SOU 1962:52

Postverkets organisation

Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Kommunikationsdepartementet

Genom beslut den 6 april 1956 bemyndigade Kungl. Maj :t chefen för kom— munikationsdepartementet att tillkalla sakkunniga för översyn av postver- kets organisation.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallades genom beslut den 25 april 1956 f.d. överdirektören K-G. Ljungdahl, tillika ordförande, ledamoten av riksdagens andra kammare, linjearbetaren G. 0. Andreasson, kanslirådet 0. A. Berger, dåvarande ledamoten av riksdagens andra kammare, dispo— nenten N. S. J. Löfgren samt direktören C. G. Malmström. Genom beslut den 19 december 1958 utsågs även postbankschefen S. E. V. Lönnqvist till ledamot av utredningen.

Utredningen har antagit benämningen postutredningen 1956. I utredningens arbete har såsom expert deltagit kanslichefen L. G. H. Djurberg.

Professorn Ulf af Trolle har på utredningens uppdrag utarbetat förslag till principer och metoder för kostnadskontroll samt för kostnads— och intäkts- analytiska undersökningar i postverket. Numera bankinspektören T. V. Hanström har såsom expert biträtt utredningen vid översynen av postban- kens organisation. Direktören B. Alm har anlitats som expert i tryckeritek- niska frågor. Preceptorn F. J. Kaijser med biträde av hovrättsassessorn E. A. Borglund och byrådirektören K. A. Brodd har biträtt utredningen med un— dersökningar och analyser rörande en ny företagsform för postverket.

Till sekreterare åt de sakkunniga har förordnats förste byråsekreteraren hos kommerskollegium B. J. G. Lilliehöök (27 oktober 1956—31 maj 1957) och numera avdelningschefen hos generalpoststyrelsen G. V. Hultin (fr. o. m. den 1 juni 1957). Till biträdande sekreterare har förordnats numera förste revisorn hos generalpoststyrelsen G. L. Telestam (fr. o. m. den 1 maj 1957).

I skrivelse den 22 juni 1961 har utredningen framlagt förslag till ändrad organisation av postbanken. '

Efter vederbörlig remiss har utredningen yttrat sig om betänkanden, av- givna av tidningsförorduingsutredningen, 1955 års myntverksutredning, 1953 års företagsformsutredning och 1960 års byggnadsstyrelseutredning samt om betänkande angående stämpel— och expeditionsavgifter.

Utredningen får härmed vördsamt överlämna sitt betänkande. Stockholm den 5 december 1962.

K-G. Ljungdahl Olof Andreasson 0. A. Berger Sigfrid Löfgren Sven Lönnqvist C. Gösta Malmström /Gösta Hultin G. Telestam

Sammanfattning

Allmänna synpunkter

Vår huvuduppgift har varit att se över organisationen av postverkets central.- förvaltning. Såväl verkets egen utveckling som de ändringar som närings- livet och samhället undergår har aktualiserat en sådan översyn.

Ökad produktivitet genom rationalisering kännetecknar näringslivet. De anställdas villkor förbättras genom löneökningar, minskad arbetstid och längre sammanhängande ledighet kring veckosluten. Stark konkurrens om arbetskraften råder i den fulla sysselsättningens samhälle. Postverket har bl. a. med hänsyn till de ofta obekväma tjänstgöringsförhållandena inom verket uppenbara svårigheter att rekrytera erforderlig personal. Sam— tidigt uppstår frågan, hur stor del av landets knappa arbetskraftsresurser som kan få disponeras i en serviceverksamhet som postverkets.

Postverket har icke samma förutsättningar som ett varuproducerande företag att genom mekanisering och automatisering motverka stigande ar- betskraftsbehov. Större delen av postverksamheten måste under överskådlig tid bygga på manuellt arbete. Därför är det svårt för verket att genom pro— duktivitetsökning få önskvärt utrymme för att förbättra servicen och per— sonalens villkor. Hittills har sådana förbättringar delvis kunnat finansieras tack vare en gynnsam utveckling av rörelsevolymen.

Även om volymökningen totalt sett kan väntas fortsätta, finns en tendens till att postvolymens sannnansättning såtillvida ändras, som de mera in- komstbringande brevens andel av den totala volymen synes minska, medan de billigare försändelseslagens andel tenderar att öka. Möjligheten att med prisökningar balansera växande kostnader är begränsad, eftersom alltför höga porton _— oaktat postmonopolet —— leder till trafikbortfall. Vidare medför den strukturändring som sker i samhället genom tilltagande urba— nisering, att postverket oavbrutet har att bygga ut sina serviceanordningar i tätorterna samtidigt som postanordning—arna på landsbygden —— trots ett vikande trafi'kunderlag — måste behållas och förbättras.

Mot denna bakgrund har vi utarbetat våra förslag. De syftar till en sådan utformning av de grundläggande reglerna för postverksamheten och till att ge postverket sådana administrativa resurser som svarar mot kraven på affärsmässig drift av ett stort serviceföretag. Verkets företagsform bör så- lunda inom av statsmakterna uppdragna riktlinjer —— ge åt verksled-

ningen den rörelsefrihet som erfordras för att organisation, service och taxor skall kunna smidigt anpassas efter utvecklingen. Postavgifternas föråldrade karaktär av bevillning bör upphöra. Verket bör få ökade befogenheter i fråga om såväl personal- som avgifts— och investeringspolitiken. Postverkets centrala ledning bör genom delegering och decentralisering av beslutande- rätt befrias från löpande ärenden för att kunna ägna sig mera åt företags- politiska bedömanden. Ledningen måste också, för att kunna bemästra de förut antydda svårigheter som serviceföretaget postverket har att brottas med, ha tillgång till specialorgan för överväganden och utredningar om eko— nomi och rationalisering, service—, personal— och lönepolitik etc.

Postverkets uppgifter och verksamhetens inriktning Postverket är ett allmännyttigt företag. I detta begrepp bör inläggas, att rörelsen icke skall drivas i vinstsyfte. De allmännyttiga och sociala syn— punkterna får betydelse i fråga 0111 postnätets geografiska utbredning. Post- verket har att sörja för postala kommunikationer även inom områden i vilka rörelsen icke är ekonomiskt bärkraftig. Verkets allmännyttiga inrikt- ning får dock icke utesluta företagsekonomiska bedömanden. Sådana bör tvärtom tillmätas stor vikt, när det gäller postarbetets organisation och av- vägningen av servicestandarden. Vi anser, att servicens kvalitet inom ramen för samhällsnyttan och de ekonomiska förutsättningarna bör följsamt an- passas till samhällets utveckling och efter befolkningens behov av och rim- liga krav på postal service.

Nya vägar för utformning och rationalisering av den postala servicen bör prövas. En tänkbar väg är enligt vår mening att införa en mera diffe— rentierad service med en prissättning som i högre grad än nu ansluter sig till utförd prestation. En sådan differentiering kan i första hand övervägas i fråga om postbefordringen. Den bör därvid bygga på en prioritetsindel- ning av posten. Denna skulle innebära, att högre avgift tas ut för försän- delser för vilka garanteras en större snabbhet i befordringen än för försän- delser för vilka avsändaren ej har krav på lika snabb befordran. Avs-ändaren skulle alltså själv få bestämma, om en försändelse skall postbehandlas snabbt eller mindre snabbt, och betala ett därefter avpassat porto. Systemet med differentiering av posten skulle öka möjligheterna till regelbunden och säker befordran av den viktigaste posten.

Ett klart handlingsprogram bör upps-tällas för den inrikes postbeford- ringen. Målet skall därvid vara, att all egentlig brevpost som inom landet inlämnas på eftermiddagen eller kvällen befordras så att den över hela lan- det kan utlämnas eller utdelas nästa morgon, senast i början av den gängse kontorstiden. T—akten i förbättringsprogrammet får bero på bl.a. trafikfly— gets utveckling och de ekonomiska resurserna.

Frågan om övergång från villabrevbäring (avlämning i utomhus uppsatt

postlåda) till höghusbrevbäring (avlämning inomhus i postinlägg) bör ses mot bakgrunden av bl.a. postverkets rekryteringssvårigheter och den all— männa arbetskraftsbristen samt verkets möjligheter att med ökade intäkter och rati'onaliseringsåtgärder balansera de stigande kostnaderna. Det bör i princip ankomma på postverkets styrelse att i överensstämmelse med stats- makternas allmänna riktlinjer för postverksamheten bestämma om hur postutdelningen skall ske. Med hänsyn till den vikt som allmänheten lagt vid frågan om höghusbrevbäring contra villabrevbäring och den allmänna debatten kring den ifrågasätter vi emellertid, om icke statsmakterna i detta särskilda fall — med avsteg från den normala ordningen — borde närmare precisera riktlinjerna för denna service.

Expressutdelningen bör fungera snabbare och säkrare. Av särskild vikt är att kunna erbjuda en sådan service av hög kvalitet _ om så erfordras mot förhöjd avgift — när inskränkningar förekommer i den normala post— utdelningen, t. ex. på lördagar och vid helger. Kassaservice på helgdagar torde behövas endast i de allra största städerna. I den mån allmänna in— skränkningar av postservicen på lördagar måste ske på grund av utveck— lingen mot arbetsfria lördagar, bör inskränkningarna kompenseras bl.a. med jourtjänst under lördagar på vissa postanstalter, särskilt i storstäder- na, samt med förlängt kvällsöppethållande på annan vardag.

Den rationaliseringsprocess som pågår på landsbygden och som innebär, att fasta postanordningar ersättes med motoriserad lantbrevbäring, bör fortsätta. Som ledmotiv bör gälla, att postutdelningsnätet i den takt som de ekonomiska resurserna medger utsträckes .till eller—i närheten av varje hushålls bostad.

Genom organisatoriska, arbetstekniska och publicrelationsåtgärder bör köbildningen i postkassorna kunna minskas. PR-åtgärderna bör syfta till större spridning på dagen av kundbesöken och ökad användning av post- girot för kontantlös betalning genom girering.

Postbanken bör få möjlighet att driva handel med valutor i den omfatt— ning som erfordras för dess verksamhet. Ett system med postgirocheckar att användas som betalningsmedel på samma villkor och efter samma rätts— regler som för hankchecken är enligt vår mening förenligt med postgirots syfte att främja kontantlös betalning.

Liksom vissa andra företag bör postverket överväga att i kommersiellt syfte ställa utrymme i sina lokaler till näringslivets och turismens förfo- gande för förmedling av reklam av god kvalitet.

Inom poststyrelsen pågår en översyn av postverkets ansvarighets- och skadeståndsbestämmelser. Vi anser, att den bör inriktas på en liberalisering och en mera affärsmässig utformning av reglerna.

För att bringa ned frekvensen av brott mot postverket genom förfalsk— ning bör verket vidta olika interna tekniska och organisatoriska åtgärder samt överarbeta legitimationsbestämmelserna. Icke minst från postverkets

synpunkt vore det värdefullt, om medborgarna genom det allmännas för— sorg utrustades med en identitetshandling av god kvalitet.

Postverkets PR-verksamhet bör vara informerande och trafikvärvande. Det trafikvärvande och säljande momentet i verksamheten bör framträda starkare än hittills. Men samtidigt bör postverket se till, att dess tjänster är av god kvalitet och att det har tillräckliga resurser för att vid varje till- fälle kunna tillgodose det ökade behov av tjänster som säljåtgärderna fram- kallat. Informationen bör inriktas på att tjäna såväl kundernas som post— verkets intressen och bl. a. syfta till att rationalisera postförsändelsernas hantering för båda parter. Detta kräver ett ökat centralt bedrivet utred- ningsarbete i postverket. I samband med brevpropagandan hos näringsli- vets företag, bör postverket verka för att själva brevframställningen ra- tionaliseras, exempelvis genom försöksverksamhet på området. Postverket bör oftare och mera energiskt än vad som nu sker i press, radio och tele- vision utveckla sina synpunkter samt klarlägga förhållanden och bemöta kritik.

Vi finner det vara en angelägen uppgift för verksledningen att ytterligare sprida och utveckla kundtjänstintresset inom verket och att skapa en allt- mera service- och kundvänlig inställning hos de anställda.

Ekonomiska principer för postverksamheten i allmänhet Postverket bör drivas efter affärsmässiga principer under iakttagande av de samhälleliga förpliktelser som följer med verksamheten. Taxesä-ttningen bör grundas på verkets självkostnader. Intäkterna av postverksamheten bör i princip ge kostnadstäckning såväl för rörelsen totalt som för varje rörelsegren tagen för sig. I kostnadstäckningen inbegriper vi avskrivning-ar på återanskaffningsvärden och förräntning av disponerat kapital. Med kost- nadstäckning för varje särskild rörelsegren menar vi, att rörelsegrenen skall täcka sin merkostnad och lämna bidrag till de gemensamma kost— naderna. När det gäller avvägningen av detta bidrag, bör man inte med postmonopolets hjälp belasta brevrörelsen med underskott på annan rö- relsegren eller med kostnader till förmån för rörelsegrenar i vilka konkur- rens finns.

Det kan ifrågasättas, om icke kravet på avkastning från postverket bör bestämmas också från andra utgångspunkter än att skälig förräntning skall erhållas på bokfört statskapital. Även sådana förhållanden skulle kunna beaktas som t. ex., att verket är befriat från inkomstskatt och att staten borde erhålla kompensation för visst företagsekonomiskt riskta— gande.

För att postverket skall kunna hålla en stabil avgiftsnivå och lämna en jämn avkastning samt för att en stor utgift, exempelvis för maskinanskaff— ning, ej skall förrycka resultatet för visst är, föreslår vi, att verket får möj-

lighet att i en utjämningsfond kvarhålla överskottsmedel som överstiger normal avkastning till staten.

Ett system med självfinansiering och därmed följande rätt för verks— styrelsen att bestämma över investeringarna bör tillämpas i postverket. Det inflytande över inriktningen av postverkets investeringsverksamhet som erfordras från samhällets sida med hänsyn till de samhällsekonomiska bedömandena i stort bör kunna utövas av riksdagen, genom att den fast- ställer en investeringsplan för postverket på förslag av poststyrelsen för längre period räknat förslagsvis en femårsperiod.

Postbankens ekonomi och ställning

Postbankens ekonomiska politik skall föras från bankmässiga utgångs- punkter och även i övrigt under liknande förutsättningar som inom närings- livet i allmänhet. Inom ramen för sina syften skall banken driva en aktiv service- och medelsplaceringspolitik. I likhet med andra bankföretag har postsparbanken och postgirot att täcka sina kostnader huvudsakligen från förvaltningen av omhänderhavda medel. Bl. a. genom en god konsolidering av verksamheten, när förhållandena medger detta, bör postbankens politik inriktas på att utveckla banken i takt med banksystemet i övrigt. Behovet av nedskrivningar av värdepappersinnehav och andra placeringar bör be- dömas på bankmässiga grunder.

Postsparbanken och postgirot bör enligt vår uppfattning betraktas såsom grenar av en bankverksamhet. De bör avge ett gemensamt officiellt bokslut.

Bankverksamheten bör belastas med kostnaderna för arbetet vid post- anstalterna efter samma normer som postverket tillämpar i fråga om andra rörelsegrenar.

Mot bakgrunden av utvecklingen inom kreditmarknaden ger nuvarande regler för postbankens medelsförvaltning en alltför snäv ram för bankens utlåning. Vi föreslår, att gällande medelsplaceringsreglemente ändras så, att banken får rätt att köpa utländska obligationer, emitterade av svenskt bankaktiebolag, och förlagsbevis, att banken får möjlighet att lämna s.k. sparlån samt att dess rätt att lämna lån mot säkerhet av inteckning i in- dustrifastighet vidgas.

Den ställning postbanken nu har inom postverket åt i vårt förslag i prin- cip oförändrad. Postverkets styrelse och den närmast därunder verkande ledningen omfattar postverksamheten med bankrörelsen. Inom postverket får bankledningen stor rörelsefrihet.

Postverkets diligensu'afik Vi anser, att enhetlighet bör eftersträvas i fråga om den statliga billinjetra- fiken i Norrland. Detta kan lämpligen nås genom att postverket ombesörjer den statliga trafiken i stort sett norr om en linje Östersund—Sollefteå.

Om diligenstrafiken skulle uppvisa så stor förlust, att denna får betydelse

för prissättningen av postverkets tjänster i övrigt, kan stöd till trafiken från statens sida övervägas. Poströrelsen bör nämligen i princip icke be- lastas med subvention till förlustbringande person- och godstrafik på post- diligenslinjer. Ett särskilt internt bokslut bör årligen upprättas för dili- genstrafiken och dess lönsamhet fastställas på ett realistiskt sätt.

Postverkets befattning med stämpelväsendet En myndighetsfunktion av det slag som postverket nu utövar genom sin allmänna befattning med stämpelskatter är icke förenlig med verkets upp— gifter såsom affärsverk. Vi föreslår därför, att poststyrelsens uppgifter som central myndighet för stämpelbeläggning övertas av lämplig annan myndighet, t. ex. kontrollstyrelsen.

Postverket och vissa andra företag Postverket och televerket bör kunna öka samarbetet i fråga om teleservice på postanstal-terna och distribution av expressförsändelser och telegram.

Postverket och statens järnvägar bör kunna utnyttja varandras transport— organisation i vidgad utsträckning. Postverkets ersättning till statens järn— vägar för posttransporter behöver ses över. Vi anser, att det gemensamma organ som de båda verksstyrelserna år 1953 tillsatte för en sådan översyn bör intensifiera sin verksamhet och därvid ledas av en opartisk ordförande, som utses av Kungl. Maj:t. På denne bör också ankomma att utreda, hur pakettrafiken lämpligen bör fördelas mellan postverket och statens järn- vägar.

Den ersättning som postverket betalar för flygbefordran kan synas hög i jämförelse med flygbolagens tariffer för annan befordran än postbeford— ran. Det svenska postverket bör inom världspostföreningen och hos de svenska flygbolagen verka för Väl avvägda pos—tbefordringstariffer.

Några större drifttekniska eller driftekonomiska fördelar står icke att vinna genom att slå samman postverkets frimärkstryckeri med riksbankens sedeltryckeri. Postverkets framtidsplanering bör kunna bygga på att fri— märkstillverkningen skall ske i verkets egen regi.

Vi anser, att det nuvarande ersättningSsystemet för tjänsteförsändelser bör behållas. Dock bör man söka förbättra systemet i syfte att uppnå större rättvisa vid ersättningens beräkning. Starka skäl talar för att tjänstebrevs- rätten avskaffas för icke statliga institutioner.

Postverkets företagsform Problemen kring postverkets företagsform är fortfarande olösta, trots de reformer inom affärsverksformens ram som på förslag av 1953 års före- tagsformsutredning beslutats av statsmakterna. Vi anser, att behovet av handlingsfrihet för postverket skulle på ett från alla synpunkter lämpligt

sätt tillgodoses i en helt ny företagsform huvudsakligen enligt det förslag som redovisas i bilaga 2 till betänkandet. Förslaget innebär, att postverket skulle lösgöras från statsförvaltningen i övrigt som ett självständigt offent— ligrättsligt subjekt med egen budget och förmögenhet m.m. Den föreslagna formen ger postverket den nödvändiga rörelsefriheten i fråga om personal- och lönepolitik sam-t taxesättning och investeringar, samtidigt som kraven på inflytande, kontroll och insyn från statsmakterna tryggas. Undersök- ningen för den särskilda företagsformen har utförts av en särskild expert- grupp under ledning av preceptorn F. J. Kaij ser.

I avvaktan på att en på detta sätt utformad ny företagsform införes för statlig affärsverksamhet föreslår vi, att följande ändringar av den nuva- rande formen vidtas för postverkets del.

Pos'tmedlens egenskap av bevillning bör bringas att upphöra. I samband därmed bör inflytandet över postavgifterna fördelas mellan riksdagen, Kungl. Maj:t och poststyrelsen. På riksdagen skall ankomma att ange de allmänna principerna för prispolitiken, alltså principen om självbärighet och krav på avkastning. Kungl. Maj:t skall bestämma riktlinjerna för post— taxans huvudsakliga struktur. Poststyrelsen skall med beaktande av de riktlinjer som riksdagen och Kungl. Maj:t dragit upp bestämma taxorna. Inom ramen för allmänna direktiv bör poststyrelsen också bestämma övriga villkor för postbefordran.

Åt postverket bör ges möjlighet att avsätta medel till en resulta-tutjäm- ningsfond, och verket bör självt få bestämma över investeringarna och fi- nansiera dessa.

I personal- och lönefrågor förordar vi i första hand företagsformsutred— ningens alternativ 2. Detta innebär, att ett kollektivavtalssystem införes. I avvaktan på resultatet av pågående —— sannolikt mycket tidskrävande för- handlingar och utredningar i denna fråga bör nämnda utrednings alterna- tiv 1 genomföra-s såsom en övergångsform. Alternativet medför rätt för postverket bl. a. att inrätta ordinarie och extra ordinarie tjänster på löne- plan A.

En kollegial lekmannastyrelse har i princip beslutats för postverket. På grund av det särskilda behovet av bankerfarenhet i postverkets styrelse bör enligt vår uppfattning antalet styrelseledamöter, generaldirektören in- räknad, bestämmas till sju. I samband därmed föreslår vi, att postbanks- fullmäktigeinstitutionen avskaffas. Styrelsen bör sammansättas med tanke på postverkets roll i s-amhälls- och näringslivet. En särskild delegation av verksstyrelsen skall under styrelsen behandla vissa postbanksärenden, fö- reträdesvis ärenden om medelsförvaltningen.

Den externa revisionen av postverket bör liksom hittills utövas av stats- revisorerna och riksrevisionsverket. Vi finner dock, att denna revision bör kompletteras med ett särskilt revisionsorgan för postbanken. Organet bör be-

i stå av förslagsvis tre revisorer som utses av Kungl. Maj:t.

För att postverket skall få de informationer som fordras för planering, kontroll och ekonomiska bedömanden behövs bättre hjälpmedel och system för kostnadsredovisning. Professorn Ulf af Trolle har på utredningens upp- drag utarbetat system för ekonomisk analys, i första hand för kostnads- kontroll och självkostnadsberäkningar. Hans arbete redovisas i bilaga 3. De system för kostnadskontroll och självkostnadsheråkningar för vilka af Trolle angivit riktlinjer bör införas i postverket. En fullständig kostnads- undersökning för postverket har utförts i anslutning till utredningsarbetet. Den torde komma att redovisas i början av år 1963.

Postverkets centralförvaltning Värt förslag går ut på att det administrativa arbetet skall effektiviseras, att klara ansvarsområden skall skapas och att resurserna för rationalisering, ekonomisk analys och kontroll samt för förhandlingar 0111 löne— och anställ- ningsvillkor skall koncentreras och förstärkas. Vi syftar vidare till' skärpt aktivitet i fråga om serviceanordningarnas organisation, driftkontroll, per- sonalpolitik samt PR— och försäljningsverksamhet. Sammanföringen av lik- artade arbetsuppgifter till specialfunktioner har i vårt förslag drivits längre än hittills.

Vi föreslår, att verksamheten inom centralförvaltningen delas upp på föl- jande byråenhe—ter, nämligen en driftbyrå, en personalbyrå, en fastighets- och förrådsbyrå, en försvarsbyrå, en ekonomibyrå och en kommersiell byrå. Därtill kommer postbanken för den centrala administrationen av huvud- sakligen postsparbanken och postgirot. Utanför byråindelningen skall fin- nas två stabsorgan, nämligen en juridisk avdelning och ett sekretariat åt generaldirektören. Byråerna indelas i avdelningar och sektioner. Benäm- ningen generalpoststyrelsen för postverkets centralförvaltning föreslår vi skola ändras till poststyrelsen. Organisationens utformning framgår när- mare av schemat på s. 145 och av bilagorna 5: 1—5: 7 till betänkandet.

För att tillgodose ett ökat behov av resurser för ledningsuppgifter och samtidigt vinna en koncentration av den krets som skall närmast under sty- relsen handha ledningen av postverket har vi delat upp centralförvaltningen under generaldirektören på tre huvudenheter, vilkas chefer tillsammans med generaldirektören skall ingå i en central direktion. Driftbyrån, perso- nalbyrån, fastighets- och förrådsbyrån samt försvarsbyrån skall därvid bilda en huvudenhet samt ekonomibyrån och kommersiella byrån en huvud- enhet. Dessa två huvudenheter ställes under chefsskap av var sin överdirek- tör. Postbanken skall utgöra den tredje huvudenheten och dess chef benäm- nas postbanksdirektör.

Driftbyrån skall ägna uppmärksamhet åt serviceanordningarnas organi— sation och utöva den centrala ledningen av driften vid postverkets drift- ställen samt dra upp riktlinjer och meddela direktiv för verksamheten vid

dessa. Inom byrån inrättas en rationaliseringsavdelning som skall fungera såsom expertorgan i rationaliseringsfrågor. Personalbyrån skall handha frågor om anställning, löneförhållanden, rekrytering, utbildning och vård för alla personalkategorier i postverket. Fastighets- och förrådsbyrån skall tillgodose postverkets behov av lokaler, utrustning och förnödenheter och för detta ändamål ombesörja bl. a. upphandlings- och förråds-, byggnads- samt industriell verksamhet. Upphandlingen skall i fråga om kontorsma- teriel o.d. omfatta hela statsförvaltningens behov. Den industriella verk- samheten, bestående av tryckeri, mekanisk verkstad och bilverkstäder, bör i princip avse enbart de med poströrelsen sammanhängande behoven och få en därpå inriktad snäv dimensionering. Verksamheten vid den meka- niska verkstaden bör kunna nedskäras. I fråga om avgränsningen till bygg— nadsstyrelsen av uppgifter avseende postverkets byggnadsverksamhet ifrå— gasättes icke någon ändring i princip av nuvarande ordning. Den gräns inom vilken postverket kan låta utföra arbeten i egen regi bör dock höjas från 100 000 kronor till 300 000 kronor. Försvarsbyrån skall leda och sam—

ordna postverkets beredskapsplanering och i övrigt svara för de åtgärder

och förberedelser vilka fordras med hänsyn till postverkets roll i det to— tala försvaret.

Ekonomibyrån skall ha allmänt utredande och analyserande uppgifter i fråga om postverkets ekonomi. Den avses samtidigt utöva en kontroll- funktion med viss sakrevisionell syftning. Kommersiella byrån skall hand- ha dels frågor som gäller den författningsmässiga bakgrunden till post- verksamheten och dess olika rörelsegrenar, dels den kommersiella aktivi- teten sådan den tar sig uttryck i information, speciell kundtjänst och för- säljning.

På vårt förslag har 1961 års höstriksdag beslutat om ändrad organisa- tion av postbanken. Nu föreslår vi, att postanvisningsrörelsens administra- tion ävensom folkpensions- och barnbidragsavdelningen samt skattekon- toret — nu inom kameralbyrån —- föres över till postbanken.

Den juridiska avdelningen skall vara expertorgan åt verksledningen i rättsfrågor. Generaldirelctörens sekretariat skall biträda generaldirektören och styrelsen med sekreteraruppgifter.

Decentralisering och centralisering I princip skall poststyrelsen utöva endast ledningen och kontrollen av post- verksamheten. Det direkta ansvaret för den regionala och lokala förvalt- ningen liksom avgöranden i löpande ärenden bör ankomma på distrikts- och lokalförvaltningarna. Vi anser, att decentralisering av beslutanderätt i post— verket bör drivas betydligt längre än hittills. Distriktschefs befogenhet att fastställa personalstyrkan bör utvidgas. Han bör äga i viss omfattning till- sätta tjänster, och han bör i full utsträckning bestämma om landsbygdens postanordningar. En planering i vilken de lokala instanserna medverkar

bör ligga till grund för postanordningarnas utbyggnad och därav följande reglering av personalbeståndet liksom i fråga om lokalanskaffning etc. In- ternt bör en budget fastställas, inom vilken distriktscheferna får full rörelse- frihet.

Det är angeläget att ytterligare befogenheter överflyttas även till post- mästarna. Frågan härom bör övervägas av poststyrelsen i samband med att distriktschefernas befogenheter vidgas.

Kontorsarbete av masskaraktär bör centraliseras, om man därigenom får förutsättningar för rationellare arbetsmetoder, t. ex. för automatisk data- behandling. I skrivelse till poststyrelsen har vi uttalat, att en utredning i detta avseende lämpligen borde företas av styrelsen. Genom beslut i början av 1960 har styrelsen tillsatt en datakommitté, vilkens verksamhetsområde omfattar hela postverket.

Beslutsorgan och befogenhetsdelegering inom centralförvaltningen

Under den kollegiala lekmannastyrelsen skall såsom beslutsorgan fungera den särskilda bankdelegationen och postverkets centrala direktion, den förra för postverkets rent bankmässiga uppgifter och den senare för postverksam- heten i övrigt. I bankdelegationen skall kollegial beslutsform tillämpas, medan i den centrala direktionen verkschefen avgör ärendena. Inom post- banken skall ärenden om medelsförvaltningen avgöras kollegialt av bankens interna direktion. Disciplinära ärenden skall avgöras av ett särskilt kol- legium.

Ärenden som icke är av sådan principiell eller vidsträckt ekonomisk be- tydelse, att de bör avgöras av styrelsen, skall -— med undantag för ärenden om postbankens medelsförvaltning och disciplinära ärenden — avgöras av verkschefen i den centrala direktionen. Från verkschefen skall dock be- slutanderätt i betydande omfattning delegeras till chef för huvudenhet, byråchef och lägre nivåer i organisationen.

Distriktsförvaltningama En regional indelning av postverket i postdistrikt är nödvändig. Vissa problem rörande distriktsorganisationen föreligger, men vi anser, att dessa bör lösas i samband med en allsidig och förutsättningslös översyn av di- striktsindelningen för landet i dess helhet.

Distriktsförvaltningarnas (postdirektionernas) verksamhet bör inriktas särskilt på uppgifter avseende ledning, samordning, kontroll, inspektion och rådgivning genom specialister. Poststyrelsen bör anpassa postdirektionernas inre organisation till den föreslagna nya organisationen av centralförvalt- ningen och därvid beakta av oss angivna riktlinjer.

Personalförslag Vårt personalförslag har begränsats till chefsm'våerna i centralförvaltning— en och distrikt—sförvaltningarna. I övrigt bör det ankomma på verksstyrelsen att föranstalta om de ändringar beträffande olika tjänster som påkallas av organisationsförslaget. Personalförslaget upptar bl. a. tjänster som över- direktör i B 7 för drifthuvudenhetens chef, som postbanksdirektör i B 7 för postbankens chef och överdirektör i B5 för chefen för den ekonomisk— kommersiella huvudenheten. Distriktscheferna föreslår vi placerade i B 5.

Postverkets årliga lönekostnader beräknas vid förslagets genomförande komma att stiga med i runt tal 500 000 kronor. Den effektivisering av det administrativa arbetet och postverksamheten i övrigt som förslaget leder till bör emellertid enligt vår mening på längre sikt medföra kostnadsbespa— ringar och ökade inkomster.

KAPITEL 1

Utredningsupp draget

Direktiven

I direktiven har departementschefen anfört bl. a. följande.

I skrivelse den 16 mars 1956 har generalpoststyrelsen hemställt, att Kungl. Maj:t måtte bemyndiga chefen för kommunikationsdcpartemcntet att tillkalla sak- kunniga för utredning om styrelsens organisation och därmed sammanhängande frågor.

Liksom generalpoststyrelsen finner jag en utredning om styrelsens organisation påkallad. Jag anser emellertid att utredningen inte bör begränsas till att omfatta enbart styrelsen. Även om tyngdpunkten av utredningsarbetet kommer att falla på de organisatoriska problem, som har direkt med styrelsen att göra, så bör ut- redningen vara oförhindrad att till prövning uppta frågor, som berör postverket i dess helhet.

Såsom generalpoststyrelsen erinrar gjorde styrelsen år 1931 en framställning till Kungl. Maj:t om åtgärder för sådan ändring av 60 & regeringsformen, att postmedlen icke längre skulle hänföras till bevillningar, utan att postavgifterna liksom järnvägs- och teleavgifterna skulle fastställas av Kungl. Maj:t. Framställ- ningen föranledde proposition till 1932 års riksdag, som antog förslaget som vilande för vidare grundlagsenlig behandling. När ärendet upptogs till slutligt avgörande vid 1933 års riksdag, avslogs emellertid propositionen. Jag delar sty- relsens uppfattning om att frågan om riksdagens bestämmanderätt över postavgif— terna bör innefattas i utredningsuppdraget.

Vid utredningen bör undersökas, om arbetsfördelningen mellan styrelsens byråer i högre grad än för närvarande kan anslutas till den uppdelning av verksamheten på naturliga funktioner som tillämpas inom större privata företag. Därvid anmä- ler sig den ännu betydelsefullare frågan, om någon eller några av de funktioner som är Väsentliga för företagets rationella och ekonomiska skötsel behöver utbyg- gas och ges en starkare ställning. Detta torde framför allt vara fallet med den ekonomiska funktionen. Det synes väsentligt att skapa större förutsättningar för en samordnande bedömning ur företagsekonomiska synpunkter av uppkommande frågor om omfattningen av postverkets service, personalens antal och löneställ- ning, investeringar, taxesättning och driftutgifter. Visserligen måste med hänsyn till postverkets egenskap av allmännyttig institution generalpoststyrelsens hand- lande delvis bestämmas av andra principer än de strängt affärsmässiga. Men post- verkets ställning som affärsdrivande verk gör det samtidigt angeläget, att den företagsekonomiska innebörden av olika åtgärder klart fixeras. En förutsättning härför torde bl. a. vara en genomgripande omläggning av postverkets nuvarande system för kostnadsredovisning. Det synes också böra undersökas om generalpost- styrelsen för närvarande äger tillräckliga resurser för att följa och tillgodogöra sig utvecklingen på det tekniska området. Förhandlingsväsendets utbyggnad och

de ändrade och komplicerade förhållandena på arbetsmarknaden ger anledning att överväga, om nuvarande former för handläggning inom styrelsen av förhand- lings— och arbetsmarknadsfrågor är väl anpassade för ändamålet.

Även problemet om en ytterligare decentralisering av beslutanderätten från sty- relsen till underlydande organ bör beaktas vid utredningen. Särskilt under den senaste tioårsperioden har skett en omfattande delegering av befogenheter från styrelsen till postdirektörerna och från postdirektörerna till postmästarna. En inom styrelsen pågående utredning om postdirektionernas organisation har fram- lagt i vissa hänseenden mycket vittgående förslag till ökade befogenheter för post- direktörer och postmästare. Möjligheterna till ytterligare decentralisering synes beroende av att ett lämpligt system för driftkontroll och ekonomisk resultatredo— visning skapas. Å andra sidan kan i detta sammanhang behöva övervägas, om en centralisering till styrelsen av arbetsuppgifter som nu åvilar underlydande organ kan vara befogad t. ex. ur företagsekonomiska synpunkter eller med hänsyn till den moderna kontorsteknikens utveckling.

Till utredningsuppgifterna hör vidare de former, under vilka den centrala före- tagsledningen bör utövas och beslut fattas. Under de senare åren har skett en om- fattande delegering av beslutanderätten inom styrelsen, varigenom särskilt antalet mål som behandlas av styrelsen in pleno kunnat väsentligt begränsas. Antalet ärenden som påkallar beslut av generaldirektören eller överdirektören har också nedbringats. Möjligheterna för ytterligare delegering inom styrelsen synes emel- lertid böra undersökas, särskilt bör övervägas, om inte plenimålen kan begränsas till frågor, som angår företagets politik i stort eller berör samtliga byråers verk- samhet.

Utredningen bör vara oförhindrad att taga upp även andra än här omnämnda problem, som sammanhänger med styrelsens eller den lokala förvaltningens orga- nisation och som kan komma att aktualiseras under utredningsarbetets fortgång.

Inom postverket pågår vissa utredningar av personalpolitisk eller postteknisk karaktär. Generalpoststyrelsen har vidare anmält, att den har för avsikt att sna- rast möjligt påbörja en utredning om postkontorens förvaltningsområden. I an- slutning härtill vill jag framhålla, att den av mig förordade utredningen inte skall utgöra hinder för att utredningar i här omnämnda eller liknande ämnen fullföljes eller igångsättes i posta] regi. Jag utgår därvid såsom självklart från att samråd i erforderlig omfattning äger rum mellan de olika utredningarna.

Utredningsarbetets uppläggning

Vid flera tillfällen har vi besökt generalpoststyrelsen och dess olika enhe— ter samt på platsen studerat organisationen av postdirektionen i Linköping, postkontoret Stockholm Ban samt några postanstalter och postanordningar i Östergötland och Södermanland. Kännedom om postverkets diligenstrafik har vi skaffat oss bl. a. genom resor inom postkontorens i Lycksele och Umeå förvaltningsområden. För studium av postala förhållanden i utlandet har vi besökt postförvaltningarna i Storbritannien, Nederländerna, Belgien och Västtyskland ävensom postsparbanken samt post— och telegrafstyrelsen i Finland.

Under utredningsarbetets gång har tillfälle beretts bl. a. generaldirektören och generalpoststyrelsens övriga ledamöter, distriktscheferna samt repre-

sentanter för personalorganisationerna i postverket att framföra sina syn— punkter.

Enligt direktiven är vår huvuduppgift att framlägga förslag i följande av- seenden: generalposts-tyrelsens organisation, arbets- och beslutsformer, för— stärkning och utbyggnad av organ och funktioner av betydelse för postver- kets rationella och ekonomiska skötsel, ytterligare decentralisering, princi— per och metoder för kostnadskontroll i postverket samt beståmmanderätten över postavgifterna. I direktiven har dock angivits, att vi skulle vara oför- hindrade att ta upp även andra problem, som kunde komma att aktualise- ras under utredningsarbetets fortgång. I anslutning härtill och för att kunna lösa de särskilt angivna uppgifterna har vi ansett det nödvändigt att jäm- förelsevis ingående pröva vissa andra för postverket betydelsefulla frågor, som sammanhänger med och kan sägas bilda grundvalen för både postverk- s-amhetens inriktning och organisationens utformning. Detta gäller bl. a. poströrelsens syfte samt postverkets uppgifter och ekonomiska mål, verkets förhållande till andra myndigheter och företag samt dess företagsform.

Vi behandlar företagsformen såväl i kapitel 10 som i kapitel 11. I det förra kapitlet förordar vi reformer inom ramen för den nuvarande affärsverks- formen i avvaktan på att den nya företagsform för postverket som vi skis- serar i det senare kapitlet skall närmare undersökas. Vårt förslag till orga— nisation av postverkets centralförvaltning m. m. bygger på den nuvarande affärsverksformen. Det är emellertid så utformat, att det utan större ändringar bör kunna tillämpas även i den nya företagsformen.

KAPITEL 2

Postverkets nuvarande organisation, uppgifter m. m.

Organisation

Generalpoststyrelsen utövar ledningen av postverket. Närmast under styrel— sen lyder sju regionala förvaltningar (postdirektioner), var och en omfat— tande ett postdistrikt. Under postdirektionerna sorterar järnvägsposten och de lokala förvaltningarna, dvs. postkontoren. Dessas förvaltningsområden omfattar mindre postanstalter såsom postexpeditioner och poststationer samt postutdelnings— och postföringslinjer. Chef för regional förvaltning är distriktschef och för lokal förvaltning postmästare.

Schematiskt framgår organisationen av följande tablå.

I Generalpoststyrelsen |

Postdirektioner

H

I |

! Postkontor | | Järnvägspost |

_|_ | | Postexpedi- Post- tioner I stationer | | I Postföring Lantbrevbäring Postombud |

Uppgifter

Postverkets verksamhet omfattar flera rörelsegrenar, i främsta rummet be- fordran av brevförsändelser, paket och tidningar samt penningförmedling. Vissa försändelser kan as-sureras, rekommenderas och beläggas med post- förskott. Den penningförmedlande verksamheten innefattar postsparbank, postgiro, postanvisningar och inkasseringar.

Vid sidan av den egentliga poströreisen handhar postverket uppgifter av— seende stämpelväsendet, upphörd av skatt och jaktvårdsavgifter samt utbe— talning av folkpensioner och barnbidrag. Postverket deltager i viss utsträck- ning i röstmottagningen vid val till riksdagens andra kammare och vid kom—

munala val, verkställer delgivning i mål och ärenden vid domstol (postdel- givning) samt ombesörjer genom statens inutressekontor periodiska betal- ningar för enskilda personer.

Postverket upphandlar kontorsmateriel för statsverkets behov och har en omfattande förrådsverksamhet. Dessutom driver postverket busstrafik med postdiligenser samt industriell verksamhet i form av tryckeri, mekanisk verkstad och bilverkstäder.

Postmonopolet, som regleras av kungörelsen den 9 maj 1947 (nr 175) an- gående postverkets ensamrätt till brevbefordran 111. m., omfattar endast »re- gelbunden befordran mot avgift av slutna brev ävensom öppna försändelser innehållande helt eller delvis skrivna meddelanden».

Verksstyrelsens ämbetsbefattning och arbetssätt

Kungl. Maj:ts instruktion den 30 juni 1960 (nr 519) för generalpoststyrelsen med underlydande förvaltningsorgan bestämmer, hur verksstyrelsen skall vara organiserad och verksamheten bedrivas. Styrelsen skall enligt instruk— tionen och övriga av Kungl. Maj:t meddelade föreskrifter förvalta postver— ket och därvid vidtaga, vidmakthålla eller taga initiativ till sådana anord- ningar som erfordras för ett tidsenligt postväsende och vad därmed sam- manhänger. Vidare har styrelsen att vidtaga de åtgärder som för postver— kets del påkallas med hänsyn till det totala försvaret.

Generalpoststyrelsen består av åtta ledamöter, nämligen generaldirektö— ren och chefen för postverket, överdirektören och souschefen vid postver- ket, en postbankschef, en överintendent, tre byråchefer och en försvarsav— delningschef.

Dessutom finns tre post-banksfullmäktige, som skall deltaga i styrelsens behandling av och beslut i ärenden angående postbankens medelsförvaltning och ekonomi.

Generaldirektören är i första hand ansvarig för förvaltningen av postver- ket. Han äger ensam beslutanderätt i ärende i vars avgörande han deltager med undantag av sådana ärenden angående postsparbanken och postgirot som behandlas av postbanksfullmäktige samt disciplinära ärenden. I avgö- rande av s. k. fullmäktigeärenden skall deltaga, förutom generaldirektören och postbanksfullmäktige, postbankschefen och, i vissa författningsären- den, även chefen för författningsbyrån. I beslut om disciplinär bestraffning skall deltaga generaldirektören och styrelsens samtliga ledamöter. I full- måktigeårenden och i disciplinära ärenden tillämpas kollegial beslutsform.

Generaldirektören har enligt medgivande i instruktionen delegerat beslu- tanderätt till överdirektören och souschefen liksom även till chef för byrå (motsvarande) eller till annan tjänsteman. Vidare har beslutanderätt de- centraliserats till distrikts- och lokalförvaltningarna.

Postverket skall med egna inkomster bestrida sina driftutgifter. På drift- budgeten i riksstaten redovisas endast det beräknade överskottet utan av- drag av ränta för disponerat statskapital.

Kungl. Maj:t fastställer årligen efter förslag av styrelsen driftkostnads- stat för postverket. Driftkostnadsstaten underställes således inte riksdagens prövning. De mest betydande utgiftsposterna -— dvs. kostnaderna för de an- ställdas löner —— påverkas dock i hög grad av riksdagens beslut. I drift- kostnaderna ingår belopp som har avsatts till värdeminskningskonto. Av- sättningen grundas på återanskaffningsvärden.

Postverkets investeringar finansieras över kapitalbudgeten i riksstaten. Generalpoststyrelsen avger årligen före den 1 september förslag till sådana investeringar som är avsedda att göras under närmast följande budgetår. Vissa objekt av investeringskaraktär inom postverket finansieras dock med medel från driftkostnadsstaten. Så är fallet t. ex. med anskaffning av ma- skiner m. m. för industriernas behov, kontorsmaskiner och inredningar i postlokaler.

Det av postverket disponerade statskapitalet (den 30 juni 1961 97,6 milj o- ner kronor) är obetydligt i förhållande till poströrelsens omslutning (bud- getåret 1960/61 589,5 miljoner kronor) och är huvudsakligen investerat i posthus.

Postavgifterna räknas enligt grundlagen till bevillningarna. Det tillkom- mer därför riksdagen att besluta om dem. I praktiken har emellertid grund- lagsstadgandet modifierats genom att riksdagen överlåtit åt Kungl. Maj:t att bestämma vissa avgifter. Kungl. Maj:t har i sin tur till generalpoststy- relsen delegerat befogenhet att besluta om mindre betydelsefulla avgifter samt om rabatter.

Medan riksdagen i princip fastställer avgifterna för olika försändelseslag etc., tillkommer det i regel Kungl. Maj:t att bestämma de allmänna villko- ren för postbehandling. Kungl. Maj:t har dock även i detta avseende dele- gerat viss befogenhet till generalpoststyrelsen.

Personal

För huvuddelen av postverkets personal är avlönings- och allmänna an- ställningsvillkor reglerade genom olika av Kungl. Maj:t, i vissa fall efter riks- dagens hörande, fastställda, för statsförvaltningen i allmänhet gällande av- löningsförfattningar, dvs. i första hand statens allmänna avlöningsregle- mente (Saar). Poststationsföreståndare samt lant- och lådbrevbärare — vilka icke är anställda såsom tjänstemän åtnjuter däremot lön och övriga för- måner enligt grunder och bestämmelser som fastställes av generalpoststy- relsen men som dock nära ansluter sig till bestämmelserna i statliga löne- författningar.

Arbetare vid postverkets industrier, fastigheter och förråd, städerskor och viss driftpersonal i diligensrörelsen är anställda enligt kollektivavtal, som har tillkommit under medverkan av statens avtalsnämnd.

Antalet anställda av olika kategorier framgår närmare av de uppgifter om utvecklingen under perioden 1950—1961 vilka lämnas i ett följande av- snitt. Generalpoststyrelsen har full frihet att själv _— utan statsmakternas medverkan —— bestämma antalet tjänster och löneställning beträffande den icke löneplansanställda personalen. Styrelsen saknar däremot befogenhet att inrätta ordinarie tjänster med avlöning enligt allmänna avlöningsregle— mentet. Beslutanderätten är i detta avseende uppdelad mellan riksdagen och Kungl. Maj:t. Emellertid har styrelsen själv befogenhet att inrätta icke ordi— narie tjänster på löneplan A samt i lönegrad Bg 1 på löneplan B.

Postverkets personalstat, som omfattar ordinarie och vissa extra ordina- rie tjänster i olika lönegrader, fastställes budgetårsvi—s av Kungl. Maj:t efter förslag av generalpoststyrelsen.

Revision och kontroll

Postverket är liksom övriga affärsverk underkastat extern revision och kontroll av riksdagens revisorer och riksrevisionsverket. Intern granskning och kontroll utövas av centrala revisions- och granskningsorgan samt dess- utom på olika nivåer av organisationen enligt särskilda kontrollrutiner.

Statistiska uppgifter om poströrelsen

Tabell ]. Postbehandlade försändelser åren 1950—1961

Härav brevförsändelser

År Antal försändel- In d 'x ser miljoner Antal miljoner % 1950 1 485 100 932 62,8 51 1 485 100 943 63,5 52 1 501 101 958 63,8 53 1 514 102 976 64,5 54 1 583 107 1 037 65,5 55 1 650 111 1 100 66,7 56 1 716 116 1 176 68,5 57 1 763 119 1 217 69,0 58 1 800 121 1 253 69,6 59 1 769 119 1 230 69,5 1960 1 882 127 1 341 71,3 61 1 967 133 1 413 71,8

Anm. Med brevförsändelser avses brev, kortbrev, brevkort och korsband. Med posthehandlade försändelser avses, förutom inlämnade försändelser, post från utlandet och transiterande post.

Vid ingång- Generalpost- Postdirek— J ärnvägs— Postanstalter en av år styrelsen tionerna posten och postlinjer Summa Index 1950 3 024 327 1 019 18 076 22 446 100 1951 3 151 327 1 029 18 283 22 790 102 1952 3 014 336 1 035 19 314 23 699 106 1953 3 487 349 1 004 19 351 24 191 108 1954 3 531 354 992 19 503 24 380 109 1955 3 461 364 992 19 837 24 654 110 1956 3 475 371 980 20 351 25 177 112 1957 3 531 375 983 20 682 25 571 114 1958 3 560 383 981 20 810 25 734 115 1959 3 863 385 994 21 166 26 408 118 1960 3 921 414 1 001 21 510 26 846 120 1961 3 951 419 1 002 21 943 27 315 122 1962 4 302 445 1 006 22 346 28 099 125

Tabell 3. De olika rörelsegrenarnas beräknade andel av postverkets inkomster år 1961

miljoner kronor procent av hela inkomsten

1. Brevrörelsen a) Brev ...................... b) Brevkort .................. c) Trycksaker i allmänhet ...... d) Masskorsband .............. e) Gruppkorsband ............. f) Affärshandlingar ........... g) Varuprov .................. 2. Tidningsrörelsen a) postab. tidningar ........... b) utgivarkorsband ............ c) tidningsbilagor ............. 5 1 Paketrörelsen ................. 1 1 Rekrörelsen .................. 6 1 Assuransrörelsen .............. 0,8 4 4 1 5 6 7

N [O

HHN Hampmooeo 03 N

blä-105 comb.-Alling.

». »

».

cameo ooont—cuoww

».

».

oww OpMMhH

MN O_lOb—l

Postförskottsrörelsen .......... Expressrörelsen ............... Postanvisningsrörelsen ......... Postgirorörelsen a) portoavgifter ............... 29,7 4, b) övriga inkomster ........... 9 6 10. Postsparbanksrörelsen ......... _ 32,1 '_'— 5,3 11. Folkpensionsutbetalning ....... 4,7 0,8 12. Barnbidragsutbetalning ........ 2,7 0,4 13. Skatteuppbörd ............... 10,6 1,7 14. Stämpelväsendet .............. 0,6 0,1 15. Radiolicensförsäljning ......... 0 8 16. Centralupphandling. .. . ....... 2,2 0,4 17. Övrigt a) avgifter för postboxar ....... 1 1 b) bokföring av postavgifter. . . . 0 9 c) ersättning för poströstning. . . 0 6 d) ersättning för försäljning av obligationer ................ 0,2 0 1 0 7 0 8

599099”???

e) försäljning av inventarier. . . . f) postens adressregister ....... g) utrikes rörelsen m. m. ...... 4,4 0,7

Summa 610,4 100,0

Antal Antal ' forsandelser befattningar miljoner

2000 Diagram utvisande antalet postbe— handlade försändelser och antalet be- 1 750 fattningar åren 1950—1961

1 500

Antal försändelser

Diagram utvisande totala antalet inlämnade brev- försändelser åren 1950 —1961 med fördelning på försändelseslag

miljoner 1 400

1 300 1 200 1 100 1 000

900

800

700 '—

600

utgivar- korsband

._. affars- ' handlingar + varuprov

SFUPP' korsband

mass- korsband

trycksaker

brevkort

brev

Tabell 4. Inkomster och utgifter, disponerat kapital och avkastning fr. o. m. kalender-

året 1951 t. o. m. budgetåret 1960/61

Avkastning (överskott)

År Inkomster Driftutgifter Dispoiäerl'at budgetår1 kronor kronor Råån; i i % av disp.

kronor kap.

1951 288 352 727 271 590 917 76 310 038 16 761 810 22,0 1952 330 552 867 324 421 588 79 384 995 6 131 279 7,7 1953 345 406 321 331 133 227 84 976 228 14 273 094 16,8 1953/54 352 487 408 340 317 006 88 507 797 12 170 402 13,8 1954/55 373 404 592 356 114 878 93 567 786 17 289 714 18,5 1955/56 395 082 742 386 904 758 99 923 521 8 177 984 8,2 1956/57 427 232 916 417 121 132 102 897 367 10 111 784 9,8 1957/58 474 879 431 457 575 926 103 660 763 17 303 505 16,7 1958/59 500 062 320 493 613 222 102 974 740 6 449 098 6,3 1959/60 544 999 407 522 272 379 100 532 056 22 727 028 22,6 1960/61 589 488 849 575 339 904 97 602 917 14 148 945 14,5

1 Perioden har är 1954 ändrats i postverkets officiella statistik

Postverkets finansiella ställning den 30 juni 1961 framgår av följande översikter Vinst— och förlusträkning för budgetåret 1960/61

Inkomster Kronor Frankoteckensuppbörd ........................................ 339 514 276: 46 Ersättning för befordran av tjänsteförsändelser ................... 58 560 544: 90 Inkomster av tidningsrörelsen ............................................ 45 552 260: 99 postgirorörelsen, utöver influtna postavgifter ................... 90 769 232: 54 postsparbanksrörelsen ....................................... 29 879 479: 89 Övriga inkomster av inrikesrörelsen ............................. 3 526 153: 60 Inkomster av utrikesrörelsen ................................... 58 758: 10 » » bestyr vid sidan om postverkets egentliga verksamhet, bl. a. ersättning för skatteuppbörd, stämpelförsäljning,folkpensions- utbetalning, radiolicensförsäljning ............................. 21 628 143: 41

Summa kronor 589 488 849:

Utgifter

Avlöningar .................................................. 361 235 608: Pensioner .................................................... 30 973 941: Postbefordran ................................................ 97 924 772: Omkostnader ................................................ 78 405 583: Avsättning till värdeminskningskonto ........................... 6 800 000: Vinst för budgetåret (till stadskassan) .......................... 14 148 945:

Summa kronor 589 488 849:

89

17

12 17

43 89

% 57 10

61

17 13

Balansräkning per den 30 juni 1961 (Avser även postsparbanks- och postgirorörelserna)

Tillgångar Kronor Kassabehållning ..................................................... 472 256 618: 43 Banktillgodohavanden ............................................... 82 729 209: 55 Obligationer, statsskuldförbindelser m. m. ............................. 2 608 012 159: 26 Byggnadslån med kommunal borgen ................................... 846 105 341: 13 Kommunlän ........................................................ 1 467 018 776: 35 Fastighetslån ....................................................... 2 210 037 777: 12 Borgenslån ......................................................... 4 032 852: 93 Garantilån .......................................................... 2 480 173: 46 Räntor att fordra m. m. ............................................. 95 486 303: 54 Förskotterade medel ................................................. 26 318 460: 51 Fastigheter, fordon och förråd ......................................... 157 961 987: 42 "' Summa kronor 7 972 439 659: 70 Skulder Kapitalmedel ....................................................... 96 984 924: 60 Värdeminskningskonto ............................................... 60 493 263: 04 Reservfonder ....................................................... 25 400 000: _ Postsparbanksinsättarnas tillgodohavanden ............................. 4 895 766 776: 03 Postgiroinnehavarnas » ................................. 2 703 426 695: 24 Utclöpande postanvisningar ........................................... 27 023 576: 25 Skulder till andra myndigheter ........................................ 123 643 725: 53 Tillfälliga lån ....................................................... 13 000 000: —- Övriga skulder ...................................................... 877 065: 58 Överskottsmedel, ej levererade ........................................ 25 823 633: 43

Summa kronor 7 972 439 659: 70

Den framtida utvecklingen

Generalpoststyrelsen har i uppgifter till 1959 års långtidsutredning räknat med 3 % årlig ökning av poströrelsen fram till år 1970. Detta innebär en stegring av rörelsevolymen i ungefär samma takt som hittills. För samma tid bedömer styrelsen en årlig ökning av antalet i genomsnitt heltidsan— ställda personer med högst 2,5 % såsom sannolik.

J

KAPITEL 3

Allmänna principer för postverksamheten

Nuvarande förhållanden

Huvudlinjerna för förvaltningen av postverket är uppdragna i Kungl. Maj:ts instruktion för generalpoststyrelsen. Målet och principerna för verksamhe- ten preciseras emellertid varken där eller i någon annan författning. Väg- ledande för verkets handlande har varit dels den politik som verksstyrelsen själv funnit förenlig med sin uppgift att föra, dels de uttalanden som i olika sammanhang gjorts från statsmakternas sida, när postala avgiftsfrågor eller liknande aktualiserats.

Själva ordet post förekommer i många språk och synes i internationellt språkbruk i allmänhet ha erhållit de flesta av de betydelsenyanser som vi möter i vårt språk. Det innefattar inte bara den konkreta postsändningen, dvs. det enstaka brevet och paketet, brevbärarens väska med dess innehåll av olika försändelser osv., utan också hela institutionen och lokalerna för befordran av brev, korsband och paket samt förmedling av penningtrans— aktioner.

Befordran av skriftliga meddelanden är historiskt sett postens fundamen- tala uppgift. Övriga uppgifter tillkom först efter flera århundraden. Men även i våra dagar framstår den av postmonopolet omfattade brevbeford- ringen såsom postverkets huvuduppgift.

Det svenska postväsendet var ursprungligen _— liksom andra länders en statspost, avsedd i första rummet för åmbetsbrev och bekostad av kro- nan. Befordran av enskild korrespondens förekom visserligen men framstod såsom en biuppgift för postverket. Sedermera i slutet på 1600-talet uppställdes som mål, att postinkomsterna skulle förslå till finansiering av postverksamheten och till förbättring av postförbindelserna för allmänheten samt dessutom lämna ett överskott till kronan. Fastän sålunda grundsatsen om postverket såsom ett instrument till allmänhetens och allmännyttans tjänst hade uttalats redan tidigt, betraktade statsmakterna i realiteten under långa tider posten som en inkomstkälla och inte som ett medel med vars hjälp goda postförbindelser skulle skapas. Först under 1800-talet fick de fiskaliska anspråken på postverket vika, och en märkbar förändring inträdde i åskådningssättet. Denna tog sig uttryck i en mängd postala reformer i sam- band med kommunikationsväsendets omvandling genom järnvägarnas till- komst och vägnätets utbyggnad samt med industrialismens genombrott.

Postverket erhöll därmed den allmännyttiga karaktär som i dag betraktas som självklar. I allmännyttigheten inlägges i regel att verket skall lämna en allmän och i princip likvärdig service över hela landet. Detta syfte kan för— verkligas tack vare postmonopolet och de enhetliga taxorna, som gör det möjligt att med överskottet av poströrelsen inom de vinstgivande tätområ- dena täcka underskottet av verksamheten inom glesområdena.

Den allmännyttiga — sociala — inriktningen hos postverket anses även innefatta förpliktelse till lika behandling av kunderna, när det gäller vill— koren för att anlita verkets tjänster. Allmännyttigheten tolkas slutligen så— som innebärande skyldighet för postverket att inom ramen för sin utstakade verksamhet och inom rimliga gränser utföra alla i denna ingående tjänster, även i sådana fall, då verket åsamkas förlust. Postverket kan alltså ej vägra att ta mot och befordra försändelser som uppfyller de postala föreskrifter- nas krav, även om deras postbefordran är uppenbart oekonomisk. Verket får ej heller utan statsmakternas hörande lägga ned sådana rörelsegrenar som är förlustbringande, utan måste i allmännyttans intresse uppehålla dem.

Med den på samhällsnyttan inriktade verksamhet som postverket bedri- ver har det i Sverige på samma sätt som i andra länder blivit naturligt, att postförmedlingen är en uppgift för staten. Men anknytningen till staten har ej inneburit, att verket har kommit att utöva några statliga höghetsfunktio— ner _— i vart fall ej i någon nämnvärd utsträckning. Det betraktas i stället såsom en allmänhetens tjänare, som har att tillgodose medborgarnas behov av tjänster inom det för verket avsedda området.

Postverkets utveckling till allmännyttig institution ledde även till att dess ställning som affärsdrivande verk befästes. Detta synes i postverket upp- fattas så, att verket —— förutom att det i likhet med övriga affärsverk åt- njuter större frihet, framför allt i ekonomiska frågor och i personalfrågor, än statsförvaltningen i övrigt — har att driva rörelsen med inriktning på att erhålla full ersättning för utförda prestationer och att med de samlade intäkterna täcka de totala kostnaderna.

Postverkets tjänster eller service får sin karaktär dels av de uppgifter som postverket fullgör, dvs. från de rörelsegrenar som upprätthålles, dels av den organisation som skapas för tjänsternas utförande. I det förra avseendet är servicen beroende av villkoren för försändelsers utseende, mått och vikt, taxorna, bestämmelserna för insättning och uttagning i postsparbanken samt för betalningsförmedlingen i postgirot m. m. I det senare avseendet är ser- vicens omfattning och kvalitet beroende bl. a. av antalet postanstalter, deras öppethållande, utdelningsturernas antal och utsträckning.

Beträffande utformningen av rörelsegrenarna finns, i motsats till vad som gäller om målet för postverksamheten i stort och serviceorganisationens kvantitativa och kvalitativa utformning, mera preciserade anvisningar för postverkets handlande. Rörelsegrenarna har sålunda i allmänhet tillkommit genom beslut av statsmakterna på förslag från generalpoststyrelsen.

Instruktionen för generalpoststyrelsen ålägger styrelsen att vidtaga och vidmakthålla sådana anordningar som erfordras för ett tidsenligt postvä- sende.

Detta betyder, att verket självt äger besluta om den kvantitativa och kvalitativa utformningen av serviceorganisationen. Därvid måste dock stats— makternas beslut i fråga om personal, kapitalinvestering, driftkostnadsstat ni. in. beaktas.

Målet för postverkets servicepolitik har inom verket uttryckts bl. a. så, att det skall inom ramen för de ekonomiska resurserna tillgodose alla rim— liga krav på god service.

Utredningen

Postverkets uppgifter Statsmakterna har genom postmonopolet givit postverket ensamrätten till regelbunden befordran mot avgift av brev och brevkort. Allmänheten är så- ledes för sådan befordran hänvisad enbart till postverket. Någon enskild eller något företag har icke möjlighet att ta upp verksamhet av det slaget. Detta ställer krav på verket att lägga ned särskild omsorg på att sörja för en god brevbefordran. Från denna utgångspunkt kan brevbefordran betraktas såsom postverkets huvuduppgift.

Utvecklingen har emellertid visat, att den ursprungliga uppgiften för post- verket att befordra skriftliga meddelanden låter sig väl förenas med annan postbefordran liksom med olika slag av betalningsförmedling och sparbanks- rörelse. De i postverkets penningförmedling ingående postgiro— och post- sparbanksrörelserna dominerar i hög grad penningtransaktionerna vid post- anstalterna och sätter även i övrigt starkt sin prägel på postverkets hela verksamhet. De kan betraktas såsom integrerade delar av denna och i lik- het med postbefordringen och postanvisningsrörelsen räknas till postver- kets naturliga uppgifter.

Staten har utöver dessa åligganden anförtrott verket vissa särskilda upp— drag, såsom att utbetala folkpensioner och barnbidrag, att tillhandahålla statsstämplar och att ta mot röster vid allmänna val. Den postala organisa- tionen är på grund av postanstalternas spridning över hela landet och det vit-tutgrenade distributionsnätet väl lämpad för olika ändamål liknande de här exemplifierade vid sidan av sina rent postala uppgifter. Det är angeläget, att postverket utnyttjas för alla uppdrag som låter sig inpassas i dess organi- sation och är förenliga med syftet för dess verksamhet.

Postverket ett allmännyttigt företag Postverkets förpliktelse att tjäna allmännyttan och verkets karaktär av allmännyttig institution är obestridlig. I begreppet allmännytta vill vi för postverkets del i första hand inlägga, att verkets tjänster bör erbjudas till

självkostnadspriser och att poströrelsen således ej bör drivas i vinstsyfte. Postbankens ekonomiska mål behandlas i kapitel 4.

För en till beskaffenhet och omfattning helt likvärdig service i olika de- lar av landet och på olika orter lägger, förutom ekonomiska skäl, bl. a. bebyggelsens art hinder i vägen. Principen om lika behandling, vilken hän— för sig såväl till villkoren för postbefordran som till taxorna, utesluter vid strikt tillämpning särbehandling av kunderna. I allt större utsträckning har det emellertid uppstått behov för postverket att åt stora postkunder medge lättnader i fråga om blanketthanteringen samt blanketternas och försän- delsernas beskaffenhet ävensom att bevilja taxenedsättningar till avsändare av massförsändelser.

Förpliktelsen till likvärdig service och lika behandling bör rimligen tolkas så, att den avser likvärdig service och lika behandling, om likartade beting- elser råder i fråga om bebyggelsens art, befolkningsunderlag, kostnader för postanordningarna samt försändelsernas beskaffenhet, kundernas insatser för att minska postverkets arbete etc.

Postverkets servicepolitik bör vara en syntes av sociala och ekonomiska överväganden. De sociala intressena måste beaktas i fråga om postnätets utbredning och upprätthållande. Härmed avses postverkets plikt att genom ett över hela landet utbrett nät av postanordningar erbjuda en viss minimi- service och att uppehålla denna även i områden i vilka den ej är ekonomiskt bärkraftig. Postverkets sociala inriktning framstår här klar. Något substi- tut för postverket finns ej. Postmonopolet i förening med den utjämnande enhetstaxan gör det möjligt för verket att arbeta på detta sätt.

Även en så utformad servicepolitik ger ett vidsträckt utrymme för före- tagsekonomiska bedömanden. Åt dessa måste tillmätas större vikt än som måhända hittills alltid har skett. I synnerhet beträffande servicens standard, såsom denna tar sig uttryck i exempelvis antalet brevbäringsturer, tiden för öppethållandet och antalet bemannade kassor vid postanstalterna, bör företagsekonomiska synpunkter väga tungt. Även när det gäller utbred— ningen av postnätet, dvs. grundservicen, måste avseende fästas vid kostna- derna. De ekonomiska principerna för poströrelsen behandlas utförligare i nästa kapitel.

Postverkets service

Postverkets service får ej vara statisk utan bör, för att verket skall rätt fylla sin uppgift, följsamt ansluta till utvecklingen på samhällslivets, sam- färdselns, näringslivets och teknikens områden. Tjänsternas kvalitet och utformning bör inom samhällsnyttans och de ekonomiska möjligheternas ram anpassas efter människornas behov av och krav på bekvämlighet och allmän service.

På senare år har man från olika håll framfört, att en försämring av post-

verkets service skulle ha inträtt. Kritiken har riktats särskilt mot att post— verksamheten på söndagar och vid veckosluten har inskränkts, att poststa- tioner på landsbygden har indragits och att väntetider och köer uppstår vid postans-talternas kassor. Man har även anmärkt på förseningar och oregel- bundenheter i postbefordringen samt på systemet med postutdelning i lådor vid tomtgränsen i villaområden m. m. Vissa av dessa frågor kommer vi att närmare beröra i det följande. Allmänt kan dock sägas, att en del av service- inskränkningarna måste ses mot bakgrunden av vad som sker i samhället i övrigt. Inskränkningen av söndagsservicen på sin tid aktualiserades av arbetarskyddslagens bestämmelser om veckovila. Tendensen till minskat öppethållande av postanstalterna och indragningen av brevbäringsturer på lördagar hänger samman med utvecklingen inom hela arbetslivet mot ar- betsfria lördagar och längre sammanhängande ledighet kring veckosluten.

Utvecklingen av postverkets service blir ej heller rättvist bedömd, om inte också konstateras, att samtidigt som inskränkningarna ägt rum avse— värda förbättringar av postbetjäningen har åstadkommits. Snabbare post- förbindelser har sålunda ordnats genom att flyg- och landsvägstransporter anlitats i allt större utsträckning. I tätorterna har brevbäringen utbyggts och nya postanstalter har inrättats i takt med den fortgående urbaniseringen. Mest påtaglig är kanske förbättringen av landsbygdens postförhållanden. Postverket har genom motoriserin-g och utsträckning av lantbrevbäringen1 gjort utdelningen snabbare och säkrare samt givit ett ökat antal hushåll bättre postgång. Som exempel kan anföras, att antalet genom lantbrevbä- ring betjänade hushåll har ökat från ungefär 400 000 år 1949, då en upp- rustning av lantbrevbäringen inleddes, till 540 000 år 1961. Omkring 140 000 hushåll eller i runt tal 400 000 människor flera än är 1949 betjänas således i dag genom lantbrevbäring. Därutöver har under samma tidsperiod ett ännu större antal hushåll på landsbygden fått förbättrade postförhållanden genom utsträckning av äldre linjer.

Postverket har vidare i sin bankrörelse utvecklat en kraftig aktivitet för att bereda allmänheten ökad service. Sålunda har postsparbanksbokens an- vändbarhet utvidgats, så att uttag numera kan göras i hela Norden. Betal- ningsförmedlingen inom postgirot har underlättats genom lättnader i blan- ketthanteringen; avgiften för insättning på eget postgirokonto och kravet på deposition av grundbelopp vid öppnande av postgirokonto har slopats, olika räkningar med differentierad ränta har införts m. m.

Vi anser oss med stöd av iakttagelser under våra studieresor i utlandet och på annat sätt inhämtade upplysningar kunna konstatera, att den pos- tala betjäningen i vårt land väl hävdar sig vid jämförelse med postservicen i andra västeuropeiska länder.

1 Lantbrevbäring innebär, att hushållen på landsbygden inte bara får sin post utdelad i post- lådor invid eller i närheten av sina bostäder utan även genom lantbrevbäraren kan avlämna och mottaga värdeförsändelser, paket och penningmedel utan att behöva besöka någon postanstalt.

När man försöker bedöma postverkets möjligheter att fylla sina service- uppgifter i framtiden, ter sig läget för oss på följande sätt.

Företagsamheten i allmänhet kännetecknas av en långt driven rationali- sering, som väsentligt ökar produktiviteten. På samma sätt som inom ser- vicenäringarna är emellertid inom postverket möjligheterna till mekanise- ring och rationalisering starkt begränsade. Rationaliseringen försvåras i postverket även av det stora antalet enheter med smådrift. Postverksamhe- ten måste, såvitt nu kan bedömas, alltid i stor utsträckning bygga på ma- nuellt arbete. Detta gäller bl. a. för så stora och personalkrävande områden som brevbäring och kassatjänst. Det förhållandet, att postarbetet måste ut- föras delvis på tid som för allt större grupper betraktas såsom obekväm gör postyrket mindre attraktivt.

Dagens läge visar också tydligt postverkets svårigheter att hävda sig i konkurrensen om arbetskraft. Utbyggnaden av städer och andra tätorter kräver år från år ökade personalinsatser från postverkets sida. Enligt pro- gnoser som generalpoststyrelsen på sin tid utarbetade för 1959 års långtids— utredning skulle antalet anställda i postverket vid en beräknad årlig Ökning av poströrelsen med 3 % (= den genomsnittliga ökningen under en följd av år) komma att stiga från omkring 35 000 år 1960 till i runt tal 41 000 år 1970. Ökningen skulle gälla huvudsakligen personal i brevbäring och kassatjänst.

Med kännedom om den starka konkurrensen om arbetskraften i den fulla sysselsättningens samhälle och de små möjligheterna att genom rationalise— ring minska personalbehovet i postverket kan man förutse, att det kommer att bli svårt att hålla nuvarande betjäningsstandard och ännu svårare att åstadkomma alla i och för sig önskvärda förbättringar.

Den postala servicen har inte bara drifttekniska och personalpolitiska aspekter; den beror på längre sikt lika mycket på utvecklingen i fråga om postverkets totala ekonomi.

Rationaliseringen inom servicenäringarna går långsammare än inom pro— duktionsapparaten i allmänhet under i övrigt likartade förhållanden. Sam— tidigt måste emellertid servicenäringarna — och alltså även postverket i stort sett följa med i industrins löneutveckling för att kunna konkurrera om arbetskraften.

I postverket har hittills lönekontots ökning delvis motvägts av postvo- lymens ökning. Det är emellertid knappast troligt, att utvecklingen i fram- tiden kommer att bli lika gynnsam. Detta visar en prognos som gjorts av vår ekonomiske expert, professorn Ulf af Trolle. Prognosen grundar sig bl. a. på följande bedömning av vissa för postverkets ekonomi betydelsefulla faktorer.

Befintlig personalkapacitet blir mer och mer utnyttjad. Volymökningen avser främst post med lågt porto (massförsändelser av olika slag), medan de för postverket mera lönsamma vanliga brevens andel av den totala post-

volymen minskar. Marknaden för brevrörelsen försvagas, trots monopol- skyddet, bl. a. genom att affärsvärlden för sina kontakter allt mera övergår till telekommunikationer.

Den fortgående urbaniseringen höjer postverkets kostnader, eftersom ök- ningen av kostnaderna för postanordningar i tätorterna icke åtföl j es av kost— nadssänkande inskränkningar på landsbygden. Personalens ökade krav på sammanhängande tjänstgöring och på ledighet under samma tid som anställ- da inom andra verksamhetsområden medför starkare ekonomisk press på verket. Samtidigt skärpes kundernas fordringar på service.

Med den utveckling som här skisserats och vilkens tendens vi håller för sannolik måste man successivt höja taxorna för att balansera intäkter och kostnader, även om man bara vill behålla nuvarande servicenivå. Om man dessutom vill höja kvaliteten, kräves än högre intäkter. Erfarenheten visar emellertid, att postavgifternas storlek påverkar efterfrågan på postala tjäns— ter så att höjningar kan föranleda trafikbort-fall. Det är därför ovisst, om man i längden kan kompensera ökade kostnader genom taxehöjningar av hittills tillämpat slag.

Skall serviceproblemet kunna lösas på längre sikt och samtidigt ekono- misk balans uppehållas, måste också nya Vägar prövas. En tänkbar lösning är en mera differentierad service med en prissättning som i högre grad än nu ansluter sig till utförd prestation. Det ligger närmast till hands att över- väga sådana service- och taxeprinciper inom postbefordringens område. De skulle där kunna komma till uttryck i en prioritetsindelning av posten. Den-na skulle innebära, att högre avgift tas ut för sådana försändelser för vilka garanteras en större snabbhet i befordringen än för försändelser för vilka avsändaren ej har krav på lika snabb befordran. Avsändaren skulle själv få bestämma, om en försändelse skall postbehandlas snabbt eller mindre snabbt, och betala ett därefter avpassat porto. Vid en sådan klassin— delning av posten skulle man kunna Överväga att — i första hand i den in— rikes postu-tväxlingen — slopa de, i vart fall för allmänheten, svårtolkade trycksaksbestämmelserna. Om en försändelse är öppen eller sluten, om meddelandet är tryckt eller skrivet, skulle alltså inte påverka portot.

Postverket kan, enligt nu gällande bestämmelser, på några undantag när ej uppskjuta postbehandlingen av mottagna försändelser. Trafiken måste avvecklas utan dröjsmål, och verket måste till följd av de belastningsvaria- tioner som den med dygnets timmar och olika veckodagar växlande posttill- förseln föranleder hålla en långtgående, mycket kostnadskrävande drift- beredskap.

Diagrammet på nästa sida visar, hur arbetsvolylnen, mätt i antalet inkom- mande försändelser, fördelar sig på dygnets olika timmar genomsnittligt under veckan 23—28 januari 1956 vid avgående brevavdelningen på huvud— postkontoret i Göteborg.

Antal försändelser

tusental 50 50 40 40 30 30

20. III 20

10

kl012 3 4 5 6 78 9101112131415161718192021222324

Anm. Härtill kommer ca 25 000 massinlämnade korsband, som inte tagits med i diagrammet.

Postverket saknar liksom andra allmänna transportföretag möjlighet att såsom i industrin samla beställningarna och därigenom åstadkomma en jämn och billig produktionsprocess. Postinlämningens koncentration till kvällstimmar och postens befordran i huvudsak med nattlägenheter med- för, a-tt postarbetet kommer att i stor utsträckning förläggas till kvällar, nätter och tidiga morgontimmar, dvs. till obekväm och alltså för postverket dyr arbetstid. För postverket kostnadskrävande utrymme i nattsnälltågen tas till följd av gällande befordringsvillkor i anspråk även för post som i själva verket ej är mer brådskande, än att den mycket väl kunde ha be— fordrats med långsammare och billigare tåglägenheter.

Genom ökad differentiering skulle postverket få större förutsättningar att inom sortering, befordran och utdelning planera och styra arbetsproces- sen och därigenom åstadkomma en jämn arbetsbelastning. Möjligheterna till rationalisering, bl. a. automatisering av sorteringsarbetet på de största postanstalterna, skulle öka. Den viktigare posten skulle få en säkrare be- fordran. Bättre arbetsförhållanden för personalen skulle kunna ordnas, ge- nom att sorteringsarbetet i större utsträckning kunde förläggas till dagen och till fasta postanstalter.

Vi är medvetna om att övergång till nya betjäningsformer, innebärande ändring av befordringsvillkor, taxeuppbyggnrad och organisation av arbetet m. m., ställer postverket inför svårlösta praktiska och tekniska problem. De antydd'a åtgärderna måste därför föregås av mycket ingående under- sökningar.

Med hänsyn till den oroande utveckling i postverket mot försämrad eko- nomi som kan förutses har vi ansett, att en utredning om verkets service- och taxepolitik borde sättas igång snarast möjligt med inriktning särskilt

på att undersöka förutsättningarna för en längre gående differentiering av postens tjänster än f. 11. Vi har därför i en till generalpoststyrelsen under sommaren 1961 överlämnad skrivelse föreslagit, att postverket skulle för- anstalta om en sådan utredning.

Den postala servicen bör kännetecknas av snabbhet, säkerhet och regel- bundenhet.

I fråga om snabbheten vid postbefordran har, utan att något mål precise- rats, postverkets praktiska handlande varit inriktat på att den brevpost som inlämnas på kvällen skall kunna utdelas nästa morgon. Framför allt brev- postens huvuddel, affärsposten, bör befordras snabbt och helst föreligga på kontoren i början av kontorstiden. Det bör vara av värde, att ett klart hand— lingsprogram för den inrikes postbefordringen uppställes, innebärande att inom landet på eftermiddagen eller kvällen inlämnad egentlig brevpost _ vid en differentiering den post för vilken porto erlagts för snabbaste postbe- handling — befordras så att den över hela landet kan utlämnas eller utdelas tidigt nästa morgon, senast i början av den gängse kontorstiden.

Detta mål är redan uppnått i stora delar av landet, men mycket återstår, särskilt i glesbygderna och i förbindelserna med Norrland. Om handlings— programmet skall kunna förverkligas, får man i ökad omfattning gå över från järnvägs- till bilbefordran i n-ärtrafiken och till flygbefordran i fjärr- trafiken. Takten i förbättringsprogrammet får bero på bl. a. trafikflygets utveckling och de ekonomiska resurserna.

Mycket skulle vara att vinna, om postbefordringen under natten på lin- jer med tillräckligt stora postmängder, dvs. i främsta rummet Stockholm— Malmö och Stockholm—Göteborg, kunde koncentreras till särskilda, huvud- sakligen för postens räkning anordnade tåg med från postal synpunkt lämp- liga avgångs—, uppehålls— och ankomsttider. Det är angeläget, att de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för sådana posttåg klarlägges.

Med säkerhet i postservicen avses, att postbefordringen och penningför- medlingen sker under betryggande former. I det hänseendet vill vi fästa upp- märksamheten på den ökade frekvensen av brott genom förfalskning och obehörigt utkvitterande av postanvisningar, utbetalningskort, barnbidrags- och folkpensionsanvisningar, skatteåterbetalningskort samt postsparbanks- medel. Denna avspeglas i att beloppet av obehörigen åtkomna medel har sti- git från 197 000 kronor år 1955 till 566 000 år 1961 och i att antalet förfalska- de utbetalningshandlingar under samma tid har ökat från 941 till 1 316.

Vid diskussion om brottsfrekvensen har dock den synpunkten framförts, att antalet förfalskningar och beloppet av obehörigen åtkomna medel är myc— ket obetydligt i förhållande till hela antalet utbetalningar (år 1961 omkring 72 miljoner) och dessas totalsumma (samma år 61 miljarder kronor). Även om denna synpunkt kan sägas vara i och för sig riktig, inger likväl för- falskningarnas ökning under senare år oro. Det bör ligga i postkundemas såväl somi samhällets och postverkets intresse, att ökningstendensen brytes.

Postbedrägerierna är beroende av bl. a. möjligheterna för obehöriga att tillägna sig postanvisningar, utbetalningskort o. d. och de krav på legitima- tion som postverket ställer vid utlämning av värdeförsändelser och penning- medel. Postverkets åtgärder för att bringa ned brottsfrekvensen bör därför ta sikte på dels att genom olika interna tekniska, organisatoriska och per— sonella åtgärder försvåra för obehöriga att tillgripa betalningshandlingar, dels att på lämpligt sätt överarbeta legitimationsbestämmelserna.

Vid utformningen och tillämpningen av legitimationsbestämmelser bör postverket sträva efter balans mellan verkets och kundernas sammanfal- lande önskemål om snabb och bekväm betjäning, å ena sidan, och kravet på att förhindra brott, å andra sidan. Den här förordade överarbetningen av bestämmelserna kan leda till en skärpning av legitimationskraven. Postver- ket bör kunna genom upplysning och propaganda vinna förståelse för en sådan hos postkunderna.

Allmänhetens respekt för legitimationsbestämmelser och beredvillighet att förete legitimation vid utkvitterinng av penningmedel skulle sannolikt öka, om enhetliga regler härför tillämpades av alla penningförmedlande organ. Samarbete bör etableras i denna fråga mellan postverket och i första hand affärs- och sparbankerna.

Vi vill också framhålla önskvärdheten av att medborgarna genom det all- männas försorg utrustas med en identitetshandling av god kvalitet. Icke minst från postverkets synpunkt vore det värdefullt, om tanken på det med- borgarkort som omnämnes i 20 & folkbokföringsförordningen kunde för- verkligas.

Oroväckande är även ökningen under de senaste åren av antalet helför- falskningar av postanvisningar, dvs. anvisningar som inte har blivit post- behandlade utan på vilka tjänsteanteckningar, stämpelavtryck o. d. helt förfalskats. Medan antalet sådana postanvisningar år 1955 var endast 6 på ett sammanlagt belopp av omkring 5 000 kronor, uppgick de år 1961 till 168 och beloppet till 172 000 kronor. Antalet och beloppen av dessa anvis- ningar ingår ej i summorna av de tidigare nämnda förfalskningarna.

Målet för åtgärder mot denna typ av förfalskningar bör vara att öka sä- kerheten utan att försvåra de lojala kundernas möjligheter att skicka och få ut pengar per postanvisning. Vi anser, att allmänheten även i detta avse- ende bör kunna ha förståelse för och acceptera sådana rimliga komplikatio— ner av in- och utlämningsproceduren som är nödvändiga för att förhindra brott.

Erfarenheten visar, att allmänheten fäster stort avseende vid regelbun- denhet i postgången. Denna bör försiggå utan avbrott med i stort sett samma ankomsttider dag efter dag. Den tidvis kraftiga anhopningen av massför- sändelser synes under senare år ha lett till oregelbundenheter och förse- ningar som i viss mån gått ut över befordringen och utdelningen av den viktigaste posten, egentlig brevpost och nyhetstidningar. Vi har antytt, att

ett system med differentiering av posten borde öka möjligheterna till re- gelbunden och säker befordran av den viktiga posten. En annan åtgärd i samma syfte, vilken kan genomföras utan en lika genomgripande differen- tiering av posten, är att på orter inom vilka minst två brevbäringsturer an- ordnas den första _ särskilt i affärsdistrikten _ organiseras som en snabbtur på morgonen för egentlig brevpost och nyhetstidningar. En sådan organisation har redan införts på en del orter.

Inom tätorterna finns sedan gammalt två former av postutdelning, näm- ligen lokalbrevbäring och lådbrevbäring eller — med nutida benämning — höghus- och villabrevbäring. I samband med den omorganisation av brev- bäringen som gjordes efter förslag av en är 1953 av generalpoststyrelsen tillsatt intern brevbäringsutredning fann styrelsen det nödvändigt att skapa enhetliga regler för postutdelningen i tätorterna. Enligt dessa regler, som styrelsen fastställde år 1959, innebär höghusbrevbäring, att posten avläm- nas inomhus i postlåda eller postinlägg vid adressatens bostad, på kontor, i affärer e. d. Vid villabrevbäring avlämnas posten i postlåda, uppsatt utom- hus på av postverket anvisad plats, i allmänhet vid tomtgränsen. Villabrev— bäring anordnas i princip till villor och andra friliggande hus med högst tre avlämningsställen. Såsom villor räknas även s. k. rad— och kedjehus. Postutdelningen på landsbygden _ i regel lantbrevbäring _ sker liksom vid villabrevbäring i postlådor, uppsatta invid postutdelarens färdväg.

Tillämpningen av reglerna för höghus- och villabrevbäring har på sina håll väckt missnöje, särskilt hos de villa- och radhusägare som tidigare har fått sin post avlämnad i bostaden men som man sedan ålagt att sätta upp lådor vid tomtgränsen. Missnöjet med dessa förändringar ävensom med att villa- och radhusägare överhuvudtaget får sämre brevbäringsservice än den som ges i de flesta hyresfastigheter har kommit till uttryck bl. a. i klagomål hos postmyndigheterna, besvär hos Kungl. Maj:t och motioner m. m. i riks- dagen.

Att generellt slopa villabrevbäringen och övergå till höghusbrevbäring även inom villaområdena skulle i dagens läge enligt uppgift från generalpoststy- relsen åsamka verket ökade utgifter med omkring 4,5 miljoner kronor per år. Denna utgiftsökning synes oss i och för sig ej avskräckande för att åstad- komma en serviceförbättring som många postkunder finner önskvärd.

Postutdelningen är emellertid postverkets mest personalkrävande arbets- uppgift. En allmän övergång till höghusbrevbäring skulle omedelbart fram- kalla ett ökat personalbehov av omkring 400 man. Detta personalbehov kan förutses komma att stegras än mer vid den väntade framtida ökningen av villa- och radhusbebyggelsen. Allmänt kan sägas, att postverkets förutsätt- ningar att upprätthålla nuvarande service i brevbäringen och att förbättra den är starkt beroende av möjligheterna att i framtiden rekrytera personal och att med ökade inkomster och kos—tnadssänkande åtgärder balansera de stigande kostnaderna. Servicens utformning bestämmes emellertid även av

allmänhetens villighet att betala — genom enhetsavgifter eller särskild be- talning för viss prestation från postverkets sida _ och av hur stor andel av arbetskraftstillgångarna som det från samhällelig synpunkt kan anses skäligt att disponera för postal service i konkurrens med andra angelägna behov. Mot den bakgrunden bör också frågan om en allmän övergång från villabrevbäring till höghusbrevbäring ses.

Som exempel på svårigheterna att i andra länder upprätthålla den gamla servicen i brevbäringen kan nämnas, att i Norge genom en lag, som trädde i kraft år 1953, har föreskrivits, att postlådor i hyreshus i princip skall vara placerade i bottenvåningen. Det ogynnsamma personalläget har vidare för- anlett det västtyska postverket att för några år sedan sätta igång en liknande aktion för att samla postlådorna i hyreshusens bottenvåningar och samtidigt slopa utbäringen i de högre våningsplanen.

Postutdelningens utformning hör visserligen till de servicespörsmål som det i princip bör ankomma på poststyrelsen att avgöra i överensstämmelse med statsmakternas allmänna direktiv för postverksamheten. Med hänsyn till den vikt som allmänheten lagt vid frågan om höghus- contra villabrev— bäring och den livliga diskussion som förts kring denna kan dock ifråga- sättas, om det icke _ med avsteg från den normala ordningen —— vore lämp- ligt, att statsmakterna preciserade riktlinjerna för denna service. I avvaktan på dessa bör de regler som postverket har utfärdat för de båda slagen av brevbäring i tätorterna tillämpas med smidighet och urskillning. Särskilt i områden där sedan gammalt höghusbrevbäring finns men villa- brevbäring enligt nämnda regler skall tillämpas bör eftersträvas en så mjuk övergång som möjligt.

Enligt vår uppfattning är postverkets expressutdelning behäftad med vissa brister. Den bör fungera snabbare och säkrare. Av särskild vikt är att kunna erbjuda en sådan service av hög kvalitet — om så erfordras mot en förhöjd avgift _ när inskränkningar förekommer i den normala postutdel- ningen, t. ex. på lördagar och vid helger.

Orsakerna till att söndagsservicen har inskränkts har redan berörts. Att återuppta den söndagsservice som gavs före de nu gällande inskränk- ningarna anser vi uteslutet. Till jämförelse med förhållandena i utlandet kan nämnas, att enligt uppgift söndagsutbäring i full utsträckning numera icke förekommer i något västeuropeiskt land. Emellertid är det önskvärt och bör också vara möjligt att beträffande sådana avsnitt av postverksamheten inom vilka ett verkligt behov kan anses föreligga bereda speciell service på helgdagar och vid veckosluten överhuvudtaget. Vi har redan nämnt, att ex- pressutdelningen bör förbättras. Kassaservice på helgdagar torde vara behöv- lig endast i de allra största städerna, framför allt för turister och andra rese- närer. På grund av utvecklingen i hela arbetslivet mot arbetsfria lördagar torde det vara realistiskt att räkna med ytterligare generella inskränkningar av postanstalternas öppethållande på lördagar. Inskränkningarna bör kom-

penseras bl. a. med jourtjänst under lördagar på vissa postanstalter, särskilt i storstäderna, samt med ett förlängt kvällsöppethållande på annan vardag, i likhet med vad som förekommer i banker och varuhus.

I det enhetliga portots idé kan inläggas ett krav på och en strävan till att varje hushåll skall få sin post utdelad till sig så bekvämt som möjligt. I vissa länder är medborgarnas rätt till postutdelning i eller i närheten av bo— staden reglerad genom lag eller grundad på praxis. Så är exempelvis fallet i Danmark, Frankrike och Västtyskland.

I vårt land råder det förhållandet, att höghus— och även villabrevbäring, sedan den väl inrättats på en ort, i regel automatiskt och utan skälighets— prövning utsträckes till alla nya fastigheter inom ortens planlagda område. För postutdelningen i dess olika former på den egentliga landsbygden har däremot skett en skälighetsprövning. Vid denna har ekonomiska hänsyn vägts mot det behov av postutdelning som vederbörande korrespondenter bedömts ha. Under det sista årtiondet, särskilt under de allra senaste åren, har en liberalisering ägt rum. Som ledmotiv för den postala servicens utbyggnad på landsbygden gäller sålundai dag i stort, att postutdelningsnätet _ i den takt som de ekonomiska resurserna medger _ utsträckes till eller i närheten av varje hushålls bostad.

Förutsättningar för utbyggnaden skapas genom att lantbrevbäringen mo- toriseras och att fasta postanordningar, framför allt poststationer, ersättes med lantbrevbäring. Omfattande förbättringar har på detta sätt kunnat ge— nomföras till rimliga kostnader. Vi finner starka skäl tala för att man fort- sätter på den inslagna vägen. Då ändringar förberedes, bör kontakt tas med kommunala myndigheter och berörda befolkningsgrupper.

På den rena landsbygden kan postanstalterna med fördel ofta ersättas med lantbrevbäring. En betjäning i viss mån liknande lantbrevbäringen uppehölls tidigare i Stockholm, Göteborg och Malmö genom den s. k. värde- brevbäringen, som dock drogs in är 1942. Av olika skäl är det enligt vår mening ej motiverat att på nytt ta upp denna service eller att införa sådan i andra tätorter. För förmedlingen av värdeförsändelser och penningmedel är postkunderna i tätorterna därför hänvisade till postanstalterna. Från' kundernas sida bör kunna ställas den fordran, att postanstalterna är lätt tillgängliga, dvs. att avståndet från bostäder och arbetsplatser ej är besvä- rande stort, att de har från besöks- och trafiksynpunkt lämpliga lägen och att erforderliga och tydliga hänvisningsskyltar finns. På grund av den ökande bilismen är det önskvärt, att man beaktar möjligheterna för post- kunder med bil att parkera sina fordon i postanstalternas närhet.

Behovet av postanstalter växlar i olika tätorter och inom olika delar av en och samma tätort. Även om svårigheterna att följa någon bestämd mall, när postanstalter skall inrättas, är uppenbar-a, bör vissa riktlinjer d-ock kunna dras upp. Vi vill särskilt understryka, att det är angeläget, att post- verket med uppmärksamhet följer tätorternas utbyggnad och förändringar

samt i nära kontakt med de ansvariga kommunala myndigheterna söker på lång sikt planera för postanstalter och deras lämpliga belägenhet.

Köbildningen i postkassorna kritiseras ofta och väcker irritation. Proble— men med köerna, som visserligen ej är unika för postverket, kompliceras genom de stora variationerna i kundtillströmningen på olika dagar i vec- kan och månaden och vid olika tider på dagen. Man kan självfallet komma ifrån köbildning genom att hålla en så väl tilltagen personalreserv i bered- skap, att den kan täcka alla tänkbara behov. En så hög beredskap är dock av många skäl, inte minst ekonomiska, ej genomförbar.

Generalpoststyrelsen håller sedan några år tillbaka genom sin organisa- tionsavdelning på med undersökningar för att klarlägga sambandet mel- lan olika faktorer som påverkar betjäningsstandarden i postkassorna, allt— så kundernas ankomstfrekvens och väntetider, antalet kassor och kundupp- dragens uppdelning på dessa samt expeditionstiden för olika uppdrag. I un- dersökningarna har medverkat expertis från statistiska forskningsgruppen vid Stockholms universitet. Det är angeläget, att rönen från dessa undersök- ningar snarast leder till praktiska åtgärder vid postanstalterna.

Även om köproblemen delvis bör kunna lösas genom vissa organisatoriska och arbetstekniska åtgärder, torde det vara nödvändigt, att postverket även i fortsättningen genom publicrelationsåtgärder söker förmå kunderna att i större utsträckning förlägga sina postärenden till tider, då kundtillström— ningen ej är så stark. Bl. a. för att minska besöksfrekvensen vid postanstal— terna vid topptrafik bör postverket intensifiera sin propaganda för använd- ning av kontantlös betalning via postgiro (: girering). Postverket bör även kunna förvänta, att statliga myndigheter och näringslivets företag skall ha förståelse för verkets svårigheter att bemästra köproblemen och i handling stödja dess strävan att åstadkomma större spridning i tiden av betalningar och andra postärenden.

I fråga om de olika rörelsegrenarna och deras utformning anser vi oss böra fästa uppmärksamheten på följ ande spörsmål.

