Normalt torde vara, att det bestäms till ett visst belopp. Stun- dom ställs som villkor, att från annat håll också visst belopp tillskjuts. Ej sällan förekommer, att riksdagens be- slut om bidrag till anläggningskostnader grundas på ett mellan kronan och ve- derbörande byggherre _ i regel kom- mun eller landsting — träffat prelimi- närt avtal. Hit hör den typ av avtal, som träffats med landsting och städer på sjukvårdens område när det gällt under- visningssjukhusen. Statens bidrag har då stundom fått formen av årsbidrag med visst belopp eller avsett för vård- platser disponerade för statligt ända- mål. Sådana bidragsbelopp torde regel- mässigt ha inkluderat även kapitalkost- nader för anläggningen. Ibland har sta- ten lämnat direkt bidrag till byggnads-
kostnaden. I detta sammanhang kan förtjäna framhållas att även ett motsatt förfarande tillämpats, där således sta- ten svarar för anläggningens uppföran- de, medan landsting eller stad bidrar till byggnadskostnaden eller med årliga belopp.
Ej sällan hänför sig statsstödet enbart till driftkostnaderna, men ofta utgör därvid villkoret för sådant driftbidrag, att huvudmannen svarar för anlägg- ningskostnaderna. Ett typiskt exempel på detta arrangemang utgör finansie- ringen av allmänna läroverk och tek- niska läroverk. Här sker regelmässigt, ehuru efter särskilda riksdagsbeslut i varje fall, fördelningen av kostnaderna så, att vederbörande kommun helt sva- rar för gymnasiets anläggningskostna- der medan å andra sidan staten svarar för de löpande kostnaderna för verk- samheten, främst då löner.
Ehuru även i fråga om de nu sist an- tydda formerna för statsstöd åtgärder från statens sida icke är helt uteslutna till att befordra sparsamhet i fråga om anläggningskostnaderna, torde dock så- dana åtgärder i huvudsak få inriktas på den förstnämnda gruppen av statsbi- drag, de författningsreglerade. Det tor- de också vara denna typ av statsstöd, som åsyftas, då det i direktiven för byggnadsbesparingsutredningen heter, att utredningsmannen bör »vara oför- hindrad att till övervägande upptaga sådana frågor rörande statsbidragssy- stemets utformning, som kan vara äg- nade att öka de för byggnadsföretagen närmast ansvariga huvudmännens in- tresse för ekonomisering och sparsam- het vid byggnadernas utformning».
Under den tid byggnadsbesparings- utredningens arbete pågått har statsbi- dragsfrågan varit föremål för två ut— redningar, dels allmänna statsbidrags— utredningen185 och dels den speciella ut— redningen av statsbidragen på skolvä-
sendets område?” Båda utredningarna har också slutfört sitt arbete och deras förslag i viss utsträckning lagts till grund för beslut av 1957 års riksdag. I fråga om anläggningsbidragens kon- struktion gäller dessa beslut framför allt skolväsendet. Över båda utredning- arnas betänkanden har jag haft tillfälle att avge yttrande och därvid framfört vissa kritiska synpunkter med utgångs- punkt från det besparingsintresse, som byggnadsbesparingsutredningen har att tillgodose. Då det slutliga förslaget och beslutet om statsbidragets utformning inom skolväsendet icke kunnat taga hänsyn till de av mig framförda erin- ringarna, anser jag mig här närmare böra ingå på en behandling av denna fråga.
Det författningsreglerade anläggnings- bidraget bestäms i allmänhet till en viss andel, »bidragsprocent», av ett »bi- dragsunderlag». Bidragsprocenten va- rierar för statsbidrag inom olika områ- den. I en del fall, såsom i fråga om de flesta bidrag på sjukvårdens område och vissa andra bidrag, är bidragspro— centen fixerad, exempelvis till hälften, två tredjedelar eller tre fjärdedelar. Denna typ av bidrag brukar benämnas »fixerade statsbidrag». För en del stör— re bidragsområden, de till omfånget största, är bidragsandelen fastställd till en med hänsyn till vederbörande kom- muns skatteunderlag varierande pro- centuell andel av bidragsunderlaget, »procentuella statsbidrag». Procentsat- sen varierar exempelvis med 10—50 % för ålderdomshem och 25—80 % för pensionärshem, 35—80 %, ibland mera, för folkskole- och andra skolbyggnader.
Statsbidragsunderlaget torde få an- ses i princip avse anläggningskostna- den, i förekommande fall med frånräk— nande av lokaler och byggnadsdelar för annat ändamål än det statsbidraget av— ser. Endast i undantagsfall är bidrags-
underlaget utan begränsningar knutet till de faktiska kostnaderna i det enskil- da fallet, så exempelvis i fråga om bi- drag till nybyggnader vid lantmanna- och lanthushållsskolor och till inrättan- de av skolhem för lärjungar vid högre undervisningsanstalter. Vanligast är dock att bidragsunderlaget utgörs av de beräknade anläggningskostnaderna i det enskilda fallet, i regel grundade på ett av vederbörande huvudman uppgjort och av tillsynsmyndigheten godkänt byggnadsförslag. Därvid föreskrivs re- gelmässigt, att hänsyn jämväl skall ta- gas till skäligheten av de angivna kost- naderna i förhållande till byggnads- kostnaderna i allmänhet. Detta system tillämpades tidigare för byggnadsarbe- ten för folkskoleväsendet och gäller alltjämt, i fråga om pensionärshem, trafik- och skolskyddsrum, branddam- mar för civilförsvars- och brandskydds- ändamål samt skolhemsbyggnader. I allmänhet föreskrivs därvid att, därest de verkliga kostnaderna visar sig un- derstiga de beräknade, bidragsunderla- get skall justeras i enlighet härmed. Bi- drag till olika slag av skyddsrum och branddammar är emellertid icke före- mål för någon justering vid lägre fak- tiska byggnadskostnader än de beräk- nade, medan under vissa förhållanden en justering uppåt vid högre faktiska kostnader förutses. I fråga om bidrag till skolhemsbyggnader för folkskolan förutses ingen justering i någondera riktningen.
En helt annan typ är statsbidrag, där bidragsunderlaget i författningarna fastställts till ett visst belopp för varje »funktionsenhet» som byggnaden avses för. I de flesta fall har därvid detta fasta bidragsunderlag karaktären av ett maxi- mibelopp. Denna princip för bidrags- underlaget ligger till grund för bidrag till olika slag av sjukvårdsanstalter, kro- nikerhem, vårdanstalter för lättskötta
sinnessjuka, barnhem, tjänstebostäder för folkskolans lärare samt uppförande av brandstationer. Det fasta bidragsun- derlaget har i allmänhet karaktären av ett maximibelopp och det är uppenbart, att beloppen vid den tidpunkt, då be- stämmelsen fastställdes av riksdagen, ansetts motsvara en rimlig högsta an- läggningskostnad för byggnaden eller den del därav som statsbidraget skulle avse. Mestadels framgår det också av de utredningar, som legat till grund för det ursprungliga beslutet, att bidrags- underlagets maximibelopp beräknats på de faktiska anläggningskostnaderna vid tillfället. Med den fortgående starka stegringen av kostnaderna för det of- fentliga byggandet som ägt rum har emellertid statsbidraget kommit att motsvara en med tiden allt mindre del av de faktiska kostnaderna. Det har där- med också i många fall i stor utsträck- ning förlorat i betydelse som ekono- miskt stöd åt de kommunala huvudmän- nen.
I fråga om Särskolor och vårdanstal- ter för psykiskt efterblivna samt ålder- domshem är bidraget ej ett maximibe- lopp utan har en i författningen fixerad storlek per internat- eller Vårdplats. Ge- nom dessa typer av statsbidrag med ett i författningen fastställt bidragsunder- lag har också självklart möjligheten för- svunnit att genom lämplig konstruktion av statsbidraget befordra rationalitet och sparsamhet vid byggandet.
De beslut, som 1957 års riksdag fattat i statsbidragsfrågan, innebär föränd- ringar av konstruktionen av en del an- läggningsbidrag. För folkskolans bygg- nader har sålunda införts en ny prin- cipl'” i enlighet med förslag av allmän- na statsbidragsutredningen och utred- ningen rörande statsbidrag på folkskole- väsendets område. Statsbidragsgrunden skall här vara en fast kostnad per kvad- ratmeter nettogolvyta av 900 kronor
med prisläget den 1 januari 1956 som utgångspunkt. De sakkunniga hade för- ordat ett belopp av 1000 kronor per kvadratmeter. Begreppet nettogolvyta definieras närmare i statsbidragskun- görelsen och utgörs i princip av för undervisningsändamål, skolbarnsbespis- ning o. dyl. enligt skolöverstyrelsens be- stämmelser nödvändiga lokaler. Storle- ken av denna kostnad skall justeras med hänsyn till byggnadskostnadernas variation för olika orter genom anknyt- ning till bostadsstyrelsens ortsindex. Till skillnad mot propositionen förut- sätter förordningen även löpande om- räkning av beloppet efter byggnadskost- nadsindex. Samma sätt för beräkning av bidragsunderlaget har också lagts till grund för det föreslagna statsbidraget till folkhögskolorna. För vissa i dessa skolor ingående byggnader skall dock de godkända verkliga kostnaderna ut- göra bidragsunderlaget.
För yrkesskolor har provisoriskt in- förts den ordningen att statsbidraget, beräknat på sätt som förut, skall maxi- meras till 1 000 kronor per kvadratme- ter nettogolvyta och i övrigt bestäm— mas som för folkskolebyggnader. Till provisoriska skolbyggnader har stats- bidragsbeloppet bestämts till 325 kro- nor pcr kvadratmeter nettogolvyta, vil- ket belopp ej är indexreglerat. I fråga om centrala verkstadsskolor har emel- lertid de tidigare gällande bestämmel- serna bibehållits med de beräknade verkliga kostnaderna som bidragsunder- lag.
Frågan om statsbidrag till elevhem vid olika slag av skolor behandlades av de båda förutnämnda bidragsutredning- arna. Allmänna statsbidragsutredningen föreslog, att bidragsunderlaget skulle ut- göras av elevplats och kom till ett be- lopp härför av 15000 kronor men an- såg att beloppet borde beräknas av skol- överstyrelsen. Den särskilda utredning-
en avseende skolväsendet ansåg där- emot, att kostnaden per kvadratmeter golvyta borde läggas till grund. I av- vaktan på fortsatt utredning har emel- lertid ej någon ändring genomförts i nuvarande anordning med individuell prövning i varje fall.
Statsbidraget till ålderdomshem grun- das på principen med ett fast belopp per Vårdplats. Det nu gällande beloppet 18 000 kronor per Vårdplats har emel- lertid numera, trots en uppräkning 1953 med hänsyn till kostnadsläget 1952, fått karaktären av fast bidrag. Allmänna statsbidragsutredningens förslag, att be- loppet skulle höjas till 20000 kronor har ej genomförts liksom ej heller för- slaget att anknyta statsbidraget till byggnadskostnads- och ortsindex.
Även i fråga om pensionärshemmen föreslog den nämnda utredningen en ändring i nuvarande system att grunda bidraget på de faktiska, ehuru till sin skälighet prövade kostnaderna. I stäl- let borde efter åldringsvårdsutredning- ens förslaglas bidraget hänföras till en kostnad per lägenhet, som föreslogs satt till 20 000 kronor. Beloppet borde, som då det gällde skolbyggnader, anknytas till ortsindex och byggnadskostnads- index. Efter samma grunder skulle för pensionärslägenheter i vanliga flerfa- miljshus införas ett fast belopp av 12 000 kronor per lägenhet. Någon änd- ring i gällande bestämmelser, som grun- dar sig på de verkliga kostnaderna, har emellertid ej skett.
Det tidigare utgående statsbidraget till av kommuner uppförda samlingslo- kaler har efter särskild utredningma nu- mera slopats och ersatts av lån på sam- ma sätt som för andra slag av huvud- män.170
I fråga om de till olika slag av an- läggningar för brandskydd och civil- försvar utgående bidragen har allmän- na statsbidragsutredningen framhållit,
att bidraget till mindre brandstationer, som grundar sig på ett underlag av 18000 kronor, genom fortgående kost- nadsökning endast motsvarar en rela- tivt betydelselös del av de nu till 60 000 a 70 000 kronor uppgående kostnader- na. Utredningen föreslår därför, att —- därest bidraget skulle bibehållas — un- derlaget uppräknas och anknyts till orts- och byggnadskostnadsindex. För- slaget har emellertid ännu ej föranlett någon ändring.
För skyddsrumsanläggningar föreslår utredningen, att det nu för skolskydds- rum tillämpade systemet att grunda bi- draget på en kostnad per skyddad per- son utvidgas även till andra slag av normalskyddsrum, dock att för vissa ledningscentraler o. dyl. i stället kost- naden hänförs till golvytan. Kostnaden per person sätts vid större skyddsrum till 100 kronor och för mindre upp till 140 kronor. Även för de fullträffsäkra skyddsrummen anses ett enhetspris per person eller per kubikmeter kunna in- föras. I dessa hänseenden har dock ingen ändring genomförts.
:2. Besparingsfrämjande statsbidrag
I mina yttranden171 över allmänna statsbidragsutredningen och över den speciella utredningen för skolväsendet har jag sökt uppdraga de linjer, efter vilka enligt mitt förmenande anlägg- ningsbidragen borde konstrueras för att tillgodose kravet på att verka be- främjande av sparsamhet och rationali- tet i huvudmännens byggande. Innan jag ingår på denna fråga, har det synts mig lämpligt att göra klar åtskillnad mellan å ena sidan statsbidragsunder- laget och å den andra frågan om, till vilken del därav staten skall lämna bi- drag. På den senare frågan finner jag icke anledning att i detta sammanhang ingå, ehuru naturligtvis statens möjlig- het att påverka totalkostnaderna för en
anläggning i hög grad blir avhängig av, huruvida staten svarar för en större el- ler mindre del av kostnaderna. Vid be- dömandet av frågan om storleken av statens bidrag i det ena eller andra fal- let kommer emellertid så många andra hänsyn att få tagas än de, som inryms i direktiven för byggnadsbesparingsut- redningen, att problemet måste behand— las i ett större sammanhang. Här skall jag således inskränka mig till att be- handla frågan om bidragsunderlagets konstruktion och jag följer därvid i hu- vudsak, vad jag anfört i de nyssnämnda remissyttrandena.
Av avgörande betydelse för att stats- bidraget skall kunna få en besparings- främjande effekt på utformning och ut- förande av byggnaden är att statsbi- dragsgrunden knyts till just ett ratio- nellt byggande. Först och främst får na- turligtvis systemet då ej vara sådant, att det direkt premierar ett onödigt dyrbart byggande.
Detta är naturligtvis i hög grad fal- let, då statsbidragsunderlaget utgörs av de v e r k l i g a kostnaderna i det en- skilda fallet. Någon drift till rationalitet och sparsamhet kan ju bidraget då ej utgöra, varken i fråga om projektering- en eller byggnadsutförandet, eftersom bidragsbeloppet ökar i samma takt som fördyringen. Den omständigheten att i sådana fall bidragsförfattningarna i re- gel föreskriver en skälighetsbedömning av kostnaderna ger ej stora möjligheter att påverka dem, i synnerhet om denna bedömning måste ske, sedan byggnaden färdigställts. Ej heller den vanliga for- men för att bestämma statsbidraget, där detta grundas på de i förväg h er äk- nade kostnaderna, ger större anled- ning till sparsamhet, åtminstone i fråga om projekteringen. Större möjligheter föreligger dock i detta fall för den granskande myndigheten att påverka byggnadsutformningen, i den mån myn-
digheten besitter härför erforderliga re- surser.
Den kritik allmänna statsbidragsut- redningen och den Särskilda utredning- en på skolväsendets område riktat mot systemet att grunda statsbidragen på de verkliga eller beräknade kostnaderna i det enskilda fallet synes också genom riksdagens beslut172 i fråga om stats- bidragen till skolbyggnader ha godta- gits av statsmakterna. Den nya huvud— sakligen på utredningens förslag grun- dade formen har genomförts för folk- skolan och vissa högre skolor, medan i övrigt de gamla systemen bibehållits.
Det för statsbidrag till skolbyggnader sålunda införda systemet innebär, till skillnad från hittillsvarande ordning, att statsbidraget, i stället för på de verk- liga eller beräknade kostnaderna i det enskilda fallet, i princip grundas på ett genomsnitt av de verkliga kostnaderna för hela det ifrågavarande byggnadsom- rådet. Detta kunde visserligen teoretiskt sett komma att verka hindrande på det mycket dyrbara byggandet. Å andra si- dan torde ett statsbidrag, som grundas på kostnaderna för det aktuella byg- gandet, knappast stimulera till att byg- ga nämnvärt billigare än vad som för tillfället i allmänhet är fallet. Effekten synes sålunda endast bli, att de verkliga byggnadskostnaderna får en tendens att närma sig den fastställda medelkostna- (len. Det är emellertid denna medelkost- nad, som i mitt första betänkande har på- visats undergå en fortgående stark steg- ring just för det offentliga byggandet. Den omständigheten att statsbidraget för skolbyggnader bestämts till ett lägre värde än vad som motsvarar den ak- tuella medelkostnaden ändrar i princip inget i förhållandet, så länge som bi- dragsunderlaget överhuvudtaget är knu- tet till den aktuella kostnadsstatistiken.
Det till grund för propositionen i ärendet liggande utredningsförslaget
hade visserligen anknutit statsbidrags- underlaget för skolbyggnader till det aktuella kostnadsläget, då det gäller den kostnadsförändring, som tar sig uttryck i byggnadskostnadsindex, men i propo- sitionen slopades grundbeloppets an- knytning till byggnadskostnadsindex. Riksdagsbeslutet innebar emellertid att enhetskostnaderna anknöts till både bo- stadsstyrelsens ortsindex och byggnads- styrelsens byggnadskostnadsindex. Som jag i det förra betänkandet påvisat, har emellertid de verkliga kostnaderna bland annat för skolbyggnader stigit väsentligt mer än vad byggnadskost- nadsindex utvisar. Även med en index- reglering torde man sålunda ha att räk- na med, att en omprövning av grundbe- loppet vid en fortgående kostnadssteg- ring framtvingas.
Om också det nu för skolbyggnader genomförda bidragssystemet kan få en viss återhållande effekt är det däremot knappast sannolikt att därigenom upp- nås att 11 e (1 b r i n g a byggnadskost- nadcrna och därmed öka våra möjlig- heter att i önskvärd utsträckning till- godose föreliggande byggnadsbehov, vilket direktiven för byggnadsbespa- ringsutredningen anger. Vid bedöman- de av eventuella kostnadsminskningar på området under den närmaste tiden bör också uppmärksammas, att den of- fentliga debatt, som uppstått i frågan om det dyrbara skolbyggandet under den tid byggnadsbesparingsutredning- en, de båda statsbidragsutredningarna och av statens sakrevision verkställd speciell utredning173 pågått, sannolikt har medverkat till att tillsynsmyndighe- ter, huvudmän och projektörer mera uppmärksammat angelägenheten av medvetna åtgärder till besparing. Resul- taten av dessa åtgärder kommer kanske att bli betydelsefullare än besparings- effekten av enbart det nu beslutade statsbidragssystemet. Men för att sådana
rationaliseringsåtgärder icke skall bli mer eller mindre en engångsföreteelse är det nödvändigt, att genom lämplig utformning av statsbidragssystemet ska- pa ett konstant tvång till rationalitet och sparsamhet.
Det syns mig icke råda något tvivel om, att för att uppnå det avsedda målet, att nedbringa byggnadskostnaderna, statsbidragsunderlaget måste knytas icke till något genomsnitt av kostnader- na för utförda byggnader utan till kost- naderna för r a t i o n ella byggnader. I detta sammanhang vill jag framhålla, att jag i mitt yttrande över utredningen rörande statsbidrag för skolbyggnader påpekade, att den undersökning, som ursprungligen låg till grund för nämnda utrednings förslag till statsbidrag för skolbyggnader, omfattade 35 anlägg- ningar och att kostnaderna där, hänför- da till kvadratmeter nettoyta, varierade mellan 735 och 1 333 kronor. Den bygg- nad, som representerade den lägsta kostnaden, kommenteras av utredningen med att det var »förmodligen beroende på en enkel och väl utnyttjad byggnad». Jag anmärkte därtill och anser mig här böra upprepa, att det väl är just sådana lösningar, som borde ligga till grund för beräkning av statsbidragen, om man vill befordra strävandena till besparingar.
