SOU 1962:9

Städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten

Kap.

Kap.

Kap.

Kap.

(0

3.

1. Utvecklingen fram till 1789

Från 1200-talet ända fram till slutet av 1700-talet var privilegielagstiftningen av väsentlig betydelse för samhällslivet. Den var ett utflöde av -—— enligt nu- tida terminologi — konungens ekonomiska lagstiftningsmakt och syftade till att inom ståndssamhällets ram »åstadkomma en effektiv arbetsfördelning ge— nom att på visst sätt reglera varje samhällsklass' rättsliga ställning för att för den möjliggöra ett tillbörligt fyllande av dess särskilda uppgifter i sam- hällsorganisationen».1

Privilegielagstiftningen var en särlagstiftning för individuella subjekt (t. ex. handelskompanier) eller samhällsgrupper (stånd, bergslager m. fl.) vid sidan av den allmänna rätten.2 Den förekom i mycket olika former. Privi- legiebrev, d. v. s. högtidliga försäkringar av rättsskapanwde innehåll, utgjorde endast en av dessa. Andra privilegiekällor voro allmän lag (t. ex. vissa de—

1 Sundberg: Sv. stadsförh. tidskr. 1922, s. 132. 2 Hermanson: Anteckningar enligt föreläsningar över Finlands statsförfattningsrätt, 2 uppl. s. 336. Herlitz: Sv. stadsförb. tidskr. 1920, s. 287 f.

• Sida 28
•  Original

lar av handelsbalken i 1734 års lag), förordningar och stadgar av admini— strativt och ekonomiskt innehåll, resolutioner på anförda besvär, kungliga skrivelser till myndigheter m. m. För bestämningen av privilegiebegreppet kunna privilegieurkundernas former och benämningar icke sägas ha någon avgörande betydelse.

Städernas borgerskap utgjorde fram till 1866 ett riksstånd, som i offent- liga angelägenheter representerades aV riksdagens borgarstånd. Regerings- formen förlänar ett särskilt rättsskydd åt »de forna riksståndens privilegier, förmåner, rättigheter och friheter», i den mån de ej varit oskiljaktigt för- enade med den upphävda representationsrätten. En undersökning huru- vida och i vad mån städernas särskilda rättigheter kringgärdas av ett dy- likt ståndsprivilegieskydd eller därmed likartat skydd, kan lämpligen an- knytas till en översikt över uppkomsten och utvecklingen av borgarståndets privilegier.

Städernas privilegier sönderföllo redan tidigt i två grupper, av vilka den ena omfattade privilegier för enskilda städer och den andra den privilegie- lagstiftning som var gemensam för alla städer eller åtminstone ett större an- tal. I viss utsträckning låg denna skillnad i sakens natur, i det att vissa privilegier, t. ex. sådana som inneburo gåva av kronojord, självfallet en- dast kunde tillkomma viss bestämd stad. De privilegier åter, som saknade dylik naturlig lokal anknytning, förlänades enskilt eller generellt, bero- ende pä näringspolitiska syften, lagstiftningstekniska skäl eller mer eller mindre tillfälliga omständigheter.

Den begynnande stormaktstiden utmärktes av strävanden efter likformig— het på stadsförvaltningens område. Vittnesbörd härom äro bl. a. den vis- serligen ej formellt utfärdade, men dock i stor utsträckning tillämpade 1619 års stadga om städernas administration och ett flertal vid denna tid till- komna handels- och seglationsordningar. I linje härmed låg att, medan privilegieframställningar dittills gjorts av enskilda städer, dylika önskemål från början av 1630-talet i viss utsträckning började samordnas genom av borgarståndet vid riksdagarna framställda allmänna besvär. Resolutionerna på dessa besvär blevo snart en viktig privilegiekälla.

Enligt den tidens privaträttsligt färgade uppfattning av privilegiernas innebörd utgjorde de förmåner, som sålunda förlänades åt de olika sam- hällsgrupperna, motsvarande rättighetsförluster eller förpliktelser för ko- nungen. Eftersom en ny regent icke ansågs bunden av företrädarens för- läning-ar, brukade stadfästelse begäras vid den nye regentens trontillträde. I konungaförsäkrans form bekräftades regelmässigt varje riksstånds »fri- heter, privilegier, immuniteter, rättigheter och lovliga sedvanor». Av stån- den ägde i slutet av 1600-talet endast adeln och prästerna särskilda privi- legieurkunder, uti vilka deras rättigheter voro auktoritativt sammanfattade. I vilken utsträckning borgerskapet ansågs äga egentliga privilegier utöver sin representations- och besvärsrätt är ovisst. I varje fall betraktades ej ko-

• Sida 29
•  Original

nungaförsäkrans bekräftelse på ståndsprivilegierna som en tillräcklig ga- ranti för städernas enskilda privilegier, eftersom för dessa allmänt begärdes och erhölls särskild stadfästelse av den nytillträdande regenten.

1719 års statsvälvning innebar ett förstärkande av de partikulära sam— hällsintressena på statsmaktens bekostnad. För städernas vidkommande möjliggjordes härigenom ett befästande av deras privilegieförmåner, som dittills ——- särskilt under det karolinska enväldets tid —— varit mer eller mindre prekära. Belysande för det ändrade läget var, att en generell be- kräftelse på städernas enskilda privilegier intogs i 1719 års regeringsform, där ifrågavarande punkt hade följande lydelse:

Städerna i riket förbliva vid deras välfångna privilegier och rättigheter, vilka komma Kongl. Maj:t underdånigst att föredragas, samt efter tidernas omständig- heter, alldeles som Kongl. Maj:ts nådigst givna försäkring förmår och innehål- ler, watt lämpas och sedermera att gillas, som de ock över städernas medel efter ordning och privilegier äga disponera, dock att å vederbörlig ort därå redo och räkning göres.

Hänvisningen till konungaförsäkran gällde den däri givna sedvanliga be- kräftelsen av ståndsprivilegierna, vilken är 1719 erhöll följande lydelse:

Riksens ständer, högre och lägre, andliga och världsliga, vilja Vi bibehålla vid Sveriges beskrivna lag, riksens frihet, samt vart och ett stånd särskilt vid sina privilegier, sådana, som de nu översedda och till närvarande tider lämpade varda, jämväl dem vid deras rättigheter och egendom handhava, ingalunda tillstädjandes, att någon utan föregången laga dom därutur må sättas.

Förbehållet för privilegiernas lämpande »efter tidernas omständigheter» saknade motsvarighet i äldre konungaförsäkringar. För städernas vidkom- mande hade liknande reservationer dock varit vanliga i tidigare kungliga bekräftelser på enskilda stadsprivilegier.

I 1720 års regeringsform inflöt —— liksom i konungaförsäkran av samma år —— en bekräftelse på ståndsprivilegierna av följande lydelse:

Kongl. Maj:t låter bibehålla samtelige riksens ständer vid deras välfångna gamla privilegier, förmåner, rätt- och friheter; skolandes inga nya privilegier ett helt stånd angående utan samtelige ständernas vetskap, gjorde påminnelser och sam- tycke utgivas och meddelas.

Den generella bekräftelsen på städernas enskilda privilegier fick i samma författningsurkund följande utformning: Städerna i riket förbliva vid deras välfångna privilegier och rättigheter, som dem av forna konungar givna och förlänta äro; dock så att de av riksens ständer efter tidernas omständigheter lämpas . . .

En auktoritativ förklaring över detta lagrum gavs i 1723 års resolution på städernas allmänna besvär, i vars sista punkt (45!) stadgades: Ehuruväl städernas enskilda privilegier skola, som regeringsformens 51 5 för— mäler, bliva översedda och efter närvarande tiders beskaffenhet uti sådana mål som någon ändring nödvändigt erfordra, lämpade och förbättrade; så böra de

• Sida 30
•  Original

dock icke till deras grund och varelse upphävas och omkullkastas. Därjämte är Kongl. Maj:ts vilja, att dessa föregående borgerskapets allmänna resolutioner icke skola, till städernas nackdel, framdeles bliva rubbade, ändrade eller igenom någon stridig uttydning förklarade . . .

Ståndsprivilegierna och städernas enskilda privilegier bekräftades så- lunda oberoende av varandra i skilda punkter av 1720 års regeringsform. Bestämmelserna voro olika utformade. Gällande ståndsprivilegier garan— terades förbehållslöst, och för tillkomsten av nya uppställdes alla fyra stån- dens samtycke som villkor. Städernas privilegier skulle däremot som förut kunna lämpas efter omständigheterna enligt vanliga beslutsregler. Frihets— tidens författning uppdrog sålunda en klar gräns mellan de båda privilegie- grupperna.

Medan de två högre stånden i början av frihetstiden erhöllo nya privi- legieurkunder, förblev begreppet borgarståndets privilegier lika obestämt som förut. Frågan vilka förmåner för städernas samlade borgerskap som skulle anses oantastbara blev under sådana förhållanden beroende av hur långt borgarståndet kunde i varje särskilt fall sträcka sina anspråk. En hämmande omständighet var härvid, att lagstiftningen rörande städernas förvaltning och näringsliv hänförde sig till ett relativt föränderligt sam- hällsområde. Stadsekonomiens jämförelsevis stora rörlighet ställde krav på smidighet och anpassbarhet hos lagstiftningen, krav, som motverkade tendensen att däri se privilegier av orubblig beskaffenhet. »Ekonomiska» stadgar ställdes sålunda stundom av samtiden i motsättning till privilegier. Efter tillkomsten av 1720 års regeringsform med dess stränga villkor för nya ståndsprivilegier var det också i och för sig uteslutet att fastställa så— dana för borgarståndet genom resolutioner på städernas allmänna besvär. Men då dessa resolutioner ofta hade form av bekräftelse på äldre rättig- heter, som i sin tur i viss utsträckning synas ha uppstått på sedvanerättslig väg, kunde denna urkundstyp alltjämt ha betydelse som privilegiekälla.

Borgerskapets naturliga strävan att vinna ökad fasthet och säkerhet åt städernas allmänna och enskilda privilegier hade under frihetstidens se- nare skede viss framgång. I 1751 års konungaförsäkran bekräftades stä— dernas förslagsrätt vid besättande av magistratstjänster ävensom rätten att »utan intrång» tillsätta övriga städernas betjänte. Ännu längre sträckte sig den försäkran som Gustav III undertecknade vid sitt trontillträde. I denna bekräftades och sanktionerades ytterligare städernas »så enskilda som allmänna privilegier och Kongl. resolutioner» på det eftertryckligaste sätt: de skulle »varken under någon förevändning till sin grund och va- relse rubbas, upphävas och genom stridig t'örtydning ändras och kraft- lösa göras eller i verkställigheten, av eho det vara må, få någon annan till- lämpning, än de i själva bokstaven fordra och tillåta». Det torde icke vara möjligt att sammanställa denna mångordiga garantiformel med den då gäl- lande regeringsformens bestämmelser om stånds- och stadsprivilegier till

• Sida 31
•  Original

en motsägelsefri enhet. Kort innan denna försäkran formulerades, hade ett försök att få till stånd en kodifiering av borgarståndets privilegier miss- lyckats, och det synes ha varit ståndets avsikt att kompensera sig för kvar- stående oklarhet i fråga om dess privilegier genom att med till buds stående rättsskydd —— monarkens högtidliga löfte — täcka så mycket som möjligt av städernas hela privilegiekomplex.

1772 års statsvälvning innebar en ny motgång för borgarståndets privi- legiepolitik. Den nya regeringsformen bekräftade på samma sätt som 1720 års ståndens och städernas privilegier i skilda punkter. Gustav III:s nya, mycket kortfattade konungaförsäkran innehöll ingenting om privilegielag- stiftningen. Ståndsprivilegierna behandlades i regeringsformen i nästan samma ordalag, men i fråga om städernas privilegier borttogs den särskilda bekräftelsen av dispositionsrätten till de enskilda medlen och förbehåll gjordes för lämpande icke blott efter tidernas omständigheter utan även efter »det allmännas nytta och gagn». I sammanhang härmed bör ses den ändrade näringspolitik som under den följande tiden tog sig uttryck i vissa an- satser mot friare handel och förenklad stadsförvaltning. Den här antydda utvecklingen mötte emellertid starkt motstånd från borgerskapets sida och, när konungen under 17:89— års författningskris behövde borgarståndets stöd, såg han sig nödsakad att göra vissa eftergifter för dess krav. Det var i den- na situation som ståndet äntligen fick sitt gamla önskemål om en samlad privilegieurkund uppfyllt.

2. 1789 års försäkran

I den på revolutionär väg tillkomna förenings- och säkerhetsakten stad- fästes i allt som ej stred mot aktens övriga innehåll —— jämte adelns och prästerskapets privilegieurkunder _ »städernas hittills välfångna privile- gier och rättigheter». Ehuru detta skulle kunna uppfattas så, att regerings- formens mindre vittgående bestämmelser därmed hade upphävts, lärer en sådan tolkning med hänsyn till sammanhanget få avvisas och i varje fall måste en dylik ospecificerad bekräftelse betraktas som tämligen värdelös. Borgarståndet fann också en ytterligare privilegiegaranti önskvärd, och med konungens medgivande utarbetades av ett ståndets privilegieutskott ett förslag härtill. Förslaget, som var ganska vidlyftigt, omredigerades och för- kortades avsevärt, innan det av konungen undertecknades — i april 1789 men antedaterat till den 23 februari —— och överlämnades till ståndet. Do- kumentet var rubricerat »Kongl. Maj:ts för rikets borgerskap och städerna i allmänhet utfärdade nådiga försäkran». I ett promulgationstillägg till för- enings- och säkerhetsakten bekräftade konungen samtidigt, jämsides med adels- och prästprivilegierna, »den stadfästelse å visse fri- och rättig- heter som Vi under den 23 febr. givit rikets städer».

• Sida 32
•  Original

[1 S.] Kongl. Maj:t lovar och försäkrar härigenom rikets borgerskap och stå- derna i allmänhet, att vid deras innehavanvd—e i äldre och senare tider erhållna privilegier, fri- och rättigheter, grundade på kongl. resolutioner, donationer, gå- vobrev eller andra med dem lika eller laglig kraft ägande handlingar och stad- ganden, sådana, som de dem av ålder innehaft eller nu innehava, okvalt och orub- bat, nu och i evärdeliga tider, bibehållna och skyddade varda, så att ingen dern, varken i anseende till deras inneh—avande jord, hus, tomter, hemman, skogar, ut— marker, strömmar, arrenden, fisken, kvarnar, sågar, eller andra inrättningar, ej heller i anseende till deras handel och sjöfart, näringar och rörelse, minsta hinder eller förfång tillfoga skall.

2 5. Till handelns, skeppsfartens och rörelsernas desto mera upplivande och för- kovran, vill Kon-gl. Maj:t härmedelst även i nåder stadga och förklara: att det 5. k. aproduktplakatet alltid skall bliva i sin helgd och till efterrättelse tjäna, då riket av krig icke är oroat, eller, då andra särskilda orsaker till dess vilande ej föranleda, i vilket fall det likväl gena-st, sedan orsaken upphört, i full verkan återställas skall; att all sådan handel, rörelse, konst eller slöjd, som förut är känd, idkad och i allmänhet idkas kan. hädanefter icke skall någon eller några sär- skilde in- eller utrikes män upplåtas eller meddelas under exklusiva privilegier, monopolier eller förpaktninvgar, vilkas obillighet till sin grund samt skadlighet till sin verkan, Kongl. Maj:t ock, i anseende på all sådan hand-el och rörelse, i dess nådiga resolution på Riksens Ständers besvär av 20 nov. 1786 medgivit: att allvarsam hand skall hållas över de författningars efterlevnad som bjuda, att alla kronans behover skola genom offentliga auktioner upphandlas, undantagandes vid påkommande krig och då tid, tillfälle och omständigheter sådant ej medgiva, eller då intet antagligt anbud göres: att ingen må tillåtas borgerlig handel ooh rörelse driva, som därå ej burskap vunnit samt avgifter till kronan och staden därför betala; ridderskapet och adeln samt ståndspersoner likväl all tillständlig rätt förbehållen.

3 5. Även vill Kongl. Maj:t i nåder hava samtliga rikets borgerskap och städerna än ytterligare försäkrade om ett orubbat bibehållande av deras rättighet att föreslå borgmästare och välja rådmän, att antaga mindre betjäning, att taxeras av egna medlemmar och att förvalta städernas enskilda kassor, allt som hittills vanligt varit; dock så att de må vara tillräckliga och förslå till allmänna och nödiga behov.

4 5. De städerna donerade, förlänte och under namn av stadsjord begvrepne ägor, skola orubbade vid städerna bibehållas och förbliva samt icke förändra sin natur, i vars hand 'de komma måga.

5 5. Det handlande borgerskapet och hantverkeri-erna i allmänhet, varda ock härigenom nådigst försäkrade, att då det någon tid hända skulle, att flera hand- lande eller flera hantverkare till bur- och mästerskaps vinnande sig anmälde, än skä- ligen i avseende å ortens belägenhet, folkmängden, näringsutvägar Och kringliggande landsort, förmodas därstädes sin utkomst och bärgning hava kunna, på societetens eller ämbetets, stadens äldstes och magistratens i den delen givna intygande, behörigt och skäligt avseende göras skall; även som ock Kongl. Maj:t genom dess i dag utfär- dade nådiga .resolution, vill söka att förekomma den skada och det förfång hant- verkerierna genom de s. k. fuskare, försvarskarlar och andra obehöriga personer tillskynldas, samt så förordna, att den frihet den värvade soldaten till idkande av det hantverk han lärt, förunnad är, närmare lämpas till ändamålet och hantver- kerierna till olägenhet icke komma må.

6 5. Vid riksdagsmannaval, varuti, lika som i borgmästare-, rådmans- och stads- sekreterareval endast rätta borgare, men icke kontingent borgare, som till annat

• Sida 33
•  Original

stånd höra, måge taga del, skall borgerskapet äga en oinskränkt valfrihet och vill Kongl. Maj:t icke erkänna någon annan för stadens riksdagsman, än den som ge- nom borgerskapets flesta röster inför magistraten därtill kallad och befullmäkti- gad blivit.

7 5. Detta allt, så väl som ock evad rättigheter och förmåner, av samma allmänna beskaffenhet som dessa, varje stad särskilt i stöd av regeringslagar, privilegier och resolutioner må innehava, vill Kongl. Maj:t i nåder hava dem alla i gemen och var och en i synnerhet tillsagt och under helgd av privilegier härmedelst bekräftat.

(8 5 innehåller avslag på privilegieskydd för vissa av borgarståndet begärda rättigheter.)

En generell bekräftelse i kort sammandrag på av borgarståndet i dess mycket detaljerade förslag begärda ekonomiska förmåner, hörande dels till jordrätten dels till näringsrätten, lämnas i 1 5 av försäkran. Om man bort- ser från donationsjorden, som särskilt avhandlas i 4 5, har icke någon av de »sakrätter» som garanteras av paragrafen i fråga speciellt uppmärksam- mats i praxis; desamma torde numera också sakna reell betydelse.

Åt näringsskyddets närmare utformning ägnas 2 och 5 55 av försäkran. Produktplakatet sattes under 1800-talets förra hälft efter hand ur kraft genom traktater. Monopolförbudet överflyttades år 1809 till regeringsfor- men. Nu gällande ordning för statens upphandlingar (se SFS nr 496/1952 med senare ändringar) —— tillkommen enligt RF & 89 — kan sägas bygga på samma huvudprincip som upphandlingsbestämmelsen i försäkrans 2 5. På det hela taget har emellertid innehållet — med borgarståndets uttryck- liga eller tysta medgivande — förlorat sin betydelse i och med näringsfri- hetens införande.1

Rätten till innehav av donationsjord garanteras i försäkrans 4 5. Försäkrans 3 och 6 55 äro ägnade åt stats- och förvaltningsrättsliga pri— vilegier. Städerna tillförsäkras sålunda i 3 5 ett orubbat bibehållande av rätten att föreslå borgmästare och välja rådmän.2 Enligt 6 & skall denna rätt utövas endast av >>rätta borgare». Den i 3 & garanterade rätten att an- taga »mindre» betjäning, att taxeras av borgerskapets egna medlemmar och att förvalta de enskilda kassorna regleras numera i kommunallagen och taxeringsförordningen.

Vad angår rättsskyddet i fråga om sådana städernas enskilda rättigheter och förmåner, som avses i 7 5 av försäkran, knyter sig det största intresset till städernas enskilda inkomster, främst stapelstädernas uppbörder. Med enskilda inkomster avsågos i äldre tid alla stadskommunala intäkter som enligt för varje särskild stad gällande grunder inflöto i stadskassan. I samt- liga privilegieprojekt, som uppgjordes i borgarståndet 1789, ingår ett stad— gande om att de enskilda inkomsterna skulle »oförryckta» tillhandahållas

1 De nyss nämnda särskilda punkterna i 2 & kunna sägas även av det skälet salma betydelse, att efter näringsfrihctens införande ej längre finnas några privilegiebärare. 2 Såsom framgår av bland annat 1809 års RF g 31 var rätten att utse rådmän i Stock- holm endast en förslagsrätt, ehuru detta för korthetens skull ej kommit till uttryck i 3 & av försäkran.

• Sida 34
•  Original

städerna under magistratens och stadens äldstes förvaltning (borgarstån- dets prot. 1789 s. 136, 1|56, 177, 213). Någon uttrycklig bekräftelse härå kom dock icke att intagas i 7 &. Stadgandets betydelse som garanti för stads rätt att uppbära inkomst av visst slag lärer därför ha berott av prövning av frågan, om inkomsten uppfyller kriteriet »samma allmänna beskaffenhet».

Det är obestridligt, att 1789 års försäkran för rikets borgerskap icke till- kommit i den ordning som enligt 1772 års regeringsform gällde för med- delande av nya ståndsprivilegier. En på inkonstitutionell väg —— särskilt i ett revolutionärt läge — tillkommen författning torde emellertid kunna in- förlivas med rättsordningen genom senare ratihabering. Utredningen åter- kommer till denna fråga i det följande. Från det gustavianska enväldets tid kan nämnas, att Gustav IV Adolf i sin vid kröningen år 1800 avgivna ko- nungaförsäkran förklarade sig vilja styra och regera riket efter 1772 års regeringsform »samt förenings- och säkerhetsakten av den 21 febr. och 3 april 1789». Samtliga ständer vid 1800 års riksdag bekräftade i sina trohets- eder till konungen förenings- och säkerhetsaktens giltighet.

1. Tillkomsten av donationsjord; begreppsbestämningar

Ett femtiotal av rikets nuvarande städer ha tillkommit under medeltiden eller tidigare. Ovisshet råder i det stora flertalet fall om dessa stadsbildningars uppkomst. Ett trettiotal städer erhöllo sina första stadsprivilegier under 1500-talets sista årtionden och under 1600-talet. Därefter och under en tid- rymd, som sträcker sig in på 1900-talet, förekommo endast enstaka nya stadsbildningar. Ännu vid början av förra århundradet rådde en omfattande naturahushållning, varför vissa städer och deras invånare voro beroende

• Sida 46
•  Original

icke blott av egentliga stadsnäringar utan även av jordar för åkerbruk och boskapsskötsel.

Angående uppkomsten av städernas jordinnehav må hänvisas till föl- jande uttalande av donationsjordsutredningen.

För åtskilliga av de äldre städerna kan uppkomsten av deras jordinnehav ej fullt —— i många fall ej alls —— klarläggas. Jorden kan vara stadens ursprungliga odaljord, den kan vara jord som staden tidigt förvärvat till utvidgande av sin äldre odaljord och den kan slutligen vara kronojord som redan under medeltiden an- slagits av kronan i samband med stadens tillkomst eller till understöd åt en tidi- gare anlagd stad. För ett mindre antal städer äro medeltida markdonationer från kronan bestyrkta, men sannolikt ha sådana förekommit i större utsträckning än de bevarade källorna visa. Vid 1500- och 1600-talets stadsgrundläggningar var det regel att kronan tillhandahöll all för de nya städerna erforderlig mark; dessa stä- der kommo därför icke att från början ha någon odaljord. Under samma tid fingo åtskilliga medeltida städer sitt markinnehav ökat genom donationer från kronan.

Donationsjordsutredningen ger även exempel på de olika ändamålsbe- stämmelser, som blivit fästade vid den av kronan donerade marken, och an- för härutinnan följande.

I flertalet bevarade donationsurkunder angives donationsändamålet i allmänna ordalag såsom »till utrymme och mulbete», »såväl till byggningsplats som andra tarver och bekvämligheter av mulbete och utrymme», »till skog, fiskeri och annan stadens nytta» eller _ med ännu allmännare vändningar — >>till stadens och bor- gerskapets gemena nytta», »till stadens förbättring». Stundom ha dock i donations- urkunderna angivits vissa speciella ändamål med donationerna. Dessa ändamål kunna hänföra sig antingen till sättet för jordens användning (såsom till humle- gårdars inrättande, till tegelbruk o.dyl.) eller till det sätt, varpå inkomsten av jorden skulle användas, t.ex. för avlöning åt stadens magistrat, underhåll av publika byggnader m. m.

I första hand är det uppenbarligen nödvändigt att klarlägga begreppet donationsjord. I sitt år 1897 avgivna betänkande uppehåller sig kammar— kollegiet vid de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att viss mark skall kunna anses vara donerad av kronan. Donationsjordsutredningen, som i allt väsentligt ansluter sig till kammarkollegiets uppfattning härvid— lag, sammanfattar kollegiets synpunkter sålunda.

Donationsjord föreligger icke med mindre än att staden tillförts ny mark; ett kungl. beslut, som endast är en konfirmation av tidigare markinnehav, giver icke åt ifrågavarande mark karaktär av donationsjord; även om i beslutet skulle an- vändas uttryek som 'förläna', 'unna' eller 'efterlåta'. Beslutet får icke ha förutsatt något väsentligt vederlag från stadens sida till kronan eller till tidigare enskild innehavare av jorden. Då stad för att komma i besittning av jorden haft att lösa skuld, till säkerhet varför jorden varit pantsatt till enskild, föreligger därför ej donationsjord. Icke heller då staden måst ersätta enskild innehavare av skatte- jord —— kronans insats har då huvudsakligen varit förmedlande. Har staden fått gottgöra innehavare av åborätt till kronojord för åboskapets mistning, vore upp- låtelsens karaktär av donation åtminstone i viss mån tvivelaktig. Det förhållandet att stad medgivits skatteköpa jord, vartill den redan hade besittning, konstitue—

• Sida 47
•  Original

rade ej donationsjord. Detsamma gällde, därest det kungl. beslutet endast innebar att viss jord — utan att besittningsförhållandena rubbades _ lades under stadens jurisdiktion; huruvida en verklig upplåtelse eller endast en dylik inkorporering skett kunde stundom vara svårt att bedöma. Då stad —— exempelvis vid hela sta- dens förflyttning — fått ny mark anvisad av kronan i ersättning för frångången mark, vore donationsjordsegenskapen beroende av de förhållanden, varunder sta- den förvärvat den äldre marken. För att mark skulle anses donerad av kronan, vore icke nödvändigt, att upplåtelsen skett från kronan direkt. Även mark som upplåtits av kronans förläningstagare — furstliga eller grevliga — kunde vara att anse som kronodonationsjord. Kammarkollegiet tog icke någon klar stånd- punkt till spörsmålet, huruvida såsom kronodonationsjord borde behandlas mark, som medlem av vasaätten donerat till stad ur sitt privata godsinnehav. Slutligen framhöll kollegiet att med donerad jord finge likställas vissa andra av kronan till städer upplåtna förmögenhetsrättigheter såsom fisken och kvarnrättigheter.

Donationsjordsutredningen påvisar, hurusom i olika sammanhang den uppfattningen kommit till uttryck, att av stad återköpt mark, som ur- sprungligen donerats till men sedermera frånhänts staden, icke förlorat karaktären av donationsjord.

Med avseende å den rättstitel, varunder jorden uppläts av kronan, har man att skilja mellan donationer under fullständig äganderätt (s.k. allo- diala donationer) och donationer under besittnings- eller nyttjanderätt. Donationsjordsutredningen uttalar därom följande.

Urkunderna giva ofta ej otvetydigt besked om vad som härvidlag varit avsett, men med hänsyn till de t.o.m. 1600-talet härskande föreställningarna om den rättsliga innebörden av förläningar från kronan anses allenast besittningsrätt eller nyttjanderätt ha avsetts, där ej annat uttryckligen sägs i urkunderna. Den prak- tiska betydelse, som denna skillnad i rättstitel dessförinnan under vissa omstän- digheter möjligen kunde ha fått, försvann i och med tillkomsten av kungl. för- säkran den 23 februari 1789 till rikets borgerskap och städerna. Denna försäkran innehöll i sin 1 5 en allmän bekräftelse på borgerskapets och städernas privilegier och rättigheter _— däribland till erhållna kungl. donationer —— och i 45 en för- klaring, att de städerna donerade, förlänte och under namn av stadsjord begrepne ägor skulle bibehållas orubbade vid städerna och icke förändra sin natur, i vems hand de månde komma. Innebörden härav har allmänt ansetts vara den att kronan för alltid frånsagt sig rätten att återtaga den donerade jorden.

3. Donationsjordarna i diskussionen om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter

Donationsjordarna voro i äldre tider för många städer av väsentlig bety— delse för deras existens. Magistraten hade att med inkomsterna därav be- strida kostnaderna för olika förvaltningsuppgifter. För borgerskapet gällde det att trygga besittningen av sin donationsjord. Under enväldets tid synes

• Sida 51
•  Original

frågan om en reduktion av donerad stadsjord åtminstone ha övervägts. 1789 års försäkran anses emellertid, som nämnts, ha tryggat städernas besitt— ningsrätt till den donerade jorden och deras rätt till de enskilda inkoms- terna, däribland inkomsten av donationsjord.

Under 1800-talet förlorade städerna i stort sett sin särställning i förhål- lande till landsbygden. Den fortgående utjämningen mellan land och stad aktualiserade tid efter annan ett avskaffande eller en modifiering av allt- jämt bestående olikheter i offentliga bördor. Härvid må i första hand erin—' ras om det sedan början av 1800-talet pågående reformarbetet i syfte att genomföra ett, såvitt möjligt, enhetligt domstolsväsende för stad och land, om skatteregleringskommitténs förslag angående reglering av tolagsersätt- ningen samt om Nothins undersökning angående städernas särskilda skyl- digheter och rättigheter i förhållande till staten. Städernas rätt till den av kronan donerade jorden blev därvid föremål för överväganden.

Särskild uppmärksamhet ägnades frågan i samband med den diskussion, som efter mitten av förra århundradet pågick kring spörsmålet om en re- form av underrätterna. C. G. Liwijn ifråga-satte sålunda 1866 (Naumanns tidskrift 5. 51), huruvida icke de mindre städernas lagskipning borde för- enas med den omkringliggande landsbygdens. Härav skulle föranledas en bidragsskyldighet för staden till staten med ett, en gång för alla bestämt, årligt belopp såsom ersättning för de städerna i jord, tolag eller eljest be— viljade förmåner till administrationens och lagskipningens upprätthållande. Städerna kunde nämligen ej med skäl påyrka att få behålla dessa förmå- ner utan ersättning, när de befriades från de skyldigheter, för vilka förmå- nernas åtnjutande blivit dem meddelade.

Liknande tankegångar framfördes 1870 av Chr. Naumann (Naumanns tidskrift 5. 184) i ett utkast till ny underrättsorganisation. De föreslagna domstolarna skulle finansieras med bland annat inkomsten av de jordar, som vore av staten donerade uteslutande för rättsskipningens upprätthål- lande, jämte övriga för detta ändamål anslagna medel.

C. Stenberg1 förordade enhetliga domstolar för land och stad, bekostade av statsmedel. Vid sådant förhållande kunde städerna icke ha anspråk på bibehållande av de för justitieväsendets uppehållande åt dem donerade jor- dar m.fl. inkomster; arrende för stadsjordarna m. fl. för justitiens uppe-

hållande i städerna dem förunnade inkomster —— jämte lösenmedel —— be- räknades i stort sett skola täcka kostnaden för underdomstolarnas ombild- ning.

Då det något senare gällde frågan om enstaka städers förläggande under landsrätt, kom även donationsjorden i blickpunkten. På 1870-talet förelåg ett flertal framställningar om landsrättsförläggning, vilka dock icke ledde

1 Stenberg var på sin tid häradshövding i dåvarande Närkes Östra domsaga och utgav 1878 en skrift om de svenska underrätternas uppkomst, utveckling och omgestaltning; se detta arbete 5. 128 f, 137 f.

• Sida 52
•  Original

till något resultat. Beträffande en dylik framställning från Ulricehamn ifrå- gasatte en minoritet inom Göta hovrätt en utredning, huruvida icke jord eller annan fastighet funnes anslagen till staden under sådana villkor, att rätten därtill borde upphöra vid en övergång till landsrätt. Enligt kammar- kollegiets uppfattning skulle ett bifall till framställningen medföra, att kom- munen finge utgöra köping, och att staden »med stadsprivilegierna» skulle förlora inkomsten av stadens donationsjord, ett hemman inom Hössna soc- ken, vilket, såvitt kunnat utrönas, icke blivit efterlåtet staden för något särskilt ändamål (jfr SOU 1923:6 s. 51 ff).1

Skatteregleringskommittén (betänkande V 5. 63) föreslog bland annat, att staten skulle övertaga bestridandet av alla de kostnader, som dittills ålegat städerna med hänsyn till avlöning av rådhusrätt samt de tjänstebefatt- ningar, som avsåge statsändamål i övrigt och motsvarade sådana som på landsbygden bekostades av statsmedel. Kommittén ansåg sig därvid böra lämna åsido frågan om en indragning av donationsjord och anförde härut— innan.

Slutligen kan kommittén ej underlåta att i samband med frågan om magistrater— nas organisation i korthet yttra sig angående den s.k. »stadsjorden», vilken ofta donerats just till underhåll av stadens tjänstemän. De flesta av dem skulle nu en- ligt kommitténs förslag bliva statens, och den frågan måste då tränga sig fram, huruvida ej en dylik omgestaltning av rättsväsendet och förvaltningen bör för- anleda åtminstone en och annan indragning av donerad stadsjord. De undersök- ningar rörande stadsjorden, som undet ett tidigare skede av kommitténs verksam- het och utan samband med den nu å bane bragta frågan verkställts, hava ådaga- lagt, att frågan härom är en av de mest svårlösta, ja, i många fall måhända olöslig, bland annat emedan åtkomsten i allmänhet går långt tillbaka i tiden samt emedan man i de flesta fall numera icke kan för de särskilda jordlägenheterna återfinna benämningar, som voro i bruk före 1700-talet. För flertalet av våra äldre stads- samhällen finnas alls inga åtkomsthandlingar att uppvisa; för andra ingå i >>d0na- tionsjorden» jämväl enskildas donationer, vilka ej alltid lära kunna särskiljas; i åtskilliga fall har redan för länge sedan all donerad stadsjord eller större delen därav blivit bland borgerskapet fördelad och innehaves nu under enskild ägande- rätt såsom ett slags bihang till stadens särskilda gårdar. Under sådant förhållande vill det synas tydligt, att tanken på en allmän indragning av de jordar, vilka i forna tider blivit till städerna av kronan donerade, måste övergivas, och då en dylik åtgärd, som drabbade blott en de] städer, men lämnade de andra i okvald besittning av deras nuvarande egendom, svårligen lärer kunna ifrågasättas, har kommittén ansett sig böra lämna denna fråga åsido vid ett uppgörande av sitt förslag.

Nya lagberedningen uttalade sig år 1884 i ett betänkande angående rätte- gångsväsendets ombildning principiellt för ett enhetligt, statligt avlönat domstolsväsende. En fråga, som däremot vore helt främmande för bered- ningen, vore den, om och i vad mån städerna, därest de befriades från dom-

1 I fråga om en liknande framställning från Laholm upptogs under ärendets gång spörs- målet, huruvida ej den av staden till magistratens avlöning anslagna jorden borde in- dragas.

• Sida 53
•  Original

stolsväsendets upprätthållande, finge anses pliktiga att avstå från vissa för- måner, som till äventyrs kunde ha blivit dem beviljade såsom bidrag i nämnda hänseenden (Om domstolsförfattningen s. 12 ff.).

Nothin ägnade i sin utredning (s. 205 ff.) särskild uppmärksamhet åt spörsmålet, huruvida och i så fall uti vilken utsträckning en återvinning av städernas donationsjordar eller vederlag för desamma borde komma 1 fråga vid en avveckling av städernas särskilda skyldigheter och rättigheter. Enligt Nothins mening syntes man kunna utgå därifrån, att jord, som givits till fördelning mellan stadsinvånarna eller till staden utan angivande av särskilt ändamål, icke i detta sammanhang borde göras till föremål för ett återvinningskrav. Visserligen hade enligt Nothin donationerna skett för upphjälpande av städerna och stadsmannanäringarna; då den städernas särställning, som utgjorde anledning till donationerna, ej längre vore för handen, kunde det visserligen sägas, att förutsättningen för donationen för- fallit, och att densamma alltså borde återgå, men att enbart på en sådan grund framställa anspråk på en återvinning torde dock ej böra ifrågasät- tas. I de fall, då med donation avsetts täckande av utgift, från vilken stä- derna skulle befrias, syntes däremot frågan om en återvinning böra tagas under övervägande; därest tvekan rådde, huruvida med donationen för- knippats dylikt villkor, torde det åligga kronan att därom förebringa ut- redning. Nothin satte ett ytterligare frågetecken för återvinningsrätten: därest staten övertagit ombesörjandet av och. iklätt sig kostnaderna för en angelägenhet, vilken förut ålegat vederbörande stad, syntes det likväl tvivel— aktigt, huruvida staten skulle kunna göra gällande, att den även skulle in- träda i stadens med den tidigare skyldigheten förbundna rättigheter. Nothin lämnade helt å sido frågan om en återvinningstalan av orsaker, som ej ägde samband med den av honom företagna utredningen; ej heller ingick han på spörsmålet, i vad mån återvinningsprocesser skulle kunna medföra menliga påföljder för till exempel byggnadsverksamheten och fastighetskrediten.

Med anledning härav anförde svenska stadsförbundets styrelse i ett den 19 februari 1924 avgivet yttrande över sistnämnda utredning bland annat följande.

Med avseende å donationsjordarna synes författaren (Nothin) anse, att i före- varande sammanhang återvinning kan komma ifråga allenast i de fall, då med donationen avsetts täckande av utgift, från vilken städerna genom avvecklingen skulle befrias. Om en genom tiderna bevarad förbindelse mellan en viss utgift och en viss inkomst verkligen föreligger, synes ur principiell synpunkt föga vara att erinra emot att de, på sätt författaren föreslagit, gå i avräkning mot varandra. Därvid måste likväl tillses, att ej blott i den eventuella donationsurkunden sådan ändamålsbestämmelse är inryckt, utan ock att denna bestämmelse icke genom hävd satts ur bruk.

Styrelsen uttalade vidare, att den för sin del icke kunde finna städernas ännu bestående viktigare särförmåner, bland dem donationsjordarna, vara

• Sida 54
•  Original

av beskaffenhet att höra inbegripas i en allmän avveckling av städernas sär- skilda skyldigheter och rättigheter. 1 den mån donationsjordarna i detta sammanhang kunde komma i betraktande, avsåge de speciella uppgifter; de kunde, om så eljest ansåges lämpligt, ingå i en omreglering av just dessa uppgifter, däremot icke i en allmän avräkning av det slag, Nothin tänkt sig. Här må även erinras om den av styrelsen hävdade meningen, att de ekono- miska frågor, som kunde föranledas av en blivande rättegångsreform, först borde upptagas till behandling i samband med denna.

Vid samma tid aktualiserades frågan om en lagstiftning beträffande ett mera partiellt avskaffande av den särskilda stadsjurisdiktionen, nämligen genom Nils Herlitz” Utredning angående vissa spörsmål rörande städernas domstolsväsen (SOU 1923:6). Herlitz framförde (s. 74) betänkligheter mot att taga med donationsjorden vid en prövning av åtgärden att lägga enstaka städer under landsrätt: vid de tillfällen, då en generell reglering av städernas rättigheter och skyldigheter ifrågasatts (av skattereglerings- kommittén år 1883 och av Nothin år 1921), hade yppats synnerlig tvekan att röra vid donationsjordarna; så mycket större varsamhet borde givet- vis iakttagas, då fråga blott vore om speciella fall.

På grundval av Herlitz” utredning tillkom lagen den 13 juni 1924 om stads läggande under landsrätt. Enligt dess 35 skulle bland annat vid för- ordnande om rådhusrätts upphörande — i samband med landsrättsförlägg- ning av stad —— meddelas erforderliga bestämmelser med avseende å sta- dens rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Några uttalan- den om städernas donationsjord _ utöver vad Herlitz anfört _— finnas icke i de tryckta förarbetena till lagen.

- Processkommissionen föreslog år 1926 (SOU 1926:31 s. 73 f.) bland an- nat, att staten skulle övertaga rättsskipningen i städerna. Enligt process- kommissionen måste det ekonomiska mellanhavande mellan staten och stå- derna, som därigenom uppkomme, vinna sin lösning. På sistnämnda spörs- mål ansåg sig kommissionen icke hava att närmare ingå.

Denna fråga uppdrogs i stället åt de 5. k. ekonomisakkunniga, som år 1928 avgåvo ett betänkande (SOU 1928:20) angående ordnande av vissa ekono- miska och organisatoriska förhållanden vid genomförande av den ifråga- satta rättegångsreformen. Särskild uppmärksamhet ägnade emellertid dessa 's'akkunniga icke åt donationsjorden.

, 1931 års principproposition om en rättegångsreform innebar, att de större och medelstora städerna liksom dittills själva skulle tills vidare ha att be- kosta sin rättsskipning, medan statsverket skulle övertaga kostnaderna för 'rättegångsväsendet i de mindre städerna. Enligt anförande av vederbörande departementschef vid anmälan av propositionen syntes från statens sida anspråk på ersättning i anledning av rättsskipningens övertagande i de mindre städerna icke böra göras gällande (prop. 19:31:80 5. 126). De i pro-

• Sida 55
•  Original

positionen uppdragna riktlinjerna för en rättegångsreform godtogos med smärre ändringar av riksdagen.

Genom en partiell reform, nämligen lagen den 17 juni 1932 om stads och landsbygds förenande i judiciellt avseende, vidgades möjligheterna att upp- häva rådhusrätterna i mindre städer. Liksom i 1924 års lag stadgas här, att vid förordnande om rådhusrätts upphörande erforderliga bestämmelser skola meddelas med avseende å vederbörande stads rättigheter och skyldig- heter i förhållande till staten. I de tryckta förarbetena till denna lag har icke heller uppmärksammats frågan i vad mån donationsjorden skall beak— tas härvid.

Det allmänna reformarbetet utmynnade i en ny rättegångsbalk av den 18 juli 1942. Enligt denna kvarstår rådhusrätt som allmän underrätt i stad, som icke hör till domsaga. Frågan om ett förstatligande av rådhusrätterna i gemen ställdes på framtiden.

Som tidigare nämnts har stadsdomstolsutredningen den 12 januari 1961 framlagt sitt betänkande angående underrätterna, innefattande bland annat förslag om rådhusrätternas framtida ställning (jfr nämnda betänkande s. 13 och 221).

Reformarbetet med avskaffande av rådhusrätterna i de mindre magi— stratsstäderna pågår enligt alltjämt gällande 1932 års lag. I två fall har Kungl. Maj:t förordnat om indragning till kronan av jord, som utgjort till magistrat eller rådhusrätt knuten avlöningstillgång. Härutinnan må anföras följande.

Sedan öregrund från och med år 1920 i judiciellt hänseende förenats med Norra Roslags domsaga, hemställde stadsstyrelsen i öregrund, att Kungl. Maj:t måtte medgiva, att den rätt till avkomst av kronan tillhöriga jordlägenheten Järsön nr 1 i Gräsö socken, som av ålder tillkommit magi- straten i staden, överflyttades på stadsstyrelsen eller staden. Kungl. Maj:t lämnade i beslut den 27 oktober 1922 ansökningen utan avseende och för- ordnade, att lägenheten skulle indragas till statsverket samt stå under do- mänstyrelsens vård och förvaltning. Kammarkollegiet hade i avgivet remiss- utlåtande föreslagit, att avkomsten tills vidare skulle tillkomma staden så- som bidrag till bestridande av utgifterna för stadsstyrelsen men att frågan skulle omprövas i sammanhang med en förestående allmän reglering av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter gentemot statsverket. En reservant inom kollegiet hade emellertid förordat en sådan lösning, som sedermera blev Kungl. Maj:ts beslut. Reservanten förmenade därvid, att stadsstyrelsen syntes varken i avseende å arbetsuppgifter, kvalifikationer eller kostnader för avlöning m.m. kunna likställas med magistrat, tillika rådhusrätt; vid sådant förhållande syntes upplåtelsen av Järsön ha förfallit och Kungl. Maj:t icke vara berättigad att utan riksdagens hörande anslå av- komsten av ön till stadsstyrelsen.

Beslut av samma innebörd har den 28 september 1951 meddelats beträf—

• Sida 56
•  Original

fande Mariefred såsom en följd av stadens landsrättsförläggning (jfr dona- tionsjordsutredningens betänkande s. 53).

4. 1947 års riksdag

Med anledning av därom väckta motioner hemställde jordbruksutskottet (utl. nr 65), att riksdagen måtte, med bifall till motionerna, anhålla att frå- gan angående avskaffande av den fortlöpande kontrollen beträffande stä— dernas donationsjord måtte göras till föremål för en förutsättningslös ut— redning. Denna hemställan bifölls av riksdagens båda kamrar utan debatt (rskr nr 461).

Av utskottets uttalande må här återgivas följande.

Såsom av den föregående redogörelsen framgår plågade i äldre tider städer för- länas vissa jordområden i samband med stadsbildningen. Att så skett synes fram- för allt ha berott på statsmaktens önskan att befrämja stadsbildandet. Dessa jord- områden, städernas donationsjordar, torde i de flesta fall icke ha tillerkänts stä- derna med äganderätt. Sedan Kungl. Maj:t genom beslut år 1789 uttryckligen för all tid frånsagt sig rätten att återtaga sålunda donerad jord, torde den rätt, var- med vissa städer nu innehava sådana områden, i allmänhet kunna betecknas så- som en evärdlig nyttjanderätt.

I övrigt kan beträffande riksdagsbehandlingen hänvisas till donations- jordsutredningens betänkande (s. 58 ff).

5. Donationsjordsutredningens överväganden och förslag

Några meningsskiljaktigheter rådde enligt utredningen ej därom, att i fråga om huvuddelen av den mark, som kronan skänkt eller förlänat städerna, dessa ej erhållit uttrycklig befogenhet att med äganderätt avyttra mark- områden, och att Kungl. Maj :t förty varit befogad att uppehålla den regeln, att försäljning av sådan mark ej finge ske utan att Kungl. Maj:ts tillstånd inhämtades. I fråga om varaktigheten eller säkerheten i städernas rätt an- slöt sig utredningen till den i olika sammanhang och även av jordbruksut— skottet vid 1947 års riksdag uttalade meningen, att Kungl. Maj:t år 1789 för all tid frånsagt sig rätten att återtaga den donerade jorden. Motsvarande ståndpunkt intog utredningen till de fåtaliga markdonationer, som gjorts efter år 1789.

Utredningen utgick även från den förutsättningen, att det allmänna syftet med kronans markdonationer varit att ekonomiskt trygga ett visst stads- samhälles bestånd eller främja dess utveckling. ?Icke sällan kunde dock en urkund synas angiva ett tämligen speciellt ändamål med markdonationen, såsom till anläggande av humlegårdar och tegelbruk, till uppbyggande av rådhus och rådstuga eller för borgmästares och råds behov. Denna speciali- sering vore dock som regel endast skenbar; en exemplifiering förelåge. En

• Sida 57
•  Original

faktisk särställning intoge däremot donationer, som av kronan lämnats stad med anvisning att donationen skedde för stadskyrkans eller stadens prästerskaps behov, liksom enstaka markanslag med så speciell ändamåls- bestämmelse, att staden funnits icke berättigad bibehållas vid marken, se- dan de bestyr, för vilkas fullgörande anslaget skett, restlöst försvunnit.

Med hänsyn till flertalet markdonationers allmänt understödjande syfte, vore det naturligt, att statsmakterna sökt trygga donationernas förmögen- hetsvärde mot konsumtion i städernas hand. I gällande kommunallag hade emellertid införts ett system av regler till skydd för den kommunala för- mögenheten. Frågan vore då, om sistnämnda skyddsbestämmelser vore otill- räckliga beträffande städernas donationsjord med hänsyn till att kronan i regel icke överlåtit donationsjordarna med äganderätt. Utredningen ville besvara denna fråga nekande; något kronans ekonomiska intresse av att donationsjordsförvaltningen vore underkastad en särskild, fortlöpande kontroll funnes icke. Utredningen gav härigenom uttryck åt den uppfatt- ningen, att donationsjordskapitalet icke utgjorde någon latent förmögen- hetstillgång för kronan, och att städernas fullgörande av väsentliga skyl- digheter icke riskerades, om samma mått av frihet gavs åt donationsjords- förvaltningen som åt städernas övriga förmögenh-etsförvaltning.

Utredningen kunde icke finna, att en särskild statlig kontroll över dona- tionsjordarna och därtill anknutna fonder —— såsom en förstärkning av det kommunala förmögenhetsskyddet -— läge i städernas eget intresse. Ej hel— ler syntes kontrollen numera erforderlig såsom förstärkning av eller kom- plement till planlagstiftningen.

Jordbruksutskottet vid *1947 års riksdag hade antytt, att en avveckling av kronans kontroll över städernas donationsjordar skulle kunna anses in- nebära en ytterligare förmån för därav berörda städer i jämförelse med andra kommuner. Med utredningens uppfattning om kronans och städernas rätt till donationsjorden skulle städerna emellertid genom förvaltnings- kontrollens upphörande icke tillföras några nya ekonomiska värden; endast vissa förvaltningsmässiga lättnader skulle beredas dem. Direkta statliga in- vesteringar av olika slag syntes sedan ett århundrade betyda långt mer för vederbörande städer än vad några förändringar beträffande donationsjords- kontrollen kunde medföra.

Utredningen uppehöll sig även vid olägenheterna för städerna med den nuvarande ordningen, såsom svårigheterna att klarlägga vad som vore do- nationsjord, värderingsförfarandet och administrativa besvärligheter be- träffande donationsjordsmedelsfonden. Förfarandet kunde även fördröja genomförandet av angelägna markdispositioner.

6. Remissutlåtanden över donationsjordsutredningens betänkande

Utlåtanden över betänkandet ha avgivits av justitiekanslersämbetet och kammarkollegiet. Justitiekanslersämbetet hade i huvudsak icke något att erinra mot för-

• Sida 60
•  Original

slaget, som enligt ämbetets mening syntes väl motiverat. Därutöver gjorde ämbetet dock bl.a. följande påpekande.

Av utredningen framgår, att i några fall donationsjord genom domstols avgö- rande fråndömts stad och återgått till kronan. Detta har inträffat, då donations- jord anslagits till stad för något speciellt bestyr, som staden ej vidare fullgör. Ut- redningsmannen anför, att den föreslagna lagstiftningen icke utesluter, att kro- nan även framdeles i något fall kan från stad återvinna mark genom att visa, att ett förhållande av denna beskaffenhet är för handen. Ur kronans synpunkt torde kunna ifrågasättas, om icke detta borde komma till uttryck i lagen.

Kammarkollegiet anslöt sig i sitt utlåtande i allt väsentligt till av utred- ningsmannen framförda synpunkter och förslag. Från dess utlåtande må återges följande.

En fråga vore huruvida donationsjord, som icke innehafts med allodialrätt men likväl utan något Kungl. Maj:ts medgivande kommit ur stadens hand, skulle, se- dan staden genom köp återförvärvat densamma, anses av staden därefter inne- havas såsom donationsjord. Utredningen hade antecknat, att kollegiet vid flera tillfällen givit uttryck åt den meningen, att sålunda återköpt donationsjord fort- farande hade denna karaktär. Motiveringen för denna ståndpunkt, som kollegiet alltjämt intoge, vore att om donationsjord antingen av staden anslagits till visst, exempelvis ecklesiastikt, ändamål eller olovligen avhänts staden, marken därige- nom icke förlorat sin karaktär av donationsjord. Om marken därefter genom köp återförvärvades av staden, vore det följaktligen fortfarande donationsjord som staden efter förvärvet innehade.

Vad anginge den specialisering av donationsändamålet, som förekomme i vissa urkunder, såsom då marken givits till anläggande av humlegårdar eller tegelbruk, hade utredningen ansett, att denna specialisering endast vore skenbar och att det angivna ändamålet blott vore exemplifierande. Motsvarande gällde enligt utred- ningen beträffande de ganska talrika donationer, där urkunden angåve, att mar- ken skulle nyttjas till »uppbyggande av stadens rådhus och rådstuga» eller för borgmästares och råds behov. Häri ansåg sig kollegiet kunna instämma, dock med reservation för donationer till borgmästares och råds behov. När ändamålet angi- vits på sistnämnda sätt, fann kollegiet det icke möjligt att göra ett generellt utta- lande rörande donationens rätta innebörd. Beträffande sådana donationer syntes från fall till fall få avgöras, huruvida donationen givits till staden eller såsom löneförmån åt i donationen angivna personer. Kollegiet erinrade härutinnan om Kungl. Maj:ts förenämnda beslut den 28 september 1951, varigenom efter lands- rättsförläggning av Mariefred förordnades om indragning till kronan av hemmanet Svansta nr 1 i Kärnbo socken, vilket år 1713 anslagits borgmästaren i staden och hans efterträdare i tjänsten på lön.

Utredningen hade vidare uttalat, att den föreslagna lagen icke påverkade det rättsliga innehållet i upplåtelser av donationsjord, vilka av stad gjorts till kronan eller för ecklesiastikt ändamål eller till förmån för skolväsendet eller därmed jämförligt ändamål. Om städerna i princip skulle få äganderätt till sin donations- jord, syntes det enligt kollegiets mening rimligt, att de i gengäld avstode från sin ständiga besittningsrätt till av kronan disponerad donationsjord och att alltså kronan återfinge full äganderätt till sådan mark. Anledning förelåge, att städerna på motsvarande sätt avstode från sin på kronodonationen grundade rätt till mark, som disponerades för ecklesiastika ändamål, för landstingsändamål eller till förmån för skolväsendet, i den mån detta icke ankomme på staden. Kollegiet

• Sida 61
•  Original

föreslog, att förhandlingar upptoges med varje stad, som innehade sålunda —— för annat ändamål än stadens — disponerad donationsjord, om överlåtelser i enlighet med vad ovan sagts. Det finge därvid förutsättas, att den jord, beträffande vilken stadens rätt bringades att upphöra, finge i samma omfattning som tidigare dispo- neras men då såsom anslag eller donationer av kronan. Dessa förhandlingar syntes lämpligen kunna uppdragas åt 1955 års stadsutredning.

Beträffande donationsjorden i övrigt hade kollegiet intet att erinra mot att överlåtelse skedde i den form, som i betänkandet föreslagits, och utan avvaktande av det förslag, vari stadsutredningens arbete kunde komma att mynna.

En ledamot var från beslutet skiljaktig och anförde i huvudsak följande.

Den administrativa förenklingen genom avskaffandet av den statliga kontrol- len kunde icke för kronans del motivera ett avstående av kronans rätt till dona- tionsjorden. Någon anledning att bibehålla kronans äganderätt till donationsjor- den utom i de fall, som angivits av kollegiets majoritet, och möjligen en del andra syntes likväl ej föreligga. Dock torde särskilt böra uppmärksammas frågan i vad mån donationsvillkoren fortfarande hade rättslig relevans och praktisk betydelse. Det torde få förutsättas, att donationsjordsutredningen utgått ifrån att den gene- rella äganderättsövergången från kronan till stadskommunerna icke skulle för- anleda någon rubbning av de för donationerna uppställda villkoren. Visserligen torde villkoren i stor omfattning få anses obsoleta men de kunde dock i vissa fall icke sakna betydelse för skyddande av allmänna intressen. Donationsvillkoren torde även kunna vara av betydelse för tredje mans (innehavare av donations- jord) rätt i förhållande till staden. I andra fall torde de övervägande vara till olägenhet.

Enligt reservantens mening utgjorde frågan om donationsvillkorens gil- tighet ett starkt skäl för att lösa frågan om kronans äganderätt till dona- tionsjorden genom direkta förhandlingar med varje särskild stad. Allt, som icke borde återgå till kronan eller beträffande vilket de särskilda donations- villkoren borde upprätthållas, borde övergå till staden med oinskränkt ägan- derätt. Förhandlingarna syntes lämpligen böra anförtros åt 1955 års stads- utredning, som därigenom skulle bliva i tillfälle att vid uppgörelserna er— bjuda städerna förmånen av donationsjordens övergång helt eller delvis till staden samt donationsjordsfondernas överförande till investeringsfonder.

Frågans lösning enligt dessa riktlinjer krävde enligt reservantens mening icke någon lagstiftning men däremot riksdagens medgivande. Huruvida de särskilda överenskommelserna därefter behövde underställas riksdagen, syntes få bero på i vilken form riksdagens medgivande lämnades.

7. Förekomsten av donationsjord och dess nuvarande användning

Tid efter annan ha företagits allmänna undersökningar rörande städernas innehav av mark, som anslagits eller donerats av kronan. Sålunda företogs en inventering härutinnan av den på 1720-talet tillsatta deliberationskom-

• Sida 62
•  Original

missionen till statsverkets överseende. Vidare utarbetade Johan Eler på offentligt uppdrag under åren 1757—1768 en »Städernas beskrivning», in- nehållande uppgifter om bl.a. donationsjorden. Material angående sådan mark hopsamlades även genom olika enquéter: av kommerskollegium ge— nom cirkulär den 30 oktober 1772 och den 8 april 1777 samt av de den 2 december 1782 tillsatta kommitterade angående anläggande av plantager å städernas donationsjord (jfr Herlitz i Svenska stadsförbundets tidskrift 1920 s. 355 ff och i Historisk tidskrift 1921 s. 107).

Kommittén till undersökning av grunderna för städernas beskattning, tillsatt av Kungl. Maj:t den 3 mars 1852, infordrade från magistraterna i rikets städer uppgifter angående bl. a. stadsjorden (inberäknat den done- rade). På grundval av de i enlighet härmed lämnade uppgifterna avgav kom— mittén under åren 1854—1859 särskilda berättelser rörande 22 städer; dessutom påbörjades berättelser om ytterligare tre städer. I dessa berättel— ser avhandlades bl.a. städernas privilegier och deras jordar. År 1859 för- ordnade Kungl. Maj:t, att kommittén skulle upphöra med sin verksamhet. Något slutligt eller sammanfattande utlåtande avgav icke kommittén. Åt styresmannen för rikets ekonomiska kartverk G. Ljunggren hade kommit— tén uppdragit att upprätta kartor över städerna; detta arbete blev däremot fullföljt.

Skatteregleringskommittén lät verkställa en undersökning beträffande stadsjorden, däribland den donerade (P.M. nr 23 s. 12 ff). Såsom redan framhållits lämnade kommittén i sitt förslag till reglering av tolagsersätt- ningen åsido frågan om indragning till kronan av donationsjorden.

Slutligen är att nämna det material, som redovisas i kammarkollegiets betänkande av år 1897 och i donationsjordsutredningens betänkande.

Kammarkollegiets inventering och redovisning av donationsjorden base- rades på uppgifter, som i enlighet med omfattande frågeformulär lämnats av städerna själva. En detaljerad och tillförlitlig utredning om vilka dona- tioner i jordegendom städerna undfått av kronan och innehade vore enligt kollegiet i själva verket knappast möjlig. De inkomna uppgifterna redo- visades emellertid bl.a. genom ett flertal i betänkandet intagna tabeller. Av en tabellarisk sammanställning (s. 45 ff) över rikets dåvarande 92 stä- der framgick, att 17 städer ansett sig vara i saknad av donationsjord, att förhållandet ställde sig tvivelaktigt i fråga om 2 städer, att 8 städer sade sig inneha sådan jord, dock utan att kunna lämna arealuppgift, samt att 64 städer uppgivit sig inneha donationsjord med en sammanlagd areal av lägst 61035 hektar. En stad underlät att inkomma med uppgifter. Slutsiffran i hektar ansåg sig kollegiet icke kunna godkänna såsom ett fullt tillförlitligt minimibelopp. —— De från städerna erhållna uppgifterna infördes till vä— sentlig del i en för detta ändamål framställd liggare, vilken fick särskilda upplägg för varje stad, kammarkollegiets s.k. donationsjordsliggare. I den- na ha gjorts anteckningar om sedermera tillkomna kungl. brev och resolu-

• Sida 63
•  Original

tioner rörande stads donationsjord. Däremot ha endast i undantagsfall kun- nat noteras domar i mål rörande sådan mark.