Det utvidgade internationella handelsutbyte som kan förutses för fram- tiden kommer med all säkerhet att ställa ökade krav på postverkets resur- ser att till utlandet förmedla varu- och reklamsändningar samt betalningar. Postverket torde därför böra se över villkoren för i synnerhet paket- och korsbandsförsändelser samt söka förbättra postbankens möjligheter att om- besörja utländska betalningsuppdrag.

Postgirots betalningsförmedling till mottagare i utlandet sker på olika sätt, bl. a. med internationell girering, internationell postgiroutbetalning eller check. Dä postbanken ej är valutabank, är den i det senare fallet nöd- sakad att köpa check i någon bank. Detta medför onödig omgång. Vi före- slår, att postbanken får möjligheter at-t driva handel med utländska valutor

den utsträckning som behövs för att den inom sitt verksamhetsområde

skall kunna smidigt och till lägsta kostnad fungera såsom betalningsför- medlande organ i förbindelse med utlandet.

Tillgången till den vidsträckta postala kontorsorganisationen och post— verkets distributionsnät gör postbanken väl lämpad att lämna allmänheten en bekväm service genom olika sparformer och en differentierad betalnings— förmedling. Inom ramen för bankens syften bör postverket utveckla dess tjänster. Härvid är att märka, att de postala betalningshandlingarna har bl. a. den begränsningen i förhållande till bankchecken, att de ej kan över- låtas och att de i princip måste behandlas av postanstalt eller postgirokon— toret, innan belopp kan lyftas. Ett system med postgirocheckar för använd— ning såsom betalningsmedel på samma villkor och underkastade samma rättsregler som bankchecken synes förenligt med postgirots syfte att främja den kontantlösa betalningsförmedlingen. Det synes oss motiverat, att ge— neralpoststyrelsen utreder frågan om att införa ett sådant system i post- verket.

Liksom exempelvis vissa banker och försäkringsbolag samt statens järn- vägar borde postverket i kommersiellt syfte kunna ställa utrymme i sina lokaler till näringslivets och turismens förfogande för reklam genom affi- schering och utställning av föremål. Denna verksamhet, som med fördel torde kunna drivas i samarbete med större reklamföretag, bör inriktas på att förmedla endast reklam av hög kvalitet.

Till en god service hör, att ersättning för värdeförsändelser och paket som skadats eller förlorats under postbefordringen, obehörigen utkvitterade eller försenade postgiro- och postanvisningsmedel osv. utbetalas utan onödig om- gång och med belopp som skäligen svarar mot den lidna skadan. Inom gene- ralpoststyrelsen pågår en omarbetning av postverkets ansvarighets— och skadeståndsbestämmelser. Den bör bedrivas med inriktning mot en liberali- sering och mera affärsmässig utformning av reglerna.

Förhållandet mellan postverket och allmänheten Det är naturligt mot bakgrunden av postverkets utveckling till allmän- nyttigt serviceföretag, att verket bör arbeta aktivt för att upprätthålla goda förbindelser med allmänheten och upplysa denna om de tjänster som verket tillhandahåller. Däremot synes det ej framstå lika klart inom post- verket, om denna utåtriktade verksamhet (PR-verksamheten) bör inne- fatta även direkt ackvisition för tjänsterna. Tyngdpunkten i verksamheten som för övrigt under de senaste årtiondena har utbyggts bl. a. genom att specialorgan inrättats —- har lagts i huvudsak på information och rådgiv- ning. Därigenom har emellertid också vunnits en trafikvärvande effekt, som har stegrat efterfrågan på postverkets tjänster, t. ex. utdelning av reklam- försändelser.

En betydande del av posttrafiken tillfaller verket så gott som automatiskt, medan en annan, växande del tillföres verket först, sedan kunden undersökt

och jämfört olika valmöjligheter. Större produktion leder normalt till lägre kostnad per framställd enhet och ökade möjligheter att hålla hög standard och förbättra kvaliteten på de producerade varorna eller tjänsterna. Enligt vår mening bör postverket, för att kunna hävda sig i tävlan om förmedlings- uppdrag och öka trafikvolymen, ge sin PR-verksamhet i allmänhet liksom sker inom postbanken _ ett mera värvande och säljande syfte än nu. För- säljningen skall söka nya marknader och genom aktiv påverkan stimu- lera och möjliggöra större avsättning. En sådan kommersiell inriktning av postverkets kundkontakter finner vi väl förenlig med verkets egenskap av allmännyttigt service- och affärsföretag. Den torde för övrigt _ i för- ening med andra åtgärder — vara nödvändig, om verkets mål att tillhanda- hålla tjänster och god service till låga priser skall kunna förverkligas.

Ackvisitionssyftet med kundkontakterna får emellertid ej unidanskymina dessas stora betydelse för information om hur kunderna bäst skall kunna ut— nyttja postverkets tjänster. Informationen bör vara inriktad på att tjäna såväl kundernas som postverkets intressen och på att rationalisera postför- sändelsernas hantering för båda parter. Åtskilligt uträttas redan i det avse- endet genom värdefulla insatser från postanstalterna och den särskilda kundtjänstorganisationen. Även den nyinrättade >>Postens Kundtidning» bör ge goda möjligheter att upplysa om postverkets synpunkter på arbetstek- niska spörsmål och om hur kunderna på ett för dem rationellt sätt kan an- vända den postala apparaten. Men vi anser, att postverket måste fästa ännu större avseende vid samordningen av postverkets och kundernas in— tressen, när det gäller postförsändelserna och deras behandling. Detta synes för postverkets del kräva ett centralt bedrivet utredningsarbete, som syftar till att samordna kundernas postrutiner med arbetsproceduren inom post- verket beträffande blanketthanteringen, försändelsernas vikt och format, sättet och tidpunkten för särskilt de större företagens postinlämning m. m.

Även frågorna om formatstandardisering av brev, paket, in- och utbetal- ningskort i postgirorörelsen, enhetliga adressbeteckningar, adresskoder o. (1. samt om avvikelser från standarden hör till detta ämnesområde. Postverket bör vidare rusta sig för att kunna regelmässigt åtaga sig uppdrag såsom rådgivare _ att organisera företagens interna postavdelningar och att an- passa företagens bokföringssystem till postgirots in- och utbetalningsrutiner och olika servicemöjligheter. Sådana anpassningsuppgifter bedömer vi så- som särskilt betydelsefulla i framtiden, då postgirot övergår till elektronisk databehandling. Därigenom kommer nämligen postgirot att få tekniska re- surs-er att till företagen redovisa bokföringsposterna på magnetband, hål— remsor e. (1. vilka utan transformering bör kunna användas i de databehand— lingsmaskiner som kunderna disponerar för sin bokföring.

Då brevrörelsen, som är och bedömes förbli postverkets viktigaste inkomst- källa, tenderar att minska i förhållande till andra rörelsegrenar, bör ver- ket enligt vår mening vidta särskilda åtgärder för att stimulera den. Ett led

i denna strävan är den propagandakampanj för ökat personligt brevskri- vande som verket under de senaste åren har bedrivit.

Den ojämförligt största delen av breven kommer emellertid från närings- livet. Det är sålunda denna brevskrivning som är av avgörande betydelse för brevtrafikens utveckling och ekonomi. Tendensen hos företagen till åter- hållsamhet med brevskrivning och övergång till telekommunikationer för att överföra meddelanden beror sannolikt inte så mycket på portots stor- lek som på den stigande framställningskostnaden för affärsbrev. En uppgift för postverket i samband med att det riktar brevpropagandan även mot denna kundkategori bör därför vara att verka för att själva brevframställ- ningen rationaliseras, exempelvis genom försöksverksamhet på området, råd— givning, tillhandahållande av lämpliga blankettsatser eller prototyper för sådana.

Vi vill här också erinra om att lokalbreven utgör en betydande del av vissa företags post och belastar före-tagens portokonto jämförelsevis hårt. Om brevportot stiger alltför mycket, kan det därför bli aktuellt att återinföra lokalportot.

I detta sammanhang finns även anledning att uppmärksamma aerogram— mets användbarhet för kortare meddelanden. Av olika skäl, bl. a. för att stimulera brevskrivningen och nedbringa den flygbefordrade postens vikt, bör det ligga i postverkets intresse, att användningen av 'aerogram ökar. Vi vill ifrågasätta, om inte postverket i detta syfte borde liksom i en del andra länder tillhandahålla aerogram i postkassorna och i egen regi tillverka så- dana med påtryckt frankostämpel. Man borde även överväga att införa frankokuvert för egentlig brevskrivning. Vi är medvetna om att efterfrågan på aerogram och frankokuvert kommer att vara ganska liten på vissa post- anstalter. Det bör emellertid ej vara nödvändigt att hålla sådana i lager på alla postanstalter.

Postverkets reklam i annonser och genom trycksaker bör kunna få en mera propagandistisk och säljande tendens. Verket bör göra sig ytterligare påmint hos kunderna genom att framträda på allmänna utställningar och varumässor samt genom att anordna specialutställningar och visningar av postanstalter, postsparbanken, postgirokontoret osv. i större utsträckning än nu. Det är vidare angeläget, att förbindelserna med press, radio och tele— vision vårdas och fördjupas. Postverket bör oftare och mera energiskt än som nu sker, både lokalt och på riksplanet, utveckla sina synpunkter och bidra med nyhetsmaterial i dessa publicitetsorgan. I synnerhet vill vi fram- hålla vikten av att man snabbt bemöter kritik i pressen, klarlägger förhål- landen och tillrättalägger ofta förekommande missuppfattningar.

Även de direkta kontakterna mellan postverket och kunderna bör akti— veras. Dessa kontakter ombesörjes dels av de särskilda kundtjänstorganen, dels av de funktionärer vid landets alla postanstalter som i olika befatt- ningar har med allmänheten att göra. Härvid är i synnerhet den inställning

med vilken postverkets företrädare möter kunderna betydelsefull för post- verkets allmänna anseende samt för dess försäljnings- och informations- verksamhet.

Den serviceanda som bör känneteckna postverksamheten har onekligen blivit allt starkare bland de postanställda trots dessas många gånger pres— sande och svåra arbetsförhållanden och allmänhetens stora krav. Emellertid menar vi, att verksledningen, med utgångspunkt från att verket ej har att utöva några statliga myndighetsfunktioner utan skall vara ett service- och affärsföretag helt till allmänhetens tjänst, bör ytterligare sprida och ut- veckla kundtjänstin-tresset inom verket. Detta är uppgifter som bör an- komma på den interna utbildnings-, informations- och propagandaverksam- heten. Denna bör målmedvetet sträva efter att skapa en alltmera service- och kundvänlig inställning hos de anställda.

En förutsättning för framgång i postverkets PR—arbete är naturligtvis, att de tjänster som erbjudes är av god kvalitet och att verket uppfyller sina utfästelser på utlovat sätt. Ofullkomligheter och felaktigheter i betjäningen såsom felbeställningar vid postutdelningen, sortering till annan adress— ort än den på försändelsen angivna med försening som följd, underlåten— het att iaktta framställningar om eftersändning av post, ovarsam behandling av paket, felbokföringar och sådant -— framkallar irritation och missnöje hos kunderna. Även om felen drabbar en försvinnande liten del av de post- behandlade försändelserna och inte på något sätt är representativa för pOSt- servicens kvalitet i dess helhet, kan de medföra förtroendeförluster som ej den mest intensiva kundtjänst och goodwillpropaganda kan återvinna. Det gäller därför för postverket att verkligen sätta in sina krafter på att elimi- nera felkällorna. Detta bör kunna ske genom organisatoriska åtgärder, bättre utbildning av personalen, skärpt kontroll och övervakning av arbets- processen samt en fastare arbetsledning.

En PR-verksamhet i värvande syfte måste vidare bygga på att postverket har tillräckliga resurser för att vid varje tillfälle kunna tillgodose det ökade behov av postens tjänster som säljåtgärderna framkallat. För att anpassa försäljning och drift behöver man ett intimt samarbete mellan försäljnings- och driftorganen. Vi vill framhålla angelägenheten av att försäljningsåtgär- der i postverket alltid planeras och vidtas i samråd mellan dessa organ såväl på högsta ort som i lokalförvaltningen. Verksledningen bör se till, att det finns ett klart formulerat mål och en plan för försäljningen och för övrigt för hela PR-verksamheten. Denna bör tid efter annan anpassas efter lön- samheten, marknadsläget, tillgången på arbetskraft m. m.

KAPITEL 4

Ekonomiska principer för postverksamheten

Nuvarande förhållanden

Enligt sin instruktion har generalpoststyrelsen »att mottaga och redovisa postverkets inkomster samt att därmed och med medel, som eljest ställts till styrelsens förfogande, bestrida verkets utgifter». Statsmakterna har dock icke definierat det ekonomiska målet för poströrelsen och ej heller form— ligen uppdragit några riktlinjer för verkets ekonomiska politik. Genom post- avgifternas i grundlagen fastställda karaktär av bevillning har emellertid statsmakterna alltid i samband med avgiftsändringar — i varje fall vid alla väsentliga sådana —— haft tillfälle att överväga postverkets ekonomiska po- litik, när det gällt kostnadstäckningskrav och anspråk på överskott av rörel- sen. Då således riksdagen i varje särskilt fall av nämnvärd betydelse haft att ta ställning till prispolitiken, har behovet av ett av statsmakterna fast- ställt ekonomiskt mål eller en finansplan hittills icke varit särskilt fram- trädande.

Genom statsmakternas behandling av postala avgifts— och investerings- frågor samt genom de uttalanden som i sådana sammanhang gjorts av stats- makterna har generalpoststyrelsen funnit vägledning för sitt handlande och sina förslag i avgiftsfrågor. I praktiken har postverket, liksom statens järn- vägar och televerket, handlat efter principen, att intäkterna skall täcka kost- naderna och därutöver lämna ett överskott motsvarande skälig förräntning av det investerade kapitalet. Därvid har i kostnaderna inräknats på åter- anskaffningsvärden grundade avskrivningar av verkets anläggningar.

Postmedlens formella karaktär av bevillning har icke medfört, att post- verket i varje fall inte under senare tid intagit någon särställning, när det har gällt den praktiska utformningen av dess ekonomiska politik.

Utredningen

Om riksdagens bestämmanderätt över postavgifterna bringas att upphöra och samtidigt befogenhet att besluta i avgiftsfrågor delegeras till general- poststyrelsen, fordras enligt vår mening en klarare utformning av det ekono— miska målet för postverket. I överensstämmelse med våra direktiv har vi övervägt spörsmålet om bestämmanderätten över postavgifterna och före- slår i kapitel 12, att befogenheterna i detta avseende skall föras över från riksdagen till Kungl. Maj:t och generalpoststyrelsen.

Förräntning

I debatten om affärsverkens ekonomiska mål framhålles stundom såsom en olägenhet, att uttrycket »skälig förräntning» eller »normal förräntning» är oklart och medger olika tolkningar, emedan någon räntesats icke fixe- rats. Denna omständighet har sannolikt mindre betydelse för postverket än för andra affärsverk, eftersom det av verket disponerade kapitalet är så obetydligt i förhållande till rörelsens omfattning. Det utgjorde den 30 juni 1961 endast 97 miljoner kronor, medan statens järnvägar disponerade 2 176 och televerket 1 573 miljoner kronor. Postverkets intäkter och kostnader uppgick budgetåret 1960/61 till ungefär 600 miljoner kronor. Om den för- räntningsprocent som man vill uppnå i prissättningskalkyler skulle beräk- nas efter medelräntan på den fonderade statsskulden eller efter den aktuella räntan för statens kapitalupplåning eller efter marknadsräntan för upplå- ningen i industriföretag, skulle detta för postverket ge så litet utslag, att det skulle sakna all betydelse ur kalkylsynpunkt. För varje budget- år levereras hela det uppkomna överskottet till statskassan. Det har så- ledes icke varit aktuellt att beräkna inleveransen med viss procent på dis- ponerat kapital. Möjlighet att hålla kvar överskottsmedel inom verket sak- nas för närvarande. Även om räntesatsen sålunda för postverkets del är av underordnad betydelse, skulle det dock från verkets synpunkt vara fördel— aktigt med en mera klart angiven riktpunkt för avkastningskravet.

I medeltal har avkastningen under åren 1951—1960 utgjort 14 % av det " av postverket disponerade kapitalet. Den högsta förräntningen under pe- rioden uppnåddes budgetåret 1959/60 med 22,6 %, medan den lägsta före- kom budgetåret 1958/59 med 6,3 %. Det ligger i sakens natur, att det ekono- miska resultatet av poströrelsen aldrig kan utfalla så, att det motsvarar en viss på förhand bestämd förräntningsprocent. Taxesättningen måste grun— das på en försiktig bedömning av utvecklingen. Vid uppgång i konjunktu- rerna har detta i allmänhet lett till högre överskott, än man har räknat med.

Den för den senaste tioårsperioden i genomsnitt uppnådda förräntningen av 14 % kan synas hög, om den jämföres med kostnaden för kapitalupp- låning under motsvarande tid. Det kan emellertid med fog ifrågasättas, om det är riktigt att bedöma avkastningens storlek enbart med utgångspunkt från att en viss skälig förräntning skall uppnås på det nominella, bokförda statskapitalet. Förekommande konkurrens med enskilda företag gör det angeläget, att affärsverken — dock utan att största möjliga vinst eftersträ- vas —— får arbeta och utvecklas enligt sunda företagsekonomiska principer. Då kan det, när det gäller kravet på avkastning från bl. a. postverket, dis- kuteras, om icke också sådana faktorer borde beaktas som att verket är be- friat från att erlägga inkomstskatt, att kompensation borde erhållas för visst företagsekonomiskt risktagande och förräntningen bedömas med hän- syn även till att det bokförda värdet av det disponerade kapitalet icke har korrigerats efter den värdestegring som det har undergått.

Eftersom chefen för finansdepartementet har tillkallat särskilda sakkun- niga för utredning av riktlinjerna för affärsverkens pris- och taxepolitik, har vi ansett oss icke böra precisera vilket avkastningskrav som bör upp- ställas.

Disposition av överskott

Det uppkomna överskottet av poströrelsen inlevereras för varje budgetår i sin helhet till statskassan. Möjlighet att inom postverket hålla kvar över- skottsmedel i resultatutjämningssyfte eller för självfinansiering av investe— ringar finns f. n. icke. Staten (ägaren) tar mot alla överskottsmedel men är också beredd att efter prövning av verkets framställningar skjuta till det kapital som erfordras. Hithörande problem har behandlats av 1953 års ut- redning rörande de statliga företagsformerna (SOU 1960: 32). Utredningen uttalar, att skälig förräntning av nedlagt statskapital bör uppnås i genom- snitt för längre tidsperioder räknat och att det därför saknas anledning att ställa upp något oeftergivligt krav på en från år till år jämn avkastning av affärsverkens rörelse. Vid sådant förhållande skulle enligt utredningen be- stämmelser för att göra resultatutjämning möjlig icke erfordras. Staten skulle för visst är kunna helt eller delvis avstå från förräntning av nedlagt statskapital, om kompensation för utebliven förräntning erhålles under föl- jande år.

Enligt vår mening bör postverket icke genom de grundläggande reglerna vara i ett sämre läge än i andra former drivna företag, när det gäller att driva rörelsen affärsmässigt. Vi har därför diskuterat nuvarande regler för disposition av överskott och för finansiering.

Det är svårt för postverket att anpassa sin prispolitik så, att ett visst önskat årsresultat erhålles. Procentuellt sett små förändringar på intäkts- sidan får stor inverkan på förräntningsprocenten. Det borde vara till fördel för statsmakterna att kunna påräkna en jämn avkastning från postverket. Om man emellertid skulle sträva efter att förräntningskravet exakt uppfyll— des från år till år, skulle detta med nödvändighet leda till ganska täta av— giftsändringar och därigenom motverka önskvärdheten av en stabil av— giftsnivå. Kompensation för kostnadsstegringar kan ej erhållas genom en mot dessa svarande procentuell höjning av taxenivån. Att så icke kan ske, hänger samman med det postala avgiftssystemets konstruktion. Av praktis— ka skäl kan nämligen portona icke gärna höjas eller sänkas med mindre belopp än 5 öre. Med den stora differentiering av porton för brev, tryck— saker, paket etc. som förekommer är det därför mycket svårt att göra en avgiftsändring som ger önskad effekt från inkomstsynpunkt och samtidigt behålla den önskade relationen mellan porton för olika försändelseslag och kostnader. En genomgående höjning av portona får en alltför stark effekt. En höjning av portot enbart för första viktklassen i fråga om brev med 5 öre beräknas f. n. betyda minst 25 miljoner kronor i inkomstökning. Då

har man höjt nu gällande brevporto med 14,3 %. Om man gör en sådan portohöjning för enbart breven för att skaffa sig täckning för en allmän kostnadsstegring, belastar man brevrörelsen till förmån för andra av verket drivna verksamheter och avlägsnar sig från de principer i fråga om kravet på kostnadstäckning för skilda rörelsegrenar som vi förordar.

På grund av den praktiska nödvändigheten att bestämma alla porton i multiplar av 5 öre kan man således icke förena principen om kostnadstäck- ning för varje rörelsegren för sig med principen om total kostnadstäckning för vart räkenskapsår. Man kan med andra ord icke fortlöpande och nog- grant ansluta avgifterna för olika rörelsegrenar till en långsamt skeende kostnadsutveckling. För att man skall kunna behålla de med hänsyn till kostnadsutvecklingen önskvärda portorelationerna, bör den sammanlagda intäktsökning (eller -minskning) som man vill uppnå genom avgiftsändring vara så stor, att man — med beaktande av principen om kostnadstäckning för skilda rörelsegrenar _— kan fördela den på olika försändelseslag och prestationer. Detta innebär, att man måste undvika alltför täta, små av- giftsjusteringar och i stället med relativt långa intervaller stegvis avpassa portona efter kostnadsutvecklingen. Det för helheten önskvärda resultatet uppnås då icke för varje räkenskapsår för sig utan i genomsnitt för längre perioder räknat. Årsresultaten blir, vilket ju också hittillsvarande erfaren- het visar, mycket varierande. Det anförda talar för att postverket får möj- lighet till resultatutj ämning mellan skilda år. För sådan möjlighet kan också andra skäl förebringas.

Vissa större anskaffningar som finansieras med driftmedel, t. ex. inköp av datamaskiner, kan också komma att väsentligt påverka årsresultatet under anskaffningsåret. Möjlighet att genom periodisering fördela sådana driftut- gifter på flera år saknas f. n., därför att bokföringen bygger på kassaprin- cipen. Utgiften i sin helhet betraktas som kostnad under det år den faller. Det är knappast rimligt att låta ett inköp av sådant slag föranleda avgifts- höjning, för att avkastningskravet skall kunna uppfyllas.

Att kunna sätta av medel till en resultatutjämningsfond skulle verka sta— biliserande på avgiftsnivån och göra det möjligt att anpassa denna till rå— dande kostnadsförhållanden och dessutom öka förutsättningarna för en jämn avkastning till staten. Vidare skulle tillgång till en sådan fond ge ver- ket ökad handlingsfrihet, när det gäller att från affärsmässiga synpunkter avväga tidpunkten för avgiftsändringar och vissa större anskaffningar.

Vi föreslår, att postverket får möjlighet att i resultatutjämningssyfte inom verket behålla den del av överskottet som överstiger normal förränt- ning till staten (ägaren) för att tas i anspråk vid de tillfällen, då årsresul- tatet icke medger normal »utdelning». Vi anser denna lösning av avkast— ningsfrågan beträffande postverket avgjort överlägsen den som företags- formsutredningen förordat.

Om avsättningar till en resultatutjämningsfond skall ske inom postver-

ket, uppstår frågan, huruvida prispolitiken skall så utformas, att det ska- pas utrymme för en fondering. Det är emellertid att vänta, att det årliga överskottet av skäl som förut anförts — bl. a. konstruktionen av det postala avgiftssystemet —— liksom hittills kommer att variera så, att man vissa år kan inom verket hålla kvar överskottsmedel utöver skälig utdelning till staten (ägaren). Prispolitiken skulle därför icke behöva eller ens få sär— skilt inriktas på att medge fondavsättningar.

Finansiering Investeringar i postverket finansieras liksom i andra affärsverk huvudsak- ligen över kapitalbudgeten i riksstaten. På förslag som framlägges i stats- verkspropositionen anvisar riksdagen under rubriken Statens affärsverks- fonder, Postverket, anslag för postverkets investeringar. Till investeringar som skall finansieras över kapitalbudgeten räknas kostnader för posthus. större om- och tillbyggnader av posthus, garagebyggnader, inköp av fastig- heter, anskaffning av motorfordon samt förvärv av billinjer. Genom avskriv- ningar, beräknade efter återanskaffningsvärden, belastas verkets driftkost— nadsstat för nyttjandet av de med kapitalmedel finansierade objekten. Me- del som frigöres genom avskrivningar disponeras i första hand för att finan- siera nyinvesteringar.

Vissa ganska betydande objekt av investeringskaraktär i postverket finan- sieras dock genom att medel från driftkostnadsstaten tas i anspråk. Hit hör anskaffning av maskiner m. m. i verkets industriella verksamhet, kontors— maskiner överhuvudtaget samt inredningar i postlokaler.

Reglerna för vilka objekt som skall finansieras anslagsvägen och sådana vilkas anskaffning skall bestridas med driftmedel och därmed omedelbart avskrivas är i stort sett desamma som i andra affärsverk. I motsats till post— verket finansierar dock televerket inköp av motorfordon med driftmedel.

Vi anser, att kostnaden för inköp av bilar bör bestridas av driftmedel även i postverket. Bilarna är nödvändiga för postdriften, och bilparken måste för- nyas och utbyggas i takt med poströrelsens behov. Bilarna utgör vidare en betydelsefull faktor vid rationaliseringen av postverkets transporter. Verket självt torde ha de bästa förutsättningarna att bedöma dessa spörsmål och skulle, om kostnaden för anskaffning av motorfordon — såväl fordonen i diligenstrafiken som övriga motorfordon i posttjänsten —— komme att be- stridas av driftmedel, få bättre möjlighet att fatta från företagsekonomisk synpunkt riktiga beslut, då det gäller val mellan reparation och nyanskaff— ning. Postverkets bilpark är så stor, att det kan förväntas, att kostnaderna för fordonsanskaffningar årligen kommer att ungefärligen motsvara de av-

skrivningar för värdeminskning på motorfordon vilka eljest skulle ha be- lastat driftkostnadsstaten.

Bortsett från anskaffning av motorfordon avser postverkets investeringar så gott som helt postala byggnader. Behovet av lokaler tillgodoses emeller-

tid i betydande utsträckning också genom förhyrning. Postverket har att i valet mellan dessa två möjligheter till lokalanskaffning göra en från ekono- miska, lokaliserings- och andra synpunkter lämplig avvägning. Bedömning- en av det behov som med hänsyn till rörelsens omfattning och allmänhetens berättigade krav på service ligger bakom verkets ställningstaganden bör ske efter samma grunder, oavsett på vilket sätt lokalanskaffningen sker. När det gäller att hyra lokaler och fatta härför erforderliga och från ekonomisk synpunkt ofta mycket betydelsefulla avgöranden, har postverket i praktiken oinskränkt befogenhet. Det slutliga avgörandet beträffande en investering — hur obetydlig den än må vara ligger däremot alltid hos statsmakterna.

Vi anser, att ökad handlingsfrihet för postverket i fråga om investeringar i egna byggnader skulle ge verket bättre förutsättningar att från affärsmäs- siga och företagsekonomiska synpunkter i de enskilda fallen avgöra, om 10- kalbehov skall tillgodoses genom förhyrning eller uppförande av egen bygg- nad. Med nuvarande ordning kan det vara naturligt, att man från verkets sida i vissa fall beaktar den omständigheten, att ett slutligt avgörande om en investering kan träffas först efter relativt lång tid, medan man vid för- hyrning kan få ett snabbt avgörande till stånd. Visserligen skall den verk- samhet som syftar till att tillgodose verkets lokalbehov planeras på relativt lång sikt. Den snabba utvecklingen av byggandet i städer och andra tät- orter samt de många gånger små möjligheterna att långt i förväg bedöma utsikterna till lämpliga tomtförvärv hindrar emellertid ofta en sådan planering.

Överhuvudtaget skulle större rörelsefrihet för postverket i fråga om in- vesteringar enligt vår mening underlätta en affärsmässig drift och möjlig- göra en smidigare anpassning av den postala apparaten till rörelsens behov.

Affärsverkens handlingsfrihet beträffande investeringar har behandlats av 1953 års utredning om de statliga företagsformerna. Utredningen fram- höll, att det i fråga om utvecklingen i stort av affärsverken borde ankomma på statsmakterna att göra de avvägningar som måste läggas till grund för bedömningen av vilken utvecklingstakt som är lämplig för olika delar av statens ekonomiska verksamhet. Den centrala bedömningen borde enligt utredningen också omfatta en avvägning mellan de statliga affärsföretagen och den övriga statliga ekonomiska verksamheten samt mellan de olika stat- liga affärsverksamheterna inbördes. Vi delar denna uppfattning i princip men anser, att postverkets investeringsverksamhet har ringa betydelse i det av utredningen åberopade sammanhanget. Postverket kräver ett relativt li- tet kapital, och det är icke investeringspolitiken som bestämmer verksam- hetens inriktning.

Såsom argument mot att affärsverken skulle finansiera sina investeringar med medel som frambringats inom verken, dvs. genom avskrivningsmedel och vinstmedel, anförde utredningen, att detta kunde leda till att staten an- tingen finge avstå från inkomst av verken eller till att konsumenterna på

kort sikt finge betala alltför höga avgifter. Detta argument har enligt vår mening mindre relevans för postverket än för övriga affärsverk. Verkets investeringar, som ju främst avser förnyelsen av postala driftbyggnader, finansieras till betydande del med verkets avskrivningsmedel. Under vissa år har investeringsutgifterna ej uppgått till avskrivningarnas belopp. S. k. negativt investeringsbemyndigande har då blivit följden, och kapitalåter— betalning motsvarande detta har ägt rum till riksgäldskontoret. Enligt prognoser över postverkets investeringsbehov till och med år 1970 kan det förutses, att investeringarna också i fortsättningen kommer att kunna till huvudsaklig del finansieras med avskrivningsmedel. Under perioden beräk- nas det högsta medelsbehovet för byggnadsobjekt uppkomma budgetåret 1965/66. Medelsförbrukningen för detta år har uppskattats till 9 miljoner kronor. Drygt hälften av detta belopp torde komma att täckas av årets av- skrivningsmedel.

Företagsformsutredningen har vidare antytt möjligheten för verken att låna i öppna marknaden för finansiering av anläggningsarbeten eller för till- fällig likviditetsförstärkning. Något grundlagsenligt hinder mot att affärs- verken av riksdagen får rätt att själva låna i öppna marknaden skulle icke föreligga. Utredningen fann dock, att det torde vara mest rationellt, att sta- tens hela upplåning sker genom ett enda organ, nämligen riksgäldskonto- ret, då därigenom de för statsverket fördelaktigaste lånevillkoren skulle kunna uppnås. Vi vill i detta sammanhang peka på de möjligheter som post— verket i förekommande fall skulle ha att genom sin bankverksamhet skaffa erforderliga kapitaltillskott.

Med det sagda vill vi göra gällande, att de skäl som talar för att statsmak- ternas nuvarande inflytande över investeringarna och nuvarande finansie- ringssystem i princip skall behållas för affärsverken i allmänhet icke har samma tyngd, när det gäller postverket. Vi anser, att förutsättningar finns för postverket att självt finansiera sina investeringar genom huvudsakligen avskrivningsmedel och andra driftmedel, utan att detta skulle behöva på- verka prissättningen av verkets tjänster. En sådan ordning skulle medföra, att ett system med förnyelsefond liknande det som tillämpades före år 1945 finge införas. Vid behov skulle möjligheten för verket att —— efter medgi- vande härtill av statsmakterna —— erhålla kapitaltillskott i form av lån ge— nom postbanken kunna stå till buds.

Det inflytande över inriktningen av postverkets investeringsverksamhet som fordras med hänsyn till de samhällsekonomiska bedömandena i stort bör kunna utövas av riksdagen, genom att den fastställer en investerings- plan för postverket på förslag av poststyrelsen för längre period räknat förslagsvis en femårsperiod. Den—reglering av investeringsverksamheten som kan vara nödvändig från konjunkturpolitiska synpunkter bör — såsom hit- tills handhas av Kungl. Maj :t.

Ett system med självfinansiering av investeringar i postverket torde kräva

ändringar i fråga om postverkets bokföring och dess förhållande till stats- bokföringen i övrigt. Vi är medvetna om att man genom att införa ett spe- ciellt system för postverkets investeringar bryter nu rådande enhetlighet i det administrativa förfarandet beträffande affärsverkens investeringar. Den— na omständighet bör dock icke hindra, att ett system med självfinansiering och därav följande ökad handlingsfrihet för verksstyrelsen tillämpas i post- verket, där förutsättningar finns för ett sådant system och där också syste- met kan väntas medföra betydande fördelar från affärsmässig synpunkt.

Prispolitik

Redan i de föregående avsnitten har vi i vår diskussion om avkastnings- krav, disposition av överskottsmedel och finansiering behandlat problem som är väsentliga för verksamhetens ekonomiska mål och därmed också för prispolitiken. Primärt bör den principen fastställas, att intäkterna totalt sett och för längre perioder räknat skall täcka kostnaderna, varvid på kostnads- sidan skall medräknas avskrivningar beräknade efter återanskaffningsvär- den. Med återanskaffningsvärde avser vi en kostnad som innefattar även den prisökning som beror på att ett pågrund av den tekniska utvecklingen mera fulländat objekt än det utrangerade återanskaffas. Vidare anser vi, att resultatet av rörelsen skall medge en tillfredsställande avkastning till sta— ten. Vi har tidigare föreslagit, att överskottsmedel skall kunna avsättas till en resultatutjämningsfond. Någon utsträckning av kravet på kostnadstäck- ning för att tillåta sådan fondering skulle emellertid icke behövas.

Trots att man icke ställer upp något krav på vinst i egentlig mening, har det ekonomiska målet, sådant det här angivits, en klart affärsmässig och företagsekonomisk innebörd. Men samtidigt måste postverket på grund av sin karaktär av allmännyttigt företag beakta sociala synpunkter i en omfatt- ning som gör, att verksamheten icke kan få en helt affärsmässig inriktning. Detta betyder, att man i det praktiska handlandet måste beakta både ekono- miska och sociala synpunkter. Vad redan sagts om de grundläggande ekono- miska principerna innebär emellertid, att man icke får ge de sociala motiven sådan tyngd, att rörelsen totalt sett går med förlust. Innebörden i begreppet allmännytta har vi sökt att närmare förklara i kapitel 3. Här går vi ytter— ligare in på prispolitiken med utgångspunkt från våra överväganden om kostnadstäckningens innebörd för delar av verksamheten.

För att kunna fylla sina samhällsnyttiga förpliktelser har postverket post- monopolet, som ger verket ensamrätt till regelbunden brevbefordran mot av- gift. Monopolet har icke karaktären av finansmonopol med uppgift att till- föra staten inkomster, även om det under tidigare skeden må ha utnyttjats såsom sådant. Postmonopolet ger postverket möjlighet att —- oberoende av större eller mindre lönsamhet _— över hela landet uppehålla en viss postal standard och att tillämpa det utjämnande portots princip. Visserligen lig-

ger en stor del av postverksamheten utanför monopolets giltighetsområde. Paket- och tidningsrörelserna, korsbandsbcfordringen samt den penning- förmedlande verksamheten omfattas sålunda ej av detta. Genom mono— polet på brevbefordran kan verket dock föra en prispolitik som ger högre kostnadstäckning på brevrörelsen än på andra rörelsegrenar till förmån för dessa. Detta gör avvägningen av kostnadstäckningen mellan olika rörelse- grenar i postverket icke minst med hänsyn till konkurrensen med andra företag —— till en komplicerad och ömtålig fråga.

De kostnadsberäkningar i postverket vilka varit vägledande för prispoli- tiken har grundats på den s. k. delkostnadsprincipen, enligt vilken varje rörelsegren belastas med en av dess omfattning och karaktär betingad an- del av postverkets totala kostnader. I praktiken har dock icke avgifterna kunnat sättas strikt efter delkostnadsprincipen. I fråga om brevrörelsen har tagits ut en övertäckning som har kommit bl.a. tidningsrörelsen tillgodo och dessutom starkt påverkat storleken av överskottsleveranserna till stats- kassan.

Man kan kritisera metoden att lägga delkostnader med alla kostnader rest- löst fördelade på rörelsegrenar till grund för prissättningen. Postverket kännetecknas i hög grad av samdrift mellan skilda rörelsegrenar. De ge- mensamma kostnaderna blir därför i postverket stora i förhållande till särkostnaderna. Fördelningen av gemensamma kostnader kan icke ske på någon objektiv grund. I ett företag av postverkets natur är därför värdet av en delkostnadsberäkning tvivelaktigt. Vidare kan sägas, att även om man kunde riktigt fördela alla kostnader, en sådan kostnadsberäkning icke skulle vara en i alla lägen godtagbar utgångspunkt för företagsekonomiska bedömanden till grund för prissättningen.

Det synes oss riktigare att skaffa underlag för prissättningen genom att söka fastställa den ökning av totalkostnaderna som föranledes av rörelse— grenen i fråga eller av variationer i denna. Man beräknar således rörelse- grenens merkostnader. I princip bör gälla, att intäkterna skall täcka mer- kostnaderna och lämna bidrag till de gemensamma kostnaderna. Huru stort detta bidrag bör vara för skilda rörelsegrenar i olika situationer, är beroende av en rad faktorer, såsom prisets inverkan på efterfrågan, kapacitetsutnytt- jande, konkurrens, en försändelses förmåga att bära avgift med hänsyn till dess egenvärde (ett skriftligt meddelande här t. ex. lättare en transportav— gift än en reklamförsändelse). Eftersom betydelsen från prissättningssyn- punkt av dessa olika faktorer måste skifta från tid till annan och då det i avrje kalkylsituation blir fråga om en framtidsbedömning, kan man inte generellt precisera, hur mycket som bör krävas av skilda rörelsegrenar utöver täckningen för merkostnad.

Allmänt sett vill vi framhålla, att rörelsegrenar som på längre sikt be- dömes väsentligen påverka den gemensamma kapaciteten måste lämna ett däremot avpassat, större bidrag till gemensamma kostnader. I sådana fall,

då man kan åstadkomma, att kapacitet som postverket ändå måste ha blir bättre utnyttjad, kan man å andra sidan avstå från eller minska kravet på bidrag till gemensamma kostnader. Det är bl.a. från denna synpunkt som vi i kapitel 3 har uttalat oss för att differentiera den postala servicen och tillämpa priser som svarar mot kvaliteten av olika tjänster. Förekomsten av försändelser för vilka kravet på snabbhet icke sättes så högt skulle möjlig- göra ett jämnare arbetsförlopp och därmed också att kapaciteten utnyttjades bättre. Avgiften för sådana försändelser kan därför sättas lägre än för för- sändelser för vilka större snabbhet i befordringen påkallas inte bara därför att deras merkostnad blir mindre, utan också för att man i fråga om dem kan nöja sig med mindre bidrag till kostnaden för den gemensamma, för topptrafik dimensionerade kapaciteten. Man bör dock uppmärksamma de förändringar i kostnadsrelationerna som kan uppstå till följd av att man med mindre inkomstbringande försändelser passerar den punkt, då kapa- citeten är fullt utnyttjad (tröskelproblemet).

Vidare vill vi om avvägningen av bidraget till gemensamma kostnader un- derstryka, att man inte med postmonopolets hjälp bör belasta brevrörelsen med sådana kostnader till förmån för rörelsegrenar i vilka konkurrens finns i sådan utsträckning, att det medför risk att produktionen snedvrides och därmed förlust uppstår från samhällsekonomisk synpunkt.

Om taxan för viss rörelsegren, t. ex. tidningsrörelsen, anses böra sättas lägre än vad som är företagsekonomiskt betingat, bör den övriga poströrel- sen ej betungas med det på rörelsegrenen uppkommande underskottet. Det bör i stället täckas av allmänna medel genom ett Öppet redovisat anslag.

Vi anser det vara förenligt med de tankegångar som här redovisats att medge rabatter, när så anses lämpligt från affärsmässiga synpunkter. Ra- battinstrumentet bör emellertid utnyttjas försiktigt och, såsom hittills, komma i fråga, när avsändaren gör viss merprestation för att underlätta postbehandlingen och därmed minska postverkets insats eller då det av andra skäl bedöms fördelaktigt för verket att medge avgiftsnedsättning.

Som närmare utvecklats i kapitel 3, får det anses åvila postverket att oav- sett lönsamhet uppehålla en postal minimistandard över hela landet. Post- monopolet och enhetstaxan underlättar för postverket att fylla denna för- pliktelse. Enhetstaxan, dvs. en i princip icke avståndsbunden taxa, är prak- tisk att tillämpa och gör det möjligt för verket att mot rimliga avgifter sörja för en postal service i sådana delar av landet inom vilka det eljest icke skulle finnas ekonomiska förutsättningar härför. Från prispolitisk synpunkt måste nämligen kostnaderna bedömas för en rörelsegren i dess helhet utan hänsyn till de större eller mindre kostnader som den orsakar i skilda delar av lan— det. Med det nu sagda menar vi dock icke, att ekonomiska synpunkter bör vara uteslutna vid överväganden om poströrelsens geografiska utbredning. Principen om enhetstaxa synes oss icke behöva hindra, att lokalporto skall kunna tillämpas eller en avståndsbunden taxa övervägas, när fråga är om

försändelser beträffande vilka transportavståndet har jämförelsevis stor be- tydelse för kostnaderna.

Postverket måste alltså oberoende av företagsekonomiska aspekter anses förpliktat att uppehålla en viss minimiservice även inom områden där det ekonomiska underlaget är obetydligt. Avgifterna bör i princip icke differen- tieras efter kostnadernas variation inom skilda delar av landet.

Vad i det föregående anförts om prispolitiken och de bedömanden som bör ligga bakom denna ställer krav på resurser åt generalpoststyrelsen för att den skall kunna fortlöpande följa intäkts- och kostnadsutvecklingen och göra de utredningar som fordras som underlag för prispolitiska avgöranden. Enligt våra direktiv skall vi dels föreslå organisatoriska resurser för sådana uppgifter, dels anvisa lämplig metodik för kostnadsredovisning och kost- nadsutredningar. Om organisationen framlägger vi förslag i kapitel 14. Be— träffande metodiken hänvisar vi till kapitel 13.

Postbankens ekonomiska politik Allmänna synpunkter

I den utredning med förslag till omorganisation av postbanken som stats- makterna redan tagit ställning till (prop. nr 189 år 1961) har vi uttalat, att omorganisationen bygger på förutsättningen, att bankens verksamhet skall behållas vid nuvarande syfte och inriktning. Vi menar således, att postspar- bankens syfte alltjämt skall vara att främja sparandet och postgirots att un- derlätta betalningsförmedlingen, särskilt den kontantlösa genom gireringar. Härav följer postbankens uppgifter som kreditinstitut. In- och utlånings- sidorna är beroende av varandra. Banken måste genom utlåning utvinna in- täkter som medger, att de med huvudsyftet förenliga uppgifterna fullgöres och utvecklas. Möjlighet att erbjuda flera olika låneformer skulle alltså främja bankens inlåning. Därför anser vi, att en utveckling av rollen som kreditinstitut som följ er av huvudsyftet är naturlig och nödvändig.

För medelsplacering och därmed sammanhängande uppgifter gäller Kungl. Maj:ts reglemente den 12 december 1958 (nr 600) angående förvaltningen av medel som innestår i postsparbanken och på postgiro. Vi har övervägt Vissa ändringar av reglementets bestämmelser. Övervägandena redovisas i det följande under rubriken Postbankens medelsplaceringsreglemente.

Postbankens engagemang på den korta marknaden anser vi förenliga med bankens syfte, så långt de avser att trygga likviditeten. Särskilt medelstill- gången i postgirot visar fluktuationer vilka icke alltid kan förutses till styrka och tidpunkt. Detta kan göra det nödvändigt att via dagslånemarkna— den åstadkomma den erforderliga likviditeten.

Postsparbanken och postgirot —— centralt administrerade av postbanken —— intar en särställning i förhållande till poströrelsen i övrigt. Vad vi tidi- gare anfört i fråga om de ekonomiska principerna för poströrelsen är icke

tillämpligt på bankrörelsen. Vi anser oss därför böra komplettera vår före- gående framställning med några synpunkter på postbankens ekonomiska politik.

Postsparbanken och postgirot är inom postverket såtillvida fristående ekonomiska enheter som de har att upprätta särskilda bokslut. De har vi— dare att ersätta postverket för dess handhavande av verksamheten vid post- anstalterna.

För postsparbanken och postgirot föreligger icke något monopol, vare sig formellt eller reellt. Tvärtom arbetar de under hård konkurrens med spar- banker, affärsbanker och andra kreditinstitut. Det förhållandet, att den postala bankverksamheten har direkta motsvarigheter i det enskilda nä- ringslivet gör, att postbankens ekonomiska politik i än högre grad än post- verkets i övrigt måste föras från företagsekonomiska utgångspunkter och även i övrigt under liknande förutsättningar som inom näringslivet i all- mänhet.

I fråga om sättet för finansiering gäller för postsparbanken och postgirot helt andra förutsättningar än för den egentliga poströrelsen. I likhet med andra bankföretag har postsparbanken och postgirot att täcka sina kostna— der huvudsakligen genom intäkter från förvaltningen av omhänderhavda medel. Sålunda har postsparbanken att helt bestrida inte bara inlånings- räntor utan också driftkostnader av intäkter från medelsplacering. I post- girot täckes kostnaderna till ungefär tre fjärdedelar på detta sätt och i övrigt genom avgifter. Möjligheten att möta kostnadsökningar med avgifts- höjningar är starkt begränsad.

Både för postsparbanken och postgirot har ränteutvecklingen mycket stor betydelse. Här föreligger således icke samma möjligheter som beträffande postverket i övrigt att genom prispolitiska åtgärder anpassa intäkter efter kostnader. Såväl in- som utlåningsräntorna i postsparbanken och postgirot måste följa den allmänna ränteutvecklingen. Därmed skulle ramen för det ekonomiska handlandet vara i stort sett given.

Att ränteutvecklingen är avgörande för postsparbankens och postgirots ekonomi gör det angeläget, att postbanken får samma möjlighet som andra bankorgan till konsolidering. I annat fall skulle banken i trängda ekono- miska lägen kunna bli beroende av anslag över statens driftbudget. Den möj- lighet att avsätta medel till reservfond som nu gällande förordningar om postsparbank och postgiro tillåter bör därför tolkas så, att statsmakterna har velat ge banken ett visst mått av rörelsefrihet och ekonomiskt oberoende.

Förutom genom avsättning till reservfond kan den postala bankrörelsen konsolideras genom att vinstmedel disponeras för nedskrivningar av värde- pappersinnehav och andra placeringar. Behovet av sådana nedskrivningar bör — i motsats till vad som ibland gjorts gällande _ bedömas på fullt bankmässiga grunder. Postbanken måste fortlöpande kunna anpassa sin

service efter de krav som det moderna samhället ställer på ett spar- och betalningsorgan. En aktiv servicepolitik är också nödvändig, om banken skall kunna hävda sig i konkurrensen om insättarnas medel. Vi anser, att bankens ekonomiska politik bör — bl. a. genom konsolidering av verksam- heten —— inriktas på att medge en utveckling av banken i takt med bank— systemet i övrigt.

Det har framhållits, att det ekonomiska resultatet av postsparbanken och postgirot i hög grad påverkas av det allmänna ränteläget. Den omedelbara effekten av en ränteändring är dock olika för postsparbanken och postgirot. För postgirot, som endast i begränsad omfattning gottgör sina kunder in- låningsränta, innebär en räntehöjning genast resultatförbättring. I postspar- banken ökas vid en räntehöjning omedelbart inlåningsräntorna. Häremot svarande ökning av inkomsterna för utlåning kan ej åstadkommas till följd av att placeringarna i stor utsträckning är bundna. Detta leder till försäm- rad ekonomi för postsparbanken. Räntesänkning får motsatt effekt för de båda rörelsegrenarna.

Det finns alltså förutsättningar för postsparbanken och postgirot att in- bördes utjämna sådana variationer i resultaten som förorsakas av ränte— ändringar. Det förhållandet att rörelserna är från varandra fristående eko- nomiska enheter med var sina bokslut är f. n. till hinder för resultatutjäm- nande åtgärder.

Den centrala administrationen är gemensam för postsparbanken och post- girot. Detta medför svårigheter, när det gäller att på ett rättvist sätt fördela interna driftkostnader. Vidare pekar utvecklingen mot en högre grad av samverkan mellan de båda rörelserna i fråga om serviceformer. Det är där- för mindre anledning nu än tidigare, att postsparbanken och postgirot skall Vara redovisningsmässigt åtskilda. Vi betraktar dem såsom grenar av en bankverksamhet och föreslår, att gemensamt bokslut skall upprättas för dem. Genom en lämpligt upplagd intern redovisning bör ledningen skaffa sig den erforderliga överblicken över de olika grenarnas ekonomi och ut- veckling.

Ersättningen till postverket för dess befattning med postsparbanks- och postgirogöromålen på postanstalterna bör bestämmas efter samma regler som postverket tillämpar för beräkning av gottgörelse för andra åtaganden. Detta innebär alltså, att ersättningen skall innefatta full täckning av post- verkets kostnader.

Postbankens medelsplaceringsreglemente

Bestämmelserna om förvaltningen av medel som innestår i'postsparbanken och på postgiro har varit i sina huvuddrag oförändrade under lång tid, även om gällande reglemente är av relativt sent datum. Mot bakgrunden av ut— vecklingen inom kreditmarknaden ger bestämmelserna en enligt vår me- ning alltför snäv ram för postbankens utlåning och hindrar eller försvå-

rar i vissa avseenden en sådan utveckling av de kreditgivande uppgifterna som skulle gagna verksamheten såsom spar- och betalningsorgan.

Sparbanker och affärsbanker har varit mycket aktiva, när det gällt att ut- veckla nya och attraktiva former för såväl inlåning som utlåning. Postban- ken har för sin del genom en rad åtgärder utvecklat servicen på inlånings- sidan för att tillgodose skilda kundkategoriers krav och behov. I fråga om villkoren för inlåningen har viss likställdhet uppnåtts med spar- och affärs- banker. Detta gäller bl.a. inlåningsräntorna, som justerats till paritet med andra kreditinstituts räntor. Förbättring av inlåningsvillkoren kräver emel- lertid ökade intäkter av utlåningen. Med hänsyn till bankens ekonomi fin- ner vi det nödvändigt, att bestämmelserna för utlåning anpassas efter de ändrade förhållandena på inlåningssidan. Om postsparbanken och postgirot skall kunna verka i överensstämmelse med sina syften, får reglerna för post- bankens medelsförvaltning icke vara alltför restriktiva utan tillåta en så hög förräntning av det förvaltade kapitalet som är möjlig med hänsyn till de med bankens karaktär förbundna kraven på säkerhet.

Gällande placeringsreglemente för postsparbanken och postgirot medger överhuvudtaget icke att placering sker i utländska obligationer eller i för- lagsbevis liksom ej heller att lån utlämnas med sådan säkerhet. Vi anser, att det bl. a. från förräntningssynpunkt är önskvärt, att postbanken får rätt att köpa dels fullgoda utländska obligationer, emitterade av svenskt bank— aktiebolag, dels förlagsbevis som bedöms utgöra betryggande säkerhet även- som att lämna ut lån mot skuldförbindelse med sådan säkerhet. Som exem- pel på placeringar som här borde kunna komma ifråga kan nämnas de norska kraftverksobligationer, som under senare år emitterats genom svenska banker och som ytterst avser att främja svenska intressen, samt affärsbankernas förlagsbevis. Det kan i detta sammanhang framhållas, att allmänna pensionsfonden och riksförsäkringsverket har möjlighet att pla- cera medel »i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar som offentligen utbjudits av svenskt bankaktiebolag» (SFS 293/1959, 12 å och SFS 265/1961, 9 5).

Postbanken har rätt att mot annan betryggande säkerhet än vissa i regle- mentet särskilt angivna säkerheter lämna lån på högst 10 000 kronor. Detta belopp har stått oförändrat sedan år 1920. Län av detta slag förekommer bl. a. vid toppfinansiering av eget hem, men maximeringen till 10 000 kro- nor är under nuvarande förhållanden ofta för låg. Enligt vår mening bör begränsningen kunna slopas. I detta sammanhang må även nämnas lån med säkerhet av garantiförbindelse, utfärdad av svenskt bankaktiebolag. Sådant lån som interimistiskt kan komma ifråga t. ex. då inteckningsåtgärder be- räknas kräva särskilt lång tid har hittills kunnat lämnas endast, om sam- tidigt inteckningar i belånad fastighet ställts som säkerhet. Om man slo- pade beloppsbegränsningen, skulle lån kunna lämnas mot enbart säkerhet av garantiförbindelse. Sådan anses vara betryggande säkerhet.

Nuvarande allmänna begränsning av sammanlagda beloppet för lån med »annan fullgod säkerhet» till en femtionde] av kontoinnehavarnas behåll- ning bör kvarstå.

Enligt nuvarande bestämmelser kan postbanken icke lämna lån mot så- kerhet av inteckning i industrifastighet annat än med sex månaders upp— sägning. Härav berörda låntagare föredrar emellertid lån som är bundna på längre tid, i regel tio år. Det skulle ibland från avkastningssynpunkt och även från andra synpunkter vara värdefullt för banken, att kunna lämna sådana lån med längre bindningstid. Bl.a. riksförsäkringsverket synes ha den här ifrågavarande placeringsmöjligheten (SFS 265/1961, 9 5). Vi för- ordar, att postbanken får samma möjligheter.

Postbanken kan f.n. icke såsom sparbanker och affärsbanker lämna pri- vatpersoner lån utan särskild säkerhet. Vi anser, att möjlighet för postban- ken att lämna sina insättare s.k. sparlån under former liknande dem som tillämpas av sparbanker och affärsbanker skulle främja bankens inlåning. Postsparbanken i Finland använder enligt uppgift med mycket goda erfa- renheter denna låneform. Postbanken torde under senare år ha förlorat många insättare -— presumtiva och sådana som redan hunnit spara i post- sparbanken av den anledningen, att banken icke kunnat lämna dem lån vid anskaffning av eget hem eller insatslägenhet. Den med denna kreditgiv- ning förenade risken förutsättes väsentligen eliminerad genom att kreditför- säkring tecknas, varvid premien inräknas i räntan och alltså betalas av lån- tagaren. Beloppet för varje särskilt lån föreslås begränsat till 15 000 kronor och det sammanlagda beloppet för sådana lån maximerat till en hundrade] av insättarbehållningen i postsparbanken och på postgiro.

Den kassareserv som skall redovisas i postsparbanken och postgirot skall enligt gällande bestämmelser beräknas med utgångspunkt från kontoinne- havarnas behållning enligt senaste bokslut. I postgirot är bokslutets konto- behållning på grund av den inför årsskiftet stegrade betalningstrafiken all— tid särskilt hög. Vi anser, att en tillfälligt vid årsskiftet stegrad kontobe- hållning icke bör vara normerande för kassareserven under hela följande år. Kassareservens storlek bör i stället bestämmas av den vid varje tidpunkt aktuella kontobehållningen.

F. 11. skall vid bindning av inteckningslån taxeringsvärdet vara avgörande för lånebeloppets storlek. Taxeringsvärdet har dock numera förlorat i be- tydelse vid kreditgivningen. Postbanken gör nämligen liksom i regel även andra fastighetskreditgivare egna värderingar av fastigheterna. Vi ifråga- sätter, om icke det bundna lånebeloppet lämpligen bör anslutas endast till postbankens eget uppskattningsvärde, som torde vara en bättre grund för säkerhetens bedömning än taxeringsvärdet. Bostadslåneutredningen har i sitt nyligen framlagda betänkande föreslagit, att stadshypoteks— och bo- stadskreditföreningarna vid sin fastighetsbelåning skall använda endast det egna uppskattningsvärdet såsom norm.

De reformer som vi föreslår i fråga om postverkets styrelse och postban- kens revision ävensom den redan verkställda omorganisationen av postban- kens administration ökar enligt vår mening väsentligt förutsättningarna för att genomföra de förordade ändringarna av medelsplaceringsregle— mentet.

Förslag till nytt reglemente för förvaltningen av medel som innestår i postbanken har vi fogat till detta betänkande (Bilaga 1 ).

KAPITEL 5

Postbanken och postverket i övrigt

Det förslag till omorganisation av postbanken som vi överlämnade till Kungl. Maj:t med skrivelse den 22 juni 1961 var så utformat, att det skulle kunna tillämpas även inom den framtida organisation som vi ämnade föreslå i vårt betänkande. Frågan, huruvida banken skulle vara en del av postverket eller brytas ut och bli ett självständigt företag, behandlade vi dock icke i detta förslag, eftersom den frågan ansågs böra prövas i anslutning till över- vägandena om organisationen för generalpoststyrelsen i dess helhet.

Tidigare överväganden

När postsparbanken år 1884 inrättades, fick den en särskild styrelse, som verkade självständigt i förhållande till generalpoststyrelsen, trots att ban- kens centrala verksamhet var förlagd till en byrå inom postverkets central- förvaltning. Beslutanderätten i postsparbanken var uppdelad på postspar- banksstyrelsen, generalpostdirektören och chefen för postsparbanksbyrån. Generalpostdirektören utövade emellertid sin beslutanderätt icke i egenskap av chef för postverket utan i sin egenskap av ordförande i den särskilda postsparbanksstyrelsen. Från år 1902 hade föredraganden för postsparban- ken i stort sett ställning som bankens verkställande direktör. Med hänsyn till organisationsformen var det anmärkningsvärt, att bankens tjänstemän var uppförda på postverkets personalstat.

I början av 1900-talet uppstod debatt om postsparbankens ställning. De år 1908 tillkallade postsparbankssakkunniga med generalpostdirektören som ordförande föreslog under åberopande av att den dittillsvarande organisa— tionsformen hade inneburit ett provisorium, att banken skulle få en fastare och självständigare form. Bankens chef skulle benämnas överdirektör och chef för postsparbanken. Postsparbanken skulle fungera såsom ett särskilt ämbetsverk.

Över förslaget yttrade sig bl.a. 1902 års löneregleringskommitté, som ansåg, att banken i stället för att få en friare ställning borde helt införlivas med postverket. Därvid skulle på grund av befarade vikande konjunkturer övertalig personal i postsparbanken kunna sysselsättas i postverket. Att införliva banken med postverket skulle vidare medföra förenklingar från redovisningssynpunkt. Placeringen av postsparbankens medel skulle, me- nade de sakkunniga, kunna överlåtas på annan myndighet.

Postsparbankens styrelse hävdade, att banken borde ha en från postverket fristående ställning. Postsparbanksärenden och postala frågor, vilka till sin natur vore vitt åtskilda, borde icke lämpligen handläggas inom en och samma centralförvaltning. En förening av verksamheterna skulle kunna förkväva den initiativlust som vore nödvändig, om postsparbanken skulle kunna rätt fylla sin uppgift. Postsparbanksstyrelsens uppfattning biträddes av general- poststyrelsen.

Proposition i överensstämmelse med postsparbankssakkunnigas förslag avläts till 1911 års riksdag, som biföll propositionen. Därmed fick postspar- banken från 1912 års ingång en självständig, från postverket fristående ställning.

I början av 1920-talet togs frågan om postsparbankens ställning äter upp, varvid orsaken främst synes ha varit, att bankens ekonomiska resultat an- sågs mindre tillfredsställande. Fyra sakkunniga tillkallades för att skynd- samt utreda bankens organisation och ställning. De sakkunnigas majoritet hävdade, att banken borde återförenas med postverket. Såsom argument anfördes, att banken vore beroende av postverkets organisation, att tjänste- männen vid postanstalterna kunde väntas omfatta banken med större in- tresse, om den inginge i postverket, och att de administrativa centrala upp— gifterna för banken vore så jämförelsevis begränsade, att det icke vore motiverat med ett särskilt ämbetsverk. Under framhållande av berörings- punkter mellan postsparbanken och postgirot, vars införande aktualiserats, föreslog de sakkunniga, att postgiro skulle införas vid ingången av år 1923 och inom postverket administreras av samma byrå som postsparbanken. Mot sakkunnigmajoritetens förslag reserverade sig emellertid ordföranden — generalpostdirektören —— som ansåg, att de skäl vilka tidigare hade föranlett att postsparbanken skilts från postverket alltjämt vore giltiga. Att post- anstalterna fungerade som sparbankskontor ansåg reservanten icke vara något vägande skäl för att återförena banken med postverket. Däremot kunde postgirot med fördel administreras av postverket, då girot kunde betraktas snarare som en utbyggnad av postanvisningsrörelsen än som en bankverksamhet.

Kungl. Maj:ts proposition i ämnet anslöt sig till de sakkunnigas förslag, och riksdagen beslöt, att bankens ställning som självständigt ämbetsverk skulle upphöra vid 1923 års ingång och banken inordnas i postverket såsom en till generalpoststyrelsen hörande byrå. Däremot lämnade riksdagen pro- positionen utan bifall i vad den gällde att införa postgiro.

I januari 1924 hemställde generalpoststyrelsen hos Kungl. Maj:t, att nytt förslag att införa postgiro skulle föreläggas samma års riksdag. I sin hem- ställan föreslog generalpoststyrelsen —— med reservation av chefen för post- sparbanksbyrån att postgirot borde underställas en särskild chef. Reser- vanten ansåg, att postsparbanken och postgirot inom postverket borde för- enas under en chef.

Kungl. Maj:t förelade riksdagen förslag om att postgiro skulle införas fr. o. m. är 1925, dock utan att fördenskull någon särskild byrå skulle inrät- tas för detta ändamål. Förslaget bifölls av riksdagen, som uttalade, att post- girot lämpligen borde omhänderhas av samma byrå som postsparbanken.

Utredningen

Av det föregående framgår, att meningarna om postsparbankens och post- girots organisation har skiftat under årens lopp. Frågan kan bedömas från skilda utgångspunkter. Postbanken är med avseende på finansieringen, kreditverksamheten och konkurrensen med andra liknande företag av annan karaktär än postverksamheten i Övrigt. Vi har därför ansett oss böra disku— tera, huruvida postbankens anknytning till postverket är från alla syn- punkter lämplig. Diskussionen har i första hand gällt förutsättningarna för och lämpligheten av att skilja postbankens förvaltning från den postala.

Argumenten för att postbanken skulle friställas har främst varit, att post- sparbanken och postgirot icke kunde anses som någon post- eller kommu- nikationsverksamhet utan vore av bankmässig och finansiell natur. Sedan debatten om postsparbanken och postgirot fördes på 1920-talet, har rörel- serna utvecklats, och banken har nått en sådan omfattning och dominans, att det i den tidigare debatten framförda skälet, att de administrativa upp- gifterna med postsparbanken icke motiverade en särskild förvaltning, icke längre gäller. Det förvaltade kapitalet utgjorde vid slutet av år 1961 omkring 8 309 miljoner kronor mot 180 miljoner kronor år 1925. Antalet konton i postsparbanken har sedan år 1925 ökat från 0,7 miljoner till drygt 5 mil- joner år 1961. Antalet konton i postgirot uppgick vid slutet av år 1961 till 450 000, antalet omsättningar under år 1961 till 249 miljoner och det om- satta beloppet inklusive gireringar till 718 miljarder kronor. Totalantalet anställda inom postbankens centrala verksamhet är nu omkring 4 400.

Verksamheten har vidare, särskilt under senare är, vad angår service- formerna anpassats till banksystemet i övrigt, vilket har givit särskilt post- girot en mera bankmässig inriktning än tidigare. Det förhållandet, att man strävar efter likformighet med andra kreditinstitut i fråga om de tjänster som erbjudes skulle kunna tas till intäkt för en sådan ändring av bankens organisations— och företagsform, att man också ifråga om sättet att driva rörelsen uppnådde största möjliga likställdhet med andra bankorgan. Detta resonemang leder tanken till en organisationsform som skulle innebära, att postbanken helt brötes ut ur den postala förvaltningen och ombildades till ett särskilt verk eller bolag _ eventuellt ett dotterbolag till postverket. Man skulle därigenom måhända uppnå smidigare arbetsformer för bankens led— ning. Vidare skulle man om banken ställdes utanför det statliga löne- systemet —— få bättre möjlighet att med andra banker konkurrera om dugande krafter till främst de ledande befattningarna.

I detta sammanhang har den finska postsparbanken utgjort ett intressant studieobjekt. Den drives som ett särskilt verk men har en i förhållande till staten friare och självständigare ställning än post- och telegrafverket (post- och telegrafverksamheterna är förenade i Finland). Postsparbanken är näm- ligen ett självständigt rättssubjekt med egen budget och tillämpar annat lönereglemente än statsförvaltningen i allmänhet, vilket senare ger banken bättre möjlighet att konkurrera om duglig arbetskraft. Bankens styrelse består utöver ordföranden av åtta ledamöter. Finansministeriet, post- och telegrafstyrelsen, statskontoret och Finlands Bank skall vara företrädda i styrelsen. Generaldirektören för postsparbanken är däremot icke ledamot av styrelsen. Han är emellertid ordförande i bankens direktion, i vilken för- utom ordföranden fyra av bankens direktörer ingår såsom ledamöter.

Det förtjänar framhållas, att postsparbanken samt post- och telegrafver- ket i Finland sorterar under skilda ministerier, nämligen finans- och kom- munikationsministerierna.

Från finska postsparbankens sida framhölls vid vårt inledningsvis nämnda studiebesök i Finland, att bankens relativt självständiga företagsform hade gjort det möjligt för banken att snabbt vidta åtgärder vilka varit till gagn för bankens utveckling. Det ansågs vidare fördelaktigt, att banken genom sin särskilda företagsform kunde arbeta under liknande förutsättningar som konkurrerande bankinstitut. Man hade inte den erfarenheten, att bankens självständighet i förhållande till postverket hade verkat negativt på post- personalens intresse för bankens uppgifter.

Vid samtal med representanter för post- och telegrafstyrelsen fick vi dock det intrycket, att bankens självständiga företagsform i vissa fall kunde leda till en icke önskvärd dualism i fråga om postanstalternas administrering. En sedan år 1947 verkande samarbetskommitté, sammansatt av representanter för postsparbanken samt post- och telegrafstyrelsen, hade icke helt tillfreds- ställande kunnat lösa alla de samordningsproblem som uppstode till följd av att den självständiga banken utnyttjade post- och telegrafverkets orga- nisation. Representanter för post- och telegrafstyrelsen menade vidare, att postsparbankens självständigare företagsform sannolikt finge ses i belys- ning av att ämbetsverken i allmänhet i Finland hade relativt liten rörelse- frihet och att detta hade gjort en speciell företagsform för postsparbanken nödvändig. En med post- och telegrafverket gemensam ledning och admi- nistration skulle eljest ha inneburit fördelar ur samordningssynpunkt.

I andra europeiska länder är kombinationen av postsparbank och postgiro under postal förvaltning vanligast. Så är förhållandet i Norge, Frankrike, Västtyskland, Nederländerna och Schweiz. I Danmark, som saknar post- sparbank, är postgirot inordnat i den postala förvaltningen. Det brittiska postverket har postsparbank men saknar postgiro.

I det föregående har anförts synpunkter som skulle kunna motivera änd- ring av den svenska postbankens ställning och verksamhetsform. Vi har

pekat på postsparbankens och postgirots kraftiga expansion samt deras sär- art i förhållande till rörelsen i övrigt, när det gäller konkurrens, finansiering och kreditverksamhet. Postbankens verksamhet tagen för sig uppfyller med hänsyn till dess motsvarighet i enskilda företag det kriterium som 1953 års företagsformsutredning uppställt på statlig verksamhet för vilken den har ansett aktiebolagsform kunna övervägas. Också det förhållandet, att post- bankens verksamhet redan från starten ansetts böra vara ekonomiskt av- gränsad från poströrelsen i övrigt skulle kunna tas till intäkt för att man nu på grund av utvecklingen helt avskilde bankverksamhetens administration från postverket. Postverket skulle enligt en sådan tanke ha hand om bank- rörelsen på postanstalterna på liknande sätt som åtagandena för vissa andra organs och myndigheters räkning, dvs. den friställda postbanken skulle stå i ett slags kundförhållande till postverket.

Mot de skäl som sålunda ger stöd åt uppfattningen, att postbankens verk- samhet borde friställas från postverkets i övrigt, måste de synpunkter vägas som talar för bibehållen förening i samma företag. Innan vi redovisar dessa synpunkter, vill vi uttala, att vi, när det gäller postbankens organisations- form, betraktar postsparbanks- och postgirorörelserna såsom delar av sam- ma bankverksamhet och att vi således icke överväger dessa delars organisa- tion var för sig. I kapitel 4 har vi föreslagit, att gemensamt officiellt bokslut skall införas för postsparbanken och postgirot. Vi hänvisar till den därvid förda argumentationen.

Under alla förhållanden måste bankverksamheten förmedlas till allmän- heten över postverkets långa disk och bygga på att man kan utnyttja post- verkets organisation. Verkets kassaexpeditioner domineras numera av denna verksamhet, och postverkets personal- och lokalbehov påverkas väsentligt därav. Allmänheten identifierar bankrörelsen vid postanstalterna helt med postverksamheten. Bankverksamhetens utveckling bygger därför på en aktiv medverkan från postanstalternas sida i fråga om inte bara själva handlägg- ningen av kassatransaktioner utan också bankens kundtjänst i övrigt, sådan den tar sig uttryck i information om och ackvisition för serviceformer samt förmedling av kontakter mellan allmänheten och bankens centrala verk- samhet. Den alltmera differentierade service som postbanken erbjuder all- mänheten i anslutning till den allmänna utvecklingen av serviceformerna inom bankväsendet ställer också ökade krav på postpersonalens kunnighet i bankgöromål. Från dessa synpunkter synes det oss vara till stor fördel för banken, att den genom att vara en del av postverket kan utöva ett direkt inflytande på organisationen av verksamheten vid postanstalterna, persona- lens utbildning etc.

Med gemensam förvaltning kan vidare det för bankarbetet vid postanstal- terna erforderliga samarbetet mellan banken och postverket i övrigt ordnas praktiskt och mindre formellt, än om banken vore ett fristående företag.

Postbanken kan nu diskutera servicefrågor med postanstalterna och direkt ge dem anvisningar om bankarbetet, utan att någon dualism behöver uppstå. För att få arbetsprocessen så rationell som möjligt såväl på postanstal- terna som inom postbankens centrala enheter är det angeläget, att alla möj— ligheter till mekanisering och automatisering tas tillvara. Det är i sådant syfte fördelaktigt, om behandlingen av postsparbanks— och postgirotrans- aktionerna samt — vilket vi föreslår i annat sammanhang — postanvisnings— transaktionerna på postanstalterna kunde ske i samma system som den fort- satta behandlingen vid postbanken. Vi tänker då närmast på planerna på att i postkassorna införa maskinella anordningar genom vilka det synnerligen omfattande bokföringsmaterialet kan kodifieras på ett sätt som medger automatisk bearbetning i en central dataanläggning. Den härför nödvändiga nära samordningen anser vi bäst kunna uppnås genom samverkan i ett och samma företag. En enhetlig ledning kan bättre övervaka automatiseringens genomförande och vidareutveckling än två skilda företagsledningar.

Den tanken har framförts, att själva medelsförvaltningen för postspar- banken och postgirot skulle kunna anförtros åt annat organ. Disponibla medel skulle t. ex. kunna föras över till riksgäldskontoret och ränteinkoms- terna gottgöras banken av kontoret. Vi har icke funnit denna tanke realis- tisk. Med en sådan ordning skulle postbankens ledning mista inflytandet över inkomstsidan och möjligheterna till affärsmässighet och bankmässigt handlande minskas.

Vi anser således, att bankens ställning inom postverket i princip bör för- bli oförändrad och utgår i våra överväganden om organisationen från att postverkets styrelse och den närmast därunder verkande ledningen skall omfatta postverksamheten med bankrörelsen. Banken bör dock inom post- verket få största möjliga rörelsefrihet. I kapitel 10 om postverket i affärs- verksformen och i kapitel 14 om organisationen av centralförvaltningen tar vi upp spörsmål som gäller bankens ledning och dennas samordning med postverkets ledning i övrigt ävensom frågan om revision och yttre kontroll av postbankens medelsförvaltning. Vi förutsätter, att kravet på smidigare arbetsformer och ökad handlingsfrihet bl. a. i fråga om finans-, personal- och lönepolitik vilket är särskilt framträdande i bankverksamheten skall kunna tillgodoses i den nya företagsform eller, i avvaktan på att denna för- verkligas, genom de reformer av affärsverksformen som vi föreslår i det följande för postverket i dess helhet.

KAPITEL 6

Postverkets diligenstrafik

Utveckling och hittillsvarande trafikpolitik

Postverket driver sedan början av 1920-talet i egen regi linjetrafik med post— diligenser. Genom bestämmelser utfärdade av Kungl. Maj:t den 18 april 1925 fick generalpoststyrelsen bemyndigande att ta upp reguljär linjetrafik för befordran av post och passagerare jämte resgods. Redan följande år utvidgades bemyndigandet att gälla även annat gods än resgods. Dess- utom uppehåller postverket efter tillstånd av vederbörande myndighet be- ställningstrafik för person- och godsbefordran. Diligenstrafik förekommer f. n. endast i Norrland huvudsakligen norr om en linje Östersund—Sollefteå. Diligenstrafikens utveckling åren 1925—1961 belyses i följande tabell.

Postdiligenstrafikens utveckling åren 1925—1961

Trafikerad Trafik- Trafik- Netto—

.År våglängd Aillal tr alik- Antadl inkomster utgifter utgifter

km I ometer resan e kronor kronor kronor 1925 1 840 901 088 87 000 277 357 525 678 248 321 1930 3 155 2 559 245 348 000 684 435 1 114 387 465 952 1940 4 253 4 248 479 777 000 1 622 416 2 109 712 487 296 1950 5 056 8 526 228 1 973 000 5 059 908 6 279 833 1 219 925 1960 7 877 13 335 934 4 274 000 11 611 526 15 222 027 3 610 501 1961 7 888 13 457 839 4555 000 12 074 279 16119 749 4 045 470

Efter ytterligare linjeförvärv utgjorde den trafikerade våglängden i april 1962 8743 km. Den sammanlagda vikten av post och gods som årligen transporteras på linjerna uppskattas till 120 000 ton. Trafiken sysselsätter närmare 500 anställda av olika kategorier. Fordonsparken består av 261 bussar, 30 lastbilar och 135 godssläpvagnar. För diligenstrafikens räkning har postverket 53 egna och 77 förhyrda garage samt 24 egna drivmedels- anläggningar.

Trafikens syfte var från början väsentligen att tillgodose behovet av post- befordran i Norrlands glesbygder. Detta är alltjämt det primära motivet för de 8. k. ödemarkslinjerna. Det har nämligen ansetts ingå i postverksam- hetens syfte att uppehålla en viss postal standard också i Norrlands gles- bygder, även om trafikunderlaget där varit svagt. Visserligen bygger det

postala transportsystemet i princip på att andra trafikföretag anlitas, före- trädesvis statens järnvägar men även enskilda järnvägs- och billinjer. I de inre delar av Norrland inom vilka diligenstrafiken från början utvecklats har emellertid trafiken oftast varit så obetydlig, att andra trafikföretag sak— nat ekonomiska förutsättningar att sörja för kommunikationerna. Inom andra områden i Norrland har på grund av landsbygdens avfolkning och privatbilismens genombrott betingelserna för enskild trafik successivt för- sämrats. När sådana ej längre varit för handen, har postverket stått inför valet att överta busstrafiken eller genom anordningar av annat slag sörja för postföringen. I sistnämnt fall har man haft att välja mellan antingen att anlita enskild entreprenör för postföringen eller att använda egna, speciellt för postföringen lämpade mindre fordon. Den första utvägen har dock ofta ej varit framkomlig. Postverket har då varit hänvisat till att i egen regi på ett eller annat sätt trafikera linjerna.

I valet mellan att fortsätta med busstrafik och att trafikera linjerna med exempelvis paketbilar har det tidigare i en del fall varit avgörande, att vägarna vintertid icke varit farbara med mindre fordon. 1 andra fall har det bedömts fördelaktigt att trafikera en i och för sig icke bärkraftig linje med buss, när trafiken inom visst område därigenom har kunnat rationaliseras och samordnas.

Dessutom har postverket, även om det sociala momentet i postverksam- heten naturligen avser främst själva posttjänsten, icke kunnat bortse från betydelsen av att även andra kommunikationer än postala uppehälles i Norr- lands glesbygder. Därvid har postverket haft stöd av riksdagen, som vid behandling av linjeförvärv förklarat, att verket borde söka ordna trafiken på ett rationellt och ekonomiskt försvarbart sätt med samtidigt beaktande av befolkningens önskemål om goda kommunikationer såväl för posttjänsten som för befordran av resande och gods.

Den från början till utpräglade glesbygder begränsade trafiken har under årens lopp genom linjeförvärv utvidgats även till områden i Norrlands kust- land. När det gällt inköp av dessa linjer, har det förut anförda motivet att trygga en rimlig postal standard och andra sociala eller kulturella synpunk- ter icke haft samma tyngd som i fråga om ödemarkslinjerna. Den utvidg- ning av diligensnätet som sålunda skett har också syftat till en rationalise- ring av trafik som inom ett visst område bedrivits av både postverket och andra företag. Övertagande av linjer inom sådana områden har gjort en bättre samordning av trafiken möjlig i fråga om linjesträckning, turtäthet och tidtabeller, vilket av postverket bedömts fördelaktigt från såväl före- tagsekonomiska som trafikpolitiska synpunkter.

Postverket kan dock i fråga om linjeförvärven icke sägas ha fört någon medvetet expansiv politik. Förvärv torde ha kommit till stånd, först sedan trafikföretag utbjudits till postverket på grund av att äganderättsförhållan- dena ändrats eller enskilda trafikutövare icke haft tillräckliga finansiella

eller personella resurser att fortsätta sin verksamhet. I andra fall har buss- linjer förvärvats, sedan myndigheter eller enskilda yrkat på samordning i postverkets regi av trafiken inom ett område för att uppnå bättre kommu- nikationer. I fall, då trafik övertagits från statens järnvägar, synes detta ha skett huvudsakligen, därför att man har velat driva trafiken inom visst om- råde i enhetlig regi.

Tidigare överväganden om huvudmannaskapet

Frågan, huruvida busstrafik i Norrland bör drivas i postverkets eller i sta- tens järnvägars regi, är icke ny.

Särskilda delegerade från post- och järnvägsstyrelserna uttalade år 1943, att diligenstrafiken med avseende på såväl trafikuppgifter som driftteknik hade större samband med järnvägs- än med posttrafik. Den statliga billinje- trafiken borde enhetliggöras i statens järnvägars regi. Trafik vilkens huvud- syfte vore att trygga en god standard för viss postbefordran borde dock utövas av postverket. Inga betydande ekonomiska fördelar skulle stå att vinna genom att slå samman statens järnvägars och postverkets busstrafik. Båda verken borde ha i stort sett samma möjligheter att påverka trafik- inkomsterna. Eventuella fördelar av att enhetliggöra trafiken i statens järn- vägars regi skulle främst bestå i ökade förutsättningar för samordning med järnvägstrafiken. Ett tiotal närmare angivna postdiligenslinjer i övre Norr- land, Jämtland och Härjedalen skulle emellertid föras över från postverkets till statens järnvägars förvaltning. Frågan om att enhetliggöra den statliga billinjetrafiken skulle utan olägenhet kunna tills vidare anstå i avvaktan på mera normala förhållanden. Sedan emellertid länsstyrelsen i Jämtlands län hade hemställt hos Kungl. Maj:t, att postverkets s. k. härjedalslinjer med hänsyn till bygdens och turistväsendets trafikintressen omedelbart skulle föras över till statens järnvägars förvaltning och post— och järnvägsstyrel- serna icke haft något att erinra häremot, beslöt Kungl. Maj:t, att denna över- föring skulle ske fr. o. m. den 1 oktober 1944. '

År 1949 föreslog statens sakrevision, att förvaltningen av postverkets dili- genslinjer skulle föras över från generalpoststyrelsen till järnvägsstyrelsen. Motivet var, att omnibustrafik -— och än mer dess utbyggnad med lastbils- trafik —— vore en för postverket artfrämmande verksamhetsgren. Statens järnvägar skulle kunna föra en mera aktiv trafikpolitik än postverket. Dili- genstrafiken skulle i längden kunna bättre följa med i den allmänna utveck- lingen på trafikväsendets område under statens järnvägars förvaltning än i postverkets. Av statsverket bedriven biltrafikrörelse — som ofta bestode av såväl omnibustrafik med passagerar- och godsbefordran som viss mera lokal- betonad åkerirörelse borde förbehållas statens järnvägar eller dess dotter- företag. Vederhäftiga kalkyler över diligenstrafikens framtidsutsikter i det ena eller andra verkets regi kunde dock icke göras med hänsyn till ett flertal

osäkra faktorer. Regimfrågan kunde därför avgöras endast utifrån allmänna synpunkter.

Järnvägsstyrelsen tillstyrkte, medan generalpoststyrelsen avstyrkte sak- revisionens förslag. Sitt avstyrkande motiverade generalpoststyrelsen med diligenstrafikens stora betydelse för postbefordringen i Norrland. Enligt poststyrelsen vore det av stor vikt, att postala och övriga intressen i fråga om trafikens ordnande väl avvägdes i förhållande till varandra. Särskilt befordringen av postväskor spelade i Norrland en större roll än inom post- trafiken annorstädes. Det kunde mycket väl inträffa, menade styrelsen, att postverket funne med sina intressen förenligt att upprätthålla diligenstrafik även i fall, då statens järnvägar ansåge sig sakna anledning att driva linje- trafik. Den postala organisationen i Norrland med dess många postanstalter och rikt förgrenade nät av postföringslinjer lämpade sig nämligen väl för en utbyggnad av billinjenätet i dessa bygder. Styrelsen fann i stället starka skäl för att skötseln av den statliga linjetrafiken i den del av Norrland som låge norr om en gränslinje Östersund—Sollefteå skulle anförtros åt postverket.

Något Kungl. Maj:ts beslut i frågan föreligger ännu icke.

Utredningen

Starka skäl talar för att den statliga billinjetrafiken i Norrland enhetlig- göres i största möjliga utsträckning. All erfarenhet visar, att bästa drift— ekonomi uppnås, om billinjetrafik inom ett relativt stort område samlas i ett företags regi. Detta gäller samordningen av linjernas sträckning och tid- tabeller, utnyttjandet av personal och fordon, fordonsunderhållet samt tra- fikens administration.

Å ena sidan kan det vara naturligt, att trafiken enhetliggöres i statens järnvägars regi med hänsyn till att det statliga transportväsendet i övrigt omfattande även busstrafik helt omhänderhas av statens järnvägar med dotterföretag. Å andra sidan dominerar på ett stort antal linjer det postala intresset av postbefordran. Då posten under alla förhållanden skall fram, måste postverket vara berett att ikläda sig erforderliga kostnader —— i vissa fall onormalt stora — för postföring i Norrlands glesbygder, oavsett på vilket sätt denna postföring sker. Om annat företag än postverket ombesörjde trafiken, bleve denna sannolikt till väsentlig del beroende av ersättning från postverket för postbefordran. Postverket bör därför ha ett direkt inflytande över trafikens organisation och kostnader på dessa linjer.

Man kan tänka sig att dela upp trafiken så, att de s. k. ödemarkslinjerna, på vilka posttrafiken dominerar, skulle förvaltas av postverket och övriga linjer, dvs. linjer i Norrlands kustland och linjer med betydande turist- trafik, av statens järnvägar. En uppdelning efter trafikens dominans är emellertid ej lämplig. Det skulle leda till att trafiken inom vissa områden splittras och att resurserna för dess skötsel dubbleras. Den enhetlighet som

bör eftersträvas i fråga om denna billinjetrafik bör avse hela den del av landet såväl ödemarksområden som områden i kustlandet —— inom vilken postverket f. n. driver diligenstrafik, dvs. Norrland i stort sett norr om en linje Östersund—Sollefteå.

Vi anser oss kunna vitsorda diligenstrafikens utomordentliga betydelse såsom kommunikationsmedel i Norrland, såväl för postbefordran som för befordran av resande och gods. Vi har också funnit, att den postala organisa— tionen är lämpad att handha de uppgifter som följer med trafiken. Postver— ket har genom den år 1957 färdigställda revisionsverkstaden i Lycksele möjligheter att reparera och underhålla diligensfordon på ett rationellt sätt.

Om en verksamhet drives i så begränsad omfattning, att den icke ger till- räckligt underlag för alla de resurser som fordras för att driva företaget, t. ex. i fråga om administrativ personal, specialister på det aktuella området, service åt huvudverksamheten, kan i regel fördelar uppnås genom att det mindre företaget slås samman med ett större som har de erforderliga resur- serna. Med den omfattning som diligenstrafiken nu har fått ger dess volym tillräckligt underlag för en apparat som fordras för trafikens skötsel. Post- verket har också resurser som är fullt tillräckliga för att trafiken skall kunna drivas rationellt och ekonomiskt.

Vi anser således, att postverket även i fortsättningen skall handha dili- genstrafiken i Norrland och att utvecklingen — liksom hittills —— bör gå i den riktningen, att postverket övertar linjer av statens järnvägar eller för- värvar sådana av enskilda företag, när så befinnes lämpligt från synpunk- ter som förut har redovisats.

Den officiella redovisningen anger diligenstrafikens inkomster av icke postal befordran samt de totala utgifterna för trafiken. Saldot, dvs. netto- utgifterna, anses utgöra postverkets kostnader för postbefordran. Se tabel- len på s. 71. Denna redovisning ger således ej någon bild av trafikens lön- samhet. Den interna bokföringen, enligt vilken en kalkylerad ersättning för postbefordringen gottgöres trafiken, visar underskott, som under åren 1955 —1961 varierat mellan i runda tal 1,5 och 1,9 miljoner kronor. Den kalky- lerade ersättningen har därvid grundats på en normaltaxa. Icke heller denna redovisning ger emellertid ett fullt rättvisande uttryck för den verkliga eko- nomiska innebörden för postverket av diligenstrafiken.

Den nuvarande bokföringen för diligenstrafiken kunde anses rättvisande endast under förutsättning att om postverket ej uppehölle egen trafik postbefordran skulle kunna ske på annat sätt mot ersättning efter en nor- maltaxa. Så skulle sannolikt kunna ske i en del fall. Men med hänsyn till förutsättningarna för billinjetrafik inom vissa områden är det verklighets- främmande att räkna med att detta alternativ till postbefordran med post- diligens alltid eller ens i allmänhet kommer att föreligga. Det är snarare troligt, att alternativet till diligenstrafik i åtskilliga fall skulle vara antingen att befordra post i verkets egen regi med mindre lastfordon, t. ex. paketbilar.

eller att anlita enskild entreprenör för postbefordran. Med stor sannolikhet skulle kostnaderna för sådana arrangemang komma att bli större än den ersättning som generalpoststyrelsen i sin interna bokföring räknat diligens— rörelsen till godo för postbefordran. I detta resonemang utgår vi från att den postala servicen i här avsedda delar av Norrland utgör en minimiservice som under alla förhållanden måste upprätthållas och för vilken postverket därför måste vara berett att ta på sig erforderliga kostnader.

Vi anser, att en bedömning av diligensrörelsens lönsamhet bör grundas på en beräkning av merkostnaden för passagerar- och godsbefordran i förhål- lande till tänkbara, realistiska alternativ för uppehållande av enbart post— befordran. Om vid en sådan beräkning intäkterna av passagerar- och gods- befordran icke täcker merkostnaden, går trafiken med förlust. En sådan beräkning är visserligen svår att utföra, då den måste ske linje för linje men eftersom det enda realistiska alternativet i ett stort antal fall sannolikt skulle komma att vara postbefordran med egna, speciellt för posttransporter lämpade fordon, skulle beräkningen kunna förenklas.

Som förut nämnts belastas f.n. poströrelsen med skillnaden mellan dili— genstrafikens totala utgifter och inkomsterna av passagerar- och gods- befordran. I den mån poströrelsen härigenom belastas med en större post- befordringskostnad, än vad en alternativkostnadsberäkning enligt ovan skulle ge vid handen, kan poströrelsen anses subventionera person- och godstrafiken. Mot att så sker skulle enligt vår uppfattning kunna resas prin- cipiella invändningar, eftersom sådan trafik icke avser poströrelsen i och för sig. I synnerhet om det stöd som på detta sätt skulle komma att lämnas busstrafiken i Norrland bleve av sådan storlek, att det påverkade postverkets prispolitik i övrigt på ett för postverkets kunder oförmånligt sätt, borde övervägas, om inte trafiken i stället borde stödjas av allmänna medel genom anslag på riksstatens driftbudget. En sådan form för statligt stöd åt diligens- trafiken synes oss berättigad också från den synpunkten, att särskilt drift- bidrag lämnas statens järnvägar för trafiksvaga linjer och att visst statligt stöd ges även åt enskild busstrafik.

Av intresse i sammanhanget är taxesättningen i diligenstrafiken. Då den tillämpade taxan grundas på en överenskommelse mellan postverket, statens järnvägar och statens biltrafiknämnd och motsvarar den taxa som statens järnvägar tillämpar på sina busslinjer i Norrland, är förutsättningarna för att genom taxehöjningar uppnå balans mellan intäkter och kostnader små. Möjligheten till taxehöjning är begränsad även av sociala skäl.

Enligt det förut anförda kan nuvarande redovisning ej anses vara någon tillförlitlig grund för att bestämma storleken av ett eventuellt driftbidrag till postdiligenstrafiken. Såvitt kan utläsas av bokföringen, är emellertid under- skottet i dagens läge icke så stort, att det kan nämnvärt påverka avgifterna för postala tjänster. Det utgjorde för år 1960 enligt den interna bokföringen något över 1,7 miljoner kronor. Det finns anledning anta, att underskottet

vid en alternativkostnadsberäkning skulle komma att bli mindre. Vad vi sagt om stöd från statens sida får betraktas som ett uttryck för vår principiella uppfattning, att poströrelsen icke på ett sätt som kan påverka prissättningen av de postala tjänsterna bör belastas med subvention till förlustbringande person- och godstrafik på postdiligenslinj er.

Det är angeläget, att i redovisningen göres en klar åtskillnad mellan dili- gensrörelsen och annan av postverket bedriven verksamhet. Ett särskilt internt bokslut för diligenstrafiken bör årligen upprättas och trafikens lön- samhet på ett så långt möjligt rättvisande sätt fastställas genom alternativ- kostnadsberäkningar på sätt här antytts. Dispositioner i diligensrörelsen, t. ex. i fråga om linjeförvärv, bör grundas på noggranna beräkningar av åtgärdernas ekonomiska innebörd. Resultatet av linjeförvärv som syftar till rationalisering av trafiken inom visst område bör kontrolleras genom efter— kalkyler.

KAPITEL 7

Postverkets uppgifter i fråga om stämpelväsendet

Nuvarande förhållanden

Postverket handhar försäljningen av stämpelmärken samt uppbörden och redovisningen till statsverket av stämpelmedel. Därutöver har det ålagts generalpoststyrelsen att pröva stämpelplikten och fastställa stämpelavgiften, när fråga är om aktier, obligationer, lotterier m. 111. Med dessa uppgifter kan styrelsen sågas fungera såsom central administrativ myndighet för stämpel- väsendet. Viss utökning av uppgifterna föreslås av särskild utredningsman i ett den 28 april 1961 avgivet betänkande angående stämpel- och expedi- tionsavgifter (SOU 1961: 37). Bl. a. skulle generalpoststyrelsen enligt för- slaget yttra sig i ärenden om förhandsbesked och i sådana ärenden även utöva en besvärsrätt på det allmännas vägnar.

Utredningen

I yttrande över betänkandet har vi ifrågasatt, om en myndighetsutövning av detta slag är förenlig med postverkets uppgifter som affärsverk. Vi samman- fattar här våra där redovisade synpunkter.

För postverkets styrelse och ledningen närmast under denna träder post- verkets karaktär av affärsverk och därmed sammanhängande, från stäm- pelväsendet artfrämmande uppgifter i förgrunden. Dessa dominerande upp- gifter, på vilka ledningens sakkunskap i första hand måste vara inriktad, kan väntas lämna ringa tid över för engagemang från ledningens sida i ären- den som avser prövning av stämpelplikt i svårbedömda fall och besvärs- ärenden i sådana sammanhang etc. Med hänsyn till den utveckling mot ett starkare markerande av affärsverkens särställning i förhållande till stats- förvaltningen i övrigt som har ägt rum och alltjämt pågår synes en myndig- hetsfunktion av det slag generalpoststyrelsen utövar genom sin allmänna befattning med stämpelskatter bli allt mindre förenlig med postverkets verk- samhet som affärsverk. Postverkets uppgifter i fråga om stämpelväsendet bör —- såsom fallet är med skatteuppbörd i allmänhet och folkpensionsutbe- talning — vara begränsade till de rent uppbörds- och utbetalningstekniska.

I anslutning till vad vi sålunda anfört i yttrandet, föreslår vi nu, att post- verkets uppgifter i fråga om stämpelväsendet begränsas till försäljning av

stämpelmärken på postanstalterna för den myndighets räkning som kan anses lämplig att överta de centrala uppgifter i fråga om stämpelväsendet vilka nu åvilar postverket. I vårt yttrande över betänkandet angående stäm- pel- och expeditionsavgifter har vi pekat på kontrollstyrelsen såsom tänkbar central myndighet för stämpelväsendet.

KAPITEL 8

Postverket och vissa andra företag

Det är ett samhällsintresse, att postverkets och andra statliga företags verk— samheter effektivt samordnas och att postverket smidigt samarbetar med dessa företag. Det har också särskild betydelse för postverkets organisation och ekonomi. Detta gäller i synnerhet förhållandet mellan postverket och de företag vilkas tjänster postverket tar i anspråk i särskilt stor omfattning eller som i vissa avseenden fullgör uppgifter liknande postverkets, dvs. fram- för allt televerket och statens järnvägar.