Det kan emellertid starkt ifrågasättas, om statsbidragsunderlaget överhuvud- taget bör grundas på statistiken för ut- förda anläggningar, således på den höga a k t u ell a kostnadsnivån. I många fall kan tillfälligheter och lokala förhål- landen spela sådan roll, att det icke är säkert, att den rationellaste lösningen har givit den lägsta verkliga kostnaden. Det är vidare ej sannolikt, att samtliga rationaliseringsmöjligheter tillvaratagits av en enskild projektör. Vid en god och billig planlösning kan exempelvis ha använts dyrbara material och konstruk- tioner, medan vid en mindre rationell
lösning största sparsamhet kan ha iakt- tagits i fråga om material och dylikt. En lösning, som skulle kunna läggas till grund för statsbidragsberäkningen, bor- de vara kostnaden för en byggnad ra- tionell såväl i fråga om utformning som utförande och utrustning. Den riktiga vägen torde därför vara att konstruera statsbidragsunderlaget som de vid det aktuella kostnadsläget beräknade kost- naderna för en rationellt utformad och utförd byggnad, som kvantitativt och kvalitativt tillfredsställer tidsenliga rimliga funktionskrav. Statsbidragsun- derlaget får sålunda icke bestämmas till ett genomsnitt av utförda byggnaders kostnad utan måste för att verka bespa- ringsfrämjande hänföras till utpräglat r a t i o n ell a byggnadslösningar.
Jag vill i detta sammanhang hänvisa till det principuttalande, som av före- dragande departementschefen gjordes i proposition rörande ändrade statsbi- dragsgrunder för skolbyggnader?”l Det heter där beträffande det för statsbidra- get grundläggande kostnadsbeloppet: »Helt allmänt kan sägas, att detta bör vara så avpassat, att det ger ett bidrags- underlag som motsvarar kostnaderna för en från ekonomisk synpunkt ratio- nell skolanläggning, vilken samtidigt tillgodoser skäliga krav från undervis- ningssynpunkt.» Detta överensstämmer sålunda helt med vad jag i det föregå— ende anfört och bör anses som en prin- cipiell definition av ett hesparingsfräm- jande statsbidragsunderlag. Efter sani- ma grunder bör därför statsbidragsun- derlaget konstrueras jämväl för andra statsbidragsområden.
Även om ett dylikt bidragssystem så- lunda skulle i det stora hela bidraga till en strävan att nedbringa anläggnings- kostnaderna, skulle det dock ej utgöra något absolut hinder för att huvudmän- nen ändock byggde dyrare och att sy- stemet i vissa fall endast begränsade
statens utgifter på området. Huvudsyf- tet skulle därigenom icke helt nås, att möjliggöra byggandet av flera anlägg- ningar inom tillgänglig ram. Olika vägar att införa något slags tak för kostnader- na har av liknande orsaker i skilda sam- manhang diskuterats. Därvid har ofta anförts, att den utpräglade kommunala självstyrelsen i vårt 'land skulle omöj- liggöra bestämmelse om kostnadstak, som icke får överskridas. Mot bakgrun- den av de inskränkningar, som på and- ra vägar från statsmakternas sida ge- nomförts i fråga om den kommunala an- läggningsverksamheten, skulle måhända en begränsning av detta slag ej vara ab- solut otänkbar. En anordning, som emel- lertid knappast finge anses ingripa i den kommunala självbestämmanderät- ten, vore däremot, att statsbidraget överhuvud gjordes beroende icke blott som nu av att byggnaden uppfyller upp- ställda minimikrav utan även att dessa krav skulle tillgodoses med rimligt upp- offrande av produktiva resurser, dvs. till rimliga anläggningskostnader. Dessa synpunkter framförde jag i yttrande över utredningen rörande statsbidrag på skolväsendets område. Även statens sakrevision framhöll i sitt yttrande att, därest bidragssystemet även skall fylla en allmän investeringsbegränsande funktion, reglerna på något sätt måste kompletteras med påföljder beträffan- de statsbidragets storlek i sådana fall, då kostsamma planlösningar eller för hög standard skulle ta för stor del av de gemensamma resurserna i anspråk.
I propositionen rörande anläggnings- bidrag till skolbyggnader anser sig emellertid föredragande statsrådet icke nu böra förorda några åtgärder i angi- ven riktning175 utan räknar med, att den föreslagna ändringen av bidragsbestäm— melsen skall föranleda kommunerna att nedbringa anläggningskostnaderna för skollokaler genom en målmedveten in-
riktning av sin skolplanering på bygg- nadsprogram inom skäliga ekonomiska gränser.
Det kan måhända också ifrågasättas, om man icke genom ett tak för bidrags— givningen riskerar vissa icke önskvärda konsekvenser. Det kunde kanske inträf— fa att huvudmännens strävan skulle in- riktas på att hålla kostnaderna inom den högre ramen i stället för inom ra- men för bidragsunderlaget. På så sätt skulle införandet av ett tak för statsbi- draget kunna tänkas motverka det av— sedda syftet. Skulle en maximering av statsbidraget så konstrueras, att denna effekt eliminerades, vilket i och för sig sannolikt ej vore omöjligt, måste detta innebära en komplicering av handlägg- ningen av bidragsärendena, vilket ur andra synpunkter bör undvikas. Om så- ledes ett införande av ett siffermässigt kostnadstak som förutsättning för bi- dragsgivning för närvarande ej torde vara lämpligt eller möjligt, bör dock ut- tryckligen förutsättas för statsbidrag att byggnadskostnaderna är skäliga. Om en sådan bestämmelse i praktiken tolkas så restriktivt, som våra begränsade re- surser och de stora behoven nödvändig- gör, torde man kunna utgå från, att i verkligheten en maximering kommer att ligga relativt nära statsbidragsun- derlaget.
I detta sammanhang bör emellertid framhållas att det kan förekomma fall, då byggnadskostnaderna även för ett rationellt löst projekt kan komma att bli högre än vad som normalt är fallet utav omständigheter som ligger utanför så- väl byggherrens som projektörens in- flytande. Även om man måste förutsät- ta, att i begreppet en rationellt löst byggnad även inkluderas valet av en byggnadsplats, som icke medför sär- skilda fördyringar, kan det dock in- träffa, att valet är så begränsat, att man är nödsakad att taga kostnaderna för
exempelvis en dyrbararc grundläggning. Även i andra hänseenden kan undan- tagsvis objektiva förhållanden förelig— ga, som nödvändiggör en dyrare bygg- nadslösning eller i övrigt medför högre byggnadskostnader. För sådana fall bör möjlighet föreligga att höja bidragsun- derlaget, men också endast för sådana fall, och jämväl denna bedömning torde böra vara mycket restriktiv.
Även ur en annan synpunkt kan emel- lertid stundom en höjning av statsbi- draget vara motiverad. Rationalisering- en av det offentliga byggandet har som en av sina viktigaste förutsättningar ett omfattande utvecklingsarbete på om- rådet. Förslag till ny utformning av byggnaderna eller till nya konstruktio- ner, material och byggnadsmetoder måste förutsättas komma bland annat från huvudmännens och de av dem an- litade projektörernas sida. Det är för utvecklingen nödvändigt, att sådana nya idéer får tillfälle att prövas i praktiken. Stundom kan emellertid förhållandena vara sådana, att nya idéer fordrar ex- periment för att leda till avsett resultat och ofta kan ett försök att tillämpa en ny idé, även om denna i och för sig kan förutses och även kommer att leda till rationaliseringar, för det första objek— tet medföra högre kostnader än nor- malt. Därest ett sådant försök i fråga om en offentlig byggnadsanläggning sak- kunnigt bedöms vara av väsentligt vär- de för utvecklingen av byggandet i stort till större rationalitet, bör därför möj- lighet finnas att justera statsbidraget. Det får nämligen anses motiverat, att staten ekonomiskt stödjer experiment, som kan väntas medföra besparingar inom ett helt samhälleligt verksamhets- område.
Om sålunda statsbidraget skall mot- svara den kostnad, till vilken en ratio- nell byggnad hedöms kunna utföras, ligger det naturligtvis i sakens natur,
att bidraget skall vara oberoende av de faktiska kostnaderna i det enskilda fal- let. Någon ökning vid större kostnader skulle således ej ifrågakomma. Emeller- tid är det, som allmänna statsbidragsut- redningen framhåller, viktigt för stär- kande av kommunernas sparsamhets- intresse att ej heller någon nedsättning sker av bidragsunderlaget, där kommu- nen byggde billigare än det av statlig myndighet fastställda underlaget, »un- der förutsättning att den utförda anlägg- ningen fyllde de för densamma upp- ställda kraven». Kostnadsbesparingen skulle i så fall helt tillkomma kommu- nen.
:3. Värdebeständiga bidrag
Det torde få anses ligga i sakens na- tur att, om ett statsbidragsunderlag för att bli besparingsfrämjande skall mot- svara kostnaden för en rationell bygg- nad, kostnaderna måste hänföra sig till det aktuella kostnadsläget. Vid ändrade kostnader måste därför också bidrags- underlaget ändras. Sker ej detta, kom- mer vid stegrade kostnader i verklighe- ten statsbidraget att utgöra en mindre del av huvudmännens kostnader än som ursprungligen avsetts. Frågan om, hur stor del av kostnaderna för anskaffning av lokaler för en viss gren av samhälle- lig verksamhet, som skall ankomma på staten, måste emellertid, som jag förut framhållit, i princip skiljas från den andra frågan, om beräkning av dessa kostnader för den enskilda anläggning- en. Har statsmakterna en gång, uttryck- ligen eller underförstått, bestämt statens andel, måste det även i fortsättningen få förutsättas, att bidraget utgår med samma andel av de vid varje tidpunkt nödvändiga kostnaderna för att anskaffa lokaler för verksamheten i fråga. Detta torde också vara den enda rimliga och rättvisa principen. Om det från stats- makternas sida anses, att statsbidraget
med tiden kan minskas, bör detta ske genom ändring av procentsatsen och icke genom att statsbidragsunderlaget på grund av fortgående kostnadssteg- ring minskar i värde.
Liknande synpunkter anförs också av allmänna statsbidragsutredningen, som framhåller, »att bidragsunderlag regel- mässigt fastställdes med beaktande av den aktuella kostnaden för de avsedda anläggningarnas utförande och att bi- dragsprocenten regelmässigt avvägs på grundval av en bedömning av frågan, vilken kostnadsfördelningen bör vara mellan staten och kommunerna». Ut- redningen ansåg det därför »icke till- fredsställande, att förhållanden, som ligger utanför själva bidragsgivningen, på angivna sätt automatiskt åstadkom- ma en generell värdenedsättning eller värdeuppgång av bidragsförmånen». Det påpekas också, att det från stats- makterna ofta ställts i utsikt, att bidrags- underlaget skulle omprövas, om förhål- landena gjorde det påkallat och att så stundom skett men att »erfarenheten vi- sar dock, att det vid en nedgång i pen- ningvärdet är svårt för kommunerna att få statsbidragen anpassade efter änd- rade förhållanden».
Landskommunernas förbund framhål- ler i sitt yttrandel" över byggnadsbe- sparingsutredningens första betänkande att, då bidragsunderlaget kommit att i vissa fall ligga betydligt lägre än som svarar mot »den vid statsbidragspröv— ningen som normalt ansedda standar- den», statsbidragets konstruktion därför »icke kommit att verka återhållande i fråga om byggnadskostnaderna». Detta är ju också, bland annat ur psykolo- giska synpunkter, naturligt, då ett stats- bidragsunderlag, som betraktas som statsmakternas uppfattning om kost- nadsläget, visar sig ligga stundom vä- sentligt under vad sakkunskap och er- farenhet bland huvudmännen bedömer
som verkliga kostnader i det aktuella läget.
För att garantera statsbidragets vär- debeständighet måste det sålunda lö— pande omräknas för att motsvara för- ändringar såväl i byggnadskostnaderna som i formerna för den verksamhet byggnaden skall tjäna och därmed änd- rade funktionskrav. Därvid kan utveck- lingen medföra ökade krav, som ej kan avvisas, men också möjliggöra ratio— nellare byggnadsutformning.
Värdebeständigheten tillgodoses emel- lertid ej genom att, såsom allmänna statsbidragsutredningen generellt före- slår, grunda statsbidraget på kostnader- na för en till förhållandet vid viss tid anpassad byggnad och sedan låta kost- naderna följa byggnadskostnadsindex. Även i framtiden torde man ha att för- utse, att kostnaderna för en tidsenlig byggnad kan komma att öka starkare än vad hyggnadskostnadsindex utvisar. Till en betydande del beror detta på att ut- vecklingen av den verksamhet byggna- derna skall tjäna kan komma att nöd- vändiggöra utökade såväl kvantitativa som kvalitativa krav. Här kan förtjäna att ur landskommunernas förbunds nyssnämnda yttrande anföra vad för— bundet, efter att ha bemött kritiken mot kommunerna för dyrbart byggande, säger. »Enligt hittills gällande statsbi- dragsregler har varje statsbidragsberät- tigat företag varit föremål för en mi- nutiös detaljgranskning från "statliga myndigheters sida. Även om under se— nare år på t. ex. skolans område icke obetydliga kostnadsminskningar kan ha blivit följden av denna granskning, får man icke bortse ifrån att statsbidrags- granskningen i stort sett varit en stan- dardprövning, där kraven successivt höjts.» Det torde ej råda något tvivel om, att det är denna standardhöjning som är huvudorsaken till den fortgåen- de kostnadsstegringen. Till en ej ovä-
sentlig del har emellertid den starka fördyringen säkerligen berott på en icke nödvändig ökning av byggnader- nas »standard» och på en fortgående tendens till dyrbarare utformning. I den mån fördyringen hänför sig till de tidigare nämnda orsakerna, bör den ur de framförda principiella synpunkterna också medföra en motsvarande uppräk- ning av statsbidragsunderlaget för att ej en förskjutning skall ske i den ursprung- ligen avsedda fördelningen av kostna- derna mellan stat och kommun. »Stats- medel bör dock givetvis icke utgå för uppehållande av en högre standard än som av statsmakterna kan finnas skä- lig» för att använda allmänna statsbi— dragsutredningens formulering.
Ur dessa synpunkter kan sålunda ett fixerat statsbidragsunderlag, som med tiden kan förväntas successivt minska i värde, ej tillgodose kravet på att i det långa loppet verka besparingsfrämjan- de. För att få denna effekt måste stats- bidragsunderlaget göras Värdebestän- digt.
:4-. Bidragsenheten
Bortsett från sådana fall, som nu sist behandlats, och likaså bortsett från 10— kala kostnadsvariationer, kommer na- turligtvis olika byggnadsobjekt av ett och samma slag att på grund av varie- rande storlek, lokalsammansättning o. dyl. draga olika kostnader. Ett statsbi- dragsunderlag efter de linjer, som i det föregående förordats, måste därför hän- föras till någon enhet, som möjliggör en beräkning av statsbidragsunderlaget i det enskilda fallet. Att underlaget icke direkt kan hänföra sig till byggnadens storlek, exempelvis i form av ett kubik- meterpris, torde väl numera stå klart. Detta skulle ju innebära en premiering av ett spatiöst byggnadssätt och således direkt motverka syftet med bidragskon— struktionen. Därtill kommer, att det
icke är säkert att en låg kubikmeter- kostnad också betyder en låg totalkost- nad eller en rationell byggnadslösning. Det framgår bland annat av den inom byggnadsbesparingsutredningen genom- förda teknisk-ekonomiska undersök- ningen rörande våningsantal och plan- form.177
De 1957 genomförda nya statsbidrags- bestämmelserna för skolbyggnader har beträtt en annan väg. Det där tillämpa- de systemet att hänföra kostnaderna till kvadratmeter nettoyta är tekniskt sett invändningsfritt. Samma metod har ock- så tillämpats vid kostnadsjämförelserna i den nyssnämnda teknisk-ekonomiska undersökningen, där kostnaderna hän- förts till vad som med en kanske enty— digare benämning kallats »primäryta». Metoden förutsätter dock, att omfatt- ningen och storleken av de lokaler, som är nödvändiga och som följaktligen skall inräknas i nettoytan, generellt bestäms. Bortsett från att vad som i det enskilda fallet kan anses höra till sådana lokaler kan bli föremål för olika bedömanden, medför denna metod för statsbidrags- underlagets bestämmande enligt min mening två betydande nackdelar.
Den ena är, att systemet visserligen tvingar till byggnadslösningar med mi— nimum av sekundärutrymmen men där— emot icke befordrar strävandena till ekonomisering med primärutrymmena själva. Sålunda uppmuntras exempelvis i fråga om skolbyggnaderna icke nya idéer till kombinerad användning av en del primärlokaler med låg användnings- frekvens. Då som regel kraven på lokal- utrymmen i gällande bestämmelser är angivna med minimisiffror eller inom vissa gränser, stimuleras vidare ej en strävan att söka hålla minimisiffrorna.
Den andra nackdelen med kvadrat- meterberäkning hänför sig till, såsom bland annat visats i byggnadsbespa- ringsutredningens teknisk—ekonomiska
undersökningar, att en utökning av 10- kalytan kan fås till en väsentligt lägre kostnad per kvadratmeter än genom- snittskostnaden. Detta måste således fresta till att i onödan öka lokalytan. För att motverka dessa olägenheter tor- de en detaljerad granskning bli nödvän- dig för varje enskilt projekt. Att detta icke kommer att underlätta eller ens möjliggöra en förenklad eller decentra- liserad handläggning av statsbidrags- ärendena torde ligga i öppen dag. En så- dan förenkling torde dock vara önsk- värd jämväl ur byggnadsbesparingssyn- punkt.
Systemet nödvändiggör också detalje- rade generella bestämmelser i fråga om lokaler och lokalytor och erfarenheten har visat, att sådana tekniska bestäm- melser har en stark benägenhet att leva kvar långt efter det att de upphört att vara helt motiverade. Såsom statens sak- revisions granskning175 av en del i skol— överstyrelsens bestämmelser ingående tekniska krav Visar, verkar detta i starkt fördyrande riktning. Det bör kan- ske också tilläggas, att sådana detalje- rade generella bestämmelser i mycket hög grad även hindrar nya idéer till byggnadslösningar att komma fram och i verkligheten innebär en mycket stark likriktning av byggandet utan att där- med är förenat de produktionsekono- miska fördelar som en typisering av byggandet i och för sig skulle kunna innebära.
Syftet _med åtgärder i fråga om stats- bidragssystemet är ju att medverka till att lokalbehovet för en i det enskilda fallet till sin omfattning bestämd verk— samhet tillgodoses till så låg kostnad som möjligt. Skall då en normkostnad uppställas härför, bör denna om möj- ligt direkt hänföras till just verksamhe- tens omfattning. Denna kan naturligt och enklast räknas i det antal »funk— tionsenheter», som byggnaden skall be-
tjäna. Jag har i det första betänkandet framhållit, att detta är den enda grund på vilken en rättvisande kostnadsjämfö- relse kan ske, och det synes mig också vara den enda rationella grunden för ett besparingsfrämjande statsbidragsun- derlag.
Detta sätt att hänföra statsbidragsun- derlaget till en funktionsenhet är också vad som redan nu sker i fråga om en stor del av det statsstödda byggandet, även om beloppet oftast formellt har karaktären av en maximering. För olika slag av sjukvårds- och socialvårdsan- stalter hänförs statsbidragsunderlaget sålunda till kostnad per Vårdplats. Det kan i detta sammanhang vara anledning framhålla, att detta även är fallet med särskolor för psykiskt efterblivna, där bidragsenheten är elevplats. Bidraget till tjänstebostäder för folkskolans lä- rare beräknas per lägenhet och samma enhet föreslår allmänna statsbidragsut- redningen för pensionärsbostäder. Sam- ma utrednings förslag i fråga om olika slag av elevbostäder upptar elevplats som enhet för bidragsunderlaget. För vissa skyddsrumsbyggnader beräknas redan nu bidraget per skyddad person och utredningen föreslog en utvidgning av denna metod till andra slag av skyddsrum. I alla dessa fall hänförs så- lunda statsbidraget till en entydigt be- stämbar funktionsenhet.