Donationsjordsutredningen ansåg det erforderligt att begära uppgifter angående förekomsten av donationsjord och dess nuvarande disposition från de före mitten av 1800-talet tillkomna städer, vilka enligt kammarkollegiets förenämnda undersökning antogos ha undfått markdonationer från kro- nan. Undersökningen begränsades till sådan jord, som icke övergått i en- skild ägo. Några städer underläto att inkomma med uppgifter. De lämnade uppgifterna uppvisade stora skiljaktigheter i fråga om eftersträvad full- ständighet och detaljrikhet. Utredningen fann det icke möjligt att ingå på någon detaljgranskning eller komplettering av det erhållna materialet utan gav en schematisk översikt, grundad på städernas egna uppgifter, över de- ras innehav av olika slag av sådan jord. Av uppgifterna inhämtades bland annat följande.

60 städer uppgåvo sig inneha donationsjord, som ej övergått i enskild ägo. Ytter- ligare ett par städer finge dock antagas ha sådan mark.

Redovisade markarealer avsågo till alldeles övervägande del mark, som done- rats antingen med äganderätt men utan uttryckliga försäljningsbemyndiganden eller ock med ständig besittningsrätt. Av några städer syntes dock ha uppgivits arealer, som åtminstone delvis avsåg mark, vilken anslagits genom allodiala dona- tioner.

Den åt städerna donerade jorden disponerades självfallet i ej ringa utsträckning för olika allmänna ändamål. Detta gällde såväl mark inom som mark utom stads- plan. Gator, torg, parker och andra allmänna platser liksom i 25 & byggnadslagen avsedda specialområden vore ofta donationsjord. Likaså hade kommunala insti- tutioner ibland lagts på sådan mark. Åtskillig donationsjord disponerades av landsting eller av kronan. Donationsjord hade även anvisats till kyrkliga ända- mål. Den tidigare omfattande användningen av donationsjord såsom löningsjor— dar för rådhusrätternas och magistraternas personal eller för andra städernas be- fattningshavare hade allmänt upphört. I ett fåtal städer funnes markområden, som av städerna anslagits till och alltjämt utgjorde avlöningstillgångar för lärare vid allmänna läroverk.

I de fall, då enskilda innehade donationsjord utan att densamma övergått i pri- vat ägo, grundades innehavet som regel på arrende eller tomträttsupplåtelse. I ett mindre antal städer funnes dock alltjämt mark, som innehades under annan rätts- titel. Kvarvarande ofria tomter syntes sålunda ofta vara donationsjord.1

Sammanlagt hade till utredningen lämnats uppgift rörande omkring 22 860 hektar donationsjord.

Stadsutredningen har utgått från det för donationsjordsutredningen till- gängliga materialet samt — genom förfrågningar hos städerna och andra undersökningar — gjort detta aktuellt och därvid specificerat resultatet be- träffande varje särskild stad.

För stadsutredningen har det varit angeläget att söka fastställa, vilken donationsjord berörda städer för närvarande kunna inneha och värdet av densamma i dagens läge. Härvid har i och för sig ej eftersträvats att få fram

1 Angående ytterligare exempel, se donationsjordsutredningen, s. 26.

• Sida 64
•  Original

jordens försäljningsvärde eller dess taxeringsvärde, även om principerna för framräknande av dylika värden varit vägledande; genom en schematisk, schablonmässig uppskattning har utredningen sökt uppnå hållpunkter för ett bedömande av donationsjordens approximativa dagsvärde. I första hand har det därvid gällt att värdera den donerade jorden efter så enhetliga grun- der som möjligt. Det må emellertid understrykas att utredningen med denna uppskattning icke velat skapa ett värderingsunderlag för eventuell avlös- ning av den rätt, som kronan kan ha till sådan mark.

Stadsutredningen har således i görligaste mån omsatt städernas upp- gifter i en översikt över den donerade jorden. Materialet har varit svårar- betat bland annat med hänsyn till att tillgängliga uppgifter —— trots utsända frågeformulär _ ej lämnats efter enhetliga linjer. Vissa städers uppgifter äro sålunda bristfälliga. Andra städer ha över huvud icke lämnat uppgifter, som kunnat läggas till grund för ett bedömande härutinnan.

Vid sådant förhållande har stadsutredningen ansett sig nödsakad att för- anstalta om vissa kompletterande undersökningar, som i första hand in- riktats på de städer med donationsjord, som ännu den 1 januari 1957 voro magistratsstäder. Sålunda har kammarrådet Edling utarbetat en särskild promemoria angående Stockholms stads donationsjordsförhållanden. Vidare har byrådirektören Adner utfört en undersökning av olika privilegieurkun- der med avseende å karaktären av donationsjord samt utarbetat en grund- stomme för en blivande sammanställning av donationsjorden. Sistnämnda arbete har fullföljts av lantmätaren Bernsveden i en under april 1958 fram- lagd undersökning, innefattande en översyn i värdehänseende av tillgäng- liga uppgifter angående donationsjorden i fråga, dels med hänsyn till pris- nivån inom respektive städer, dels så att, såvitt möjligt, enhetliga principer bliva tillämpade städerna emellan.

Bernsvedens undersökning har omfattat flertalet magistratsstäder och i princip avsett sådan mark, som av städerna i fråga i enlighet med en av donationsjordsutredningen den 27 januari 1951 till städerna utsänd cirku- lärskrivelse upptagits såsom donerad antingen med äganderätt men utan uttryckligt försäljningsbemyndigande eller med ständig besittningsrätt eller med annan nyttjanderätt, som icke gäller allenast tills vidare, därvid mar- ken uppdelats på följ ande två rubriker.

Mark, som är belägen inom gällande stadsplan och disponeras av staden:

a) mark, belägen inom byggnadskvarter och avsedd att upplåtas för en- skilt bebyggande;

b) mark, belägen inom byggnadskvarter och avsedd för allmänna bygg- nader;

c) mark, avsedd till gator, torg, parker och andra allmänna platser; samt

d) mark, avsedd för specialområden såsom trafikområden m.m. (se byggnadslagen 25 5 första stycket).

• Sida 65
•  Original

mark, som förvaltas av staden och som icke anslagits till ecklesiastik- och skolstaternas avlöning eller till avlöning åt stadens befattningshavare eller eljest till speciellt ändamål.

Bernsveden har baserat sin undersökning på dels det material som stä- derna insänt till donationsjordsutredningen i anledning av ovannämnda skrivelse, dels de kompletterande utredningar städerna avlämnat till 1955 års stadsutredning, dels förenämnda av Adner upprättade sammanställ- ning. Därjämte har Bernsveden under hand inhämtat förklaringar och kompletteringar från uppgiftslämnarna i en del av städerna.

Undersökningen har bedrivits enligt följ ande riktlinjer.

En överslagsmässig granskning har verkställts, varvid i första hand bedömts, huruvida en någorlunda enhetlig princip för värdeuppskattningen kunde upp- ställas. I andra hand har översynen inriktats på en bedömning, huruvida icke med hänsyn till nuvarande förhållanden uppenbart oskäliga värden förelågo i det befintliga materialet. Någon genomgående och individuell värdering har sålunda icke företagits; utredningsresultatet är alltså i stort sett baserat å städernas egna uppgifter. Modifikationer ha endast gjorts i fall där en enhetlig princip föranlett en ändring av markvärdet eller — vad angår enskildheter — markvärdet bedömts vara uppenbart oskäligt.

Vid sin undersökning har Bernsveden varit hänvisad till att taga ställ— ning till vissa princip- och detaljfrågor. Hans ståndpunkt härutinnan kan sammanfattas sålunda.

Av intresse i förevarande sammanhang är framför allt råmarksvärdet, d.v.s. det restvärde, som erhålles genom att från ett beräknat bruttovärde, d.v.s. summan av inkomsterna av en markexploatering eller en försäljning för bebyggelseända- mål, draga alla de kostnader, som ha samband med markens iordningställande för bebyggelse, såsom kostnader för gator och avloppsledningar. Det av städerna till- handahållna materialet upptager som regel taxeringsvärdena, då sådana finnas, och annan mark synes ha värderats efter motsvarande grunder. Taxeringsvärde skall enligt 95 kommunalskattelagen i allmänhet åsättas till det belopp, som prövas utgöra taxeringsenhetens värde enligt ortens pris, allmänna saluvärdet. Enligt anvisningarna till nämnda lagrum förstås härmed det belopp, som en för- ståndig köpare under vissa förutsättningar kan antagas vilja betala för en fastig- het.1 Åtminstone vad angår kvartersmark synes taxeringsvärdet i och för sig vara högre än råmarksvärdet, eftersom taxeringsvärdet i sådant fall inbegriper, för- utom själva marken, oftast även tillgång till exempelvis iordningställd gata med avloppsledningar. Å andra sidan har vid genomgången av materialet konstaterats att de föreslagna värdena i övervägande antalet fall satts relativt lågt, även om man tager hänsyn till den penningvärdesförändring som inträffat till nuvarande tid. Med anledning bl. a. härav har det framstått som skäligt att icke reducera de uppgivna värdena med hänsyn till nu berörda förhållanden. En sådan reducering

1 Här bortses från de särskilda bestämmelserna för värdering av bl. a. skogsmark och växande skog.

• Sida 66
•  Original

torde icke heller kunna genomföras utan ingående kännedom om de i varje sär- skilt fall inverkande faktorerna.

Städernas uppgifter hänföra sig till olika tidpunkter. Tidigast avlämnade upp- gifter avse första halvåret 1951. Värdena för detta år grunda sig i allmänhet på 1945 års allmänna fastighetstaxering. En del städer ha därefter begagnat sig av möjligheten att i enlighet med stadsutredningens skrivelse år 1957 aktualisera uppgifterna. Värdena ha därvid i allmänhet ändrats till att avse taxeringsvärden som då voro aktuella (i allmänhet värden enligt 1952 års allmänna fastighetstaxe- ring). I syfte att erhålla ett så enhetligt material som möjligt höra de värden, som hänföra sig till en tidigare värdenivå än den som överensstämmer med 1957 års fastighetstaxering uppräknas till en nivå, motsvarande den för sistnämnda taxe- ring gällande. Vid en sådan uppräkning torde man få taga hänsyn till icke blott penningvärdesförändringen utan även sådan markvärdesförändring, som kan ut- läsas ur statistik beträffande taxeringsvärden och tomtpriser. Någon helt tillför- litlig metod för en sådan uppräkning torde icke finnas. Med ledning av den av statistiska centralbyrån årligen publicerade statistiken angående skattetaxering- arna ha följande indextal framräknats beträffande ändringar mellan åren 1947 och 1957 av taxeringsvärdena för annan fastighet än jordbruksfastighet (till jäm— förelse medtagas även indextalen för taxeringsvärdena å jordbruksfastighet).

Indextal för Taxeringsår _ »annan fastighet» ";.)Zgågålä'

1947 ..................... 100 100 1948 ..................... 106 100 1949 ..................... 111 100 1950 ..................... 116 100 1951 ..................... 121 100 1952 ..................... 169 159 1953 ..................... 176 159 1954 ..................... 184 159 1955 ..................... 194 159 1956 ..................... 204 159 1957 ..................... 259 257

Taxeringsvärdet för »annan fastighet» är uppdelat i markvärde och byggnads— värde. Markvärdet är naturligtvis av det största intresset i nu förevarande sam- manhang. Jämfört med 1951 års särskilda fastighetstaxering medförde 1952 års allmänna fastighetstaxering en höjning härutinnan med cirka 52 procent. På lik- nande sätt höjdes taxeringsnivån för markvärde å »annan fastighet» vid 1957 års allmänna fastighetstaxering med i runt tal 35 procent jämfört med 1956 års sär- skilda fastighetstaxering. För enbart städernas del lågo procenttalen något lägre. Dessa procenttal kunna icke tillmätas avgörande betydelse i detta sammanhang. Förskjutningar inträda bl.a. på så sätt, att mark överföres från jordbruksfastig- het till »annan fastighet». Beträffande städerna kunna även inkorporeringar in- verka.

I Markvärdeutredningens betänkande (SOU 1957:43) angivas ä 5. 576 ff tomt— priser för en följd av år för flerfamiljshus, för vilka tertiärlån sökts, och för egna hem, för vilka slutligt beslut om egnahemslån meddelats. Härvid framhålles, att för flerfamiljshus tomtpriset per m2 våningsyta stigit från perioden 1948—1952

• Sida 67
•  Original

till år 1955 med 55 procent (slutliga ansökningar); ökningen för egnahemsmark för perioden 1949/50 till 1953/54 vore för samtliga städer 71 procent.

Vid användande av den ovan redovisade markvärdesstatistiken för en ökning av de av städerna uppgivna värdena torde böra beaktas, att den utgår ifrån me- deltal och fördenskull icke kan tillämpas i varje särskilt fall. Därest man önskar verkställa en generell tillämpning, böra procentsatserna för tillägg väljas med största försiktighet, för att icke markvärdena i städer, där den verkliga ökningen av taxeringsvärdet varit lägre än ovan angivna medeltal, skola komma att upp- räknas alltför högt. I de fall där 1951 års uppgifter icke aktualiserats och dessa grunda sig på 1945 års allmänna fastighetstaxering, synes en höjning med 70 pro- cent vara försvarlig eller åtminstone icke för hög. Därest uppgifterna om mark- värdet hänföra sig till år 1956 och därvid grunda sig på 1952 års allmänna fastig- hetstaxering, synes en höjning med åtminstone 20 procent vara påkallad.

Delar av mark, belägen omedelbart utanför en expanderande stads stadsplane- lagda område, kunna förutsättas ha visst förväntningsvärde i avvaktan å exploa- tering för tätbebyggelse. Vederbörlig hänsyn bör tagas härtill, särskilt i sådana fall, då mark på grund av generalplan eller eljest kan förväntas inom en någor- lunda överskådlig framtid bli utnyttjad för tätbebyggelse.

Av det material som insänts av städerna framgår, att vitt skilda uppfattningar råda beträffande värdet av mark som utgöres av gator, parker och andra all- männa platser. Sålunda ha åtskilliga städer ansett, att något egentligt värde icke föreligger, medan de flesta, som upptagit ett värde för sådan mark, angivit vär- den, motsvarande 1 kr. per ut2 eller däromkring. Det torde vara förenat med svå- righeter att uppdraga några enhetliga riktlinjer för värdesättning av ifrågavarande mark. Det av vissa städer föreslagna värdet efter 1 kr. per m2 synes för deras del böra godtagas. För att ernå enhetlighet städerna emellan torde denna beräk- ningsgrund även böra genomgående tillämpas. Avsteg härifrån kan dock vara befogat, om resultatet skulle bliva orimligt; det gäller exempelvis svårtillgänglig parkmark med omfattande areal, som alltså bör åsättas ett lägre värde. Områden, som utnyttjas för eller äro avsedda för idrottsändamål, torde ofta vara att jäm- ställa med parkmark och värderas som sådan, såvida områdena icke utnyttjas i inkomstbringande syfte, såsom för sportevenemang; ett högre värde kan då vara befogat.

Utredningen ansluter sig i stort sett till de riktlinjer, som uppdragits av Bernsveden. I några fall ha, med hänsyn till ytterligare vunna upplysningar, ändringar företagits beträffande av honom angivna arealsiffror och före- slagna värden. Sålunda har exempelvis i fråga om Göteborg en komplette- ring skett med uppgifter om stadens donationsjord inom gällande stadsplan.

Utöver vad Bernsvedens undersökning utvisar har utredningen ansett sig höra i förekommande fall medräkna sådan donationsjord, som är belägen inom gällande stadsplan och som upplåtits av staden under nyttjanderätt (dock har bortsetts från mera stadigvarande besittningsrätter såsom upp- låtelser av ofria tomter). Än vidare har, såvitt varit möjligt, medtagits all utom gällande stadsplan belägen donationsjord, med undantag av sådan mark, som kommit ur stadens ägo eller som innehas av enskilda med be- sittningsrätt av mera stadigvarande karaktär.

Ett mindre antal magistratsstäder omfattas icke av Bernsvedens under-

• Sida 68
•  Original

sökning, främst beroende därpå att utredningsmateriat tillhandahållits först sedan Bernsveden framlagt sin undersökning. Berörda städers dona— tionsjord har _ efter samråd med Bernsveden — redovisat och värderats enligt ovan angivna riktlinjer.

På motsvarande sätt har förfarits med donationsjord i städer utan ma- gistrat.

I tabell 1 sammanfattas, med angivande av totalareal och beräknat totall- värde, vid 1957 års utgång ännu kvarvarande magistratsstäders innehav av donerad jord, hänförlig till gruppen allmänna donationer.

. På motsvarande sätt sammanställas i tabell 2 sådana magistratsstäders specialdonationer till förmån för borgmästare och råd eller magistrat; dessa jordar äro numera indragna till respektive städer. I tabell 3 lämnas en sammanställning beträffande donationsjorden i stå- der utan magistrat. I tabellerna har även redovisats förefintliga donationsjordsmedelsfonders behållning per den 31 december 1958 (i jämna 100-tal kronor). Tabell 4 utgör ett totalsammandrag av uppgifterna i tabellerna 1—3. ' En redogörelse för rådhusdonationerna, avseende städerna Malmö, Lin— köping, Lund och Enköping, återfinnes i bilaga 2. Vad angår Stockholms stads donationsjord hänvisas till den av Edling företagna undersökningen, här redovisad i bilaga 3. Kammarkollegiets år 1897 framlagda utredning omfattade rikets dåva- rande 92 städer jämte köpingen Arvika, som blev stad är 1911. I förenämn- da tabeller och bilagor finnas redovisade 70 av dessa städer (Arvika inbe- räknad). Beträffande övriga 23 städer gäller antingen att varje uppgift om donationsjord saknas eller att förekommande uppgifter äro alltför obestäm- da eller ovissa för att kunna utgöra grundval för närmare undersökningar av stadsutredningen. Förhållandena i fråga belysas i bilaga 4.

Av sammanställningarna inhämtas att magistratsstäderna i avrundade tal förfoga över donationsjord av allmän natur omfattande inemot 27 000 hektar med ett uppskattat värde av 306 miljoner kronor. Därtill komma spe— cialdonationer avseende 306 hektar med ett uppskattat värde av 3,6 miljoner kronor. För icke-magistratsstädernas del uppgår donationsjorden till något mera än 15 000 hektar med ett uppskattat värde av 23 miljoner kronor. Där- till komma donationsjordsmedelsfonder, vilkas behållning den 31 december 1958 uppgivits till för magistratsstäderna 15,5 miljoner kronor och för icke- magistratsstäder till 3,1 miljoner kronor.

Den donerade jord, över vilken städerna förfoga, kan således —— fond- tillgångarna inberäknade —— uppskattas ha ett sammanlagt värde översti- gande 350 miljoner kronor. Särskilt betydande donationsjordsinnehav redo- visas för Göteborg, inemot 129 miljoner kronor. Även Malmö, Umeå, Borås, Gäv1e, Luleå och Norrköping disponera donationsjord till betydande värde

• Sida 69
•  Original

Tabell 1: Sammanställning av magistratsstädernas allmänna jorddonationer (areal och uppskattat värde)

Donationsjord Donations- Stad lfl'ärav (;”!st jordsmedels- , or an ra — .. . fond: (,med "mams Areal i man... ändamål ga,;dgklnkgggog _ e ter folkmängd) hektar än den borger— ak; 2 13 behållning per liga kommu- ' den 31/12 1958 nens 1 2 3 4 5 2 Göteborg ......... 1272 228 128 592 000 148 500 3 Malmö ............ 291 0,8 20 884 700 3144 200 4 Norrköping ...... 958 15 10 040 000 2 290 000 5 Västerås ............ 396 2 089 600 33 500 6 Uppsala ............ 350 4 707 500 _— 8 Örebro ............... 945 286 7 567 000 586 600 9 Borås ............... 726 25 18 215 000 — 10 Linköping ......... 148 3 487 000 743 800 11 Eskilstuna ......... 127 2,8 510 700 — 12 Gävle ............... 3 650 14 908 000 49 400 . 14 Jönköping ......... 198 4,7 2 476 800 10 400 15 Karlstad ............ 613 8190 000 1 831 600 17 Halmstad ......... 489 2,1 1 957 700 279 200 20 Södertälje ......... 110 2 314 900 — 21 Karlskrona ...... 486 8 8 258 600 647 900 23 Kalmar ............ 197 15 1 587 000 —— 24 Luleå ............... 1036 28 10 588 600 2177 300 25 Sundsvall ......... 464 16 4 360 000 21 700 33 Kristianstad ...... 801 3 237 400 825 800 34 Östersund ......... 189 6 110 000 130 000 %% gyköping """"" igi gl? 683 311— 300 äxjö ............... 3 39 Umeå ............... 547 20 826 000 2 500 41 Kristinehamn 555 7 400 000 600 46 Vänersborg ...... 1 042 20 1 272 000 46100 48 Västervik ......... 1 402 30 2 640 500 437 300 49 Köping ............ 215 860 200 99 900 50 Alingsås ............ 14 3 232 800 2100 51 Härnösand ......... 283 1 950 000 249 700 22 11:32??ng """""" ååå 2 311333 464800 oping ......... 66 Söderhamn ...... 2 811 2,4 3 072 400 553 300 72 Mariestad ......... 71 159 500 —— 75 Sala ............... 5 000 3 472 200 366 700 Summa 26 939 305 613 500 15 454 200

Anmärkningar: Av 3 Malmö och 66 Söderhamn avgivna uppgifter äro lämnade under för- behåll att —— enligt dessa städers förmenande — den redovisade jorden innehas under äganderätt (för Söderhamns del med undantag av ett mindre område). _ 46 Vänersborg och 72 Mariestad synas ha uppgivit arealer, som åtminstone delvis avse mark, vilken anslagits genom allodiala donationer (jfr SOU 1956:7, s. 27). 48 Västervik, 49 Köping, 52 Lidköping, 72 Mariestad och 75 Sala äro icke längre magi- stratsstäder; de ha med verkan från och med 1958 års ingång eller senare tidpunkt i judi— ciellt hänseende förenats med domsaga.

• Sida 70
•  Original

Tabell 2: Sammanställning av magistratsstädernas special- destinerade jorddonationer (areal och uppskattat värde)

Donationsjord Stad Areal i hektar Värde i kronor 1 2 3

3 Malmö ............... 25 1 430 400 7 Hälsingborg ......... 16 1 301 000 23 Kalmar ............... 113 565 000 33 Kristianstad ......... 15 26 600 48 Västervik ............ 35 28 400 58 Varberg ............... 80 280 000 75 Sala ................... 22 500 Summa 306 3 631 900

Anmärkningar: 3 Malmö. Redovisningen avser vad staden numera innehar av den s.k. Hästhagen. Ehuru staden i princip hävdat, att denna mark innehas under äganderätt, har kammarkollegiet i sin utredning år 1897 upptagit jorden såsom icke-allodial. 7 Hälsingborg. Härmed åsyftas de områden, som gå under benämningen Möllevången, Tornvången och Slottsvången. —— Donationsjordsmedelsfondens behållning den 31 decem- ber 1958 har uppgivits till 17 300 kronor. Möjligen får såsom donationsjordsmedel även anses ett belopp å 7 900 kronor, utgörande på sin tid kontant inflytande villatomtsmedel (jfr Kungl. Maj:ts brev den 31 december 1924 till länsstyrelsen i Malmöhus län i anled- ning av framställning från staden om förändrad disposition av vissa donationsjordsme- del).

23 Kalmar. Uppgifterna hänföra sig till Hagby gärde. 33 Kristianstad. Dona-tionsjorden avser magistratens åmbetsjordar, belägna i Näsby vång. 148 Västervik. Donationen omfattade ursprungligen Storängen med Marsebåckehagen; i stället för sistnämnda hage har trätt Prästången eller Önwsrumsängen.

58 Varberg. Härmed avses Träslöv Skultagård 21 i Träslövs socken av Träslövs kommun. 75 Sala. Redovisningen hänför sig 'till Nora allmänningsängar i Nora socken av Nora kommun. 48 Västervik och 75 Sala äro icke längre magistratsstäder; jfr tabell 1.

för envar av städerna överstigande 10 miljoner kronor. De kronojorddona- tioner, som redovisas av icke-magistratsstäder, nå ur värdesynpunkt icke tillnärmelsevis nu nämnda storleksordning. För ett tiotal städer inom denna grupp upptages dock donationsjord till ett värde av mellan en och två och en halv miljoner kronor.

1. Tolagsinstitutets uppkomst och utveckling fram till omkring år 1720

Den svenska utrikespolitiken ställde under förra delen av 1600-talet stora krav på rikets finanser. Eftersom det gamla naturaskattesystemet ansågs alltför tungrott i det rådande läget, sökte regeringsmakten under påverkan av utländska idéer och förebilder i stigande grad bygga s-tatshushållningen på indirekta skatter, tullar och acciser. Särskilt inriktade man sig på att främja dessa inkomsters underlag, varutrafiken och främst varuutbytet med utlandet. Därav följde, att städerna såsom bärare av denna samhällsfunktion kommo i centrum för den ekonomiska politiken. I synnerhet strävade stats- makten efter att koncentrera utrikeshandeln till vissa hamnstäder. I dåti- dens handelsförfattningar (1614 års handels- och seglationsordning, 1615 års förklaringsplakat och 1617 års handelsordinantia) genomfördes denna tankegång på så sätt, att en uppdelning i princip ägde rum i städer med rätt till såväl utrikes som inrikes handel och sådana,vilka berättigades enbart till inrikes handel. Härigenom grundlades den för näringspolitiken under mer än 200 år så viktiga och i viss utsträckning ännu bestående skillnaden mel- lan stapelstäder och uppstäder. Handelsregleringen skärptes genom 1636 års ordning för köpmän och skeppare. Åt stapelstäderna — själva ordet sta- pelstad användes i nämnda författning för första gången — förbehölls rät— ten att driva handel med utlandet. Endast där fick i regel in- och utskepp-

• Sida 76
•  Original

ning äga rum och endast med därvarande borgare fingo utländska köpmän träda i direkt förbindelse. Syftet härmed var dels att påskynda utvecklingen av stadsekonomien genom koncentrationens fördelar, dels att uppnå bättre kontroll över tulluppbörden. Genom att därjämte under namn av tolag1 för stapelstäderna — vid sidan av andra förmåner — bereda tillgång till en in- komstkälla, som var direkt beroende av varuutbytet med utlandet, stimule- rade regeringen dessa städer till att organisera och förstärka stadsförvalt- ningen samt att upprusta för varusamfärdseln nödiga anordningar.

I september 1635 beslöt förmyndarregeringen sålunda att provisoriskt tillerkänna Stockholm, jämte andra förmåner, »tolagen» av tullen av ut- och ingående gods »stadens magistrat till bättre underhåll». Beslutet synes endast ha meddelats stadens representanter muntligt; något formligt brev härom finnes i alla händelser icke bevarat. Ett utförligt privilegiebrev ut- färdades därefter för Stockholm i mars 1636. Bland staden—s »vissaste in- komster» uppräknades i detta brev »tolag av allt inkommande gods, främ- mandom eller inländskom tillhörigt, en daler pro cento; item av allt utgå- ende, så väl koppar som andra varor, inga undantagandes, en halv daler av varje hundra».

Med stockholmsprivilegierna som förebild utsträcktes efter hand rätten att uppbära tolag till samtliga stapelstäder i riket och dessutom till några andra städer med begränsad seglationsrätt. Även i de 1645 och 1658 från

1 Den kamerala termen tolag, som är lånad från lågtyskan eller holländskan och som betyder tillägg, förekommer, såvitt känt, första gången i ett brev från riksrådet till Axel Oxenstierna den 16 februari 1635. I brevet uppdrogos riktlinjer för en omorganisation av tullväsendet. Sålunda omtalas, att rådet för undvikande av underslev var betänkt att »relaxera vad de främmande mer än de inländske uppå tullen giva och i den staden (= i stället) lägga en liten tolage till en pro cento av ingående och en halv pro cento av de utgående varor». Den sålunda föreslagna omläggningen av tullsystemet bör ses mot bakgrunden av då gällande tullordning av år 1615. Enligt denna gynnades svensk borgare med lägre tull- satser än utlänning. En dylik gradering av tullsatsen lockade helt naturligt de utländska köpmännen att anlita svenska borgare som bulvaner. Det underslev, som påtalades i rådets brev, torde syfta på detta förfaringssätt. För att göra slut på missförhållandet föreslogos enhetliga tullsatser, oberoende av varuägarens nationalitet, genom att överlag tillämpa den lägre taxenivån (den tidigare skillnaden skulle >>relaxeras»). ] stället borde en till— läggsavgift (»tolage») införas, som även den skulle lika drabba svensk och utlänning och utgå med för import och export olika procenttal av varuvärdet. Den länge påtänkta omläggningen av tullsystemet genomfördes år 1636. I den nya tullordningen stadgades lägre tullsatser för varuförsel med svenskt fartyg än med ut— ländskt sådant. Differentieringen i tullen bibehölls alltså, men det avgörande var ej längre varuägarens utan fartygets nationalitet. De svenska borgare, som icke samtidigt voro skeppsägare eller eljest anlitade svenskt fartyg — sannolikt det stora flertalet —— fingo betala samma tull som utlänningarna i regel hade att erlägga. Jämför: Kjellberg, Om tolagen, skatteregleringskommitténs promemoria nr 43 (1883); Nothin, Städernas särskilda skyldigheter och rättigheter i förhållande till staten (1922); Herlitz, Tolag och tullhusbyggnad, Statsvetenskaplig tidskrift, 1922; Sundberg, Den sven- ska stapelstadsrätten (1927); Åkerman, Tolagsforskning på 1880- och 1920-talen, Stats— vetenskaplig tidskrift, 1961.

• Sida 77
•  Original

Danmark förvärvade landskapen infördes tolagen.1 I allmänhet synes to- lagen ha beräknats efter samma grunder som i Stockholm. Uppbörden sked— de i samband med förtullningen men omhänderhades av städerna själva.

Tolagen infördes alltså som en avgift på varutrafiken med utlandet. Till skillnad från andra avgifter av denna natur, såsom de olika hamnavgifterna, hade den emellertid icke karaktär av vederlag för begagnande av sådana inrättningar som anordnats för att betjäna sjöfarten och varusamfärdseln. I de privilegiebrev, genom vilka tolagen ursprungligen förlänades, anges ändamålet med de ökade inkomsterna i ganska skiftande ordalag. I några fall saknas uppgifter om destinationen, i andra ha i privilegiebreven helt enkelt intagits de motiveringar som städerna använt i sina ansökningar om tolag. Detta förhållande bestyrker ytterligare uppfattningen om tolagens allmänt understödjande syfte inom ramen för statsmaktens ekonomiska politik. Visserligen nämnas i privilegierna oftast magistratens avlöning och underhållet av offentliga byggnader som de uppgifter, vilka främst borde bestridas av tolagsmedel. Men då dessa bestyr utgjorde den statligt dirige- rade stadsförvaltningens huvuduppgifter, synes det härvid vara fråga om en exemplifiering snarare än en verklig ändamålsbestämmelse.

Reduktionen innebar statsfinansiellt en återgång till den gamla natura- hushållningen. De på jorden vilande skatterna blevo åter den finansiella grundvalen för statens verksamhet. Det motiv, som uppburit stadspolitiken sedan 1620-talet, kom härigenom att förlora i styrka. Belysande härför är den förändring, som tolagen undergick vid 1680-talets ingång.

Det vid 1680 års riksdag fattade principbeslutet om reduktionen var for- mellt en extraordinär bevillning av adeln. I borgarståndet genomdrevs efter starkt motstånd, att städerna för sin del skulle avstå från sina accisandelar, dock med undantag av stapelstäderna, vilka i stället skulle överlåta tolags- inkomsten till kronan. Den på så sätt tillkomna kronans tolag uppbars av tulltjänstemän och bibehölls som särskild uppbördstitel i tullverkets för- valtning till 1715, då den inräknades i tullsatserna och titeln försvann.

Det visade sig emellertid snart, att stapelstäderna i så hög grad byggt sin förvaltning på tolagen, att dess förlust vållade dem allvarliga finansiella svårigheter. Främst gällde detta Stockholm. Redan enligt ett kungl. brev av år 1681 blev därför huvudstaden berättigad att —— inberäknat ett staden

1 År 1680 hade följande städer inom det nuvarande Sverige tilldelats tolag (årtal för tolagstilldelningen angives även): Stockholm 1635 Söderköping 1650 Ronneby 1660 Kalmar 1636 Gävle 1658 Ystad 1660 (troligen) Göteborg 1638 Hälsingborg 1660 Karlshamn 1664 Nyköping 1638 Kristianstad 1660 Uddevalla 1668 Norrköping 1638 Landskrona 1660 Kungälv 1672 (senast) Västervik 1639 Malmö 1660 Strömstad 1672 Visby 1648 Marstrand 1660 Karlskrona 1680 Halmstad 1648 Varberg 1660

• Sida 78
•  Original

1680 tilldelat s. k. augment — uttaga tolag med tillhopa samma procenttal som före 1680. År 1684 höjdes till och med procenttalet. Även i några andra stapelstäder (Göteborg, Norrköping, Nyköping, Gävle och Västervik) inför- des under 1680-talet en stadstolag (vanligen under namnet rekognition). De flesta ansökningar om tolagens återfående avslogos dock. Härigenom uppkom en olikformig belastning av varutrafiken och handeln tenderade att söka sig till de städer, där avgifterna voro lägre. Detta förhållande drab- bade särskilt Stockholm, där tolagsbeskattningen var högst. År 1715 för- ordnade därför Kungl. Maj:t, att samtliga stapelstäder, som då icke hade stadstolag, skulle tilldelas sådan. Det skulle ankomma på kommerskolle- gium att verkställa beslutet och för varje stad bestämma tolagens storlek. Två år senare fastställde emellertid Kungl. Maj:t en för samtliga stapel- städer likformig tolagsavgift om en procent av inkommande halv- och hel- fabrikat liksom av utgående råvaror samt % procent av inkommande rå- varor och utgående halv- och helfabrikat. Till grund för avgiften skulle liksom tidigare läggas varornas i tulltaxan angivna värde.

I 1715 års kungl. brev om tolagen angavs dess ändamål vara vidmakthål- lande av bryggor, packhus och andra nödiga byggnader samt betalande av andra omkostnader. Stadstolagen var alltså liksom tolagen före 1680 avsedd för bestridande av stadens allmänna förvaltningskostnader. Till de för varu- samfärdseln nödvändiga byggnader, som stapelstäderna voro skyldiga att vidmakthålla, synas i äldre tid icke ha räknats tullhusen. År 1686 hade emel- lertid Stockholm för att få behålla sin särskilt höga stadstolag åtagit sig att svara även för tullhusbyggnaden. Detta fick dock tills vidare ej några kon— sekvenser för övriga stapelstäder. Betecknande är att i 1715 års brev väl packhus men ej tullhus särskilt nämnas. Men 1719 utfärdade kommerskol- legium — närmast som en förklaring till 1715 och 1717 års tolagsförfatt— ningar — ett cirkulär, enligt vilket det skulle åligga magistraten i stapel- städerna att som villkor för rätten att uppbära tolag »nybygga samt behöri- gen vidmakthålla sådana tullhus, varuti både tullnärer och kontrollörer vederbörligen kunna förrätta sina tjänster som ock sjötullrätter hållas». Härigenom var likformighet genomförd beträffande såväl stadstolagens stor- lek som dispositionen av densamma.

År 1688 hade Stockholm erhållit rätt att vid sidan av stadstolagen upp- bära en särskild avgift om % procent på inkommande och 1/4 procent på utgående varor att användas till bestridande av borgerskapets utgifter för inkvartering av krigsfolk i staden. Denna s. k. inkvarteringstolag skulle i olikhet med stadstolagen uppbäras och förvaltas, icke av magistraten, utan av borgerskapet självt. Genom 1717 års tolagsreglering ansågs Stockholms rätt att uppbära inkvarteringstolag avskaffad. Med anledning av en ansökan från staden om bibehållande av denna rätt förordnades 1718, att i samtliga stapelstäder tills vidare skulle uppbäras en »tillökningstolag» av samma storlek som stadstolagen. De härigenom influtna beloppen skulle dock inne-

• Sida 79
•  Original

hållas hos kronan i avvaktan på närmare bestämmelser om dispositionen. Efter regimskiftet återkom Stockholm med ny framställning i saken och fick 1719 tillstånd att fritt förfoga över sin tillöknings- eller, som den nu åter kallades, inkvarteringstolag. Samtidigt bestämdes däremot, att övriga stapel- städer endast skulle få använda vad som svarade mot de verkliga inkvarte- ringskostnaderna, medan återstoden skulle tillfalla kronan. Redan påföl- jande år erhöll emellertid Gävle samma rätt som Stockholm och 1723 till- lätos samtliga stapelstäder fritt disponera över inkomsten av inkvarterings- tolagen.

I Stockholm uttogos sedan gammalt i samband med tolagsuppbörden spe- ciella avgifter för fattigvårdsändamål.

2. Tolagsinstitutet från omkring 1720 till 1857

Fram till slutet av frihetstiden synes stadstolagen i stort sett ha utgått efter de 1717 fastställda grunderna. På 1770-talet var emellertid den enhetliga regleringen av stapelstädernas tolagsinkomster uppgiven och åtminstone delvis ersatt med särskilda stadganden eller särskild praxis för varje stad. Denna ordning bibehölls sedan fram till tolagens avlösning 1857. Med stöd av 1715 års kungl. brev ansågs rätt att uppbära tolag utan vidare tillkom- ma nya eller återupplivade stapelstäder, även om i många fall Kungl. Maj:ts bekräftelse inhämtades. Också i flera av de bottniska sjöstäder, som efter 1765 tillerkändes begränsad seglationsfrihet, infördes tolag.1 Så småningom lösgjordes dock i praxis det automatiska sambandet mellan stapelstadsrät- ten och tolagsrätten.

Tolag utgick liksom tidigare i princip på allt tullpliktigt gods och beräkna- des på det i tulltaxan angivna varuvärdet. Först mot periodens slut över- gingo ett par städer till att beräkna tolagen på tullbeloppet.

Sedan samtliga stapelstäder 1723 fått rätt att uppbära inkvarteringstolag oberoende av de verkliga kostnaderna för inkvarteringsbesväret, hade denna uppbördstitel delvis förlorat sin tidigare karaktär av specialdestinerad in- täkt. Den synes fram till 1770-talet ha utgått med de 1718 fastställda pro- centtalen _ i Stockholm något högre —— men likformigheten gick även här sedan förlorad. I motsats till stadstolagen torde inkvarteringstolagen endast undantagsvis ha införts i nytillkommande stapelstäder eller städer med be- gränsad seglationsrätt.

I högre grad specialdestinerade voro de olika uppbördstitlar, som kunna sammanfattas under namnet fattigvårdstolag. Den utgick i regel blott på ett begränsat antal överflödsartiklar. I vissa städer räknades icke överflöds- avgiftema som tolag. Av samma speciella karaktär voro några andra tolags- titlar som uppburos i Stockholm (från 1750-talet) och i Göteborg (efter år 1800) till förmån för vissa byggnadsföretag, bl. a. börshusen i dessa städer.

1 Beträffande tolagsinstitutets utveckling i Finland hänvisas till bilaga 5.

• Sida 80
•  Original

Tolagsinstitutet företedde sålunda i början av 1800-talet en ganska brokig bild. I samband med det vid denna tid insättande näringsrättsliga uppröj- ningsarbetet genomfördes under de sista årtiondena före 1857 års avlös- ningsreform en viss förenkling av tolagsuppbörden. För Stockholms och Göteborgs del förordnade Kungl. Maj:t sålunda 1825 om en särskild tolags- reglering, varvid de olika uppbördstitlarna sammanslogos till en enda, den s. k. allmänna tolagen. I samband därmed fastställdes även vissa fördel- ningsgrunder för tolagen. I Stockholm skulle stadskassan erhålla 80/150, inkvarteringskommissionen 33/ 150, börs-, bro- och hamnbyggnadsdirektio- nen 30/150 och barnhuset 7/150. Sistnämnda andel fördelades med 1/2 å barnhuset och % å vartdera av kronokorrektionshuset, sedermera fattigvår- den, och Danviks hospital. I Göteborg anslogs ett bestämt belopp till vissa uppgivna ändamål, såsom inkvartering och fattigvård, medan återstoden skulle tillfalla stadens kassa. Smärre regleringar av tolagen _ dock inte av så genomgripande karaktär som i Stockholm och Göteborg _ genomför- des under de närmast följande årtiondena i andra städer.

I 1830 års tulltaxa begränsades tolagen principiellt till tullpliktiga varor. Även andra liknande åtgärder vidtogos i syfte att nedbringa tolagsbelast— ningen. Reformarbetet inriktades även på att överhuvudtaget bringa ordning i städernas avgifter av handel och sjöfart.

Stapelstädernas tullhusbyggnadsskyldighet upprätthölls strängt. Även ny— tillkommande stapelstäder ålades denna förpliktelse. Endast i fråga om Stockholm gjordes på 1780—talet ett undantag, i det att kronan deltog i kost- naderna för uppförande av ett nytt tull- och packhus i staden. Detta för- blev en engångsföreteelse utan prejudicerande betydelse, möjligen sam- manhängande med att i byggnaden inrymts administrationslokaler för då- varande generaltulldirektionen.

3. 1857 års tolagsreglering

De åtgärder, som under 1800—talets förra hälft vidtogos för att rationalisera tolagsuppbörden, rubbade icke dess grunder. Under inflytande av nya eko- miska och sociala åskådningar sattes emellertid tolagsinstitutet som sådant sedan slutet av 1820-talet i fråga. Tolagen stod ständigt på dagordningen ända till dess avlösning 1857.

Det avgörande initiativet till tolagsfrågans lösning togs av de svenska le- damöterna i en svensk-norsk kommitté med uppdrag att avge förslag till författningsändringar i syfte att underlätta unionsländernas ömsesidiga handel och sjöfart. I ett år 1856 avgivet betänkande framhöllo de, att det för uppnående av överensstämmelse mellan de båda ländernas tullbeskattning vore angeläget att avskaffa vissa i samband med tullen uppburna avgifter, bland dem tolagen, genom att inbegripa dem i tullsatserna. I enlighet här- med framlades ett förslag till avlösning av tolagen. Kommitterade betrak-

• Sida 81
•  Original

tade den föreslagna regleringen såsom en mellan staten och städerna en gång för alla avslutad, på en viss tids förhållanden grundad uppgörelse, som icke skulle sedermera kunna förändras utan bägge statsmakternas samtyc- ke. Städerna skulle härigenom vinna stadga och säkerhet i sina inkomster. Endast i mån av ökade tullinkomster behövde staten för sin del med en viss andel därav bidraga till fyllandet av sådana städernas och handelns behov, till vilka tolagen såsom särskild avgift blivit anslagen.

Kommerskollegium, som i ärendet hörde bland annat de tolagsberättigade städerna, avgav utlåtande över betänkandet. Då det ankomme på Kungl. Maj:t att i administrativ väg förordna om rättigheten till tolag och grun- derna för dess beräkning, och då dessutom tullagstiftningen på dessa grun- der utövade ett väsentligt inflytande, ansåg kollegiet givna privilegier och resolutioner icke utgöra hinder för tolagens upphävande, därest städerna tillförsäkrades årlig ersättning av allmänna medel, motsvarande deras to- lagsinkomst. Kollegiet förordade en tidsbegränsad reglering.

Efter överarbetning av kommitterades förslag avläts år 1857 proposition (nr 51) i ämnet. Tolagen, därunder inbegripen såväl ordinarie, stads- och allmän tolag som den i vissa städer särskilt utgående inkvarteringstolagen, fattigvårdstolagen och överflödsavgiften, skulle upphöra och inbegripas i tullsatserna. De tolagsberättigade stapelstäderna skulle i stället undfå årlig gottgörelse av tullmedlen, motsvarande varje stads genomsnittliga tolags- inkomst under åren 1853—1855; för Haparanda och Sundsvall skulle dock 1855 års tolagsinkomst vara normgivande. Denna årliga gottgörelse, tolags- ersättningens grundbelopp, beräknades totalt till 815 730 riksdaler riksmynt. Vid stigande tulluppbörd skulle sådan stad erhålla ytterligare ersättning med fem procent av den tulluppbörd, som översteg stadens medeltullupp- börd för åren 1853—1855 (för Sundsvall och Haparanda räknades 1855 års tulluppbörd som medeltulluppbörd). Kungl. Maj:t skulle erhålla rätt att, om anledning därtill förekomme, tilldela redan befintliga stapelstäder utan tolagsrätt liksom nytillkommande stapelstäder ett anslag av tullmedlen, mot- svarande 5 procent av stadens årliga tulluppbörd. Den sålunda föreslagna ordningen skulle icke utan samtycke av Kungl. Maj:t och rikets ständer kunna förändras. Regleringen skulle icke medföra rubbning i den städerna tillförsäkrade dispositionsrätten över deras tolagsmedel och icke heller ändring i dittills gällande stadganden angående tolagens användande. Vid ärendets föredragning i statsrådet hade chefen för finansdepartementet bland annat framhållit följande.

Regleringen borde icke inskränkas till någon viss tid utan syntes fasthellre, på sätt kommitterade tillstyrkt, böra framgent lända till efterrättelse och icke kunna förändras utan bägge stastmakternas samtycke.

Bevillningsutskottet, som i stort sett anslöt sig till Kungl. Maj:ts förslag, erinrade emellertid, att en stad med avtagande rörelse ändock bleve vid sin

• Sida 82
•  Original

dåvarande inkomst bibehållen, intill dess Kongl. Maj:t och rikets ständer annorlunda förordnade. För att .i möjligaste mån för framtiden undvika den alltid ömtåliga frågan om rubbning av tolagsregleringen förordade utskot- tet, att vid fallande tulluppbörd avdrag å stadens tolagsersättning skulle iakttagas och beräknas efter samma procentförhållande som ägt rum emel- lan stadens tull- och tolagsuppbörd under åren 1853—1855, endast med jämkning häri till närmaste fjärdedels procent.

Bondeståndet motsatte sig den föreslagna reformen. Genom omröstning i förstärkta bevillningsutskottet biföllo rikets ständer emellertid propositio— nen i enlighet med bevillningsutskottets hemställan. I överensstämmelse med riksdagens beslut utfärdades under. tiden december 1857—januari 1858 för- fattningar om tolagens avlösning och ersättningens utbetalning. I den sam- tidigt fastställda tulltaxan hade tolagsersättningen inräknats och därmed hade den gamla tullvärdeskolumnen i denna definitivt kunnat uteslutas.

1857 års reform innebar en rent praktisk omreglering av tolagsinstitutet och ägde rum i samförstånd med borgarståndet. Institutets tidsenlighet och rättvisa lämnades därvid i stort sett åsido. Ej heller prövades frågan om to- lagsrättens juridiska innebörd uttryckligen av riksdagen. Å andra sidan gjorde omregleringen institutet mindre framträdande och angripbart. Re- formen torde därför ha bidragit till att öka dess livslängd.

Enligt 1857 års beslut tilldelades följ ande städer tolagsersättning:

Gävle Kristianstad Strömstad Göteborg Kungälv Sundsvall Halmstad Landskrona Söderhamn Haparanda Luleå Söderköping Hudiksvall Malmö Uddevalla Hälsingborg Marstrand Umeå Härnösand Norrköping Varberg Kalmar Nyköping Visby Karlshamn Piteå Västervik Karlskrona Stockholm Ystad

År 1858 utgick tolagsersättningen med ett sammanlagt belopp av 804 492 riksdaler 82 öre i riksmynt.

Tolagsersättning utgår numera icke till Kungälv och Söderköping (jfr vad som i kap. 11 anföres om stapelstadsrätten).

Vid regleringen hade det icke förutsatts, att nytillkommande stapelstad skulle utan vidare erhålla mot tolagsersättning svarande bidrag. I praxis upprätthölls emellertid ett visst samband mellan tolagsrätt och stapelstads- rätt ända fram till slutet av 1870-talet. Under denna tid erhöllo följande städer rätt att uppbära fem procent av tullintäkterna:

Falkenberg Linköping Södertälje Jönköping Oskarshamn Sölvesborg Karlstad Simrishamn Trelleborg

• Sida 83
•  Original

Vänersborg tillerkändes 1859 sådan rätt men den förföll redan 1867 i samband med stapelstadsrättens upphörande. Sedan 1878 har ingen nytill- kommen stapelstad beviljats sådan rätt till tullandel. Lika litet har rätten utsträckts till tullkammarstäderna.

Grunderna för tolagsanslaget ha sedan 1857 varit praktiskt taget oför- ändrade. År 1939 sänktes emellertid tolagsersättningens grundbelopp i Stockholm och Göteborg med 23 procent resp. 0,7 procent, då i dessa städer ännu kvarstående inkvarteringsskyldighet avskaffades.

1857 års tolagsreglering medförde ingen förändring i de förpliktelser, som tidigare ålegat stapelstäderna som villkor för tolagsrätten.

4. Reformförslag m. m. efter 1857 års tolagsreglering

1857 års tolagsreglering var avsedd som en definitiv lösning av tolagsfrå- gan. Reformen hade emellertid, såsom redan framhållits, mött motstånd i bondeståndet och med fullföljande härav yrkade en motionär i detta stånd redan vid 1859—60 års riksdag återgång till den gamla ordningen, till dess en allmän reglering av avgifterna på den utrikes varutrafiken kunde komma till stånd. Motionen föranledde icke någon ständernas åtgärd.

Vid 1868 och 1869 års riksdagar återupptogs frågan genom yrkanden om nedsättning av anslaget till tolagsersättning, vilka yrkanden av riksda- gen avvisades. Bifall vann ej heller ett 1870 likaledes motionsvägen fram- ställt förslag att reducera tolagsersättningen till det år 1857 fastställda grundbeloppet.

År 1868 förelåg en annan motion rörande tolagen, som gav anledning till vissa uttalanden. I motionen föreslogs, att antingen tolagsersättningen skul- le indragas utan motsvarande sänkning av tullen mot att staten i stället övertoge kostnaderna för tullhusbyggnad m. m. eller också att städerna skulle återfå rätten att uppbära tolag, som då borde utgå överallt med lika procenttal och beräknas på tullbeloppen i stället för varans tullvärde. I sitt betänkande över motionen erinrade bevillningsutskottet om att städerna av ålder genom särskilda privilegier och kungliga resolutioner ägt rätt att uppbära tolag »för bestridande av vissa utgifter, förnämligast avseende handelns och sjöfartens bekvämlighet». De missförhållanden, som med tiden uppstått vid denna upphörd, hade framkallat 1857 års reglering av tolagsinkomsterna. Härigenom hade städerna vunnit större säkerhet för dessa, som visserligen tillhörde dem »med full rätt» men dock dittills varit beroende av Kungl. Maj:ts administrativa lagstiftningsrätt och av föränd- ringar i tulltaxan. Även för näringslivet och konsumenterna hade reformen enligt utskottets mening haft gynnsamma verkningar. Någon återgång till det gamla systemet kunde utskottet därför icke tillstyrka. Vad motionärens första alternativ beträffade påpekade utskottet, att tolagsersättningen av-

• Sida 84
•  Original

löst ett flertal olika uppbördstitlar som tillerkänts städerna »för att under- lätta fullgörandet av flera dem ålagda, särdeles tyngande skyldigheter», varför en indragning kunde befaras framkalla en mängd olika anspråk på staten från städernas sida. Utskottet erinrade slutligen om att flera städer anvisat större eller mindre del av tolagsersättningen till amortering och rän— tebetalning å med Kungl. Maj:ts tillstånd upptagna lån. Utskottet hemställ- de alltså, att motionen icke måtte föranleda någon riksdagens åtgärd. Detta blev även riksdagens beslut, ehuru utskottets motivering underkändes av andra kammaren.

Till följd av tullinkomsternas kraftiga stegring måste anslaget till tolags- ersättning höjas 1878 med 35 procent och 1881 med ytterligare 23 procent av tidigare utgående belopp. Vid sistnämnda års riksdag yrkades med anled- ning häravl i en motion, att tolagsersättningen skulle så utformas, att en del av den tullinkomst, som åtginge härtill, måtte komma statsverket till godo. Motionen avslogs med hänvisning till att frågan kunde väntas bli utredd av den 1879 tillsatta skatteregleringskommittén.

Till denna kommitté överlämnades 1882 för utlåtande ett inom finans- departementet upprättat förslag till bestämmelser angående tolagsersätt- ningens avlösning jämte däröver avgivna remissyttranden av rikets till to- lagsersättning berättigade stapelstäder. Förslaget innebar i huvudsak följan- de. Tolagsersättningen skulle från och med 1883 upphöra att utgå. I gengäld skulle varje ersättningsberättigad stad tilldelas statsobligationer till ett nominellt värde av 20 gånger medelbeloppet av den årliga tollagsersättning som utgått under åren 1878—1880. Obligationerna skulle löpa med 4 pro- cents ränta och amorteras på 40 år. Räntan skulle staden få använda för sina gemensamma utgifter men kapitalet avsättas till en fond, över vilken finge förfogas endast med Kungl. Maj:ts tillstånd. Stad, som erhållit dylikt vederlag för tolagsersättningens upphörande, skulle vid äventyr av stapel- stadsrättens förlust och kapitalets förverkande vara skyldig att underhålla hamnbrygga, anskaffa och underhålla tullhus jämte nödiga inventarier och möbler samt inrätta och underhålla sjömanshus.

Stapelstäderna hade samtliga avstyrkt förslaget, de flesta med yrkande att ingen ändring i 1857 års tolagsreglering måtte ske. Allmänt framhölls att rätten till tolag vore av privilegienatur och icke kunde upphävas eller inskränkas utan städernas medgivande. 1857 års reglering, som genom- förts med städernas samtycke, vore ett för all framtid slutet avtal mellan staten och städerna, vilket icke ensidigt kunde rubbas. Tolagen vore för öv- rigt en ersättning åt städerna för att de fullgjorde vissa egentligen staten åliggande uppgifter. Förutom dessa principiellainvändningar framställdes åtskilliga anmärkningar mot förslagets detaljutformning och grunderna för avlösningens beräkning.

I sitt 1883 avgivna utlåtande fann skatteregleringskommittén, med hän- syn till att städerna för sin ståndpunkt i första hand åberopat privilegiers

• Sida 85
•  Original

okränkbarhet, nödvändigt att företaga en historisk undersökning av tolags- institutets uppkomst och utveckling. Kommittén ansåg genom denna klar- lagt, att tolagen i äldre tid betraktats såsom en med kungligt tillstånd upp- tagen kommunalskatt. Städerna hade visserligen upprepade gånger erhållit bekräftelse på denna förmån, men den grundade sig på den föränderliga tullagstiftningen, och de procentsatser, efter vilka den utgått, hade ofta ändrats. Även om tolagen ibland anvisats för bestridande av vissa kommu- nala utgifter, hade förläningen av denna inkomst i regel ej varit förenad med påläggandet av skyldigheter, som förut varit främmande för den kom- munala verksamheten. På dessa grunder och särskilt som tolagsersättning- en efter 1857 års reglering kunde rubbas genom konungs och riksdags sam— stämmande beslut fann sig kommittén kunna avvisa såväl »talet om privile- giers helgd» som invändningarna om tolagens kontraktsnatur. Några rätts- liga hinder för en omreglering av tolagsinstitutet funnes enligt kommitténs uppfattning sålunda icke.

Kommittén framlade ett flertal skäl, varför en sådan omreglering borde ske. Tolagen hade tillkommit under inflytande av förlegade åskådningar och beskattningsprinciper. Sedan näringsfriheten införts, vore tolagsersättning- ens karaktär av statsanslag uppenbar och ersättningen hemföl'le därför »un- der den förkastelsedom, vår tids statsekonomi redan längesedan uttalat över merkantilsystemet och dess yttringar». Huvudavsikten med tolagens infö- rande hade varit att upphjälpa städernas ekonomiska ställning, men denna förutsättning förelåge ej längre. Det främsta skälet till att en omreglering borde ske vore emellertid, att tolagsersättningen i takt med näringslivets ut- veckling kommit att växa till dimensioner som icke kunnat anas 1857, sam— tidigt som kostnaderna för fullgörandet av de med tolagsersättningen för— enade skyldigheterna ofta icke syntes ha stigit på samma sätt. Ur statens synpunkt slutligen vore det högeligen önskvärt att genom en definitiv lös- ning av frågan vinna odelad disposition över tullmedlen.

Enligt kommitténs mening vore det emellertid nödvändigt, att vid en avlösning av tolagsersättningen taga hänsyn till ett flertal omständigheter, främst de skyldigheter som ålåge städerna i fråga om avlöning av magistrat och utgifter för kronouppbörd och tullbyggnad. Den gottgörelse, som skulle erbjudas för tolagsersättningens indragning, borde ej göras för knapp och ej heller sammankopplas med skyldigheter, om vilkas riktiga fullgörande tvist lätteligen kunde uppkomma. Kommitténs utlåtande utmynnade i över- ensstämmelse härmed i ett vittgående principförslag. Tolagsersättningen borde indragas till staten, som i gengäld skulle övertaga städernas kost- nader för tullverket, ständig inkvartering samt avlöning av rådhusrätternas personal och övriga tjänstemän som fyllde statliga funktioner — det senare även i icke-stapelstäder. De byggnader och inventarier, som städerna an- skaffat för statsändamål, skulle inlösas av staten. En slutlig reglering av de i anledning härav för städerna uppkommande finansiella ojämnheterna

• Sida 86
•  Original

förutsattes — efter noggrann undersökning — skola komma till stånd för varje stad särskilt.

Varken det inom finansdepartementet utarbetade ursprungliga förslaget eller skatteregleringskommitténs utlåtande föranledde någon Kungl. Maj:ts åtgärd.

Även under den följande tiden har tolagsersättningens — bortsett från kristider — i stort sett kontinuerliga ökning följts av i riksdagen fram- ställda yrkanden på dess omreglering. År 1889 hemställde statsutskottet med anledning av en motion, att riksdagen hos Kungl. Maj:t måtte anhålla om förslag till upphörande eller reglering av tolagsersättningen. Frågan förföll dock genom kamrarnas skiljaktiga beslut.

På grund av anmärkning av statsrevisorerna återkom statsutskottet till saken är 1906 med hemställan, att Kungl. Maj:t måtte låta utreda. i vilka avseenden reglering av tolagsersättningen borde äga rum, samt därefter till riksdagen inkomma med det förslag, vartill utredningen kunde giva an- ledning. Detta blev även riksdagens beslut. Kungl. Maj:t infordrade i ären- det utlåtande från kommerskollegium, som den 8 juni 1912 avstyrkte en omreglering av tolagsersättningen, så länge ej synnerligen viktiga statsin- tressen medförde väsentligen ändrade förhållanden eller eljest godvillig överenskommelse med städerna åvägabragtes.

I den av Nothin avgivna förberedande utredningen om städernas sär- skilda skyldigheter och rättigheter i förhållande till staten ägnades stor uppmärksamhet åt tolagsfrågan. Därvid uttalade utredningsmannen bl. a. följande. Före 1857 års tolagsreglering hade tolagsinstitutet räknats till de ämnen, som reglerades genom konungens ekonomiska lagstiftning. Vis- serligen innebure 1857 års beslut, att regleringen icke finge rubbas utan konungens och riksdagens samstämmiga beslut, men städernas rätt syntes icke — och härutinnan hänvisades även till skatteregleringskommittén — i övrigt ha blivit av annan och för städerna mera tryggad beskaffenhet än de- ras rätt till tolag varit. Någon särskild rättsgrund, varför städerna icke mot sin vilja skulle kunna berövas rätten att uppbära tolagsersättning, kunde enligt Nothin icke göras gällande. Nothin indelade städernas ekonomiska särförmåner i två grupper, sådana som voro avsedda för bestridande av stä- dernas uppgifter i allmänhet och sådana som tilldelats städerna för vissa särskilda ändamål. Han synes ha räknat tolagsersättningen till den förra gruppen, som enligt hans mening borde ingå i en allmän avveckling av stä- dernas särskilda rättigheter och skyldigheter.