Det tillkommer ej oss att bedöma, om fördelningen av kommunikations- uppgifter mellan dessa tre statliga kommunikationsföretag i sin helhet är rationell. Men det måste anses ingå i våra uppgifter att med utgångspunkt från vårt studium av postverket och dess organisation beröra samordningen av postverkets verksamhet med televerkets och statens järnvägars ävensom möjligheterna för postverket att utnyttja dessa verks organisation liksom möjligheterna för dessa verk att i sin tur använda postverkets organisation. I kapitel 6 har vi diskuterat, hur den statliga billinjetrafiken bör delas upp mellan statens järnvägar och postverket. Vi kommer här att ta upp till dis- kussion den ersättning som postverket har att erlägga till statens järnvägar för postbefordran. Vidare behandlar vi postverkets ersättning till flygbolagen för flygbefordran av post, sammanslagning av riksbankens sedeltryckeri med postverkets frimärkstryckeri samt samarbete i fråga om sedel- och myntdistributionen mellan postverket och riksbanken.

Postverket och televerket

Nuvarande förhållanden

Post- och televerken är i de flesta västeuropeiska länder förenade i samma administration. Det är bara i Sverige, Norge och Belgien som poströrelsen drives skild från telegraf— och telefonrörelsen.

När telegrafrörelsen i slutet av 1800-talet blev mera utbredd, anslöt man allmänt telegrafstationerna till postanstalterna för att kunna driva rörelsen utan alltför stora förvaltningskostnader. Då sedermera telefonrörelsen till- kom och i flertalet länder förstatligades, ansågs det fördelaktigt, att den inordnades i de förenade post- och telegrafverken. Så skedde i regel i slutet på 1800- och i början på 1900-talen. I Finland genomfördes emellertid sam- manslagningen så sent som år 1926 och i Danmark är 1927.

Frågan om att slå samman post— och televerken i Sverige är av gammalt datum. Den väcktes första gången år 1867 av riksdagens revisorer men för- anledde ej några åtgärder. Den återupptogs först år 1927, då Kungl. Maj:t uppdrog åt post- och telegrafstyrelserna att tillsammans utreda saken. Ut- redningen redovisades år 1931 i en gemensam skrivelse från styrelserna till Kungl. Maj:t. Man ansåg, att ett sammanslaget post- och telegrafverk icke skulle kunna drivas billigare än rationellt ordnade särskilda förvaltningar för vartdera verket och tog bestämt avstånd från tanken på en sammanslag- ning. Däremot, menade man, borde ett fortsatt och utvidgat samarbete kom— ma till stånd.

Sedermera hemställde de båda styrelserna hos Kungl. Maj:t, att de inom sig skulle få utse en samarbetsdelegation. Kungl. Maj :t medgav detta, men såvitt kunnat utrönas, har några permanenta samarbetsdelegationer aldrig utsetts. Detta har emellertid icke hindrat, att i praktiken ett samarbete i olika frågor under årens lopp förekommit mellan de båda verken.

Detta gäller bl. a. lokalärenden. Samarbetet har resulterat i att lokaler för bägge verken nu i ett femtiotal fall inrymmes i byggnad, tillhörande ettdera verket. Televerket äger flertalet byggnader. Emellertid möter det ej sällan svårigheter att förena de två verkens intressen i lokalfrågorna. Båda verken har ofta samtidigt behov av att utvidga sina lokaler, televerket är ej så bero- ende av en central förläggning av lokalerna som postverket, och det har blivit allt vanligare, att televerket uppför automatstationer i specialbyggda standardhus, som är olämpliga för postverkets ändamål.

I fråga om teleservicen råder såtillvida ett samarbete som postverket på ett trettiotal postanstalter håller talhytts- och telegramexpedition; i flertalet fall endast mottages telegram. Det har gång efter annan diskuterats att sam- ordna televerkets telegramutbäring med postverkets expressutdelning, men tanken har hittills ej kunnat förverkligas.

Utredningen

I vissa länder, bl. a. Västtyskland, har som ett av motiven för post- och tele- trafikens förening under en förvaltning starkt betonats den gemensamma uppgiften att överbringa meddelanden. Enheten, menar man, är nödvändig även av andra skäl, framför allt sociala och samhällsekonomiska. Den ger bl. a. möjligheter till att med överskott från den ena rörelsen kompensera förlust på den andra.

Enheten i post— och telerörelsen framstår således i flera länder såsom självklar och alldeles nödvändig mot bakgrunden av erfarenheter sedan slutet av 1800-talet. I Sverige, där man inte är bunden av någon tradition i detta hänseende, är denna tankegång ej lika naturlig. En viss ideologisk samhörighet mellan de båda institutionerna existerar alltjämt, men 'den framträdde otvivelaktigt ännu klarare vid tiden för flertalet sammanslag—

ningar av post- och televerk. Då fanns säkerligen också åtskilliga, mera kon- kreta motiv för sammanslagningarna än i våra dagar. I och med att det svenska televerket mer och mer utvecklats till ett telefonverk med sjunkande telegrafrörelse och kraftigt stigande telefonrörelse har nämligen berörings- punkterna mellan post— och televerken blivit mindre påtagliga. Härtill har även bidragit, att postverkets organisation kommit att präglas av att pen- ningförmedling genom postens försorg fått större omfattning hos oss än i de flesta andra länder.

I televerket har vidare tekniska framsteg kunnat utnyttjas och arbetet allt- mera automatiseras på ett helt annat sätt än i postverket. Även om man i framtiden kan vänta en snabbare teknisk utveckling i postverket än hittills, torde det manuella arbetet komma att dominera under överskådlig tid. Det rör sig vidare om olika media för överföringen av meddelanden i de båda verken, och det kan fastslås, att huvudmassan av det praktiska arbetet inom televerket icke har eller kommer att få motsvarighet i det praktiska post- arbetet. _

Den intensifierade post— och teletrafiken kräver specialutbildad personal för såväl post- som teletjänsten. Erfarenheten från länder med förenade post- och televerk visar, att gemensam personal kan användas endast i myc- ket begränsad omfattning, företrädesvis på de minsta anstalterna; i övrigt råder specialisering i driften och i stor utsträckning även i administrationen.

Post— och televerken är båda stora enheter med vardera över 30000 anställda. Genom att slå samman dem skulle man få ett företag av en sådan storlek att det enligt allmänna erfarenheter kan förutses bli svårare att administrera än de bägge företagen vart för sig. Det är oss icke möjligt att siffermässigt belysa det ekonomiska resultatet av en sammanslagning.

Skälen mot att förena post- och televerken anser vi f. n. överväga. Ett fort- satt och utvidgat samarbete mellan de båda verken bör dock på allt sätt främjas. Detta bör gälla särskilt inom de områden på vilka direkta berö- ringspunkter ännu finns, dvs. disktjänsten mot allmänheten —— postens kassaexpeditioner och televerkets telegramexpeditioner och samtalsstationer samt distributionen av expressförsändelser och telegram. Den fortgående automatiseringen av telefontrafiken, som leder till minskat behov av beman- nade telefonstationer, bör ge anledning till att möjligheterna att mera all- mänt på postanstalterna tillhandahålla teleservice undersökes. Det är ange—

läget, att båda verken prövar samarbetsmöjligheterna fördomsfritt och posi- tivt till statsnyttans och allmänhetens bästa.

I kapitlet om postverkets service har antytts den konkurrens om över- föring av meddelanden som kan konstateras mellan postverkets brevbe- fordran och televerkets telefon- och telextrafik. Meddelandena överbringas emellertid med olika medel, och någon dubbelorganisation för att utföra samma tjänster existerar icke. Samhällsintressena tillgodoses enligt vår mening bäst, om postverkets och televerkets rörelser får fritt utveckla sig

och om de båda verken får förbättra sina kommunikationsmedel i takt med de tekniska framstegen och i samklang med allmänhetens behov och önske— mål. Därvid bör den antydda konkurrensen kunna verka stimulerande på båda håll. Den samordning och reglering av verkens intresseområden som kan visa sig nödvändig bör kunna ombesörjas av de båda ansvariga verks- styrelserna och i mån av behov genom ingripande från statsmakterna.

Postverket och statens järnvägar

Nuvarande förhållanden

Samarbetet mellan post och järnväg daterar sig från den första järnvägs- linjens öppnande. Det började med att postverket anlitade järnvägen för befordran av post och att poststationer inrättades i j ärnvägsstationerna, var- igenom jårnvägspersonalen kom att utnyttjas även för postgöromål. I dessa båda avseenden finns den viktigaste anknytningen mellan post och järnväg. Men samarbete förekommer också på andra närliggande områden. Enligt avtal mellan de båda verken ombesörjer sålunda statens järnvägar i mån av behov exempelvis postbefordran på sina billinjer, mottagning, förvaring och bevakning av post på tåg, transport av post till, från och mellan postkupéer och andra postlägenheter samt tömning av brevlådor vid järnvägsstation. Till samarbetet hör vidare den samtrafik som upprätthålles mellan post- diligenstrafiken och statens järnvägar. Av statens järnvägars åtaganden för postverkets räkning innefattas befordran av post i stort sett i statens järn- vägars normala transportuppgifter ; de övriga ligger utanför dessa.

Statens järnvägar å sin sida utnyttjar postverket för befordran av för- sändelser, för postbetalningsuppdrag och för sin interna redovisning över postgirot, dvs. enbart för tjänster som faller inom postverkets normala verksamhetsområde.

På ett område råder ett klart konkurrensförhållande mellan postverket och statens järnvägar, nämligen mellan postverkets paketrörelse och statens järnvägars paketgodstrafik. De avser båda snabb befordran av små gods- kollin till lågt pris. Maximivikten är för båda fraktslagen 20 kg. Postpaket- avgifterna bygger på en enhetstaxa oberoende av transportavståndet, medan däremot järnvägen tillämpar zontariffberäkning. Helt allmänt kan sägas, att posttaxan f. n. är billigare för paket vägande upp till 5 kg, medan för tyngre paket än 5 kg järnvägstaxan är billigare vid korta och medel- långa befordringssträckor men dyrare på de längsta avstånden. Statens j ärn— vägars inkomst av paketgodstrafiken uppgick år 1960 till i runt tal 45 mil— joner kronor. Postverkets pakettrafik beräknas ha givit ungefär samma inkomst.

Strukturundersökningar som gjorts inom de båda verken tyder på att det övervägande antalet paket i båda verkens pakettrafik utgöres av kollin inom

samma viktgrupp, nämligen i gruppen under 5 kg. Utvecklingskurvan för postpaketen genom åren visar, att ändringar i förhållandet mellan taxorna för postpaket och järnvägsgods återverkar på trafikfördelningen.

Det konkurrensförhållande som här berörts har uppmärksammats vid åtskilliga tillfällen under årens lopp och föranlett olika åtgärder från stats- makternas sida. Så beslöt exempelvis 1919 års riksdag den inskränkningen av postverkets pakettrafik, att endast paket upp till 10 kg finge befordras av postverket mellan orter förbundna med järnväg. De tyngre paketen skulle därigenom komma att befordras så gott. som helt i järnvägens regi. Beslutet upphävdes dock redan följande år på grund av de olägenheter som uppkom vid tillämpningen. Vidare har ändringar av postverkets paketporton — se— nast vid den höjning av dessa som beslöts av 1961 års riksdag —— samordnats med och anpassats efter justeringar av statens järnvägars paketgodstaxor, för att inte förhållandet mellan de båda företagens paketrörelser skulle rubbas.

Postverkets ersättning till statens järnvägar uppgick under år 1961 till ett belopp av sammanlagt nära 48 miljoner kronor, varav omkring 40 miljoner för postbefordran på järnväg och 6 miljoner för skötseln av poststationer. Detta innebär, att omkring 8 % av postverkets driftkostnader består av ersättning till statens järnvägar. Om man bortser från de till nära 80 % av totalutgifterna uppgående lönekostnaderna, utgör det belopp som betalas till statens järnvägar postverkets största utgiftspost. Denna betyder för statens järnvägar en inkomst som motsvarar omkring 3 % av järnvägarnas total- inkomster.

I fråga om postbefordran på järnväg -— som sker i bemannade postvagnar, i låsbara fack, i gods- och resgodsvagnar, i brevlådor osv. — är postverkets ersättning till statens järnvägar reglerad genom kungl. brev den 9 september 1927 med däri sedermera vidtagna ändringar. De i ersättningen ingående avgifter som utgör gottgörelse för själva transporten och i fråga om beford- ran i postvagnar även för löpande underhåll av dessa utgår per kilometer och enhet (m2) disponerat utrymme. Därutöver betalar postverket ersättning till statens järnvägar för vagnhållning med belopp motsvarande järnvägsstyrel- sens avsättning till värdeminskningskonto ävensom ränta på det i postvagnar bundna statsbanekapitalet. Sedan år 1927 har posttransportersättningen höjts vid flera tillfällen i samband med höjningar av person- och gods- taxorna. Så uppgår exempelvis avgiften för postvagnsutrymme nu till 236,1 % av 1927 års grundavgift 2 öre per 1112 och km.

Frågan om'storleken, avvägningen och uppbyggnaden av den ersättning som statens järnvägar bör uppbära av postverket för framför allt post- befordran har givit anledning till diskussioner och meningsskiljaktigheter mellan post- och järnvägsförvaltningarna, alltsedan postverket började transportera post på järnväg. De båda verkens uppfattningar, såsom de framkommit i tillgängliga uttalanden, kan sammanfattas sålunda.

Statens järnvägar vill betrakta postgodset som ett vanligt fraktobjekt —- dock ett högvärdigt sådant — för vilket transporttaxan bör fixeras efter den princip som är vägledande för statens järnvägars taxepolitik i allmänhet, dvs. efter värdetarifferingsprincipen. Denna differentierar taxan med hän- syn till vad varje trafikslag kan bära eller vad som kan tas ut av varje trafik- slag.

Postverket hävdar, att transportersättningen är för hög. Posttrafiken, menar man, belastar statens j ärnvägars kostnader i påtagligt mindre omfatt- ning än övrig järnvägstrafik, eftersom postverket i samband med postkupé- befordran lossar och lastar med egen personal och dessutom självt ansvarar för postgodsets vård under transporterna. Dessa bör därigenom ställa sig betydligt billigare för statens järnvägar än övriga transporter. Statens järn- vägars inkomster per vagnaxelkilometer av posttrafiken har från år 1927 stigit betydligt mera än inkomsterna av övriga trafikslag. Järnvägens själv- kostnader för posttrafiken, framhåller postverket slutligen, bör vara grund- valen för hur posttransportersättningen bestämmes.

Efter överenskommelse mellan post- och järnvägsstyrelserna utsåg dessa hösten 1953 delegerade med uppdrag att gemensamt utreda frågan om post- transportersättningen. Utredningsmännen skulle undersöka, om nuvarande ersättning vore skälig dels med hänsyn till statens järnvägars arbete med och kostnader för posttransporterna, dels vid jämförelse med statens järn- vägars inkomster och utgifter för person- och godstrafiken. I förekommande fall skulle utredningsorganet utarbeta förslag till nya ersättningsgrunder. Något resultat av utredningen har ännu icke redovisats.

Utredningen

Inledningsvis har pekats på de olika områden inom vilka samarbete före- kommer mellan post och järnväg. I rationaliseringssyfte vore det teoretiskt tänkbart att i fråga om de båda verkens transportarbete utsträcka sam- arbetet så långt att, såsom framkastats vid något tillfälle, postverket skulle fungera som godsmottagare och distributör, medan statens järnvägar skulle sköta all lastning, lossning och transport av postgodset. Vi tror inte, att det är lämpligt att förverkliga denna tanke i hela dess vidd. Men vi anser, att partiella reformer bör kunna genomföras, t. ex. ökad samlastning av post- och järnvägsgods, varigenom bättre godsunderlag skulle erhållas för sär- skilda direkta vagnar till olika centra, gemensam användning av truckar, transportvagnar, lastpallar och godsbehållare samt ömsesidig hjälp vid loss- ning och lastning av post- och järnvägsgods, särskilt på de mindre sta- tionerna.

När det gäller statens järnvägars och postverkets pakettrafik, kan frågan ställas, vilket av verken som har den lämpligaste apparaten och de bästa förutsättningarna för att rationellt avveckla trafiken. Statens järnvägar

behärskar i fråga om transport från ort till ort det ännu så länge viktigaste transportmedlet för pakettrafiken, nämligen järnvägsnätet. Särskilt i när- trafiken har statens järnvägar möjlighet att på vissa sträckor på järnväg eller med buss erbjuda täta förbindelser. På en del orter har vidare statens järnvägar anordnat hemforsling och hämtning av paket genom särskilda entreprenörer. Postverket erbjuder genom sitt stora antal trafikanstalter (flera än statens järnvägars) belägna i glesbygd och tätorter och i de större tätorterna såväl i centrum som i periferien _ samt genom sitt väx— ande nät av motoriserade lantbrevbäringslinjer en över hela landet utbredd organisation som är väl lämpad för mottagning och inlämning av paket.

Vi anser, att en sammanföring av de båda verkens paketrörelser till ettdera av verken skulle kunna medföra serviceförsämringar för allmänheten och därjämte vara svår att praktiskt förverkliga. De uppbyggda organisatio- nerna för pakettrafiken inom de båda företagen bör, rätt utnyttjade, i stål- let kunna komplettera varandra på ett för kunderna fördelaktigt sätt. För att nå den mest rationella ordningen från samhällets synpunkt och undvika dubbelorganisation bör emellertid verken målmedvetet inrikta sin trafik främst på det slag av sändningar som bäst passar vederbörande verks or- ganisation. Postverkets arbetsorganisation är inriktad på befordran och hantering av i första hand mindre försändelser. Mindre och lättare paket, som nästan genomgående kan packas i påsar i likhet med andra postförsän- delser, lämpar sig därför väl för postbefordran. Den kollektiva behand- lingen medverkar otvivelaktigt till att bringa ned expeditionskostnaden. Däremot har statens järnvägar de bästa möjligheterna att transportera tyngre och mera skrymmande paket.

De nu gällande taxorna för de båda företagens pakettrafik kan sägas gynna en sådan fördelning av trafiken. Men, såvitt vi har kunnat utröna, är dessa taxors uppbyggnad ej resultatet av ett samarbete mellan post- och järnvägsstyrelserna som har syftat till en rationell fördelning av paket- trafiken. De underhandskontakter som enligt vad som upplysts har tagits i taxefrågor mellan de båda verksstyrelserna har icke lett till några överens- kommelser om en viss taxepolitik utan kan snarast betraktas som ett utbyte av förhandsupplysningar om planerade åtgärder.

För lokaldisposition —— pakettrafiken är mycket utrymmeskrävande -— organisations- och personalplanering är det angeläget, att pakettrafiken inom såväl postverket som statens järnvägar får utvecklas jämnt. Utvecklingen bör inte få påverkas av kortsiktiga prispolitiska åtgärder som det ena eller andra av de båda statliga företagen vidtar i konkurrenssyfte. Vi vill därför föreslå, att verken söker få till stånd ett samarbete i taxefrågor som syftar till en fördelning av trafiken till gagn såväl för allmänheten som för verken och samhället.

Det är särskilt angeläget, att en överenskommelse träffas mellan verken om fördelning av trafiken, därest — såsom vi föreslår — befogenheten att

besluta om postavgifterna, bl. a. pakettaxorna, överflyttas från riksdagen till generalpoststyrelsen.

En utveckling av posttransportersättningen som kan leda till att post- verket anlitar andra transportmedel på sträckor på vilka järnvägsbefordran bör vara regel är ej önskvärd från samhällsekonomisk synpunkt. Allmän- nyttan bör på lång sikt bäst främjas av en posttransportersättning som är så utformad, att det bör ligga i postverkets intresse att -— om ej avsevärda för- delar erbjudes genom övergång till annat transportmedel behålla sina transporter på statens järnvägar.

Det är beklagligt, att det av post- och järnvägsstyrelserna år 1953 tillsatta gemensamma organet för översyn av posttransportersättningen ännu ej kommit till något resultat. Vi föreslår, att — liksom skedde i Norge för samma fråga omkring år 1950 Kungl. Maj:t tillsätter en opartisk ordfö- rande för att leda undersökningen. Av vikt är att vid denna få klarlagt, om utgående ersättning är skälig med hänsyn till järnvägens arbete med och kostnader för posttransporterna. I en del länder har man funnit det fördel- aktigt att använda andra beräkningssystem — viss avgift per vagnaxelkm eller kombination av beräkning efter vagnaxelkm och m2 golvyta — än det hos oss tillämpade med viss ersättning per m2 golvyta och km. Vid under- sökningen bör också prövas sådana system för svenska förhållanden. Åt ordföranden bör även uppdras att föreslå lämplig fördelning av pakettrafi— ken mellan de båda verken.

Postverket och flygbolagen

Nuvarande förhållanden

Postverkets ersättning till flygbolagen för befordran av post ökar år från år. Den uppgick under år 1961 till sammanlagt 13,5 miljoner kronor, varav om- kring 11 miljoner föll på befordran av svensk post till utlandet och 2,5 mil- joner på postbefordran med de inrikes flyglinjerna. I framtiden kan post- verkets kostnader för flygbefordran väntas ytterligare öka.

Ersättningen för den utrikes flygbefordringen grundas på vissa avgifter -— högre för brevpost-än för annan post — per tonkm. Världspostföreningen _ postverkens internationella sammanslutning fastställer på sina kon- gresser dessa avgifter (tariffer). De har karaktären av maximitariffer. Fast- ställandet av dem syftar till att fixera de grundtaxor som skall tillämpas vid avräkningarna mellan postförvaltningarna. Men dessa grundtaxor har i praktiken blivit normerande också för den gottgörelse flygbolagen fordrar för transporten av flygpost.

Flygbolagens sammanslutning, IATA, betraktar maximitarifferna som minimitariffer. Alla dess medlemmar har strängt uppehållit dem. En följd

härav är bl. a., att det svenska postverket (liksom de danska och norska) för post till utlandet som transporteras med SAS linjer får betala ersättning enligt nämnda maximitaxor.

För posttransporterna med de inrikes flyglinjerna har postverket och flyg- bolagen träffat överenskommelse om taxor som ligger lägre än de inter- nationella.

Det svenska postverket liksom för övrigt Världspostföreningen har allt- sedan trafikflygets tillkomst velat betrakta detta som ett ordinärt past- befordringsmedel. Detta har från Sveriges och åtskilliga andra länders sida tagit sig uttryck i att man befordrat framför allt brevpost med flyg såväl på inrikes linjer som i förbindelse med vissa länder (särskilt inom Europa), utan att tilläggsporto för flygbefordran uttagits. Beträffande tilläggsavgifter gäller för postverken den internationella bestämmelsen, att inkomsterna av avgifterna totalt sett icke får överstiga kostnaderna för flygbefordringen. Lägre ersättning till flygbolagen för postbefordran bör därför komma all- mänheten till godo i form av lägre tilläggsavgifter eller utvidgning av den flygpostbefordran som sker utan att tilläggsavgift avkräves. De försök som vid olika tillfällen gjorts inom Världspostföreningen att sänka luftposttarif- ferna ligger sålunda helt i linje med postverkens allmänna strävan att befordra posten på snabbaste sätt mot så låga avgifter som möjligt.

Senast vid världspostkongressen i Ottawa år 1957 framlades efter omfat- tande kostnadsundersökningar genom ett av världspostföreningens organ en rapport i vilken förordades en sänkning av flygposttarifferna. I den ersätt- ning som undersökningsorganet funnit skälig hade inräknats bl. a. den del av flygbolagens förlust på flygfrakt som posten ansågs böra bära samt bola- gens vinstmarginal och reserv för kommande prisstegringar. Kongressen följde emellertid icke rekommendationen utan beslöt endast en mindre änd- ring av tarifferna.

Utredningen

Det är av allmänt intresse, att posten flygbefordras, i den mån snabbare för- bindelser därigenom kan nås. Av det skälet är det angeläget, att flygbolagens tariffsättning för postbefordran sker enligt grunder som främjar postflygets utveckling.

Vi har ej haft anledning eller möjlighet att ingående pröva skäligheten av den ersättning som postverket har att erlägga för flygpostbefordran. Men en jämförelse mellan avgifterna för passagerare, flygfrakt och postgods tyder på att posttarifferna för vanliga brev är högre än passagerareavgifterna. Så ligger exempelvis vid en beräknad vikt av 100 kg per passagerare (80 kg personvikt+ 20 kg fribagage) avgiften för motsvarande vikt brevpost på sträckorna Stockholm—New York 2,4 och Stockholm—Paris 1,6 gånger

högre än biljettpriset för en person i ekonomiklass resp. turistklass. Även på inrikeslinjerna pekar en jämförelse i samma riktning.

Posttrafiken var från början den grund på vilken flygbolagen byggde sin trafik och gav omedelbart före senaste världskriget luftfarten i Sverige 30— 40 % av dess inkomster. Denna andel har därefter sjunkit kraftigt. Av SAS totala intäkter torde den numera utgöra endast 5 ä 6 % och av AB Linje- flygs en ännu mindre andel. Trafiken domineras sålunda nu för tiden av passagerar— och godsbefordran, och postbefordringen har icke samma bety- delse för flygbolagens ekonomi som tidigare. Av den anledningen skulle från ersättningssynpunkt postbefordringen på de reguljära linjerna numera kunna betraktas som en kompletterande trafik.

Emellertid medför den intensiva utvecklingen inom trafikflyget med över- gång till allt snabbare och dyrare flygplan, att flygbolagen har stora svårig— heter att finansiera förnyelsen av flygplansbestånden. Förutsättningarna för att flygbefordran i allmänhet inom överskådlig tid skall bli billigare torde böra bedömas såsom tämligen begränsade. Postverken har starka intressen av att flyget utvecklas och måste betala sin andel av kostnaderna härför. Detta bör dock icke hindra det svenska postverket från att inom världspost- föreningen och hos de svenska flygbolagen verka för väl avvägda postbeford- ringstariffer.

Postverkets frimärkstryckeri och riksbankens sedeltryckeri

Expertutredning om sammanslagning

Sedan postverket år 1920 började tillverka frimärken i egen regi efter att dessförinnan ha anlitat ett privat tryckeri, har frågan om att föra samman de statliga värdetryckerierna, dvs. postverkets frimärkstryckeri och riks- bankens sedeltryckeri, prövats vid flera tillfällen men har fått falla.

I sin petitaskrivelse för budgetåret 1954/55 begärde generalpoststyrelsen ett anslag för utbyggnad av postverkets industriella anläggningar i Ulvsun- da. Styrelsen meddelade i skrivelsen, att i planerna inginge bl. a. utflyttning av frimärkstryckeriet från centralposthuset till en nybyggnad i nämnda in— dustrianläggningar. Samtidigt som lokalfrågan sålunda aktualiserades för frimärkstryckeriet, utreddes inom 1955 års myntverksutredning myntver- kets anknytning till riksbankens sedeltryckeri, såväl organisatoriskt som lokalt, och dispositionen av lokaler och utrymmen i kvarteret Kungl. Myn— tet. I sin berättelse för år 1956 fäste statsrevisorerna uppmärksamheten på byggnadsplanerna för de båda statliga värdetryckerierna och föreslog, att myntverksutredningens uppdrag skulle utvidgas att omfatta även frimärks- tryckeriets ställning och förläggning. Sedermera uttalade statsutskottet i sitt av riksdagen godkända utlåtande nr 93 år 1957, att förutsättningarna för och konsekvenserna av att samordna sedeltryckeriet och frimärkstryckeriet borde klarläggas, innan de aktuella byggnadsplanerna sattes i verket. Ut-

skottet ansåg sig ha anledning förmoda, att även postutredningen ämnade behandla frågan om frimärkstryckeriets ställning och förläggning.

Med anledning av dessa uttalanden inleddes ett samarbete mellan mynt- verks- och postutredningarna. Utredningarna bedömde det erforderligt, att särskild teknisk expertis ställdes till deras förfogande för att undersöka, om det från drifttekniska och driftekonomiska synpunkter vore möjligt att slå samman de båda tryckerierna. På framställning av utredningarna med- gav Kungl. Maj:t den 1 november 1957, att en expert finge anlitas. På grund av detta medgivande uppdrog utredningarna åt direktören Bruno Alm, Stockholm, att utreda frågan. Alm har redovisat sin undersökning i en den 23 september 1958 dagtecknad promemoria.

Alm säger i promemorian, att såväl sedeltrycket (koppartryck) som frimärkstrycket (stålgravyrtryck) är att hänföra till djuptryck och att de tekniska förfarandena vid sedel- och frimärkstryckerierna således är var- andra närstående. Av utlåtandet framgår emellertid, att avsevärda olikheter finns i fråga om själva tryckarbetet och beträffande i tryckprocessen an- vända maskiner.

Fördelarna vid en sammanslagning är enligt Alm följande:

1. Sedeltryckeriet, som har egen färgavdelning, skulle kunna tillverka färger åt frimärkstryckeriet. Nu förekommande ojämnheter i färgtonvalö- rerna vid frimärkstryckningen skulle genom den noggranna kontrollen av färgen vid sedeltryckeriet kunna elimineras.

2. Gravyravdelningarna vid de båda tryckerierna skulle få jämnare sys- selsättning.

3. Sedeltryckeriets maskinutrustning skulle lättare kunna utnyttjas för framställning av speciella editioner av frimärken, t. ex. jubileumsmärken.

4. Chefstjänsten vid frimärkstryckeriet skulle kunna dras in. En del av de angivna fördelarna bör dock enligt Alm kunna vinnas, även om man behåller sedeltryckeriet och frimärkstryckeriet som självständiga tryckerier. För en förening av tryckerierna talar också, menar Alm, att ett tryckeri som ej sysslar enbart med frimärksframställning har större möjligheter att variera tryckmetoderna. Överhuvudtaget bör ett tryckeri med en mera differentierad produktion ge ledningen ökad allmän erfarenhet och bättre tillfällen att tillägna sig de tryckeritekniska framstegen. Sammanfattningsvis uttalar Alm, att en sammanslagning av sedeltrycke- riet och frimärkstryckeriet är möjlig och i vissa avseenden tekniskt fördel- aktig men att några ekonomiska fördelar av betydelse icke torde kunna påvisas. På vårt uppdrag har Alm även undersökt möjligheterna att slå samman postverkets frimärkstryckeri (beläget i centralposthuset) och postverkets blankettryckeri (förlagt till industrianläggningarna i Ulvsunda). Blankett- tryckeriet framställer blanketter, reklamtryck, publikationer m. m. för post-

verkets räkning samt allt tryck som har samband med postgirots service åt sina kunder. I maskintekniskt avseende är det utrustat som ett specialtryc- keri för blanketter men har också utrustning för annat tryck.

Alm har redogjort för denna undersökning i en promemoria den 16 feb- ruari 1960. I denna säger han sammanfattningsvis:

Sedd ur drifttekniska och driftekonomiska synpunkter bör en sammanslagning av frimärks— och blankettryckerierna erbjuda flera fördelar, som dock ej torde taga sig uttryck i några mera betydande kostnadsbesparingar. En sammanslag- ning av frimärks- och blankettryckeriern—a bör emellertid ställa sig gynnsam- mare än en sammanslagning av frimärkstryckeriet med riksbankens sedeltryckeri. I det förra fallet tillkommer även fördelen av att generalpoststyrelsen själv råder över frimärksproduktionen.

Frimärhstillverkning i utlandet

För att få förutsättningarna för en sammanslagning av sedel- och frimärks- tryckerierna ytterligare belysta har vi låtit inhämta uppgifter från postför- valtningarna i några länder i Europa om hur frimärkstillverkningen där är ordnad.

Av postförvaltningen drivet frimärkstryckeri (alltså såsom i Sverige) finns i Danmark, Belgien, Frankrike, Schweiz och Västtyskland. I Danmark och Västtyskland ingår frimärkstryckeriet i större enheter, som även inne- fattar blankettryckeri och i Västtyskland också sedeltryckeri.

Vid annat statligt tryckeri än postverkets tryckes frimärkena i Finland, Italien och Österrike. I Finland ombesörjer Finlands Banks sedeltryckeri frimärksframställningen. De italienska frimärkena tryckes vid det statliga tryckeriets avdelning för värdetryck, vilket även framställer sedlar. I Öster- rike sker frimärkstillverkning vid ett statstryckeri, som därjämte trycker blanketter o. (1. men ej sedlar.

I Norge, Nederländerna och Storbritannien framställes frimärkena vid privata tryckerier. Det privata tryckeri som nederländska postförvaltningcn anlitar trycker även sedlar och annat värdetryck.

I den mån postförvaltningarna uttalat sig om för- och nackdelarna av att tillverka frimärken vid eget tryckeri eller vid utanför förvaltningarna stående företag, har i stort sett förordats den ordning för frimärksproduk- tionen som tillämpats i vederbörande land.

Utredningen

På grund av Alms undersökningar och vad vi i övrigt inhämtat har vi kom- mit till den uppfattningen, att det är motiverat att överväga sammanslag- ning av frimärkstryckeriet med riksbankens sedeltryckeri eller postverkets blankettryckeri, först när utflyttning av frimärkstryckeriet och nybyggnad blir aktuella. Eftersom frimärkstryckeriets flyttning och förläggning så-

lunda har väsentlig betydelse för bedömandet av dess förening med annat tryckeri, har vi ansett oss böra pröva även förläggningsfrågan.

I centralposthuset vid Vasagatan har —— förutom postkontoret Stock- holm 1 de byråer och avdelningar inom generalpoststyrelsen som ingår i den egentliga verksledningen sina lokaler. I byggnaden inrymmes emeller- tid även vissa andra enheter, bland dem frimärkstryckeriet och reparations- verkstaden för kontorsmaskiner, vilka — fastän organisatoriskt knutna till styrelsen —— icke kan sägas ingå i ledningsfunktionerna. Lednings- organen, som om möjligt bör koncentreras till samma byggnadskomplex, bör i första hand disponera utrymmena i den nuvarande, för administra- tionen avsedda delen av centralposthuset och vid behov få ökat lokalutrym- me därstädes. Industriell verksamhet av frimärkstryckeriets karaktär bör i princip ej ta upp utrymme i Stockholms centrum. Om man nu skulle in- rätta ett frimärkstryckeri, skulle man säkerligen icke förlägga det till cen- tralposthuset.

När man skall ta ställning till huruvida frimärkstryckeriet bör flyttas från centralposthuset, bör mot kostnaderna för nya lokaler åt tryckeriet, kostnader för demontering och flyttning av frimärkstryckpressarna m. m. vägas bl.a. postverkets kostnader för kontorslokaler med en yta motsva- rande frimärkstryckeriets i annan centralt belägen fastighet.

Generalpoststyrelsens förslag i petitaskrivelsen för budgetåret 1954/55

om tillbyggnad av postverkets industrianläggningar i Ulvsunda upptog lo—- kaler i särskild byggnad för frimärkstryckeriet. Genom att flytta tryckeriet till Ulvsunda räknade styrelsen med att få ett lokaltillskott som skulle bi- draga till att häva den då besvärande bristen på kontorslokaler i centralpost- huset. 1954 års riksdag anvisade medel till projektet. Emellertid fann sty- relsen sedermera, att det borde anstå med att påbörja byggnadsföretaget bl. a. i avvaktan på resultatet av en är 1956 inledd översyn av byggnadernas planering. Översynen ledde till förslag, att utbyggnaden skulle begränsas, bl.a. genom att frimärkstryckeriet skulle ligga kvar i centralposthuset. Ut- redningsmaterialet från översynen har redovisats till oss. Detta jämte de ytterligare upplysningar som vi inhämtat från styrelsen talar för att avsteg bör göras från den anförda principinställningen till frimärkstryckeriets för- läggning och för att tryckeriet tills vidare bör bli kvar i centralposthuset. Motiven härför är följande.

Utbyggnaden i Ulvsunda bör begränsas till att tillgodose endast de mest trängande behoven. Om frimärkstryckeriet icke flyttas ut till Ulvsundaområ- det, behöver en särskild byggnad för dess del ej uppföras, och investerings- kostnaden minskas.

Frimärkstryckeriets nuvaran-de lokaler anses väl lämpade för sitt ända- mål. På grund av ökad användning av frankostämpling och genom att det s.k. portobetaltsystemet införts minskas behovet av frankotecken, varför frimärkstryckeriets verksamhet icke på länge torde komma att kräva ökat

lokalutrymme. Enligt poststyrelsens nuvarande bedömning av lokalbehovet för styrelseorganens del föreligger, så långt nu kan överblickas, intet träng- ande behov av att ta frimärkstryckeriets lokaler i anspråk för kontors- ändamål.

På begäran av generalpoststyrelsen om ett uttalande av oss i förläggnings— frågan har vi under hand meddelat styrelsen här redovisade synpunkter. Styrelsen har i sin petitaskrivelse för budgetåret 1962/63 framlagt ett revi— derat förslag till utbyggnad av industrianläggningarna. Förslaget förutsät- ter, att frimärkstryckeriet tills vidare skall bli kvar i centralposthuset. Pro— position i enlighet med förslaget har bifallits av 1962 års riksdag.

Frågan om sammanslagning av frimärkstryckeriet med annat tryckeri är alltså icke f. n. aktuell. För framtiden bör den enligt vår mening bedömas på följande sätt.

Alms utredning visar, att det från drifttekniska och driftekonomiska syn- punkter är i stort sett likgiltigt, om frimärkstryckeriet framdeles förenas med riksbankens sedeltryckeri eller med postverkets blankettryckeri. Kon- trollen över frimärkstillverkningen, dennas anpassning efter behoven, det omfattande arbetet vid ett frimärkes tillkomst — som förutsätter en nära samverkan mellan verksstyrelse, program— och konstråd, den utsedde konst- nären, frimärksgravören och tryckeriledningen -— samt distributionen och förrådshållningen av frimärken underlättas emellertid, om postverket om- besörjer tillverkningen av frimärken i egen regi. Fördelarna av att postver- ket självt råder över frimärksproduktionen bör därför tillmätas avgörande betydelse vid bedömningen av sammanslagningsfrågan. Postverkets fram- tidsplanering bör kunna bygga på att frimärkstillverkningen skall drivas i verkets egen regi. De av experten anförda möjligheterna till samarbete mel- lan frimärkstryckeriet och sedeltryckeriet bör dock utnyttjas.

Postverket och riksbanken

Vid flera tillfällen har övervägts, om icke postverket i samband med ifråga- satt indragning av riksbankens avdelningskontor på vissa orter kunde överta dessa kontors sedel- och myntdistribuerande uppgifter. Några åtgärder i den riktningen har emellertid icke vidtagits. Vi anser, att postverkets förutsätt- ningar att åtaga sig nämnda uppgifter ökas, allteftersom penningförmed- lingen i postverket får en allt större omfattning. Överföring av uppgifterna till postverket bör innebära en rationalisering och vara av betydelse även från beredskapssynpunkter. Vi föreslår, att frågan tas upp till ny prövning.

KAPITEL 9

Tj änstebrevsrätten

Nuvarande förhållanden

Tj änstebrevsrättens tillämpning och ersättningen för postverkets arbete med tjänsteförsändelserna har vid flera tillfällen under årens lopp tilldragit sig uppmärksamhet. Frågan har bl.a. behandlats i riksdagen med anledning av motioner m. m. och senast i offentligt sammanhang av 1958 års bespa- ringsutredning. Med hänsyn till den organisatoriska och ekonomiska bety- delse som tjänstebrevsfrågan har för såväl postverket som de tjänstebrevs- berättigade myndigheterna har vi ansett oss böra ta upp den till diskussion.

Bestämmelserna om tjänstebrevsrätten finns intagna i Kungl. Maj:ts för- ordning den 8 juni 1945 (nr 329) angående utgörande av postavgifter för tjänsteförsändelser m. m. Tjänsteförsändelser får avsändas i tjänsteärende av myndighet, tjänsteman eller annan som har erhållit tjänstebrevsrätt. De myndigheter, ämbets- och tjänstemän m. fl. som åtnjuter sådan rätt finns upptagna i en av generalpoststyrelsen utgiven förteckning. Denna är in- tagen som bilaga D till Allmänna poststadgan. Förteckningen upptar f. n. ungefär 550 rubriker. Kungl. Maj:t beslutar om beviljande och indrag- ning av tjänstebrevsrätt. Tjänstebrevsrätt har medgivits förutom åt statliga ämbetsverk och myndigheter även åt sådana institutioner vilkas verksam- het avser allmänna ändamål av den betydelse, att de ansetts böra helt be- kostas av statsmedel. Nämnda förteckning innehåller omkring 260 rubriker för sådana icke statliga tjänstebrevsberättigade.

Kontrollen över att tjänstebrevsrätten utnyttjas riktigt och tolkningen av frågor rörande tjänstebrevsrättens omfattning handhas av generalpoststy- relsen.

Tjänstebrevsrätten, som föregicks av fribrevsrätten, infördes år 1873. Postavgifterna redovisades länge med särskilda tjänstefrimärken. Varje försändelse frankerades, och postverket erhöll sålunda betalning exakt enligt gällande taxor. Fr. o. m. den 1 juli 1920 övergick man till det nuva— rande summariska beräkningssystemet, som innebär, att postverket för större delen av tjänsteposten erhåller ersättning i ett för allt med belopp motsvarande viss procent av postverkets frankoteckensuppbörd (: inkoms- terna vid försäljning av frimärken, avgifterna för frankostämpling o. d.). För några tjänstebrevsberättigade, främst de allmänna sjukkassorna, gäller,

att tjänsteförsändelserna kontinuerligt taxeras vid postanstalterna såsom försändelser i allmänhet. De frankeras dock ej. Med ledning av uppgifter från postanstalterna tar generalpoststyrelsen sedan ut ersättning.

I fråga om de flesta tjänstebrevsberättigade får postverket ersättningen genom statskontorets försorg. Medlen utgår med ett gemensamt belopp från det på riksstatens sjätte huvudtitel uppförda förslagsanslaget till ersättning till postverket för befordran av tjänsteförsändelser. Televerket, statens järn- vägar, statens vattenfallsverk, domänverket, försvarets fabriksverk och riks- banken betalar emellertid ersättning för sin tjänstepost av egna driftmedel.

Efter undersökningar under vissa tidsperioder rörande tjänstepostens storlek, sammansättning och beräknade portokostnader får man fram det procenttal efter vilket ersättning skall utgå genom att ställa det samman— lagda portobeloppet för varje tjänstebrevsberättigad under undersöknings- perioden i relation till den totala frankoteckensuppbörden under samma pe- riod. På grundval av de vid undersökningarna framräknade talen faststäl- les procenttalen för ersättning genom överenskommelser mellan statskonto- ret och nämnda verksstyrelser var för sig och postverket. Fullständiga tjänstebrevsundersökningar har hittills gjorts tre gånger, nämligen åren 1927—1928, 1939 och 1954. De föranledde ändringar av procenttalen. Dessa har emellertid ändrats några gånger även utan att fullständiga undersök— ningar har gjorts. Fr. o. m. den 1 juli 1956 gäller procenttalen 12,0 för statskontorssektorn och sammanlagt 4,07 för de myndigheter som betalar ersättning för sin tjänstepost av egna driftmedel.

År 1961 uppgick den totala frankoteckensuppbörden till ca 350 miljoner kronor och ersättningen till postverket för tjänsteposten till sammanlagt 60 miljoner kronor. Av den senare summan föll 42 miljoner kronor på stats- kontorssektorn och 14 miljoner på övriga myndigheter enligt nämnda pro- centtal. Återstoden, omkring 4 miljoner kronor, härrör från avgifter för så- dana tjänsteförsändelser som taxeras kontinuerligt vid postanstalterna så- som försändelser i allmänhet. Av tjänstepostersättningens totalsumma un- der år 1961, 60 miljoner kronor, kan omkring 13 miljoner beräknas avse er- sättning för befordran av försändelser för icke statliga tjänstebrevsberät- tigade institutioners räkning.

Antalet tjänsteförsändelser utgjorde år 1961 sammanlagt 148 miljoner, motsvarande omkring 7 % av hela den inrikes postvolymen (i runt tal 2 miljarder försändelser) .

Anledningen till att frågan om tjänstebrevsrätten tagits upp till debatt i riksdagen, har i allmänhet varit, att i motioner rests krav på att den borde avskaffas. Kraven har dock ej vunnit riksdagens gillande. Senast år 1957 beslöt sålunda riksdagen, sedan generalpoststyrelsen utrett frågan och redo- visat sin utredning i skrivelse till Kungl. Maj:t den 30 augusti 1956, i anslut- ning till vad som föreslagits i propositionen, att några inskränkningar av tjänstebrevsrätten ej skulle göras. Emellertid röstade en stark minoritet i

riksdagen för ett förslag om att tjänstebrevsrätten skulle slopas för alla icke statliga organ. Såväl departementschefen som statsutskottet uttalade, att stor restriktivitet borde iakttas, när fråga uppkommer att tilldela ytter- ligare, icke statliga organ tjänstebrevsrätt.

I anslutning till beslutet vid 1957 års riksdag om att tjänstebrevsrätten skulle bibehållas, uppdrog Kungl. Maj:t den 16 maj 1957 åt generalpost- styrelsen att närmare undersöka, vilka åtgärder som vore påkallade för att intensifiera kontrollen av hur de icke statliga institutionerna utnyttjade tjänstebrevsrätten, samt att till Kungl. Maj:t inkomma med de förslag till vilka undersökningen kunde ge anledning. Undersökningen har påbörjats under år 1962.

Generalpoststyrelsen har i sin utredning år 1956 framhållit, att övervä- gande skäl talade för att tjänstebrevsrätten behölles för statliga myndig- heter och institutioner men att den borde avskaffas för icke statliga organ. Den borde dock tills vidare behållas för de kommunala myndigheter även- som för de andra icke statliga institutioner som redan åtnjöte sådan rätt. Detta betydde, att styrelsen i viss mån frångick den uppfattning som hade hävdats i en till Kungl. Maj:t redovisad utredning om tjänstebrevsrätten år 1944, då man hade förordat, att denna borde helt avskaffas. Orsaken till att man ändrat ståndpunkt angav styrelsen i 1956 års skrivelse vara, att den avsevärda ökningen av tjänsteförsändelserna under perioden 1944—4954 hade medfört, att den inbördes vikten och betydelsen av de vid 1944 års ut- redning åberopade fördelarna och nackdelarna med att tjänstebrevsrätten avskaffades hade förskjutits. Ökningen av tjänsteposten innebure, anförde styrelsen, att det merarbete som skulle uppkomma för postverket, om tjänsteförsändelserna skulle taxeras och frankeras som vanliga försändel- ser —- i motsats till vad man räknade med 1944 — nu utan tvivel skulle bli synnerligen betungande och på många postanstalter troligen nödvändig- göra personalökning. Frågan hade, fastslog styrelsen, kommit i ett annat läge än vid tiden för 1944 års utredning.

De skäl som anförts i debatten för att tjänstebrevsrätten bör avskaffas och de synpunkter i övrigt från vilka frågan bedömts har bl.a. varit följande.

Missbruk och olämplig användning av tjänstebrevsrätten förekommer. Tjänstebrevsrätten har numera nått en sådan omfattning, att det är svårt att kontrollera, att den inte utnyttjas på obehörigt sätt.

Den omständigheten, att utgifterna för postporto ej belastar de flesta myn- digheternas egna omkostnadsanslag eller tas upp i dessas budget (telever- ket, statens järnvägar etc. bildar undantag) måste verka så, att myndighe- terna blir benägna att utnyttja postverket i större utsträckning än om post- avgifterna skulle ha erlagts i vanlig ordning.

Om tjänstebrevsrätten avskaffades, skulle större rättvisa skipas mot post- verkets övriga kunder. Dessa och statens egna institutioner skulle då bli

likställda, när det gällde att erlägga avgifter. Ersättningen till postverket från de tjänstebrevsberättigade skulle vidare utan särskilda åtgärder eller övervakning alltid exakt motsvara de avgifter som postverket eljest tar ut för sina prestationer. Postverkets ekonomiska redovisning skulle därigenom bli klarare.

1958 års besparingsutredning har i sitt betänkande ifrågasatt skäligheten av den ersättning som postverket uppbär för tjänsteposten. Utredningen framhåller allmänt, att i postverket bör eftersträvas en taxesättning som är närmare avpassad till kostnaderna för de olika rörelsegrenarna än f.n. är fallet. Det konstateras, att av brevrörelsen tas ut en täckning som betydligt överstiger de kostnader som faller på den. Då ersättningen för tjänstepos- ten utgår med viss procent av frankoteckensuppbörden, som till övervägan- de del härrör från brevrörelsen, menar utredningen, att ersättningen kom- mer att innefatta en avsevärd merbetalning i förhållande till postverkets på tjänsteposten belöpande kostnader. Statsverkets kostnader skulle därige- nom bli större än som skulle följa av den i fråga om ersättningen för presta- tioner statliga myndigheter emellan vanligen tillämpade regeln, att ersätt- ningen skall täcka de på prestationen belöpande kostnaderna. Utredningen föreslår därför, att frågan om ändrade beräkningsgrunder för postverkets ersättning för den allmänna tjänsteposten skall prövas.

Utredningen

Framför allt förekomsten av missbruk av tjänstebrevsrätten har åberopats som skäl för att rätten bör avskaffas. Av uppgifter från generalpoststyrel- sen framgår också, att missbruk då och då förekommer, om än i jämförelse— vis ringa omfattning. Endast i undantagsfall tor-de missbruk ske medvetet. Missbruken, som består i att tjänstebrevsrätten användes för annat ända- mål än tjänsteärende, beror i regel på bristande kännedom om tjänstebrevs- bestämmelserna hos den personal som sköter de tjänstebrevsberättigades skriftväxling. I allmänhet är det de icke statliga organen som överträder och har svårigheter att tolka bestämmelserna. Någon ekonomisk betydelse för statsverket har dessa överträdelser knappast.

Däremot leder sannolikt den omständigheten, att de tjänstebrevsberätti- gade i allmänhet ej bestrider sina postavgifter av egna medel (undantag statens järnvägar, televerket m. fl.) till att de ibland utnyttjar postverket i större utsträckning än om de skulle haft att erlägga postavgifterna i van- lig ordning. Härigenom kan statsverket komma att belastas med högre kost- nader än nödvändigt. Det är emellertid svårt att bedöma denna merkostnad.

Också bristen på exakthet beträffande ersättningen brukar påtalas som en olägenhet med det nuvarande summariska betalningssystemet. Målet för detta har emellertid aldrig ställts så högt, att det skulle ge exakta ersätt- ningsbelopp. Tjänstebrevsrätten innebär i princip, i varje fall för de statliga

myndigheterna, inte annat än ett förenklat anslags- och betalningssystem. För alla tjänstebrevsberättigade syftar detta till en godtagbar beräkning av ersättningen för postverkets bestyr med tjänsteposten.

Systemet grundar sig på uppfattningen, att tjänstepostens storlek står i ett någorlunda konstant förhållande till omfattningen av den övriga posten. De tjänstebrevsundersökningar som hittills har gjorts har emellertid visat, att detta förhållande ändras från tid till annan. Eftersom undersökningarna har företagits relativt sällan (tre gånger sedan år 1920) och procenttalen för ersättningen varit oförändrade under långa perioder mellan undersök- ningarna, är det högst troligt, att de ej alltid har avspeglat de verkliga kost— nadsförhållandena. Under perioder med kraftigt expanderande statsverk- samhet _ såsom t. ex. under krigsåren på 1940—talet — har tjänsteposten ökat i hastigare takt än den vanliga posten, medan under högkonjunktur för näringslivet rollerna torde ha varit ombytta. Ersättningssystemet bör således i detta avseende under vissa år ha verkat till statsverkets förmån, under andra år till postverkets. På samma sätt synes även en del brister vid statistikupptagningen ha påverkat resultatet, ibland till statsverkets, ibland till postverkets fördel. Om man ser på ersättningsförhållandena under en följd av år, förefaller det, som om en viss utjämning borde ha kommit till stånd genom dessa företeelser.

Om tjänstebrevsrätten avskaffas eller, riktigare uttryckt, om nuvarande ersättningssystem överges och de tjänstebrevsberättigade får erlägga sina postavgifter på samma sätt som postkunderna i allmänhet, kan onekligen vissa fördelar uppnås. Betalningen för postverkets tjänster blir mera exakt, och tendensen till att utnyttja postverkets tjänster i onödan minskar san- nolikt. Vidare bortfaller postverkets kostnader för kontroll, övervakning, administration, statistikupptagning o. d. beträffande tjänsteposten. Men i gengäld tillkommer -—- även om de tjänstebrevsberättigade använder franko— stämplingsmaskiner, postböcker etc. för att underlätta frankering —- ökat arbete för både dem och postverket med taxering och frankering av försän— delser samt för statsverket med kontroll över användningen av frimärken och frimärksmedel. Kontrollen blir särskilt i starkt decentraliserade för- valtningar med många små tjänsteställen betungande. Vidare är det tvivel- aktigt, om metoden med betalning med vanliga frankotecken eller särskilda tjänstefrimärken medför mindre möjligheter till missbruk av tjänstebrevs— rätten än det nuvarande systemet.

I det svenska liksom för övrigt i många andra länders postverk har man funnit det fördelaktigt från såväl kundernas som postverkets synpunkter att beträffande massändningar ta ut postavgifterna såsom klumpersättning för varje sändning i stället för genom frankering av varje försändelse. Så sker ju sedan länge, när det gäller mass- och gruppkorsband, men på se— nare åren beträffande all slags post genom det 5. k. portobetaltsystemet. Postavgifterna utgår emellertid enligt detta system efter exakt beräkning

för varje försändelse. Ett steg längre i utvecklingen har det svenska post- verket tagit, då det i fråga om avgifterna för posten från AB Volvo i Göte— borg för något år sedan införde ett nytt summariskt beräknings- och betal- ningssystem. Detta det s. k. volvosystemet —— tillämpas ännu så länge endast för detta företag. Men postverket överväger att låta även andra stora postkunder använda det. Det innebär, att postavgifterna debiteras efter väg- ning av olika grupper av posten och betalas i en summa utan individuell frankering av försändelserna. Till grund för avgiftsberäkningen ligger en statistik rörande postens sammansättning inom varje grupp, varvid man har räknat fram ett genomsnittligt pris per gram och försändelse.

Sedan det numera visat sig rationellt att i allt större utsträckning övergå från frankering av varje försändelse till betalning per sändning och att begagna sig av statistiska metoder för beräkning av postavgifter, synes det oss ej rimligt att i fråga om tjänsteposten överge det summariska betal- nings— och beräkningssystemet. I sina yttersta konsekvenser skulle en så- dan åtgärd betyda, att ytterligare omkring 150 miljoner försändelser per år skulle taxeras enskilt och en stor del av dem även frimärkas.

Efter att ha vägt för- och nackdelar med det nuvarande systemet för tjänstebrevsersättningen mot varandra förordar vi, att det i princip behål- les. Det bör enligt vår åsikt kunna medge en fullt godtagbar reglering av statsverkets ersättning till postverket för dess arbete med tjänsteposten. Emellertid bör postverket ägna.skärpt uppmärksamhet åt att på olika sätt förbättra systemet. Möjligen kan volvosystemet eller ett modifierat sådant tänkas tillämpat även i fråga om posten från de tjänstebrevsberättigade eller en del av dem. Närmast till hands torde dock ligga att inom det nuvarande systemets ram sträva efter förbättringar, framför allt att smidigare anpassa procenttalen för tjänstebrevsersättningen till aktuella förhållanden än som hittills skett. Vi har oss bekant, att generalpoststyrelsen under senare år i samband med den vanliga årliga brevstatistiken under en vår- och en höst— vecka på försök har tagit upp en särskild tjänstebrevsstatistik för att följa tjänstepostens utveckling. Vi anser det angeläget, att denna statistik, utan att bli alltför kostnadskrävande, utvecklas och kompletteras, så att den kan användas och erkännas som underlag för justeringar av procenttalen.

Enligt vår mening talar starka skäl för att tjänstebrevsrätten avskaffas för de icke statliga institutionerna. För de statliga myndigheterna innebär ju tjänstebrevsrätten huvudsakligen ett förenklat betalnings- och beräk- ningssystem. Postavgifterna skall under alla förhållanden utgå av statsmedel. Men för de icke statliga tjänstebrevsberättigade är tjänstebrevsrätten en ekonomisk förmån. Den betyder —— såsom 1953 års riksdagsrevisorer också betonat _ i realiteten, att vederbörande som erhållit tjänstebrevsrått utan riksdagens hörande en gång för alla har fått ett till storleken icke begrän— sat statsanslag till postavgifter. Det finns ingen anledning, att dessa myn- digheters eller organisationers postavgifter skulle betraktas annorlunda än

deras avgifter för anlitande av televerkets och statens järnvägars tjänster. Behovet av förenklad betalning och beräkning av postavgifterna för icke statliga myndigheter bör numera kunna tillgodoses genom bl.a. porto- betalt- eller volvosystemet.

När det gäller att påverka de tjänstebrevsberättigade till att utnyttja sin tjänstebrevsrätt på ett för statsverket ekonomiskt sätt, bör det ankomma på Kungl. Maj:t att initiera en propaganda— och upplysningsverksamhet. Åt- gärder för ekonomiskt utnyttjande av postverkets tjänster bör hos de större postavlämnarna kunna samordnas med en rationalisering av postexpedie- ringen, såsom sker inom det enskilda näringslivets företag. Härvid synes postverkets sakkunskap på området kunna tas i anspråk för rådgivning.

Vi är ense med 1958 års besparingsutredning om att postverket bör söka tillämpa en taxesättning som så nära som möjligt ansluter sig till kostna- derna för de olika rörelsegrenarna. Vi har också den uppfattningen, att en riktig bokföring och fördelning bör eftersträvas i förhållandena mellan post- verket och andra affärsverk ävensom mellan postverket och statsverket i övrigt.

Såsom framhållits i kapitel 4, tas av brevrörelsen ut väsentligt högre av- gifter än vad som motsvarar kostnadstäckning för denna rörelsegren. Men därav kan vi icke, såsom besparingsutredningen, dra den slutsatsen, att tjänstebrevsersättningen är »större än som skulle följa av den i fråga om ersättningen statliga myndigheter emellan. vanligen tillämpade regeln att ersättningen skall täcka de på prestationen belöpande kostnaderna». Rätta förhållandet är, att ersättningssystemet för tjänstebreven är uppbyggt med avsikten, att statsverket skall betala samma avgifter till postverket som övriga kunder för samma slags försändelser. Det grundar sig sålunda på full likställighet mellan statsverket och övriga postkunder. Prissättningen är densamma för båda kategorierna, och dessa betalar båda i relation till sitt utnyttjande av postverkets tjänster. I princip råder i detta avseende samma prisförhållande som mellan statsverket och exempelvis statens järn- vägar, televerket och vattenfallsverket.

KAPITEL 10

Postverket i affärsverksformen

Allmänna synpunkter

De statliga företagsformerna och därmed även postverkets företagsform —— har utretts av 1953 års utredning rörande de statliga företagsformerna. Utredningen har i sitt betänkande (SOU 1960: 32) i fråga om affärsverken föreslagit vissa reformer inom den nuvarande affärsverksformens ram. I yttrande över betänkandet har vi, i vad avser postverket, anslutit oss till förslagens syfte. Utredningens förslag om att de olika anslagen under varje affärsverks kapitalfond borde slås samman till ett kollektivanslag och att s. k. lekmannastyrelser skulle inrättas vid affärsverken har Kungl. Maj :t upptagit i proposition till 1962 års riksdag. Riksdagen har utan erinringar bifallit vad som föreslagits. Flertalet problem omkring företagsformerna är dock alltjämt olösta. Vi anser därför, att vi med företagsformsutredningens betänkande såsom bakgrund bör föra diskussionen vidare.

Den redogörelse för den nuvarande affärsverksformens tillämpning och verkningar som företagsformsutredningen lämnat i sitt betänkande omfat- tar även postverket. De framförda kritiska synpunkterna överensstämmer i allt väsentligt med vår uppfattning. Vi tillåter oss fördenskull att i fråga om de allmänna motiven för ökad rörelsefrihet för postverket hänvisa till före- tagsformsutredningens betänkande.

Med nuvarande verksamhetsform och fördelning av kompetensområdena påverkas resultatet av postverkets rörelse av en mångfald delbeslut av skilda instanser om taxor och service, personalpolitik, löner och andra driftkostnader, investeringar m. m. Besluten fattas antingen av riksdagen, Kungl. Maj:t eller generalpoststyrelsen och vid olika tidpunkter i förhål- lande till resultatåret. Ofta hinner lång tid förflyta mellan planering, beslut och genomförande. Härigenom kan det komma att brista i överensstäm- melse mellan beslut och åtgärder. Formellt lägger instruktionen för general- poststyrelsen huvudansvaret för postverkets förvaltning på poststyrelsen. Men den rådande ordningen skapar osäkerhet och oklarhet i ansvarsför- hållandena.

Dessa omständigheter och den nuvarande begränsningen av generalpost- styrelsens handlingsfrihet särskilt på de ekonomiska och personalpolitiska områdena låter sig knappast förenas med de krav på affärsmässighet som

man vill ställa på ett företag av postverkets natur. Vi ser som en nödvändig förutsättning för att postverket skall kunna drivas effektivt, att det i olika avseenden får avsevärt större rörelsefrihet.

Den nödvändiga rörelsefriheten bör bäst kunna tillgodoses i en ny före- tagsform, som diskuteras i nästföljande kapitel. I avvaktan på att den skall ytterligare undersökas, föreslår vi emellertid här reformer inom den nu- varande affärsverksformens ram. Vårt förslag till organisation av central- förvaltningen bygger på affärsverksformen men är så utformat, att det kan tillämpas även i den skisserade nya formen.

Ekonomiska befogenheter En av förutsättningarna för att man skall kunna medge affärsverken större självständighet är, att de allmänna och ekonomiska målen för verksamhe- ten kan klart definieras. I kapitel 3 har vi sökt fixera de allmänna och i kapitel 4 de ekonomiska målen. I sistnämnda kapitel har vi vidare föresla- git, att postverket skall få möjlighet att avsätta medel till en resultatutjäm- ningsfond, att verket skall i stor utsträckning självt bestämma över investe- ringarna och finansiera dessa med avskrivningsmedel och andra driftmedel samt att kostnaderna för inköp av motorfordon skall betraktas som drift- omkostnader.

Vi delar företagsformsutredningens uppfattning, att Kungl. Maj:t och verksstyrelsen skall få befogenhet att bestämma om taxor och avgifter. Denna befogenhet och dess närmare utformning behandlar vi i kapitel 12.

Nuvarande regler för avskrivning av fordringar hindrar i postverket bl. a. en rationell handläggning av det stora antal ärenden angående ford- ringar som uppkommer genom falska eller felaktiga utkvitteringar av post- medel. För postverkets del är det angeläget, att företagsformsutredningens förslag om ökade befogenheter för affärsverken att avskriva fordringar ge- nomföres.

Organisations-, personal- och lönefrågor I likhet med företagsformsutredningen anser vi att det framför allt är an- geläget, att affärsverken har möjlighet att föra en rörlig och efter de skif- tande behoven lätt anpassbar personal- och lönepolitik. Läget synes därför ha bedömts rätt, då de längst gående befogenhetsdelegeringarna från stats- makterna till verken föreslagits just inom det personal- och lönepolitiska området, där ökad rörelsefrihet förefaller mest nödvändig.

Vi finner det av särskild vikt, att åt postverkets ledning tilldelas befogen- heten att bestämma antalet tjänster i verket, oavsett anställningsformen, och dessas lönegradsplacering. Endast då får verksledningen fullt ut möj- ligheter att göra de jämkningar i organisationen och de avvägningar av per- sonaluppsåttningen som fordras för att upprätthålla en smidig service och

en effektiv drift. Det synes alltmera påkallat, att generalpoststyrelsen får direkt inflytande över lönesättningen och vidgade möjligheter att tillämpa individuallöner, om postverket skall kunna hävda sig i konkurrensen om arbetskraften, såväl i fråga om de stora personalkadrarna i brevbäringen, kontors- och kassaarbetet som beträffande kvalificerad administrativ per- sonal och befattningshavare med teknisk, ekonomisk eller annan special- utbildning.

Av de två sätt för reformering av personal- och lönepolitiken, som före- tagsformsutredningen har övervägt, innebär alternativet 1, att det statliga lönesystemet behålles i stort sett oförändrat. Verkens möjligheter att till- lämpa kontraktsanställning vidgas. Verken får inrätta tjänster i högstlöne- grader och får själva tillskapa ordinarie och e.o. tjänster på löneplan A samt efter förhandlingar med personalorganisationerna fastställa princi- perna för lönegradsplaceringen av dessa tjänster (tjänsteförteckningsrevi- sion). Enligt alternativet 2, som företagsformsutredningen förordar, skulle affärsverkspersonalens anställnings- och avlöningsförhållanden utformas uteslutande efter regler som tillämpas hos de statliga bolagen och på den enskilda arbetsmarknaden. Villkoren skulle således bestämmas genom kol- lektiva uppgörelser och lagarna om kollektivavtal och om arbetsdomstol få giltighet inom affärsverkssektorn. De anställningsformer som efter över- gång till systemet med kollektivavtal kan komma att tillämpas i affärsver- ken skulle göras beroende av överenskommelser mellan vederbörande affärs- verk och de anställdas organisationer.

Vi anser, att alternativet 2 erbjuder de största fördelarna. Emellertid med- för alternativet ej blott ändrade förutsättningar för verksmyndigheterna att aktivt ingripa i personal- och lönepolitiken utan även djupgående kon- sekvenser för de anställda och för förhållandet mellan affärsverken och de anställda. De frågor som 1956 års förhandlingsrättsutredning har ställt un- der debatt har nära samband med det föreslagna kollektivavtalssystemet vid affärsverken. Dessa spörsmål jämte alla de aspekter som företagsformsut- redningens förslag öppnar i fråga om anstållningsformerna och deras inne- börd, strejk, förhandlingsforum, tjänsteplikt, garantier mot konflikter av samhällsskadlig art osv. torde kunna lösas först efter kompletterande ut- redningar och förhandlingar mellan statsmakterna och personalorganisa- tionerna.

Förhandlingar och kompletterande utredningar pågår f. n. och kan vän- tas bli tidskrävande. Vi föreslår, att alternativ 1 _ i avvaktan på att alterna- tivet 2 förverkligas -— genomföres för postverket såsom en övergångsform.

Båda alternativen innebär, att poststyrelsen i större utsträckning än nu skall ha ansvaret för och själv föra förhandlingar om löne- och anställ- ningsvillkor o. (1. Detta förutsätter, att verkets förhandlingsberedskap akti- veras och dess förhandlingsorganisation förstärkes.

F.n. tillsätter Kungl. Maj:t på förslag av generaldirektören alla tjänster

på löneplan B. Då en lekmannastyrelse inrättas, anser vi det naturligt, att styrelsen utser chef för huvudenhet, dvs. överdirektör och chef för post- banken, vidare byråchef och distriktschef samt avdelningschef vid postban- ken, varefter Kungl. Maj:t efter anmälan från styrelsen utfärdar förord- nande. Övriga tjänster tillsättes helt av styrelsen, i den mån befogenhet att avgöra tillsättningsärende ej delegeras till lägre instans i verket.

Styrelseform

Riksdagen har, såsom nämnts, fattat principbeslut om att s.k. lekmanna- styrelser skall inrättas i affärsverken fr. o. m. den 1 juli 1962. Ikraftträdan- det av beslutet har emellertid för postverkets del uppskjutits i avvaktan på resultatet av postutredningen.

Vi anser, att lekmannastyrelsen, förutom att den är ägnad att tillföra postverkets ledning värdefulla erfarenheter och impulser, kommer att fylla en viktig funktion för insyn och kontroll från det allmännas sida beträf- fande postverksamheten. Detta ökar väsentligt förutsättningarna att genom befogenhetsöverflyttningar från statsmakterna till postverket vidga verkets rörelsefrihet.

I generalpoststyrelsens beslut i ärenden om postbankens medelsförvalt- ning och ekonomi deltar f.n., förutom generaldirektören och postbanksche- fen, de tre postbanksfullmäktige. Enligt generalpoststyrelsens instruktion skall en av de tre postbanksfullmäktige tillika vara fullmäktig i riksbanken och en fullmäktig i riksgäldskontoret. På den tredje har enligt praxis ställts den fordran, att han skall vara en i penningpolitiska värv väl förfaren per- son. Han har, sedan institutionen kom till, hämtats från försäkringsvärlden.

I de speciella bankärendena existerar sålunda redan en kollegial styrelse med inslag av personer utanför postverket vilka representerar för bankfrå- gorna betydelsefulla erfarenhetsområden. Vi anser, såsom utvecklats i ka- pitel 5, att postbanken icke bör frigöras från poströrelsen i Övrigt och bilda ett fristående företag utan alltjämt bör stå kvar inom postverket. Frågan blir då, huruvida under sådana förhållanden fullmäktigeinstitutionen bör inlemmas i den tänkta lekmannastyrelsen eller behållas vid sidan av denna.

En naturlig följd av att bank- och poströrelserna drives i ett och samma företag är, att de skall sortera under en gemensam styrelse. En konstruk- tion med två styrelser — även om verksamhetsområdena för dessa i viss män skulle kunna avgränsas —— synes ur ansvars— och ledningssynpunkt föga lämplig. Penningförmedlingen genom postgirot och postsparbanken in- tar en dominerande ställning i den totala postverksamheten. Den härigenom nödvändiga samordningen av den allmänna poströrelsen och bankrörelsen kan bäst ske i en för hela postverksamheten ansvarig styrelse. F ullmäktige- institutionen har i princip samma syfte som lekmannastyrelsen kommer att få. Om därför i denna inrymmes även personer som är förtrogna med

samma områden som de nuvarande postbanksfullmäktige, behöver fullmäk- tigeinstitutionen icke behållas. Härtill kommer, att vissa av fullmäktiges nuvarande uppgifter, enligt vad vi föreslår i det följande, skulle övertas av en särskild delegation av styrelsen. .

Av anförda skäl föreslår vi, att fullmäktigeinstitutionen avskaffas i sam- band med att en lekmannastyrelse inrättas i postverket.

I fråga om styrelsens sammansättning, uppgifter m. ni. vill vi framhålla följande.

Postverkets styrelse bör sammansättas med tanke på postverkets roll i samhälls— och näringslivet. För att kunna verka effektivt bör den bestå av en relativt liten krets. Den sakkunskap i fråga om bank- och kreditväsende som behövs med hänsyn till postbankens verksamhet torde lämpligen kunna hämtas från riksbanken och försäkringsvärlden. Konsument- eller kund- synpunkter bör tillgodoses genom företrädare från näringslivet. Vidare före- faller det motiverat, att de särskilda glesbygds- eller landsbygdsintressena blir företrädda i styrelsen samt att nationalekonomisk eller företagsekono- misk expertis ingår i den.

Med angiven sammansättning av styrelsen finns ej behov av särskilt parlamentariskt inslag i den. Icke heller bör personalrepresentanter vara medlemmar av styrelsen.

Vi finner det naturligt, att verkschefen skall tillhöra styrelsen. Någon ytterligare företrädare för verksledningen bör däremot ej ingå i styrelsen.

På grund av det särskilda behovet av bankerfarenhet i styrelsen bör an- talet styrelseledamöter, generaldirektören inräknad, bestämmas till sju, dvs. ett högre antal än det som i allmänhet torde komma att gälla för affärs- verken. Suppleanter torde icke behövas. Mandattiden för de särskilda sty- relseledamöterna, som förutsättes bli utsedda av Kungl. Maj:t, bör begrän- sas till fyra år.

Mellan lekmannastyrelsen och generaldirektören bör gälla i stort sett den ansvarsfördelning som råder mellan styrelsen och verkställande direktören i ett aktiebolag. Detta innebär bl.a., att generaldirektören för sin förvalt- ning blir närmast ansvarig inför styrelsen. Bl. a. därför är det lämpligt, att annan ledamot än verkschefen utses till styrelsens ordförande. Erfarenhe— ten frän det enskilda näringslivet visar också, att det många gånger är av stort värde för en företagschef att åtnjuta stöd från och ha möjlighet till samråd med en styrelseordförande.

Verkschefen bör utses av styrelsen samt förordnas av Kungl. Maj:t efter anmälan av styrelsen.

Det ankommer på styrelsen att i stora drag leda verksamheten, att hand— lägga principfrågor och i övrigt ärenden av vidsträckt ekonomisk eller all- män betydelse samt utöva allmän tillsyn över verkschefens verksamhet. Styrelsen bör avgöra förslagsvis följande ärenden, nämligen viktigare för- fattningsärenden, viktigare frågor rörande organisation, arbetsordning och

tjänsteföreskrifter, viktigare frågor rörande investerings-, inkomst- och ut- giftsbudget, taxe-, postbefordrings- och servicefrågor av principiell betydelse samt ekonomiska frågor av större vikt, ärenden av stor ekonomisk eller prin- cipiell betydelse rörande medelsförvaltningen samt in- och utlåningen i post— sparbanken och postgirot, vinstdisposition i bankverksamheten samt den årliga berättelsen rörande postsparbankens och postgirots förvaltning, frå- gor rörande tillsättning av tjänst som verkschef och chef för huvudenhet, byrå och motsvarande samt för distrikt ävensom de ärenden som general- direktören eljest hänskjuter till styrelsen att avgöra.

Då styrelsen har att behandla endast principfrågor och andra särskilt betydelsefulla frågor, torde den i regel icke behöva sammanträda oftare än en gång i månaden.

I kapitel 14 föreslår vi, att styrelsens byråer skall inordnas i tre huvud— enheter. Det förefaller oss praktiskt och riktigt, att cheferna för dessa är närvarande vid styrelsens sammanträden, dock utan att utöva rösträtt. Så— som föredragande i styrelsen tänker vi oss förutom generaldirektören och nämnda huvudenhetschefer i främsta rummet cheferna för centralförvalt- ningens byråer och chefen för juridiska avdelningen men också beredande tjänsteman inom byråerna.

Generaldirektören kommer _ liksom verkställande direktören i ett bo- lag _ att inta den centrala ställningen i verket. Hans ansvar för den lö- pande förvaltningen omfattar hela postverksamheten, innefattande såväl bankrörelsen som poströrelsen i övrigt. Generaldirektören skall således svara för ledningen, tillsynen, kontrollen, meddelandet av direktiv och före- skrifter m. m. rörande driften. Däri ingår också verkställigheten av styrel- sens beslut. Med hänsyn till postverkets storlek och natur måste general- direktören i sin ledningsutövning erhålla en vidsträckt rörelsefrihet. Hans befogenhetsområde i fråga om den löpande förvaltningen bör inom ramen för den av styrelsen fastställda politiken och meddelade direktiven omfatta alla åtgärder för uppehållande av den postala driften.

Vi har i det föregående föreslagit, att postbanksfullmäktigeinstitutionen skall inlemmas i den kollegiala lekmannastyrelsen. Det finns dock ett be- hov för bankledningen att mellan styrelsesammanträdena få dryfta och in- hämta råd av de banksakkunniga i styrelsen i för bankrörelsen exklusiva frågor beträffande såväl krediter och medelsförvaltning i övrigt som han- kens service. Organisatoriskt bör detta kunna tillgodoses så, att en särskild delegation utses, bestående av generaldirektören _ tillika ordförande _ de två banksakkunniga i styrelsen och chefen för postbanken. Delegationen, som tänkes vara ett forum för diskussion av bankens politik, skall förbe- reda större medelsförvaltnings- och servicefrågor som skall avgöras av sty- relsen. Till delegationen bör, om så befinnes erforderligt, även kunna föras beslutanderätt i sådana löpande låneärenden som inte omfattas av hank- ledningens beslutanderätt.

Om lekmannastyrelsen skall kunna fylla sin uppgift på avsett sätt, krävs stort intresse och verkliga insatser från ledamöterna. Möjligheterna därtill synes bl.a. beroende av storleken av den ersättning i form av styrelsearvo- den som utgår till dem. Vi anser det angeläget, att arvodena tillmätes så, att man kan kräva, att ledamöterna ägnar tillräcklig tid åt sina uppgifter. Då de föreslagna särskilda bankdelegerade skall tas i anspråk i större utsträck- ning än övriga ledamöter, bör detta beaktas, när deras arvoden fastställes.

Revision

[ fråga om den externa revisionen av postverket tillstyrker vi företagsforms- utredningens förslag, att den bör utövas av statsrevisorerna och riksrevi- sionsverket. Såsom närmare utvecklas i vårt organisationsförslag, förordar vi dock, att den externa revisionen skall för postbankens medelsförvaltning kompletteras med ett särskilt revisionsinstitut bestående av tre revisorer, som utses av Kungl. Maj :t. Den interna revisionen bör liksom hittills verkställas av ett inom verket arbetande revisionsorgan.

KAPITEL 11

Postverket i ny företagsform

Motiv för undersökning rörande en särskild företagsform för postverket

Att vi deklarerat vår anslutning till de flesta av företagsformsutredningens förslag innebär ej, att vi anser, att de föreslagna reformerna, som är be- gränsade till ändringar inom den nuvarande affärsverksformens ram, löser frågan om verksamhetsform för postverket på ett tillfredsställande sätt. Ej heller är enligt vår mening aktiebolagsformen, som företagsformsutred- ningen förordar för vissa statliga företag och framför som enda alternativ till affärsverksformen, lämplig för företag av postverkets karaktär. Härtill kommer, att aktiebolagsformen är avsedd för företag med flera ägare. Dess regler är utformade för att tillgodose det samfällda ägandet och för att be- gränsa ägarnas ekonomiska ansvar till deras kapitalinsatser. Av den anled- ningen är reglerna i mångt och mycket icke tillämpliga för de statliga före- tagen, som ju bara har en ägare.

Ett radikalare grepp än hittills bör tas på frågan om företagsformen för postverket _ och övriga affärsverk _ syftande till att en helt ny form, en tredje form eller mellanform, skapas. Denna, som tänkes vara varken bolag eller affärsverk, skulle klart avgränsa postverksamheten från den öv- riga statsförvaltningen. Detta bör komma till uttryck bl. a. i att företaget bildar ett eget fristående rättssubjekt. I en sådan form bör det finnas bättre förutsättningar än i den nuvarande för en affärsmässig drift. En naturlig följd av den nya formen är, att postverkets lönesättning frikopplas från det statliga lönesystemet. Härigenom skulle det bli möjligt för verket att justera lönevillkoren för olika personalgrupper, utan att detta behövde medföra de jämförelser med statsförvaltningen i övrigt som synes ofrånkomliga i det nuvarande för hela statsförvaltningen gällande lönesystemet. Verket skulle därigenom bl. a. få bättre möjligheter än f. 11. att såväl lokalt som i hela lan- det vid behov stimulera rekrytering m. m. för att kunna fylla angelägna ser- viceuppgifter, t. ex. i brevbäringen.

Vissa intryck och impulser från utlandet har styrkt oss i vår uppfattning, att en ny företagsform bör övervägas för postverket. Postverksamheten drivs visserligen i utlandet (i allmänhet förenad med teledriften) vanligen i en typ av företagsform som påminner om vårt svenska affärsverk. Under våra studieresor i vissa europeiska länder och på annat sätt har vi emel—

lertid kunnat iaktta, att krafter på många håll är i rörelse för att ge post- verken friare företagsformer. Av intresse är att notera, att den förenade post- och telerörelsen i Västtyskland samt postsparbanken i Finland funge- rar i verksamhetsformer som kännetecknas av att de har egen förmögenhet och egen budget skild från den övriga statsförvaltningen. I Norge föreligger ett förslag av år 1960 — utarbetat av en parlamentarisk kommitté, Tvedt— kommisjonen _— om att det norska postverket liksom för övrigt det norska telegrafverket skall skiljas från statsförvaltningen och bilda fristående in- stitutioner med egen rättskapacitet och förmögenhet. Vidare har den engels- ka postförvaltningen för några år sedan, utan att friställas från statsförvalt— ningen, erhållit betydande autonomi, när det gäller finansiering, taxesätt- ning o. d., och har därmed fått ökat utrymme för affärsmässigt handlande.

I sitt betänkande säger sig företagsformsutredningen ha prövat utvägen att skapa en mellanform men ansett sig icke böra föreslå en sådan. Såsom skäl till att tanken på en mellanform med egen rättskapacitet avvisats an- föres, att förslag i den riktningen skulle nödvändiggöra grundlagsändringar och medföra ett betydande antal andra lagstiftningsåtgärder. Detta skulle fördröja en förbättring av villkoren för affärsverkens verksamhet. Mot tanken på att bilda ett särskilt rättssubjekt för varje affärsverk anser ut- redningen vidare att den invändningen kan göras »att det skulle inne— bära en onödig omväg att tillskapa en helt ny privaträttslig juridisk per- son för att uppnå mål, som kanske kan nås inom den redan befintliga affärs— verksformens ram».

Det har enligt vår mening funnits anledning att särskilt undersöka, i vil— ken mån dessa skäl äger giltighet för postverkets vidkommande och hur en särskild företagsform för postverket skulle kunna utformas. Vi har därför efter bemyndigande av chefen för kommunikationsdepartementet uppdragit åt preceptorn F. J. Kaijser att tillsammans med hovrättsassessorn E. A. Berglund och byrådirektören K. A. Brodd biträda oss med en undersökning av förutsättningarna att bilda den önskade mellanformen. Expertgruppens undersökning är som bilaga fogad till betänkandet (Bilaga 2). En samman- fattning av synpunkter som framföres av expertgruppen följer här.

Sammanfattning av expertundersökningen

Undersökningen har avsett en för i första hand postverkets behov lämplig företagsform. Detta syfte har varit avgörande för uppläggningen av under- sökningen. De av företagsformsutredningen anförda invändningarna mot en särskild företagsform gäller i väsentliga hänseenden ett privaträttsligt rättssubjekt. Problematiken kring en offentligrättslig form är hittills icke tillräckligt belyst. Undersökningen har därför närmast inriktats på möjlig- heterna att för postverket skapa en ny form av offentligrättslig juridisk person.

Undersökningen redovisas i dels en allmän framställning om de med en reform förenade problemen och om riktlinjerna för utformningen av ett särskilt rättssubjekt, dels en särskild redogörelse för behandlingen inom företagsformsutredningen av frågorna om en särskild företagsform och dels ett förslag till lag om postverket, i vilken verket fått ställning av fristående, offentligrättsligt rättssubjekt.

Enligt den allmänna framställningen är det möjligt att utan stor omständ- lighet föra över postverket till en särskild företagsform. Grundlagsändring skulle behövas endast när det gäller att slopa »postmedlens» egenskap av bevillning. Den offentligrättsliga formen kan icke anses medföra, att verk— samheten skall tillhöra statsförvaltningen och vara underkastad grundla- gens bestämmelser. Reformen kan ske utan att statsmakternas inflytande och kontrollmöjligheter i viktiga avseenden uppges. En översiktlig tillsyn och kontroll från statsmakternas sida kan väl förenas med en självständig ställning för verket. Utformningen bör ta sikte på en lämplig avvägning mel- lan behoven av tillsyn och kontroll samt verkets behov av självständighet.

Ett närmast från kommunalrätten hämtat underställningsinstitut är av stor betydelse i fråga om de grundläggande reglerna för den nya formen. Postverket skall upprätta och anta särskilda planer _ organisationsplan, finansplan och försvarsplan _ som för att få giltighet skall fastställas av Kungl. Maj:t. Planerna skall innehålla såväl allmänna principer för ver— kets organisation och verksamhet som mera konkret hållna handlingsnor- mer som skall följas i verksamheten. Det skall ankomma på postverket att utforma och anta planerna och att ta initiativ till och genomföra erforderliga ändringar.

Den rätt som måste finnas för Kungl. Maj :t att ingripa vid underlåtenhet från verkets sida att anta planer eller att anta för Kungl. Maj:t godtagbara sådana bör ses som en ren nödfallsbefogenhet. Planerna måste, trots un- derställningstvånget och rätten till ingripande från Kungl. Maj:ts sida, i princip uppfattas såsom grundade på verkets egna beslut. Samma betrak- telsesätt anlägges, när det gäller underställningskrävande kommunala be- slut. För sin befattning med planerna är Kungl. Maj:t underkastat konsti- tutionellt ansvar.

Underställningsinstitutet leder till två eftersträvansvärda mål. Å ena si- dan kan ät postverket tilläggas full rättssubjektivitet och en rad befogen- heter, som hittills av olika anledningar ansetts icke böra överlämnas till verket. Å andra sidan ger institutet statsmakterna goda möjligheter att över— siktligt dirigera och kontrollera postverkets organisation och drift.

Det bör enligt förslaget tillkomma postverket att besluta om utgifts- och inkomststater samt om avgifter och andra ersättningar för verkets tjänster. Härvid skall verket ha att iaktta i finansplanen angivna riktlinjer och vad som kan vara stadgat i särskild författning. Avgiftspolitiken bör följa själv- kostnadsprincipen. Utgifts- och inkomststater liksom berättelser över för-

valtningen och andra uppgifter om verksamheten skall delges Kungl. Maj:t, som dock icke fastställer utgifts- och inkomststater o. d.

Delgivningen syftar till att ge Kungl. Maj:t insyn i verkets förhållanden och bilda underlag för Kungl. Maj:ts redovisning av postverksamheten in- för riksdagen i samband med statsverkspropositionen eller eljest. Redovis— ningen kan ge anledning till meningsyttringar från riksdagens sida. Sådana kan också komma ifråga i anslutning till riksdagsbehandlingen av frågor om nya åligganden för postverket, om särskilda kapitaltillskott eller om er— sättning för särskilda tjänster. Statsmakterna — de direkta befogenheterna tillkommer enligt förslaget Kungl. Maj:t _ har möjligheter att genom omprövning av de antagna finans- och organisationsplanerna eller genom ändring i verksstyrelsens sammansättning vid behov påverka postverkets politik.

Den för postverksamheten erforderliga egendomen tänkes bli överförd till verket med full äganderätt. I statsräkenskaperna bör denna egendom redo- visas såsom en ej förräntande grundfond. Äganderättsövergången avses med- föra rätt för verket att, med de begränsningar som kan vara angivna i fi— nansplanen, sälja verket tillhörig egendom. Vidare bör finnas en rätt för verket att _ med liknande begränsningar _ ta upp lån. Särskilda bestäm— melser har ej ansetts behövliga vad beträffar ansvaret för postverkets skul— der eller när det gäller likvidation av det särskilda rättssubjektet. Staten avses skola alltjämt garantera av allmänheten i postbanken insatta medel. Att postverket skall vara ekonomiskt självständigt, utesluter icke, att ver- ket i särskilda fall kan behöva vända sig till statsmakterna för att erhålla medelstillskott.

I spetsen för verket ställes enligt förslaget en styrelse, postverksstyrelsen, och en ledande tjänsteman, postverkschefen. Styrelsen, i vilken postverks- cliefen skall ingå, skall tillsättas av Kungl. Maj:t. Därjämte skall finnas en central direktion, ett kollegium för beslut i ärenden om disciplinär bestraff- ning samt särskilt beslutsorgan för bankverksamheten. Någon särskild verksstämma eller något särskilt verksråd föreslås ej. Flera viktiga funk— tioner, som vid bolagsförhållande samlas hos stämman, skall ligga ho-s Kungl. Maj:t. Förutom att tillsätta styrelse skall Kungl. Maj:t sålunda ha att utse revisorer och bevilja ansvarsfrihet.

Utbrytningen av postverket från statsförvaltningen i övrigt medför, att verket lösgöres från det statliga lönesystemet och självt får bestämmande- rätt över personal- och lönepolitiken.

Postverksstyrelsen och postverkets tjänstemän skall vara underkastade ämbetsansvar. Detta ansvar, liksom den kontroll som äger rum genom JO och JK samt åklagarmyndighet anses utgöra viktiga inslag i kontrollen över det offentligrättsliga subjektet. Liksom nu bör anställd personal kunna disciplinärt bestraffas. Besvärsrätt till Kungl. Maj :t skall finnas i disci- plinärenden.

Beträffande hos postverket upprättade och dit inkomna handlingar _ i förslaget benämnda »postala handlingar» _ skall genom särskild bestäm- melse i lagförslaget tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestäm- melser om offentlighet och om inskränkningar i rätten att utbekomma handling äga motsvarande tillämpning. Vägran att lämna ut postal handling skall genom besvär kunna bringas under prövning av Kungl. Maj:t.

Besvärsrätt i andra än de i det föregående berörda ärendena skulle san- nolikt vara en belastning för ett subjekt med postverkets verksamhet och bör icke finnas. Fullföljdsrätten anses ej heller från allmänhetens eller rättsordningens synpunkt fylla någon funktion som ej kan i erforderlig män tillgodoses bl.a. genom det ansvar som skall finnas för postverkets befattningshavare och den kontroll som kommer att utövas över verksam- heten.

Reformen föreslås genomförd genom en av Konung och riksdag stiftad lag om postverket. Konstitutionellt skulle lagen ha karaktär av till 5 87 RF överflyttad ekonomisk lagstiftning. För denna form anföres flera skäl, bl. a. att den erbjuder en väg att bereda postverket rätt att försälja fast egendom, vilken nu faller under tillämpningsområdet för 5 77 RF.

Lagförslaget innehåller en detaljerad reglering av postverkets förhållan- den. Det syftar främst till att närmare åskådliggöra de principer som en— ligt den allmänna framställningen bör gälla för att föra över verksam- heten till ett fristående, offentligrättsligt rättssubjekt. Innan en reform kan genomföras, bör frågorna om innehållet i de föreslagna planerna närmare genomgås och övervägas. Genom en sådan genomgång och den ytterligare utredning som måste föregå ett definitivt lagförslag torde antalet bestäm— melser i lagen kunna avsevärt nedbringas.

Utredningen

Det framlagda förslaget till särskild företagsform och vad som i övrigt för— ordas i expertundersökningen tillgodoser på ett lämpligt sätt föreliggande behov av rörelsefrihet för postverket, samtidigt som kraven på inflytande, kontroll och insyn från statsmakterna tryggas. Vi är övertygade om att en reform efter de angivna linjerna kan genomföras och att den nya företags— formen kommer att medföra betydande fördelar för postverksamheten. Här- för är det dock av särskild vikt, att i förslaget ingående planer för postver— kets ekonomi och organisation utformas på sådant sätt att de icke betungar verket med i detalj gående regleringar utan verkligen lämnar företagsled- ningen den handlingsfrihet som den särskilda företagsformen avser att ge. Även om verksamhetsformen byggts upp med tanke på postverkets särskilda förhållanden, anser vi, att den i sina huvuddrag kan tillämpas också i andra affärsverk.

På grund av företagsformsfrågans och med den nära sammanhängande spörsmåls nuvarande läge, särskilt med hänsyn till de utredningar och för-

handlingar som pågår rörande tjänstemännens förhandlingsrätt och anställ- ningsformer, torde det komma att dröja viss tid, innan en så radikal lösning som det innebär att skapa ett särskilt, fristående rättssubjekt kan förverk- ligas. Då det är angeläget, att ändringar av den nuvarande ordningen kom- mer till stånd utan dröjsmål, föreslår vi, att av oss framlagda förslag till reformer inom affärsverksformens ram i första hand genomföres.

Det i expertundersökningen redovisade förslaget har emellertid, sett på längre sikt, sådana företräden framför en reform efter traditionella linjer, att vi förordar, att det lägges till grund för vidare utredning och behandling av frågan om att föra över postverksamheten och även annan statlig affärs- verksamhet till särskilda rättssubjekt. Då vi alltså förutsätter, att frågan kommer att utredas ytterligare, har vi icke funnit oss höra i detalj ta ställ- ning till förslaget. Av samma skäl har expertundersökningen ansetts icke böra drivas längre än till utformandet av en _ låt vara förhållandevis kon— kret _ idéskiss.

KAPITEL 12

Bestämmanderätten över postavgifterna

Nuvarande förhållanden

Enligt regeringsformen & 60 räknas postmedlen till bevillningarna. Bestäm- mandet av postavgifterna är på grund härav i princip förbehållet riksdagen. Emellertid har förhållandena i praktiken utvecklat sig mot en modifika- tion av grundlagsstadgandet. Sålunda har riksdagen bemyndigat Kungl. Maj:t att bestämma dels avgifterna i den utrikes rörelsen, dels vissa avgif- ter i den inrikes trafiken. Bemyndigandena för Kungl. Maj:t att besluta om dessa avgifter brukar lämnas för viss tid i sänder, f. n. fyra år. Senast har sådant bemyndigande meddelats av 1962 års riksdag att gälla till och med utgången av år 1966. Kungl. Maj:t har i sin tur _ utan tidsbegränsning _ överlåtit ät generalpoststyrelsen att avgöra vissa avgifter av i allmänhet mindre betydelse.

Tyngdpunkten i bestämmanderätten ligger emellertid alltjämt hos riks- dagen, eftersom denna beslutar om taxorna för de inrikes postförsändel— serna. Inkomstmässigt sett innebär den nuvarande fördelningen av beslu- tanderätten, att av postavgifternas totalsumma (i runt tal 440 miljoner kronor för budgetåret 1960/61) 92 % bestäms av riksdagen, 5 % av Kungl. Maj:t och 3 % av generalpoststyrelsen. Genom beslut av 1961 års riksdag har Kungl. Maj:t bemyndigats att under perioden 1963—1966 besluta även om avgifterna i tidningsrörelsen. Detta innebär, att uppdelningen av beslu- tanderätten över taxorna vid 1963 års ingång ändras så, att riksdagens be- fogenhet omfattar 84 %, Kungl. Maj:ts 13 % och generalpoststyrelsens 3 % av de totala portoinkomsterna.

För de utrikes avgifterna är avgiftssättningen i regel icke fri utan mer eller mindre strängt reglerad genom bestämmelser i gällande postavtal. I de viktigaste postavtalen, dvs. de avtal som är avslutade inom världspost- föreningens ram är avgifterna i allmänhet bestämda antingen i fasta belopp eller med angivande av viss latitud eller grunder för avgifternas beräkning.