Detta är däremot icke fallet i fråga om den enhet, som nu införts för folk- skolebyggnader och på visst sätt för yrkesskolor. Denna enhet, nettogolv- ytan, är varken direkt hänförbar till funktionsenheten eller entydigt bestämd.
För skolor borde funktionsenheten i stället vara elevplatsen. Detta system tillämpas i fråga om skolbyggnadskost- naderna i England och i sitt yttrande över förslaget till nytt statsbidragssy- stem på skolväsendets område säger statens sakrevision i detta sammanhang.
»Den invändning, som kan riktas mot nettoytesystemet ur mera principiell synpunkt, om man tills vidare bortser från frågan om dess verkningar i in- vesteringsbegränsande syfte, är att det kan väntas medföra en allmän strävan från kommunal sida att hålla nettoytan så stor som möjligt och att varje rubb- ning i grunderna för beräkning av net- toytan medför att enhetspriset måste räknas om. Man måste räkna med att en eventuell sänkning av nettoytorna kommer att försvåras, då åtgärden di- rekt berör statsbidragsgrunderna. Ett system, som gör bidragsunderlaget be- roende av antalet elever eller någon an— nan enhet inom den skolorganisation för vilken byggnadsfrågan skall ordnas, synes ur olika synpunkter vara att före- draga.»
Till den från olika håll framförda in- vändningen mot systemet med kostnad per elevplats anförde jag i mitt yttran- de över samma utredning. »Det har gentemot ett sådant förslag, vilket över- ensstämmer med vad som tillämpas i England, anförts, att våra skolformer och våra lokala förhållanden vore så varierande, att ett sådant system ej vore möjligt i vårt land. Det torde emellertid ej vara förenat med alltför stora svårig- heter att med ledning av de principlin- jer, som statsmakterna uppdragit för skolväsendets utbyggnad, utvälja ett be- gränsat antal av de vanligast förekom- mande typerna av skolanläggningar och för dessa fixera aktuella grundbelopp per elevplats. Vid de variationer och mellanformer, som i verkligheten före- kommer, torde utan större svårighet ve- derbörande tillsynsmyndighet kunna från fall till fall fastställa enhetskostna- derna till bedömda värden mellan bygg- nadstyperna.»
Det vill således synas som om man åtminstone för den dominerande delen av statsbidragsområdet skulle kunna
generellt övergå till en statsbidrags- grund, som utgjordes av kostnaden för en funktionsenhet. En annan sak är, att de varierande storlekarna och stundom även ändamålen hos byggnadsanlägg- ningarna kan göra det nödvändigt att på vissa statsbidragsområden fastställa fle- ra enhetskostnader för olika typfall.
Då det gäller olika slag av sjukvårds— anstalter, till vilka anläggningsbidrag utgår, bör sålunda liksom nu funktions- enheten »vårdp1ats» vara enhet för statsbidragsunderlaget. Så är nu fallet i fråga om epidemisjukhus, förloss- ningsanstalter, barnsjukvårdsanstalter, kronikervårdanstalter och mentalsjuk- vårdsanstalter. De nämnda sjukvårds- anstalterna med undantag av epidemi— sjukhusen torde i allmänhet utföras så— som delar av större sjukhusanläggning— ar av landsting eller vissa städer. Då de för ett sjukhus erforderliga centrala byggnaderna och andra anläggningar redan ingår i den stora sjukhusanlägg- ningen, blir därför kostnaderna för de ifrågavarande avdelningarna relativt oberoende av deras storlek. Här torde alltså utan vidare en enda kostnad för var och en av de olika anstaltstyperna kunna utgöra statsbidragsunderlag. Emellertid hör av principiella skäl en viss rimlig andel av kostnaderna för centralanläggningar, exempelvis för uppvärmning o. dyl., belasta kostnader- na för ifrågavarande avdelningar.
Även då det gäller epidemisjukhusen torde ett enda statsbidragsunderlag kun- na tillämpas, då variationen i sjukhus- anläggningarnas storlek icke är så be— tydande. Detsamma gäller särskolor och hem för psykiskt efterblivna, där redan nu statsbidragsunderlaget liksom för sjukvårdsanstalterna är konstant.
Också för ålderdomshem bör statsbi- dragsunderlaget vara kostnaden för en Vårdplats, liksom nu är fallet. Ålder- (lomshemmen kan visserligen variera
väsentligt i storlek. Då emellertid myc- ket små anläggningar, icke blott ur an- läggningssynpunkt utan kanske framför allt ur driftsynpunkt, blir oekonomiska, bör statsbidragsunderlaget för att be- fordra en rationell verksamhet med större enheter hänföras till åtminstone en sådan storlek, som kan betraktas som ekonomiskt försvarlig och som kan ac— cepteras ur andra synpunkter. Det vill av yttranden och utredningar i olika sammanhang på området synas, som om en anläggning med 25——30 vårdplatser borde betraktas som minimum. Även om statsbidrag kan utgå jämväl för mindre anstalter, bör bidragsunderla- get dock knytas till en anstalt av minst denna storlek. Även de större ålder- domshemmen torde sällan ha mer än ett 50-tal vårdplatser och det föreligger en tydlig strävan att för att undvika »anstaltskaraktär», icke göra anlägg- ningarna för stora. Skillnaderna i kost- nad per Vårdplats torde därför ej be- höva bli så stora, att olika statsbidrags- underlag framräknas för olika stora an— läggningar.
För statsbidrag till pensionärsbostä— der utgör bostadsenheten, lägenheten, den naturliga statsbidragsgrunden. Här uppkommer emellertid en speciell frå- ga, sammanhängande med att pensio- närsbostäder utförs i två former, den ena som särskilda pensionärshem, den andra som pensionärslägenheter i nor- mala bostadshus. I verkligheten blir kostnaderna för en lägenhet väsentligt större i det förra fallet än i det senare. Allmänna statsbidragsutredningen har ansett denna skillnad vara så betydande att den motiverar att sätta statsbidrags- underlaget i senare fallet till allena 60 % av bidraget till pensionärshem. Såsom jag framhöll i mitt yttrande över allmänna statsbidragsutredningen, bry- ter detta förslag helt med den av mig förordade principen att funktionsen-
hetskostnaden skall hänföras till en ra- tionell lösning av byggnadsproblemet. Ur besparingssynpunkt är det därför angeläget, att statsbidraget blir sådant, att det befrämjar den rationellare an- ordningen med pensionärslägenheter i flerfamiljshus och ej genom ett högre bidrag uppmuntrar till de dyrbarare pensionärshemmen. Det vill också sy- nas, som om man från faekmannahåll anser den förra lösningen innebära so- ciala fördelar. Jag anser således i detta fall, att statsbidragsunderlaget bör hän- föra sig till kostnaderna för en pensio- närslägenhet i flerfamiljshus. Kostna- derna bör därvid lämpligen följa sam- ma värderingsnormer som av bostads- styrelsen tillämpas för det statliga stö- det åt bostadsbyggandet.
Då det gäller skolbyggnader är emel- lertid förhållandena mera komplicera— de. Som emellertid de undersökningar visar, som ligger till grund för beslutet om att hänföra statsbidraget till kvad- ratmeter nettoyta, varierar kostnaderna åtminstone efter nämnda beräknings- grund icke så mycket, som man kunnat vänta. Kvadratmeterkostnaden har så- ledes satts lika för väsentligt olika slag av lokaler, även för sådana av så spe- ciell karaktär som skolbarnsbespis— ningslokaler och gymnastiksalar. Även om undersökningsmaterialet är för be- gränsat för att en sådan schematiscriug skall kunna anses fullt rättvis, torde un— dersökningsresultatet dock tyda på, att även en kostnad hänförd till annan en— het icke skulle behöva i alltför hög grad differentieras.
I fråga om folkskolebyggnader är det kanske icke i första hand någon större typvariation, som skulle nödvändiggöra en differentiering. Efter de principer, som skolöverstyrelsen angivit179 som grund för planeringen av olika slag av skolbyggnader, kommer i huvudsak två typer i fråga, bygdeskolor och central-
skolor. Av det förra slaget kommer att dominera dels skolor av B-typ med 2 till 4 klassrum, avsedda för låg- och mellanstadiet, dels bygdeskolor av A-typ med 6 eller flera klassrum. De mindre skolorna blir naturligtvis dyrbararc per elev än de större, särskilt om kravet upprätthålls på samma antal och slag av gemensamhetslokaler i de förra som i de senare. Försök, som under de se- nare åren gjorts med byggnader för de mindre skolbehoven, där kraven i så- dana hänseenden och även i en del and- ra modifierats, har dock visat att kost- naderna här vid rimliga krav icke ge- nerellt behöver överstiga kostnaderna för större skolor. I fråga om bygdesko- lorna torde man i varje fall kunna in- skränka en differentiering av bidrags- underlaget till en B-skola och till en A-skola. Det är med hänsyn till vad nu sagts icke alldeles osannolikt, att man skulle kunna hänföra bidragsunderla- get enbart till A-skola, vilket också skul- le innebära ett stödjande av strävan- dena att förenkla och förbilliga de mind- re skolorna. Större skolanläggningar av A-typ för mellan- och lågstadiet torde i regel anordnas i förbindelse med sko- lor för högstadiet.
För högstadiet kan däremot anlägg— ningens storlek variera mera. Här kom- mer kostnaderna att influeras av, att olika slag av speciallokaler erfordras, oavsett antalet parallellavdelningar i klasserna. Detsamma är fallet, då hög- stadiet' förenas med ett gymnasium. Emellertid är det här två synpunkter som förtjänar beaktande. För det för- sta står behovet av antal speciallokaler i viss mån i relation till antalet paral- lellavdelningar. Sålunda kan vid mindre skolor, åtminstone då det är fråga om folkskolans högstadium, exempelvis speciallokaler för den naturvetenskap- liga undervisningen och viss annan un- dervisning kombineras medan i större
skolor en uppdelning på de olika spe- cialämnena sker. Dels —- och det är kan- ske i detta sammanhanget viktigast _ bör skolans storlek och speciallokaler- na stå i sådant förhållande till varand- ra, att de senare blir fullt utnyttjade. Det är just detta, som ur besparingssyn- punkt bör befrämjas. Ur båda dessa syn- punkter finns det således motiv för att hänföra bidragsunderlaget till en an- läggning av sådan storlek, att alla nu— dervisningslokaler blir fullständigt ut- nyttjade.
Det vill därför synas som om det vore både möjligt och lämpligt att såväl för folkskolor i allmänhet som för med gymnasium förenat högstadium införa ett statsbidragsunderlag, hänfört till funktionsenheten »elevplats». Man skul- le på sin höjd få en kostnad för en B-skola, en kostnad för en bygdeskola i A—form samt en kostnad för en hög- stadieskola. Den omständigheten att en högstadieskola oftast vore förenad med åtminstone mellanstadium, stundom även med lågstadium eller att ett hög- stadium ingick i en anläggning jämväl för gymnasium torde knappast avgö- rande påverka kostnaden per elevplats. De gemensamhetslokaler, som erfordras för mellan- och lågstadium, torde i all- mänhet bli erforderliga för dessa sta- dier, även om de sammanförs med ett högstadium, och samma är fallet med högstadiets speciallokaler. Då högsta- diet förenas med ett gymnasium kan na- turligtvis vissa speciallokaler tänkas bortfalla för högstadiet men detta torde ha relativt ringa inflytande på kost- naderna.
Vissa gemensamhetslokaler och vissa centrala anordningar för byggnadsan- läggningen påverkar emellertid kostna- derna mindre ju större anläggningen överhuvudtaget är. En fortsatt under- sökning får visa, huruvida av denna or- sak en differentiering av kostnaderna
blir nödvändig för å ena sidan skolan— läggning innehållande högstadium med ett elevantal av normal omfattning och för skolor med mycket stort elevantal. Då emellertid enligt skolöverstyrelsens anvisningar180 en anstalt inrymmande högstadium icke bör överstiga 600 a 700 elever och då å andra sidan en uppdel- ning av högstadiet i åtminstone tre, helst fyra parallellavdelningar bör kun- na ske, vilket ger ett minimiantal elever av 400, blir skillnaden i storlek mellan de typer av skolanläggningar man här bör inrikta sig på ganska betydelselös.
Det torde också vara ur en helt an- nan synpunkt som problemet anses spe- ciellt komplicerat, då det gäller skol- byggnader. De typer av skolanläggning- ar, som nu behandlats, kommer nämli- gen mycket sällan till stånd i full ut- sträckning. Det vanligaste är, att det redan finns en skolanläggning, vilken måste kompletteras med en byggnad in- rymmande vissa av de lokaler, som yt- terligare' erfordras för den nya skol— formen. Det kan därvid röra sig om så- väl ytterligare klassrum som, kanske vanligast, olika slag av speciallokaler. Vidare har det, åtminstone hittills, va— rit så, att skolanläggningarna på grund av investeringsbegränsningen fått utfö- ras i etapper, ofta vid helt olika tid- punkter.
Även dessa problem torde emellertid kunna lösas. Om statsbidragsunderlaget hänförs till en fullständig skolanlägg- ning av en viss typ och inkluderar kost- naderna för alla härför erforderliga lo- kaler, men i ett aktuellt fall anläggning- en endast inrymmer en del av de för anläggningen erforderliga lokalerna på grund av att dessa redan finns eller av- ses att senare utföras, kan ju ganska lätt en nedräkning av statsbidragsun- derlaget ske i proportion till den erfor- derliga »nettoytan». Det har ju i sam- band med utredningen i fråga om stats-
bidrag till skolbyggnader visats, att kost- naden per kvadratmeter nettoyta i så- dana sammanhang kan antagas kon- stant för olika slag av lokaler.
En övergång till funktionsenheten elevplats som statsbidragsgrund skulle således icke betyda någon större kom- plikation. Man skulle för enhetskolans byggnader ha att röra sig med endast två å tre kostnader, varav en åt två för anläggningar, vari icke högstadium in- går, och en för anläggningar med hög- stadium. Där en skolbyggnad endast omfattade en del av det normala lokal- behovet, skulle bidragsunderlaget re- duceras med hänsyn till den minskade nettoytan.
Då det gäller yrkesskolor har förhål- landena ansetts vara sådana, att icke ens nettoytan kunnat användas som statsbidragsgrund. Däremot har i riks- dagsbeslutet en kostnad per kvadratme- ter nettoyta intagits såsom maximering av statsbidragsunderlaget. Även i detta fall torde emellertid i princip skolsy- stemets utbyggandc inriktas på vissa typer av yrkesskolor. Det är klart, att behovet av undervisningslokaler i yr- kesskolan varierar vid skolor för exem- pelvis industri och hantverk, handel el— ler husligt arbete. Däremot torde varia- tionen i anläggningens storlek mätt i elevantal vara mindre än i fråga om folkskolans byggnader.
Inom var och en av de tre nämnda huvudtyperna av yrkesskolor torde vi- dare kostnadsvariationerna vara små. De olika slag av industri och hantverk, som yrkesskolorna avser, torde icke mera avgörande påverka kostnaderna. I regel lär väl denna typ av skolor huvud- sakligen åsyfta en allmän verkstadsut— bildning. Kostnadsskillnaderna mellan olika typer av yrkesskolor torde mindre hänföra sig till väsentligt olika lokal- behov än till speciallokalernas utrust- ning. Därest denna, som redan nu i viss
utsträckning är fallet, i bidragshänse- ende skiljes från bidraget till byggna- den, skulle sannolikt för själva byggna- den en enhetlig funktionskostnad icke vara otänkbar. Därigenom skulle man få en enhetskostnad, som vore tillämp- bar även på kombinationer av olika yr- kesskoletyper i en anläggning.
Skulle detta emellertid ej visa sig möjligt, bör det dock icke vara alltför komplicerat att införa olika enhetskost- nader för exempelvis tre typer, en för skolor för industri och hantverk, en för skolor för handel och en för skolor för husligt arbete. Det är ej heller osanno- likt, att funktionsenhetskostnaden för de båda sista slagen mycket nära kom- mer att ansluta sig till motsvarande kostnad för andra skolor med högsta- dium.
Ett speciellt problem är lantbrukets yrkesskolor. Statsbidragsberättigade så- dana är av två slag, dels lantmanna- och dels lanthushållsskolor. Ofta ingår emel- lertid båda slagen i samma anläggning. De byggnader, för vilka statsbidrag ut- går, består av olika slag av undervis— ningslokaler samt elev- och lärarebo- städer. Till byggnader för jordbrukets behov utgår däremot ej bidrag.
I skolorna förekommer såväl normal sammanhängande skolundervisning som kurser av olika varaktighet. Det är där- för i viss mån vanskligt att söka knyta kostnaderna till elevplats. Emellertid gäller ju detsamma i viss utsträckning även övriga yrkesskolor. Det synes där- för både möjligt och lämpligt att hän- föra kostnaderna, även då det gäller dessa skolor, till elevplats i den sam- manhängande undervisningen.
Dessa skolanläggningar får ofta en ut- formning, som innebär en tämligen stor uppdelning på mindre byggnadsenhe- ter, vilket medför ökade anläggnings- kostnader. Att ett sådant dyrbararc byggnadssätt skulle vara nödvändigt för
just detta slag av undervisningsanstal— ter torde knappast med fog kunna göras gällande. Ej heller torde andra motiv kunna framföras för att kostnaderna per elevplats skall vara högre här än vid andra yrkesutbildningsanstalter och jag vill därför ifrågasätta, om icke samma kostnad per elevplats borde läggas till grund för dessa skolors undervisnings- byggnader som för närmast jämförbara andra yrkesskolor. Därigenom skulle säkerligen befordras ett rationellare byggande än vad som nu regelmässigt tillämpas vid lantbrukets skolor. För övriga i dessa skolanläggningar ingåen- de statsbidragsberättigade byggnader, elevhem och lärarbostäder, bör bidrags- grunden vara densamma som för bygg- nader för motsvarande ändamål vid andra slag av skolor.
I detta sammanhang torde också böra behandlas s. k. provisoriska skolbygg- nader, vartill statsbidrag utgår efter del- vis andra grunder än till »permanenta» skolbyggnader. Statsbidragsgrunden är visserligen sedan 1957 densamma, dvs. nettoytan, men beträffande provisoris- ka skolbyggnader utgår statsbidraget med ett till 325 kronor per kvadrat- meter fixerat belopp, medan för nor- mala skolbyggnader statsbidraget utgör en varierande procentuell andel av den till 900 kronor per kvadratmeter netto— yta bestämda bidragsgrunden. Det är att märka att enligt de nya bestämmelserna provisoriska skolbyggnader skall kunna inrymma jämväl andra slag av lokaler än klassrum, dvs. i princip samma slags lokaler som i de normala skolbyggna- derna.
Som jag i mitt tidigare omnämnda ytt- rande över utredningen rörande stats- bidrag för skolbyggnader framhållit är det byggnadssätt, som i praktiken an- vänds för provisoriska skolbyggnader, i huvudsak detsamma, som används för permanenta bostadsbyggnader av villa-
eller radhustyp. De undersökningar, som byggnadsbesparingsutredningen i olika sammanhang bedrivit, ger vid handen, att kostnadsskillnaderna mellan olika byggnadssätt, innefattande även sådana som används för provisoriska skolbygg- nader, är obetydliga. Förklaringen till att man trots detta kunnat komma till i princip olika kostnadssiffror som grund för statsbidragen ligger emeller- tid däri, att de krav, som ställs på un- dervisnings- och bilokaler, då det gäl- ler provisoriska skolbyggnader, både kvantitativt och kvalitativt varit lägre än för permanenta byggander. Det gäl- ler då för anläggningskostnaden så be- tydelsefulla frågor som lokaldimensio- ner, lokalförläggning, krav på dagsljus-- belysning, behovet av bilokaler, mate- rialstandard osv. Såsom de provisoriska skolbyggnaderna numera normalt ut- förs, är det således tekniskt sett av per- manent karaktär. Fall har också före- kommit, där ett och samma skoldistrikt begärt statsbidrag för två skolbyggna- der, den ena såsom permanent och den andra såsom provisorisk, men i båda fallen med samma byggnadssätt.