I yttrande 1924 över sagda utredning gjorde svenska stadsförbundet gäl— lande, att tolagen tilldelats stapelstäderna närmast för att »till rikets from- ma befrämja den över dessa städer löpande utrikeshandeln, vars kraftiga blomstring var en förutsättning för en givande tulluppbörd». Det vore historiskt berättigat att betrakta tolagsersättningen som en särskild upp-

• Sida 87
•  Original

bördstitel avsedd att användas i första hand såsom bidrag till täckande av stapelstäders utgifter för pack- och tullhus samt övriga till utrikeshandelns och sjöfartens gagn inrättade anstalter. Den borde därför rätteligen hän- föras till sådana inkomster, som tilldelats städerna för vissa särskilda ändamål, och sålunda avskrivas endast i den mån staten övertoge det eko— nomiska ansvaret för motsvarande förvaltningsuppgifter.

Tolagsersättningen berördes även i förarbetena till 1924 års lag om stads läggande under landsrätt. Därvid framhölls bland annat (SOU 1923:6, s. 72 f), att starka skäl syntes tala för att i samband med eventuella landsrätts- förläggningar, utom i undantagsfall, icke upprulla hela det invecklade pro- blemet utan lämna tolagsrätten helt och hållet oberörd. Vid en generell av- veckling av städernas rättigheter syntes frågan däremot böra bedömas ur andra synpunkter. Vid anmälan av propositionen (1924:125, 5. 27) anför- de i anslutning härtill vederbörande departementschef, att en stads läggande under landsrätt icke syntes böra föranleda, att staden ginge förlustig andra inkomster än de stadsdomarna tillfallande sportlerna; undantagsvis kunde dock möjligen minskning eller förlust av andra inkomster inträda. Detta uttalande föranledde icke någon erinran från riksdagens sida. Tolagsberät— tigade städer, som sedermera med stöd av nämnda lag eller 1932 års lag om stads och landsbygds förenande i judiciellt avseende fått sina rådhusrätter indragna, åtnjuta fortfarande tolagsersättning.

I det betänkande (SOU 1928:20 ), som avgavs av de sakkunniga för pro- cessreformens ekonomiska förberedande, togs även tolagsfrågan upp till be- handling. Processkommissionen hade 1926 föreslagit, att staten skulle över- taga kostnaderna för rättsskipningen i de städer, där så icke redan skett. Genom den av de sakkunniga enligt givet uppdrag företagna undersökning- en ansågo de det utrett, att tolagen beviljats städerna bl. a. för att därigenom skälig avlöning skulle kunna beredas städernas rådhusrätter och magistra- ter. Om nu staten övertoge kostnaden härför, vore det skäligt, att tolags- ersättningen i motsvarande mån reducerades. De sakkunniga funno det emellertid vara förenat med stora svårigheter att rättvist bestämma grun- derna för denna reduktion. I princip vore det mest tillfredsställande att i sin helhet lösa tolagsfrågan efter de av skatteregleringskommittén uppdrag- na riktlinjerna, men då utarbetande av ett dylikt förslag låge utanför ra- men för de sakkunnigas direktiv, nöjde de sig med att framlägga ett för— slag till partiell reglering. Enligt detta skulle som kompensation för att staten övertoge rättsskipning och överexekutorsgöromål ett på visst sätt beräknat avdrag göras i den utgående tolagsersättningen, dock så att minst % av genomsnittsbeloppet för åren 1922—1926 i respektive städer kvarsto- de och i intet fall grundbeloppet vid 1857 års reglering minskades.

I utlåtande över förslaget framhöll kommerskollegium, att en rationell avveckling av tolagsersättningen knappt torde kunna ske på annat sätt än

• Sida 88
•  Original

efter skatteregleringskommitténs linjer. Det kunde knappast undgås, att den partiella lösning, som de sakkunniga föreslagit, finge en stark prägel av godtycklighet, enär genom det så pass lösliga samband, som tolagsinsti— tutet hade med domstolsväsendet, verkliga hållpunkter saknades för en rätt- vis avvägning av rättigheter och skyldigheter. Enligt kollegiets mening syn- tes det svårt förneka, att vid en ny tolagsreglering speciell hänsyn borde tagas till berörda städer ej blott i deras egenskap av tullplatser utan även av centra för landets utrikeshandel och sjöfart. Kollegiet såge helst, att de båda frågorna avgjordes var för sig. Principiellt ville kollegiet likväl icke motsätta sig en partiell indragning av tolagsersättningen, om rätte- gångsreformens genomförande därigenom i någon högre grad underlättades.

Stadsförbundet hänvisade i yttrande över förslaget till sitt uttalande år 1924 med anledning av Nothins utredning och förklarade, att en indrag- ning av städernas tolagsersättning i enlighet med de sakkunnigas förslag vore historiskt oförsvarlig och innebure en uppenbar kränkning av städer- nas av ålder bestående och upprepade gånger bekräftade rättigheter.

Riksdagens år 1906 framställda begäran om utredning och förslag beträf- fande tolagsfrågan föranledde icke åtgärd från Kungl. Maj:t, trots att riks- dagen vid prövning av det å riksstaten uppförda anslaget till tolagsersättning såväl 1920 som 1924 erinrat om 1906 års beslut. År 1939 yrkades i en mo- tion, att riksdagen hos Kungl. Maj:t måtte begära åtgärder för en snar av- veckling av tolagsersättningen. Statsutskottet hemställde med anledning härav, att riksdagen ville begära en förutsättningslös utredning, huruvida och i vilken mån en avveckling av tolagsersättningen borde kunna äga rum. Frågan förföll emellertid genom första kammarens avslag. Yrkandet upp- repades 1947, och denna gång bifölls utskottets hemställan av båda kam- rarna. Enligt riksdagsskrivelsen borde utredningen omfatta alla med tolags- ersättningen sammanhängande förhållanden.

Ytterligare är att märka att riksdagens revisorer 1944 aktualiserade frå- gan om innehållande av tolagsersättning till städer vid bristande fullgö— rande av tullhusbyggnadsskyldighet. Statsutskottet hemställde påföljande år, att riksdagen måtte hos Kungl. Maj :t anhålla om utredning härutinnan. Utskottet, som vore medvetet om föreliggande delade meningar rörande to— lagsersättningens rättsliga karaktär, förmenade, att en sådan utredning också borde omfatta sambandet mellan olika slag av tolagsförpliktelser och tolagsersättningarna, ävensom på vilket sätt och efter vilka grunder omfatt- ningen av tullhusbyggnadsskyldigheten i de särskilda fallen skulle faststäl- las. Med bifall till utskottets hemställan anhöll riksdagen 1945 hos Kungl. Maj:t om utredning i frågan.

I samband med anslagsäskande till 1948 års riksdag erinrade föredra- gande departementschefen, vad angår tolagsersättningen, om de av riksda- gen åren 1906, 1928, 1945 och 1947 begärda utredningarna i frågan. Lik— nande uttalanden förekommo följande år, intill dess är 1955 nu föreva-

• Sida 89
•  Original

rande utredning tillsattes; i direktiven åberopas bland annat riksdagens år 1947 gjorda framställning. Även efter utredningens tillsättande har vid 1960 och 1961 års riksdagar i motioner yrkats avslag på Kungl. Maj:ts ä—skanden om anslag till tolagsersättningen. Yrkandena ha av riksdagen lämnats utan bifall med hänvisning till utredningens nära förestående av- slutande.

I sammanhanget må även uppmärksammas att Kungl. Maj:t år 1924 före- slog en omläggning av tobaksbeskattningen från tull till accis. Motions- ledes yrkades — bland annat av rättvise— och billighetsskäl — gottgörelse åt städerna för den tolagsersättning, om vilken de genom en huvudsakligen formell omläggning kunde gå miste. Yrkandet vann dock icke bifall vid den av riksdagen beslutade omläggningen.

Rätten till tolagsersättning har även aktualiserats i anslutning till de 5. k. utförselbevisen för spannmål. År 1928 infördes i jordbruksstödjande syfte möjlighet för exportör av råg och vete att erhålla utförselbevis med angi- vande av det tullbelopp, som skolat utgå vid en motsvarande import. Inne- havare av sådant bevis ägde mot dess återställande antingen isamband med import av råg och vete i motsvarande mån vid vederbörande tullanstalt er- hålla tullbefrielse eller efter föregången tullbelagd import av sådana pro- dukter hos generaltullstyrelsen återfå tullbeloppet (med avdrag av 2 pro- cent), i den mån beviset därtill förslog. Systemet med utförselbevis gällde ända till år 1956, även om den ursprungliga författningen ersatts av nya sådana. Redan från början blev förhållandet det, att tolagsersättning icke utgavs å den tull, som belöpte å använda utförselbevis. Generaltullstyrel— sen beräknade nämligen tolagsersättningen å den debiterade tullen efter avdrag av restitutioner; såsom sådana betraktades tullbefrielse vid tullan- stalt respektive kontant återbetalning genom generaltullstyrelsen enligt vad förut sagts. Det nominella tullbeloppet minskades och därmed tolagsersätt- ningen. I en motion till 1928 års riksdag yrkades under hänvisning härtill, att likvid av tullbelopp medelst utförselbevis skulle i tolagshänseende jäm- ställas med vanlig penninglikvid. Riksdagen anhöll med anledning härav om utredning och förslag rörande beräkningen av städernas tolagsersättning med avseende å de tullavgifter, som skolat utgå för importerad spannmål m. m. Utredning verkställdes också av generaltullstyrelsen. Någon ytter— ligare åtgärd har riksdagens hemställan icke föranlett. Ur praxis må emel- lertid erinras om följande. De enligt ovan av generaltullstyrelsen kontant inlösta utförselbevisens sammanlagda belopp avdrogos vid beräkning av to- lagsersättningen till Stockholms stad, oavsett var den mot. bevisen svarande importen ägt rum. Åtgärden föranledde minskning av tolagsersättningen till Stockholm, som stämde kronan, och stadens krav på nära 100 000 kronor för minskning under två år av tolagsersättningen bifölls av domstolarna (NJA 1932 s. 247).

• Sida 90
•  Original

Tidigare förekom bl. a. i Stockholm och Göteborg att tolag anvisades för särskilda ändamål. Detta innebar för Stockholms del, att andelar av sta- dens tolag tillföllo vissa från den kommunala förvaltningen mer eller mind- re fristående inrättningar med sociala uppgifter, som eljest i förekommande fall ombesörjdes av vederbörande stad själv: allmänna barnhuset, krono— spinnhuset samt Danviks hospital. Sedan spinnhuset, som väsentligen haft karaktär av barmhärtighetsinrättning, förvandlats till straffanstalt under inseende av styrelsen för fängelser och arbetsinrättningar i riket, har dess andel disponerats för stadens fattigvård. Allmänna barnhuset bibehölls vid sin andel i tolagen resp. tolagsersättningen intill den 1 juli 1933, då ande- len jämlikt en mellan barnhusets direktion och staden träffad överens- kommelse, fastställd av Kungl. Maj:t den 19 maj 1933, övergick till staden för att användas för stadens egen barnavårdsverksamhet. Den till Danviks hospital anslagna delen, 71/600 av stadens tolagsersättning, tillfaller alltjämt hospitallet. Den rättsliga karaktären av hospitalet samt av de inkomster, som tillförts detta genom kronans medverkan, har varit föremål för vidlyftiga utredningar och divergerande meningar (se exempelvis utlåtanden av kam- markollegiet den 9 december 1921 och den 5 april 1948 samt A. Klockhoff, Danviks hospital, dess rättsliga ställning, del I—II, 1935).

5. Tolagsersättningens nuvarande storlek och fördelning

Städernas tolagsersättning under år 1960 uppgick till ett belopp av 37 922 034 kronor, varav å magistratsstäder belöpa 37 627 692 kronor samt å städer utan magistrat 294 342 kronor. Till belysande av ersättningens fördelning på städerna vill utredningen hänvisa till följande uppställning.

Magistratsstäder: 1 Stockholm .................. 15 867 641 23 Kalmar ........................ 68 920 2 Göteborg ..................... 7 318 077 24 Luleå ........................ 37 044 3 Malmö ........................ 4 107 160 25 Sundsvall .................. 150 156 4 Norrköping .................. 1 124 597 27 Landskrona .................. 145 615 7 Hälsingborg ............... 2 609 538 33 Kristianstad ............... 104 418 10 Linköping .................. 285 288 35 Nyköping .................. 663 905 12 Gävle ........................ 441 758 39 Umeå ........................ 28 269 14 Jönköping .................. 208 447 43 Trelleborg .................. 2 634 832 15 Karlstad ..................... 390 966 51 Härnösand .................. 83 469 17 Halmstad . .................. 220 668 55 Visby1 ........................ 6 526 19 Uddevalla .................. 325 993 58 Varberg ..................... 72 043 20 Södertälje .................. 643 203 66 Söderhamn .................. 11 769 21 Karlskrona .................. 18 845 67 Oskarshamn ............... 58 545

1 Under landsrätt 1/1 1962.

• Sida 91
•  Original

Städer utan magistrat:

48 Västervik1 .................. 23 297 103 Simrishamn ............... 9 048 62 Ystad2 ..................... 16 063 110 Sölvesborg .................. 15147 71 Hudiksvall ............... 11 468 121 Strömstad .................. 52 467 73 Karlshamn ............... 114 292 125 Haparanda ............... 39 834 76 Falkenberg ............... 7 138 132 Marstrand .................. 300 100 Piteå ........................ 5288

Av Stockholms tolagsersättning har barnavårdsnämnden tilldelats 370 245 kronor samt vardera av fattigvårdsnämnden och Danviks hospital 185 122 kronor.

6. Kontrollen av tolagsmedlens användning

Under stormaktstiden betraktades stadsförvaltningen som en del av sta- tens verksamhet. Kungl. Maj:t fastställde också städernas stater och kon- trollerade, att medlen användes till de ändamål, för vilka de voro avsedda. Ända till 1700-talets mitt voro städerna i sin finansförvaltning underkastade statlig kontroll, ehuru de redan i 1720 års regeringsform principiellt tiller- känts rätt till sina enskilda medel. Även senare kunde städernas inre för- hållanden besvärsvägen dragas under statlig myndighets prövning. I och med att under 1800-talet magistraten alltmera förlorade sitt tidigare infly- tande över medelsförvaltningen överfördes denna successivt på borgerskapet och genom 1862 års kommunalförordning definitivt på stadens medborgare. Med hänsyn härtill och då tolagen ansågs knuten till städerna åvilande för- pliktelser av statlig karaktär, framställdes från såväl riksdagens som veder- börande ämbetsverks sida krav på återinförande av en statlig kontroll över tolagen. Genom beslut av 1850—51 års riksdag ålades tolagsberättigade städer att vart tredje år till kommerskollegium insända uppgifter om den uppburna tolagens belopp och användning. Denna skyldighet bibehölls vid 1857 års tolagsreglering. I samband med behandlingen av 1870 års motion om tolagsersättningens reducering riktade statsutskottet anmärkning mot beskaffenheten av de avlämnade tolagsuppgifterna. Utskottet hemställde, att riksdagen måtte hos Kungl. Maj:t anhålla om att städerna ålades att årligen insända dylika uppgifter, vilka borde granskas och sammanställas av kommerskollegium. Genom att kamrarna fattade skiljaktiga beslut förföll frågan för denna riksdag, men då statsutskottet med stöd av uttalande av statsrevisorerna följande år förnyade sin hemställan, blev denna bifallen. I anledning härav utfärdades den 26 januari 1872 ett kungl. brev, enligt vilket bland annat sammandrag av uppgifterna skulle publiceras i kommers- kollegiets årliga berättelse om handel och sjöfart. Statsrevisorerna åter-

1 Under landsrätt 1/1 1960. 2 Under landsrätt 1/1 1961.

• Sida 92
•  Original

kommo år 1889 till frågan. De funno den lämnade redovisningen brista i fullständighet och överskådlighet. I enlighet med statsrevisorernas förslag utarbetade kommerskollegium ett formulär, efter vilket städernas uppgif- ter skulle lämnas, och vid detta lät riksdagen bero. Kollegiets förenämnda publiceringsskyldighet upphävdes år 1912. Städernas uppgiftsskyldighet lä- rer numera endast fullgöras sporadiskt.

Enhetliga principer för städernas disposition av tolagsersättningen torde numera knappast kunna angivas. I utlåtande över betänkandet angående ordnande av vissa ekonomiska och organisatoriska förhållanden vid genom- förande av den ifrågasatta rättegångsreformen (SOU 1928:20) har kom- merskollegium i tabellform för varje särskild stad redovisat den under åren 1923—1927 uppburna tolagsinkomsten samt dennas användning för olika ändamål. Kollegiet har därvid anfört bland annat följande.

Av tabellen framgår, att i åtskilliga städer ganska betydande belopp av tolags- medlen, i ett par fall hela beloppet, direkt anslagits till magistratens och rådhus- rättens avlöning. I vissa fall omfatta de under nämnda rubrik redovisade pos- terna även avlöning till andra tjänstemän. För tull- och packhusbyggnader och deras underhåll, beträffande vilka ändamål tolagsmedlen alltsedan förra hälften av 1700-talet (för Stockholms vidkommande redan tidigare) ansetts böra speciellt tagas i anspråk, ha i flertalet tolagsstäder större eller mindre belopp utgått. Eljest ha medel utanordnats till en mängd skilda ändamål, Särskilt stora belopp ha så— lunda på sina ställen gått till polisväsen, till fattigvård samt till hamnväsendet. På ett och annat håll (särskilt Luleå) har fondering av tolagsmedlen skett. För Stock- holms samt delvis för vissa andra städers vidkommande är tolagsmedlens an- vändning fastställd i särskilda kungl. brev. I några städer ha medlen använts för amortering och förräntning av stadens lån, i andra ha de ingått helt eller delvis i stadens allmänna kassa, varför någon fördelning därav på vissa ändamål i dessa fall ej kunnat ske.

Vad som sålunda uttalades år 1928 torde i huvudsak alltfort gälla.

7. Utredningen

I äldre tider betraktades tolagen allmänt som en avgift, vilken stapelstä- derna uttogo av sina med utrikes handel sysselsatta borgare. Upprepade gånger klagade borgarna över den belastning, som tolagen innebar. Så små- ningom trängde emellertid den uppfattningen igenom, att tolagen drabbade rikets samtliga invånare. Samtidigt som städerna och borgerskapet slogo vakt om tolagsmedlen, hävdades från statligt håll att tolagen egentligen vore ett av allmän bevillning utgående anslag till stapelstäderna. 1857 års tolagsreglering genomfördes sålunda i den ordning, som då var stadgad för bevillningsfrågor. Även om städerna därvid tillförsäkrades vissa garantier beträffande dispositionsrätten till och användningen av tolagsersättningen på samma villkor, som tidigare gällt för tolagen, förutsattes att tolagsregle- ringen kunde ändras genom beslut av de båda statsmakterna. Frågan om privilegieskydd för tolagen och dess substitut lämnades, såsom redan erin-

• Sida 93
•  Original

rats, vid tolagsregleringen å sido. Eftersom borgarståndet biträdde reformen, fanns det från dess sida icke anledning att då hävda något privilegieskydd. På grund av bondeståndets negativa inställning voro emellertid de förut- sättningar, som enligt RF & 114 i dåvarande lydelse gällde för ändring av ståndsprivilegier, icke uppfyllda.

Då tolagsersättningen kan ändras genom beslut av konung och riksdag, torde det sakna reell betydelse, huruvida tolagsersättningen är att uppfatta som en avlösning av tolagen eller om reformen får anses ha inneburit al— lenast ändrade grunder för tolagens beräkning.

Från städernas och borgerskapets sida har, både före och efter 1857 års tolagsreglering, hävdats att tolagen åtnjöte skydd såsom ståndsprivilegium enligt RF 5 114, ett skydd, som kunde härledas ur 1789 års försäkran för rikets borgerskap. Härvid har åberopats 3 & av förenämnda försäkran, enligt vilket stadgande rikets borgerskap och städerna garanterades orubbat bibe- hållande av deras rättighet att bland annat förvalta städernas enskilda kassor, »allt som hittills vanligt varit». Än vidare har åberopats försäkrans 7 5, enligt vilken rättigheter och förmåner av mera allmän beskaffenhet un- der helgd av privilegier bekräftades.

Ur förvaltningsrätten till städernas enskilda medel kan uppenbarligen icke härleda-s ett ståndsprivilegieskydd för tolagen. Utvecklingen av praxis i to- lagsfrågan ger icke heller stöd för den uppfattningen, att tolagen skulle vara en inkomst av den allmänna karaktär, att ståndsprivilegieskydd där- igenom skulle uppkomma. Något privilegieskydd jämlikt RF 5 114 torde således icke kunna göras gällande. Och under alla omständigheter skulle enligt den åberopade paragrafens ordalag ett sådant skydd icke vara star- kare än att ändring i eller upphävande av borgerskapets ståndsprivilegier efter representationsreformens genomförande förutsätta samstämmiga be- slut av konung och riksdag.

Vid sidan av RF 5 114 har, såsom den föregående framställningen utvisar, hävdats ett skydd av kontraktsnatur, som enligt allmänna civilrättsliga regler grundade sig på någon form av ömsesidig uppgörelse mellan staten och städerna. En sådan uppgörelse skulle sedermera icke kunna rubbas utan städernas medgivande. Denna åsikt har icke vunnit stöd under tolags- frågans behandling i riksdagen. Ej heller den argumentering, som i tolagen och tolagsersättningen på annan grund velat finna en rättighet för städerna i egenskap av privata rättssubjekt, torde kunna anses bärande.

Utredningen anser sig vidare böra erinra, att tolagsersättningen till sin storlek är helt beroende av tullpolitiken; tullfrågor överflyttades år 1809 från området för konungens ekonomiska lagstiftningsmakt till bevillning— ens område. Om tullarna nedsättas eller upphävas, medför detta, att tolags- ersättningen nedgår eller helt upphör. År 1924 omlades, som redan erinrats, tobaksbeskattningen från tull till accis, utan att städernas krav på gott- görelse för utebliven tolagsersättning vunno beaktande.

• Sida 94
•  Original

På nu angivna grunder finner sig utredningen oförhindrad att vid sina överväganden kring spörsmålet om en allmän reglering av städernas rät- tigheter och skyldigheter räkna med att den flertalet stapelstäder tillkom- mande tolagsersättningen avskaffas. Härvid är att beakta den ekonomiska kompensation, som berörda städer skulle erhålla genom vidgade judiciella och administrativa åtaganden från statens sida.

Såsom förut omnämnts har tolagsersättningen flerstädes på ett formellt och varaktigt sätt anvisats för skilda kommunala ändamål. Den enda före- teelse av detta slag, som utredningen finner sig böra ytterligare beröra, avser den Danviks hospital tillkommande andelen i Stockholms tolagsersättning. Utredningen anser det icke falla inom sitt uppdrag och för övrigt knappast möjligt att taga ställning till de rättsspörsmål, som härutinnan kunna vara olösta. Grunden för tolagstilldelningen till hospitalet är emellertid uppen- barligen den sociala verksamhet, främst åldringsvård, som hospitalet bedri- vit till gagn för huvudstadens invånare. Frågan om bidrag till Danviks hos- pital efter tolagsersättningens upphörande torde därför få regleras genom överenskommelse mellan Stockholms stad och hospitalet. Vid en reglering av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter bör sålunda staden till- förbindas att gentemot staten svara för eventuella kompensationsanspråk från hospitalet.

• Sida 95
•  Original

KAPITEL 6

Källarfrihetsmedel m. m.

1. Historik. Nuvarande förhållanden

Å riksstatens sjunde huvudtitel är uppfört ett anslag till »Städers friheter», för innevarande budgetår upptaget med 30 000 kronor (1961/62: VII D 2). Beloppet är fördelat å dels ersättning för förlorade tullfriheter, som vissa städer av ålder varit förunnade, enligt kungl. brev den 27 augusti 1777, dels ersättning för indragna ränte- och tiondeanslag dels ock övriga ersätt- ningar.

Av den för förstnämnda ändamål beräknade anslagsposten, 24 367 kronor 20 öre, belöper större delen eller 19 470 kronor 48 öre på Stockholms stad, som för stadens magistrat under benämning källarfriheter åtnjuter en år- lig ersättning till sistnämnda belopp, motsvarande inkommande sjötullen efter gällande sjötulltaxa för 110 åmar rhenskt vin, 36 pipor spanskt vin och 70 oxhövden franskt vin.

Ersättningen går tillbaka på en resolution den 25 februari 1614, varige- nom staden medgavs rätt att utan accis inköpa 50 åmar vin årligen till stads- källaren. Genom privilegiebrev för Stockholm den 10 mars 1636 »efterläts staden sin källare och unnades borgmästare och råd» accisfrihet på 50 åmar rhenskt vin, 14,6 pipor spanskt vin och 30 oxhövden franskt vin årligen. Vinsten av denna accisfrihet skulle användas till borgmästares och råds en- skilda gagn och bästa. På ansökan av borgmästare och råd i Stockholm er- höll genom brev den 9 februari 1650 även en nyinrättad stadskällare d Norr- malm tullfrihet för 30 åmar rhenskt vin, 1'0 pipor spanskt vin och 20 ox- hövden franskt vin årligen. Motsvarande tullfrihet beviljades genom brev den 1 mars 1676 en likaledes nyinrättad stadskällare å Södermalm för 30 åmar rhenskt vin, 10 pipor spanskt vin och 20 oxhövden franskt vin. Genom brev den 9 augusti 1|67x7 konfirmerades magistraten vid den sålunda erhållna tullfriheten på infört vin, och den 14 januari 1720 förklarade sig Kungl. Maj:t vilja bibehålla och fastställa staden att till dess enskilda nytta där- efter som ditintills utan hinder och men få tillgodonjuta ovanberörda tull- frihet.

Även åtskilliga andra städer erhöllo på liknande sätt i äldre tid tullfri införsel av vin för sina stadskällare. Föreskrifter meddelades även om in- rättande av dylika stadskällare. Städernas ifrågavarande tullfrihet, källar- friheten, kom i allmänhet att utgöra bidrag till magistratens avlöning eller

• Sida 96
•  Original

underhåll av publika byggnader. Under år 1|67|7 synas friheterna ha blivit in- dragna men återställdes redan följande år, då genom Kungl. Maj:ts resolu- tion den 2 mars 1678 på städernas besvär bland annat förklarades att källar- friheten, som en del av städerna bekommit till borgmästares och råds under- håll, skulle fortsättningsvis bestå. Genom kungl. resolutioner den 23 okto- ber 1686 och den 26 mars 1687 bestämdes att källarfriheten, som förut till- kommit endast vissa städer, skulle åtnjutas av dem alla. Den sålunda be- viljade allmänna källarfriheten fastställdes för städerna, utom Stockholm, till vissa fixerade belopp i proportion städerna emellan till deras kontribu- tion 1686. För Stockholm utgick källarfriheten alltjämt genom avkortning vid tullklareringen och motsvarade alltså den verkliga accisen å de tullfria vinkvantiteterna.

Genom kungl. brevet den 27 augusti 117|7o7 förklarades emellertid bland annat att Stockholm finge bibehållas vid den tullfrihet på vissa kvantiteter vin, som staden njutit till 1 844 riksdaler 12 skillingar, ävensom att de för de övriga städerna beviljade källarfriheterna finge äga bestånd och tillgodo- komma städerna enligt i brevet närmare angivna grunder. Genom detta be— slut blev emellertid Stockholm i så måtto lidande, att till staden därefter kom att utgå en bestämd ersättning oberoende av den verkliga tullen å de tillåtna vinkvantiteterna. Även för övriga städer innebar beslutet förlust med hänsyn till den oförmånliga evalveringsgrunden. Enligt beslut vid 1815 års riksdag återställdes Stockholm såtillvida vid sin tidigare förmån, att ersättningen för källarfriheten vid varje särskild tid skulle beräknas efter gällande tulltaxa, och övriga städers ersättningsbelopp bestämdes efter en fördelaktigare evalveringsgrund.

Ersättning till andra städer än Stockholm utgår för närvarande med de belopp i kronor och ören som angivas nedan, nämligen: Södertälje 20: 83 Karlskrona 432: 84 Borås 330: 23 Uppsala 54: — Kristianstad 139: 62 Karlstad 13.2: 66 Nyköping 300: — Malmö 488: 74 Kristinehamn 11.1: 70 Eskilstuna 42: 315 Hälsingborg 48: 112 örebro 233: 74 Norrköping 243: 37 Landskrona 69: 82 Västerås 349: 89 Jönköping 204: 37 Lund 41: 88 Falun 247: 75 Växjö 69: 70 Göteborg 585: 23 Gävle 288: 33 Kalmar 279: 47 Uddevalla 917: 73 Sundsvall 20: 93

Luleå 63: 42

Den till ersättning för indragna ränte- och tiondeanslag beräknade an- slagsposten, 3 609 kronor 11 öre, utgår till nedanstående städer med följande belopp i kronor och ören:

Södertälje 88: 44 Göteborg 3 114: 40 Umeå 406: 27

• Sida 97
•  Original

Ifrågavarande belopp utgöra ersättning för grundskatter och därmed jäm- förliga avgifter, som anslagits av kronan i äldre tid men vid grundskatternas indragning och avskrivning förvandlats till bestämda årliga penningbelopp.

Ersättningen till Södertälje motsvarar räntan av hemmanet Bårsta nr 1 i förutvarande Västertälje socken, vilken ränta anvisats genom kungl. brev den 23 januari 1694 och den 18 maj samma år för stadens fastställda av- löningsstat. Genom kungl. brevet den 12 april 1872 angående upphörande av magistratens i Södertälje rätt att förordna boupptecknings- och arvskiftes- män m. m. förklarades ersättningen böra ingå bland blivande borgmästares avlöning.

Genom Gustav II Adolfs privilegier för Göteborg den 4 juni 1621 och hans brev den 1 (6) juni 1622 erhöll staden bland annat den grundskatt i räntor och tionde från Sävedals härad och vissa gårdar i Mölndal samt de räntor av kvarnarna i Mölndalsån, som kronan uppburit före donationerna. Be- kräftelse på donationen av Sävedals härad meddelades sedermera tid efter annan genom kungl. resolutioner. Den nuvarande årliga penningersättningen till staden utgår i stället för ovanberörda grundskatter och kvarnräntor.

Vad slutligen beträffar ersättningen till Umeå synes denna leda sitt ur- sprung från den genom kungl. resolutionen den 24 december 1652 till staden gjorda donationen av bland annat 4 % mantal »Ön och holmarne», dock med förbehåll för bördsmännens rätt. Donationen innebar att staden, om överenskommelse med hemmansägarna kunde träffas, finge lösa till sig dessa gårdar men i annat fall uppbära grundskatterna därav. Då någon inlösen på ett mindre undantag när aldrig skedde, kom staden i huvudsak allenast i åtnjutande av grundskatten för hemmanen.

Den för övriga ersättningar beräknade anslagsposten 1 114 kronor 5 öre fördelar sig på följ ande sätt i kronor och ören:

Borgmästaren i Hälsingborg 150 : — Nyköpings stad 600: — Kristianstads stad 244:— Halmstads stad 82: 50 En rådman i Hedemora 30: 57 En rådman i Säter 6: 98

Det till borgmästaren i Hälsingborg utgående lönebidraget om 150 kronor, till stöd för vilket åberopats en kungl. resolution den 1-0 september 1683, överflyttades enligt beslut vid 1853—54 års riksdag från andra huvudtiteln till förevarande anslag.

Genom kungl. resolution den 2 juni 1699 och samma års stat för Nyköping anslogs visst belopp till ett därstädes för segelledens upprensning anordnat mudderverk. Enligt ovannämnda 1777 års brev samt kungl. breven den 16 juni 1801 och den 22 januari 1829 skulle av de anslagna medlen icke lämnas till stadens disposition mera än som årligen erfordrades till nyssnämnda be-

• Sida 98
•  Original

hov, och staden vara redovisningsskyldig därför. Staden håller numera icke något eget mudderverk, men Kungl. Maj:t har likväl förklarat staden allt- jämt bibehållen vid sin rätt att tills vidare årligen uppbära bidraget (kungl. brev den 1.0 januari 1958).

I de utav Christian IV för Kristianstad den 15 mars 1622 utfärdade pri- vilegierna, vilka stadfästes genom Kungl. Maj:ts resolutioner den 21 no- vember 11660 och den 15 april 1676, beviljades staden bland annat att, intill dess annorlunda förordnades, bruka och behålla mot årlig ränta Skillinge fiskeläge. Staden överlät sedermera dispositionsrätten över fiskeläget till sin borgmästare i avräkning å hans lön. På grund härav antog borgmästaren åbor å fiskeläget och bestämde avgälden för de upplåtna lägenheterna, vil- ken utgick dels i årligt landgille och dels i städja vid åboombyten. Den är— liga räntan, som staden hade att erlägga till kronan för sitt innehav av fiske- läget, bestämdes genom kammarkollegiets utslag den 2 december 1850, fastställt av Kungl. Maj:t den 11 december 1852, till 4 riksdaler banko. I syfte att bereda fiskelägets åbor tryggad besittning och skattemannarätt till sina lägenheter har Kristianstad avstått från sin rätt till Skillinge fiskeläge och såsom ersättning för de mistade avgälderna jämlikt beslut av 1873 års riksdag tillagts ett årligt belopp av 244 riksdaler jämte frihet från grund- skatt.

Genom kungl. brev den 8 oktober 1783 angående städernas enskilda in- komster bibehölls Halmstad vid den rätt, staden av ålder synes ha ägt att av allmogen i orten uppbära tull för till staden införd ved. I samband med att allmogen i orten enligt beslut vid 1823 års riksdag befriades från ifråga- varande onus, tillerkändes Halmstad viss årlig ersättning av statsmedel för den därigenom bortfallna inkomsten.

I samband med förläggande av Hedemora och Säter under landsrätt en- ligt kungl. brev den 29 maj 1936 förordnades, att de till städerna utgående årliga källarfrihetsersättningarna skulle indragas, dock att vissa rådmän i nämnda städer skulle under sin återstående livstid årligen uppbära min- dre belopp.

Åtskilliga ersättningar för förlorade tullfriheter och för indragna grund- skatter m. ni. ha bortfallit i skilda sammanhang, såsom genom kvittning mot danaarv och vid landsrättsförläggningar ävensom i samband med 1945 års uppbördsreform. Senast har Västervik tillkommande ersättning för för- lorad tullfrihet, 188 kronor 48 öre för år, indragits vid stadens landsrätts- förläggning från och med den 1 januari 1960.

2. Utredningen

Alltjämt utgående ersättningar äro relikter från en tidsepok, när finansie- ringen av städernas förvaltning ägde rum under helt andra förutsättningar

• Sida 99
•  Original

än som numera äro gällande. Åtskilliga dylika ersättningar ha också upp- hört att utgå i samband med att statsverket övertagit städers ekonomiska förpliktelser i olika avseenden, såsom beträffande rättsskipning och upp- börd.

Huvuddelen av anslaget tillfaller Stockholms stad. Det kan ifrågasättas, huruvida icke staden tillkommande ersättning bort indragas till statsverket redan i samband med att statsverket vid överståthållarämbetets förstatligan- de påtog sig kostnaderna för åtskilliga s. k. magistratsuppgifter. I vart fall bör ersättningen upphöra att utgå vid den med stadsutredningens uppdrag åsyftade regleringen.

I övrigt äro de utgående ersättningarna av obetydlig storlek och av ringa ekonomisk betydelse för respektive städer. De torde i förevarande samman- hang kunna helt bortfalla, Undantag bör dock göras för de övergångsvis ut- gående ersättningarna till en rådman i vardera av städerna Hedemora och Säter; förslagsvis böra emellertid dessa ersättningar bestridas från anslag under andra huvudtiteln.

• Sida 100
•  Original

KAPITEL 7

2. Historik

Städernas judiciella och administrativa särställning i förhållande till lands- bygden berodde, såsom tidigare framhållits, i äldre tider på det svenska samhällsskickets natur. Städernas självstyrelse kom bland annat till uttryck på så sätt, att både rättsskipning och förvaltning utövades å stadens råd— stuga under medverkan av borgmästare och råd. Från att ha varit represen- tant för stadens menighet utvecklades rådsinstitutionen med tiden till en ämbetsmyndighet med dubbla funktioner, dels rådstuvurätt såsom dömande organ, dels magistrat såsom administrativt organ. Den dömande verksam- heten har så småningom alltmer trätt i förgrunden.

Alltsedan 1700-talet ha städerna genom olika reformer i stort sett för- lorat denna sin särställning. Redan under förra delen av 1800-talet förelåg ett erkännande av att förutsättningarna för städernas principiella särställ- ning med avseende å rättsskipningen bortfallit; exempelvis meddelades stadsprivilegier åt Haparanda och Borgholm under förklaring att de skulle förbli under landsrätt. Så är också förhållandet med varje samhälle, som efter år 1904 tilldelats stadsrättigheter. Anmärkas må också att åtskilliga magistratsstäder alltsedan ingången av år 1920 i judiciellt hänseende för- enats med angränsande landsbygd.

Med den fortgående utjämningen mellan land och stad fördes också fram

• Sida 103
•  Original

tanken på ett, såvitt möjligt, enhetligt underrättssystem för hela riket. Där- vid kom frågan om ett förstatligande av stadsdomstolarna i gemen eller i vart fall i mindre städer i blickpunkten. Arbetet på en genomgripande pro- cessreform, som pågått alltsedan början av 1800-talet, gav till resultat, att en ny rättegångsbalk antogs år 1942; denna trädde i kraft den 1 januari 1948. Frågan om ett allmänt förstatligande av rådhusrätterna ställdes på framtiden men det partiella reformarbetet genom landsrättsförläggningar skulle fortsättas.

I olika sammanhang framlagda förslag om underrätternas omorganisation m. m. lämna viss Vägledning vid lösningen av de problem, som äro förenade med ett förstatligande av rådhusrätterna. Belysande härutinnan är även lagstiftningen om landsrättsförläggningar.

I de äldsta förslagen var tanken den, att städerna fortfarande skulle be- kosta sitt rättegångsväsen, dock med undantag för de minsta städerna. Här- vid synes bland annat ha beaktats, att städerna av kronan fått donationer av jord, tomter eller annat ävensom tillagts vissa årliga förmåner mot där- med förenat åliggande att avlöna sina domstolar; någon rubbning härut- innan borde icke ifrågakomma.

Kring mitten av 1800—talet framfördes mera radikala förslag, som gingo ut på att såvitt möjligt förena stad och land till gemensamma domkretsar (justitieombudsmannen S. L. Theorells vid 1850—51 års riksdag framlagda betänkande om lagreformen och motioner bland annat vid 1862—63 års riksdag). Tidigare har i kap. 4 berörts det meningsutbyte, som efter mit- ten av förra århundradet ägde rum kring detta spörsmål, därvid samman- hanget med såväl donationsjorden som tolagen uppmärksammades.

Såsom redan erinrats uttalade sig nya lagberedningen år 1884 i ett be- tänkande angående rättegångsväsendets ombildning principiellt för ett en- hetligt, statligt avlönat domstolsväsende utan att därvid närmare ingå på frågan om de förmåner, som städerna för ändamålet åtnjöte. Denna stånd- punkt torde kunna ses mot bakgrunden av skatteregleringskommitténs året dessförinnan framlagda, likaledes i det föregående redovisade, förslag an- gående reglering av tolagsersättningen.

I avvaktan på en allmän rättegångsreform intensifierades arbetet med att avveckla rådhusrätterna i mindre städer. Med verkan från och med 1920 förlades sålunda Östhammar och Öregrund, vilka samtyckt till åtgärden. under landsrätt. Åt docenten N. Herlitz uppdrogs att bl. a. utreda förutsätt- ningarna för att stad skulle kunna förläggas under landsrätt. I en år 1922 avgiven utredning angående vissa spörsmål rörande städernas domstolsvä- sen (SOU 1923:6) drog denne upp riktlinjer för en lagstiftning i ämnet. Var- ken städernas privilegier eller 5 31 RF kunde anses lägga hinder i vägen för en lagstiftning, som gåve Kungl. Maj:t befogenhet att i vissa fall för- ordna om städers förläggande under landsrätt. Emellertid borde en sådan åtgärd mot en stads vilja icke äga rum under sådana förhållanden, att därav

• Sida 104
•  Original

vållades ökad börda för staden. Vad anginge städernas särskilda rättighe- ter låge det i sakens natur, att de sportler, som förutsatte tillvaron av en domstol, utan vidare skulle upphöra, då rådhusrätten avskaffades. I övrigt syntes rättigheterna, utom i undantagsfall, icke böra rubbas av enstaka landsrättsförläggningar. Läget kunde emellertid bli annorlunda vid en ge- nerell avveckling av rättigheter och skyldigheter.

På grundval av Herlitz” utredning tillkom lagen den 13 juni 1924 om stads läggande under landsrätt. Enligt denna ägde Kungl. Maj ;t förordna om landsrättsförläggning på framställning av staden eller eljest med sta- dens samtycke. Beträffande stad, vars folkmängd understeg 3 000 personer, ägde Kungl. Maj:t, då borgmästartjänsten vore ledig, även utan stadens samtycke under vissa förutsättningar meddela dylikt förordnande. Stads- fullmäktige hade dock en viss vetorätt; om fullmäktige med minst två tredjedels majoritet uttalat sig mot en landsrättsförläggning, finge sådant förordnande icke meddelas. Vid förordnande om rådhusrätts upphörande skulle tillika meddelas erforderliga bestämmelser med avseende å stadens rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Med tillämpning av lagen förlades Kungälv från och med den 1 januari 1929 under landsrätt.

I det av processkommissionen den 15 december 1926 avgivna betänkandet angående rättegångsväsendets ombildning (SOU 1926:31—33) föreslogs att den bestående skillnaden mellan land och stad i avseende å rättsskipningen i första instans skulle upphävas och att staten skulle ombesörja rättsskip- ningen även i städerna. Likaså skulle sambandet mellan rättsskipning och förvaltning i städerna upphöra. Statens övertagande av rättsskipningen i städerna syntes ej böra ske, utan att städerna i större eller mindre grad gottgjorde staten för den ekonomiska uppoffring den därigenom ådroge sig till städernas förmån.

Spörsmålet om det ekonomiska mellanhavandet mellan staten och stå- derna togs upp av särskilda sakkunniga, de s.k. ekonomisakkunniga, i ett år 1928 avgivet betänkande angående ordnande av vissa ekonomiska och organisatoriska förhållanden vid genomförande av den ifrågasatta rätte- gångsreformen (SOU 1928:20).

De sakkunniga kunde icke finna några bärande skäl för att staten skulle vid den nya rättegångsordningens ikraftträdande utan vidare övertaga rätts- skipningskostnaden i städerna. Också av statsfinansiella skäl förefölle det knappast välbetänkt att i ett slag belasta statens budget med den mer— kostnad, som uppstode till följd av att städernas domstolsväsen överginge till den statliga administrationen. Senast anförda synpunkt syntes emel- lertid i och för sig icke motivera ett längre gående steg, än att städerna med egen jurisdiktion skulle åläggas att övergångsvis under en viss tids- period lämna bidrag till statsverkets kostnader för domstolsväsendet.

Beträffande formen för bestämmande av en dylik övergångsersättning kunde det synas ligga närmast till hands, att mellan staten och berörda

• Sida 105
•  Original

städer träffades individuella överenskommelser om vederlagets belopp och dess utgörande. Lämpligare syntes det emellertid vara att begagna lag- stiftningsvägen, bland annat för att vinna enhetlighet och rättvis avvägning av bördorna de enskilda städerna emellan. Ostridigt syntes också vara att ur konstitutionell synpunkt hinder ej mötte för att i allmän lag ålägga städerna en sådan förpliktelse.

Bidragsperioden syntes lämpligen kunna bestämmas till tjugu år. Under denna tid skulle övergångsersättningen successivt nedskrivas med en tj ugon- dedel om året för att upphöra att utgå med ingången av det tjuguförsta året efter rättegångsreformen.

övergångsersättningens begynnelsebelopp borde för varje stad bestämmas till den kostnad, som staden omedelbart före rättegångsreformens ikraftträ- dande fått vidkännas för rättsskipningens och överexekutorsgöromålens handhavande, dock med undantag för vissa kostnader, vilka framdeles skulle åligga domkretsarna. Vid beräkningen av stadens kostnader borde i princip avdragas de sportler, som indragits till stadens kassa, ävensom de 5. k. källarfrihetsmedlen.

I sista hand borde statsverket svara för övergångskostnader, såvitt de kunde anses belöpa på de förutvarande rådhusrätts- och magistratstjänste— männens arbetsuppgifter inom rättsskipningen eller såsom överexekutor. Visserligen skulle vederbörande stad fortfarande avlöna övertaliga befatt- ningshavare, men staden skulle tillgodoföras på visst sätt beräknad andel av utbetalad övergångsavlöning. Så länge staden hade att till statsverket utgiva övergångsersättning, skulle avräkning äga rum å övergångsersätt- ningen.

Något medgivande från städernas sida till vad sålunda föreslagits syntes icke vara erforderligt; den föreslagna avvecklingsanordningen kunde icke vålla förhöjd uttaxering i städerna.

Enligt de sakkunnigas uppfattning borde i sammanhanget även prövas, i vilken omfattning de särskilda förmåner och rättigheter, som av ålder tillkommit vissa städer, borde upphöra. Närmast kom härvid i betraktande källarfrihetsmedlen och tolagsersättningen.

Sedan 1931 års riksdag i allt väsentligt godkänt den framlagda proposi- tionen angående huvudgrunderna för en rättegångsreform (nr 80/ 1931), uppdrogs åt processlagberedningen att utarbeta förslag till ny rättegångs- balk.

I anslutning till detta principbeslut påkallades vidgade möjligheter att förstatliga rättsskipningen i de mindre magistratsstäderna; bestämmelserna i 1924 års lag vore alltför restriktiva därvidlag. Sistnämnda lag ersattes av ännu gällande 1932 års lag om stads och- landsbygds förenande i judiciellt avseende. Vad särskilt angår förordnande om landsrättsförläggning även mot stadens vilja ger den nya lagen icke stadsfullmäktige någon vetorätt och ej heller stadgas någon begränsning i fråga om invånarantalet. Endast

• Sida 106
•  Original

städer, som hade högst två lagfarna domare, kunde komma i fråga för landsrättsförläggning mot sin vilja och endast när borgmästartjänsten vore ledig. Vissa andra förutsättningar skulle också vara uppfyllda för att en sådan landsrättsförläggning skulle kunna äga rum.

Liksom enligt 1924 års lag skulle vid en landsrättsförläggning _ med eller mot stadens vilja — meddelas erforderliga bestämmelser med av- seende å stadens rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten även- som de särskilda föreskrifter, till vilka stadens förening med domsaga kunde föranleda.

Lagen har sedermera ändrats två gånger. År 1942 tillkommo bestämmel- ser, som åsyftade att reglera frågan om en stads ersättningsskyldighet gent- emot tingslagen för andel i befintligt tingshus eller annan tingslagets egen- dom. 1945 års ändringar avsågo att bereda väg för en ytterligare ökad takt vid landsrättsförläggningar. Bestämmelserna i 2 5 om förening utan stads samtycke ha gjorts tillämpliga på alla städer, där domstols- och magistratsgöromålen icke bereda sysselsättning åt borgmästare och minst två lagfarna ledamöter i rådhusrätten, och oberoende av det förhållandet att borgmästartjänsten är ledig eller ej. Tidigare stadgat förbud mot att förordna om landsrättsförläggning, därest ändringen skulle medföra ökad ekonomisk börda för staden, ersattes av en föreskrift, att staten skall gott- göra staden sådan utgift eller förlust, som ej motsvaras av besparing eller annan ekonomisk förmån för sta-den.

Sedan processlagberedningen år 1938 avgivit betänkande med förslag till ny rättegångsbalk m. m. (SOU 1938:43 och 44), utmynnade det allmänna reformarbetet i 1942 års rättegångsbalk.

Processreformen tog främst sikte på att reglera rättegångsförfarandet, medan själva underrättsorganisationen i princip lämnades orörd. Det fort- gående arbetet med att lägga städer under landsrätt — med tillämpning av 1932 års lag efter de ändringar, som genomfördes i anslutning till process- reformen — har dock medverkat till att utjämna skillnaden mellan land och stad i judiciellt hänseende. Såsom ett steg i riktning mot en enhetlig underrättsorganisation får också ses den nya rättegångsbalkens bestäm— melse, att rådhusrätt i grövre brottmål skall bestå av en lagfaren domare och nämnd. Genom en lagändring år 1958 blev denna strävan mot enhetlig- het ytterligare accentuerad. Rådhusrättens kollegiala sammansättning upp- hävdes nämligen även i mindre brottmål; i stället inträdde också här en lag— faren domare jämte nämnd. Efter en samtidig ändring av häradsrättens sammansättning i mindre brottmål äro domförhetsreglerna i brottmål nu- mera enhetliga inom underrättsorganisationen. En förutsättning för åväga- bringande av ett enhetligt underrättssystem har i olika utredningssamman- hang ansetts vara, att man upplöser den i magistratsstäderna rådande sam- mankopplingen av rättsskipning och förvaltning. Redan ha åtgärder i detta hänseende vidtagits. Sålunda upphävdes magistratens befattning med den

• Sida 107
•  Original

kommunala förvaltningen genom 1953 års kommunallag, som trädde i kraft med 1955 års ingång. I sitt av riksdagen godkända utlåtande i ärendet (nr 22/1953) framhöll konstitutionsutskottet, att reformen borde fullföljas även beträffande de statligt administrativa uppgifterna. Vad särskilt angår ma- gistratsinstitutionens historiska utveckling och tidigare förslag om dennas avvecklande må hänvisas till, förutom stadsdomstolsutredningens betän- kande (s. 126 ff; jfr s. 145), kommunallagskommitténs betänkande III med förslag till kommunallag m.m. (SOU 1952: 13 s. 165 ff).

3. Stadsdomstolsutredningens förslag

I det föregående har stadsdomstolsutredningens betänkande berörts. Stads- utredningen bygger i väsentliga hänseenden sina ställningstaganden på sagda utrednings förslag och vill i anslutning härtill återge vissa delar därav, vilka äro av vikt vid fullföljandet av stadsutredningens uppdrag.

I första avdelningen av betänkandet (1—7 kap.) behandlas de allmänna underrätternas organisation. Av särskilt intresse i nu förevarande sam- manhang är förslaget, att staten skall övertaga kostnaderna för städernas domstolar. Härom anför utredningen sammanfattningsvis följande.

Vad som från rättsvårdssynpunkt närmast aktualiserar en sådan reform är önskemålet att skapa en enhetlig domarkår och att tillföra domarutbildningen det värde som tjänstgöringen i olika domstolar har. På längre sikt bör även tagas i beaktande, att ett upprätthållande mot städernas vilja av det nuvarande huvud- mannaskapet kan få menliga återverkningar på rättsvården i dessa städer. Ma- gistratsstäderna ha befogade anspråk på att befrias från kostnader, som inte kunna sägas medföra några fördelar i jämförelse med dem andra kommuner åtnjuta. Det ligger ej i det allmännas intresse att bibehålla en ordning, som inte kan uppfat— tas som en ekonomisk orättvisa och för vilken de historiskt betingade förutsätt- ningarna ej längre äro för handen.

De brister, som vidlåda underrätterna, böra enligt utredningens uppfatt- ning avhjälpas i närmast möjliga anslutning till bestående ordning, således med bibehållande av skilda underrättstyper, häradsrätt och rådhusrätt. Skill- naden i domförhet kvarstår alltså vid särskild huvudförhandling och vid syn i tvistemål; i sådant fall består häradsrätt av lagfaren ordförande och nämnd men rådhusrätt av tre eller fyra lagfarna domare.

Vad angår den inre organisationen av rådhusrätterna innebär förslaget i stora drag föl-jande. Vid varje rådhusrätt skola finnas borgmästare och minst två rådmän samt minst två notarier jämte kanslipersonal. Vid de största rådhusrätterna skola därjämte tjänstgöra en eller flera assessorer eller fiskaler som vikarier och som tillfällig förstärkning av den permanenta organisationen. Vid vissa av dessa råd- husrätter skola inrättas särskilda inskrivningsdomartjän-ster. Borgmästare, rådman och särskild inskrivningsdomare skola vara ordinarie tjänstemän och utnämnas av Kungl. Maj:t. Städernas nuvarande rätt att föreslå borgmästare och rådman

• Sida 108
•  Original

skulle up-phöral. Assessorer och fiskaler skola inneha icke-ordinarie tjänster in- rättade antingen vid rådhusrätten eller i vederbörande hovrätt.

Utredningen räknar med att rådhusrätt bibehålles endast i de större städerna och att ungefär hälften av de nuvarande magistratsstäderna för- enas med domsaga; i dessa senare städer anses nämligen domstolsgöromå- len vara otillräckliga som underlag för en rådhusrätt organiserad enligt utredningens förslag. I anslutning härtill föreslås ändringar av rättegångs- balken och 1932 års lag om stads och landsbygds förenande i judiciellt avseende.

Förstatligas rådhusrätterna, möter det med hänsyn till finansieringen av dem intet hinder, att område utanför staden lägges under rådhusrätts dom- värjo. En sådan anordning bör dock endast undantagsvis komma till stånd. Det föreslås skola tillkomma Kungl. Maj:t att besluta om dylik utvidgning av rådhusrätts domkrets.

Enligt beräkningar, som verkställts av utredningens sekretariat, medför förslaget till ny underrättsorganisation, att antalet underrättsdomare på slutstadiet (borgmästare, rådmän, häradshövdingar och tingsdomare) blir i det närmaste oförändrat. De nuvarande assessors- och fiskalstjänsterna minska med omkring 100 tjänster. Dessa senare tjänster ersättas av ett 20—tal särskilda inskrivningsdomare, omkring 80 notarier och 20 icke rätts- bildade befattningshavare.

I betänkandets andra avdelning (8 och 9 kap.) föreslås, att magistraten upphör och att dess uppgifter utskiftas på olika statliga och kommunala myndigheter. Som följd härav bör även kommunalborgmästarinstitutionen avvecklas. Då det gäller utskiftningen av vad man brukar kalla magistra- tens statliga administrativa uppgifter, har utredningen ansett, att de stat- liga myndigheterna böra förbehållas sådana ärenden, vilka äro av över- vägande rättslig natur, medan de kommunala myndigheterna —— dock icke undantagslöst _ böra handlägga ärenden, som innefatta lämplighetspröv- ning. Avvecklingen av magistrats- och kommunalborgmästarinstitutionerna innebär möjligheter till större administrativ enhetlighet mellan olika städer och mellan land och stad. I olika hänseenden äro dock förhållandena så skilda mellan å ena sidan de största städerna samt å andna sidan småstä- derna och landsbygden att fullständig enhetlighet ej kan vinnas.

En viktig del av magistratsuppgifterna utgöra överexekutorsgöromålen och vissa andra med exekutionsväsendet sammanhängande uppgifter. I tred- je avdelningen (10 och 11 kap.) föreslås, att överexekutorsgöromålen för hela riket i princip överflyttas till allmän underrätt och att staten över— tager samtliga kostnader för städernas exekutionsväscn.

Även om statsverket i princip skulle övertaga kostnaderna för stads- domstolarna, utgår stadsdomstolsutredningen ifrån att invånarna i veder-

1 1960 års riksdag har också såsom vilande antagit förslag till upphävande av RF 5 31; jfr kap. 3 här förut.

• Sida 109
•  Original

börande domkretsar skola hålla rådhus- och kanslilokaler m. m. I sam- band härmed bör även tingshusbyggnadsskyldigheten bliva föremål för en översyn. I fjärde avdelningen (12 kap.) förordar utredningen således ny lagstiftning om skyldighet att hålla tingshus och rådhus.

I princip synes det enligt utredningen böra åvila de byggnadsskyldiga att å tingshus eller i rådhus hålla rum för förvaring i samband med rätte- gång av anhållen eller häktad. Denna skyldighet bör lagfästas i samband med en revision av bestämmelserna om tingshusbyggnadsskyldigheten och åläggande i lag av stads skyldighet att hålla rådhus. Kungl. Maj:t bör dock äga medge dispens från denna skyldighet, för det fall att på platsen eller i närheten finnes fångvårdsanstalt med häktesavdelning, stadshäkte eller po- lisarrest. Vad sålunda föreslagits om skyldigheten att hålla förvaringsrum innebär icke, att magistratsstäderna därmed skulle befrias från sin prin- cipiella skyldighet att hålla stadshäkte för förvaring av anhållna och häktade även utan samband med rättegång.

I ett särskilt avsnitt av betänkandet framlägger stadsdomstolsutredningen vissa kostnadsberäkningar i syfte att ge en överblick av de kostnader för statsverket, som ett förstatligande av städernas domstolar m. m. medför. Det framhålles. att kostnadsberäkningarna endast äro av approximativ natur.

Med ledning av införskaffade uppgifter redovisas till en början 1958 och 1959 års utgifter och inkomster — såvitt angår rådhusrätt och ma- gistrat -— för de 41 städer, som den 1 januari 1961 voro magistratsstäder. Utgifterna fördela sig på personalkostnader och övriga kostnader; därvid ha icke medtagits utgifter för stämningsmän och äktenskapsmedlare samt ej heller lokal- och valkostnader. Inkomsterna avse lösen och stämpelprovi- sion vid rådhusrätterna; däremot har hänsyn icke tagits till sådana sär- skilda rättigheter som tolagsersättning o. (1. I enlighet härmed uppges ma- gistratsstädernas nettokostnader för rådhusrätt och magistrat år 1958 till 23 323 000 kronor (26 344 000—3 021 000) och år 1959 till 25 343 000 kro- nor (28 442 000—3 099 000).

Statsverkets årliga nettokostnad (1960 års lönenivå) för ett förstatligat domstolsväsen i städerna beräknas av utredningen till 26 681 000 kronor en- ligt följande uppställning:

1. Gällande ordning

Såsom redan nämnts ha städerna att i princip bekosta det lokala polisvä- sendet. Denna skyldighet avser såväl chefspersonalen som den underord- nade ordnings- och kriminalpolispersonalen. Städerna äro jämväl skyldiga att i mån av behov hålla teknisk och administrativ personal samt kontors- personal ävensom att bekosta eljest erforderliga anordningar för polisvä- sendet. Regeln är dock icke undantagslös. S. k. särskilda statsbidrag utgå sålunda till vissa ändamål, såsom till stats- och reservpolisen samt till an— ordningar, som äro gemensamma för hela riket. Dessutom äro numera mindre städer berättigade till s. k. allmänna statsbidrag för avlöning av polismän enligt liknande regler som gälla för landsbygden. Slutligen ingå åtskilliga städer i landsfiskalsorganisationen; därigenom ha dessa icke några kostnader för chefsorganisationen.

Vad angår landsbygden (landskommuner och köpingar) är chefsskapet för den lokala polisverksamheten en statlig angelägenhet inom ramen för landsfiskalsorganisationen. I övrigt äro kommunerna i princip pliktiga att svara för kostnaderna för det lokala polisväsendet. Den ekonomiska ansva- righeten begränsas dock genom icke oväsentliga allmänna statsbidrag. Sär- skilda statsbidrag förekomm-a även, såsom för utövandet av gränskontroll.

De större städerna, vilka äro pliktiga att bekosta det lokala polisväsen- dets chefsorganisation, äro även skyldiga att bestrida kostnaderna för di- striktsåklagarens — i detta fall stadsfiskalens — verksamhet.

Övriga städer och landskommuner ingå i landsfiskalsdistrikt, inom vilka vederbörande landsfiskal är distriktsåklagare. Dessa städer liksom lands- bygden ha således icke några kostnader för åklagarna.

Huvudbestämmelserna om den lokala polisverksamheten återfinnas i 1925 års lag om polisväsendet i riket (polislagen). För polisverksamhetens upp- rätthållande är riket indelat i polisdistrikt. Till polisverksamhet räknas i första hand vad som förstås med egentlig polisverksamhet men för lands- bygdens del därutöver handräckningsgöromål såsom biträde vid åtgärd i utsökningsmål och vid indrivning av skatter och böter. Varje polisdistrikt har att bestrida kostnaderna för den personal och de övriga anordningar som erfordras för att polisverksamheten skall kunna bedrivas på ett till— fredsställande sätt. Polisdistriktet är icke någon självständig kommunal

• Sida 114
•  Original

bildning utan endast en lagteknisk benämning på kommunerna såsom an- svariga för polisverksamheten. De kommunala organen handha polisfrå- gorna på det hela taget i samma ordning som gäller för andra kommunala angelägenheter. Om två eller flera kommuner samverka i polisdistriktets form, sker detta antingen i avtalsväg eller genom kommunalförbund.