Fastän de inrikes postavgifterna, med vissa i det föregående angivna un- dantag, bestäms av riksdagen, är att märka, att de närmare villkoren för befordran av de olika inrikes försändelseslagen i allmänhet ej är fastställda i den ordningen. Medan riksdagen sålunda fastställer avgifterna för exem- pelvis korsband, avgör Kungl. Maj:t den ur inkomstsynpunkt lika Viktiga frågan om vad försändelserna får innehålla. Det kan tilläggas, att även

! w a | 1 l t r

generalpoststyrelsen fattar beslut som går in på villkoren för postbefordran o. d., genom att den utfärdar detaljbestämmelser om postbehandlingen. I fråga om försändelsernas mått och vikt är befogenhetsfördelningen oenhet- lig, och beslut härom synes i olika fall ha fattats av alla tre instanserna.

Vid flera tillfällen har frågan om postmedlens karaktär och bestämmande- rätten över dem behandlats av riksdagen. Senast och mest ingående skedde detta vid 1932 års riksdag, sedan generalpoststyrelsen föreslagit Kungl. Maj:t, att postmedlen icke längre skulle hänföras till bevillningarna utan postavgifterna, liksom järnvägs- och teleavgifterna, fastställas av Kungl. Maj:t. Styrelsens förslag framlades i proposition till 1932 års riksdag. Konstitutionsutskottet avstyrkte propositionen, men riksdagen antog den såsom vilande för vidare grundlagsenlig behandling. När frågan togs upp till slutligt avgörande vid 1933 års riksdag, avslogs emellertid proposi- tionen.

Utredningen

Några förklaringar eller kommentarer till att postavgifterna har hänförts till bevillningarna finns ej tillgängliga. Olika teorier om motiven har fram— förts. Vilken den historiska anledningen än må ha varit, torde tiden nu vara inne för en omprövning.

Om postverket hade tillkommit exempelvis vid samma tidpunkt som sta- tens järnvägar och televerket, är det väl högst troligt, att postavgifterna hade fått samma karaktär som järnvägs- och teleavgifterna. Flera av våra främsta grundlagstolkare har också uttalat (bl.a. professorn Robert Malm- gren i sina grundlagskommentarer), att postavgifterna endast formellt, dvs. på grund av det uttryckliga stadgandet i 5 60, är att räkna till skatterna. Till sin egentliga natur är de, menar den statsrättsliga expertisen, betalning för en bestämd prestation från statens sida. I det allmänna medvetandet torde denna mening numera vara förhärskande. Riksdagen har givit uttryck för samma uppfattning genom den delegation till Kungl. Maj:t av bestäm- manderätten över vissa postavgifter som den sedan lång tid tillbaka beslu- tar för viss period i sänder och som den år 1961 har utvidgat att gälla även tidningsavgifterna. Denna delegation skall säkerligen icke tydas som en eftergift från riksdagens sida i dess beskattningsrätt. Snarare bör den tolkas såsom ett indirekt erkännande av att riksdagen i själva verket numera inte betraktar postavgifterna såsom bevillning i egentlig mening.

Det moderna postverkets uppgift är i första hand att tjäna allmänheten med ett tidsenligt postväsende och ej att tillföra staten inkomster. Post- avgifterna, vilka likaväl som järnvägs- och teleavgifterna fastställes med utgångspunkt från rådande kostnadsförhållanden, utgör obestridligen be- talning för fullgjorda tjänster. Vi anser därför, att postavgifternas egenskap av bevillning bör bringas att upphöra.

Postavgifterna har för samhällsekonomien mindre betydelse än statens järnvägars och televerkets taxor, vilka liksom vattenfallsverkets avgifter sedan lång tid tillbaka fastställes utan riksdagens hörande. Några samhälls- ekonomiska skäl för att låta bestämmanderätten över postavgifterna ligga hos riksdagen finns därför inte.

Den omständigheten att något ekonomiskt mål för postverksamheten icke fastslagits kan numera ej åberopas såsom hinder för att ge postverket ökad rörelsefrihet. Ett sådant mål existerar nämligen, och vi har i kapitel 4 dra- git upp riktlinjerna för dess utformning och tillämpning. Lekmannasty— relsen blir garant för att riktlinjerna följs i den praktiska politiken. Då post- verket i sitt handlande är bundet av detta ekonomiska mål med bl. a. själv- kostnadsprincipen såsom bärande norm för taxesättningen, kan slutligen icke heller postmonopolet anföras såsom hinder för en reform.

Självfallet innebär det förhållandet, att postavgifterna till stor del bindes vid internationella överenskommelser och att vissa relationer måste hållas mellan de inrikes och de utrikes avgifterna, en begränsning av rörelsefri- heten vid en befogenhetsöverflyttning.

Den av 1953 års företagsformsutredning föreslagna befogenhetsfördel- ningen i fråga om affärsverkens taxor skulle för postverkets vidkommande innebära följande.

1) Statsmakterna anger den allmänna principen för prispolitiken, dvs. kostnadstäckning för rörelsen i dess helhet och den huvudsakliga taxe- strukturen.

2) Kungl. Maj:t avgör kostnadstäckningens innebörd för de olika rörelse- grenarna.

3) Generalpoststyrelsen beslutar självständigt om den fortlöpande an- passningen av taxorna efter kostnadsförhållandena med beaktande av givna riktlinjer.

Den föreslagna ordningen skulle bl.a. betyda, att Kungl. Maj :t inom ra- men för den totala kostnadstäckningen skulle ange graden av kostnads- täckning för varje rörelsegren och att generalpoststyrelsen skulle bestämma taxorna därefter. Att tillämpa en sådan befogenhetsfördelning mellan Kungl. Maj:t och generalpoststyrelsen skulle bereda svårigheter bl.a. på grund av det sätt på vilket postavgifterna tas ut. Till följd av det postala avgifts- systemet måste _ såsom närmare framgår av kapitel 4 _ graden av kost- nadstäckning för olika rörelsegrenar komma att växla, även om man genom den av oss föreslagna resultatutjämningsfonden kommer att få större förut- sättningar att ansluta avgiftsrelationerna till kostnadsutvecklingen. Då vi- dare betydelsen från prissättningssynpunkt av de faktorer som påverkar bidraget till gemensamma kostnader ändras från tid till annan, skulle det vara svårt för postverket att strikt anpassa taxorna efter en av Kungl. Maj:t på förhand fastslagen fördelning av de totala intäkterna på olika slag av tjänster. Även de internationella avgifterna försvårar en sådan anpassning.

Vi anser därför, att avvägningen av kostnadstäckningen för de olika rörelse- grenarna måste överlåtas åt generalpoststyrelsen i den nya gestalt den får genom den av oss föreslagna sammansättningen.

Vi anser liksom företagsformsutredningen, att i den nuvarande affärs- verksformen inflytandet över postavgifterna bör fördelas mellan riksdagen, Kungl. Maj:t och generalpoststyrelsen. Men bl. a. av nyss anförda skäl bör fördelningen mellan dessa instanser ske på följande, från företagsforms- utredningens förslag delvis avvikande sätt.

1) Riksdagen skall ange de allmänna principerna för den ekonomiska politiken. Däri innefattar vi tillämpning av självbärighetsprincipen samt krav på kostnadstäckning för rörelsen i dess helhet och i princip för varje rörelsegren ävensom att taxorna bör fastställas efter sunda företagsekono— miska grunder. Detta har vi närmare utvecklat i kapitel 4.

2) Kungl. Maj:t skall bestämma riktlinjerna för posttaxans huvudsakliga struktur. Därmed avser vi grundsatsen om enhetsporto eller avståndsbe- roende taxa samt rätten för postverket att medge företagsekonomiskt moti- verande nedsättningar av de ordinarie taxorna (rabatter).

3) Generalpoststyrelsen har att med beaktande av de riktlinjer som riks- dagen och Kungl. Maj:t sålunda dragit upp bestämma taxorna. Dessa rikt- linjer bör inskrivas i styrelsens instruktion.

I kapitel 4 har vi hävdat, att den övriga poströrelsen ej bör belastas med sådan bristande kostnadstäckning på rörelsegren som uppkommer genom att taxan för den av olika anledningar av statsmakterna befinnes böra sättas lägre än vad som är företagsekonomiskt betingat. Om statsmakterna anser, att full kostnadstäckning för viss rörelsegren icke skall tas ut, bör kon- sekvensen härav bli, att underskottet täckes av allmänna medel genom ett öppet redovisat anslag.

Såsom förut framhållits, fattas beslut om de närmare villkoren för post- befordran av de olika inrikes försändelseslagen i vissa fall av statsmak- terna och i andra av verksstyrelsen. Det förefaller oss naturligt, att verks- styrelsen i samband med att den erhåller rätt att fastställa avgifterna även får befogenhet att inom ramen för de riktlinjer som dras upp av Kungl. Maj:t bestämma om villkoren för postbefordran, dvs. rörande vikt, mått, medgivet innehåll m. 111. Detta bör gälla såväl inrikes som utrikes för- sändelser.

Avslutningsvis vill vi understryka angelägenheten av att den av oss i det föregående förordade befogenhetsdelegeringen genomföres. Endast om regle- ringen av taxor och villkoren för postbefordran koncentreras hos verkssty- relsen, får denna den rörelsefrihet och de möjligheter till samlad bedömning och avvägning av alla på frågorna inverkande förhållanden som är nödvän- diga för en smidig och affärsmässig service- och taxeanpassning.

KAPITEL 13

Kostnadsredovisning i postverket

Allmänna synpunkter

I utredningsdirektiven framhålles såsom väsentligt, att det skapas större förutsättningar för en samordnande bedömning från företagsekonomiska synpunkter av postverkets service, personalens antal och löneställning, in- vesteringar, taxesättning och driftutgifter.

Vi har funnit, att verksledningen behöver bättre hjälpmedel och system för att kunna klarlägga den företagsekonomiska innebörden av olika åtgär- der och för att över huvud taget få ett tillförlitligt underlag för planering, kontroll och ekonomiska bedömanden.

De organisatoriska frågor som hänger samman med hur uppgifter i den ekonomiska funktionen skall fördelas inom centralförvaltningen och hur ett ekonomiorgan skall byggas upp behandlar vi i följande kapitel.

Vi har efter vederbörligt bemyndigande den 6 juni 1958 uppdragit åt professorn vid handelshögskolan i Göteborg Ulf af Trolle att i egenskap av expert utarbeta kontoplan samt system för kostnadskontroll och självkost- nadsberäkningar i postverket.

I redovisningen av sitt arbete förklarar af Trolle, att det här är fråga främst om hjälpmedel som innefattas i begreppet ekonomisk analys och som f.n. i stort sett saknas i postverket. Att bygga upp system för ekono- misk analys bedömer han såsom mycket tidskrävande och anför såsom exempel, att det tyska postverket först nu, efter omkring tio års arbete, nått slutet av en systematisk uppbyggnad av en kostnadskontroll. Även i Sverige måste enligt expertens mening den ekonomiska analysen byggas upp stegvis, och han anser det icke möjligt att på detta stadium prestera en fullständig plan för uppbyggandet. Han anser därför, att man nu måste nöja sig med att föreslå riktlinjer för uppbyggnaden, medan mera detalje- rade anvisningar kan ges endast för de första etapperna i arbetet.

Resultatet av sitt arbete har af Trolle redovisat i en promemoria, indelad i tre avsnitt. I det första lägges allmänna synpunkter på ekonomisk analys inom postverket, det andra avser kostnadskontroll och det tredje kostnads- beräkningar. Promemorian har vi såsom bilaga fogat till detta betänkande (Bilaga 3). Med utgångspunkt från expertpromemorian vill vi anföra föl- jande om ekonomisk analys m. m. i postverket. '

Ekonomisk analys Såsom underlag för den ekonomiska planeringen av postverksamheten och för att klarlägga skilda åtgärders företagsekonomiska innebörd behöver man ekonomisk analys. Denna skall bl.a. ge vägledning vid valet mellan olika handlingsalternativ och bygger på insamlade ekonomiska data. Dessa måste i regel hämtas från den nuvarande verksamheten och ger därför ock- så möjlighet till kontroll av den hittillsvarande utvecklingen. Denna kon- troll kan och bör därför samordnas med den ekonomiska planeringen.

Experten har i sitt arbete gjort en översikt över frågor som kräver ekono- misk analys. Ytterligare exempel på problem vilkas företagsekonomiska innebörd vi finner det särskilt angeläget att få klarlagd är utvecklingen av service, rationalisering och produktivitet. Det har Visat sig, att det f.n. är svårt att kontrollera produktivitetsutvecklingen, då inverkan av kvalitets- förändringar i servicen ej låter sig mätas med nuvarande redovisningsme- toder. Den ekonomiska analys för Vilken experten angivit riktlinjer bör ge svar på frågan, hur produktiviteten utvecklas vid oförändrad servicenivå och vid det ena eller andra servicealternativet. Tillräcklig information i detta avseende synes angelägen mot den bakgrunden, att serviceförbättring- ar icke bör köpas till alltför högt pris.

Postverkets strävanden att behålla eller förbättra servicen på landsbyg- den och att samtidigt tillgodose de krav på nya serviceanordningar som uppkommer genom tätorternas tillväxt har påverkat produktiviteten oför- delaktigt. Det är angeläget, att betydelsen av volymutvecklingen och ratio- naliseringsinsatserna i detta sammanhang närmare undersökes.

Den ekonomiska analysen bör således i fråga om produktiviteten ge svar på vad volymökningen, serviceutvecklingen och de direkta rationaliserings- åtgärderna _ var för sig och tagna tillsammans _ betyder företagsekono- miskt sett.

När man skall organisera datainsamlingen, måste man ta ställning till metodfrågor som gäller bl. a. utformning av rutiner för kanaliscring och bearbetning av data. Hur insamlingen skall ordnas, är beroende av de för- hållanden som skall analyseras. För den fortlöpande kontrollen och plane- ringen av verksamheten får insamlingen tänkas ske kontinuerligt, medan det i andra fall måste bli fråga om specialundersökningar, efter hand som problemen aktualiseras. Hur rutinerna bör formas, beror vidare av till- gången till maskinella hjälpmedel, t. ex. maskiner för elektronisk databe- handling. Sådana frågor utredes för närvarande av en särskild datakom- mitté inom postverket.

På möjligheten att anlita den kamerala bokföringen som underlag för kostnadsanalys o. (i. har vi följande synpunkter.

Den officiella eller externa redovisningen i postverket är upplagd efter samma system som gäller för statsbokföringen i allmänhet. På grund av verkets företagsform med anknytning till statsverket i fråga om redovisning

av inkomster och utgifter, kapitalniedel, överskottsmedel etc. synes oss kra- ven på den officiella redovisningen och kraven på den redovisning som erfordras för interna behov mera motstridiga i postverket än i enskilda före- tag. Man behöver i detta sammanhang endast peka på det förhållandet, att verkets officiella redovisning bygger på kassaprincipen, vilket med hänsyn till statsbokföringen är nödvändigt. Den redovisning som i kontroll- och avräkningssyfte fordras för den penningförmedlande verksamheten utgör en betydande del av den kamerala bokföringen såväl vid postanstalterna som centralt inom generalpoststyrelsen. Bokföringen bygger på olika avstäm- ningsprocedurer med krav på exakthet. Redan begränsad till att avse enbart ett kameralt behov är den, på grund av det stora antalet tjänsteställen och bokföringsposter, komplicerad och arbetskrävande. Det torde därför icke vara praktiskt och lämpligt att bygga in kostnadsredovisningen i den kame- rala bokföringen. Det är också ett starkt önskemål att _ om möjligt i högre grad än hittills skett _ avlasta postanstalterna redovisningsuppgifter genom central, maskinell behandling av datamaterialet.

Personalkostnaderna spelar på grund av den personalintensiva driften en dominerande roll i all kostnadsanalys i postverket. Detta gäller särskilt vissa ganska klart avgränsade kostnadsområden, t. ex. brevbäring, sortering, kassatjänst. Med löneredovisningen som grund kan man i den kamerala bokföringen få en sådan fördelning på kostnadsslag som åsyftas i exper- tens förslag. Såvitt nu kan bedömas, skulle emellertid en längre gående uppspaltning i bokföringen av lönekostnader, t. ex. på funktioner, kost- nadsställen eller kostnadsbärare bli svår eller helt enkelt ogenomförbar. För postanstalterna skulle det innebära avsevärt arbete att göra en sådan kodifiering av lönehandlingarna, att dessa kunde läggas till grund för ytter- ligare uppdelning av personalkostnader. Det är sannolikt, att studier av hur arbetstiden disponeras för olika funktioner — t. ex. enligt tjänstgörings- listor och göromålsförteckningar — kompletterade med arbets- och tids- studier, skulle på ett enklare och lika effektivt sätt ge ett godtagbart under- lag för kostnadsanalyser.

Kostnadskontroll

Vi förordar, att ett system för kostnadskontroll genomföres i postverket i huvudsaklig överensstämmelse med de riktlinjer som experten dragit upp. Liksom experten anser vi det lämpligt — bl. a. med hänsyn till pågående utredningar om databehandling inom postverket — att systemet bygges upp i tre etapper.

I kapitel 15 föreslår vi, att befogenheter avgränsas mellan befattnings- havare på skilda nivåer genom ett budgetförfarande. Till grund för bud- geten skall ligga en planering som jämte budgeten prövas av verksledningen och bildar underlag för postverkets driftkostnadsstat. Med beaktande av

allmänna direktiv, utfärdade av verksledningen, skulle cheferna ha hand- lingsfrihet inom budgetens ram. Det förutsättes, att budgeten följes upp och kontrolleras centralt. Vid den närmare utformningen av den av experten skisserade kontoplanen bör man därför beakta, att dennas indelning i kost- nadsslag och kostnadsställen (ansvarsområden) medger en sådan kontroll.

Kostnadsberäkningar för skilda tjänster

Metoderna för kostnadsberäkningar skiftar i olika företag allt efter före- tagens inriktning, omfattning och produktion. För postverkets del har vi av skäl som experten redovisat ej ansett det möjligt att bygga upp ett system som fortlöpande ger besked om kostnaderna för skilda tjänster. Man är hänvisad till att genom särskilda undersökningar, som i stor utsträckning måste bygga på statistiska mätmetoder, söka få tillräcklig information om kostnaderna för verkets prestationer att läggas till grund för prissättning och lönsamhetsbedömningar.

Under överläggningar med experten har vi kommit till att man icke utan viss praktisk erfarenhet kan bestämma, vilka metoder som med hänsyn till användbarhet och tillförlitlighet är lämpliga för speciellt postverket. Vi har därför tagit initiativ till att en fullständig kostnadsundersökning under ex- pertens ledning har satts igång i postverket. Då någon allmän kostnadsut- redning icke förekommit i postverket sedan år 1949 har vi funnit en ny fullständig undersökning motiverad också av det skälet, att en sådan skulle ge ett aktuellt underlag för postverkets avgiftspolitik och kunna skapa klarhet i debatten om de olika rörelsegrenarnas kostnadsförhållanden. Un- dersökningen är nu i det närmaste slutförd, men resultatet väntas icke kunna publiceras förrän i början av år 1963. Redan nu kan emellertid dras slutsatser om den i undersökningen använda metodikens lämplighet för postala förhållanden. I sitt arbete har experten redogjort för undersökning- ens uppläggning. Vi anser, att de genom undersökningen gjorda erfaren- heterna gcr stöd för uppfattningen, att den metodik som har tillämpats och som experten beskrivit bör vara normgivande för fortsatta sådana under- sökningar i postverket.

KAPITEL 14

Organisationen av postverkets centralförvaltning

Historik

Poströrelsens intensiva utveckling under slutet av 1800-talet satte natur- ligtvis spår efter sig i organisationen av postverkets centralförvaltning. Denna utbyggdes och anpassades efter verkets expansion och nya uppgifter, och man kan börja skönja konturerna till den nuvarande organisationen. Under en relativt lång period från slutet av 1800-talet till långt in på 1900- talet var verksamheten inom generalpoststyrelsen uppdelad på fyra byråer. I 1909 års instruktion, som tillkom efter en omorganisation av styrelsen, betecknades de fyra byråerna i ordningsföljd I—IV. Ärendesfördelningen mellan dem var i stort sett följande. I byrån: personal- och trafikärenden; II byrån: ärenden om postverkets ekonomi och egendom ävensom revision; III byrån: postverkets och styrelsens organisation, förbindelserna med ut- landet, taxor, reglementen och statistik; IV byrån: medelsförvaltningens speciella räkenskaper och granskning samt ombudsmansexpedition och re- klamationskontor.

Vid postsparbankens omorganisation fr. o. m. den 1 januari 1923 inrätta- des ytterligare en byrå, V byrån, för postsparbankens centrala administra- tion. I denna byrå inordnades den 1 januari 1925 den då startade postgiro- verksamheten.

Ärendesfördelningen mellan byråerna ändrades vid olika tillfällen under 1920-talet. De viktigaste ändringarna torde ha varit, att räkenskapsväsen och revision flyttades från II byrån till IV byrån.

Från IV byrån överflyttades ombudsmansexpeditionen till I byrån och reklamationskontoret till III byrån. Efter dessa åtgärder har organisationen utom beträffande I byrån varit i sina huvuddrag oförändrad ända till våra dagar.

År 1944 omorganiserades I byrån, och samtidigt omfördelades arbets- uppgifterna i viss män. Den ombildade byrån skulle behålla sina hittills- varande uppgifter men därjämte utöva den centrala ledningen över inspek— tiousverksamheten, handlägga ärenden om arbetsuppgifternas fördelning på olika kategorier av befattningshavare samt övervaka kundtjänsten och rationaliseringen av arbetsmetoder. Samtidigt fick byråns chef ställning som överdirektör.

År 1950 ändrades åter organisationen av I byrån. Samtidigt inrättades yt- terligare en byrå _ en drifttjänstbyrå. Denna byrå övertog alla de I byråns uppgifter som avsåg ledningen av driften vid postanstalterna. Från III by- rån övertog den ärenden rörande postverkets organisation och distrikts- indelning. Den nya byrån indelades i en driftavdelning (senare benämnd organisationsavdelning), en trafikavdelning och en försvarsavdelning. Chef för byrån blev överdirektören. I byrån kom efter omorganisationen att om- fatta personalavdelning, ombudsmansexpedition och undervisningsanstalt. Till den fördes även ärenden om pensionering (från IV byrån). Överdirek- tören, som tidigare med sin tjänst förenat ställföreträdarskap för general- direktören, fick år 1958 ställning som överdirektör och souschef.

Under åren 1949—1950 gjorde drifttjänstbyråns organisationsavdelning en allmän översyn av arbetsförhållandena inom styrelsen. Översynen ledde inte till någon ändring i princip av styrelsens organisatoriska uppbyggnad. Däremot företogs talrika detaljjusteringar av ärendesfördelningen inom och mellan byråerna, varjämte tidigare med nummer betecknade byråer fick särskilda benämningar. Styrelsens byråer och motsvarande enheter hade därefter (fr. o. m. den 1 juli 1951) följande benämningar: driftbyrå, per- sonalbyrå, intendentsavdelning, författningsbyrå, kameralbyrå och bank- avdelning. Intendentsavdelningen och bankavdelningen ändrade den 1 augusti 1960 namn, den förra till intendentsbyrån och den senare till post- banken. Samtidigt avskildes försvarsavdelningen från driftbyrån och fri- ställdes såsom särskild enhet på byråplanet.

Tillkomsten av nya rörelsegrenar och postverksamhetens kvantitativa ökning i övrigt samt behovet av PR- och kundtjänstverksamhet samt administrativa resurser för företagsnämndsverksamhet och personalvård osv. har efter det andra världskrigets slut medfört, att en del nya enheter bildats inom ramen för den beskrivna byråorganisationen. Utvecklingen har vidare lett till att inom denna organisation redan befintliga enheter har utökats och att arbetsuppgiftcrna för dessa fördelats på ett större antal tjänstemän och underavdelningar.

Den växande poströrelsen och därav följande ökning av antalet ärenden inom generalpoststyrelsen har tid efter annan gjort det nödvändigt att dele- gera beslutanderätt från generalpoststyrelsen i plenum till lägre nivåer inom centralförvaltningen och att decentralisera befogenheter till distrikts- och lokalförvaltningarna. Vi redogör för utvecklingen i detta avseende i kapitel 15.

Nuvarande organisation

På 5. 124 har intagits en översiktlig plan över generalpoststyrelsens nu- varande organisation. De olika byråernas organisation den 1 juli 1962 och

ORGANISATIONSPLAN för Generalpoststyrelsen den 1 juli 1962

Generaldirektör och chef

B9

Driftbyrån

Överdir. och Souschef B 5

Organisations- avd. Avdel- ningsdirektör B 1

Trafikavd. Avdelnings- direktör B 1

Bilaga 4: 1

Personalbyrån Byråchef B 3

Personalavd. Byrådirek- tör A 27

Personalvårds-

avd. Byrå- direktör A 25

Rekryterings- avd. Byrå— direktör A 25

Postskola Byrådirektör A 27

Ombudsmans- exp. Avdel- ningsdirektör B 1

Bilaga 4: 2

Intendentsbyrån

Överintendent B 4

Förlattningsbyrån Byråchef B 3

Kansli Byrådirektör A 27

Upphandlings- och förrådsavd. Avdelnings- direktör B 1

Stämpelexp. o. frimärksför. Byrådirektör A 27

Byggnadsavd. Avdelningsdi- rektör B 1

Frimärks- tryckeri Tryckeri- intendent A 25

Postmuseum Förste inten- dent A 25

Postverkets industrier

Övering. B 1

Bilaga 4: 3

Avd. för allmänna och utrikes ärenden Byrädirektör A 27

Avd. för regle- mentsärenden Byrådirektör A 27

Avd. för tiänstebr. o. korsbandsärend. Förste byråsekr.

A 23

Press- och informa- tionsavd. Byrådirektör A 25

_ Kundtjänstavd. Byrådirektör A 25

Reklamationskontor Byrådirektör A 25

'— Statistiskt kontor Byrådirektör A 25

Arkiv och bibliotek Förste byråsekr. A 21

Adressregister

Förste byråsekr. A 23

Bilaga 4: 4

Kameralbyrån Byråchef B 3

Kansli

Byrådirektör A 25

Räkenskapskontor Förste revisor A 23

Medelsrevision Byrådirektör A 25

Huvudkassa Revisor A 19

Hålkortsavdelning Förste byråsekr. A 21

Skattekontor Förste revisor A 23

Utrikes räkenskaps- avd. Förste byrå- sekreterare A 23

Intendent A 21

Specialrevisions- avdelningar se bil 4: 5

Postens filateliavd. I

Bilaga 4: 5

Postbanken Postbankschef B 5

Kontrollkontor _ Förste revisor A 23

Allmän avd. %vldelningschef

Driftavd. Avdelningschef B 3

Finansavd. Avdelningschef B 3

Bilaga 4: 6

Försvarsavd. Militärassistent

Allmän sektion Byrådirektör A 25

Fältpostsektion Förste byrå- sekr. A 21

Skyddssektion Förste byrå- sekr. A 21

de ärenden som varje byrå har att handlägga framgår av bilagor till vårt betänkande (Bilaga [H 1—4: 7). Här följer en sammanfattning av byråorga— nisationen och ärendesfördelningen.

Driftbyrån handlägger ärenden om postverkets och de särskilda post- anordningarnas (postanstalter, brevbäring i tätorter och på landsbygd etc.) drift, organisation, personalstyrka och rationalisering. Den är indelad i or- ganisationsavdelning och trafikavdelning. Avdelningarna är i sin tur in- delade i sektioner.

Personalbyrån handhar personaladministration, rekrytering, utbildning och juridiska ärenden. Verksamheten är uppdelad på personalavdelning, personalvårdsavdelning, rekryteringsavdelning, postskola och ombudsmans- expedition.

Intendentsbyrån handlägger investerings-, byggnads-, fastighetsförvalt- nings- samt upphandlings- och förrådsfrågor. Den svarar vidare för stämpel- ärenden, utgivning och tryckning av frimärken, museiverksamhet och post- verkets industriella verksamhet. Följande enheter ingår i intendentsbyrån: kansli, upphandlings- och förrådsavdelning, stämpelexpedition och frimärks- förråd, byggnadsavdelning, frimärkstryckeri, postmuseum och postverkets industrier.

Författningsbyrån handlägger ärenden om internationella postavtal, post- avgifter, postverkets författningar, statistik, reklamationer samt handhar arkivering och biblioteksverksamhet. Inom byrån finns särskilda enheter för allmänna och utrikes ärenden, reglementsärenden, tjänstebrevs- och kors- bandsärenden m. m., press- och informationsärenden samt kundtjänstären- den. Till byrån hör därjämte reklamationskontoret, statistiska kontoret, generalpoststyrelsens arkiv och bibliotek samt postverkets adressregister.

Kameralbyrån handlägger ärenden om inkomstberäkning och driftkost- nadsstater, postverkets redovisning, medelsförvaltning och kassaväsende samt kontrollen däröver, löneförmäner till tjänstemannapersonal, skatte— uppbörd samt utbetalning av folkpensioner och barnbidrag. Byrån är upp- delad på följande enheter: kansli, räkenskapskontor, medelsrevision, huvud- kassa, hålkortsavdelning för uträkning av avlöningar, skattekontor, utrikes räkenskapsavdelning, postens filateliavdelning och olika specialrevisions- avdelningar.

Postbanken handhar den centrala administrationen av postsparbanks- och postgirorörelserna ävensom statens intressekontor och postverkets skatteavdelningar för Stockholms stad och län samt för Gotlands län. Post- bankens organisation har beskrivits i det av oss avgivna särförslaget om banken och behandlas därför icke här.

Försvarsavdelningen har det sammanhållande ansvaret för totalförsvars- frågorna i postverket.

Allmänna överväganden om organisationsändringar Organisationen såsom den nu är skiljer sig i vissa delar från organisationen sådan den var, när vi påbörjade vårt arbete. Vi har redan nämnt de änd- ringar av postbankens organisation som vidtagits på vårt av 1961 års riks- dag antagna förslag. Medan vårt arbete fortskridit, har vidare generalpost- styrelsen i samförstånd med oss och i kraft av egen befogenhet genomfört vissa andra ändringar, som sammanfallit med våra intentioner i fråga om organisationens slutliga utformning. Dessa redan vidtagna organisations- förändringar kommer att särskilt anges i det följande.

Vår undersökning av den postala centralförvaltningens organisation har inletts med att vi granskat förvaltningens nuvarande uppbyggnad och åren— desfördelningen mellan olika enheter. Vid denna granskning av nuläget har vi bl.a. sökt fastställa sambandet och samhörigheten mellan förekommande ärenden och ärendesgrupper. Till grund härför har legat av generalpoststy- relsens olika organ skriftligen och muntligen lämnade uppgifter om ären- deshandläggning, kontaktfrekvenser, informationsvägar o. (1. Med förhål- landena i andra verk och företag har vi gjort jämförelser, så långt sådana varit möjliga. Såsom i betänkandets inledning anförts, har vi inhämtat er— farenheter av utländska postförvaltningars organisation genom bl. a. studie— besök i Storbritannien, Nederländerna, Belgien, Västtyskland och Finland.

Med stöd av våra iakttagelser rekommenderar vi följande åtgärder. En längre gående uppdelning av ärendena i generalpoststyrelsen på natur- liga funktioner än nu bör genomföras, för att därigenom och genom andra åtgärder personalbehovet för administrativt arbete skall kunna nedbringas. Resurserna för rationalisering, ekonomiska överväganden, kostnadskontroll o. (1. samt förhandlingar om löne- och anställningsvillkor bör koncentreras och förstärkas. Intendentsbyråns uppgifter i förhållande till såväl utanför verket stående företag och myndigheter som generalpoststyrelsens övriga enheter bör avgränsas och de under intendentsbyrån lydande industrierna bör dimensioneras enligt vad som föreslås i det följande. Driftbyråns inrikt- ning på organisation av postanordningarna, driftkontroll och översyn av arbetsprocessen i postverket, personalbyråns på personal- och lönepolitiken och författningsbyråns på kommersiell aktivitet bör skärpas. Den centrala ledningen av postverket närmast under styrelsen bör utövas av general— direktören jämte cheferna för de tre huvudenheter på vilka centralförvalt- ningen föreslås uppdelad. Generaldirektören bör erhålla ökad biträdeshjälp, genom att ett sekretariat inrättas åt honom. En radikal delegering av be- slutsbefogenheter inom centralförvaltningen och decentralisering av sådana till distriktsförvaltningarna bör företas. Arbetsuppgifter och befogenheter bör avgränsas så, att klarare ansvarsområden skapas.

Vi skall i det följande i ett första avsnitt redovisa synpunkter och motiv

som lett oss fram till de anförda slutsatserna och i ett andra avsnitt redo- göra för våra förslag till organisationsförändringar. Frågor om delegering och decentralisering behandlar vi i kapitel 15.

Funktionsprincipen

Generalpoststyrelsens nuvarande organisation kan anses vara i vissa av- seenden funktionellt uppbyggd. Sålunda utövar exempelvis driftbyrån en driftledningsfunktion, personalbyrån delvis en personalfunktion, författ- ningsbyrån en kansli— och kommersiell funktion samt intendentsbyrån bl. a. en inköps- och förrådshållningsfunktion. Däremot är postbanken organise- rad på objektet bankrörelse, dvs. postsparbank och postgiro.

Postverket är ett så stort företag och dess verksamhetsfält är så Vid- sträckt, att det kräver specialisering. Det har möjlighet att utnyttja specia— liseringens fördelar såväl i fråga om driften och administrationen vid de större lokalförvaltningarna som i fråga om administrationen vid regional- förvaltningarna och framför allt inom centralförvaltningen. Vid ärendes— fördelningen mellan dennas byråer har emellertid i åtskilliga betydelsefulla avseenden icke beaktats det funktionssamband som råder mellan en del ärenden. Sammanföringen av likartade arbetsuppgifter till specialfunktio- ner bör drivas längre och mera konsekvent än hittills. Vi är medvetna om att en f unktionsorganisation fordrar täta och nära kontakter mellan de olika funktionsenheterna på företagets alla nivåer och ställer särskilt höga krav på samråds- och samarbetsvilja hos befattningshavarna. Men vi är överty- gade om att en organisation efter funktionsprincipen i en förvaltning av generalpoststyrelsens storlek och karaktär ger största effektivitet och slag- kraft.

Postbankens centrala verksamhet är av sådan omfattning, att den behö- ver egna organ för olika funktioner, t. ex. för drift-, organisations-, personal- och PR-ärenden, vilket vi har framhållit i vårt särförslag om postbankens organisation. Vi vill här stryka under angelägenheten av samordning mellan dessa bankens organ och de för hela postverksamheten gemensamma spe- cialfunktioner som vi föreslår i det följande.

Ekonomiärenden Av den förut beskrivna ärendesfördelningen framgår, att ärenden avseende postverkets ekonomi nu handlägges inom skilda byråer. Kameralbyrån ut- för inkomstberäkningar, svarar för driftkostnadsstaten samt handhar räken- skaper och kontroll över medelsförvaltning och kassaväsen. Vidare är gene- ralpoststyrelsens revisionsorgan förlagda till denna byrå. Författningsbyrån handlägger ärenden om postavgifter, taxor och andra ersättningar och gör de utredningar som behövs i sådana sammanhang. Denna byrå omhänderhar dessutom postverkets statistik och upprättar verkets årsberättelse. Inten- dentsbyrån handlägger alla med kapitalbudgeten sammanhängande frågor.

De överväganden som bestämmer investeringspolitikens inriktning sker där- för huvudsakligen inom denna byrå. Även frågor som avser värdeminskning och avskrivning på kapitalobjekt handlägges inom intendentsbyrån. Drift- byrån utför grundberäkningar för driftkostnadsstaten samt handlägger ärenden om diligenstrafikens ekonomi och taxor. Inom driftbyråns organi— sationsavdelning utövas vidare viss kontroll av omkostnadstitlarna.

Någon egentlig ekonomifunktion, som svarar för en samordnad bedömning av postverkets totala ekonomi, finns således ej. Detta är en allvarlig brist i den nuvarande organisationen. Flertalet här berörda ärenden bör därför föras samman och handläggas inom ett särskilt ekonomiorgan. Till behand- lingen av taxefrågorna och driftkostnadsstaten återkommer vi längre fram.

Ärenden om personalens Iöne- och anställningsvillkor Handläggning av lönefrågor och förhandlingar om löne- och anställnings- villkor är uppdelad på flera olika enheter enligt följ ande.

Driftbyråns organisationsavdelning: lönegradsplacering och postverkets personalstat, arbetstiden och dess förläggning, arbetsvärdering, övertidser- sättning, obekvämhetstillägg, kupétraktamente, felräkningspengar för den tjänstemannaanställda personalen samt den arvodesanställda personalens (t. ex. brevbärar- och postbiträden) löne— och anställningsvillkor.

Driftbyråns trafikavdelning: löne- och anställningsvillkor för avtalsan— ställda poststationsföreståndare, lant- och lådbrevbärare samt postombud, utgivning av avlöningsbestämmelser för den avtalsanställda personalen (trafikavdelningens allmänna sektion) och den kollektivavtalsanställda dili- genspersonalens löne— och anställningsvillkor (trafikavdelningens diligens- sektion).

Intendentsbyråns kansli (i samarbete med bl. a. industriledningen): den kollektivavtalsanställda industripersonalens och städerskornas löne- och anställningsvillkor, bestämmelser rörande uniformer och skyddsbeklädnad för tjänstemän.

Kameralbyråns avlöningsavdelning: tolkning och tillämpning av statens allmänna avlöningsreglemente (Saar) samt utgivning av avlöningsbestäm- melser för personalen vid postverket ävensom frågor om sjuk- och yrkes- skadeförsäkring, tjänsteläkare o. d.

Personalbyråns personalavdelning: löneklassplacering, lönetursberäkning och fastställande av löneavdrag vid tjänstledighet för den tjänstemanna- anställda personalen, ersättning till kursdeltagare, handledare och instruk- törer.

Förhandlingar om vederbörande personalkategoriers löne- och anställ- ningsvillkor samt tolkning och tillämpning av lönebestämmelser o. (1. om- besörj es i allmänhet av varje enhet för sig.

Efter samråd med oss har generalpoststyrelsen genom driftbyråns orga- nisationsavdelning undersökt förutsättningarna för att till en enhet föra

l s]

samman avtals- och förhandlingsfrågor berörande den icke löneplansan- ställda personalen. Undersökningen, som innebar en noggrann kartläggning av berörda spörsmål, ledde till ett förslag om att en särskild avtalsavdel- ning skulle inrättas inom driftbyrån. Av undersökningen framgick klart nackdelarna med den nuvarande oenhetliga handläggningen. Koncentratio- nen av ärendena till en enhet skulle medföra bl. a. enhetlighet i fråga om förhandlingar, förberedelser för sådana, tolkningar av avtalen o. (1. samt större resurser för en intensivare behandling av lönefrågor och kontinuer- ligt studium av löneutvecklingen inom verket och på den allmänna arbets— marknaden. Vidare skulle kontakterna med statens avtalsnämnd och andra myndigheter utanför postverket liksom med personalorganisationerna och postanstalterna förbättras. Förslaget har emellertid fått vila i avvaktan på vårt betänkande.

Vi ansluter oss till förslagets syfte men anser, att ett löne- och avtals— organ i postverket bör omfatta postanställda av alla kategorier —— således även de tjänstemannaanställda. För en sådan sammanföring talar även de mer och mer framträdande likheterna mellan de tjänstemanna— och icke— tjänstemannaanställdas löne- och anställningsvillkor. Detta skäl får ännu större tyngd genom den utveckling mot kollektivavtalsanställning även för de nuvarande tjänstemannagrupperna som är aktuell.

Här berörda ärenden har alla en stark anknytning till ett personalorgans uppgifter. En väsentlig förutsättning för en rationell och konsekvent per- sonal- och lönepolitik från generalpoststyrelsens sida är, att alla frågor som inverkar på personalens av alla kategorier rekrytering, anställning, beford— ran och såväl allmänna som individuella lönevillkor samlas inom central- förvaltningens personalfunktion. Härigenom skulle också vinnas den för- delen, att enheter som nu handlägger vissa lönefrågor men vilkas huvud- uppgifter är eller avses bli av annan art kunde inrikta sig mer odelat på dessa. Vi tänker då närmast på driftbyrån. Stöd för riktigheten i vår upp— fattning i detta organisationsspörsmål har vi också däri, att handläggningen (tolkning, tillämpning, administration, förhandlingar etc.) av här avsedda ärenden åligger personalorganen såväl inom näringslivets företag i allmän— het som i vattenfallsstyrelsen och telestyrelsen. Efter vad vi erfarit planeras en liknande koncentration av personal- och löneärenden även för järnvägs- styrelsens del.

Förändringen skulle bl.a. innebära, att ansvaret för frågor om löne- gradsplacering och verkets personalstat skulle flyttas Över från drift- till personalorganet. Med undantag av sådana alltmera vanligt förekommande ändringar av lönegradsplaceringen — särskilt inom centralförvaltningen —— som grundar sig på en personlig lönesättning med användning av extra eller extra ordinarie tjänster, har lönegrads- och personalstatsfrågorna ett starkt samband med arbetets organisation. De organisatoriska synpunkterna på dessa frågor måste driftorganet tillföra personalorganet, som har att sam-

mansmälta dem med de lönepolitiska. Vi tänker oss även, att driftorganet i fortsättningen skall svara för bl.a. ärendena om arbetstiden och dess för- läggning, normer för arbetstiden och färdsätten vid lantbrevbäring, arbets- värdering o. d. i de avseenden dessa frågor har organisatorisk och arbetstek- nisk anknytning. Det bör tillkomma intendentsbyrån att lämna personalor- ganet drift- och arbetstekniska synpunkter på kollektivavtalen för personal inom denna byrås område.

Rationaliseringsverksamheten

Såsom postverkets rationaliseringsorgan fungerar nu driftbyråns organisa— tionsavdelning, vilkens chef närmast under överdirektören har ansvaret för rationaliseringsverksamheten. Avdelningen är emellertid samtidigt det organ inom centralförvaltningen som har överinseendet över den fortlöpande driften vid postanstalterna och anpassningen av postanstaltsorganisationen efter trafikvolym och servicekrav.

Inom avdelningens specialsektioner för brevbäring, kassatjänst etc. hand- lägges sålunda, förutom rationaliseringsfrågor, löpande ärenden om ser- vicens omfattning, personalstyrkans storlek och lönegradsplaceringen för olika tjänster. Erfarenheten torde ha visat, att den långsiktiga rationalise- ringen härvid kan få stå tillbaka för omsorgen om påträngande dagsaktuella frågor. I avdelningens utredningsgrupper för särskilda undersökningar, vilka ej har några arbetsuppgifter beträffande den fortlöpande driften, före- faller rationaliseringsarbetet däremot ha kunnat bedrivas mera ostört. Vad här sagts om förening av löpande drift och rationalisering gäller i tillämpliga delar även driftbyråns trafikavdelning, vilken fungerar som generalpost- styrelsens rationaliseringsorgan i fråga om postanordningarna på landsbyg- den och postbefordran.

Starka motiv föreligger för att renodla arbetet med de större, långsiktiga rationaliseringsprojekten inom en särskild enhet. Särskilt angeläget är det, att rationaliseringsenheten befrias från ansvaret för och arbetet med per- sonalstats- och lönefrågor samt därmed sammanhängande förhandlingar. Inom ifrågavarande enhet bör behandlas rationaliseringsärenden berörande organisationsavdelningens nuvarande område och stora principiella rationa- liserings- och organisationsspörsmål i fråga om postförhållandena på lands- bygden och postbefordran. Från författningsbyrån bör enheten överta arbe— tet med sakunderlaget till föreskrifter som är av betydelse för en rationell arbetsprocess, försöksverksamhet med vissa arbetsrutiner och frågor om åt— gärder som syftar till att underlätta arbetsprocessen genom medverkan från kundernas sida. Slutligen bör den försöksverksamhet med postal utrustning och den bedömning av utrustnings lämplighet för posttjänsten som nu till vissa delar faller på intendentsbyrån överflyttas till rationaliseringsenheten.

För såväl postbanken som postverkets industrier kräves särskilda rationa- liseringsorgan.

131 Upphandlings-, byggnads- och industriell verksamhet

Den omfattande och delvis heterogena verksamhet som utövas av intendents- byrån har vi funnit anledning diskutera från skilda synpunkter. Inom by- rån fullgöres upphandlings-, förråds- och byggnadsverksamhet, fastighets- förvaltning samt industriell verksamhet (tryckeri, mekanisk verkstad och bilverkstad). Ett gemensamt drag i verksamheten är, att det är fråga om en postverkets egenverksamhet av huvudsakligen teknisk karaktär. Den är icke direkt inriktad på poströrelsens administration. Åtskilliga av byråns uppgifter skulle kunna fyllas av utanför postverket stående företag eller or- gan. Vår diskussion av verksamheten har vi fört mot bakgrunden av i första hand följande frågor.

1) I vilken utsträckning bör postverket i egen regi driva verksamhet, som nu omhänderhas av intendentsbyrån?

2) Hur bör verksamheten avgränsas till andra organ inom postverket? 3) Finns anledning att såsom en särskild enhet avskilja de till Ulvsunda förlagda industrierna?

]) I vilken utsträckning bör postverket i egen regi driva verksamhet som nu omhänderhas av intendentsbyrån ?

Denna fråga bör lämpligen besvaras för de skilda huvudavsnitten av byråns verksamhet vart för sig, dvs. upphandlings- och förrådsverksamhet, bygg- nadsverksamhet och fastighetsförvaltning samt industriell verksamhet.

Omfånget av postverksamheten och det med denna förenade behovet av olika slags förnödenheter motiverar en upphandlings- och förrådsorganisa- tion. Erfarenheten ger belägg för att en central sådan organisation leder till lägre inköpskostnader. Organisationen har emellertid sedan början av 1930-talet ombesörjt även centralupphandling för hela statsverket av huvud- sakligen kontorsartiklar samt reparation av kontorsmaskiner för statsver- kets räkning Vid den till upphandlingsorganet hörande kontorsmaskinverk- staden. Vi anser, att följande skäl som på sin tid har legat bakom postverkets engagemang i fråga om inköpsverksamheten åt statsverket alltjämt är gil- tiga. Postverket har god erfarenhet av distributionsfrågor och har för egen del ett så ansenligt behov av att inköpa och lagerhålla kontorsartiklar, att det är förmånligt för statsverket att utnyttja de möjligheter till fördelaktiga inköp som den postala inköpsvolymen ger, särskilt när det gäller kontors- artiklar. Den ökning av inköpsvolymen som på sådant sätt sker torde vara förmånlig även för postverket. Det kan icke med fog göras gällande, att de för postverksamheten artfrämmande uppgifter som detta åtagande för stats- verket innefattar skulle vara till olägenhet för postverket och inkräkta på dess möjligheter att fylla sina huvuduppgifter.

Mera tveksam kan man vara om reparationstjänsten i fråga om kontors- maskiner, när det gäller såväl postverkets egna maskiner som andra statliga myndigheters. Tveksamheten beror främst på att större leverantörer av kon-

torsmaskiner har en väl utbyggd serviceorganisation som statsverket skulle kunna anlita. För att få en uppfattning om lönsamheten för statsverket av den kontorsmaskintjänst som handhas av postverket har vi ansett det vå- sentligt att få klarlagda kostnaderna för denna verksamhet i förhållande till den enskilda marknadens priser. På vår rekommendation har detta där- för undersökts inom generalpoststyrelsen. Därvid har det på grund av olika system för prissättningen visat sig svårt att göra en helt rättvisande jäm- förelse. Men undersökningen stöder uppfattningen, att postverkets priser är fördelaktigare än den privata marknadens. Det har också betydelse i pris— reglerande syfte, att staten har tillgång till en statlig kontorsmaskinverk- stad. Vi föreslår därför ej någon ändring av reparationsverkstadens nuva- rande uppgifter.

Av betydelse för organisationen av postverkets byggnadsverksamhet och fastighetsförvaltning är arbetsfördelningen mellan generalpoststyrelsen och byggnadsstyrelsen. Enligt gällande instruktion för generalpoststyrelsen, skall styrelsen, då fråga uppkommer om större nybyggnads-, ombyggnads-, ändrings-, reparations- eller underhållsarbeten, till byggnadsstyrelsen över- låta att i samråd styrelserna emellan uppgöra förslag till och föranstalta om arbetets utförande. Vad nu sagts skall enligt av Kungl. Maj:t den 15 juni 1956 utfärdad föreskrift tillämpas, när fråga är om ombyggnads-, ändrings-, reparations- eller underhållsarbeten som kan beräknas dra en kostnad överstigande 100 000 kronor. I praktiken har sedan länge samma gräns fått gälla i fråga om nybyggnadsföretag i postverket. Vidare har Kungl. Maj:t förordnat, att utredningar rörande såväl tillämnade byggnadsföretag som härför erforderlig tomtmark skall ske i samråd med byggnadsstyrelsen.

Frågan om hur statliga byggnadsuppgifter bör fördelas mellan byggnads- styrelsen och andra statliga organ har övervägts av 1960 års byggnadssty- relseutredning. Då utredningsresultatet inte förelegat vid vår behandling av poststyrelsens befattning med byggnadsfrågor, har vi grundat organisa— tionsövervägandena på vår principiella uppfattning i saken.

Postverkets byggnadsverksamhet är ej av sådan art och omfattning, att verket behöver resurser för att helt i egen regi sköta verksamheten. Bygg- nadsstyrelsen böri sin egenskap av fackorgan för statlig byggnadsverksam- het liksom hittills ombesörja huvuddelen av det postala byggandet. Post- verket bör emellertid ansvara för planeringen av sin byggnadsverksamhet samt för dimensionering och disposition av utrymmen med hänsyn till postala funktionskrav. För detta ändamål fordras ett särskilt organ och viss teknisk expertis inom generalpoststyrelsen.

Postverkets byggnadsorgan bör genom en rationell och effektiv handlägg— ning av byggnadsårenden syfta till att tillgodose verkets behov av lokaler till lägsta möjliga kostnad. Därvid bör eftersträvas, att rimliga krav på tids- enlig byggnads- och lokalstandard uppfylles och att lokalerna är lämpliga

från postal service- och driftsynpunkt. I ett tidigt skede av planeringen bör alternativen förhyrning och uppförande av egen byggnad prövas och vägas mot varandra. Undersökning av möjligheterna till senare utvidgningar av postverkets utrymmen bör vara ett viktigt moment vid en sådan prövning.

Generalpoststyrelsen har uttalat, att den förut omnämnda kostnadsramen av 100 000 kronor, inom vilken styrelsen kan låta utföra arbeten utan att anlita byggnadsstyrelsen, är alltför snävt tilltagen, icke minst på grund av kostnadsutvecklingen, sedan denna bestämmelse tillkom. En höjning av maximibeloppet till 300 000 kronor har ansetts önskvärd. Vi delar uppfatt- ningen, att beloppet bör höjas till 300 000 kronor. Samma kostnadsram bör gälla även nybyggnader. Den sakkunskap i byggfrågor som under alla för- hållanden behövs i generalpoststyrelsen torde vara tillräcklig även vid en sådan utvidgning av styrelsens befogenhet.

Postverket förvaltar omkring 125 fastigheter med ett bokfört värde av ca 125 miljoner kronor. De flesta av dessa är postala driftbyggnader. Detta vi— sar klart, att postverket har behov av resurser för en egen fastighetsförvalt- ning.

Den till Ulvsunda förlagda industriella verksamheten består av tryckeri (huvudsakligen blankettryck), mekanisk verkstad och bilverkstad. I denna verksamhet kunde från funktionell synpunkt inräknas frimärkstryckeriet och kontorsmaskinverkstaden, båda inrymda i centralposthuset. Frimärks- tryckeriet har behandlats i kapitel 8. Synpunkter på kontorsmaskinverksta- den har redovisats i detta kapitel.

Postverkets industrier bör ha till ändamål att med beaktande av drift- beredskapssynpunkten och behovet av viss experimentverksamhet uppe- hålla endast sådan industriell produktion som avser poströrelsen och som efter prövning av alternativet att i stället anlita den allmänna marknaden bedömes ekonomiskt fördelaktig. För de skilda industrigrenarna bör detta innebära följande.

Tryckeriets kapacitet bör fortlöpande anpassas endast efter de med post- rörelsen sammanhängande behoven och få en snäv dimensionering. För att utjämna belastningen på tryckeriet och för att få möjlighet till kostnads- jämförelser bör man anlita även den allmänna marknaden för trycksaks— beställningar. Tryckeriet bör alltså icke dimensioneras efter toppbelastning.

Mekaniska verkstadens produktion avser delvis objekt för vilkas tillverk- ning enskilda företag med fördel kan anlitas. Verksamheten vid verkstaden bör därför begränsas. Nedskärningen bör dock företas först efter undersök- ning av postverkets tillverknings- och reparationsbehov i egen regi och ske successivt med all möjlig hänsyn till de anställda.

Bilverkstaden bör med tillhörande garageverkstad vid postkontoret Stock— holm 1 liksom nu ombesörja reparationer och service på huvudsakligen de motorfordon som användes i Stockholmsområdet.

2) Hur bör verksamheten avgränsas till andra organ inom postverket? Tidigare har intendentsbyrån mera än nu haft att pröva behovet av lokaler, motorfordon, tekniska hjälpmedel o. d. och även haft att ta initiativ till nyanskaffningar. Utredningar om t. ex. arbetsredskap och möbler för post- tjänsten har tidigare också i regel skett i denna byrås regi. Efter tillkoms- ten av en särskild driftbyrå år 1950 har emellertid denna efter hand fått inflytande, när det har gällt att fastställa lokalbehov, behov av utrustning etc. Vi anser, att denna utveckling mot ett starkare ansvar för de driftledan- de organen är riktig. Intendentsbyråns uppgift bör vara att pröva, på vilket sätt ett av driftorganet, postbanken etc. konstaterat behov bäst skall till- godoses och sörja för erforderlig anskaffning. Utredningar om och försök med tekniska hjälpmedel i posttjänsten bör hänföras till rationaliserings- organen.

3) Finns anledning att såsom en särskild enhet avskilja de till Ulvsunda förlagda industrierna? Industrierna i Ulvsunda utgör nu en enhet inom intendentsbyrån. Även om de funktionssamband som ligger bakom industriernas inordnande i inten- dentsbyrån synes tämligen klart, har vi sökt bedöma, huruvida denna orga- nisation likväl är lämplig. Den rent industriella verksamheten i Ulvsunda är ganska väl avgränsad från intendentsbyråns uppgifter i övrigt och bildar en i ekonomiskt avseende avskild enhet. Det skulle därför kunna ifrågasät- tas, om inte industrichefen borde ha ett ansvar för denna direkt inför verks- ledningen. Vi anser oss emellertid icke böra föreslå, att industrierna nu av- skiljes från intendentsbyrån. Ytterligare erfarenhet bör avvaktas. På längre sikt bör bedömningen av organisationen på denna punkt bli beroende av bl.a. blankettryckeriets utveckling samt frimärkstryckeriets och kontors- maskinverkstadens framtida förläggning.

Författningar, kommersiell verksamhet m. m.

Det Väsentliga i författningsbyråns verksamhet har från början, såsom namnet antyder, varit uppgifter i fråga om den författningsmässiga och reglementariska bakgrunden till poströrelsen och åligganden som kan di- rekt härledas därifrån. Hit hör ärenden om Kungl. Maj:ts instruktion för generalpoststyrelsen, allmänna poststadgan, som på det inrikes området an- ger arten och innebörden av rörelsegrenarna och villkoren för postbeford- ran, samt de internationella postavtalen, som avser den utrikes rörelsen och samarbetet med andra länders postförvaltningar. Från dessa uppgifter har inom byrån utvecklats den aktivitet som tar sig uttryck i speciell kundtjänst, adresservice, reklam, propaganda och publicitet. Författningsbyrån har där- med fått en mera kommersiell prägel. Byrån handhar vidare taxefrågor och postverkets statistik. En betydande del av byråns verksamhet är att utfärda föreskrifter för posttjänsten (= postreglementen), ge ut styrelsens allmänna

cirkulär samt konstruera och revidera blanketterna i posttjänsten. Dess- utom hör till byrån reklamationskontor samt arkiv och bibliotek.

Överväganden om taxesättningen och utredningar som fordras i fråga om självkostnadsberäkningar, krav på kostnadstäckning, intäktsbehov o. d. lik- som även handhavandet av postverkets statistik anser vi höra till en eko— nomifunktion, Driftfunktionen, personalfunktionen etc. bör utarbeta och ansvara för sakunderlaget till föreskrifter som inte är av grundläggande be- tydelse för postverksamheten utan främst avser det praktiska postarbetet, t. ex. expeditionsföreskrifter och instruktioner för olika personalkategorier. Men den formella utformningen och samordningen samt det redigeringstek— niska arbetet med expeditionsföreskrifter och liknande bör alltjämt utföras av styrelsens kansliorgan. Detta arbete och de övriga uppgifter som hör till den nuvarande författningsbyrån är ej direkt hänförliga till andra funk— tionella enheter. Uppgifterna är av såväl allmänt kanslimässig som kom- mersiell natur. Den kommersiella verksamhetens inriktning och aktivitet har en bakgrund i överväganden om de postala rörelsegrenarnas utformning och allmänna poststadgans villkor för postala tjänster. Uppgifterna låter sig därför förenas i en och samma enhet. Vi återkommer till inriktningen och utformningen av denna enhets verksamhet i organisationsförslaget.

Postmuseum, som tillhör intendentsbyrån, har med sina posthistoriska och filatelistiska samlingar sådana kulturvårdande uppgifter som tillkom- mer museer i allmänhet. Emellertid har museet genom utställningar, visning av samlingarna för skolor, olika organisationer och sammanslutningar m. m. blivit en alltmera betydelsefull länk i kontakterna mellan postverket och all- mänheten. Denna inriktning — med behållande av museets kulturella upp— gifter —— är viktig och bör accentueras. Museet bör därför anknytas till den kommersiella enheten.

Vissa av kameralbyråns nuvarande uppgifter Kameralbyrån har vissa åligganden som brukar anförtros åt ett ekonomi— organ, men dess verksamhet domineras nu — åtminstone kvantitetsmässigt —— av uppgifter som avser granskning och kontroll av postanvisnings-, tid- nings-, barnbidrags- och folkpensionsmedel samt postverkets upphörd av skatt. Därvid kontrolleras bl.a., att betalningshandlingarna redovisas så- som utbetalda med belopp med vilka inbetalning skett och att inga mani- pulationer förekommer i redovisningen. Genom denna granskning faststäl- les vidare balansen mellan in- och utbetalade medel. Arbetet, som består i massbearbetning av data, är relativt personalkrävande och sysselsätter drygt 200 tjänstemän. Utom i fråga om folkpensionsanvisningarna, som granskas med hjälp av hålkort, tillämpas manuella metoder för revisionen av betal- ningshandlingarna.

Mycket talar för att granskningen av postanvisningar skulle kunna ske hålkortsmässigt. Detta torde förutsätta, att betalningshandlingarna kan

utan översättning behandlas i datamaskin. Inom postbanken förekommer i betydligt större omfattning granskning av samma slag som inom kameral- byrån. Planer på att införa ett EDB-system har där fortskridit så långt, att två moderna datamaskiner har kontrakterats. Det finns alltså förut- sättningar för att i första hand postanvisningskontrollen men även övrig inom kameralbyrån nu bedriven granskning av penningförmedlande verk- samhet skall kunna integreras i postbankens blivande datasystem.

Postanvisningen kan sägas vara ett instrument för förmedling av likvider av samma karaktär som postgirot och numera i vissa avseenden ett komple- ment till detta. Postanvisningens samband med postgirot blir ännu starkare, om man gör den till en betalningshandling mera motsvarande bankernas postväxel. Postanvisningsrörelsen bör därför anslutas till postgirot. Vidare bör postanvisningsrevisionen, folkpensions- och barnbidragsavdelningen samt skattekontoret, där det i samtliga fall är fråga om betalningsförmed- ling och massbearbetning av betalningshandlingar, anslutas till postbanken.

Vi förutsätter, att tidningsrevisionens verksamhet på grund av omlägg- ning av tidningsabonnemangssystemet skall ha upphört, när vårt organisa- tionsförslag genomföres.

Kameralhyrån säljer f.n. genom en särskild filateliavdelning frimärken till »filatelister. Mellan denna avdelning och den enhet inom intendentsbyrån som ger ut frimärken och håller sådana i förråd råder täta kontakter och upprätthålles ett nära samarbete. För att detta skall ytterligare underlättas, bör filatelirörelsen organisatoriskt hänföras till enheten för frimärksutgiv- ning.

Sedan den här behandlade granskningsverksamheten har förts över till postbanken, vissa i tidigare sammanhang omnämnda personal- och löne— frågor har hänförts till personalfunktionen och filateliförsäljningen sam- manförts med frimärksutgivningen, skulle inom kameralbyrån vissa till den ekonomiska förvaltningen hörande uppgifter återstå. Dessa bör tillsam- mans med andra ärenden av ekonomisk natur inom övriga organ i general- poststyrelsen jämte nytillkommande uppgifter avseende verkets ekonomi förenas i ett särskilt ekonomiorgan.

Utrikesärenden

Frågor som på ett eller annat sätt har med postverkets förhållande till främ- mande länders postverk att göra handlägges på huvudsakligen tre håll i ge- neralpoststyrelsen.

Grundvalen för det internationella postsamarbetet bildas av dels de all- mänt internationella postfördragen, dels säravtal och andra specialöverens- kommelser. Sådana ärenden, innefattande tolkning och tillämpning, skrift- växling, förberedelser m. m. till världspostkongresserna och andra interna— tionella konferenser o. d., handhas av författningsbyråns avdelning för all- männa och utrikes ärenden. Flyg- och utrikes sektionen vid driftbyråns tra-

fikavdelning organiserar de internationella postförbindelserna med järnväg, båt eller flyg. Kameralhyråns utrikes räkenskapsavdelning sköter avräk- ningar med främmande länders postförvaltningar beträffande dels transit- ersättning och annan gottgörelse för postbefordran, dels penningförmed— lingen.

Vid flera tillfällen under årens lopp har diskuterats att föra samman alla utrikesärenden i en byrå, en särskild utrikesbyrå. Därigenom ville man bl. a. vinna större enhetlighet och bättre samordning vid ärendenas behand- ling och gemensam representation i internationella sammanhang. Det fram- tida perspektivet av allt livligare utlandsförbindelser och vidgat internatio- nellt samarbete även på det postala området skulle kunna anses ytterligare tala för att koncentrera utrikesfrågorna till en enhet. Vår undersökning och prövning har dock givit vid handen, att den nuvarande uppdelningen av ut- rikesärendena väl ansluter sig till olika funktioner av generalpoststyrelsens verksamhet. Att föra samman dessa ärenden i en särskild byrå skulle bryta den funktionsindelning som bör vara riktpunkten för generalpoststyrelsens organisation. Det har ej heller kunnat påvisas, att den nuvarande funktions- indelningen innebär dubbelarbete eller skapar svårlösta samordningspro- blem. Det finns alltså ej anledning att organisera en särskild utrikesbyrå.

Däremot bör uppgifterna något omfördelas. Sålunda synes det exempelvis angeläget, att i de internationella arbetsgrupper, konferenser och samman- träden, som har att behandla frågor om postarbetets teknik, organisation och rationalisering, taxestruktur, kostnadsredovisning o. d., den ordinarie utrikesrepresentationen från författningsbyråns motsvarighet i vårt organi- sationsförslag i större utsträckning än som f. n. är fallet kompletteras eller i vissa fall helt ersättes med representanter från specialorganen i general- poststyrelsen för nämnda ärenden. De vikt- och ersättningssammanställ- ningar som trafikavdelningens flyg- och utrikessektion upprättar är i hög grad besläktade med de avräkningsfrågor som handhas av utrikes räken- skapsavdelningen. Vi föreslår, att arbetet med dessa sammanställningar överföres dit.

Drift— och trafikärenden Sedan organisations- och trafikavdelningarnas chefer för några år sedan erhöll ökade befogenheter i stort sett desamma som tillkommer cheferna för styrelsens byråer — har framförts tanken, att avdelningarna borde bilda självständiga byråenheter. Därvid har också åberopats överväganden från generalpoststyrelsens sida av äldre datum om att inrätta en särskild trafikbyrå.

Vid tiden för dessa överväganden var emellertid förutsättningarna för en sådan byråbildning helt andra än i dagens läge, sedan såväl en driftbyrå som en personalbyrå tillkommit. Tanken på en särskild trafikbyrå är oför- enlig med idén om en driftledningsfunktion, som skall ha ansvar för hela

den postala apparatens organisation och för den samlade driften ute på fältet. I sitt förslag att en driftbyrå skulle inrättas, framhöll generalpost- styrelsen på sin tid, att ärenden tillhörande trafikavdelningens område (om postbefordran och landsbygdens postanordningar) intimt berörde även drift- avdelningens (: nuvarande organisationsavdelningens) verksamhetsområde. Det vore därför angeläget, att de båda avdelningarna även i fortsättningen tillhörde en och samma byrå. Detta skäl kvarstår alltjämt och framträder med ökad styrka i perspektivet av den tilltagande urbaniseringen och med tanke på vikten av att få ett starkare samlat grepp om den postala service- organisationen.

Den nuvarande uppdelningen på en organisations- och en trafikavdelning torde delvis hänga samman med de olika anställningsformerna och de förr mer än nu föreliggande skiljaktigheterna i avlöningssystem för, å ena sidan, tjänstemännen vid tätorternas postanordningar och, å andra sidan, de avtals- anställda vid poststationer, lantbrevbäring e. (1. på landsbygden. Detta skäl faller, om avdelningarnas lönefrågor överflyttas till personalfunktionen. Denna överflyttning jämte den decentralisering av befogenheter i trafik- och organisationsärenden till distriktscheferna som vi föreslår i det följande talar i stället ytterligare för att avdelningarna slås samman till en enhet. Organisations— och trafikärendena är av samma natur, fastän de har fått olika benämningar. Trafikärendena bör lika väl som organisationsavdel- ningens frågor kunna benämnas organisations- eller driftärenden. ' Inom den sålunda av de båda avdelningarna bildade enheten bör ärendena grupperas med hänsyn till deras funktionella samhörighet, t. ex. ärenden om fasta postanstalter av alla slag i en grupp och ärenden om alla post- utdelningsformer i en annan. Det är av stor vikt från samordningssynpunkt att till ett organ för postbefordringsfrågor föra samman de ärenden av post- föringsteknisk natur rörande posttransporter med olika befordringsmedel (järnväg, bil, flyg etc.), tidtabeller, postutväxling m. m. som trafikavdel- ningen svarar för med ärendena om personaluppsättning och personalstyrka för postens sortering, transport m. m. samt om sorterings- och transport- arbetets organisation, vilka tillhör organisationsavdelningens ansvarsom- råde. Behovet av samordning av de båda avdelningarnas uppgifter inom en enhet framträder särskilt starkt inför det framtidsprogram om prioritets- indelning av posten som vi finner angeläget.

Postverke ts revision

Den externa revisionen av postverket fullgöres av riksrevisionsverket och riksdagens revisorer. Intern revision ombesörjes av medelsrevisionen och rä- kenskapskontoret inom kameralbyrån samt i fråga om bankverksamheten av postbankens kontrollkontor. Dessutom finns för kontroll av den pen- ningförmedlande verksamheten särskilda granskningsorgan inom kame-

ralbyrån och postbanken. Vi har i annat sammanhang anfört skäl för att granskning och kontroll av betalningshandlingar i den penningförmedlande verksamheten skall koncentreras till postbanken för att så långt möjligt inordnas i bankens EDB-system. Här gäller våra överväganden den på ver- kets inkomster och utgifter inriktade revision som omhänderhas av medels- revisionen, räkenskapskontoret och postbankens kontrollkontor.

Räkenskapskontoret handhar den allmänna kontrollen av kassaväsendet och medelsredovisningen samt granskningen av vissa inkomsttitlar. Kon- trollåtgärderna ingår såsom led i den bearbetning av redovisningshand- lingar från postanstalterna vilken föregår den månatliga räkenskapsavslut- ningen för postverket i dess helhet.

Medelsrevisionens huvudsakliga uppgift är att granska postverkets drift- utgifter. Revisionen är kameral och riktar sig i första hand mot distrikts- och lokalförvaltningarna. I vissa avseenden granskas dock även utgifternas sakliga grund. Sålunda övervakas bl. a., hur de ekonomiska befogenheterna utnyttjas. Även centralförvaltningens räkenskaper granskas fortlöpande av revisionen, ehuru granskningen av postverkets huvudräkenskaper i princip vilar på riksrevisionsverket. I förhållande till distrikts- och lokalförvalt- ningarna torde granskningen vid medelsrevisionen kunna betraktas såsom slutrevision. Därvid avser granskningen väsentligen personalens löner och ersättningar. Den utgör en kontroll av att löneförfattningar tillämpas rätt, att själva löneuträkningen är riktig och att det finns underlag för löner och er- sättningar i inråttade tjänster, åtaganden etc. Någon egentlig sakgranskning på detta område utövar dock icke medelsrevisionen. Verksamheten vid revi- sionen sker genom stickprov och drives i sina huvuddelar på sätt som 1956 års rationaliseringsutredning har förordat för revision av detta slag.

Postbankens kontrollkontor är ett för postbanken internt kontrollorgan. Det granskar bankens huvudbokföring och kontobokföring, övervakar, att innestående kapital disponeras enligt i behörig ordning fattade beslut eller eljest givna anvisningar, kontrollerar, att räntor och lånelikvider inflyter och bokföres, övervakar bankens expeditionspostgirokonton samt invente- rar dess kontanta kassor. Vidare ansvarar kontoret för förvaringen av säker- heter för utlämnade lån. Mera sakrevisionellt inriktad granskning -— t. ex. granskning av att medelsdispositioner överensstämmer med bankens kredit- politik, sådan den i första hand anges i medelsplaceringsreglementet, eller granskning av valet av placeringsobjekt i enskilda fall — synes kontoret fullgöra endast i ringa omfattning.

Vi har övervägt, huruvida icke intern revision och granskning, som nu utövas av skilda enheter, skulle kunna föras samman till ett revisionsorgan. En sådan åtgärd vore naturlig mot bakgrunden av vår strävan i övrigt att föra samman likartad verksamhet.

Våra överväganden på denna punkt har lett till förut angivet förslag, att all granskningsverksamhet avseende postanstalternas redovisning av medel

i den penningförmedlande verksamheten skall utföras av postbanken med tillhjälp av modern datateknik.

Nuvarande fördelning av granskningsuppgifter mellan räkenskapskonto- ret, medelsrevisionen och postbankens kontrollkontor anser vi böra behållas i stort sett oförändrad. Räkenskapskontorets allmänna kontroll över post- anstalternas bokföring och kassaväsende utövas i anslutning till den be- arbetning av räkenskaper som under alla förhållanden måste ske vid kon- toret. Det skulle därför medföra ökat arbete att flytta över denna kontroll till annan enhet.

Medelsrevisionen, som torde få betraktas såsom postverkets egentliga revisionsorgan, bör alltjämt utgöra en särskild enhet i organisationen. Det kan emellertid diskuteras, huruvida denna enhet skall placeras fristående och lyda direkt under verkschefen eller ingå i viss byrå. Vilken grad av självständighet revisionen skall ha beror väsentligen på revisionens inrikt- ning. Vi anser, att medelsrevisionen även i fortsättningen skall vara huvud- sakligen kameralt inriktad och avse främst distrikts- och lokalförvaltning- arna. Slutgranskning av centralförvaltningen liksom sakrevision i egentlig mening bör såsom hittills i princip ankomma på riksrevisionsverket. Även med denna inriktning bör emellertid medelsrevisionen ha en oberoende ställ- ning och dess chef i varje fall ej i revisionsfrågor stå i lydnadsförhållande till byråchef vilkens beslut och åtgärder kommer under revisionens gransk- ning.

Alternativen för oss har varit att placera revisionen antingen såsom en fristående enhet direkt under verkschefen eller under chef som har före- trädesvis stabsuppgifter och således icke själv fattar beslut som faller inom revisionens granskning. Vi har funnit, att revisionen kommer att få en na- turlig anknytning till det ekonomiorgan som vi föreslår skola inrättas. Detta organ skall nämligen svara för postverkets räkenskapsväsen och allmänt sett fylla en ekonomisk kontrollfunktion genom i första hand kostnads- analys, kostnadskontroll och budgetkontroll. Ett nära samarbete mellan medelsrevisionen och ekonomiorganet är därför av stor-t värde. Ekonomi- organets chef avses icke komma att i någon större utsträckning utöva beslu- tanderätt med avseende på verkets driftutgifter. Vi förordar, att medelsrevi- sionen anslutes till ekonomiorganet. Att så sker behöver icke hindra, att medelsrevisionens chef i sina revisionsåligganden är självständig. Han bör således även i denna organisation kunna vara föredragande i revisionsären- den med rätt och skyldighet att direkt till verkschefen rapportera förhållan- den som han anser böra komma till dennes kännedom. Organisationen ger emellertid chefen för ekonomiorganet inflytande över revisionens dimen- sionering och personalup-psättning samt i fråga om samordningen med by— rån—s förut berörda kontrolluppgifter. När vi har stannat för att förorda denna organisation för postverkets medelsrevi'sion, har vi beaktat den om- ständigheten, att postverket icke, såsom t. ex. vattenfallsverket, har en om-

fattande investeringsverksamhet som ställer särskilda krav på revisionen med hänsyn till behovet av intern sakgranskning, efterkalkyler etc.

I vårt förslag till omorganisation av postbanken utgick vi från att för postbanken intern revision skulle handhas av bankens kontrollkontor. Or- ganet avsågs stå till postbankschefens förfogande för granskning av under- lydande personals skötsel av bokföring m. in. Det förtjänar nämnas, att postbankens driftutgifter för närvarande granskas av medelsrevisionen inom nuvarande kameralbyrån. Vi anser, att nämnda revisionsorgan även i fortsättningen skall fullgöra denna granskning.

I det särskilda förslaget om postbankens omorganisation uppmärksam- mades emellertid frågan om bankens externa revision. I promemorian an- fördes följande.

Postbanken är för närvarande underkastad kontroll av riksräkenskapsverket (riksrevisionsverket från 1 juli 1961) enligt samma regler, som gäller för affärs- verken i allmänhet. Med hänsyn till postbankens karaktär av penninginrättning med en omfattande medelsförvaltning kan ifrågasättas, om icke bankens förvalt- ning borde granskas av i särskild ordning utsedda revisorer.

I den mån postbankens interna kontroll avser ledningens åtgärder _ t. ex. granskning av att beslut om medelsdispositioner är formellt riktiga, att dis- positioner sker inom medelsplaceringsreglementets ram och i övrigt enligt av statsmakterna och styrelsen anbefallda riktlinjer, granskning av valet mellan alternativa placeringsmöjligheter o. d. —— inlägges i kontrollen upp- gifter vilka vanligtvis anförtros åt revisionsorgan med mera oberoende ställ— ning eller åt externrevision. Med utgångspunkt från vad som i allmänhet gäller för affärsverksrevision skulle således granskningsuppgifter av detta slag kunna hänföras till den hela postverket omfattande revisionen inom ett blivande ekonomiorgan och till riksrevisionsverket.

Genom sin synnerligen omfattande medelsförvaltning och utlåningsverk- samhet fullgör emellertid postbanken uppgifter vilka helt avviker från den verksamhet som omfattas av den vanliga affärsverksrevisionen. Onekligen är postbankens låneverksamhet mera jämförbar med den motsvarande verk— samhet som utövas av sparbanker, affärsbanker och försäkringsbolag samt andra medelsförvaltande organ, t. ex. ATP-fonderna.

Vi har tidigare beträffande postbanken betonat räntabilitetssynpunkter och angelägenheten av affärs- och bankmässighet i handlandet. Men ju större affärsmässighet som inlägges i en verksamhet, desto starkare gör sig behov gällande av rörelsefrihet och obundenhet av detaljerade föreskrifter. Allmänna direktiv och riktlinjer måste då i stor utsträckning bli vägledande för handlandet. Samtidigt blir kontrollen över verksamheten mera komplice- rad och ställer ökade krav på dem som skall utföra den.

Det kan därför ifrågasättas, om inte den externa revisionen av postban- ken ligger på ett annat plan än de revisionsuppgifter som det centrala stat- liga revisionsorganet är inriktat på. Sannolikt skulle detta organ behöva

vidta specialarrangemang för att kunna utöva en effektiv förvaltningsrevi- sion av postbanken. Vederbörande revisor mäste nämligen vara väl förtro- gen med bankmässiga bedömanden. En enskild åtgärd kan ej bedömas isole- rad. Detta gäller bl. a. dagslånemarknaden. För engagemangen och aktivite- ten kan här i stort sett inga andra normer uppställas, än att bankens del- tagande i denna marknad skall syfta till att på ett affärsmässigt sätt reglera bankens likviditet. Förebilder för här avsedd revision och tillsyn bör därför kunna sökas hos med postbanken jämförbara bankinstitut.

Eftersom postbanken drives inom postverkets ram, torde det emellertid varken vara lämpligt eller möjligt att genom en speciell revision för post- banken ställa banken utanför den hela postverket omfattande affärsverks- revisionen, dvs. riksrevisionsverket och riksdagens revisorer. Däremot borde denna revision kunna kompletteras med ett revisionsinstitut speciellt för postbankens medelsförvaltning. Affärsverksrevisionen skulle alltjämt ha möjlighet att underkasta postverket inklusive postbanken den granskning den anser påkallad. Vi förordar, att ett sådant institut inrättas, förslagsvis bestående av tre revisorer, som utses av Kungl. Maj:t. Det synes oss därvid lämpligt, att en revisor företräder riksrevisionsverket, att en har för aukto- risation såsom revisor erforderlig kompetens och att en utses på förslag av bankinspektionen. Det sålunda bildade revisionsinstitutet skulle ha att år- ligen med erforderlig biträdeshjälp — granska postbankens medelsför- valtning och avge berättelse härom till riksrevisionsverket.

Topporganisationen

Ansvaret för samordningen och planeringen av verksamheten i stort vilar i generalpoststyrelsen nuvarande organisation praktiskt taget på generaldirek- tören ensam. Han biträdes dock däri av överdirektören, som i sin egenskap av souschef har att följa styrelsens hela verksamhet och som på en del om— råden utövar generaldirektörens beslutanderätt genom att i dennes ställe avgöra vissa drift-, personal- och anskaffningsärenden.

Planerings- och samordningsuppgifterna för den verkställande ledningen är många och omfattande i ett företag av postverkets storlek och karaktär med över 30 000 anställda och med åtskilliga betydande verksamhetsgrenar. Den större aktivitet i olika avseenden liksom de befogenhetsöverflyttningar från statsmakterna till verket och den organisation i övrigt som vi förordar kommer att ställa ökade krav på ledningen, när det gäller att planera verk- samheten, utforma servicen samt den allmänna och ekonomiska politiken, följa utvecklingen inom verket och samhället i övrigt samt att samordna åtgärder och olika funktioner. Härtill kommer den utåtriktade verksamhet som ankommer på den högsta verksledningen och för vilken den måste ha tid och utrymme i sitt arbetsprogram. Vi tänker härvid bl. a. på de person- liga PR-insatser från postverkets ledande män som fordras i sammanhang i vilka verket har intressen att bevaka eller för verket betydelsefulla kon-

takter kan knytas. Poströrelsens universella utbredning medför vidare, att verksledningen måste ha livliga förbindelser med företrädare för utländska postverk och med arbetskrävande insatser delta i internationella postala konferenser och kommittéer. Utvecklingen pekar mot ett ännu intensivare internationellt utbyte i framtiden. Den högsta verksledningen bör vidare få tillfälle att i större utsträckning än nu göra besök vid postanstalter, delta i postmästaremöten rn. m. för att få kontakt med olika kategorier av post- anställda och skaffa sig erfarenhet om aktuella projekt i den postala drif- ten genom studier på platsen.

Det är angeläget, att den verkställande ledningen i centralförvaltningen får ökat utrymme och större resurser för här angivna uppgifter. I det syftet bör topporganisationen stärkas på sätt som vi föreslår i det följande. Där- jämte bör verkschefen få ett personligt sekretariat.

Indelning i funktioner

Den nu lämnade redogörelsen har vi sökt att koncentrera på spörsmål som vi bedömt såsom väsentliga för uppbyggnaden av en ny organisation. Vi fin- ner, att postverksamhetens centrala administration lämpligen kan delas upp på följande naturliga funktioner, nämligen driftfunktion, personalfunktion, fastighets- och förrådsfunktion, innefattande även industriell verksamhet, ckonomifunktion och kommersiell funktion. Härtill kommer postbanken för den centrala administrationen av huvudsakligen postsparbank och post- giro.

Såsom särskilda funktioner kan därjämte betraktas dels den verksamhet som avser planeringen av postverkets medverkan i det totala försvaret och därmed sammanhängande frågor, dels den expertuppgift i juridiska frågor som den till personalbyrån nu hörande ombudsmansexpeditionen fullgör.

När man bygger upp organisationen, bör man sträva efter att med beak- tande av funktionella samband begränsa antalet enheter på skilda nivåer inom centralförvaltningen. Avsikten härmed är främst att tillgodose beho- vet av samordning mellan närbesläktade verksamhetsområden och att minska antalet informationskanaler till högsta ledningen och chefsnivån närmast därunder.

Vi utgår vidare från att befogenheter skall delegeras från styrelsen till skilda nivåer inom centralförvaltningen och att åtskilliga uppgifter kommer att decentraliseras till i första hand distriktsförvaltningarna. Allmänt sett anser vi nämligen, att ansvaret för den regionala och lokala förvaltningen liksom avgöranden om den fortlöpande driften skall i princip ligga på distrikts- och lokalförvaltningarna. Denna grundtanke utesluter dock icke, att man för att dra nytta av centraliseringens fördelar i fråga om viss verk- samhet t. ex. när det gäller kontorsarbete av masskaraktär, upphandling och förrådshållning koncentrerar sådan till enheter inom centralförvalt- ningen. Våra överväganden och förslag härom redovisar vi i kapitel 15.

Några förändringar som skulle kunna radikalt påverka postverksam- hetens hela struktur och inriktning torde ej vara att räkna med inom över— skådlig tid. Vi bygger således vårt organisationsförslag på en normal till- växt och utveckling av poströrelsen. Man bör kunna utgå från att den or- ganisatoriska ram som postverkets centralförvaltning skulle få enligt vårt förslag skall äga bestånd relativt lång tid.

Förslag till organisation Vi föreslår, att de förut angivna funktionerna skall inrymmas i följande byråenheter, nämligen en driftbyrå, en personalbyrå, en fastighets- och för- rådsbyrå, en försvarsbyrå, en ekonomibyrå och en kommersiell byrå.

Därtill kommer såsom en särskild enhet postbanken samt utanför byrå- indelningen en juridisk avdelning och generaldirektörens sekretariat. By- råerna indelas i avdelningar och avdelningarna i sin tur i sektioner. De tre avdelningarna inom postbanken ligger i organisationen på samma nivå som byråerna. Likväl anser vi för dem benämningen avdelning lämpligare än byrå. Vi föreslår även, att benämningen generalpoststyrelsen på postver- kets centralförvaltning ändras till poststyrelsen. Däri innefattas i en blivan- de organisation också lekmannastyrelsen.

I den på s. 145 intagna tablån redovisar vi schematiskt vårt organisa- tionsförslag för centralförvaltningen. En mera detaljerad plan över ärendes- fördelningen mellan och inom byråerna och postbanken samt dessa enhe- ters indelning i avdelningar och sektioner framgår av bilagor till vårt be- tänkande (Bilaga 5: 1—5: 7). Sektionsindelningen markeras där genom den inramning som gjorts av olika ärendesgrupper inom avdelningarna. Vi har ansett det icke höra till vår uppgift att gå in på den ytterligare uppdelning av arbetsuppgifterna inom sektioner och motsvarande enheter (dvs. sek- tionernas inre organisation) som kan bli nödvändig.

Utöver förut framförda allmänna motiveringar till organisationsförslaget vill vi anföra följande.

Driftbyrån

På denna byrå skall ankomma att utöva den centrala ledningen av driften vid postverkets driftställen och att tillse, att postanordningarna anpassas efter utvecklingens krav. I denna uppgift skall således ligga ett ansvar inte bara för att den postala apparaten fungerar på avsett sätt utan också för planeringen och utvecklingen av postanordningarna. Av skäl som anförts i kapitel 3 torde postverkets service framdeles mer än någonsin komma un- der allmän debatt. Det är därför av största vikt, att byrån från organisato— riska synpunkter ägnar serviceformerna all möjlig uppmärksamhet. Den 'har att med utgångspunkt från de principer styrelsen fastställer meddela direktiv och dra upp riktlinjer för postanordningars inrättande och utform-

FÖRSLAG TILL ORGANISATION av poststyrelsen

Styrelse, bestående av generaldirektören och sex av Kungl. Maj:t förordnade ledamöter

| Generaldirektör 139 |

Juridisk avdelning

| sekretmat | Avdelningsdirektör B 1

| | | Överdirektör B 7 | | Överdirektör B 5 I | Postbanksdirektör B7 Kontrollkontor | | | |__—| , | | | | | | | P o 5 'r B AN K |

- Fastighets- och Försvars- ' Kommersiell Allmän ångbåt? B 4 Iörrådsbyrå byrå Ek:;äxähårå byrå avdelning yr c e Byråchef (över- Militär- y Byråchef B 3 Avdelnings-

intendent) B 4 assistent chef B 1

Drift- avdelning

Avdelnings- chef B 3

Finans-

Pe sonalb ä r yr avdelning

Byråchef B 3

Avdelnings— chef B 3

A_llmän avdel- Fastighets- ning avdelning Avdelnings-

Avdelnings. direktör B 1 _ direktör B 1 ——-————

Allmän avdelning

Avdelnings- direktör B 1

Allmän avdelning

Avdelnings- direktör B 1

Allmän avdel- ning Avdelnings- dlrektör B 1

Postbeford- ringsavdelning Avdelnings- direktör B 1

Rationalise- ringsavdelning Avdelnings- direktör B 1

Bilaga 5: 1

Rekryterings- och utrednings- avdelning

Byrådirektör A 27

tbildnings- avdelning

Avdelnings- direktör B 1

Löne— och av- talsavdelning

Avdelnings- direktör B 1

Bilaga 5: 2

Upphandlings- och förråds-

avdelning

Statistisk avdelning

Byrådirektör A 27 _

Försäljnings- o. PR-avdelning

Avdelnings- dircktör B 1

Avdelnings- direktör B 1

Frankoteckens- avdelning Byrådirektör A 27

Industrier

Överingenjör B 1

Bilaga 5: 3 Bilaga 5: 4

Räkenskaps—

_ avdelning Byrådirektör A 27

Revisions- avdelning

Byrådirektör A 27

Bilaga 5: 6 Bilaga 5: 7

ning. Denna direktivgivning fordrar större utrymme, när ytterligare befo- genheter i organisationsfrågor decentraliseras till distrikts- och lokalför- valtningarna.

Det är också angeläget, att byrån skaffar sig ett starkt grepp om effek- tivitetsutveckling och personalhushållning. Härvid bör ett n-ära samarbete etableras med ekonomibyrån. För att göra ökade rationaliseringsinsatser möjliga bör man renodla och förstärka nuvarande resurser för detta ända- mål.

Byrån organiseras på tre avdelningar, nämligen en allmän avdelning, en postbefordringsavdelning och en rationaliseringsavdelning.

Allmänna avdelningens uppgifter skall avse huvudsakligen driftkontroll, personalhushållning, inspektionsverksamhet, organisation av postanstal- ter, kassatjänst, postutdelning i alla former, lokala transporter, färdsätt vid lantbrevbäring o. d. Inspektionsuppgiften är ett nytt moment i driftbyråns verksamhet och syftar till att centralförvaltningen, särskilt i samband med den tänkta ytterligare decentraliseringen, skall kunna kontrollera, att led- ningens intentioner på olika områden fullföljes. Inspektionen skall även tjäna syftet att vidga möjligheterna för styrelsens tjänstemän att få kontakt med praktiska driftproblem och att åstadkomma ett åsikts— och erfaren- hetsutbyte mellan dem och särskilt postdirektionstjänstemännen. Fastän ansvaret för inspektionerna, som tänkes avse företrädesvis postdirektioner- na, ligger på driftbyrån, bör de utföras i samarbete med specialister från andra byråer.

Postbefordringsavdelningen skall handha frågor om sortering av den av— gående posten och dess befordran mellan olika orter med alla slags trans- portmedel. Det tillkommer främst denna avdelning att överväga de post- tekniska sidorna av den servicedifferentiering som vi har föreslagit i ka- pitel 3.

Frågor om ny— och ombyggnad av postvagnar _ vilka med få undantag är statens järnvägars egendom -— handlägges av postbefordringsavdelning- en. Den har att fylla postverkets roll såsom beställare och initiativtagare i dessa frågor och gentemot järnvägsstyrelsen företräda de posttekniska syn- punkterna. I den mån så är erforderligt för bedömningen av ingenjörstek- niska spörsmål om postvagnar, bör avdelningen inhämta råd och anvis- ningar från den ingenjörs—expertis som vi förutsätter skola finnas inom fastighets- och förrådsbyrån samt rationaliseringsavdelningen.

Poststyrelsens befattning med diligensrörelsen bör omfatta endast cen- trala ledningsuppgifter, t. ex. principiella frågor om trafikens inriktning, frågor om linjeförvärv och andra investeringar. Nuvarande diligenssektion inom generalpoststyrelsen svarar i stor utsträckning även för trafikens lö— pande förvaltning. Enligt vår uppfattning skulle denna underlättas, om sek— tionen vore närmare ansluten till själva trafiken. Vi föreslår därför, att det undersökes, om inte sektionen såsom en från generalpoststyrelsen detache-

rad enhet kan förläggas till en med hänsyn till diligensnätets utbredning lämplig ort i Norrland, t. ex. Umeå.

Skäl kan åberopas för att diligensrörelsens administration skall lyda di— rekt under driftbyråchefen. Vi har dock ansett, att bl. a. det mycket viktiga postföringsinslaget i diligenstrafiken motiverar, att denna inordnas i post- befordringsavdelningen.

Rationaliseringsavdelningen skall bedriva såväl administrativ som tek- nisk rationalisering.

Postverkets drift är i hög grad personalkrävande. Närmare 80 % av de totala driftkostnaderna utgöres av lönekostnader. Enligt förut åberopade prognoser förutses i postverket en personalökning under 1960-talet med omkring 6 000 personer. Inför detta perspektiv framstår en intensiv rationa- liseringsverksamhet såsom angelägen, särskilt med hänsyn till den tillta— gande knapphet på arbetskraft som också kan skönjas.

När vi föreslår, att ett särskilt rationaliseringsorgan inrättas inom drift— byrån, avser vi ej, att allt rationaliseringsarbete i postverket skall koncen- treras dit. Det bör åligga såväl centralförvaltningens skilda organ som en- heterna på olika nivåer inom organisationen i övrigt att sträva efter effek- tivitet i postverksamheten och i så stor utsträckning som möjligt utföra det praktiska rationaliseringsarbetet inom sina avsnitt av verksamheten. Ra- tionaliseringsorganet bör fungera såsom expertorgan i rationaliseringsfrå- gor och centralt planera och ge direktiv för sådan verksamhet samt självt svara för utredningar i fråga om de mera principiella, långsiktiga och ge- nomgripande rationaliseringsprojekten. Till grund för verksamheten bör ligga dels en översiktlig långtidsplanering, dels en mera detaljutformad planering avsedd för den fortlöpande rationaliseringsverksamheten vid di— strikts- och lokalförvaltningarna. Det centrala rationaliseringsorganet bör följa upp planeringen och kontrollera resultatet av genomförda rationalise- ringar.

En väsentlig uppgift för rationaliseringsorganet bör vara att kontinuer- ligt pröva möjligheterna till ökad automatisering och mekanisering av ar- betsprocessen. Detta kräver, att arbetsstudierna intensifieras men också att organet uppmärksamt följer utvecklingen på det posttekniska området i utlandet samt även i övrigt tar till vara möjligheterna till teknisk rationa- lisering i postverket. För'sådant ändamål finns sannolikt behov av viss ex- periment- och försöksverksamhet. Rationaliseringsorganet bör ombesörja sådan verksamhet i erforderligt samarbete med postverkets verkstad eller utanför verket stående företag. Det kunde ifrågasättas, om icke denna verk- samhet skulle avse även forskning, som skulle inriktas på särskilda för det postala arbetet lämpade större mekaniska anläggningar. Sådan forskning förekommer i vissa utländska pos-tverk i vilka rörelsen—s omfattning ger bättre förutsättningar härför än i det svenska. Vårt postverk torde genom den publicitet som denna forskning får och genom studieresor samt i de in-

ternationella postala samarbetsorganen ha goda möjligheter att tillgodogöra sig den utländska forskningen. Vi anser det därför åtminstone tills vidare icke behövligt, att det föreslagna rationaliseringsorganet inriktas på sådan forskning.

Rationaliseringsansträngningarna bör sättas in i första hand på de om— råden inom vilka de största automatiserings- och mekaniseringsmöjlighe- terna finns, dvs. i fråga om massbearbetning av data, sortering samt loss- ning och lastning av post. På områden inom vilka möjligheterna att an- vända tekniska hjälpmedel är begränsade bör arbetsstudierna drivas i syfte att bl. a. förbättra de manuella arbetsmetoderna och minska förekomsten av tungt och enformigt arbete.

Vi har mot varandra vägt alternativen att ge rationaliseringsorganet en fristående ställning såsom stabsorgan åt verksledningen eller att placera det inom driftbyrån. Vissa skäl talar onekligen för det första alternativet. Å andra sidan är organets verksamhet genom sin huvudsakliga inriktning på driften vid postanstalterna så nära förbunden med driftbyråns uppgifter, att vi inordnat det i denna byrå. Mera vittomfattande rationaliseringsutredning- ar bör göras av särskilda kommittéer med sammansättning som varierar efter rationaliseringsobjektens art. Rationaliseringsorganet bör för övrigt vara elastiskt och genom tillfälligt anlitande av experter från olika verk- samhetsfält såväl inom som utom postverket fortlöpande anpassas efter uppgifterna. Dess karaktär av specialistorgan bör komma till uttryck bl.a. däri, att det skall kunna ställa experter till förfogande för att biträda andra byråer samt distrikts- och lokalförvaltningarna med utredningar.