Jag vill därför starkt ifrågasätta, om överhuvudtaget denna formella åtskill- nad mellan permanenta och provisoris- ka lokaler bör upprätthållas. En del krav, som ställs på permanenta skol- byggnader och som gör dem dyrare än de provisoriska byggnaderna, kan knap- past vara ur pedagogisk eller skolhy- gienisk synpunkt nödvändiga, då man ansett sig kunna avstå från dem för byggnader, som under mycket lång tid skall användas för samma undervis- ningsändamål. Detta gör att det syns vara möjligt att, utan men för undervis- ningen, modifiera kraven på de normala skolbyggnaderna och därigenom ned- bringa dessas kostnad. Härigenom skul- le man kunna komma fram till en ut- formning och ett byggnadssätt, som i
kostnad låg mellan de provisoriska skol- byggnaderna och de nu normala.
Som jag tidigare har sagt, torde ett statsbidragssystem som det av mig för normala skolbyggnader förordade kom- ma att bidraga till att nedpressa kost- naderna för dessa. Att därvid också kra— ven på lokalutformning och byggnads- standard kommer att få modifieras, i den mån de icke är oundgängligen nöd- vändiga, anser jag naturligt. Å andra sidan är jag övertygad om att, därest provisoriska skolbyggnader i fortsätt- ningen kommer att inrymma de olika slag av speciallokaler, biutrymmen och liknande, som tillhör en normal skola, kostnaderna för dessa byggnader kom- mer att närma sig kostnaderna för de normala skolbyggnaderna. Därmed kom- mer eventuellt statsbidraget att utgöra en mindre del av anläggningskostnader- na för dessa, varigenom stimulansen till enklare och billigare byggnader uteblir. Jag anser därför, att man vid införan- det av det av mig föreslagna sättet att beräkna statsbidragsunderlaget för skol- byggnader bör slopa det särskilda bi- draget till s. k. provisoriska skolbygg— nader och ställa samma krav på alla skolbyggnader för ett och samma ända- mål. .
Samma sätt för bestämning av stats- bidragsunderlaget som för normala sko- lor torde helt kunna tillämpas vid sär- skolor av såväl internat- som externat- typ. Elevplats är redan nu bidragsenhet och för själva skolbyggnaderna bör jäm- väl här en riktig kostnad för sådan plats kunna framräknas.
Även då det gäller elevhemmen vid högre och lägre skolor och de närmast jämförbara elevbostäderna vid lantbru- kets yrkesskolor liksom vid en del and- ra internatskolor, bör statsbidraget kunna hänföras till elevplats. De varia- tioner i anläggningens storlek och i om- fattningen av gemensamhetslokaler, som
förekommer, torde knappast motivera olika enhetskostnader. Kostnaderna bör hänföras till en anläggning av genom- snittlig storlek och försedd med gemen— samhetsutrymmen av erforderlig om- fattning.
Statsbidragsberättigade tjänstebostä- der är i huvudsak lärarbostäder samt vid skolor av internattyp vissa andra bostäder. Det kan här endast röra sig om bostäder av två eller tre olika stor- lekar med i allmänhet 2—4 rum. Stats- bidraget torde kunna grunda sig på av bostadsstyrelsen vid dess långivning för ifrågavarande bostadstyper tillämpade värderingsnormer. Det är emellertid an- geläget, att såvitt möjligt undvika den dyrbara formen med friliggande enfa- miljshus, varför, på samma sätt som jag föreslagit i fråga om pensionärsbostä- der, enhetskostnaden bör hänföra sig till bostad i flerfamiljshus.
De tidigare sedan långt tillbaka ut- gående statsbidragen till provinsiallä- karebostäder synes ej behöva här upp- tagas till behandling, då 1956 års riks- dag fattat beslut om avveckling av bi- dragen.
Även det för allmänna samlingsloka- ler tidigare till kommunerna utgående statsbidraget har efter beslut av 1957 års riksdag slopats och ersatts med statslån, i likhet med vad fallet är då det gäller andra huvudmän än kom- muner.
Av statsbidrag till offentliga byggna- der torde härefter endast återstå att be- handla en del olika bidrag på brand- skyddets och civilförsvarets område. Det nuvarande statsbidraget för brand- stationer tillkom vid en tidpunkt, då kostnaden för en mindre brandstation beräknades uppgå till 12 OOO—15000 kronor. Nu uppgår enligt allmänna statsbidragsutredningen kostnaderna till det fyra- å fcmdubbla. Förslag om upp- räkning, som vid flera tillfällen fram-
förts, har emellertid icke bifallits. I an— ledning därav har riksbrandinspektören till utredningen uttalat, att det syntes omotiverat att framdeles fortsätta med denna bidragsgivning. Utredningen har också för sin del ansett att, om bidrags- underlaget icke betydligt höjs, statsbi- draget torde böra upphöra. Därest stats- bidraget skall bibehållas, bör enligt min uppfattning bidragsunderlaget beräknas efter de i det föregående framförda principerna. Då det här gäller mindre brandstationer av i stort sett likartad storlek och utformning, torde bidrags- underlaget kunna hänföras till en och samma enhet, brandstationsanläggning- en som sådan.
Om skyddsrumsanläggningarna säger allmänna statsbidragsutredningen, att man i fråga om fullträffsäkra skydds- rum inom civilförsvarsstyrelsen har den uppfattningen, att det bör vara möjligt att för bidragsunderlagets beräknande komma fram till en enklare form än för närvarande, t. ex. ett enhetspris per volymsenhet eller skyddsrumsplats. För normalskyddsrum utgår man redan nu från kostnaden per skyddad person, då det gäller skolskyddsrummen. Beträf- fande övriga normalskyddsrum anser utredningen enhetspriset kunna tilläm- pas lika väl som i fråga om skolskydds- rummen. Även för trafikskyddsrum fö- reslås samma enhet men för vissa spc- ciella slag av skyddsrum i stället kost- naden per kvadratmeter golvyta. För de flesta typer av skyddsrum tillämpas så- lunda eller avses att sedermera tilläm- pas ett statsbidragsunderlag, som utgörs av en funktionsenhetskostnad, kostnad per skyddad person. Det synes mig icke möta några större hinder att genomföra denna beräkningsnorm generellt.
Då det gäller branddammar, anser allmänna statsbidragsutredningen, att de växlande förhållandena gör det svårt att tillämpa annan bidragsgrund än den
nuvarande, dvs. de faktiska kostnaderna och föreslår därför att denna norm bi- behålls. På grund av anläggningarnas speciella karaktär anser jag icke hel— ler ur byggnadsbesparingsutredningens synpunkt det finns någon anledning att föreslå ändring.
:5. Statsbidragsunderlaget
För att tillgodose kravet på att verka besparingsfrämjande måste således, en- ligt vad som anförts i det föregående, statsbidragsunderlaget för statliga an- läggningsbidrag till offentliga byggna— der grunda sig på kostnaderna för en för ändamålet lämpad byggnad, där alla vid tidpunkten förefintliga möjligheter till- varatagits till förbilligande i fråga om såväl utformning som utförande. Man kan naturligtvis därvid ur det aktuella byggandet utvälja de mest rationella byggnadslösningarna och lägga kostna- derna för dessa till grund. Men sanno- likt kommer man oftast till den mest rationella lösningen genom att tillvara- taga nya uppslag i fråga om byggnads- utformning, konstruktioner, material osv. från ett flertal objekt. Det blir där- för, åtminstone till en början, nödvän— digt att som underlag för kostnaderna genomföra en projektering av en »norm- byggnad» för typfallen inom verksam- hetsområdet.
Viktigast är dock att, även om man går den förra av de antydda vägarna och väljer ett rationellt löst verkligt byggnadsobjekt, statsbidraget icke grun- das på de faktiska kostnaderna utan på en kostnadsberäkning. Kostnaderna i det enskilda fallet kan vara beroende av en hel del lokala och andra faktorer, som kan göra att de har blivit osedvan- ligt låga eller osedvanligt höga och så- ledes icke lämpadc att utgöra en gene- rell grund för statsbidragen. Å andra si- dan är det naturligtvis lika nödvändigt, att en beräkning av kostnaderna, oavsett
om det gäller ett verkligt byggnads- objekt eller en normbyggnad vilar på mycket säker grund. Även ur denna synpunkt är den i det föregående skis- serade organisationen till ett centralt kostnadsstatistiskt organ nödvändig. Skapas ett sådant, skapas också möjlig- heterna att genomföra säkra och in- vändningsfria kostnadsberäkningar för nu ifrågavarande ändamål. Det bör kan— ske också här nämnas, att med den i detta sammanhang antydda metodiken för kostnadsstatistik och kostnadsbe- räkningar arbetet ickc behöver bli spe- ciellt komplicerat i det enskilda fallet och dessutom, om det uppläggs för be- arbetning i matematikmaskin, ej heller särskilt personalkrävande.
Det är emellertid klart, att detta för statsbidragen grundläggande arbete på grund av sin stora betydelse ur såväl ekonomisk synpunkt som för vidareut— vecklingen av byggandet måste handhas av ett organ, som besitter kvalificerad och mångsidig sakkunskap såväl i bygg- nadstekniskt som i ekonomiskt hänseen- de, och vidare att det naturligtvis måste utföras i intimt samarbete med den el- ler de fackmyndigheter, som svarar för ifrågavarande samhälleliga verksam- hetsgren. Att denna sakkunskap i stor utsträckning måste tillhandahållas av det centrala byggnadsorganet torde där— för vara naturligt. Och likaså att en så- dan verksamhet inom ett affärsdrivande verk måste finansieras genom direkta anslag.
Ett fastläggande på detta sätt av de aktuella statsbidragsunderlagen måste vidare hänföra sig till byggnader på vart och ett av de olika verksamhetsom- råden det gäller. Normbyggnader måste således utväljas eller projekteras och kostnadsberäkningar genomföras på skolväsendets, socialvårdens, sjukvår- dens m. fl. områden. Och inom varje sådant område måste detta ske för varje
slag av hyggnadsanläggning. Men här- till kommer, att även för ett och samma slag av byggnader varierar, såsom förut sagts, i de enskilda fallen såväl anlägg- ningens storlek som de ingående slagen av olika lokaler. Det har förut sagts, att en expertundersökning inom allmänna statsbidragsutredningen visat, att bygg- nadsanläggningens storlek inom de gränser denna varierar vid ett och sam— ma slag av byggnader icke har stor be- tydelse för kostnaderna per kvadratme— ter nettoyta. I viss utsträckning torde det också gälla om kostnaderna hänförs till någon annan enhet.
Skulle på något område variationen i anläggningsstorlek vara mycket stor, torde emellertid hänsyn därtill kunna tagas genom att man undersöker ett par normala gränsstorlekar för byggnads- anläggningar, en större och en mindre. Därest skillnaderna därvid skulle visa sig väsentliga, kan statsbidragsunderla- get göras på ett enkelt sätt beroende av anläggningens storlek.
Av större betydelse är då att, i syn- nerhet på vissa områden, lokalsamman- sättning och lokaländamål kan variera. Detta problem skulle kunna lösas på så sätt, att kostnadsunderlaget för statsbi- drag inom varje berört område fram- räknades och bestämdes för ett begrän- sat antal typer och storlekar av bygg- nadsanläggningar.
De sålunda beräknade kostnaderna och även de till grund för beräkningen lagda byggnadslösningarna är emeller- tid giltiga endast under de förhållan- den, som råder vid den tidpunkt, då de utförs. Skall kravet på statsbidragens värdebeständighet innehållas, måste så- ledes en omräkning ske, då kostnadslä- get förändras, men även där kraven på byggnaderna ändras eller i den mån nya och rationellare byggnadslösningar framkommer. Förändringar i byggnads- kostnadsläget gör en omräkning nöd-
vändig åtminstone varje år men med de indexserier härför som redan finns och än mera med de resultat som kan för- väntas av den tidigare föreslagna or- ganisationen av det statistiska arbetet torde hänsynstagande till ett förändrat kostnadsläge kunna tillgodoses genom en enkel omräkning efter kostnadsin- (lex. Förändringar i kostnaderna av de övriga angivna orsakerna däremot ford- rar utväljande eller uppgörande av nya normbyggnader och en ny kostnadsbe- räkning. Det ligger emellertid i sakens natur, att sådana förändringar knap- past är av löpande natur och även, där så kan vara fallet, torde detta knappast kunna inregistreras annat än med läng- re tidsintervall.
Varje år måste emellertid utveckling- en följas och då förändringarna bedöms ha blivit så stora, att de i väsentlig mån påverkar anläggningskostnaderna, blir en total omarbetning av underlaget för kostnadsberäkningarna nödvändig. San- nolikt torde detta emellertid ej behöva bli fallet oftare än vart femte eller kan- ske tionde år. Därtill kommer, att detta sannolikt icke samtidigt behöver avse annat än ett visst verksamhetsområde eller vissa slag av byggnader. Att det emellertid alltid måste ske, då en sådan reform införs inom verksamheten, som påverkar lokalbehov eller byggnadsut- formning, är självklart. Att därvid en språngvis förändring i statsbidragsun- derlaget kan äga rum, är ju då icke nå— got annat än vad som samtidigt inträf- far i fråga om kostnaderna för verksam— heten som sådan. Det är väl också rik- tigt, att vid ställningstagande till en re- form inom en samhällelig verksamhet man samtidigt får taga hänsyn till kost- naderna både för verksamheten och för lokalanskaffningen för denna. Statsbi- dragsunderlagets anpassning till föränd- ringar i anläggningskostnaderna -— allt- så bibehållandet av statsbidragens vär-
de _— är således en uppgift av löpande natur, som måste läggas på därför läm- pad centralmyndighet och genomföras i samarbete med tillsynsmyndigheten på området samt med anlitande av den sakkunskap och de resurser i övrigt, som står till förfogande inom central- myndigheten på byggnadsområdet.
En fråga, som vid behandlingen av statsbidragsgrunden icke kan förbigås, är avgränsningen av den del av en an- läggning, som skall läggas till grund för kostnaderna. Det normala torde vara, att kostnaderna avser enbart byggnaden med därtill normalt hörande fast inred- ning. Sålunda medräknas i regel ej kost- naderna för lös inredning och utrust- ning, möbler o. dyl. Detta system anser jag i princip bör bibehållas. I de fall, där nu undantagsvis inredning och ut- rustning ingår i statsbidraget till bygg- naden, bör detta utgå och vid behov på samma sätt som för skolbyggnader er— sättas med ett särskilt bidrag. En sådan anordning bidrar till att förenkla en del bidragsproblem, då det stundom är utrustningen som gör kostnadsskillna- derna, såsom i fråga om yrkesskole- byggnader. Den efter sedvanligt betrak- tclsesätt till byggnaden räknade fasta inredningen bör däremot alltjämt ingå i bidragsunderlaget till byggnaden.
Vidare ingår i allmänhet i bidrags- underlaget ej heller kostnaderna för tomt eller för dennas iordningställande och inhägnad, för yttre ledningar, vä- gar o. dyl. Undantag härifrån förekom- mer dock. Då det gäller yrkesskolor för lantbruksundervisning inräknas enligt statsbidragsförfattningen131 kostnaderna för iordningställande av byggnadstomt jämte inhägnad samt för anordnande av brunn eller vattenledning. Det syns mig knappast finnas någon rimlig anledning att, då statsbidrag till andra skolformer och jämväl till andra slag av yrkessko- lor hänförs enbart till byggnaden, mot-
svarande begränsning ej skulle gälla i fråga om yrkesskolor på lantbrukets område.
Statsbidragsunderlaget bör således enligt min mening generellt bestämmas till att avse kostnaden för en byggnad med fast inredning och ej inkludera vare sig anskaffning eller iordnings- ställande av tomt, utvändiga ledningar eller vägar, ej heller anskaffning av lösa inventarier. Det torde få ankomma på vederbörande tillsynsmyndighet eller myndigheter i samråd att närmare ut- färda reglerande bestämmelser.
Vid behandlingen av statsbidragsfrå- gan i det föregående har huvudsakligen hänsyn tagits till nybyggnader. Tillämp— ningen har emellertid även diskuterats på tillbyggnader, som är av i huvudsak nybyggnadskaraktär, därvid en omräk- ning av statsbidragsunderlaget efter pri- märytan ansetts kunna ske. Däremot kan dessa statsbidragsgrunder av natur- liga skäl ej tillämpas, då det är fråga om en ombyggnad. Här torde således hittillsvarande normer alltjämt få gälla och statsbidragsunderlaget utgöras av de faktiska kostnaderna i det verkliga fallet, varvid dock alltid bör förutsättas en skälighetsprövning. I varje fall tor- de böra generellt föreskrivas att stats- bidragsunderlaget för ombyggnader ej får uppgå till belopp, som närmar sig underlaget för en motsvarande nybygg- nad. Det torde till och med kunna ifrå- gasättas, om ej en begränsning till viss del av bidraget för nybyggnad borde fixeras. Å ena sidan kan det icke vara försvarligt, att på en ombyggnad ned- lägga kostnader och arbetskraft av lik- nande storlek som på en nybyggnad, som sannolikt ger en bättre funktion. Å andra sidan däremot är det med hän- syn till angelägenheten av att hushålla med resurserna viktigt, att möjligheter- na att till rimliga kostnader få ett lokal- behov tillfredsställt genom ombyggnad
i stället för genom nybyggnad väl till- varatages. En rimlig maximering av statsbidragsunderlaget för en ombygg- nad borde vara hälften eller möjligen två tredjedelar av bidraget till en ny- byggnad, som tillgodosåg samma lokal— behov.
För att motsvara de krav, som i det föregående ställts, bör statsbidragsun- derlaget vidare icke blott anpassa sig till tidsmässiga förändringar i kostna- derna för byggnader av förhandenva— rande slag utan bidraget bör såvitt möj- ligt även variera med kostnadsläget för olika orter inom landet. Vid en omräk- ning i detta hänseende blir det emeller- tid icke fråga om andra kostnadsskill- nader än de, som hänför sig till de egentliga byggnadskostnaderna, och därför kan omräkningen ske med hän— syn till ett ortsindex för byggnadskost- naderna.
Visserligen kan det ifrågasättas, om nu förefintliga indices av detta slag, bo- stadsstyrelsens ortsindex, ger riktiga kostnadsrelationer, då det gäller bygg- nader för offentligt ändamål. Dels är fördelningen av de i byggnaden ingå- ende arbetena och materialen i ej ovä- sentlig utsträckning en annan än, då det gäller bostadsbyggnader, till vilka nu- varande ortsindices hänför sig. Dels torde byggnadsobjektens omfattning och i många fall även deras speciella karak— tär göra, att kretsen av ifrågakommande entreprenörer blir mera begränsad samt att arbetare, framförallt specialarbetare, måste anlitas från platser utanför or— ten. Även torde den fortgående över- gången till i större utsträckning fabriks- färdiga byggnadsdetaljer och även an- vändningen av nyare byggnads- och ut- rustningsmaterial komma att bidraga till att utjämna kostnadsskillnaderna mellan olika orter.
Därest den i det föregående föreslag- na organisationen för handhavande av
de kostnadsstatistiska uppgifterna kom- mer till stånd, torde man emellertid kunna räkna med, att för ändamålet lämpligare indexserier kommer att stå till buds. I avsaknad för närvarande av sådana torde man, även om det icke innebär full rättvisa, få räkna med, att statsbidragsunderlaget för olika orter anknyts till bostadsstyrelsens nuvaran- de ortsindex.