I fråga om indelningen i polisdistrikt gäller att stad, vars invånarantal den 1 januari 1953 uppgick till minst 10 000, bildar särskilt polisdistrikt (Konungen äger förordna, att stad, som därefter uppnår denna invånarsiff- ra, skall utgöra särskilt polisdistrikt). I övrigt skall stad, som icke ingår i landsfiskalsdistrikt, ävensom landsfiskalsdistrikt eller del därav (en eller flera kommuner) utgöra polisdistrikt.

De särskilda statsbidrag, som utgå till kommunerna, avse att täcka kost— nader för ändamål, som tillgodose hela rikets behov, eller i vart fall anord- ningar, som komma även andra polis—distrikt till godo. De allmänna stats- bidragen tillkommo i samband med 1925 års polislagstiftning och avsågo att kompensera den egentliga landsbygden för ökade bördor. Städer och flertalet köpingar ställdes således utanför de allmänna statsbidragen, vilka i princip voro konstruerade som bidrag till polispersonalens avlöning. I samband med 1953 års ändringar av polislagstiftningen utvidgades rätten till statsbidrag till att omfatta även mindre städer och med städer likställda köpingar. Beträffande gällande bidragsbestämmelser må i detta samman- hang endast nämnas följande. I fråga om landskommuner bidrager stats- verket till kostnaden för avlöning av polisman, som innehar eller uppehål— ler ordinarie befattning, med hälften. Samma är förhållandet beträffande städer och köpingar, vilkas invånarantal den 1 januari 1953 understeg 5 000. Städer och köpingar, som vid nämnda tidpunkt hade minst 5 000 men icke 10 000 invånare, äro berättigade till bidrag med en fjärdedel av sagda kost- nad. Statsbidragsandelen för stad eller köping kan av Konungen jämkas med hänsyn till ändrat invånarantal. Statsverket bidrager även till avlö— ning av polisman, som innehar eller uppehåller icke-ordinarie befattning i nämnda kommuner, och därvid med en femtedel av kostnaden.

De grundläggande bestämmelserna om åklagarväsendet lämnas i 7 kap. rättegångsbalken. Beträffande huvudmannaskapet gäller i princip detsam- ma som för polisväsendets chefsorganisation. I enlighet härmed följa in- delningarna i åklagardistrikt och polischefsdistrikt varandra. Polischefs- distriktet kan i sin tur vara uppdelat på två eller flera polisdistrikt. Di- striktsåklagare är inom landsfiskalsdistrikt landsfiskal och i stad, som icke tillhör landsfiskalsdistrikt, stadsfiskal. Sambandet mellan polis- och åkla- garväsendet sträcker sig emellertid utöver det territoriella. Landsfiskal är såväl polischef som åklagare. Även stadsfiskal är i regel både polischef och åklagare; i de största städerna finnas dock särskilda polischefer, polismäs- tare, och särskilda åklagare, stadsfiskaler. Eftersom exekutionsgöromålen på landsbygden äro hänförliga till polisverksamhet, är landsfiskalen även

• Sida 115
•  Original

utmätningsman, låt vara att de olika landsfiskalsuppgifterna kunna upp— delas på skilda tjänster. I vissa städer med stadsfiskal förekommer också att denne tillika är utmätningsman.

Några av de största städerna intaga en särställning såtillvida, att de även ha att bestrida kostnaderna för uppgifter som i riket i övrigt falla på ve- derbörande landsfogde i egenskap av länspolischef respektive statsåklaga- re. Stockholm, Göteborg, Malmö, Norrköping och Hälsingborg äro sålun- da undantagna från landsfogdens polisverksamhet; denna uppgift åvilar i dessa städer vederbörande polismästare. I Stockholm, Göteborg och Malmö är vederbörande förste stadsfiskal statsåklagare.

2. Frågan om polisväsendets förstatligande

Frågan om ett förstatligande av det [kommunala polisväsendet har sedan länge stått på dagordningen. Till en början inriktades intresset på lands- bygdens polisväsende. Sålunda yrkades —— dock utan framgång —— redan vid 1888 års riksdag motionsvis att staten skulle ikläda sig kostnaderna för fjärdingsmännens avlöning. Frågan bragtes sedermera upprepade gånger motionsvägen under riksdagens prövning, bland annat vid 1905 och 1909 års riksdagar, alltjämt utan resultat.

För städernas del framträdde polisorganisationens kommunala karaktär i högre grad än som gällde för landsbygden. Då Kungl. Maj:t vid 1918 års riksdag framlade proposition om reglering av polisväsendet i städerna före- slogs uttryckligen, att städerna skulle vara skyldiga att bekosta sitt polis- väsen. Det framhölls därvid, att sådan skyldighet av ålder förelegat och jämväl medföljde de stadsrättigheter, som meddelats under senare tid. Vederbörande utskott avstyrkte förslaget, bland annat med hänsyn till rå- dande oklarhet om sambandet mellan ifrågavarande skyldighet och städer— nas särställning beträffande vissa rättigheter. Propositionen lämnades ock- så av riksdagen utan bifall.

Dåvarande regeringsrådet S. Linnér avgav år 1922 en utredning angå- ende omorganisation av polisväsendet (SOU 1922:49), vari förordades en lösning genom samverkan emellan staten och kommunerna. I lag skulle föreskrivas skyldighet för kommunerna att sörja för att det lokala beho- vet av polispersonal bleve tillgodosett. Staten skulle emellertid deltaga i kostnaderna för polisväsendets organisation, bland annat genom en över— lag förstatligad chefsorganisation och genom bidrag till den kommunala po- lispersonalens avlöning och pensionering.

I detta sammanhang må erinras att Linnér på sedvanerättsliga grunder hävdade skyldighet för städerna att bekosta sitt polisväsen. Linnérs upp- fattning kan sammanfattas sålunda.

Enligt den verkställda undersökningen syntes de i punkten 9 av 1619 års stadga om städernas administration och uppkomst i riket omförmälda »stadens svenner»

• Sida 116
•  Original

väsentligen motsvara nutidens polispersonal. Även om det icke kunde påvisas att stadgan blivit utfärdad, syntes den åberopade punkten i stadgan endast ha varit uttryck för vad som långt innan stadgans författande varit sedvänja. Utredningen visade också, att stadgans grundsatser angående städernas författning och för- valtning samt särskilt i fråga om skyldigheten för städerna att bekosta sitt polis— väsen tillämpats under 1600-, 1700- och 1800-talen. Samma rättsuppfattning hade sedermera, såvitt känt, fortlevat fullkomligt obruten, och den finge alltså för när- varande anses utgöra gällande sedvanerätt. Städerna, som därigenom förplikta- des i förhållande till staten, kunde icke bliva fria från förpliktelsen utan att ändring skedde genom ny sedvana, lagstiftningsåtgärd eller genom att uttrycklig eftergift i speciellt fall medgåves från statsmakternas sida.

Linnérs utredning blev föremål för översyn av särskilt tillkallade sak- kunniga. Efter fortsatta utredningar och överväganden avlät Kungl. Maj :t proposition (nr 58) till 1925 års riksdag med förslag till lag om polisvä- sendet i riket m. m., vilken med vissa jämkningar vann riksdagens bifall. Genom lagen den 6 juni 1925 om polisväsendet i riket samt därtill knutna följdförfattningar kom den nuvarande ordningen till.

I samband med genomförandet av lagstiftningen indrogs det till Stock- holms stads polisväsen dittills utgående anslaget å 28 100 kronor.

Från förarbetena till polislagstiftningen må särskilt erinras om följande. I fråga om de allmänna statsbidragen intog departementschefen den ståndpunkten, att dessa borde avvägas med hänsyn till de ökade krav, som en ny organisation kunde ställa på vederbörande kommuner. På grund här- av förordades att statsverket påtoge sig en icke alltför obetydlig del av den för landsbygden genom reformen uppkommande kostnadsökningen. Städer och därmed likställda köpingar lämnades i detta sammanhang åsido.

I samband med statsbidragsfrågan uppmärksammade departementsche- fen jämväl spörsmålet om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten och anförde i denna del följande.

Jag vill i detta sammanhang framhålla, att ett godkännande av den ståndpunkt, som jag sålunda intagit, icke innebär något hinder för en avveckling av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i avseende å polisväsendet, varom numera statsrådet Torsten Nothin framlagt vissa förslag i sin här förut omnämnda utred- ning i detta ämne. Det synes mig dock, som om av statsfinansiella skål med en dylik avveckling måste tills vidare anstå, vartill kommer, att en sådan avveck- ling torde förutsätta en utredning, om och i vad mån städerna höra i samband med att de befrias från skyldigheten att helt bekosta sitt polisväsen vidkännas nedsättningar i dem nu tillförsäkrade särskilda rättigheter av ekonomisk art.

Inrättandet av statspolisen utgjorde ett steg i riktning mot ett förstatli- gat polisväsen. Skyldigheten att hålla statspolis är knuten till städer, som enligt nu gällande bestämmelser äro pliktiga att tillhandahålla reservpo— lismän, d. v. s. i princip städer, vilkas invånarantal den 1 januari 1953 upp- gick till minst 10 000. Statspolisen är främst avsedd för verksamhet utan- för vederbörande stad, och dess inrättande innebar ett klart avsteg från den grundsatsen, att den lokala polisverksamheten huvudsakligen är en

• Sida 117
•  Original

kommunal angelägenhet. Kostnaderna för statspolisen bestridas slutligt av statsverket. Till reservpolisorganisationen, som är av äldre datum, ut- går statsbidrag efter vissa grunder.

Skatteutjämningsberedningen föreslog i ett den 12 december 1932 av- givet betänkande (SOU 1933:4), att staten skulle övertaga polisväsendet på landsbygden; i fråga om städerna föreslogs däremot ingen ändring.

I ett den 11 januari 1935 avgivet betänkande (SOU 1935 :8) uttalade sig kommittén för utredning angående åtgärder mot statsfientlig verksamhet för ett förstatligande av polisväsendet i dess helhet och särskilt landsbyg- dens.

Kommunalskatteberedningen föreslog i ett den 19 augusti 1943 avgivet betänkande angående den kommunala skatteutjämningen (SOU 1943:43) ett förstatligande av polisväsendet på landsbygden, dock icke i köpingar. Detta skulle främja beredningens syften beträffande avvägningen mellan kommunerna av den kommunala beskattningens tyngd, varjämte skulle möjliggöras en rationellare organisation av polisväsendet på landsbygden. Statsverket skulle även övertaga lokalkostnaderna.

Beträffande städer och köpingar hade icke lika starka skäl enligt bered- ningens mening kunnat anföras för den lokala polisorganisationens förstat- ligande vare sig ur principiella synpunkter eller från administrativa utgångs— punkter. Frågan om i vilken mån staten i händelse av en avlyftning av de egentliga landskommunernas poliskostnader borde påtaga sig utgifter även för städernas och köpingarnas polisväsen måste emellertid tagas under om- prövning. Beträffande städer med magistrat sammanhängde detta spörs- mål med dylika kommuners särskilda ställning, och frågan syntes knappast slutgiltigt kunna lösas för dessa städers vidkommande förrän i samband med en allmän reglering av deras särskilda skyldigheter och rättigheter.

1939 års polisutredning avgav två betänkanden med förslag till förstat- ligande av polisväsendet i riket m. m. (SOU 1944:53 och 54). Utredningen förordade, att staten skulle övertaga polisväsendet i dess helhet. Tanken på att förstatliga enbart kriminalpolisverksamheten eller enbart polisverk- samheten på landsbygden avvisades sålunda. Ej heller Ville utredningen un- dantaga polisväsendet i de största städerna från ett förstatligande. Av in- tresse är i detta sammanhang utredningens inställning till städernas polis- väsen. Härutinnan anfördes i huvudsak följande.

Till stöd för åtgärden att från förstatligande undantaga städernas polisväsen hade anförts att städernas skyldighet i avseende å polisväsendet inginge åtminsto- ne delvis i det komplex av speciella åligganden och förmåner, som knutits till stadsbildningen och stadsrättigheterna. Till följd härav kunde en avlösning av denna skyldighet —— särskilt vad magistratsstäderna beträffade — icke gärna äga rum annorledes än i samband med en allmän reglering av städernas skyldigheter och rättigheter. Häremot kunde emellertid enligt utredningens mening invändas att städernas skyldigheter i avseende å polisväsendet numera grundade sig på

• Sida 118
•  Original

hestämmelserna i polislagen. Därest övriga kommuners skyldigheter enligt denna lag kunde avlösas, funne utredningen hinder icke böra möta mot att jämväl stä- dernas skyldigheter avlöstes. Vad rättigheterna beträffade syntes därmed knap- past avses någon rätt för städerna att själva ordna sitt polisväsen utan närmast den rätt till tolagsersättning, som tillkomme vissa städer. Företagna undersök- ningar hade icke givit någon allmän vägledning till bedömande av frågan, huru- vida rättigheten att uppbära tolag och därmed rätten att åtnjuta ersättning för mistad tolag ägde samband med städernas skyldigheter att bekosta sitt polisväsen. Den oklarhet, som rådde i detta avseende, borde enligt utredningens mening icke stå hindrande i vägen för ett förstatligande av städernas polisväsen. I samband med förstatligandet borde för varje stad, som uppbure tolagsersättning, upptagas till omprövning grunderna för ersättningens beräknande.

Utredningen föreslog, att kommunala bidrag till staten skulle utgå un- der en 30—årig övergångstid. Bidragen, som ungefärligen skulle motsvara kommunernas utgifter för polis- och åklagarväsendet vid tiden för förstat- ligandet, skulle efter viss tid nedskrivas enligt plan. Förslaget innebar där- jämte, att kommunerna skulle bibehållas vid skyldigheten att hälla loka— ler åt polisväsendet efter förstatligandet. Vid reformens genomförande skulle kommunerna även till den statliga organisationen överlämna inventarier och annan utrustning, som anskaffats för detta behov. Förstatligandet bor- de icke ske i etapper utan i ett sammanhang.

Förslaget utsattes vid remissbehandlingen för stark kritik och föran- ledde icke proposition till riksdagen.

Förstatligandefrågan upptogs därefter ånyo, denna gång av 1948 års polisutredning, som år 1951 avgav ett betänkande angående polis- och åkla— garväsendets organisation (SOU 1951:8). Förslaget innefattade två alter- nativa lösningar: en med bibehållen kommunal organisation och en vid för- statligad organisation. Sistnämnda alternativ, som i nu förevarande sam- manhang är av särskilt intresse, byggde på ett helt förstatligat polis- och åklagarväsen. Statsverket skulle även svara för lokalkostnaderna, men kom- munerna skulle på visst sätt medverka till att statsverket erhölle lokaler. Emellertid skulle kommunerna i princip till den statliga organisationen utan gottgörelse överlämna inventarier och annan utrustning. Av statsfi- nansiella skäl föreslogs vidare att kommunerna under en övergångstid skulle utgiva kontanta bidrag till staten. Såväl ur lämplighetssynpunkt som av rättvise- och billighetsskäl ansåg utredningen, att en övergångstid av 10 år borde vara tillfyllest.

Efter ingående överväganden av de skäl, som ur olika synpunkter talade för den ena eller den andra organisationsformen, korn utredningen till den uppfattningen, att båda alternativen kunde anses i allt väsentligt vara till- fredsställande för polisorganisationen; olika meningar hade emellertid gjort sig gällande inom utredningen i fråga om vilkendera organisationsformen som i första hand borde förordas. Därest av statsfinansiella skäl det stat- liga alternativet icke skulle kunna genomföras vid denna tidpunkt, vore utredningen dock enig om att de av förhållandena påkallade förbättring—

• Sida 119
•  Original

arna av polisorganisationen borde åvägabringas i enlighet med utredningens kommunala alternativ. Utredningen hyste också den uppfattningen, att det kommunala alternativet vore ägnat att underlätta övergången till en stat- lig polisorganisation.

Flertalet remissinstanser uttalade sig för bibehållen kommunal organisa- tion, bland andra svenska stadsförbundet. Från åtskilliga håll — däribland landskommunernas förbund —— förordades emellertid det statliga alterna— tivet.

En proposition i anslutning till det kommunala alternativet förelades 1953 års riksdag (nr 168). Förslaget innebar bland annat en väsentlig ut- byggnad av kriminalstatspolisen. Vidare skulle mindre städer och köpingar beredas möjlighet att förena sig med andra kommuner inom samma lands- fiskalsdistrikt till gemensamt polisdistrikt. Sådana städer och köpingar skulle erhålla rätt till statsbidrag efter i huvudsak samma grunder som landskommuner. Slutligen föreslogos vissa bestämmelser om ett bindande statligt avlöningsreglemente för den kommunala polispersonalen.

Riksdagen biföll propositionen. I anslutning till ett av 1953 års polislöneutredning avgivet betänkande med förslag angående polispersonalens avlöningsförmåner m. m. utfärda- des år 1954 närmare bestämmelser om ett bindande statligt avlönings- reglemente, polislönereglementet, jämte tilläggsbestämmelser därtill. Reg- lementet är tillämpligt på polismän, som tillhöra högst kommissaries tjäns- tegrad, och icke blott på kommunala utan även i princip på statliga be- fattningshavare. I tilläggsbestämmelserna stadgas bland annat, att polis- man (på landsbygden) under vissa förutsättningar skall tilldelas tjänste- benämningen exekutionsbiträde.

1957 års polisutredning föreslår i sitt principbetänkande, att huvud- mannaskapet för polisväsendet helt lägges hos staten. I det följande läm- nas en översiktlig redogörelse för förslagets innehåll i vissa delar.

3. Frågan om åklagarväsendets förstatligande

Städerna ha av ålder varit skyldiga att bekosta sitt åklagarväsen genom hållande av stadsfiskaler. Dessa tillsattes ursprungligen av städerna själva. Så småningom överfördes tillsättningen på statlig myndighet, justitiekans- lern, och sedermera riksåklagarämbetet. Förpliktelsen att avlöna stadsfiskal gällde tidigare alla städer, men så är i princip ej längre förhållandet beträf- fande de städer, som ingå i landsfiskalsdistrikt.

Spörsmålet om ett förstatligande av det kommunala åklagarväsendet har aktualiserats i skilda sammanhang, såsom i samband med ifrågasatta eller genomförda reformer inom domstolsväsendet, polisväsendet, uppbördsväsen- det och exekutionsväsendet. Ämnet har även behandlats i anslutning till

• Sida 120
•  Original

överväganden beträffande landsfogde- samt landsfiskals- och stadsfiskals- institutionerna.

Vid 1904 års riksdag väcktes i andra kammaren en motion med förslag om statsanställning för stadsfiskalerna, vilken dock lämnades utan bifall.

I den förut omnämnda linnérska utredningen föreslogs att åklagarväsen- det, som då i princip ännu ombesörjdes av stadsfiskaler i samtliga städer, skulle övertagas av staten. Vid anmälan av propositionen angående 1925 års polisreform uttalade emellertid departementschefen, att han icke såge någon möjlighet att vid denna tidpunkt upptaga frågan om ett förstatli- gande av åklagarväsendet i städerna.

De sakkunniga för processreformens ekonomiska förberedande föreslogo i det av dem avgivna betänkandet (»SOU 1928:20), att åklagarväsendet i stä- derna skulle i samband med processreformen förstatligas.

Presidenten K. Schlyter och landsfiskalen E. Ohlin avlämnade år 1930 en förberedande utredning angående omorganisation av landsfiskalsbefatt- ningarna m. m. (SOU 1930:31) och föreslogo i fråga om stadsfiskalerna i huvudsak följande.

I fögderistäderna skulle landsfiskalerna i princip övertaga stadsfiskalernas åtalsrätt. I magistratsstäderna skulle däremot som regel åklagarväsende och dom- stolsväsende följas åt; frågan om landsfiskals övertagande av åklagargöromålen i de mindre magistratsstäderna skulle sålunda upptagas först i samband med frå- gan om dessa städers förenande med landsbygd i judiciellt avseende. Köpingsåkla- garnas åtalsrätt skulle även övergå till landsfiskalerna.

I promemoria angående omorganisation av landsfiskals- och stadsfiskals- befattningarna (SOU 1935:57) förordades en uppdelning av landsfiskaler- nas arbetsuppgifter på två befattningshavare: dels en landsfiskal såsom åkla- gare och polischef, dels en häradsfogde såsom utmätningsman. I samband därmed skulle riket indelas i åklagardistrikt med såsom distriktsåklagare antingen landsfiskal (i landsfiskalsdistrikt) eller stadsfiskal (i stad som förklarats skola utgöra eget åklagardistrikt). Distriktsåklagaren skulle till— lika vara polischef. I princip skulle städer med över 10 000 invånare bilda egna åklagardistrikt. Andra städer skulle således införlivas med landsfi- skalsorganisationen. Samtliga magistratsstäder skulle uteslutas från hä- radsfogdeorganisationen. Eljest skulle städerna ingå i häradsfogdedistrikt, såvida icke behov av särskild utmätningsman förelåge.

Processlagberedningen berörde i sitt förslag till rättegångsbalk (SOU 1:938z43 och 44) även frågan om åklagarväsendets organisation. Bered- ningen ansåg, att den dåvarande åklagarorganisationen i stort sett skulle bibehållas men hänvisade beträffande distriktsåklagartjänsternas organi- sation till därom då pågående utredning.

Sistnämnda utredning avgav år 1939 förslag till omorganisation av lands- fiskals- och stadsfiskalsbefattningarna m.m. (SOU 1939:9). Denna utred- ning låg till grund för den av riksdagen åren 1940 och 1941 beslutade distriktsåklagarreformen.

• Sida 121
•  Original

Reformen innebar i huvudsak följande. I organisatoriskt hänseende bi— behöllos landsfiskalstjänsterna vid sin dittillsvarande utformning. Smärre städer liksom köpingar skulle upphöra att utgöra egna åklagardistrikt och förty i polis- och åklagarhänseende förenas med landsfiskalsdistrikt. I de städer, som skulle utgöra egna åklagardistrikt, skulle stadsfiskal vara di— striktsåklagare. Stadsfiskalen skulle _— utom i de största städerna — även vara polischef. Därigenom upphörde det polischefsskap, som varit knutet till magistraterna respektive kommunalborgmästama. Stadsfiskalerna skulle i avvaktan på ett förstatligande av polisväsendet bibehållas som kommu- nala befattningshavare. Vägledande för gränsdragningen mellan städer, som skulle tillföras landsfiskalsdistrikt och sådana som skulle bilda egna åkla- gardistrikt, var den principen, att endast städer vilka erbjödo en tillräcklig arbetsbörda för den åklagare, som tillika vore polischef, skulle utgöra egna åklagardistrikt (i fråga om invånarantal ansågs gränsen ligga vid omkring 10 000).

Den nya rättegångsordning, som trädde i kraft den 1 januari 1948, bygger bland annat på distriktsåklagarreformen. Huvudmannaskapet för stadsfi- skalerna förblev sålunda oförändrat.

1944 års polisutredning intog närmast den ståndpunkten, att huvudman- naskapet för polisväsendet och åklagarväsendet i städerna borde åtminstone tills vidare följas åt.

Som nämnts bekosta vissa större städer även sådana uppgifter, som eljest åvila landsfogde. Denna anordning betingas av magistratsstädernas särställ- ning beträffande polis— och åklagarväsendet, såsom deras skyldigheter fram- trädde före landsfogde- och distriktsåklagarreformerna. Polischefsskapet var nämligen tidigare i magistratsstad knutet till magistraten, och polischefen lydde omedelbart under länsstyrelsen (annan polischef var närmast under- ställd landsfogden). Samma var förhållandet i åklagarhänseende; vid råd- husrätterna utfördes allmänt åtal av stadsfiskalerna, som icke voro under- ställda landsfogden.

1957 års polisutredning föreslår även, att åklagarväsendet, i den mån detta alltjämt är kommunalt, förstatligas. Härom hänvisas till följande av- snitt.

4. 1961 års förslag om huvudmannaskapet för polisväsendet m. m.

Som tidigare nämnts har 1957 års polisutredning i avgivet principbetän- kande föreslagit, att huvudmannaskapet för polisväsendet helt lägges hos staten och att åklagarväsendet, i den mån det alltjämt är kommunalt, för- statligas. Motsvarande bedömning har utredningen lagt på frågan om exeku- tionsväsendet och därvid alltså biträtt stadsdomstolsutredningens förslag om förstatligande av städernas exekutionsväsen.

Enligt förslaget skulle det rådande personalorganisatoriska sambandet

• Sida 122
•  Original

mellan polis- och åklagarväsendet i relativt stor omfattning bibehållas. Där— emot skulle exekutionsväsendet, i den mån så icke redan är fallet, avskiljas från polis- och åklagarverksamheten och anförtros åt särskilda befattnings- havare (beträffande exekutionsväsendet må ytterligare hänvisas till kap. 10) .

Stadsutredningen avser icke att här ingå på den föreslagna organisatio- nen utan vill endast beröra vissa frågor, som synas vara av omedelbar be- tydelse för fullföljande av dess uppdrag, nämligen kap. IX—XI i polisut- redningens betänkande.

Vid ett förstatligande inställer sig frågan, om och i vad mån kommu- nerna skola deltaga i kostnaderna för den nya organisationen. Polisutred- ningen ansluter sig till vad 1939 och 1948 års polisutredningar uttalat därom, att en förstatligandereform av statsfinansiella skäl svårligen kan genomföras, om den icke förbindes med en viss kommunal bidragsplikt. I och för sig kan en sådan medverkan konstrueras antingen såsom en för framtiden bestående förpliktelse eller såsom en engångsförpliktelse, låt vara fördelad över ett antal år. Övervägande skäl tala enligt 1957 års polisut- redning för den senare lösningen, varvid endast en kort övergångstid har synts böra komma i fråga.

Vad angår den närmare regleringen av de ekonomiska förhållandena mel- lan staten och kommunerna återkommer stadsutredningen till dessa frågor i kap. 15.

I detta sammanhang må endast beröras vissa allmänna principer. Främst må härutinnan erinras därom, att det skulle ankomma på staten att i ett förstatligat polis-, åklagar- och exekutionsväsen tillhandahålla lokaler. Statens övertagande av lokalhållningen föreslås reglerad genom vissa all- männa bestämmelser. Bland annat skulle staten under vissa förhållanden ha möjlighet till inlösen av kommunal fastighet. Kommunerna skulle dock utan gottgörelse överlåta inventarier och annan utrustning å statsverket, medan staten skulle gälda alla kostnader för framtida drift och underhåll.

Polisutredningen har även redovisat vissa kostnadsberäkningar men fram- håller, att desamma måst bygga på många approximationer.

Ett förstatligande av polisväsendet och därmed följaktligen också exe- kutionsbiträdesverksamheten 1 köpingar och landskommuner angives, med beaktande av 1961 års löne- och kostnadsnivå och utan hänsynstagande till eventuell kommunal bidragsplikt, medföra en årlig merutgift för statsverket med omkring 190 miljoner kronor jämte pensionskostnader å i runt tal 40 miljoner kronor. Förstatligandet av åklagarväsendet i städer utanför lands- fisk-alsorganisationen skulle medföra en årlig merkostnad för statsverket med omkring 9 miljoner kronor. Vad slutligen exekutionsväsendet beträffar uppskattas den årliga merkostnaden för statsverket till omkring 23,7 miljo- ner kronor. Härav belöpa 19,4 miljoner kronor på städernas exekutionsväsen samt 4,3 miljoner kronor på exekutionsbiträdesverksamheten i köpingar och landskommuner.

• Sida 123
•  Original

Sammanfattningsvis uppgivas statsverkets merkostnader vid ett genom- fört förstatligande av ifrågavarande verksamhetsgrenar till omkring 220 miljoner kronor jämte pensioneringskostnader å 50 miljoner kronor, allt för år.

Utredningen har utgått ifrån att statsmakterna jämväl beakta kostnaderna för polis-, åklagar- och exekutionsväsendet vid den framtida allmänna be- dömningen av kostnadsfördelningen mellan stat och kommun, exempelvis i samband med kompensation till kommunerna vid en eventuell ortsavdrags- höjning och vid behandlingen av 1958 års skatteutjämningskommittés kom- mande förslag.

Utredningen anmäler också, att den vid sina kostnadsberäkningar eller eljest ej tagit hänsyn till sådana särskilda ersättningar t. ex. för tolag, som städerna uppbära och vilkas indragning till statsverket kan komma i fråga i samband med att staten övertager städernas kostnader för polis-, åklagar- och exekutionsväsendet. Utredningen har förutsatt, att stadsutredningen beaktar bland annat frågan om dylika rättigheters avveckling.

Den föreslagna reformen bör enligt polisutredningens mening, sedan prin- cipbeslut fattats, ske så snart som möjligt och i ett sammanhang.

5. Utredningen

I historisk belysning framstår städernas förpliktelse att bekosta polischefs- och åklagarorganisationen såsom en sådan särskild skyldighet, som avses med utredningens uppdrag. Denna principiella särställning intaga emeller- tid numera icke samtliga städer; ett flertal av dem — företrädesvis mindre — ha successivt infogats i den statliga organisation, som gäller för lands- bygden.

I fråga om polisväsendet i övrigt råder beträffande huvudmannaskapet icke någon motsvarande principiell skillnad mellan stad och land. I detta avseende föreligger således — utom i undantagsfall — ett kommunalt ålig- gande i hela riket, en förpliktelse som i städerna en gång knöts till borg- mästare och råd (magistraten) och som för landsbygdens del ursprungli- gen åvilade skattebönderna såsom ett onus. Vad angår finansieringen har emellertid uppkommit den skillnaden, att statsbidrag utgår för landsbyg- dens och numera även för mindre städers del. Den omständigheten, att ifrågavarande förpliktelse för städerna i princip icke framstår såsom en sär- skild skyldighet vid jämförelse med förhållandena å landsbygden, torde dock icke utesluta, att en sådan städernas särskilda rättighet som exempelvis tolagsersättningen beaktas vid en avveckling av ifrågavarande samhällsupp- gift. Fullgörandet av de polisiära funktionerna torde nämligen få inrym- mas under tolagsförpliktelserna; härutinnan kan knappast göras någon åtskillnad mellan ledande och underordnade arbetsuppgifter.

Enligt stadsutredningens uppfattning torde vid ett förstatligande av po-

• Sida 124
•  Original

lisväsendet, på sätt 1957 års polisutredning föreslagit, detta böra ske i ett sammanhang utan någon uppdelning på chefsorganisationen och den under- ordnade personalen. Stadsutredningen avvisar således för sin del den tan- ken, att man skulle bryta ut chefsorganisationen för att behandlas såsom ett led i städernas särskilda skyldigheter, vare sig denna utbrytning skulle avse enbart magistratsstäder eller även andra städer med kommunala polische— fer, i regel vederbörande stadsfiskal.

Åklagarorganisationen är så nära förbunden med polisväsendet, att det ej heller torde kunna ifrågakomma att lämna denna skyldighet åsido vid ett förstatligande av polisväsendet. Denna uppfattning har hävdats av samt- liga de utredningar, som haft att överväga frågan.

Stadsutredningen sak-nar för sin del anledning att ingå i prövning av den organisationsplan för polis- och åklagarväsendet, som framlagts av 1957 års polisutredning, i vidare mån än att utredningen funnit den förebragta argumenteringen övertygande för att vid ett förstatligande uppgifterna i fråga från den tidpunkt, som kan bliva bestämd, i hela riket övertagas på en gång och sålunda icke i etapper.

Då det gäller sättet för bestridandet av de mycket betydande merkostna- der för statsverket, som reformen föranleder, kan den av polisutredningen föreslagna ordningen väl infogas i den allmänna plan för statens överta- gande av städernas hittillsvarande skyldigheter som stadsutredningen i det följande framlägger. Till dessa frågor återkommer utredningen i kap. 15.

I ett avseende måste stadsutredningen från sina allmänna utgångspunk- ter hävda en från polisutredningen avvikande uppfattning. Detta gäller frå- gan om sättet för tillhandahållandet av lokaler för polis- och åklagarväsen- det. Såsom i ett sammanhang (kap. 15) kommer att närmare utvecklas, kunna vägande praktiska skäl anföras för att statsverksamheten icke be- tungas med den mycket vittgående uppgiften att vid ett förstatligande av domstolsväsendet, uppbördsväsendet, polis- och åklagarväsendet samt exe- kutionsväsendet ansvara för tillhandahållandet av erforderliga lokaler för dessa samhällsuppgifter å det lokala planet. l principiell anslutning till stadsdomstolsutredningen och 1939 års polisutredning hävdar stadsutred- ningen, att sagda skyldighet bör fortsättningsvis åligga de städer, varom ur utredningens synpunkt närmast är fråga, och konsekvensen lärer då bjuda, att denna skyldighet blir generell.

Därutöver önskar stadsutredningen betona, att vid ett förstatligande av polis- och åklagarverksamheten i hela riket givetvis frågan om upphörande av de kvarstående särskilda rättigheter, vilka tillkomma städer, som av re- formen beröras, och vilka därmed stå i nära sammanhang, måste komma un- der omprövning. Jämväl polisutredningen har erinrat om detta sakförhål- lande. Stadsutredningen återkommer i det följande till detta ämne.

• Sida 125
•  Original

KAPITEL 9

1. Tidigare förhållanden

Före genomförandet av 1945 års uppbördsreform var kommunaluppbörden av ålder en rent kommunal angelägenhet och ombesörjdes av lokala organ. Det förekom emellertid, att kommunala utskylder, såsom landstings- och tingshusmedel, uppburos i samband med kronouppbörden.

I magistratsstäderna var kronouppbörden, som kunde omfatta även andr—a skatter och avgifter än direkta statsskatter, likaledes av ålder ett kommu- nalt bestyr och förrättades där vanligen av en kronouppbördskassör med magistraten såsom ytterst ansvarig. För riket i övrigt skedde kronouppbör- den i regel genom statsverkets försorg, debiteringen genom h'äradsskrivare och själva uppbörden genom postverket.

Mantalsskrivningen åvilade i magistratsstäderna i regel den tjänsteman, som ombesörjde kronouppbörden och var därigenom ett kommunalt ålig- gande. I fögderistäder och landsbygdskommuner ankom mantalsskrivningen på häradsskrivaren.

Den omständigheten, att sportler utgingo i samband med kronouppbör- den, begränsade emellertid i viss mån magistratsstädernas ekonomiska an-

• Sida 126
•  Original

svar. Vid kronouppbördskontoren i magistratsstäderna uppburos sålunda debetsedelslösen (lägst 3 öre och högst 50 öre per debetsedel) samt provi- sioner för debitering och uppbörd av landstingsmedel, riddarhusmedel, hus- hållningssällskapsavgifter och vissa t'örsäkringsavgifter m. m.

Organisationen av uppbörd och mantalsskrivning var icke alltid enhet- lig i olika magistratsstäder. Särskilt hade Stockholm en avvikande organisa- tion. Berörda städer hade emellertid i huvudsak samma ekonomiska ansvar.

Frågan om att statsverket skulle övertaga kostnaderna för hithörande ar- betsuppgifter, antingen genom direkt förstatligande eller genom statliga bidrag till den kommunala verksamheten, har övervägts i skilda samman- hang.

Sålunda föreslog redan skatteregleringskommittén (1883), att kronoupp- börden i magistratsstäderna skulle förstatligas (se härom kap. 5).

Nothins förut berörda undersökning var föranledd av bland annat en framställning den 1 december 1914 från styrelsen för föreningen Sveriges stadsdomare av innehåll, att magistraterna måtte befrias från ansvaret för kronouppbörden i städerna m. m. Nothin ifrågasatte i vart fall för mindre städer en sammanslagning i judiciellt och administrativt hänseende med kringliggande landsbygd. Även vad angår större städer, bortsett från de allra största, skisserades den lösningen, att städerna skulle helt befrias från bestyret med debitering och uppbörd av kronoutskylder samt mantals— skrivning. Om uppbörden lades på postverket, kunde debitering och man- talsskrivning ankomma på en häradssk'rivare. Beträffande vissa av de större städerna vore det emellertid tänkbart att bibehålla en kommunal befatt- ningshavare åtminstone för debiteringen och mantalsskrivningen med löne- tillskott från statsverket. För de allra största städerna bedömdes en upp- börd genom postverket mindre lämplig; i dessa städer borde alltså en kom- munal befattningshavare ombesörja såväl debitering och mantalsskrivning som uppbörd. Vederbörande stad skulle erhålla statsbidrag efter vissa grun- der till den kommunala befattningshavarens avlöning.

Med den föreslagna omorganisationen skulle jämväl frågan om magistra— ternas befriande från ansvar för kronouppbörden finna sin lösning.

Nothin berörde även frågan om ersättning till städernas tjänstemän för mistade avlöningsförmåner och anförde därvid följande.

Beträffande de städer, där kronouppbördskassörsbefattningarna kunna komma att indragas, måste särskild uppmärksamhet ägnas de nuvarande tjänstinnehavar- nas ställning. Visserligen äro de att betrakta såsom stadens och icke såsom sta- tens tjänstemän, varför frågan om ersättning till dem för mistade löneförmåner i händelse av statens övertagande av debitering och uppbörd icke direkt kommer staten vid. Men i den mån vederbörande stad kan anses juridiskt pliktig att till den förutvarande kronouppbördskassören utgiva dylik ersättning eller sådan eljest är av verkliga billighetsskäl påkallad, bör hänsyn därtill tagas vid en nedskriv- ning av de till staden från staten nu utgående förmåner.

I avvaktan på ett genomförande av den tilltänkta omorganisationen borde

• Sida 127
•  Original

vidare magistraternas ansvarsskyldighet begränsas till endast de fall, där underlåtenhet med avseende å uppsikten över kronouppbördskassörernas verksamhet låge dem till last.

1924 års uppbördssakkunniga, som hade att verkställa utredning angå- ende åtgärder för åvägabringande av en rationell skatteuppbörd, förordade i ett år 1929 avgivet betänkande (SOU 1929:17) bland annat införande av ett system med förskottsavsättningar till täckande av framtida definitiva ut- skylder. Krono- och kommunaluppbörderna skulle sammanslås. Debitering, uppbörd och redovisning av skatter skulle förläggas till statlig uppbörds- myndighet inom länsstyrelsen. Stockholm, Göteborg och Malmö skulle dock ha särskilda kommunala uppbördsförvaltningar, underställdaöverståthål- larämbetet respektive magistraten. En förbättrad folkbokföring skulle er- nås genom införande av en — såsom redan förekom i Stockholm — lö- pande civil folkbokföring vid sidan av kyrkobokföringen och mantalsskriv- ningen. Uppbördsmyndigheten skulle svara för såväl civil folkbokföring som mantalsskrivning. Till underlättande av uppbördsmyndighetens arbete skulle finnas adresseringsmaskiner med tryckplåtar över befolkningen.

De sakkunniga förutsatte, att kostnaderna för den nya organisationen i princip skulle bestridas av statsmedel. Det syntes emellertid befogat, att kommuner, landsting och övriga, vilka erhölle sina utskylder och avgifter uppburna genom den statliga uppbördsförvaltningen, bidrogo till kostna- derna därför. Övervägande skäl syntes däremot tala för att debetsedellösen upphörde.

Vad anginge sådana bidrag från vederbörande primärkommuner ville de sakkunniga göra skillnad mellan å ena sidan magistratsstäder och å andra sidan övriga kommuner samt municipalsamhällen och anförde där- vid bl. a. följande.

Magistratsstäderna hava för det närvarande sig ålagt att ombesörja mantalsskriv- ning och kronouppbörd. Denna anordning sammanhänger med städernas privi- legier. Städerna åtnjuta i stället vissa förmåner; till vissa av dem utgår bland annat tolagsersättning, som ansetts utgöra vederlag bland annat för dessa städers omhändertagande av rättsskipningen, mantalsskrivningen och kronouppbörden. Skulle statsverket övertaga kostnaderna för dessa göromål eller vissa av dem, måste med nödvändighet fråga uppkomma om reglering av de till städerna utgående ersättningarna. Att närmare ingå på denna vidlyftiga och svårlösta fråga hava de sakkunniga ansett icke böra tillkomma dem. Frågan torde böra upptagas i ett vi- dare sammanhang. I stället föreslå de sakkunniga, att, till dess frågan om tolags- ersättningarnas upphörande eller minskande vinner sin lösning, magistratsstä- der skola tillförbindas lämna bidrag till kostnaderna för uppbördsförvaltningen. De sakkunniga hava på flera sätt sökt komma till rätta med frågan om åstadkom- mande av en rättvis grund för bestämmande av denna bidragsskyldighet.

Efter att ha övervägt olika lösningar stannade de sakkunniga för att före- slå, att magistratsstädernas bidrag skulle beräknas utgå efter 1 krona 25 öre för mantalsskriven person, varav en krona beräknades för mantals— skrivning samt 25 öre för kommunaluppbörden.

• Sida 128
•  Original

Stockholm, Göteborg och Malmö skulle undantagas från bidragsskyldig- het, eftersom dessa städer skulle ha självständiga, kommunala uppbörds- förvaltningar.

Beträffande landskommuner, köpingar och fögderistäder förordade de sakkunniga, om än med viss tvekan, bidragsskyldighet med utgångspunkt därifrån, att dessa primärkommuner för framtiden skulle slippa kostnader för egen skatteuppbörd. Bidraget föreslogs till 25 öre per mantalsskriven person (10 öre i fråga om municipalsamhälle).

Billighetsskäl talade enligt de sakkunniga för att vid bestämmande av de bidrag, som de olika magistratsstäderna skulle ha att utgöra till statsverket i den nya uppbördsorganisationen, hänsyn toges till de utgifter, städerna nödgades vidkännas för utgivande av ersättning till sina forna uppbörds- tjänstemän. Denna fråga syntes böra regleras för varje stad för sig efter prövning av omfattningen av stadens förpliktelser gentemot tjänstemän- nen.

De sakkunniga ansågo sig sakna anledning föreslå avskaffande av provi- sioner för uppbörd av landstings- och tingshusmedel m. m. Dessa provisio- ner borde emellertid helt ingå till statsverket.

Även 1936 års uppbördskomm-itté, som år 1938 avgav tre olika betänkan- den angående omorganisation av uppbördsväsendet och folkbokföringen m. m. (SOU -1938:41, 46 och 48), förordade en anordning med förskottsupp- börd vid sidan av den slutliga uppbörden av skatter. En sammanslagen kro- no- och kommunaluppbörd skulle, frånsett magistratsstäderna, handhavas av länsstyrelsen. För magistratsstädernas del borde inrättas lokala upp- bördsförvaltningar under ledning av en uppbördskamrerare. Själva den or- dinarie skatteuppbörden (skatteinbetalningarna) skulle emellertid —— så- som redan gällde beträffande kronouppbörden på landet och i fögderistad — överlag ske genom postverket och då utan kostnad för magistratsstäderna (sådan stad skulle också kunna anordna bankuppbörd).

Den löpande folkbokföringen skulle i regel åvila prästerskapet, men möj- lighet skulle finnas att i de största städerna förlägga denna till den borger- liga kommunen. Mantalsskrivningen skulle, som dittills, vara knuten till häradsskrivaren, respektive i magistratsstad den lokala uppbördsförvalt- ningen. För framställning av olika längder och debetsedlar m.m. borde länsstyrelserna utrustas med s.k. plåtregister över den mantalsskrivna be- folkningen m.m. jämte tryckmaskiner. Stockholm, Göteborg och Malmö förutsattes skola ha egna tryckningsavdelningar inom sina uppbördsförvalt- ningar (Stockholm hade för övrigt vid denna tidpunkt en sådan anordning).

Beträffande uppbördsförfarandet i magistratsstäderna anförde kommittén bland annat följande.

Enligt kommitténs förmenande skulle det vara mest rationellt, att uppbörden av krono- och kommunalutskylder i magistratsstäderna ordnades på samma sätt som för riket i övrigt. Dessa städer hava visserligen av ålder ombesörjt och be-

• Sida 129
•  Original

kostat uppbörden jämväl av kronoutskylder, men starka skäl kunna åberopas för magistratsstädernas likställande med riket i övrigt beträffande kostnaderna för kronouppbörden. Magistratsstädernas särställning i detta avseende sammanhänger emellertid med andra frågor rörande dessa städers rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Samtliga dessa frågor synas böra lösas i ett sammanhang. En förutsättning för en slutlig reglering härav, som torde påkalla långt gående ingripanden i städernas organisation och svårlösta avgöranden av ekonomisk art, är att — utom uppbördsfrågan — vissa andra spörsmål, som stå på dagordningen, såsom frågan om rättsskipningens ordnande, vinna sin lösning. Under sådana för- hållanden har kommittén icke ansett lämpligt att i förevarande sammanhang gå in på frågan om ändrade regler rörande magistratsstädernas skyldighet att bestrida kostnaderna för kronouppbörden utan har förutsatt, att sådan skyldighet tills vi- dare skall åvila dessa städer.

Kommittén ville lämna öppet, huruvida icke, sedan ovanberörda reglering skett av magistratsstädernas rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten, handhavandet av uppbörden i magistratsstäderna, möjligen med un- dantag för de större av dessa, skulle kunna helt övertagas av de statliga myndigheterna.

För att principen om magistratsstädernas skyldighet att bestrida kostna— derna för uppbörden och mantalsskrivningen skulle upprätthållas, borde magistratsstäder, som erhölle stommlar till längder av olika slag och de- betsedlar tryckta å länsstyrelsernas tryckningsavdelningar, utgiva ersätt- ning till staten för denna förmån.

Kommittén ville icke ifrågasätta, att landskommunerna och fögderistäder— na skulle utgiva någon ersättning till statsverket för statens befattning med kommunaluppbörden. Då kommuns utskylder skulle uppbära-s i samman- hang med de statliga utskylderna ansåg kommittén det icke befogat att av landskommunerna eller fögderistäderna, vilka icke hade att vidkännas nå- gon kostnad för kronouppbörden, kräva ersättning för den del av uppbörds- kostnaderna, som skulle kunna anses belöpa å kommunalutskylderna.

2. Uppbörds- och folkbokföringsreformen 1945 — 46

De utredningar, för vilka nu redogjorts, ledde icke till några omedelbara lagstiftningsåtgärder. Hela problemkomplexet togs emellertid under pröv- ning i sammanhang med den uppbörds- och folkbokföringsreform, som ge- nomfördes vid 1945 och 1946 års riksdagar. Ett system med preliminär käll- skatt infördes. Krono- och kommunaluppbörderna sammanslogos till en ge- mensam uppbörd. I den nya organisationen förlades viktiga arbetsuppgifter, såsom mantalsskrivning och debitering av skatt, till den lokala skattemyn- digheten, i de större magistratsstäderna kronokamrerare (uppbördsdirek- tör) och i riket i övrigt häradsskrivare. Själva skatteuppbörden uppdrogs åt postverket med anlitande även av bankinrättningar. I övrigt centraliserades visst arbete i princip till länsstyrelserna. Särskilda länsbyråer för folkbok- föringen inrättades och utrustades med tryckande register över befolkningen

• Sida 130
•  Original

m. m. för framställning av stommar till olika slag av längder och debet- sedlar m. m.

Statsverket påtog sig i princip kostnaderna för den nya organisationen, inberäknat kommunaluppbörden. Endast för de större magistratsstäderna gjordes ett undantag; dessa skulle tills vidare vidbliva sitt ekonomiska an- svar i avvaktan på en reglering av städernas särskilda rättigheter och skyl- digheter i förhållande till staten. Magistratsansvaret för kronouppbörden av- vecklades generellt.

Till den lokala skattemyndigheten i magistratsstäderna med egen upp- bördsförvaltning förlades vissa arbetsuppgifter, som icke åvila häradsskri- varna i egenskap av lokal skattemyndighet. I Stockholm, Göteborg och Malmö har även det tryckande registret förlagts till den lokala uppbörds- förvaltningen, som alltså fullgör de uppgifter, vilka eljest falla på länsbyrå.

Reformen genomfördes i huvudsaklig överensstämmelse med de förslag, som härutinnan avgivits av dels folkbokföringskommittén i betänkande an- gående omorganisation av folkbokföringen (SOU 1944:52), dels 1944 års uppbördsberedning i betänkande angående omläggning av uppbördsförfa- randet (SOU 194527).

En översiktlig redogörelse för vissa ställningstaganden, som gjordes 1 de tryckta förarbetena och som äro av intresse i nu förevarande sammanhang, skall här lämnas.

Vid anmälan av propositionen angående omorganisation av folkbokföring- en ( 282/1945) anförde departementschefen i fråga om principerna för för- delningen mellan stat och kommun av de med reformen förenade kostna- derna, att de ökade utgifterna för kyrkobokföringen syntes böra åvila för- samlingarna. Kostnaderna för adresseringsmaskinerna borde bäras av stats- verket.

Departementschef en fortsatte:

Mantalsskrivningen bekostas för närvarande av statsverket, med undantag dock för magistratsstäderna. Vad nämnda städer angår har önskemål framkommit om befrielse från skyldigheten att gälda ifrågavarande kostnader. För egen del vill jag icke bestrida, att det ur vissa synpunkter vore mest rationellt om staten bekostade mantalsskrivningen även i nyssnämnda städer. Såsom i betänkandet framhållits skulle en dylik anordning emellertid aktualisera svårlösta ersättningsfrågor med hänsyn till åtskilliga förmåner, vilka städerna enligt sina privilegier åtnjuta och som ansetts utgöra vederlag för bl. a. bestyret med mantalsskrivningen och krono- uppbörden. Det torde därför vara oundvikligt att vidbliva den nuvarande ord- ningen till dess nämnda ersättningsfrågor kunna slutligen lösas. Vid sådant för- hållande uppkommer emellertid fråga o-m ersättning till statsverket för trycknings- kostnaderna för de längder m.m., vilka enligt förslaget skola tillhandahållas stä- derna av länsbyråerna i stället för att som nu utskrivas av städernas befattnings— havare. Kommittén har framlagt ett förslag till lösning av frågan men uttalat, att den slutliga lösningen vore beroende av uppbördsberedningens förslag, vilket komme att medföra genomgripande förändringar i städernas uppbördsförvaltning. Med hänsyn till vad kommittén sålunda anfört torde med detaljutformningen av ifrågavarande ersättningsregler tillsvidare böra anstå.

• Sida 131
•  Original

Departementschefen återkom därefter till frågan om det tryckande re- gistret. Enligt vad han förordat skulle detta beträffande viss stad kunna föras hos mantalsskrivningsförrättaren i staden i stället för hos länsstyrel- sen. Magistratsstädernas ansvar för mantalsskrivningen och uppbörden syn- tes ej kunna motivera, att sådan stad ålades gälda hela kostnaden för ma- skinanläggningen och dess drift. Anläggningarna tjänade nämligen statliga uppgifter vid sidan av mantalsskrivningen och uppbörden; härtill komme ett utnyttjande för rent kommunala ändamål. Kostnaderna borde alltså för- delas mellan statsverket och vederbörande stad efter därom förda under- handlingar.1

Frågan om det ekonomiska ansvaret för mantalsskrivningen återupptogs vid departementschefens anmälan av propositionen med förslag till folk- bokföringsförordning m.m. (255/1946). Därvid åber—opades nyss återgiv- na uttalande. I sammanhanget berördes bland annat vissa frågor, som i det föregående lämnats öppna, såsom riktlinjerna för de större magistratsstä- dernas (med undantag av Stockholm, Göteborg och Malmö) skyldighet att gottgöra statsverket tryckningskostnader för längder m. 111.

Vid sin anmälan av propositionen med förslag till utbyggnad och omlägg- ning av uppbördsorganisationen (382/1945) biträdde departementschefen uppbördsberedningens förslag, att särskilda uppbördsverk skulle inrättas i de större magistratsstäderna för ombesörjande av dels de arbetsuppgifter, vilka på landet och i fögderistad skulle utföras av häradsskrivare, dels upp- börd och redovisning av både krono- och kommunalutskylder, dels ock de arbetsuppgifter i övrigt, som ankomme på de dåvarande kronouppbörds- kontoren.

Departementschefen anförde vidare bl. a. följande.

De magistratsstäder, som även efter genomförande av det nya uppbördsförfaran- det skola hava egen uppbördsförvaltning, torde liksom för närvarande böra svara för kostnaderna för mantalsskrivning och uppbörd. Till dylika kostnader böra hän— föras även vissa kostnader, som kunna uppkomma i samband med övergången till det nya uppbördssystemet. Sådana kostnader kunna utgöras av dels ersättning åt kronokassör för bortfallande sportelinkomst, dels inkomstminskning för stad till följd av nedgång i beloppet av de sportler, vilka ingå till stadens kassa, dels ock förtidspension åt befattningshavare, som varit sysselsatt med uppbördsgöro- mål men som av skilda anledningar icke kan utnyttjas vid det nya uppbördsver- ket eller annorstädes i stadens tjänst.

Enligt departementschefen skulle de merkostnader, som kunde uppstå till följd av den föreslagna omläggningen av uppbördsförfarandet och- den i princip beslutade omorganisationen av folkbokföringen, i regel komma att uppvägas av de ökade inkomster för städerna, vilka bleve en följd av ett i propositionen angående uppbördsförordning framlagt förslag, att kommu-

1 I sammanhanget må erinras att departementschefen beträffande spörsmålet, huru— vida Borås stad borde erhålla ersättning för en av staden anskaffad maskinauläggning, uttalade, att denna fråga tills vidare finge lämnas öppen.

• Sida 132
•  Original

nerna skulle av statsverket erhålla till utdebitering beslutat belopp utan av- drag för beräknade restantier.

Angående huvudmannaskapet för uppbördsverken uttalade departements- chefen dessutom följande.

Då i det följande förordas, att statsverket skall, utan kostnad för staden, ombe- sörja mantalsskrivning och uppbörd i magistratsstad, som föreslås skola överföras till fögderi, kan det ifrågasättas, huruvida icke uppbördsverket i annan magistrats— stad borde förstatligas eller statsverket borde övertaga kostnaderna för ifrågavaran- de uppgifter. Frågan om magistratsstädernas skyldighet att svara för kostnaderna för mantalsskrivning och uppbörd äger emellertid sådant samband med den större frågan om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till sta- ten, att dessa frågor böra samtidigt komma under bedömande. Då härför erford- ras särskild utredning, torde de berörda frågorna 'få upptagas i annat sammanhang.

Medan de större magistratsstäderna således enligt departementschefens förmenande borde tills Vidare behålla kommunalt huvudmannaskap för mantalsskrivning och uppbörd, förordade han beträffande de mindre ma- gistratsstäderna, att staten skulle utan kostnad för dem genom sina organ ombesörja dessa uppgifter. Härvid borde ersättning av statsmedel uppen- barligen icke utgivas åt sådan stad för kostnad för lön och kompensation för mistade sportler åt befattningshavare, som i samband med övergången till det nya uppbörd'ssystemet bleve övertalig, ej heller för inkomstminsk- ning, som staden kunde få vidkännas till följd av att vissa sportler icke vi- dare skulle utgå. övertalig personal i dessa städer borde, i den mån så kunde ske, vinna anställning å häradsskrivarkontoren eller i annan statlig tjänst. Ifrågavarande städer lsyntes även böra för all framtid avstå från ersättning för förlorade tullfriheter, indragna ränte- och tiondeanslag samt mantalspenningar.

Statsutskottet vid 1945 års riksdag (utl. nr 297) anslöt sig till nu an— givna riktlinjer för en uppbördsreform. Utskottet ville emellertid framhålla, att ett förstatligande av de större magistratsstädernas uppbördsverk sä- kerligen skulle innebära en önskvärd rationalisering av organisationen. Ehu- ru utskottet måste lägga avgörande vikt vid de skäl, som anförts mot ett för- statligande vid dåvarande tidpunkt, ville utskottet likväl — i anledning av en i förstatligandefrågan väckt motion — framhålla angelägenheten av att frågan om den slutliga organisationen av de större magistratsstädernas upp- bördsverk icke ställdes på framtiden, varför den av departementschefen omnämnda utredningen om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter snarast borde komma till stånd. Utlåtandet i denna del godkändes av riksdagen.

3. Utvecklingen efter uppbörds- och folkbokföringsreformen A. Omorganisationer

Stockholm. Skatteverket hos överståthållarämbetet var vid tiden för nyss-

• Sida 133
•  Original

nämnda reform ett kommunalt verk, som ombesörjde såväl taxering som folkbokföring och uppbörd. Reformen förutsatte, att verkets uppgifter för- delades på en statlig och en kommunal organisation, den förra med hu- vudvikten på taxering och den senare med huvudvikten på övriga uppgif- ter. Härvid tjänade som förebild den uppdelning av arbetsuppgifter, som förelåg mellan övriga större magistratsstäder å ena sidan och länsstyrelse- organisationen å den andra. Vid anmälan av propositionen med förslag till utbyggnad och omläggning av uppbördsorganisationen (382/1945) uttalade departementschefen bland annat, att det borde ankomma på Stockholms stad att vidtaga de åtgärder, som kunde vara behövliga för att skapa den för det nya uppbördssystemets genomförande erforderliga organisationen, och att de kostnader, som därvid uppstode, borde bäras av staden.

I enlighet med dessa riktlinjer omorganiserades skatteverket från och med den 1 januari 1948 och uppdelades på en statlig organisation, överståthål- larämbetets skatteavdelning, å ena sidan, och kommunala verksenheter, mantalsverket, uppbördsverket och indrivningsverket, å den andra. Vid an- mälan av den proposition (192/1947), som låg till grund för omorganisatio- nen och som i sin helhet blev godkänd av riksdagen, anförde föredraganden — vad anginge ersättningsfrågan mellan kronan och staden —— bland annat följande.

Statsbidragen till staden för kostnader i samband med taxeringen komme att bortfalla. Å andra sidan syntes statsverket till staden böra utgiva ersättning för sådant biträde, som det enligt taxeringsförordningen ålåge den lokala skattemyn- digheten att lämna vid taxeringsarhetet. — Till staden utginge sedan länge av statsmedel ensättning bland annat »för kronouppbördsverket i staden» med 11 472 kronor om året. Då befattningen med uppbörden av utskylder i samtliga städer med egen uppbördsförvaltning åvilade städerna utan ersättning från kronans sida, borde bidraget i och med omorganisationens genomförande upphöra att utgå.

Med anledning av omorganisationen utfärdades år 1947 bland annat föl- jande författningar: instruktion för överståthållarämbetet (SFS nr 926) , för- ordning med vissa bestämmelser rörande överståthållarämbetets skatteav- delning m. m. (SFS nr 522), kungörelse angående folkbokföringen i Stock- holm (SFS nr 944) och uppbördsreglementet för Stockholm (SFS nr 1007). Särbestämmelserna beträffande folkbokföringen äro föranledda bland an- nat av det förhållandet, att den borgerliga kommunen — liksom fallet är även i Göteborg (SFS nr 621/1948) —— ombesörjer viss kyrkobokföring.

Sammanslagning av kronokamrerar- och stadsfogdetjänster. I en av lands- kamreraren A. Wigert år 1954 utarbetad promemoria angående organisa- tionen av städernas uppbördsväsen m. m. upptogs bland annat frågan om en utvidgad dispensrätt i syfte att ernå en ändamålsenlig organisation av uppbörds- och indrivningsväsendet i vissa städer.

Utredningsmannen avvisade till en början tanken på att i berörda sam- manhang avlasta städerna från den ekonomiska ansvarigheten för man-

• Sida 134
•  Original

talsskrivning, uppbörd och indrivning. Anledning förelåge emellertid att un- dersöka, huruvida icke städernas ifrågavarande särställning kunde avskaf- fas. En sådan undersökning måste anses så mycket mera påkallad som ett visst ingrepp i förhållandet mellan städerna och kronan gjorts, då åtskil- liga städer vid uppbördsreformens genomförande utan vederlag befriades från sina skyldigheter i fråga om uppbörd m. m. Ur rättvisesynpunkt kunde också ifrågasättas, varför skyldighet att svara för uppbördskostnader skulle åvila vissa städer, som vore avsevärt mindre än åtskilliga av fögderistäder- na. De ekonomiska konsekvenserna av en ändring torde emellertid för flera städer bli avsevärda.

Utredningsmannen föreslog, att de mindre städerna med egen uppbörds- förvaltning, som icke lämpligen kunde föras till fögderi, skulle tillåtas in- rätta kombinerade kronokamrerar- och stadsfogdetjänster.

Vid anmälan av den med anledning härav framlagda propositionen (97/1955) anslöt sig departementschefen i huvudsak till vad utrednings- mannen i detta sammanhang föreslagit och tillkännagav även sin avsikt att inom kort igångsätta en utredning om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Propositionen bifölls av riksdagen.