Personalbyrån

Nu rådande läge och den utveckling som kan förutses på arbetsmarknaden kräver, att pOStverket ägnar spörsmålen om personalens rekrytering, ut— bildning, vård samt anställning och löneförhållanden allt större uppmärk- samhet. Genom förslaget att föra samman behandlingen av alla löne- och avtalsfrågor inom poststyrelsen till personalbyrån avser vi att skapa bättre förutsättningar för en progressiv och målmedveten personal- och lönepo- litik. Bl. a. bör den överflyttning av befogenheter i tillsättningsfrågor från poststyrelsen till postdirektionerna som vi föreslår i kapitel 15 ge ökat utrymme för byrån att initiera åtgärder och ge direktiv ifråga om rekryte- ring och personalvård samt att följa utvecklingen på den allmänna arbets- marknaden, utarbeta och systematisera urvalsmetoder m. m.

Byrån indelas i en allmän avdelning, en rekryterings- och utredningsav- delning, ett kansli för företagsnämndsverksamheten i postverket, en utbild- ningsavdelning samt en löne- och avtalsavdelning.

Generalpoststyrelsen har efter samråd med oss fr.o.m. den 1 januari 1962 inom byrån inrättat en rekryteringsavdelning och en personalvårds- avdelning.

Allmänna avdelningen skall svara för personaladministrativa åtgärder så- som tillsättning av tjänster o.d., personalvård samt pensionsfrågor.

Personalbokföring och personalredovisning för styrelsens alla byråer (dock ej postbanken) överflyttas till avdelningen, varigenom den blir ett gemensamt personalkontor för hela poststyrelsen med undantag för post- banken. Detta innebär ej någon inskränkning i varje byråchefs befogenhet att exempelvis fastställa semesterplan, förordna vikarie o.d. I personal- kontorsuppgifterna ingår att svara för anställning och introduktion av per- sonal till kontors- och expeditionsvaktskarriärerna inom centralförvaltning- en (dock ej för postbanken, som har egen rekrytering).

Vi vill understryka vikten av en väl utbyggd personalvård i postverket. _ däri ingående bl. a. hälsovård och rehabiliteringsverksamhet. Denna bör emellertid avse endast områden inom vilka samhället icke vidtagit sär— skilda anordningar som kan tillgodose behoven i postverket. Under ett uppbyggnadsskede kan det vara motiverat, att personalvården lyder direkt under byråchefen. Sedan förhållandena normaliserats, bör dess administra- tion ingå i den allmänna avdelningens uppgifter.

Rekryterings- och utredningsavdelningen får en central uppgift i fråga om planeringen av postverkets personalrekrytering. Den skall med hjälp av personalstatistik, prognoser m.m. analysera och fastställa rekryteringsbe- hov, utforma rekryteringsprogram till stöd för den decentraliserade rekry- teringen samt anpassa postverkets rekrytering efter utvecklingen på arbets- marknaden. Härvid bör särskild vikt läggas vid undersökning av möjlig- heterna att i större utsträckning än f.n. anlita deltidsarbetande, särskilt kvinnlig, arbetskraft för såväl kassa- och kontorsarbete som brevbäring. Avdelningen har vidare att föreslå principer i fråga om urvalsmetoder, per- sonalbedömning, kompetens o.d. Den skall slutligen mera konkret svara för den centraliserade rekryteringen till postassistents— m.fl. utbildnings- kurseri samarbete med utbildningsavdelningen.

I detta sammanhang vill vi ifrågasätta, om icke den nuvarande riksrekry- teringen till postexpeditörskarriären borde ersättas med en regional och i vissa fall lokal rekrytering med decentraliserad prövning av sökandena. Härigenom skulle man kunna mera smidigt rekrytera efter behovet inom varje distrikt eller större ort och främja rekryteringen genom att kunna mera än nu tillgodose det utbredda önskemålet hos sökandena att få tjänst- göra på sina hemorter.

Företagsnämndsverksamheten i postverket administreras av centrala fö- retagsnämndens kansli, som nu tillhör driftbyrån. Detta kanslis uppgifter spänner över hela området för styrelsens byråer. Men vi har funnit, att fö- retagsnämndsverksamheten har störst samhörighet med personalbyråns uppgifter och att den därför bör ingå i denna byrå såsom en enhet direkt under byråchefen.

Postskolan har i nuvarande organisation, förutom utbildningsuppgifter,

vissa åligganden av rekryteringskaraktär. Utbildningsfrågorna i postverket är emellertid så omfattande, att skolans verksamhet bör koncentreras helt på dessa och att andra ärenden bör föras över till företrädesvis rekryterings- och utredningsavdelningen. Postskolans uppgifter bör, liksom hittills, avse ej bara den centraliserade undervisningen i Stockholm utan även admi- nistrationen av hela den decentraliserade utbildningen i postverket. Benäm- ningen utbildningsavdelning är därför mera adekvat.

En särskild företagsnämnd, undervisningsnämnden, finns inrättad för information och samråd i rekryterings- och utbildningsfrågor. T yngdpunk- ten synes ligga på utbildningsfrågorna, varför utbildningsnämnd bör vara en lämpligare benämning.

Utbildningsavdelningens roll bör vara att effektuera beställningar på ut- bildning från andra byråer, framför allt driftbyrån, vilka har att bedöma behovet av utbildning, såvida detta ej anförtros åt särskilda kommittéer eller andra utredningsorgan. Anpassningen av utbildningen i postverket ef- ter den allmänna utvecklingen på skolans område, ändringar i postverkets service samt i teknik och arbetsmetoder, nya rön i fråga om undervisning o.d. behöver ett fortlöpande utredningsarbete. Det bör lämpligen utföras inom utbildningsavdelningen, som bör få personella resurser därför.

Till löne— och avtalsavdelningen föres samman alla löne- och avtalsfrågor. Avdelningen får dels författningsmässiga uppgifter, bestående i att utfärda och redigera löne— och arbetstidsbestämmelser samt tolka och tillämpa så- dana, dels funktionen som centralt förhandlingsorgan. Såsom i våra allmän- na överväganden om organisationsförändringar har antytts, avses fackby— råerna, huvudsakligen driftbyrån och intendentsbyrån, tillföra löne- och förhandlingsorganet organisatoriska och drifttekniska synpunkter på löne- och avtalsfrågorna. Detta gäller vid såväl tillämpningen och tolkningen som förhandlingarna. Förhandlingsdelegationerna bör sammansättas i anslut- ning till frågornas art och vikt med förhandlings-, löne— och fackspecialis- ter. Vid viktiga förhandlingar bör delegationen ledas av befattningshavare med auktoritativ ställning i poststyrelsen, t. ex. överdirektören för driften. Delegationsledaren bör ha fullmakt att träffa uppgörelse vid bordet.

Allmänna synpunkter på rekrytering och utbildning

En kommitté inom postverket med representanter dels för generalpoststy- relsen, dels för de tre personalorganisationerna i verket utreder sedan mitten av år 1961 frågan om vilken allmän utbildning och fackutbildning som bör krävas för olika befattningsgrupper. Det är avsett, att kommittén skall kart- lägga olika arbetsuppgifter och analysera uppgifternas krav på postal fack- utbildning samt undersöka, vilka förkunskaper varje särskild fackutbild- ning kräver. Kompetensvillkor och krav på utbildning för olika uppgifter kan sålunda väntas bli allsidigt prövade. Vi vill dock framföra några syn-

punkter på dessa frågor inom områden som vårt utrednin—gsuppdrag har gi- vit oss särskild anledning att fästa avseende vid.

Rekryteringen till befattningar med kvalificerat administrativt arbete vid postkontoren, postdirektionerna och i centralförvaltningen förutsätter vi liksom hittills komma att ske huvudsakligen bland personal ur postassis- téntskarriären, dvs. bland tjänstemän som har gått igenom den postala fackutbildningen för sådant arbete _ postassistentskursen. Emellertid bör personal ur andra karriärer kunna anlitas i större utsträckning än nu är fallet för de mera rutinbetonade administrativa uppgifterna.

Inom den postala administrationen, särskilt i centralförvaltningen, finns behov av personal för arbetsuppgifter för vilka postala fackkunskaper synes mindre nödvändiga än ingenjörsteknisk, ekonomisk, statistisk eller juri- disk sakkunskap eller annan särskild kompetens. Kraven på sådan sakkun- skap kommer med säkerhet att stegras i framtiden. Vi avser här bl.a. be- hovet av tekniker, av ingenjörer för exempelvis den tekniska rationalise— ringen, för arbetet på fastighetsavdelningen och vid postverkets industrier, av ekonomer med handelshögskole- eller annan ekonomisk utbildning samt av statistiker företrädesvis inom ekonomibyrån och postbanken ävensom av företagsekonomer inom rationaliseringsorganen. Personer med erfaren- heter av allmänt bankarbete behövs vidare inom postbanken.

Rekryteringen för dessa behov bör ske direkt från arbetsmarknaden, i den mån det ej inom verket redan finns lämpliga personer med behövliga spe- cialkunskaper, ev. förvärvade på verkets bekostnad. Om så erfordras, bör den sålunda direktrekryterade personalen få lämplig orienterande postal utbildning.

Postassistentskursen bör i princip omfatta en utbildning som skall ge nöd- vändiga kunskaper om postverkets allmänna funktioner och vara direkt in- riktad på assistentskarriärens administrativa och arbetsledande uppgifter.

Det är av vikt, att postverkets personal i allmänhet och dess administra— tiva personal i synnerhet är ekonomiskt inriktad. Den ytterligare delegering och decentralisering som vi föreslår ställer större krav på administratörerna på alla nivåer av företaget att handla på ett företagsekonomiskt riktigt sätt med beaktande av postverkets allmänna serviceplikter. Därför bör de bli- vande assistenterna redan från början få uppmärksamheten fäst på dessa problem. Utan att den nuvarande utbildningstiden — 22 månader —— för- längs, hör genom omdispositioner i kursplanen undervisningen i företags- ekonomiska och servicepolitiska ämnen kunna fördjupas.

Postassistentskursen bör byggas på med specialutbildning för olika ända- mål, t.ex. för uppgifterna som kundtjänstombud och trafikledare vid dili- genstrafiken. Vidareutbildning krävs också i handläggning av drift-, orga— nisations- och rationaliseringsfrågor, i arbetsstudieteknik, företagsekonomi, förhandlings— och sammanträdesteknik, bankteknik osv.

Specialiseringen på skilda uppgifter och funktioner bör icke hindra viss

cirkulation av tjänstemännen såväl inom centralförvaltningen som mellan denna och regional- och lokalförvaltningarna. En sådan cirkulation mellan olika verksamhetsområden är tvärtom önskvärd för att tjänstemännen skall kunna få den inblick i och erfarenhet av postverksamheten i dess helhet som erfordras för kvalificerade administrativa uppgifter. _

Behoven av vidareutbildning för särskilt kvalificerade ledareuppgifter torde till stor del sammanfalla med det allmänna behov av avancerad för- valtningsteknisk och administrativ fortbildning som i olika sammanhang har framhållits föreligga i statsförvaltningen. I avvaktan på en generell lös- ning av denna fråga bör postverket självt sörja för lämplig utbildning och därvid utnyttja redan befintliga möjligheter.

På grund av postbankens i vissa avseenden särpräglade verksamhet kan det ifrågasättas, om icke vissa är lämpligt antal deltagare i postassistents- kursen borde utbildas med direkt syfte att rekryteras till bankens admi- nistration och till ledarebefattningar vid bankens driftenheter. Detta skulle kunna lösas, genom att förslagsvis på postkontorsdriften inriktad utbild- ning i grundkursen för dessa deltagare byttes ut mot utbildning i bankgöro- mål eller genom att en särskild från den vanliga postassistentskursen skild utbildning anordnades.

Viss arbetsledareutbildning meddelas i de olika utbildningskurserna, t. ex. i postassistents-, postexpeditörs-, stationsmästare- och överpostiljonskur- serna, i den senare i obetydlig omfattning. Arbetsledarna, som har omedel- bart befäl över de ofta stora arbetsstyrkorna i brevbäring och sortering samt på postbanken, får däremot i allmänhet ingen särskild utbildning i perso- nalledning. Det är angeläget, att arbetsledareutbildningen i postverket sna- rast bygges ut. Minst lika viktigt som utbildningen är emellertid själva ur- valet av arbetsledare och metoderna för detta.

Vi anser, att postverket bör planera rekryteringen såväl till de administra— tiva chefsbefattningarna som av arbetsledare i alla karriärer mera metodiskt och på längre sikt än som nu sker. Vid tillsättning av särskilt de här nämnda befattningarna bör lämpligheten vara den avgörande befordringsgrunden.

Uppdelningen av arbetsuppgifter på olika karriärer efter utbildnings- linjer har drivits långt i postverket. Denna specialisering har otvivelaktigt många fördelar men kan ibland vara till förfång för en rationell organisation av arbetet. Här bör ske en lämplig avvägning, som bör beaktas vid den på- gående översynen av arbetsfördelnings- och utbildningsproblemen.

En angelägen uppgift för personalbyrån är att sträva efter att åt funk— tionärerna i verket anförtros arbetsuppgifter som bäst passar deras indivi- duella läggning och kunskaper och att ta till vara den begåvningsreserv som finns inom verket. Allmänt taget bör postverket föra en rekryterings-, ut- bildnings- och befordringspolitik som syftar till att förverkliga den tanke som ligger bakom statsmakternas beslut att avskaffa formella kompetens— krav och ersätta dem med reella kompetensfordringar.

153 Fastighets- och förrådsbyrån

Denna byrå skall i den nya organisationen motsvara nuvarande intendents- byrå. Vi har i närmast föregående avsnitt tämligen utförligt redogjort för byråns funktion och uppgifter samt dessas avgränsning från andra byråers åligganden. Det skall tillkomma de för driften ansvariga organen, i främsta rummet driftbyrån, att från drifttekniska och organisatoriska synpunkter bedöma behovet av lokaler och dessas belägenhet, storlek, disponering och inredning samt behovet och utformningen av utrustning och tekniska hjälp- medel. Fastighets- och förrådsbyräns uppgift skall vara att med beaktande av funktionskraven pröva, på vilket sätt anskaffning kan ske förmånligast, och att ombesörja anskaffningen. Byrån bör alltså pröva lokalfrågorna från arkitektoniska, byggnadstekniska, stadsplanemässiga och ekonomiska syn- punkter och utrustningsfrägorna med hänsyn till vad marknaden kan er- bjuda samt utrustningens pris och kvalitet.

Byrån indelas i en fastighetsavdelning, en upphandlings- och förråds— avdelning, en frankoteckensavdelning och en enhet för den industriella verk- samheten.

Fastighetsavdelningen har att skaffa lokaler, överväga om ett lokalbehov skall tillgodoses genom ny- eller ombyggnad eller genom förhyrning, hand- lägga tomtförvärvs- och stadsplanefrågor samt ha hand om förvaltning, re- paration och underhåll av postverkets fastigheter.

Arkitektkontoret, vars arbetsuppgifter starkt domineras av ärenden som sammanhänger med byggnadsverksamheten och postlokalernas inredning och utrustning, överflyttas med oförändrade arbetsuppgifter från kansliet inom nuvarande intendentsbyrån till fastighetsavdelningen. Dess tekniker skall liksom hittills fungera såsom konsulter åt andra organ i postverket.

Även frågor om inredningsdetaljer i postlokaler såsom kassadiskar, rem- banor o. d. samt om lokalernas belysning, vilka alla har funktionssamband med lokalernas utformning, överföres från kansliet till fastighetsavdel- ningen. Så bör också ske med frågor om lokalernas städning och renhåll- ning samt med den lokalmässiga sidan av frågor om lunchrestaurangerna.

I nuvarande organisation ansvarar intendentsbyrån för postverkets in- vesteringsfrågor. Vi föreslår, att ekonomibyrån övertar ansvaret för den ekonomiska bedömningen av dessa. Men underlaget för ekonomibyråns be- dömningar av investeringsfrågor måste tillhandahållas av olika organ. Det bör sålunda ankomma på fastighets- och förrådsbyrån att beträffande bygg- nader och fastigheter genom fastighetsavdelningen förse ekonomibyrån med utredningar och förslag om investeringsobjekt och kostnadsberäkningar för dessa samt i samråd med driftbyrån om turordning för objekten etc.

Generalpoststyrelsen har i nära samarbete med oss fr. o. m. den 1 mars 1962 genomfört en organisation av fastighetsavdelningen som i allt väsent- ligt överensstämmer med den som vi här förordar.

U pphandlings- och förrådsavdelningen bör, såsom vi utvecklat i våra all- männa organisationsöverväganden, ha kvar sina nuvarande uppgifter i princip oförändrade.

I en blivande organisation kommer vederbörande fackbyrå, företrädesvis driftbyrån, att pröva behov, utformning och tilldelning av utrustning och tekniska hjälpmedel _ särskilt i fråga om sådana beträffande vilka det pos— tala funktionskravet är påtagligt. Upphandlings- och förrådsavdelningen har därefter att skaffa utrustningen. Arbetet inom det nuvarande byrå- kansliet reduceras därigenom. När det gäller anskaffning av artiklar i fråga om vilka funktionskravet ej är särskilt framträdande bör upphand— lings- och förrådsavdelningen med sin marknads- och varukännedom ha större förutsättningar än kansliet att bedöma frågorna. Avdelningen bör därför från kansliet överta de ärenden om anskaffningar som återstår efter här föreslagen Överflyttning av ärenden till driftbyrån. Avdelningen skall också ansvara för postverkets inventarieförteckning och dess redigering.

Även om vid anskaffningar en gräns dras mellan fackbyråernas ansvar för behov och funktionshedömning och upphandlings- och förrådsavdel- ningens ansvar för själva anskaffningen, är det klart, att ett ständigt sam- arbete måste äga rum mellan funktions- och inköpssidorna under ärendenas handläggning. Försöken och experimenten med nya hjälpmedel skall göras i fackorganens regi. Men resultatet av strävandena att få fram rationella hjälpmedel är beroende också av de inköpande tjänstemännens marknads- kännedom och blick för vilka artiklar som kan lämpa sig för posttj änsten. Avdelningen bör få större personella resurser för det utredningsarbete som faller på den, när det gäller att införa nya artiklar.

Vid några tillfällen har det diskuterats att i industriorganisationen in- ordna det till postverkets industriområde i Ulvsunda förlagda centralför- rådet. Vi anser, att sambandet mellan inköp, upphandling och förrådshåll- ning motiverar, att förrådet förblir anslu-tet till upphandlings- och förråds- avdelningen.

Blankettförrådet ingår nu i industriorganisationen i Ulvsunda. Enligt vår mening bör det organisatoriskt anknytas till centralförrådet. Härför talar förutom funktionella skäl, att vid en förening centralförrådets distribu- tionsapparat skulle kunna utnyttjas även för blankettsändningar. Änd- ringen bör ske i samband med att blankettförrådet efter ombyggnaden av industribyggnaderna förlägges till centralförrådsbyggnaden.

Frankoteckensaudelningen skall ha hand om utgivning av frimärken, fri- märksförråd, frimärkstryckeri och filateliexpedition samt ärenden om frankostämpling. Detta innebär, att de flesta frågorna om frankotecken kon- centreras till en avdelning, vilket synes praktiskt och arbetsbesparande.

I kapitel 7 har vi föreslagit, att postverket-s befattning med stämpelfrågor skall inskränkas till försäljning av stämpelmärken på postanstalt för den myndighets räkning som befinnes lämplig att överta postverkets nuvarande

myndighetsfunktion i fråga om stämpelväsendet. Till dess denna ändring träder i kraft, bör stämpelfrågor handläggas inom frankoteckensavdelning- en. Denna bör även efter ändringen hålla stämpelmärken i förråd.

Utgivningen av frimärken bör i första hand bedömas efter behovet av frimärken för frankeringsändamål. Det är emellertid fullt naturligt, att postverket i sin egenskap av affärsföretag —— med samlarintressena som grund _ därjämte anlägger rent kommersiella synpunkter på frimärks— utgivningen. Därför är det fördelaktigt, att postverket håller en hög stan- dard i fråga om såväl det konstnärliga och tryckeritekniska utförandet som motivvalet samt utger frimärken med väl avvägd periodicitet. Dessa post- verkets kommersiella intressen låter sig väl förenas med de kulturella och good-willfrämjande syften som också bör vara vägledande för frimärks- utgivningen och frimärkenas utformning. Icke minst för driften vid fri- märkstryckeriet är det slutligen av vikt, att frimärk—sutgivningen sker efter en noggrann planering.

Postverkets industrier organiseras under platschefen på tre produktions- avdelningar, nämligen ett tryckeri, en mekanisk verkstad och en bilverk- stad, var och en med en särskild chef. Direkt under platschefen inrättas två stabsenheter för hela industridriften, en för kamerala ärenden och en för driftrationalisering.

Till den kamerala enheten förs kassa-, personal— och avlöningsfrågor samt efterkalkyler, fakturering, driftbokföring, statistik och lagerbokföring. De inköp för industrierna som avser råvaror och andra särskilda för in- dustridriften erforderliga förnödenheter och som nu ombesörjes av varje produktionsavdelning för sig, centraliseras till den kamerala enheten. Denna får uppgift-er även i fråga o-m Ulvsundafastigheternas skötsel, underhåll, vakthållning o.d. Enheten för driftrationalisering inriktas på rationali- sering av den industriella produktionen genom arbetsstudier m. m.

Personalen vid postbankens reparationsverkstad är till övervägande del tjänstemannaanställd och tillhör banken. Verkstadens rekryterings- och vikariepersonal är dock kollektivavtalsanställd och sorterar under industri- erna i Ulvsunda. Den kollektivavtalsanställda reparationspersonalen är lik- som den tjänstemannaanställda helt inordnad i bankens drift. Också den bör därför underställas banken.

Till mekaniska verkstaden hör bl. a. de byggnadsmålare som utför mål- ningsarbeten i postverkets fastigheter i Stockholm. Deras arbetsuppgifter tillhör fastighetsavdelningens område, och de bör därför föras till denna.

Underhållsverkstädern—a för motorfordon i Göteborg och Malmö admi- nistreras av huvudpostkontoren i de båda städerna. Platschefen för Ulv- sundaindustrierna är emellertid teknisk ledare för dem. Någon organisa- tionsändring föreslår vi ej. Dock bör plat-schefens befogenhet att anskaffa förnödenheter och hjälpmedel av olika slag utsträckas att gälla även för dessa underhållsverkstäder.

I nuvarande organisation handlägger intendentsbyråns kansli postver- kets ärenden om ansvarighet för skada vid biltrafik. Detta sker i samarbete med ombudsmansexpeditionen, som bedömer ärendena från juridisk syn- punkt. Vi ifrågasätter, om icke kansliets uppgifter i dessa ärenden borde övertas av industrierna, som med sin större sakkännedom om motorfordon bör ha bättre förutsättningar än kansliet att bedöma dem. Även övriga motorfordonsfrågor som kansliet nu svarar för bör lämpligen flyttas över till industrierna.

Genom de här föreslagna överflyttningarn-a av ärenden från kansliet till fastighetsavdelningen, upphandlings- och förrådsavdelningen samt indu- strierna liksom genom överföringen av kollektivavtalsfrågorna till personal- byrån kommer kansliets åligganden att minskas avsevärt. Vissa uppgifter kommer dock att återstå för ett kansli eller ett sekretariat åt byråchefen. nämligen byråns personalfrågor, utredningar i ärenden som kräver en all- sidigare belysning än den varje specialavdelning ger från sina utgångs- punkter, samordning av ärenden som berör hela byråns verksamhet och sekretariatsarbete överhuvudtaget. Vi föreslår, att ett särskilt sekretariat ställes till förfogande för chefen för fastighets- och förrådsbyrån. — För öv- rig-a byråer, som är mindre tekniskt inriktade och har mera rent administra- tiva uppgifter än fastighets- och förrådsbyrån, förutsätter vi, att byråernas sekretariat—s- och kansligöromål fullgöres inom de allmänna avdelningarna och att den utrednings- och sekreterarehjälp som byråchefen har behov av för egen del tillgodoses genom att den från fall till fall lämpligaste tjänste- mannen inom byrån anlitas.

Vissa funktioner i poststyrels-en är gemensamma för den kontorsorgani- sation som styrelsen bildar. Hit hör ino-m personalbyrån skrivcentralen för styrelsen (dock ej för postbanken), inom driftbyrån postsamlingsexpedi- tionen (: styrelsens avgående och ankommande post), inom intendents- byrån telefonväxeln, dupliceringsavdelningen, lokalernas dagliga underhåll och skötsel, städning o. d. samt inom varje byrå för sig vaktmästeri och hud- sändning.

Vi finner det rationellt, att alla dessa till kontorsservicen hörande en- heter administreras av en enda byrå. De får anses förenliga med fastighets— och förrådsbyråns uppgifter och bör föras samman till denna byrå. Detta skulle bl. a. medföra, att den personal som används för vaktändamål och buds-ändning på de olika byråerna samlades i en för centralförvaltningen gemensam budcentral. Med denna bör därvid nuvarande postsamlingsexpe— dition kunna kombineras. Postbanken bör ha egen skrivcentral och egen budcentral.

Inom var och en av skrivcentralen, budcentralen och telefonväxeln bör en föreståndare svara för ledningen av det löpande arbetet. Enheterna anslu- tes inom fastighets- och förrådsbyrån till sekretariatet, där en tjänsteman får till uppgift att övervaka och administrera dem.

F örsvarsbyrån

I ett krig är en väl fungerande postbefordran och penningförsörjning av vikt. Postverkets betydelse i det totala försvaret har accentuerats genom 1956 års bestämmelser om totalutrymnjng av vissa orter. Beredskapsplane- ringen i postverket är därför en viktig uppgift. Den bör led-as och samordnas av försvarsbyrån. Men själva förbere-delsearbetet måste utföras av fack- byråerna, var och en inom sitt område i samråd med försvarsbyrån. Härvid är det angeläget, att poststyrelsens militäre rådgivare, militärassistenten, är väl insatt i den aktuella krigsplaneringen. Han fungerar f.n. såsom chef för försvarsavdelningen. Vi har ej anledning att här ta upp frågan om hans ställning och uppgifter, eftersom militärassistentorganisationen i sin helhet utredes i annat sammanhang.

Någon avdelningsorganisation inom försvarsbyrån finner vi ej påkallad. Uppgifterna fördelas på sektioner för allmänna ärenden om postverkets krigsorganisation, fältpostverksamheten samt postverkets civilförsvar och driftvärn.

Ekonomibyrån

Vi avser att gen-om förslaget om en ekonomibyrå skapa resurser åt post— verket för ett starkare grepp om verkets totala ekonomi, än den nuvarande organisationen medger. I det syftet koncentreras den nu på flera byråer uppdelade handläggningen av ekonomifrågor till ekonomibyrån. Inom denna bildas enheter för ekonomisk planering, kostnadskontroll o.d. Byrån får karaktären av ett st-absorgan med allmänt utredande och analyserande upp— gifter på det ekonomiska och statistiska området, men på samma gång blir den en kontrollfunktion med viss sakrevisionell syftning. Den skall där- jämte svara för postverkets centrala bokföring och den kamerala revisionen.

Byrån indelas i en allmän avdelning, en statistisk avdelning, en räken- skapsavdelning, en revisionsavdelning och en datacentral.

Allmänna avdelningen har att överväga postverkets ekonomiska politik, göra ekonomiska utredningar och prognoser samt svara för kos-tnadskon- troll, intäkts- och kostnadsanalyser, drift- och kapitalbudget samt budget- kontroll.

Till avdelningens uppgifter hör även att lämna ekonomisk information. Därmed kan avdelningen verksamt bidra till at-t öka intresset för de eko- nomiska sammanhangen och problemen på olika håll i postverket.

Vi har i kapitel 13 anslutit oss till de riktlinjer för uppbyggnad av system för kostnadskontroll och de metoder för kostnadsberäkningar som profes- sorn Ulf av Trolle har föreslagit. Själva uppbyggnaden av en kostnads- kontr-oll och en kostnadsredovisning bör snarast möjligt fullföljas inom postverket. Uppdraget hör anförtros åt en särskild arbetsgrupp. Därefter bör det vila på ekonomibyråns allmänna avdelning att administrera och

vidareutveckla kontroll och redovisning, att analysera siffermaterialet och initiera lämpliga åtgärder.

Drift- och effektivitetskontrollen förutsätt-es komma att grunda sig på data som i stor utsträckning erhålles från kost—nadsredovisningen. Ett nära samarbete mellan ekonomibyrån och driftbyrån- är därför nödvändigt.

Inom allmänna avdelningen bör finnas personell kapacitet för ekono- miska analys-er till grund för avvägningen av servicen och valet mellan olika servicealternativ samt för utveckling av analysmetoder för bedömning av organisationsstrukturen.

Överväganden om grunderna för taxesättningen och taxornas nivå samt bedömningen av kostnadstäckningen för skilda rörelsegrenar bör ligga på ekonomibyrån och inom denna på den allmänna avdelningen. Denna har att belysa taxefrågorna på grundval av självkostnad—sberäkningar, intäkts- och kostnadsanalyser samt lönsamhetskalkyler. Den kommersiella byrån bör från sina utgångspunkter få göra sitt inflytande gällande på taxans detalj- utformning. Framställningar till Kungl. Maj:t i avgiftsfrågor bör utformas av ekonomibyråns allmänna avdelning i samråd med kommersiella byrån.

I allmänna avdelningens åligganden ingår ett ansvar för postverkets drift- och ka—pitalbudget. Budgetberäkningarna måste emellertid grunda sig på uppgifter från de olika fackbyråerna. Avdelningen har att samordna och be- döma detta underlag enligt den samlade ekonomins krav. Avdelningen är normgivande i fråga om budgetmetodik o.d. Vi föreslår i kapitel 15, att befogenheterna på skilda nivåer skall anslutas till budget- och anslags- ramar som skall bilda underlag för driftkostnadss-taten. När förslaget har genomförts, bör det höra till den allmänna avdelningens arbete att pröva, följa upp och kontrollera budgeten. Häri liksom i kostnadskontrollen fram- träder den sakrevisionella funktion som avdelningen också skall fylla.

Av-delningens organisation och dimensionering är starkt beroende av hur systemen för kostnadskontroll och självkostnadsberäkningar bygges upp i praktiken. Den här föreslagna organisationen får betraktas såsom en prin— ciplösning, vilken bör vara vägledande vid en etappvis uppbyggnad av av- delningen i anslutning till de erfarenheter som görs vid tillämpningen av kostnadskontrollsystemet m. m.

Statistiska avdelningen övertar det nuvarande statistiska kontorets upp— gifter. Att avdelningen placeras i ekonomibyrån och framdeles får omfattan- de arbetsuppgifter för dennas räkning, får ej undanskymma dess roll som statistiskt expertorgan för hela postverket. Såsom sådant har det att kon— tinuerligt eller för visst tillfälle ta upp och bearbeta statistik för skilda ändamål och åt olika enheter inom central-, regional- och lokalförvalt- ningarna samt att fungera som rådgivare i statistikärenden. Erfarenheten visar, att det finns ett starkt behov av att insamlingen av statistiska upp- gifter samordnas och att olika tjänste-ställen s—om planerar att infordra så—

dana dessförinnan inhämtar råd och anvisningar från den statistiska exper- tisen.

Den statistiska avdelningen ger ut postverkets förvaltningsberättelse. Denna inflyter i den särskilda delen för postverket av publikationsserien Sveriges officiella statistik. Genom sin rikedom på tabeller med uppgifter om postbehandlade försändelser av alla slag, postanordningar, ekonomiska förhållanden, personal m. in. under verksamhetsåret samt statistiska serier ger den ett omfattande och värdefullt material för olika ändamål och be- dömanden. Men den lämnar i sin nuvarande uppställning knappast en bild av verksamheten som lockar till läsning och reflexioner utanför fackkretsar- na. Vi anser, att postverket förutom den nuvarande förvaltningsberättel- sen _ bör i informations— och propagandasyfte ge ut en överskådlig, kon— centrerad och lättläst redogörelse som lämpar sig att spridas bland kunder och att överlämnas till pressen.

Räkenskapsavdelningen skall handlägga frågor om postverkets kassa- väsen och räkenskaper samt ombesörja verkets huvudbokföring. Detta be- tyder, att den nuvarande huvudkassan och utrikes räkenskapsavdelningen förenas med räkenskapskontoret inom samma avdelning. Räkenskapsavdel- ningen får förutom dessa enheters nuvarande åligganden framdeles viktiga uppgifter i fråga om kostnadsredovisningen och samordningen mellan den- na och den kamerala bokföringen.

Reuisionsavdelningen övertar medelsrevisionens hittillsvarande funk-tion. Vi har i våra allmänna organisationsöverväganden redogjort för revisions— organets uppgifter och ställning.

Hålkorts—avdelningen för uträkning av avlöningar sorterar nu under ka- meralbyrån. Dess ställning i den nya organisationen är beroende av resul— tatet av den utredning om databehandling som pågår i poststyrelsen. Skulle det visa sig, att centralförvaltningen behöver resurser för databehandling utöver dem som kommer att finnas inom postbanken, t. ex. för statistik- och räkenskapsbearbetning, kalkyler av olika slag, avlöningsuträkning och liknande, kan det övervägas att organisera en datacentral för dessa ända- mål inom ekonomibyrån. Om postbankens'maskinpark ka-n utnyttjas för den maskinella behandlingen och särskilda elektroniska datamaskiner ej behöver anskaffas för datacentralens räkning, skulle denna enhet ändå ha uppgiften att förbereda och tillhandahålla materialet för maskinproceduren.

I detta perspektiv är det naturligt, att hålkortsavdelningen tills vidare i avvaktan på resultatet av nyssnämnda utredning med nuvarande arbets- uppgifter anslutes till ekonomibyrån. Skulle emellertid skisserade koncen- tration till en datacentral bedömas såsom ej lämplig, kan sambandet mellan lö—neuträkning, å ena sidan, och personal-rapportering, personals-tatistik samt lönebestämmelser och deras tillämpning, å andra sidan, tala för att löne- uträkningsenheten inordnas i personalbyrån. Vi utgår emellertid i detta

förslag från att hålkortsavdelningen med benämningen datacentral under- ställes ekonomibyrån.

Kommersiella byrån

Den nuvarande författningsbyrån ombildas till en kommersiell byrå. För att postverket skall kunna rätt fylla sin funktion i samhället, fordras ett smidigt samspel mellan de organ som har att överväga de bärande prin- ciperna för postverksamheten samt utforma rörelsegrenarna och villkoren för postbefordran och de som har att tolka och tillämpa taxorna, presen- tera och sälja tjänsterna, konstatera kundernas reaktioner, inhämta deras önskemål och med ledning av dessa ge impulser till nya eller till ändring av befintliga rörelsegrenar. Ett nära samband med de förra ärendena har frågorna om att utfärda, tillämpa och tolka de postala grundförfattningarna, ärendena om de internationella postavtalen och allmänna kansli- och redigeringsuppgifter i anslutning till utgivning av författningar, cirkulär o. d. Samordningen av alla dessa funktioner kan bäst tillgodoses, genom att de inordnas i samma byrå — den kommersiella byrån.

Benämningen kommersiell byrå avser att understryka det kommersiella inslagets betydelse i byråns åligganden. Ett kommersiellt betraktelsesätt bör få påverka icke bara inriktningen av PR- och kundtjänstverksamheten utan också byråns överväganden om rörelsegrenarnas servicens _ ut- formning.

Byrån organiseras i anslutning till dess huvuduppgifter på två avdel— ningar, nämligen en allmän avdelning och en försäljnings- och PR-avdel- ning.

Allmänna avdelningen skall handlägga frågor om rörelsegrenarnas admi- nistration och utformning, de internationella postavtalen samt författ- ningar och reglementen. Till avdelningen föres också arkivet och biblio- teket.

Rörelsegrenarnas administration innefattar bl. a. de allmänna principer- na för postverksamheten, rörelsegrenarnas eller servicens anpassning till förändrade behov hos allmänheten, upptagande och nedläggande av rörel- segrenar, allmänna villkor för postverkets tjänster, såsom försändelsers utseende, mått och vikt. Följande distinktion bör gälla mellan kommersiella byråns och driftbyråns åligganden i fråga om postverkets tjänster eller service. Den kommersiella byrån svarar för vilka tjänster som skall till- handahållas och vilka förmedlingsuppdrag och andra åtaganden som skall ombesörjas samt regler och villkor för dessa. Driftbyrån har att handlägga servicefrågor från organisatoriska synpunkter, t. ex. kassatjänstens och postutdelningens organisation samt servicens kvalitet med avseende på antalet postanstalter, uitdelningsturer, öppethållande o. d.

Under rubriken utrikesärenden har vi i våra allmänna organisations- överväganden diskuterat behandlingen av frågor som har att göra med

postverkets förhållande till främmande länders postverk. Även om den där förordade funktionsfördelningen upprätthålles, kommer den kommersiella byrårs engagemang i utrikesärendena att vara betydande och kan förutses öka i framtiden. Vi tänker närmast på byråns förberedelsearbete för avtal och överenskommelser, kongresser och andra konferenser samt dess upp- gifter att samordna och översätta svar på internationella enqueter ävensom att handlägga frågor om in- och utförselk-ontroll samt tullsamarbete. Ut— rikesärendena bör därför brytas ut från den nuvarande avdelningen för all- männa och utrikes ärenden och anförtros en särskild sektion av den all— männa avdelningen.

Följande ordning bör, såsom antytts i de allmänna organisationsövervä- gandena, tillämpas för författnings- och reglementsärenden. Ärenden om författningar som är grundläggande för postverksamheten (exempelvis allmänna poststadgan, de internationella postfördragen och styrelsens in- struktion) vilar helt på den kommersiella byråns allmänna avdelning. Denna svarar också, såsom poststyrelsens allmänna kansliorgan och på grund av sitt ansvar för grundförfattningarna, för samordningen, den formella utformningen och det redigeringstekniska arbetet beträffande föreskrifter som avser det praktiska postarbetet såsom reglementen och expeditionsföreskrifter, instruktioner för olika personalkategorier och all- männa cirkulärmeddeI-anden. Sakunderlaget till dessa föreskrifter utarbe- tas av den byrå som är ansvarig för berörd verksamhet, t. ex. driftbyrån för föreskrifter om arbetsorganisation vid postanstalterna och personalbyrån för bestämmelser om löner, personalredovisning o.d. Vederbörande fack- byrå bär huvudansvaret för föreskrifternas innehåll.

Föreskrifter lämnas nu ofta först i cirkulärmeddelanden och upprepas därefter i särskilda ändringstryck till reglementena. Poststyrelsen bör un- dersöka möjligheten att i ra-tionaliseringssyfte samordna cirkulär och änd- ringstryck så, att redan c-irkulärmeddelandet ger underlag för reglements- ändringen.

Föreskrifter i posttjänsten har i många fall reglementarisk form, även när det gäller praktiska detaljer om arbetets utförande. Vi anser, att före- skrifter i reglementsform bör begränsas till att tillgodose sådana krav på exakthet, enhetlighet, likabehandling, kontroll och säkerhet som man av organisatoriska skäl eller med hänsyn till grundförfattningarna ej kan ge avkall på. Man bör överväga att lämna Vägledning om arbetets utförande i övrigt i handboksform med anvisningar som ej har reglementes bindande karaktär utan ger utrymme för förenklingar i tillämpningen och ett visst mått av rörelsefrihet.

Blanketterna är ett viktigt hjälpmedel i den postala arbetsprocessen. Vi har med hänsyn till driftbyråns ansvar för denna övervägt att föra över bl'ankettärendena från nuvarande författningsbyrån till driftbyråns ratio- naliseringsavdelning. Emellertid har vi funnit följande arbetsför-delning

mera praktisk. Den kommersiella byråns allmänna avdelning ansvarar i anslutning till sina övriga kansli- och redigerings-uppgifter för redigering, typografisk utformning, beställning hos tryckeri o.d. »av blanketterna, me- dian driftbyrån bestämmer blanketternas konstruktion från drifttekniska synpunkter. Avdelningen har även att i princip samordna och prioritera alla beställningar av trycksaker från centralförvaltningens olika enheter.

Olika alternativ är tänkbara för placeringen av arkivet och biblioteket i poststyrelsens organisation. Det i enheten ingående skönlitterära biblioteket fyller en personalvårdande uppgift, medan facklitteratursbibl-ioteket och tidskriftsdokumentationen, vilka ger service åt alla styrelsens organ, kan sägas liksom arkivet fylla allmänt kanslimässiga funktioner. Arkivet och postmuseum har också vissa beröringspunkter. Vi anser emellertid, att en- hetens anknytning till styrelsens allmänna kansliorgan bör bestå och att den därför i den nya organisationen bör tillhöra kommersiella byråns all— männa avdelning.

Försäljnings- och PR-avdelningen skall syssla med kommersiell verksam- het i vidsträckt mening. Den skall handlägga frågor om taxornas tillämp- ning och avgiftsnedsättningar samt press-, informations- och reklamären- den ävensom administrera kundtjänstverksamheten. Till den anslutes post— museum, reklamationskontoret och postverkets adressregister.

I avsnittet om ekonomibyrån har vi berört ekonomibyråns roll i taxe- frägorna och även uttalat, att taxans tilllämpning och utformning bör an- komma på den kommersiella byrån. Inom denna har taxefrågorna utan tvekan samband med den allmänna avdelningens uppgifter i fråga om be- fordringsvillkoren. Men vi anser, att de hör ännu naturligare samman med den direkta försäljningsverksamheten. Försäljnings- och PR-avdelningen bör alltså göra de kommersiella övervägandena om taxornas utformning och svara för redigering, tillämpning och tolkning av taxor samt för frågor om rabatter och avgiftsnedsättningar.

Kundtjäns-tverksamheten har i främsta rummet säljande, värvande och informerande uppgifter. Men dess kontakter med kunderna bör liksom hit- tills även syfta till att rationalisera postbehandlingen från såväl postverkets som kundernas synpunkter. Det tillkommer emellertid driftbyrån mot bak— grunden av dess ansvar för den postala driften att initiera och rekommen- dera åtgärder av arbetsteknisk natur. Kundtjänstombuden har att med stöd av sina praktiska erfarenheter bidra med impulser till lämpliga åtgärder. På detta område liksom 'i fråga om försäljningsverksamheten i dess helhet fordras ett nära samarbete mellan den kommersiella byrån och driftbyrån. Detta kan delvis tillgodoses på direktions- eller byråchefsplanet. Men man bör därjämte överväga att trygga samarbetet genom att för ändamålet utse särskilda kontaktmän inom de båda byråerna. Även personalbyrån bör in— begripas i detta samarbete.

Det centrala kundtjänstorganets uppgift är att centralt planera och dra

upp riktlinjer för kundtjänstarbetet. Kundtjänsten skötes praktiskt av den särskilda kundtjänstorganisationens regionala och lokala ombud samt på postverkets alla tjänsteställen. För att man skall nå bästa möjliga resultat av kundtjänstarbetet, är det angeläget, att ombuden, som ordermässigt ly- der under vederbörande förvaltningschefer, på ett naturligt sätt smält-er in i förvaltningsenheterna och arbetar hand i hand med övriga funktionärer i den postala driften.

PR-verksamheten inom försäljnings- och Pii-avdelningen föreslås liksom i nuvarande organisation omfatta press-, informations- och reklamfrågor. Såväl intern som extern information skall ombesörjas av avdelningen. I det avseendet skall det särskilda PR-organet dels utforma och sprida in- formation, dels vara teknisk rådgivare i informati-onsfrågor åt alla organ inom postverket. Det bör ankomma på förvaltningens olika enheter att ak- tivt bidra med underlag och uppslag till information.

Chefen för den sektion inom försäljnings- och PR-avdelningen som skall svara för press-, informations- och reklamfrågorna avses fungera även som centralförvaltningens pressombudsman. Då pressfrågorna ofta kräver verks- chefens personliga medverkan, kunde övervägas att placera pressombuds- mannen närmare generaldirektören i organisationen, t. ex. i det tilltänkta sekretariatet. Praktiska skäl talar emellertid för att pressombudsmannen får den placering som här föreslagits. Även med en sådan placering bör direktkontakter utan svårighet kunna uppehållas mellan verkschefen och pressombudsmannen. Vid generaldirektörens presskontakter bör även hans sekretariat kunna medverka i samarbete med pressombudsmannen.

Den ökade aktivitet i förbindelserna med pressen och andra publicitets- organ som vi förordat i kapitel 3 bör tillgodoses bl. a. genom att person med journalisterfarenheter från dagspressen anställes inom PR-organet.

I våra allmänna organisationsöverväganden har vi angett motiv för att postmuseum inordnas i försäljnings— och PR-organet.

Skäl kan anföras för att reklamationskontoret underställes driftbyrån, den juridiska avdelningen eller den kommersiella byrån. Till en god kund- tjänst hör emellertid att klara upp felaktigheter och missförstånd vid för- sändelsers postbefordran samt att på ett affärsmässigt sätt möta kundernas skadeståndsanspråk till följd av inträffade oregelbundenheter. Denna kund- tjänstuppgift för reklamationskontoret motiverar, att det placeras inom för- säljnings— och PR-avdelningen.

En från statspolisen detacherad arbetsgrupp med uppgift att uppdaga brott mot postverket -— huvudsakligen brevstölder och förfalskningar är f. n. förlagd till reklamationskontoret. Härigenom har ett direkt samarbete kunnat etableras mellan kontorets undersökningssektion och polisen. An- ordningen har visat sig mycket lämplig. Vi förordar därför, att den får bestå även efter den omorganisation av polisväsendet om vilken förslag föreligger.

Postverkets adressregister har att tillhandahålla adresser för olika kate-

gorier av personer och företag samt att på kunders uppdrag adressera för- sändelser och iordningställa dem för postbefordran. Verksamheten har ka- raktären av sådan praktiskt utövad kundtjänst som i allmänhet tillkommer lokalförvaltningen. Då den emellertid är koncentrerad till ett enda service- organ i postverket, bör detta tills vidare knytas till centralförvaltningen och ingå i försäljnings— och PR-avdelningen. Om adressregistret framdeles skulle inrymmas i postkontorets Stockholm Ban lokaler, vilket synes kun— na erbjuda arbetstekniska fördelar, bör övervägas om icke registret borde även organisatoriskt anslutas till postkontoret.

Pos tbanken

I avsnittet med våra allmänna överväganden om organisationsförändringar har vi föreslagit, att postanvisningsrörelsen skall uppgå i postgirot och att postanvisningsrevisionen, folkpensions— och barnbidragsavdelningen samt skattekontoret, vilka nu tillhör kameralbyrån, skall anslutas till postbanken.

Verksamheten vid skattekontoret, som centralt leder den postala upp- bördsorganisationen, utarbetar föreskrifter och anvisningar för arbetet inom skatteavdelningarna fi residensstäderna, reviderar och inspekterar dessa m. m., kommer att avvecklas, när en föreslagen ny uppbördsorganisation blir genomförd, vilket beräknas ske tidigast år 1966. Fastän inordningen i postbanken sålunda skulle bli kortvarig, anser vi, att den bör komma till stånd på grund av det rådande funktionssambandet och för att ekono- mibyrån, vilken skattekontoret i annat fall närmast borde underställas, skall kunna koncentrera sig på sina huvuduppgifter så odelat som möjligt.

Inom postbanken bör skattekontoret på grun-d av sina administrativa och kamerala uppgifter ingå i den allmänna avdelningens allmänna sektion. Postanvisningsrevisionen samt folkpensions- och barnbidragsavdelningen bör inordnas bland driftenheterna i driftavdelningen. Frågor om utform- ningen av och bestämmelser för dessa verksamhetsgrenar bör dock handläg- gas av den allmänna avdelningen.

Våra allmänna organisationsöverväganden innehåller vidare förslag om att ett särskilt revisionsinstitut skall inrättas för postbankens del. Några ytterligare ändringar av den nuvarande, av statsmakterna år 1961 fast- ställda organisationen av postbanken föreslår vi ej.

Juridiska avdelningen I vårt förslag till byråorganisation ingår icke den f.n. till personalbyrån hörande ombudsmansexpeditionen. Expeditionen, vilkens verksamhet om- spänner alla byråers områden, är ett juridiskt expertorgan åt verksled- ningen. Med personalbyrån föreligger viss samhörighet, genom att expedi- tionen handlägger disciplinära ärenden. Vi har dock icke funnit denna sam— hörighet med personalbyrån starkare än sambanden med andra byråer. I mycket är expeditionens uppgifter av rådgivande natur och kommer att

vara det även framdeles. Ärenden som påkallar åtgärder vid domstol, åkla- garmyndighet eller exekutiv myndighet överlämnas dock i regel definitivt till ombudsmannen expeditionens chef — för självständig handläggning. Denne agerar i juridiska frågor f. n. oberoende av överordnad byråchef och bör göra så även i fortsättningen. Den enhet som han företräder bör admi- nistrativt och organisatoriskt få en ställning som svarar mot det sätt varpå verksamheten i praktiken utövas. De är då naturligt, att ombudsmans- expeditionen får ställning såsom stabsorgan åt verksledningen. Benäm- ningen på organet bör ändras till juridisk avdelning.

I samband med postbankens omonganisation har i överensstämmelse med våra intentioner vissa rättsärenden rörande postsparbanken och postgirot överflyttats från ombudsmansexpeditionen till postbanken.

Generaldirektörens sekretariat

Det skulle vara till fördel, om verkschefen kontinuerligt hade möjlighet att låta förbereda, utreda eller granska ärenden som av olika skäl kan behöva behandlas på nivå över byråerna eller huvudenheterna. Ett huvudsakligen för sådant ändamål inrättat mindre organ skulle också kunna förbereda verkschefens personliga PR-insatser och biträda honom med studium av rapporter för övervakning av arbetet inom centralförvaltningen. Vi föreslår därför, att ett mindre sekretariat ställes till generaldirektörens förfogande. Även styrelsens och den därunder verkande direktionens behov av sekre- terarhjälp bör tillgodoses av detta sekretariat.

De tjänstemän som rekryteras till sekretariatet bör efter några års tjänst där flyttas till andra befattningar. Avsikten härmed är bl. a. att i utbild- ningssyfte få till stånd en lämplig cirkulation på sekreterartjänsterna och att dessa ej skall få bli sluttjänster.

Indelning i huvudenheter I avsnittet om topporganisationen i våra allmänna överväganden om orga- nisationsförändringar har vi klarlagt den verkställande ledningens behov av ökat utrymme och större resurser för ledningsuppgifter.

Den organisation som vi förordar innehåller sex byråer, en fristående juridisk avdelning samt postbanken. Om generaldirektören och cheferna för dessa enheter skulle bilda den närmast under lekmannastyrelsen funge- rande direktionen, skulle denna följaktligen komma att bestå av nio per- soner. Vi anser, att erfarenheterna av den nuvarande styrelseorganisationen och från andra håll har visat, att detta är ett väl stort antal, för att led- ningen skall kunna arbeta smidigt och effektivt. Det torde vidare komma att innebära en för stor belastning för verkschefen att uppehålla direkta kontakter med så många chefer. En direktion med ett mindre antal med- lemmar skulle kunna utöva en mera koncentrerad, slagkraftig och rationell

ledning. Från den utgångspunkten har vi övervägt bl. a. följande två alter- nativ till organisation av den högsta verksledningen.

Det ena alternativet, som närmast ansluter sig till nuvarande organisa- tion, är att generaldirektören tillsammans med överdirektören, postbanks- chefen och den befattningshavare som får till uppgift att handha den sam- ordnande bedömningen av postverkets ekonomi bildar en central direktion. De två sistnämnda är förankrade i byråorganisationen såsom chefer för postbanken och ekonomibyrån. Överdirektören friställes från sitt nuvaran- de ledarskap för driftbyrån och ingår i ledningen såsom souschef utan byråanknytning. I generaldirektörens ställe och på hans uppdrag har han att avgöra visst slag av ärenden eller alla till en eller flera byråer höra-nde ärenden som ej skall avgöras i annan ordning. Fördelningen av uppgifterna mellan generaldirektören och överdirektören fixeras ej instruktionsmässigt utan anpassas efter växlande behov av ledningsinsatser på olika områden och efter de båda befattningshavarnas erfarenheter, utbildning och läggning.

I det andra alternativet uppdelas centralförvaltningen under general- direktören på tre huvud-enheter, vilkas chefer tillsammans med general- direktören leder verksamheten i en central direktion. Postbanken blir på grund av bankrörelsens stora andel av den samlade postverksamheten na- turligen en av huvudenheterna. Postbankschefen inträder därmed i direk— tionen. H'an's ansvarsområde är fullt klart. Vi anser det angeläget, att de övriga enheternas, dvs. de sex funktionellt uppbyggda byråernas verksam- het samordnas på en nivå under generaldirektören. Detta kan lämpligen ske genom att byråernas områden fördelas _ också efter funktionella prin- ciper »— på två huvudenheter, vilkas chefer båda överdirektörer får ansvar, den ene för de postala driftfunktionerna och den andre för de eko— nomiska och kommersiella frågorna.

Den postala driften är i första hand beroende av de bedömanden som görs om postanordningarnas organisation, pers-onalstyrkans storlek, tekniska hjälpmedel, personalens anställning, löner och utbildning, lokaler och ut- rustning samt verksamhetens organisation i det totala försvaret, dvs. i frå- gor som i vårt organisationsförslag vilar på driftbyrån, personalbyrån, fas- tighets- och förrådsbyrån samt försvarsbyrån. Dessa byråer bildar en huvudenhet.

Övervakandet att driften uppehälles efter ekonomiskt riktiga linjer till- kommer ekonomibyrån. Vi har konstaterat det starka sambandet mellan ekonomibyråns och den kommersiella byråns uppgifter, när det gäller taxefrågorna. Menockså ärenden om de allmänna principerna för post- verksamheten som faller under den kommersiella byrån har en utpräglat ekonomisk bakgrund. Detta gäller t. ex. bedömningen av om rörelsegrenar skall tas upp och lägga-s ned samt av de allmänna villkoren för postens tjänster. S*amordningsbehovet kan bäst tillfredställas, om de båda byråerna förenas i en huvudenhet för ekonomiska och kommersiella frågor.

Under generaldirektören har sålunda ledningen koncentrerats till tre verksamhets-, ansvars- och kompetens-områden, företrädda i den centrala direktionen av de två överdirektörerna och postbankschefen. _- Den juri- diska avdelningen ingår dock ej i huvudenheterna utan sorterar som ett stabsorgan direkt under generaldirektören. »- Här kan anmärkas, att se- dan enligt det första alternativet uppdelningen av ledningsuppgifterna mel- lan generaldirektören och överdirektören väl en gång skett, de båda alter- nativen i tillämpningen torde komma att närma sig varandra väsentligen. Vi finner emellertid det andra alternativet vara ägnat att ge stadga åt organi- sationen och balans i fråga om inflytandet från direktions—medlemmarnas sida. Det gör det vidare möjligt att definiera deras ställning på ett avgjort bättre och för ledningsutövningen mera befrämjande sätt än det första alternativet. Vi förordar därför det andra alternativet.

Behovet av en särskild souschef bortfaller i den förordade organisatio- nen. De tre huvudenhetscheferna kommer att fungera såsom souschefer var och en inom sitt verksamhetsområde. För att de skall ha möjlighet att i erforderlig omfattning ägna sig åt ledningsuppgifter förutsätter vi, att che- ferna för de i huvudenheterna ingående byråerna (på postbanken avdel- ningarna) får betydande rörelsefrihet inom sina verksamhetsområden. An— svaret närmast under verkschefen för postverkets organisation och sätt att fungera ligger enligt den gjorda indelningen på överdirektören för drift- huvudenheten. Denne kommer därför 'att i högre grad än cheferna för de båda övriga huvudenheterna framstå såsom direktivgivande gentemot di— strikts- och lokalförvaltningarna. På grund härav och till följd av tyngden av den verksamhet som sorterar under honom är det naturligt, att han skall fungera som generaldirektörens ställföreträdare.

Ett syfte med den här förordade organisationen är att så långt som möj- ligt befria verkschefen från löpande arbete. Han får därigenom bättre möj- ligheter än i nuvarande organisation att personligen delta och gripa in i arbetet inom centralförvaltningen, när och var han finner det lämpligt. Vi tänker exempelvis på de tillfällen då nya projekt i fråga om driftens orga- nisation eller rörelsegrenarnas utformning utredes och förberedes eller nya riktlinjer för personal— och rekryteringspolitiken diskuteras inom veder- börande byråer. I sin egenskap av verkschef hör han, i den mån han så fin- ner lämpligt, kunna utanför gällande befogenhetsdelegering förbehålla sig rätten att besluta i visst ärende eller viss grupp av ärenden. Den för åren- dena närmast ansvarige chefen bör i sådana fall hållas orienterad.

Genom den nu beskrivna organisationen med tre huvudenheter och en central direktion, i vilken gen-eraldirektören får dela överblicken över hela postverksamheten med tre högt kvalificerade chefstjänstemän, tror vi oss ha skapat goda förutsättningar för samverkan och ledningsutövande på högsta nivå inom postverket. Förebilder för en organisation med uppdel- ning på huvudenheter finns i vissa utländska postverk liksom i närings-

livet i allmänhet. Sådana principer har också tillämpats vid nyligen före- tagen omorganisation av vattenfallsstyrelsen. I byggnadsstyrelsen har vid den slutgiltiga behandlingen av byggnadsstyrelseutredningens förslag verk- samheten nårmast under verkschefen uppdelats på två chefstjänstemän. Även dessa förhållanden stöder vår uppfattning, att den föreslagna organisa- tionen är riktig och lämplig.

__m._

KAPITEL 15

Decentralisering och centralisering. Beslutsorgan och befogen- hetsfördelning inom centralförvaltningen

Nuvarande förhållanden

Decentralisering av beslutanderätt från poststyrelsen till underlydande or- gan har skett i olika etapper särskilt under de senaste årtiondena. År 1948 fick distriktscheferna efter en utredning om arbetsförhållandena vid di- striktsförvaltningarna (postdirektionerna) ökade befogenheter. Dessa ut- vidgades år 1953, och efte-r förnyad utredning ägde ytterligare decentrali- sering rum år 1958. Såsom exempel på befogenheter som poststyrelsen har tilldelat distriktschef kan nämnas rätt att besluta om antalet befattningar i postexpeditörsu postiljons- och kontorskarriärernas bottengrader och i viss utsträckning även i befordrade grader inom postiljons- och kontors— karriäre'rna, att anta aspiranter i postiljon's- och kont-orsk'arriärerna, att bestämma riskklass för beräkning av felräkn-ings-pengar, att besluta om in- rättande, indragning och ändring av lant- och lådbrevbäringslinje samt att i viss omfattning, beroende på postanstalts storlek, hyra postlokal.

Från distriktscheferna har beslutanderätt förts vidare till underlydande tjänstemän vid distriktsförvaltningarna och till de lokala cheferna (post- mästarna).

Samtidigt som man decentraliserat beslutsprocessen, har man i en del avsnitt av verksamheten fört över arbetsuppgifter från distrikts- och lokal- förvaltningarna till centralförvaltningen. Så har skett med kontorsarbete av masskaraktär, då det har gällt att genom koncentration få tillräckligt underlag för maskinella bearbetningsmetoder. Centraliser—ing har vidare skett av upphandling och förrådshållning samt reparation och service be- träffande utrustning, motorfordon o.d.

Inom poststyrelsen har tid efter annan beslutanderätt i vissa ärenden och grupper av ärenden delegerats från den högsta beslutsinstansen, dvs. generalpoststyrelsen i plenum, till överdirektören (s. k. byråmål) och till chef för byrå eller tjänsteman inom byrå.

Utredningen Decentralisering

Postverksamhetens utbredning över hela landet kräver, att rätten att besluta om och vidta åtgärder som fordras för driftens uppehållande i förhållande-

vis hög grad ligger på distrikts- och lokalförvaltningarna. Härigenom kan postanordningarna smidigare anpassas efter rörelsens krav, och hand— läggningen av ärenden blir överhuvudtaget snabbare och enklare. Decen- traliserad beslutanderätt befordrar också initiativ och skärper ansvars- känslan hos dem som arbetar inom dessa förvaltningar. Decentraliseringen är vidare ett av de medel som kan användas för att begränsa den centrala administrationens tillväxt.

Vi anser, att förutsättningar finns för att driva decentraliseringen i post- verket längre än hittills. I princip bör centralförvaltningen utöva endast själva ledningen av postverksamheten. Det direkta ansvaret för den postala driften liksom avgöranden i löpande ärenden bör i största möjliga utsträck- ning ankomma på distrikts- och lokalförvaltningarna. Härigenom kan sty— relsens verksamhet inriktas mera på planering och principiella övervägan- den samt på större, hela verket berörande frågor om ekonomi, service, rationalisering, investeringar etc. Även detta skäl talar för att uppgifter flyttas över från styrelsen till [distrikts— och lokalförvaltningarna. Över— huvudtaget bör decentraliseringen drivas så långt som är möjligt med hän- syn till krav på enhetlighet, behov av samordning av åtgärder samt möjlig- het till central kontroll av verksamheten. Kravet på enhetlighet bör .dock även vid betydande decentralisering kunna tillgodoses genom att styrelsen anger normer och riktlinjer. I den organisation för centralförvaltningen som vi föreslagit har beretts ökat utrymme för utarbetande av direktiv, hand— ledningar o. d.

Utbyggnad, organisation och rationalisering av brevbäringen, sortering- en, postbefordringen, kassaservicen, betjäningen på landsbygden osv. och därav följande reglering av personalbeståndet liksom lokalanskaffning etc. bör bygga på en planering, i vilken de lokala och regionala instan- serna medverkar. Lokalförvaltningarnas planer, vilka bör granskas och samordnas av postdirektionerna, underställes distriktsvis i översiktligt skick styrelsen. Denna bör pröva och fastställa planerna samt bringa dem till överensstämmelse med sin allmänna politik och göra de avvägningar som fordras med hänsyn till de ekonomiska resurserna. Planeringen bör vidare ligga till grund för ett mera långsiktigt ekonomiskt handlingsprogram och tjäna till ledning vid upprättandet av postverkets driftkostnadsstat. En intern årsbudget bör fastställas, inom vilken i förs-ta hand distrikts- cheferna får rörelsefrihet beträffande skilda avsnitt av verksamheten. När det gäller postanordningarna på landsbygden, beträffande vilka un- derlag för här åsyftad planering redan finns i postkontorens trafikplaner, och lokalfrågorna, bör budgeten kunna få ett beloppsmäs-sigt uttryck. I fråga om arbetskraft-sbehovet i tätorterna är det sannolikt lämpligare att uttrycka budgeten i antal arbetskrafter av olika kategorier.

Anslutningen av befogenheterna till budgetramar syftar också till att åstadkomma en klarare ansvarsfördelning än som nu råder.

Budgeten bör kontrolleras från styrelsens sida genom ekonomibyråns för- sorg. Det redovisningssystem med ny kontoplan som vår expert, professorn Ulf af Trolle, har utarbetat riktlinjer för är avsett att göra en sådan kontroll möjlig.

Vi vill vidare ifrågasätta, om icke distriktscheferna i någon form av årliga förvaltningsberättelser hör till styrelsen redovisa vidtagna åtgärder och dessas resultat samt redogöra för utvecklingen i övrigt inom distrikten.

Inom den ram som sålunda erhålles dels genom av styrelsen utfärdade allmänna direktiv och riktlinjer, dels genom budgeten, anser vi, att den ytterligare decentraliseringen till distriktscheferna av befogenheter bör äga rum. Beslut om åtgärder utanför denna ram bör fattas av styrelsen. Vi anger i fortsättningen exempel på avsnitt inom vilka ytterligare beslutande- rätt bör flyttas över till distriktscheferna.

Förutom sina nuvarande befogenheter i fråga om att inrätta befattningar1 bör distriktschef få rätt att fastställa antalet befattningar i postiljons- karriären i högst lönegrad A 9 (förste postiljon), 'i k—ontorskarriären i högst lönegrad A9 (kontorist) och i postexpeditörskarriären i högst lönegrad A 12 (förste postexpeditör). Även rätten för distriktschef att besluta om tillfällig personalförstärkning bör utvidgas.

Sedan normer och riktlinjer för göromålsvärdering o. d. utarbetats be- träffande andra personalgrupper, bör ytterligare befogenheter för distrikts— chef att inrätta befattningar övervägas.

Flertalet befogenheter rörande landsbygdsanordningarna *har överflyttats från poststyrelsen till postdirektionerna, dock ej den för rationaliserings- arbetet mest betydelsefulla, nämligen rätten att besluta om indragning av poststationer. Sådana frågor skall alltjämt prövas av styrelsen efter för- slag från distriktscheferna.

En undersökning som vi gjort visar, att [styrelsens prövning endast i sällsynta undantagsfall lett till avvikelse från distriktschefernas förslag. Sina bedömanden har styrelsen i regel grundat helt på de lokala och fram- för allt de regionala förvaltningarnas utredningar, i vilka yttranden från kommunala myndigheter eller andra representanter för ortsbefolkningen i allmänhet inhämtats. Besvär över poststyrelsens beslut hos Kungl. Maj:t har varit relativt fåtaliga. De har ej i något fall, såvitt känt är, föranlett ändring av styrelsens beslut.

Genom sina undersökningar på platsen samt kontakter med kommunala organ och ortsbefolkningen får postdirektionerna i ärendena om indragning och inrättande av poststationer den kännedom och nära beröring med lokala

1 Enligt praxis inom postverket användes begreppen tjänst och befattning för att beteckna två olika saker. Tjänst avser den ställning enligt Saar som innehas av den enskilde tjänste- mannen. Antalet ordinarie tjänster fastställes av statsmakterna. Med befattning avses varjei personalstyrkan vid visst tjänsteställe ingående personell enhet med bestämda arbetsuppgifter. Befattningar kan inrättas av verket i den utsträckning som följer av verkets befogenhet att till- sätta extra ordinarie och extra tjänster eller meddela förordnanden.

förhållanden som är nödvändig för en riktig bedömning av frågorna. Sär- skilt under senare år har postanordningarna på landsbygden setts över och rationaliserats under postdirektionernas ledning. Därvid 'har di—rektionerna samlat ingående erfarenhet av bl. a. poststationsfrågorna. Normer och rikt— linjer för dessas behandling och för hur ersättningsanordningarna för in- dragna poststationer bör utformas har också hunnit utvecklas.

Indragningar av poststationer är otvivelaktigt känsliga åtgärder, som väcker starkt intresse och stundom kraftig opposition hos den befolkning som berörs av en ändring. Erfarenheten ger emellertid vid handen, att be— folkningen visar en positiv inställning, sedan den en tid kunnat pröva den nya organisationen med i allmänhet lantbrevbäring som ersättningsanord- ning för indragen poststation.

Vi anser, att tiden nu är mogen för att distriktscheferna får befogenheten att inrätta och dra in poststationer. Därigenom skulle de kunna ta det fulla ansvaret för landsbygdsanordningarnas organisation. Handläggningen av dessa frågor bör därmed underlättas och förenklas, utan att några olägen- heter skall behöva uppstå. Befogenheterna förutsättes komma att utövas enligt de allmänna direktiv och den planering samt inom den budget som fastställts och godkänts av styrelsen. När större ändringar förberedes, bör kontakt vidare alltid tas med kommunala myndigheter och andra represen- tanter för ortsbefolkningen.

Distriktschefs befogenhet att anordna posttransporter på landsväg, dvs. postföring, är begränsad såtillvida som viss taxa eller årskostnad i varje särskilt fall icke får överskridas. Även i detta avseende bör distriktschefs befogenhet utformas så, att han får rätt att utan inskränkning besluta inom en viss årlig anslagsram enligt uppdragna riktlinjer.

Såväl vid postkontoren och postdirektionerna som i poststyrelsen (dels vid driftbyråns trafikavdelning, dels vid medelsrevisionen) föres register- kort över varje underställd postanordning på landsbygden, t. ex. poststa— tioner och lantbrevbäringslinjer, med uppgifter om själva anordningen och den funktionär som uppehåller befattningen som poststationsföreståndare, lan-tbrevbärare o. d. Uppgifterna kompletteras fortlöpande efter inträffande ändringar, vilket medför ett icke obetydligt arbet-e, särskilt i centralförvalt- ningen. Enligt vår uppfattning bör prövas, huruvida och i vilken omfatt- ning det är nödvändigt att på alla dessa tjänsteställen föra och komplettera registerkort. Frågan härom aktualiseras särskilt av den här föreslagna befogenhetsöverflyttningen, genom vilken poststyrelsen endast i undantags- fall kan beräknas behöva detaljuppgifter om landsbygdsanordningarna. Men frågan har också samband med den samordning av kartotek med per- sonaluppgifter — rörande såväl tjänstemän som avtalsanställda — som måste övervägas vid ytterligare centraliserad avlöningsuträkning och elek- tronisk databearbetning för olika ändamål.

Beslutanderätten i utnämningsärenden är f.n. icke decentraliserad i

postverket. Den utövas utan undantag av poststyrelsen. Inom andra jäm- förbara affärsverk har det däremot ansetts fördelaktigt att till distrikts- myndigheterna i betydande utsträckning flytta över befogenheten att till- sätta tjänster. Vi har övervägt, om icke också i postverket en sådan ordning skulle kunna tillämpas. Därvid har vi funnit det principiellt riktigt, att distriktscheferna får ökat inflytande över tillsättningen av tjänster inom sina distrikt. De äger den bästa kännedomen om de krav som måste ställas på innehavarna av befattningar inom distrikten. Decentralisering är ange- lägen också från den synpunkten, att centralförvaltningen och då särskilt dess personalbyrå bör inriktas främst på principiella personaladministrativa och lönepolitiska frågor och befrias från ärenden som utan olägenhet kan handläggas och avgöras av lägre instans. En decentralisering kan vidare antas minska antalet besvär hos Kungl. Maj:t, eftersom poststyrelsen till— kommer som be—svärsinstans.

I första hand bör utnämningsrätten kunna decentraliseras i fråga om sådana tjänster vilkas antal är förhållandevis stort och vid vilkas tillsättan- de tjänsteålder eller viss turordning i allmänhet har stor betydelse. Sådana är företrädesvis flertalet grupper av tjänster i postiljonskarriären vil-ka om— fattas av förordsfullmäktigeinstitutionen samt kanslibiträdestjänster i kon- torsbiträdeskarriären, dvs. tjänster beträffande vilka ansökan nu inges till vederbörande distriktschef. Till denna kategori tjänster hör även expedi- tionskassörstjänster i lönegraderna A 7, A 8 och A 9. Kontoristtjänster (löne- grad A 9) hör icke till den nu angivna kategorien av tj änster men bör lik— väl kunna tillsättas av distriktschef. I postexpeditörs- och postassistents- karriärerna bör distriktschefs utnämningsrätt kunna omfatta tjänst som förste postexpeditör och förste postassistent.

Den största rationaliseringseffekten av denna decentralisering skulle nås, om distrikten betraktades som slutna enheter och alltså tjänster som distriktschef finge befogenhet att till-sätta lcdigförklarades endast inom det distrikt där vakant tjänst funnes och tillsattes med personal från detta distrikt. Så är i princip fallet inom statens järnvägar.

För att få en uppfattning om i vilken utsträckning tjänster i här berörda lönegrader sökes av och tillsättes med tjänstemän från annat distrikt än det, där tjänsterna är inrättade, har vi undersökt förhållandena kring tjänste— tillsättningarna under ett år. För att resultatet ej skulle kunna felaktigt påverkas av ett osedvanligt stort antal lönegradsuppflyttningar med ut- nämning i regel av den uppflyttade tjänstens innehavare, har som under- sökningsperiod valts tiden 1 juli 1956—30 juni 1957, då lönegradsupp- flyttningarna var jämförelsevis få.

Undersökningen vis-ar, att till omkring 400 lediga tjänster i förordsfull- mäktigegraderna antalet sökande från det distrikt där tjänst var vakant uppgick till 76 % av totalantalet och att 87 % av tjänsterna tillsattes med sökande från distriktet. Talen avser hela gruppen, dvs. såväl befordrings-

tjänster inom postiljonskarriären, för vilka fordras överpostiljonskurs, som sådana tjänster för vilka denna utbildning ej krävs. De senare över- vägde till antalet och såväl sökandena som de som utnämndes på tjänsterna var mera stationära än genomsnittssiffrorna för hela gruppen visar. An- sökningar och tillsättningar över distriktsgränserna förekom oftast be- träffande tjänster vid järnvägspvosten med stationeringsort i Stockholm, tillhörande Stockholms distrikt, Östra distriktet eller Mellersta distriktet. Till omkring 200 lediga kanslibiträdes- och kontoristtjänster (tjänster i poststyrelsen ej medräknade) var 84 % av sökandena från det distrikt där den sökta tjänsten var inrättad och 92 % av tjänsterna tillsattes med tj änste- män från detta distrikt. Utvecklingen på senare år torde av olika skäl ha gått mot att antalet sökande och utnämnda från det distrikt där tjänst finns inrättad utgör en ännu större andel av totalantalet än vid tiden för vår undersökning.

Något starkt behov av att hålla de här berörda tjänsterna öppna för sö- kande frän hela landet synes knappast föreligga. Detta gäller särskilt tjänster för vilka längre fackutbildning, såsom överpostiljonskurs, ej stipu— leras. I normalfallen borde man kunna begränsa sig till att ledigförklara sådana tj änster inom tillsättningsdistrikt-et. Emellertid kan och bör i princip några hinder ej uppställas för personalen att söka och komma i fråga till tjänste-r över hela landet. Tjänstemän som så önskar bör därför få möjlig— het att efter framställning till vederbörande distriktschef erhålla uppgifter om ledigförklarade tjänster i annat distrikt än det egna och också kunna söka sådana.

I fråga om tjänster som tillsättes av distriktschef bör denne även få rätten att besluta om löneklass-placering.

Förslag om former och arbetsgång m. m. för den här förordade decentra- liseringen av utnämningsfrågor bör utarbetas i samband med den utred- ning om systemet för tillsättning av tjänster i postverket som pågår inom poststyrelsen.

Dist-ri'ktsehefs befogenhet att hyra postl-okal bör liksom nu gälla post- kontor i högst klass 21, då det ej är fråga om nyinrättat postkontor, samt postexpeditioner och poststationer. Även i detta avseende bör dock befogen- heten utövas inom en anslagsram. Frågan om att tillägga distriktschef ytterligare befogenhet i dessa ärenden bör övervägas, först sedan normer och riktlinjer i fråga om såväl olika funktionsenheters storlek och utform- ning som lokalernas kvalitet och standard har utarbetats. Den expertis som finns inom styrelsens fastizghetsavdelning bör emellertid både nu och framgent äga starkt inflytande på de byggnads- och inredningstekniska aspekterna av lokalfrågorna.

Vi har begränsat förslagen om decentralisering till att avse överflytt- ning av befogenheter från styrelsen till distriktsförvaltningarna. Lika ange- läget är det emellertid att föra decentraliseringen vidare till postkontoren.

Poststyrelsen bör i samband med att distriktschefernas befogenheter ut- vidgas ta upp frågan 0111 ytterligare överflyttning av beslutanderätt till postkontorscheferna.

De exempel på decentraliseringsåtgärder som vi här anfört avser helt utgiftssidan. Så snart riktlinjer hunnit utarbetas, bör emellertid även be— fogenheter avseende inkomstsidan, i synnerhet rätt att medge rabatter, föras över från poststyrelsen till särskilt postkontoren.

Centralisering Inom postverket är kontorsarbetet mycket omfattande. Arbetet innebär bearbetning av handlingar i den penningförmedlande verksamheten, bok— föring, revision, personalredovisning, löneuträkning, bearbetning av sta— tistiskt material etc. Såsom inledningsvis i detta kapitel nämnts, har under årens lopp centralisering av sådana uppgifter ägt rum. Syftet har varit bl. a. att bättre utnyttja de möjligheter till rationella arbetsmetoder som central massbearbetning erbjuder. Vi anser, att ytterligare rationaliseringsågärder i denna riktning bör kunna genomföras på grund av den moderna kontors- teknikens senaste framsteg. Sannolikt skulle än större förutsättningar här— för kunna vinnas genom en ännu längre gående centralisering av kontors— rutiner än f. n. Man kan dock icke bedöma dessa frågor riktigt utan att gå igenom och kartlägga kontorsarbetet över hela det postala fältet. En sådan tidskrävande detaljutredn-ing av teknisk art anser vi ligga utanför ramen för vårt uppdrag. Den bör lämpligen utföras av poststyrelsen.

Inom postverket pågår sedan år 1954 en utredning (kassaregisterutred- ningen) som syftar dels till att mekanisera de vanligaste expeditionsgöro- målen i postkassorna, dels till att ytterligare automatisera po-stgirots interna bokföring genom att tillämpa elektronisk datateknik. Avsikten är [att söka genom någon metod preparera betalningshandlingar på postanstalterna, så att de kan senare centralt databehandlas. Även med hänsyn till denna, re- dan igångsatta utredning inom postverket är det lämpligt, att poststyrelsen i egen regi utreder förutsättningarna för ökad automatisering av postalt kontorsarbete överhuvudtaget och då samtidigt beakta-r möjligheterna till dess centralisering. Vär uppfattning i frågan har vi utvecklat närmare i en promemoria, som överlämnats till poststyrelsen den 14 oktober 1958.

Genom beslut den 22 januari 1960 har styrelsen tillsatt en datakommitté, vilkens verksamhetsområde omfattar hela postverket. Nämnda kassare- gisterutre—dning har inordn-ats i kommittén. Denna står under ledning av Överdirektören och har tio ledamöter representerande olika verk-samheter inom postverket. Vidare har till kommittén knutits en utompostal teknisk expert.

Många ärenden i styrelsen, t. ex. författningsändningar, ärendesfördel- ningen mellan olika instanser, blankettändringar, ut-rustning—sfrågor, utred- ningsbetänkanden i postala och andra ämnen, föranleder remiss för att

inhämta yttranden från distrikts- och lokalförvaltningarna. Remissproce- duren är arbetskrävande på alla nivåer och torde tidvis vara direkt be- tungande för ledningen vid postkontoren, i synnerhet när — såsom då och då inträffat svar på flera remisser i ärenden av stor räckvidd skall avges ungefär samtidigt.

Vi underskattar icke värdet för poststyrelsen av att inhämta synpunkter och erfarenheter genom remissförfarandet men föreslår, att antalet remisser och förvaltningar från vilka yttranden infordras skall begränsas. De årligen återkommande distriktschefs— och postmästarmötena borde i större ut- sträckning än f. n. kunna utnyttjas såsom forum för diskussion av viktiga ärenden, i vilka eljest skriftliga yttranden skulle ha infordrats. Utvidgad tillämpning av en ordning som innebär, att tjänstemän vid distrikts- och lokalförvaltningarna inkallas till styrelsen för diskussion av planerade åt- gärder, särskilt inom specialområden, skulle också kunna delvis ersätta remissförfarandet. Styrelsens olika organ bör vidare söka åstadkomma spridning av remisserna under året och undvika att utsända sådana vid tid— punkter, då arbetsanhopuingen vid distrikts- och lokalförvaltningarna är särskilt stort. Förslagsvis den kommersiella byråns allmänna avdelning bör samordna utsändningen av remisser.

Beslutsorgan och beslutsformer inom centralförvaltningen

Såsom framgår av kapitel 10 blir lekmannastyrelsen postverkets högsta beslutande myndighet. Föredragande i styrelsen bör, enligt vad s—om för- ordas i samma kapitel, vara — förutom generaldirektören och huvudenhets- cheferna — i främsta rummet cheferna för centralförvaltningens byråer och chefen för juridiska avdelningen men också beredande tjänstemän inom byråerna.

I samma kapitel har vi också föreslagit, att för bankärenden utses en sär- skild delegation, bestående av verkschefen till—ika ordförande —— och de två banksakkunniga i styrelsen samt postbanksdirektören. Denne ell-er beredan- de tjänsteman inom postbanken bör bli föredragande i bankdelegationen.

Såsom beslutsforum närmast under styrelsen avser vi, att den föreslagna centrala direktionen med verkschefen (ordförande) samt de två överdirek- törerna och postbanksdirektören såsom medlemmar skall fungera. I den-na bör lämpligen —— förutom huvudenhetscheferna —- cheferna för styrelsens byråer och beredande tjänstemän inom byråerna vara föredragande. Vid ärendes föredragning kan även annan av ärendet berörd byråchef eller annan tjänsteman närvara.

De disciplinära ärendena bör icke föras upp till styrelsen och ej heller till den centrala direktionen. Vi föreslår, att de skall avgöras av ett särskilt kollegium, bestående av generaldirektören (eller överdirektören för drif- ten) såsom ordförande, cheferna för personal- och driftbyräerna samt chefen för juridiska avdelningen. Den sistnämnde skall vara föredragande.

Inom postbanken bör gälla den ordning som tillämpats efter dess omorga- nisation, dvs. de låneärenden och de andra ärenden rörande medelsförvalt- ningen i vilka beslutanderätten delegerats till banken avgöres av den särskil- da bankdire-ktionen, bestående av postbanksdirektören (ordförande) och de tre avdelningscheferna vid banken. Föredragande är chefen för bankens finansavdelning eller annan särskild föredragande.

Vad angår beslutsformen i dessa organ må följande anföras. Den nya verksstyrelsen bör i enlighet med vad som redan gäller inom statsfö-rvaltningen i fråga om lekmannastyrelser besluta i kollegial ordning, dvs. samstämmigt eller genom omröstning. Disciplinära ärenden skall av— göras genom kollegiala beslut. Också ärenden om postbankens medelspla- cering anser vi vara av sådan särskild karaktär — med hänsyn till rättvise— kravet och de stora ekonomiska värdena — att kollegial beslutsform bör tillämpas även i de för sådana frågor under styrelsen fungerande besluts- instansern-a, dvs. bankdelegationen och postbankens interna direktion. Me— delsplaceringsärendena kommer därigenom att i dessa organ avgöras på sam- Ina sätt som inom bankväsendet i övrigt, vilket vi finner följdriktigt. Detta bör emellertid icke hindra, att medelsplaceringsärend—en beträffande vilka be- slutanderätt delegerats exempelvis till chefen för bankens finan-savdelning avgöres enrådigt av denne.

När det gäller andra ärenden, som icke avgöres av styrelsen, än discipli- nära och medelsplaceringsärenden finner vi ej anledning till att nu gällan- d—e enrådighetssystem frångås. I den centrala direktionen skall alltså gene- raldirektören vara ensam beslutande. Övriga direktionsmedlemmar skall ha reservationsplikt. Sådan plikt skall för övrigt gälla för varje föredra- gande i här nämnda beslutsorgan.

Hur ofta verksstyrelsen bör sammanträda har behandlats'i kapitel 10. Sammanträden i övriga beslutsorgan bör hållas med den frekvens som fordras för olika behov; i den centrala direktionen och i bankdirektionen i allmänhet minst en gång i veckan. Sammanträdena i beslutsorganen och föredragningar i övrigt bör fixeras till bestämda dagar och klockslag. I god tid före sammanträdena bör utsändas föredragningslista liksom eventuellt förefintligt utredningsmaterial.

Vi vill här understryka angelägenheten av att erforderligt utbyte av in- formationer om vidtagna och planerade åtgärder äger rum mellan verks- chefen och eentralförvaltningens olika enheter och mellan dessa. Samman- trädena i de särskilda beslutsorganen skall ej bara avse ställningstaganden till konkreta ärenden och diskussioner om principer och handlingsprogram för verksamheten utan skall också ha ett klart informationssyfte. Så bör exempelvis verkschefen genom huvudenhetschefernas informationer i den centrala direktionen bli väl orienterad om aktualiteter, planer, dagsläget i viktiga frågor och vidtagna åtgärder av betydelse inom byråerna såsom komplement till den skriftliga rapporteringen om olika förhållanden. Vi

tänker oss även att all-a byråchefer och postbankens avdelningschefer från tid till annan kallas till den centrala direktionens sammanträden för att få och lämna information-er. Överhuvudtaget bör det åligga varje chef att genom regelbundna konferenser ge sina närmaste medarbetare informatio- ner i koncentrerad form om viktiga beslut och planer samt att bereda med— arbetarna tillfälle att framföra synpunkter.

Befogenhctsfönlelning inom centralförvaltningen

Genom studium av föredragningslistor från poststyrelsens sammanträden och inhämtade upplysningar har vi kommit till den uppfattningen, att sty- relse-n i plenum betungas med handläggning av många ärenden som vi an- ser ej böra hänskjutas vare sig till verksstyrelsen eller till den centrala direktionen i en blivande organisation utan bör avgöras på lägre nivåer i förvaltningen. Hit hör bl. a. ett stort antal tjänstetillsättningar, frågor om beviljande av vissa ledigheter och deltagande i en del utbildningskurser, frågor om ersättning för skadade eller förkomna försändelser samt vissa anskaffnings- och utrustningsärenden. Å andra sidan synes förekomma, att ärenden av icke oväsentlig betydelse för postverksamheten enligt gällande befogenhetsfördelning icke prövas av styrelsen i plenum.

Vi anser, att ytterligare delegering bör ske inom centralförvaltningen. Liksom i fråga om decentraliseringen till distriktsförvaltningarna bör den delegerade beslutanderätten i centralförvaltningen utövas inom ramen för givna direktiv och fastställda anslagsramar, beloppsmässiga sådana för t. ex. utrustning av olika slag, reklamutgifter, representation, rese- och traktamentskostnader m. 111. men uttryckta i antal arbetskrafter i fråga om enheternas personalbehov. Av vikt är icke minst för personaldispositioner- na, att en noggrann planering av verksamheten inom byråerna äger rum.

Någon detaljerad befogenhetsfördelning anser vi oss icke böra föreslå. Vi begränsar oss till allmänna uttalanden och exemplifiering.

I kapitel 10 har vi föreslagit, att styrelsen bl. a. skall avgöra principfrågor och ärenden av vidsträckt ekonomisk eller allmän betydelse enligt exempel som anföres i kapitlet. Om förslaget till reformering av personal- och löne- politiken, alternativet 1, vilket beskrivits i nämnda kapitel, genomföres, bör befogenheten att inrätta ordinarie tjänster och fastställa personalstat rörande löneplan A ligga hos styrelsen. I fråga om tjänster på löneplan B bör styrelsen ha att avge förslag till Kungl. Maj:t. Därest åter nuvarande befogenhetsfördelning mellan statsmakterna och postverket behålles, bör det ankomma på styrelsen att hos Kungl. Maj:t föreslå personalstat för så- väl löneplan A som löneplan B. Det bör vidare åligga styrelsen att i den ord- ning som förordats i kapitel 10 utse innehavare av tjänsterna såsom verks- chef, överdirektör, postbankschef, byråchef, avdelningschef vid postbanken och distriktschef.

Ärenden som inte är av sådan art, att de enligt vad vi har anfört bör

avgöras av styrelsen eller beträffande vilka styrelsen eljest icke förbehåller sig avgörandet, skall det i princip ankomma på verkschefen att besluta om i den centrala direktionen. Från verkschefen förutsättes delegering i så stor utsträckning som möjligt skola ske till chef för huvudenhet, byråchef och motsvarande samt till lägre nivåer i organisationen.

Den centrala direktionen avses därigenom komma att befatta sig endast med viktiga ärenden rörande den löpande förvaltningen, som dock ej är av den principiella, allmänna eller ekonomiska betydelse, att de bör behandlas av styrelsen. Exempel härpå är ärenden om inrättande, indragning och flyttning av postkontor och andra större organisationsfrågor; frågor om postservicens (brevbäringens, kassaservicens etc.) kvalitet som ej är av så stor principiell eller allmän betydelse, att de bör hänskjutas till styrelsen; viktiga ärenden om postbefordran med järnväg, bil, flyg och båt; bety- delsefulla löne- och utbildningsfrågor; lokal- och utrustn—ingsfrågor utanför ramen för fastställd budget; ärenden om utgivning och tryckning av fri- märken; viktiga frågor rörande det internationella postsamarbetet; för— fattnings- och reglementsfrågor av mera genomgripande betydelse; besvär över beslut som fattats av distriktschef. Den centrala direktionen bör vidare fastställa personalstyrkan i fråga om fasta befattningar på löneplan A och på löneplan B i högst lönegrad B 1 med undantag av avdelningschef vid post- banken. Direktionen bör även besluta om tillsättning av tjänster i samma omfattning.

Inom centralförvaltningen bör chef för huvudenhet och byråchef —— var och en för sin enhets vidkommande — äga att i viss omfattning besluta om interna organisations- och personalangelägenheter. I dett-a avseende anser vi, att bl. a. nuvarande, för byråcheferna gemensamma befogenheter bör kunna utvidgas. När fråga är om distrikts- och lokalförvaltningarna hör till chefen för drifthuvudenheten delegeras rätt bl. a. att fastställa antalet be- fattningar & högst lönegrad A 23 samt att. tillsätta tjänster i högst samma lönegrad.

Vi förutsätter, att inom byråerna befogenheterna skall föras vidare bl. a. till avdelningscheferna i sådan utsträckning, att något behov av särskilda souschefer inom byråerna icke skall föreligga.

Vi vill slutligen framhålla vikten av att arbetet inom administrationen bedrives under så enkla och praktiska former som möjligt. Nödvändiga pro— memorior o. d. bör upprättas i koncentrerat skick och utan särskilda krav på den språkliga utformningen. Man bör under ärendes beredning söka und— vika skriftväxling mellan enheterna i centralförvaltningen. Informativa kon— takter för frågas handläggning mellan verkets funktionärer bör ske fritt och utan hinder av gränser mellan organisationsenheter, inplacering på olika organisationsnivåer och liknande omständigheter.

KAPITEL 16

Distriktsförvaltningarnas uppgifter och organisation

Nuvarande förhållanden

En viss indelning av landet i postdistrikt, inom vilka inspektionsuppgifter anförtroddes åt distriktsledningarna, kan spåras så tidigt som under 1600— 1700-talen. Distriktsförvaltningar i nutida mening tillkom emellertid först i början av 1890-talet. Kommunikationernas och poströrelsens fortgående expansion under slutet av 1800-talet medförde, att poststyrelsens tjänste- män inte kunde skaffa sig för verkets skötsel och utveckling behövlig per- sonlig kännedom om lokalförvaltningarna. En decentralisering var nödvän- dig, och år 1892 inrättades fem distriktsförvaltningar (postdirektioner). Dessa fick till uppgift att svara för postanordningarna inom distriktet och att fästa särskilt avseende vid regelbunden kontroll av uppbörden. De fick därjämte vissa befogenheter i personal-, postbefordrings-, lokal- och inven- tariefrågor. *

Antalet distrikt har sedermera ökats till sju. Postdirektionerna är förlagda till Malmö (Södra distriktet), Göteborg (Västra distriktet), Linköping (Östra distriktet), Stockholm (Stockholms distrikt), Gävle (Mellersta distriktet), Sundsvall (Nedre norra distriktet) och Boden (Övre norra distriktet). Di- rekt under postdirektionerna lyder järnvägspostanordningarna och de större postanstalterna (postkontoren), vilka i sin tur i regel administrerar ett underlydande område. Postdistrikts- och postkontorsområdesgränserna sammanfaller i allmänhet med läns- och kommungränser. Antalet funk- tionärer (tjänstemän och annan personal) i de olika distrikten varierar från omkring 3 000 i det personalmässigt minsta till ungefär 6 000 i det största distriktet.

I föregående kapitel har anförts, att befogenheter i organisations-, perso- nal— och andra ärenden tid efter annan har överflyttats till distriktsche- ferna. Postdirektionernas administrativa uppgifter har därigenom utvid— gats, och deras organisation har etappvis utbyggts och anpassats efter de nya åliggandena. Den egentliga kanslipersonalen uppgår vid de minsta post- direktionerna till omkring 20 och vid de största till ungefär 40 personer. Den nuvarande organisationen framgår av efterföljande schema.

I fråga om ärendesfördelningen kan postdirektionernas organisation sägas ganska nära ansluta sig till poststyrelsens nuvarande uppbyggnad. Drift-, trafik—, personal- och kameralavdelningarna svarar sålunda rätt väl mot

Distriktschef B 3

Postinspektör A 25

Souschef Disciplinära ärenden Rättegångsärendcn Reklamationer, klagomål Allmänna remissärenden Totalförsvarsfrågor Kundtjänstverksamheten

Driflavdelning Tra/ikavdelning Personalavdelning Kameralavdelning Organisation och Organisation och Personaladminist- Postlokaler rationalisering av rationalisering rartion avseende Inredning, belys- postanordningarna av landsbygdens tjänstemannaan— ning och utrustning i tätorterna (post- postanordningar ställd personal i Övrigt kontor, postexpe— Järnvägs—, bil- och Rekrytering, ut- ditioner, brev- flygbefordran bildning bäring etc.)

Löne- och anställ- Kassaexpedition Personalstat

ningsfrågor för av- talsanställda post- stationsförestånd- are, lantbrevbärare etc.

driftbyråns organisationsavdelning, samma byrås trafikavdelning, personal- byrån resp. intendentsbyrån.

Postinspektören biträder i sin egenskap av souschef distriktschefen med distriktets allmänna skötsel. Största delen av hans arbetstid ägnas emel- lertid åt andra arbetsuppgifter, bl. a. åt att upprätta förslag till postdirek- tionens yttranden i från poststyrelsen remitterade större ärenden av allmän eller principiell innebörd samt att handlägga frågor rörande oegentligheter, grövre fel och försummelser, som postfunktionärer gjort sig skyldiga till i tjänsten, rättegångsärenden och frågor rörande totalförsvaret. Postinspek- tören förrättar vidare med biträde av annan personal vid postdirektionen en stor del av de inventeringar (: kontroll av räkenskaper, uppräkning av kassor) och inspektioner av underlydande postkontor som det åligger post- direktionen att utföra.

1956 års postdirektionsutredning, som hade i uppdrag att granska arbets- förhållandena vid pos-tdirektionerna, konstaterade beträffande postinspek- törens verksamhet i sitt betänkande bl. a. följande. Postinspektörens ålig- ganden såsom souschef vore av relativt begränsad omfattning, något som delvis berodde på att han normalt i mycket liten utsträckning berördes av det löpande arbetet inom postdirektionernas olika avdelningar. En hel del av hans nuvarande arbetsuppgifter borde kunna fullgöras av mindre kvali-

ficerad arbetskraft. Organisatoriskt och praktiskt intoge postinspektören en sidoställning. Åtgärder borde vidtas i syfte att inlemma honom i distrikts- organisationen på ett sätt som dels gjorde det möjligt att i verksamheten bättre utnyttja hans kvalificerade arbetskraft, dels gåve honom större för- utsättningar att utöva de funktioner som borde vila på honom i hans egen- skap av distriktschefens närmaste man och souschef.