:6. Bidragssystemets genomförande
Såsom jag i det föregående understru- kit, bör frågan om procentsatsen, dvs. med vilken del staten skall bidraga till en anläggnings uppförande, skiljas från frågan om bidragsunderlaget, dvs. an- läggningens kostnad. Jag har således i och för sig ingen anledning att i detta sammanhang närmare gå in på pro- blem som gäller procentsatsen. Det kan emellertid vara anledning, att än en gång framhålla att jämväl storleken av statens andel i kostnaderna för byggandet är av betydelse vid strävan att påverka de kommunala huvud- männen till sparsamhet. Även om statsbidraget konstrueras så, att det i och för sig får en sådan effekt, går denna naturligtvis förlorad, därest pro- centsatsen blir mycket liten och stats- bidraget därför av ringa betydelse för huvudmännen.
Vad som emellertid är viktigare i detta sammanhang är, att med den föreslagna omläggningen av beräk- ningen av statsbidragsunderlaget kom— mer detta på vissa områden att bli högre än nu gällande. Detta är då främst fallet, där ett bestämt belopp eller maximibelopp för viss funktions- enhet satts så långt tillbaka, att den fortgående kostnadsstegringen minskat underlagets värde väsentligt. En hel del statsbidrag, bland annat på sjuk- vårdsområdet samt för ålderdomshem och brandstationer, har undergått en
dylik värdeminskning. Det kan därför i många fall bli nödvändigt att i sam— band med införandet av det nya syste— met för beräkning av statsbidragsun- derlaget jämväl taga upp till ompröv- ning frågan om bidragsprocenten. Allt efter den betydelse ett statsstöd på ena eller andra området för närva- rande bedöms ha kan därvid ifråga- komma att bibehålla procentsatsen och taga de därmed förenade högre statsutgifterna eller att reglera pro- centsatsen nedåt så att statsbidragets storlek i stort sett bibehålls. På det stora område som skolbyggandet bil- dar, torde däremot det nya systemet i varje fall ej medföra högre statsbi- drag utan sannolikt lägre än det 1957 genomförda statsbidragsunderlaget.
I samband med att frågan om den nya statsbidragsgrunden underställs riksdagen måste därför sannolikt riks- dagen även sättas i tillfälle att taga ställning till förslag till reglering av nu gällande procentsatser. Det torde emellertid knappast ligga inom ramen för den föreliggande utredningen att i dessa senare hänseenden framlägga förslag. I de fall då ett bibehållande av statsbidragets absoluta storlek bedöms riktigt blir det endast frågan om en enkel omräkning av procentsatserna i förhållande till statsbidragets förut— sedda höjning.
Under förutsättning att bidrags- procenten på de olika statsbidrags- områdena av statsmakterna omprövas, torde det också vara lämpligast, att i författningshänseende göra en upp- delning mellan å ena sidan sättet för fastställande av statsbidragsunderlaget och å den andra statsbidragets andel av bidragsunderlaget. Detta skulle kun- na innebära, att statsbidragsunderla- gets konstruktion reglerades genom en generell författning, gällande i princip alla fall, då statligt anläggningsbidrag
enligt särskilda författningar skall ut- gå. För att klargöra innebörden av en sådan ändring har det synts mig lämp- ligt att göra upp ett principförslag till huvudpunkterna i en dylik författning. En »förordning rörande grunderna för statliga anläggningsbidrag till offentliga byggnader» skulle sålunda innehålla följande huvudpunkter:
1. Där i särskild bidragsförfattning före- skrivits, att statligt anläggningsbidrag skall utgå till kostnader för byggnadsarbeten för beredande av lokaler för offentlig verk— samhet eller eljest för tillgodoseende av med sådan verksamhet sammanhängande lokalbehov, må sådant bidrag utgå allenast för byggnadsanläggning, vars uppförande eller anskaffande kan förutses ej draga högre kostnader än vad som med hänsyn till det allmänna kostnadsläget och de 10— kala förhållandena samt omständigheterna i övrigt kan bedömas vara skäligt för en byggnadsanläggning, som tillfredsställer rimliga krav med avseende på det ändamål den är avsedd för.
2. Det bidragsunderlag, varpå anlägg- ningsbidrag skall utgå, skall, där ej annat föreskrivits, hänföra sig till den kostnad, vartill uppförande av en rationellt utfor— mad och utförd byggnad inom ifrågavaran- de ort kan beräknas uppgå till vid tidpunk— ten för beslut om statsbidrag.
3. I kostnaderna enligt 2 skall inräknas enbart byggnad jämte sådan fast inred- ning, som sedvanligen anses tillhöra bygg— nad, men ej annan inredning, ej heller kost- nader för anskaffande eller iordningställan— de av tomt, för yttre vägar och yttre led— ningar eller för anordningar för vattenför— sörjning eller rening av avloppsvatten. Ej heller skall kostnaderna för skyddsrum ingå, där ej så särskilt föreskrivits.
4. Bidragsunderlag skall, där ej annat föreskrivits, hänföras till viss i den sär- skilda bidragsförfattningen angiven funk- tionsenhet och bidragsunderlaget i varje särskilt fall beräknas för det sammanlagda antalet funktionsenheter, som byggnad är avsedd för.
5. Kostnad enligt 3, funktionsenhetskost- nad, fastställes årligen för varje bidrags- område av Konungen efter förslag, som uppgöres av i vederbörande bidragsför- fattning angiven eller av Konungen be- stämd byggnadssakkunnig myndighet, vil-
ken därvid, där den ej samtidigt är till- synsmyndighet, har att samråda med så— dan myndighet. Vid tillämpning av sådan funktionsenhetskostnad för byggnad på ort, där kostnadsläget är högre eller lägre än vad som lagts till grund för enhetskostnad, skall ökning respektive minskning ske i förhållande till för orten gällande ortsin- dex.
6. Där inom ett och samma bidragsom- råde förekommer byggnadsanläggningar av så olika storlek och typ att kostnaden för funktionsenheten företer väsentliga skill- nader, fastställer Konungen på sätt under 5 angivits särskild funktionsenhetskostnad för två eller flera sådana anläggningstypcr. Vid bestämmande av funktionsenhetskost- nad för byggnad, vars storlek eller typ av— sevärt avviker från de till grund för funk- tionsenhetskostnaden liggande byggnadsty- perna, skall kostnaden jämkas i förhållan— de härtill.
7. Då fråga är om tillbyggnad till be- fintlig byggnad för samma ändamål eller eljest om uppförande av allenast en del av en anläggning, skall funktionsenhetskost— naden minskas efter förhållandet mellan å ena sidan de nettogolvytor, som byggnaden innehåller, och å andra sidan de nettogolv- ytor, som i en fullständig anläggning för ändamålet skulle ha erfordrats.
8. Skall statsbidrag utgå till ombyggnad av befintlig byggnad, skall bidragsunderla- get vara de verkliga kostnaderna, dock en- dast i den mån de vid prövning befinnas skäliga, varvid i tillämpliga delar skall gälla vad under 2 och 3 sägs. I intet fall må statsbidragsunderlaget överstiga två tredjedelar av vad som skulle utgjort bi- dragsunderlag vid en nybyggnad för mot- svarande ändamål.
9. Därest på grund av markförhållanden eller andra med den för byggnaden avsedda tomten sammanhängande särskilda förhål- landen ett byggnadssätt måste väljas, som i väsentlig mån fördyrar byggnaden, och annan förläggning icke utan avsevärt men för byggnadens ändamål prövas kunna ifrå— gakomma, må utan hinder av vad under 2—8 bestämts Konungen medgiva, att bi- dragsunderlaget i motsvarande mån ökas. 10. Där det bedömes för den allmänna utvecklingen av byggandet på ett visst om- råde vara av väsentlig betydelse, att en bygg— nadsanläggning, som innebär en ny lösning av utformning eller utförande, kommer till stånd och kostnaderna därigenom bliva
högre än vad som eljest skulle ha varit fallet, må Konungen utan hinder av vad under 2—8 bestämts medgiva, att bidrags— underlaget i skälig mån ökas.
:7. Centralorgau
Avsikten med de i det föregående framförda förslagen rörande finansie- ring såväl av det statliga som av det statsstödda byggandet har varit att befordra en utveckling av husbyggan- det för offentliga ändamål mot ett billigare och rationellare byggande i det enskilda fallet för att nå möjligheter till större behovstillfredsställelse på detta område. Medlet har därvid ansetts vara, att på de olika områdena söka genomföra ett tvång till ekonomi i planläggning och byggande —— ett visst mått av »affärsmässighet». I fråga om det statliga byggandet har ett sådant tvång skapats genom att den bygg- nadsanvändande myndigheten eller institutionen får bedöma sina behov och krav mot bakgrunden av en by- reskostnad och samtidigt den byggan— de myndigheten har att genom rationa- lisering i projektering och byggande söka nedbringa byggnadskostnaderna och därmed också hyrorna. Utveck- lingen på byggnadsområdet, då det gäller det statliga byggandet, kommer således att av den byggande myndig- heten få bedrivas under det dubbla tvånget av att dels tillfredsställa de andra myndigheternas krav och å andra sidan göra detta till lägsta möj- liga kostnad, vilket måste leda fram till mera ekonomiska lösningar av bygg- nadsproblemen. På det statliga om- rådet kommer också enligt förslaget det tekniska och teknisk-ekonomiska ut- vecklingsarbetet att sammanhållas och, i samråd med funktionens företrädare, ledas inom ett därför uppbyggt organ.
För det statsstödda byggandets del kan ett visst mått av ekonomiskt tvång skapas genom den föreslagna omlägg-
ningen av statsbidragsgrunderna. Så som det icke-statliga offentliga byg- gandet är organiserat med en mängd huvudmän och konsulter, kan emeller- tid knappast förväntas, att enbart ge- nom en förändring av statsbidragsför- hållandena ett medvetet och effektivt utvecklingsarbete skall komma till stånd. Med nuvarande ordning skulle ansvaret för denna utveckling därför närmast ankomma på de centrala till- synsorganen med kompetens och upp- gifter inom andra verksamhetsområ— den. Ingen av dessa myndigheter in- rymmer eller kan ens rimligtvis tän- kas inrymma tillräcklig sakkunskap i fråga om byggnadstekniska och bygg- nadsekonomiska frågor. Detta tillsam- mans med uppdelningen på ett flertal sådana myndigheter — i vissa fall inom ett och samma område, som exem- pelvis i fråga om skolbyggnader _ gör ej heller tillsynsmyndigheterna ka- pabla för denna uppgift. En förutsätt- ning för att man även inom det stats- stödda byggandet, som representerar den större delen av det offentliga byg- gandet, skall kunna förvänta en avsedd effekt av det skapade ekonomiska tvånget till en rationell utveckling måste därför vara, att en sådan ut- veckling även här sammanhålls och leds av ett sakkunnigt organ. Detta utvecklingsarbete måste även komma till uttryck i motsvarande föränd- ringar i statsbidragsunderlagen, om dessas konstruktion skall lämna verk- samt bidrag till den fortsatta utveck- lingen. Därför måste bland annat ar- betsuppgifterna i samband med fast- ställande av bidragsunderlag ankom- ma på samma organ och därmed också den löpande granskningen av förslag till bidragsberättigade byggnader i den utsträckning dylika ärenden skall hand- läggas centralt.
Naturligtvis vore det ej i och för sig
otänkbart att jämväl i fråga om det statsstödda byggandet lägga dessa upp- gifter på byggnadsstyrelsen. Redan nu ligger granskningen av bland annat lä- roverksbyggnader och vissa byggnader inom sjukvården formellt på bygg- nadsstyrelsen. Byggnadsstyrelseutred- ningen framhöll i sitt betänkande,182 att »det ur allmänna synpunkter skulle innebära de största fördelarna, om all granskning av förslag till skolbygg— nader, således även folkskolebyggna- derna, kunde ske hos byggnadsstyrel- sen med dess samlade tekniska exper- tis på byggnadsverksamhetens olika områden.» Utredningen ansåg vidare, att i stort sett samma skäl, som an- förts i fråga om skolbyggnaderna, ta- lade för, »att den arkitektoniska, bygg- nadstekniska och ekonomiska gransk- ningen av förslag till ålderdomshem och samlingslokaler överflyttas till byggnadsstyrelsen». Att styrelsen en- ligt det av mig framförda förslaget skulle ombildas till ett affärsdrivande verk torde i och för sig ej innebära en ny omständighet i detta fall. Dessa uppgifter skulle icke på något sätt komma i konflikt med byggnadssty- relsens huvuduppgifter som affärs- drivande verk men granskningsverk- samheten finge därvid, i enlighet med vad för liknande fall i det föregående förutsatts, finansieras med statsanslag.
Av flera orsaker, bland annat ange- lägenheten av att ej till en början över- lasta ett omorganiserat verk som den föreslagna byggnadsstyrelsen med alltför omfattande och framför allt nya uppgifter, gör emellertid, att man åt- minstone för närvarande bör söka andra lösningar av detta problem. Emellertid har den anordning för hand- läggning av byggnadsfrågorna, som tillämpas på sjukhusområdet, visat sig kunna vara bärare av ett effektivt rationaliserings— och utvecklingsarbe-
te. Här ligger nästan helt alla upp- gifter, som har med sjukhusbyggandet att göra, på ett särskilt organ, centrala sjukvårdsberedningen, i vars styrelse såväl medicinalstyrelsen och bygg- nadsstyrelsen som de kommunala hu- vudmännen är företrädda. De former, som under hand utvecklat sig för sam— arbetet mellan den funktionsföreträ- dande myndigheten, medicinalstyrel- sen, och det byggnadssakkunniga or- ganet, beredningen, ger också vid han- den, att ett utbrytande av byggnads- ärendena från fackmyndighetcn icke behöver medföra några komplikatio- ner. Samarbetet från centrala sjuk- vårdsberedningens sida med såväl me- dicinalstyrelsen som de kommunala byggherrarna synes också från alla håll betraktas som givande och re- sultatrikt. Det finns därför enligt min uppfattning mycket starka skäl för att även i fråga om det statsstödda byggan- det i övrigt och då närmast skolbyggan- det söka sig fram till en liknande lös- ning.
Tänkbart skulle då vara att utvidga centrala sjukvårdsberedningen till ett organ, som handhade byggnadsärende- na för det statsstödda byggandet över- huvudtaget. Det bör framhållas, att beredningens uppgift numera utvid- gats till även byggnader utanför sjuk- husen. Verksamheten, speciellt den omfattande rationaliseringsverksam- heten, torde i princip vara av samma slag för skolbyggnader som för sjuk— hus. Speciellt inom det nämnda verk- samhetsområdet, men även då det gäl- ler byggnadstekniska och byggnads— ekonomiska ärenden, skulle en sam- ordning verka personalbesparande och möjliggöra att till organisationen kny- ta mera allsidig sakkunskap på bygg- nadsområdet.
Det gäller emellertid ur funktions- synpunkt ganska väsensskilda objekt
och vidare är det i allmänhet andra slag av huvudmän — för sjukhusen landsting och vissa städer men för sko- lorna i största utsträckning primär- kommunerna, ehuru landstingen är huvudmän för vissa skoltyper. Den rik— tiga vägcn har därför synts mig vara, att på skolområdet skapa ett särskilt organ, i princip uppbyggt efter samma linjer som centrala sjukvårdsbered— ningen och med i stort sett samma ar— betsuppgifter och samma ställning i förhållande till fackmyndigheterna på detta område. En samordning av vis— sa delar av verksamheten inom de båda organisationerna, måhända också en viss personalunion i bådas ledning, kan dock säkerligen visa sig vara ra— tionell.
Från skolöverstyrelsens sida har un— der överläggningen i denna fråga be- hovet av en effektiv organisation för byggnadsfrågor efter sådana linjer i och för sig ansetts föreligga. Styrelsen har emellertid varit tveksam om lämp— ligheten att utbryta dessa frågor från styrelsens handläggning och ansett, att en sådan organisation borde utbyggas inom styrelsen. Verksamhetens bero- ende av byggnaden torde emellertid knappast kunna anses vara mindre i fråga om sjukvården, där ett motsva- rande arrangemang ju visat sig vara till både verksamhetens och byggan- dets bästa. Samarbetet mellan central- myndigheten och det byggnadsgran— skande organet har där också funnit former, vilkas lämplighet vitsordas från båda håll. Det torde vidare vara så, att en från centralmyndighetens huvudsakliga verksamhet så artskild, utpräglat teknisk och teknisk—ekono- misk verksamhet som byggandet, knap— past kan lika effektivt företrädas av en i förhållande till centralmyndig- heten i övrigt relativt begränsad bygg— nadssakkunnig organisation inom
myndigheten som av en mera själv- ständig sådan. Slutligen — och det är kanske när det gäller skolbyggandet det viktigaste skälet — representerar ju skolöverstyrelsen endast en del av skolundervisningen och därmed av byggandet. Andra delar av samma om- råde ligger ju på andra centralmyn- digheter. Detta till skillnad mot vad fallet är inom sjukvården. Jag anser så- ledes bestämt, att en organisation, som effektivt skall kunna handha utveck— lingen på skolbyggandets område, måste, åtminstone under nuvarande för- hållanden, byggas upp självständig.
Centrala sjukvårdsberedningen har enligt sin instruktion att vid på- fordran av medicinalstyrelsen eller sjukhusägare medverka vid granskning av förslag rörande planläggning och utrustning av sjukhus och därmed jäm- förliga inrättningar. Enligt 9 5 i nu— varande sjukhuslag183 skall medici- nalstyrelsen, efter inhämtande av bygg- nadsstyrelsens yttrande, godkänna så- väl dcn för sjukhuset avsedda tomten som byggnadsritningar för sjukhusan- läggningen samt ritningar över upp— värmnings- och sanitärtekniska an- ordningar vid densamma. Den gransk— ning, som sålunda förutsätts ske inom byggnadsstyrelsen, har emellertid i praxis överflyttats till beredningen. Detta har ansetts möjligt genom att byggnadsstyrelsen har en representant i beredningen. Enligt överenskommelse mellan medicinalstyrelsen och bygg- nadsstyrelsen skall ärende dock remit— teras till byggnadsstyrelsen, om dess representant det påyrkar. Sjukhuslagstiftningskommittén har föreslagit,"?. att föreskrifter om bygg— nadsstyrelsens hörande, »i anslutning till den ordning som sålunda gäller», bör utgå ur sjukhuslagen. »Att det i undantagsfall kan vara påkallat eller lämpligt, att ett ärende även remitteras
till byggnadsstyrelsen», säger kommit- tén, »torde icke behöva författnings- mässigt regleras.» Kommittén framhål- ler vidare, att medicinalstyrelsens nuva- rande godkännande i ett byggnadsären- de, då styrelsen _ i regel genom che- fen för dess sjukhusbyrå —— är repre- senterad i beredningen, endast blir »ett konfirmerande av de eventuella erin- ringar som sjukvårdsberedningen an— fört». Därför föreslås den förenklingen, att i okomplicerade fall beredningen själv skall kunna godkänna ritningarna och endast då ledamot av beredningen det påyrkar eller ärendet är av princi- piellt betydelsefull natur ärendet skall hänskjutas till medicinalstyrelsen.
Den ifrågavarande paragrafen i sjuk- huslagen har givits en lydelsemö innebä- rande att anläggning av sjukhus ej må påbörjas, »förrän förläggning och rit- ningar till detsamma godkänts av cent- rala sjukvårdsberedningen eller, där beredningen hänskjutit ärendet till medicinalstyrelsen, av denna».
Alltjämt skulle emellertid i de fall ett ärende samtidigt gäller statsbidrag vederbörande statsbidragskungörelse hindra att beredningen på samma sätt finge avgöra ärendet. Kommittén säger härom att, därest ritningar till en an— stalt godkänts enligt sjukhuslagen, rim- ligen icke för statsbidrag bör uppstäl— las ytterligare villkor med avseende på ritningarna. Statsbidragsförfattningar- na bör därför i detta hänseende revi— deras.
Slutligen anser kommittén, att av andra i en anläggning ingående bygg- nader och lokaler än för egentligt sjuk- vårdsändamål, till skillnad från vad nu gäller, granskningen skall omfatta för sjukhusets drift väsentliga biloka— ler, såsom köks—, tvätt— och värmean- läggning. Dessutom bör i fråga om andra byggnader, exempelvis bostads- och administrationsbyggnader, deras
förläggning ingå i granskningen genom föreskrift, att huvudmannen i detta hän— seende skall samråda med sjukvårds- beredningen. Det nu tillämpade förfa- randet att planerade anläggningar i för- väg underställs beredningen anser kom- mittén erbjuda stora fördelar och det bör därför även i fortsättningen prak- tiseras.