Västervik. Genom beslut den 15 november 1957 förordnade Kungl. Maj:t, att rådhusrätten i Västervik skulle upphöra från och med den dag, som Kungl. Maj:t ville framdeles bestämma, och att staden skulle från och med samma dag i judiciellt avseende förenas med Tjusts domsaga. Därvid före- skrevs bland annat följande. Från och med dagen för föreningens ikraftträ- dande vskulle staden i administrativt hänseende tillhöra Västerviks fögderi. Till staden utgående ersättning för förlorad tullfrihet (s. k. källarfrihetsme- del), 188 kronor 48 öre för år, skulle samtidigt indragas. Kungl. Maj :t ville framdeles, i samband med reglering av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten eller i annan ordning, meddela de be- slut, som kunde föranledas därav att staden då befriades från utgifter för rådhusrätt och magistrat m. m.

Sedermera har Kungl. Maj:t genom beslut den 29 oktober 1959 förordnat, att nämnda förening skulle träda i kraft den 1 januari 1960.

B. Frågor sammanhängande med det tryckande registret

Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa städer ha egna tryckande regis- ter, knutna till den lokala skattemyndigheten, varvid statsbidrag utgå. Till grund för kostnadsfördelningen ligga avtal mellan statsverket och veder- börande stad.

Sådana avtal ha tid efter annan träffats med Göteborg och Malmö. Av de ursprungliga anläggnings- och uppläggningskostnaderna bestredos 90 % av statsverket, medan 10 %, motsvarande registrets användning för rent kom— munala ändamål, ansågos belöpa på vederbörande stad. Staden svarar i prin-

• Sida 135
•  Original

cip för sådana kostnader för maskinparkens och inventariebeståndets utök- ning, som erfordras till följd av stadens tillväxt eller vidgad användning för kommunala ändamål. Enligt avtalen utgår dels ett årligt statsbidrag till stadens kostnader för det tryckande registret, dels särskild gottgörelse för vissa tryck och visst uppläggningsarhete. Det årliga statsbidraget be- räknas icke efter stadens faktiska självkostnader utan på en efter ett stats- verkets självkostnadspris vid förandet av de tryckande registren hos läns- styrelserna bestämd kostnad för registren i staden.

Stockholm hade, såsom förut nämnts, vid tiden för folkbokföringsrefor- men redan ett kommunalt tryckande register. Maskinanläggningen var dock av annan typ än de anläggningar, som tillfördes länsstyrelserna samt Göte- borg och Malmö. I enlighet med förslag av en särskild utredning blev det tryckande registret vid företagen omorganisation förlagt till mantalsverket, som sålunda för stadens del kom att fungera som länsbyrå för folkbok- föringen.

Avtalet mellan statsverket och Stockholm hänför sig till år 1956. Härvid tillerkändes staden en retroaktiv ersättning med tillhopa 567 000 kronor för vissa kompletterande uppläggnings- och tryckningsarbeten samt årliga driftkostnader m.m. I avtalet fastslogs att ytterligare bidrag av statsme- del för tiden före den 1 januari 1956 icke skulle utgå till någon stadens kostnad för det tryckande registret »av vad slag det vara må».

För tiden därefter är staden ersättningsberättigad efter samma principer som gälla för Göteborg och Malmö.

Övriga städer med egen uppbördsförvaltning. Dessa städer ha att gottgöra statsverket för dess tryckningskostnader för längder och debetsedlar, vilka tillhandahållas dem av länsbyrå för folkbokföringen. Till en början be- gränsades ersättningsskyldigheten till personal- och blankettkostnader. Nu- mera tillämpas den principen, att statsverket ersättes för dess självkostna- der, d.v.s. totala kostnaderna för tryckning av ifrågavarande handlingar, icke blott blankett- och personalkostnader utan även övriga kostnader, så- som kapital- och lokalkostnad, kostnad för underhåll av maskinparken och kostnad för andra förbrukningsartiklar än blanketter.

C. Ändrad taxeringsorganisation

År 1956 genomfördes ändring av taxeringsorganisationen innebärande bland annat, att särskilda taxeringsnämnder inrättades för taxering av rörelseid- kare m.fl. Dessa nämnder skulle biträdas av heltidsanställda tjänstemän, taxeringsassistenter, placerade hos och administrativt lydande under den lokala skattemyndigheten. De uppfördes emellertid såsom länsstyrelsens tjänstemän i dess personalförteckning. Under tiden mellan taxeringsperio- derna skulle assistenterna i huvudsak utnyttjas för taxeringsrevision. Or- ganisationen avsågs bli genomförd i etapper.

• Sida 136
•  Original

Reformen påverkade även den lokala skattemyndighetens arbetsuppgif- ter. Enligt 16 5 1 mom. taxeringsförordningen skulle det således vid in- komsttaxeringen åligga nämnda myndighet att ombesörja sortering av dek- larationer m. m., att verkställa längdföring för taxeringsnämnd, i den mån detta icke ombesörjdes av länsstyrelsen, att vaka över att taxeringsassistent fullgjorde sina åligganden ävensom tillhandahålla honom erforderlig per- sonal samt att, i den omfattning Kungl. Maj :t eller länsstyrelsen föreskreve, i övrigt medverka vid taxeringsarbetet. Enligt 129 ä 1 mom. 2) nämnda för- ordning skulle av statsmedel bestridas gottgörelse för den medverkan i taxe- ringsanbetet, som sålunda lämnades av lokal skattemyndighet i stad med egen uppbördsförvaltning.

Om kommun vidtagit särskilda anstalter för taxeringsarhetet, utöver vad som nu nämnts, kunde bidrag till kostnaderna lämnas av statsmedel, därest dessa anstalter funnos äga särskilt värde för det allmänna [129 5 1 mom. 3) jämfört med 16 5 2 mom. taxeringsförordningen].

Motsvarande skulle i tillämpliga delar även gälla fastighetstaxeringen.

Från förarbetena må erinras om följande uttalande av 1955 års taxerings- sakkunniga i deras förslag till ändrad taxeringsorganisation (SOU 1955:51).

Frågan om städernas särskilda skyldigheter och rättigheter gentemot staten är för närvarande föremål för utredning genom särskilda sakkunniga. Då vi icke avsett att genom de nu framlagda förslagen ålägga städerna någon skyldighet utan däremot svarande mot—prestation av staten, förutsättes att till grund för en kom- mande prövning av statens och städernas ekonomiska och rättsliga mellanha- vanden med varandra lägges förhållandena före genomförandet av de nu föreslagna ändringarna.

Uttalandet underströks vid remissbehandlingen av statskontoret och fin- nes särskilt återgivet i propositionen med förslag till taxeringsförordning (150/1956).

Liksom de sakkunniga ansåg departementschefen, att kostnaden för den utökade taxeringsorganisationen, som ställde sig dyrare enligt departements- chefens förslag än enligt de sakkunnigas, borde bestridas av statsmedel. Vad särskilt anginge kostnaden för den ökade biträdespersonalen i städerna med egen uppbördsförvaltning, borde hela denna kostnad enligt departementsche- fen falla på statsverket.

Riksdagen godtog i huvudsak departementschefens förslag till ny taxe- ringsorganisation.

Taxeringsassistentorganisationen har även gjorts tillämplig för Stock- holm. Denna organisation har knutits till överståthållarämbetet och, berör således icke den lokala skattemyndigheten.

I syfte att ytterligare förbättra taxeringskontrollen har 1961 års riksdag beslutat bland annat ändrad utformning av taxeringsassistentorganisatio- nen. Assistenterna sammanföras till arbetsgrupper med placering antingen i residensstad på länsstyrelsen eller eljest i anslutning till lokal skattemyn-

• Sida 137
•  Original

dighet. Även assistenternas biträdespersonal har inordnats under den stat- liga organisationen. I detta sammanhang må erinras om att den samtidigt beslutade utbyggnaden av länsstyrelsernas revisionsdetaljer icke föranlett någon ändring i de kommunala taxeringsrevisorernas ställning, därvid stats- bidrag till deras avlöning alltjämt utgår.

D. Vissa ytterligare förändringar i den lokala skattemyndighetens uppgifter

På senare tid ha genomförts vissa reformer, som återverka på den lokala skattemyndighetens verksamhet. Den allmänna sjukförsäkringen och den allmänna tjänstepensioneringen förutsätta medverkan från den lokala skat- temyndighetens sida. Även den allmänna varuskatten föranleder merarbe- te för den lokala skattemyndigheten, om än i begränsad omfattning. Å andra sidan har omläggningen av fastighetsbeskattningen avlastat denna myndighet från vissa arbetsuppgifter.

Den år 1947 utfärdade lagen om allmän sjukförsäkring trädde i kraft den 1 januari 1955 (nytryck SFS nr 254/1961). Finansieringen sker bland annat genom sjukförsäkringsavgifter från medlemmarna i vederbörande sjukkassa. Dessa avgifter debiteras och uppbäras såsom skatt enligt upp- bördsförordningens bestämmelser. Arbetsgivare äro även pliktiga bidraga till kostnaderna för den allmänna sjukförsäkringen. Dessa bidrag ha tidi- gare debiterats och uppburits i den ordning, som stadgats i förordningen den 4 juni 1954 om uppbörd av vissa försäkringsavgifter enligt lagen om yrkesskadeförsäkring och av bidrag från arbetsgivare jämlikt lagen om all- män sjukförsäkring m.m. Denna ordning har numera ändrats.

1959 års lag om försäkring för allmän tilläggspension trädde i kraft den 1 januari 1960. Till en början får lagen i huvudsak betydelse endast i fråga om fastställande och registrering av pensionsgrundande inkomst och i fråga om uppbörd av avgifter för försäkringen. Jämlikt förordningen den 18 de- cember 1959 angående beräkning av pensionsgrundande inkomst fastställes sådan inkomst av den lokala skattemyndigheten (i Stockholm dock över- ståthållarämbetet). Uppbörden av avgifter regleras i förordningen av sam- ma dag angående uppbörd av avgifter enligt lagen om försäkring för all- män tilläggspension m. m. Härmed avses även avgifter och bidrag till andra socialförsäkringar, såsom arbetsgivarnas ovannämnda bidrag till den all- männa sjukförsäkringen. Dessa avgifter och bidrag sammanföras till en s. k. arbetsgivaravgift, som uträknas och debiteras av riksförsäkringsverket på grundval av uppgifter från arbetsgivarna, dock först sedan uppgifterna granskats och kontrollerats av den lokala skattemyndigheten. Arbetsgivar- avgiften skall som regel uppbäras av riksförsäkringsverket, om den översti- ger 1 000 kronor, men eljest i samband med de allmänna skatterna. — Till- läggspensionsavgifter, vilka skola betalas av de försäkrade själva, uträknas av den lokala skattemyndigheten respektive överståthållarämbetet i sam-

• Sida 138
•  Original

band med beräkningen av pensionsgrundande inkomst samt debiteras och uppbäras tillsammans med de allmänna skatterna.

Enligt vad som förutsatts vid lagens tillkomst har tilläggspensioneringen att med egna medel svara för sina administrationskostnader. Bland annat skola städer med egen uppbördsförvaltning erhålla ersättning från tilläggs- pensioneringen för de kostnader, som förorsakas dem genom arbetet med pensioneringen (jfr prop. 1959:175 5. 116).

Beträffande den år 1959 beslutade allmänna varuskatten gäller att den årliga taxeringen i regel skall utföras av de särskilda taxeringsnämnder, som handhava ifrågavarande skattskyldigas taxering till direkt skatt. Läns- styrelsen skall i princip utföra de åligganden, som i fråga om direkt skatt ankomma på såväl länsstyrelsen som den lokala skattemyndigheten. Vid längdföringen förutsättes dock medverkan av den lokala skattemyndigheten (16 5 2 mom. varuskattekungörelsen den 1 december 1959).

Den särskilda varuskatten för jordbruksprodukter följer i tillämpliga delar de regler, som gälla för den statliga inkomstskatten (jfr 33 & nyssnämnda kungörelse).

I Stockholm ombesörjer uppbördsverket vissa präglings- och trycknings- arbeten, vilka eljest åvila länsstyrelserna.

Städerna med egen uppbördsförvaltning åtnjuta i princip ersättning av statsverket för merarbetet med den allmänna varuskatten.

E. Förslag till omläggning av uppbördssystemet med hänsyn till det tekniska förfarandet

När det gäller att taga ställning till uppbördsväsendets organisation, fram- står frågan om ett utnyttjande av den moderna kontorstekniken inom upp— bördsarbetet såsom väsentlig. Genom mekanisering kan detta arbete ratio- naliseras; bland annat kan verksamheten centraliseras till färre myndig- heter. Härutinnan må erinras om det tryckande registret samt postverkets hålkortsmaskiner.

1924 års uppbördssakkunniga föreslogo en långt gående centralisering av folkbokförings- och uppbördsverksamheten till länsstyrelserna, vilka skulle förses med adresseringsmaskiner. I Stockholm, Göteborg och Malmö skulle dock kommunala uppbördsförvaltningar handha verksamheten med hjälp av egna adresseringsmaskiner. En mera genomgripande centralisering —— till en för hela riket gemensam myndighet — avvisades av de sakkunniga.

1936 års uppbördskommitté förordade adressmaskinanläggningar å läns- styrelserna; i Stockholm, Göteborg och Malmö skulle dock sådana anlägg- ningar knytas till den lokala uppbördsförvaltningen i respektive stad. Upp- börden skulle genomgående ske under medverkan av postverket. Härige- nom skulle ernås en viss centralisering av arbetsuppgifter. Lokala myndig- heter skulle emellertid bibehållas: i magistratsstäderna lokala uppbörds- förvaltningar samt i riket i övrigt häradsskrivare.

• Sida 139
•  Original

1944 års uppbördsberedning anslöt sig härutinnan i stort sett till upp- bördskommitténs förslag. Beredningen diskuterade även spörsmålet om ett införande av hålkortsmaskiner i uppbördsarbetet men förordade uppskov härmed, särskilt med tanke på att svårigheterna att genomföra en källskat- tereform skulle växa, om därmed skulle förknippas en omläggning av det tekniska tillvägagångssättet. Enligt beredningens mening vore det önskvärt att något eller några år se det nya uppbördssystemet i verksamhet, innan man genomförde en nyorganisation med genomgripande, rent tekniska för- ändringar.

1949 års uppbördssakkunniga uttalade i ett andra betänkande med för- slag till vissa ändringar i uppbördsförfarandet, att hålkortsmaskiner säker- ligen skulle med fördel kunna utnyttjas inom debiterings- och uppbördsar- betet i mycket större utsträckning än som vore fallet. Det syntes icke osan- nolikt, att hålkortssystemet skulle kunna komma till användning icke alle- nast för utskrift av taxeringslängder och debiteringslängder utan även för vissa vid debiteringen förekommande räkneoperationer. Vidare skulle de- betsedlar med tillhörande skatteanvisningar kunna framställas hålkortsmäs- sigt, därvid skatteanvisningarna skulle kunna användas som hålkort i post- verkets bokföring. Då frågan om vidgad användning av hålkortsmaskiner inom bl. a. taxerings-, debiterings- och uppbördsväsendet vore föremål för undersökning av statens organisationsnämnd, ansågo de sakkunniga sig icke böra närmare gå in på detta spörsmål.

Här må även erinras om vissa av riksdagens revisorer år 1956 gjorda ut- talanden angående indrivning av skatt m. m., varvid berördes bland annat den lokala skattemyndighetens ställning vid ett införande av hålkortssys- tem inom folkbokförings- och uppbördsväsendet (jfr kap. 10).

Resultatet av statens organisationsnämnds undersökningar inom folkbok- förings- och uppbördsväsendet har av nämnden redovisats med skrivelser till Kungl. Maj:t den 4 oktober 1957 och den 23 juni 1958. Förstnämnda skri- velse utmynnade i förslag om vissa rationaliseringsåtgärder beträffande kyrkobokföringen och mantalsskrivningen. I den senare skrivelsen föreslogs att det nuvarande tekniska systemet inom folkbokförings- och uppbördsvä- sendet skulle ersättas av ett system med regionalt placerade, i länsstyrelse- organisationen inordnade hålkortsmaskiner och en för hela riket gemen— sam anläggning för elektronisk databehandling (datacentral). Såsom ett al- ternativ redovisades ett system med regionalt placerade hålkortsanlägg- ningar, av vilka ungefär halva antalet skulle utrustas med elektronkalkyla- torer. Enligt nämndens förmenande förelåge möjligheter till betydande ra- tionaliseringar genom ökad mekanisering. Även om kostnaderna för en så- dan omläggning kunde bliva förhållandevis höga, räknade nämnden med att avsevärda besparingar skulle uppkomma, sedan denna väl genom—förts.

Organisationsnämndens undersökningar ha i första hand avsett det tek- niska förfarandet vid en utökad mekanisering. Vid sidan av den maskin-

• Sida 140
•  Original

tekniska frågan måste vissa problem av organisatorisk och författningsmäs- sig art lösas. Bland annat är att taga ställning till den tekniska reformens inverkan på de lokala skattemyndigheternas organisation och verksamhet.

Under åberopande, bland annat, av vad här senast anförts uppdrogs en- ligt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 30 oktober 1958 åt särskilda utred- ningsmän att verkställa utredning och framlägga förslag rörande eventuell omorganisation inom folkbokförings- och uppbördsväsendet och därmed sammanhängande frågor. Utredningen, uppbördsorganisationskommittén, har den 19 december 1960 som en första etapp i sitt arbete avgivit ett prin- cipbetänkande angående automatisk databehandling inom folkbokförings- och uppbördsväsendet (SOU 1961:4). I detta föreslås att registrerings- och redovisningsarbetet inom folkbokföring, taxering och uppbörd skall ske med hjälp av hålkortsmaskiner och maskiner för automatisk databehand- ling (ADB-maskiner). Hålkortsmaskinerna skulle placeras vid länsstyrelser- na. Vad angår ADB—maskinerna har kommittén övervägt olika lösningar: antingen en anläggning vid, i princip, varje länsstyrelse (länssystem) eller ett mindre antal, förslagsvis nio, regionalt placerade anläggningar (re- gionsystem) eller slutligen en för hela riket gemensam, centralt placerad anläggning (rikssystem). Kommittén förordar i betänkandet sist angivna system.

Den centrala anläggningen skulle bland annat ombesörja utskrift av olika slag av handlingar, såsom längder och debetsedlar, ävensom uträkning av skatter och avgifter. Anläggningen är avsedd att vara ett serviceorgan; be- slutsfunktionerna skola även framgent ligga hos lokala och regionala myn- digheter såsom pastorsämbeten, taxeringsnämnder, lokala skattemyndighe- ter och länsstyrelser.

Såvitt angår arbetsuppgifterna i ett ADB—system räknar kommittén med att kronokamrerarna — med undantag dock för uppbördsdirektören i Stock- holm samt kronokamrerarna i Göteborg och Malmö _ skola få samma rent statliga uppgifter som häradsskrivarna. För Stockholm, Göteborg och Malmö avses, att den lokala skattemyndigheten skall fullgöra sådana arbetsupp- gifter som eljest ankomma på läns—styrelse.

Kommittén tager icke till närmare behandling upp frågan om de lokala skattemyndigheternas framtida organisation och verksamhet. Förslag om ändrat huvudmannaskap eller ändring av den ekonomiska ansvarigheten för uppbördsverken i städer med egen uppbördsförvaltning framlägges således ej. I stället erinras om att frågan om ett förstatligande av uppbördsverken är föremål för undersökning inom stadsutredningen. Med hänvisning till stadsutredningens uppdrag och planerad kommunindelningsreform har även spörsmålet om ändringar i gällande fögderiindelning ansetts böra tills vi- dare vila.

Enligt kommitténs beräkningar uppgår statsverkets årliga nettokostnad för folkbokförings- och uppbördsverksamheten i nuvarande system till drygt

• Sida 141
•  Original

61 miljoner kronor. Den årliga kostnadsbesparingen för statsverket vid ett genomfört ADB-system uppskattas till ca 10 miljoner kronor, därvid hän- syn även tagits till kostnader för investeringar i maskiner av olika slag (tillhopa 27 miljoner kronor fördelade på en avskrivningstid av sju år). Därutöver ha vissa kostnader för ADB-systemets genomförande angivits till sammanlagt ca 20 miljoner kronor eller — efter periodisering — till ca tre miljoner kronor per år.

Kommittén har icke funnit anledning att mera ingående behandla ADB- systemets konsekvenser i fråga om kostnaderna för folkbokföring och skat— teuppbörd i städer med egen uppbördsförvaltning, så länge frågan om upp— bördsväsendets förstatligande står öppen. Kommittén har emellertid upp- skattat det minskade personalbehovet vid städernas uppbördsverk till sam- manlagt ca 440 personer, motsvarande en kostnadsbesparing å ca 6,9 mil- joner kronor per år. Efter vissa justeringar av sistnämnda belopp beräk- nar kommittén, att ADB-systemet för samtliga städer med egen uppbörds- förvaltning skulle medföra en minskning av de årliga kostnaderna för folk- bokföring och skatteuppbörd med ca 5,5 miljoner kronor. Hänsyn har då icke tagits till några förändringar vad avser lokalkostnader och omkost- nader för expenser. Ej heller ha städerna belastats med några kostnader för ADB-systemets genomförande.

Enligt förslaget skulle ADB-systemet genomföras per årsskiftet 1965/66. Därvid skulle det grundläggande system- och programmeringsarbetet bliva klart under hösten 1962 samt erforderliga förslag till författningsändringar föreläggas 1963 års riksdag. Från hösten 1962 och ungefär tre år framåt skulle — parallellt med den ordinarie verksamheten — bedrivas viss för- söksverksamhet.

Lämpligen bör enligt kommitténs uppfattning en särskild delegation till- sättas med uppgift att lösa de problem, som kunna uppkomma till följd av det genom en reform minskade personalbehovet.

Kungl. Maj:t har genom beslut den 15 september 1961 anbefallt kom- mittén att utarbeta förslag i huvudsak enligt länssystemet. En samordning av databehandlingen mellan län med litet befolkningsunderlag bör dock övervägas. Sådant förslag bör om möjligt framläggas före den 1 januari 1962. Därjämte bör om möjligt före den 1 april 1962 avgivas förslag om val av maskinutrustning.

Enligt vad kommittén numera uttalat kan ett länssystem icke genom- föras per årsskiftet 1965/66. Tidpunkten för ett genomförande kan för närvarande icke bedömas.

2. Ändringsförslag och partiella reformer

Spörsmålet om en omläggning av exekutionsväsendet, helt eller delvis, har övervägts i skilda sammanhang. Förstatligandefrågan har därvid i många fall förts fram. På grund av exekutionsväsendets anknytning till ett flertal andra samhällsuppgifter är det tillgängliga utredningsmaterialet vidlyftigt. Framställningen i denna del har därför måst starkt koncentreras.

a. I förhållande till utsökningsväsendet. Genom 1877 års utsökningslag ord- nades exekutionsväsendet i städerna på så sätt att länsstyrelsens befattning med utsökningsmål överflyttades på magistraten såsom överexekutor. Här- igenom tillgodosågs ett intresse av lokala exekutionssäten.

Genom att magistraten blev överexekutor kunde den icke bibehållas vid sin funktion såsom utmätningsman (i realiteten hade verkställighetsåtgär- derna redan tidigare ombesörjts av »exekutionsbetj änte» fastän på magistra- tens ansvar). I stället förlades alla exekutiva göromål, som å landet tillhörde kronofogde, i stad hos särskilt tillsatt stadsfogde.

För landsbygdens del — detta gällde även tre städer under landsrätt —

• Sida 147
•  Original

byggde man i stort sett på den tidigare organisationen, länsstyrelsen blev överexekutor och kronofogden (numera landsfiskalen) blev utmätningsman.

Utsökningslagen har i stora delar bibehållits oförändrad. Riksdagen har emellertid vid upprepade tillfällen framhållit, att denna lag borde revideras. Genom beslut den 30 september 1960 har bestämts, att lagberedningen skall upptaga frågan om reformering av utsökningslagen och- därmed samman- hängande frågor. I avbidan på en mera genomgripande omarbetning av be- rörda lagstiftning har beredningen i ett den 6 oktober 1961 avgivet betän- kande >>Utsökningsrätt 1» (SOU 1961:53) föreslagit vissa partiella reformer av utsökningsrätten, främst utmätningsinstitutet.

b. I förhållande till domstolsväsendet. Processkommissionen förordade, att staten skulle övertaga rättsskipningen i städerna, men ingick icke när- mare på spörsmålet, huru det ekonomiska mellanhavandet mellan staten och städerna skulle vinna sin lösning.

De med anledning härav tillkallade ekonomisakkunniga föreslogo bland annat, att — utöver vad processkommissionen ifrågasatt — statsverket skul- le övertaga kostnaderna för underåklagare i städerna samt, i städer med mindre än 20 000 invånare, dessutom kostnaderna för utmätningsmanna- göromålens bestridande. Kostnaderna härutinnan för underåklagare borde helt övertagas av statsverket, medan erforderliga lokal-, biträdes- och ex- penskostnader för utmätningsmannens verksamhet borde falla på veder- börande stad.

Vid antagandet av nya rättegångsbalken ställdes förstatligandefrågan på framtiden.

Då stad i judiciellt hänseende förenas med domsaga, inordnas exekutions- väsendet som regel under länsstyrelse- och landsfiskalsorganisationen. Un- dantag finnas dock.

Stadsdomstolsutredningen har i anslutning till förslaget om rådhusrätter- nas förstatligande och avvecklingen av magistraterna jämväl ingått på frå- gan om exekutionsväsendets framtida ställning och organisation. Avveck- lingen av magistraterna har föranlett utredningen att förorda överflyttande av överexekutorsgöromålen till allmän underrätt; vissa utsökningsmål skul- le dock ankomma på länsstyrelse. Staten skulle övertaga städernas kostna- der för de kommunala utmätningsmännen och deras biträden. I större stä- der (nedre gräns 25 000 till 30 000 invånare) skulle därvid stadsfogde bibe- hållas som särskild utmätningsman. Andra städer, vilka för närvarande ha stadsfogde, skulle i utmätningshänseende förenas med landsfiskalsdistrikt.

Förslaget om statens övertagande av kostnaderna för exekutionsväsendet i städerna förutsätter en ekonomisk uppgörelse mellan staten och städerna. Enligt stadsdomstolsutredningens mening ankommer det icke på denna att taga ställning till de ekonomiska förutsättningarna och formerna för en sådan uppgörelse.

• Sida 148
•  Original

Ett genomförande av förslaget skulle för statsverket innebära ökade kost- nader för överexekutorsgöromålen i magistratsstäderna och i städer med särskilt förordnad överexekutor. I den mån kostnadsökningen hänförde sig till magistratsstäderna hade den emellertid tagits i beräkning vid redo- visningen av statens kostnader i anledning av förstatligandet av städernas domstolar. Utredningen hade därvid utgått från att den föreslagna tudel- ningen av överexekutorsämbetet ej skulle föranleda minskade kostnader för domstolarna i de nuvarande magistratsstäderna. I konsekvens härmed räknade utredningen inte med ökade kostnader för länsstyrelserna i an- ledning av att exekutiva auktioner å fast egendom m.m. skulle ombesörjas av länsstyrelse i stället för xav magistrat eller magistratsledamot.

I 8 städer utan magistrat finnes särskilt förordnad överexekutor. Den kostnad, som uppkommer för statsverket genom statens övertagande av överexekutorsgöromålen i dessa städer, vore vansklig att angiva; uppenbar- ligen bleve den dock förhållandevis obetydlig.

Statens kostnader för övertagande av exekutionsväsendet i städerna hän— för-a sig väsentligen till kostnaderna för utmätningsman, domsverkställare, exekutionsbiträ-den och övrig personal samt för inventarier, förbruknings- materiel o. d.

I fråga om kostnader för lokaler åt utmätningsman och dennes biträden framlägger utredningen inget förslag. I vidare sammanhang syntes nämligen böra övervägas, huruvida och på vad sätt kommunerna skulle tillhandahålla lokaler åt statliga myndigheter inom exekutionsväsendet, polis- och åklagar- verksamheten, uppbördsväsendet m. 111.

Med hänsyn till att utredningen icke framlägger mera preciserade för- slag till omorganisation av utmätningsmannaväsendet i städerna, hade sta- tens kostnader beräknats med utgångspunkt från städernas nuvarande kost- nader för utmätningsman och hans biträden. Nettokostnaderna enligt 1960 års löneläge uppskattas till i runt tal 17 miljoner kronor (personalkostna— der 19 866000 + kostnader för inventarier, förbrukningsmateriel o.d. 889000 —— inkomster av lösen, stämpelprovision, restavgifter och andra förrättningsavgifter 3 778 000).

Vad angår ikraftträdandet borde omorganisationen av överexekutorsäm— betet genomföras, innan staten övertager kostnaderna för städernas exeku- tionsväsen. Med överflyttningen av överexekutorsgöromålen från överståt- hållarämbetet till Stockholms rådhusrätt anses dock böra anstå, till dess staten övertager kostnaderna för denna rådhusrätt. Det syntes nämligen utredningen mindre lämpligt att under en övergångstid pålägga viss stad ökade kostnader för den exekutiva verksamheten.

c. I förhållande till polis- och åklagarväsendet. Förslaget av 1939 års polis- utredning om förstatligande av polisväsendet i riket omfattade även exeku- tionsbiträdesverksamheten på landsbygden, däremot icke — utom i be- gränsade avseenden — städernas exekutionsväsen.

• Sida 149
•  Original

Liknande lösning förordade 1948 års polisutredning i sitt alternativa för- slag till en förstatligad polisorganisation.

Såsom tidigare framhållits (kap. 8) har 1957 års polisutredning föresla- git, att huvudmannaskapet för exekutionsväsendet helt lägges på staten. Därvid har nämnda utredning även biträtt stadsdomstolsutredningens för- slag om förstatligande av städernas exekutionsväsen. Polisutredningen fram- håller emellertid, att dess principförslag torde kunna genomföras oberoende av om städernas exekutionsväsen förstatligas eller icke. Utredningen fort- sätter:

Om emellertid ett dylikt förstatligande icke sker, torde komplikationer icke kunna undvikas med hänsyn till att därvid vissa samordningsfrågor uppkomma. Det måste nämligen framstå såsom ganska egendomligt, om man vid en omorga- nisation av polisväsendet och ett avskiljande i samband därmed av den exeku- tionsverksamhet, som nu fullgöres av landsfiskaler-utmätningsmän, biträdesperso- nal inom landsfiskalsorganisationen och polismän, alltså delvis statsanställda be- fattningshavare, icke tillvaratoge möjligheterna till en fullständig samordning av denna verksamhet och den exekutionsverksamhet som nu ankommer på stads- anställda befattningshavare att fullgöra. En konsekvens av ett förstatligande av polisväsendet måste bli, att kostnaderna för den exekutionsbiträdesverksamhet (på landsbygden), som nu är polisverksamhet, i fortsättningen komma att falla på statsverket. Det torde från ekonomiska synpunkter sett knappast vara försvarligt, att inom ett område, bestående av såväl stad (i utsökningslagens mening), som landsbygd, dubbelorganisera exekutionsverksamheten enbart därför att en del av denna nu bekostas av statsverket (avlöning m.m. till landsfiskal-utmätnings- man och biträden åt denne samt bidrag till avlöningskostnaderna för vissa polis- män). En allmän samordning av exekutionsväsendet i stad och på landet bör följ- aktligen enligt utredningens mening under alla omständigheter åvägabringas.

Polisutredningen har icke ansett sig böra framlägga detaljerade förslag rörande exekutionsverksamhetens organisation men uttalar dock bland an— nat följande.

Den organisation, som för närvarande gäller för landet i utsökningslagens mening, d.v.s. städer med landsfiskal som utmätningsman och landsbygd, skulle — med undantag för Stockholms stad — generellt vinna tillämpning.

I den mån personalorganisatoriskt samband föreligger mellan polis- och åklagarväsendet å ena sidan samt exekutionsväsendet å den andra, skulle detta brytas. De föreslagna 111 polisdistrikten skulle jämväl bilda utmät- ningsmannadistrikt. Polisutredningen erinrar om pågående utredningar rö- rande uppbörds- och utsökningsväsendet och framhåller, att det snarast torde ankomma på nämnda utredningar att, på grundval av ett principbe- slut om brytande av sambandet mellan polis- och exekutionsverksamheten och i anslutning till förslag om exekutionsverksamhetens innehåll, även ut- forma exek'utionsväsendet-s organisation.

Polisutredningen beräknar kostnadsökningen för statsverket vid ett för- statligande av städernas exekutionsväsen till 19,4 miljoner kronor (enligt 1961 års lönenivå och inberäknat kostnader för lokalhållning o.d.) samt

• Sida 150
•  Original

konstaterar, att det råder ungefärlig överensstämmelse mellan stadsdom- stols- och polisutredningarnas beräkningar. Upplysningsvis må nämnas att polisutredningen uppskattar kostnadsökningen för statsverket vid ett för- statligande av polisväsendet till den del detta hänför sig till exekutionsbi- trädesverksamheten i köpingar och landskommuner till omkring 4,3 miljo- ner kronor.

I övrigt får stadsutredningen hänvisa till kap. 8.

d. I förhållande till uppbördsväsendet. Den i kap. 9 lämnade redogörelsen för uppbördsväsendet har tagit sikte på städers ansvar för sådana uppgif- ter, som mera direkt sammanhänga med den lokala skattemyndighetens verksamhet, d.v.s. främst — förutom mantalsskrivning —- debitering av skatter och bestyr med den ordinarie skatteuppbörden. Till uppbörd i vidare bemärkelse räknas även indrivning av restförda skatter. I samband med för- arbetena till samt genomförandet och påbyggnad av källskattesystemet har utsökningsväsendet —— med särskild hänsyn till skatteindrivningen —— varit under övervägande. Därvid har även berörts städernas särställning.

1936 års uppbördskommitté föreslog icke någon ändring beträffande det magistratsstäderna av ålder åvilande bestyret med kronouppbörden. Upp- bördsverk med i princip likartad organisation skulle inrättas i magistratsstä- derna för att ombesörja uppbörden av alla slags utskylder. Ledningen av uppbördsverket skulle åvila en stadens tjänsteman, uppbördskamreraren. Denne skulle vara redogörare för såväl den ordinarie uppbörden som för skatteindrivningen. Utmätningsmannen skulle närmast under uppbörds- kamreraren vara ansvarig för utskyldernas behöriga indrivande. Magistra- ten skulle alltså befrias från befattningen med och ansvaret för uppbörden. Där magistrat vore överexekutor, skulle magistraten givetvis alltjämt utöva i utsökningslagen föreskriven tillsyn över stadsfogde i dennes egenskap av utmätningsman.

Beträffande indrivningsväsendet i fögderierna _ landsbygden och stå- der utan magistrat — utgick kommittén från att detta skulle handhavas av befattningshavare med i stort sett samma ställning som de dåvarande lands- fiskalerna.

I sitt betänkande med förslag till omläggning av uppbördsförfarandet ifrågasatte 1944 års uppbördsberedning i huvudsak icke några förändringar i fråga om indrivningsväsendets organisation. Förslaget innebar således, att skatteindrivningen i städer med kommunala utmätningsmän (i regel stads- fogdar) alltjämt skulle ombesörjas av sådana. Exekutionsbiträdena i samt- liga städer skulle vara kommunala befattningshavare. Utmätningsmännen skulle utrustas med självständigt redogöraransvar. I städer med egen upp- bördsförvaltning skulle dock den lokala skattemyndigheten (uppbördskam- reraren) vara ansvarig för induivningens behöriga verkställande. I magi- stratsstäder skulle magistraten därigenom befrias även från denna del av

• Sida 151
•  Original

uppbördsorganisationen anförde departementschefen bland annat följande. såsom överexekutor.

Uppbördsberedningen berörde även frågan om vissa merkostnader, som kunde bliva en följd av det nya uppbördssystemet, och anförde därvid i hu- vudsak följande.

En förväntad minskning av restposterna till följd av det nya uppbördssystemet skulle medföra, att beloppet av restavgifter så småningom nedginge. Detta för- hållande kunde nödvändiggöra ökade löneutgifter för städerna i form av ersätt- ning till stadsfogdar och exekutionsbiträden för minskning i deras sportelinkoms- ter. I de städer, där sportlerna vore indragna till stadens kassa, uppstode i stället en motsvarande inkomstminskning för staden.

Någon laglig skyldighet för städerna att utgiva sportelersättning till stadsfogdar och exekutionsbiträden syntes visserligen icke föreligga, såvida icke i anställnings- villkoren inrymts bestämmelser om sådan skyldighet. Billighetsskäl talade dock för att dylik ersättning i särskilda fall utgåves.

Frågan om särskild ersättning av statsmedel till magistratsstäderna för minskade indrivningsavgifter avvisade kommittén. Detta spörsmål borde prövas i samband med frågan om städernas särskilda rättigheter och skyl- digheter i förhållande till staten.

Vid anmälan av propositionen angående utbyggnad och omläggning av uppbördsorganisationen anförde departementschefen bland annat följande.

De kostnader, som för ifrågavarande städer kunna uppstå till följd av att de nödgas utgiva lön och sportelersättning åt övertalig personal eller dylik ersättning åt annan personal eller på grund av att inkomsten av till vederbörande stad in- dragna sportler minskas, torde — liksom tidigare omförmälda kostnader, föran- ledda av det nya uppbördssystemet — böra bäras av staden.

Vad som anförts om restindrivningen i de större magistratsstäderna skulle enligt uppbördsberedningen äga tillämpning även å de mindre magistrats- städerna liksom å fögderistäder, där särskild stadsfogde eller utmätnings- man funnes tillsatt. Departementschefen hade i huvudsak intet att erinra mot detta beredningens förslag.

Vid antagandet av källskattereformen lämnades vad departementschefen sålunda anfört utan erinran.

I detta sammanhang må jämväl hänvisas till departementschefens i näst- föregående kapitel redovisade uttalande angående merkostnader för man- talsskrivning och uppbörd.

Åt 1949 års uppbördssakkunniga uppdrogs att överse bestämmelserna an- gående uppbördsförfarandet, bland annat 1945 års uppbördsförordning. I sitt andra betänkande med förslag till vissa" ändringar av uppbördsförfaran- det (SOU 1952:1) upptogo de sakkunniga även vissa spörsmål angående in- drivning av skatt.

Vid anmälan av den med anledning av förslaget framlagda propositionen angående vissa ändringar i uppbördsförfarandet (1953:100), innefattande bland annat förslag till ny uppbördvsförordning, uttalade departementsche-

• Sida 152
•  Original

fen, att spörsmålet, om och på vad sätt indrivningsväsendet borde slutligen ordnas, finge ställas på framtiden och bedömas i ett vidare sammanhang. Detta gällde såväl frågan om ett överförande av restindrivningen från ut- mätningsmännen till exekutionsbiträdena som en av departementschefen antydd möjlighet att låta häradsskrivarna övertaga landsfiskalernas bestyr med indrivningen av skatt. Departementschefen tillstyrkte vidare, att ut- mätningsman i stad med egen uppbördsförvaltning ensam skulle svara för indrivning och redovisning av restantierna.

Vad departementschefen sålunda anfört föranledde ingen erinran från riksdagens sida. Ny uppbördsförordning utfärdades den 5 juni 1953.

I kap. 9 har redogjorts för vissa bestämmelser, som lämna möjligheter till dispens i fråga om ordnandet av uppbörds- och indrivningsväsendet i städer med egen uppbördsförvaltning.

Till grund för dessa dispensbestämmelser låg bl.a. Wigerts tidigare om- förmälda utredning av år 1954. Utredningsmannen tog därvid även upp frå- gan om städernas skyldighet att anställa och avlöna exekutionsbiträden och förordade en lagstadgad skyldighet därutinnan såsom redan gällde för po- lispersonal. Förslaget får ses mot den bakgrunden, att städernas skyldighet att hålla exekutionsbiträden före uppbördsreformen garanterades av intres- set att hålla skatteförlusterna nere; genom uppbördsreformen miste skatte- förlusterna i detta avseende sin betydelse. Statsverket tillhandahöll kommu- nerna den kommunala skatten utan avdrag för restantierna, något som torde ha ogynnsamt påverkat indrivningsresultatet. Andra vägar att ernå förbätt— rat indrivningsresultat funnes, såsom att förstatliga indrivningsväsendet i städerna; med denna fråga syntes dock böra anstå i avvaktan på en regle- ring av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till sta- ten. Utredningsmannen avvisade även av olika skäl tanken att söka åstad- komma en fördelning i någon form mellan stat och kommun av uppkom- mande skatteförluster, varigenom en ändrad inställning från städernas sida gentemot restindrivningen kunde förutses.

I fråga om utredningsmannens överväganden må i övrigt erinras om föl- jande.

Under åberopande av den tidigare berörda linnérska utredningen hävdade Wigert, att det med fog kunde antagas, att i äldre tid de polisiära och exeku- tiva funktionerna inte hölles isär på samma sätt som i nutiden; i själva verket fortlevde på landsbygden, där exekutionsbiträdessysslorna omhänder- hades av polismän, alltjämt den sammanblandning av dessa funktioner i en tjänst, som i äldre tid med dess lägre grad av samhällsutveckling finge an- tagas ha varit regel även i städerna. Med stöd härav hävdade Wigert, att Linnérs resultat beträffande skyldigheten att bekosta polisväsendet gällde jämväl skyldigheten att hålla exekutionsbiträden.

Även om på grund härav möjlighet funnes att med tvångsåtgärder inskri- da mot städer, som försummade sin skyldighet att hålla exekutionsbiträden,

• Sida 153
•  Original

vore det dock enligt utredningsmannen icke troligt, att sådana ingripanden i nödig omfattning komme till stånd, därest icke uttryckliga bestämmelser härom förelåge.

För att åvägabringa en förbättrad ordning vid indrivningen förordade ut— redningsmannen, att städernas skyldighet att hålla exekutionsbiträden skulle fastslås i lag samt att länsstyrelsen skulle erhålla samma möjligheter att göra skyldigheten gällande, som den då hade beträffande polispersonal.

I anledning av ifrågavarande förslag anförde departementschefen vid an- mälan av proposition nr 97 till 1955 års riksdag:

Med hänsyn till att frågan om städernas särskilda skyldigheter och rättigheter gentemot staten kommer att inom den närmaste framtiden prövas i hela dess vidd, och alltså även i avseende å skyldigheten att bestrida kostnaderna för exekutions- väsendet, finner jag emellertid för egen del övervägande skäl tala för att i dagens läge inte genomföra den ifrågasatta lagstiftningen. Jag har härmed inte velat ut- tala en mot utredningsmannens uppfattning stridande mening beträffande det rättsliga läget i förevarande fråga. Och jag förutsätter självfallet att även utan en lagstiftning städerna intill dess frågan slutligt lösts ställer tillräckligt med perso- nal till förfogande för indrivningens effektiva bedrivande.

Riksdagen lämnade departementschefens uttalande utan erinran. I sina berättelser över verkställd granskning angående statsverket redo- göra riksdagens revisorer årligen för vissa iakttagelser angående skatteupp- börden, varvid även beröres resultatet av restindrivningen i städer med egen uppbördsförvaltning. I berättelsen över 1956 års granskning gjorde reviso- rerna tillika vissa uttalanden i ett särskilt avsnitt angående indrivning av skatt m. m. (5 38). Därvid erinrades om de undersökningar, som påginge hos statens organisationfsnämnd om införande av hålkortssystem inom folk- bokförings- och uppbördsväsendet. En sådan reform skulle leda till centrali- sering av en stor del av de arbetsuppgifter, som åvilade häradsskrivarna. Enligt revisorerna talade starka skäl för att vid en sådan reform samtliga utmätningsmannagöromål överflyttades till häradsskrivarna.

Vad anginge städer med egna uppbördsverk hänvisade revisorerna till att utredning påginge om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter gent- emot staten; utredningen omfattade även frågan om ett förstatligande av uppbördsväsendet i nämnda städer. Huru indrivningsverksamheten därstä- des på längre sikt lämpligen skulle anordnas, finge bliva beroende på resul- tatet av nämnda utredning.

Statsutskottet fann i avgivet utlåtande (1957:93 s. 101) ändamålsenligt att statens organisationrsnämnd finge i uppdrag att närmare pröva reviso- rernas förslag. Därvid borde självfallet hänsyn tagas till de organisatoriska förändringar, som kunde bli en följd av den redan igångsatta utredningen om städernas särskilda skyldigheter och rättigheter respektive den av riks- dagen begärda utredningen om huvudmannaskapet för polisväsendet.

• Sida 154
•  Original

Problemen kring en avveckling av magistratsuppgifterna och deras utskift- ning på andra myndigheter omfatta även den kommunala överexekutors- institutionen. Härutinnan må — förutom till stadsdomstolsutredningens i detta kapitel återgivna uttalanden — hänvisas till kap. 7.

Enligt 1734 års lag var magistraten den underordnade verkställande myn- digheten i utsökningsmål, men dessa uppgifter överfördes sedermera i prin- cip på stadsfogden-utmätningsmannen. Förpliktelsen att hålla kommunal utmätningsman framstår fördenskull såsom en magistratsstädernas sär- skilda skyldighet. Betraktas skatteindrivningen som ett sista led i kronoupp- börden — magistraten svarade ju förr slutligen gentemot statsverket för uppbörd och indrivning av kronoutskylder — kan även i detta hänseende sägas gälla, att hållandet av stadsfogde är en särskild sådan skyldighet. I En- köping är magistraten för övrigt fortfarande utmätningsman.

Kommunal utmätningsman finnes för närvarande i samtliga magistrats— städer. Vad angår de städer, som befriats från skyldigheten att hålla råd- husrätt, är det visserligen i regel så, att de även avlastats från sina tidigare förpliktelser beträffande utmätningsmannen, men några städer ha det oaktat bibehållits vid sistnämnda skyldighet. Slutligen gäller om en del på senare tid tillkomna städer, beträffande vilka det aldrig satts i fråga, att de skulle utrustas med rådhusrätt, att de likväl hålla egen utmätningsman. Sagda åliggande är således icke knutet till enbart magistratsstäder.

Exekutionsbiträdesverksamheten utövas i princip av kommunalt anställ- da och kommunalt avlönade befattningshavare i hela riket. Härutinnan före- ligger icke någon skillnad mellan de förpliktelser som åvila magistrats- städer, landsrättsförlagda städer och övriga städer. Ej heller existerar här- utinnan i princip någon skillnad mellan land och stad; dock utgår för lands- bygdens del statsbidrag till exekutionsbiträdesgöromålen såsom hänförliga till polisverksamhet. Städerna/s ifrågavarande skyldighet är, på sätt bland andra Wigert framhållit, sedvanerättslig. För landsbygdens del är skyl- digheten fastslagen senast i 1925 års lag om polisväsendet i riket; exeku- tionsbiträdesverksamheten är på landsbygden direkt knuten till polisvä- sendet, något som historiskt sammanhänger med f järdingsmannainstitutio- nen. På liknande sätt kan, såsom Wigert jämväl påvisat, städernas förplik- telse att hålla exekutionsbiträden — liksom den numera lagstadgade skyl- digheten att hålla polismän — härledas ur förpliktelsen för städerna att »hava sina svenner».

I detta sammanhang kan det vara av intresse att undersöka grunden till statsbidragen för landsbygdens del. Dessa s.k. allmänna statsbidrag till- kommo i samband med 1925 års lagstiftning, som bland annat särskilt åsyf- tade att upprusta landsbygdens polisväsen. Såvitt framgår av förarbetena skulle landskommunerna till väsentlig del kompenseras för därigenom öka- de ekonomiska bördor. Upprustningen torde främst ha tagit sikte på den

• Sida 155
•  Original

egentliga polisverksamheten, som tidigare mångenstädes fått stå tillbaka för exekutionsarhetet. Anordningen med statsbidrag synes ha träffats en- ligt billighetsgrunder och under beaktande av statsfinansiella förhållanden, därvid tidigare existerande kostnadsavvägning mellan land och stad i stort sett bibehölls.

En utjämning mellan land och stad skulle sålunda ur principiell synpunkt ha avseende å utmätningsmannaverksamheten, främst den i magistratsstä- derna. Tidigare utredningar ha också företrädesvis uppmärksammat frågan om ett förstatligande av den kommunala utmätningsmannaverksamheten. Framför allt på senare tid har även förstatligandet av exekutionsbiträdes- verksamheten i städerna kommit in i bilden. Frågan om ett förstatligande av magistratsstädernas uppbördsväsen har nämligen ansetts innefatta jäm- väl indrivningsverksamheten. Därmed har hela problemet om den framtida utformningen av exekutionsväsendet i städerna _ särskilt städerna med kommunal uppbördsförvaltning — aktualiserats.

Ett förstatligande av rådhusrätterna och de kommunala uppbördsverken skulle leda till att såväl domstolsväsendet som uppbördsväsendet i sin hel- het införlivades med den statliga organisationen. Med hänsyn till exeku- tionsväsendets nära anknytning till dessa båda samhällsuppgifter framstår det i princip såsom följdriktigt, att detsamma inordnas under samma hu- vudmannaskap.

För ett förstatligande av exekutionsverksamheten i dess helhet talar med styrka även den omständigheten, att kommunernas mera omedelbara in- tresse av indrivningsresultatet bortfallit. Därvid må erinras om den s.k. kommunalskattegarantin. Inom en över lag statlig organisation skulle exeku- tionsväsendet vidare kunna rationaliseras och byggas upp efter enhetliga linjer, varvid ett ytterligare förbättrat indrivningsresultat borde kunna upp- nås. Hänsyn härtill bör tagas vid det slutliga övervägandet av spörsmålet, huruvida ett förstatligande bör komma till stånd.

I den mån vissa kommuner ha sig pålagd en ekonomisk börda, som icke åvilar andra kommuner, kunna likställighetskrav åberopas för en utjäm- ning härvidlag. Dessa krav skulle bliva tillgodosedda vid ett förstatligande av exekutionsväsendet.

Vid bedömandet av denna fråga träda givetvis de statsfinansiella konse- kvenserna i förgrunden. Från statens sida uppställer sig spörsmålet huru- vida staten bör ikläda sig samtliga personalkostnader för exekutionsväsen- det. Undersökas bör härvid — med särskilt beaktande av den omständighe- ten att den förstatligade indrivningen även skulle omfatta restförda kom- munala skatter —— huruvida icke kommunerna skäligen böra bidraga till be- stridande av sagda kostnader.

Till belysande av statsverkets merkostnader vid ett förstatligande av exe- kutionsväsendet må erinras om att 1957 års polisutredning har beräknat städernas årliga kostnader, inklusive lokalkostnader, för exekutionsverk-

• Sida 156
•  Original

samheten till 19,4 miljoner kronor. Motsvarande årliga nettokostnader för exekutionsbiträdesverksamheten i landskommuner och köpingar ha upp- skattats till 4,3 miljoner kronor.

Därest exekutionsväsendet i städerna finnes böra i sin helhet förstatli- gas, uppkommer spörsmålet om tidpunkten därför. övervägas måste tillika huruvida verksamheten lämpligen bör övertagas i befintligt skick eller för- statligas i samband med en omorganisation. Den framtida utformningen av exekutionsväsendet är oviss. Detta torde framgå av den här förut läm- nade redogörelsen för anknytningen till vissa andra samhällsuppgifter samt företagna och pågående utredningar. Härutinnan må erinras om den utred- ning angående utsökningslagstiftningen, som för närvarande pågår, samt om de under den senaste tiden framlagda reformförslagen angående rådhus- rätts- och magistratsväsendet, uppbördsväsendet ävensom polis- och åkla- garväsendet.

Stadsutredningen har ansett sig böra utgå ifrån att resultatet av den ny- ligen igångsatta översynen av utsökningslagstiftningen svårligen kan före- ligga, innan ställning tages till huvudmannaskapet för exekutionsväsendet och vad därmed sammanhänger.

De pågående övervägandena angående en databehandlingsreform inom uppbördsväsendet synas även kunna lämnas åsido i nu förevarande sam- manhang. Visserligen torde en sådan reform i större eller mindre grad på— verka det tekniska förfarandet inom exekutionsväsendet, men någon mera genomgripande ändring i bestående organisation lärer därvid knappast kun- na förutses. 'I uppbördsorganisationskommitténs uppdrag ingår nämligen icke att närmare pröva frågan om ett överförande på den lokala skattemyn- digheten av exekutionsverksamheten. Stadsutredningen erinrar om sitt tidi- gare uttalande i kap. 9 därom, att ett avgörande angående exekutionsvä- sendets förstatligande torde kunna träffas oberoende av tidpunkten för upp- bördsväsendets förstatligande.

Stadsdomstolsutredningen har framhållit det nära sambandet mellan dom- stols- och magistratsväsendet samt exekutionsväsendet och därvid föresla- git, att statsverket — vid sidan av bland annat rådhusrätternas förstatligan- de — jämväl övertager kostnaderna för städernas exekutionsväsen. Nämn- da utredning har dock ansett sig icke böra taga ställning till de ekonomiska förutsättningarna och formerna för en sådan uppgörelse.

Exekutionsväsendet och polisväsendet i rikets städer förete med hänsyn till huvudmannaskapet ungefär samma struktur med en kommunal chefsor- ganisation endast i vissa, företrädesvis större städer och en statlig sådan organisation i övriga städer samt därutöver i princip en kommunal under- organisation i samtliga städer. För landsbygdens del äro de exekutiva och polisiära uppgifterna sammanförda i en statlig chefsorganisation och, en kommunal underorganisation. Det av 1957 års polisutredning framlagda för- slaget omfattar det kommunala polisväsendet i dess helhet, således även den

• Sida 157
•  Original

kommunala chefsorganisationen i vissa städer och den del av polisväsendet på landsbygden, som utgöres av exekutionsbiträdesverksamhet. I fråga om exekutionsverksamhetens lokala organisation föreligger emellertid från sagda utrednings sida icke något i detalj utformat förslag.

Vid ett förstatligande av det kommunala polisväsendet i ett samman- hang torde ett motsvarande förfarande vara att föredraga beträffande det kommunala exekutionsväsendet i dess helhet. Ur organisatorisk synpunkt skulle det otvivelaktigt vara en nackdel, ifall chefsorganisationen och exeku- tionsbiträdesverksamheten härvid hölles åtskilda. Om det kommunala exe- kutionsväsendet förstatligas i ett sammanhang, synes det knappast realis- tiskt att denna fråga, berörande samtliga städer, överväges av stadsutred- ningen, som i övrigt — om man nu även bortser från polisväsendet — i stort sett har att taga ställning till avvecklingsobjekt, som hänföra sig till blott ungefär halva antalet av städerna.

Med denna utgångspunkt vore ett separat förstatligande av städernas kom- munala exekutionsväsen i dess helhet en i och för sig tänkbar lösning. Emel- lertid framstår det såsom organisatoriskt angeläget att eftersträva ett såvitt möjligt enhetligt exekutionsväsende för hela riket. Med hänsyn härtill lärer en samordning vid förstatligandet av det kommunala exekutionsväsendet i städerna och på landsbygden få anses naturlig. Vid ett annat förfarande skulle antingen städerna eller landsbygden för längre eller kortare tid till— erkännas en ekonomisk fördel. Om sålunda t. ex. landskommunerna kom- me i första hand, skulle dessa ytterligare gynnas i förhållande till städerna. En lösning, enligt vilken en härav uppkommande ojämnhet i ekonomiska bördor kompenseras genom temporära bidrag, kan knappast anses rationell.

Enligt stadsutredningens förmenande tala således vägande skäl för att det kommunala polis- och exekutionsväsendet i hela riket förstatligas i ett sammanhang. De båda samhällsuppgifterna beröra ju samtliga kommuner i riket och problemet om de ekonomiska förutsättningarna och formerna för ett förstatligande är i huvudsak gemensamt. Och rimligen böra de påtag- liga organisatoriska fördelarna vid en sådan samordning väga tungt. På grund av nu berörda förhållanden bör enligt stadsutredningens uppfattning utformningen av exekutionsväsendet på landsbygden bliva vägledande vid fastställandet av den framtida organisationen av städernas exekutionsväsen.

• Sida 158
•  Original

KAPITEL 11

1. Historik

De städer, som ägde full utrikes seglationsrätt, blevo under förra delen av 1600-talet ålagda att hålla packhus, en skyldighet som motsvarade vissa äldre åligganden att hålla s. k. klädeshus. I packhusen undersöktes det im- porterade styckegodset. Vidare tjänstgjorde packhusen såsom saluhallar —— en ordning, som emellertid synes ha upphört redan vid århundradets mitt. Skyldigheten att hålla packhus får ses mot den bakgrunden, att packhusen betjänade stadens köpmän och främjade näringslivet där.

Såsom tullhus betecknades blott de av tullväsendet begagnade kamerala lokalerna, vilka sedan gammalt höllos av kronan. På tullkammaren skulle det till in- eller utförsel avsedda godset anmälas. Där skulle ock uträkning och betalning av tullen äga rum, i den mån tullen för införda varor ej ut- räknats och betalts vid »inloppsstation». Enligt ett Kungl. Maj:ts beslut är 1680 skulle också tolag, stämpelpenningar och övriga till städerna ut- gående avgifter på varusamfärdseln klarera's i tullhusen.

Sedan packhusen upphört att delvis vara saluhallar och tullhusen upplå- tits också för upptagande av vissa städernas avgifter, förelåg icke mellan dem någon större principiell skillnad i fråga om användning för statligt eller kommunalt behov. En efter mitten av 1600-talell vidtagen förstärkning av tullväsendets lokala organ, varigenom i de flesta stapelstäder kontrol- lörer ställdes vid tullnärernas sida för att gemensamt med dessa utföra förrättningar i både tull- och packhus, torde ha bidragit till att båda dessa

• Sida 160
•  Original

slag av »publika hus» betraktades som delar av samma organisatoriska enhet.

I Stockholm erfordrades på 1680-talet nya tull- och packhus. Från början synes det ej ha varit avsett annat än att kronan och staden skulle svara var för sin byggnad. Emellertid uppkom fråga om stadens rätt att åtnjuta sin efter 1680 års reduktion medgivna nya tolag. Vid överläggningar härom i kammarkollegium anförde staden, att medlen erfordrades för vissa publika hus, bland annat packhuset som staden ämnade bygga. Av kronans repre— sentanter upptogs detta, synbarligen utavn protest från stadens sida, såsom ett åtagande att bygga »publika hus som tull- och packhus». Enligt beslut av Kungl. Maj:t den 25 mars 1686 fick huvudstaden >>ännu till en Oss be- hagelig tid» åtnjuta tolagsförmånerna på villkor, att staden inlöste en till nytt tullhus utsedd byggnad och uppförde ett packhus på dess tomt. Sta- dens åtagande avsåg jämväl framtida underhållskostnader för tull- och packhusen.

Övriga stapelstäder —— även de som i likhet med Stockholm under 1680— talet fått medgivande att uppbära ny tolag — behövde tills vidare endast hålla packhusen. I det kungl. brev av år 1715, varigenom tolagsrätten ut- vidgades till att avse samtliga stapelstäder, uppräknades bland städernas förvaltningsuppgifter även vidmakthållandet av »bryggor, packhus och and- ra nödiga byggningar». 1717 års kungl. brev, varigenom enhetliga tolags- satser fastställdes för samtliga stapelstäder, innehåller icke några bestäm- melser om de förvaltningsuppgifter, till vilka tolagen skulle användas, utan hänvisas allenast till den några dagar tidigare utfärdade resolutionen an- gående Karlskronas tolagsrätt. Enligt denna resolution, som jämväl åbe- ropade 1715 års kungl. brev, voro stadens inkomster, bland dem tolagen, avsedda att användas, bland annat, till förfärdigande och vidmakthållande av allmänna byggningar, hus och broar. Tullokaler omnämnas icke särskilt.

I cirkulär den 16 juni 1719 till rikets guvernörer och landshövdingar för- klarade kommerskollegium emellertid, att »magistraterna i stapelstäderna mot den år 1717 . . . till publika byggnader och reparationer i nåder förunte tolag åligger... att låta nybygga samt behörigen vidmakthålla sådana tullhus, varuti både tullnärer och kontrollörer vederbörligen kunna förrätta deras tjänster som ock sjötullrätter hållas . . .».

Den i cirkuläret nämnda skyldigheten gällde enbart tullhusen, icke pack- husen. 1715 års brev hade emellertid anfört hållande av packhus såsom exempel på stapelstädernas allmänna förvaltningsuppgifter. I enlighet här- med ha 17|1|5 års brev och 17u19 års cirkulär åberopats som rättsgrund för stapelstädernas åliggande att hålla pack- och tullhus. Skyldigheten i fråga ansågs gälla icke blott dem, som 1715 fingo stadstolag, utan även andra städer, som efter 1680 och intill 1715 fått sådan rätt. Stockholm intog en särställning genom 1686 års brev; härtill återkommer utredningen i det föl- jande. Också för nytillkommande stapelstäder ansågs länge tullhusbygg-

• Sida 161
•  Original

nadsskyldigheten grunda sig på 1715 års brev och 1719 års cirkulär. Under 1800-talet blev det alltmer vanligt, att för nya stapelstäder tullhusbyggnads- skyldigheten uttryckligen knöts till stapelstadsrätten.