Utredningen diskuterade olika möjligheter att ändra postinspektörens ställning. Den förordade, att i postinspektörstjänsten skulle förenas den dubbla funktionen såsom souschef och såsom föreståndare för postdirektio— nens driftavdelning. Inom denna skulle därvid handläggas förutom post- inspektörsärenden driftärenden, alla järnvägspostärenden (innebärande, att de trafiktekniska järnväg—spostfrågorna skulle överflyttas från trafikav- delningen), reklamationsärenden sa-mt kundtjänstärenden. Större delen av de löpande arbetsuppgifterna skulle avlastas postinspektören, och han skulle ha att leda och i stort planera avdelningens arbete. Som avdelningsförestån- dare borde han få stora befogenheter; i princip borde till honom delegeras distriktschefens beslutanderätt i de ärenden som fölle inom avdelningens område.

Poststyrelsen beslöt i anslutning till utredningens förslag, att handlägg- ningen av reklamations- och kundtjänstärenden skulle sortera under post- inspektören. Någon ändring i övrigt av postinspektörens ställning i organisa— tionen vidtogs ej.

Utredningen

Postverk-ets storlek och den postala organisationens utbredning över hela landet fordrar i dag liksom vid tiden för postdirektionernas tillkomst, att en instans mellan poststyrelsen och postkontoren (f. n. 215) leder, samordnar och kontrollerar verksamheten inom lämpligt avgränsade områden. Post- direktionerna är alltså nödvändiga och mycket viktiga förvaltningsenheter i postverkets organisation. Emellertid föreligger redan nu vissa organisato- riska problem rörande postdirektionerna, och andra kommer att aktualiseras genom den utveckling som kan förutses.

Distriktsindelningcn Poststyrelsen har i samråd med oss genom den inom verket pågående för- valtningsområdesutredningen som har till huvuduppgift att se över den postala regionindelningen inom lokalförvaltningen —— låtit undersöka möj- ligheterna att slå samman Nedre norra och Övre norra distrikten. Tanken härpå väcktes i samband med att chefsbyte på grund av avgång med pen- sion förestod i det förra distriktet är 1961 och i det senare år 1962. En sam- manslagning skulle i princip innebära en återgång till förhållandena före den 1 oktober 1927, då den nuvarande distriktsindelningen i Norrland ge-

nomfördes. Det dåvarande Norra distriktet med förläggningsort för post- direktionen i Sundsvall delades nämligen vid den tidpunkten i två distrikt, Nedre norra distriktet, omfattande Jämtland och Västernorrlands län, och Övre norra distriktet, omfattande Norrbottens och Västerbottens län, med Sundsvall och Boden såsom distriktsorter. Huvudmotiven för delningen var, att Norra distriktet på grund av sin storlek var svåradministrerat, att borto- varotiderna för distriktsförvaltningens personal till följd av de ofullstän— digt utbyggda kommunikationerna var för långa och att det ej kunde anses tillfredsställande, att den postala administrativa ledningen för övre Norr- land hade sitt säte i Sundsvall, då expansionen på olika områden skedde i betydligt snabbare takt i de två nordligaste länen än i de bägge sydligare.

Förvaltningsområdesutredningens undersökning visade, att en samman- slagning vore genomförbar och skulle medföra vissa fördelar. Bl. a. skulle postverkets hela diligenstrafik komma att inrymmas inom ett distrikt, var- igenom samordningsproblemen skulle förenklas och man skulle kunna undvara de nu nödvändiga kontakterna distriktscheferna emellan. Emeller- tid gav undersökningen också vid handen, att skälen för 1927 års uppdel— ning inte mist sin tyngd. Även om kommunikationerna hade förbättrats väsentligt, vore nackdelarna med en sammanslagning stora. Några direkta ekonomiska fördelar med en sådan kunde ej heller påvisas. En separat lös- ning av distriktsindelningen i Norrland borde därför ej framtvingas. Frågan borde i stället inordnas i en allsidig och förutsättningslös Översyn av distrikts- indelningen omspännande hela landet. Vi ansluter oss till denna uppfatt- ning. Ärendet har till-s vidare icke föranlett någon poststyrelsens åtgärd.

En intern utredning inom postverket, 1947 års postdirektionsutredning, föreslog på sin tid, att alla j-ärnvägspostlägenhe—ter som berörde Stockholm och tillhörde Mellersta distriktet (Gävle), Östra distriktet (Linköping) och Stockholms distrikt (Stockholm) skulle föras samman under en distrikts- förvaltning, lämpligen Stockholms distrikt. Förslaget har emellertid icke genomförts.

Inlastningen av posten till de postkupéer som är uppställda vid postkon- toret Stockholm Ban och arbetet inom kupéerna ombesörjes av personal från de nämnda distrikten, i fråga om lägenheter på linjer söder om Stock- holm av funktionärer, tillhörande både Östra distriktet och Stockholms di- strikt, samt norr om Stockholm av funktionärer underställda såväl Mellersta distriktet som Stockholms distrikt. Såvitt vi kan bedöma, borde man kunna vinna en ändamålsenligare och mera ekonomisk disponering av personal och utrymmen, klarare ansvarsförhållanden, bättre enhetlighet och samordning av föreskrifter och order m. ni. genom den föreslagna koncentrationen. Denna skulle också medföra fördelen av att alla järnvägspostlägenheter som berör Stockholm skulle komma att lyda under samma administration som postkontoret Stockholm Ban med dess stora sorterings— och lastnings- organisation. En organisation med bangårdspostkontor och järnvägspostlä-

genheter nära knutna till varandra synes med goda erfarenheter tillämpas på olika håll i utlandet. En organisationsförändring enligt 1947 års postdirek- tionsutrednings förslag är enligt vår mening väl motiverad.

I slutet av år 1961 beslöt poststyrelsen på förslag av här nämnda för- valtningsområdesutredning, att lokalförvaltningsområdena skulle ersättas med postala regioner med förvaltningen knuten till vissa postkontor, region- postkontor. Beslutet innebär, att ett femtiotal postkontor efter hand kom- mer att dras in. De efter omorganisationen kvarstående minsta postkontoren får lägst två kvalificerade befattningshavare i den administrativa ledningen.

Pos-tkontoren bör härigenom överlag få större möjligheter att själva göra omläggningar och utredningar av olika slag. Detta bör i sin tur medföra viss minskning av postdirektionernas utredningsarbete. Men vi anser, att många fördelar skulle stå att vinna, om ännu flera stora lokala förvaltnings- enheter med goda administrativa resurser bildades genom sammanslagning av mindre enheter. Detta skulle skapa förutsättningar för mera genomgri— pande befogenhetsdelegeringar till lokalförvaltningen än som är möjliga under nuvarande organisationsförhållanden. Man bör enligt vår mening sträva efter en successiv utveckling mot större regioner och en ytterligare nedskärning av antalet regionpostkontor. Distriktsindelningen och post— direktionernas arbetsuppgifter påverkas av reformer i den riktningen.

Den särställning sorn postmästarna vid postkontoren Göteborg 1 och Malmö 1 sedan länge har intagit, när det gäller administrationen av veder- börande städers lokala områden, har under senare år accentuerats ytter- ligare, sedan de har fått större befogenheter i vissa avseenden än andra post- mästare, i en del fall distriktschefs befogenhet. Mot bakgrunden av denna utveckling kan det vara befogat, att man prövar, om dessa båda storstads- postkontor bör ställas utanför distriktsorganisationen eller stå kvar inom denna.

Vi har här framhållit en del omständigheter som vi anser motivera, att poststyrelsen inom en nära framtid gör en allmän översyn av distrikts- indelningen. Koneentrationen under en och samma administration av post— kontoret Stockholm Ban och de jämvägspostlägenheter som berör Stock- holm framstår härvid för oss såsom den angelägnaste reformen. Den bör kunna genomföras utan att resultatet av en allmän översyn avvakta's.

Överensstämmelse mellan den postala områdesuppdelningen och rikets administrativa indelning i övrigt kan ej sägas vara i och för sig nödvändig för postanordningarnas utformning och administration. Emellertid är det önskvärt, bl. a. för att tillgodose behovet av samordning mellan skilda sam- hällsfunk-tioner, att gränserna för de postala förvaltningsenheterna såvitt möjligt sammanfaller med länens, kommunernas och totalförsvarets områ— desgränser. I det syftet bör vid en allmän översyn av distriktsindelningen självfallet kontakt hållas med de organ som utreder och planerar läns- och kommunindelning rn. m.

Postdirektionernas uppgifter Medan i äldre tider postdirektionernas kontrollerande funktion, särskilt beträffande penningförmedlingen och tillsynen över tjänstemännen, domi— nerade, har på senare tid _ utan att kontrollfunktionen i princip har redu— cerats _ deras roll som lednings- och utredningsorgan mellan poststyrelsen och lokalförvaltningarna alltmera trätt i förgrunden. Detta har tagit sig uttryck bl. a. i att postdirektionerna mera än tidigare engagerat sig i orga- nisationsundersökningar av tätorternas och landsbygdens postanordningar, lokalärenden m. 111. Man kan säga, att postdirektionerna har blivit centraler för specialister som företar och ingriper i utredningar och omläggningar inom postkontorsområdena, ibland ända från den primära detalj utredningen till förverkligandet av det på utredningen grundade beslutet. Detta starka engagemang från postdirektionerna har berott på att särskilt de mindre postkontoren ej har haft tillräckliga personella resurser för sådant arbete och att deras administrativa personal ej i samma mån som postdirektions- tjänstemännen har kunnat förvärva de erfarenheter som krävs för organisa- tionsundersökningar av större omfattning. Men det torde också hänga sam- man med gällande befogenhetsfördelning, som lägger beslutanderätten be- träffande större delen av organisationsförändringar hos poststyrelsen och postdirektionerna.

De rådande förhållandena kan ge anledning till att överväga, huruvida icke alla organisations- och rationaliseringsutredningar av större format inom lokalförvaltningen borde regelmässigt göras av postdirektionerna med hänsyn till deras större erfarenhet, överblick och tillgång till specialister. Postmästarnas och deras närmaste medarbetares uppgifter skulle därvid inriktas helt på ledningen av den dagliga löpande driften.

Emellertid skulle fördelarna med en sådan ordning ej uppväga olägen- heten av att postkontorsledningen på grund av otillräcklig kännedom om premisserna för olika omläggningar skulle få svårigheter att informera personal och allmänhet om dessa samt att genomföra dem enligt utrednings- männens intentioner, att postkontorsledningens auktoritet skulle rubbas, att dess intresse för uppgifterna skulle minska och att ansvarsfördelningen i fråga om postkontorens skötsel skulle bli oklar.

Vi anser, att ett bättre resultat kan nås, om postmästarna, som har de dagliga och nära kontakterna med problemen och svarar för att driften funktionerar riktigt, i princip helt och fullt får ansvaret för organisations- och rationaliseringsarbetet inom sina förvaltningsområden. De bör emeller- tid vid behov kunna få biträde av tjänstemän från postdirektionernas olika avdelningar. Postkontorens möjligheter att sköta sådana uppgifter ökas efter hand som större regionpostkontor med ökade administrativa resurser och större befogenheter skapas och mer preciserade normer och direktiv samt ytterligare handledningar utarbetas.

Postdirektionernas roll såsom utredningsorgan skulle härigenom bli

mindre framträdande, och deras insatser i organisationsundersökningar o. (1. skulle i högre grad än nu bli av rådgivande och vägledande natur, samtidigt som en utveckling av dem mot mera renodlade lednings-, svam- ordnings-, övervaknings-, kontroll- och specialistorgan skulle främjas. Emellertid får man förutsätta, att postdirektionernas medverkan på det lokala planet även i fortsättningen är nödvändig vid särskilt viktiga och omfattande utredningar, t. ex. då långtidsplaner för postanordningarna upprättas och då nya metoder och system införes.

I postdirektionernas kontrollerande verksamhet ingår kassainventering- arna vid postkontoren som ett viktigt moment. De verkställes på obestämda tider dels såsom ordinarie inventeringar minst en gång per period av tre är, dels såsom extra inventeringar med ett visst minimiantal varje år. Upp- gifterna är emellertid mycket arbetskrävande och därigenom betungande för direktionerna. Inventeringarnas betydelse från kontrollsynpunkt ligger i överraskningsmomentet. Detta tillgodoses bäst genom de extra invente- ringarna. Den kontroll av postkontorens kassarörelse som, utöver post- direktionernas inventeringar, göres av postkontorsbefälet och genom den centrala revisionen är omfattande och ingående. Vi vill därför ifrågasätta, om icke — utan att syftet med inventeringsverksamheten behöver även- tyra-s —— antalet ordinarie inventeringar skulle kunna nedbringas.

Inspektionen av postkontoren förrättas en gång årligen och verkställes ofta i samband med inventering. Den syftar i första hand till en direkt kontroll av kontorens allmänna skötsel men ger även tillfälle till informa- tioner, vägledning, kontakter och diskussioner i tjänsteangelägenheter. Denna verksamhet är av stor vikt. Fråga är dock, om avsett syfte nås med de korta förrättningar om en eller ett par dagar som inspektionerna i regel varar. Efter mönster från England skulle man kunna överväga att låta funk- tionärer från postdirektionerna i såväl inspektions- som instruktions- och rationaliseringssyfte tillsammans med postkontorsledningarna grundligt gå igenom olika arbetsområden vid kontoren med exempelvis femårsinter- valler, det ena året tätortsbrevbäringen, det andra landsbygdsanordningarna, det tredje kassatjänsten osv.

Postdirektionernas inre organisation Det faller sig naturligt, att distriktsförvaltningarnas organisation nära anslutes till centralförvaltningens uppbyggnad. Inledningsvis har framhål- lits, att tämligen god överensstämmelse råder i dagens läge. Om vårt förslag till organisation av centralförvaltningen efter funktionsprincipen genom— föres, kommer överensstämmelsen dock att rubbas, såvida ej postdirektio- nernas organisation ändras på motsvarande sätt.

Emellertid är förutsättningarna för den ena eller andra organisationen ej alltid desamma vid postdirektionerna som i poststyrelsen. En funktions- indelning kan i vissa fall lämpa sig bättre i centralförvaltningen, inom vil—

ken avgöranden och överväganden ligger mera på det principiella och rikt- linjegivande planet än i distriktsförvaltningarna, som har att ta ställning till mera konkreta problem. Vi går icke närmare in på dessa spörsmål. Dock vill vi framhålla, att de trafik— och tidtabellstekniska järnvägspostärendena på postdirektionernas trafikavdelningar enligt vår mening låter sig väl för- enas med de driftmässiga och personalorganisatoriska frågorna rörande järnvägsposten på driftavdelningarna, såsom för övrigt 1956 års postdirek— tionsutredning föreslog. Likaså bör ärendena om administrationen av den avtalsanst-ällda personalen och om denna personals löne— och anställnings- villkor, vilka vid postdirektionerna handlägges av trafikavdelningen, kunna överflyttas till personalavdelningen. På detta område bör för övrigt prövas möjligheterna att till postmästarna delegera så stora befogenheter, att postdirektionerna i största möjliga utsträckning kan undvaras som mellan- instans. Slutligen bör i analogi med vad vi har förordat beträffande avgräns— ningen av driftbyråns och fastighets- och förrådsbyråns områden kunna fastslås, att driftavdelningen vid postdirektionerna och ej kameralavdel- ningen —— skall ha ansvaret för direktionernas funktionsmässiga övervä— ganden i lokal- och utrustningsfrågor, dvs. rörande postanstalternas läge, utrymmesbehovet för olika funktionsenheter, planeringen på lång sikt av tätorternas lokalutrymmen, behovet av tekniska hjälpmedel o. (1.

Vårt decentraliseringsförslag innebär jämförelsevis kraftiga befogenhets- överflyttningar till distriktscheferna. Detta skulle möjligen kunna motivera att helt friställa postinspektören från löpande ärenden och låta honom enbart ägna sig åt att biträda distriktschefen med distriktets ledning. Emellertid bör dessa ökade befogenheter för distriktschefen komma att i första hand belasta personal- och trafikavdelningarna vid postdirektionerna och öka ansvaret för dessa enheters chefer. Vi anser, att de olika avdelnings- cheferna vid direktionerna bör få så stora befogenheter, att de även vid distriktschefens frånvaro till följd av förrättningar på annan ort o. (1. kan agera självständigt och fatta beslut som är nödvändiga för arbetets behöriga gång. Behovet av souschef med särskilda beslutsbefogenheter skulle där- igenom falla bort. Liksom beträffande verksledningen bör emellertid en ställ- företrädare för distriktschefen utses.

Det anförda leder beträffande postinspektörens ställning närmast till den organisation som 1956 års postdirektionsutredning föreslog och som vi redo- gjort för i inledningen till detta kapitel. Enligt vår mening talar mycket för att postinspektören blir samordnande chef utan löpande uppgifter för en stor och viktig avdelning, exempelvis med sammansättning enligt nämnda för- slag eller bestående av de nuvarande drift- och trafikavdelningarna. Han bör kunna överta distriktschefens hela befogenhet i vissa ärenden tillhö- rande avdelningens område. På grund av en sådan avdelnings dominerande ställning inom postdirektionen bör det vara naturligt, att dess chef blir ställföreträdare för distriktschefen.

Vi låter icke de här redovisade synpunkterna leda till ett formligt förslag från oss om ändrad organisation av distriktsförvaltningarna. Det bör an- komma på poststyrelsen att genomföra de ändringar av postdirektionernas organisation som kan visa sig behövliga i anslutning till decentraliseringen av befogenheter, centralförvaltningens omorganisation och den i viss mån ändrade inriktningen av direktionernas uppgifter som vi förordat i föregåen- de avsnitt. De i detta kapitel redovisade synpunkterna bör därvid beaktas.

KAPITEL 17

Personalförslag

Allmänna synpunkter I kapitel 10 har vi understrukit vikten av att möjligheter beredes postverket att föra en rörlig och efter skiftande organisatoriska, marknadsmässiga och individuella behov lätt anpassbar personal- och lönepolitik samt förordat, att postverkets ledning skall få befogenhet att bestämma över antalet tjänster i verket och lönegradsplaceringen av dessa. Om detta förslag ge- nomföres, bör det ankomma på verksstyrelsen att vidta de ändringar be- träffande olika tjänster som blir en följd av vårt organisationsförslag och att därvid på ett bättre sätt, än det nuvarande lönesystemet tillåter, anpassa lönesättningen för tjänsterna efter vederbörande befattningshavares per- sonliga kvalifikationer och duglighet.

I en organisationsutrednings uppgifter anses emellertid ingå att be- träffande viktiga tjänster i organisationen bedöma lönesättningen och framlägga därav föranledda förslag. Vi har, när vi fullgjort denna del av vårt uppdrag, begränsat våra bedömanden till huvudenhets-, byråchefs- och avdelningschefsnivåerna i centralförvaltningen samt distriktscheferna och postinspektörerna vid regio—nalförvaltningen. Att vi därvid måst bygga våra förslag på nuvarande lönesystem ligger i sakens natur.

Den ökade aktivitet på servicens, personal- och lönepolitikens, ekono- miens, den kommersiella verksamhetens, rationaliseringens m. fl. områden som vi förordar skärper kraven på verkets ledande tjänstemän och lägger ett betydande ansvar på dem. Det är angeläget, att deras tjänster får en mot ansvar och arbetsuppgifter svarande lönemässig värdering. Därvid måste lönevillkoren göras så attraktiva, att de tryggar en fullgod rekrytering till postverket och gör det möjligt för verket att behålla kvalificerad personal. Detta gäller såväl för tjänster med särskilda arbetsuppgifter av teknisk, ekonomisk och bankmässig art, vilka har direkta motsvarigheter hos andra företag och av vilka postverket framdeles kommer att ha ökat behov, som för tjänster med allmänna organisatoriska och administrativa uppgifter. 1 båda fallen måste en marknadsanpassning av lönerna ske efter förhållan- dena i både statstjänsten och de privata företagen.

Av praktiska skäl anser vi oss beträffande befattningshavarnas verk- samhetsområden och arten av deras arbete böra hänvisa till de förslag be— träffande arbetsuppgifterna, som för centralförvaltningens huvudenheter, byråer och avdelningar framlagts i kapitel 14 samt för postdirektionerna

redovisats i kapitel 16. Vi hänvisar också till förslagen i kapitel 15 om de- centralisering av befogenheter till postdirektionerna och delegering av be— slutanderätt inom centralförvaltningen.

Nuvarande lönegradsplacering av tjänster inom här avsedd-a områden av centralförvaltningen har angivits i tablån över poststyrelsens gällande orga— nisation på s. 124. Eftersom de i tablån upptagna tjänsterna i vissa fall icke får någon motsvarighet och i andra fall får ändrade arbetsuppgifter i den nya organisationen, har emellertid en jämförelse mellan lönegrads- placeringen av dessa tjänster och tjänsterna enligt vårt för-slag end-ast be— gränsat värde.

Huvudenheterna

Cheferna för huvudenheterna skall tillsammans med generaldirektören ut- göra postverket's verkställande ledning. Var och en av dem skall leda och samordna betydelsefulla avsnitt av postverksamheten.

På grund av sitt ansvar för driften, innefattande frågor om organisation, personal, löner, lokaler och utrustning vid landets alla postanordningar, samt genom sin ställning såsom generaldirektörens ställföreträdare bör chefen för drifthuvudenheten placeras i B 7. Tjänstebenämningen bör vara överdirektör.

Postbanken är landets största sparbank och ett av landets största penning- förmedlande och kreditgivande institut. Den förvaltade vid utgången av år 1961 ett kapital av omkring 8,3 miljarder kronor, ett större belopp än hos någon annan svensk bankinrättning. Uppgiften för postban-kschefen att utöva den omedelbara ledningen av bankrörelsen är av så kvalificerad natur, att tjänsten bör placeras i B 7. Såsom tjänstebenämning föreslås postbanks— direktör.

På d-en tredje huvudenhetschefen, som ej har någon motsvarighet i den nuvarande organisationen, lägges huvudansvaret för planering och sam- ordning av postverkets ekonomi och kommersiella verksamhet. Skäl kan anföras för att denna tjänst, som föreslås få benämningen överdirektör, placeras i samma lönegrad som de två övriga huvudenhetscheferna. Vi an- ser emellertid, att den tills vidare, i avvaktan på erfarenhet av den nya organisationen, bör hänföras till B 5.

Byråerna

Cheferna för byråerna skall svara för viktiga funktioner i den centrala ledningen. Var och en av dem avses på sitt område få vidsträckt hand- lingsfrihet.

Genom att den nuvarande överdirektören i vårt organi-sationsförslag fri— ställes från ledarskapet för driftbyrån, måste en tjänst såsom chef för byrån inrättas. I den nya organisationen kommer driftbyrån att inta en central

ställning. Den ökade vikt [som vi anser, att byrån bör fästa vid utveckling av serviceanordningarna, personalhushållning och rationalisering, lägger ett så betydande ansvar på Chefstjänsten, att en placering av den i 134 är motiverad.

Enligt vårt förslag skall den nuvarande intendentsbyrån omorganiseras till en fastighets- och förrådsbyrå. Någon justering av den nuvarande löne- gradsplaceringen (B 4) för byråns chef finner vi ej aktuell. Tjänstebenäm- ningen överintendent bör behållas för den nuvarande innehavaren.

I en blivande organisation avses vissa nya betydelsefulla arbetsupp- gifter, bl. a. löne— och avtalsfrågorna, föras till personalbyrån. Personal- byråchefen är sedan den 1 juli 1962 placerad i B 3 och har därigenom er- hållit samma lönegradsplacering som bl. a. chefen för telestyrelsens per- sonal- och kanslibyrå. Denne svarar sedan länge för sådana ärendesgrupper som vi nu föreslår skola flyttas över till poststyrelsens personalbyrå. Vi förordar samma löneställning för personalchefen i poststyrelsen som mot- svarande befattningshavare i telestyrelsen har.

Cheferna för ekonomibyrån och den kommersiella byrån föreslås bli pla— cerade i B 3, dvs. i samma lönegrad som deras närmaste motsvarigheter i den nuvarande organisationen, nämligen cheferna för kameral- och för— fattningsbyråerna.

Såsom i annat sammanhang framhållits, pågår en översyn av militär- assistentonganisation-en. l avvaktan på resultatet av denna översyn bör någon ändring av löneförhållandena för chefen för försvarsorganet icke vidtas. Vi vill emellertid erinra om att chefen för telestyrelsens försvarsbyrå nu- mera är placerad i B 1.

För byråchefsnivån föreslår vi alltså följande löneställningar Driftbyrån Byråchef B 4 Personalbyrån Byråchef B 3 Fastighets- och förrådsbyrån Byråchef

(Överintendent) B 4 Ekonomibyrån Byråchef B 3 Kommersiella byrån Byråchef B 3 Avdelningarna Ansvaret för handläggningen av ärendena och för att arbetet drives effektivt inom byråerna kommer att i hög grad vila på byråchefernas närmaste män, dvs. cheferna för avdelningarna. Dessa förutsättes få tämligen omfattande befogenheter att besluta och handla självständigt. Arbetsuppgifternas art och de krav på erfarenhet och utbildning som ställes på tjänsternas inne- havare motiverar, att de hänföres till lönegraderna B 1 och A 27 med tj änste- benämningarna avdelningsdirektör och byrådirektör. Chefen för postver- kets industrier bör dock alltjämt benämnas överingenjör. Vi föreslår föl- jande fördelning på dessa grader.

Allmänna avdelningen Avdelningsdirektör B 1 Postbefordringsavdelningen Avdelningsdirektör B 1 Bationaliseringsavdelningen Avdelningsdirektör B 1 Personalbyrån Allmänna avdelningen Avdelningsdirektör B 1 Rekryterings- och utredningsavdelningen Byrådirektör A 27 Utbildningsavdelningen Avdelningsdirektör B 1 Löne- och avtalsavdelningen Avdelningsdirektör B 1

Fastighets- och förrådsbyrån Fastighetsavdelningen Avdelningsdirektör B 1 Upphandlings- och förrådsavdelningen Avdelningsdirektör B 1 Frankoteckensavdelningen Byrådirektör A 27 Industrierna (överingenjör B 1 Ekonomibyrän Allmänna avdelningen Avdelningsdire-ktör B 1 Statistiska avdelningen Byrådirektör A 27 Räkenskapsavdelningen Byrådirektör A 27 Revisionsavdelningen Byrådirektör A 27

Kommersiella byrån Allmänna avdelningen Avdelningsdirektör B 1 Försäljnings- och PR-avdelningen Avdelningsdirektör B 1

Vissa andra tjänster Löneställningen för chefen för den datacentral som vi i vårt organisations- förslag preliminärt förlagt till ekonomibyrån, är beroende av resultatet av den pågående datautredningen i postverket.

Den direkt under generaldirektören lydande chefen för den föreslagna juridiska avdelningen bör placeras i B 1 och benämnas avdelningsdirektör.

Tjänsterna inom generaldirektörens sekretariat bör placeras på icke ordinarie stat i förste byråsekreterare- och byrådirektörsgraderna efter vederbörande befattningshavares kvalifikationer.

De sektioner och motsvarande enheter inom avdelningarna som tagits upp i vårt förslag blir av högst varierande storlek, karaktär och betydelse. Lönegraderna för deras chefer måste följaktligen spänna över en stor del av löneskalan för administrativa tjänster. Någon bedömning av var och en av dem har vi av förut anförda skäl icke gjort men anser oss böra uttala, att de mest kvalificerade tjänsterna bör hänföras till A 27.

Distriktsförvaltningarna

Ledningen av postdi—strikten med deras stora antal underlydande post- anordningar och funktionärer är krävande och lägger ett stort ansvar på distriktscheferna (nu i B3). Detta ökas genom de befogenhetsöverflytt- ningar från centralförvaltningen till distriktscheferna i bl. a. tillsättnings- ärenden och frågor om postanordningarnas organisation som vi förordar. Vi föreslår, att distriktscheferna placeras i B 5, dvs. i samma lönegrad som cheferna för distriktsförvaltningarna i statens järnvägar, televerket och statens vattenfallsverk. De i kapitel 16 skisserade ändringarna av distrikts- indelningen och postdirektionernas inre organisation anser vi icke komma att ändra förutsättningarna för vår bedömning av distriktschefernas löne- ställning.

Starka skäl talar för att också p-ostinspektörerna (f.n. A 25) höjes i lönegrad, i synnerhet om de såsom föreståndare för driftavdelningarna får en mera markerad ansvarsställning än vad de nu har. Vi föreslår, att tjäns- terna tills vidare hänföres till A 27.

Personalförteckningen Sammanfattningsvis redovisar vi här de tjänster som enligt vårt förslag skulle tas upp i personalförteckningen på löneplan B. Enligt vår uppfatt— ning bör samtliga dessa tjänster vara ordinarie. På ordinarie stat uppföres därigenom även överingenjören i Be 1 samt de avdelningschefstjänster, två i Be 3 och en i Be 1 som inrättades efter beslut av statsmakterna i samband med postbankens omorganisation.

När det gäller anställningsformerna, har vi den uppfattningen, att endast tjänster i B 5 och däröver skall tillsättas medelst förordnande för viss tid (BP-anställning). För den nuvarande innehavaren av överintendentstjänsten (B 4) bör dock Bp-anställningen behållas.

Med av oss föreslagna ändringar skulle personalförteckningen få följan— de utseende beträffande tjänster på löneplan B.

Tjänstemän på ordinarie stat

Tjänst Lönegrad 1 generaldirektör ........................ Bp 9 1 överdirektör .......................... Bp 7 1 postbanksdirektör ................. . . . . Bp 7 1 överdirektör ........................... Bp 5 7 distriktschefer ..................... . . . . Bp 5 2 byråchefer ............................ Bo 4 2 avdelningschefer .................... . . Bo 3 3 byråchefer ............................ Bo 3 1 avdelningschef ......................... Bo 1 13 avdelningsdirektörer ............... . . . . Bo i 1 överingenjör . .................... . . . Bo 1

Övriga tjänster enligt vårt förslag förekommer i lönegrad A 27. Då tjänster i denna lönegrad kommer att finnas även inom sektioner och motsvarande enheter inom byråerna — bedömningen härav har vi ansett oss icke böra gå in på —— skulle det icke tjäna något praktiskt ändamål att här redovisa de ändringar i personalförteckningen vilka föranledes av vårt förslag om tjänster i A 27. Vi vill också i sammanhanget erinra om den möjlighet som numera föreligger för poststyrelsen att inrätta extra ordinarie tjänster även i nämnda lönegrad.

Förslagets kostnader

De ändringar som vi föreslår beräknas medföra en personalökning av åtta tjänstemän. Till följd härav och med de av oss förordade lönegradsplace— ringarna kommer de årliga lönekostnaderna att stiga med i runt tal 500 000 kronor. Den vikt som vi anser det angeläget att man fäster vid bl. a. ratio- naliserings- och försäljningsåtgärder samt ekonomifrågor bör komma att kräva visst ytterligare tillskott av personal. Detta jämte vissa lönegradshöj- ningar inom sektionerna torde föranleda kostnader utöver de nu nämnda.

Ett väsentligt syfte med våra förslag om funktionell ärendesfördelning, delegering och decentralisering av beslutanderätt och i övrigt enklare och rationellare handläggning av ärenden är emellertid, att det administrativa arbetet inom framför allt centralförvaltningen skall kunna bemästras med minskade totala personalinsatser. Ändringarna av organisation och arbets— gång i poststyrelsen och vid postdirektionerna enligt våra intentioner bör sålunda, när de förverkligas, reducera verkets personalkostnader. Den effek— tivisering av hela postverksamheten som den föreslagna organisationen leder till kommer för övrigt att medföra såväl kostnadsbesparingar genom rationellare drift som ökade inkomster genom service- och försäljningsåt- gärder. Åt resultaten av dessa olika förslag kan dock icke nu ges några sif- fermässiga uttryck.

Det är vår bestämda uppfattning, att den föreslagna personella upprust- ningen på chefsplanet, som även tillgodoser ett ackumulerat behov av per— sonalförstärkning och lönejusteringar, är nödvändig för att postverket i fortsättningen skall kunna fylla sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt.

BILAGA 1

Förslag till

Kungl. Maj:ts reglemente

angående förvaltningen av medel, som innestå i postsparbanken och på postgiro;

Kungl. Maj:t har med stöd av 510 förordningen den 21 juni 1922 (nr 277) angå— ende postsparbanken och 12 5 förordningen den 11 juli 1924 (nr 378) angående postgirorörelse funnit gott förordna som följer.

1 &. Poststyrelsen mä placera postsparbanks- och postgiromedel

1. i obligationer utfärdade av staten, kommun eller därmed jämförlig samfäl- lighet, Sveriges allmänna hypoteksbank, Konungariket Sveriges stadshypoteks- kassa, Svenska bostadskreditkassan, Svenska skeppshypotekskassan eller av hypo- teksaktiebolag, som enligt vad därom finnes stadgat står under tillsyn av bank— inspektionen;

2. i obligationer garanterade av staten, kommun eller därmed jämförlig sam- fällighet;

3. i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar, som offentligen utbjudits av svenskt bankaktiebolag;

4. i andra skuldförbindelser utfärdade av staten, kommun eller därmed jämför- lig samfällighet, bankaktiebolag, sparbank eller centralkassa för jordbrukskredit;

5. i skuldförbindelser för vilkas fulla gäldande staten, kommun eller därmed jämförlig samfällighet är ansvarig som garant eller löftesman;

6. i skuldförbindelser med säkerhet av värdehandlingar, som omförmäles un- der 1.—3.;

7. i skuldförbindelser med säkerhet av sådan inteckning i fast egendom eller i tomträtt till bebyggd fastighet inom riket, som prövas innebära betryggande säkerhet;

8. i skuldförbindelser med annan betryggande säkerhet, dock att sammanlagda beloppet av sådana lån icke må överstiga en femtiondedel av kontoinnehavarnas behållning i postsparbanken respektive på postgiro;

9. i skuldförbindelser avgivna av enskilda personer utan särskild säkerhet, dock att sådan placering i varje särskilt fall må ske med högst femtontusen kro- nor och sammanlagda beloppet av sådana lån icke må överstiga en hundradedel av av kontoinnehavarnas behållning i postsparbanken respektive på postgiro samt

10. genom insättning på viss tid hos riksgäldskontoret eller inländskt bankaktie- bolag.

25.

Såsom kassareserv skall i statens, Sveriges allmänna hypoteksbanks eller Konunga- riket Sveriges stadshypotekskassas obligationer eller i andra värdehandlingar, som med lätthet kunna förvandlas i penningar, redovisas ett belopp, som tillsam-

mans med inneliggande kassa och hos bank eller riksgäldskontoret innestående medel motsvarar för postsparbanken minst en tiondedel och för postgirot minst hälften av kontoinnehavarnas behållning.

3 5. Är lån, som i 1 5 under 7.—9. sägs, icke ställt att betalas inom sex månader, skall poststyrelsen förbehålla sig rätt att uppsäga lånet till återbetalning senast inom sagda tid.

Utan hinder av vad i första stycket sägs må, på sätt och i den omfattning nedan stadgas, mot säkerhet av inteckning i fast egendom eller tomträtt till bebyggd fastighet utlämnas lån, ställt på längre återbetalningstid än sex månader, utan att därvid förbehåll göres om rätt att uppsäga lånet till återbetalning inom sagda tid. Sådant lån må icke ställas på längre återbetalningstid än tio år.

Innan lån varom nu är fråga beviljas, skall poststyrelsen låta verkställa upp- skattning av värdet av den fasta egendomen eller av byggnad eller byggnader, som uppförts på den med tomträtt upplåtna fastigheten.

Såsom säkerhet må godtagas allenast inteckning i jordbruksfastighet eller i sådan fastighet, som är belägen inom område för vilket hälsovårdsstadgans sär- skilda bestämmelser för hälsovårdstätort äga tillämpning, eller inteckning i tomt- rätt till bebyggd fastighet inom dylikt område. Inteckningen skall ligga inom sextio procent av det i nästföregående stycke omförmälda uppskattningsvärdet.

Poststyrelsen skall förbehålla sig rätt att till betalning senast inom tre månader uppsäga lån varom nu är fråga, därest den intecknade fasta egendomen eller tomträtten till följd av vanvård av byggnad, skogsavverkning eller av annan an- ledning undergår sådan värdeminskning, att säkerheten i märklig mån försvagas, eller därest tomträtten uppsäges.

Sådana lån med säkerhet av inteckning, obligation eller i 1 5 under 3. omför- mäld förskrivning, som icke äro ställda att betalas inom sex månader eller som poststyrelsen icke förbehållit sig rätt att uppsäga till återbetalning senast inom sagda tid, må av postsparbanks- och postgiromedel var för sig utlämnas högst till ett sammanlagt belopp motsvarande en femtedel av summan av kontoinne- havarnas behållning och vederbörande reservfond. Högst en femtedel av nämnda belopp var för sig må ställas att förfalla under ett och samma år.

45.

För att skydda fordran må poststyrelsen på offentlig auktion eller fondbörs in- köpa egendom, som är utmätt eller pantsatt för fordringen. Egendom, vilken så- lunda inköpes, skall, där den icke utgöres av inhemska obligationer, avyttras så snart lämpligen kan ske.

Detta reglemente träder i kraft dagen efter den, då reglementet enligt därpå meddelad uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling, varvid reglementet den 12 december 1958 (nr 600) angående förvaltningen av medel. som innestå i postsparbanken och på postgiro, upphör att gälla.

BILAGA 2*

Särskild företagsform för postverket

Inledning

Vid översynen av postverkets organisation har framträtt behov av en självstän- digare ställning för postverket än den som kan beredas inom verksformens ram.

1953 års utredning rörande de statliga företagsformerna — företagsformsutred- ningen tog i sitt slutbetänkande (SOU 1960: 32) avstånd från tanken att för affärsverken införa en ny företagsform. En av anledningarna härtill var att möj— ligheter ansågs föreligga att inom affärsverksformen ernå önskade förbättringar. Att tillskapa en ny privaträttslig juridisk person för affärsverken ansågs vara en omväg för reformarbetet. Denna invändning får antagas ha på ett avgörande sätt påverkat statsmakternas ställningstagande till frågorna vid 1962 års riksdag, då —— såsom närmare skall redovisas i ett senare sammanhang — beslut fattades om Vissa reformer efter traditionella linjer.

Kritiken av nuvarande verksform grundar sig på att denna inte ens efter de av statsmakterna senast beslutade lättnade-rna i verkens handlingsfrihet :i önskad ut- sträckning är ägnad att främja effektivitet och affärsmässigt handlande. Detta gäller så väsentliga avsnitt av förvaltningen som finansiering, investerings- och personalpolitik, topporganisation, offentlighet och revision. Så länge affärsverken inte lösbrytes ur den övriga statsförvaltningen, kvarstår med nu gällande grund- lagsbestämmelser det omedelbara beroendet av riksdag och Kungl. Maj :t i fråga om exempelvis personal-, avgifts- och budgetpolitik liksom också beträffande av- händelse av fast egendom. I vissa avseenden såsom beträffande riksrevisionsver- kets kontroll och offentligheten skulle ytterligare lättnader i och för sig kunna vinnas genom undantagsföreskrifter, utan att grundlagsändringar behövde tillgri- pas eller nuvarande verksform i princip ändras.1 I andra är detta inte möjligt.

De särskilda skäl som för postverkets del talar för en övergång till annan före- tagsform än den nuvarande har redovisats på olika ställen i postutredningens be- tänkande.

Iuvändningarna att erforderliga reformer med större fördel kan genomföras inom verksformens ram än genom tillskapande av någon ny form av juridisk person synes bärande såvitt gäller en privaträttslig juridisk person. Det kan icke anses utrett att invändningarna äger samma grad av giltighet med avseende på ett överförande av verksamheten till en ny form av fristående, offentligrättslig juri- disk person. Förevarande undersökning har inriktats på möjligheterna att för post— verksamheten anlita ett dylikt rättssubjekt.

" Av experterna har Kai jser utarbetat grundläggande lagförslag med allmän och speciell moti- vering. Borglund har medverkat vid den slutliga utformningen av förslagen. Brodd svarar för redovisningen av företagsformsutredningens behandling av tredjeformsfrågan.

1 Att verksformen redan i nuvarande utgestaltning innebär inte oväsentliga befogenheter att. företräda Statsverket har påpekats av J ägerskiöld (Förvaltningsrättslig Tidskrift 1954, s. 340 ff), som även registrerat ett stort antal situationer, där fråga om ämbetsverks förmåga att tvista med varandra vid domstol eller inför administrativ myndighet aktualiseras. En i vissa avseenden unik position synes härvid lantbruksnämnderna intaga.

Avslutade och pågående utredningar, utländska förebilder

Rörande de omständigheter som föranlett att frågan om nya företagsformer för statlig verksamhet aktualiserats hänvisas allmänt till direktiven för företagsforms- utredningen samt nämnda utrednings betänkanden, särskilt det femte och sista med förslag till reformering av de nuvarande statliga företagsformerna m. m. (SOU 1960: 32).

Statsmakternas ställningstagande till företagsformsutredningens förslag framgår av punkt 7 i bilaga 2 till statsverkspropositionen 1962 För flera huvudtitlar ge- mensamma frågor samt SU utl. 14/1962 5. 2 ff. Kungl. Maj :.t och riksdagen har läm— nat utan erinran företagsformsutredningens avvisande hållning till den s. k. tredje formen och i stället beslutat genomföra vissa partiella reformer inom den nuva- rande verksformens ram. Utredningens — enligt departementschefens karakteristik —— tämligen måttfulla reformförslag tonades ytterligare ned. Ehuru departements- chefen instämde i utredningens förslag att den löpande utgiftsregleringeu i största möjliga utsträckning borde delegeras till verken själva, ansåg han att affärsver- kens utgiftsstater även fortsättningsvis borde fastställas av Kungl. Maj:t och att affärsverkens investeringsutgifter borde bruttoredovisas över kapitalbudgeten. Frågan om avveckling eller uppmjukande av verkens rätt att avskriva osäkra fordringar sköts på framtiden i avvaktan på pågående utredning. Gehör vann i princip uppslagen att de olika anslagen under varje kapitalfond borde samman- slås till i huvudsak ett enda kollektivanslag, kollegiala lekmannastyrelser inrättas samt sekretesskyddet förstärkas. På förslag av Kungl. Maj:t (prop. 149/1962, KU utl. 18/1962) har därefter den maximala sekretesstiden för vissa i 34 % sekretess- lagen behandlade handlingar, såvitt angår de statliga affärsverkens verksamhet, utsträckts från två till fem år.

Frågor om kommunernas handhavande av verksamhet genom särskilda rätts- subjekt skall utredas av kommunalrättskommittén. Förhållandena och problemen på det kommunala planet redovisas i direktiven för kommunalrättskommitténs ut- redning (se 1960 års riksdagsberättelse, I In 43).

Under 1920- och 1930-talen framlade den s. k. socialiseringsnämnden förslag till en helt ny företagsform för statens järnvägar och domänverket, Dessa förslag ut- gjorde en av utgångspunkterna för företagsformsutredningens arbete med proble- met. Rörande detaljerna i socialiseringsnämndens förslag, såvitt de avsåg statens järnvägar, må här allmänt hänvisas till företagsformsutredningens redogörelse härför i SOU 1960: 32 s. 20 ff. Av intresse för det följande är att förslaget avsåg att få till stånd en boskillnad mellan statens politiska förvaltning och dess ekonomiska företagarverksamhet. Statsbanorna skulle organiseras som ett självständigt av sta- ten ägt allmänföretag, med förvaltningens huvudgrunder lagfästa av statsmakterna och underkastat dessas kontroll. Allmänföretaget skulle beträffande ledning och skötsel vara fristående från statens politiska organisation. Den ekonomiska grund- satsen för företaget skulle vara full kostnadstäckning men ingen företagarvinst. Det i företaget nedlagda kapitalet skulle uppdelas i oräntabelt sekundärkapital, räntebärande obligationskapital samt stamkapital. Taxepolitiken skulle tillåta viss förräntning av obligations- och stamkapital samt avsättning till pensions-, för— nyelse-, reserv- och skattefonder. Företaget skulle genom grundlagsändring erhålla en konstitutionell särställning i förhållande till statsförvaltningen i övrigt. Den högsta beslutanderätten i företaget skulle tillkomma en stämma om ett trettiotal personer. Stämman skulle tillsättas av Kungl. Maj:t, riksdagen, de järnvägsanställda och trafikintressenter. Stämman skulle välja styrelse och överrevisorer, besluta om décharge, fastställa balansräkning, besluta om dispositioner i anledning av års- resultatet, fatta beslut om alla anläggningar eller inköp, för vilka nyinvestering er- fordrades, samt om större försäljningar av fast egendom. Företagets ledning

i 1 j 1 i | | i i (

skulle utövas kollektivt av en styrelse om sex personer jämte verkschefen. Sty- relsen skulle ha befogenhet att träffa löneavtal med personal, att besluta om taxor, såvitt detta ankom på verket, att med vissa förbehåll ensam besluta om försäljning av för rörelsen ej nödig egendom, att bestämma om placering och användning av verkets fonder, samt att inom ramen för reservfonden upptaga kredit.

En annan utgångspunkt för företagsformsutredningens överväganden utgjorde den typ av särskilt rättssubjekt, som förekommer i England under beteckningen »public corporations». Om deras organisation gäller i huvudsak följande.

I spetsen för företaget står en styrelse, vars ledamöter i regel utses av vederbö- rande minister för viss tid med möjlighet att erhålla förlängt förordnande. Vid sidan av styrelsen finns vissa organ av rådgivande natur (samarbetsnämnder, närmast att jämföra med våra företagsnämnder, samt konsumentråd). Riktlinjerna för verksamheten bestämmes av innehållet i den lagstiftningsakt som skapar före- taget samt av vederbörande minister och företagsstyrelse. Ministerns befogenheter hänför sig främst till stora frågor av politisk och/eller riksomfattande karaktär så- som rörande investerings-, produktions- och personalpolitiken. Ministern har rätt att ge allmänna direktiv liksom även direktiv i speciella frågor men saknar rätt att befatta sig med ärenden av löpande natur. Han mottager räkenskapssammandrag och årsrapporter samt tillsätter revisorer. Han beviljar styrelseledamöterna dé- charge i form av »förlängt förtroende». Såsom allmän ekonomisk målsättning för företagsverksamheten gäller att varor och tjänster skall tillhandahållas till skäliga priser, som tillåter full kostnadstäckning. Visst fondbildningstvång föreligger. Sty- relsen brukar ha avsevärd upplåningsrätt och bestämmer vanligen själv pris- och taxepolitiken, ministern dock förbehållet att här ge generella direktiv (jfr SOU 1956: 24 s. 143 ff). — Parlamentskontrollen av de som public corporations drivna statliga företagen sker genom frågor, debatter i anslutning till av regeringen fram- lagda årsrapporter, företagsfrågornas behandling i ett speciellt företagsutskott samt genom den allmänna finanskontroll som parlamentet utövar i samband med stat- reglering, beskattning och efterhandsgranskning av förvaltningen.

Det kan vara anledning att här erinra om att både likheter och olikheter före- ligger mellan socialiseringsnämndens allmänföretag och public corporations. Olik- heterna sammanhänger i mycket med skillnader i statsrättsliga förutsättningar och i förvaltningstradition. I England finns inte som hos oss en klar motsättning mel- lan den form av parlamentariskt styrelsesätt, cabinet government, som så små- ningom slagit igenom, och skrivna grundlagstexter. Vidare saknas där egentliga motsvarigheter till våra av regeringen relativt oberoende centrala verk. Utbryt- ningen av de engelska affärsverken ur departementen har därför förvaltningsorga- nisatoriskt inneburit en radikalare reform än den socialiseringsnämnden åsyftade. Men parlamentariskt och konstitutionellt innebär den med public corporations för- bundna formen av ministerstyrelse intet brott mot rådande parlamentariska ut- vecklingstendenser.

Utgångspunkter för företagsformsutredningens överväganden finns också i for- merna för postverks- och järnvägsförvaltningen i Västtyska förbundsrepubliken. Dessa förvaltningar har tillagts ställning av anstalter med i visst avseende be- gränsad rättskapacitet. Av betydelse är att verkens tillgångar har karaktär av »Sondervermögen». Tillgångarna är sålunda skilda från republikens övriga till- gångar och bildar särskild förmögenhet. Ansvaret gentemot verkens borgenärer har begränsats till denna särskilda förmögenhet (SOU 1956: 24, s. 220 och 229).

Vissa uppgifter skall här också lämnas om det förslag till omvandling av post- verket i Norge, som år 1960 framlagts av en norsk parlamentarisk kommitté.2 När

förslaget redovisades hade vår företagsformsutredning avslutat sitt arbete. In- tressant är emellertid att de inom företagsformsutredningen upprättade förslagen — såsom närmare skall belysas senare i framställningen —— så småningom kom att få ett visst släkttycke med det norska förslaget.

Enligt det författningsutkast (se Bilaga 2:4), som utarbetats av den norska kommittén, skall verksamheten i det norska postverket regleras av dels en av Konung och storting samfällt stiftad lag, dels en av Konungen utfärdad instruk- tion för verkets styrelse och generaldirektör, samt dels en av Konungen med stor- tingets samtycke fastställd särskild instruktion för verksrådet. Styrelsen bestå- ende av ordförande _ tillika generaldirektör —- och fyra övriga ledamöter skall utses av Konungen; ordföranden och generaldirektören för obestämd tid, övriga ledamöter för fyra år åt gången. Verksrådet skall bestå av ordförande och vice ordförande, utsedda av Konungen, samt tretton av stortinget utsedda ledamöter. För verkets personal skall gälla för statstjänstemän utfärdad lagstiftning. Sty- relsen skall ha att fastställa budget för postverket. Bokslut och förvaltningsberät- telse med rådets yttrande däröver skall avges till Konung och storting. Räken- skaperna skall revideras av riksrevisionen. Postverket skall självt bära sina ut- gifter. Inom av stortinget uppdragna allmänna riktlinjer skall verket besluta om nya anläggningar och taxor. Taxorna skall bestämmas så, att driftöverskott kan påräknas. Detta överskott skall avsättas till en särskild driftsfond till poströrelsens främjande. Lån för investerings- och driftsändamål skall styrelsen äga upptaga inom av stortinget angiven ram. Sina tillgångar får styrelsen ej belåna utan stor- tingets samtycke. Postverkets tidigare skuld till statskassan skall utgöra en post- verkets grundfond, som icke behöver förräntas. Postverket skall befrias från stats- och kommunalskatt. Postverket skall inträda i de rättigheter och skyldigheter, som åvilar det äldre postverket.

Beträffande det nuvarande norska postverkets ställning kan anmärkas att, ehuru postverkets ledning åtnjuter betydande handlingsfrihet, verket dock utgör en del av samferdselsdepartementet. Legislativt regleras det norska postväsendet i en särskild lag av år 1928 och postsparbanken av en lag av år 1948. Vid sidan härav gäller vissa instruktioner i anslutning till olika stortingsbeslut.

En jämförelse mellan förslaget beträffande norska postverket och public corporations ger vid handen att parlamentet (stortinget) i det norska förslaget tillagts ett väsentligt större inflytande på verkets drift.

Inom företagsformsutredningen synes ha uppgjorts olika, förhållandevis full- ständiga förslag till utformning av en särskild företagstyp för statens affärsverk- samhet. När det gäller dessa förslag skall här allmänt hänvisas till den av byrå- direktören K. A. Brodd lämnade redogörelsen i Bilaga 2: 1. Av redogörelsen fram- går att ett första utkast av år 1955 företer likheter med socialiseringsnämndens förslag. I ett andra utkast framkommet i juni 1957 —— eliminerades verksstäm— man, i vars ställe riksdagen och, i vissa hänseenden, Kungl. Maj:t trädde. Ett tredje utkast tog ett mera markerat intryck av utformningen av public corporations.

Enligt det ovan berörda tredje utkastet skulle Kungl. Maj:t ha de viktigaste be— fogenheterna visavi de med stor självständighet utrustade verksstyrelserna. En- dast i samband med framställning om nytt kapital skulle företagen normalt bli föremål för särskild uppmärksamhet från statsmakternas sida. Kungl. Maj:t skulle utse styrelse och revisorer samt bevilja décharge. Vederbörande minister skulle enligt konstitutionella grunder ansvara inför riksdagen för sitt handlande gentemot företagen. Utkastet synes här ha räknat med att den parallellt arbetande för- fattningsutredningen skulle framlägga förslag om grundlagsregler rörande minis- terstyrelse. Ett särskilt riksdagens organ skulle behandla företagsfrågor. Detta skulle även ha Visst inflytande på sammansättningen av det för varje företag utsedda re—

visionsorganet. Riksdagsmännen skulle ha sedvanlig interpellations- och frågerätt.

De inskränkningar företagens styrelser enligt det tredje utkastet skulle under- kastas i sitt handlande och i sitt i princip obegränsade ekonomiska ansvar skulle anges i en för affärsverken gemensam lag eller i den särskilda instruktion som skulle utfärdas av Kungl. Maj:t för varje sådant företag. Verkställande direktör skulle utses av styrelsen och »omges» av en direktion, bestående av verkets ledande tjänstemän. I styrelsens befogenheter skulle ingå att organisera lokalförvaltningen som den fann lämpligt och att avgöra fastighetstransaktioner inom ramen för i instruktionen uppdragna riktlinjer. I fråga om redovisnings- och revisionssystem anknöt förslaget till aktiebolagslagen. Revisionsberättelse skulle inges till Kungl. Maj :t eventuellt även till det förut omnämnda riksdagsorganet.

I stort torde den idéskiss, som utmynnat i det ovan berörda tredje förslaget, karakteriseras av att ramen för styrelsens handlingsfrihet gjorts något snävare än ramen skulle bli vid statlig affärsverksamhet i aktiebolagsform. Möjligheterna till insyn och kontroll från riksdagens sida skulle varit något större än vid verksam- het i bolagsform. Idéskissen innebar i förhållande till de föregående skisserna ett ökat inflytande för Kungl. Maj:t, som nämligen skulle ha att utse såväl styrelse som flertalet revisorer samt att besluta i anledning av revisionsberättelsen. Kungl. Maj:t skulle därjämte kunna i instruktionen för verket förbehålla sig vissa befo- genheter därutöver.

Det bör här åter erinras om att företagsformsutredningen slutligen stannat för att förorda reformer inom verksformens ram och icke utformat och redovisat några slutliga förslag, grundade på ovan berörda arbetsutkast. Företagsformsut— redningens ordförande, landshövdingen K. J. Olsson, har emellertid i särskilt yttrande förordat att frågorna om ett fristående rättssubjekt för affärsverksam- heten blir föremål för ytterligare överväganden. Det vill synas som om det sär- skilda yttrandet härvid haft bl. a. de inom utredningen behandlade skisserna till ut- gångspunkt. Rörande de frågeställningar och de invändningar, som under utred- ningsarbetet diskuterats i anslutning till de ovan berörda skisserna, kan här hän- visas till Brodds framställning.

Möjligheterna till en reform och huvudprinciperna för en sådan

Allmänna synpunkter på postverksamhetens överförande på ett särskilt privaträttsligt eller offentligrättsligt rättssubjekt Att föra över postverksamheten till särskilt offentligrättsligt rättssubjekt kräver självfallet särskilda lagstiftningsåtgärder. Av intresse i detta sammanhang är hu- ruvida några genomgripande och omfattande ändringar erfordras. Dessa spörsmål och frågorna om de allmänna riktlinjerna för en reform skall upptagas till be- handling i detta avsnitt av framställningen. Frågorna synes lämpligen kunna dis- kuteras med utgångspunkt från de invändningar, som förut riktats eller kan riktas mot tankarna på att föra över statens affärsverksamhet på särskilda rättssubjekt.

Det kan för belysning av frågeställningarna finnas anledning att först säga något om ett överförande till privaträttsliga rättssubjekt. Alldeles klart är att varken ekonomiska föreningar, handelsbolag eller kommanditbolag kan användas såsom form för statlig affärsverksdrift.

Mot aktiebolagsformen kan med fog invändas att denna i första hand tillkommit för att reglera ett för flera andelsägare samfällt handlande. Aktiebolagsrätten består till alldeles övervägande del av bestämmelser, som avser att trygga de olika an- delsägarnas ställning i olika lägen. Dessa bestämmelser är i bästa fall onödiga vid statlig affärsverksdrift. I vissa fall är de en belastning ur administrativ synpunkt.

Beträffande stiftelsebildning kan läget sägas vara diametralt motsatt. Här sak- nas varje mera ingående lagreglering. Viss osäkerhet får också anses råda om stif- telseformens användbarhet för affärsverksamhet. Utginge man från att denna an- vändbarhet vore obegränsad, skulle det innebära att aktiebolagslagen och där för- utsatta rättssäkerhetskontroller på ett enkelt sätt kunde kringgås. Detta kan knap- past ha varit lagstiftarens avsikt. Anmärkas må emellertid att stiftelseformen det oaktat fått vidsträckt användning särskilt på den kommunala bostadsförsörjningens område. Visst uppseende har stiftelseinstitutets användning för sammanhållande av stora privatförmögenheter (Axel Ax-son Johnsons stiftelse, Wibergska stiftel- sen) väckt, ett användningssätt som kan sägas ha beröringspunkter med fidei- kommissinstitutet.s

Till vad ovan sagts kommer att både aktiebolaget och stiftelsen i gängse utform- ning utgör autonoma rättssubjekt. Aktiebolagslagen utgår från att så alltid skall vara fallet. Om man skall få till stånd en fortgående extern kontroll av det slag som har aktualitet vid statlig affärsverksdrift, måste lagen ändras. I fråga om stiftel- ser är möjligheterna till extern kontroll beroende av stiftelsestadgarnas innehåll. Den externa kontrollen är _ om man bortser från länsstyrelsens dispositiva kontroll enligt 1929 års stiftelselag _ beroende av utomstående organs initiativ till kontroll.

När det gäller en överflyttning av statlig affärsverksamhet till något offentlig- rättsligt subjekt kan till en början anmärkas att särskilda svårigheter kan möta att för affärsverksamhet skapa en enhetlig form för ett sådant rättssubjekt. Inbör- des företer de statliga affärsverken åtskilliga olikheter beträffande arbetsuppgif- ter och arbetssätt. Det har tett sig avgjort enklare att med utgångspunkt från ett särskilt verks förhållande gestalta ett för detta verk lämpat rättssubjekt. Postut- redningens utgångsläge är i detta hänseende ett annat än företagsformsutred- ningens.

Frågor om grundlagsändringar

Det finns skäl att antaga att en av orsakerna till företagsformsutredningens avvi- sande hållning mot tankarna på en »tredje form» varit att en sådan skulle krävt omfattande grundlagsändringar och ändringar i annan lagstiftning.

Det bör här först sägas att en grundlagsändring för postverkets vidkommande alltid skulle erfordras vid överförande av verksamheten till särskilt rättssubjekt. Slopandet av »postmedlens» egenskap av bevillning kräver sålunda sådan ändring. Vidare kan i detta sammanhang erinras om att särskilda grundlagsbud _ såsom 77 & regeringsformen med föreskrift om samfällt beslut såsom förutsättning för avhändelse av Kronans fasta egendom — kan påverka konstruktionen av det till- tänkta särskilda rättssubjektet.

Frågorna om grundlagsändringar ställer sig olika beroende på utformningen av det särskilda rättssubjektet. Något officiellt uttryck för företagsformsutredningens ställningstagande finns icke och något definitivt ställningstagande var självfallet heller icke möjligt så länge utformningen av rättssubjektet icke förts längre.

Det bör här först erinras om att särskilt bildade privaträttsliga rättssubjekt i stor omfattning anlitas för statlig och kommunal verksamhet. Inom den statliga affärsverksamheten finns en rad aktiebolag (se SOU 1956: 6); senast har statens reproduktionsanstalt ombildats till aktiebolag. Förslag har också framlagts om att omvandla vattenfallsverket till aktiebolag (SOU 1957: 26). I intet av dessa fall har

3 I direktiven för pågående utredning om statlig konsertbyrå förordas stiftelseformen fram- för aktiebolag. Jfr Departement och Nämnder 1962: 10 s. 205 f.

omorganisationen ansetts påkalla grundlagsändring. Vidare kan konstateras att samhällsverksamhet med anlitande av särskilt bildade offentligrättsliga juridiska personer, som icke tillhör statsförvaltningen, f. n. i stor utsträckning förekommer i vårt land. Exempel härpå utgör kommuner, allmänna sjukkassor, hushållnings- sällskap, skogsvårdsstyrelser, sjömanshus m. fl. (jfr SOU 1958: 43, s. 22 f., 39 f.). Det har hittills ej ansetts påkalla grundlagsbestämmelser att anlita dessa subjekt för samhällsverksamhet; att grundlagen innehåller regler om kommunallagstiftning saknar i detta sammanhang relevans.

Berörda förhållanden ger vid handen att grundlagsändringar i och för sig ej kan erfordras för överförande av allmän verksamhet till särskilt rättssubjekt. När socialiseringsnämnden _ och såsom ovan antagits företagsformsutredningen _ ansett grundlagsändring erforderlig för att kunna införa en ny företagsform, kan detta knappast ha berott enbart på att överförandet av verksamhet på denna nya företagsform skulle" innebära en utbrytning av sagda verksamhet från statsförvalt- ningen i övrigt. Ty detta sker ju även när verksamhet överföres på kommuner (jfr exempelvis landstingens övertagande av huvudmannaskapet för i den öppna sjukvården verksamma ordinarie provinsialläkare) och statliga aktiebolag (jfr bildandet av AB Statens skogsindustrier samt senast ombildningen av reproduk- tionsanstalten till aktiebolag). Att grundlagsändring bedömts nödvändig torde i stället ha föranletts av att man utgått från att Kungl. Maj:t eller riksdagen skulle taga befattning med den inom den nya företagsformen bedrivna verksamheten på annat sätt och i annan ordning än som sker i fråga om exempelvis kommuner och statliga aktiebolag. Såtillvida torde detta betraktelsesätt ha fog för sig som riks- dagen inte annat än genom grundlagsändring lär kunna åläggas att agera som valkorporation för att utse ledamöter i en verksstämma av det slag socialiserings- nämnden på sin tid ifrågasatte. Detta gäller emellertid uppenbarligen ej för den händelse Kungl. Maj:t skulle utse ledamöterna. Vår lagstiftning ger många exempel på att Kungl. Maj :t utser ledamöter i olika organ utan att för detta något grund- lagsstöd vid sidan av %% 4 och 89 RF ansetts erforderligt. Och hinder har ej heller ansetts föreligga mot att riksdagens verksstyrelser med riksdagens medgivande fungerar såsom valkorporationer (t. ex. riksgäldsfullmäktige för att utse revisorer i statliga monopolaktiebolag).

Socialiseringsnämnden _ och företagsformsutredningen _ kan icke antagas ha utgått ifrån att verksamhet, driven av ett fristående offentligt rättssubjekt, måste tillhöra statsförvaltningen och därmed falla under grundlagens bestämmelser om riksdagens finansmakt därför att verksamheten är »offentlig». Verksamhetens offentliga natur medför ingalunda att verksamheten kan anses på antytt sätt till- höra statsförvaltningen. Tänkbart är däremot att socialiseringsnämnden och före- tagsformsutredningen menat att det är ofrånkomligt att riksdagen såsom sådan i ersättning för förlorade finansmaktsbefogenheter tillades särskilda befogenheter, då det gällde att utse företagets ledning, revisorer eller en eventuell företagsstämma samt att en omorganisation av utskottsväsendet vore erforderlig för detta ändamål, liksom att nya former vore påkallade när det gällde konstitutionell kontroll av Kungl. Maj :t såsom i sista hand ansvarig för företagens skötsel.

Överväganden av sist antytt slag utgår från att det ur konstitutionell synpunkt _ enligt 1809 års RF balanseras Konungens (regeringens) styrande makt av riks- dagens finansmakt _ är nödvändigt att kraftigt kompensera riksdagen för bort- fallet av ovannämnda finansmaktsbefogenheter. Det kan emellertid ifrågasättas om inte kompensationssynpunkten då överdrivits. Sant är visserligen att riksdagen, särskilt vid statsverkspropositionens behandling, formellt har stora, ja i princip obegränsade möjligheter att påverka de statliga affärsverkens finanspolitik. Två omständigheter reducerar emellertid betydelsen av dessa potentiella befogenheter.

Den ena är att ett parlamentariskt, på förtroende till regeringens ledarförmåga byggt styrelseskick med tiden ersatt grundlagstiftarens, på ömsesidig misstrogen bevakning grundade maktfördelnings- och maktskillnadssystem. Den andra är riks- dagens eget medvetande om att en rationell företagsdrift skulle motverkas i stäl— let för att befordras, därest befogenheterna toges i anspråk fullständigt. Riksdags— praxis på området får i realiteten anses innebära ett indirekt erkännande av att riksdagens nuvarande konstitutionella befogenheter visavi de statliga affärsverken är större än som behövs för att det parlamentariska styrelsesättet skall fungera. Ett annat uttryck för nu berörda förhållanden kan sägas vara att riksdagen med— verkat till att en rad statliga företag ombildats till aktiebolag och därigenom direkt negerat behovet och nyttan av riksdagskontroll i statsrättsliga former.

Vad här sagts i anslutning till frågorna om riksdagens inflytande synes medföra att det kan anses tillfyllest om riksdagens möjligheter till kontroll och ingripande anpassas efter vad vårt nuvarande parlamentariska statsskick kan anses kräva. Affärsverksföretag, vilka på grund av verksamhetens beskaffenhet eller inriktning inte lämpar sig för aktiebolagsdrift i vanlig form, bör utan grundlagsändringar ändå kunna ges en utformning, som tillerkänner dem erforderlig självständighet och samtidigt i lämplig omfattning möjliggör ett inflytande från riksdagens sida.

Teoretiska förutsättningar för utbrytning ur statsförvaltningen av viss verksamhet

Det finns anledning att i detta sammanhang något dröja inför den teoretiska dis- kussionen kring gränsdragningen mellan offentligrättsliga och privaträttsliga rättssubjekt och kring betydelsen av att rättssubjektivitet tillägges organ för offent— lig förvaltning. Det kan sägas att dessa diskussioner _ även för att vara rättsve- tenskapliga _ kan te sig föga meningsfyllda. Statens suveränitet medger ju att organen för statlig verksamhet kan på ett alldeles obundet sätt tilläggas rättssub- jektivitet. Staten kan suveränt bestämma inte bara över bildandet av en juridisk person och om dess begreppsinnehåll utan också över de rättstillämpande myn- digheter inför vilka frågor om rättssubjektiviteten prövas. Och definitionsmässigt har en juridisk person, den må kallas privaträttslig eller offentligrättslig, i prin- cip full rättskapacitet och full rättshandlingsförmåga på privaträttens alla fält.

Sett i rättshistoriska perspektiv kan sägas att man tidigare varit föga benägen för konstruktioner med nya rättssubjekt. Konstateras kan sålunda att de revolu- tionerande omdaningar, som det gamla stånds- och näringstvångssamhällets sön- derfall, industrialiseringen och den offentliga sektorns förnyade expansion inne- har, inte åtföljdes av en tillnärmelsevis lika fullständig omställning och förnyelse av det juridiska betraktelsesättet på samhällsföreteelserna. I stort sett kan sägas att de med lagstiftning, rättstillämpning och rättsvetenskap sysselsatta yrkesjuristerna fortsatte att i synen på dessa företeelser vara bundna av traditionella begrepps— kategorier med återförsäkring i romersk, germansk eller kanonisk rätt. Karakteris- tiskt för detta var tillvägagångssättet då mot slutet av 1800-talet uppkom frågor om den rättssystematiska behandlingen av den nya samhällsaktivitet, som följt i den industriella och tekniska revolutionens spår. När det stod klart, att denna av en mångfald institutioner uppburna aktivitet inte längre kunde bemästras i den ro— mersk-rättsliga uppspaltningen av statsverksamheten i dels maktutövning, dels sådan verksamhet som staten på jämbördig fot med enskilda företagare bedrev såsom fiscus, föll man i kontinental doktrin tillbaka på ett anstaltsbegrepp av kano— nisk-rättsligt ursprung i stället för att pröva nya rättskonstruktioner.4

** Jfr H. Strömberg. Om rättsförhållandet mellan offentliga anstalter och deras nyttjare. Lund 1948 s. 4 ff., s. 468 ff.

Av intresse i ovan berörda sammanhang är att det offentligrättsliga anstaltsbe- greppet inte nödvändigtvis var förenat med rättssubjektivitet. Behovet av att nå fram till en ensartad syn på förhållandet mellan de av staten ägda anstalterna och deras nyttjare gjorde att rättssubjektiviteten blev av underordnad vikt. Betydelse- fullt är dock att anstalten kunde tilläggas full rättssubjektivitet utan att förlora sin offentligrättsliga egenskap, ja i sitt ideala utförande ägde egenskap av själv- ständig juridisk person.

I anslutning till den teoretiska diskussionen är rättsbildningen »public corpora- tions» förtjänt av särskild uppmärksamhet. Public corporations är en produkt av anglosachsiskt, av hävdvunna motsättningar mellan offentlig och privat rätt mindre beroende och måhända därför mera konstruktivt rättsskapande. Teoretiskt har public corporations påtagliga beröringspunkter med anstalter, som utrustats med full rättssubjektivitet. Systematiskt lär det inte råda något tvivel om att public corporations med kontinentalt synsätt bör uppfattas som offentligrättsliga rättssubjekt.

Spörsmålet huruvida ett nyskapat offentligrättsligt subjekt hos oss kan komma till användning för statlig affärsverksamhet synes lämpligen kunna angripas med utgångspunkt från public corporations. Flera utgångspunkter kan väljas för dis- kussion av frågan huruvida en dylik rättsbildning bör anses utgöra ett led i stats- förvaltningen och omfattas av denna. Allmänt sett kan naturligtvis i och för sig diskuteras vad som kan anses böra ingå i statsförvaltningens begrepp. I föreva— rande sammanhang synes emellertid blott en synpunkt äga större intresse nämligen om en sådan rättsbildning tillhör det statsförvaltningsbegrepp, som bär upp vår främsta grundlag, regeringsformen. Något direkt besked härom kan självfallet inte erhållas. 55 47, 60 p. 3 och 89 RF,5 % 34 i 1810 års RO samt det ett par decennier senare (1832) utformade SL 25:11, första stycket, med deras om äldre samhälls— förhållanden och äldre samhällsskick minnande innehåll, ger emellertid starkt in- direkt stöd för att så inte är fallet. Ett annat indirekt stöd för att rättsbildningen ej kan betraktas såsom ingående i statsförvaltningen ger det förhållandet att socken- menigheterna genom 1817 års sockenstämmoförordning i administrativ ordning tillades rättssubjektivitet utan att denna åtgärd av samtiden ansågs grundlags— vidrig. Från en något senare tidpunkt kan erinras om tillkomsten av landstingen, en nyskapelse vars kommunala karaktär till en början inte utan visst fog ifråga- sattes. Något grundlagshinder för lagstiftning att med svensk rätt införliva insti- tutet public corporation lär därför inte föreligga, lika litet som binder tidigare förelegat för att anlita kommuner, allmänna sjukkassor, hushållningssällskap eller skogsvårdsstyrelser för olika samhällsuppgifter. På denna punkt bekräftar den

5 1937 års ändring av det i 5 60 p. 3 meddelade mot Konungen riktade förbudet att förpakta rikets inkomster resp. inrätta vinstgivande monopol hade väsentligen karaktär av grundlagsför- klaring. Stadgandets ursprungliga lydelse torde haft samband med privilegieskyddet enligt 5 114 RF, som emellertid endast säkerställde borgarståndet (och städerna) mot monopol, inte däremot »svenska folket» i vad detta företräddes av övriga stånd. I kraft av 5 114 var före 1866 borgarståndets medverkan vid införande av monopol alltid erforderlig och därjämte bifall från minst två av de övriga stånden. Något som helst skäl att. antaga att grundlagsstiftarna eljest skulle velat avhända Konungen och riksdagen dessa traditionellt anlitade administrativt lätthan- terliga utvägar att tillföra Kronan intäkter saknas. Positivt belägg för att Kungl. Maj:t och riks— dagen samfällt ansetts kunna besluta om »förpaktning» respektive »monopol» enligt äldre grund— lagsredaktion ger R och A:s protokoll 1810 (Örebro) 5. 429 ff. A. G. Mörner. Jfr. i övrigt SOU 1962:9 s. 32 f., KU:s Memorial och övriga Expeditioner 1809—10 Stockholm 1874 s. 459 ff (A. G. Silverstolpe) ävensom KU: s utl. 32/1936. Om en liknande statsrättslig fråga om kommu— nallagsstiftningen före 1866, jfr. å ena sidan Spens reservation till KU:s representationsförslag till 1840 års riksdag och å den andra R Skr. nr 400 från samma riksdag, med vilken överlämna- des ett av ständerna för deras del antaget förslag till lag om sockenstämmor för riket utom Stock- holms stad samt sockennämnder för landet.

här verkställda analysen tidigare gjorda antaganden att verksamheten kan över- föras till offentligrättsligt subjekt utan grundlagsändringar!i

Reformmöjligheterna inom verksformens ram Frågorna om allmän verksamhet genom särskilda rättssubjekt skall här också något belysas med utgångspunkt från den av företagsformsutredningen hävdade synpunkten att erforderliga reformer med mindre omgång kan nås genom ändring- ar inom verksformens ram. När företagsformsutredningen intagit denna ståndpunkt har utgångspunkterna främst varit en ny privaträttslig företagsform. Det skulle emellertid i och för sig också kunna hävdas att en offentligrättslig företagsform av typen public corporation skulle komma att stå aktiebolaget så nära att också till- skapandet av en sådan form skulle innebära en onödig omväg för reformarbetet. Visst fog för sådana invändningar får anses finnas om man utgår från en rätts— bildning, för vilken, såsom när det gäller företagsformsutredningens tredje idé- skiss (se Brodds promemoria), betydelsefulla moment hämtats från aktiebolaget. Invändningarna förlorar emellertid här i styrka i den mån företagsformen kan ut- formas efter enklare, av aktiebolagsformen obundna linjer.

Såsom förut antytts saknas anledning att angripa frågorna om lämplig företags- form för statlig affärsverksamhet från alltför vida och allmänna utgångspunkter. De för postverksamheten aktuella problemen har här fått träda i förgrunden. Icke heller bör möjligheterna att skapa en allmän företagsform, som kan användas jäm- väl på det kommunala planet, överdrivas. Med fog kan nämligen ifrågasättas om inte de kommunala affärsverkens lokala karaktär och deras jämfört med de stat- liga företagen ringa storlek medför att företagsformsfrågan för deras vidkomman- de bör angripas från andra utgångspunkter än för de statliga affärsverken med de- ras riksomfattande verksamhet. Därtill kommer att det måhända kan visa sig vara mindre svårt att för de kommunala affärsverkens del tillgodose önskemål om smidigare verksamhetsformer genom smärre ändringar inom gällande kommunal- lagstiftnings ram. För de kommunala affärsverkens del är det tills vidare varken visat att lagändringar behövs för att fylla eftersträvade effektivitetskrav eller att, om ett dylikt behov under kommunalrättskommitténs överväganden skulle styr- kas, detta behov inte skulle tillgodoses genom andra åtgärder än genom en ny företagsform. Sett från de statliga affärsverkens synpunkt förefaller det också som om det motstånd mot tanken på tredjeformsföretag av aktiebolagstyp, om vil- ket behandlingen i statsverksproposition och utskottsutlåtande får sägas bära vittne, åtminstone f. 11. gör utvägen med en enhetlig, på aktiebolaget grundad form föga framkomlig. I sitt anförande till statsrådsprotokollet har visserligen finans— ministern medgivit att prövningen av de statliga affärsverkens stater i nuläget i allt väsentligt är av översiktlig karaktär. Men han är inte beredd att uppge nu- varande överprövning från departementets sida. Detta uttalande får väl tolkas så att prövningen enligt hans mening alltjämt fyller en uppgift som vid tänkbara förändringar i nuläget kan bli betydelsefullare än den för dagen är.

Rättskontroller vid en ny företagsform I det föregående har såsom allmän riktlinje för en reform angivits att statsmakter— nas inflytande och kontroll i stort av verksamheten måste i erforderlig mån sä— kerställas. Ett särskilt problem kan vara huruvida en sådan översiktlig kontroll

' Jfr härom uppsatser i Förvaltningsrättslig Tidskrift av Hessler, Jägerskiöld och Gerentz (1952, 1954 och 1957) samt Herlitz i Nordisk offentlig rätt III. Se vidare SOU 1958: 43 s. 22 f. och 39 f.; där används termen offentlig inrättning såsom samlingsbeteckning för andra dylika institutioner än kommuner.

av postverkets organisation och verksamhet är förenlig med tanken att tillägga verket ställning av självständigt rättssubjekt. Paralleller med på det offentliga området redan verksamma självständiga rättssubjekt _ såsom kommunerna vi- sar att självständigheten väl går att förena med sådan översiktlig ledning och kontroll. I princip är sålunda hela den kommunala verksamheten underkastad le— galitetskontroll, som kan utlösas dels genom kommunalbesvär, dels genom ingri- pande av åklagarmakt för att beivra ämbetsbrott. På många verksamhetsfält kan därutöver förvaltningsbesvär anföras, som möjliggör lämplighetsprövning och i regel ger besvärsmyndigheten rätt och normalt också plikt att sätta sitt beslut i det upphävda kommunala beslutets ställe. Vidare är kommunala beslut i vissa fall underställningspliktiga. Underställningsplikten kan liksom klagorätten ha väx- lande innehåll; den innefattar vanligen både lämplighets- och laglighetskontroll från fastställelseorganets sida; ibland kan den vara kombinerad med befogenhet för fastställelsemyndighet att vid tredska från kommunens sida handla i dess ställe. Dessa olika rättsinstitut innebär tillsammans väsentliga inskränkningar i den kommunala självstyrelsen men rubbar icke den kommunala rättssubjektiviteten. I princip är det i den kommunala verksamheten alltid fråga om kommunalt, dvs. av kommunens beslutande organ eller av detta utsedda förvaltningsorgan ombesörjt, handlande. Den kommunala rättssubjektiviteten manifesterar sig också i kommu- nens parts- och processhabilitet över hela det kommunala verksamhetsfältet. Kom- munen har sålunda rätt att om det så vore statsverket självt som intoge ställning av motpart bringa tvister i ekonomiska och andra frågor inför rättsligt forum. Den har också i princip rätt att fullfölja mål, där lägre statlig kontroll- eller be- svärsmyndighet upphävt eller ersatt kommunalt beslut med eget, beslutat tvångs- föreläggande eller annan dylik åtgärd, till högre statlig kontrollinstans i sista hand som regel till Kungl. Maj:t i statsråd eller regeringsrätt. Allt detta i motsats till vad som eljest gäller inom den av subordinationsprincipen genomsyrade statliga hierar- kien.

Den lagstiftningsmetod som använts för att åstadkomma en ordning, vilken å ena sidan tillförsäkrar kommunen full rättssubjektivitet och å andra tillåter stora, ibland mycket långtgående inskränkningar i de kommunala subjektens handlings— frihet, grundar sig på en uppdelning av författningsstoffet i dels kommunallagar, dels specialförfattningar av olika konstitutionell valör. Kommunallagen kan sägas vara ankarfästet för den kommunala rättssubjektiviteten, medan övrig lagstiftning i stort sett ger rättslig sanktion för de begränsningar i det kommunala subjektets rättshandlingsförmåga och handlingsfrihet som kan påkallas av intresset för med- borgerlig rättssäkerhet och intresset av för landet i dess helhet enhetlig regle- ring av samma rättsliga företeelser. I förevarande sammanhang förtjänar denna lagstiftningsmetod och underställningsinstitutet som medel för statskontroll större uppmärksamhet än de främst för bevakande av enskilda intressen tillkomna och av sakägares resp. komnmnmedlemmars initiativ beroende besvärsinstituten. Till frågan om den legislativa metoden för reglering av postverket och dess förvalt- ning finns det anledning att senare återkomma. Här må blott påpekas att denna i kommunala sammanhang använda lagstiftningsmetod uppvisar påtagliga likhe- ter med den som använts för att i England reglera public corporations samt i Norge föreslagits som grund för en reform av postverket i syfte att ge detta full rättssubjektivitet.

Effekten ur deeentraliseringssynpunkt

Det skall här slutligen anmärkas att spörsmålet om den lämpligaste företagsformen för postverket inte behöver ses uteslutande ur strängt affärsmässiga synpunkter.

En större självständighet för affärsverken kan också betraktas som ett led i de decentraliseringssträvanden som satt in parallellt med den offentliga sektorns expansion i det moderna servicesamhället. Dessa strävanden har hos oss följt två huvudlinjer. Den ena, som drivits inom den traditionella statsförvaltningens ram, har tagit sig uttryck i överlåtelse av beslutanderätt till lokala organ. Det är denna linje som företagsformsutredningen för affärsverkens del slutligen stannade för, då utredningen ville begränsa sig till reformer inom den traditionella företags- formens ram. Den andra huvudlinjen är att lägga uppgifterna på från statsför— valtningen utbrutna administrativa centra.

Båda dessa huvudlinjer har gammal tradition i svensk förvaltningshistoria. För den senare linjen ges många exempel från äldre tid. I några fall, såsom beträf- fande universiteten, vissa akademier, allmänna barnhuset, fortsätter de sin verk- samhet, ehuru inte alltid med den ledarställning inom sina förvaltningsområden som ursprungligen varit avsedd. I andra fall är det fråga om nyskapelser eller vidgat anlitande av fristående samhällsorgan med från början begränsade uppgif— ter. Typexempel på sådana utgör kommunerna. Särskilt i fråga om kommunernas anlitande för lokal samhällsförvaltning har med tiden en motivförskjutning skett. Denna form av delegation ses inte längre enbart ur synpunkten av vad som för- valtningsmässigt kan vara rationellt utan även som en form av integrerad demo- krati.

Sist angivna aspekt har sällan anlagts på sådana utbrytningar ur statsförvalt- ningen som affärsverkens ombildning till särskilda offentligrättsliga rättssubjekt utgör, även om hinder för ett dylikt betraktelsesätt inte kan anses föreligga i den mån nämligen en stark koncentration av samhällsmakten anses utgöra en fara för demokratin. Den skall inte heller här särskilt poängteras, ehuru den s. a. 5. ligger i förlängningen av idén att i spetsen för affärsverken sätta s. k. lekmannastyrelser. Vad som däremot kan förtjäna att framhävas är att de statliga affärsverken jämfört med den väldiga samhällsverksamhet, som lagts i kommunernas händer, har en relativt begränsad omfattning. Särskilt påtagligt är detta om man jämför ett sär- skilt verk sådant som postverket med den kommunala förvaltningen som helhet eller med förvaltningen hos våra största kommuner. Postverkets omslutning är, om man bortser från postbanks- och postgirorörelsen, av ganska anspråkslös storleks— ordning i förhållande till exempelvis Stockholms stads. Ur den synpunkten borde inte någon särskild oro behöva hysas för de samhällsekonomiska konsekvenserna av en utbrytning av postverket till ett särskilt offentligrättsligt rättssubjekt.

Sammanfattningsvis kan genomgången ovan ge anledning till uttalande att det är fullt möjligt att utan grundlagsändringar föra över postverksamheten till sär— skilt offentligrättsligt rättssubjekt. Överförandet synes kunna ske utan ett vä- sentligt uppgivande av statsmakternas inflytande och kontrollmöjligheter. Intres- set av sådant inflytande och sådan kontroll kan väl förenas med en självständig ställning för det rättssubjekt som skall svara för postverksamheten. Viktiga funk— tioner bör vid en reform sammanföras i Kungl. Maj:ts händer. Riksdagens infly- tande bör göra sig gällande i vanlig ordning för konstitutionell kontroll. Det bör sörjas för att underlag rörande företagets verksamhet framtages och redovisas till statsmakterna för möjliggörande av en översiktlig ledning och kontroll.

Närmare om utformningen av ett särskilt rättssubjekt för postverksamheten

När det gäller statsmakternas ledning och kontroll bör inledningsvis erinras om att vid ett offentligrättsligt subjekt andra vägar härför kan erbjudas än vid bo-

lagsbildning, där motsvarande funktioner i huvudsak samlats hos en stämma. Stämmoinstitutet har där delvis sin bakgrund i det på olika andelsägare uppde- lade ägarintresset. Vid ett offentligrättsligt subjekt kan uppgifter av betydelse ur lednings- och kontrollsynpunkt utan konstruktionen med stämma läggas direkt i Kungl. Maj:ts händer. Det skall här också anmärkas att kontroll- och effektivitets- kraven vid ett offentligrättsligt subjekt också kan tillgodoses på andra vägar, så— som genom ämbets- och tjänsteansvar för verkets personal, offentlighetsprincipen, underställning av vissa verksbeslut och besvärsinstitutet.

Underställningsinstitutet som medel för rätts- och elfektivitetskontroll

När det gäller möjligheterna att säkerställa statsmakternas ledning och kontroll kan det vara anledning att ägna särskild uppmärksamhet åt det kommunala under- ställningsinstitutet och de möjligheter det kan erbjuda som förebild. Beträffande underställningsinstitutet sådant det utformats inom kommunalrätten må, utöver vad tidigare sagts i allmänt karakteriserande syfte, tilläggas att det har olika inne- börd enligt kommunallag och enligt specialförfattning. Enligt kommunallag får fastställelsemyndighet inte sakligt ändra det underställda kommunala beslutet men är skyldig meddela kommunen av vilken orsak fastställelse vägras. Kommu- nen har sedan att överväga om den vill låta ärendet falla eller genom nytt beslut rätta sig efter fastställelsemyndighetens önskemål. Enligt specialförfattning är un- derställningsinstitutet ej sällan kombinerat med en rätt för statlig myndighet att vid tredska ingripa i det kommunala subjektets ställe. Vanligen men ej alltid skall i dylikt fall det myndighetsbeslut som i så fall ersätter det kommunala handlandet, i sin tur underställas Kungl. Maj :t för att få giltighet. Vidare kan föremålet för un- derställningsplikten växla och detta både enligt kommunallag och specialförfatt- ning. Ibland är underställningsplikten knuten till det kommunala beslutet som sådant. Så är fallet med reglerna för underställningspliktig lånerätt, som blott indirekt berör kreditavtalet. Ibland är beslutsresultatet underställningspliktigt. Detta är enligt kommunallag fallet med underställningspliktiga nämndreglementen och med av länsstyrelse fastställda kommunalförbundsordningar samt enligt spe- cialförfattning med exempelvis bebyggelseplaner och olika slag av lokala förord- ningar. Underställningsföremålet vid fastställelseprövning enligt specialförfattning kan härvid vara kartmaterial med eller utan kompletterande text (stadsplanebe- stämmelser) eller i författningstext uttryckta normer (förordningar i egentlig me— ning). Till sist må nämnas att enligt av kommunalrättskommittén nyligen framlagt betänkande med förslag om kommunernas handhavande av uppgifter, som förut ankommit på civilförsvaret (Kommunal beredskap; SOU 1962: 7), planer för kom- munal beredskap skall bli underställningsföremål. Dessa planer skall bl. a. inne- hålla redogörelser för utgångspunkter för den tillämnade beredskapen ävensom för kommunal verksamhet under krig.

En utformning efter den hos företagsformsutredningen dryftade tredje idéskis- sen skulle med fördel kunna kombineras med en speciell form av underställning efter ovan berörda linjer. Underställningen skulle då avse särskilda inom verket uppgjorda planer. Dessa planer skulle i huvudsak innehålla normer för verkets organisation och verksamhet i särskilt betydelsefulla avseenden. Uttrycket plan användes sålunda i en mera speciell bemärkelse. De i planform meddelade normer- na skulle kunna få ett mycket generellt, ifråga om postverkets finans- och service- politik t. o. m. resonerande innehåll. Vid sidan av sådana resonerande partier och allmänt hållna stadganden torde planerna dock böra inrymma även mera konkret hållna handlingsnormer, som postverket har att ställa sig till efterrättelse. Typolo- 14—203973

giskt skulle dessa planer stå ganska nära det med underställningsplikt förbundna planinstitut, som kommunalrättskommittén introducerat i nyssnämnda betän- kande.

Med den ovan skisserade ordningen skulle två, såvitt kan bedömas, eftersträvans- värda mål kunna uppnås. Å ena sidan skulle postverket kunna tilläggas full rätts- subjektivitet och en rad befogenheter, som hittills av olika anledningar ansetts böra förvägras verket. Å andra sidan skulle statsmakterna genom tvånget för postverket att underställa Kungl. Maj:t dessa i regel allmänt hållna planer erhålla ett medel att översiktligt dirigera postverkets organisation och drift både under fred och under beredskapstillstånd och krig. För sin befattning med underställda planer skulle Kungl. Maj:t bära ett konstitutionellt ansvar i sedvanliga parlamen— tariska former.

Ovan förordade utformning _ med ett underställningsinstitut som en av de bärande grundtankarna _ skulle kunna ge postverket en lämpligt avvägd själv- ständighet. Det skulle ankomma på verket att utforma och antaga allmänna pla- ner med riktlinjer för verkets finanspolitik och organisation. Planerna skulle vis— serligen vara underställningspliktiga, men initiativet till förändringar i dessa skulle i princip vara förbehållet postverket; endast om Kungl. Maj:t fann att ver- ket underlät att antaga planer eller att ge dem ett för Kungl. Maj:t godtagbart inne- håll, skulle Kungl. Maj :t äga förordna om att för postverket förpliktande plan eller planändring utfärdas. Denna möjlighet till ingripande skulle ha karaktär av nöd- fallsbefogenhet. Normalt måste den av Kungl. Maj:t utsedda styrelsen antagas vara i stånd att föra en för Kungl. Maj:t godtagbar verkspolitik. Att såsom i det norska förslaget förutsättes postverket vid sidan av lagen skulle vara skyldigt att efter- leva av Kungl. Maj:t eller riksdagen beslutade instruktioner och riktlinjer inne- bure _ åtminstone för svenska förhållanden _ att en mycket stor del av den till- ämnade ökade friheten bleve fiktiv.

Postverkets ekonomiska förhållanden

På verket bör också ankomma att besluta om utgifts— och inkomststater och om avgifter och andra ersättningar för av verket lämnade tjänster. Härvid måste ver- ket hålla sig inom de allmänna riktlinjer, som må ha upptagits i finansplanen eller kan vara stadgade i särskild författning. Utgifts— och inkomststaterna bör omedel— bart delges ehefen för kommunikationsdepartementet. Verksstyrelsen _ för orga- nisationen skall en redogörelse lämnas i ett senare sammanhang _ synes där- jämte böra ha skyldighet att successivt till Kungl. Maj:t avge förvaltningsberät— telser över utfallet av postverksamheten. I den mån Kungl. Maj:t har behov av ytterligare information om postverksamhetens utveckling, bör detta kunna till- godoses genom bestämmelser i finansplanen. Härigenom blir Kungl. Maj:t i stånd att i anslutning till statsverkspropositionen eller på annat lämpligt sätt lämna redo— görelser för postverksamheten, vilka kan ligga till grund för meningsyttringar från riksdagens sida om den förda verkspolitiken, meningsyttringar som i sin tur liksom de av revisorerna avgivna revisionsberättelserna kan föranleda om- prövning av de antagna finans— och organisationsplanernas innehåll eller aktuali- sera ändringar i verksstyrelsens sammansättning. Andra tillfällen till dylika me— ningsyttringar ger behandling av frågor om nya åligganden för postverket eller om ersättningen från statsverket för utförda tjänster av olika slag.

I enlighet med grundtanken i förslaget att Kungl. Maj :t skall bära ett konstitu- tionellt ansvar för postverkets förvaltning bör Kungl. Maj:t tilläggas befogenhet att utse revisorer och besluta om décharge.

Äganderättsövergång och horgenäraskydd

Särskild uppmärksamhet påkallar frågorna huruvida för postverksamheten erfor- derlig egendom bör överföras i det särskilda rättssubjektets hand. I och för sig är det väl inte nödvändigt att ett överförande med full äganderätt sker. När det gäller förmögenhetsförhållandena för ett från statsverket avskilt, fristående rätts- subjekt för allmän verksamhet är läget vidare så särpräglat att en äganderätts- övergång icke behöver ha samma valör som vid privaträttsliga förhållanden. Det synes emellertid angeläget att tillgodose önskemålen om en vidgning av post- verkets rätt att förfoga över till postväsendet anslagen fast egendom och att bryta de hinder, som & 77 RF reser häremot. Ett mera fast förmögenhetsunderlag bör vidare finnas för det nya postverket och det kan vara ett önskemål att klara gränser upprätthålles i äganderättshänseende mellan stat och postverk. Nu be- rörda önskemål skulle visserligen kunna tillgodoses också genom att postverkets egendom _ såsom i Tyska Förbundsrepubliken (s. 199) _ förklarades utgöra en specialförmögenhet, som var underkastad i en stiftelseurkund angivna ända- målsbestämmelser men icke föll under grundlagens tillämpningsområde. Även andra former av rådighet för verket över egendomen torde vara tänkbara. Ovan angivna önskemål synes emellertid enklast och klarast kunna tillgodoses genom ett arrangemang, som närmast måste betecknas som överförande av full äganderätt. Ett sådant äganderättsöverfvarandfe kan, särskilt om det kombineras med regler som avser att skydda postverkets förmögenhet, med utgångspunkt från gängse betraktelsesätt sägas på lämpligaste sätt fullkomna postverkets rättssubjektivitet.

I några hänseenden måste innebörden av förmögenhetsöverföringen närmare klarläggas.