Vad sjukhuslagstiftningskommittén sålunda föreslagit, anser jag innebära väsentliga fördelar ur rationaliserings- synpunkt och ge sjukvårdsberedning— en större möjligheter att sammanhålla och leda en utveckling av sjukhusbyg— gandet till planmässighet och ekonomi.
Genom kommitténs förslag i övrigt till ny sjukhuslag, främst genom försla— gets definition av begreppet sjukhus, har också beredningens gransknings- område formellt utvidgats. Begreppet sjukhus och därmed sjukvårdsbered- ningens uppgiftsområde skall således omfatta136 lasarett, sanatorier, epidemi- sjukhus samt mentalsjukhus, förloss- ningshem och sjukhem. Till den sist- nämnda gruppen hänförs då anstalter för kroniskt sjuka, lättskötta sinnes- sjuka och konvalescenter. Kommittén förutsätter,187 att ålderdomshem, som i större eller mindre utsträckning även avses för kronikervård eller annan egentlig sjukvård, skall anses som sjuk- hus. Kommittén framhållcr emellertid samtidigt önskvärdheten av att avveck- la dylika kombinerande anstalter, så att vid ålderdomshem endast »hemsjuk- vård» skall bedrivas.
Enligt förslaget skulle således sjuk- vårdsberedningen ha att taga befatt- ning med alla slag av sjukhus, som ej är statliga. Därest, som måhända torde få förutses, de statliga Sinnessjukhusen, som nu regleras genom särskild lag,188 kommer att övertagas av landstingen, kommer även denna anstaltstyp att in- gå i beredningens granskning. Denna
fråga är för närvarande föremål för sär- skild utredning. Jag anser emellertid, att även vid planläggning av statliga sjukhus sjukvårdsberedningens sak- kunskap måste vara värdefull, varför det bör förutsättas, att i sådant ärende regelmässigt före besluts fattande sjuk- vårdsberedningens yttrande inhämtas.
Utöver sjukhusen har sjukvårdsbered- ningen kommit att efter underhands- överenskommelse med socialstyrelsen verkställa granskning i fråga om barn- hem. Ehuru det här sålunda gäller anstalter av annat slag än de, som nor- malt tillhör beredningens verksamhet, har socialstyrelsens barnavårdsbyrå, som ej själv besitter byggnadssakkun- skap, funnit beredningens erfarenhet i fråga om vårdanstalters anordnande och byggnadsutförande liksom i fråga om driftsynpunkterna på planläggning— en böra nyttiggöras jämväl i fråga om de anstalter, som byrån har tillsyn över.
Det vill synas mig som om liknande synpunkter skulle tala för att jämväl söka former för att begagna denna sak- kunskap i fråga om den under social- styrelsens tillsyn stående betydande andra gruppen av byggnadsanläggning- ar, åldersdomshemmen. Byggnadsären- dena beträffande dessa handläggs nu inom socialstyrelsens socialvårdsbyrå, som icke har någon befattning som av- ses för byggnadssakkunnig. Då så be- finnes erforderligt, konsulteras privat- arkitekt, för vilket ändamål i styrelsens stat finns upptaget ett belopp av för närvarande högst 8000 kronor.”19 An- svaret för granskning ur byggnadssyn- punkt och för beslut eller föredragning till sådant åvilar emellertid tjänstemän utan byggnadssakkunskap. Det är dock här fråga om ett betydande byggande. Enligt i statsverksproposition 1957 läm- nad uppgift har bidragsårenden under 1955/56 omfattat 57 ny-, till- och om- byggnader med sammanlagt 1 883 vård-
platser.”?0 Statens bidrag uppgår till omkring 12 Mkr årligen och totala bygg— nadskostnaden torde röra sig om minst 25 Mkr årligen.
Ett sammanförande av byggnadsären- dena till sjukvårdsberedningen synes mig ur reella synpunkter erbjuda be- aktansvärda fördelar genom att detta ekonomiskt viktiga byggande blir före- mål för en byggnadssakkunnig tillsyn. Man har från socialvårdshåll men även från sjukvårdens sida ansett det angelä- get att avgränsa ålderdomshemmens klientel från sjukhusens och då främst kroniker- och mentalsjukhemmens. Ej osannolikt kan en gemensam tillsyn av byggandet på åldringsvårdens och sjuk- husens områden underlätta ett planmäs- sigt utbyggande för vardera klientelets behov. Därtill kommer att, oavsett de helt olika ändamålen för ett ålderdoms- hem och ett sjukhem, mycket i fråga om byggnadsutformning, detaljer och tek- nik är likartat och att sjukvårdsbered- ningens verksamhet avseende rationa- lisering, standardisering o. dyl. kan ha direkt tillämpning på ålderdomshem- mens planläggning.
Jag anser således, att på centrala sjukvårdsberedningen bör läggas bygg- nadsgranskning, utöver i fråga om sjuk- hus enligt sjukhuslagstiftningskommit- téns förslag, även barnavårdsanstalter och ålderdomshem. Därvid bör sättet för dessa senare ärendens handläggning och förhållandet mellan beredningen och socialstyrelsen regleras efter sam- ma linjer som i fråga om sjukhusen och förhållandet till medicinalstyrelsen.
En följd härav blir då också, att be- redningen kompletteras med en repre- sentant för socialstyrelsen och då väl närmast dess socialvårdsbyrå. De nya anläggningarnas huvudmän är emeller- tid i stor utsträckning primärkommu- ner. Svenska stadsförbundet är redan representerat i beredningen men den
bör nu också inrymma representant för svenska landskommunernas förbund. Beredningen blir härigenom måhända väl stor och i samband med omorgani- sationen torde frågan böra upptagas, om den erforderliga sakkunskapen och de berörda intressena kan tillgodoses genom en mera begränsad representa- tion eller om en anordning i överens- stämmelse med nuvarande med ett mindre arbetsutskott kan vara lämplig. Oavsett huru denna fråga löses, syns det motiverat att, i likhet med vad som oftast är fallet vid liknande organisa- tioner inom statsförvaltningen, chefs- tjänstemannen som verkställande leda— mot tillhör beredningen.
beredningen
Planläggningsavdelninq Materielovdelning Arbetsstudienvdelning
Fig. 11. Principarganisation för centrala sjukvårdsberedningen
Då det sedan gäller beredningens per- sonalorganisation bör först framhållas, att denna enligt min uppfattning både vad antalet befattningar och dessas lö-
neställning beträffar redan för sina nu- varande uppgifter är väsentligt under- dimensionerad. Nästan årligen har ock- så beredningens framställningar uppta- git utökningar, som dock endast i be- gränsad utsträckning tillgodosetts av statsmakterna. Kommer nu dessutom, både på grund av sjukhuslagstiftnings- kommitténs och mina förslag, uppgifter- na att öka, blir en utbyggnad av orga- nisationen nödvändig både kvantitativt och kvalitativt. I vilken omfattning det- ta måste ske är svårt att nu taga defini- tiv ställning till. Jag skall därför endast upptaga några hithörande frågor, mc- dan det i övrigt synes böra ankomma på beredningen att själv uppgöra förslag till personalorganisation.
Med den ökade verksamheten torde den verkställande ledamoten, som nu är placerad som byråchef i Bl, böra fri- göras från den direkta ledningen av planläggningsavdelningen. En särskild biträdande chef för denna avdelning bör tillsättas genom att den vid inrättande av byråchefsbefattningen indragna by- rådirektörstjänsten återinrättas. En så— dan befattning torde dessutom i och för sig vara nödvändig för de vidgade upp- gifterna. Materielavdelningen har redan nu en byrådirektör som chef och ar- betsstudieavdelningen en förste byrå- ingenjör.4Däremot saknas för de admi- nistrativa och ekonomiska arbetsupp- gifterna en särskild organisationsenhet. Beredningens sekreterare, som endast uppbär arvode, har ingen chefsställning över personalen. Med de utvidgade ar- betsuppgifterna och framför allt, om den formella beslutanderätten i gransk- nings- och statsbidragsärenden läggs på beredningen, blir det nödvändigt att för de administrativa uppgifterna förutse en befattning åtminstone som förste byråsekreterare.
Den motsvarande organisation, som skulle handlägga skolbyggnadsfrågorna,
bör, som nämnts, i princip utformas 'ef- ter samma linjer, som visat sig fram- gångsrika, då det gäller den andra stora kategorien av offentliga byggnader, sjukhusen. Föreskrifterna om gransk- ningsärendcnas handläggning bör också i tillämpliga hänseenden ansluta till vad som beträffande sjukvårdsbered- ningen tillämpas och vad sjukhuslag- stiftningskommittén föreslagit.
Jag föreslår sålunda, att en central skolbyggnadsberedning inrättas med uppgift att handlägga byggnadsärenden i fråga om lägre och högre skolunder- visning. Den nu på skolöverstyrelsen ankommande granskningen av byggna- der för folkskolan skulle således över- föras till beredningen. Granskningen av läroverksbyggnader, som enligt nu gäl- lande bestämmelser skall verkställas av byggnadsstyrelsen, bör därmed också överföras. Detsamma gäller de byggna- der för yrkesskolor, som nu granskas av överstyrelsen för yrkesutbildning, liksom lantmanna- och lanthushållssko- lorna, som nu granskas av lantbrukssty- relsen i samråd med byggnadsstyrelsen. I den mån statsbidrag utgår till folk- högskolor bör detsamma gälla byggna- der för sådant ändamål. Byggnader för särskolor för psykiskt efterblivna, var- till anläggningsbidrag utgår, skall nu godkännas av skolöverstyrelsen i sam- råd med medicinalstyrelsen. Denna fö- reskrift torde böra ersättas med samråd mellan de båda beredningarna. I fråga om statliga skolbyggnader, närmast då dövstums— och blindskolor, nomadsko- lor och ungdomsvårdsskolor, torde vi- dare, på liknande sätt som för statliga sjukvårdsanläggningar föreslagits, böra förutsättas att beredningen heredes till- fälle till yttrande.
Vad nu sagts innebär ändringar i en rad författningar, men i avvaktan på ställningstagande till principfrågan har jag ej ansett det påkallat att nu ingå
därpå. Ändringarna blir dessutom en- bart av formell natur.
Centrala skolbyggnadsberedningen bör sammansättas på liknande sätt som sjukvårdsberedningen. Den bör sålunda inrymma representanter för de funk- tionsföreträdande myndigheterna, i det- ta fall främst skolöverstyrelsen och överstyrelsen för yrkesutbildning. Även lantbruksstyrelsen torde böra vara fö— reträdd. Möjligen kan det befinnas nöd- vändigt att för skolöverstyrelsen bereda tillfälle att insätta två representanter, därest dess stora verksamhetsområde ej anses kunna tillfredsställande före- trädas av en ledamot. På samma sätt som i sjukvårdsberedningen bör en le- damot representera byggnadsstyrelsens sakkunskap och här även i vissa fall huvudmannaskapet. Övriga huvudmän är i detta fall såväl landskommuner och städer som, i fråga om exempelvis vissa yrkesskolor och särskolorna, landsting. Landskommunernas förbund, stadsför- bundet och landstingsförbundet bör därför ha vardera en representant. Om därutöver Kungl. Maj:t utser ordföran- de och en verkställande ledamot förut- ses, skulle beredningen sålunda få 9 a 10 ledamöter.
Det är naturligtvis svårt att, innan er— farenhet av verksamheten vunnits, taga ställning till behövlig personalorganisa- tion. Jag har därför ansett det riktigast att utgå från, att den i huvudsak upp- byggs genom överflyttning av befatt— ningar från andra myndigheter, vilka nu har att handlägga de ärenden, som skulle ankomma på det nya organet. Denna organisation behöver emellertid förstärkas men innan erfarenhet vun- nits, torde personalbehovet härför böra tillgodoses genom anställning under lö- sare former eller mot arvode. Jag förut- sätter att till en början den sakkunskap på olika specialområden av byggandet, som kan erfordras, kommer att kunna
tillhandahållas av byggnadsstyrelsen. Det torde därvid få ankomma på bygg- nadsstyrelsens representant i bered- ningen att bedöma, när ett ärende är av den arten, att det bör underställas sty- relsens sakkunskap.
För att underlätta uppbyggandet av den nya organisationen och för att den- na successivt skall kunna övertaga de betydande uppgifter, som skall ankom- ma på den, torde det vidare vara lämp— ligast att till en början ge organisatio- nen en mera lös form. Jag föreslår där- för, att den nya ordningen på skolbyg- gandets område genomförs så, att först en nämnd tillsätts, sammansatt som an- givits för beredningen. Denna nämnd skall då närmast ha att, i samråd med de myndigheter, varpå uppgifterna nu vilar, draga upp riktlinjerna för arbets- former och personalorganisation, i des- sa hänseenden uppgöra förslag till ome- delbart erforderliga befattningar och till kostnadsstater. Detta arbete torde böra vara slutfört i sådan tid, att förslag till det nya organet kan underställas 1959 års riksdag. Sedan beslut i dessa frågor fattats, bör nämnden få i uppdrag att successivt genomföra ett övertagan- de av arbetsuppgifterna för att, då det— ta i huvudsak slutförts, ombildas till centrala skolbyggnadsbercdningen. I den mån uppgifterna övertages från skolöverstyrelsen, bör tjänstemännen vid styrelsens arkitektkontor med bibe- hållande vid sina befattningar tjänst- göra hos nämnden. Med hänsyn till att en del granskningsuppgifter övertages från byggnadsstyrelsen, bör eventuellt även därifrån någon tjänsteman kunna tillhandahållas. Också andra fackmän inom skolöverstyrelsen och eventuellt överstyrelsen för yrkesutbildning, som nu handlägger ärenden av det slag som skall överföras, bör kunna disponeras för tjänstgöring hos nämnden.
Det kan som nämnts icke här komma
i fråga att närmare gå in på vare sig personalorganisation eller kostnader. Såvitt jag nu kan bedöma, torde emel- lertid organisationen böra stå under ledning av en verkställande ledamot som byråchef i B 1. Utan att här gå in på frågan om vilken fackkunskap, som bör vara företrädd på denna tjänst, vill jag endast framhålla, att chefsarkitekttjäns- ten i skolöverstyrelsen är placerad i AB 26, tidigare Cp 10, där löneställning- en obetydligt skiljer sig från B 1.
Med hänsyn till att enhetsskolan och i stor utsträckning även dess olika på- byggnader under avsevärd tid fram- över ej kan förväntas ha funnit sin form, torde beredningens arbete med att finna rationellare lösningar av skol- byggnadsproblemen få gå hand i hand med sökandet efter sådana modifikatio- ner i skolans driftformer, som möjlig- gör rationellare byggnader. Ehuru gi— vetvis alla frågor, som berör undervis- ningen, måste ankomma på den därför ansvariga tillsynsmyndigheten, torde dock på skolbyggandets område ett när- mare löpande samarbete i dessa hän- seenden, än vad som nås enbart inom beredningens ledning, vara av värde. Det synes mig därför, som om det skulle vara lämpligt att även, åtminstone till en början, inom beredningens personal- organisation inrymma fackman från skolöverstyrelsens organisationsavdel- ning. På denna skulle då närmast an- komma att i utvecklingsarbetet i fråga om byggandet bedöma de möjligheter de organisatoriska formerna ger för ratio— naliseringen av byggandet. Det är ett arbete, som synbarligen nu ägnas stor uppmärksamhet inom skolöverstyrelsen.
Jag tror därför, att en organisation skulle vara lämplig med en enhet för byggnadsgranskning och utvecklings- arbete rörande byggnader samt en en- het för arbete med av nämnda utveck- lingsarbete betingade eller det betingan-
de problem på skolverksamhetens om- råde. En organisationsskiss skulle såle- des under en byråchef innehålla en »byggnadsavdelning» och en »skolav- delning», vartill på samma sätt som i sjukvårdsberedningen skulle komma ett kansli för administrativa och ekono- miska ärenden. Därvid skulle vardera av de båda förstnämnda avdelningarna förestås av en byrådirektör, för den förra en arkitekt, för den senare en skolman, kansliet av en förste byrå- sekreterare.
Beredningen 1
nggnadsavdelning Sholuvdelning
Fig. 12. Principorganisation för centrala skolbyggnadsberedningen.
Utöver av de nu behandlade organisa- tionerna, centrala sjukvårdsberedning- en och centrala skolbyggnadsbered- ningen, kommer ärenden rörande bi- dragsberättigade byggnader att hand- läggas inom bostadsstyrelsen. Detta gäl- ler för närvarande de olika slagen av pensionärsbostäder. Jag anser emeller—
tid, att även frågor om olika slag av tjänstebostäder bör handläggas inom den centralmyndighet, som besitter all- sidig sakkunskap just på bostadsbyg- gandets område. I de flesta fall då tjänstebostäder erfordras är det alltid i första hand en fråga om behovspröv- ning :—.om uppförande av en tjänste- bostad är nödvändigt eller om bostads- behovet i fråga kan tillgodoses inom ett förefintligt bostadsbestånd eller genom åtgärder till att öka detta. En sådan prövning torde icke kunna—verkställas av annan än bostadsstyrelsen, som har attlsvara för de bostadsmarknadsregle- rande uppgifterna. Genom lokalorga- nen, länsbostadsnämnderna, torde ock- så en riktig och snabb prövning i det aktuella fallet kunna genomföras. Även när det gäller de för bostadsbyggandet speciella byggnadstekniska och bygg- nadsekonomiska frågorna, torde bo- stadsstyrelsen besitta den största sak- kunskapen och mest allsidiga erfaren-- heten. Granskning av förslag till_stats-- bidragsberättigade tjänstebostäder bör således ske i bostadsstyrelsen. Men ock- så då det gäller tjänstebostäder, som uppföras helt med. statsmedel, torde re— gelbundet en granskning hos bostads- styrelsen böra förutsättas.
På. övriga bidragsområden, , såsom idrottsanläggningar, brand- och civil- försvarsanläggningar, har jag ej ansett mig böra föreslå någon ändring i vad som nu gäller. I fråga om idrottsanlägg- ningar torde frågan väl få upptagas i samband med det förestående ställ- ningstagandet till nyligen framlagt för- slag till organisation av den statliga stödverksamheten på området.
:8. Decentralisering
Handläggningen av statsbidragsären- den är i många fall tämligen omständ- lig, både i vad avser den byggnadstek- niska granskningen och själva statsbi-
dragsbeslutet. .Formerna varierar dess— utom mellan olika _bidragsområden. Of- tast handläggs bidragsårende av både regional. myndighet. och centralmyndig- het, i allmänhet slutligt av Kungl. Maj:t. Ett och samma ärende passerar ofta flera gånger mellan regional och cen- tral myndighet och omfattar upprepade framställningar från huvudmannen till myndigheten. På det regionala planet är i allmänhet ett flertal myndigheter in- kopplade och ej sällan är detta fallet även centralt.
Allmänna statsbidragsutredningen be- handlade ingående frågan om hand- läggningsförfarandet och framhöll, att i allmänhet vid införande. av nya eller ändrade statsbidragsbestämmelser nåe gon närmare diskussion av det lämp- liga handläggningsförfarandet ej före- kommit. Utredningen uttalade princi- piellt, »att möjligheterna tillxdecentrali— sering så långt som möjligt böra till- varatagas». Detta anser utredningen möjliggöras bland annat genom den av utredningen förordade beräkningsgrun— den att hänföra statsbidraget till en schematisk enhetskostnad, i fråga om skolbyggnader kostnad per kvadratme- ter »nettogolvyta» och för andra bi- dragsområden en. funktionsenhetskost- nad. Genom det av mig i det föregående framförda förslaget till generella stats- bidragsgrunder torde en ytterligare för— enklingkunna uppnås och förutsätt— ningarna! för en decentralisering av handläggningen därigenom ha ökats.