Beträffande städer, som intill 1825 erhållit stapelstadsrätt, har i ett fler- tal fall frågan om grunden för deras tullhusbyggnadsskyldighet efter nämn- da år varit föremål för Kungl. Maj:ts prövning. Sedan Jönköping efter Göta kanals öppnande erhållit bekräftelse på sin stapelstadsrätt mot stapelstads skyldigheter, förklarades sålunda 1827, att staden jämlikt 1715 och 1719 års urkunder vore skyldig uppföra för sjötullkammaren erforderliga pack- hus- och tullkammarbyggnader. Liknande beslut utfärdade Kungl. Maj:t 1828 beträffande Hudiksvall, stapelstad 1812, och beträffande Gävle, sta- pelstad redan på 1600-talet. Gävle ansågs således lika med stapelstäder i allmänhet, bland dem Hudiksvall, vara pliktig anskaffa nödiga tullhusbygg- nader. Efter det Landskrona, likaledes stapelstad på 1600-talet, anfört be- svär över ett utslag av Kungl. Maj:ts befallningshavande, varigenom staden — som till följd av stapelstadsrätten åtnjöte tolagsinkomst — ålagts att med hänvisning till nyssnämnda båda urkunder anskaffa för tullkammaren erforderliga lokaler, förklarade Kungl. Maj:t 1852 besvären icke kunna verka ändring i utslaget. Genom beslut den 29 oktober 1886 förklarade Kungl. Maj:t staden Karlskrona (stapelstad 1680) pliktig att verkställa vissa nödvändiga arbeten å tullhuset samt att tillhandahålla för tullanstal- ten behövliga möbler och inventarier. Beslutet gavs särskild skärpa därige— nom, att generaltullstyrelsen tillika anbefalldes att, om staden icke full- gjorde sina förpliktelser härutinnan, av den staden tillkommande tolags- ersättningen innehålla det belopp, som erfordrades för kostnadens täckan- de. Skyldigheten ansågs bl. a. grundad på 1715 års brev och 1719 års cirku- lär. Därjämte åberopades att staden borde såsom gengäld för stapelstads— rätten och i samband därmed beviljade tolagsförmåner tillhandahålla vad som erfordrades för tulltjänstens förrättande. Beslutet om innehållande av tolagsersättningen behövde aldrig gå .i verkställighet. År 1903 förklarades Söderhamn (med fullständig stapelstadsrätt sedan 1812) pliktig hålla för tullverket erforderliga möbler och inventarier, varvid Kungl. Maj:t erin- rade om nyssherörda beslut.

Samtidigt som Kungl. Maj:t fasthöll vid stapelstädernas tullhusbyggnads- skyldighet, lösgjordes tolagsrätten alltmera från sitt samband med stapel- stadsrätten. En bidragande orsak härtill torde ha varit de upprepade krav på en avveckling eller avlösning av tolagen, som framställdes under 1800- talets första hälft. År 1833 avslog Kungl. Maj:t sålunda en framställning från Jönköping om tolag, ehuru staden 1827, såsom ovan nämnts, ålagts tullhusbyggnadsskyldighet. Karlstad blev stapelstad 1840 men vägrades to- lag 1851. Haparanda, som blev stapelstad 1842, förklarades 1847 tullhus- byggnadsskyldig oberoende av tolagsinkomsten. När Sölvesborg 1855 och Oskarshamn (Döderhult) 1856 medgavs stapelstadsrätt, förknippades där-

• Sida 162
•  Original

med ett villkor om tullhusbyggnadsskyldighet utan att de i detta samman- hang tillerkändes tolag. Av dessa städer erhöll Haparanda tolag 1855, medan de övriga tillerkändes anslag av tullmedlen efter 1857. Från och med 1855 har regelmässigt till beviljandet av stapelstadsrätt knutits villkor om tull- husbyggnadsskyldighet.

Stapelstadsrättens och därmed byggnadsskyldighetens oberoende av to- lagsmedlen kom särskilt till uttryck, då Vadstena 18717 tillerkändes stapel- stadsrätt, med villkor om tullhusbyggnadsskyldighet, först sedan staden förklarat sig avstå från anspråk på anslag av tullmedlen. Även har, då fråga senare uppkommit om beviljande av stapelstadsrätt, förutsatts att sådant anslag icke skall utgå. Enda undantaget utgör Södertälje, som 1878 fick sin stapelstadsrätt förnyad och då tillerkändes anslag av tullmedlen. Ej heller de fyra inlandsstäderna med fullständig förtullningsrätt, Borås, Falun, Lund och Östersund, ha erhållit något anslag av tullmedlen, ehuru de äro tullhusbyggnadsskyldiga; de tre förstnämnda städerna ha till och med ålagts sådan skyldighet i samband med beviljandet av förtullnings- rätten.

Vad angår Stockholm uppfördes mot slutet av 1700-talet ett nytt sjötull- och packhus. I enlighet med beslut av Kungl. Maj:t 1783 och 1787 deltog kronan i kostnaderna därför. Anordningen får ses bland annat mot den bakgrunden, att nybyggnaden även inrymde lokaler för tulldirektionen (nu- varande generaltullstyrelsen) med dess kansli och betjäning. Samma för- delningsgrund blev även tillämplig vid ombyggnadsarheten i början av 1800-talet, avseende utrymmen för såväl sjötull- som landtullväsendet. Re- parations- och underhållskostnaderna åvilade .i princip staden, även. om det förekom, att kronan tog del i dem. År 1847 befriades staden från att bestrida kostnader för underhåll av generaltullstyrelsens lokaler. Däremot avslog Kungl. Maj:t 1857 en framställning från staden om att kronan skulle del- taga i kostnaderna för tillbyggnad av packhus. Genom en av högsta dom— stolen 1893 fastställd dom (NJA 1893 not. A 353) förklarades staden pliktig att hålla inventarier för lokaltullförvaltningen. Såsom grund för tullhus- byggnadsskyldigheten åberopades därvid 1715 och 1719 års urkunder och den i samband därmed förunnade tolagen. En påbyggnad 1907 för general- tullstyrelsens räkning bekostades av statsmedel. Att staden äger anslå me- del för iordningställande av nya lokaler för lokala tullförvaltningen — obe- roende av den omständigheten att staden .i enlighet med de fördelningsgrun- der beträffande byggnadsskyldigheten, som voro gällande mot slutet av 1700-talet och början av 1800-talet, endast till en del kunde vara pliktig att deltaga i sådana kostnader — framgår av Kungl. Maj:ts utslag den 12 februari 1925 (RÅ 1925 not. S 29).

För huvudstadens del torde läget numera vara det, att staden i fråga om tullhusbyggnadsskyldigheten icke intager någon undantagsställning jämfört med stapelstäderna i allmänhet.

• Sida 163
•  Original

Vad här sagts avser lokaler för sjötullväsendets behov. Landtullväsendets eller småtullväsendets byggnadsfrågor löstes efter i viss mån andra regler, även om lokalfrågan i de båda tullsystemen icke kunde helt isärhållas. Den uppdelning av kostnaderna för sjötullväsendet, som i Stockholm mot slutet av 1700- och i början av 1800-talet ägde rum mellan staten och staden, anslöt sig till de grunder, som då voro gällande för landtullväsendet. Land— tullarna upphävdes i början av 1800-talet men en viss inrikes tullbevakning upprätthölls även senare.

Efter 1857 har frågan om stapelstädernas tullhusbyggnadsskyldighet i skilda sammanhang varit föremål för utredningar och överväganden vid si— dan av rättsliga avgöranden. Finansdepartementets år 1881 framlagda för- slag har redan berörts i kap. 5. Stapelstäderna skulle därvid fullgöra tullhus- byggnadsskyldighet jämte vissa andra med sjöfarten sammanhängande för- pliktelser såsom villkor för bibehållande av, förutom engångsersättningen, även stapelstadsrätten. Förslaget väckte starkt motstånd hos städerna, bland annat enär i engångsbeloppet icke inräknats någon kompensation för varu- samfärdselns framtida tillväxt eller för antaglig framtida penningvärdesför- sämring och för i samband därmed ökade omkostnader för förpliktelserna. Sedan förslaget överlämnats till skatteregleringskommittén för utlåtande, avgav denna 1883 ett helt nytt förslag, innebärande indragning av tolags- ersättningen till statsverket. Som motprestation skulle staten bland annat Övertaga stapelstädernas kostnader för tulländamål samt inlösa de bygg- nader och inventarier, som städerna därför anskaffat. I avgiven reservation ifrågasatte Carl vaarsson, med instämmande av Ola Andersson, huruvida icke stapelstäderna skäligen kunde vid en indragning av tolagsanslaget åläggas tullhusbyggnadsskyldighet utan särskild gottgörelse av staten; sär- skilt borde härvid beaktas stapelstädernas förmåner såsom sådana. H. L. Rydin reserverade sig under förmenande, att kommitténs förslag vore oför- månligt för städerna. Han fann det emellertid vara i sin ordning att stad, som ville vara stapelstad och hade tullstation, bekostade tullhus. Stapelrätt och tullhusbyggnad samt rätt till tolag i förhållande till ortens varuomsätt- ning syntes betinga varandra. Varken finansdepartementets eller kommit- téns förslag blev, såsom tidigare anförts, genomfört.

Sedan riksdagens revisorer 1905 aktualiserat tolagsfrågan, avstyrkte kom- merskollegium i utlåtande 1912 en omreglering av tolagsersättningen; en- ligt kollegium syntes en avlösning icke kunna ske utan erforderligt hän— synstagande till tullhusbyggnadsskyldigheten. Nothin angav i sin utred- ning bland städernas särskilda skyldigheter även tullhusförpliktel'sen. I ytt- rande häröver hävdade svenska stadsförbundet, att tolagen i första hand vore avsedd för pack- och tullhus samt liknande ändamål. De sakkunniga för processreformens ekonomiska förberedande gåvo uttryck för den åsik- ten, att tullhusbyggnadsskyldigheten vore en tolagsförpliktelse (SOU 1928: 20). I utlåtande häröver anslöt sig kommerskollegium i princip till stads-

• Sida 164
•  Original

förbundets här förut återgivna mening. Generaltullstyrelsen hemställde 1941 hos Kungl. Maj:t om befogenhet att ingripa mot städer, som voro berätti- gade till tolagsersättning men som icke vederbörligen fullgjorde sin tull— husbyggnadsskyldighet. Sedan riksdagens revisorer, med hänvisning bland annat till denna skrivelse, år 1944 påtalat frågan om innehållande av tolags— ersättning vid bristande fullgörande av tullhusbyggnadsskyldighet, anhöll 1945 års riksdag hos Kungl. Maj:t om utredning i frågan. Såsom redan framhållits begärde 1947 års riksdag en utredning i tolagsfrågan, därvid statsutskottet anfört, att denna borde omfatta jämväl sambandet mellan olika .slag av tolagsförpliktelser och tolagsersättningen.

2. Tullhusbyggnadsskyldighetens omfattning

I 1715 och 1719 års urkunder uttrycktes byggnadsskyldigheten endast i all- männa ordalag. Till att börja med tillämpades föreskrifterna blott i fråga om packhus och tullhus. Det ansågs länge ej nödvändigt, att dessa hus lågo under samma tak eller ens i varandras omedelbara närhet. Först på 1800-talet blev det vanligt att sammanföra de båda slagen av lokaler. Det kan här anmärkas, att beteckningen »tullhus» såsom innefattande även packhus synes ha börjat brukas först långt in på 1800-talet.

Tid efter annan ha nya byggnadsskyldigheter intolkats i de allmänt håll- na föreskrifterna från åren 1715 och 1719. I början av 1800-talet föreskrevs sålunda skyldighet för vissa stapelstäder att tillhandahålla konfiskations- magasin eller andra utrymmen för heslagtaget gods; denna skyldighet blev genom en år 1830 utfärdad förordning generell.

En annan utvidgning avsåg vaktrum för den i staden befintliga tullbe- vakningspersonalen. Bevakning av stapelstädernas hamnar hade i regel hört till småtullväsendets uppgifter, och vaktstugor m. m. för bevakningsperso- nalen tillhandahöllos därför vanligen enligt de normer, som gällde för små- tullväsendets byggnader, d. v. s. med fördelning mellan kronan och veder- börande stad. Även efter år 1810, då landtullarlna slopades, skulle vaktstu- gor tillhandahållas enligt de gamla reglerna. På 1850-talet började emel- lertid i stapelstadsbreven föreskrivas skyldighet att anskaffa »tullkammar- lokal samt packhus och vaktstugubyggnader». Också för äldre stapelstäder har från denna tid skyldigheten att hålla vaktrum intolkats i 1715 års brev och 1719 års cirkulär. Denna utvidgning synes ej ha mött större motstånd från stapelstädernas sida.

På 1850-talet medgåvos vissa lättnader i fråga om klarering av med ång- fartyg ankomna resandes effekter. I samband därmed ställdes krav på stä- derna, att dessa skulle tillhandahålla erforderliga visitationslokaler. Ännu på 1880-talet inträffade, att en stad endast motvilligt fogade sig häri, men förpliktelsen torde numera äga sedvanerättslig giltighet.

Också i den mån nya samfärdselformer tillkommit, har tullverkets därav

• Sida 165
•  Original

föranledda lokalbehov tillgodosetts av städerna. Dessa ha sålunda i vissa fall upplåtit särskilda lokaler för gods, som inkommit med post, järnväg eller flyg. Det förekommer dock, att statsverket under särskilda förhållan- den i avtalsform påtagit sig att hålla tullokaler vid flygplats. Mellan Kungl. Maj :t och kronan samt Stockholms stad träffades sålunda; år 1946 ett avtal om upplåtelse för viss tid av Bromma flygplats till kronan och av Ladu- gårdsgärde till staden; därvid befriades staden under avtalstiden från sin skyldighet att vid flygplatsen hålla lokaler för bland annat tulländamål. Ve- derbörande departementschef hade — just med hänsyftning på tullokaler- na — anfört (prop. 1946:3718 5. 145 f), att det ansetts varken lämpligt eller möjligt att vid denna uppgörelse i detalj värdera och mot varandra väga prestationer å ömse sidor. Riksdagen å sin sida förutsatte, att Kungl. Maj:t ägnade erforderlig uppmärksamhet åt spörsmålet, huruvida och i vad mån stadens befrielse från tullhusbyggnadsskyldighet komme att inverka på stadens rätt till tolagsersättning.

Utan direkt samband med tullhusbyggnadsskyldigheten ålåg det sedan gammalt stapelstäderna att till allmänhetens betjänande underhålla; våghus och vikter för varors vägning samt mätarehus med målkärl för varors mät- ning. I anslutning till en under 1800-talets senare hälft genomförd reglering av städernas inkomster av handel och sjöfart miste det gamla våg- och mät- ningsväsendet sin betydelse utom i ett avseende, nämligen för tullbehand- lingen av gods. Det blev därför naturligt, att förpliktelsen att hålla våg- och mätningsanordningar kom att fattas såsom en del av tullhusbyggnadsskyl- digheten.

Mot slutet av 1870-talet skärptes statens krav på stapelstäderna. Det för Vadstena år 1877 utfärdade stapelstadsbrevet innehöll —— förutom uttalan- det att staden såsom belägen vid inlandsvatten ej kunde erhålla tolagser- sättning — också ett nytt villkor, nämligen att staden skulle tillhandahålla ej blott erforderliga »lägenheter» för tullverket utan också »nödiga inven- tarier och möbler». Hållandet av inventarier och möbler har sedermera re- gelmässigt både uppställts såsom villkor för ny stapelstadsrätt och intolkats i 1715 och 1719 års skyldigheter för äldre stapelstäder. I ett fall har ve- derbörande stad påtagit sig den nya skyldigheten först efter rättegång, vari underrättens för tullverket gynnsamma utslag kom att vinna laga kraft, sedan målet blivit desert i högre instans (rådhusrättens i Luleå utslag den 22 juli 1878; Svea hovrätts dom den 1 maj 1879). Av Kungl. Maj:t ha i ett par fall stapelstäder, vilka erhållit tolag enligt 1715 års brev, förklarats skyldiga att bestrida kostnader för anskaffande av inventarier och möbler till tullhusen (se ovan angående Karlskrona och Söderhamn).

Tullhusbyggnadsskyldighet av samma omfattning som den för stapelstä- derna gällande har föreskrivits också för de städer utan stapelstadsrätt, som äga fullständig förtullningsrätt, dock med undantag för Kiruna.

Samtliga städer med fullständig förtullningsrätt ha också s. k. transit-

• Sida 166
•  Original

upplagsrätt. För åtnjutande därav är det villkoret uppställt, att städerna skola anskaffa erforderlig lokal för ändamålet. Då transitupplagsmagasinen numera i regel äro inrymda i tullhusen, torde skyldigheten att hålla detta slags lokaler ofta betraktas såsom en del av tullhusbyggnadsskyldigheten. Att märka är dock, att städerna äga rätt att av trafiken uppbära magasins- hyra för gods, som förvaras å transitupplag.

I äldre tid brukade varornas intagande i packhusen utföras av s. k. dra- garlag. Dessa voro auktoriserade gillen, åt vilka städerna åtminstone i vissa fall hållit lokaler, i den mån särskilda sådana erfordrades. Härur har i en del städer utbildat sig en alltjämt bestående praxis, att lokaler för »tullpack- huskarlslagen», som nuvarande motsvarighet till de gamla dragarlagen be- nämnes, tillhandahållas av städerna. Någon skyldighet mot tullverket i det- ta avseende föreligger ej.

En begränsning av tullhusbyggnadsskyldigheten har inträtt så till vida, att särskilda sjötullrätter numera icke finnas.

De allmänt hållna föreskrifterna om tullhusbyggnadsskyldighet ledde un- der årens lopp till att åliggandet kom att i olika städer fullgöras i mycket växlande omfattning. För att så vitt möjligt få klarhet i den principiella innebörden av städernas förpliktelser i dessa avseenden träffade general- tullstyrelsen och svenska hamnförbundet den 15 december 1938 en över- enskommelse rörande städernas tullhusbyggnadsskyldighet. Anmälan här- om gjordes till Kungl. Maj:t, som den 4 januari 1939 förordnade, att ärendet skulle läggas till handlingarna. Några större principiella nyheter innehöll överenskommelsen icke. Den ansågs, så vitt städerna anginge, uttrycka »det yttersta omfånget för deras prestanda». Överenskommelsen skulle icke vara bindande för statsverket, när i särskilt fall fråga uppkomme om stä- dernas tullhusbyggnadsskyldighet. För tullverket var överenskommelsen av värde bland annat därigenom, att svenska hamnförbundet förband sig att rekommendera de uppställda normerna åt sina medlemmar »till efterrättelse i den utsträckning, tullarbetets omfattning och beskaffenhet å respektive orter betingar».

Den omständigheten, att städerna ansetts tullhusbyggnadsskyldiga, har ej hindrat staten från att i undantagsfall, när särskilda förhållanden givit anledning därtill, underlätta bestridandet av de med skyldigheten förenade kostnaderna. Sålunda har Haparanda åren 1952 och 1955 beviljats lån å tillhopa 310 000 kronor till byggande av ett tullhus. Härvid har beaktats, att staden har en omfattande genomgångstrafik. Lånen äro ränte- och amorteringsfria. Återgäldande av lånen, helt eller delvis, kan dock komma i fråga, i den mån byggnaden icke skulle. användas för tulländamål.

3. Utredningen Mellan stapelstädernas skyldighet att hålla packhus och den till år 1680 utgående tolagen förelåg icke något reellt samband. Ej heller torde detta

• Sida 167
•  Original

åliggande ha varit knutet till den år 1715 medgivna tolagen. Den omständig- heten, att i 1715 års brev hållandet av packhus nämndes bland de förvalt- ningsuppgifter, till vilkas bestridande tolagsmedlen kunde användas, med- förde emellertid, att denna skyldighet kom att uppfattas såsom omedelbart betingad av tolagen. Detta gäller även den i 1719 års cirkulär omnämnda skyldigheten att hålla tullhus i bemärkelsen av lokaler för kameralt arbete.

Fram mot mitten av 1800—talet ägde stapelstäderna med endast några få undantag rätt till tolag. Tullhusbyggnadsskyldighet åvilade stapelstäderna i allmänhet. Härigenom kom tullhusbyggnadsskyldighetens historiska sam- band med stapel-stadsrätten att allt tydligare framträda. Från och med år 1855 har Kungl. Maj:t också beträffande nytillkomna stapelstäder konse- kvent hävdat, att stapelstadsrätten automatiskt föranleder tullhusbygg- nadsskyldighet, varför sådan skyldighet består oberoende av om tolagser- sättning utgår eller icke. Såsom anförts har det till och med förekommit, att stad förklarat sig avstå från anspråk på anslag av tullmedlen, innan sta- pelstadsrätt medgivits.

Sambandet mellan stapelstadsrätt och tullhusbyggnadsskyldighet upprätt- hölls även i finansdepartementets förslag 1881 om avlösning av tolagser- sättningen. Stapelstäderna skulle alltså, som dittills, vara tullhusbyggnads- skyldiga. Underlåtenhet härutinnan kunde leda till förlust av stapelstads- rätten. Rättigheten till engångsersättning ställdes i relation till tullhusbygg- nadsskyldigheten på så sätt att, om staden icke vederbörligen fullgjorde denna förpliktelse, ersättningen i fråga kunde indragas till statsverket. El- jest framgår icke av förslaget något samband mellan rättigheten till en- gångsersättning och tullhusbyggnadsskyldigheten. Beträffande dispositio- nen av avkastningen av engångskapitalet innehöll förslaget sålunda endast, att den årliga räntan därav finge användas till täckande av stadens gemen- samma utgifter.

Skatteregleringskommittén intog 1883 en härifrån avvikande och för stä- derna gynnsammare ståndpunkt. Staten skulle övertaga tullhusbyggnads- skyldigheten jämte vissa andra kostnadskrävande uppgifter från bland an- nat de till tolagsersättning berättigade städerna. I gengäld skulle deras to- lagsersättning indragas till statsverket. Ett direkt samband ansågs alltså föreligga mellan rätten till tolagsersättning och tullhusbyggnadsskyldig- heten.

Varken finansdepartementets, skatteregleringskommitténs eller senare ut- redningsförslag ha lagts till grund för en allmän reglering av städernas tull- husbyggnadsskyldighet.

Stadsutredningen finner sig böra understryka, hurusom den historiska utvecklingen klart ådagalägger, att tullhusbyggnadsskyldigheten utgör en konsekvens av den för vederbörande städer alltjämt synnerligen betydelse- fulla stapelstadsrätten. Den omständigheten, att städerna medgivits dispo- nera inkomsterna av tolagen, och sedermera av tolagsersättningen, vid full-

• Sida 168
•  Original

görandet av skyldigheten i fråga, kan icke med fog tagas till intäkt för den ofta hävdade uppfattningen, att tolagsinkomsten skulle utgöra em förutsätt- ning för städernas tullhusbyggnadsskyldighet. Den av utredningen intagna ståndpunkten har ock, såsom nyss anförts, under det senaste århundradet genomgående fastslagits av Kungl. Maj:t och tullhusbyggnadsskyldigheten uppställts som villkor även för medgivande av fullständig förtullningsrätt i städer utan stapelstadsrätt.

Vid nu angivna förhållanden håller utredningen före, att ett bortfallande av rätten till tolagsersättning icke kan rubba stapelstädernas förpliktelse att tillhandahålla erforderliga lokaler för det lokala tullväsendet med därtill hörande inredning. En avveckling av tolagsersättningen kan sålunda icke, på sätt tidigare ifrågasatts, rättsligen medföra skyldighet för statsverket att övertaga de förpliktelser, som stapelstäderna och därmed jämförliga städer iklätt sig i samband med att de satts i tillfälle att bereda invånarna och nå- ringslivet i orten den i skilda hänseenden materiellt betydelsefulla förmån, som den fullständiga förtullningsrätten otvivelaktigt utgör.

• Sida 169
•  Original

KAPITEL 12

2. Historik och praxis

Städerna ha av ålder varit skyldiga att hålla ett stadens häkte eller fäng- else. Denna ordning sägs i äldre tid mera som ett privilegium än som en börda. Häktad borgare fick åtnjuta förmånen att förvaras i stadens eget fängelse. Man kan också se anordningen såsom en följd av stadens rätt till

• Sida 170
•  Original

egen jurisdiktion. I ett kungl. brev den 27 november 1798 erinrades bland annat om att enligt gamla stadslagen borde i varje stad häkte av staden byggas och underhållas för dem, som där begingo brott; enligt brevet skulle åtminstone två arrestrum finnas i varje stad.

Omhändertagandet av häktade var emellertid för städernas del icke en- bart en lokalfråga. Städerna fingo även sörja för fångarnas vård och un- derhåll. Städernas skyldigheter härutinnan reglerades i Kungl. Maj:ts cir- kulär till landshövdingarna den 4 december 1816. Däri förordnades att stå- derna borde underhålla personer, som där för brott häktades, så länge de vid domstol därstädes voro under rannsakning och målet utgjorde ämne för den police städerna själva borde vidmakthålla. När brottet befanns vara av den grövre beskaffenhet, att det skulle underställas överdomstolens granskning eller ock saken genom besvär drogs under högre rätts pröv- ning, borde däremot kostnaden för de häktades underhåll utgå av allmänna medel från den dag stadsdomstolen huvudsakligen avgjort målet till dess slutlig dom fallit och verkställdes.

Städerna voro alltså i första hand skyldiga att svara för fångars vård och underhåll intill dess underrättens dom fallit. Så blevo bestämmelserna ock i regel tillämpade. Det förekom dock, att städer för tiden efter råd- husrättens avgörande förvarade häktade i avbidan på överdomstols beslut i underställnings- eller besvärsmål. I sådana fall betalades kosten av kronan.

1840—41 års riksdag anvisade medel för uppförande eller ombyggnad av läns- och härads- samt även stadsfängelser efter cellsystem. Ständerna hem- ställde därvid bland annat, att —— med undantag för Stockholm — stads- häkte i stad, där länsfängelse funnes, i kostnadsbesparande syfte alltid måtte förenas med sådant fängelse, med förpliktelse för städerna, dels att lämna skäligt bidrag till länsfängelsets årliga underhåll ävensom för fång- vård, dels att bekosta uppehälle under rannsakningstiden för fångar, som voro ställda under tilltal vid städernas domstolar. I anledning av denna hemställan meddelade Kungl. Maj:t bestämmelser i ämnet år 1841. Före- skriften kom att tillämpas icke blott på de egentliga länshäktena utan även på de kronohäkten, som blevo uppförda i en del städer.

Sedan 1864 års strafflag utfärdats, uppkom fråga huruvida städernas skyldighet att underhålla rannsakningsfångar undergått någon inskränk- ning. I 19 5 23 punkten promulgationsförordningen till nämnda lag stadga- des nämligen att »den, som häktad år, skall av allmänna medel förses med sund och nödtorftig kost, så ock annan förnödenhet». Tolkningen av detta stadgande avgjordes av Kungl. Maj:t genom brev år 1866, varigenom veder- börande Konungens Befallningshavande bemyndigades att vidtaga laga åt- gärder för att hos Linköpings stad uttaga ersättning för stadens rannsak- ningsfångars underhåll i länsfängelset under år 1865. Beslutet motiverades bland annat med att städernas skyldighet att bekosta underhåll för rann- sakningsfångar blivit fastställd genom Kungl. Maj:ts cirkulär år 1816 och

• Sida 171
•  Original

att ändring däri icke kunde anses ha skett genom den i förenämnda pro- mulgationsförordning meddelade föreskriften om häktades underhåll.

Genom ett år 1941 meddelat beslut angående förvaring i kronohäktet i Halmstad av i Falkenberg och Laholm häktade personer fastslog Kungl. Maj:t, att stad, som i judiciellt hänseende införlivats med domsaga, äger att på villkor, som gälla för vederbörande tingslag, förvara personer, som i staden häktats för brott. Härigenom kom den principen till tydligt ut- tryck, att stad under landsrätt icke är skyldig att hålla stadsfängelse.

Nya rättegångsbalken innehåller icke några bestämmelser, som innebära, att skyldigheten att förvara och underhålla häktade personer avlyfts från städer med egen jurisdiktion. I 1 kapitlet 16 5 nämnda balk föreskrives att för förvaring av anhållna eller häktade skall för domsaga å tingsställe eller annan ort, som Konungen bestämmer, så ock i stad med rådhusrätt finnas häkte. Härmed torde, i vad gäller häktade, allenast avses lokaler för förvaring medan rannsakning pågår.

I fråga om magistratsstäder, där statligt cellfängelse finnes, gäller fort- farande att de förvara sina häktade i det statliga fängelset, i regel mot er- sättning såväl för fängelsets underhåll och för fångvården som för de häk- tades utspisning. Utspisningskostnaderna utgå efter gällande portionspris, medan övriga kostnader i flertalet fall reglerats i kungl. brev, merendels av äldre datum.

Några städer förvara sina häktade i statens fängelse i vederbörande stad utan ersättning för annat än fångarnas kost. Flertalet av dessa städer har lämnat engångsbidrag till fängelsets uppförande.

Även vissa städer, där statligt fängelse icke finnes, äga rätt att anlita statlig fångvårdsanstalt utom vederbörande stad för förvar av sina häktade. En del städer ha därvid endast att svara för utspisningskostnaden.

Ett tiotal städer ha fortfarande egna stadsfängelser med skyldighet att svara för rannsakningsfångars vård och underhåll. Dock sändes den häk- tade under vissa betingelser till statlig fångvårdsanstalt, såsom då beslut fattats om sinnesundersökning. Därvid har staden fortfarande att svara för utspisningskostnaden.

3. Ändringsförslag m. m.

Frågan om ett upphävande, helt eller delvis, av magistratsstädernas för- pliktelser beträffande rannsakningsfångars vård och underhåll har varit föremål för utredningar och förslag i skilda sammanhang. Från senare tid må erinras om följande.

1939 års polisutredning, för vars betänkande närmare redogöres i kap. 8, föreslog bland annat, att statsverket skulle övertaga kommunernas kost- nader för underhåll och vård av anhållna eller häktade personer. Samma

• Sida 172
•  Original

uppfattning hade 1944 års polisutredning, såvida dess alternativa förslag om ett förstatligat polis- och åklagarväsen skulle genomföras.

I en den 17 december 1943 daterad skrift hemställde svenska stadsför- bundet, att Kungl. Maj:t ville låta upptaga till undersökning frågan om magistratsstädernas kosthåll för rannsakningsfångar i de fall, där dom- stol förordnat om sinnesundersökning. Stadsförbundet erinrade bland an- nat om att sinnesundersökningarna i stor utsträckning drogo ut på tiden långt utöver vad författningarna förutsatt och att denna omständighet hade gjort städernas kosthållsskyldighet betungande. Det syntes förbun- det rimligt, att städerna därvid befriades från kosthållet från det dom- stolens beslut om sinnesundersökningen vunnit laga kraft. Sedan statskon- toret och fångvårdsstyrelsen avgivit utlåtanden i ärendet, uppdrog Kungl. Maj:t genom beslut den 31 mars 1944 åt fångvårdsstyrelsen att verkställa utredning om städernas skyldighet beträffande förvar och underhåll av häktade personer.

Fångvårdsstyrelsen framlade den verkställda utredningen den 31 decem- ber 1949. Styrelsen fann, att tiden vore mogen för att bestämmelserna i fråga om städernas skyldighet beträffande förvar och underhåll av häk- tade personer ändrades. Detta gällde icke blott frågan om kosthållet för rannsakningsfångarna utan även problemet i övrigt. De årliga bidragsbe- lopp, som vissa städer inbetalade för fängelsebyggnadens underhåll och till bevakning m.m., framstodo enligt styrelsens mening som helt föråldrade och utgjorde en inkomst, från vilken statsverket utan vidare syntes kunna avstå.

Enligt styrelsens mening borde den stad åvilande skyldigheten att för sina rann- sakningsfångars förvarande i statlig fångvårdsanstalt utgiva visst årligt belopp till fängelsebyggnadens underhåll m. m. ävensom ersättning för rannsaknings- fångarnas utspisning upphöra. Rätten att på sagda villkor förvara rannsaknings- fångar i statlig fångvårdsanstalt skulle i första hand tillkomma de städer, som redan till följd av något Kungl. Maj:ts beslut eller av hävd förvarade sina rann- sakningsfångar i sådan anstalt. Härjämte borde emellertid städer med egen juris- diktion men utan statlig fångvårdsanstalt, vilka dittills icke förvarat sina häktade i närbelägen statlig fångvårdsanstalt, erhålla möjlighet därtill. Med hänsyn till att platsantalet i fångvårdsanstalterna vore synnerligen begränsat, borde medgi- vande icke omedelbart lämnas alla berörda städer utan göras beroende av sär- skild prövning av Kungl. Maj:t eller fångvårdsstyrelsen.

Med den sålunda föreslagna ordningen skulle det större antalet städer med egen jurisdiktion i fråga om rannsakningsfångar komma i samma läge som stä- der lagda under landsrätt. Enligt styrelsens förslag borde reglerna utformas som de vilka gällde för sistnämnda kategori städer. Att den nya ordningen skulle med- föra viss ökning av fångvårdens personalbehov och kostnader i övrigt, funne sty- relsen ofrånkomligt.

Fångvårdsstyrelsen ansåg principiella skäl tala för att Stockholms stad i före- varande avseende behandlades på samma sätt som andra städer med egen juris- diktion. Emellertid belöpte den övervägande delen av de ersättningsbelopp, som städerna inbetalade för förvar av fångar i kronans anstalter, på Stockholm. Man

• Sida 173
•  Original

måste räkna med att antalet rannsakningsfångar från huvudstaden även i fort- sättningen bleve betydande. Under sådana förhållanden borde enligt styrelsens mening frågan om hur utrymme skulle kunna beredas för Stockholms rannsak- ningsfångar alltjämt av praktiska skäl bli föremål för särskild överenskommelse.

Såsom inledningsvis framhållits ha handlingarna angående denna ut- redning överlämnats till stadsutredningen för att tagas i övervägande vid fullgörandet av dess uppdrag.

I förarbetena till gällande lag den 25 april 1958 om behandlingen av häktade och anhållna m. fl. (SOU 1955:54) ifrågasattes inrättande av centra- la länsinstitutioner eventuellt med vederbörande landsting som huvudman (i fråga om anordnande och drift); till sådan institution borde föras bl. a. av domstol för brott häktade.

Vid sin anmälan av propositionen med förslag till nämnda lag (1958:68) ifrågasatte vederbörande departementschef visserligen, huruvida en uppdel- ning på skilda huvudmän numera hade några vägande skäl för sig, men han uttalade vidare:

Det är emellertid icke möjligt att på föreliggande utredningsmaterial taga ställ- ning till hur förhållandena för framtiden bör ordnas, utan härför kräves ytterli- gare överväganden. Det torde vara nödvändigt att avvakta pågående utrednings- arbete på vissa närliggande områden, bl. a. i fråga om polisväsendets förstatli- gande samt städernas särskilda skyldigheter och rättigheter gentemot staten.

Det må anmärkas, att hovrättsrådet Ulf Lundvik på uppdrag av fång- vårdens byggnadskommitté år 1957 framlagt en promemoria angående stads- och häradsfängelser (SOU 1957:34). Promemorian utmynnar icke i några reformförslag utan innebär ett klarläggande av städers och tingslags skyl- dighet att hålla häkte.

Stadsdomstolsutredningen har erinrat om magistratsstädernas skyldighet att förvara anhållna eller häktade även utan samband med rättegång. Det är enligt nämnda utredning icke avsett, att ett lagfästande av de domstols- byggnadsskyldiges i stad åliggande att i rådhus hålla rum för förvaring un- der rättegång av anhållen eller häktad, skulle medföra befrielse från den skyldighet att hålla stadshäkte som av ålder åvilar stad. Denna fråga sam- manhängde med spörsmålet om städernas särskilda rättigheter och skyl- digheter.

4. Utredningen

Tingslagen äro, som nämnts, i förevarande hänseende endast skyldiga att under rättegång hålla lokal för tillfälligt förvar av häktade. Magistratsstä- derna ha däremot en längre gående förpliktelse; de äro i princip skyldiga att hålla lokal och i övrigt svara för vård och underhåll av häktade, till dess dom fallit i underrätten.

Denna anordning har av ålder ansetts såsom en självklar konsekvens av

• Sida 174
•  Original

den staden förunnade förmånen av egen jurisdiktion. Vid ett förstatligan- de av stadsdomstolarna bortfaller således detta skäl för att rådhusrätts- städerna skulle ha större ekonomiska förpliktelser gentemot häktade än riket i övrigt. Städer, som förlagts under landsrätt eller som eljest ingå i domsagoorganisationen, äro ju också befriade från det ekonomiska ansva- ret för häktade utom rättegång. I äldre tid betraktades även hållandet av ett stadens eget häkte som en förmån för stadens bofasta invånare. Befolk- ningens rörlighet har emellertid lett till att anordningen icke längre har karaktär av förmån utan närmast är att uppfatta som ett onus. Även med hänsyn härtill saknas anledning att längre behålla rådhusrättsstädernas särställning i detta avseende.

En utjämning bör således komma till stånd på så sätt att rådhusrätts- städer och tingslag vid ett förstatligande av stadsdomstolarna likställas med avseende å sina förpliktelser gentemot häktade enligt de villkor, som för närvarande gälla för tingslagen.

Härvid bör uppmärksammas stadsdomstolsutredningens förslag, enligt vilket inom domsagoorganisationen domstolsbyggnadsskyldigheten -— även omfattande skyldighet att hålla rum för förvaring i samband med rätte- gång av anhållen eller häktad — skall åvila de i domkretsen ingående pri- märkommunerna; likaså skall inom en förstatligad rådhusrättsorganisation motsvarande byggnadsskyldighet fullgöras av vederbörande stad.

Stadsutredningen är ense med stadsdomstolsutredningen därom att den föreslagna regleringen av domstolsbyggnadsskyldigheten bör träda i kraft först sedan staten övertagit kostnaderna för samtliga underrätter. Därvid bör avvecklingen av magistratsstädernas särskilda ansvar gentemot häk- tade ingå såsom ett led i regleringen av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter.

• Sida 175
•  Original

KAPITEL 13

1. Krigsdomstolarna och deras avskafande

Redogörelsen tar huvudsakligen sikte på organisationen i fredstid. I sam- manhanget bortses från överrättsorganisationen.

Den första mera systematiskt genomförda krigsdomstolsorganisationen tillkom i vårt land under förra delen av löOO-talet. Bestämmelser härom in- togos i särskilt utfärdade krigsartiklar, som tid efter annan ersattes av nya sådana; för flottan gällde tidvis särskilda sjöartiklar. Efter tillkomsten av 1864 års allmänna strafflag utfärdades år 1868 nya krigslagar och därvid även en särskild förordning om krigsdomstolar och rättegången därstädes. Denna förordning ersattes — i samband med en ny strafflag för krigsmak- ten -— av 1914 års lag om krigsdomstolar och rättegången därstädes. Un- derdomstolar vid krigsmakten voro i fredstid enligt denna lag krigsrätter med två civila ledamöter, varav en krigsdomare såsom ordförande och en auditör, samt två militära ledamöter. Såsom åklagare voro anställda sär- skilda krigsfiskaler.

Denna ordning bestod i princip till dess — i samband med ikraftträdan- det av 1948 års militära rättegångslag — krigsdomstolarna avskaffades i fredstid med utgången av år 1948. Domstol för avdelning vid krigsmakten är enligt denna lag allmän underrätt vid avdelningens ordinarie förlägg- ningsort. Konungen må dock beträffande viss avdelning förordna, att an- nan allmän underrätt skall vara domstol för avdelningen. Sådana bestäm- melser ha utfärdats genom olika kungörelser. Allmän åklagare i militärt

• Sida 176
•  Original

brottmål är enligt den militära rättegångslagen allmän åklagare vid domstol, som har att upptaga målet.

Krigsrätter kunna fortfarande träda i verksamhet såsom under bered- skapstillstånd och då riket är i krig. Härom bestämmer Konungen.

2. Frågan om städernas rätt till ersättning

Det militära rättegångsväsendets omdaning hade föregåtts av ett flertal ut- redningar. I det följande skall — med utgångspunkt från år 1920 — lämnas en översiktlig redogörelse för av dessa utredningar framförda förslag med särskild hänsyn till spörsmålet om städernas rätt till gottgörelse av stats- verket för kostnaderna för de militära målens handläggning vid rådhus- rätterna.

I anledning av därom väckta motioner hemställde 1920 års riksdag om utredning rörande krigsdomstolarnas avskaffande i fredstid. Första lagut- skottet hade (utl. nr 24) framhållit, att —— i den mån rådhusrätterna komme att övertaga den militära rättsskipningen —— staten icke syntes kunna undgå att till städerna utgiva ersättning för den kostnad detta övertagande givetvis måste förorsaka städerna.

Utredningen uppdrogs åt 1920 års krigslagstiftningskommitté, som år 1922 avgav förslag till handläggning av militära brottmål m. m. (SOU 1322: 34) . Enligt förslaget skulle de allmänna underrätterna döma i militära brottmål. Kommittén anknöt till lagutskottets nyss anförda uttalande och framhöll för sin del, att det vore självfallet, att staten icke kunde undgå att till stadsdomarna lämna viss ersättning för behandling av de militära målen. Betänkandet remissbehandlades men blev icke föremål för vidare åtgärd.

Vid 1932 års riksdag väcktes ånyo motioner om avskaffande av de mili- tära domstolarna i fredstid m. m. I enlighet med hemställan av första lag- utskottet (utl. nr 16) anhöll riksdagen hos Kungl. Maj:t om undersökning, huruvida och i vad mån en Överflyttning å de allmänna domstolarna av mål, som hörde till krigsdomstolarnas upptagande, kunde ske redan under då- varande rättegångssystem m. m. På grundval av en därom inom justitiede- partementet verkställd utredning framlades vid 1933 års riksdag proposition (nr 223) med förslag till lag med vissa bestämmelser om krigsdomstolar och rättegången därstädes. Enligt förslaget skulle i regel de allmänna dom- stolarna — huvudsakligen rådhusrätter — ifrågakomma såsom krigsdom- stolar. I särskild proposition (1l93l3: 225) äskades anslag till bestridande av kostnader för krigsdomstolarnas verksamhet m. 111. Vid anmälan av denna proposition anförde departementschefen bland annat följande.

Skyldigheten att bekosta för rättsskipningen erforderliga organ får anses till- komma i första hand staten. Denna skyldighet åvilar emellertid, såvitt angår för- sta instansen i det svenska domstolssystemet, i flertalet städer på grund av histo—

• Sida 177
•  Original

riska förhållanden kommunerna. De med kommunala medel bekostade stadsdom- stolarnas organisation och verksamhet hava dock genom tiderna varit föremål för statlig reglering såväl i lagstiftningsväg som i administrativ ordning. Enighet torde i stort sett råda därom att städerna äro skyldiga ställa sig till efterrättelse vad statsmakterna besluta ej endast i fråga om det sätt varpå rådhusrätterna skola utöva sin dömande myndighet utan även beträffande rådhusrätternas domsom- råden. Att under vissa rådhusrätters prövning lägga mål och ärenden, vilka ti- digare handlagts av andra, statliga domstolar, kan sålunda icke i och för sig an- ses stridande mot städernas rätt till egen rättsskipning.

Enligt departementschefens förmenande syntes i och för sig ett från all- männa processuella synpunkter å rådhusrätterna överfört tillskott av mål icke kunna utgöra någon giltig grund för ett ersättningskrav mot statsver- ket. Han uttalade Vidare:

Jag anser nämligen, att då rådhusrätterna äro inordnade i det allmänna dom- stolssystemet, innebär detta en skyldighet för städerna att svara för de kostnader, som må bliva en följd av att rådhusrätterna, i likhet med övriga allmänna dom- stolar, måste organisatoriskt anpassas efter nya processuella lagbestämmelser. Vi- dare får väl den förmån, som rätten till egen domstol i första instans kan anses innebära för städerna, uppväga de olägenheter i ekonomiskt hänseende, vilka kunna bli en följd av att på grund av ändringar i lagstiftningen rådhusrätternas arbetsbörda i ett eller annat avseende ökas. En ändring i gällande forumbestäm- melser måste sålunda kunna vidtagas utan att därav följer någon som helst skyl- dighet för staten att ersätta städerna för de kostnader som en dylik åtgärd till- äventyrs må hava till följd. Ej heller synas bärande skäl kunna åberopas för den av Stockholms rådhusrätt åberopade modifierade ståndpunkten att städerna väl skulle vara skyldiga att bära kostnaderna för en sådan ändring i lagstiftningen, som medförde helt nya bördor för rådhusrätterna, men icke kostnader föran- ledda av upphävandet av en bestående, av staten bekostad anordning.

Första lagutskottet fann sig (utl. nr 51) icke kunna tillstyrka bifall till propositionen nr 223; med hänsyn härtill ansåg sig utskottet icke böra ingå i detaljgranskning av förslaget och ej heller till behandling upptaga det tveksamma spörsmålet, om ersättning borde tillerkännas de städer, som i an— ledning av den föreslagna reformen skulle åsamkas kostnader.

Vid huvudförslagets behandling i riksdagen stannade kamrarna i olika meningar. Frågan hade alltså förfallit. I anledning av motioner hemställde 1945 års riksdag ånyo, att Kungl. Maj:t ville låta verkställa utredning om krigsdomstolarnas avskaffande i fredstid och framlägga förslag därom. Med anledning härav tillkallades särskild utredningsman, dåvarande rådmannen E. Wilhelmsson, som i ett år 19:46 avgivet betänkande angående revision av det militära rättegångsväsendet (SOU 19:46: 91) föreslog, att krigsdom- stolarna i fredstid skulle avskaffas och att de militära målen i stället skulle upptagas av de allmänna domstolarna. Enligt utredningsmannens uppfatt- ning skulle 29 rådhusrätter och 1:6 häradsrätter tagas i anspråk för hand- läggning av militära mål.

I anslutning till den uppfattning, som kommit till uttryck i det av Nothin

• Sida 178
•  Original

år 1921 avgivna betänkandet, uttalade utredningsmannen, att städerna icke syntes äga någon lagligen grundad rätt till gottgörelse av staten för kost- naderna för de militära målens handläggning vid rådhusrätterna. Därut- över framhöll han bland annat följande.

Å andra sidan är det, såsom även fravmhålles i betänkandet, givet att en ojämn fördelning av olika slags bördor å de skilda kom—munerna kommer att i sista hand verka såsom en obillighet mot de enskilda medlemmarna i de kommuner, vilka fått sig särskilda bördor pålagda, samt att staten därför måste låta sig angeläget vara att, om fördelningen blivit ojämn, söka i möjligaste mån åstadkomma en rätt- vis utjämning. På sätt framgår av den tidigare redogörelsen kräver ett ändamåls- enligt ordnande av rättsskipningen i militära mål att denna uppdrages åt ett be- gränsat antal domstolar. En tillämpning av nyssnämnda grundsats föranleder att i fall där militära mål skola upptagas av rådhusrätt vederbörande stad bör under vissa betingelser skäligen kunna göra anspråk på bidrag till de utgifter som i före- varande hänseende åsamkas staden. Gäller det mål, som härröra från förband med förläggning inom staden, torde kunna antagas att -i regel förutsättningar för framställande av dylikt anspråk icke komma att vara för handen. Den omstän- digheten att militär förläggning finnes inom staden måste nämligen obestridligen medföra att staden därigenom på olika sätt även kommer i åtnjutande av ekono- miska fördelar. Så torde i viss mån kunna vara förhållandet jämväl då till råd- husrätten hänvisade mål härröra från förband, som väl äro förlagda utanför sta- den men i deSS omedelbara närhet. Huruvida bidrag till kostnaderna bör utgå i fall där rådhusrätt får att upptaga mål från förband med förläggning utom sta- den synes sålunda böra bliva beroende på en prövning av omständigheterna i varje särskilt fall. Någon anledning torde emellertid icke föreligga att i något fall låta staden komma i åtnjutande av ersättning för annat än den merkostnad i förut angiven mening som uppkommer för staden.

Vid ett allmänt bedömande av de ekonomiska verkningarna av reformen funnes enligt utredningsmannens mening icke anledning att taga hänsyn till mera oväsentliga kostnadsökningar. Såsom utgifter av beskaffenhet att höra beaktas i sammanhanget ansågos därför i första hand kostnader för utökning av domstols— eller åklagarmyndighetens personalorganisation. En- dast i den mån övertagandet av de militära målen i ett eller annat avseende föranledde utökning av personalorganisationen, ville utredningsmannen be- akta sådana jämförelsevis obetydliga kostnader som ökade utgifter för ex- penser och dylikt. Då den ersättning för ökade utgifter, som kunde finnas böra tillkomma städerna, helt grundade sig på skälighetsbedömning, syntes någon erinran icke kunna göras mot att i vissa fall även för rådhusrätternas del helt bortsåges från endast obetydliga kostnadsökningar.

Enligt utredningsmannens uppfattning syntes fråga om ersättning för dy— lika merkostnader över huvud taget knappast kunna uppkomma beträffande andra städer än Stockholm, Göteborg och Linköping. Av rådhusrätterna i dessa städer syntes endast Stockholms rådhusrätt komma att i någon mera betydande utsträckning handlägga mål från förband utom stadens område. För den händelse åklagarmyndigheten i Skövde förstärktes, kunde fråga

• Sida 179
•  Original

uppkomma om ersättning jämväl till denna stad. I avvaktan på någon tids erfarenhet av reformen borde enligt utredningsmannens mening den ersätt- ning, som kunde finnas böra utgå till städerna, bestämmas först i efterhand.

I ett till betänkandet fogat särskilt yttrande anförde dåvarande borg- mästaren O. Rylander, vilken utsetts att jämte andra deltaga i överlägg- ningar med utredningsmannen, att det måste starkt ifrågasättas, huruvida skäl förelåge att upptaga ersättningsfrågan till övervägande utan samband med den större frågan om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten, särskilt som ett avgörande av frågan om ersätt- ning av statsmedel i denna begränsade del erbjöde betydande svårigheter och i allt fall icke kunde ske förrän avsevärd tid förflutit från reformens genomförande.

Vid remissbehandlingen av utredningsmannens förslag tillstyrktes det- samma i huvudsak av flertalet instanser. Emellertid riktades anmärkningar mot olika detaljer i förslaget. över frågan om de ekonomiska konsekvenser- na av ett överflyttande av de militära målen till de allmänna domstolarna uttalade sig endast ett mindre antal av remissinstanserna. Härav må återges följande.

Justitiekanslersämbetet förmenade att frågan, huruvida kommun vore skyldig gälda de kostnader, som åsamkades vissa städer i anledning av att den militära rättsskipningen överfördes på dessa städers rådhusrätter, vore vansklig att besvara, helst som den icke mera utförligt dryftats i betänkan- det. Oavsett hur frågan rättsligt sett skulle lösas, vore justitiekanslersäm- betet för sin del benäget ansluta sig till utredningsmannens åsikt att ersätt- ning borde utgå till städerna av förevarande anledning. Grundades ersätt- ningen på billighetshänsyn, föreföll ock rimligt, att ersättningen begränsades till de merkostnader, som uppkomme för städerna. Ämbetet ansåg skäl tala för att i fråga om ersättningen undantag gjordes för garnisonsstäderna men fann det osäkert om dessa skäl vore tillräckligt bärande.

överståthållarämbetet uttalade att de av reformen föranledda merkost- naderna för Stockholms stad helt borde ersättas av statsverket. Det syntes ämbetet skäligt, att ersättning utginge jämväl för de ökade kostnader, som föranleddes av överflyttning till rådhusrätten av mål från förband, förlagda inom stadens område. Det anförda gällde icke blott kostnaderna för erfor- derlig förstärkning av rådhusrätten och åklagarmyndigheten utan även kost- naderna för kriminalpolisens utredningsarbete i de militära målen.

Statskontoret lämnade vad utredningsmannen anfört beträffande kost- nads- och ersättningsfrågorna utan erinran.

Å städernas sida rådde enighet därom, att staten, om den föreslagna refor- men genomfördes, icke kunde, i varje fall av billighetsskäl, undgå att er- sätta städerna deras i anledning därav orsakade kostnader för personalför- stärkning, expenser m. 111. Svenska stadsförbundet anförde bland annat föl- jande i sitt remissyttrande.

• Sida 180
•  Original

Liksom så många andra förslag och reformer under senare tid avser betänkan- det att under hänvisning till städernas hävdvunna skyldigheter pålägga städerna ökade kostnader för ändamål, som deras invånare samtidigt via statsbeskattningen få vara med 'om att bekosta för övriga delar av landet. Styrelsen måste naturligt- vis opponera sig mot den uppenbara orättvisa genomförandet av detta förslag skulle innebära. Orättvisan är för övrigt i detta fall så mycket mera påtaglig som endast vissa av de städer, som ha sådana hävdvunna skyldigheter skulle drabbas. Övriga städer i denna kategori och andra kommuner, där militära förband äro förlagda och vilka alltså enligt betänkandet därigenom obestridligen komma i åt- njutande av ekonomiska fördelar, skulle icke behöva vidkännas motsvarande ut— giftsökningar. Med det anförda är även antytt att betänkandets begränsning av ersättningsrätten till fall, då rådhusrätt får att upptaga mål från förband utom staden, måste anses vara helt godtyckligt vald. Detsamma gäller för övrigt den begränsning som ligger i att huvudsakligen kostnader för utökning av personal- organisationen ansetts ersättningsgilla. Det måste anses vara uppenbart att alla kostnader för de militära målen äro av enahanda beskaffenhet. Huruvida merbe- lastningen vid en viss tidpunkt föranleder behov av personalökning eller ej, måste på längre sikt vara av tämligen underordnad betydelse.

På grundval av betänkandet utarbetades proposition (11948: 216) med för- slag till militär rättegångslag m. m., som förelades 1948 års riksdag. I denna proposition berördes icke de i samband med reformen uppkommande kost- nads- och ersättningsfrågoma. Dessa behandlades i stället under andra hu— vudtiteln i 1948 års statsverksproposition (bil. 4). Departementschefen förklarade sig därvid icke beredd upptaga till avgörande spörsmålet om er- sättning till städerna för deras kostnader för den militära rättsskipningen utan ansåg, att detta borde lösas i samband med den större frågan om stä- dernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Denna fråga skulle så snart omständigheterna det medgåve tagas upp inom finans- departementet.

Första lagutskottet, dit propositionen angående militär rättegångslag re- mitterats, fann skäl till vissa ändringar i lagförslaget men tillstyrkte i hu— vudsak bifall till propositionen (utl. nr 41). Utskottet erinrade om att den föreslagna omläggningen av det militära rättegångsväsendet skulle medföra ekonomiska konsekvenser för de städer, i eller i vilkas närhet militära för- hand voro förlagda. Då detta spörsmål knutits till anslagsfrågorna i anled- ning av reformen och sålunda skulle behandlas av statsutskottet, saknade lagutskottet anledning att ingå närmare på detsamma. Statsutskottet be- rörde emellertid ej problemet i sitt i ärendet avgivna utlåtande (nr 166).

Sedan riksdagen bifallit första lagutskottets hemställan, upphörde, såsom redan inledningsvis erinrats, de speciella krigsdomstolarna med utgången av år 1948.

3. Föreliggande framställningar

I en den 25 september 1960 daterad ansökning har svenska stadsförbundet hemställt, att Kungl. Maj:t måtte till förnyat övervägande upptaga frågan

• Sida 181
•  Original

om ersättning till de av krigsdomstolsreformen berörda städerna för deras kostnader för den militära rättsskipningen. Stadsförbundet anför därvid bland annat följande.

Som i det föregående antytt-s kan man ha olika åsikter om städernas formella rätt till ersättning. Att starka billighetsskäl kunna åberopas för en sådan ersätt- ning år däremot odiskutabelt. Dylika skäl ha också anförts av utredningsmannen. Dennes restriktiva förslag att från ersättningen utesluta garnisonsstäderna kan emellertid -— såsom styrelsen tidigare i sitt yttrande över utredningen påpekat —— med fog kritiseras såsom orättvist och godtyckligt (jfr justitiekanslersämbetets och överståthållarämbetets kritik mot förslaget i denna del). Förslaget är orättvist i så måtto att endast vissa garnison-sstäder skulle drabbas av utgiftsökningen me- dan andra, (1. v. 5. de vilka icke ha rådhusrätt, skulle gå fria och därjämte komma i åtnjutande av de ekonomiska fördelar, som enligt utredningsmannen vore för- knippade med militära förband—s förläggning inom orten. Det är vidare godtyck- ligt icke blott på grund av det sist sagda utan också därigenom att ersättningsrät- ten begränsats till fall, då rådhusrätt har att upptaga mål från förband utom sta- den. Begränsningen är uppenbarligen grundad på en övervärdering av den eko- nomiska betydelsen av militärförbandens förläggning till viss ort. Erfarenheterna visa att de härmed förenade ekonomiska fördelarna meren-dels uppvägas av nack- delarna, i form av kostnadsökningar för utökad soc-ialvård och överhuvudtaget ökade förvaltningskostnader. Som godtycklig måste också betecknas den förordade begränsningen av ersättning-en till att avse huvudsakligen kostnader för utök- ning av personalorganisationen. Logiskt sett måste alla kostnader för de militära målen vara av enahanda beskaffenhet.

Stadsförbundet uttalar vidare, att kostnaderna för den militära rättsvår- den i flera städer visat sig uppgå till betydande belopp, avsevärt större än man tidigare ansett sig behöva räkna med. Av stadsförbundet införskaffad utredning angående 27 magistratsstäders årliga kostnader vid tiden ome- delbart efter reformen utvisar, att de största beloppen hänförde sig till Stockholm 225 394 kronor, Göteborg 75 000 kronor, Karlskrona 62 000 km- nor, Uppsala 50 000 kronor, Linköping 43 441 kronor, Luleå 24 000 kronor, Malmö 13 729 kronor och Gävle M 000 kronor. Anmärkas må att kostnader- na beräknats efter växlande grunder.

Dessutom föreligger en den 16 december 1952 dagtecknad ansökning från städerna Lidköping och Skövde, vari dessa hemställa om ersättning för vissa kostnader för den militära rättsskipningen. Vad angår Lidköping uppskattas de årliga merkostnaderna för polis- och åklagarväsendet enligt en vid hand- lingarna fogad promemoria till ett belopp utgörande lön för en kriminal- konstapel. För Skövdes del beräknas motsvarande kostnader enligt en i ären- det tillgänglig promemoria till sammanlagt 19 474 kronor (16 % av stads- fiskalens, ett kanslibiträdes och ett extra skrivbiträdes löner och pensions- avgifter jämte hela kostnaden för en kriminalkonstapel och halva kostna- den för ytterligare en kriminalkonstapel). I avgivet yttrande tillstyrker landsfogden i Skaraborgs län, att städerna beredes gottgörelse för sina kost- nader för handläggning av militära mål från militära förband, som äro för-

• Sida 182
•  Original

lagda utom vederbörande stad (vad angår Skövde regementen i Karlsborg och i fråga om Lidköping flygflottiljen i Såtenäs). Länsstyrelsen föreslår i avgivet utlåtande, att frågan utredes av särskild sakkunnig. Slutligen för- ordar statskontoret i sitt utlåtande i ärendet, att framställningen tills Vi- dare icke skall föranleda någon åtgärd i avbidan på utredningen av frågan om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten.

4. Utredningen

Enligt Nothins mening kunna städerna icke rättsligen undandraga sig hand- havandet av och kostnaden för de samhälleliga uppgifter, som staten åt dem överlämnat. Denna uppfattning delas också av Wilhelmsson i 1946 års be— tänkande. Å andra sidan avvisar Wilhelmsson icke helt tanken på ersätt- ning i särskilda fall av statsverket till städer för handhavande av den mili- tära rättsvården. Därvid åberopas Nothins uttalande, att staten måste låta sig angeläget vara att ej lägga olika slag av bördor å de skilda kommunerna och att staten bör, där så likväl en gång skett, i stället söka så långt om- ständigheterna det medgiva, åstadkomma en rättvis utjämning. Enligt Wil- helmssons uppfattning kunde ersättning — eftersom det borde röra sig om mera väsentliga merkostnader för domstols- samt polis- och åklagarväsen- det —— blott ifrågakomma för ett fåtal städer.