Avsikten är att postverket _ liksom de statliga aktiebolagen _ skall tilläggas en i princip fri upplåningsrätt, som kan vara inskränkt blott av eventuella direktiv i fastställd finansplan. Det är då en särskild fråga vilken säkerhet postverkets borgenärer kommer att åtnjuta. Paralleller med kommunerna är på denna punkt instruktiva om än knappast ägnade för praktiska uppslag. Den reella säkerheten för fullgörande av kommuns förbindelser utgörs av den kommunala beskattnings- makten, som, trots inkomstslagens principiellt olikartade beskaffenhet, skulle få viss motsvarighet i postverkets avgiftsrätt. All kommunens egendom anses utgöra säkerhet för dess gäldenärsförbindelser på samma sätt som fallet är med privaträt— tens associationer. Något till visst belopp _ aktiekapitalet _ begränsat ansvar har ej kommunen. En sådan begränsning kan för postverkets del genomföras om efter tysk förebild det ekonomiska ansvaret begränsas till en specialförmögenhet. Att göra detta synes emellertid ej nödvändigt.

I vilken utsträckning kommuner och kommunal egendom kan bli föremål för exekutiva åtgärder har varit omstritt. Enighet synes visserligen råda om att spe- cialexekution är möjlig, en åsikt som har visst stöd i rättspraxis. Från vissa håll _ Welamson, Lawski _ har hävdats, att generalexekution inte vore genomförbar. Det vore omöjligt, menar dessa auktoriteter, att låta konkursförvaltning ersätta den kommunallagsbestämda organisationen och kompetensfördelningen. Denna uppfattning är inte obestridd (Fant).7 I praktiken har problemet aldrig ställts på sin spets hos oss. Intet antyder att kommunallagstiftaren räknat med konkurs— möjligheten. Vad som förekom i samband med 1919 och 1957 års kommunalför- bundslagstiftning, vilken även behandlar frågor om avveckling av dylika förbund,

7 Bst. om lättnader för kommunernas upplåning Sthlm 1915 s. 13 ff. Nybildn. komm. bst. s. 168, 334, Lawski. Konkurs— och ackordsiagarna Sthlm 1947 s. 15, Welamson Konkursrätt Sthlm 1961 s. 26 f.

torde tvärtom tala för att lagstiftaren inte ansett, att kommun enligt gällande rätt vare sig på egen eller annans begäran skulle kunna försättas i konkurs.

Vad ett blivande självständigt postverk beträffar synes anledning saknas att undantaga dess egendom från specialexekutiva åtgärder. Frågan om postverket skall kunna sättas i konkurs torde ej vara realistisk. Har verket skyldighet att an- taga en balanserad budget och driva en avgiftspolitik som säkerställer verket mot förlust i rörelsen, synes utsikterna ringa för att verket skulle behöva komma i ett ekonomiskt ohållbart läge. Därtill kommer de sanktionsmedel som Kungl. Maj:t enligt förslaget skulle få. Genom ändringar i finansplanen, vägrad ansvars— frihet samt ändring i verksstyrelsens sammansättning kan Kungl. Maj :t sålunda av- lägsna riskerna för att verket skulle bedriva en äventyrlig, för verkets borgenärer vådlig finanspolitik. I likhet med vad som föreslagits för det norska postverkets vidkommande synes som en ytterligare garanti böra stadgas, att pantsättning av postverkets fasta eller lösa egendom ej skall få äga rum. Efter kommunalrättslig förebild bör vidare föreskrivas att postverkets egendom bör så förvaltas att post- verkets förmögenhet ej minskas samt att försäljningslikvid för anläggningstillgång skall avsättas till investeringsfond, om försäljningslikviden ej finner användning för anskaffande av annan dylik tillgång. I övrigt synes frågan i vilken ordning postverket och dess rörelse skall kunna likvideras, tvångsförvaltas eller eljest av- vecklas kunna lämnas öppen.

Ett problem för sig är huruvida och i vad mån den till postväsendet anslagna egendom, som enligt förslagets grundtanke skall tilläggas postverket, i fortsätt— ningen bör redovisas i statsräkenskaperna. Enligt det norska förslaget skall detta kapital överföras till en sig ej förräntande grundfond. Motsvarande fråga för det svenska postverkets del synes kunna lösas på liknande sätt. En annan sak är, att postverket självt bör äga tillgodogöra sig ränta på disponerat kapital. Omvand— lingen av postverket till ett självständigt rättssubjekt bör självfallet inte medföra att postverkets borgenärer försättes i sämre ställning. En uttrycklig bestämmelse härom bör finnas.

Om postverkets ekonomiska förhållanden skall här slutligen framhållas att den föreslagna verksformen inte innebär, att postverket skulle avskäras från möjlig- heten att om så påfordras efter framställning till Kungl. Maj:t bringa frågor om be- hövliga medelstillskott för kapitalinvestering och täckande av driftsunderskott under statsmakternas prövning. Med tanke på de relativt begränsade investeringar som behövs i postverksamheten och den självkostnadsprincip, som skall bestäm- ma verkets avgiftspolitik enligt det upprättade förslaget, finns det emellertid an- ledning förmoda att dylika framställningar för postverkets del skulle bli sällsynta. Självfallet utgör den föreslagna verksformen inte heller hinder för statsmakterna att genom lagar och förordningar besluta att nya uppdrag och nya verksamheter skall åläggas verket eller att de ersättningar postverket har att uttaga för vissa av dess tjänster skall bestämmas på sätt som avviker från den i lagen fastlagda huvud- principen för avgiftsbestämningen.

Verkets ledningsorganisation Ledningen av postverket bör, såsom förutsatts i företagsformsutredningens olika idéskisser tillkomma en av Kungl. Maj:t för fyra är utsedd verksstyrelse, post- verksstyrelsen, samt en ledande tjänsteman, postverkschefen, vilken såsom leda— mot skall ingå i styrelsen. Styrelsens ledamöter samt postverkschefen och dennes ställföreträdare bör förordnas av Kungl. Maj:t, de senare för sex år i sänder. När- mast under postverksstyrelsen bör finnas en av högre tjänstemän inom verket sammansatt central direktion med uppgift att biträda postverkschefen i hans äm—

betsutövning. Vidare bör finnas ett kollegium med uppgift att avgöra ärenden om disciplinär bestraffning. Även andra direktioner och kollegier skall självfallet få inrättas, om så anses erforderligt. Erinras må om att postutredningen föreslår att ett särskilt beslutsorgan för bankverksamheten skall inrättas.

Socialiseringsnämnden föreslog att den högsta beslutanderätten i företaget skulle tillkomma en särskild verksstämma. Av liknande slag är den verksstämma, som förekommer i företagsformsutredningens första idéskiss. I det norska förslaget rörande postverket har föreslagits att för verket skulle finnas ett särskilt verks- råd. Även vid public corporations finns vissa organ av rådgivande natur. Såsom framgått föreslås icke nu för postverkets vidkommande någon stämmoinstitution; de viktigaste stämmofunktionerna har lagts direkt i Kungl. Maj:ts händer. Infly- tande över verksamheten kommer därutöver att utövas av riksdagen genom den i konstitutionell ordning verkande kontrollen över Kungl. Maj:ts åtgärder. Det kan sägas att ett verksråd skulle kunna i vissa hänseenden kompensera bortfallet av en stämmoinstitution. Ett organ av verksrådets natur torde emellertid knappast fylla någon praktiskt betydelsefull uppgift. Erfarenheterna från den svenska kris- administrationen, där sådana råd stod till kommissionernas förfogande, torde bestyrka denna uppfattning.

Utbrytningen av postverket från statsförvaltningen i övrigt medför att verket lösgöres från det statliga lönesystemet och får bestämmanderätt över personal- och lönepolitiken. Vad nu sagts utesluter självfallet ej att frågor om personalens anställningsformer, förhandlingsrätt m. 111. kan påverkas av resultaten av pågående utredning inom civildepartementet rörande de statliga anställningsformerna.

Amhetsansvar

Några mera principiellt betonade frågor skall också behandlas i detta avsnitt av framställningen. Den första rör ämbets- och tjänsteansvaret för postverkets per- sonal. Av postverkets tillämnade ställning såsom särskilt offentligt rättssubjekt torde följa att ledamöterna i postverksstyrelsen, postverkschefen och annan hos verket anställd personal, om intet annat stadgas, i kraft av SL 25:11 kommer att vara underkastade ämbetsansvar i samma utsträckning som nu. Liksom nu kommer också disciplinär bestraffning av underordnad personal att förekomma. Med hänsyn till den rätt som finns för vid domstol dömd personal att föra talan mot domen ända till högsta instans, synes konsekvensen böra fordra att persona- len skall äga rätt att i diseiplinmål fullfölja talan hos landets högsta administrativa domstol. _ Ämbets- och tjänsteansvaret, liksom den kontroll som finnes böra ske genom JK och JO, utgör betydelsefulla inslag när det gäller en allmän verk- samhet genom ett offentligrättsligt rättssubjekt.

Offentlighet och sekretesskydd Betydelsefulla är också frågorna om postala handlingars offentlighet och om sekretesskydd. Varken tryckfrihetsförordningens eller sekretesslagens regler blir efter postverkets ombildning till ett självständigt offentligrättsligt rättssubjekt omedelbart tillämpliga på inom postverkets förvaltning förekommande handling- ar. Detta innebär att erforderlig offentlighet och erforderligt sekretesskydd för dessa handlingar måste skapas. Så har i det till denna framställning fogade lag- förslaget skett genom uttryckligt stadgande att beträffande utlämnande av postal handling, varmed förstås varje inom postverket upprättad eller dit inkommen handling, nyssnämnda lagar i tillämpliga delar skall ha motsvarande tillämp— ning å postverket och dess personal. Vägran att utlämna postal handling skall

inom verket i sista instans prövas av postverksstyrelsen. Med hänsyn till offent- lighetsintresset synes emellertid den som begår få ta del av postal handling vid vägran äga vidareföra sin talan härom till Kungl. Maj:t i regeringsrätten oavsett handlingens innehållsmässiga karaktär.

Med den sålunda föreslagna anordningen vinnes att till postverket inkomna allmänna handlingar erhåller den offentlighet resp. det sekretesskydd som tryck- frihetslagstiftningen vill tillförsäkra dem. Samtidigt skulle nu för postverkets hand- lingar gällande särskilda sekretessföreskrifter _ se härom särskilt 28—30 %& sekretesslagen _ fortfarande äga giltighet för stat och kommun, i den mån sådana handlingar komme att förvaras hos dem (jfr 26 & tredje stycket sekretesslagen). Skulle den nya särskilda företagsformen mera allmänt komma till användning torde frågan hur offentlighets- och sekretessintressena lagtekniskt bör tillgodoses få omprövas.8

De av Kungl. Maj:t för postverket utsedda revisorerna kan ej sägas vara satta att förvalta postverkets angelägenheter och är därför ej underkastade något äm- betsansvar. Då det synes vara av vikt, att de ålägges viss tystnadsplikt beträffande vad de under utövningen av sitt uppdrag inhämtat, har särskild bestämmelse därom intagits i förslaget.

Besvärsrätt Enligt gällande instruktion överklagas styrelsebeslut i anmärknings- och avskriv- ningsmål hos kammarrätten, i stämpelärenden hos Kungl. Maj :t (i finansdepar— tementet) och i annat ärende, där ej annorlunda är stadgat, hos Kungl. Maj:t (i kommunikationsdepartementet). Underlydande förvaltningsorgans beslut överkla- gas hos den myndighet, styrelsen bestämmer.

Realiseras föreliggande förslag, bortfaller behovet av klagorätt hos kammar- rätten i anmärknings- och avskrivningsmål, medan klagorätten i stämpelärenden förutsättes reglerad i annan ordning än genom stadgande i en lag om postverket. Vidare tänkes behovet av internt besvärsförfarande bli tillgodosett i organisa- tionsplanen. I det föregående har föreslagits en fullföljdsrätt såvitt gäller styrelse- beslut i disciplinmål och mål om utlämnande av postal handling. Fråga är nu huruvida en rätt bör finnas att föra talan mot andra styrelsebeslut.

Den nu gällande fullföljdsrätten har enligt vad som upplysts relativt sällan begagnats och ännu mera sällan resulterat i att Kungl. Maj:t använt sin rätt att omgöra generalpoststyrelsens beslut. Postverkets ställning som offentligrättsligt rättssubjekt medför intet tvång att anordna någon allmän fullföljdsrätt till Kungl. Maj:t. Om en fullföljdsrätt skall finnas, kan vidare besvärsprövningen ges annan karaktär än den nu har och, såsom vid kommunalbesvär, begränsas till att avse enbart beslutens laglighet och förläggas till Kungl. Maj:t i regeringsrätten i stället för som nu till Kungl. Maj:t i statsrådet.

För aktiebolagsrättens vidkommande har frågorna om klagorätt lösts genom bestämmelser om talan mot styrelseledamöter och verkställande direktör. Talan anställes vid allmän domstol. Nu berörda klandermöjligheter tillgodoser emellertid väsentligen andra rättsskyddsbehov än ett administrativt besvärsinstitut. Motsva- rande rättsskyddsbehov torde vad postverket beträffar bli tillräckligt tillgodosedda genom den externa revisionen och genom Kungl. Maj:ts rätt att besluta beträffande ansvarsfrihet samt om laga åtgärder vid vägrad décharge.

En besvärsrätt skulle _ vare sig besvärsprövningen hade karaktären av kassa- torisk legalitetsprövning eller innefattande en allsidigare prövning med rätt att

3 Om tidigare förslag att reglera offentligheten för andra än stads- och kommunalmyndig- heter se SOU 1927:2 s. 239 ff.

omgöra beslutet _ kunna vålla svårigheter. Om intet annat utsades i lagtext eller motiv, skulle beslutens verkställbarhet principiellt bli beroende av lagakraftvin— nande. En sådan ordning måste med hänsyn till postverksamhetens karaktär anses förenad med inte oväsentliga olägenheter. Att dylika olägenheter med nuvarande ordning icke hittills gjort sig särdeles märkbara torde delvis höra samman med den ringa besvärsfrekvensen i mål, där verkställighetsfrågan har praktisk bety- delse, och med att kretsen av saklegitimerade som-regel är snävt begränsad. Att mot- svarande förhållanden kunnat bemästras inom kommunalrätten, där i princip var- je kommunmedlem har klagorätt, beror på att de kommunala beslut, varom här är fråga, anses i princip verkställbara så fort protokollsjustering skett.

En besvärsrätt skulle även i andra hänseenden kunna medföra svårigheter med hänsyn till Oklarheterna i läget vid en civilprocess rörande avtal, som träffats på grund av för postverket fattade beslut. I aktiebolagsrätten har motsvarande pro- blem förutsetts i 93 % aktiebolagslagen, enligt vilket lagrum giltigheten av vissa å bolagets vägnar företagna kompetensöverskridande rättshandlingar gjorts beroende av om tredje man insett eller bort inse att överskridande förelåg. Ehuru kommunallagarna ej innehåller något motsvarande stadgande, torde 'i princip samma rättsgrundsats upprätthållas även beträffande kommuner.” Troligen gäl- ler en motsvarande grundsats redan nu beträffande för postverket företagna rätts— handlingar, i den mån allmänna avtalsrättsliga principer (inklusive köplagen) äger tillämpning å dem. Erinras må ock om att institutet ställningsfullmakt (10 och 11 %% avtalslagen) ansetts tillämpligt även på offentligrättsliga subjekt. Mot- svarande gäller i stort sett för den övriga problematik som godtrosläran inrym— mer. Parternas subjektiva förhållanden kan i hithörande fall förmodas erhålla en annan relevans vid en tvist inför allmän domstol än vid en besvärsprövning, som berör ett för samma rättsförhållande grundläggande beslut.

Den ovan antydda problematiken ställes på sin spets då ett beslut, som utgjort grund för ett avtal, blivit upphävt eller ändrat. Postverket, som kan ha intresse av att avtalet fullgöres och som kanske inte kunnat undandraga sig att fullgöra sin prestationsskyldighet på grund av avtalet, kan ställas inför invändningar från motparten att avtalet förfallit genom att beslutet att ingå avtalet är ogiltigt. Post- verket kan häremot kanske invända att motparten varit medveten om bristerna i det grundläggande beslutet eller att motpartens subjektiva förhållanden eljest skall föranleda att avtalet skall fullgöras. Rättspraxis, som belyser nu ifrågavarande situationer, saknas och det kan icke förutses vilken betydelse som i olika hän— seenden och lägen skulle kunna tilläggas det förhållandet att postverkets företrä- dare handlat å en offentligrättslig institutions vägnar. Dessa förhållanden och de med ovan berörda invändningar sammanhängande bevisfrågorna kan stundom göra det vanskligt för postverkets företrädare att avgöra på vilket sätt verkets intressen bäst skall tillvaratagas. Sammanfattningsvis torde kunna sägas att allmänhetens fullföljdsrätt för ett verk med postverkets ställning snarast skulle komma att ut- göra en belastning. Även för enskild avtalspart kan ovan berörda oklarheter med— föra svårigheter.

För bibehållande av en allmänhetens besvärsrätt skulle emellertid kunna an-

Här kan hänvisas till Kaijser, kommunallagarna II, Stockholm 1960, sid. 269 ff. Se även NJA 1961 ref. 95, där annan råttsgrundsats vann tillämpning _ kommunen ansågs bunden av konkludent handlande _ varumottagande och betalning i eget namn _ i anslutning till avtals- förhandlingar, i vilka ledande kommunal tjänsteman deltagit utan att det kunnat styrkas att avtal träffats eller vilken, kommunen eller en av kommunen anlitad byggnadsentreprenör, som Varit kärandens motpart vid de förda förhandlingarna. Det konkludenta handlandet hade hos käranden framkallat föreställningen att bundenhet förelåg för »kommunen» och »kommunem måste ha insett denna kärandens föreställning.

föras att det från rättsordningens synpunkt framstår som särskilt angeläget att ett offentligrättsligt subjekt noga följer meddelade föreskrifter om kompetens och kompetensfördelning. Betydelsen av ett sådant besvärsinstitut får emellertid ej överskattas. Dess praktiska effektivitet skulle i vart fall förutsätta att någon före- trädare för kronan, justitiekanslern eller annan, tillades rätt att såsom bevakare av kronans intressen anföra besvär över postverksstyrelsens beslut. De behov, som skulle uppbära ett besvärsinstitut, torde emellertid väsentligen kunna tillgodoses på andra vägar. I viss utsträckning kan ett tredje mans intresse som berörts av ett oriktigt beslut tillgodoses inom ramen för en process vid allmän domstol. Postverksstyrelsen kan vid vägrad ansvarsfrihet utsättas för skadeståndstalan. Vid kompetensöverskridande från underlydande organs sida har styrelsen möj- lighet att _ även där det interna besvärsförfarandet ej anlitats _ på olika sätt inskrida och att föra talan vid allmän domstol mot den eller de för rättshand— lingarna ansvariga. Vidare kommer verket, om ämbetsansvaret bibehålles, att vara underkastat tillsyn från JO och JK samt åklagarmyndighet. Slutligen må erinras om att Kungl. Maj:ts fastställelseprövning av postverkets planer samt eventuellt enligt dessa planer underställningsfor—drande beslut även innefattar en laglig- hetsprövning av beslutens tillkomst och innehåll.

Vad beträffar en eventuell fullföljdsrätt över beslut om tillsättning av och ent- ledigande från tjänst skulle medgivandet av en sådan innefatta en betydande be- gränsning i verkets handlingsfrihet i personalfrågor. Ur den enskilde tjänste- mannens synpunkt torde fullföljdsrätten, i vart fall då fråga är om entledigande, inte heller innebära någon rättsskyddsgaranti av större värde. Avskäres besvärs— resp. fullföljdsrätten i sistnämnda ärende, innebär detta att han har att vända sig till allmän domstol eller, om kollektivavtalskränkning föreligger, arbetsdom— stolen med eventuella skadeståndsanspråk, möjligheter som redan nu subsidiärt förefinnes. Härvid skulle han, med den förändrade ställning postverket erhåller, sannolikt inte behöva befara sådana invändningar som i NJA 1956 ref. 52 och 1930 ref. 18 ledde till avvisande av resta skadeståndsanspråk.

Vad ovan sagts ger vid handen att anledning saknas att för postverkets förhållanden medge någon besvärsrätt i vidare mån än beträffande disciplin- ärenden och ärenden om utlämnande av postal handling.

Frågorna om fullföljdsrätt påverkar självfallet i princip icke den för tredje mans rätt betydelsefulla gränsdragningen mellan klanderbara och ogiltiga beslut. Avskäres fullföljdsrätten, blir det allmän domstol som på talan härom får taga ställning till hithörande komplicerade frågor. Sådan prövning kan bli aktuell exempelvis då jävig person deltagit i behandlingen av ett ärende eller då ett fattat beslut avser något för postverket främmande ändamål (jfr 76. 86, 92 och 93 %% aktiebolagslagen). Annat underlag för den av allmän domstol utövade rätts- kontrollen över efterlevnaden av kompetens- och förfaranderegler utgör såsom nyss nämnts postverkspersonalens ämbetsansvar. Sådan prövning kan också kom- ma att föranledas av ett sådant skadeståndsansvar, som enligt förslag av kom- mittén angående det allmännas skadeståndsansvar skall åvila verk och anställda för skadebringande beslut och handlingar i verksdriften (SOU 1958: 43 s. 22 f., s. 39 f.).

Lagstiftning om postverket

Lagtekniskt skulle den här skisserade mellanformen av statlig företagsdrift kunna realiseras genom att en för postverket gällande lag stiftades. Lagen skulle ges ett innehåll som ganska nära skulle anknyta till företagsformsutredningens sista idé— skiss av år 1957 och förslaget till lag för det norska postverket men med sig även

införliva vissa delar av innehållet i gällande instruktion för generalpoststyrelsen. Konstitutionellt skulle lagen ha karaktären av till 5 87 RF överflyttad ekonomisk lagstiftning.

Den här föreslagna lagstiftningsformen och dess begränsning att enbart gälla för postverket kan motiveras från olika utgångspunkter. Postverket och dess för- valtning har utan tvivel sådan betydelse för samhällsverksamheten i övrigt att samfälld lagstiftning redan på denna grund ter sig berättigad. Härtill kommer emellertid att den utbrytning ur statsförvaltningen, som blir en följd av att post- verket omskapas till eget rättssubjekt, inte torde kunna förverkligas på annan väg. Att märka är också att den tilltänkta reformen skulle tillägga postverket ställning av offentligrättsligt subjekt med principiell frihet att besluta om egen utgifts- och inkomststat och att självt bestämma avgifter och andra ersättningar för sina tjänster, utan att i analogi med vad som gäller för kommunerna dessa befogenheter förankras i något undantag från 5 57 RF. Även om efter en sådan reform och avskaffandet av postmedlens bevillningsnatur, vilket senare postut- redningen föreslår, postmedlens eventuella beroende av 55 60 p. 2 och 73 RF upphör —— något som i och för sig kan diskuteras — står det klart att postverkets avgiftsrätt i viss mån måste begränsas. Denna begränsning bör komma till uttryck i en samfällt stiftad lag, där avgiftsrättens gränser bestämmes efter en självkost- nadsprincip men statsverket förbehålles rätt att för viss avgift föreskriva annan avgiftsnivå. Samfällt beslut kräves vidare för att postverket skall kunna tillerkän- nas rätt att avyttra till postväsendet anslagen fast egendom, vilken nu faller under tillämpningsområdet för & 77 RF. Lagstiftningsformen kan slutligen också sägas vara erforderlig för att trygga den självständighet i förvaltningen, som befunnits böra tilläggas det nybildade rättssubjektet.10

Till denna framställning har fogats ett utkast till lag om postverket och en spe- cialmotivering till författningsförslaget. Dessa förslag gör icke anspråk på att utgöra annat än en riktlinje för ett mera definitivt lagstiftningsarbete. Framläg- gandet av ett detaljerat författningsförslag har emellertid befunnits erbjuda goda möjligheter till en mera konkret och detaljerad redovisning av de principer, som uppdragits i det föregående. Författningsutkastet har blivit ganska utförligt. An- ledningen härtill är inte att utförligheten i och för sig ansetts värdefull. Ett första författningsutkast var till omfånget jämförligt med det som bilaga 4 intagna norska författningsförslaget. Två skäl, önskan att mot bakgrunden av gällande instruk— tion för generalpoststyrelsen med underlydande förvaltningsorgan åskådliggöra vilka ämnen som behöver lagreglering samt omsorg om det blivande postverkets integritet, har slutligen fått bli bestämmande. Tanken är att om under ett fortsatt utredningsarbete frågor om de särskilda planernas innehåll aktualiseras det skall bli möjligt att väsentligt komprimera lagtexterna utan risk för oklarhet. Anmärkas må i detta sammanhang att det norska författningsutkastets upphovsmän kunnat falla tillbaka på en klart utbildad legislativ tradition med uppdelning av författ- ningsstoffet på dels en lag, dels ett antal instruktioner. För deras del har därför inte behov av särskilt förtydligande förelegat.

Antalet författningsparagrafer skulle för Övrigt högst väsentligt kunna ned- bringas om tankegången att postverkets personal i samma omfattning som nu skall vara underkastad ämbetsansvar uppges.11 I så fall bortfaller nämligen förutom de

1" I förevarande sammanhang saknar den av Karlgren, Hessler och Jägerskiöld diskuterade frågan om de för ett fristående rättssubjekt konstitutiva reglernas formella karaktär relevans. Se härom eljest J ägerskiöld Förvaltningsrättslig Tidskrift 1954 s. 340 f. Jägerskiöld torde visser- ligen ha fog för sin åsikt att lagform ej är erforderlig. Läget är emellertid här delvis ett annat än det varifrån Jägerskiöld närmast utgått, eftersom fråga här är om utbrytande av statsägd egendom till ett fristående subjekt, vilken åtgärd påfordrar samfällt beslut.

bestämmelser, som omedelbart berör ämbetsbrott och disciplinär bestraffning, även ett par bestämmelser, som kan sägas ge ett allmänt underlag för disciplin- straffrätten. För postverket skulle en sådan åtgärd med nu gällande rätt, enligt vilken ämbetsmannaansvar utesluter anställning med kollektivavtal, innebära en väsentligt ökad frihet i personalpolitiken.

Lagförslaget innehåller bestämmelser om verksamhetsområde, organisation, verksamhetens allmänna utformning, ärendenas handläggning m.m., revision, åtal och disciplinär bestraffning, jämte särskilda bestämmelser om postverkets ställning samt besvär. De allmänna bestämmelserna om verksamheten anger bland annat beskaffenheten hos de planer, som skall komplettera lagen. Tillsammans med lagen ersätter planerna gällande instruktion för generalpoststyrelsen med underlydande förvaltningsorgan. Då meningen är att i postutredningens betän- kande framförda reformförslag skall kunna realiseras genom den här föreslagna lagen och dessa planer, saknas anledning att här särskilt motivera lagens och planernas innehåll i den mån motiv för reformerna finns i huvuddelen av utred— ningens betänkande. -— Framhållas må att organisationsplanens innehåll kommer att vara av betydelse både för verkspersonalen och postverkets kunder, varför den på lämpligt sätt bör delges allmänheten.

Självfallet kommer övergången till den här föreslagna ordningen för postver- kets förvaltning att aktualisera åtskilliga problem. Mellan Kungl. Maj:t och post- verket måste enighet råda om de underställningspliktiga planernas huvudsakliga innehåll. Då i fortsättningen inga motsvarigheter till hävdvunna statliga anställ— ningsformer (fullmakt, konstitutorial m.m.) skall finnas inom postverket, måste överenskommelse träffas beträffande nuvarande befattningshavares ställning m. m. Anledning saknas att på detta stadium ange tänkbara lösningar. Erinras må dock att liknande problem mött vid aktiebolagsbildning av statliga verk liksom också vid provinsialläkarväsendets nyligen beslutade överförande på landstings- kommuner och i landsting ej deltagande städer. I sistnämnt fall syns svårigheterna ha kunnat bemästras utan att enskild rätt äventyrats.

Förslaget förutsätter att den garanti statsverket iklätt sig för insättarmedel i postbanken består. I och för sig möter självfallet ej hinder att bryta ut postban- ken ur postverket. För postbanken skulle i så fall aktiebolagsformen närmast komma i fråga. Såvitt nu kan bedömas medför postbankens fortsatta anknytning till postverket i den här föreslagna företagsformen dock inga speciella svårighe— ter. I den mån vid sidan av för postbankens verksamhet gällande särlagstiftning allmänna direktiv befinnas erforderliga för bankens drift eller organisation, kunna dessa lämnas i finansplanen resp. organisationsplanen. Den elasticitet dessa planer avses skola erhålla torde närmast vara till fördel för postbankens verksamhet.

Av förut angivna skäl har förslagen begränsats till att avse postverket. Någon större svårighet bör dock icke föreligga att anpassa den för postverket här före- slagna företagsformen så att den blir lämpad för övriga i verksform drivna stat- liga företag. Hur företagsformen i detalj skulle utformas för varje särskilt affärs- verk kan visserligen ej på förhand bedömas. Det vill dock förefalla som om bety- dande delar av föreliggande förslag utan nämnvärda ändringar skulle kunna till- lämpas på övriga affärsverk. Uteslutet är icke att en fortsatt, under hänsynsta— gande till övriga verks behov och intressen, företagen bear-betning skulle kunna leda till vissa ytterligare förenklingar i det nu framlagda förslaget. Synpunkter på hur den föreslagna företagsformen bör gestaltas för övriga affärsverk och på hur därmed sammanhängande lagtekniska spörsmål bör lösas redovisas i special- motivering till lagförslaget.

Förslag till

Lag om postverket

Verksamhet

15.

Postverket skall i enlighet med denna lag och vad eljest kan vara stadgat hand- hava postväsendet samt ombesörja den verksamhet i övrigt och utföra de uppdrag, som särskilt åläggas verket, ävensom medverka i det beträffande postväsendet bedrivna internationella samarbetet.

I postverkets verksamhet ingår, förutom postbefordran, betalningsförmedling och bankrörelse, sådan transport-, upphandlings-, förråds-, tryckeri-, verkstads- och anläggningsverksamhet, som äger samband med postväsendet.

Postverket skall planlägga och vidmakthålla de anordningar, som erfordras för arbetsuppgifternas tidsenliga fullgörande i fred och i största möjliga utsträck- ning under beredskapstillstånd och krig.

Verksledning

2 5. 1 mom. För postverket skall finnas en postverksstyrelse och en postverkschef.

Postverksstyrelsen består av särskild ordförande och det antal övriga ledamö- ter, lägst fem, som Kungl. Maj:t bestämmer, samt postverkschefen. Styrelsens ord- förande och övriga ledamöter förordnas av Kungl. Maj:t för en tid av fyra år. Styrelsen utser årligen inom sig ersättare för ordföranden.

Postverkschefen förordnas av Kungl. Maj:t för en tid av sex år. För honom skall finnas en till verket knuten, av Kungl. Maj:t utsedd ställföreträdare.

Styrelsen har sitt säte i Stockholm. Styrelsen är beslutför då, förutom postverkschefen eller hans ställföreträdare, flera än halva antalet ledamöter äro tillstädes.

Styrelsen sammanträder på det ställe och de tider styrelsen bestämmer. Styrelsen skall ock sammanträda då ordföranden finner det nödigt eller då postverksche- fen eller flera än hälften av styrelsens övriga ledamöter gjort framställning därom till ordföranden. 2 mom. Under postverksstyrelsen skall finnas en central direktion. Därjämte skola finnas särskilt kollegium för avgörande av frågor om disciplinär bestraff— ning samt särskilt beslutsorgan för bankverksamheten.

3 5. Det ankommer på postverksstyrelsen .att i enlighet med denna lag företräda postverket samt utöva ledningen av verket och förvalta dess angelägenheter, i den mån dessa uppgifter ej ankomma på annan. Därvid åligger det styrelsen, bland annat

att besluta om framställningar till Kungl. Maj:t och att till Kungl. Maj :t avgiva berättelser över verksamheten, ävensom i övrigt tillhandahålla Kungl. Maj:t erfor- derliga uppgifter om verksamheten;

att själv eller genom ombud inför domstolar och andra myndigheter, inför skiljemän samt vid förhandlingar med de anställdas organisationer ävensom i övrigt tala och svara för postverket;

att utfärda allmän poststadga; att besluta om postverkets organisation, service och anordningar, om persona- lens anställningsvillkor, arbetsordning och tjänsteföreskrifter, om inrättande och indragning av tjänster samt om tillsättning och entledigande av befattnings- havare;

att öva allmän tillsyn över postverket och dess befattningshavare samt att av- göra klagomål över underlydande förvaltningsorgans beslut eller åtgärder;

att besluta om postverkets utgifts- och inkomststat, om postavgifter och annan ersättning för postverkets tjänster, om användande av vinst i bankrörelsen samt rö- rande postverkets medelsförvaltning samt

att besluta om investeringar, förvärv och avhändelse av egendom, upptagande av lån eller ingående av borgen, utgivande av skadestånd, avskrivning, avkortning och restitution av postavgifter och andra postverkets fordringar samt om förfoganden i övrigt över postverkets egendom.

Styrelsen skall vid sin verksamhet taga befattning med och ägna uppmärksam- het särskilt åt frågor, som äga principiell betydelse eller äro av avsevärd vikt för postverkets utveckling och ställning. Åt postverkschefen eller annan befatt- ningshavare vid verket må uppdragas att besluta i ärenden som ej äro av här an- given betydelse eller vikt.

4 5.

Postverkschefen skall under postverksstyrelsen företräda postverket, leda dess verksamhet och förvalta dess angelägenheter. Därvid ankommer särskilt på post- verkschefen

att ansvara för att postverksstyrelsens beslut behörigen verkställas samt att efter styrelsens bestämmande fatta beslut och vidtaga åtgärder å postverkets vägnar;

att hos postverksstyrelsen och hos andra myndigheter göra de framställningar som finnas påkallade;

att svara för den löpande förvaltningen och tillse att denna erhåller en tillfreds- ställande utformning, att övervaka underlydande förvaltningsorgans verksamhet och att taga initiativ till erforderliga rationaliseringar av verksamheten;

att tillse att postverkets utrustning, lokaler och anordningar äro ändamålsenliga och hållas i gott skick och att taga initiativ till erforderliga förbättringar samt

att tillse att personalen med nit och noggrannhet fullgör sina åligganden, att vidtaga åtgärder för personalens utbildning och fortbildning samt att ägna omtanke åt personalens. arbetsförhållanden.

Postverkschefen äger uppdraga åt medlem av den centrala direktionen eller annan tjänsteman att i postverkschefens ställe fatta beslut eller vidtaga åtgärd i visst ärende eller viss grupp av ärenden.

Allmänna bestämmelser om postverkets verksamhet 5 %.

Postverket skall drivas efter affärsmässiga principer med iakttagande av de sär- skilda hänsyn och förpliktelser, som äro förbundna med verksamhetens beskaf- fenhet.

Verksamheten hos postverksstyrelsen och underlydande förvaltningsorgan skall bedrivas så enkelt, snabbt och ekonomiskt som är möjligt utan att säkerheten ef-

tersättes.

6 5.

För postverket skall finnas organisationsplan, finansplan samt försvarsplan. Pla- nerna antagas av postverksstyrelsen men skola för att få giltighet fastställas av Kungl. Maj:t. Underlåter styrelsen att antaga plan av innehåll, som Kungl. Maj:t finner erforderligt, har Kungl. Maj :t att förordna i ämnet.

I plan som i första stycket sägs må föreskrivas att beslut i ärenden av viss be- skaffenhet skola underställas Kungl. Maj:ts prövning och fastställelse.

Organisationsplanens innehåll skall på lämpligt sätt delges allmänheten.

7 %.

Organisationsplanen skall i huvuddrag ange postverkets uppdelning på förvalt- ningsenheter, arbetsuppgifternas fördelning mellan dessa enheter och formerna för ärendenas handläggning och avgörande hos dem.

I organisationsplanen skola intagas bestämmelser om sammansättningen av den i 2 5 2 mom. angivna direktionen och där angivet kollegium och om direktionens uppgifter, ävensom i den mån så anses påkallat om sammansättning, uppgifter och verksamhet hos de direktioner och kollegier i övrigt, som för olika ändamål finnas erforderliga inom verket.

8 5. Finansplanen skall upptaga de allmänna riktlinjerna för postverkets ekonomi och innehålla bestämmelser om inleverans till statsverket av kvarstående drift— överskott, om redovisning för anlitade, uppburna eller utbetalda statsmedel samt om revision. Bestämmelser skola ock upptagas om de begränsningar, som finnas böra gälla för postverksstyrelsens rätt till avhändelse av postverket tillhörig fast egendom.

I finansplanen skola meddelas närmare bestämmelser om det allmänna innehål- let i den i 20 5 avsedda förvaltningsberättelsen och om de redovisningshandlingar, som skola åtfölja berättelsen, ävensom om den skyldighet som, utöver vad som stadgas i 20 %, skall finnas för postverksstyrelsen att hålla chefen för kommuni- kationsdepartementet underrättad om utfallet av postverksamheten.

Närmare bestämmelser skola i finansplanen meddelas om budgetuppställning och bokföring och om underlydande förvaltningsorgans redovisning.

I finansplanen skola upptagas bestämmelser om arvoden och ersättningar till styrelseledamöter och revisorer.

9 %. Försvarsplanen skall innehålla för postverket erforderliga särskilda föreskrifter att lända till efterrättelse under beredskapstillstånd och krig. Beträffande försvarsplanens innehåll skall samråd äga rum med de centrala myndigheter, som företräda det totala försvaret.

Ärendenas handläggning m.m.

10 &.

Ledamot av postverksstyrelsen må ej deltaga i behandling av ärende, i vars av- görande han eller någon honom närstående, som sägs i 4 kap. 13 5 2 rättegångs-

balken om jäv mot domare, äger eller företräder ett väsentligt intresse, som kan vara stridande mot postverkets.

För ledamot av det i 2 & 2mom. angivna kollegiet för disciplinär bestraffning skall vid handläggning av ärende om dylik bestraffning rättegångsbalkens be- stämmelser om jäv mot domare äga motsvarande tillämpning.

För postverkschefen, dennes ställföreträdare och postverkets övriga personal skall vad inom statsförvaltningen gäller om jäv för befattningshavare att deltaga i ärendes behandling äga motsvarande tillämpning.

11 &.

Såsom postverksstyrelsens beslut skall gälla den mening om vilken vid samman- träde de flesta röstande förena sig och vid lika röstetal den mening som ordfö- randen biträder.

Beslut, som fattats av postverksstyrelsen, skall framgå av hos styrelsen tillgäng- lig handling. Denna skall utvisa, vilka som deltagit i beslutet eller eljest närvarit vid dess fattande, beslutets dag och dess innehåll.

Protokoll föres, utom i ärenden för vilka det finnes särskilt stadgat, jämväl när beslut skall expedieras genom protokollsutdrag, när skiljaktig mening anses böra antecknas i protokoll eller när styrelsen eller postverkschefen eljest finner 'att protokoll är erforderligt.

12 5.

I skrivelse, som postverksstyrelsen avlåter till Kungl. Maj:t eller chef för statsde- partement, skall angivas vilka som deltagit i ärendets avgörande samt vem som varit föredragande. Har i sådant ärende förekommit skiljaktig mening, skall den- na angivas i skrivelse eller utdrag av protokoll, upptagande den skiljaktiga me- ningen, bifogas skrivelse.

13 5. Om vid handläggning av ärende inför postverksstyrelsen eller postverkschefen fattas beslut, som strider mot föredragandens åsikt, åligger det denne att låta till protokollet eller annorledes anteckna sin skiljaktiga mening.

14 5. Beträffande underlydande förvaltningsorgans handläggning av ärenden och sådant organs beslut skall gälla vad organisationsplanen föreskriver härom, ävensom vad som kan vara stadgat i av postverksstyrelsen utfärdad arbetsordning eller i av styrelsen meddelade särskilda föreskrifter.

15 5.

Postverksstyrelsen och postverkschefen skola på begäran tillhandagå statliga myndigheter med upplysningar och lämna dem biträde samt äga av dessa myn-

digheter påkalla de upplysningar och det biträde, som erfordras för postverkets drift.

16 5.

Vad i 2 kap. tryckfrihetsförordningen stadgas om allmänna handlingars offent- lighet skall i tillämpliga delar äga motsvarande tillämpning beträffande postala handlingar, så ock vad i lagen den 28 maj 1937 om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar stadgas om begränsningar i denna rätt och om straff för överträdelse av i sagda lag meddelade föreskrifter eller med stöd därav meddelat förbud eller gjort förbehåll. I organisationsplanen må beträffande sär-

skilda slag av postala handlingar göras undantag från vad ovan eljest stadgats om rätt att utbekomma sådana handlingar.

över beslut, varigenom underordnat organ inuom postverket vägrat att utlämna postal handling, må klagan föras hos postverksstyrelsen.

Postala handlingar äro alla hos postverket förvarade handlingar, som dit in- kommit eller upprättats där.

Ekonomi 1 7 5.

Vad postverket tillhör i fast eller lös egendom bör så förvaltas, att postverkets för— mögenhet ej minskas.

Medel, som postverket uppburit som vederlag för anläggningstillgång eller på grund av försäkring av sådan tillgång, må tagas i anspråk endast för återbetalning av lån som upptagits för förvärv av tillgången eller för anskaffande av annan dylik tillgång. Har medlen icke före utgången av det förvaltningsår, varunder de in- flutit, anvisats för ändamål som nu sagts skola medlen avsättas till fond för an- skaffande av anläggningstillgångar för postverkets behov.

Såsom anläggningstillgång skall anses fast egendom så ock lös egendom, avsedd att stadigvarande innehavas av postverket.

18 %.

Posttaxor och andra ersättningar för postverkets tjänster böra fastställas till be- lopp, som kunna beräknas ge full kostnadstäckning däri inbegripet skälig avkast- ning på det i poströrelsen anlitade kapitalet samt möjliggöra erforderlig avsätt- ning till reservfond inom sådana verksamhetsgrenar, där sådan avsättning är på- kallad, och skälig fondavsättning i resultatutjämnande syfte.

19 5.

För postverket skall postverksstyrelsen årligen före utgången av maj månad (al- ternativt november månad) antaga en på drift- och kapitalbudget uppdelad ut- gifts- och inkomststat, avseende samma tid som det statliga budgetåret (alterna- tivt kalenderår).

Sedan utgifts- och inkomststat antagits, skall denna i avskrift överlämnas till chefen för kommunikationsdepartementet.

20 %. Postverkets räkenskaper för närmast föregående budgetår (alternativt kalender- år) skola senast den 1 oktober (alternativt den 1 april) sammanfattas och av- slutas.

Postverksstyrelsen har att årligen före den 1 april (alternativt 1 oktober) till chefen för kommunikationsdepartementet inkomma med berättelse om postver- kets förvaltning under nästföregående budgetår (alternativt kalenderår).

21 %.

Postverket tillhörig egendom får icke utan Kungl. Maj:ts medgivande pantför- skrivas för skuld, dock att postverket vid förvärv av intecknad fast egendom må övertaga betalningsansvar för intecknad gäld.

22 5. Inom postverket skola finnas revisionsorgan med uppgift att fortlöpande granska underlydande förvaltningars räkenskaper.

Det ankommer på postverksstyrelsen att pröva och avgöra, huruvida mot un- derlydande förvaltnings utbetalnings- eller förvaltningsåtgärder framställda ain- märkningar skola föranleda laga åtgärd för bevarande av postverkets rätt. Sty- relsen har därvid latt taga skälig hänsyn till den anmärkta åtgärden-s lämplighet och gagn-elighet ur verkets synpunkt och till om åtgärden eljest förestavtats av särskilda skäl, som skäligen böra befria vederbörande tjänsteman från ersätt- ningsskyldighet.

Närmare bestämmelser om räkenskapsgranskningen inom postverket medde- las i finansplanen.

23 &.

Postverksstyrelsens, postverkschefens och underlydande organs förvaltning granskas av revisorer till ett antal av minst tre, vilka utses av Kungl. Maj:t för en tid av fyra år i sänder. För varje revisor utses i enahanda ord-ning och för samma tid en suppleant.

Revisor må ändå att den tid för vilken han blivit utsedd ej gått till ända av Kungl. Maj :t entled'igas frå-n uppdnaget. Entledigas revisor ankommer det på Kungl. Maj:t att utse efterträdare för återstående tjänstgöringstid.

Avgår i annat fall än i andna stycket sägs revisor under löpande tjänstgörings- tid- eller avlider han, inkallas den för honom utsedda suppleanten till tjänst- göring under återstående del av tjänstgöringstivden. Finnes på grund av avgång eller frånfälle ej suppleant, skall postverksstyrelsen snarast härom göna anmä- lan till Kungl. Maj:t, som för återstående tjänstgöringstid utser ny revisor och suppleant för denne.

24 %. Revisorerna äga att när som helst inventera de penningmedel, värdehandlingar och övriga tillgångar, som postverksstyrelsen med underlydande organ omhän- derhar, samt taga del av de hos dem och statliga myndigheter förda eller förvarade räkenskaper och andra handlingar, som beröra postverkets förvaltning.

Särskilt åligger det revisorerna att tillse, huruvida postverkets organisation av och kontroll över bokföringen och medelsförvaltningen är tillfredsställande, samt att granska den till chefen för kommunikationsdepartementet jämlikt 20 % av- givna förvaltningsberättelsen jämte tillhörande red-ovisningshva-ndlingar.

Postverksstyrelsen och postverkschefen skola lämna revisor allt det biträde, som av honom påkallas för uppdraget. Av revisor hos dem begärd upplysning angående förvaltningen må ej vägras.

25 %.

Revisorerna ha att årligen före den 1 december (alternativt 1 juni) till Kungl. Maj :t avge revisionsberättelse, innehållande redogörelse för resultatet av deras granskning samt upp-gift [dels om något varit att erinra mot postverkets förvalt- ning och dels— om revisorerna för sin del anse »att ansvarsfrihet för förvaltningen bör beviljas postverksstyrelsen.

Det ankommer på Kungl. Maj:t att besluta, huruvida ansvarsfrihet för postver- kets förvaltning skall beviljas styrelsen och huruvida vid vägrad ansvarsfrihet

laga åtgärd skall vidtagas. Vägras styrelseledamot ansvarsfrihet, skall så anses, som om hans uppdrag förfallit.

26 %.

Revisor må ej obehörigen röja sakförhållande som vid verkställd granskning av postverkets förvaltning kommer till hans kännedom och är av beskaffenhet att röjandet därav kan lända postverket, det allmänna eller enskilda till uppen- bar skada eller om vilket han eljest enligt lag och författning har att iakttaga tystnad.

Åtal och disciplinär bestraffning m.m.

27 5.

Beträdes postverkschefen eller ledamot av styrelsen med ämbetsbrott, som i 25 kap. 1—4 %% strafflagen omförmäles, sker åtal därför vid hovrätt.

28 %.

Yppar revisor vad han enligt 26 & denna lag är pliktig att hemlighålla eller ut- nyttjar han olovligen sådan hemlighet, dömes, där ej gärningen eljest är särskilt belagd med straff, för brott mot tystnadsplikt till avsättning; om skäl äro där- till, skall han tillika dömas till fängelse. I ringa fall vare straffet allenast böt—er.

Begår den som varit revisor sådan gärning, dömes till allmänt straff som i första stycket sägs.

29 %.

Åsidosätter annan tjänsteman än i 27 & sägs av försummelse, oförstånd eller oskicklighet vad 'honom åligger enligt denna. lag eller annan allmän, författning, särskild föreskrift eller tjänstens beskaffenhet eller visar han klandervärt upp- förande i tjänsten eller gör han sig skyldig till sådant uppförande utom tjänsten då han är iförd tjänstedräkt eller bär tjänstetecken eller visar han olydnad eller vanvördna-d mort förman, må han efter omständigheterna dömas till var- ning eller till löneavdrag under högst trettio dagar eller till suspension i högst tre månader från tjänst och lön. Har (tjänstemannen gjort sig skyldig till fel av svårare beskaffenhet eller har han icke låtit sig rätta av tidigare ådömd be- straffning, må »han dömas till avsättning.

Lön-eavdrag skall bestämmas till vad som motsvarar A-avdrag enligt statens löneförordning.

Innan fråga om disciplinär bestraffning av tjänsteman prövas, skall tillfälle beredas denne att antingen skriftligen eller, om han det påfordrar eller så prö— vas lämpligt, vid muntligt förhör uttala sig om vad som åberopas mot honom. Han må därvid anlita biträde av försvarare.

Har åtal väckts, må disciplinärt förfarande rörande gärning som omfattas. av åtalet ej inledas eller fortsättas. Om verkan .av beslut rörande disciplinär be- straffning, vilket föreligger då åtal väc-kes, skall vad i 25 kap. 8 & strafflagen stadgas äga motsvarande tillämpning.

30 %.

Åtnjuter tjänsteman som suspenderats tjänstebostad, äger han behålla bostaden, därest icke särskilda förhållanden annat föranleda. Ålägge-s han avflytta, skall han erhålla skälig tid härför.

Skyldighet föreligger att till åtal anmäla i 29 % avsedd tjänsteman, som är skä- ligen misstänkt

1. för brott som avses i 25 kap. 1—3 55 strafflagen;

2. för annat brott i tjänsten varå enligt lag kan följa frihetsstraff, såvida icke sådant straff kan följa allenast med tillämpning av 25 kap. 5 & strafflagen; eller

3. för brott i tjänsten i annat fall än i 1—2 sägs, såvida anledning finnes att talan om enskilt anspråk kommer att föras eller tjänstemannen bestrider vad som lägges honom till last och tillfreds-ställande utredning icke kan åstadkommas inför det i 2 5 2 mom. omförmälda kollegiet.

32 %. Vidtages åtgärd för att anställa åtal eller inledes disciplinärt förfarande mot tjänsteman, må denne, om särskilda skäl därtill äro, med omedelbar verkan av- stängas från utövning av tjänsten:, .dock icke längre än till dess lagakraftägainde dom eller beslut föreligger.

33 &. Vad i 29—32 åå stadgats om tjänsteman skall gälla även poststationsförestån- dare, postombud samt avtalsanställd lant- eller lådbrevbärare men icke den som i sin tjänst hos verket är underkastad ansvar såsom krigarna—n.

34 5. Ärende, som avses i 29—33 så, skall avgöras av det kollegium för disciplinär bestraffning, som »angives i 2 % 2 mom. Envar i avgörandet deltagande ledamot av kollegiet äger därvid en röst. I övrigt skola rätt-egångsbalkens bestämmelser om omröstning i brottmål i överrätt äga motsvarande tillämpning.

35 &.

Tjänsteman vid postverket är berättigad att, då det erfordras för att undvika fana eller för att upprätthålla ordning i tjänsten, försätta den som lyder under honom ur tjänstgöring. Säd-an åtgärd skall ofördröjligen anmälas till närmaste förman.

Särskilda bestämmelser

36 &.

Postverket inträder -i de rättigheter och skyldigheter som enligt lag och författ- ning tillkommit generalpoststyrelsen med underlydande förvaltningsorgan. Verket äger med de begränsningar som må vara stadgade ensamt utöva rätten att mot avgift för befordran mottaga slutna brev ävensom öppna försändelser, innehål- lande helt eller delvis skrivna meddelanden.

37 5. Den rätt statsverket har till den av generalpoststyrelsen med underlydande förvaltningsorgan innehavda eller förvaltade egendomen övergår, med de unr dantag och de begränsningar, om vilka särskilt må stadgas, på postverket. Krona-n beviljad lagfart för fast egendom, som anslagits till postverket, skall (anses bevil- jad för postverket.

Statsverkets ansvar för förbindelser ingångna eller ådragna av generalpoststy— relsen. med underlydande förvaltnings-organ kvarstår orubbat. Det åligger post— verket att i första hand infria dessa förbindelser. Förbindelserna skola redovisas i statsräkenskaperna under titeln Postfonden.

39 &.

Beträffande postverkets skyldighet att erlägga skatter och allmänna avgifter skall gälla motsvarande begränsningar, som stadgats i fråga om statsverkets skatt- skyldighet för till postväsendet anslagen egendom och inom poströrelsen förvär- vad inkomst.

Besvär

40 5.

Om besvär över postverksstyrelsens beslut i sådana mål och ärenden, vilka sty- relsen har att handlägga på grund av föreskrifter i särskilda författningar, gäller vad i dessa författningar för varje fall finnes stadgat.

Den som i ärende rörande utlämnande av postal handling icke åt-nöjes— med postverksstyrelsens beslut eller beträffande disciplinär bestraffning icke åt- nöjes med det i 2 g 2 mom. angivna kollegiets beslut äger hos Kungl. Maj:t söka ändring genom besvär, vilka skola ingivas» till kommun—ikationsdepartementet inom tre veckor från den dag, då han erhöll del av beslutet.

Över anna-t enligt denna lag meddelat beslut må talan ej föras hos Kungl. Maj:t.

Denna lag träder i kraft den

Genom denna lag upphäves instruktionen den 30 juni 1960 (nr 519) för gene- ralpoststyrelsen med underlydande förvaltningsorgan.

När ledamöter i postverksstyrelsen första gången utses skall uppdragstiden för andra ledamöter än. ordföranden och postverkschefen så bestämmas att den för halva antalet eller, om antalet är ojämnt, det antal som är närmast över hälften utgör två år.

Specialmotivering till författningsförslaget

Verksamhet

1 5.

För innehållet i denna & har 1 5 i gällande instruktion varit förebild. Liksom i instruktionen förutsättes postväsendet vara underkastat reglering även genom i annan ordning meddelade författningsföreskrifter. Exempel på författningar, som helt eller —i huvudsak lämnas oberörda av bestämmelserna i denna lag, ut- gör förordningarna angående postsparbanken och angående postgirorörelsen,

Vid angivandet av postverkets verksamhetsområde —— i texten angivet under samlingsbeteckningen postväsendet _— har vi andra stycket sådana bestämningar eftersträva-ts som kan förmodas ge inte blott en allmän uppfattning av kompe- tensen utan även ett konkret begrepp om olika slag av verksamheter, som utgör eller kan utgöra led 'i denna. Detta tillvägagå-ngssätt betingas av att denna författning av lags karaktär riktar sig både till allmänhet och postverk, medan instruktionen väsentligen reglerar förhållandet mellan Kungl. Maj :t och verk.

Sista ledet av första stycket avser att ansluta till 5,11 RF samt den praxis enligt vilken instruktioner för postverkets delegater vid internationella postkon- ferenser plågar fastställas av Kungl. Maj:t. Utan tydlig regel i ämnet kunde eljest tvekan uppstå om postverket såsom självständig, ur den övriga statsförvaltning- en utbruten enhet vore underkastad tvång att härvidlag följa direktiv från Kungl. Maj:t.

Verksledning

25.

Postverkets högsta ledning utövas av dess styrelse, 'i vilken postverkschefen — arbetsnamn för postverkets ledande tjänsteman, dess verkställande direktör — ingår som ledamot. Styrelsens uppgifter har reglerats i 3 å och postverksche- fens i 4 5.

Förslaget utgår från att Kungl. Maj:t skulle utse både verksstyrelse och verks- chef. Ett tänkbart alternativ vore att styrelsen i, analogi med reglerna i aktiebolags- lagen utsåge verkställande direktör. Styrelsen. bör successivt förnyas och halva antalet ledamöter avgå vartannat år. För att denna ordning skall kunna iakttagas har .i övergångsbestämmelserna föreskrivits att mandattiden för ett antal leda- möter första gången skall inskränkas till två år. Vid förhinder för postverkschefen inträder ställföreträdaren i hans befogenheter. Skulle även ställföreträdaren vara förhindrad närvara vid styrelsesammanträde inträder den som är förordnad så- som t. f. postverkschef i styrelsen.

Liksom enligt aktiebolagslagen är angivandet av styrelsens säte av betydelse för forumfrågan. Rörande den i andra momentet omförmälda centrala direktio- nen må allmänt hänvisas till postutredningens motiv. Direktionens sammansätt- ning anges i den under 7å behandlade organisationsplanen, vilken skall inne— hålla för direktionens uppgifter och verksamhetsformer behövliga föreskrifter.

I principbör det ankomma på postverkschefen att avgöra när behov av att saan- Inankalla direktionen kan anses föreligga.

Bä.

[ % redogörs för postverksstyrelsens befogenheter. Den utförliga redogörelsen för generalpoststyrelsens funktioner som lämnas i gällande instruktion är en följd av att styrelsens funktioner stat-srättsligt betraktas som delegation av be— fogenheter vilka i kraft av 55 4 och 89 RF eljest tillkommer Kungl. Maj:t. Post- verkets förvandling till ett självständigt rättssubjekt under en verksstyrelses led- ning onödiggör strängt taget en närmare uppräkning av styrelsens funktioner. I princip bör innehållet i 1 5 om postverkets verk-samhetsområde (kompetens) och 3 5 första stycket om verksstyrelsens ställning såsom det organ, vilket före- träder, leder och förvaltar verk-et vara tillräckligt för ändamålet. De skäl varför likväl en enumerationsprincip tillämpats har angivits i den allmänna- motive- ringen.. I klarhetens intresse är det — jfr t. ex. företagsformsutredningens för- slag till bolagsordning för Svenska Kraftaktiebolaget Vattenfall — av värde att som utgångspunkt för fortsatt utredningsarbete ha en tydlig bild av vad en övergång till ett självständigt rättssubjekt skulle betyda för [toplporyg—anets ställ- ning. Denna bild vinnes lättast genom att projicera gällande verksinstruktions bestämmelser på den nya författningsregleringen. Andra skäl som talar för att tills vidare aptera enumerationspr—incipen är att därigenom gränsdragningarna mellan grundförfattningens innehåll och innehållet i de planer som skall kom- plettera denna samt mellan verksstyrelsens och verkschefens kompetens blir lät— tare uppfattbrara. Meningen är emellertid att — som också .antydes i den allmänna motiveringen- -— denna enumeration under ett eventuellt forts-att arbete med för- fattningstexten skall kunna inskränkas till några väsentliga punkter, i vilka det centrala i verksstyrelsens befogenheter kommer till otvetydigt uttryck.

Förbehållet, i den mån befogenheterna inte ankommer på annan, antyder att begränsningar i befogenhetsutövningen kan förekomma på grund av bestämmel- ser i annan lagstiftning — jfr motiven till 1 5.

Uppgifter kan också av styrelsen delegeras till underlydande organ-. En be- stämmelse härom har upptagits i andra stycket. Sådan delegat-ion kan avse visst ärende eller viss ärendegrupp men också ha mera allmän innebörd. Hinder möte-r 'icke för verks-styrelsen att använda de i 6 5 angivna planerna, särskilt flnans- och organisationsplanerna, för överförande av beslutsbefogenheter. Den relativt utförliga redovisningen av styrelseärendena har delvis sin grund i att postverksstyrelsen inte mot sin vilja skall kunna berövas dessa funktioner genom bestämmelser i nämnda planer. Försvarsplanen avser att realisera den bered— skapslag-stiftning som oavsett postverkslagen må gälla för postverket under be- redskapstillstånd och krig. Som följd härav möter i princip intet hinder för bestämmelse i denna plan, som gen-ombryter den i postverkslagen uppdragna kompetensfördelningen.

Lagtekniska förebilder till 5 utgör bl.a. 3, 30, 43, 45 55 KL 65 i 1919 års kommunalförbundslag 81, 182 S% aktiebolag-slagen samt i fråga om uppgifternas materiella innehåll gälla-nde instruktion för generalpoststyrelsen med underly- dande förvaltningsorgan.

4 &. Begreppet löpande förvaltning har i princip samma innebörd som enligt ak- tiebolagslagen. Att såsom där skett söka fastlägga den alltid svävande ytter- gränsen för den löpande förvaltningen har med hänsyn. till den i 3 & tillämpade enumerationsprincipen inte ansetts behövligt.

Det materiell-a innehållet i postverkschefens befogenheter har i huvudsak häm- tats ur gällande instruktion. Liksom beträffande enumeratione-n i 3 & förutsättes attt innehåll-et vid fortsatt överarbetning skall kunna koncentreras.

Postverkschefen förutsättes i särskild ordning, genom specira-lförfatttning, sty- relsebeslut eller någon av de under 6 % ran-givna planerna kunna tilläggas ytter- ligare befogenheter. Enligt andra stycket äger han delegera sin beslutanderätt till medlem av direktionen eller annan tjänsteman.

Allmänna bestämmelser om postverkets verksamhet

5 5. I & anges de allmänna nonmer som bör bestämma postverkets drift. I huvudsak kan beträffande dem hänvisas till vad härom anförts ii postutredningens be- tänkande. Första stycket synes inte tarva någon kommentar. Det vill inskärpa att ehuru det är av största vikt att kravet på affärsmässighet i postverk-samheten tillgodo— ses, detta inte får ske på bekostnad av de samhälleliga intressen som postverk- samheten samtidigt har att beakta.

65.

Såsom utvecklats i den allmänna motiveringen är tankegången den att post— verksstyrelsen- i planerna skall redovisa principerna för postverksamhetens f-i— nanspolitik och organisation samt de åtgärder, som erfordras under beredskaps— tillstånd och krig. Något ingripande från Kungl. Maj:ts sida av det slag, som an- tydes i första stycket andra meningen, förutsättes normalt inte behöva före- komma. Såsom närmare utvecklats i den allmänna motiveringen anses emellertid Kungl. Maj:ts befogenhet härtill vara av viss konstitutionell betydelse för förhål- landet mellan statsmakterna.

Postverkslagens antagande måste självfallet föregås av noggranna övervägan- den om de olika planernas innehåll. Att utöver de antydningar som lämnas» i följande bestämmelser och till dem knutna specialmotiveringar genom idéskisser söka föregripa resultatet av dessa överväganden har synts utsiktslöst.

De förbehåll om underställningsskyldighet, som enligt andra stycket kan in- tagas i plan, avser ärenden av beskaffenhet att på ett avgörande sätt påverka postverkets allmänna ställning i finansiellt och organisatoriskt avseende, exem- pelvis avhändelse av till postväsendet anslagen fast egendom, när egendomens värde uppgår till miljonbelopp. Med bestämmelserna avses intet ställningsta- gande i fråga om dylika garaintie—r's behövlighet. Mycket talar för att den av— sedda underställningsskyldigheten för postverket inte skall visa sig erforderlig.

7—9 55. Beträffande innehållet i planerna kan här hänvisas till vad därom uttalas i den allmänna motiveringen och till de riktlinjer för organisation och verksam— het, som uppdragits i postutredningen-s betänkande.

Organisa-twionsplanen skal-1 bl. a. innehålla viktiga föreskrifter om underlydande förvaltningsorgans handläggning och beslut (jämför 14 å). Bestämmelser kan ock- så intagas om sekretess för Vissa slag av postala handlingar, se 16 %.

Fin—ansplla-n-en skall precisera riktlinjerna för finanspolitiken. Redogörelsen sy- nes kunna ges en resonerande men ändock komprimerad utformning. Till de ämnen som i övrigt synes böra eller kunna behandlas 'i finansplanen hör frågor om avgifts- och ersättningspolitik, investeringsplaner, riktlinjer för postbankens utlåningspolitik och postgirorörelsens uppläggning och anlitande för allehanda

administrativa syften, den externa och interna revisionens inriktning och det samarbete som härvid må ifrågakomvma, uppläggningen av budget- och bokföring 'i den mån denna kan ha återverkan på i statsverket tillämpad ordning, hur upp- börd för statsverkets räkning av olika avgifter bör redovisas och inlevereras, hur medel som avsatts till postverkets reserv- och resultatutjämningsfonder bör för- valtas och göras räntebärande osv. — Bokföringslagen skall icke äga tillämpning beträffande postverket.

Försvarsplanen bör ges ett mera konkret innehåll än .nu gällande instruktion i ämnet. Planen skall ha karaktär av hemlig (posta-l) handling. _ Totalförsvars— myndigheterna har ej särskilt uppräknats. En sådan uppräkning torde ej fylla någon uppgift med hänsyn till de förändringar, som totalförsvarsorganisationen ständigt undergår.

Ärendenas handläggning m. m.

10 5.

Då aktiebolagens jävsbestämmelser ansetts för snäva för postverksstyrelsens vid- kommande har jävsbestämmelsen erhållit en därifrån avvikande utformning. Det kan anmärkas att släktskapsjäven hindrar styrelseledamot att deltaga i behand- lingen av befordringsärenden o. d., som rör honom närstående personer.

För postverkschefen och övrig personal t-orde statsförvaltningsjäven böra gälla. Besvärssakkunnigas väntade förslag i ämnet lär kunna leda till även för postver- kets personal lämpade jävsregler.

11—13 55. Dessa bestämmelser har i huvudsak hämtats ur gällande instruktion. Vissa be- stämmelser kan därutöver finnas i postverkets organisationsplan.

14 %.

Såsom framgår av 7 5 skall organisationsplanen bl. a. upptaga bestämmelser om underlydande förvaltningsorgans handläggning av ärenden. Organisationsplanen kan härvidlag innehålla uppgifter om formerna för beslut, om beslutens delgiv- ning med sakägare och om överklagande av beslut. Organisationsplanen kan i nu berörda hänseende sägas fylla en verksinstruktions uppgifter. Ytterligare bestäm- melser för underlydande organs verksamhet — om arbetstider, mottagningstider o. d. kan upptagas 'i särskild arbetsordning eller meddelas i särskilda före- skrifter. I postverksstyrelsens allmänna befogenheter ingår att utfärda sådan ar- betsordning eller sådana föreskrifter.

15 5.

Denna bestämmelse som ålägger postverk och statliga myndigheter att ömsesi- digt biträda varandra har hämtats ur gällande instruktion. Vi—d nu föreslagen om- vandling av postverket får den ökad betydelse. Ehuru lagtexten ej upptvager nå- got sådant förbehåll bör självfallet lämnandet av upplysningar och biträde — så- väl från postverkets sida som åt postverket inskränkas till vad som finnes möj- ligt utan avsevärt eftersättande av verkets egna intressen eller av arbetet inom verket.

16 5.

Genom förevarande bestämmelse tillgodoses skäliga anspråk på offentlighet och sekretess. Hänvisningen till sekretesslagens bestämmelser avses innebära att där

meddelade bestämmelser för det förutvarande postverket nu skall äga motsvarande tillämpning. Möjligheten att göra undantag från nyssnämnda bestämmelser avser att tillgodose eventuellt behov av ytterligare begränsningar i utlämningsskyldig- heten, däremot inte att häva redan stadgat sekretesskydd.

Vid vägran att utlämna postal handling kan hänvänvdelse ske till överordnad myndighet, i sista han-d postverksstyrelsen. I den allmänna besvärsbestämmelsen, 40 5, har stadgats att postverksstyrelsens beslut må Överklagas hos Kungl. Maj:t.

17 %. Liksom i kommunallagen innebär användandet av ordet »bör» ett erkännande av att den angivna principen i särskilt ansträngda lägen inte alltid kan upprätt- hållas.

Att såsom i kommunallagen skett föreskriva nådig fastställelse beträffande be- slut om annan användning av till investeringsfond avsatta medel synes inte er- forderligt. Medelsanvändningen är underkastad revisorsgrauskning. För post- verkets del innebär fondbildningstvånget att medlen reserveras för framtida an- skaffande av anläggningstillgångar. Huruvida medlen tages i anspråk i samband med budgetfastställelsen eller ej, saknar härvid betydelse.

Begreppet anläggningstillgång har hämtats från aktiebolagsrätten. Jfr. i övrigt SOU 1952: 14 s. 265 ff. K Pr 1953: 210 s. 158 ff., s. 164 ff.

18 5.

I ordet full kostnadstäckning i denna paragraf inbegripes självfallet erforder- liga avskrivningar resp. eventuella avsättningar till förnyelsefonder. Lokutionen »skälig avkastning på det i poströrelsen anlitade kapitalet» avser att täcka dels förräntning .av i postväsendet investerat kapital »dels också skälig, dv-s. av det allmänna kred'itmarknadsläget beroende, räntesätt—ning på i posthanksrörelsen utlämnade lån. I princip skall varje postverkets rörelsegren vara självbärande och avgifts- och ersättningspolitiken lämpas [därefter med de skenbara avsteg från denna grundsats som behovet inom vissa rörelse-grenar av reserv- och re- sultatutjämningsfonder kan påkalla.12 Postbankens verksamhet skall självfallet dri- vas efter bankmässiga grunder.

Framhåll'as må vatt Kungl. Maj:t och riksdagen genom lag eller förordning må föreskriva annan avgiftsnivå, högre eller lägre, för tjänster av särskilt slag. På frågan huruvida och i vad mån postverket i dylika fall bör kompenseras för för- luster genom tillskott av statsmedel saknas anledning att här ingå.13

Beträffande rätten att avsätta medel till resultatutjämningsfond går förslaget längre än postutredningens, vilket väl vill medge postverket rätt att aVSätta över— skottsmedel till resultatutjämningsfond i stället för att leverera överskottet i dess helhet till statskassan men inte att sådan avsättning skall inräknas i avgiftskal- kylerna. Avvikelsen från postutredningens förslag betingas av postverkets nya ställning som autonomt rättssubjekt med rätt och skyldighet att årligen fastställa en balanserad budget. I skälig fondavsättning ligger att den utvidgade rätten till avsättningar till resultatutjämningsfond inte får utnyttjas så att avgiftspolitiken på längre sikt kommer i konflikt med självkostnadsprincipen.

Oavsett detta utgår bestämmelsen från att avgiftssättningen för postverkets tjänster skall ske med betryggande marginaler, något so'm kan resultera i överskott som inte bör stanna hos postverket utan inlevereras till statsverket. Om hur detta

" Rörande vissa postavgifter se senast prop. 172/1962 och Bev. U utl. 55/1962. " Rörande hithörande problem se t. ex. prop. 90/1961, Bev. U 40/1961, R. skr. 295 samt SFS 373/1962.

bör ske och redovisning eljest lämnas för anlitade, uppburna eller utbetalda stats- medel skall anges .i finansplanen.

19 %.

Bestämmelsen tillägger postverksstyrelsen den betydelsefulla uppgiften att fast- ställa budget för postverket. I förening med rätten att bestämma avgifter och er- sättningar innebär å den viktigaste ändringen i gällande ordning. Beträffande bud- getuppställningen skall bestämmelser finnas i finansplanen (8 5).

Ehuru Kungl. Maj :t inte längre skall fastställa utgifts— och inkomststa-ten bör chefen för kommunikationsdepartementet delges budgeten.

20 5.

Beträffande bokslut och förvaltningsberättelse samt redovisning i övrigt kan här hänvisas till vad i 85 och specialmotiveringen till ifrågavarande bestämmelse upptagits därom.

21 5.

Hänvisning kan här ske till vad i allmänna motiveringen anförts om postver- kets äganderätt till 'den för postväsendet anslagna egendomen. I finansplanen kan, såsom framgår av 8 5 första stycket, upptagas bestämmelser om inskränkningar i styrelsens rätt att avhända verket fast egendom. Sådana inskränkningar kan gö- ras i samband med fastställelse av plan (se 6 5 andra stycket) och exempelvis innehålla att avhändelser, som avser belopp av viss storlek, skall fordra Kungl. Maj:ts medgivande. '

Revision

Med hänsyn till den betydelse revisionsinstituten har för den nya företagsfor- men har »den fått relativt stort utrymme i lagen. Revisionen skall liksom nu utfö— ras både internt (22 å) och externt (23—25 55).

22 5.

Till denna bestämmelse har med några mindre förändringar överflyttats inne- hållet i 31 och 32 55 av gällande instruktion. Skulle postverksstyrelsen med led- ning av den interna revisionsgranskningen finna att personal gjort sig skyldig till oredlighet eller annat förmögenhetsbrott, skall brottet beivras vid allmän dom- stol. E-ljest skall styrelsen liksom nu generalpoststyrelsen kunna eft-erge ersätt- ningskrav mot enskild tjänsteman om den anmärkta åtgärden kan försvaras ur verkets synpunkt eller med hänsyn till omständigheter och motiv.

23 5.

Den externa revision, som f.n. utföres av riksrevisionsverket, ersättes i lagför- slaget med den granskning som skall utövas av en grupp av Kungl. Maj:t utsedda revisorer. I och för sig skulle det vara tänkbart att denna revisionsgrupp, som får betydelsefulla uppgifter, skulle utses av något riksdagens organ, riksgälds- eller riksbanksfullmäktige. Såsom förslaget i övrigt utformats synes det emellertid mest konsekvent att Kungl. Maj :t, som i sista hand skall bära konstitutionellt ansvar för postverkets förvaltning, får rät-t att utse de personer, som närmast har att efterse att denna förvaltning fortgår på ett rationellt sätt. Huruvida även riksda- gen-s revisorer Iskall äga granska postverkets förvaltning har lämnats öppet.

Meningen är att revisorerna skall ha stor frihet att organisera sin verksamhet på lämpligt sätt och för ändamålet kunna anlita särskilda expertorgan inom eller utom postverket. Det är tänkt att behovet av särskild bankexpertis skall kunna tillgo- doses både genom lämpligt revisorsva-l och anlitande i annan ordning av dylik expertis. Utgifterna härför skall postverket bestrida liksom övriga kostnader för rev1510n.

24 %. Denna bestämmelse har förebilder i aktiebolagslagen och kommunallagarna.

25 5.

Stor betydelse tillägges revisionsberättelsen, som ju skall bilda underlag för Kungl. Maj:ts prövning om décharge skall medges eller inte. Kungl. Maj:t är härvid obun- den av revisorernas bedömning. Genom att vägra postverksstyrelsen décharge har Kungl. Maj:t möjlighet att helt nybesätta styrelsen under löpande tjänstgörings- period. Denna möjlighet utgör en eftergift åt de parlamentariskt konstitutionella synpunkterna. Därav följer också att vägrad décharge ej behöver innebära att fråga om laga åtgärd mot den entledigade styrelsens ledamöter aktualiseras.

P—ostverkschefens och hans ställföreträdares ställning skall inte omedelbar-t be- höva beröras av postverksstyrelsens avgång på grund av vägrad décharge. Deras medlemskap i postverksstyrelsen är självskrivet en del av befattningarna. Beträf- fande dem förutsättes den praxis som utbildat sig beträffande förtroendesysslor enligt 5 35 RF i liknande situationer bli bestämmande.

26 5.

Då de av Kungl. Maj:t utsedda revisorerna inte kan anses tillhöra dem, som en- ligt SL 25: 11 första stycket är sat-ta att förvalta allmänna av Kungl. Maj:t stad- fästade verks angelägenheter, har en särskild tystnadspliktsregel ansetts påkallad. Förebilder till denna har vari-t bestämmelser i socialhjälpslagen, aktiebolagslagen och SL 25: 3. Ett »obehörigt» röjande kan föreligga både med hänsyn till uppgifts- mottagarens person och till syftet med den lämnade informationen.

En särskild straffbestämmelse för fall av bruten tystnadsplikt återfinnes i 28 5.

Åtal och disciplinär bestraffning m. 111.

Under 27—35 %% återfinnes gällande instruktionsbestämmelser om åtal och dis- ciplinär bestraffning med de tillägg och förändringar, som föranledes av att van- liga statliga anställningsformer ej längre skall finnas vid postverket. Anledningen till medtagandet av bestämmelserna har redovisats i den allmänna motiveringen.

28 %. Något suspensionsstraff ingår ej i straffbestämmelsen. Anledningen härtill är att ett sådant straff ej ansetts lämpligt i sammanhanget. Det torde få ankomma på Kungl. Maj:t att avgöra huruvida vad som förekommit mot revisor ger anledning till hans entledigande enligt 23 å andra stycket.

29 %. Någon mot 19 5 3 mom. postverksinstruktionen svarande bestämmelser om tjänste- mans skyldighet att ef-terkomma vederbörliga bestämmelser och föreskrifter har ej medtagits i förslaget. Tjänstemännens skyldigheter torde indirekt framgå av det i 29 % upptagna stadgandet. Tystnadsplikten för tjänsteman förutsättes reglerad i organisationsplanen och tjänsteföreskrifter.

Hänvisningen till löneavdrag enligt statens löneförordningar åsyftar endast att erinra om att sådant avd-rag skall utgå efter på förhand bestämd grund.

30 5.

Bestämmelsen, som hämtats ur gällande verksinstruktion, har medtagits oaktat tjänstebostadsrätten nu i princip upphört. Befinnes den helt överflödig bör den självfallet utgå.

Särskilda bestämmelser

I 36—39 55 har upptagits bestämmelser, som närmast har karaktär av övergångs- bestämmelser. Bestämmelserna torde emellertid komma att äga en avsevärd be- tydelse även för framtiden. De har därför funnits böra ingå i själva lagen.

Genom 365 succederar postverket i de rättigheter och skyldigheter som enligt lag och författning tillkommit generalpoststyrelsen och underlydande förvaltnings- organ. Succession-en gäller såväl det för postväsendet gällande normbeståndet som den till postväsendet anslagna egendomen och för postväsendet ingånga förbin- delser. Särskilda bestämmelser om successionen i sistnämnda hänseende har upp- tagits i 37 och 38 55. En särskild bestämmelse om begränsningar i postverkets skattskyldighet återfinnes i 39 &.

Beträffande bestämmelserna i detta avsnitt kan här hänvisas till den allmänna motiveringen.

37 5. Om den rättsgrundsats, varåt bestämmelsernas andra punkt ger uttryck, kan här hänvisas till 22 & lagen den 6 juni 1930 om skolstyrelse i vissa kommuner, även- som NJA 1930 ref. 121 (jämför NJA 1921 ref. 74 och 1935 ref. 19).

39 5.

I denna bestämmelse åsyftade stadganden återfinnes i Sålmom. i) och föl— jande samt 5251 mom. b) kommunalskattelagen den 28 september 1928 ävensom 7 5 c) KF 26 juli 1947 om statlig inkomstskatt samt 6 € KF 5. d. om statlig förmö- genhetsskatt. Huruvida postverkets undan-tagsställning med avseende på skyldig- het att erlägga skatter och allmänna avgifter bör lagtekniskt komma till direkt uttryck i skatteförfattningarna har lämnats öppet. Då frågan därom har samband med huruvida den nya företagsformen även bör anlitas för andra statliga affärs- verk har några förslag till ändringar i dessa författningar inte upprättats.

Besvär

40 5.

I den allmänna motiveringen har grunden för denna bestämmelse blivit uttöm- mande genomgången.

Föreliggande lagutkast har utarbetats med tanke på postverkets förhållanden. Skulle den föreslagna nya företagsformen få aktualitet för flera statliga affärs- verk, kommer lagtekniskt sett två alternativ i fråga.

Enligt det ena (alt. 1), som tillämpats i England och föreslagits för de norska post— och telegrafverken, skulle varje affärsverks företagsform bli föremål för sär-

skild lagstiftning. Detta alternativ synes ha föresvävat upphovsmännen till före- tagsformsutredningens tredje idéskiss från augusti 1957.

Enligt det andra (alt. 2) skulle företagsformen för de berörda affärsverken reg- leras i en för dem gemensam lag. Denna metod, som bättre överensstämmer med svensk lagstiftningstradition, användes inom företagsformsutredningen då utkas- tet till lag för statsbolag av juni 1957 upprättades.

Tänkbart är naturligtvis också att företagsformen för post- och televerken samt statens järnvägar reglerades i en lag och den för vattenfallsverket och domänver- ket i en annan lag.

Såsom redan antytts i slutet av den allmänna motiveringen torde ett realiserande av alternativ 1 inte ur lagteknisk synpunkt behöva stöta på några större svårig- heter.

I huvudsak lär nämligen lagarna för övriga affärsverk kunna ges inte blott sam- ma uppställning utan också samma innehåll som postverkslagen. Avsnitten i denna om verksledning, allmänna bestämmelser om verksamheten, ärendenas handlägg— ning, revision, åtal och disciplinär bestraffning, särskilda bestämmelser samt be- svär lär sålunda i stora delar oförändrade och i andra endast med ganska ringa modifikationer kunna överflyttas till lagar för de övriga verken. Bortsett från reg- leringen av postverkets avgiftsrätt, som möjligen passar televerket och statens järnvägar men knappast övriga verk, torde detsamma också gälla för avsnittet om ekonomi. Helt olika utformning skulle endast bestämningen av verksamhetsom- rådena (kompetensen) få. Vid en sådan fortsatt bearbetning skulle sannolikt adekvatare och mera allmängiltiga formuleringar kunna erhållas, av värde även vid en överarbetning av nu föreliggande lagutkast.

Vad ovan sagts om alternativ 1 ger vid handen, att även alternativ 2 bör vara möjligt att realisera. Efter en inledande paragraf, som fastslog att lagen gällde för vissa uppräknade affärsverk, skulle följa en bestämmelse som under särskilda moment upptager varje sådant affärsverks kompetensområde. övriga avsnitt skulle redigeras så att vad som vore tillämpligt för alla verk bildade inledande moment, medan för vissa verk erforderliga specialbestämmelser redovisades un- der särskilda moment.

En preliminär utredning efter dessa riktlinjer, som kunde bekräfta eller veder- lägga dessa antaganden, skulle sannolikt varken behöva taga någon längre tid i anspråk eller draga någon större kostnad.

Bilaga 2:1

Behandlingen inom 1953 års företagsformsutredning av frågan om. införande av en ny företagsform för statlig afärsverksamhet, den s. k. tredje formen

Frågan om en ny företagsform för statlig affärsverksamhet diskuterades under olika skeden av 1953 års företagsformsutrednings arbete. Utgångspunkt för ut— redningens överväganden utgjorde därvid bl.a. olika inom sekretariatet i sam- arbete med utredningens experter utarbetade idéskisser. Dessa idéskisser är re- dovisade i promemorior, som ingår i det till riksarkivet överlämnade utrednings- materialet. Det har ansetts vara av särskilt värde att det som bakgrund till frågor- na om särskild företagsform för postverket lämnas en sammanfattande redogö- relse för företagsformsutredningens arbete med motsvarande frågor.

Redogörelsen i det följande bygger på det i riksarkivet förvarade materialet. Det bör här framhållas att de ovan berörda idéskisserna varit preliminära och avsedda att, därest de skolat läggas till grund för några förslag från utredningens sida, ytterligare bearbetas. Företagsformsutredningen valde emellertid en annan väg för reformarbetet och något ställningstagande från utredningens sida till de olika idéskisserna har därför ej skett. En del under arbetet framkomna prelimi- nära synpunkter torde emellertid kunna utläsas av jämförelser skisserna emellan och av utredningens slutliga ståndpunktstagande till hela reformfrågan. I den mån redovisningen i det följande av sådana synpunkter i något hänseende går längre än till vad sålunda kan utläsas av utredningsmaterialet, bygger redogörel- sen på anteckningar o. d., som inom sekretariatet använts för ändringar och om- arbetningar av framlagda idéskisser.

Huvudmotiv för ny företaglform

Huvudmotivet för att man under utredningen arbetade med utformningen av en »mellanform» mellan den nuvarande affärsverksformen och aktiebolagsformen var, att avsevärda ändringar i statuterna för affärsverken bedömdes vara erfor- derliga för att dessa företag skulle kunna på ett fullgott sätt utföra sina olika uppgifter, främst de av affärsekonomisk art.1 Samtidigt kunde en övergång till regelrätt aktiebolagsform dels innebära ett för långt steg i »frihet» för dessa »pub- lic utility-företag» (SJ samt post- och televerken) som diskussionen i första hand gällde, dels medföra att alltför många regler, som inte vore tillämpliga på ett statligt företag av denna typ, automatiskt skulle bli gällande. —— De reformer, som kunde vara nödvändiga eller önskvärda, skulle givetvis teoretiskt kunna genomföras i den existerande formen, genom ändring av de bestämmelser som bedömes utgöra hinder för att de affärsmässigt betonade uppgifterna skulle kun- na utföras på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. En sådan lösning kunde emellertid måhända vara mindre säker att leda till framgång för kommitténs in- tentioner. Ett radikalt grepp, som innebar att man med en ny jurridisk konstruk-

1 Jfr bl. 3. SOU 1960: 32, s. 64—65.

tion som grund positivt kunde utforma de regler som man bedömde böra gälla för här förevarande verksamhet, kunde vara bättre ur många synpunkter. Med en sådan lösning skulle erhållas garantier för att de som nödvändiga bedömda reformerna verkligen skulle komma att genomföras. En klarare avgränsning av statens affärsmässiga verksamhet i förhållande till den övriga statsförvaltningen skulle också uppnås genom att olikheter i målsättning m.m. fick en bekräftelse vid ombildning av affärsföretagen till fristående rättssubjekt. Sist men icke minst kunde tänkas, att det skulle gå lättare att skapa och förbättra en atmosfär av scr— vice- eller produktionsföretag inom de behandlade företagen om man på detta sätt så mycket som möjligt lösgjorde sig från det traditionella byråkratiska systemet _— som givetvis bedömdes nödvändigt för den övervägande delen av statens verksam- het. En ny företagsform med ändamålsenligt utformade regler skulle kunna sti- mulera till större effektivitet och ekonomisering inom olika nivåer.

Med motiv av dylik art ägnades ett stort intresse åt frågan om bildande av en juridiskt fristående »tredje form». Offentligt har förekomsten av sådana under- sökningar omnämnts i kommitténs alla tre förslagsbetänkanden, men praktiskt taget ingenting redovisats av innehållet i kommitténs undersökningar.

Omnämnanden i betänkanden angående reproduktionsanstalten och vattenfallsverket

[ SOU 1956: 59 angående statens reproduktionsanstalt, s. 48, säges bl. a. att »de problem som sammanhänger med en sådan reform (införande av en mellanform) är omfattande, och en undersökning av dem kommer att bli tidskrävande». Då den verksamhet som statens reproduktionsanstalt bedriver, bedömdes bäst kunna utföras inom aktiebolagsformen, fann kommittén det icke nödvändigt att för detta företags vidkommande avvakta det fortsatta arbetet med utformning av en ny företagsform.

I SOU 1957: 26 angående statens vattenfallsverk, s. 106 f, anmäler kommittén, att den har »under övervägande att söka finna en form för statlig affärsverksam- het, som ligger någonstans mellan verksformen och aktiebolagsformen. Dessa överväganden berör flera rätt komplicerade frågor och det torde taga en viss tid innan utredningen kommit till klarhet i detta hänseende.» —— För vattenfalls- verkets vidkommande hävdar kommittén, att det »icke finns anledning att avvakta det resultat som utredningen kan komma till rörande den eventuella mellanfor- men. Motiven för vattenfallsverkets ombildande till aktiebolag förefaller nämligen så starka, att en sådan lösning under alla förhållanden framstår som mest ända- målsenlig.»

I slutbetänkandet (SOU 1960: 32), vilket beröres ytterligare i det följande, så— ger kommittén bl. a. på s. 64, att den undersökt möjligheten att införa en ny före- tagsform. Kommittén avfärdar emellertid en sådan lösning bl. a. med motive- ringen att ett sådant förfarande skulle innebära en »onödig omväg» för att »upp- nå mål som kanske kan nås inom den redan befintliga affärsverksformens ram».

Av här refererade uttalanden framgår således att frågan om en mellanform in- tresserade kommittén under en stor »del av utredningstiden. Innan man kom fram till det ställningstagande som redovisats i slutbetänkandet, hade sålunda ett fler- tal olika utkast till en ny företagsform lagts fram av sekretariatet och diskuterats i kommittén.

1955 års utkast

Det första utkastet presenterades år 1955 och påminde i viss mån om socialise- ringsnämndens tankegångar. Det såg i huvudsak ut enligt följande:

»En ny organisationsform, kallad affärsverk, införes vid sidan av aktiebolags- formen.

De verkställande och beslutande organen i ett sådant affärsverk är direktionen, styrelsen och verksstämman.

Direktionen består av verkschefen jämte avdelnings- och byråcheferna eller av styrelsen utsedda ledamöter eller av bådadera.

Styrelsen utses antingen helt av verksstämman eller delvis av denna och delvis av Kungl. Maj:t.

Verksstämman består av ett antal ledamöter, utsedda delvis av Kungl. Maj:t, delvis av riksdagen, delvis av de anställdas organisationer och delvis av konsu- ment- och liknande organisationer.

Verksstämman väljer (helt eller delvis) styrelse (med undantag av verkschefen, som utses av Kungl. Maj:t), granskar förvaltningen och beviljar ansvarsfrihet, fastställer balansräkning, beslutar angående disposition av överskott eller täck- ning av underskott och angående större investeringar samt fattar i övrigt princip- beslut rörande verksamheten.

Styrelsen fattar beslut i viktigare ärenden samt ärenden, som förelägges den av stämman eller av direktionen.

Direktionen är företagets verkställande organ, som har att sköta den löpande verksamheten i enlighet med stämmans och styrelsens anvisningar samt fattar beslut i frågor som icke är av den natur att de bör bli föremål för styrelsens eller stämmans behandling.

Bland de mer betydande avvikelserna från vad som gäller för »vanliga» ämbets- verk, märkes följande.

Verket beslutar självt om taxesättningen. Beslut skall eventuellt underställas Kungl. Maj :t för godkännande.

I personal- och lönefrågor äger verket att förhandla genom statens avtalsnämnd samt fatta beslut i löne- och avtalsfrågor. Beslut skall underställas Kungl. Maj:t för godkännande. Verksstyrelsen äger antaga och entlediga personal med undantag av verkschef, avdelningschef eller byråchef, vilka befattningshavare utses av Kungl. Maj:t.

I investeringsfrågor erhåller verket genom riksdagsbeslut bemyndigande att inom vissa ramar disponera anslag efter eget bedömande.

Uppkomna överskott får användas till investeringar eller fondering för fram- tida investeringar. För ianspråktagande av dessa medel kräves Kungl. Maj:ts godkännande.

Verket äger efter medgivande av Kungl. Maj:t upptaga lån i bank eller på annat sätt.

Beträffande offentlighetsprincipen göres för affärsverkens del vissa ändringar som gör det möjligt att med sekretess för viss tid omgiva handlingar, vars of- fentliggörande skulle menligt inverka på den affärsdrivande verksamheten.

För granskning av verkets förvaltning och räkenskaper tillsättes tre överre- visorer, av vilka en utses av Kungl. Maj:t, en av riksdagen och en av verksstäm- man. Riksdagens revisorer och sakrevisionen fungerar på sedvanligt sätt.»

Utkast i juni 1957

I juni 1957 framlades ett nytt utkast som utgjorde en genomgripande omarbet- ning av det första. En av de viktigaste skillnaderna mot det första utkastet var att verksstämman eliminerats och dess funktioner övertagits av Kungl. Maj:t och riksdagen. Dessutom gavs vidgade befogenheter åt företagsledningen. Det nya ut-

kastet byggde på ett slags delat ansvar inför riksdagen och Kungl. Maj:t. I en PM i frågan säges bl. a. följande:

»Riksdagen bör fungera som högsta beslutande organ över företagen i likhet med stämmans funktion i ett aktiebolag. Den skall sålunda bestämma över den allmänna inriktningen av företagets verksamhet. Riksdagen skall granska verk— samheten i samband med framläggandet av förvaltningsberättelsen. Riksdagen bör därför också tillsätta revisorer. Beslut om décharge för styrelse och verk- ställande direktör fattas av riksdagen med ledning av vad som framkommit vid granskningen.

Genom att revision och décharge förlägges under riksdagen, säkerställes riks- dagens inflytande och insyn i verksamheten. Av revisorerna bör en vara auktori— serad revisor och en vara en inom verksamhetsområdet fackkunnig person. Dess- utom bör en tredje revisor finnas, vilken riksdagen har full valfrihet att utse efter eget skön utan inskränkande kompetensregler.

Företagets styrelse synes däremot inte höra väljas av riksdagen. Mycket skulle visserligen tala för att riksdagen finge fullgöra även denna funktion som i fråga om privata aktiebolag tillkommer bolagsstämman. Enligt statsskickets grunder kommer emellertid ägaren att representeras även av regeringen. Val av styrelse till de statliga företagen kan betraktas som ett konkret förvaltningsbeslut snarare än ett beslut i en principfråga. Denna rätt bör därför utövas av regeringen.»

Företagsstyrelserna skulle som nämnts och enligt vad som framgår av en ar- betsskiss till lagförslag, vilken bifogas som bilaga 2: 2, erhålla betydligt större be- fogenheter än de nuvarande affärsverksledningarna, främst i fråga om företagets organisation och personalpolitik, investeringar och deras finansiering med före- tagets egna intjänta medel, fastighetstransaktioner och prispolitik samt i fråga om rätten att utse verkställande direktör. Riksdagen gavs en mycket framträ- dande plats i kontrollsystemet, vilket främst motiverades med att om stora befo- genheter tillerkändes styrelserna, man samtidigt skulle balansera detta med en kontrollinstans med vissa bestämda befogenheter. Vidare fanns anledning att _— sedan man eliminerat verksstämman _ på ett annat sätt understryka företagens karaktär av samhällsföretag. Det svenska folkets suveräna representation skulle få ett markerat och i vissa situationer avgörande inflytande i form av kontrollfunk- tioner gentemot företagen.

Detta i och för sig vällovliga motiv för att riksdagen skulle få ett relativt stort inflytande kom i diskussionen i kommittén rörande detta förslag att vägas mot dels det tröghetsmoment som riksdagen skulle komma att representera, dels upp- komsten av ett delat ansvar inför riksdagen och Kungl. Maj:t. — Diskussionen för- anledde att det fortsatta arbetet inriktades på en lösning innebärande att riks- dagen inte i någon form skulle fullgöra huvuddelen av en bolagsstämmas funk— tioner, ej ens genom ett riksdagsutskott eller fullmäktige, samt att något »divi— sionsansvar» ej skulle komma i fråga _— ett sådant system skulle lätt inbjuda till irritation och motsättningar.

Lagstiftningsfrågan

I detta sammanhang förekom också diskussion om hur införandet av en ny före- tagsform lämpligen borde ske rent lagtekniskt. Principiellt kunde finnas två möj- ligheter, när en nyordning avsågs gälla mer än ett företag. Den ena skulle vara att i enlighet med det system som föreslogs i socialiseringsnämndens betänkanden —— och som bl. a. tillämpas i Storbritannien för den där existerande public cor— poration-formen — skapa en särskild lag för varje företag. En annan möjlighet skulle vara att stifta en generell lag för alla de företag, som kunde tänkas överföras

i en ny företagsform. Samtidigt skulle utarbetas en instruktion för varje företag, motsvarande bolagsordningen för ett aktiebolag.