Ehuru vad nu sagts, liksom allmänna statsbidragsutredningens förslag i detta hänseende gäller en rationalisering av själva handläggningsförfarandet av statsbidragsärendena och således icke har direkt sammanhang med frågan om byggandets rationalisering, är det dock ej utan betydelse jämväl för detta. En snabb handläggning av ett byggnads- ärende från myndighetens sida är av
största betydelse för ett rationellt pro- jekt- och förberedelsearbete. En regio- nal delegering av beslut innebär, utöver tidsvinsten, att av lokala förhållanden eller ändrade förutsättningar betingade ändringar lättare och snabbare kan ge- nomföras till båtnad för byggandets ekonomi. Ofta nödgas man nu avstå från att under förarbetet vidtaga även ratio- nellt motiverade ändringar i ett ur- sprungligt förslag med hänsyn till den tidsutdräkt en ny behandling skulle medföra.
Emellertid torde frågan om statsbi- dragsärendenas formella handläggning, ehuru i och för sig sålunda av betydelse, ej i detta sammanhang ha den vikt, att en närmare behandling därav är moti- verad. Den har ju dessutom fått en, så- vitt jag kan se, uttömmande behandling i allmänna statsbidragsutredningens be- tänkande. Vad där framförts kan jag i stort, ur de synpunkter jag har att före- träda, instämma i. Frågan torde emel— lertid böra behandlas i samband med en utformning av författningsbestäm- melserna rörande de nya grunderna för anläggningsbidragen. Därvid synes sär— skild uppmärksamhet böra ägnas åt att söka avlasta Kungl. Maj :t den större de- len av statsbidragsärendena och nor- malt lägga den slutliga beslutanderätten på vederbörande centralmyndighet.
Oavsett om en decentralisering kom-Å mer till stånd, kommer dock en bety- dande del byggnadsärenden att ligga på regionala organ, även om dessa därvid utgör enbart instanser i handläggning— en. Det gäller redan nu länsstyrelserna. De flesta bidragsförfattningarna inne- håller bestämmelser, enligt vilka bi- dragsansökningarna skall ingivas till något regionalt organ. I allmänhet har det regionala organet att avgiva ett ytt- rande, innan ärendet vidarebefordras till central myndighet. Handläggningen avser då bland annat den tekniska och
ekonomiska granskningen men i regel ej avgörandet i själva statsbidragsfrå— gan. I de flesta fall går statsbidrags- ärende genom länsstyrelsen. Förutom länsstyrelsen är därvid enligt gällande bestämmelser oftast en regional fack- myndighet inkopplad, såsom i fråga om skolbyggnader. Stundom har emellertid, exempelvis beträffande ålderdomshem, länsstyrelse även att fatta bidragsbeslu- tet. På flera områden, bland annat skol- byggandets, ankommer på länsstyrelsen även den rent byggnadstekniska kon- trollen av att utförda byggnader står i överensstämmelse med godkända hand- lingar.
Tar man så även hänsyn till länssty- relsens författningsenliga handläggande av byggnadsärenden enligt byggnadslag och kommunallag, blir omfattningen be- tydande av på länsstyrelsen ankomman- de ärenden, som fordrar sakkunskap på byggnadsområdet. Organisationen inne- fattar emellertid ingen sådan sakkun- skap utan är nästan helt uppbyggd med hänsyn till ärenden av administrativ- juridisk och juridisk-ekonomisk art. Ett undantag utgör dock den i landskans- liet ingående civilförsvarssektionen.
Givetvis har länsstyrelsen möjlighet att i speciella byggnadstekniska frågor anlita sakkunnigt biträde. Stundom är detta förutsett i exempelvis statsbidrags- författningar. På olika andra faekområ- den, såsom socialvård, sjukvård och skolväsendet, finns också regionala sak- kunniga organ eller tjänstemän till för— fogande, ehuru utanför länsstyrelsen.
Sådan ställning intar länsarkitekten, som regelmässigt torde anlitas som byggnadssakkunnig. Länsarkitektens ar— betsuppgifter ligger emellertid numera huvudsakligen på planväsendets område och deras arbete med egentliga hus- byggnadsuppgifter har under senare är väsentligt inskränkts. Med en i det före— gående antagen ytterligare utveckling
av planväsendet torde därmed samman— hängande uppgifter bli än mer domine- rande och en specialisering på dessa uppgifter bli än mera utpräglad.
I synnerhet om en decentralisering av bidragsärenden till länsstyrelserna kommer till stånd men även redan nu, är således dessas handläggning av ären- den, som fordrar byggnadssakkunskap, mycket omfattande. Sannolikt kommer väl också den fortsatta utvecklingen inom såväl samhället i dess helhet som inom statsförvaltningen att på alla om- råden öka den tekniska karaktären av förvaltningsärendena. Att därmed också i vidare mening anläggningstekniska ärenden, däribland byggnadsärendena, kommer att få en betydande vikt inom länsstyrelserna och att utvecklingen kommer att kräva ökad teknisk sakkun- skap vid deras handläggning torde ock- så vara naturligt. Det synes allvarligt kunna ifrågasättas, om det icke därför blir nödvändigt att förse länsstyrelserna med erforderlig byggnadssakkunskap inom deras egen organisation så att så- dana ärenden kan handläggas av sak- kunnig länsstyrelsetjänsteman i ansva- rig ställning som föredragande.
Närmast till hands skulle då ligga att inordna dylika sakkunniga tjänstemän, bland annat på planväsendets och hus- byggandets område, i en med landskans- liet och landskontoret sidoordnad av- delning, förslagsvis under ett »läns- byggnadsråd». Under denne chef skulle ingå personal med sakkunskap i fråga om planväsendet, husbyggandet och eventuellt annat anläggningstekniskt område, exempelvis vatten- och avlopps- anläggningar. Genom ett sådant arran- gemang skulle den husbyggnadstekniska sakkunskapen kunna inom länsstyrelsen handlägga eller i ansvarig ställning medverka vid handläggning av ärenden, som gäller det i förevarande samman- hang aktuella offentliga byggandet.
Problemet torde böra uppmärksam- mas i samband med att frågan om plan- väsendets organisation utredes, därvid givetvis även den nuvarande länsarki- tektorganisationen måste upptagas till behandling.
:9. Sammanfattning
I det byggande, som handhas av kommunala huvudmän — den mest be- tydande delen av det offentliga byg- gandet —— måste åtgärder till förbilli- gande i första hand ankomma på hu- vudmännen själva. Ehuru redan nu sta- ten i allmänintressets tjänst ingriper i flerfaldiga hänseenden, bland annat ge- nom byggnadsreglering och lånekon- troll, kan det knappast ifrågakomma, att här föreslå åtgärder, som ytterligare inskränker den kommunala självbestäm- manderätten. Detta så mycket mindre som denna på vissa områden har visat sig kunna vara bärare av rationalise- ringssträvanden. Därmed uteslutes dock icke, att i den mån staten deltager i an- svaret för byggandets finansiering, det- ta bör ske under former, som i sin mån bidrar till dessa strävanden eller i varje fall ej motverkar dem. Det är av denna orsak som statsbidragen bör utformas efter ett system, som kanske icke tvingar till men dock gynnar spar- samhet.
För att få ett system med »besparings- främjande statsbidrag» har jag föresla- git, att statsbidragsunderlaget generellt skall utgöras av de beräknade kostna- derna för en rationellt utformad och ut- förd byggnad, som tillfredsställer rim- liga funktionskrav. Detta överensstäm- mer som jag tidigare framhållit, helt med vad som kommit till uttryck vid statsmakternas behandling av statsbi- dragsfrågan för skolbyggnader. Men för att statsbidragsunderlaget skall bibehål- la sin besparingsfrämjande effekt måste det då också göras »värdebeständigt»
och alltid motsvara kostnaden för en tidsenlig byggnad. Och därvid räcker det icke, som jag i olika sammanhang påvisat, med en omräkning efter bygg- nadskostnadernas förändring. Hänsyn måste också tagas till förändringar i de kvantitativa och kvalitativa krav, som ur funktionssynpunkt ställs på byggna- derna, icke minst från statsmakternas sida.
För att ett statsbidragsunderlag skall få den avsedda effekten och framtvinga byggnadslösningar som billigare till- godoser verksamhetens krav, måste emellertid statsbidragsunderlaget hän- föras till just omfattningen av denna verksamhet i det aktuella fallet — till det antal »funktionsenheter», byggna- den skall betjäna. Statsbidragsunderla— get bör således i princip hänföras till kostnad per funktionsenhet. Som sådan enhet, har jag visat, kan användas elev- plats för skolor, skolhem o. dyl., vård- plats för sjukvårdsanläggningar, ålder- domshem m. m., lägenhet för bostäder, personplats för skyddsrum osv.
Konsekvensen av ett sådant system för statsbidragsunderlaget blir, att frå- gan om statsbidragsunderlagets storlek i princip kan skiljas från bestämman- det av statens andel därav, »bidragspro- centen». Författning, som reglerar bi- dragsprocenten, behöver således ej in- nehålla bestämmelser om underlaget, ut- över fastläggande av enheten. För bi- dragsunderlaget kan i samtliga bidrags- fall gälla en generell »författning angå- ende bidragsunderlag för statliga an- läggningsbidrag».
På frågan om bidragsprocenten har jag icke ansett mig behöva ingå i annan mån, än att jag framhållit, att den måste omprövas, då det föreslagna bidrags- underlaget i flera fall kan betyda en höjning av det nu tillämpade. Detta blir emellertid ej fallet, då det gäller skol- byggnader.
Utöver genom lämplig utformning av statsbidragsgrunderna kan staten bi- draga till besparing och rationalise- ring av det kommunala byggandet också genom att samordna och befordra det tekniska och teknisk-ekonomiska ut- vecklingsarbetet på området genom lämpligt organiserade sakkunniga cen- trala organ härför. Därvid bör i orga- nisationen sörjas för effektiv medver- kan från huvudmännens sida och verk- samheten bedrivas i deras intresse. Jag har framhållit de mycket goda erfaren- heterna ur såväl allmän som kommunal synpunkt av centrala sjukvårdsbered- ningens organisations- och verksam- hetsformer. Beredningen bör därför konsolideras både i fråga om personal- organisation och arbetsformer och upp- gifterna utvidgas bland annat i enlig— het med sjukhuslagstiftningssakkunnigas förslag. Jag föreslår, att därutöver —— ehuru det betyder en utvidgning till ett nytt område _— beredningen även skall handlägga frågor rörande barnhem och ålderdomshem och att för detta ända- mål beredningens sammansättning änd- ras så, att däri även inrymmes repre— sentanter för socialstyrelsen och lands- kommunernas förbund.
För motsvarande uppgifter rörande byggnader för folkskolor, gymnasier, yrkesskolor, lantbrukets yrkesskolor, särskolor och andra likställda undervis- ningsanstalter föreslår jag, att ett nytt organ med i princip liknande organisa- tion och uppgifter skapas — till en bör- jan i nämndform. I denna centrala skol- byggnadsberedning bör ingå represen- tanter för skolöverstyrelsen, överstyrel- sen för yrkesutbildning, lantbrukssty- relsen, byggnadsstyrelsen, stadsförbun- det, landskommunernas förbund samt landstingsförbundet. Personal bör över- föras eller ställas till förfogande från de myndigheter, som nu handlägger mot- svarande ärenden, och övrig erforder-
lig personal anställas under mera lösa former, allt i avvaktan på att erfaren- het vinnes.
Vidare föreslår jag, att bostadsstyrel- sen, som redan nu handhar ärenden rö- rande pensionärshem, övertar i princip alla frågor, som gäller permanenta bo- städer, således bland annat statsbidrag till olika slag av tjänstebostäder. Även prövning av behoven av statliga tjänste- bostäder bör ankomma på styrelsen.
I fråga om andra slag av statsstödda byggnader och anläggningar föreslår jag ingen ändring i nuvarande hand- läggning.
Slutligen har jag något behandlat frå- gan om möjligheterna och lämplighe- ten av, att handläggningen av ärenden rörande statliga anläggningsbidrag och därmed sammanhängande byggnads- granskning och byggnadskontroll de-
centraliseras. Jag har ansett fördelar ur rationaliseringssynpunkt, även avseen- de byggandet, skulle kunna vinnas där- igenom. En förutsättning är emellertid, att länsstyrelserna får sakkunskap i dessa frågor företrädd av ansvarig läns- styrelsetjänsteman, något som synts mig önskvärt redan med hänsyn till nuva- rande omfattning av på länsstyrelserna ankommande anläggningstekniska ären- den. Jag har därvid antytt möjligheten av att sammanföra all sakkunskap i an- läggningstekniska frågor — rörande planväsendet, husbyggandet, vatten- och avloppsfrågorna m. m. _ i en särskild avdelning under ett »länsbyggnadsråd». Detta problem har jag föreslagit böra uppmärksammas i samband med i det föregående förutsatt utredning om planväsendets handhavande och led- ning.
27. Förslagen
Redan inledningsvis har jag framhål- lit, att behandlingen av frågan om det offentliga byggandets organisation och ekonomi spänner över ett mycket vitt område. Framställningen i det föregå- ende har därför berört ett stort antal problem, delvis av sinsemellan mycket olika art, och i ett flertal sammanhang har jag framlagt mer eller mindre kon-' kret utformade förslag-. Ehuru vid be- handlingen av de olika frågekomplexen i varje särskilt avsnitt av framställning- en en sammanfattning gjorts av däri in- gående förslag, torde det ändå vara lämpligt att avslutningsvis sammanstäl— la de förslag, som i första hand påkal- lar ställningstagande från Kungl. Maj:ts sida.
Den nödvändiga förutsättningen för den planmässighet, varpå allt arbete till rationalisering och förbilligande av det offentliga byggandet måste grundas, är, att principerna för fördelning av inves- teringsresurserna på området fastläggs för en längre tidrymd. Jag har därför i första hand föreslagit, att en general- plan för det offentliga byggandet upp- rättas, grundad på av Kungl. Maj:t an- given fördelning på dettas olika sekto- rer av de investeringsresurser, som un- der tioårsperioden 1959—1968 kan be- räknas stå till förfogande.
En dylik generalplan måste grundas på ett sakligt underlag och jag har an- sett, att Kungl. Maj:t snarast bör upp- draga åt socialstyrelsen, arbetsmark- nadsstyrelsen, byggnadsstyrelsen, skol-
överstyrelsen, universitetskanslern och medicinalstyrelsen att uppgöra delpla- ner, var och en inom ett avgränsat om- råde av det offentliga byggandet.
Samtidigt bör Kungl. Maj:t tillsätta en delegation för det offentliga husbyggan- det för att samarbeta dessa delplaner till en totalplan. Denna delegation bör bestå av representanter för de nämnda sex myndigheterna samt för stadsför- bundet, landstingsförbundet och lands- kommunernas förbund jämte en särskild ordförande. Delegationens arbete bör så bedrivas att den färdiga planen kan läggas till grund för proposition till 1959 års riksdag.
I propositionen bör föreslås, att riks- dagen tager ställning till planen i vad den avser den närmaste femårsperio- den, innefattande bemyndigande för Kungl. Maj:t att låta förbereda byggan- de inom däri angivna ramar, samt där— jämte att riksdagen i princip godtagcr planen i fråga om den följande femårs- perioden som underlag för en prelimi- när planläggning på längre sikt.
Jag har därefter i ett särskilt avsnitt behandlat ett antal frågor, sinsemellan av olika karaktär men med det gemen- samt, att de icke blott berör det offent- liga byggandet utan hänför sig till bygg— nadsområdet i dess helhet. Därvid har jag bland annat föreslagit en utredning rörande högskolentbildningen av hus- byggnadsfackmän efter de linjer jag uppdragit, syftande till såväl en samlad undervisning för byggnadsfacket vid de
tekniska högskolorna som en vidareut- bildning av projektledare vid konsthög- skolan. '
Jag har i detta sammanhang också för— utsatt en utredning rörande utbildningen av läroverksingenjörer för byggnadsin- dustrin och som medhjälpare inom pro- jektörverksamheten och att i varje fall en förbättrad utbildning av värme- och sanitetsingenjörer tillgodoses genom att en värme- och sanitetsteknisk linje in- rättas vid tekniska läroverket i Stock- holm.
Den omständigheten, att inom hus- byggandet _ till skillnad från inom pro- duktionen i övrigt —— producenten ej i regel får tillfälle att medverka vid pro- duktens, dvs. byggnadens utformning, har jag ansett motivera, att byggnads- styrelsen får i uppdrag att undersöka och pröva nya former för entreprenad- uppgörelser i samarbete med entrepre— nörernas huvudorganisationer.
Vidare har jag i fråga om standardi- seringsverksamheten på husbyggandets område ansett det angeläget, att Kungl. Maj :t i samband med kommande me- delsanvisning lämnar direktiv till bygg- standardiseringen att i sin verksamhet dels i högre grad taga häynsyn till pro- duktionsekonomiska synpunkter och dels att icke ensidigt inrikta standardi- seringen på bostadsbyggandet.
Jag har också påvisat behovet av en väsentlig utvidgning av arbetet med materialprovning och provningsmeto- der därför, då det gäller material och konstruktioner för husbyggnader. Jag har därför föreslagit, att statens prov- ningsanstalts verksamhet utvidgas och organiseras efter i princip liknande lin- jer, som gäller för statens maskinprov- ningar. Denna fråga torde böra uppta- gas, så snart resultaten av pågående ut— redning inom anstaltens styrelse före- ligger, sannolikt vid slutet av detta år.
Byggnadsforskningen har hittills för
det offentliga byggandet ej givit de re- sultat i fråga om rationalitet och för— billigande, som svarat mot dettas be- tydelse. Verksamheten inom statens nämnd för byggnadsforskning har synts mig väl ensidigt inriktad på bostads- byggandet. Huruvida utvecklingen till att i huvudsaklig utsträckning bedriva forskningen genom nämndens egna or- gan varit riktig kan vidare ifrågasättas. Därför har jag ansett, att en ompröv- ning vore påkallad av såväl riktlinjerna för forskningsnämndens fortsatta verk- samhet som av dess organisation. Jag har därvid ifrågasatt, om ej organisa- tionen av den danska motsvarigheten lämpligen borde kunna tjäna som möns- ter. Jag har föreslagit en utredning rö— rande statens nämnd för byggnads- forskning, dess organisation och verk- samhet.
Då det gäller enbart det offentliga byggandet berörande frågor har jag först upptagit det statliga byggandet till behandling. Jag har därvid i fråga om det med statsmedel finansierade byg- gandet samt förvaltningen av statliga byggnader funnit det påkallat, att ett större mått av affärsmässighet införes. Därtill skulle kunna bidraga, om i prin- cip hela det byggnadsbestånd och det byggande, som nu ej finansieras över affärsverksfonder, överfördes till en särskild nyinrättad sådan fond. Detta har jag föreslagit skall genomföras på så sätt, att statens allmänna fastighets- fond ombildas till en affärsverksfond. Inom denna fond skulle kostnaderna för avskrivningar, räntor, underhåll och drift — inklusive alla personalkostna- der — täckas av hyror från varje sär- skild statsinstitution. Medel för hyror- na finge- då ställas till förfogande över respektive institutions omkostnadsstat. Jag har förutsatt, att affärsverksfonden, efter förslag av byggnadsstyrelsen i samråd med berörda andra myndighe-
ter, skulle kunna inrättas från och med budgetåret 1959/60.
För förvaltning av de över fonden redovisade anläggningarna och hand- havande av detta byggande föreslår jag, att motsvarande del av nuvarande bygg- nadsstyrelsen ombildas till ett affärsdri- vande verk. Jag har i det föregående an- givit riktlinjerna för det nya verkets organisation men förutsatt, att detalje- rade förslag till personalorganisation och kostnadsstat får uppgöras av bygg- nadsstyrelsen. Detta borde kunna ske till sådan tidpunkt, att beslut kunde fat- tas om inrättande av affärsverket samti- digt som fastighetsfonden ombildades, dvs. från budgetåret 1959/60.