Då stadsutredningen för sin del har att taga ställning till den föreliggande specialfrågan, torde inledningsvis böra erinras därom, att statsmakterna un- der den senaste tiden haft att pröva flera likartade spörsmål, som berört ar- betsfördelningen vid rättsskipningens organiserande.

År 1944 ändrades sålunda förordningen den 16 maj 1884 angående patent på så sätt att Stockholms rådhusrätt i princip gjordes ensam behörig som första instans i mål, som avses i patentförordningen. Härigenom stegrades, såsom Rylander framhåller i sin här förut omnämnda reservation, antalet patentmål som rådhusrätten hade att handlägga högst betydligt. Frågan om ersättning av statsverket till Stockholms stad för ökade kostnader på grund av rådhusrättens utvidgade befattning med patentmål upptogs icke, ehuru det ifrågasatts, att sådan ersättning skulle utgå. Vid sin anmälan av propo- sitionen (1944: 176) angående förenämnda författningsändring hade veder- börande departementschef uttalat, att han ej funnit anledning att på denna speciella punkt upptaga till övervägande frågan om skyldighet för statsver- ket att bidraga till avlönandet av stadsdomare. Uttalandet föranledde från riksdagens sida icke någon erinran.

Den nuvarande tullåklagarinstitutionen har avskaffats från och med den 1 januari 1961 och åklagarskapet i tullmål överflyttats på de allmänna åkla- garna. Vid denna reform bestämdes intet om att stad skulle kunna tiller- kännas ersättning av statsmedel för kostnaden för tullmålens handläggning av stadens allmänne åklagare. Till grund för denna lagstiftning ligger ett

• Sida 183
•  Original

av dåvarande hovrättsrådet E. Walberg utarbetat betänkande med förslag till lag om straff för olovlig varusmuggling m. m. (SOU 1.969: 24). I ett häröver avgivet yttrande anförde stadsutredningen bland annat följande.

I likhet med utredningsmannen finner stadsutredningen, att städerna icke kunna anses äga någon lagligen grundad rätt till gottgörelse av staten för de kostnader för en förstärkning av städernas åklagarorganisation, som kunna bli en följd av tullmålen-s överflyttning till de allmänna åklagarna, och att icke heller skälighets- synpunkter i något fall synas böra föranleda, att ersättning i berörda hänseende lämnas.

Det må också erinras om att rådhusrätt i princip är forum i sjörättsmål och tryckfrihetsmål, utan att ersättning för därigenom uppkommande mer- kostnader utgår till berörda städer. Ej heller utgår sådan ersättning till Stockholms stad, vars rådhusrätt har att handlägga vissa inskrivningsären— den angående fartyg, luftfartyg och oljelager.

Uppmärksammas bör i sammanhanget tillika, att tidigare utgående ersätt, ningar av statsmedel till rådhusrätterna för handläggning av speciella mål indragits utan samtidig förändring i arbetsuppgifterna. Detta gäller ersätt- ning av tullmedel till rådhusrätterna för handläggning av tullmål. Denna er— sättning upphävdes genom beslut av 1941 års riksdag. Vid anmälan av pro- positionen i ärendet (11941: 2346) anförde departementschefen, att nämnda ersättning vore alltför otidsenlig för att höra fortbestå och att något rätts- ligen grundat anspråk på ersättningens bibehållande icke syntes kunna gö- ras gällande av vare sig vederbörande befattningshavare eller städerna.1

Nu berörda förhållanden utgöra enligt utredningens mening ett starkt stöd för den ståndpunkt, som hävdats av Nothin. Utredningen delar helt dennes uppfattning att, någon lagligen grundad rätt till ersättning av stats- verket för övertagande av den militära rättsvården icke torde kunna åbero- pas. Detta behöver likväl icke utesluta, att — på sätt Wilhelmsson uttalat —— vid en separat behandling av ersättningsspörsmålet ett fåtal städer av billig- hetsskäl skulle ha kunnat ifrågakomma till ersättning.

Uppenbarligen är dock denna fråga i och för sig av förhållandevis mycket begränsad räckvidd. Alldeles särskilt gäller detta då ärendet infogats så- som ett led i den totaluppgörelse, som stadsutredningen har att förbereda. Ärendet framstår nu som ett litet delproblem av den väsentligt större frågan om förstatligande av rådhusrätterna samt det kommunala polis— och åklagar- väsendet. Ett förstatligande kommer, åtminstone på längre sikt, att vara till så avsevärd ekonomisk fördel för berörda städer, att anledning saknas att räkna med någon retroaktiv ersättning för havda merkostnader för den militära rättsvården ens i de få fall, där under andra omständigheter bil- lighetsskälen skulle kunnat tala för sådan ersättning.

1 De särskilda tullmålsdomstolarna avskaffades samtidigt med upphävandet av den här förut berörda tullåklagarinstitutionen. Detta torde medföra en överflyttning av mål från rådhusrätter till statliga domstolar, varigenom en viss avlastning synes vara att förvänta i fråga om de rådhusrätter. som hittills tjänstgjort som tullmålsdomstolar.

• Sida 184
•  Original

KAPITEL 14

2. Utredningen

Uppbördsberedningens förut berörda förslag till redovisningssystem inne- har, att statsverket skulle garantera kommunerna, att skatteintäkterna för ett år aldrig komme att understiga det för samma år till utdebitering beslu- tade beloppet (med de ändringar, som kunde bero på senare vidtagna höj—

• Sida 193
•  Original

ningar och sänkningar av taxeringarna). Kommunerna skulle alltså till sitt förfogande ha den preliminära kommunala skatten. Om den därpå följande taxeringen till kommunal inkomstskatt — här bortses från fastighetsskat- ten — gav till resultat, att den då debiterade kommunalskatten överstege den preliminära, skulle statsverket få tillgodogöra sig detta överskott. Å andra sidan skulle statsverket påtaga sig ansvaret för den förlust, som kun- de uppkomma därigenom, att den preliminärt debiterade kommunala skat- ten vid sjunkande skatteunderlag skulle överstiga den slutligt debiterade. Än vidare skulle statsverket gentemot kommunerna svara för de restförda kommunala skatter, som icke kunde indrivas; en sådan anordning skulle i viss mån eliminera systemets för kommunerna ofördelaktiga verkan vid ett stigande skatteunderlag. Det förordade systemet skulle genom sin enkel- het erbjuda fördelar med hänsyn till såväl avräkningsförfarandet hos läns- styrelserna som statuppgörandet för kommunerna. Vad särskilt anginge statsverkets ansvar för restförda skatter åberopades ytterligare, att endast en obetydlig del av de debiterade beloppen beräknades icke bliva erlagd och att anordningen kunde bidraga till en önskvärd skatteutjämning mellan kommunerna.

Det redovisningssystem, som sedermera blev genomfört, utformades på grundval av uppbördsberedningens övervägda, men av beredningen själv av- visade alternativ. Det blev alltså icke fråga om någon definitiv schablonre- dovisning utan om en förskottsredovisning med därav följande definitiv avräkning, som hänförde sig till skatteunderlaget under taxeringsåret (året efter inkomståret). Kommunerna tillerkändes täckning för de utskylder, som grundade sig på den kommunala taxeringen.

Den lagfästa redovisningsmetoden innebar, i förhållande till den tidigare föreslagna, en fördel för kommunerna vid stigande skatteunderlag. Däremot var den nya metoden till nackdel för dem vid sjunkande skatteunderlag ; i detta hänseende iklädde sig statsverket alltså icke någon garanti gentemot kommunerna. Kommunalskattegarantin blev en realitet endast på så sätt, att statsverket svarade för restförda kommunala skatter, som icke kunde indrivas. Detta ställningstagande torde ha bestämts av arbetstekniska skäl och den då förhållandevis ringa betydelsen av detta statsverkets åtagande.

I och med att den ursprungligen föreslagna schablonmässiga redovis- ningsmetoden frånträddes, bortföll det avgörande motivet för att låta stats- verket svara för restförda kommunala skatter, som icke kunde indrivas. Statsverket påtog sig likväl detta ansvar av nyss anförda skäl. Detta torde emellertid icke behöva innebära, att anordningen i fråga — sedan erfaren- heter vunnits av uppbördsreformen _ icke skulle kunna bliva föremål för omprövning. Betecknande är också att på senare tid i olika sammanhang förts fram tanken på garantins avskaffande. De praktiska fördelar, som ur redovisningssynpunkt äro förenade med garantin, torde icke få överdrivas. Det lärer vara möjligt att anvisa ett system för dylik avräkning utan att

• Sida 194
•  Original

vare sig statsverket eller kommunerna därigenom onödigt betungas. Här- utinnan må erinras om den lösning motsvarande spörsmål erhållit för all- männa tilläggspensioneringens del. Denna försäkringsform har att själv svara för förlust till följd av icke indrivna medel; avgiftsförlusterna beräk- nas schablonmässigt vid statsverkets redovisning av arbetsgivaravgifter för »mindre arbetstagare».

Uteslutas kan icke att skattegarantin vid oförändrat skattesystem med åren kan få växande betydelse i absoluta tal. Stegringen torde dock icke bli alltför markant, eftersom det hos kommunerna successivt stigande skat- teunderlaget och skatteuttaget erfarenhetsmässigt följes av ett förbättrat indrivningsresultat. Bortses får emellertid icke från den verkan av en bibe- hållen garanti, som kan inträda vid försämrade konjunkturer och därav följande försämrat indrivningsresultat.

Vad angår kommunerna kan den frågan ställas, huruvida de skäligen böra komma i åtnjutande av bidrag från statsverket i denna form. Under förar— betena till uppbördsreformen framhölls bland annat att statsverkets åtagan- de skulle medverka till en i och för sig önskvärd skatteutjämning mellan kommunerna. Detta skäl är enligt stadsutredningens bedömande icke håll- bart. Såsom garantin utformats innebär den att kommunerna få full täck- ning för restförda skatter oberoende av indrivningens effektivitet. En så- dan ordning framstår såsom mindre tillfredsställande under nu rådande förhållanden: kommunerna bestrida nämligen helt eller till icke oväsentlig del kostnaderna för indrivning av restförda skatter. För övrigt är den ve- dertagna formen för skatteutjämning tilldelning av statsbidrag. Ifrågasättas kan huruvida en skatteutjämning efter så irrationella grunder som garan- tin bör bibehållas. Framhållas må ock att det har uppdragits åt 1958 års skatteutjämnings-kommitté att ompröva grunderna för de skatteunderlags- graderade statsbidragen m.m. och undersöka möjligheterna för införande av ett allmänt statsbidrag med skatteutjämnande effekt.

Kommunernas förmån av statsverkets åtagande för restförda skatter åbe- ropades, som nämnts, i samband med uppbördsreformen även i annat sam- manhang. Denna förmån anfördes nämligen som skäl för att de större ma- gistratsstäderna icke borde tillerkännas någon framtida ersättning för upp— kommande merkostnader på grund av uppbörds- och folkbokföringsrefor- merna. För landsbygdens del fick densamma även tjäna som argument mot att framdeles ersätta landskommunerna för eventuella merkostnader i an- ledning av en förväntad nedgång av skatterestantierna.

Dessa uttalanden gjordes mot bakgrunden av förslaget om det här förut berörda, schablonmässiga systemet för redovisning till kommunerna av de- ras skattemedel. Det redovisningssystem, som sedermera blev beslutat, ställ- de sig, såsom förut betonats, fördelaktigare för kommunerna vid stigande skatteunderlag. Så som den ekonomiska utvecklingen i riket gestaltat sig har i allmänhet kommunernas skatteunderlag stigit år för år. Härigenom

• Sida 195
•  Original

torde kommunerna ha beretts en icke oväsentlig fördel utöver vad som av- sågs med uppbördsberedningens förslag. Vad angår landskommunerna —— detta gäller även köpingar, mindre magistratsstäder och städer utan magi- strat —— må ock erinras om att statsverket utan kostnad för dessa ombesör- jer uppbörden av kommunalskatt. Jämväl dessa synpunkter torde förtjäna beaktande vid ett ställningstagande till frågan om ett avskaffande av ga- rantin.

I vart fall — efter ett förstatligande av de kommunala uppbördsverken samt de kommunala stadsfogdarna ävensom i hela riket exekutionsbiträ- desverksamheten — torde motiven för att bibehålla kommunalskattegaran- tin i dess form av statsverkets ansvar för restförda kommunala skatter, som icke kunna indrivas, ha på ett avgörande sätt försvagats.

Vid en avveckling av kommunalskattegarantin uppkommer frågan om sättet för beräkning av kommunernas andel av sådana restförda skatter.

Full rättvisa skulle uppnås, om för varje kommun vid slutet av en in- drivningsperiod kunde beräknas vad som av det totalt avskrivna beloppet hänför sig till kommunala skatter. Ett sådant förfarande skulle emellertid möta betydande praktiska svårigheter. Då det gäller preliminära skatter, torde det nämligen vara ogörligt att fastställa vad som belöper på kom- munala skatter. En uppdelning av slutliga skatter skulle medföra ett bety- dande arbete, särskilt vid delbetalningar. Nära denna metod står det för- farandet att beräkna avskrivningar av skatter för senast kända kalenderår samt fastställa vad som därav belöper på kommunala skatter. Här förelig- ga emellertid liknande svårigheter, vartill kommer att man även har att taga hänsyn till att en del avskrivna skatter trots detta sedermera erläg- gas. Bägge metoderna innebära ett eftersläpande förlustavdrag, den först- nämnda i hög grad.

En annan utväg är att beräkna avskrivningsförlusterna för kommunerna efter mera schablonmässiga grunder. En utgångspunkt är därvid de för varje år restförda beloppen. Med ledning av indrivningsresultatet för en gången indrivningsperiod skulle kunna beräknas de avskrivna beloppens andel av totalt restförda belopp. Härvid framkomna procenttal kunde bliva vägle- dande för bedömandet av skatteförlusten på det aktuella restförda beloppet. Metoden är vansklig redan på den grund att man endast uppskattningsvis kan angiva vad som av skatteförlusten belöper på de kommunala skatterna. Bortsett härifrån skulle ifrågavarande procenttal kunna fastställas för varje kommun, gruppvis eller gemensamt för hela riket. Mot ett riksmedeltal ta- lar den omständigheten, att skilda kommuner ha en varierande indrivnings- procent. Statsrevisorerna ha i detta hänseende också framhållit skillnaden mellan städer med egen uppbördsförvaltning och riket i övrigt. Nackdelen med denna metod är bland annat, att resultatet av en gången indrivnings- period lägges till grund för beräkning av en framtida skatteförlust: indriv- ningsresultatet kan bliva helt annorlunda i framtiden. Vidare skulle den

• Sida 196
•  Original

förväntade förlusten beräknas i förhållande till det aktuella restförda be- loppet. Emellertid är det så, att sistnämnda belopp år för år minskas med hänsyn till nedsatta taxeringar ; utan hänsynstagande till denna faktor blir resultatet missvisande. Metoden överensstämmer med det här förut berörda men icke genomförda förslaget om beräkning av avgiftsförluster i fråga om större arbetsgivares avgifter till allmänna tilläggspensioneringen m. m.

Uppbördsberedningen övervägde en annan schablonmetod. Vid redovis- ningen till kommun av densamma tillkommande medel skulle avdrag ske med viss del därav, motsvarande vad som enligt förd statistik i genomsnitt för viss tidsperiod slutligen icke inflöte av debiterad skatt för riket i dess helhet. Emellertid ansåg beredningen det icke erforderligt att vid redovis- ningen avdrag skulle göras för icke inflytande restantier. Denna metod överensstämmer med vad som genomförts vid redovisningen av mindre ar- betsgivares avgifter till allmänna tilläggspensioneringen m.m. Procenttalet för en gången tidsperiod lägges alltså även här till grund för skatteförlus- tens beräknande; förloppet kan i framtiden emellertid komma att gestalta sig på väsentligen annat sätt. Detta gäller såväl indrivningsprocenten som de kommunala skatternas slutliga andel i de totalt avskrivna beloppen. Riks- medeltalet tar icke hänsyn till variationer emellan kommunerna. Denna brist kan elimineras genom fastställande av medeltalssiffror särskilt för vis- sa kommuner eller grupper av sådana. Det skall i sammanhanget nämnas, att förutsättningarna för en tillämpning av metoden äro helt annorlunda i fråga om arbetsgivaravgifterna.

Det torde ännu icke kunna förutses, vilken inverkan en databehandlings- reform kan få på det tekniska förfarandet vid redovisningen av kommuner- nas skatter, och huruvida genom en sådan reform det skulle låta sig göra att mera exakt fastställa kommunernas skatteförluster.

En kommunreform, som väsentligt begränsar antalet kommunala enheter, torde kunna förutses förenkla beräkningen av sk-atteförlusterna.

Stadsutredningen har, enligt vad nyss anförts, funnit sig böra förorda, att frågan om kommunalskattegarantin upptages till omprövning i syfte att vid statsverkets redovisning av uppburen kommunalskatt avdrag må göras för icke influten sådan skatt. Därvid bör vid fastställandet av skatteförlus- tens storlek anlitas den metod, som befinnes tekniskt — även under de efter en databehandlingsreform rådande förhållandena _ med största grad av exakthet ge uttryck för de faktiskt inträdda kommunala skatteförlusterna.

2. Förslag av 1924 års uppbördssakkunniga

Enligt 1924 års uppbördssakkunniga syntes det, såsom tidigare nämnts, vara befogat, att kommuner, landsting och övriga, vilka erhöllo sina utskylder och avgifter uppburna genom den statliga uppbördsförvaltningen, lämnade bidrag till kostnaderna för detta ändamål. De sakkunniga saknade därför anled— ning föreslå avskaffande av provisioner för debitering och uppbörd av lands- tingsmedel m. m. Dessa provisioner borde emellertid helt ingå till statsver- ket, utan rätt för vederbörande tjänstemän att uppbära någon andel av de- samma. Vad angick frågan om en rättvis grund för bestämmande av ma— gistratsstädernas bidragsskyldighet anförde de sakkunniga bland annat följande.

Närmast till hands skulle väl vara, att städerna i fortsättningen till statsverket betalade ett belopp, motsvarande städernas nuvarande kostnader härför. Emeller- tid torde denna utväg befinnas mindre ändamålsenlig. De sakkunniga hava grun- dad förhoppning antaga, att kostnaderna för uppbördsförvaltningen i stort sett skola ställa sig billigare efter den nya organisationen än tillföme, och det torde få anses rättvist, att städerna bliva delaktiga i den härigenom uppkommande be- sparingen. Vidare torde det vara möjligt, att städerna även efter en omläggning av uppbördsorganisationen måste dragas med vissa kostnader, som nu beräknas belöpa å kronouppbörden. I vissa städer, huvudsakligen de mindre, hava nämli- gen magistratstjänstemännens löneförmåner bestämts med hänsyn därtill, att de skola hava viss inkomst genom sin befattning med kronouppbörden. Skulle denna ersättning upphöra, nödvändiggöres måhända ökning av deras övriga löneförmå- ner. Det kan jämväl tänkas, att en eller annan kronoupp-bördstjänsteman utan olägenhet kan överflyttas till tjänstgöring inom annat område för stadens förvalt- ning. Det synes även vara mindre lämpligt att under en tämligen obegränsad framtid låta ersättningarna utgå med en gång för alla bestämda belopp. Det skulle då icke vara möjligt att taga hänsyn till de förändringar, som betingas av ut- vecklingen. De sakkunniga hava därför ansett sig böra avstå från att beräkna städernas bidrag efter dylik grund.

En beräkning av ersättningen på grundval av det kommunala beskattningsunder— laget skulle likaledes verka ojämnt. Kostnaderna för exempelvis mantalsskriv- ningen stå icke i relation med antalet skattekronor. Vidare är arbetet med debi- tering praktiskt taget detsamma, vare sig utskyldsbeloppet är stort eller litet. Däremot torde folkmängden i de olika städerna kunna anses utgöra en tämligen rättvis fördelningsgrund. Att tänka sig en kombination av flera beräkningsgrun- der, till exempel antalet skattekronor, folkmängd, antalet taxerade fastigheter o.s.v., skulle också vara möjligt, men varje avvägning av den andel, enligt vil-

• Sida 199
•  Original

ken varje dylik grupp av beskattningsföremål skulle deltaga, kan icke undgå att bliva mer eller mindre godtycklig.

Med utgångspunkt härifrån föreslogo de sakkunniga, att magistratsstä— dernas bidrag — i avvaktan på tolagsfrågans lösning — skulle beräknas ef- ter 1 krona 25 öre för mantalsskriven invånare (1 krona för mantalsskriv- ning och kronouppbörd samt 25 öre för kommunaluppbörd). Stockholm, Göteborg och Malmö skulle dock ha självständiga uppbördsförvaltningar, varför något bidrag från dessa städer ej borde beräknas. I fråga om lands- kommuner, köpingar och fögderistäder föreslogs en bidragsplikt med 25 öre per mantalsskriven invånare (municipalsamhälle: 10 öre).

3. Utredningen

Om en uppbördsavgift skulle ifrågakomma, bör den åläggas samtliga pri- märkommuner och landsting efter enhetliga normer. En sådan avgift kunde i och för sig konstrueras så, att staten erhölle kompensation för sina mer— kostnader för den kommunala uppbörden eller så, att ersättningen utginge med hänsyn till statsverkets reella kostnader för den kommunala uppbör- den, icke blott merkostnader utan även andel i gemensamma kostnader. Utredningen ansluter sig till förstnämnda lösning, merkostnadsalternativet.

Eftersom uppbördsavgiften är att betrakta som ersättning för gjorda tjänster, borde en sådan avgift i och för sig icke tidsbegränsas. Avgörande principiella invändningar torde emellertid icke kunna riktas mot att denna avgift temporärt väges mot annan kommunal bidragsskyldighet såsom över- gångsersättning och indragen tolagsersättning.

Vad angår grunderna för bestämmande av uppbördsavgift och formerna för dess uttagande stå olika möjligheter till buds.

Med hänvisning till de skäl, som 1944 års uppbördsberedning åberopade för ett avskaffande av tidigare debetsedelslösen, finner stadsutredningen det uteslutet att en avgift i sådan form nu återinföres.

En metod är att bestämma uppbördsavgiften i relation till det kommunala beskattningsunderlaget eller med viss procent å den debiterade skatten. Mot en sådan lösning talar dock att arbetet med och kostnaderna för debitering och uppbörd snarare betingas av befolkningsunderlag och antalet skattskyl- diga än av beskattningsunderlag och debiterat belopp. Särskilt ojämnt skulle en avgift å debiterad skatt verka kommunerna emellan: den kommunala ut- debiteringen per skattekrona skulle nämligen inverka på avgiftens storlek.

En annan metod förordades som nämnts av 1924 års uppbördssakkunni- ga vad angår primärkommunerna. Enligt denna borde bidragsplikten be- stämmas i förhållande till befolkningsunderlaget (antalet mantalsskrivna invånare).

I valet mellan de båda här övervägda metoderna har stadsutredningen

• Sida 200
•  Original

närmast velat ge företräde åt den sistnämnda. Avgiftens storlek synes böra göras beroende av kostnadsläget vid beslutets fattande.

I detta sammanhang må upplysas att hela befolkningen enligt 1960 års folkräkning, som fastställde befolkningsläget den 1 november 1960 med ledning av uppgifter i mantalslängderna, uppgick till 7 495 129 personer. Vid 1961 års ingång hade riket en kyrkobokförd befolkning av 7 498 770 per- soner. Antalet inkomsttagare under år 1960 (vid 1961 års taxering) utgjorde enligt uppgift från statistiska centralbyrån 4 208 427. Det sammanlagda ut- taget av kommunala skatter på grund av 1961 års taxering beräknas enligt preliminära uppgifter från statistiska centralbyrån till 5,43 miljarder kro- nor, av vilket belopp 1,19 miljarder kronor belöpa å landstingsmedel.

• Sida 201
•  Original

KAPITEL 15

1. Översikt av rättigheter och skyldigheter ur ekonomisk synpunkt

Donationsjorden (inberäknat donationsjordsmedelsfonderna) utgör för stä- derna en kapitaltillgång med ett approximativt nuvärde av 350 miljoner kronor. Övervägande d'elen härav belöper på donationer av mera allmän ka- raktär; endast omkring 1 procent av värdet kan med säkerhet hänföras till specialdonationer. Något representativt årligt avkastningsbelopp för ifråga- varande tillgångar lärer icke kunna framräknas. I förevarande samman- hang är den specialdestinerade donationsjorden av särskilt intresse. Vid statsverkets övertagande av den eller de skyldigheter, till vilken eller vilka förmånen är knuten, bör nämligen förmånens värde i en eller annan form tillföras statsverket.

• Sida 202
•  Original

Om man bortser från donationsjorden, kan en jämförelse mellan rättig- heter och skyldigheter göras med utgångspunkt från att de representera årliga inkomster respektive årliga utgifter för städerna. Stadsutredningen framlägger i tabellform en sådan jämförelse beträffande dels de 40 magi- stratsstäderna vid 1962 års ingång, av vilka 25 städer äro tolagsberättigade, dels därutöver de 12 tolagsberättigade städerna utan magistrat. Sammanfatt- ningsvis redovisas dessutom övriga städers nettokostnader för polis- och åklagarväsendet samt exekutionsväsendet. Uppgifterna avse kalenderåret 1959. Kostnad-sberäkningarna beträffande magistrat och rådhusrätt samt exekutionsväsende grunda sig på utredningsmaterial, som införskaffats av stadsdomstolsutredningen. Vad angår polis- och åklagarväsendet, inklusive fångvård, ha bearbetats hos statistiska centralbyrån tillgängliga uppgifter. I övrigt har undersökningen grundat-s på städernas till stadsutredningen re— dovisade beräkningar. Inkomster av olika slag, såsom till stadskassan in- dragna sportler och andra avgifter ävensom ersättningar av statsverket, ha beaktats vid framräknande av nettokostnaderna för de olika verksamhets- grenarna. Det tillgängliga materialet har vidare bearbetats bland annat på så sätt att pensioneringskostnadema ha uppskattats till lägst 20 procent av lönekostnaderna. I särskild kolumn ha redovisats lokalkostnader, men en- dast den del, som motsvaras av den s. k. kallhyran, faktisk eller beräknad. Kostnader för bränsle, belysning, städning o. d. ingå således i huvudsum- man för respektive verksamhetsgrenar. Uppgifter om källarfrihetsmedel m. m. samt kostnader för fångars vård och underhåll ha med hänsyn till de merendels obetydliga beloppen medtagits endast i undantagsfall.

Vad särskilt angår uppbördsverken ha här .icke medräknats vissa kostna- der, såsom arvoden till ledamöter av taxeringsnämnd, kostnader för kom- munal taxeringsrevi-sor samt för uppbörd av hund— och nöjesskatt o. d.

Framhållas må att beräkningarna icke göra anspråk på att vara exakta. Detta framgår redan av metoden för framräknande av pensioneringskostna- derna. Även i övrigt ha —— i avsaknad av uppgifter eller på grund av till- lämpade redovisningsprinciper — vissa uppskattningar måst göras. Detta gäller bland annat kallhyran, beträffande vilken också från städernas sida betonats svårigheterna att beräkna densamma. Härvid är även att beakta, att 5. k. intern hyra (beräknad hyra istadens egen fastighet) ofta redovisas utan hänsynstagande till nu gällande hyrespriser och att hyreskostnaderna från ett år till ett annat kunna väsentligt öka på grund av ändrade lokal- förhållanden.

En avräkning mellan skyldigheter och rättigheter kalenderåret 1959 ger för magistratsstädernas del överskjutande nettokostnader, exklusive kall- hyra, å i runt tal 177 miljoner kronor enligt tabell 5.

Vad angår tolagsberättigade städer utan magistrat uppgå de överskju- tande nettokostnaderna till omkring 4,3 miljoner kronor enligt tabell 6.

• Sida 203
•  Original

Tabell 5. Magistratsstäders nettokostnader år 1959 för vissa verksamhets- grenar jämfört med —— iförekommande fall — tolagsersättning; s. k. kall-

hyra ingår ej i nettokostnaderna

I tusental kronor

Över- skju-

Magi— Polis— Summa tande strat o. o. åkla- Upp- Efeku' netto- Summa "1535" netto-

Stad bords- tions- kall- ersatt-

rådhus- gar- verk väsende kostna- hyra ning kostna- rätt väsende der der

kol.6—

kol. 8

1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 Stockholm ...... 10 313 48 589 11 964 4 034 74 900 2 778 12 744 62156 2 Göteborg ......... 4 445 22 296 4 869 2 230 33 840 1 143 5 963 27 877 3 Malmö ............ 2 533 12 748 1815 1046 18142 525 3 336 14 806 4 Norrköping 697 4 246 755 349 6 047 368 814 5 233 5 Västerås ......... 484 3 196 417 251 4 348 162 — 4 348 6 Uppsala ......... 548 3 026 626 232 4 432 110 — 4 432 7 Hälsingborg 581 3 596 588 298 5 063 82 2 225 2 838 8 Örebro ............ 567 3 177 463 231 4 438 608 —— 4 438 9 Borås ............ 471 2 375 641 288 3 775 119 —— 3 775 10 Linköping ...... 511 1 964 392 200 3 067 117 187 2 880 11 Eskilstuna ...... 309 2 402 374 199 3 284 332 —— 3 284 12 Gävle ............ 460 2 546 339 247 3 592 85 391 3 201 14 Jönköping ...... 324 1 871 307 200 2 702 138 172 2 530 15 Karlstad ......... 363 1 986 242 198 2 789 90 334 2 455 16 Lund ............ 326 1447 344 194 2 311 43 -— 2 311 17 Halmstad ...... 305 1 450 265 185 2 205 77 152 2 053 19 Uddevalla ...... 234 919 240 157 1 550 49 202 1 348 20 Södertälje ...... 338 1 093 291 193 1 915 89 492 1 423 21 Karlskrona 357 1 610 272 233 2 472 66 7 2 465 23 Kalmar ......... 305 968 205 178 1 656 92 63 1 593 24 Luleå ............ 329 1 139 243 198 1 909 178 42 1 867 25 Sundsvall ...... 321 1 580 310 153 2 364 79 132 2 232 27 Landskrona 257 1 097 195 91 1 640 67 304 1 336 28 Motala ............ 182 896 — 137 1215 21 —— 1215 33 Kristianstad 289 963 216 124 1 592 89 100 1 492 34 Östersund ...... 287 1 050 242 172 1 751 47 —— 1 751 35 Nyköping ...... 258 831 174 102 1 365 72 498 867 36 Växjö ............ 169 680 162 109 1 120 53 — 1 120 38 Skellefteå ...... 191 820 — 114 1 125 88 —— 1 125 39 Umeå ............ 255 862 192 98 1 407 77 27 1 380 41 Kristinehamn 215 812 184 123 1 334 47 -—- 1 334 43 Trelleborg ...... 214 661 190 79 1 144 63 2 080 —936 45 Falun ............ 199 867 166 76 1 308 87 — 1 308 46 Vänersborg ...... 152 687 — 93 932 23 —— 932 50 Alingsås ......... 187 592 — 82 861 21 —— 861 51 Härnösand ...... 200 676 — 105 981 21 30 951 58 Varberg ......... 159 546 —- 72 777 31 60 717 64 Enköping ...... 124 405 —— 55 584 8 — 584 66 Söderhamn ...... 153 533 — 53 739 13 7 732 67 Oskarshamn 186 434 — 60 680 11 21 659 Summa 28 798 137 636 27 683 13 239 207 356 8169 30 383 176 973 Anmärkningar:

I kol. 3 redovisas även kostnader för fångvård. Kostnaderna för fångars vård och under- håll utgjorde i Stockholm 253 787 kronor, i Göteborg 106155 kronor och i Malmö 23 370 kronor.

• Sida 204
•  Original

Tabell 6. Tolagsberättigade icke-magistratsstäders nettokostnader år 1959 för polis-, dklagar- och exekutionsväsende jämfört med tolagsersättning; s.k. kallhyra ingår ej i nettokostnaderna

I tusental kronor

Över- skjutande S Polls- o. Exeku- Summa Summa Tolagser— netto- tad åklagar— tions- netto- k llh sättni k t d

våsende våsende kostnader a yra ng ;s na er 01. 4— kol. 6

1 2 I 4 5 6 7

48 Västervik ............... 660 108 768 33 15 753 55 Visby .................. 665 99 764 49 3 761 62 Ystad .................. 607 96 703 30 6 697 71 Hudiksvall ............ 421 43 464 14 9 455 73 Karlshamn ............ 471 57 528 21 117 411 76 Falkenberg 367 43 410 12 14 396 100 Piteå ........... .. 185 20 205 5 4 201 103 Simrishamn .. 139 17 156 4 8 148 110 Sölvesborg 205 18 223 3 2 221 121 Strömstad 132 15 147 8 37 110 125 Haparanda 93 7 100 4 26 74 132 Marstrand ............... 35 3 38 0 1 37 Summa 3 980 526 4 506 183 242 4 264

Anmärkning: Till denna tabell ha hänförts samtliga städer, som den 1 januari 1962 lydde under landsrätt.

Beträffande övriga städer beräknas nettokostnaderna till 36,2 miljoner kronor sålunda. Nettokostnader Kallhyra för polis- och åklagarväsende 33,225 1,100 för exekutionsväsende 3,000 0,115 Summa miljoner kronor med 3 decimaler 36,225 1,215

En sammanställning av nettokostnaderna för ifrågavarande verksamhets- grenar jämfört med tolagsersättningen ger följande resultat beträffande kalenderåret 1959 och, efter justering för inträffade kostnadsökningar, be- träffande kalenderåret 1960.

1959 1960 magistrat och rådhusrätt, 40 städer 28,798 30,779 uppbördsverk, 31 städer 27,683 30,302 polis- och åklagarväsende, samtliga städer 174.841 191,678 exekutionsväsende, samtliga städer 16,765 18,351

Summa 248,087 271,110 avgår tolagsersättning 30,625 37,922

nettobelastning i mil- joner kronor med 3 decimaler 217,462 233,188

• Sida 205
•  Original

I angivna nettokostnader för de olika verksamhetgrenarna ingår icke den s. k. kallhyran, som med ledning av tillgängliga uppgifter kan uppskat- tas till approximativt 10 miljoner kronor för år 1959.

Vid en avveckling knyter sig huvudintresset otvivelaktigt till de här re- dovisade rättigheterna och skyldigheterna. Såsom av sammanställningen framgår överstiga de samlade utgifterna de totala inkomsterna med ett avse- värt belopp, årligen tillhopa över 200 miljoner kronor. Vid en individuell av- räkning för varje stad överstiga utgifterna regelmässigt inkomsterna; det motsatta förhållandet är för närvarande endast för handen beträffande en stad, Trelleborg. Med hänsyn till de statsfinansiella aspekterna torde det under dessa förhållanden få anses påkallat att genom särskilda anordning- ar underlätta för statsverket att ikläda sig de ökade ekonomiska förplik- telser, som sålunda äro förbundna med en fullständig avveckling. Förslag av denna innebörd ha präglat även tidigare överväganden med inriktning på statens övertagande av kommuner åliggande skyldigheter. Härutinnan må fästas uppmärksamheten på, förutom indragning av rättigheter, främst tolagsersättningen, kommunal medverkan i form av byggnadsskyldighet och direkt bidragsplikt till de förstatligade verksamhetsgrenarna, i första hand övergångsersättning. En annan form därav är att kommunerna skulle er- sätta statsverket för att staten ombesörjer kommunala uppgifter, såsom uppbörden av kommunalskatt. Om en sådan ersättning, uppbördsavgift, fastställdes med hänsyn till invånarantalet och om på kommunerna belö- pande kostnader beräknades efter 3 kronor per invånare, skulle avgiften to- talt för hela riket uppgå till omkring 22,5 miljoner kronor, varav mera än hälften belöper på städerna. Den anordningen, varigenom kommunerna själ- va finge vidkännas förluster för restförda kommunala skatter, som icke kunna indrivas, således upphävande av kommunalskattegarantin, skulle för statsverkets del medföra besparingar å i runt tal 15 år 20 miljoner kronor; härav belöper betydligt mera än hälften å städerna.

2. Översikt av tidigare åtgärder och förslag

Det har synts utredningen lämpligt att i ett sammanhang redovisa de upp- slag, som kommit till uttryck i tidigare framlagda förslag eller vid redan genomförda partiella regleringar, särskilt i den mån de äro ägnade att be- lysa principer eller tekniska förfaranden.

Avveckling av skyldigheter. I fråga om domstolsväsendet må erinras om att de sakkunniga för processreformens ekonomiska förberedande i sitt år 1928 avgivna betänkande behandlade frågan om de ekonomiska Villkor, som borde tillämpas vid en sådan reform. Tidigare har en redogörelse lämnats för därvid framkomna synpunkter och förslag. Här må vissa huvudpunkter bringas i erinran.

• Sida 206
•  Original

Magistratsstäderna borde vid förstatligande av rådhusrätterna åläggas ersättningsskyldighet till statsverket endast övergångsvis. Övergångsersätt- ningens begynnelsebelopp borde bestämmas till den kostnad, som stad ome- delbart före förstatligandet fått vidkännas för rättsskipningens och över- exekutorsgöromålens handhavande. I begynnelsebeloppet skulle icke inräk- nas sådana kostnader, vilka framdeles skulle åvila domkretsarna, såsom för lokaler och inventarier åt domstolar i första instans. Från begynnelse- beloppet borde vidare avdragas till stadskassan indragna sportler och andra direkta bidrag till rättegångsväsendet, såsom källarfrihetsmedel. Eftersom magistraten fullgjorde en rad kommunala uppgifter, uppskattade till 25 % av arbetsvolymen, borde 25 % av kostnaderna även frånräknas vid beräk- ning av begynnelsebeloppet (sådan avräkning borde dock ej vidtagas för Stockholms del).

Då statsverket skulle övertaga jämväl kostnaderna för stadsfiskal och i städer med invånarantal understigande ca 20 000 därjämte sådana för stads- fogde, borde även stadens utgifter härutinnan inräknas i övergångsersätt- ningen. Däremot borde övergångsersättning icke åläggas fögderistäder av den anledningen, att de komme att beröras av underåklagarreformen.

I sista hand borde statsverket svara för sådana övergångskostnader, som uppkomme genom domstolsväsendets förstatligande. övertalig personal bor— de i första hand användas för andra kommunala uppgifter; vad särskilt an- ginge stadsdomare på övergångsstat, borde de vara tjänstgöringsskyldiga i staden beträffande s. k. magistratsuppgifter. Om vederbörande befattnings- havare fördes på övergångsstat, borde visserligen staden utbetala lönen men staten slutligt svara för 75 % av dessa kostnader (i fråga om Stockholm skulle staten slutligt svara för sådana kostnader utan reduktion). Om stads- domare utan ansökan överfördes till det statliga domstolsväsendet med lägre lön, borde han övergångsvis erhålla lönefyllnad med högst 5 400 kronor för första året och därefter med successiv nedskrivning under vart och ett av de följande 9 åren. I den kommunala jämförelselönen skulle även sportler inräknas. Kostnaderna för denna övergångsanordning skulle helt drabba statsverket.

Den föreslagna övergångsersättningen till statsverket skulle utgå i 20 år och nedskrivning ske med 1/20 varje år.

Förslaget innebar för de tolagsberättigade städerna vidare en partiell reglering av tolagsersättningen. Beträffande flertalet städer skulle till stats- verket indragas 1/ 3 av medeltalet av tolagsersättningen under åren 1922— 1926; i fråga om en del städer innebar emellertid förslaget vissa modifika- tioner till deras förmån. Ett belopp motsvarande den till statsverket in- dragna tolagsersättningen skulle varje år enligt vissa grunder avräknas från den för staden beräknade övergångsersättningen.

I fråga om övergångsersättningens bestämmande hade de sakkunniga övervägt, att mellan staten och berörda städer skulle träffas individuella

• Sida 207
•  Original

överenskommelser. Men för att vinna enhetlighet och rättvisa de enskilda städerna emellan hade det befunnits lämpligare att anlita lagstiftningsvä- gen. Ostridigt syntes ur konstitutionell synpunkt hinder ej möta att i all- män lag ålägga städerna en förpliktelse av sådan innebörd.

Stads läggande under landsrätt i samband med att dess rådhusrätt upp- hör innebär en partiell reglering av stadens särskilda rättigheter och skyl- digheter i förhållande till staten. Enligt 1932 års förut berörda lag om stads och landsbygds förenande i judiciellt avseende äger Kungl. Maj:t förordna härom dels på framställning av stad eller eljest med stadens samtycke (1 &) dels även utan stadens samtycke (2 5). Vid förordnande om rådhusrätts upphörande skola erforderliga bestämmelser meddelas med avseende å sta- dens rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten och tingslaget. Vid tillämpning av 1 5 blir det ekonomiska mellanhavandet mellan staten och staden helt avhängigt av den överenskommelse, som sålunda träffas. Lands- rättsförläggning enligt 2 5 skall däremot föregås av fullständig utredning om åtgärdens verkningar med avseende å bland annat stadens ekonomi.

De ekonomiska förutsättningarna för landsrättsförläggning enligt 2 % äro också reglerade i lagen. Till undvikande av att en sådan landsrättsför- läggning inverkar försämrande på stadens ekonomi stadgas, att statsver- ket skall övertaga staden åliggande skyldighet beträffande avlöning till in- nehavare av befattning, som genom rådhusrättens upphörande indrages, och pensionering av honom och hans familj. Uppstår för staden utgift genom förpliktelse att bidraga till hållande av tingshus eller genom inrättande av nya tjänster eller eljest för stadens förvaltning, eller nödgas staden avstå från inkomst eller rättighet, skall, såvitt ej utgiften eller förlusten motsva- ras av besparing eller annan ekonomisk förmån som beredes staden genom rådhusrättens upphörande, sådan utgift och förlust ersättas av statsverket.

I samtliga landsrättsförlagda städer bestrider statsverket kostnaderna för rättsväsendet samt för mantalsskrivning och uppbörd ävensom för häkta- des vård och underhåll enligt de grunder, som gälla för landsbygden; där- emot ha några städer bibehållits vid sina tidigare skyldigheter beträffande hållandet av stadsfiskal, överexekutor eller utmätningsman. Tolagsersätt- ningen har i intet fall indragits; merendels har det likväl rört sig om relativt obetydliga belopp. I enstaka fall har däremot specialdestinerad donations— jord återtagits av kronan.

I beslut om landsrättsförläggningar har från och med 1956 i regel intagits det förbehållet, att Kungl. Maj:t framdeles vill, i samband med reglering av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till sta- ten eller i annan ordning, meddela de beslut, som kunna föranledas därav att staden genom landsrättsförläggningen befrias från utgifter för rådhus- rätt och magistrat m. 111.

Som framgår av stadsdomstolsutredningens betänkande har åt stadsut-

• Sida 208
•  Original

redningen överlämnats att utreda frågan om de ekonomiska förutsättning- arna och formerna för ett övertagande av magistratsstädernas kostnader för rättsskipningen; även tjänstemannarättsliga spörsmål, som samman- hänga med ett allmänt förstatligande av rådhusrätterna, skulle komma att principiellt behandlas av stadsutredningen. Emellertid har stadsdomstols- utredningen föreslagit, att rådhusrättsstäderna ålägges en förpliktelse att hålla rådhus, varvid tingshusbyggnadsskyldigheten i princip tjänat som fö- rebild.

Jämväl beträffande polis-, åklagar- och exekutionsväsendet ha olika ut- redningar övervägt speciella övergångsanordningar i sammanhang med för- slag till förstatligande. Sålunda förordade 1939 års polisutredning, att polis- och åklagarväsendet skulle förstatligas i ett sammanhang från och med en viss tidpunkt och således icke i etapper. Statsmakterna skulle först taga ståndpunkt till principfrågan. I samband med ett förstatligandebeslut borde tillika bestämmas de huvudsakliga grunderna för en statlig organisation. Därefter borde frågan om organisationens närmare utformning upptagas till prövning.

Under en övergångstid skulle kommunerna erlägga kontanta bidrag till staten med utgångspunkt från deras ungefärliga utgifter för polis- och åklagarväsendet vid tidpunkten för förstatligandet. Bidragen skulle under en tioårsperiod utgå med sina ursprungliga belopp för att därefter succes- sivt avvecklas under en följande period av tjugo år.

1944 års polisutredning begränsade sig i fråga om sitt förstatligandealter- nativ till att överväga vissa grundläggande spörsmål.

Kommunernas deltagande i kostnaderna för en statlig organisation bor- de lösas efter sådana riktlinjer, som vore ägnade att möjliggöra en ur all- männa finansiella synpunkter tillfredsställande avveckling av de kommunala kostnaderna. Enligt dessa riktlinjer skulle staten även tillhandahålla Ioka- ler med rätt att inlösa kommun tillhörig fastighet, som huvudsakligen an- vänts för polis- och åklagarväsendet. Kommunerna skulle — med visst un— dantag _— till staten utan vederlag överlämna inventarier och annan ut- rustning. I övrigt skulle kommunerna under en tid av tio år utgiva kontanta bidrag till staten. Bidragsbeloppet skulle under första året efter förstatli- gandet utgå i sin helhet för att därefter successivt nedskrivas med 1/10 av det ursprungliga beloppet; detta skulle fastställas efter samtliga kost- nader med undantag av, förutom statsbidrag, även lokal-, inventarie- och pensioneringskostnader under kalenderåret närmast före förstatligandet. I övrigt må nämnas att frågan om inverkan å tolagsersättningen vid ett förstatligande skulle upptagas till bedömande för varje stad för sig.

I fråga om exekutionsväsendets förstatligande har stadsdomstolsutred- ningen framlagt principförslag men ej närmare behandlat de ekonomiska förutsättningarna och formerna för ett förstatligande. Ej heller har utred- ningen tagit ställning till lokalkostnaderna; det syntes nämligen böra över-

• Sida 209
•  Original

vägas i ett vidare sammanhang, huruvida och på vad sätt kommunerna skulle tillhandahålla lokaler åt statliga myndigheter inom exekutionsvä- sendet, polis- och åklagarverksamheten, uppbördsväsendet m. m.

Som framgår av kap. 8 har 1957 års polisutredning uppdragit Vissa rikt- linjer för kommunernas deltagande i kostnaderna för polis-, åklagar— och exekutionsväsendet och har därvid av statsfinansiella skäl förordat en kom- munal bidragsplikt. Denna utformas så, att staten skulle övertaga kostna- derna för det kommunala polis-, åklagar- och exekutionsväsendet, varvid emellertid kommunerna under en övergångstid av fem år efter förstatli- gandet skulle utgiva kontanta bidrag till staten. Bidragen skulle utgå första året med ett s.k. grundbelopp, som därefter för varje år skulle reduceras med 20 procent, dock med minst 10 000 kronor. Möjligen kunde en längre övergångstid komma i fråga; den borde dock icke under några förhållan- den överstiga tio år.

Grundbelopp skulle beräknas för varje kommun. Utgångspunkt borde därvid vara kommunens kostnader för ifrågavarande samhällsuppgifter under ett kalenderår (basår), lämpligen året närmast före det under vilket principbeslut om förstatligandet fattas. Polisdistrikts kostnader borde i förekommande fall fördelas på de kommuner, som ingå i distriktet.

Innan grundbelopp fastställdes, skulle totalkostnaderna för basåret —— efter omräkning av direkta och indirekta lönekostnader under hänsynsta- gande till »det allmänna lönetilläggets utveckling» efter basåret och fram till tidpunkten för ett förstatligande —— minskas med det belopp, i förekom- mande fall beräknat, med vilket staten under basåret bidragit till organisa- tionens upprätthållande (s. k. allmänt statsbidrag, statsbidrag för stats- och reservpolis, gränskontrollen m.m.). Avdrag å bidragsbeloppen skulle där- emot i princip icke ske för inkomster, som hänföra sig till polis-, åklagar- och exekutionsväsendet.

Grundbeloppet borde utgöras av i princip samtliga kostnader med undan- tag av fastighetskostnader samt kostnader för anskaffning och underhåll av inventarier och annan utrustning. Däremot borde ingå faktiska eller be- räknade hyreskostnader. I grundbeloppet ingående pensionskostnader bor- de beräknas efter schablon.

För Bodens stad ha föreslagits särskilda bestämmelser. Bidragsbeloppen borde år för år fastställas av en central polisinstans, medan uppbörden skulle handhavas av länsstyrelserna.

Polisutredningen har även föreslagit särskilda regler för beräkning av kommunernas bidrag till pensionskostnaderna under den övergångstid, då kommunal bidragsplikt skulle gälla. Härtill återkommer stadsutredningen i det följande.

Vad slutligen angår uppbördsväsendet vill utredningen erinra, att 1924 års uppbördssakkunniga föreslogo, att folkbokföring och uppbörd i väsent- liga delar skulle centraliseras till statlig uppbördsmyndighet inom länssty-

• Sida 210
•  Original

relsen; Stockholm, Göteborg och Malmö skulle dock fortfarande ha sär- skilda kommunala uppbördsförv-altningar.

Kostnaderna för den nya statliga organisationen skulle i princip bestri- das av statsmedel med bidrag av kommuner och landsting m. fl. Magistrats- städerna borde, till dess spörsmålet om tolagsersättningens upphörande el- ler minskande vunnit sin lösning, åläggas att deltaga i kostnaderna för upp- börden, de tre största städerna genom att hålla egna uppbördsförvaltningar och övriga magistratsstäder genom kontant bidragsskyldighet efter vissa grunder. Såsom utgångspunkt för sistnämnda bidragsskyldighet kunde övervägas beskattningsunderlaget, folkmängden, antalet taxerade fastig- heter o. s. v. eller en kombination av flera beräkningsgrunder.

Även beträffande landskommuner, köpingar och fögderistäder förordade de sakkunniga, om än med viss tvekan, bidragsskyldighet med utgångs- punkt därifrån, att dessa kommuner för framtiden skulle befrias från kost- naderna för uppbörd av kommunalskatt. Den provision för debitering och uppbörd av landstingsmedel och tingshusmedel, som dittills uttagits, skulle även framdeles utgå och då helt tillfalla statsverket.

Vid bestämmandet av magistratsstädernas bidrag till kostnaderna för den nya uppbördsorganisationen borde skäligt avdrag göras för städernas utgifter för avlöning åt övertalig uppbördspersonal. I undantagsfall syntes jämväl för andra kommuner hänsyn böra tagas till kostnader för tjänste— män, som till följd av reformen sattes på indragningsstat.

Enligt det förslag, som framlades av 1936 års uppbördskommitté, skulle den samlade uppbörden handhavas av länsstyrelserna respektive magi- stratsstäderna. Därvid skulle dessa städer, i avvaktan på en reglering av frågan om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten, fortfarande svara för kostnaderna för såväl krono— som kom— munaluppbörd; dock skulle statsverket bestrida kostnaderna för skattein- betalningar genom postverket. Kommittén ville däremot icke ifrågasätta, att landskommuner och fögderistäder skulle bidraga till statsverkets kost- nader för kommunaluppbörden.

Den åren 1945—1946 beslutade uppbörds- och folkbokföringsreformen innebar, att statsverket i princip påtog sig kostnaderna för den nya orga- nisationen. Endast de större magistratsstäderna skulle tills vidare alltjämt svara för kostnaderna för mantalsskrivning samt krono- och kommunal- uppbörd. I samband med att mindre magistratsstäder befriades från sina kostnader för uppbörd m.m. indrogos de till dem utgående ersättningarna för förlorade tullfriheter, för indragna ränte- och tiondeanslag samt för mantalspenningar.

Vid genomförandet av uppbördsreformen avskaffades generellt debet- sedelslösen, varjämte provisionerna för debitering och uppbörd av bland annat landstings- och tingshusmedel bortföllo.

• Sida 211
•  Original

Magistratsstäderna tillerkändes icke särskild ersättning av statsverket för merkostnader eller uteblivna inkomster i anledning av reformen.

De mindre magistratsstäderna överfördes till fögderiorganisationen ge- nom kungörelsen den 18 januari 1946, nr 18, angående rikets indelning i fögderier.

När inkvarteringsbesväret definitivt upphävdes den 1 juli 1939, minska- des tolagsersättningen för Stockholms och Göteborgs vidkommande med be- lopp, som i princip motsvarade medeltalet av respektive städers under en tioårsperiod (1928—1937) erlagda inkvarterings- och servisbidrag. Medel- talsbeloppet med viss jämkning för Stockholms del avräknades från det normalbelopp, som på sin tid togs som utgångspunkt för tolagsersättning- ens bestämmande för respektive stad.

Avveckling av rättigheter. Härvid synes i första hand böra uppmärksam- mas tolagsersättningen. Såsom tidigare erinrats ifrågasattes i finansdepar— tementets promemorieförslag år 1881 att denna skulle upphöra från och med år 1883. Som motprestation skulle berörda städer erhålla statsobligationer till ett nominellt belopp motsvarande tjugo gånger den genomsnittliga to- lagsersättningen för åren 1878—1880. Obligationerna skulle löpa med 4 pro- cents ränta och av statsverket amorteras inom en tid av fyrtio år. Kapitalet skulle fonderas, men räntan finge användas till täckande av stadens ge- mensamma utgifter. Stapelstäderna skulle vara pliktiga att bland annat hålla hamnbrygga och tullhus; vid försummelse härutinnan skulle stapel- rätten och avlösningskapitalet kunna förklaras förverkade.

Ärendet handlades fortsättningsvis av skatteregleringskommittén, som år 1883 föreslog, att tolagsersättningen skulle indragas. I gengäld skulle sta- ten samtidigt övertaga bestridandet av alla de kostnader, som dittills ålegat städerna med hänsyn till tullverket, ständig inkvartering och avlöning av rådhusrätt samt de tjänstebefattningar, som avsåge statsändamål i övrigt och motsvarande sådana som på landsbygden bekostades av statsmedel. Bestyren med rättsskipning och kronouppbörd m.m. skulle övertagas av staten jämväl i de städer, som ej vore direkt intresserade i tolagsfrågan. Även skulle staten inlösa de byggnader och inventarier, städerna anskaffat för ifrågavarande statsändamål.

I fråga om de årliga statsutgifter, som förslagets genomförande skulle medfört, räknade kommittén till undvikande av allt för plötsliga rubb- ningar med en skälig övergångstid av 30 a 40 år.

Regleringen skulle därvid genomföras på sådant sätt, att staten, som av praktiska skäl på en gång och genast borde övertaga samtliga ifrågavaran- de utgifter, under övergångstiden finge av de stapelstäder, för vilka årsut- gifterna överstege tolagsersättningen, mottaga ett år från år successivt minskat belopp av nyssnämnda differens. Likaså skulle de städer, vilka ej åtnjöte någon tolagsersättning, till staten erlägga vad som motsvarade

• Sida 212
•  Original

de årsutgifter, vilka staten övertagit, dock med successiv minskning. Till de stapelstäder, då sex till antalet, där tolagsersättningen överstege årsut- gifterna, skulle från statsverket utbetalas ett efter hand minskande be- lopp.

Kommittén beaktade, att den s. k. »stadsjorden» ofta donerats till un- derhåll av stadens tjänstemän, men lämnade likväl åsido frågan om even- tuell indragning av donationsjorden.

Några städer voro förpliktade att till offentliga inrättningar utbetala viss andel eller visst belopp av tolagsersättningen, exempelvis Stockholm till Danviks hospital och Allmänna barnhuset samt Göteborg till barnhus, sjuk- hus och handelsinstitut. Vid en avskrivning av tolagsersättningen borde en- ligt kommitténs uppfattning staten ersätta institution, som fyllde verkligt statsändamål, medan det vore stadens plikt att övertaga vad som vore av rent kommunal natur.

I händelse kommitténs huvudgrunder godkändes, skulle den slutliga reg- leringen för varje särskild stad föregås av en noggrann undersökning av de förhållanden, som i varje fall kunde utöva inflytande på frågans rätta lösning.

Såsom förut nämnts ledde skatteregleringskommitténs förslag icke till någon åtgärd.

I fråga om donationsjorden konstaterade donationsjordsutredningen, v-ars uppdrag begränsats till frågan om avskaffande av den statliga för- valtningskontrollen över städernas donationsjord, att frågan kunde lösas på olika sätt. Sålunda kunde Kungl. Maj:t, efter riksdagens medgivande, generellt bemyndiga städerna att fritt försälja donationsjord, varvid infly- tande försäljningsmedel skulle disponeras enligt bestämmelserna i kommu- nallagen. En annan metod, som förordades av utredningen, vore den, att donationsjorden genom lagstiftning i form av en allmän »deklarationsför- fattning» tillfördes städerna med full äganderätt. Ett sådant förfaringssätt skulle dock icke utesluta, att kronan i fråga om enstaka markanslag för speciellt ändamål kunde framdeles under vissa betingelser från stad åter- vinna sådan mark. Lagstiftningen kunde enligt utredningen genomföras utan avvaktande av en allmän reglering av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten.

I remissutlåtande häröver tillstyrkte kammarkollegiets majoritet den förordade lagstiftningen. Det kunde dock ifrågasättas att från den i lag- förslaget angivna äganderättsöverlåtelsen undantaga donationsjord, som disponerades av kronan, för ecklesiastikt ändamål eller annat allmänt ända- mål än stadens; denna fråga syntes böra lösas förhandlingsvägen. Även kunde det visa sig erforderligt att från fall till fall pröva och avgöra frågan om sådana specialdestinerade donationer som till borgmästares och råds behov.

En reservant inom kollegiet förordade, att hela spörsmålet löstes i för-

• Sida 213
•  Original

handlingsväg, lämpligen genom stadsutredningen. Staten skulle träffa upp- görelse med varje särskild stad enligt följande riktlinjer. Donationsjorden borde med oinskränkt äganderätt övergå till vederbörande stad, dock med undantag av jord, som borde återgå till kronan (d.v.s. jord anslagen till statliga och andra allmänna ändamål än stadens) och av jord, beträffande vilken de särskilda donationsvillkoren fortfarande borde upprätthållas. Riksdagens medgivande syntes därvid i en eller annan form böra inhämtas.

Vad angår andra särskilda rättigheter må erinras, att brännvinsförsälj- ningsmedlen indrogos genom beslut av 1913 års riksdag. Därvid bestämdes bland annat att gottgörelse skulle lämnas städer och vissa köpingar för den till dem direkt utgående andelen av medlen i fråga. Gottgörelsen grundades på medeltalen för brännvinsförsäljningsmedlen under en fyra—årsperiod och utgick år 1915 med tillhopa 5 606 928 kronor; enligt en av riksdagen god- känd plan blevo ersättningarna årligen föremål för en successiv minskning för att helt upphöra med utgången av år 1935.

I 1864 års strafflag stadgas att böter enligt densamma skola tillfalla kro- nan. Med lagens ikraftträdande den 1 januari 1865 upphörde alltså tidigare gällande föreskrifter om bötesfördelning att äga tillämpning å böter för brott, därå i strafflagen utsatts sådan påföljd. Härigenom gingo bland an- nat städerna miste om bötesandelar: icke blott bötesandelar enligt allmän lag utan även i förekommande fall kronans bötesandelar, som genom pri- vilegier eller andra resolutioner blivit till städer i äldre tid överlåtna. Under åren 1865—1869 erhöllo städerna ersättning för dem frångångna bötesan- delar enligt av ständerna fastställda grunder (medeltalsberäkning för åren 1860—1864). Från och med 1870 begränsades städernas ersättningar i prin- cip till att avse de bötesandelar, som grundade sig på privilegier och andra resolutioner. I enlighet med beslut av 1920 års riksdag upphörde dessa än- nu kvarvarande årliga ersättningar med utgången av år 1920, och städerna tillerkändes härför engångsersättning. Sistnämnda vederlag, tillhopa 211 118 kronor, bestämdes på så sätt att de årliga ersättningsbeloppen kapitalise- rades efter fyra procent.

Vid tillkomsten av 1933 års lag om boutredning och arvskifte upphävdes i princip magistratsstädernas rätt till boupptecknings- och arvskiftesprovi- sioner. Städerna fingo emellertid övergångsvis under en period av tio år rätt att uttaga bouppteckningsavgifter.

3. Tidigare allmänna principöverväganden

Hittills berörda avvecklingsbeslut och -förslag ha samtliga hänfört sig till olika rättigheter eller skyldigheter. Ett generellt ställningstagande till hit- hörande problemkomplex föreligger allenast i den av Nothin verkställda ut- redningen. Emellertid har detta prägeln av principiella riktlinjer, som icke utformats i detalj. Då övervägandena i denna del likväl torde få anses ha

• Sida 214
•  Original

ett bestämt intresse vid den prövning, som ålegat stadsutredningen, synes en redogörelse för huvudgrunderna böra här lämnas.