I dåvarande läge synes man inom utredningen närmast ha varit böjd att —— om det skulle bli fråga om att införa en ny företagsform _ välja alternativet generell lag (jfr bilaga 2: 2) med därtill hörande individuella »bolagsordningar», eftersom problemen var likartade för flera företag. Detta system kunde också tänkas bättre överensstämma med svensk lagstiftningspraxis.

Beträffande innehållet i den generella lagen finge huvudvikten läggas vid rela- tionerna mellan statsmakterna och företagets styrelse och i övrigt endast sådana regler medtagas som bedömdes tillämpliga för samtliga berörda företag. I den för varje företag utformade instruktionen (bolagsordningen) skulle intagas sådana speciella stadganden som gällde enbart vederbörande företag. De individuella instruktionerna bedömdes därvid böra bli något utförligare än en normal bolags- ordning för ett aktiebolag.

Utkast i augusti 1957

En ny PM framlades i augusti 1957. Där var också — som resultat av diskussio- nerna i anslutning till föregående utkast — systemet med att riksdagen eller någon av riksdagen vald fullmäktigeförsa-mling skulle fullgöra flertalet av en bolags- stämmas funktioner (dvs. utse revisorer och eventuellt styrelse, granska sty- relse- och revisionsberättelser samt fatta beslut angående ansvarsfrihet för sty- relse och verkställande direktör) förvisat till att bli ett andrahandsalternativ på samma sätt som förslaget med verksstämma i det tidigare utkastet.

Huvudalternativet i denna PM var ett system, utformat med public-corporation- formen i Storbritannien och den svenska aktiebolagsformen som förebilder. Det innebar att företagen i princip skulle sköta sig själva och att deras problem inte skulle föras inför Kungl. Maj:t eller riksdag i den mån de klarade sig på egen hand. Endast i samband med framställning om nytt kapital skulle företagen normalt bli föremål för särskild uppmärksamhet från statsmakternas sida. Kungl. Maj:t skulle utse styrelse och revisorer samt bevilja décharge. Vidare innebar för- slaget att det inom riksdagen skulle kunna finnas ett särskilt utskott som för- utom att det fullgjorde de funktioner som ett utskott normalt har sig tilldelat, även skulle utrustas med initiativrätt i företagsfrågor gentemot Kungl. Maj:t. Ut- skottet skulle alltså kunna rikta Kungl. Maj:ts uppmärksamhet på de frågor som det ville ha undersökta och behandlade.

Utskottets verksamhet skulle således dels ersätta statsrevisorernas kontroll av affärsverken, dels kompensera bortfallet av den offentliga insynen.

Vederbörande minister skulle enligt konstitutionella grunder ansvara inför riksdagen för sitt handlande gentemot företagen. Riksdagsmännen skulle ha sed- vanlig interpellations- och frågerätt. Revisionen skulle utföras av för varje före- tag av Kungl. Maj:t utsedda revisorer, varvid ett par av revisorerna föreslogs bli tillsatta på förslag av det nämnda utskottet.

Företagens styrelser skulle alltså i princip ha mycket stora befogenheter i sitt handlande och ett i princip obegränsat ekonomiskt ansvar. De inskränkningar i dessa hänseenden som statsmakterna ville fastställa skulle anges i den föreslagna gemensamma lagen för statliga affärsförvaltningar eller i den särskilda instruk- tion som skulle utfärdas av Kungl. Maj:t för varje sådant företag. Riktlinjerna och målsättningen för verksamheten skulle likaledes anges i instruktionen.

Verkställande direktören skulle utses av styrelsen och till sitt förfogande ha en direktion, som skulle bestå av huvudkontorets avdelningschefer.

Bland de befogenheter som föreslogs bli tilldelade styrelsen märkes:

b) Avgöra fastighetstransaktioner inom ramen för de regler som ges i instruk- tionen och i efterhand redovisa till statsmakterna

0) Svara för utformning av anställningsvillkor för personalen saint sluta avtal med arbetstagarnas organisationer. Företagen skulle dessutom antingen kunna ansluta sig till existerande arbetsgivarorganisation eller till en speciellt för tred- jeformsföretagen inrättad arbetsgivarorganisation.

Redovisningssystemet skulle i största möjliga utsträckning anpassas efter ak- tiebolagslagens system. I stället för aktiekapital skulle dock statens fordran kallas grundfond eller grundkapital. Därtill skulle tillkomma obligations- och annat lånekapital av mer kortfristig karaktär.

I fråga om revision skulle aktiebolagslagens revisionssystem i stort sett äga till- lämpning. Revisionsberättelsen skulle inlämnas i första hand till Kungl. Maj:t men alternativt dessutom till riksdagens utskott för statliga företag. Ett särskilt revi- sionsinstitut tänktes också kunna inrättas antingen såsom underavdelning till det nämnda utskottet eller tillsatt av Kungl. Maj:t. Det skulle kunna organiseras unge- fär på samma sätt som det privata näringslivets revisionsbyråer.

Skillnaden gentemot typen statliga aktiebolag skulle alltså i stort sett komma att bestå i att ramen för styrelsernas handlingsfrihet i tredjeformsföretaget bleve något snävare och möjligheterna för riksdagen att erhålla insyn och utöva kon- troll något större. I enlighet med här refererade princippromemoria utformades i september 1957 en arbetsskiss till »tredjeformsföretag» för domänverket (vilken bifogas i sammandrag som bilaga 2: 3).

Utredningens slutgiltiga ställningstagande

Det stora problemet vid utformningen av en ny företagsform av här avsett slag får anses bestå i att ge företagsledningarna (styrelse och företagschef) erforder- liga befogenheter för sitt handlande, samtidigt som kravet på parlamentarisk kontroll av verksamheten blir tillfredsställt. Under ifrågavarande skede av utred- ningsarbetet torde en lösning efter ovan berörda linjer haft vissa sympatier inom utredningen.

Utredningen godtog dock ej i slutbehandlingen de idéer som diskuterats hösten 1957. Mot den tänkta lösningen anfördes bl. a., att skillnaden mellan aktiebolags- formen och den skisserade formen skulle bli så liten att utredningen om den skulle arbeta vidare mot en lösning i huvudsak enligt denna linje -— lika gärna kunde utgå från aktiebolagsformen med vissa tillägg till aktiebolagslagen.

Ej heller denna tanke -— att tillskapa en reviderad aktiebolagslag för statliga företag _ fullföljdes emellertid. Viss tvekan rådde också uppenbarligen om det lämpliga i att tilldela företagen status av fristående rättssubjekt. Då det viktigaste ansågs vara att de statliga affärsverken snarast möjligt tilldelades större frihet i handlandet i vissa bestämda hänseenden, inskränkte sig kommittén till att i slut- betänkandet (SOU 1960: 32) föreslå vissa ändringar i gällande regler för affärs- verken. Motiven redovisas på s. 64. Där säges det, att en »så väsentlig ändring i den nuvarande affärsverksformen skulle emellertid nödvändiggöra grundlagsänd— ringar och medföra ett betydande antal andra lagstiftningsåtgärder, vilket skulle väsentligt fördröja möjligheterna att inom rimlig tid få en förbättring till stånd av affärsverkens nuvarande verksamhet».

Mot tanken att tillskapa ett särskilt rättssubjekt för varje affärsverk gjorde ut- redningen även den invändningen att det skulle innebära en onödig omväg att tillskapa en helt ny privaträttslig juridisk person för att uppnå mål som kanske kunde nås inom den redan befintliga affärsverksformens ram. Det syntes icke

heller enligt utredningen finnas anledning räkna med att det lagstiftningsarbete som skulle följa med en sådan ny företagsform skulle bli mindre komplicerat än den lagstiftning som kunde krävas för att för affärsverkens vidkommande undan- röja en del för dem rådande olägenheter i avseende på organisation och effek- tivitet.

Ordföranden i utredningen, förutvarande landshövdingen K. J. Olsson, an- förde i ett särskilt yttrande (s. 182 f), att han för sin del velat förorda en lös- ning, enligt vilken affärsverken ombildats till en form som inneburit att de blivit fristående rättssubjekt. Därvid kunde han antingen tänka sig en lösning enligt det första förslaget (från 1955), dvs. med en verksstämma som högsta beslu- tande organ, eller ett alternativ enligt 1957 års »augustiförslag», dvs. ett system med den engelska public-corporation-formen som förebild. Han motiverar sin av- vikande mening sålunda:

»Genom en företagsform av någon av dessa typer skulle man enligt min mening på ett enkelt och praktiskt sätt lösa alla de problem av formell och reell art, som uppställer sig när man inom statsförvaltningens ram söker ordna företagsforms- frågan för de nuvarande affärsverken. Man skulle därigenom också på ett säk- rare sätt gardera sig mot konsekvensspridningar i anledning av affärsverkens åtgöranden. Någon risk för att den större rörelsefrihet, som på detta sätt skulle ges verken, skulle missbrukas till förfång för staten föreligger enligt min mening inte. Tvärtom skulle verksledningarna få större möjligheter och måhända även större intresse av att ordna driften på det ändamålsenligaste sättet. Statsmak- ternas möjligheter att påverka dessa företags utveckling skulle ej heller elimine- ras. Såsom bärare av ägarintresset skulle de alltid kunna bevaka de samhälleliga intressena, om dessa vid någon tidpunkt inte skulle helt sammanfalla med före- tagsintresset.»

Flera remissinstanser har ställt sig kritiska till företagsformsutredningens för- slag och förordat att frågorna om en särskild företagsform utredes ytterligare.

Bilaga 2: 2

Utkast till Lag för statsbolag ( »tredjeformsföretag» )

1 5. Med statsbolag (»tredjeformsföretag») avses i denna lag företag som helt ägas av svenska staten och som ha till ändamål att på ekonomiska grunder bedriva åt dem anförtrodd verksamhet.

2 %. Statsbolag (»tredjeformsföretag») äro: Statens domänförvaltning Statens teleförvaltning Statens postförvaltning Statens flygplatsförvaltning Statens järnvägsförvaltning Försvarets fabriker

35.

Högsta beslutanderätten över statsbolags1 förvaltning utövas av riksdagen, Kungl. Maj:t och statsbolagens styrelse på sätt som i denna lag stadgas.

45.

För varje statsbolag skall finnas en särskild av riksdagen fastställd bolagsord- ning, som anger villkoren för respektive företags verksamhet, liksom dess ända- mål och dess styrelses befogenheter, i den mån dessa ej reglerats i denna lag. I bolagsordningen skola vidare anges statsbolagets firma, den ort inom riket där dess styrelse skall hava sitt säte samt antalet styrelseledamöter och där supp- leanter för dessa skola finnas, antalet av dessa.

55.

Styrelse i statsbolag skall bestå av ordförande samt fem till nio ledamöter jämte suppleanter för dessa. De utses av Kungl. Maj :.t för en tid av ett år.

Styrelsen är beslutför då minst halva antalet ledamöter är närvarande. Vid lika röstetal inom styrelsen har ordföranden utslagsröst. Arvode till ordförande och ledamöter fastställes av Kungl. Maj:t.

65.

Riksdagen skall inom sex månader från räkenskapsårets utgång fatta beslut a) angående ansvarsfrihet för styrelsen,

1 I fortsättningen användes endast termen »statsbolago.

e) i anledning av företagets vinst eller förlust enligt fastställd balansräkning. Det tillkommer vidare riksdagen att besluta om kapitaltillskott från statsverket och om betingelser för sådant kapitaltillskott, liksom angående de villkor som från statsbolags sida skola uppställas för åtagande av särskilt uppdrag vid sidan av den i bolagsordningen förutsedda verksamheten.

75.

Statsbolags styrelse skall

a) utöva ledningen av företaget och ansvara för dess förvaltning,

b) utse verkställande direktör för företaget och träffa överenskommelse om dennes anställningsvillkor,

c) uppdraga riktlinjerna för antagande och entledigande av personal.

d) företräda statsbolaget i de avseenden där detta ej jämlikt denna lag förbe— hållits Kungl. Maj:t och riksdagen,

e) fastställa och ansvara för företagets prispolitik,

f) utarbeta förslag och i den mån ej kapitaltillskott äro erforderliga besluta an- gående anläggningar,

g) för varje räkenskapsår avge redovisning för förvaltningen av bolagets ange- lägenheter genom avlämnande av balansräkning, avseende bolagets ställning vid räkenskapsårets utgång (balansdagen), vinst— och förlusträkning samt förvalt— ningsberättelse. Dessa redovisningshandlingar skola vara underskrivna av samt— liga styrelseledamöter och verkställande direktör.

Ärenden må ej upptagas till behandling inom styrelsen med mindre samtliga dess ledamöter, såvitt ske kunnat, erhållit tillfälle därvid deltaga.

För besluts giltighet erfordras att minst flertalet av antalet ledamöter i styrel— sen äro om beslutet ense.

85.

För granskning av styrelsens protokoll samt av statsbolagets räkenskaper och förvaltning utser riksdagen för nästinstundande räkenskapsår tre revisorer. Av dessa skall en vara auktoriserad revisor samt en sakkunnig inom företagets verk— samhetsområde.

95.

Revisorerna skola för det räkenskapsår de ha att granska avge revisionsbe- rättelse. Revisionsberättelsen skall innehålla redogörelse för resultatet av reviso- rernas granskning samt uttalande, huruvida anmärkning i avseende å de till re— visorerna överlämnade redovisningshandlingarna, bolagets bokföring eller in- venteringen av dess tillgångar eller eljest beträffande förvaltningen av bolagets angelägenheter föreligger eller icke. Föreligger anledning till anmärkning, skall denna anges i revisionsberättelsen. Revisorerna äga ock i berättelsen meddela erinringar, som de anse böra komma till Kungl. Maj:ts och riksdagens kännedom.

Revisionsberättelsen skall innehålla särskilt uttalande

angående fastställelse av balansräkningen; angående ansvarsfrihet för styrelseledamöterna och verkställande direktör samt angående styrelsens och verkställande direktörs förslag i anledning av bolagets vinst eller förlust enligt balansräkningen.

10 5.

Styrelsen för statsbolag skall till revisorerna överlämna förvaltningsberättelse för det tilländalupna räkenskapsåret inom tre månader från räkenskapsårets ut— gång.

Det åligger styrelsen och verkställande direktör att ge revisorerna tillgång till statsbolagets böcker, räkenskaper och andra handlingar samt i övrigt det biträde som av revisorerna påkallas för uppdraget. Av revisorerna begärd upplysning angående förvaltningen må ej av styrelsen eller verkställande direktör vägras.

11 5. Revisorernas berättelse över verkställd granskning skall vara överlämnad till riksdagen, Kungl. Maj:t och vederbörande statsbolags styrelse senast en månad efter det förvaltningsberättelsen tillställts revisorerna.

12 5. Har riksdagen vägrat styrelsen för statsbolag ansvarsfrihet, skall den härom ge Kungl. Maj :t meddelande, med angivande av skäl för vägran. På Kungl. Maj :t ankommer att besluta, huruvida i anledning härav talan skall anställas. Varder talan mot styrelsen i fråga ej anställd inom ett år från den dag, då för- valtningsberättelsen överlämnats till riksdagen, skall så anses, som hade ansvars- frihet blivit styrelsen beviljad. Riksdagen äger efter déchargedebatt hemställa, att åt samtliga ledamöter i stats- bolagens styrelser meddelade uppdrag må upphöra.

13 5.

1 mom. Statsbolagens kapital tillskjutes av staten. Det må uppdelas i obligations- kapital och stamkapital. 2 mom. Å ohligationskapi—talet skall till statsverket erläggas årlig ränta efter ränte- fot, som med ledning av förhållandena å obligationsmarknaden av riksdagen vart femte år fastställes. 3 mom. Stamkapitlet utgör bas för beräkning av dels årets vinst, dels utdel— ningen till statsverket. 4 mom. Om vinstmedels överföring till stamkapitalet beslutar riksdagen.

14 5.

Finner statsbolags styrelse kapitaltillskott erforderligt, har styrelsen att, med angivande av kapitaltillskottets ändamål, art och betingelser i övrigt, härom till Kungl. Maj:t inge framställning.

15 5.

1 mom. Statsbolags balansräkning skall ge en klar och riktig bild av företagets ställning. 2 mom. Ränta å obligationskapitalet skall bokföras såsom driftkostnad. Rän— tan skall inlevereras till statskontoret halvårsvis i efterskott den 30 juni och 31 december. 3 mom. Styrelsens förslag till vinstdisposition skall omfatta såväl årets vinst eller förlust enligt den framlagda balansräkningen, som samtliga i samma balans- räkning redovisade från tidigare räkenskapsår fonderade eller utbalanserade vinstmedel. 4 mom. Styrelsens förslag till vinstdisposition skall avse endera av följande alternativ eller kombinationer av dessa, nämligen utdelning till statsverket, av-

sättning till dispositionsfond eller överföring av vinstmedel till stamkapitalet, samt överföring i ny räkning.

16 5.

1 mom. Statsbolags tillgångar må ej användas för ändamål, som uppenbarligen äro för dess verksamhet främmande. 2 mom. Statsbolagens styrelse äger genom försäljning eller byte avyttra sta- ten tillhörig, av statsbolag förvaltad egendom, lös eller fast, dock att beträf- fande fast egendom, vars värde överstiger 100 000 kr, avyttring ej må ske förrän efter tillstånd av Kungl. Maj:t och riksdagen.

Kungl. Maj:t äger efter hörande av riksdagen bemyndiga styrelse för stats— bolag att för viss tid för visst slag av egendom eller för viss tid utöva den Kungl. Maj:t och riksdagen tillkommande rätten till försäljning eller byte. 3 mom. Statsbolags styrelse må efter inhämtande av Kungl. Maj:ts tillstånd upptaga tillfällig kredit.

17 5.

1 mom. Riksdagen skall besluta angående de villkor som från företagets sida skola uppställas vid fullgörande av andra uppdrag än de som angivits i bolags- ordningen för respektive statsbolag. 2 mom. Vill statsbolag i andra fall än i 1 mom. sägs åtaga sig särskilt uppdrag, skall fråga därom underställas riksdagens prövning.

18 5. Anställnings-, löne- och arbetsförhållanden för arbetstagare i statsbolag regle- ras, där ej bestämmelser äro givna i allmän lag, genom avtal mellan styrelsen och arbetstagarna.

Bilaga 2: 3

Skiss till »tredjefarms»-alternativ för domänverket ( i sammandrag)

1. Företaget blir självständigt rättssubjekt och blir ägare till den fasta egendo- men. (Statens potentiella äganderätt därtill manifesteras genom att staten står som ägare till »grundkapitalet». Äganderätten kan ytterligare framhävas genom bestäm- melse i lagen för bildandet.)

2. Styrelsen tillsättes av Kungl. Maj:t enligt mönstret för nuvarande statliga aktiebolag.

3. Styrelsen tillsätter verkställande direktör. Denne förutsättes skola vara med- lem av styrelsen.

4. En direktion bildas av chefstjänstemännen vid huvudkontoret. Denna direk- tion motsvarar den nuvarande styrelsen. Dessa tre organ kallas i det efterföljande för »företagsledningen».

5. Företagsledningen får beslutanderätt i bl. a. följande frågor.

3) Företagets organisation och regionala indelning

h) Personalpolitik

c) Fastighetstransaktioner (inom vissa av statsmakterna uppdragna gränser)

d) Arrendefrågor

e) Investeringar (inkl. vägar och förnyelseåtgärder för skogsbruket)

f) Finansieringsfrågor (inkl. fonderingar samt av- och nedskrivning), så länge kapitaltillskott ej erfordras

g) Handlingarnas offentlighet

6. I den mån statsmakterna vill fastställa särskilda villkor för verksamheten, kan sådana intagas i särskild instruktion eller bolagsordning. Exempel på dylika villkor och riktlinjer är:

a) Ekonomiska riktpunkter, förslagsvis i överensstämmelse med kronoskogs- förordningens lydelse (dvs. hög avkastning i pengar, jämn avverkning och långsiktigt skogsbruk).

b) (enligt p. 5 c) En maximigräns för företagsledningens rättigheter i fråga om fastighetstransaktioner. Markfonden, vars bestämmelser hittills angivit ramen för verkets köp- och försäljningspolitik, bör bibehållas även i framtiden, främst i denna funktion.

7. Personalpolitiken skall (enligt p. 5 b) i princip utformas av företagsled- ningen. Ett »personalreglemente», som i sig upptar vissa delar av Saar och lämp- liga delar från privata näringslivets anställningssystem, utarbetas. Anställnings— formerna bör förslagsvis vara dels »fast anställning», som i princip kan motsvara nuvarande extra ordinarie anställning i statens tjänst eller ordinarie anställning enligt städernas normaltjänstereglemente, dels kontraktsanställning, som i första hand kan användas för chefspersonalen men även för andra svårrekryterade per- sonalgrupper, såsom specialister av olika slag. Kontrakten kan omfatta en- eller flerårs-perioder, som självfallet kan förnyas. Systemet för rese- och traktaments— ersättning bör utformas av företagsledningen.

En speciell arbetsgivarorganisation för statliga företag bör övervägas. Avtal träffas mellan styrelsen och de anställdas organisationer.

8. Revisionen bör utformas enligt aktiebolagslagens system. Kungl. Maj :t till- sätter revisorer. Man kan även inrätta ett speciellt revisionsinstitut för statliga företag. Riksdagens utskott för behandling av företagsfrågor bör föreslå två av fem revisorer. -

9. Relationerna .till statsmakterna i egenskap av ägarnas representanter kan i huvudsak byggas upp enligt det nuvarande systemet för statliga aktiebolag. Där- vid kan antingen tillämpas nuvarande konstitutionella system (statsutskottet) eller inrättas ett särskilt utskott eller utses särskilda fullmäktige för samtliga stat- liga företag (aktiebolag och tredjeformsföretag). Om ett speciellt organ inrättas, ökas garantin för att riksdagen ges erforderliga kontrollmöjligheter. En annan åt- gärd som skulle underlätta riksdagens parlamentariska kontroll i detta samman- hang vore om s. k. ministerstyrelse i internationell mening infördes.* Vederbörande statsråd skall under alla förhållanden bli konstitutionellt an- svarig inför riksdagen för sina åtgärder gentemot det i den nya formen drivna företaget. 10. Bland övergångsproblemen märkes följande:

a) Inrättande av en övergångsstat för den del av personalen som icke önskar lämna den ordinarie anställningen. Denna personal, som självfallet icke kan tvingas lämna sin ordinarie anställningsform utan eget medgivande, skall i fråga om arbetsuppgifter, inplacering i organisationen etc. behandlas på samma sätt som den del av personalen som anställes enligt det nya föreslagna »reglementet» men beträffande lön och övriga anställningsvillkor följa det tidigare, statliga sy- stemet. Förhandlingar med personalorganisationerna förutsättes i dessa frågor.

b) Ekonomiska frågor. Hit hör t. ex. inrättande av pensionsfond, genomförande av nyordning ifråga om avskrivningar etc.

* Detta föreslogs sedermera av författningsutredningen i dess betänkande »Regeringsarbetet», SOU 1958:14.

Bilaga 2: 4

Utkast til lov om Det norske Postverk

1 5. Det norske Postverk har til formål:

a) Å dekke landets behov for postgang og postförsel og i henhold til lov eller etter Kongens bestemmelse å treffe avgjerelser i saker om landets postverk.

b) Å forvalte og drive innenfor rammen av Stortingets vedtak og i samsvar med de retningslinjer Kongen gir de virksomheter som ved ikrafttredelsen av denne lov horer under postverket, eller som senere opprettes som ledd i post- verkets virksomhet.

c) Å påse at de offentlige og almene interesser som knytter seg til postverkets drift blir varetatt på beste måte og etter tidens krav.

d) Å vaere et rådgivende organ for vedkommende departement i saker vedro- rende Postverket og avgi uttalelse om saker som departementet forelegger.

e) Å delta i det internasjonale postsamarbeid og ellers opprettholde og ut- bygge kontakten med postmyndighetene i andre land.

2 5. Det norske Postverk ledes av et styre med en generaldirektar som formann og 4 ovrige medlemmer oppnevnt av Kongen for 4 år om gangen.

Generaldirektoren ansettes av Kongen. Styret og postrådet skal på forhånd ha gitt uttalelse om sakerne. Generaldirektoren har den daglige ledelse av post- verket. Han ansettes på åremål. Kongen oppnevner generaldirekterens stedfortre- der blant fagdirektpirene.

Kongen utferdiger instruks for styret og for generaldirektoren. Styret eller den det gir fullmakt, ansetter det ovrige personale og utferdiger instruks for det.

35.

Det oppnevnes for 4 år om gangen et postråd på 15 medlemmer. Kongen opp- nevner formannen og nestformannen med personlige varamenn. Stortinget velger de ovrige 13 medlemmer med personlige varamenn. Rådet skal ha mete minst en gang hvert år.

Kongen fastsetter med Stortingets samtykke instruks for rådet. Rådets virk- somhet skal vaere av rådgivende art, samtidigt som det tillegges tilsyn med at postverket utvikles og drives efter de retningslinjer som loven og instruks tilsier.

45.

Styrets og rådets medlemmer får godtgjerelse som fastsettes av Stortinget. Lenns- og arbeidsvilkår for tjenestemenn i Det norske Postverk fastsettes i samsvar med lov om offentlige tjenestetvister av 18. juli 1958.

Lov om offentlige tjenestemenn av 15. februar 1918 skal gjelde for tjenestemenn i Det norske Postverk. Styret gir med Kongens samtykke naermere regler om pensjonsordning.

5 5. Det årlige budsjett for Det'norske Postverk fastsettes av styret.

Styret avgir for hvert driftsår regnskap og beretning, som med rådets uttalelse sendes Kongen og Stortinget. Regnskapet revideres av Riksrevisjonen.

6 5. Det norske Postverk baerer selv alle sine utgifter.

Innenfor retningslinjer som Stortinget fastsetter, treffer styret beslutning om nye anlegg og fastsetter takster for postverkets ytelser till brukerne. Ved fast- settelse av takster skal det tas hensyn til at driften i alminnelighet skal gi over— skudd etter at driftsutgiftene er betalt. Styret treffer bestemmelse om opptakelse av lån til anlegg og drift innenfor de rammer Stortinget fastsetter. Pantsettelse av Det norske Postverks eiendommer og andre verdier kan ikke finne sted uten Stortingets samtykke.

Driftsoverskudd overfores til et Driftsfond til fremme av postverkets virksomhet.

75.

Ved ikrafttredelsen av denne lov overfores postverkets gjeld til statskassen til et grunnfond betegnet Det norske Postverks grunnfond. Grunnfondet forrentes ikke. Det norske Postverk er fritatt for å betale stats—, kommune- og eiendomsskatt.

85.

Det norske Postverk inntrer i de rettigheter og pligter som etter gjeldende lover tilligger postverket eller den institusjon som leder postverket.

95.

Kongen eller den han gir fullmakt, kan gi forskrifter til utfylling og gjennom- faring av denne lov.

10 5. Denne lov trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

BILAGA 3

Ekonomisk analys inom postverket

av professorn Ulf af Trolle och Civilekonomerna Bengt F urbäck och Holger F ormgren

Inledande översikt

Postverket ingår bland Sveriges största företag, såväl med hänsyn till antal an- ställda som till omsättning. Inom postverkets flera tusen olika driftsställen utföres ett mycket stort antal varierande tjänster, såväl sådana som i sista hand riktas mot allmänheten, t. ex. distribution av försändelser, som sådana som kan betraktas som interna tjänster. Såsom exempel på de senare kan nämnas befordran av post med postverkets diligenser samt alla de prestationer som utföres av olika hjälpavdel- ningar inom postverket, t. ex. av tryckerier och bilverkstäder.

För verksamheten vid ett postverk måste uppställas en ekonomisk målsättning, såväl med hänsyn till det åsyftade totala ekonomiska resultatet som med hänsyn till det ekonomiska resultatet för olika rörelsegrenar. Utformningen av den ekono- miska målsättningen har behandlats av postutredningen i kapitel 4.

Oavsett hur de ovan angivna målsättningarna för postverkets ekonomiska resul- tat utformas gäller, att verksamheten bör bedrivas på mest ekonomis-ka sätt. Här- med avses helt allmänt

a) att givna prestationer utföres med minsta möjliga uppoffringar eller

b) att största möjliga prestationer erhålles med givna uppoffringar. För att företagsledningen skall kunna uppfylla dessa krav, måste den ha olika hjälpmedel och metoder till sitt förfogande. Dessa kan hänföras till fyra olika hu- vudgrupper enligt följande:

1. Organisatoriska hjälpmedel. Såsom exempel härpå kan nämnas arbetsstudier i syfte att finna de mest arbetsbesparande arbetsmetoderna.

2. Tekniska hjälpmedel. Denna grupp omfattar bl. a. den alltmer ökande till- gången på mekaniska hjälpmedel, som är speciellt avpassade för postal verksam- het.

3. Personalpolitiska hjälpmedel. Hit hör t. ex. utbildningen av personal, upp— byggnaden av förslagssystem m. m.

4. Ekonomisk-analytiska hjälpmedel. De som har till uppgift att fatta beslut inom postverket står inför valet mellan olika alternativ, som ofta medför olika ekonomiska konsekvenser för postverket. För att kunna välja mellan dessa alter- nativ kräves ekonomisk-analytiska instrument, som ger den erforderliga vägled- ningen, dvs. som klargör vilka ekonomiska konsekvenser som de olika alternativen medför. De olika hjälpmedlen och metoderna har delvis egna tillämpningsområden utan samband med de övriga. En omläggning av en arbetsrutin med hjälp av arbets- studier kan ske utan att mekanisering överväges, eller utan att någon utbildning av personal behöver ske eller någon ekonomisk analys behöver företagas. De eko-

nomiska konsekvenserna är ofta uppenbara utan någon särskild analys. I regel kräves emellertid ett växelspel mellan de olika hjälpmedlen för att bästa möjliga resultat skall kunna uppnås. Genom arbetsstudier konstateras t. ex. vilken arbets- metod, som kräver den minsta tidsinsatsen vid en given mekaniseringsgrad, men studien ger ofta uppslag till mekanisering, vars lönsamhet måste bedömas. Den nya arbetsmetoden kräver i sin tur utbildning av personalen för att fullt kunna utnyttjas osv.

I detta och de båda följande huvudavsnittcn av denna bilaga fästes uppmärksam— heten vid de ekonomisk-analytiska hjälpmedlen utan samband med de övriga. Bak- grunden till framställningen är härvid, att postutredningen i sin översyn av gene- ralpoststyrelsens organisation även måste ta ställning till frågan hur den ekono- miska analysen i dess olika former skall vara inbyggd i organisationen.

Allmänna synpunkter på den ekonomiska analysen som hjälpmedel inom den postala verk- samheten

Såsom nämnts är den ekonomiska analysen avsedd att tjäna såsom vägledning vid valet mellan olika alternativ. I ett följande avsnitt lämnas en redogörelse för olika typer av valsituationer, som kräver en ekonomisk analys. De olika alternativen avser alltid framtiden. Syftet med den ekonomiska analysen kan därför sägas vara att tjäna som underlag för den ekonomiska planeringen av verksamheten.

Den ekonomiska analysen kräver en insamling av ekonomiska da-ta, vilka är så utformade att de ger den avsedda vägledningen. Dessa data måste i största ut- sträckning hämtas ur den nuvarande verksamheten och därefter anpassas med hänsyn till framtidsförväntningarna. I många avseenden är utgångspunkten för den ekonomiska analysen en kontroll av den hittillsvarande utvecklingen eller av de nuvarande förhållandena, t. ex. en kontroll av att kostnaderna hålles på — så- vitt känt — lägsta möjliga nivå för en viss prestation. Denna kontrollaspekt är emellertid generellt samordnad med den ekonomiska planeringen. De slutsatser som kontrollen föranleder avsätter sig i beslut rörande framtiden, dvs. i den ekono- miska planeringen. Även när uppmärksamheten i det följande fästes vid kontroll- aspekten omfattar perspektivet även planeringen.

Såsom nämnts bygger den ekonomiska analysen på en insamling av ekonomiska data. För varje typ av ekonomisk analys måste bl.a. följande beslut fattas:

1. Vilka ekonomiska data fordras för analysen? Ett beslut härom kräver i sin tur en analys av det aktuella problemet, so-m bl. a. visar efter vilka principer, som bedömningen bör ske.

2. Skall insamlingen av data ske kontinuerligt eller genom specialundersök- ningar, när problemen blir aktuella? Sås-om kommer att framgå i det följande, är svaret på denna fråga beroende på valsitu-ationens art.

3. Hur skall insamlingen av data organiseras? Denna fråga innefattar en rad metodologiska frågor, som bl. :a. gäller mätning, utformning av rutiner för kanali- sering av data, bearbetning av data, användning av maskinella hjälpmedel här- vid etc.

Förutsättningar för framställningen

Det ligger i sakens natur, att man i en översiktlig framställning icke kan taga ställ- ning till alla dessa frågor för alla slag av ekonomiska analyser. Även om dessa i stor utsträckning måste bygga på data av samma slag, måste insamlingen härav i betydande grad anpassas efter den speciella frågeställningen.

Detta utlåtande avges även vid en tidpunkt, då frågan om insamling och bear-

betning av data håller på att komma i ett nytt läge genom införandet av elektro- niska datamaskiner, som medger en betydligt högre grad av integrerad databe- handling än tidigare. Förutsättningarna ändras sålunda gradvis.

Av ännu större betydelse är emellertid det förhållandet, att en mer förfinad ekonomisk analys hittills haft ringa betydelse inom det svenska postverket liksom inom postförvaltningar i andra länder. Delvis har detta sammanhängt med post- verkets ekonomiska struktur. Det är först på senare år, som postförvaltningarna i hela världen har börjat känna behovet av en mer systematiskt uppbyggd ekono- misk analys, bl. a. som följd av den hårdare konkurrensen från andra kommuni- kationsalternativ och som följd av arbetskraftsbristen. Det ökade intresset för ekonomisk analys kan bl. a. avläsas i den stora vikt, som man i det internationella samarbetet lagt vid utvecklingen av ekonomiska analysmetoder. Här bör även nämnas, att bristen på systematisk ekonomisk analys i mer förfinad form även sammanhängt med svårigheten att bygga upp en sådan i en verksamhet, som om- fattar tusentals arbetsställen.

Utgångsläget för ett ställningstagande kan sålunda i korthet sägas vara, att det i stort sett saknas system för en ingående ekonomisk analys inom postverket. Upp- byggnaden av sådana är mycket tidskrävande. Det kan t. ex. nämnas, att man inom det tyska postverket först nu efter ca tio års arbete har börjat komma till slutet av sin systematiska uppbyggnad av en kostnadskontroll.

Även i Sverige måste uppbyggnaden av den ekonomiska analysen ske gradvis. Det är icke möjligt att redan nu återge en fullständig plan för upp—byggnaden, utan man måste nöja sig med att ange riktlinjer för uppbyggnaden, medan mer detalje- rade anvisningar endast kan avse de första etapperna i arbetet. Det synes därvid vara naturligt, att man i första hand söker att utveckla system för en grövre ana- lys, vilka sedermera finslipas, allteftersom erfarenheterna erhålles. Med denn-a utgångspunkt ligger det också i sakens natur, att det icke föreslås, att man redan från början skall söka samordna olika system för ekonomisk analys i ett integrerat system, även om dessa bygger på ekonomiska d-ata av samma slag. Kraven på nog- grannhet och fullständighet i uppgifterna är starkt skiftande för olika problem, och ett försök till samordning på ett alltför tidigt stadium skulle därför medföra en onödig förskjutning av den tidpunkt, då praktiskt användbara resultat kan föreligga. Frågan om en integration av olika system får avgöras vid en senare tid- punkt.

Översikt över frågeställningar, som kräver ekonomisk analys

I det följande återges först en översikt över olika huvudgrupper av frågeställningar som kräver ekonomisk analys. Frågeställningarna återges därvid i kortfattad form, varefter de kommenteras något utförligare. I de båda följande huvudavsnitten be— handlas slutligen två områden, inom vilka det rekommenderas, att formella system för den ekonomiska analysen uppbygges.

Vid utformningen av varje huvudgrupp i det följande förutsättes, att samtliga övrig-a förhållanden är konstanta. Denna förutsättning granskas senare.

1. Den första huvudgruppen av frågeställningar sammanhänger med den all- männa frågan vilka prestationer som postverket skall tillhandahålla. Den grund- läggande målsättningen är härvid, att postverket skall tillhandahålla de prestatio- ner och den service i olika avseenden, för vilka det finns en efterfrågan, som tar sig uttryck i allmänhetens villighet att betala de därmed förenade kostnaderna. Förutom de prestationer, som bestäms av denna målsättning, kan tillkomma ytter- ligare prestationer, som statsmakterna av sociala eller andra skäl ålägger postver-

ket att tillhandahålla. Genom denna form av analys bestämmes området för post- verkets verksamhet.

2. Den andra huvudgruppen av frågeställningar sammanhänger med den all- männa frågan, hur postverket vid givna krav på prestationer och service skall utforma sin verksamhet för att denna skall kunna bedrivas på mest ekonomiska sätt. Denna huvudfråga sönderfaller i sin tur i tre skilda grupper av frågeställ- ningar enligt nedan: 2 a) Hur skall postverkets struktur lämpligen utformas med hänsyn till antalet driftsställen, arbetsfördelningen mellan dessa (avvägningen mellan centralisering och decentralisering etc.)? Denna grupp av frågeställningar berör sålunda post— verkets organisation i stort. 2b) Vilka arbetsmetoder bör väljas inom ramen för de givna prestationerna och den givna servicen samt den givna strukturen för postverket? Till denna grupp av frågor hör t. ex. valet mellan olika rutiner för utförandet av ett arbete, mellan olika mekaniserings- och manuella alternativ m. m. 2 c) Den tredje gruppen av frågeställningar omfattar frågan, har kontroll och planering skall utformas för att verksamheten skall bedrivas med lägsta möjliga kostnader vid givna arbetsmetoder inom en given struktur och vid givna presta- tioner och service gentemot allmänheten.

3. Den sista huvudgruppen av frågeställningar sammanhänger med frågan, hur postverkets prispolitik skall utformas. Detta kräver såsom underlag bl. a. känne- dom om kostnaderna för olika prestationer och efterfrågan på dessa vid olika priser. I de praktiska besluten kan de olika frågeställningarna icke ses isolerat, utan de hänger intimt samman. Såsom exempel härpå kan nämnas, att prispolitiken påverkar inriktningen på prestationerna, att valet mellan olika organisationsalter— nativ är beroende av tekniska förutsättningar, att valet av servicenivå påverkar förutsättningarna för en mekanisering osv. Trots att dessa samband måste be- aktas i all ekonomisk analys, är det praktiskt lämpligt att vid uppbyggnaden av systemen för den ekonomiska analysen fästa uppmärksamheten vid respektive huvudfrågeställningar, medan sambanden beaktas vid sammanställningen av data i den ekonomiska analysen av det aktuella problemet. I det följande kommenteras de olika huvudfrågeställningarna något i syfte att klargöra dels vilka data som erfordras för den ekonomiska analysen, dels huru- vida analysen bör ske på grundval av ett kontinuerligt uppbyggt system för data- insamling. Härvid kastas av lämplighetsskäl ordningen mellan huvudfrågorna om på så sätt, att de båda sista grupperna — 2 c) och 3 behandlas först.

Kostnadskontroll i mer begränsad bemärkelse

I punkt 2 0) har frågan ställts, hur postverket skall utforma sin verksamhet för att denna skall medföra så låga kostnader som möjligt vid givna arbetsmetoder inom ramen för en given struktur på postverket och vid givna prestationer och en given service gentemot postverkets kunder. Avgränsningen har givits denna form för att därmed innefatta en typ av kontroll och planering, som omfattar alla beslutsnivåer inom postverket från den centrala företagsledningen v-ia distrikts— ledningarna till postmästarna eller förmännen på de enskilda avdelningarna.

Den typ av ekonomisk analys som här avses kan benämnas kostnadskontroll i mer begränsad bemärkelse. Inskränkningen ligger däri, att kontrollen ej omfattar den strukturella utformningen, som i regel avgöres på högre beslutsnivåer, i sista hand av den centrala företagsledningen.

Kostnadskontroll i denna form brukar inom annan distributionsverksamhet

samt inom industrien regelmässigt inbyggas i ett kontinuerligt system för kost— nadskontroll, vilket i regel inramas i ett system av kostnadsfördelning på olika kostnadsslag och kostnadsställen. Inom denna ram sker analyser av utvecklingen mellan olika perioder, jämförelser mellan kostnaderna inom likartade kostnads— ställen och mätningar av förhållandet mellan kostnader och utförda prestationer. Systemet är avsett att dels ha en psykologisk verkan på all ansvarig personal, dels indikera områden, som bör bli föremål för särskild undersökning.

Det har även legat nära till hands att bygga upp ett system för kostnadskontroll av denna typ inom postverket. I följande huvud-avsnitt framlägges ett förslag till riktlinjer för utformningen av ett kostnadskontrollsystem.

Kostnadsmässigt underlag för prissättningen

I punkt 3 har ställts frågan, hur postverket skall utforma sin prissättning, varvid det angivits att underlaget för beslut bl. a. bör omfatta uppgifter om kostnaderna för olika prestationer och om efterfrågan vid olika priser. För den senare frågan kan intet system uppbyggas, utan analysen får anpassas efter förhållandena i varje särskilt fall.

Däremot är det regel inom industrien och i viss mån även inom annan distribu- tionsverksamhet, att man beräknar kostnaderna för olika prestationer. Även inom den postala verksamheten har sporadiska beräkningar av kostnaderna för olika prestationer förekommit, ehuru utanför ramen för ett bestämt system för data- insamling. (Den senast färdigställda beräkningen avser år 1949. Under år 1961 har en ny beräkning företagits, vilken ännu ej färdigställts. Den senare utred- ningen har företagits enligt postutredningens direktiv.)

Förhållandena synes nu kräva, att man i framtiden företar löpande revisioner av beräkningarna av kostnaderna för olika prestationer. Ett förslag till riktlinjer framlägges i ett tredje huvudavsni'tt.

Bestämning av postverkets prestationer och service

Frågan vilka typer av prestationer som postverket bör lämna är enkel att besvara. Till den del som dessa icke är fastställda i lag eller författning, erhålles ett grund- läggande underlag för beslut ur de beräkningar som berörts i föregående avsnitt. Kompletteringar med hänsyn till eventuellt ändrade framtida förhållanden med- för inga principiella svårigheter.

Servicepolitiken medför större problem. Den postala servicen tar sig en mängd olika uttryck, vilka i regel kan mätas på ett enkelt sätt. Såsom exempel kan nämnas

leverans till mottagarens boställe eller kontor (vilket mätes genom angivande av de typer av tjänster, för vilka en sådan leverans erbjudes i stället för avhämt- ning vid postanstalt)

antal leveransturer per vecka eller dag öppethållande (som mätes med tidangivelser) snabbhet i leverans mellan olika orter (som mätes med tidangivelser) kontorens täthet och därmed närhet till kunderna (som mätes med gångav- stånd)

snabbhet i kassabetjäning (som främst mätes med genomsnittliga väntetider). Alla ändringar i servicen medför kostnads- och ibland även intäktsändringar. Valet av servicenivå inverkar sålunda på det ekonomiska resultatet. Detta inne— bär, att en genomtänkt servicepolitik måste utformas.

Det räcker uppenbarligen icke med uttalanden av typen, att ett postverk »efter-

strävar bästa möjliga service». Erfarenheten i alla länder visar, att det icke är ekonomiskt möjligt att ge en >>perfekt>> service i alla avseenden. Begränsningar mästc ske ;t. ex. till vissa tider för öppethållande, till ett visst antal leveransturer, till ett visst antal postkontor etc. En avvägning måste sålunda göras mellan å ena sidan kostnaden för att erbjuda servicen och å andra sidan kundernas krav, som endast kan få en ekonomiskt relevant innebörd i deras villighet att betala för ser— vicen. Valet av servicenivå kompliceras av det förhållandet, att det synes sanno- likt, att en differentierad service med differentierad prissättning ger den bästa kombinationen av tillfredsställclse hos kunderna samt kostnader och ekonomiskt resultat hos postverket.

För att kunna välja den rätta serv—icepolitiken måste postverket såsom framgått verkställa intrikata avvägning-ar mellan olika faktorer. Detta problem kan inom postal verksamhet — liksom inom all annan ekonomisk verksamhet — endast an- gripas genom utformningen av olika servicealternativ, vilkas verkningar mätes och bedömes. Uppställandet av alternativen kräver en systematisk genomarbetning av problemets principiella aspekter och mätningen av deras verkningar kräver ut- formningen av lämpliga mätinstrument.

Till en viss del kan underlag för dessa avvägningar erhållas ur data för kost- nadskontroll och beräkningar av kostnaderna för olika prestationer. I huvudsak är det emellertid nödvändigt att verkställa specialundersökningar av preciserade frågeställningar, där olika alternativ jämföres. Något kontinuerligt system, som automatiskt ger svar på frågorna, kan icke uppbyggas.

Vid uppbyggnaden av organisationen för ekonomisk analys inom postverket bör beaktas, att denna dimensioneras så, att den även kan utföra de här nämnda analyserna.

Utformningen av postverkets »struktur»

Vid diskussionen av kostnadskontrollen i mer inskränkt bemärkelse förutsattes postverkets »struktur», dvs. arbetets fördelning på olika arbetsställen m. ni., vara given. I verkligheten är självfallet icke strukturen given. Såväl inom den centrala företagsledningen som inom distriktsförvaltningarna är det nödvändigt att fatta beslut rörande den lämpliga uppbyggnaden av strukturen. Det bör också påpekas, att sådana beslut löpande mås-te revideras med hänsyn till ändringar i befolknings— underlag, transportteknik, förekomsten av mekaniska hjälpmedel m. m.

Upp-byggnaden av en ekonomiskt lämplig struktur innefattar intrikata avväg- ningsproblem, som berör icke endast kostnaderna utan även prestationerna gent- emot kunderna och därmed ofta även intäkterna. Till en del är det möjligt att er- hålla data för en sådan analys ur den tidigare nämnda kostnadskontrollen. I hu- vudsak kan emellertid dessa data tjäna endast som en indikator på att något fel föreligger. Däremot kan de icke ge någon anvisning på den lämpligaste utform- ningen, utan denna kan endast konstateras genom specialundersökningar. Även om dessa i huvudsak bör kunna utföras med en enhetlig metodik, som bör utvecklas, måste insamlingen av data anpassas till förhållandena i varje särskilt fall.

Vid uppbyggnaden av organisationen för ekonomisk analys inom postverket bör beaktas, att det skapas kapacitet för analyser av denna art, framförallt för utveck— lingen av lämpliga analysmetoder.

Val mellan olika arbetsmetoder

Såsom punkt 2 b) ovan har upptagits valet mellan olika arbetsmetoder vid en gi- ven struktur på postverket. Valsituationen omfattar här såväl olika manuella ru-

tiner som mekaniserade rutiner. Valet mellan de förra kräver oftast icke några ingående ekonomiska bedömningar, utan beslut kan fattas på grundval av arbets- studier. Däremot förutsätter investeringar ekonomiska analyser.

Denna typ av ekonomiska analyser kräver i regel intet ytterligare material ut- över det tidigare diskuterade. Analysen omfattar sålunda i regel endast en sam- manställning och eventuellt viss komplettering av data, som insamlats för annat ändamål.

Kostnadskontroll

Postverkets kostnader för personal, postbefordran, lokaler, utrustning m.m. upp- gick budgetåret 1960/61 till i runt tal 575 miljoner kronor och fördelade sig på olika kostnadsslag på sätt som framgår av nedanstående uppställning.

Postverkets kostnader för budgetåret 1960/61 tusental kronor procent 1) Personalkostnader .................................. 450 880 78,4 2) Kostnader för postbefordran ........................ 62 889 10,9 3) Lokalomkostnader .................................. 23 504 4,1 4) Kontorsinventarier .................................. 9990 1,7 5) Blanketter och förbrukningsartiklar .................. 12 079 2,2 6) Diverse kostnader .................................. 8597 1,5 7) Avsättning till värdeminskningskonto ................ 6800 1,2

Summa 575 339 100,0

Den största kostnadsposten är personalkostnaderna, vilka uppgår till drygt 78 procent av totalkostnaderna. Personalkostnadernas utveckling sammanhänger med utvecklingen av en rad olika faktorer, av vilka förutom löneläget volymutvecklingen och prestationernaas karaktär torde vara mest betydelse-fulla. Volymutvecklingen tar sig uttryck i förändringar av antalet försändelser och transaktioner av olika slag, prestationernas karaktär i hur dessa försändelser och transaktioner expedie- ras ur kundens synvinkel, dvs. med vilken service expedieringen sker. Personal- kostnadernas utveckling sammanhänger även med hur de med prestationerna för- enade arbetsuppgifterna organiseras och utföres, vilka arbetsmetoder samt vilka hjälpmedel — mekaniska eller manuella —— som kommer till användning.

Ansvaret för personalkostnadernas utveckling —— liksom för personalanvänd- ning och rationalisering inom ramen för given teknik —— vilar i första hand på dem som fattar beslut om utökningar eller inskränkningar av personalen; i andra hand på dem som begär eller på annat sätt påverkar dem som fattar själva beslu- ten. Således kan t. ex. generalpoststyrelsen besluta om inrättandet av ett antal fasta befattningar _— formellt godkänner Kungl. Maj:t en personalstat, som varje år uppgöres inom generalpoststyrelsen _ under det att initiativet till införandet av de nya befattningarna i själva verket härrör sig från underlydande distriktsförvalt- ningar eller postmästare. Vid personaluppsättning kan också ett visst tryck utövas från olika personalorganisationers sida. Beslut om anskaffandet av förstärknings- personal fattas i regel på lägre nivåer inom postverket såsom distriktsförvaltning- ar och postkontor inom ramen för dessas befogenheter.

Den näst största kostnadsposten är postbefordringskostna—derna, vilka uppgår till 11 procent av totalkostnaden. De vanierar med volymutvecklingen men även med prestationernas karaktär såsom t. ex. brevposthastigheten. Ansvaret för dem är till övervägande del centraliserat till generalpoststyrelsen.

Övriga kostnadsslag är av förhållandevis liten betydelse. De är ofta av fast ka- raktär, dvs. oberoende av volymutvecklingen, eller sammankopplade med andra kostnadsslag såsom personalkostnaderna.

I det följande kommer i främsta rummet riktlinjer att utarbetas för en syste- matisk kontroll av postverkets personalkostnader, dels med tanke på dessas såväl absoluta som relativa storlek, dels med tanke på att ansvaret för dem vilar på ett mycket stort antal händer. Något förslag till kontroll av övriga kostnadsslag fram- läggs ej, men det förutsättes, att en sådan kontroll senare utvecklas.

Förslaget till kostnadskontroll begränsas vidare till den egentliga poströrelsen, varmed förstås all verksamhet som utövas på postanstalter och postkupéer jämte den till denna verksamhet hörande administrationen i postdirektioner och gene- ralpoststyrelse. Postbanken, diligensrörelsen, industrierna, centralupphandlingen och fastighetsförvaltningen räknas i detta sammanhang icke till egentliga post- rörelsen och omfattas således ej av den nu föreslagna kontrollen. De beröres endast såtillvida som egentliga poströrelsen utför en rad olika prestationer för deras räkning, t. ex. omsättningar i postbanken.

Föreslagna ändringar i redovisningen syftar endast till att tillgodose kostnads- kontrollens krav.

Ett kostnadskontrollsystem kan inte uppbyggas och införas i ett enda samm-an- hang. Som regel fordras en gradvis utveckling, varvid personalen har möjlighet att anpassa sig till systemet och till de ökade krav detta ställer på insamling och bearbetning av data. Det har redan nämnts, att den postförvaltning som troligen drivit kostnadskontrollen längst, nämligen den tyska postförvaltningen, utvecklat sitt system för kostnadskontroll under en period av ett tiotal år, men att man ännu inte är färdig med systemet i alla detaljer. Det förslag till kostnadskontroll som nu framläggs är således inte att betrakta som ett fullt utbyggt system för kostnads- kontroll utan som riktlinjer, efter vilka utvecklingen bör ske. De första stadierna i detta utvecklingsskede kommer att beskrivas utförligare, medan övriga, som del- vis är beroende av framtida undersökningar, endast kommer att skisseras.

I den följande framställningen tas först frågan upp om kostnadskontrollens linne- börd och syfte. Därefter lämnas en allmän översikt över olika tänkbara metoder för kostnadskontroll. Till sist diskuteras valet av metod samt hur denna tänkes genomförd.

Kostnadskontrollens innebörd och syfte

'

Kostnadskontroll har i föregående huvudavsnitt definiera-ts som en kontroll av att verksamheten bedrives med lägsta möjliga kostnader vid givna arbetsmetoder inom en given struktur med avseende på antalet postanstalter och arbets-fördel- ningen mellan dessa samt vid givna prestationer och given service gentemot all— mänheten. Genom denna tolkning av begreppet kostnadskontroll knytes intresset främst till en kontroll av effektiviteten på lägre nivå såsom postkontorsområden eller funktioner inom dessa.

Kostnadskontroll kan helt allmänt avse antingen vissa avgränsade pre-stationer eller också olika enheters (arbetsställens eller avdelningars) sätt att utföra de med prestationerna förenade arbetsoperationerna. Dessa båda kontrollobjekt, presta- tionerna och enheterna, kan belysas med följande exempel.

En vanlig inrikes brevförsändelse icke överstigande 20 gram försändes från en ort till en annan. Härvid genomgår den ett stort antal olikartade arbetsoperati'oner såväl på avsändningsorten som på ankomstorten. Åtminstone två postanstalter tar befattning med brevförsändelsen och inom varje postanstalt beröres ett flertal funktioner såsom avgående sortering, ankommande sortering, transporter och brev- ”"—203973

bäring. Om kontrollobjektet är prestationen —— en inrikes vanlig brevförsändelse icke överstigande 20 gram —— adderas i princip åtgången av arbetstid i de olika arbetsoperationer som brevförsändelsen genomgår, åtgången av material (som för vanliga brevförsändelser är negligerbar), ianspråktagandet av postverkets fasta utrustning etc. och summan härav jämföres med ett kontrolltal. Kontrolltalet kan grunda sig på mätningar från en tidigare period, vara ett genomsnitt för hela lan- det eller vara baserat på noggranna arbets- och tidsstudier. Om kon-trollobjektet i stället är avdelningen —— t. ex. postkontoret på avsändningsorten eller någon be- stämd funktion inom detta såsom avgående brevsortering —'adderas åtgången av arbetstid etc. endast för de arbetsoperationer brevförsändelsen genomgår inom ifrågavarande postkontor respektive funktion. Den härigenom uppkomna kostnads- summan jämföres likaledes med ett kontrolltal, vilket kan vara historiskt betingat, ett genomsnitt eller ett tidsstudiekontrollerat standardtal.

Valet av kontrollobjekt är delvis beroende av kontrollens syfte. När man väljer prestationen som kontrollobjekt, är syftet vanligen att kontrollera olika prestatio- ners lönsamhet eller skaffa underlag för prissättning. Inom industriell verksam- het är syftet emellertid ofta även att kontrollera kostnaderna för olika presta- tioner (dvs. produkter). Detta är emellertid praktiskt otänkbart inom postal verksamhet, vilket sammanhänger dels med det oerhört stora antal prestations- enheter som årligen utföres, dels med deras nära samhörighet i stora delar av produktionsapparaten. Produktkalkyler av det slag som angivits ovan i ett tänkt exempel för brev kan icke genomföras med någon grad av säkerhet. Det räcker här med att påpeka, att det är en mycket svår och hittills olöst uppgift — att överhuvudtaget kunna konstatera vilka olika arbetsoperationer som en genom- snittlig enhet av olika prestationer genomgår. Beräkningen av kostnaderna för olika prestationer _ som behandlas i följande huvudavsnitt måste därför ge- nomföras på ett sätt, som gör att de erhållna resultaten icke lämpar sig för en effektivitetskontroll.

I detta huvudavsnitt behandlas därför endast en kostnadskontroll av det senare slaget, dvs. en kontroll av olika administrativt avgränsade enheter inom postver- ket, varvid det förutsatts att de administrativt avgränsade enheterna motsvarar ansvarsområden. Syftet med denna kontroll är dels att skapa ett ekonomiskt un- derlag för verksamhetens planering på olika nivåer, dels att konstruera ett in- strument, med vilket effektiviteten på avdelningarna kan följas upp. Den indirekta eller psykologiska effekt ett kontrollsystem medför bör också starkt framhävas. Genom kontrollen skapas ytterligare incitament hos befattningshavare i besluts- ställning att nedbringa kostnaderna och »se om sina hus», men vad mera är, där- igenom skapas också ett verktyg, som kan tjäna som hjälpmedel i denna strävan.

Ovanstående syften får ses som primära syften med en kostnadskontroll. Ett sekundärt syfte, som mera är en följd av införandet av ett kostnadskontrollsystem, får dock inte förbises. I och för kostnadskontroll framtages och bearbetas en stor mängd data, vilka även kan användas för ekonomisk analys i andra sammanhang än de hittills nämnda. Jämförelser kan ske av t. ex. lönsamheten mellan olika ar- betsmetoder, mellan maskinella- och manuella hjälpmedel, mellan olika stora post- kontor, olika befordringssätt etc. Det kan konstateras, att hur än kostnadskontrol— len utformas, skapas möjligheter för fortsatta kostnadsanalyser av värde för post- verkets ekonomiska planering.

Målsättningen för kostnadskontrollen kan inte sättas så högt, att kostnadsavvi- kelser och effek-tivitetsavvikelser blir helt odiskutabla. I varje enskilt fall finns så gott som alltid speciella faktorer, vilka måste undersökas och medtagas i bedöm- ningen. Ibland är dessa faktorers betydelse fullt mätbar, ibland inte, vilke-t kompli-

cerar bedömningen. Värdefulla alarmsign'aler erhålles dock, varigenom den rutin— mässiga kontrollen kan avlösas av specialkontroller i varje särskilt fall.

Översikt över metoder för kostnadskontroll

Den enklaste och vanligaste formen av all kostnadskontroll utgöres av en analys av den globala utvecklingen av olika elementära kostnadsslag såsom löner, lokal- hyror, förbrukningsmaterial etc. Denna kostnadskontroll blir effektivare ju mer kostnaderna uppdelas, men samtidigt dyrare och svårhanterligare. Hur många kostnadsslag man bör välja varierar från fall till fall. I vissa företag nöjer man sig med ett enda konto (t. ex. mindre detaljhandelsbutiker, som endast för kassabok för in- och utbetalningar), medan man i andra går så långt, att varje kostnads— allegat registreras på ett hålkort, vilket får motsvara ett konto. I förra fallet er- hålles en kontraktion och systematisering av siffermaterialet genom att allegaten ombokas på samlingskonton för skilda kostnadsslag, & senare fallet genom att hål- korten bearbetas i en hålkortsanläggning.

Oavsett hur de elementära kostnaderna grupperas, är det vissa av dem som icke berör kostnadskontrollen, nämligen kostnader av bokföringsteknisk natur. Exem- pel härpå är avskrivningar på fastigheter och inventarier, vilkas anskaffningskost— nader är föremål för kontroll vid anskaffningstillfället.

De elementära kostnaderna kan uppdelas i tre huvudgrupper:

1. Kostnader för i företaget anställda personer

2. Kostnader för tjänster utförda av utomstående personer och företag

3. Sakkostnader Inom var och en av dessa grupper kan ytterligare gruppering förekomma, så att homogena grupper erhålles med hänsyn till kostnadernas art och uppkomst. Kontroll av elementära kostnadsslag brukar i allmänhet kompletteras med eko- nomisk analys, så att sådana väsentliga förhållanden som t.ex. kostnadernas beroende av arbetsvolymen kan klarläggas. En annan form av kostnadskontroll består i att man förutom uppdelningen i elementära kostnadsslag även hänför kostnaderna till administrativt avgränsade avdelningar eller enheter, för vilkas kostnadsutveckling någon befattningshavare kan göras ansvarig. Denna metod medger såväl tidsjämförelser som rumsjäm- förelser av kostnaderna och blir särskilt effektiv, om de avdelningar som skall jämföras sammanslås till grupper, som är lika med avseende på olika kostnads- påverkande faktorer såsom storlek, kundstruktur, trafikutveckling m. m. Exem- pelvis kan postkontor av Viss typ och storlek sammanslås till grupper (se t. ex. tabell 2.1 i följande avsnitt av denna bilaga), och jämförelser ske av kostnadsut- vecklingen inom varje grupp för sig. Kostnadskontroll kan även ske med hjälp av budgets, under förutsättning att olika kostnadsslag objektivt kan beräknas. För budgetarbetets organisation finns två skilda metoder, »break-down»-metoden och »build-up»—metoden. Enligt den förra uppgöres budgeten och beordras dess genomförande av företagsledningen, enligt den senare bidrar underordnade avdelningschefer med prognoser och bedömningar var och en inom sitt ansvarsområde. Metoderna är var för sig för- enade med såväl fördelar som nackdelar. Break-down-metoden tar inte hänsyn till avdelningschefernas speciella önskemål och utnyttjar ej heller dessas lokala kun- skaper, build-up-metoden medför ofta, att avdelningscheferna överskattar framtida kostnader för att »vara på den säkra sidan». I praktiken torde kombinationer av de båda metoderna vara vanligast. Oavsett vilken metod som tillämpas är utgångspunkten som regel den förväntade arbets-

volymen under budgetperioden. Ytterligare underlag kan bestå i tidigare perioders kostnader och, där så är möjligt, tids- och arbetsstudier.

Uppskattningar och prognoser över trafikvolymen är alltid förenade med viss osäkerhet. Utvecklingen på olika områden såsom befolkningsökning och ökning av antalet företag på orten ger viss vägledning, men är i många fall otillräcklig. Ett sätt att gardera sig mot avvikelser är att göra upp s. k. rörliga budgets (flexible budgets), dvs. budgets för olika alternativa trafikvolymer, i vilka man tar hänsyn till kostnadernas rörlighet. Speciellt viktiga är sådana budgets vid trafikminsk- ningar, eftersom en stor del av kostnaderna då tenderar att minska långsammare än vad som många gånger är objektivt nödvändigt.

Kostnadskontroll och slandardkostnadsredovisning är i många sammanhang identiska begrepp. Standardkostnadsredovisning går ut på att fastställa normer för olika arbetsoperationer eller serier av arbetsoperationer, med vilka det verkliga kostnadsutfallet jämföres. Normerna fastställs på grundval av noggranna tids- och arbetsstudier och kan avse t. ex. arbetstid, materialåtgång och utrymmesbehov. Med hjälp av tidsstudier och studier av belastningsvariationer kan man även fast- ställa storleken av den nödvändiga arbetsberedskapen, vilken torde variera mellan olika avdelningar.

I de fall en fullt utbyggd standardkostnadsredovisning anses för dyrbar, kan den ersättas med ett poängsystem, som delvis bygger på uppskattningar, delvis på fält- undersökningar. Olika arbetsoperationer poängsätts och vid periodens slut kan man beräkna en mot arbetsvolymen svarande poängsumma, vilken kan jämföras med de faktiska kostnaderna.

Beräkningen av standardkostnader och standardpoäng blir i många branscher mycket komplicerad och omfattande. Vanligen nöjer man sig då med studier av input och output för företaget som helhet eller för olika avdelningar inom ett och samma företag. Dessa studier, som i fortsättningen benämnes produktivitetsstudier, innebär, att relationen mellan prestationer och insats av produktionsfaktorer såsom arbetskraft och materiell utrustning jämföres med för verksamheten uppställda måltal eller planeringstal. I brist på måltal jämföres produktiviteten med tidigare år eller avdelningsvis. I motsats till kontroll medelst standardkostnader säger pro- duktivitetsstudierna ingenting om vad kostnaderna under givna förutsättningar borde vara, endast om en viss relation förbättras eller hur den förhåller sig till ett genomsnitt för företaget som helhet.

Produktivitetsstudier kompletteras normalt med ett flertal olika ekonomiska analyser i avsikt att utröna vilka faktorer som ligger bakom utvecklingen i varje enskilt fall. Sammanställningar av dessa faktorer gör det möjligt att uppställa prognoser över kostnaderna under olika förutsättningar samt att planera verk- samheten. De ekonomiska analyserna är också nödvändiga med tanke på kostna- dernas samband med intäktssidan. Det kan nämligen ur företagets synpunkt vara effektivt att t. ex. försäljningsberedskapen och därmed kostnaderna är högre inom en avdelning än inom en annan, eller att försäljningsberedskapen är högre ett år och lägre ett annat. Som exempel kan nämnas kötiderna i postanstalternas kassor. Om postverket drar in kassapersonal är det troligt, att spilltiden minskar och att tidsåtgången per kassatransaktion därigenom nedgår. Samtidigt härmed är det också möjligt, att kunderna på grund av längre väntetid känner sig missnöjda med servicen, vilket kan ta sig uttryck i att de vänder sig till någon annan konkur- rerande penninginrättning med kortare väntetid, som också erbjuder de av kun- derna i detta fall efterfrågade prestationerna. Under sådana omständigheter kunde det ur postverkets synvinkel vara effektivare att behålla högre service i kassorna.

Förutsättningen härför är, att merkostnaderna för personalen är mindre än de intäkter som förloras, därest personal dras in.

Val av metod för kostnadskontroll inom postverket Vid valet av metod för kostnadskontroll inom postverket har som målsättning uppställts ett visst idealt förhållande samt angivits riktlinjer för hur man succes- sivt bör närma sig denna målsättning. Detta tillvägagångssätt överensstämmer med vad som redan inledningsvis framhölls, nämligen att ett kostnadskontrollsystem måste uppbyggas steg för steg. Den successiva utbyggnaden är nödvändig med hänsyn till kostnadskontrollens anknytning till nu tillämpade rutiner för data- insamling och bearbetning av data samt inte minst med hänsyn till att ett kost- nadskontrollsystem behöver en viss försöksperiod, innan det blir ett verksamt instrument för planering och kontroll.

Ett särskilt problem _ som för övrigt förekommer i varje slag av verksamhet _ har varit hur avvägningen lämpligen bör ske mellan insamling av data efter bokföringsmässiga grunder och insamling av data genom mindre formbunden driftsstatistik. Här kan man tänka sig ett flertal olika möjligheter, där extremerna utgöres av å ena sidan det fallet, att bokföringen endast omfattar ett enda inkomst- konto och ett enda kostnadskonto, medan hela resultatanalysen och driftskontrol- len i form av fördelning på kostnadsslag och kostnadsställen sker statistiskt, och å andra sidan av det fallet, att hela fördelningen på kostnadsslag och kostnads- ställen genomföres kontomässigt i bokföringen.

Såsom utgångspunkt för bedömningen har fastslagits, att det för postverkets del är helt otänkbart att bygga in hela fördelningen på kostnadsslag och kostnads- ställen i bokföringen. Anledningen härtill är främst, att antalet kostnadsställen är så stort, att en sådan apparat icke skulle kunna hanteras. Vidare är man i bok- föringen som regel bunden till redovisning av kronbelopp, medan man i statistiken mycket väl kan mäta kostnader i fysiska enheter såsom tidsenheter, kilogram, centimeter, styck etc. Bokföringen ställer även krav på en exakthet, som normalt icke erfordras för kostnadskontroll.

Det har ansetts önskvärt, att man i bokföringen gör en så långt gående uppdel- ning av kostnaderna, som är möjlig utan större svårigheter, samtidigt som man utformar redovisningen på ett sådant sätt, att den blir lätt jämförbar med den tidigare. Inga ändringar av nuvarande rutiner bör ske, annat än i den mån detta kan bedömas vara nödvändigt på längre sikt. Arbetet med materialinsamling och kostnadsfördelning bör organiseras så, att postanstalterna engageras så litet som möjligt.

Som mål för kostnadskontrollen har valts att betrakta ett system, som mäter personalinsatsen för utförda arbetsoperationer i ett antal klart avgränsade ansvars- enheter. Härigenom blir det möjligt att företaga såväl tidsjämförelser som jäm- förelser mellan olika enheter inom postverket. Det bör i detta sammanhang fram- hävas att målsättningen tills vidare endast omfattar kontroll av personalkostnader inom egentliga poströrelsen. Andra grenar av postverket såsom industrierna, dili- gensrörelsen och vissa avdelningar och funktioner inom generalpoststyrelsen berörs således ej.

Av de i det föregående skisserade metoderna för kostnadskontroll inom post- verket synes standardkostnadsredovisning och produktivitetsstudier främst höra övervägas. Av dessa två metoder torde standardkostnadsredovisning vara den klart överlägsna metoden, emedan man med denna erhåller upplysning om hur stora kostnaderna borde vara i varje enskilt fall. Övriga metoder lämnar endast upplysning om hur kostnaderna-utvecklas i tiden eller i jämförelse med andra

enheter av samma slag, varvid risken är, att gammal slentrian jämföres med ny eller att ogynnsamma kostnadsförhållanden på en avdelning jämföres med ogynn- samma kostnadsförhållanden på en annan.

Ehuru således standardkostnadsredovisning i någon form sannolikt är att före- draga, har dock den andra av de ovannämnda metoderna, produktivitetsstudier valts såsom första mål för ett kostnadskontrollsystem. Skälet härtill är, att stan- dardkostnadsredovisning kräver ingående tids— och arbetsstudier, samt studier av kundstruktur och yttre förhållanden för ett mycket stort antal enheter. De stan— dardtider och standardkostnader som därvid skulle framtagas framkommer även delvis genom produktivitetsstudierna, vilka därför helst bör föregå införandet av ett standardkostnadsredovisningssystem.

Produktivitetsstudierna tänkes genomförda i tre etapper, av vilka den första bör kunna igångsättas den 1 juli 1963. Denna etapp omfattar en allmän översyn över kostnadernas fördelning på olika elementära kostnadsslag, varvid redovisningen även i andra delar kommer att beröras. Den andra etappen, som helst bör genom- föras samtidigt med den första, men som eventuellt kan skjutas ett år, om så befinnes lämpligt, innebär, att kostnaderna även fördelas på lokalt avgränsade kostnadsställen. Först i den tredje etappen, som tidigast torde kunna förverkligas 1 juli 1964, sättes kostnaderna i relation till utförda prestationer och arbetsopera- tioner. I denna etapp beräknas också de större kostnadsställena indelas i funk- tioner såsom ankommande avdelning, avgående avdelning etc. De olika etapperna beskrives närmare nedan.

Första etappen Den första etappen beräknas icke innebära några egentliga större förändringar av nuvarande postala rutiner för insamling av olika kostnadsdata. Kostnaderna upp- samlas på konton för elementära kostnadsslag enligt plan, som senare framlägges. För att kontosystemet skall bli lätthanterligt innefattar denna plan ett nytt klassi— ficeringssystem, som bygger på decimalprincipen. Klassificeringssystemet har även valts så, att det kan anpassas till andra delar av bokföringen och drifts- statistiken än de som berörs av kostnadskontrollen.

Enligt förutsättningarna skulle ett kostnadskontrollsystem endast utarbetas för egentliga poströrelsen. Detta innebär att elementära kostnadsslag och intäktsslag måste rensas från sådana poster, vilka direkt kan hänföras till andra verksamhets- områden inom postverket. Följande verksamhetsområden har i detta sammanhang frånskilts:

postbanken industrierna diligensrörelsen fastighetsförvaltningen centralupphandlingen

Anledningen till att dessa verksamhetsområden skilts från egentliga poströrelsen är, att de utgör fristående administrativa enheter, postbanken såtillvida, att denna enligt förvaltningsföreskrifterna är obligatoriskt skyldig att avge egen årsberät- telse,- övriga, emedan de helt eller delvis är att betrakta som hjälpfunktioner till såväl egentliga poströrelsen som postbanken. Såsom tidigare framgått omfattar egentliga poströrelsen alla arbetsuppgifter som utföres på postanstalter och post- direktioner (med undantag för sådana kamerala uppgifter som avser fastighets- förvaltningen, diligensrörelsen och industrierna) samt alla uppgifter inom general-

poststyrelsen, vilka icke har direkt samband med postbanken, industrierna, dili- gensrörelsen, fastighetsförvaltningen och centralupphandlingen. Av dessa arbets- uppgifter medtages i kostnadskontrollen dock endast de som har direkt samband med utförda prestationer. Administrativa och kamerala uppgifter inom distrikts- förvaltningarna och generalpoststyrelsen berörs således ej.

Uppdelningen av elementära kostnader på de sex verksamhetsområdena beräk- nas genomförd på statistisk väg. Härigenom kommer ej bokföringen att belastas med de för uppdelningen nödvändiga omföringsräkningarna och omföringskon- teringarna. Underlaget för kostnadsuppdelningen skall utgöras av samma primär- material, som ligger till grund för kostnadernas registrering på konton för ele- mentära kostnadsslag.

Rent tekniskt kan kostnadsfördelningen på elementära kostnadsslag och upp- delningen på olika verksamhetsområden tänkas ske med hjälp av hålkort. Samma hålkort bör kunna utnyttjas för båda fördelningarna. Även andra tekniska hjälp- medel är tänkbara. Valet av tekniska hjälpmedel får senare avgöras.

Andra etappen

Övergången mellan första och andra etappen innebär ur principiell synvinkel mycket litet merarbete. Av de elementära kostnader som hänförts till egentliga poströrelsen uttages nu endast personalkostnaderna. Dessa fördelas på lokalt av- gränsade enheter samt på administrativa funktioner (distrikts- och centralförvalt— ningarna). Även denna fördelning beräknas ske utanför bokföringen. Samma hål- kort torde t. ex. kunna användas som i tidigare fördelningar, under förutsättning att hålkorten från början kodas på lämpligt sätt.

Såsom lokala kontrollenheter har valts postkontorsområden, vilkas antal framgår av nedanstående tabell.

Antalet postkontor den 1 januari 1962

Postkontor Södra distriktet ............................................ 38 Västra distriktet .......................................... 46 Östra distriktet ............................................ 29 Stockholms distrikt ...................................... 44 Mellersta distriktet ........................................ 29 Nedre norra distriktet ...................................... 16 övre norra distriktet ...................................... 18

Summa 220

Sedan första och andra etappen genomförts existerar sålunda ett kontrollsystem, som redan i redovisningen ger en fördelning av postverkets totala kostnader på olika elementära kostnadsslag och som därutöver statistiskt ger en fördelning av elementära kostnader på sex verksamhetsområden samt inom ett av dessa — egentliga poströrelsen —— en ytterligare fördelning av personalkostnader på 220 lokalt avgränsade kostnadsställen.

Tredje etappen

Den tredje etappen innebär en utvidgning av kontrollsystemet såtillvida som kost— nadssidan även sammankopplas med prestationssidan. Personalinsatsen jämfö— res här med de inom varje kontrollenhet utförda arbetsoperationerna. Målet är

att dessa produktivitetsstudier även skall avse olika funktioner inom kontrollen- heterna.

Redan i utgångsläget för den tredje etappen kan konstateras, att resurser f. n. icke finns för en totalinsamling av data avseende antalet utförda arbetsoperatio- ner av olika slag för de 220 kontrollenheter det här är fråga om. Likaså torde det vara fullt klart, att en funktionsindelning av kostnaderna inom varje kontrollenhct icke kan göras löpande under året. Det är för övrigt ganska troligt, att sådana totalinsamlingar sträcker sig utöver de noggrannhetskrav man bör ställa på en kostnadskontroll. Av här anförda skäl föreslås därför, att erforderliga data in- samlas stickprovsmässigt i likhet med det förfarande som f.n. tillämpas i fråga om driftsstatistiken och i likhet med vad som tillämpas t.ex. inom tyska post- verket.

Den stickprovsmässiga datainsamlingen beräknas tillgå så, att ett antal repre- sentativa veckor utväljas för varje kontrollenhet —— veckorna behöver icke vara desamma för alla kontrollenheter under vilka en fullständig räkning sker dels av alla förekommande försändelseslag och kassatransaktioner, dels av antalet personaltimmar uppdelade på olika kontrollfunktioner. Avgörande för valet av kontrollfunktioner blir kontrollenhetens storlek. Inom stora postkontor som Stockholm 1, Stockholm Ban och Göteborg 1 existerar en ganska stabil arbetsför- delning, vilket medger uppdelning av personalen på ett mycket stort antal funk- tioner såsom ankommande och avgående sortering av brevförsändelser respek— tive paket, brevbäring, brevlådtömning, kassatjänstgöring samt redovisningsgransk- ning. Inom mindre kontor och expeditioner är däremot personalen sysselsatt än inom den ena funktionen, än inom den andra, vilket gör en funktionsindelning av personaltiden svårgenomförbar. Undersökningar rörande val av kontrollfunktio- er förutsättes bedrivas, samtidigt som kostnadskontroll enligt första och andra etappen pågår.

Rent tekniskt måste man även för den tredje etappen räkna med att siffermate- rialet bearbetas hålkortsmässigt eller med hjälp av andra arbetsbesparande hjälp- medel. Ett samarbete bör här etableras mellan de grupper inom postverket som sysslar med kostnadskontrollfrågan och de grupper som utreder frågan om infö- randet av olika tekniska hjälpmedel inom postverket. Slutligen bör framhållas, att stor energi bör nedläggas på att erhålla representativa resultat för varje kontrollenhet. En god hjälp härvidlag utgör den totalstatistik som insamlas cn— ligt etapp 1 och 2, och som bl. a. medger avstämningar mellan trafikvolym och frankoteckensförsäljning samt mellan arbetsinsats under undersökningsperioden och arbetsinsats för hela året. Tillfälle finns här att med hjälp av statistiska nie- toder fastställa samband, som kan utnyttjas för kostnadskontrolländamål. Av- slutningsvis bör också framhållas, att kostnadskontrollen förutsätter givna pres- tationer, dvs. att även kvaliteten vid utförandet av olika arbetsoperationer varit oförändrad. Denna förutsättning är icke alltid hållbar. Införandet av kostnads— kontroll kan bidraga till att arbetets kvalitet förbättras eller försämras genom rationalisering respektive ökat antal felsorteringar, ökad väntetid i kassorna etc. Alla dessa faktorer eller följdverkningar går dock som regel att mäta och kontrol- lera. På denna punkt bör vissa bestämda riktlinjer framkomma efter vilka post- kontoren och postexpeditionerna kan anpassa sin verksamhet.

Studier av kostnaderna för olika prestationer

Studier av kostnaderna för olika prestationer (eller tjänster) utgör ett nödvän- digt led i den ekonomiska analysen inom en postal förvaltning. Endast härigenom

är det möjligt att erhålla det kostnadsmässiga underlaget för lönsamhetsbedöm- ning och prissättning, samtidigt som resultaten även kan fylla en viktig uppgift i rationaliseringsarbetet.

Som framgått i det inledande huvudavsnittet har en ny undersökning av kostna- derna för olika prestationer företagits under år 1961. Metodiken för denna under— sökning har utarbetats i internationellt samarbete och grundas bl.a. på stu- dier av tidigare tillämpad metodik i USA, England, Holland, Belgien, Västtyskland, Schweiz, Italien och Sverige. I flera avseenden har dock nya metoder tillämpats såsom en följd av utvecklingen inom sampling- och mättekniken under senaste decennium.

1961 års kostnadsundersökning har ännu icke helt avslutats, när detta skrives. Det kan emellertid redan nu konstateras, att den i undersökningen tillämpade metodiken med små modifikationer kan betecknas som lämplig även i framtida undersökningar. I det följande ges en översikt över den använda metodiken.

Vissa grundläggande tankegångar

Den nu företagna undersökningen avser som nämnts år 1961. Närmast föregå- ende undersökning med samma syfte företogs år 1949. Det är tydligt, att uppgif- terna för år 1949 för länge sedan har hunnit bli inaktuella, och att det under en längre tidsperiod har saknats tillfredsställande underlag för lönsamhetsbedöm- ningar av enskilda prestationer samt för prissättning. Luckan har icke helt kunnat fyllas genom specialundersökningar avseende speciella tjänster, t. ex. av kostna- derna för tidningsdistributionen. Om undersökningar av denna typ skall kunna bli ett verksamt instrument för företagsledningen, måste uppgifterna ha aktuali- tet vid varje tidpunkt, då de erfordras. Detta kan uppnås på två olika sätt:

a) En metod innebär, att man verkställer undersökningar av samma typ som åren 1949 och 1961, ehuru med kortare mellanrum.

b) En andra metod innebär, att man organiserar undersökningsarbetet på ett sådant sätt, att man kan verkställa en löpande revision av undersökningsresulta- ten, t. ex. genom att förnya en tredjedel eller en femtedel av undersökningen varje år.

Den senare metoden medför den stora fördelen, att man icke vid varje under- sökningstillfälle behöver planlägga en helt ny undersökning och träna helt ny personal för arbetet. Detta kan göras mer rutinbetonat. Å andra sidan kräver den, att man redan från början planlägger undersökningen så, att den utgör en lämp— lig bas för en »rullande» revidering.

1961 års kostnadsundersökning bygger på den grundläggande tanken, att den senare metoden medför lägre kostnader och även ger ett bättre resultat. Det har synts som om en cykel på cirka fem år skulle vara lämplig. Undersökningen har sålunda utformats så, att den skall kunna utgöra bas för en rullande revidering och komplettering i tre avseenden:

a) Den skall kunna »framräknas» genom en indexberäkning.

b) En del av det tekniska underlaget skall kunna förnyas genom nya studier varje år.

c) Den skall lätt kunna kompletteras genom specialstudier på de områden där sådana är erforderliga.

Som tidigare framgått i föregående huvudavsnitt, föreligger inom det svenska postverket ännu icke någon kostnadskontroll, som bygger på ekonomiska data. (Däremot föreligger det kostnadskontroll genom andra metoder, t. ex. genom stu- dier av prestationsvolymen under olika förutsättningar.) 1961 års kostnadsunder- sökning har därför planerats såsom en helt separat studie. Såsom en allmän mål-

sättning för undersökningen har emellertid gällt, att denna bör utformas med en sådan metodik, att man i den fortsatta revideringen av resultaten skall kunna samordna studierna med kostnadskontrollen.

I det följande återges planen för den företagna undersökningen. Då personal- kostnaderna utgör cirka 75 procent av de totala kostnaderna, har planläggningen främst knutits till dessa.

Val av huvudmetod för undersökningen

Det erinras om att syftet med undersökningen varit att fastställa kostnaderna för olika prestationer under en viss given period, i detta fall är 1961. Undersöknings— metoderna måste väljas på ett sådant sätt, att resultatet blir representativt för perioden. I princip kan detta mål uppnås med två olika huvudmetoder, vilka be- nämnts »fördelningsmetoden» respektive »momentkostnadsmetoden».

1. Vid användning av fördelningsmetoden bildar de totala kostnaderna för den relevanta perioden _ oftast ett år utgångspunkt för en fördelning på de olika prestationerna. Varje kostnadsslag (lönekostnader, transportkostnader etc.) be— handlas för sig. Slutpunkten i en undersökning, som bedrivits med denna me- tod, utgöres av en beräknad total kostnad för varje typ av prestation under perio- den ifråga. Dessa totala kostnader jämföres med de totala intäkterna för respektive prestationer under samma period.

2. Vid användning av momentkostnadsmetoden bygger man i stället upp kost— naderna för en viss prestation genom studier av kostnaderna för olika moment i arbetet. Inom varje moment beräknas kostnaderna för en enhet av varje presta— tion, och totalkostnaderna för en viss prestation erhålles genom addering av mo— mentkostnader (jämte pålägg). Slutpunkten i undersökningen utgöres av en be- räknad total kostnad för en enhet av varje prestation, t. ex. för ett brev, vilken kan jämföras med motsvarande intäkt, som direkt kan avläsas ur posttaxan. De båda metoderna, som står i ett intimt samband med varandra, bör givetvis ge samma resultat om man eftersträvar ett resultat, som är representativt för hela postverket under en viss tidsperiod. Om man använder sig av fördelningsme- toden, bör man sålunda kunna beräkna kostnaden per enhet av varje prestation genom att dividera den totala kostnaden för prestationen ifråga under en period med det totala antalet utförda enheter under perioden. Den sålunda beräknade enhetskostnaden bör bli densamma som den enhetskostnad som beräknas enligt momentkostnadsmetoden. Om man i stället väljer momentkostnadsmetoden, bör man kunna beräkna totalkostnaden för varje prestation under en viss period ge- nom att multiplicera enhetskostnaden med antalet utförda enheter under perio- den. Detta belopp bör bli detsamma som totalkostnaden för prestationen under perioden, beräknad med fördelningsmetoden. Valet mellan de båda huvudmetoderna är en ren lämplighetsfråga, som icke kan besvaras generellt utan endast med hänsyn till de speciella omständigheterna i fallet. Efter ingående prov har fördelningsmetoden valts såsom huvudmetod, då det visat sig, att det skulle bli mycket svårt att erhålla representantiva resultat med momentkostnadsmetoden i detta fall. Anledningarna härtill är flera:

1. Ett första krav, som måste uppfyllas för att man skall nå ett representativt re- sultat med momentkostnadsmetoden, är att det för varje arbetsmoment kan be— räknas en representativ arbetstid. Om arbetsmomenten alltid utfördes under standardiserade förhållanden vore detta lätt, men så är icke fallet, organisationen växlar med arbetsställets storlek och funktioner och arbetstiden därutöver med belastningen och personalens kvalifikationer etc. Proven har givit synnerligen varierande tider även under förhållanden, som verkat att vara mycket likartade.

I och för sig möter man samma representativitetsproblem vid användning av fördelningsmetoden, men felriskerna är mindre beroende på att de studerade objekten är större (ej enheter av prestationer utan totaltider för sådana).

2. Av större betydelse är dock följande förhållande. Samtliga enheter av en viss prestation passerar icke samma arbetsmoment. Sålunda varierar t. ex. antalet sorteringar av brevförsändelser med avsändningskontorets storlek och organisa- tion, adressortens storlek, organisation och belägenhet samt med avståndet mellan orterna. För att kunna utnyttja momentkostnadsmetoden i en representativunder- sökning måste man kunna fastställa det genomsnittliga antal moment av olika typer som en viss prestation passerar. Under så varierande förhållanden som de svenska är detta mycket svårt. Valet av huvudmetod i detta fall innebär icke någon utdömning av moment— kostnadsmetoden som sådan. Den är utan tvekan användbar _i en representativun- dersökning under mer homogena förhållanden. Sin största användning torde meto— den dock ha i undersökningar, som icke åsyftar att ge representativa resultat utan t. ex. är avsedda att jämföra alternativa metoder eller ange tidätgången un- der tänkta idealiska förhållanden.

Klassificering av arbetstider

En fördelning av personalkostnaderna på olika prestationer förutsätter i detta fall, att man först verkställer en fördelning av arbetstiderna på olika prestationer, varefter tiderna omräknas till kostnader med hjälp av prisuppgifter. Även om man i undantagsfall kan hänföra hela kostnaden för en viss person eller grupp av personer till en viss prestation, måste man i regel först mäta de olika prestationer- nas anspråk på personalkapacitet, innan man kan beräkna kostnaderna.

I det följande verkställes en gruppering av de olika kapacitetsanspråken med hänsyn till de mätproblem som man möter i undersökningen.

En första, grundläggande indelning kan ske i tre artskilda grupper med hän- syn till arten av sambandet mellan prestationen i fråga och anspråken på kapa— citet: . A. Till en första huvudgrupp kan hänföras sådana kapacitetsanspråk, som direkt förorsakas av en viss enskild prestation. Dessa anspråk utgör, omräknade till kostnader, s. k. särkostnader för prestationerna ifråga. Denna grupp omfat- tar en betydande del av den personal, som direkt deltar i hanteringen av olika prestationer. Kostnaderna i denna grupp benämnes sär-kostnader 1.

B. Till en andra huvudgrupp hör sådana anspråk på kapacitet, som förorsakas av en viss avgränsad grupp av prestationer utan att kunna direkt hänföras till de enskilda prestationerna i gruppen. Dessa anspråk utgör, omräknade till kost- nader, samkostnader med hänsyn till de enskilda prestationerna men särkostna— der med hänsyn till gruppen av prestationer som helhet. Såsom exempel kan nämnas arbetsledning på kassaavdelningen, avgående och ankommande sorte- ringar, transportarbete m. m. Dessa kostnader betecknas i det följande särkost- nader 2.

C. Den tredje huvudgruppen slutligen omfattar alla kapacitetsanspråk, som icke direkt förorsakas vare sig av enskilda prestationer eller av avgränsade grup— per av prestationer. Dit hör t. ex. allmänt administrativt arbete, som avser hela poströrelsen. Kostnaderna för denna grupp av anspråk utgör samkostnader, så- väl med hänsyn till varje enskild prestation som till varje avgränsad grupp av prestationer.

För grupperna B och C begränsas mätproblemet till att fastställa den totala storleken på de anspråk som hör till gruppen. Någon fördelning på enskilda

prestationer kan däremot icke ske genom direkt mätning, eftersom det icke före- ligger något direkt orsakssammanhang mellan den enskilda prestationen och ka- pacitetsanspråket.

Uppmärksamheten riktas i det följande på en viss person inom den postala verksamheten. Hans arbetstid under den studerade perioden kan tänkas falla inom någon eller några av de tre grupperna. Dessa måste särskiljas genom mät- ningar.

Därutöver kan grupp A kännetecknas av följande egenskaper, som har bety- delse med hänsyn till mätproblemet: .,

Al. Arbetstiden kan tänkas vara helt hänförlig till en enda prestation. I och med att personens totala kapacitet fastställts, är det också klart vart den skall hänföras.

A 2. Arbetstiden kan tänkas vara hänförlig till två eller flera prestationer men på ett sådant sätt, att arbetstiden kan indelas i ett fåtal avgränsade perioder, var- vid hela kapaciteten inom varje period ägnas åt en prestation. Mätproblemet om- fattar därmed i princip endast att fastställa de tidpunkter, vid vilka övergång sker till annan prestation.

A 3. Arbetstiden kan tänkas vara hänförlig till två eller flera prestationer, som kontinuerligt omväxlande ställer anspråk på personens kapacitet. I varje ögon- blick är endast en prestation föremål för behandling. Om man tänker sig, att man tar en serie ögonblicksfoton av personen ifråga, kan kapaciteten i varje ögonblick helt hänföras till en enda prestation.

Samtliga tre fall inom grupp A samt grupperna B och C förekommer inom den postala verksamheten. De olika fallens frekvens är bl. a. beroende av postkon- torets storlek. Ju större postkontoret är, desto större andel av personalen kan hänföras till grupperna A 1 och A 2. Ju mindre postkontoren är, desto större an- del av personalen kan hänföras till grupp A 3.

Vid sidan härav kan urskiljas ett visst mönster för olika funktioner. Även på mycket stora kontor faller i regel kassaarbetet inom grupp A 3, och på alla kon— tor faller t. ex. en del av brevbärararbetet i grupp B, nämligen transporttiderna, som avser ett flertal prestationer samtidigt.

Val av mätmetodik

Såsom ett led i den företagna undersökningen har granskats ett flertal olika me- toder för mätning av arbetstiden, vilka brukar användas i kostnadsundersök- ningar. Det har därvid konstaterats att följande metoder är tillämpliga i en pos- tal kostnadsundersökning av denna art, var och en under preciserade förut- sättningar:

!. Deklarationsmetoder

1. Uppgifter lämnade av arbetsledare, eventuellt på grundval av tidsplanering för olika arbetsuppgifter. 2. Uppgifter lämnade av den studerande personen själv (självdeklaration).

II. Observationsmetoder

3. Frekvensanalys

4. Klockstudier Samtliga dessa metoder har använts i denna undersökning. Den genomgående principen har därvid varit att använda den enklaste metod som kan förmodas ge ett säkert resultat.

De båda första metoderna är de enklaste, men de medför samtidigt de största validitetsriskerna. De kan endast användas _ med några anspråk på säkerhet — vid mätning av större, klart avgränsade tidsperioder. I denna undersökning har de främst använts för följande syften:

a) För att särskilja särkostnadstider 1 och 2 från samkostnadstider.

b) För att mäta arbetstiden hos personer, som endast sysslar med en enda pres- tation under hela studietiden.

c) För att mäta arbetstiderna för olika prestationer, som utföres av en och samma person, när övergången från en prestation till en annan är förenad med lokal förflyttning.

I övrigt har frekvensanalys använts såsom huvudmetod för att särskilja olika prestationer. Denna metod ger den största säkerheten vid fastställandet av arbets— tiderna för prestationer av större omfattning. Såsom framgår i följande avsnitt medför den därutöver fördelen att samtidigt mäta spilltidens omfattning. Meto- den ger dock osäkra värden för prestationer, som har ringa omfattning eller ut- föres under korta avgränsade tidsperioder. Som följd härav har klockstudier använts såsom komplettering i tre typer av fall:

1. Det första fallet föreligger, när två eller flera prestationer med ringa frekvens behandlas i ett sammanhang i ett arbetsmoment. Frekvensanalysmeto- den har därvid endast använts för att fastställa den totala tiden för prestationerna ifråga. Den vidare fördelningen har skett med hjälp av dels klockstudier, var- med enhetstider för de olika prestationerna fastställts, dels uppgifter om antalet behandlade enheter av varje prestation.

2. Det andra fallet föreligger i fråga om sådana varianter av en viss presta- tion, som icke särskilts i huvudundersökningen. (T. ex. brev av olika storlek.)

3. Det tredje fallet har berörts i det föregående. För vissa prestationer med några få klart avgränsade, starkt markerade toppbelastningar under året, har kostnaderna beräknats med hjälp av momentkostnadsmetoden. I dessa fall har mätningarna skett med hjälp av klockstudier. Valet av mätmetod innebär, att mätningarna verkställts genom fältstudier. Här införes beteckningen fältandersökningen för att ange den slutliga mätningen av personalkostnaderna för olika prestationer.

Mätning av eEektiv arbetstid och spilltid

De stora spilltiderna inom den postala verksamheten medför väsentliga princi- piella problem, där huvudfrågan är, huruvida det kan anses vara riktigt att för- dela spilltiderna på olika prestationer i samma proportion som verktiderna. Det är mycket möjligt, att de betydelsefulla väntetiderna förorsakats av särskilda pres— tationer på ett sätt, som icke står i proportion till verktiderna.

De företagn