I mitt principförslag till det nya ver- kets organisation har jag även föresla- git, att en byggnadsstyrelsens distrikts- organisation inrättas med fyra distrikts- ledningar. Till dessa skulle handhavan- det av byggande och underhåll decen- traliseras. Den underhållsverksamhet, som nu i stor utsträckning bedrives av ett stort antal lokala institutioner — delvis med fast anställd personal — bör därvid i princip handhas eller le- das av distriktsorganen.
I fråga om de övriga uppgifter, som nu åvilar byggnadsstyrelsen, utgår jag från, att även tekniskt gransknings- och utredningsarbete, som ej ingår i affärs- verksamheten, bör ankomma på styrel- sen men att kostnaderna för sådan verk- samhet skall täckas genom särskilt an— slag till viss verksamhet. Däremot ifråga— sätter jag, om det ej vore lämpligt, att den nuvarande kulturhistoriska byrån överföres till riksantikvarieämbetet.
De omfattande uppgifter byggnadssty- relsen nu har på stadsplaneväsendets område har jag bedömt icke kunna för- enas med den affärsmässiga byggnads- och förvaltningsverksamheten. Jag före- slår därför, att dessa uppgifter ej längre skall åvila byggnadsstyrelsen. Som
följd härav måste ställning tagas till frågan om planväsendets ledning, en fråga som flera gånger i olika samman- hang varit föremål för utredning.
För det icke-statliga byggandet har jag ansett en lämplig konstruktion av statsbidraget kunna utgöra en drivfjä- der till ökad ekonomi. Ett sådant be- sparingsfrämjande statsbidrag borde konstrueras så, att statsbidragsunderla- get bestäms att motsvara beräknade kostnader för en rationell byggnad som rimligt tillfredsställer tidsmässiga krav.
En förutsättning är emellertid också, att bidragsunderlaget görs Värdebestän- digt, både med hänsyn till indexmäs- siga kostnadsförändringar och till för— ändrade funktionskrav. Jag har vidare ansett att, för att nå fullt avsedd effekt, det är önskvärt, att statsbidragsunder- laget bestäms som funktionsenhets- kostnad.
Det föreslagna bidragssystemet borde införas genom att en ny generell för- fattning rörande bidragsunderlaget för statliga anläggningsbidrag utfärdas. Ett utkast till en dylik författning har upp- gjorts.
Mitt förslag till ändringar i nuvaran- de bidragssystem berör ej i och för sig bidragsprocenten, men jag har framhål- lit, att i de fall, då det nya systemet in- nebär ökning av nu gällande bidrags- underlag, en omprövning av statsbi- dragsprocenten måste komma till stånd.
För utvecklings- och rationaliserings- arbete i fråga om det icke-statliga of- fentliga byggandet liksom för bygg- nadsgranskning och byggnadsrådgiv- ning erfordras centralorgan med till- räcklig byggnadsteknisk och byggnads- ekonomisk sakkunskap. Centrala sjuk- vårdsberedningens hittillsvarande verk— samhet har synts mig visa, att den där valda formen varit lämplig och riktig. I anslutning bland annat till sjukhus— lagstiftningssakkunnigas förslag har jag
därför föreslagit, att centrala sjukvårds- beredningens verksamhet och organisa- tion utbygges, det förra bland annat ge- nom att ärenden rörande socialvårds- byggnader överföres till beredningen.
Utgående från de goda erfarenheter— na av sjukvårdsberedningens verksam- het föreslår jag vidare, att för det andra stora området av icke-statligt offentligt byggande — skolväsendet — ett likartat organ, en central skolbyggnadsbered- ning inrättas. Jag har förutsatt, att det nya organet först får en mera proviso- risk nämndform och att personal där- vid ställs till förfogande från de myn— digheter, som nu handhar motsvarande ärenden. På denna nämnd skulle då i första hand ankomma att uppgöra för- slag till närmare utformning av organi- sation och verksamhetsformer.
Till sist har jag något gått in på frå-
gan om statsbidragsärendenas hand- läggning och därvid framhållit, att läns- styrelserna redan nu _ och än mera i händelse av en decentralisering av bi- dragsärendena — har en betydande mängd byggnadsärenden. Jag föreslår därför, att länsstyrelserna förses med särskild sakkunskap på detta område. Jag har såsom en tänkbar lösning an- tytt möjligheten att utbygga länsstyrel- serna med en särskild avdelning för anläggningsfrågor, bland annat de i detta sammanhang aktuella husbygg- nadsärendena. Då den förutsatta utred- ningen om planväsendet även måste be- handla länsarkitektorganisationen, har jag föreslagit, att frågan om att förse länsstyrelserna med anläggningsteknisk sakkunskap upptages i samband med frågan om planärendenas regionala handläggning.
OJEQH
Säf-”:P
10. 11. 12. 13. 14. 15.
16. 17. 18. 19. 20.
21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37.
Notförteckning
SOU 1956: 39. Post- och Inrikes tidn. 9/2 1954. Remissyttrande över SOU 1956: 39, avg. 26/3 1957. Kommunikationsdepar— tementet SA 155/56. SOU 1957:22, s. 54. SOU 1957: 22, s. 53. Remissyttrande över SOU 1956: 39, avg. 12/4 1957. Kommunikationsdepar- tementet SA 155/56. Remissyttrande över SOU 1956: 39, avg. 27/3 1957. Kommunikationsdepar— tementet SA 155/56. SOU 1957:22, s. 22. SOU 1956:53, 5 SOU 1956:53, 5. SOU 1956:39, s. SOU 1957:22, s. 53. SOU 1956:39, s. 184. SOU 1956:53, s. 17—18. Remissyttrande över SOU 1956: 39, avg. 12/4 1957. Kommunikationsde- pal-tementet SA 155/56. SOU 1957:22, s. 53. SOU 1956:53, s. 186 ff. SOU 1956: 53, s. 208. SOU 1956: 39, s. 63—65. Reviderad nationalbudget. Meddelande från konjunkturinstitutet. Ser. B:22, s. 65 och tab. 4. SOU 1956:53, s. 61 ff, 212 ff. SOU 1957:22, s. 66 ff. SOU 1957:22, s. 190—191. SOU 1956:53, s. 210—211. SOU 1957:22, s. 191—192. SOU 1957:22, s. 209. SOU 1957:22, s. 117. SOU 1957:22, s. 216. SOU 1956: 53, s. 48—51. SOU 1956:53, s. 52. SOU 1956:53, s. 50—53. SOU 1956:53, s. 206. SOU 1956:39, s. 184. SOU 1956: 53, s. 43. SOU 1957:10, s. 151 ff. SOU 1956: 39, s. 202 ff. SOU 1957:22, s. 12; Remissyttrande över SOU 1956:39, avg. 4/4 1957. Kommunikationsdepartementet SA 155/56.
38. 39. 40. 41.
43.
44.
48.
49.
50.
52. 53. 54. 55. 56. 57.
58. 59. 60. 61.
Riksdagsberättelsen 195521 Ju 35. Prop. 182/1956. Prop. 106/1957. Riksdagsherättelsen 1956:I E 38. . SOU 1956:53, s. 17—19.
SOU 1957: 22, s. 11—13; Remissytt- rande över SOU 1956: 39, avg. 4/4 1957. Kommunikationsdepartementet SA 155/56. SOU 1956:39, s. 248—249. . SOU 1956:53, s. 17—19. 46. 47.
Post- och Inrikes tidn. 9/2 1954. Remissyttrande över SOU 1956:39, avg. 21/3 1957. Kommunikationsdepar- tementet SA 155/56.
Statens byggnadsbesparingsutredning: Våningsantal och planform, Kon- struktion och material, Dimensione— rande utetemperatur, Golvmaterial och golvkostnad, Vad kostar källare, Riktig värmebehovsberäkning. Nor— diska Bokhandeln, Stockholm 1957. Enplansbyggnader, Fönstertyp och fönsterstorlek, Ventilation och anlägg- ningskostnad, Lokaldimensioner och kostnad. Nordiska bokhandeln, Stock- holm 1958.
Statens sakrevisions underdåniga skr. ang. översyn av gällande anvisningar rörande skolbyggnader, avg. i juni 1957. Statens byggnadsbesparingsutredning: Våningsantal och planform. Nordiska Bokhandeln, Stockholm 1957. Statens byggnadsbesparingsutredning: Konstruktion och material. Nordiska_ Bokhandeln, Stockholm 1957. Se not 48. SOU 1956:39, s. 135 ff. SOU 1956:39, s. 135 ff. SOU 1956: 39, s. 139—143. SOU 1955: 21. Prop. 63/1956. Statens byggnadsbesparingsutredning: Riktig värmebehovsberäkning. Nor- diska Bokhandeln, Stockholm 1957. SOU 1956: 39. SFS 1952: 496. SOU 1956:39, s. 143—145. SFS 1952: 496.
62. 63.
64. 65.
66.
67. 68. 69. 70. 71.
72.
73. 74. 75. 76. 77. 78.
79. 80. 81. 82. 83.
84.
85. 86. 87.
88. 89.
90. 91. 92. 93.
94. 95.
96.
97.
98. 99. 100. 101. 102.
SFS 1928:358, 6 6. Statens byggnadsbesparingsutredning: Golvmaterial och golvkostnad. Nor- diska Bokhandeln, Stockholm 1957. SFS 1942: 680, ändr. 1/1 1958. Särskilda föreskrifter för statens ma- skinprovningar, utfärdade av Kungl. lantbruksstyrelsen 19/3 1943 med ändr. 11/3 1947. SFS 1922: 623, 1925: 249, 1939: 444, 1950: 514. Prop. 1/1957. Bil. 11 G. p. 30. Prop. 1/1957. Bil. 12 C. p. 9. Prop. 1/1957. Bil. 12 C. p. 22—25. SFS 1950:514. V. P. M. ang. statens provningsanstalt, avg. 1/12 1950. Statens byggnadsbesparingsutredning: Fönstertyp och fönsterstorlek. Under tryckning. Prop. 1/1957. Bil. 12 C. p. 39. SOU 1956:39, s. 157—158. SOU 1956:39, s. 150—158. SOU 1956:39, s. 154—157. SOU 1956: 53, s. 208. Statens byggnadsbesparingsutredning: Dimensionerande utetemperatur. Nor- diska Bokhandeln, Stockholm 1957. Prop. 163/1953. Prop. 163/1953. SFS 1953: 623. SFS 1953: 623. Betänkande ang. maskin- och bygg- nadsarbeten vid Sinnessjukhusen, avg. 29/6 1957. Stencil. Statens byggnadsbesparingsutredning: Våningsantal och planform. Nordiska Bokhandeln, Stockholm 1957. Byggmästaren 1955, B 5. SOU 1956:39, s. 167. Statens byggnadsbesparingsutredning: Våningsantal och planform. Nordiska Bokhandeln, Stockholm 1957. SOU 1956:39, s. 168 ff. Skr. till Kungl. kommunikationsde— partementet 6/6 1956. SOU 1950: 2, s. 105—108. SOU 1956: 39, s. 67—83. Prop. 1/1957. Bil. 26, s. 1, 5. Prop. 1/1911. 1 Saml. 1 Avd. 1 Band. I. Riksstatens uppställning. Prop. 114/1935. SOU 1954:21, s. 102; prop. 124/1955, 5. 118, 121. Prop. 199/1938, 5. 18—20; prop. 1/1944. Bil. Kapitalbudgeten. Investeringsplan. 1 Saml. 4 Band. Welinder, Carsten: Offentlig hushåll- ning, s. 163. Ystad 1955.
Rskr. 121/1935, 5. 5—6. Rskr. 382/1937. Prop. 199/1938, 5. Prop. 114/1935, 5. Prop. 199/1938, 5.
14. 36. 2—3. 16.
103.
104. 105.
106. 107.
108. 109. 110.
111. 112.
113. 114. 115. 116. 117.
118. 119.
120. 121. 122. 123. 124. 125. 126. 127.
128. 129. 130. 131. 132.
133. 134. 135. 136. 137.
138. 139. 140. 141. 142. 143. 144. 145. 146. 147. 148.
149. 150.
Prop. 199/1938, s. 18—20; prop. 1/1944. Bil. Kapitalhudgeten. Investerings— plan. 1 saml. 4 Band. Rskr. 284/1938. Betänkande ang. maskin- och bygg— nadsarbeten vid Sinnessjukhusen, avg. 29/6 1957, s. 19—23. Stencil. SOU 1952: 45, p. 254, 257. Prop. 225/1937, 5. 11; prop. 180/1943, 5. 233; SOU 1950: 2, s. 125 v. SOU 1952: 45, p. 253. SOU 1952:45, p. 126. Prop. 199/1938, 5. 17—18; prop. 1/1939 Bil. Inkomster, s. 45. Prop. 201/1938, 5. 4'1—44, 49. Prop. 71/1943, rskr. 120; prop. 1/1946. Bil. Statens allmänna fastighetsfond, 5. 6—7; Rskr. 38/1949. Welinder, Carsten: a. a., s. 159.
Rskr. 121/1935, 5. 4. K. br. 29/6 1956.
K. br. 11/5 1956. Betänkande ang. maskin- och bygg— nadsarbeten vid Sinnessjukhusen, avg. 29/6 1957, s. 4. Stencil. ' Prop. 75/1944. Betänkande ang. maskin- och bygg— nadsarbeten vid Sinnessjukhusen, avg. 29/6 1957, s. 4. Stencil. Prop. 114/1935, 5. 30—31. Prop. 114/1935, 5. 9. Prop. 114/1935, 5. 19.
Prop. 114/1935, . 20. Rskr. 121/1935, 6. SOU 1956:39, s. 166 ff.
Prop. 1/1957. Bil. 26, s. 1, 5. Prop. 1/1957. Bil. 1. Inkomster. Den
mm
ekonomiska politiken. Prop. 158/1939, SU 143. SFS 1928: 358.
SOU 1952:35, s. 26 ff. SOU 1957: 21.
Kungl. byggnadsstyrelsens niga skr. 31/8 1957.
SOU 1952: 35, s. 43—57. SOU 1952: 35. s. 30—33. SFS 1928: 358. SOU 1950: 45. SOU 1950:45, s. 155—163; SOU 1952: 35, s. 79.
Prop. 49/1957. SFS 1945: 507, 1947: 246. SFS 1939: 462, 1953: 489.
SFS 1953: 339. SFS 1955: 425. Prop. 122/1957; SFS 1957:318. Prop. 122/1957; SFS 1957: 318. SFS 1957: 318. Prop. 146/1957. Prop. 122/1957; SFS 1957:480. SFS 1939:910, 1945:120, 1949:454, 1951 : 398, 1951 : 582. SFS 1945: 594, 1952: 404. K. br. 31/3 1957.
underdå-
151. 152. 153. 154. 155.
157. 158. 159. 160. 161. 162. 163. 164. 165.
166.
167. 168." 169. 179._
171.-
SFS- 1946: 887, 1952: 600, 1955:5.01 SFS 1946: 421, 1954: 484. : SFS 1937: 296, 1943. 298, 1950. 277 SFS 1954: 738.
SFS 1939.:537, 1942:271, 19:16:29, 1954: 403. . ,. . SFS 1914.292,1921:385,1928z3041,
1937: 207, 1949: 628. . SFS 1920: 667, 1927. 257,1947.:800 SFS 1951: 820,1954:505. SFS 1937: 742, 1954: 5,28. SFS 1944: 697. SFS 1944: 696. K. br. 24/11 1944. K. br.7/61956. K. br. 26/1 1951. , , Betänkande ang. förenklad statsbi— dragsgivning till primärkommunernas kapitalutgifter, avg. 3/12-1956. Sten-. ci].
Betänkande ang statsbidrag till bygg— nader för det allmänna skolväsendet m. m., avg. 13/12 1956. Stencil. ' ], Prop. 122/1957. ._ , ' SOU 1956:'1. ,
SOU 1955: 39. Prop. 1/1957. Bil. 26, p. 89. Byggnadsbesparlngsutrednmgens derdåniga skr.: 3111957; 4/21957.
ull—'
. 1
172. 173. ' 4/2 1957. 174.>Prop.122/1957, 5.102. 175. 176.
177.
.1957.
Prop. 122/1957, 5. 73—100. Statens sakrevisions underdåniga skr.
Prop. 122/1957, 3. 104. Yttrande över SOU 1956: 39, avg. 21/3 Kommunikationsdepartemcntet SA 155/56. Statens byggnadsbesparingsutredning: Våningsantal och planform. Nordiska Bokhandeln, Stockholm 1957. . Statens sakrevisions underdåniga skr.
4/2 1957.
.,Skolbyggnader. Kungl. skolöverstyrel-
sens skriftserie 20, 5. 7—9.. Skolbyggnaden Kungl. skolöverstyrel- sens skriftserie 20, s. 24. ., srs 1939. 910. .. sou 1952; 35, s. 30—33. . SFS 1940:1944.
SOU 1956:27, s. 97—98. SOU 1956: 27, s. 10—11.
. SOU 1956:27, 5. 7—8. . SOU 1956: 27, s. 85—86. SFS 1929: 321. _. K. br. 4/5 1956
. Prop. 1/1957. Bil 7 C. p. 7.
Statens offentliga utredningar: 1957
Systematisk förteckning
(Sth-na inom klammer beteckna utredningarna! nummer iden kronmlongiska förteckningen.)
Ailmh igsiiftning. Blttukipning. samm.
JO och tomunerna. [2] Fordringpnkription m. m. [11] Förenklad iggnadslagstittning. [21] Stads— om lradsfiingelser. [34] offentlig mvisning av djur. [38] Sjömanska. [39] Indragniigv oförtjänt jordvärdestegring. [43]
Stl—Nothing. Allmln statsförvaltning.
Statens .nstuts för folkhälsan arbetsuppgifter och organieam. [s] Kanslisttr administrativ tjänst. [23]
Kommunalförvaltning.
States och kommunerna! Bli-novisen.
l"tillfölltisba'llnsnlng i skattemål, [8] Den statligindirekta beskattningen. [13] Statliga iöitagsformer. 4. statens vatteniallsverk. [201 Löne- och rattegrupperingarna. [42]
Poliii.
Ndonalckonomi och socialpolitik.
Ailrnånna ensionberedningen. 1. Förbättrad pen- sioneringm z. Remissyttranden. [in] 1955 års iåntidsutredning. z. Balanserad expansion. Bilagor. .o] 3. Remissyttranden. [22 Beroende updragstagare. [14] Bostäder tr åldringar och invalider. ($i] Allmän tariljerådgivning. [33]
Förenklad )ostadslångivning. [44] _
Statens bggnadshesparingsutredning ;. Offentliga byggnade. Organisation och ekonomi, [47]
Hlln- och sjukvård.
Nordiskt smarbete inom näringsiorskningen. [1] Psykisk brna- och ungdomsvård. [40]
Allrum nlringovllen. Glid-nin: [|]
Fur egendom. erålln'uk med biniringar.
Jordbruks förstärkande: med 31:03. [5] Markvård och erosionaiskxydm Utredning med törslag tilll ny veterinartaxa m. m
1201 Ströangar. [801 Vattenvlron. Skogsbruk. Berg-bruk.
[vacuum-l.
stommateriai från jonn- och stenindustrin. [13] Statilga betongbestämnneimer. Del 2 a. [25]
11de oelh sjöfart. Mönstring och registren-img av sjöfolk. [”]
KOmmunihtionsvlsen. Trafiksäkerhet. 2. [18]
Bank-, krodit- (och ponningvlsen.
Fötllhringsvllen. Krigsskada & egendom, [m Trafikförsäkring. [88]
Kyrkovlnn. Ulnderviminpvlsen. Andlig odling i övrigt.
Församllnssm.
Biskopsvnlkomm tt n- 1.. Biskopsval. [19] :. Ärke— biskoprvai. [27] Den akademiska undeirvisningen. Forskarrekryte. ringen. [24] Lärarutbildnlnsen på de: nusuga omradet. [211 Statens skogaskolor. [3211 Utbildning av lärare [ manlig slöjd. [35] Idrotten och samhället. [41 Församlingslag tör Stomkhohn, [45] Seminarieorganisationem II. [46]
Försvar-vinn. Urlogsvarvens orimllaition in. in. [|]
d:r—anv -.
Utrikes kunden.. Internationell ritt. Nordiskt ekonomiskt samarbete. Allmän del. [37]