Rörande avgränsningen av de städernas särförhållanden, som borde av- vecklas, vore åtgärder i sådant syfte endast motiverade i den mån städerna i förhållande till staten intoge en annan ställning i ekonomiskt hänseende än landsbygden. Svårigheter förelåge emellertid att avgöra i vilka konkreta fall städerna kunde anses intaga en dylik undantagsställning i förhållande till staten. Sålunda kunde det vara förenat med fördelar för en stad att dit ha förlagd en statlig institution; det kunde därvid anses rimligt, att sta- den bure någon del av kostnaderna.

Beträffande de allmänna principerna för en avveckling kunde vad angår skyldigheterna två olika möjligheter tänkas, antingen att staten själv över— toge uppgiften eller att denna liksom förut handhades av städerna men med ekonomiskt vederlag av staten. I vissa fall kunde förestående refor- mer, t. ex. på rättegångsväsendets område, medföra att staten övertoge stä- dernas åligganden i berörda hänseenden. Därmed vore lösningen av avveck- lingsfrågan också given. I andra fall däremot, där det icke förelåge några speciella sakskäl för en överflyttning på staten av städernas åligganden, kunde olika meningar göra sig gällande. När det gällde mindre städer, kun- de det innebära en besparing för det allmänna, att en sammanslagning med kringliggande landsbygd ägde rum. Städer av sådan storlek, att deras kom- munala förvaltning ändå erfordrade en särskild tjänstemannakår, skulle däremot kunna bibehålla sina uppgifter men med ett lönetillskott i en eller annan form av staten. Statens bidrag kunde därvid lämpligen avpassas till det belopp, som efter folkmängd räknat motsvarade statens utgifter för samma ändamål på landsbygden.

I fråga om tidpunkten för en avveckling konstaterade Nothin, :att en sam- tidig avveckling av alla berörda rättigheter och skyldigheter sannolikt skul— le förskjuta tidpunkten för frågans lösning samt medföra svårigheter. Han anförde därefter följande (s. 203).

Det synes därför önskligt att finna en sådan ordning, att avvecklingen kan, utan eftersättande av vare sig statens eller städernas berättigade intressen, verk- ställas successivt, så att till städerna nu utgående ersättningar av olika slag avskri- vas, allt eftersom staten antingen själv övertager ombesörjandet av de olika statliga angelägenheter, som det nu åligger städerna att i olikhet med landsbygden bekosta, eller till städerna lämnar ersättning, motsvarande de utgifter, staten eljest skulle få vidkännas för ändamålet.

Genomförande av denna avveckling skulle emellertid kunna ske på olika sätt. Man kunde sålunda tänka sig, att vederbörande städer skulle få vid- kännas en avskrivning med just det belopp, till vilket statens kostnadsök- ning uppginge. Detta skulle emellertid leda till olikhet städerna emellan, nämligen såtillvida att vissa städer redan mist singa förmåner men ännu hade kvar skyldigheter, medan i andra fall, även sedan avvecklingen av

• Sida 215
•  Original

skyldigheterna slutförts, vissa förmåner skulle kvarstå. Slutsatsen blev därför den, att å de till städerna utgående ersättningarna så många procent borde avskrivas, som den av staten övertagna kostnaden uppskattades ut- göra procent av stadens samtliga kostnader för uppgifter, som vore av stat- lig uart och ansåges böra framdeles bekostas av staten. Därvid borde när- mare övervägas huruvida man skulle använda för varje stad särskilt beräk- nade procenttal eller om man kunde bygga på ett för samtliga städer beräk- nat genomsnittligt jämförelsetal. Det förra alternativet skulle leda till stör- re rättvisa städerna emellan, medan det senare vore ett betydligt enklare förfarande att genomföra. Nothin anförde därefter följande (5. 204 f).

Det nu antydda förfaringssättet torde emellertid ej böra tillämpas ifråga om de städernas inkomster, som kunna hava tilldelats dem för vissa särskilda ändamål. I dylika fall synes avvecklingen böra ske sålunda, att sådana inkomster i sin hel- het avskrivas, i den mån staten själv övertager ombesörjandet av motsvarande an- gelägenhet eller eljest bekostar densamma. Skulle vederbörande stadskommuns tidigare kostnad för ändamålet ej hava till fullo kunnat täckas av den därför an- visade inkomstkällan, lärer för den överskjutande kostnaden, från vilken staden sålunda befrias, avräkning enligt förut angiven grund böra ske. Skulle inkomsten hava överstigit stadens kostnad för avsett ändamål, synes däremot kunna med visst fog göras gällande, att överskottet, som alltså fått disponeras för stadens utgifter i allmänhet, jämställes med stadens övriga förmåner, vilka nedskrivas i samma mån som städerna befrias från sina övriga åligganden.

I detta sammanhang erinrades om att städer i vissa fall vore skyldiga att till offentlig inrättning utbetala viss andel eller visst belopp av tolagser- sättningen. Vid en avskrivning av tolagsersättningen borde därvid, på sätt redan skatteregleringskommittén föreslagit, sådana institutioner, som kun- de sägas fylla ett verkligt statsändamål, genom statsanslag beredas den er- sättning som kunde anses påkallad.

4. Utredningen

Statens rätt att upphäva rättigheter. Utredningen har i det föregående häv— dat den uppfattningen att städernas ekonomiska rättigheter numera icke torde åtnjuta ett längre gående rättsskydd än att de kunna ändras eller upp- hävas genom sammanstämmande beslut av Kungl. Maj:t och riksdagen. I sådan ordning ha också —— med eller utan vederlag — ändrats eller avskaf- fats städer tidigare tillkommande rättigheter av ekonomisk innebörd. Frå- gan om rättsskyddet är en sak; om och i vad mån städerna skall i en eller annan form beredas kompensation för indragna rättigheter får bero av de ekonomiska eller politiska överväganden, som kunna anses förenliga med gällande rättsgrundsatser.

Det bör icke ifrågakomma, att en enstaka stad frånhändes sina rättig- heter utan kompensation. Städerna ha uppenbarligen ett befogat anspråk

• Sida 216
•  Original

på att härvid bliva, såvitt möjligt, behandlade efter ensartade grunder. Ut- redningens nyss gjorda uttalande tar närmast sikte på en generell avveck— ling av de samlade rättigheterna eller enstaka sådana. Det utredningen med- delade uppdraget syftar till avveckling av icke blott rättigheter utan även skyldigheter, vilka senare därvid skulle övergå å statsverket. Det framstår därvid såsom naturligt, att städerna få avstå sådana rättigheter, som en gång blivit dem beviljade för att möjliggöra för dem att fullgöra samhälls- uppgifter, från vilka de sålunda skulle fritagas.

Magistratsstädernas handhavande av domstols- och magistratsuppgifter- na kan även anses innesluta en rättighet av immateriell natur. Så länge städerna intogo en särställning i näringsrättsligt och politiskt hänseende, var denna immateriella rättighet av särskilt värde, eftersom den egna juris- diktionen utgjorde ett konstitutivt element i själva stadsbegreppet. Numera träda dock, såsom förut påvisats, de ekonomiska förpliktelserna avgjort i förgrunden, och städerna ha icke längre samma intresse som tidigare att hävda rätten till egen jurisdiktion. Ett visst skydd föreligger dock ännu i detta hänseende; endast i den ordning varom stadgas i 1932 års lag kan rådhusrätt för närvarande bringas att upphöra. Stadsdomstolsutredningens förslag syftar till ett förstatligande av stadsdomstolarna i gemen och såle- des att uppnå ett enhetligt huvudmannaskap för underrätterna; redan har bland annat genom ändrade domförhetsregler åvägabragts en viss utjäm- ning av tidigare bestående skillnader mellan rådhusrätt och häradsrätt. I rådande läge, då det ur många synpunkter framstår såsom önskvärt och lämpligt med ett enhetligt huvudmannaskap för rättsvården, torde magi- stratsstäderna icke ha anledning att motsätta sig en ordning, som innebär, att dessa städers rätt till egen jurisdiktion upphör.

I detta sammanhang må ånyo erinras om att omfattningen av kommu- nernas förpliktelser under alla omständigheter är beroende av statsmakter- nas beslut. Uppenbart är emellertid att staten icke utan särskilda skäl bör pålägga viss eller vissa kommuner större ekonomiska bördor än som åvila kommunerna i allmänhet.

Samtidig eller successiv avveckling. Som tidigare angivits avser utred- ningsuppdraget en långtgående avveckling av rättigheter och skyldigheter. Planläggningen måste alltså principiellt inriktas på en generell avveckling. Rättigheter och skyldigheter kunna därvid tänkas reglerade i ett samman- hang, således genom en samtidig avveckling. Ett sådant förfarande skulle obestridligen komma att ställa mycket stora krav på den statliga organi- sationen. Även om den ekonomiska belastningen för statsverket av en så- dan reform blir beroende av de villkor, som kunna bli fästade vid avveck- lingen, lärer det kunna förutses, att en omedelbar, generell avveckling skul- le vara ägnad att medföra svårbemästrade administrativa och statsfinansi- ella konsekvenser. Under dessa förhållanden framstår en samtidig avveck- ling knappast såsom praktiskt genomförbar.

• Sida 217
•  Original

Alternativet till en samtidig avveckling är en successiv sådan. Till förmån för en dylik lösning talar också den omständigheten, att ett förstatligande av de olika skyldigheterna är av olika angelägenhetsgrad. Sålunda står upp- bördsväsendet inför en genomgripande omorganisation och i samband där- med aktualiseras även frågan om ett enhetligt huvudmannaskap för nämn- da samhällsuppgift. Med hänsyn häntill lärer förstatligandet av de kommu- nala uppbördsverken i nuvarande läge påkalla förtursbehandling. Även be- träffande övriga skyldigheter synes angelägenhetsgraden kunna bedömas såsom högre eller lägre.

Utredningen har av nu anförda skäl velat föreslå en successiv avveck- ling.

Vid en avveckling i sådan ordning kunna två olika vägar tänkas anlitade. Sålunda kan en individuell reglering av samtliga rättigheter och skyldighe- ter äga rum stad för stad, i den mån förutsättningarna för en reglering in- träda; detta förfarande har i princip förutsatts vid landsrättsförläggning enligt 1932 års lag. En successiv reglering kan även genomföras i den ord— ningen, att rättigheter och skyldigheter avvecklas var för sig, generellt för samtliga berörda städer. Donationsjordsutredningens förslag innebär en lösning efter dessa linjer i fråga om donationsjorden.

Ur ekonomisk synpunkt är det angeläget att man redan vid en första av- vecklingsåtgärd kan överblicka hela fältet. Särskilt torde vid avvecklingen av en skyldighet böra beaktas i vad mån rättigheter helt eller delvis skola tagas i anspråk.

Formerna för en avveckling. Vad angår formerna för avvecklingens prak- tiska genomförande står i första hand lagstiftningsvägen till buds, därvid riksdagen har att taga ställning till frågan i hela dess vidd. I vissa avseenden kan övervägas att Kungl. Maj:t genom fullmaktslagstiftning bemyndigas att vidtaga erforderliga åtgärder på grundvalen av uppdragna riktlinjer; i and- ra delar lärer mera detaljerad lagstiftning påkallas.

En annan utväg, som även den förutsätter en föregående eller efterföl- jande medverkan från riksdagens sida, är att genom avtal med berörda stä- der upphäva rättigheter respektive å statsverket överföra skyldigheter. För en dylik lösning talar den omständigheten, att de ekonomiska spörsmålen kunna påkalla förhandlingar i en eller annan form med dessa städer. Även vid ett sådant förfarande torde lagstiftning krävas i ett eller annat avse- ende. Sålunda kan tolagsersättningen icke avvecklas utan ett upphävande av 1857 års tolagsreglering. Avskaffande av kommunalskattegarantin och införande av uppbördsavgift måste även förutsätta lagstiftningsåtgärder. I övrigt kan icke uteslutas det fallet, att en stad vägrar sin medverkan till ett genomförande av den åsyftade reformen; i detta läge står endast lag- stiftning till buds.

• Sida 218
•  Original

Då det därefter gäller att överväga sättet för överförande av den kom— munala organisationen i statlig regi, är att uppmärksamma, att samtliga de förslag, som nu föreligga aktuella, utgå från en mer eller mindre ge- nomgripande omorganisation av motsvarande myndigheter och institutio- ner. Sålunda föreslås även de rådhusrätter, som enligt stadsdomstolsutred- ningens förslag skulle kvarstå, få en annan sammansättning än de nuvaran- de. Vad städernas uppbördsväsen angår, skulle databehandlingen, vare sig denna centraliseras eller uppdelas på ett antal regionala enheter, medföra betydande omläggningar av den lokala organisationen med förutsebar be— gränsning och omflyttning av personal. Och i fråga om polis- och åklagar- väsendets framtida organisation ge de i polisutredningens betänkande med- delade planerna vid handen att på detta område huvudmannaskapet skulle medföra omläggningar och omplaceringar, vilkas räckvidd icke till omfatt- ningen lärer kunna nu bedömas. Särskilda svårigheter föreligga i sådant av- seende med hänsyn till exekutionsverksamheten, där utbrytningen från po- lisväsendet å landsbygden och i fögderistäderna endast i princip men icke i detalj behandlats.

I detta läge inställer sig det synnerligen betydelsefulla problemet, om statsverket vid övertagandet av huvudmannaskapet skall ikläda sig ansva- ret för den bestående organisationen eller begränsa sig till den organisa- tion, som kan bliva bestämd för vederbörande verksamhetsgren efter sta- tens övertagande därav. Nu berörda synpunkt synes vid de överväganden. som redovisats i de olika betänkandena, icke hava närmare belysts. Polis- utredningen torde ha utgått ifrån att statsverket skulle övertaga den kom— munala polis- och åklagarorganisationen i befintligt skick. Härvid är emel- lertid a-tt uppmärksamma den rationaliseringsverksamhet, som på senare år bedrivits av polisväsendets organisationsnämnd, Bland annat ha dess un- dersökningar lett till att antalet polisdistrikt avsevärt nedbringats. Då det får förutsättas, att den nuvarande personalen i huvudsak kan beredas sys- selsättning inom ett förstatligat polis-, åklagar- och exekutionsväsende, tor— de frågan i detta hänseende sakna större räckvidd.

Vad angår rådhusrätterna kan det knappast bli fråga om att förstatliga dem i befintligt skick; åtskilliga rådhusrätter avses skola upphöra och stå- derna införlivas med domsaga.

Beträffande uppbördsverken äro förhållandena svårare att nu överblicka. Enligt det föreliggande organisationsförslaget skulle vid en ADB-reform personal i viss omfattning bli övertalig inom såväl den statliga som den kommunala organisationen. I vilken utsträckning så skulle bli fallet vid det alternativ, som för närvarande är under övervägande, är en öppen fråga.

Vidkommande exekutionsväsendet är detta så när-a förbundet med övriga här angivna verksamhetsgrenar, att några särskilda överväganden icke sy- nas påkallade i nu förevarande hänseende.

Den prövning stadsutredningen ägnat denna fråga har resulterat däri,

• Sida 219
•  Original

att utredningen funnit sig böra förorda, att det statliga huvudmannaskapet principiellt bör avse den reviderade organisationen, sådan denna godt-agits av statsmakterna och sålunda icke den tidigare kommunala i befintligt skick.

Det avgörande motivet för denna ståndpunkt har varit, att det vid en eventuell omorganisation, särskilt om denna innebär en krympning av per- sonalbeståndet, främst för statsverket men säkerligen också för den av omorganisationen berörda personalen skulle medföra fördelar, om den fri- ställda personalen lokalt tillgodogöres, i stället för att ansvaret för ompla- ceringen överföres på statsverket. Omställningsproblemen framstå såsom enklare och lättare bemästrade på det lokala planet. än på riksplanet.

När utredningen velat förorda en principlösning av denna innebörd, har det skett under den självklara förutsättningen, att staten å sin sida effek- tivt medverkar till att arbetskraft, som vunnit fast anställning i kommu- nens tjänst före principbeslut om förstatligande men icke kan påräkna fort- satt anställning inom den nya organisationen eller annorledes på den tidi- gare orten, må beredas anställning å annan ort, svarande mot utbildning och tidigare fullgjorda uppgifter, i all den utsträckning förhållandena må medgiva. Särskilda organisatoriska åtgärder i detta syfte äro enligt utred- ningens mening av behovet påkallade. Understrykas må ock, såsom i det följande närmare utvecklas, att befattningshavare, som innehar tryggad anställning och som av någon anledning icke kan beredas fortsatt arbete i denna eller annan likvärdig sådan, skall bibehållas vid avtalade förmåner.

Ekonomiska frågor. Vid avveckling av städernas särskilda skyldigheter och överförande på statsverket av ifrågavarande samhällsuppgifter över- flyttas kostnader från städerna till statsverket. Statsverkets ök'ade kostna- der bliva helt beroende av de villkor, som kunna komma att fästas vid över- gången. Av praktiska, organisatoriska och statsfinansiella skäl kan näm- ligen böra ifrågakomma en viss kommunal medverkan i form av byggnads- skyldighet, tillhandahållande av förefintliga inventarier o.d., indragning av rättigheter ävensom —— i varje fall övergångsvis —— direkt bidragsplikt. Stadsutredningen har vid sina överväganden beaktat samtliga de olika för- statligandeförslag, som framlagts under den senaste tiden. Dessa förslag ha vart för sig avsett skilda delområden. Utredningen har emellertid kunnat underkasta förslagen ett enhetligt bedömande och har därvid sett som ett mål att finna likformiga, lätt tillämpade schablonmässiga regler, som icke förbindas med alltför långt gående undantag. Utredningen är medveten om att sådana schablonregler kunna ge olika resultat städerna emellan. Även med mycket ingående detaljbestämmelser skulle det dock —— med hänsyn till förefintliga, historiskt betingade ekonomiska ojämnheter — ställa sig svårt, måhända omöjligt, att nå en sådan avvägning mellan städerna, som i alla hänseenden kan tillfredsställa kravet på en fullt rättvis relation mellan

• Sida 220
•  Original

uppnådda vinster och mistade förmåner.-Härvid må emellertid uppmärk- sammas att de avsedda förstatligandeåtgärderna torde ligga i städernas in— tresse och på längre sikt bli till vinst för dessa, ofta en avsevärd sådan.

Stadsdomstolsutredningen har med utgångspunkt från gällande tingshus- byggnadsskyldighet föreslagit en något vidgad kommunal byggnadsskyldig- het vid statens övertagande av huvudmannaskapet för rådhusrätterna. I ett vidare sammanhang borde övervägas, huruvida och på vad sätt kommunerna skulle tillhandahålla lokaler åt statliga myndigheter inom exekutionsväsen- det, polis- och åklagarväsendet, uppbördsväsendet m. m. I anslutning till sistnämnda uttalande vill stadsutredningen bygga vidare på tanken att in- föra en generell förpliktelse för kommunerna att hålla lokaler för de statliga myndigheter — dock ej centrala eller regionala — som trätt eller skulle träda i stället för de kommunala organen.

Ett statligt handhavande av lokalfrågorna, antingen regionalt (t. ex. hos länsstyrelsen) eller centralt (hos byggnadsstyrelsen eller ett centralt polis- organ) skulle otvivelaktigt innebära ett tungrott och tidsödande system. Redan förhållandena inom polisväsendet äro ägnade att starkt understryka denna synpunkt med det mycket stora antal lokalförläggningar, varmed man har att räkna, ej blott i städerna utan jämväl i de vidsträckta distrikt, som planerats å landsbygden. Det kan icke uteslutas, att kostnaderna kom- ma att gynnsamt påverkas, om initiativ och byggnadsledning ligga i kom- munernas händer. Därest kommunerna svara för lokalhållningen, skulle sålunda ernås mycket betydande fördelar ur administrativ synpunkt: bland annat skulle sådana frågor handhavas av organ förtrogna med ortens för- hållanden och under samordning med kommunala byggnadsfrågor i övrigt. Starka praktiska skäl tala således för att lokalhållningen anförtros åt kom- munerna.

Vid detta ställningstagande har stadsutredningen velat fästa avgörande vikt vid de administrativa och praktiska synpunkterna. Men det ligger till- lika i öppen dag att jämväl de statsfinansiella aspekterna väga tungt. Ett statligt åtagande av lokalhållningen skulle påkalla förhyrande eller inlös- ning av rådhus, tingshus, polisstationer och andra nu av kommunerna till- handahållna lokaler för t. ex. uppbörds- och exekutionsverken i städerna. I åtskilliga fall kompliceras förhållandena därav, att samma fastighet ofta disponeras jämväl för den kommunala förvaltningens behov, en ordning som även i framtiden kan förutses bliva bestående och vid nybyggnader kan komma att visa sig ur såväl samhällsekonomiska som andra synpunkter fördelaktig. Och sist men icke mins-t är att uppmärksamma, att kostnader- na i fråga kunna bedömas uppgå till blygsamma belopp för de olika kom- munala enheterna i jämförelse med de utgifter, som övervältras från kom- munerna på statsverket vid en konsekvent ändring av huvudmannaskapet för de ifrågavarande samhällsuppgifterna.

• Sida 221
•  Original

Stadsutredningen kan alltså icke biträda polisutredningens förslag, att statsverket skulle hålla lokaler åt ett förstatligat polis-, åklagar- och exe- kutionsväsende. Byggnadsskyldigheten bör, som antytts, göras generell. Det- ta skulle innebära Överförande på kommunerna av lokalhållningen även för t. ex. landsfiskaler och häradsskrivare.

I fråga om omfattningen av skyldigheten att hålla lokaler vill stadsutred- ningen emellertid icke gå lika långt som stadsdomstolsutredningen utan förordar, att förpliktelsen begränsas till att avse själva lokalerna. Statsver- ket bör däremot svara för utgifter för bränsle, lyse och vatten samt renhåll- ning och städning ävensom i fortsättningen för möbler och andra inven- tarier. Denna gränsdragning ansluter sig till gällande redovisningssätt i frå- ga om lokalkostnaderna för från statens allmänna fastighetsfond till stat- liga verk och inrättningar upplåtna lokaler. Olika detaljproblem höra i det- ta sammanhang lösas, såsom kostnadsfördelningen mellan olika kommu- ner samt uppdelningen mellan stat och kommun av bränslekostnad o. d. i fastighet, som nyttjas för både statliga och kommunala förvaltningsupp- gifter. Tillika måste givas bestämmelser om byggnadernas standard och om åtgärder, ifall byggnadsskyldigheten icke vederbörligen fullgöres.

Därest statsmakterna emellertid icke anse sig böra ålägga kommunerna en generell byggnadsskyldighet i enlighet med stadsutredningens här förut framförda förslag, vill utredningen under erinran om polisutredningens för- slag om tillhandahållande av lokaler ifrågasätta, huruvida kommunerna likväl icke i någon form böra tillförbindas att upplåta lämplig tomtmark till byggnader för ifrågavarande verksamhetsgrenar. En sådan ordning ter sig särskilt motiverad i fråga om städer, som nu med full äganderätt skulle erhålla donationsjord. Om förpliktelsen blir generell, bör den icke tidsbe- gränsas. Däremot bör ett sådant åliggande enbart för städer med dona- tionsjord tidsbegränsas. Frågan huruvida kommunerna skola uppbära ve- derlag för tomtmarken eller icke får bero av de villkor, som i övrigt kun- na komma att fastställas vid en avveckling; i vart fall synes vederlag icke böra utgå till städer med donationsjord.

Stadsutredningen biträder det förslag, som 1957 års polisutredning — i likhet med tidigare polisutredningar —— avgivit därom, att kommunerna vid förstatligandereformens genomförande böra utan gottgörelse över- lämna inventarier och annan utrustning, som anskaffats för polis—, åkla- gar— och även exekutionsväsendets behov. Denna princip bör enligt stadsut- redningens förmenande göras generell och tillämpas även vid förstatligande av rådhusrätter och uppbördsverk. I fråga om rådhusrätterna är nu föror- dade förslag såsom nämnts förmånligare för städerna än stadsdomstols- utredningens.

Lös egendom bör sålunda överlämnas med äganderätt. Egendom, som anskaffats för exempelvis polisväsendets och annan förvaltningsgrens ge-

• Sida 222
•  Original

mensamma behov, bör få begagnas av den statliga organisationen med sam- ma rätt, som varit gällande för den tidigare kommunala. Vederlag bör här— vid icke utgå under den generellt fastställda övergångstiden.

Kraven på en kommunal bidragsplikt skulle sannolikt icke göra sig så starkt gällande, om det varit fråga om att förstatliga enbart stadsdomsto- larna eller uppbördsverken. Men när nu icke blott båda dessa verksamhets- grenar utan även polis-, åklagar- och exekutionsväsendet träda in i bilden samt man torde böra räkna med att omställningsprocessen kommer att kon- centreras till en förhållandevis kort period, synes det ur statsfinansiell syn- punkt knappast realistiskt att utesluta en kommunal bidragsplikt. Stadsut- redningen vill givetvis icke ifrågasätt-a, att denna skulle fastställas utan tidsbegränsning. Man bör tvärt om syfta till en relativt kort övergångstid; dock bör i sammanhanget beaktas, att ett förstatligande _— särskilt om det är förenat med en större omorganisation — får förutsättas under de första åren medföra icke obetydliga investeringskostnader. Från dessa utgångs- punkter anser stadsutredningen, att övergångstiden icke bör överstiga 10 år men ej heller understiga 5 år.

Den kommunala bidragsplikten bör, på sätt 1957 års polisutredning för- ordat, givas formen av en årligen utgående övergångsersättning. Under förs- ta året efter förstatligandet bör denna ersättning utgå till sitt efter vissa grunder fastställda grundbelopp. Städernas bidragsplikt bör därefter bli föremål för en successiv årlig nedskrivning (med 10 resp. 20 %) för att upp- höra med utgången av övergångstiden.

Övergångsersättningens grundbelopp bör i princip fastställas med hän- syn till kostnaderna för berörda verksamhetsgrenar under Visst är, basår, exempelvis året före själva förstatligandet eller året före det principbeslut fattats därom. Härvid skulle i förekommande fall erfordras en komplette- rande bestämmelse, att grundbeloppet ej finge överstiga kostnaderna under det första statliga verksamhetsåret, varigenom en rationaliseringsvinst skul- le komma även kommunerna till godo.

Vid fastställande av grundbeloppet bör hänsyn icke tagas till vissa be- lopp, vilka alltså böra avräknas från basårets kostnader. Detta gäller stats- bidrag, den s.k. kallhyran, fastighetskostnader i övrigt, kostnader för an- skaffning och underhåll av inventarier och annan utrustning.

Om basåret utgöres av året näst före principbeslutet om förstatligande, höra i grundbeloppet ingående direkta och indirekta lönekostnader höjas med hänsyn till den allmänna löneutvecklingen intill tiden för förstatli- gandet.

I grundbeloppet bör inräknas normal pensioneringskostnad. Därest stad, såsom framgår av ett följande avsnitt, nödgas utge lön till övertalig personal eller lönefyllnad tiill befattningshavare, som kvarstår i kommunal tjänst eller övergår i statlig tjänst, bör grundbeloppet minskas i motsvarande mån. Möjligen böra dessa kostnader fastställas för varje år

• Sida 223
•  Original

under övergångstiden och påverka grundbeloppet, innan eventuell nedskriv- ning äger rum.

Härefter återstår frågan på vilket sätt hänsyn vid ett förstatligande skall tagas till städernas särskilda rättigheter, främst tolagsersättningen. Stads- utredningen utgår ifrån att denna skall bli föremål för indragning vid ett förstatligande av nu ifrågavarande samhällsuppgifter, så att vid ett fullt genomfört förstatligande även tolagsersättningen — utom i något undan- tagsfall _ skall vara slutligt avvecklad. Med utgångspunkt från en succes— siv avveckling av skyldigheterna kunna olika möjligheter tänkas för ett upphävande av tolagsersättningen.

Tolagsersättningen skulle kunna till andelar hänföras till de olika verk- samhetsgrenarna. När en verksamhetsgren förstatligas, nedskrives ersätt— ningen med motsvarande andel. Från den för varje år beräknade övergångs- ersättningen avräknas det belopp, varmed tolagsersättningen nedskrivits.

En annan möjlighet är att låta tolagsersättningen gå i avräkning vid olika reformer allt efter det de olika verksamhetsgrenarna förstatligas och intill övergångsersättningens grundbelopp. Beträffande städer, som tidigare lagts under landsrätt, bör tolagsersättningen i sin helhet indragas redan vid för— sta förekommande förstatligandeåtgärd.

I regel överstiger summan av årliga kostnaderna för de olika verksam- hetsgrenarna den årliga tolagsersättningen för respektive städer. Härigenom kan tolagsersättningen i normalfall vid tillämpning av sist angivna metod väntas bli avvecklad, innan förstatligandet till fullo genomförts. I det mot- satta fallet — om således tolagsersättningen överstiger summan av kostna- derna för de olika verksamhetsgrenarna — skulle staden fortfarande ha kvar rätt till tolagsersättning, ehuru förstatligandereformerna genomförts. Såvitt nu kan förutses är det endast Trelleborg som kommer i detta läge. Möjligen kan ifrågasättas att avveckla denna överskjutande tolagsersättning genom statliga bidrag under en längre tidsperiod (20—30 år).

Utredningen är medveten om att metoden, hur övergången än ordnas, ställer vissa städer i ett ogynnsammare läge än andra. För att nämna ytter- lighetsfallen skulle således Trelleborg få till fullo bekosta verksamhetsgre- narnas förstatligande genom att avstå från tolagsersättning, medan städer som Borås och Uppsala endast skulle utgiva övergångsersättning. Härvid gäller emellertid att städer med tolagsersättning under lång tid åtnjutit en många gånger betydande förmån, som städer utan tolagsersättning helt sakna-t.

Ersättning för förlorade tullfriheter och för indragna ränte- och tionde- anslag böra avskaffas i samband med en första förstatligandeåtgärd. Det- samma torde gälla övriga under »Städers friheter» uppförda ersättningar, dock med undantag för borgmästarens i Hälsingborg ersättning å 150 kro- nor och ersättningarna till en rådman i vardera av Hedemora och Säter. Den förra ersättningen bör indragas i samband med rådhusrätternas förstatli-

• Sida 224
•  Original

gande. Ersättningarna till de båda rådmännen böra alltfort utgå men, så- som tidigare förordats, från andra huvudtitelns anslag till extra utgifter.

Kronan synes böra —- med vissa undantag _ till städerna med full ägan— derätt överlämna donationsjordarna vid den första förstatligandeåtgärden. Specialdonationer till borgmästare och råd eller motsvarande böra återgå till kronan i samband med förstatligandet av domstolsväsendet. Städerna böra till kronan avstå sin rätt till donationsjord, som disponeras av kro- nan, för ecklesiastikt ändamål eller i övrigt annat allmänt ändamål än stadens.

Till slut må nämnas några ord om de städernas inkomster, som direkt hänföra sig till berörda verksamhetsgrenar. 1957 års polisutredning har föreslagit, att avdrag å bidragsbeloppen i princip icke skall ske för inkoms- ter, som hänföra sig till polis-, åklagar- och exekutionsväsendet. Stadsut- redningen kan icke biträda denna uppfattning. Indrivnin-gsavgifterna uppgå till icke oväsentliga belopp; det förefaller icke rimligt att lämna dessa åsido. På samma sätt förhåller det sig med expeditionslösen och liknande sportler inom magistrats- och domstolsväsendet. övergångsersättningens grundbe- lopp bör i princip fastställas med utgångspunkt från nettokostnaden efter avdrag för intäkter.

Tjänsterättsliga spörsmål. Kommunal befattningshavare torde icke ha någon ovillkorlig rätt att vid ett förstatligande övergå på motsvarande stat- liga tjänst. Det kan ur många synpunkter vara lämpligast att icke besätta tjänst med person, som inom en nära framtid skall ålderspensioneras eller som är varaktigt sjuk. Däremot torde bristande formell behörighet icke böra i och för sig få utgöra ett hinder mot övergång i statlig tjänst, åtmins— tone försåvitt de kommunala kompetensvillkoren för tjänsten äro uppfyll- da. Ansökningsförfarande bör icke tillämpas vid övergång från kommunal befattning till motsvarande statliga tjänst.

Frågan om kommunal befattningshavares skyldighet att övergå i stats— tjänst får bedömas med ledning av gällande stadganden om tjänstemäns förflyttningsskyldighet. I detta sammanhang må erinras om följande utta- lande av stadsdomstolsutredningen (s. 102 f).

Den grundläggande bestämmelsen när det gäller att bedöma fullmaktsinneha- vares tjänsteställning är få 36 regeringsformen. Här stadgas, att de som bekläda domarämbeten, så högre som lägre, samt alla andra ämbets- och tjänstemän — innehavare av förtroendeämbeten undantagna —— ej kunna, utan medelst rann- sakning och dom, avsättas och ej heller, utan efter egna ansökningar, till andra tjänster befordras eller flyttas. Ehuru efter ordalydelsen tillämplig på så gott som alla statstjänstemän har i praxis % 36 RF inskränkts att avse fullmaktstjänster. Skydd mot entledigande i administrativ väg och av annan orsak än brott samt som ett komplement härtill skydd mot tvångsförflyttning äro sålunda i grundlag tillförsäkrade tjänstemän tillsatta med fullmakt. Sedan regeringsformens tillkomst har oavsättligheten enligt 5 36 förändrats i flera hänseenden. Här må nämnas fullmaktsinnehavarens nuvarande skyldighet att avgå med pension vid viss ålder eller vid psykisk eller fysisk oförmåga att sköta tjänsten, att vidkännas ändring-

• Sida 225
•  Original

ar i lönevillkoren samt att underkasta sig förändring i tjänstgöringen. I det senare hänseendet ålägger 13 5 statens allmänna avlöningsreglemente (saar) ordinarie statstjänstemän viss förflyttningsskyldighet. I nämnda paragraf skiljs mellan ordi- narie domare och övriga ordinarie tjänstemän tillsatta medelst fullmakt eller kon- stitutorial. De senare äro skyldiga att låta förflytta sig till annan stationeringsort eller annan ordinarie tjänst _— även lägre _— vid det egna verket eller, där Kungl. Maj:t så prövar lämpligt, vid annat verk, varå avlöningsreglementet är tillämpligt. Ordinarie domare däremot är förflyttningsskyldig endast, om Kungl. Maj:t finner organisatoriska skäl sådant påkalla; och även under denna förutsättning kan för- flyttning ske allenast till annan ordinarie domartjänst inom den lönegrad han till- hör. Lagfaren befattningshavare vid rådhusrätt eller magistrat är, även om han har ordinarie tjänst, enligt 5 5 magistratskungörelsen skyldig att i samband med en allmän omorganisation av underrätterna eller magistraterna övergå till annan jämställd eller högre tjänst vid underrätt eller till annan jämställd eller högre administrativ befattning i staden, allt i enlighet med vad vid sådan omorganisa- tion kan bli i lag stadgat. Befattningshavaren är dock ej pliktig att i anledning av övergång till ny tjänst vidkännas minskning i honom tillförsäkrade avlöningsför- måner.

Andra tillsättningsakter än fullmakt medföra ej oavsättlighet i den mening 5 36 RF avser; det är härvidlag utan betydelse, om anställningen avser en ordinarie eller en icke-ordinarie tjänst. Visserligen har ordinarie tjänstemän tillsatta genom konstitutoriajl eller förordnande på viss tid eller för begränsad anställningstid en tjänsteställning som med avseende å oavsättlighet står fullmaktsinnehavarens nära. Den konstituerades tjänsteställning skiljer sig från fullmaktsinnehavarens däri, att han kan i administrativ väg avsättas på grund av fel eller försummelse i tjäns— ten. Tjänsteman som erhållit förordnande på ordinarie tjänst för viss tid eller för begränsad anställningstid anses (SOU 1960:10 s. 44) vara under tiden för förordnandet jämställd med fullmaktsinnehavaren i fråga om oavsättlighet. Men någon garanti för förlängning av förordnandet har han ej.

De icke-ordinarie tjänstemännen äro aldrig oavsättliga. Anställningsförhållan- det för extra ordinarie och extra tjänstemän samt aspiranter kan alltid uppsägas från arbetsgivarens eller från den anställdes sida. Arbetsgivarens uppsägningsrätt innebär dock ej, att de icke-ordinarie tjänstemännen kunna godtyckligt skiljas från sina tjänster. Enligt numera rådande uppfattning torde endas-t en objektivt god— tagbar uppsägningsgrund kunna åberopas såsom att innehavaren visat olämplig- het för tjänsten eller att denna blivit obehövlig.

Beträffande ordinarie polisman —— varmed icke avses statsanställda polis- tjänstemän såsom landsfogdar och landsfiskaler samt ej heller högre kom- munalanställda polisfunktionårer såsom polismästare och stadsfiskaler —— finnas bestämmelser i 20 5 1948 års polisreglemente. Indrages eller ändras ordinarie polismanstjänst, åligger det innehavaren att — utan minskning av honom tillkommande förmåner — tjänstgöra å annan lämplig befattning, som erbjudes honom i det polisdistrikt, där han är anställd, eller i polis- distrikt, vartill sagda polisdistrikt helt eller delvis blivit hänfört. Viss tj änst- göringsskyldighet för ordinarie polisman, som överförts på övergångsstat, stadgas även. Befattnings förstatligande lärer ur kommunal synpunkt vara att anse såsom ett indragande av den kommunala befattningen eller i vart fall en sådan ändring, som avses med stadgandet. Dessa bestämmelser äro även till förmån för den ordinarie polismannen; han kan icke skiljas från

• Sida 226
•  Original

sin anställning på grund av att tjänsten indrages eller ändras. Däremot kan extra ordinarie eller extra polisman av denna orsak skiljas från sin anställ- ning.

Vad angår högre kommunala polisfunktionärer ävensom kontors— och administrativ samt teknisk personal torde skyldigheten att övergå i stats— tjänst vara beroende av huruvida sådan skyldighet föreskrivits för varje särskild befattningshavare för sig eller i gällande kommunala avlönings- och tjänstereglementen.

Motsvarande torde gälla för befattningshavare inom uppbörds- och exe- kutionsväsendet. Vid källskattereformen utgick man ifrån att de mindre magistratsstäderna själva skulle svara för lön, inbegripet i förekommande fall ersättning för mistade sportler, till kronokassör eller annan befattnings- havare, som icke kunde beredas annan befattning i stadens eller statens tjänst.

För kommunalborgmästare torde det knappast bli aktuellt att övergå i statstjänst. Ordinarie sådan torde icke kunna entledigas av organisatoriska skäl utan måste, om tjänsten upphör, föras på kommunal indragningsstat, om annan tjänst hos staden icke kan erbjudas.

Skiljaktigheter föreligga mellan de statliga och kommunala löne- och an- ställningsvillkoren. För den skull vore det en lösning, att vederbörande be- fattningshavare kvarstår i kommunal anställning och erhåller förordnande att upprätthålla motsvarande statliga tjänst. Sådan tjänst skall under över- gångstiden hållas obesatt. Vid befordran skall befattningshavare emellertid vara skyldig att övergå i statens tj änst. Detsamma bör gälla vid transport på egen begäran.

Utredningen har endast i korthet kunnat antyda vissa uppkommande pro- blem. Huruvida och i vilken utsträckning enhetliga bestämmelser, som skul- le gälla vid förstatligandet av samtliga berörda verksamhetsgrenar, kunna meddelas, må här lämnas öppet.

Särskilda övergångsbestämmelser i avlönings- och pensionshänseende tor- de erfordras; i anslutning därtill vill utredningen beröra vissa avlönings- och pensionsfrågor.

Avlöningsspörsmål. Om en kommunal ordinarie befattningshavare över- föres till den nya statliga organisationen, skall han, såsom framgår av det redan anförda, erhålla täckning för sina tidigare kommunala löneförmåner. Överensstämma de statliga avlöningsförmånerna med de kommunala eller äro de statliga högre än de kommunala, är detta kr-av uppfyllt. Därest de statliga avlöningsförmånerna understiga de kommunala, skall befattnings- havaren tillerkännas ett kommunalt lönetillägg vid sidan av den statliga av- löningen. Vid uträknandet av kommunala löneförmåner böra även i före- kommande fall beaktas sportelinkomster, t. ex. i form av ett medeltal för ett antal år.

• Sida 227
•  Original

För befattningshavare, som kvarstår i kommunal tjänst, inträder icke någon ändring i hans tjänsterättsliga ställning.

Vederbörande stad bör sålunda svara för de kostnader, som uppkomma därigenom, att löneförmånerna i den statliga befattningen äro lägre än i den tidigare kommunala. Under övergångstiden bör staden av statsverket er- hålla ersättning för lön till befattningshavare, som kvarstår i den kommu- nala anställningen, liksom för kommunalt lönetillägg. Avräkning bör därvid ske mot övergångsersättningens grundbelopp.

Vissa regler för löneklassplacering och för tillgodoräknande av kommu- nal tjänstetid för löneklassuppflyttning torde erfordras.

Pensionsspörsmål. Vid byte av huvudmannaskap för viss verksamhet uppkomma i pensionshänseende två huvudfrågor, dels personalens berätti- gade intresse att oberoende av larbetsuppgifternas överflyttande från en huvudman till en annan få sina pensionsförmåner bestämda som om an- ställningen hela tiden fortgått hos en huvudman, dels ock pensionskostna- dernas fördelning de olika huvudmännen emellan.

I avseende å övertagen personals pensionsförhållanden har tidigare iakt- tagits den ordningen, att befattningshavare, som omedelbart före övergång- en innehaft pensionsrätt, erhållit pensionsberättigande anställning hos den nye huvudmannen oberoende av gällande bestämmelser om kvalifikations— tid etc. En huvudregel har härvid varit, att anställningstid hos tidigare hu- vudman fått tillgodoräknas helt om pensionsrätt förelegat och under förut- sättning att intjänade pensionsförmåner (i regel fribrev) överlåtits på den nye huvudmannen. Anställningstid utan pensionsrätt har fått tillgodoräk- nas till två tredjedelar.

Annan befattningshavare har erhållit pensionsberättigande anställning efter samma grunder som den egna personalen hos den nye huvudmannen. Generella regler om tillgodoräkning av tjänsteår — med två tredjedelar -— av anställningstid hos föregående huvudman ha härvid meddelats endast för sådana, som inom viss kortare tid efter övergången vunnit pensionsbe- rättigande anställning. I övrigt ha frågor härom avgjorts av Kungl. Maj:t från fall till fall. I samband med tillkomsten av statens allmänna tjänste- pensionsreglemente (SPR) ha dock möjligheter öppnats för pensionsmyn- digheten att besluta om sådan tillgodoräkning (8 ä 3 mom. tilläggsbestäm- melserna till SPB).

Pension har utgått enligt de pensionsbestämmelser som gällt hos den nye huvudmannen. I vissa fall har möjlighet dock lämnats den, som innehaft med pensionsrätt förenad anställning hos den tidigare huvudmannen, att kvarstå å dessa tidigare pensionsbestämmelser (t. ex. vid överståthållaräm- betets omorganisation 1947, arbetsförmedlingarnas förstatligande och Gö- teborgs stadsbiblioteks förstatligande respektive Göteborgs stads överta-

• Sida 228
•  Original

gande av vanföreanstaltens ortopediska klinik). 1 sistnämnda båda fall har sådan valmöjlighet likväl beretts endast dem som hade mindre än 5 år kvar till pensionsåldern (pensioneringsperiodens nedre gräns).

Polispersonal, som anlitats för statliga uppgifter, har i regel bibehållit sin kommunala pensionsrätt under sådan tid och därvid ägt tillgodoräkna tiden som om tjänstgöringen fullgjorts hos kommunen.

Pensionskostnaderna i samband med en personalgrupps övergång från en huvudman till en annan ha bestritts på olika sätt.

I samband med vägväsendets förstatligande förelågo särskilda förhållan- den i och med att den tidigare huvudmannen, vägdistriktet, upphörde så- som fristående ekonomisk enhet. Med hänsyn härtill övertog staten såväl kostnaderna för redan utgående pensioner till personal, som avgått före vägförstatligandet — i den mån icke sådan pension utgick från försäkrings- inrättning — som kostnaderna för de pensioner som framdeles komme att beviljas dem som övergått till statstjänst i samband med förstatligandet. Härvid ägde staten tillgodogöra sig värdet av de pensionsförsäkringar, som tagits för personalen, ävensom de eventuella fonder, som avsatts för pen- sionsändamål. I de fall avgifter erlagts till pensionsstyrelsens frivilliga för- säkring skulle på grund härav utfallande pensioner avdragas från utgående statlig pension.

I övriga ovan omförmälda fall har huvudmannaskapet för verksamheten övergått från kommun till staten eller tvärtom. Kostnaden för redan före övertagandet pensionsavgången personal har regelmässigt stannat på den tidigare huvudmannen, dock att vid t. ex. arbetsförmedlingarna visst stats- bidrag tillerkänts den tidigare huvudmannen för kostnader belöpande på sådan anställningstid före förstatligandet, under vilken staten helt eller delvis svarat för lönekostnaderna. För personal, som övergått i den nye huvudmannens tjänst, har bidrag till pensionskostnaderna erhållits anting- en genom att viss andel av de utgående pensionerna betalats av den tidigare huvudmannen (arbetsförmedlingarna) eller genom att den nye huvudman- nen fått tillgodogöra sig de fribrev eller uppskjutna livräntor, som före över- gången intjänats hos den tidigare huvudmannen (t. ex. överståthållarämbe- tet, civilförsvaret, garnisonssjukhusen). Vid arbetsförmedlingarna ersätter vederbörande tidigare huvudman viss kvotdel _— hänsyn har här tagits till att lönekostnaderna under en del är före förstatligandet bestritts av stats- medel -— av vid varje tidpunkt utgående pension. Bidraget utgår dock ej efter högre pension än den, som gäller för lönegrad Ca 16, nuvarande Ao 11.

För polispersonal, tjänstgörande hos statspolisen, lämnar staten bidrag med viss procent av lönekostnaderna (jfr 3 & kung. 568/1954). För polis- män, som utlånats exempelvis till statens kriminaltekniska anstalt, utgår statsbidrag till vid varje tidpunkt utgående pensioner i direkt proportion till den tid tjänstgöringen hos statlig myndighet varat.

I det senaste avtal som träffats, nämligen år 1960 med Göteborgs stad an-

• Sida 229
•  Original

gående stadsbiblioteket och vanföreanstaltens ortopediska klinik, har nå- gon fördelning av pensionskostnaderna ej gjorts i samband med övergång- en. I stället har hänvisats till de principer som kunna komma att fastställas efter förslag av den utredning, som tillkallats den 30 juni 1959 för verk- ställande av utredning rörande nytt finansieringssystem för SPA-pensione- ringen och därmed sammanhängande spörsmål, SPA-utredningen. Skulle någon generell lösning icke vinnas genom sagda utredning, skola parterna upptaga nya förhandlingar i ämnet.

1957 års polisutredning har framlagt vissa förslag rörande fördelningen mellan staten och kommunerna av pensionskostnaderna och därvid anfört bland annat följande (5. 144 ff).

Om polisväsendet, åklagarväsendet i städer utanför landsfiskalsorganisationen och exekutionsväsendet i städerna förstatligas vid en viss tidpunkt — här nedan kallad T —— kommer staten därefter att bli huvudman för samtlig personal inom polis-, åklagar- och exekutionsväsendet. Det får därför förutsättas att personalen, i den mån så icke redan är fallet, blir underkastad statens allmänna tjänstepen- sionsreglemente (SPB) med följdförfattningar. Kostnader för pension, som börjat utgå före T, böra bestridas på nuvarande sätt. Detsamma gäller livränta enligt SPR eller motsvarande äldre reglementen samt enligt kommunalt pensionsregle- mente utgående fribrevspension till den som lämnat sin anställning före T. För samtliga kommunala pensionsreglementen (NPR, PBL och P 51; se 5. 41) använ- des i det följande samlingsbeteckningen NPR. Kostnader för pension, som börjat utgå efter T, böra helt bestridas av statsverket beträffande den som anställes in- om här avsedda verksamhetsgrenar vid T eller senare. I fråga om fördelning av pensionskostnader för den som innehar fortlöpande sådan anställning omfattande tid såväl före som efter T, föreslår utredningen följande.

1. Befattningshavare som omedelbart före T är ansluten eller kunnat anslutas till statens pensionsanstalt (SPA) Under förutsättning att huvudmännen erlagt vederbörliga avgifter har staten hela pensionsansvaret. Om viss avgift (viss engångsavgift) icke erlagts, bör genom samarbete mellan SPA och vederbörande kommunförbund tillses, att sådan avgift erlägges. Om befattningshavaren före SPA-tiden har NPR-tid, bör denna tid till- godoräknas honom inom SPB mot överlåtelse av NPR-fribrevet.

2. Befattningshavare som omedelbart före T har pensionsrätt enligt NPR Befattningshavaren tillgodoräknas NPR-tiden. Kostnaden fördelas mellan staten och kommunen i princip i förhållande till antalet är under vilka befattningshava- ren varit underkastad SPR eller tidigare gällande statligt pensionsreglemente re- spektive NPR. Om en polisman t. ex. pensioneras 23 år efter T och har 10, NPR- år före T, fördelas kostnaden i princip i proportionen & och 1—0. Av administrativa 33 33 skäl synes önskvärt att kommunens andel låses till den pensionsnivå, som gäller omedelbart före T, därvid med pensionsnivå avses bruttonivå enligt det kom- munala pensionsreglementet. Om så sker, behöver kommunens bidrag ej omräk- nas, när t. ex. pensi-onstillägget ökas eller samordning med allmän pension skall sättas in respektive ändras. Utredningen räknar icke med, att kommunala fond- medel skola vid T överföras till staten, utan utgår från att kommunens andel av

• Sida 230
•  Original

den enligt ovannämnda metod framräknade pensionskostnaden betalas först fr. _o-,. m. tidpunkten för pensionsfallet.

Om NPR-tiden är fördelad på två eller flera kommuner, gäller vad ovan sagts om hela NPR-tiden. Det förutsättes därvid, att den kommun, hos vilken befatt- ningshavaren sist varit anställd, skall svara för att en kostnadsreglering kommu- nerna emellan kommer till stånd. Om NPR-tiden föregås av SPA—tid, anses den sistnämnda tiden såsom statlig tid, varvid bör iakttagas vad ovan under punkt 1. föreslagits om icke erlagd avgift.

Det förhållandet, att en NPR-polisman tjänstgjort vid statspolisen bör icke för- anleda någon avvikelse från ovan angiven fördelningsprincip. Tjänstgöringsår vid statspolisen räknas såsom NPR-år, eftersom staten gottgjort vederbörande stad för pensionskostnaden.

Avgår befattningshavare efter T med rätt till uppskjuten livränta, synes kost— nadsfördelningen i princip kunna ske enligt huvudregeln med viss reservation för eventuell ändring av livränte- och fribrevsreglerna.

I förslaget har sålunda förorda'ts att ersättning för pensionskostnader, avseende kommunal tid, skulle lämnas först vid pensionsfallet. Normerande för kostnadernas beräkning skulle emellertid vara de pensionsunderlag och den pensionsnivå, som gäller vid tidpunkten för förstatligandet och icke vid pensionsfallet. Vidare har föreslagits att kostnaderna skulle beräknas å pensionens bruttonivå vid sagda tidpunkt. Detta innebär, att vid beräk- ningen avdrag icke skulle göras för allmän tilläggspension och folkpension.

I detta sammanhang torde det vara erforderligt att något ingå på begrep- pet bruttonivå respektive nettonivå. Vid tidigare förstatliganden har brut- to- respektive nettonivån varit i stort sett identiska begrepp. Efter den all- männa tilläggspensionens genomförande blir situationen en helt annan. För de stats- och kommunalanställda bibehölls vid ATP:s införande en pen— sionsnivå på ca 65 % av lönen. Från denna bruttopension skola dragas upp- burna förmåner från bland annat tilläggspensioneringen och folkpensio- neringen. Allt eftersom tilläggspensioneringen närmar sig sitt fullfunktions- stadium (år 1980), kommer nettoutgiften för de statliga och kommunala pensionerna —- här bortses från av stat och kommun erlagda avgifter till den allmänna tilläggspensioneringen —- att bli väsentligt mycket mindre än för närvarande. I ett sådant läge borde det förefalla naturligt, att en repar- tisering av pensionskostnader mellan stat och kommun beräknas å de verk- liga utgifterna, d. v. s. nettopensionerna. Nettopensionerna äro dock ej kän- da förrän vid pensionsfallet. Ett sådant system förutsätter alltså, att nor- merande för kostnaderna blir pensionsunderlag och pensionsnivå vid pen- sionsfallet och icke vid tidpunkten för förstatligandet. Vid de komplicerade uträkningar, som föregå fastställandet av en nettopension, måste hänsyn tagas till de befordringar och andra lönegradsförändringar som ägt rum efter huvudmannaskapsbytet. Det torde av administrativa skäl möta synner- liga svårigheter att framräkna särskilda nettopensioner, grundade på den lönegradsställning, som gällde vid förstatligandet. En fördelning av pen- sionskostnaderna med utgångspunkt från de verkliga nettopensionerna bor-

• Sida 231
•  Original

231 de dock på lång sikt vara den enda rationella och för båda parter mest rätt— visande lösningen. Under den nuvarande övergångstiden för den allmänna tilläggspensionen kunna måhända vissa ojämnheter uppkomma. Huruvida en övergång till ett system med repartisering av nettopensionskostnaderna— i här avsedda fall kan ske redan nu är därför förhållandevis svårbedömbal t. Inom de närmaste åren kunna dock förutses flera fall, då byte mellan stat och kommun av stora grupper anställningshavare beräknas äga rum -—— förutom vid rådhusrätter, upphörds- och indrivningsverk samt polis- och åklagarverksamheten även inom mentalsjukvården. Det torde vara önsk- värt, att pensionsfrågorna lösas efter enahanda grunder i samtliga fall. Med hänsyn till frågornas komplicerade natur torde det vara erforderligt att en utredning kommer till stånd för prövning av problemet i hela dess vidd. Härvid bör särskilt undersökas beräkning av kostnaderna enligt nettopen- sionsprincipen.

Ett förstatligande av rådhusrätterna och det kommunala uppbördsväsen- det förefaller ha de största likheterna med polisväsendets förstatligande. I båda fallen är det fråga om verksamhet, som på det hela taget tidigare ej åtnjutit statsbidrag i egentlig mening —— om man bortser från landskom- munernas polisorganisation och statspolisen. Ett ställningstagande till dessa spörsmål redan nu kan icke vara ägnat att föregripa SPA-utredningen. Denna torde nämligen i första hand ha att pröva pensionsfrågorna inom den i egentlig mening statsunderstödda verksamheten.

Därest frågan om pensionskostnadernas beräkning enligt nettopensions— principen icke anses böra närmare undersökas i förevarande sammanhang, skulle följande huvudgrunder kunna uppställas för regleringen av pen— sionsförhållandena i samband med statens övertagande av verksamheten vid rådhusrätter och uppbördsväsende.

1. Pension, som börjat utgå före tidpunkten för övertagandet, bekostas av vederbörande kommun. Detsamma gäller framdeles uppkommande kost- nader för uppskjuten livränta till den som utan att avgå med pension läm- nat sin anställning före övertagandet.

2. Staten övertager från och med nämnda tidpunkt pensionsansvaret för den personal, som omedelbart dessförinnan äger pensionsrätt hos vederbö- rande kommun.

Statens allmänna tjänstepensionsreglemente (SPR) skall — utan hinder av förekommande bestämmelser rörande kvalifikationstid, åldersgränser och hälsotillståndsprövning —— tillämpas å ovannämnd personal. Därvid skall befattningshavare å ena sidan tillgodoföras den tjänstetid han i pensions- hänseende uppnått enligt vederbörande kommuns pensionsbestämmelser på grund av kommunal tjänst vid rådhusrätt eller inom uppbördsväsendet men å andra sidan ha att enligt vederbörlig statlig pensionsmyndighets närmare bestämmande å statsverket överlåta honom tillkommande rätt till kommu- nal pensionsförmån, grundad på tjänstetid som nyss sagts.

• Sida 232
•  Original

Sådan tjänstetid som tillgodoräknas enligt ovan skall i alla avseenden, varom talas i SPR eller dess övergångs- och tilläggsbestämmelser, anses jämställd med tid under vilken befattningshavare varit underkastad statligt pensionsreglemente.

3. Vid inträffat pensionsfall skall vederbörande kommun bidraga till pensionskostnaderna med så stor del som svarar mot förhållandet mellan det antal tjänsteår, som tillgodoräknats enligt punkt 2 ovan och den totala anställningstid, efter vilken pensionen bestämmes. Kommunens andel be- räknas å det pensionsunderlag och enligt den pensionsnivå —— bruttonivå — som omedelbart före övertagandet gäller i det individuella fallet enligt vederbörande kommunala pensionsreglemente. Med kommun avses här den, hos vilken anställningshavaren är anställd vid tidpunkten för övertagandet. Om anställning förelegat hos flera kom- muner, ankommer det på den sista att träffa uppgörelse med de tidigare om eventuell fördelning av kostnaderna.

4. Vid inträffat livräntefall torde kostnadsfördelningen kunna ske efter i princip samma grunder som angivits under punkt 3.

5. För den händelse förmånligare regler rörande pensionsunderlag eller eljest — såsom beträffande frånskild hustrus ställning — gälla för vissa befattningshavare, torde sådana rättigheter böra bevaras även efter över- gången. Härav föranledda merkostnader böra stanna på vederbörande kom- mun men under den tid övergångsersättning utgår beaktas vid dennas be- räkning. Det torde ur administrativ synpunkt vara angeläget, att en detalj reglering av pensionsförhållandena sker i så nära anslutning till övertagandet som möjligt genom upprättandet av en förteckning över här avsedd personal med angivande av bland annat tjänstetid att räkna enligt punkt 2, kommu- nens bidrag enligt punkt 3 samt de särbestämmelser som kunna finnas i de enskilda fallen enligt punkt 5. Vad slutligen angår frågan om pensionskostnadernas inverkan på över- gångsersättningen lärer det få anses naturligt, att den kommunala bidrags- plikten omfattar även pensionskostnader. Detta kan ordnas så att faktisk eller normal pensionsavgiftskostnad inarbetas i övergångsersättningen. Po- lisutredningen har härutinnan föreslagit följande (s. 146).

I fråga om beräkningen av kommunernas bidrag till pensionskostnader under den övergångstid, varunder kommunal bidragsplikt avses skola gälla, föreslår ut- redningen at-t såsom utgångspunkt för beräkningen tages den del av lönekostna- derna som är pensionsgrundande. Härvid bortses från lönekostnader för statspoli- sen, emedan statsverket helt svarar för dennas löne- och pensionskostnader. ATP- avgifter och kompensation för folkpensionsavgifter böra icke medtagas vid be- räkningen av grundbeloppens storlek. I stället beräknas pensionskostnaden såsom en bruttopensionskostnad. Beträffande dennas storlek kan i fråga om kostnader för kommunalt anställd polispersonal ledning hämtas av uppgifterna i den i 2 & kungörelsen den 24 november 1932 (nr 532) angående statsbidrag till polisväsen-

• Sida 233
•  Original

det intagna tabellen. Däri angivna procent av pensionsunderlaget för 60 års pen- sionsålder —— 29 % för tjänstepension och 25 % för familjepension —- motsvara vid 65 % tjänstepension och 32,5 % familjepension (enligt SPR) 27 % av lönen i slutlöneklassen (0,65 X 0,29 + 0,325 X 25 = 0,26975). Vid en tillämpning av denna metod för beräkning av ifrågavarande pensionskostnader bör procenttalet höjas något med hänsyn till att lönerna genomsnittligt icke torde utgå efter slut- löneklassen. Utredningen föreslår därför i fråga om beräkning av pensionskost- nader för polispersonal, at—t procenttalet bestämmes till 28. Detta procenttal bör beträffande dylik personal gälla för kommuner, som icke ha möjlighet att för- säkra personalen i SPA. För övriga kommuner bör procenttalet nedsättas till hälf- ten, 14 %. I fråga om annan personal än polispersonal bör ett procenttal för an- vändning vid den schablonmässiga beräkningen av pensionskostnaderna bestäm- mas på motsvarande sätt.

Enligt stadsutredningens uppfattning lärer man nu ha att räkna med en pensionsavgiftskostnad å minst 25 procent av pensionsgrundande lönekost- nader, dock med den förhöjning av procenttalet som kan betingas av lägre pensionsålder än normalt.

• Sida 234
•  Original

KAPITEL 16